ti_gerichte · 52.2012.317 · 2013-07-24 · it
Disdetta rapporto d'impiego

Disdetta rapporto d'impiego

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.07.2013 52.2012.317
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.07.2013 52.2012.317
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.07.2013 52.2012.317

Disdetta rapporto d'impiego

Incarto n.
52.2012.317
Lugano
24 luglio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Carcano Borga, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 giugno 2012 di
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 5 giugno 2012 del Consiglio di Stato
(n. 2952) con cui le è stato disdetto il rapporto di impiego per prova
insoddisfacente;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è stata nominata il 5 luglio 2011 dal Consiglio di Stato
quale capoufficio dell'ufficio del registro di commercio (di seguito: URC) presso
la Divisione della giustizia con effetto dal 18 luglio 2011. Dopo sei mesi di
attività l'operato della neoassunta è stato valutato negativamente; in
particolare sono state segnalate lacune nella conoscenza della materia e della
lingua italiana, nell'esercizio dell'attività di funzionario dirigente, nonché
insufficienze nell'orientamento al risultato e nel raggiungimento
degli obiettivi, nella qualità del lavoro, nella competenza professionale e
nella capacità di conduzione dell'ufficio. Dopo ulteriori quattro mesi di
lavoro non sono stati riscontrati miglioramenti da parte del suo funzionario
dirigente e direttore della Divisione della giustizia, avvocato __________. Sulla
base del rapporto 10 aprile 2012 stilato da quest'ultimo, con risoluzione 17
aprile 2012 il Consiglio di Stato ha quindi prospettato la disdetta del
rapporto di impiego durante il periodo di prova alla neodipendente, già
assente per malattia dal 22 marzo 2012. La
procedura di conciliazione prevista dall'art. 53 della legge sull'ordinamento
degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL
2.5.4.1) non ha sortito esito positivo. Il 5 giugno successivo il Governo ha
dunque disdetto il rapporto di impiego della dipendente
con effetto al 17 luglio 2012 per prova insoddisfacente, esonerandola
immediatamente dai suoi obblighi lavorativi.
B.
a. Contro la predetta decisione
governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone
l'annullamento e la sua reintegrazione nella funzione di capoufficio
dell'URC. A mente sua la disdetta sarebbe illegittima, abusiva e arbitraria
nella misura in cui si ritrova privata del posto di lavoro senza che delle
colpe concrete, sostanziate e puntualizzate le siano imputabili e senza che un
disservizio riconducibile al
suo operato sia
stato concretamente accertato da parte dell'autorità
amministrativa. Lamenta pure un accertamento dei
fatti
condotto in modo parziale e a suo integrale discapito, in quanto
ritiene di aver dimostrato d'essere adeguata al
ruolo ricoperto dal punto di vista della materia giuridica, della padronanza
della lingua
ed
in generale per quanto
attiene alla conduzione dell'URC e alla gestione dei collaboratori. Si duole
inoltre di una violazione del suo diritto di essere sentita per mancato accesso
agli atti e carenza
di motivazione della decisione impugnata. Da ultimo,
chiede l'assunzione di svariati testi, che non occorre qui precisare.
b. L'istanza di ricusa dell'intero Tribunale d'appello formulata dalla
dipendente pedissequamente al citato gravame è stata
dichiarata irricevibile con decisione 18 giugno 2012 di questa Corte,
cresciuta incontestata in giudicato.
C.
All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il
tramite della Sezione delle risorse umane (di seguito: SRU) del Dipartimento
delle finanze e dell'economia, con argomenti di cui si dirà all'occorrenza nei
seguenti considerandi.
D.
In sede di replica la ricorrente ribadisce e approfondisce le proprie
argomentazioni. Precisa anzitutto che le valutazioni sul suo operato non sono
state effettuate secondo la tempistica prevista dall'allora vigente art. 18 LORD.
Il raggiungimento degli obiettivi prefissati non poteva quindi ragionevolmente
essere valutato, in
quanto il tempo a
disposizione per il loro raggiungimento era estremamente
ridotto. Postula
pure la propria audizione personale, oltre all'edizione dell'intero incarto
(comprensivo, quindi, di tutte le candidature) del concorso relativo alla
funzione di capoufficio dell'URC a cui ha partecipato a suo tempo.
E.
Con la duplica il Governo sviluppa ulteriormente le proprie tesi,
riconfermandosi nelle conclusioni e domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. Alla presente fattispecie è
applicabile la LORD nella sua
versione in vigore fino
al 31 luglio 2012, in virtù delle norme transitorie del cap. VII cpv. 1 della
legge che modifica la legislazione in materia di pubblico impiego del 17 aprile
2012, pubblicata in BU 29/2012 del 6 luglio 2012.
1.2. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dall'art. 67 cpv. 1 LORD. Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente
interessata dalla
decisione impugnata
(art. 43 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile
1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
1.3. Improponibile
è la domanda
dell'insorgente di
annullamento della decisione di
disdetta
e reintegra nella funzione di capoufficio dell'URC.
Difatti, secondo l'art. 69 cpv. 1 LPamm, dichiarato
applicabile dall'art. 67 cpv. 2 LORD, se il
Tribunale cantonale
amministrativo giudica il licenziamento ingiustificato, esso deve
limitarsi ad accertarlo nella propria sentenza.
Non può invece annullare il provvedimento,
ordinando la riassunzione o la reintegrazione del
dipendente licenziato nella funzione precedentemente occupata (STA
52.2011.238 dell'11 gennaio 2012 consid.
1.1;
52.2004.284 del 24 gennaio 2007 consid. 1.1).
Il legislatore ha deliberatamente escluso la possibilità di
obbligare lo Stato a riprendere alle sue dipendenze un impiegato nel quale non
ha più fiducia (cfr. RDAT I-1994 n. 19, consid. 4;
Marco Borghi/
Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, n. 1a ad art. 69).
1.4. Con questa riserva, il ricorso, tempestivo
(art. 46 LPamm), è
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base
della documentazione versata agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
LPamm). Le prove offerte dalla ricorrente non appaiono infatti
suscettibili di procurare a questo Tribunale la
conoscenza di ulteriori
elementi fattuali rilevanti per il giudizio,
tali da condurlo a
modificare la propria
opinione (cfr. STF 8C_770/2009 del 25
maggio 2010 consid. 5.2; DTF 134 I
140 consid. 5.3). L'incarto relativo alla procedura di disdetta, contenente
tutte le valutazioni dell'operato della dipendente, è già stato versato agli
atti. Risulta quindi superflua l'audizione del direttore della Divisione della giustizia
e del direttore del Dipartimento istituzioni. Parimenti dicasi per il presidente
dell'Ordine dei notai e i responsabili dell'ufficio federale del registro di
commercio, la cui testimonianza
appare d'acchito priva
di ogni pertinenza ai fini del presente giudizio. Altrettanto ininfluente è il
richiamo degli atti
del concorso n. 65 del 2011.
Infine, per quanto riguarda la richiesta dell'insorgente di essere
personalmente sentita, giova ricordare che né la legislazione cantonale, né
quella federale garantiscono alla parte il
diritto
di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa
possa far valere
le proprie ragioni per iscritto (STA 52.2010.336 del 7 dicembre 2010 consid. 1,
52.2005.238 dell'8 marzo 2006 consid. 1 e 52.2011.37 del 3 marzo 2011 consid.
1.3 e rinvii dottrinari e giurisprudenziali ivi citati).
2.
La ricorrente fa valere una violazione del diritto di essere sentita
in quanto l'autorità di nomina non le avrebbe dato accesso integrale agli atti
che la riguardano e non le avrebbe fornito - neppure in sede di risposta - una
precisa indicazione circostanziata dei motivi concreti e comprovati sui quali
si poggia la disdetta. A suo parere, infatti, il Governo sarebbe soggetto ad un
obbligo accresciuto di motivazione, poiché il licenziamento è basato unicamente
sulle dichiarazioni del direttore della Divisione della giustizia.
2.1. Innanzitutto, la SRU ha prodotto in
questa sede l'incarto
completo relativo alla procedura di disdetta,
contenente tutte le valutazioni dell'operato della dipendente. Ora, l'accesso
ad ogni atto di causa e le ampie possibilità di esprimersi che questo Tribunale
- il quale dispone di pieno potere cognitivo (cfr., a questo proposito, STA
52.2011.130/163 del 22 marzo 2013, consid. 2 e rinvii) - ha concesso alla
ricorrente hanno posto rimedio ad ogni eventuale violazione del diritto di
essere sentito posta in essere
dall'autorità
precedente. Le censure in tal senso sollevate nel
gravame vengono quindi
a cadere.
2.2. In secondo luogo, l'obbligo di
motivazione sancito dall'art. 26
LPamm è volto ad assicurare la
trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del
provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro
diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla
legittimità dell'atto impugnato (
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 1
ad art. 26 LPamm). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente
quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a
decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti
nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali
possibilità di impugnazione dello stesso (STA 52.2010.256 del 4 ottobre 2010,
consid. 2.1 e rinvii). Ora, la motivazione esposta
nella risoluzione
governativa
avversata è senz'altro sufficiente per comprendere le ragioni del licenziamento
per prova insoddisfacente. Tant'è che la dipendente l'ha impugnata in modo congruo
e completo, dimostrando di averne perfettamente compreso le ragioni e di
non aver subito alcuna offesa ai propri diritti di difesa. Stante
quanto
precede, le
critiche ricorsuali su
questi punti
sono infondate e
devono dunque essere respinte.
3.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LORD, nella
versione vigente fino al 31 luglio
2012, il primo anno
di servizio dei dipendenti cantonali è considerato di prova. Se la prova non è
soddisfacente, soggiunge il cpv. 2, l'autorità di nomina può dare in ogni tempo
la disdetta all'interessato con preavviso di un mese; la disdetta deve essere
motivata. Nei casi dubbi, l'autorità di nomina ha la facoltà di
prolungare il periodo di prova sino ad un massimo
di due anni
(art. 18 cpv. 4 LORD). Le finalità del periodo di prova consistono
nel verificare la capacità e l'idoneità del dipendente ad assumere una funzione
specifica e ad accertare la corrispondenza al profilo lavorativo ricercato (
Peter Hänni
, Das öffentliche Dienstrecht
der
Schweiz, 2. ed., Zurigo 2008, pag. 630
segg.). Per la natura
stessa del periodo di prova, i motivi di una
disdetta del rapporto di impiego durante questo periodo sono valutati senza
particolare severità e rigidità: la disdetta risulta giustificata già quando
sulla base di sufficienti valutazioni dei superiori si può supporre che il
dipendente non ha provato le sue capacità e idoneità alla funzione preposta, né
vi riuscirà in futuro. La disdetta durante il periodo
di prova può quindi intervenire, segnatamente, quando il dipendente per
motivi personali non è in grado di assolvere il proprio compito, quando si
instaura una situazione incompatibile con il buon funzionamento del servizio, o
quando risulta impossibile stabilire il necessario rapporto di fiducia e una
collaborazione senza attriti. La disdetta non deve necessariamente procedere
da specifiche colpe, mancanze o responsabilità del dipendente, bastando a
questo proposito qualsiasi fondata circostanza atta a giustificare il
provvedimento nell'interesse del servizio pubblico
(STF 2P.187/2003 del 27 novembre 2003 consid. 6.3; DTF 120 Ib 134 consid.
2a, 108 Ib 209 consid. 2; STA 52.2010.144 del 16 febbraio 2011 consid. 2 e
52.2011.238 dell'11 gennaio 2012
consid. 3).
4.
4.1. La ricorrente è
stata nominata capoufficio dell'URC a partire
dal
18 luglio 2011. Dopo sei mesi di attività l'operato della neoassunta
è
stato valutato negativamente dal suo diretto superiore; in particolare sono
state segnalate lacune nella conoscenza della materia e della lingua italiana,
nell'esercizio dell'attività di funzionario dirigente, nonché insufficienze
nell'orientamento al risultato e nel raggiungimento degli obiettivi, nella
qualità del lavoro, nella competenza professionale e nella capacità di
conduzione dell'ufficio. Nella medesima occasione il funzionario dirigente
nonché direttore della Divisione della giustizia, avvocato __________, ha nondimeno
ritenuto che tali carenze potessero essere colmate con corsi intensivi di
italiano ed un maggiore studio della materia sulla base di pubblicazioni e/o
guide pratiche. Ha quindi discusso e concordato con l'insorgente gli obiettivi da
raggiungere, ponendo nuovamente l'accento sulla necessità che la stessa
assumesse effettivamente il ruolo di capoufficio
oltre ad approfondire e migliorare la conoscenza della materia e della lingua
italiana
(cfr. valutazione del 6° mese del 20 dicembre 2011: doc.
26). Il giudizio del funzionario dirigente è del
resto stato sottoscritto
dalla dipendente senza alcuna riserva, a
dimostrazione del fatto
che le valutazioni
espresse e gli obiettivi posti sono stati da
essa condivisi. Gli atti di
causa fanno anche stato in modo peraltro chiaro del fatto che, sin dall'inizio
della collaborazione con la
ricorrente, il
suo diretto superiore si è più volte adoperato per
consentirle di
conformarsi alle modalità di lavoro dell'ufficio, evidenziando in svariate
occasioni l'importanza di investire maggior tempo nella propria formazione
(cfr. scambio di messaggi di
po
sta
elettronica agli atti, in particolare quelli del 15 luglio e del 24
novembre 2011: doc. E; nonché la precitata
valutazione periodica e gli obiettivi ivi indicati: doc. 26).
Il rapporto del 10 aprile
2012 del direttore della Divisione della giustizia (doc. 30) si concentra
sostanzialmente sulle medesime carenze già evidenziate il 20 dicembre 2011, a dimostrazione del fatto che la dipendente, nonostante fosse già trascorsa buona parte del periodo
di prova e la pattuizione delle modalità di miglioramento volte essenzialmente
a garantire un'effettiva
assunzione del ruolo di capoufficio,
ha palesato solo un minimo impegno che non ha tuttavia sortito alcun sostanziale
progresso apprezzabile.
4.2. Ora, ferme queste premesse, va detto
che il quadro complessivo
che scaturisce dalle valutazioni operate dall'avvocato
__________, sulla cui oggettività non vi è motivo di dubitare, non depone
certamente a favore della competenza, della preparazione, dell'idoneità e della
capacità della ricorrente a svolgere la funzione per la quale è stata assunta. Balzano
in particolare all'occhio le difficoltà linguistiche della ricorrente, di
madrelingua francese, confrontata con un team consistente di collaboratori e
una considerevole utenza da gestire appropriatamente a fronte
di una materia specifica notoriamente complessa
tanto dal profilo
tecnico quanto da quello giuridico. Ciò avrebbe dovuto
spingere l'insorgente ad attivarsi in modo maggiormente coscienzioso da subito
- indipendentemente dalle esortazioni del suo diretto superiore - per
approfondire la propria formazione sia per l'aspetto linguistico sia per quello
tecnico-giuridico della materia. Sennonchè, ad oltre quattro mesi dall'assunzione
della funzione, essa non si era ancora adoperata per migliorare le proprie conoscenze
linguistiche; il fatto poi che tale inoperatività sia molto verosimilmente riconducibile
alle modalità di frequenza (giornaliera o serale) dei corsi è irrilevante ai
fini del giudizio (cfr. messaggio di posta elettronica del 24 novembre 2011:
doc. E). Neppure poteva supplire a tale manchevolezza la circostanza che i suoi
collaboratori si fossero resi da subito disponibili per controllare la
corrispondenza in uscita (cfr. pag. 4 della
replica). A parte il fatto
che tale soluzione appare oltremodo semplicistica
e quantomeno discutibile, essa trascura nondimeno di considerare che l'attività
in generale di qualsiasi funzionario dirigente - e, quindi, anche quella della
ricorrente - è caratterizzata da svariati compiti di responsabilità (notoriamente
insiti nel ruolo specifico che riveste) che vanno ben oltre a quello del
disbrigo della cosiddetta "posta
in
uscita". Non v'è dubbio inoltre che il fatto di aver invero sostanzialmente
sottovalutato l'aspetto formativo - di fondamentale importanza affinchè un
capoufficio possa fungere da supporto per i propri collaboratori, possa
identificare le problematiche e le possibili soluzioni, rispettivamente
migliorare l'efficacia del proprio servizio e dell'ufficio in generale
implementando in modo
propositivo ed efficace
nuove idee - si sia ripercorso negativamente
sulla qualità delle
prestazioni lavorative della ricorrente. Le circostanze indicate dal suo diretto
superiore, a titolo esemplificativo e non esaustivo nel doc. 30, confermano che
dopo otto mesi di
attività (tolto, quindi, il
periodo di assenza dovuto a malattia) - la
dipendente non è riuscita a
dimostrare le sue capacità e idoneità alla funzione preposta di capoufficio
dell'URC, né vi sarebbe riuscita in futuro.
4.3. Le palesi incapacità e le gravi lacune dimostrate dalla
ricorrente durante il periodo di prova hanno
giustamente convinto
l'autorità di
nomina di rinunciare definitivamente ad avvalersi dei
suoi servizi. In
considerazione delle finalità del periodo di prova e del metro di giudizio dell'autorità
di nomina (cfr. sopra consid. 3),
la
decisione di disdire il rapporto di lavoro durante
il periodo di
prova regge quindi alle
censure ricorsuali, indipendentemente
dall'asserita inesistenza di un
disservizio riconducibile all'operato della
dipendente,
rispettivamente di una sua inabilità lavorativa per
malattia, elementi
che non sono influenti per il presente giudizio.
5.
Sulla scorta di quanto precede, il
ricorso, nella misura in cui è ricevibile, deve quindi essere respinto. La
tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art.
28
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria