ti_gerichte · 90.2016.22 · 2018-12-10 · it
Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2018 90.2016.22
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2018 90.2016.22
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2018 90.2016.22

Incarto n.
90.2016.22
Lugano
10 dicembre 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 24 febbraio 2016 di
RI
1
contro
la
risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario
del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località
Villetta
(via
Rompeda __________). Sul fondo, di complessivi 853 m
2
, insiste una
villa risalente al 1932.
B.   a. Con risoluzione del 28
ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una
zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della
variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del
provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e
quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico
(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione
dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e
degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono
ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori
storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli
oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la
pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.
Questa interessa, tra gli altri, il mapp. __________.
C.  Con ricorso del 24 febbraio 2016 RI
1 è insorto davanti
al Tribunale cantonale
amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio, chiedendo che
il mapp. __________ venga
espunto dalla lista dei potenziali beni
culturali. Ritiene anzitutto che la documentazione posta in pubblicazione sia
silente in merito all'entità del provvedimento, che includerebbe "oltre
metà della superficie della città", e sia carente in merito ai motivi
giustificanti la protezione dei vari edifici. Stigmatizza poi la politica del
Comune in materia di beni culturali, che per molti anni avrebbe tollerato l'abbattimento
di oggetti di pregio, per poi mutare improvvisamente atteggiamento e passare
all'estremo opposto, proteggendo indiscriminatamente "tutto ciò che è
vecchio". Osservando inoltre come il Comune abbia già allestito una
variante concernente i beni culturali e abbia già deciso quali sono gli oggetti
da proteggere, ritiene che la discussione di merito sul valore dei singoli
oggetti vada già fatta in questa sede. Rimprovera poi al Comune
di abusare del provvedimento per perseguire scopi estranei alla protezione dei
beni culturali e contesta diffusamente i contenuti del rapporto di
pianificazione che accompagna la revisione per quanto attiene al quartiere di
Ravecchia. Ciò dimostrerebbe che la zona di pianificazione - che non terrebbe conto
né delle conseguenze espropriative per il Comune né della recente aggregazione
e delle relative ripercussioni territoriali - sarebbe arbitraria. Essa
poggerebbe infatti su criteri approssimativi, proteggendo i singoli oggetti
senza "vue d'ensemble", sarebbe lesiva del principio della parità di
trattamento e della proporzionalità e, ostacolando lo sviluppo della città,
risulterebbe contraria all'interesse pubblico.
D.  a. Il Comune di Bellinzona e la
Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro
argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede replica e di duplica
le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi
e domande.
E.  Con risoluzione del 1° marzo 2017
(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a
seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del
piano regolatore relativa alla tutela dei beni
culturali. Tale aggiornamento
non interessa il mapp. __________.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento
contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1
LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla
base degli atti, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv.
1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,
a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di
pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di
problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi
pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie
competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59
LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle
pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016,
n. 26 ad art. 27
;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che
l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non
si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante
che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si
pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare
se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua
adozione corrisponde a un
bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation
, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione (
Ruch
,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone,
dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano
di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 34 ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
d'interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in
misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine
che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;
RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.   Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in
vigore, dal 1° novembre 1997, la
legge
sulla protezione dei
beni culturali del 13
maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo
d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica
l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I
secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte
di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento
in parte differenziato che la legge
riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.
LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone
infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.
27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei
beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e,
se
le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un
perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili
di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.
Il
ricorrente ritiene anzitutto che la documentazione posta in pubblicazione "(…)
non spiega l'entità delle misure adottate per
proteggere gli immobili
catalogati. Risulta infatti che oltre metà della superficie della città è
oggetto di dette misure". Rileva inoltre come "Lo studio ha inserito
tutti gli immobili che avrebbero un presunto interesse storico nella lista,
fornendo dati precisi su ogni singolo oggetto. Lo stesso studio tuttavia non
spiega per quale motivo una casa, un monumento, un luogo sacro debbano essere
mantenuti". In proposito si rileva quanto segue.
5.1. A tenore dell'art. 58 LST,
la zona di pianificazione si compone di un piano che ne delimita il comprensorio
e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i contenuti, gli scopi, gli
effetti e la durata. In concreto, va anzitutto respinta la tesi secondo cui oltre
la metà della superficie della città di Bellinzona sarebbe stata colpita dalla
misura. Già un semplice colpo d'occhio alla rappresentazione grafica 1:3'000
che compone il provvedimento lascia infatti apparire l'affermazione come frutto
di esagerazione. Ad ogni modo, contrariamente a quanto afferma l'insorgente, gli
atti che compongono il controverso provvedimento (rappresentazione grafica e
scheda descrittiva) soddisfano i requisiti formali posti dall'art. 58 LST. La
scheda descrittiva spiega infatti, seppur in maniera succinta, i motivi alla
base dell'adozione della misura. Questi argomenti emergono inoltre anche dal
Rapporto di pianificazione ottobre 2015 concernente la variante relativa alla
tutela dei beni culturali, che è stato incluso, a titolo informativo, nella
documentazione posta in pubblicazione (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag.
361). Tale documento spiega nel dettaglio la genesi della variante, che
l'avversato provvedimento è chiamato a tutelare, e la metodologia di lavoro
seguita, accludendo, quale allegato B, una lista di tutti i beni d'interesse
locale potenzialmente degni di protezione con la relativa motivazione. Che questa
lista sia esauriente ne dà atto lo stesso ricorrente allorquando ammette che
essa fornisce "dati precisi su ogni singolo oggetto". Sennonché, a
prescindere dal fatto che l'inclusione del citato
rapporto negli atti pubblicati abbia potuto generare una certa confusione
sulle procedure in corso (allestimento della variante
concernente la tutela
dei beni culturali da un lato e la zona di pianificazione dall'altro), lamentando
che lo studio non indichi (già) i motivi della protezione, l'insorgente misconosce
lo scopo del provvedimento qui avversato, che è proprio quello di approfondire
questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela nell'ambito
della variante.
5.2.
La scheda
descrittiva della ZP cita testualmente alla voce effetti:
Nella zona di pianificazione, che comprende i beni culturali proposti,
così come definiti nell'allegato grafico in scala 1:3000 e nella relativa
tabella riassuntiva annessa al documento per esame preliminare, è vietato ogni
intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del
territorio (art. 61 Lst), in particolare non è ammessa la demolizione degli
edifici e degli impianti potenzialmente da proteggere e non sono ammessi
interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e
contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di
ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che
rispettano i valori storico-architettonici e contestuali alla base della
proposta di tutela.
Nuovi edifici che non perturbano in modo
rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la
proposta di tutela e che non compromettono gli obiettivi della pianificazione
in atto, possono essere autorizzati all'interno della zona di pianificazione.
Il ricorrente,
sostenendo come gli atti in
pubblicazione
non spieghino "(…) l'entità delle misure adottate per proteggere gli immobili
catalogati",
sembrerebbe ritenere tale formulazione eccessivamente
indeterminata. La censura non merita accoglimento. Va innanzitutto premesso
che, stante l'incertezza che regna sull'assetto definitivo della zona soggetta
alla misura è estremamente difficile prevedere in dettaglio gli effetti del
provvedimento sull'attività edilizia. In ogni caso, si osserva come in concreto
gli effetti della misura, che non si limita semplicemente a
vietare ogni
intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del
territorio,
siano enunciati con sufficiente chiarezza nella scheda,
che
dettaglia
i vari tipi d'intervento ammessi.
6.   Il ricorrente
lamenta inoltre l'assenza di una "vue d'ensemble". Infatti, a sua
detta, solo se un immobile di pregio è inserito in un contesto armonioso e
corrispondente avrebbe pienamente significato storico. Non sarebbe per contro
chiaro il criterio "a mo' di chiazze di leopardo" adottato dal
Comune. In proposito si osserva
che, come visto, la zona di
pianificazione qui avversata è comprensiva di un piano 1:3'000 che delimita il
territorio per il quale è istituita la tutela temporanea, suddividendo edifici e
aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di regola con il fondo su
cui sorge il bene culturale; le aree invece abbracciano di solito spazi di
contorno e giardini. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano
dimensioni ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui
occorre ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati"
ai sensi dell'art. 27 LPT (cfr.
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 21 ad art. 27;
Ruch
,
op. cit., n. 37 ad art. 27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve
infatti considerare come la zona di pianificazione in parola si pone nel
contesto della tutela dei beni culturali. Vero è che questa dev'essere estesa
anche al loro contesto, attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto
(art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può pretendere che esso venga tracciato già a
questo stadio, ove il Municipio intende ancora verificare se il bene culturale
sia o meno degno di tutela (cfr. STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid.
5.1.2).
7.   L'insorgente critica poi la
politica comunale in materia di beni culturali. A sua detta il Comune, dopo
aver tollerato per anni l'abbattimento di oggetti di pregio, avrebbe ora mutato
improvvisamente atteggiamento per passare all'estremo opposto, proteggendo indiscriminatamente
"tutto ciò che è vecchio". La critica non merita accoglimento per i
seguenti motivi.
7.1. Il piano del paesaggio del Comune
di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16
novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento
da parte del Legislativo comunale della lista dei beni culturali d'interesse
locale posti sotto protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che:
"Il
Servizio inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero
di edifici e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel
caso in cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime
procedure di modifica del PR"
. Tale indicazione si riallacciava a
quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006,
pag. 14, ossia che
"(…) il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo
una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul
territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni
su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso,
cantonale (…)"
. Il censimento, composto da piani di situazione e
schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il
2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni
d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha
proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309
beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a
livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio
ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito
per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con
oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale. A ciò si
aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima
del licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al
Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme
depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali
presenti sul territorio, circostanza, questa, indicativa di un mutato
atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali.
7.2. Il provvedimento
interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a
seguito della quale, come visto, il Municipio ha dato immediatamente avvio ai
lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore
esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro
preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per
esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua
una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in
base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243
beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento
è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28
ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui
avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla
Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr.
supra
, consid. B.b).
La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla
revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir
irrimediabilmente compromessi. La scheda
descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in considerazione
i seguenti aspetti:
-   valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-   presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-   valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
-   aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-   aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa
all'avversata misura (cfr.
supra
, consid. 5.1.)
7.3. Da tutto ciò discende che,
contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, l'avversata misura, volta a
tutelare la pianificazione in via di formazione, poggia su un accurato lavoro
preparatorio ed è ispirata da considerazioni pertinenti, non risultando
arbitraria. Anzitutto, anche se non ha valore vincolante, il censimento allestito
dall'UBC costituisce il risultato di un'analisi approfondita, condotta da
persone esperte e qualificate, che hanno valutato i singoli oggetti presenti
sul territorio comunale in base a criteri scientifici riconosciuti, applicati
in modo uniforme e omogeneo. Inoltre, come esposto al considerando che precede,
la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 spiegano
i motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni, che
sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi, con i quali il ricorrente non
si confronta minimamente, appaiono pertinenti e per nulla "approssimativi".
Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto, essi considerano anche l'aspetto
economico, rispettivamente le conseguenze di carattere espropriativo derivanti
al Comune (cfr. inoltre citato Rapporto, cap. 1.2., pag. 5: "aspetto
economico: la tutela dell'edificio comporta una riduzione delle possibilità di
sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona tale da creare i
presupposti per un'espropriazione materiale? (…)").
7.4. Pure da respingere sono i rimproveri mossi al Comune, sulla base
dell'esempio relativo allo stabile __________, di abusare del
provvedimento per perseguire scopi estranei alla protezione del patrimonio
costruito. Tale stabile risulta infatti incluso nel censimento trasmesso dall'UBC
al Comune il 6 maggio 2014 (mapp. __________/ scheda n. __________), per il che
il suo inserimento nella zona di pianificazione risulta in linea con la
metodologia seguita e con i criteri appena enunciati. Per quanto attiene agli altri
esempi portati a sostegno dell'asserita arbitrarietà della misura si rinvia
alle condivisibili osservazioni formulate dal Comune in sede di riposta e di
duplica, dalle quali risulta che gli esempi proposti non sono atti a scalfire
le motivazioni addotte a sostegno della misura in discussione.
8.   Medesimo esito va riservato alla
richiesta del ricorrente, il quale, rilevando come il Comune abbia già
allestito la variante concernente i beni culturali e abbia già individuato i
beni da proteggere, postula che la discussione di merito sul valore dei singoli
oggetti, rispettivamente sull'edificio di sua proprietà, venga già fatta in
questa sede. Infatti, come esposto sopra al consid. 2.2., scopo della zona di
panificazione, che è un provvedimento conservativo, è quello di evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Pertanto
fintanto che
la misura rimarrà in vigore, ovvero fino alla pubblicazione della variante
(cfr. scheda descrittiva "Effetti" e inoltre art. 63 LST), le
critiche rivolte alla pianificazione
in fieri
risultano premature (STA
90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2, 90.2008.9 dell'8 settembre 2009
consid. 5.2), indipendentemente dal suo grado di avanzamento. Per lo stesso
motivo non meritano disamina le contestazioni rivolte ai contenuti del Rapporto
di pianificazione ottobre 2015 per quanto attiene al quartiere di Ravecchia,
dov'è situato il mapp.
__________
. Come
esposto sopra al consid. 5.1., tale documento è infatti stato accluso agli atti
posti in pubblicazione a mero titolo informativo.
9.   Il ricorrente sostiene
inoltre che la misura sia costitutiva di disparità di trattamento. A sua detta "Coloro
che negli anni si sono impegnati a mantenere uno stabile (…) avrebbero come
ricompensa per lo sforzo fatto la limitazione della propria libertà (…). D'altro
canto, chi nel passato ha potuto e voluto demolire un immobile (che oggi
avrebbe potuto essere considerato importante
culturalmente)
ne trarrebbe vantaggio (…)". Ora,
secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi
alla legge ha una portata necessariamente limitata
nell'ambito di
provvedimenti pianificatori e s'identifica in
sostanza con il divieto dell'arbitrio
(DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65
consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6)
. Il
ricorrente, che fa valere una disparità di trattamento per rapporto a situazioni
passate, relative alle modalità di sfruttamento dei fondi da parte dei loro
proprietari, non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo
opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile
. La censura si
avvera quindi infondata.
10.   Il ricorrente reputa infine
che "(…) le zone di pianificazione adottate sono enormi e pregiudicano lo
sviluppo futuro di quello che diventerà un quartiere del nuovo comune".
Inoltre "(…) procedendo ora senza considerare l'assieme del territorio del
nuovo comune [la zona di pianificazione] appare misura inadeguata e
inappropriata". Ora, già si è detto che la semplice visione della rappresentazione
grafica che compone il provvedimento lascia apparire l'affermazione circa l'"enormità"
della misura come esagerata (cfr.
supra
, consid. 5.1.). Ad ogni modo, vista
la tematica ben circoscritta che essa disciplina nonché le puntuali localizzazioni
dal profilo territoriale, non è dato di vedere per quali ragioni essa sia in
grado di inibire lo sviluppo della città, rispettivamente per quale motivo il
Municipio avrebbe dovuto attendere, prima di adottare il provvedimento, la
revisione generale del piano regolatore di Bellinzona, in modo da considerare
la globalità del suo territorio. Peraltro non va dimenticato che nell'ambito
della ponderazione globale degli interessi che l'autorità di pianificazione è
chiamata ad effettuare (cfr. art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione
del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]), vanno considerati
,
come il ricorrente stesso riconosce ("Pur ammettendo che la zona di
pianificazione sia uno strumento adeguato per la protezione dei beni culturali
(…)"),
tutti gli aspetti rilavanti nella pianificazione
territoriale,
fra cui quello legato alla tutela del patrimonio costruito
(cfr.
Heinz Aemisegger/Samuel Kissling
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, Vorbemerkungen zur
Nutzungsplanung, n. 10 seg.). La censura va pertanto disattesa.
11.   11.1.
Fondata
dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora
esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta
ragionevole, idonea e
necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre
verificare se il
provvedimento rispetta il principio della
proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro
adempiuti.
11.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa
permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità
pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli
oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente
pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato
di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente
l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta
tout
court
qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli
che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione
(cfr. anche
supra
, consid. 5.2.). Ciò significa che, anche a seconda
del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non
vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Per il che i generici
timori espressi nella replica dal ricorrente, secondo il quale "(…)
l'immobile deve rimanere com'è almeno nella sua caratteristica esterna, per cui
se
si volesse aggiungere un corpo accessorio (…) ci si troverebbe di
fronte al diniego da parte dell'autorità", appaiono apodittici e
eccessivi. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di
proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento,
la
cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di
avanzamento dei lavori di revisione
. In definitiva, esso si
appalesa senz'altro sopportabile.
12.   In esito alle considerazioni
che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera