ti_gerichte · 90.2022.31 · 2025-02-28 · it
Introduzione nel piano regolatore delle zone di protezione delle acque di superficie in corrispondenza dei corsi d'acqua - definizione asimmetrica dello spazio riservato alle acque

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2025 90.2022.31
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2025 90.2022.31
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2025 90.2022.31

Incarto n.
90.2022.31
Lugano
28
febbraio 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 13 settembre
2022 di
RI
1
RI
2
RI
3
patrocinati
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 13 luglio 2022 (n. 3678) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di piano regolatore del Comune
di Morbio Inferiore e il suo adeguamento alla LST;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1, RI 2 e RI 3 sono
comproprietari in ragione di 1/3 ciascuno dei mapp. 369, 921 e 1741 di Morbio
Inferiore in località L__________. I fondi, inedificati, formano un vasto
comparto prativo di 11'526
m
2
, delimitato a
nord da via C__________, a est e a sud-est dal riale L__________, a sud da via
M__________ e a ovest da via P__________, lungo cui scorre il riale M__________
(cfr. anche immagine al consid. C.a). Il piano regolatore approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione del 13 novembre 1984 (n. 6382) attribuiva i
citati fondi alla zona residenziale semi-intensiva (vR3).
B.
a. Con risoluzione del 18 marzo 2014 (n. 1366) il Consiglio di
Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Morbio Inferiore, che
prevedeva, fra l'altro, un vincolo di esclusione dell'edificazione, ma
computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento su
lla porzione orientale dei predetti fondi (verso
il riale L__________). Il Governo ha invece negato la sanzione alle linee d'arretramento
dai corsi d'acqua, rinviando gli atti al Comune affinché elaborasse una
variante che tenesse conto del nuovo quadro normativo federale in materia,
entrato in vigore il 4 maggio 2011.
b. Adito da RI 1, RI 2 e RI 3, con sentenza del 5
agosto 2016 (inc. n. 90.2014.21) questo Tribunale ha annullato il predetto vincolo
d'inedificabilità, confermando l'assegnazione dell'area gravata dal medesimo alla
zona R3 soggiacente.
C.  a. Il 15
giugno 2020 il Consiglio comunale di Morbio Inferiore ha adottato l'adeguamento
del piano regolatore alla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; RL 701.100), unitamente ad alcune varianti. Tra queste vi sono quella
concernente le zone di pericolo, che riprende nel piano regolatore (tra gli
altri) il piano delle zone di pericolo di alluvionamento dei riali M__________
e L__________ approvato dal Consiglio di Stato il 23 agosto 2016, quella
concernente la modifica della strada di servizio via P__________ e quella
relativa alle zone di protezione delle acque di superficie.
A proposito delle
ultime due citate, la prima è volta a creare le condizioni necessarie per
realizzare il progetto di sistemazione e riqualifica del riale M__________
elaborato nel gennaio 2019, che prevede nel tratto costeggiante i fondi in
parola di allargarne l'alveo e di spostare verso est di circa 3.70 m il
tracciato di via P__________, che viene ad insistere su di essi, e di adeguarne
il calibro a 3 m.
La seconda variante,
scaturita dallo studio "Determinazione dello spazio riservato alle acque"
(che è riassunto nell'omonima relazione del gennaio 2020 [Relazione SRA]),
introduce nel piano regolatore le zone di protezione delle acque di superficie
in corrispondenza della maggior parte dei corsi d'acqua nel territorio comunale
e la relativa normativa (art. 36 delle norme d'attuazione del piano regolatore;
NAPR). Per il tratto del riale M__________ che costeggia i predetti fondi
(settore 6, tratto sud nella Relazione SRA), la variante delimita uno spazio
riservato alle acque della larghezza di complessivi 12 m, che grava per la
larghezza di circa 2.50 m la sponda destra del riale e per circa 6 m quella
sinistra, all'interno del quale trova spazio anche il nuovo tracciato di via P__________.
Sul lato orientale (settore 9 del riale L__________) è stato determinato uno
spazio riservato alle acque di 11 m di larghezza: nel tratto del riale più a
nord del settore e nel punto più a sud in cui esso interseca via M__________ il
corridoio è asimmetrico e grava esclusivamente i mapp. 369, 921 e 1741, mentre
nel breve tratto in cui costeggia i mapp. 367 e 1647 è centrato rispetto al suo
alveo.
b. Avverso quest'ultima
variante RI 1, RI 2 e RI 3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
postulando, tra l'altro, l'annullamento delle zone di protezione delle acque
delimitate sui loro fondi e sostenendo che non sarebbero adempiute le
condizioni previste dalla legge federale sulla protezione delle acque del 24
gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e dalla relativa ordinanza del
28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201)
per
delimitare in modo asimmetrico lo spazio riservato alle acque. A detta dei
ricorrenti, la variante, oltre a essere fondata sulla premessa (manifestamente
errata) che i loro fondi sono (ancora) gravati da vincoli di inedificabilità, sarebbe
giustificata da interessi estranei a quelli previsti dall'art. 36
a
cpv.
1 LPAc. Inoltre, essa sarebbe sproporzionata. Hanno poi sottolineato che
aspetti quali la situazione dell'edificazione, il progetto di riqualifica del
riale M__________ e il conseguente spostamento verso est del tracciato di via P__________
non possono essere presi in considerazione per determinare lo spazio riservato
alle acque. E ciò a maggior ragione, posto che, nell'ambito della revisione del
piano regolatore, il Comune aveva ritenuto sufficiente un arretramento di 5 m
dai due riali. Hanno infine recisamente negato di aver rinunciato (in favore di
una compensazione degli indici edificatori) a un'indennità per l'esproprio
della fascia occidentale dei loro fondi conseguente allo spostamento di via P__________.
Con la risposta il Comune
ha fra l'altro precisato come l'indicazione contenuta negli atti, secondo cui i
mapp. 369, 921 e 1741 sarebbero parzialmente gravati da un vincolo d'inedificabilità,
fosse riconducibile a una svista.
c. Con risoluzione del
13 luglio 2022 (n. 3678) il Consiglio di Stato ha approvato le predette
varianti, con la precisazione che lo spostamento verso est di via P__________
necessita di essere vincolato al progetto di riqualifica idraulica del riale M__________,
e respinto il ricorso di RI 1, RI 2 e RI 3. Tutelate le motivazioni addotte
dall'ente pianificante a sostegno della previsione di uno spazio asimmetrico
riservato ai due corsi d'acqua in corrispondenza dei loro fondi, ha soggiunto
che tale soluzione è giustificata da elementi oggettivi quali la situazione
edificatoria esistente, la topografia dei luoghi e i progetti di riqualifica
dei riali in corso.
D.  a. Contro il
predetto giudizio governativo, RI 1, RI 2 e RI 3 si aggravano ora davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento.
Invocando una violazione del loro diritto di essere sentiti per carenza di
motivazione della decisione, essi ripropongono in sostanza le critiche avanzate
senza successo in prima sede.
b. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione),
riconfermandosi nelle considerazioni espresse nella risoluzione avversata.
Anche il Comune
postula la reiezione del gravame; dei suoi argomenti si dirà, nella misura del
necessario, in seguito.
c. Gli insorgenti
hanno rinunciato a replicare, limitandosi a confermare i contenuti del loro ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei
ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Le questioni di natura espropriativa,
che i ricorrenti sollevano per rapporto al progetto riguardante via P__________,
sono irricevibili, in quanto esulano dalla presente procedura.
1.2. Con questa
precisazione, il gravame è ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti,
sulla scorta di un apprezzamento anticipato,
il
Tribunale non
ritiene necessario accedere
alla richiesta dei ricorrenti di esperire un sopralluogo, la situazione
di
fatto che sta alla base della controversia risultando in modo sufficientemente
chiaro dalla documentazione agli atti,
comprensiva
delle fotografie dei settori dei riali contestati del maggio 2015 allegate alla
Relazione SRA
, dalle
vedute
aeree di Swisstopo (
www.map.geo.admin.ch)
e dalle
viste Google (www.google.ch/maps
; cfr. al riguardo STF 1C_382/2015
del 22 aprile 2016 consid. 6.5).
Richiesta a cui peraltro i ricorrenti
sembrerebbero aver rinunciato nella misura in cui non l'hanno rinnovata con la replica.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979
(LPT; RS
700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con
rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   I ricorrenti
lamentano una violazione del loro diritto di essere sentiti per carenza di
motivazione della decisione. Infatti, rimproverano al Governo di essersi limitato
a confermare le considerazioni dell'ente pianificante a sostegno della variante,
senza confrontarsi con i loro argomenti.
3.1. Giusta l'art. 46
cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata
disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione
scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione,
cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
, che
comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF
138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione
di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in
condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e
di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2).
In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno
indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi
tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti
sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il
giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II
154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid.
4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione
di una decisione può anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi
della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF
2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre
2016 consid. 5.2).
3.2. Nella decisione
impugnata, pag. 10, il Governo ha anzitutto ritenuto che, da un profilo
generale, la documentazione concernente la variante trasmessagli dal Comune
illustrasse in modo completo ed esaustivo le modalità di definizione dello
spazio di pertinenza dei corsi d'acqua e che essa considerasse debitamente le
indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio con l'esame preliminare del
6 febbraio 2018. Nello specifico del gravame presentato dai qui ricorrenti, l'istanza
inferiore, chiarito anzitutto l'assetto pianificatorio dei loro fondi, privi di
vincoli di inedificabilità e integralmente inclusi in zona R3, ha compiuto un
esame dettagliato dei contenuti della variante per rapporto alla situazione di
fatto riscontrabile in loco, ritenendo che le motivazioni addotte dal Comune a
sostegno della scelta di delimitare in modo asimmetrico lo spazio riservato
alle acque nei settori citati andassero condivise, poiché giustificate da
criteri oggettivi fondati sulla sostanza edificatoria esistente, sulla
topografia del luogo e sui progetti di valorizzazione dei corsi d'acqua in
corso (pag. 33-34). Alla luce dei principi esposti al considerando precedente,
non è dunque data di vedere una violazione del diritto di essere sentiti. Dalle
motivazioni testé riassunte emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che
hanno portato il Governo ad approvare la variante e a respingere il gravame dei
ricorrenti, ponendoli così nella situazione di comprendere appieno i motivi
alla base della decisione e permettendo loro di impugnarla con piena cognizione
di causa. Motivi che
gli insorgenti hanno
dimostrato di aver recepito, presentando un'articolata impugnativa, in cui
hanno preso diffusamente posizione in merito.
Va poi rilevato che a pag.
34 della decisione l'Esecutivo cantonale ha spiegato che la variante in esame era
stata richiesta nell'ambito dell'approvazione della revisione del piano
regolatore del 2014, che non era stata ritenuta conforme alle norme della LPAc
e della OPAc (cfr. anche
supra
, B.a). In questo modo esso ha evaso (seppur
implicitamente) l'argomento secondo cui la variante sarebbe priva di interesse
pubblico poiché il Comune in precedenza aveva ritenuto giustificato un arretramento
di (soli) 5 m dai riali. In definitiva, la censura va respinta.
4.   4.1.
4.1.1. Secondo l'art. 36
a
cpv. 1
LPAc,
previa consultazione degli ambienti interessati, i cantoni determinano
lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite le
funzioni naturali delle acque (lett. a), la protezione contro le piene (lett.
b) e l'utilizzazione delle acque (lett. c). Il Consiglio federale, prosegue la
norma (cpv. 2), disciplina i dettagli. Da ultimo, i cantoni provvedono affinché
lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori
e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo (cpv. 4).
4.1.2. L'art.
41
a
OPAc concretizza lo spazio riservato ai corsi d'acqua. In
particolare, salvo per le zone elencate al cpv. 1, giusta il cpv. 2 nelle altre
zone
la larghezza dello spazio riservato alle acque deve misurare almeno:
11 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale
inferiore a 2 metri (lett. a); 2,5 volte la larghezza del fondo dell'alveo più
7 metri per i corsi d'acqua il cui fondo dell'alveo ha una larghezza naturale
compresa tra 2 e 15 metri (lett. b). Nei casi elencati al cpv. 3, la larghezza
dello spazio riservato alle acque, calcolata secondo i capoversi 1 e 2, deve
essere aumentata, mentre il cpv. 4
consente di adeguare detto
spazio
purché sia garantita la protezione contro le piene.
Inoltre, se non si oppongono interessi preponderanti, è possibile
rinunciare a fissare lo spazio riservato alle acque nei casi elencati al cpv.
5.
4.1.3.
Lo spazio riservato alle acque, composto dall'alveo naturale e da una striscia
di terreno lungo entrambe le rive, costituisce una sorta di corridoio, dove l'alveo
non deve necessariamente stare nel mezzo. Può essere determinato anche mediante
distanze fisse a sinistra e a destra del corso d'acqua (ad esempio, mediante
linee di costruzione nelle zone edificabili). Nella determinazione dello spazio
riservato alle acque, l'autorità dispone dunque di un certo margine di manovra,
segnatamente per tenere conto delle circostanze di fatto (edifici, strade,
superfici per l'avvicendamento delle culture ecc.) esistenti nei dintorni del
corso d'acqua (Ufficio federale dell'ambiente [UFAM]/
Ufficio federale
dello sviluppo territoriale [ARE]/Ufficio federale dell'agricoltura [UFAG],
Gewässerraum - Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des
Gewässerraums in der Schweiz, Berna 2024, pag. 32;
UFAM,
Erläuternder Bericht zur parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der
Gewässer (07.492) - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie und
Fischereiverordnung, Berna 2011, pag. 10;
Hans W. Stutz
, Raumbedarf der Gewässer - die
bundesrechtlichen Vorgaben für das Planungs- und Baurecht, in: PBG 2011/4 pag.
8 e 17 seg.
).
4.2.
4.2.1. A livello cantonale la scheda P6 del piano direttore, di risultato
intermedio, pone quale
indirizzo
(2.4) quello di sistemare
i corpi d'acqua, in particolare (lett. a) riservando loro uno spazio
sufficiente allo scopo di garantirne le funzioni idrauliche ed ecologiche,
proteggerne la qualità, facilitarne la pubblica fruibilità e permetterne lo
sfruttamento a fini energetici, e (lett. b) prevedendo misure di sistemazione e
di rinaturazione per garantire la protezione contro le piene, la
rivitalizzazione e il ripristino delle funzioni naturali e incrementare la
qualità del paesaggio.
Quale
misura (3.4.b) viene individuata quella d'indicare nella pianificazione delle
utilizzazioni lo spazio riservato a tutti i corsi d'acqua e alle acque
stagnanti, in base alle linee guida cantonali, allo scopo di garantirne tutte
le funzioni vitali e fruitive. I comuni devono in generale concorrere nel
quadro dei compiti a loro assegnati al rispetto degli indirizzi e degli
obiettivi citati (4.2.a), in particolare definendo e introducendo nei piani
regolatori lo spazio riservato ai corsi d'acqua (4.2.c).
4.2.2. In
linea con gli intendimenti della pianificazione direttrice, l'art. 41 LST,
nella versione in vigore dal 1° gennaio 2022 (BU 2021, 368), stabilisce che il
piano delle zone fissa lo spazio riservato alle acque giusta la legislazione
federale in materia di protezione delle acque. L'art. 50 cpv. 1 del relativo regolamento
del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110), nella versione in vigore dal 2 aprile
2013 (BU 2013, 145), non si riferisce più esplicitamente all'art. 41 LST che
era in origine chiamato ad attuare (cfr. versione precedente, BU 2011, 621), ma
implementa direttamente la legislazione federale enunciata in precedenza,
stabilendo che il piano delle zone fissa gli spazi riservati alle acque secondo
l'art. 36
a
LPAc e 41
a
e 41
b
OPAC, demandando l'elaborazione
di linee guida alla Sezione dello sviluppo territoriale (cpv. 5), che le ha
pubblicate nel settembre 2015 (cfr. linea guida cantonale "Spazio
riservato alle acque - Supporto per la definizione" del settembre 2015
[Linea guida]).
4.2.3. Secondo
la Linea guida, pag. 17, a
ll'interno dei comparti inseriti nella zona
edificabile liberi da costruzioni oppure caratterizzati da situazioni nelle
quali gli spazi occupati non configurano ancora una zona densamente edificata
ai sensi dell'OPAc, le disposizioni sulla delimitazione dello spazio sono
seguite alla lettera. Lo spazio viene collocato sull'asse del corso d'acqua. Negli
ambiti edificati lo spazio può dunque sovrapporsi a singoli edifici o gruppi di
edificazioni esistenti situati lungo i corsi d'acqua (
cfr. anche
Cordelia Christiane Bähr
, Neuf ans d'espace
réservé aux eaux - chronique de jurisprudence in: DEP 2020, pag. 614).
Una disposizione asimmetrica del corridoio è ammissibilie quando esistono le
basi per determinare che è una soluzione migliore rispetto a un corridoio
simmetrico, quando migliora la situazione dal profilo della protezione contro
gli alluvionamenti oppure dal punto di vista ambientale promuovendo la
biodiversità, o, da ultimo, quando esistono dei margini di manovra rispetto a
edifici già esistenti (sempre considerando la protezione contro gli alluvionamenti;
Linea guida, pag. 9).
5.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile
con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost., solo se si fonda su
di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In linea generale, è pubblico l'interesse
che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e
che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse
pubblico a un provvedimento di pianificazione
del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un
bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.
con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.2. Il principio della proporzionalità esige
invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e
i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000
n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
6.   In concreto i ricorrenti non contestano l'ampiezza
dei corridoi riservati ai corsi d'acqua prevista per i settori 6 (tratto sud)
del riale M__________ e 9 del riale L__________. Le loro critiche sono rivolte
esclusivamente contro la loro definizione asimmetrica rispetto al tracciato dei
citati corsi d'acqua, a carico delle loro proprietà. Ritengono che tale scelta,
oltre a essere
fondata sulla premessa (manifestamente errata) che le
loro proprietà sono gravate da vincoli di inedificabilità,
sia ingiustificata, o quantomeno sorretta da
interessi estranei alla legislazione in materia di protezione delle acque, e
sproporzionata.
6.1. Il
Rapporto di pianificazione del
febbraio 2020 (Rapporto)
illustra a pag. 16
il metodo seguito per calcolare la larghezza della fascia di protezione delle
acque di superficie, facendo riferimento a quanto disposto dall'art. 41
a
OPAc. Al capitolo 2.2.2 c)
Considerazioni particolari
esso riferisce che
la quasi
totalità dei corsi d'acqua esaminati sul territorio comunale
presenta larghezze dell'alveo inferiori a 2 m, quindi lo spazio riservato alle
acque è definito di principio con una fascia di 11 m di profondità, a volte
adattata nella misura e nella posizione rispetto all'asse del riale, per tenere
conto delle particolarità del luogo, delle zone di pericolo o di necessità
naturalistiche
.
6.1.1. Nello specifico del riale M__________,
come detto, con la variante è stato fissato uno spazio riservato alle acque
della larghezza di 12 m, decentrato verso est rispetto all'alveo del corso d'acqua
(cfr. allegato 2 alla Relazione SRA, piano del settore 6 - tratto sud del riale
M__________). Il corridoio così ottenuto comprenderà integralmente via P__________,
ritenuto che, come spiega lo stesso Rapporto alle pag. 17-18, il suo tracciato
sarà spostato di 3.70 m verso est per permettere la realizzazione del progetto
di sistemazione e riqualifica del corso d'acqua lungo tutto il settore 6 (cfr.
anche pag. 14 della Relazione RSA). In merito alla modifica della posizione
della citata strada, il Rapporto, pag. 18, riferisce che tale soluzione,
ancorché contraria di per sé all'OPAc in quanto posta all'interno dello spazio
riservato alle acque, è stata concordata con l'Ufficio dei corsi d'acqua (UCA)
e ritenuta
il giusto compromesso
secondo una corretta ponderazione degli interessi in
gioco, in quanto consente di:
·
garantire uno spazio ripario
sufficiente al riale;
·
mettere in sicurezza il comparto
dal pericolo di alluvionamento;
·
perseguire un'efficiente rete di
mobilità lenta, rinunciando all'allargamento della strada inserita nel
frattempo in Zona 30 e favorendo percorso (
recte
: percorsi) pedonali
attrattivi e ben collegati;
·
minimizzare le superfici di
esproprio.
La Relazione SRA conferma che la definizione del
corridoio di protezione del riale M__________ nel settore 6 (tratto sud) è
stata effettuata considerando il progetto di rivitalizzazione e premunizione
dalle piene, nonché i seguenti aspetti ("vincoli"; pag. 15):
·
la densità dell'edificazione del
comparto: benché l'area non appaia oggi come densamente edificata, essa può
essere considerata tale in quanto i sedimi attualmente liberi sono già in buona
parte interessati da un vincolo di non edificabilità. La diminuzione della
superficie edificabile a favore dello spazio riservato alle acque viene risolta
dal progetto di rivitalizzazione inserendo la strada esistente parzialmente all'interno
dello spazio riservato alle acque,
·
l'attuale situazione edificata in
sponda destra,
·
la presenza di una strada di
servizio costeggiante il riale e vincolata a Piano Regolatore,
·
la zona di pericolo medio d'alluvionamento
che dal sedime del riale si allarga sulla sponda sinistra.
6.1.2. Per il settore 9 del riale L__________
oggetto di contestazione, invece, la variante fissa un corridoio riservato alle
acque largo 11 m che, dall'altezza di via C__________ fino all'incirca al punto
posto più a sud, dove il riale s'incurva, grava esclusivamente i fondi dei
ricorrenti, per poi procedere fino a via M__________ dove viene suddiviso fra
il mapp. 1741 e i mapp. 1647 e 367 (cfr. allegato 2 alla Relazione SRA, piano
dei settori 8-9 del riale L__________). La Relazione SRA, pag. 15, motiva tale
scelta nel seguente modo:
L'attuale stato di edificazione nonché la presenza in
sponda destra di una zona con esclusione dell'edificazione porta alla
definizione dello spazio riservato alle acque quasi totalmente in sponda
destra. Nel tratto conclusivo, venendo a cadere le condizioni di cui sopra, lo
spazio riservato alle acque è centrato sull'attuale asse del riale sino a via M__________
dove lo spazio riservato alle acque è nuovamente spostato in sponda destra.
Tali spazi sono conformi al progetto di rivitalizzazione del riale M__________,
il quale prevede anche la modifica di parte della presente tratta.
6.1.3. In
sede di risposta il Comune ha meglio precisato i motivi che lo hanno portato a
determinare lo spazio riservato alle acque nel settore 6 del riale M__________,
adducendo che la scelta di fissarlo in modo asimmetrico sarebbe da ricondurre
alla volontà di destinare quanto più spazio possibile al riale, ritenuto che
esso è inserito nella Pianificazione strategica delle rivitalizzazioni con
priorità 3 (periodo 2024-2035), di garantirne la fruibilità pubblica
conformemente agli obiettivi dell'OPAc, evitando la sua sovrapposizione con gli
edifici esistenti sulla sponda destra, nonché assicurare la protezione dalle
piene.
6.2.
6.2.1. Premesso
che, in linea di principio, l'interesse della collettività alle restrizioni
derivanti dallo spazio di pertinenza del corso d'acqua è dato, in concreto i
motivi esposti nel Rapporto e nella Relazione SRA a giustificazione della contestata
delimitazione asimmetrica in relazione al riale M__________ appaiono pertinenti
e meritano di essere condivisi. Anzitutto, contrariamente a quanto sostengono i
ricorrenti, tali motivi sono in linea con quanto disposto dall'art. 36
a
cpv. 1 LPAc (cfr.
supra
, consid. 4.1.1) nella misura in cui fanno
riferimento alla necessità di garantire quanto più spazio possibile ai corsi d'acqua
evitando gli ostacoli infrastrutturali, di assicurarne la pubblica fruibilità, di
proteggere il territorio dalle piene e di permettere interventi di riqualifica.
Essi tengono pure conto degli indirizzi e delle misure previste dalla
pianificazione direttrice (cfr.
supra
, consid. 4.2.1). Inoltre, va
ricordato che nella determinazione del corridoio di protezione del corso d'acqua,
l'alveo non deve necessariamente trovarsi al centro e che i Comuni dispongono
di un certo margine di manovra, segnatamente per tenere conto delle circostanze
di fatto (edifici, strade, superfici per l'avvicendamento delle culture ecc.)
esistenti nei dintorni del riale (cfr.
supra
, consid. 4.1.3 e 4.2.3).
Circostanze che, in effetti, il Comune ha considerato, elencandole come "vincoli"
a pag. 15 della Relazione SRA (cfr.
supra
, consid. 6.1.1), e ponderato e
che l'hanno portato a delimitare uno spazio riservato alle acque, largo
complessivi 12 m e gravante per 2 m la zona edificabile in sponda destra e per
3 m i fondi dei ricorrenti, in modo da permettere l'attuazione del progetto di
rivitalizzazione e premunizione dalle piene promosso dal Cantone. Tale
soluzione è indubbiamente atta a migliorare la situazione dal punto di vista
della protezione contro gli alluvionamenti e le piene, considera debitamente il
progetto di riqualifica in atto del citato riale e garantisce una migliore
fruibilità delle sue rive conformemente agli obiettivi fissati dalla
legislazione federale in materia. Poggiando su motivi pertinenti, essa merita
dunque conferma.
6.2.2. In
merito alla proporzionalità del vincolo va anzitutto considerato che esso si
rivela idoneo e necessario al raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla
legislazione federale in materia di protezione delle acque (LPAc e OPAc), in
particolare quello volto a garantire la protezione contro le piene, tramite l'offerta
di sufficiente spazio per il trasporto di acqua e di materiale detritico.
Inoltre, esso non sacrifica in modo sproporzionato gli interessi dei ricorrenti
(in particolare quello di sfruttare a scopi edilizi i loro fondi attribuiti
alla zona edificabile R3), ritenuto che la superficie fabbricabile a cui si
sovrappone lo spazio riservato alle acque è computabile nel calcolo degli
indici per l'edificazione ammessa sulla restante superficie costruibile (cfr.
art. 38 cpv. 2 della legge edilizia cantonale
del 13 marzo 1991
[LE; RL 705.100] nonché Linea guida, pag. 17). Va infine ancora
considerato che lo spazio riservato alle acque grava anche, quantomeno nella
porzione libera da edifici (principali), i fondi situati sulla sponda destra
del riale, mentre che sulla sponda sinistra la scelta di spostare verso est il
tracciato di via P__________, che gli insorgenti non contestano nel principio
ma solo per rapporto a questioni espropriative (cfr.
supra
, consid.
1.1), costituisce un compromesso che permette di ridurre la superficie
edificabile dei fondi in questione gravata da vincoli (cfr.
supra
,
consid. 6.1.1). Anche sotto questo profilo la decisione impugnata merita dunque
conferma.
6.3. Conclusione
diversa occorre invece trarre per quanto attiene alla definizione dello spazio riservato
alle acque del riale L__________ nel settore che costeggia i fondi dei
ricorrenti che, salvo per la sua definizione simmetrica all'altezza dei mapp.
367 e 1647, dove il citato progetto di rivitalizzazione prevede la deviazione
del riale all'interno del mapp. 1741 (cfr.
Relazione SRA, allegato 4, e
doc. 3, pag. 7, prodotto dai ricorrenti in prima sede
), grava interamente
le proprietà dei ricorrenti. Infatti, pur partendo dal presupposto che
l'indicazione
contenuta nella Relazione SRA, pag. 15, secondo cui in sponda destra è presente
una zona con esclusione dell'edificazione, sia riconducibile a una svista (ciò
che è anche avvalorato dal fatto che la variante del piano delle zone di cui
all'illustrazione 8 del Rapporto, pag. 21, riporta correttamente gli interi
fondi dei ricorrenti come appartenenti alla zona R3), invano negli atti
pianificatori che accompagnano le varianti e negli allegati responsivi
presentati dal Comune si trovano delle giustificazioni a sostegno di questa scelta,
paragonabili per approfondimento a quelle addotte per il riale M__________,
salvo la menzione del fatto di aver considerato la particolarità dei luoghi
(cfr. Relazione SRA, pag. 19) e la situazione edificatoria lungo la sponda
sinistra (
ibidem
, pag. 15 e allegato 2, Riale L__________ settori 8-9;
cfr. pure risposta del Comune davanti al Consiglio di Stato, pag. 23, e
risposta in questa sede, pag. 8), ciò che appare manifestamente insufficiente,
anche alla luce di quanto richiede a pag. 9 la Linea guida per motivare una
fissazione asimmetrica dello spazio (cfr.
supra
, consid. 4.2.3). In
proposito non deve trarre in inganno quanto indicato nella Relazione SRA, pag.
15, in relazione al settore in questione, secondo cui
tali spazi sono
conformi al progetto di rivitalizzazione del riale M__________, il quale
prevede anche la modifica della presente tratta
. Infatti per quanto attiene
al riale L__________ il citato progetto prevede unicamente la deviazione citata
in precedenza, che concerne il (solo) mapp. 1741 (cfr. Relazione SRA, allegato
4 e citato doc. 3, pag. 7). Su questo punto il ricorso merita dunque
accoglimento e lo spazio riservato alle acque annullato nella tratta che grava
i fondi dei ricorrenti in cui viene definito in modo asimmetrico. Gli atti sono
rinviati al Comune, affinché ridetermini lo spazio in questione sulla scorta
dei principi ricordati in precedenza, motivando la propria scelta.
7.   7.1.
Per tutti i motivi che precedono, nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
7.2.
La tassa di giustizia è posta in capo
ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
agli insorgenti, patrocinati, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza:
1.1.    la
risoluzione del 13 luglio 2022 (n. 3678) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva lo spazio riservato alle acque del riale L__________
ai mapp. 369, 921 e 1741 nella tratta in cui è definito in modo asimmetrico;
1.2.    gli atti
sono rinviati al Comune affinché ridetermini detto spazio, come spiegato nei
considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va
restituito l'importo di fr. 800.- versato in eccesso. Il Comune verserà agli
insorgenti fr. 2'000.- per ripetibili complessive per entrambe le sedi di
giudizio.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera