ti_gerichte · 90.2022.32 · 2022-10-12 · it

Ricorso per ritardata giustizia contro il Consiglio di Stato nell'ambito della procedura di approvazione di una variante di PR

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.09.2023 90.2022.32
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.09.2023 90.2022.32
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.09.2023 90.2022.32

Incarto n.
90.2022.32
Lugano
11
settembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 10 ottobre
2022 di
RI
1
RI
2
RI
3
patrocinati
da:   PR 1
contro
il Consiglio di Stato per ritardata giustizia in
merito all'approvazione della variante del piano regolatore del Comune di Bellinzona
relativa ai beni culturali del quartiere di Bellinzona;
ritenuto,
in
fatto
A.
Durante la seduta del
4 dicembre 2017 il Consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la variante del
piano regolatore del quartiere di Bellinzona concernente la tutela dei beni
culturali e il piano particolareggiato del centro storico (PPCS). In particolare
la variante pone sotto tutela come beni culturali di interesse locale 151 nuovi
oggetti (oltre ai 19 già sottoposti a protezione, cfr. art. 34 cpv. 1 b) delle norme
di attuazione del piano regolatore [NAPR] nella nuova versione adottata), fra
cui Villa G__________ (oggetto n. 3.67), situata nel quartiere di Via __________,
al mapp__________ (2'138 m
2
), e di proprietà di RI 1, RI 2 e RI 3.
B.
a. L'11 aprile 2019 il
Municipio ha sottoposto la variante (unitamente a quella relativa al PPCS) al
Governo per approvazione. L'istanza è stata completata il 22 novembre 2019 con
la trasmissione dei 35 ricorsi inoltrati contro la medesima, fra cui quello di RI
1, RI 2 e RI 3. Questi ultimi sono infatti insorti il 5 giugno 2019 davanti al
Consiglio di Stato contro il vincolo che grava la loro proprietà, postulandone
l'annullamento. Dal profilo formale essi hanno anzitutto lamentato una lesione
del diritto di essere sentiti sotto il profilo della motivazione, e
segnatamente la totale assenza negli atti adottati delle giustificazioni di
carattere storico, edilizio, pianificatorio e soprattutto economico alla base
dell'istituzione del vincolo su Villa G__________.
b. Dopo diversi solleciti
al Dipartimento del territorio (19 luglio e 10 novembre 2021, 19 gennaio 2022),
con scritto del 6 aprile 2022 i ricorrenti hanno rinnovato l'invito rivolto a
quest'ultimo a voler evadere celermente la loro pratica, pena l'inoltro di un
ricorso per denegata giustizia.
Con
risposta del 12 aprile 2022 l'Ufficio della pianificazione locale (Ufficio) ha
informato i proprietari circa lo stato della procedura, sottolineando fra l'altro,
con riferimento all'art. 29 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'impossibilità di disgiungere l'evasione dei
ricorsi dall'approvazione della variante.
C.
RI 1, RI 2 e RI 3
insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il Consiglio
di Stato per ritardata giustizia, chiedendo che gli venga fatto ordine di
evadere in tempi brevi il loro ricorso. Sottolineando come l'evasione del
medesimo, incentrato sulla tematica della violazione del diritto di essere
sentito, possa avvenire celermente, sostengono che l'art. 29 LST, alla luce del
suo tenore e del suo scopo, non ne impedisca la trattazione anticipata.
D.
In sede di risposta la
Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame
con argomenti di cui si dirà in appresso.
Con la replica e la
duplica le parti si riconfermano nelle loro tesi e domande, approfondendole. I
ricorrenti sottolineano in particolare come la garanzia del diritto di essere
sentiti implichi in concreto la messa a disposizione delle valutazioni
(calcoli) relative alle ripercussioni del vincolo sul valore della loro
proprietà, valutazioni che il Comune asserisce di aver fatto ma di cui l'incarto
sottoposto ad approvazione sarebbe privo. Anche le osservazioni del Municipio al
loro ricorso davanti al Governo sarebbero silenti in proposito.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data (art. 30 cpv. 1 LST); il problema della
tempestività del ricorso non si pone, mentre che la legittimazione attiva degli
insorgenti è certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
2.
Secondo l'art. 29 cpv. 1 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), in
procedimenti davanti alle autorità giudiziarie o amministrative ognuno ha il
diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole. Questo principio,
sgorgante anche dall'art. 6 n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS
0.101) e ribadito all'art. 10 cpv. 3 della Costituzione della Repubblica e
Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000), trova applicazione
in materia di approvazione dei piani regolatori (cfr. ZBl 2005, pag. 540 segg.,
consid. 2). Di conseguenza, a norma dell'art. 67 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), l'autorità di ricorso può essere
adita in ogni stadio della procedura per ritardata giustizia. La durata
ragionevole di una procedura non può essere determinata in astratto, ma va
giudicata nel singolo caso, tenendo conto di tutte le circostanze; la durata
della procedura dev'essere altresì valutata nella sua interezza. A questo scopo,
devono essere considerati in particolare la complessità della fattispecie, il
comportamento dei privati e delle autorità, l'importanza della pratica per gli
interessati, le peculiarità del processo decisionale (cfr. ZBl cit.,
ibidem
;
inoltre
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 45 n. 2 con rinvii).
3.
3.1. Giusta l'art. 27 LST il Consiglio comunale o l'Assemblea
adottano il piano regolatore (cpv. 1). Il Municipio lo pubblica per un periodo
di trenta giorni previo avviso, trasmesso anche tramite lettera semplice, ai
proprietari fondiari direttamente toccati in maniera incisiva dai provvedimenti
(cpv. 2). Contestualmente alla pubblicazione, esso
trasmette al Consiglio di Stato gli atti relativi al piano regolatore (cpv. 3).
L'art. 28 cpv. 1 LST prevede che,
entro quindici giorni dalla scadenza del termine di
pubblicazione, c
ontro il contenuto del
piano è dato ricorso al Consiglio di Stato, che, secondo l'art. 29 cpv. 1 LST, esamina
gli atti, decide i ricorsi e approva in tutto o in parte il piano regolatore;
oppure nega l'approvazione.
3.2.
3.2.1. Il messaggio n. 6309 sul disegno
di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, ad art. 29, pag. 56,
motiva come segue le finalità alla base dell'art. 29 cpv. 1 LST:
(…) Per legge l'approvazione può riguardare anche solo
una parte del piano ("Il Consiglio di Stato esamina gli atti, decide i
ricorsi e approva in tutto o in parte il piano regolatore; oppure nega l'approvazione"),
a condizione però che vi sia chiara indipendenza tra la parte approvata e
quella non approvata. Non è invece ammissibile un'approvazione provvisoria del
PR senza decidere i ricorsi, o il rinvio ad un esame ulteriore di questioni
determinanti per l'approvazione o la modifica del piano; al momento dell'approvazione
del piano vanno decisi anche i ricorsi. Il Governo potrà negare l'approvazione
quando tutta la pianificazione presentata risultasse insostenibile; se in
questo caso fosse necessaria una nuova pianificazione, esso dovrà impartire al
Comune l'ordine di approntarla entro un congruo termine (…).
L'efficacia dell'azione del Consiglio di Stato quale
autorità di ricorso in materia di piani regolatori è ampiamente riconosciuta,
in particolare dalle istanze giudiziarie (…). Si può poi constatare una stretta
connessione tra approvazione del piano ed evasione dei ricorsi, i quali,
sollevando questioni d'opportunità, incrementano le conoscenze dell'autorità d'approvazione
e contribuiscono ad aumentare la qualità della decisione complessiva (…). Da
questo punto di vista, la rinuncia alla giurisdizione del Consiglio di Stato
postulata dall'iniziativa __________ risulterebbe più una perdita che un
guadagno; ragione per la quale si preferisce mantenere il modello attuale (…)
(ossia quello previsto dal vecchio art. 37 cpv. 1
della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], n.d.R).
3.2.2. Le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU
2021, 368) e del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU
2021, 373), entrate in vigore il 1° gennaio 2022, non hanno interessato l'art.
29 LST.
3.2.3. Né la legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) né la LST fissano espressamente al Governo dei
termini entro cui procedere a queste incombenze, di modo che in linea di
principio per giudicare il suo operato in merito all'esperimento della
procedura di approvazione del piano regolatore e dell'evasione dei relativi
ricorsi ritornano applicabili i principi espressi al consid. 2.
4.
In concreto, il Consiglio di Stato è stato chiamato a
statuire s
ull'approvazione della variante
del piano regolatore del Comune di Bellinzona, adottata dal Consiglio comunale
nella seduta del 4 dicembre 2017 e pubblicata dall'8 aprile al 22 maggio 2019,
avverso la quale sono stati inoltrati 35 ricorsi, fra cui quello dei
proprietari in parola. Come indicato dalla Sezione
nella duplica, l'istruttoria da parte dell'Ufficio ha comportato, a partire dal
dicembre 2020, diversi sopralluoghi e (solo) il 15 dicembre 2022 il Municipio
di Bellinzona ha inoltrato le osservazioni conclusive, poi trasmesse per una
presa di posizione ai vari ricorrenti.
Ferme queste premesse,
nella fattispecie, si può tuttavia prescindere da una
valutazione di carattere generale
quo
ai tempi richiesti per l'esame
della variante e per l'evasione dei relativi ricorsi. Infatti nel loro gravame
i ricorrenti non lamentano il fatto che sino ad oggi il Governo non abbia
ancora evaso la richiesta di approvazione formulata l'11 aprile 2019 (e
completata il 22 novembre 2019) dal Municipio di Bellinzona, bensì ritengono
che, alla luce del fatto che il ricorso da loro presentato verte su un aspetto,
a loro dire, prettamente formale e di facile rilievo (violazione del diritto di
essere sentiti), il Consiglio di Stato avrebbe potuto/dovrebbe evaderlo
celermente, disgiungendolo dalla procedura di approvazione e rinviando gli atti
al Comune per completarli. Tale tesi non merita ascolto per i seguenti motivi.
4.1. Anzitutto essa si scontra con il
chiaro tenore dell'art. 29 cpv. 1 LST, secondo cui l'approvazione del piano e l'evasione
dei ricorsi avvengono in un'unica decisione, e ciò, come visto, per aumentare le
conoscenze dall'autorità di approvazione circa i contenuti dei piani sottoposti
a esame e incrementare, così, complessivamente la qualità della decisione. Procedura
d'approvazione che,
in casu
, come sottolinea la Sezione in sede di risposta,
possiede una
spiccata funzione di coordinamento e di ponderazione degli
interessi
, vista la concomitante applicazione della legge sulla protezione
dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). Da notare che in
questo contesto l'unico margine di manovra riservato al Governo, nel senso propugnato
dai ricorrenti, è costituito dall'art. 72 LPAmm (cfr. rinvio alle disposizioni
della LPAmm relative al ricorso al Consiglio di Stato di cui all'art. 28 cpv. 3
LST), secondo cui l'autorità di ricorso può, immediatamente o dopo richiamo
degli atti, decidere con breve motivazione di dichiarare l'istanza o il ricorso
irricevibili o di respingerli se si rivelano manifestamente infondati, ciò che,
in relazione al loro ricorso, il Consiglio di Stato sembrerebbe aver escluso,
rispettivamente (e in tutta evidenza) non corrisponde a quanto gli insorgenti
auspicano.
Secondariamente davanti al Governo i ricorrenti,
invocando una lesione del loro diritto di difesa a causa della motivazione
carente del vincolo soprattutto dal profilo del criterio enunciato al capitolo
1.2 del rapporto di pianificazione dell'aprile 2019 relativo all'aspetto
economico, lamentano (implicitamente) anche la lacunosità degli atti sottoposti
ad approvazione, di modo che l'evasione della censura non può prescindere da un
approfondito esame della variante nel suo complesso, dei criteri di valutazione
proposti per la tutela e da un raffronto fra i vari vincoli istituiti. Infine
gli insorgenti danno per certa la fondatezza della loro critica e l'esito del
gravame, ciò che non appare per nulla scontato alla luce del fatto che, datene
le premesse, la lesione del diritto di essere sentiti potrebbe essere sanata in
corso di procedura (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2,
136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e
rinvii). Già per questi motivi il ricorso va respinto.
4.2. Non muta questa
conclusione il fatto che l'Ufficio, nel suo scritto del 12 aprile 2022 (cfr.
supra
B.b.), dopo aver sottolineato come la variante risultasse particolarmente
complessa e ricordati i contenuti dell'art. 29 LST, abbia indicato che
l'esame
degli atti è stato avviato e che la procedura di approvazione è tuttora in
corso ed in via di conclusione
. Tale affermazione non poteva infatti far
sorgere nei ricorrenti l'aspettativa che l'approvazione della variante (e
quindi l'evasione del loro ricorso) fosse imminente (cfr. STA 90.2006.41 del 18
gennaio 2007), posto che nella frase successiva l'Ufficio specificava che
in
ogni caso finora non è stato evaso nessuno dei 35 ricorsi presentati
e che
prossimamente
verranno convocate le udienze conclusive
.
5.
A titolo
abbondanziale va considerato che la variante adottata propone la messa sotto
tutela di un numero considerevole di beni culturali d'interesse locale e
consolida una quindicina di nuovi beni culturali d'interesse cantonale, tra cui
l'intero quartiere di __________, ai quali vanno aggiunti nuovi perimetri di rispetto
e la verifica di quelli attuali. Inoltre, come osserva la Sezione in sede di
risposta, il 12 ottobre 2022 il Governo ha decretato l'estensione del
perimetro
di rispetto del nucleo storico di Bellinzona
al fine di istituire una "zona
tampone" per il sito UNESCO
Tre castelli, murata e cinta muraria del
borgo di Bellinzona
. La pianificazione sui beni culturali sottoposta ad
approvazione presenta dunque un'evidente complessità di modo che, allo stato
attuale, il periodo trascorso dalla data della sua trasmissione completa al
Governo (22 novembre 2019; cfr.
supra
B.a.) non appare tutto sommato ancora
sprovvisto di motivi oggettivamente giustificati.
6.
6.1. Per tutti
questi motivi il ricorso è respinto.
6.2. Le spese, la
tassa di giustizia nonché le ripetibili seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1
e 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera