ti_gerichte · 52.2010.177 · 2010-09-09 · it
Licenza edilizia. Costruzione di un edificio destinato a deposito intermedio per merci destinate al trasporto ferroviario. Nozione di impianto ferroviario

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.09.2010 52.2010.177
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.09.2010 52.2010.177
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.09.2010 52.2010.177

Incarto n.
52.2010.177
Lugano
9 settembre 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretaria:
Sarah
Socchi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 7 maggio 2010 delle
RI
1
__________
patrocinata
da:
contro
la
decisione 21 aprile 2010 del Consiglio di Stato (n. 1961), che respinge l’impugnativa
presentata dalle ricorrenti avverso la risoluzione 9 ottobre 2009 con cui il
municipio di Manno ha loro negato il permesso per costruire uno stabile
(part. __________);
viste le risposte:
-   20 maggio 2010 della CO 2;
-   19 maggio 2010 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. Le Ferrovie federali svizzere FFS
(di seguito: FFS), qui ricorrenti, sono proprietarie di un terreno situato a
cavallo dei comuni di Manno (part. 433) e Bioggio (part. 425), all’interno di
un comprensorio che funge da anni quale scalo merci delle ferrovie sul piano
del Vedeggio. Sul terreno (part. 433) vi è attualmente un capannone, servito da
binari che si allacciano alla rete ferroviaria. Per quanto qui interessa, il
fondo è assegnato dal vigente piano regolatore del comune di Manno alla zona
scalo
merci
.
b. Con domanda 20 luglio 2009, le FFS, per il tramite della Divisione Immobili,
Gestione filiale Ticino, hanno chiesto al municipio di Manno il permesso di
realizzare sul fondo (part. 433), in luogo del capannone esistente, un nuovo
stabile di maggiori dimensioni (ca. 30 x 100 m), alto 21 m e strutturato su più livelli. Secondo la relazione, lo stabile sarà
adibito a deposito per
l’attività logistica della ditta __________ [..]
che
consiste
nell’immagazzinamento di merci provenienti dalla ferrovia in attesa di essere
distribuite per il Cargo Domicilio.
I piani allegati alla domanda di
costruzione, prevedono in particolare di destinare il piano inferiore (seminterrato)
ad autorimessa (78 posteggi, che si aggiungono ad altri 15 esterni), nonché ad
alcuni
locali FFS
(cantina+radio, spogliatoio e locale pausa, 158.5 mq),
archivi e altri locali tecnici. Il piano terreno, integrato da un’area con binario
(
officina
, ca. 256 mq, lato est) e circondato da otto rampe di
carico-scarico (fronte nord e ovest), è principalmente destinato allo smistamento
e al deposito delle merci (di oltre 2000 mq) e, per una superficie di gran
lunga inferiore, ad uffici. Alcuni uffici ed archivi, unitamente ad un’area per
i pezzi di ricambio, si trovano al piano ammezzato superiore. Sugli altri livelli
(1° e 2°), i piani prevedono principalmente ulteriori depositi, come pure una
sala riunione e tre piccoli archivi. L’ultimo livello (3°), comprensivo di due
terrazze esterne e un cortile interno, è infine essenzialmente destinato ad uffici
(ca. 1'200 mq; con un locale ristoro di modeste dimensioni) e all’appartamento
per il custode (152 mq). La relazione tecnica precisava che
le superfici amministrative
e per uffici, saranno occupate dalla ditta __________ e solo parzialmente dalle
FFS
.
c. All’accoglimento della domanda si è opposta la CO 2 qui resistente,
contestando in particolare la conformità di zona dell’edificio. Alcuni
chiarimenti, che non occorre precisare, sono inoltre stati richiesti dal municipio
del limitrofo comune di Bioggio.
B.  Con risoluzione 9 ottobre 2009, il
municipio di Manno ha negato la postulata licenza, ritenendo il progetto
contrario all’art. 42 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR),
che non ammette costruzioni estranee all’esercizio ferroviario. L’impianto, ha aggiunto,
non sarebbe neppure un impianto accessorio ai sensi dell’art. 18
m
della
legge federale sulle ferrovie del 20 dicembre 1957 (Lferr; 742.101)
.
C.  Con decisione 21 aprile 2010, il
Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa inoltrata dalle FFS avverso il
citato provvedimento, ponendo a loro carico un’indennità per ripetibili a
favore del comune di Manno.
Il Governo ha innanzi tutto ritenuta corretta la procedura seguita per
l’ottenimento del permesso, poiché lo stabile non sarebbe un impianto
ferroviario soggetto alla procedura federale prevista dall’art. 18 Lferr. La
superficie dei vani gestita esclusivamente dalle FFS, ha argomentato, sarebbe
esigua rispetto a quella destinata a deposito, uffici e abitazione gestita dalla
__________ Facendo capo alla stessa nozione di impianto ai sensi dell’art. 18
Lferr, l’Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che l’edificio in oggetto fosse
una costruzione estranea all’esercizio ferroviario ai sensi dell’art. 42 NAPR,
e come tale non fosse conforme alla zona di situazione. Di per sé i
depositi
volti allo stoccaggio delle merci da parte delle FFS
, ha argomentato,
possono rientrare nella nozione di impianto ferroviario qualora gli stessi
siano direttamente connessi all’esercizio del traffico merci
, ovvero quando
l’organizzazione dei depositi e la responsabilità della merce (prima e durante
lo stoccaggio) sia di competenza delle FFS,
cosi come accadeva con il
sistema Cargo Domicilio gestito direttamente dalle FFS
. Non compatibile con
la destinazione di zona, ha in sostanza proseguito il Governo, è il fatto che,
per
strategia aziendale
delle FFS, parte di questa attività (distribuzione
a domicilio della merce trasportata su rotaia) sia svolta da terzi (__________),
anche se per conto delle FFS. Tanto più che, ha aggiunto, lo stabile servirebbe
quale base logistica per la ditta __________ e per le sue attività complessive
nel campo del trasporto su gomma.
D.  Con ricorso 7 maggio 2010, le FFS
impugnano il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato, sia loro rilasciato il permesso richiesto e sia loro
dato atto
che nessuna indennità per ripetibili è dovuta al comune.
Riproponendo le motivazioni sviluppate dinnanzi al Governo, le ricorrenti ribadiscono
in particolare la conformità di zona dello stabile. Tutte le attività svolte
all’interno dell’edificio sarebbero attinenti l’esercizio ferroviario, poiché strettamente
correlate al trasporto combinato ferrovia-strada; trasporto, questo, svolto dalle
FFS in tutto il Paese, in collaborazione con diversi partner privati. La
conformità di zona, proseguono, dipende dal tipo di attività e non da chi la
svolge.
Le insorgenti censurano infine il giudizio governativo sulle ripetibili.
E.  All’accoglimento dell’impugnativa
si oppone il Governo, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica
conclusione pervengono laCO 2 e il municipio di Manno, che contesta la correttezza
della procedura e la conformità di zona con dettagliate argomentazioni che, per
quanto necessario, verranno riprese nei seguenti considerandi. Il municipio di Bioggio
e l’Ufficio delle domande di costruzione non hanno invece presentato osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è inoltre la legittimazione
attiva delle ricorrenti, istanti in licenza (art. 21 cpv. 2 LE). L’impugnativa,
tempestiva (art. 46 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 18 LPamm). Le prove sollecitate dal municipio (sopralluogo, ispezione a registro
fondiario, ecc.), non appaiono idonee a procurare la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti ai fini del presente giudicato.
2.2.1. Secondo l’art.
18 cpv. 1 Lferr, le costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o
prevalentemente alla costruzione e all’esercizio di una ferrovia (
impianti
ferroviari
) possono essere costruiti o modificati unicamente previa
approvazione dei piani da parte autorità competente, ovvero dell’Ufficio federale
dei trasporti rispettivamente, per i grandi progetti secondo l’allegato alla
Lferr, dal Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e
delle telecomunicazioni (art. 18 cpv. 2 Lferr).
Sono invece sottoposti al diritto cantonale, l’edificazione e la modifica di
costruzioni e di impianti non destinati totalmente o prevalentemente
all’esercizio ferroviario (
impianti accessori
; art. 18
m
Lferr).
2.2. La nozione di
impianto ferroviario
, ovvero di opera o infrastruttura
destinata esclusivamente o prevalentemente alla costruzione e all'esercizio di
una ferrovia ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, va interpretata in modo
restrittivo, in base ad un approccio di tipo funzionale. Tra la costruzione o
l’impianto e l’esercizio della ferrovia deve esservi un rapporto stretto e
necessario, da un punto di vista materiale (
sachlich
) e spaziale (
räumlich
).
Non basta che siano soltanto conformi o utili a un tale esercizio (DTF 127 II
227 consid. 4 con rinvii; decisione del Tribunale amministrativo federale
A-1816/2006 del 10 febbraio 2009 consid. 4.1; STA 52.2006.406 del 3 gennaio
2008, pubbl. in RtiD II-2008 n. 56 consid. 2 con rinvii;
Pierre Tschannen/Fabian Mösching
, Bauen
auf Bahnarealen in: VLP-ASPAN, Raum & Umwelt nr. 6/09, n. 1.3.2 pag. 5).
In caso di impianti misti, che servono tanto all’esercizio della ferrovia
quanto ad altri scopi, occorre procedere ad una valutazione complessiva,
determinando quale sia preponderante (DTF 127 II 227 consid. 4; 116 Ib 400
consid. 5 con rinvii). Di regola, simili costruzioni soggiacciono ad un’unica
procedura di autorizzazione, in particolare quando le singole parti sono in
relazione fra di loro da un punto di vista costruttivo, funzionale e
d’esercizio (cfr. DTF 127 II 227 consid. 4a;
Tschannen/
Mösching,
op. cit., n. 3.1, pag. 13).
2.3. Nella nozione di impianto ferroviario, rientrano ad esempio le stazioni, i
binari, le pensiline e i relativi sottopassi (cfr.
Peter Hänni
, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
5. ed., Berna 2008, pag. 475 seg. con rinvii). Per giurisprudenza anche un
deposito è considerato un impianto ferroviario se serve da deposito intermedio
per merci ferroviarie destinate ad essere trasportate direttamente per treno od
avviate ulteriormente dopo il loro trasporto e se l’esercizio ferroviario
imponga la sua costruzione in prossimità di una stazione o di binari ferroviari
(DTF 111 Ib 38, consid. 3c). Non basta che si tratti di un qualsiasi magazzino
che disponga di un binario di raccordo, più o meno lungo. Determinante è che tra
il deposito e la ferrovia vi sia un rapporto spaziale stretto e necessario dal
profilo dell’esercizio della ferrovia (
ibidem
).
2.4. Nel caso concreto, oggetto della presente controversia è la costruzione
dello stabile da adibire a deposito e uffici, che le FFS intendono realizzare
sul terreno di loro proprietà, situato in un comprensorio che funge da anni
quale scalo merci delle ferrovie sul piano del Vedeggio. Secondo la relazione allegata
alla domanda di costruzione, l’edificio sarà
adibito a deposito per
l’attività logistica della ditta __________ [..]
, a favore della quale
verrà probabilmente concesso un diritto di superficie.
L’attività consiste
nell’immagazzinamento di merci provenienti dalla ferrovia in attesa di essere
distribuite per il Cargo Domicilio.
Quest’ultimo è sostanzialmente un
sistema di trasporto in piccole partite, offerto in passato dalle FFS e poi ceduto
a imprese di trasporto private, che si caratterizza per il fatto che il
trasporto, per i tratti più lunghi, avviene su rotaia (cfr. glossario in:
www.bav.admin.ch
).
Lo stabile in questione funge in sostanza da nodo intermodale per il traffico
combinato (strada-ferrovia) delle merci. È una sorta di piazza intermedia,
simile ad altre già presenti nel medesimo comprensorio, per merci di varia
natura, che sono movimentate per via ferrata e sono destinate ad essere avviate
ulteriormente su strada, entro un breve lasso di tempo. In tal senso, lo
stabile prevede superfici (11'767 mq) che sono prevalentemente (8’727 mq = ca.
74%, secondo lo schema del
calcolo superficie
allegato alla domanda di costruzione)
destinate allo smistamento (area binario, rampe di carico-scarico; PT) e al
deposito (PT, 1° e 2° piano) delle merci. Tale attività, situata nel mezzo
dello scalo merci del piano del Vedeggio, si trova senz’altro in un rapporto
stretto e necessario con l’esercizio ferroviario. Lo sostengono tutto sommato
le stesse ricorrenti, che se da un lato qualificano la costruzione, senza
particolari motivazioni, quale
accessoria
ai sensi dell’art. 18
m
Lferr (cfr. ricorso, pag. 4), dall’altro sottolineano con vigore come il
progetto in questione debba per forza di cose essere posto al limite della via
ferrata e sia
in tutta evidenza necessario allo svolgimento dell’attività
ferroviaria
(cfr. ricorso, pag. 5)
.
Una conclusione analoga si impone anche per gli altri spazi accessori previsti
dal progetto, in particolare per gli uffici (2'888 mq = ca. 24%) e l’abitazione
del custode (152 mq = ca. 1%; cfr. citato
calcolo superficie
). Per sua
natura, una piattaforma adibita a scalo merci (ferrovia-strada) non può in
effetti prescindere dal disporre di un supporto amministrativo per la gestione
delle merci e per la loro custodia. In quanto strettamente connesse
all’attività del nodo intermodale, per principio, anche tali superfici ne condividono
dunque la finalità. In concreto, il progetto non specifica invero in modo preciso
la destinazione dei singoli vani da adibire a ufficio. D’altro canto, di primo
acchito, non vi sono neppure motivi per ritenere che, tali spazi, come pure
l’appartamento del custode, inglobati nello stabile, possano essere utilizzati
per altri scopi, estranei all’attività del nodo intermodale (cfr. ricorso, pag.
5). La questione non deve comunque essere ulteriormente approfondita in questa
sede poiché, procedendo ad una valutazione complessiva, anche se vi fossero singoli
uffici o vani utilizzati per altri fini, estranei all’esercizio ferroviario,
gli stessi non sarebbero comunque suscettibili di far perdere allo stabile lo
scopo principale per il quale è destinato.
Irrilevanti ai fini del giudizio sull’esistenza di una costruzione ferroviaria,
sono invece le motivazioni sviluppate dal Governo. Decisivo è infatti
unicamente lo scopo dell’attività e non chi la gestisce.
Da tutto quanto precede, si deve dunque concludere che per il progetto in
questione, non poteva essere avviata una procedura volta al rilascio della
licenza edilizia, ai sensi della legge edilizia cantonale, così come
sostanzialmente eccepito dal comune di Manno in sede di risposta. Tale
costruzione, se del caso, può infatti essere autorizzata soltanto nell’ambito
di una procedura federale di approvazione dei piani retta dall’art. 18 Lferr.
Sotto questo aspetto, l’impugnativa delle ricorrenti risulta dunque infondata.
3.3.1. In base
all’art. 31 LPamm, il Consiglio di Stato e il Tribunale cantonale
amministrativo, quali autorità di ricorso, condannano la parte soccombente al
pagamento di una indennità alla controparte. L’indennità è commisurata in
funzione delle spese oggettivamente indispensabili alla difesa degli interessi
fatti valere in giudizio (
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997,
ad art. 31 LPamm, n. 3), tenendo conto del valore della pratica, nonché dell'importanza
della lite, le sue difficoltà, l'ampiezza del lavoro ed il tempo impiegato
dall'avvocato (cfr. art. 11 cpv. 5 e 12 del regolamento sulla tariffa per i
casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la fissazione delle
ripetibili del 19 dicembre 2007; RL 3.1.1.7.1). Per prassi costante di questo
Tribunale, l'indennità per ripetibili viene riconosciuta anche agli enti
pubblici che escono vincenti da un procedimento di ricorso quando sono stati
costretti ad avvalersi del patrocinio di un legale poiché non dispongono di servizi
sufficienti ad assicurare un'adeguata tutela degli interessi perseguiti dalla
decisione impugnata (STA 52.2008.409 del 6 marzo 2009, consid. 4).
3.2. Nel caso concreto, l’Esecutivo cantonale ha riconosciuto al comune di
Manno un’indennità di fr. 600.- a titolo di ripetibili. Per le considerazioni
appena esposte, su questo punto il giudizio non presta il fianco a critiche,
ritenuto che al comune di Manno, non disponendo di un servizio giuridico o
amministrativo sufficiente ad assicurare la tutela degli interessi pubblici
perseguiti dalla decisione impugnata, può senz’altro essere riconosciuta la
necessità oggettiva ad avvalersi di un legale.
4.4.1. Per i
motivi che precedono, il ricorso delle FFS, sebbene per motivi completamente
diversi da quelli addotti dal Governo, deve essere respinto. Alle FFS resta
evidentemente riservata la facoltà di avviare una procedura federale ai sensi
dell’art. 18 Lferr.
4.2. Dato l’esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico delle
ricorrenti, che rifonderanno inoltre al comune di Manno un’indennità a titolo
di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 18, 18
m
Lferr; 21 LE; 3, 18, 28, 31, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
respinto
.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'000.-
è posta a carico delle Ferrovie federali svizzere FFS, Berna, le quali
rifonderanno al comune di Manno fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82
segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La segretaria