ti_gerichte · 90.2005.5 · 2006-05-23 · it
non attribuzione alla zona di edificabile di un fondo assegnato alla zona agricola

Tessin Tribunale della pianificazione 23.05.2006 90.2005.5
Tessin Tribunale della pianificazione 23.05.2006 90.2005.5
Ticino Tribunale della pianificazione 23.05.2006 90.2005.5

Incarto n.
90.2005.5
Lugano
23 maggio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza
Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 28 gennaio 2005 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la decisione 21 dicembre 2004 (n. 5944), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del
comune di;
viste le risposte:
-    31 marzo 2005 del
municipio di;
-    24 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario dei mapp. 1116 e 1118, ubicati in località del comune di. Sul
mapp. 1116, di 16’505 mq e di natura parzialmente boschiva, insistono l’abitazione
del ricorrente ed altre costruzioni, mentre il mapp. 1118 consiste in una
strada che, staccandosi da via Prepongo, serve i mapp. 1116 e 117.
B.
Il piano regolatore del comune di è stato approvato dal Consiglio
di Stato il 5 agosto 1987 ed attribuiva le particelle in questione al
territorio senza destinazione specifica.
C.
Nella seduta del 25 febbraio 2002 il consiglio comunale ha adottato
alcune varianti di piano regolatore. In quella sede i mapp. 1116 e 1118 sono
stati assegnati alla zona agricola. Con ricorso 17 giugno 2002 RI 1 si è
aggravato contro tale deliberazione davanti al Consiglio di Stato, chiedendo
che i suoi fondi venissero attribuiti alla zona edificabile. Posto in evidenza
che i mappali confinano con una zona ampiamente edificata, il ricorrente ha sostenuto
che erano pertanto adempiuti i requisiti per il loro inserimento nell’area
edificabile. Ha poi criticato la loro attribuzione alla zona agricola, ritenuto
che il mapp. 1118 era una strada e che il mapp. 1116 era urbanizzato, già
edificato e per la maggior parte boschivo; non poteva pertanto essere sfruttato
per scopi agricoli.
D.
Con risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5944) il Consiglio di Stato ha
approvato la variante di piano regolatore ed ha respinto il ricorso
dell’insorgente. L’Esecutivo cantonale ha ritenuto che non sussistevano validi
motivi per attribuire le particelle all’area edificabile, già sufficientemente
dimensionata. La zona agricola cui sono stati attribuiti i fondi aveva,
inoltre, una funzione rilevante di protezione del paesaggio, in quanto
contribuiva a strutturare il territorio comunale.
E.
Contro la predetta risoluzione, il 28 gennaio 2005 RI 1 è insorto
davanti a questo tribunale, riproponendo la richiesta e le argomentazioni
formulate in precedenza. Ha soggiunto che l’attribuzione dei fondi alla zona
edificabile è sorretta da un interesse pubblico considerata la forte espansione
demografica del comune negli ultimi anni.
F.   La divisione
della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione dell’impugnativa.
Il municipio di ne ha invece chiesto il parziale accoglimento, auspicando lo
studio di una variante di piano regolatore volta a studiare l’inserimento in
zona edificabile di una fascia di ca. 500 mq del mapp. 1116 a confine con il
mapp. 1117.
G.   Il 15
settembre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa
(art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L’impugnativa è dunque ricevibile in
ordine e può essere evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del
sopralluogo (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà,
in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione
globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
4.   Le
varianti promosse dal comune, alla base della risoluzione impugnata, perseguono
diversi scopi (cfr. rapporto di pianificazione, datato ottobre 2001, pag. 2; messaggio
municipale 2 gennaio 2002, n. 468, pagg. 1 e 2). In primo luogo si è voluto attribuire
ad una precisa zona di utilizzazione le aree fino a quel momento assegnate al
territorio senza restituzione specifica o di mantenimento degli insediamenti,
conformemente a quanto indicato dal Consiglio di Stato nella risoluzione 2
settembre 1998 (n. 4062, consid. 2.1.1, pag. 4 e disp. 3). Ritenuto
inoltre che con decisione 20 maggio 1998 (n. 2299) il Consiglio di Stato aveva
approvato l’accertamento del limite del bosco a confine con l’area edificabile,
s’imponeva la necessità di adeguare il perimetro del comparto edificabile ai nuovi
limiti dell’area forestale nonché ai confini di proprietà derivanti dal nuovo
riparto fondiario definito dalla procedura di raggruppamento terreni.
Nell’ambito dei lavori di modifica del piano regolatore il comune ha altresì
voluto aggiornare il piano della rete viaria, rinunciando a parte degli allargamenti
previsti ed inserendo nuovi tracciati, suddividere la zona residenziale in zona
semi estensiva ed estensiva precisandone i contenuti, nonché rivedere ed
aggiornare le NAPR. Per attuare tali scopi l’autorità comunale ha proposto, tra
l’altro, svariati ampliamenti della zona edificabile: in buona parte si è
trattato di correzioni puntuali del limite dell’area fabbricabile che è stata
estesa fino a contatto con quella forestale. In altri casi il comune ha invece
attribuito alla zona residenziale estensiva o semi estensiva singole particelle
o piccoli comparti che in precedenza erano esclusi dall’area edificabile. Pur
condividendo gli scopi summenzionati, il Consiglio di Stato non ha approvato
alcune scelte del comune, in particolare laddove non si trattava di semplici
correzioni del limite della zona edificabile, bensì di veri e propri ampliamenti,
ritenuto che la zona fabbricabile era già sufficientemente dimensionata e che
le estensioni proposte apparivano contrarie ad una funzionale organizzazione e
strutturazione del territorio comunale.
5.
5.1. Il mapp. 1116, di 16’505 mq, si trova in località, nella parte
su del paese, ed è raggiungibile tramite la strada di accesso al mapp. 1118,
che si stacca da via, di cui il ricorrente è pure proprietario. Per una
profondità di circa 60 m dal confine con la strada, il fondo è pianeggiante ed
ospita un vigneto, un vivaio ed alla sua estremità opposta la casa d’abitazione
dell’insorgente, affiancata da un altro piccolo fabbricato, pure esso
abitabile. Oltre tali costruzioni il fondo scende rapidamente verso il comune
di Caslano ad est e verso il riale a nord; in concomitanza con il cambiamento
di pendenza inizia l’area boschiva, che copre buona parte della superficie
della particella. Verso sud il mappale confina con il mapp. 1117, di 3003 mq,
sul quale insiste una casa d’abitazione. I mapp. 1116, 1117 e la maggior parte
del mapp. 1118 sono stati attribuiti alla zona agricola, mentre che i fondi
posti ad ovest del mapp. 1118, tutti edificati, ed il primo tratto di
quest’ultimo, sono stati assegnati alla zona residenziale estensiva.
5.2. Con terreni già edificati in larga
misura ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il
territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole
particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non
entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001
n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15
n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto
questo requisito non è soddisfatto. In effetti, i fondi del ricorrente sono situati
ai margini della zona edificabile, in un ampio comparto verde, che è delimitato
sia a valle sia verso est dal bosco. Le ville esistenti, oltre la strada di cui
al mapp. 1118, non permettono in alcun modo di considerare il settore in esame
alla stregua di un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso
dalla giurisprudenza. Va inoltre rilevato che l’inserimento dei fondi del
ricorrente nella zona edificabile, già molto diffusa, accentuerebbe
l’estensione a macchia d’olio della stessa e si porrebbe quindi in netto
contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione del territorio.
5.3. L’attribuzione dei mappali del ricorrente, anche solo
parziale, alla zona edificabile non risponde, inoltre, ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15
lett. b LPT. Secondo il rapporto di pianificazione (cfr. rapporto cit.,
pag. 21), gli abitanti nel comune al 31 dicembre 1999 erano 1062. Il nuovo
piano regolatore permette di accogliere 1630 abitanti e d’incrementare, pertanto,
la popolazione residente del 53.5% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Il dimensionamento
della zona edificabile destinata alla residenza è pertanto più che sufficiente
per far fronte alle aspettative di crescita della popolazione del comune nei
prossimi 15 anni (cfr. rapporto cit., pag. 21; risoluzione di approvazione del
Consiglio di Stato, 21 dicembre 2004, cfr. 3.2.1, lett. a, pagg. 11-12). Il calcolo
della contenibilità del piano giunge poi a questi risultati, considerando un
grado di attuazione del 60% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Sulla base di un
indice di sfruttamento pari allo 0.4 e considerato che la superficie ancora
libera nel comprensorio edificabile è del 30%, il Governo ha ritenuto più
appropriato applicare un grado di attuazione del 70%. In tal modo la
contenibilità del piano risulta essere di 2853 unità insediative (UI),
suddivise in 1855 abitanti, 856 posti turismo e 142 posti lavoro, rispondendo
ampiamente alle previsioni di sviluppo per i prossimi 15 anni. Va peraltro
rilevato, insieme con il Consiglio di Stato, che nei calcoli effettuati dal
comune è stato considerato, per la zona edificabile, un fabbisogno di superficie
per UI piuttosto alto, di 60 mq (cfr. ris. cit., loc. cit.). Il dimensionamento
delle zone edificabili include pure, nelle zone dove è permessa la residenza,
755 posti turismo, di cui la maggior parte consiste in posti letto in residenze
secondarie (cfr. rapporto cit., pag. 21): nulla osta alla possibilità di
sfruttare, in futuro, una parte di questo importante contingente anche a favore
della residenza primaria.
5.4. Poiché i fondi in discussione non possono essere
attribuiti alla zona edificabile, già per assenza dei requisiti di cui all’art.
15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarli – di
conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.
Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché
persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in
ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella del
paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la
porzione di terreno interessata si presti o meno, ed eventualmente in quale
misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il
catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell’agricoltura,
assegna alla superficie compresa tra l’abitazione del ricorrente e la strada
d’accesso un’idoneità alla viticoltura ed alla campicoltura. Quest’area
potrebbe quindi essere assegnata alla zona edificabile solo previa
compensazione, a tenore degli art. 8 segg. LTagr: requisito che, in concreto,
fa completamente difetto. Il fatto, invece, che i fondi sono urbanizzati, non è
decisivo e non conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona edificabile
(DTF 122 II 326 consid. 6; 117 Ia 434 consid. 3g).
5.5. Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi
(cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l’interesse generale ad impedire la
formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). In
concreto, un ampliamento della zona residenziale del comune, già generosamente
dimensionata, non appare giustificato, anche se dovesse concernere, come è il
caso in esame, poche unità insediative. Secondo la giurisprudenza, anche le
particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile
giusta l’art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo
(cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia
236 seg.). Da un’indagine riportata nel rapporto di pianificazione risulta poi
che le zone residenziali del comune sono assai sottosfruttate (cfr. rapporto
cit., pag. 21). È pertanto imprescindibile aumentare la pressione su tali zone
per favorire un loro razionale impiego, anziché ampliarle, con l’effetto di
favorire uno spreco del territorio fabbricabile. Da ultimo, va sottolineata
l’imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le
future generazioni.
5.6. Sulla scorta di queste considerazioni, un’attribuzione
di parte del fondo del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere tassativamente
esclusa.
6.
La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto. L’esclusione
dalla zona edificabile appare, per contro, in armonia con l’ordinamento
pianificatorio sancito a livello federale.
7.
Il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 2’000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
;
rappr. dal proprio municipio;
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria