ti_gerichte · 90.2007.56 · 2008-08-08 · it
Modifica di poco conto: piazza di raccolta dei rifiuti deve essere pianificata secondo la procedura ordinaria degli art. 32 segg. LALPT

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2008 90.2007.56
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2008 90.2007.56
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2008 90.2007.56

Incarto n.
90.2007.56
Lugano
8 agosto 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6 giugno 2007 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2 maggio 2007 (n. 2183) con cui il
Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi degli insorgenti contro la decisione
11 ottobre 2006 del Dipartimento del territorio di approvazione di una
variante di poco conto del piano regolatore del comune di Biasca;
viste le risposte:
-    19 giugno 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    5 luglio 2007 del
municipio di Biasca;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 2, RI 3
e RI 4 sono proprietari, per un terzo ciascuno, del mapp. 3'796, ubicato in
località Monda del Turco, all'incrocio fra via Iragna e via Losanna. A confine
del lato ovest di questo fondo, situato dunque lungo via Iragna, è posto il
mapp. 3'794, di proprietà di RI 1. Entrambi questi terreni, su cui insistono le
rispettive case d'abitazione dei ricorrenti, confinano a nord con il mapp. 3'795,
di proprietà dei __________ __________ __________ __________ __________, posto
al centro dell'isolato e prospiciente via Losanna. Questo fondo, di 1'016 mq di
superficie, è quasi integralmente adibito ad area di parcheggio per il centro
commerciale __________, ubicato sul versante opposto di via Losanna, al mapp. 3'644.
Nell'angolo nord a contatto con la strada, esso ospita anche una piazza di
raccolta e di separazione dei rifiuti, quali rifiuti solidi urbani (RSU), oli
esausti, carta, vetri e PET. Secondo il vigente piano regolatore, i mapp. 3'794,
3'795 e 3'796 sono inseriti in zona residenziale semi-intensiva R4, retta
dall'art. 34 NAPR.
B.   Con domanda
di costruzione, pubblicata presso la cancelleria comunale dal 22 settembre al 6
ottobre 2006, il comune di Biasca ha inteso riorganizzare la piazza di raccolta
e di separazione dei rifiuti al mapp. 3'795, allestendo un nuovo centro di
raccolta e di separazione nell'angolo sud-ovest di tale fondo, al centro dell'isolato,
quindi, e direttamente a confine con i mapp. 3'794 e 3'976, lasciando nell'angolo
nord, vale a dire nella postazione esistente a contatto con la strada, soltanto
i cassonetti di raccolta dei RSU. Al rilascio del permesso di costruzione hanno
interposto opposizione i ricorrenti citati in epigrafe.
C.   Frattanto,
con istanza 18 agosto 2006 il municipio di Biasca ha trasmesso al dipartimento
del territorio gli atti della modifica del piano delle zone e di quello delle attrezzature
e costruzioni d'interesse pubblico, secondo la procedura della variante di poco
conto, volta alla definizione di un vincolo per attrezzature pubbliche AP12 (punto
di raccolta e separazione dei rifiuti) sul mapp. 3'795, così come previsto
nella domanda di costruzione menzionata in precedenza, chiedendone
l'approvazione. Con decisione 11 ottobre 2006 il Dipartimento del territorio ha
approvato la variante. Questa è stata successivamente pubblicata dal 23 ottobre
al 22 novembre 2006 presso la cancelleria comunale.
D.   Con atti
separati, gli insorgenti indicati in epigrafe si sono aggravati tempestivamente
contro la menzionata variante innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato
di annullarla e di far ordine al comune di smantellare il punto di raccolta dei
rifiuti esistente, ritenuto abusivo. Essi hanno sostenuto innanzitutto che la
modifica non poteva esser approvata seguendo la procedura di poco conto, in
quanto non soddisfaceva i requisiti fissati dall'art. 14 del regolamento della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 29 gennaio 1991 (RLALPT, RL 7.1.1.1.1), che questa non era
sostenuta da un interesse pubblico sufficiente, giacché finalizzata a soddisfare
gli interessi del proprietaria del mapp. 3'795, che risultava
pianificatoriamente irrita, in quanto inseriva una postazione dal notevole
impatto, quale una piazza per la raccolta dei rifiuti, all'interno di un
comparto sensibile, come quello residenziale e che, infine, non risultava
essere stata operata l'irrinunciabile ponderazione degli interessi.
E.   Con
risoluzione 2 maggio 2007 (n. 2183) il Consiglio di Stato ha respinto i gravami
e ha confermato la decisione d'approvazione dipartimentale, con motivazioni che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   Con atto
congiunto 6 giugno 2007 i già ricorrenti hanno impugnato la risoluzione governativa
dinanzi a questo Tribunale, riproponendo in sostanza le domande e gli argomenti
già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
G.   Il 28
settembre 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, quest'ultimo
eseguito sia nel luogo contestato, che in alcune ubicazioni ipoteticamente
alternative di piazze per la raccolta dei rifiuti (centro do-it e via
Circonvallazione). I ricorrenti hanno versato agli atti una documentazione
fotografica della piazza di raccolta dei rifiuti esistente. Il Tribunale ha
chiesto al municipio di Biasca di produrre la seguente documentazione: il
messaggio n. 31/2005 completo, i relativi rapporti delle commissioni, il
verbale del consiglio comunale relativi al nuovo concetto di smaltimento dei
rifiuti, l'incarto della domanda di costruzione relativa alla realizzazione della
nuova piazza di raccolta dei rifiuti e una documentazione fotografica
concernente l'ubicazione della piazza pianificata con la variante di poco conto
in discussione. Il tribunale ha indi acquisito agli atti, rubricati quali doc.
1, la lettera del 20 luglio 2006 e la relativa risposta del municipio del 28
luglio 2006. Dopo ampia discussione, le parti si sono riconfermate nelle
rispettive allegazioni e domande. Il giudice delegato, richiamato l'art. 21 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile  1966 (LPamm, RL
3.3.1.1), ha conferito d'ufficio l'effetto sospensivo al ricorso, dichiarando
infine chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1, 41 cpv. 3 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1, 15 RLALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT, RS 700.1), (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27
consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27
consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Waldmann/Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. L'adozione
di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di
tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione
del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi
sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in
vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione
potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente.
Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è
stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo,
giusta l'art. 21 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT, RS 700), solo un cambiamento notevole delle circostanze
può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di
utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi,
per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa
sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal
fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona,
che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un
piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione
del territorio, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone
ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione
che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in
materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,
reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli
proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata
presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.2. Il
diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10
anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni
tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,
tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale
la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che
le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri
determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un
adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49
consid. 3a con rinvii). Più il piano regolatore è dettagliato, com'è il caso di
un piano particolareggiato, maggiori saranno le esigenze per ammettere un
mutamento notevole delle circostanze (
Thierry
Tanquerel
, Commentario LAT, Zurigo
1999, ad art. 21 n. 32).
3.3. La
procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT). Per le
modifiche di poco conto, la procedura è invece fissata come segue dal Consiglio
di Stato (art. 41 cpv. 3 LALPT): il municipio allestisce gli atti e, previa
approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni,
con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo tribunale (art.
15 RLALPT). Sono considerate di poco conto le modifiche che interessano una
ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2'000
mq e che, segnatamente, mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso
ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza
massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di
edificabilità; art. 14 lett. a RALPT).
4.   Analizzando
da vicino la genesi della variante all'esame, si rileva che con risoluzione 25
gennaio 2000 (n. 358) il Consiglio di Stato aveva approvato una serie di
varianti di piano regolatore, tra cui figurava l'istituzione di sei vincoli
AP12 per la formazione di altrettanti centri di raccolta e separazione dei
rifiuti. Si trattava delle piazze, in parte già preesistenti, ripartite in modo
omogeneo sul territorio comunale, ai mapp. 2'039, in località Vallone, 2'693,
in località Ponte, 2'653, in località Fiera, 3'273, in località Circonvallazione,
4'051, in località Nos, e 4'173, in località Prada (Socialcasa). In aggiunta a
quelli pianificati, il rapporto di pianificazione menzionava alcuni punti di
raccolta privati in corrispondenza di grandi magazzini, tra cui quello sul
mapp. 3'795 della __________, allora __________ (cfr. rapporto di
pianificazione dicembre 1998, pag. 44). Successivamente, con l'introduzione
della tassa sul sacco e le conseguenti, accresciute, esigenze nell'ambito del
riciclaggio dei rifiuti, il municipio, con messaggio n. 31 del 20 settembre
2005, ha sottoposto la richiesta di un credito per la costruzione del nuovo
ecocentro comunale e per il potenziamento e la ristrutturazione dei luoghi di
raccolta e separazione dei rifiuti all'attenzione del consiglio comunale, che
l'ha accordato nella seduta del 19 dicembre 2005. Delle sei postazioni
pianificate, cinque sono state realizzate, mentre il centro in località Circonvallazione
è stato abbandonato. In sua sostituzione è stato previsto il riassetto di
quello qui in discussione al mapp. 3'795, di fatto, in buona parte già esistente,
i cui costi di potenziamento e di realizzazione erano stati inclusi nell'appena
menzionata richiesta di credito. Il municipio, per accelerarne la realizzazione,
ha intrapreso quindi i lavori sul mapp. 3'795, avviando, in concomitanza, la procedura
per il rilascio della licenza edilizia e quella per la modifica del piano regolatore,
secondo la procedura della variante di poco conto, in luogo di quella ordinaria
secondo gli art. 32 e segg. LALPT.
5.   Nella
fattispecie i ricorrenti sostengono avantutto che le controverse modifiche del
piano regolatore non possono essere approvate seguendo la procedura della variante
di poco conto prevista all'art. 14 seg. RLALPT, avuto riguardo per la loro incidenza
sull'assetto pianificatorio previsto sino a quel momento. A ragione.
5.1. Va
subito rilevato che la variante osteggiata è intesa a pianificare e a
realizzare una piazza di raccolta e di separazione dei rifiuti, che va a
sostituire, potenziandola, sul lato sud-ovest del mapp. 3'795, quella esistente
sul lato nord, che risulta tuttavia priva di una pianificazione soggiacente. Difatti
il piano regolatore includeva il fondo in zona residenziale semi-intensiva R4. Il
Consiglio di Stato, respingendo i ricorsi dei qui insorgenti, ha ritenuto
adempiute le condizioni poste dall'art. 14 RLALPT, in quanto la piazza copre
con ogni evidenza una superficie inferiore ai 2'000 mq. Inoltre, per quanto
riguarda il requisito della ristretta cerchia di persone interessate, il
Governo ha ritenuto che nel caso specifico, trattandosi della dislocazione del
punto di raccolta di poche di decine di metri sullo stesso fondo, determinante
non è il numero di utenti dell'infrastruttura, bensì il numero, ridotto, dei proprietari
fondiari interessati dallo spostamento. Infine, esso ha considerato che la
variante modifica in misura minima le disposizioni sull'uso ammissibile del
suolo. A mente dell'Esecutivo cantonale, la variante in parola s'inquadra,
completandolo, in un chiaro concetto di separazione e smaltimento dei rifiuti,
che era già stato consolidato a suo tempo, attraverso la pianificazione e
l'approvazione di altre piazze dislocate nel territorio urbano (cfr.
risoluzione governativa 25 gennaio 2000, n. 358). Pertanto, il contenuto
generale del piano regolatore restando invariato, non si rende necessario nella
fattispecie ricorrere alla procedura pianificatoria ordinaria (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 3).
5.2. Come
detto, la variante in parola è volta a permettere il rilascio della licenza edilizia,
tuttora pendente, per la realizzazione della piazza di raccolta e di
separazione dei rifiuti sul mapp. 3'795, a cui i qui ricorrenti si erano
opposti. Ciò premesso, non fa dubbio che la condizione di superficie sia in
casu soddisfatta: il mapp. 3'795 presenta già di per sé stesso una superficie
globale, 1'087 mq, di gran lunga inferiore a quella massima fissata dall'art.
14 RLALPT (2'000 mq). Tuttavia, contrariamente a quanto considerato dal
Consiglio di Stato,
la variante in parola non apporta
modifiche minori all'utilizzazione del territorio interessato. In primo luogo, essa
ha come effetto quello di rendere inapplicabili i parametri edificatori della
zona residenziale semi-intensiva R4, prescritti dall'art. 34 cifra 3 norme di
attuazione del piano regolatore (indici, altezze, distanze, ecc.). In secondo
luogo, la variante modifica in misura significativa la funzione della superficie
toccata: da area residenziale ad area per l'installazione di una postazione per
la raccolta e la separazione dei rifiuti, fonte di potenziale conflitto con
quella che, ancora, la circonda. Ferme queste premesse, la circostanza che la
superficie interessata sia di minima entità assume un ruolo marginale,
insuscettibile di legittimare il ricorso alla procedura semplificata della variante
di poco conto, che non è, quindi, per l'inadempienza dei requisiti dell'art. 14
RLALPT, tutelabile. Il ricorso deve quindi essere accolto su questo punto.
Resta beninteso riservata la facoltà al comune di ripresentare la
suddetta pianificazione attraverso una variante di piano regolatore secondo
l'art. 32 LALPT e segg., ritenuto che in quella sede esso dovrà comprovare
l'esistenza di un interesse pubblico, il rispetto del principio della
proporzionalità ed attuare una completa ponderazione degli interessi, valutando
eventuali e possibili ubicazioni alternative dell'osteggiato punto di raccolta
dei rifiuti.
6.   Oltre
all'annullamento della variante in oggetto, i ricorrenti hanno chiesto di
ordinare al comune lo smantellamento della piazza di raccolta dei rifiuti
esistente. Tale richiesta esula con ogni evidenza dalla competenza del
Tribunale in questa procedura. Pertanto, in conclusione, il ricorso deve essere
parzialmente accolto. Il comune, in parte soccombente in questo procedimento,
può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio e delle spese (art.
28 LPamm). Esso è tuttavia tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di
ripetibili ai ricorrenti, essendo questi ultimi patrocinati da un avvocato
(art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LPT, 32, 38, 41 LALPT, 14, 15
RLALPT, 28, 31 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate la risoluzione 2
maggio 2007 (n. 2183) del Consiglio di Stato e la decisione 11 ottobre 2006 del
dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del
piano regolatore del comune di Biasca.
2.   Non si
prelevano tasse e spese di giudizio. Il comune è condannato a versare complessivi
fr. 1'200.- (milleduecento) ai ricorrenti a titolo di ripetibili.
3.    Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni
dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso
in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario