ti_gerichte · 52.2006.406 · 2008-01-03 · it
Realizzazione di un bar e di un chiosco all'interno di una stazione ferroviaria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.01.2008 52.2006.406
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.01.2008 52.2006.406
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.01.2008 52.2006.406

Incarto n.
52.2006.406
Lugano
3 gennaio 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale
cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 dicembre 2006 delle
RI 1,
,
patrocinate da: PA 1, ,
contro
la decisione 21 novembre 2006 (n. 5751)
del Consiglio di Stato, che evade ai sensi dei considerandi l'impugnativa
presentata dall'insorgente avverso la decisione 3 agosto 2006 con cui il CO 9
le ha negato il permesso di insediare un bar ed un'edicola nella stazione
ferroviaria di __________ (part. 43);
viste le risposte:
-    19 dicembre 2006 del;
-      9 gennaio 2007 del
Consiglio di Stato;
-    31 gennaio 2007 di CO 2 __________,
CO 7, CO 6, CO 8, CO 5, CO 1, __________, CO 4, __________ e CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Le RI 1
sono proprietarie della stazio-ne ferroviaria di __________ (part. 48), situata
nell'abitato, tra la zona residenziale del piano (R4) e quella pedemontana (R5).
La stazione è composta da un edificio principale, strutturato su tre piani e dall'attiguo
magazzino merci. Da alcuni anni l'esercizio ferroviario è automatizzato e
l'acquisto delle corse è assicurato da una biglietteria automatica esterna. Il
piano terreno dell'edificio principale, che ospitava gli uffici amministrativi,
il locale comando, l'atrio con gli sportelli e la sala d'aspetto, è da tempo in
disuso.
Il 24 maggio 2006 le RI 1 hanno chiesto al CO
9 il permesso di insediare al piano terreno della stazione:
·
un bar dotato di una quarantina di posti a
sedere e un
back office
(in luogo degli uffici e dell'atrio sportelli);
·
un'edicola di 16 mq (in luogo della sala
d'aspetto);
·
due servizi igienici (all'interno dell'attiguo
magazzino merci).
Il progetto prevede inoltre di realizzare
quattro posteggi sul lato ovest della stazione. Nella relazione tecnica
allegata alla doman-da di costruzione la ricorrente ha indicato di voler
affittare
questi spazi ad uso commerciale privato, con l'aggiunta di servizi complementari
di interesse ferroviario come la vendita di biglietti nel bar e nel chiosco ed
eventualmente in un secondo tempo il noleggio di biciclette __________, da
organizzare nel magazzino merci
.
All'intervento si sono tempestivamente
opposti il Dipartimento del territorio e numerosi vicini. L'autorità cantonale
ha in sostanza ritenuto che il fondo fosse escluso dal comparto edificabile e
non potesse pertanto beneficiare né di un permesso ordinario retto dall'art. 22
LPT, né di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. I vicini
hanno invece contestato l'intervento dal profilo della conformità di zona,
delle immissioni foniche e dell'accesso.
Adeguandosi all'avviso dell'autorità
cantonale, con decisione 3 agosto 2006, il municipio ha negato alle RI 1 la
licenza richiesta.
B.   Con
giudizio 21 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi
il ricorso presentato dalle RI 1 contro la predetta decisione, che ha annullato
nella misura in cui statuisce a proposito dell'utilizzo del bar e
dell'edicola per la vendita di biglietti
, confermandola invece
nella
misura in cui nega il rilascio della licenza edilizia per la trasformazione
interna del subalterno __________ al mappale n. 43 RFD
.
L'Esecutivo cantonale ha in sostanza
ritenuto che la vendita diretta di biglietti prevista all'interno del bar e del
chiosco costituisse un'attività intrinsecamente legata all'esercizio della
ferrovia e che spettasse dunque esclusivamente all'autorità federale competente
autorizzarla nell'ambito dell'apposita procedura prevista dagli art. 18 seg.
Lferr. Il bar e l'edicola in quanto tali non rappresenterebbero invece degli impianti
prevalentemente destinati all'esercizio della ferrovia e ricadrebbero pertanto
sotto la giurisdizione cantonale giusta l'art. 18
m
Lferr. L'autorizzazione
non potrebbe tuttavia essere accordata poiché la stazione ferroviaria sarebbe
situata fuori della zona edificabile e gli interventi previsti non potrebbero
beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ai sensi degli art. 24 seg. LPT,
non essendo ad ubicazione vincolata.
C.   Contro il
predetto giudizio, le RI 1 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che gli atti vengano rinviati al municipio affinché rilasci alla ricorrente
la licenza edilizia per l'insediamento del bar, del chiosco e del noleggio biciclette.
Subordinatamente chiedono il rinvio degli atti all'autorità comunale affinché
si esprima sulla conformità di zona dell'intervento ai sensi dell'art. 22 LPT.
Le ricorrenti contestano anzitutto che la
stazione ferroviaria sia ubicata fuori della zona edificabile. Il progetto,
soggiungono, sarebbe conforme alla funzione attribuita alla zona RI 1 ed a
quelle residenziali limitrofe. Esso costituirebbe un servizio accessorio
destinato a rispondere alle esigenze degli utenti della stazione (art. 39
Lferr).
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e il municipio, senza formulare
particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono CO 2 e
litisconsorti, con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei
considerandi successivi.
Considerato,
in
diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 21 LE anche nella misura in cui,
preliminarmente, occorre stabilire se l'intervento è sottratto alla sovranità
cantonale (art. 1 cpv. 3 lett. c LE). La legittimazione attiva delle ricorrenti,
istanti in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e
quella dell'oggetto della contestazione emergono infatti chiaramente dai piani
versati agli atti. Il sopralluogo invocato dalla ricorrente non appare dunque
atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.3. Le ricorrenti chiedono di essere
autorizzate ad installare anche uno sportello per il noleggio di mountain bike
nel magazzino merci. Questa infrastruttura non era prevista dal progetto
inoltra-to. La domanda è quindi inammissibile siccome nuova (art. 63 PAmm).
2.   Diritto
applicabile
2.1. Ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, le
costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla
costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) possono
essere costruiti o modificati unicamente previa approvazione dei piani da parte
dell'autorità federale competente, ovvero l'Ufficio federale dei trasporti o il
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni (DATEC) per i grandi progetti secondo l'allegato alla Lferr (cpv.
2). Con l'approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni
necessarie secondo il diritto federale (cpv. 3). Non è necessaria alcuna
autorizzazione o piano del diritto cantonale. Va comunque tenuto conto del
diritto cantonale per quanto esso non limiti in modo sproporzionato l'adempimento
dei compiti dell'impresa ferroviaria (cpv. 4). In questo senso l'art.
18d
cpv.
1 Lferr prevede che nell'ambito della procedura federale di approvazione dei
piani i cantoni interessati vengano consultati. Dal canto loro, i comuni ed i
privati particolarmente toccati possono formalmente opporsi al progetto ferroviario
(cfr. art.
18f
cpv. 1 e 3 Lferr).
La nozione di
impianto ferroviario
,
ovvero di opera o infrastruttu-ra destinata esclusivamente o prevalentemente
alla costruzione e all'esercizio di una ferrovia ai sensi dell'art. 18 cpv. 1
Lferr, va interpretata in modo restrittivo, in base ad un approccio di tipo
funzionale. Determinante è l'intensità della connessione fra l'impianto e lo svolgimento
dell'attività ferroviaria. L'impianto deve essere necessario alla costruzione o
all'esercizio della ferrovia
Non basta
che sia soltanto
utile allo scopo
(cfr. Hänni, op. cit., p. 459; Bandli, Neue Verfahren
im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels
Interessenabwägung, in URP 2001 pag. 511 seg.
In particolare
522; Ruch, Eisenbahnrecht des Bundes und Raumordungsrecht der Kantone Überlegungen
zu einem unerschöpflichen Thema, in ZBl 1989, pag. 523 seg. in particolare 526;
DTF 111 Ib 42; Scolari, Commentario II. ed., ad art. 1 LE n. 669).
La procedura federale di approvazione dei
piani si applica agli edifici e agli impianti ferroviari in senso stretto
(stazioni, depositi per i treni, binari, scambi, segnalatori, sottopassaggi,
marciapiedi, depositi, dispositivi di sicurezza, linee elettriche, ecc.). Sotto
di essa ricadono inoltre le infrastrutture complementari (art. 39 Lferr),
destinate a soddisfare le esigenze primarie dei viaggiatori, VPB 1948/1950
19/20 338; VPB 30/1961 192; Bandli, op. cit., pag. 522; critico circa
l'insediamento di buffet della stazione: Ruch, op. cit., pag. 527).
Sfuggono invece alla procedura federale di
approvazione dei piani, l'edificazione e la modifica di costruzioni e di
impianti non destinati totalmente o prevalentemente all'esercizio ferroviario
(art. 18
m
cpv. 1 Lferr). Questi impianti, denominati accessori,
soggiacciono al diritto cantonale, in particolare all'ordinamento edilizio e
pianificatorio comunale (cfr. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4a ed., pag. 459).
2.2. In concreto, il progetto prevede di
insediare al piano terreno della stazione un bar dotato di un bancone e di una
quarantina di posti a sedere, ventiquattro dei quali sotto una veranda denominata
zona bar esterna
. Il bar disporrebbe inoltre di un
back office
e
di due servizi igienici, che occuperebbero parzialmente il magazzino merci.
L'intervento contempla anche la realizzazione di un'edicola su una superficie
di circa 16 mq e di quattro posteggi sul lato ovest della stazione.
Considerata la loro particolare ubicazione,
il bar, l'edicola ed i posteggi appaiono connessi all'attività ferroviaria. Da
questo limitato profilo, non v'è dubbio che il bar e l'edicola prefigurino
attività commerciali destinate ai viaggiatori in arrivo, in sosta o in partenza
dalla stazione di __________. In quest'ottica, le controverse infrastrutture
costituiscono un servizio accessorio dell'attività della ferrovia, volto a
soddisfare esigenze della clientela delle RI 1, costituita soprattutto da
pendolari o da utenti del vicino centro sportivo nazionale della gioventù.
Da un profilo più generale, non si può
tuttavia negare che si tratti di stabilimenti commerciali destinati ad offrire
i loro servizi ad una cerchia ben più vasta di clienti. Il ridotto traffico
ferroviario (3 corse all'ora in direzione di __________ e 3 corse in direzione
di __________), il recente, marcato sviluppo della zona residenziale intensiva
a sud della stazione e la presenza dello stesso centro sportivo inducono a
ritenere che tanto il bar, quanto l'edicola si rivolgano ad una clientela più
stanziale che di transito. Questo risvolto dell'iniziativa in discussione
appare anzi preponderante.
Ben si deve di conseguenza concludere che il
controverso inter-vento di trasformazione, circoscritto, almeno per il momento,
all'insediamento del bar e dell'edicola, soggiaccia al diritto cantonale
secondo l'art. 18
m
cpv. 1 Lferr al pari dei posteggi riservati a queste
attività. La prevista vendita di biglietti ferroviari da parte dell'edicola
costituisce un'attività collaterale che non sovverte tale conclusione. Essa si
limita infatti ad introdurre una diversa modalità di commercializzazione dei
biglietti.
3.   Licenza
ordinaria o eccezionale (art. 24 LPT)
3.1. La pianificazione del territorio si
fonda, fra l'altro, sul principio della separazione tra la zona edificabile e
quella inedificabile. I piani di utilizzazione comunali suddividono il
territorio in zone con funzioni diverse. Essi distinguono in particolare la
zona edificabile, dalla zona agricola e dalle zone di protezione (art. 14 cpv.
2 LPT). Non di rado, le aree riservate alle vie di comunicazione (strade,
ferrovie) sono lasciate in bianco. Ciò non significa necessariamente che gli
interventi edilizi riguardanti queste superfici debbano essere esaminati
secondo le regole che disciplinano l'attività edilizia fuori delle zone
edificabili. Non è infatti escluso che queste superfici siano comunque parte
integrante del comparto edificabile. Se lo siano o meno va stabilito in base
alle circostanze del caso concreto (BVR 2007 pag. 354; STF 1A.10/ 2004 e
1P.34/2004 consid. 3; 1A.140/2003 consid. 2).
3.2. Nel caso in esame, la linea ferroviaria
__________ attraversa l'abitato di __________, dal confine giurisdizionale est,
costituito dal fiume __________, sino al confine ovest, situato in prossimità
della galleria della __________. Nella zona della stazione, la linea si
suddivide in due binari, che separano la zona residenziale R5, situata a monte,
dalla zona residenziale R4, che si estende verso sud sino alla strada nazionale
A 13. La raffigurazione cartografica del piano delle zone lascia in bianco
l'area occupata dalla ferrovia, limitandosi a definirla come zona RI 1. Le norme
di attuazione del PR non la disciplinano ulteriormente. Questo apparente vuoto
normativo non permette di dedurre che la fascia di territorio occupata dalle
infrastrutture ferroviarie nella zona della stazione siano escluse dalla zona
edificabile circostante. La rinuncia del comune a regolarne l'uso appare piuttosto
come un implicito riconoscimento dell'ordinamento delle competenze definito
dalla legislazione ferroviaria. Nulla indica invero che il comune abbia inteso
istituire due distinti comparti edificabili, separati da una fascia di terreno
non edificabile riservata alla linea ferroviaria. Ne discende che questa
fascia, in prossimità della stazione, deve essere considerata come una zona
riservata agli impianti ferroviari, che si inserisce all'interno della zona
edificabile, sovrapponendosi alle zone residenziali contigue (cfr. STF
1a.140/2003 consid. 2).
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, l'avviso negativo del Dipartimento del
territorio, in quanto fondati sull'art. 24 LPT, non può essere confermato. La
decisione del municipio, che accoglie l'opposizione dell'autorità cantonale, va
di conseguenza annullata assieme al giudizio governativo che la conferma.
Considerato che la domanda di costruzione è
stata esaminata esclusivamente dal profilo dell'art. 24 LPT, il ricorso non può
essere accolto integralmente, rilasciando la licenza rifiutata. Gli atti vanno
retrocessi al municipio, affinché, raccolto un nuovo avviso del Dipartimento
del territorio, che si pronunci in particolare sulle questioni ambientali
sollevate dagli opponenti, statuisca sulla conformità dell'intervento con il
diritto comunale.
Dato che l'esito è imputabile soprattutto
all'autorità cantonale, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le
ripetibili si ritengono compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 18, 18
d
, 18
f
, 18
m
,
39 Lferr; 21 LE; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
le decisioni
21 novembre
2006 (n. 5751) del Consiglio di Stato e 3 agosto 2006 del sono annullate.
1.2.
gli atti sono rinviati al CO 9 affinché proceda
come indicato al consid. 4.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono compensate.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario