ti_gerichte · 90.2004.19 · 2004-10-08 · it
variante di PR in previsione della creazione di un centro commerciale

Tessin Tribunale della pianificazione 08.10.2004 90.2004.19
Tessin Tribunale della pianificazione 08.10.2004 90.2004.19
Ticino Tribunale della pianificazione 08.10.2004 90.2004.19

Incarto n.
90.2004.19
Lugano
8 ottobre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Katia Baggi Fiala, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 2 aprile 2004 di
RI1,
patr. da: PR1
contro
la decisione 2 marzo 2004 (n. 783) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di __________
(__________);
viste le risposte:
-    15 aprile 2004 della
divisione della pianificazione territoriale;
-    12 maggio 2004 del RA2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
primavera del 2001 __________ ha manifestato al municipio di __________ l'interesse
ad ampliare il centro commerciale dalla stessa gestito in __________ di quel
comune. Il municipio ha raccolto questa suggestione in modo favorevole, in vista
di una rivitalizzazione del centro Borgo. La società si è pertanto attivata ad
acquistare i terreni necessari per poter realizzare un centro commerciale con
una superficie di vendita di 1'600 mq, mentre che il municipio ha promosso una
procedura volta ad approntare le necessarie basi pianificatorie.
B.   Accogliendo
la proposta formulata dal municipio con messaggio n.3/2003 del 15 aprile 2003,
nella seduta 7 luglio 2003 il consiglio comunale ha pertanto adottato una
variante di piano regolatore che modificava il piano del traffico e quello
delle zone nel settore interessato, denominato__________, nonché gli art. 32 e
55 NAPR.
La
modifica del piano del traffico contemplava:
1)
lo spostamento di __________ (strada di servizio) sul confine sud
del sedime __________, con determinate caratteristiche e precisazioni;
2)
la strutturazione del fronte verso __________ del sedime __________
come segue: a) entrata per i clienti da sud e uscita da nord; b) formazione di
un posteggio privato d'uso pubblico di 8 posti auto con accesso dalla strada
privata al servizio dei clienti __________; c) formazione di una fermata per i
bus; d) introduzione della moderazione del traffico lungo tutto il fronte
stradale del sedime __________;
3)
la completazione dell'assetto delle percorrenze
pedonali tra i sedime __________ e la scuola dell'infanzia con l'accesso a via __________,
ritenuta la possibilità di creare, in futuro, un collegamento veicolare su
quest'ultima.
La modifica del piano delle zone prevedeva
invece che il mapp. 3636 e, parzialmente, i mapp. 3647, 3650 e 3649, venissero
assegnati alla zona centro di nuova formazione (CNF).
La
variante delle norme di attuazione interessava l'art. 55, nel quale veniva
introdotto il concetto di posteggi privati di interesse pubblico, e l'art. 32,
regolamentante la zona CNF, che veniva completato con un nuovo capoverso 7, che
attribuiva ai mapp. 3410, 3402, 3646, 3647 e 3650 un grado di sensibilità al
rumore III.
C.
Il 19 dicembre 2003 l’ing. RI1, cittadino attivo e consigliere comunale
di quel comune, è insorto avverso la predetta variante dinanzi al Consiglio di
Stato, al quale ha domandato di non approvarla. L'insorgente ha sostenuto che
l'allegato grafico n. 1 alla variante, intitolato proposta di progetto di nuova
COOP, che prevedeva 108 posteggi in superficie, disattendesse l'art. 32 cifra 6
NAPR, giusta cui i posteggi devono essere, in generale, sotterranei ed ubicati
all'interno dell'area occupata dal fabbricato. Egli ha anche invocato una
violazione dell'art. 44 lett. d NAPR, secondo cui il permesso per la
costruzione e l'ampliamento di centri di acquisto-vendita può essere rilasciato
solo se la rete stradale di accesso è adeguata e dispone di una riserva di
capacità sufficiente, tenuto conto dell'incremento del traffico in generale e
di quello procurato dalla nuova costruzione in particolare. In relazione a
questa censura, l'insorgente ha rilevato che non era stata esperita una
verifica ed un confronto in merito alle possibili soluzioni dal profilo viario,
che la realizzazione del prospettato centro commerciale avrebbe precluso gli
obiettivi di gestione del traffico del quartiere, era in contrasto con gli
obiettivi del piano regolatore e costituiva una disparità di trattamento.
D.   Con
risoluzione 2 marzo 2004 (n. 783) il Consiglio di Stato ha approvato la
variante in questione ad esclusione del nuovo art. 32 cpv. 7 NAPR, che assegnava
il grado di sensibilità al rumore III ai mapp. 3401, 3402, 3646, 3647 e 3650. A
quest'ultimo riguardo il Governo ha decretato d'ufficio l'assegnazione,
all'intera zona CNF, del grado di sensibilità al rumore II, ancorandolo all'art.
37 cifra 7 NAPR. Le censure rivolte alla variante del piano dall'ing. RI1 sono
state considerate evase, sotto l'aspetto del diritto di tutela dell'ambiente,
tramite l'assegnazione del nuovo grado di sensibilità al rumore concernente il
settore interessato, mentre che per le altre contestazioni, ritenute di
carattere edilizio, l'insorgente è stato rinviato alla procedura di rilascio
del permesso di costruzione.
E.
Con ricorso 2 aprile 2004 RI1 insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, della quale postula
l'annullamento e, di conseguenza, la non approvazione della variante. Il
ricorrente insiste nell'invocare una disattenzione degli art. 32 cifra 6 e 44
lett. d NAPR. Pur ammettendo che, con l’adozione della variante di PR, il
legislativo comunale non ha formalmente legittimato la costruzione dei posteggi
in superficie, il ricorrente evidenzia che la disposizione di strade ed accessi
operata in sede di variante è finalizzata a questo preciso scopo. Ribadisce
inoltre che, dato l'importante impatto della nuova costruzione, la sua
approvazione non può essere rinviata semplicemente alla procedura di rilascio
del permesso di costruzione.
F.
All’accoglimento del gravame si oppongono sia la divisione della
pianificazione, che il RA2, con argomentazioni di cui si dirà, per quanto
necessario in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un’istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano –
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole e opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l’art. 26 cpv. 2 LPT). L’autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall’art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3;
II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l’art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta
d’ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Giusta l’art. 75 cpv. 1 Cost., la Confederazione stabilisce i principi della
pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad
un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinario
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare é
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere
luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. Il piano di utilizzazione - piano regolatore, a livello
comunale, nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del piano
direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione
e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove é garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso
i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21
cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione é invece intesa a
chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina
dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in
particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione
del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non é invece possibile adottare
decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti
degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione
democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione
(cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2. con
numerosi rinvii). L'obbligo di adottare dei piani di azzonamento che regolamentino
con la necessaria precisione la disciplina dell'utilizzazione costituisce una
indispensabile premessa per il perseguimento dei principi suenunciati, oltre
che del principio della sicurezza del diritto e della tutela dei proprietari
(ibidem).
3.2. La legislazione cantonale ricalca e
sviluppa quanto già enunciato dalla LPT. L'obbligo di pianificare è ribadito
all'art. 3 LALPT. L'art. 24 cpv. 1 LALPT definisce il piano regolatore, che
deve essere adottato da ogni comune, come strumento di programmazione delle
attività di incidenza territoriale a livello comunale. Tra le sue finalità
figurano, oltre ad una razionale organizzazione del territorio e dello sviluppo
armonioso del comune, la realizzazione degli obiettivi e principi pianificatori
ancorati negli art. 1 e 3 LPT e nel piano direttore (art. 25 LALPT), cui deve essere
uniformato (art. 22 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT). Per perseguire questi scopi il
piano regolatore deve, tra l'altro, suddividere in zone il territorio comunale,
assegnando a ciascuna zona una specifica destinazione (cfr. art. 28 seg.
LALPT). L'art. 70 cpv. 1 LALPT, dal testo identico all'art. 22 cpv. 2 LPT,
stabilisce infine che un permesso di costruzione può essere rilasciato solo se
gli edifici o impianti interessati sono conformi alla funzione prevista per la
zona di utilizzazione (lett. a) e se il fondo è urbanizzato (lett. b).
4.   Il
ricorrente ribadisce, in questa sede, la violazione degli art. 32 cifra 6 e 44
lett. d NAPR.
4.1. Giusta l'art. 32 cifra 6 NAPR, nella
zona CNF i posteggi devono essere, in generale, sotterranei e ubicati
all'interno dell'area occupata dal fabbricato; il terreno residuo dovrà essere
convenientemente sistemato a verde. Come ammette lo stesso ricorrente,
l'approvazione della controversa variante non equivale al rilascio del permesso
di costruzione dei 108 posteggi in superficie previsti nell'allegato 1 delle rappresentazioni
grafiche componenti la variante stessa; a prescindere dal fatto che la sede
pianificatoria non è quella competente a questo scopo, quell'allegato costituisce
semplicemente - come precisa il suo stesso titolo - una "proposta di
progetto" presentata da __________; allo stesso pertocca unicamente un
carattere informativo circa le intenzioni della predetta società. In quanto
privo di carattere vincolante, tale documento appare, da un lato,
inimpugnabile, dall'altro, non può entrare in conflitto - quantomeno in questa
sede - con l'art. 32 cifra 6 NAPR. Come ha concluso il Governo, l'ossequio
della menzionata disposizione legale dev'essere assicurato nell'ambito della
procedura di rilascio della licenza edilizia, quando cioè dovranno essere
approvati - a quel momento con effetto vincolante - i progetti della __________.
Invano il ricorrente asserisce che la controversa variante è stata predisposta
per permettere proprio la realizzazione dei combattuti posteggi esterni,
disposti sul piazzale adiacente il centro commerciale; il fatto che, in sede di
variante, siano già state definite le strade di accesso, l'entrata, l'uscita
del centro commerciale non pregiudica tuttavia in alcun modo, nel caso in
esame, la possibilità di creare, semmai, dei posteggi sotterranei sul sedime
ove sorgerà lo stesso.
4.2. L'art. 44 lett. d NAPR stabilisce che
il permesso per la costruzione e l'ampliamento di centri di acquisto-vendita
può essere rilasciato solo se la rete stradale di accesso è adeguata e dispone
di una riserva di capacità sufficiente, tenuto conto dell'incremento del
traffico in generale e di quello procurato dalla nuova costruzione in particolare.
Anche in questo caso, l'ossequio di questa disposizione, che ricalca l'art. 52
lett. a Lstr, dovrà essere verificato in sede di rilascio del permesso di costruzione,
quando l'istante dovrà presentare una prognosi circa il volume di traffico indotto
dal prospettato centro commerciale ed il suo impatto sulle adiacenze e sulla
rete stradale locale. A quel momento potrà essere compiutamente analizzata la
compatibilità dello stesso con le disposizioni che regolano l'urbanizzazione
dei fondi, la tutela dell'ambiente e il traffico. A torto l'insorgente pretende
che questa verifica venga effettuata in sede pianificatoria. A prescindere dal
fatto che mancano gli elementi di giudizio e che tali elementi potranno essere
definiti solo se e quando l'istante inoltrerà la domanda di licenza edilizia,
l'unica legge che potrebbe, se del caso, richiedere un tale esame in sede
pianificatoria è quella ambientale, ma solo per i progetti che sono sottoposti
all'esame di impatto ambientale giusta l'art. 9 LPAmb (RDAT II-1999 n. 62
consid. 11a); non è però il caso - sulla scorta dei dati a disposizione (superficie
di vendita, numero di posteggi) - per il centro commerciale in oggetto.
5.   In
considerazione di quanto precede il ricorso dev’essere respinto. La tassa di giudizio
e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie.
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di fr. 1'000.--, sono poste a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
;
;
terzi implicati
PI1
rappr. da: RA2
CO1
rappr. da: RA1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria