ti_gerichte · 36.2009.34 · 2009-02-03 · it

Affiliazione d'ufficio di frontaliere a CM Svizzera.Mancata tempestiva opzione per sistema sanitario del Paese di residenza.Termine di sanatoria decorso infruttuoso nonostante ampia campagna informativa di UAM.Ricorrente non ha validamente comprovato l'invio per posta semplice del modulo TI nel 2006

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.01.2010 36.2009.34
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.01.2010 36.2009.34
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.01.2010 36.2009.34

Raccomandata
Incarto n.
36.2009.34
TB
Lugano
13 gennaio 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 27 marzo 2009 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 5 marzo 2009
emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
ritenuto
in
fatto
A.   RI
1, nata nel 1983, cittadina italiana domiciliata a __________ (Italia), attiva
dal giugno 2006 presso la ditta __________ quale aiuto contabile con un salario
lordo di circa Fr. 47
'
000.- nel
2008.- (doc. VI/2), nubile e senza ulteriori attività lavorative, è al beneficio
di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri ottenuto in concomitanza
con l
'
inizio della sua attività
nel Cantone Ticino.
B.   Con
decisione del 3 febbraio 2009 (doc. 1) l
'
Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 presso la
__________ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "
trattandosi
di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello
teorico l
'
obbligo d
'
assicurazione avrebbe dovuto avere inizio
in data 1° ottobre 2008"
.
L'amministrazione ha
in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre
mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione
A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera
circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC),
del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura
assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l
'
interessata ha lasciato trascorrere
infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la
situazione, "
in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone
Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia"
,
malgrado fosse stata "
avvertita personalmente di quanto sopra con
scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la
verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio
del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza
".
Nell'allegata scheda
per l'assicuratore malattie (doc. 1) è inoltre stato indicato, a proposito del
diritto al sussidio, che "
l'interessata deve essere invitata ad
inoltrare richiesta"
e che le "
devono essere applicati i premi
della Comunità europea in base all'Italia
".
C.   Il
10 febbraio 2009 (doc. A2) RI 1 ha presentato reclamo, facendo valere di non essere
mai stata informata nel 2008 del diritto di opzione non avendo ricevuto in
Italia il modulo TI 1. Nemmeno il suo datore di lavoro l
'
ha mai ricevuto. Per contro, ella ha già
compilato e spedito questo formulario nel giugno/luglio 2006, ovvero quando ha
iniziato la sua attività lucrativa nel Cantone Ticino, optando per il sistema
assicurativo italiano al quale è già assicurata. Ha quindi chiesto di annullare
retroattivamente l
'
affiliazione
d
'
ufficio alla cassa svizzera.
D.   Con
decisione su reclamo del 5 marzo 2009 (doc. A1) l'UAM ha rilevato che, in base
al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello
Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (
lex loci laboris
), ma
che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria,
Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia,
l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le
malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L
'
UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali,
il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato
dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d
'
opzione. L
'
operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le
situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall
'
entrata in vigore dell
'
ALC. Il Governo ha emanato pure un
comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente
informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati
informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i
rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata
tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall
'
UAM stesso sono state 7'700, mentre le
verifiche circa il pronunciamento pregresso dell
'
opzione sono state 29'000.
L
'
amministrazione non ha comunque ricevuto il
formulario che l
'
interessata le
avrebbe spedito nel giugno/luglio 2008 [
recte:
2006] e pertanto, senza
prova della spedizione, ciò non configura un "caso giustificato"
previsto dall
'
Allegato II all
'
Accordo bilaterale.
E.   Con
ricorso del 26 marzo 2009 (doc. I) RI 1 è tempestivamente insorta contro la
predetta decisione, contestando l'affiliazione d'ufficio presso la cassa malati
__________ e chiedendone l
'
annullamento.
L'interessata conferma
di non avere mai ricevuto lo scritto dell'UAM del 12 giugno 2008 e che di
conseguenza non era a conoscenza del termine di grazia scaduto il 30 settembre
2008.
Osserva, inoltre, che
neanche il suo datore di lavoro ha ricevuto l
'
apposita documentazione nell
'
estate 2008 e che quindi i suoi dipendenti, tra i quali anch
'
essa, non sono stati avvisati in merito a
questo diritto d
'
opzione.
Peraltro, la ricorrente si occupa anche della gestione del personale e della
corrispondenza con vari enti e nessun operaio ha ricevuto alcunché da parte
dell
'
Ufficio assicurazione
malattie. Lei stessa si occupa di informare i dipendenti "
su tutto
quello che devono fare, incluso l
'
invio del modulo sopra citato all
'
Ufficio competente.
".
È soltanto con la
ricezione della decisione formale ed alla successiva telefonata intercorsa con
una funzionaria amministrativa che la ricorrente è stata informata dell
'
intera questione.
Ella rileva, infine,
di avere esercitato il suo diritto d
'
opzione per il Paese di residenza già nel giugno/luglio 2006 quando
ha iniziato a lavorare in Svizzera, ma avendo spedito il modulo per posta A non
ha nessuna prova dell
'
avvenuta
consegna né del fatto che avrebbe ricevuto lo scritto del 12 giugno 2008.
F.   Con
risposta del 9 aprile 2009 (doc. III) l'UAM ha proposto la reiezione del
ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di
motivazione.
G.   Il
12 maggio 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti alla
ricorrente, la quale ha risposto il 15 seguente (doc. VI), producendo
contestualmente della documentazione.
H.   L
'
amministrazione ha preso atto delle
risposte fornite dall
'
assicurata
ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il
giudizio impugnato (doc. VIII).
I.   Il
20 aprile 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.18) simile a quella
in esame, è stato sentito Bruno Cereghetti, Capo dell'Ufficio assicurazione
malattia. Dal verbale, sottoposto in forma anonimizzata alla ricorrente (doc.
XII), emerge che:
"
Il sig. Cereghetti, così invitato, spiega l'iter che
ha condotto poi all'emanazione di una serie di decisioni che sono state
contestate davanti al TCA non solo dal qui ricorrente, ma da molti altri frontalieri
italiani.
Inizialmente,
con l'adozione e l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali ed in vista di
questo momento, l'Amministrazione cantonale ha preso contatto con le ASL
italiane competenti per la fascia confinante, in particolare con l'ASL di __________,
per verificare da un lato la consapevolezza dell'importanza dell'ALC e della
loro influenza sull'aspetto dell'assicurazione malattia e d'altro lato per sapere
quale sarebbe stata la sorte di quei frontalieri che, non optando per il sistema
italiano (mutua italiana), sarebbero stati affiliati d'ufficio all'assicurazione
malattia svizzera.
Da
parte italiana, l'UAM ha riscontrato poca consapevolezza del problema.
Per
il sistema italiano, il cittadino italiano è pur sempre assicurato alla mutua
italiana.
E
meglio, se non opta per il sistema italiano ed è quindi assicurato secondo
quello svizzero, di principio deve essere stralciato dal suo sistema sanitario
nazionale, perché deve sussistere unicamente un unico assicuratore sociale in
ambito di malattia.
Dopo
il contatto con le amministrazioni italiano del marzo, salvo errore, 2002, con
l'entrata in vigore dell'ALC l'UAM ha trasmesso, dopo aver censito la
popolazione straniera frontaliera, direttamente ai domicili italiani una lettera
di spiegazione, una tavola sinottica ed un formulario il più semplice possibile
che imponeva esclusivamente l'apposizione di una crocetta ed una firma per l'opzione
relativa al diritto nazionale. Il tutto, accompagnato da una busta non
affrancata.
Questo
modo di procedere ha permesso all'UAM di chiarire la posizione di un
impressionante numero di frontalieri. Per fare ciò, l'UAM ha ottenuto dall'Ufficio
permessi la lista dei nominativi delle persone interessate ed i loro indirizzi.
Alla
luce dei risultati della prima tornata dell'informativa e riscontrando ancora
delle lacune, nel settembre 2003 l'UAM ha ritenuto necessario procedere ad un
richiamo con le medesime modalità operative, salvo che gli invii sono stati
trasmessi ai datori di lavoro, e meglio all'indirizzo del frontaliero con recapito
presso il datore di lavoro.
È
capitato che vi fossero frontalieri che abbiano cambiato posto di lavoro, che
hanno cessato la loro attività e quindi il datore di lavoro ne ha dato notizia
per permetterci di verificare il nominativo del nuovo datore di lavoro se
esistente.
Nel
corso del primo invio del giugno 2002, come appare dal doc. VI/1 che viene
annesso al verbale d'udienza, sono stati recapitati 33'107 formulari e ne sono
rientrati 29'469. Il problema con i frontalieri è che è una popolazione mobile
e quindi bisogna contare con cessazioni di attività o mutamenti nell'attività.
Il rattrappage del 2003 è stato fatto autonomamente dall'UAM, perché troppe
erano ancora le situazioni aperte e si imponeva un chiarimento. Abbiamo mandato
quindi la documentazione come descritto.
Si
è trattata di una scelta autonoma operata dall'UAM che ha messo su un piede di
assoluta uguaglianza tutti i frontalieri che non avevano optato. Si è trattato
di un favore fatto a questa popolazione e non ha discriminato nessuno. Unico
"potenziale" danneggiato poteva essere la mutua italiana che avesse
pagato prestazioni sanitarie ad un frontaliero che, non avendo optato, doveva
invece essere assicurato al sistema sanitario svizzero.
È
giusto dire che nei nostri scritti non abbiamo accertato l'esistenza di un'attività
parziale, a tempo ridotto, l'esistenza di collaterali attività presso altri datori
di lavoro, o addirittura la percezione di pensioni di varia natura. Siamo
partiti da un elenco di persone al beneficio del permesso G ed a mano di ciò
abbiamo mandato i nostri invii.
È
giusto dire che a seguito di quella sanatoria vi sono stati in due casi degli
esiti giudiziari con sentenze emesse dal TCA. Per altri assicurati vi è stato
invece l'affiliazione d'ufficio o l'obbligo di iscriversi presso un
assicuratore. L'UAM non è in grado di precisare il numero di queste procedure,
ma si tratta di numerose pratiche. Queste persone, con la procedura del 2008
con cui si è concesso un ulteriore termine per l'esercizio del diritto d'opzione,
sono state sostanzialmente "recuperate", però con effetti ex nunc e
non ex tunc, ossia con effetti da quel momento e pro futuro.
Queste
persone sono state messe nella possibilità di optare e non costrette a
cambiare.
Dall'operazione
2003 sono emersi circa 1'600 casi dove non era stato esercitato il diritto d'opzione;
un paio sono quelli sfociati nelle decisioni giudiziari, ma per il resto, alla
luce dei numeri, abbiamo ritenuto che si trattasse di persone che non erano più
attive. Qualche verifica è stata fatta in questo senso.
Con
il raffronto, più in avanti nel tempo, di dati statistici federali relativi ai
frontalieri e visto il numero dell'esercizio del diritto d'opzione operato, ci
siamo resi conto che una nuova grande massa di persone (12'208) non aveva
operato una scelta, o perlomeno non aveva esercitato la scelta verso il loro
Paese ed andavano teoricamente affiliati tutti presso l'assicuratore svizzero.
Questa situazione è sembrata abnorme e ci ha imposto, per la soluzione del
problema, un contatto con il DFI a seguito del quale è stato proposto ed accettato
a livello federale di concedere un ulteriore termine di tre mesi per l'esercizio
del diritto d'opzione, ancora una volta ponendo tutti gli assicurati potenziali
su un piede d'uguaglianza e senza danneggiarli in alcun modo. Nuovamente si è
posto il problema della relazione con lo Stato italiano e con l'assicuratore
sociale italiano (mutua), problema che i funzionari del DFI hanno indicato di
assumersi in proprio come da corrispondenza agli atti.
Qui
siamo nuovamente partiti con una comunicazione diretta a tutti i potenziali
assicurati che non ci risultavano aver scelto il loro sistema nazionale. Lo
abbiamo fatto con uno scritto diretto al loro recapito italiano, abbiamo anche
inviato il medesimo scritto presso tutti i datori di lavoro attivi in Ticino
(anche se non datori di lavoro di frontalieri e ciò in vista di una possibile
futura assunzione), le cui liste sono state reperite presso l'Ufficio federale
di statistica.
Per
l'operazione 2008 abbiamo informato i datori di lavoro, i sindacati, i mass
media mediante il rilascio di interviste. Vi è stato poi un comunicato stampa
del Consiglio di Stato per dare un'informazione generalizzata.
A
seguito di questa operazione sono emersi 581 (tra cui quella del qui ricorrente)
casi di non esercizio del diritto d'opzione che ci hanno imposto una procedura.
(…)".
L.   Il
17 giugno 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.88) relativa al
diritto di opzione dei frontalieri, è stato sentito __________, responsabile
del servizio della cancelleria della Sezione dei permessi e dell'immigrazione.
Il verbale, anonimizzato, è stato messo a disposizione della ricorrente per
presentare eventuali osservazioni scritte in merito (doc. XIII). Il teste ha
affermato:
"
Sono il responsabile del servizio della cancelleria
della sezione dei permessi e dell
'
immigrazione e mi occupo di trasmettere
alle persone interessate che ne abbiano fatto richiesta tramite gli uffici regionali,
le decisioni, i permessi rilasciati dalla nostra Sezione. Più precisamente, le
richieste di permessi alla nostra Sezione vengono inoltrate tutte tramite gli
Uffici regionali, dove i collaboratori verificano la completezza della domanda,
della documentazione annessa e soprattutto la competenza dell
'
autorità. Una volta fatto questo, gli uffici regionali (URS)
trasmettono alla sezione il dossier così come costituito che viene a sua volta
verificato, esaminato e deciso da parte dei funzionari incaricati.
È
possibile che in questi casi vi siano delle necessità di completazione o delle
verifiche puntuali da svolgere. Ciò avviene per incarico delegato all
'
URS.
Una
volta la procedura completata e la decisione emanata, in seno alla sezione
vengono trasmessi alla cancelleria i documenti necessari.
Noi
confezioniamo, io sono il responsabile della cancelleria, l
'
invio per il destinatario e quando si tratta di un permesso G, ossia un
permesso per frontaliero, tema che il Giudice mi dice essere oggetto della
causa, noi procediamo con l
'
inserimento del permesso nella sua
custodia, con le altre formalità attinenti specificatamente i nostri compiti,
ed inseriamo nel plico destinato all
'
invio, il formulario
TI1, una lettera accompagnatoria allestita dall
'
UAM,
una tabella e la busta di trasmissione.
Si
tratta degli unici documenti non strettamente connessi alla nostra attività di
concessione del permesso che vengono inseriti nella documentazione destinata
alla spedizione.
Non
vi sono documenti di natura fiscale o provenienti da altre amministrazioni.
La
spedizione di questo plico, così costituito, viene effettuata mediante posta B
- raramente se vi sono situazioni di urgenza anche per posta A -, al datore di
lavoro.
Noi
di principio non abbiamo un contatto diretto con i datori di lavoro. È capitato
che ci vengano sollecitati dei permessi che sembrano essere urgenti per gli
interessati. È capitato in passato che qualcuno lamentasse il mancato ricevimento
di un invio che a noi risultava effettuato. In questi casi abbiamo proceduto
con il rilascio di un duplicato del permesso.
Non
spediamo niente in Italia.
In
caso di cambiamento di datore di lavoro, di cambiamento di indirizzo in Italia
o di mutazione dei dati personali nello stato civile, noi non procediamo ad un
nuovo rilascio ma rettifichiamo la documentazione a nostra disposizione. Viene
allegato un nuovo permesso all
'
interessato con le nuove indicazioni, ma
non alleghiamo più la documentazione a nostra disposizione dataci dall
'
UAM.
In
caso di cessazione dell
'
attività che duri più di sei mesi, la
ripresa dell
'
attività comporta una nuova procedura di
rilascio del permesso G.
Se
invece questa interruzione dura meno di sei mesi, non si opera con un rilascio,
ma alla modifica delle condizioni.
La
nostra sezione non informa l
'
UAM in merito al quantitativo di formulari
TI1 che vengono da noi trasmessi ai datori di lavoro destinati poi ai
frontalieri; dall
'
UAM non riceviamo neppure nessuna informazione
di questa natura. Non c
'
è una verifica incrociata dei dati.
A
domanda dell' (… omissis …) ribadisco che nel caso in cui si tratti di rinnovo
del permesso, noi non mandiamo il formulario TI1 ed è quindi possibile che
qualcuno che abbia ottenuto il permesso G e poi abbia cessato momentaneamente
la sua attività per un periodo inferiore ai 6 mesi, con il riinizio dell
'
attività abbia domandato ed ottenuto un rinnovo per un nuovo periodo di
5 anni come le nuove norme prevedono, senza vedersi notificare il formulario
TI1.
Ribadisco
che la persona che riceve il permesso G è informata dell
'
esigenza di notificare alla nostra sezione nei trenta giorni le
modifiche di indirizzo, di stato civile, di sede, motivo per cui nei nostri
registri gli indirizzi del lavoratore sono aggiornati alle informazioni del
titolare del permesso che è obbligato a notificare eventuali modifiche.
Anche
il datore di lavoro riceve la medesima avvertenza, di cui produco una copia.
Di
principio è il lavoratore che deve fornire queste informazioni. Capita che sia
anche il datore di lavoro quando vi sia una modifica che coinvolge più collaboratori.
A
precisazione di quanto riferito prima, vi è un
'
altra
ipotesi di rilascio del permesso quando un lavoratore cessa l
'
attività per un periodo inferiore a sei mesi antecedentemente alla
scadenza del suo permesso, e riprenda una nuova attività, sempre nei sei mesi,
ma dopo la scadenza del permesso. In questi casi, si procede mediante nuovo
rilascio del permesso e quindi trasmissione del formulario TI1.".
M.   Con
scritti del 3 luglio 2009 il TCA, nell'ambito di una procedura parallela simile
a quella in esame, ha interpellato l'Ufficio federale della sanità pubblica
(UFSP, doc. XIV) e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS, doc.
XV). Dopo aver brevemente riassunto la fattispecie, il Tribunale ha chiesto ad
entrambi:
"
1. Esistono
direttive del vostro Ufficio a proposito del diritto di opzione dei frontalieri
e delle modalità di informazione da parte delle autorità cantonali (in caso di
risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercele)?
2. In uno scritto del 24 aprile 2008 all'autorità
cantonale, l'UFSP ha indicato che “
en ce qui concerne l'information à donner
aux autorités italiennes, l'OFAS envisage d'organiser prochainement, à l'Ambassade
de Suisse à Rome, une réunion portant sur la problématique du droit d'option.
Le sujet des travailleurs frontaliers au Tessin sera abordé à cette occasion et
les autorités italiennes seront informées que la Suisse a prolongé de manière
unilatérale le délai de trois mois, afin de permettre aux intéressés d'exercer
leur droit d'option
.”
Qual
è stato l'esito di questa riunione? Le autorità italiane hanno informato i loro
concittadini della possibilità di optare per il sistema nazionale? Le autorità
federali hanno informato in altro modo le autorità italiane o i cittadini
italiani residenti in Italia?
3. A vostra conoscenza anche altri Cantoni
sono confrontati con la medesima problematica? In caso di risposta affermativa
come hanno agito nei confronti dei lavoratori frontalieri che non hanno
esercitato il diritto di opzione nel termine previsto dall'ALC? Sono state
emanate decisioni e/o sentenze in questo ambito da parte di queste autorità e/o
Tribunali cantonali? (in caso di risposta affermativa vi chiediamo di
trasmettercene una copia).
4. In Ticino, nell'ambito della procedura
di “
sanatoria
”, l'Ufficio Assicurazione Malattie ha recapitato tramite
posta semplice ai lavoratori frontalieri recensiti che non avevano esercitato l'opzione
nei termini previsti dall'ALC (oltre 12'000) una lettera di spiegazioni,
allegando un formulario tramite il quale era possibile optare per il sistema
sanitario nazionale e una busta con l'indirizzo dell'autorità cantonale. L'amministrazione
ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha
informato 11 sindacati ed ha coinvolto 8 enti cantonali. Complessivamente l'UAM
ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati, nell'ambito dell'operazione
di “
sanatoria
”. L'operazione ha comportato 7'700 consulenze telefoniche
e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione. Inoltre il Governo cantonale
ha rilasciato un comunicato stampa il 3 giugno 2008 e il Capo Ufficio dell'UAM
ha sollecitato numerose interviste. Secondo la vostra opinione, l'autorità cantonale
ha informato adeguatamente i frontalieri residenti in Italia circa il loro
diritto di opzione?
5. Vi chiediamo cortesemente di voler
prendere posizione in merito all'intera fattispecie.".
N.   Il
30 luglio 2009 (doc. XVI) l'UFSP, sempre in procedure simili a questa, ha
prodotto le lettere informative trasmesse ai Cantoni nel corso degli anni circa
il diritto di opzione dei frontalieri, ha comunicato al TCA che i rapporti con
le autorità italiane sono di competenza dell'UFAS ed ha tra l'altro affermato:
"
(…)
3. Nella nostra lettera informativa del 12
luglio 2007 abbiamo ribadito ai Cantoni il loro dovere di informare le persone
tenute ad assicurarsi e abbiamo invitato gli Uffici cantonali competenti per le
domande d'esenzione dall'obbligo d'assicurazione a farci sapere se avevano
incontrato problemi in questo ambito. Dalle risposte pervenuteci, è emerso che
la difficoltà principale consiste nell'informare i titolari di una rendita
svizzera che spostano il proprio domicilio in uno Stato dell'Unione europea con
il quale il nostro Paese ha concordato un diritto d'opzione. Trattandosi di
frontalieri, i Cantoni adempiono al mandato informativo tramite la Polizia
degli stranieri o il datore di lavoro e non ci hanno segnalato particolari
problemi. A tal proposito, il Canton Ticino ci aveva risposto come segue:
 >.
Per quanto ne sappiamo, non esiste una giurisprudenza
in materia. Tuttavia attiriamo la Sua attenzione sull'interpellanza Robbiani
 >
(09.3596), che prossimamente dovrebbe ricevere una risposta da parte del
Consiglio federale, e La invitiamo a interessarsi del seguito che verrà dato.
4. Tramite lettera del 12 febbraio 2008, l'Ufficio
dell'assicurazione malattia (UAM) del Canton Ticino ha reso noto al nostro
Ufficio che, in seguito all'avvio di una procedura di controllo concernente l'esercizio
del diritto di opzione da parte dei frontalieri, era emerso che circa 10 000
lavoratori frontalieri non avevano esercitato il loro diritto di opzione entro
il termine di tre mesi. Abbiamo dunque consultato l'UFAS, il quale riteneva
possibile una dilazione unilaterale di tale termine, per permettere agli
interessati di richiedere l'esenzione. Abbiamo quindi informato l'UAM, tramite
missiva del 13 marzo 2004, della possibilità di avviare una procedura
straordinaria di regolarizzazione, pregandolo di preparare una lettera
informativa da indirizzare agli interessati e di trasmetterne prima una copia
all'UFAS e all'UFSP per informazione e presa di posizione. L'UAM ha sottoposto
i documenti concernenti la procedura straordinaria di regolarizzazione (lettera
personale ai frontalieri, informativa ai datori di lavoro e comunicato stampa
del Governo del Canton Ticino) all'approvazione dell'UFAS e dell'UFSP il 29
aprile 2008. I documenti sono stati approvati da UFAS e UFSP rispettivamente il
7 e l'8 maggio 2008. Con decisione del 3 giugno 2008, il Consiglio di Stato del
Canton Ticino ha approvato la procedura straordinaria di regolarizzazione, accordando
agli interessati il termine del 30 settembre 2008 per esercitare il loro
diritto di opzione. Durante tutta la procedura, l'UAM ha agito secondo le indicazioni
delle autorità federali. Non si è dunque solo limitato a informare i
frontalieri interessati (individualmente e tramite la stampa) ma ha posto la
problematica anche all'attenzione dei datori di lavoro e dei sindacati, onde
evitare che si ripresentassero situazioni simili. Tramite tali azioni, l'UAM ha
dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura
oltre le esigenze di legge.
5. Come indicato nella lettera dell'UAM del
2 aprile 2008 e nella nostra risposta del 24 aprile 2008, la definizione, in
casi giustificati, di un termine straordinario per l'esercizio del diritto di
opzione riprende la soluzione prevista dall'allegato II dell'Accordo sulla
libera circolazione delle persone (sezione A, art. 3, lett. b, p. aa). Nel caso
specifico, la dilazione del termine di tre mesi era giustificata poiché,
apparentemente, le persone assicurate in Italia non avevano capito l'importanza
di compilare correttamente il modulo sul diritto di opzione. Con la presente,
teniamo a confermare la nostra interpretazione giuridica del caso. Tuttavia,
considerata l'ampia campagna informativa condotta dall'UAM durante la procedura
straordinaria di regolarizzazione, riteniamo che gli interessati siano stati
informati a sufficienza e che sia ora un loro compito avviare le pratiche necessarie
per esercitare il loro diritto di opzione entro i termini stabiliti. Tra l'altro,
considerato il suo carattere straordinario, una tale procedura di regolarizzazione
non potrebbe essere ripetuta ogni anno.".
O.   Con
scritto del 3 agosto 2009 (doc. XVII) anche l'UFAS ha risposto alle domande del
TCA, allegando le direttive richieste. L'autorità federale ha tra l'altro
affermato:
"
(…)
Ad.
2. All'entrata in vigore della direttiva 2004/38/CE del parlamento europeo e
del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro
familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri (GU L 229 del 29.6.2004, p. 35), diverse Aziende Sanitarie Locali (ASL)
hanno deciso di revocare le iscrizioni dei pensionati svizzeri residenti in
Italia che avevano esercitato il loro diritto di opzione e di non accettare
nuove iscrizioni. Di fronte a questa risoluzione unilaterale del diritto di
opzione da parte dell'Italia, il nostro Ufficio ha cercato di trovare una
soluzione con il Ministero italiano della Salute in modo da lasciare aperto il
diritto di opzione per i pensionati svizzeri. Allo scopo era stata prevista una
riunione all'Ambasciata svizzera a Roma. Nel frattempo, l'UFSP, in accordo con
il nostro Ufficio, ha concesso la regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti
in Italia che non avevano esercitato correttamente il loro diritto di opzione
in Svizzera. Il nostro Ufficio ne voleva informare il Ministero italiano della
Salute in occasione della citata riunione. Il problema dei pensionati svizzeri
si è però risolto da sé e la riunione a Roma è stata annullata.
La
regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non hanno
esercitato correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera è una questione
che concerne unicamente la Svizzera. Un'informazione alle autorità competenti
italiane non era legalmente necessaria. Inoltre, l'autorità del Cantone Ticino
ha debitamente informato i lavoratori frontalieri residenti in Italia.
Ad
3. L'applicazione del diritto di opzione è sempre stato difficile, anche in
relazione ad altri Paesi. Per quanto ne sappiamo, nessun altro Cantone è stato
confrontato alla medesima problematica con i lavoratori frontalieri residenti
in Italia. Diversi Cantoni hanno invece incontrato gli stessi problemi con lavoratori
frontalieri residenti in altri Paesi. Ad esempio, i lavoratori frontalieri
residenti in Francia che non hanno esercitato il loro diritto di opzione entro
il termine ordinario di 3 mesi sono stati obbligatoriamente assicurati in Svizzera:
le autorità competenti svizzera e francese hanno deciso di non prorogare il
termine (cfr. il “
Procès verbal de la réunion franco-suisse des 10 et 11 février
2005
”, punto 3.7. e la “
Note conjointe relative au droit d'option
”).
Per altro, non siamo a conoscenza di decisioni e/o sentenze di alcun Tribunale.
Ad.
4. A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori
frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo
come avrebbe potuto informare meglio.
Ad.
5. Per principio, un lavoratore deve essere soggetto alla legislazione di un
solo Stato membro per tutti i settori della sicurezza sociale, inclusa l'assicurazione
malattie (art. 13 cap. 1 del regolamento 1408/71). Il diritto di opzione
previsto alla cifra 3 lett. b dell'allegato VI del regolamento 1408/71 è dunque
un'eccezione al principio dell'unicità della legislazione applicabile. Quest'eccezione
è stata prevista soprattutto in seguito alle reiterate pressioni esercitate dai
lavoratori frontalieri sui rispettivi governi per evitare di pagare i premi
presso un assicuratore svizzero. La procedura da seguire è la stessa per tutti
i lavoratori soggetti alla legislazione svizzera residenti all'estero: presentare
una domanda di esenzione entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi
in Svizzera e tre mesi dopo l'inizio dell'attività lavorativa nel nostro Paese
per tutti gli altri. Come già menzionato, l'applicazione del diritto di opzione
non è facile: è difficile, in particolare, il controllo da parte delle autorità
cantonali dell'affiliazione a un assicuratore svizzero o straniero delle
persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in
Norvegia. Secondo le nostre informazioni, all'entrata in vigore dell'ALCP le
autorità cantonali avevano informato bene i lavoratori frontalieri. Non va
inoltre dimenticato che secondo il regolamento 574/72, il lavoratore è comunque
tenuto a compiere i passi necessari per l'applicazione delle disposizioni del
regolamento 1408/71 relative alla determinazione della legislazione
applicabile.
Dinanzi
a tanti casi di lavoratori frontalieri che non avevano depositato la loro
domanda di esenzione dall'obbligo di assicurazione in Svizzera, l'autorità
cantonale non poteva far altro che chiedere all'UFSP ed ai nostri servizi se
fosse possibile concedere un termine straordinario per regolarizzare la situazione
di queste persone. Senza questa procedura straordinaria, il danno sarebbe stato
più ampio. Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale ha
informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia.
Dall
'
entrata in vigore dell
'
ALCP, migliaia di frontalieri residenti all
'
estero hanno depositato la loro domanda di esenzione dall
'
obbligo di assicurazione in Svizzera entro i termini previsti. Migliaia
di frontalieri residenti in Italia hanno inoltre potuto fruire del termine
straordinario concesso dalle autorità svizzere per regolarizzare la loro
situazione. Il nostro Ufficio non si spiega perché alcuni frontalieri non siano
stati in grado di fare la stessa cosa: a nostro avviso si tratta di pura e
semplice di negligenza.".
P.   Il
10 dicembre 2009 (doc. XIX) il Giudice delegato del TCA ha trasmesso alla ricorrente
tutta la documentazione acquisita nell'ambito di altri incarti paralleli ed ha
assegnato un termine per presentare osservazioni scritte in merito.
In particolare, sono
state acquisite le citate lettere del 30 luglio 2009 dell'UFSP e del 3 agosto
2009 dell'UFAS, con i relativi allegati, in risposta alle domande del TCA, copia dei due verbali d'udienza acquisiti nelle procedure 36.2009.18 e 36.2009.88 aventi
per oggetto l'audizione del funzionario responsabile del servizio cancelleria
della Sezione permessi ed immigrazione, __________ e le dichiarazioni di Bruno
Cereghetti, Capo dell'Ufficio dell'assicurazione malattia, relative all'iter
procedurale che ha condotto all'emanazione – tra le altre – della decisione qui
contestata, nonché l'interpellanza dell
'
11 luglio 2009 (doc. XVIII) formulata dal Consigliere nazionale
Meinrado Robbiani.
Q.   La
ricorrente non ha prodotto osservazioni in merito (doc. XIX).
considerato
in
diritto
in ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 della Legge sull
'
organizzazione giudiziaria (STF H 180/06
del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenza
del 9 novembre 2009 (inc. 36.2
009.18)
questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato una
decisione di principio concernente una fattispecie analoga alla presente ed ha
respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese anche in questa
sede.
nel merito
2.   Va
preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a
cpv. 1 LAMal,
per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento
n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento,
purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili
anche:
l'Accordo del 21 giugno 1999 tra
la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati
membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei
Protocolli del 26 ottobre 2004
e del 27 maggio
2008
relativi all'estensione dell'Accordo
ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i
regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72
nella
loro versione aggiornata (lett. a), e
la
Convenzione del 4 gennaio 1960
istitutiva
dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21
giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2
dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione
aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che
laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri
della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è
applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3
LAMal,
"
1
Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi
o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure
medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita
in Svizzera.
2
Il Consiglio
federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per
i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3
Può estendere
l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in
particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi
hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un
datore di lavoro con sede in Svizzera".
L
'
art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l
'
obbligo di assicurazione per le persone non
domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"
d.  le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo
del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone
(Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II,
menzionati nell'articolo 95
a
lettera a
della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e
sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno
2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di
libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato
K, menzionati nell'articolo 95
a
lettera
b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3
LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di
assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del
diritto internazionale.
Facendo uso della
delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato
l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione.
Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1°
giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da
una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone (ALC).
In virtù dell
'
art. 2 cpv. 1 OAMal,
non
sono
soggetti all
'obbligo di
assicurazione,
fra le altre categorie, anche:
"
c.  le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di
sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della
loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla
normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione
estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita
svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità
europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del
relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo
AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
3.   Il
1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione
Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare
il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
(DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l
'
art. 1 cpv. 1 dell
'
Allegato II ALC, elaborato sulla base dell
'
art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in
unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell
'
ambito delle loro relazioni in particolare
il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14
giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai
lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72
del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione
del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all
'
applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori
subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all
'
interno della Comunità (RS
0.831.109.268.11).
Ratione temporis
sono applicabili sia l
'
ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni
sono state emanate nel 2009 e concernono l
'
affiliazione all
'
assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all
'
entrata in vigore dell
'
ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007,
STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid.
6.2; DTF 132 V
48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid.
3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12
pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza
della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag.
I-1343, punto 45).
L
'
Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono
pure applicabili
ratione personae
.
L
'
assicurata è di nazionalità italiana e
pertanto cittadina di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di
lavoratrice autonoma o subordinata, è stata soggetta alla legislazione italiana
e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione
con l
'
art. 1 lett. a del regolamento
n. 1408/71).
Con sentenza del 20
febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in
Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l
'
allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale
federale) ha affermato:
"
(…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde
nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt
Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die
Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie
gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie
Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer
Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates
ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario
nesso transfrontaliero, esso è senz
'
altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l
'
applicabilità
ratione materiae
,
ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni
relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia
e di maternità; b) le prestazioni d
'
invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la
capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai
superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie
professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di
disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito:
DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
4.   L'ALC,
per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento
(CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme
relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del
regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare
la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia
il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle
regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni
di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto
alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul
territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui
dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro
Stato membro (principio della
lex loci laboris
; art. 13 n. 2 lett. a del
regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in
virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132
V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid.
5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS), "
Accordo
sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare
riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia
", in RDAT I-2002, pag.
41 segg.;
P.
Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux
, "
Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation
de cotiser à l'AVS
" in "
L'accord sur la libre circulation des
personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse
",
Berna 2001, pag. 131 segg.).
L
'
art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera
le norme generali:
"
1.  Le persone per cui è applicabile il presente
regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti
salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in
base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con
riserva degli articoli da 14 a 17:
a)  la persona che esercita un'attività
subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di
tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa
o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio
nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma
nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato
anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f)   la persona cui cessi d'essere applicabile le
legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la
legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate
alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli
articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui
territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola
legislazione.".
L
'
ALC prevede dunque il principio dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell
'
UE che lavorano solo in Svizzera sono
soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di
essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che lavorano solo in
uno degli Stati dell
'
UE non
sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a
meno che siano distaccati.
L
'
art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne
delle n
orme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi,
che esercitano un
'
attività subordinata.
In generale, i
cittadini svizzeri o dell
'
UE
che esercitano un
'
attività
salariata
in due o più Stati dell
'
UE sono assoggettati alla legislazione del
loro Stato di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del
regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non
lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della
sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento
n. 1408/71).
Se lavora per più
datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo
Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne
gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell
'
UE non sono assoggettati alla legislazione
svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non
abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l
'
indipendente svizzero o dell
'
UE che lavora solo in Svizzera, sottostà
alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno
di essere distaccato.
Di regola, i cittadini
svizzeri o dell
'
UE che
esercitano l
'
attività indipendente
in due o più Stati dell
'
UE o in
Svizzera e nell
'
UE, sono
assicurati nel luogo di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo
Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l
'
attività principale (art. 14bis par. 2 del
regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività indipendente
in Svizzera e un
'
attività
salariata in uno Stato dell
'
UE,
sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell
'
affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività salariata in
Svizzera e un
'
attività
indipendente in uno Stato dell
'
UE
sono di regola assoggettati in Svizzera per l
'
insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi
Stati (tra cui l
'
Italia) v
'
è tuttavia un
'
eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell
'
UE è assoggettato in Svizzera per la sua
attività salariata e nell
'
UE per
la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente in
uno Stato dell
'
Unione Europea.
A questo proposito, l
'
art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (
Norme
particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività
subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri),
prevede:
"
La persona che esercita simultaneamente un'attività
subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è
soggetta:
a)   fatta salva la lettera b), alla legislazione
dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o,
qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri,
alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b)   nei casi menzionati nell'allegato VII: alla
legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività
subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo
14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o
più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio
esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata
conformemente all'articolo 14
bis
punti 2, 3 o 4, qualora essa
eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell
'
art. 17 del regolamento n. 1408/71:
"
Due o più Stati membri, le autorità competenti di
detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di
comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate
persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme
citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente
l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590:
http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf
), a pagina 185 prevede quanto segue:
"
Le persone coperte dal regolamento sono soggette
esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella
dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per
determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte
analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale).
Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le
persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera,
i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati
membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una
clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli
assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento
di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo
sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71)
non
si applica ai lavoratori
che
non
sono cittadini dell
'
UE, dell
'
AELS o
della Svizzera.
In effetti, nei casi
non regolati dall
'
ALC, l
'
affiliazione alla LAMal viene stabilita
sulla base delle Convenzioni internazionali
sulla sicurezza sociale
sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna
Convenzione, l
'
assoggettamento
è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in
merito ai frontalieri l
'
art. 3
OAMal recita:
"
1
A loro domanda
vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività
lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo
1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero
un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2
Sono considerati familiari il coniuge e i figli che
non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non
hanno ancora compiuto i 25 anni.".
5.   Di
principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo
Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (
principio dell'assoggettamento
contributivo
).
Tuttavia, nell
'
ambito dell
'
assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il
diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea
residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo
di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del
regolamento n. 1408/71 prevede che "
le modalità particolari di applicazione
delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI
".
L'Allegato II dell'ALC,
Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del
regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione
obbligatoria nell
'
ambito dell
'
assicurazione malattia svizzera e possibilità
di esenzione (
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf
, cifra 3 a pag. 46):
"
o)
nell'allegato VI
[
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf]
è aggiunto il testo seguente:
(…)
3.   Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione
malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a)   Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione
malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in
Svizzera:
i)   le persone soggette alle disposizioni giuridiche
svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii)  le persone per le quali la Svizzera è lo Stato
competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii)  le persone che ricevono indennità di
disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv)  i familiari delle persone citate ai punti i) e
iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è
assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia
e Regno Unito;
v)   i familiari delle persone citate al punto ii) o
di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato
dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno
Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone
ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b)   le persone citate alla lettera a) possono, su
richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo
in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una
copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi
di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla
lettera a), punto ii), Portogallo.
La
domanda
aa)   dev'essere presentata entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati,
la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace
dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb)   si applicherà a tutti i familiari residenti
nello stesso stato.".
I lavoratori
frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per
il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i
cittadini di Paesi membri dell
'
UE
possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente
optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di
residenza.
Questa facoltà è
accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE
RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le
cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise
en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et
romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
"
De la combinaison des dispositions précitées, il
ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle
en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les
membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de
l'assurance maladie.
Cette
obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du
chapitre 3 sous
«
Suisse
»
de l'annexe VI du
règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur
demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie
obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture
maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également
pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés
auprès d'une régime français.
En
fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit
en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal),
le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en
France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1
er
juin
2014).
Il
est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes
qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui
bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en
Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent
faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à
courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai, elles
devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce
délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont
soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1
er
jour
de travail pour les frontaliers, 1
er
jour de versement de la rente
pour les frontaliers rentiers, 1
er
jour d'installation en France
pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer
et vivre en France).".
Questa regola è
comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in
Svizzera.
Se, per esempio, essi
lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa
opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di
residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e
sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed
Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di
aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve
essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto
svizzero (principio dell' "
opting out
", cfr.
"Accordo
sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare
riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30.
La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato
di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso
Stato.
La Svizzera ha
recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell
'
art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda,
sono esentate dall
'
obbligo d
'
assicurazione le persone residenti in uno
Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate
conformemente all
'
Accordo sulla
libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di
essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante
un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
6.   Va
ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza
dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6
cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le
persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo
tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal
prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che
risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia
e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata
in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi
poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la
disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono
una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro
della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2
LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i
familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in
Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv.
3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone
che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide
inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo
l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal
prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i
dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1
OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo
d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti
dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10
cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai
detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o
di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in
uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal
prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui
all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori
sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione
contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa
l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1
lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle
Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i
Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano
i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in
merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in
vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste
informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro
della Comunità europea.
7.   Nel
caso di specie l
'
insorgente,
cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliata in Italia ed
esercitante un
'
attività lucrativa
in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio,
assicurata in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del
regolamento n. 1408/71: principio della
lex loci laboris
e cifra 3 lett.
a punto i dell
'
Allegato II dell
'
ALC rispettivamente dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in
conformità delle norme citate, in particolare dell
'
Allegato II all
'
ALC
e dell
'
Allegato VI al
regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b,
quale cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei
Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa
in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera la ricorrente ha il
diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di
esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere
presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione
prevista dai due citati Allegati è la presenza di "
casi giustificati
".
8.   In
concreto, l
'
assicurata esercita
un
'
attività lucrativa in Svizzera
dal giugno 2006 ed è al beneficio di un permesso di lavoro G CE/AELS.
Pertanto, il termine
di tre mesi per far valere il diritto d'opzione decorreva da quando ha iniziato
la sua attività nel nostro Paese in virtù dell'ottenimento del permesso G, ossia
dal giugno 2006.
Come ha rilevato l
'
UAM, esso è però scaduto infruttuoso, non
avendo l
'
amministrazione ricevuto
alcunché dall
'
assicurata.
Eppure, come la
ricorrente, molti altri frontalieri residenti in Italia ed attivi professionalmente
nel Cantone Ticino non hanno mai optato espressamente per il loro assicuratore
sociale nazionale successivamente all'entrata in vigore dell'ALC.
Il 12 febbraio 2008 (doc.
X/1) l
'
UAM ha quindi segnalato all
'
Ufficio federale della sanità pubblica
questa circostanza, quantificando in 12
'2
08 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi
i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l
'
apposito modulo TI 1 relativo al diritto d
'
opzione per il sistema assicurativo
nazionale che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno
ottenuto il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una
lettera che spiegava il principio dell
'
assoggettamento al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad
una busta recante l
'
indirizzo
del destinatario.
Con risposta del 13
marzo 2008 (doc. X/1) l
'
Ufficio
federale della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall
'
ALC è difficile da concretizzare. Inoltre,
i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero,
dato che non hanno l
'
abitudine
di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all
'
assicurazione malattia, poiché assicurati
automaticamente in Italia. Pertanto, l
'
UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d
'
ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito
all'amministrazione cantonale le necessarie informazioni.
L
'
amministrazione federale ha sottolineato
l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura
assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli
effetti (decisamente sfavorevoli)
ex tunc
di tale affiliazione ha
aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l
'
affiliazione d
'
ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme
per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa
in pratica dell
'
affiliazione
stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell
'
assicurazione malattia svizzera.
L'
UFSP ha quindi fornito all
'
UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all
'
affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il
24 aprile 2008 (doc. X/1) l
'
amministrazione
federale ha affermato tra l
'
altro
che:
"
Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un
délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés
correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation
des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la prolongation
du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui étaient
assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de remplir
correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la
disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement
à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc
ex tunc
(et non
ex nunc
, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril
2008).".
Sulla scorta delle
indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 (doc. X/1) l
'
Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera personale
per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d
'
opzione, una lettera d
'
informazione destinata a tutti i datori di
lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di
Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 (doc.
X/1) l
'
Ufficio federale delle
assicurazioni sociali rispettivamente l
'
8 maggio 2008 (doc. X/1) l
'
UFSP, hanno dato il loro benestare per questa procedura in
sanatoria.
Questi scambi
epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008 (doc. X/1),
quando il Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo
che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre
mesi dall
'
ottenimento del
permesso G, esercitato il diritto d
'
opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la
copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro
assoggettamento obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto
legittimo concedere un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e
straordinario, per l'eventuale esercizio del diritto d
'
opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il
termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 (doc.
X/3) l
'
Ufficio assicurazione
malattia ha inviato alla ricorrente – e ad altri 12
'
630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria
– una lettera di spiegazioni riguardante l
'
assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le
malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto
avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008
(termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente
compilare l
'
allegato modulo TI
1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già
indirizzata.
La lettera specificava
inoltre, in calce, che "
se ciò non dovesse avvenire, lei sarà
obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non
esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più
possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.
".
9.   Va
ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato
un'interpellanza (n. 09.3596), chiedendo al Consiglio federale di prendere
posizione sull'obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi
parte attiva per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di
principio, sono già assicurati (doc. XVIII).
L'Esecutivo, dopo
avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato
che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere
l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra
protezione assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi
per la presentazione della domanda è applicato in modo elastico nella maggior
parte dei Cantoni. Il Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le
esperienze dei Cantoni hanno mostrato che sono soprattutto i frontalieri
residenti in Italia ad avere difficoltà con questa procedura e che sono
attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato II dell'ALC che
disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è quella di conservare
il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione, la
Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In
quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare
una procedura speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente
incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque
evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore
e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure
ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, la DTF 133 V
201: “
Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in seiner Vernehmlassung
sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs. 3 lit. a AHVG
ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden ist, deren
erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht.
Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste
Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S.
1957 ff.) hin
. In dieser Revisionsvorlage
schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz
3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige
Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es
besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso weniger, als
National- und Ständerat die Beratung der Vorlage noch nicht in Angriff genommen
haben
.“ e la sentenza H 158/06 del 5 settembre
2007: „
7.1 L'OFAS, citant le Conseil fédéral dans son Premier message du 21
décembre 2005 relatif à la 11e révision de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II
1962), propose d'appliquer l'art.
3 al. 3 let. a LAVS
aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit une rente de
vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que tous les
couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation de
cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen déterminant
du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait fait la
même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a considéré qu'il
n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant moins que la nouvelle
version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore être discutée devant
le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V 201 consid. 4.4 p.
204 s.). Il n'y a dès lors aucune raison qu'il en aille autrement dans le cas
particulier
.“, sottolineature della redattrice).
10.   Dalla documentazione agli atti emerge che la ricorrente
non
ha validamente esercitato il diritto d'opzione per il sistema sanitario del
Paese di residenza. Ciò non è avvenuto né al momento in cui ha iniziato l
'
attività lucrativa in Svizzera nel giugno
2006, né nell
'
ambito della
procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008 (doc. X/3), ovvero entro il 30
settembre 2008.
La conseguenza è
stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato all
'
interessata ed a tutti i frontalieri che
non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario, l'emanazione della
decisione di affiliazione d'ufficio dell'assicurata ad una cassa
malati svizzera da parte dell'Ufficio assicurazione malattia, in concreto emessa
il 3 febbraio 2009 (doc. 1).
L'assicurata
ha giustificato il mancato invio tempestivo all
'
UAM del formulario TI 1 per esercitare il
suo diritto d
'
opzione, adducendo
l
'
assenza di qualsiasi
informazione ricevuta in merito ai suoi diritti e ciò fino a quando ha ricevuto
dall
'
amministrazione cantonale
la summenzionata decisione del 3 febbraio 2009, a seguito della quale ha
contattato l
'
Ufficio
assicurazione malattia per ottenere dei chiarimenti sulla questione.
Essa ha inoltre
affermato di avere già spedito nel giugno 2006 all'autorità competente il
formulario TI 1 con l'opzione per l'Italia.
11.   Viste
le motivazioni addotte, occorre verificare se le giustificazioni portate dall
'
insorgente siano sufficienti per scusare la
sua inadempienza.
12.   L
'
interessata fa valere di essere in buona
fede, non essendo stato informata circa la possibilità di optare in favore del
sistema sanitario del suo Paese di residenza (doc. I punto 4).
L
'
autorità cantonale, da parte sua, afferma
di avere adempiuto al suo dovere d
'
informazione tramite lettere personali, lettere al datore di lavoro
ed alle organizzazioni sindacali, nonché comunicati stampa ed interviste.
Secondo la
giurisprudenza (SZS 1998 pag. 41; DTF 121 V 66; RAMI 1993 pag. 120-121,
Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195
consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979
pag. 155, DLAD 1992 pag. 106; DTF 119 V 307 consid. 3a; DTF 118 Ia 254 consid.
4b; DTF 118 V 76 consid. 7; DTF 117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid.
3b e
sentenze ivi citate; RDAT I-1992 n° 63, DTF 116 V 298) e la dottrina (
Grisel
, Traité de droit administratif,
vol.
I, pag. 390 segg.;
Knapp
, Précis de droit
administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109;
Haefliger
, Alle Schweizer
sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217 segg.), affinché il principio della buona
fede, sancito dall
'
art. 9 Cost.
fed., tuteli la legittima fiducia dell
'
amministrato nei confronti dell
'
autorità amministrativa nei casi in cui l'amministrazione formula
una promessa o crea un'aspettativa in modo contrario alla legge, devono essere
adempiute cumulativamente le seguenti condizioni:
1.   l
'
informazione
data dall
'
autorità deve
riferirsi ad una situazione individuale e concreta;
2.   essa deve emanare da un organo competente o che possa essere
ritenuto tale compatibilmente con l
'
attenzione esigibile nelle circostanze;
3.   la promessa deve essere propria ad ispirare fiducia.
Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non deve
poter riconoscere l'erroneità della disposizione. La comunicazione
dell'amministrazione deve infatti essere interpretata come il destinatario può
e deve capirla usando tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della
buona fede dell'assicurato).
Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della
cassa non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (DTF 106 V
33, consid. 4; 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991, pag. 68).
Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora
l'organo amministrativo che fornisce la comunicazione esprime - almeno
implicitamente, ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il
destinatario della comunicazione non può far valere la propria buona fede (
Imboden/ Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5a ed., n. 75 B III b
3);
4.   l'informazione errata deve aver indotto il destinatario ad adottare
un comportamento o un
'
omissione
che gli è pregiudizievole;
5.   la legge non deve essere cambiata dal momento in cui l'informazione
è stata data (DTF 131 II 627 consid. 6.1; 130 I 26 consid. 8.1, DTF 113 V 87
consid. 4c; 112 V 199 consid. 3a; 111 V 71; 110 V 155 consid. 4b; RAMI 1991
pag. 68 segg.).
La prima condizione da
esaminare si concretizza nell'art. 27 LPGA
concernente l'informazione e
la consulenza, secondo cui
"
1
Gli
assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei
limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate
sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla
consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia
gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i
loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono
ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti
e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i
suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali,
li informa immediatamente.".
L'art. 27 LPGA sancisce, in
particolare, per l'amministrazione, un dovere di carattere collettivo, generale
e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi
- (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza
(cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita
richiesta, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi
aspetti, cfr. in particolare la sentenza
del 14 settembre 2005
nella causa Regionales Arbeitsvermittlungs-zentrum Rapperswil c/ F., C 192/04,
consid.
4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; sentenza del 28 ottobre 2005
nella causa W., C 157/05, consid.
4.2.;
E. Imhof/Ch. Zünd
, "
ATSG und Arbeitslosenversicherung
" in SZS 2003
pag. 291 seg. (306);
E. Imhof
,
"
Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und
Kenntnisgabe
" in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318);
R. Spira
, "
Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et
les organes d'exécution des assurances sociales art. 27 LPGA
" in SZS
2001 pag. 524 seg. (527);
U.
Kieser
, "
ATSG-Kommentar
", 2a edizione,
Zurigo, Basilea, Ginevra, 2009 ad art. 27 pag. 396 e seguenti; sul tema
specifico si veda inoltre
Guylaine
Riondel Besson
: Le droit d'option en matière d'assurance
maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes:
difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés, in CGSS 42-2009
pag. 33 e segg., in particolare il punto 2.3.1. pag. 36 e 37).
Per quanto attiene più
specificatamente al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA,
va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli
fornisca consulenza in merito ai suoi diritti ed obblighi. Quest'obbligo concerne
soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni
possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata
in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale,
la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre, tale diritto
non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto
rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi
a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha
richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (
U. Kieser
,
op. cit., ad art. 27 n. 19 e seguenti, pag. 402 segg.).
Come rileva Kieser,
op. cit., ad art. 27 n. 8 pag. 399, a proposito del capoverso 1, "
Als
Trägerinnen der Aufklärungs- bzw. Beratungspflicht können ferner Arbeitgeberinnen
und –geber infrage kommen. Auch hier kann sich die entsprechende Pflicht aus einer
ausdrücklichen Festlegung ergeben (vgl. z.B. Art. 72 UVV und dazu BGE 121 V 32
ff.) oder sie kann aus einer Beauftragung zur Wahrnehmung der Information
abgeleitet werden. In der Gerichtspraxis finden sich Entscheide, mit denen eine
solche (sozialversicherungsrechtlich fundierte) Beauftra-gung angenommen (vgl.
dazu BGE 111 V 72 betreffend Arbeitgeber) bzw. abgelehnt wurde (vgl. BGE 111 V
171 betreffend Arbeitgeber, SVR 2001 KV Nr. 3 betreffend BSV).
".
Lo stesso autore
rammenta poi, a pag. 401, che "
Die in Art. 27 Abs. 1 ATSG festgelegte
Informationspflicht kann etwa dadurch erfüllt werden, dass Informationsbroschüren,
Merkblätter oder – allgemein verständliche – Wegleitungen abgegeben werden (dazu
BGE 131 V 476). Ausreichend ist es, wenn über die Möglichkeit, eine
Abredeversicherung in der UV abschliessen zu können, mit einem allgemein
zugänglichen Aushang im Betrieb des Arbeitgebers informiert wird (dazu Entscheid
des Bundesge-richts vom 29.
März 2004, U 255/03).
".
In quest'ultima sentenza, citata da
Kieser, l'Alta Corte, con riferimento all'art. 72 OAINF giusta il quale gli
assicuratori provvedono a che i datori di lavoro siano sufficientemente informati
in merito all'applicazione dell'assicurazione contro gli infortuni e i datori
di lavoro sono obbligati a trasmettere queste informazioni ai dipendenti, ha
affermato:
"
(…)
2.1.
In einem Fall, in welchem es um die Tragweite der Informationspflichten von
Versicherer und Arbeitgeber hinsichtlich einer Abredeversicherung nach
Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ging, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht
zunächst in Bestätigung der Auffassung des damaligen kantonalen Gerichts
erkannt, Art. 3 UVG umschliesse lediglich die Obliegenheit des Versicherers,
die Abredeversicherung zu führen und anzubieten, nicht jedoch die
Verpflichtung, jeden einzelnen Versicherten im Rahmen der Beendigung seines
Arbeitsverhältnisses rechtzeitig über die Möglichkeit der Verlängerung des
Versicherungsschutzes durch Abschluss einer Abredeversicherung zu informieren
(BGE 121 V 31 f. Erw. 1c). Hingegen ergebe sich aus der allgemeinen Informationspflicht
des Versicherers (Art. 72 UVV) die Verpflichtung, nebst anderem über die Möglichkeit
des Abschlusses einer Abredeversicherung zu informieren. Der Versicherer und
auch der Arbeitgeber sind in diesem Regelungszusammenhang Organe der
Versicherungsdurchführung und die Erfüllung ihrer Informationspflicht muss
manifestiert werden und insbesondere im Hinblick auf die Weiterleitungspflicht
des Arbeitgebers (Art. 72 Satz 2 UVV) vom Versicherten erkennbar sein.
Damit wird von den Durchführungsorganen organisatorisch nicht mehr verlangt,
als nach jahrzehntelanger Verwaltungspraxis in der von der SUVA betriebenen
obligatorischen Unfallversicherung schon unter der Geltung des KUVG beachtet
wurde, nämlich beispielsweise ein Aushang am ständigen Anschlag im
unterstellten Betrieb, Informationen an Betriebsversammlungen usw. Da sich
Versicherer und Arbeitgeber den Beweis der ihnen obliegenden Information mit
dem erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit durch
zumutbare Vorkehren ohne weiteres sichern können, rechtfertigt es sich, dem
Versicherer die Beweislast hiefür auch insoweit aufzuerlegen, als die Erfüllung
der Informationspflichten des Arbeitgebers in Frage steht (BGE 121 V 32 ff.
Erw. 2a und b mit Hinweisen). Bei Verletzung der Informationspflichten hat
der Versicherer für seine sowie die Unterlassungen des Arbeitgebers einzustehen,
wobei dies unter dem Vorbehalt steht, dass die weiteren Voraussetzungen für
eine erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz, insbesondere die kausal
verursachte Disposition seitens des Arbeitnehmers aus unterbliebener
Information, erfüllt sind (BGE 121 V 34 Erw. 2c mit Hinweisen; RKUV 2000
Nr. U 387 S. 274 f. Erw. 3b).
2.2
Wie die Abklärung der SUVA ergeben hat, sind in den vom Personal der Eisenbahn
X.________ benutzten Räumen Informationen der SUVA über die Abredeversicherung
angeschlagen; weiter haben Arbeitskollegen der Beschwerdeführerin
Abredeversicherungen abgeschlossen, was bedeutet, dass sie über diese
Möglichkeit informiert worden sind. Eine - hier erfolgte - Information durch allgemeinen
Anschlag ist für die Erfüllung der Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV
ausreichend (vgl. BGE 121 V 33 Erw. 2b mit Literaturhinweis), so wurde denn
auch in RKUV 2000 Nr. U 387 S. 277 Erw. 4c implizit eine Information durch
Broschüren als grundsätzlich genügend vorausgesetzt (auch wenn dies im konkreten
Fall nicht ausreichend gewesen und nicht korrekt erfolgt ist). Das Genügen
eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht
ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu
sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres
verlangt werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz
macht und in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es
auch nur durch das Lesen der Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre
Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte
zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden zu lassen. Dies ist hier um
so mehr der Fall, als in den Lohnabrechnungen jeweils der vorgenommene Abzug
für die Nichtberufsunfallversicherung ausgewiesen und damit monatlich die
Problematik der Unfallversicherung in Erinnerung gerufen worden ist. Eine
Sensibilisierung für den Unfallversicherungsschutz wäre im Übrigen um so mehr
zu erwarten gewesen, als die Beschwerdeführerin bereits im Juni 2001 einen
Unfall erlitten hatte und in der Folge bis zum 8. August 2001 arbeitsunfähig
gewesen ist. Würde der Auffassung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gefolgt, welche letztlich eine explizite Information in jedem Einzelfall verlangt,
liefe dies schlussendlich darauf hinaus, einem Arbeitnehmer bei der Kündigung
alles und jedes - nicht nur betreffend Abredeversicherung - mitteilen zu
müssen; ein dermassen umfangreicher Informationskatalog würde in der Folge
nicht mehr gelesen (vgl. das Beispiel bei Gunther Arzt, Strafbarkeit
juristischer Personen: Andersen, vom Märchen zum Alptraum, Schweizerische Zeitschrift
für Wirtschaftsrecht 2002, S. 233 Fn 23: Viele Käufer eines Fernglases werden
die voluminöse Bedienungsanleitung mit absurden Warnungen nicht lesen, sodass
ihnen auch der sinnvolle Hinweis entgeht, mit dem Fernglas nicht in die Sonne
zu schauen). Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren
Gunsten daraus ableiten, dass ein vom Inspektor der SUVA im Juni 2002 befragter
Angestellter der Eisenbahn X.________ den Aushang über die Abredeversicherung
nicht gekannt hat, da dieser Mitarbeiter - anders als die Beschwerdeführerin -
allenfalls gar keine Veranlassung hatte, sich über die Versicherungsdeckung
nach einer Kündigung Gedanken zu machen.
2.3
An der Erfüllung der Informationspflicht (Erw. 2.2 hievor) ändert die Tatsache
nichts, dass der Inspektor der SUVA am 20. Juni 2002 festgestellt hat, die
Informationen der SUVA seien am Bahnhof in Y.________ - Arbeitsort der
Beschwerdeführerin - nicht angeschlagen gewesen; dies war offenbar nach einem
erfolgten Umbau des Gebäudes unterlassen worden.
Die
Beschwerdeführerin hatte einerseits während ihrer Anstellung seit 1996
Gelegenheit, die angeschlagenen Informationen in den diversen von ihr benutzten
Räumen in unterschiedlichen Bahnstationen zur Kenntnis zu nehmen. Diese
Informationen waren andererseits auch ab dem Zeitpunkt des Umbaus in Y.________
in den für das Personal vorgesehenen Räumen in anderen Bahnhöfen angeschlagen,
wobei ausser Zweifel steht, dass sich die Beschwerdeführerin in ihrer
Eigenschaft als Kondukteurin an solchen Orten aufgehalten hat. Damit ist die
Informationspflicht im Sinne des Art. 72 UVV jedoch auch während der Zeit erfüllt
worden, in der in Y.________ keine Informationen ausgehängt gewesen sind.
2.4
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Abredeversicherung hingewiesen
habe, und dass ihr dieser Brief zu spät geschickt worden sei, da sie sich zu
dieser Zeit bereits im Ausland aufgehalten habe, was der Eisenbahn X.________
bekannt gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Möglichkeit der
Abredeversicherung (jedoch auf das Ende des Unfallversicherungsschutzes)
hingewiesen hat. Da jedoch eine Information mittels Aushang am Anschlagbrett
ausreichend ist (vgl. Erw. 2.2 hievor), ändert die Nichterwähnung der
Abredeversicherung im Schreiben nichts an der Rechtslage.
Damit
haben die SUVA und die ehemalige Arbeitgeberin die Informationspflicht gemäss
Art. 72 UVV mittels Aushang korrekt erfüllt; eine Verletzung der
Informationspflicht ist nicht erstellt und eine Leistungspflicht der SUVA in
der Folge zu verneinen (vgl. BGE 121 V 34 Erw. 2b in fine)."
(
sottolineature della redattrice
)
In una sentenza pubblicata in DTF 134 V
428 il Tribunale federale ha affermato:
"
(…)
11.3
Gemäss Art. 72 Satz 1 UVV sorgen die Versicherer dafür, dass die Arbeitgeber
über die Durchführung der Unfallversicherung ausreichend informiert werden.
Diese - nach Inkrafttreten des ATSG im Wortlaut unverändert belassene -
Verordnungsbestimmung verpflichtet den Versicherer zu einer substantiellen
Information ihrer angeschlossenen Arbeitgeber von Amtes wegen. Die entsprechende
Verfahrenspflicht geht nach der vor 1. Januar 2003 ergangenen Rechtsprechung
über die praxisgemäss aus dem Grundsatz von Treu und Glauben hergeleitete
allgemeine Pflicht der Sozialversicherungsträger, die an der Versicherung
Beteiligten auf Verlangen in Einzelfragen zu beraten oder ihnen Auskunft zu
erteilen, hinaus (BGE 121 V 28 E. 2a S. 32). Auch im Rahmen von Art. 72 UVV
gilt - analog zu Art. 27 Abs. 2 ATSG - der Grundsatz, wonach die Verletzung der
Informationspflicht nur dann zu Rechtsfolgen führen kann, wenn die
Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) allesamt erfüllt sind (RKUV 2004 Nr. U 517 S. 429
[U 255/03], 2001 Nr. U 441 S. 542 f. [U 285/99], 2000 Nr. U 387 S. 272 [U
340/99]).
11.4
Die Frage, ob die SUVA aufgrund der unwidersprochenen Entgegennahme von
Prämienzahlungen und von erteilten Auskünften ihre Informationspflicht gemäss
Art. 27 Abs. 2 ATSG und Art. 72 UVV verletzt hat und der Beschwerdegegner
infolgedessen gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben
Versicherungsschutz beanspruchen kann, lässt sich aufgrund der Akten nicht beantworten.
Es liegt aber eine Notiz der SUVA vom 4. Mai 2006 vor, wonach die Arbeitgeberin
bis am 3. Februar 2006 im Glauben gewesen sei, dass ihre Angestellten bei der
SUVA gegen Unfall versichert seien. Anlässlich des Betriebserfassungsbesuches
vom 15. März 2005 sei nicht darüber informiert worden, dass für Entsandte das
Formular E101 hätte ausgefüllt werden müssen. Gemäss den Angaben des BSV wurde
zudem erst seit dem 1. Januar 2006 in den Weisungsbestimmungen festgehalten,
dass Arbeitnehmer, die ausschliesslich zum Zweck der Entsendung eingestellt wurden,
nicht als Entsandte betrachtet werden könnten, eine Entsendung jedoch
ausnahmsweise zulässig sei, wenn der Arbeitnehmer vor der Entsendung bereits in
der Schweiz versichert gewesen sei. Das kantonale Gericht hatte zu dieser
Problematik aufgrund seiner Beurteilung nicht Stellung zu nehmen. Die SUVA hat
sich zu diesem Punkt bisher nicht geäussert. Die Vorinstanz, an welche die
Sache zurückzuweisen ist, wird diesbezüglich sachdienliche Abklärungen
vorzunehmen und alsdann darüber zu befinden haben, ob dem Beschwerdegegner
gestützt auf den Vertrauensschutz Leistungen der SUVA zustehen oder nicht."
(…).
Va ancora evidenziato
che la legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal), a proposito del
controllo dell'obbligo assicurativo, all'art. 16 prevede che:
"
1
Il datore di lavoro fornisce al lavoratore non
domiciliato soggetto all'obbligo d'assicurazione le informazioni necessarie
relative all'adempimento di questo obbligo.
2
L'assicurato e
il datore di lavoro sono solidalmente debitori dei premi arretrati a decorrere
dal giorno in cui avrebbe dovuto avere inizio l'obbligo assicurativo, fatta
deduzione dei sussidi di legge, per le seguenti categorie:
a) lavoratori in possesso di un permesso di
lavoro di durata inferiore ad un anno;
b) lavoratori in possesso di un permesso di
dimora annuale, per il primo anno di attività, così come per i rispettivi
familiari.
3
Ogni pretesa
di cui al cpv. 2 è soggetta a perenzione dopo cinque anni.".
Inoltre, l'art. 19
LCAMal recita quanto segue:
"
1
Il Consiglio di Stato fa iscrivere d'ufficio, previa
diffida scritta, le persone soggette all'assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie che rifiutano di aderire ad un assicuratore riconosciuto e autorizzato
all'esercizio ai sensi della LAMal e della relativa Ordinanza (OAMal).
2
[Cpv. abrogato
dalla L 10.5.2006; in vigore dal 4.7.2006 - BU 2006, 203].
3
Il regolamento
può definire i criteri di ripartizione tra gli assicuratori.".
Per l'art. 5 RLCAMal,
"
1
Previa richiesta dell'Istituto delle assicurazioni
sociali, i datori di lavoro devono fornire tempestivamente, in forma gratuita,
ogni informazione in ordine al controllo dell'obbligo d'assicurazione per lavoratori
non domiciliati.
2
Nell'ambito
dell'applicazione dell'Accordo CH/CE sulla libera circolazione delle persone e
della Convenzione istitutiva dall'AELS, tali informazioni possono riguardare
anche i familiari, residenti in Svizzera o all'estero, del lavoratore
domiciliato o non domiciliato in Svizzera.".
A norma dell'art. 7
RLCAMal,
"
1
L'iscrizione d'ufficio delle persone soggette all'obbligo
d'assicurazione, non iscritte presso un assicuratore, è ordinata dall'Istituto
delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.
2
La
ripartizione tra i singoli assicuratori considera l'effettivo degli assicurati
affiliati.".
13.   In
concreto, va innanzitutto rilevato che il cpv. 4 delle Disposizioni finali
della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal (cfr. consid. 6 in fine) non
trova applicazione, poiché l
'
assicurata
ha iniziato a lavorare in Svizzera nel giugno 2006, quando l'ALC era ormai
entrato in vigore da 4 anni.
Infatti, dagli
accertamenti effettuati è risultato che l
'
autorità cantonale competente si è attivata già dal 2002 per fornire
ai frontalieri tutte le informazioni necessarie per permettere loro di esercitare
il diritto di opzione. Pertanto, non può essere rimproverato all
'
UAM una violazione dell
'
obbligo di informare all
'
entrata in vigore degli Accordi bilaterali.
Anche nel caso di
specie, dall'istruttoria condotta dal TCA è emerso che l'UAM ha ampiamente
adempiuto, con l'ausilio di numerosi canali informativi, ai suoi obblighi, come
del resto rilevato sia dall'UFSP (doc. XVI, risposta 4 in fine: "
Tramite
tali azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi,
andando addirittura oltre le esigenze di legge
."), che dall'UFAS (doc.
XVII, risposta 4: "
A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato
adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro
diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio
"
e risposta 5 pag. 2 in fine: "
Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità
cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti
in Italia
.").
L'amministrazione si è
di fatto prodigata cercando di raggiungere tutti i frontalieri esercitanti un'attività
lavorativa in Ticino in ben tre occasioni, concedendo ai medesimi, dopo aver
contattato le autorità federali, perfino una proroga del termine di tre mesi
previsto dall'ALC.
In effetti l'Ufficio
assicurazione malattia, oltre a prendere contatto nel 2002 e nel 2003 con i
lavoratori frontalieri recensiti ufficialmente, informandoli della possibilità
di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza, nel 2008 ha
compiuto uno sforzo notevole al fine di permettere a coloro che avevano omesso
di far valere la loro opzione, di sanare la loro situazione.
In tale contesto,
l'autorità cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e
che non avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione
completa comprensiva del formulario TI 1, peraltro facilmente compilabile,
essendo sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella
casella “
assicurazione malattie nel Paese di residenza
”, di una tabella
sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri
dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera
accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di
questo modulo.
L'amministrazione ha
inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha
informato 11 sindacati (Comedia, FTCA, UNIA, GaraNto, OCST, SEI, SEV, Sit, SSM,
SSP/VPOD Lugano e Bellinzona, Syna) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro
d'azione allargato (Camera di Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie
Ticinesi (AITI), Associazione ticinese dei Giornalisti, Unione contadini ticinesi
e Segretariato agricolo, Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera impresari costruttori
(SSIC TI), Gastroticino).
Complessivamente l'UAM
ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati, nell'ambito dell'operazione
di “
sanatoria
”.
Questa iniziativa ha
avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato
7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione
ed ha permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all'opzione a
favore del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre, il 3 giugno
2008 il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa
ed il Capo Ufficio dell'UAM, Bruno Cereghetti, ha rilasciato numerose
interviste, anche a giornali italiani, in cui ha informato i lavoratori
frontalieri circa i passi da intraprendere per optare a favore dell'assicurazione
del proprio Paese di residenza.
Secondo lo scritto
dell'UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al 30
settembre 2008 per l'esercizio del diritto di opzione in casi giustificati,
corrisponde alla soluzione prevista dall'annesso II all'ALC (sezione A, cifra
3, lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone
che erano assicurate in Italia non avevano compreso l'importanza di riempire
correttamente il formulario relativo al diritto d'opzione.
A prescindere dalla
questione a sapere se la fattispecie descritta configuri effettivamente
un'ipotesi di "caso giustificato", accertato come l'UAM abbia
informato sufficientemente tutti gli interessati nel corso dei tre mesi di
grazia tramite scritti ai datori di lavoro, ai lavoratori, ai sindacati ed ai
giornali (cfr. lettera dell'UFSP, doc. XIV e dell'UFAS, doc. XVI e STF U 255/03
del 29 marzo 2004), va evidenziato come un "ulteriore" caso
giustificato, con un nuovo termine decorrente dopo il 30 settembre 2008, non
può più essere ammesso.
Come rileva il
Tribunale federale nella citata sentenza U 255/03, da una persona adulta come la
ricorrente può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo obbligo
assicurativo ("
Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für
die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit
der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie
der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest
Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste
Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in
den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während
längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden
zu lassen."
).
Ciò importa a maggior
ragione nel caso concreto dove l'interessata, per potere lavorare, si è recata
in un'altra nazione, nella quale gli aventi diritto di voto sono stati chiamati
in numerose occasioni ad esprimersi sull'ALC, con conseguenti articoli di fondo
sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che hanno
creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
Nulla cambia la
circostanza che l'assicurata non sarebbe stata informata tramite il suo datore
di lavoro giacché determinante, nella fattispecie, è la circostanza che
l'autorità cantonale (UAM), competente per informare circa il diritto di
opzione, ha ampiamente divulgato questa problematica tramite numerosi canali.
L'autorità cantonale,
visto tra l'altro l'alto numero di lavoratori in Ticino che provengono
dall'Italia, non può infatti essere tenuta a seguire passo dopo passo ogni
frontaliero.
Spetta piuttosto a
questi ultimi, che si recano in un'altra nazione per svolgere la propria
attività lavorativa, dar prova di maggior senso di responsabilità, chiedendo eventuali
informazioni supplementari.
Non può pertanto
essere chiesto all'autorità cantonale di sincerarsi in un secondo tempo se la
persona interessata ha capito ed è consapevole della scelta che deve compiere.
Infatti, il principio
dell'affiliazione al luogo di lavoro è voluto dall'Unione europea e la Svizzera
non può che applicare le norme internazionali a cui ha aderito (
in casu
:
ALC).
Un diverso modo di
affiliazione deve pertanto essere deciso a livello di autorità europee e non
certo da parte dell'UAM.
Visto quanto precede,
non può dunque essere imputata all'UAM alcuna violazione del dovere di
informazione di cui all'art. 27 LPGA e quindi anche del principio della buona
fede, facendo infatti difetto la prima delle cinque summenzionate condizioni cumulative
(cfr. consid. 12).
Pertanto, in assenza
di un effettivo "caso giustificato", la pretesa ignoranza del diritto
rispettivamente l
'
asserita
mancata informazione diretta tramite raccomandata, non costituiscono palesemente
un "caso giustificato" nel senso della cifra 3 lett. b punto aa dell
'
Allegato II dell
'
ALC e dell
'
Allegato
VI del regolamento n. 1408/71.
L
'
opzione formulata dalla ricorrente
contestualmente al reclamo e con il ricorso è dunque tardiva.
14.   Non
va poi dimenticato che la possibilità di optare per l'assicurazione del proprio
Paese di residenza è un'eccezione al principio generale dell'affiliazione al
luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in
particolare ai Paesi confinanti, tra cui l'Italia, membro fondatore dell'UE ed
i cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che
reggono il diritto comunitario.
Del resto la facoltà
di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che
si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata
permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente
elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti
ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi
senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre
all'insorgente una maggiore attenzione.
15.   In
secondo luogo, la ricorrente, come visto, ha affermato di avere esercitato tempestivamente
il diritto d
'
opzione verso il
suo Paese di residenza, avendo compilato e spedito già nel giugno/luglio 2006
all
'
Ufficio assicurazione
malattia il modulo TI 1. Ella avrebbe quindi optato per l
'
Italia appena ha iniziato la sua attività
lavorativa in Svizzera, rispettando il termine di tre mesi.
L
'
autorità competente, per contro, nega di
avere mai ricevuto detto formulario.
Occorre dunque
accertare se effettivamente l
'
assicurata
abbia spedito ad inizio estate 2006 questo modulo.
16.   Giova
preliminarmente infatti rammentare che la procedura dinanzi al Tribunale delle
assicurazioni sociali è retta dal
principio inquisitorio
. Il
Tribunale
accerta d'ufficio, con la collaborazione delle parti, i fatti rilevanti per il
giudizio, assume le prove necessarie e le apprezza liberamente ed il giudice
delegato ha facoltà di ricorrere a mezzi probatori non indicati dalle parti o
di rinunciare all'assunzione di mezzi probatori che le parti hanno notificato.
Alla fattispecie in discussione è applicabile la LPTCA, che prevede la massima
dell'ufficialità, il principio inquisitorio e quello dell'applicazione d'ufficio
del diritto (in questo senso:
Marco
Borghi
e
Guido
Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, edito dalla CFPG, Lugano, ad art. 18 pag. 89 e segg.;
cfr. inoltre
STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA I 83/01
del 31 maggio 2001; STFA U 429/00 del 13 marzo 2001; Untersuchungsgrundsatz,
SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI Praxis 1994 pag. 212; DTF 125 V
195 consid. 2 con riferimenti). È dunque compito del giudice chiarire d
'
ufficio in modo corretto e completo i fatti
giuridicamente rilevanti.
Questo principio non è
tuttavia incondizionato, ma trova il suo correlato nell
'
obbligo delle parti di collaborare
(DTF
125 V 195 consid. 2 con riferimenti; RAMI 1994 pag. 211; AHI Praxis pag. 212;
DLA 1992 pag. 113;
Meyer
, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: Basler Juristische
Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12;
Spira
,
Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in:
Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16;
Kurmann
, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz, in: Luzerner Rechtsseminar 1986,
Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pagg. 5 segg.). Questo obbligo comprende
in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e
quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto
da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in
difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell'assenza
di prove (SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pagg. 158-159
consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113;
Beati
in: Relazioni tra diritto civile
e assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg).
Su questi aspetti, si
veda in particolare:
Duc
, Les
assurances sociales en Suisse, Losanna 1995, pagg. 827-828 e
Locher
, Grundriss des
Sozialversicherungsrecht, Berna 1997, pagg. 339-341, laddove quest'ultimo
rileva che “besondere Bedeutung hat die Mitwirkungspflicht dann, wenn der
Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht (weiter) erstellt
werden kann”.
L'obbligo di accertamento d'ufficio dei
fatti, correlato dal dovere di collaborazione delle parti, non rende comunque
privo d'efficacia il principio secondo cui l'
onere della prova
incombe
alla parte che da un fatto deriva un suo diritto e del conseguente fardello in
caso di mancata prova.
L'art. 8 CC prevede infatti che, ove la
legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una
circostanza di fatto da lui asserita deve fornirne la prova.
Con sentenza del 18
settembre 2001 (K 202/00, consid.
3b),
il TFA (dal 1°
gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato
:
"
(…) Celui-ci comprend en
particulier l'obligation de ces dernières d'apporter, dans la mesure où cela
peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature
du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir
supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2;
VSI 1994, p. 220 consid. 4; comp. ATF 125 III 238 consid. 4a à propos de l'art.
274d al. 3 CO). Car si le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation
de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de
preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les
conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l'impossibilité de prouver un
fait peut être imputée à l'adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3; RAMA 1999
n° U 344, p. 418 consid. 3). Au demeurant, il n'existe pas, en droit des
assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge
devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1999 n° U 349, p.
478 consid.
2b; DTA 1998 n°
48, p. 284). (…)."
In senso analogo,
Borghi/Corti
, op. cit. pag. 90.
17.   Per
quanto attiene la notifica delle decisioni e l'inoltro di atti ed istanze nei
confronti dei quali la ricorrente ha espresso delle lamentele, va evidenziato
che i Tribunali, ed in particolare l
'
allora Tribunale Federale delle Assicurazioni, hanno sviluppato nel
corso degli anni un'abbondante giurisprudenza.
Occorre anzitutto
rilevare come l'onere della prova dell'avvenuta notifica di una decisione
giudiziaria incombe all'autorità amministrativa (DTF 115 V 113 con riferimenti).
Qualora la notifica o la relativa data sono contestate, in caso di dubbio fa
stato la versione fornita dal destinatario (DTF 103 V 66 consid. 2a). L'andamento
organizzativo di una spedizione da parte dell
'
autorità amministrativa non è sufficiente per provare la notifica di
una decisione, in particolare quando si tratta di un invio per posta A (RCC
1992 pag. 395 consid. 3c). Questa prova può essere tuttavia portata per il
tramite di indizi (per esempio: corrispondenza con l'autorità amministrativa,
RCC 1984 pag. 123 consid. 1b), tenuto conto che, secondo la giurisprudenza del
TFA, è sufficiente che la prova sia stata fornita secondo il principio della
verosimiglianza preponderante (DTF 121 V 6 dove si trattava di un termine per
salvaguardare la perenzione dei contributi AVS ex art. 16 cpv. 1 LAVS;
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, N 364, pag. 166).
In una sentenza del 22
febbraio 1993 pubblicata in DTF 119 V 7, il Tribunale federale delle
assicurazioni sociali aveva invero avuto modo di stabilire che la tempestività
dell'esercizio di un rimedio di diritto deve essere determinata con certezza
(ad esempio fornendo la prova dell'invio mediante raccomandata) e che in simili
casi, la regola della verosimiglianza preponderante, usuale nel diritto delle
assicurazioni sociali, non è applicabile.
In una successiva
sentenza del 28 febbraio 1995 pubblicata in DTF 121 V 5 e AJP 1995 pag.
1090-1091, la nostra Massima Istanza ha precisato che la giurisprudenza citata
(DTF 119 V 7) si applica solamente per valutare la tempestività di atti processuali,
ma non invece nell'ambito dell'amministrazione di massa (ad esempio: l'emanazione
di decisioni in materia di contributi) dove è applicabile l'abituale criterio
della probabilità preponderante. Va comunque osservato che, anche in questa
seconda occasione, in assenza di un invio raccomandato, il TFA, pur applicando
il criterio della probabilità preponderante, ha ritenuto non avvenuta la
notifica della decisione alla data indicata dall'amministrazione (per una
critica della giurisprudenza federale, anche con riferimento al DTF 120 V 37,
cfr.
U. Kieser
in: AJP 1995 pag.
1091-1092).
A questo proposito va
rilevato che in una sentenza del 26 settembre 1994 nella causa E.K. AG, il
Tribunale federale delle assicurazioni ha riconfermato che colui che è in grado
di comprovare l'avvenuta spedizione (ad esempio mediante una ricevuta postale),
beneficia della presunzione che in quell'invio sono contenuti i documenti rilevanti
ai fini dei diritti che si vogliono fare valere. In tale ipotesi, se l'amministrazione
ritiene che in quell'invio figuravano altri documenti sta a lei fornire la
prova delle proprie affermazioni.
Nella sentenza del 14
dicembre 1999 pubblicata in DLA 2000 pag. 118 segg., l'Alta Corte ha rilevato
che l'autorità sopporta le conseguenze della mancanza di prove (o della
mancanza della probabilità preponderante) nel senso che, se la notifica o la rispettiva
data sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito,
occorre basarsi sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio. La spedizione
con la posta normale non consente in generale di stabilire se la comunicazione
sia pervenuta al destinatario; la semplice presenza nel fascicolo della copia
dell'invio non è sufficiente per dimostrare che tale lettera sia stata effettivamente
spedita e ricevuta. Tuttavia, la prova della notifica di un atto può risultare
da altri indizi o dall'assieme delle circostanze, quali la mancata protesta da
parte di una persona che riceve richiami
(STCA del 22 luglio 2005, inc. 36.2005.3 e 4).
18.   Nel
caso concreto, l
'
assicurata
rileva di avere inoltrato tempestivamente, ossia nel giugno/luglio 2006, il suo
modulo TI 1 all
'
Ufficio
assicurazione malattia per l
'
esercizio
del diritto d
'
opzione del
sistema sanitario, e meglio entro i tre mesi da quando ha iniziato a lavorare
nel nostro Cantone.
Per sua stessa
ammissione, ella ha spedito all
'
Ufficio assicurazione malattia questo formulario per posta A e
quindi non ha la prova dell
'
avvenuta
consegna al destinatario (doc. I punto 4).
La questione del
preteso invio all
'
UAM, da parte
della ricorrente, del modulo TI 1, va risolta alla luce della consolidata giurisprudenza
sviluppata da questo Tribunale (prima fra tutte: STCA del 17 ottobre 2005, inc.
36.2005.86; fra le ultime: STCA del 21 luglio 2008, inc. 36.2008.49+53+54; STCA del 5 agosto 2009, inc. 36.2009.106; STCA del 19 ottobre 2009, inc. 36.2009.141; STCA del 9 novembre 2009, inc. 36.2009.171; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.77; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.81; STCA del 25 novembre 2009, 36.2009.71; STCA del 30 novembre 2009, 36.2009.23 e 36.2009.24; STCA del 2 dicembre 2009, 36.2009.26; STCA dell
'
11 gennaio 2010, 36.2009.70).
Pertanto, chi inoltra
un'istanza od un gravame all'autorità amministrativa o giudiziaria, e quando
l'atto sia dichiarato non pervenuto, deve dimostrarne l'avvenuto invio sia
mediante la produzione della ricevuta della raccomandata, sia con la produzione
di corrispondenza con l
'
Ufficio
destinatario dell
'
invio
relativa all'oggetto dell'istanza stessa, che attesti quindi che l
'a
mministrazione ha ricevuto una precedente
comunicazione da parte dell
'
assicurato.
In questo contesto, la
prova del tempestivo inoltro della domanda tocca all'assicurato medesimo ed in
caso di mancata prova le conseguenze vengono sopportate dallo stesso, e meglio
come alla giurisprudenza esposta ai punti precedenti.
19.   Nella
fattispecie, dagli atti a disposizione non si può desumere il rispetto dei
termini per l
'
inoltro del
modulo. Non v
'
è infatti documentazione
che comprovi quanto sostiene l
'
assicurata.
La spedizione mediante
posta semplice, come visto, non permette di ammettere con la necessaria certezza
l
'
avvenuto invio del formulario
TI 1 nel periodo indicato dall
'
interessata.
D
'
altronde, essa stessa ha affermato di non
avere la prova dell
'
avvenuta
consegna all
'
autorità
competente della lettera che le ha spedito nell
'
estate 2006.
Va rilevato, al riguardo,
che un possibile errore d
'
impostazione
da parte dell
'
assicurata, di
consegna della Posta od altro,
non
possono essere fatti ricadere sull
'a
mministrazione.
In queste circostanze,
in mancanza di prove concrete attestanti l'invio all
'
amministrazione dell
'
apposito formulario TI 1 relativo all
'
esercizio del diritto d
'
opzione già nel giugno 2006, e tanto meno entro il 30 settembre 2008
nell
'
ambito della procedura in
sanatoria (e quindi l'assenza della ricevuta postale della spedizione per
raccomandata o specifica corrispondenza riferentesi alla documentazione in
discussione), l
'
interessata deve
sopportare le conseguenze delle sue omissioni.
Pertanto, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni
non
deve ritenere come validamente trasmesso all
'
autorità competente il formulario TI 1 con l
'
opzione per il sistema assicurativo italiano contro le malattie, che
l
'
insorgente sostiene d
'
avere compilato e spedito all
'
UAM nell
'
estate 2006.
Ne discende, così, che
l
'
esercizio del diritto d
'
opzione da parte della ricorrente
non
è avvenuto entro il termine legale di tre mesi – né dal momento in cui ha
iniziato la sua attività in Svizzera né dall'avvio della procedura di sanatoria
del 2008 - e che quindi tale situazione non può esonerarla dall
'obbligo di essere affiliata alla cassa malati svizzera fintanto che
lavora nel nostro Paese.
Neppure le
dichiarazioni di volontà di rimanere affiliata al sistema sanitario italiano
espresse con il reclamo ed il ricorso possono soccorrerla, poiché esse sono manifestamente
tardive.
20.   Infine,
l
'
insorgente ha proposto l
'
assunzione di ulteriori prove, quale l
'
audizione - generica - di alcuni testimoni
(doc. I).
A questo proposito va
rammentato
che un'audizione può essere rifiutata senza per questo ledere
il diritto d'essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. fed. e dall'art.
6 n. 1 CEDU.
Infatti, secondo la giurisprudenza
federale, l'obbligo di organizzare un dibattimento pubblico ai sensi dell'art.
6 n. 1 CEDU presuppone una richiesta chiara e inequivocabile di una parte; semplici
domande di assunzione di prove, come ad esempio istanze di audizione personale
o di interrogatorio di parti o di testimoni, oppure richieste di sopralluogo,
non bastano per creare un simile obbligo (sentenza 9C_578/2008 del 29 maggio
2009; sentenza
I 472/06 del 21 agosto 2007; nonché
DTF
122 V 47; cfr. pure DTF 124 V 90, consid. 6, pag. 94 e il rinvio alla DTF prima
citata).
In concreto, non
essendo stata presentata una domanda espressa di procedere ad un
'
udienza pubblica, questo TCA rinuncia ad un
'
audizione, poiché superflua
ai fini dell
'
esito della vertenza
(cfr. sentenza del 21 agosto 2007, I 472/06, consid. 2).
Peraltro, la
documentazione raccolta da
l TCA è sufficientemente chiara per potere
statuire in merito alla causa senza dover far capo ad ulteriori accertamenti,
in particolare all'audizione di testi peraltro non specificatamente indicati
.
In proposito, va
ancora evidenziato come conformemente alla costante giurisprudenza, qualora
l'istruttoria da effettuare d'ufficio conduca l'amministrazione o il giudice,
in base ad un apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la
probabilità di determinati fatti deve essere considerata predominante e che
altri provvedimenti probatori non potrebbero modificare il risultato, si
rinuncerà ad assumere altre prove (apprezzamento anticipato delle prove;
Kieser
, Das
Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, pag. 212 n. 450,
Kölz/Häner
,
Verwaltungs- verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., pag. 39
n. 111 e pag. 117 n. 320;
Gygi
, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., pag. 274; cfr. anche STFA H
103/01 dell'11 gennaio 2002; DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c,
120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Tale modo di procedere
non costituisce una violazione del diritto di essere sentito desumibile
dall'art. 29 cpv. 2 Cost. fed. (e in precedenza dall'art. 4 vCost. fed.; DTF
124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c).
21.   Alla
luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione
impugnata va confermata.
Occorre qui ancora
rammentare alla ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i
presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio
dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a
LAMal e che è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di
cambiare l
'
assicuratore presso
cui è stata affiliata dall
'
UAM.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è
respinto
.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano
Ranzanici
Fabio Zocchetti