ti_gerichte · 52.2006.117 · 2012-09-25 · it
Licenza edilizia. Zona agricola. Costruzione di una serra per un vivaio. Attività agricola esercitata a titolo di hobby

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.09.2012 52.2006.117
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.09.2012 52.2006.117
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.09.2012 52.2006.117

Incarto n.
52.2006.117
Lugano
25 settembre 2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano
Bernasconi, vicepresidente,
Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi,
supplente
segretaria:
Sarah
Socchi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 3 aprile 2006 di
RI
1
patrocinato
da:PA 1
contro
la
decisione 14 marzo 2006 del Consiglio di Stato (n. 1261), che ha respinto l'impugnativa
presentata dal ricorrente contro la risoluzione 8 settembre 2004 con cui il
municipio CO 1 gli ha negato il permesso edilizio per la posa di una serra
sul suo terreno (part. _______);
viste le risposte:
-   11 aprile 2006 del Consiglio di
Stato;
-   13 aprile 2006 del municipio CO 1
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. RI 1 (1936), qui ricorrente, è
proprietario di un fondo (part.__________ di 1'614 mq) che confina con altri
due (part. __________ di 588 mq e part. __________ di 679 mq) di cui è
locatario, tutti situati a __________ in località __________, all'interno della
zona agricola, in un comparto che il piano direttore assegna alle superfici per
l'avvicendamento colturale (SAC).
b. A seguito di vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 13 luglio 2004
il ricorrente ha chiesto al municipio il permesso edilizio in sanatoria per
posare sul suo terreno (part. __________) una serra in cui coltivare fiori e
piante ornamentali, nell'ambito della sua attività di vivaista e titolare di un'azienda
da molti anni attiva nel settore del giardinaggio. L'opera (m 24.00 x 8.00), infissa
nel terreno, è formata da un telaio in ferro zincato che sarebbe una copertura rigida
di plastica trasparente.
Preso atto dell'avviso negativo formulato dall'autorità dipartimen-tale, l'8
settembre 2004 il municipio ha negato a Gaetano Gam-bino la licenza richiesta.
B.  Con giudizio 26 aprile 2005, il
Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato dal ricorrente contro la
suddetta risoluzione municipale.
Sulla scorta delle osservazioni formulate dalla Sezione dell'agri-coltura in
sede di risposta, integrate dalla rispettiva documenta-zione prodotta dall'insorgente,
l'Esecutivo cantonale ha in so-stanza ritenuto che il modesto onere lavorativo
stimato in 0.0081 unità standard di manodopera (USM) in base alla superficie
agri-cola utile coltivata (2'893 mq) indicasse un'attività agricola eser-citata
in modo sporadico. Benché il ricorrente conseguisse un reddito annuo complessivo
di circa fr. 50'000.-, il Governo ha ri-tenuto che il vivaio fosse tutto sommato
coltivato a titolo ricreati-vo ai sensi dell'art. 34 cpv. 5 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e che la
serra in questione non fosse perciò conforme alla zona agricola (art. 16
a
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS
700). Ha quindi concluso che il manufatto non
potesse essere autorizzato né in via ordinaria, né in via eccezionale secondo l'art.
24 LPT, non essendo ad ubicazione vincolata e ponendosi in contrasto con
importanti interessi pubblici legati in particolare al mantenimento di
sufficienti aree destinate all'agricoltura.
C.  Con sentenza 5 settembre 2005 (n.
52.2005.169), il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il
ricorso interposto da RI 1 contro il predetto giudizio, che ha annullato, rinviando
gli atti al Governo affinché, esperiti ulteriori accertamenti ai sensi dei
considerandi, rendesse un nuovo giudizio.
Questa Corte ha in sostanza ritenuto che per determinare il carattere
amatoriale o professionale dell'attività controversa (vivaio) non ci si potesse
riferire unicamente alle USM, essenzialmente determinanti per l'erogazione di
alcune prestazioni garantite dal diritto agrario. Il Tribunale ha dunque rinviato
gli atti al Consiglio di Stato affinché accertasse gli introiti e l'effettivo
onere lavorativo riferiti alla sola attività del vivaio (consid. 3.1). Da
verificare ulteriormente erano inoltre i contenuti naturalistici e
paesaggistici della zona di situazione, esaminando eventualmente se al manufatto
non ostassero ulteriori interessi pubblici preponderanti (consid. 3.2) e, da
ultimo, la prevedibile esistenza a lungo termine dell'azienda (consid. 3.2).
D.  Esperita l'istruttoria, con
decisione 14 marzo 2006 il Consiglio di Stato ha nuovamente respinto il gravame
di RI 1.
Ritenendo in sostanza poco attendibile e comunque insufficiente l'onere
lavorativo (4/5 ore quotidiane) e il fatturato (fr. 26'684.- per le vendite del
vivaio) dichiarati dal ricorrente, il Governo ha ribadito il carattere
amatoriale dell'attività svolta, non conforme alla zona agricola. Ha inoltre
ritenuto determinante il fatto che, per sua stessa ammissione, il ricorrente
non fosse in grado di assicurare il mantenimento dell'azienda a lungo termine. L'intervento,
ha aggiunto, non sarebbe neppure conforme all'art. 24 LPT, non essendo ad
ubicazione vincolata ed opponendosi alla sua realizzazione l'interesse pubblico
legato al mantenimento della zona agricola libera da costruzioni. Neppure una licenza
a titolo provvisorio, ha concluso, potrebbe entrare in questione.
E.  Contro il suddetto giudizio
governativo il soccombente è insorto davanti al
Tribunale cantonale amministrativo
,
chiedendo che sia annullato e che gli venga concessa la licenza edilizia
richiesta, in subordine, a titolo precario.
L'attività di vivaista, argomenta l'insorgente, alla quale dedica ca. 4/5 ore
al giorno, non sarebbe esercitata a titolo ricreativo. Nel 2005, il relativo
introito (fr. 26'684.-) ammontava a ca. metà del reddito proveniente dalle
attività esercitata a titolo indipendente. L'interesse pubblico a mantenere l'area
libera da costruzioni sarebbe toccato solo marginalmente, poiché la serra
sarebbe facilmente asportabile. La licenza edilizia, conclude, potrebbe comunque
essere concessa a titolo precario.
F.  All'accoglimento del ricorso si
oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio di CO 1 si rimette invece al giudizio di questa Corte.
G.  Delle risultanze del sopralluogo e
dell'ulteriore documentazione prodotta dal ricorrente, da ultimo con scritto 17
febbraio 2011 (recte: 2012), come pure delle sue conclusioni, si dirà all'occorrenza
nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva
dell'insorgente, istante in licenza e personalmente e direttamente toccato dal
provvedimento impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1
LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, integrati dalle
risultanze del sopralluogo e dell'ulteriore documentazione prodotta dal ricorrente.
2.  2.1. Di principio, l'autorizzazione
a costruire può essere rilasciata soltanto per edifici e impianti conformi alla
funzione prevista per la zona di utilizzazione (principio della conformità di
zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Per l'art. 16
a
LPT sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli
impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. L'art.
34 cpv. 1 OPT specifica che sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli
impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente del suolo o all'ampliamento
interno oppure - nei territori giusta l'art. 16
a
cpv. 3 LPT - a una
coltivazione che va al di là di un ampliamento interno, e se sono utilizzati
alternativamente per la produzione di derrate che si prestano alla consumazione
o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di
animali da reddito (lett. a) oppure per la coltivazione di superfici vicine
allo stato naturale (lett. b).
Di principio, edifici e impianti per aziende attive nell'orticoltura e nel
giardinaggio dipendente dal suolo, in cui le piante vengono seminate o piantate
e poi coltivate nel terreno naturale, sono conformi alla zona agricola (cfr. sul
tema: UST, Nuovo diritto
della
pianificazione. Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, Berna 2001, 2.3.1, pag. 29;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art. 16
a
LPT, n. 9; BVR 2006, pag. 121; cfr. per l'orticoltura
e il giardinaggio indipendente dal suolo cfr. art. 37 OPT; UST, op. cit.,
2.3.4, pag. 37;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art. 16
a
LPT, n.17 seg.).
2.2. Edifici e impianti che servono alla coltivazione dipendente del suolo o
all'ampliamento interno sono considerati conformi alla zona agricola unicamente
se soddisfano i requisiti posti dall'art. 34 cpv. 4 OPT. Secondo questa
disposizione, l'autorizzazione va rilasciata soltanto se l'edificio o l'impianto
è necessario per l'utilizzazione in questione (lett. a), all'edificio o all'impianto
non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza
dell'impresa è prevedibile a lungo termine (lett. c).
Gli edifici e gli impianti per l'agricoltura a titolo ricreativo non sono
considerati conformi alla zona agricola (art. 34 cpv. 5 OPT).
La valutazione tra coltivazione agricola o orticola esercitata a titolo di
hobby
o azienda principale o gestita a titolo accessorio dipende dalle circostanze
del caso concreto. Costituiscono indizi di un'attività esercita a titolo
ricreativo, la circostanza che non sia finalizzata a perseguire un profitto (
fehlende
Gewinn- und Ertragsorientierung
), il mancato raggiungimento di determinate
dimensioni minime o l'onere lavorativo marginale che richiede l'azienda (STF 1C.8/2010 del 29 settembre 2010 consid. 2.2;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art. 16
a
LPT n. 11). Un'azienda agricola ai sensi dell'art.
16
a
LPT si distingue in particolare dall'agricoltura esercitata a titolo
ricreativo per l'impiego coordinato e duraturo di capitale e lavoro in misura
economicamente rilevante, che sia volto al conseguimento di un reddito (cfr.
STF 1C.8/2010 del 29 settembre 2010 consid. 2.2; 1A.64/2006 del 7 novembre 2006
consid. 2.3 con rinvii). L'onere rispettivamente il tempo dedicato all'attività
non sono, da soli, determinanti. Neppure è decisiva la sola questione a sapere
se il titolare dell'azienda percepisca pagamenti diretti o se adempia le
condizioni per riceverne (STF 1C.8/2010 del 29 settembre 2010 consid. 2.3.1;
1A.64/2006 del 7 novembre 2006 consid. 3.3).
Determinante è piuttosto che si tratti di un'azienda che possa verosimilmente
esistere a lungo termine (art. 34 cpv. 4 lett. c OPT). Requisito, quest'ultimo,
che mira ad assicurare che nella zona agricola - una zona che dovrebbe rimanere
in massima parte libera da edifici (cfr. art. 16 cpv. 1 LPT) - non vengano
autorizzati
inutilmente edifici e impianti i
quali, in seguito all'abbandono dell'attività, si ritrovano vuoti già dopo breve
tempo (cfr. STF
1A.64/2006 citata, consid. 5.5.; UST, op. cit., n.
2.3.1, pag. 32). La prevedibile esistenza duratura deve essere valutata in base
alla struttura attuale dell'azienda; deve fondarsi su fatti certi e su un'approfondita
verifica di natura economica. La vaga ipotesi o la mera volontà soggettiva di
un'esistenza a lungo termine non bastano. Dalle condizioni finanziarie
(redditi) deve risultare che una cospicua parte del fabbisogno della famiglia
del titolare dell'azienda è coperta dall'attività agricola; di regola un
contributo di un terzo è sufficiente per impianti che non hanno un'incidenza
territoriale rilevante (cfr. STF 1C.8/2010 citata, consid. 2.3.3).
3.  3.1. Nel caso concreto, come detto
in narrativa, il ricorrente è proprietario di un fondo (part.__________ di 1'614
mq) che confina con altri due (part.__________ di 588 mq e part._________ di
679 mq), di cui è locatario, tutti situati a__________, in località __________,
all'interno della zona agricola, in un comparto che il piano direttore assegna
alle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC). Il ricorrente (nato nel 1936)
svolge da anni un'attività di produzione e coltivazione di siepi e piante
ornamentali, dipendente dal suolo. Quest'attività - affiancata fino al 2009 a quella di costruzione e manutenzione giardini (cfr. verbale di udienza 4 maggio 2010, pag. 2) -
è svolta principalmente sui predetti terreni e, in misura marginale, su due
altri fondi (part. __________) situati a__________.
Con la domanda di costruzione alla base della presente vertenza, il ricorrente
ha chiesto il permesso in sanatoria per collocare nel suo terreno (part. __________)
la serra di cui si è detto in narrativa, destinata all'attività del vivaio e
meglio alla produzione di siepi e piante ornamentali (lauro cerasus, tuia,
pachisandra, lonicera, buxus, ecc.) in terra, che vengono poi trasferite
rispettivamente trapiantate all'esterno (cfr. verbale di udienza citato, pag. 1
seg.). Come rilevato da questa Corte nell'ambito del precedente giudizio di
rinvio, controversa ai fini della conformità di zona dell'opera è in particolare
la natura ricreativa o meno di tale attività.
3.2. Con la decisione impugnata, previo esperimento di un'ulteriore istruttoria,
il Governo ha in sostanza ritenuto che tale attività, considerato l'onere
lavorativo (4-5 ore) investito dal ricorrente e il fatturato (anno 2005)
risultante dalla vendita delle piante del vivaio (ca. fr. 26'684.-), fosse di
natura ricreativa e, pertanto, non conforme alla zona di situazione. Tanto più,
ha aggiunto l'Esecutivo cantonale, che neppure l'esistenza a lungo termine dell'azienda
risulta sufficientemente garantita, considerata l'età avanzata del ricorrente e
l'assenza di successori.
Nell'esito, questo giudizio merita di essere condiviso.
Da un raffronto dei conti
economici e dalle fatture (anno 2005) prodotte dal ricorrente si può dedurre che,
fino al 2008, solo una parte (ca. 1/5) del fatturato annuo generato dalla sua
azienda (costruzione e manutenzione giardini + vivaio) era sostanzialmente
riconducibile al vivaio (vendita piante). Non emerge per contro in che misura quest'ultima
attività - da sola - gli abbia generato un profitto. Dal 2009 - anno in cui l'insorgente
ha riorientato la sua azienda, cessando completamente quella dedicata alla
costruzione e manutenzione dei giardini (cfr. verbale di udienza citato, pag.
2) - il fatturato annuo coincide con quello riferito alla sola attività del vivaio,
che è sostanzialmente rimasto identico (ca. fr. 20'000-26'000.-). Dagli ultimi
conti economici (2009-2010) risulta inoltre che questa sola attività - a cui
dedica ca. 4/5 ore al giorno e per la quale non fa capo a manodopera esterna
(cfr. verbale di sopralluogo) - secondo i dati dichiarati dal ricorrente, gli
procura un utile piuttosto esiguo, pari a ca. fr. 5'000.- all'anno (utile 2009:
fr. 5'199.40; 2010: fr. 4'909.60). Un piccolo reddito che integra più che altro
la sua pensione. Reddito, questo, che non permette di certo di qualificare la
sua attività alla stregua di quella di un'azienda agricola ai sensi dell'art.
16
a
LPT volta a conseguire un profitto, ma piuttosto di un'attività
esercitata a titolo ricreativo ai sensi dell'art. 34 cpv. 5 OPT, non conforme
alla zona agricola.
Invano il ricorrente si richiama alle notifiche di tassazione 2009 e 2010, che
ha prodotto insieme ai conti economici, per affermare che l'attività controversa
gli procurerebbe un utile di fr. 20'000.- (cfr. conclusioni 31 agosto 2012). È
ben vero che dai dati accertati da queste notifiche risulta che egli percepisce
un reddito da
attività indipendente
pari a fr. 20'000.- (2009) rispettivamente
fr. 18'000.- (2010), assimilabile a circa un terzo del reddito complessivo
accertato, costituito per il resto dalle rendite AVS del ricorrente (contribuente)
e della moglie (ca. fr. 40'000.-). L'insorgente non ha tuttavia fornito alcuna
spiegazione per giustificare la discrepanza tra questi dati e quelli che
emergono dai conti economici richiesti da questo Tribunale per accertare i
profitti risultanti della sola attività del vivaio. Non è in particolare chiaro
se l'autorità fiscale non abbia ritenuto attendibili i profitti (dichiarati) risultanti
dall'attività del vivaio o se abbia invece considerato (accertato) anche altre
entrate, magari ancora connesse all'attivi-tà di manutenzione e costruzione
giardini che sembrerebbe invece essere cessata. Questa discrepanza non può di
principio essere risolta a favore del ricorrente, a cui spetta in primo luogo fornire
dati aziendali eloquenti e che possono essere seguiti (cfr. STF 1C.8/2010 citata, consid. 2.3.4). Alla luce di queste circostanze, dovendo come detto essere
assimilata ad una costruzione destinata ad un'attività svolta a titolo di
hobby, la conformità della serra deve quindi essere negata.
3.3. Ciò vale in ogni caso - a maggior ragione - se si considera che l'azienda non
potrà verosimilmente esistere a lungo termine (cfr. art. 34 cpv. 4 lett. c
OPT). Dalle sue stesse dichiarazioni risulta infatti che l'insorgente, oggi
settantaseienne, non è in grado di garantire l'esistenza duratura dell'azienda.
Neppure da questo profilo è dunque data la conformità di zona.
Non portano ad altra conclusione le considerazioni formulate in subordine nell'ambito
del precedente giudizio (permesso subordinato ad una condizione risolutiva, cfr.
STA 52.2005.169 citata, consid. 3.2 in fine), che non potrebbero oltretutto essere
confermate (cfr.
infra
, consid. 5).
4.  In deroga al principio della
conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere rilasciate
autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento di destinazione
di edifici o impianti soltanto se sono date, cumulativamente (DTF 124 II 252,
consid. 4), le condizioni poste dall'art. 24 LPT, vale a dire se la loro
destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se
non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua
realizzazione devono essere poste esigenze severe. Occor-re infatti che sia
necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile
per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'e-sercizio o alla natura del terreno.
Non sono sufficienti motivi fi-
nanziari,
personali o di comodità (DTF 129 II 63, consid. 3.1.; 124 II 252 consid. 4a;
123 II 256 consid. 5;
Bernhard Waldmann/
Peter
Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24 n. 8
segg.). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di
ogni altra ubicazione in zona
edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle
immissioni generate non può essere realizzato all'interno
delle zone edificabili (per es. una struttura per
la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63, consid. 3.1.;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art.
24 n. 8 segg.).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone l'assenza
di interessi preponderanti che si oppon-gano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la de-terminazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e priva-ti, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63,
consid. 3.1).
4.2. Nel caso concreto, è certo che la serra in questione destinata ad
un'attività agricola esercitata a titolo ricreativo, che non potrà
verosimilmente esistere a lungo termine, non adempie il requisito dell'ubicazione
vincolata. All'interno della zona agricola, quest'ultimo requisito corrisponde
in effetti sostanzialmente con quello della conformità di zona ai sensi degli
art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e 16
a
LPT (cfr. DTF 125 II 278 consid. 3a; 123
II 499 consid. 3b/cc; 1A.226/2003 del 27 maggio 204, consid. 3.1). L'opera
controversa presenta oltretutto dimensioni importanti. Non vi sono motivi
oggettivi, segnatamente d'ordine tecnico o d'esercizio o legati alla configurazione
o alle particolarità del suolo, che rendono indispensabile la sua realizzazione
nell'area non fabbricabile. Di conseguenza, già per questa ragione non può
essere rilasciata un'autorizzazione in base all'art. 24 LPT.
Alla realizzazione dell'impianto controverso si oppone inoltre l'interesse
pubblico preponderante a mantenere per principio libere da costruzioni le zone
agricole (cfr. art. 16 cpv. 1 LPT). Anche il secondo requisito imposto dall'art.
24 lett. b LPT non è dunque soddisfatto.
5.In conclusione,
la serra controversa non può dunque beneficiare né di un permesso ordinario, né
di uno eccezionale fondato sull'art. 24 LPT.
Contrariamente a quanto richiesto dal ricorrente in via subordinata, un
permesso non può neppure essere concesso a titolo precario. Non è infatti
possibile ottenere a titolo precario un'autoriz-zazione per una costruzione che
non adempie i requisiti dell'art. 24 LPT (cfr. STF 1A.190/1990 del 25 agosto
1992, parz. pubbl. in RDAT I-1993, n. 72, consid. 4). Il rilascio di un simile
permesso in contrasto con il diritto federale avrebbe come conseguenza di
impedirne l'applicazione (cfr. DTF 107 Ib 173 consid. 1), ponendo in dubbio i
principi stessi della pianificazione, che esigono una chiara distinzione fra
territorio edificabile e inedificabile (cfr. RDAT I-1993, n. 72, consid. 4 con
rinvii).
6.6.1. Stante
quanto precede, la decisione del Governo deve dunque essere confermata, mentre
il ricorso è respinto.
6.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico di RI 1, secondo
soccombenza. Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
respinto
.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'500.-
è posta a carico del ricorrente.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La segretaria