ti_gerichte · 52.2004.323 · 2004-11-16 · it

pubblico concorso per l'aggiudicazione del servizio raccolta rifiuti solidi urbani

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.11.2004 52.2004.323
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.11.2004 52.2004.323
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.11.2004 52.2004.323

Incarto n.
52.2004.323
Lugano
16 novembre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 settembre 2004 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 8 settembre 2004 del municipio di CO 2
che delibera alla ditta CO 1 il servizio raccolto rifiuti per il periodo
2004-2008;
vista la risposta 13 ottobre
2004 del municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 18
giugno 2004 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb
ed impostato secondo la procedura libera, per l’aggiudicazione del servizio
raccolta rifiuti solidi urbani per il periodo 2004-2008 (FU n. 49/2004, pag.
4621). Il bando non precisava i criteri d’aggiudicazione.
Il 2 luglio 2004 il municipio l’ha quindi
ripubblicato, stabilendo che la commessa sarebbe stata aggiudicata sulla base
dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
- prezzo                                             40%
- referenze per servizi analoghi         40%
- adeguatezza dei macchinari           20%
Il capitolato d’appalto si limitava ad
indicare i giorni di raccolta ed a stabilire che la ditta assuntrice avrebbe
dovuto disporre di un automezzo idoneo, dotato di sollevatore per containers.
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente le offerte delle seguenti ditte:
RI 1                             fr. 42'971.00
CO 1   fr. 49'150.00
__________               fr. 57'000.00
Quali referenze la RI 1 ha indicato soltanto
il comune di Monteggio. Allo stesso titolo, la ditta CO 1 ha invece allegato di
svolgere il servizio di raccolta rifiuti in 45 comuni.
Valutate le offerte, il committente ha
allestito la seguente graduatoria:
Ditta
Prezzo
Referenze
Adeguatezza
Punti
CO 1
34.97
40.00
20.00
94.97
RI 1
40.00
30.00
20.00
90.00
__________
30.15
00.00
00.00
30.15
Con decisione 8 settembre 2004 ha quindi
aggiudicato la commessa alla ditta CO 1.
C.   Contro la
predetta decisione la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata. In subordine,
postula il rinvio degli atti al committente per nuova decisione.
Contestato l’annullamento della prima
pubblicazione, l'insorgente rileva anzitutto di aver inoltrato la miglior
offerta. Ritiene quindi inammissibile che le referenze permettano di preferire
un’offerta con un prezzo del 14.3% più alto. Le sue referenze, obietta, sarebbero
altrettanto buone di quelle della ditta CO 1. Alle due ditte andrebbe assegnato
lo stesso punteggio non soltanto per l’adeguatezza dei macchinari, ma anche per
le referenze.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il committente, contestando in dettaglio le tesi
dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti
considerandi.
La ditta CO 1 non ha inoltrato osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante al concorso, la RI 1 è legittimata a ricorrere contro la
decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
Le prove testimoniali e peritali, di cui l'insorgente postula genericamente
l’assunzione, non appaiono invero atte a procurare a questo tribunale la
conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Sui fatti non v’è
peraltro contestazione.
2.   Le censure
sollevate dalla ricorrente con riferimento alla ripubblicazione del bando vanno
disattese siccome tardive (art. 38 cpv. 3 LCPubb), oltre che del tutto inconferenti.
LaRI 1 avrebbe semmai dovuto impugnare il nuovo bando corretto, obiettando che
il concorso era già in atto. Inoltrando la sua offerta senza riserve, l'ha
invece accettato (art. 31 cpv. 2 RLCPubb).
3.   3.1.
Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore
dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali
il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il
servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la
compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge
la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di
importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb
ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri
di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal
principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle
commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti
in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere
indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare,
secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si
impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso
la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la
libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri
elaborati
a posteriori
nell'ottica di giustificare una determinata
scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re __________;
29.1.02 in re __________ e llcc; 26.2.02 in re __________).
In quest'ambito, non basta che i criteri di
aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso,
ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro
"ordine d'importanza"
.
Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la
predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la
libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato
a
posteriori
allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel quadro della preventiva
definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio
indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare
concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia
libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri
d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il
principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri
assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 10.5.
2004 in re Gruppo interdisciplinare NCC; 11.10.2002 in re __________
e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.).
3.2. Le cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare
la capacità del concorrente di realizzare l’opera messa a concorso,
rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Le referenze
forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non
sulla bontà dell'offerta. La giurisprudenza e la prassi, scostandosi dalla
dottrina, ammettono comunque la possibilità di utilizzarle come criteri
d'aggiudicazione di natura qualitativa (AGVE 1999, 329 e rimandi). Di regola,
le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con
soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto
possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri,
specialisti).
Nella valutazione delle referenze, il
committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può
essere censurato da parte dell’autorità di ricorso unicamente nella misura in
cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell’abuso di potere (STA 15.7.04 in re __________; art. 61 cpv. 2
PAmm; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
ad art. 61 PAmm, n. 2 d).
Le referenze vanno valutate dal profilo
qualitativo, ossia per il loro valore intrinseco, tenendo conto di tutte le
circostanze. Il semplice numero delle referenze addotte da un singolo
concorrente non sta necessariamente ad indicare che presenti le migliori credenziali
dal profilo attitudinale.
Alle referenze, specialmente quando la
prestazione messa a concorso non presuppone particolari capacità tecniche, non
va attribuito un peso eccessivo. Diversamente, viene ostacolato l'accesso al
mercato delle nuove ditte.
4.   4.1.
Nell'evenienza concreta, il bando di concorso stabiliva chiaramente i criteri
d’aggiudicazione ed il peso che il committente intendeva attribuire a ciascuno
di essi. Gli atti di gara non definivano tuttavia né il metodo che il
committente intendeva applicare per valutare il
prezzo
, né le modalità
di valutazione delle
referenze
e dell'
adeguatezza dei macchinari.
Il bando indicava soltanto che nell’ambito della valutazione complessiva delle
offerte, al
prezzo
ed alle
referenze
sarebbe stato attribuito lo
stesso peso (40%), rispettivamente che questi due criteri avrebbero contato il
doppio dell’
adeguatezza dei macchinari
(20%). Le scale di valutazione
dei criteri d'aggiudicazione non erano prestabilite. Dagli stessi si può
comunque dedurre che il prezzo più basso avrebbe ottenuto lo stesso punteggio
delle migliori referenze.
E contrario
si può quindi anche ammettere che
al prezzo più alto ed alle peggiori referenze (nessuna referenza) sarebbe stato
assegnato il punteggio più basso.
4.2. Per determinare il punteggio, ovvero la
nota (N
x
), da attribuire al
prezzo
delle singole offerte, il
committente ha moltiplicato il punteggio massimo (N
max
= 40 punti)
per il rapporto fra il prezzo minimo (P
min
) ed il prezzo
dell'offerta concretamente considerata (P
x
), applicando la seguente
formula:
N
x
= N
max
.
P
min
:
P
x
Il metodo applicato non presta di per sé il
fianco a critiche. Fra i tanti metodi ammissibili (cfr. Denis Esseiva, Les problèmes
liés au prix; BR Sonderheft 2004, 27 seg.), è uno dei più diffusi. Esso non è
tuttavia stato preannunciato in sede di pubblicazione del bando. Anche se nulla
permette di ritenere che sia stato adottato al precipuo scopo di favorire
l'aggiudicazione della commessa alla ditta CO 1, non si può nemmeno affermare
che non siano ipotizzabili altri metodi di valutazione, altrettanto ammissibili,
che avrebbero permesso alla RI 1 di conseguire l’aggiudica-zione. Se il
committente avesse - per ipotesi - valutato i prezzi delle offerte sulla base
di una scala che avesse previsto d’assegnare il punteggio migliore (40 punti)
al prezzo più basso (RI 1: fr. 42'971.00) ed il punteggio peggiore (0 punti) a
quello più alto (__________: fr. 57'000.00), al prezzo della CO 1, valutato per
interpolazione lineare, sarebbero spettati soltanto 22.4 punti. Con la
conseguenza che la commessa, a parità di valutazione delle offerte in base agli
altri due criteri d'aggiudicazione, avrebbe dovuto essere deliberata alla
ricorrente, prima in graduatoria con 90.0 punti, seguita dalla CO 1 con 82.4
punti.
La mancata, preventiva definizione del
metodo di valutazione del prezzo costituisce pertanto un difetto d'impostazione
del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire
ad un'aggiudicazione conforme al principio della trasparenza. La mancanza è
ancor più grave se si considera che il capitolato, attribuendo alle
referenze
un'importanza pari a quella del
prezzo
, senza prestabilire nemmeno
per questo criterio le modalità di valutazione, permette in pratica al committente
di giustificare qualsiasi risultato.
Il caso in esame dimostra in modo
emblematico l'inderogabile necessità di predeterminare in modo ragionato non
solo i criteri d'aggiudicazione ed i fattori di ponderazione, ma anche i metodi
di valutazione ed i limiti entro i quali il committente è disposto a pagare un
maggior prezzo per ottenere una prestazione di miglior qualità. Aspetto,
quest'ultimo, che numerosi capitolati ancora purtroppo trascurano.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, seppur per motivi diversi da quelli
addotti dall'insorgente, il ricorso va dunque accolto, annullando la decisione
impugnata. Si prescinde da un rinvio per nuova decisione, perché l'impostazione
del capitolato è talmente carente da escludere qualsiasi nuova delibera.
Non avendo la ditta CO 1 resistito
all'impugnativa, la tassa di giustizia e le ripetibili sono poste esclusivamente
a carico del comune, secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 38 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61 Pamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§   Di conseguenza, la decisione 8 settembre 2004
del municipio di CO 2 che delibera alla ditta CO 1 il servizio raccolto rifiuti
per il periodo 2004 – 2008 è annullata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è a carico del comune, che rifonderà alla ricorrente
identico importo a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
_________, patr. da: avv
terzi implicati
1.
_________________
_________________ SA,
6934 __________________,
1 patrocinata da: avv. , 6901 Lugano 1
Caselle,
2.
Municipio
di Bissone,
6816 Bissone,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario