ti_gerichte · 52.2003.201 · 2003-09-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2003 52.2003.201
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2003 52.2003.201
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2003 52.2003.201

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.201
Lugano
26 settembre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 giugno 2003 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 3 giugno 2003 del Consiglio di Stato
(n. 2359) che delibera alla ditta __________ l'installazione dei ponteggi di
facciata occorrenti nell'ambito della ristrutturazione della scuola
__________ di __________;
viste le risposte:
-    27 giugno 2003 della
__________;
-      2 luglio 2003
dell’ULSA;
-    14 luglio 2003 della
Sezione della logistica;
preso atto della replica 30 luglio 2003 del ricorrente
e delle dupliche:
-    18 agosto 2003 della
__________;
-    22 agosto 2003 della
Sezione della logistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 7 marzo
2003 il Dipartimento delle Finanze e Economia (DFE), Sezione della logistica, ha
indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo la
procedura libera, per aggiudicare l'installazione dei ponteggi di facciata
occorrenti nell'ambito della ristrutturazione della scuola __________ di
__________.
Il bando
di concorso stabiliva che la commessa sarebbe stata aggiudicata al miglior offerente
tenuto conto dei seguenti criteri:
economicità prezzo                         50%
organizzazione di cantiere              50%
Il
capitolato d'appalto e modulo d'offerta suddivideva ulteriormente il criterio
d'aggiudicazione relativo all'
organizzazione di cantiere
nei seguenti
sottocriteri:
maestranze relative all'appalto                  30%
prontezza d'intervento                                 30%
concetto di sicurezza                                  40%
I
concorrenti dovevano fra l’altro indicare i tempi di preavviso necessari per
interventi sporadici di adattamento delle strutture di cantiere,
rispettivamente per lo smontaggio ed il rimontaggio dei ponteggi (pos. 18.1).
Dovevano inoltre dichiarare il numero complessivo di dipendenti occupati, le
maestranze impiegate per l’appalto e quelle a disposizione in caso d’urgenza
(pos. 20.1.3).
B.   In tempo
utile, sono pervenute al committente le offerte di quattro concorrenti, fra cui
quella del ricorrente __________ (fr. 80'844.45) e quella della resistente
__________
(fr. 84'552.60).
In
relazione ai tempi di preavviso richiesti dal capitolato, il ricorrente ha
indicato che gli occorrevano due giorni per lavori di miglioria ed aggiunte ai
ponteggi. Per il loro smontaggio e rimontaggio ha indicato un tempo di
preavviso di cinque giorni. Ha infine dichiarato che avrebbe impiegato per
l’appalto 5 dipendenti, tutti disponibili in caso d’urgenza.
La
__________ ha invece indicato un tempo di preavviso di 24 ore sia per i lavori
di adattamento delle strutture di cantiere, sia per lo spostamento dei
ponteggi. Per l’appalto ha dichiarato di impiegare 8 dipendenti, 4 dei quali
disponibili per interventi d’urgenza.
C.   Valutate le
offerte in base ai criteri d'aggiudicazione pervenute, il progettista del
committente ha allestito la seguente graduatoria:
prezzo
organizzazione
del cantiere
totale
maestranze
sicurezza
prontezza
intervento
cantiere
urgenze
tempo
periodo
__________
50.0
8.4
4.5
16.0
6.3
1.2
86.4
__________
47.7
10.5
3.6
16.0
9.0
1.2
88.0
Omissis
Al fine
di valutare i dati relativi alle
maestranze
(max. 15.0 punti), il
progettista ha elaborato la seguente griglia:
in cantiere
(max. 10.5)
per urgenze
(max. 4.5)
Insufficiente
1.1
0.5
sufficiente
6.3
2.7
buono
8.4
3.6
ottimo
10.5
4.5
Fondandosi
su questa griglia, ha quindi attribuito alle ditte qui comparenti i seguenti
punteggi:
Maestranze
in cantiere
Punti
per urgenze
punti
__________
Buono
8.4
ottimo
4.5
__________
Ottimo
10.5
buono
3.6
In
relazione alla
prontezza d’intervento
, il progettista ha invece
suddiviso i punti disponibili (15.0) fra il
tempo d’intervento
(9.0
punti) ed il
periodo d’intervento
(6.0 punti), graduando il primo
fattore come segue:
tempo
d’intervento entro
punti
6 giorni
0.9
4 giorni
3.6
2 giorni
6.3
stesso giorno
9.0
Sulla
base di questa tabella, il progettista ha quindi assegnato 9.0 punti alla
__________ e 6.3 punti alla ricorrente (Δ = - 2.7 punti).
Per il
periodo
d’intervento
(max. 6.0 punti), ha pure allestito una tabella di valutazione,
che distingueva fra giorni feriali e festivi.
periodo d'intervento
feriali ore di lavoro
1.2
feriali 24 ore
4.2
feriali+ festivi
6.0
Non
avendo tuttavia chiesto ai concorrenti di fornire le necessarie indicazioni, il
progettista ha assegnato ad entrambe le comparenti 1.2 punti.
Preso
atto della classifica suesposta, con decisione 3 giugno 2003 il Consiglio di
Stato ha deliberato i lavori alla __________.
C.   Contro
questa decisione, __________ si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l’annullamento.
L’insorgente
rileva di aver chiesto all’autorità di motivare la decisione e di aver ottenuto,
quale risposta, unicamente la tabella di valutazione, nella quale erano stati occultati
i punteggi delle altre ditte partecipanti al concorso. Sostiene inoltre che le
è stato rifiutato l’invio della documentazione. Lamenta pertanto una violazione
del diritto di essere sentito. Contestata la valutazione del criterio relativo
all’
organizzazione di cantiere
, eccepisce infine la mancata, preventiva
indicazione del metodo applicabile per valutare le offerte in base ai singoli
criteri.
D.   All’accoglimento
del ricorso si oppone la Sezione della logistica, contestando le tesi
dell’insorgente e spiegando in dettaglio i motivi che giustificano la scelta
operata. Determinanti, osserva, sarebbero i punteggi assegnati per le
maestranze previste per le urgenze e per lo spostamento di ponteggi.
Alla
risposta il committente ha allegato l'intera documentazione del concorso.
La
__________ rileva che il ricorrente avrebbe dovuto semmai impugnare il bando di
concorso.
E.   Con la
replica, l’insorgente si limita a ribadire l’eccezione di carenza di
motivazione, rimproverando all’autorità di non avergli trasmesso tutti gli atti
del concorso e di aver preteso che si recasse a Bellinzona per consultarli.
In sede
di duplica la Sezione della logistica contesta succintamente le tesi
dell’insorgente, confermando la risposta.
La
__________ non ha invece formulato ulteriori osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso il ricorrente è legittimato ad
impugnare la decisione di aggiudicazione. Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18
PAmm). L’audizione testimoniale dei patrocinatori dell’insorgente, non appare
invero atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti
rilevanti per il giudizio.
2.   2.1.
Giusta l’art. 20 cpv. 1 PAmm, chi è parte in un procedimento amministrativo ha
di principio diritto di consultare gli atti. Tale diritto, soggiunge la norma,
può essere eccezionalmente negato a protezione di legittimi interessi pubblici
o privati o di una istruttoria in corso (cpv. 2). Il diritto di consultare gli
atti discende dal diritto di essere sentito garantito dall’art. 29 cpv. 2 Cost.
e costituisce la premessa del diritto di esprimersi e di esporre le proprie
ragioni prima che l'autorità adotti una decisione. Il rifiuto deve essere
motivato e annotato negli atti (cpv. 3).
Il
diritto di consultare gli atti non garantisce il diritto di farseli trasmettere
al proprio domicilio. È soddisfatto se l’interessato ha potuto esaminarli
presso la sede dell’autorità giudicante (M. Borghi / G. Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, ad art. 20 PAmm, n. 2a seg.).
2.2. In
concreto, rifiutandosi di trasmettere al ricorrente gli atti del procedimento
di aggiudicazione, la Sezione della logistica non ha violato il diritto. La
messa a disposizione degli atti presso la sede dell’amministrazione cantonale
rispondeva alle esigenze minime poste dall’art. 20 PAmm. A maggior ragione si
giustifica questa conclusione se si considera che altri concorrenti avrebbero
potuto contemporaneamente chiedere al committente di consultarli al fine di
impugnare l'aggiudicazione.
Ingiustificato
è unicamente il rifiuto dell’autorità di mostrare al ricorrente tutti gli atti
del concorso, comprese le offerte degli altri concorrenti. È ben vero che in
sede di aggiudicazione il committente deve tutelare la natura confidenziale dei
dati comunicati dagli offerenti (art. 5 lett. g LCPubb). Siffatta tutela non
deve tuttavia andare a detrimento del principio della trasparenza (art. 1 lett.
a LCPubb) od ostacolare, senza valide ragioni, l'esercizio del diritto di ricorso.
Ora, la
Sezione della logistica non ha saputo fornire adeguati motivi, che permettano
di privilegiare l’interesse degli altri partecipanti alla gara ad un
trattamento confidenziale delle loro offerte prevalente per rapporto
all'interesse dell’insorgente a confrontare la sua offerta con quelle di tutti
gli altri concorrenti e non solo con quella della ditta vincitrice. Non v'erano
peraltro ragioni sufficienti per giustificare che la proposta di delibera
allestita del progettista fosse trasmessa al ricorrente, previo occultamento
dei dati relativi alla valutazione delle offerte degli altri concorrenti.
Il
rifiuto in contestazione non inficia comunque la validità della decisione di
aggiudicazione. Esso è infatti posteriore all'adozione di tale provvedimento.
Non è quindi atto ad incidere sulla legittimità dell'atto impugnato. Tutt'al
più ha ostacolato l'insorgente nell'esercizio del suo diritto di ricorso. Ma a
tale difetto è stato posto rimedio mediante concessione della facoltà di replicare.
3.   3.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto
ed intimata alle parti. In quest'ordine di idee, l'art. 34 cpv. 2 LCPubb
dispone a sua volta che la decisione di aggiudicazione deve indicare
succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati
offerenti od offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di
diritto con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto
sospensivo.
L'obbligo
di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione,
a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a
salvaguardare l'esercizio del diritto di difesa dei concorrenti esclusi ed a
permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato
(Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm,
n. 1).
Di
principio, una decisione di aggiudicazione può essere considerata sufficiente,
quando fornisce una giustificazione adeguata della bontà della scelta operata
sulla base dei criteri di aggiudicazione e dei fattori di ponderazione fissati
dal bando di concorso. Per risultare adeguata, la giustificazione deve fornire
una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle offerte inoltrate
dai singoli concorrenti in modo che questi possano confrontarle fra loro e
sollevare eventuali contestazioni.
La
motivazione della decisione di selezione può anche essere succinta e fare riferimento
ad altri atti, in particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I
destinatari di tale decisione, in particolare i concorrenti soccombenti, devono
tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto
di ricorso.
Eventuali
carenze di motivazione possono essere sanate davanti all'istanza di ricorso. A
tal fine occorre tuttavia che il committente adduca la motivazione mancante e
che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli
argomenti da questi addotti soltanto in sede di osservazioni al ricorso (STA
14.12.2001 in re R.I. SA).
3.2. In
concreto, il committente ha motivato la decisione di aggiudicazione soltanto
sommariamente. Il provvedimento si limitava infatti ad indicare il punteggio
conseguito dai singoli concorrenti, senza fornire alcuna ulteriore spiegazione
in merito alla valutazione delle offerte concretamente esperita.
Di fronte
alla richiesta di chiarimenti, la Sezione della logistica si è limitata a trasmettere
al ricorrente un estratto del rapporto di valutazione allestito dal
progettista, dal quale non si potevano tuttavia dedurre i motivi della
decisione, poiché erano stati occultati i dati concernenti gli altri
concorrenti e le griglie di valutazione dei sottocriteri, che erano state
elaborate al fine di valutare le offerte dal profilo del criterio relativo all’
organizzazione
del cantiere
.
La
motivazione della decisione di aggiudicazione era chiaramente insufficiente ed
il committente non ha fornito spiegazioni idonee a sanare il difetto prima
della scadenza del termine di ricorso. Se ne deve di conseguenza dedurre che
l’insorgente è stato costretto ad impugnare il provvedimento al fine di conoscerne
le ragioni.
In sede
di risposta al ricorso, l'autorità ha comunque posto rimedio al difetto, fornendo
ampie spiegazioni delle ragioni che l'hanno indotta a preferire l'offerta
inoltrata dalla __________. Questo tribunale ha concesso al ricorrente la
facoltà di replicare. Ben si può di conseguenza ammettere che la carenza di
motivazione lamentata dall'insorgente sia stata sanata.
4.   4.1.
Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore
dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali
il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il
servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la
compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione,
soggiunge la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in
ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i
RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza
di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza
discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di
aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di
aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della
commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al
fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale
il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della
delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero
limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli
secondo parametri elaborati
a posteriori
nell'ottica di giustificare una
determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 29.1.02 in re
R. AG e llcc; 26.2.02 in re . sagl; 14.6.02 in re D. SA).
In
quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti
già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente
fissato anche il loro
"ordine d'importanza"
. Al pari della
preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la
predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la
libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato
a
posteriori
allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre
nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente
deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende
applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al
committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei
singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può
essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare
questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece
salvaguardare (STA 11.10.2002 in re V. SA e llcc; Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218
seg.).
Il
committente non deve necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione.
Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle
note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi
sommariamente, anche mediante semplici predicati (p. es. 6 = ottimo; 5 = buono;
4 = sufficiente, ecc.), come intende valutare le offerte sulla base delle
informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti.
Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una
giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli
concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo
rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è
impegnato a valutare.
La
mancata, preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare
per valutare le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione non comporta
necessariamente l'annullamento della delibera. L'annullamento si giustifica
tuttavia quando non si può escludere che il metodo di valutazione, definito
a
posteriori
, sia stato adottato allo scopo di giustificare una determinata
scelta ed altri metodi possano portare ad una diversa conclusione (STA 5.8.2003
in re E.C. SA; 3 giugno 2003 in re T.; 11 ottobre 2002 in re V.SA e C. SA).
4.2.
Nell'evenienza concreta, il committente ha omesso di definire preventivamente
il metodo di valutazione del
prezzo
. Il difetto non ha tuttavia
pregiudicato l'insorgente, poiché, in sede di valutazione, il committente ha
dedotto dalla nota massima (50 punti), assegnatagli quale minor offerente, la
differenza percentuale (4.53 %) tra il prezzo della sua offerta e quello
dell'offerta della resistente, ragguagliata al fattore di ponderazione
prestabilito per questo criterio d'aggiudicazione (50%).
Se avesse
applicato il metodo di valutazione in uso nei cantoni romandi (Guide romand
pour l'adjudication des marchés publics, 1999, pag. 14), che prevede di assegnare
al prezzo della singola offerta una nota (N
x
) ottenuta moltiplicando
la nota massima (N
max
) per il risultato del rapporto fra il prezzo
più basso e il prezzo dell'offerta da valutare (P
x
), secondo la formula:
P
min
N
x
= N
max
∙
P
x
il
risultato sarebbe stato più sfavorevole all'insorgente, poiché la ditta
__________ avrebbe ottenuto 47.83 punti invece dei 47.7 (- 0.13), che le sono
stati assegnati.
Il
committente ha suddiviso il sottocriterio
maestranze relative all'appalto
,
al quale era dato un peso del 30 % (= 15 punti), in due ulteriori criteri: le
maestranze
relative al cantiere
, ponderate al 70% (= 10.5 punti) e le
maestranze
per urgenze
, ponderate al 30% (= 4.5 punti). La suddivisione, ancorché non
preannunciata, non presta il fianco a critiche. Appare invero sostenibile
attribuire alle maestranze impiegate sul cantiere un peso doppio rispetto a
quello assegnate alle maestranze disponibili per le urgenze. Nemmeno il ricorrente,
del resto, solleva obiezioni al riguardo.
Altrettanto
sostenibile è la scala dei punteggi, prevista per questi due criteri subalterni,
fissando la sufficienza al 60% del punteggio massimo (6.3, rispettivamente 2.7
punti).
Ferme
queste premesse, ben si possono condividere tanto il predicato
ottimo
(=
10.5 punti), assegnato alla resistente, che prevede di impiegare 8 dipendenti
sul cantiere, quanto il predicato
buono
(8.4 punti), attribuito al
ricorrente, che si ripropone di impiegare 5 operai sul cantiere. Parimenti da
condividere sono i predicati
ottimo
(4.5 punti), rispettivamente
buono
(3.6 punti), assegnati al ricorrente da un lato ed alla resistente
dall'altro, che dichiarano di disporre di 5, rispettivamente 4 dipendenti per
gli interventi d'urgenza.
Nulla
permette di ritenere che questi ulteriori criteri subalterni siano stati
elaborati con il recondito scopo di avvantaggiare l'offerta della resistente.
Nelle circostanze concrete, il vantaggio di 1.2 punti, sui 15 disponibili per
il sottocriterio delle
maestranze
, che il committente ha attribuito
all'offerta della __________, si giustificherebbe anche nel caso in cui tali
criteri non fossero stati messi a punto.
Per
quanto riguarda il sottocriterio della
sicurezza
, le offerte delle parti
sono state considerate equivalenti. Il resistente non pretende che la sua
offerta sia superiore da questo profilo. Non occorre quindi soffermasi su
questo aspetto.
Nella
valutazione delle offerte dal profilo dell'ultimo sottocriterio (
prontezza
d'intervento
), il committente ha elaborato una griglia analoga a quella
prevista per le maestranze, suddividendolo in due ulteriori criteri secondari,
ovvero nel
tempo d'intervento,
ponderato in ragione del 60% (con un
massimo di 9.0 punti dei 15 disponibili) e nella
prontezza d'intervento,
ponderata
per la rimanenza (40% = 6.0 punti). Elaborazione, che si è comunque rivelata
inutile, poiché da quest'ultimo profilo, non essendo state chieste le
necessarie informazioni ai concorrenti, tutte le offerte sono state considerate
equivalenti, con l'attribuzione di 1.2 punti su un massimo di 6.0.
Ciò
stante, la valutazione operata dal committente circa il tempo d'intervento,
dichiarato dai concorrenti qui in discussione, resiste a qualsiasi critica. Ben
si può in effetti condividere l'assegnazione del punteggio massimo (9.0 punti)
alla resistente, che prevede un preavviso di 24 ore, e di un punteggio di 2.7
punti inferiore al ricorrente, che richiede un tempo doppio.
La
valutazione non procede di certo da un esercizio scorretto del potere di apprezzamento,
che va comunque riconosciuto al committente.
5.   Dalle
considerazioni che precedono, emerge che il vantaggio conseguito dall'offerta
della resistente in base al sottocriterio della
prontezza d'intervento
(+ 2.7 punti) basta per colmare lo svantaggio risultante in base al
prezzo
(-
2.3 punti). Non potendosi comunque sostenere che l'offerta del ricorrente,
valutata in base alle
maestranze
, sia migliore di quella della
__________, si deve concludere che l'offerta di quest'ultima supera di almeno
0.4 punti quella della ditta __________.
Ne
consegue che il ricorso va respinto.
6.   La carente
motivazione ha costretto il ricorrente ad impugnare l'aggiudicazione al fine di
conoscerne le ragioni. Da questo profilo si potrebbe prescindere dal prelievo
di una tassa di giustizia. Una volta conosciuti i motivi del provvedimento, il
ricorrente ha tuttavia mantenuto il gravame, costringendo il tribunale ad emanare
il presente giudizio. Non si può dunque evitare di addebitagli almeno una tassa
di giustizia ridotta.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 5, 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 60,
61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 400.- è a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario