ti_gerichte · 52.2013.509 · 2014-02-25 · it
Ricorso per ritardata giustizia. Legittimazione attiva

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.02.2014 52.2013.509
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.02.2014 52.2013.509
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.02.2014 52.2013.509

Incarto n.
52.2013.509
Lugano
25 febbraio
2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Flavia
Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 31 ottobre 2013 di
RI 1
RI 2 RI 3
patrocinati da:__________
contro
la decisione 16 ottobre 2013 del Consiglio di Stato
(n. 5356) che dichiara irricevibile il ricorso per denegata giustizia
interposto dai ricorrenti contro l'inazione del municipio CO 1;
ritenuto,
in
fatto
che la CO
2CO 2 qui resistente, è proprietaria di un terreno (part. __________; 2'686 mq)
a forma triangolare, situato in località __________, all'intersezione tra via __________
e via __________, in
prossimità del luogo
dove l'autostrada A13 attraversa il fiume
__________; la CO 2 è inoltre
proprietaria di un vasto terreno (part. __________; 22'321 mq) con un capannone
industriale, situato nelle immediate vicinanze, al di là di via __________;
che il posteggio qui in esame (part. __________), attribuito all'area boschiva indicativa
dal piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1996 - nonché oggetto
(n. 1802) censito dall'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti
naturali (IFP; cfr. la relativa ordinanza federale del 10 agosto 1977, OIFP; RS
451.11) - apparteneva a quel tempo allo Stato, che lo aveva acquistato nel
1982 in
vista della realizzazione
della prima fase del piano viario del Locarnese; in quell'ambito, fu oggetto di
dissodamento temporaneo, che non ne mutò tuttavia l'indole (cfr. STPT
90.2002.99/
103 del 7 gennaio 2004, consid. 3.2); non più necessario a scopi pubblici, a
seguito di un iter procedurale che non occorre riprendere (cfr. STPT citata, consid.
3.2), il terreno venne ceduto ad __________ il 14 gennaio 1999;
che, con risoluzione 14 maggio 2002, il
Consiglio di Stato ha negato l'approvazione ad una variante di piano regolatore
che prevedeva di assegnare la part. __________ alla vicina zona
artigianale-industriale (AI), per motivi formali (mancato coordinamento
della procedura pianificatoria con quella forestale); tale decisone è stata
confermata dal Tribunale della pianificazione del territorio
(STPT 90.2002.99/103 citata) e dal Tribunale federale
(STF
1A.46/2004, 1P.134/2004 del 4 novembre 2005);
che in epoca imprecisata, verosimilmente intorno
al 2000, sul terreno in questione è stato realizzato (progressivamente) un
posteggio (ora: di un centinaio di posti auto), al servizio del fondo industriale
(part. __________) della resistente, situato nelle vicinanze;
che, il 9 novembre 2009, la CO 2ha impugnato
dinnanzi al
Go
verno due risoluzioni del
27 luglio e 29 ottobre 2009, con cui il
municipio aveva deciso di
rinunciare al proseguimento di una variante di PR rispettivamente le aveva
ordinato di presentare una domanda di costruzione a posteriori per il suddetto
posteggio, riservandosi la facoltà di revocare un'autorizzazione "provvisoria"
rilasciatale nel 2001; per quanto consta a questo Tribunale, tale procedura -
rimasta sospesa ad istanza del municipio, che ha poi avviato un ulteriore
variante di PR (cfr.
infra
) - è tuttora pendente;
che, per quanto qui interessa, l'11 luglio 2013 il RI 1
, qui ricorrente, ha domandato al municipio di CO 1 in nome proprio e in rappresentanza dell'insorgente
RI 2 di accertare - mediante formale
decisione - che la costruzione e l'uso di questo posteggio non erano mai stati
autorizzati; gli ha inoltre chiesto di emanare un divieto d'uso ed esigere l'avvio
di una procedura di rilascio del permesso a posteriori;
che, preso atto della risposta 31 luglio 2013 con cui il municipio comunicava di
aver
incaricato l'ufficio tecnico di reperire gli incarti edilizi relativi
al fondo
, il 6 agosto 2013, il RI 1 ha sollecitato
una presa di posizione entro il 13 agosto successivo, ritenuto
che la problematica sarebbe stata segnalata al municipio già da alcuni mesi,
nell'ambito di un altro procedimento;
che frattanto, il 2 agosto 2013, anche il qui ricorrente RI 3 ha presentato all'esecutivo comunale, in veste di cittadino di CO 1 e direttore di una società insediata
in un edificio nelle
vicinanze, un'analoga
domanda di accertamento, chiedendo
che fosse disposta l'immediata
chiusura del posteggio e il ripristino del bosco;
che con scritti separati 21 agosto 2013, di tenore identico, il
municipio ha comunicato ai ricorrenti di aver
incaricato
un nostro
consulente legale di allestire un rapporto
, tenuto
conto
delle procedure pendenti, della complessità della vertenza e delle richieste
formulate
, rimandando a settembre la propria presa di posizione;
che il 23 agosto 2013 la RI 1, la RI 2 e RI
3 hanno presentato al Governo un ricorso
per denegata giustizia,
chiedendo, in via cautelare, che fosse ordinato il
divieto d'uso del posteggio e, nel merito, che quest'ultimo fosse confermato e
accompagnato
dalla comminatoria dell'art. 292 CP e da un ordine di
ripristino del bosco entro 60 giorni;
che con giudizio 16 ottobre 2013, il Consiglio di Stato ha dichiarato
irricevibile la suddetta impugnativa (n. 1), disponendo comunque, per gli
aspetti di vigilanza,
l'invio dell'incarto al
Dipartimento delle istituzioni e al Dipartimento
del territorio, affinché
adottassero gli incombenti del caso (n. 2);
che il Governo ha anzitutto ritenuto che a RI 3, in qualità
di semplice cittadino di CO 1 (residente a ca. 2 km di distanza
dal terreno in questione), facesse difetto la legittimazione attiva; neppure
il RI 1 e il RI 2, ha aggiunto, sarebbero stati abilitati a interporre ricorso,
non avendo ancora presentato un'opposizione ai sensi dell'art. 12
c
cpv.
2 della
legge federale sulla protezione della natura e
del paesaggio del 1. luglio 1966 (LPN; RS 451), nell'ambito di una procedura,
che
non ha ancora visto la luce
;
che avverso quest'ultima pronuncia, i soccombenti si aggravano ora dinnanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e riproponendo
le domande formulate alla precedente istanza, in via cautelare e nel merito;
che, con dettagliate argomentazioni, gli insorgenti
contestano
anzitutto di non essere abilitati ad agire in giudizio; il
controverso posteggio - determinato dai progressivi interventi edilizi sul
fondo industriale vicino (part. __________) - aggiungono, non sarebbe mai stato
autorizzato; la decisione, scarsamente motivata, desterebbe inoltre
perplessità
in punto all'imparzialità dell'autorità inferiore; da ultimo, gli insorgenti
contestano il giudizio governativo su tassa di giudizio e ripetibili;
che all'accoglimento del ricorso si oppone il
Consiglio di Stato,
senza formulare particolari osservazioni; l'Ufficio
delle domande di costruzione si rimette al giudizio di questo Tribunale; così
pure la Sezione degli enti locali, senza particolari osservazioni; il municipio
chiede invece che l'impugnativa sia dichiarata priva d'oggetto o, in via
subordinata, respinta in quanto ricevibile; la CO 2domanda che il gravame sia
dichiarato irricevibile,
rispettivamente, respinto;
le loro tesi verranno riprese, se del caso, nei seguenti
considerandi;
che con decisione 6 novembre 2013, il municipio ha frattanto evaso -
respingendole nella misura in cui erano ricevibili - le controverse
istanze di cui si è detto, presentate dagli
insorgenti nei mesi di
luglio rispettivamente agosto 2013; avverso tale
decisioneRI 1, RI 2 e RI 3 si sono aggravati dinnanzi al Governo, postulandone
l'annullamento;
che nell'ambito di quest'ultimo procedimento,
il Presidente del
Governo si è rifiutato di disporre in via cautelare un
divieto d'uso del controverso posteggio; gli insorgenti hanno impugnato anche
questa risoluzione davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 16
dicembre 2013 - che verrà evaso in separata sede (cfr. inc. 52.2013.583);
che, con scritto 3 dicembre 2013, il municipio ha comunicato di ritenere il ricorso
qui controverso privo d'oggetto, a seguito della risoluzione 6 novembre 2013
appena citata; delle relative
osservazioni
della CO 2 e degli insorgenti, che si riconfermano dal
canto loro nelle
rispettive domande di giudizio, si dirà, all'occorrenza, nel seguito;
che con decisione 11 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha frattanto approvato
la variante di piano regolatore (coordinata con
domanda di dissodamento), che ha assegnato il fondo (part.
758) in
questione (e altri due fondi: part. 759 e 769) alla zona artigianale-industriale
di __________e; la procedura dipendente dall'impugnativa interposta dalle
insorgenti avverso tale risoluzione è tuttora pendente (cfr. inc. 90.2014.1);
considerato,
in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art.
21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 7.1.2.1); certa è la legittimazione attiva di RI 2,
RI
1 e RI 3 ad impugnare il giudizio del Consiglio di
Stato che ha dichiarato irricevibile la loro impugnativa; se essi
fossero abilitati ad agire in giudizio dinnanzi al Governo è invece questione
di merito;
che l'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in
ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18
cpv. 1 LPamm); le prove sollecitate dai ricorrenti (sopralluogo, richiamo
incarti relativi alle procedure edilizie) non appaiono atte a portare ulteriori
elementi rilevanti ai fini del presente giudizio; la situazione dell'oggetto
della contestazione emerge in modo sufficientemente chiaro dalle fotografie e
dai documenti agli atti;
che oggetto della presente lite è la decisione con cui il Governo ha dichiarato
irricevibile, per carenza di legittimazione attiva, il ricorso
contro l'inazione
del municipio interposto dai ricorrenti;
che contro il rifiuto o il ritardo eccessivo senza giusto motivo dell'autorità
a compiere un determinato atto che le è stato richiesto, è possibile adire in
ogni momento l'autorità di ricorso per denegata o ritardata giustizia (cfr.
art. 45 LPamm; cfr. anche
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 45 LPamm, n. 2);
che è legittimato a presentare un ricorso per
denegata o ritardata giustizia chiunque è anche abilitato ad interporre un'impugnativa
nel procedimento principale (cfr.
Felix Uhlmann/Simone
Wälle-Bär
, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 46
a
n. 5 segg. con rinvii);
che alla base del procedimento principale vi sono due istanze con cui il RI 2
rispettivamente la sua sezione della __________, nonché RI 3 hanno chiesto al
municipio di accertare che il controverso posteggio sul fondo (part. __________)
della CO 2rispettivamente il suo uso non è mai stato autorizzato dalle autorità
competenti e, di conseguenza, di inibirne l'uso;
che le istanze in questione sono assimilabili a domande di accertamento ai
sensi dell'art. 41 LPamm, proponibili da chiunque giustifichi un interesse
legittimo all'accertamento immediato;
che la nozione di
interesse legittimo
secondo questa norma è
interpretata alla stessa stregua di quella che
determina la legittimazione attiva ad interporre ricorso: presuppone dunque, di
principio, l'esistenza di un interesse personale, concreto e attuale,
ancorché di natura meramente fattuale (cfr.
Borghi/Corti
,
op. cit.,
ad art. 41 LPamm, n. 2; cfr. anche
René Wiederkehr/Paul
Richli
, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,
Band I, Berna 2012, n. 2388 segg.);
che le decisioni del municipio di rilascio o
rifiuto di una licenza edilizia, rispettivamente quelle che ne accertano o meno
l'esistenza,
possono essere impugnate dinnanzi al Governo soltanto da
coloro che sono portatori di un interesse legittimo ai sensi dell'art. 43
LPamm; sono considerati tali coloro che appartengono a quella limitata e
qualificata cerchia di persone, che risultano legate all'oggetto del provvedimento
impugnato da un rapporto più stretto ed intenso di quello che intercorre con
gli altri membri della collettività ed appaiono nel contempo portatori di un
interesse, attuale, personale, concreto e diretto a dolersene per il
pregiudizio effettivo che questo gli arreca (cfr.
STA 52.2008.405 del 13
febbraio 2009
consid. 2, con rinvii;
Adelio Scolari
,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 21 LE n. 935 segg.);
che in concreto, a giusta ragione il Governo ha ritenuto che RI 3, in quanto semplice cittadino del comune di CO 1, residente ad almeno 2 km di distanza (in linea d'aria), facesse difetto la legittimazione attiva, non trovandosi in una
relazione particolarmente stretta con l'oggetto del provvedimento; fatto, quest'ultimo,
che neppure il ricorrente contesta;
che RI 3 non può prevalersi della legittimazione ad agire
uti civis
,
poiché la cosiddetta
actio popularis,
altrimenti data contro tutte le
decisioni di organi comunali (art. 208 cpv. 1 legge organica comunale del 10
marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2), è stata soppressa in ambito edilizio (cfr. STA
52.2008.405 citata, consid. 2;
Scolari
,
op. cit., ad art. 21 LE n. 949);
che la circostanza che egli possa segnalare all'autorità dei fatti che
richiedono, nell'interesse pubblico, un intervento non gli conferisce la
qualità ad agire in giudizio (cfr. anche per la denuncia all'autorità di vigilanza:
Scolari
, op. cit., ad art. 48 LE,
n. 1382 segg., n. 1386);
che, da questo profilo, il giudizio del Governo va esente da critiche;
che l'art. 12 LPN conferisce alle organizzazioni che si occupano della
protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti
storici o di scopi affini - se sono attive a livello nazionale e se perseguono
scopi meramente ideali (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. b LPN) - la legittimazione a
ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali (e comunali) o federali;
che la legittimazione a ricorrere di queste organizzazioni -
designate da un'ordinanza emanata dal Consiglio
federale (cfr. ODO; RS 814.076) e tra le quali figura, per quanto qui
interessa, il
RI 2 in base alla LPN - è circoscritta alle decisioni ai
sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura
amministrativa (PA; RS 172.021), rese nello
svolgimento di un
compito della Confederazione (DTF 123 II 5 consid. 2c;
RDAT I-1999 n. 23, consid. 1.6; STA 52.2011.195 del 23 luglio 2012, consid.
1.3.2 con rinvii; cfr.
Peter Keller
,
in: Peter Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl
Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG, Zurigo 1997, ad art. 12 pag. 255 segg.
nonché, nella stessa opera,
Jean-
Bap-tiste Zufferey
, ad art. 2 pag. 147);
che costituiscono tra l'altro compiti federali
ai sensi dell'art. 2 LPN, il rilascio o il rifiuto di un permesso eccezionale giusta
l'art. 24 LPT - qualora sono fatti valere interessi di protezione della natura
o del paesaggio (cfr. DTF 127 II 273, consid. 4b;
1A.122/2004 del 30
maggio 2005, consid. 2.2.;
Zufferey
,
op. cit., ad art. 2, pag. 152) - nonché la concessione di permessi di
dissodamento, anche da parte dell'autorità forestale cantonale (cfr. DTF 120 Ib
27 consid.
2c/aa; STA 52.2011.195 citata, consid. 1.3.2.2.2.;
Andreas Seitz/Willi Zimmermann
,
Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage: Jurisprudence du
Tribunal fédéral de 1997 à 2007, in URP 2008, pag. 668 segg.);
che il diritto cantonale, all'art.
8 LE in combinato disposto con
l'art. 21 cpv. 2 LE, conferisce inoltre a determinate organizzazioni
- costituite da almeno 10 anni e cui compete, in base agli statuti, la
salvaguardia dei beni tutelati dalla legge - il diritto ad op-
porsi al rilascio di una licenza edilizia; tra queste figura il RI 1
(cfr. il relativo decreto esecutivo del Consiglio
di Stato del 22
febbraio 1995 che le designa; RL 7.1.2.1.2);
che, in concreto, il Governo ha ritenuto che il RI 2 e il RI 1 non fossero abilitati
ad agire in giudizio poiché non avevano presentato un'opposizione ai sensi dell'art.
12
c
LPN, nell'ambito di
una procedura
che non avrebbe ancora
visto la luce
; a torto,
come si vedrà qui
di seguito;
che l'art. 12
c
LPN - peraltro applicabile solo all'associazione nazionale
e non a quella regionale, che la può al massimo rappresentare (cfr. art. 12
cpv. 5 LPN) - disciplina la perdita della legittimazione a ricorrere; esso stabilisce
in particolare (cpv. 2), che le organizzazioni che non hanno partecipato a una
procedura di opposizione prevista dal diritto federale o cantonale non possono
più interporre ricorso; analogamente all'art. 55
b
LPAmb, questa
disposizione riposa sull'idea fondamentale che le organizzazioni debbano
manifestarsi il più presto possibile: per economia processuale e prevedibilità,
devono sollevare le proprie critiche sin dalle prime fasi procedurali (cfr.
Nicolas Wisard
, in: Pierre Moor/Anne-Christine
Favre/Alexandre Flückiger, Loi sur la protection de l'environnement, Bena 2012,
ad art. 55b LPAmb, n. 1);
che l'art. 12
c
cpv. 2 LPN presuppone la necessità di intervenire nell'ambito
della procedura di opposizione, qualora ve ne sia una (
Wisard
, op. cit., ad art. 55
b
LPAmb, n. 11); non
impedisce per contro al RI 2 di intervenire a tutela di interessi della
protezione della natura e del paesaggio, già in una fase preliminare, segnatamente
allorché chiede all'autorità di accertare che un
determinato impianto realizzato nel bosco, all'interno di un paesaggio d'importanza
nazionale censito dall'IFP, sarebbe sprovvisto di
un'autorizzazione
eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT (oltre che di un permesso di dissodamento);
che una simile decisione è strettamente correlata a quella di
rilascio o di rifiuto di una simile autorizzazione,
rientrante, come detto in precedenza, nei compiti della Confederazione giusta
l'art. 2 LPN;
che a torto il Governo ha pertanto negato al RI
2 la legittimazione
ad agire in giudizio in base all'art. 12
c
LPN;
analoga conclusione, fondata sul diritto cantonale, vale per la legittimazione
del RI 1, abilitato ad agire in giudizio in base agli art. 8 e 21 LE;
che, da questo profilo, il giudizio di irricevibilità è lesivo del diritto e
non può essere confermato;
che, in concreto, per economia di giudizio, questo Tribunale prescinde tuttavia
da un rinvio degli atti all'istanza inferiore affinché si pronunci nuovamente
sul ricorso per ritardata giustizia inoltratogli dal RI 2 e dal RI 1;
che, in costanza di procedura, il 6 novembre 2013 il municipio ha
infatti statuito sulla controversa domanda di
accertamento presentata
dalle predette organizzazioni;
che tale circostanza rende di conseguenza il ricorso presentato dinnanzi al
Governo privo d'oggetto, per mancanza di un interesse pratico e attuale;
che in questi casi, l'autorità giudicante deve statuire sulle spese processuali
e ripetibili, pronunciandosi, almeno sommariamente, sull'esito verosimile dell'impugnativa,
vagliando cioè se il ritardo frapposto all'evasione della pratica è stato
costitutivo o meno di un diniego di giustizia formale rispettivamente di un
ritardo ingiustificato (cfr.
Borghi/Corti
,
op. cit., ad art. 45 LPamm, n. 7);
che in concreto non vi è stato un diniego di giustizia formale,
atteso che il municipio si è dichiarato disposto ad
emanare una decisione formale alla domanda presentatagli dal RI 2 e dal
RI
1
(cfr. scritto 21 agosto 2013); controverso
è dunque se vi
sia stato un ritardo eccessivo;
che l'esistenza di un ritardo ingiustificato
nell'evasione di una
pratica amministrativa dipende dalle circostanze
concrete, dalle necessità istruttorie e dalla complessità delle situazioni di
fatto e di
diritto sollevate (cfr.
Borghi/Corti
,
op. cit., ad art. 45 LPamm, n. 2);
che in
concreto, le organizzazioni ricorrenti hanno presentato la controversa domanda
di accertamento l'11 luglio 2013; il municipio l'ha evasa con la decisione del 6
novembre 2013 di cui si è detto in narrativa, ovvero a distanza di poco meno di
quattro mesi;
che il tempo intercorso per l'evasione di questa domanda, considerato che si
tratta di un impianto in uso da oltre 10 anni, su un fondo che, come visto in fatto,
presenta un istoriato complesso e sul quale si sono susseguite diverse
procedure, non risulta affatto eccessivo;
che la circostanza che la contestata legittimità del posteggio in questione sarebbe
stata
segnalata
già in precedenza, non imponeva al municipio di agire
con maggiore sollecitudine; neppure gli insorgenti pretendono infatti di aver
inoltrato prima dello scorso mese di luglio, una formale domanda di
accertamento, che l'esecutivo comunale si sarebbe rifiutato o avrebbe tardato
ad evadere;
che stante quanto precede, il ricorso è evaso
nel senso che il giudizio governativo è annullato e riformato, dichiarando
priva
d'oggetto, nella misura in cui era ricevibile, l'impugnativa 23 agosto
2013 presentata dagli insorgenti;
che con l'emanazione del presente giudizio, diventa priva d'oggetto la domanda
cautelare formulata dai ricorrenti;
che dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le
ripetibili
(art.
31 LPamm) di entrambe le sedi ricorsuali sono poste a carico degli insorgenti, soccombenti
in maniera preponderante.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
evaso ai sensi dei considerandi
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 16
ottobre 2013 del Consiglio di Stato (n. 5356) è annullata e riformata nel senso
che, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso 23 agosto 2013 di RI 3, RI 2
è dichiarato privo d'oggetto.
2.   La tassa
di giustizia di complessivi fr. 1'500.- è posta a carico di RI 2 e RI 3, in solido, che rifonderanno inoltre un identico importo sia alla CO 2, che al comune CO 1.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria