ti_gerichte · 52.2012.12 · 2012-10-18 · it
Mancata assegnazione di ore di lezione in percorsi di maturità professionale: essendo le materie in oggetto presenti nell'offerta delle scuole universitarie, occorre avere una qualifica specifica. Il ricorrente non può invocare con successo una parità di trattamento nell'illegalità

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.10.2012 52.2012.12
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.10.2012 52.2012.12
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.10.2012 52.2012.12

Incarto n.
52.2012.12
Lugano
18 ottobre
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Giovan Maria Tattarletti
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 3 gennaio 2012 di
RI 1
patrocinato da:PA 1
contro
la decisione 29 novembre 2011 (n. 6638) del
Consiglio di Stato, che respinge il ricorso dell'insorgente avverso la
decisione 21 luglio 2011 del DECS (Divisione della formazione professionale e
Sezione amministrativa), in materia di mancata assegnazione, per l'anno scolastico
2011/2012 e in seguito, di ore di lezione in percorsi di maturità professionale;
viste le risposte:
-    18 gennaio 2012 del
Consiglio di Stato;
-      6 febbraio 2012 della
Sezione amministrativa e della Divisione della formazione
professionale del DECS;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 si è
diplomato in ingegneria forestale presso il Politecnico federale di __________ (ETH)
nel 2001. Nel 2007 ha pure conseguito il
diploma abilitante all'insegnamento
della matematica nelle scuole professionali
presso l'Istituto universitario
federale per la formazione professionale (IUFFP).
B.   Il Consiglio
di Stato, con risoluzione governativa n. 6661 del 19 dicembre 2007, l'ha nominato a partire dall'anno scolastico 2007/
2008 quale docente di conoscenze professionali per selvicoltori, conoscenze professionali
per elettronico, fisica e matematica a orario parziale (12.5/25 ore settimanali,
corrispondente a un onere lavorativo del 50%) nelle scuole professionali secondarie
del Cantone, con sede di servizio presso la Scuola agraria cantonale di __________.
C.   Per l'anno
scolastico 2007/2008 a RI 1 sono state assegnate 12.77 ore, per un grado di
occupazione del 51.08%, così ripartite:
- 7.34/25 ore nella materia conoscenze professionali per selvicoltori presso la
Scuola agraria cantonale di __________;
- 2.22/25 ore nella materia conoscenze professionali per elettronici presso la Scuola
professionale artigianale e industriale (SPAI) di __________;
- 2.22/25 ore in matematica e 0.99/25 ore in fisica presso la Scuola media
professionale (SMP) SPAI di __________.
Per l'anno scolastico 2008/2009 al docente sono state assegnate circa la metà
delle ore di nomina (11.83 in totale) in matematica e fisica, e meglio:
- 3.66/25 ore in fisica presso la SMP SPAI di __________;
- 3.00/25 ore in matematica presso la Scuola superiore medico-tecnica (SSMT) di
__________.
Per l'anno scolastico 2009/2010 le ore nei corsi di maturità professionale sono
state ridotte a 0.99/25 (nella materia matematica) presso la SMP SPAI di __________.
Per gli anni scolastici 2010/2011 e 2011/2012 a RI 1 non sono state più assegnate
ore d'insegnamento nei cicli di maturità.
D.   Il 14
giugno 2011 RI 1 si è rivolto alla Divisione della
formazione professionale e alla Sezione amministrativa del DECS
per
ottenere chiarimenti in merito alla mancata attribuzione di ore nei corsi di
maturità professionale presso la SPAI e la SSMT di __________, da un lato, e
circa il riconoscimento dei suoi titoli di studio per l'insegnamento nei corsi
di maturità professionale sulla scorta delle disposizioni legali vigenti,
dall'altro.
E.   Con
decisione formale del 21 luglio 2011 la Sezione amministrativa e la Divisione
della formazione professionale (DFP) del DECS han
no confermato all'interessato che per l'anno scolastico
2011/2012
e per quelli a venire gli sarebbero state assegnate le ore di insegnamento
dando precedenza alla materia per la quale il suo titolo di studio era
pertinente, ma non nei corsi di maturità professionale, rilevando che stando al
"Promemoria X - Qualifiche dei docenti delle scuole di maturità professionale"
della Commissione federale di maturità professionale, egli non dispone delle
qualifiche specifiche all'insegnamento della matematica e della fisica nei
corsi di maturità. Relativamente alla materia scienze naturali, hanno
osservato, la scelta è per contro caduta su di un altro candidato con profilo professionale
più affine al contesto specialistico della SSMT.
F.   Con
giudizio 29 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha reputato pertinenti le conclusioni alle quali è
pervenuta l'autorità di prime cure, secondo cui l'interessato non soddisfa i
requisiti necessari per insegnare matematica e fisica nei corsi di maturità
professionale. Essendo tali materie presenti nell'offerta delle scuole
universitarie, occorre avere una qualifica specifica. Appare pertanto corretto
ritenere che il diploma rilasciato dall'IUFFP non possa sostituire il titolo
specifico mancante, richiesto dalla legislazione federale. Nemmeno il fatto di
avere ottenuto in passato alcune ore d'insegnamento nei cicli di maturità
professionale a complemento dell'orario previsto dall'atto di nomina può
conferire al docente un qualsivoglia diritto acquisito. Con il titolo di studio
conseguito all'ETH di __________, ed in assenza di una formazione scientifica a
livello universitario o di grado terziario, egli è legittimato ad insegnare
unicamente la materia scienze naturali. Sennonché, ha osservato il Governo, nella
misura in cui la mancata assegnazione di ore in quest'ultima materia non è da ricondurre
all'assenza di titoli scientifici, la scelta di attribuirle ad un docente con
un profilo professionale più affine al settore sanitario rispetto a quello che
caratterizza il ricorrente, non può essere censurata. Il Consiglio di Stato ha
ritenuto la decisione impugnata meritevole di tutela anche laddove giunge a
concludere che non vi è alcuna disparità di trattamento per il fatto che nei
cicli di maturità professionale vi sarebbero ancora dei docenti che insegnano
pur non disponendo delle necessarie qualifiche scientifiche specifiche. L'autorità
di prime cure si è infatti attivata per risolvere la problematica nella sua
globalità e renderla gradualmente conforme alla legislazione federale vigente
in materia. Da respingere sono infine le censure riferite ad un presunto
accanimento nei confronti del ricorrente, rispettivamente ad eventuali
rassicurazioni ottenute da funzionari di vario rango. Agli atti non v'è alcunché
che lo provi.
G.  Contro
la predetta pronunzia governativa RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla risoluzione dipartimentale
21 luglio 2011 e che sia accertata la disparità di trattamento, nonché l'arbitrarietà
delle motivazioni alla base della mancata assegnazione di ore di insegnamento in
matematica e fisica nei corsi di maturità professionale per l'anno scolastico
2011/2012 e per quelli a venire.
Il ricorrente ha censurato il Consiglio di Stato per aver ignorato le prove
offerte, violando così il suo diritto di essere sentito.
Nel merito, ha riproposto in
buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi al Governo.
H.   All'accoglimento
del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la
conferma della decisione impugnata
senza
formulare particolari osservazioni, e il DECS (Sezione
amministrativa e DFP)
con argomenti che saranno discussi - per quanto necessario - in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 95 cpv. 1 della legge
della scuola del 1° febbraio 1990 (LSc; RL 5.1.1.1). La legittimazione attiva
dell'insorgente è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1
LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle
tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1
LPamm e consid. 2.3).
2.   2.1. Il
ricorrente si duole per cominciare di una violazione del diritto di essere
sentito, annotando che il Consiglio di Stato non ha assunto le prove da esso
offerte, che avrebbero, a mente sua, permesso di dimostrare la disparità di
trattamento (ravvisabile nel fatto che la DFP, non solo ha rifiutato di assegnargli
le ore di insegnamento nei corsi di maturità professionale che il direttore della
SSMT gli aveva di fatto assicurato, ma avrebbe avallato l'assegnazione di ore
d'insegnamento di medesimo ordine a docenti con simili se non addirittura
minori qualifiche rispetto a lui) e l'importante, ingiustificata ingerenza da
parte della capoufficio della formazione industriale, agraria, artigianale e
artistica, nella valutazione di attribuzione di ore al ricorrente presso la
suddetta sede scolastica (SSMT).
La censura va esaminata preliminarmente, poiché se dovesse risultare fondata la
decisione impugnata andrebbe annullata già solo per la disattenzione della
menzionata garanzia di natura formale, indipendentemente dalle possibilità di
successo del ricorso nel merito (DTF 120 Ib 379 consid. 3b).
2.2. Il diritto di essere sentito, garantito dall'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), comprende anche il diritto dell'interessato di offrire prove
pertinenti e di ottenerne l'assunzione (cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II
425 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi citata).
La procedura
amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone
all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la
decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando
accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle
domande delle parti (art. 18 cpv. 1 LPamm). In quest'ambito, all'autorità
spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle
prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non
condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio
(DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.5). In base alla valutazione
anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi
di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio
giudizio (STA 52.2012.160 del 6 luglio 2012 consid. 2.2; 52.2011.576 del 4
gennaio 2012 consid. 2.2; 52.2007.162 del 12 giugno 2007 consid. 2.2).
2.3. Il
presente litigio si fonda sul quesito di sapere se il ricorrente disponga o
meno delle necessarie qualifiche (titoli di studio) per poter svolgere attività
di insegnamento nelle materie previste dai programmi delle scuole di maturità
professionale (SMP) sulla base delle normative vigenti. Irrilevante si avvera
pertanto l'accertamento di eventuali ingerenze operate dalla capoufficio della
formazione industriale, agraria, artigianale e artistica in occasione della
valutazione di attribuzione di ore al ricorrente presso la SSMT di __________.
Parimenti inutile appare agli occhi di questo Tribunale la verifica della
presunta violazione del principio della parità di trattamento. Come rettamente
ritenuto dall'autorità inferiore, non v'è motivo di dubitare che la DFP
si stia adoperando per risolvere la problematica nella sua globalità
e rendere l'attuale situazione d'illegalità conforme alle disposizioni
federali, grazie anche alle indicazioni della Commissione federale di maturità
professionale (CFMP)
. Ciò posto, e quand'anche vi siano
ancora docenti che
pur non disponendo delle necessarie
qualifiche specifiche scientifiche, insegnano matematica e fisica (o altre
materie) nei corsi di maturità professionale
, l'insorgente
non potrebbe invocare con successo una violazione della parità di trattamento,
non potendo egli pretendere di essere trattato in modo analogo. A ragione
quindi il Consiglio di Stato, seppur con una motivazione scarna, ha rifiutato, sulla
base di una valutazione anticipata della loro valenza, di assumere le prove
offerte in quanto ininfluenti per il giudizio che era chiamato a rendere e inutili
ai fini dell'accertamento di una situazione fattuale già di per sé chiara sulla
base dei documenti agli atti. Per le medesime ragioni l'assunzione di tali
prove (richiamo dalla DFP della lista dei docenti che operano quali insegnanti
di matematica e fisica nei corsi di maturità professionale di tutte le scuole
professionali del Cantone con l'indicazione dei relativi titoli di studio,
testimoni, ecc.), nuovamente sollecitata dal ricorrente, viene rifiutata anche
in questa sede.
3.   3.1.
Giusta l'art. 46 della legge federale sulla formazione professionale del 13 dicembre
2002 (LFPr; RS 412.10)
i docenti attivi nella formazione professionale di
base, nella formazione professionale superiore e nella formazione professionale
continua dispongono di una formazione specifica qualificata, pedagogica, metodologica
e didattica
(cpv. 1).
Il Consiglio federale
- soggiunge la norma -
stabilisce
i requisiti minimi di formazione dei docenti
(cpv. 2)
.
Dal canto suo, l'art. 31 dell'Ordinanza sulla maturità professionale federale
del 24 giugno 2009 (OMPr; RS 412.103.1) stabilisce che per la qualifica dei
docenti dei cicli di formazione per la maturità professionale federale si
applicano i requisiti minimi di cui agli articoli 40, 42, 43, 46, 48 e 49 dell'Ordinanza
sulla formazione professionale del 19 novembre 2003 (OFPr; RS 412.101). In
particolare, l'art. 46 cpv. 1 OFPr dispone che
i docenti attivi nella
formazione scolastica di base e nella preparazione alla maturità professionale
devono disporre di un'abilitazione all'insegnamento per il grado secondario II
con le seguenti qualifiche:
a. formazione pedagogica-professionale a livello universitario;
b. formazione disciplinare convalidata da un diploma di grado terziario;
c. esperienza aziendale di sei mesi.
3.2. Nel 2005, la CFMP, autorità preposta all'esercizio dell'alta
sorveglianza sulla maturità professionale, onde porre in applicazione le
suddette disposizioni legali, ha emanato il
Promemoria X
concernente le
"Qualifiche dei docenti delle scuole di maturità professionale", nell'ambito
del quale i Cantoni e le autorità responsabili sono stati invitati ad
intraprendere al più presto i passi necessari per i docenti che non soddisfacevano
ancora i requisiti stabiliti dalla legislazione federale in materia di
formazione professionale (LFPr e relativa ordinanza).
Un'elevata qualifica
dei docenti, conforme alle disposizioni legali
- si legge nel promemoria -
rappresenta
una importante premessa per rafforzare l'interesse per la maturità
professionale (MP) e promuovere la fiducia che i partner ripongono in questa formazione.
Al fine di consolidare la considerazione e la posizione della maturità
professionale nel sistema svizzero di formazione professionale, il citato promemoria
ha dunque stabilito chiari e vincolanti requisiti che i docenti devono soddisfare
per poter insegnare nelle materie previste dai programmi delle scuole medie
professionali (SMP). In buona sostanza, un docente di maturità professionale
deve disporre delle seguenti qualifiche ("Qualifica di base"; promemoria,
punto 2.2):
·
una
qualifica
scientifica
(qualifica specifica) tramite una formazione a livello di
scuola universitaria (università, SPF oppure SUP), qualora la materia sia
presente nell'offerta della scuola universitaria; il titolo in questa o in
queste materie viene conseguito con una licenza/un diploma o un diploma di
master;
·
una
qualifica
d'insegnamento
che comprende i seguenti elementi:
-
qualifica pedagogica
di grado adeguato presso
un'alta scuola pedagogica (ASP) oppure un'abilitazione all'insegnamento per il
grado secondario 2 - Höheres Lehramt (HLM) - fintanto che esisterà tale istituzione;
-
qualifica didattica
di grado adeguato presso
un'ASP, un HLA oppure presso l'ISPFP/IUFFP;
·
come per tutti i
docenti di scuole professionali, oltre a questa qualifica di base
viene richiesta
un'
introduzione alla pedagogia per la formazione professionale.
Gli
articoli 46 capoverso 1 lettera c e 48 OFPr contengono disposizioni concrete a
tal proposito. Siccome l'interdisciplinarità è una caratteristica importante
della maturità professionale, l'introduzione alla pedagogia per la formazione
professionale deve affrontare in modo approfondito anche questo tema con una corrispondente
istruzione metodico-didattica
.
Tali
requisiti si basano sull'art. 46 LFPr e devono essere adempiuti cumulativamente.
In nessun caso è infatti possibile
rinunciare
ad una delle citate qualifiche di base (cfr. promemoria,
pag. 2).
Ci sono materie d'insegnamento integrative per le quali non viene offerta
nessuna formazione specifica. Si tratta, tra l'altro, delle scienze sociali e
delle scienze naturali. Fino alla realizzazione, da parte delle scuole
universitarie, di una formazione di indirizzo generale specifica per i docenti
nelle materie scienze sociali, scienze naturali, arte applicata, cultura, arte
nonché informazione e comunicazione, sono autorizzate ad insegnare presso una
scuola di maturità professionale le persone che dispongono di un'abilitazione
all'insegnamento in un ciclo di studio (se offerto) oppure in due materie.
Inoltre devono essere comprovate la formazione continua in ambito scientifico,
così come la formazione e la formazione continua in ambito pedagogico (cfr. promemoria,
punto 2.4).
Ciò posto, occorre ora verificare se il ricorrente dispone delle necessarie
qualifiche per svolgere attività di insegnamento nei percorsi di maturità
professionale.
3.3. In considerazione di quanto espresso al considerando precedente, appare evidente
che il ricorrente non possa impartire
lezioni
di fisica e matematica nei corsi di maturità professionale. Essendo tali
materie presenti nell'offerta delle scuole universitarie, per poterle insegnare,
occorre disporre di una qualifica scientifica specifica che attualmente l'insorgente,
e per sua stessa ammissione, non possiede.
Il fatto di averle apprese, quale supporto, nell'ambito della sua formazione
universitaria, ancora non significa disporre automaticamente delle necessarie nozioni
e competenze disciplinari per poterle insegnare. La laurea in ingegneria forestale
conseguita all'ETH di __________ non dispensa l'insorgente dal possedere anche
una qualifica specifica, indispensabile per poter accedere all'insegnamento nei
percorsi di maturità. Il ricorrente non può evidentemente avvalersi del diploma
rilasciato dall'IUFFP. Questo titolo lo abilita senz'altro all'insegnamento
della matematica nelle scuole professionali, tuttavia al di fuori dei cicli di
maturità. Per poter offrire dei corsi nei cicli di maturità professionale occorre,
come detto, essere titolari di una licenza, di una diploma o di un diploma di master
nella materia pertinente (art. 46 cpv. 1 LFPr). Ne segue che neppure il diploma
conseguito all'IUFFP nel 2007 può sostituire il titolo specifico mancante,
richiesto obbligatoriamente dalla legislazione federale. Si ribadisce che i requisiti
di cui all'art. 46 cpv. 1 LFPr devono essere adempiuti cumulativamente. In
nessun caso è possibile infatti rinunciare ad anche una sola delle qualifiche richieste.
La circostanza per cui attualmente vi siano ancora docenti che, pur non
disponendo delle necessarie qualifiche specifiche scientifiche, insegnano
matematica e fisica (o altre materie) nei corsi di maturità professionale (cfr.
risposta della Sezione amministrativa/DFP del DECS, pag. 6), non consente a RI
1 di invocare con successo una parità di trattamento nell'illegalità. Dottrina
e giurisprudenza sono concordi nel ritenere che una precedente violazione della
legge non attribuisce in principio un diritto allo stesso trattamento non
conforme alla legge. Nessuno può prevalersi del fatto che la legge sia stata
altre volte violata per chiedere che sia pure violata a suo vantaggio,
rispettivamente che continui ad esserlo. Ammettere il contrario sarebbe un
invito all'autorità - che nel caso di specie ha peraltro manifestato chiaramente
la volontà di abbandonare tale prassi non conforme al diritto - a perseverare
nell'errore (
Adelio Scolari,
Diritto amministrativo, Parte generale, 2. edizione,
Cadenazzo 2002, n. 443 con rinvii; DTF 127 I 1 consid. 3a; 122 II 446 consid.
4a).
La decisione del Consiglio di Stato, laddove conferma la mancata attribuzione
di ore di lezione nelle materie matematica e fisica, resiste alle critiche del
ricorrente.
RI 1 soddisfa
per contro pienamente i requisiti necessari per insegnare scienze naturali nei
percorsi di maturità professionale. Come rettamente osservato dalle autorità
inferiori, in assenza di una corrispettiva formazione specifica scientifica a
livello universitario o di grado terziario, il titolo di studio conseguito
all'ETH di __________ è infatti sufficiente (cfr. promemoria
pagg. 2-3). Ciò posto, e nella misura in cui la
mancata assegnazione
di
ore in quest'ultima materia
presso
la SSMT di __________
non è
da ricondurre, con ogni evidenza, all'assenza di titoli
scientifici, la scelta, perfettamente legittima, di attribuirle ad un docente
con un profilo professionale più affine al settore della sanità rispetto a
quello che caratterizza il ricorrente, non è sindacabile in questa sede
.
Ne segue che la decisione querelata, anche da questo punto di vista, non presta
il fianco a critiche e merita piena tutela.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
5.   La tassa
di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria