ti_gerichte · 90.2014.7 · 2015-12-09 · it
Piano regolatore. Determinazione dello spazio riservato alle acque stagnanti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2015 90.2014.7
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2015 90.2014.7
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2015 90.2014.7

Incarto n.
90.2014.7
Lugano
9 dicembre 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto
dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 17 febbraio 2014 di
RI
1 RI 2
patrocinati
da: PR 1
contro
la
risoluzione 11 dicembre 2013 (n. 6539), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del comune di Brusino Arsizio;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 e RI 2 sono
comproprietari del mapp. 464 di Brusino Arsizio, posto sulla riva del Ceresio,
in località San Giorgio. Di complessivi 2051 mq, di cui 1745 inedificati, il
fondo ospita il Ristorante Chalet San Giorgio.
B.
Il 12 gennaio
2012 il consiglio comunale di Brusino Arsizio ha adottato la revisione del
piano regolatore. Per quanto qui interessa, esso ha assegnato il mapp. 464 alla
zona residenziale a lago RL, cui si sovrappone quella di protezione della riva,
gravandolo inoltre da linee di arretramento di 5.00 m dal demanio e dall'area
pubblica. L'art. 21 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR)
specifica che la distanza dalla riva del lago dev'essere rispettata per
qualsiasi intervento (edifici, impianti, muri di sostegno e di cinta, sistemazione
del terreno che modifichi in misura sostanziale la struttura naturale della riva).
C.
Con risoluzione
11 dicembre 2013 (n. 6539) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del
piano regolatore. Esso ha quindi approvato la zona RL (ris. gov., pag. 32). Il
Governo, tuttavia, ha negato la sanzione alla linea di arretramento dal lago in
corrispondenza del mapp. 464, in applicazione della legislazione federale
concernente lo spazio riservato alle acque stagnanti, in quanto non si tratta
di una zona densamente edificata. Per quanto riguarda la zona RL più in generale,
l'Esecutivo cantonale ha dunque approvato la distanza dalla riva del lago di
5.00 m unicamente nella tratta tra il mapp. 771 e il mapp. 215, nonché tra il
mapp. 389 e il mapp. 319. Per il resto esso ha ordinato al comune di elaborare
una variante che determini lo spazio riservato alle acque stagnanti, in attesa
della quale valgono le specifiche disposizioni transitorie (per quanto precede:
ris. gov., pag. 16 segg. e allegati 2a e 2b).
D.
Contro la
decisione appena descritta, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la conferma della
pianificazione adottata dal comune. In particolare domandano lo stralcio della
fascia di spazio riservata alle acque posta a titolo transitorio dal Governo a
carico del comparto in cui è inserito il loro fondo, che ritengono densamente
edificato.
E.
La Sezione dello
sviluppo territoriale chiede la conferma della decisione impugnata, mentre il
municipio postula l'accoglimento del ricorso.
F.
Il 4 marzo 2015
il giudice delegato ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito una visita dei
luoghi, in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie,
acquisite agli atti. Le parti hanno confermato le loro allegazioni e domande,
rinunciando al contempo a presentare delle conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva degli insorgenti è
certa (art. 30 cpv. 2 lett. c Lst).
1.2. Essendo
la
revisione in esame stata avviata in vigenza della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio (LALPT; BU 1990, 365),
essa dovrà
essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge
(art. 117 Lst).
2.2.1. Secondo l'art.
36
a
cpv. 1 della legge federale sulla
protezione
delle acque del
24
gennaio 1991 (LPAc;
RS 814.20;
versione in vigore dal 1° gennaio 2011; BU 2010 4285), previa
consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio
necessario alle acque superficiali affinché siano garantite le funzioni
naturali delle acque (lett. a), la protezione contro le piene (lett. b) e l'utilizzazione
delle acque (lett. c). Il Consiglio federale, prosegue la norma (cpv. 2),
disciplina i dettagli. Da ultimo, i Cantoni provvedono affinché lo spazio
riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di
utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo (cpv. 4).
2.2. L
'art. 41
b
dell
'ordinanza
sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201)
, riferito alle acque stagnanti,
stabilisce che lo spazio a esse riservato dev'essere largo almeno 15.00 m dalla
linea di sponda (cpv. 1). Questa larghezza dev'essere aumentata quando ciò
fosse necessario per uno dei motivi stabiliti all'art. 41
b
cpv. 2 OPAc.
Nelle zone densamente edificate l'art. 41
b
cpv. 3 OPAc permette invece
di adeguare alla situazione di edificazione la larghezza dello spazio
riservato, purché sia garantita la protezione contro le piene. Scopo della
norma è quello di permettere lo sviluppo centripeto degli insediamenti e di
colmare le lacune edificatorie, laddove comunque lo spazio riservato alle acque
non può adempiere, nemmeno a lungo termine, le proprie funzioni naturali (
Uffici federali dello sviluppo territoriale ARE e
dell'ambiente UFAM, Gewässerraum im Siedlungsgebiet, Berna
2013, pag. 3). Secondo le disposizioni
transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'OPAc, i Cantoni determinano
entro il 31 dicembre 2018 lo spazio riservato alle acque conformemente agli
art. 41
a
e 41
b
(cpv. 1). Finché esso non è determinato, per quanto
riguarda le acque stagnanti con una superficie superiore a 0.5 ettari, si
applicano per una fascia larga 20.0 m le prescrizioni per gli impianti di cui
all'art. 41
c
OPAc (sistemazione e sfruttamento estensivi dello spazio
riservato alle acque)
3.
3.1.
A livello cantonale la scheda P6 del piano direttore pone quale indirizzo (2.1.c)
quello di assicurare spazio sufficiente ai corsi d'acqua allo scopo di:
-
contenere
i deflussi di piena e limitare le erosioni spondali laddove la protezione
dell'uomo e dei beni importanti lo esige;
-    promuovere
la biodiversità;
-    offrire
possibilità di svago e di riposo.
Quale misura viene individuata quella d'inserire
il concetto di spazio di pertinenza del corso d'acqua come principio basilare
della pianificazione territoriale (determinazione di adeguate linee d'arretramento
per l'insediamento, le costruzioni e gli impianti; 3.1.d). I comuni devono in
generale concorrere nel quadro dei compiti a loro assegnati al rispetto degli
indirizzi e degli obiettivi citati (4.2); la verifica dell'adozione di adeguate
misure pianificatorie è demandata alla Sezione dello sviluppo territoriale
(SST), in collaborazione con la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua
e del suolo (SPAAS) e dell'Ufficio dei corsi d'acqua (UCA; 4.1.c).
3.2. In
linea con gli intendimenti della pianificazione direttrice, l'art. 28 cpv. 2 LALPT
prevede che le rappresentazioni grafiche fissino, tra l'altro, i vincoli
speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per
la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici
del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica
(lett. h) e le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti
tecnici, non offrono sufficienti garanzie di salubrità o di stabilità o che
sono soggette a immissione eccessive o a pericoli naturali, segnatamente ad alluvionamenti
o inondazioni (lett. l).
4.
Gli
insorgenti contestano la decisione del Governo che non ha approvato la linea di
arretramento di 5.00 m dal demanio, per cui a titolo transitorio vige una
fascia larga 20.00 m quale spazio riservato alle acque. Essi sostengono che il
loro fondo sia situato in una zona densamente edificata: quasi tutti i terreni
siti dopo il nucleo a valle della strada che si congiunge colla circonvallazione
sarebbero costruiti, eccezion fatta per le superfici adibite ad attrezzature
pubbliche. Ne discende che lo spazio riservato alle acque dev'essere adeguato
alla situazione di edificazione e, ritenuto che per il loro fondo è garantita
la protezione contro le piene e che non vi è spazio fruibile per interessi
pubblici, la pianificazione adottata dal comune avrebbe dovuto essere approvata.
4.1. Determinante per l'esito della vertenza è la
nozione di zona densamente edificata. Il Tribunale federale ha già avuto modo
di esprimersi in merito allo spazio riservato alle acque lacustri, considerando
che l'attenzione deve di principio essere rivolta ai terreni lungo le rive,
senza soffermarsi sulla singola particella o quelle direttamente confinanti, ma
mantenendo sempre una visione d'insieme, con uno sguardo alla struttura
edilizia del territorio comunale. Occorre pertanto considerare la posizione del
fondo interessato, segnatamente se è periferica o all'interno dell'insediamento
principale. In quest'ultimo caso, non è necessario un interesse alla densificazione
del comparto; lo sfruttamento estensivo, che di regola connota le rive dei
laghi, non impedisce, infatti, di ammettere che sia adempiuto il concetto di
zona densamente edificata. Rilevante in questo senso è lo stato di cementificazione
della riva (ad es. con muri) e la massiccia presenza d'impianti per natanti o
balneari, che - vista dal lago - la fa apparire densamente costruita e ne
limita il potenziale di rivalorizzazione dal profilo ecologico. L'Alta corte ha
comunque sottolineato che quest'ultimo criterio - da solo - non può essere
decisivo (cfr. DTF 140 II 437 consid. 5.4; cfr. inoltre
Reto Schmid
, annotazione in calce alla citata sentenza in:
URP 6/2014, pag. 582 segg., 584;
Peter
Hänni/Tamara Iseli
, Bauen im geschützten Gewässerraum: Erste Urteile, in:
BR 2015 pag. 82 segg., pag. 88). Una pianificazione appropriata richiede un
perimetro di osservazione sufficientemente esteso, che coincide di regola con
il territorio comunale, perlomeno in comuni piccoli (STA 52.2013.302 del 30 settembre
2015 consid. 2.4.1. con riferimenti). II concetto di "zona densamente
edificata" contemplato dalla OPAc e quello di "terreni già edificati
in larga misura" usato dalla LPT devono in ogni caso essere tenuti
distinti
. Il primo, infatti, si riferisce
unicamente al territorio a contatto con le acque; il secondo, invece, si
focalizza sull'insieme dell'abitato (ARE/UFAM, Gewässerraum im Siedlungsgebiet,
op. cit., pag. 4).
4.2. In concreto, il
comune ha tracciato sul piano delle zone il limite del demanio fondandosi su
quello fissato per il Lago Ceresio alla quota di 271.20 m.s.m. dagli art. 4
cpv. 2 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1 e
2 cpv. 1 del regolamento sul demanio pubblico del
30 agosto
1994; RDP; RL 9.4.1.1.1).
Questo limite è stato tenuto in considerazione per fissare quello delle zone
edificabili lungo la riva lacuale e, inoltre, è stato utilizzato per definire
la distanza minima dal lago per le costruzioni, come visto di 5.00 m (per tutto
quanto precede, cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 61). Per comprendere
l'origine di questa distanza, occorre riferirsi al rapporto 30 settembre 2009 -
dunque prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto - del Dipartimento del
territorio che, esaminando preliminarmente il piano, ha indicato la necessità
di fissare la distanza minima dal lago in 5.00 m (rapporto citato, pag. 14).
4.3. Rilevato come la demarcazione del confine del demanio esulasse
dalla procedura di approvazione del piano regolatore e dalle sue competenza, il
Consiglio di Stato non ha approvato la linea del demanio adottata dal comune,
ritenendo invece determinante il confine tra Stato e privato riportato nella
misurazione ufficiale in vigore. Di conseguenza, il Governo ha determinato in
corrispondenza del limite dei fondi sia la zona edificabile, sia tutti i vincoli
a essa associati, adeguando quindi anche la superficie demaniale e uniformandola
allo stato di proprietà (ris. gov., pag. 17). Per quanto riguarda più
specificatamente la distanza dalla riva del lago, richiamata la legislazione
vigente il Consiglio di Stato ha approvato la distanza di 5.00 m unicamente in
corrispondenza delle due citata fasce ripuarie poste prima e dopo il nucleo del
paese (mapp. 319 - 389; mapp. 215 - 771). Approvazione che è invece stata negata
per il settore a lago che si sviluppa prima del mapp. 319, in direzione della
dogana, cui appartiene il mapp. 464 dei ricorrenti.
4.4. Tanto gli atti del piano regolatore, quanto la decisione impugnata
non motivano particolarmente le rispettive scelte. Il comune sembra aver
pedissequamente seguito l'indicazione fornita dal Dipartimento, fondata sul
previgente diritto, senza compiere una valutazione della situazione di fatto.
Dal canto suo, il Consiglio di Stato enuncia una serie di criteri per la
definizione della zona densamente edificata, salvo poi concludere quasi apoditticamente
che essa è data solo per le due citate tratte perché "
vi è una sufficiente
compattazione del tessuto edilizio
", senza soffermarsi sui criteri
indicati in precedenza (
supra
, 4.1.). Tutto ciò non permette al Tribunale
di verificare la correttezza della pianificazione impugnata, giacché essa
risulta insufficientemente motivata. Nulla muta il fatto che sia i ricorrenti,
sia il Governo abbiano versato all'incarto le istantanee prese da lago delle
rive interessate. Non spetta infatti al Tribunale - che non è autorità di pianificazione
- compiere per la prima volta una simile valutazione. In definitiva, seppure
per motivi diversi, è a ragione che il Consiglio di Stato non ha approvato la
linea di arretramento in parola e chiesto al comune di elaborare una variante.
Quest'ultimo, se intende riproporre una distanza ridotta dalle acque stagnanti,
dovrà motivare la sua scelta alla luce dei criteri enunciati nel presente
giudizio.
4.5. In esito a quanto espresso, allo stadio attuale lo spazio riservato
alle acque nel comparto divisato non è determinato. Trova pertanto applicazione
quanto stabilito dalle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio
2011 dell'OPAc.
5.
Visto quanto precede,
il ricorso è respinto. La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti,
soccombenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr.
1'500.- è posta a carico degli insorgenti, in solido. Non si assegnano
ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario