ti_gerichte · 52.2004.275 · 2006-12-18 · it
Posa bancarelle su suolo pubblico

Posa bancarelle su suolo pubblico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2006 52.2004.275
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2006 52.2004.275
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2006 52.2004.275

Posa bancarelle su suolo pubblico

Incarto n.
52.2004.275
Lugano
18 dicembre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 agosto 2004 di
RI 1
contro
la decisione 13 luglio 2004 (no. 3269) del Consiglio
di Stato che conferma la decisione 4 dicembre 2003 del municipio di __________
in materia di occupazione del suolo pubblico;
viste le risposte:
-    31 agosto 2004 del
Consiglio di Stato;
-    1. settembre 2004 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 18
novembre 2003, il ricorrente RI 1 ha chiesto al municipio di __________ l'autorizzazione
per posare una bancarella con gazebo sul posteggio “ex Coop”, all'intersezione
tra via __________ e via __________, al fine di raccogliere firme per l'iniziativa
popolare comunale
“Meno rumori e più qualità di vita a __________”
e per
quella cantonale
“Voto da casa per tutti”
, nonché per la vendita di
biglietti della lotteria, volta a finanziare i costi dell'iniziativa comunale.
Il 28 novembre 2003 RI 1 ha sollecitato l'evasione
dell'istanza, specificando che la bancarella sarebbe pure servita alla raccolta
delle firme per l'iniziativa federale “
sovranità del popolo senza propaganda
di governo
”, per la lista dei proponenti “Il Guastafeste con i Verdi”
(elezioni comunali 2004) e per la petizione cantonale che chiede la nomina di
un
ombudsman
per le piccole vittime.
Con risoluzione 2/3 dicembre 2003 il
municipio, nuovamente sollecitato dal ricorrente, ha respinto l'istanza
invocando motivi di sicurezza della circolazione.
B.   A seguito
della predetta risoluzione, il 3 dicembre 2003 RI 1 ha inoltrato una nuova
domanda all'autorità comunale, perché indicasse con urgenza un'ubicazione
alternativa per la posa di una bancarella
in un luogo frequentato e visibile
ai passanti (e quindi non il piazzale del municipio)
. Oltre al posteggio
“ex-Coop”, il ricorrente proponeva altre due collocazioni a suo giudizio
idonee: il marciapiede davanti all'ufficio postale che si affaccia su via Locarno
(ubicazione “Posta”; con posa di una bancarella) ed una minuscola piazzetta
antistante il centro “Luxor” in via __________ (ubicazione “Luxor”; con posa di
una bancarella).
C.   Con
risoluzione 4 dicembre 2003 il municipio ha concesso al ricorrente l'autorizzazione
per la posa di una bancarella, nei giorni e per gli scopi richiesti, ma unicamente
sul piazzale del municipio oppure sul posteggio situato a metà di via __________,
dove sono collocati i contenitori per la raccolta separata dei rifiuti. Le tre
ubicazioni alternative, proposte dal ricorrente, sono state escluse per motivi
di sicurezza della circolazione. Considerato che la bancarella sarebbe stata
utilizzata anche per la vendita di biglietti della lotteria, ossia a scopi
commerciali, il municipio ha inoltre prospettato il prelievo di una tassa d'uso
di fr. 20.- al giorno.
D.   Contro le
predette decisioni municipali, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato,
chiedendone l'annullamento.
Con giudizio 23 marzo 2004 il Governo ha
dichiarato irricevibile il gravame per carenza di interesse legittimo.
L'8 giugno 2004 il Tribunale cantonale
amministrativo ha annullato la risoluzione governativa e rinviato gli atti all'istanza
inferiore affinché, esperiti i necessari accertamenti, rendesse una nuova
decisione. Vertendo la contestazione su un problema suscettibile di
ripresentarsi in futuro, il Governo doveva infatti prescindere dal requisito
dell'attualità dell'interesse.
E.   Preso atto
della sentenza di questo tribunale, con giudizio 13 luglio 2004 il Governo ha
parzialmente accolto il ricorso presentato dall'insorgente, annullando la
decisione 2/3 dicembre 2003 del municipio di __________ (disp. 1.1.), ma
confermando quella del 4 dicembre 2003 (disp. 1.2.). Evidenziato l'ampio potere
d'apprez-zamento, di cui gode l'autorità comunale, il Consiglio di Stato ha
ritenuto che la decisione non ostacolasse in modo inammissibile l'esercizio del
diritto d'iniziativa. La posa di bancarelle nei punti proposti dal ricorrente,
contigui a strade fortemente trafficate, sarebbe fonte di distrazione per gli
automobilisti. Le due ubicazioni alternative proposte dal municipio sarebbero
invece adeguate dal profilo della sicurezza della circolazione e non ostacolerebbero
l'esercizio del diritto politico in discussione.
La tassa d'uso prevista sarebbe
giustificata, poiché le bancarelle sono anche destinate alla vendita di
biglietti di una lotteria.
F.   Contro il
predetto giudizio RI 1 insorge nuovamente dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo l'annullamento del dispositivo 1.2. In via principale,
postula che i luoghi da lui indicati siano dichiarati idonei alla posa di
bancarelle, che per la raccolta firme sul suolo pubblico comunale sia
dichiarata sufficiente una notifica da parte dell'interessato e che l'utilizzo
del suolo pubblico per l'esercizio di diritti politici non sia soggetto ad
alcuna tassa. In via subordinata chiede invece che gli atti vengano rinviati
all'autorità inferiore perché esamini in concreto la pericolosità delle ubicazioni
suggerite.
Il ricorrente contesta infine la tassa d'utilizzazione
del suolo pubblico prospettatagli dal municipio, obiettando che la lotteria sarebbe
destinata a finanziare la raccolta di firme.
G.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono tanto il Consiglio di Stato, quanto il municipio senza
formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
(art. 208 cpv. 1 LOC).
La legittimazione attiva del ricorrente è
pacifica (art. 209 LOC, 43 PAmm). Nella misura in cui ha per oggetto le
ubicazioni “Posta” ed “ex-Coop”, l'interesse del ricorrente è invero ancora
attuale, poiché la contestazione verte su di una questione suscettibile di
ripresentarsi in futuro (cfr. STA 8 giugno 2004 in re RI 1). Le modifiche nel
frattempo apportate all'area interessata dalla bancarella prevista davanti alla
posta non sono di entità tale da escludere che in futuro ne venga nuovamente
chiesta la messa a disposizione per la raccolta di firme. In quanto riferito
all'ubica-zione “Luxor”, il ricorso è invece irricevibile per decadenza del
presupposto dell'attualità dell'interesse. L'area in questione non si presta
infatti più ad essere utilizzata per la raccolta di firme, poiché vi è stata
posata una fontana ornamentale.
Nei limiti appena illustrati, l'impugnativa,
tempestiva, è ricevibile in ordine.
1.2 Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi è
perfettamente nota a questo tribunale per conoscenza diretta ed emerge per il
resto dalla documentazione fotografica prodotta dall'insorgen-te.
2.   2.1. Il
diritto d'iniziativa, garantito a livello cantonale dall'art. 37 Cost/TI, fa
parte dei diritti politici del cittadino ed è considerato dalla prassi alla
stregua di un diritto fondamentale di rango costituzionale. Esso comprende non
solo il diritto di lanciare un'iniziativa popolare, ma anche quello di
partecipare attivamente alla raccolta delle firme necessarie alla riuscita
della medesima (DTF 97 I 893 consid. 2 e 4; STA 11.7.05 n. 52.5.164 in re
Comitato X e G.).
2.2. La posa di una bancarella destinata a
tale scopo dà luogo ad un uso speciale di poca intensità del suolo pubblico e
presuppone il rilascio di un'autorizzazione da parte dell'ente pubblico (DTF 97
I 893 consid. 5; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n.
573). In questo senso, l'art. 121 cpv. 4 LEDP prevede espressamente che
l'uso
del suolo pubblico per la raccolta organizzata delle firme, in specie in
occasione di votazioni o elezioni, richiede l'autorizzazione preventiva del
municipio, che stabilisce le condizioni di tempo e di luogo per la raccolta.
Secondo costante giurisprudenza, il privato
che chiede di utilizzare il suolo pubblico per poter esercitare i diritti
fondamentali che gli sono garantiti dalla Costituzione, dispone di un
"diritto condizionale" all'ottenimento di una simile autorizzazione
(DTF 127 I 164 consid.
3a/b; Häfelin/Müller,
Allgemeines Verwaltungs-recht, 4a ed., n. 2413; Rhinow, Grundzüge des
Schweizerischen Verfassungsrechts, n. 1429).
Un
eventuale diniego può essergli opposto soltanto se fondato su di una valida
base legale, se sussistono interessi pubblici o privati preminenti e se il
provvedimento rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 Cost; DTF
127 I 164; Rhinow, op. cit., n. 1432).
L'autorità preposta all'amministrazione ed
alla messa a disposizione del suolo pubblico potrà in primo luogo prendere in
considerazione interessi che eventualmente si oppongono al rilascio di una
simile autorizzazione. In particolare, quelli legati alla viabilità (traffico
pubblico e privato) e quelli tendenti ad evitare immissioni eccessive, assembramenti
ed altre turbative dell'ordine pubblico e della sicurezza in generale
(DTF
127 I 164 consid. 3b).
2.3. In Ticino, la conservazione e l'amministrazione
dei beni comunali compete al municipio (179 cpv. 1 LOC), il quale ne regola
pure l'uso accresciuto o esclusivo (art. 107 cpv. 2 lett. c e cpv. 4 LOC). L'esecutivo
comunale dispone in questo ambito di un ampio potere discrezionale, che è
tenuto ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e dei
diritti fondamentali dei cittadini, che non comprendono soltanto il divieto d'arbitrio
e la parità di trattamento, ma anche le libertà ideali garantite dalla Costituzione
(DTF 127 I 164 consid. 3b, 124 I 267 consid. 3a, 107 Ia 64 consid. 2a). Sebbene
la prassi non gli riconosca il diritto di utilizzare una ben precisa porzione
di suolo pubblico per esercitare le libertà fondamentali (DTF 124 I 267 consid.
3d), il cittadino può comunque esigere, nel limite del possibile, che l'ente
pubblico gli metta a disposizione degli spazi adeguati alle circostanze. In caso
contrario l'esercizio di tali libertà potrebbe risultare soltanto apparente.
In quanto procedenti da apprezzamento e
riconducibili all'auto-nomia comunale, le decisioni del municipio sulle domande
di messa a disposizione di spazi adeguati alla raccolta di firme sono
sindacabili da parte delle istanze di ricorso soltanto nella misura in cui
violano il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del
potere discrezionale che la legge riserva all'autorità comunale. Sono
censurabili soltanto le decisioni che violano il diritto. Censurabili sono, in
particolare, quelle che si fondano su considerazioni estranee alla materia o
che scaturiscono da una ponderazione insostenibile degli interessi contrapposti.
Le istanze di ricorso devono limitarsi a rilevare eventuali violazioni del
diritto. Non possono semplicemente sostituire il loro apprezzamento a quello
dell'autorità comunale.
3.   In
concreto, il municipio ha negato al ricorrente l'autorizzazione alla posa di
bancarelle per la raccolta delle firme necessarie alla riuscita di due
iniziative popolari, nei tre punti da lui suggeriti, sulla base di
considerazioni legate alla sicurezza della circolazione stradale ed alla
viabilità in genere. Nel contempo, gli ha proposto due siti alternativi, che a
suo avviso sarebbero altrettanto idonei allo scopo.
3.1. Nella misura in cui è riferita al
posteggio “ex-Coop”, tale tesi non può essere condivisa, poiché scaturisce da
un'insostenibile enfatizzazione dei pericoli che la bancarella ed il relativo
gazebo creerebbero alla sicurezza della circolazione. Anche se posata in
prossimità di un'intersezione tra strade secondarie, ma relativamente
trafficate, lo spazio disponibile permette in effetti di evitare assembramenti
suscettibili di pregiudicare l'incolumità delle persone e di intralciare la
libera circolazione dei veicoli. Qualsiasi pericolo può essere facilmente
sventato mediante un'adeguata collocazione della bancarella e con l'eventuale
posa di transenne o di nastri di sbarramento. Pretestuosa è la tesi secondo cui
la bancarella distoglierebbe l'attenzione degli automobilisti. Per prevenire
qualsiasi remoto rischio è sufficiente assoggettare l'autorizzazione a precise
condizioni concernenti l'arredo del posto di raccolta delle firme.
3.2. Non altrettanto si può invece dire
della bancarella che verrebbe collocata all'intersezione tra via Locarno e via
la Paré, dietro lo stallo riservato agli invalidi del posteggio destinato agli utenti
della Posta. La particolare ubicazione della bancarella, posta ad un paio di
metri appena dal passaggio pedonale su via la Paré, non permette invero di
escludere a priori la formazione di capannelli che, intralciando la svolta dei
veicoli su questa via, possono indirettamente perturbare il libero flusso della
circolazione su via Locarno, strada principale gravata da forti volumi di
traffico. A seconda delle dimensioni della bancarella, agli inconvenienti
paventati dall'autorità comunale potrebbe tuttavia essere posto facilmente
rimedio spostandola di alcuni metri verso Locarno, in modo da garantire l'indisturbata
fruizione del passaggio pedonale. Ipotesi, quest'ultima, che rende di principio
superflua una verifica approfondita della confacenza delle ubicazioni alternative
proposte dal municipio. A proposito di quest'ultime ci si può limitare a
rilevare che il piazzale del municipio è ampiamente tagliato fuori dai flussi
della circolazione pedonale, mentre il centro raccolta rifiuti, pur
interessando un luogo d'incontro intensamente frequentato, in cui vengono anche
coltivate certe relazioni sociali, costituisce un'ubicazione poco dignitosa per
la raccolta di firme.
4.
4.1. Giusta l'art. 41 lett. b del regolamento comunale sull'utilizza-zione
dell'area pubblica (RUAP), il municipio può prelevare una tassa d'uso variante
da 20.- a 100.- fr. al giorno per l'utilizzazione temporanea ed occasionale del
suolo per banchi e tavoli di vendita o d'esposizione di negozi, distributori
automatici e spacci di vendita diversi (alberi di Natale, lotterie, prevendite
ecc.).
L'art. 48 del regolamento comunale (RC)
stabilisce a sua volta che
il municipio può esentare da tasse di
utilizzazione le riunioni politiche, le processioni ed i cortei, la raccolta di
firme per petizioni, iniziative e referendum, le collette e la distribuzione di
manifesti o volantini e in generale chi ne fa richiesta per scopi sociali,
culturali e sportivi, nonché gli eventi di brevissima durata e di dimensioni
ridotte
.
Laddove il suolo pubblico è utilizzato per
scopi ideali, i tributi prelevati devono essere di entità modesta.
In particolare, nei casi in cui l'occupazione del suolo
pubblico è finalizzata all'esercizio dei diritti politici vanno di principio
applicate unicamente delle tasse di cancelleria (STA 11.7.05 cit.; T. Jaag,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 1992, 161).
4.2. In concreto, il municipio ha dichiarato
di voler sottoporre l'autorizzazione ad una tassa d'uso di fr. 20.- al giorno
in considerazione del fatto che alla raccolta di firme è abbinata una lotteria
destinata a sovvenzionare tale attività.
La decisione regge alla critica dell'insorgente.
La tassa d'uso è modesta e tiene debitamente conto sia delle finalità ideali
della raccolta di firme, sia dell'aspetto economico della lotteria ad essa abbinata.
È ben vero che la lotteria serve al finanziamento della raccolta di firme. Non
si può tuttavia rimproverare al municipio di aver abusato del potere d'apprezzamento
conferitogli dall'art. 48 RC per essersi rifiutato di mandare completamente
esente da tasse un'attività accessoria dagli innegabili risvolti economici abbinata
all'esercizio di un diritto democratico. L'assoggettamento delle attività di
rilevanza economica destinate a finanziare l'esercizio di tale diritto ad una
modesta tassa d'uso non pregiudica invero in misura intollerabile l'esercizio
del diritto democratico in quanto tale. Il prelievo di una tassa d'uso non
appare d'altro canto lesivo del diritto sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento
soltanto perché l'esenzione sarebbe forse stata preferibile.
5.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso va dunque parzialmente accolto,
annullando nei limiti precisati dai considerandi la risoluzione municipale ed
il giudizio governativo che la conferma.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di
una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 36 Cost. fed.; 37 Cost. cant.; 208 LOC;
124 LEDP; art. 5
RUAP; 48 RC
; 3, 18, 28, 43, 46, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto nei limiti precisati dai
considerandi.
§.  Di conseguenza, sono annullate:
1.1.   la decisione 13 luglio 2004 (n. 3269) del
Consiglio di Stato;
1.2    la risoluzione 4 dicembre 2003 del
municipio di __________.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario