ti_gerichte · 52.2008.223 · 2008-07-10 · it
Commesse pubbliche. Referenze

Commesse pubbliche. Referenze

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2008 52.2008.223
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2008 52.2008.223
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2008 52.2008.223

Commesse pubbliche. Referenze

Incarto n.
52.2008.223
Lugano
10 luglio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sarah Kalatchoff, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 19 giugno 2008 della
RI 1,
__________,
patrocinata da: avv. __________, __________,
contro
la decisione 6 giugno 2008 del CO 2 che delibera
alla ditta CO 1 le opere da elettricista relative all'impianto di smaltimento
delle acque luride del quartiere di __________;
viste le risposte:
-    2 luglio 2007 della
ditta CO 1;
-    3 luglio 2007 del CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 25
febbraio 2008 il municipio di __________ ha indetto un pubblico concorso, retto
dalla legge cantonale sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL
7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da
elettricista necessarie al collettore per l'evacuazione delle acque luride dal
quartiere di __________. La commessa era descritta come
opere da
elettricista con relativi cablaggi nei diversi quadri per la realizzazione di 1
stazione di pompaggio principale, 14 stazioni di pompaggio secondarie e 1
stazione di risciacquo ubicate lungo la riva del lago nella località di __________
su un fronte di 600 m
(FU n. 17/2008 pag. 1622 seg.).
Il bando di concorso stabiliva che le opere
sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti
criteri e fattori di ponderazione:
-    Minor costo                                       65%
-    Referenze per lavori analoghi        30%
-    Formazione apprendisti                    5%
Il capitolato d'appalto precisava che il
prezzo della singola offerta (
P
x
) sarebbe stato valutato in base ad una scala di note (N) da 1 (150%
del minor prezzo; P
min
) a 6 (minor prezzo; P
min
) applicando la formula:
N
x
= [(1.5 P
min
-
P
x
) : 0.1 P
min
]
+ 1
A
lle posizioni
224.300 - 224.320, disciplinanti l'assegnazione delle note per le referenze per
lavori analoghi, esso stabiliva inoltre che le referenze sarebbero state valutate
in base ad una scala di note da 1 a 6, graduata in proporzione al numero di opere
eseguite dal singolo concorrente (nota 1: nessuna opera; nota 6: 10 opere).
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente le offerte di 7 ditte del ramo. Fra queste,
v'erano quella della ricorrente RI 1 __________, di fr. 99'797.00, alla quale
erano allegate tre referenze, e quella della resistente CO 1 __________, di fr.
113'934.70, che era invece munita di dieci referenze.
Esperite le necessarie valutazioni, il
consulente del comune ha allestito la seguente graduatoria:
Prezzo
Referenze
Apprendisti
Totale
Punti
Nota
Punti
Nota
Punti
Nota
Punti
RI 1
6.00
65.00
2.50
12.50
6.00
5.00
82.50
CO 1
4.58
49.65
6.00
30.00
6.00
5.00
84.65
Con decisione 6 giugno 2008, il municipio ha
aggiudicato la commessa alla ditta __________, classificatasi al primo posto
con 84.65 punti.
C.   Contro
questa decisione la ditta RI 1, seconda in graduatoria con 82.50 punti, è insorta
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e
postulando l'aggiudicazione della commessa in suo favore.
L'insorgente rileva di essersi limitata ad
indicare tre referenze (Depurazione acque __________, Acquedotto __________ e
Acquedotto __________), reputando che fossero ammesse soltanto referenze
concernenti lavori su impianti simili. Contesta pertanto l'ammissibilità delle
referenze addotte dall'aggiudicataria, siccome concernenti opere che non
avrebbero nulla in comune con quelle oggetto del concorso in esame.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il municipio e l'aggiudicataria, contestando in
dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno
discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante al
concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata ad impugnare la decisione di aggiudicazione
(art. 43 della legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, inoltrato nel termine di 10
giorni prescritto dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti (art. 18 LPamm). Ad eventuali lacune degli accertamenti poste
in essere dall'istanza inferiore, potrà semmai essere posto rimedio annullando
la decisione impugnata e rinviando gli atti al committente per nuovo giudizio (art.
65 cpv. 2 LPamm).
2.   Le
cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la capacità del
concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire
la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni
sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. La
giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette comunque la possibilità di
utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al
committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta
(STA del 22 giugno 2005 n. 52.2005.173 consid. 3; Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide, AGVE 1999, 329 e rimandi).
Di regola, le referenze sono costituite da
lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in
epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,
soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
Nella
valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale,
il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente
nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente
sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 LPamm;
Marco Borghi/Guido Corti,
Compendio di
procedura amministrativa
,
Agno
1997, ad art. 61 LPamm, n. 2 d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio
di tale potere da parte del committente è una adeguata conoscenza delle
prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a
titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
-  la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione,
che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e
l'epoca in cui sono state effettuate;
-  una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni
fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente
integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente
protocollate (AGVE 2000, 291; Luzernische Gerichts- und Verwaltungsentscheide,
LGVE 2002-II-9);
-  una congrua motivazione della valutazione operata dal committente,
che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di
difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi
con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA
del 9 gennaio 2004 n. 52.2003.359).
Spesso, i committenti si accontentano di una
generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle
particolari conoscenze del settore interessato, di cui dispongono i loro
consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni sull'ammissibilità o
sulla valutazione di singole referenze, spetta ai committenti fornire
all'autorità di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla
in condizione di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono
pretendere che il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza
d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti
sulle caratteristiche dei lavori addotti a titolo di referenza.
3.
3.1. Nel caso concreto, la commessa in discussione consiste essenzialmente
nella realizzazione degli allacciamenti alla rete di distribuzione dell'energia
elettrica di una serie di impianti elettromeccanici (1 stazione di pompaggio
principale, 14 secondarie ed 1 stazione di risciacquo). L'intervento previsto
dal capitolato per ogni stazione si suddivide a grandi linee:
(a) nell'
alimentazione principale
, ovvero nella realizzazione
dell'allacciamento tra la rete di distribuzione dell'energia elettrica ed i
quadri di comando (3 principali e 8 secondari), che comprende la posa di tubi
di protezione per cavi ed il tiraggio di uno o due cavi in rame o ibridi,
(b) nella realizzazione di un
impianto equipotenziale
(messa
a terra), strutturato in modo più o meno identico per tutte le stazioni e
(c) nell'esecuzione degli
impianti forza pompe
, consistenti
nella posa di tubi di protezione per cavi e di cavi del tipo PUR-PUR dal quadro
elettrico ai singoli impianti elettromeccanici (pompe).
Per la stazione principale non è previsto l'allacciamento
alla pompa. È per contro previsto un impianto luce (illuminazione).
3.2. Il capitolato chiedeva ai concorrenti
di indicare a titolo di referenza
lavori analoghi
(pos. 224.300),
eseguiti negli ultimi cinque anni (2003-2008) per importi superiori a fr.
50'000.- (pos. 224.320). Esso precisava che dovevano essere inserite
unicamente
le referenze per i lavori oggetto del concorso
.
Controverso, in concreto, è il significato
della specifica
lavori analoghi
. Secondo la ricorrente, entrerebbero in
considerazione come referenza soltanto impianti elettrici eseguiti in un
ambiente umido ed aventi per oggetto macchinari elettromeccanici. Il municipio
e la resistente attribuiscono invece al requisito una valenza più ampia, che
finisce per confondersi con quella di installazione elettrica in senso lato,
per cui qualsiasi lavoro d'elettricista entrerebbe in considerazione. Né l’una,
né l’altra delle ipotesi interpretative possono essere accreditate. La prima,
perché eccessivamente restrittiva. La seconda, perché troppo generica. Per
lavori analoghi o simili occorre intendere impianti ed installazioni che sia
dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato
grado di analogia con l’opera messa a concorso. Caratteristiche del lavoro
messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare
sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza da giustificare
il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito
lavori
analoghi
può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della
commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti.
Orbene, considerate le particolari
caratteristiche delle prestazioni messe a concorso, per
lavori analoghi
,
nel caso discussione, potevano essere intese tutte le installazioni aventi per
oggetto l'allacciamento e la messa a terra di apparecchi (consumatori di
corrente) alla rete di distribuzione dell'energia elettrica, attraverso dei quadri
di comando. Oggetto della commessa sono in effetti soltanto le seguenti prestazioni:
-
(fornitura) e posa a regola d'arte di tutti tubi
e le scatole necessarie, secondo il piano della DL;
-
(fornitura) e tiraggio dei cavi sub-lacuali
dalla riva al punto di raccordo (quadri);
-
(fornitura) e tiraggio di tutti i cavi di
potenza e comando come da piani e schemi DL;
-
fissaggio delle sonde nei pozzi;
-
collegamento di tutti i cavi alle
apparecchiature ed ai quadri;
-
assistenza durante le fasi di precollaudo e del
collaudo definitivo.
In sostanza, l'aspetto caratteristico della
commessa è dunque dato dalla realizzazione degli allacciamenti (cablaggi) destinati
a collegare degli impianti elettromeccanici (pompe) alla rete di distribuzione dell’energia
elettrica, passando per un quadro di comando. Che si tratti di impianti
elettromeccanici non è di decisivo momento. Nessun particolare intervento è
invero previsto sulle pompe. Anche altri apparecchi elettrici destinati a
consumare corrente possono pertanto entrare in considerazione. Irrilevanti sono
anche i quadri di comando, la cui fornitura e posa è affidata a terzi. Decisivi,
oltre all'impianto equipotenziale, sono in definitiva soltanto la messa in
opera dei tubi ed il tiraggio dei cavi destinati ad allacciare le pompe alla
rete attraverso un quadro di comando. Di un certo peso sono semmai ancora soltanto
le potenze installate ed il conseguente dimensionamento dei cavi. Altri
aspetti, di natura ambientale, sottolineati con particolare risalto dall'insorgente,
sono tutto sommato privi di rilievo.
3.3. La RI 1 ha allegato soltanto le tre referenze, di cui si è detto in narrativa, che le hanno permesso di racimolare
soltanto 12.50 punti. La resistente ha invece addotto dieci referenze, concernenti
non meglio specificati lavori da elettricista, grazie alle quali è riuscita ad
ottenere il punteggio massimo (30.00 punti), recuperando il notevole svantaggio
accumulato nella valutazione del prezzo (RI 1: 65.00 punti; __________: 49.65
punti) e giungendo così a superare la ditta ricorrente. In pratica, producendo
sette referenze più della RI 1, recupera una differenza di prezzo di fr. 14'137.70
(Δ + 14.17%) sul minor prezzo offerto da quest'ultima.
Tanto le referenze addotte dall'insorgente,
quanto quelle allegate dalla __________ si limitano ad indicare il committente,
il valore del lavoro e l’anno in cui è stato svolto. Gli atti non forniscono la
benché minima ulteriore informazione sulla natura dei lavori indicati dalle due
concorrenti a titolo di referenze. Né sembra che tali informazioni siano state
in qualche modo raccolte dal committente. Il municipio, in sede di risposta,
non ha dal canto suo fornito alcuna precisazione al riguardo, limitandosi ad
una contestazione generica delle tesi dell’insorgente. Parimenti, nemmeno la __________
ha fornito ragguagli utili per meglio identificare le caratteristiche delle sue
referenze. Le sue osservazioni al ricorso non permettono in particolare di
stabilire se i lavori addotti a tale titolo consistessero effettivamente nella
messa in opera di tubi di protezione e nel tiraggio di cavi di analoghe
dimensioni destinati a raccordare apparecchi o impianti alla rete di
distribuzione della corrente elettrica passando attraverso quadri di comando e
nella realizzazione di impianti equipotenziali. Questo Tribunale non è dunque
in condizione di verificare concretamente se i lavori addotti sia dalla RI 1,
sia dalla __________ come referenza siano analoghi o meno. Non può limitarsi ad
ammetterli soltanto perché eseguiti da ditte operanti nel settore degli
impianti elettrici. A maggior ragione non si può prescindere da una puntuale
verifica se si considera che, a dispetto dell'apparente semplicità dei lavori
messi a concorso (cfr. scritto 6 maggio 2008 del consulente al municipio), il
committente ha comunque attribuito ad ogni singola referenza un valore di 2.5
punti, pari a circa il 2.31% del minor prezzo (ca. fr. 2'300.00).
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, mancando gli elementi conoscitivi
necessari per esprimere un giudizio fondato, il ricorso va parzialmente
accolto, annullando la delibera impugnata e rinviando gli atti al committente,
affinché, raccolte le informazioni mancanti sulle referenze, si pronunci
nuovamente sulle due offerte rimaste in lizza (art. 65 cpv. 2 LPamm).
La tassa di giustizia è suddivisa fra le
parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza, tenendo debitamente
conto che l’esito del ricorso va in primo luogo ascritto al committente, che ha
omesso di assumere o quantomeno di mettere a disposizione del Tribunale le
informazioni necessarie per pronunciarsi sull'ammissibilità delle referenze. Le
ripetibili sono compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61, 65 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1    la
decisione 6 giugno 2008 del
municipio di __________ è annullata;
1.2.
gli atti sono rinviati al committente,
affinché, assunte le informazioni mancanti sulle referenze addotte, si pronunci
nuovamente sulle due offerte rimaste in lizza.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del comune di __________ nella misura di
fr. 1'000.- e delle due ditte qui comparenti in ragione di metà ciascuna per la
differenza.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
__________
1.
Edmondo
Franchini SA,
6814 Lamone,
1 patrocinata da: avv. Francesco Hurle,
6962 Viganello,
2.
Municipio
di Lugano,
6900 Lugano,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria