ti_gerichte · 90.2003.75 · 2005-04-04 · it

Ricorso contro l'approvazione di una variante di poco conto

Tessin Tribunale della pianificazione 12.08.2009 (publiziert) 90.2003.75
Tessin Tribunale della pianificazione 12.08.2009 (publié) 90.2003.75
Ticino Tribunale della pianificazione 12.08.2009 (pubblicato) 90.2003.75

Incarto n.
90.2003.75
Lugano
4 aprile 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 giugno 2003 di
RI 1
contro
la risoluzione 20 maggio 2003 (n. 2182) con cui il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell'insorgente contro la decisione
7 ottobre 2002 del dipartimento del territorio di approvazione di una variante
di poco conto del piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
-
15 luglio 2003 del RA 2;
-
29 agosto 2003 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il piano regolatore del comune di __________ è stato approvato dal
Consiglio di Stato il 9 gennaio 1991. Con risoluzione 17 aprile 1996 il Governo
ha approvato alcune varianti al menzionato piano; fra queste la variante n. 1, che
ha costituito l'oggetto di una ratifica particolare di cui si dirà in appresso,
istituiva in località __________ una zona per attrezzature ed edifici di interesse
pubblico (EAP) a carico del mapp. 72 e di una porzione del mapp. 66, allo scopo
di permettere la costruzione di un centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali.
B.   Con istanza
3 settembre 2002 il RA 2 ha sollecitato il dipartimento del territorio ad
approvare, secondo la procedura della variante di poco conto, una modifica del
piano del traffico volta all'attribuzione alla zona agricola di una porzione di
circa 231 mq della strada di raccolta al mapp. 62 confinante con i mapp. 66 e
72. L'istanza spiegava che PI 2, imprenditore agricolo di __________, intendeva
costruire un letamaio sul sedime interessato, che in realtà non aveva più
attinenza con la strada (cantonale), conformemente ad una domanda di
costruzione già oggetto di avviso cantonale. Questo cambiamento di destinazione
avrebbe altresì permesso di compensare, quantomeno parzialmente, la superficie sottratta
all'agricoltura dal piano regolatore. Con decisione 7 ottobre 2002 il
dipartimento del territorio ha approvato la variante. Questa è stata
successivamente pubblicata dal 21 ottobre al 19 novembre 2002 presso la
cancelleria comunale.
C.   RI 1,
municipale di __________ e già opponente in sede di rilascio del permesso di
costruzione, la cui procedura era frattanto stata sospesa, si è aggravato
tempestivamente contro la menzionata variante al Consiglio di Stato, al quale
ha domandato di annullarla. Egli ha sostenuto, in particolare, che la superficie
stradale interessata dalla modifica rappresentava l'accesso al centro-deposito
di veicoli e macchinari agricoli-artigianali previsto dal piano regolatore, che
sarebbe stato precluso dalla costruzione del prospettato letamaio. Ha altresì
illustrato le censure sollevate in sede di opposizione al rilascio della
licenza edilizia.
D.   Con
risoluzione 20 maggio2003 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. In buona
sostanza il Governo ha ritenuto di non dover entrare nel merito delle
contestazioni, giacché rivolte in primo luogo contro il rilascio della licenza
edilizia.
E.   Con ricorso
10 giugno 2003 RI 1 ha impugnato la risoluzione governativa dinanzi a questo
tribunale, riproponendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
dell'istanza inferiore.
F.   Il
tribunale ha disposto la chiamata in causa di PI 2, assegnandogli un termine
per presentare osservazioni. La divisione della pianificazione territoriale, il
municipio di RA 1 e, infine, __________ hanno quindi postulato la reiezione del
gravame.
G.   Il 4
ottobre 2004 il tribunale ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito un
sopralluogo. Dopo discussione, PI 2 si è impegnato a trovare, d'intesa con il
municipio di __________, una soluzione confacente in altro luogo per insediare
il letamaio alla base della controversa variante. Nell'attesa il procedimento
ricorsuale sarebbe rimasto sospeso. Con scritto 3 febbraio 2005 il municipio ha
tuttavia sollecitato il giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   L'adozione
di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di
tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione
del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi
sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in
vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione
potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente.
Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali
è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo,
giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può
giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione.
Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il
loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo
rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un
piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione
del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà
che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di
utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal
diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare
di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più
un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai
singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la
citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il
diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10
anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni
tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,
tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale
la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che
le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti
della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del
piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con
rinvii).
La
procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT). Per le
modifiche di poco conto, la procedura è invece fissata come segue dal Consiglio
di Stato (art. 41 cpv. 3 LALPT): il municipio allestisce gli atti e, previa
approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni,
con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo tribunale (art.
15 RLALPT). Sono considerate di poco conto le modifiche che interessano una
ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000
mq e che, segnatamente, mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso
ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza
massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di
edificabilità; art. 14 lett. a RALPT).
4.   Nella
fattispecie il ricorrente contesta la legittimità della variante, in quanto la
costruzione del letamaio che essa è volta a permettere, pone un serio ostacolo
all'accesso al centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali
previsto ai mapp. 72 e 66. Lamenta pertanto, implicitamente, una mancanza d'interesse
pubblico alla controversa variante. Occorre pertanto valutare la sussistenza di
un tale interesse in relazione alla sicurezza giuridica, rispettivamente alla
stabilità che la pianificazione deve assicurare.
5.   5.1. Com'è
stato spiegato, il piano regolatore del comune di __________ è stato approvato
dal Consiglio di Stato il 9 gennaio 1991. Con risoluzione 17 aprile 1996 il
Governo ha approvato alcune varianti. La variante n. 1 istituiva in località __________
una zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (EAP) a carico del
mapp. 72, di 1901 mq, e di una porzione di 414 mq del mapp. 66, allo scopo di
permettere la costruzione di un centro-deposito di veicoli e macchinari
agricoli-artigianali. Quest'area era stata voluta per alleggerire gli spazi
liberi all'interno del villaggio, altrimenti occupati da tali mezzi. Sulla
stessa era prevista segnatamente la costruzione di una tettoia, di un'altezza
massima di 5 m (cfr. relazione economica annessa alla variante, pag. 7; art. 45
NAPR). Esaminando la variante ai fini della sua approvazione, il Consiglio di Stato
ha preso conoscenza del preavviso positivo dell'ufficio di protezione della natura,
che preconizzava tuttavia l'esclusione della superficie (414 mq) del mapp. 66, allo
scopo di salvaguardare il riale che separava i due fondi vincolati; qualora ciò
non fosse stato possibile, il menzionato ufficio chiedeva che il riale fosse
mantenuto in superficie. Per questo motivo il Consiglio di Stato ha deciso: a) che
l'approvazione rimaneva in sospeso in attesa di un progetto esecutivo del centro
che soddisfacesse le esigenze poste dal citato ufficio; b) che la procedura di
approvazione poteva ritenersi conclusa qualora il centro fosse stato realizzato
come previsto dalla variante; c) che, qualora il vincolo avesse viceversa dovuto
essere ampliato o ridotto, si sarebbe resa necessaria un'ulteriore variante
(cfr. risoluzione di approvazione delle varianti 17 aprile 1996, cifra 5.3.1,
pag. 13). Al di là della difficoltà di comprendere immediatamente la relazione
tra le singole conclusioni cui è addivenuta, nello stesso tempo, la risoluzione
governativa 17 aprile 1996, è opinione del tribunale che il Consiglio di Stato abbia,
alla fin fine, approvato la menzionata variante, già per il motivo che nemmeno
il preavviso dell'ufficio di protezione della natura vi ostava. Lo conferma inoltre
lo stesso Governo nel giudizio qui impugnato, laddove (a pag. 6), dopo aver
affermato il contrario, ammette quantomeno di avere approvato il principio dell'azzonamento,
“demandando il tutto alla fase di progettazione esecutiva”
. Com'è noto, infatti,
l'uso ammissibile del suolo dev'essere imperativamente disciplinato attraverso
il piano di utilizzazione, ovvero il piano regolatore (art. 14 segg. LPT). La
procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la
compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione
sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2
lett. a LPT, 67 cpv. 2 lett. a LALPT, 2 cpv. 1 LE). Essa ha come obiettivo l'attuazione
del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare
decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti
degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione
democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione
(cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2.
con numerosi rinvii). L'approvazione di un progetto edilizio presuppone quindi,
di principio, la sussistenza di una congrua, preventiva pianificazione (approvata);
in caso contrario, l'esame della consonanza del progetto con il piano
regolatore risulta impossibile e l'autorità è obbligata a rifiutare la licenza (cfr.
RDAT cit. consid 2.8). In concreto, pertanto, il rinvio alla fase esecutiva,
oltre a non pregiudicare la presa in considerazione - in sede di rilascio della
licenza edilizia - delle preoccupazioni espresse dall'ufficio cantonale di
protezione della natura, poteva legittimamente essere interpretato come una
ratifica della proposta comunale. Stando all'avviso cantonale 35568 del 14
maggio 2002, relativo alla domanda di costruzione del letamaio proposto da PI 2
proprio sopra il letto del riale in oggetto, queste preoccupazioni sono
frattanto completamente scomparse, per il motivo che non si è in presenza, in
realtà, di un corso d'acqua ma piuttosto di un fosso di raccolta delle acque
piovane (cfr. pagina 2 del menzionato documento, che fa riferimento all'annesso
preavviso 11 aprile 2002 dell'ufficio dei corsi d'acqua, emesso dopo consultazione
dell'ufficio di protezione della natura e di quello della caccia e della pesca).
Va ad ogni buon conto rilevato che, nella fattispecie, nemmeno accreditando l'ipotesi
inversa l'esito del giudizio muterebbe.
5.2. La
controversa variante trae invece origine dalla volontà del municipio di assecondare
la richiesta di PI 2, imprenditore agricolo di __________, di costruire un letamaio,
di m 13,5 x 6 e di 128 mc di volume, con sottostante fossa per la raccolta del
liquame di 10 mc, su di uno slargo della strada cantonale che collega quest'ultimo
comune a __________, conformemente alla domanda di costruzione inoltrata il 12
marzo 2002, la cui decisione è stata sospesa in vista dell'approvazione della variante
medesima. La modifica prevede pertanto di assegnare una superficie di 231 del
mapp. 62, di proprietà dello Stato e fino a quel momento classificato tra le
strade di raccolta, alla zona agricola. Questa superficie non è pavimentata e
non viene utilizzata per il traffico; è costituita da terreno prativo, morfologicamente
integrato nel territorio che sale verso la montagna, di analoga natura, costituito
dai mapp. 66 e 72. La modifica si rende necessaria affinché la costruzione
possa soddisfare il requisito della conformità della costruzione con la
funzione prevista per la zona di utilizzazione (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
La
variante non risponde dunque, di tutta evidenza, ad un interesse pubblico, come
richiede l'art. 41 cpv. 2 LALPT, bensì ad esigenze puramente private. Nemmeno
si è in presenza, in concreto, di un
cambiamento
notevole delle circostanze rispetto a quelle esistenti al momento dell'adozione
del piano regolatore, approvato il 9 gennaio 1991, rispettivamente della sua
variante approvata il 17 aprile 1996, tale da giustificare un riesame ed
eventualmente un adattamento della pianificazione locale su questo oggetto. La
controversa modifica dev'essere annullata già per questo motivo.
In secondo
luogo, com'è stato eccepito dal ricorrente e com'è stato accertato in sede di
sopralluogo, la costruzione del letamaio, che si vuole rendere possibile attraverso
l'assegnazione della superficie in oggetto alla zona agricola, intralcerebbe in
misura sostanziale - per non dire più semplicemente precluderebbe - l'accesso
dalla strada cantonale alla zona EAP finalizzata alla realizzazione del menzionato
centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali ai mapp. 66 e 72.
La variante è pertanto anche contraria alla pianificazione vigente. Poco
importa a questo riguardo - sia soggiunto per completezza - che il municipio di
__________ abbia espresso, quantomeno all'inizio della procedura di variante, l'intenzione
di abbandonare il vincolo in rassegna.
Può quindi
rimanere indeciso il quesito di sapere se una modifica della funzione di un
determinato territorio (da strada di piano regolatore a zona agricola) possa avere
luogo attraverso la procedura semplificata della variante di poco conto. Al
riguardo, dubbi sono legittimi.
Del pari
appare superfluo esaminare, nell'ambito della ponderazione degli interessi che
deve presiedere ad ogni scelta pianificatoria (art. 3 OPT), se in un contesto per
definizione rurale come quello di __________ e __________ la possibilità per l'azienda
di PI 2 di costruire un letamaio dipendesse in ultima analisi dall'approvazione
della controversa variante o se potevano invece entrare in linea di conto delle
ubicazioni alternative.
5.3. Il ricorso
deve dunque essere accolto e le risoluzioni impugnate annullate.
6.   La tassa
di giudizio e le spese devono essere poste a carico del resistente __________
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate la risoluzione 20
maggio 2003 (n. 2182) del Consiglio di Stato e la decisione 7 ottobre 2002 del
dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del
piano regolatore del comune di __________.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 600.- (seicento), è posta a carico di __________.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. PI 1
1 rappr. da: RA 2
2. PI 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario