ti_gerichte · 90.2007.119 · 2009-05-21 · it
Zona pubblica di svago in riva al lago e sentiero d'accesso: interesse pubblico e proporzionalità

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.05.2009 90.2007.119
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.05.2009 90.2007.119
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.05.2009 90.2007.119

Incarto/i n.
90.2007.119
Lugano
21 maggio
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 26 settembre 2007 della
RI
1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore
del comune di Magliaso;
viste le risposte:
-    19 ottobre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
-    15 novembre 2007 del
municipio di Magliaso;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 24 ottobre 2005 il consiglio comunale di Magliaso
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la
porzione rettangolare, posta in riva del lago, del mapp. 541, di circa 250 mq
di superficie, è stata assegnata alla zona AP2 "area ricreativa a
lago" e gravata, unitamente al confinante mapp. 602, da un vincolo per la
formazione di un sentiero di carattere naturalistico, costeggiante il lago dal
comune di Agno fino a quello di Caslano. Inoltre, i mapp. 602 e 604 sono stati
gravati da un vincolo per la creazione di un sentiero per consentire l'accesso alla
zona AP2 da via Bosconi. I mapp. 541 e 604 appartengono in comproprietà ad __________
e __________ __________, mentre il mapp. 602, di proprietà del RI 1, presenta
una superficie di 22'262 mq, su cui sorge un articolato centro di vacanza,
destinato in particolare agli anziani, ai disabili, ai giovani e alle famiglie
bisognose.
B.   Il RI 1
è insorto contro quella
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio dal mapp.
602 del sentiero di carattere naturalistico lungo il lago e di quello d'accesso
alla zona AP2. Esso ha pure domandato lo stralcio di quest'ultima zona dal
mapp. 541. A sostegno della sua impugnativa il ricorrente ha lamentato l'incompatibilità
di tutti questi accessi pubblici con le attività svolte nel centro di vacanza
che, per la particolare tipologia dell'utenza, richiedono la massima
discrezione, rispettivamente la chiusura della struttura al pubblico.
C.   Con
risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
generale del piano regolatore di Magliaso. Il Governo non ha tuttavia approvato,
pur condividendolo nel principio, il tracciato del sentiero di carattere naturalistico
lungo la riva, giacché non era stato accertato il limite del demanio lacuale
secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL
9.4.1.1), da cui dipendeva per l'appunto la sua definizione. Esso ha quindi
rinviato gli atti al comune, affinché adottasse una variante che riproponesse
una pianificazione emendata da tale lacuna. Il Consiglio di Stato ha invece
approvato la zona AP2 "area ricreativa a lago" e il sentiero
d'accesso da via Bosconi, respingendo contestualmente l'impugnativa della
ricorrente citata in ingresso. L'Esecutivo cantonale ha difatti ritenuto che
tale attrezzatura pubblica e il relativo accesso erano sostenuti da un sufficiente
interesse pubblico, sia per quanto riguarda l'ubicazione, sia in merito alle dimensioni,
considerate sufficienti per accogliere la sosta di più persone contemporaneamente.
I vincoli all'esame risultavano anche conformi con il principio della proporzionalità,
in quanto il percorso del sentiero si svolgeva in posizione del tutto marginale
rispetto all'ampia proprietà, mentre l'area ricreativa a lago era situata in
posizione discosta, sul limitrofo mapp. 541: essa non precludeva quindi alla
proprietaria di continuare ad usufruire dell'area a lago, né influiva sulle
possibilità edificatorie di suo fondo (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 19,
20, 34, 60-62, 82).
D.
Con ricorso 26 settembre 2007, il RI 1 insorge innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone
l'annullamento e riproponendo, in via principale, le stesse domande sottoposte
all'Autorità di prime cure. Inoltre, in via subordinata, la ricorrente chiede che
gli atti vengano retrocessi al comune, affinché abbia a predisporre un percorso
del sentiero naturalistico inteso a raggiungere la foce della Magliasina
diverso da quello indicato nei piani e che tenga conto delle esigenze
specifiche del centro sito sul mapp. 602. L'insorgente lamenta che il Governo non avrebbe operato una corretta ponderazione degli interessi, violando il
principio della proporzionalità, giacché non avrebbe tenuto conto della natura
particolare del centro di vacanza, che sorge sul mapp. 602. Difatti, tale
centro è orientato all'accoglienza di gruppi di persone appartenenti alle fasce
più sensibili e deboli della popolazione. Le attività ricreative e rieducative,
che vi si svolgono, dovrebbero quindi poter contare su una certa sicurezza e
discrezione, che soltanto una struttura rigorosamente chiusa in ogni momento della
giornata può assicurare. Da ciò l'incompatibilità con la pianificazione
contestata, che impedirebbe agli operatori un controllo costante degli accessi
alla proprietà.
E.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano
la reiezione integrale del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se
del caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 25
settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in
seguito acquisite agli atti. Al ricorrente è stato intimato, seduta stante, il
memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le
parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato
chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT).
1.2. Il
ricorrente ripropone davanti al Tribunale la richiesta di stralcio dal mapp.
602 del vincolo per la formazione di un sentiero di carattere naturalistico
lungo la riva del lago. Ora, tuttavia, il tracciato di questo sentiero non è
stato approvato dal Consiglio di Stato (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 34,
60 e 82). Pertanto, in riferimento a tale vincolo, la richiesta ricorsuale
principale e quella subordinata sono irricevibili, in quanto prive d'oggetto. Con
questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta
l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost., RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano
regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6
e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è
garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,
rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore
si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di
norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le
rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra
l'altro, all'interno delle varie zone stabilite, vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo
svago (art. 28 cpv. 2 lett. a, ultima frase), la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione
delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi
pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per
agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art.
art. 28 cpv. 2 lett. g LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla
legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3
lett. c LPT (che prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori
di tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico
accesso e percorso e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la legge
sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS,
RL 7.2.1.4), abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani
regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr.
anche art. 4 cpv. 2 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2).
4.   Il
ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà in riferimento
all'incidenza del vincolo AP2 "area ricreativa a lago" e del relativo
sentiero d'accesso, il cui percorso transita in parte sui margini del mapp.
602.
5.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità
e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337
consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la
proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/ Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, II.
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in
misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610). Infine,
quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la
proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (
Ulrich
Häfelin/ Walter
Haller
, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n.
324;
Pascal
M
ahon
, Petit commentaire del la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad
art. 26).
5.1.
Nel
caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano l'essenza
del menzionato diritto fondamentale. I contestati vincoli all'esame sono infine
palesemente sorretti da una base legale (cfr. consid. 3), peraltro nemmeno
messa in discussione dalla ricorrente. L'oggetto del contendere si riduce
pertanto alla verifica dell'esistenza dell'interesse pubblico e del rispetto
del principio della proporzionalità.
5.2.
Sull'interesse pubblico a sostegno dei vincoli in parola si osserva quanto
segue. Con la revisione generale del piano regolatore il comune ha inteso
consolidare la sua vocazione residenziale e turistica (cfr. rapporto di
pianificazione , gennaio 2006, pag. 5). Al fine di raggiungere questo
obiettivo, esso ha messo a punto un concetto insediativo, tendente, tra
l'altro, ad intensificare la valorizzazione del comparto lungo la riva del lago,
agevolando il contatto con l'acqua attraverso il completamento della passeggiata
e l'innesto di aree pubbliche a lago (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio
2006, pagg. 6 e 56). In quest'ottica, alle aree ricreative a lago, già
realizzate sotto l'imperio del previgente piano regolatore e raggruppate al
centro del comprensorio comunale a lago (trattasi dell'area ricreativa sui
mapp. 624 e 625, ora AP3, del porto comunale ed area di svago annessa, ora AP6,
e della fascia a lago in località Muraglione, ora AP4), sono state aggiunte,
oltre ad alcune strade pedonali che collegano il sistema viario alla riva,
altre due aree ricreative a lago, situate in posizione più periferica: l'AP5,
in località Stallone, all'estremità nord del comprensorio comunale, e quella
all'esame, l'AP2, in località Bosconi, all'estremità sud. Di modo che, come si
può rilevare agevolmente dalla lettura dei piani, il sistema di accessi e di
aree pubbliche programmati dal comune risulta equamente distribuito, a scadenza
regolare, lungo tutta la fascia comunale a contatto con la sponda del Ceresio.
Orbene, non v'è dubbio che in un comune a eminente vocazione residenziale e
turistica, quale Magliaso, risulta più che assodato l'interesse pubblico alla
formazione di adeguate superfici, che consentano alla popolazione e, più in
generale, a tutti gli utenti un accesso per poter stazionare ai bordi del lago.
Le contestate misure pianificatorie concretizzano dunque il principio di cui
all'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che impone alle autorità incaricate di compiti
pianificatori di adottare i loro piani d'utilizzazione per tenere libere le
rive dei laghi e di adoperarsi affinché la generalità dei cittadini possa
accedervi e percorrerle agevolmente (DFGP/UPT, Commento LPT, 1981, ad art. 3,
n. 34). D'altra parte, va osservato che il comparto costeggiante il Ceresio del
comune di Magliaso è interessato dalla scheda di coordinamento 9.17 del piano
direttore (cfr. in particolare, allegato alla scheda di coordinamento 9.17,
codice 9.17.5), di dato acquisito, inerente per l'appunto le aree di svago a
lago. I comuni interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani
regolatori l'ubicazione, le dimensioni e la pubblica utilità delle aree di
svago a lago. Scopo del coordinamento è di incrementare la possibilità di
pubblica fruizione delle rive dei laghi promuovendo l'acquisto da parte degli
enti pubblici delle aree idonee ancora libere. Ciò, con la consapevolezza che -
si rileva dal testo della scheda di coordinamento 9.17 per quanto riguarda i
conflitti – l'ubicazione e le dimensioni delle aree di svago a lago elencate
nell'allegato sono considerate, ma in modo insufficiente, nei piani regolatori
dei comuni interessati. È il caso dell'avversata zona AP2, che, in congruenza
con quanto precede, va a completare un sistema già esistente, tuttavia non
sufficientemente esteso, di zone pubbliche di svago lungo la riva. L'area in
parola, ancora libera da edificazioni e di apprezzabile superficie (ca. 250 mq)
per consentire lo stazionamento di un congruo gruppo di persone, è ubicata a
contatto diretto con un tratto di riva del Ceresio. Tali aree sono alquanto
rare lungo le rive dei laghi ticinesi. I bacini del Verbano e del Ceresio sono
infatti perlopiù di difficile accesso, dal momento che le proprietà private
hanno occupato, negli scorsi decenni, gran parte degli spazi disponibili. La
speculazione fondiaria ed una politica poco lungimirante da parte dell'ente
pubblico hanno gravemente compromesso l'accessibilità pubblica delle rive in quasi
tutti i comuni ticinesi. I provvedimenti pianificatori qui contestati, che vanno
letti nel più ampio contesto del sistema articolato di aree ricreative a lago, munite
di accessi coerenti con la rete stradale comunale, sono quindi lodevoli e tendono
a recuperare alla collettività uno spazio di sicuro pregio, non ancora
caratterizzato dalla presenza di costruzioni incombenti sin sulla riva. Per
tutti questi motivi, va indubbiamente riconosciuto l'interesse pubblico alla
zona AP2 "area ricreativa a lago" e al suo accesso pedonale da via
Bosconi, così come previsti dalla pianificazione in contestazione.
5.3.
Assodato l'interesse pubblico, deve ancora essere esaminato il rispetto del
principio della proporzionalità. Sull'idoneità dei provvedimenti all'esame a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico perseguito non ci possono essere
dubbi. Per favorire ed incrementare la fruizione pubblica della riva del lago
non vi era altro modo se non quello di riservare adeguati spazi pubblici, ubicati
in posizione strategica, che ne consentissero l'accesso e lo stazionamento a
più persone. In questo senso le contestate misure pianificatorie risultano pure
necessarie. Il principio della proporzionalità in senso stretto deve poi essere
ritenuto senz'altro ossequiato per ciò che concerne la contestata zona AP2, che
è stata delimitata sul mapp. 541. Certo, essa confina con il mapp. 602 della
ricorrente. Tuttavia, questa zona risulta nettamente separata dal nucleo delle
infrastrutture del centro di vacanza da un'ampia area boschiva: l'incomodo per l'utenza
del centro, nei termini di discrezione e di sicurezza, così come descritto
dall'insorgente, appare in questo caso più che trascurabile. A conclusione
analoga si deve giungere anche per il sentiero che da via Bosconi, transitando
dapprima sul mapp. 604, raggiunge l'area AP2 attraverso il mapp. 602. Il
percorso di questo sentiero è tracciato in posizione discosta sul limite est
del fondo della ricorrente, ai margini dell'area forestale di cui si è detto,
lungo il confine con il mapp 541. A tale proposito, si osserva che quest'ultimo
fondo è stato già gravato dal vincolo AP2 per la formazione dell'area
ricreativa a lago: mal si vedrebbe come i suoi proprietari debbano sopportare,
oltretutto su una stretta fascia di terreno, anche il contestato accesso pedonale.
Il sacrificio per la ricorrente risulta quindi più che sopportabile e deve
cedere il passo all'interesse pubblico, nella fattispecie preponderante.
5.4. In
conclusione, la zona AP2 e il sentiero d'accesso, essendo sorretti da un interesse
pubblico e non disattendendo il principio della proporzionalità, non ledono di
conseguenza la garanzia della proprietà.
6.   Per le
pregresse motivazioni, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1)
Per questi motivi,
visti gli art.
26,
36 Cost. fed., 3, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 37, 38 LALPT, 28 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso,
in quanto ricevibile, è respinto.
2.   La ricorrente
è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr. 1'700.- (millesettecento).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                    Il
segretario