ti_gerichte · 35.2015.79 · 2015-09-08 · it
Ammessa esistenza di una denegata/ritardata giustizia da parte dell'amministrazione

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.09.2015 35.2015.79
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.09.2015 35.2015.79
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.09.2015 35.2015.79

Raccomandata
Incarto
n.
35.2015.79
mm
Lugano
8 settembre 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 5
agosto 2015 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto,
in fatto
1.1.   In data 5 luglio 2010, RI 1,
nato nel 1968, gerente dell’__________ di __________ e assicurato contro gli
infortuni presso la CO 1, mentre stava svolgendo dei lavori di giardinaggio, è
stato colpito al volto da terriccio, avvertendo un dolore/bruciore all’occhio
destro. In occasione della prima consultazione del 14 luglio 2010,
l’oftalmologo dott. __________ ha refertato una lesione corneale nummulare
centrale con pieghe della Descemet localizzate (cfr. doc. 6).
L’Istituto assicuratore ha
assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2.   Nel corso del mese di
dicembre 2012, alla CO 1 è stata annunciata una ricaduta dell’evento
infortunistico del 5 luglio 2010 (cfr. doc. 10).
In data 8 gennaio 2013,
l’assicurato è quindi stato sottoposto a un intervento di cheratoplastica
perforante all’occhio destro a causa di uno stato dopo trauma corneale del 2010
(cfr. doc. 15).
1.3.   Esperiti gli accertamenti del
caso, con decisione formale del 28 febbraio 2013, l’assicuratore LAINF ha
negato la propria responsabilità in relazione ai disturbi oggetto dell’annuncio
di ricaduta del dicembre 2012, in quanto imputabili a una problematica morbosa
(cheratite erpetica) (doc. 22).
1.4.   In data 26 marzo 2013, RI 1,
patrocinato dall’avv. RA 1, si è opposto al provvedimento emanato
dall’amministrazione, sostenendo di essere portatore di un danno alla salute in
comprovato nesso causale con l’infortunio occorsogli nel 2010 (cfr. doc. 24).
1.5.   Dopo alcuni solleciti, nel
mese di luglio 2013, la CO 1 ha comunicato al patrocinatore dell’assicurato di
ritenere necessari ulteriori accertamenti a proposito del ruolo causale giocato
dalla pretesa preesistente patologia morbosa (cheratite erpetica) e di voler
perciò interpellare al riguardo il dott. __________, spec. FMH in malattie
degli occhi, che già si era espresso in merito all’eziologia dei disturbi
oculari per conto dello stesso assicuratore (cfr. doc. 26).
A ciò ha fatto seguito un
nutrito scambio di corrispondenza fra le parti, al termine del quale esse hanno
convenuto di assegnare un mandato peritale al dott. __________.
Nel corso del mese di
maggio 2015, l’oftalmologo appena citato ha consegnato il proprio rapporto
(cfr. doc. 57).
1.6.   Con scritto del 15 luglio
2015, la CO 1 ha informato l’avv. RA 1 di ritenere che la perizia allestita dal
dott. __________ contenga delle considerazioni contraddittorie e, pertanto, che
essa non soddisfi le condizioni poste dalla giurisprudenza in materia di valore
probatorio attribuibile agli atti medici. L’amministrazione ha quindi fissato
un termine per comunicare il nominativo dei medici che hanno avuto in loro cura
l’assicurato prima dell’evento del mese di luglio 2010 (cfr. doc. 58).
1.7.   Con ricorso per denegata/ritardata
giustizia del 5 agosto 2015, RI 1, rappresentato dagli avvocati RA 1, ha
chiesto che venga fatto ordine alla CO 1 di pronunciare, entro 5 giorni dalla
sentenza del TCA, la decisione su opposizione relativa all’infortunio del 5
luglio 2010, argomentando in particolare quanto segue:
"
(…).
Certo, il ricorrente sa che – di regola – non vi è ritardata
giustizia se la competente autorità prende misure positive, ad esempio dei
provvedimenti probatori supplementari (TCA, sentenza inc. 36.2011.70 del 29
novembre 2011). Se non che, tali accorgimenti devono avere senso ed essere
suscettibili di portare chiarimenti di rilievo. Ciò che non è il caso nella
fattispecie.
… Da un lato, perché le valutazioni mediche agli atti sono
convergenti: la situazione attuale del signor RI 1 è dovuta all’infortunio del
5 luglio 2010. Altro che contraddizione!
(…).
… Dall’altro perché la richiesta di informazioni supplementari
procrastina in maniera inaccettabile la procedura, alla luce degli univoci atti
istruttori già assunti – segnatamente la perizia voluta proprio
dall’assicurazione – e del certificato del medico curante.
… In concreto vi è quindi un palese rifiuto di emanare un
provvedimento ampiamente richiesto, in una situazione fattuale abbondantemente
nota e chiara e a fronte di una serie di documenti prodotti dallo stesso
assicurato all’assicuratore.
… Al di là dell’evidente origine traumatica dei problemi oculari
del ricorrente – sui quali questo lodevole Tribunale non può per ora esprimersi
-, è pacifico che il comportamento dell’assicurazione configuri un caso
lampante di denegata giustizia, che va sanzionato.”
(doc. I)
1.8.   La CO 1, in risposta, ha
domandato che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, per
quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
in diritto
In ordine
2.1.   La presente vertenza non pone
questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio
per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può
dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo
49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del
12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18
febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del
21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18
febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio
2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190
seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2.   Il TCA è chiamato a stabilire
se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di giustizia nei
confronti di RI 1.
2.3.   Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA,
il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda
dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è
diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si
occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V
147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato
a statuire é una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29
cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in presenza di un ritardo
ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria
competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto
dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme
delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.
1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il
grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come
pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I
312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una
parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità
a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure
ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non
possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,
essa non é legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un
sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;
spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale
da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle
regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui
la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere
semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio
generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche
nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid.
4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza
notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto
se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti
alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una
procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente
pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003
consid. 4.1).
2.4.   In una sentenza I 841/02 del
25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso
l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della
Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una
procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il
TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di
un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p.
339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un
tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una
causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia
a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa
pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a
decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei
denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20
Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als
Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine
Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993, M 1/92).
"
(RAMI succitata)
Più di recente, l’Alta
Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un
tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello
scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi
al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso
cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione
contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando é
trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e
l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in
una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e
in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non
presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per
contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli
allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata
giustizia inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale
ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso
apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre
2009).
2.5.   Nella concreta evenienza,
questa Corte constata in particolare che, dopo l’emanazione della decisione
formale del 28 febbraio 2013 e la presentazione della relativa opposizione da
parte dell’assicurato, la CO 1 ha ritenuto necessario procedere a un complemento
istruttorio per far luce sul ruolo causale eventualmente giocato dalla
patologia morbosa (cheratite erpetica) di cui RI 1 avrebbe sofferto già prima
dell’infortunio occorsogli nel luglio 2010 (cfr. doc. 26).
Al riguardo, occorre
segnalare che, con rapporto del 3 agosto 2011, l’oftalmologo interpellato
dall’amministrazione, dott. __________, aveva sostenuto che i disturbi accusati
dall’assicurato erano imputabili “… all’evento madre [la cheratite erpetica,
ndr] senz’altro accaduto molto prima del 5 luglio ’10 da cui dopo possono
scaturire delle recidive.” (cfr. doc. 8). D’altro canto, agli atti figuravano pure
certificazioni specialistiche che, invece, attribuivano senza riserve la
problematica all’occhio destro al trauma subito il 5 luglio 2010 (in questo
senso, si vedano il referto 7 gennaio 2013 del PD dott. __________ – doc. 14 e
quello datato 15 marzo 2013 del dott. __________ – doc. 23).
L’incarico peritale è
stato assegnato al dott. __________, spec. FMH in oftalmologia e Primario
dell’Ospedale __________ di __________, il quale ha consegnato il proprio
rapporto nel mese di maggio 2015 (doc. 57).
L’assicuratore convenuto fa
valere che la perizia del dott. __________ presenta delle contraddizioni che ne
minano il valore probatorio, di modo che non sarebbe possibile “… stabilire con
verosimiglianza preponderante se la ricaduta annunciata nel settembre del 2012
e l’intervento del gennaio 2013 siano da ricondurre al trauma del 5 luglio 2010
oppure abbiano un’altra causa (eventualmente concomitante).”. Quindi,
richiamato l’art. 43 LPGA, la CO 1 ritiene necessari ulteriori passi
istruttori, segnatamente interpellare i sanitari che hanno avuto in loro cura
l’assicurato antecedentemente all’evento del 5 luglio 2010 (cfr. doc. 58).
Ora, pur tenendo conto
che, in applicazione della giurisprudenza federale menzionata al considerando
2.3., questa Corte deve limitarsi a una valutazione sommaria della fattispecie
e che un suo intervento si giustifica esclusivamente in caso di comportamento
abusivo da parte dell’amministrazione, essa è dell’avviso che, nel caso di
specie, siano dati gli estremi per sostenere che l’ulteriore atto istruttorio disposto
dall’assicuratore convenuto, non sarebbe verosimilmente suscettibile di fornire
degli elementi di valutazione nuovi e rilevanti, donde la sua inutilità.
Innanzitutto - senza voler
procedere a un giudizio di merito anticipato -, il TCA non ravvede nella
valutazione espressa dal dott. __________ delle manifeste contraddizioni. È
vero che, rispondendo al quesito n. 3, egli ha escluso l’intervento di una
ricaduta di cheratite erpetica, vista l’assenza di una anamnesi documentata d’infezione
erpetica. Tuttavia, egli ha pure precisato che se anche quest’ultima dovesse
essere dimostrata, le sue conclusioni non muterebbero, avendo il trauma del 5
luglio 2010 conservato un ruolo causale preponderante (cfr. doc. 57). In questo
contesto, deve essere ricordato che, per ammettere l’esistenza di un legame
causale naturale, non è necessario che l’infortunio rappresenti la causa unica
o immediata del danno: è sufficiente che il sinistro, associato eventualmente
ad altri fattori, abbia provocato il danno alla salute, ovvero che si presenti
come la
conditio sine qua non
di quest’ultimo (cfr. J.-M. Frésard/M.
Moser-Szeless, L'assurance-accidents obligatoire,
in
: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], 2a ed.,
Basilea/Ginevra/
Monaco 2007, p. 865 nota 79;
Ghélew, Ramelet, Ritter,
op. cit., p.
51).
D’altro canto, non può
neppure essere ignorato che è stata prodotta una dichiarazione del medico
curante dott. __________, in cui si attesta che, dal 1991 ad oggi, RI 1 “… non
è mai stato in mia cura per cheratite herpetica, né mai è stato da me inviato
ad alcun specialista per la citata diagnosi.” (doc. X).
Tutto ben considerato,
quindi, il TCA ravvede nel fatto di aver disposto un ulteriore atto istruttorio,
un atteggiamento defatigatorio da parte della CO 1, di modo che quest’ultima ha
compiuto un diniego di giustizia ai danni dell’insorgente.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso per denegata
giustizia è
accolto
.
§ Alla
CO 1 è fatto ordine di emanare - senza indugio - la decisione su opposizione
richiesta dall'assicurato.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO 1 verserà
all'assicurato l'importo di fr. 1'500 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
3.   Comunicazione agli interessati
i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di
diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti