ti_gerichte · 90.2001.107 · 2003-01-22 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 22.01.2003 90.2001.107
Tessin Tribunale della pianificazione 22.01.2003 90.2001.107
Ticino Tribunale della pianificazione 22.01.2003 90.2001.107

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.107
Lugano
22 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 19 novembre 2001 di
avv. __________
__________,
__________ __________
avv. __________
__________,
__________ __________ __________ __________
avv. __________
__________ __________,
__________ __________
rappr. da: avv. __________ __________,
__________ __________ __________ __________
contro
la risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) del
Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in fatto:
A.   Nella
seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. __________e
__________sono stati attribuiti al comparto speciale __________ __________,
denominato quartiere __________ __________. Il mapp. __________, situato sul
lato est di viale __________, risulta edificato con una palazzina di 5 piani e
presenta una superficie di 1'079 mq, mentre il retrostante e contermine mapp.
__________, di soli 6 mq, è adibito a posteggio.
B.   Con
ricorso 9 novembre 1999, __________ __________, __________ __________
__________ e __________ __________ __________, comproprietari in ragione di
2/6, 3/6 e 1/6 del foglio PPP no. __________ (87/1000) del mapp. __________,
rispettivamente comproprietari, nello stesso rapporto, della part. __________,
sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato,
chiedendo la non approvazione degli art. 50, 53 e 59 NAPR. Essi hanno censurato
la destinazione di zona e le prescrizioni edilizie del comparto speciale Csp 1,
sancite dall'art. 50 NAPR, l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il
numero consentito dalla regolamentazione sui posteggi privati, previsto dall'art.
53 cifra 8 NAPR e, infine, la facoltà per il municipio di imporre deroghe (art.
59 NAPR).
C.   Con
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1
NAPR, inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e
degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma. Tra di essi quello
dei mapp. __________e __________. Il Governo ha quindi respinto il ricorso sia
per quanto concerneva le contestazioni rivolte contro l'art. 50 NAPR, sia per
quelle riguardanti i posteggi e le deroghe (cfr. risoluzione impugnata, pag. 78
segg.).
D.   Con
ricorso 19 novembre 2001, i proprietari insorgono innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento. I
ricorrenti, riproponendo in merito all'art. 50 NAPR le medesime censure di
prima istanza, contestano l'obbligo di destinare all'abitazione il 50% della
superficie utile lorda (SUL) e il divieto di attività commerciali e di attività
amministrative, quest'ultime soltanto se in contrasto con la destinazione
residenziale della zona (art. 50 cifra 2.1 NAPR); il divieto di edificare
costruzioni accessorie e l'eliminazione di quelle preesistenti (art. 50 cifra 1
NAPR), nonché la definizione di costruzione accessoria data dall'art. 5 cifra 9.1
NAPR; l'ubicazione imposta alle nuove costruzioni e il divieto di contiguità
per gli edifici principali (art. 50 cifra 1 e 2.2 NAPR); l'obbligo di
mantenimento e di ripristino degli elementi delimitanti lo spazio pubblico (art.
50 cifra 2.2 NAPR); la limitazione della formazione degli accessi pedonali e
veicolari alle proprietà (art. 50 cifra 2.3 NAPR); l'obbligo di arredare a
giardino le fasce di ogni fondo che si affacciano sulla pubblica via (art. 50
cifra 2.4 NAPR) e di utilizzare vegetazione indigena (art. 10 cifra 1 NAPR);
infine, il limite massimo del 30% della superficie del fondo per la
pavimentazione in duro (art. 50 cifra 2.4 NAPR). Per quanto concerne l'art. 53
NAPR censurano l'obbligo di soppressione dei posteggi privati eccedenti il
numero consentito dalla norma stessa e le modalità circa un loro possibile
mantenimento con una riduzione della SUL (art. 53 cifra 8 NAPR). Da ultimo,
contestano l'art. 59 NAPR, nella misura in cui permette al municipio di imporre
delle deroghe e non solo di concederle. A sostegno della loro impugnativa e a
seconda delle censure sollevate, i ricorrenti lamentano dapprima la carenza di
motivazione della decisione del Consiglio di Stato, che non si sarebbe espresso
su tutte le contestazioni sollevate in prima istanza, in seguito la violazione
della garanzia della proprietà, della libertà economica, della parità di
trattamento e del principio della non retroattività delle leggi.
E.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, nella misura in cui vien chiesto
l'annullamento della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F.   Il
17 settembre 2002 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante i quali i rappresentanti del comune hanno prodotto alcune fotografie
raffiguranti il mappale dei ricorrenti. Le parti hanno quindi confermato le
rispettive allegazioni e domande.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque in principio ricevibile.
1.1.
Per tener conto degli imperativi di protezione contro il rumore l'art. 39 cifra
1 NAPR adottato dal consiglio comunale recitava come segue:
“Contenuti
lungo gli assi a forte transito veicolare.
Nelle
fasce edificabili situate lungo gli assi di traffico principali e segnalate dal
piano delle zone quali aree con "contenuti speciali" sono ammesse
prevalentemente attività commerciali e amministrative anche poco moleste,
seppur non citate dalle prescrizioni delle rispettive zone; contenuti
residenziali sono ammessi solo se compatibili con i limiti stabiliti dal grado
di sensibilità III. Fanno stato i gradi di sensibilità e gli indici assegnati
alle singole zone dal piano delle zone."
1.2.
I mapp. __________e __________sono stati assegnati dal consiglio comunale al
comparto speciale __________ __________, in cui la superficie utile lorda (SUL)
dev'essere riservata nella misura del 50% alla residenza (art. 50 NAPR).
Tuttavia, queste particelle erano toccate dall'applicazione dell'art. 39 cpv. 1
NAPR. Questo significa che, a dispetto della chiara vocazione residenziale
della zona, la SUL ricavabile dagli stessi avrebbe dovuto essere utilizzata
"prevalentemente"
per insediare sul fondo attività commerciali e amministrative; solo la SUL
residua, inferiore alla metà di quella totale, avrebbe potuto essere sfruttata
per la residenza: e questo all'ulteriore condizione - invero incomprensibile -
prevista dall'art. 39 cpv. 1 NAPR che i contenuti residenziali fossero
"compatibili
con i limiti stabiliti dal grado di sensibilità III"
.
1.3.
Il Consiglio di Stato non ha approvato l’art. 39 cifra 1 NAPR (cfr. risoluzione
impugnata, cifra 4.2.4, pag. 31 segg.). Intanto il piano delle zone non
indicava quali fossero le aree con
"contenuti speciali"
alle
quali ritornasse applicabile la norma. L'applicabilità dell'art. 39 cifra 1
NAPR era invece richiamata dalle disposizioni relative alle singole zone. Il
Governo ne ha dedotto che tali aree fossero quelle ubicate lungo gli assi di
traffico principali alle quali - diversamente dalle aree più arretrate con la
stessa funzione - era stato assegnato un grado di sensibilità III ai sensi dell'art.
43 dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF). L'art.
39 cifra 1 NAPR comportava di conseguenza, per le zone interessate,
l'applicazione di una nuova normativa, che prevedeva delle funzioni proprie,
diverse da quelle istituite per le zone interessate, e un proprio grado di sensibilità
al rumore, diverso da quello assegnato a queste ultime. Il Governo ha giudicato
inammissibile questa sovrapposizione. In assenza di una chiara delimitazione
delle aree con
"contenuti speciali"
nel piano delle zone, la
consultazione di tale piano non permetteva difatti di capire che, attraverso
l'applicazione dell'art. 39 cifra 1 NAPR, resa possibile grazie al piano dei
gradi di sensibilità al rumore, i fondi affacciati sugli assi di traffico principali
- od una loro porzione - possedevano delle funzioni diverse, talora in misura
importante, rispetto a quelle assegnate loro dal piano stesso. L'art. 39 cifra
1 NAPR conduceva pertanto ad una modifica dell'azzonamento dei fondi
interessati dal suo campo di applicazione, che traeva seco nel contempo
l'assegnazione, agli stessi, di un grado di sensibilità diverso rispetto a
quello degli altri fondi attribuiti alla medesima zona di utilizzazione. Trattavasi
tuttavia di una modifica inaccettabile perché carente nella forma ed approssimativa
nella sostanza. A giusta ragione il Governo non ha approvato gli azzonamenti
interessati dall'art. 39 cifra 1 NAPR, quindi anche la porzione del comparto
speciale del quartiere __________ __________ comprendente i fondi dei
ricorrenti, e ha preteso, per queste aree, indubitabilmente delicate da
pianificare, l'elaborazione di un preciso e specifico azzonamento, rinviando
gli atti al comune per l'allestimento di una variante.
1.4.
I ricorrenti non contestano la risoluzione governativa su questo punto, né
hanno sollevato censure in prima istanza contro l'art. 39 cifra 1 NAPR.
Malgrado ciò, ripropongono le contestazioni già sollevate in prima istanza
contro l'art. 50 NAPR, che pur sancendo l'ordinamento di zona per il comparto
__________ __________, non regola più - per effetto della non approvazione dell'art.
39 cifra 1 NAPR - lo statuto dei loro fondi che, per il momento, non risultano
assegnati ad alcuna zona. Difettando gli stessi di una nuova situazione pianificatoria,
manca quindi, per quanto li concerne, l'oggetto del contendere e il ricorso
deve essere giudicato irricevibile su questo punto. __________ __________ e
__________ __________ __________ possono invero, ciò malgrado, pretendere
l'esame di queste censure in veste di cittadini attivi di __________ (art. 35
cpv. 2 lett. a LALPT). La verifica dell'impugnata prescrizione può tuttavia
essere effettuata solo a livello generale, senza uno specifico riferimento alle
proprietà dei ricorrenti.
2.   I
ricorrenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A tal
proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico
e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi della decisione
debbano essere resi noti all’interessato.
In linea con questo principio,
l’art. 26 cpv. 1 PAmm prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta
la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli
argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi
ai punti essenziali ai fini del giudizio. E’ quanto è avvenuto nel presente
caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali, per ogni singola
censura sollevata, i motivi per i quali ha respinto il gravame e confermato i
vincoli impugnati (cfr. risoluzione impugnata, pag. 78 segg.). Ciò è bastato
d’altronde ai ricorrenti per presentare un ricorso circostanziato. La censura
deve, dunque, essere respinta.
3.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4.   Come evidenziato in narrativa, i ricorrenti censurano
integralmente l'art. 50 NAPR, sia dal profilo della garanzia della proprietà,
sia della libertà economica, salvo alcune prescrizioni edilizie, quali l'indice
di sfruttamento, l'altezza massima per gli edifici e le distanze dal confine e
tra edifici. L'art. 50 NAPR, che regolamenta il comparto speciale __________
__________ e ne sancisce quindi l'azzonamento, prevede:
"1.
Principio
__________ (Csp 1), via
__________. __________ (Csp 2) e __________ (__________) sono da valorizzare i
contenuti ambientali esistenti e quegli elementi caratteristici ritenuti
vincolanti per la salvaguardia dell'unitarietà qualitativa degli spazi pubblici
costruiti e di quelli arredati a verde e per il loro utilizzo.
Non
sono ammesse edificazioni di costruzioni principali in contiguità e costruzioni
accessorie. Eventuali accessori preesistenti (vedi art. 5 punto 9.1 depositi
attrezzi e simili) vanno eliminati in caso di interventi edificatori quali
ricostruzioni e nuove costruzioni degli edifici principali.
2.
Prescrizioni edificatorie
2.1.
Nelle zone citate, in caso di modifica di destinazione, trasformazione o nuove
costruzioni, almeno il 50% della superficie utile lorda sfruttata deve essere
destinata all'abitazione.
Non
sono ammesse attività commerciali.
Non
sono ammesse attività amministrative o di servizio in contrasto con la
destinazione residenziale della zona.
I.S.                                   1.00
H
max                              13.50 ml
D
dal confine e tra edifici: vedi art. 6
2.2.
L'ubicazione delle nuove costruzioni dovrà riproporre quelle dell'edificio
precedente con l'allineamento sulle strade, con il mantenimento o ripristino di
elementi delimitanti lo spazio pubblico (muri, inferriate, cancelli, ecc.).
2.3.
Per ogni proprietà potrà essere concesso solamente un accesso pedonale e uno
veicolare non abbinabile nel rispetto dell'obiettivo citato (larghezza massima
ml. 3.00 per il veicolare, ml. 1.80 per il pedonale).
Eccezioni
possono essere concesse in situazioni particolari dove l'esecuzione tecnica di
questa prescrizione non è realizzabile.
2.4.
Le fasce di ogni fondo affacciantesi sulla pubblica via devono essere arredate
a giardino ad eccezione degli accessi.
Le
pavimentazioni in duro potranno essere pari al massimo al 30% della superficie
del fondo."
5.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. e con la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost.
solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non ne intacca
l'essenza e, per ciò che concerne la garanzia della proprietà, dà luogo a piena
indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nel
caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano
l'essenza dei menzionati diritti fondamentali. Eventuali pretese espropriative
esulano dalle competenze giurisdizionali di questo Tribunale. L'azzonamento del
comparto in discussione e i vincoli a cui è sottoposto sono infine palesemente
sorretti da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett.
a, b, g e cpv. 2 lett. a LALPT; art. 50 NAPR). L'oggetto del contendere si
riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del
rispetto del principio della proporzionalità.
5.1.
I ricorrenti negano la sussistenza di un interesse pubblico a sostegno delle
misure pianificatorie impugnate. In particolare, essi considerano la quota
minima del 50% della SUL da destinare all'abitazione e il divieto di attività
commerciali o di attività amministrative in contrasto con la destinazione
residenziale della zona, oltre che incisivi e restrittivi, inadeguati per un
quartiere che di fatto ospita un cospicuo numero di attività amministrative e
di servizio, nonché alcune attività commerciali, e la cui ubicazione nelle
adiacenze della stazione ferroviaria e del relativo viale conferma la sua
vocazione per il settore terziario. I ricorrenti rilevano inoltre come il
rapporto di pianificazione sia carente; a tal riguardo, richiamano la
risoluzione del 22 dicembre 1993, con la quale il Consiglio di Stato,
approvando una variante riguardante il quartiere __________ __________ adottata
dal comune transitoriamente, in attesa di essere confermata dalla presente
revisione generale del piano regolatore [variante poi annullata da questo
Tribunale, che l'ha ritenuta prematura (cfr. sentenza TPT 5 maggio 1995, inc.
__________.__________.__________)], aveva segnalato la necessità di approntare
degli studi pianificatori specifici riguardanti il quartiere.
5.2.
Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse
pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone
esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale
interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
giuoco. Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristica
preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece escluso che considerazioni di
politica economica condizionino la libertà economica. Se quindi la restrizione
di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da
valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 27 Cost., lo
viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali,
persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato
alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore, rispettivamente a
discapito di determinate categorie di operatori economici. Specie se la
componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria
appare più come veicolo di finalità estranee che strumento dedicato alla
migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla
libertà di commercio e d'industria è illegittima. Diverso il discorso se i
motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della
misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua
piena ragione di essere. Qui occorre in linea di massima procedere ad una
ponderazione degli interessi "
per stabilire se l'esigenza pianificatoria
su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della libertà d'industria e
di commercio che essa involontariamente comporta
" (Bianchi, Della
possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT
1983, pag. 239 segg.).
5.3. Il comune di __________, individuate le problematiche e i
conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti
essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano
regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello
cantonale e regionale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e
culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione
ambientale del territorio, che, con l'obiettivo di migliorare la qualità di
vita, consolidino la preminenza residenziale, nell'ottica di una città "a
misura d'uomo". Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore
atti a realizzare questi obiettivi figurano, per quanto qui interessa, la
suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, con
particolare attenzione all'integrazione della cintura perimetrale del centro
storico, valorizzando la qualità abitativa dei quartieri edificati tra la fine
del XIX e l'inizio del XX secolo (ad esempio: quartiere __________ __________,
via __________ __________); l'impostazione di uno schema viario principale di
accesso alle attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto
riguardo alle peculiarità delle zone residenziali; la riqualificazione e ricomposizione
delle fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud; un miglior
sfruttamento delle potenzialità del settore turistico, facendo riferimento ai
valori storici, culturali e paesaggistici della città, quali i castelli, il
Teatro Sociale e il centro storico con i loro amabili tratti di fruizione
distensiva e rigeneratrice (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. da 19 a 23).
In
particolare, riconosciuta l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita
secondo un'immagine di città che ribadisce concetti tendenti alla
valorizzazione ambientale e spaziale del territorio costruito ed in evoluzione,
è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto
urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano attraverso
l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo ambientale
che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della densificazione
abitativa. Questo concetto individua gli elementi costitutivi dell'ossatura del
nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale del centro storico,
nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nei piani di quartiere e
nella fascia dell'asse attrezzato nord-sud (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in sequenza da via
__________ __________, via __________, viale __________ e via __________,
tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale,
quale asse principale di scorrimento. Sia per la sua ubicazione specifica, sia
per la necessaria compatibilità con le normative federali sull'inquinamento
fonico, esso diviene punto cardine di riferimento per l'insediamento prevalente
delle attività commerciali e amministrative, le quali risultano a diretto
contatto con i retrostanti comparti abitativi (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 35). La funzione residenziale risulta così concentrata e suddivisa in due
ampie fasce territoriali, di cui una si estende ad ovest fino al limite dato
dall'area mantenuta verde a ridosso della golena del fiume Ticino, l'altra ad
est, comprendente il centro storico e la sua cintura perimetrale, fino alla
fascia collinare di __________ e __________. Individuate quindi le principali
funzioni all'interno del territorio cittadino e la loro conseguente
localizzazione, per garantire un corretto equilibrio e, laddove opportuna, una
loro separazione, oltre che per assicurare coerenza pianificatoria al concetto
urbanistico testé illustrato, sono state previste per ogni singola zona delle
quote di SUL abitativa minime, rispettivamente delle quote commerciali-amministrative
massime (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16).
Il
quartiere __________ __________ è ubicato nella fascia territoriale abitativa
est, fra l'asse di scorrimento e il centro storico. Il concetto urbanistico ne
rileva, come pure in altri quartieri (via __________ e __________),
l'importanza quale tipico esempio di urbanizzazione residenziale della fine
'800 inizio '900, i cui elementi caratteristici ed ordinatori, quali il reticolo
stradale, i muri e le recinzioni, meritano di essere salvaguardati a
valorizzazione della qualità abitativa (cfr. rapporto di pianificazione pag. 24
e 35). Fra gli strumenti, propri della disciplina urbanistica, atti a
realizzare questi intendimenti figurano le linee d'arretramento, di costruzione
(con permesso o divieto di contiguità), la qualità e la localizzazione delle
aree inedificabili, i parametri edificatori minimi, ecc.. Sull’interesse
pubblico in genere delle distanze dalle strade (arretramenti o allineamenti che
siano), volte a ridefinire e ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile
dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere
svariate giustificazioni. In particolare tutelano la sicurezza della circolazione
stradale, assicurano la possibilità di attuare future correzioni stradali,
permettono uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario
respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorano
l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi
riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita
della popolazione (DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario,
ad art. 25 LE, n. __________segg.). Il piano regolatore può limitarsi a
prescrivere delle distanze minime dalle strade, imponendo delle linee di
arretramento, oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le stesse,
fissando le cosiddette linee di costruzione o di allineamento (cfr. art. 13
cpv. 2 RLALPT). Inoltre la regolamentazione delle aree di svago, di ricreazione
o a verde deve almeno prevedere che per gli edifici con più di sei appartamenti
siano riservate aree di una superficie minima pari al 15% della SUL utilizzata
per l'abitazione (cfr. art. 12 cpv. 2 RALPT). Quanto alla determinazione di una
percentuale di SUL da destinarsi alla residenza, costituisce anch'essa una
misura pianificatoria, oltre che di politica sociale, di interesse pubblico
preponderante, riconosciuta tale da una consolidata giurisprudenza (DTF 111 Ia
93, cons. 2 b, inoltre 112 Ia 268, cons. 2 b; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 99). Difatti, la
conservazione della funzione abitativa permette di rivitalizzare i centri
urbani, diversifica le attività lavorative, favorisce il mantenimento di
pigioni accessibili e riduce il flusso del pendolarismo.
5.4.
Nel caso specifico, il quartiere __________ __________ è ubicato, come rilevato
in precedenza, a ridosso del centro storico e costituisce, quindi, una delle
componenti della sua cintura perimetrale. Questo quartiere rappresenta la prima
zona d'espansione urbanistica in tempi moderni della città. Esso si estende fra
l'omonima chiesa, la stazione e l'area delle officine FFS, ed è strutturato
secondo uno schema caro alla città borghese ottocentesca: la scacchiera, il cui
elemento di lettura è costituito dalla rete viaria organizzante un quadrilatero
(viale __________, via __________ il __________, via __________ __________ e
via __________ __________), al cui interno si pone un crocicchio formato
dall'intersezione di via __________ di __________ e via __________. Il
sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di appurare che questa
zona costituisce un quartiere eminentemente residenziale. Pur essendo
parzialmente a contatto, sul lato di viale __________, con un'area a forte
flusso veicolare, che il Consiglio di Stato non ha approvato per i motivi
menzionati in precedenza (cfr. supra cons. 1), nel suo interno non è attraversato
da traffici importanti, risultando quindi particolarmente tranquillo. Dal
profilo della sostanza edilizia si è accertata la presenza ancora massiccia di
edificazioni originali, di mediamente 3 e 4 piani d'altezza (edifici a funzione
abitativa risalenti ad un periodo che va dalla fine del XIX fino alla prima
trentina d'anni del XX secolo; a tale proposito cfr. INSA, Inventario Svizzero
di Architettura 1850-1920, Bellinzona, pag. 293 segg.), i cui caratteristici
volumi cubici sono allineati e scadenzati all'interno di giardinetti recintati
con siepi, muri di pietra, inferriate in ferro battuto, per la maggior parte
originali e la cui fattura risulta di un certo pregio.
5.5.
Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano
regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico alla
salvaguardia della tipologia di un quartiere come quello in esame. Per tutte le
ragioni esposte nel rapporto pianificatorio e riassunte nei considerandi
precedenti, il comparto costituisce un'area pregiata del territorio cittadino
che ben si presta all'originaria funzione abitativa, per la quale fu a suo
tempo progettato, essendo rimasto una piccola enclave di pace e tranquillità
nella cintura perimetrale del centro storico, risparmiata e schermata dai
flussi di traffico di viale __________ __________ e di viale __________. La
funzione residenziale viene accentuata dal particolare equilibrio tra
edificazioni a contenuti architettonici di pregio e aree verdi piantumate ed è
completata dalle infrastrutture scolastiche, per la pratica dello sport e per
il tempo libero, che si trovano nelle immediate vicinanze. Le misure pianificatorie
messe in campo, correlate fra di loro, non fanno nient'altro che rafforzare e
consolidare la tipologia delle costruzioni e la sistematica dei rapporti
spaziali tra proprietà privata e pubblica, ancora oggi riconoscibili,
determinanti la qualità residenziale del quartiere. In questo senso si
giustificano pienamente le linee di costruzione con divieto di contiguità, l'obbligo
di mantenere e, se del caso, ripristinare gli elementi di recinzione. Fanno da
corollario a questi vincoli: il divieto di edificare costruzioni accessorie, in
quanto estranee alla tipologia dei manufatti del quartiere; le restrizioni
sugli accessi veicolari e pedonali alla proprietà privata, poiché occorre
evitare la frammentazione degli elementi divisori fra area pubblica e privata;
l'obbligo di arredare a giardino le fasce a contatto con la via pubblica con
vegetazione indigena, giacché, oltre che per motivi di disegno urbanistico e di
miglioramento della qualità della vita, proprio a questo scopo sono intese le
linee di costruzione; infine, il limite massimo del 30%, invero più che
sufficiente, della superficie del fondo consentito per la pavimentazione in
duro, a garanzia del mantenimento a verde delle altre aree libere da
costruzioni. Tali vincoli si giustificano pure in considerazione dell'elevata
densità dei parametri edificatori (indice di sfruttamento di 1.00 e altezza
massima di 13,5 m) e dal fatto che le NAPR non prevedono, nella fattispecie, né
l'imposizione di un'area verde minima, né un indice di occupazione, che
determini un equilibrio fra aree edificate e non edificate (cfr. A. Scolari,
op. cit., ad art. 37 LE n. 1118): vi è indubbiamente un interesse pubblico a
definire e localizzare delle aree di stacco lungo le strade per mezzo di linee
di costruzione. Esse si rivelano conformi al principio pianificatorio, che
prescrive di inserire negli insediamenti spazi verdi e alberati (art. 3 cpv. 3
lett. e LPT).
Se
appare quindi assodato l'interesse pubblico a mantenere e a consolidare la
qualità abitativa del quartiere, occorre pure che tale funzione sia
effettivamente preservata, senza con ciò estromettere quelle attività
compatibili con la funzione residenziale che garantiscono un certo grado di
vitalità all'insediamento. Da ciò discende la scelta coerente del comune di
assegnare al quartiere __________ __________ una destinazione mista, istituendo
nel contempo una quota di SUL a protezione della residenza (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 16). Scelta più che legittima, considerata la progressiva
terziarizzazione del quartiere, rilevata per altro dagli stessi ricorrenti,
che, se non arginata e tenuta sotto controllo, porrebbe altrimenti in serio
pericolo la funzione naturale di questo comparto urbano. Con ciò, tuttavia, il
comune non preclude l'insediamento di attività lavorative, come per altro
avviene in altri settori residenziali della città. Difatti, sono ammesse quelle
attività amministrative o di servizio che sono compatibili con la destinazione
residenziale, come ad esempio studi medici, d'avvocatura, fiduciarie ecc., che
garantiscono quella ricchezza e varietà di relazioni umane che fanno viva e
vitale una città, senza per questo compromettere le peculiarità dalla zona.
Sono pertanto escluse le attività commerciali, il cui insediamento, essendo già
di per sé stesso scoraggiato dagli elementi strutturali e tipologici
(recinzioni e giardinetti a separazione dalle strade), non appare idoneo alla
natura pur sempre tranquilla che deve conservare questo quartiere. Queste
attività trovano per altro ampio spazio nei comparti ubicati nelle immediate
adiacenze del quartiere __________ __________. Difatti, più a monte, collegato
da una scalinata, corre il viale __________ __________, importante asse
centrale del nucleo storico e quindi sede deputata anche per le attività
commerciali. Mentre ad ovest del quartiere, è posto il viale __________, che,
facente parte dell'asse a forte traffico veicolare attraversante l'intera
città, per questioni di inquinamento fonico è destinato ad accogliere in
prevalenza attività commerciali ed amministrative a sgravio dei retrostanti
quartieri residenziali. È sicuramente d'interesse pubblico creare le premesse
per equilibrare lo sviluppo degli insediamenti in determinate parti del proprio
territorio (art. 1 cpv. 2 lett. b e art. 3 cpv. 3 lett. a LPT). Tale obiettivo
è stato d'altronde perseguito con coerenza anche in altre zone dell'agglomerato
urbano (vedi ad esempio nel comparto via __________ e __________). In siffatte
circostanze, la riserva di una parte della SUL da destinare all'abitazione e
l'esclusione di alcune attività lavorative rivestono, dal profilo della
garanzia della proprietà, un eminente interesse pubblico.
È
indubbio che la limitazione delle attività lavorative nel quartiere __________
__________ abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il
proprietario che volesse destinare o locare l'intero immobile ad attività
amministrative o anche solo parzialmente ad attività commerciali non lo
potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza, per altro non
particolarmente incisiva, è l'inevitabile corollario del provvedimento e non il
motivo trainante che l'ha posto in essere. La precedente disamina dimostra incontrovertibilmente
che lo statuto pianificatorio del quartiere __________ __________ non persegue
alcun fine di politica economica, né i ricorrenti, tranne a sollevare
genericamente la censura, adducono elementi che dimostrino il contrario. La
regolamentazione in esame concede comunque l'insediamento di alcune attività
lavorative senza per contro istituire un grado esclusivo in favore della sola
residenza. In questo caso, viene soltanto preteso che nel quartiere venga assicurata,
nell'interesse pubblico, una quota minima da destinare all'abitazione (50%
della SUL), ritenuta la taglia contenuta del comparto, le sue peculiarità e,
non da ultimo, la sua vicinanza con aree più idonee per accogliere il genere di
attività vietate o limitate nello stesso.
6.   Verificata
la presenza di un interesse pubblico alle misure pianificatorie in
contestazione, occorre ora esaminare se i vincoli così adottati dal comune
risultano ragionevoli, attuabili e sopportabili; segnatamente se non sacrificano
sproporzionatamente gli interessi privati contrapposti. Se così fosse, queste
misure violerebbero il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale
proposito, i ricorrenti sostengono che la quota del 50% di SUL riservata
all'abitazione è sproporzionata, ritenuto che nessun'altra zona del piano
regolatore, né del piano particolareggiato del centro storico, contiene norme
altrettanto restrittive.
6.1.
Innanzitutto, si considera come i vincoli in contestazione sono globalmente
necessari ed idonei al raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico che il
comune si è prefissato, vale a dire la valorizzazione e il mantenimento delle
qualità peculiari del quartiere __________ __________ e la sua funzione
preminentemente abitativa. Come rilevato in precedenza, il nuovo ordinamento pianificatorio
non fa che consolidare una situazione tipologica già compiuta, che non
necessita in principio di essere attuata: gli edifici sono difatti tutti
allineati, salvo alcuni casi sporadici, non sono contigui, dispongono di
giardini e le fasce adiacenti alle strade sono arredate a verde e recintate.
Parimenti, la quota minima abitativa del 50% è uno strumento idoneo e
necessario per salvaguardare la residenza laddove è già esistente, ma che
rischia di essere sovrastata da altre destinazioni, oppure laddove è necessario
ristabilire un equilibrio rottosi a suo sfavore, come si verifica per l'appunto
in entrambi i casi nel quartiere __________ __________.
6.2.
Da ultimo, occorre esaminare se sussiste un rapporto ragionevole tra il
risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo
conseguimento. Occorre dapprima considerare che il nuovo ordinamento pianificatorio
ha considerevolmente aumentato i parametri edificatori di zona rispetto al piano
previgente (zona residenziale intensiva B2). Ciò ha comportato un incremento
dell'indice di sfruttamento dello 0,2 (ora pari a 1) e l'abolizione dell'indice
di occupazione massimo del 25%, valore molto restrittivo per una zona che si
definiva intensiva. Di conseguenza, come ben dimostra la sostanza edilizia già
presente, i vincoli in contestazione non pregiudicano le potenzialità
edificatorie dei fondi del quartiere, risultando così proporzionati. Al
cospetto di questi dati, pure la quota da riservare all'abitazione risulta a
tutti gli effetti poco incisiva, ritenuto che con un'altezza massima di zona di
13,5 m è possibile erigere un edificio di 4 piani, di cui ben la metà potrebbe
essere adibita alle destinazioni extra-abitative consentite dall'ordinamento di
zona.
7
.
In conclusione, l'ordinamento del quartiere __________
__________ non prefigura una violazione del principio della proporzionalità.
Pertanto, essendo giustificato da un prevalente interesse pubblico, è conforme
alla garanzia della proprietà e della libertà economica sanciti dalla
Costituzione federale.
8.   La
controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.).
Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata
necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome
occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto
dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto
su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid.
5a).
Ora,
in concreto, i motivi che fondano un trattamento particolare per il quartiere
__________ __________, dati dalla rilevanza delle sue peculiarità urbanistiche,
architettoniche, di taglia e d'ubicazione sono senza dubbio oggettivi e
ragionevoli, come vagliato nel dettaglio nei considerandi precedenti. Meritano,
pertanto, conferma. Va inoltre ritenuto che pure determinati quartieri, quali
via __________ e __________, di analoghe caratteristiche al quartiere San
Giovanni, sono retti dall'art. 50 NAPR e da tutto ciò che ne consegue. Inoltre,
per ciò che riguarda la quota minima da destinare all'abitazione, il piano
regolatore prevede alcune zone nelle quali si applicano percentuali più alte di
quella lamentata dai ricorrenti; come ad esempio i Centri di quartiere CQ (art.
49 NAPR) e –soprattutto - la zona residenziale intensiva (zona B, art. 44
NAPR), dove i 2/3, rispettivamente i 4/5, della SUL devono essere destinati
alla residenza.
9.   Una
considerazione a parte merita l'art. 50 cifra 2.2 NAPR, che dispone l'obbligo
per le nuove costruzioni di riproporre l'ubicazione di quella "
dell'edificio
precedente con l'allineamento sulle strade
". I ricorrenti rilevano
un'incongruenza in questa norma, qualora l'edificio preesistente, non fosse
allineato con la strada: la norma non chiarisce se determinante per il nuovo
stabile sia l'ubicazione dell'edificio preesistente o la linea di costruzione
lungo le strade. A tal riguardo questo Tribunale considera quanto segue. Se è
pur vero che la maggior parte degli edifici esistenti nel quartiere sono
perfettamente allineati sulle linee di costruzione tracciate nel piano del
traffico, almeno quattro edifici se ne discostano notevolmente. Nel loro caso
la norma risulta effettivamente poco chiara e contraddittoria. Tuttavia,
ritenuto che la linea di costruzione rappresenta un indubbio elemento
vincolante per la determinazione dell'ubicazione dei nuovi edifici e
considerato, per contro, che il riferimento all'ubicazione dell'edificio
preesistente, mancando nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore
un'indicazione specifica, non determina una superficie vincolata - quest'ultima
potrebbe oltretutto, in qualche caso, porsi in contrasto con la norma
determinante le distanze minime dal confine e fra edifici (cfr. art. 6 NAPR
applicabile in forza del richiamo esplicito dell'art. 50 cifra 2.1 NAPR) - tale
menzione non ha portata per quei fondi i cui edifici si discostano dalla linea
di costruzione. Il ricorso va pertanto accolto su questo punto e la risoluzione
del Consiglio di Stato è annullata, nella misura in cui approva l'obbligo di
rispettare l'ubicazione dell'edificio preesistente. Gli edifici devono di
conseguenza rispettare solo la linea di costruzione con contiguità non ammessa
indicata nei piani.
10.   I
ricorrenti mettono in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i posteggi,
indubitabilmente la norma di attuazione del piano regolatore più contestata.
Dopo aver censurato in modo affatto generico, e pertanto irricevibile, la
limitazione dei posteggi che possono, rispettivamente, devono essere eseguiti
nella zona Csp, essi contestano la cifra 8 delle norma, che prevede l'obbligo
di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa. Invocano
una lesione della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie).
10.1. L'obbligo di costruire dei posteggi
sulla proprietà privata, sancito all'art. 53 NAPR, costituisce, secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione della proprietà
che vincola il proprietario ad una prestazione.
Quest'obbligo non viene talora avvertito come tale dal proprietario, ma
piuttosto come un'opportunità. Il numero dei posteggi al servizio di una
costruzione può essere, a sua volta, limitato per motivi di interesse pubblico
preponderanti (cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT n.
267 seg. con rinvii).
La cifra 1 dell'art. 53 NAPR stabilisce che
nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti di destinazione di
edifici esistenti devono soddisfare il fabbisogno di posteggi su area privata
fissato dalla stessa.
Punto
di partenza è il cosiddetto fabbisogno teorico, ovvero il numero di posteggi -
di principio - necessari. Questo è determinato come segue - per quanto qui può
interessare - alla cifra 3.2 della disposizione: per abitazioni, 1 posto auto
ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, comunque almeno 1 posto auto per
appartamento; per abitazioni monofamiliari è autorizzato un posteggio supplementare
(lett. a); per uffici, negozi e laboratori, 1 posto auto ogni 50 mq di SUL
(lett. b); per le attività produttive di tipo artigianale-industriale, 1 posto
auto ogni 2 addetti o 500 mc di volume edificato (lett. c); per ristoranti,
caffè, bar, e simili, 1 posto auto ogni 10 mq di SUL (lett. d); per alberghi,
motel, pensioni e simili, 1 posto auto ogni camera (lett. e).
Il
numero di posteggi realizzabile (numero massimo) è invece definito, per le
singole zone, alla cifra 3.3 della norma, tenendo conto del carico accettabile
sulla rete stradale, dell'impatto ammissibile sull'ambiente e degli aspetti
urbanistici (cfr. cifra 3.1). Questa fissa anche il numero di posteggi da
realizzare (numero minimo).
La
cifra 8 dell'art. 53 NAPR prevede infine l'obbligo di eliminare i posteggi
eccedenti il numero consentito dalla stessa. I posteggi eccedenti possono
essere mantenuti mediante aggravio di un "malus" sull'indice di
sfruttamento del fondo, in ragione di 25 mq per ogni posto auto. L'eliminazione
dei posteggi in eccesso - stabilisce il capoverso 3 di questa cifra - viene
attuato attraverso una specifica ordinanza, contestualmente alla messa in
funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di influenza.
10.2.
Il Consiglio di Stato ha respinto le censure rivolte all'art. 53 cifra 8 NAPR,
adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi sorge solo quando viene
inoltrata una domanda di costruzione. In buona sostanza esso ha pertanto, in
realtà, accolto in larga misura le contestazioni mosse dagli insorgenti contro
la disposizione in oggetto. Le conclusioni del Consiglio di Stato, nella misura
in cui possono ancora essere oggetto di contestazione in questa sede, non
possono tuttavia essere completamente condivise.
10.3.
Ai fini del giudizio non appare anzitutto necessario prendere posizione sulle
censure sollevate dai ricorrenti, ma in particolare sull'asserita violazione
della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie).
Quest'obiezione non è peraltro priva di pregio, dal momento che in un inciso di
un recente giudicato il Tribunale federale ha lasciato intendere, richiamandosi
proprio a questo principio, che non è lecito pretendere la diminuzione del
numero dei posteggi di impianti esistenti, ma solo di quelli nuovi (DTF 125 II
129, consid. 10b, pag. 150 in fine, criticata, su questo argomento, da Alain Griffel,
Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zurigo 2001, n. 47 a piè
di pag. 374). In effetti - com'è appena stato spiegato - già il Consiglio di
Stato, in veste di autorità di approvazione, ha drasticamente ridimensionato la
portata della disposizione, adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi
esistenti sorge solo quando viene inoltrata una domanda di costruzione. Questa
considerazione impone tuttavia una precisazione, nel senso che - in
quest'ordine di idee - il vincolo di eliminazione dei posteggi può nascere al
più, a titolo di coerente completamento, a seguito di interventi che implicano
l'obbligo di realizzare dei posteggi secondo la nuova normativa, ovvero di quegli
interventi indicati alla cifra 1 dell'art. 53 NAPR: nuovi edifici,
ricostruzioni, ampliamenti, cambiamenti di destinazione. Una costruzione che
viene modificata al punto tale da dover essere assimilata ad un nuovo edificio
non beneficia difatti più della protezione della situazione di fatto e deve,
pertanto, ossequiare il nuovo diritto: può, di conseguenza, essere oggetto di
una riduzione del numero dei parcheggi conforme a quest'ultimo (cfr. Haas, Staats-
und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen
auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, tesi, Berna
1994, cifra 8.1.3, pag. 102 seg., con rinvii). Tutti gli altri propositi
edilizi sul fondo, ancorché assoggettati a licenza, non possono invece dar
luogo ad un ricalcolo del numero dei posteggi ammissibili secondo il nuovo
diritto finalizzato alla soppressione di quelli in esubero rispetto a
quest'ultimo. A maggior ragione, come ha già stabilito il Governo nel giudizio
impugnato - e, pertanto, non può nemmeno essere oggetto di contestazione e di
giudizio in questa sede - l'obbligo di eliminazione dei posteggi non entra in
linea di conto nei confronti dei proprietari che non realizzano interventi
edilizi sul loro fondo. Nel caso in esame, poi, il piano del traffico della
città di __________ non fornisce i dati concernenti ubicazione e quantitativo
dei posteggi pubblici (e privati ad uso pubblico) da mantenere, realizzare o
sopprimere: il Consiglio di Stato li ha sollecitati, esigendo la presentazione
di una variante del piano regolatore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 41
seg.), in modo da potersi poi esprimere in merito alla loro approvazione. Non
sussistono pertanto nemmeno delle informazioni attendibili, a livello di piano
regolatore, circa la reale possibilità di mettere a disposizione un numero
adeguato di posteggi pubblici che potrebbe eventualmente legittimare la
riduzione generalizzata del numero dei posteggi privati, ovvero nei confronti
di tutti i proprietari ed indipendentemente dall'esecuzione di un qualche
intervento edile sul fondo, prospettata dall'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR.
Già per questo semplice motivo quest'ultimo capoverso non potrebbe essere
tutelato con riferimento alle esigenze della base legale e dell'interesse pubblico.
Non meraviglia pertanto che il municipio si associ alla domanda di annullare
l'intera cifra 8, viste le difficoltà cui è stato subito confrontato nel
tentativo di attuarla sotto questo specifico aspetto. Si impone pertanto
l'annullamento del terzo capoverso della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, di modo che
risulti immediatamente che l'obbligo di eliminare i posteggi in eccedenza possa
concernere solo i casi contemplati alla cifra 1 della stessa disposizione.
11.   Da
ultimo, i ricorrenti contestano l'art. 59 NAPR, norma generale in materia di
deroghe alle disposizioni pianificatorie contenute nelle NAPR. Essi non
censurano tale disposizione nella misura in cui, realizzate le condizioni
cumulative poste alla cifra 2 della stessa, autorizza il municipio a concedere
una deroga ove una situazione particolare lo richieda. Con ciò si consente di
temperare la rigidità delle norme e di risolvere situazioni, nell'interesse
stesso della pianificazione, che spesso richiedono soluzioni specifiche. Gli
insorgenti si aggravano contro la possibilità concessa al municipio d'imporre
deroghe, sancita dalla cifra 1. Oltre a ritenere tale disposto un non senso
giuridico, essi lamentano una violazione del principio della legalità, della
separazione dei poteri e della sicurezza del diritto.
11.1.
Il Consiglio di Stato ha approvato la norma comunale e respinto le censure ricorsuali
argomentando che la facoltà concessa al municipio di imporre deroghe, quindi di
discostarsi esso stesso dalle regole, costituisce un parallelismo formale a
tutela dell'interesse pubblico, qualora l'applicazione delle NAPR, in un caso
concreto, non dovesse corrispondervi. Il Governo osserva che anche in questo
caso l'esecutivo comunale sarebbe tenuto a rispettare le condizioni cumulative dell'art.
59 cifra 2 NAPR.
11.2.
Il Tribunale non può condividere l'opinione dell'Esecutivo. L'istituto della
deroga ha lo scopo di consentire eccezioni quando una rigida applicazione del
regime ordinario si riveli eccessivamente gravosa per il singolo senza che l'interesse
pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Con questo istituto si introduce
un elemento di flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi, la legge
divenga inutilmente rigorosa e quindi ingiusta (A. Scolari, op. cit., ad art. 2
LE, n. 692 segg.). Trattasi quindi di eccezioni in favore di coloro ai quali
l'ordinamento pianificatorio impone delle restrizioni rivelatesi troppo
gravose: l'autorità d'applicazione, il municipio, è quindi chiamata, a
determinate condizioni e con un certo potere di apprezzamento, a porvi rimedio.
Ben diverso è il quadro che istituisce la norma contestata, che, concedendo la
facoltà al municipio d'imporre deroghe, gli consentirebbe di inasprire il
regime giuridico, estendendo quindi le restrizioni che il piano già impone, o
addirittura di adottarne delle nuove, ad ulteriore sfavore di coloro che ne
sono assoggettati, invertendo con ciò i termini dell'equazione. L'istituto
della deroga non permette tuttavia all'autorità di imporre al singolo degli
obblighi che non sono già prescritti dall'ordinamento giuridico (cfr. Ruch,
Commentario LPT, ad art. 23 n. 12). In realtà, quindi, nella misura in cui
conferisce al municipio la facoltà di imporre delle deroghe, l'art. 59 cifra 1
NAPR rappresenta una inammissibile delega generale in favore dell'esecutivo di
creare, caso per caso, dei vincoli non previsti dal piano regolatore. Di
conseguenza, le censure dei ricorrenti vanno accolte e il passaggio "
o
imporre
" deve essere espunto dall'art. 59 cifra 1 NAPR.
12.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso deve essere, dunque, accolto
parzialmente. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei
ricorrenti proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Le
ripetibili sono commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   In
quanto ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
§
La risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato il piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui
approva l'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR, i passaggi
"quelle
dell'edificio precedente con"
dell'art. 50 cifra 2.2 NAPR e
"o
imporre"
dell'art. 59 cifra 1 NAPR.
2.
I ricorrenti sono condannati al pagamento
in solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 1'500
(millecinquecento). Il comune di __________ è condannato a versare ai
ricorrenti fr. 500.-- (cinquecento) per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
-
avv. __________
__________, ____________________
,
avv. __________ __________, __________
__________,
avv. __________ __________
__________, __________
__________
rappr. da avv. __________ __________,
__________
__________
__________, ____________________
-
Municipio di
__________
, __________
__________, ____________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
__________ __________. __________ __________, ____________________
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa,
____________________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario