ti_gerichte · 90.2016.4 · 2020-04-20 · it
Variante di piano regolatore volta a riqualificare le zone residenziali in un comparto del Comune favorendo lo spostamento delle attività commerciali e industriali in un'altra area

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.04.2020 90.2016.4
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.04.2020 90.2016.4
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.04.2020 90.2016.4

Incarto
n.
90.2016.4
Lugano
20 aprile 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 22 gennaio 2016 della
RI 1
patrocinata da:   PR 1
contro
la risoluzione del 23 dicembre 2015 (n. 6003), con
cui il Consiglio
di Stato ha approvato la
variante del piano regolatore del Comune di Arbedo-Castione concernente il
comparto Castione;
ritenuto,
in
fatto
A.
La RI 1 (__________) è
proprietaria del mapp. 27__________ di Arbedo-Castione. Il fondo, di 20'816 m
2
,
è posto nelle vicinanze dello svincolo autostradale di Bellinzona nord ed è
delimitato a sud da via __________ e a ovest da via __________. Su di esso
sorge il Centro commerciale __________ di Castione che dispone di una
superficie di vendita pari a 6'601 m
2
e di 355 posteggi (cfr.
Sistemazione
Centro __________ Castione - Rapporto di impatto ambientale
, aggiornamento
aprile 2010, pag. 2 e 5, prodotto dalla ricorrente in prima sede), ciò che lo
qualifica come grande generatore di traffico (GGT) ai sensi della scheda R8 del
piano direttore cantonale (PD; cfr. in particolare p.to 2.1.
Definizione di
Grande generatore di traffico - GGT
, pag. 5). La proprietà è situata nella
zona residenziale semi-intensiva (RSI) 13.00 del piano regolatore del Comune di
Arbedo-Castione, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 maggio
2002 (n. 2284) e dell'11 marzo 2003 (n. 1036, decisione sulle parti sospese) ed
integrato in seguito da numerose varianti. La zona RSI è retta dall'art. 26
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che dispone:
1.
La zona residenziale
semi-intensiva RSI 13.00 è in principio destinata alla residenza ed al
commercio. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non
moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona.
2.
L'altezza massima delle
costruzioni è di 13.00 m.
3.
L'indice di sfruttamento massimo è
dello 0.8.
4.
L'indice di occupazione è del 40%;
almeno un terzo della superficie rimanente deve essere sistemato a verde.
5.
Alla zona è attribuito il grado di
sensibilità II secondo OIF.
B.
a. Durante la seduta del 25 ottobre 2012 il
Consiglio comunale di
Arbedo-Castione ha adottato la variante del piano
regolatore concernente il comparto Castione, con lo scopo di dare slancio alla
zona industriale, di riqualificare l'abitato e di dare un nuovo assetto al
quartiere nelle vicinanze della stazione (messaggio municipale 6 agosto 2012
[n. 312], pag. 1). Essa si prefigge in particolare di riqualificare le zone
residenziali poste a est della ferrovia con varie misure, fra cui la drastica
limitazione della dimensione delle attività commerciali ivi insediate,
favorendone lo spostamento ad ovest della ferrovia nelle zone all'uopo previste
(zona sportiva e commerciale [SC]; zona lavorativa e commerciale [LC]) tramite
parziale riconversione dell'attuale zona industriale J1, nel comparto indicato
dal PD come potenzialmente idoneo per i GGT. L'art. 26 NAPR (ora art. 31 NAPR)
è stato riformulato come segue:
1.
La zona residenziale
semi-intensiva RSI 13.00 è in principio destinata alla residenza
ed al
commercio. Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non
moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona
.
Subordinatamente
sono ammesse attività di servizio o produttive non moleste. In particolare non
è ammessa la costruzione, la trasformazione o il cambiamento di destinazione di
edifici per l'esercizio della prostituzione.
Attività commerciali sono ammesse unicamente se volte
a soddisfare i fabbisogni locali e con al massimo di 150 mq di superficie di
vendita. Non sono ammesse attività che si configurano come "grandi
generatori di traffico" ai sensi della legislazione vigente.
2.
L'altezza massima delle
costruzioni è di 13.00 m.
3.
L'indice di sfruttamento massimo è
dello 0.8.
4.
L'indice di occupazione
massimo
è del 40%; almeno un terzo della superficie rimanente deve essere sistemato a
verde.
5.
Alla zona è attribuito il grado di
sensibilità II secondo OIF.
Il mapp. 27__________ è
stato inoltre vincolato all'allestimento di un piano di quartiere secondo le
disposizioni dell'art. 41 NAPR, che prevede in particolare:
(…)
PQ 2: Prati dei Mulini (fondo n. 27__________ RFD)
Lo scopo è la riconversione alle attività
residenziali.
L'edificazione deve avere un carattere unitario e lo
standard energetico degli edifici deve essere superiore o equivalente a
Minergie.
Almeno la metà dell'area verde deve essere raggruppata
in un'unica superficie.
Non è ammessa circolazione veicolare all'interno del
sedime, ad eccezione delle attività di carico-scarico e fornitura. I posteggi
devono essere interrati o in autosilo, ad eccezione di quelli destinati ai
visitatori.
Chiamati a esprimersi
tramite referendum, i cittadini di Arbedo-Castione hanno condiviso la nuova
impostazione pianificatoria.
b. Avverso tale
variante RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento
nella misura in cui inserisce la sua proprietà in una zona a vocazione
esclusivamente residenziale e prevede l'obbligo di allestire un piano di
quartiere. Invocando una lesione del suo diritto di essere sentita, essa ha
censurato una violazione della libertà economica. In particolare, secondo la
ricorrente, la variante, irrealistica ed utopica, non sarebbe sorretta da un
sufficiente interesse pubblico e andrebbe ad influire indebitamente sulla
libera concorrenza con altri centri commerciali posti nelle sue vicinanze (__________,
__________ e __________). La variante si sarebbe inoltre rivelata lesiva del
principio della proporzionalità, in particolare considerati i costi esorbitanti
derivanti dallo smantellamento e dal trasferimento della sua sede attuale nel
nuovo comparto, posto ad ovest della ferrovia.
C.
Con risoluzione del 23
dicembre 2015 (n. 6003) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la
variante, negando tuttavia la sanzione agli azzonamenti previsti per il
comparto posto ad ovest della ferrovia (cfr. p.to n. 2. a. del dispositivo,
pag. 75, che rinvia al capitolo 5.
Riassunto della decisione
, e in
particolare sottocapitolo A. a.), vista l'assenza di un'analisi dei pericoli
naturali legati all'esondazione del fiume Ticino (cfr. in particolare capitolo
4.1.1. a.
Pericoli alluvionali
, pag. 14-15). Tuttavia, in considerazione
del lungo iter che aveva contraddistinto la variante e delle mutate circostanze
relative alla realizzazione dello stadio, il Governo ha reputato utile
formulare all'attenzione del Comune alcune considerazioni in merito agli azzonamenti,
alle opere di urbanizzazione, alla rete viaria e agli aspetti paesaggistici relativi
a tale comparto nell'ottica di una sua rielaborazione (cfr. in particolare
capitolo 4.1.2. d.
Proposte per il Comparto a ovest della ferrovia
, pag.
31-36). Per quanto attiene al ricorso di RI 1, l'Esecutivo cantonale l'ha
respinto, ritenendo come, malgrado la mancata approvazione del suddetto settore,
l'intenzione del Comune fosse comunque quella di consolidare maggiormente la
componente abitativa nelle zone residenziali.
D.
Avverso tale decisione
RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento
nella misura in cui approva l'azzonamento previsto per la sua proprietà.
Ribadendo la sussistenza di una violazione del principio della proporzionalità,
essa sottolinea segnatamente come, in ogni caso, con la mancata approvazione
degli azzonamenti previsti ad ovest della ferrovia venga a cadere anche l'interesse
pubblico alla base del provvedimento.
E.
a. Il Comune di
Arbedo-Castione e la Sezione dello sviluppo territoriale postulano in sede di
risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e
di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
F.
a. Il 30
novembre 2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi
della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale
occasione RI 1 si è impegnata a produrre la licenza edilizia rilasciatale il 19
giugno 2017 per il rinnovo dell'edificio al mapp. 27__________. Il documento è
stato tramesso al Tribunale il giorno stesso.
b. La RI 1 e il Comune
hanno esibito una memoria conclusiva con la quale hanno ribadito le proprie
tesi di fondo, puntualizzandole ulteriormente. In aggiunta RI 1 lamenta una
violazione del principio della stabilità dei piani e, in quest'ottica, l'assenza
di un'adeguata motivazione delle mutate circostanze atte a
giustificare la soluzione pianificatoria che la
concerne. Posto inoltre come con il rilascio della licenza del 19 giugno 2017
sarà escluso
uno smantellamento della
sua attività nei prossimi 20 anni almeno
, essa sottolinea l'impossibilità di attuare le scelte del
piano
nel suo orizzonte di validità.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa
è la legittimazione attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il
ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in
vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, 365).
Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima
legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione prodotta in corso di causa e dalle risultanze del sopralluogo,
senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.
2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di
autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b della legge federale sulla pianificazione del
territorio
del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art.
29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano
tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi
pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.
La ricorrente ripropone
anche in questa sede la tesi, invero poco chiara, secondo cui il Municipio
avrebbe modificato la destinazione della zona dov'è ubicato il suo fondo dopo
la votazione popolare del 14 aprile 2013. Ciò sarebbe avvenuto a poco meno di
un anno di distanza dalla versione dell'art. 31 NAPR sottoposta al Legislativo
comunale, che ricalcava i contenuti dell'art. 26 NAPR. Lamenta al riguardo una
violazione del principio della stabilità dei piani e una motivazione
insufficiente delle mutate circostanze che avrebbero giustificato la modifica.
3.1. La tesi si rivela
completamente priva di fondamento già solo per il fatto che manifestamente gli
atti informanti la variante sottoposti al Consiglio comunale contemplavano
(già) la versione dell'art. 31 NAPR così come poi adottata il 25 ottobre 2012 (cfr.
parimenti Rapporto di pianificazione agosto 2012 e obiettivo ivi più volte ribadito,
ad esempio a pag. 21, relativo alla
drastica limitazione della dimensione
delle attività commerciali (in particolare vendita) nelle zone edificabili site
a est della linea ferroviaria)
. Ad ogni modo, per i dettagli concernenti l'iter
che ha condotto all'approvazione della variante si rinvia per semplicità a
quanto addotto dal Comune in sede di risposta al Consiglio di Stato (pag. 17,
p.to 9.1). A titolo abbondanziale si rileva quanto segue.
3.2. La pianificazione del territorio in
generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito
permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle
circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta
soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le
mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità (
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 11 ad art.
21). Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle
circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario,
adattati. La notevole modifica può concernere sia una situazione di fatto sia
di diritto: in quest'ultimo caso può trattarsi di una modifica legislativa in
ambito pianificatorio o ambientale, dell'entrata in vigore della revisione del
piano
direttore o di una nuova
giurisprudenza (cfr.
Thierry Tanquerel
in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 45 ad art. 21;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 15 ad art.
21). Del resto, i piani d'utilizzazione devono essere adattati al nuovo diritto
(cfr.
Tanquerel
,
op. cit., n. 45 ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive
comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art.
33 cpv. 1 LST). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte
temporale, può risultare giustificata anche da visioni ed esigenze diverse da
parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole
delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (RtiD II-2017 n. 10 consid.
3.3. con rinvii).
3.3. Come esposto in
narrativa, la revisione generale del piano regolatore del Comune di
Arbedo-Castione è stata approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14
maggio 2002 (n. 2284) e dell'11 marzo 2003 (n. 1036, decisione sulle parti
sospese) ed integrata in seguito da numerose varianti. Con la risoluzione del
14 maggio 2002 il Governo ha pure approvato l'art. 26 NAPR, che è stato completato
come segue (cfr. p.to n. 1 e 4 del dispositivo, pag. 40, che rinvia al capitolo
6.1.
Modifiche d'ufficio
, e in particolare lett. f, pag. 37, nonché pag.
28):
1.
(…)
Attività di servizio e
artigianali sono ammesse se compatibili con la destinazione preponderante della
zona.
Sono ammesse attività commerciali, di servizio o produttive non
moleste, compatibili con la funzione preponderante della zona.
5.
Alla zona è attribuito il GdS II
.
All'origine
della variante all'esame vi è l'avvio della progettazione
, nel 2006,
della nuova stazione TILO di Castione e la revisione del PD, che ha
identificato il vasto comparto posto a ovest della ferrovia, mai veramente
decollato come zona industriale J1, come polo di sviluppo economico (PSE) ai
sensi della scheda R7 con la possibilità di insediarvi GGT ai sensi della
scheda R8 (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 2012, capitolo
Sintesi
introduttiva
, pag. 3-4), ciò che ha indotto il Municipio a istituire il 2
marzo 2009 una zona di pianificazione sul suo territorio. Alla luce di queste
premesse bisogna convenire che l'esigenza di riesaminare il piano regolatore
per quanto attiene al comparto Castione sia dal profilo delle sue finalità, sia
dal profilo dei suoi contenuti, appare data già alla luce del fatto che dalla
sua approvazione, risalente al 14 maggio 2002, sono passati ormai più di dieci anni.
Di regola non è dunque più possibile appellarsi al principio della stabilità
dei piani, posto che, come espresso
supra
al consid. 3.2., visioni e
esigenze diverse da parte delle autorità possono giustificarne un riesame,
indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT. A ciò si aggiungono gli importanti motivi d'interesse
pubblico, appena ricordati, relativi alla volontà del Comune di rilanciare il vasto
comparto industriale posto ad ovest della ferrovia, attualmente sottosfruttato.
La critica non merita quindi accoglimento.
4.
Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una
base legale, essere giustificate da un interesse pubblico
preponderante e rispettare il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 [Cost. RS 101]
; DTF
132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della
legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su
una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in
modo da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel
singolo caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di
trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità
della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che
compete al potere
pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso
è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (
RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-
Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594
). Se per restringere
la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi
ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono
conformi alla Costituzione solo se si fondano su
motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del
territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano
avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di
per sé contrarie a questo principio (STF
1C_323/2007 del 15 febbraio
2008 consid.
5.2;
Jörg
Paul Müller/Markus Schefer
, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
4.3. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di
interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione
per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole
tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (
regola
della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con
rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
5.
5.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno
delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle
autorità incaricate della pianificazione (cfr.
Heinz Aemisegger/Samuel Kissling
in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT),
come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a
ogni
buon conto, suddiviso secondo le
rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,
dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport,
della cultura, del tempo libero e così via (cfr.
Aemisegger/
Kissling
, op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle
zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti
dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima
legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT;
Aemisegger/Kissling
,
op. cit., n. 18;
Zen-Ruffinen/Guy-
Ecabert
, op. cit., n. 509). Oltre alla
definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di
costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le
caratteristiche (cfr.
Aemisegger/Kissling
,
op. cit., n. 19 ad art. 15).
5.2. Le zone residenziali sono essenzialmente riservate agli
insediamenti abitativi ed alle attività complementari a questa destinazione,
ossia ad insediamenti di altro genere, ma di natura accessoria, subordinata
alla funzione residenziale. Negozi di quartiere ed esercizi pubblici risultano
conformi alla destinazione della zona residenziale, soltanto nella misura in
cui siano commisurati alle effettive esigenze dei suoi abitanti (cfr. DTF 117
Ib 147 consid. 5b; RDAT II-2002 n. 77, I-1997 n. 29, I-1995 n. 35).
5.3. In concreto la
variante all'esame si basa sulla seguente analisi territoriale (cfr. Rapporto
di pianificazione agosto 2012, pag. 8):
Lo sviluppo territoriale degli ultimi anni di Castione
è stato contraddistinto dall'insediamento di svariate attività di tipo
commerciale nelle zone miste ubicate ad est della linea ferroviaria, presso la
parte principale dell'abitato, mentre l'area industriale ad ovest della stessa
si presenta da anni sotto utilizzata ed occupata da attività a basso valore
aggiunto.
In sintonia con le indicazioni del Piano direttore, ed
in particolare con le schede R7 (Poli di sviluppo economico) e R8 (Grandi
generatori di traffico), l'obiettivo del Municipio è di ridare slancio alla
zona situata a ovest della linea ferroviaria e nei pressi della nuova stazione
TILO e contemporaneamente restituire la vocazione residenziale alla parte
principale dell'abitato di Castione.
Il citato Rapporto
enuncia poi, sempre a pag. 8, i vari obiettivi perseguiti, fra cui quello di
concentrare/spostare le attività commerciali esistenti e future (escluse le
piccole attività a carattere locale) ad ovest della ferrovia, a ridosso della
stazione, e quello di ridare/garantire una vocazione locale (in particolare
residenziale) al comparto ad est della ferrovia, chiuso tra la montagna, la
strada cantonale per Claro e quella per Lumino. Più precisamente
sono in
particolare da richiamare da un lato la volontà di concretizzare il "Polo
di sviluppo economico" ad ovest dei binari (…) e dall'altra quella di restituire
all'abitato di Castione (a est di Via __________) una vocazione più prettamente
residenziale, impedendo la realizzazione di nuovi centri commerciali
(citato
Rapporto, pag. 9).
5.4. Per quanto attiene
specificamente le zone residenziali, il
modello urbanistico di riferimento
prevede una
delimitazione delle
zone con una funzione prevalentemente
residenziale
, che sono quelle più discoste dagli assi di transito
veicolare. Esse ricalcano sostanzialmente le zone già in vigore, per le quali è
prevista una regolamentazione molto restrittiva delle attività non compatibili
con la residenza, in particolare quelle commerciali
(cfr. Rapporto di
pianificazione agosto 2012, pag. 20). Tale impostazione è ribadita nei
Principi
e obiettivi
relativi alle modifiche del piano delle zone (cfr. citato
Rapporto, pag. 24):
Il Municipio intende in primo luogo operare una chiara
distinzione tra le varie zone edificabili in funzione della loro vocazione
.
Queste possono essere classificate in tre gruppi: residenziali, miste e lavorative.
Parallelamente a questa classificazione c'è una
distinzione del grado di "molestia" delle attività ammesse in ognuna
delle zone.
Le aree a vocazione
residenziale
(la zona dei
nuclei tradizionali, la zona residenziale estensiva e quella intensiva) sono
tendenzialmente ubicate lontano dagli assi di transito principali e non vi sono
ammesse altre attività che possano generare conflitti con le funzioni
abitative. Attività di vendita sono ammesse solo se a carattere prettamente
locale e limitatamente a superfici inferiori a 150 mq.
Per ciò che concerne le
modifiche alle norme di attuazione, esse riguardano in particolare (cfr. citato
Rapporto, pag. 41):
1.
un nuovo articolo inerente il
concetto di molestia. Esso permette di definire con precisione la compatibilità
di una determinata attività con la zona edificabile. In particolare permette di
escludere attività che generano ripercussioni non compatibili con le
caratteristiche e le esigenze delle funzioni abitative e permette di
considerare anche le immissioni "immateriali" (ideali);
(…)
5.   l'inserimento del limite della superficie di
vendita e il divieto ad insediare GGT in genere nelle zone edificabili residenziali
e miste;
6.   la precisazione della vocazione residenziale
delle zone preposte alla funzione abitativa;
7.   l'inserimento del grado di molestia ammesso nelle
diverse zone edificabili;
(…)
5.5. La ricorrente
contesta l'interesse pubblico alla base dei nuovi contenuti dell'art. 31 NAPR,
concentrando le sue tesi sul fatto che la mancata approvazione del comparto ad
ovest della ferrovia faccia sì
che una buona parte degli obiettivi
pianificatori prospettati dal Comune vengano a meno sottraendo un elemento di
interesse pubblico di fondamentale importanza all'intera operazione
. A
torto. Infatti, contrariamente a quanto essa assume, la mancata approvazione da
parte del Governo delle nuove zone SC e LC non ha scalfito minimamente le
scelte operate dal Comune relative alla riqualifica delle zone residenziali
presenti sul suo territorio. Tali scelte, a cui perviene una portata autonoma
rispetto a quelle preconizzate per il comparto posto ad ovest della ferrovia, appaiono
infatti convenientemente motivate e si pongono in perfetta sintonia con i
principi elencati all'art. 3 cpv. 3 LPT, secondo cui occorre
ripartire
razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli
prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici (lett.
a) e preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli
scotimenti (lett. b)
(cfr. anche
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 36 ad art. 3;
Aemisegger/Kissling,
op. cit., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, n. 37)
. In
particolare l'obiettivo di sottolineare la vocazione residenziale della zona
dei
nuclei tradizionali, della zona residenziale estensiva e di quella intensiva,
ammettendovi solo piccole attività commerciali e rendendo così conforme il
regime di zona con quanto ammesso dalla giurisprudenza (cfr.
supra
consid. 5.2.), non può che venir condiviso.
5.6. È
vero che, negli intendimenti del Comune, vi era l'obiettivo di accompagnare il
rafforzamento della funzione residenziale con la messa a disposizione di
superfici destinate al commercio e alla vendita per quelle attività, presenti
in tali zone, ritenute incompatibili con la funzione abitativa. Ora, a prescindere
dal fatto che la ricorrente si era opposta in prima sede anche a questa
soluzione, in proposito occorre anzitutto osservare come l'impostazione
pianificatoria relativa al comparto posto ad ovest della ferrovia, conforme
alla scheda R8 del PD concernente il GGT, seppur non approvata, non è stata
abbandonata e formerà oggetto di rielaborazione (cfr.
supra
consid. C).
Il Comune ha già dato avvio ai relativi lavori preparatori, così come
comunicato nell'ambito del sopralluogo del 30 novembre 2017 (
"…
fra
Comune e Cantone sono in atto delle trattative per ridefinire gli obiettivi
pianificatori ad ovest della ferrovia e che al riguardo vi sarà un incontro che
si terrà durante il mese di gennaio prossimo"
)
, ciò che
attesta la volontà di concludere la pianificazione concernente questo settore
entro tempi ragionevoli. Occorre poi rilevare come la presenza in una zona
residenziale di un GGT, come per l'appunto l'attività di RI 1, necessitasse in
ogni caso di venir riesaminata dal profilo pianificatorio, ciò che il Comune ha
fatto, prevedendo, per il mapp. 27__________, la sua riconversione alla
funzione abitativa (cfr. art. 41 NAPR). Poco importa se, visto il rilascio
della licenza edilizia del 19 giugno 2017 per la
riattazione con ampliamento
dello stabile al mapp. 27__________, l'insorgente ritiene che nei prossimi 20
anni nulla muterà sul suo fondo, motivo per cui la prevista pianificazione non
troverebbe attuazione, difettando quindi d'interesse pubblico. Tale perentoria affermazione,
oltre a dipendere unicamente dalle scelte e dalle strategie aziendali dalla
ricorrente, non può venir opposta con successo al postulato di una
pianificazione razionale del territorio, vista, tra l'altro, l'impossibilità,
alla luce dei contenuti della scheda R8 del PD e degli art. 72 seg. LST, ed in
particolare dell'art. 74 cpv. 1 LST, di garantire all'insorgente un ulteriore
sviluppo della sua attività nella zona in cui attualmente si situa. Va infine
considerato che la ricorrente, proprio in base alla licenza del 19 giugno 2017,
ha potuto consolidare la sua situazione nel comparto all'esame e che tale
situazione, così come osserva il Comune in sede di risposta, è tutelata dagli
art. 66 LST e 86 del
regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), che permettono,
qualora ne siano date le premesse (cfr. in particolare art. 86 cpv. 2 e 3 RLst),
anche trasformazioni e ammodernamenti. Peraltro, così come verrà esposto al
seguente considerando, versano in una situazione del tutto analoga anche le
attività concorrenti indicate dall'insorgente, posto che pure all'interno delle
zone dove si situano vige il divieto d'insediare GGT e limitazioni relative
alla superficie di vendita.
5.7. Da notare che, in
sede di replica, la ricorrente propone un'analisi territoriale diversa da
quella operata dal Comune, sottolineando come il suo fondo si situi in mezzo a
molte altre attività di carattere commerciale e come il loro sviluppo in tale
fascia di territorio abbia un senso poiché fungerebbe da cuscinetto fra la semi
autostrada A13 e la zona residenziale. Di conseguenza
una zona mista, che
preveda sia la residenza che il commercio costituirebbe la soluzione più
razionale e meno incisiva per la ricorrente
. La tesi non può trovare
accoglimento. Infatti, come si evince dal piano delle zone, la revisione già
prevede verso sud un'estesa "fascia cuscinetto" fra la zona
residenziale RSI e la semi autostrada A13, costituita dall'area forestale e
dalla zona per attività produttive J2, dove trovano insediamento i negozi __________
e __________. Inoltre anche ad ovest, verso via __________, la zona
residenziale RSI è delimitata dalla zona artigianale Art e dalla zona mista semi-intensiva
MSI, dove sono situate __________ e __________. Peraltro sia l'art. 32 NAPR,
concernente la zona MSI, che l'art. 35 NAPR, concernente la zona J2, vietano,
come l'art. 31 NAPR, l'insediamento di GGT. Inoltre l'art. 32 NAPR pone alle
attività commerciali dei limiti alla superficie di vendita (300 m
2
)
di poco superiori a quelli introdotti all'art. 31 NAPR (150 m
2
) per
la zona RSI. Cadono pertanto nel vuoto le censure della ricorrente, secondo cui
l'azzonamento del suo fondo sarebbe dettato da motivi di politica economica,
che andrebbero a incidere sulla libera concorrenza, e si rivelerebbe
(implicitamente) lesivo del principio della parità di trattamento. Per tutti
questi motivi le critiche rivolte all'azzonamento del mapp. 27__________ non
meritano accoglimento.
6.
La ricorrente
contesta l'obbligo di piano di quartiere previsto per la sua proprietà dal
profilo dei suoi contenuti. L'art. 41 NAPR riferito al PQ 2
Prati dei Mulini
non enuncerebbe infatti i parametri edificatori minimi e massimi, così come impone
la legge. Tali parametri non sarebbero desumibili neppure dall'art. 31 NAPR. La
tesi si rivela completamente priva di fondamento.
6.1. Il piano di
quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi
di qualità paesaggistica, architettonica e
urbanistica
fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versio
ne in vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541).
Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del
progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce
il perimetro del
piano di quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i
parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è
quello di favorire la promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse
generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi
che sono fissati dal piano regolatore (
Renato
Steiger
, Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione
alla legge federale sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag.
335 segg., 336). Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto
simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla
promozione degli obiettivi di qualità
urbanistica,
architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Diversamente dal piano
particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la
procedura di licenza edilizia
(STA 52.1997.115 del 10 giugno 1997
consid. 3.1.; art. 56
a
cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre
2009, BU 2009, 541). È dunque il Municipio che decide, non il Legislativo
comunale, sul piano di quartiere (art. 10 della legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991; LE; RL 705.100). È quindi importante che gli
elementi pianificatori essenziali siano stabiliti
dal piano, preliminarmente all'elaborazione del piano di quartiere. In caso
contrario si determinerebbe l'assetto di una porzione del territorio non nelle
vie della pianificazione, ma attraverso un progetto planovolumentrico. Affidare
unicamente all'abilità di un architetto - prevedendo
eventualmente il
parere di una commissione consultiva - la soluzione corretta dal profilo
pianificatorio dei problemi posti dall'edificazione di parte del territorio
senza tracciare preliminarmente le linee essenziali dell'intervento, può
facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio e sottrarre interventi
incisivi sul territorio al preventivo controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32
consid. 6). Una volta approvato, il piano di quartiere mantiene la sua validità
fino a quando il piano regolatore da cui dipende resta in vigore (art. 56
a
cpv. 2 LALPT).
6.2. Come appena
ricordato l'art. 56 cpv. 3 LALPT prescrive che il piano regolatore stabilisce
il perimetro del piano di quartiere nonché i requisiti qualitativi minimi ed i
parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). La LST riconferma questa
impostazione all'art. 54 e precisa all'art. 76 RLst che il piano regolatore
deve contenere i requisiti qualitativi minimi, che
dipendono dagli obiettivi e dai contenuti che il Comune vuole incentivare
mediante il piano di quartiere (cpv. 1), e che i parametri edilizi minimi e
massimi, di cui all'art. 54 cpv. 3 LST, sono le prescrizioni riguardanti le
altezze, le distanze e gli indici (cpv. 2).
6.3. Come spiega il
Comune in sede di risposta, in concreto il PQ 2 è motivato dal fatto che
il
mapp. 27__________ si trova in una posizione particolarmente sensibile dal
profilo paesaggistico e di completazione dell'abitato di Castione, alla
congiunzione di Via __________ con Via __________
. Per questo motivo,
è
imposto il vincolo di realizzare un'edificazione residenziale a carattere
unitario, di standard energetico superiore, con posteggi interrati o in
autosilo e senza circolazione veicolare interna
(Rapporto di pianificazione
agosto 2012, pag. 30). Per quanto attiene ai parametri edificatori che reggono
il PQ 2, occorre rifarsi ai capoversi introduttivi dell'art. 41 NAPR e più
precisamente al cpv. 6 che recita:
6.   Il Piano di quartiere, laddove non è indicato
diversamente, deve rispettare i parametri edificatori di zona. Quando siano
riconosciute particolari qualità urbanistiche, il Municipio può concedere
deroghe all'altezza massima fino ad un massimo di un piano, alle distanze tra
edifici all'interno del comparto, al rispetto delle linee di arretramento per
le costruzioni sotterranee, e può concedere un bonus dell'indice di
sfruttamento fino allo 0.2 e all'indice di occupazione fino a 5 punti
percentuali.
Come esposto in
narrativa (cfr.
supra
consid. B.a.), l'art. 31 NAPR prevede per la zona
RSI un'altezza massima delle costruzioni di 13.00 m, un indice di sfruttamento
massimo dello 0.8 e un indice di occupazione massimo del 40%. Le distanze tra
edifici e dai confini valide per la zona RSI sono poi dettagliate nelle
norme
generali
agli art. 3 cpv. 1 lett. c e 4 cpv. 1 lett. b NAPR. Alla luce di tali
disposizioni si deve concludere che il Comune ha debitamente disciplinato i
parametri edificatori relativi al PQ 2, in sintonia con quanto prescritto dall'art.
56 cpv. 3 LALPT.
7.
7.1. Per tutti
questi motivi il ricorso è respinto.
7.2. Le spese e la
tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia, già
anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera