ti_gerichte · 90.2000.44 · 2002-04-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 30.04.2002 90.2000.44
Tessin Tribunale della pianificazione 30.04.2002 90.2000.44
Ticino Tribunale della pianificazione 30.04.2002 90.2000.44

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2000.00044
Lugano
30 aprile
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del
14 settembre 2000
di
__________
__________ -__________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione del Consiglio di Stato n. __________
dell'11 luglio 2000 di approvazione del Piano regolatore e dei Piani
particolareggiati dei nuclei del comune di __________;
viste le
osservazioni 20 novembre 2000 del Municipio di __________ e la risposta 26
luglio 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento
del territorio,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Con
risoluzione
n. 2991 il Consiglio di Stato, approvando l'11 luglio 2000
la revisione del PR e dei PP dei nuclei del comune di __________, ha negato
tuttavia l'approvazione della nuova zona edificabile in località __________ -__________,
rinviando gli atti al comune affinché questi provvedesse ad elaborare una
variante che definisse in merito una nuova proposta pianificatoria.
b.
Avverso
tale decisione è insorta al TPT la signora __________ __________ -__________,
proprietaria del fondo n. __________RFP di __________ ubicato in località
__________ -__________ e compreso nel comparto edificabile non approvato
dall'Autorità governativa. Chiedendo l'annullamento della decisione e la
conferma dell'assegnazione del comparto __________ -__________ alla zona
edificabile, rimprovera al Consiglio di Stato un errato accertamento e
apprezzamento giuridico dei fatti. A sostegno della sua impugnativa osserva che
gli insediamenti esistenti, l'ubicazione rispetto al contesto insediativo del
comune e il grado di urbanizzazione del comparto giustificano pienamente la
qualifica di comprensorio ampiamente edificato, facendo inoltre notare
l'inesistenza di motivi pianificatori preponderanti alla sua attribuzione alla
zona edificabile.
c.
Nelle
osservazioni il comune ha chiesto l'accoglimento del ricorso, avendo esso
stesso inoltrato al TPT un'impugnativa sulla medesima questione, che verrà
evasa in separata sede. Dal canto suo, nella risposta, il Consiglio di Stato ne
ha postulato la reiezione.
d.
In
data 18 settembre 2001 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in
contraddittorio, in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle
rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e a
presentare conclusioni.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso
al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a),
i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In
concreto la legittimazione attiva della ricorrente è senz’altro data a norma
dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT, in quanto proprietaria di un fondo incluso
nella zona edificabile, della quale il Consiglio di Stato ha negato
l'approvazione.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
Quanto al
Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al
Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione
dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica
d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione
del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di
una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto
dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo
essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale
utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art.
75 Cost.)
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura,
sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli
spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli
insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati
nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni
nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi
e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta
di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà
solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi
in gioco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461
consid. 5a).
In questo
senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di
margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza
territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se
sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo
territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di
tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
4.
Nel sistema della LPT il processo
pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica
funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del
territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD,
che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo
strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che
si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“
(art. 12 lett. b
LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale
(1980) statuisce che
"il Cantone ... attua una politica di
pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra
di loro coordinate"
. Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da
obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione
del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati
intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo
dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art.
15 LPT), agricola (art. 16 LPT) e protetta (art. 17 LPT); con facoltà per il
diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col
PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i
prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del
comune (art. 24 LALPT).
Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
Nel
caso concreto, l'insorgente ritiene che i motivi addotti dal Consiglio di Stato
per negare l'azzonamento del comparto in oggetto in zona edificabile siano privi
di fondamento: difatti, oltre a disporre di tutti i requisiti legali per essere
attribuito a detta zona (idoneità, urbanizzazione dei fondi, preesistente ampia
edificazione,..), questo connota un carattere insediativo marcato, per di più
direttamente connesso con il comprensorio edificabile comunale, senza che
motivi pianificatori preponderanti si oppongano alla sua attribuzione alla zona
edificabile.
5.1
Per
rispondere a queste censure, occorre anzitutto ricordare che, a norma dell'art.
15 LPT, la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori.
Non
basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro
e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio
può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad
esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad esempio se il terreno si presta effettivamente
alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid.
5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore, che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di
terreni isolati.
5.2
Premesso
che nel caso concreto non emergono motivi per non ritenere idonei
all'edificazione i terreni in questione, giacché risultano già edificati con
quattro fabbricati, occorre rilevare che per stabilire se un terreno è già
ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della
natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze
edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività
edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le
costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per
sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole.
Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il
requisito va invece esaminato per rapporto
a tutto il comprensorio
.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e
utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice
presenza di un gruppo di case:
queste devono presentare assieme il carattere
di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente
concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza
formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale
disseminazione di case più o meno ravvicinate
. Dipenderà dalla tradizione
insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere
ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa.
Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo
delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
5.3
Si
terrà inoltre conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano
strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro
estensione, pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e,
implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa
(Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto
territoriale che ne consegue;
la
creazione di piccole zone
lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma
addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia
255, consid. 3c).
In casi
estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona
edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della
zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o
perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono
collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi
(DTF 113 Ia 444, consid. d/da). Da questo caso si distingue quello di più
edifici, che già possiedono un certo carattere insediativo unitario e non
possono essere associati all'insediamento principale a causa della distanza o
della differenza di quota di livello. In queste circostanze, può imporsi la
creazione di una piccola zona edificabile, eventualmente con disposizioni
edificatorie restrittive (loc. cit.).
5.4
Nella
fattispecie si rileva anzitutto come dal profilo insediativo-residenziale il
comune di __________ si sia territorialmente sviluppato lungo l'asse stradale
cantonale che da __________ sale in direzione del comune d'Isone, segnatamente
con gli agglomerati tradizionali di __________ e di __________ che, posizionati
in sequenza
, "fungono da fulcri del tessuto insediato
" del
comune (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 5).
Per
raggiungere la località __________ -__________, ove è posto il comparto
edificabile non approvato dal Consiglio di Stato con la risoluzione qui
impugnata, occorre invece dipartirsi dalla cantonale ed imboccare la strada che
dal nucleo di __________ entra nella __________ di __________ e sale con una certa
pendenza in direzione della frazione di __________.
Questo
comparto, un quadrilatero decisamente irregolare posto a cavallo della strada,
è lambito alla sua sommità dall'area forestale, che, scendendo su entrambi i
fianchi con ampie fasce boschive parallele, delimita pure il sottostante
comprensorio prativo, che si apre e declina in forte pendenza verso valle. Fra
il comparto all'esame e il nucleo di __________, oltre alla fascia forestale di
cui si è accennato e al sussistere di un certo dislivello, si frappone un
avvallamento ben marcato solcato da un riale.
Dal
profilo strutturale si è già evidenziato che esso comprende su una superficie
di ca. 4'000 mq quattro costruzioni unifamiliari, edificate approssimativamente
alla fine degli anni 1960. Due di questi edifici, di cui uno appartiene alla
ricorrente, sono disposti a monte della strada a ca. 20-25 m dal suo ciglio e
distanziati fra di loro di una quindicina di metri. I due rimanenti sono invece
ubicati a valle: una costruzione a 7 m dalla strada e l'altra, più in basso, a
ca. 25 m. Fra gli edifici a valle e quelli a monte il dislivello del terreno è
pressappoco di 20 m.
5.5
Nel caso concreto si deve convenire che le condizioni sopra
enunciate non sono adempiute. Il comparto in oggetto non presenta quelle
caratteristiche insediative minime per poter assurgere a zona edificabile ai
sensi dell'art. 15 LPT. Difatti le costruzioni che la compongono, benché a
carattere residenziale, non appaiono invero come un gruppo di edifici raccolti,
formanti un'unità insediativa coerente e chiaramente distinta
("Siedlungscharakter"). Il loro sorgere in zone discoste dalle aree
di più antico insediamento del comune è avvenuto, al pari di numerose altre,
anteriormente all’entrata in vigore delle norme pianificatorie oggi conosciute,
senza perciò rispondere ad un disegno unitario o ad una volontà di creare nuovi
nuclei di aggregazione umana e sociale. Si tratta infatti di uno sparuto gruppo
di edifici, dispersi casualmente sul versante della
montagna
e abbarbicati sul pendio, il cui rimarchevole dislivello contribuisce ad
emarginarli. Privi di particolari pregi storico-architettonici, non formano
alcun complesso unitario chiaramente individuabile sul terreno. Contornati sui
tre lati dall'area forestale e posti alla sommità di un comprensorio agricolo,
costituito da prati e terreni parzialmente vignati, che si apre a valle, sono
completamente isolati dalla zona residenziale del comune (nucleo di
__________), che, come rilevato, si sviluppa sul versante opposto e lungo la
cantonale per Isone, quindi al di là dell'avvallamento, del riale e della
fascia boschiva. E' ben vero che l'accesso al comparto è garantito dalla strada
che dal nucleo di __________ ascende alla frazione di __________. Tuttavia, al
contrario di quanto sostiene la ricorrente, tale accesso non permette di
ritenere il comparto in esame, malgrado di fatto risulti residenziale, come
funzionalmente annesso al comprensorio edificabile del comune, dato che, oltre
ad essere distanziato dallo stesso di almeno un centinaio di metri in linea
d'aria e unitamente alla differenza di densità edilizia - le case nel comparto
litigioso sono notevolmente distanziate fra di loro -, vi sono frapposti
elementi pianificatori talmente marcati (cfr. avvallamento, riale e fascia boschiva)
da farlo ritenere dal punto di vista pianificatorio come appartenente all'ampio
comparto agricolo sottostante.
Quanto
all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come
ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF
21.3.1994 in re S. c/ comune di __________ (__________/1993), ai cui sensi
possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "
terreni situati
nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio
urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si
trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in
concreto
(e così nella fattispecie presente; n.d.r.),
soltanto di
singoli edifici"
(in quel caso due).
A fronte
di questa situazione, siccome la sostanza edilizia in esame rappresenta uno
scampolo sparso nel territorio non costruito, l'istituzione di una zona
edificabile è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto
federale, fondato sulla netta separazione fra zona edificabile ed altre
utilizzazioni. In definitiva va riconosciuto che nella fattispecie il requisito
della preesistente ampia edificazione fa sicuramente difetto.
Pertanto, la decisione del Consiglio di Stato merita di venir
confermata.
6.
Non
occorre inoltre analizzare se l'azzonamento proposto dai ricorrenti avrebbe
potuto venir raggiunto con altri strumenti, ed in particolare mediante
l'istituzione di una zona
di mantenimento
degli insediamenti. L’art. 33 OPT permette infatti di designare delle zone di
utilizzazione speciale giusta l’art. 18 LPT per la conservazione di piccoli
insediamenti fuori delle zone edificabili, a condizione che il PD lo preveda
nella rappresentazione grafica o nel testo (cfr. DTF 119 Ia 302 consid. 3a;
E.
Beretta, Riflessioni in tema di piccoli insediamenti fuori zona edificabile, in
: RDAT I-1997, p. 347 ss.;
ASPAN, Résoudre le problème épineux des hameaux,
1999). Orbene, tale presupposto in Ticino non appare soddisfatto, perché
l’istituzione di simili zone non è prevista né dalla rappresentazione grafica,
né dal testo del PD.
7.
Stabilito
che nella fattispecie i requisiti minimi posti dall'art. 15 LPT non sono
adempiuti, in particolare quello della preesistente ampia edificazione, il
ricorso deve essere respinto.
Tassa di
giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 800.- (ottocento).
3.   Intimazione:                  -
__________. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario