ti_gerichte · 90.2011.28 · 2012-05-23 · it
Violazione della procedura di informazione e partecipazione della popolazione in campo pianificatorio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2011.28
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2011.28
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2011.28

Incarto n.
90.2011.28
Lugano
23 maggio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 maggio 2011 di
RI 1
RI 2
patrocinati da:
contro
la risoluzione 5 aprile 2011 (n. 2198), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore di
Lavizzara, sezione di Peccia, relative al posteggio in località Cortignelli;
viste le risposte:
-      6 luglio 2011 del
municipio di Lavizzara;
-    17 giugno 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    16 aprile 2012 di CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il mapp. 774 di Lavizzara, frazione di Peccia, presso il nucleo di
Cortignelli, è proprietà, in ragione di 1/2 ciascuno, di una comunione
ereditaria della quale fa parte RI 1, e di RI 2.
B.
a. Con risoluzione 23 gennaio 2007, relativa all'approvazione di
alcune varianti del piano regolatore di Lavizzara, sezione di Peccia, il
Governo aveva respinto l'abbandono del vincolo di posteggio P9 nel nucleo di
Cortignelli posto sull'allora mapp. 217 di proprietà di CO 3 e la conseguente
attribuzione di quell'area alla zona residenziale R2, poiché, se pur condivisa
nel principio, la variante privava il nucleo di un'area per lo stazionamento
dei veicoli. L'Esecutivo cantonale ha pertanto suggerito al comune di proporre
una variante che permettesse di risolvere tale necessità.
b. Contro questa decisione, il 22 febbraio
2007 CO 3 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo (inc.
90.2007.23); la procedura è rimasta sospesa in attesa che il municipio presentasse
una variante per l'ubicazione del posteggio.
c. Il 25 gennaio 2008 il municipio di Lavizzara ha presentato al Dipartimento
del territorio una richiesta per l'approvazione, tramite la procedura di
modifica di poco conto, di una variante del piano regolatore. Questa prevedeva lo
stralcio del vincolo di posteggio pubblico P9 sul mappale 217, con conseguente
attribuzione alla zona edificabile residenziale R2 dell'area liberata. Nel
contempo, veniva creato un nuovo vincolo per posteggio pubblico sul mapp. 774
situato in zona agricola, a monte del nucleo. Con risoluzione 5 febbraio 2008
il Dipartimento ha negato l'approvazione, ritenendo che la procedura della
modifica di poco conto non potesse essere applicata.
C.
a. Il 5 febbraio 2010, il consiglio comunale di Lavizzara ha adottato
una variante del piano regolatore, sostanzialmente identica a quella descritta
in precedenza (
supra
, B.c.)
b. Contro la decisione appena descritta, RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al
Consiglio di Stato, eccependo - in particolare - una violazione della procedura
d'informazione e partecipazione della popolazione.
c. Con risoluzione 5 aprile 2011 (n. 2198), il Consiglio di Stato ha approvato
la variante e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1 e di RI 2. Per
quanto qui interessa, il Governo ha ritenuto che la mancata informazione della
popolazione dell'avvio dei lavori pianificatori non fosse atta a giustificare
l'annullamento dell'intera procedura pianificatoria, poiché la popolazione
sarebbe stata comunque a conoscenza della pianificazione in atto e la procedura
contestata costituiva una risposta a quella precedente, ancora sospesa davanti
al Tribunale. Da ultimo, il comune aveva adottato e pubblicato gli atti della
variante, permettendo ai cittadini di prendere visione della documentazione e
quindi di poter esercitare la facoltà di ricorso.
D.
Con impugnativa 30 maggio 2011, i già ricorrenti in prima istanza
insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, ribadendo la
contestazione relativa alla procedura di informazione e partecipazione della
popolazione. Inoltre, gli insorgenti ritengono che la decisione sia viziata
anche dal fatto che il Consiglio di Stato non ha intimato loro la risposta del
comune, sui cui argomenti ha poi anche fondato il giudizio.
E.
La Divisione dello sviluppo territoriale e il municipio di Lavizzara
chiedono che il ricorso sia respinto.
F.
Visto che l'impugnativa interessava il destino pianificatorio del
mapp. 218 (nel quale, nel frattempo è confluito il mapp. 217) di proprietà di CO
3, il Tribunale ha dato la possibilità di esprimersi anche a questi
proprietari. Con la risposta essi si sono in sostanza rimessi al giudizio del
Tribunale, concentrandosi sull'aspetto pianificatorio che riguarda il loro
fondo.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e
il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione delle
legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT;
RL 7.1.1.1, in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30
cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; BU 2011,
525). Certa è la legittimazione attiva di RI 1 e di RI 2 (art. 38 cpv. 4 lett.
b LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. b Lst).
1.2. Il gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). A prescindere dal fatto
che il Tribunale ha già avuto modo di visitare i luoghi nella precedente procedura,
ricordata in precedenza (
supra
, B.a.), data la natura delle
contestazioni da dirimere, un'udienza e un sopralluogo non sono nemmeno necessari
ai fini del giudizio.
1.3. La Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore
siano concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107): l'esame delle
contestazioni avviene dunque in base alla LALPT.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal
1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente
che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli
interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1.
Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano
la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla
legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi
obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo
sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata
imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità
di situazioni complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii).
In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento
alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 ad art.
4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono
garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione
nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa.
Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che
il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi
che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o
ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare
osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta
giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie
nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio
informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
3.2. Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano
regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006
n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad
assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possono
essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in
soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a
favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal
municipio, serve inoltre a prevenire la presentazione di proposte alternative
dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano
da parte del legislativo.
3.3. Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso,
l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani
ad una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in
modo succinto, su
obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2;
STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
3
.4. In concreto, è innegabile che la proposta pianificatoria
qui in esame non ha rispettato le (minime) esigenze poste dall'art. 4 LPT. A
torto Governo e comune sostengono che sia stata sufficiente la pubblicazione
degli atti, avvenuta solo dopo l'adozione del piano da parte del legislativo,
che non ha menomato le possibilità ricorsuali dei qui insorgenti. Essi, così
facendo, confondono la procedura di informazione e partecipazione, prevista dall'art.
4 LPT, con quella di ricorso, la quale si prefigge scopi differenti,
segnatamente la verifica della legalità (ed eventualmente, dandosi il caso,
dell'opportunità) del provvedimento pianificatorio. Nemmeno supplisce a tale
mancanza il travagliato iter relativo alla procedura sospesa, ancora pendente
davanti a questa Corte, né tantomeno l'esperimento della procedura di modifica
di poco conto, sfociata nella mancata approvazione da parte del Dipartimento. Si
tratta infatti di procedure distinte, che non sono atte a sanare la violazione
commessa.
3.5. Ne discende che i requisiti posti dagli art. 4 LPT e 32 e segg. LALPT non
sono stati rispettati. La risoluzione governativa impugnata deve, pertanto,
essere annullata.
4.
Siccome già per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto,
non è qui necessario verificare se, inoltre, la lesione del diritto di essere
sentito messa in atto dal Governo attraverso la mancata intimazione della
risposta del comune nella procedura di prima istanza possa essere sanata in
questa sede.
5.
Dato l'esito, il Tribunale rinuncia, conformemente alla prassi, a
prelevare una tassa di giustizia, ritenuto anche che CO 3 non hanno resistito
al ricorso (art. 28 LPamm). Agli insorgenti, dei quali uno è avvocato iscritto nel
registro cantonale, non sono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm). Per
principio, all'avvocato che agisce in causa propria non vengono infatti
riconosciute indennità per spese di patrocinio (cfr. STA 52.2010.36 del 25
agosto 2010 consid.
6;
Hansjörg
Seiler
, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, ad art. 68 n. 16 e
giurisprudenza
ivi citata).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è accolto.
§.   Di conseguenza sono annullate:
1.1.  la
risoluzione 5 aprile 2011 (n. 2198), con cui il Consiglio di Stato ha approvato
le varianti del piano regolatore di Lavizzara;
1.2.  la
risoluzione 5 febbraio 2010 con cui consiglio comuna-le di Lavizzara ha
adottato le varianti relative al posteggio in località Cortignelli.
2.   Non
si preleva la tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario