ti_gerichte · 52.2013.218 · 2013-08-08 · it
Ricorso contro una deliberazione del consiglio comunale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2013 52.2013.218
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2013 52.2013.218
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2013 52.2013.218

Incarto n.
52.2013.218
Lugano
8 agosto 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 maggio 2013 di
RI 1
contro
la decisione 24 aprile 2013 (n. 2184) del Consiglio
di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la
risoluzione 25 ottobre 2012, con cui il consiglio comunale di CO 2 ha adottato la variante di piano regolatore "comparto C__________ ";
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Con messaggio 6 agosto 2012 (n. 312), il municipio di CO 2 ha chiesto al proprio consiglio comunale di adottare una variante del piano regolatore relativa al
"comparto C__________ ". Questa ha come obiettivo di ridare slancio
alla zona situata a ovest della linea ferroviaria nei pressi della nuova
stazione __________ e di restituire la vocazione residenziale alla parte
principale dell'abitato di C__________ (messaggio, pag. 6). Per quanto qui
interessa, la variante prevede in particolare una zona sportiva e commerciale
(SC) ubicata a ovest della linea ferroviaria, di fronte alla stazione __________,
che consente la realizzazione sia di grandi superfici di vendita (fino a 17'000
mq), sia di una struttura sportiva per eventi multifunzionale (stadio da 12'000
posti, centro di riabilitazione sportiva, albergo congressuale e attività di svago;
cfr. rapporto di pianificazione, agosto 2012, pag. 27, e art. 38 norme di
attuazione del piano regolatore [NAPR]). Per allacciare le zone edificabili a
ovest della ferrovia alla rete stradale principale, il piano del traffico
prevede la costruzione di un nuovo cavalcavia, accostato al lato nord del viadotto
autostradale, il cui costo è valutato come segue (cfr. rapporto, pag. 33 e 63):
costo
contributo __________
altri contributi (privati/USTRA)
soggetto a contributi di miglioria
contributo di miglioria (70%)
a carico
del comune
10'500'000
5'000'000
1'200'000
4'300'000
3'010'000
1'290'000
L'art. 38 cpv. 11 NAPR dispone inoltre che il municipio può rilasciare la
licenza edilizia previo un accordo con il comune comprendente una
partecipazione accresciuta ai costi di urbanizzazione correlati al piano del
traffico e al nuovo allacciamento della zona a ovest della linea ferroviaria,
sostanzialmente equivalente al maggior valore dei fondi destinati a scopi
commerciali.
b. Il 27 settembre 2012 la commissione delle opere pubbliche ha reso il suo
rapporto, con il quale ha invitato il legislativo comunale ad adottare la
proposta municipale, apportando tuttavia alcuni emendamenti nella formulazione
di cinque articoli delle NAPR, tra i quali non figurava l'art. 38.
B.
Il 23 ottobre 2012 il comune di CO 2, rappresentato dal municipio,
da un lato, l'__________ (__________) e Daiticino 2011 SA, rappresentate da CO
3, presidente del consiglio d'amministrazione, rispettivamente amministratore
unico, dall'altro, hanno sottoscritto un documento denominato "contratto
di diritto pubblico", relativo alla realizzazione dell'infrastruttura
viaria del comparto territoriale cui appartiene la zona SC. Esso prevede in
particolare una partecipazione di fr. 6'000'000.- da parte delle due società per
i costi dell'infrastruttura, contro l'impegno del comune di realizzare il piano
viario previsto dalla nuova pianificazione, in particolare il cavalcavia.
C.
Nella seduta 25 ottobre 2012 il consiglio comunale ha accolto la
proposta municipale con le modifiche apportate dalla commissione delle opere pubbliche.
D.
a. Contro la decisione del legislativo comunale, è stato promosso un
referendum. Chiamati a esprimersi, il 14 aprile 2013 i cittadini di CO 2 hanno
accolto la proposta pianificatoria con 888 voti favorevoli e 882 contrari.
b. Frattanto, il 12 novembre 2012, RI 1 e __________ sono insorti davanti al
Consiglio di Stato contro la deliberazione del consiglio comunale; essi ne hanno
domandato l'annullamento. I ricorrenti ritenevano infatti che non fosse stato
rispettato l'art. 56 della
legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC;
RL 2.1.1.2), poiché la commissione del consiglio comunale non aveva potuto
esprimersi compiendo, le necessarie verifiche, sulla promessa di pagamento di fr.
6'000'000.- firmata dall'__________, tale informazione essendo stata fornita
unicamente in occasione della seduta del consiglio comunale. Inoltre, il
municipio aveva omesso di verificare le reali possibilità finanziarie della
promotrice della futura infrastruttura sportiva (da ricollegare a quelle del
suo presidente CO 3, la cui situazione finanziaria poneva diversi dubbi),
violando così
il divieto di speculazione sancito dall'art. 38 del
regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987 (RALOC; RL 2.1.1.3) e
il principio dell'interesse pubblico di cui all'art. 5 cpv. 2 della
Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
c. Con risoluzione 24 aprile 2013 (n. 2184) il Consiglio di Stato ha respinto
il ricorso, confermando la decisione del consiglio comunale. Il Governo non ha
intravvisto vizi nell'informazione fornita al legislativo, sottolineando come
la decisione abbia potuto essere presa in seguito a un dibattito al termine del
quale i consiglieri comunali, ragguagliati sulla sottoscrizione del citato impegno
volto al finanziamento delle infrastrutture pubbliche, non hanno ritenuto
necessario richiedere ulteriori approfondimenti. Nemmeno si poteva intravvedere
una speculazione sui beni comunali, atteso come la variante interessava tutto
il comparto di C__________ e non unicamente la questione della realizzazione
dello stadio polifunzionale.
E.
Con ricorso 10 maggio 2013 e complemento del 13 maggio successivo, RI
1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione del
Consiglio di Stato appena descritta, domandando che sia riformata nel senso che
venga annullata la decisione del consiglio comunale e gli atti siano retrocessi
al municipio per ulteriori verifiche, previo concessione dell'effetto
sospensivo al ricorso. Egli ripropone sostanzialmente le censure disattese dal
Governo, sottolineando che l'__________, rispettivamente il suo presidente CO 3,
non disporrebbero dei mezzi necessari per far fronte all'impegno derivante dall'infrastruttura
viaria prevista dalla variante.
F.
Chiamati a presentare una risposta, il Consiglio di Stato e il municipio
resistono al ricorso, il presidente del consiglio comunale si limita a rinviare
alla presa di posizione di prima istanza, mentre la Sezione degli enti locali comunica di non avere particolari osservazioni da formulare.
G.
Il 24 luglio 2013 il ricorrente ha presentato una replica che il Tribunale
non ha ritenuto necessario intimare alle parti per la duplica.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo risulta
dall'art. 208 cpv. 1 LOC. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente,
cittadino del comune di CO 2 (art. 209 lett. a LOC) e destinatario della
decisione impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del
19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 3 LOC
e 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere esaminato
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
1.2. La procedura relativa alla variante in questione è iniziata prima dell'entrata
in vigore della Lst; pertanto nella misura in cui occorre far riferimento alla
legislazione pianificatoria, fa stato la legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990, 365), come stabilito dall'art. 107 della legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1).
2.
Giusta l'art. 74 cpv. 1 LOC, il presidente, entro cinque giorni,
pubblica all'albo comunale le risoluzioni del consiglio comunale con l'indicazione
dei mezzi e dei termini di ricorso, nonché dei termini per l'esercizio del
diritto di referendum. Per quanto concerne specificatamente il piano
regolatore, l'art. 34 cpv. 2 LALPT dispone inoltre che il municipio procede
sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo
di trenta giorni, previo annuncio effettuato almeno dieci giorni prima agli
albi comunali, nel foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv.
3 LALPT). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione
dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato
istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in
tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato
dapprima e al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC)
per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da
quest'ultima per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La
seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio,
preferibilmente dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum
stabiliti nella prima, è invece volta a permettere l'impugnazione, innanzi al
Consiglio di Stato dapprima e al Tribunale cantonale amministrativo successivamente,
del contenuto del piano regolatore (art. 35 cpv. 1, 38 cpv. 1 LALPT; cfr. RDAT
II-1999 n. 23 consid. 3; inoltre STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005,
52.2003.391 del 26 giugno 2003, 52.2002.396 del 21 novembre 2002, 52.2001.324
del 15 novembre 2001, quest'ultima con rinvii alla prassi precedente; inoltre
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo
1996, n. 348 ad art. 35 LALPT, con rinvii alla giurisprudenza anteriore e la
precisazione che la seconda STA citata è parzialmente pubblicata in: RDAT 1979
n. 5).
Tale soluzione permette di evadere celermente, prima dell'esame di merito del
piano regolatore, le contestazioni concernenti la procedura seguita a livello
comunale per adottare questo strumento, scongiurando il rischio di un
annullamento dello stesso, a distanza di anni dalla sua adozione e - talora -
successivamente alla sua approvazione ed entrata in vigore, per motivi puramente
formali. Considerazioni, queste, che inducono ad auspicare,
de lege ferenda
,
che la procedura di ricorso a seguito della prima pubblicazione del piano
regolatore, ossia di quella effettuata dal presidente del legislativo comunale
immediatamente dopo la sua adozione (art. 74 cpv. 1 LOC), venga estesa anche
alla verifica di quei principi formali della legislazione pianificatoria che
incidono direttamente sulla procedura di adozione del piano regolatore e la cui
disattenzione condurrebbe pertanto al menzionato, temuto risultato di
annullamento del piano dopo anni dalla sua accettazione a livello comunale. È
il caso, in particolare, per le disposizioni concernenti l'informazione e la
partecipazione della popolazione (art. 4 cpv. 1 e 2 legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700; art. 32 seg.
LALPT), il cui ossequio viene attualmente vagliato solo al momento dei ricorsi
presentati a seguito della seconda pubblicazione del piano regolatore, eseguita
dal municipio a norma dell'art. 34 cpv. 2 LALPT (cfr. RDAT II-1999 n. 23
consid. 3).
3.
L'art.
212 LOC stabilisce che le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili
se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a),
quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire
sulle
deliberazioni (lett. b), se la
votazione non è stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c), se
conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o
intimidazioni tali da presumere
che i cittadini non abbiano potuto
esprimere liberamente il loro voto (lett. d) e, infine, qualora siano state
violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
4.
Il ricorrente ritiene innanzitutto che
sia stato violato l'art. 56 LOC,
poiché
la commissione del consiglio comunale non aveva potuto esprimersi compiendo, le
necessarie verifiche, sulla promessa di
pagamento di fr. 6'000'000.- firmata dall'__________, tale informazione
essendo stata fornita unicamente in occasione della seduta del consiglio
comunale. La critica è infondata.
4.1.
Le decisioni del consiglio comunale non sono annullabili
solo quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di
legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da
processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole
espressione del voto (art. 212 lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di
una libera e consapevole espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente
informazione sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto
in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999,
n. 2).
Il compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al
municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti
convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33, rispettivamente 56 LOC
RDAT
I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii
). Spetta in seguito alle
commissioni il compito di sottoporre tali proposte a una verifica critica,
volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2
LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che
precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco
e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e completare le motivazioni
alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28
cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC).
I
l controllo giudiziale della congruenza,
dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dal municipio
nell'ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti, è
in ogni caso limitato. Informazioni carenti od errate contenute nei messaggi
che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare
l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di
natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato
fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (STA
52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009, consid. 2 e rinvii; RDAT I-1999, n. 2 consid.
3.1. con rinvii).
4.2. In concreto, il messaggio municipale conteneva tutte le informazioni
necessarie perché la commissione, prima, e il consiglio comunale, poi,
potessero esprimersi con cognizione di causa sulla variante di piano regolatore.
Per quanto attiene alle ripercussioni finanziarie derivanti dalla
pianificazione, il citato rapporto di pianificazione (pag. 63) contempla una
tabella che indica i costi di massima e l'importo che presumibilmente rimarrà a
carico del comune una volta dedotti i vari (presumibili) contributi di enti
pubblici e privati. Esso si esprime inoltre in modo chiaro anche sulle
conseguenze che la mancata realizzazione dello stadio comporterebbe in punto
alla realizzazione del cavalcavia (
loc. cit.
). La questione dell'onere
finanziario derivante dalla pianificazione in esame e i rischi a esso connessi
sono stati d'altronde oggetto di dibattito in occasione della seduta di
consiglio comunale. In quella sede il consigliere comunale CO 1 aveva sottolineato
nel suo intervento la necessità di approfondire la questione dei finanziamento
da parte dei privati (verbale della seduta straordinaria di giovedì 25 ottobre
2015, pag. 8 seg.). Chiamati a esprimersi se rimandare al municipio il
messaggio municipale, la proposta è quindi stata respinta da 21 consiglieri su
24 presenti.
La questione della solvibilità dell'__________
(e di CO 3) non era d'altronde pertinente. Difatti, l'impegno sottoscritto dal
comune pochi giorni prima dell'adozione della variante configura in realtà un
atto di esecuzione della pianificazione (a quel momento nemmeno ancora
adottata), non certo una premessa necessaria per la formazione della volontà
del consiglio comunale. Quest'ultimo, infatti, è stato chiamato a esprimersi
sulla sola base pianificatoria, prevedendo - in merito - la possibilità di percepire
una partecipazione accresciuta ai costi di urbanizzazione della zona SC (cfr.
art. 38 cpv. 11 NAPR). Il modo in cui viene attuato il piano regolatore esula
dalla fase della sua adozione e approvazione. Pertanto, non era nemmeno
necessario che la commissione del consiglio comunale si esprimesse in merito
prima della discussione nel
plenum
. Ciò che conta è che i consiglieri
siano stati ragguagliati sul presumibile impatto finanziario della pianificazione,
cosa che è correttamente e sufficientemente avvenuta.
La valutazione, invece, dell'attendibilità delle stime operate così come delle
modalità previste dal piano per permettere una partecipazione accresciuta ai
costi di urbanizzazione da parte dei privati non può avvenire in questa sede,
poiché attiene alla procedura di approvazione del piano regolatore. Spetterà
dunque in primo luogo al Consiglio di Stato (autorità che approva il piano
regolatore, cfr. art. 37 cpv. 1 LALPT) chinarsi su questi aspetti di merito
della pianificazione.
5.
Il ricorrente sostiene anche che la decisione impugnata
violi
il divieto di speculazione sancito dall'art. 38 RALOC e il
principio dell'interesse pubblico di cui all'art. 5 cpv. 2
Cost., in
quanto il municipio ha omesso di verificare le reali possibilità finanziarie
della promotrice della futura infrastruttura sportiva.
5.1. Per quanto attiene la censura di speculazione, vietata dall'art. 184 LOC,
essa si avvera manifestamente infondata. Questa camera ha già avuto modo di
stabilire che per speculazione ai sensi della LOC si deve intendere una doppia
operazione di una compera e di una vendita eseguita simultaneamente o successivamente,
sullo stesso bene o su beni fungibili equivalenti, allo scopo di lucrare sulle
variazione che il prezzo di mercato del bene e dei beni in parola presenta nel
tempo o nello spazio, e che il mercato non ha ancora scontato. L'attività
speculativa sottende, quindi, l'esercizio di un'attività economica
caratterizzata da una particolare metodologia, rivolta al conseguimento di un
lucro (RDAT 1986 n. 7). Tale principio è inserito nel titolo IV della LOC, che
tratta dei beni comunali, ossia i beni amministrativi e patrimoniali (art. 176
segg. LOC). Non è dato di vedere in quale modo l'adozione della variante in
questione costituisca quindi una speculazione ai sensi della citata disposizione.
5.2. Per quanto riguarda la censura relativa all'interesse pubblico, questa si
rivela prematura. La verifica del rispetto di questo principio costituzionale
in relazione a misure pianificatorie deve infatti avvenire nell'ambito della
procedura dipendente dalla LALPT. Nuovamente (cfr.
supra
, 4.2.
i.f.
),
sarà in sede di approvazione della variante che il Governo esaminerà questo
requisito.
6.
In esito alle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere
respinto.
7.
La domanda di concessione dell'effetto sospensivo, già previsto per
legge in questa procedura (art. 208 cpv. 2 LOC) e non tolto dalla decisione
impugnata, è priva d'oggetto, ma in ogni caso è superata dall'emanazione del
presente giudizio.
8.
La tassa di giustizia è posta a carico di RI 1, soccombente (art. 28
LPamm). Egli deve inoltre versare le ripetibili al comune, rappresentato da un
patrocinatore (art. 31 LPamm). Il Tribunale sottolinea come la mancata
intimazione della replica abbia permesso di contenere gli importi a carico del soccombente.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa
di giustizia e le spese, fissate in fr. 800.- complessivamente, sono poste a
carico di RI 1. Questi verserà fr. 1'500.- al comune, per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario