ti_gerichte · 90.1996.107 · 2003-09-11 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 11.09.2003 90.1996.107
Tessin Tribunale della pianificazione 11.09.2003 90.1996.107
Ticino Tribunale della pianificazione 11.09.2003 90.1996.107

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1996.107
Lugano
11 settembre
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 settembre 1996 dell’
avv.
__________
__________ __________,
__________
__________
rappr. da: avv. __________ __________ __________,
__________ __________
contro
la decisione 22 luglio 1996 (n. __________) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
comune di __________, ora comune di __________, concernente l’inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
- 13 novembre 1996 del municipio di
__________
;
- 5 novembre 1996 della divisione della
pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   Il
3 luglio 1995 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L’edificio n. __________, ubicato al mappale 1660, è stato
classificato nella categoria “diroccato 2”.
B.
Il 19 febbraio 1996 __________
__________ __________, com
proprietario degli edifici in rassegna, è
insorto contro la deliberazione dell'autorità comunale innanzi al Consiglio di
Stato, al quale ha chiesto di classificare l’edificio in oggetto nella categoria
“meritevole 1a”.
C.   Il
22 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha confermato la valutazione del comune, respingendo il
ricorso.
D.   Con
gravame 16 settembre 1996 il proprietario è insorto contro il giudizio governativo
dinanzi a questo Tribunale, chiedendo che l’edificio n. 125 venga classificato
nella categoria “meritevole 1a”. L’insorgente si è inoltre doluto della
modifica, a suo giudizio operata dal Governo, circa la classificazione del
rustico n. 126, pure ubicato al mapp. __________, da “meritevole 1a” a
“diroccato 2”.
Il
municipio di Vaglio e la divisione della pianificazione hanno postulato la
reiezione del ricorso.
E.
Il 20 gennaio 1997 h
a avuto luogo un'udienza.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data
(art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la
legittimazione del ricorrente certa per quanto concerne la classificazione
dell’edificio n. 125 (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Per quanto riguarda invece
la valutazione dell’edificio n. 126 il Tribunale considera quanto segue.
1.2. A norma dell’art. 37 cpv. 1 LALPT il
Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in
parte il piano regolatore, oppure nega l’approvazione. Contro le decisioni del
Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del
territorio (art. 38 cpv. 1 LALPT). L’art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere
il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni
altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza
delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Il privato cittadino è
pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a questo Tribunale solo se ha precedentemente
inoltrato ricorso dinanzi al Consiglio di Stato; fa eccezione l’ipotesi in cui
quest’ultima autorità abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del
legislativo comunale.
In concreto, nelle rispettive risposte la
divisione della pianificazione del territorio ed il municipio di __________
spiegano che il Consiglio di Stato ha approvato l’assegnazione del fabbricato
n. 126 così come adottata dal consiglio comunale di __________. Il Governo non
ha infatti modificato d’ufficio l’attribuzione dell’edificio dalla categoria
“meritevole 1a” a quella di “diroccato 2”, bensì ha semplicemente confermato
quest’ultima. Pertanto, poiché l’insorgente non ha inoltrato ricorso al
Consiglio di Stato contro la valutazione della costruzione, egli non sarebbe
legittimato a contestarla in questa sede. Il suo gravame dovrebbe, di
conseguenza, essere dichiarato irricevibile per quanto concerne la
classificazione dell’edificio in oggetto.
Nelle osservazioni 30 dicembre 1996
l’insorgente solleva tuttavia l’incongruenza, negli atti pubblicati a seguito
della deliberazione del consiglio comunale, tra la tabella riassuntiva della valutazione
degli edifici, che assegnava effettivamente lo stabile alla categoria
“diroccato 2”, e quella della scheda descrittiva dell’edificio, che lo
attribuiva invece alla categoria “meritevole 1a”. Egli afferma pertanto di non
essersi aggravato dinanzi all’istanza inferiore facendo affidamento delle
indicazioni riportate in quest’ultimo documento. Se tale obiezione permetta di
conferire la necessaria legittimazione a ricorrere all’insorgente è quesito che
non deve tuttavia essere affrontato e risolto, giacché il suo gravame va
respinto nel merito.
2.    2.1.
In Ticino vi è un numero
considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del
recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il
territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio
culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione
degli stessi pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona
edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione
originaria, salvo naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può
essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti
e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di
testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio
che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa pertanto una misura
che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro,
la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr.
scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e
modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione:
problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2.
I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.
il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati
posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.
il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali
edifici;
c.
la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.
il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le
autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto
se:
a. l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f. non vi si
oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della
separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non
devono essere dunque un pretesto per giustificare una modifica
dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare
esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto
concerne il riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne
l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,
valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle
zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione
non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le
aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il
territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici,
per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo
l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile,
raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del
territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi
storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi
esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi
i comuni:
·
decidono
in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel
senso
della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione
di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono
quali edifici, all'interno di questo perimetro,
proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo
agricolo;
·
definiscono
le misure vincolanti atte a garantire una gestione
attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono
le norme di attuazione per la protezione dei
singoli
edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e
quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli
edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre
partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però,
relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di
controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona
edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono
degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a
questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici
effettuata in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore,
irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di
protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente
degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative
disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente
a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT;
cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento;
2. Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma
di inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra __________). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra __________, la
modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato
segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda
il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori
fasi:
·
il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente
stato messo sotto
protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione
siccome
elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al
cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a)             edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è
ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b)             edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano
degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica,
una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche
particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici
rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che
vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d)             edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici
per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona
agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste
un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a
nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i
quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora
meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione
- per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata
una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.    3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di
__________ ha classificato le costruzioni n. 125 e 126, ubicate al mappale n.
__________, in località __________ __________ /__________ __________, nella
categoria “diroccato 2”. Approvando la variante il Consiglio di Stato, ha confermato
tale scelta.
3.2. Il ricorrente
contesta la valutazione impugnata. Sostiene che gli edifici n. __________e
__________, unitamente all’edificio n. __________, che è stato classificato
nella categoria “meritevole 1a”, formano un piccolo nucleo di grande valore
paesaggistico e architettonico e perció sussisterebbe un interesse pubblico alla
loro ricostruzione. Egli chiede, pertanto, che i menzionati fabbricati vengano
classificati nella categoria “meritevole 1a” e possano, di conseguenza, essere
trasformati in residenza.
3.3. La valutazione effettuata dal consiglio comunale di
__________, tutelata dal Consiglio di Stato, deve essere confermata. Infatti,
alla data, determinante, del rilievo degli edifici effettuati per conto del comune,
le costruzioni, in stato di abbandono, non avevano il tetto e presentavano solo
dei resti dei muri perimetrali (cfr. le rispettive schede descrittive e la
documentazione fotografica agli atti). Trattasi dunque di diroccati giusta
l'art. 29 seconda frase RLALPT: opere in rovina, inutilizzabili, ovvero non
degne di conservazione. Un’attribuzione dei fabbricati alla categoria “meritevole
1a” non entra, pertanto, in linea di conto. Dal momento inoltre che le
costruzioni in oggetto non si trovano all’interno di un nucleo meritevole di
conservazione - non essendo stati rilevati nuclei con tali caratteristiche a
__________ (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2.1, pag. 3) - esse non possono
essere assegnate alla categoria “meritevole 1b”, ossia tra i diroccati che
possono essere ricostruiti e adibiti a residenza: assegnazione peraltro nemmeno
sollecitata.
3.4. In quanto ricevibile il ricorso deve, dunque, essere
respinto.
4.    La tassa di giudizio è posta
a carico del ricorrente (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   In
quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 600.--, è
posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
-
avv. __________
__________ __________
,
__________ __________ __________ __________, __________ __________;
rappr. da: avv. __________ __________
__________, __________
__________ __________ __________,
____________________;
-
Municipio di
__________
,
____________________;
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona;
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria