ti_gerichte · 90.1998.27 · 1998-12-09 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 10.12.1998 90.1998.27
Tessin Tribunale della pianificazione 10.12.1998 90.1998.27
Ticino Tribunale della pianificazione 10.12.1998 90.1998.27

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00027
Lugano
9 dicembre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
visto
il ricorso del
22 gennaio 1998
di
avv.
__________
__________, __________
,
contro
_________
viste
le osservazioni 1° aprile 1998 del Consiglio di Stato e 29 aprile 1998 del
Municipio di
_________
letti
ed esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
Nelle
sedute del 1° e 2 aprile 1996 e del 25 luglio 1996 il Consiglio comunale di
__________ha approvato la revisione del PR e il PP-_________. In merito alle
testimonianze storico-artistiche presenti sul territorio del Comune, ed in
vista dell'entrata in vigore della nuova Legge sulla protezione dei beni
culturali, il PR indicava quali beni d'importanza locale la fontana di
_________, l'Oratorio di _________ a _________ e l'Oratorio della _________
_________, e quali beni storico-culturali d'importanza cantonale la Cappella
affrescata in località _________  e il portale bugnato con stemma nella casa
_________  in Via _________ . Questi ultimi, unitamente a diverse tele ed agli
affreschi, alla camineria ed alle decorazioni nella casa _________ , sono
riportati nell'Elenco dei monumenti storici e artistici del Cantone Ticino.
b.
Censurando
la mancata segnalazione nel piano del paesaggio di tutti i beni riportati
nell'Elenco e lamentando la mancata menzione fra i beni d'importanza locale
dell'affresco "Giuramento _________ " di __________ __________ sulla
casa __________ __________, della cosiddetta Cappella __________ __________
__________, della Cappellina della __________ __________ __________ e di quella
situata in Via __________ - testimonianze peraltro documentate dallo stesso
Comune nel volume "Arte a _________: il patrimonio pubblico nel
Comune" -, l'avv. __________ __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato,
chiedendone l'inserimento nel PR.
Osservando
come la scelta degli oggetti da proteggere avesse trovato l'avallo del Cantone
ed assicurando che la salvaguardia dei beni indicati dal ricorrente sarebbe
avvenuta con altre forme, il Municipio ha chiesto la reiezione del gravame.
c.
Con
ris. gov. 2 dicembre 1997, n° 6268, il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di _________ e il
PP-_________, accogliendo il ricorso dell'avv. __________ limitatamente agli
affreschi, alla camineria ed alle decorazioni nella casa _________ , inseriti
d'ufficio nel PR quali beni immobili d'importanza cantonale
: ricordando come sia in base alla vecchia che alla
nuova legge i beni mobili non siano tutelabili tramite il PR, il Governo non ha
in sostanza ravvisato gli estremi per giustificare un suo intervento ed imporre
al Comune la tutela dei beni indicati dal ricorrente.
d.
Condividendo
esclusivamente le motivazioni relative ai beni mobili, l'avv. __________
insorge ora davanti al TPT con argomenti analoghi, ritenendo che il Cantone
debba potersi avvalere della facoltà di imporre al Comune l'iscrizione di beni
d'importanza locale se si vuole garantirne l'effettiva tutela.
e.
Nelle
loro osservazioni il Municipio di _________ e il Consiglio di Stato chiedono al
reiezione del gravame.
f.
In
data 4 giugno 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale
le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazione e domande,
rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
La
competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG,
introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992, e dal
rimando contenuto nell'art. 51 della nuova Legge sulla protezione dei beni
culturali, entrata in vigore il 1° novembre 1997.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione.
L’art.
38
LALPT legittima a ricorrere il Comune
(cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i
proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del
Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In
concreto, la legittimazione attiva dell'avv. Pozzi, già insorto in prima sede,
per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT).
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il
comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione
del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio
di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il
TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato
d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col
ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
3.1
La
tutela dei monumenti, in quanto aspetto della protezione del paesaggio, è
principalmente di competenza cantonale (art. 24 sexies cpv. 1 Cost.). Spetta
infatti in primo luogo ai cantoni stabilire quali sono gli oggetti meritevoli
di protezione (DTF 118 Ia 388, DTF 115 Ia 30). La Confederazione è tenuta
tuttavia, nell’adempimento dei propri compiti, a provvedere affinché le
caratteristiche del paesaggio, l’aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e conservati
intatti quando vi sia un interesse generale preponderante (art 24 sexies cpv. 2
Cost., art. 3 cpv. 1 LPN). Giusta l’art. 5 LPN, per esempio, il Consiglio
federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti d’importanza
nazionale, quale, nell’ambito della protezione dei monumenti, l’ISOS,
“Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere”.
Da rilevare che tra tutela dei monumenti e pianificazione del territorio esiste
un rapporto molto stretto. Infatti l’art. 1 cpv. 2 lett. a) e l’art 3 cpv. 2
LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e comuni, in qualità di autorità
preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché il paesaggio venga
rispettato e protetto. L’art 17 cpv. 1 lett. c della medesima legge prevede espressamente
che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali
devono venir assegnati alle zone protette.
3.2
A
livello cantonale il 1° novembre 1997 è entrata in vigore la nuova Legge sulla
protezione dei beni culturali, in seguito LBC, che ha sostituito la Legge per
la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946.
Quest'ultima, resa ormai desueta dall'affermarsi di una nozione di cultura più
aperta e dinamica, codificava "...una protezione di carattere celebrativo
e autoritario, volta soprattutto ad esaltare la patria attraverso il genio
artistico nazionale o cantonale, che si prefiggeva di difendere con strumenti
coercitivi solo le espressione più alte della cultura d'élite: quelle
testimonianze qualificate dalla bellezza, dalla preziosità o dall'antichità. Al
centro di questa politica stava appunto il concetto di "monumento",
isolato dentro una torre d'avorio protetta da imposizioni restrittive che si
riassumono nel termine di "vincolo monumentale" e nella consacrazione
dell'iscrizione in un elenco fatto di singoli oggetti o frammenti di oggetti
che, pur formando il patrimonio collettivo, restavano piuttosto lontani dal
sentire della gente" (cfr. Messaggio conc. il disegno di legge sulla
protezione dei beni culturali del 14 marzo 1995, p.to 4.1). La nuova legge è
invece improntata su una nozione più moderna di cultura, intesa come l'insieme
di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un
popolo. In parallelo all'evoluzione di questa nozione, il termine di
"monumento storico" è stato sostituito con quello di "bene
culturale" inteso appunto quale prodotto dell'attività culturale in senso
lato.
I
principi di base che ispirano la nuova legge possono essere così riassunti: la
protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e
dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i
beni culturali immobili che quelli mobili (cfr. art.li 2, 20, 21 LBC); la
protezione dei beni culturali immobili è concepita come "protezione
integrata" da attuare nel contesto della pianificazione del territorio
(cfr. art. 20 LBC); la protezione dei beni culturali mobili è affidata
principalmente alle istituzioni culturali riconosciute (cfr. art.li 4 e 21
LBC).
3.3
L'art.
2 LBC definisce la nozione di bene culturale, la quale poggia, come già
anticipato, su un concetto dinamico e aperto di cultura, intesa come il sistema
di valori e costumi che caratterizzano il vivere di una collettività. Può
quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc.. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto gli
immobili
, ossia le costruzioni, i
manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche, ecc., così come i beni
mobili
, definiti secondo l'art.
713 CC come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza.
Fra questi ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti
di culto o d'arredo, utensili.
Secondo
l'art. 3 LBC sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge.
La
legge distingue tra gli
immobili
quelli d'interesse cantonale da quelli
d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato
culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale
(art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20
cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per
le collettività locali.
Per
i beni
mobili
la differenziazione è tra quelli appartenenti alle istituzioni
culturali riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art. 21 cpv. 1
LBC) e quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano a privati,
sia che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La ragione dei
predetti distinguo sta nel trattamento in parte differenziato che la legge
riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art.li 20 ss. LBC).
3.4
Gli
art.li 19 ss. LBC si occupano dell'istituzione e degli effetti della
protezione: come per qualsiasi altra restrizione della garanzia della proprietà
(art. 22 ter Cost) che oltre a fondarsi su una base legale sufficiente e
rispettare il principio della proporzionalità dev'essere giustificata da motivi
di interesse pubblico (G. Müller, Commentaire de la Cost. féd., art. 22 ter, n°
16), secondo l'art. 19 cpv. 1 LBC l'istituzione della protezione presuppone che
l'interesse pubblico
, cantonale o locale, alla conservazione ed alla
valorizzazione dell'oggetto in quanto testimonianza culturale prevalga rispetto
ad altri interessi.
A
tale proposito occorre anzitutto ricordare che in linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd.,
art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in giuoco. Nell'ambito della protezione dei beni culturali
l'interesse pubblico potrà quindi corrispondere a
l significato e
all'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la
collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva
.
L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di
beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori
essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire
(cfr.
Messaggio conc. il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali del 14
marzo 1995, p.to. 6, ad art. 19).
La
legge affida alla Commissione dei beni culturali (cfr. in particolare art.li 20
e 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene, e questo onde garantire che la
designazione degli oggetti meritevoli di protezione venga effettuata sulla base
di criteri fondati e oggettivi, tutelando quelle opere che ne sono realmente
meritevoli.
Per
quanto concerne la protezione dei beni
immobili
, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del PR o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una
precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2
lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase
d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni
immobili d'interesse culturale. La Commissione dovrà dare il suo preavviso e
parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili
d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità
competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo
comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli
d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
3.5
Nel
caso che ci occupa il ricorrente censura anzitutto la mancata menzione nel
piano del paesaggio dei beni culturali immobili d'importanza cantonale. Orbene
alla luce di un attento esame la censura non trova riscontro negli atti
acquisiti all'incarto: i beni elencati all'art. 6 NAPR trovano infatti
corrispondenza nel piano del paesaggio, che indica con un triangolo rosso a
_________  la cappella affrescata, in Via _________  il portale bugnato con
stemma e in Via __________ gli affreschi, la caminiera e le decorazione, quest'ultimi
inseriti d'ufficio nel piano dal Consiglio di Stato in fase di approvazione
della revisione.
Per
quanto concerne invece l'elenco dei beni culturali d'importanza locale, che il
ricorrente ritiene incompleto poiché non include l'affresco "Giuramento
_________ " sulla casa __________ __________, la Cappella __________
__________ __________, la Cappellina __________ __________ __________
__________ e quella in Via __________, va premesso anzitutto che, come si
apprende dall'opera "Arte a _________: il patrimonio pubblico nel
Comune", il Comune possiede sul suo territorio un patrimonio ricco di
testimonianze storiche e artistiche. Poiché l'istituzione della protezione
giusta l'art. 19 cpv. 1 LBC presuppone che l'interesse pubblico alla
conservazione ed alla valorizzazione di determinati oggetti prevalga rispetto
ad altri interessi, nell'individuazione di quei beni che rivestono un
significato tale per la collettività da meritare di venir protetti va
riconosciuto al comune un certo margine d'apprezzamento, facoltà questa che
comprende sia il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più opportuna, sia la possibilità di stabilire i criteri di
riferimento su cui basare il proprio giudizio. Orbene, proprio sotto questo
profilo le scelte effettuate dal Comune di _________ nell'allestimento
dell'elenco dei beni d'importanza locale non meritano di venir disattese.
Infatti, pur ammettendo che il concetto di bene culturale alla base della nuova
legge permette la tutela di quelle presenze culturali e artistiche che appaiono
"minori" se misurate con i canoni classici, ma che non per questo
sono prive di importanza anche notevole sotto altre angolazioni, dagli atti non
emergono elementi che permettano a questo Tribunale di rimproverare al Comune
scelte inopportune o dimenticanze palesi, né tanto meno motivi imperanti a
suffragio della necessità di porre sotto tutela opere non contemplate
dall'elenco. Inoltre la stessa Commissione dei beni culturali - organo preposto
dalla legge a farsi di volta in volta portavoce della sensibilità culturale
della collettività e ad individuare l'interesse pubblico che giustifica la
protezione di un bene - non ha lamentato nel proprio preavviso la mancanza
delle testimonianze segnalate dal ricorrente.
In
considerazione di quanto sinora esposto questo Tribunale non intravede motivi
per rimproverare al Consiglio di Stato di essersi astenuto dall'intervenire e
dall'imporre al Comune la tutela dei beni indicati dal ricorrente. Per tutti
questi motivi la decisione qui impugnata, immune da violazioni di diritto,
merita di venir tutelata.
4.
Vista
la particolarità della vertenza e in considerazione del fatto che l'insorgente
non è insorto a tutela dei suoi interessi, bensì a difesa di importanti interessi
ideali, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge
applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.
Il
ricorso è
respinto
.
2.
Non
si prelevano spese né tasse di giudizio
.
3.
Intimazione:                   -
Avv. __________ __________, __________,
- Municipio di _________,
- Consiglio di Stato, Bellinzona,
- Sezione pianificazione urbanistica,                                   Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario