ti_gerichte · 52.2011.486 · 2011-12-06 · it
Protezione civile. Interventi di pubblica utilità. Indennità per perdita di guadagno

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.12.2011 52.2011.486
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.12.2011 52.2011.486
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.12.2011 52.2011.486

Incarto n.
52.2011.486
Lugano
6 dicembre 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Matteo Cassina, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah
Socchi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 18 ottobre 2011 del
RI
1__________
patrocinato
da:
contro
la
decisione 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato (n. 5495), che respinge l'impugnativa
presentata dall'insorgente avverso il dispositivo n. 2 della risoluzione 7
aprile 2011 con cui il Dipartimento delle istituzioni, Sezione del militare e
della protezione della popolazione, stabilisce che il personale
professionista della Regione di PCi del __________ non ha diritto all'indennità
per perdita di guadagno per il servizio prestato nell'ambito di un intervento
di pubblica utilità a favore del comune di __________;
viste le risposte:
-     9 novembre 2011 del Consiglio di
Stato;
-   10 novembre 2011 della Sezione del
militare e della protezione della popolazione;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. Il 9 febbraio 2011 il comune di __________
ha chiesto alla Sezione del militare e della protezione della popolazione
(SMPP) del Dipartimento delle istituzioni l'autorizzazione ad effettuare un
intervento di pubblica utilità facendo capo alle risorse della protezione
civile (PCi). L'intervento, volto ad eseguire opere di messa in sicurezza dei
sentieri comunali, comportava l'impiego di un professionista del Consorzio Protezione
civile della Regione del __________ (CPC__________) e di 30 militi da chiamare
in servizio. L'intervento sarebbe durato 7 giorni (tra il 31 marzo e l'8 aprile
2011), per un totale di 160 giorni di servizio compreso il corso preparatorio.
b. Con decisione 7 aprile 2011, la SMPP ha rilasciato al comune l'autorizzazione richiesta, stabilendo - fra l'altro - che il
personale professionista del CPC__________ non avrebbe potuto beneficiare delle
indennità per perdita di guadagno (IPG)
in quanto il comune richiedente fa
parte del Consorzio di PCi del __________
(dispositivo n. 2 della
decisione).
La SMPP ha in sostanza ritenuto che il versamento di tale indennità
al professionista del consorzio si ponesse in contrasto con l'art. 11 dell'
ordinanza sugli interventi di pubblica utilità della
protezione civile del 6 giugno 2008 (OIPU; RS 520.14)
, che vieta l'impiego
di militi della protezione civile nell'ambito degli interventi di pubblica
utilità a favore del datore di lavoro.
B.  Con giudizio 4 ottobre 2011, il Consiglio
di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di
esso interposta dal CPC__________.
Il Governo ha condiviso l'assunto della SMPP, ritenendo a sua
volta che a causa della partecipazione, anche finanziaria, del comune di __________
al consorzio ricorrente la prestazione del milite professionista fosse
assimilabile ad una prestazione a favore del suo datore di lavoro.
C.  Contro il predetto giudizio
governativo, il consorzio soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso del 18 ottobre 2011, chiedendo che sia annullato
assieme al dispositivo n. 2 della controversa risoluzione della SMPP. Postula
pertanto che
anche il personale professionista impiegato nei servizi IPU
beneficerà delle prestazioni IPG.
L'insorgente contesta con dovizia d'argomenti le deduzioni della
SMPP. L'art. 11 OIPU, obietta, andrebbe interpretato secondo il suo tenore
letterale e non secondo le sue finalità. I militi professionisti, osserva, non
sono d'altro canto dipendenti del comune, ma del consorzio PCi, che li dirige e
li stipendia. In caso di interventi di pubblica utilità, questi militi
mantengono il loro statuto: non diventano dipendenti del comune. Contrariamente
a quanto assume il Consiglio di Stato, la partecipazione del comune di __________
al consorzio non determinerebbe alcuna commistione di interessi. L'IPG
spetterebbe peraltro al consorzio e non al comune, che non ne ritrarrebbe alcun
vantaggio.
D.  All'accoglimento del ricorso si
oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene la SMPP, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente. Essa si richiama in particolare alla
circolare 1/09 del 25 settembre 2009 dell'Ufficio federale della protezione
della popolazione (UFPP) e ad una sua successiva presa di posizione dell'8
ottobre 2010, che impedirebbe in sostanza ai dipendenti professionisti delle
organizzazioni della PCi di partecipare ad interventi di pubblica utilità a
favore di comuni membri delle stesse.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 50 cpv. 2 della legge sulla
protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 1.5.4.1).
Il CPC__________ è legittimato ad impugnare la decisione con
cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto contro la risoluzione
7 aprile 2011 della SMPP di negare il diritto all'IPG al suo dipendente
distaccato per l'intervento di pubblica utilità autorizzato a favore del comune
di __________ (art. 50 cpv. 2 LPCi; art. 43 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Nella sua qualità di
datore di lavoro del dipendente in questione e quindi di potenziale beneficiario
delle IPG (art. 17 cpv. 1 lett. b
legge
federale sulle indennità di perdita di guadagno del 25 settembre 1952; LIPG; RS
834.1)
, il consorzio ricorrente può infatti essere annoverato fra le
persone legate per situazione da un rapporto sufficientemente stretto ed
intenso all'oggetto della decisione impugnata
.
Innegabile è l'interesse ad agire in giudizio.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Ad eventuali carenze istruttorie potrà
semmai essere posto rimedio annullando la decisione censurata e rinviando gli
atti all'istanza inferiore, affinché, assunte le prove mancanti, si pronunci
nuovamente sull'impugnativa inoltratagli dal CPC__________ (art. 65 cpv. 2
LPamm).
1.3. Controverso è unicamente il dispositivo (n. 2) della decisione
7 aprile 2011, con cui la SMPP ha stabilito che
il personale professionista
della Regione di PCi del __________ non potrà beneficiare delle prestazioni
IPG.
Il riconoscimento della pubblica utilità dell'intervento autorizzato a
favore del comune di __________ non è oggetto di contestazione. Incontestata è
pure l'autorizzazione in quanto tale ad impiegare nell'intervento anche un
dipendente (professionista) del CPC__________.
2.  2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 2
lett. c della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla
protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC; RS 520.1), i Cantoni possono chiamare
in servizio i militi di protezione civile per interventi di pubblica utilità.
Questi interventi sono regolati dalla specifica ordinanza (OIPU), di cui si è
detto in narrativa.
Sono considerati interventi di pubblica utilità gli
interventi che comportano la fornitura di prestazioni a terzi, segnatamente autorità,
amministrazioni, associazioni, organizzazioni o espositori (cfr. art. 1 cpv. 2
OIPU). Gli interventi di pubblica utilità sono soggetti ad autorizzazione, sia
a livello nazionale, sia a livello cantonale o comunale. A livello nazionale,
il permesso è rilasciato dall'UFPP alle condizioni poste dagli art. 3-7 OIPU. L'autorizzazione
per interventi di pubblica utilità a livello
cantonale e/o comunale è invece regolata dal diritto cantonale, che stabilisce
anche la ripartizione dei costi tra Cantone, Comuni e richiedente (art. 8 OIPU).
L'autorizzazione presuppone, cumulativamente, che i richiedenti non siano in
grado di svolgere i loro compiti con i propri mezzi (art. 2 lett. a OIPU), che
l'intervento sia compatibile con lo scopo ed i compiti della PCi e permetta di
praticare le conoscenze e capacità acquisite nel corso della formazione (lett.
b), che non faccia eccessiva concorrenza alle imprese private (lett. c) e che l'evento
sostenuto non persegua a titolo principale la realizzazione di profitti (lett.
d).
La legge cantonale (LPCi) non disciplina ulteriormente questi
interventi. Non contiene, in particolare, disposizioni sulla procedura di
autorizzazione. Essa si limita a stabilire la competenza a chiamare in servizio
i militi della PCi per interventi di pubblica utilità. Il regolamento sulla
protezione civile del 3 giugno 2008 (RPCi; RL 1.5.4.1.1) è dal canto suo
silente. La materia è ulteriormente regolata da una direttiva (n. 602) del 1.
luglio 2010 della SMPP, che disciplina in sostanza gli aspetti procedurali
delle domande relative agli interventi di pubblica utilità, i doveri di collaborazione
e la ripartizione dei costi. Secondo la cifra 13 di questa direttiva,
la Confederazione
sopporta i costi dell'assicurazio-ne dei militi della PCi e sborsa i
contributi conformemente
alla LIPG.
Ogni altro costo ordinario,
segnatamente il soldo, i costi legati alla chiamata in servizio, alle
trasferte, al vitto e all'alloggio e quelli per il materiale
è invece a
carico dell'istante.
2.2. Giusta l'art. 23 LPPC, chi
presta servizio di protezione civile ha diritto ad un'indennità
per perdita di guadagno secondo le disposizioni della LIPG.
Le persone
che prestano servizio nella protezione civile, dispone dal canto suo l'art.
1
a
cpv. 3 LIPG, hanno diritto a un'indennità
per ogni giorno intero per il quale esse ricevono un'indennità (soldo)
giusta l'articolo 46 della legge federale sulla protezione
civile del 17 giugno 1994 (ora art.
22 LPPC).
L'indennità è fissata dalla cassa
di compensazione competente su domanda dell'avente diritto (art. 18 cpv. 1
LIPG).
Spetta invece alle autorità della
PCi e non alla cassa di compensazione dell'assicurazione vecchiaia e superstiti
(AVS) stabilire se i partecipanti ad un intervento di pubblica utilità prestino
un servizio ai sensi della LPPC. Accertamento, questo, che costituisce il
presupposto del diritto dei partecipanti all'intervento al soldo, al vitto e
all'alloggio gratuiti, all'indennità di trasporto e, di riflesso, all'IPG.
Quest'ultima indennità è in effetti dovuta soltanto
a chi presta servizio di
PCi
(art. 23 LPPC) e
riceve un'indennità
(soldo) secondo l'art. 22
cpv. 1 LPPC (art. 1
a
cpv. 3 LIPG).
A prescindere dalla questione di
sapere se in sede di decisione sulla domanda di versamento dell'IPG le casse di
compensazione AVS possano semmai ancora contestare l'accertamento operato dalle
autorità della PCi circa la natura del servizio svolto dai partecipanti all'intervento,
gli organi dell'AVS devono poter fare affidamento sulla correttezza di tale
certificazione. Non dispongono infatti dei mezzi necessari per verificarne il
fondamento.
2.3. A norma dell'art. 11 OIPU,
nell'ambito degli
interventi di pubblica utilità i militi della protezione civile non possono essere
impiegati a favore del loro datore di lavoro
.
La disposizione è volta ad evitare che
i datori di lavoro
tenuti a versare lo stipendio ad un milite possano approfittare degli interventi
di pubblica utilità da lui prestati. Si vuole così evitare che vengano fornite
prestazioni IPG per funzioni contrattuali per cui il datore di lavoro è tenuto
a versare lo stipendio
(lettera 8 ottobre 2010 dell'UFPP al Direttore del
Dipartimento delle istituzioni). Essa attua concretamente l'indicazione
contenuta nel messaggio concernente la revisione totale della legislazione
sulla protezione civile del 17 ottobre 2001 con riferimento all'art. 27 LPPC
(FF 2002, pag. 1562). Soprattutto laddove la PCi è organizzata a livello comunale,
sussiste
infatti
il pericolo che il personale professionista
presti interventi di pubblica utilità a favore del proprio datore di lavoro
(cfr.
messaggio concernente la revisione parziale della LPPC dell'8 settembre 2010,
FF 2010, pag. 5306; cfr. anche Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre
2011, Irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati per la protezione
civile, pag. 5 segg.).
L'art. 11 OIPU, stando al suo tenore letterale, si applica
indistintamente a tutti i militi della PCi. Vale sia per i cosiddetti professionisti,
ovvero per i dipendenti degli enti della PCi, che vengono distaccati ed
impiegati come militi per effettuare l'intervento, sia per i non
professionisti, ovvero per i militi che vengono appositamente chiamati in
servizio a tale scopo. Il testo della norma non opera alcuna distinzione al riguardo.
Anche persone assunte a tempo pieno o parziale nella protezione civile, stando
alla legislazione vigente, possono dunque essere chiamate a svolgere - come
militi della PCi - interventi di pubblica utilità.
Decisiva, ai fini dell'applicazione dell'art. 11 OIPU, è l'esistenza
di un rapporto di lavoro tra il milite impiegato nell'intervento ed il datore
di lavoro. La nozione di
datore di lavoro,
stando alle indicazioni dello
stesso UFPP,
va intesa alla lettera,
nel senso della
persona
o
organizzazione tenuta a versare lo stipendio al dipendente che riceve di regola
un'indennità di perdita di guadagno quando questo è assente dal posto di lavoro
per prestare un intervento di pubblica utilità nell'ambito della PCi
(circolare
UFPP 1/09 citata, pag. 1)
.
Criterio determinante, secondo l'UFPP, è il
vantaggio conseguito dal datore di lavoro da un intervento di pubblica utilità
a cui partecipa come milite il suo dipendente, ovvero la circostanza che il
datore di lavoro percepisce un'IPG per
funzioni contrattuali,
per le
quali è tenuto a versare uno stipendio. Tale ipotesi si verifica essenzialmente
quando la prestazione lavorativa, che il dipendente è tenuto a fornire in base
al rapporto contrattuale, invece di essere fornita nel quadro di tale rapporto
viene fornita nell'ambito di un intervento di pubblica utilità, nel quale il
dipendente è impiegato come milite della PCi. Gli estremi di questa fattispecie
possono dunque essere dati tanto nel caso del dipendente del comune, che esegue
- come milite della PCi convocato per un intervento di pubblica utilità - un
lavoro che avrebbe dovuto eseguire nell'ambito del rapporto d'impiego, quanto
nel caso di un dipendente di un ente o consorzio della PCi, che fornisce come
milite - nel quadro di un simile intervento - prestazioni lavorative che di per
sé attengono al suo rapporto d'impiego. Datore di lavoro e beneficiario dell'intervento
non devono necessariamente identificarsi; possono anche essere diversi.
3.
3.1.
Il
dispositivo n. 2 della decisione qui impugnata si limita a stabilire che
il
personale professionista della Regione di PCi del __________ non potrà
beneficiare delle prestazioni IPG
, perché l'impiego del dipendente
(professionista) del CPC__________
,
distaccato
per l'intervento, sarebbe contrario all'art. 11 OIPU. Considerato che il comune
richiedente l'intervento di pubblica utilità fa parte del CPC__________, ha
ulteriormente precisato la SMPP, il dipendente distaccato verrebbe in sostanza
impiegato a favore del suo datore di lavoro. Tesi, questa, che il Consiglio di
Stato ha condiviso. A torto.
Contrariamente a quanto assumono la SMPP ed il Consiglio di Stato, l'art. 11 OIPU non impedisce di principio alle organizzazioni
sovracomunali della PCi (consorzi intercomunali, enti) di impiegare i propri
dipendenti nel quadro di interventi di pubblica utilità effettuati a favore dei
singoli comuni che ne fanno parte. La semplice appartenenza del comune richiedente
al CPC__________ non costituisce un impedimento all'impiego dei dipendenti del
consorzio. Il loro datore di lavoro non è infatti il comune, ma il CPC__________.
Impediti a partecipare sono semmai i militi che
risultano alle dipendenze del comune. Enti e consorzi della PCi non possono essere
assimilati ai comuni da cui sono formati. Sono soggetti dotati di personalità
giuridica propria (art. 4 cpv. 2 lett. b LPCi; art. 9 legge sul consorziamento
dei comuni del 22 febbraio 2010; RL 2.1.4.2), indipendenti dai comuni che li
costituiscono.
I dipendenti di un consorzio di PCi possono essere chiamati
ad operare nel quadro di interventi di pubblica utilità in due modi diversi: o
come dipendenti del consorzio, in base al rapporto d'impiego, o come militi
della PCi. Nel primo caso, forniscono prestazioni lavorative dovute, in base al
rapporto d'impiego, al datore di lavoro, che non ha di conseguenza diritto all'IPG.
Nel secondo caso, forniscono invece prestazioni di servizio, non rientranti nel
quadro del rapporto di lavoro con il consorzio, che ha di conseguenza diritto
all'IPG.
Per l'art. 11 OIPU, l'impiego come militi dei dipendenti di
un ente o un consorzio della PCi nell'ambito di un intervento di pubblica
utilità è dunque ammissibile soltanto se i dipendenti forniscono una
prestazione di servizio estranea al loro rapporto d'impiego. Se invece
forniscono prestazioni lavorative che sono già di per sé tenuti a fornire al loro
datore di lavoro, possono essere impiegati soltanto in veste di dipendenti del
consorzio, che non avrà di conseguenza diritto all'IPG.
L'art. 11 OIPU vieta in effetti l'impiego di
militi
della PCi a favore
del loro datore di lavoro. Non vieta l'impiego di
dipendenti
della PCi –
nell'ambito del regolare rapporto di lavoro – a favore del loro datore di
lavoro; impiego, questo, che è espressamente riservato dall'art. 11 cpv. 1 dell'ordinanza
sulla protezione civile del 5 dicembre 2003 (OPCi; RS 520.11).
In quest'ottica, la risoluzione
dell'autorità dipartimentale sarebbe giustificata unicamente nella misura in
cui, attraverso il diniego dell'IPG, avesse stabilito che la partecipazione del
dipendente del
CPC__________
, distaccato per l'intervento
di pubblica utilità a favore del comune di __________, non costituiva una prestazione
di servizio di PCi ai sensi della LPPC, ma era da intendere come una
prestazione lavorativa dovuta in base al rapporto d'impiego che lo lega al
consorzio. Il professionista, in altri termini, non sarebbe stato impiegato
come
milite
della PCi, ma come
dipendente
del
CPC__________
nel quadro del suo rapporto di lavoro. Qualifica, quest'ultima,
che lo avrebbe escluso sia dal diritto al soldo ed alle altre indennità
previste dall'art. 22 LPPC, sia, di riflesso, dal diritto all'IPG, in
conformità degli art. 11 OPCi e 11 OIPU.
3.2. In concreto, gli atti non permettono di stabilire se l'attività
svolta dal dipendente in questione sia da configurare alla stregua di un
servizio di PCi oppure come prestazione effettuata nell'ambito del rapporto d'impiego
con il consorzio. La sua funzione in seno al CPC__________ ed i compiti assegnatigli
nel quadro dell'intervento non emergono dalle tavole processuali, che non
forniscono alcuna indicazione al riguardo. Non è dato in particolare di
stabilire se sia stato impiegato come
milite
della PCi o come
dipendente
del CPC__________.
L'affermazione dell'insorgente secondo cui il dipendente distaccato
sarebbe stato distolto dai suoi compiti in seno al consorzio non è sufficiente
per avvalorare la prima ipotesi. Né questa può essere accreditata soltanto
perché la SMPP non l'ha contraddetta.
In definitiva, per dirimere la questione, occorre in effetti sapere esattamente
quali siano le funzioni ricoperte in seno al CPC__________ e quali siano state
le mansioni attribuitegli nell'ambito dell'intervento di pubblica utilità. Se,
ad esempio, fosse stato destinato a fungere unicamente da istruttore, la sua partecipazione
potrebbe rientrare nel quadro del suo rapporto d'impiego con il consorzio. La
sua prestazione non sarebbe invero da trattare diversamente da quella di un
istruttore militare professionista, incaricato di assistere e formare la truppa
nell'ambito del servizio. In questo caso, lo stesso non avrebbe operato come
milite
della PCi, ma come
dipendente
del consorzio, incaricato di svolgere il
suo lavoro presso il distaccamento della PCi chiamato in servizio per
l'intervento di pubblica utilità. Il soldo e l'IPG
non sarebbero dovuti poiché avrebbe fornito prestazioni di lavoro a favore del
CPC__________.
Diversa potrebbe invece essere la conclusione se fosse stato
inserito in modo organico nel distaccamento come milite della PCi, per svolgere
compiti estranei a quelli riconducibili al rapporto di lavoro che lo lega al
consorzio.
Non potendosi stabilire esattamente quale sia stata la funzione,
che il dipendente del CPC__________ è stato chiamato a svolgere nel quadro dell'intervento
per il quale è stato distaccato, la controversa determinazione della SMPP non può
essere confermata.
4.  4.1. Non spettando a questo
Tribunale porre rimedio alle lacune istruttorie poste in essere dalle istanze
inferiori, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando il giudizio
governativo impugnato e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché esperiti
i necessari accertamenti, si pronunci nuovamente sul ricorso (art. 65 cpv. 2
LPamm). Il Consiglio di Stato provvederà in particolare ad acquisire tutta la
documentazione riguardante l'intervento di pubblica utilità in oggetto ed il
rapporto d'impiego del dipendente con il CPC__________ (incarto completo
relativo all'istanza, programma dell'intervento, piani ed orari di lavoro,
elenco dei militi convocati, organigramma e mansionari, rapporti finali, conteggi,
rispettivamente statuti del CPC__________, regolamento organico dei dipendenti,
descrizione delle mansioni del dipendente, ecc.). In altri termini, tutto quel
che occorre per capire esattamente in cosa sia consistito l'intervento e quale
sia stata la funzione attribuita al dipendente del CPC__________ coinvolto.
4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di
giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato rifonderà al CPC__________
, assistito da un legale,
un'indennità per ripetibili
(art. 31 LPamm) commisurata al grado di soccombenza ed al numero di ricorsi
identici presentati contemporaneamente.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato (n. 5495
) è annullata;
1.2.  gli atti sono rinviati al
Consiglio di Stato affinché esperiti gli accertamenti richiesti ai sensi del
consid. 4.1. si pronunci nuovamente sul ricorso.
2.  Non si preleva tassa di giustizia.
Lo Stato della Repubblica e Cantone del Ticino rifonderà fr. 200.- al Consorzio
Protezione civile della Regione del __________ a titolo di ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg.
legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
5.
C.p.c. a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La segretaria