ti_gerichte · 52.2008.193 · 2008-10-10 · it
Spazi abitativi nella zona agricola

Spazi abitativi nella zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.10.2008 52.2008.193
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.10.2008 52.2008.193
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.10.2008 52.2008.193

Spazi abitativi nella zona agricola

Incarto n.
52.2008.193
Lugano
10 ottobre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 23 maggio 2008 di
RI 1
contro
la risoluzione 6 maggio 2008 (n. 2399) del Consiglio
di Stato, che ha respinto il ricorso presentato dall'insorgente contro la decisione
17 gennaio 2007 con cui il CO 2 gli ha negato la licenza edilizia per la
trasformazione del rustico ai mapp. 1842 e
1853 in
residenza;
viste le risposte:
-
3 giugno 2008 del
Consiglio di Stato;
-
9 giugno 2008 del
municipio di Bedigliora;
-
16 giugno 2008 della
Sezione dell'agricoltura;
preso atto della replica 21
luglio 2008 e delle dupliche:
-
29 luglio 2008 del
municipio di Bedigliora;
-
19 agosto 2008 del
Consiglio di Stato;
-
20 agosto 2008
dell'Ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
L'avv. RI 1 è titolare di un'azienda agricola, che gestisce personalmente
a tempo parziale (50%), nella frazione di __________, a Bedigliora. L'azienda
dispone segnatamente di una stalla, cui è annesso un deposito per i macchinari
e un fienile, ubicati al mapp. 1842, nella zona agricola del piano regolatore. A
cavallo tra quest'ultimo fondo ed il mapp. 1853, pure di proprietà dell'avv. RI
1, insiste un rustico, che il proprietario era stato autorizzato a trasformare
in fienile nel 1987: trasformazione mai portata a termine.
B.   In esito ad
un intervento del Consiglio di Stato, agente in veste di autorità di vigilanza
sui comuni, in merito ad asseriti abusi edilizi commessi sul territorio del
comune, sfociato nella risoluzione n. 2400 del 6 giugno 2000, con decisione 18
luglio 2006 il municipio di Bedigliora, preso atto che - secondo il rapporto
del 1° giugno precedente del tecnico comunale - sul fondo erano stati eseguiti
dei lavori difformi da quanto approvato nel 1987 e che era altresì stato creato
un maneggio, ha ordinato l'immediata sospensione dei lavori ed assegnato al
proprietario un termine di 30 giorni per inoltrare una domanda di costruzione a
posteriori.
C.   a. Il 20
settembre
2006, l
'avv. RI 1 ha
indi chiesto al CO 2il permesso di trasformare il rustico in residenza primaria
per sé e la sua compagna. Il 28 dicembre 2006 il Dipartimento del territorio ha
formulato opposizione al progetto, in quanto non conforme con la funzione della
zona agricola; un'autorizzazione eccezionale, fondata sull'applicazione dell'art.
24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) non entrava inoltre in linea di conto.
b. Preso atto dell'avviso negativo espresso
dall'autorità cantonale, con risoluzione 17 gennaio 2007 il municipio ha negato
all'insorgente la licenza edilizia.
D.   a. Con
impugnativa 19 gennaio
2007 l
'avv.
RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro il diniego del permesso. L'insorgente
ha sostenuto che la trasformazione era conforme alla funzione della zona
agricola in applicazione degli art. 16a cpv. 1 LPT e 34 cpv. 3 e 4
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1). Egli ha insistito particolarmente sul fatto che la sua attività
contadina necessitava di almeno ¾ di un'unità standard di manodopera (USM), per
cui costituiva un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 della legge federale
sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11): presupposto
ritenuto indispensabile dalla giurisprudenza del Tribunale federale per poter
realizzare un'abitazione nella zona agricola. Il ricorrente ha pertanto
sollecitato il rilascio del permesso di costruzione.
b. Con
risoluzione 6 maggio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato il diniego del
permesso. Il Governo ha rilevato che, nel
2006, l
'azienda agricola del ricorrente presentava
un'USM insufficiente, pari a 0.2763. Esso non ha inoltre voluto considerare
l'intenzione dell'insorgente di ampliare la detenzione di animali ed ha
parimenti disatteso, per svariati motivi, l'ampliamento delle superfici
agricole utili (SAU) fondata su una serie di contratti di affitto di nuova
conclusione: elementi che, secondo i calcoli del ricorrente, avrebbe permesso alla
sua attività agricola di superare lo scoglio legale dei ¾ di USM.
E.   Contro il
predetto giudizio governativo, l'avv. RI 1 si aggrava davanti al
Tribunale cantonale amministrativo
con impugnativa 23 maggio 2008, assistita da una replica del 21 luglio
successivo, chiedendo il rilascio della licenza edilizia richiesta. Ribadisce
gli argomenti già sostenuti dinanzi all'istanza inferiore ed integra la
documentazione relativa al calcolo delle USM.
F.   Il
Consiglio di Stato e
la Sezione
dell'agricoltura si oppongono all'accoglimento dell'impugnativa. Il municipio si
rimette al giudizio del Tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale
del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46
cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966,
LPamm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43
LPamm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1.
Edifici ed impianti possono essere costruiti o trasformati solo con
l'autorizzazione dell'autorità (art. 22 cpv. 1 LPT). L'autorizzazione è
rilasciata solo se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione ed il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2
LPT), riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale
(art. 22 cpv. 3 LPT). Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli
impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art.
16a cpv. 1 LPT). Tra di essi rientrano anche gli edifici destinati al fabbisogno
abitativo indispensabile per la gestione dell'azienda agricola (art. 34 cpv. 3
OPT). L'autorizzazione viene rilasciata soltanto se, in più: l'edificio o
l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione, allo stesso non si
oppongono interessi preponderanti e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a
lungo termine (art. 34 cpv. 4 OPT).
2.2. L'art.
34 cpv. 3 OPT, secondo cui gli edifici destinati a soddisfare il fabbisogno
abitativo indispensabile per la gestione dell'azienda agricola sono conformi
alla funzione della zona agricola, sancisce a livello normativo quanto era già
stato definito dalla giurisprudenza del Tribunale federale, cui è pertanto d'obbligo
continuare ad ispirarsi (sentenza del Tribunale federale 1A.184/2006 del 15 febbraio
2007, consid. 2 e 3, con rinvii;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 14 ad art. 16a;
USTE, Nuovo
diritto della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza
sulla pianificazione del territorio, Berna, novembre 2000, ad art. 34, pag. 31
seg.). Va tuttavia tenuto presente che, dal 1° settembre 2000,
nelle zone
agricole secondo l'art. 16a cpv. 3 LPT sono conformi a queste ultime anche gli
edifici necessari per la coltivazione in vista di una produzione indipendente
dal suolo.
Spazi
abitativi, nella zona agricola, possono, di conseguenza, essere ricavati, anzitutto,
solo a favore di un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 LDFR, ossia di un insieme
di fondi, costruzioni e impianti agricoli che serve da base alla produzione agricola
e la cui gestione secondo gli usi del paese necessita di almeno ¾ di un'unità standard
di manodopera (USM; cfr. art. 7 cpv. 1 LDFR nella sua versione in vigore sino
al 31 agosto 2008): valore che è stato aumentato a un'intera unità attraverso
la modifica della legge interessata del 5 ottobre
2007, in
vigore dal 1° settembre 2008 (RU
2008, 3585).
In
secondo luogo, la valutazione della necessità aziendali non deve fondarsi sulle
idee e i desideri soggettivi del richiedente. Gli spazi abitativi sono considerati
conformi alla destinazione della zona soltanto nella misura in cui la presenza
permanente delle persone interessate nell'azienda agricola sia considerata oggettivamente
indispensabile. Se ciò sia il caso, dipende soprattutto dalla distanza sino
alla zona edificabile, nonché dai compiti di sorveglianza necessari per
l'esercizio dell'azienda.
Devono,
infine, essere ulteriormente ossequiati i requisiti posti dall'art. 34 cpv. 4
OPT, già determinanti a tenore della giurisprudenza del Tribunale federale: gli
spazi abitativi devono risultare necessari per l'utilizzazione in questione,
alla loro realizzazione non si oppongono interessi preponderanti
nell'ubicazione prevista e l'esistenza dell'azienda è prevedibile a lungo
termine.
3.   3.1. Il
Governo ha rilevato che, nel
2006, l
'azienda agricola del ricorrente presentava un'USM insufficiente,
pari a 0.2763. Esso non ha inoltre voluto considerare l'intenzione
dell'insorgente di ampliare la detenzione di animali ed ha parimenti disatteso,
per svariati motivi, l'ampliamento delle superfici agricole utili (SAU) fondata
su una serie di contratti di affitto di nuova conclusione: elementi che,
secondo i calcoli del ricorrente, avrebbe permesso alla sua attività agricola
di superare il limite dei ¾ di USM. In merito al giudizio governativo il
Tribunale considera quanto segue.
3.2. Intanto
il Consiglio di Stato non ha citato la normativa determinante per verificare la
sussistenza di un'azienda agricola, ovvero l'art. 7 LDFR, che sino alla data
del giudizio governativo presupponeva almeno ¾ di un'USM. L'autorità inferiore
non si è, di conseguenza, nemmeno posta il quesito di sapere se, in realtà, nel
nostro Cantone potesse essere considerato un valore inferiore. In effetti,
l'art. 5 lett. a LDFR, nella sua versione del 20 giugno
2003, in
vigore dal 1° gennaio 2004 (al 31
agosto 2008), permetteva ai Cantoni di sottoporre alle disposizioni sulle aziende
agricole anche le aziende che presentavano un valore inferiore a ¾ di un'USM,
purché non inferiore a ½ di tale unità. Il legislatore cantonale ha fatto uso
di tale prerogativa attraverso la legge cantonale sul diritto fondiario rurale
e sull'affitto agricolo del 30 gennaio 2007 (RL 8.1.3.1.), in vigore dal 23 marzo
2007, giusta il cui art. 2
le aziende agricole che non adempiono le condizioni
dell'art. 7 LDFR in merito alle unità standard di manodopera, sono sottoposte
alle disposizioni sulle aziende agricole, se per la loro gestione necessitano di
almeno 0.5 unità standard di manodopera
: disposizione voluta con lo scopo
di salvaguardare un numero sufficiente di aziende agricole che possano adempiere
ai compiti affidati all'agricoltura (cfr. il Messaggio n. 5613, del 21 dicembre
2004, pag. 5) rispettivamente per tutelare le piccole aziende, fondamentali
nella gestione del nostro territorio, soprattutto nelle zone periferiche e montane
(cfr. il Rapporto n. 5613a, del 12 dicembre 2006, pag. 5).
Anche per
quanto concerne la determinazione dei fatti, il Governo ha agito negligentemente.
Dinanzi a quest'ultimo, il ricorrente - confermando quanto aveva indicato nella
relazione annessa alla domanda di costruzione - aveva asserito, in particolare,
di voler estendere la superficie agricola utile (SAU), producendo altresì i
contratti di affitto interessati, e di voler detenere, insieme alla sua
compagna __________, contadina di professione, 8 vacche nutrici e 8 manze: ciò,
a suo dire, avrebbe fatto superare alla sua azienda lo scoglio di ¾ di un'USM
(ed anche di un'intera USM, secondo quanto sostenuto dinanzi al Tribunale). Ciò
malgrado, il Governo disatteso questi elementi, facendo in buona sostanza capo
alla sola situazione accertata dalla Sezione dell'agricoltura il 21 novembre
2006 sulla base dei dati forniti dal ricorrente nell'ambito della rilevazione
coordinata dei dati delle aziende agricole per quell'anno, che prevedeva come
data di riferimento il 2 maggio 2006 (cfr. doc. 2 e 3 allegati al ricorso al
Consiglio di Stato) e che concludevano a 0.2763 USM per l'azienda del
ricorrente. Questo accertamento era però riferito alla situazione in cui
versava l'azienda esattamente due anni prima della data di emanazione del
giudizio governativo e ad una data anteriore pure rispetto a quella di
presentazione della domanda di costruzione.
Il
Consiglio di Stato ha, di conseguenza, palesemente disatteso il suo obbligo di
accertare i fatti (art. 18 cpv. 1, 56, 57 LPamm) e di applicare il diritto in
vigore al momento della sua decisione (art. 18 cpv. 1, 56 LPamm; RDAT II-1994
n. 22 consid. 3). Corrobora questa conclusione la circostanza che, secondo il
calcolo effettuato il 27 novembre 2007 dalla Sezione dell'agricoltura in riscontro
ai dati forniti dal ricorrente nell'ambito della rilevazione coordinata 2007, la
quale ha preso come data di riferimento il 2 maggio 2007 (un anno prima
dell'emanazione della risoluzione impugnata), il fabbisogno dell'azienda del
ricorrente assommava già a 0.5271 USM (cfr. doc. L).
3.3. Sulla scorta di quanto precede, il giudizio
governativo dev'essere annullato e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato
affinché effettui un'accurata istruttoria, in contraddittorio con l'insorgente,
ed applichi correttamente il diritto (art. 65 cpv. 2 LPamm) già solo in vista
di determinare se l'azienda del ricorrente possa essere considerata agricola. A
questo scopo il Tribunale ricorda che, mediante modifica 5 ottobre 2007 dell'art.
7 cpv. 1 LDFR, in vigore dal 1° settembre 2008, può essere considerata azienda
agricola solo quella che necessita, per la sua gestione, di almeno un'USM.
Contestualmente a questa modifica è stato mutata anche la riserva a favore dei
Cantoni: d'ora in poi questi potranno sottoporre alle disposizioni sulle aziende
agricole anche quelle che non adempiono le condizioni di cui all'art. 7 LDFR in
merito alle USM; in tal caso la dimensione minima dell'azienda non potrà però essere
inferiore a ¾ di un'USM (cfr. nuovo art. 5 lett. a LDFR, in vigore dal 1°
settembre 2008). La novella legislativa federale ha pertanto frustrato la
riserva appena introdotta, a livello cantonale, all'art. 2 della legge
cantonale sul diritto fondiario rurale del 30 gennaio 2007. Per decidere in
merito alla domanda di licenza edilizia il Consiglio di Stato dovrà di
conseguenza applicare, conformemente alla prassi sopra ricordata, il nuovo
diritto. Questa conclusione si impone, peraltro, nel concreto caso, giacché il
ricorrente si prevale di elementi fattuali che si concretizzeranno solo dal 1°
gennaio
2009. In
particolare, è
solo da quella data che, secondo la dichiarazione sottoscritta congiuntamente
dai coniugi __________ e __________, attualmente in fase di divorzio, la moglie
cesserà definitivamente la sua attività in seno all'azienda del marito e si trasferirà,
insieme a 8 mucche e 8 manze, attribuitele a titolo di scioglimento del regime
matrimoniale, presso l'azienda del ricorrente (doc. E). Quest'ultimo non può pertanto
pretendere di spuntare l'applicazione del diritto vigente prima di tale data. Tanto
più che, da un lato, a quel momento l'azienda, che è stata caratterizzata da un
rapido ingrandimento a partire dall'inoltro della domanda di costruzione (le
USM sono in pratica quadruplicate, stando all'insorgente), avrà raggiunto un
assetto stabile, che ne permetterà un esame più affidabile, dall'altro,
l'arrivo di bovini - finora assenti all'attività aziendale del ricorrente - contribuirà
a ulteriormente fondare la necessità di una costante sorveglianza in loco degli
animali stabulati, messa in discussione - prima facie, non senza qualche motivo
- dal Consiglio di Stato, avuto riguardo alla situazione attuale. Al più tardi
al 1° gennaio 2009, se non prima, come sostenuto dal ricorrente, saranno poi
entrati in vigore, in linea di principio, tutti i nuovi contratti di affitto
menzionati nei ricorsi inoltrati dinanzi al Governo e a questo Tribunale. Ora,
la superficie agricola utile (SAU) e gli animali da reddito, integrati dagli
specifici supplementi, costituiscono gli elementi di base per il calcolo delle
USM. Sarà pertanto precipuo compito dell'autorità governativa di procurarsi
dalla Sezione dell'agricoltura un conteggio dettagliato delle USM dell'azienda
dell'insorgente al 1° gennaio 2009; su questo documento, essenziale ai fini
della decisione della causa, il ricorrente dovrà in seguito essere debitamente autorizzato
a prendere posizione prima dell'emanazione del giudizio governativo.
4.   Ferme
queste premesse, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale non
preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato è inoltre tenuto a rifondere
al ricorrente un adeguato importo per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE, 16a LPT; 43 OPT; 3, 18, 28, 31, 56,
57, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la
risoluzione 6 maggio 2008 (n. 2399) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   gli
atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova
istruttoria
e decisione, conformemente alle istruzioni di cui al consid. 3.3.
2.   Non si preleva
una tassa di giudizio. Lo Stato verserà al ricorrente fr. 600.-- per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario