ti_gerichte · 52.2022.258 · 2022-07-13 · it
Ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.03.2023 52.2022.258
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.03.2023 52.2022.258
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.03.2023 52.2022.258

Incarto n.
52.2022.258
Lugano
20
marzo 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 23 agosto
2022 delle
RI
1
RI
2
patrocinate
da:   PA 1
contro
la decisione del 13 luglio 2022 (n. 3563) del
Consiglio di Stato, che dichiara irricevibile l'impugnativa inoltrata dalle
insorgenti avverso la risoluzione del 18 agosto 2020 con la quale il
Municipio di Lugano ha ordinato all'RI 1 di inoltrare una domanda di
costruzione a posteriori per l'attività svolta sul mapp. __________ di Lugano
(sezione Barbengo);
ritenuto,
in
fatto
A.
La RI 2 è proprietaria
di un fondo (part. __________) situato nel Comune di Lugano, a Barbengo, in
zona lavorativa 2 (AL2; piano regolatore intercomunale Pian Scairolo). Dal 2015
il fondo è locato dalla RI 1 (RI 1), società che ha per scopo il trasporto, lo stoccaggio,
la lavorazione, la commercializzazione, l'importazione, l'esportazione di
inerti, terra, sabbia, rocce, materiali edili, materiali e rifiuti da
costruzione, nonché di altri materiali similari o affini.
B.
a. Nel corso del 2015,
la RI 1ha chiesto al Municipio la licenza edilizia per insediare sul fondo un
nuovo impianto di riciclaggio di materiale inerte. La domanda, oggetto di
opposizione da parte di una vicina (part. __________ e __________), è rimasta
sospesa dopo che l'autorità dipartimentale aveva richiesto un esame d'impatto
ambientale; il progetto è poi stato ritirato (nel 2018).
b. Nel frattempo, con scritto del 22 luglio 2015, la società ha comunicato alla
Divisione edilizia privata (DEP) che avrebbe
continuato
a svolgere sul fondo
un'attività di stoccaggio temporaneo di materiali
, in linea con la
precedente destinazione del terreno (che sin dal 1972 sarebbe stato adibito a
deposito di materiali nell'ambito dell'attività d'impresa di costruzione della
proprietaria), precisando (sulla base di una planimetria) che avrebbe mantenuto
un deposito limitato a 2'500 m
3
(riducendo l'attuale cumulo).
Ritenendo che nulla ostasse all'esercizio di tale attività, ha nondimeno
chiesto al Municipio una
conferma
, affinché i competenti servizi cantonali
potessero approvare l'eventuale esportazione del materiale all'estero.
Il 6 ottobre 2015 (risoluzione municipale del 24 settembre 2015), il Municipio
ha rilasciato alla società - senza particolari formalità - un'
autorizzazione
per la gestione
di tale deposito, subordinata alle condizioni di non
oltrepassare il volume indicato (2'500 m
3
), di non iniziare prima
delle ore 8.00 l'attività, vietando qualsiasi tipo di lavorazione del materiale
(vagliatura, frantumazione, ecc.).
Preso atto di tale
autorizzazione
, il 19 ottobre 2015 l'Ufficio
cantonale dei rifiuti e siti inquinati (URSI) ha comunicato al DEP che sul
fondo erano interdetti il deposito di materiale di demolizione e ogni attività
di lavorazione, riportando anche alcune misure da rispettare. Ha inoltre
chiesto che l'istante indicasse annualmente i quantitativi di materiale in
entrata e uscita dal deposito.
c. Tra il 2015 e il 2016, il Municipio ha poi rilasciato alla società tre
licenze edilizie, tutte mediante procedura della notifica, senza pubblicazione:
-     il 16 dicembre 2015 ha autorizzato dei lavori di
manutenzione e miglioria a un edificio (sub G);
-     il 26 febbraio 2016, dopo aver interpellato l'URSI
(che ha in parte riformulato il suo
preavviso
del 19 ottobre 2015), ha
concesso una licenza edilizia per il
rifacimento
della pavimentazione
dell'area di deposito destinata a materiali di demolizione.
-     il 25 luglio 2016, ha rilasciato un permesso per
sistemare l'accesso, posando una nuova recinzione e un nuovo cancello.
Sempre il 25 luglio
2016, con uno scritto separato, il Municipio ha inoltre
preso atto,
senza
particolari formalità, dell'
adeguamento
delle aree di deposito
di materiale (spostamento, a nord del fondo, di una parte dell'area di deposito
temporaneo di inerti).
Il 12 gennaio 2017 la DEP ha dal canto suo autorizzato la posa di un nuovo
impianto lava-ruote, una nuova pesa e la formazione di un nuovo servizio
igienico. La licenza edilizia, rilasciata secondo procedura della notifica
senza pubblicazione, richiamava il preavviso favorevole della Sezione della
protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS).
C.
a. Nel giugno 2020, la
proprietaria dei due fondi adiacenti (più volte insorta per i disagi derivanti
dall'attività), ha inoltrato al Municipio una valutazione dell'impatto
ambientale dell'insediamento dell'RI 1, segnalando che lo stesso non sarebbe conforme
alle normative applicabili ed esigerebbe una domanda di costruzione a
posteriori.
b. Esperite alcune analisi, con decisione del 18 agosto 2020 il Municipio ha
ordinato alla RI 1 di presentare una domanda di costruzione a posteriori per l'attività
svolta sul fondo. In sintesi, ha ritenuto che l'attività (contraddistinta in
particolare da flussi di camion e materiale in entrata e uscita sull'arco dell'intera
giornata, da operazioni di carico-scarico che provocano rumore e importanti
emissioni di polveri, dal parziale deposito di materiali di demolizione) avesse
assunto proporzioni di gran lunga superiori rispetto a quella svolta in passato
dalla RI 2 (nell'ambito di un'impresa edile), di cui aveva acconsentito la
continuazione con la predetta
autorizzazione
del 6 ottobre 2015.
D.
Con giudizio del 13
luglio 2022, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile l'impugnativa
inoltrata dalla RI 1 e dalla RI 2 contro il provvedimento municipale.
Richiamata la più
recente giurisprudenza del Tribunale cantonale amministrativo in materia, il
Governo ha rilevato come l'ordine avversato costituisse una decisione
incidentale, impugnabile unicamente alle condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2
lett. a e b della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013
(LPAmm; RL 165.100);
evenienze
- ha aggiunto -
che non si verificano
nel caso concreto.
E.
Contro tale giudizio, RI
1 e RI 2 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento e il rinvio all'istanza inferiore affinché emani una
nuova decisione motivata.
Le insorgenti
lamentano in particolare una violazione del loro diritto di essere sentite per
carenza di motivazione della decisione, non avendo il Consiglio di Stato
minimamente spiegato perché, in concreto, non sarebbero date le condizioni
poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm per impugnare la decisione.
A
titolo prudenziale
, contestano ad ogni modo che l'ordine di presentare
una domanda di costruzione in sanatoria non rappresenti una decisione finale,
direttamente impugnabile. L'ingiunzione attesterebbe infatti l'inesistenza di
un permesso che legittima l'opera e la necessità di quest'ultimo. A maggior
ragione, considerando che, per prassi, l'autorità è tenuta ad esigere l'avvio
di una procedura autorizzativa anche nei casi dubbi. Un tale provvedimento non
sarebbe inoltre privo di conseguenze per il proprietario.
Abbondanzialmente,
ritengono che sarebbero comunque dati i presupposti sanciti dall'art. 66 cpv. 2
LPAmm per impugnare la decisione, anche se fosse incidentale. L'ordine di
presentare una domanda di costruzione in sanatoria comporterebbe un pregiudizio
irreparabile per le ricorrenti (lett. a), poiché imporrebbe l'elaborazione di
un esame d'impatto ambientale dispendioso. L'accoglimento del ricorso poi,
comporterebbe l'emanazione di una decisione finale, evitando così una procedura
probatoria defatigante e dispendiosa (lett. b).
F.
All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad analoga conclusione
perviene il Municipio, con argomentazione di cui si dirà, nella misura del
necessario, nei considerandi di diritto.
G.
Con la replica e la
duplica, le ricorrenti ed il Municipio si riconfermano nelle rispettive
conclusioni e domande di giudizio, di cui si riferirà, se del caso, in
appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva delle insorgenti, personalmente e direttamente toccate
dal giudizio impugnato che ha dichiarato irricevibile il loro gravame (art. 65 cpv.
1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Del resto, le parti non sollecitano l'assunzione di
particolari prove.
2.
Le ricorrenti
eccepiscono anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentite,
rimproverando al Governo un diniego di giustizia formale per non aver minimamente
motivato perché, nel caso concreto, l'ordine di presentare una domanda di
costruzione a posteriori non sarebbe impugnabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2
LPAmm, confrontandosi con le loro tesi.
2.1. Giusta l'art. 46
cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata
disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione
scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione,
cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata
(cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza,
la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è
messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la
concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65
consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente,
i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro.
Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti
gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono
rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito
(cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3,
134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la
comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita,
risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr.
DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1,
2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).
2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio,
l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di
successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135
I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale
federale
ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere
sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale,
quando l'interessato ha
avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi
a
un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame
dell'autorità decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è
particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza
precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca
una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con
l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere
(cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid.
4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).
3.
3.1. L'ordine
di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria (o a posteriori) è una
decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una determinata
opera edilizia non è sorretta da un valido permesso, sollecita il proprietario
a collaborare all'accertamento formale della sua conformità col diritto
materiale concretamente applicabile. Nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a
esigere l'avvio di una procedura volta al rilascio della licenza edilizia a
posteriori. Spesso è in effetti solo nell'ambito di una valutazione più
approfondita, come quella derivante dall'esame di una domanda di costruzione,
che è possibile cogliere le implicazioni giuridiche di una determinata
costruzione o utilizzazione (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid. 1.2.2; RDAT I-1994
n. 58 consid. 2c; STA 52.2017.469 del 12 ottobre 2018 consid. 2.1, 52.2012.473
del 25 novembre 2013 consid. 3.2) e stabilire se l'intervento in questione necessiti
concretamente di un'autorizzazione (
Bernhard
Waldmann,
Bauen ohne Baubewilligung?
Von klaren und den
Zweifelsfällen, in:
Hubert Stöckli
(ed.),
Schweizerische Baurechtstagung, Friborgo 2017, pag. 56 e rif. ivi citati).
3.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per
qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non
è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le
costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori sussiste
in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la sua
utilizzazione) sia conforme al diritto può in particolare essere rilevante
allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. ad
es. art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL
701.100] o art. 24
c
della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 [LPT; RS 770]). Il proprietario gravato
dall'ordine d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi
pretendere che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi
azione di ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso.
Semmai, non ha che da rimanere passivo. La disattenzione dell'ordine di
presentare una domanda di costruzione in sanatoria non comporta del resto
particolari conseguenze. Il proprietario che non ottempera all'ordine non è in
particolare passibile di sanzioni; perde soltanto l'occasione di sottoporre
all'autorità informazioni di cui quest'ultima eventualmente non dispone (cfr.
RDAT I-2003 n. 34 consid. 2.2; STA 52.2017.469 citata consid. 2.2, 52.2006.181
dell'11 luglio 2006).
3.3. Anche se non mette
fine alla procedura, per prassi costante già
sviluppata
in applicazione dell'art. 44 della previgente legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966
(LPamm; BU 1966, 181), l'ordine di
presentare una domanda in sanatoria è (sinora stato) considerato alla stregua
di un provvedimento impugnabile, nella misura in cui presuppone e sottintende
l'accertamento dell'inesistenza di un valido titolo che autorizzi l'opera
edilizia in quanto tale, rispettivamente la sua
utilizzazione (destinazione). Tale prassi è stata tuttavia rivista dal
Tribunale cantonale amministrativo (STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid.
3 e 5, in RtiD I-2021 n. 12), il quale, pronunciandosi su un'ingiunzione di
presentare una domanda di costruzione a posteriori per la trasformazione di un
piano cantina in appartamento, richiamata anche la giurisprudenza del Tribunale
federale in materia, ha rilevato come tale ordine non risolvesse definitivamente
la questione a sapere se fossero o meno realizzati gli estremi di un
cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia rispettivamente se
quest'ultimo potesse o meno essere approvato. Ha inoltre ricordato che -
diversamente dalla prassi vigente sotto la vecchia legge di procedura per le
cause amministrative - in base alla LPAmm non sono ora più considerate finali,
ma incidentali, le decisioni che statuiscono su uno o più punti litigiosi, ma
non su tutti. Richiamato pure l
'interesse ad una congruente
interpretazione del diritto
processuale
federale e cantonale -
e risolvendo un
quesito lasciato aperto (cfr. STA 52.2019.144 del 6 marzo 2020 consid. 2.3) -,
questo Tribunale ha quindi modificato la propria prassi, per conformarla a
quella federale: l'ordine di presentare una domanda di costruzione va pertanto considerato
quale decisione incidentale, che non mette fine alla procedura edilizia, ma
implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la
collaborazione del proprietario, permette di verificare compiutamente gli
aspetti di legittimità materiale degli interventi. Un tale provvedimento è
quindi impugnabile soltanto alle restrittive condizioni poste dall'art. 66 cpv.
2 LPAmm (cfr. STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5; cfr. pure, tra le altre
successive, STA 52.2019.390 del 16 novembre 2021 consid. 2, 52.2021.119 del 27
giugno 2022 consid. 2).
3.4. Secondo quest'ultima norma, le
decisioni pregiudiziali o incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a) possono provocare
al ricorrente un pregiudizio irreparabile o
b) l'accoglimento
del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di
evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
L'esistenza
di un pregiudizio irreparabile
ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a
LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla
natura dell'atto impugnato; di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia
un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento
della decisione impugnata; il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma
non basta che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno
svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della
procedura (cfr. STA 52.2015.36 del 29 febbraio 2016 consid. 2.3.1 e rimandi
).
L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di
ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere
immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza
inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della
decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e
dispendiosa (cfr. STA 52.2015.36 citata consid. 2.3.2 e rimandi
).
4.
4.1. In concreto, riportando
la recente giurisprudenza di questo Tribunale (STA 52.2018.545 citata), il
Governo ha anzitutto indicato come l'ordine di presentare una domanda di
costruzione costituisca una decisione incidentale, che non mette fine alla
procedura edilizia ma implica semplicemente di dare avvio a una procedura
formale che, con la collaborazione del proprietario, permette di verificare
compiutamente gli aspetti di legittimità materiale degli interventi in
questione. Su questo punto la decisione, sufficientemente motivata e conforme
alla prassi di questo Tribunale, non presta il fianco a critiche (cfr. pure STA
52.2019.465 del 30 dicembre 2022 confermata da STF 1C_66/2023 del 23 febbraio
2023).
Contrariamente a quanto pretendono le ricorrenti, il controverso provvedimento
non costituisce una decisione finale. La richiesta di presentare una domanda in
sanatoria non risolve infatti in maniera definitiva il quesito a sapere se nel
caso di specie siano stati realizzati interventi rilevanti dal profilo edilizio
e pianificatorio in difetto di un titolo autorizzativo, né se questi siano
autorizzabili a posteriori. Il provvedimento si fonda unicamente sull'esigenza
di dare avvio a una procedura autorizzativa formale che, con la collaborazione dell'interessato,
permetta di verificare questi aspetti. Si tratta quindi chiaramente di una
decisione incidentale, impugnabile unicamente alle restrittive condizioni
(alternative) poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm (cfr. pure STF 1C_66/2023 citata
consid. 2.5). Non portano ad altra conclusione le conseguenze evocate dalle
ricorrenti che potrebbero derivare al proprietario da un simile provvedimento
(quale un asserito minor valore del fondo), trattandosi semmai di aspetti da
far valere nel quadro di quest'ultima norma.
4.2. Nella decisione impugnata, il Governo non si è
tuttavia concretamente soffermato sull'adempimento dei requisiti posti dall'art.
66 cpv. 2 LPAmm. Dopo aver riprodotto le condizioni ancorate nel testo di legge
(lett. a e b), si è limitato ad affermare:
evenienze che non si verificano
nel caso concreto
. E questo senza neppure spendere una parola sulle tesi
addotte dalle insorgenti secondo cui (1), laddove fosse confermato l'ordine,
esse ne patirebbero un pregiudizio irreparabile, poiché imporrebbe in
particolare l'elaborazione, complessa e onerosa, di un esame d'impatto
ambientale, per di più superfluo, e per cui (2), in caso di decisione positiva,
potrebbe essere evitata una procedura probatoria importante e dispendiosa (cfr.
replica al Governo pag. 6; cfr. pure ricorso in questa sede, pag. 8 segg.).
In queste circostanze, a ragione le insorgenti lamentano l'impossibilità di
esprimersi sui motivi che hanno portato il Consiglio di Stato a dichiarare il
loro ricorso irricevibile: omettendo qualsiasi spiegazione su questi aspetti,
il Governo ha infatti palesemente violato il suo obbligo di motivazione e, di
riflesso, il diritto di essere sentite delle ricorrenti.
Ferme queste premesse, gli atti non possono che essere
ritornati all'Esecutivo cantonale, affinché provveda a motivare la sua
decisione. Non spetta del resto a questo Tribunale rimediare alla grave
violazione del diritto di essere sentito posta in essere dall'istanza
inferiore, per modo che il rinvio non costituisce una sterile formalità priva
di senso. A maggior ragione a fronte delle domande di giudizio delle
ricorrenti.
Il Governo dovrà in particolare confrontarsi con le condizioni poste dall'art.
66 cpv. 2 LPAmm e le predette tesi delle ricorrenti, le quali - in quest'ottica
- hanno peraltro anche affermato di volersi
attenere
ai permessi
rilasciati senza modificare la propria attività
sul fondo (cfr. replica
citata pag. 6). Attività, che - sia detto per inciso - stando agli stessi
rapporti dell'RI 1 agli atti comporterebbe, tra l'altro, la movimentazione di
oltre 75'000 t all'anno di materiale di scavo (in entrata e in uscita), oltre a
11'000 t di macerie da demolizione (in entrata e in uscita; cfr. incarto
Municipio, rapporto d'attività del 2019 della
piattaforma
di riciclaggio e esportazione materiale non inquinato
).
5.
5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere
accolto, con conseguente annullamento del giudizio impugnato. Gli atti sono
retrocessi al Governo, affinché si pronunci nuovamente ai sensi dei
considerandi.
5.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia (art. 47
cpv. 1 e 6 LPAmm). Lo Stato del Canton Ticino e il Comune, che hanno chiesto la
reiezione del ricorso, sono però tenuti a rifondere alle insorgenti,
patrocinate da un legale, un'adeguata indennità per ripetibili a valere per
questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 13 luglio 2022 (n. 3563) del Consiglio di Stato è annullata.
1.2. gli atti sono
retrocessi al Governo per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Il Comune di Lugano e lo Stato del Cantone
Ticino sono tenuti a rifondere alle insorgenti complessivi fr. 1'500.- a titolo
di ripetibili per questa sede (fr. 750.- ciascuno). Alle ricorrenti va
restituita la somma versata quale anticipo delle presumibili spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
vicecancelliera