ti_gerichte · 90.1996.27 · 2005-04-14 · it
ricorso contro un piano regolatore

ricorso contro un piano regolatore

Tessin Tribunale della pianificazione 14.04.2005 90.1996.27
Tessin Tribunale della pianificazione 14.04.2005 90.1996.27
Ticino Tribunale della pianificazione 14.04.2005 90.1996.27

ricorso contro un piano regolatore

Incarto n.
90.1996.27
90.1996.28
90.2002.102
90.2002.106
90.2005.21
Lugano
14 aprile
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
a)
b)
c)
d)
RI 1
patr. da__________
del 2 aprile 1996
comunione ereditaria
S__________ J__________,
F__________ M__________,
D__________ J__________,
T__________ J__________,
patr. da: Mi__________ M__________,
del 19 giugno 2002
E__________ S__________,
patr. da: L__________ T__________ S__________,
del 2 aprile 1996 e 14 giugno 2002
c__________ __________ G__________,
rappr. dal __________
del 13 giugno 2002
contro
le risoluzioni 27 febbraio 1996 (n. 817) e 14 maggio
2002 (n. 2285) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione,
rispettivamente alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
-
27 giugno 1996 del
municipio di __________;
-
8 ottobre 1996 della
divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub a)
-
31 luglio 2002 del comune
di __________;
-
24 ottobre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale;
-
4 marzo 2003 di E__________
S__________;
al ricorso sub b)
-
27 giugno 1996 del
municipio di __________;
-
8 ottobre 1996 della
divisione della pianificazione territoriale;
-
30 luglio 2002 di S__________
C__________;
-
31 luglio 2002 del comune
di __________;
-
29 agosto 2002 di E__________
S__________;
-
24 ottobre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub. c)
-
24 ottobre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale;
-
20 marzo 2003 della R__________
P__________ I__________ SA;
al ricorso sub. d)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   E__________
S__________ è amministratore unico della __________, con sede a __________, in
via __________. Egli è inoltre proprietario, in quel comune, di alcuni fondi
ubicati, secondo le risultanze del registro fondiario, in località __________ e
__________. Gli atti pianificatori del comune indicano invece i luoghi con il
toponimo __________. Anzitutto egli è comproprietario, insieme con la
menzionata impresa, del mapp. 583, dove sono ubicati gli uffici di quest'ultima,
un'officina ed un appartamento. Sul lato opposto di via __________, ovvero ad
est della stessa, E__________ S__________ possiede in primo luogo il mapp. 507,
di complessivi mq 4788. Sul fondo sorgono due costruzioni, impiegate per l'attività
dell'impresa di costruzioni quale deposito e magazzino. Di fronte ad un
edificio eretto una quarantina di anni fa, lungo il lato orientale della
particella insiste segnatamente un capannone di ampie dimensioni (39,60 m x
14,76 m x 10,50 m), autorizzato in tempi recenti (licenza edilizia municipale
del 22 maggio 1987; autorizzazione cantonale a costruire del 7 maggio 1987), in
sostituzione di diversi volumi sparsi sulla proprietà; a quel momento il fondo
era ubicato genericamente fuori del territorio edificabile, per cui il permesso
di costruzione è stato fondato sull'art. 24 LPT. Il mapp. 507 confina, ad est,
con il mapp. 503, di complessivi mq 2513. Questa particella, pure utilizzata a
favore dell'impresa, è occupata lungo tre lati da fabbricati di varia taglia
con funzioni altrettanto varie (officina, rimessa, deposito, magazzino ecc.). Accanto
al mapp. 503 vi sono altri tre fondi, i mapp. 504, di mq 4488, 601, di mq 1118
e 619, di mq 1125, inedificati ed utilizzati, quantomeno in parte, per l'attività
dell'impresa come accessi, deposito ecc. Questi ultimi tre terreni sono stati
acquistati dall'or defunto RI 1, già in __________, con istromento 18 dicembre
1998, iscritto a registro fondiario il giorno stesso, al prezzo di fr. 20.-- il
mq.. Con quell'atto, l'acquirente si impegnava a versare al venditore un'ulteriore
importo di fr. 130.-- il mq qualora, entro 10 anni dalla data della firma dello
stesso, i beni ceduti fossero stati inclusi nella zona edificabile. In caso di
inadempienza il venditore avrebbe potuto esercitare un diritto di ricupera sui
fondi, al prezzo di vendita; tale diritto è stato annotato a registro fondiario
l'8 gennaio 1999.
B.   Nelle
sedute del 21, 22, 28, 29 novembre e 5 dicembre 1994 il consiglio comunale di __________
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Tutti i suddetti fondi -
escluso il solo mapp. 583, ubicato sul lato ovest di via __________ - sono
stati assegnati alla zona agricola.
RI 1,
allora ancora proprietario dei mapp. 504, 601 e 619, è insorto contro quella deliberazione
dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e la retrocessione
degli atti al comune per l'assegnazione delle sue particelle alla zona artigianale
o industriale. Egli ha fatto notare che da oltre 30 anni i terreni gli servivano
quale deposito di materiale inerte, cartaceo e ferroso, e che, oltretutto, il mapp
504 era stato riempito con materiale alluvionale. Il ricorrente ha anche
contestato l'art. 45 NAPR, che imponeva al municipio di fare eliminare, entro
tre anni dall'approvazione del piano regolatore,
“le utilizzazioni abusive, non
conformi alla destinazione agricola, dei fondi in località __________”
.
Anche E__________
S__________, a quel momento proprietario dei soli mapp. 503 e 507, si è
aggravato davanti al Governo, formulando analoghe domande. L'insorgente ha
rilevato, da parte sua, che parimenti i fondi di sua proprietà erano utilizzati
da oltre un trentennio per l'esercizio dell'impresa di costruzioni.
C.   Con
risoluzione del 27 febbraio 1996 (n. 817) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore ed ha respinto i ricorsi. Esso ha ritenuto che la decisione
del comune coincidesse con quanto disponeva la scheda 3.1. del piano direttore,
la quale assegnava alle superfici per l'avvicendamento delle colture il settore
in discussione (cfr. ris. cit., cifra 7.3, pag. 37 seg.). Nella stessa risoluzione
il Consiglio di Stato ha anche rilevato che il piano del paesaggio non
evidenziava tali superfici; esso ha quindi fissato un termine di un anno al
comune per approntare una variante che specificasse, all'interno della zona
agricola, le superfici per l'avvicendamento delle colture (cfr. ris. cit.,
cifra 4.3.1, pag. 13).
D.   Con ricorsi
separati di data 2 aprile 1996 RI 1 e E__________ S__________ sono insorti
innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulando
il suo annullamento e l'inserimento dei fondi di loro proprietà nella zona artigianale.
I ricorrenti hanno ribadito gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza
inferiore; hanno inoltre addotto che gli studi concernenti il concetto per lo sviluppo
del piano di __________ escludevano i loro terreni dalle superfici per l'avvicendamento
delle colture.
Tanto la
divisione della pianificazione territoriale che il municipio di __________
hanno postulato la reiezione dei gravami.
E.   In data 28
novembre 1996 hanno avuto luogo le udienze. In quell'occasione i rappresentanti
del municipio si sono impegnati a riformulare l'art. 45 NAPR in modo da evitare
possibili equivoci. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Con
lettera 17 aprile 1997 il municipio di __________ ha domandato al tribunale di
sospendere l'evasione del procedimento ricorsuale introdotto da E__________ S__________,
allo scopo di esaminare una proposta formulata da quest'ultimo, tendente ad
assegnare quantomeno il mapp. 507 alla zona artigianale; in contropartita l'imprenditore
si impegnava a ripristinare a scopo agricolo il mapp. 503. La richiesta di
sospensione è stata confermata, con lettera del 26 maggio successivo, anche per
quanto concerneva il gravame di RI 1 ed altre contestazioni pendenti dinnanzi
al tribunale relative al piano regolatore, che qui non interessano, in vista
della presentazione di varianti del piano medesimo.
F.   Nelle sedute
del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune
varianti del piano regolatore. Tra di esse quella del piano del paesaggio ha
precisato, all'interno delle zone agricole, le superfici per l'avvicendamento
delle colture, cui sono stati attributi anche i mapp. 503, 504, 601 e 619, a
quella data tutti di proprietà di E__________ S__________. Il mapp. 507, ove
insiste il deposito principale dell'impresa e confinante con via __________, è
invece stato inserito nelle zona edificabile artigianale-industriale. Il nuovo
art. 27 cpv. 4 NAPR, che regolamenta questa zona, è stato modificato per l'occasione,
prescrivendo l'obbligo di rispettare, per il mapp 507, le prescrizioni
particolari fissate nel documento “accordo di pianificazione”, sottoscritto dal
municipio, in rappresentanza del comune, e dal proprietario il 18 gennaio 1999.
Questo prevedeva, segnatamente, che E__________ S__________ si impegnava a
ripristinare l'utilizzazione agricola del mapp. 503 entro il termine di due
anni dall'approvazione della variante da parte del Consiglio di Stato (patto 1)
e a smantellare, entro la stessa data, le attività moleste esercitate all'esterno
sul mapp. 507 (patto 2). All'art. 45 NAPR veniva altresì aggiunto un capoverso
2, secondo cui gli edifici e i manufatti esistenti sul mapp. 503 avrebbero dovuto
essere demoliti ed il terreno adeguatamente bonificato per l'utilizzazione
agricola entro il termine di due anni dall'entrata in vigore della variante.
G.   Gli eredi
del fu RI 1 indicati in ingresso sono insorti contro quella deliberazione dinanzi
al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla nella misura in
cui confermava il mantenimento in zona agricola dei mapp. 504, 601 e 619, già
di proprietà del loro dante causa, sui quali vantavano il diritto di ricupera
di cui già si è detto, e l'art. 45 NAPR. Oltre all'inidoneità agricola dei fondi
essi hanno anche eccepito una disparità di trattamento, giacché il mapp. 507,
di proprietà di E__________ S__________ era stato inserito nella zona
fabbricabile.
Con
ricorso 30 maggio 2001 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato anche S__________
C__________, cittadina attiva di __________ e proprietaria del mapp. 236, posto
nelle vicinanze dei depositi della __________, per contestare l'inserimento
nella zona artigianale-industriale del mapp. 507, in quanto contrario - segnatamente
- ai principi del diritto federale concernente la delimitazione del territorio
edificabile e di quello agricolo, a quelli cantonali concernenti la conservazione
del territorio agricolo e al piano direttore.
H.   Con
decisione del 14 maggio 2002 (n. 2285), il Consiglio di Stato ha approvato la
precisazione delle superfici per l'avvicendamento delle colture all'interno
delle zone agricole (cfr ris. cit., cifra 4, pag. 9), mentre che ha rifiutato la
ratifica della proposta di assegnare il mapp. 507 alla zona artigianale-industriale,
in quanto lesiva dei principi dei principi fondamentali della pianificazione
del territorio; la proposta tendeva difatti ad istituire una mini-zona artigianale-industriale
in un vasto comprensorio agricolo, chiaramente delimitato dalla zona
fabbricabile da via __________ (cfr. ris. cit., cifra 4, pag. 4 segg.). Il
Governo ha quindi disposto d'ufficio l'assegnazione del mapp. 507 alla zona
delle superfici per l'avvicendamento delle colture (cfr. ris. cit., cifra 4,
pag. 8 e allegato 1 alla risoluzione). Il ricorso degli eredi del fu RI 1 è
pertanto stato respinto, mentre che quello di S__________ C__________ è stato accolto
(cfr. ris. cit, pag. 11 seg.).
I.   Con
ricorso 19 giugno 2002 gli eredi del fu RI 1 si sono aggravati contro quest'ultima
risoluzione innanzi a questo tribunale, riproponendo motivi e domande
sottoposte al giudizio del Governo. Essi hanno anche prodotto copia della
decisione 9 ottobre 1998 della sezione dell'agricoltura, attraverso la quale è
stato accertato che i mapp. 504, 601 e 619 non sono assoggettati alla legge
federale sul diritto fondiario rurale, tra l'altro perché non risultano idonei
allo sfruttamento agricolo.
Con
impugnativa 14 giugno 2002 anche E__________ S__________ ha impugnato il
giudicato governativo, postulando il suo annullamento e la conferma della variante
disposta dal consiglio comunale di __________. L'insorgente mette in evidenza i
vantaggi di quest'ultima soluzione per l'agricoltura e sostiene che la piccola
zona edificabile che verrebbe creata non è contraria al diritto federale;
lamenta inoltre una lesione dell'autonomia del comune e un comportamento
contraddittorio dell'autorità cantonale, che si era dichiarata favorevole alla variante
in sede di esame preliminare.
Anche il
comune di __________ è insorto dinanzi al tribunale con gravame 13 giugno 2002,
adducendo in sostanza gli stessi argomenti sollevati nel ricorso di E__________
S__________ e formulando analoga domanda. Aggiunge che fu addirittura l'allora
presidente del tribunale a suggerire al comune, durante il sopralluogo del 18
novembre 1996, di dar prova di realismo e trovare una soluzione praticabile.
La
divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione di tutti i
ricorsi. Il municipio ha postulato l'accoglimento di quello di E__________ S__________,
mentre che S__________ C__________ ne ha sollecitato la reiezione. Il municipio
ha, di converso, postulato la reiezione del gravame degli eredi del fu RI 1,
mentre che E__________ S__________ ha dichiarato di non opporsi al suo
accoglimento.
J.   Il 14
ottobre 2003 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio,
durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in
seguito agli atti. In quest'occasione, i procedimenti sono rimasti sospesi per
studiare la possibilità di risolvere i problemi di edificabilità delle proprietà
di E__________ S__________ mediante la procedura di rilascio del permesso di costruzione
per edifici ubicati fuori delle zone edificabili. Con scritto 8 marzo 2005 il
municipio di __________ ha tuttavia sollecitato l'evasione dei gravami.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a, b e c
LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili, ad eccezione del gravame 19 giugno
2002 della comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________,
D__________ J__________ e T__________ J__________, per i motivi che verranno
spiegati in seguito.
2.   In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le
zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1.
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2
LPT).
3.4.
Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei
territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive
idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come
pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre
l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle
condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle
caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della
forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici),
come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv.
2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in
periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese
secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima
delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità
federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile
1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500
ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da
6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura,
fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione
e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC
siano attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota
dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata
costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
3.5. Nel
nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono
delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in
scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono
la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo
cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).
La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori
terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda
priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale
devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni
possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che
dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore
(art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger,
op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto, tale presupposto non è - di tutta evidenza - adempiuto.
Il complesso di fondi in esame si situa difatti al centro di un ampio settore inedificato,
a vocazione agricola, delimitato, a nord da via __________, ad est da via __________,
a sud dal centro di formazione professionale __________ e ad ovest da via __________.
L'attribuzione
dei fondi in esame alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una
prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta
l'art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dai ricorrenti.
In effetti, le zone edificabili (artigianali-industriali) del comune sono già
state previste al momento dell'adozione del piano regolatore e sono state ubicate
circa 300 m a sud dei fondi in oggetto, in località __________. Bisogna poi
tenere particolarmente in considerazione l'ampia offerta di terreni di questa
natura su scala regionale.
Siccome
la porzione dei territorio in esame non può essere attribuita alla zona fabbricabile
già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la
decisione di assegnarla - al pari del circostante territorio - alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere
difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo
obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli
insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio
del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22
maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già
per questo motivo l'affermazione dei ricorrenti, secondo cui la porzione di terreno
in discussione sarebbe inadatta alla lavorazione agricola, perde di rilievo e
non merita particolare approfondimento. Poco importa quindi se le aree
interessate siano inidonee in quanto tali alla coltivazione agricola. Come si
può dedurre dalla comune esperienza e come risulta inoltre dagli estratti del
catasto delle idoneità agricole versato agli atti dalla sezione dell'agricoltura,
le superfici in oggetto, costituite dal sedime degli edifici, dagli accessi, dai
posteggi, dai piazzali ecc., non si prestano effettivamente per lo sfruttamento
agricolo, contrariamente a quelle ancora prative. Questo elemento di
valutazione era però ben noto all'autorità. Per decidere la pianificazione
delle aree in questione bisogna in effetti fare astrazione della loro specifica
situazione. Di principio l'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la
funzione di un determinato territorio, non può in effetti essere condizionato
dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di essa posta all'interno
del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee
già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un
esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso
l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie
superfici contigue. L'inclusione delle aree in oggetto nella zona agricola
rappresenta pertanto un'ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali
principi. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in
esame l'assegnazione delle superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione.
Del pari la circostanza, asserita dagli insorgenti, secondo cui i fondi siano urbanizzati,
non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona
edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g).
Ferme
queste premesse, non si può accedere nemmeno alla domanda, formulata dal comune
e da E__________ S__________, di inserire quantomeno in zona artigianale-industriale
il mapp. 507, dove sorgono due stabili, ed in particolare il deposito
principale dell'impresa __________, eretto alla fine degli anni '80, creando
quella che è stata ripetutamente definita dagli stessi atti della variante come
una mini-zona edificabile. Com'è noto tali zone disattendono i principi della
pianificazione territoriale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni
sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvio). La circostanza
che il mapp. 507 sia già edificato non permette di mutare questa conclusione,
ma anzi la corrobora; essa attesta semmai una volta di più che, in concreto, la
sostanza edilizia presente in loco condiziona completamente la pianificazione,
mentre che - di principio - deve valere esattamente il contrario. Gli edifici,
in quanto utilizzati per l'attività lavorativa - e pertanto in modo non
conforme alla funzione agricola della zona - sono comunque sia protetti nella
situazione di fatto, nella misura in cui sono stati eretti lecitamente, e possono
inoltre essere oggetto di interventi edilizi conformemente alla disciplina
prevista per i fondi ubicati fuori dalle zone edificabili (cfr. segnatamente
art. 24 LPT). Va peraltro rilevato che, nell'ottica pianificatoria,
determinante, la creazione della mini-zona fabbricabile in esame non può essere
vista semplicemente come un'opportunità di risolvere dei problemi contingenti
del ricorrente __________, come la necessità di riorganizzare ed migliorare le
costruzioni esistenti al servizio dell'impresa di costruzioni al mapp. 507;
essa ha invece come effetto ultimo di legittimare in via definitiva l'insediamento
sul fondo in parola di (qualsiasi) attività di tipo produttivo in un contesto prettamente
agricolo e oltretutto, immediatamente dirimpetto alla zona residenziale
semi-estensiva, ubicata sull'altro lato di via __________, rispetto alla quale
non solo non presenta alcuna relazione ma può solo costituire motivo di conflitto.
L'assegnazione
dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 alla zona agricola appare pertanto corretta
e dev'essere confermata così come disposta nella revisione del piano regolatore
comunale approvata dal Consiglio di Stato il 27 febbraio 1996. Illegittima è invece
la variante attraverso la quale si è voluto scorporare dal territorio agricolo
il mapp. 507 per assegnarlo alla zona fabbricabile; il rifiuto della sua
ratifica da parte del Consiglio di Stato, consegnato nella risoluzione 14
maggio 2002, merita quindi tutela. Invano i ricorrenti rimproverano un comportamento
contraddittorio all'autorità cantonale, per quanto concerne la non approvazione
della variante: in sede di esame preliminare 22 febbraio 2000 il dipartimento
del territorio aveva difatti condiviso quella proposta tendente ad inserire per
lo meno il mapp. 507 nella zona artigianale-industriale, successivamente
bocciata da parte del Consiglio di Stato. In effetti, l'opinione del
dipartimento non vincola il Governo, che è l'autorità competente ad approvare i
piani regolatori (art. 37 LALPT), tantomeno questa opinione dipartimentale era
opponibile alla ricorrente S__________ C__________. Pure ininfluente è il fatto,
non sostanziato, evocato nel ricorso del comune e nei documenti pianificatori, secondo
cui
fu addirittura l'allora presidente del tribunale a
suggerire al comune, durante il sopralluogo del 28 novembre 1996, di dar prova
di realismo e trovare una soluzione praticabile. Va semmai rilevato che, al
termine di quell'udienza, relativa alla contestazione dell'inserimenti di tutti
i fondi nella zona agricola, ai ricorrenti venne fissato un termine per
comunicare al tribunale se mantenevano l'impugnativa.
5.   5.1. A
questo punto trattasi di verificare la bontà della decisione di qualificare,
all'interno delle zona agricole, le superfici per l'avvicendamento delle
colture (SAC), adottata dal consiglio comunale in sede di variante del pian
regolatore ed approvata da parte del Consiglio di Stato con risoluzione 14
maggio 2002. Questa designazione interessa tutti i fondi assegnati alla zona
agricola dalla revisione del piano regolatore, approvata il 27 febbraio 1996,
ed ubicati sul piano, ad eccezione del mapp. 507 che, com'è noto, tramite la
variante appena discussa, è stato attribuito alla zona artigianale-industriale.
La prassi dell'autorità cantonale di applicazione degli art. 4 cpv. 1 LTAgr e
28 cpv. 2 lett. e LALPT, non esente da riserve, non si limita difatti ad esigere
che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola rappresentata
nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di questa zona -
vengano ulteriormente specificate le SAC (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.3).
Questa operazione riveste carattere sostanziale; l'autorità non può pertanto
limitarsi a riprendere, in seno alla pianificazione dell'utilizzazione, le SAC
designate a livello cantonale; essa deve per contro verificare che i terreni
interessati rispondano effettivamente ai requisiti legali previsti per queste superfici.
Le SAC designate in sede di piano direttore si fondano infatti sugli studi di
base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86. È pertanto possibile che nell'ambito
dell'aggiornamento e dell'approfondimento di tali dati in vista di un
adeguamento a tale strumento dei piani regolatori comunali delle porzioni di
territorio debbano essere escluse dalle SAC (ibidem). Giacché si è voluto
integrare le SAC nei piani di utilizzazione, i proprietari devono inoltre poter
contestare l'attribuzione dei loro fondi a tale categoria di terreni, al pari
di qualsiasi altro provvedimento previsto da tali piani.
5.2. In
concreto, attraverso la variante adottata alle date 3 e 4 aprile 2000, il consiglio
comunale di __________ ha assegnato alle SAC i mapp. 503, 504, 601 e 619. A
quel momento tutte quelle proprietà appartenevano a E__________ S__________.
Egli non ha tuttavia contestato tale specifica attribuzione dei suoi fondi né
dinanzi al Governo (dove non ha presentato alcun ricorso), né in questa sede. Contro
la variante in parola sono invece insorti gli eredi del fu RI 1, per sollecitare
ancora una volta - analogamente a quanto aveva chiesto quest'ultimo nel gravame
inoltrato contro la revisione del paino regolatore - l'inserimento dei mapp.
504, 601 e 619, già di proprietà del loro appena menzionato dante causa, alla
zona fabbricabile. Ora, a prescindere dalla ricevibilità di una tale domanda
(la variante non si pronunciava in merito all'attribuzione dei menzionati fondi
alla zona edificabile oppure a quella agricola, che era già stata decisa in
sede di revisione del piano regolatore), essi non erano legittimati a sollevare
questa censura, non essendo proprietari dei fondi al momento della
pubblicazione della variante; tantomeno qualcuno di essi risultava domiciliato
a __________ a quella data (art. 35 cpv. 2 LALPT; 38 cpv. 4 lett. b LALPT). E'
bensì vero che sui mappali in oggetto questi ricorrenti vantavano dei diritti.
Al momento dell'acquisto E__________ S__________ si era difatti impegnato a
versare un'ulteriore indennità di fr. 130.-- il mq qualora, entro 10 anni dalla
data della conclusione del contratto, i mapp. 504, 601 e 619 fossero stati
inclusi nella zona edificabile; in caso contrario il venditore avrebbe potuto
esercitare un diritto di ricupera sui fondi medesimi, al prezzo di vendita.
Ora, tuttavia, di tutta evidenza tanto il diritto al versamento di un
conguaglio sul prezzo di vendita quanto quello di ricupera erano strettamente
legati all'inclusione dei fondi interessati nella zona edificabile, mentre che quest'inclusione
è stata negata a tutti i livelli.
5.3. Rimane pertanto da esaminare solo se è
giustifica l'attribuzione alle SAC del mapp. 507, ovvero del fondo ove sono
ubicati i depositi principali per l'attività dell'impresa di costruzioni, i piazzali,
i posteggi per gli autocarri ecc., disposta d'ufficio da parte del Governo nella
risoluzione 14 maggio 2002. Al riguardo la risposta può solo essere negativa. Com'era
ampiamente prevedibile, il catasto delle idoneità agricole versato agli atti
dalla sezione dell'agricoltura dichiara difatti l'intera particella, di 4788
mq, siccome priva di idoneità agricole. Su questo oggetto il gravame di E__________
S__________ dev'essere accolto. Il mapp. 507 rimane pertanto genericamente
assegnato alla zona agricola, come disposto nella revisione generale del piano
regolatore.
6.   6.1. Nei
gravami 2 aprile 1996 E__________ S__________ e RI 1 avevano contestato anche l'art.
45 NAPR, intitolato
“beni da ripristinare”
, secondo cui:
“Entro
tre anni dall'entrata in vigore del piano regolatore il municipio provvede a
far eliminare le utilizzazioni abusive, non conformi alla destinazione
agricola, dei fondi in località __________”
.
Essi hanno
invocato la tutela della situazione di fatto (Besitz-
standsgarantie),
talora chiamata tutela delle situazioni acquisite. All'udienza 28 novembre
1996 il municipio si era impegnato a riformulare la disposizione onde evitare
equivoci interpretativi. Questa promessa non è tuttavia stata mantenuta. Frattanto,
attraverso la variante adottata dal consiglio comunale alle date 3 e 4 aprile
2000, a questo disposto normativo è stato aggiunto un capoverso 2 dal seguente
tenore:
“Gli edifici
e i manufatti esistenti sul fondo part. n. 503 devono in particolare essere demoliti
e tutto il terreno adeguatamente bonificato per l'utilizzazione agricola, entro
il termine di due anni dall'entrata in vigore delle presenti norme.”
Questo capoverso
è stato proposto nell'ambito della variante scaturita dall'accordo di
pianificazione 18 gennaio 1999, secondo cui, in contropartita dell'inserimento
del mapp. 507 nella zona artigianale-industriale, E__________ S__________ si
impegnava a ripristinare l'utilizzazione agricola del mapp. 503, occupato da
diversi edifici di varia natura. Cadendo la variante, bisogna ritenere che
questo capoverso, determinante per l'economia dell'accordo di pianificazione,
non sia stato approvato da parte del Governo.
Quanto alle
censure mosse al primo capoverso, il tribunale considera quanto segue.
6.2. In
principio, il nuovo diritto non si applica alle costruzioni ed agli impianti esistenti.
Le opere costruite in modo legittimo e, in genere, i valori così creati possono
essere mantenuti e utilizzati anche sotto l'impero del nuovo diritto, riservato
il caso della sussistenza di motivi di polizia particolarmente pressanti e imprescindibili,
quali le misure di pubblica sicurezza (pericolo di alluvioni, frane, incendi
ecc.) o di prevenzione da immissioni gravemente nocive per l'uomo e l'ambiente
in genere (inquinamento atmosferico, fonico o idrico ecc.). La giurisprudenza
ha infatti dedotto dalla garanzia della proprietà e dal principio dell'irretroattività
delle leggi una protezione della situazione di fatto, la quale esige che le
nuove disposizioni restrittive possano essere applicate alle costruzioni
esistenti solo se un interesse pubblico importante lo esige e se il principio della
proporzionalità è rispettato (cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad
art. 70 LE n. 507, con rinvii).
6.3. In concreto,
la norma prescrive al municipio di allontanare dei fondi in discussione
“le
utilizzazioni abusive, non conformi alla destinazione agricola”
degli
stessi. Com'è appena stato spiegato, non basta tuttavia che l'utilizzazione di
un fondo non risulti conforme alla funzione della zona cui viene assegnato da
un piano regolatore per potere pretendere la cessazione dell'attività esercitata
sullo stesso. Per conseguire questo scopo è invece necessario che sussistano
dei particolari, pressanti motivi di interesse generale ed inoltre che sia rispettato
il principio della proporzionalità. La disposizione precisa quindi che deve
trattarsi, in più, cioè cumulativamente, di utilizzazioni abusive. Con questa specificazione
la disposizione diventa però pleonastica. Il municipio ha difatti già il
compito di esigere il rispetto della disciplina pianificatoria ed edilizia sul
territorio comunale (art. 48 cpv. 1 LE; Scolari , op.cit., ad art. 48 LE n.
1376) e, pertanto, di ripristinare la legalità, quando questa è violata, tramite
l'adozione di opportuni provvedimenti (ordini di demolizioni, di divieti d'uso
ecc.; cfr. art. da 42 a 47 LE). Per utilizzare i termini medesimi dell'esecutivo
di __________, l'art. 45 NAPR costituisce, di conseguenza,
“evidentemente
... una dichiarazione di volontà politica”
(cfr messaggio 3 febbraio 2000 di
aggiornamento del piano regolatore, pag. 15), sprovvista di una portata normativa
vera e propria. Con queste premesse, la disposizione rappresenta alla fin fine
solo un'illegittima ingerenza (art. 9 cpv. 2 LOC) nella sfera delle specifiche competenze
del municipio, e dev'essere annullata.
7.   Per i motivi esposti ai considerandi precedenti, i ricorsi 2
aprile 1996 e 14 giugno 2002 di E__________ S__________ e 2 aprile 1996 del fu RI
1, ora eredi, devono essere parzialmente accolti. Il gravame 13 giugno 2002 del
comune di __________ dev'essere respinto. Quello, infine, del 19 giugno 2002
degli eredi del fu RI 1 dichiarato irricevibile.
8.   La tassa di giudizio viene posta a carico dei ricorrenti proporzionalmente
al loro grado di soccombenza, ritenuto che il comune, che non è intervenuto
nella lite per tutelare interessi propri, bensì in veste di ente pianificante,
può essere sollevato dal suo pagamento (art. 28 PAmm). Nella misura in cui è soccombente
il comune è però tenuto al versamento di un'indennità a titolo di ripetibili ai
ricorrenti, patrocinati da avvocati (art. 31 PAmm). Le ripetibili conseguenti
all'annullamento dell'inserimento d'ufficio nelle superfici per l'avvicendamento
delle colture del mapp. 507 sono dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi 2
aprile 1996 di RI 1, già in Tenero, e di E__________ S__________ sono parzialmente
accolti;
§.
La risoluzione 27 febbraio 1996 (n. 817) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui
approva l'art. 45 NAPR.
2.   Il ricorso
14 giugno 2002 di E__________ S__________ è parzialmente accolto;
§.
La risoluzione 14 maggio 2002 (n. 2285) con cui il Consiglio di Stato ha approvato
alcune varianti del piano regolatore di __________ è annullata nella misura in
cui assegna d'ufficio il mapp. 507 alle superfici per l'avvicendamento delle colture.
3.   Il ricorso
13 giugno 2002 del comune di __________ è respinto.
4.   Il ricorso
19 giugno 2002 della comunione ereditaria S__________ J__________, F__________
M__________, D__________ J__________ e T__________ J__________ è irricevibile.
5.   La tassa di
giudizio, di fr. 4'000.--, è posta a carico di E__________ S__________ e della
comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________
J__________ e T__________ J__________ in ragione di metà ciascuno. Il comune di
__________ è tenuto a versare a __________ e
alla
comunione ereditaria S__________ J__________, F__________ M__________, D__________
J__________ e T__________ J__________ fr. 1'000.-- di ripetibili, in ragione di
metà ciascuno. Lo Stato è tenuto a versare a E__________ S__________ fr. 500.--
per ripetibili.
6.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. PI 1
1 rappr. da: RA 2
2. PI 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario