ti_gerichte · 90.1999.69 · 2001-07-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 30.07.2001 90.1999.69
Tessin Tribunale della pianificazione 30.07.2001 90.1999.69
Ticino Tribunale della pianificazione 30.07.2001 90.1999.69

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00038
90.1999.00058
90.1999.00059
90.1999.00060
90.1999.00065
90.1999.00066
90.1999.00069
90.1999.00066
Lugano
30 luglio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sui ricorsi presentati da:
1.__________ di __________, __________
,
rappr. da: avv. __________ __________, __________
__________,
2.__________ __________
, __________
rappr. da st. leg. __________ -__________
__________ __________, __________
3.__________ __________
, __________
rappr. da avv. __________ __________, __________
4.__________ __________
, __________
rappr. da avv. __________ __________, __________
5.__________ e __________ __________
, __________
rappr. da avv. __________ __________, __________
6.__________ __________
, __________
rappr. da avv. __________ __________, __________
7.__________ di __________
, __________
rappr. dal __________
contro
l'approvazione del piano generale (PG) per la
realizzazione della __________ __________ -__________
vista la
risposta 20 settembre 1999 del Dipartimento del territorio,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti i
necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
Premessa
a.
Allo scopo di individuare i problemi di mobilità della regione
del __________ e ristabilire "un equilibrio tra lo sviluppo insediativo
del territorio e la disponibilità di adeguate infrastrutture di trasporto"
(cfr. Obiettivi del Piano regionale dei trasporti, CIT, 1989), il 20 settembre
1988 tra 84 Comuni e lo Stato del Cantone Ticino è stata stipulata una
convenzione per istituire la Commissione intercomunale dei trasporti del
__________ (CIT), incaricata dell'allestimento di un Piano regionale dei
trasporti del __________ (
_________
).
Il
contenuto tecnico del Piano, elaborato sul principio della multimodalità e
sull'integrazione dei sistemi di trasporto, è stato approvato dalla CIT il 10
dicembre 1993, dopo la messa in consultazione delle proposte in tre occasioni
presso il Comuni, le Regioni del comprensorio, nonché presso enti e
associazioni interessati e la popolazione in generale. Gli indirizzi principali
del Piano possono essere così riassunti:
°  nel
settore della viabilità: riconferma della rete stradale e autostradale
esistente e realizzazione, quali principali nuovi elementi, di un anello
tangenziale al polo di __________ (detto "__________" per la sua
forma aperta), di una circonvallazione di __________ e __________ con
prolungamento fino a __________, della sistemazione dell'asse __________ -
__________ __________ con una nuova dogana al __________ e costruzione di una
galleria di attraversamento di __________ __________. In particolare l'anello
tangenziale al polo avrebbe circoscritto l'agglomerato di __________ fra gli
snodi autostradali di __________ sud e di __________ nord per poi passare con
una galleria nella Valle del __________ e collegarsi tramite un'altra galleria
alla strada che porta al valico doganale di __________;
°  nel
settore dei trasporti pubblici: rafforzamento del trasporto ferroviario
(_________ e _________), sia per le lunghe distanze sia per gli spostamenti nel
Cantone e nella regione, e riorganizzazione dei servizi, in collaborazione con
le autolinee, nella regione __________ e nell'area urbana; scelta della
stazione di __________ quale piattaforma di interscambio principale del
servizio pubblico urbano, regionale e cantonale; potenziamento e
modernizzazione dell'infrastruttura della _________ con creazione di una nuova
stazione sotterranea a __________ e prolungamento del tracciato verso
__________ e verso il __________ in __________; eventuale realizzazione di una
seconda funicolare dalla città a __________ e pianificazione di altri
collegamenti meccanizzati per raggiungere l'Ospedale e il centro studi di
__________;
°  per
favorire l'intermodalità: realizzazione di una serie di nodi di interscambio alle
stazioni ferroviarie delle _________ e della _________ e di cinque grossi
posteggi posti in periferia attorno __________ collegati alla città da linee di
trasporto pubblico.
Da notare
che durante la sua elaborazione il _________ è stato sottoposto ad una verifica
ambientale complessiva, riferita alla sua realizzazione completa (orizzonte
temporale ca. 30 anni), che ha confermato l'effetto globalmente positivo
sull'ambiente del Piano (Giustificazione ambientale del _________).
b.
I contenuti del Piano sono stati ripresi nel
PD
cantonale:
il Consiglio di Stato con decisione 31 maggio 1994 ha adottato la scheda di
coordinamento n° 12.23 concernente il _________, accompagnata da cinque schede
settoriali (1: Piano speciale per il Basso __________e; 2: Infrastrutture per i
trasporti individuali su gomma; 3: Nodi intermodali, stazionamento e misure
urbanistiche; 4: I trasporti pubblici; 5: Piani del traffico comunali). Secondo
la scheda 12.23, i principi operativi del _________ sono:
°  migliorare
nella Regione le condizioni di mobilità e dell'assetto territoriale nel
rispetto degli obiettivi generali del PD e dei contenuti del Piano di
risanamento dell'aria;
°  incrementare
il riparto modale fra trasporto pubblico e trasporto privato a favore del
trasporto pubblico;
°  migliorare
le condizioni di viabilità delle vie del centro dell'agglomerato urbano di
__________ e delle arterie ad esso affluenti;
°  consentire
un'efficace mobilità sull'asse stradale principale del basso __________ e ai
suoi accessi doganali;
°  agevolare
le condizioni di accessibilità verso e nelle regioni periferiche;
°  porre
le basi per un'ordinata ristrutturazione urbanistica;
°  ridurre
l'impatto ambientale del traffico privato in generale e nei Comuni
dell'agglomerato urbano di __________ in particolare;
°  garantire
il coordinamento con il processo pianificatorio in corso per __________.
Da rilevare che, a seguito dell'avanzamento della pianificazione e
della progettazione dei diversi oggetti, le schede hanno subito due aggiornamenti
(19 dicembre 1997 e 25 novembre 1998).
c.
Dopo il primo consolidamento pianificatorio del _________ nel PD
e lo stanziamento di un credito di progettazione per le opere e gli interventi
prioritari da parte del Gran Consiglio (21 giugno 1994), i lavori sono
continuati sostanzialmente in due direzioni: nell'allestimento di studi
relativi all'inserimento urbanistico del _________ nel contesto regionale e
nella progettazione delle opere prioritarie.
Per
quanto concerne gli studi di approfondimento urbanistico, con il Concetto di
Organizzazione territoriale dell'Agglomerato __________ (
COTAL
), il cui
Rapporto finale di prima fase è stato presentato nel febbraio 1996, è stato
esaminato l'aspetto dell'organizzazione territoriale e della gestione dello
sviluppo dell'agglomerato __________ con lo scopo di inserire il _________ in
un disegno urbanistico regionale. Va sottolineato che con il COTAL,
l'agglomerato urbano - inteso come l'area densamente insediata attorno a
__________, comprendente anche le zone di sviluppo del __________ del
__________, del __________ __________, dei __________ di __________ e del
__________ __________ __________ - viene considerato per la prima volta nel suo
insieme, oltre le divisioni comunali, e le funzioni specifiche delle singole
parti di territorio sono messe in relazione tra loro per comporre il quadro di
un'unica città, efficiente e dinamica, denominata "__________ __________
".
Nel
luglio del 1998 è stato posto in consultazione il Piano dei trasporti
dell'agglomerato del __________
(
PTA
), che va considerato come
uno studio d'approfondimento del COTAL e contemporaneamente come un piano di
applicazione del _________: esso persegue lo scopo di precisare le componenti
del sistema dei trasporti per l'agglomerato di __________ con particolare
attenzione agli aspetti urbanistici ed ambientali ed alle misure
fiancheggiatrici e di moderazione del traffico. Lo studio comprende in sostanza
una definizione approfondita del modello urbanistico di riferimento elaborato
dal COTAL ("____________________"); la definizione degli obiettivi
ambientali e di trasporto segnatamente per quanto riguarda la viabilità, i
posteggi, i trasporti pubblici, il traffico pedonale e ciclistico e gli
indirizzi per il loro raggiungimento; l'individuazione delle aree e dei nodi
problematici e delle priorità di intervento; ed infine gli indirizzi e le
misure da attuare per il raggiungimento dei citati obiettivi.
d.
Per
completezza va aggiunto che all’inizio 2001 è stato pubblicato il secondo
aggiornamento relativo al _________. In esso vengono integrate sia le modifiche
d’ufficio che il Consiglio federale ha apportato alla scheda
__________nell’ambito dell’approvazione del 20 dicembre 2000 (stato 97/98,
relativo al primo aggiornamento), sia il “Modello di organizzazione
territoriale dell’agglomerato del __________ ”, che costituisce uno studio
d’approfondimento, elaborato sulla base del COTAL e del PTA. L’integrazione nel
PD è avvenuta come segue:
°
le componenti trasportistico-ambientali del “Modello di organizzazione
territoriale dell’agglomerato del __________ ” sono state inserite nella scheda
__________ del _________;
°
le componenti urbanistiche del citato studio hanno invece portato all’adozione
di una nuova scheda (__________.4).
Piano
generale della Galleria __________ -__________
e.
In
base ai gradi di priorità stabiliti dal PD circa la
realizzazione delle infrastrutture per i trasporti individuali su gomma (cfr.
scheda settoriale __________), la progettazione della __________ __________
-__________ - intesa come uno dei principali segmenti del tracciato
dell'"__________", che dovrà raccordare i più importanti nodi
intermodali previsti dal progetto di mobilità allestito dal PTA in applicazione
di quanto già delineato dal _________ - è stata avviata nel maggio del 1995 con
la consegna degli incarti dei cinque gruppi interdisciplinari partecipanti al
concorso indetto dal Cantone. L'allestimento del piano generale (PG) è avvenuto
fra il luglio 1997 e il gennaio 1998. Il progetto proposto con il PG è
suddiviso in tre comparti:
°  il
comparto __________ con la ristrutturazione dello svincolo di __________
nord assicura il raccordo alla __________,
°  il
comparto galleria comprende la galleria propriamente detta da portale a
portale, le installazione tecniche ed elettromeccaniche di sicurezza, di
ventilazione e di espulsione (camino di ventilazione) e di segnaletica,
°  il
comparto __________ con le opere di 1a fase ed i raccordi alla rete
viaria locale, il posteggio d'interscambio e i collegamenti con il trasporto
pubblico.
f.
Nell'ambito dell'allestimento del PG è stata inoltre considerata
la necessità di garantire il collegamento con la futura galleria
"__________ -__________ ", che completerà la tangenziale
"__________", e di non precludere le esigenze di un riordino
urbanistico della fascia nord dell'agglomerato cittadino, oggetto di uno studio
particolare intercomunale, denominato Piano d'indirizzo urbanistico per il
comparto di __________ (
PICT
). Da notare che l'opportunità di conferire
all'intero complesso dell'intermodale di __________ una particolare valenza
formativa del quartiere era stata rilevata nel quadro delle considerazioni del
PTA. La scheda n°__________del PD demanda quindi al PICT il compito di definire
l'assetto viario definitivo del comparto di __________, con particolare
riguardo al previsto asse di penetrazione all'agglomerato urbano e al
posizionamento della struttura di __________; di formulare precise indicazioni
circa l'attribuzione alle singole componenti territoriali delle destinazioni
d'uso specifiche, con particolare riguardo alle zone di interesse pubblico e
più in generale al disegno degli spazi aperti; ed infine di enunciare precisi
indirizzi per una corretta composizione urbanistica, in particolare per quanto
concerne la viabilità secondaria e il suo aggancio alla viabilità principale.
La prima consultazione dei comuni in merito al PICT e alle due varianti da esso
contemplate è avvenuta il 30 settembre 1998.
g.
A sommi capi l'iter procedurale e progettuale seguito sino ad
oggi dal PG Galleria __________ -__________ e sfociato con la presentazione dei
ricorsi che qui ci occupano, può venir riassunto come segue:
°  l'8
luglio 1997 l'UFAFP preavvisa favorevolmente il rapporto preliminare d'impatto
ambientale e il capitolato d'oneri per gli esami di competenza federale (EIA n°
__________);
°  dal
23 gennaio al 23 febbraio 1998 gli atti (piani di progetto, relazione tecnica,
indagine d'impatto ambientale preliminare e capitolato d'oneri, esame d'impatto
ambientale di 1a fase, giustificazione ambientale del _________) vengono
depositati per le osservazioni presso le cancellerie comunali;
°  durante
il mese di marzo e giugno 1998: valutazione delle osservazioni e prima ottimizzazione
del progetto (progetto giugno 1998);
°  il
19 giugno 1998 gli atti completi del PG (compreso l'EIA di 1a fase e la
giustificazione ambientale del _________ aggiornata) vengono trasmessi
all'USTRA e all'UFAFP, che li preavvisa favorevolmente il 9 ottobre 1998 (EIA
n° __________ -__________);
°  nel
mese di ottobre 1998 il progetto viene ottimizzato per la seconda volta con
riguardo al comparto __________;
°  il
27 ottobre 1998 la CIT approva il progetto ottimizzato; gli atti vengono
aggiornati con modifica della parte grafica e con l'allestimento dei rapporti
aggiuntivi alla relazione tecnica ad all'EIA di 1a fase (in particolare:
perizia __________);
°  il
22 dicembre 1998 viene licenziato il Messaggio n° __________del Consiglio di
Stato per l'approvazione del PG della __________ __________ -__________
(__________) nell'ambito del _________;
°  il
10 marzo 1999 il Gran Consiglio adotta il Decreto legislativo concernente
l'approvazione del PG della __________ __________ -__________ e relativi
raccordi alla rete viaria locale (__________) nell'ambito del _________;
°  il
PG della __________ __________ -__________ viene pubblicato dal
____________________ al __________ __________ 1999 con facoltà di ricorso al
TPT; da notare che sebbene dal profilo procedurale solo le opere relative ai
comparti "__________" e "__________" siano rette, su rinvio
dell'art. 13 Lstr., dagli art.li 46 ss. LALPT, per completezza d'informazione
anche le opere del comparto "__________", che sottostanno alla Legge
federale sulle strade nazionali, sono state indicate nel PG.
h.
Il progetto di __________ __________ -__________ è, come detto,
definito da tre entità definite "comparti" strettamente connesse tra
loro : il comparto "__________", il comparto "galleria",
costituito dalla galleria vera e propria da portale a portale e dalle opere
connesse (installazioni tecniche e di sicurezza,
camino di
ventilazione
,
..) e il comparto "__________". La tratta di scavo in galleria misura
circa 2,7 km e prevede un sistema di ventilazione di tipo longitudinale
collegato ad un pozzo di ventilazione situato all'incirca a metà galleria, sul
lato nord, di un'altezza complessiva di 135 metri, di cui 15 in elevato fuori
del terreno e 120 in roccia. Il camino di ventilazione è ubicato a __________,
in località "Campagna", in un punto prossimo al confine tra i tre
comuni di __________, __________ e __________.
La
galleria potrà assicurare, a pieno esercizio, un transito giornaliero medio di
25.600 veicoli al giorno, nelle due direzioni, con delle punte orarie massime
di 2'800 veicoli l'ora.
Questa
una breve descrizione tecnica del progetto; ulteriori elementi dello stesso
verranno ripresi, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
i.
Il progetto di PG della __________ __________ -__________ è stato
depositato per l'inoltro di eventuali osservazioni una prima volta presso le
cancellerie dei comuni interessati dal 23 gennaio al 23 febbraio 1998.
Le
osservazioni presentate in quella sede dal Comune di __________ (il solo, fra i
qui ricorrenti, ad aver presentato osservazioni) chiedevano in primo luogo una
rinuncia al sistema di ventilazione di tipo verticale, a favore di una
ventilazione longitudinale, con espulsione dei gas ai portali. Nel caso in cui
venisse confermata la soluzione dell'espulsione tramite camino, il Municipio
proponeva lo studio di alternative rispetto a quelle proposte (fra i quali
l'ubicazione in loc. "Campagna"), nonché una completazione dell'EIA
di prima fase.
l.
Nella
sua risposta alle osservazioni, il Dipartimento del Territorio (cfr. Messaggio
n. __________del 22 dicembre 1998, pag. 27) ha indicato che, preso atto della
richiesta del Comune di __________, è stato affidato un mandato peritale al
gruppo di climatologia del Politecnico di __________ (prof. __________). I
risultati di questa perizia hanno confermato che le immissioni supplementari
causate dal camino di ventilazione sono molto contenute e non influenzano che
minimamente i valori di fondo già presenti in zona; il limite fissato dall'OIAt
non viene in ogni caso superato né nella media giornaliera (80 mg/mc) né in
quella annuale (30 mg/mc).
Quanto
all'ubicazione del camino, l’EIA di Ia fase e la successiva perizia hanno
permesso di evidenziare che la soluzione "Campagna" non solo è fra le
migliori per quanto attiene al tasso di emissioni inquinanti, ma anche quella
che dal profilo tecnico presenta meno problemi ed è quindi economicamente più
sostenibile.
m.
Il
piano generale è stato approvato con decreto legislativo del Gran Consiglio in
data 10 marzo 1999 e pubblicato presso le cancellerie dei comuni interessati
per un periodo di 30 giorni scadente il 25 giugno 1999.
n.
Contro
le indicazioni del PG il comune di __________o, il comune di __________ e 5
proprietari fondiari della zona sono tempestivamente insorti dinanzi al TPT,
contestando l'ubicazione del camino di ventilazione in zona
"Campagna".
Il comune
di __________ sostiene che nonostante gli approfondimenti operati con la
perizia "__________", l'ubicazione del camino sarebbe comunque in
contrasto con la zona AP-EP del proprio PR destinata alla realizzazione del
centro sportivo comunale, nonché con la zona residenziale (in parte già
edificata) del vicino comune di __________. Lamenta inoltre una presunta
incompletezza dell'EIA, sia per la mancanza di alcuni dati ritenuti essenziali
per il giudizio (ad esempio le misurazioni
giornaliere
dell'inquinamento
"di fondo"), sia per la disattenzione di importanti aspetti
pianificatori. Da parte sua, il Comune di __________, sottolineando l'eccessiva
vicinanza del camino di ventilazione con la sua zona edificabile, ne chiede lo
spostamento nell'ubicazione di "__________", a suo avviso più adatta
poiché più vicina all'asse centrale della galleria. Postula inoltre
l'allestimento di uno studio che illustri i vantaggi derivanti da un'eventuale
innalzamento della torre di espulsione dei gas nocivi. Con motivazioni
sostanzialmente analoghe, i vari ricorrenti privati chiedono l'allentamento del
camino dall'ubicazione di "Campagna", sia per motivi di inquinamento
atmosferico sia per ragioni estetiche (visibilità dell'opera e conseguente
deturpamento delle proprietà vicine). Il ricorrente __________ contesta inoltre
la strada di accesso prevista per il camino, che taglierebbe in pratica in due
la sua proprietà (f.n. __________e __________RFD __________).
o.
Nelle
osservazioni al ricorso il Cantone ha confutato le tesi ricorsuali, ribadendo
la pertinenza dei dati scaturiti dall'EIA di prima fase, completati dalla
perizia del prof. __________. Queste ricerche hanno permesso di dimostrare
senza ombra di dubbio come l'ubicazione del camino di aerazione in zona
"Campagna" non comporti effetti pregiudizievoli misurabili né sulla
prevista area AP-EP di __________, né su quella residenziale di __________. Il
livello delle immissioni supplementari nell'atmosfera causato dall'impianto
risulta infatti trascurabile rispetto al carico inquinante già oggi presente e
non supera i limiti di legge, né nella media annuale né in quella giornaliera.
Con i dovuti accorgimenti, trascurabile sarebbe pure l'impatto estetico della
nuova opera.
p.
In
data 19 ottobre 1999 e 14 dicembre 1999 si sono tenute le udienze in
contraddittorio. Dopo lunga discussione e dopo aver effettuato un sopralluogo,
le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.   Competenza,
legittimazione ricorsale
La
competenza del TPT è data dai combinati disposti degli art. 13 LStr e 49 cpv. 1
LALPT.
Il primo
dichiara applicabile ai piani generali delle strade (PG) la procedura prevista
dalla LALPT per i piani di utilizzazione cantonali (PUC); il secondo dà ricorso
al TPT contro la decisione del Gran Consiglio che approva il PUC, e quindi il
PG.
Per il
rimando dell’art. 13 LStr la legittimazione ricorsuale dei comuni insorgenti
trova fondamento nell’art. 49 cpv. 3 lett. a LALPT, quella degli altri
ricorrenti nella lett. b) del disposto.
Il
ricorso, interposto nei termini di legge e quindi tempestivo, è ricevibile in
ordine.
2.  Potere
cognitivo del TPT
Giusta
l’art. 49 cpv. 2 LALPT il ricorso al TPT è dato non solo contro la violazione
del diritto, compreso l’eccesso e l’abuso del potere di apprezzamento e
l’accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti ma pure contro l’inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio.
Al TPT
compete dunque, per il rimando dell’art. 13 LStr, pure il sindacato
dell’opportunità.
Questo
pieno potere di cognizione, che eccede la latitudine di giudizio competente di
norma al giudice amministrativo, va esercitato con discrezione e misura. Il
ritegno s’impone segnatamente dovendosi dirimere questioni con forte valenza
tecnica o connotazione locale, dove le conoscenze degli specialisti,
rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un insostituibile
substrato.
Né va
perso di vista che l’autorità decidente, in caso il legislativo cantonale,
assume con la sua decisione una responsabilità politica che il tribunale non ha
né può avere.
Se ora
poniamo mente al peso che le questioni tecniche hanno nella presente vertenza
ed alla pregnanza politica delle scelte pianificatorie fatte da Governo e
Parlamento, il riserbo è d’obbligo.
3.  Piano
generale: caratteristiche e portata
I Piani
generali, secondo l’art. 11 LStr,  “concretano gli indirizzi della
pianificazione cantonale dei trasporti.” Essi “indicano in particolare: il
tracciato delle strade, con le opere principali, comprese quelle di protezione
esterna, gli allacciamenti e, se del caso, gli accessi ai fondi; le linee di
arretramento o di allineamento delle costruzioni; le attrezzature d’importanza
cantonale o regionale destinate al traffico veicolare, quali posteggi, aree di
servizio, centro di manutenzione e di polizia, posti doganali e centri per il
traffico pesante.”
I Progetti
definitivi, giusta l’art. 19 LStr, “precisano i particolari tecnici dell’opera,
quali l’ assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, gli impianti
accessori e la protezione esterna; essi indicano inoltre le linee di
arretramento o di allineamento.”
Mentre a
norma dell’art. 13 LStr i PG seguono la procedura prevista per i piani di
utilizzazione cantonali (PUC), l’art. 22 LStr, dispone che “per la procedura di
approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione è applicabile la legge
di espropriazione.”
Con
l’avvertenza, fondamentale, che “non sono ammesse opposizioni su oggetti già
decisi con l’ approvazione dei piani generali, e in particolare sul principio
dell’espropriazione” (art. 22 cpv. 2 LStr).
Il
Tribunale di espropriazione decide in via definitiva le domande intese ad
ottenere modifiche dei progetti definitivi ed approva gli stessi, al più tardi
contestualmente alla decisione di immissione in possesso (art. 22 cpv. 3 LStr).
Risulta
da questa ripartizione funzionale e procedurale il ruolo chiaramente
preponderante del PG nella definizione dell’opera e nella decisione di
realizzarla.
Nella
seconda fase possono essere oggetto di contestazione, da dirimersi dal
Tribunale espropriativo solo modifiche del progetto definitivo e non se ciò
comporti modifiche del PG.
Poiché
dunque la pubblica utilità, il principio dell’espropriazione, sono stabiliti
con il PG e non possono essere sindacati nella procedura successiva (progetto
definitivo), è di importanza fondamentale che tutti gli accertamenti decisivi,
determinanti per la valutazione dell’opera, della sua giustificazione, della
sua compatibilità con le esigenze ambientali siano assunti in questa prima
fase.
Si pone
in questo contesto il tema dell’esame dell’impatto ambientale.
(cfr. ca.
l'ammissibilità di procedure successive di autorizzazione, “nachlaufende
Bewilligungsverfahren”: DTF 22.12.1998, in re Métrailler consid. 8 d/aa; 124 II
146 consid. 2c/aa, 293 consid. 19b p. 335; 121 II 378 consid. 6b).
4.  Esame
d’impatto ambientale - EIA
4.1  Base
legale
“Prima di
decidere della pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti che
possono gravare notevolmente l’ambiente, l’autorità ne esamina il più presto
possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche; il Consiglio federale
designa questi impianti.” Così, testualmente, l’art. 9 LPAmb.
Il
Consiglio federale ha dato seguito al mandato emanando l’Ordinanza concernente
l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA), il cui articolo primo statuisce che
i progetti per gli impianti  figuranti nell’allegato dell’ordinanza sono
sottoposti all’esame dell’impatto sull’ambiente di cui al citato art. 9 LPAmb.
Sotto il
capitolo 1, Trasporti, il N. 11.2 assoggetta all’esame le strade principali,
costruite con il contributo della Confederazione; il N. 11.3 le altre strade a
grande traffico e altre strade principali.
In
concreto la Galleria appartiene alla prima categoria (contributi della
Confederazione) e adempie peraltro anche i requisiti della seconda (strada a
grande traffico).
E’ dunque
astretta all’obbligo dell’EIA.
4.2  Procedura
Secondo
l’art. 5 OEIA l’esame d’impatto ambientale è condotto dall’autorità che, nel
quadro della procedura d’autorizzazione, approvazione o concessione, decide
circa il progetto. E’ la cosiddetta autorità decisionale.
La
procedura decisiva, nel cui quadro va svolto l’esame, è determinata
dall’allegato dell’OEIA. Per gli impianti di cui ai N. 11.2 e 11.3 è designata
dal diritto cantonale.
Il
requisito minimo, giusta l’art. 5 cpv. 3 OEIA, è che la procedura “permetta un
esame tempestivo e circostanziato”. Con l’avvertenza che se per determinati
impianti i Cantoni prevedono un piano particolareggiato che consenta un simile
esame (piano regolatore di dettaglio), “la relativa procedura pianificatoria
vale quale procedura decisiva” (art. 5 cpv. 3 ultima frase OEIA).
Se poi
l’allegato o il diritto cantonale prevedono un esame ripartito in diverse fasi
procedurali (esame plurifase), l’art. 6 OEIA prescrive che lo si protragga
“fintanto che l’impatto sull’ambiente non sia accertato nella misura necessaria
per la decisione corrispondente.”
Nel
Canton Ticino la prassi ha adottato questa soluzione, nell’attesa che la
procedura decisiva sia definita nel Regolamento della legge di applicazione
della LPAmb, tuttora inesistente.
L’EIA è
effettuato in due fasi: la prima in relazione al PG, la seconda al progetto
definitivo. Il TF ha convalidato tale procedimento nella sentenza 19 agosto
1998 WWF e LLCC c. GC e Comuni di __________, __________, __________,
confermata nella sentenza 13 gennaio 1999 in re __________ c. gli stessi
resistenti.
Non
potrebbe essere diversamente: in un regime che articola in due fasi la
procedura di approvazione delle strade e assegna un ruolo principale e determinante
alla prima riservando alla seconda la precisazione dei dettagli tecnici, la
procedura decisiva non può essere ravvisata in nessuna singolarmente delle due,
tanto meno nella seconda; a prescindere se e in quale delle due si concretizzi
un piano particolareggiato ai sensi dell’art. 5 cpv. 3 OEIA.
Procedura
decisionale è quella complessiva,  strutturata in PG e progetto definitivo.
Arduo,
certamente, in una procedura plurifase è stabilire il grado di densità
accertativa da raggiungersi nei singoli stadi e segnatamente il grado di
approfondimento esigibile dall’EIA di prima fase. In quale misura occorre dare
esauriente risposta già in sede di PG ai quesiti riguardanti la tutela
dell’ambiente; fino a che punto la verifica può essere rimandata alla seconda
fase?
In
proposito giova considerare che il PG, equiparabile nelle grandi linee ad un
piano regolatore (per la precisione a un piano d’utilizzazione cantonale), può
raggiungere già a quello stadio un considerevole grado di dettaglio.
Per
giunta, con la sua adozione la pubblica utilità dell’opera è riconosciuta e non
può più essere rimessa in discussione col progetto definitivo. Né in questa
procedura possono ancora discutersi i punti decisi dal PG.
Questo
carattere pregiudiziale, che gli va riconosciuto (cessato l’interregno della
norma transitoria dell’art. 56 a LStr sulla cui base le cennate sentenze del TF
avevano definito più che altro fattuale questa pregiudizialità), esige un
accertamento circostanziato degli elementi propri a giudicare la conformità
ecologica dell’opera in progettazione, e in genere a valutarne la fattibilità.
Se
l’accertamento di questioni vitali viene riportato alla successiva fase il
rischio è che si scopra solo allora un’incompatibilità ambientale sfuggita al
precedente EIA e che non vi si possa rimediare in quella sede, non essendovi
ammesse modifiche rilevanti del PG.
Il
progetto definitivo, che, pur conforme al PG, non rispetti le esigenze
ecologiche non potrà essere approvato e non potrà neppure essere modificato,
qualora ciò comporti una modifica del PG, se non previa variante del PG stesso.
Questa dovrà seguire la relativa procedura di adozione.
D’altra parte non può essere sottaciuto che l’esigenza di verificare
compiutamente la compatibilità ambientale del PG si urta con la necessità di
non rallentare oltre misura la procedura, appesantendo il piano con dettagli
che è compito di un progetto definitivo precisare e che solo in quell’ambito
possono essere conosciuti e valutati.
L’esperienza
insegna che diversi di questi punti non possono essere definiti già allo stadio
del PG; certe misure costruttive od operative (disposizioni di cantiere, misure
fiancheggiatrici, ecc.) atte a ridurre l’impatto ambientale possono essere
messe a fuoco e adottate solo in quest’ultima fase.
Non si
può dilazionare l’esame principale fino a quel momento: oltre che
circostanziato l’esame dev’essere tempestivo (art. 5 OEIA).
(v. in
tema DTF 124 II 293 consid. 24b pag. 343).
5.   In
concreto
Esponiamo
qui più in dettaglio le censure e domande ricorsuali, alle quali abbiamo
sinteticamente accennato in narrativa.
5.1  Comune di
__________:
5.1.1  violazione
della LPT
Il PG in
contestazione ha optato per l’ubicazione in località Campagna del camino di
aerazione della galleria senza considerare le conseguenze di natura
pianificatoria di questa scelta. Infatti il camino verrebbe a porsi a soli 100
m dalla zona AP - EP, destinata dal PR di __________ alla creazione del Centro
sportivo comunale e ai posteggi della TSI e disterebbe soli 120 m circa da una
zona residenziale, già edificata, del Comune di __________. La collocazione nel
punto prescelto sarebbe incompatibile con gli scopi e principi fondamentali
della pianificazione e violerebbe la LPT.
5.1.2  violazione
della LPAmb
La
perizia _________ considera unicamente i valori del biossido d’azoto (NO
2
)
e non degli altri componenti nocivi quali VOC e polveri fini (PM10). Già per
questo motivo è incompleta.
Inoltre
né dal RIA né dalla perizia __________ risulta il carico inquinante totale
(carico di fondo più immissioni aggiuntive dovute al camino) che si avrà nei
giorni più critici in prossimità del camino stesso. Se infatti si conosce con
qualche approssimazione il carico di fondo medio su base annuale (25 μg/mc
di NO
2
) non ne sono invece noti i valori limite sulle 24 ore.
Per
giunta, i valori aggiuntivi sono “riferiti a medie giornaliere che considerano
anche le ore notturne e diurne senza traffico. Il risultato della perizia non fornisce
peraltro (sic) alcun dato significativo in merito all’effettivo tasso
d’inquinamento al quale i ragazzi che frequenteranno il centro sportivo saranno
sottoposti, in particolare durante le ore di traffico di punta e in condizioni
climatiche sfavorevoli.”
A
giudizio del ricorrente le immissioni aggiuntive calcolate in media sulle 24
ore sono rilevanti: aggiunte al carico di fondo esse “raggiungeranno con ogni
probabilità valori tali da compromettere la salute delle persone impegnate
nelle attività del centro sportivo o residenti nei pressi del camino.” Tanto
più che “le attività stesse si svolgeranno soprattutto durante le ore serali
(17.00 - 20.00), in concomitanza con le punte di traffico maggiori e, di
conseguenza, le peggiori condizioni d’inquinamento.”
La scelta
dell’ubicazione del camino in località Campagna si fonderebbe quindi su un EIA
incompleto e pertanto “non rispetta i presupposti della LPAmb”. Di conseguenza
il PG dovrebbe essere rinviato al Dipartimento per il completamento dell’EIA.
Inoltre
la scelta sarebbe stata determinata in larga misura da considerazioni d’ordine
economico, segnatamente dalle differenze di costo tra le diverse ubicazioni
esaminate.
Il
ricorrente contesta la pertinenza di questa valutazione e si adopera a dimostrare
che tra le cinque soluzioni analizzate dal perito doveva essere scelta, perché
più favorevole sotto l’aspetto pianificatorio, ecologico e finalmente dei
costi, l’ubicazione in località __________.
Il non
averne tenuto conto e aver scelto un’ubicazione suscettibile con ogni
probabilità di pregiudicare la salute delle persone non sarebbe conforme a una
corretta ponderazione degli interessi in gioco e viola la LPAmb oltre che la
LPT.
Ciò
premesso, il ricorrente chiede:
in via
principale
, che il Decreto legislativo (DL)
10.3.1999 concernente l’approvazione del contestato PG venga annullato e il PG
rinviato al Dipartimento del territorio affinché allestisca nuovi piani che
prevedano la realizzazione del camino in località __________ ”
In via
subordinata
, che il DL venga annullato e il PG
rinviato al Dipartimento del territorio con le seguenti istruzioni:
.   di procedere a un
riesame e a una nuova decisione sull’ubicazione del camino, che si fondi su
dati completi, consideri tutti i criteri oggettivi relativi alle immissioni e
tenga in debito conto gli scopi, i principi e gli obblighi pianificatori
previsti dalla LPT;
.
di inserire esplicitamente nel PG la necessità di spostare la
zona
AP - EP destinata al Centro sportivo di __________ in luogo più discosto dal
camino e di confermare esplicitamente l’impegno del Cantone di rimborsare al
Comune tutti i costi e le spese che quest’ultimo dovrà sopportare a qualsiasi
titolo a seguito di tale spostamento.
.   di
prevedere esplicitamente nel PG l’innalzamento del camino
a 20 m di altezza e il mantenimento a
regimi elevati dell’espulsione dell’aria al fine di favorire al massimo la
dispersione delle emissioni nell’aria.
.
di prevedere esplicitamente nel PG, e più precisamente nella
scheda
delle misure fiancheggiatrici per la moderazione del traffico M 2.4, la
riorganizzazione del comparto di accesso alle infrastrutture della __________,
al relativo parcheggio, al futuro centro sportivo e al camino di ventilazione,
attraverso la formazione di una o più rotonde sulla strada cantonale che
collega __________ a __________. Costi tutti, e a qualsiasi titolo, a carico
del Cantone.
Nell’ipotesi
in cui l’ubicazione del camino in località Campagna fosse confermata, sono
riformulate, in via
ancor più subordinata
, le richieste fatte in via
subordinata, esclusa la pretesa di spostare il camino.
Con
protesta di spese e ripetibili.
5.2  ricorso
__________, __________, __________, __________
Questi
ricorrenti sono proprietari di abitazioni nel comune di __________, site in un
raggio tra 200 m (____________________) e 170 m (____________________) dal
previsto camino.
Queste in sintesi le contestazioni:
.
insufficiente accertamento delle immissioni, limitato ai soli NOx;
.   violazione
del principio dell’art. 3 cpv. 3 lett. b) LPT: ci si è “più
preoccupati di allontanare il camino di
aerazione da incerti futuri insediamenti sportivi e dall’attività agricola di
allevamento di cavalli svolta in località __________, piuttosto che dalla zona
edificabile ed edificata di __________ ”;
.
non si è considerato, nel confronto dei costi delle diverse
ubicazioni
del camino, che “la posizione __________ è raggiungibile attraverso la strada
esistente ed è più vicina all’asse della galleria”;
.   la posizione
del camino prevista dal PG è stata modificata
rispetto a quella risultante dal deposito
degli atti, impedendo ai ricorrenti di prendere posizione in merito, in
violazione del diritto di essere sentito e della partecipazione al processo
pianificatorio;
.
trasgredito è, principalmente, il principio di prevenzione: ai valori limite
delle immissioni OIAt viene attribuito il significato di “indici” verso i quali
si può tendere senza la minima preoccupazione e non di “apici” che non possono
essere superati. “Cinque sesti di questo valore limite sono già raggiunti per
fattori esterni che dimostrano una situazione precaria indipendentemente dagli
sfoghi della galleria. Aggravare questa situazione già precaria costituisce un
pericoloso avvicinamento al limite massimo, soglia oltre la quale le
conseguenze sono inaccettabili in virtù di una precisa disposizione legale.”
I
ricorrenti chiedono che il camino sia spostato in località __________
(diversamente
dal comune di __________ che postula l’ubicazione in località __________).
5.3   ricorso
comune di __________
Il comune
di __________ chiede che il camino venga realizzato il più vicino all’asse
della galleria e propone a questo scopo la località __________.
Chiede
pure che l’altezza del camino venga aumentata così da ottenere una migliore
dispersione dei fumi.
5.4  ricorso
__________
Il
ricorrente non contesta la Galleria e nemmeno il posizionamento del camino. Fa
unicamente valere che al suo terreno sta per essere riunito il fondo contiguo,
così da formare un’unica proprietà, destinata all’allevamento di cavalli. Ora,
la strada di accesso al camino prevista passa a confine tra i due fondi e
taglierebbe in due la proprietà.
Chiede
quindi che la strada venga spostata.
In sede
di sopralluogo il rappresentante del Dipartimento dichiara che non vi sono
impedimenti maggiori per la sostituzione dell’accesso.
6.   Protezione
dell’aria
Se si
eccettua la questione della strada di accesso al camino, le censure hanno tutte
attinenza con la protezione dell’aria.
Il RIA di
1a fase tratta questo aspetto al capitolo “clima ed igiene dell’aria”. Lo
studio è stato  completato e affinato dalla perizia 22 settembre 1998 del prof.
__________.
Il
procedimento tipo in questa materia è, in sintesi, il seguente:
I.         Rilevazione
delle immissioni effettivamente presenti nella
zona
di indagine
II.        Determinazione
delle emissioni
1. Prognosi del traffico:
suo volume e struttura (in base a
modello)
2. calcolo delle emissioni applicando a questi dati i
coefficienti prescritti dall’ UFAFT
III.       Immissioni
1. Calcolo delle immissioni, a partire dalle emissioni, in
base
a modelli che
a) simulano i campi tridimensionali dei venti e altri
parametri meteorologici
b) simulano la dispersione degli inquinanti nei diversi
punti rilevanti (maglia di ricettori)
IV.      Controllo
dei risultati confrontandoli con quelli misurati in
situ. Si calibra all’occorrenza il modello
che servirà per la previsione delle immissioni future
(cfr. Hertig, Etudes d’Impact sur l’Environnement, 1999)
Il RIA di
1a fase e la perizia __________, allestita a suo complemento, hanno seguito
essenzialmente questo schema.
I.  Immissioni
presenti
Il NO
2
è stato rilevato nelle stazioni fisse di __________, __________ e __________
(pure a __________) e attraverso una rete di campionatori passivi (23 punti di
misura esistenti più 21 punti supplementari, specifici per il progetto). E’
stato inoltre possibile risalire attraverso ulteriori 28 campionatori alla
qualità dell’aria in zone ancora scoperte.
I VOC
sono stati rilevati in 3 punti: ad ambedue i portali e a __________, in
prossimità del camino di ventilazione.
La
campagna di misurazione si è svolta dal 9 luglio 1966 a fine gennaio 1998.
PM10: per
questi inquinanti esiste solo un punto di rilevazione a Lugano i cui risultati
non possono essere utilizzati per la modellizzazione.
II.  Emissioni:
Per il
calcolo delle immissioni si è dapprima pronosticato il volume e la struttura
del traffico (ipotizzando il 6% di mezzi pesanti), quindi sulla base di
coefficienti di conversione ufficialmente riconosciuti (rapporto BUWAL 255) si
è determinata l’emissione annua (8640 kg. di NO
x
) e, partendo da
questa, quella oraria media. Per le singole ore della giornata l’emissione è
calcolata in funzione del corrispettivo traffico stradale, distinguendo tra
giorni feriali e festivi, con il correttivo delle variazioni mensili.
Il
calcolo del traffico e quindi del relativo inquinamento è stato fatto in
funzione di quattro scenari:
. SO  stato
attuale;
. RO   stato
nel 2010 senza galleria
. R1    stato
nel 2010 con galleria senza misure fiancheggiatrici
. O      stato
nel 2010 con galleria e misure fiancheggiatrici.
III.   Simulazione
immissioni
Quindi,
attraverso sofisticati modelli che simulano le condizioni meteorologiche locali
(campi tridimensionali dei venti, temperatura e umidità dell’aria) e, partendo
da quei dati, la diffusione degli inquinanti nell’aria (loro trasporto,
trasformazione e deposito), si è stabilito quale sarà l’immissione nei diversi
punti rilevanti (griglia di ricettori e 7 ricettori speciali destinati alle
zone residenziali).
L’EIA ha
effettuato questi calcoli relativamente alle immissioni di NO
2
e di
polveri fini (PM 10).
Su
richiesta del comune di Comano i calcoli, e per cominciare la plausibilità dei
dati meteorologici di base, sono stati successivamente verificati, con tecniche
e strumenti più affinati, dalla perizia __________.
Questa si
è concentrata sulle immissioni supplementari di NO
2
, in media annua,
nelle diverse ipotesi di ubicazione del camino, rispettivamente di ventilazione
ai portali, prendendo posizione sulle diverse soluzioni.
IV.   Diffusione
I calcoli
della diffusione dei gas sono stati compiuti per il periodo di 12 mesi dal 1.
novembre al 31 ottobre 1997 per il quale erano disponibili i risultati
dell’EIA.
Le
immissioni aggiuntive massime sono state determinate singolarmente per ogni
ricettore.
Per il
computo è stato assunto l’intervallo dalle ore 00 fino alle 23 (non pacchetti
di 24 ore continuative).
La
perizia ha calcolato non solo le immissioni medie annue, come già l’EIA, ma
pure, e per ogni ricettore, la media sulle 24 ore.
Mentre
però l’EIA ha valutato il carico totale (galleria più strade di superficie), la
perizia si è limitata alle immissioni supplementari dovute al camino; e solo
alle immissioni del NO
2
e non anche dei VOC e delle polveri fini,
come invece l’EIA.
Ricordato
che la media sulle 24 ore del NO
2
può superare gli 80 μg/mc una
volta sola all’anno (Allegato 7 OIAt), la perizia rappresenta graficamente i
massimi valori medi pronosticati per ogni ricettore, avvertendo che questi
massimi non si verificano tutti allo stesso tempo, presso tutti i ricettori, e
non formano quindi il quadro del giorno più critico dell’anno, ma
l’assemblaggio dei peggiori giorni per ognuno dei ricettori. In chiave
diacronica, dunque, e non sincronica. Ne risulta finalmente una prognosi più
pessimista che lascia un certo margine rispetto alla presumibile realtà.
I modelli
sono stati calibrati tenuto conto delle immissioni effettive, rilevate in 3
stazioni (di cui una a __________, in corrispondenza del camino) e attraverso
una fitta rete di campionatori passivi, dal 9 luglio 1966 a fine gennaio 1998.
7.   Esame
censure
Ciò
premesso passiamo all’esame delle
censure ricorsuali.
7.1  Accertamenti
carenti
7.1.1  Limitazione
ai valori NO
x
Va qui
risposto alla critica di incompletezza degli accertamenti mossa dal ricorrente
al PG.
Contestata
è segnatamente la limitazione della perizia ai soli valori di NO
x
.
La
censura è inconsistente. La limitazione trova giustificazione nel fatto che gli
ossidi d’azoto oltre ad essere prodotti in misura largamente predominante dal
traffico stradale sono anche tra i più nocivi.
Si veda in
proposito Hertig, op. cit. pag. 198 : « Les études précédentes
ont toutes montré que, pour les projets routiers, les polluants émis les plus
préoccupants au niveau de la qualité de l’air sont les oxydes d’azote. Si les
concentrations de NO
2
respectent les valeurs limites d’immissions de
l’OPair, il en va de même pour les autres polluants émis par le trafic routier.
Aussi les prévisions d’immissions atmosphériques pour les projets routiers se
limitent habituellement aux oxydes d’azote.»
Dal canto
suo il DT ricorda che nell’EIA sono stati calcolati pure i VOC e le PM10. Visto
però che scopo principale della perizia era di verificare i risultati dell’EIA
e che “i meccanismi
fisici
alla base della dispersione dell’inquinamento
nell’atmosfera non dipendono dal tipo di gas”, bastava adottare una sola
sostanza di riferimento. La scelta del NO
2
si giustifica per
l’elevata quantità di ossidi di azoto (NO
x
) emessi dai tubi di
scappamento dei veicoli a motore (v. Luftschdestoff-Emissionen des
Strassenverkehrs 1950-2010, UFAFP n 255    ).”
Va tenuto
conto, sottolinea il DT, che gli elementi da affinare sono stati scelti in base
all’esperienza scientifica, in accordo con la SPAA e con l’approvazione
dell’UFAFP.
7.1.2  Media
giornaliera delle immissioni
I
ricorrenti criticano inoltre che si sia assunto quale termini di misurazione
dell’inquinamento la media giornaliera delle immissioni. Queste non rendono
conto dei picchi massimi che possono verificarsi in concomitanza con le punte
massime del traffico; non considera segnatamente le fluttuazioni importanti tra
traffico notturno e diurno.
In
effetti, nell’EIA come nella perizia, i calcoli dell’inquinamento sono
unicamente correlati al traffico giornaliero medio (TGM). I risultati delle
simulazioni, riporta il RIA, “si riferiscono alla stima della media annuale
delle immissioni: eventi episodici come il traffico durante l’ora di punta
serale si prestano unicamente a valutazioni qualitative relative all’andamento delle
immissioni durante l’arco della giornata.”
Un
controllo così puntuale delle immissioni di NO
2
non è previsto
dall’OAIt che si limita a definire all’Allegato 7 il valore limite
d’immissione, fissandolo in 30 μg/mc per il valore medio annuo (media aritmetica),
in 100 μc/mc per il 95% dei valori medi su ½ h di un anno e in 80
μg/mc il valore medio su 24 h, stabilendo che può essere superato una sola
volta all’anno.
E’
peraltro inesatto, osserva il DT, affermare che il traffico sia stato
considerato costante durante tutte le ore del giorno. Tanto il modello
impiegato per l’EIA, quanto quello per la perizia _________ tengono conto sia
delle variazioni orarie reali, impostate secondo i conteggi esistenti e
considerando i giorni della settimana (feriali e festivi), sia delle variazioni
stagionali e mensili. Lo ricorda il RIA, precisando che “le simulazioni
relative al solo camino sono state effettuate con un “fichier” con ore meteo.
Esso è molto più voluminoso dei precedenti in quanto descrive ogni singola ora
compresa nel periodo studiato corrispondente ad 1 anno completo, dal mese di
agosto 1996 al mese di luglio 1997. In questo caso è stato possibile costruire
un andamento quotidiano e
mensile
delle emissioni corrispondente
all’andamento del traffico previsto e quindi più aderente alla realtà. I
risultati riguardanti quest’area saranno inoltre oggetto di uno studio
specifico da parte del Politecnico federale di __________: essa verrà allestita
dal professor dottor __________. __________.”
Questi
conferma che: „Die stündliche Emission wurde mit den Stundenfaktoren des
Verkehrsaufkommens skaliert (vgl. Fig. 14). Dabei wurde unterschieden zwischen
Werktags-, Samstags-und Sonntagsverkehr. Diese Tagesgänge wurden überdies noch
mit dem Monatsfaktor multipliziert (vgl. Figur 15).“
Va
aggiunto infine, come rileva il perito esaminando la plausibilità delle
emissioni medie giornaliere (calcolate partendo dalle emissioni annue di
autovetture, veicoli semileggeri e veicoli pesanti nell’assunto che la
percentuale di questi ultimi sia costante lungo tutte le 24 ore e per tutta la
settimana), che è nelle ore notturne (con quote d’inversione più basse) che si
hanno le immissioni più elevate (v. perizia, “Plausibilität des Tagesganges”,
pag. 42 in alto). Nel calcolo delle dispersioni e immissioni ciò può portate a
sopravalutare le emissioni.
7.1.3  Mancata
determinazione dell’inquinamento di fondo giornaliero
Più
delicata è la carenza di dati relativi all’inquinamento di fondo
giornaliero e alle sue punte massime, pure censurata dai ricorrenti. Il perito
dott. __________
osserva in proposito: „Allerdings wäre
für die Analyse der Übertretenhäufigkeit der 80 µg. NO
2
/m
2
Grenzwert nicht nur der Jahresmittelwert der Hintergrundkonzentration
erforderlich, sondern ebenso die Tagesmittelwerte, da Episode mit hohen
Zusatzimmissionen mit höheren Hintergrundkonzentrationen korreliert sein
werden. In der vorliegenden Studie können desshalb nur die höchsten
auftretenden 24-Stunden-Mittel der Zusatzimmissionen ermittelt werden“ (perizia,
pag. 58).
Preso
atto, tuttavia, che la concentrazione di base nel comprensorio d’indagine, sito
al margine dell’abitato cittadino, raggiunge nel periodo della simulazione 25
µg/m
3
su base annua,
il perito ritiene che le immissioni
aggiuntive, calcolate nel periodo di simulazione di 12 mesi per i 7 ricettori
speciali assegnati alle zone residenziali, siano di poco momento non solo in
media annuale, ma anche per la media giornaliera più elevata.
Il valore
massimo di quest’ultima raggiunge solo 8,5 µg/m
3
di NO
2
(in località __________) di fronte al limite legale di complessivi 80 µg/m
3
.
Il perito giudica alquanto basso quel valore tenuto conto che
l’immissione aggiuntiva media annua per la stessa località è di 1.34 µg/m
3
.
Nelle altre ubicazioni del camino i valori sono ancora più bassi (6 µg/m
3
per Campagna), mentre già il secondo valore più elevato (4 µg/m
3
,
sempre per l’ubicazione “Campagna”) è sensibilmente più ridotto. Per tutte le
posizioni del camino si ottiene un carico aggiuntivo superiore a 3 µg/m
3
durante al massimo 18 giorni all’anno (__________, __________) e soli 7 a
Campagna. Questi valori bassi sono da attribuire, a mente del perito, all’alto
“Plume rise” (pennacchio dei gas espulsi), dovuto all’elevata ventilazione di
40 m
3
/s.
Secondo
il  perito:  “considerato che il carico di fondo  di  NO
2
in zona
__________ - __________ raggiunge oggi al massimo 25 μg/m
3
, si
può affermare che l’esercizio del camino di ventilazione non potrà contribuire
in modo determinante al superamento del limite OIAt di 80 μg NO
2
/m
3
(Perizia, Riassunto, pag.
II, trad. it.).”
Non v’è
motivo per mettere in forse la plausibilità della conclusione dell’autorevole
specialista.
La
censura che la decisione impugnata si basi su accertamenti insufficienti non ha
fondamento e va respinta.
7.2   Censure
sostanziali (ubicazione del camino)
7.2.1  Posizioni
previste
Scartata
l’ipotesi dell’evacuazione dei gas di scarico dai portali della galleria
(ventilazione orizzontale), il progetto di PG aveva optato per la ventilazione
verticale, prevedendo un pozzo di ventilazione (camino) circa a metà galleria,
con uscita a __________, in località Campagna.
A seguito
delle opposizioni del comune è stata ordinata la perizia __________ che ha
valutato le immissioni supplementari di NO
2
per cinque ubicazioni
del camino (ventilazione verticale), nonché per il caso di espulsione dell’aria
viziata ai portali  (ventilazione longitudinale). Questa soluzione, che risulta
largamente più inquinante all’indagine peritale, non è, rettamente, più stata
postulata in sede di ricorso.
Quanto
alle cinque ubicazioni del camino, prima ancora che dal perito __________ sono
state analizzate e valutate sotto il profilo tecnico-costruttivo e dei costi,
nell’ambito dell’EIA, dall’ing. __________ __________ nello studio dell’agosto
’98, che troviamo allegato alla perizia __________ come Allegato A.1.
L’ubicazione
deve rispettare i seguenti criteri:
.   la
centrale di ventilazione deve trovarsi in vicinanza del
baricentro
aerodinamico della galleria;
.   il camino
deve situarsi in una posizione che consente una
dispersione
adeguata delle emissioni;
.   per
contenere i costi di costruzione ed esercizio il pozzo deve
trovarsi
al massimo a 100 m dalla centrale di ventilazione.
Ciò
premesso sono state messe a raffronto le seguenti 5 posizioni:
1.   variante
"Campagna"
è
l'ubicazione prescelta dal PG, già indicata nella prima pubblicazione del
gennaio 1998 ad opera del "Gruppo di mobilità 2010". E' situata in
terreno aperto, vicino al bosco (50 m in direzione sud). Per le sue
caratteristiche (vicinanza al baricentro e all'asse della galleria, facile
accessibilità dalla cantonale __________ -__________, buona ventilazione,
ideale inclinazione del pozzo) è considerata la variante di riferimento per gli
aspetti di costruzione, funzionamento e costo.
2.   variante
"__________"
è collocata
sull'altro lato dell'asse della galleria rispetto alla variante
"Campagna", quasi specularmente. Come questa presenta indubbi
vantaggi tecnico-costruttivi e di esercizio legati alla vicinanza all'asse e al
baricentro della galleria. Fattore negativo è invece l'ubicazione nel bosco,
che richiede l'innalzamento del camino fino a 25 metri (contro i 15 della
variante Campagna). E’ la variante postulata dai proprietari di terreni vicini
al camino nel comune di __________ e da questo comune.
3.   variante
__________
si trova
ad un'altitudine di 452 metri s.l.m., su una piccola collina antistante la
"__________", in territorio di __________. Benché in buona parte
ricoperta da bosco è relativamente ben esposta ai venti. Ciò non toglie che il
camino deve avere pure qui un’altezza superiore rispetto alla variante
Campagna. Inconveniente maggiore la distanza molto elevata dal baricentro
(oltre 300 m), mentre la distanza dall’asse della galleria è meno di 100 .
E' questa
la variante caldeggiata dal comune di __________.
4.   variante
__________
situata
poco più a sud di "__________", in territorio di __________, si trova
quasi al centro di un'ampia radura. La posizione è alquanto discosta dalle
aree  abitate di __________, __________ e __________, ma lo è anche dal
baricentro della galleria (375 metri). Dal profilo meteorologico, inoltre,
l'area è schermata dai venti provenienti dalle direzioni sud ed est, dominanti
in certi periodi dell'anno, il che nuoce ad una buona dispersione delle
emissioni.
5.   variante
__________ __________
è
l'ubicazione più lontana dal centro e dall'asse della galleria (675 metri).
Posta sul
culmine, ben esposta ai venti, è molto interessante per la diluizione delle
emissioni. Tuttavia il problematico inserimento paesaggistico per la vicinanza
dell’oratorio __________ __________, la presenza in loco del bacino dell’acqua
potabile AIL e la notevolissima distanza dall’asse della galleria rendono
improponibile questa ubicazione.
7.2.2  Immissioni
di NO
2
nelle singole posizioni (EIA - perizia __________).
I.  medie
annuali
I dati
delle medie annuali sono riportati a pag. 50 del referto peritale. Le emissioni
aggiuntive
causate dal camino di ventilazione nell'area prospiciente
vanno da un minimo di 1,08 μg/mc per la località "__________" ad
un massimo di 1,34 μg/mc per l'ubicazione "__________".
Intermedio il valore di 1,15 per la soluzione “Campagna”.
Si tratta
oggettivamente di tassi molto contenuti, che generano tra le varie ubicazioni
delle differenze scarsamente percettibili, dell'ordine di qualche punto
decimale di μg/mc. Se aggiungiamo queste cifre all’attuale tasso annuo di
inquinamento di fondo, stimato prudenzialmente in 25 μg/mc (ma che in
alcune località quali __________ __________ è anche minore), si ottengono dei
valori oscillanti tra un "minimo" di
26,08
μ /mc per la
variante "__________" ed un "massimo" di
26,34
μg /mc per la località di "__________". In termini percentuali,
la differenza tra la località che presenta i valori più bassi e quella che
presenta i valori più alti non raggiunge l’
1%
.
Questi
valori sono peraltro conformi ai limiti di legge, e presentano anzi un
confortevole margine, dato che l'OIAt fissa un limite massimo in media annua di
30 μg/mc
(cfr. OIAt Allegato 7).
Vi è
infine da considerare che, secondo le stime contenute nello studio di
giustificazione ambientale del _________, le emissioni totali di NO
x
sono destinate, per tutto il distretto, a scendere dalle attuali 1.636 t/anno
(dato del 1995) a circa 963 t nel 2010, con una riduzione del 41%,
corrispondente a una riduzione del carico di fondo, quantificato nell'EIA in
circa il 33%.
I dati
sopra riportati si riferiscono all'inquinamento causato dal camino nelle sue
immediate
vicinanze
: con l'aumentare della distanza, questi valori, già modesti,
decrescono rapidamente.
Le
planimetrie contenute alle pagine 51-56 della perizia __________ sono a questo
proposito istruttive. Per la variante "Campagna", l'aumento delle
concentrazioni di NO
2
supera 1 μg/mc solo in una ristretta area
attorno al camino (per un raggio approssimativo di 50 metri); la prevista area
del centro sportivo di Comano presenta invece un valore medio aggiuntivo tra lo
0,5 e lo 0,75 μg/mc
; lo stesso valore è riscontrabile nella zona
residenziale di __________, situata più vicina al camino, in direzione
nord-ovest.
Anche in
questo caso l'aggravio delle immissioni provocate dal camino, calcolate sul
tasso di inquinamento già oggi esistente (25 ug/mc), raggiunge valori assai
modesti, oscillanti tra il 2 e il 3% (a seconda se si assume un'immissione
supplementare di 0,5 μg/mc o di 0,75 μg/mc).
II.
medie giornaliere
Abbiamo
sopra riportato le immissioni aggiuntive di NO
2
previste dal perito,
che ne sottolinea la scarsa importanza. Le planimetrie inserite nella perizia
mostrano la distribuzione geografica dei valori medi massimi sulle 24 ore,
pronosticati sull’arco di 12 mesi per ognuno dei 7 ricettori assegnati alle
zone residenziali, e ciò per le 5 ubicazioni del camino.
Per la
soluzione “Campagna”, qui contestata, risulta chiaramente (v. figura 23) come,
per la predominanza di venti dal quadrante nordorientale, le aree di maggior
inquinamento aggiuntivo si situino in direzione sud/sud-ovest rispetto al
camino, in zone boscose. L'area AP/EP destinata al centro sportivo di
__________, e così pure la zona residenziale di __________ più prossima al
camino, presentano valori massimi giornalieri tra i
2 e 3 μg/mc
.
Sono valori modesti che, con un inquinamento di fondo su base annuale di 0,25
μg/mc e quello aggiuntivo, pure annuale, al disotto di 0,28 μg/mc (v.
Tab. 20), consentono, malgrado l’assenza di dati sui valori giornalieri del
carico di fondo, di ritenere che le immissioni giornaliere complessive (di
fondo e aggiuntive, sommate) si manterranno esse pure, non diversamente dalle
immissioni su base annua, in termini contenuti, non eccedenti i valori limite
legali; tenuto conto che per le immissioni giornaliere medie detto limite,
superabile, è vero, una sola volta in un anno, è di 80
μg/mc e
quindi circa 2 volte e mezzo superiore a quello della media annua (cfr.
Allegato 7 OIAt).
In
proposito il DT riferisce che da misurazioni effettuate nel corso di anni in
altre stazioni di rilevamento cantonali è stato possibile constatare come,
generalmente, quando il limite per la media annua è rispettato lo siano anche i
limiti relativi al 95 percentile dei valori semiorari di un anno e quelli della
media sulle 24 ore.
Si noti
che quel che vale per la posizione Campagna vale, con minime differenze, per le
altre, come risulta dalle tabelle e dalle planimetria contenute nella perizia
__________.
La
variazione delle immissioni aggiuntive tra le diverse soluzioni considerate
sono minime. Tra la variante Campagna, per esempio, e quella proposta in sua
sostituzione dal comune di __________ in località __________ si ha, nella zona
AP-EP, una differenza di circa 0.4 μg/m
3
per la media annua e
di ca. 1.5 μg/m
3
per quella giornaliera.
Con
l’avvertenza, precisa il perito nelle conclusioni (perizia, pag. 71), che i
valori  indicati sono unicamente validi a condizione che la velocità di
espulsione dei fumi non scenda mai al disotto di 8.15 m/s (corrispondente ad un
volume minimo di 40 m
3
/s) e che l’espulsione avvenga tramite uno
solo dei due canali del camino.
7.3  Principio
della prevenzione
Si pone
in questo contesto il tema della prevenzione, il cui principio è sollevato
implicitamente dai ricorrenti privati nel negare che basti rispettare i valori
limite delle immissioni.
Il
principio vuole che, indipendentemente dall’inquinamento esistente, le emissioni
siano limitate attraverso misure applicate alla fonte, nella misura massima
consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle
possibilità economiche. E’ questo il primo dei due stadi in cui si articola la
prevenzione (art. 11 cpv. 2 e 3 LPAmb).
Il
secondo entra in azione nei casi in cui, tenuto conto dell’inquinamento
esistente, sia certo o probabile che si producano immissioni dannose o moleste.
Nei casi cioè in cui ci si deve o può attendere il superamento dei valori
limite delle immissioni stabiliti dall’OIAt.
Se così
è, le limitazioni delle emissioni devono essere inasprite, a prescindere dalla
sostenibilità o meno, sul piano economico, del provvedimento; purché sia
comunque ossequiato il principio della proporzionalità.
Il
posizionamento del camino può rientrare tra queste misure e precisamente tra
quelle previste dall’art. 12 cpv. lett. b LPAmb (prescrizioni di costruzione e
attrezzature).
Bisogna
dunque esaminare se il suo spostamento nelle zone proposte dai ricorrenti può
essere imposto ai fini della prevenzione.
Poiché,
visto quanto precede, non è certo né probabile che, tenuto conto del carico
inquinante esistente, le emissioni si traducano in immissioni dannose o
moleste, è subito escluso che si debba passare al secondo stadio.
Occorre
dunque stabilire, nell’ambito del primo, se  la misura è fattibile sul piano
tecnico e sopportabile su quello economico; se tra costo e benefici ambientali
intercorre un rapporto ragionevole, nel rispetto della proporzionalità.
L’ing.
__________ ha confrontato le diverse varianti in quest’ottica.
8.  Confronto
tra le diverse ubicazioni
8.1  Aspetto
tecnico
Abbiamo
elencato i criteri cui deve soddisfare la scelta dell’ubicazione per garantire
un adeguato funzionamento dell’impianto di evacuazione dell’aria viziata dalla
galleria.
Primo tra
questi è l’esigenza che la centrale di ventilazione intermedia si trovi nel
baricentro aerodinamico della galleria, pena scompensi al sistema di
ventilazione.
L’ing.
__________ ritiene inopportuno e sconsigliabile lo spostamento della centrale.
Per
diminuire altrimenti la lunghezza del pozzo di ventilazione nelle diverse
varianti non rimane che spostare il baricentro o l’asse della galleria. Ciò
imporrebbe di allungare quest’ultima di alcune centinaia di metri. Lo
spostamento del baricentro non avrebbe tuttavia alcun risultato apprezzabile,
avverte lo specialista. L’allungamento della galleria non sposta infatti il
baricentro lungo l’asse della stessa ma perpendicolarmente ad esso e di
conseguenza la distanza dalle possibili ubicazioni dei pozzi non cambia
sensibilmente. Inoltre a una maggior lunghezza della galleria corrisponde un
aumento delle emissioni (3.45 kg NO
x
/m).
E infine già
solo il prolungamento di 150 m della galleria causerebbe un aumento dei costi
di costruzione di circa 5 mio. di franchi, di molto superiore ai possibili
risparmi sui costi di costruzione del pozzo.
Per
questi motivi, precisa il perito, si è rinunciato a spostare l’asse della
galleria per accorciare le lunghezze delle varianti dei pozzi di ventilazione.
8.2  Costi
Ciò
premesso, lo specialista ha valutato i costi per raccordare la centrale
intermedia alle diverse ubicazioni del camino, valutando per ognuna di esse
l’opzione con cunicolo di collegamento alla base del pozzo (pozzo verticale) o
con pozzo inclinato.
Mentre
quest’ultima soluzione, migliore dal punto di vista della gestione, è
facilmente attuabile nella variante Campagna e __________, nelle altre tre è
notevolmente più costosa, a causa dell’angolo assai più ristretto tra l’asse
della galleria e il camino di ventilazione.
Presi
come punto di riferimento i costi supplementari della variante Campagna, una
tabella indica in milioni di franchi i maggiori costi per opere civili, ventilazione
e elettromeccanica delle altre tre varianti (__________esclusa, per la sua
equivalenza con la soluzione Campagna) ed espone in MWh/a il maggior consumo
annuo di energia elettrica. Il tutto, distintamente, per ambedue le
alternative: con pozzo inclinato o verticale.
Dal
profilo costi/consumo energetico, le due varianti di "Campagna" e di
"__________" risultano indubbiamente le migliori. La loro ubicazione
è prossima al baricentro della galleria (150 e 75 ml, rispettivamente) e
permette la costruzione di un pozzo inclinato con un angolo relativamente
elevato (39 e 57 gradi).
A favore
della variante "Campagna" giocano tuttavia le più favorevoli
condizioni morfologiche e di copertura vegetale, che consentono di contenere
l’altezza del camino rispetto a __________ (zona boschiva).
Decisamente
negativo è invece il confronto con le altre 3 località. Infatti, __________,
__________, e __________ __________ sono distanti dal baricentro della galleria
e necessitano lo scavo di lunghi cunicoli, con pendenze piuttosto basse che
rendono più difficile l'espulsione ascensionale dell'aria viziata.
Nell'ipotesi
di cunicolo di collegamento con pozzo verticale, la variante __________
comporta un aumento di 5,0 milioni di franchi per opere civili e di 0,5 mio.
per il potenziamento della ventilazione e elettromeccanica, oltre ad un maggior
consumo di energia elettrica pari a 32 MWh/anno. Se si procedesse alla
costruzione di un pozzo inclinato, i maggiori costi per opere civili
assommerebbero a 6,5 milioni, a 0,7 milioni quelli per la ventilazione e
l'elettromeccanica, mentre il maggior consumo energetico si ridurrebbe a 14
MWh/anno.
Cifre
simili vengono stimate anche per la località di "__________": il
pozzo inclinato verrebbe a costare 5,6 milioni in più per opere civili e 0,6
milioni in più per quelle di elettromeccanica e ventilazione; il pozzo
inclinato 7,1 milioni in più per opere civili e 0,7 milioni per
elettromeccanica e ventilazione. Il maggior consumo di energia elettrica
assomma a 37,0 MWh/anno per la prima ipotesi e 16,0 MWh/anno per la seconda.
Cifre
quasi raddoppiate presenta invece la variante __________. __________, la più
distante dall'asse della galleria: qui i costi di costruzione di un cunicolo
orizzontale con pozzo verticale lievitano ad oltre 12 milioni (opere civili, di
ventilazione e di elettromeccanica), e di ca. 15 milioni per il pozzo
inclinato. Il maggior consumo energetico rispetto alla variante
"Campagna" ammonta a 75,0 MWh/anno con pozzo verticale e 43,0 MWh con
pozzo inclinato.
8.3  Rapporto
costi - benefici
Queste
cifre vanno messe a confronto con le risultanze dell'esame di impatto
ambientale e della perizia _________ che hanno rilevato esigue differenze
dell’inquinamento atmosferico tra le ubicazioni esaminate.
Ingenti,
per contro, i maggiori costi di costruzione, manutenzione e gestione delle tre
ubicazioni di __________, __________ e __________ __________ rispetto alla
variante base di Campagna. Difficile dire per un’opera di questa importanza, il
cui promotore è l’ente pubblico e non un imprenditore privato, se tali costi
siano economicamente sostenibili ai sensi dell’art. 11 cpv. 2 LPAmb
nell’interpretazione prevalente che ne danno giurisprudenza e dottrina. Manca
la possibilità di riferisi, in un simile caso, al classico parametro di
un’impresa standard, economicamente sana, dotata di impianti moderni e gestita
con competenza, per rapporto alla quale giudicare se la limitazione delle
emissioni è sostenibile, tenuto conto della liquidità finanziaria occorrente e
dell’irrinunciabile esigenza dell’azienda di conseguire un utile d’esercizio
(cfr. Schrade/Loretan, Commentario alla LPAmb, art. 11 nr. 33).
Sopperisce
tuttavia a questa carenza la considerazione che nel concetto di sopportabilità
economica è implicito il riferimento al principio della proporzionalità, di cui
può essere interpretato come emanazione, e precisamente della proporzionalità
in senso stretto, per cui il sacrificio richiesto dev’essere ragionevolmente
esigibile (zumutbar) (cfr. Schrade/Loretan, op. cit., ad art. 11 n. 35).
Ciò
presuppone un rapporto equilibrato tra l’onere imposto e il risultato atteso.
Questo
principio dev’essere rispettato anche nei casi in cui la sostenibilità
economica può essere ammessa. La formulazione dell’art. 11 cpv. 2 LPAmb è
troppo indeterminata perché lo si possa escludere. In presenza di una crassa
sproporzione tra il costo della limitazione delle emissioni (anche se
tecnicamente fattibile e addirittura se economicamente possibile) e la sua
utilità sul piano ambientale, la proporzionalità dev’essere negata (v. op. cit.
ad art. 11, nr. 35).
Così,
evidentemente, nel caso presente, ciò che rende improponibile lo spostamento
del camino in una delle suddette posizioni.
Rimane la
variante di "__________", separata da uno scarso centinaio di metri
dall’ubicazione “Campagna”, che presenta come questa un angolo fra l’asse della
galleria ed il camino di ventilazione tale da permettere facilmente
l’esecuzione delle due opzioni (ventilazione verticale risp. longitudinale).
Per
questa ubicazione la perizia __________ (pag. 72) ha però evidenziato una
maggior difficoltà di dispersione ed un accresciuto rischio di ricaduta al
suolo di sostanze inquinanti, dovuta in parte alla maggior vicinanza
dall'inversione principale ed in parte alla posizione sottovento rispetto alla
collina di __________ __________. Gli esperti hanno indicato già nella fase
preliminare di studio la necessità, qualora si fosse optato per questa
località, di erigere un camino sensibilmente più alto di quello previsto in
altre località e di potenziare il sistema di ventilazione. La contropartita è
un consumo energetico più elevato, e quindi un carico ambientale complessivo
più sfavorevole (seppur di poco) rispetto ad altre ubicazioni, senza contare il
costo supplementare, a parità di risultato, di un camino più alto e di una
ventilazione potenziata.
Tutto ciò
considerato, alla domanda ricorsuale di spostare il camino in questa località
può essere risposto in una col prof. __________: “Le differenti distribuzioni
delle immissioni in prossimità della fonte per le differenti alternative di
ubicazione non influenzano la quantità di emissioni del tunnel. Siccome il
limite dell’OIAt non viene superato in nessuna variante (per una concentrazione
di fondo massima di 25 μg/mc
NO2
/m
3
) si consiglia di
costruire il camino nell’ubicazione in cui richieda il minor consumo di energia
per la ventilazione della galleria (ubicazione Campagna), onde limitare il
carico ambientale complessivo.” (perizia, pag. 72).
Per queste
considerazioni, l’ubicazione in località Campagna, lungi dall'essere una scelta
affrettata e fondata esclusivamente su motivi di risparmio come sostenuto dai
ricorrenti, è quella che meglio concilia gli aspetti ambientali, tecnici ed
economici in gioco.
Il
principio della prevenzione risulta pienamente rispettato.
Non è
accertabile nessuna violazione della LPAmb.
Quanto
alla pretesa disattenzione dei principi della LPT rinviamo al punto seguente.
9.  Protezione
dell’ambiente e pianificazione del territorio
I
ricorrenti contestano la scelta della variante Campagna fatta dal PG. Abbiamo
riportato in narrativa gli argomenti che avversano questa soluzione.
In
sintesi: la vicinanza del camino con la zona AP-EP, destinata dal comune di
__________ a centro sportivo per attività all’aperto di ragazzi ed adolescenti,
rispettivamente con una zona abitata in quel di __________a, è ritenuta
comportare un carico inquinante incompatibile con tale destinazione, e non
rispettare quindi i principi fondamentali della pianificazione del territorio,
oltre a violare la LPAmb.
I
ricorrenti chiedono quindi lo spostamento del camino. In caso contrario il
comune di __________ pretende venga spostato il campo sportivo, con intera
assunzione da parte del cantone dei relativi costi (diretti e indiretti).
9.1  Spostamento
del camino
In linea
di principio, la LPAmb non vieta, in materia di protezione dell’aria,
l’inserimento di nuove fonti inquinanti in comprensori già colpiti da
inquinamento. Essa non contiene disposizioni come, in materia di rumore, l’art.
22 LPAmb o il corrispettivo art. 7 OIF.
La LPAmb
non è una legge di divieti ma di provvedimenti.
Quanto ai
valori limite delle immissioni per l’inquinamento atmosferico, non sono
stabiliti in funzione del tipo di zona e dell’utilizzazione lì consentita ma,
principalmente, così da evitare che le immissioni inferiori a tali valori
mettano in pericolo l’uomo o molestino considerevolmente la popolazione (art.
14 LPAmb). In altri termini: la legge non prevede gradi di sensibilità
all’inquinamento atmosferico, differenziati per tipologia di zona, come per il
rumore.
Se,
dunque, come in concreto, nelle zone abitate prossime al camino i valori limite
sono rispettati è escluso, per definizione, che si metta in pericolo,
rispettivamente che si esponga a considerevole molestia gli abitanti. Lo stesso
vale per gli utenti del previsto centro sportivo.
Al PG non
può di conseguenza essere rimproverato di non aver tenuto adeguatamente conto
dei postulati ambientali nella ponderazione degli interessi.
Né,
peraltro, il risultato della ponderazione cambia se agli inconvenienti di
natura ambientale si aggiunge, per taluni ricorrenti, l’incombere, a poca
distanza dal loro giardino, di una torre in cemento di ca. 15 m di altezza.
Né
l’interesse del comune a evitare che un’infrastruttura progettata per attività
sportive giovanili all’aria aperta venga a trovarsi vicino ad una fonte che,
ancorché nei limiti della LPAmb, emette sostanze inquinanti, né l’interesse
degli abitanti a tenersi lontano questa presenza incombente e inquinante può,
nelle circostanze di specie, prevalere sull’interesse pubblico a realizzare
un’opera di grande importanza e utilità come la galleria __________
-__________, di cui il camino è un elemento integrante irrinunciabile, e la cui
ubicazione non può per le ragioni tecniche, di esercizio, di costi e di consumo
energetico sopra illustrate essere prevista altrove, più discosta dalle
abitazioni e dal previsto centro sportivo.
9.2  Spostamento
del centro sportivo
Considerato
che il camino non può essere spostato, occorre esaminare la domanda, posta in
via subordinata dal comune di __________, che si sposti in sua vece il centro
sportivo, il cui esercizio non sarebbe compatibile con l’inquinamento emesso
dal camino.
La
pretesa non può trovare accoglimento.
Per prima
cosa va considerato che il provvedimento invocato (spostamento del campo
sportivo e relativa modifica del PR) non rientra nelle misure volte a limitare
le emissioni, elencate in modo esaustivo dall’art. 12 cpv. 1 LPAmb. Non
costituisce una prescrizione “di costruzione e attrezzatura” e neppure “di
traffico o d’esercizio” ai sensi della lett. b) e c) del disposto, come ad
esempio la limitazione dei posteggi (misura nello stesso tempo pianificatoria e
a valenza ambientale). Il provvedimento non può, dunque, essere imposto nel
quadro della prevenzione di primo stadio (art. 11 cpv. 2 LPAmb).
Non vi
sono, d’altra parte, i presupposti dell’art. 11 cpv. 3 LPAmb, rispettivamente
dell’art. 19 OIAt (misure contro le immissioni eccessive del traffico), per
esigere un inasprimento delle limitazioni attraverso l’adozione di un piano dei
provvedimenti ai sensi degli art. 44a LPAmb e 31 ss OIAt (secondo stadio della
prevenzione).
Le
immissioni rimangono infatti nei limiti dell’ordinanza e non possono pertanto
essere tacciate di eccessive.
Quand’anche,
però, i limiti dovessero essere superati, la modifica del PR costituirebbe un
provvedimento non contemplato né dalle surricordate prescrizioni dell’art. 12
LPAmb né dell’art. 32 OIAt. Non è in particolare sussumibile nei “provvedimenti
per ridurre ed eliminare le emissioni eccessive” di cui al cpv. 1 lett. c)
dell’art. 32 OIAt; non rientra cioè, secondo la definizione che ne dà, per le
infrastrutture per i trasporti, il cpv. 2 lett. b), nei “provvedimenti
riguardanti la costruzione, l’esercizio, la gestione o la limitazione del
traffico.”
Non
rimane quindi che attenersi alle disposizioni della LPAmb, le quali, tuttavia,
non si oppongono, abbiamo visto, al mantenimento del camino nella posizione
prevista dal PG e men che meno impongono lo spostamento del campo sportivo.
10.   Pianificazione
del territorio
Questo
per quanto concerne l’applicazione della LPAmb.
Rimane da
esaminare se, nel porre il camino di aerazione della galleria, fattore
indiscutibilmente inquinante, a ridosso di un comparto destinato dal PR a campo
sportivo, il PG abbia disatteso le esigenze fondamentali della pianificazione
del territorio.
Il fatto
che, nel caso concreto, non siano imponibili misure pianificatorie in
applicazione della LPAmb non significa ancora che non possano imporsi in forza
della LPT.
Il PG,
nel cui ambito è stata decisa l’ubicazione del camino, è un provvedimento
pianificatorio e come tale deve tener conto di tutti gli aspetti rilevanti per
una corretta ponderazione. Tra questi vanno tenuti in debita considerazione gli
aspetti ambientali. Lo impone da una parte la legislazione sulla pianificazione
del territorio (art. 1 e 3 LPT), dall’altra le disposizioni specifiche della
LPAmb e relative ordinanze.
Tra gli
scopi e obiettivi di natura ambientale della LPT e quelli della LPAmb può
esserci sovrapposizione, anche se gli strumenti per conseguire il risultato
sono diversi, diversa l’angolazione dell’approccio.
Il
problema che ci si può porre è se per conseguire lo scopo non basti applicare
le disposizioni della LPAmb, in quanto legge speciale in materia. Se cioè basti
rispettare le sue prescrizioni per osservare nello stesso tempo i precetti, enunciati
in modo assai più generale e indeterminato, dalla legislazione pianificatoria
territoriale.
In linea
di massima, la risposta è positiva. La legislazione sulla protezione
dell’ambiente ambientale concreta in specifici termini normativi i postulati
ambientali della LPT
.
Ciò non esclude tuttavia  che possano esserci
esigenze miste, pianificatorie e ambientali, in cui l’elemento pianificatorio
non sia interamente coperto da quello ambientale.
Prendiamo
l’esempio del camino: se esso provoca immissioni contenute nei limiti legali in
una zona destinata a campo sportivo per ragazzi e adolescenti, la soluzione può
essere accettabile sotto il punto di vista ambientale ma non necessariamente
sotto quello pianificatorio.
Il PR che
prevede l’infrastruttura vicino al camino può  non essere contrario alla LPAmb
ma non rispettare la LPT, in quanto, pur limitate nella misura massima
possibile e non eccedenti i limiti legali, le immissioni in quella zona sono
pur sempre inquinanti e porvi un campo sportivo per ragazzi e adolescenti
potrebbe essere pianificatoriamente inadeguato.
Se così
fosse, il PG non potrebbe adottare quell’ubicazione del camino senza
preoccuparsi delle conseguenze sulla pianificazione comunale. Il principio del
coordinamento dell’attività amministrativa, enunciato in materia di
pianificazione del territorio dall’art. 25a LPT, vuole che le decisioni prese
ai diversi livelli non contengano contraddizioni e che all’occorrenza siano
messe in concordanza.
Se
davvero il centro sportivo non può più essere realizzato nella zona AP-EP
prevista a tale scopo dal PR, il PR dovrebbe essere adattato alla nuova
situazione.
Ma, va
subito detto, l’ipotesi, formulabile in chiave astratta, non trova supporto
nella concretezza dei fatti.
La
rinuncia a installare il centro nella zona prevista potrebbe tutt’al più
prospettarsi per considerazioni di opportunità ma, visto la modesta entità
delle immissioni, non appare imprescindibile.
Il PG non
aveva motivo di prevedere, quale misura accompagnatoria, d’ispirazione
ambientale, ma fondata sulla LPT anziché sulla LPAmb, l’obbligo del comune di
modificare il suo PR.
Il comune
può, non deve spostare il centro sportivo in luogo più adatto.
Quanto a
sapere se e in quale misura lo spostamento sia in relazione con la posizione
del camino e comporti l’obbligo per il cantone di sobbarcarsene i costi è
questione che non si pone in questo contesto.
D’altra
parte il progetto definitivo potrà chiarire meglio alcuni punti propri a
influire sulle immissioni, quali l’altezza definitiva del camino e la velocità
di espulsione dei fumi.
Si
conoscerà, allora, con più precisione l’inquinamento dovuto al camino e sarà
più facile valutare l’opportunità di insediare altrove l’infrastruttura
sportiva.
La
domanda del comune non può per questi motivi essere accolta.
Il
Dipartimento si è ad ogni modo dichiarato disposto “ad affrontare questa
importante problematica locale nelle giuste sedi istituzionali. Successivamente
si potranno definire gli aspetti relativi alle conseguenze finanziarie.”
11.  Domande
subordinate
11.1  Altezza
del camino
La
perizia __________ (v. planimetrie a pag. 68-69) e il supplemento del
17.11.1998 dimostrano che più aumenta l'altezza del camino più diminuisce la
concentrazione di sostanze inquinanti in prossimità (Quellnähe) del camino
stesso.
Per
l’ubicazione Campagna l’aumento dell’altezza da 15 a 20 m può ridurre il carico
massimo (media annuale) del 17%. Negli insediamenti vicini le immissioni non
diminuiscono però in maniera significativa. La media annuale diluirebbe del
3.1% nel ricettore di __________, di 3.4% in quello di __________ e del 3.7% in
quello di __________.
(cfr.
planimetrie alle pag. 68-69, in cui è simulata un'altezza del camino in
località "Campagna" di 5 e, rispettivamente, 15 metri e la tabella
del supplemento in cui l’altezza è portata a 20 m).
Nella
risposta al ricorso il Cantone si è mostrato possibilista in merito ad un
innalzamento del camino dai 15 metri previsti nel PG a 20 metri. Ha comunque
giustamente osservato che si tratta di una questione eminentemente tecnica, che
necessita ulteriori valutazioni di natura tecnica e finanziaria
(costi/benefici), valutazioni che possono senz'altro essere demandate in sede
di progettazione definitiva, allorquando saranno disponibili anche i dati
dell'EIA di II fase.
Pur
mantenendo l’altezza prevista di 15 m le immissioni previste non si pongono in
contrasto con le prescrizioni della LPamb e in particolare dell’OIAt.
11.2  Velocità
di espulsione dal camino
Come
specificato dal perito a pag. 71, tutti i calcoli delle immissioni eseguiti
hanno assunto per base una velocità minima di 8,15 m/s, corrispondente ad un
flusso volumetrico di espulsione di 40 mc/s. L'impianto è comunque dimensionato
in modo tale da poter far capo a qualsiasi situazione di traffico in galleria,
anche la più intensa; la velocità di espulsione può infatti essere aumentata
sino a 15 m/s, raddoppiando in pratica il flusso di espulsione. Vale qui il
medesimo discorso sviluppato per l'altezza del camino: la regolazione della
velocità di espulsione è una questione squisitamente tecnica, che prescinde
dalla natura e dagli obbiettivi di un PG, ma che può semmai essere trattata in
sede di progettazione definitiva.
Quel che
importa è che mantenendo la velocità di espulsione prevista dal PG le
immissioni si mantengono in limiti accettabili.
11.3  Riorganizzazione
del comparto viario __________ -__________ / centro __________
Quale
ultima misura, il comune di __________ postula una riorganizzazione del
comparto di accesso alle infrastrutture della __________, al relativo
parcheggio, al futuro centro sportivo di __________ e al camino di
ventilazione, attraverso la realizzazione di una o più rotonde sulla strada
cantonale che da __________ sale verso __________. Questa riorganizzazione,
nell'ottica dell'insorgente, dovrebbe figurare nel PG e non solo nelle schede
di PD relative alla misure fiancheggiatrici del _________.
La
problematica è stata valutata anche dal Cantone, che già con lo studio del PTA
(Piano dei Trasporti dell'Agglomerato) aveva indicato la necessità di
declassare in strada secondaria la strada che attraversa la parte bassa di
__________.
Sull'opportunità
di inserire nel presente Piano Generale, ed in particolare nelle apposite schede
M2.1 e M2.4, le citate misure fiancheggiatrici va anzitutto osservato che il
comparto di accesso alle strutture __________ e al previsto centro sportivo non
hanno un nesso sufficiente con la galleria __________ -__________; nemmeno la
prossima ubicazione del camino di ventilazione è un argomento decisivo, dal
momento che il traffico generato da questa struttura sarà trascurabile,
limitato a saltuari interventi di manutenzione e controllo delle strutture.
In sede
di risposta al ricorso, il Cantone ha comunque garantito la necessaria
collaborazione con il Comune per la coordinazione della pianificazione e
progettazione degli accessi stradali alle strutture __________ e al centro
sportivo, nonché la realizzazione di elementi di moderazione del traffico.
Va infine
osservato che la realizzazione stessa della galleria __________ -__________
porterà senz'altro dei benefici alla zona ,dal momento che parte del traffico
parassitario che oggi utilizza la cantonale __________ -__________ quale asse
di collegamento tra la piana del __________ e __________ potrà essere dirottato
in galleria.
12.  Violazione
del diritto di partecipazione (ricorso __________, __________, __________,
__________)
I
ricorrenti privati si dolgono che dopo il deposito preliminare degli atti la
posizione del camino sia stata modificata, impedendo loro di pronunciarsi su
questa  nuova versione e di prendere così parte al processo pianificatorio, in
violazione del diritto di essere sentiti e di partecipazione.
Il
patrocinatore dei ricorrenti riferisce che è solo da giugno 1999 che ha potuto
“verificare concretamente la situazione reale”.
Ricordiamo
che il progetto di PG è stato depositato dal 23 gennaio al 23 febbraio 1998
presso le cancellerie dei comuni interessati, suscitando le osservazioni,
ventuno in tutto,  di associazioni, municipi e privati.
Contrariamente
all’assunto dei ricorrenti il camino era già previsto nel deposito atti nella
posizione confermata dal PG pubblicato tra maggio e giugno del 1999.
E’ quanto
risulta dal confronto tra gli atti depositati nel ’98 e quelli pubblicati nel
’99.
Lo si
rileva pure dall’appendice alla perizia __________, A.1 UVP-Kapitel “Ubicazione
del camino”, datata agosto 1998.
Vi si
riferisce che “l’ubicazione del camino inizialmente individuata è stata
ulteriormente affinata e valutata, tenendo in considerazione le osservazioni
scaturite dalla consultazione ristretta presso i comuni, avvenuta nel 1997. Si
è provveduto in particolare ad allontanare il camino dalle zone più sensibili,
come ad esempio la prevista zona sportiva di __________, cercando di limitare
la sua visibilità dalla strada e dagli edifici circostanti.” E’ questa nuova
ubicazione che risulta dagli atti depositati nel 1998 e che ritroviamo immutata
nella pubblicazione del 1999, dopo che, “in seguito alla prima pubblicazione
del progetto (gennaio 1998) e su particolare richiesta del Comune di
__________, sono state verificate altre possibili soluzioni per l’espulsione
dell’aria di galleria.” Sono le varianti esaminate e valutate dal prof.
_________ che ha confermato quella prevista già nel 1998 in località Campagna,
nel comune di __________.
L’affermazione
dei ricorrenti che non hanno potuto difendere adeguatamente i loro interessi è
priva di fondamento.
13.   Accesso
al camino (ricorso __________)
Il
Dipartimento ha tentato, ma finora senza esito, di trovare soluzioni
alternative che risparmiassero la proprietà __________, definitivamente
composta dalla riunione dei due fondi, dall’attraversamento della strada.
Va subito
detto che la strada in questione serve unicamente da accesso al camino e non
comporta inconvenienti di tale importanza da imporne necessariamente lo
spostamento.
Ciò non
toglie che nell’ambito del progetto definitivo si possa completare la ricerca
di soluzioni alternative che non spostino semplicemente il problema a carico di
altri proprietari.
14.  Tasse di
giudizio
Le  tasse
di giudizio di 3.500.- fr. sono da ripartirsi nel modo seguente.
Il comune
di __________, intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni a tutela della
destinazione pianificatoria di pubblico interesse dei terreni di sua proprietà,
va esente da tasse di giudizio e così pure, per analoghi motivi, il comune di
__________.
__________
__________ verserà fr. 500.- mentre la rimanenza di fr. 2.000.- è dovuta, in
via solidale, da __________ __________, __________ __________, __________ e
__________ __________ e __________ __________.
15.  Conclusione
Visto le
considerazioni sopra esposte, i ricorsi non possono essere accolti, né in via
principale, né in via subordinata risp. subsubordinata.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.   I ricorsi
sono integralmente
respinti
.
2.   __________
__________ verserà fr. 500.- di tassa di giudizio; mentre __________
__________, __________ __________, __________ __________, __________ e
__________ __________ (i due ultimi assieme), devono, allo stesso titolo, fr.
2.000.-,  in via solidale.
3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________,
__________
- Avv. __________ __________,
__________
-
St. leg. __________, __________ e __________,
__________
-
Municipio di __________
-
Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona
-
Dipartimento del territorio, amm.
immobiliare e strade nazionali,
Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario