ti_gerichte · 52.2003.302 · 2003-10-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.10.2003 52.2003.302
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.10.2003 52.2003.302
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.10.2003 52.2003.302

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.302
Lugano
20 ottobre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 settembre 2003 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 26 agosto 2003 del Consiglio di Stato
(n. 3632), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
decisione 10 giugno 2003 con cui il Dipartimento della sanità e della
socialità l'ha sospeso a titolo cautelare dall'esercizio indipendente della
professione di medico;
viste le risposte:
-    23 settembre 2003 del
Consiglio di Stato;
-      2 ottobre 2003 del
Dipartimento della sanità e della socialità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 22
maggio 2003 il Procuratore pubblico ha promosso un procedimento penale nei
confronti del ricorrente, dr. med. __________, per i reati di infrazione
aggravata, subordinata-mente semplice, alla legge federale sugli stupefacenti
(LStup) e di riciclaggio. Il giorno stesso il ricorrente è stato posto in detenzione
preventiva, dove è rimasto sino al 16 giugno seguente.
B.   Informato
dell'apertura del suddetto procedimento penale, il 10 giugno 2003, il Dipartimento
della sanità e della socialità (DSS) ha avviato nei confronti del dr.
__________ un procedimento amministrativo volto a determinare se sussistano ancora
i requisiti per l'esercizio indipendente della professione medica. L'istruzione
del procedimento è stata affidata alla Commissione di vigilanza sanitaria
(CVSan). In sostanza, il DSS ha ritenuto che la promozione d'accusa
giustificasse il sospetto che fosse venuto meno il requisito della
buona
reputazione
(art. 56 cpv. 1 LSan) e che potessero essere dati i motivi per
revocare l'autorizzazione al libero esercizio della professione rilasciatagli
nel 1983.
A titolo
cautelare, con la stessa decisione, il DSS ha disposto la sospensione del
ricorrente dall'esercizio indipendente della professione.
Contro
questa misura provvisionale il dr. __________ è insorto davanti al Consiglio di
Stato, chiedendone l’annullamento.
C.   Con
giudizio 26 agosto 2003 il Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa, confermando
il provvedimento cautelare.
In
sostanza, il Governo ha ritenuto che gli addebiti mossi al ricorrente in sede
penale ed il sospetto che questi avesse violato anche i doveri professionali,
somministrando prodotti a base di canapa ai suoi pazienti, bastassero per
giustificare la sospensione temporanea dall'esercizio della professione.
L'Esecutivo
cantonale ha escluso che la misura fosse sproporzionata o lesiva della libertà
economica, rispettivamente del principio della presunzione d'innocenza.
D.   Contro il
predetto giudizio governativo, il dr. __________ si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa
misura cautelare, con rinvio degli atti al DSS, affinché renda una nuova decisione
che ne stabilisca la durata massima.
A mente
dell'insorgente la mancata, preventiva definizione della durata massima del
provvedimento cautelare disattenderebbe i principio di proporzionalità e quello
della presunzione d'innocenza, applicabile anche in ambito disciplinare.
Soltanto la predeterminazione della durata massima della sospensione garantirebbe
infatti che la misura, immediatamente esecutiva, non si trasformi in una
condanna definitiva, inflitta senza concedergli adeguate possibilità di difesa.
La durata della sospensione, argomenta ancora, non potrebbe dipendere dagli
esiti del procedimento penale. Il procedimento disciplinare, indipendente da
quello penale, dovrebbe seguire autonomamente il suo corso.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato rilevando che la durata della
sospensione non è comunque subordinata all'esito del procedimento penale.
Ad
identica conclusione perviene il DSS, contestando a sua volta in dettaglio le
tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi nei seguenti
considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 59 cpv. 5
LSan
.
La
legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato
dalla decisione censurata, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è
dunque ricevibile in ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18
PAmm). Nemmeno il ricorrente postula l'assunzione di prove.
2.   2.1.
L'art. 56 LSan subordina l'autorizzazione all'esercizio indipendente o dipendente
delle professioni sanitarie al possesso di determinati titoli di studio (cpv. 1
lett. a), al godimento di buona reputazione (cpv. 1 lett. b) ed ai requisiti
psichici e fisici necessari (cpv. 1 lett. c). Se queste condizioni non sono
soddisfatte, l'autorizzazione è rifiutata (art. 59 cpv. 1 LSan).
L'autorizzazione,
soggiunge l'art. 59 cpv. 2 LSan, modificato con emendamento del 13 luglio 2001
(BU 2001, 189), è invece revocata per tempo determinato o indeterminato:
- se le condizioni previste per la sua concessione non sono
soddisfatte (lett. a);
- in caso di grave negligenza, di azioni immorali o di rilascio di
certificati falsi, di comportamenti lesivi dell'etica professionale, di
ripetuta inosservanza delle regole dell'arte e di gravi violazioni delle
disposizioni di legge, segnatamente di quelle previste dal titolo II della LSan
(lett. b);
- in caso di violazione delle norme deontologiche, segnalata dagli
ordini professionali, dopo verifica del Consiglio di Stato (lett. c);
Nei casi
di lieve entità può essere pronunciato l'ammonimento.
La
revoca, a tempo determinato o indeterminato, dell'autorizzazione può quindi essere
pronunciata a titolo di semplice misura amministrativa, ad esempio per sopraggiunta
incapacità fisica o psichica all'esercizio della professione, o per motivi
disciplinari, a titolo di sanzione.
2.2.
L'autorizzazione, dispone in seguito l'art. 59 cpv. 4 LSan, può inoltre essere
sospesa, a titolo cautelativo e con effetto immediato, da parte del DSS, agente
per delega del Consiglio di Stato,
"ove le circostanze lo esigono"
.
La
sospensione cautelare dell'autorizzazione è una misura provvisionale destinata
soprattutto ad evitare che un operatore sanitario abilitato all'esercizio della
professione continui la sua attività allorché sussiste il fondato sospetto che
siano venuti meno i presupposti dell'autorizzazione o che si sia reso autore di
comportamenti suscettibili di comportarne la revoca. Se siano dati o meno i
presupposti per la revoca dell'autorizzazione a titolo di misura amministrativa
od a titolo di sanzione disciplinare è questione che deve poi essere accertata
nell'ambito di uno specifico procedimento di merito, promosso a tal fine dal
DSS.
La
sospensione dall'esercizio della professione, disposta a titolo di
provvedimento cautelare, presuppone comunque che le circostanze rendano
verosimile che la revoca dell'autorizzazione non potrà essere evitata (cfr. per
analogia art. 40 LAvv). In tal senso va intesa la locuzione
"ove le
circostanze lo esigano"
.
2.3.
L'art. 59 cpv. 4 LSan conferisce al DSS un vasto margine d'apprezzamento in
ordine alla valutazione delle circostanze suscettibili di giustificare la
sospensione cautelare dell'autorizzazione. Nell'ambito di tale valutazione, di
natura sommaria e fondata sulle apparenze, l'autorità deve verificare
l'esistenza del cosiddetto
fumus boni iuris
, soppesando attentamente gli
interessi contrapposti. Considerata la natura cautelare del provvedimento,
l'autorità deve, per quanto possibile, evitare di anticipare il giudizio di
merito. Essa non può comunque esimersi dal rendere verosimile che la revoca
dell’autorizzazione all'esercizio della professione non potrà essere evitata.
L'autorità
di ricorso, chiamata a statuire su un'impugnativa proposta contro un simile
provvedimento cautelare, deve a sua volta limitarsi a verificare che esso non
violi il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del
potere d'apprezzamento. Essa è tenuta, in particolare, a rispettare la
latitudine di giudizio che la legge conferisce all'autorità decidente in ordine
alla necessità di adottarlo (Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm, n. 1 seg.). Deve comunque verificare
l’attendibilità della prognosi circa la revoca dell’autorizzazione al libero
esercizio.
Siffatta
prognosi, come rileva il Consiglio di Stato riproducendo testualmente la giurisprudenza
di questo tribunale, non si pone in contrasto con la presunzione d’innocenza.
Una diversa conclusione, procedente dall'attribuzione di un valore assoluto a
tale presunzione, porterebbe in effetti ad escludere qualsiasi possibilità di
sospendere a titolo cautelare dall’esercizio della professione gli operatori
sanitari sospettati di essersi resi autori di comportamenti suscettibili di
giustificare la revoca dell'autorizzazione.
2.4. Le
misure cautelari perdurano fintanto che non vengono revocate o decadono in
seguito all'emanazione del giudizio di merito. Esse possono essere modificate o
revocate in ogni tempo, d'ufficio o su istanza di parte, quando i motivi che ne
hanno determinato l'adozione si modificano o vengono meno.
La
sospensione dell'autorizzazione all'esercizio della professione, decretata dal
DSS in base all'art. 59 cpv. 4 LSan, esplica quindi effetto fintanto che non
viene revocata o decade a seguito della decisione con cui l'autorità pone
termine al procedimento di merito, revocando il permesso di esercitare o
rinunciando ad adottare un simile provvedimento (RDAT 2000 I n. 21).
Per
principio, la durata massima della sospensione cautelare dal libero esercizio
della professione non deve essere predeterminata. Nei suoi effetti pratici,
essa non deve tuttavia tradursi in un provvedimento sproporzionato per rapporto
alla gravità dell'infrazione addebitata all'operatore sanitario a carico del
quale è pronunciata. Non può quindi superare la durata massima della sospensione
dal libero esercizio che prevedibilmente potrà essergli inflitta a titolo di
sanzione. In quest'ottica, la durata della sospensione cautelare non può quindi
essere fatta dipendere dall'esito di un procedimento penale promosso per gli
stessi fatti parallelamente a quello amministrativo (STF 2P.216/2000 del
29.11.2000 in re X. consid. 4).
3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, il DSS ha sospeso il dr. __________ dall'esercizio della
professione in seguito all'apertura di un procedimento penale, promosso a suo
carico per gravi reati, punibili con la reclusione, che avrebbe commesso sia nell'ambito,
sia al di fuori della sua attività di medico.
Al
ricorrente il Procuratore pubblico ha in particolare imputato di avere, sia in
prima persona, sia per il tramite della __________, organizzato, finanziato,
acquistato, coltivato, detenuto, funto da consulente, trafficato, prescritto ai
suoi pazienti, pubblicamente istigato al consumo e venduto per mestiere
sostanze stupefacenti (marijuana) ad acquirenti al dettaglio o all'ingrosso.
L'esistenza di gravi indizi di reato a carico dell'insorgente è suffragata
dalle deposizioni, acquisite agli atti dal DSS, che ha reso davanti al
Procuratore pubblico (cfr. verbali 6 e 16 giugno 2003). In queste deposizioni,
il dr. __________ ha in particolare riconosciuto:
-
di aver coltivato attorno a casa, assieme al
figlio ed a sedicenti esperti, 100 - 150 piantine di canapa, concimandole in
modo differenziato al fine di stabilire quale fosse il tenore di THC
raggiungibile e sapendo che si trattava di piante ad alto potenziale di THC;
-
di aver detenuto flaconi contenenti estratto di
canapa con un tenore di THC tale da rientrare fra le sostanze stupefacenti, che
somministrava ai pazienti, senza nemmeno sapere come fossero state preparate
dai suddetti esperti, di cui si fidava ciecamente benché gli fosse noto che non
avevano alcuna preparazione in campo farmacologico;
-
di aver presieduto sino al dicembre 2002 il
consiglio di amministrazione della __________, specializzata nella coltivazione
indoor
di canapa, che per giustificare gli ingenti investimenti non
poteva che avere un alto tenore di THC.
Con la
risposta al ricorso inoltrato al Consiglio di Stato, il DSS ha inoltre
addebitato al dr. __________ di aver promosso una sperimentazione selvaggia,
non autorizzata e gestita in spregio di qualsiasi regola dell’arte, a base di
estratti di canapa, di cui non conosceva il tenore di THC, preparati da persone
incompetenti in ambito farmaceutico, che dispensava a numerosi suoi pazienti.
3.2.
Considerata la gravità degli addebiti mossi al ricorrente, sostanzialmente ammessi
nella materialità dei fatti, non si può di certo rimproverare all'autorità
cantonale di aver abusato del potere discrezionale, che l'art. 59 cpv. 4 LSan
le conferisce in ordine all'adozione di un provvedimento, volto a sospendere a
titolo cautelare l'autorizzazione al libero esercizio della professione.
La misura
si fonda su un’esplicita base legale, è giustificata da un preponderante
interesse pubblico e rispetta il principio di proporzionalità.
La
coltivazione diretta di canapa ad alto tenore di THC e la partecipazione ad
un’impresa commerciale volta a promuovere su vasta scala la coltivazione
indoor
di canapa ad alto tenore di THC costituiscono comportamenti illeciti di
sicuro rilievo, che richiamano adeguate sanzioni sul piano penale. Posti in
essere da parte di un medico, che per le sue conoscenze professionali non
poteva ignorare l’ordinamento legislativo sulle sostanze stupefacenti, i
comportamenti in esame appaiono senz’altro atti a compromettere seriamente la
buona reputazione, di cui un medico deve continuare a godere per mantenere
l’autorizzazione al libero esercizio della professione. Nemmeno l'insorgente
nega, in definitiva, che siano idonei ad integrare gli estremi per pronunciare
una revoca dell'autorizzazione a titolo di sanzione disciplinare (art. 59 cpv.
lett. b LSan).
A ciò si
aggiunga il comportamento altrettanto censurabile, sul piano delle regole
dell’arte, che il ricorrente ha tenuto, avviando, nonostante il rifiuto
dell’autorizzazione del Comitato etico, una sperimentazione comportante la somministrazione
ad un cospicuo numero di pazienti di prodotti a base di sostanze stupefacenti
(THC) di incerta fabbricazione e composizione.
Nei
limiti del giudizio d’apparenza, che l’autorità è chiamata a rendere in sede di
adozione di misure cautelari, nelle circostanze concrete, la revoca
dell’autorizzazione per decadenza del presupposto della buona reputazione od a
titolo di sanzione disciplinare non appare soltanto come una prospettiva remota
e poco probabile, ma come un’ipotesi difficilmente evitabile. Giustificata
appare quindi la sospensione dell’autorizzazione all’esercizio indipendente
della professione, disposta a titolo di misura cautelare dal DSS. Nemmeno
l’insorgente, tutto sommato, ne contesta il fondamento.
3.3. Il
dr. __________, in effetti, si limita ad eccepire il mancato assoggettamento
del provvedimento ad un limite temporale prestabilito.
Al
riguardo, ben si può ammettere con il ricorrente che le conseguenze pratiche, derivanti
dalla sospensione dell’autorizzazione al libero esercizio, disposta a titolo di
misura cautelare, non sono sostanzialmente diverse da quelle che scaturiscono
da una revoca a tempo determinato o indeterminato della stessa. Una sospensione
cautelare dell’autorizzazione potrebbe di conseguenza apparire ingiustificata,
dal profilo dell’adeguatezza, a partire dal momento in cui la sua durata
risultasse superiore al provvedimento di merito che potrebbe essere emanato. Da
questa considerazione non si può tuttavia dedurre l’esistenza di un obbligo
generale dell’autorità di predeterminare la durata massima della misura
cautelare. Questa considerazione permette soltanto di ravvisare in capo
all’autorità un obbligo di revocare, d’ufficio o su istanza dell’interessato,
la sospensione cautelare dell’autorizza-zione non appena la sua durata si
rivelasse superiore a quella del provvedimento di merito che secondo una
sommaria, ma prudente valutazione delle circostanze potrebbe essere adottato in
esito al procedimento amministrativo sul quale è incardinata.
Una
simile ipotesi, in concreto, è tuttavia esclusa.
Indipendentemente
dalla questione a sapere se l'autorizzazione verrà revocata a tempo determinato
a titolo di sanzione disciplinare o se invece verrà revocata a tempo
indeterminato per decadenza del presupposto della buona reputazione, la gravità
e l'apparente fondatezza degli addebiti mossi al dr. __________ permettono di
escludere che la durata della controversa misura cautelare a tutt’oggi (quattro
mesi) superi la prevedibile durata minima del periodo di revoca dell’autorizzazione,
che nell'ipotesi a lui più favorevole dovrà comunque trascorrere prima che
possa essere nuovamente ammesso al libero esercizio della professione.
Invano
contesta l’insorgente la durata indeterminata del provvedimento cautelare richiamandosi
al principio di proporzionalità, rispettivamente alla presunzione d’innocenza.
Questi principi obbligano unicamente l’autorità amministrativa ad agire con la
dovuta sollecitudine nei confronti del medico sospeso dell’esercizio, onde evitare
che il trascorrere del tempo possa rendere inadeguato il provvedimento cautelare
adottato nei suoi confronti. Non impongono all’autorità di prestabilire la
durata massima della sospensione.
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto, confermando
la decisione impugnata siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa
di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 56, 59 LSan; 3, 18, 21, 28, 60, 61
PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario