ti_gerichte · 52.2009.490 · 2013-08-29 · it
Distribuzione dell'acqua potabile assicurata da una degagna: parità di trattamento

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.08.2013 52.2009.490
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.08.2013 52.2009.490
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.08.2013 52.2009.490

Incarto n.
52.2009.490
Lugano
29 agosto 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Flavia Verzasconi, Attilio Rampini, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 dicembre 2009 di
RI 1
,
patrocinata da: avv. PA 1,
contro
la decisione 17 novembre 2009 (n.
5913) del Consiglio di Stato, che ha respinto il gravame dell'insorgente
avverso la risoluzione
con
cui la Sezione degli enti locali non ha approvato alcune disposizioni del regolamento
d'applicazione per la fornitura di acqua potabile su tutto il territorio del
comune di __________, adottato il __________ dall'assemblea generale della degagna
ritenuto,
in fatto
A.
La degagna di RI 1 è proprietaria dell'acquedotto con cui viene
distribuita l'acqua potabile sull'intero comprensorio comunale di __________ e
da oltre un secolo assicura il relativo servizio a favore dell'intera comunità.
Con risoluzione __________, l'assemblea generale della degagna ha adottato il regolamento
d'applicazione per la fornitura di acqua potabile su tutto il territorio di
quel comune. Il regolamento prevede, fra le altre norme che qui non occorre
richiamare, che ogni degagnese (patrizio) per la sua abitazione (una per fuoco)
ha diritto a 10 litri-minuto d'acqua gratuita (art. 1 cpv. 1), mentre alcune
famiglie che avevano acquisito i diritti d'acqua
all'inizio del XX secolo, conosciuti come "bonifici __________ "
(premessa del regolamento), hanno diritto
alla quantità di litri minuto acquisiti (art. 1 cpv. 2) a quell'epoca
.
A sua volta l'art. 3 prevede delle disposizioni per la fornitura e il calcolo
dei bonifici dei diritti d'acqua agli aventi diritto (cpv. 2), con l'avvertenza
che, nel caso in cui i consumi d'acqua fossero inferiori ai diritti acquisiti,
la differenza non può essere bonificata né accreditata per l'anno di computo
successivo (cpv. 3) e,
infine, che i bonifici
per i degagnesi possono essere cumulati
con quelli delle __________.
B.
Con risoluzione 14
settembre 2009 la Sezione degli enti locali non ha approvato i
premessi articoli del regolamento (oltre ad altri due
qui non in contestazione), rilevando che l'acqua è un bene comune pubblico e
che i diritti acquisiti dai degagnesi all'inizio del 1900 andavano espropriati,
affinché fra gli utenti non vi fossero soggetti
che possono ricevere l'acqua gratuitamente e altri
che, invece,
sono tenuti a sopportare la
maggior parte dei costi di gestione dell'acquedotto. L'art. 1 del regolamento,
unitamente all'art. 3 cpv. 2, 3 e 4 disattendono i principi della causalità,
della proporzionalità, dell'eguaglianza di trattamento, nonché del divieto dell'arbitrio
in materia di tributi causali (tasse di utilizzazione).
C.
La degagna di RI 1 ha impugnato tale decisione
davanti al
Consiglio di Stato, precisando che i privilegi che tale
regolamento riconosce a
i degagnesi discendono dalle importanti opere
realizzate dalla
degagna e dai suoi membri, i quali
hanno
fornito le loro prestazioni a titolo
gratuito per la gestione degli
impianti di distribuzione dell'acqua.
Questi diritti sono stati riconosciuti nel regolamento del 1943 che fu approvato
dal
Consiglio di Stato con risoluzione 15
febbraio 1944 (n. 865 ). Di conseguenza, tali diritti non danno luogo a una
disparità di trattamento per rapporto agli altri utenti dell'acquedotto. Da
ultimo, contesta che si possa far dipendere l'approvazione del regolamento dall'esproprio
da parte del comune di __________ dei diritti acquisiti dalla
degagna e
dei suoi membri, come è stato auspicato in un preavviso dell'Ufficio per l'approvvigionamento
idrico.
Con giudizio 17 novembre 2009 (n. 5913) il
Consiglio d Stato ha
respinto il gravame con
motivazioni sostanzialmente simili a
quelle della Sezione degli enti
locali.
D.
Avverso quest'ultima pronuncia, la degagna
di RI 1 è insorta dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento. Lamenta innanzitutto il fatto che
l'autorità di prime cure abbia smentito una prassi
riconosciuta e a suo tempo avallata dallo
stesso Consiglio di Stato. Rileva
come la costruzione e la gestione dell'acquedotto sia stata possibile grazie al
contributo volontario e gratuito dei degagnesi
.
Di tali lavori hanno
fruito tutti gli utenti, per cui appare giustificato
prevedere dei vantaggi a favore di coloro che li hanno prestati, ossia dei membri
della degagna. Critica quindi il fatto
che l'Ufficio
per l'approvvigionamento idrico abbia auspicato
che la gestione dell'acquedotto
sia assunta dal comune di __________ per motivi di
capacità e di responsabilità, giacché è opinione unanime che la gestione
dell'acquedotto da parte della degagna è ottima. Riguardo all'acquedotto delle __________,
la fornitura a titolo gratuito di un determinato quantitativo di acqua ad
alcuni proprietari
di fondi, costituisce il
frutto di accordi contrattuali a suo tempo sottoscritti,
che non possono
oggi essere ignorati.
E.
Con le loro risposte, tanto il Consiglio di Stato, quanto la Sezione degli enti locali hanno postulato la reiezione del gravame, senza formulare osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
A norma dell'art. 124 della legge organica patriziale del 28 aprile
1992 (LOP; RL 2.2.1.1) il patriziato disciplina
mediante regolamenti le materie che rientrano nelle sue competenze. I
regolamenti
patriziali diventano esecutivi con l'approvazione del
Consiglio di Stato, che agisce come autorità di vigilanza sui patriziati (art.
126-128, 130 LOP). In passato, queste decisioni rese dal Consiglio di Stato
quale autorità di vigilanza avevano carattere definitivo, poiché nessuna norma
di legge prevedeva che potessero essere impugnate davanti al Tribunale
cantonale
amministrativo (allora vigeva il
cosiddetto sistema enumerativo: cfr.
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n.
2 ad art. 60). I gravami inoltrati contro tali sentenze del Governo erano
quindi irricevibili, anche se l'esecutivo cantonale si era pronunciato a
seguito del ricorso di un cittadino patrizio volto a impugnare le risoluzioni con
le quali gli organi patriziali avevano adottato un determinato regolamento
(cfr. STA 52.2006.128 del 26 gennaio 2007, concernente il regolamento d'uso di
una strada forestale).
Tale prassi risulta ormai superata in seguito
ai più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello federale e, di
riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene l'art. 125 lett. a LOP si limiti
tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti
patriziali davanti al Governo cantonale nei
termini della loro
pubblicazione
all'albo, si deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il
1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS
173.110) e dell'art. 29
a
della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige il principio secondo il
quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti
normativi cantonali - ivi compresi quelli di corporazioni locali di diritto
pubblico (cfr.
Bernard
Corboz/Alain
Wurz-burger/Pierre Ferrari/Jean Maurice
Frésard/Florance Aubry Girardin
, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art.
87) - i Cantoni sono tenuti a
garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità
giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale
federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF
1C_140/2008 del 17 marzo 2009 consid. 1.1). Ciò significa che la competenza del
Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito dell'impugnativa
inoltrata dal ricorrente avverso la decisione 17 novembre 2009 del Consiglio di
Stato deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto, più concretamente
in applicazione dei combinati art. 125 lett. a LOP e 60 cpv. 2 della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1),
norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di
adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal
diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di dedurre in
giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato
che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né risultano
impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso (STA 52.2009.136 del 6
novembre 2009).
1.2. Ne discende pertanto che il presente gravame,
tempestivo (art. 151 cpv. 2 LOP), e inoltrato da una corporazione di diritto
pubblico senz'altro legittimata ad agire in giudizio (art. 43
LPamm), è
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
Giusta l'art. 3 cpv. 1 della legge sull'approvvigionamento idrico
del 22 giugno 1994 (LAId; RL 9.1.2), l'esecuzione e la gestione degli impianti
di
approvvigionamento, come pure la distribuzione
dell'acqua devono essere garantite dai comuni. Essi, soggiungono i cpv. 2 e 3
di questa disposizione, possono assolvere tale compito singolarmente o in
consorzio, nonché mediante concessioni a enti pubblici e privati, in regime di
privativa, debitamente regolate da convenzioni ratificate dal Consiglio di
Stato. Nel comune di __________, da tempo, la degagna di RI 1 assicura l'esercizio
di questo servizio pubblico, quale è la distribuzione dell'acqua potabile, in
virtù di un atto di concessione stipulato l'ultima volta il 25 marzo 2002 con
le autorità comunali. In questo ambito essa agisce dunque in qualità di azienda
municipalizzata concessionaria, giusta gli art. 35 segg. della legge sulla municipalizzazione
dei servizi pubblici del 12 settembre 1907 (LMSP; RL 2.1.3.1).
Dal profilo giuridico la degagna è assimilata ad un patriziato, alla quale sono
affermati gli stessi
diritti (art. 1 cpv. 2
LOP). Si tratta di una corporazione di diritto
pubblico che la
costituzione cantonale riconosce, e che gli conferisce quell'autonomia stabilita
dalla legge (art. 22 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre
1997; Cost./TI; RL 1.1.1.1; art. 1 cpv. 1 LOP). Fra gli scopi che la legge riconosce
al patriziato (e
quindi alla degagna), v'è
quello di assicurare l'efficienza degli impianti di uso pubblico - come gli
acquedotti - e di promuoverne
dei nuovi (art. 7 cpv. 2 lett. c LOP).
3.
La ricorrente contesta che il regolamento adottato dall'assemblea riservi
ai membri della degagna un trattamento di favore rispetto agli altri utenti, lesivo
del principio dell'uguaglianza giuridica.
3.1. Per costante giurisprudenza, un atto
legislativo di portata generale viola il principio dell'uguaglianza ancorato
all'art. 8
Cost. se, per fattispecie analoghe, opera distinzioni
giuridiche non dettate da ragioni serie e oggettive, oppure se sottopone ad un
regime
identico situazioni che non presentano
tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un
trattamento
diverso. Il principio invocato, impone unicamente che fattispecie
giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in
modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano
effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da
motivi seri e obiettivi (DTF 138
I 225
consid. 3.6.1 pag. 229, 137 V 121 consid. 5.3 pag. 125,
334 consid.
6.2.1 pag. 348, fra altre). Il tema di sapere se esiste un motivo ragionevole
per operare delle distinzioni, può variare in funzione delle epoche diverse, ma
anche delle idee dominanti esistenti al momento dell'adozione dell'atto. Il legislatore
fruisce di un vasto potere di apprezzamento nella valutazione di questi
principi e di quello del divieto dell'arbitrio (DTF 138 I 225 I consid. 3.6.1
pag. 230, 265 consid. 4.1 pag. 267).
3.2. Il principio della parità di
trattamento trova applicazione anche in materia di tributi causali,
segnatamente, come in concreto, in materia di tasse per la fornitura di acqua
potabile (RDAT I-
1997 N. 10 consid. 3a con numerosi rif.;
Adelio Scolari
, Tasse e contributi di
miglioria, Bellinzona 2005, n. 101 segg. e 123). Di principio, le tasse per la
distribuzione dell'acqua potabile vengono fissate in funzione dei costi d'esercizio
degli impianti. Esiste quindi una correlazione stretta fra l'ammontare del
tributo e i costi posti a carico dalla collettività pubblica, nel senso che gli
introiti
generali dei contributi non possono
sorpassare, o solo di poco,
l'insieme
dei costi (principio della copertura dei costi; DTF 135 I 130 consid. 2, pag.
133;
Adrian Hungerbühler
,
Grundsätze des
Kausalabgabensrecht, in: ZBl 2003, pag. 512). Allorché si
tratta di esaminare se dei contributi differenziati siano ammissibili sotto il
rispetto della parità di trattamento, occorre accertare se sussiste una
disuguaglianza sul piano dei costi cagionata dalle diverse categorie di
contribuenti tale da giustificare delle differenze sul piano contributivo. Il
criterio del domicilio sul territorio della collettività e della qualità del
contribuente non è sufficiente per giustificare dei tributi differenziati (cfr.
RDAT I-1997 N. 10 consid. 3c cc in tema di tasse di distribuzione dell'acqua
potabile fra domiciliati e non residenti).
Il rispetto del principio della parità di trattamento si pone per
contro in termini diversi per le di tasse di
regalia, giacché le stesse
sono dei
tributi causali che non soggiacciono al principio della copertura dei costi
(STF 2C_770/2012 del 9 maggio 2013 consid. 5.2.2;
Hungerbühler
, op. cit., pag. 512; S
colari
, op. cit. n.
120).
Ora, alla luce di queste considerazioni, il
regolamento adottato
dall'assemblea della degagna non appare rispettoso del
principio dell'uguaglianza, così come hanno avuto modo di accertare le istanze
precedenti. Il vantaggio, in termini di quantitativi di acqua forniti
gratuitamente ai degagnesi e ai titolari dei cosiddetti "bonifici __________
", non si fonda in effetti su dei motivi che, in base alla prassi e alla
dottrina sopra menzionate, possono giustificare una simile differenza di
trattamento rispetto al resto dell'utenza.
A questo proposito occorre comunque esaminare se la soluzione contemplata dalle
disposizioni litigiose possa eventualmente trovare giustificazione nei diritti
acquisiti da parte dei membri della
degagna,
come riconosciuto in passato con il regolamento del
1943 approvato dal
Consiglio di Stato.
3.4. Quest'ultimo aspetto deve essere
esaminato alla luce dell'art. 37 cpv. 2 Cost., il
quale recita che "
nessuno dev'essere favorito o sfavorito a causa
della sua cittadinanza, fatta eccezione delle prescrizioni sui diritti politici
nei patriziati e nelle corporazioni, nonché sulle quote di partecipazione al
loro patrimonio, salvo diversa disposizione della legislazione cantonale
".
La seconda parte di questo disposto
costituzionale consente di operare un discrimine al principio dell'uguaglianza.
Di tale eccezione
beneficiano in
particolare i
patriziati riconosciuti dal diritto cantonale, come è il
caso in Ticino, non solo per quanto attiene il godimento e l'esercizio dei
diritti politici in seno alla corporazione, ma anche in punto alla gestione dei
beni patriziali e alla distribuzione dei redditi ai loro membri. La norma ha
per scopo di consentire il mantenimento di taluni privilegi a favore dei
patrizi nella gestione e nel godimento dei beni patriziali (
Pascal Mahon
, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Basilea/Zurigo/Ginevra
2003, n. 14 ad art. 37). Essa non solo è direttamente applicabile, ma costituisce
un diritto individuale autonomo (
Etienne
Grisel
, Égalité,
Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berna 2000, n.
164). Sul godimento da parte
dei patrizi di beni patriziali che assicurano un servizio pubblico a favore
dell'intera
collettività, la LOP è silente. In generale, l'art. 28 cpv. 1 LOP prescrive
che il regolamento del
patriziato stabilisce i modi e le condizioni del godimento pascolare, del fare
erba, fieno e strame, come pure in ordine all'approvvigionamento in legna da
ardere, specificando che il godimento non può essere negato, senza valido
motivo, alle famiglie non patrizie
domiciliate
nel comune del patriziato, dietro pagamento di un'equa
tassa fissata dal
regolamento (cpv. 2). Per quanto riguarda i redditi e i ricavi, gli stessi sono
destinati all'assolvimento dei compiti del patriziato, all'ammortamento dei
debiti, oppure al finanziamento di opere di pubblica utilità eseguiti o da
eseguire nel patriziato (art. 33 cpv. 1 LOP).
La dottrina ha quindi avuto modo di precisare che il fatto che i soli patrizi
possano godere dei redditi derivanti dai beni patriziali non pone problemi di
natura giuridica. Laddove però i patriziati forniscono dei servizi pubblici
essenziali, un trattamento differenziato fra patrizi e non patrizi può essere
ammesso per quanto riguarda le condizioni finanziarie di utilizzazione
unicamente nella misura in cui il finanziamento di tale servizio è assicurato
dalle sole risorse del patriziato
(
Pierre Moor
/Alexandre Flückiger/ Vincent Martenet
,
Droit administratif, vol. I, III
a
ed., Berna 2012, pag. 885). In
altri termini, fatta eccezione per quest'ultima ipotesi
, i patriziati che assicurano l'esercizio di un servizio industriale,
come quello della distribuzione dell'acqua potabile in un comune, hanno il
dovere di rispettare la parità di trattamento fra tutti gli utenti
e non
possono riservare dei privilegi unicamente ai loro membri (
Grisel
, Égalité, n. 166
i.f.
: stesso
autore in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Berna 1989, n. 54 e 55 ad art. 43).
Ne discende che nel caso di specie un trattamento differenziato volto a
favorire i degagnesi e dei titolari per quanto riguarda l'approvvigionamento
gratuito di determinati quantitativi d'acqua non si giustifica, neppure
considerando gli eventuali diritti acquisiti da
parte di quest'ultimi. La
degagna è senz'altro autonoma nella gestione
dei suoi impianti
per la distribuzione dell'acqua
potabile. Tuttavia, per assicurare questo servizio essa non fa capo
esclusivamente sulle proprie risorse, ma preleva presso tutti gli utenti del
servizio in parola degli emolumenti
. Ne deriva che tutti i fruitori
devono contribuire, indistintamente e in egual misura in base al consumo di acqua,
al
la copertura dei costi di gestione.
L'art. 37 cpv. 2 Cost. non consente ai patriziati
di stabilire delle
condizioni
tariffali differenziate fra i suoi membri e gli altri utenti all'interno del
comprensorio di distribuzione
dell'acqua potabile. Non v'è quindi spazio
per il riconoscimento di eventuali diritti acquisiti che, all'occorrenza,
andranno riscattati (espropriati) in base ai principi che informano l'art. 11
LOP. A ben vedere queste
distinzioni presenti
nel regolamento del 1943 erano problematiche anche sotto l'egida del previgente
articolo 43 cpv. 4 Costituzione federale della Confederazione svizzera del 29
maggio
1874 (vCost.; RU 1, 1) e non sarebbero resistite a un esame di
costituzionalità da parte di un tribunale. Il trattamento differenziato operato
dalla degagna di RI 1, che non è sorretto da ragioni serie e oggettive,
disattende dunque il principio di uguaglianza (art. 8 e 37 cpv. 2 seconda frase
Cost.), e si fonda su retaggi medioevali desueti, che necessitano di essere
rivisti (
Grisel
, Commentaire, n.
55
i.f.
ad art. 43) alla luce dell'ordinamento e delle concezioni giuridiche
vigenti.
4.
4.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso, infondato, deve dunque
essere respinto.
4.2. Il Tribunale rinuncia di percepire una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto.
2.
Non si preleva la tassa di giustizia.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30
giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario