ti_gerichte · 52.2002.435 · 2003-04-28 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.04.2003 52.2002.435
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.04.2003 52.2002.435
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.04.2003 52.2002.435

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2002.435
Lugano
28 aprile 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 ottobre 2002 di
__________
,
patrocinato da: avv. __________,
contro
la decisione 8 ottobre 2002, n. 4774, del Consiglio
di Stato che respinge le impugnative presentate dall'insorgente avverso
a) la risoluzione 17 giugno 2002 con cui il
municipio di __________ gli ha negato il permesso di costruire una casa
d'appartamenti in località __________ a __________ (part. n. __________ e
__________);
b) la tassa d'esame applicata alla licenza edilizia
28 agosto 2002 rilasciata dal municipio di __________ all’insorgente per la
costruzione di una casa d'appartamenti sui fondi succitati;
viste le risposte:
-    10 novembre 2002 di
__________;
-    11 novembre 2002 di
__________;
-    12 novembre 2002 del
Consiglio di Stato;
-    14 novembre 2002 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 29 marzo
2002, __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire
uno stabile d'appartamenti a __________ in località __________, all'intersezione
tra via __________ e via __________ (part. n. __________ e __________).
L'immobile sorgerebbe su un terreno
pianeggiante, a forma quadrangolare, che verrebbe innalzato di circa m 1.50,
erigendo lungo i quattro confini un muro di uguale altezza. All'interno del
quadrilatero così ottenuto verrebbe realizzato un manufatto, destinato in
massima parte ad autorimessa, che occuperebbe la maggior parte dei due fondi,
sporgendo dal terreno sistemato sino ad un'altezza di m 1.41. Lo stabile
d'appartamenti verrebbe ad insistere su questo manufatto, occupando più della metà
della sua superficie.
via __________
= terreno sistemato a + 1.50
= autorimessa
= casa d'appartamenti
L'istante in licenza ha escluso dal calcolo
dell'i.o. la superficie dell'autorimessa antistante l'immobile verso via muro
della rossa (m 21 x 7 = 147 mq). Ha invece computato quella dell'autorimessa
prospiciente via __________.
Alla domanda si sono opposti i vicini qui
resistenti, contestando l'intervento dal profilo degli indici, delle altezze e
delle distanze dalla strada.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 6 giugno 2002 il municipio ha respinto la
domanda di costruzione, ritenendo che l'autorimessa seminterrata verso via muro
della rossa fosse da computare e determinasse un sorpasso dell'i.o. prescritto
dalle norme di zona (50%). L'autorimessa prospiciente __________ non
rispetterebbe invece la distanza minima dalle strade. Alla decisione, notificata
il 17 di quel mese, il municipio ha applicato una tassa d'esame di fr. 4'080.-.
Contro la predetta decisione __________ è
insorto davanti al Consiglio di Stato, postulando il rilascio del permesso rifiutato.
B.   Ancor prima
che gli fosse notificata la decisione di diniego della licenza, l'11 giugno
2002, __________ ha inoltrato una domanda di costruzione, che si differenzia
dal precedente progetto unicamente perché sopprime l'autorimessa rivolta verso
via __________.
Il 28 agosto 2002 il municipio ha rilasciato
la licenza richiesta, respingendo l'opposizione di un vicino, che ha rinunciato
ad impugnarla davanti al Consiglio di Stato. Alla decisione è stata applicata
una tassa d'esame di fr.3'780.-.
__________ ha impugnato questa tassa davanti
al Consiglio di Stato, reputandola eccessiva in considerazione dell'esame esperito
sul precedente progetto.
C.   Con
giudizio 8 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha respinto entrambe le impugnative.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che la
superficie occupata dall'autorimessa sul lato verso via muro della rossa fosse
da computare come superficie edificata nel calcolo dell'i.o., siccome sporgente
dal terreno naturale su più di un lato. Permessi, che il municipio avrebbe
rilasciato in precedenza in contrasto con la legge per opere analoghe, non
giustificherebbero il rilascio della licenza per motivi di parità di trattamento
nell'illegalità.
L'autorimessa rivolta verso via __________
non sarebbe invece tenuta a rispettare la distanza dalla strada poiché
sporgendo meno di m 1.50 dal terreno sistemato configurerebbe una costruzione
sotterranea.
Dopo aver stabilito che l'altezza doveva
essere misurata partendo dal terreno sistemato, il Consiglio di Stato ha
lasciato aperta la questione a sapere se il limite superiore fosse dato dal
cornicione di gronda sovrastante le finestre dell'attico o se invece facesse
stato quello, più basso, del resto del tetto.
La tassa d'esame relativa alla seconda
domanda di costruzione è stata confermata perché non si tratterebbe di una semplice
variante.
D.   Contro il
predetto giudizio governativo il soccombente si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio
degli atti al municipio affinché rilasci la licenza rifiutata. Chiede inoltre
che la tassa d’esame venga fissata a fr. 2'000.-, subordinatamente a fr.
4'080.- con computo della tassa di fr. 3'780.- applicata alla licenza
rilasciatagli per il secondo progetto.
Dopo aver rilevato che la sopraelevazione di
m 1.50 del terreno non è computabile nell’altezza della costruzione,
l’insorgente osserva che questo parametro va misurato sino al filo superiore
del cornicione di gronda dell’edificio e non sino al cornicione del tetto che
sovrasta le finestre dell’attico. L’altezza dell’attico, osserva, non è computabile
perché rientra nei limiti ammessi dall’art. 11 cpv. 2 NAPR settore 2-3. La licenza
rilasciata per il progetto presentato in un secondo tempo starebbe a dimostrarlo.
Ferma questa premessa, il ricorrente osserva
poi come il Consiglio di Stato abbia ammesso che le autorimesse verso via
__________ possano sorgere sino a confine verso la strada, siccome sotterranee,
in quanto non sporgenti oltre m 1.50 dal livello del terreno sistemato.
Insostenibili, poiché in aperta contraddizione con questa deduzione, sarebbero
le considerazioni sviluppate dal Governo con riferimento all’autorimessa
rivolta verso via __________, che presenta le stesse caratteristiche. Anche
quest’opera, obietta, sarebbe sotterranea, siccome sporgente meno di m 1.50 dal
terreno sistemato mediante formazione di un terrapieno. Essendo sotterranea
quest’autorimessa non sarebbe nemmeno computabile nell’i.o. Il Consiglio di
Stato, obietta, avrebbe confuso le finalità dell’art. 38 cpv. 3 LE con quelle
dell’art. 42 RLE.
In relazione alla tassa d’esame applicata,
il ricorrente rileva che il regolamento comunale sul rilascio delle licenze di
costruzione, mai abrogato, la limita a fr. 2'000.- nel caso di costruzioni di almeno
20 milioni di franchi. Ipotesi, questa, che in concreto non si verifica. La
tassa, prosegue, sarebbe inoltre dovuta soltanto nel caso di rilascio della
licenza e non anche in caso di diniego. Lo confermerebbe la prassi del
municipio. Il secondo progetto sarebbe peraltro una semplice variante del primo.
Essa disattenderebbe il principio della copertura dei costi.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno
discussi nei seguenti considerandi.
Gli opponenti __________ e __________
contestano soprattutto l'innalzamento artificiale del terreno. Non postulano
tuttavia esplicitamente il rigetto dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva dell'insorgente è certa. Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine
e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Nemmeno l'insorgente
postula l'assunzione di particolari prove.
2.   Altezza
2.1. Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza
di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del filo
superiore del cornicione di gronda o del parapetto.
Decisivo ai fini della misurazione
dell'altezza di un edificio non è quindi il livello del terreno naturale, ma
quello del terreno sistemato. Determinante è l'ingombro verticale della
costruzione che fuoriesce dal terreno sistemato mediante escavazione o mediante
innalzamento (terrapieno).
Il terreno non può tuttavia essere sistemato
come pare e piace, innalzandone il livello mediante formazione di un
terrapieno, senza che l'altezza del terrapieno sia computata su quella dell'edificio
sovrastante. L'altezza del terrapieno non è computata su quella dell'edificio
sovrastante soltanto nella misura in cui non supera il limite di m 1.50 dal
terreno naturale, ad una distanza di m 3.00 dal piede della facciata (art. 41
LE). Se supera questo limite l'altezza del terrapieno è computata su quella
dell'edificio per l'eccedenza. Analogamente, l'altezza del terrapieno è computata
su quella dell'edificio se il terrapieno non è largo almeno 3.00 dal piede
della facciata.
La facilitazione di cui all'art. 41 LE è
stata concepita per terreni in pendio o comunque non pianeggianti. In assenza
di una disposizione che limiti l'applicazione della norma ai terreni in pendio,
la facilitazione in oggetto è tuttavia ammessa anche nel caso di terreni
pianeggianti (RDAT 1989 n. 47; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 40/41 LE,
n. 1245). In pratica, si è trasformata in un
bonus
sull'altezza.
2.2. In concreto, il terreno dedotto in
edificazione è perfettamente piano. Il progetto prevede di sistemarlo mediante
formazione di un terrapieno alto al massimo m 1.41. L'innalzamento rientra nel
limite di altezza (m 1.50) stabilito dall'art. 41 cpv. 1 LE. Non è quindi
computato sull'altezza della costruzione sovrastante fintanto che il terrapieno
è largo almeno 3.00 dal piede della facciata. Questa condizione è soddisfatta per
rapporto alle quattro facciata dell'edificio principale. Non è invece soddisfatta
per rapporto all'autorimessa che si affaccia su via __________, dalla quale
dista soltanto m 1.65.
L'altezza dell'edificio principale, misurata
a partire dal terreno sistemato sino al filo superiore del parapetto,
rispettivamente del cornicione di gronda è di m 13.46. Essa rientra pertanto
nel limite (m 13.50) fissato dall'art. 15 cpv. 2 NAPR settore 2 e 3. L'altezza
dell'attico non è computata perché rientra nei limiti dell'art. 11 NAPR settori
2 e 3, che la esclude dal computo nella misura in cui rientra nell'ingombro di
un ipotetico tetto a falde, il cui colmo non supera l'altezza di m 3.50
rispetto al cornicione di gronda.
L'altezza dell'autorimessa rivolta verso via
__________ è di m 1.41. Essendo il terrapieno alto meno di m 1.50 e largo
almeno m 3.00, l'altezza della prevista sistemazione del terreno non è
computata su quella del manufatto.
L'altezza dell'autorimessa prospiciente a
via __________ è invece di m 2.91. Considerato che il terrapieno previsto su
questo versante è largo meno di 3.00 m, l'altezza di questo manufatto non può
beneficiare della facilitazione prevista dall'art. 41 LE. Essa va quindi
misurata a partire dal terreno naturale e non dal terreno sistemato mediante
formazione di un terrapieno alto m 1.41.
A torto ha ritenuto il Consiglio di Stato
che la costruzione, sporgente m 1.41 dal terreno sistemato, fosse sotterranea.
L'art. 42 RLE, al quale esso si richiama non è applicabile, poiché l'altezza del
terrapieno, largo meno di 3.00 m dal muro dell'autorimessa, va computata su
quella del manufatto che fuoriesce dal terreno.
3.   Distanze
3.1. Giusta l'art. 6 cpv. 1 NAPR settori 2 e
3, recante il titolo marginale
distanze dalle strade,
dove non viene
indicata una linea di arretramento o di allineamento, le distanze minime delle
nuove costruzioni dal ciglio delle strade aperte al pubblico transito, compreso
il marciapiede è di:
- m 4.00 dalle strade di collegamento
principali;
- m 3.00 dalle strade di raccolta, di
servizio e forestali;
- m 2.00 dai percorsi ciclabili e pedonali.
Il municipio può concedere deroghe in casi
eccezionali (cpv. 3).
Le distanze dalle strade si applicano tanto
alle costruzioni principali, quanto alle costruzioni accessorie. L'art. 9 cpv.
3 NAPR settori 2 e 3, che permette alle costruzioni accessorie di sorgere ad
una distanza di m 1.50 dal confine o addirittura a confine non è applicabile.
Determinante è infatti la norma che disciplina la distanza dalle strade e non
quella che regola la distanza dal confine. Il fatto che il confine coincida con
il ciglio della strada è irrilevante.
3.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha
ritenuto che l'autorimessa rivolta verso via __________ fosse sotterranea e
potesse di conseguenza sorgere addirittura sin sul ciglio della strada, come
ammesso dall'art. 10 cpv. 2 NAPR settori 2 e 3. A torto, perché, come si è
appena rilevato, la costruzione non è affatto sotterranea, ma è alta m 2.91.
I precedenti ai quali il ricorrente si
richiama non costituiscono una prassi che può essere invocata per motivi di
parità di trattamento nell'illegalità.
Il difetto non era comunque tale da
giustificare un diniego del permesso, poiché poteva in ogni caso essere
facilmente corretto, subordinando la licenza alla condizione di arretrare la
parete dell'autorimessa di m 1.35 rivolta verso la strada in modo da rispettare
la distanza minima di m 3.00 verso via __________ o, prescritta dall'art. 6
cpv. 1 NAPR settori 2 e 3.
4.   Indice di
occupazione
4.1. L'i.o. è il rapporto percentuale tra la
superficie edificata e quella edificabile del fondo (art. 37 cpv. 2 LE).
La superficie edificata è la proiezione
sulla superficie edificabile del fondo di tutti gli ingombri degli edifici
principali ed accessori. Sono esclusi i cornicioni, le gronde, le pensiline
d'ingresso (...) e le autorimesse interrate, sporgenti dal terreno naturale al
massimo su un lato, aventi una copertura praticabile, ricoperta di vegetazione
(38 cpv. 3 LE). Requisito, quest'ultimo, che come giustamente ricorda il
Consiglio di Stato si giustifica unicamente nei casi in cui le NAPR impongono
un superficie verde minima e questa condizione può essere soddisfatta soltanto
facendo capo alla superficie dell'autorimessa interrata (cfr. STA 27.11.1986 in
re Meier = RDAT 1987 n. 46; Scolari, op. cit., ad art. 38 n. 1138).
Scopo dell'indice di occupazione è quello di
contribuire, in concorso con gli altri parametri edificatori, a determinare un
equilibrio fra le aree edificate e quelle libere, limitando gli ingombri degli
edifici, ossia di quelle opere di sovrastruttura che racchiudono spazi
utilizzabili per l'abitazione od il lavoro. Conformemente agli scopi perseguiti
da tale parametro non incidono pertanto sull'i.o. tutte le opere che non determinano
ingombro perché non sporgono dal terreno. Sono, in particolare, escluse dal
computo della superficie edificata le autorimesse sotterranee, sporgenti dal
terreno naturale al massimo su un lato.
Secondo la
ratio legis
della norma
vanno escluse dal computo anche le costruzioni che non sporgono dal terreno
perché sono state interrate mediante sistemazione ammissibile del terreno (RDAF
1980, 359; Scolari, op. cit., ibidem).
4.2. Nell'evenienza concreta, tanto
l'autorimessa che si affaccia su via __________, quanto quella rivolta verso
via __________ sporgono dal terreno naturale per un'altezza variante tra m 2.70
e m 2.90. Pur sporgendo in uguale misura dal terreno sistemato, l'altezza della
prima è di m 1.41, mentre quella della seconda è di m 2.91, dovendo essere
sommata a quella del terrapieno, alto m 1.50, ma largo meno di m 3.00.
Considerato che l'autorimessa rivolta verso
via san __________o determina un ingombro verticale di m 2.91, la superficie
che occupa va computata come superficie edificata ai fini del calcolo dell'i.o.
La superficie occupata dall'altra autorimessa non va invece computata come
superficie edificata, perché l'ingombro verticale del manufatto non supera
l'altezza di m 1.50, al di sotto della quale le costruzioni sono considerate
sotterranee ai fini della misurazione delle distanze dal confine (art. 42 RLE).
Vero è che l'art. 42 RLE, strettamente connesso all'art. 41 RLE, che definisce
il modo di misurare le distanze, non stabilisce in modo generale che le
costruzioni che sporgono dal terreno meno di m 1.50 sono in ogni caso da
considerare sotterranee. Tanto le distanze, quanto la superficie edificata
fanno tuttavia riferimento all'ingombro verticale delle costruzioni. Non v'è
quindi motivo per considerare queste costruzioni sotterranee soltanto ai fini
della misurazione delle distanze e non anche ai fini della determinazione della
superficie edificata.
Corretto appare di conseguenza il calcolo
dell'i.o. allegato alla domanda di costruzione, che computa nella superficie
edificata la superficie dell'autorimessa rivolta verso via __________, ma non
quella dell'altra autorimessa, giungendo a determinare un indice di 46.92%,
inferiore al limite (50%) stabilito dalle norme di zona.
5.   Nella
misura in cui conferma la decisione di diniego della licenza, il giudizio governativo
impugnato va quindi annullato, rinviando gli atti al municipio, come postula
l'insorgente, affinché gli rilasci la licenza richiesta alla condizione di
arretrare il muro dell'autorimessa verso via san __________ a m 3.00 dalla strada.
6.   Tassa
d'esame
6.1. Secondo l'art. 19 cpv. 1 LE, per
l'esame delle domande di costruzione è dovuta una tassa dell'uno per mille
della spesa prevista, al massimo fr. 5'000.- e al minimo fr. 50.-.
La tassa in questione è una tassa amministrativa
(RDAT 1994 II n. 40; Scolari, Commentario, op. cit., ad art. 19 LE n. 923).
Essa costituisce il corrispettivo per un atto d'ufficio, di per sé sprovvisto
di valore patrimoniale, sollecitato dall'obbligato (DTF 90 I 80 seg.; Imboden
Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 110 B I; Scolari,
Diritto amministrativo, parte speciale, n. 419 seg.). Deve rispettare il
principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza. Il gettito globale
delle tasse non deve pertanto superare l'ammontare globale dei costi, incluse
le spese generali (DTF 103 Ia 88), mentre fra l'ammontare della singola tassa
ed il valore economico della prestazione deve sussistere un rapporto
ragionevole (DTF 109 Ib 313 seg.).
La commisurazione può fondarsi su criteri
schematici dedotti dall'esperienza (DTF 106 Ia 244; Rhinow Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 110 B V e). Non deve
tuttavia condurre a risultati insostenibili, contrari al principio
dell'equivalenza (STA 22.2.95 in re comune di Savosa).
6.2. In concreto, il ricorrente contesta che
la commisurazione della tassa d'esame delle domande di costruzione in base al valore
dell'opera rispetti il principio dell'equivalenza. A torto.
La prestazione fornita dallo stato è di rilevante
interesse economico per il richiedente. Il valore economico di questo interesse
è direttamente proporzionale al valore dell'opera. Il tasso dell'uno per mille
fissato dalla legge porta a risultati ragionevoli, rispettosi del principio di
proporzionalità.
La base d'imposizione ed il tasso di
prelievo fissati dall'art. 19 LE non prestano dunque il fianco a critiche.
6.3. Il ricorrente sostiene poi che la tassa
dovrebbe essere prelevata unicamente in caso di rilascio della licenza.
Manifestamente a torto. L'art. 19 LE dispone infatti che la tassa è dovuta per
l'esame della domanda e non per il rilascio della licenza.
6.4. Da respingere sono pure le obiezioni
sollevate dal ricorrente con riferimento alle disposizioni del regolamento
comunale per il prelievo di tasse per l'occupazione del suolo pubblico, per il
rilascio delle licenze edilizie e dei permessi di abitabilità del 20 dicembre
1982, che limita a 2'000.- fr. le tasse d'esame per le domande di costruzione e
non è mai stato formalmente abrogato.
In quanto norma di rango superiore, l'art.
19 LE, entrato successivamente in vigore, ha reso inapplicabile questa
disposizione. La natura cogente (
è dovuta una tassa
) ed esaustiva della
norma di diritto cantonale non lascia spazio al diritto comunale.
6.5. Vanno invece accolte le eccezioni
sollevate dal ricorrente con riferimento all'ammontare della tassa per rapporto
all'esame della domanda di costruzione specifica, che i servizi del comune
erano chiamati ad esperire. Balza in effetti agli occhi che la seconda domanda,
inoltrata quando la decisione sulla prima era stata adottata, ma non ancora
intimata, diverge da quest'ultima soltanto perché l'autorimessa rivolta verso
via san __________ è stata soppressa. Anche se non è stata definita come una
variante, nella sostanza non era altro che una semplice modifica riduttiva del
precedente progetto, volta a superare le obiezioni dell'autorità e degli
opponenti. In tali circostanze, prelevare la tassa d'esame piena viola il
principio dell'equivalenza (cfr. in tal senso STA 22.2.95 in re comune di
Savosa).
Su questo punto, il ricorso va senz'altro
accolto, annullando il giudizio governativo impugnato, in quanto statuente
sull'ammontare della tassa fissata dal municipio. Gli atti vanno rinviati all'autorità
comunale, affinché la riduca in misura significativa, tenendo debitamente conto
del principio dell'equivalenza.
7.   Considerato
il ridotto grado di soccombenza del ricorrente ed il fatto che il comune va
esente da tassa di giustizia, si prescinde dal prelevarne. Le ripetibili sono
poste a carico esclusivo del comune, poiché gli opponenti non hanno
espressamente postulato il rigetto dell'impugnativa.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 37, 38, 40, 41 LE; 42 RLE; 6, 9, 10
NAPR settori 2 e 3 di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 8 ottobre 2002 del Consiglio
di Stato (n. 4774) è annullata,
1.2.   la decisione 17 giugno 2002 del municipio
di __________ è annullata,
§   gli
atti sono rinviati al municipio affinché rilasci all'insorgente la licenza
richiesta, alla condizione che il muro dell'autorimessa verso via __________
sia arretrato ad una distanza di m 3.00 dal ciglio della strada, con conseguente
allargamento del terrapieno;
1.3.   la tassa
d'esame fissata con decisione 28 agosto 2002 del municipio di __________ è
annullata,
§   gli
atti sono rinviati al municipio affinché la ridetermini ai sensi del
considerando 6.5.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il comune di __________ rifonderà al ricorrente fr.
2'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario