ti_gerichte · 52.2012.57 · 2012-06-26 · it
Progetto stradale cantonale - ripetibili nella procedura di opposizione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.06.2012 52.2012.57
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.06.2012 52.2012.57
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.06.2012 52.2012.57

Incarti n.
52.2012.57
52.2012.58
52.2012.59
52.2012.64
52.2012.66
Lugano
26 giugno
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a.
b.
c.
d.
e.
10 febbraio 2012 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
10 febbraio 2012 della
T__________
patrocinata da: PA 1
10 febbraio 2012 della
I__________
patrocinata da: PA 1
14 febbraio 2012 della
U__________
patrocinata da: __________
13 febbraio 2012 delle
B__________
F__________
patrocinate da: __________
contro
la risoluzione 11 gennaio 2012 (n. 109) del
Consiglio di Stato, che approva il progetto stradale e il piano di
espropriazione concernenti la ristrutturazione dell'incrocio e la formazione di
un by-pass sulla strada cantonale PA398 Fornasette-Ponte Tresa-Agno-Ostarietta,
nel comune di Manno, località Suglio;
viste le risposte:
-    17 febbraio 2012 della
Sezione amministrativa immobiliare;
-    21 febbraio 2012 del
municipio di Manno;
ai ricorsi sub a., b. e c.;
viste le risposte:
-    17 febbraio 2012 della
Sezione amministrativa immobiliare;
-    21 febbraio 2012 del
municipio di Manno;
al ricorso sub d.;
viste le risposte:
-    21 febbraio 2012 della
Sezione amministrativa immobiliare;
-    21 febbraio 2012 del
municipio di Manno;
al ricorso sub e.;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Richiamata l'autorizzazione dell'11 maggio 2011
del Dipartimento del territorio, il 2 agosto 2011 la Sezione amministrativa
immobiliare del citato Dipartimento ha disposto la pubblicazione del progetto
stradale e dei piani espropriativi concernenti
la
ristrutturazione dell'incrocio e la formazione di
un by-pass sulla strada cantonale PA398 Fornasette-Ponte Tresa-Agno-Ostarietta,
nel comune di Manno, località Suglio. La pubblicazione ha avuto luogo presso il
municipio del comune nel periodo 5 agosto-5 settembre 2011.
b. Il
progetto è volto a migliorare la capacità dell'incrocio semaforico ubicato in
quella località, in vista dell'apertura della galleria Vedeggio-Cassarate, che
provocherà un aumento generalizzato del traffico nel suo settore di influenza.
Esso prevede in territorio di Manno, lungo via Cantonale, la creazione di una
corsia (by-pass) in direzione sud (verso Bioggio) e di una doppia corsia in
direzione dell'autostrada A2. Nella direzione opposta (verso Manno/Gravesano /Bedano/Lamone),
esso prevede invece la realizzazione di due corsie, una per i mezzi privati ed
una dedicata al servizio di trasporto pubblico, che termina in corrispondenza
della rotonda Gerre. Le corsie nelle due differenti direzioni di marcia vengono
separate, lungo questo percorso, da un'aiuola spartitraffico alberata di 3 m di profondità. L'esecuzione del progetto implica l'espropriazione di varie superfici.
B.   a. Entro il
termine di pubblicazione alcune proprietarie di fondi interessati dal progetto
e dall'espropriazione hanno notificato la loro opposizione al Consiglio di
Stato.
Tra queste
figuravano la maggior parte delle proprietarie dei fondi affacciati sul lato
est di via Cantonale, inseriti nella zona industriale (sottozona Ja) del locale
piano regolatore, e ubicati nel tratto ricompreso tra l'impianto semaforico e
la rotonda Gerre.
b. Si
trattava, anzitutto, delle proprietarie del centro __________, formato da un
complesso di edifici utilizzati a scopo industriale, commerciale ed
amministrativo, dotato altresì di un posteggio sotterraneo, appartenente a
varie società e a un privato (il solo che non abbia presentato opposizione).
Queste società sono la B__________ (mapp. __________), il F__________ (mapp. __________),
la RI 1 (mapp. __________), la T__________ (mapp. __________), la I__________ (comproprietaria del mapp. __________ e proprietaria del mapp. __________), le
quali detengono inoltre, in comproprietà coattiva, i due accessi ai rispettivi
fondi, ai mapp. __________, sotto il quale insiste il posteggio sotterraneo, e __________.
Le
opponenti hanno contestato sia la perdita dell'accesso diretto ai loro fondi
per i veicoli provenienti da nord sia il progetto di anello stradale proposto nei
piani per ovviare a questo inconveniente. Esse hanno proposto delle soluzioni
alternative
consistenti nella realizzazione
vuoi di un sottopassaggio in corrispondenza dell'attuale accesso (al mapp. __________),
vuoi di una strada a senso unico che, partendo dalla rotonda Gerre, permetta di
raggiungere il centro __________ e, prima dello stesso, il centro Suglio (di
cui si dirà in seguito), correndo parallelamente a via Cantonale.
c. Anche
l'U__________, proprietaria del confinante mapp. __________, ove insiste il
centro Suglio, in cui viene svolto ogni genere di attività bancarie e che è inoltre
in parte locato a terzi, ha contestato la soppressione dell'accesso alla sua
proprietà per il traffico in arrivo da settentrione, al pari dell'anello viario
previsto in sua sostituzione.
d. Tutte
le proprietarie hanno inoltre notificato delle pretese di indennizzo a vario titolo.
C.   Con
risoluzione 11 gennaio 2012 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto stradale,
integrandolo con alcune modifiche, e respinto le opposizioni, tranne che per
quanto riguardava quella di U__________, che è stata accolta su di un aspetto
marginale (occupazione temporanea), che qui non interessa.
Il
Governo ha preliminarmente rilevato che l'incarto pubblicato conteneva
"alcuni
studi"
, i quali prevedevano la realizzazione di un anello stradale
lungo le proprietà private. Questi studi non facevano tuttavia parte del
progetto stradale. Per questo motivo il Consiglio di Stato ha ritenuto prive di
oggetto le contestazioni
mosse contro questi studi e, di conseguenza, contro il temuto anello stradale.
Il Consiglio
di Stato ha, quindi, affermato che la domanda di mantenimento della possibilità
di accedere direttamente ai fondi per i veicoli in provenienza da nord lungo
via Cantonale (svolta a sinistra) fosse in contrasto con lo scopo primario del
progetto, volto alla fluidificazione del traffico. La garanzia della proprietà
non imponeva inoltre all'ente pubblico di approntare una soluzione sostitutiva dell'eliminazione
di questa facoltà. Intanto perché l'accesso ai fondi non veniva soppresso: l'accesso
diretto da sud e la partenza dai mappali in direzione nord rimanevano intatti,
per cui si era semplicemente in presenza di una modifica delle modalità di accesso.
Inoltre perché, in ogni caso, le soluzioni sollecitate dalle opponenti non
apparivano adeguate dal profilo tecnico ed economico; oltre ad implicare il
sacrificio di fondi di terzi, esse generavano pericoli per la circolazione
(strada
parallela)
rispettivamente
costi eccessivi (sottopassaggio). Non solo queste richieste non risultavano
sostenute da un interesse pubblico, ma apparivano altresì lesive del principio
di proporzionalità.
Per
quanto concerneva le richieste di indennizzo, le proprietarie sono state
rinviate alla successiva procedura di espropriazione.
D.   a. Con
impugnative separate, ma di contenuto simile, le proprietarie indicate in ingresso
sono insorte dinanzi a questo Tribunale contro il giudicato governativo appena
citato, ribadendo le richieste e le relative ragioni già sottoposte al vaglio
del Governo. Alcune insorgenti chiedono inoltre l'assegnazione di ripetibili
per la procedura dinanzi al Consiglio di Stato, in quanto le obiezioni mosse
contro l'anello stradale proposto nei documenti espunti dall'incarto sono state
accolte nella sostanza.
b. Il
Dipartimento del territorio, agente per conto dello Stato, ha postulato la
reiezione delle impugnative ed altresì domandato la revoca dell'effetto
sospensivo alle stesse. Il municipio di Manno si è rimesso la giudizio del
Tribunale, rinviando comunque alle osservazioni dello Stato.
c. Dei rispettivi argomenti si dirà, per quanto
necessario, in diritto.
E.   Con decreto
15 marzo 2012 il giudice delegato ha accolto parzialmente la richiesta
formulata dallo Stato, revocando l'effetto sospensivo ai ricorsi, tranne che
per quanto
concerneva la realizzazione di
tutte quelle opere del progetto che avrebbero potuto privare o comunque
ostacolare rispetto alla situazione attuale l'accesso alle proprietà delle
ricorrenti ai veicoli in provenienza da nord.
F.
a. Le parti sono state citate ad un'udienza e ad un
sopralluogo il giorno 18 aprile 2012.
b. In quell'occasione,
in cui hanno confermato le rispettive posizioni, il giudice ha chiesto allo
Stato di sostanziare, sotto l'aspetto tecnico, la controversa decisione di soppressione
fisica della possibilità di svolta a sinistra per i veicoli in provenienza da
nord. Il relativo rapporto, allestito dal progettista ing. __________, dell'11
maggio 2012, è quindi stato trasmesso alle parti, cui è stata offerta la possibilità
di prendere posizione per iscritto. Facoltà cui hanno fatto capo la maggior
parte delle ricorrenti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data ed i ricorsi tempestivi (art. 25 legge sulle
strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2).
La legittimazione
delle insorgenti è inoltre, certa (art. 20 cpv. 1 Lstr).
I ricorsi sono pertanto ricevibili in ordine.
2.   2.1. Lo
strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale
(art. 10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto
di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti.
Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di
approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale,
seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata
sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta
dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo,
ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla
ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere
svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio
2003, n. 5361, pubbl. in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135
segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione
a costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni possibile discussione
circa la conformità del progetto con la sua base pianificatoria. La duplice
indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di
utilizzazione cantonali (cfr.
nello stesso
senso il recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della Commissione
speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre 2009
concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 12). Ciò
implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i piani regolatori
comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore
di quest'ultimo (momento che, per questo strumento, coincide con la sua
crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono tenuti ad uniformare
allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51 cpv. 3 e 4 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31
dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1; STA 52.2008.273 del 3 febbraio
2009 consid. 4.2).
Il
progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada,
l'assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali
e accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle
infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a
Lstr).
2.2. La
revisione della Lstr, in vigore dal 1° gennaio 2007, ha integrato nell'iter di approvazione del progetto stradale la fase di pubblicazione degli
atti, di notificazione delle pretese e di evasione delle contestazioni prevista
dalla legge d'espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Per questo
motivo il progetto stradale dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione
sull'opera, da un piano dal quale risultino la situazione dei fondi toccati
dall'espropriazione e l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella
d'espropriazione nella quale siano indicati i singoli fondi interessati e per
ciascuno di essi i titolari dei diritti espropriati, la natura di tali diritti,
la qualità degli immobili e la superficie oggetto dell'espropriazione, le
offerte d'indennità (art. 17 cpv. 1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21
Lespr). Il progetto è approvato dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche
la competenza ad evadere tutte le questioni preliminari proprie della procedura
espropriativa, come le opposizioni alla pubblica utilità e le domande di
modifica dei piani (art. 23 cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione
rimane unicamente il compito di concedere all'occorrenza l'anticipata
immissione in possesso dei diritti espropriati e di svolgere la procedura di
stima, stabilendo le indennità espropriative sulla scorta delle pretese annunciate
(art. 26 Lstr).
3.
3.1. Nel rapporto 11 maggio 2012, che riprende e
dettaglia la relazione tecnica pubblicata insieme ai piani (piano n.
204.024P/201),
il progettista ing. Gianni Brugnoli spiega che il sistema
stradale legato allo svincolo autostradale di Lugano Nord è molto influenzato
dalla rete circostante, in particolare dal nodo semaforico di Suglio a Manno,
che qui interessa, il quale, soprattutto nelle ore di punta del mattino e della
sera, risulta saturo, causando rallentamenti e code. L'insufficiente capacità
del nodo semaforico in oggetto, anello debole dell'intero sistema viario
regionale, provoca colonne di ritorno sia sull'accesso autostradale sia sulla
rete principale Bioggio-Manno.
L'incrocio
di Suglio è attualmente percorso da circa 20'400 veicoli al giorno sulla strada
cantonale Bioggio-Manno e da circa 29'700 veicoli al giorno lungo l'asta che
conduce allo svincolo autostradale. Con l'apertura della galleria
Vedeggio-Cassarate, oramai imminente (26 luglio 2012), si prevede che
l'attrattività di questo ulteriore accesso alla città porti ad un incremento
del traffico sull'incrocio, quantificato in 3'700 veicoli al giorno sulla strada
cantonale, lato Bioggio, 2'900 veicoli al giorno sulla stessa strada, lato
Manno, e 7'500 veicoli al giorno sull'asta verso lo svincolo autostradale. Con
questi aumenti, dell'ordine del 18-25%, il traffico che transita all'incrocio
di Suglio supera le capacità dello stesso e provoca il collasso dell'intero
sistema viario del settore.
Il
rapporto in discussione spiega quindi che le verifiche di capacità sono state
eseguite sulla base del traffico nelle ore di punta. A questo scopo, il modello
del traffico alla base delle simulazioni giornaliere è stato integrato, per
quanto riguarda gli accessi al centro __________ ed __________, di rilievi
specifici effettuati dalla Sezione della mobilità del Dipartimento del
territorio, in parte automatici (piastre di rilevamento all'accesso __________)
ed in parte manuali (accesso centro __________). Si è quindi potuto elaborare
un piano dettagliato del carico stradale nelle due ore di punta determinanti
per lo stato attuale e per quello futuro (07.00-08.00; 17.00-18.00). Sulla base
di questi valori, si è proceduto alla valutazione di capacità dell'intero
sistema.
Dopo aver
illustrato perché si è optato per l'adattamento dell'incrocio con regolazione
semaforica in luogo della realizzazione di una rotonda, il rapporto affronta il
tema degli accessi laterali. Dalle verifiche della capacità del sistema, svolte
con l'ausilio di un programma di simulazione dinamica, che ha il pregio di considerare
l'insieme della rete, risulta anzitutto che i movimenti di svolta a sinistra
(entrate da sud ed uscite verso nord) non ostacolano in modo significativo i
flussi di traffico principale e possono, di conseguenza, essere mantenuti. I
movimenti di svolta a sinistra (entrate da nord ed uscite verso sud) devono
invece intersecare le correnti principali di traffico e sono, anzitutto, di ostacolo
alla capacità di traffico. Tanto più che quest'ultimo è destinato ad aumentare sensibilmente
con l'apertura della galleria. Il rapporto rileva inoltre che, per quanto
riguarda almeno l'accesso al centro __________, solo il 15-20% dei movimenti
provengono da nord. Un ulteriore problema, nel caso di specie, ai movimenti di
svolta a sinistra sono costituiti dal fatto che la manovra di attraversamento
interessa due corsie, per cui non può essere ammessa, in quanto troppo
pericolosa.
3.2. Le
giustificazioni di ordine tecnico addotte dal progettista, già fatte proprie
dal Consiglio di Stato sulla base degli atti pubblicati, appaiono pertinenti e
meritano tutela. Vanamente le ricorrenti cercano di mettere in forse gli accertamenti
e le conseguenti valutazioni svolte dal professionista incaricato dallo Stato
di approntare il controverso progetto.
Per
cominciare, l'accesso allo stabile Suglio di __________ è ubicato a meno di 70 m dalla rotonda Gerre; l'estesa proprietà di questo istituto bancario confina, per un lungo tratto,
con via Gerre, che si diparte dall'omonima, citata rotonda, perpendicolarmente alla
strada cantonale. Questa ricorrente può quindi agevolmente ricavare l'accesso
ai centro Suglio, per chi proviene da nord, su questo lato della proprietà. In
alternativa l'insorgente potrebbe sfruttare l'accesso già esistente (oggi
precluso ai clienti) verso via Pobiette, che corre parallelamente alla strada
cantonale e che vien raggiunto percorrendo via Gerre. Nei confronti di questa
ricorrente la soppressione dell'accesso diretto al suo fondo per i veicoli
provenienti da nord, oltre ad essere sorretto da un sicuro interesse pubblico, non
appare minimamente sproporzionato quanto ad effetti.
Le
proprietarie che fanno capo al centro __________, la cui entrata/uscita è posta
a circa 150 m dalla rotonda Gerre e che non dispongono di accessi ai loro fondi
se non tramite la strada cantonale (via Cantonale), sono invece toccate dal
provvedimento in misura più incisiva. In effetti, i veicoli che circolano sulla
corsia nord/sud non posso accedere direttamente al centro, ma devono prolungare
il loro percorso sino al punto più vicino che permetta loro di invertire la
marcia ed immettersi sulla corsia in direzione opposta, da dove possono poi
svoltare verso il citato centro. A dire delle ricorrenti, la soppressione della
svolta verso sinistra cagiona un supplemento di percorso di circa 2.5 Km, pari al doppio della distanza che separa l'incrocio di Suglio dalla rotonda di Bioggio. Ora,
tuttavia, il Tribunale ritiene che questa distanza possa essere, in realtà, ridotta
di 1/3 circa, se l'inversione di marcia viene effettuata alla rotonda posta di
fronte alla nuova galleria Vedeggio-Cassarate. Queste insorgenti criticano
inoltre gli accertamenti utilizzati dal progettista e concernenti i movimenti da
e verso il centro __________, troppo lontani nel tempo e limitati ad un solo
giorno; essi presentano un rilevamento commissionato dalle stesse il 5 giugno
u.s., che dimostra - a loro dire - come l'accesso al centro per chi proviene da
nord rispettivamente parte in direzione sud sia più frequente ed importante di
quanto assunto dall'autorità. Se, da un lato, questi rilievi convalidano
effettivamente l'interesse delle ricorrenti a mantenere la manovra di svolta a
sinistra, d'altro canto, essi si prestano, però, nello stesso tempo, a confortare
maggiormente la bontà dell'avversata scelta, perché prospettano degli ostacoli
alla fluidità del traffico e dei pericoli alla sua sicurezza maggiori di quelli
ipotizzati negli studi che hanno accompagnato i progetti. Anche queste
ricorrenti devono, di conseguenza, sopportare questa restrizione all'accesso ai
loro fondi: provvedimento adeguato, necessario, che del pari si pone in un rapporto
ragionevole con il suo scopo e che non preclude un'utilizzazione dei fondi
interessati conforme alla loro funzione. Allo Stato non incombe inoltre in alcun
modo un obbligo legale di ripristinare questa possibilità di accesso.
4.   Alcune insorgenti
chiedono l'assegnazione di ripetibili per la procedura dinanzi al Consiglio di
Stato, affermando che le obiezioni mosse contro l'anello stradale proposto nei
documenti estromessi dall'incarto sono state accolte nel merito. Ora, la richiesta
che pur
prima facie
non appare priva di qualche pregio, va respinta, quantomeno
per quanto attiene alla procedura di approvazione dei progetti, che qui sola
interessa. In effetti, per espressa scelta del legislatore le ripetibili
vengono assegnate solo nelle procedure di ricorso (art. 31 legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre che
il Governo ha esperito una semplice procedura di approvazione dei progetti,
nella quale era data la possibilità di opposizione preventiva (cfr., sulla
procedura, il consid. 2.2). Una decisione in merito alle ripetibili nella procedura
di espropriazione, che farà seguito a quella qui in esame, spetterà invece, in
primo luogo, al Tribunale competente.
5.   Ferme
queste premesse, i ricorsi devono essere respinti.
6.   La tassa
di giudizio dev'essere posta a carico delle ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa
di giudizio e le spese sono poste a carico di ciascuna ricorrente in ragione di
1'000.- ciascuno, tranne che per le ricorrenti sub e, la cui tassa di giudizio
è fissata a fr. 500.- ciascuna.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario