ti_gerichte · 52.2013.327 · 2014-01-13 · it
Nomina di un funzionario - assunzione di un candidato disoccupato meno qualificato di altri. Lo stato di disoccupato non costituisce titolo preferenziale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.01.2014 52.2013.327
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.01.2014 52.2013.327
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.01.2014 52.2013.327

Incarto n.
52.2013.327
Lugano
13 gennaio
2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina,
vicepresidente,
Stefano Bernasconi,
Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Giorgia Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 9 luglio 2013 di
RI 1
contro
la decisione 18 giugno 2013 (n. 3212) con la quale
il Consiglio di Stato ha nominato CO 1 quale operaio qualificato presso la Divisione delle costruzioni;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 22 febbraio 2013, il Dipartimento del
territorio ha indetto un
pubblico concorso per la
nomina di un operaio qualificato presso il Centro di manutenzione strade
cantonali a __________ con i seguenti compiti (FU n. 16/2013, pag. 1501 seg.):
-
eseguire, applicando le
direttive e le procedure di servizio, i lavori di manutenzione ordinaria alla
rete stradale;
-
verificare la necessità
d'intervento, ordinare e controllare la corretta prestazione di terzi inerente
il servizio invernale;
-
eseguire lavori a turno
(diurno o notturno e festivo) prestando servizio di picchetto;
-
provvedere a segnalazioni di pericolo,
mettere in atto provvedimenti necessari nell'osservanza delle direttive o procedure
di servizio
Il bando di
concorso poneva i seguenti requisiti:
-
attestato federale di
capacità quale selvicoltore, giardiniere o muratore;
-
ottima conoscenza del
territorio dove sarà svolta l'attività principale (__________);
-
patente per veicoli
leggeri categoria B;
-
spirito d'iniziativa e
buona disposizione al lavoro di squadra;
-
esperienza di lavoro in
presenza del traffico stradale;
-
disponibilità negli
interventi fuori orario di lavoro in caso di necessità e al servizio di
picchetto;
-
preferibilmente
residente nella zona testé citata.
B.
Al concorso hanno partecipato 82 concorrenti, 19 dei quali sono
stati convocati ad un colloquio. Tra questi, v'erano i comparenti RI 1
(ricorrente) e CO 1 (resistente).
Il funzionario dirigente che ha condotto il
colloquio ne ha considerati idonei 7, che ha ulteriormente valutato sulla
scorta di una griglia da lui stesso elaborata; griglia, che prevedeva l'assegnazione
di note da 1 a 10, in base ai seguenti criteri (ponderati in funzione dell'importanza
loro attribuita):
-
attestato federale di
capacità quale muratore, selvicoltore o analogo;
-
residenza e conoscenza
del territorio;
-
esperienza nei lavori
di manutenzione stradale;
-
esperienza nella
gestione del servizio invernale;
-
conoscenze di base;
-
referenze lavorative;
-
impressione generale
durante il colloquio.
Al primo posto di
questa valutazione è stato classificato il ricorrente RI 1 con 164 punti,
risultanti dalla ponderazione delle note assegnate in base ai criteri
anzidetti.
C.
Con risoluzione 18 giugno 2013, il Consiglio di Stato ha nominato CO
1, che era stato classificato al quarto posto con 145 punti. Del provvedimento
è stata data comunicazione al ricorrente.
D.
a. Contro di esso, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, ritenendolo viziato da arbitrio, poiché nella valutazione gli
era stato assegnato un punteggio più alto.
b.
All'impugnativa si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dalla Sezione
delle risorse umane (SRU), che ha giustificato la scelta di CO 1 con il fatto
che risultava disoccupato dall'inizio dell'anno.
CO 1 ha dal canto suo osservato che la sua
candidatura
adempiva tutti i requisiti posti dal bando
di concorso per la funzione messa a concorso.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66
cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti
del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1).
Certa è la legittimazione
attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione
impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). I fatti determinanti emergono
chiaramente dagli allegati di causa e dalla documentazione prodotta dalle parti
e non sono controversi.
2.   2.1.
I dipendenti cantonali sono di regola assunti mediante nomina (a tempo indeterminato;
art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15 LORD), in esito a
pubblico concorso (art. 12
cpv. 1 e 17 cpv. 1
LORD). Secondo l'art. 8 cpv. 1 LORD, applicabile
anche in caso di
incarico (art. 15 cpv. 2 LORD), la nomina è subordinata ai titoli di studio e
ai requisiti di età, di idoneità e di
preparazione
fissati dalla legge, contemplati nella descrizione
della funzione
individuale e pubblicati nel bando di concorso.
2.2. La scelta del concorrente da nominare o
incaricare deve rispondere in modo ottimale alle esigenze del posto di lavoro
messo a concorso. Per principio, l'autorità è tenuta ad assumere il candidato
che - a suo giudizio - fornisce le maggiori garanzie di svolgere in modo
ineccepibile i compiti che gli verranno affidati. La selezione va dunque
effettuata secondo criteri oggettivi rapportati alla natura ed alla qualità
delle prestazioni lavorative
richieste in un'ottica
di efficienza del servizio. Lo si deduce dall'art.
1a lett. c LORD, che
impone all'Amministrazione cantonale di
fornire servizi e prestazioni di
qualità e in modo efficiente al cittadino, ad enti ed associazioni privati e ad
altri enti pubblic
i, rispettivamente dall'art. 1b LORD, che chiede allo Stato
di
promuovere la qualità, l'efficacia e l'efficienza dei propri servizi
.
L'unica inflessione a questi principi cardine
disciplinanti l'assunzione del personale è data dall'art. 5a LORD, che impone
allo Stato di
promuovere l'assunzione di persone
disabili o con problemi sociali, favorendone la reintegrazione, compatibilmente
con le esigenze di servizio
.
2.3.
Nella decisione di assunzione l'autorità
di nomina fruisce comunque di un ampio margine d'apprezzamento, che le istanze
di ricorso possono sindacare unicamente nei limiti dell'art. 61
LPamm. Censurabili, da questo profilo, sono soltanto le decisioni
che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere; ipotesi, questa,
che si verifica nei casi in cui la decisione appare insostenibile, priva di
ragioni oggettive o fondata su considerazioni estranee alla materia o
altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, quali la parità di
trattamento, la proporzionalità o il divieto d'arbitrio (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61 LPamm).
2.4. Le candidature dei concorrenti che
soddisfano i requisiti per l'assunzione, fissati dalla legge ed eventualmente
integrati da quelli stabiliti dal bando di concorso, sono di regola vagliate
dai funzionari dirigenti del servizio interessato, che vengono chiamati ad
esprimere una valutazione più approfondita di quella risultante dagli atti,
allo scopo di permettere all'autorità di nomina di scegliere il miglior
candidato, ovvero quello che presenta il profilo che meglio risponde alle
esigenze del posto messo a concorso. Questo approfondimento delle candidature
viene di solito effettuato nell'ambito di un colloquio personale con il
concorrente, mediante l'assunzione di informazioni presso precedenti datori di
lavoro o attraverso altre verifiche che il datore di lavoro reputa utili ed
opportune. Anche se manca un disciplinare specifico, la valutazione deve essere
effettuata con metodo, in base a criteri oggettivi e pertinenti, nell'ambito di
un procedimento che per quanto informale possa essere strutturato documenti l'esito
degli accertamenti esperiti e delle conclusioni ricavate. Lo esige il principio
della parità di trattamento tra i concorrenti, che regge anche i concorsi per l'assunzione
di dipendenti.
2.5. Le valutazioni operate dai funzionari
incaricati di vagliare preventivamente le candidature non vincolano evidentemente
l'autorità di nomina, che può scostarsene, attribuendo un peso diverso ai
criteri applicati dai funzionari incaricati della selezione o adottando altri
criteri di selezione, anch'essi comunque riconducibili ai principi ed agli
obbiettivi definiti dagli art. 1a lett. c e 1b LORD. Una diversa conclusione,
che attribuisse all'avviso emesso dai funzionari e fatto proprio dal direttore
del Dipartimento interessato (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. c LORD) una valenza
maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non entra in considerazione,
poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano
esclusivamente all'autorità di nomina.
3.
3.1. Nel caso concreto, il capo dell'area dell'esercizio
e della
manutenzione del Dipartimento del territorio, incaricato di
vagliare le
candidature inoltrate, ha
operato una prima selezione, restringendo
a 19 il novero dei concorrenti
da invitare ad un colloquio in vista di un'eventuale assunzione. Al termine
delle audizioni, riportate in dettaglio nel relativo rapporto, il funzionario
dirigente ne ha selezionati 7, che ha classificato sulla scorta di una griglia
di valutazione da lui stesso elaborata, attribuendo loro un
punteggio risultante dalle note assegnate in base
ai criteri indicati in
narrativa, ponderate secondo fattori da lui
stesso definiti.
Per quanto riguarda il ricorrente ed il
resistente, il rapporto di valutazione rileva quanto segue:
RI 1
(...) Il signor RI
1 di professione è muratore (1998). Egli possiede il certificato (livello 2)
per lavorare in assicurazione sulle pareti rocciose e il certificato E28 dell'associazione
forestale svizzera per il taglio delle piante.
Il signor RI 1 ha
inoltre conseguito una formazione speciale per la conduzione di escavatori e
pale gommate e una formazione come capo della sicurezza delle FFS.
Ha esperienza di
lavoro nel taglio di scarpate in prossimità di strade e linee ferroviarie.
Il signor RI 1 ha
esperienza del servizio invernale, perché la ditta per la quale lavora ha il
servizio invernale (picchetto, sgombero della neve e spargimento del sale) per
i cantieri __________ a __________.
Conosce molto bene
l'ambito della sicurezza sulle strade avendo lavorato per la polizia militare
dall'anno 2002 all'anno 2006.
L'impressione
generale del candidato è buona.
CO 1
(...) Il signor CO
1 di professione è muratore (2002). Egli ha acquisito esperienza nel settore
lavorativo lavorando per tre anni dal mese di luglio 2008 fino all'anno 2010,
come ausiliario per il comune di __________ nella funzione di operaio comunale,
dove per due stagioni si è occupato anche del servizio invernale delle strade
comunali.
L'impressione
generale del candidato è buona.
Fondandosi su criteri di valutazione
sostanzialmente riconducibili alle esigenze del posto di lavoro messo a
concorso, il funzionario dirigente incaricato di vagliare le candidature ha
inoltre attribuito ai due concorrenti qui in discussione le seguenti note.
Ponderazione
RI 1
CO 1
Attestato federale di capacità
4
8
9
Residenza e conoscenza territorio
4
9
7
Esperienza lavori manutenzione strade
2
8
7
Esperienza servizio invernale
2
8
7
Conoscenze di base
1
8
7
Referenze
3
8
6
Impressione generale
4
8
7
note, che - ponderate in base a fattori da
lui stesso stabiliti - hanno determinato i seguenti punteggi:
Ponderazione
RI 1
CO 1
Totale punti
164
145
Al di là della valutazione analitica qui
sopra riportata, effettuata dal funzionario dirigente del servizio interessato
in base a criteri
e coefficienti di
ponderazione non preannunciati, ma comunque pertinenti per rapporto ai compiti
previsti dal posto di lavoro
messo a concorso, non v'è dubbio che il
profilo del ricorrente RI 1 risulti oggettivamente migliore di quello del
resistente CO 1, classificato soltanto al quarto posto in graduatoria. Le più
che eloquenti risultanze del rapporto di valutazione condurrebbero anche un
profano a questa conclusione.
3.2. Con la
decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato si è
scostato dal preavviso del servizio interessato, assumendo il resistente, che
era stato ritenuto idoneo, ma meno qualificato del ricorrente. La scelta,
motivata soltanto con la risposta al ricorso, è in sostanza da ricondurre al
fatto che il resistente risultava disoccupato dall'inizio dell'anno. Senza
dissentire dai criteri di selezione applicati dal funzionario incaricato di
selezionare i candidati e dalle valutazioni operate in base a tali criteri, il
Governo ha implicitamente ritenuto che la situazione di disoccupato del resistente
compensasse le qualifiche inferiori.
Sebbene conforme alle conclusioni del
messaggio del 12 giugno 2013 (n. 6812), elaborato dal Consiglio di Stato in
risposta a tre mozioni chiedenti l'adozione di misure volte a favorire l'assunzione
di disoccupati indigeni da parte dell'amministrazione cantonale, la deduzione
appare più che opinabile, poiché prescinde dalle esigenze di efficienza e di
qualità del servizio pubblico, alle quali secondo la LORD devono essere improntati i criteri di selezione del personale da assumere. Essa distorce
per finire il quadro dei criteri che devono governare la scelta del concorrente
più
idoneo ad occupare il posto messo a
concorso, introducendo un criterio di politica sociale, senz'altro degno di
considerazione, non previsto dai principi enunciati dagli art. 1a lett. c ed 1b
LORD, che nell'ordinamento vigente permette di attribuire ai candidati disoccupati
una precedenza soltanto per rapporto ai concorrenti con pari requisiti e
qualifiche. Nemmeno nell'ordinamento del personale del Canton Ginevra, al quale
il succitato messaggio governativo fa riferimento, i candidati in disoccupazione
beneficiano di un trattamento preferenziale (cfr. in particolare la Directive trasversale Procédure de recrutement au sein
de
l'État de Genève - Collaboration avec l'Office cantonal de l'emploi, del 9
novembre 2011, fondata sulla ris. gov.
Aigle No 4557-2011 dell'8
giugno
2011:
2. Les candidatures de demandeurs d'emploi présentées par l'OCE
sont, à compétences égales, privilégiées,
http://ge.ch/dfmiope/media/miope/Imce/Fichiers_Miope/
dir_ege__3_03_v2_procedure_recrutement_2011_10_21.pdf
; cfr.
inoltre
il
sito
dell'Office du personnel de l'État du Canton de Genève, ove si
sottolinea
che:
À compétence égale et à expérience
équivalente, les candidatures internes à l'administration sont examinées en
priorité, de même que celles des personnes au chômage;
cfr. http://ge.ch/etatemployeur/depot-des-candi-datures
).
Non avendo per
oggetto i disoccupati (cfr. Messaggio 22 febbraio
2011
n. 6463 sulla revisione della LORD, pag. 8), neanche la facilitazione
introdotta dall'art. 5a LORD a favore delle persone disabili e con problemi
sociali può essere invocata con successo per giustificare una preferenza a
favore dei candidati senza lavoro a scapito di concorrenti meglio qualificati.
3.3. Contrariamente a quanto assume la SRU, non basta che il concorrente nominato sia idoneo. Di fronte ad un preavviso motivato del
servizio interessato, che aveva selezionato 7 concorrenti idonei, stabilendo
anche una graduatoria delle loro attitudini, il Consiglio di Stato non era
tenuto a scegliere il concorrente che era stato ritenuto meglio qualificato.
Poteva senz'altro scostarsi dalla classifica, modificando i criteri di
valutazione adottati dal funzionario che l'aveva allestita, i fattori di
ponderazione attribuiti ai singoli criteri oppure le note assegnate in base ad
essi.
Non poteva tuttavia far capo a criteri
privi di pertinenza con i
principi che regolano l'assunzione di dipendenti,
introducendo nella valutazione un fattore estraneo qual è la lotta alla disoccupazione
per giustificare la scelta di un candidato chiaramente meno qualificato a
scapito di un altro concorrente, considerato più idoneo dai servizi che avevano
effettuato la selezione.
3.4. In mancanza di una norma di legge
analoga a quella prevista dall'art. 5a LORD per promuovere l'assunzione e la
reintegrazione dei disabili, il Governo non può agevolare l'assunzione di
disoccupati a scapito di concorrenti meglio qualificati, che forniscono pertanto
maggiori garanzie di efficienza del servizio.
La recente approvazione, a larghissima
maggioranza, della mozione di cui si è detto sopra da parte del Gran Consiglio
non permette di giungere a diversa conclusione.
La mozione è invero la proposta scritta
fatta da uno o più deputati al Consiglio di Stato di esaminare l'opportunità di
prendere un provvedimento di interesse generale. Se il Gran Consiglio l'approva,
diventa vincolante per il Consiglio di Stato. Restano tuttavia riservate le
competenze costituzionali (cfr. art. 101 legge sul Gran Consiglio e sui
rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002; RL 2.4.1.1). Non può
dunque modificare il quadro dei principi che governano l'assunzione di dipendenti
sanciti dagli art.
1a lett. c ed 1b LORD. Per derogare
a queste disposizioni di legge, non si può prescindere dall'introduzione nella
legge di una norma analoga a quella introdotta a favore dei disabili (cfr. art.
5a LORD), che permetta di attribuire ai concorrenti
disoccupati un'effettiva precedenza rispetto ai candidati meglio
qualificati.
3.5. Ravvisando nella situazione di
disoccupato del resistente un fattore atto a compensare le minori attitudini
che questi incontestabilmente presenta rispetto al ricorrente, il Governo ha in
definitiva fondato la nomina su considerazioni estranee alla materia,
perfezionando di conseguenza gli estremi della violazione del diritto sotto il
profilo dell'abuso di potere (art. 61 LPamm).
4.
Stando così le cose, il ricorso va accolto, annullando la decisione
governativa impugnata siccome lesiva del diritto.
Date le circostanze, si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione 18 giugno 2013 (n.
3212) del Consiglio di Stato è annullata.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria