ti_gerichte · 52.2010.209 · 2010-10-07 · it
Concorsi docenti statali - requisiti linguistici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.10.2010 52.2010.209
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.10.2010 52.2010.209
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.10.2010 52.2010.209

Incarto n.
52.2010.209
Lugano
7 ottobre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 maggio 2010 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 10 maggio 2010 della Sezione
amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport
con la quale gli ha comunicato la sua esclusione dal concorso per
l'assunzione di docenti per le scuole medie superiori per l'anno scolastico
2010/2011;
vista la risposta 14 giugno 2010 della Sezione
amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport;
preso atto della replica 8 luglio 2010 e della duplica
25 agosto 2010;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 26
gennaio 2010 la Divisione della scuola e la Divisione della formazione professionale del Dipartimento dell'educazione, della cultura e
dello sport (DECS) hanno indetto un pubblico concorso per la nomina e
l'incarico di docenti per l'anno scolastico 2010/2011 (FU n. 7/2010, pag. 679 e
segg.). Le norme generali del bando di concorso ponevano, tra gli altri, i
seguenti requisiti linguistici:
4.  Conoscenza
dell’italiano e delle altre lingue nazionali
a)     A tutti i
concorrenti è richiesta la conoscenza della lingua italiana e di altre due
lingue nazionali;
b)    per le
altre lingue nazionali, i concorrenti devono presentare i certificati che
attestino il conseguimento delle competenze linguistiche del livello B1,
secondo la Scala globale del Portfolio europeo delle lingue (classificazione di
esami e diplomi secondo i livelli comuni di referenza del Consiglio d’Europa
che si basano sul Quadro europeo comune di riferimento per le lingue,
www.languageportfolio.ch);
c)     sono
riconosciuti i certificati rilasciati dai seguenti istituti:
- per il
francese: CIEP (Centre international d’études pédagogiques; Alliance française;
TELC-WBT (The European Language Certificates-Weiterbildungs-Testsysteme Gmbh);
- per il tedesco:
Goethe-Institut; ÖSD (Österreichisches Sprachdiplom Deutsch); TestDaF (Test
Deutsch als Fremdsprache); TELC-WBT;
d)     sono
esonerati dal presentare i certificati indicati al punto b) i concorrenti che:
- hanno
frequentato le scuole nel Cantone Ticino;
- non hanno
frequentato le scuole nel Cantone Ticino ma possono attestare una frequenza
scolastica nelle scuole dell’obbligo o in una scuola media superiore di più
anni e di almeno 360 ore per le altre lingue nazionali (da documentare);
e)     in caso di
necessità il Dipartimento dell’educazione, della cultura e dello
sport
può concedere eccezioni.
B.
RI 1, che dal 2001 svolge la sua attività professionale quale docente
di italiano alla scuola media di Morbio Inferiore, dapprima come incaricato e,
dal 2003, al beneficio di una nomina, ha inoltrato la sua candidatura per l’insegnamento
dell’italiano nelle scuole medie superiori. Con decisione 21 aprile 2010 (n.
68), ratificata il 4 maggio successivo dal Consiglio di Stato (risoluzione n.
2189), il DECS ha escluso il candidato dai colloqui per mancanza di
certificazione dell'adempimento dei requisiti linguistici posti dal bando di
concorso. Tale decisione è stata comunicata personalmente all'interessato con
scritto 10 maggio 2010 della Sezione amministrativa del DECS.
C.
Contro questo scritto RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo di annullarlo e di essere ammesso ai colloqui. Egli
lamenta in particolare una violazione del principio della buona fede, per il
fatto che il DECS pone quali condizioni determinate conoscenze linguistiche che
non erano state richieste né al momento della sua assunzione quale docente di
scuola media, né per la sua ammissione al corso di abilitazione all'insegnamento
per la scuola media superiore alla SUPSI-DFA. Inoltre, sempre secondo il
ricorrente, la conoscenza di due lingue nazionali, oltre all'italiano, non potrebbe
assurgere a criterio determinante ai fini dell’idoneità all'insegnamento nelle
scuole medie superiori di un docente già abilitato per le scuole medie, non
poggerebbe su alcuna base legale, sarebbe lesiva dell'ordinamento dei
dipendenti statali e del principio della non retroattività. Il servizio svolto
alle dipendenze dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche, in ogni caso,
potrebbe supplire, giusta l'art. 8 cpv. 2 della legge sull'ordinamento degli
impiegati dello Stato e dei docenti, del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1), alla
mancanza di un titolo di studio o di altri requisiti.
D.   All'accoglimento
del ricorso si è opposta la Sezione amministrativa del DECS con argomenti che
verranno ripresi, per quanto necessario, nei considerandi seguenti. Negli
allegati di replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo risulta dall'art. 67 cpv. 1
LORD. La legittimazione attiva del ricorrente, concorrente escluso dalla
procedura di assunzione, è certa (art. 43 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo
(art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere esaminato
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove offerte
dal ricorrente (richiamo dal DECS e dall'Alta scuola pedagogica del suo incarto
personale, interrogatorio delle parti e testimoni) non appaiono invero
suscettibili, nell'ambito di una valutazione anticipata dei mezzi di prova, di
procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali
rilevanti per il giudizio, risultando la situazione sufficientemente chiara dai
documenti prodotti dalle parti nelle rispettive comparse scritte (cfr. DTF 131
I 153 consid. 3; RtiD I-2008, n. 6, pag. 559 e rinvii).
2.   Il
ricorrente ha partecipato al concorso senza alcuna riserva riferita alle
condizioni poste, né ha impugnato il relativo bando al momento della sua
pubblicazione il 26 gennaio 2010. In queste circostanze, ci si potrebbe invero
chiedere se le attuali obiezioni riferite ai requisiti linguistici già
annunciati chiaramente nel bando non debbano essere dichiarate improponibili
siccome tardive e in contrasto con il principio della buona fede e della
sicurezza del diritto. In effetti, per costante prassi del Tribunale, il bando
costituisce un atto amministrativo definitivo ed a sé stante, suscettibile di
creare nel pubblico delle legittime aspettative e come tale è deducibile in
giudizio. Ciò vale anche in ambito di assunzione di dipendenti pubblici (cfr.
STA 52.2009.417 del 2 febbraio 2010, con rinvii; DTF 130 I 241 consid. 4.2.).
Analogamente a quanto vale in materia delle commesse pubbliche, dottrina e
giurisprudenza hanno tuttavia ritenuto che la preclusione a prevalersi successivamente
di vizi già contenuti nei documenti di concorso va riservata a irregolarità
particolarmente manifeste (
Peter
Galli/André Moser/Elisabeth Lang/ Evelyne Clerc
,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Vol. I, Zurigo 2007, n. 820 e
segg.;
Matteo Cassina
, Principali
aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, Lugano 2008,
pag. 67; DTF 130 I 241 consid. 4.3., STF 2C_107/2007 del 22 gennaio 2008,
consid. 2.1.). Tale evenienza non si verifica in concreto, ritenuto che il ricorrente
al momento del concorso già beneficiava di una nomina quale docente cantonale,
seppur per un ordine di scuola differente e che la stessa LORD, all'art. 8 cpv.
2, prevede la possibilità di supplire alla mancanza dei requisiti chiesti con
il servizio svolto nell'amministrazione pubblica e privata. Inoltre, il bando
stesso indicava in modo generico la possibilità per il DECS, in caso di
necessità, di concedere eccezioni. Non si può dunque ammettere che il vizio del
bando fosse per il ricorrente talmente evidente e manifesto da imporne una sua
immediata contestazione. La censura a posteriori delle prescrizioni di gara,
nella fattispecie, non è dunque lesiva dei principi della buona fede e della sicurezza
del diritto ed è pertanto ammissibile.
3.   I
dipendenti cantonali e i docenti sono di regola assunti, mediante nomina (a
tempo indeterminato; art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15
LORD), in esito a pubblico concorso (art. 12 cpv. 1 e 17 cpv. 1 LORD). Per
quanto riguarda la procedura di assunzione, l'art. 8 cpv. 1 LORD dispone che la
nomina è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età, di idoneità e
di preparazione contemplati nella descrizione della funzione individuale e
pubblicati nel bando di concorso. I concorrenti devono inoltre produrre i titoli
di studio, eventuali certificati di lavoro, un certificato medico di sanità, il
certificato individuale di stato civile o l'atto di famiglia, l'estratto del
casellario giudiziale ed eventuali altri documenti richiesti dal bando di
concorso (art. 13 cpv. 1 LORD). Se da un lato lo Stato può legittimamente porre
condizioni per l'accesso alla professione di docente cantonale, non potendo
nemmeno quest'ultimo, tra l'altro, in quanto dipendente pubblico, appellarsi al
diritto al libero accesso a un'attività economica privata e al suo libero
esercizio così come garantito dall'art. 27 cpv. 2 della Costituzione federale
della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ciò non
significa tuttavia che esso sia legittimato a limitarne l'accesso a suo libero
piacimento. In effetti, le restrizioni devono essere sostenibili e non devono
portare a manifeste situazioni di disparità di trattamento. Per l'importanza
che riveste la scuola nel processo di apprendimento, di formazione e di
crescita dello studente, in special modo se minorenne, la professione
dell'insegnante può dunque essere sottoposta a limitazioni, anche soggettive
(di tipo personale, caratteriale e professionale) nella misura in cui queste
siano proporzionate agli obiettivi a cui tendono (
Herbert Plotke
, Schweizerisches Schulrecht, 2.a edizione,
Berna 2003, pag. 498 e segg.). Adeguata formazione, sia essa generale o
specifica, idoneità da un punto di vista caratteriale all'insegnamento, assenza
di condanne di una certa rilevanza e buona condotta, buona salute fisica e
psichica, sono ad esempio condizioni ritenute adeguate, proporzionate e
ammissibili nell'ambito di un concorso scolastico (
Plotke
, op. cit., pag. 501 e segg.).
4.   4.1. In
concreto il bando di concorso richiedeva determinate capacità professionali
(abilitazione all'insegnamento) e l'inoltro della documentazione attestante alcune
specificità personali quali lo stato civile, di famiglia, di salute e l'esistenza
di eventuali condanne penali, nell’intento di valutare l'idoneità del candidato
da un profilo professionale, caratteriale, soggettivo e personale. Da questo
punto di vista, le condizioni poste non possono essere messe in discussione e vanno
senz'altro condivise, vista l'importanza di disporre di un corpo insegnanti
qualificato, adeguatamente preparato, competente nella materia che dovrà insegnare,
serio e di condotta irreprensibile. Del resto, nemmeno il ricorrente,
giustamente, contesta queste specifiche condizioni di partecipazione al
concorso e di accesso alla professione.
4.2.
4.2.1. Non
altrettanto ammissibile può essere per contro ritenuta l'imposizione di
specifiche conoscenze linguistiche per l'esercizio della professione di docente
cantonale. Anzitutto si rileva che i testi legislativi relativi all'ordinamento
scolastico e a quello dei dipendenti cantonali, qui applicabili, non prevedono
espressamente questa condizione di ammissione basata sulla conoscenza di altre
due lingue nazionali oltre a quella dell'italiano, condizione che viene
esplicitata unicamente con i relativi bandi di concorso. A mente di questo
Tribunale il requisito linguistico viene imposto sistematicamente nell'ambito
dei concorsi per l'assunzione di docenti, mentre è di principio assente per gli
altri impieghi nella pubblica amministrazione. Se da un lato, poi, è corretto
ed evidentemente giustificato richiedere al corpo insegnante ticinese la
conoscenza della lingua italiana (cfr. punto n. 4 lett. a bando di concorso),
lingua ufficiale del Cantone e lingua nella quale è impartito l'insegnamento (art.
1 cpv. 3 della legge della scuola, del 1. febbraio 1990; LSc; RL 5.1.1.1), da
un altro lato esigere la conoscenza di ulteriori due lingue nazionali, pena l'esclusione
anzitempo dal concorso, costituisce una misura decisamente inappropriata e
sproporzionata, che comporta una limitazione troppo severa della professione e
discrimina in modo ingiustificato i candidati "esterni", ossia quelli
che non hanno seguito la formazione scolastica in Ticino.
I
requisiti concorsuali, così come formulati, si pongono in contrasto sia con l'Accordo
intercantonale sul riconoscimento dei diplomi scolastici e professionali del 18
febbraio 1993, al quale tutti i Cantone svizzeri hanno aderito (in seguito: Accordo
intercantonale; RL 5.1.8.4), sia con la legge federale sul mercato interno del
6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02), sia, per finire, con l'Accordo di libera
circolazione delle persone sottoscritto dalla Confederazione con gli Stati
membri dell'Unione europea il 21 giugno 1999 e in vigore dal 1. giugno 2002
(ALC; RS 0.142.112.681).
4.2.2. Secondo l'art. 95 cpv. 2 Cost. la Confederazione provvede alla creazione di uno spazio economico svizzero non discriminante.
Garantisce alle persone con formazione accademica o titolari di un diploma
federale, cantonale o riconosciuto da un Cantone la possibilità di esercitare
la professione in tutta la Svizzera. Fondata su tale disposto, la LMI assicura a ogni persona con domicilio o sede in Svizzera l'accesso libero e non discriminato
al mercato al fine di esercitare su tutto il territorio della Confederazione un'attività
lucrativa (art. 1 cpv. 1 LMI), intesa come attività a scopo di lucro, eccetto
quelle che rientrano negli ambiti di sovranità dello Stato. Tale definizione
comprende anche quelle attività che riflettono l'esercizio di un'industria
svolte nell'ambito di un servizio pubblico e che sono offerte anche sul
mercato, quale appunto l'attività di insegnante in una scuola pubblica (FF
2005, pag. 409 e segg., n. 2.6. pag. 428). Giusta l'art. 4 cpv. 1 LMI i
certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di
un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione,
a patto che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3 LMI. Il cpv.
3bis dell'art. 4 LMI, in vigore dal 1. luglio 2006, dispone inoltre che il riconoscimento
di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di
applicazione dell'ALC è operato conformemente a tale accordo. D'altra parte, se
i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in
un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla LMI
(art. 4 cpv. 4 LMI). La LMI prevede così tre regimi di riconoscimento di
certificati di capacità: quello degli accordi intercantonali, quello dell'ALC e
quello di cui all'art. 4 cpv. 1 e 3 LMI (sentenza del Tribunale federale
2C_772/2009 del 31 agosto 2010, consid. 3.2, destinata a pubblicazione).
Secondo l'art. 9 ALC le parti contraenti adottano, conformemente all'allegato
III, le misure necessarie per quanto riguarda il riconoscimento reciproco dei
diplomi, dei certificati e di altri titoli e, giusta l'art. 16 cpv. 2 ALC, il sistema
europeo  di riconoscimento dei diplomi è direttamente applicabile in Svizzera
(DTF 134 II 341 consid. 2.1). Occorre inoltre tenere in considerazione non solo
la giurisprudenza attuale della Corte di giustizia delle Comunità europee, bensì
pure di quella precedente la firma dell'accordo di libera circolazione (sentenza
del TF 2C_772/2009 citata, consid.4.1).
4.2.3. In
concreto, la clausola linguistica contestata mira sostanzialmente a limitare il
numero dei concorrenti “esterni” che non dispongono delle conoscenze
linguistiche acquisite invece da chi ha frequentato in Ticino le scuole dell'obbligo.
In applicazione degli Accordi bilaterali tra Svizzera e Unione europea, tali concorrenti
potrebbero invero ambire a dei posti di insegnamento anche nella scuola
ticinese, grazie al riconoscimento dei loro diplomi o certificati di capacità
(cfr. sopra consid. 4.2.2. e 4.2.3.). La condizione posta nel bando di concorso
costituisce pertanto un ostacolo dissimulato alla libera circolazione delle
persone. Su questo tema, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha già
avuto modo di chiarire che per un impiego di insegnante in un istituto pubblico
possono essere posti dei requisiti linguistici soltanto nella misura in cui gli
stessi si inseriscono in una politica di valorizzazione della lingua nazionale,
nel contempo prima lingua ufficiale, e non risultino sproporzionati e discriminatori
(sentenza del 28 novembre 1989, causa  397/87 Groner c. Ministero dell'educazione
dell'Irlanda). Ora, nel caso di specie è evidente che già la prima condizione
non risulta adempiuta, ritenuto che la lingua ufficiale del Cantone è l'italiano,
per cui non è dato di vedere per quali motivi vengano chieste delle conoscenze,
tutt'altro che elementari, di ben altre due lingue nazionali se non quelli,
illegittimi, di discriminare i concorrenti provenienti da fuori Cantone e
favorire quelli indigeni. Questi ultimi sono addirittura esonerati dal
presentare certificazioni in merito alle loro conoscenze linguistiche, che,
oltretutto, non dispongono per forza di cose del medesimo livello richiesto ai
concorrenti "esterni". Basti a questo proposito ricordare che secondo
il programma di studi ticinese, già al terzo anno della scuola media la lingua
francese può essere abbandonata in favore di altre materie opzionali (cfr. art.
21 del regolamento della legge della scuola media, del 18 settembre 1996; RLSM;
RL 5.1.6.1.1). Stessa cosa vale per la lingua tedesca, che nelle scuole medie
superiori non è più materia obbligatoria (cfr. ad esempio l'art. 2 del
regolamento degli studi liceali, del 24 giugno 1997; RSL; RL 5.1.7.2). I
candidati provenienti dall'estero che, come il ricorrente, non hanno
frequentato le scuole dell'obbligo in Ticino, potrebbero quindi giustamente far
valere una lesione degli accordi bilaterali sulla libera circolazione delle
persone entrati in vigore nel 2002. Le motivazioni addotte dall'autorità cantonale
a sostegno della decisione impugnata, secondo cui le richieste conoscenze
linguistiche consentirebbero un miglior arricchimento culturale del docente,
una migliore conoscenza della realtà sociale in cui esso si trova ad operare e
una maggiore facilità nei contatti con le autorità, istituti svizzeri, allievi
e genitori che non necessariamente si esprimono in italiano non sono certamente
determinanti per decretarne la sua legittimità. Infatti, per l'accresciuta
multiculturalità della società ticinese e, di riflesso, anche della scuola, è
lecito chiedersi se la padronanza di altre due lingue nazionali sia nel nostro attuale
contesto idonea e adeguata allo scopo declamato dall'autorità cantonale.
4.3. Se
la clausola linguistica imposta nei concorsi per docenti cantonali è quindi discriminatoria
e lesiva degli accordi bilaterali sulla libera circolazione delle persone, in
particolare nei confronti dei candidati esteri, tale restrizione è pure foriera
di inaccettabili e ingiustificate disparità di trattamento nei confronti dei
concorrenti provenienti da altri Cantoni svizzeri. In effetti, come sopra
ricordato, l'esclusione dei candidati confederati in possesso di un titolo
abilitante all'insegnamento in un altro Cantone e riconosciuto valido a livello
nazionale dalla Conferenza dei direttori della pubblica educazione (CDPE)
contravverrebbe all'Accordo intercantonale sottoscritto dal Ticino e da tutti
gli altri Cantoni e in particolare al suo art. 8. Nel caso in cui invece non
dovesse entrare in considerazione l'applicazione dell'Accordo intercantonale,
tali concorrenti potrebbero invocare una lesione dell'art. 4 LMI, applicabile
in via sussidiaria (cfr. sentenza del TF 2C_772/2009 citata, consid. 3.3 e 5.2.),
che garantisce appunto a ogni persona con domicilio in Svizzera il libero
accesso al mercato del lavoro, riconoscendo la validità dei certificati di
capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio dell'attività di
insegnante su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non
siano oggetto di restrizioni secondo l'art. 3 LMI, evenienza non adempiuta in
concreto.
4.4. Per
tutto quanto esposto sopra, la conoscenza di altre due lingue nazionali nella
misura richiesta nel bando di concorso non può dunque assurgere a criterio determinante
per l'esclusione a priori di quei candidati che ne sono sprovvisti. Tutt'al
più, la conoscenza di altri idiomi nazionali potrebbe costituire un criterio di
valutazione generale dell'idoneità del candidato e, se del caso, titolo
preferenziale nell'ambito della selezione e scelta fra più partecipanti al
concorso. La decisione impugnata e con essa le decisioni del DECS del 21 aprile
2010 e del Consiglio di Stato 4 maggio 2010, nella misura in cui escludono il
ricorrente dal concorso per l'assunzione di docenti per le scuole medie
superiori, devono dunque essere annullate, seppur per motivi differenti rispetto
a quelli sostenuti nel gravame.
5.   Visto
l'esito del ricorso, non si preleva tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Lo
Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente, patrocinato da un legale,
un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
viste le norme di legge sopra ricordate;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 10 maggio
2010 della Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della
cultura e dello sport è annullata;
1.2.   la decisione 21 aprile
2010 (n. 68) del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport e la
risoluzione 4 maggio 2010 (n. 2189) del Consiglio di Stato sono annullate nella
misura in cui statuiscono sull'esclusione del ricorrente dai colloqui per l'assunzione
di docenti per le scuole medie superiori.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente
l'importo di fr. 600.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario