ti_gerichte · 52.2010.143 · 2010-11-04 · it
Concessione dell'attinenza comunale per stranieri

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.11.2010 52.2010.143
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.11.2010 52.2010.143
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.11.2010 52.2010.143

Incarto n.
52.2010.143
Lugano
4 novembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo Cassina e Damiano Bozzini
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 aprile 2010 del
RI 1
rappr. dal RA 2 e dal presidente del consiglio
comunale,;
contro
la risoluzione 24 marzo 2010 (n. 1411) del Consiglio
di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO
5 __________ avverso la risoluzione 14/15 dicembre 2009 del consiglio
comunale di __________ in materia di concessione dell'attinenza comunale;
viste le risposte:
-    21 aprile 2010 del
Consiglio di Stato,
-    10 maggio 2010 di CO 1, CO
2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 10
ottobre 2008, i cittadini macedoni CO 1 (1957), CO 2 (1958), CO 3 (1984), CO 4
(1988) e CO 5 (1989) __________, titolari di un permesso di domicilio e residenti
ad __________, hanno chiesto la cittadinanza svizzera, quella cantonale e l'attinenza
comunale per stranieri.
Preso atto di questa istanza ed esperite le
formalità del caso, il 19 ottobre 2009, il municipio di RA 2 ha licenziato il
messaggio n. 272/2009 contenente la proposta di concedere l'attinenza, oltre ad
altri richiedenti, anche ai membri della famiglia __________. Il 30 novembre
2009, la commissione delle petizioni ha invitato il consiglio comunale ad
approvare il messaggio municipale.
b. Riunitosi in seduta ordinaria il 14 e 15
dicembre 2008, alla presenza di 22 membri su 25, il consiglio comunale di __________
ha proceduto con scrutinio segreto a deliberare sulla proposta, con, per quanto
qui interessa, il seguente esito:
CO 1
favorevoli 8, contrari 1, bianche 1, nulle
2, astenuti 10
CO 2
favorevoli 8, contrari 2, bianche 1, nulle
2, astenuti 9
CO 3
favorevoli 7, contrari 1, bianche 1, nulle
2, astenuti 11
CO 4
favorevoli 6, contrari 2, bianche 1, nulle
2, astenuti 11
CO 5
favorevoli 7, contrari 1, bianche 1, nulle
3, astenuti 10
La risoluzione è stata pubblicata all'albo
comunale il 17 dicembre 2009.
c. Trascorso il periodo di pubblicazione, il
19 gennaio 2010 il municipio di RA 2 ha informato CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5
__________ che il legislativo aveva accolto la loro richiesta.
Il 9 febbraio 2010, la medesima autorità ha rettificato
tale informazione, comunicando a ciascun membro della famiglia __________ che,
in realtà, il quorum di voti favorevoli - pari ad un terzo dei consiglieri (9) -
per ottenere l'attinenza non era stato nell'occasione raggiunto, motivo per cui
per la stessa non poteva essere loro concessa.
B.   Con
giudizio 24 marzo 2010, il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1, CO
2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________ ed ha annullato la decisione 14/15 dicembre
2009 del legislativo, rinviando gli atti all'autorità inferiore per nuova
decisione.
Innanzitutto l'Esecutivo cantonale ha accertato
che effettivamente la deliberazione sulla concessione dell'attinenza agli
interessati non aveva raccolto il voto affermativo di almeno un terzo dei
membri del legislativo comunale previsto dalla legge. Il Governo ha tuttavia
annullata la querelata risoluzione, in quanto lesiva del diritto in materia di
cittadinanza. Secondo l'Esecutivo cantonale, il consiglio comunale non poteva
negare l'attinenza agli interessati, ritenuto che il municipio aveva licenziato
un messaggio a favore della sua concessione e che questa proposta era stata
preavvisata favorevolmente dalla commissione delle petizioni.
C.   Contro il
predetto giudicato governativo, il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando, in via
principale, il rinvio degli atti all'autorità inferiore per nuovo giudizio e, in
via subordinata, la riforma della decisione del consiglio comunale.
L'insorgente evidenzia che la concessione
dell'attinenza comunale agli stranieri è un atto amministrativo, la cui
decisione spetta però a un organo politico, il consiglio comunale, i cui membri
non dispongono di informazioni dettagliate sulla persona che richiede la
cittadinanza e devono limitarsi ad avallare quanto proposto dal municipio e
dalla commissione delle petizioni. Ritenuto che la decisione del Consiglio di
Stato di rinviare gli atti al legislativo comunale è insoddisfacente in quanto non
permette di risolvere la situazione venutasi a creare in seguito al voto espresso
nell'occasione dal consiglio comunale, chiede al Tribunale di trovare una
soluzione definitiva a tale problema.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 __________, come
pure il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni al
riguardo.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli
art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10
marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2)
e 41a della legge sulla
cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL
1.2.1.1).
La legittimazione del comune ricorrente è
certa (art. 209 lett. b LOC), con la precisazione che soltanto il municipio può
rappresentarlo davanti all'autorità giudiziaria (art. 106 LOC e 17 cpv. 3 della
costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997
[
Cost. TI
]
; RL 1.1.1.1); il presidente del
consiglio comunale non dispone infatti di questa facoltà.
Entro questi limiti il ricorso, tempestivo
giusta gli art. 213 cpv. 2 LOC e 46 della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in
ordine. Ritenuto che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica, il
gravame può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18
cpv. 1 LPamm).
2.
2.1. In Svizzera,
l'acquisto e la perdita della cittadinanza è
disciplinata dalla relativa
l
egge federale del 29
settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza [LCit]; RS 141.0).
Nella procedura ordinaria, come nella
presente fattispecie, la cittadinanza svizzera si acquista mediante la
naturalizzazione in un Cantone e in un Comune (art. 12 cpv. 1 LCit).
Il richiedente
è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14
LCit, in particolare se si è integrato nella comunità svizzera (a), si è
familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b),
si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette
la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d).
2.2. In Ticino, l
a
cittadinanza cantonale può essere concessa allo straniero, se ha risieduto nel
Cantone durante cinque anni e se adempie i requisiti per la concessione dell'autorizzazione
federale alla naturalizzazione (
art. 12 cpv. 1 LCCit
).
L
o straniero che
intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza cantonale e l'attinenza
comunale, e con ciò la cittadinanza svizzera, deve presentare la sua domanda al
municipio del comune di residenza, utilizzando l'apposito modulo ufficiale e
allegando i documenti previsti (
art. 5 del r
egolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza
comunale del 10 ottobre 1995; RLCCit; RL 1.2.1.1.1). Ricevuta la domanda, il
municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed eventualmente
di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare un quadro
completo della personalità del richiedente e dei membri della sua famiglia, in
particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese,
alla condotta, alle condizioni economiche e sociali, come pure alle relazioni
con il paese d'origine (
art. 6
cpv.
1
RLCCit)
.
L
'autorità comunale
verifica la ricevibilità della domanda e, allo scopo di accertare l'idoneità
del richiedente, procede a un esame atto a dare un quadro completo della sua
personalità e di quella dei membri minorenni della sua famiglia, secondo i principi
previsti dall'art. 14 LCit (
art. 16 cpv. 1 LCCit)
.
L'autorità comunale deve pure accertare, tramite esame, le
sue conoscenze della lingua italiana, di civica, di storia e di geografia
svizzere e ticinesi, come pure delle principali norme penali che sarà chiamato
a rispettare ed in particolare di quelle relative all'integrità della persona,
compreso il divieto di sottoporre bambine, adolescenti e donne a mutilazioni di
organi genitali
(art. 16 cpv. 2 LCCit)
. Di tale accertamento
è esonerato lo straniero che abbia frequentato la scuola media o superiore
ticinese (
art. 16 cpv. 3 LCCit
).
2.3. A livello comunale
, le decisioni in materia di attinenza sono prese dall'assemblea
(art. 13 cpv. 1 lett. n LOC), rispettivamente, dal consiglio comunale, laddove
è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come ad __________.
In quest'ultimo caso, le risoluzioni sono
prese a maggioranza dei votanti e devono raccogliere il voto affermativo di
almeno un terzo dei membri del consiglio (art. 61 cpv. 1 LOC). Nel calcolo non
si deve tenere conto degli astenuti e, per le votazioni segrete, delle schede
in bianco (
Eros Ratti
, Il Comune,
vol. 1, seconda ed., Losone 1987, pag. 386). Ad __________, le proposte di
concessione dell'attinenza sono sottoposte al voto segreto (art. 10 cpv. 2 del
regolamento comunale del 27 novembre 2000, in vigore dal 24 gennaio 2001).
2.4. L'art. 212 LOC dispone che le singole
decisioni degli organi comunali sono annullabili, tra l'altro, se la votazione
non sia stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c) o quando fossero
violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
3.   Come
accennato in narrativa, il consiglio comunale di RI 1 si è riunito il 14 e 15 dicembre
2008 alla presenza di 22 membri per deliberare, con scrutinio segreto, sulla
proposta di concedere l'attinenza comunale ai membri della famiglia __________.
In questa occasione, nessuno di loro ha ottenuto il voto favorevole di almeno
1/3 dei membri del legislativo, pari a 9 voti, il consiglio comunale di __________
essendo composto di 25 membri. Ne discende che, non essendo stata ossequiata una
delle due condizioni cumulative poste dall'art. 61 cpv. 1 LOC, le loro
richieste non sono state approvate dal legislativo.
Sennonché, come ha indicato il Consiglio di
Stato, nel caso di specie non sono state rispettate le garanzie procedurali che
devono essere osservate in materia di cittadinanza, per le ragioni che seguono.
4.   4.1. In
due sentenze del 2003 (DTF 129 I 217 e DTF 129 I 232), il Tribunale federale ha
sancito che, dal profilo materiale, la procedura di naturalizzazione
costituisce un atto amministrativo. Per questo motivo, le parti interessate devono
beneficiare di tutte le garanzie procedurali sgorganti dall'art. 29 della
costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), segnatamente del diritto di essere sentito, da cui deriva l'obbligo di
motivare la decisione.
L'alta Corte federale ha pure
considerato che, quando sono chiamati alle urne per decidere sulla concessione
della naturalizzazione, i cittadini agiscono in qualità di organi del comune. Svolgendo
funzioni amministrative dello Stato, essi devono pertanto rispettare i diritti
fondamentali (art. 35 cpv. 2 Cost.) come pure il principio di non discriminazione.
Ritenuto che ogni disparità di trattamento soggiace a un obbligo qualificato di
motivazione che la natura medesima del segreto del voto rende impossibile da
osservare, il Tribunale federale ha quindi concluso che il fatto di sottoporre
al voto popolare le domande di naturalizzazione, è contrario all'ordinamento
giuridico.
4.2. Questi principi, in seguito ribaditi e ulteriormente
precisati dall'Alta Corte federale (DTF 134 I 56; 132 I 196; 131 I 18), sono
stati ancorati nella LCit, con la modifica del 21 dicembre 2007, agli art. 15a
(procedura nel Cantone), 15b (obbligo di motivazione) e 15c (protezione della
sfera privata), in vigore dal 1° gennaio 2009.
Nel dettaglio, l'art. 15a LCit
indica
che l
a
procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale (cpv. 1),
il quale
può prevedere che la domanda di naturalizzazione
venga sottoposta per decisione agli aventi diritto di voto nell'ambito di un'assemblea
comunale (cpv. 2).
L'art. 15b LCit sancisce però il principio
secondo cui i
l rifiuto di una domanda di
naturalizzazione dev'essere motivato (cpv. 1). Gli aventi diritto di voto
possono quindi respingere una domanda di naturalizzazione soltanto se una
proposta di rifiuto è stata presentata e motivata (cpv. 2).
L'art. 15c LCit dispone che i Cantoni provvedono affinché le procedure
di naturalizzazione a livello cantonale e comunale tutelino la sfera privata
(cpv. 1). Agli aventi diritto di voto, soggiunge il capoverso 2 della medesima
norma, sono comunicati i dati seguenti:
cittadinanza (a); durata di residenza (b);
informazioni indispensabili per stabilire se il candidato adempie le condizioni
di naturalizzazione, in particolare per quanto attiene alla sua integrazione
nella società svizzera (c). Nella scelta dei dati secondo il capoverso 2, i
Cantoni tengono conto della cerchia dei destinatari (cpv. 3).
4.3. Ritornando al caso in esame, bisogna considerare che,
non essendo fondate su una proposta motivata, le decisioni del legislativo di __________
di non concedere l'attinenza comunale ai membri della famiglia
Selmani
non rispettano effettivamente i diritti procedurali
degli interessati, segnatamente il loro diritto di essere sentiti. È quindi con
ragione che il Consiglio di Stato le ha annullate.
4.4. Nel suo giudizio il Governo ha rinviato gli atti
all'autorità comunale per nuova decisione precisando come, di fronte alla proposta
positiva contenuta nel messaggio municipale e al preavviso favorevole espresso
nel rapporto commissionale, il legislativo non poteva negare l'attinenza
comunale agli interessati, ritenuto che i requisiti materiali per la concessione
della stessa non sono stati oggetto di contestazione nell'ambito del dibattito
plenario durante la seduta del legislativo.
Il comune insorgente ritiene insoddisfacente
tale soluzione in quanto il consiglio comunale, oltre a non disporre di informazioni
dettagliate sulle persone che richiedono la cittadinanza, si troverebbe in
pratica costretto a semplicemente avallare quanto proposto dal municipio e
dalla commissione delle petizioni, ciò che gli impedirebbe di esprimersi liberamente
su questo genere di trattande. Al fine di risolvere definitivamente le
questioni in materia di naturalizzazione, il comune
chiede quindi al
Tribunale di
trovare una soluzione circa la procedura da
adottare a livello comunale.
Ora, sapere se debba essere questa Corte a risolvere tale
aspetto, è una questione che può qui rimanere aperta. Va in effetti rilevato
che, pendente la presente procedura di ricorso, la Sezione degli enti locali, autorità competente ad impartire istruzioni ai comuni per
l'applicazione delle leggi federali e cantonali che li concernono (art. 47 cpv.
1 lett. RALOC), ha indirizzato a tutti i municipi del Cantone una circolare nella
quale indica, a seguito della modifica 21 dicembre 2007 della LCit, l'iter procedurale
da intraprendere a seconda delle decisioni espresse dai diversi organi comunali
di fronte ad una concreta domanda di rilascio dell'attinenza comunale da parte
di un cittadino straniero.
Nell'ipotesi che si verifichi una situazione come quella che
caratterizza la presente fattispecie, l'autorità dipartimentale suggerisce di
rinviare l'incarto al municipio, il quale
“raccoglierà le motivazioni negative
presso i consiglieri comunali, eventualmente tramite schede che mantengano l'anonimato;
accorderà il diritto di essere sentito agli interessati; riformulerà il
messaggio municipale e lo trasmetterà al consiglio comunale, tenendo conto della
volontà della maggioranza del plenum (inserendo le proprie osservazioni). La
nuova proposta negativa dovrà essere accompagnata da una scheda separata che
riporta la motivazione destinata alla commissione. In caso di nuova decisione
negativa del plenum del consiglio comunale, occorrerà intimare agli interessati
la decisione motivata, comprensiva dei mezzi e termini di ricorso”
. (cfr. circolare
SEL n. 20100625-4 del 25 giugno 2010).
La soluzione proposta in questi casi dalla Sezione degli enti
locali appare a prima vista atta a salvaguardare, da un lato, tutte
le garanzie procedurali
del richiedente in materia di
naturalizzazione ordinaria, così come la sua sfera privata, e, dall'altro, l'autonomia
di giudizio che deve essere riconosciuta al consiglio comunale in materia di
rilascio o meno dell'attinenza comunale, motivo per cui a questo stadio della
procedura e in questa sede non vi sono ragioni per ritenere che nel caso
concreto la stessa non debba essere posta in atto anche dal comune di RI 1.
5.   5.1. In
esito a tutte le considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere pertanto
respinto ai sensi dei considerandi.
5.2. Ritenuto che il comune di RI 1 è
comparso in causa per motivi derivanti dalla sua funzione, non si prelevano né tasse,
né spese.
Per questi motivi,
visti gli art. 29 e 35 cpv.1 Cost.; 12, 14, 15a, 15b, 15c
LCit; 17 cpv. 3 Cost. TI; 12, 16, 41a LCCit; 5 e 6 RLCCit; 13 cpv. 1 lett. n,
42 cpv. 1, 61 cpv. 1, 106, 208, 209, 212, 213 LOC; 3, 18, 28, 43, 46,
60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
prelevano né tasse né spese di giudizio.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario