ti_gerichte · 90.1996.35 · 1997-03-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.35
Tessin Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.35
Ticino Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.35

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00035
Lugano
27 marzo 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi Fornera
visto
il ricorso del
17 aprile 1996
di
__________ __________,
__________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
la decisione del __________ febbraio 1996 no.
__________ del Consiglio di Stato che approva la revisione del Piano
Regolatore del Comune di __________;
viste le osservazioni del 27 giugno 1996 del
Municipio di __________;
vista la risposta del 8 o
ttobre 1996 del Consiglio di Stato;
esperiti i necessari accertamenti,
letti ed esaminati gli atti,
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il signor __________
__________ è proprietario delle particelle no. __________e __________site nella
frazione di __________.
b.
Nelle sedute del 21,
22, 28, 29 novembre e del 5 dicembre 1994 il Consiglio comunale di Gordola ha
adottato la revisione del Piano Regolatore. Nell’ambito di questa adozione il
fondo no. __________è stato escluso dal territorio edificabile, mentre sul
mappale no. __________è stato istituito un vincolo di posteggio pubblico.
c.
Contro l’esclusione
del suo particellare no. __________ dalla zona residenziale, rispettivamente
contro la creazione di una zona AP-EP su parte del fondo __________, il signor
__________ è insorto in data 24 maggio 1995 davanti al Consiglio di Stato
censurando la scelta operata dal legislativo comunale, rilevando da un lato
come l’inserimento del suo mappale no __________nel comparto edificabile
permetterebbe di tracciare il confine della zona residenziale in corrispondenza
con un limite fisico esistente sul terreno (condotta forzata AIL) garantendo
così una configurazione più compatta ed omogenea, ed evidenziando dall’altro
lato come l’istituzione di un vincolo parcheggio sul fondo no. __________non
risponda ad un interesse pubblico e quindi rappresenti una violazione della
proprietà privata.
Il ricorrente ha quindi chiesto l’annullamento del vincolo e l’estensione della
zona edificabile al mappale no. __________.
d.
Con risoluzione 27
febbraio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e respinto
l’impugnativa avanzata dal ricorrente. Al proposito il Governo ha specificato
che non può sostituirsi al comune nelle scelte pianificatorie di portata locale
se sufficientemente fondate neppure qualora altre soluzioni potrebbero apparire
altrettanto opportune o migliori. Esso ha inoltre evidenziato problemi di
sovradimensionamento del territorio edificabile previsto a PR.
e.
Dissentendo da
questa decisione il signor __________ è nuovamente insorto davanti a questo
Tribunale in data 17 aprile 1996, ribadendo in sostanza quanto già rilevato
davanti all’istanza di primo grado. Aggiuntivamente egli ha censurato una
violazione dell’art 4 CF, ossia una violazione del diritto di essere sentiti da
parte dell’autorità di primo grado, non avendo quest’ultima esperito un
sopralluogo in contraddittorio, circostanza particolarmente grave ritenuto che
il Consiglio di Stato è l’unica autorità di ricorso che dispone di un pieno
potere cognitivo. Il ricorrente ha quindi chiesto già per questo motivo
l’annullamento della decisione impugnata.
f.
Con risposta del 8
ottobre 1996 al ricorso il Consiglio di Stato chiede la reiezione
dell’impugnativa riconfermandosi nelle argomentazioni già addotte con la
risoluzione impugnata.
Dal canto suo il Municipio, nelle sue osservazioni del 27 giugno 1996,
evidenzia come il vincolo di posteggio previsto risulti dalla assoluta
necessità di creare dei posti auto supplementari nella frazione di Gordemo, in
special modo nella zona centrale.
g.
In data 27 novembre
1996 si è esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
La legittimazione ricorsuale
del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibili in ordine.
2.
Il ricorrente
ravvisa preliminarmente una violazione del diritto di essere sentiti e quindi
dell’art. 4 Cost. nel rifiuto del Consiglio di Stato di effettuare un
sopralluogo in contraddittorio.
Al proposito ricordiamo
che l'art. 4 Cost. conferisce agli amministrati il diritto di essere sentiti
prima che l'autorità assuma una decisione propria a ledere la loro posizione
giuridica. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce
diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale
cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti,
dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto
costituzionale (DTF 119 Ia 149 consid. b). In concreto la LPam non prevede più
ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere
sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di
fornire prove su fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di
partecipare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo
un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa
alla parte di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero influire
sulla sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere
sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della
disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di
esito dell'impugnativa (DTF 111 Ia 166).
La giurisprudenza ammette
tuttavia che il vizio possa essere sanato se il ricorrente ha avuto la
possibilità di esprimersi dinanzi ad un’autorità di ricorso in grado di
esaminare liberamente tutte le questioni che avrebbero potuto essere sottoposte
all’autorità inferiore se questa avesse sentito la parte; in altri termini se
sui punti essenziali per il giudizio l’autorità di ricorso ha lo stesso potere
cognitivo dell’autorità inferiore (DTF 118 Ib 120, 117 Ib 87 consid. 4, 114 Ia
314, 110 Ia 82, 105 Ib 174).
Così in concreto. Il
ricorrente ha potuto proporre in questa sede tutte le sue censure e
sostanziarle. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena
cognizione. E' censurata l'illiceità della misura pianificatoria, la violazione
del diritto federale e in particolare dell’art 15 LPT; il tribunale è chiamato
a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse pubblico, sulla
proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di trattamento,
ecc., questioni tutte di diritto e dunque rientranti nel suo potere cognitivo
(art. 38 cpv. 2 LALPT).
E' privo di rilevanza in questo contesto che il tribunale non disponga del
sindacato di opportunità. Nelle circostanze può essere lasciato aperto il
quesito se davvero il Consiglio di Stato non abbia proceduto agli atti
istruttori richiesti, atteso che al vizio è stato, come detto, semmai posto
rimedio in questa sede, garantendo il pieno esercizio di tutti i diritti
procedurali e assumendo in contraddittorio le prove ritenute necessarie, tra le
quali il sopralluogo del 27 novembre 1996. All’inconveniente della perdita del
doppio grado di giurisdizione, si contrappongono esigenze di economia
processuale che in questo caso sono chiaramente prevalenti e si oppongono al
rinvio della vertenza alla precedente istanza.
Questa prima censura del ricorrente va quindi respinta.
3.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4.
Scopo essenziale
della pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo
e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.).
Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi
armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi
ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli
insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati
nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni
nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi
e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente
l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia
461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT
(Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione
nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le
autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano
gli interessi toccati; b) valutano gli interessi verificati considerandone in
particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le
implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo
possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle
decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della
ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
5.
Come già rilevato
nei fatti, in concreto il ricorrente contesta il mancato inserimento del suo
mappale no. __________ nella zona edificabile al momento dell’adozione della
revisione PR da parte del legislativo comunale.
La validità di questa scelta pianificatoria verrà esaminata in dettaglio qui di
seguito. Preliminarmente vanno però evidenziati alcuni principi pianificatori
che trovano applicazione nella fattispecie.
Innanzitutto per quanto
riguarda la zona edificabile va rilevato che giusta l’art. 15 LPT le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in
larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e
urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che
l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona
edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia
l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i
requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In
simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista,
elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una
ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448
ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
a.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si           presta per le sue
caratteristiche naturali (morfologiche,                 topografiche,
climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del        suolo.
La sua attribuzione a
zona edificabile deve peraltro rispettare            i principi pianificatori
degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in        particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare                       insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione
delle abitazioni e delle attività       lavorative, offrire un sufficiente
accesso attraverso la rete        viaria pubblica, preservare l’abitato dalle
immissioni nocive o   moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPAmb). Deve
inoltre   tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture
pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
b.
Per stabilire
se i terreni sono già ampiamente edificati si tien            conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro         utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze   edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività                      edificatoria fin lì
intrapresa, ecc. Entrano in considerazione       solo le costruzioni che per la
loro tipologia e l’impiego fattone       appartengono di per sé alla zona
edificabile, ad eccezione     segnatamente delle costruzioni agricole.
Determinanti non                sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il       requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il       comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di            case effettivamente
abitato e utilizzato, purché non lo sia a         scopo agricolo. Né basta
peraltro la semplice presenza di un                    gruppo di case: queste
devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un
agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia            abbastanza
marcata, un minimo di coerenza formale e        funzionale, che ne faccia un
nucleo vitale e non una casuale                                       disseminazione
di case più o meno ravvicinate. Dipenderà                                          dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria       minima. In certe
zone potrà essere ammessa una certa       dispersione, in altre solo la
contiguità sarà significativa.          Facenti parte dell’insediamento possono
pure essere            considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali
vuoti                              che presenta il suo tessuto (__________), o
quelle adiacenze                     non costruite che però attengono
all’insieme e non devono                                      per prevalenti
motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che
l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti   siano strutturati secondo i
bisogni della popolazione e limitati   nella loro estensione pone il principio
della concentrazione    delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione       edificatoria. L’edificazione sparsa (__________) è      condannata,
per lo spreco di terreno e l’irrazionalità                                      dell’assetto
territoriale che ne consegue; la creazione di                                    piccole
zone lontano dall’abitato può essere considerata non                                        solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale                                   (DTF
116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia
considerato che il criterio della preesistenza di      un’ampia edificazione,
come gli altri dell’art. 15 LPT, può       assumere valenza assoluta solo in
senso negativo, serve                                       cioè a escludere
l’attribuzione a zona edificabile solo di quei                                          terreni
che incontrovertibilmente non presentino i requisiti     necessari. Negli altri
casi si dovrà procedere a ponderazione       (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4
d)da).
c.
Il requisito
più delicato è quello della prevedibile necessità di             far capo a
determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di       quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è   stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se           ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei                             prossimi quindici
anni; nel contempo si rileva l’evoluzione      demografica degli ultimi anni,
ricavandone una prognosi di       sviluppo per i prossimi quindici. Si
confronta infine questi dati            con la contenibilità del piano. Il
metodo è stato ritenuto      compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116                                Ia 230). Un altro metodo basa
la prognosi dell’art. 15 sul                                         rapporto
tra superfici costruite e rimaste libere all’interno                                       della
zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso                                      di
utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se                            ne
calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo                                     metodo
ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF                                       114
Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la       riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla       popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra            contenibilità e presumibile
fabbisogno rimane da stabilire se         la prima è ragionevolmente
commisurata al secondo. Il                                   Tribunale federale
ha giudicato che il fattore due, ossia il       raddoppio del numero degli abitanti
nel termine di 15 anni,       poteva essere accertato quale principio
pianificatorio, purché            si limitasse a fissare il dimensionamento
massimo della zona   edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo,
non                                  invece se dovesse valere quale generale
licenza di       aumentare la zona edificabile si da contenere il doppio della       popolazione
(DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha             condannato l’eccessivo
schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto       che
la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art   15 LPT, avverte il
Tribunale federale, non ha carattere di                                assolutezza,
non è da solo determinante. L’azzonamento                              deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un                               insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si                         vuole
imprimere al paese.
Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di     tutti
gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia        232, 114 Ia
369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alla fattispecie concreta.
6.1
Dal compendio dello
stato dell’urbanizzazione allestito dall’Ufficio tecnico comunale, si evince
che la contenibilità dei
terreni inedificati
presenti su tutto il territorio
comunale è di 6956 unità insediative, comprendente 4234 abitanti e 1545 posti
lavoro. Ciò significa che esiste un potenziale di riserva che permette più del
raddoppio dell’attuale popolazione, la quale, a fine anno 1994, contava 3’693
abitanti (vedi Annuario statistico ticinese, ed. 1995). Per sfruttare a pieno
il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe quindi verificare, nei
prossimi 10,15 anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento di oltre il 100% della
popolazione attuale (con precisione del 114,6%). Situazione questa
difficilmente ipotizzabile, specialmente se si considera che l’evoluzione
demografica registrata nel comune negli ultimi decenni rende altamente
improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come
rilevato dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente
nel comune è passata da 2’586 unità nel 1970 a 2’956 nel 1980 e a 3’493 nel
1990, pari ad un aumento del 14% rispettivamente del 18%.
Aumenti questi ben lontani da quello pronosticato per il prossimo decennio dal
nuovo PR. Anche nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo
decennio la popolazione del Comune di Gordola possa raddoppiare.
Dallo studio sul compendio dello stato di urbanizzazione risulta inoltre che il
48,5% dei terreni posti nel comparto edificabile sono ancora liberi da
costruzioni, il che equivale a 517’800 mq di superficie edificabile netta
ancora disponibile, oltretutto già equipaggiata. In particolare nella frazione
di Gordemo, dove sono siti i fondi del ricorrente, il 38,91% dei terreni posti
in zona edificabile (pari a 23’800 mq di superficie) risultano non ancora
edificati pur essendo già urbanizzati.
In simili circostanze è comprensibile l’intenzione del Comune di non voler
estendere oltre il perimetro edificabile, ma di mantenere come principio la
conservazione del limite della zona edificabile previsto nel vecchio PR.
In definitiva la richiesta del ricorrente di estendere la zona edificabile
anche al suo particellare, non risponde ai precetti degli art. 1 e in
particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della
popolazione) e oltretutto non adempie al requisito di cui all’art. 15 lett. b
LPT e non è quindi conforme al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255) pertanto
non può trovare conferma in questa sede. Ciò significherebbe andare contro la
costante prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo
cui sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la
formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c.
Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr.
pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e,
116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
La decisione del consiglio comunale di non estendere oltre il comparto
edificabile a Gordemo appare quindi corretta.
6.2
Anche il presupposto
di una preesistente ampia edificazione, di cui all’art 15 lett. a LPT, non è in
concreto adempiuto. A parte la presenza di una vecchia casa e di un rustico, il
comparto che si estende fino alla condotta forzata AIL (limite fino al quale il
ricorrente vorrebbe estendere la zona edificabile) risulta ancora libero da
costruzioni. Il fatto che i terreni in questione appaiono già urbanizzati non
può da solo comportare l’obbligo d’assegnazione alla zona edificabile.
7.
A mente di questo
Tribunale oltre al problema del sovradimensionamento ci sono però anche motivi
di natura agricola, in particolare di salvaguardia del territorio viticolo.
Le zone agricole comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei
all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse
generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile
devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art.
3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti
pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive
idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che
rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità
dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento
alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva
di aree vergini per le prossime generazioni).
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono
molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica
dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La
zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è
chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere
anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre
considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere
svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio
queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la
protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone
agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band
95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso
agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze
di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del
paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT
precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura
superfici coltive idonee.”
Nel caso concreto,
l’inserimento del fondo del ricorrente e di quelli confinanti in zona agricola
è sicuramente conforme all’art. 16 LPT nonché ai principi di cui sopra: l’area
all’esame non è, come detto, improduttiva né tanto meno sterile e forma un’area
agricola relativamente vasta e pregiata anche dal punto di vista paesaggistico.
8.
A riguardo della
contestazione del vincolo per posteggio previsto sul mappale no. __________, va
rilevato quanto segue.
Per prassi costante del
Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29
consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
8.1
Ai sensi dell’art. 26
LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni
grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie
di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la
precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i
sentieri e i
posteggi pubblici
(art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Il vincolo in
contestazione dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
8.2
Il ricorrente nega
l’esistenza del requisito dell’interesse pubblico al posteggio in esame data la
mancanza di un effettivo fabbisogno.
Dagli atti a nostra disposizione si può però dedurre che nella fattispecie in
esame, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, sussiste in realtà
un’effettiva necessità alla creazione di uno spazio per parcheggio pubblico.
Con il sopralluogo si è potuto rilevare che, come spesso succede nei nuclei di
paese, la realizzazione di posteggi pubblici è dettata non solo dall’esigenza
di creare delle aree di sosta in aggiunta a quelle già esistenti, ma pure dalla
necessità di liberare le strette stradine e le corti del nucleo
dall’ingombrante presenza di veicoli stazionati qua e là e di prevenire la
disordinata realizzazione di posteggi privati in zone paesaggisticamente
sensibili.
Il Municipio nelle sue osservazioni al ricorso ha in effetti evidenziato che
questa scelta pianificatoria si giustifica anche per meglio strutturare lo
spazio pubblico presente al centro del nucleo, permettendo oltre la
realizzazione di nuovi parcheggi pure un allargamento del campo stradale con un
adeguato arredo.
Alla luce di queste considerazioni, ben si può affermare che la misura
pianificatoria proposta risponde ad un giustificato interesse pubblico.
9.
Resta da esaminare
la questione a sapere se il vincolo rispetti il principio della proporzionalità
e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è
idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un
rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la restrizione della
proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
Al proposito il ricorrente rileva come attualmente l’area soggetta al vincolo
risulta già adibita a posteggio privato, quindi la situazione rimarrebbe
sostanzialmente immutata dato che i nuovi posteggi non farebbero altro che
sostituire quelli già esistenti. Inoltre qualora egli dovesse edificare il
proprio fondo sarebbe chiamato a pagare un contributo sostitutivo per
l’impossibilità di disporre di propri posteggi. A suo dire quindi la misura
viola il principio della proporzionalità.
Al riguardo va detto che l’ubicazione del fondo del ricorrente si presta
senz’altro in modo ideale per un aumento di parcheggi pubblici nella frazione
di Gordemo, essendo in pratica concomitante con un’area che già attualmente
risulta adibita a questo scopo. Come già sopra rilevato questo intervento
permetterà di ristrutturare l’intero spazio pubblico centrale del paese. Le
altre ubicazioni per parcheggio previste sono percontro dislocate ai margine
della frazione e quindi non si prestano altrettanto bene alla realizzazione
dello scopo previsto.
Per quel che concerne il rapporto tra sacrificio imposto al ricorrente ed
esigenza pubblica, va detto che la misura non sembra ledere sproporzionatamente
gli interessi del privato. L’edificazione in quanto tale della particella non
viene compromessa, come neppure la possibilità di realizzare dei posteggi
privati, essendo il fondo raggiungibile anche da un stradina laterale. Sul
paventato maggior costo di realizzazione dei parcheggi rispetto ad una
attuazione lungo il fronte stradale principale, non sono state in definitiva
adotte delle prove concrete da parte del ricorrente, ragion per cui la censura
non può venir seguita.
Quanto all’eventualità evocata dal ricorrente che il Comune prelevi un
contributo sostitutivo per l’impossibilità di effettuare i posteggi, è tema che
esula dall’ambito pianificatorio e quindi dal presente giudizio.
10.
Tassa
di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabile,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Il ricorrente è condannato
al pagamento di una tassa di giudizio e di spese per complessivi fr. 300.--
(trecento).
3.   Intimazione:                   -
Municipio di __________
-
Avv. __________. __________
-
Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario