ti_gerichte · 52.1996.141 · 1996-07-19 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.07.1996 52.1996.141
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.07.1996 52.1996.141
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.07.1996 52.1996.141

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00141
DP 132/96
leo
Lugano
19 luglio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Silvia Torricelli in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi,
impedito
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  18 giugno 1996 di
__________
rappr. da: Studio legale __________
contro
la
decisione 30 maggio 1996 del Presidente del Consiglio di Stato (n. 2778) che
toglie l'effetto sospensivo al ricorso inoltrato dall'insorgente avverso la
licenza edilizia 26 aprile 1996 rilasciata dal municipio di __________ alla
__________ (__________) per lavori di trasformazione su uno stabile
industriale situato fuori della zona edificabile (part. n. __________ RF);
viste le risposte:
-    1. luglio 1996 del Presidente del
Consiglio di Stato;
-    2 luglio 1996 della __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La __________ (__________) è
un'azienda attiva nel campo della micronizzazione di sostanze farmaceutiche.
L'attività produttiva si svolge in un complesso industriale formato da più edifici,
situati a __________, in località __________, fuori della zona edificabile
(part. no. __________ RF).
Senza chiedere alcun permesso, nel corso del 1995 la
__________ ha iniziato a ristrutturare un capannone situato a monte dello
stabilimento principale, istallandovi macchinari destinati ad incrementare la
produzione. La trasformazione dell'edificio, utilizzato sino a quel momento
soprattutto come magazzino/deposito, ha comportato l'istallazione di due mulini
ad aria compressa ed alcune modifiche della struttura interna dell'edificio.
Dietro sollecitazione dell'autorità comunale, il 14 febbraio
1996 la resistente ha chiesto il rilascio di una licenza in sanatoria per le
trasformazioni attuate. Alla domanda si è opposta __________ proprietaria di
una casa d'abitazione situata su un fondo confinante (part. n. __________ RF).
Con risoluzione del 21 febbraio 1996, il municipio di
__________ ha dal canto suo ordinato alla __________ di sospendere le attività
produttive avviate nel capannone ristrutturato, fintanto che la domanda di
costruzione non avesse "espletato tutta la procedura prevista dalla
vigente legislazione edilizia".
Il provvedimento non è stato impugnato.
B.   Raccolto il preavviso
favorevole dell'autorità cantonale, il 26 aprile 1996 il municipio di
__________ ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione della
vicina qui ricorrente.
Contro questa decisione __________ si è aggravata davanti al
Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
Pendente causa, la __________ ha chiesto al Consiglio di
Stato di autorizzarla in via provvisionale "a continuare le attività produttive
nello stabile industriale esistente sulla part. n. __________ RF".
C.   Con decisione 30 maggio 1996
il Presidente del Consiglio di Stato ha accolto l'istanza, togliendo l'effetto
sospensivo al ricorso a condizione che l'attività lavorativa venisse limitata
dal lunedì al venerdì dalle 08.00 alle 18.00 e che sul bocchettone dell'uscita
d'aria dell'impianto di ventilazione venisse posato un silenziatore entro 10
giorni dall'intimazione della decisione.
D.   Contro questa risoluzione
__________ è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone
l'annullamento.
Secondo l'insorgente, la risoluzione censurata snaturerebbe
illecitamente l'istituto delle misure cautelari, determinando effetti che
travalicano i limiti del potere di regolamentazione provvisionale della
vertenza pendente davanti al Consiglio di Stato.
La decisione terrebbe inoltre esclusivamente conto degli
interessi economici della resistente, trascurando del tutto quelli dell'insorgente.
E.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Presidente del Consiglio di Stato, che si limita a rilevare come
la __________ abbia posato i silenziatori richiesti con la provvisionale.
Il municipio di __________ ha chiesto il rigetto
dell'impugnativa.
A favore della conferma della risoluzione censurata si
pronuncia pure la __________, che contesta partitamente le tesi dell'insorgente,
sottolineando l'importanza degli interessi economici in discussione e la pretestuosità
delle contestazioni sollevate dalla vicina opponente nell'ambito del ricorso
pendente davanti al Consiglio di Stato.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 4 PAmm e 21 LE.
La legittimazione attiva dell'insorgente discende dalla sua
qualità di proprietaria di un fondo contermine a quello dedotto in edificazione.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Date le circostanze, il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   La licenza edilizia è un
atto amministrativo mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento
di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda
di costruzione (cfr. art. 1 RLE; Scolari, Commentario della LE, ad art. 39 N.
3; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht,
N. 21 seg.). Essa non procura al suo titolare alcun diritto nuovo. Toglie soltanto
il divieto formale di effettuare interventi edilizi senza la necessaria
autorizzazione, conferendo al suo rilasciatario il diritto di eseguire l'opera
prevista dai piani approvati e di utilizzarla conformemente alla destinazione
indicata. La licenza edilizia non autorizza in effetti soltanto la costruzione
dell'opera, ma anche la sua destinazione, ovvero l'uso prospettato con la domanda
di costruzione.
3.   La licenza edilizia diventa
esecutiva soltanto con la sua crescita in giudicato formale. Il beneficiario
può quindi farne uso soltanto dopo la scadenza infruttuosa dei termini di
ricorso.
In caso d'impugnazione l'esecutività della licenza è sospesa.
Dato che la LE non prevede che la licenza sia immediatamente esecutiva, fa
stato la regola sancita dall'art. 47 PAmm. In caso di ricorso, i lavori di
costruzione possono quindi essere iniziati soltanto dopo il rigetto definitivo
dell'impugnativa.
Analogamente, se la licenza ha per oggetto un cambiamento di
destinazione di una costruzione esistente, la trasformazione può essere messa
in atto soltanto dopo la crescita in giudicato del relativo permesso. In caso
di ricorso contro una licenza che autorizza un cambiamento di destinazione, le
preesistenti condizioni di utilizzazione possono quindi essere modificate
soltanto dopo la crescita in giudicato di una decisione di conferma del
provvedimento autorizzativo.
4.   Laddove la legge non
prevede l'immediata esecutività delle decisioni, l'autorità che le adotta può
comunque togliere preventivamente l'effetto sospensivo ad un'eventuale
impugnativa.
Analoga facoltà è data all'autorità di ricorso, che,
d'ufficio o su istanza di parte, può attribuire con provvedimento cautelare
l'immediata esecutività ad una decisione impugnata, revocando l'effetto
sospensivo esplicato ope legis dal ricorso.
In materia edilizia, il conferimento dell'immediata
esecutività ad una licenza edilizia mediante revoca dell'effetto sospensivo
esplicato dal ricorso non entra per principio in linea di conto. Eccezioni a
questa regola sono tutt'al più ipotizzabili in casi particolari, quando la
contestazione concerne soltanto alcuni aspetti della licenza, ma non
l'edificazione in quanto tale.
5.   In pratica accade che
lavori di costruzione vengano avviati senza la necessaria autorizzazione. Non
rara è in particolare l'attuazione di cambiamenti di destinazione non
autorizzati.
Per principio, in questi casi, l'avvio di una procedura di
rilascio del permesso in sanatoria si impone come un'esigenza inderogabile.
Eventuali provvedimenti di ripristino di una situazione conforme al diritto
possono in effetti essere adottati soltanto dopo che sia stata accertata
l'illegittimità materiale dell'intervento edilizio attuato senza la necessaria
autorizzazione.
Prima di questo accertamento, l'autorità può soltanto
impedire la continuazione dei lavori abusivi mediante provvedimenti cautelari
volti ad assicurare lo status quo e ad evitare che le conseguenze dell'abuso si
consolidino e si estendano ulteriormente.
Se i lavori di costruzione sono ormai terminati, un ordine di
sospensione dell'attività edilizia non ha comunque più ragion d'essere. In
questi casi, soltanto l'utilizzazione dell'opera può essere oggetto di
provvedimenti cautelari di natura inibitoria.
Analoga è la situazione in caso di cambiamenti abusivi della
destinazione di costruzioni esistenti. Un ordine di sospensione dei lavori non
entra ovviamente in considerazione. La modifica delle condizioni di
utilizzazione, attuata senza la necessaria autorizzazione, può nondimeno essere
inibita mediante un divieto d'uso adottato a titolo di misura provvisionale (Mäder,
op. cit. N. 639).
Il divieto di utilizzare una costruzione realizzata o trasformata
abusivamente è un provvedimento di natura cautelare del tutto simile all'ordine
di sospensione dei lavori. Al pari di quest'ultimo, compete al municipio (art.
42 LE) ed è immediatamente esecutivo. Anch'esso deve inoltre rispettare il
principio di proporzionalità (cfr. STA 12.3.92 in re Beauty Furs SA = RDAT 1992
II N. 28; STA 20 9.93 in re Columpsi; STA 23.11.94 in re Tadiello). Analogamente
all'ordine di sospensione dei lavori, anche il divieto d'utilizzazione emanato
a titolo di misura cautelare deve infine essere seguito da una procedura intesa
ad accertare se la nuova destinazione dell'opera edilizia è conforme al diritto
materialmente applicabile e se sono eventualmente dati i presupposti per
l'adozione di provvedimenti di ripristino.
6.   Nel caso in esame, la
__________ ha insediato un laboratorio specializzato nella micromacinazione di
sostanze medicinali in un capannone che veniva utilizzato soprattutto come
deposito. La trasformazione è stata portata a compimento senza la necessaria
autorizzazione. Si è quindi in presenza di un cambiamento di destinazione
abusivo, ovvero di una modifica significativa delle condizioni di utilizzazione
attuata in violazione dell'obbligo del permesso sancito dagli art. 22 cpv. 1
LPT ed 1 LE.
Il municipio di __________, accortosene, non ha ordinato la sospensione
dei lavori. Ha però ingiunto alla resistente di astenersi da qualsiasi attività
produttiva sino al termine della procedura di rilascio della licenza in
sanatoria richiesta nel frattempo.
L'ordine di sospensione dell'attività impartito dall'autorità
comunale configura indubitabilmente un divieto di utilizzazione volto ad
inibire la fruizione della trasformazione attuata abusivamente. Il
provvedimento, di natura cautelare, non è stato impugnato e non è nemmeno
oggetto dell'impugnativa in esame. Non può quindi essere messo in discussione
in questa sede. Tanto meno può essere oggetto di un sindacato di legittimità la
decisione 20 giugno 1996, non notificata all'insorgente, con cui il municipio
di __________ l'ha revocato.
Controversa davanti a questo Tribunale è unicamente la legittimità
del provvedimento con cui il Presidente del Consiglio di Stato, analogamente
sollecitato dalla resistente, ha revocato sub condicione l'effetto sospensivo
esplicato dal ricorso inoltrato da __________ contro la licenza edilizia 26
aprile 1996, che il municipio di __________ ha nel frattempo rilasciato per
sanare la trasformazione abusiva del capannone.
Con questa misura cautelare il Presidente del Governo ha in sostanza
conferito provvisoria esecutività alla licenza in contestazione. Grazie ad
essa, la resistente è stata autorizzata - a titolo provvisorio - a portare a
termine eventuali lavori mancanti secondo le modalità di utilizzazione del
laboratorio fissate dalle condizioni alle quali il provvedimento è stato
assoggettato. Indirettamente, il Presidente del Governo ha quindi anche autorizzato
l'utilizzazione del capannone trasformato in laboratorio.
A suo avviso, il conferimento della provvisoria esecutività
della licenza impugnata sarebbe giustificato dall'importanza degli interessi
economici della resistente e dalla necessità di evitare che i ritardi provocati
dalla procedura d'impugnazione le arrechino un pregiudizio irreparabile.
La tesi non può essere accreditata nemmeno considerando che i
lavori di trasformazione sono praticamente terminati e che in definitiva
oggetto dell'autorizzazione provvisoria è soltanto l'utilizzazione del fabbricato.
L'irreparabilità del pregiudizio che il ritardo nell'evasione
del ricorso pendente davanti al Consiglio di Stato può arrecare agli interessi
economici della resistente non basta per attribuire provvisoria esecutività
alla licenza. Ponderando in questo modo i contrapposti interessi la maggior
parte delle licenze edilizie impugnate dovrebbe essere posta al beneficio della
provvisoria esecutività. Né soccorre la resistente il fatto che si tratti di
una licenza in sanatoria per trasformazioni ormai portate a compimento.
Ammettere il contrario significherebbe premiare il fatto compiuto. Irrilevante
è pure il fatto che venga autorizzata soltanto l'utilizzazione temporanea del
laboratorio e che siano stati adottati gli accorgimenti opportuni per eliminare
qualsiasi aggravio del carico ambientale ingenerato dalla controversa attività.
Interventi edilizi non autorizzati su fondi esclusi dalla
zona edificabile vanno per principio gravati da ordini di sospensione dei
lavori. Lo esige lo stesso ordinamento pianificatorio, che ammette il rilascio
di autorizzazioni a costruire soltanto in casi eccezionali, ove risultino
soddisfatte condizioni particolarmente severe (cfr art. 24 LPT). Per lo stesso
motivo è in linea di massima escluso il conferimento della provvisoria
esecutività a licenze accordate per costruzioni ubicate su fondi esclusi dalla
zona edificabile.
Analoghe considerazioni portano ad esigere l'adozione di provvedimenti
cautelari volti ad inibire l'utilizzazione di opere edilizie realizzate
abusivamente su simili fondi. Parimenti da escludere è quindi anche la
possibilità di autorizzarne l'uso temporaneo, mediante conferimento della
provvisoria esecutività ad una licenza rilasciata per sanare un cambiamento di
destinazione attuato senza permesso.
A maggior ragione questa conclusione si impone nel caso in
esame, ove all'interesse pubblico ad impedire che un capannone posto fuori
della zona edificabile venga utilizzato abusivamente prima della crescita in
giudicato della relativa licenza in sanatoria si aggiunge l'interesse della
ricorrente ad opporsi all'insediamento di attività industriali non prive di
rischi in prossimità della sua casa d'abitazione. Al riguardo basta considerare
che motivi di sicurezza (pericolosità delle sostanze trattate e dei
procedimenti di lavorazione) impongono la posa di filtri assoluti.
Scaturendo da una ponderazione degli interessi pubblici e
privati contrapposti, che privilegia gli interessi economici dai contorni
incerti fatti valere in causa dalla resistente senza nemmeno prendere in
considerazione gli interessi della ricorrente, il provvedimento censurato non
può quindi essere confermato.
Pur tenendo conto del margine d'apprezzamento che dev'essere
lasciato al Presidente del Governo in ordine all'adozione di misure cautelari,
nelle circostanze concrete, il conferimento della provvisoria esecutività alla
licenza impugnata non appare ragionevolmente difendibile. L'effetto sospensivo
esplicato dal ricorso pendente davanti al Consiglio di Stato va pertanto
ripristinato, annullando il provvedimento in contestazione.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 22, 24 LPT; 1, 21 LE; 3, 18, 21, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione 30 maggio 1996 del Presidente del
Consiglio di Stato è annullata.
2.   La tassa di giustizia di fr.
600.-- è a carico della resistente che rifonderà fr. 900.-- alla ricorrente a
titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario