ti_gerichte · 90.2017.41 · 2018-04-23 · it
Ricorso contro una zona di pianificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2018 90.2017.41
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2018 90.2017.41
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2018 90.2017.41

Incarto n.
90.2017.41
Lugano
23 aprile 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina, vicepresidente,
Matea
Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso 19 settembre 2017 di
RI
1
RI
2
patrocinati
da: PR 1
contro
la
risoluzione 4 luglio 2017 (n. 383), con cui il municipio del comune di
Monteceneri ha istituito la zona di pianificazione concernente l'
"Area
mista"
di Bironico, pubblicata dal 10 luglio al 9 agosto 2017 (cfr.
FU 54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il RI 1 e la RI 2 sono
proprietari dei mapp. 341, rispettivamente 342 di Monteceneri, sezione
Bironico, ubicati in località Prò Quadro. Le particelle, confinanti su un lato
e adiacenti all'area cimiteriale e alla Chiesa Santa Maria del Rosario, sono situate
nel comparto posto a ovest della linea ferroviaria Lugano-Bellinzona e sono
delimitate a nord da via Posta, a sud da via Vigneto e a ovest da via Industria.
Il piano regolatore del comune Bironico, approvato con risoluzione 20 novembre
2002 (n. 5498) dal Consiglio di Stato e integrato da successive varianti,
assegna il mapp. 341 e una porzione del mapp. 342 alla zona residenziale semi
intensiva, mentre attribuisce la parte preponderante del mapp. 342 alla zona
per attrezzature e edifici privati di interesse pubblico. Sulle proprietà,
pianeggianti e di natura prativa, sorge un campo di calcio.
b. Considerato l'elevato
potenziale di sviluppo del comparto che include i mapp. 341 e 342, il Consiglio
parrocchiale di Bironico ha commissionato uno studio pianificatorio allo scopo
di
"valorizzarlo, di assicurarne uno sviluppo armonioso e una qualità
abitativa adeguata e rilevanti contenuti socio-culturali"
. Nel gennaio
2017 lo studio si è concretizzato in un progetto denominato "Gesòra Parco"
che prevede la realizzazione di tre edifici (uno residenziale, uno destinato a
ospitare uffici e spazi amministrativi, il terzo adibito a sala polivalente)
sopraelevati per mezzo di una piattaforma rispetto al piano stradale e disposti
in modo da formare una corte interna atta a favorire l'integrazione sociale e intergenerazionale.
Tale studio è stato presentato al municipio di Monteceneri in data 13 febbraio
2017.
c. In data 20 giugno
2017 il comune di Monteceneri ha comunicato al Consiglio parrocchiale che per
intanto stava vagliando l'ubicazione di altre strutture d'interesse pubblico.
B.                                          a.
Raccolto l'avviso favorevole 12 giugno 2017 della Sezione dello sviluppo
territoriale (in seguito: Sezione), con risoluzione 4 luglio 2017 (n. 383) il
municipio di Monteceneri ha adottato una zona di pianificazione comunale
riguardante l'area della sezione di Bironico inclusa tra la strada cantonale a
ovest, la linea ferroviaria a est, via Bella e via Industria a sud e via
Bricola a nord. La zona di pianificazione prevede una suddivisione del comparto
in cinque settori (A, B, C, D, E), delimitati in conformità degli scopi
pianificatori prospettati, e include i fondi dei ricorrenti nel settore C. Il
provvedimento si prefigge di migliorare l'utilizzo del suolo e razionalizzare l'organizzazione
territoriale attraverso il riordino delle destinazioni e dei contenuti ammessi
all'interno del comprensorio toccato dalla misura. La zona di pianificazione vieta
ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione futura (cfr. Scheda descrittiva, "Effetti e durata").
b. Il municipio ha poi
disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale della zona di
pianificazione dal 10 luglio al 9 agosto 2017, indicando tuttavia che il
termine era sospeso per le ferie giudiziarie dal 15 luglio al 15 agosto 2017
(cfr. FU 54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102). La durata della misura è stata
fissata in cinque anni.
C.
a. Con scritto 11
agosto 2017 il Consiglio parrocchiale, rilevando preliminarmente come l'avviso
di pubblicazione della zona di pianificazione fosse irrito in quanto, a suo
dire, l'indicazione dei termini di pubblicazione non era conforme a quanto disposto
all'art. 16 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), ha riferito al municipio di Monteceneri di aver preso
atto dell'adozione del provvedimento pianificatorio e di essere disposto a
rinunciare a avversare la misura qualora fosse stato possibile trovare un accordo
in merito ai contenuti della pianificazione, in particolare integrando il progetto
"Gesòra Parco".
b. In data 22 agosto
2017 il municipio di Monteceneri, osservando come l'indicazione nell'avviso dei
termini di pubblicazione e della sospensione degli stessi durante le ferie
giudiziarie fosse chiara, ha comunicato di essere disponibile a organizzare un
incontro.
c. Facevano seguito il
colloquio 30 agosto 2017 e una risposta scritta del Consiglio parrocchiale,
nella quale esso ha invitato il municipio a confermare attraverso una
risoluzione municipale vincolante la conformità del progetto "Gesòra Parco"
alla zona di pianificazione adottata, nonché a impegnarsi a approvare la domanda
di costruzione che sarebbe stata inoltrata sulla base di detto progetto durante
il periodo di validità del provvedimento pianificatorio.
d. In data 5 settembre
2017 il municipio ha riferito di non poter dar seguito alle richieste del Consiglio
parrocchiale per diverse ragioni che qui non occorre evocare.
D.
Avverso la citata zona
di pianificazione il RI 1 e la RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento. Anzitutto i ricorrenti sostengono
che le modalità scelte dal comune di Monteceneri per l'indicazione nell'avviso dei
termini di pubblicazione e di ricorso sarebbero
"confuse e non conformi
a quanto prevede l'art. 16 LPAmm in ordine alla sospensione dei termini di
ricorso"
. In secondo luogo, essi contestano l'esistenza di un
interesse pubblico alla modifica del piano regolatore vigente e all'impiego
transitorio della zona di pianificazione. Osservano nel merito come il
provvedimento adottato non presenti la densità richiesta e non sia sorretto da
alcuna visione in merito ai contenuti. In altri termini, i ricorrenti
sostengono che, così come indicato dalla Sezione nel proprio preavviso, la zona
di pianificazione non si inserirebbe in una strategia pianificatoria globale e
non sarebbe dunque fondata su una ponderazione completa di tutti gli interessi
in gioco. Inoltre, a mente degli insorgenti l'impostazione pianificatoria
prospettata dall'autorità, che per il settore C prevede l'inserimento di
"contenuti
residenziali e amministrativi da promuovere secondo i più attuali e recenti
standard costruttivi"
, nonché
"attività lavorative integrate
al tessuto urbano"
e
"infrastrutture di interesse pubblico"
,
oltre che a essere contraria al principio della proporzionalità, sarebbe manifestamente
erronea e lesiva del principio della buona fede. A tal proposito, essi
osservano che la zona di pianificazione sarebbe stata istituita dopo la
presentazione all'esecutivo comunale del progetto "Gesòra Parco", ciò
che attesterebbe un agire del municipio manifestamente contrario al principio della
buona fede ancorato agli art. 5 cpv. 3 e 9
della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
.
Infine, i ricorrenti ritengono che l'esecutivo comunale di Monteceneri non
abbia dimostrato la sussistenza di un notevole cambiamento delle circostanze ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del
territorio (LPT; RS 700), atto a giustificare un adattamento del piano
regolatore e del tipo di attività svolte nel comparto. A mente degli insorgenti
la pianificazione in vigore, che prevede, analogamente al progetto "Gesòra
Parco", una zona plurifunzionale (mista) con mescolamento funzionale sia
conforme alla LPT, e in particolare all'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT, e sia
"persino
auspicabile per animare i quartieri e per contribuire a limitare gli
spostamenti dei lavoratori".
Per questi motivi, secondo i ricorrenti,
una modifica della pianificazione territoriale in vigore contrasterebbe con i
principi della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto.
E.
a. Il comune di
Monteceneri, tramite il suo municipio, postula in sede di risposta la reiezione
del gravame. Sottolineando anzitutto che per il comparto toccato dalla zona di
pianificazione il piano regolatore in vigore delimita svariate zone di utilizzazione,
in parte frammentate, esso rileva che
"l'utilizzazione del suolo non corrisponde
sempre all'azzonamento"
e che
"esistono importanti riserve
edificabili"
. A mente del comune dunque la zona toccata dalla misura
sarebbe caratterizzata da una situazione di disordine pianificatorio tale da
rendere necessaria una riorganizzazione territoriale da estendersi in un
secondo tempo all'intero territorio comunale, ritenuto come dall'aggregazione
del 2010, che ha dato vita al nuovo comune di Monteceneri, l'assetto
pianificatorio non sia ancora stato sottoposto a una revisione globale che tenga
conto dei cambiamenti locali e istituzionali intercorsi negli anni. Secondo il
comune un adattamento della pianificazione del suo territorio si renderebbe
ancor più necessario alla luce del mutato quadro giuridico di riferimento
entrato in vigore nel 2014 con la modifica legislativa concernente la LPT,
nonché delle risultanze degli studi pianificatori commissionati (tre Masterplan),
i quali dimostrerebbero in particolare che l'area toccata dalla zona di
pianificazione riveste un'importanza strategica, possiede un notevole
potenziale di sviluppo e è toccata da problemi e conflitti per i quali si
giustifica un intervento mirato dal punto di vista pianificatorio. Infine, il
comune osserva come le doglianze dei ricorrenti riferite agli intendimenti
pianificatori per l'area sottoposta alla misura siano irrilevanti ai fini del
giudizio in merito alla legittimità del provvedimento, ritenuto come lo stesso
debba essere esaminato distintamente dalla legittimità delle intenzioni pianificatorie
future. L'autorità comunale conclude sostenendo che la zona di pianificazione
non si porrebbe in contrasto con il principio della stabilità dei piani e della
sicurezza del diritto e osserva come la scheda descrittiva e i tre studi
allestiti dimostrino la serietà e la concretezza della sua intenzione
pianificatoria. Il provvedimento adottato sarebbe dunque inserito in un disegno
pianificatorio generale, giustificato da un interesse pubblico e conforme al
principio della proporzionalità. In merito al progetto "Gesòra Parco",
il comune precisa che non sarebbe stata presentata una domanda di costruzione
da parte dei ricorrenti, bensì unicamente un documento di indirizzo. A
prescindere da ciò, esso sottolinea come l'adozione di una zona di
pianificazione a seguito della presentazione di una domanda di costruzione sia
perfettamente lecita e come, in seguito dell'affinamento della pianificazione
allo studio, eventuali domande di costruzione, tra cui anche quella concernente
il progetto "Gesòra Parco", potranno essere esaminate e se del caso approvate.
b. Con risposta 30
novembre 2017, la Sezione si riconferma nelle proprie conclusioni così come
esposte nell'avviso 12 giugno 2017 e si rimette al giudizio di questo
Tribunale.
F.
a. Facendo
seguito alla richiesta del Tribunale, in data 14 febbraio 2018 il municipio ha
trasmesso i tre Masterplan (
Commissione Vedeggio Valley (CVV),
Masterplan Medio-Alto Vedeggio, 13
marzo 2012, in seguito: Masterplan Medio-Alto Vedeggio;
P__________ SA,
Masterplan Comune di Monteceneri,
aprile 2015, in seguito: Masterplan Comune di Monteceneri;
P__________ SA,
Masterplan Comune di Monteceneri, Analisi e proposte pianificatorie per il
Comparto RI 2, maggio 2015, in seguito: Masterplan Comparto RI 2
)
inerenti,
rispettivamente, la futura pianificazione del comprensorio della Valle del
Vedeggio, del comune di Monteceneri e del comparto oggetto del provvedimento
contestato. La documentazione è stata inviata per consultazione ai ricorrenti e
alla Sezione.
b. Con scritto 5 marzo
2018, i ricorrenti hanno presentato le proprie osservazioni in merito,
contestandone in via preliminare il carattere vincolante e rilevando in secondo
luogo come dal Masterplan
Medio-Alto
Vedeggio risulti chiaramente la vocazione quale "valle per insediamenti
produttivi" della Valle del Vedeggio e della zona lavorativa di Bironico
nella quale si inseriscono i loro fondi. Secondo gli insorgenti, l'unico
documento formale atto a fornire informazioni in merito alla situazione vigente
sarebbe il piano direttore cantonale, e in particolare le schede M7 e R/M 3,
relative alla prospettata fermata ferroviaria di Bironico e al concetto di
sviluppo della Valle del Vedeggio. A mente degli insorgenti i documenti
prodotti dal comune non aggiungerebbero
"nulla di significativo"
,
ma sarebbero piuttosto atti a rafforzare le loro critiche concernenti le
finalità della zona di pianificazione, che sarebbero
"in netto
contrasto con il Masterplan Vedeggio Valley, ripreso formalmente dal Piano
direttore nella scheda R/M 3"
.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti,
toccati dalla misura in qualità di proprietari (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il
ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, completati dai tre Masterplan di cui si è
detto in narrativa (cfr.
supra
, consid. F). Non occorre per il resto
procedere all'assunzione di particolari prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.3. Preliminarmente, va
respinta la critica dei ricorrenti riguardo le modalità scelte dal municipio di
Monteceneri per indicare nell'avviso i termini di pubblicazione e di ricorso
avverso la contestata misura. L'avviso apparso sul Foglio ufficiale (FU 54/2017
del 7 luglio 2017, pag. 6102) indicava infatti:
1. È ordinata la pubblicazione a norma dei disposti
dell'art. 59 cpv. 2 Lst per un periodo di 30 giorni, e più precisamente
dal 10
luglio 2017 al 9 agosto 2017
(termine
sospeso dal 15.07.2017 al 15.08.2017 per le ferie giudiziarie)
della zona di pianificazione comunale di Monteceneri,
sezione Bironico (…).
2. (…)
3. Eventuali ricorsi devono essere presentati al
Tribunale cantonale amministrativo di Lugano, entro 15 giorni dalla scadenza
del termine di pubblicazione; il ricorso non ha effetto sospensivo.
Ora, è vero che l'avviso
non menziona esplicitamente il fatto che il termine si sarebbe protratto fino
al 9 settembre 2017. Tuttavia esso risulta sufficientemente chiaro, riprendendo
pressoché testualmente quanto prevede l'art. 16 cpv. 1 lett. b LPAmm. Inoltre,
determinando la sospensione dei termini una proroga degli stessi e quindi un
prolungamento del tempo a disposizione per consultare gli atti e introdurre
eventuali ricorsi, la mancata precisazione da parte del municipio della data di
scadenza della pubblicazione non poteva in ogni caso arrecare alcun pregiudizio
ai cittadini, tanto meno ai ricorrenti, patrocinati da un legale cognito del
diritto. Tant'è che il gravame risulta tempestivo (cfr.
supra
, consid.
1.1).
2.
2
.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57
LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o
devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del
territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è
adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente
dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone
di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il
diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento
prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può
essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,
precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi
del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona
di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a
che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad
art. 27;
Bernhard Walmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto definitivo
dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in
particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano
l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,
all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,
bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di
una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
,
op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., n.
25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone,
dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di
utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
457).
3.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5
b
con
rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.
Secondo gli insorgenti
la zona di pianificazione sarebbe lesiva della garanzia della proprietà. Pur
non mettendo in dubbio la sua base legale, in ogni caso come visto data (cfr.
supra
,
consid. 2), essi ritengono anzitutto che il provvedimento pianificatorio non
sia sorretto da un interesse pubblico preponderante rispetto a tutti gli altri
interessi pubblici e privati in gioco. In proposito si osserva quanto segue.
4.1.
Una
pianificazione razionale del territorio risponde di principio a un pubblico
interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale all'indirizzo
dell'ente pubblico (art. 75 cpv. 1 Cost.). Nel caso concreto è fuori dubbio che
le caratteristiche del comparto toccato dalla zona di pianificazione e delle
ulteriori problematiche individuate dal municipio giustifichino pienamente un
riesame della sua pianificazione per i motivi che seguono.
4.2.
Secondo il piano regolatore di Monteceneri, sezione Bironico, in vigore, l'area
compresa nella zona di pianificazione è suddivisa in svariate zone di utilizzazione
(zona industriale-commerciale, zona per attrezzature e edifici pubblici, zona
per attrezzature e edifici privati di interesse pubblico, zona residenziale semi
intensiva, zona residenziale intensiva, zona mista), disposte in modo disordinato
e intercalate da spazi liberi più o meno estesi. L
a scheda del Masterplan
Comparto RI 2, che illustra a pag. 5 il piano regolatore in vigore, si evince
che
"le aree oggetto dell'analisi iniziale non presentano ancora un azzonamento
ordinato e coerente con un progetto unitario e più esteso (…)"
.
Con particolare riferimento al comparto che comprende i fondi dei
ricorrenti, che ricoprono una porzione della zona di pianificazione pari a 7'696
mq, il Masterplan Comparto RI 2 evidenzia a pag. 6 come la Chiesa di Santa
Maria del Rosario attualmente
"vaga nel vuoto"
e illustra a
pag. 7 la necessità di rivedere i contenuti dell'area e le sue destinazioni,
"le
quali potrebbero essere ripensate e ridisegnate secondo una visione di sviluppo
futuro in modo tale da definire ordine, coerenza con le realtà circostanti e
qualità dello spazio pubblico, nonché un rapporto di proporzione tra pieno e
vuoto, tra edificato e spazio libero"
. In merito al campo
sportivo di Bironico che sorge nel comparto in parola, il citato Masterplan
evidenzia a pag. 2 come esso sia posto tra le due realtà sportive di Rivera
e di Camignolo maggiormente consolidate e come tale situazione rafforzi
"la
volontà di rivedere l'area del campo da calcio di Bironico e le aree adiacenti,
le quali rappresentano oggi dei "vuoti urbani" che pretendono una
risposta urbanistica capace di definire una nuova densità supportata dalla
qualità architettonica e paesaggistica (…)"
.
Il
disordine insediativo che caratterizza l'area toccata dal provvedimento è
evidente e contrasta con
l'interesse pubblico a uno sviluppo
ordinato e a una pianificazione razionale del territorio. Esso giustifica pienamente
la scelta del municipio di impiegare lo strumento transitorio della zona di
pianificazione
che garantisca un adeguamento della pianificazione locale
e permetta quindi all'autorità pianificante di intervenire attraverso il
"riordino
delle destinazioni e dei contenuti ammessi all'interno del comprensorio con lo
scopo di migliorare l'utilizzo del suolo e razionalizzare l'organizzazione
territoriale"
(cfr. Scheda descrittiva, "Tipo di intervento").
4.3. L'interesse pubblico a una misura di
protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler
modificare la pianificazione vigente (cfr.
supra
, consid. 3.1). Nel caso
concreto, l'intenzione pianificatoria del comune è dimostrata dai tre Masterplan
prodotti, che rappresentano gli studi di base sui quali potrà essere sviluppata
la futura pianificazione dell'area del Vedeggio (cfr. Masterplan
Medio-Alto Vedeggio)
,
rispettivamente dell'esteso territorio comunale di Monteceneri, che comprende la
sezione di Bironico (cfr. Masterplan Comune di Monteceneri) e l'area oggetto
della zona di pianificazione (cfr. Masterplan Comparto RI 2). Sebbene tali
studi non siano vincolanti, aspetto quest'ultimo peraltro rettamente rilevato dai
ricorrenti, essi rappresentano degli strumenti di cui l'autorità pianificante
può servirsi per affrontare con coerenza territoriale e urbanistica una serie
di approfondimenti tematici che potranno se del caso venir concretizzati
attraverso un adattamento del piano di utilizzazione. Nel caso concreto, il Masterplan
Medio-Alto Vedeggio
illustra il contributo essenziale che l'intera Valle del Vedeggio è in grado di
offrire al progetto di sviluppo dell'agglomerato del Luganese, sia dal punto di
vista residenziale e di svago, che produttivo e di collegamento tra il nord e
il sud del Cantone. Il Masterplan Comune di Monteceneri propone interventi
volti a
"rafforzare il valore degli spazi urbani liberi"
,
"sviluppare
nuove centralità, che possano dare identità alla nuova realtà comunale"
,
valorizzare le zone industriali
"attraverso un riordino urbano capace
di infondere qualità spaziale, sociale e di rapporto con il tessuto urbano
residenziale esistente (…)"
, riconvertire a destinazioni più adatte le
zone che presentano contenuti non più sostenibili e a inserire nuovi elementi
di mobilità pubblica nel comparto (cfr. in particolare pag. 18). Il Masterplan
Comune di Monteceneri espone a pag. 3 gli obiettivi generali, indicando tra di
essi la valorizzazione degli spazi liberi e di quelli di interesse pubblico,
nonché lo sviluppo e il rafforzamento del carattere residenziale, supportato
dalla qualità degli spazi pubblici. Il Masterplan Comparto RI 2 sottolinea invece
a pag. 1 la volontà del comune di valorizzare l'area attraverso la riconversione
della stessa,
"in modo tale da proporre un'edificazione che abbia
qualità urbanistica, e che tenga conto dei problemi del traffico, dei
trasporti, dei posteggi e delle connessioni pedonali (…)"
. Con
particolare riferimento al comparto che comprende i fondi dei ricorrenti, il
Masterplan Comparto RI 2 illustra dettagliatamente il concetto progettuale oggetto
di studio, illustrando alle pagine 9 e 10 tre modelli urbanistici che mirano a
promuovere una densificazione urbana di qualità che tenga conto del quadro
urbanistico generale. Gli obiettivi e gli interventi pianificatori prospettati
dai tre Masterplan, e in particolare quelli descritti nei documenti di studio
che si riferiscono al comune di Monteceneri, non lasciano dubbi circa la
concretezza e la serietà dell'intenzione dell'autorità comunale di affrontare
determinati problemi e conflitti di carattere pianificatorio riscontrati all'interno
del perimetro comunale, tra i quali spicca l'attuale disordine urbanistico del
comparto racchiuso nel perimetro della zona di pianificazione.
4.4.
Tutto ciò considerato, il provvedimento impugnato appare fondato sotto il criterio
dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione seria e concreta
del comune di Monteceneri di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente nel
comparto toccato dalla misura.
5.
Secondo i ricorrenti
il provvedimento pianificatorio adottato,
così come proposto, non presenterebbe la densità richiesta. La doglianza non
viene ulteriormente dettagliata. Ora, se la critica si riferisce all'assenza di
concretizzazione dell'intenzione del comune di modificare il piano regolatore
vigente, si rileva come la stessa sia infondata. Infatti, come rilevato nei
considerandi che precendono, l'intenzione del comune di Monteceneri di modificare
la pianificazione attuale appare sufficientemente concreta e seria da
legittimare l'introduzione di una zona di pianificazione per il comparto in
oggetto. Del resto, va considerato come il
grado di
concretizzazione di questa intenzione non debba essere necessariamente elevato
(
cfr.
supra
, consid. 3.1)
, ritenuto come sia
sufficiente che l'autorità pianificante sia in grado di provare l'insufficienza
dell'assetto pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il
piano di utilizzazione, ciò che nella fattispecie è stato fatto. Inoltre, si
ritiene che l'intenzione dell'autorità appaia sufficientemente concretizzata
nella misura in cui il proprietario stesso sia in grado di concepire le ragioni
essenziali alla base della pianificazione prospettata (cfr.
Alexander Ruch
, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Ginevra, Zurigo, Basilea 2016,
n. 35 ad
art. 27), ciò che, alla luce dei contenuti del ricorso, appare in concreto
avvenuto. Infine, si conviene con la Sezione come, dal profilo formale, la
documentazione presentata sia completa, di chiara lettura e conforme agli art.
58 LST e 81 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.; cfr. preavviso 12 giugno 2017, cap. 3.1, pag.
2).
6.
I
ricorrenti, estrapolando un passaggio del testo del preavviso della Sezione, sostengono
che il provvedimento pianificatorio non sarebbe sorretto
"da alcuna visione
in merito ai contenuti"
e meglio, che esso non sarebbe inserito in una
strategia complessiva. A torto. Infatti, la Sezione nel suo preavviso ha
indicato al cap. 3.2 a pag. 2 quanto segue:
Si rileva come il Municipio individui una parte ben
delimitata del proprio territorio per avviare una puntuale modifica del Piano
regolatore nel complesso contesto della pianificazione esistente. La stessa è
stata concepita verso la metà degli anni '90 mentre l'approvazione del Piano
regolatore di Bironico è avvenuta nel 2002. Il nuovo Comune di Monteceneri si è
formato nel 2010 e da allora l'assetto delle singole pianificazioni che lo
compongono è rimasto pressoché il medesimo.
Considerate le ragioni alla base della Zona di
pianificazione e ritenuto quanto sopra, l'inquadramento del provvedimento qui
in discussione in una strategia complessiva renderebbe lo stesso più solido e
comprensibile. A tal proposito entra in linea di conto il contenuto del
progetto di adattamento del PD alla LPT che sarà oggetto di consultazione da
metà giugno 2017.
Tali
considerazioni, così come le ulteriori questioni sollevate nel preavviso, non
invalidano il provvedimento della zona di pianificazione, bensì rappresentano
dei suggerimenti che il comune è stato invitato a considerare e che, alla luce
del contenuto della sua risposta, esso ha pienamente dimostrato di aver
recepito (cfr. "Osservazioni ai ricorsi contro l'introduzione di una zona
di pianificazione a Bironico", 16 novembre 2017, pag. 4:
"Ciò significa
che il Municipio, in ambito di allestimento del piano di indirizzo relativo all'adeguamento
del PR in questo comparto, terrà evidentemente conto di quanto avviene anche
all'esterno dei limiti della ZP, affinché sia garantita la coerenza anche ad
una scala superiore"
). In ogni caso, il fatto che vi sia una revisione
del piano regolatore in atto non esclude la possibilità per il municipio di
istituire una zona di pianificazione che consenta di preservare l'assetto
territoriale attuale e contemporaneamente di valutare nuove soluzioni volte a
ottimizzare il potenziale strategico del comparto e a risolvere le problematiche
esistenti.
7.
7.1. Inoltre,
gli insorgenti sostengono che l'impostazione pianificatoria prospettata dal
comune sarebbe manifestamente erronea, perché sovvertirebbe completamente l'assetto
attuale del settore C dove sono inserite le loro proprietà. La critica non
viene tuttavia estesa agli altri settori contemplati dal provvedimento, ciò che
la indebolisce notevolmente. A ogni modo, la doglianza si riferisce alla futura
pianificazione, ciò che non è permesso contestare già nell'ambito della procedura
volta a valutare esclusivamente la fondatezza e l'idoneità della zona di pianificazione.
Infatti, come già rilevato in precedenza (cfr.
supra
, consid. 2.2), lo
scopo principale della misura consiste nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione. Spetterà
quindi agli studi pianificatori in atto trovare la soluzione migliore sotto
questo profilo. La zona di pianificazione non va confusa con la pianificazione
soggiacente: soluzioni alternative al progetto pianificatorio elaborato dal
municipio, così come eventuali contestazioni, potranno semmai essere proposte,
rispettivamente sollevate in seguito, nell'ambito della procedura di revisione
del piano regolatore a cui la zona di pianificazione prelude. Per gli stessi
motivi va pure respinta l'argomentazione secondo cui il mantenimento nel piano
regolatore dell'attuale zona plurifunzionale (mista) con mescolamento
funzionale sarebbe
"auspicabile per animare i quartieri e per
contribuire a limitare gli spostamenti dei lavoratori"
, poiché
relativa alla pianificazione futura. Infatti, a prescindere dal fatto che le
loro proprietà risultano inserite in zona per attrezzature e edifici privati di
interesse pubblico, rispettivamente in zona residenziale semi intensiva (cfr.
supra
,
consid. A) e non in zona plurifunzionale (mista), la critica si rivela
prematura.
7.2. In concreto,
occorre poi precisare che l'adozione del provvedimento pianificatorio non
preclude al comune la possibilità di tenere in considerazione durante la fase
di allestimento del nuovo piano di indirizzo del piano regolatore di Monteceneri,
sezione Bironico, il progetto di massima denominato "Gesòra Parco"
che i ricorrenti hanno sottoposto al municipio all'inizio del 2017. In ogni
caso, in base all'esame della documentazione, non risulta che gli intendimenti
pianificatori del comune siano manifestamente erronei, ovvero contrari al
diritto o sprovvisti di senso. Le spiegazioni fornite dal municipio in
proposito alla pianificazione prospettata e agli effetti della zona di pianificazione,
desumibili dalla documentazione agli atti e, più precisamente, dalla scheda
descrittiva del provvedimento, appaiono del tutto condivisibili. La doglianza
va dunque respinta.
8.
Neppure può
essere condivisa la tesi sostenuta dagli insorgenti nelle osservazioni, secondo
la quale la zona di pianificazione sarebbe
"in netto contrasto con il
Masterplan Vedeggio Valley, ripreso formalmente dal piano direttore nella
scheda R/M 3"
. Infatti, la Sezione ha preavvisato favorevolmente la
zona di pianificazione contestata, escludendo la sussistenza di eventuali
motivi di contrasto con obiettivi pianificatori superiori (cfr. preavviso 12
giugno 2017, cap. 4, pag. 5). Parere che l'autorità cantonale ha in seguito
confermato in sede responsiva. Inoltre, si rileva come anche in questo caso la
censura dei ricorrenti si riferisca alla pianificazione futura, che deve essere
ben distinta dallo strumento pianificatorio avversato. Non essendo la
pianificazione soggiacente definitiva, non è possibile prevedere già ora le
destinazioni d'uso che saranno attribuite alle zone comprese nel perimetro del
contestato provvedimento. In ogni modo, si rileva che i contenuti della scheda
R/M 3 del piano direttore cantonale, cui i ricorrenti fanno riferimento, non
riguardano precipuamente il comparto del comune di Monteceneri interessato dal
vincolo pianificatorio, bensì l'area territoriale più estesa della Valle del Vedeggio
nel suo complesso.
9.
Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se, per rapporto
alle circostanze concrete, la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,
idonea e necessaria;
segnatamente
se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
In concreto, gli
insorgenti sostengono che la zona di pianificazione leda il principio della
proporzionalità, tuttavia, non sostanziano in alcun modo tale censura. A ogni
modo, a titolo generale si rileva come la misura conservativa adottata dal
municipio soddisfi i requisiti di idoneità, di necessità e di proporzionalità
in senso stretto. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello
stesso tempo necessario a assicurare che la modifica del piano regolatore possa
compiutamente conseguire gli obiettivi che il municipio si è prefisso, tra cui
figurano il riordino delle zone industriali, la riqualifica delle aree, la
riconversione delle zone, l'inserimento di nuovi contenuti nelle zone AP-CP,
EP-PP e la loro valorizzazione, la tutela e l'utilizzo degli spazi liberi e la
realizzazione di nuove connessioni di mobilità sia lenta che motorizzata (cfr.
Masterplan Comune di Monteceneri, pag. 3 e 9). La zona di pianificazione vieta,
di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione in via di studio e adozione. Va poi considerata la durata
comunque limitata del provvedimento impugnato: considerata la rilevanza della
pianificazione da salvaguardare da un punto di vista strategico e la
complessità delle problematiche che la concernono, la durata massima di cinque
anni è più che giustificata. In conclusione, malgrado si possa riconoscere che
il vincolo all'esame imponga un sacrificio ai ricorrenti, la bilancia pende
tuttavia a favore dell'interesse pubblico. La scelta operata dal comune
di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative
edilizie, che potrebbero seriamente compromettere la pianificazione
in fieri
o comunque renderne più arduo lo svolgimento appare pienamente condivisibile.
A
maggior ragione, l'adozione della zona di pianificazione si giustifica se si
considera che il progetto "Gesòra Parco" costituisce una proposta non
ancora definitiva che riguarda unicamente una porzione, peraltro dalle
dimensioni rilevanti e dall'alta valenza strategica, del territorio racchiuso
nel perimetro della zona di pianificazione. Prima di potersi pronunciare al
riguardo, il comune dovrà quindi necessariamente aver acquisito una visione di
sviluppo complessiva del comparto toccato dal provvedimento.
Di conseguenza, la zona di pianificazione
risulta proporzionata.
10.
I ricorrenti
sostengono che il comune avrebbe agito in violazione del principio della buona
fede, poiché ha istituito il provvedimento pianificatorio dopo la presentazione
del progetto "Gesòra Parco".
10.1.
Secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede,
dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà
di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti,
evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata
(DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I 209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc,
121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto
di pretendere che l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra.
Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che
cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza
concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata
avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore
dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva
essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato
su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che
non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la
situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui
l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue
disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131
loc. cit.
, 129 II 361
consid. 7.1).
10.2. Da quanto
apportato dai ricorrenti, non è possibile dedurre un impegno del municipio di
non istituire la misura contestata.
La
documentazione agli atti prova invece che il comune di Monteceneri, già nel
2015, ovvero quasi due anni prima che i ricorrenti presentassero al municipio
il progetto "Gesòra Parco", aveva commissionato a P__________ SA, __________,
l'allestimento dei Masterplan concernenti il suo territorio (cfr. in
particolare Masterplan Comune di Monteceneri e Masterplan Comparto RI 2), dai
quali si evince la seria intenzione del comune di rivedere la pianificazione
vigente. Inoltre, come rettamente sostenuto dal comune, il progetto "Gesòra
Parco" presentato al municipio nel mese di febbraio 2017 costituisce un
semplice documento di indirizzo e non una formale domanda di costruzione. A
ogni modo, a titolo generale si rileva come, anche qualora i ricorrenti
avessero già sottoposto al comune per approvazione una formale domanda di
costruzione per il progetto, ciò non avrebbe impedito al municipio di adottare
una zona di pianificazione all'interno del territorio comunale.
La
censura si
rivela dunque infondata.
11.
Secondo i ricorrenti il
vincolo pianificatorio contrasterebbe con il principio della stabilità dei
piani e della sicurezza del diritto. Il municipio non avrebbe dimostrato un
notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento dell'assetto
pianificatorio del comparto toccato dal provvedimento conservativo. La tesi non
è condivisibile.
11.1.
Il
principio della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33
LST, ha una portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio
cantonale prescrive infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica
di regola ogni dieci anni (33 cpv. 1 LST, che ha ripreso il contenuto dell'art.
41 cpv. 1 LALPT). Inoltre, le zone fabbricabili vanno definite in modo da
soddisfare
il fabbisogno prevedibile per
quindici anni (art. 15 cpv. 1 LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina,
più la portata di tale principio è dunque attenuata e la revisione del piano
può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle
autorità (cfr. STF 1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2,
1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654
segg.). A prescindere da ciò, la revisione del piano regolatore può apparire
giustificata - anche prima - a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze
(art. 21 cpv. 2 LPT, art. 33 cpv. 2 LST; cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 15 segg. ad art.
21
).
11.2. In concreto,
il
piano regolatore del comune di
Bironico è entrato in vigore il 20 novembre 2002, mentre il nuovo comune di
Monteceneri si è formato nel 2010 a seguito dell'aggregazione dei comuni di
Rivera, Bironico, Camignolo, Medeglia e Sigirino. Dal 2002 sino all'adozione
della misura qui in contestazione sono trascorsi quindici anni, per cui è
escluso che il principio della stabilità dei piani si opponga alla verifica dei
contenuti pianificatori.
Già solo per tale
motivo, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è chiamati a
svolgere, la zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza
giuridica e il principio della stabilità dei piani.
12.
12.1. Per i motivi che precedono,
il ricorso dev'essere integralmente respinto.
12.2. La tassa di
giustizia è posta a carico dei ricorrenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i
quali verseranno al comune, patrocinato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia di complessivi
fr. 1'500.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico. Gli
insorgenti in solido verseranno al comune complessivamente fr. 1'500.- a titolo
di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera