ti_gerichte · 90.2002.89 · 2004-08-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 27.08.2004 90.2002.89
Tessin Tribunale della pianificazione 27.08.2004 90.2002.89
Ticino Tribunale della pianificazione 27.08.2004 90.2002.89

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.89
27 agosto
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 giugno 2002 di
RICO1
patr. da: RAPP1
contro
la risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) con cui il CON1
ha approvato il piano regolatore del PINT1;
viste le risposte:
-    16 agosto 2002 del
RAPP1;
-    27 settembre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede il mapp. 687, di
proprietà della RICO1 (in seguito, RICO1), è stato gravato su quasi tutta la
sua superficie da un vincolo per la realizzazione di un centro sportivo (AP-EP
n. 1.07) e da un vincolo per la costruzione della scuola d'infanzia (AP-EP n.
1.05), sulla parte residua. Questo fondo, completamente inedificato, presenta
una superficie di 41'249 mq ed è ubicato in località __________.
B.   Con ricorso
30 giugno 2000 la RICO1 si è aggravata contro quella deliberazione dinanzi al CON1
chiedendo lo stralcio di entrambi i vincoli per la realizzazione delle
costruzioni d'interesse pubblico imposti sul mapp. 687 e l'attribuzione dello
stesso alla zona edificabile intensiva limitrofa.
C.   Con risoluzione
7 maggio 2002 (n. 2120) il CON1 ha approvato il piano regolatore di __________.
Esso ha tuttavia modificato il piano regolatore su alcuni oggetti, sospeso su
altri la propria decisione e negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie.
Per quanto riguarda queste ultime decisioni, il Governo non ha approvato i
vincoli AP-EP relativi al nuovo centro sportivo (AP-EP n. 1.07), alla scuola
dell'infanzia (AP-EP n. 1.05) e all'abitazione a pigione moderata (AP-EP n.
1.11) in località __________, nonché quello relativo al campo di calcio in
località __________ (AP-EP n. 1.06), facendo ordine al comune di adottare una
variante che verificasse gli stessi, oltre che dal punto di vista del
fabbisogno effettivo, dell'ubicazione e della tipologia dell'azzonamento, anche
dal profilo della loro estensione, ritenuta verosimilmente eccessiva, sia in
quanto tale, sia in relazione alle zone edificabili del comune. La possibile
riduzione di queste aree, ha argomentato il Governo, avrebbe permesso di porre
rimedio, almeno parzialmente ed in modo organico e pianificatoriamente
corretto, al problema del sovradimensionamento delle zone edificabili del piano
regolatore (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pag. 21 segg., 60
segg., 138). Contestualmente, l'autorità governativa ha accolto parzialmente il
ricorso della _RICO1 per quanto atteneva allo stralcio dei vincoli AP-EP gravanti
il suo fondo, mentre l'ha respinto in merito alla richiesta di attribuzione
dello stesso alla zona intensiva limitrofa (cfr. decisione impugnata, pag. 121
segg.).
D.   Avverso la
menzionata risoluzione governativa, la insorge con gravame 11 giugno 2002
innanzi a questo Tribunale, chiedendo l'annullamento della decisione impugnata
"laddove
- a pag. 123 - il ricorso della RICO1 è respinto, per quanto attiene all'attribuzione
del fondo no. 687 alla zona edificabile. Di conseguenza, l'intera destinazione
pianificatoria della zona per la quale erano previsti i vincoli AP-EP 1.05,
1.07 e 1.11 (mapp. 687 in particolare) è rinviata al PINT1 per le verifiche
imposte e scelte dal CdS nell'ambito della variante ordinata"
(cfr. ricorso
11 giugno 2002, pag. 6). In buona sostanza, l'insorgente lamenta la violazione
dell'autonomia comunale e della parità di trattamento, nonché dell'art. 37
LALPT, per il fatto che il CON1 negando l'approvazione dei succitati vincoli
AP-EP e rinviando al comune gli atti per una verifica degli stessi, attraverso
una variante, non avrebbe dovuto pronunciarsi sulla richiesta della RICO1, che
postulava l'attribuzione del suo fondo alla zona edificabile, respingendone il
ricorso. In questo modo, il Governo avrebbe anticipato in modo inammissibile la
decisione del comune sul tema dell'edificabilità del fondo in oggetto,
sostituendosi allo stesso nell'ambito delle sue competenze.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto
integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso,
riprese nei considerandi di diritto.
F.   In data 30
settembre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale la ha
versato agli atti un memoriale. Il Tribunale ha indi fissato un termine al
comune e al CON1 per formulare le osservazioni. L'istruttoria è stata poi
dichiarata chiusa, ritenuto che le parti hanno rinunciato al sopralluogo.
G.   Con scritto
29 ottobre 2003, la divisione della pianificazione territoriale ha preso posizione
sul memoriale, ribadendo e precisando sostanzialmente le argomentazioni già
formulate con la risposta al ricorso, mentre il municipio ha comunicato il 10 novembre
2003 di rinunciare a presentare osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT). Il ricorso
è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il CON1 (art. 37 cpv.
1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate
il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv.
3 LPT). Il CON1 non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od
opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001
n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta
d'ufficio dal _CON1.
3.   La non
contesta la risoluzione del CON1 laddove esso, non approvando i vincoli AP-EP
gravanti il suo fondo, ha ordinato al comune una variante che li riproponesse,
unitamente a quelli gravanti i fondi limitrofi, secondo specifiche indicazioni
e previa attenta verifica degli stessi. Essa critica, invece, l'operato del
Governo che, malgrado il suddetto rinvio al comune, non si è astenuto, come
doveva, dall'evadere la sua richiesta ricorsuale di attribuire il mapp. 687
alla zona intensiva limitrofa, ma l'ha in concreto respinta. Il _CON1 avrebbe
anticipato così su quel tema una decisione di spettanza comunale, in violazione
dell'autonomia costituzionalmente protetta. La, ponendo la vertenza sul piano
strettamente procedurale, sostiene che, quantomeno implicitamente, il Governo
avrebbe dovuto dichiarare irricevibile il suo ricorso su quel punto. Da ciò la
presente impugnativa.
4.   A tale
proposito va preliminarmente ritenuto che il CON1 esamina gli atti e decide i
ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega
l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto
comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo
termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli da 32 a 35 LALPT (art.
37 cpv. 1 LALPT).
5.   Con la revisione
generale del piano regolatore, di cui ci occupa, il comune ha definito in
località __________ una vasta area a destinazione pubblica di forma rettangolare,
ma delimitata, su tre lati, da Via __________, Via __________ e via __________
e, sul quarto lato, dal limite della zona residenziale intensiva. Il comparto è
attraversato al centro da via __________ che, confluendo ortogonalmente in via
__________, lo suddivide in due settori, anch'essi rettangolari, di pari
superficie. Nel settore sud-ovest, a ridosso del centro abitato, il piano
prevede dunque alla confluenza tra via __________ e via __________ un'area destinata
a cimitero (AP-EP 1.03), a cui fa seguito l'area per la scuola media (AP-EP n.
1.21), entrambi da tempo realizzati. A sud di queste due infrastrutture il
piano riserva un'ampia superficie destinata alla costruzione di abitazioni a
pigione moderata (AP-EP 1.11). Nel settore a nord-est di via __________ sono
invece previsti il vincolo per la realizzazione del nuovo centro sportivo
(AP-EP n. 1.07), che grava, con altri due fondi, una vasta porzione di quello
della, e il vincolo per la costruzione della scuola per l'infanzia (AP-EP n.
1.05), che comprende la parte residua del mapp. 687, estendendosi parzialmente
anche sul mapp. 740. In località __________, ai margini occidentali della zona
edificabile del comune, è previsto un vincolo per il campo di calcio (AP-EP n.
1.06).
6.   Come
anticipato in narrativa, il CON1 non ha approvato i vincoli AP-EP relativi al
nuovo centro sportivo (AP-EP n. 1.07), alla scuola dell'infanzia (AP-EP n.
1.05) e all'abitazione a pigione moderata (AP-EP n. 1.11) in località
__________, nonché quello relativo al campo di calcio in località __________
(AP-EP n. 1.06). Il Governo, censurando puntualmente ciascuna destinazione, ha
rilevato dapprima che la dimostrazione del fabbisogno effettivo non era
dimostrata per quanto concerneva il centro sportivo e, di riflesso, il campo da
calcio in località __________, ritenuti complessivamente troppo estesi in
quanto tali e finanziariamente impegnativi, sia in merito alla costruzione, sia
dal punto di vista della gestione, per un comune della taglia di __________.
Tali infrastrutture, ha osservato l'autorità governativa, avrebbero trovato una
giustificazione solo a livello intercomunale, ritenuto comunque che la regione
era dotata, quantomeno a livello pianificatorio, di sufficienti infrastrutture
sportive. In merito alla nuova scuola per l'infanzia, è stata censurata l'ubicazione,
troppo marginale e non convenientemente accessibile dai comparti residenziali.
Mentre per le abitazioni a pigione moderata, il Governo ha rilevato la carenza
d'interesse pubblico del vincolo in difetto di uno studio sull'alloggio, da un
lato, e censurato l'impostazione pianificatoria, dall'altro lato. Tali
costruzioni, quand'anche fossero state realizzate dal comune stesso, non potevano
essere considerate, a mente dell'autorità governativa, quali edifici pubblici,
ma dovevano essere integrate nelle normali zone edificabili (cfr. risoluzione
governativa 7 maggio 2002, pag. 61 segg.).
6.1. Tranne
che per la scuola per l'infanzia, di cui è stata soltanto criticata l'ubicazione,
le censure rivolte alle altre destinazioni dal Governo erano tali da porre in
serio dubbio la legittimità di una loro istituzione, quantomeno nell'assetto
presentato per approvazione. Alle carenze puntuali riscontrate singolarmente
nell'esame dei vincoli in rassegna, quali il fabbisogno, l'interesse pubblico,
l'opportunità e l'eccessivo dimensionamento di alcuni di essi, il CON1 ha
addizionato altresì una censura di ordine generale che, quale unico comune
denominatore, li colpiva tutti nel loro complesso: l'eccessivo dimensionamento
delle zone edificabili, segnatamente delle zone residenziali. Difatti, nel
capitolo della risoluzione relativo al dimensionamento delle attrezzature e costruzioni
d'interesse pubblico, il Governo, rilevando un valore di 29,89 mq per abitante
in rapporto alla contenibilità teorica del piano regolatore, rispettivamente di
74,20 mq per abitante in rapporto alla situazione "attuale" (1999),
ha concluso che la contenibilità massima del piano non poteva comunque essere
presa come valore di riferimento per calcolare il fabbisogno di ogni area
pubblica, in quanto nel periodo di validità del piano tale valore non sarebbe
stato sicuramente raggiunto. Di conseguenza, l'Esecutivo cantonale ha
riscontrato un'abbondanza di superfici a scopi pubblici, particolarmente
evidente nel caso degli impianti sportivi (AP-EP n. 1.06 e 1.07), che
ammontavano a 7 ettari (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, cifra 3.4.5
a, pag. 60 segg.). Il riferimento al sovradimensionamento del piano regolatore
e delle zone residenziali, in particolare, risultava dunque esplicito, quanto
chiaro era di conseguenza il rinvio al capitolo in cui l'Autorità governativa
aveva trattato questo specifico tema.
6.2. In
merito alle zone residenziali, il CON1 ha accertato, dopo aver apportato alcuni
correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una
contenibilità teorica di 9'102 abitanti, che dava luogo a un potenziale di
sviluppo - rispetto alla situazione allora attuale di effettivi 3'666 abitanti
(1999) - di 5'436 residenti. Questa riserva teorica evidenziava che le zone
residenziali erano manifestamente sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di
sviluppo demografico realistica per i futuri 10-15 anni. Difatti, malgrado il
sensibile incremento di residenti a partire dagli anni 80, lo sviluppo
demografico del comune era stato negli ultimi 15 anni di appena 650 unità (cfr.
risoluzione governativa 7 maggio 2002, cifra 3.4.1 a, pag. 22 segg.). Ciò rilevato,
il Governo, richiamando gli articoli 15 LPT e 24 LALPT, la giurisprudenza in
materia, che considera illegali le zone edilizie sovradimensionate, nonché i
principi pianificatori ancorati nel piano direttore, ha rilevato la necessità
di escludere a priori ampliamenti della zona edificabile in generale e di
promuovere dezonamenti laddove consentito dalla situazione insediativa,
infrastrutturale e territoriale. D'altra parte, esso ha precisato che il sovraddimensionamento
non avrebbe potuto essere sanato a tutti gli effetti attraverso significative
correzioni, ritenuto che gran parte del territorio comunale si presentava già
largamente edificato e urbanizzato.
6.3. Ora,
in conseguenza delle predette conclusioni sul dimensionamento della zona
edificabile, il CON1 negando l'approvazione ai vincoli AP-EP in discussione, ha
rinviato la pianificazione al comune ordinandogli una variante, affinché ne
riconsiderasse l'opportunità, ma soprattutto l'estensione, laddove non era
giustificabile. La riduzione della loro estensione in comparti posti ai margini
della zona edificabile, ha motivato il Governo, avrebbe permesso di porre
rimedio, almeno parzialmente ed in modo organico e pianificatoriamente
corretto, al problema del sovradimensionamento delle zone edificabili del
comune. (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pagg. 62, 138, cifra
5.22).
7.   È dunque
nell'ambito della suddetta risoluzione di non approvazione che è venuta a
situarsi l'impugnativa della qui. In merito alla richiesta di stralcio di vincoli
AP-EP dal fondo 687, il CON1 ha quindi accolto il ricorso, seppur soltanto
parzialmente, giacché il loro annullamento, proprio perché è stato assortito da
un ordine di studiare una variante che li riproponesse riveduti e corretti, non
è avvenuto a titolo definitivo. Mentre, per quanto concerneva la richiesta di
attribuire il fondo in parola alla zona intensiva limitrofa, che nel piano
regolatore di __________ è destinata prevalentemente alla residenza (cfr. art.
15 NAPR), il Governo è entrato nel merito, respingendo poi il ricorso su quel
punto (cfr. decisione impugnata, pag. 121 segg.).
7.1.
Contrariamente a quanto assume la, il CON1 è rettamente entrato nel merito di
una domanda, che la stessa ha peraltro proposto in termini chiari e precisi. Il
Governo, quale autorità designata dalla legge con pieno potere cognitivo,
doveva garantire il riesame completo del piano regolatore. Come ampiamente riassunto
ai considerandi precedenti, oggetto della risoluzione d'approvazione non era
soltanto la legittimità dei vincoli AP-EP considerati in quanto tali, benché
alcuni di essi, già in quest'ottica ristretta, risultavano non sufficientemente
sostanziati e comprovati. Ma pure l'esame generale dell'estensione della zona
edificabile, di cui le aree AP-EP in parola, per la definizione dei contenuti
ammessi, ne sono una particolare componente (art. 15 e 18 cpv. 1 LPT),
costituiva il fondamento che ha determinato l'autorità di prime cure alla non
approvazione, rispettivamente all'ordine di allestire una variante che le
riducesse, laddove possibile e dopo un circostanziato controllo, in quanto verosimilmente
troppo ampie. Tema della risoluzione era dunque l'eccessiva estensione delle
zona edificabile, da un lato, che si combinava con la verifica delle zone
AP-EP, dall'altro lato: il sovradimensionamento, accertato, della prima, che
escludeva in particolare qualsiasi ampliamento della zona residenziale sancita
con il nuovo piano, generava verosimilmente un'abbondanza delle seconde, che
dovevano pertanto essere attentamente verificate anche sotto questo aspetto.
Conseguenza logica e già allora assodata era l'esclusione dalla zona
edificabile delle superfici che, come nel caso del fondo della, non fossero più
interessate in sede di variante da vincoli a destinazione pubblica, giacché
appartenenti a un comparto inedificato e situato ai margini di una zona
edificabile (art. 15 lett. a LPT), oltretutto palesemente sovradimensionata
(art. 15 lett. b LPT). Questo era l'ordine che esplicitamente assortiva il
rinvio del CON1 concernente la pianificazione delle aree pubbliche non
approvate, una volta che esso aveva rilevato il sovradimensionamento del piano
regolatore: conformare le zone edificabili ai precetti della LPT, lasciando libertà
al comune, in osservanza della sua autonomia, di riproporre i vincoli AP-EP,
questa volta giustificandoli dopo rigoroso esame. Ora, la richiesta formulata dalla
di attribuire il suo fondo alla zona edificabile, una volta che il vincolo
pubblico fosse stato levato di mezzo, non ha avuto altro effetto che
focalizzare sul suo caso concreto tutti quei principi che erano già stati
puntualizzati nell'ambito della risoluzione d'approvazione e che hanno comportato
la decisione di rinvio. Rimproverare quindi al CON1 di non essersi astenuto
dall'entrare nel merito circa l'attribuzione del mapp. 687 alla zona
edificabile, equivarrebbe a negare il fondamento stesso - il
sovradimensionamento del piano regolatore - che ha determinato, unitamente ad
altri motivi, l'annullamento del vincolo posto in contestazione dalla medesima
e a sostenerne paradossalmente l'istituzione e l'approvazione.
7.2. A
torto, poi, la lamenta la violazione dell'autonomia comunale, in quanto con l'evasione
della sua domanda ricorsuale sarebbero state anticipate decisioni di spettanza
dell'autorità pianificatoria comunale. L'eccessiva estensione delle zone edificabili
è un dato di fatto e non è nemmeno suscettibile di essere ridimensionata in
maniera significativa, giacché gran parte del territorio comunale si presenta
già largamente edificato e urbanizzato (cfr. risoluzione governativa 7 maggio
2002, pag. 25 e pag. 27). In altre parole, come ha avuto modo di accertare il
Tribunale all'occasione dell'evasione delle numerose impugnative inoltrate in
seguito all'approvazione della pianificazione di cui ci occupa, il previgente
piano regolatore, presentando già all'epoca una zona residenziale
eccessivamente estesa, ha favorito un'edificazione a carattere sparso, che ha
compromesso e contaminato alcuni comprensori al punto tale, da rendere con la
nuova pianificazione ardua e teorica, se non inutile, l'operazione volta al
contenimento della zona edificabile: si pensi ad esempio alle località __________
e __________. Nondimeno, il CON1 esaminando tutto il comprensorio edificato, ha
cercato di porvi rimedio laddove era ancora possibile, negando l'approvazione
ad alcune zone, seppur marginali, ed escludendole tout-court dalla zona edificabile
(cfr. risoluzione 22 ottobre 2002, pag. 5: zona intensiva in località
__________; pag. 8: zona edificabile speciale in località dei __________). Da notare
che esso non ha approvato proprio quella zona intensiva limitrofa, l'area speciale
ex __________, a cui la si è richiamata per l'attribuzione del proprio fondo
(cfr. risoluzione 22 ottobre 2002, pag. 7). Orbene, da queste premesse risulta
che il perimetro della zona edificabile del comune, in particolare quella
residenziale, ha raggiunto con la risoluzione d'approvazione il suo assetto
definitivo, senza tuttavia subire importanti riduzioni che abbiano potuto
incidere sulla contenibilità del piano, rimasto dunque sovradimensionato.
Restava in discussione, se così si può dire, soltanto il comparto in località
__________, costituito dai tre vincoli pubblici non approvati dal CON1. Quest'area
presenta complessivamente una superficie di ca. 67'500 mq, completamente priva di
edificazioni. Di forma cuneiforme, essa comprende, come spiegato altrove, il
vasto fondo della, che è situato sul margine nord-est, a contatto con l'area
agricola. In siffatte circostanze e in riferimento al mapp. 687, il CON1
entrando nel merito della domanda ricorsuale, respingendola, non ha né violato
l'autonomia comunale, giacché come appurato, al pianificatore non resta in
tutto il comprensorio comunale altro territorio al di fuori di questo per operare
le proprie scelte, né anticipato una decisione di sua spettanza, ritenuto che
non vi è più spazio per estensioni della zona edificabile in generale, di
quella residenziale in particolare, salvo il caso della riserva di aree per
scopi pubblici, che per l'appunto sono oggetto di rinvio.
8.   In
considerazione di quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa
di giudizio e le spese devono essere poste a carico della (art. 28 PAmm), che
viene inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle
adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La è
condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr. 1'200.- (milleduecento) e a rifondere al _PINT1 identico importo per
ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
_PINT1
patr. da: _PATR1
rappr. da: RAPP1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario