ti_gerichte · 52.2012.2 · 2013-09-27 · it
Chiave di riparto e le singole quote a carico dei comuni per una linea urbana di trasporto pubblico d'importanza cantonale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.09.2013 52.2012.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.09.2013 52.2012.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.09.2013 52.2012.2

Incarti n.
52.2012.2
52.2012.23
Lugano
27 settembre
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi:
a.
b.
30 dicembre 2011 del
Comune RI 1,
patrocinato da: avv. PA 1
16 gennaio 2012 del
Comune CO 4,
rappresentato dal suo municipio,
contro
la decisione 29 novembre 2011
(n. 6600) del Consiglio di Stato, che stabilisce la chiave di riparto e le
singole quote a carico dei comuni di CO 2, CO 3, CO 4, CO 1 e RI 1 per il
finanziamento dei costi non coperti della linea __________ __________;
ritenuto,
in
fatto
A.
Dando seguito all'obiettivo relativo al potenziamento dell'offerta
di trasporto pubblico urbano d'importanza cantonale postulato dal Piano
regionale dei trasporti del __________, adottato dal Consiglio di Stato nel __________,
con decreto
legislativo del 12 marzo __________
il Gran Consiglio ha approvato l'incremento
dell'offerta concernente la
linea urbana d'importanza cantonale __________ __________ e ha stanziato i
necessari crediti.
B.
Con scritto 2 luglio 2010 la Commissione regionale dei trasporti del __________ (CO 5) ha segnalato ai comuni interessati dalla linea, segnatamente CO
2, CO 3
, CO 4, CO 1 e RI 1, la necessità di
adeguare la chiave di riparto per il finanziamento dei costi non coperti e ha
trasmesso loro una proposta di modifica.
C.
Poiché suddetta proposta - come anche tutte le successive varianti
di chiave di riparto elaborate dalla CO 5 - non trovavano
l'adesione unanime dei cinque comuni, con scritto
11 ottobre
2011 la CO 5 ha chiesto al Consiglio di Stato di statuire su
tale questione.
D.
Con decisione 29 novembre 2011 (n. 6600) il Consiglio di Stato ha
stabilito le singole aliquote a carico dei comuni, fissando la chiave di
riparto in base ai seguenti parametri:
-     criterio
dell'offerta di trasporto in base ai vantaggi ed alle prestazioni offerte: numero
annuale di corse per ogni fermata;
-     criterio
della popolazione residente: numero di abitanti situati nel raggio di influenza
di 200 m dalle fermate;
-
criterio della forza finanziaria: indice di
forza finanziaria dei
comuni (IFF), aggiornato al più recente valore
disponibile (IFF 2011/12).
E.
Avverso tale decisione i comuni di RI 1 e di CO 4 si sono aggravati
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento: il
comune di CO 4 contesta la chiave di riparto stabilita dal Governo nella misura
in cui essa ometterebbe di considerare, contrariamente a quanto prevede espressamente
la legge, l'intera popolazione residente nei comuni; inoltre,
secondo il comune, tale parametro andrebbe valutato
adottando la medesima formula matematica utilizzata per la suddivisione
dei costi della Comunità tariffale integrale e per la chiave di riparto della linea
urbana __________ ed escludendo dal computo la
popolazione delle frazioni aggregate dopo l'entrata in funzione
della linea __________. Anche il comune di RI 1
contesta la
chiave di riparto adottata dal Governo ma per altri motivi,
segnatamente in quanto essa sarebbe priva di un fattore di ponderazione
relativo all'elevato numero di fermate presenti sul suo territorio, fermate
destinate peraltro in gran parte all'utenza di infrastrutture pubbliche regionali.
F.
Il Consiglio di Stato, per il tramite della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità, postula l'integrale reiezione dei gravami con
motivazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi che seguono. In
merito alle osservazioni dei comuni di CO 2, CO 3, CO 1 e della CO 5 si dirà,
se necessario, nei considerandi di diritto. Il comune di CO 4 e quello di RI 1
postulano la reiezione vicendevole dei rispettivi ricorsi.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). La legittimazione attiva
dei ricorrenti, destinatari del provvedimento impugnato, è certa (art. 43 LPamm).
Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
LPamm).
1.2.
L'art. 51 LPamm prevede che,
quando siano proposti
davanti alla stessa
autorità più ricorsi il cui fondamento di fatto sia il
medesimo, l'autorità
può ordinare la congiunzione delle istruttorie, decidere i ricorsi con una sola
decisione o sospendere una o più procedure in attesa dell'istruzione o della
decisione delle altre. In
concreto, ritenuto
che i ricorsi sono diretti contro la medesima
decisione e che il fondamento
di fatto è il medesimo, per economia processuale le procedure ricorsuali sono
congiunte in un unico giudizio.
2.
Secondo
l'art. 29 cpv. 1 della legge sui trasporti pubblici del 6 dicembre 1994 (LTP;
RL 7.4.1.1) il Cantone contribuisce al finanziamento dell'offerta di trasporto
pubblico per le linee d'importanza cantonale e richiede la partecipazione dei
comuni. I comuni
serviti dalle linee urbane
d'importanza cantonale e dalle linee
che servono i posteggi di
corrispondenza per utenti provenienti prevalentemente dall'esterno (
park and
ride
) partecipano al finanziamento del costo non coperto delle spese di
gestione nella
misura del 50% (art. 29 cpv. 3
e art. 30 cpv. 1 lett. b LTP). Secondo
l'art. 32 cpv. 1 LTP, i comuni
stabiliscono consensualmente le rispettive quote di partecipazione. In caso di
mancato accordo o di inerzia, la ripartizione è stabilita dal Consiglio di Stato,
nell'ambito dell'offerta di trasporto, in base ai vantaggi, alle prestazioni
offerte, alla popolazione residente ed alla forza finanziaria (art. 32 cpv. 2
LTP).
3.
Come
esposto in narrativa, il Governo ha stabilito le singole aliquote a carico dei
comuni, fissando la chiave di riparto per il finanziamento dei costi non
coperti della linea __________ in base, fra l'altro, al criterio della
popolazione residente, criterio che è però stato circoscritto al numero di
abitanti situati nel raggio di influenza di 200 m dalle fermate. Il comune di CO
4 contesta tale limitazione, in quanto palesemente in contrasto con il chiaro tenore
dell'art. 32 cpv. 2 LTP, che imporrebbe di considerare l'intera popolazione
residente.
3.1. La legge s'interpreta in primo luogo
secondo il suo tenore
letterale. Tuttavia, se il testo non è
assolutamente chiaro, se sono possibili più interpretazioni, allora bisogna
indagare sulla sua reale portata, considerando tutti gli elementi
interpretativi, ossia i materiali legislativi, lo scopo della norma, il fine
che essa persegue o l'interesse tutelato o, ancora, le relazioni che
intercorrono tra quest'ultima e altre disposizioni legali e il contesto
legislativo in cui essa si inserisce (DTF 131 II 697 consid. 4.1, 117 Ia 328
consid. 3a). Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il
diritto può distanziarsi dal medesimo soltanto se sussistono motivi fondati per
ritenere che la sua formulazione non rispecchia completamente il vero senso della
norma (DTF 131 II 217 consid. 2.3). Simili motivi possono risultare dai materiali
legislativi, dallo scopo della norma, come
pure dalla relazione tra
quest'ultima e altre disposizioni (
ibidem
).
3.2. Il testo dell'art. 32 cpv. 2 LTP è chiaro: esso prevede una ripartizione
dei costi da parte del Governo "(…)
in base ai vantaggi, alle
prestazioni offerte, alla popolazione residente ed alla forza finanziaria
".
La scelta della nozione di "
popolazione residente
" permette di
poter affermare che non sussistono dubbi che essa si riferisca, genericamente,
alla popolazione residente nei comuni serviti da linee di importanza cantonale,
siano esse regionali, urbane o destinate a servire i posteggi di corrispondenza
per utenti provenienti prevalentemente dall'esterno (cfr. art. 29 LTP); nulla
lascia ritenere che la stessa possa venir circoscritta a bacini di utenza più o
meno determinata e non vi sono elementi per ritenere che il legislatore avesse
inteso disporre altrimenti. In particolare, dai materiali legislativi, e in
special modo dal Messaggio concernente l'adozione della legge sui trasporti
pubblici del 28 settembre 1993 (n. 4162; in: RVGC anno parlamentare 1994 pag.
578 segg.), emerge chiaramente la volontà di concedere ai comuni un vastissimo
margine di apprezzamento nella determinazione delle modalità di ripartizione
dei costi, tramite convenzioni, in quanto posti nella posizione migliore per valutare
tutti gli aspetti particolari inerenti al calcolo, scegliere i criteri da
adottare e ponderare i rispettivi vantaggi (pag. 647 seg.). Il Consiglio di Stato
è invece chiamato a intervenire solo a titolo sussidiario, in caso di mancato
accordo, secondo i criteri generali e,
per
quanto possibile, neutri, elencati appunto nella norma. Non vi
sono
dunque ragioni per discostarsi dal chiaro testo di legge e
neppure elementi per ritenere che il legislatore
avesse inteso conferire al Consiglio di Stato un margine di interpretazione in
merito alla nozione di "
popolazione residente
". Notasi che
anche gli asseriti effetti indesiderati scaturenti dall'applicazione di tale
criterio, messi in rilievo dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità in sede di risposta, non permettono di concludere diversamente: come
detto, secondo la volontà del legislatore, la facoltà di concordare liberamente
le modalità di ripartizione dei
costi a
seconda dei rispettivi vantaggi, stabilendo se del caso
specifici bacini
di utenza, spetta ai comuni nell'ambito delle facoltà concesse dall'art. 32
cpv. 1 LTP e non al Consiglio di Stato che, limitando il criterio alla
popolazione residente a quella inclusa entro un raggio di 200 m dalle fermate,
è incorso in una violazione del diritto. Per il che, su questo punto, il ricorso
del comune di CO 4 merita di venir accolto.
4.
Le
tesi del comune di CO 4 non possono invece venir seguite allorquando chiede
l'esclusione dal computo della popolazione residente della popolazione delle
frazioni aggregate dopo l'entrata in funzione della linea __________ e
l'applicazione della medesima formula matematica utilizzata per la suddivisione
dei costi della Comunità tariffale integrale. Per quanto attiene alla prima
richiesta, valgono,
mutatis muntandis
, le
considerazioni esposte al
considerando che precede: a differenza di quanto
avviene nella fattispecie prevista al cpv. 1, il cpv. 2 dell'art. 32 LTP, enunciando
il criterio della popolazione residente, non ha concesso margine d'apprezzamento
che permetta di limitare la nozione a determinati bacini di utenza o alla popolazione
di determinati comparti territoriali dei comuni interessati, come ad esempio quella
dei nuclei originari. Per quanto concerne invece la seconda
richiesta, meritano di venir condivise le
osservazioni formulate dalla
Divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità in sede di risposta, secondo cui, poiché  la formula matematica
utilizzata
per la suddivisione dei costi
della Comunità tariffale integrale
considera l'intero servizio di
trasporto pubblico regionale sul territorio cantonale e, di riflesso, l'intera
popolazione ticinese, una sua applicazione va esclusa nella fattispecie, che ha
come oggetto una singola linea di trasporto rappresentante solo un parte dell'offerta
globale. Per il che le ulteriori censure del comune vanno respinte.
5.
Nel suo ricorso il comune di
RI 1 contesta invece la decisione sotto un altro profilo e rimprovera al
Consiglio di Stato di non aver considerato, nell'ambito dei criteri dei
vantaggi e delle prestazioni offerte, il fattore della sovrapposizione delle
fermate in un raggio di influenza di 200 m, assegnando a ogni fermata un
punteggio di ponderazione: senza tale elemento il comune, che
presenta sul suo territorio un numero elevato di
fermate molto
ravvicinate, varie delle quali destinate all'utenza di
infrastrutture regionali, risulterebbe ingiustamente penalizzato. La decisione
del Governo che considera, nell'ambito dei criteri dei vantaggi e
delle prestazioni offerte, esclusivamente il numero
annuale di
corse per ogni fermata, risulterebbe dunque iniqua e quindi
arbitraria.
5.1. In proposito va anzitutto osservato
che, come esposto in
narrativa, il Consiglio di Stato, nel determinare
la chiave di riparto contestata, ha operato una valutazione che pondera il
fattore del numero annuale di corse per ogni fermata con il fattore della popolazione
residente
nel raggio di influenza di 200 m dalle fermate.
Anche il Governo ha quindi ritenuto corretto recepire il fattore relativo
all'importanza delle varie fermate della linea __________ in proporzione alla
popolazione da esse direttamente servita. La volontà di introdurre nel calcolo
un elemento di ponderazione è stata peraltro ribadita dalla Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, che in sede di risposta pone in rilievo
come con la contestata chiave di riparto venga attribuito un "valore di
utilità" alle varie fermate. Di conseguenza, nel principio, il Governo ha
condiviso la necessità di introdurre nel calcolo un
ulteriore fattore
di ponderazione. Sennonché tale fattore è stato fatto
rientrare
erroneamente, per tutti i motivi
esposti al considerando 3., nel
criterio della popolazione residente,
che è stata arbitrariamente circoscritta a quella situata in un raggio di 200 m
dalla fermata, e non in quello dei vantaggi o delle prestazioni offerte.
5.2. Ora, facendo astrazione da tale
conclusione, la decisione
del Governo sembrerebbe resistere alle
critiche del comune: infatti, come rettamente osserva la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità in sede di risposta, una maggiore densità
delle fermate si traduce, indipendentemente dalla distanza esistente tra una e
l'altra, in un migliore accesso al trasporto pubblico e quindi in un
indiscutibile vantaggio per la popolazione residente nelle vicinanze; ridurre
il valore delle fermate in funzione del fattore di sovrapposizione proposto dal
comune significherebbe ridurre in modo ingiustificato il peso di un
incontestabile vantaggio. Tuttavia, visto l'esito del ricorso del comune di CO
4 e richiamato quanto esposto sopra al considerando 5.1., la questione può
rimanere indecisa e andrà risolta nell'ambito della nuova decisione che il
Governo sarà chiamato ad emanare.
6.
Nel complesso si giustifica
quindi l'annullamento della decisione impugnata e il rinvio degli atti al
Consiglio di Stato per una nuova decisione ai sensi dei considerandi che
precedono (art. 65 cpv. 2 LPamm).
7.
Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Dato l'esito del ricorso del comune di RI 1, si giustifica l'assegnazione di
ripetibili ridotte in proporzione al grado di successo (art. 31 LPamm), dovute
dallo Stato.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.
1.1. Il ricorso 30 dicembre 2011 del comune di RI 1 è eva-
so
ai sensi del considerando 5.
1.2. Il
ricorso 16 gennaio 2012
del comune di CO 4 è accolto
§.
Di conseguenza:
-   la decisione 29 novembre 2011(n. 6600) del Consiglio
di
Stato è annullata;
-   gli
atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova
decisione,
ai sensi dei considerandi.
2.
Non si prelevano la tassa di giustizia e le spese. Lo Stato verserà
al comune di RI 1 fr. 800.- a titolo di ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario