ti_gerichte · 90.2002.139 · 2006-08-13 · it
Istituzione d'ufficio da parte del Consiglio di Stato di un perimetro di rispetto per un bene culturale di interesse cantonale.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.139
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.139
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.139

Incarto n.
90.2002.139
Lugano
13 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 settembre 2002 di
patr. da:
contro
la risoluzione n. 34__________ del 9 luglio 20__________
con cui il Consiglio di
Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del PI 1
;
viste le risposte:
-
19 novembre 2002 del RA
2;
-
13 gennaio 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è proprietaria
della particella n. 1 RFD di PI 1, di mq 1207, che si affaccia sulla piazza S__________
e sulla quale si trova in posizione leggermente arretrata, una villa e un
edificio accessorio, attorniati da un vasto giardino. Sul lato della particella
che volge verso la piazza, il fondo è delimitato ai lati del portone d’accesso
da un muro sormontato da una ringhiera in ferro dietro il quale vi è una fila
di alberi che formano un viale. Questo fondo è inserito secondo il piano
regolatore nella versione del 1988, nella zona edificabile RC3.
B.   Nella seduta del 15
febbraio 2000, il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale
del piano regolatore. In questa sede, il legislativo comunale ha inserito il
fondo di RI 1 nella zona Cn, fissando una porzione di terreno, verso la piazza
S__________, di spazio libero di valore ambientale, all’interno della quale non
sono possibili nuove costruzioni. Ha nel contempo adottato l’art. 24 NAPR che
prevede in merito ai beni culturali quanto segue:
1.  Sono indicati quali beni culturali da salvaguardare:
a)  i monumenti storici ed artistici iscritti
nell’elenco cantonale, riportati sul Piano con un quadratino rosso e la
seguente numerazione:
1     Chiesa parrocchiale di S__________
2     Colonna con statua di S__________
3     Porticato, camino di pietra e cornice in
stucco nella casa V__________
4     Portale mistilineo e pilastri del cancello di
casa C__________
5     Portale, androne con fregio di stucco a
cornucopie e conchiglie di casa C__________
6     Affresco in cornice di stucco in casa S__________
7     Serraglia di volta in marmo rosa, murata all’esterno,
sopra il portone di casa C__________
b)  i monumenti storici ed artistici non iscritti,
ma protetti dal Comune, indicati con un cerchio rosso e così numerati:
8     Villa Z__________
9     Chiesa di S. G__________ e via Crucis
10   Cappella della V__________ (località L__________)
11   Fontana coperta
12   Archi di sostegno
13   Lavatoio
14   Pinacoteca
15   Mulino e segheria
2.  Sono vietati tutti gli interventi che
potrebbero danneggiare l’integrità degli oggetti segnalati, o pregiudicare il
contesto ambientale nel quale sono inseriti.
3. Per i beni descritti si richiamano le
disposizioni della legislazione cantonale sulla protezione dei monumenti
storici ed artistici.
Per quelli di interesse locale il Municipio
può prescrivere le misure necessarie alla loro adeguata protezione.
C.
Con risoluzione
n. 34__________
del 9 lu
glio 20__________ il
Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio il piano regolatore su questo punto,
specificando gli elementi architettonici da proteggere su un piano cantonale e
chiedendo al comune di tenere in debita considerazione altri elementi da
preservare su un piano locale. Nel contempo, il Governo ha istituito un
perimetro di rispetto della chiesa parrocchiale e della piazza di S__________,
al fine di permettere un controllo degli interventi architettonici e di arredo
urbano sulle parcelle adiacenti alla piazza. Ha quindi invitato il municipio ad
inserire nelle norme di attuazione del piano regolatore un nuovo articolo del
seguente tenore:
“A tutela dei seguenti beni culturali d’interesse cantonale è
istituito un perimetro di rispetto ai sensi dell’art. 22 cpv. 2 della legge
sulla protezione dei beni culturali:
- Chiesa parrocchiale di S__________
- Piazza di S__________
Entro questo perimetro non sono ammissibili interventi suscettibili
di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione dei beni
culturali. Ogni domanda di costruzione, notifica o modifica del terreno
compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta, per approvazione,
alla Commissione dei beni culturali che potrà proporre modifiche in funzione
della valorizzazione e conservazione della chiesa parrocchiale e della piazza
di S__________ nel rispetto delle norme di PR.”
C.   Con ricorso del 24 settembre 2002 RI 1 è
insorta innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulandone, in via principale, l’annullamento per quanto
riguarda la sua proprietà; in via subordinata chiede l’istituzione di un perimetro
di rispetto della massima estensione prevista nel piano regolatore e dalle
relative norme di attuazione così come proposto dal comune. Contesta
l’esistenza di un sufficiente interesse pubblico alla base della modifica
d’ufficio operata dal Consiglio di Stato, a mente sua non dimostrato in concreto,
e considera la restrizione impostale non necessaria e sproporzionatamente invasiva
nella sua proprietà ed equivalente ad un divieto di costruzione.
La divisione della pianificazione
territoriale ha postulato la reiePI 1, che parallelamente alla ricorrente ha
pure contestato dinanzi a questo tribunale la decisione del Consiglio di Stato
su questo e su altri aspetti - il gravame del comune verrà evaso con separata
decisione - ha chiesto l’accoglimento del ricorso.
Il 12 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza
ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti hanno chiesto la
sospensione della causa fino al 30 settembre 2004 al fine di precisare la norma
che istituisce il perimetro di rispetto e di ridefinire il perimetro di protezione
della Piazza e della chiesa di S__________. Il 2 febbraio 2005 la ricorrente ha
comunicato il fallimento delle trattative tra le parti, riconfermandosi così
nelle allegazioni e considerazioni espresse nel suo ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e
la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso, presentato entro il termine indicato nell’avviso di pubblicazione sul
foglio ufficiale, è tempestivo, quantunque ci si potrebbe chiedere se la
ricorrente, alla quale la decisione impugnata è stata notificata personalmente
in quanto proprietaria di un fondo toccato dalla modifica d’ufficio decretata
dal Consiglio di Stato, non avrebbe dovuto impugnare la stessa entro il termine
di 30 giorni dalla notificazione (che in concreto sarebbe venuto a scadenza il
12 settembre 20__________).
Occorre a
questo proposito considerare che il dispositivo della decisione impugnata non è
affatto chiaro: infatti, al n. 6 dispone la facoltà di ricorso entro il termine
di 30 giorni dalla notificazione, includendo tra le persone legittimate anche i
proprietari - non ricorrenti in prima istanza - toccati dalla decisione (come
la ricorrente), mentre il dispositivo n. 7, che impone al municipio di procedere
ai necessari aggiornamenti, decreta pure l’obbligo di pubblicare per 30 giorni
le modifiche tra l’altro riguardanti anche l’istituzione di un perimetro di
rispetto della piazza S__________ (modifica n. 5.21). In queste circostanze,
vista anche la specifica denominazione della modifica oggetto del presente
ricorso nel dispositivo n. 7, ben poteva quindi la ricorrente ritenere che il
termine ricorsuale per contestare l’istituzione del vincolo sulla sua proprietà
fosse quello indicato nell’avviso di pubblicazione, ossia il 24 settembre 20__________.
Il
ricorso è pertanto tempestivo ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali
lo stesso può essere esaminato nel merito.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.
L
a ricorrente contesta l’esistenza di un interesse pubblico
sufficiente, da un lato alla protezione della piazza di S__________ e della
chiesa parrocchiale e, da un altro lato, nell’istituzione di un perimetro di
rispetto che comprende anche la sua proprietà. Considera inoltre non
proporzionale allo scopo che si prefigge l’estensione di tale perimetro, troppo
ampio, mentre sufficiente sarebbe stata una sua definizione in corrispondenza
del limite dello spazio libero di valore ambientale istituito dal comune. La misura
proposta significherebbe praticamente, sempre a mente della ricorrente, ad un
divieto di costruzione all’interno del perimetro.
4.   4.1.
Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost. ;
DTF 129 I 337 consid.
4.1;
126 I 219 consid. 2).
Rettamente
nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione.
4.2. In
linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la
sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra
lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
5.   5.1. La
protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de
la nature ed du patrimoine) compete ai cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.).
Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione
gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei
paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali
e culturali; quando l’interesse pubblico lo richieda, li conserva integri (art.
78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della
natura e del paesaggio del 1. luglio 1966, LPN). Giusta l’art. 3 cpv. 1 LPN, la
Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni
sono tenuti, nell’adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere
affinché le caratteristiche del paesaggio, l’aspetto degli abitati, i luoghi
storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove
predomini in essi l’interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio
federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza
nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L’iscrizione d’un oggetto
d’importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente
di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per
quanto possibile, quantomeno  dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6
LPN;
Rausch/ Marti/ Griffel
, Umweltrecht,
Zurigo 2004, n. 561 - 564).
L’iscrizione di un oggetto d’importanza
nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per
i Cantoni nell’adempimento di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell’art.
5 LPN dev’essere infatti attribuito, quantomeno sotto l’aspetto sostanziale, il
valore delle concezioni ai sensi dell’art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che
i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6
cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la
pianificazione dell’utilizzazione (art. 17 LPT;
Rausch/ Marti/ Griffel
, op. cit., n. 565, con rinvii). È
quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa interessare, per i
comuni contemplati dall’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di
importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che si
è imposta anche negli altri idiomi), allestito a norma dell’art. 5 LPN e della
relativa ordinanza del 9 settembre 1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore
impone loro di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale,
mediante l’affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata
scheda obbliga quindi i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se
le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la
tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
Inoltre, l’art. 1 cpv. 2 lett. a e l’art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che
Confederazione, Cantoni e Comuni, in qualità di autorità preposte alla
pianificazione, devono provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto.
L’art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i
luoghi storici e i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle
zone protette.
5.2. A
livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze
naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all’istituto del piano del paesaggio
(art. 28 cpv. 1 LALPT); la LALPT prevede espressamente, all’art. 28 cpv. 2
lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani
regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni
fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e
dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e
della vista panoramica. Inoltre, secondo l’art. 29 LALPT il piano regolatore
può prevedere l’obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di
essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio
(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli
edifici (cpv. 1 lett. g).
Nel nostro
Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione
dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la legge per la protezione
dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946, improntata su una nozione
più moderna di cultura, intesa come l'insieme di tutti quei valori, usi e
costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo. In parallelo
all'evoluzione di questa nozione, il termine di "monumento storico" è
stato sostituito con quello di "bene culturale" inteso appunto quale
prodotto dell'attività culturale in senso lato.
La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L’art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: può quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per
la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i
manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 CC come
oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Fra questi
ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti di culto o
d'arredo, utensili.
Secondo
l'art. 3 LBC sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli
d'interesse cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze
cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono
protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti
per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che
rivestono importanza soprattutto per le collettività locali.
Per i beni mobili la differenziazione è tra quelli appartenenti alle
istituzioni culturali riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art.
21 cpv. 1 LBC) e quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano
a privati, sia che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC).
5.3.
L’art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della
protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica
i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale
ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e
l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività
in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla
conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività
si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover
essere tramandati alle generazioni a venire.
Si rileva
comunque che un vincolo di protezione dei beni culturali risponde, per principio,
all'interesse pubblico (DTF 120 Ia 270 consid. 4a; 119 Ia 305 consid. 4b e rinvii).
La protezione dei monumenti si può estendere anche agli edifici caratteristici
del periodo in cui sono sorti (DTF 126 I 219 consid. 2e, 120 Ia 270 consid. 4a;
sentenza del Tribunale federale del 6 maggio 1998 nella causa S.-S., consid. 4a
, pubblicata in ZBl 101/2000, pag. 99 segg.; RDAT I-2001 n. 49, consid. 6). Non
è per contro necessaria una particolare pregevolezza degli immobili che si intendono
proteggere (RDAT cit.,
ibidem
, con rinvii), né il mantenimento delle
loro funzioni e strutture originarie.
La legge
affida alla commissione dei beni culturali (art. 45 LBC) il compito di farsi di
volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di
individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene
(messaggio citato del Consiglio di Stato, capitolo 6, ad art. 19). Il regime
giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte:
d’un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall’altro
consentire l’esercizio della proprietà sul medesimo bene (
Cattaneo Beretta
, op. cit., n. 4.3.2.).
Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,
giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di
adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto
al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali
la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione
dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame
preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della
protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e
il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3
LBC).
5.4.
Secondo l’art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene
culturale si estende all’ oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione
o la valorizzazione del bene protetto (cpv. 2).
La
citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione
sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve
essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto
spaziale (cfr. anche
(
Wiederkehr
Schuler
, Denkmal- und Ortsbildschutz, Zurigo 1999, pag. 84)
. Sovente l' importanza di un bene culturale, in particolare un immobile,
risulta tanto dal suo valore intrinseco come dalla sua situazione nel contesto
spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi
limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il
portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la
delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione
analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art.
12 della cessata legge sui monumenti storici del 15 aprile 1946). Tale
perimetro di rispetto verrà delimitato per gli immobili, nel piano delle zone.
Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene
protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione
concreta (cfr. messaggio citato del Consiglio di Stato, n. 6 ad art. 22).
6.   In concreto, contrariamente
a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’imposizione di un vincolo che istituisce
un perimetro di rispetto sulla sua proprietà è senz’altro sorretta da un
sufficiente interesse pubblico.
RI 1
, quale villaggio, è
inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere
(ISOS).
Secondo la descrizione data nell’inventario ISOS,
ripresa anche dalla divisione della pianificazione territoriale nella propria
risposta al ricorso, la Piazza S, posta trasversalmente rispetto al vicolo principale
(Via G), è uno spazio che
“
un tempo,
doveva contrarre uno stretto rapporto con l'ampio paesaggio a vigna, a nord dell'insediamento,
e lo stacco era costituito semplicemente da un muro in sassi a vista, alto
forse quanto un uomo (I-De II). Oggi questo muro è sormontato da una ringhiera
in ferro nello stesso stile della villa e della casa comunale, simile alla villa,
ma un po' più grande; entrambi gli edifici (E 0.0.17, E 0.0.18), sono stati
costruiti in mezzo alle vigne a cavallo tra il XIX e XX sec. Si collocano
arretrati, a una certa distanza dai margini della piazza - ciò che ne marca il
prestigio - annunciato da un viale alberato, in linea coi portali d'accesso.
Tutto il resto dell'edificazione della piazza è dovuta al XVIII sec., anche la
chiesa parrocchiale (E 1.0.1), citata, per la prima volta, poco dopo che la
parrocchia si staccò da Riva San Vitale (1528), e ricostruita quasi completa-
mente nel linguaggio formale tardo barocco, nel XVII sec. (1771-76). E'
situata, in posizione esposta, su un basso 'pulpito' del terreno, che si avanza
notevolmente davanti al margine dell'insediamento, verso valle, e che marca il
limite orientale dell'edificazione storica.
Originariamente,
anche ad una visione da lontano, doveva fungere da baricentro edilizio
dell'insediamento; oggi ha perso questo ruolo pressoché totalmente dato che
l'espansione edilizia nel primo piano, un tempo libero da edificazione, ha
risparmiato solo la stretta fascia prativa (I-De I), dalla quale emergono le
parti più vecchie del complesso e l'abside della chiesa.
All'interno
del nucleo, il suo alto valore permane, comunque, non sminuito nemmeno dalla
presenza dei grandi edifici recenti che estendono la loro influenza negativa
fino dentro la piazza (0.0.16). Si colloca come punto terminale, monumentale,
all'estremità stretta della piazza e le conferisce l'importanza d'obbligo, per
poter fungere - nonostante la posizione eccentrica rispetto all'edificazione -
come centro di gravità spaziale del nucleo.
”
(scheda ISOS
relativa al RI 1, 2. stesura, 1989, “Sviluppo dell’insediamento”, pag. 3).
La necessità di tutelare nella loro
interezza e nei loro elementi costitutivi quali beni culturali sia la chiesa
parrocchiale, sia la piazza, a mente del Consiglio di Stato uno dei pochi
esempi ancora esistenti conservatasi nelle sue strutture di piazza di carattere
lombardo scaturisce chiaramente già da questa descrizione, né del resto il comune
lo contesta direttamente, limitandosi ad asserzioni circa il perimetro di rispetto
della piazza. Il valore storico, urbanistico, culturale e architettonico della
piazza di S
per contro, impone una
protezione non solo della piazza in sé, ma anche dei suoi elementi costitutivi,
quali ad esempio le facciate degli edifici, la colonna con la statua, e il muro
su alcune particelle che si affacciano sulla piazza. La decisione del Consiglio
di Stato di tutelare la piazza S__________ e la chiesa parrocchiale risponde
quindi ad un chiaro interesse pubblico che prevale rispetto all’interesse del comune
quale proprietario di infrastrutture pubbliche che sorgono all’interno del perimetro
(casa comunale, edificio scolastico, ecc.).
6.2. Accertata la necessità di proteggere
la piazza e la chiesa, del resto riconosciuta anche dallo stesso comune, il
Consiglio di Stato ha imposto d’ufficio il vincolo del perimetro di rispetto
della
piazza e della chiesa, da via ai G__________
lungo tutta la piazza fino all’intersezione tra via P e via e lungo questa via
fino all’altezza dell’edificio delle scuole comunali per risalire fino alla via
ai
Quanto all’interesse pubblico di questo
vincolo, si è visto sopra che la tutela di un bene culturale, quando le
circostanze lo impongono può esigere di delimitare un perimetro entro il quale
gli interventi edilizi suscettibili di compromettere la conservazione o la
valorizzazione del bene protetto non sono ammessi (art. 22 cpv. 2 LBC). Ciò è
il caso in concreto, visto l’oggetto descritto sopra, di cui anche il comune ha
riconosciuto l’importanza storica culturale e artistica.
7.   Riguardo al perimetro delimitato dal
Consiglio di Stato, che certo può apparire di primo acchito eccessivo rispetto
allo scopo che l’istituzione dello stesso si prefigge, occorre rilevare che
esso comprende i fondi che si affacciano direttamente sulla piazza, come pure
le costruzioni che - poco o tanto - sono visibili da questa e la cui
edificazione potrebbe compromettere la valorizzazione e la conservazione della
piazza e della chiesa. Occorre inoltre rilevare che taluni fondi risultano
rialzati rispetto al livello della strada, come il fondo della ricorrente, per
cui a maggior ragione si impone un vincolo di perimetro di rispetto assai
ampio, ritenuto l’impatto visivo che l’edificazione degli stessi potrebbe
creare sui beni protetti.
Se l’idoneità del vincolo non può esser
messa seriamente in discussione - del resto la stessa ricorrente la ammette -
la necessità del vincolo in questione deve pure essere confermata. Lo scopo del
perimetro non consiste tuttavia, come sembra a torto sostenere la ricorrente,
unicamente nella protezione del muro di cinta della sua proprietà, ma nella
tutela della piazza nella sua interezza e globalità (piazza, muri, facciate,
colonna, chiesa, ecc.). Né del resto sembrano essere possibili a questi fini
misure meno incisive della proprietà, visto e ritenuto che il perimetro si
estende al limite delle edificazioni oggi presenti rispettivamente sulla zona
AP-EP dove sorge il centro scolastico e nella zona di
contorno del nucleo (area retrostante il municipio),
fondi che, come detto, sono visibili e mantengono uno stretto contatto con la
piazza.
Occorre comunque precisare che
l’imposizione di un perimetro di rispetto non ha come conseguenza
l’inedificabilità dei terreni ivi inclusi: la norma che il Consiglio di Stato
ha inserito d’ufficio nelle NAPR dispone infatti che sono vietati solo quegli interventi
suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione
dei beni culturali e sancisce nel contempo il controllo degli interventi da
parte della commissione dei beni culturali. Interventi che sono comunque
possibili nel rispetto delle norme di piano regolatore, ossia, per il fondo
della ricorrente, delle norme della zona Cn dove il suo fondo è inserito.
L’utilizzazione dei fondi compresi nel perimetro di rispetto non viene quindi
irragionevolmente compromessa (cfr. RDAT I-2001 n. 49, con rinvii). Si rileva
infine che la richiesta ricorsuale di limitare il perimetro al limite stabilito
dal comune per gli spazi liberi di valore ambientale non avrebbe in ogni caso
lo scopo di preservare i beni culturali, dal momento che in esso, di dimensioni
comunque limitate, non sono possibili nuove costruzioni (art. 31 cifra 7 NAPR).
Questo vincolo, adottato dal comune e approvato dal Consiglio di Stato, non è
stato contestato dalla ricorrente. Pure inimpugnato è il vincolo di linea di
costruzione imposto tra l’altro anche sul fondo della ricorrente.
Per concludere, la decisione del Consiglio
di Stato di delimitare un perimetro di rispetto della Piazza S__________ e
della Chiesa parrocchiale omonima risponde ad un prevalente interesse pubblico
e non viola il principio della proporzionalità. Il ricorso deve quindi essere
respinto.
8.   La tassa di giustizia e le spese sono a
carico della parte soccombente (art. 28 LPamm). Il comune, che aveva pure
postulato l’accoglimento del ricorso, può essere esonerato dal pagamento delle
spese processuali non essendo comparso in causa per difendere interessi
economici propri, bensì in veste di ente pianificante.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso di RI 1, , è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1500.- (millecinquecento) sono poste a carico diRI
1,.
3.   Intimazione
a:
t
erzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario