ti_gerichte · 52.2012.330 · 2014-04-24 · it
Giurisdizione amministrativa negata in materia di rapporto d'impiego retto dal regolamento per il personale delle case anziani (ROCA)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2014 52.2012.330
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2014 52.2012.330
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2014 52.2012.330

Incarto n.
52.2012.330
Lugano
24 aprile 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Flavia
Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Giorgia Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 30 agosto 2012 del
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 11 luglio 2012 (n.
4046) con la quale il Consiglio di
Stato ha annullato la disdetta del rapporto di lavoro notificata dal
RI 1 ad CO 1.
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 1° agosto 2010 CO 1, qui resistente,
è stata assunta dal RI 1
quale responsabile delle cure,
con il compito di amministrare, pianificare e coordinare, in collaborazione con
la direzione, la qualità delle prestazioni dispensate agli ospiti della casa.
Su richiesta della delegazione consortile,
il 16 maggio 2011 il direttore sanitario, dr. __________, ha stilato un
rapporto sull'operato della resistente, nel quale ha rilevato che non era in
grado di assumere il suo ruolo quale responsabile delle cure. A suo giudizio,
si sarebbe infatti dedicata quasi esclusivamente agli impegni amministrativi,
trascurando la sua funzione principale e disinteressandosi dello stato degli
ospiti. I capi reparto sarebbero stati lasciati soli ed il personale di cura
sarebbe stato malcontento, insicuro e intimorito per il suo atteggiamento.
Il 23
maggio 2011 la delegazione consortile ha sentito CO 1 prospettandole le conclusioni
del rapporto del direttore sanitario e raccogliendo le sue osservazioni. Dopo
un ulteriore incontro, il 6 giugno 2011 la stessa delegazione le ha inflitto un
formale ammonimento per violazione del mansionario, ovvero
per aver trascurato i suoi compiti nei confronti
degli ospiti e più precisamente la partecipazione alle visite mediche, la
supervisione
e la valutazione delle cure prescritte.
B.
Il 25 agosto 2011, il direttore amministrativo del RI 1 ha
allestito un nuovo e dettagliato rapporto di
valutazione, nel quale ha
indicato i suoi punti di forza e quelli migliorabili.
In conclusione, il direttore amministrativo ha evidenziato che all'interno della
struttura vi erano stati diversi avvicendamenti e cambiamenti che avevano destabilizzato
il personale e generato una situazione difficile al suo interno, ma che questa,
grazie ai correttivi posti in atto, era in fase di risoluzione, come
testimoniato dalle informazioni raccolte dal personale. La collaborazione e l'impegno
della responsabile delle cure sono state riconosciute, tuttavia ci sarebbe
stato ancora
molto lavoro da fare per garantire una riorganizzazione
efficace ed efficiente
. Nel medesimo documento sono state riportate anche
le osservazioni di CO 1.
C.
a. Il 9 gennaio 2012, il direttore amministrativo ha rassegnato un
ulteriore rapporto sulla situazione del settore
delle cure all'indi
rizzo della delegazione consortile, segnalando fra l'altro
che nell'ultimo periodo si percepiva un clima di tensione fra il personale, che
si era lamentato dell'operato della responsabile delle cure. Nonostante l'impegno
profuso da CO 1, delle cui
capacità il direttore
amministrativo non dubitava, la situazione all'interno della struttura imponeva
dei correttivi. Vi erano infatti ancora diverse deficienze a livello di
conduzione e supervisione di alcune attività, benché non tutte imputabili alla
dipendente.
b. Il 21 gennaio 2012, anche il direttore sanitario
ha redatto un
rapporto sul lavoro svolto da CO 1 nel
quale ha segnalato che, malgrado la situazione fosse migliorata rispetto al
semestre precedente, il clima di lavoro non era sempre sereno. A suo giudizio,
la responsabile delle cure doveva mostrare più competenza e autorevolezza, non
avendo potuto riacquistare la fiducia del personale curante. Sotto il profilo
della gestione del personale e delle cure, la supervisione della dipendente non
era ottimale, forse anche per mancanza di tempo.
D.
Con decisione del 23 gennaio 2012, notificata il giorno seguente, la
delegazione consortile ha disdetto il rapporto di impiego per incapacità della
dipendente a svolgere i compiti assegnati giusta l'art. 57 cpv. 2 del
regolamento organico cantonale per il
personale
occupato presso le case per anziani del 1° maggio 2011
(ROCA).
Con successiva decisione del 17 febbraio
2012, la delegazione del RI 1 ha respinto la domanda di pagamento delle spese
di formazione avanzata dalla responsabile delle cure.
E.
Contro la decisione di licenziamento CO 1 è insorta sia dinanzi al
Consiglio di Stato, sia davanti alla Commissione paritetica cantonale (CPC),
competente secondo l'art. 67 lett. f ROCA a decidere in prima istanza tutte le
controversie derivanti dal rapporto d'impiego. In via principale, l'insorgente
ha chiesto l'annullamento della disdetta con conseguente ripristino del
rapporto di lavoro nella medesima funzione. In via
subordinata, ha invece postulato il versamento di un'indennità per licenziamento
abusivo.
Parallelamente CO 1 ha impugnato anche il
rifiuto del RI 1 di assumere le spese di formazione professionale.
F
.   Con giudizio 11 luglio 2012, il Consiglio di
Stato ha accolto
entrambe le impugnative,
annullando la disdetta e dichiarando
nulla la decisione con cui il RI 1
si è rifiutato di rifondere alla ricorrente le spese di formazione.
Previo scambio d'opinioni con la CPC, il Governo ha
anzitutto
accertato la giurisdizione amministrativa.
Ferma questa premessa, esso ha poi ritenuto che la decisione di rescindere il
rapporto d'impiego fosse viziata poiché il RI 1 non aveva rispettato le formalità
prescritte dall'art. 57 cpv. 2 ROCA, che subordina la disdetta al preventivo
chiarimento della valutazione delle prestazioni lavorative del dipendente, all'assegnazione
di
un termine adeguato per raggiungere gli obiettivi previsti per la sua
funzione
, nonché alla prova
di aver ricercato un ricollocamento all'interno
della casa per anziani
.
L'incapacità
della responsabile delle cure, ha aggiunto il Consiglio di Stato, non sarebbe
suffragata da nessun riscontro
probatorio,
non risultando che la delegazione consortile si sia chinata a
verificare
le reali cause della situazione di disagio lamentata da una parte del personale
curante e soprattutto se tale situazione fosse effettivamente imputabile all'incapacità
della ricorrente.
G
Contro il predetto giudizio governativo, il RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, contestando unicamente l'annullamento della disdetta.
Secondo il ricorrente, la valutazione della
responsabile delle cure sarebbe avvenuta per scritto con il rapporto del
direttore sanitario del 16 maggio 2011 e con quello del direttore amministrativo
del 25 agosto 2011. La dipendente avrebbe allora avuto diversi mesi di tempo
per rimediare alle lacune riscontrate, ciò che non
sarebbe avvenuto e avrebbe perciò giustificato il suo
licenziamento. L'incapacità della collaboratrice
sarebbe stata ampiamente
dimostrata.
La possibilità di ricollocarla all'interno
della casa anziani sarebbe stata a priori inattuabile, considerata l'unicità
della posizione della responsabile delle cure; il ricollocamento della stessa
avrebbe necessariamente comportato una
"degradazione"
.
H.   Al ricorso
si è opposto il Consiglio di Stato, che non ha formulato
osservazioni. Ad identica conclusione è pervenuta CO
1, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti
di cui
si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. La resistente, che
nel frattempo ha trovato un nuovo impiego, oltre a chiedere la conferma della
decisione governativa, ha quantificato la domanda formulata in via subordinata
in prima
istanza, postulando un risarcimento
pari a due mensilità di stipendio
.
Nei
successivi allegati le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro
rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208
della
legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), al quale rinvia l'art.
42 della
legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio
2010 (LCCom; RL 2.1.4.2).
La
legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e
personalmente
toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 43 legge
di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966;
LPamm; BU
1966, 181)
. Il ricorso,
tempestivo (art. 46 LPamm), è
dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il
ricorso
può essere evaso sulla base degli atti, senza assumere prove (art. 18 cpv. 1
LPamm). Le prove documentali e testimoniali richieste dalle parti, in  particolare
dalla resistente,
non appaiono atte a procurare la conoscenza di
ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.
Previo scambio d'opinioni con la CPC (art. 4 cpv. 3
LPamm), il Consiglio di Stato ha ritenuto data la giurisdizione amministrativa
.
La deduzione si riallaccia fra l'altro alle sentenze
del 29 aprile 1997
e 22 dicembre 1997 di questo Tribunale (STA 52.1997.58
pubblicata in RDAT 1997-II n. 5 e 52.1997.317),
che considerano retto dal diritto pubblico il
rapporto d'impiego del personale dei consorzi di aiuto domiciliare [
cfr. sul tema
Guido
Corti
, Sul rapporto d'impiego del
personale dei servizi pubblici (con particolare riferimento ai servizi di aiuto
domiciliare e agli istituti per anziani, RDAT I/1998 pag 573 seg.)].
La deduzione non può essere confermata.
Con sentenza del 30 gennaio
2012 (DTF 138 III 107 seg.), che la
CPC ha omesso di segnalare nell'ambito
dello scambio d'opinioni promosso dal Consiglio di Stato il 13 marzo 2012, la
I.
Corte di diritto civile del Tribunale
federale ha in effetti dato per
scontata la natura privatistica del
rapporto d'impiego del personale delle case per anziani, ravvisando nel ROCA un
contratto collettivo di lavoro (CCL) retto dalla legge federale di complemento
del
codice civile svizzero del 30 marzo 1911 (CO;
RS 220). Poco
importa che l'Alta
Corte federale, chiamata a statuire su un ricorso
proposto da alcune
case per anziani contro un lodo della Commissione
speciale di ricorso istituita in base all'art. 71
ROCA, non
abbia approfondito la questione
relativa alla natura privatistica o pubblicistica del rapporto d'impiego del
personale di questi stabilimenti, rilevando in particolare l'assenza di una
base legale che permetta ai consorzi di comuni, chiamati a svolgere compiti di
interesse pubblico, di assoggettarlo al diritto privato (cfr. DTF 118 II 218
consid. 3 in fine;
Corti
, op.
cit., n. 7).
A fronte della perdurante inazione del legislatore cantonale
a risolvere in modo chiaro ed inequivocabile la questione relativa alla natura
del rapporto d'impiego del personale delle case per anziani gestite da enti di
diritto pubblico, quali comuni o consorzi di comuni, questo Tribunale si
allinea alla tesi implicita, su cui si fonda la sentenza del 30 gennaio 2012
del Tribunale federale sopra citata.
3.  In
esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto,
annullando il dispositivo n. 1 del giudizio governativo impugnato, siccome
emanato in difetto di giurisdizione, dimezzando le ripetibili riconosciute alla
qui resistente dal Consiglio di
Stato e
ripristinando la decisione 24 febbraio 2012 del RI 1. Resta impregiudicato il
diritto della resistente di riattivare semmai il
procedimento di ricorso avviato davanti alla CPC, che per quanto
emerge dagli atti risulta tuttora pendente.
4.
La tassa di giustizia e le spese (art. 28 LPamm)
sono a carico
della resistente, che rifonderà al ricorrente, patrocinato
da un legale, un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm) di entrambe le istanze.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
il dispositivo n. 1 della decisione 11 luglio
2012 del
Consiglio di Stato (n. 4046) è annullato;
1.2.
il dispositivo n. 5 della decisione 11 luglio
2012 del
Consiglio di Stato (n. 4046)
è riformato nel senso che il
RI 1 verserà ad CO 1 fr. 250.- a titolo di
ripetibili;
1.3.   la decisione
24 febbraio 2012 del RI 1 è confermata.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a
carico di CO 1
, che rifonderà al RI 1 fr. 2'000.- a titolo di ripetibili
di entrambe le istanze.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria