ti_gerichte · 90.2011.7 · 2012-05-23 · it
Zona di pianificazione comunale riguardante un vasto comparto a forte attrazione di grandi generatori di traffico (GGT)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2011.7
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2011.7
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2011.7

Incarto n.
90.2011.7
Lugano
23 maggio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 gennaio 2011 de
RI 1
patrocinata da: PR 1
contro
la decisione 2 novembre 2010 (n. 2603), con la quale
il municipio del comune di Agno ha istituito una zona di pianificazione concernente
i grandi generatori di traffico;
viste le risposte:
-    21 marzo 2011 del
municipio di Agno;
-    21 marzo 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le osservazioni allo
scritto con allegati 30 marzo 2011 del municipio di Agno:
-    14 novembre 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-      5 gennaio 2012 de RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel
territorio giurisdizionale del comune di Agno, il comprensorio Monda-Bollette,
che si sviluppa su una vasta area a nord e sud del tracciato di via Lugano,
delimitato ad ovest dal corso del fiume Vedeggio e ad est dall'infrastruttura
dell'aeroporto, è riservato dal piano regolatore principalmente all'insediamento
delle attività a carattere commerciale, di servizio e alberghiero, nonché alla
funzione residenziale. Questo comparto, la cui centralità territoriale lo
qualifica come complemento ovest all'area urbana di Lugano, ha conosciuto in
questi ultimi decenni in particolare un marcato consolidamento della funzione
commerciale, con l'insediamento e l'ampliamento di alcuni centri d'acquisto-vendita
di notevole rilevanza, segnatamente di quelli di Migros, Coop e Aldi. Il forte
richiamo e l'attrattiva esercitata su questi grandi generatori di traffico, fra
cui si deve annoverare anche l'aeroporto, e sui commerci di minore superficie
di vendita, in forte aumento nel comprensorio, ha evidenziato, come in altri
luoghi del Canton Ticino, i rischi che maggiormente affliggono questi comparti
commerciali in termini di funzionalità, di protezione ambientale e di qualità
urbanistica. Tant'è che allo scopo di porre rimedio a tutti questi problemi in
modo coordinato e sulla scorta delle competenze acquisite in materia di
insediamenti commerciali in questi ultimi vent'anni, il Cantone, nell'ambito
della revisione generale del piano direttore, ha messo a punto la scheda di
coordinamento R8, relativa ai grandi generatori di traffico - GGT, che identifica,
oltre ai centri urbani, 8 aree potenzialmente in grado di accogliere nuovi
centri commerciali di una certa dimensione, tra cui figura il cosiddetto
comparto di studio del Vedeggio, di categoria risultato intermedio, interessante
i comuni di Agno, Bioggio e Manno. A questi tre comuni è demandato il compito
di individuare le aree strategiche ed idonee per insediare i GGT e di definire
di conseguenza i limiti di contenibilità ammissibili in funzione di adeguati
criteri funzionali (viari), ambientali e urbanistici. Parallelamente, questi
comuni hanno difatti dato avvio ad uno studio per l'elaborazione di un
“concetto di sviluppo territoriale Nuovo Polo del Vedeggio” (cfr. Il futuro del
piano del Vedeggio: concetto di sviluppo territoriale, rapporto intermedio per
la consultazione, aprile 2008/aggiornamento febbraio 2009), attraverso cui sono
state identificate tre aree, suscettibili di essere approfondite nell'ambito e
nell'ottica della suddetta scheda di piano direttore: l'area di Cairello-Suglio,
all'altezza dell'uscita dell'autostrada A2 a Lugano nord, ubicata nel comune di
Manno, l'area di Cavezzolo, in corrispondenza del nodo intermodale, sita nel
comune di Bioggio e, per quanto qui interessa, l'area Monda-Bollette del comune
di Agno. Considerati quindi lo studio in atto, le preoccupazioni circa l'insediamento
di nuovi centri commerciali, espresse dal consiglio comunale di Agno,
attraverso la risoluzione 31 maggio 2010, e della popolazione, tramite la
petizione del 1° settembre 2010, e la necessità di prevenire e risolvere i
problemi ad essi già oggi afferenti (in particolare quelli riguardanti la
viabilità locale e regionale), con decisione 2 novembre 2010 il municipio di
Agno ha adottato una zona di pianificazione relativa ai grandi generatori di
traffico a salvaguardia di una pianificazione per l'insieme del comparto Monda-Bollette.
Tale pianificazione si prefigge l'obiettivo di mettere a punto un ordinamento
territoriale-urbanistico complessivo più confacente per lo sviluppo sostenibile
dal profilo viario ed ambientale di questo comparto importante per la regione.
Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:5'000, ottobre
2010), della durata di 5 anni, che ricomprende la zona commerciale-servizi
CO-SE, la zona commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, la zona residenziale
semi-intensiva R4 e la zona residenziale intensiva R6, è vietato dunque ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione
futura. In particolare, non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed
impianti o altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio
sulla viabilità locale e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento
di quelli esistenti. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la
scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il
numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è
fissato in 200 movimenti veicolari giornalieri per le attività commerciali di
vendita e in 100 movimenti giornalieri per le attività logistiche. Non saranno
in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai
sensi dell'art. 71a della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 LALPT, RL 7.1.1.1; cfr.
scheda descrittiva, cifra 10, pag. 15).
B.   La zona di
pianificazione in parola ha incluso, in località Monda e Pesterasio, alcuni
immobili di proprietà de RI 1, vale a dire: il mapp. 795, che presenta una
superficie di 2'556 mq, su cui sorgono alcune strutture (casa del personale) funzionalemente
connesse con il vicino __________, è incluso dal vigente piano regolatore, per
una parte, in zona residenziale-intensiva R6, per il restante, in zona
commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, il contiguo mapp. 800, di
17'819 mq di superficie, su cui sorge il precitato complesso alberghiero, è
inserito in zona CO-SEA, i fogli PPP n. 26925 (86/1000) e 26928 (86/1000) del
mapp. 1874, sulla cui superficie di 526 mq insiste il complesso immobiliare
denominato Residenza __________, è incluso in zona R6, il mapp. 1877, che
presenta una superficie di 89 mq, è anch'esso inserito in zona R6, la quota di
2/70 del diritto per sé stante e permanente di superficie del mapp. 1878,
gravante i mapp. 1874, 1975 e 1876, inclusi in zona R6.
C.
Con ricorso 12 gennaio 2011, RI 1 insorge innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione municipale,
chiedendo, in via principale, l'annullamento della zona di pianificazione nella
misura in cui si estende alle zone R6 e CO-SEA e l'accertamento che quest'ultima
zona adempie i criteri di una zona GGT. In via subordinata, essa domanda che la
durata dell'impugnato provvedimento sia limitata a due anni. A sostegno della
sua impugnativa, la ricorrente lamenta innanzitutto la violazione della
garanzia della proprietà, ritenendo il provvedimento comunale in discussione non
sorretto da una valida base pianificatoria, nella misura in cui si fonda sulla
scheda di coordinamento R8 del nuovo piano direttore, non ancora in vigore e di
risultato intermedio, né da un interesse pubblico preponderante e sufficiente
per giustificare una misura così limitativa e lesivo del principio della proporzionalità.
Inoltre, essa si duole della violazione del principio della sicurezza del diritto
e di quello della buona fede. L'insorgente sostiene che il richiamo dello
studio per l'elaborazione di un “concetto di sviluppo territoriale Nuovo Polo
del Vedeggio” sarebbe inconcludente: difatti non vi sarebbe in realtà alcuna
volontà di coordinamento delle tre aree strategiche potenzialmente idonee ai
GGT individuate in ciascuno dei tre citati comuni. Lo proverebbe il fatto che
il municipio di Agno abbia adottato autonomamente, e in modo non coordinato, la
misura qui in contestazione. La ricorrente fa notare poi che all'epoca dell'allestimento
del vigente piano regolatore era stato elaborato uno studio (“Concetto
urbanistico per il comprensorio via Lugano/Aeroporto”), sulla base del quale è
stata poi adottata la zona CO-SEA, includente alcuni dei suoi fondi, che era
inteso proprio a promuovere lo sviluppo delle attività commerciali e di
servizio in quel comparto. Di conseguenza, il comune di Agno disporrebbe già,
con la zona CO-SEA, di un valido, idoneo ed anche recente assetto
pianificatorio, atto a regolare correttamente l'insediamento di (altri)
impianti generatori di traffico, tenuto conto, dal profilo viario, dell'impianto
della futura circonvallazione Agno-Bioggio e, dal profilo ambientale, della
tendenza al continuo miglioramento della qualità dell'aria nel comparto di
riferimento. Una verifica della pianificazione vigente sarebbe pertanto ingiustificata.
La ricorrente contesta inoltre l'inclusione della zona R6 nel perimetro della
zona di pianificazione: a suo dire, le labili argomentazioni, formulate dal
municipio nella scheda descrittiva della zona di pianificazione, non adempirebbero
assolutamente i requisiti minimi sui quali un provvedimento di questa portata deve
fondarsi. In ogni caso, l'estensione del perimetro a quella zona non si
giustificherebbe nemmeno dal profilo sostanziale, ritenuto che tale comparto
sarebbe ampiamente consolidato con insediamenti residenziali e attività di
servizio, che ben difficilmente potrebbero essere sovvertiti a medio/lungo
termine. L'insorgente prende comunque atto della volontà, che avrebbe espresso
l'autorità comunale attraverso la scheda descrittiva, di garantire le premesse idonee
per consentire l'adeguato consolidamento e sviluppo delle attività già presenti
nel comparto, ed in particolare quelle che la interessano direttamente. La
ricorrente censura, infine, la durata della zona di pianificazione, fissata al
massimo legale di 5 anni senza il sostegno di una benché minima giustificazione.
Ora, ritenuta l'esistenza degli studi effettuati per allestire la scheda R8 del
piano direttore, dello studio specifico concernente il comprensorio
Lugano/aeroporto, dello studio relativo al concetto di sviluppo territoriale
Nuovo Polo del Vedeggio e il fatto che il comune di Agno procederebbe autonomamente
nell'allestimento della nuova variante rispetto ai comuni di Bioggio e Manno,
una durata di 2 anni dovrebbe essere più che congrua.
D.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano
il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso,
riprese nei considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo
(art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1; dal 1° gennaio 2012, art.
64 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; BU
48/2011, 525 segg.). L'insorgente è inoltre legittimata a ricorrere a tenore
dell'art. 64 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012, art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).
1.2. Si rivela invece irricevibile, siccome esula
dalla presente procedura, la richiesta di accertare che la vigente zona commerciale-servizi
di pertinenza aeroportuale CO-SEA adempie i criteri di una zona di grandi
generatori di traffico (in seguito: GGT). Ora, l'esame della pianificazione
vigente soggiacente alla zona di pianificazione alla luce degli sviluppi che il
comparto in parola ha conosciuto in questi ultimi dieci anni è appunto il
compito che spetta al comune di svolgere tenendo conto delle nuove problematiche
poste dall'insediamento nel comparto di alcuni GGT. È proprio per questo scopo
che è stato adottato il provvedimento in contestazione.
1.3.
Sotto questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine. Esso può essere deciso
sulla base degli atti pianificatori richiamati, senza istruttoria (art. 18 cpv.
1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL
3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge
chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo Tribunale.
Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza e un
sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.
1.4. La
Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano
concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107 Lst). L'esame del
provvedimento impugnato avviene dunque in base alla LALPT; comunque
l'applicazione della nuova legge - che per quanto riguarda i temi inerenti al
caso concreto non introduce modifiche sostanziali - non condurrebbe a una
soluzione diversa.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58
LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i
principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio
lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere
modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle
rispettive competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato
(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione
a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della
protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni
locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2
LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo
cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande
di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono
decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della
zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra
in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il
piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2
LPT, 62 seg. LALPT).
2.2. La
zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa
venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio
contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste
quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad art.
27;
Bernhard
Waldmann
/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano
l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,
all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,
bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
2.3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se
conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso
del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono
essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare una zona di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati. L'operato del municipio
di Agno è senz'altro sorretto da una valida base legale.
Va
precisato che la zona di pianificazione all'esame è volta a tutelare un
processo pianificatorio che dovrà sfociare in una pianificazione locale. La
scheda di coordinamento R8 sui Grandi generatori di traffico - GGT del nuovo
piano direttore, di dato acquisito, in generale, di risultato intermedio, per
quanto riguarda il comparto di studio del Vedeggio, a cui è stato fatto
riferimento nella scheda descrittiva della zona di pianificazione, è stata adottata
dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 (FU 63/2009, pag. 5841 segg.) ed è
stata impugnata con 5 ricorsi di altrettanti comuni davanti al Gran Consiglio.
Nella seduta del 14 marzo 2011 (FU 24/2011, pag. 2347), il Parlamento cantonale
ha evaso le impugnative, accogliendone alcune, tra cui, parzialmente, quelle
dei comuni di __________ e di __________, che chiedevano di riformare la
definizione di GGT, e modificando di conseguenza il punto 2.1 degli indirizzi
(definizione del Grande generatore di traffico - GGT). Tali decisioni sono cresciute
in giudicato e la scheda R8 è quindi entrata in vigore (art. 20 cpv. 2 LALPT). In
ogni caso, essa ha funto, nella fattispecie, quale studio preparatorio che
fornisce indicazioni circa le problematiche che riguardano i GGT, le
conseguenti intenzioni e gli indirizzi pianificatori relativi all'impostazione
della pianificazione soggiacente, a dimostrazione, come vedremo in seguito,
della seria e concreta intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento
vigente da parte dell'ente preposto alla pianificazione. Per altro, il fatto,
come nel caso specifico della pianificazione soggiacente relativa al comparto
Monda-Bollette, di attuare una valutazione integrata dal punto di vista ambientale,
viario e urbanistico, mediata dagli strumenti offerti dalla pianificazione del
territorio, non necessita di per sé stesso e di principio dell'avallo da parte
del piano direttore. Al sostegno di tale procedimento già bastano gli art. 1 e
3 LPT.
2.4. In linea generale, è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di
una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2
b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di
utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad
art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere,
tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è
adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è
l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di
pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 457).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5
b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
3.   3.1. Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in
narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da
parte del comune della presenza di marcati segnali di costante e progressivo
deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che
tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a scapito quindi
della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a detrimento
delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve difatti
sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt'oggi, in termini di
disponibilità di terreni, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli,
ritenuto anche il potenziale concesso dal piano regolatore in vigore. Il forte
richiamo e l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT,
evidenzia dunque il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi
effetti pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità
urbanistica e dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in
altri comparti del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe
caratteristiche territoriali e funzionali (ad esempio: il Pian Scairolo, la Piana di San Martino a Mendrisio e l'area industriale-commerciale di Sant'Antonino e
Cadenazzo). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte
sfuggite di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con
l'impiego di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici
interessati. Peraltro, la situazione della viabilità nel comparto del Vedeggio,
in generale, e di via Lugano, in particolare e che qui interessa, è già allo
stato attuale critica. Asse, quest'ultimo, che riveste una notevole rilevanza
dal profilo regionale, giacché nell'ambito del piano dei trasporti del Luganese
(cfr. scheda di coordinamento M3, allegato VIII del piano direttore 09) è stato
classificato come strada di collegamento principale, costituente un tassello
importante del II° anello stradale. Gli importanti ed evidenti interessi
regionali e cantonali in gioco non possono pertanto tollerare di essere compromessi
anche dagli effetti di una pianificazione locale, come quella attuale che riguarda
il comparto in parola, atta ad aggravare il problema viario esistente. In questo
senso, il concetto urbanistico per il comprensorio via Lugano/Aeroporto del giugno
1999 (doc. in atti), studio a cui la ricorrente fa riferimento per avvalorare
la tesi della congruenza della vigente zona CO-SEA con gli intendimenti della
scheda R8 del piano direttore, appare più che superato dalle circostanze, in
quanto non teneva conto della viabilità e del contesto regionale,
focalizzandosi unicamente sul tema della funzionalità riferita soltanto a quel
comparto. Già per questo motivo, la zona in parola necessita di essere riesaminata
e adattata in modo tale da garantire un equilibrio sostenibile tra gli
interessi economici locali, un'adeguata accessibilità alla zona, la viabilità regionale
e le esigenze di protezione ambientale (cfr. scheda descrittiva della zona di
pianificazione 11 ottobre 2010, punto 9.1 obiettivi pianificatori, pag. 12 in fine). Ciò, tenuto conto che la circonvallazione Agno-Bioggio, seppur prevista dal piano
direttore, è ad oggi ben lungi dall'essere realizzata. Malgrado l'insorgente
sottostimi la situazione ambientale in cui versa il comparto, anche lo stato dell'aria
necessita di essere attentamente valutato in un contesto di sistemazione complessiva
nelle sue diverse componenti territoriali e funzionali. Come adduce il municipio
nelle sue osservazioni al ricorso, i GGT insediati nel comparto di riferimento
hanno un influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità dell'aria,
giacché, rispetto alla non così lontana casa comunale (che si affaccia su
piazza Vicari, all'apice di via Contrada Nuova, prosecuzione di via Lugano),
contribuiscono in modo rilevante al superamento del limite d'immissione per il
diossido d'azoto (NO
2
) di 30
µ
g/m3, quale
valore medio annuo, fissato nell'allegato 7 dell'ordinanza contro
l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1).
Difatti, le rilevazioni di NO
2
effettuate all'incirca nel centro del comparto di riferimento,
precisamente in via Lugano, all'altezza del centro commerciale __________,
attestano un valore medio annuo d'immissione per il 2009 sensibilmente
superiore (45
µ
g/m
3
) a quelli rilevati presso la casa
comunale (31
µ
g/m
3
). D'altra parte, la continua e crescente
domanda di nuovi spazi commerciali in questo comparto, come attestano le
molteplici domande di costruzione recentemente inoltrate, ha messo in luce come
un approccio al singolo progetto, in occasione della procedura per il rilascio
della licenza edilizia, benché accompagnato da un esame d'impatto ambientale,
non consenta una valutazione complessiva della situazione ambientale e viaria
dell'intero settore di riferimento e del suo contesto. Da ciò, la necessità,
più che condivisibile, viste le problematiche evocate in ingresso, di
affrontare la questione dal profilo pianificatorio. In ogni caso, la seria
intenzione - e quindi l'interesse pubblico - a rivedere la pianificazione del
settore Monda-Bollette è già stata peraltro confermata dalle risultanze dello
studio, promosso insieme ai comuni di Bioggio e Manno, sul concetto di sviluppo
territoriale Nuovo Polo del Vedeggio, che identifica, come anticipato in
narrativa, tre aree potenzialmente idonee per l'insediamento delle attività
commerciali, tra cui quella all'esame, che devono però essere maggiormente
approfondite alla luce delle indicazioni fornite dalla scheda R8 del piano direttore.
Risultanze, queste, della cui serietà il Tribunale non ha motivo di dubitare.
Intenzione a mutare l'ordinamento vigente, si è detto, che è stata inoltre
recentemente confermata dallo stesso consiglio comunale che, nella seduta del
21 marzo 2011, ha approvato sia il messaggio municipale 764/2011, relativo la
concessione di un credito di fr. 135'000.- a copertura delle spese per l'allestimento
del piano d'indirizzo per la zona commerciale e di servizi, sia la mozione del
31 maggio 2010, richiedente l'avvio di uno studio per la modifica del piano
regolatore in zona CO-SE e CO-SEA, sia il rapporto della commissione edilizia
relativo alla precitata mozione (cfr. doc., in atti).
La
rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto
perché riguarda un comprensorio attribuito dal piano regolatore alla zona
edificabile, richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie,
che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo
svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata
che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
3.2.
Il piano regolatore vigente di Agno è stato approvato dal Consiglio
di Stato con risoluzione n. 6115 del 17 dicembre 2002.
La
ricorrente solleva una contraddizione tra l'avversata zona di pianificazione ed
il principio della stabilità del piano. Ora, tuttavia, i requisiti di
applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT, che permette di modificare la
pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e
che è pertanto volto ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei
proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al
momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore
di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n.
24
). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro,
una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo
pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione,
basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di
modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento
delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse
privato dei proprietari di mantenere invariato lo statuto giuridico dei loro
fondi (ibidem). Condizioni ampiamente soddisfatte, nel caso in esame, alla luce
degli accadimenti frattanto intervenuti e sopra descritti (insediamento e
domande di costruzione di GGT nel comparto di riferimento, degrado delle condizioni
di viabilità, revisione del piano direttore,
ecc).
Per quanto concerne invece il principio della buona fede, il
Tribunale non intravvede in quale maniera esso possa essere stato violato,
tanto più che, a tale riguardo, nemmeno l'insorgente fornisce alcuna spiegazione.
3.3. Accertato
l'interesse pubblico alla modifica della pianificazione comunale in oggetto e
all'utilizzo transitorio dello strumento della zona di pianificazione, resta da
esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il provvedimento
impugnato risulta ragionevole, idoneo e necessario; segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità.
A tale
proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell'avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti commerciali del piano regolatore (zone CO-SE e CO-SEA). Inoltre, occorreva
rettamente integrare le aree connesse territorialmente con il predetto comparto
(zone R4 e R6), in cui già attualmente sussistono centri commerciali e/o si
manifestano ricadute sulla viabilità e con cui hanno un'interessenza
urbanistica (cfr.
scheda descrittiva della zona di
pianificazione 11 ottobre 2010, punto 8, delimitazione del comprensorio, pag. 10 in fine).
Il comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea
dal profilo sia territoriale, che funzionale, di cui i fondi della ricorrente
fanno parte integrante ed sono direttamente interessati dalle problematiche che
investono l'intero comprensorio di riferimento.
Il fatto che i fondi
siano già edificati non svuota il provvedimento della sua efficacia: gli
effetti della misura, infatti, non sono circoscritti ai soli fondi edificati,
ma si estendono a tutti i mappali. Anche i fondi già costruiti, infatti,
possono essere oggetto di interventi rilevanti sotto il profilo del diritto
edilizio e la scheda stessa lo sottolinea: il provvedimento non si limita
infatti a escludere le nuove costruzioni, ma vieta anche altri interventi e
misure che possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale e
cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento di quelli esistenti
(cfr. scheda descrittiva, 11 ottobre 2010, punto 10, pag. 15).
Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che
l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli
non possono esserci dubbi. Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del
provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per
il suo tramite. Nella misura in cui la ricorrente avversa l'ordinamento pianificatorio
in fieri, le sue censure non sono ammissibili in questa sede, in quanto
premature: sarà eventualmente nel corso della procedura di adozione della
pianificazione allo studio, che essa potrà proporre osservazioni in merito e,
se del caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista, come in parte già
evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento
dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto
di un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, con apprezzabili
superfici ancora libere da edificazioni, e in riferimento ai problemi appurati,
non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere
adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato,
che vada di principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella
ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di
pianificazione serve a proteggere la definizione dell'assetto territoriale di
una porzione importante della piana del Vedeggio, che non può essere vanificata
con inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso.
Il fatto che il municipio avesse a disposizione un altro
strumento di salvaguardia della pianificazione, come la decisione sospensiva (art.
65 LALPT), non scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della
necessità, della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una
zona di pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza
giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso
dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura
sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del
caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima.
Occorre
inoltre ricordare che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti
stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi
iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere
più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un
caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione
raggiunto in quel momento. Da ultimo, va considerata la durata comunque
limitata del provvedimento impugnato: considerata l'importanza della
pianificazione da salvaguardare e la complessità delle problematiche che la
concernono, con ricadute che oltrepassano i confini giurisdizionali del comune
di Agno, la durata di 5 anni è più che giustificata. In conclusione, malgrado
si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga un sacrificio alla ricorrente,
la bilancia pende tuttavia a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la
zona di pianificazione risulta proporzionata.
4.   Riassumendo,
la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso sorretta da una
valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa
del principio della proporzionalità.
5.   Per tutti
i pregressi motivi, il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere integralmente
respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente
(art. 28 LPamm). Essa è inoltre tenuta a corrispondere le ripetibili al comune
di Agno, il cui municipio è stato rappresentato da un patrocinatore (art. 31
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a corrispondere fr. 1'700
(millesettecento) per ripetibili al comune di Agno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                        Il
segretario