ti_gerichte · 90.1998.18 · 2000-01-31 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 31.01.2000 90.1998.18
Tessin Tribunale della pianificazione 31.01.2000 90.1998.18
Ticino Tribunale della pianificazione 31.01.2000 90.1998.18

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00018
Lugano
31 gennaio
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del
19 gennaio 1998
di
1.
_________
_________ _________,
2.
_________
_________ _________
3.
_________
_________,
__________
,
1.,2.,3. studio
legale __________ & __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ dicembre 1997 del
Consiglio di Stato che approva il PR del comune di
_________
(revisione 1995)
viste la
risposta 13 marzo 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 9 aprile 1998
del Municipio di _________,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti i
necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a.
_________
_________, _________ e _________ sono comproprietari dei fondi n. _________ e
_________ di _________, situati in località “_________-_________”, della
superficie complessiva di mq 9.600.
b
.   Il
nuovo PR di _________ è stato approvato nella seduta del CC del 15 maggio 1995.
Secondo questo piano i citati mappali erano attribuiti interamente alla zona
residenziale semi-estensiva RSE, disciplinata dall'art. 52 NAPR.
c
.   Con
risoluzione 2 dicembre 1997 il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione
dell’azzonamento proposto dal Comune per alcuni fondi situati in località
"_________-_________", fra i quali quelli degli insorgenti (cfr.
Allegato n. 2 della ris. impugnata). A sostegno di questa decisione l’autorità
governativa ha citato il marcato sovradimensionamento delle zone edificabili
previste dal nuovo PR di _________, nonché l’idoneità agricola e paesaggistica
del comparto. Gli atti sono stati rinviati al Comune affinché provveda a
presentare una variante che riduca o escluda del tutto l’edificabilità della
zona.
d
.   Contro
questa decisione i proprietari sono insorti presso il TPT, chiedendo la
conferma dell'attribuzione dei fondi alla zona edificabile. Essi osservano che
i terreni sono, da tempo, perfettamente urbanizzati e facilmente edificabili,
mentre non svolgono nessuna funzione agricola o naturalistica di rilievo.
Censurata è pure la violazione dell’autonomia comunale in ambito
pianificatorio.
e.
Nella
risposta il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede
l’integrale reiezione dell’impugnativa. Il Municipio di _________, da parte
sua, conferma la validità della scelta pianificatoria di attribuire i fondi
alla zona edificabile. In ossequio alle disposizioni governative, si impegna
comunque ad allestire una variante che riveda l’assetto pianificatorio della
zona “_________-_________”.
f
.   In
data 13 maggio 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando
al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
g.
Con
scritto del 16 settembre 1998 il Municipio ha fatto pervenire al TPT i piani illustrativi
delle proposte di variante per le località di “_________ e “_________”; da
questi si evince che gran parte dei terreni degli insorgenti sono attributi
alla zona agricola. Solo una piccola porzione a monte del f.n. _________
(corrispondente in pratica il subalterno "c") rimarrebbe inclusa in
zona RSE.
Le
varianti sono state adottate dal Consiglio comunale nella seduta del 11 gennaio
1999 e pubblicate sul F.U. e all'albo comunale il 12 febbraio 1999.
h.   Le
varianti sono state infine approvate dal C.d.S. con risoluzione 7 dicembre
1999. Nei loro confronti, i qui ricorrenti non hanno presentato ricorso né di
prima, né di seconda istanza.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a),
i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
Ciò
premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38
LALPT, è tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. c LALPT.
1.1.
La
variante di PR adottata dal Comune e recentemente approvata dal C.d.S. (ris. n.
__________del __________ dicembre 1999) conferma la quasi totale esclusione dei
fondi di proprietà _________ dalla zona edificabile, eccezion fatta per una
modesta porzione del fondo n. _________ attribuita alla zona RSE. Contro questa
variante, come detto, i proprietari non sono insorti.
Rimane
ciònonostante attuale l'interesse ad evadere il loro ricorso contro la
precedente decisione del C.d.S. (n. __________del __________ dicembre 1997),
dal momento che la variante adottata non ha soddisfatto che in minima parte le
pretese avanzate in quella sede.
2
.   Il
comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione
del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti
oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via (utilizzata anche nel caso
specifico). L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale
autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui
è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di
approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al
comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro
la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà
comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente
autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente
definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori
evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la
soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum
Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al
Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al
Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art.
33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del
PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale della
pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni.
Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione
. Si dovrà aver cura di
preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi
verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Nel sistema della LPT il processo
pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione.
Il PD,
che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo
strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che
si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio
e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste
con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo
dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art.
15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto
cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD
(art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i
prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune
(art. 24 LALPT).
5.
A norma dell'art. 15 LPT la zona
edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga
misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro
quindici anni.
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori.
Non
basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro
e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un
comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone,
prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori
naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre
idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con
le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid.
5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
5.1.
L’idoneità
va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua
attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi
pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett.
b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività
lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica,
preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e
b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per
stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano
in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio.
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è
condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto
territoriale che ne consegue (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255
consid. 3c).
Va
tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia
edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta
solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile
solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti
necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450
segg. consid. 4 d).
5.3
Il
requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati
fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo
solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di
terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva
l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di
sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la
contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15
LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi
dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno
della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo
delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il
fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del
Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che
la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione
pronosticata.
Una volta
fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da
stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale
federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio
pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della
zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se
dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da
contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale
ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui
si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel
caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della
contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’eccessivo dimensionamento
delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della
mancata approvazione della proposta comunale che attribuiva i fondi alla ZE.
L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto
territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
6.1.
In
narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato.
L’esame degli atti processuali conferma la tesi governativa. Dal Rapporto di
pianificazione si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale
limite
10’000
unità insediative, suddivise in
8’000
abitanti,
1400 posti-lavoro e 600 posti-turismo. Ora, a fine 1990 gli abitanti erano
2’810
,
i posti lavoro 440 e i posti-turismo 180, per un totale di sole
3’430
unità insediative. A fine 1995, la popolazione residente era sostanzialmente
invariata rispetto a 5 anni prima (2’802).
Il PR
all’esame presenta quindi una riserva teorica di ben
6’570
unità
insediative, di cui
5’190
riferite ai soli abitanti; ciò` corrisponde ad
un aumento del
184%
rispetto alla situazione attuale. L’evoluzione
demografica degli ultimi anni rende tuttavia molto improbabile, per non dire
irrealistico, l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. L’aumento
della popolazione di _________ è infatti risultato dell’11% nel decennio
1980-1990 e da allora si è addirittura stabilizzato.
Commentando
questi dati il Consiglio di Stato osserva che
“come già evidenziato dal
Dipartimento nell’ambito dell’esame preliminare il problema del
sovradimensionamento della zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli
effetti, siccome gran parte del territorio comunale si presenta già largamente
edificato e urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di
importanti dezonamenti
”, ma che “
nel caso di _________, caratterizzato
da un considerevole sovradimensionamento, ai fini di poter giustificare
l’opportuna politica di densificazione degli insediamenti promossa dal Comune
con l’approvando PR è però indispensabile verificare in modo rigoroso
l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle nella maggior misura
possibile
” e conclude più oltre rilevando che “
l’incongruenza del Piano
delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT relativamente al
dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti in
particolare nel comprensorio situato tra la località _________ e il valico di
__________, come già chiesto in sede di esame preliminare
”. Sono queste
considerazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità teorica del
nuovo PR di _________ (ereditata, lo si riconosce, dal precedente PR del 1976,
concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare a
priori ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il
dezonamento di quei comparti situati ai margini del territorio già largamente
edificato, magari a contatto con le poche zone agricole rimaste e frammenti di
bosco.
La
località di “_________-_________” (con la sottostante zona di “_________”) è
stata giustamente individuata come una di queste aree; a valle della strada di
accesso che serve le costruzioni sui f.n. __________, __________, __________,
__________e __________ RF, si estende infatti un'ampia plaga tuttora libera da
costruzioni, rimasta perlopiù a prato e orlata in basso da una lingua boschiva.
Se dal profilo
dell’idoneità agricola va detto
che l’importanza dei fondi oggetto del proposto dezonamento è tutto sommato
modesta, risulta invece con evidenza la necessità di mantenere un’area di
“stacco” paesaggistica tra le aree già costruite di _________, salvaguardando
uno dei pochi comparti ancora libero da costruzioni.
Quanto
alla variante di PR elaborata nel frattempo dal Comune, questa prevede
tuttalpiù una limitata espansione della zona edificabile RSE sulla parte alta
del f.n. _________ RF, situata a contatto con la stradina di accesso.
7.
Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’attribuzione integrale
dei fondi n. _________ e _________ RF
alla
zona edificabile, deve essere respinto.
Tassa di
giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
respinto
.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
spese per complessivi fr. 800.-- (ottocento)
.
3.   Intimazione:         -
Avv. __________ __________, __________, per i ricorrenti;
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario