ti_gerichte · 90.1995.110 · 2003-07-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1995.110
Tessin Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1995.110
Ticino Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1995.110

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1995.00110
Lugano
16 luglio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 2/3 agosto 1995 di
__________ __________,
__________ __________
;
__________ __________ -__________,
__________ __________
;
contro
la decisione __________ luglio 1995
(n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante del piano regolatore del comune di
__________
;
concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili
;
viste le risposte:
-    4 ottobre 1995 del
municipio di __________
;
-    8 novembre 1995 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 27
ottobre 1994 il consiglio comunale di _________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. __________, ubicato ai mappali _________-
_________, è stato classificato nella categoria "meritevole 1b".
B.   Il 17
luglio 1995 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione dell'edificio in
"diroccato 2".
C.   Con ricorso
2/3 agosto 1995 i ricorrenti indicati in ingresso, proprietari dell'edificio in
oggetto, insorgono contro il giudizio governativo dinanzi a questo Tribunale,
chiedendo la conferma della valutazione effettuata dall'autorità comunale.
Il municipio di _________ propone
l'accoglimento del ricorso. Il Consiglio di Stato ne postula, invece, la reiezione.
D.   Il giorno
27 agosto 1996 ha avuto luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa
pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002,
capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2.
I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica
dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio,
se:
a. il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d. il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le
autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto
se:
a. l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c. l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria
tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi
d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono
ribaltati sul proprietario;
e. la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f. non vi si
oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto,
la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo
così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non deve essere dunque
un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta
l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel
Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale,
infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il
territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici,
per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo
l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile,
raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del
territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi
storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i
servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i
comuni:
·
decidono in
modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano,
se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in
gioco;
·
decidono quali
edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che
vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le
misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del
paesaggio;
·
definiscono le
norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e
quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli
edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre
partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però,
relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di
controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona
edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono
degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a
questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata
in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile
passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno
effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di
protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle
relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano
regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art.
28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo
"Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta pertanto per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
__________.__________.__________). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra
__________.__________.__________, la modificazione della destinazione di un
edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria
“meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che
segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione
dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione
dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve
rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale,
cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo,
per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole
di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di
destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la
ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un
assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e
formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di
pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)   edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti
culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane,
torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il
contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri
terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere
la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un
interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali
sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'adeguatezza delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può, però, limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è
impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di
Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di _________
ha classificato la costruzione n. __________, ai mappali __________-_________,
in località __________, nella categoria "meritevole 1b". Approvando
la variante il Consiglio di Stato ha, invece, modificato la valutazione
dell'edificio in "diroccato 2". Esso ha ritenuto che l'edificio,
diroccato, non facesse parte di un nucleo meritevole di conservazione, per cui
non poteva essere ricostruito e trasformato (cfr. risoluzione impugnata, cifra
3.3, pag. 5 e 6).
3.2. I ricorrenti contestano la valutazione
effettuata dall’autorità cantonale. Sostengono
che lo stabile n.
_________ha i muri perimetrali in buono stato e che gli manca soltanto il
tetto. Esso è addossato all’edificio no. __________, ubicato al mappale no.
_________, che è stato considerato meritevole di conservazione e classificato
nella categoria "meritevole 1a" (cfr. risoluzione impugnata, cifra
4.1, pag. 7) e, se venisse demolito, lascerebbe un vuoto antiestetico in mezzo
al nucleo, la cui immagine ne soffrirebbe.
3.3. La valutazione effettuata dal Consiglio di Stato deve
essere confermata. Intanto, alla data del rilievo dell'edificio effettuato per
conto del comune, la costruzione, in stato di abbandono, presentava solo dei
resti dei muri perimetrali (cfr. fotografie riferite al rilievo del giugno
1991). È quanto del resto ha potuto accertare lo stesso Tribunale in sede di
sopralluogo (cfr. le fotografie scattate in quell’occasione). Trattasi dunque
di un diroccato giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile,
ovvero non degna di conservazione. Nel Comune di _________ non sono inoltre
stati rilevati dei nuclei di rustici meritevoli di conservazione nell'accezione
restrittiva che è loro stata conferita attraverso le direttive cantonali (cfr.
consid. 2.4) e che è stata confermata nel giudizio impugnato (cfr. risoluzione
impugnata, cifre 2.2.1 e 3.3.3, pag. 3 e 6). Per questo motivo la costruzione
non può essere assegnata alla categoria “meritevole 1b”, ossia tra i diroccati
che possono essere ricostruiti e adibiti a residenza.
3.4. Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.   La tassa di giudizio è
posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge sopra citati,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
500.--, è posta a carico degli insorgenti in solido.
3.   Intimazione
a:
-
__________ __________,
__________
_________;
-
__________ __________ -__________,
__________ _________;
-
Municipio di _________
, __________ _________;
-
Consiglio di Stato
, Residenza Governativa,
___
__________;
-
Dipartimento del territorio, divisione della
pianificazione territoriale
, ____
_. _________ __, ______ ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                           La
segretaria