ti_gerichte · 90.2011.58 · 2014-02-12 · it
Conferma dell'assegnazione di un fondo alla zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.58
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.58
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.58

Incarto n.
90.2011.58
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 8 settembre 2011 di
RI
1
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del
comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella
frazione di Vira (Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 è proprietario dei
mapp. 720 e 721. I fondi,
confinanti
tra di loro, sono ubicati in località Fosano, poco distanti dall'omonimo nucleo.
Il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n.
4004), assegnava le particelle, in quanto non boschive, al territorio fuori
dalle zone edificabili.
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna
sono stati attribuiti, in quanto non costituivano foresta, alla zona agricola
.
b. Con ricorso 14 maggio 2009 il proprietario è insorto
dinanzi al
Consiglio di Stato, al
quale ha domandato di assegnare i fondi in oggetto alla zona edificabile.
Trattavasi di terreni
urbanizzati o comunque urbanizzabili,
che rispondevano ai requisiti della zona
edificabile e prossimi a costruzioni.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha disatteso il ricorso, che ha evaso insieme
ad altri (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a.
Con impugnativa 8 settembre 2011 RI 1 insorge contro il giudizio
governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli
argomenti già sottoposti al
giudizio
del Consiglio di Stato. Egli censura anche la messa
sotto protezione dei muri a secco posti sulla sua
proprietà.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del
Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di
queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.  Il 2 ottobre
2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione. In
occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno
rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.
1.
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è
tempestivo
(art. 38 cpv. 1 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. La
contestazione della messa sotto tutela dei muri a secco ubicati sulla proprietà
del ricorrente è tuttavia stata sollevata per la prima volta dinanzi al
Tribunale: essa risulta pertanto inammissibile, in quanto nuova (art. 63 cpv. 2
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL
3.3.1.1).
1.2.
Poiché
il controverso piano regolatore è stato adottato ed
approvato in vigenza
della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst),
che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa
verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg.
LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid
. 3,
II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene
quale
unica autorità di
ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio consortile
del Consorzio per il piano regolatore dei
comuni del Gambarogno, cui i
già comuni di Caviano, Gerra
(Gambarogno),
San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),
Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di
elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del
Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in
tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo
2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto
dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone
(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di
successore
del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in real-
tà mai perso
una
tale prerogativa a
favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti
locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresenta
no piuttosto degli
obiettivi, degli strumenti di valutazione, che -
ancorché soddisfatti -
non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati
con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n.
40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction, expropriation, Berna
2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998,
in
vigore dal 1°
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire
a lungo termine la
base dell'approvvigionamento
alimentare,
a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad
assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con
le
loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione
agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari
compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1
LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in
vigore
dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue
non solo obiettivi di politica
agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale
eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale della
LPT del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con
rinvii).
4.
4.1. Il ricorrente
chiede unicamente la conferma dell'assegnazione dei fondi di sua
proprietà alla zona edificabile.
Ora,
tuttavia,
com'è
noto, l'azzonamento di piano regolatore è volto in
linea di principio
a disciplinare la
funzione di un determinato territorio,
non di una singola particella.
Rimane riservato il caso in cui questa presenti
dimensioni a tal punto notevoli da legittimare un azzonamento
autonomo. Ipotesi che tuttavia manifestamente non
si avvera nel caso in esame. Per non pregiudicare
ab initio
la
possibilità di
conseguire
l'inserimento definitivo dei suoi fondi
nella zona fabbricabile, l'insorgente
avrebbero pertanto dovuto contestare, nel caso concreto, l'esclusione dalla
stessa
dell'intero comparto cui essi
appartengono, quindi
- concretamente - anche quella dei mappali
immediatamente a valle degli stessi
, sino al tracciato del
riale che delimita il settore, ma soprattutto postulare,
com'era non solo lecito, ma anzi necessario (cfr. RtiD II-2012 n. 19 consid.
3.2. seg. con rinvii
), anche l'attribuzione di tutti questi
fondi alla zona edificabile. Nella fattispecie è,
difatti, escluso che i
terreni del ricorrente possano ricevere, da soli,
una collocazione pianificatoria differente da quella assegnata agli altri fondi
sottostanti; sarebbe semmai, piuttosto, possibile l'inverso.
4.2. La domanda formulata dal ricorrente di attribuire solo le sue proprietà
alla zona fabbricabile, cui il Tribunale è vincolato
(diversamente dal Governo; cfr. art. 56 cpv. 2 LPamm), dev'essere
dunque
respinta d'acchito (nel merito) già per le dianzi
illustrate ragioni di ordine pianificatorio, che vietano in linea di
principio azzonamenti limitati a singole particelle.
4.3.
Per
questo motivo l'esame dei presupposti che legittimerebbero
l'assegnazione del settore in oggetto alla zona fabbricabile ha luogo a titolo
puramente abbondanziale.
5.  5.1. Attraverso la revisione del
piano regolatore il Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili
di alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia, nel contempo, proposto anche
degli ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio
di Stato ha condiviso le riduzioni delle aree costruibili ma ha disatteso gli
ampliamenti. A fronte di 15'328 unità insediative (UI) effettive (di cui 4'060
abitanti nel 2009, data di adozione della
revisione)
e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa 16'400 UI (di cui 4'475
abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita
della popolazione verificatisi nel decennio
2000-2009, pari a circa
l'1.14% l'anno), esso ha rilevato che le zone
edificabili proposte avrebbero invece permesso di accogliere circa 21'500 UI
(di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi
realistica di sviluppo demografico ed economico del comune
(+ 40% nel
complesso,
+ 74% per quanto concerneva particolarmente
gli abitanti per rapporto
alla situazione del 2009; cfr. ris. impugnata, pag. 34-39).
In sede di risposta al ricorso
inoltrato dal comune contro la
risoluzione di
approvazione del piano regolatore (inc. 90.2011.77,
evaso con sentenza
del 28 giugno 2013, pubblicata integralmente nel sito del comune), la Divisione dello sviluppo territoriale ha ribadito la bontà di questa previsione. Da una
minuziosa
riverifica dei calcoli, è anzi
risultato che la superficie edificabile netta (SEN) del nuovo piano fosse leggermente
più
estesa di quella conteggiata
nella risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari,
leggermente superiore a
quanto indicato
nella risoluzione di approvazione: 22'336 UI complessivamente (in luogo
dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti (in luogo dei
7'052).
5.2. Va poi detto che il
Consiglio di Stato non ha esatto il puntiglioso rispetto della prognosi dallo
stesso effettuata circa la presumibile evoluzione a 16'400 UI, ma - attraverso
la non approvazione dei vari ampliamenti della zona fabbricabile proposti rispettivamente
la non conferma di taluni azzonamenti sanciti dal previgente piano regolatore -
esso ha semplicemente ricondotto la
contenibilità
del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 62),
che sono stati precisati dal Dipartimento, in sede di risposta al citato
gravame del comune, in
20'010 UI (di
cui 7'066 abitanti). La significativa differenza tra quanto previsto dal Governo
e quanto dallo stesso approvato
permette, per
finire, di tenere nella debita considerazione anche il possibile, importante
maggior incremento dello sviluppo demografico ed economico del
comune
sostenuto da quest'ultimo.
6.  6.1. Anche per quanto attiene al
caso di specie, il Tribunale ritiene di condividere gli argomenti e le
conclusioni del Governo.
6.2.
Da un canto, le zone
edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente, approvato dal
Governo il 12 luglio 1985
(n. 4004), integrate dalle riduzioni di
superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate dal Consiglio di Stato
in sede di
revisione, sono già più che
sufficientemente dimensionate per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni
fabbricabili nel
comune anche per i prossimi 15 anni (cfr. su questo
argomento, diffusamente, il consid. 5 che precede). Non è pertanto necessario,
né lecito (art. 15 lett. b LPT), ampliarle.
6.3.
D'altro canto, i fondi del ricorrente, che
si
presentano allo stato naturale, sostanzialmente prativo, con piante e filari
di vigna, rappresentano l'inizio di un ampio settore verde assegnato alla zona
agricola, che si estende ad ovest del nucleo di Fosano
e
rappresenta una fascia di separazione tra
le zone edificabili
e il bosco che sale verso
la montagna.
I terreni del ricorrente,
piuttosto
scoscesi, confinano solo in minima parte con la zona
fabbricabile sancita dal nuovo piano regolatore:
più precisamente
, per nemmeno una
trentina di metri, con i mapp. 1312 e 1313, inedificati e posti a valle degli
stessi ed assegnati alla zona di completazione del nucleo.
Non si è pertanto in presenza di un territorio
già ampiamente
edificato nel senso
restrittivo inteso dalla giurisprudenza (art. 15
lett. a LPT; cfr. sul concetto RtiD II-2010 n. 31 consid. 3.5 con
rinvii). Il fatto che il settore confini, per
una
manciata di metri, con l'area fabbricabile, non permette di mutare questa conclusione
.
6.4.
La decisione
della Delegazione consortile, avvallata dal
Consig
lio di Stato, di
assegnare questo comparto alla
zona agricola,
intesa nel suo senso più
ampio, espressamente sancito ora all'art
. 16 LPT, nella versione in
vigore dal 1° settembre 2000 (ed
illustrato
sub 3.3.), merita dunque tutela già per il fatto che lo stesso non soddisfa i
requisiti di cui all'art. 15 LPT. Non è pertanto nemmeno necessario verificare
se i terreni in discussione
si prestino
o meno, ed eventualmente in quale
misura,
alla lavorazione agricola.
La circostanza secondo cui i terreni sarebbero urbanizzati
o
comunque urbanizzabili (sono difatti
ancora privi di un accesso veicolare) non è decisiva e non conferisce un
diritto all'attribuzione degli stessi alla zona edificabile (DTF 122 II 326
consid.
6a, 117 Ia 434
consid. 3g;
Waldmann/Hänni
, op.
cit., ad art. 15 n. 23;
Flückiger/Gro-decki
,
op. cit., ad art. 15 n. 87;
Zen-Ruf-finen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
6.5.
Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid.
3.2.), oltre all'obiettivo di interesse generale ad impedire la formazione di
zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), va poi
evidenziata la necessità di preservare il paesaggio e l'imprescindibile
esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi
per le future generazioni.
7
.  Sulla scorta di queste considerazioni, un'attribuzione dei fondi del
ricorrente alla zona fabbricabile deve essere, per
finire,
esclusa.
8.  Il
ricorso
deve dunque essere respinto.
9.  La tassa di giustizia è posta a
carico del ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-,
è posta a carico del ricorrente.
3.  Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario