ti_gerichte · 90.2007.154 · 2009-06-19 · it
Informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.06.2009 90.2007.154
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.06.2009 90.2007.154
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.06.2009 90.2007.154

Incarto n.
90.2007.154
Lugano
19 giugno 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 ottobre 2007 della
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del
comune di Bellinzona, ma in particolare la variante n. 17 relativa alla definizione
del limite del comparto speciale nord Pratocarasso;
viste le risposte:
-      8 gennaio 2008 del
Municipio di Bellinzona;
-    18 gennaio 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________
è proprietaria dei mapp. 349 e 5531 di Bellinzona. I fondi, tra di essi
confinanti e posti in località al Ramon, presentano una superficie di 13'978 mq
e 1'462 mq rispettivamente. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio
comunale di Bellinzona ha adottato la revisione generale del piano regolatore.
In quella sede entrambe le particelle sono state assegnate alla zona residenziale
estensiva speciale, sottozona E (zona E). Esse sono inoltre state incluse,
insieme ai fondi confinanti, nel comparto speciale di ricomposizione
particellare, detto comparto speciale nord, che interessa la località di
Pratocarasso. L'edificazione di questi fondi è inoltre stata subordinata
all'approvazione di un piano di quartiere.
B.   Con
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia sospeso l'approvazione delle proposte
pianificatorie concernenti il comparto speciale nord, ad eccezione di quelle
viarie (cfr. risoluzione cit. cifra 4.2.3, pag. da 26 a 31; inoltre allegato n. 27 alla stessa).
C.   A seguito
della menzionata risoluzione, nella seduta del 21 febbraio 2006 il consiglio
comunale di Bellinzona ha apportato alcune varianti al piano regolatore. Tra
queste, la variante n. 17 contemplava una ridefinizione del limite del comparto
speciale nord, tramite l'esclusione dallo stesso dei mapp. 4955, 348, 349,
4744, 417, parzialmente, e dei mapp. 4640 e 4717, totalmente. Le relative
superfici sono state attribuite alla zona residenziale semi intensiva C.
D.   Con ricorso
24 maggio 2006 __________ si è aggravata contro la menzionata deliberazione
dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di non approvare la
variante n. 17. L'insorgente ha eccepito una violazione delle norme che
regolano l'informazione e la partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio. Ha poi ha sostenuto che il limite del comparto interessato
poteva essere modificato solo contestualmente alla nuova proposta pianificatoria
per lo stesso. Ha inoltre contestato le scelte effettuate in merito
all'esclusione delle particelle interessate dal medesimo.
E.   Con
risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), il Consiglio di Stato ha approvato la
variante censurata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2.17, pag. 26). Il
ricorso di __________ è stato, di conseguenza, respinto. Al proposito il Governo
non ha rilevato vizi formali tali da dover rifiutare l'approvazione della
variante, la quale, sotto l'aspetto sostanziale, appariva coerente e rientrava
nell'autonomia decisionale del comune (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.3,
pag. 51 seg.).
F.   Con ricorso
24 ottobre 2007 __________ insorge innanzi a questo Tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, riproponendo e sviluppando le censure già sottoposte
al giudizio dell'autorità inferiore. Conferma inoltre le stesse domande.
G.   Tanto il
municipio, quanto la Divisione della pianificazione territoriale chiedono la
reiezione dell'impugnativa.
H.   Il 29
maggio 2008 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato
le rispettive allegazioni e domande. Il Tribunale ha indi richiamato dal comune
il messaggio municipale n. 3299, del 3 marzo 2008, concernente il comparto
speciale nord, e la documentazione attestante lo svolgimento della procedura di
informazione e partecipazione della popolazione relativa alla controversa
variante. Alla ricorrente è quindi stata offerta la possibilità di prendere
posizione su questi atti. Con memoria 30 luglio 2008 __________ ha confermato
motivi e conclusioni del ricorso.
I.   Il
Tribunale ha indi interpellato i proprietari dei fondi esclusi dal perimetro
del comparto speciale nord attraverso la controversa variante, ad esclusione -
com'è ovvio - della ricorrente (interessata per una parte del mapp. 349) e del
comune di Bellinzona (proprietario del mapp. 4955). Sono pure stati sentiti i
già proprietari del mapp. 4717, __________, che al momento della pubblicazione
della revisione generale del piano regolatore avevano inoltrato un ricorso, il
10 novembre 1999, contro il regime riservato a questa particella: ricorso che,
dopo essere stato sospeso in sede di approvazione della revisione generale del
piano regolatore, è stato accolto dal Governo mediante la decisione qui
impugnata (cfr. ris. impugnata, cifra 4.3, pag. 64).
Alcuni
proprietari hanno presentato osservazioni, rimettendosi peraltro in buona sostanza
al giudizio del Tribunale. __________, proprietario del mapp. 4640, ha invece avversato l'accoglimento del ricorso.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 della
legge cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione
territoriale del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della
ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto
ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II 2001 n. 78 consid.
6c; II 1999 n. 27 consid. 3; II 1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   La
ricorrente impugna la variante n. 17, che è stata intitolata "Definizione
del limite del Comparto speciale nord Pratocarasso" in tutti gli atti che
si riferiscono ad essa: messaggio municipale  28 luglio 2005, n. 2838, che l'ha
proposta (pag. 4), rapporto di pianificazione (pag. 16 risp. 17), pubblicazione
della deliberazione di adozione da parte del consiglio comunale 21 febbraio
2006 (cfr. FU 28 marzo 2006, pag. 2060), risoluzione di approvazione da parte
del Governo (pag. 26). Dal profilo sostanziale, il perimetro del comparto in
oggetto è tuttavia stato ulteriormente variato, sul lato est, mediante la
definizione della zona urbana centrale 1 (UC1), alla quale sono stati assegnati
parzialmente i mapp. 4955 (di proprietà del comune di Bellinzona) e 348 (di proprietà
della comunione ereditaria __________) per una profondità di circa 45 m rispetto a via San Gottardo, asse stradale principale di attraversamento della città, su cui si
affacciano direttamente. Questa variante, cui è stato assegnato il n. 1 e che è
stata parimenti approvata, a determinate condizioni, dal Consiglio di Stato
(cfr. ris. impugnata, cifra 3,.2.1., pag. 13 seg. e allegato 1 alla stessa),
non è stata impugnata da parte di __________ ed è pertanto incontestabilmente cresciuta
in giudicato.
4.   La
ricorrente, oltre che contestare
il contenuto della variante n. 17, eccepisce in limine una violazione della
procedura di informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
4.1.
Secondo
l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione
sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa
(cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono
sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al
peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione,
finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni
complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In
adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento
alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5
all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni
devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione
nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge
stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT
stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e
sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e
ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono
presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta
giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie
nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio
informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
4.2. Queste formalità sono
esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per
le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-1995 n. 4 consid 3.1, II-2002 n.
34; II-2006 n. 33 consid. 3). Essi servono ad assicurare l'effettività della
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di
formulare tempestivamente proposte che possono essere adeguatamente vagliate e
ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva
informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione ed il consenso
attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve inoltre a prevenire
presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate ed
incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.
4.3. Comunque sia, a
prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede,
come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione
generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni
e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; sentenza del
Tribunale federale 1C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
4.4. Nel
caso in esame, il municipio, ha promosso la procedura di informazione e di
partecipazione della popolazione depositando gli atti delle varianti nel
periodo 14 febbraio/16 marzo 2005 presso la sezione comunale pianificazione e
catasto, offrendo a cittadini ed interessati la possibilità di presentare delle
osservazioni entro 15 giorni dalla scadenza di tale periodo. La variante n. 17
(contrariamente - per quanto qui interessa - alla n. 1) non era tuttavia
contemplata in questa procedura. I proprietari dei fondi ricompresi nel perimetro
del comparto speciale nord sono stati convocati dal municipio il 26 ottobre 2005,
per la presentazione del piano di indirizzo; il relativo documento, allestito
sotto forma di bozza di rapporto di pianificazione, è stato consegnato loro in
quell'occasione. La ricorrente ha indi presentato delle osservazioni su questo
documento il 30 gennaio 2006, contestando tra l'altro in particolare
l'estromissione dal perimetro del comparto dei mapp. 348 e 4955. Successivamente
all'esame preliminare del dipartimento, il 21 novembre 2007 __________ ha ulteriormente
inoltrato delle osservazioni al municipio di Bellinzona.
4.5. La
procedura di informazione e partecipazione della popolazione è dunque stata
promossa, per quanto concerne la variante n. 17, oltre un anno dopo la data in
cui il municipio aveva licenziato il messaggio n. 2838, con il quale l'aveva
proposta, ed oltretutto inserita in quella della pianificazione del complesso di
settore in discussione. La bozza per l'esame dipartimentale del rapporto di
pianificazione, distribuita il 26 ottobre 2005, non metteva inoltre in rilievo che
la definizione del perimetro del comparto era stato anticipata e consolidata in
una proposta di variante in fase di approvazione. Di fronte a questa mancanza
di chiarezza, la reazione manifestata dalla ricorrente nelle osservazioni 30
gennaio 2006, di contestazione dell'estromissione dei mapp. 348 e 4955
prospettata in quel documento, appare legittima e comprensibile, quantomeno
nella misura in cui era riferita alla porzione di queste particelle che non era
interessata dalla variante n. 1. La commissione del piano regolatore ha indi redatto
il proprio rapporto all'indirizzo del consiglio comunale sul messaggio n. 2838 il
giorno successivo a questa presa di posizione (cfr. rapporto 31 gennaio 2006).
Nella seduta del 21 febbraio 2006 il
consiglio comunale ha infine adottato la variante di piano regolatore n. 17 proposta
dal municipio.
4.6. Diversamente
da quanto sostenuto dal Governo, tale modo di agire non è con ogni evidenza
conforme a quanto prescrivono le pertinenti norme della LPT e della LALPT, sopra
illustrate. Da un canto, la procedura di informazione e partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio relativo alla variante n. 17 è stata
svolta troppo tardi per poter essere presa in considerazione nell'ambito dell'allestimento
e dell'adozione della variante stessa. Dall'altro, essa non è stata presentata
in modo sufficientemente chiaro, soprattutto per permettere di distinguere il suo
contenuto da quello della variante, a quel momento ancora in una fase più
arretrata, attraverso la quale veniva proposto il nuovo assetto pianificatorio
del settore in esame. Il municipio, o anche solo la commissione di piano regolatore
e, per finire, anche il consiglio comunale, non hanno pertanto potuto esaminare
e se del caso tener conto dell'opinione della ricorrente e di ogni altri
interessato nell'ambito dell'adozione della controversa variante.
4.7. I
requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non sono stati rispettati. La
risoluzione governativa impugnata va dunque annullata, insieme alla
deliberazione 21 febbraio 2006 del consiglio comunale relativa all'adozione
della variante n. 17, che essa ha protetto, già per questo motivo.
5.   Per
completezza, va considerato che la variante avrebbe dovuto essere comunque
annullata anche nel merito, quantomeno a titolo interlocutorio e fatta salva la
possibilità di essere ripresentata, in quanto la definizione dell'estensione
del comparto in oggetto non poteva di tutta evidenza essere scissa dalla
proposta di pianificazione complessiva del comparto medesimo. Si può difatti comprendere
fino in fondo (e contestare) il primo aspetto solo conoscendo (e potendo contestare,
nello stesso tempo) anche il secondo; ipotesi che non si verifica però, in
concreto. La variante n. 17 costituisce pertanto una decisione prematura, perché
parziale, della proposta di nuova pianificazione del comparto speciale nord:
tema che dev'essere invece affrontato in una sola volta, nella sua interezza. Il
messaggio 3 marzo 2008, n. 3299, attraverso il quale il municipio di Bellinzona
suggerisce la nuova pianificazione di questo settore, costituisce un'ulteriore
conferma di questa già di per sé scontata conclusione, nella misura in cui
propone lo scorporo di ulteriori superfici dal comparto speciale in oggetto.
6.   L'accoglimento
del ricorso trae seco l'annullamento della risoluzione governativa anche
laddove il Consiglio di Stato, a seguito dell'approvazione della variante n.
17, accoglie il ricorso 10 novembre 1999 di __________, già proprietari del
mapp. 4717 (cfr. ris. impugnata, cifra 4.3, pag. 64).
7.   Non si
preleva tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune, soccombente, è tenuto al
pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi
ricorsuali a favore dell'insorgente (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 2, 4, 33 LPT; 5, 32, 33, 37, 38 LALPT;
18, 28, 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate:
1.1    la
risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato alcune varianti del piano regolatore di Bellinzona, nella misura in
cui ha per oggetto la variante n. 17, concernente la definizione del comparto
speciale nord, ed ha accolto il ricorso 10 novembre 1999 di __________ relativo
al mapp. 4717;
1.2    la
deliberazione 21 febbraio 2006 con cui il consiglio comunale di Bellinzona ha
adottato alcune varianti del piano regolatore, nella misura in cui concerne la
stessa variante.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il CO 2 rifonderà alla ricorrente fr. 1'500.- (millecinquecento)
a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
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patr. da: e;
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Ufficio federale dello sviluppo
territoriale ARE, 3003 Berna.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario