ti_gerichte · 90.1995.1 · 1996-10-25 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 25.10.1996 90.1995.1
Tessin Tribunale della pianificazione 25.10.1996 90.1995.1
Ticino Tribunale della pianificazione 25.10.1996 90.1995.1

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00001
Lugano
25 ottobre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso dell’
11 gennaio 1995
di
__________ di
__________, __________
,
rappr. da: Municipio di
__________, __________ __________,
contro
contro
la decisione __________ __________ 1994 no. __________ del Consiglio di Stato
che ha approvato il PR comunale
visto
la risposta ____________________ 1996 del Consiglio di Stato
ritenuto
in
fatto
a.
Nella decisione di
approvazione del PR di __________ il Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio
l’art. 6 NAPR dal titolo “Vincoli particolari del piano del paesaggio” e
precisamente apportando delle modifiche alle lett. a) zone di protezione della
natura, c) beni culturali, d) oggetti naturali e antropici protetti e
aggiungendo le lettere f) distanza dal bosco, g) zona agricola e h) zona di
protezione delle captazioni. Il Consiglio di Stato ha inoltre istituito
d’ufficio una zona d’interesse archeologico.
b.
Il comune insorge
contro questa manipolazione d’imperio delle sue NAPR, la quale violando la sua
autonomia crea ingiustificate oltre che inutili confusioni di competenze.
E’ l’illecito tentativo
del Consiglio di Stato di creare un nuovo diritto cantonale contrabbandandolo
surrettiziamente nelle normative del diritto di quei comuni che intraprendono
revisioni o varianti del loro PR.
Il tutto, nel caso
concreto, senza avere previamente sentito il comune stesso.
Il ricorrente chiede che
il dispositivo n. 3 della risoluzione impugnata venga modificato togliendo la
zona di interesse archeologico dal piano delle zone e espungendo le modifiche dell’art.
6 NAPR, da integralmente confermarsi nella sua nativa formulazione.
c.
Il Consiglio di
Stato contesta nella sua risposta le tesi ricorsuali.
Rileva che sotto accusa
sono sei modifiche puntuali, scaturite dall’esame di merito effettuato dai
singoli servizi cantonali, modifiche che l’evoluzione delle tematiche nel lungo
tempo trascorso dall’esame preliminare (1986) non ha consentito di approfondire
e discutere in quella sede, mentre in sede approvativa vi avrebbe fatto
ostacolo la scarsa collaborazione del comune.
Quanto alla zona di
interesse archeologico il Consiglio di Stato ritiene utile e opportuno che il
PR abbia a designarla. E’ importante “dar ‘pubblicità’ per il tramite dei PR comunali
a queste particolari ma fondamentali informazioni per una corretta gestione di
un territorio delicato dal profilo dei potenziali ritrovamenti archeologici.
Ciò è ancor più importante laddove il competente servizio cantonale ha definito
nel limite in cui ciò sia possibile la delicatezza del comprensorio.”  Ciò non
impedirà l’edificazione ma consentirà ai proprietari “di anticipare i contatti
con l’Ufficio cantonale dei monumenti storici per concordare e coordinare,
senza ulteriori ritardi o impedimenti, il programma dei lavori di scavo.”
Il
Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto del ricorso.
d.
Nell’udienza del 12
giugno 1996 il comune dichiara di mantenere il ricorso unicamente contro le
modifiche d’ufficio dell’art. 6 NAPR, con la precisazione, nello scritto del 24
giugno, che contestato rimane l’inserimento d’ufficio “non solo di elementi
normativi già previsti da leggi cantonali e federali, ma anche e soprattutto di
elementi normativi mai precedentemente prospettati né sottoposti dall’Autorità
cantonale all’esame dei competenti organi comunali per approvazione.”
considerato
in
diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la legittimazione ricorsuale
del comune dall’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art.
38 cpv. 1 LALPT, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Punto cardine delle
censure sollevate nel ricorso, l’asserita violazione dell’autonomia comunale.
Va osservato in argomento
che per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è
però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire
il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR
se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (
DTF
111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella
sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di Biasca “
quando la nuova
regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori
manifesti.”
(Cfr. sul tema Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il TPT, dal canto suo, non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond.
University of philosophy conc. PR Breganzona).
Il ricorso al TPT è solo
proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o
mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura)
e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).
Concetti tutti e principi
che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 7 giugno 1995  in
re Comune di Gandria.
3.
In concreto occorre
stabilire se l’intervento d’ufficio del Consiglio di Stato sull’art. 6 NAPR del
comune di __________ si giustifica alla luce dei principi suesposti.
Giova preliminarmente
stabilire qual’è la natura e la funzione delle norme di applicazione del PR.
Ricordiamo anzitutto che
secondo l’art. 24 LALPT il PR è lo strumento di programmazione delle attività
di incidenza territoriale a livello comunale. Dev’essere adottato da ogni
Comune. A tenore dell’art. 25 LALPT il PR è inteso in particolare a: a)
organizzare razionalmente il territorio e lo sviluppo armonioso del Comune, in
modo che il suolo sia utilizzato con misura; b) realizzare gli obiettivi e i
principi pianificatori degli art. 1 e 3 della legge federale, come pure gli
obiettivi pianificatori cantonali del PD; c) predisporre le basi per una
razionale urbanizzazione, un’utilizzazione appropriata delle fonti di
approvvigionamento e una corretta protezione ambientale.
Giusta l’art. 26 LALPT il
PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche,
di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Quali siano i punti che le
NAPR devono regolamentare è previsto, ancorché non in modo esaustivo, dall’art.
29 cpv. 1 LALPT. In prima linea dovranno figurarvi le regole generali
sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (lett. a) e in particolare le
regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola
zona, comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature pubbliche (lett. b),
sui posteggi privati, le aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici e
delle aree verdi e alberate (lett. c), risp. sui relativi contributi
compensativi (lett. d), sulla distanza minima dal bosco (lett. e) e altre
ancora tra cui citiamo alla lett. i) le regole tecniche per le singole
costruzioni e per l’abitato, in particolare per tutelare la qualità della vita
contro le emissioni moleste o nocive.
Al capoverso secondo,
invece, l’art. 29 LALPT indica, esemplificativamente, quei punti che il comune
può facoltivamente regolamentare attraverso le NAPR.
Si tratta segnatamente
delle caratteristiche urbanistiche per singole zone, dei parametri minimi di
sfruttamento laddove una razionale occupazione del suolo e l’ordine urbanistico
sarebbero altrimenti seriamente compromessi, delle regole relative ai piani di
quartiere (N.B. secondo l’art. 56 LALPT facoltativa è la previsione del PQ, nel
PR; non invece l’indicazione, ch’è obbligatoria, dei parametri essenziali); del
disciplinamento dell’edificabilità dei centri d’acquisto-vendita con superficie
inferiore a quella stabilita dall’art. 59 LALPT se la situazione locale lo
esige e non vi è contrasto con la pianificazione cantonale, e altre ancora.
Da notare che a norma dell’art.
31 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento, può
chiedere l’iscrizione nel PR di speciali vincoli per l’esecuzione di opere di
interesse regionale o cantonale come strade, scuole, case per anziani, zone a
verde o di svago. impianti per la protezione dell’ambiente, come pure
restrizioni per la protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti.
All’iscrizione di questi
vincoli nella rappresentazione grafica del piano corrisponderà all’occorrenza
l’inserimento delle relative norme nelle NAPR.
Si aggiunga infine (last bat
not least) che il PR - e quindi le relative NAPR - devono conformarsi al PD (art.
26 LPT).
4.
Risulta da quanto
precede che le NAPR sono da un lato composte da disposizioni che il PR deve
necessariamente prevedere, sia che lo prescriva il succitato art. 29 LALPT sia
che lo imponga esplicitamente la legislazione federale e cantonale (ad es. in
materia di protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio) e dall’altro
lato da disposizioni che il comune ha la facoltà di assumere, senza esservi
espressamente obbligato. Ciò non comporta, va subito precisato, libertà
assoluta. L’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e, a carico del
comune, dal succitato art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il
PR e in particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del
principio costituzionale (art. 22quater Cost) postulante una funzionale
utilizzazione del suolo ed una razionale abitabilità del territorio e degli
scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati
dagli art. 1-3 LPT. L’autonomia del comune nella pianificazione del proprio
territorio non è dunque una cambiale in bianco, ma il corrispettivo del dovere
postogli a carico dalla legge.
Spetta al Consiglio di
Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare
affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR.
Veglierà altresì che vi trovino adeguata espressione i principi pianificatori
della LPT e della LALPT e che l’ordinamento  risulti conforme al PD e ad
eventuali PUC o altre pianificazioni d’ordine cantonale, regionale o
intercomunale.
5.
Nell’espletare
questa funzione il Consiglio di Stato gode, abbiamo visto, di piena cognizione.
Abbiamo però anche visto che deve farne un uso discreto.
Deve far prova di riserbo,
evitando di sostituirsi in veste di pianificatore  al comune. Se riscontra
nelle NAPR punti che ritiene debbano essere modificati o lacune da colmare il
Consiglio di Stato deve per prima cosa sentire il comune.
Dopo di che, la via
normale da seguire è il rinvio al comune dei punti ritenuti inaccettabili, con
l’ordine di approntare una variante, corredato se del caso da più o meno
dettagliate istruzioni.
La via della modifica
d’ufficio presuppone, come sopra precisato, che la soluzione sostitutiva si
imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente
dilatorio un rinvio.
6.
Analizziamo ora
singolarmente le modifiche apportate d’ufficio all’art. 6 NAPR.
6.1
Ad a)
Zona di
protezione della natura. Questo il periodo modificato: “Sono vietati, anche
all’esterno del perimetro delle zone protette, interventi o attività che
possono arrecare danni. Il Municipio chiede all’occorrenza all’autorità
cantonale di determinare i limiti di tali attività. Alle eventuali opere di
utilità pubblica e interesse prevalente che possono compromettere questi
ambienti si applica l’art. 14 dell’Ordinanza federale sulla protezione della
natura e del paesaggio (ripristino e sostituzione).” La modifica suona: “
Sono
dunque vietati tutti gli interventi che direttamente o indirettamente possano
alterare i valori segnalati, per esempio la manomissione di vegetali o
l’uccisione di animali, l’introduzione di specie estranee all’ambiente, il
deposito di materiale, la concimazione e l’impiego di pesticidi, il calpestio
di superfici a vegetazione igrofita, la concimazione e altri interventi che
possano arrecare danni
.”
Il confronto rivela che la
modifica consiste essenzialmente nell’esemplificare i casi di interventi suscettibili
di danneggiare la natura, vietati come tali in linea generale dal testo
originale. L’apporto non è necessario anche se le informazioni aggiuntive sono
certamente istruttive e quindi utili. Non vi sono però gli estremi per imporre
questo testo, e per di più d’ufficio e senza averlo prima sentito, al comune.
Sempre sub a) il Consiglio
di Stato dà alle zone elencate dal testo una sigla corrispondente alla loro
denominazione nelle rappresentazioni grafiche. Nulla da eccepire su questo
punto, dettato da considerazioni pratiche evidenti.
6.2   Ad c)
Viene apposta
un’aggiunta finale del seguente tenore:
“Nella zona di interesse
archeologico (vedi decisione di approvazione del PR del Consiglio di Stato
allegato grafico n. 2) e nei comprensori a ridosso dei beni culturali
d’interesse archeologico (vedi decisione di approvazione del PR del Consiglio
di Stato allegato grafico n. 3) contenuti archeologici del comprensorio sono
protetti in virtù del Decreto legislativo per la tutela dei ritrovamenti archeologici
del 26 gennaio 1942.
Chiunque scavando nel
proprio o nell’altrui terreno scoprisse oggetti archeologici, reliquie di tombe
o altre costruzioni antiche, deve sospendere lo scavo, provvedere perché
nessuno manometta i ritrovamenti e darne immediata comunicazione al Municipio e
all’Ufficio cantonale di monumenti storici del dipartimento del Territorio.
Nelle zone di ritrovamento
archeologici (vedi decisione di approvazione del Consiglio di Stato allegato
grafico n. 4) qualsiasi intervento di scavo dovrà essere preliminarmente
notificato all’Ufficio cantonale dei monumenti storici, al più tardi al momento
dell’invio della domanda di costruzione (ai sensi della LE) nella quale si
dovrà segnalare (formulario LE) la particolarità della zona.”
La critica di questa
forzata aggiunta va di pari passo con la risentita contestazione da parte del
Municipio delle zone d’interesse archeologico, esse pure istituite d’ufficio
dal Consiglio di Stato, senza prima sentire il comune.
Il Consiglio di Stato, che
da qualche tempo inserisce tali zone nei PR, chiede il giudizio del tribunale
su questa pratica rimasta finora giudizialmente inoppugnata.
Dobbiamo subito precisare
che il tribunale non ha il potere di pronunciarsi su fattispecie astratte,
generalizzanti, ma deve emettere il suo giudizio su singoli casi concreti,
consideratone le specifiche peculiarità.
Nel caso che ne occupa va
però subito rilevato che la manifesta violazione del diritto di essere sentito,
giustamente lamentata dal comune, trae irrimediabilmente con sé l’annullamento
delle zone e, quale corollario, della relativa normativa. Non è possibile
sanare il vizio in questa sede: il provvedimento implica questioni di
opportunità che sfuggono al sindacato del tribunale.
Non possiamo chiudere questo
punto senza osservare che la vera sede per risolvere questi problemi non sono i
tribunali ma la legge: a quando l’attesa nuova legge cantonale in materia?
6.3   Ad d)
oggetti naturali
e antropici protetti.
Testo comunale, ultima
frase: “ Il Municipio autorizza le deroghe giustificate da interessi pubblici
prevalenti o interessi privati manifestamente prevalenti sentiti di regola i
servizi cantonali specializzati
.
”
Così la modifica: “Deroghe
possono essere autorizzate dal Municipio d’intesa con i servizi cantonali
specializzati. Le condizioni degli elementi naturali protetti sono regolarmente
sorvegliate dal Municipio. Per ogni intervento è richiesto il preavviso
dell’autorità cantonale.”
Se si toglie la seconda
frase sulla quale ci esprimeremo in seguito, il testo governativo non fa che
meglio specificare la procedura; non basta infatti sentire “di regola” i
servizi cantonali specializzati, il preavviso dell’autorità cantonale è
obbligatorio (art. 2 Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze
naturali e del paesaggio). La correzione dev’essere confermata.
Veniamo alla seconda
frase. Può essere interpretata in tre modi:
1) L’obbligo del
municipio, ivi enunciato, è sussumibile il linea    generale nel dovere di
collaborare previsto dal diritto                         cantonale (art. 3 DL
sulla protezione delle bellezze naturali e                                         del
paesaggio del 1940 e art. 1 cpv. 2 RDLBN) mentre per quanto concerne la
protezione della flora e della fauna       indigena è desumibile dall’art. 20
RDLBN che ne affida la       vigilanza tra altri alla polizia comunale e quindi
al Municipio e     dall’art. 8 Regolamento sulla protezione della flora e della
fauna.
Stante questa
interpretazione non vi sono motivi stringenti      perché l’obbligo in esame
venga ribadito nelle norme di                  diritto comunale.
Il principio seguito
dal comune di evitare ridondanze e             doppioni e in particolare
possibili confusioni tra diritto            comunale e cantonale merita tutela.
Non sussiste il
motivo (che in casi particolari potrebbe            giustificare uno strappo a
questa regola) di informare il              cittadino e segnatamente il
proprietario della situazione                                 giuridica di una
determinata zona o fondo, alla luce non solo                                       delle
disposizioni comunali ma anche cantonali e federali di   particolare rilievo.
Qui però la modifica d’ufficio riporta       unicamente l’obbligo posto da
normative cantonali a carico    dell’autorità comunale e il suo impatto
informativo, specie al      fine di ispirare il comportamento del privato, è
minimo.
2) L’obbligo di
sorveglianza del municipio deriva non dal diritto cantonale ma gli è posto a
carico d’imperio dal Consiglio di          Stato. La decisione (che non
costituisce formazione                                          surrettizia di
diritto cantonale ma esprime solo la volontà                                         dell’esecutivo
anche se la sua ripetizione in numerosi PR                                   potrebbe
in qualche modo equivalervi come sembra temere il                                         comune)
è in ipotesi destituita di base legale e quindi nulla.
3)
L’obbligo è previsto dalle NAPR in quanto diritto comunale                            che
il Consiglio di Stato impone al comune di adottare                                                         inserendolo
d’ufficio nelle sue NAPR.
Pure
in questa ipotesi interpretativa la decisione non ha base                        legale
e viola l’autonomia comunale.
Quand’anche
si volesse dedurre l’obbligo di sorveglianza dai                                                     principi
generali della pianificazione o da quelli della                                                                          protezione
della natura - che rimane lettera morta se non è                                                                controllata
a livello comunale e quindi da chi se non                                                                            dall’esecutivo
comunale, non foss’altro che in base ai poteri                     di polizia
che generalmente gli competono - non vi sono                                                             motivi
sufficienti per obbligare il comune a imporsi a sé                                                                     stesso
quest’obbligo attraverso le norme generali del proprio                                                                       PR.
Per
concludere questo punto, la domanda ricorsuale merita                                             accoglimento
relativamente alla seconda frase della modifica                  apportata dal
Consiglio di Stato all’ultimo periodo dell’art. 6                                                        lett.
d) che va annullata. Per il resto la modifica è confermata.
6.4   Ad lett. f)
distanza
dal bosco.
Questo punto, interamente
nuovo, suona: “Tutte le costruzioni devono distare almeno ml. 10,00 dal limite
del bosco accertato dalla competente autorità.
Deroghe alla distanza del
bosco possono essere concesse dal Municipio, sentito il preavviso dell’autorità
forestale, qualora il rispetto di tale distanza rendesse praticamente inedificabile
il fondo. In ogni caso la distanza dal bosco dovrà essere almeno di ml. 6.00,
salvo possibili casi stabiliti dall’autorità forestale. “Tale norma è parimenti
applicabile in caso di interventi su edifici esistenti (riattamento,
trasformazione, ricostruzione, ampliamento).”
Il comune contesta
recisamente l’introduzione di questo disposto nelle sue NAPR.
Notiamo che il problema è
ora regolato a livello legislativo con la modifica dell’art. 18 della Legge
forestale cantonale di applicazione della LFo, entrata in vigore il 10
settembre 1996, statuente che: “
Le norme di attuazione di piano regolatore
stabiliscono la distanza delle costruzioni dal bosco, ritenuta una distanza
minima di 10 m, con facoltà di deroga fino a 6 m in casi eccezionali
.”
Il disposto prescrive che
il comune abbia a stabilire nel proprio PR, nei termini minimi e massimi
fissati dalla legge, la distanza che le costruzioni devono tenere dal bosco. Il
testo inserito d’imperio dal Consiglio di Stato nelle NAPR non fa altro che
enunciare quella ch’è ora divenuta la norma cantonale, ma non dà quell’unica
risposta che le NAPR devono contenere (non ultimo giusta l’art. 29 cpv. 1
LALPT), ossia la distanza dal bosco prescritta dal singolo comune. E come
potrebbero, in casu, se il comune non si è determinato in proposito né è stato
invitato a provvedervi.
La norma così come
proposta è perfettamente ridondante e di nessuna utilità; va dunque espunta
dalle NAPR.
Ora che la base legale è
chiara (l’art. 18 nuovo della legge cantonale) e l’obbligo determinativo del
comune è incontrovertibile, gli atti gli sono direttamente ritornati su questo
punto (senza passare attraverso il rinvio al Consiglio di Stato, inutile nelle
circostanze) affinché stabilisca nel PR la distanza delle costruzioni dal bosco
a norma del citato art. 18 legge forestale cantonale e 29 cpv. 1 LALPT.
6.5   Ad g)
zona agricola
(nuovo)
“La zona agricola indicata
nel piano del paesaggio in scala 1:2000, comprende i terreni che per la loro
idoneità devono essere riservati all’utilizzazione agricola.
Nuova costruzioni ed
impianti sono ammessi solo se indispensabili per l’attività agricola.
Le eccezioni in conformità
dell’art. 24 LPT e diritto cantonale d’applicazione sono ammesse unicamente se
non si oppongono agli interessi della gestione agricola del territorio.
L’ubicazione e l‘aspetto
delle costruzioni e degli impianti devono conformarsi alle finalità della
protezione dell’ambiente e del paesaggio.”
Questo il testo aggiunto
d’ufficio dal Consiglio di Stato.
Il comune eccepisce che le
possibilità edificatorie in zona agricola sono esaurientemente regolate dal
diritto federale e cantonale. D’altronde sulle domande di costruzione in zona
agricola decide il cantone. Le NAPR, avverte il Municipio, dispongono di norme
di zona soltanto per le zone edificabili poiché solo ad esse si estende la
competenza comunale. E allora “a che pro creare una confusione tra diritto
cantonale e diritto comunale di dubbia applicabilità?”
A queste obbiezioni
rispondiamo che la zona agricola rientra nelle tre categorie di zona che il PR
deve a norma dell’art. 14 LPT prevedere. Competente è nel diritto ticinese il
comune (art. 24 cpv. 1 LPT). E’ indubbio che tra le attività di incidenza
territoriale che il PR deve programmare a norma di questo disposto quella agricola
figura necessariamente e così la relativa zona.
Alla sua delimitazione
nella rappresentazione grafica del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 2 lett. e)
è giusto che corrisponda l’indicazione, almeno in termini generali, della
corrispettiva regolamentazione nelle NAPR.
Il principio è sancito dall’art.
29 cpv. 1 lett. a) LALPT ai cui sensi le NAPR devono stabilire le regole
generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo.
Vi deve almeno figurare la
definizione della zona e le indicazioni essenziali sull’uso del suolo, non foss’altro
che attraverso la menzione delle disposizioni fondamentali che reggono la
materia. Nulla vieta peraltro al comune di adottare norme sue, purché
compatibili con quelle di rango superiore. La zona agricola non ha invero
funzione unicamente colturale, ma può anche fungere, tra l’altro, da protezione
del paesaggio (si pensi al divieto di proibire tunnel di plastica in questa
zona o all’obbligo di tenere sgombro il terreno da sterpi e boscaglia e così
via).
Se esaminiamo il testo in
discussione vediamo che la prima frase non pone di per sé il fianco alla
critica. Tanto così non può mancare nelle NAPR.
La seconda frase, invece,
manca di chiarezza: cosa si intende per costruzioni indispensabili per
l’attività agricola (fino a che punto lo sono ad es. locali per attività
accessorie: il solo fatto ch’esse siano necessarie per assicurare la
sopravvivenza dell’azienda non basta).
Il criterio base non è
quello dell’indispensabilità ma della conformità: ammessa è solo un’edificazione
conforme alla funzione prevista per la zona d’utilizzazione (art. 22 LPT).
Questa è la norma base. Vale per tutte le zone, quella agricola compresa. Le
eccezioni sono previste dall’art. 24 LPT.
Conviene tenersi a questi
principi basilari e non correre il rischio di un’interpretazione sintetica come
quella in esame, giusta il più delle volte ma non sempre.
Quanto alla terza frase è
infelice. Le eccezioni dell’art. 24 non sono ammesse solo se non sono in
contrasto con gli interessi della gestione agricola del territorio, condizione
peraltro di difficile interpretazione. Ora, indicare solo questa condizione è
riduttivo e chiaramente insoddisfacente.
Troppo vaga e generica e
pertanto di scarsa utilità è infine l’ultima frase.
Finalmente conviene
rinviare tutto il punto al comune perché inserisca nelle NAPR le informazioni
essenziali sulla zona agricola e su quanto vi si può fare.
Con all’occorrenza
l’inserimento di autonome disposizioni del diritto comunale. Il rischio di
confusione col diritto di rango superiore può essere evitato attraverso una
chiara formulazione.
6.6   ad h)
zona di
protezione delle captazioni (nuovo)
“L’insediamento di
industrie delle zona industriale sud (I. sud) che utilizzano, depositano,
travasano o producono sostanze o prodotti particolarmente nocivi per le acque
(quali ad esempio i solventi clorurati, i pesticidi, gli erbicidi, i
fertilizzanti e i composti di riconosciuta nocività), è subordinato alla
presentazione di un’analisi del rischio che dimostri che l’insediamento non
costituisca un pericolo per la falda acquifera della zona di riserva alla
__________, tale da compromettere il suo sfruttamento a scopo potabile.”
Il comune avverte
anzitutto che l’attuale captazione di acqua potabile di __________ si trova
nella zona industriale nord (I.nord) e non a sud. Dubita che una norma di
questo tipo possa trovar posto nelle NAPR; semmai dovrebbe essere formulata
diversamente circa la zona di applicazione. A mente del municipio basterebbe l’art.
9 lett. i) RALE.
A nostro giudizio il
disposto persegue il lodevole proposito di escludere già a livello pianificatorio
(e non solo al momento di una domanda di costruzione come consentirebbe l’art.
9 lett. i RALE) l’insediamento di industrie comportanti un alto rischio di inquinamento
della falda freatica se non è provato che tale rischio può essere scongiurato.
Dalla formulazione
parrebbe tuttavia che è solo se è compromesso lo sfruttamento a scopo potabile
della falda che la sua messa in pericolo porterebbe all’esclusione. Ciò sarebbe
eccessivamente restrittivo. La salvaguardia dell’approvvigionamento non è
l’unico scopo della protezione delle acque. Pregiudizievole e quindi da evitare
è l’inquinamento ed ogni altro intervento che nuoccia all’aspetto o alla
funzione delle acque, per inquinamento intendosi un’alterazione pregiudizievole
delle proprietà fisiche, chimiche o biologiche delle acque (cfr. per le
definizioni l’art. 4 della legge federale).
Conviene lasciare la
soluzione alle disposizioni specifiche della legge di protezione delle acque e
delle altre norme tecniche applicabili (ad es. prescrizioni del CF sull’impiego
di liquidi inquinanti), senza tentarne una sintesi fatalmente zoppa.
Meglio, volendo, fare
semplice riferimento nelle NAPR alle disposizioni legali applicabili, tenuto
presente che le misure pianificatorie di protezione (cfr. art. 19 seg. Legge
federale sulla protezione delle acque non concernono solo le industrie.
L’aggiunta in discorso va
quindi annullata. Una cosa è certa, non poteva essere imposta d’ufficio, tanto
meno senza aver previamente sentito il comune.
7.
Giunti così alla
fine di questa lunga disamina ne riassumiamo le conclusioni:
Ad
a)
La modifica è annullata, tranne l’attribuzione delle
sigle      alle      singole zone protette.
Ad
c)
L’aggiunta
finale è annullata. Lo sono del pari le zone        d’interesse archeologiche
introdotte d’ufficio dal Consiglio di                      Stato.
Ciò s’impone quand’anche
nell’udienza del 12 giugno 1996 il comune abbia dichiarato di mantenere il
ricorso solo relativamente all’art 6 NAPR. La connessione tra i due oggetti è
così stretta che non è ragionevole ritenere che il comune abbia inteso
mantenere il ricorso contro la regolamentazione delle zone in discorso epperò
rinunci a impugnarne l’istituzione, contestata sostanzialmente per gli stessi
motivi.
Ad
d)
La
modifica è approvata, tranne la seconda frase che viene         annullata.
Ad
f)
La
modifica è annullata e gli atti ritornati al comune affinché          stabilisca
nel proprio PR la distanza delle costruzioni dal bosco.
Ad
g)
Annullamento
dell’aggiunta e rinvio al comune perché inserisca   nelle NAPR le informazioni
essenziali sulla zona agricola.
Ad
h)
L’aggiunta
viene annullata.
Ciò
visto e considerato;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è
parzialmente accolto.
§
di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata ai                                   sensi
dei considerandi. Gli atti sono ritornati al comune                                                 affinché
stabilisca nelle NAPR la distanza delle costruzioni                                                                 dal
bosco e vi inserisca le disposizioni essenziali sulla                                                                                    zona
agricola.
2.
Non si prelevano spese né tasse di giudizio.
3.
Intimazione a:          - Municipio di __________
-
Consiglio di Stato, __________
-
Sezione pianificazione urbanistica,                                   __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario