ti_gerichte · 52.2009.324 · 2010-09-16 · it
Esercizio delle professioni di ingegnere e di architetto - ammonimento disciplinare

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.09.2010 52.2009.324
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.09.2010 52.2009.324
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.09.2010 52.2009.324

Incarto n.
52.2009.324
Lugano
16 settembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretaria:
Debora Ghilardotti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 7 settembre 2009 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 12 giugno 2009 con cui la Commissione di vigilanza dell'Ordine degli ingegneri e architetti del Canton Ticino ha
inflitto all'insorgente un ammonimento;
vista la risposta 23
settembre 2009 della Commissione di vigilanza dell'OTIA;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 ha conseguito nel 2005 il diploma per il ciclo di studio di ingegneria
civile con indirizzo edilizia, presso la Scuola universitaria professionale della Svizzera Italiana (SUPSI). Dal 15 febbraio 2006 egli è iscritto all'albo
dell'Ordine degli ingegneri e architetti del Canton Ticino (OTIA), nel gruppo
professionale di ingegneria civile.
B.
Il 30 luglio 2008 la __________ SA (ora: __________ SA) ha
presentato al Municipio di __________ una domanda di costruzione avente per
oggetto l'edificazione di due nuove palazzine abitative di dieci appartamenti
ciascuna sul mappale n. 47 RFD di __________, di proprietà di A__________,
padre del qui ricorrente RI 1. Quest'ultimo ha firmato la suddetta richiesta sia
quale rappresentante della società istante, sia quale progettista. Il 15
ottobre 2008 il Municipio di __________ ha rilasciato la licenza edilizia.
C.
Contro l'ing. RI 1, la Commissione di vigilanza dell'OTIA (di seguito: Commissione) ha avviato, su segnalazione di terzi, un procedimento
disciplinare sfociato nella decisione 12 giugno 2009 con cui nei confronti dell'interessato
è stato pronunciato un ammonimento. Ritenendo che la domanda di costruzione da
lui sottoscritta il 20 luglio 2008 avesse per oggetto un'opera di natura
architettonica
,
l'autorità di vigilanza ha considerato che egli aveva travalicato
la sfera delle proprie competenze professionali, definite in particolare dall'art.
3 cpv. 1 e dall'art. 8 della legge cantonale sull'esercizio delle professioni
di ingegnere e di architetto del 24 marzo 2004 (LEPIA; RL 7.1.5.1), dall'art. 4
del relativo regolamento di applicazione del 5 luglio 2005 (RLEPIA; RL
7.1.5.1.1) oltre che dall'art. 4 cpv. 1 e 2 della legge edilizia cantonale del
13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
D.
Avverso questa pronuncia RI 1 insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Preliminarmente, mette in
dubbio la compatibilità della LEPIA con la libertà economica garantita dall'art.
27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) e con la legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI;
RS 943.02). Sostiene poi di possedere le competenze tecniche necessarie per poter
progettare un edificio abitativo come quello contemplato dalla domanda di
costruzione presentata dalla __________ SA. Lamenta la mancanza di una distinzione
netta nella legge tra l'attività di architetto e quella di ingegnere. Contesta
quindi di avere travalicato le competenze riservate al gruppo professionale a
cui appartiene e di aver violato gli articoli di legge citati dalla
Commissione.
E.
All'accoglimento del gravame si è opposta la Commissione di vigilanza dell'OTIA con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi seguenti.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art.
21 cpv. 4 LEPIA. La legittimazione del ricorrente, direttamente e personalmente
toccato dalla decisione impugnata, è certa (art. 43 della legge per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il gravame, tempestivo
(art. 46 LPamm) è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
Giusta i combinati art. 2 e 3 cpv. 1 LEPIA, in Ticino l'esercizio
delle professioni di ingegnere e architetto soggiace, nei limiti dei campi di
attività dei gruppi professionali e delle disposizioni previste da leggi
speciali, all'ottenimento di un'autorizzazione, rilasciata dall'OTIA, e per
esso dal Consiglio dell'ordine (art. 15 cpv. 3 lett. c LEPIA). Tale
autorizzazione viene rilasciata se il richiedente è in possesso dei dovuti
requisiti professionali e se adempie le condizioni personali stabilite dalla
legge (art. 4 cpv. 1 LEPIA). Chi intende ottenere l'autorizzazione deve
presentare domanda scritta al Consiglio dell'OTIA, corredandola della documentazione
giusta l'art. 1 RLEPIA. Il professionista è abilitato ad esercitare nel campo
di attività del gruppo professionale relativo all'autorizzazione rilasciata
dall'OTIA (art. 3 cpv. 1 LEPIA; art. 3 cpv. 2 lett. a RLEPIA). I gruppi
professionali sono determinati all'art. 4 cpv. 1 RLEPIA che ne prevede quattro:
architettura; ingegneria civile; tecnica e industria; acqua, aria e suolo. I campi
di attività, soggiunge il capoverso due di detta norma, sono definiti dal
Consiglio dell'OTIA. Le sfere di competenza, desumibili dalle risultanze dell'Albo,
devono essere rispettate (art. 6 Codice professionale dell'OTIA del 14 giugno
1991; RL 7.1.5.1.4).
La vigilanza sull'applicazione della LEPIA e il potere disciplinare su
coloro che esercitano le professioni di ingegnere e di architetto nel Cantone
sono esercitati, giusta l'art. 18 LEPIA, da una Commissione di vigilanza
(Commissione). A norma dell'art. 19 LEPIA le infrazioni, anche per negligenza,
alle disposizioni della LEPIA e del suo regolamento sono punite dalla
Commissione con l'ammonimento (a), la multa fino a fr. 20'000.- (b) o la revoca
dell'autorizzazione all'esercizio delle professioni nel Cantone, a cui può
essere cumulata una multa (c). La sanzione è commisurata alla gravità dell'infrazione
e al grado della colpa (art. 20 LEPIA).
3.
Il ricorrente mette innanzitutto in dubbio, in modo per il vero assai
sommario, la compatibilità della LEPIA con la libertà economica garantita dall'art.
27 Cost. e con la LMI, per i suoi asseriti effetti discriminatori.
3.1. La libertà economica garantita dall'art. 27 Cost. assicura a ogni persona
il diritto di esercitare a titolo professionale un'attività privata volta al
conseguimento di un guadagno o di un reddito (cfr. DTF 119 Ia 378 consid. 4b).
Essa non impedisce tuttavia ai Cantoni di emanare prescrizioni sull'esercizio
del commercio e dell'industria, segnatamente limitazioni di polizia, alle
condizioni precisate dalla prassi. Affinché tali premesse siano soddisfatte, le
restrizioni cantonali devono fondarsi su una base legale, essere sorrette da un
interesse pubblico preponderante e limitarsi - conformemente al principio della
proporzionalità - a quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse
pubblico perseguiti. Sono invece inammissibili le limitazioni basate su ragioni
di politica economica, ossia misure che intervengono nel gioco della libera
concorrenza per favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere l'attività
economica secondo un piano prestabilito. Le disposizioni cantonali di polizia
devono tendere alla tutela della salute, della sicurezza, dell'ordine, della
quiete e della moralità pubblici, come pure proteggere la buona fede nei
rapporti commerciali da atti sleali e idonei a ingannare il pubblico.
3.2. La giurisprudenza federale, ripresa da questa Corte, ha già confermato in
via generale la facoltà dei Cantoni di sottoporre l'esercizio della professione
di architetto ad un regime autorizzativo che permetta di verificarne le
capacità. Infatti, per quanto la stessa sia una professione liberale ai sensi
dell'art. 27 cpv. 2 Cost., il suo esercizio presuppone conoscenze scientifiche
che gran parte degli architetti acquisiscono in una scuola d'ordine universitario
o in un'altra scuola di rango equivalente e la cui assenza rischierebbe di
essere di nocumento alla collettività (cfr. RDAT II-1997 n. 33 consid. 2b con
riferimenti ivi citati; STF 2C_41/2010 del 17 maggio 2010 consid. 6). Queste
considerazioni valgono per analogia anche per la professione di ingegnere.
Nella misura in cui persegue, quale scopo principale, la promozione e la
garanzia del corretto esercizio delle professioni di architetto e ingegnere
come pure la tutela e la promozione della dignità di queste professioni attraverso
la conferma di una corretta applicazione delle regole dell'arte, di un elevato
livello qualitativo delle prestazioni e dei servizi offerti e di una
sufficiente qualifica professionale degli operatori (art. 1 LEPIA; cfr.
Rapporto 10 marzo 2004 della Commissione della legislazione sul messaggio 9
aprile 2002 concernente la nuova legge sull'esercizio della professione di
ingegnere e di architetto e dei tecnici progettisti, p.to 2.1), il regime
autorizzativo istaurato dalla LEPIA risulta senz'altro dettato da importanti,
nonché evidenti interessi pubblici. Evidentemente però, affinché questi obiettivi
possano essere raggiunti, è necessario che il campo d'attività delle persone
autorizzate a svolgere la professione di architetto o di ingegnere sia circoscritto
a quegli ambiti per i quali esse dispongono di una effettiva e sufficiente formazione
teorica e pratica. La regolamentazione cantonale in parola verrebbe in effetti svuotata
di gran parte del proprio significato se si dovesse riconoscere a chi è stato
autorizzato a svolgere la professione di ingegnere la possibilità di fornire
prestazioni che attengono al settore d'attività proprio di un architetto e
viceversa. La limitazione della libertà economica che ne deriva per le persone
soggette al regime autorizzativo istituito dalla LEPIA è comunque minima. In
ogni caso la stessa riposa su di una valida base legale, è dettata - come
appena esposto - da preminenti interessi pubblici e risulta del tutto
proporzionata, non ponendo ai singoli professionisti alcuna significativa restrizione
per quanto attiene allo svolgimento della professione per la quale sono stati
formati.
Si deve poi ancora considerare che il semplice fatto che la LEPIA istituisca un regime autorizzativo sconosciuto in altri cantoni non basta ancora a farla
apparire come una regolamentazione discriminatoria nei confronti di quei professionisti
che operano in Ticino per rapporto ai loro colleghi attivi nel resto della
Confederazione. Infatti, laddove i cantoni dispongono della competenza a
legiferare in una determinata materia, la violazione del principio di
uguaglianza non può essere ammessa per il solo motivo che la medesima sia stata
regolata in maniera diversa da un cantone all'altro (
Jörg Paul Müller/Markus Schefer
, Grundrechte in der Schweiz,
4a ed., Berna 2008, pag. 673 e seg. con numerosi riferimenti giurisprudenziali).
3.3. Per quanto attiene poi alla pretesa violazione della LMI, invocata dal
ricorrente, va innanzitutto detto che questa normativa non entra direttamente in
linea di considerazione nella fattispecie in esame, non presentando la stessa alcuna
connotazione intercantonale che ne determini l'applicabilità (cfr. DTF 125 I
267 consid. 3 b;
Matteo Cassina
,
La legge federale sul mercato interno: principi fondamentali e note in merito
alla giurisprudenza del Tribunale federale, in: RDAT 2000-I, p. 99, in particolare p. 102).
In ogni caso occorre considerare che, pur avendo quale scopo principale quello
di abbattere gli ostacoli di diritto pubblico alla concorrenza istituiti dalle
varie legislazioni cantonali e comunali (cfr. messaggio concernente la legge
sul mercato interno del 23 novembre 1994, FF 1995 I 1025 segg., pag. 1039 e
1040) regolando la posizione giuridica dei soggetti economici esterni al cantone
rispettivamente al comune, la LMI non vieta ai Cantoni di prevedere delle
limitazioni per il libero accesso al mercato, a patto che le medesime siano applicate
nella stessa misura agli offerenti esterni e locali, siano indispensabili per
preservare interessi pubblici preponderanti e risultino conformi al principio
di proporzionalità (art. 3 cpv. 1 LMI). Ora, nel caso di specie v'è da domandarsi
se il fatto di obbligare un professionista a svolgere la propria attività all'interno
del settore di competenza definito dal suo titolo di studio possa
effettivamente essere considerato alla stregua di una limitazione del libero accesso
al mercato. Atteso che quest'ultimo principio non consente ancora a chiunque di
esercitare qualsiasi attività economica, va detto che non è dato oggettivamente
di vedere in che misura il divieto imposto ad un ingegnere di fornire alla
propria clientela delle prestazioni che attengono al campo dell'architettura
possa costituire per il medesimo una restrizione della sua attività professionale.
A prescindere da questo aspetto, il fatto di esigere da tutti i professionisti
la cui attività rientra tra quelle contemplate dalla LEPIA di operare all'interno
dei settori di loro competenza, definiti in base ai titoli di studio
conseguiti, non comporta alcuna discriminazione tra coloro che hanno il loro
domicilio in Ticino e i loro colleghi confederati. La misura appare inoltre del
tutto proporzionata, risultando perfettamente necessaria ed idonea alla tutela
degli importanti interessi pubblici che, come sopra esposto (consid. 3.2), si
propone di perseguire.
4.
4.1. Come esposto in narrativa, la Commissione ha motivato l'ammonimento inflitto al ricorrente con il fatto che, avendo elaborato
e firmato i piani allegati ad una domanda di costruzione concernente un'opera
qualificata quale architettonica, questi ha agito nell'occasione al di fuori
del campo d'attività professionale per il quale era stato a suo tempo
autorizzato ad esercitare, violando in tal modo gli art. 3 cpv. 1 e 8 LEPIA.
Dal canto suo l'insorgente contesta questa argomentazione, sostenendo che in
verità la legge non prevederebbe una netta distinzione tra il campo di attività
dell'ingegnere e quello dell'architetto, ragione per la quale la sanzione
pronunciata nei suoi confronti sarebbe frutto di una scorretta interpretazione
e applicazione del diritto cantonale. In ogni caso afferma di possedere le
competenze tecniche necessarie per poter progettare un'opera come quella in
oggetto.
4.2. Contrariamente all'opinione dell'insorgente, la LEPIA distingue in modo chiaro tra l'attività dell'architetto e quella dell'ingegnere,
prevedendo per le medesime due diversi gruppi professionali con differenti
settori di competenza, a seconda del titolo di studio (art. 3 cpv. 1 e art. 8
LEPIA). Per potere essere esercitata ognuna di queste professioni deve essere oggetto
di una specifica autorizzazione (art. 3 cpv. 2 lett. a RLEPIA e art. 4 RLEPIA).
È vero che né la LEPIA, né il relativo regolamento di applicazione definiscono
i concetti di
“architettura”
,
“ingegneria”
, o di
“opera architettonica”
di cui neppure viene fatta menzione. Si tratta comunque di concetti giuridici
indeterminati, il cui contenuto normativo deve essere  concretamente definito
di volta in volta dalle autorità preposte all'applicazione della LEPIA e alla vigilanza
sulle professioni di architetto e di ingegnere, tenendo conto delle circostanze
specifiche del caso. In presenza di contestazioni circa la loro
interpretazione, le istanze di ricorso devono procedere con il dovuto riserbo,
limitandosi a verificare che l'interpretazione data dall'autorità decidente alle
nozioni in parola non travalichi i limiti della latitudine di giudizio che deve
esserle riconosciuta nell'ambito dell'applicazione di dette nozioni. Censurabili,
in quanto lesive del diritto (art. 61 LPamm), sono soltanto le valutazioni
basate su considerazioni insostenibili od estranee alla materia, che attribuiscono
al concetto da determinare un contenuto precettivo inconciliabile con i
principi fondamentali del diritto.
Ora, senza che sia necessario in questa sede richiamare agli atti la
documentazione relativa alla domanda di costruzione elaborata dal ricorrente
per l'edificazione del mappale n. 47 di __________, non si può obbiettivamente
rimproverare alla Commissione di aver abusato del potere discrezionale di cui dispone
laddove ha considerato che la progettazione di due nuove palazzine abitative di
dieci appartamenti ciascuna costituisca un'attività che nel suo complesso
attiene al settore d'attività dell'architetto piuttosto che dell'ingegnere. D'altra
parte occorre rilevare come nemmeno lo stesso ricorrente abbia mai messo in discussione
questa conclusione. In effetti benché egli si dilunghi a disquisire sulla
generale ambiguità del concetto di
“natura dell'opera”
e di
“progettista”
in relazione in particolare al tenore dell'art. 4 LE e sulla difficoltà di poter
operare una netta distinzione tra il campo di attività dell'ingegnere e quello
dell'architetto, egli non contesta la qualifica data dalla Commissione al progetto
in questione. Sostenendo anzi di poter assumere, sulla base delle conoscenze
acquisite, anche la funzione di progettista di opere edili, egli riconosce in
pratica di avere fornito nel caso di specie delle prestazioni professionali
tipiche di un architetto. Nella misura in cui RI 1 risulta iscritto all'albo
OTIA unicamente nel gruppo professionale di ingegneria civile, con campo di
attività in questo specifico settore, egli non è abilitato ad esercitare in
Ticino quale architetto, né a svolgere lavori che attengono alla sfera di competenza
di questa categoria professionale. Allestendo e firmando i piani in parola egli
ha dunque travalicato la sfera di competenza propria del gruppo professionale e
dal campo di attività a cui appartiene secondo l'autorizzazione OTIA. Il suo
agire integra pertanto chiaramente una violazione degli art. 3 cpv. 1 e  8
LEPIA, nonché dell'art. 6 Codice professionale OTIA.
Il fatto che il ricorrente possa aver maturato le conoscenze tecniche
necessarie in campo architettonico, ancora non gli consente di supplire all'assenza
formale della necessaria autorizzazione. Nulla osta a che egli, qualora dovesse
ritenere di adempiere i requisiti necessari all'ottenimento dell'abilitazione
anche in questo gruppo professionale, presenti la relativa domanda e si sottoponga
alla verifica da parte della compente autorità.
5.
Rimane a questo punto da verificare se la sanzione inflitta al ricorrente
per la trasgressione dei suoi doveri professionali sia rispettosa dei principi
di legalità e di proporzionalità.
A questo proposito va detto che i combinati art. 3, 8 e 19 LEPIA (cfr. sopra
consid. 2.) costituiscono senz'altro una valida base legale. Trattandosi della misura
più lieve prevista dalla LEPIA (art. 19), essa risulta inoltre tutto sommato correttamente
commisurata alla gravità dell'infrazione e al grado della colpa del ricorrente
(art. 20). La medesima si limita infatti a richiamare l'insorgente al rispetto
degli obblighi impostigli dalla legge e dal codice deontologico, senza peraltro
incidere più del necessario sulla sua situazione personale e professionale.
6.
Stante quanto precede il ricorso deve essere respinto e la decisione
impugnata confermata.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza del ricorrente (art. 28
LPamm). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost.; 1 cpv. 1, 3 cpv. 1 LMI; 4 LE;
2, 3, 4, 8, 15, 18, 19, 20, 21 LEPIA; 1, 3, 4 RLEPIA; 6 Codice professionale
OTIA; 3, 19, 28, 31, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto.
2.   La tassa
di giustizia e le spese di fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente. Non si
assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria