ti_gerichte · 52.2017.428 · 2017-06-07 · it

Diniego della licenza edilizia per l'utilizzo di un appartamento come residenza secondaria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.05.2019 52.2017.428
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.05.2019 52.2017.428
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.05.2019 52.2017.428

Incarto n.
52.2017.428
Lugano
2 maggio 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Mariano
Morgani
statuendo
sul ricorso del 17 agosto 2017 di
RI 2
patrocinati
da:   PA 1
contro
la
decisione del 7 giugno 2017 (n. 2564) del Consiglio di Stato che, tra l'altro,
respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione del
12 maggio 2015 con cui il Municipio di Locarno ha negato loro l'autorizzazione
per l'utilizzo quale residenza secondaria dell'appartamento di loro proprietà
al mapp. __________ di quel Comune;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 14 dicembre 2000, lo studio
d'architettura H.P. __________ ha chiesto al Municipio di Locarno il permesso
di costruire al mapp. __________ di Locarno, attribuito alla zona residenziale
pedemontana dal vigente piano regolare del Settore 2 (approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 143 del 16
gennaio 1996),
uno stabile (Residenza __________)
composto da due edifici contigui con complessivi sei appartamenti, destinati
alla vendita come residenza primaria e/o secondaria (cfr. formulario della domanda
di costruzione).
b. Raccolto l'avviso favorevole (n. 30516) del
Dipartimento del territorio, il 27 marzo 2001 il Municipio ha rilasciato la
licenza edilizia, senza prevedere alcuna limitazione d'uso - nonostante che
l'art. 30bis cpv. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) vigente
all'epoca stabilisse, per la zona di situazione, un limite massimo di residenze
secondarie pari al 30% della superficie utile lorda (SUL) abitativa - ma
limitandosi ad esigere che al momento della richiesta del permesso di
abitabilità venisse inoltrata una distinta con specificate le unità abitative
destinate a residenza secondaria.
c. Il 9 aprile 2001, la
part. __________ è stata costituita in proprietà per piani (fogli PPP
13671-13676). Il 24 luglio successivo, la I__________ SA, promotrice dell'operazione
immobiliare, esercitando un diritto di compera, ha acquistato da __________ J__________
tutte le singole PPP del fondo base part. __________. Le stesse sono state da
essa successivamente vendute: il 6 agosto 2001 a CO 1 ed CO 2 (PPP 13676), il
21 giugno 2002 a D__________ e CO 3 (PPP 13675), il 28 giugno 2002 a CO 6 e CO
5 (PPP 13674), il 15 ottobre 2002 a RI 1 e RI 2 (PPP 13672), il 4 agosto 2003 a
T__________ e H__________ __________ (PPP 13673; rivenduta, dopo alcuni
passaggi ereditari, il 12 maggio 2011 a __________ D__________) ed il 23 giugno
2004 a R__________ e M__________ __________ (PPP 13671; rivenduta il 3 novembre
2008 a S__________, che il 27 ottobre 2016 l'ha donata a M__________).
d. Il 14 gennaio 2003,
con risoluzione n. 168 il Consiglio di Stato ha approvato una variante di piano
regolatore relativa alla modifica della normativa sulle residenze secondarie.
Di conseguenza, per quanto concerne la zona residenziale pedemontana, l'art.
30bis cpv. 1 NAPR è stato modificato nel senso di aumentare il limite massimo
di residenze secondarie al 35% della superficie utile lorda (SUL) abitativa.
e. Il 13 maggio 2004,
il Municipio ha rilasciato il permesso di abitabilità, subordinandolo,
segnatamente, alla condizione che venisse inoltrata una distinta con
specificate le unità abitative destinate a residenza secondaria. Distinta che
non risulta essere stata inoltrata, né sollecitata.
f. A seguito di un'istanza
presentata dall'avv. __________ B__________, volta a chiedere la conferma che
la PPP 13673 potesse essere
alienata come
residenza secondaria, in data 1° settembre 2011 il
Municipio, constatato
come gli appartamenti destinati a residenza secondaria raggiungessero il 68%
della SUL, ha segnalato ai proprietari la necessità d'inoltrare entro 60 giorni
una notifica di costruzione indicante, nel rispetto della percentuale massima
(35%) valida nella zona di situazione, gli appartamenti destinati ad uso
secondario e corredata dal consenso dell'assemblea condominiale.
g. Rilevato come alla
predetta richiesta non fosse stato dato alcun seguito, il 22 luglio 2014 l'Esecutivo
comunale ha aperto una procedura contravvenzionale nei confronti dei
proprietari degli appartamenti usati come residenza secondaria (ovvero, in base
agli atti, tutti, tranne la PPP 13671, all'epoca di proprietà di S__________),
vietandone altresì l'uso a scopo secondario.
Avverso tale divieto d'uso
sono insorti davanti al Consiglio di Stato CO 6 e CO 5 (PPP 13674), CO 3 e CO 4
(PPP 13675), nonché CO 1 ed CO 2 (PPP 13676).
g.a. Preso atto delle
osservazioni degli astretti evidenzianti il fatto che l'uso a scopo secondario
del loro appartamento era stato autorizzato in data 23 aprile 2002
(autorizzazione LAFE n. 7405), con l'avallo (nulla osta) del Municipio, in base
alla legge sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 16
dicembre 1983 (LAFE; RS 211.412.41), il 23 settembre/3 ottobre 2014 il
Municipio ha revocato nei confronti di CO 6 e CO 5 il divieto d'uso come
residenza secondaria della PPP 13674, confermandone l'autorizzazione d'uso per
tale scopo. La relativa procedura ricorsuale (EDI.2014.363) è stata pertanto
stralciata dai ruoli (ris. gov. n. 161 dell'8 ottobre 2014).
g.b. Le due restanti
procedure ricorsuali EDI.2014.301 (CO 1 ed CO 2) e EDI.2014.303 (CO 3 e CO 4)
sono invece rimaste sospese, a richiesta dell'autori-tà comunale.
h. Nel frattempo,
alcuni proprietari hanno (pure) postulato il permesso di utilizzare il loro
appartamento come residenza secondaria.
h.a. Il 4 agosto 2014,
D__________ e CO 3 hanno chiesto il cambiamento di destinazione da residenza
primaria a secondaria della PPP 13675, sostenendo di essere stati i secondi ad
acquistare un appartamento all'interno della Residenza __________.
La domanda, pubblicata
dal 26 agosto al 10 settembre 2014, ha suscitato l'opposizione dei proprietari
delle PPP 13674 e 13676.
h.b. L'8 agosto 2014, CO
1 ed CO 2 hanno a loro volta domandato che venisse autorizzato l'uso della PPP
13676 come residenza secondaria, facendo valere di essere stati i primi
acquirenti.
Alla domanda, pubblicata
dall'8 al 23 ottobre 2014, si sono opposti i proprietari della PPP 13675.
h.c. Il 22 agosto 2014,
RI 1 e RI 2 hanno chiesto di poter continuare ad utilizzare la PPP 13672 come
residenza secondaria.
La domanda è stata
pubblicata dal 25 agosto al 10 settembre 2014, suscitando l'opposizione dei proprietari
delle PPP 13674, 13675 e 13676.
h.d. Infine, il 5
settembre 2014 pure __________ D__________ ha postulato di
poter continuare ad utilizzare il suo appartamento
(PPP 13673) a
scopo secondario.
Alla domanda, pubblicata
dal 15 al 30 settembre 2014, si sono opposti i proprietari della PPP 13676.
i. Il 12 maggio 2015,
il Municipio ha statuito sulle predette domande (h.a. - h.d.).
i.a. L'Esecutivo comunale ha rilasciato a CO 1 ed CO 2
l'autorizzazione
per l'uso secondario della PPP 13676, revocando al contempo il divieto d'uso e
respingendo l'opposizione sollevata da CO 3 e dalla CO 4.
In sostanza, premesso che
determinante ai fini della sua decisione fosse la data di acquisto delle
singole PPP e considerato che nel frattempo l'unica autorizzazione concessa
fosse quella rilasciata in data 28 marzo 2002 a CO 6 e CO 5 per l'uso
secondario della PPP 13674, ha reputato di poter accogliere la richiesta dei
signori B__________, posto che risultavano i primi ad aver acquistato un
appartamento ad uso secondario e che, tenuto conto della SUL di entrambe le
unità condominiali, non veniva oltrepassata la percentuale di SUL (28.80% <
35%) destinabile ad uso secondario secondo l'art. 30bis NAPR.
Avverso tale
provvedimento, l'11 giugno 2015 gli opponenti sono insorti davanti al Consiglio
di Stato (EDI.2015.197).
i.b. Con separate
decisioni, l'Esecutivo comunale ha invece negato l'autorizzazione ai signori D__________,
ai signori G__________ ed al signor D__________ per l'uso a scopo secondario
dei loro appartamenti, risolvendo che le rispettive PPP 13675, 13672 e 13673
potessero essere utilizzate unicamente come residenze primarie.
Al riguardo, ha ritenuto
che, stante l'uso secondario approvato per le PPP 13674 e 13676, non vi fosse
più (sufficiente) margine, neppure dal profilo della clausola di rigore, per
autorizzare ulteriori residenze secondarie.
Avverso il diniego del
permesso, sono insorti davanti al Governo i proprietari della PPP 13672 (con
ricorso dell'11 giugno 2015; EDI.2015.207), della PPP 13673 (con ricorso del 12
giugno 2015; EDI.2015.205) e della PPP 13675 (con ricorso del 12 giugno 2015;
EDI.2015.198).
B.
Con giudizio unico del
7 giugno 2017, il Consiglio di Stato ha evaso i gravami di cui agli incarti
EDI.2014.301, EDI.2015.197, EDI.2015.198, EDI.2015.205 e EDI.2015.207.
a. Anzitutto, posto
che nel frattempo il Municipio aveva rilasciato l'autorizzazione per l'uso
secondario della PPP 13676, revocandone al contempo il divieto d'uso impartito
il 22 luglio 2014, il Governo ha riattivato la procedura ricorsuale avviata da CO
1 ed CO 2 avverso tale divieto (EDI.2014.301), stralciando dai ruoli la loro
impugnativa, siccome divenuta priva d'oggetto.
b. Di seguito,
rilevato che la problematica relativa alla distinzione tra residenze primarie e
secondarie ha guadagnato importanza nel corso degli anni, raggiungendo il suo
culmine con l'accoglimento dell
'iniziativa
popolare denominata "Basta con la costruzione sfrenata
di abitazioni secondarie" (cd. iniziativa Weber), l
'Esecutivo
cantonale ha constatato come Locarno, che figurava nell'allegato dell'ordinanza
sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012, in vigore dal 1°
gennaio 2013 al 31 dicembre 2015; RU 2012 4583) concernente i comuni con una
quota presunta di abitazioni secondarie superiore al 20%, avesse contestato con
successo tale presunzione, di modo che andrebbe ora considerato come un Comune
che non rientra nel campo d'applicazione dell'art. 75
b
della
Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) e, di riflesso, della l
egge federale
sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2015 (LASec; RS 702) e della sua
ordinanza d'applicazione del 4 dicembre 2015 (OASec, in vigore dal 1° gennaio
2016; RS 702.1). Richiamato l'art. 30bis NAPR ed evidenziato come tanto la
licenza edilizia quanto il susseguente permesso di abitabilità fossero
subordinati alla condizione che venissero indicate le unità abitative destinate
a residenza secondaria, il Governo ha poi ritenuto che, non essendo stato dato
seguito a tale richiesta, occorresse concludere che fosse stato autorizzato
esclusivamente l'uso abitativo primario degli appartamenti. Di conseguenza, ha
ritenuto che fosse a giusta ragione che il Municipio aveva chiesto ai
proprietari delle PPP di avviare
una procedura edilizia per l'utilizzo degli
appartamenti quale residenza secondaria, posto che un cambiamento di
destinazione non può avvenire per soli atti concludenti
. Ferme queste
premesse generali, il Governo si è chinato sulle rimanenti impugnative.
b.a. Dapprima, ha
respinto il ricorso (EDI.2015.197) inoltrato da CO 3 e dalla CO 4 avverso la
decisione del 12 maggio 2015 con cui il Municipio ha rilasciato ai signori B__________
l'autorizzazione per l'uso secondario della PPP 13676, confermando quest'ultima.
Rilevato come l'Esecutivo
comunale fosse confrontato con diverse richieste di commutazione d'uso a
posteriori, il Governo ha reputato che la decisione municipale di considerare
determinante il criterio della data di acquisto non travalicasse i limiti della
latitudine di giudizio che andava riconosciuta al Municipio nell'ambito dell'applicazione
dell'art. 30bis NAPR.
Fondandosi su un criterio oggettivo
, ha osservato,
la distinzione che privilegia la data di acquisto rispetto a quella dell'inoltro
della domanda non appare per nulla insostenibile ed è addirittura preferibile
(…)
. Pertanto, essendo indubbio che al momento in cui i signori B__________
hanno acquistato la PPP 13676 il contingente disponibile di residenze
secondarie non fosse ancora stato intaccato, la concessione dell'autorizzazione
a questi ultimi meriterebbe piena tutela.
b.b. Il Governo ha invece
evaso ai sensi dei considerandi il ricorso (EDI.2015.198) inoltrato da CO 3 e
dalla CO 4 avverso la decisione del 12 maggio 2015 con cui il Municipio aveva
negato loro il permesso per l'uso secondario della PPP 13675, annullandola e
rinviando gli atti all'autorità comunale affinché si pronunci di nuovo
sulla
questione a sapere quale delle due PPP (13675 di proprietà D__________ o 13674
di proprietà B__________) possa beneficiare della SUL abitativa ancora residua
.
Premesso che la
procedura LAFE è indipendente dalla procedura edilizia, l'Esecutivo cantonale
ha ritenuto che il fatto che in data 28 marzo 2002 (
recte
: 2 aprile
2002) il Municipio avesse dato il proprio nullaosta per la vendita dell'appartamento
ai signori B__________ e che questi ultimi il 23 aprile successivo avessero
dunque ottenuto l'autorizzazione LAFE, non potesse costituire un valido motivo
di preferenza, dovendosi invece applicare a tutti i proprietari lo stesso
criterio cronologico. Ciò detto, il Governo ha rilevato che la circostanza che
la PPP 13575 fosse al secondo posto nella graduatoria secondo la data di
acquisto non giustificasse ancora il rilascio dell'autorizzazione per il suo
uso secondario, dato che la sua SUL abitativa eccedeva - tenuto conto della PPP
13676 - quella residua ancora destinabile a scopo secondario. Da qui il rinvio
degli atti al Municipio per valutare l'eventuale concessione di una deroga a
favore della PPP 13675 e, in caso negativo, se non entri invece in
considerazione il rilascio di un permesso a favore della PPP 13674, la cui SUL
abitativa, sommata a quella della PPP 13676, rientra nei limiti fissati dall'art.
30bis NAPR.
b.c. Di poi, il
Governo ha respinto il ricorso (EDI.2015.205) presentato da __________ D__________
avverso la decisione del 12 maggio 2015 con cui il Municipio gli aveva negato
il permesso per l'uso secondario della PPP 13673.
Rilevato come
il
contingente SUL di residenze secondarie
fosse in ogni caso esaurito, l'Esecutivo
cantonale ha ritenuto che fosse a ragione che l'autorità comunale aveva negato
il permesso richiesto. Non porterebbe ad altro risultato l'invocato principio
della buona fede, decisiva essendo semmai la malafede del venditore, opponibile
all'acquirente. Irrilevante sarebbe pure il fatto che per il suo appartamento l'interessato
avesse pagato per anni le tasse di residenza secondaria, rispettivamente la
passività dimostrata dall'autorità comunale rispetto all'uso abusivo.
b.d. Infine, il
Governo ha disatteso pure il ricorso (EDI.2015.207) inoltrato da RI 1 e RI 2,
confermando il diniego del permesso per l'uso secondario della loro PPP 13672,
emanato il 12 maggio 2015 dal Municipio.
Ribadite le argomentazioni
addotte per respingere il gravame di cui sopra (b.c.), l'Esecutivo cantonale ha
negato che la decisione impugnata sarebbe lesiva del principio di
proporzionalità. Il fatto che l'appartamento sia di 2½ locali soltanto e privo
di posteggio, di modo che ad avviso dei proprietari sarebbe concepito per solo
scopo di vacanza ed inadatto per una fruizione primaria, non permetterebbe di
ritenere dati gli estremi di un caso di rigore, suscettibile di portare al
rilascio del permesso richiesto.
C.
Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1 e RI 2 si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo, in via principale, che sia annullato in ogni suo
punto e
che l'incarto sia retrocesso al
Municipio affinché emetta una
nuova
decisione volta ad agevolare l'uso secondario della PPP
13672. In via
subordinata, ribadiscono la richiesta di annullamento del giudizio impugnato,
postulando inoltre che sia accertato che il loro appartamento può essere
destinato ad uso abitativo secondario.
I ricorrenti rimproverano
anzitutto al Governo di aver violato il loro diritto di essere sentiti,
omettendo di acquisire agli atti, rispettivamente di visionare gli incarti
inerenti al rilascio della licenza edilizia e del permesso di abitabilità. Contestano
poi che il condominio e, in particolare, la loro PPP fossero soggetti a
limitazioni d'uso. Né la licenza edilizia, né il permesso di abitabilità conterrebbero
infatti un esplicito vincolo in tal senso, posto che si limitavano a chiedere l'inoltro
di una distinta con specificate le unità abitative destinate a residenza
secondaria. Il permesso di abitabilità concernerebbe del resto aspetti diversi
rispetto all'uso primario o secondario, per cui la richiesta formulata in quel
contesto, peraltro a loro sconosciuta, sarebbe stata inoperante se non nulla. D'altronde,
il Municipio non avrebbe più chiesto nulla, neppure dopo che essi erano stati
registrati presso l'Ufficio controllo abitanti e l'Ufficio gestione stabili
come residenti in appartamento di vacanza, incassando anzi per anni le imposte
e le tasse amministrative applicabili alle residenze secondarie. Gli insorgenti
ritengono quindi che sarebbero in ogni caso dati i presupposti per tutelare la
loro buona fede. Comunque, contrariamente a quanto ritenuto dal Governo, proprio
perché non vi sarebbe stata alcuna limitazione d'uso, non vi sarebbe stato
alcun utilizzo abusivo dell'appartamento. Il fatto che, possibilmente, le
decisioni prese non ossequiassero l'art. 30bis NAPR riguarderebbe una
problematica diversa. I ricorrenti criticano anche il criterio adottato dall'Esecutivo
comunale per il rilascio delle autorizzazioni. Anche il fatto che nel frattempo
un altro condomino, __________ D__________, avrebbe portato il suo domicilio a
Locarno, potrebbe comportare una nuova decisione a loro favorevole. In ogni
caso, sostengono ancora, nei loro confronti sarebbero dati gli estremi di un
caso di rigore ai sensi dell'art. 30bis cpv. 2 NAPR, posto che intrattengono
relazioni con il Comune dal lontano 2002, cioè a far tempo dall'acquisto della
PPP 13672, che quest'ultima sarebbe inidonea all'uso come abitazione primaria, tenuto
conto delle piccole dimensioni, del limitato comfort tecnico e della mancanza
di un parcheggio, e che Locarno non raggiunge la soglia del 20% di residenze
secondarie prescritto dalla LASec.
D.
All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione
pervengono il Municipio di Locarno ed i coniugi CO 1 ed CO 2 (PPP 13676), con
argomenti di cui si dirà, in quanto necessario, in appresso. CO 6 e CO 5 (PPP
13674) si rimettono invece al giudizio del Tribunale, mentre CO 3 e la CO 4
(PPP 13675), pur condividendo le tesi ricorsuali, si concentrano essenzialmente
sulla loro situazione personale, ritenendo che, in quanto necessario, il loro
appartamento possa beneficiare del cambiamento di destinazione e che, nella
misura in cui il giudizio impugnato (dispositivo n. 3) rinvia gli atti al
Municipio per una nuova decisione al riguardo, lo stesso meriti in ogni caso
conferma.
E.  I ricorrenti hanno rinunciato a
replicare, insistendo sulla necessità di procedere all'assunzione delle prove
sollecitate. In duplica, il Municipio ribadisce la propria posizione, mentre CO
3 e la CO 4 rinviano alla loro risposta. Le altre parti sono rimaste silenti.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è
data
dall'art. 21
cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa
è la legittimazione attiva di RI 1
e RI 2 nella misura in cui impugnano
il dispositivo n. 5
del giudizio governativo
impugnato, avendo partecipato al procedimento davanti all'autorità inferiore,
essendo toccati direttamente da quella decisione ed avendo un interesse degno
di protezione al suo annullamento (
art.
65 cpv. 1 lett. a-c della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Per contro, essi non sono legittimati a ricorrere avverso
i restanti dispositivi, concernenti i gravami interposti da altri condomini,
già per il motivo che non erano parte di quelle procedure. Entro questi limiti,
i
l ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2.
Il gravame può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le prove sollecitate dagli insorgenti non appaiono
idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti ai
fini del giudizio. I quesiti sollevati, del resto, sono essenzialmente di
natura giuridica.
2.   2.1. A seguito
dell'accoglimento in data 11 marzo 2012 della
cd.
iniziativa Weber, l
a Costituzione federale è stata integrata con una
nuova disposizione sulla costruzione di abitazioni secondarie (art. 75
b
Cost). Secondo tale norma, la quota di abitazioni secondarie rispetto al totale
delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo
abitativo di un comune non può eccedere il 20% (cpv. 1). La legge, prosegue il
disposto (cpv. 2), obbliga i comuni a pubblicare ogni anno il loro piano delle
quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della sua
esecuzione.
2.2. Il 1° gennaio 2016
sono entrate in vigore la LASec e la sua ordinanza d'applicazione (OASec), che
hanno abrogato la precedente OASec 2012, in vigore dal 1° gennaio 2013 al 31 dicembre
2015.
La LASec, che disciplina
l'ammissibilità della costruzione di nuove abitazioni nonché delle modifiche
edilizie e dei cambiamenti di destinazione di abitazioni esistenti nei comuni
in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20% (cfr. art. 1 LASec), si
applica a tutte le domande di costruzione che devono essere decise in prima
istanza o su ricorso dopo la sua entrata in vigore (art. 25 cpv. 1 LASec). Essa
stabilisce, tra l'altro, che nei comuni in cui la quota di abitazioni
secondarie supera il 20% non possono essere autorizzate nuove abitazioni
secondarie, mentre che, se la quota è inferiore, l'eventuale autorizzazione non
deve comportare il superamento di tale soglia (art. 6 cpv. 1 LASec). Le eccezioni
sono disciplinate dagli art. 7 segg. LASec. I cantoni possono inoltre emanare
prescrizioni che limitano la realizzazione e l'uso delle abitazioni in modo più
severo rispetto alla LASec (art. 3 cpv. 2 LASec).
Le abitazioni realizzate
in virtù del diritto anteriore (cd. abitazioni preesistenti), cioè quelle che
sono state realizzate prima dell'11 marzo 2012 nel rispetto delle disposizioni
in vigore o la cui realizzazione risultava autorizzata in tale data con decisione
passata in giudicato (cfr. art. 10 LASec), possono essere rinnovate,
trasformate e ricostruite nei limiti della superficie utile principale
preesistente nonché ampliate moderatamente e, fatte salve le limitazioni d'uso
esistenti o future del diritto cantonale o
comunale,
utilizzate liberamente [incluso il cambiamento di destinazione da abitazione
primaria a secondaria e viceversa; art. 11 cpv. 1-4 LASec; cfr.
Aron Pfammatter,
in:
Stephan Wolf/Aron
Pfammatter
(curatori),
Zweitwohnungsgesetz (ZWG) - unter Einbezug der Zweitwohnungsverordung (ZWV),
Berna 2017, pag. 131 seg. e 137 seg.]. I cantoni ed i comuni possono tuttavia
adottare le misure necessarie ad impedire abusi e sviluppi inde-
siderati che possono risultare da un uso senza limitazioni di abitazioni
preesistenti a scopo di residenza secondaria (art. 12 cpv. 1 LASec). A tal
fine, i cantoni possono limitare in modo più severo rispetto alla LASec il
cambiamento di destinazione da abitazione utilizzata fino a quel momento a
scopo di abitazione primaria in abitazione utilizzata a scopo secondario nonché
le modifiche secondo l'art. 11 cpv. 2-4 (art. 12 cpv. 2 LASec; cfr., per degli
esempi,
Pfammatter
, op. cit., pag.
146 seg.).
2.3. Locarno era tra i
comuni nei quali si presumeva che la quota di abitazioni secondarie superasse
il 20% del totale delle abitazioni. Per questo motivo, figurava nell'Allegato dell'OASec
2012. Tale presunzione è stata tuttavia confutata con successo dall'ente locale
interessato, facendo capo alla possibilità concessagli a tale scopo dall'art. 1
cpv. 3 dell'ordinanza citata. Di conseguenza, il Comune di Locarno è stato
stralciato dal suddetto Allegato a far tempo dal 15 maggio 2013. Non figurava
quindi neppure nell'analogo Allegato dell'OASec, abrogato con effetto dal 1° gennaio
2018 e non compare nemmeno nel corrente elenco pubblicato dall'Ufficio federale
dello sviluppo territoriale (ARE; cfr. art. 2 cpv. 4 OASec). Attualmente, la
normativa federale volta a limitare le residenze secondarie non trova dunque
applicazione a Locarno. Applicabili sono quindi, semmai, soltanto le eventuali limitazioni
d'uso previste dal diritto cantonale o comunale, che la (nuova) disciplina
federale sulle residenze secondarie non ha comunque escluso (cfr. art. 12 cpv.
1 LASec).
3.   3.1. Locarno è tra i comuni
ticinesi che disponeva, e dispone tuttora, di una normativa volta a
disciplinare le residenze secondarie. Il 30 novembre 1987, il Consiglio
comunale ha in effetti adottato l'art. 30bis NAPR, approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione n. 2210 del 19 aprile 1988, il cui cpv. 1, stabilita la
regola che le costruzioni residenziali devono essere destinate prioritariamente
a scopi abitativi primari, fissava, in funzione della zona di appartenenza dei
fondi, la percentuale massima di SUL abitativa suscettibile di essere usata
come residenza secondaria. Per quanto qui interessa, l'art. 30bis cpv. 1 NAPR, nella
versione modificata dall'art. 39 lett. a delle norme di attuazione del piano
regolatore del Settore 2 (NAPR Settore 2) approvato il 16 gennaio 1996, ammetteva
nella zona residenziale pedemontana una percentuale massima del 30%. Successivamente,
a seguito della variante adottata dal Consiglio comunale il 1° luglio 2002 ed approvata
dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 168 del 14 gennaio 2003, tale limite
è stato portato al 35%.
Nei cpv. 2-4, rimasti
invariati, la norma prevede(va) inoltre quanto segue:
2Le residenze secondarie esistenti al momento
dell'entrata in vigore di questa norma possono mantenere questa destinazione,
eccettuati i casi in cui:
a) vi sia alienazione a terzi.
Non costituisce alienazione a terzi la devoluzione per
causa di eredità;
b) vi sia un intervento edilizio importante quale
l'ampliamento, la trasformazione e la ricostruzione.
Nei casi previsti dalle lett. a) e b) la destinazione
deve essere resa conforme secondo le modalità previste dalla cifra 1.
Resta riservato il caso di rigore. Nell'accertare
l'esistenza di un caso di rigore il Municipio tiene conto della situazione personale
dell'obbligato, della durata delle sue relazioni con il Comune, dell'idoneità
all'uso dell'abitazione e dell'effettivo delle residenze secondarie nella zona
in rapporto a quelle primarie.
3Le residenze primarie esistenti al momento
dell'entrata in vigore di questa norma possono mantenere questa destinazione
nei limiti stabiliti dalla cfr. 1.
4Ogni
modifica del modo di utilizzazione configura un cambiamento di destinazione ed
è soggetta al rilascio del permesso di costruzione
.
3.2. Di principio, le NAPR
vietano l'uso delle costruzioni residenziali come abitazione secondaria. Tale
uso è ammesso, entro precisi limiti: il 35% della SUL abitativa, attualmente,
nella zona residenziale pedemontana, ove è ubicata la Residenza Sollevante.
Dato che a Locarno, la quota di residenze secondarie rispetto al totale delle
abitazioni non supera il limite del 20% dettato dalla LASec, è dunque ancora possibile
autorizzare la costruzione di nuove abitazioni secondarie, purché sia
rispettata la percentuale di SUL abitativa destinabile a residenza secondaria prescritta
dall'art. 30bis cpv. 1 NAPR in funzione della zona di appartenenza. Entro gli
stessi limiti è pure possibile approvare i cambiamenti di destinazione da
abitazione primaria a residenza secondaria, a prescindere dalla data di
costruzione dell'immobile. A differenza della LASec, che ammette l'uso libero
degli immobili preesistenti (antecedenti l'11 marzo 2012),
l'art. 30bis cpv. 2 NAPR contempla una
tutela delle situazioni acquisite limitata, giusta la quale le residenze secondarie
esistenti al momento dell'entrata in vigore della norma possono mantenere
questa destinazione fintanto che non vi è un'alienazione - esclusa la
devoluzione per causa d'eredità - a terzi (su questo motivo e sulle critiche
espresse dal Tribunale in relazione ad ordinamenti comunali analoghi, cfr. RDAT
II-1993 n. 31; STA 90.2007.152 del 7 gennaio 2009 consid. 5.2.2; cfr. pure STA
52.2016.287 del 27 febbraio 2018 consid. 3.1, pubbl. in RtiD II-2018 n. 46) o
un intervento edilizio importante, quale l'ampliamento, la trasformazione o la
ricostruzione. Qualora si realizzi una di queste circostanze, subentra,
riservati i cd. casi di rigore, l'obbligo di adeguare la destinazione al nuovo
diritto. Posto che il cpv. 2 è rimasto inalterato nel corso del tempo, appare
ragionevole ritenere che con la locuzione "
residenze secondarie
esistenti al momento dell'entrata in vigore della norma
" s'intende
quelle esistenti in data 19 aprile 1988, data in cui è stata approvata la norma
originale (ris. gov. n. 2210). Meno comprensibile, vista la natura del
disposto, che tende a privilegiare l'abitazione primaria, è invece la portata del
cpv. 3 della norma, secondo cui
le residenze primarie esistenti al momento
dell'entrata in vigore di questa norma possono mantenere questa destinazione
nei limiti stabiliti dalla cfr. 1
(cfr., per una norma simile, ma dove al
posto di "
possono
" vi è "
devono
", STA 52.2016.287
citata, consid. 3.1 e 3.2). In concreto, non mette conto di approfondire questo
aspetto, poiché non è decisivo ai fini del giudizio.
4.   4.1. La costruzione della
Residenza __________ risale al periodo marzo 2001 (rilascio della licenza) -
maggio 2004 (concessione del permesso di abitabilità). Dal profilo della LASec,
di per sé non (ancora) applicabile nel Comune di Locarno, configurerebbe dunque
un'abitazione preesistente ai sensi dell'art. 10 LASec, il cui uso abitativo sarebbe
di principio libero, fatte salve le limitazioni d'uso esistenti o future del
diritto cantonale o comunale (art. 11 cpv. 1 LASec). In base alla normativa
comunale, al momento del rilascio del permesso soltanto il 30% della SUL abitativa
avrebbe potuto e dovuto essere destinato a residenza secondaria (art. 30bis
cpv. 1 NAPR, nella versione modificata dall'art. 39 lett. a NAPR Settore 2). Posto
che la SUL totale dei sei appartamenti progettati era pari a ca. 710
m
2
(cfr. formulario della domanda di costruzione, pto. 12), il 30% corrispondeva a
ca. 213
m
2
.
Considerata la SUL dei singoli appartamenti (da 64
m
2
a 179
m
2
),
di per sé tutte le sei unità condominiali entravano quindi in considerazione
per un uso residenziale secondario, ma al massimo due di queste avrebbero
potuto e dovuto essere effettivamente autorizzate a tale scopo. Da questo
profilo, l'aumento al 35% della percentuale di SUL abitativa destinabile a
residenza secondaria, approvato il 14 gennaio 2003, non sembra aver modificato
sostanzialmente la situazione. Sennonché, decisivo ai fini del presente giudizio
è il fatto che la licenza edilizia rilasciata dal Municipio il 27 marzo 2001 non
ha autorizzato la sola destinazione primaria (riservando successivi cambi di
destinazione nei limiti prescritti), né ha previsto una (esplicita) limitazione
d'uso per le residenze secondarie. Nessun accenno, neppure sotto forma di
richiamo all'art. 30bis NAPR, è infatti stato fatto ad un tale limite. Una
siffatta limitazione non è ravvisabile nemmeno nella semplice circostanza di
esigere l'inoltro al momento della richiesta del permesso di abitabilità di una
distinta con specificate le unità abitative destinate a residenza secondaria,
non essendo peraltro specificato lo scopo di tale richiesta. Di conseguenza, essendo
stata autorizzata, come richiesto con la domanda (cfr. formulario della domanda
di costruzione, pto. 12), la realizzazione di uno stabile (di due edifici
contigui) con sei appartamenti destinabili indistintamente a residenza primaria
e/o secondaria, tutte le unità abitative avrebbero potuto essere destinate ed
usate come abitazioni secondarie. È ciò che si è verificato. Dagli atti risulta
in effetti che tutte le PPP sono state acquistate (in massima parte già in
pendenza della costruzione e prima della concessione del permesso di
abitabilità) ed occupate da persone domiciliate altrove, che le hanno adibite da
subito a casa di vacanza. È il caso anche dei qui ricorrenti, che, per quarti
in ordine di tempo, hanno acquistato la PPP 13672 direttamente dalla promotrice
immobiliare in data 15 ottobre 2002, continuando da allora a farne uso come
abitazione secondaria. Stando così le cose, si deve categoricamente escludere
che l'autorità comunale, che ha del resto considerato queste unità per lunghi
anni come residenze secondarie, esigendo le relative imposte e tasse, potesse pretendere
nell'autunno del 2011 - prendendo spunto da una domanda di un condomino e, verosimilmente,
pure dalle pubbliche discussioni in atto in relazione all'ormai imminente
votazione sulla
cd. iniziativa Weber, poi
approvata nel marzo 2012 - che i proprietari degli appartamenti (ad esclusione della
PPP 13671, nel frattempo adibita a residenza primaria) si accordassero in
sostanza tra loro per limitare l'uso secondario all'interno del condominio, inoltrando
una corrispondente notifica di costruzione, in modo da
rendere conforme la
Residenza Sollevante alla percentuale massima di SUL abitativa prescritta dalle
NAPR per le residenze secondarie. Un tale agire, palesemente tardivo ed assimilabile
ad un ordine di ripristino/rettifica, presuppone(va) infatti che la controversa
utilizzazione fosse formalmente abusiva, ovvero fosse stata instaurata senza
permesso o in contrasto con il permesso accordato. Non basta(va) invece che non
fosse conforme al diritto materiale applicabile. Per principio, l'uso di
un'opera esercitato in conformità a un permesso rilasciato in contrasto con il
diritto materiale, quale andava/va considerata la licenza edilizia rilasciata il
27 marzo 2001, non può infatti dar luogo a provvedimenti volti a ripristinare
una situazione conforme al diritto. Un'eccezione a questa regola è data
soltanto se sono soddisfatti i presupposti per la revoca della licenza (cfr.
Konrad Willi
, Die Besitzstandsgarantie
für
vorschriftswidrige
Bauten und Anlagen innerhalb der
Bauzonen, Zurigo 2003, pag. 25). Ipotesi, questa, alla quale il Comune non ha mai
neppure accennato.
4.2. Ferme queste premesse,
non sussisteva invero alcun bisogno da parte dei proprietari della PPP 13672,
confrontati al divieto d'uso emanato dal Municipio in data 22 luglio 2014, di
richiedere una (nuova) autorizzazione per (continuare a) usare il loro
appartamento come residenza secondaria. Destinazione questa che era/è da
considerarsi già autorizzata. A maggior ragione è pertanto a torto che l'Esecutivo
comunale ha ritenuto di negare loro il permesso per tale utilizzo, risolvendo a
distanza di 13 anni dall'acquisto che il loro appartamento potrebbe essere
utilizzato soltanto come residenza primaria. La decisione municipale del 12
maggio 2015 e il giudizio governativo che la conferma vanno dunque annullati. Contrariamente
a quanto chiesto dagli insorgenti, non occorre invece rinviare gli atti al
Municipio affinché emetta una nuova decisione volta ad agevolare l'uso
secondario della PPP 13672. Facoltà, questa, che doveva/deve essere loro riconosciuta
già in virtù della forza di cosa giudicata di cui beneficia la licenza edilizia
del 27 marzo 2001. Va da sé che, stante il fatto che nella Residenza __________
il limite massimo di SUL utilizzabile secondo le NAPR come abitazione
secondaria risulta attualmente superato, qualsiasi cambiamento di destinazione
da abitazione primaria a secondaria, che aggraverebbe ulteriormente il
contrasto con il diritto, è al momento escluso. Viceversa, nulla osta ad un
eventuale passaggio dall'uso secondario a quello primario. Cambiamento, quest'ultimo,
che non richiede necessariamente di essere formalizzato, posto che, come questa
Corte ha già avuto modo di stabilire, non è possibile invocare la tutela delle
situazioni acquisite per un uso secondario abbandonato/ cessato per un periodo
non trascurabile di tempo (cfr. STA 52.2016.483 del 21 agosto 2017 consid.
4.3, 52.2015.35 dell'8 novembre 2017 consid. 5.2, 52.2003.33 del 9
aprile 2003 consid.
3.3;
Willi
,
op. cit., pag. 21).
4.3. Dato l'esito, non
mette conto di approfondire le ulteriori censure sollevate e, in particolare,
se, come preteso dagli insorgenti, nella fattispecie fossero dati gli estremi
di un caso di rigore.
5.   5.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, nella misura in cui è
ricevibile, il ricorso va accolto, annullando l
a decisione municipale
del 12 maggio 2015 (rif. 344/UT) e il dispositivo n. 5 del giudizio governativo
che la conferma
.
5.2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dei ricorrenti, in misura
ridotta, rispettivamente di CO 1 e CO 2, che hanno resistito e vanno
considerati soccombenti in misura preponderante (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Ne va
esente il Comune di Locarno, essendo comparso per ragioni di funzione (art. 47
cpv. 6 LPAmm). Ne vanno esenti anche CO 6
e CO 5, i quali si sono
rimessi al giudizio del Tribunale, nonché CO 3 e la CO 4 (PPP 13675), che in
sostanza non si sono opposti all'impugnativa. CO 1
e CO
2 ed il
Comune di Locarno, che è all'origine di una procedura inutile,
fondata su presupposti errati, rifonderanno inoltre agli insorgenti adeguate
ripetibili per entrambe le sedi
(art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è accolto.
§.   Di
conseguenza, sono annullati il dispositivo n. 5 della decisione del 7 giugno
2017 (n. 2564) del Consiglio di Stato e la decisione del 12 maggio 2015 (rif.
344/UT) del Municipio di Locarno.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dei ricorrenti in misura di fr. 400.-
e per il resto (fr. 1'600.-) di CO 1
e CO 2. Agli
insorgenti va quindi restituita la somma di fr. 1'400.- versata in eccesso a
titolo di presumibili spese processuali. CO 1 e CO 2, da un lato, ed il Comune
di Locarno, dall'altro, verseranno inoltre, in ragione di metà ciascuno, fr.
2'000.- ai ricorrenti, a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere