ti_gerichte · 90.1996.58 · 1996-06-10 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.10.1996 90.1996.58
Tessin Tribunale della pianificazione 17.10.1996 90.1996.58
Ticino Tribunale della pianificazione 17.10.1996 90.1996.58

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00058
Lugano
17 ottobre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
10 giugno 1996
di
__________ __________,
__________
,
contro
la
decisione del 10 giugno 1996 con cui il Consiglio di Stato ha respinto i
ricorsi contro le modifiche di poco conto del Piano di protezione del centro
storico (PPCS) del Comune di __________, approvate dal Dipartimento del
territorio il 16 agosto 1995 e ne ha decretato l’entrata in vigore;
visto
la risposta 27 giugno 1996 del Municipio e 8 luglio 1996      del Consiglio di
Stato
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il Consiglio di
Stato ha approvato il PR di __________ il 13 settembre 1977 imponendo al comune
di elaborare un piano di protezione per la zona del centro storico.
Il Consiglio comunale ha
adottato il 19 dicembre 1990 il Piano di protezione del Centro storico (PPCS)
che il Consiglio di Stato ha approvato il 6 luglio 1993, suggerendo una serie
di varianti di poco momento.
Il comune le ha elaborate
assieme ad altre di sua iniziativa e le ha trasmesse al Dipartimento del
Territorio in forma di varianti di poco conto. Tra queste figura la possibilità
di ristrutturare l’ex-latteria sui mappali __________-__________.
b.
La decisione
dipartimentale di approvazione delle varianti, resa il 16 agosto 1995, è stata
impugnata dinnanzi al Consiglio di Stato dalla signora __________, proprietaria
della part. __________. Contro la decisione governativa che ne respinge il
ricorso essa insorge in questa sede contestando in primo luogo la
costituzionalità della procedura di modifica di poco conto prevista dagli art.
14 e 15 RLALPT. La delega conferita al Consiglio di Stato dall’art. 41 cpv. 3
LALPT non comporta il potere di attribuire al municipio la competenza di
approvare modifiche del PR, esautorando il legislativo comunale in violazione
del principio del parallelismo delle forme.
A parte ciò la maggiore
edificazione di 1300 mc consentita sui part. __________-__________dalla
variante in contestazione, pari ad un 25% del volume dell’edificio esistente,
esorbita manifestamente dalla definizione di modifica di poco conto.
La ricorrente contesta
quindi che l’esame delle questioni di natura architettonica possa essere
differito alla procedura di rilascio della licenza edilizia: “il PP non lo si
qualifica rinviando la decisione alla singola domanda di costruzione, ma è il
PP che deve dettare le regole per dare sicurezza giuridica e tranquillità a
tutti.”
Per questi ed altri motivi
di cui diremo all’occorrenza nei considerandi la signora __________ chiede
l’annullamento della risoluzione governativa e con essa della vessata variante.
c.
A mente del
Consiglio di Stato, che postula il rigetto dell’impugnativa, le circostanze
giustificano in concreto il ricorso alla procedura della modifica di poco
conto. Ai fini del giudizio sulla costituzionalità del procedimento va tenuto
presente che non è possibile accelerare i tempi di adozione delle modifiche di
PR se non si esclude il legislativo comunale dalla decisione; inutile in caso
contrario prevedere due procedure.
d.
Il Comune rileva che
la variante prevede unicamente la possibilità di ricostruire la parte
occorrente per completare l’angolo dell’isolato, così da meglio qualificare il
tessuto del nucleo storico. Fa peraltro notare che il volume della parte
ricostruita è inferiore a quello delle costruzioni esistenti (cfr. fotografia
__________ del 1958). Ricorda infine che “la possibilità di ricostruire volumi
preesistenti o di completare volumi esistenti” è già stata concessa in più casi
nell’ambito del PPCS originale.
Per
questi motivi chiede la reiezione dell’impugnativa.
e.
Nell’udienza del 12
settembre 1996 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la potestà ricorsuale
dell’insorgente dall’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini
statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame è ricevibile in ordine.
2.
L’art. 41 LALPT
dispone che il PR sia sottoposto a verifica di regola ogni 10 anni e che possa
essere modificato o integrato in ogni tempo se l’interesse pubblico lo esige.
La procedura è quella prevista per l’adozione del PR.
Per le modifiche di poco
conto, tuttavia, la procedura sarà fissata dal Consiglio di Stato (art. 41 cpv.
3 LALPT).
Il Consiglio di Stato vi
ha dato seguito definendo all’art. 14 RLALPT la nozione di “modifiche di poco
conto”. Tali sono “le modifiche che interessano una ristretta cerchia di
persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 mq e che
segnatamente: a) mutano in misura minima una o più disposizioni sull’uso
ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza
massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione e di
edificabilità); oppure b) si rendono necessarie a seguito di decisioni del
Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 37 LAPT che coinvolgono solo il diritto
comunale.”
All’art.
15 RLALPT è invece fissata la procedura.
La sua novità rispetto a
quella prevista dagli art. 32 seg. LALPT per l’adozione del PR (e quindi,
secondo il citato art. 41 LALPT, per la sua modifica) è che per le varianti di
poco conto la competenza è conferita esclusivamente al Municipio. Il disposto
non usa neppure più il termine di adozione, ma di semplice allestimento dei
relativi atti che, previa approvazione del Dipartimento (non più del Consiglio
di Stato), sono pubblicati con possibilità di ricorso al Consiglio di Stato e,
in seconda istanza, al TPT.
Non
più, dunque, l’adozione da parte del Consiglio comunale,      escluso di
conseguenza il referendum.
3.
Mentre la concretizzazione
all’art. 14 RLALPT del concetto indeterminato di modifica di poco conto non è
contestata dalla ricorrente, essa appunta i suoi strali sulla procedura dell’art.
15: a suo giudizio l’esautoramento del legislativo comunale non trova supporto nell’art.
41 LALPT. E dunque il Consiglio di Stato ha oltrepassato i limiti della delega
conferitagli dal legislatore cantonale e si è così arrogato un potere che
compete esclusivamente a quest’ultimo. Si dà quindi violazione del principio
della separazione dei poteri e perciò gli art. 14 e 15 RLALPT non possono
trovare applicazione.
4.
Ricordiamo in
proposito che il principio della separazione dei poteri è saldamente ancorato
nella costituzione ticinese (art. 2 Cost C). Il potere legislativo spetta al
Gran Consiglio rispettivamente al popolo (iniziativa popolare, referendum), non
invece, se non per delega, al Consiglio di Stato. Perché sia costituzionalmente
valida, la delega dev’essere contenuta in una legge formale che indichi almeno
approssimativamente l’oggetto, lo scopo e l’estensione della competenza
conferita. La validità di tale competenza va però controllata di caso in caso
“tenendo conto di parecchi fattori, quali l’intensità della lesione arrecata ai
diritti dei cittadini, la complessità della materia da disciplinare, la
molteplicità delle soluzioni prospettabili ed il carattere eventualmente
tecnico della materia stessa” (RDAT 1982 n. 51).
Nella misura in cui gli
atti legislativi compiuti dal potere esecutivo non sono coperti da una delega
del potere legislativo violano il principio della separazione dei poteri e non
costituiscono quindi una valida base legale per gli atti concreti di
applicazione.
5.
In concreto la
ricorrente sottolinea che la delega non attribuisce all’esecutivo cantonale il
potere di stabilire una competenza comunale in materia di PR diversa da quella
prescritta dalla LALPT, ma ha per unico oggetto la fissazione di una specifica
procedura per le modifiche di poco conto del PR.
Non
possiamo condividere questa conclusione.
Per la strettissima
connessione tra i due fattori il mandato di fissare una diversa procedura
comprende la facoltà di rivedere la competenza degli organi preposti ad
applicarla.
Ciò premesso non si vede
come si possa adottare una nuova procedura per le modifiche di poco conto - la
quale ha senso solo se è più semplice e spedita - se non si sopprime l’intera
fase facente capo al Consiglio comunale. Solo questo correttivo può avere, con
altri di minore importanza (ad es. approvazione dipartimentale anziché
governativa) la necessaria efficacia e giustificare la variante.
Fissando l’oggetto
(procedura per modifiche di poco conto) il legislatore cantonale ha
implicitamente indicato anche lo scopo (snellimento della procedura) e con esso
il mezzo per conseguirlo (eliminazione dell’adozione da parte del legislativo
comunale).
Soluzione,
questa, che resiste all’esame di costituzionalità.
Premesso che l’autonomia
comunale è riconosciuta dall’art. 1 LOC nei limiti stabiliti dalla costituzione
e dalle leggi e che la costituzione cantonale è silente in proposito, non fa
dubbio che il legislatore cantonale, il quale nella LALPT ha previsto la
competenza del legislativo comunale per l’adozione del PR, possa, attraverso
una modifica della legge o attraverso una delega al Consiglio di Stato,
stabilire che per modifiche di poca importanza la competenza sia deferita al
municipio. Ciò non sovverte un ordine intangibile, costituzionalmente tutelato.
Si noti, per quanto possa rilevare, che anche il legislativo comunale può
delegare certe competenze al municipio.
Per concludere questo
punto ribadiamo che la delega con cui l’art. 41 LALPT attribuisce al Consiglio
di Stato il compito di stabilire la procedura per le modifiche di poco conto
implica necessariamente, pena l’inanità della disposizione, il potere di
attribuire al municipio, togliendola al Consiglio comunale, la competenza di
decidere limitate modifiche del PR. Non vi sono serie alternative, altre soluzioni
seriamente prospettabili atte a raggiungere lo scopo - non espresso nella
delega in discorso, ma evidente - di stabilire per modifiche di scarso momento
una procedura più agile ed efficace di quella laboriosa, lenta e costosa
prevista per l’adozione del PR.
E’ appena il caso di dire
quanto tale snellimento sia provvido e risponda a reali esigenze, vivamente
sentite specie in tempi come i presenti, in cui bisogna più che mai promuovere,
non mortificare l’iniziativa pubblica e privata.
Che in linea generale ciò
sia possibile lo dimostra, in altri cantoni, la realizzazione in tempi
brevissimi (pianificazione compresa) di progetti di grande respiro. A maggior
ragione ciò dev’essere reso possibile nel nostro Cantone per modeste modifiche
del PR.
6.
Rimane da vedere se
la variante del PPCS qui contestata risponde alla definizione di modifica di
poco conto. La ricorrente lo nega recisamente.
Analizziamo
più davvicino la variante.
La modifica interessa l’ex
latteria, nel nucleo di __________. Sul fondo __________, confinante con via
__________ e via Municipio, esiste un vecchio fabbricato di tre piani. Nel PPCS
versione 1993 la particella è sottoposta alla categoria d’intervento R.P.C.
(Restauro parziale integrativo; art. 5 delle NAPPCS). La contigua part.
__________6, posta su via Municipio e via __________, è inedificata, se si
eccettua una tettoia adossata alla suddetta costruzione sul mapp. __________, e
il PPCS ‘93 le destina a piazzale. La novità della variante è la parziale
attribuzione della part. __________alla categoria d’intervento R.P.2 Restauro
parziale di tipo 2 (art. 7 NAPPCS). Ciò consente di costruire su parte del mapp.
__________, in aggiunta allo stabile esistente sulla part. __________, una
volumetria di ca. 1300 mc, distribuita su tre piani. La ricorrente ritiene che
per poco si consideri la particolare delicatezza, in quel punto, del tessuto
urbano questa volumetria aggiuntiva è incompatibile con la nozione di modifica
di poco conto. Non a caso il PPCS del ‘93 ha lasciato libera da costruzioni
quest’area.
La
tesi ricorsuale non può essere condivisa.
Scopo del PPCS non è il
congelamento in chiave puramente conservativa della situazione presente. Lo si
desume dalle stesse norme disciplinanti le diverse categorie d’intervento. Addirittura
il restauro integrale (R.I.) può comportare demolizioni e ricostruzioni che
riportino l’edificio allo stato corrispondente ad uno stadio preciso della sua
evoluzione (art. 4 NAPPCS). Quel che vale per un edificio vale per il tessuto
urbano. Prendiamo ad esempio gli spazi vuoti: alcuni hanno una precisa ragione
di essere in quanto, alternandosi opportunamente ai volumi costruiti,
contribuiscono a modellare significativamente il comparto, altri invece sono
urbanisticamente inerti, neutri, senza storia. Oppure hanno alle spalle la
storia di una loro precedente edificazione, meritevole di essere in tutto o in
parte ripristinata (o rivisitata). Il principio è sancito già dal PPCS ‘93 che
riconosce la possibilità di ricostruire la sostanza edilizia tradizionale del
Centro storico là dove nel passato è stata demolita. Ne sono esempio i part.
____________________ -__________, ____________________, ____________________.
Non diversa la situazione nel presente caso. Infatti, come documenta la vecchia
mappa catastale - e come risulta peraltro da fotografie di una trentina d’anni
fa - i fondi __________e __________ (ora riuniti in un’unica particella, la
__________) erano ampiamente edificati. Allora il volume costruito sul sedime
dei part. __________- __________-__________raggiungeva complessivamente,
secondo il Municipio e il Consiglio di Stato non smentiti dalla ricorrente,
all’incirca 6800 mc. Con la variante sono invece possibili solo circa mc 5400
(l’ex mapp. __________rimane piazzale). In queste circostanze non si può
parlare di una modifica importante dell’assetto del centro storico e neppure
del piccolo comparto direttamente interessato. La modifica non solo si situa
entro i limiti dei parametri indicati dall’art. 14 RLALPT ma è di per sé
stessa, oggettivamente, di scarso rilievo per rapporto alla situazione che
viene a modificare. Quanto poi all’assunto che la delicatezza del contesto
richieda particolare riguardo va rilevato il carattere frusto, insignificante,
dimesso di questo specifico comparto e in particolare della costruzione sul
part. __________.
Si consideri ad esempio la
facciata che dà sul part. __________ (in direzione del vicolo del __________),
affatto priva di aperture. E’ la tipica facciata cieca di uno stabile contro il
quale si prevede costruire in contiguità. E v’è infine a completare il quadro
la tettoia. Sono situazioni ben poco conciliabili con il ricupero, ancorché in
chiave essenzialmente conservativa, di un centro storico cui si vuole ridare
lustro: il non averle risolte già nel PPCS originale se non vuol essere
addirittura attribuito a svista è comunque lacuna giustamente colmata ora dalla
variante. Come giustamente osserva il Consiglio di Stato “la modifica del PPCS
porta ad un’opportuna e misurata completazione della trama originaria del
Centro storico”. E’ suscettibile di aprire la strada alle stonature paventate
dalla ricorrente solo se in sede di rilascio del permesso di costruzione il
Municipio dovesse approvare progetti privi della necessaria dignità
architettonica e costruttiva e comunque in urto con i principi enunciati dalle
NAPPCS e con le loro specifiche disposizioni. In quella sede, nota a proposito
il Consiglio di Stato, è però data facoltà di opposizione contro la domanda di
costruzione e quindi il ricorso contro il permesso. Non vi sono a ben guardare
sufficienti motivi perché il PPCS debba prevedere più in dettaglio la futura
edificazione. La sua densità normativa appare sufficiente a fornire le
indicazioni necessarie per una corretta pianificazione del comprensorio. Spetta
alla fase successiva della domanda di costruzione appurare che il progetto
rispetti le disposizioni e lo spirito del piano e sia più in generale conforme
alla legge e ai principi fondamentali della pianificazione del territorio.
Quanto agli inconvenienti
che la ricorrente paventa a dipendenza della parziale edificazione della part.
__________non paiono inaccettabilmente gravi considerata la congrua distanza
che intercorre tra la casa sorgente sulla sua proprietà in vicolo del  Collegio
e la linea di costruzione prevista dal piano sulla part. __________; distanza
comunque sensibilmente superiore a quella minima prescritta dalla LAC.
Ben
altre, si noti di transenna, le conseguenze se si fosse             ripristinata
la situazione edificatoria precedente.
Rileviamo
infine che la variante, non ultimo per il suo ristretto        impatto
territoriale, tocca direttamente solo un numero esiguo di    persone.
7.
Per le predette
ragioni non ravvisiamo, tutto ben considerato, motivi stringenti per non
ritenere congrua e conforme agli art. 14 e 15 RLALPT - e quindi all’art. 41
LALPT - la modifica qui dedotta in giudizio. La risoluzione governativa che
l’ha approvata merita conferma.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Le tasse e spese di
giudizio di complessivi fr. 600.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario