ti_gerichte · 90.2000.4 · 2000-07-25 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 25.07.2000 90.2000.4
Tessin Tribunale della pianificazione 25.07.2000 90.2000.4
Ticino Tribunale della pianificazione 25.07.2000 90.2000.4

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00017
90.2000.00004
Lugano
25 luglio
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sui ricorsi 16 gennaio 1998 e
10 gennaio
2000
di
contro
le risoluzioni 2 dicembre 1997 e 7 dicembre 1999 del
Consiglio di Stato in merito all'approvazione del PR (1995) del comune di
__________ e successive varianti
viste le
risposte 13 marzo 1998, rispettivamente 5 maggio 2000, del Consiglio di Stato e
le osservazioni 9 aprile 1998 e 4 aprile 2000 del Municipio di __________,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti i
necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a
.
La società ricorrente è proprietaria del fondo n.
__________ RFD di __________, situato in località “__________ ”, a ridosso del
confine di stato con l’Italia.
Il primo
piano regolatore di __________ (1976) attribuiva questa particella, della
superficie complessiva di mq 6.794 mq , in parti pressoché equivalenti alla
zona residenziale-artigianale __________ e alla zona residenziale speciale
__________.
Con il
nuovo PR del 1995 il regime pianificatorio del fondo è radicalmente cambiato:
la fascia superiore del fondo, di ca. mq 2.650, è stata attribuita alla zona
residenziale semi-estensiva (RSE) , quella intermedia ad una zona "spazio
libero" (inedificabile) di ca. mq 2.450, e infine la fascia inferiore alla
zona artigianale-commerciale (Ar-Co), per ca. mq 1.690.
La Variante-1999, adottata in seguito al rifiuto da parte del CdS
dell'azzonamento proposto dal comune per la località di __________, ha
ulteriormente ridotto le possibilità edificatorie del fondo, stralciando la
zona residenziale semi-estensiva a favore della zona agricola. Confermate, di
contro, le destinazioni alla zona artigianale-commerciale e lo spazio libero
inedificabile.
b.
Contro queste disposizioni pianificatorie, ed in particolare il rifiuto
dell’approvazione del PR 1995 e la conseguente variante di PR 1999, la
__________ __________ è insorta dapprima dinanzi al Consiglio di Stato e poi al
TPT, chiedendone l'annullamento.
Essa rammenta che il sedime è perfettamente urbanizzato e
facilmente
edificabile, mentre non svolge nessuna funzione agricola o naturalistica di
rilievo. Da anni sono infatti pendenti degli studi per il suo sfruttamento a
fini edilizi (cfr. progetti in atti).
Contestata
è pure l'attribuzione di una parte alla zona artigianale e commerciale, tipo di
destinazione che a detta dell'insorgente non ha nessuna possibilità di essere
sfruttata in un simile contesto.
Col
ricorso 19 gennaio 2000 chiede in
via principale
l'annullamento della
Variante 1999 e l'approvazione delle disposizioni pianificatorie previste
originariamente dal PR 1995).
In
via
subordinata
chiede invece di revocare il declassamento in zona agricola
della zona residenziale RSE, come pure la trasformazione della zona
artigianale-commerciale in una zona residenziale.
In
via
ancora più subordinata
, chiede infine la revoca del declassamento della
zona edificabile RSE, l’attribuzione alla zona agricola della superficie
definita quale spazio libero ed il mantenimento dell’attuale zona Ar-Co.
c.   Nelle
risposte ai ricorsi il Consiglio di Stato ha ricordato che la consistente
riduzione della zona edificabile e il corrispondente ampliamento della zona
agricola sul f.n. __________RF rispecchiano il generale ridimensionamento
dell'area edificabile di __________ operata con il nuovo PR 1995 e la
successiva variante del 1999. Comune e Consiglio di Stato, costatato il netto
sovradimensionamento delle zone edificabili definite nel PR 1976 e la necessità
di ridurle in modo significativo, hanno individuato a tal fine tutte le aree
che non ottemperavano ai requisiti dell'art. 15 LPT ed in particolare quei
fondi (come quello dell'insorgente) ubicati ai limiti esterni della zona
edificabile, non o scarsamente edificati e urbanizzati.
d.
Nelle
date del 13 maggio 1998 e 18 maggio 2000 si sono tenute le udienze in
contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione
di conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di
Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a),
i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). La legittimazione attiva
dell'insorgente in entrambi i ricorsi è senz'altro data, ai sensi dell'art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati
nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
1.1
.   Per
questioni di economia processuale il TPT statuirà con un unico giudizio sui due
ricorsi interposti rispettivamente in data 26 gennaio 1998 e 10 gennaio 2000,
dal momento che riguardano il medesimo fondo, ancorché oggetto di due
provvedimenti pianificatori leggermente differenti. Le motivazioni e le
allegazioni dei due ricorsi risultano d'altronde sostanzialmente le stesse.
2
.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A
livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia
di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT:
“Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”
. Il Consiglio di
Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua
veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione
comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori
fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in
particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con
quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione
non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il
Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di
procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37
LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta,
malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è
e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
3.
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una
funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 75 Cost.).
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse
volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con
formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta
ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di
comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4
.   Nel sistema della LPT il processo
pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione.
Il PD,
che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo
strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che
si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo
dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art.
15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto
cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD
(art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i
prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del
comune (art. 24 LALPT).
5.
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni
idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori.
Non
basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro
e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un
comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone,
prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali
e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid.
5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
5.1.
L’idoneità
va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua
attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi
pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett.
b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività
lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica,
preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e
b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per
stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano
in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio.
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è
condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto
territoriale che ne consegue (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255
consid. 3c).
Va
tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia
edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta
solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona
edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i
requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF
113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3
Il
requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare
determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo
solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di
terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva
l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di
sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la
contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15
LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi
dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno
della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo
delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il
fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del
Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che
la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione
pronosticata.
Una volta
fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da
stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale
federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio
pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della
zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se
dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da
contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale
ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui
si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere
come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel
caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della
contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’eccessivo dimensionamento
delle zone edificabili del PR all’esame è, infatti, il motivo principale della
mancata approvazione della proposta comunale del PR 1995 (che attribuiva ca.
4300 mq del fondo alla ZE) e della successiva adozione della variante di PR
1999, che ha ulteriormente ridotto l'area edificabile di 2650 mq (declassamento
della zona RSE in zona agricola e conferma della sola zona
artigianale-commerciale). L’idoneità all’edificazione e le altre
caratteristiche del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente
esaminate di seguito.
6.1
.   In
narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato.
L’esame degli atti processuali conferma la tesi governativa. Dal Rapporto di
pianificazione del PR 1995 si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR
indica quale limite
10’000
unità insediative, suddivise in
8’000
abitanti,
1400
posti-lavoro e
600
posti-turismo. Ora, a fine 1990
gli abitanti erano
2’810
, i posti lavoro
440
e i posti-turismo
180
,
per un totale di
3’430
unità insediative. A fine 1995, la popolazione
residente era sostanzialmente invariata rispetto a 5 anni prima (
2’802
).
Il PR
all’esame presentava quindi una riserva teorica di ben
6’570
unità
insediative, di cui
5’190
riferite ai soli abitanti; ciò` corrisponde ad
un aumento del
184%
rispetto alla situazione attuale. L’evoluzione
demografica degli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile, per non
dire del tutto irrealistico, l’esigenza di una così elevata ricettività del PR.
L’aumento della popolazione di __________ è infatti risultato dell’11% nel
decennio 1980-1990 e da allora si è addirittura stabilizzato.
Commentando
questi dati il Consiglio di Stato osserva che
“come già evidenziato dal
Dipartimento nell’ambito dell’esame preliminare il problema del
sovradimensionamento della zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli
effetti, siccome gran parte del territorio comunale si presenta già largamente
edificato e urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di
importanti dezonamenti
”, ma che “
nel caso di __________, caratterizzato
da un considerevole sovradimensionamento, ai fini di poter giustificare
l’opportuna politica di densificazione degli insediamenti promossa dal Comune
con l’approvando PR è però indispensabile verificare in modo rigoroso
l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle nella maggior misura
possibile
” e conclude più oltre rilevando che “
l’incongruenza del Piano
delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT relativamente al
dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti in
particolare nel comprensorio situato tra la località Roggiana e il valico di
__________, come già chiesto in sede di esame preliminare
”.
Sono
queste considerazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità teorica
del nuovo PR di __________ (ereditata, lo si riconosce, dal precedente PR del
1976, concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare
a priori ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il
dezonamento di quei comparti situati ai margini del territorio già largamente
edificato, magari a contatto con le poche zone agricole e i pochi frammenti di
bosco rimasti.
La
località di “__________ ” è stata giustamente individuata come una di queste
aree; sia a monte sia a valle della strada d'accesso comunale di Via __________
si estende infatti una delle poche plaghe nel comune tuttora in gran parte
libera da costruzioni (se si eccettuano un paio di costruzioni isolate sui f.n.
__________e __________RFD), rimasta perlopiù a prato e orlata da lingue
boschive (cfr. planimetrie in atti). Se dal profilo dell’idoneità agricola va
detto che l’importanza dei fondi oggetto del proposto dezonamento è tutto
sommato modesta, limitata ad un’attività di sfalcio regolare, risulta invece
con evidenza la necessità di mantenere un’area di “stacco” paesaggistica tra le
aree già costruite di __________, salvaguardando uno dei pochi comparti ancora
libero da costruzioni. Va ricordato a questo proposito che la giurisprudenza
del TF ha più volte rilevato che devono essere mantenute libere
dall'edificazione anche aree mediocremente idonee all'agricoltura ma che
meritano per altre considerazioni di essere conservate. Tra gli scopi della
zona agricola vi sono infatti, oltre a quello di fornire spazio all'agricoltura
vera e
propria, quello di assicurare
l'approvvigionamento del paese in casi di necessità, quello di conservare aree
libere per le prossime generazioni e di tutelare il paesaggio e la natura.
7.
Fin qui le
considerazioni generali relative al netto sovradimensionamento delle zone
edificabili del comune e sulla necessità, indiscutibile, di ridurle.
Sull’entità di queste riduzioni e sull’opportunità delle scelte pianificatorie
operate di conseguenza ci pronunceremo di seguito, passando in rassegna le
varie domande formulate dall’insorgente nel suo più recente ricorso.
7.1.   Ripristino
della proposta pianificatoria del PR 1995
Come
precedentemente accennato, in via principale la società ricorrente chiede di
ripristinare la proposta contenuta nel PR 1995 approvata dal CC di __________,
annullando invece la successiva variante del 1999 “imposta” in pratica dal CdS.
Questa proposta prevedeva l’attribuzione della fascia a monte del fondo alla
zona residenziale semi-estensiva (RSE) e di quella inferiore alla zona
artigianale commerciale; nel mezzo rimaneva invece una zona inedificabile
definita a titolo di “spazio libero” (cfr. doc. F allegato al ricorso). La
ricorrente osserva che questa soluzione, pur contemplando una netta diminuzione
dell’area edificabile rispetto al PR del 1976, non era stata contestata, dal
momento che lasciava impregiudicati i progetti d’edificazione del fondo allora
allo studio (cfr. doc G allegato al ricorso e relative planimetrie).
Tale
domanda non può tuttavia essere accolta.
Nel corso
dell'esame del PR 1995, il CdS aveva rilevato che malgrado le importanti
riduzioni dell'area edificabile operate nel comparto di "__________"
rispetto a quanto previsto dal precedente PR, esageratamente sovradimensionato,
la proposta comunale non era ancora del tutto soddisfacente, giacché a monte
(f.n. __________RFD) e a valle (f.n. __________RFD) della via d'accesso al
comparto (Via __________) era ancora possibile l'insediamento di nuove unità
abitative per il tramite della zona RSE, e questo in contrasto con gli obbiettivi
e le intenzioni già segnalati in sede di esame preliminare di mantenere libere
da nuove costruzione quelle (poche) zone del comune tuttora scampate alla
massiccia e disordinata edificazione degli scorsi decenni.
Alla luce
di queste considerazioni (e dei dati riportati più sopra ai considerandi 6 e
6.1.) il declassamento della zona residenziale semi-esteniva operata dalla
variante, e l’attribuzione di questo spazio alla zona agricola non può essere
considerato sproporzionato né tantomeno contrario alla legge. La misura
risponde invece al generale interesse pubblico volto a ridurre le zone
edificabili troppo estese, e a quello di mantenere sufficienti spazi liberi sia
per le attività agricole, sia per quelle ricreative e di svago. Si rileva al
proposito che questo Tribunale, nella sua decisione del 20 ottobre 1998 in re
CE Locatelli (inc. n. __________) si è già pronunciato contro l’attribuzione di
una porzione del fondo n. __________RFD, situato dirimpetto alla proprietà
della qui ricorrente nel medesimo contesto territoriale, alla zona edificabile
RSE, con motivazioni analoghe a quelle citate nella presente decisione. Voler
ripristinare in questa sede la zona edificabile residenziale nella parte
superiore del f.n. __________sarebbe, oltre che contrario allo spirito della
legge e al principio di una coerente pianificazione, un’evidente disparità di
trattamento nei confronti dei proprietari del fondo n. __________ RFD.
7.2.
Attribuzione della zona
__________ -__________ alla zona __________
Una delle
censure esposte in via subordinata chiede la conversione della zona
artigianale-commerciale delimitata nella parte inferiore del fondo in una zona
residenziale semi-estensiva. A detta dell’insorgente infatti, le possibilità di
sfruttare in modo redditizio quest’area a scopi commerciali e/o artigianali non
é assolutamente dimostrata. Osserva inoltre come la strada di accesso esistente
sia del tutto inadeguata a servire una simile zona.
Non senza
aver prima ricordato che il TPT deve fare uso del dovuto riserbo nel giudicare
l’attribuzione delle varie zone, posto che non agisce quale organo di
pianificazione ma quale istanza giudiziaria (cfr. cons. 2), va detto che l’area
assegnata alla zona Ar-Co sul fondo dell’insorgente si inserisce nella più
vasta zona omonima che interessa tutta la parte terminale di Via __________, a
ridosso del confine di stato con l’Italia.
La scelta
di attribuire questo comparto ad un’area artigianale-commerciale, attentamente
ponderata, é stata fatta dal Comune di __________ nell’ambito della sua
autonomia in materia pianificatoria e, in assenza di ragioni obbiettive che ne
indichino l’insostenibilità a livello pianificatori o ancora sotto il profilo
tecnico-finanziario, il TPT deve rispettare la volontà espressa dal legislativo
comunale.
Per
quanto attiene alla strada di accesso, invece, il CdS ha giustamente osservato
nella sua risposta al ricorso del 5 maggio 2000 che il Piano del traffico del
PR prevede la realizzazione di una strada di 5,0 metri di carreggiata, oltre ad
un marciapiede di 1,5 metri di larghezza, per complessivi 6,5 ml, calibro da
ritenersi più che sufficiente in rapporto alla tutto sommata esigua zona
edificabile da servire (ca. 1700 mq).
Visto
quanto precede, anche questa domanda subordinata non può essere accolta.
7.3.
Revoca del declassamento della
zona __________ in zona agricola e attribuzione dello “spazio libero” alla zona
agricola.
A titolo
ancora più subordinato la ricorrente postula, fermo restando il mantenimento
della zona artigianale e commerciale, il ripristino della zona RSE e lo
spostamento della zona agricola sull’area denominata dal PR 1995 quale “spazio
libero”.Tale ipotesi, al pari delle precedenti, è però improponibile; già si è
discusso, ai considerandi precedenti, dell’impossibilità di ripristinare la
zona residenziale semi-estensiva nella fascia superiore del fondo e della
sostanziale validità della zona artigianale-commerciale. Quanto all’eventuale
trasformazione dello “spazio libero” (comunque non computabile ai fini
edificatori) in zona agricola vera e propria, non si vede quale giovamento
potrebbe portare alla ricorrente, posto che si tratta in ogni caso di due
destinazioni che escludono l’edificazione a scopo di reddito.
7.4.   Destino
del fabbricato sub. A) del mappale n. __________
Nelle tre
ipotesi citate, la ricorrente chiede che in ogni caso la costruzione di cui al
sub.A) del mappale n. __________RFD resti adibita ad uso abitativo senza alcuna
restrizione pianificatoria, come é stato sinora.La stessa, con l’entrata in
vigore delle nuove disposizioni pianificatorie, si troverebbe infatti inserita
nella zona artigianale-commerciale.
Le
preoccupazioni dell’insorgente su questo punto sono tuttavia infondate, visto
che l’edificio esistente gode in ogni caso dei privilegi delle situazioni acquisite
in virtù del diritto precedente, e potrà mantenere la sua attuale destinazione
abitativa, perlomeno sino ad una sua demolizione o importante trasformazione.
E’ infatti solo in queste eventualità che le nuove disposizioni della zona
Ar-Co diverranno applicabili. Sino a quel momento, il mantenimento e la
rinnovazione del fabbricato a titolo di abitazione è garantita senza
restrizioni di sorta.
8.
Ciò
rilevato va detto in conclusione che l’interesse della ricorrente a edificare
il suo fondo, non può, per quanto comprensibile, contrapporsi con successo
all’interesse pubblico di assicurare un corretto dimensionamento della zona
edificabile, interesse che integra quello di preservare la residua funzione
agricola e con essa paesaggistica del comprensorio.
Risulta
infatti chiaramente dalle pregresse considerazioni che la  soluzione
pianificatoria scaturita dalla variante di PR-1999 è conforme al diritto e
risponde ad un interesse pubblico preponderante.
Il
provvedimento rispetta inoltre il principio della proporzionalità e infatti non
è fuori misura per rapporto allo scopo perseguito, è adeguato a conseguirlo e
non potrebbe essere sostituito con successo da altro meno incisivo (DTF 117 Ia
318, 115 Ia 376). Bene ha fatto dunque il Consiglio di Stato ad approvarlo. Il
TPT, che non ha il sindacato di opportunità e che ad ogni modo non può
sostituire una soluzione oggettivamente sostenibile con un’altra che ritenga
preferibile (come poteva essere ad esempio la proposta del PR-1995), non può
che riconoscere la legittimità della variante qui impugnata
9.
Priva
di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che, a
detta dell'insorgente, il suo fondo sarebbe uno dei pochi ad aver subito un
così drastico dezonamento in occasione del nuovo PR e della successiva
variante.
A questo
proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il
principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con
prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in
posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e
facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente
difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di
uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura
pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il
singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato
dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al
problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4
e citazioni).
Simili
circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo
Tribunale non risulta infatti che la scelta dell’autorità comunale di escludere
gran parte del fondo della ricorrente dalla zona edificabile sia stata
determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio
ancora, arbitrari.
Al
contrario, la posizione tutto sommato marginale del fondo e la sua residua
valenza agricola, giustificano il suo diverso trattamento nei confronti degli
altri terreni inclusi nella zona edificabile. Importante è al proposito
rilevare come nell'ampia area a ridosso del confine di stato che si estende tra
la località __________ e il valico di __________ siano stati operati numerosi e
ampi dezonamenti, che hanno interessato parecchi proprietari oltre alla qui
ricorrente.
10
.   Stando
così le cose, i ricorsi, nella misura in cui chiedono l’attribuzione parziale
del f.n. __________alla zona edificabile, devono essere respinti, sia in via
principale, sia in quelle subordinate di vario grado.
Tassa di
giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative al caso applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
respinto
.
2.   La
ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 700.— (settecento)
.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________
-
Municipio di _______
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                           Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario