ti_gerichte · 52.2007.129 · 2008-01-28 · it
Posteggio al servizio di un nuovo centro commerciale. Calcolo del numero degli stalli in funzione delle vigenti prescrizioni in materia di protezione dell'ambiente

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.01.2008 52.2007.129
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.01.2008 52.2007.129
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.01.2008 52.2007.129

Incarto n.
52.2007.129
Lugano
28 gennaio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 aprile 2007 di
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 27 marzo 2007 (n. 1666) del Consiglio
di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 11 luglio 2006 con la quale il CO 1 le ha negato la licenza edilizia
per la costruzione di un negozio al mapp. __________ RFD di quel comune;
viste le risposte:
-    2 maggio 2007 del
Consiglio di Stato;
-    3 maggio 2007 del CO 1;
-    12 giugno 2007 dei
Servizi generali del Dipartimento del territorio;
preso atto delle osservazioni 5 novembre 2007 del
Dipartimento del territorio relativamente alla variante riduttiva inoltrata
dalla ricorrente unitamente all'impugnativa e della presa di posizione 10 dicembre
2007 di quest'ultima;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La RI 1 con sede a __________ (in seguito:) è attualmente proprietaria del mapp. __________, un
fondo inedificato di 14'517 mq posto nella zona industriale, a margine della
strada cantonale __________.
Notoriamente attiva nella vendita al dettaglio
di articoli alimentari e casalinghi, il 22 giugno 2005 la società ha chiesto al
CO 1 di poter edificare nell'angolo meridionale del mapp. __________ un
edificio di complessivi 13'927 mc, nel quale insediare un negozio di 1407 mq. Il
fabbricato, a pianta rettangolare, semplice e compatto, si sarebbe sviluppato
su un piano solo e sarebbe stato raggiungibile da via __________, unitamente ai
120 posteggi previsti nel settore est della particella. Al progetto erano
allegati diversi documenti, segnatamente un attestato antincendio, un rapporto
energetico, una verifica del fabbisogno di posteggi e del traffico indotto,
nonché un rapporto fonico appositamente richiesto dai Servizi generali del
Dipartimento del territorio.
Per finire, quest'ultimi si sono opposti alla
domanda (avviso n. 50124 del 18 ottobre 2005), annotando in particolare che
l'edificio avrebbe invaso la zona di pianificazione cantonale adottata dal
Consiglio di Stato per il collegamento viario A13 - A2 e che la messa in
esercizio del negozio avrebbe provocato 1'000 movimenti veicolari al giorno,
ovvero un carico inammissibile dal profilo degli art. 11 cpv. 2 e 3 LPAmb. Il
municipio ha preso atto di questa presa di posizione, ma non risulta dall'incarto
che abbia emanato una decisione giusta l'art. 10 LE.
B.   A seguito
di vicissitudini legate all'inoltro di una variante riduttiva che non ha
trovato favorevole accoglienza presso l'autorità cantonale e che non ha dato luogo
all'adozione di una risoluzione formale, il 3 marzo 2006 la RI 1 ha presentato una nuova domanda di costruzione per realizzare sul mapp. __________ un
edificio posizionato al di fuori della zona di pianificazione, con una SUL di
1880 mq comprensiva di una superficie di vendita di 997 mq e 104 posteggi. L'accesso
è stato mantenuto da via __________, ma migliorato tramite la creazione di due
nuove preselezioni e di un'entrata in comune con il contiguo mapp. __________
(Centro __________.
Dopo aver discusso il progetto con i vertici
del Dipartimento del territorio, il 2 giugno 2006 la RI 1 ha fatto avere all'autorità cantonale un'ennesima variante, proponendo di ridurre la
superficie di vendita a 800 mq e i posteggi a 85 unità. Senza nemmeno esaminare
quest'ultima iniziativa, il 23 giugno 2006 i Servizi generali del Dipartimento
del territorio hanno sollevato opposizione alla domanda di costruzione (avviso
n. 53042), ribadendo che il traffico indotto dal nuovo centro commerciale (stimato
in 850 movimenti/giorno) era troppo elevato e avrebbe provocato un inammissibile
incremento della concentrazione di NO
2
(+ 0.5 - 1
µ
g/m
3
nel raggio di 200 m)
in una zona già gravata
oltre misura dall'inquinamento atmosferico. L'opposizione - ha precisato l'autorità
cantonale - andava inquadrata nel contesto degli sforzi intrapresi per limitare
l'insediamento di nuovi centri di vendita in attesa dell'entrata in vigore di
una scheda di PD volta a definire un numero limitato di aree atte ad accogliere
nuovi grandi generatori di traffico e a stabilire i criteri di gestione delle
zone commerciali nel resto del territorio cantonale.
Ricevuto il preavviso negativo emanato con
forza vincolante dal Cantone, l'11 luglio 2006 il CO 1 ha negato la licenza richiesta.
C.   Con
giudizio 27 marzo 2007 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego del permesso,
respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla RI 1.
Accertato che in applicazione del vigente Rcpp
il negozio dovrebbe essere dotato di 105 posteggi, l'autorità di ricorso di prime
cure ha fatto propria la tesi del Dipartimento del territorio secondo cui il
nuovo centro non può essere in ogni modo autorizzato poiché atto a provocare un
intollerabile incremento della concentrazione di NO
2
nella
zona, già colpita da un tasso di inquinamento dell'aria superiore al valore medio
annuo previsto dall'OIAt. L'Esecutivo cantonale ha nondimeno specificato che il
Dipartimento non poteva negare il permesso in funzione di strumenti pianificatori
attualmente inesistenti.
D.   a. Avverso
la predetta pronunzia governativa la soccombente è insorta mediante ricorso 17
aprile 2007 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che previo
annullamento della decisione impugnata le venga rilasciato il permesso postulato.
In via subordinata, la ricorrente ha domandato di accogliere una variante del
progetto allegata al gravame, concernente l'edificazione di uno stabile di soli
1'426 mq di SUL e 75 posteggi.
L'insorgente ha in sostanza riproposto,
sviluppandole ulteriormente, le argomentazioni addotte senza successo davanti
alla precedente istanza, rea - a suo parere - di aver eluso alcune delle
censure sollevate e di aver quindi emanato un giudizio carente nella motivazione.
In tema di inquinamento atmosferico, la RI 1 ha contestato i calcoli delle emissioni di NO
x
(292 kg/anno) esposti dalla SPAAS nelle osservazioni al Consiglio
di Stato, ribadendo la tesi secondo cui bisognerebbe tener adeguatamente conto delle
sinergie con i centri commerciali vicini. Così facendo, le emissioni di NO
x
provocate dal traffico effettivamente
indotto dal nuovo negozio e dai suoi 104 posteggi (510 TGM) ammonterebbero a
175 kg/anno, valore che si ridurrebbe addirittura a 132 kg/anno utilizzando i
dati del programma HBEFA versione 2.1 (Handbuch Emissionsfaktoren des
Strassenverkehrs) fornito dall'UFAM. Anche l'aumento delle immissioni di NO
2
preso in considerazione dalla
SPAAS (da 0.122 a 1.200
µ
g/m
3
) sarebbe irrealistico per
rapporto ai dati normalmente riscontrati in casi simili trattati dalla giurisprudenza.
Parimenti improponibile sarebbe l'ipotesi secondo cui lo stato dell'aria di __________
è identico a quello misurato in corrispondenza della stazione __________ (43
µ
g/m
3
di NO
2
), particolarmente frequentata dal traffico pesante e soggetta di
conseguenza ad importanti immissioni di questo agente inquinante. In ogni modo,
il fatto che nella zona i valori limite previsti dall'OIAt siano superati non
osta di per sé al rilascio della licenza richiesta. Gli art. 11 LPAmb e 5 OIAt
non consentono di inibire totalmente la costruzione di nuovi edifici ed impianti,
né impongono l'adozione di limitazioni talmente severe da escludere ogni
ragionevole possibilità di sfruttamento. Il divieto edilizio assoluto che
l'autorità sembra intenzionata ad applicare è illegale, lesivo della libertà
economica e di stampo espropriativo. Le limitazioni più severe previste
dall'OIAt in caso di superamento dei valori limite - ha soggiunto la ricorrente
- devono essere soprattutto coordinate, se - come accade in concreto - sono da
ricondurre all'esercizio di molteplici impianti. Non è lecito invece imporre un
diniego totale di costruzione ad un progetto rispettoso della pianificazione vigente
e rinunciare ad adottare provvedimenti nei confronti delle istallazioni già
esistenti, ovvero dei grossi centri commerciali presenti nelle vicinanze. Né è
possibile opporsi alla costruzione di un negozio conforme al PR e generatore di
emissioni che rientrano nella media appellandosi ad un piano dei provvedimenti
ancora in fase di elaborazione, la cui realizzazione ed efficacia non
verrebbero comunque pregiudicate dall'insediamento del punto di vendita dedotto
in licenza.
Richiamato l'art. 8 cpv. 1 Cost., la
ricorrente si è peraltro lamentata di una disparità di trattamento, annotando
che nelle immediate vicinanze del mapp. __________ la __________ sta erigendo
un centro commerciale di notevoli dimensioni e non ha quindi subito
l'ostruzionismo che l'autorità cantonale ha invece messo in opera nei suoi
confronti.
Per soddisfare le richieste della SPAAS la RI 1 ha allegato al ricorso una variante riduttiva del progetto non approvato, proponendo per
finire l'edificazione di uno stabile di soli 1'426 mq di SUL e 75 posteggi.
b. Il 23 aprile 2007 la RI 1 ha prodotto alcune tabelle aggiornate relative all'aumento delle immissioni di NO
2
in caso di realizzazione del
centro con 104 (510 TGM), rispettivamente 75 posteggi (410 TGM).
E.   Il
Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del ricorso, riconfermandosi nella
propria decisione senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il
Dipartimento del territorio, rilevando in specie che le emissioni provocate dal
traffico indotto dal progetto sono state calcolate sulla base delle valutazioni
del TGM presentate dall'istante in licenza. Dopo aver ricordato che un
posteggio al servizio di un punto di vendita intensiva genera almeno 8 movimenti
veicolari al giorno, la SPAAS ha affermato di condividere i dati prospettati dalla
ricorrente sulle emissioni ed immissioni causate da 510, rispettivamente 410 movimenti
al giorno, ed ha ammesso che recenti rilevamenti nel comparto dei centri
commerciali di __________ hanno evidenziato immissioni di NO
2
di 3-5
µ
g/m
3
inferiori a quelle registrate nel 2006 a __________ (di 40
µ
g/m
3
), aggiungendo tuttavia che tali
valori eccedono in ogni modo e di gran lunga i limiti OIAt. Quanto alla costruzione
della __________, l'autorità cantonale ha spiegato che la domanda era stata
preavvisata favorevolmente nel 2002 secondo le norme e le strategie vigenti
all'epoca.
F.   Il 10
settembre 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha trasmesso ai competenti
servizi del Dipartimento del territorio la documentazione relativa alla
"variante 75 posteggi" presentata dall'insorgente, invitandoli a
prendere posizione in merito.
Con
scritto 5 novembre 2007 l'UDC ha fatto sapere in sostanza di opporsi anche
all'ultima variante riduttiva della RI 1, dato che essa non risolve "i
conflitti di natura fonica e pianificatoria" emersi dall'esame dei
precedenti progetti. La Sezione della mobilità ha tuttavia evidenziato che la
variante è suscettibile di provocare una media di 486 movimenti veicolari,
superiore dunque a quella indicata dalla ricorrente.
Dei rilievi formulati dall'insorgente in
relazione alle considerazione esposte dai singoli servizi dell'amministrazione
cantonale si dirà - per quanto necessario - nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente
e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 21
LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli
accertamenti esperiti nel corso dell'istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   Le informazioni fornite alla ricorrente posteriormente al diniego della licenza e la procedura
ricorsuale di prima e seconda istanza hanno posto rimedio alle lesioni del
diritto di essere sentito di cui la RI 1 si è a giusto titolo lamentata.
Dottrina (Knapp, Précis de droit administratif, n. 665; Grisel, Traité
de droit administratif, p. 379) e giurisprudenza (DTF 126 I 68 consid.
2, 118 Ib 269 consid. 3a) considerano in effetti sanata la
violazione del diritto di essere udito quando l'insorgente - come nel caso
concreto - ha avuto la possibilità di accedere a tutti i dati salienti posti a
fondamento delle decisioni litigiose e di pronunciarsi liberamente in merito
davanti ad un'autorità superiore di ricorso dotata di pieno potere cognitivo.
3.   Tutti i
progetti presentati dalla RI 1 sono conformi al diritto autonomo comunale ed al
Regolamento cantonale posteggi privati (Rcpp) entrato in vigore il 1° gennaio
2006, anche se ad onor del vero la domanda di costruzione 3 marzo 2006 prevede
104 posteggi in luogo dei 105 che risulterebbero da una puntuale applicazione
del Rcpp sulla scorta di un fabbisogno massimo di riferimento di 150 parcheggi.
Posto che all'occorrenza il difetto può essere facilmente emendato subordinando
il rilascio della licenza alla realizzazione di uno stallo di parcheggio in
più, la materia del contendere si concentra unicamente sugli aspetti ambientali
dei progetti. L'autorità cantonale, alla quale compete l'applicazione della
legislazione ambientale (cfr. art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE e relativo
allegato 1), si è infatti opposta al rilascio di qualsiasi permesso, adducendo
in sostanza che il traffico indotto dal nuovo negozio provocherebbe un
inammissibile incremento delle immissioni di NO
2
in una zona già gravata oltre misura dall'inquinamento atmosferico.
3.1. Secondo la strategia a due tempi
prevista dalla LPAmb gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e
le radiazioni sono limitati da misure applicate alla fonte (limitazione delle emissioni;
art. 11 cpv. 1 LPAmb). Indipendentemente dal carico inquinante esistente, le
emissioni, nell'ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura
massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle
possibilità economiche (cpv. 2). Il principio della sostenibilità economica si
applica direttamente agli impianti gestiti da aziende che mirano al conseguimento
di un utile. In caso di impianti d'interesse pubblico, tale principio coincide
invece essenzialmente con il principio di proporzionalità (Schrade/Loretan, Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, n. 35a ad art. 11 LPAmb). I provvedimenti tesi a
limitare le emissioni sono elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb; devono essere
previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni
fondate direttamente sulla LPAmb (art. 12 cpv. 2 LPAmb). In una seconda fase,
le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è certo o probabile che gli
effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti
(art. 11 cpv. 3 LPAmb). Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi
o molesti, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni
(VLI), fissati dal Consiglio federale mediante ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb)
in base ai criteri generali previsti nel secondo capoverso di questo disposto e
di quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici,
rispettivamente per il rumore e le vibrazioni. Qualora tali valori (ancora)
mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità
d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati
principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (cfr. RDAT I-2002 N.
68, consid. 4a; I-1999 N. 66, consid. 2; II-1998 N. 54, consid. 3.1.; II-1995
N. 68, consid. 3.1.). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e
secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb).
3.2. La
limitazione preventiva delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb può
essere attuata - segnatamente - mediante una riduzione del numero dei posteggi
giusta l'art. 18 OIAt, siano essi all'aperto o sotterranei (DTF 124 II 276
consid. 3a con rinvii). Nelle regioni adeguatamente servite da mezzi di
trasporto pubblici questa misura, che costituisce una prescrizione di costruzione
e di traffico ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 lett. b rispettivamente c LPAmb,
favorisce l'utilizzazione di tali mezzi e permette, di conseguenza, di ridurre
le emissioni inquinanti provocate dal traffico privato (DTF 124 II 277 consid.
3b). Una limitazione preventiva delle emissioni può tuttavia essere disposta
solo se è consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e
dalle possibilità economiche (art. 11 cpv. 2 LPAmb; inoltre, per l'aspetto
economico art. 4 cpv. 3 OIAt).
3.3. Il negozio RI 1 costituisce un impianto
(stazionario) ai sensi degli art. 7 cpv. 7 LPAmb e 2 cpv. 1 lett. a e d OIAt,
che deve essere equipaggiato ed esercitato in modo da rispettare le limitazioni
d'emissione fissate nell'allegato 1 all'OIAt (art. 3 cpv. 1 OIAt). Nel caso in
cui ricorressero le condizioni di applicazione dell'art. 5 OIAt, ovvero se si
trattasse di un impianto che provoca delle immissioni eccessive, questo
dovrebbe inoltre rispettare i valori limite di immissione previsti
nell'allegato 7 OIAt (art. 2 cpv. 5 OIAt). L'adiacente posteggio ubicato
all'aperto rappresenta invece un'infrastruttura per i trasporti giusta l'art. 7
cpv. 7 LPAmb e 2 cpv. 3 OIAt, in relazione alla quale l'autorità ordina tutti i
provvedimenti possibili dal punto di vista tecnico e dell'esercizio e
sopportabili sotto il profilo economico atti a limitare le emissioni provocate
dal traffico (art. 18 OIAt). Nel complesso ci si trova di fronte ad un impianto
ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb, atto a provocare degli effetti sull'ambiente
sotto forma di inquinamento atmosferico e rumore (art. 7 cpv. 1 LPAmb). Tra
questi effetti nocivi devono essere annoverati quelli legati al traffico da e
per il centro commerciale (DTF 125 II 132 consid. 4 con rinvii). Secondo le
cifre 61 e 62 dell'allegato 1 OIAt, che disciplina la limitazione preventiva
generale delle emissioni, i valori limite di concentrazione per gli ossidi di
azoto, che vengono prodotti - tra l'altro - dai veicoli a motore, sono fissati
a 250 mg/m
3
.
L'allegato 7 all'OIAt stabilisce invece i valori limite d'immissione di diverse
sostanze nocive, che per il diossido di azoto (NO
2
) ammontano
a 30 µg/m
3
(valore
medio annuo; media aritmetica).
3.4. Secondo i dati pubblicati annualmente
dal Dipartimento del territorio concernenti la qualità dell'aria in Ticino, le
immissioni di NO
2
, che vengono provocate in primo luogo dal
traffico motorizzato (80% circa), superano in misura significativa il valore
limite (medio annuo di immissione) fissato nell'allegato 7 OIAt in quasi tutti
i principali centri del Cantone e in prossimità degli assi stradali con elevato
volume di traffico (cfr. da ultimo La qualità dell'aria in Ticino, rapporto
2006, pubblicato nel maggio 2007, p. 14-15 e relativi allegati, p. 35-45). A
questa regola non sfugge la strada cantonale che collega, sul lato sinistro del
__________, __________. Dal 1991 al 2006 presso la stazione __________, che è
il punto di rilevamento più vicino ai centri commerciali di __________, sono
stati misurati valori medi annui tra un minimo di 40 (2006) ed un massimo di 64
(1991) µg/m
3
(cfr. documento citato, pag. 43), con una chiara tendenza alla diminuzione negli
ultimi quattro anni. Recenti (2007) misurazioni effettuate all'interno del
comparto che dovrebbe ospitare il nuovo negozio della RI 1 indicano invece che
nella zona i valori di NO
2
si aggirano tra 35 e 37 µg/m
3
(cfr. risposta 24 maggio 2007 SPAAS).
3.5. Il progetto di cui alla domanda di
costruzione 3 marzo 2006 della RI 1 prevede di realizzare sul mapp. __________
un edificio compatto, di un solo piano, avente una SUL di 1'880 mq destinata
alla vendita nella misura di 997 mq, oltre che 104 posteggi.
Stando alle modalità di calcolo applicate
dalla Sezione della mobilità, in caso di realizzazione di 105 posteggi il
traffico generato dal negozio va situato in una media di 699 movimenti
giornalieri (= 600 TGM), così dettagliati:
valore min.
valore max.
corse generate dagli impiegati
25
35
corse generate dai clienti
+
760
1168
corse generate dalla consegna merci
+
4
6
totale corse generate
789
1209
riduzione per sinergie con altri commerci (-30%)
-
237
363
TOTALE
552
846
Un volume di traffico di questa ampiezza è
suscettibile di generare le seguenti immissioni ed emissioni atmosferiche (calcolazione
elaborata dalla SPAAS a richiesta del tribunale):
Immissione
Immissione
limite OIAt
senza nuovi
Aumento
Emissioni
totale
µg/m3
posteggi
immissioni
(ton/a)
µg/m3
Io (µg/m3)
P(µg/m3)
r (100 m)
36
30
36
0.138
3
0.1334
36
30
36
0.217
2
0.1334
36
30
36
0.340
1
0.1334
37
30
36
0.534
0
0.1334
36
30
36
0.340
1
0.1334
36
30
36
0.217
2
0.1334
36
30
36
0.138
3
0.1334
I dati esposti, frutto di calcoli basati su
parametri riferiti al 2007 e sul programma HBEFA 2.1., dimostrano che l'aumento
massimo delle immissioni di NO
2
è appena superiore a 0.5 µg/m
3
, un incremento dunque poco significativo per rapporto al valore limite
di 30 µg/m
3
fissato dall'OIAt (DTF 119 Ib 480 consid. 5e). Anche l'incidenza delle emissioni
si situa ad un livello tutto sommato trascurabile, ove solo si consideri che per
gli anni 2007/2008, all'interno del perimetro __________, è stato stimata un'emissione
globale di NO
X
di
230-240 t/anno dovuta al solo traffico stradale (fonte: studio __________).
A fronte di simili emergenze non v'è spazio
per ordinare una riduzione dei posteggi sulla scorta dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb,
anche perché il Rcpp in base al quale è stato calcolato il fabbisogno del
centro RI 1 tiene già conto del livello dell'inquinamento nella zona interessata
dall'intervento (cfr. art. 31a cpv. 3 LALPT; Rapporto 28 agosto 2003 della
commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 18
dicembre 2002 concernente la modifica della legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, in RVGC 2003-2004, vol. I, p. 693) e nella misura in cui limita gli stalli di parcheggio che possono
essere autorizzati persegue direttamente obbiettivi di protezione dell'aria propri
di un atto normativo emanato in applicazione della legislazione ambientale (URP
2000 p. 622).
4.   In realtà,
l'autorità cantonale non ha nemmeno preso in considerazione l'eventualità di
ridurre il numero dei posteggi al servizio del progettato negozio RI 1, ma si è
sempre trincerata dietro una categorica opposizione al rilascio della licenza
edilizia stante il livello di inquinamento che grava sulla zona destinata ad
accogliere il nuovo centro commerciale. A torto, poiché un diniego del permesso
unicamente per ragioni ambientali non entra in linea di conto. La LPAmb è difatti una legge che istituisce dei provvedimenti, non dei divieti (DTF 125 II 129
consid. 4 con rinvii). La circostanza secondo cui nei confronti di un impianto
possono essere disposti provvedimenti tali da equivalere, di fatto, ad un divieto
di realizzazione, non muta questo principio.
4.1. Ferma questa premessa, si tratta ora di
verificare se l'ubicazione dell'impianto in una zona dove i valori limite
d'immissione fissati dall'allegato 7 OIAt risultano superati esiga l'adozione
di limitazioni più severe delle emissioni (cfr. anche art. 11 Rcpp).
Secondo l'art. 11 cpv. 3 LPAmb le
limitazioni delle emissioni sono inasprite se è certo o probabile che gli
effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o
molesti. Se c'è da aspettarsi che l'impianto provochi immissioni eccessive, anche
se la limitazione preventiva delle emissioni (art. 11 cpv. 2 LPAmb) è
rispettata, l'autorità impone limitazioni completive o più severe delle
emissioni fino al punto in cui non si producono più immissioni eccessive (art.
5 cpv. 2 OIAt). Questa norma è tuttavia applicabile unicamente nel caso in cui
le immissioni eccessive sono provocate da un solo impianto stazionario (DTF 127
II 238 consid. 8b; DTF 120 Ib 436 consid. 2c/bb): condizione, questa, che in
concreto non si verifica. Se l'impianto comporta un superamento dei VLI insieme
ad altre fonti inquinanti, le limitazioni più severe delle emissioni devono
essere adottate conformemente al piano dei provvedimenti di cui i cantoni sono
tenuti a dotarsi in virtù degli art. 44
a
LPAmb e 31 ss. OIAt. Secondo la
giurisprudenza federale, occorre distinguere tra impianti che provocano
emissioni nella media e impianti che generano emissioni superiori alla media.
Se un impianto produce emissioni nella media, ovvero tipicamente prodotte anche
da altri impianti situati nella medesima zona di utilizzazione, in base ai
principi di coordinazione, di parità degli oneri e di uguaglianza, una limitazione
più severa delle emissioni può essere ordinata soltanto se espressamente
prevista dal piano dei provvedimenti, eventualmente previa modifica del piano
di utilizzazione (per le enunciazioni che precedono cfr. DTF 127 II 238,
consid. 8b; vedi anche DTF 124 II 272, consid. 4c/ee). Se un impianto produce
invece emissioni superiori alla media, l'autorità non è vincolata al piano dei
provvedimenti, ma può adottare anche misure fondate direttamente sugli art. 11
cpv. 3 e 12 LPAmb. È però necessario che rispettino il principio della parità
di trattamento e della proporzionalità (DTF 119 Ib 489 consid.
7; URP 1992 p. 202; Wolf, Führt übermässige Luftverschmutzung zu
Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP 1991 p. 79; STA 52.95.330 del 25 settem-bre
1995, consid.
3.1.4. p. 11).
4.2. In applicazione degli art. 44
a
LPAmb e 31 ss.
OIAt, nel 1991 il Consiglio di Stato ha adottato il piano di risanamento
dell'aria, composto da una prima serie di misure per ridurre od eliminare le
emissioni eccessive. Tale piano è poi stato completato nell'ottobre del 1992
con un secondo pacchetto di disposizioni. Il nuovo piano risanamento dell'aria
2007-2016 è stato adottato dal Consiglio di Stato il 12 giugno 2007,
posteriormente dunque alla decisione di diniego della licenza edilizia 11
luglio 2006 resa dal RI 1 ed all'emanazione del giudizio governativo 27 marzo
2007 qui impugnato. La fattispecie va dunque esaminata alla luce del PRA 91-92
(Scolari, Commentario, n. 707 ss. ad art. 2 LE; Borghi/Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, n. 3a ad art. 61 PAmm), anche perché il PRA
2007-2016 non ha ancora dato luogo ad atti normativi che possano concretamente
influire sull'esito del presente giudizio.
Per quanto qui interessa, la scheda dei
provvedimenti P12 prescrive che le norme contenute nei piani regolatori circa
il numero di posteggi richiesto per il rilascio delle licenze edilizie dovranno
essere adeguate alle finalità contenute nella LPAmb e nell'OIAt e stabilire
quote minime e massime per i posteggi, tenendo conto anche dell'accessibilità
della zona stessa tramite mezzi di trasporto pubblici. Questo provvedimento
tende a diminuire, a medio-lungo termine, il volume di traffico privato, permettendo
una diminuzione delle emissioni. La stessa finalità di contenimento del volume
di traffico privato - e pertanto delle emissioni - è perseguita dalla scheda
dei provvedimenti P17, specificatamente dedicata alla costruzione di edifici e
impianti con rilevante incidenza sull'organizzazione territoriale, la quale
stabilisce che l'autorizzazione cantonale per l'edificazione e l'ampliamento di
grossi centri commerciali è rilasciata di regola solo se tali centri sono
serviti da un efficiente servizio di trasporto pubblico atto a soddisfare
un'ampia quota delle esigenze di trasporto. Nella stessa si sottolinea che
l'applicazione di tale provvedimento, contemplato dalla LALPT, ha luogo
nell'ambito della procedura pianificatoria e di quella di rilascio del permesso
di costruzione.
L'esame della scheda dei provvedimenti P12
non può essere disgiunto, per i centri commerciali, da quello della scheda P17,
non solo perché quest'ultima persegue, per questa specifica categoria di
impianti, le stesse finalità, ma addirittura costituisce una condizione
imprescindibile per permetterne l'attuazione. In effetti, nell'ottica della
protezione dell'aria, la limitazione del numero dei posteggi è efficace solo
nella misura in cui è accompagnata da collegamenti efficaci ed attrattivi
mediante mezzi di trasporto pubblici. In difetto di questo provvedimento i
clienti, costretti a ricorrere all'automobile, provocherebbero lo stesso traffico
individuale verso il centro commerciale, a questo punto insufficientemente
dotato di posteggi. Il risultato può essere solo un incremento
dell'inquinamento atmosferico dovuto, in primo luogo, all'allungamento del
tempo di attesa (e di circolazione del veicolo) necessario per trovare un
posteggio libero (cfr. consid. 3.2. che precede con rinvii; inoltre RDAT
II-1995 n. 67 consid. 4d, p. 186, pure con rinvii).
4.3. Il PR di __________ del 1977, con
modifiche approvate dal Consiglio di Stato il 29 settembre 1999, non prevede una
regolamentazione particolare per l'allestimento di posteggi al servizio di
centri acquisti (cfr. art. 48, riferito al numero minimo di posteggi da
approntare in caso di costruzione di abitazioni, laboratori, fabbriche, depositi,
alberghi, motels, ristoranti e bar). Le NAPR (art. 41bis) contemplano invece un
apposito disciplinamento delle grandi superfici di vendita e esposizione,
inapplicabile alla fattispecie sia perché concernente l'edificazione di centri
acquisti con una superficie utile lorda di vendita superiore a 1'000 mq (RI 1 =
997 mq), sia perché in ogni modo superato dal Rcpp, che ne ha provocato la decadenza
(vedi art. 31a cpv. 5 LALPT). La scheda dei provvedimenti P12 si è quindi
tradotta nei disposti di cui all'art. 31a LALPT e 1 ss. Rcpp. Norme che nella
misura in cui fissano il numero dei posteggi anche in funzione della qualità
del servizio di trasporto pubblico rispondono pure alle esigenze poste dalla scheda
dei provvedimenti P17. Quest'ultima ha peraltro trovato un riscontro legale,
vincolante nei confronti dei privati, all'art. 71 lett. d LALPT (già art. 68
LALPT), il quale subordina il rilascio della licenza edilizia per edifici o
impianti con rilevante incidenza sull'organizzazione territoriale - in
particolare per centri di acquisto-vendita con una SUL di almeno 1'000 mq (art.
71a cpv. 1 LALPT) - alla condizione che sia garantita un'adeguata accessibilità
con mezzi di trasporto pubblici o collettivi, requisito che il progetto RI 1
adempie e che in futuro verrà ancor maggiormente soddisfatto con il
rinnovamento della stazione FFS e l'allacciamento al servizio ferroviario TILO.
Si deve pertanto concludere che nella misura
in cui le schede P12 e P17 del PRA 91-92 hanno dato luogo all'emanazione di
prescrizioni che il progetto in discussione rispetta, non sussistono le
premesse per ordinare l'esecuzione di meno di 105 posteggi sulla scorta del
piano di risanamento dell'aria.
4.4. Resta ancora da esaminare se l'impianto costituisce una
fonte di emissioni superiore alla media, che impone di ricorrere a
provvedimenti fondati direttamente sugli art. 11 cpv. 3 e 12 cpv. 2 della LPAmb
(DTF 124 II 272, consid. 4a). Stando alla giurisprudenza del Tribunale
federale, la distinzione tra emissioni medie ed emissioni superiori alla media
non va effettuata in termini astratti, sulla scorta di cifre assolute o
percentuali, bensì con riferimento alla zona di utilizzazione interessata (DTF
124 II 272, consid. 4c/ee). Nella sentenza appena citata, la Corte federale ha
esaminato la compatibilità ambientale di un centro commerciale dotato di 422
posteggi previsto all'interno di una zona del centro cittadino di Schlieren
caratterizzata da residenze, attività commerciali ed artigianali poco moleste.
Il Tribunale ha osservato che l'inquinamento atmosferico generato dal traffico
indotto fosse superiore a quello mediamente riconducibile alle altre attività
praticate all'interno della medesima zona.
Nel caso di specie invece, non si può di certo affermare che
il negozio della RI 1 sia atto a provocare emissioni superiori alla media. Dotato
di una superficie di vendita di 997 mq con 105 posteggi, insediato in una zona
industriale nevralgica che ospita tra l'altro centri commerciali di notevoli
dimensioni (__________ecc.) e nella quale non sono ammessi insediamenti
residenziali (vedi art. 41 NAPR di __________), l'emporio della ricorrente non rientra
con certezza nel novero delle attività commerciali di ampiezza tale da generare
emissioni superiori alla media (cfr. DTF 131 II 103 consid. 2.3 e rinvii). Un
inasprimento delle emissioni fondato sugli art. 11 cpv. 3 e 12 LPAmb è pertanto
escluso.
5.   In esito
alle considerazioni che precedono il ricorso va accolto, annullando la risoluzione
11 luglio 2006 del CO 1 assieme a quella del Consiglio di Stato che la conferma
e rinviando gli atti all'autorità comunale affinché rilasci all'istante la
licenza richiesta, alla condizione di realizzare 105 posteggi.
Date le
circostanze, non si preleva tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Le ripetibili di
entrambe le sedi vanno invece poste a carico dello Stato, ai cui servizi è
imputabile il diniego del permesso che ha indotto la RI 1 ad adire tutte le autorità di ricorso cantonali (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le disposizioni di legge citate,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   le
decisioni 27 marzo 2007 (n. 1666) del Consiglio di Stato e 11 luglio 2006 del CO
1 sono annullate;
1.2.   gli atti sono
rinviati al CO 1 affinché rilasci alla RI 1 il permesso oggetto della domanda
di costruzione 3 marzo 2006, alla condizione di realizzare 105 posteggi.
2.   Non si
prelevano spese, né tassa di giudizio.
3.   Lo Stato
verserà alla RI 1 fr. 5'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
5.   Intimazione
a:
,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario