ti_gerichte · 52.2015.517 · 2016-06-02 · it
Cambiamento di destinazione da uffici privati a locale fumatori. Divieto di fumare nei luoghi accessibili al pubblico o dove lavorano più persone. Condizioni per la creazione di sale fumatori. Applicabilità del regolamento cantonale. Libertà economica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.06.2016 52.2015.517
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.06.2016 52.2015.517
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.06.2016 52.2015.517

Incarto n.
52.2015.517
Lugano
2 giugno 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
Maspoli
statuendo
sul ricorso 9 novembre 2015 della
RI
1
patrocinata
da: PA 1
contro
la
decisione 7 ottobre 2015 (n. 4298) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
presentata dalla ricorrente avverso la risoluzione 31 marzo 2015 con cui il
municipio di Losone le ha negato il permesso a posteriori per il cambiamento
di destinazione, da uffici a locale fumatori, dei locali al secondo piano
dello stabile ubicato al mapp. __________ di quel comune;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. La RI 1 qui ricorrente, è
proprietaria del mapp. __________ di Losone, situato in zona
artigianale-commerciale (AR-CO) secondo il vigente piano regolatore, sul quale sorge
lo stabile in cui hanno sede i suoi uffici.
b. Il 14 ottobre 2014, la RI
1 ha chiesto al municipio il permesso in sanatoria di cambiare la destinazione
dei locali siti al secondo piano dell'edificio, da uffici a locali buvette per
il personale e locale fumatori.
La domanda ha suscitato la
parziale opposizione dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (cfr.
avviso cantonale 12 dicembre 2014 n. 91099), i quali, facendo proprio il parere
dell'Ufficio di sanità, hanno preavvisato favorevolmente il cambiamento di
destinazione da uffici a buvette per il personale, mentre hanno preavvisato
negativamente la formazione del locale fumatori, poiché l'impianto di
ventilazione proposto non soddisferebbe i requisiti posti dal regolamento concernente
la protezione contro il fumo del 29 aprile 2013 (di seguito: regolamento; RL
6.1.1.1.8), che, al suo art. 3 cpv. 3, prevede in sostanza l'obbligo di dotare i
locali o spazi chiusi adibiti ai fumatori di impianti di ventilazione meccanici
conformi alle Norme svizzere SN SIA V382/1 e V382/3, provvisti di filtri di
classe HEPA certificati EN 1822 commisurati alla loro volumetria.
Adeguandosi al citato
avviso, in data 31 marzo 2015 il municipio ha rilasciato la licenza edilizia in
sanatoria limitatamente al cambiamento di destinazione dei locali da uffici a
buvette per il personale, mentre l'ha negata per quanto concerne il locale
fumatori.
B.   Con
giudizio 7 ottobre 2015, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta
dalla RI 1 avverso il diniego del permesso per la trasformazione in locale
fumatori.
Il
Governo ha in sostanza ritenuto il citato regolamento applicabile al locale fumatori
oggetto della domanda. Essendo paragonabile ad una caffetteria, ricadrebbe infatti,
secondo l'interpretazio-ne più ampia data al concetto dall'Ufficio federale
della sanità pubblica (UFSP), nella definizione di "luogo di lavoro per
più persone" prevista dall'art. 1 del regolamento. Considerato che la sala
fumatori progettata non prevede un impianto di ventilazione conforme ai
requisiti prescritti, l'Esecutivo cantonale ha quindi tutelato il diniego della
licenza. Quest'ultimo non violerebbe neppure la libertà economica: per una
ditta privata varrebbe a maggior ragione quanto sancito dal Tribunale federale
per gli esercizi pubblici, ovvero che, non essendo dimostrato un nesso causale
con la diminuzione della cifra d'affari, il divieto di fumare non tocca direttamente
gli interessati nel libero esercizio della loro professione.
C.   Con ricorso 9 novembre 2015,
la RI 1 si aggrava contro il predetto giudizio governativo dinnanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il
rilascio della licenza anche per il locale fumatori.
La ricorrente ritiene che il
regolamento non sia applicabile alla fattispecie. Esclude che il locale fumatori
in questione - privo di qualsiasi installazione per lo svolgimento di attività
lavorative di ogni genere - possa essere considerato alla stregua di una caffetteria,
ossia una mescita dove lavora almeno un barista.
L'applicazione del regolamento
a coloro che decidono liberamente di trascorrere le proprie pause in un locale
dedicato ai fumatori striderebbe con la sua chiara finalità di protezione dal fumo
passivo. Ritiene pertanto che il previsto locale fumatori vada autorizzato,
semmai - nel rispetto del principio di proporzionalità - con la condizione
accessoria del divieto di esercitare attività lavorative al suo interno. Secondo
l'insorgente, fondandosi su di un regolamento cantonale più severo rispetto
alla legislazione federale, il diniego del permesso violerebbe anche il principio
della preminenza del diritto federale. Da ultimo, rileva di aver invocato la libertà
economica non tanto con riferimento alla diminuzione della cifra d'affari,
quanto piuttosto alle spese
spropositate (installazione di filtri da sala
operatoria) che si vorrebbero imporre ad un'azienda per dotarsi di un locale fumatori.
D.   All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di
costruzione (UDC) si limita a rilevare di aver nuovamente consultato l'Ufficio
di sanità, che si riconferma nelle proprie precedenti valutazioni.
Il municipio,
richiamandosi alla propria risposta al Consiglio di Stato nonché alla decisione
impugnata, si rimette al giudizio di questo Tribunale.
E.   In replica, l'insorgente si riconferma
nelle tesi e conclusioni esposte nel ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente,
istante in licenza, personalmente e direttamente toccata dal provvedimento
impugnato (art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il gravame
,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv.
1 LPAmm).
Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari
prove.
2.   La ricorrente contesta l'applicabilità
al previsto locale fumatori del regolamento concernente la protezione contro il
fumo del 24 aprile 2013. A torto.
2.1. La protezione contro
il fumo passivo è regolata, a livello federale, dalla legge federale concernente
la protezione contro il fumo passivo del 3 ottobre 2008 (LPFP; RS 818.31) e dalla
relativa ordinanza del 28 ottobre 2009 (OPFP; RS 818.311). La nor-mativa
federale non è esaustiva. Giusta l'art. 4 LPFP, infatti,
i Cantoni possono
emanare prescrizioni più severe a tutela della salute
.
Secondo gli art. 1 cpv. 1
e 2 cpv. 1 LPFP, è vietato fumare nei locali chiusi accessibili al pubblico o
adibiti a luoghi di lavoro per più persone. Tale divieto, cui sfuggono le
economie domestiche private (cfr. art. 1 cpv. 3 LPFP), è ribadito sia nell'ordinanza
(art. 2 cpv. 1 OPFP), sia nel regolamento (art. 1 e 2 cpv. 1), il quale riserva
espressamente le imprese del settore alberghiero e della ristorazione disciplinate
dalla legge sugli esercizi alberghieri e sulla ristorazione del 1° giugno 2010
(Lear; RL 11.3.2.1).
I luoghi accessibili al
pubblico sono definiti all'art. 1 cpv. 2 LPFP e comprendono
gli edifici dell'amministrazione
pubblica
(lett. a),
gli ospedali e le altre strutture sanitarie
(lett. b),
gli asili, le case per anziani e gli stabilimenti simili
(lett. c),
gli stabilimenti per l'esecuzione delle pene e delle misure
(lett. d
), gli istituti di formazione
(lett. e);
i locali di musei,
teatri e cinema
(lett. f),
i centri sportivi
(lett. g),
le
imprese del settore alberghiero e della ristorazione
(lett. h),
gli
edifici e i veicoli dei trasporti pubblici
(lett. i),
i negozi e i
centri commerciali
(lett. j). L'art. 2 del regolamento aggiunge a quest'elenco
(non esauriente, cfr. Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e
della sanità del Consiglio nazionale del 1° giugno 2007, FF 2007, pag. 5650)
i
luoghi di svago e culturali
(cpv. 2 lett. a),
gli spazi adibiti a fiere
e mostre
(lett. b),
tutte le strutture dove si svolgono attività per e
con i minorenni
(lett. c) e gli spazi pubblici accessori dei suddetti
luoghi, quali ad esempio atrii, corridoi, foyer e servizi igienici (cpv. 3).
Sono invece considerati luoghi
di lavoro per più persone
i luoghi nei quali più lavoratori esercitano
permanentemente o temporaneamente la loro attività
(art. 2 cpv. 2 OPFP). Secondo
l'opusco-lo informativo edito dall'UFSP intitolato "Legge e ordinanza concernente
la protezione contro il fumo passivo: informazioni supplementari per gli
ambienti interessati", è considerato luogo di lavoro
ogni locale, all'interno
o all'esterno dell'impresa, in cui un lavoratore deve soggiornare per svolgere
le mansioni affidategli
, mentre per luoghi di lavoro per più persone s'intendono
gli uffici utilizzati contemporaneamente o no, in permanenza o temporaneamente
da diverse persone
(almeno due), ivi compresi
i locali a uso comune come
i corridoi, la caffetteria, le sale conferenze e riunioni ecc.
(cfr. punto
n. 2, pag. 2, maggiormente esplicito nella versione tedesca del documento).
2.2. Il divieto di fumare nei luoghi
accessibili al pubblico o dove lavorano più persone non è di principio
assoluto. A determinate condizioni è infatti consentito di creare delle sale
fumatori. L'art. 2 cpv. 2 LPFP prevede infatti che il gerente o il responsabile
dell'ordine interno possa permettere di fumare
in sale apposite e in cui non
sono impiegati lavoratori, purché tali locali siano separati, designati come
spazi per fumatori e dotati di sufficiente ventilazione
. A sua volta, l'art.
4 OPFP precisa i requisiti che devono adempiere le sale fumatori. Il cpv. 1 dispone
anzitutto che esse:
- siano separate ermeticamente dagli
altri spazi mediante elementi fissi, non servano quale passaggio verso altri
spazi e dispongano di una porta a chiusura automatica (lett. a);
- siano dotate di sufficiente
ventilazione (lett. b).
Inoltre, devono essere
designate
chiaramente in quanto tali in un punto ben visibile a ogni ingresso
(cpv.
2) e nelle stesse
non possono essere offerte prestazioni non ottenibili nel
resto dell'e-sercizio
(cpv. 3).
Per quanto riguarda l'esigenza - non
meglio definita nella LPFP, né nella relativa ordinanza - di sufficiente ventilazione,
l'art. 3 cpv. 2 del regolamento dichiara applicabile, per analogia, l'art. 50
lett. b del regolamento della Lear del 16 marzo 2011 (RLear; RL 11.3.2.1.1).
Tale norma dispone che gli spazi chiusi adibiti ai fumatori
devono essere
dotati di impianti di ventilazione meccanici conformi alle Norme svizzere SN
SIA V382/1 e V382/3, provvisti di filtri di classe HEPA certificati EN 1822
commisurati alla loro volumetria
. Secondo l'art. 3 cpv. 3 del regolamento,
la conformità dell'impianto a quanto stabilito dall'art. 50 lett. b RLear deve
risultare da una dichiarazione di uno specialista di impianti di ventilazione
che va presentata all'Ufficio di sanità prima della messa in funzione di locali
o spazi adibiti ai fumatori. Il disposto prevede infine (cpv. 4) che i locali o
spazi destinati ai fumatori non possono essere adibiti a luoghi di lavoro.
2.3. Lo stabile di proprietà della
ricorrente dove hanno sede i suoi uffici non è un luogo accessibile al
pubblico. È tuttavia un luogo dove lavorano più persone, tant'è che l'insorgente
ha sentito l'esigenza di creare un locale buvette ed un locale fumatori. Contrariamente
a quanto preteso, nel caso concreto trovano dunque applicazione la LPFP, la
relativa ordinanza (OPFP) ed il citato regolamento cantonale. Irrilevante è da
questo profilo la circostanza che nel locale fumatori in questione
nessuno
lavorerà mai
, dato che è il diritto stesso che impone che questi spazi
messi a disposizione degli impiegati fumatori non siano adibiti a luogo di
lavoro (cfr. art. 2 cpv. 2 LPFP; art. 3 cpv. 4 regolamento). Ferme queste
premesse, negli spazi dove lavorano i dipendenti dell'insorgente, tra i quali
rientrano anche i locali ad uso comune, come la buvette nel frattempo approvata,
è vietato fumare. Neppure l'insorgente pretende invero il contrario. Ciò non
osta a creare uno spazio dedicati ai fumatori, come quello oggetto del
controverso diniego. Per essere autorizzato, deve tuttavia  soddisfare gli specifici
requisiti posti dalla legge, dall'ordinanza e dal regolamento, descritti al
considerando precedente. In particolare, deve essere separato ermeticamente
dagli altri spazi (lavorativi) mediante elementi fissi, non deve servire quale
passaggio verso altri spazi e deve disporre di una porta a chiusura automatica nonché
essere dotato di una sufficiente ventilazione (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. a e b
OPFP; art. 3 cpv. 2 regolamento). Riguardo a quest'ultima, l'art. 3 cpv. 2 del regolamento,
dichiarando applicabile per analogia l'art. 50 lett. b RLear, impone in
sostanza di installare un impianto di ventilazione meccanica conforme alle
Norme svizzere SN SIA V382/1 e V382/3, provvisto di filtri di classe HEPA
certificati EN 1822 e commisurati alla volumetria del locale fumatori. Orbene,
esigendo la stessa tipologia d'impianto richiesta per le sale fumatori degli
esercizi pubblici, la condizione posta dal regolamento non appare invero eccessiva,
ovvero sproporzionata. Su questo aspetto, infatti, nemmeno la LPFP pone
requisiti meno severi per le sale fumatori delle imprese che non operano nel
settore alberghiero e della ristorazione (cfr. art. 4 cpv. 1 e 4 OPFP). D'altronde,
in quanto finalizzata (anche) alla protezione della salute dei fumatori attivi
e dei fumatori passivi volontari, tale esigenza, comunque coperta dalla riserva
dell'art. 4 LPFP, che concede espressamente ai Cantoni la facoltà di adottare,
a
tutela della salute
, prescrizioni più severe rispetto a quelle contenute
nella LPFP (cfr. pure DTF 139 I 242 consid. 2.1 e 3), rientra a ben vedere pure
negli scopi di quest'ultima. Il Tribunale federale ha in effetti chiarito che,
oltre che a proteggere la salute contro le conseguenze nefaste del tabagismo passivo,
la normativa federale mira invero anche a ridurre il consumo di tabacco e a
promuovere la salute in generale (DTF 139 I 242 consid. 3.4.4). Cadono pertanto
nel vuoto sia la tesi secondo cui la norma cantonale condurrebbe ad un risultato
insensato/inaccettabile, in quanto volta a proteggere il fumatore attivo dal
fumo passivo, sia la censura di violazione del principio della forza derogatoria
del diritto federale.
2.4. Nel caso di specie, l'impianto
di ventilazione proposto per la sala fumatori non è rispettoso delle esigenze
poste dal regolamento (cfr. opposizione parziale del Dipartimento, pag. 2). Neppure
la ricorrente pretende il contrario. Il diniego municipale della licenza e la decisione
con cui il Consiglio di Stato lo ha confermato sono pertanto immuni da
violazioni del diritto.
3.   La ricorrente ritiene che l'installazione
di un impianto di ventilazione come quello esatto dal regolamento comporti
delle spese
spropositate
che violerebbero la garanzia costituzionale
della libertà economica. A torto.
La libertà economica,
garantita dall'art. 27 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), protegge ogni attività economica
privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno
o di un reddito (DTF 141 I 124 consid. 4.1; 140 I 218 consid. 6.3; RtiD I-2014
N. 52 consid. 4.2 e relativi rinvii).
Come per tutte le libertà fondamentali, eventuali restrizioni soggiacciono alle
condizioni previste
dall'art. 36 Cost.. Esse devono
quindi avere
una base legale, essere giustificate da un interesse
pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui, essere
proporzionate allo scopo e non ledere i diritti fondamentali nella loro
essenza.
Le disposizioni per la
protezione contro il fumo passivo in strutture dell'economia privata rientrano
nel campo di applicazione della libertà economica (Rapporto della Commissione
della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale del 1° giugno
2007, FF 2007, pag. 5655) e devono pertanto rispettare le condizioni poste dall'art.
36 Cost. per le restrizioni alle libertà fondamentali.
In concreto, diversamente
da quanto preteso nel gravame, non è ravvisabile alcuna violazione della
garanzia costituzionale. Infatti, l'obbligo di installare un adeguato impianto
di ventilazione ha una valida base legale, costituita dal regolamento cantonale
fondato sulla legge federale, è sorretto da un valido interesse pubblico e
tende anche alla protezione dei diritti fondamentali altrui,  dato che il fumo (passivo)
nuoce gravemente alla salute. Non è inoltre dimostrato che le spese - peraltro neppure
stimate nel ricorso - che implica l'installazione di un tale impianto di ventilazione
siano sproporzionate rispetto allo scopo che un tale intervento mira a
raggiungere. Neppure si può dire che un tale obbligo tocchi la libertà
economica della ricorrente nella sua essenza.
4.   4.1. Sulla scorta delle considerazioni
che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto.
4.2. La tassa di giustizia
è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia di fr.
1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
;
;
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera