ti_gerichte · 52.2020.256 · 2020-05-20 · it

Proroga di due anni di una misura provvisionale ex art. 17 cpv. 1 LBC

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2020 52.2020.256
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2020 52.2020.256
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2020 52.2020.256

Incarto n.
52.2020.256
Lugano
10
dicembre 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso dell'8 giugno 2020 dell'
RI
1
contro
la decisione del 20 maggio 2020 (n. 2601) con cui il
Consiglio di Stato ha prorogato sino al 31 dicembre 2021 la misura cautelare
ex art. 17 LBC da esso adottata con risoluzione dell'8 ottobre 2014 (n.
4531), volta a impedire la demolizione dell'immobile denominato Villa __________
al mapp. __________ di Muralto;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1, qui
ricorrente, è proprietario della villa novecentesca situata al mapp. __________
di Muralto, a monte di via __________, in
zona
edificabile semi intensiva (RS). Il vigente piano regolatore, approvato dal
Consiglio di Stato il 14 ottobre 2008 (ris. n. 5231) e integrato in seguito da
alcune varianti,
classifica
l'edificio quale
costruzione di importanza storico architettonica
.
b. Dopo vicissitudini che non occorre qui evocare
(riassunte nelle STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012 e 52.2013.193 del 24 aprile
2014), il
3 settembre
2012 RI
1
ha sollecitato il Municipio affinché gli
rilasciasse il
permesso per demolire la villa già richiesto con domanda
del 16 giugno 2010.
B.  a. Il 17
settembre 2012 il Municipio ha dato avvio alla procedura di modifica del piano
regolatore volta a tutelare i beni culturali di interesse locale presenti sul
territorio comunale, conferendo a uno studio esterno l'incarico di allestire
gli atti relativi alla variante. Inoltre, richiamandosi all'art. 17 cpv. 3
lett. a della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997
(LBC; RL
445.100), con decisione del 9
ottobre 2012 ha vietato a RI 1 di modificare o distruggere la villa in oggetto,
per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18 LBC, negandogli
conseguentemente
il permesso postulato il 3 settembre 2012. Decisione quest'ultima che è stata
annullata in seconda istanza da questo Tribunale con la STA 52.2013.193 del 24
aprile 2014, unitamente a quella governativa che la confermava (ris. gov. n.
1864 del 10 aprile 2013), per incompetenza dell'Esecutivo comunale a vietare la
demolizione, in via provvisionale, di un bene culturale degno di tutela ma non
(ancora) protetto quale è Villa __________.
b. Stante la domanda di demolizione di cui sopra, il
Consiglio di Stato, autorità compentente in materia, ha ritenuto che Villa __________
fosse esposta a pericolo di distruzione, motivo per cui l'8 ottobre 2014 ha
adottato una misura cautelare ai sensi dell'art.
17 LBC
(cfr. ris. n. 4531)
, la
quale vietava, in via provvisionale, ogni intervento suscettibile di
manomettere, alterare o distruggere l'edificio. Essa prevedeva inoltre la
sospensione
di ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, in
particolare ogni domanda di demolizione. Essendo indeterminato il periodo entro
il quale la procedura d'istituzione della protezione nel frattempo avviata dal
Comune di Muralto avrebbe potuto passare in giudicato, l'Esecutivo cantonale ha
stabilito,
per ragioni di chiarezza e
sicurezza
,
che la sua decisione provvisionale esplicava i suoi
effetti per la durata di cinque anni, eventualmente prorogabili.
c. Nel frattempo, il 17 dicembre 2014 il Municipio ha
sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare una variante
concernente i beni culturali sul territorio comunale. Il Dipartimento ha
emanato il proprio preavviso il 5 aprile 2017, nel quale chiedeva all'Esecutivo
comunale di completare il processo di verifica e di scelta degli oggetti
meritevoli di tutela e di illustrarlo negli atti pianificatori da sottoporre al
Consiglio comunale per adozione.
d. Con giudizio del 16
febbraio 2016 (STA 52.2014.389), questo Tribunale ha respinto il ricorso
interposto da RI 1 avverso la decisione governativa dell'8 ottobre 2014,
confermandola. Rilevato come il Consiglio di Stato fosse competente ad adottare
il provvedimento ex art. 17 LBC e come il suo operato fosse sorretto da una valida
base legale, questa Corte ha ritenuto che la misura fosse giustificata dal
profilo dell'interesse pubblico e proporzionata, in quanto idonea e al tempo
stesso necessaria ad assicurare che la variante a tutela degli edifici
rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca in allestimento
potesse conseguire gli scopi prospettati dal Municipio. Inoltre, il Tribunale
ha considerato proporzionata la durata del provvedimento poiché limitata a
cinque anni,
salvo eventuali richieste di proroga da motivare debitamente
.
Ha poi concluso che
il lasso complessivo di tempo - circa nove anni - in cui
la domanda di demolizione rischia
(va)
per finire di rimanere sospesa,
appariva
ancora conforme al principio di proporzionalità
.
C.  a. Trascorsi cinque anni, il 3
dicembre 2019 RI 1 ha chiesto al Municipio se avesse inoltrato al Consiglio di
Stato un'ulteriore richiesta di proroga della misura e, se ciò non fosse stato
il caso, ha sollecitato il rilascio del permesso per demolire la villa, così
come domandato il 16 giugno 2010 e ripostulato il 3 settembre 2012.
b. Con scritto del 23
gennaio 2020 il Municipio ha informato il proprietario che secondo la variante
di piano regolatore
in avanzata fase di adozione
la villa risultava
essere inserita nella lista dei beni culturali meritevoli di protezione e che
stava valutando come procedere giuridicamente, anche in funzione del più
recente esame consultivo rilasciato dalla Sezione dello sviluppo territoriale
(Sezione) il 19 novembre 2019.
c. Il 17 febbraio 2020
il Municipio di Muralto ha domandato al Consiglio di Stato di prorogare la
validità del provvedimento fondato sull'art. 17 LBC, tenuto conto del fatto che
l'iter pianificatorio relativo alla variante concernente la tutela dei beni culturali
si trovava in fase avanzata e che la sua adozione era prevista entro breve
tempo. A tale richiesta si è opposto RI 1.
d. Con risoluzione del
20 maggio 2020 (n. 2601) il Governo ha prorogato sino al 31 dicembre 2021 la
misura cautelare ex art. 17 LBC adottata l'8 ottobre 2014, sospendendo in via
provvisionale ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione ai
sensi della LBC di Villa __________, in particolare ogni domanda di demolizione
dell'edificio. Rilevato come, analogamente allo scopo della decisione
sospensiva, quello della misura cautelare ex art. 17 LBC sia quello di
preservare la libertà decisionale dell'autorità durante lo svolgimento del
processo pianificatorio in atto, l'Esecutivo cantonale ha giudicato irrilevante
il giudizio del proprietario sul valore culturale della villa (che egli ritiene
senza pregi architettonici). Il Consiglio di Stato ha poi confermato
l'interesse pubblico alla base del provvedimento, in quanto atto a tenere la
villa al mapp. __________ al riparo da iniziative edilizie volte a demolirla.
Demolizione che, se fosse messa in atto nelle more del procedimento di adozione
della variante concernente la tutela degli edifici rappresentativi
dell'architettura ottocentesca e novecentesca nel Comune, potrebbe non solo
compromettere seriamente o rendere più ardua l'attuazione della pianificazione
in
fieri
, ma addirittura renderla vana. A mente del Governo la misura sarebbe
inoltre ancora proporzionata, poiché non limiterebbe in modo eccessivo
l'esercizio del diritto della proprietà, lasciando spazio a interventi di
manutenzione e riattazione che non modificano la situazione esistente. La
richiesta di proroga, ha aggiunto il Consiglio di Stato, si giustificherebbe
anche alla luce del
lavoro sin qui svolto dal Comune, che ha approfondito
con un consulente la proposta di protezione ed è ora in grado di compiere gli
ultimi passi procedurali per l'istituzione della tutela
e per il fatto che
vi sarebbe motivo di credere che
in un tempo ancora ragionevolmente
contenuto, il Consiglio comunale possa determinarsi sulla protezione dei beni
culturali d'interesse locale del Comune, come pure nello specifico sulla
protezione di Villa __________
.
D.  Avverso tale
giudizio governativo, RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento e chiedendo che sia fatto ordine al Municipio di
dare seguito alla sua domanda di demolizione. Secondo il ricorrente la domanda
di proroga, oltre ad essere intempestiva, non sarebbe stata debitamente
motivata dal Municipio. Essa sarebbe inoltre lesiva della garanzia della
proprietà e del principio della proporzionalità, in quanto imporrebbe per
ulteriori due anni e mezzo al solo ricorrente una restrizione della proprietà
insostenibile tenuto anche conto dell'avanzato stato di degrado dell'edificio,
che attualmente, a causa delle infiltrazioni d'acqua, sarebbe abitabile solo al
primo piano. L'insorgente critica poi l'inattività del Municipio nel corso
degli anni nonché le lungaggini nella procedura pianificatoria concernente la
variante relativa alla tutela dei beni culturali. Essendo tale procedimento in
corso da molto tempo, sarebbe inoltre illusorio ammettere che la medesima possa
essere sottoposta al Consiglio comunale per adozione entro lo scadere della
proroga del provvedimento cautelare (31 dicembre 2021).
E.  All'accoglimento
del gravame si oppongono il Consiglio di Stato e il Dipartimento del territorio,
rappresentati dalla Sezione, riconfermandosi nelle argomentazioni contenute
nella risoluzione impugnata. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si
rimette alle considerazioni dei competenti uffici dipartimentali, senza
formulare particolari osservazioni. Il Municipio è invece rimasto silente.
F.   Con scritto
del 13 luglio 2020 il ricorrente ha comunicato a questa Corte di rinunciare a
presentare un allegato di replica, riconfermando le tesi e le domande contenute
nel ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è
data dagli art. 51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione del ricorrente, personalmente e direttamente toccato dalla
decisione impugnata (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari prove.
2.
Nella sentenza
STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016, ai consid. 2-4, questo Tribunale ha
espresso tutta una serie di considerazioni, che mantengono la loro piena
validità e a cui si rinvia onde evitare inutili ripetizioni, e che possono
essere così riassunte. Esposto ai consid. 2-3 il quadro legale di riferimento
relativo alle misure di salvaguardia della pianificazione contemplate dalla
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), al
consid. 4.1 è stato in particolare rammentato che anche
la LBC prevede la possibilità di far capo a delle misure provvisionali
qualora un bene culturale (immobile) protetto o degno di protezione sia esposto
al rischio di manomissione, alterazione, distruzione, trafugamento o simili.
Tra
le misure provvisionali che possono essere adottate figura il divieto di modificare
o di distruggere il bene
culturale
(art. 17 cpv. 3 lett. a LBC), che si configura alla stregua di una misura di
salvaguardia della pianificazione ai sensi della LST ma che al contrario di
quest'ultima non è assoggettata ad una durata massima. Dall'art. 18 LBC si
deduce che per un bene culturale immobile degno di protezione (ma non protetto)
di interesse locale, come è il caso di Villa __________, un provvedimento cautelare
ai sensi della LBC istituito a sua protezione esplica i suoi effetti fino alla
crescita in giudicato della decisione di adozione della variante del piano
regolatore a tutela dei beni culturali immobili di interesse locale (art. 20
cpv. 2 LBC). Un eventuale ritardo nell'adozione della tutela non ha dunque, per
principio, alcuna conseguenza diretta sull'efficacia del provvedimento e non ne
provoca la decadenza.
Tuttavia, ciò non significa che
la
misura provvisionale adottata in base alla LBC possa sussistere all'infinito,
sine
die
: oltre che rispondere all'interesse pubblico, infatti, essa deve sempre
rispettare anche il principio della proporzionalità. Al consid. 4.2 è stato poi
trattato il rapporto sussistente fra le misure provvisionali della LBC e quelle
contemplate dalla LST.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101),
solo se si
fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.
).
Nella
misura in cui comportano una restrizione della proprietà, le misure
provvisionali fondate sulla LBC non sfuggono alla necessità di adempiere questi
presupposti. È il caso del provvedimento in oggetto, che in sostanza nega
temporaneamente all'insorgente il permesso di demolire l'edificio al mapp. __________
di cui è proprietario.
4.   Preliminarmente
dev'essere affrontata la censura del ricorrente secondo cui
la domanda
di proroga del provvedimento cautelare ex art. 17 LBC istituito su Villa __________
sarebbe tardiva, in quanto sottoposta al Governo dopo la scadenza del termine
di validità di cinque anni fissato dall'Esecutivo cantonale con la risoluzione
dell'8 ottobre 2014. Nel sostenere la sua tesi il ricorrente sembra partire dal
presupposto (errato) che l'immobile di sua proprietà sia toccato dallo
strumento della zona di pianificazione e implicitamente appellarsi all'art. 83
del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101)
, il cui cpv. 1 dispone che il municipio o il
Dipartimento devono presentare l'istanza di proroga della zona di pianificazione
al Consiglio di Stato almeno sessanta giorni prima della scadenza della misura,
onde evitarne il decadimento. Ora, malgrado le affinità esistenti tra le misure
previste dalla LST e i provvedimenti cautelari ai sensi della LBC, quest'ultima
legge non prevede una norma analoga all'art. 83 cpv. 1 RLst, ritenuto che, come
esposto al consid. 2, i provvedimenti cautelari fondati sull'art. 17 LBC hanno
di per sé una durata illimitata nel tempo sempreché rispondano ad un pubblico
interesse e siano proporzionati. Ciò considerato, nel caso in cui fosse stato
disposto, come nella fattispecie, un termine di scadenza a un provvedimento
provvisionale ex art. 17 LBC, la LBC non preclude al Consiglio di Stato la
possibilità di emanare una nuova decisione di adozione di un provvedimento
cautelare, qualora quello precedente fosse scaduto, sempre che ne siano date le
premesse. La censura va pertanto respinta.
5.   Occorre
anzitutto esaminare se il provvedimento sia giustificato dal profilo
dell'interesse pubblico, ciò che il ricorrente sembra mettere in discussione
nella misura in cui sostiene che il Municipio non abbia sufficientemente
motivato la richiesta di proroga della misura. La critica va tuttavia subito
disattesa, in quanto, come già rilevato da questo Tribunale al consid. 5.3.2
della STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016, è indubbio che la misura, che vieta
ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere Villa __________,
risponde all'interesse pubblico di tutelare la pianificazione in fase di
elaborazione, il cui obiettivo è quello di porre sotto protezione gli edifici
rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca nel Comune,
attualmente privi di una vera ed efficace protezione. Pure evidente è la seria
e concreta intenzione del Comune di rivedere la pianificazione vigente in
materia di tutela dei beni culturali di interesse locale, la quale è dimostrata
e confermata dall'avviso recentemente apparso sul Foglio ufficiale (cfr. FU
81/2020 del 9 ottobre 2020, pag. 8354), con cui il Municipio ha annunciato il
deposito degli atti pianificatori concernenti la variante sui beni culturali di
interesse locale dal 16 ottobre al 16 novembre 2020 presso l'Ufficio tecnico
comunale ai fini di permetterne le consultazione da parte della popolazione.
6.
Resta a questo punto da esaminare se, per rapporto alle circostanze
concrete, la proroga di ulteriori due anni della durata di validità della misura
pianificatoria ai sensi della LBC sia ragionevole, idonea e necessaria,
segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato
contrapposto.
6.1. Dalla risoluzione
governativa dell'8 ottobre 2014 emerge chiaramente come in quell'occasione il
Consiglio di Stato, disponendo
per ragioni di chiarezza e sicurezza
un
termine di validità di cinque anni della misura cautelare ai sensi dell'art. 17
LBC, abbia di fatto voluto fissare un orizzonte temporale alla procedura
pianificatoria, avviata dal Municipio nel 2012, volta a istituire una
protezione dei beni culturali di interesse locale presenti sul territorio
comunale, ciò malgrado la fissazione di una durata massima della misura non
fosse di principio necessaria. Detto altrimenti, come già rilevato al consid.
5.3.1 della STA 52.2014.389, limitando a cinque anni la durata del
provvedimento (riservata la concessione di una proroga) il Consiglio di Stato
ha voluto incentivare l'ente pianificante a portare a termine il processo
pianificatorio entro un periodo di tempo reputato congruo anche alla luce dei
legittimi interessi del qui ricorrente.
6.2. Trascorso tale
termine, il Municipio ha motivato la richiesta di proroga adducendo che
l'iter
pianificatorio
sta
(va)
per concludersi
e che
le misure di
protezione dei beni culturali (tramite variante di PR)
erano
in avanzata
fase di adozione
. In proposito occorre osservare quanto segue. A partire dall'8
ottobre 2014, data di adozione da parte del Consiglio di Stato della misura
cautelare, il Comune ha:
-     inoltrato il
17 dicembre 2014 la variante concernente i beni culturali per l'esame
preliminare al Dipartimento del territorio, il quale ha rilasciato il suo
avviso il 5 aprile 2017,
-     esperito dal
26 febbraio al 12 marzo 2018 la procedura d'informazione e partecipazione della
popolazione,
-     sottoposto il
29 gennaio 2019 la variante alla Sezione per
un parere circa la proposta di
aggiornamento dell'Inventario dei beni culturali locali, sulla base delle
richieste espresse dal Dipartimento del territorio nell'esame preliminare (…)
,
parere che ha fatto oggetto dell'esame consultivo del 19 novembre 2019.
Inoltre, dopo la
decisione qui oggetto di impugnativa, è stata indetta un'ulteriore procedura d'informazione
e partecipazione della popolazione dal 16 ottobre al 16 novembre 2020 (cfr.
supra
,
consid. 5).
6.3. Alla luce di
quanto precede bisogna riconoscere che il Municipio si è prodigato per portare
a termine entro cinque anni la procedura di istituzione della protezione dei
beni culturali di interesse locale, rispettivamente ha cercato di fare in modo
che al termine di tale arco temporale la variante si trovasse in uno stadio
avanzato, raggiungendo un grado di maturazione tale da poter essere sottoposta
al vaglio del Legislativo comunale entro termini ragionevoli. Contrariamente a
quanto assume il ricorrente, proprio in base alla giurisprudenza che egli cita,
riferita tuttavia a una zona di pianificazione, al Municipio non può di certo
venir rimproverato di aver rallentato senza motivo il processo pianificatorio,
ciò che osterebbe ad una proroga della misura (STF 1C_440/2019 del 7 gennaio
2020 consid. 4.3.3). Una richiesta di proroga dopo cinque anni sarebbe di
conseguenza giustificata nella misura in cui il procedimento di istituzione
della tutela dei beni culturali sia effettivamente alle battute conclusive, ciò
che
in casu
può venir ammesso. Licenziato il relativo Messaggio all'attenzione
del Consiglio comunale, comprensivo dell'evasione di eventuali osservazioni
pervenute dalla popolazione, la variante potrà infatti essere presentata al
Legislativo per l'adozione. In quest'ottica la proroga di due anni appare
ancora tutto sommato accettabile dal profilo della proporzionalità, avente
riguardo dello stadio avanzato della procedura, e ciò pure considerando il
periodo complessivo durante il quale la domanda del ricorrente è rimasta e
resterà sospesa. È vero che, con la risoluzione dell'8 ottobre 2014, il
Consiglio di Stato ha creato una certa aspettativa nel cittadino fissando il
termine di cinque anni, sicché egli poteva fare affidamento a che la questione
fosse risolta entro tale ragionevole periodo. Va comunque considerato che il
Governo ha parimenti prospettato la possibilità di un'eventuale proroga in caso
di fondati motivi. In definitiva, l'Esecutivo cantonale può essere seguito
allorquando ritiene di poter concedere una proroga del provvedimento per il
fatto che il Comune è
in grado di compiere gli ultimi passi procedurali per
l'istituzione della tutela
. Prive di rilievo in questo contesto sono per
contro le rimostranze del ricorrente circa lo stato di degrado della villa,
doglianze che andranno semmai riproposte nel quadro della pianificazione
in
fieri
.
7.   7.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è respinto.
Ai
fini di salvaguardare gli interessi del privato, va tuttavia precisato che
qualora la variante non dovesse essere adottata dal Consiglio comunale entro il
nuovo termine disposto dal Consiglio di Stato, la misura decadrà
definitivamente.
7.2. Le spese e la
tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPamm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   Qualora la variante
concernente i beni culturali non dovesse essere adottata dal Consiglio comunale
entro il nuovo termine disposto dal Consiglio di Stato, la misura decadrà
definitivamente.
3.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico del ricorrente. Non
si assegnano ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera