ti_gerichte · 90.2010.333 · 2012-05-23 · it
Conferma di una zona di pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2010.333
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2010.333
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2010.333

Incarto n.
90.2010.333
Lugano
23 maggio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 dicembre 2010 della
RI 1
patrocinata da: PR 1
contro
la decisione 2 novembre 2010 (n. 2603), con la quale
il municipio del comune di Agno ha istituito una zona di pianificazione concernente
i grandi generatori di traffico;
viste le risposte:
-    21 marzo 2011 del
municipio di Agno;
-    21 marzo 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le osservazioni allo
scritto con allegati 30 marzo 2011 del municipio di Agno:
-    14 novembre 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    23 novembre 2011 dell'RI
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel
territorio giurisdizionale del comune di Agno, il comprensorio Monda-Bollette,
che si sviluppa su una vasta area a nord e sud del tracciato di via Lugano,
delimitato ad ovest dal corso del fiume Vedeggio e ad est dall'infrastruttura
dell'aeroporto, è riservato dal piano regolatore principalmente all'insediamento
delle attività a carattere commerciale, di servizio e alberghiero, nonché alla
funzione residenziale. Questo comparto, la cui centralità territoriale lo
qualifica come complemento ovest all'area urbana di Lugano, ha conosciuto in
questi ultimi decenni in particolare un marcato consolidamento della funzione
commerciale, con l'insediamento e l'ampliamento di alcuni centri d'acquisto-vendita
di notevole rilevanza, segnatamente di quelli di __________, __________ e __________.
Il forte richiamo e l'attrattiva esercitata su questi grandi generatori di
traffico, fra cui si deve annoverare anche l'aeroporto, e sui commerci di
minore superficie di vendita, in forte aumento nel comprensorio, ha
evidenziato, come in altri luoghi del Canton Ticino, i rischi che maggiormente
affliggono questi comparti commerciali in termini di funzionalità, di
protezione ambientale e di qualità urbanistica. Tant'è che allo scopo di porre
rimedio a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla scorta delle
competenze acquisite in materia di insediamenti commerciali in questi ultimi
vent'anni, il Cantone, nell'ambito della revisione generale del piano
direttore, ha messo a punto la scheda di coordinamento R8, relativa ai grandi
generatori di traffico - GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8 aree
potenzialmente in grado di accogliere nuovi centri commerciali di una certa
dimensione, tra cui figura il cosiddetto comparto di studio del Vedeggio, di
categoria risultato intermedio, interessante i comuni di Agno, Bioggio e Manno.
A questi tre comuni è demandato il compito di individuare le aree strategiche
ed idonee per insediare i GGT e di definire di conseguenza i limiti di
contenibilità ammissibili in funzione di adeguati criteri funzionali (viari), ambientali
e urbanistici. Parallelamente, questi comuni hanno difatti dato avvio ad uno
studio per l'elaborazione di un "concetto di sviluppo territoriale Nuovo
Polo del Vedeggio" (cfr. Il futuro del piano del Vedeggio: concetto di
sviluppo territoriale, rapporto intermedio per la consultazione, aprile
2008/aggiornamento febbraio 2009), attraverso cui sono state identificate tre
aree, suscettibili di essere approfondite nell'ambito e nell'ottica della
suddetta scheda di piano direttore: l'area di Cairello-Suglio, all'altezza dell'uscita
dell'autostrada A2 a Lugano nord, ubicata nel comune di Manno, l'area di
Cavezzolo, in corrispondenza del nodo intermodale, sita nel comune di Bioggio
e, per quanto qui interessa, l'area Monda-Bollette del comune di Agno.
Considerati quindi lo studio in atto, le preoccupazioni circa l'insediamento di
nuovi centri commerciali, espresse dal consiglio comunale di Agno, attraverso
la risoluzione 31 maggio 2010, e della popolazione, tramite la petizione del 1°
settembre 2010, e la necessità di prevenire e risolvere i problemi ad essi già oggi
afferenti (in particolare quelli riguardanti la viabilità locale e regionale),
con decisione 2 novembre 2010 il municipio di Agno ha adottato una zona di
pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico a salvaguardia di una
pianificazione per l'insieme del comparto Monda-Bollette. Tale pianificazione
si prefigge l'obiettivo di mettere a punto un ordinamento
territoriale-urbanistico complessivo più confacente per lo sviluppo sostenibile
dal profilo viario ed ambientale di questo comparto importante per la regione.
Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:5'000, ottobre
2010), della durata di 5 anni, che ricomprende la zona commerciale-servizi
CO-SE, la zona commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, la zona residenziale
semi-intensiva R4 e la zona residenziale intensiva R6, è vietato dunque ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione
futura. In particolare, non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed
impianti o altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio
sulla viabilità locale e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento
di quelli esistenti. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la
scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il
numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è
fissato in 200 movimenti veicolari giornalieri per le attività commerciali di
vendita e in 100 movimenti giornalieri per le attività logistiche. Non saranno
in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai
sensi dell'art. 71a della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 LALPT, RL 7.1.1.1; cfr.
scheda descrittiva, cifra 10, pag. 15).
B.   La zona di
pianificazione in parola ha incluso, in località Bollette, i mapp. 741 (parzialmente)
e 1504 (parzialmente), tra di loro contermini e di proprietà dell'RI 1. Il
mapp. 741 presenta una superficie prativa di 3'785 mq ed è incluso dal vigente
piano regolatore, per una parte, in zona commerciale-servizi CO-SE e, per il
restante, fuori dalla zona edificabile. Il mapp. 1504, di 15'151 mq di
superficie prativa, su cui insiste un piccolo edificio, è attribuito, per la
maggior parte della sua estensione, alla zona CO-SE e alla zona residenziale
semi-intensiva R4, mentre, per una piccola porzione, fuori dalla zona
fabbricabile. L'RI 1 è altresì proprietaria, in località Chiodenda, del mapp.
751, di 4'455 mq di superficie, che tuttavia non è interessato dal
provvedimento qui all'esame.
C.
Con ricorso 27 dicembre 2010, l'RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione municipale, chiedendo
l'annullamento della zona di pianificazione. A sostegno della sua impugnativa,
la ricorrente lamenta la violazione della garanzia della proprietà, del
principio della buona fede, di quello della sicurezza del diritto e, da ultimo,
di quello della parità di trattamento. Innanzitutto, essa rileva di aver
inoltrato una domanda di costruzione preliminare per l'edificazione di un nuovo
centro commerciale ai mapp. 741 e 1504, che dovrebbe rispettare i parametri del
piano regolatore vigente, dopo aver discusso della stessa con i rappresentanti
dell'ufficio tecnico comunale. In seguito, soltanto dopo la petizione popolare,
volta a bloccare la costruzione di nuovi centri commerciali, il municipio ha
istituito la contestata zona di pianificazione, senza aver mai fatto prima
presumere che in quel comparto non potessero essere più costruiti GGT.
Peraltro, l'insorgente contesta che il suo progetto edilizio possa essere causa
di un eccessivo aumento del traffico. Difatti, secondo uno studio di alcuni
anni or sono, sostiene la ricorrente, il traffico per gli acquisti
rappresenterebbe soltanto il 5% del totale e inciderebbe del 2% sulle emissioni
nocive: la misura in contestazione sarebbe quindi inutile e vessatoria per i
proprietari toccati, ritenuto che i problemi, che avrebbero condotto alla sua adozione,
non sarebbero riconducibili ai centri commerciali. Infine, essa ritiene che gli
effetti della zona di pianificazione andrebbero a colpire ingiustamente i
proprietari, come la ricorrente, che non hanno ancora fatto uso delle
potenzialità edificatorie dei loro fondi, quando i problemi circa la viabilità
e la situazione ambientale sarebbero stati causati da altri.
D.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio
postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del
caso, riprese nei considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo
(art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1; dal 1° gennaio 2012, art.
64 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; BU
48/2011, 525 segg.). La ricorrente è inoltre legittimata a ricorrere a tenore
dell'art. 64 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012, art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il
ricorso è quindi ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa
può essere decisa sulla base degli atti pianificatori richiamati, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del
19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto
della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a
questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza
e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.
1.3. La
Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano
concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107 Lst). L'esame del
provvedimento impugnato avviene dunque in base alla LALPT; comunque
l'applicazione della nuova legge - che per quanto riguarda i temi inerenti al
caso concreto non introduce modifiche sostanziali - non condurrebbe a una
soluzione diversa.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58
LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i
principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio
lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere
modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle
rispettive competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato
(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del
territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende
all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla
scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di
scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).
2.2. La
zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa
venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio
contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste
quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad art.
27;
Bernhard
Waldmann
/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento
a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano
l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,
all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,
bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
2.3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se
conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso
del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono
essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare una zona di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati. L'operato del municipio
di Agno è senz'altro sorretto da una valida base legale.
2.4. In linea generale, è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di
una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2
b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di
utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad
art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere,
tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è
adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è
l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di
pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 457).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5
b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
3.   3.1. Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in
narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da
parte del comune della presenza di marcati segnali di costante e progressivo
deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che
tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a scapito quindi
della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a detrimento
delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve difatti
sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt'oggi, in termini di
disponibilità di terreni, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli,
ritenuto anche il potenziale concesso dal piano regolatore in vigore. Il forte
richiamo e l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT,
evidenzia dunque il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi
effetti pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità
urbanistica e dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in
altri comparti del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe
caratteristiche territoriali e funzionali (ad esempio: il Pian Scairolo, la Piana di San Martino a Mendrisio e l'area industriale-commerciale di Sant'Antonino e
Cadenazzo). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte
sfuggite di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con
l'impiego di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici
interessati. Peraltro, la situazione della viabilità nel comparto del Vedeggio,
in generale, e di via Lugano, in particolare e che qui interessa, è già allo
stato attuale critica. Asse, quest'ultimo, che riveste una notevole rilevanza
dal profilo regionale, giacché nell'ambito del piano dei trasporti del Luganese
(cfr. scheda di coordinamento M3, allegato VIII del piano direttore 09) è stato
classificato come strada di collegamento principale, costituente un tassello
importante del II° anello stradale. Gli importanti ed evidenti interessi
regionali e cantonali in gioco non possono pertanto tollerare di essere compromessi
anche dagli effetti di una pianificazione locale, come quella attuale che riguarda
il comparto in parola, atta ad aggravare il problema viario esistente. Già per
questo motivo, la zona in parola necessita di essere riesaminata e adattata in
modo tale da garantire un equilibrio sostenibile tra gli interessi economici
locali, un'adeguata accessibilità alla zona, la viabilità regionale e le
esigenze di protezione ambientale (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione
11 ottobre 2010, punto 9.1 obiettivi pianificatori, pag. 12 in fine). Ciò, tenuto conto che la circonvallazione Agno-Bioggio, seppur prevista dal piano
direttore, è ad oggi ben lungi dall'essere realizzata. Malgrado l'insorgente
sottostimi la situazione ambientale in cui versa il comparto, anche lo stato dell'aria
necessita di essere attentamente valutato in un contesto di sistemazione
complessiva nelle sue diverse componenti territoriali e funzionali. Come adduce
il municipio nelle sue osservazioni al ricorso, i GGT insediati nel comparto di
riferimento hanno un influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità
dell'aria, giacché, rispetto alla non così lontana casa comunale (che si affaccia
su piazza Vicari, all'apice di via Contrada Nuova, prosecuzione di via Lugano),
contribuiscono in modo rilevante al superamento del limite d'immissione per il
diossido d'azoto (NO
2
) di 30
µ
g/m3, quale
valore medio annuo, fissato nell'allegato 7 dell'ordinanza contro
l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1).
Difatti, le rilevazioni di NO
2
effettuate all'incirca nel centro del comparto di riferimento,
precisamente in via Lugano, all'altezza del centro commerciale __________,
attestano un valore medio annuo d'immissione per il 2009 sensibilmente
superiore (45
µ
g/m
3
) a quelli rilevati presso la casa
comunale (31
µ
g/m
3
). D'altra parte, la continua e
crescente domanda di nuovi spazi commerciali in questo comparto, come attestano
le molteplici domande di costruzione recentemente inoltrate, ha messo in luce
come un approccio al singolo progetto, in occasione della procedura per il
rilascio della licenza edilizia, benché accompagnato da un esame d'impatto ambientale,
non consenta una valutazione complessiva della situazione ambientale e viaria
dell'intero settore di riferimento e del suo contesto. Da ciò, la necessità,
più che condivisibile, viste le problematiche evocate in ingresso, di affrontare
la questione dal profilo pianificatorio. In ogni caso, la seria intenzione - e
quindi l'interesse pubblico - a rivedere la pianificazione del settore
Monda-Bollette è già stata peraltro confermata dalle risultanze dello studio,
promosso insieme ai comuni di Bioggio e Manno, sul concetto di sviluppo territoriale
Nuovo Polo del Vedeggio, che identifica, come anticipato in narrativa, tre aree
potenzialmente idonee per l'insediamento delle attività commerciali, tra cui
quella all'esame, che devono però essere maggiormente approfondite alla luce
delle indicazioni fornite dalla scheda R8 del piano direttore. Risultanze, queste,
della cui serietà il Tribunale non ha motivo di dubitare. Intenzione a mutare l'ordinamento
vigente, si è detto, che è stata inoltre recentemente confermata dallo stesso
consiglio comunale che, nella seduta del 21 marzo 2011, ha approvato sia il messaggio municipale 764/2011, relativo la concessione di un credito di fr.
135'000.- a copertura delle spese per l'allestimento del piano d'indirizzo per
la zona commerciale e di servizi, sia la mozione del 31 maggio 2010,
richiedente l'avvio di uno studio per la modifica del piano regolatore in zona
CO-SE e CO-SEA, sia il rapporto della commissione edilizia relativo alla
precitata mozione (cfr. doc., in atti).
La rilevanza
sul piano territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto perché riguarda
un comprensorio attribuito dal piano regolatore alla zona edificabile, richiede
di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero
seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È
questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a
ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
3.2.
Il piano regolatore vigente di Agno è stato approvato dal Consiglio
di Stato con risoluzione n. 6115 del 17 dicembre 2002.
La
ricorrente solleva una contraddizione tra l'avversata zona di pianificazione ed
il principio della stabilità del piano. Ora, tuttavia, i requisiti di
applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT, che permette di modificare la
pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e
che è pertanto volto ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei
proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al
momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore
di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n.
24
). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro,
una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo
pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione,
basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di
modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento
delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse
privato dei proprietari di mantenere invariato lo statuto giuridico dei loro
fondi (ibidem). Condizioni ampiamente soddisfatte, nel caso in esame, alla luce
degli accadimenti frattanto intervenuti e sopra descritti (insediamento e
domande di costruzione di GGT nel comparto di riferimento, degrado delle condizioni
di viabilità, revisione del piano direttore,
ecc).
Per quanto concerne invece il principio della buona fede, il
Tribunale non intravvede in quale maniera esso possa essere stato violato,
tanto più che, a tale riguardo, l'insorgente una labile spiegazione.
3.3. Accertato
l'interesse pubblico alla modifica della pianificazione comunale in oggetto e
all'utilizzo transitorio dello strumento della zona di pianificazione, resta da
esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il provvedimento
impugnato risulta ragionevole, idoneo e necessario; segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità.
A tale
proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell'avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti commerciali del piano regolatore (zone CO-SE e CO-SEA). Inoltre, occorreva
rettamente integrare le aree connesse territorialmente con il predetto comparto
(zone R4 e R6), in cui già attualmente sussistono centri commerciali (cfr.
centro __________, situato in zona R4) e/o si manifestano ricadute sulla
viabilità e con cui hanno un'interessenza urbanistica (cfr.
scheda descrittiva della zona di pianificazione 11 ottobre 2010,
punto 8, delimitazione del comprensorio, pag. 10 in fine). I
l comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea
dal profilo sia territoriale, che funzionale, di cui i fondi dell'insorgente
fanno parte integrante e sono direttamente interessati dalle problematiche che
investono l'intero comprensorio di riferimento.
Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che
l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli
non possono esserci dubbi. La misura prevista, come in parte già evidenziato in
precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo
previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto di un
comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, con apprezzabili
superfici ancora libere da edificazioni, tra cui quelle della ricorrente, e in
riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo
pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai
proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato
attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve
in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la
definizione dell'assetto territoriale di una porzione importante della piana
del Vedeggio, che non può essere vanificata con inconvenienti che potrebbero
derivarne al singolo caso.
Il fatto che il
municipio avesse a disposizione un altro strumento di salvaguardia della
pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 65 LALPT), non scalfisce minimamente
la validità, sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo
stesso di optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura
migliori trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben
si deduce dal testo stesso dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione
sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di
pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione
successiva di quest'ultima.
Occorre inoltre ricordare
che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona
di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria,
ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto
potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in contrasto con gli
obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto
in quel momento. Da ultimo, va considerata la durata comunque limitata del
provvedimento impugnato: considerata l'importanza della pianificazione da
salvaguardare e la complessità delle problematiche che la concernono, con
ricadute che oltrepassano i confini giurisdizionali del comune di Agno, la
durata di 5 anni è più che giustificata. In conclusione, malgrado si possa riconoscere
che il vincolo all'esame imponga un sacrificio alla ricorrente, la bilancia pende
tuttavia a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione
risulta proporzionata.
4.   Riassumendo,
la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso sorretta da una
valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa
del principio della proporzionalità.
5.   La misura
impugnata non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento vietata dall'art.
8 cpv. 1 Cost.. Innanzitutto, nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo
principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle
zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi
insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio
anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si
identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria,
la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii). Ora, in concreto, come
esaminato in precedenza, i motivi per includere nel perimetro della zona di
pianificazione anche alcuni fondi della ricorrente sono senza dubbio oggettivi
e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. La censura ricorsuale riferita
alla violazione della parità di trattamento va dunque considerata priva di fondamento.
6.   Per tutti
i pregressi motivi, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28
LPamm). Essa è inoltre tenuta a corrispondere le ripetibili al comune di Agno,
il cui municipio è stato rappresentato da un patrocinatore (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a corrispondere fr. 1'700
(millesettecento) per ripetibili al comune di Agno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                        Il
segretario