ti_gerichte · 52.1997.222 · 1997-10-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.10.1997 52.1997.222
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.10.1997 52.1997.222
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.10.1997 52.1997.222

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00222
Lugano
2 ottobre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, vicepresidente
Alessandro Soldini, in sostituzione del presidente Lorenzo Anastasi, astenuto
Silvia Torricelli, in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi, assente
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  1 settembre 1997 di
__________
contro
la
decisione 25 agosto 1997 con cui il consiglio di amministrazione dell'ente
ospedaliero cantonale ha aggiudicato alla __________, i lavori di demolizione
e scavo generale occorrenti all'ospedale regionale di __________, ala
__________;
viste le risposte:
-    9 settembre 1997 della __________;
-    9 settembre 1997 del Consiglio
d'amministrazione dell'Ente Ospedaliero cantonale;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 15 maggio 1997 la
direzione dell'ente ospedaliero cantonale (EOC) ha messo a pubblico concorso le
opere di demolizione e scavo generale occorrenti all'ospedale regionale di
__________, ala est, in applicazione delle disposizioni del concordato intercantonale
sugli appalti pubblici e dell'accordo GATT sugli appalti pubblici. Entro il
termine fissato dal bando di concorso sono pervenute alla direzione dell'EOC le
seguenti offerte (disposte, in ordine crescente, secondo l'importo
dell'offerta):
"1. __________                                                            fr.    494'926.75
2. __________                                                             fr.    678'527.50
3. __________                                                             fr.    865'326.30
4. __________                                                             fr.    873'933.70
5. __________                                                             fr.    886'623.10
6. __________                                                             fr.    903'552.40"
B.   Con decisione 25 agosto 1997
il consiglio di amministrazione dell'EOC ha risolto di deliberare i lavori alla
__________ di __________.
C.   Con ricorso 1 settembre 1997
__________ ha impugnato la menzionata delibera innanzi a questo Tribunale.
L'insorgente rimprovera all'appaltante di aver preso in considerazione un'offerta
sotto costo. Si appella alla violazione degli art. 16 del concordato
intercantonale sugli appalti pubblici e 20 lett. o della legge sugli appalti e
richiama la giurisprudenza sviluppata dal Consiglio di Stato in applicazione di
quest'ultima legge cantonale. Il ricorrente chiede pertanto l'annullamento
della delibera e la retrocessione degli atti al consiglio di amministrazione
dell'EOC affinché abbia a procedere ad una nuova delibera dopo aver scartato
l'offerta della __________ ed aver effettuato le necessarie verifiche di natura
tecnico-economica delle offerte. Chiede infine che al gravame venga conferito
effetto sospensivo.
Il consiglio di amministrazione dell'EOC e la __________
hanno sollecitato la reiezione tanto dell'impugnativa che della domanda di
conferimento dell'effetto sospensivo alla stessa.
D.   Intimando il ricorso alle
resistenti il Presidente del Tribunale amministrativo ha ordinato loro, in via
supercautelare, di astenersi dall'adozione di misure di esecuzione della
delibera. Il giudizio sulla domanda di conferimento dell'effetto sospensivo viene
invece superata dall'emanazione del presente giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. In merito alla
competenza ad evadere il ricorso in esame il Tribunale considera quanto segue.
1.1.1. Il concordato intercantonale sugli appalti pubblici
(CIAP; RL 7.1.4.1.3.) é stato approvato dall'assemblea straordinaria del 25
novembre 1994 della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti delle
pubbliche costruzioni, pianificazione del territorio e della protezione
dell'ambiente e della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti
dell'economia pubblica. Il Cantone Ticino vi ha aderito mediante decreto
legislativo del 6 febbraio 1996 (RL 7.1.4.1.4.). Il CIAP, approvato dal
dipartimento federale dell'economia pubblica il 14 marzo successivo, é entrato
in vigore il 21 maggio 1996 (RU 1996, 1438). Le direttive di applicazione del
CIAP sono state approvate dal Consiglio di Stato mediante decreto esecutivo 6
novembre 1996, entrato in vigore lo stesso giorno (BU 1996, 353).
1.1.2. Il CIAP é, tra l'altro, applicabile all'aggiudicazione
di commesse edili, ovvero all'esecuzione di opere di edilizia o di genio civile
(art. 6 cpv. 1 lett. a e 2 CIAP), allorché il loro valore stimato, al netto
dell'IVA, raggiunge i fr. 10'070'000.-- (art. 7 cpv. 1 lett. a CIAP): valore
quest'ultimo adeguato a partire dal 1 gennaio 1997 in fr. 9'575'000.-- da parte
dell'organo intercantonale in applicazione dell'art. 4 cpv. 2 lett. c CIAP. Se
per la realizzazione dell'opera edile il committente aggiudica diverse commesse,
fa fede il valore globale delle medesime (art. 7 cpv. 2 1.a frase CIAP).
Commesse edili che non raggiungono singolarmente il valore di fr. 2'000'000.--
e che, sommate, non oltrepassano il 20% del valore dell'intera opera edile non
sottostanno all'applicazione del CIAP (§ 5 delle direttive d'esecuzione,
attraverso il rinvio di cui all'art. 7 cpv. 2 2.a frase CIAP). Al CIAP
sottostanno, tra l'altro, in qualità di committente, lo Stato, i suoi istituti
pubblici e le sue aziende (art. 8 cpv. 1 lett. a CIAP). L'art. 15 cpv. 1 CIAP
stabilisce che contro le decisioni del committente é dato ricorso a un'istanza
cantonale indipendente, che decide in via definitiva. Nel nostro Cantone é
stato designato all'uopo il Tribunale cantonale amministrativo (art. 4 cpv. 1
del decreto legislativo di adesione).
1.1.3. Nel concreto caso committente é l'EOC, ovvero un ente
con personalità giuridica di diritto pubblico istituito dallo Stato attraverso
la legge sugli ospedali pubblici del 20 dicembre 1982 (LOsp) allo scopo di
promuovere e coordinare l'assistenza ospedaliera (cfr. in particolare art. 1
cpv. 1 e 2 cpv. 1 LOsp). Trattasi pertanto di un istituto pubblico dello Stato
ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 lett. a CIAP. La commessa in discussione non raggiunge
tuttavia palesemente il valore soglia fissato all'art. 7 cpv. 1 lett. a CIAP.
Dal momento che non raggiunge nemmeno i fr. 2'000'000.--, essa poteva essere
deliberata in applicazione del CIAP solo se, sommata ad altre commesse
inferiori a quella soglia relative alla stessa opera edile, oltrepassava il 20%
del suo valore globale, ma al minimo il 20% di fr. 9'575'000.-- (cfr. art. 7
cpv. 2 CIAP e § 5 delle direttive d'esecuzione). L'adempimento di questo
presupposto appare invero essenziale per determinare la competenza del
Tribunale amministrativo a decidere il gravame in discussione e, pertanto, la
sua ricevibilità: in effetti la competenza di questa Corte, notoriamente data
nei soli casi previsti dalla legge (art. 60 cpv. 1 PAmm), presuppone che la
delibera abbia avuto luogo in applicazione del CIAP (art. 4 cpv. 1 del decreto
legislativo di adesione al CIAP). Nel concreto caso una verifica circa il
soddisfacimento del menzionato presupposto fattuale non appare tuttavia
necessaria. In effetti, anche qualora fosse effettivamente applicabile il CIAP,
come ha ritenuto l'autorità intimata, e pertanto data la competenza del
Tribunale amministrativo a decidere l'impugnativa inoltrata da __________ (in
caso contrario la decisione impugnata sarebbe definitiva; RDAT II-1991 N. 22),
essa andrebbe ad ogni buon conto respinta.
1.2. Il gravame é inoltre tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP) e
la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm, attraverso il rinvio di
cui all'art. 4 cpv. 2 del decreto legislativo di adesione al CIAP). Il ricorso
può infine essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18
cpv. 1 PAmm via l'art. 4 cpv. 2 del decreto legislativo appena menzionato).
2.   Il CIAP regola la reciproca
apertura dei Cantoni nell'ambito dell'aggiudicazione delle loro commesse
pubbliche (art. 1 cpv. 1 CIAP). Esso intende armonizzare le norme di
aggiudicazione cantonali mediante principi stabiliti di comune accordo e in conformità
agli impegni internazionali della Svizzera (art. 1 cpv. 2 CIAP). I suoi
obiettivi sono, in particolare (art. 1 cpv. 2 CIAP): promuovere un'efficace
concorrenza tra gli offerenti (lett. a), garantire la parità di trattamento tra
tutti gli offerenti nonché un'aggiudicazione imparziale (lett. b); assicurare
la trasparenza della procedura di aggiudicazione (lett. c), consentire un
impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche (lett. d). In quest'ottica
l'art. 11 CIAP pone i seguenti principi generali di aggiudicazione: non
discriminazione e parità di trattamento tra gli offerenti (lett. a), concorrenza
efficace (lett. b), divieto di negoziare le offerte presentate (lett. c); rispetto
delle norme di ricusa (lett. d), osservanza delle disposizioni in materia di
protezione dei lavoratori nonché delle condizioni di lavoro (lett. e), parità
di trattamento tra uomo e donna (lett. f), trattamento confidenziale delle
informazioni (lett. g). L'art. 13 lett. f CIAP incarica i Cantoni di fissare
nelle disposizioni di esecuzione adeguati criteri (di aggiudicazione) che
garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa (art.
13 lett. f CIAP). Il § 28 cpv. 1 delle direttive d'esecuzione, approvate dal
Consiglio di Stato il 6 novembre 1996, stabilisce quindi che la commessa é
aggiudicata all'offerente che presenta l'offerta economicamente più vantaggiosa.
Il giudizio tiene conto del rapporto prezzo/prestazione. In questo ambito,
oltre al prezzo, possono in particolare modo essere tenuti in considerazione i
seguenti criteri: qualità, termini, economicità, costi di gestione, servizio
clientela, ecologia, conformità allo scopo, valore tecnico, estetica,
creatività, infrastruttura. Per quanto concerne specificatamente l'esame delle
offerte, atto preliminare fondamentale ai fini dell'aggiudicazione, le
menzionate direttive prevedono anzitutto una loro verifica dal profilo tecnico
ed aritmetico secondo criteri unitari, con facoltà per il committente di far
capo a periti (§ 24 cpv.1). In secondo luogo il committente può pretendere
dagli offerenti spiegazioni circa la loro offerta (§ 25). Nel caso poi in cui
il committente riceva un'offerta insolitamente bassa rispetto alle altre può richiedere
informazioni al concorrente per accertarsi che la stessa rispetti le condizioni
di partecipazione e possa adempiere alle condizioni inerenti la commessa (§
27).
3.   3.1. Nel concreto caso
l'offerta inoltrata dalla __________, minor offerente, assomma a fr.
494'926,75. Quella del qui ricorrente __________, secondo minor offerente,
ammonta invece a fr. 678'527,50, ed é pertanto del 37% superiore a quella della
menzionata concorrente. Accertata questa importante differenza tra le due
offerte in data 16 luglio 1997 lo studio di ingegneria __________ di
__________, incaricato dall'EOC per l'esecuzione dei lavori in esame, dopo aver
effettuato il controllo aritmetico ha sollecitato la __________ a presentare
un'analisi dettagliata di 17 posizioni principali del capitolato. La __________
ha dato puntuale riscontro alla detta richiesta con documento del 23 luglio
1997. Previa verifica dello stesso lo studio di ingegneria __________ ha quindi
rassegnato il proprio preavviso in data 29 luglio 1997, ove afferma che
"i
prezzi offerti, soprattutto per le posizioni significative, sono attendibili
malgrado siano molto bassi"
. Affermata l'idoneità della __________ a
svolgere il lavoro messo a concorso, il menzionato studio ha posto quella ditta
in testa alla graduatoria ai fini dell'aggiudicazione. Quel preavviso é stato
successivamente avallato il 5 agosto 1997 dall'ufficio lavori sussidiati ed
appalti del dipartimento del territorio e l'11 agosto successivo dal capo del
servizio tecnico dell'EOC. Sulla scorta dei preavvisi anzidetti mediante la
decisione 25 agosto 1997, qui impugnata, il consiglio di amministrazione
dell'EOC ha aggiudicato i lavori alla __________, ritenendo con ciò l'offerta
di questa come la più vantaggiosa sotto l'aspetto economico ai sensi dell'art.
13 lett. f CIAP e § 28 cpv. 1 delle direttive d'esecuzione (e quindi non solo
sotto il puro aspetto del prezzo).
3.2.   Tanto la procedura di
verifica delle offerte che la decisione di aggiudicazione appaiono sotto ogni
aspetto ossequiose delle disposizioni del CIAP e delle direttive d'esecuzione
illustrate sub. 3.1. che precede. A tal punto che non appare nemmeno necessario
svolgere delle ulteriori considerazioni per tutelare, a questo riguardo,
l'impugnata aggiudicazione. Quest'ultima non viola pertanto il diritto sancito
dal CIAP o dalle direttive d'esecuzione (art. 16 cpv. 1 CIAP).
3.3.   L'insorgente eccepisce invero
che l'appaltante ha preso in considerazione un'offerta sotto costo, in
violazione dell'art. 20 lett. o della legge sugli appalti del 12 settembre 1978
(LApp). Questa censura deve tuttavia essere respinta. Innanzitutto, da un profilo
strettamente formale, la LApp si applica esclusivamente alle aggiudicazioni
dello Stato ed ai lavori sussidiati (art. 1 cpv. 1 LApp). Orbene, come é stato
spiegato sub. 1.1.3., l'EOC non coincide con lo Stato ma é un suo istituto con
personalità giuridica propria, per cui le aggiudicazioni decise da quest'ultimo
non ricadono nel campo di applicazione della LApp (cfr. anche RDAT II-1991 N:
22); del resto - e in ogni caso - le contestazioni delle aggiudicazioni decise
in base alla LApp non potrebbero essere portate innanzi al Tribunale
amministrativo, che non é autorità di ricorso prevista dalla detta
legislazione. In secondo luogo, sotto l'aspetto sostanziale, come risulta
dall'esposizione dei fatti, l'EOC ha in ogni caso proceduto ad una dettagliata
verifica di ordine tecnico-economico circa l'attendibilità dei prezzi offerti
dalla __________, conclusasi con esito positivo. Il ricorrente ammette di non
aver nemmeno consultato le risultanze di detta verifica prima dell'inoltro del
gravame: le sue generiche censure mosse contro l'offerta della concorrente e le
valutazioni operate dal committente appaiono pertanto, già per questo motivo,
prive di pertinenza e consistenza, se non addirittura irricevibili.
3.4.   Non sembra comunque inutile
ricordare che, analogamente alla legge federale sugli acquisti pubblici del 16
dicembre 1994 (applicabile in particolare all'amministrazione generale della
Confederazione), il CIAP e le direttive d'esecuzione - sole disposizioni
applicabili alla fattispecie - non prevedono l'esclusione delle offerte sotto
costo. Il perseguimento di questo principio, ancorato in numerose legislazioni
cantonali, ha del resto sempre creato non poche difficoltà nell'applicazione
pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction, N. 1952 segg.; Galli/Leh-mann/Rechsteiner,
Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, N. 476 e relativo rinvio a
468). Viene in tal modo aperta la possibilità per il committente di aggiudicare
la commessa anche al concorrente che offre un prezzo particolarmente basso,
sintanto che la sua offerta risponde ai criteri oggettivi di aggiudicazione
(cfr. Tercier, La libéralisation du marché de la construction, pubbl. in
Journées du droit de la construction 1997, documentation 1, pag. 24).
Presupposto che nella fattispecie é senz'altro soddisfatto.
4.   Sulla scorta di quanto
precede il gravame, nella misura in cui é ricevibile, deve essere respinto. La
tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm), il
quale deve inoltre essere condannato a rifondere all'EOC ed alla __________, assistiti
da avvocati iscritti all'albo, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 1,4, 6, 7, 8, 11, 13, 15, 16, 17 CIAP, 4 del decreto legislativo di
adesione, § 5, 24, 25, 27, 28 delle direttive di esecuzione, 3, 18, 28, 31, 60,
61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura in cui
ricevibile, il ricorso é respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
1'000.--, é posta a carico del ricorrente, il quale é altresì condannato a
rifondere all'EOC e alla __________ singolarmente identico importo per
ripetibili.
3.   La presente decisione é
definitiva.
4.   Intimazione
a:
-
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario