ti_gerichte · 90.2009.63 · 2011-01-24 · it
Nucleo storico: non approvazione di un vincolo per erigere un nuovo edificio nel nucleo: motivi urbanistici e paesaggistici contrari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.01.2011 90.2009.63
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.01.2011 90.2009.63
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.01.2011 90.2009.63

Incarto n.
90.2009.63
Lugano
24 gennaio
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 agosto 2009 di
RI 1
contro
la risoluzione 24 giugno 2009 (n. 3112), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore particolareggiato dei
nuclei storici del comune di Sessa;
viste le risposte:
-    1° settembre 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del
territorio;
-    23 ottobre 2009 del
municipio di Sessa;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 31 marzo 2008 il consiglio comunale di Sessa ha adottato il piano
regolatore particolareggiato dei nuclei storici. In quella sede, per quanto
riguarda il nucleo storico di Costa, è stata istituita la facoltà di erigere un
nuovo tassello edilizio sul mapp. 1218, lungo la strada di servizio, che
definisce l'asse d'entrata del nucleo. Il mapp. 1218, di proprietà di RI 1,
presenta una superficie di 1772 mq, su cui insiste una casa d'abitazione di due
piani.
B.   Con
risoluzione 24 giugno 2009 (n. 3112), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore particolareggiato dei nuclei storici di Sessa. Per quanto
concerneva il nucleo di Costa, il Governo ha negato l'approvazione al tassello
edilizio sul mapp. 1218, rinviando gli atti al comune affinché, attraverso l'allestimento
di una variante, formulasse per l'area interessata una soluzione alternativa.
Esso ha rilevato che il nucleo in oggetto fosse costituito, fin dalle sue
origini, da due agglomerati ben distinti. Benché l'inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (in seguito, ISOS)
non fornisse particolari spunti per una tutela, non si giustificava una loro
unificazione mediante il tassello edilizio all'esame. Inoltre, questa nuova
edificazione a stecca, con i suoi 5 m di larghezza, non consentiva un adeguato
risultato anche dal profilo tipologico e architettonico. Per contro, questo
nuovo edificio avrebbe occupato un'area che, proprio perché libera da
edificazioni e fungendo da stacco fra gli agglomerati, assumeva la funzione di
spazio altamente qualificato e qualificante della struttura stessa del nucleo
(cfr. risoluzione 24 giugno 2009, pagg. 13 e 28).
C.   Con ricorso
24 agosto 2009, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo
avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e
chiedendo l'approvazione del tassello edilizio, così come adottato dal
consiglio comunale. A sostegno della sua impugnativa, la ricorrente lamenta la
violazione della garanzia della proprietà.
Essa sostiene che le motivazioni governative procederebbero da constatazioni
soggettive, e quindi opinabili, non suffragate dalla conoscenza dei luoghi. In
particolare, ritiene errato considerare come nuclei distinti i due gruppuscoli
di case in località Costa. Si tratterebbe in realtà di frammenti di tessuto
edificato, circondati da case unifamiliari di recente edificazione, dal valore
architettonico discutibile. L'ipotesi avanzata dal Consiglio di Stato di mantenere
libera da costruzioni l'area all'esame, oltre ad essere sproporzionata per la
proprietaria, risulterebbe poi vanificata dall'attribuzione dei terreni
circostanti alla zona edificabile. Per contro, l'avversata soluzione comunale
rispetterebbe la logica dell'edificato esistente, giacché la nuova costruzione si
svilupperebbe lungo la strada di servizio, completando il nucleo esistente, e creerebbe
uno spazio riservato verso i giardini dei privati.
D.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del
gravame, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni, che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
E.   In data 5
maggio 2010 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, in seguito acquisite
agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive
domande e allegazioni. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT).
2.   2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio
del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta l'art.
75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art.
2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse
tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura
del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un
tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione
- nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 24
segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno
delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate
della pianificazione (cfr.
Alexandre
Flückiger
, Commentario LPT, ad
art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro
ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo
le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,
dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della
cultura, del tempo libero e così via, ma anche secondo necessità estetiche o di
preservazione dei siti (
Flückiger
,
op. cit., ad art. 15 n. 12). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili
con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,
devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1
cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 509). La diversificazione della zona fabbricabile persegue diversi
obiettivi: la suddivisione dei volumi delle costruzioni, ad esempio la ricerca
della qualità estetica in funzione dei vari settori dell'agglomerato (cfr.
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
514;
Flückiger
,
ibidem
).
Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei", oppure
prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata agli
edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la
trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art.
18 n. 6 e n. 10). La tutela dei nuclei può essere giustificata anche nell'ottica
del rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori (art. 3
cpv. 2 LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT).
4.   Il piano
particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina
nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del
territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o
socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione
naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore
comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
Il piano
particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per
ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici
da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici;
può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino
un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di
accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il
diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità
delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n.
409 seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).
5.   La
ricorrente critica la risoluzione governativa, che stralcia dal piano
particolareggiato il tassello edilizio previsto sul mapp. 1218, adducendo la
violazione della garanzia della proprietà, in particolare il principio della
proporzionalità. Essa non condivide l'approccio restrittivo operato dal Governo
al nucleo di Costa, che non presenterebbe alcun valore urbanistico e
architettonico rilevante per essere così tutelato da non poter ammettere alcuna
nuova facoltà edificatoria sul suo terreno.
6.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della
proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF
129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico
e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op.
cit.
, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II.
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610). Infine,
quale fondamentale istituto dell'ordinamento
giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (
Ulrich
Häfelin/Walter
Haller
, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n.
324;
Pascal
M
ahon
, Petit commentaire del la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad art. 26).
Nel caso
di specie la risoluzione qui impugnata non tocca l'essenza del menzionato
diritto fondamentale ed è palesemente sorretta da una base legale (art. 37 cpv.
1 LALPT), peraltro nemmeno messa in discussione dalla ricorrente. L'oggetto del
contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse
pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
6.1. Con
il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato, in parte, con risoluzione
22 gennaio 1991 (n. 494) e, in seguito, con risoluzione 15 marzo 1995 (n.
1601), il comune di Sessa ha riservato le zone dei nuclei storici di Suino,
Bonzaglio, Lanera, Beredino e Costa all'allestimento di un piano particolareggiato.
Fino all'entrata in vigore di tale piano, esso ha sottoposto queste zone (zona
nucleo storico NS) ad una regolamentazione transitoria restrittiva, che in
pratica permetteva soltanto riattamenti, trasformazioni e ampliamenti di
piccola entità (art. 50 cifra 2 norme d'attuazione del piano regolatore, in
seguito: NAPR). Con il piano particolareggiato qui all'esame, il comune ha inteso
predisporre le condizioni quadro per una valorizzazione urbanistica ed architettonica
dei nuclei storici (art. 1 norme d'attuazione del piano particolareggiato, in
seguito: NAPP). A tale scopo, il piano particolareggiato è stato corredato da
un piano che indica il modello urbanistico, in scala 1:1000, e da schede
analitico-normative per ogni mappale. Il modello urbanistico raffigura l'assetto
territoriale complessivo auspicato sulla base di principi di tutela e promozione
dei nuclei storici. Esso fornisce il quadro all'interno del quale indirizzare
gli interventi privati e dell'Ente pubblico in maniera coerente rispetto all'ordine
territoriale auspicato. Per quanto riguarda il nucleo di Costa è stato previsto
la formazione di un nuovo tassello edilizio sul mapp. 1218 lungo la strada di
servizio che definisce l'asse d'entrata al nucleo.
6.2. Il
Consiglio di Stato, nella contestata risoluzione, ha ricordato innanzitutto che
per quanto atteneva ai nuovi tasselli edilizi, il Dipartimento del territorio
aveva auspicato, nel suo esame preliminare del 18 novembre 2005, una loro
riconsiderazione in relazione alla loro estraneità al contesto e alla tipologia
esistenti, fino a ritenere come in alcuni casi ciò avrebbe determinato lo sconvolgimento
degli equilibri spaziali. In tale ordine di idee, il Dipartimento aveva chiesto
interventi atti per lo più alla conservazione della struttura e della sostanza
edilizia esistente.
In secondo luogo, il Governo ha osservato che i vari insediamenti componenti il
nucleo storico di Sessa si caratterizzavano soprattutto per la chiarezza di
lettura: essi risultavano ancora ben definiti nel loro perimetro in un contesto
prevalentemente rurale. Orbene, ha considerato l'Esecutivo cantonale,
conservare un insediamento non significava congelarlo, ma permetterne un'evoluzione
naturale e non distruttiva, mantenendo le sue peculiarità architettoniche e
storiche. Ciò, in riferimento ad alcuni nuovi tasselli edilizi evidenziati nel
modello urbanistico, che comportavano delle considerevoli ripercussioni e
conflittualità nei riguardi delle edificazioni e della strutturazione del
nucleo stesso, in quanto risultavano fuori contesto, estranei alle tipologie
esistenti ed oltretutto invasivi. La loro definizione, ha concluso in generale
il Governo, non era sorretta da un appropriato esame storico e soprattutto da
valide giustificazioni (cfr. risoluzione impugnata, pag. 9 e segg.). Era tale,
il caso del nucleo di Costa, caratterizzato da due agglomerati ben distinti, in
cui il non approvato tassello edilizio, previsto sul mapp. 1218, andando ad
occupare una superficie libera da edificazioni, che fungeva quindi da area di
stacco fra questi insediamenti, ne sanciva in qualche modo l'unificazione,
stravolgendo l'assetto del nucleo (cfr. risoluzione impugnata, pag. 13).
6.3. Contrariamente
a quanto afferma la ricorrente e come per contro confermano le rappresentazioni
grafiche del piano particolareggiato, il sopralluogo eseguito in contraddittorio,
la scheda ISOS dedicata all'insediamento all'esame, nonché lo stesso municipio
nelle proprie osservazioni al ricorso, il nucleo di Costa è costituito da due
agglomerati ben distinti, uno localizzato a nord e l'altro più a sud. Benché
esso sia stato in alcune parti modificato attraverso drastici interventi di
riattamento, esso evidenzia ancora in modo ben percettibile la definizione originaria
dei propri margini e del proprio impianto urbanistico (cfr. vari estratti di
piantine, in rapporto di pianificazione maggio 2007, pagg. 9 a 11). L'agglomerato a nord, che si sviluppa a valle, lungo la strada di servizio, formando un
quadrilatero, è costituito da una decina di edifici e dispone di due corti
interne.
Distanziato di circa venti metri, con l'asse sfalsato di una quarantina di
metri verso est, l'agglomerato che sorge a sud, anch'esso a pianta rettangolare,
è composto da una quindicina di costruzioni, al cui interno si trovano tre
cortili. Fra questi due isolati si estende un'area in cui si trovano i giardini
e gli orti del nucleo. Su questi si affaccia il fronte sud del nucleo di
settentrione, che è formato dalla facciata minore dell'edificio al mapp. 1220,
che, con quella maggiore, si sviluppa lungo la strada di servizio, e dalla
facciata minore dell'abitazione della ricorrente al mapp. 1218, che, con quella
maggiore, determina il fronte ad ovest. Fra questi due edifici vi è un'apertura
che permette l'accesso ad una delle corti interne. Il contestato tassello
edilizio (lungo 22 m e largo 5 m) è stato previsto, distanziato di qualche
metro, come prosecuzione dell'edificio al mapp. 1220, allineato da un lato con la
strada di servizio e dall'altro lato con il fronte occidentale del nucleo
ubicato a sud. Questa nuova costruzione, appare, a ben vedere, come una
propaggine dell'insediamento a nord, che va ad interferire spazialmente con
quello posto più a sud, invadendo con ciò l'area libera di valore paesaggistico
dei giardini e degli orti, che funge da separazione dei due insediamenti.
Orbene, la giustificazione che dà il comune a sostegno di questa nuova costruzione,
secondo cui essa, sviluppandosi lungo la strada, contribuirebbe a marcare l'asse
d'entrata del nucleo, non può legittimare l'incisiva modifica che sovverte l'assetto
urbanistico originario del nucleo di Costa. Questo tassello, difatti, non è
atto a completare in modo organico e coerente il nucleo storico, come peraltro
auspicano gli intendimenti alla base del piano particolareggiato e come è
avvenuto nei casi dei mapp. 1232 e 1252, bensì lo pregiudica nelle sue
relazioni spaziali e formali. La risoluzione governativa che lo stralcia dal
piano particolareggiato, oltre che sostenuta da un eminente interesse pubblico,
è pure in consonanza con l'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT, che impone d'integrare
nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, in modo tale da
favorire uno sviluppo armonioso del territorio (art. 1 cpv. 1 LPT).
6.4. Per
quanto riguarda l'invocata violazione del principio della proporzionalità, è
presto detto.
Come illustrato al considerando precedente, la controversa pianificazione
comunale, che ha introdotto nell'area di stacco fra un agglomerato e l'altro un
corpo edilizio invasivo, era suscettibile di pregiudicare i valori spaziali e
urbanistici del nucleo di Costa, attraverso l'alterazione degli equilibri fra
vuoti e pieni. La risoluzione qui impugnata, stralciando dal piano
particolareggiato il tassello edilizio in parola, non ha fatto nient'altro che
ripristinare tali equilibri. La necessità e l'idoneità della decisione all'esame
sono pertanto date. In merito alla proporzionalità in senso stretto, va considerato
che malgrado la restrizione edificatoria che tocca il fondo della ricorrente,
quest'ultimo risulta comunque già apprezzabilmente edificato con un'abitazione
di due piani, che occupa una superficie di circa 170 mq, e una piscina. Per
tutti questi motivi, dunque, la contestata risoluzione governativa regge l'esame
anche dal profilo del principio della proporzionalità.
7.   In
conclusione, la risoluzione del Consiglio di Stato qui impugnata è sorretta da
un sufficiente interesse pubblico e non viola il principio della
proporzionalità. Per questi motivi, essa deve essere tutelata e il ricorso
respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del
ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario