ti_gerichte · 90.1995.120 · 1996-07-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.07.1996 90.1995.120
Tessin Tribunale della pianificazione 02.07.1996 90.1995.120
Ticino Tribunale della pianificazione 02.07.1996 90.1995.120

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00120
Lugano
2 luglio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Silvia Torricelli (in sostituzione di Michele Rusca,
impedito)
vicecancelliere
Tito Ponti
visti
i ricorsi
1. __________
__________,
rappr. da: st. leg.
__________ & __________, ____________________
2. __________ __________
,
rappr. da Avv. __________.
__________, __________
3. __________ e
__________ __________
,
rappr. da Avv.
__________. __________, __________
4. __________ __________
, __________
;
5. __________ e
__________ __________
,
rappr. da Avv.
__________. __________, __________
6. __________ __________
e CE fu __________ __________
,
rappr. da Avv.
__________. __________, __________
7. __________ __________
, __________
;
8.
__________ __________ __________
,
__________
;
contro
la risoluzione __________ giugno 1995 del Consiglio
di Stato relativa ad alcune proposte di zona residenziale R2, di zona di densificazione,
di zona di mantenimento degli insediamenti e di zona artigianale del PR di
__________
; (revisione 1994);
viste le
risposte __________ novembre 1995 del Consiglio di Stato e __________                                                                                  settembre
1995 del Municipio di __________ __________. __________,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________
__________ é proprietario del fondo n. __________RFD _________; __________
__________ del fondo n. __________; __________ e __________ __________ del
fondo n. __________; __________ __________ del fondo n. __________; __________
e __________ __________ del fondo n. __________; __________ __________ e la CE
fu __________ __________ dei fondi n. __________ e __________; __________
__________ del fondo n. __________; __________ __________ __________ del fondo
n. __________. Tutti questi fondi sono situati nelle vicine località di
__________;e __________;nella frazione di __________.
b
.   Il PR di _________
(revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1
dicembre 1993. Esso prevede, in particolare, l’inserimento dei fondi dei
ricorrenti in una zona di densificazione ZD “_________-_________”
(edificabile).
c
.   Con risoluzione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia
la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche, tra
le quali anche la zona di densificazione “_________-_________” (cfr.
risoluzione n. __________, ai punti __________ a), __________ ) e b),
__________e __________).
Motivi principali della
mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle
zone edificabili del PR e l’idoneità agricola del comparto territoriale
all’esame.
Il Consiglio di Stato, a
tutela del diritto di essere sentiti dei proprietari interessati, ha loro
impartito un termine di 60 giorni per l’inoltro di osservazioni.
d
.   Nelle loro
osservazioni i proprietari interpellati hanno contestato gli intendimenti
governativi, chiedendo che i propri fondi vengano attribuiti alla zona di densificazione
R2 così come proposto dalle autorità comunali. Tra gli argomenti sollevati
dagli insorgenti si segnalano, in particolare, quelli relativi alla violazione
dell’autonomia comunale, alla contenibilità del PR in generale, all’idoneità
all’edificazione dei mappali contrapposta alla loro scarsa vocazione agricola,
alle assicurazioni ricevute circa la futura edificabilità dei fondi e alla
disattenzione del principio dell’uguaglianza rispetto a situazioni simili
riscontrate altrove.
e
.   Con l’impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella
risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare la zona di densificazione in
località “_________-_________”.
Il Governo ha pertanto
modificato d’ufficio il PR ordinando al Comune di attribuire l’area stralciata
a una zona diversa da quella edificabile (art. 16 o 17 LPT).
A sostegno della propria
decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20
dicembre 1994.
f
.   Dissentendo da tale
decisione i ricorrenti sono insorti dinanzi al TPT riproponendo, in sostanza,
le censure contenute nelle osservazioni al Consiglio di Stato e, segnatamente,
la richiesta di conferma della zona di densificazione.
g.
Con allegato responsivo
29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede
l’integrale reiezione delle impugnative. Di segno opposto le osservazioni del
Municipio di _________, che postula l’accoglimento dei ricorsi.
h
.   In data 16 aprile
1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale.
Ciò premesso, i ricorsi,
intimati nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, sono tempestivi. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere
i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).
4.
Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono
principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il
Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16)
e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre
(art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto
dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A norma dell'art. 15
LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto
a
tutto il comprensorio
. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case:
queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate
. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue;
la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale
(DTF 116 Ia 336
segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confrontano infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo
schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT), la cui definizione é stata criticata da
alcuni dei ricorrenti. L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche
del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
L’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale
della mancata approvazione di quella in contestazione (e di numerose altre
oggetto della risoluzione impugnata). In narrativa si è menzionato quanto
argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali lo
conferma.
Dalla relazione tecnico-economica
(p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica quale limite 5’044
unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro. Ciò equivarrebbe
ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la popolazione residente
a fine 1993 era di
1656
abitanti (Annuario statistico ticinese, ed.
1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile
aumento della popolazione del
127
% circa rispetto a quella attuale.
L’evoluzione demografica
negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così
elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico
ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500 nel 1970 a 1590 nel 1980
e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento risulta pertanto di solo il
2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si considerano i dati sino al 1993,
l’aumento negli ultimi 3 anni non raggiunge il 2 % (per l’esattezza 1,8%). In
tutto il periodo (di generale, forte espansione edilizia in tutto il Cantone)
1970-1993, il Comune di _________ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua
popolazione.
L’aggiunta di nuove zone
edificabili a quelle previste dal piano precedente (peraltro già notevolmente sovradimensionato)
porterebbe pertanto a un ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone
edificabili di PR. Ciò non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3
LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel
contempo, è contrario al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni
prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra,
il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente ridotto la zona edificabile
stralciando l’area in contestazione. Ciò corrisponde alla costante prassi,
sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un
interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone
edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato
del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la
giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia
231 in alto, 114 Ia 369).
7.
Deve tuttavia ancora
essere verificato, per una completa ponderazione degli interessi in gioco, se
esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata risoluzione e
se il Consiglio di Stato ha rettamente stralciato, fra quelle possibili,
proprio l’area in contestazione.
7.1
.   Il progetto di PR
inseriva due “strisce” di terreni in parte edificati, lunghe circa 200 metri e
ampie una trentina di metri, posti rispettivamente a monte e a valle di Via
_________, in una “zona di densificazione _________-_________” (cfr. piano
delle zone e Allegato n. 5 della risoluzione del CdS 20 dicembre 1994, in
atti). Ai sensi dell’art. 57 NAPR questa speciale zona edificabile é destinata
all’ubicazione primaria e permetterebbe l’edificazione delle particelle
comprese fra le altre già edificate; i parametri delle nuove costruzioni
risultano quelli della zona R2. Intendimento principale dell’autorità comunale
é quello di permettere una completazione edilizia ed un’utilizzazione
residenziale dei fondi in sintonia con una situazione oramai assodata,
precludendo al contempo che questa zona possa in
futuro
essere alla base di un concetto di sviluppo insediativo.
Tale argomentazione si
scontra però con le necessità di ridimensionare l’area edificabile del Comune e
di preservare le aree agricole rilevate dal Consiglio di Stato, che per questi
motivi non ha approvato la ZD “_________/_________”.
7.2.
Tutti i ricorrenti
hanno ricordato in particolare come i mappali in contestazione fiancheggiano
una strada, sono assolutamente urbanizzati ai sensi dell’art. 15 lett. b LPT
(accesso, luce, canalizzazioni,..) e che il comparto si presenta già largamente
edificato, dal momento che vi sorgono ben 5 abitazioni.
Alcuni fanno presente che
i loro fondi sono già costruiti, e che pertanto non sono più idonei
all’attività agricola (__________, __________, __________) ; altri precisano di
avere inoltrato, a partire dai primi anni ‘70, delle domande di costruzione e
che negli anni successivi hanno sempre ricevuto regolari assicurazioni
sull’edificabilità dei fondi, agendo di conseguenza (__________, __________e).
Alcuni infine ravvedono una palese disparità di trattamento con altri
proprietari del Comune di _________ i cui fondi sono stati inclusi in zone di densificazione
approvate dal governo (si cita l’esempio della ZD in località “__________ ” e “__________
”).
Ora, il sopralluogo ha
permesso di rilevare in zona “_________”, la presenza di due fondi edificati
(n. __________-__________ e __________-__________i) separati da tre terreni inedificati
per una lunghezza complessiva di ca. 80 metri (f. n.
__________-__________,__________e __________-__________). Questi ultimi sono
attualmente occupati da prati, che proseguono nell’attigua zona agricola. Sul
fondo n. __________, che forma la propaggine meridionale della ZD “_________”,
sorge una cantina agricola, che é pertanto conforme alle destinazione di zona
decisa dal Consiglio di Stato.
Quanto alla ZD
“_________”, poco distante dalla prima lungo l’altro lato della strada, si
caratterizza per la presenza dapprima di un fondo edificato (n. __________-__________),
seguito da un terreno libero (n. __________-__________), da altri due edificati
(__________-__________e __________) e infine, all’estremo nord, di un altro
fondo inedificato (__________-__________).
Tutti questi terreni erano
classificati dal precedente PR nella zona residua; questo azzonamento,
precedente l’entrata in vigore di importanti norme pianificatorie quali la LPT,
la LALPT, la LTAgr. e altre ancora, non crea però nessun obbligo di inserimento
in zona edificabile. Analogamente, le assicurazioni ricevute dalle autorità
comunali non potevano fare astrazione dall’entrata in vigore della LPT (1980) e
della LALPT (1990), che hanno stabilito in modo chiaro i parametri per la
definizione delle ZE. A questo proposito va ancora ricordato che il PR diventa
vincolante unicamente con l’approvazione da parte dell’autorità cantonale (art.
26 cpv. 3 LPT).
Si deve inoltre convenire
con l’autorità governativa che la delimitazione di questa zona di densificazione
non presenta ancora quella densità edificatoria minima da poter assurgere a
nuova ZE ai sensi dell’art. 15 LPT. Le costruzioni che la compongono (soltanto
cinque) non appaiono come un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità insediativa
chiaramente distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3); si tratta in effetti di un
gruppo di villette sparse disseminate lungo 300 metri di strada secondaria,
prive di particolari pregi storico-architettonici, che non formano un complesso
unitario chiaramente individuabile sul terreno (cfr. STF 119 Ib 136 : due piccoli
comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni
non sono sufficienti
per
formare una zona edificabile). Il loro sorgere in una zona discosta dalle aree
di più antico insediamento del comune é avvenuto anteriormente all’entrata in
vigore delle norme pianificatorie oggi conosciute, e non si può certo dire che
risponda ad un disegno unitario o ad una volontà di creare un nuovo nucleo di
aggregazione umana e sociale.
In simili circostanze un’azzonamento
come quello proposto dalle autorità comunali non può essere convalidato,
essendo senz’altro contrario al diritto federale.
7.3.
L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non
significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo,
ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti
interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema
prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr),
la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi
prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona
agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura
e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli
sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati
dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella
federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona
agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo,
questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona
agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il
sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola postulato dal
Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: la maggior parte
dei fondi tuttora liberi da costruzioni sono di natura prativa, pianeggianti e
confinano direttamente con vaste zone agricole retrostanti. Risultano quindi
senz’altro idonei alla campicoltura o alla foraggicoltura; qualche dubbio può
forse sussistere per il solo fondo n. __________RF (proprietà __________),
situato all’estremità settentrionale della zona “_________” in posizione
piuttosto isolata dal resto del comparto agricolo (due fondi edificati e il
bosco lo circondano). Tale circostanza non é tuttavia sufficiente per
modificare il giudizio complessivo sulla destinazione dell’intera zona.
L’attribuzione alla zona
agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutta
l’area alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di
coordinamento 3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato
governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art.
5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr.
3.1. devono essere inseriti in zona agricola.
7.4.
In simili circostanze
non risulta determinante il fatto che la zona agricola di _________ sia assai
estesa, e che il progetto di PR 1994 abbia già dezonato importati superfici da
zone edificabili e AP/EP a favore dell’agricoltura: né la legislazione federale
né quella cantonale prescrivono infatti limiti in merito. Dall'altro, e già lo
si è detto, l’art. 15 LPT regola il dimensionamento delle zone edificabili; la
violazione dei relativi principi è una delle principali ragioni pianificatorie
a sostegno dell’impugnata risoluzione.
Neppure la circostanza che
i terreni degli insorgenti siano in gran parte urbanizzati (accesso stradale,
acqua, canalizzazioni,...), atti all’edificazione se non addirittura già
edificati, è rilevante. In effetti, adottando esclusivamente questo criterio
per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a dismisura il loro
perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119 Ib 133, 118 Ib 41
cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3).
7.5
.   Priva di fondamento é
infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che in altre
situazioni del tutto simili a quelle della zona “_________-_________” il
Consiglio di Stato avrebbe approvato delle zone di densificazione.
A questo proposito si
rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di
uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E'
quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe
siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie.
Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a
dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide
in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così
insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile
contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità
obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF
111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si
verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non
risulta infatti che la scelta della autorità cantonali di escludere i fondi dei
ricorrenti dalla zona edificabile sia stata determinata da criteri
discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al
contrario, le motivazioni addotte a suffragio delle scelta, esposte nei considerandi
precedenti, ed in particolare i criteri di delimitazione della zona edificabile
da quella agricola, sono più che valide e convincenti. L’approvazione di zone
di densificazione in altre località del Comune é motivata da contingenze
specifiche, riguardanti in particolare la diversa strutturazione della sostanza
edilizia presente e la diversa ubicazione nel tessuto funzionale del territorio
(maggiore densità edificatoria, prossimità con altre aree edificate, ....),
circostanze che non sono invece riscontrabili nell’area in esame.
Anche questa censura, al
pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
8
.   Stando
così le cose, i ricorsi, nella misura in cui chiedono la conferma della zona di
densificazione “_________-_________”, devono essere respinti.
Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili
dichiara
e pronuncia
1.   I ricorsi sono
respinti
.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese in ragione di fr.
200.-- (duecento) cadauno, per complessivi fr. 1600.-- (milleseicento).
3.   Intimazione:                   -
__________ __________, _________;
-
__________ __________, _________;
-
__________ __________ __________, _________;
-
St. leg. __________ & __________, __________,
-
Avv. __________. __________, __________,
-
Avv. __________. __________, __________;
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario