ti_gerichte · 32.2018.12 · 2017-12-20 · it
Negato a ragione all'assicurata il diritto a prestazioni. Valore probatorio perizia SAM. Raffronto percentuale

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.01.2019 32.2018.12
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.01.2019 32.2018.12
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.01.2019 32.2018.12

Raccomandata
Incarto
n.
32.2018.12
cr
/DC/
sc
Lugano
28 gennaio 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Cinzia Raffa Somaini
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 26 gennaio 2018 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione del 20 dicembre 2017 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per l'invalidità
ritenuto,
in fatto
1.1.   In data 18 settembre 2015 RI
1, nata nel 1960, di professione infermiera, ha presentato una domanda volta
all’ottenimento di prestazioni AI per adulti indicando, quale danno alla
salute, “problemi alla schiena” (doc. 2).
1.2.   Dopo avere esperito gli
accertamenti medici ed economici del caso e, in particolare, una perizia
pluridisciplinare a cura del Servizio Accertamento Medico dell’Assicurazione
Invalidità (SAM) (doc. 102), con progetto di decisione del 14 agosto 2017 (doc.
105), l’Ufficio AI ha rifiutato all’interessata il diritto ad una rendita e a
provvedimenti professionali, ritenuto un grado di invalidità insufficiente per
ottenere il diritto a prestazioni.
A seguito delle
osservazioni, corredate da nuova documentazione medica, presentate
dall’interessata, rappresentata dalla __________ (doc. 120), contro il progetto
di decisione citato e dopo avere richiesto un complemento peritale al SAM (cfr.
doc. 130), con decisione del 20 dicembre 2017 l’Ufficio AI ha confermato il
rifiuto di prestazioni (doc. 132).
1.3.   Contro la succitata decisione
l’assicurata, rappresentata dall’avv. RA 1, ha interposto il presente ricorso,
postulando l’annullamento della decisione impugnata e il rinvio degli atti
all’Ufficio AI affinché completi gli accertamenti medici necessari e si
pronunci nuovamente sul diritto a prestazioni.
Il rappresentante legale
dell’assicurata ha inoltre postulato la concessione dall’assistenza giudiziaria
con gratuito patrocinio per la procedura ricorsuale (doc. I).
Sostanzialmente il
patrocinatore della ricorrente ha contestato l’affidabilità della perizia
pluridisciplinare posta alla base della decisione dell’amministrazione,
criticando innanzitutto il fatto che attribuendo il mandato peritale al SAM
l’Ufficio AI non abbia garantito il sistema aleatorio di assegnazione
SuisseMED@P. Il legale ha infatti sottolineato che nel caso di assicurati
ticinesi è praticamente sempre il SAM di Bellinzona ad effettuare le perizie
pluridisciplinari.
Inoltre, secondo il parere
dell’avv. RA 1, la perizia pluridisciplinare del SAM risulterebbe incompleta e
non sufficientemente approfondita, sia per quanto concerne gli aspetti
reumatologici, che quelli neurologici e psichiatrici.
Parimenti contestato il
fatto che i periti non abbiano valutato in concreto l’impatto delle diverse
patologie di cui è affetta l’assicurata sulla sua capacità lavorativa residua.
Da qui la necessità di
rinvio degli atti all’amministrazione per la messa in atto degli
approfondimenti del caso (doc. I).
1.4.   In data 19 febbraio 2018, il
patrocinatore dell’assicurata ha trasmesso al TCA il certificato municipale per
l’ammissione all’assistenza giudiziaria e la relativa documentazione (doc. VI +
1-5).
1.5.   Con la risposta di causa l’Ufficio
AI - dopo avere nuovamente interpellato gli specialisti del SAM per una presa
di posizione riguardo alle contestazioni ricorsuali (cfr. doc. VIII/1 allegato
alla risposta di causa) - ha chiesto la reiezione del ricorso e la conferma
della decisione contestata, ritenendo corretta sia la valutazione
medico-teorica, che il grado di invalidità (doc. VIII).
1.6.   In data 16 marzo 2018 il
patrocinatore dell’assicurata ha prodotto ulteriore documentazione medica (X +
1-2).
1.7.   Il 26 aprile 2018 l’avv. RA 1
ha trasmesso al TCA il referto concernente degli accertamenti medici ai quali
l’interessata si è sottoposta presso il proprio paese d’origine, con la relativa
traduzione in italiano (doc. XIV + 1-2).
1.8.   Con osservazioni del 27
aprile 2018 l’Ufficio AI - basandosi sulla nuova presa di posizione da parte
degli specialisti del SAM in merito alla documentazione medica prodotta dalla ricorrente
(doc. XVI/1-5) - ha chiesto nuovamente la reiezione del ricorso (doc. XVI).
1.9.   In data 7 maggio 2018, l’UAI
ha osservato che il referto redatto in __________ non apporti nuove
informazioni, come ritenuto dal SMR (doc. XVII/1), chiedendo ancora una volta
la reiezione del ricorso (doc. XVII).
1.10.   Con osservazioni del 13 giugno
2018, il patrocinatore della ricorrente si è riconfermato nelle precedenti
allegazioni (doc. XX).
Tale scritto
dell’assicurata è stato trasmesso all’amministrazione (doc. XXI), per
conoscenza.
in diritto
2.1.   Oggetto del contendere è
sapere se a ragione, oppure no, l’Ufficio AI ha negato all’assicurata il
diritto a prestazioni.
Secondo l'art. 4 cpv. 1
LAI in relazione con gli artt. 7 e 8 LPGA, con invalidità s'intende
l'incapacità al guadagno presunta permanente o di rilevante durata, cagionata
da un danno alla salute fisica o psichica, conseguente a infermità congenita,
malattia o infortunio.
Gli elementi fondamentali dell'invalidità,
secondo la surriferita definizione, sono dunque un danno alla salute fisica o
psichica conseguente a infermità congenita, malattia o infortunio, e la
conseguente incapacità di guadagno.
Occorre quindi che il danno
alla salute abbia cagionato una diminuzione della capacità di guadagno, perché
il caso possa essere sottoposto all'assicurazione per l'invalidità (
Scartazzini
, Les rapports de causalité
dans le droit suisse de la sécurité sociale, Basilea e Francoforte sul Meno
1991, pag. 216 segg.).
Per incapacità al lavoro s'intende
qualsiasi incapacità, totale o parziale, derivante da un danno alla salute
fisica, mentale o psichica di compiere un lavoro ragionevolmente esigibile
nella professione o nel campo di attività abituale. In caso d'incapacità al
lavoro di lunga durata possono essere prese in considerazione anche le mansioni
esigibili in un'altra professione o campo d'attività (art. 6 LPGA).
L'incapacità al guadagno è
definita all'art. 7 LPGA e consiste nella perdita, totale o parziale, della
possibilità di guadagno sul mercato del lavoro equilibrato che entra in
considerazione, provocata da un danno alla salute fisica, mentale o psichica e
che perdura dopo aver sottoposto l'assicurato alle cure ed alle misure
d'integrazione ragionevolmente esigibili.
Secondo l’art. 8 cpv. 1 LPGA, è
considerata invalidità l’incapacità al guadagno totale o parziale
presumibilmente permanente o di lunga durata.
La nozione d'invalidità di cui
all'art. 4 cpv. 1 LAI e 8 cpv. 1 LPGA è di carattere giuridico economico, non
medico (DTF 116 V 249 consid. 1b).
L'art. 28 cpv. 1
LAI prevede che l'assicurato ha diritto ad una rendita se: a. la sua capacità
al guadagno o la sua capacità di svolgere le mansioni consuete non può essere
ristabilita, mantenuta o migliorata mediante provvedimenti d'integrazione ragionevolmente
esigibili; b. ha avuto un'incapacità al lavoro (art. 6 LPGA) almeno del 40% in
media durante un anno senza notevole interruzione; e c. al termine di questo
anno è invalido (art. 8 LPGA) almeno al 40%.
L'art. 28 cpv. 2 LAI prescrive
che gli assicurati hanno diritto ad una rendita intera se sono invalidi almeno
al 70%, a tre quarti di rendita se sono invalidi almeno al 60%, ad una mezza
rendita se sono invalidi almeno al 50% o a un quarto di rendita se sono invalidi
almeno al 40%.
Tuttavia, il diritto alla
rendita nasce al più presto dopo 6 mesi dalla data in cui l'assicurato ha
rivendicato il diritto alle prestazioni conformemente all'art. 29 cpv. 1 LPGA,
ma al più presto a partire dal mese seguente il compimento dei 18 anni (art. 29
cpv. 1 LAI).
In virtù dell'art. 28a cpv. 1
LAI,
per valutare l'invalidità di un assicurato che esercita
un'attività lucrativa si applica l'articolo 16 LPGA. Il Consiglio federale
definisce il reddito lavorativo determinante per la valutazione
dell'invalidità.
Ai sensi dell'art. 16 LPGA, il
grado d'invalidità è determinato stabilendo il rapporto fra il reddito del
lavoro che l'assicurato conseguirebbe dopo l'insorgenza dell'invalidità e dopo
l'esecuzione di eventuali provvedimenti d'integrazione, nell'esercizio di
un'attività lucrativa ragionevolmente esigibile da lui in condizioni normali di
mercato del lavoro (reddito da invalido) ed il reddito del lavoro che egli
avrebbe potuto conseguire se non fosse diventato invalido (reddito da valido).
Si confronta perciò il reddito
che l'assicurato avrebbe potuto conseguire se non fosse divenuto invalido con
quello che egli può tuttora realizzare, benché invalido, sfruttando la residua
capacità lavorativa in attività da lui ragionevolmente esigibili in condizioni
normali del mercato del lavoro, previa adozione di eventuali provvedimenti
integrativi (
metodo generale del raffronto dei redditi
; DTF 128 V 30
consid. 1, 104 V 136 consid. 2a e 2b; Pratique VSI 2000 pag. 84 consid. 1b).
Nel confronto dei redditi la giurisprudenza - di regola - non
tiene conto di fattori estranei all'invalidità, come ad esempio la formazione
professionale, le attitudini fisiche e psichiche e l'età dell'assicurato (RCC
1989 p. 325; DTF 107 V 21; Scartazzini, op. cit., pag. 232). La misura
dell'attività ragionevolmente esigibile dipende, d'altra parte, dalla
situazione personale dell'assicurato e dalla possibilità di applicazione di
misure reintegrative. La situazione personale dell'assicurato è essenziale per
la valutazione della residua capacità al guadagno. Secondo il TFA i due
redditi, dalla cui differenza emerge il grado dell'incapacità di guadagno,
vanno stabiliti in maniera precisa. Se ciò non è possibile, devono essere
calcolati sulla base di una valutazione fondata sulle circostanze concrete (SVR
1996 IV Nr. 74 consid. 2a, DTF 114 V 313 consid. 3a).
Nella DTF 107 V 21 consid. 2c, la Corte federale ha stabilito che l'assicurazione per l'invalidità non è tenuta a rispondere qualora l'assicurato,
in ragione della sua età, di una carente formazione oppure a causa di
difficoltà di apprendimento o linguistiche, non riesce a trovare concretamente
un'occupazione (giurisprudenza confermata dall'allora TFA [dal 1° gennaio 2007:
TF] con sentenza
U 156/05 del 14
luglio 2006, consid. 5).
2.2.   Nella fattispecie in esame,
l’Ufficio AI ha
incaricato il SAM di eseguire una
perizia pluridisciplinare.
Dal
referto peritale del 20 luglio 2017 risulta che i periti hanno fatto capo a
consultazioni specialistiche esterne: reumatologica (dr. __________),
neurologica (dr.ssa __________) e psichiatrica (dr.ssa __________).
Sulla
base delle risultanze dei singoli consulti e degli accertamenti eseguiti presso
il citato centro d’accertamento, i periti del SAM hanno posto quali diagnosi
con ripercussioni sulla capacità lavorativa quelle di “1. vescica iperattiva
con dissinergia detrusore-sfintere e incontinenza d’urgenza, di origine
indeterminata: non evidenza attuale di una malattia neurologica del sistema
nervoso centrale o periferico alla base del disturbo; studio neurofisiologico
(PESS del nervo pudendo, PESS nero tibiale bilaterale) nella norma; 2.
Fibromialgia; 3. Sindrome cervicospondilogena cronica: avanzate osteocondrosi
C5/C6 e C6/C7 e lieve osteocondrosi C3/C4 senza neurocompressione; 4. Lievi
dolori e deficit funzionali residui a livello dell’articolazione interfalangea
prossimale e dell’articolazione metacarpofalangea del V dito della mano ds dopo
frattura intraarticolare dislocata, trattata con osteosintesi”, mentre quali
diagnosi senza influenza sulla capacità lavorativa hanno indicato quelle di
“emicrania senz’aura; insonnia di induzione e di mantenimento del sonno di
origine multifattoriale (dolori cronici, stato d’ansia, disturbo vescicale);
disturbo d’ansia generalizzata” (pag. 347 incarto AI).
Dopo un’esauriente
discussione tra tutti i medici coinvolti, gli specialisti del SAM hanno
considerato l’assicurata globalmente abile al lavoro al 65% (diminuzione del
rendimento del 35%) nella precedente attività di infermiera in un reparto di
chirurgia, mentre in attività adatte, rispettose delle sue limitazioni
funzionali, hanno ritenuto l’interessata abile al lavoro nella misura dell’80%
(normale tempo di lavoro con riduzione del rendimento del 20%) (pag. 351
incarto AI).
2.3.   Il patrocinatore della ricorrente
ha, a titolo preliminare, contestato il fatto che l’Ufficio AI abbia attribuito
al SAM di Bellinzona il mandato di eseguire una perizia pluridisciplinare,
ritenendo che tale modo di procedere, costantemente attuato per gli assicurati
del Canton Ticino, non sia rispettoso del sistema aleatorio di assegnazione
delle perizie SuisseMED@P.
Già solo per tale ragione,
quindi, a suo parere, occorrerebbe procedere all’annullamento della presente
procedura e al rinvio degli atti all’amministrazione per la messa in atto di
nuovi accertamenti peritali.
Su
questo argomento, in una STCA 32.2014.154 del 3 giugno 2015, al consid. 2.6., questa
Corte si è così espressa:
"
Non spetta al TCA, bensì
all'UFAS, trovare una soluzione che rispetti anche per il Cantone Ticino quanto
stabilito dall'Alta Corte, senza allungare i tempi delle procedure per gli
assicurati ticinesi e senza provocare un sensibile aumento dei costi.
Questo Tribunale ritiene comunque che,
innanzitutto, dovrebbe essere ribadita ed intensificata (cfr. consid. 1.12) la
richiesta ad alcuni dei centri peritali già convenzionati con l'UFAS di
disporre di medici nell’organico o come consulenti esterni da interpellare in
caso di necessità, che siano in grado di effettuare perizie (soprattutto
psichiatriche) anche in lingua italiana.
Il TCA formula poi l'ipotesi di creare un
altro centro peritale di lingua italiana (ad esempio dal Rapporto annuale 2014
del ZMB di Basilea a pag.4 risulta che, in quella regione, vi sono attualmente
5 centri peritali), coinvolgendo l'Ordine dei medici e magari approfittando
delle conoscenze di cui dispongono le numerose cliniche private presenti sul
territorio cantonale, dove sono attivi specialisti di diverse discipline
mediche (…).
Il vantaggio di un nuovo centro peritale in
Ticino sarebbe quello di disporre di medici che padroneggiano spesso le tre
lingue nazionali e che potrebbero così essere disponibili per effettuare le
perizie anche  per degli assicurati provenienti da tutta la Svizzera.
Questo Tribunale ritiene infine che soltanto
un sistema che permetta ogni volta la scelta tra un certo numero di centri
peritali (almeno tre), garantisca realmente il rispetto del principio
aleatorio.
L'UAI è pertanto invitato ad attivarsi presso
l'UFAS per mettere in atto al più presto i correttivi necessari per adattare
l'attuale prassi alla giurisprudenza federale, senza che ne derivi alcun
peggioramento per gli assicurati di lingua italiana per quanto riguarda i tempi
di attesa.” (STCA citata consid. 2.6 pagg. 31 e 32)
Sul tema
cfr.
D. Cattaneo
, “Novità
legislative e giurisprudenziali in materia di assicurazioni sociali” in RtiD
II-2016 pag. 325 seg. (340).
In
una successiva sentenza 32.2016.112 del 2 ottobre 2017, cresciuta incontestata
in giudicato, il TCA ha sviluppato le seguenti considerazioni:
"
(…) Ora,
in sede dibattimentale del 5 settembre 2017 la rappresentante dell’Ufficio AI,
a titolo di aggiornamento della situazione, ha deposto quanto segue:
“ In risposta alle censure sollevate dalla ricorrente
in merito alla non aleatorietà delle perizie pluridisciplinari svolte su
mandato dell’UAI si puntualizza che l’Ufficio AI ha proceduto come di consueto
a l’emissione nella piattaforma SuisseMedap dei dati inerenti l’assicurata e
non ha proceduto ad una scelta del centro peritale autonoma e nemmeno dei
periti che poi sono stati designati dal SAM.
Per
quanto concerne il nostro Ufficio non abbiamo ricevuto ulteriori informazioni
rispetto a quanto indicato dall’UFAS con lo scritto del 17.12.2015 trasmesso
all’IAS dove era indicato che anche il Cemed di Nyon era disposto a svolgere le
perizie in italiano e che le necessarie modifiche alla piattaforma SuisseMedap
sono state realizzate per tale procedere.
(…)
Sono in
corso delle verifiche sul territorio per trovare delle eventuali ulteriori
collaborazioni  con Ospedali o Cliniche e ciò per trovare delle ulteriori
alternative per offrire la possibilità di perizie pluridisciplinari nella
Svizzera Italiana. Spetterebbe comunque all’UFAS mettere in atto tali
verifiche.” (Cfr. verbale 5 settembre 2017, XXVI).”
(…).
Fatto sta che oggigiorno non risulta che nella Svizzera italiana
vi siano almeno tre centri peritali, numero minimo che possa realmente
garantire il rispetto del principio aleatorio, così come auspicato nella STCA
citata del 3 giugno 2015.
Questa Corte, al riguardo, non può che ribadire quanto già
stabilito nel giugno 2015.
L’annullamento della presente procedura, quale misura
sanzionatoria proposta dalla ricorrente, non risulta tuttavia proponibile. Il
TCA segnalerà comunque all’UFAS che l’attuale situazione è insoddisfacente. (…)”
L’11
gennaio 2018 il Presidente del TCA ha inviato il seguente scritto all’avv. Ralf
Kocher, Capo del servizio giuridico dell’UFAS, settore dell’assicurazione per
l’invalidità:
"
Con
riferimento alla mia lettera dell’8 ottobre 2015, alla sua risposta del 6
novembre 2015 e allo scritto dell’UFAS del 15 agosto 2016 al Tribunale
federale, ai Tribunali cantonali delle assicurazioni e al Tribunale
amministrativo federale, sul tema citato le comunico che in una sentenza
32.2016.133 del 2 ottobre 2017 il TCA ha constatato che il problema, per quel
che riguarda il Canton Ticino, non è purtroppo ancora stato risolto malgrado il
lungo tempo trascorso.
Nella risposta di causa relativa a quell’incarto, l’Ufficio AI ha
in particolare sottolineato che:
“ (…)
Le
imperfezioni del sistema SuisseMED@P per il Cantone Ticino sono state
sottolineate dal lodevole TCA con sentenza inc. n. 32.2014.154, come ripreso da
controparte, con indicazione della necessità di porre i correttivi al sistema
per il Cantone Ticino, affinché rispetti quanto stabilito dall’Alta Corte per
il principio di aleatorietà.
Si
rileva che tale questione è di competenza dell’Ufficio federale delle
assicurazioni sociali (UFAS), il quale conclude le convenzioni con i vari
centri peritali. Infatti, l’Ufficio AI del Cantone Ticino, come anche i
restanti Uffici AI della Svizzera è semplice utente della piattaforma. Lo
scrivente Ufficio AI non ha nessuna competenza nella gestione della piattaforma
SuisseMED@P.
Da subito
lo scrivente Ufficio AI aveva segnalato a chi di dovere (UFAS) la problematica,
come invitato dal lodevole TCA. Dando seguito a tale richiesta, l’UFAS ha reso
nota l’introduzione nella piattaforma informatica del Centro CEMed di Nyon,
quale secondo istituto in grado di offrire perizie in lingua italiana. (…).”
(cfr. sentenza citata, consid. 2.4, pag. 10)
Per gli assicurati di lingua italiana non vi sono dunque ancora a
disposizione almeno tre centri peritali, numero minimo che possa realmente
garantire il rispetto del sistema aleatorio.
Alla luce di quanto appena esposto, mi rivolgo a lei per sapere
come l’UFAS intende risolvere la questione e fare in modo che anche per gli
assicurati ticinesi il metodo aleatorio prescritto dal Tribunale federale venga
applicato correttamente, dal profilo materiale.”
L’avv. Ralf Kocher ha così
risposto il 16 marzo 2018:
"
(…)
I.    Situazione attuale
La situazione attuale vede 30 centri legati all'UFAS da una
convenzione concernente lo svolgimento di perizie mediche pluridisciplinari per
la valutazione dei diritti alle prestazioni dell'assicurazione invalidità. Di
questi centri, 22 sono situati in cantoni germanofoni, 8 in cantoni francofoni
e 1 in Ticino. La piattaforma SuisseMED@P distribuisce le perizie
pluridisciplinari ai centri peritali in funzione della lingua ufficiale del
cantone in cui svolgono la loro attività.
Al momento unicamente il SAM svolge perizie in lingua italiana.
II.   Possibilità di sviluppo
Dalle prime valutazioni fatte in seguito all'introduzione del
principio aleatorio e della piattaforma SuisseMED@P è emerso che la domanda di
perizie specialistiche pluridisciplinari è molto più elevata dell'offerta e che
per questo motivo numerosi mandati non potevano essere distribuiti. Il
Consigliere Federale Alain Berset ha affrontato questa problematica con i
rappresentanti dei governi cantonali con Io scopo di convincere gli ospedali
pubblici e universitari ad attivarsi nell'ambito delle perizie pluridisciplinari
e di garantire ai periti un'offerta di formazione appropriata. In questo
contesto è stata sollecitata anche la svizzera italiana.
Tra le varie possibilità di sviluppo delle perizie in lingua
italiana le varianti seguenti sono entrate in considerazione.
1.
Apertura
di un nuovo centro sul territorio cantonale
Nella nostra lettera del 6 novembre 2015, le abbiamo comunicato che
l'UFAS ha contattato il Consigliere di Stato Paolo Beltraminelli pregandolo di
esaminare l'opportunità di aprire almeno un secondo centro peritale sul
territorio cantonale. Nel cercare di concretizzare questo progetto le autorità
cantonali ticinesi si sono trovate di fronte alla difficoltà di reperire medici
disposti a collaborare con strutture già esistenti in modo da garantire un
contingente minimo di perizie. All'ora attuale l'istituzione di un nuovo centro
di lingua italiana non appare verosimile.
2.   I centri
convenzionati effettuano perizie in lingua italiana (lettura dell'incarto,
visite e/o redazione del rapporto)
In più occasioni e durante la procedura di acquisizione di nuovi
partner contrattuali, l'UFAS ha invitato i centri peritali situati al di fuori
del Cantone Ticino e dei Grigioni italiani ad effettuare perizie in lingua
italiana. E' noto che alcuni di questi centri abbiano già organizzato delle
perizie in lingua italiana su richiesta diretta, tuttavia nessuno dei centri
esistenti ritiene di disporre delle capacità necessarie per poter proporre con
regolarità perizie in lingua italiana.
Un solo centro peritale ha reagito positivamente al nostro
appello. Per motivi organizzativi questo centro non ha mai proposto dei periti
italofoni sulla piattaforma.
Come le abbiamo riferito nel nostro scritto del 26 febbraio 2015,
la convenzione non prevede nessun obbligo dei centri peritali ad operare in più
lingue nazionali, all'UFAS manca dunque uno strumento per spingere i centri ad
esperire perizie in italiano.
I due centri che hanno, per un breve periodo, effettuato perizie
anche in una seconda lingua nazionale hanno sospeso quest'attività poiché
confrontati a vari problemi: numerosi no-shows, difficoltà organizzative,
difficoltà nel trovare un consenso sulla scelta dell'interprete, costi più
elevati per rapporto alle normali perizie, ecc.
3
I
centri convenzionati effettuano perizie con l'aiuto di interpreti e traduzione
degli atti
Una delle varianti immaginabili sarebbe quelle di fare esperire
delle perizie di assicurati italofoni presso centri convenzionati grazie
all'aiuto di interpreti durante gli accertamenti medici e alla traduzione degli
atti e del rapporto peritale.
Questa soluzione comporta parecchi effetti negativi. Tra le varie
difficoltà citiamo il prolungamento della procedura che la traduzione degli
atti comporterebbe (in una fase iniziale di SuisseMED@P i centri avevano
espressamente fatto domanda di esaminare la documentazione medica nella sola
lingua del centro), l'affidabilità delle traduzioni (i termini tecnici
richiedono una conoscenza approfondita della medicina e delle assicurazioni
sociali), le tratte particolarmente lunghe da percorrere a più riprese per
raggiungere il centro peritale (molti centri organizzano gli esami su più
giorni non consecutivi). Con questa soluzione tutti i centri convenzionati
entrerebbero in linea di conto con la conseguenza che le perizie espletate in
lingua italiana diminuirebbero drasticamente essendo le capacità dei centri
germanofoni maggiori.
III. Metodo aleatorio – perché è stato introdotto
L'art. 72
bis
cpv. 2 OAI in vigore dal 1° marzo 2012,
prescrive che i mandati per perizie mediche che interessano tre o più discipline
sono attribuiti con metodo aleatorio. Le perizie pluridisciplinari possono
essere eseguite solo da centri convenzionati con l'Ufficio federale delle
assicurazioni sociali.
Questa disposizione d'ordinanza fa seguito alla sentenza DTF 137 V
210 del 28 giugno 2011 del Tribunale federale. In questa sentenza l'Alta corte
ha preso posizione su diverse questioni relative alle perizie pluridisciplinari
e ha modificato la sua prassi pluriennale. Fondamentalmente, il Tribunale federale
ha constatato che la raccolta di basi decisionali mediche presso gli istituti
esterni preposti all'allestimento di perizie quali i servizi d'accertamento
medico nell'Al e il loro utilizzo anche in giudizio sono di per sé conformi
alla Costituzione e alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. D'altra parte,
il Tribunale federale ha riconosciuto dei rischi latenti di lesione delle
garanzie processuali derivanti dal potenziale di guadagno inerente all'attività
svolta dal centro d'osservazione medica per conto dell'assicurazione invalidità
(consid. 2.4).
I possibili rischi di violazione derivavano dalle situazioni
seguenti:
a)  La
possibilità degli uffici Al di scegliere liberamente il centro peritale e
dunque l'opportunità di evitare gli istituti che attestano più frequentemente
un'inabilità lavorativa rispetto agli altri (consid. 2.4.1);
b) La
mancanza di una differenziazione del forfait per le perizie e dunque il
pericolo che il centro peritale non intraprenda tutti i necessari accertamenti
(consid. 2.4.2);
c)  La
scelta di una forma giuridica di società di capitale orientata al profitto
insieme alle aspettative del mandante (consid. 2.4.3);
d)  L'obiettivo
non legale di ridurre il tasso di rendite per ridurre il debito
dell'assicurazione invalidità (consid. 2.4.4).
Per evitare la concretizzazione di questi rischi il Tribunale
federale ha ritenuto necessario prevedere dei correttivi (consid. 2.5):
-    Conferimento
dei mandati peritali ai centri d'osservazione medica dell'Al secondo il
principio della casualità (consid. 3.1);
-    Differenziazione minima della tariffa peritale (consid.
3.2);
-    Miglioramento
e unificazione delle esigenze qualitative e del controllo di qualità (consid.
3.3);
-    Rafforzamento
dei diritti di partecipazione per una corretta perizia a cura del centro
d'osservazione medica (consid. 3.4).
L'apertura della piattaforma informatica SuisseMED@P rappresenta
la concretizzazione del primo correttivo.
IV. Status quo?
Attualmente il SAM è dunque l'unico centro attivo sulla piattaforma
SuisseMED@P che propone perizie in lingua italiana.
La domanda che si pone è se in assenza di più centri peritali che
realizzano perizie in lingua italiana vi sia una lesione dell'art. 72
bis
cpv. 2 OAl.
Se ci riferiamo ai motivi che hanno portato il Tribunale federale
ad imporre i citati correttivi all'amministrazione si osserva che i rischi
descritti (v. sopra II, a-d) non si avverano necessariamente nella realtà delle
perizie in lingua italiana. Innanzitutto il SAM non è organizzato in una
società di capitale orientata al profitto, ma fa parte dell'Ente ospedaliero
cantonale che è un ente pubblico (consid. 4.3). Di conseguenza il rischio
finanziario paventato dall'Alta corte ha una probabilità di realizzazione di
gran lunga ridotta se non inesistente. In secondo luogo non esiste una
possibilità di libera scelta per l'ufficio Al del Ticino e dei Grigioni come
potrebbe accadere in altre realtà linguistiche (consid. 2.4.1). Infine se si
dovesse prendere in considerazione anche il tasso delle nuove rendite
attribuite dall'ufficio Al del Ticino, tasso che si situa notevolmente al di
sopra della media svizzera, si potrebbe per lo meno dubitare che il SAM si
lasci influenzare dall'obiettivo politico di ridurre le rendite allo scopo di tagliare
il debito dell'assicurazione invalidità (consid. 2.4.4).
V.   Conclusioni
L'apertura di un secondo centro peritale sul territorio ticinese
resta tuttora auspicata. Tuttavia, alla luce di quanto esposto e considerato
che il SAM dispone di capacità sufficienti e che attinge ad un vasto bacino di
esperti situati su tutto il territorio cantonale, riteniamo che la situazione
attuale possa essere considerata accettabile.”
Il 28 marzo 2018 il
Presidente del TCA ha inviato all’avv. Monica Maestri, capo dell’Ufficio
assicurazione invalidità, una lettera del seguente tenore:
"
Le invio
la copia del mio scritto dell’11 gennaio 2018 all’UFAS e la rispettiva risposta
del 16 marzo 2018 e le assegno un termine di
10 giorni
per trasmettere
una presa di posizione dell’UAI sulle possibilità ipotizzate dall’Autorità di
vigilanza.
La invito anche a precisare se, attualmente le perizie
pluridisciplinari le svolge tutte il SAM oppure se ne effettua anche il CEMED
di Nyon.”
L’avv.
M. Maestri ha così risposto il 10 aprile 2018:
"
(…) Successivamente
alla sentenza dell'Alta Corte pubblicata in DTF 137 V 210 (9C_243/2010 del 8
giugno 2011) e alla conseguente modifica apportata all'art. 72
bis
OAI, i mandati riguardanti perizie pluridisciplinari (tre o più discipline
mediche) sono attribuiti tramite la piattaforma SuisseMED@P, secondo il metodo
aleatorio, a centri peritali convenzionati con l'UFAS.
Il sistema via piattaforma SuisseMED@P concretizza il principio di
aleatorietà istituito all'art. 72bis cpv. 2 OAI, correttivo proposto dal TF
nella sentenza di principio citata.
La gestione del sistema via piattaforma SuisseMED@P è di
competenza dell'UFAS. L'UAI del Cantone Ticino è semplice utente della
piattaforma, alla stregua degli altri UAI presenti in Svizzera.
L'UAI si limita ad inserire i dati necessari ed il sistema via
piattaforma SuisseMED@P, in funzione di un algoritmo, determina la scelta del
centro peritale in base alle disponibilità nelle varie discipline mediche
richieste, alla possibilità di realizzare la perizia nella lingua di procedura
indicata e al tempo di attesa.
L'UFAS ha concluso convenzioni con 30 centri peritali, di cui 22
sono situati in Svizzera tedesca contro gli 8 presenti in Svizzera romanda ed 1
unico centro situato nel Cantone Ticino, ovvero il Servizio accertamento medico
di Bellinzona (SAM). Se la piattaforma SuisseMED@P, come ribadito, distribuisce
le perizie pluridisciplinari ai centri peritali in funzione della lingua
ufficiale del cantone in cui svolgono la loro attività, il SAM risulta essere
la scelta obbligata per le perizie pluridisciplinari da svolgere in
italiano richieste dall'UAI del Cantone Ticino in assenza di altri centri
peritali disposti a effettuare perizie in italiano.
Tale situazione concerne, nello specifico, gli assicurati di cui
ha competenza l'UAI del Cantone Ticino.
Con sentenza n. 32.2014.154 del 3 giugno 2015 il TCA aveva
rilevato le imperfezioni del sistema via piattaforma SuisseMED@P per le perizie
pluridisciplinari da attuarsi in italiano rispetto al principio di aleatorietà
raccomandato dall'Alta Corte e disposto all'art. 72
bis
cpv. 2 OAI,
proponendo determinati correttivi.
Con scritto del 16 marzo 2018 l'UFAS si è chinato sulle opzioni
possibili intese ad aumentare le capacità a svolgere perizie in lingua
italiana.
Ripercorrendo i punti trattati dall'UFAS, l'UAI osserva:
- che
l'apertura di un nuovo centro sul territorio cantonale
non
è attualmente concretizzabile in assenza di medici disposti a collaborare con
enti già presenti sul territorio.
Nonostante sia compito dell'UFAS trovare partner ed enti con i
quali stringere convenzioni, l'UAI si è attivato sul territorio cantonale
per verificare la disponibilità di Ospedali o Cliniche a collaborare alla
realizzazione di perizie pluridisciplinari in lingua italiana senza risultati
utili.
Va detto che tale difficoltà a reperire enti pubblici in grado di
fungere da centri peritali è un problema già presente a livello federale come
sollevato nell'interpellanza del Parlamento federale 13.3733 del 18 settembre
2013 (cfr. sito ttps://www.parlament.ch/it/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?Affairld=20133733),
alla quale il Consiglio federale ha replicato che:
"Gli ospedali
pubblici possono chiedere l'autorizzazione a operare in qualità di centri
peritali. Come nel caso dei centri peritali privati, per ottenerla devono
rispettare determinati criteri, tra cui l'indipendenza istituzionale e
l'assunzione di esperti qualificati. Inoltre, i medici specialisti necessari
per le perizie parziali e per i colloqui successivi volti a trovare un consenso
devono essere disponibili in tempi rapidi. Attualmente, solo due ospedali
pubblici si ritengono in condizione di garantire l'adempimento di questi
requisiti. Dall'introduzione dei nuovi criteri di abilitazione nel marzo 2012,
nessun ospedale pubblico ha mostrato interesse ad essere autorizzato quale
centro peritale per l'AI. Al fine di ampliare l'offerta di centri peritali
qualificati e considerando il sovraccarico dei centri nella Svizzera
occidentale, sarebbe tuttavia auspicabile che anche gli ospedali pubblici si
impegnassero per essere riconosciuti quali centri peritali per l'Al. A tal fine
non è necessaria una modifica di legge."
- per
l'imposizione ai centri convenzionati già operativi di
svolgere perizie in italiano,
l'UFAS medesimo ha indicato di non disporre
di mezzi per obbligare i centri peritali ad eseguire perizie in italiano.
Essendo una questione di competenza dell'UFAS legata alle convenzioni concluse
con i singoli centri peritali l'UAI non può che prenderne atto. Nonostante la
presenza di 22 centri attivi in Svizzera interna e 8 in Svizzera romanda l'UFAS
indica non esservi, attualmente, alcun centro peritale in grado di proporre
perizie in italiano in alternativa al SAM;
- per
l'attuazione di perizie presso i centri convenzionati con
l'aiuto di interpreti e traduzione degli atti
va sottolineato l'importante
onere organizzativo a carico dell'UAI, che rende difficilmente concretizzabile
tale opzione. Oltre alle ragioni già esposte dall'UFAS si segnala l'importante
mole di lavoro amministrativo per l'eventuale prima cernita della
documentazione da tradurre, lavori di traduzione del dossier con costi esosi
equivalenti all'allestimento di perizie mediche, ritardi nelle valutazioni a
discapito degli interessi delle persone assicurate, tutti elementi che non
depongono per la fattibilità di tale opzione. In proposito si segnala che
neppure l'inserimento in piattaforma della lingua francese o tedesca permette
di determinare un centro peritale in grado di svolgere la perizia nella lingua
del centro in presenza del dossier proposto in lingua italiana: In concreto,
l'UAI si è recentemente confrontato con una situazione simile giudicata dal
Tribunale amministrativo federale (TAF) con sentenza del 28 febbraio 2018, inc.
C-1000/2018 (annessa alla presente). I diversi centri peritali estratti hanno
tutti ritenuto non eseguibile il mandato attribuito a causa della
problematica linguistica unita alla complessità del caso. Tale situazione
ha creato (e crea) un ritardo nella procedura istruttoria a danno della persona
assicurata.
Vale la pena seguire tale procedere per conformarsi al principio
di aleatorietà per poi violare altri principi rilevanti quali il principio di
celerità e di economia processuale, principi cardine del diritto
amministrativo?
Alla luce delle considerazioni summenzionate non sono presenti,
allo stato attuale, opzioni atte a correggere il sistema in vigore a tutela del
principio di aleatorietà per quando concerne le perizie pluridisciplinari da
svolgersi in italiano attribuite tramite la piattaforma SuisseMED@P senza
violare altri principi essenziali del diritto amministrativo a danno degli
interessi della persona assicurata.
Va ancora rilevato, riguardo al
principio di aleatorietà, che il TF nella sentenza di principio citata, dopo
essersi confrontato con le varie censure di ordine costituzionale e
convenzionale riferite allo svolgimento delle perizie mediche in precedenza
allestite dai centri d'osservazione medica dell'Al e basate prevalentemente sul
famoso parere giuridico Müller/Reich, ha confermato l'indipendenza di tali
centri secondo la prassi in vigore come anche la conformità alla Costituzione e
alla CEDU dell'istruttoria medica effettuata, indicando tuttavia di ritenere
necessario apportare dei correttivi a livello amministrativo
per ridurre i
rischi latenti di lesione delle garanzie processuali derivanti dal potenziale
di guadagno inerente all'attività svolta dal centro d'osservazione medica per
conto dell'Al,
partendo dal presupposto che gli enti peritali fossero
aziende a scopo di lucro e dipendenti dai mandati dell'Al. In proposito il TF
si è così espresso al consid.
2.4.3
della sentenza di principio:
"(...)
2.4.3
Die MEDAS
erfüllen eine öffentliche Aufgabe. Zwischen dem beauftragenden
Sozialversicherungsträger und der Begutachtungsstelle entsteht dementsprechend
ein Rechtsverhältnis des öffentlichen Rechts
(BGE 134 I 159
E. 3 S. 163
mit weiteren Hinweisen; UELI KIESER, Begutachtungen im Versicherungsrecht - ein
Vorschlag für eine Neukonzeption, in: Festschrift Schweizerische Gesellschaft
für Haftpflicht- und Versicherungsrecht, 2010, S. 312 f.). Einerseits gehören
die MEDAS funktionell dem Abklärungsapparat einer staatlichen Einrichtung an.
Anderseits haben sie sich teilweise in Rechtsformen gewinnorientierter
Kapitalgesellschaften privater Eigentümer konstituiert. Daraus kann ein
systeminhärentes Spannungsverhältnis zu ihrer im öffentlichen Interesse
liegenden Aufgabe entstehen. Die Gewinnorientierung in Verbindung mit einer
allfälligen Eiwartung der Auftraggeberin kann mit anderen Worten eine gutachterliche
Aufgabenerfüllung begünstigen, die nicht mehr ausschliesslich dem gesetzlichen
Auftrag verpflichtet wäre.".
Oltre a proporre diversi correttivi (uniformità della tariffa
peritale al consid. 3.2; miglioramento e unificazione delle esigenze qualitative
e del controllo di qualità al consid. 3.3; rafforzamento dei diritti di
partecipazione al consid. 3.4), il TF ha sostenuto il conferimento dei mandati
peritali ai centri medici secondo il principio della casualità (consid. 3.1)
per ovviare al rischio latente summenzionato, che un centro medico con scopo di
lucro possa avere una dipendenza economica dall'Al.
Ora,
tale rischio è nullo se riferito al centro peritale del
SAM,
essendo il SAM un servizio dell'Ospedale Regionale Bellinzona e Valli,
quindi un servizio pubblico, che non ha forma giuridica propria né è entità
costituita con scopo di lucro, contrariamente alla maggioranza dei centri
peritali convenzionati con l'UFAS (ben oltre 20 centri peritali su 30 sono
società organizzate nella forma di SA o Sagl).
A garanzia della trasparenza del procedere vale la pena osservare
che le questioni riguardanti l'indipendenza dei centri peritali, come anche del
SAM di Bellinzona, e dei periti incaricati a cui sono conferiti i mandati sono questioni
di dominio pubblico, che sono state oggetto di varie interrogazioni
parlamentari sulle quali si è chinato il Consiglio di Stato della Repubblica e
Cantone Ticino con risposte del 28.5.2014, 21.10.2014 e 16.5.2017 (riferite,
nell'ordine, all'interrogazione del 16.1.2014 n.16.14,
cfr.
h
ttps://www4.ti.ch/fileadmin/POTERI/GC/alleqatilinterrocazioni/risposte/pdf/r16.14.pdf;
all'interrogazione del 4.8.2014 n.147.14,
cfr.
https://m4.ti.ch/fileadmin/POTERI/GC/allepatilinterrogazionikisposte/pdf/r147.14.pdf;
all'interrogazione del 24.3.2017 n.72.17,
cfr.
https://www4.ti.ch/user librerielphp/GC/allegato.php?allid=117654).
Si ribadisce che è la piattaforma SuisseMED@P che determina il
centro peritale al quale attribuire il mandato e non l'UAI.
Si precisa ulteriormente che le perizie attribuite tramite la piattaforma
SuisseMED@P e distribuite al SAM sono realizzate in tempi sostenibili (non ci
sono ritardi diversamente dalla situazione presente in Svizzera romanda), che le
persone assicurate sono facilitate per raggiungere i luoghi della perizia,
condizione rilevante in considerazione di uno stato di salute compromesso, che le
stesse possono essere peritate in lingua italiana senza intermediari, ciò che
consente di allestire al meglio la perizia nell'ottica della qualità della stessa.
In conclusione, allo stato attuale, si determina una situazione per
la quale il SAM risulta essere la sola scelta possibile per l'attuazione di perizie
pluridisciplinari in lingua italiana all'interno della piattaforma SuisseMED@P.
Da ultimo, in risposta alla richiesta di indicare se le perizie
pluridisciplinari sono svolte dal SAM o se ne effettua anche il CEMED di Nyon,
l'UAI può indicare sulla base delle statistiche disponibili, che nel 2017 tutte
le perizie pluridisciplinari inserite dall'UAI del Canton Ticino nel sistema via
piattaforma SuisseMED@P sono state attribuite al SAM; nel 2016 tre mandati sono
stati eseguiti da centri peritali in Svizzera interna (2) e romanda (1).”
Chiamato nuovamente a
pronunciarsi sulla questione questo Tribunale, alla luce delle argomentazioni
sviluppate dall’UFAS e dall’AI (in particolare appurata l’impossibilità di
creare un secondo centro peritale nel Canton Ticino, l’impossibilità di
obbligare i centri convenzionati esistenti ad effettuare perizie in italiano,
l’impossibilità per gli altri centri di effettuare perizie di assicurati di
lingua italiana con l’aiuto di interpreti e traduzione degli atti), ritiene che
l’attribuzione di tutte le perizie in lingua italiana al SAM, formalmente
attraverso il sistema SuisseMED@P, seppure non ottimale per le ragioni già
indicate negli scorsi anni, costituisca comunque una soluzione accettabile. Si
tratta infatti di un ente di diritto pubblico. Inoltre questo modo di procedere
permette di rispettare il principio della celerità e non comporta costi di
traduzione.
La
perizia pluridisciplinare del SAM può dunque essere utilizzata per risolvere il
caso concreto.
2.4.   Occorre
innanzitutto esaminare la validità della valutazione medico-teorica operata
dall’Ufficio AI.
Per costante
giurisprudenza (STF 9C_13/2007 del 31 marzo 2008),
al
fine di poter graduare l'invalidità, all'amministrazione (o al giudice in caso
di ricorso) è necessario disporre di documenti che devono essere rassegnati dal
medico o eventualmente da altri specialisti, il compito del medico consistendo
nel porre un giudizio sullo stato di salute, nell'indicare in quale misura e in
quali attività l'assicurato è incapace al lavoro come pure nel fornire un
importante elemento di giudizio per determinare quali lavori siano ancora
ragionevolmente esigibili dall'assicurato (
DTF 125 V 256
consid.
4 pag. 261;
115 V 133
consid. 2 pag. 134;
114 V 310
consid. 3c pag. 314;
105 V 156
consid.
1 pag. 158). Spetta in seguito al consulente professionale,
avuto riguardo alle indicazioni sanitarie, valutare quali attività
professionali siano concretamente ipotizzabili (
Meyer-Blaser
,
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum IVG, pag. 228 seg.).
Quanto alla valenza probante di un rapporto medico, determinante è
che i punti litigiosi importanti siano stati oggetto di uno studio
approfondito, che il rapporto si fondi su esami completi, che consideri
parimenti le censure espresse dal paziente, che sia stato approntato in piena
conoscenza dell'incarto (anamnesi), che la descrizione del contesto medico sia
chiara e che le conclusioni del perito siano ben motivate. Determinante quindi
per stabilire se un rapporto medico ha valore di prova non è né l'origine del
mezzo di prova, né la denominazione, ad esempio quale perizia o rapporto (STF
8C_828/2007 del 23 aprile 2008; STFA I 462/05 del 25 aprile 2007; STFA U 329/01
e U 330/01 del 25 febbraio 2003; DTF 125 V 352 consid. 3a; DTF 122 V 160 consid.
1c;
Meyer-Blaser
, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM
1989 pag. 31; Pratique VSI 3/1997 pag. 123)
, bensì il suo contenuto (DTF
122 V 160 in fine con rinvii).
A proposito delle
perizie mediche eseguite nell'ambito della procedura amministrativa, il TF ha
stabilito che, nell'ipotesi in cui sono state eseguite da medici specializzati
riconosciuti, hanno forza probatoria piena se giungono a conclusioni logiche e
sono state realizzate sulla base di accertamenti approfonditi, fintanto che
indizi concreti non inducono a ritenerle inaffidabili (DTF 123 V 176; DTF 122 V
161, DTF 104 V 212; SVR 1998 IV Nr. 1 pag. 2; SZS 1988 pagg. 329 e 332; ZAK
1986 pag. 189;
Locher
, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, 1994, pag. 332).
In una sentenza
pubblicata nella Pratique VSI 2001 pag. 106 segg., il TFA ha però ritenuto
conforme al principio del libero apprezzamento delle prove definire delle
direttive per la valutazione di determinate forme di rapporti e perizie. In
particolare per quanto concerne le perizie giudiziarie, la giurisprudenza ha statuito
che il giudice non si scosta senza motivi imperativi dalla valutazione degli
esperti, il cui compito è quello di mettere a disposizione del tribunale le
loro conoscenze specifiche e di valutare da un punto di vista medico una certa
fattispecie. Ragioni che possono indurre a non fondarsi su un tale referto sono
ad esempio la presenza di affermazioni contraddittorie, il contenuto di una
superperizia, altri rapporti contenenti validi motivi per farlo (Pratique VSI
2001 pag. 108 consid. 3b)aa e riferimenti citati;
STFA I 462/05 del 25
aprile 2007;
STFA
U 329/01
ed U 330/01 del 25 febbraio 2003).
Nella DTF 125 V 351 (=
SVR 2000 UV Nr. 10 pag. 33 segg.), la Corte federale ha ribadito che ai
rapporti allestiti da medici alle dipendenze di un'assicurazione deve essere
riconosciuto pieno valore probante, a condizione che essi si rivelino essere
concludenti, compiutamente motivati, di per sé scevri di contraddizioni e,
infine, non devono sussistere degli indizi che facciano dubitare della loro
attendibilità. Il solo fatto che il medico consultato si trovi in un rapporto
di dipendenza con l'assicuratore
non
permette già di metterne in dubbio
l'oggettività e l'imparzialità. Devono piuttosto esistere delle particolari
circostanze che permettano di ritenere come oggettivamente fondati i sospetti
circa la parzialità dell'apprezzamento.
Lo stesso vale per le
perizie fatte esperire da medici esterni (DTF 104 V 31; RAMI 1993 pag. 95).
Le perizie affidate
dagli organi dell'AI o dagli assicuratori privati, in sede di istruttoria
amministrativa, a medici esterni o a servizi specializzati indipendenti, i
quali fondano le proprie conclusioni su indagini approfondite e giungono a
risultati concludenti, dispongono di forza probatoria piena, a meno che non
sussistano indizi concreti a mettere in causa la loro credibilità (Pratique VSI
2001 pag. 109 consid. 3b)bb; STF 8C_535/2007 del 25 aprile 2008;
STFA I
462/05 del 25 aprile 2007
).
L’allora TFA, in una decisione del 24 agosto 2006
concernente un caso di assicurazione per l
'
invalidità
(I 938/05), ha evidenziato il valore probatorio delle
opinioni espresse dai medici SMR nell'ambito dell'assicurazione per l'invalidità,
sottolineando che in caso di divergenza tra il medico curante ed il medico SMR
non è per principio necessario procedere ad una nuova perizia.
In
quell'occasione l'Alta Corte ha sviluppato la seguente considerazione:
"
3.2 L'on ne saurait certes mettre sur le même pied un rapport d'expertise
émanant d'un Centre d'observation médicale de l'AI (COMAI) - dont la
jurisprudence a admis que l'impartialité et l'indépendance à l'égard de
l'administration et de l'OFAS sont garanties (ATF 123 V 175) - et un rapport
médical établi par le SMR; toutefois, cela ne signifie pas encore qu'en cas de
divergence d'opinion entre médecins du SMR et médecins traitants, il est, de
manière générale, nécessaire de mettre en oeuvre une nouvelle expertise.
La valeur probante des rapports médicaux des uns
et des autres doit bien plutôt s'apprécier au regard des critères
jurisprudentiels précédemment énumérés (cf. consid. 3.1 supra). Il n'y a dès
lors aucune raison d'écarter le rapport du SMR ici en cause ou de lui préférer celui
du médecin traitant, pour le seul motif que c'est le service médical régional
de l'AI qui l'a établi. Au regard du déroulement de l'examen clinique pratiqué
par les médecins du SMR et du contenu de leur rapport, on ne relève, du reste,
aucune circonstance particulière propre à faire naître un doute sur
l'impartialité de ceux-ci.
La recourante ne fait d'ailleurs rien valoir
de tel." (…)
Per quel che riguarda
i rapporti del medico curante, secondo la generale esperienza della vita, il
giudice deve tenere conto del fatto che, alla luce del rapporto di fiducia
esistente con il paziente, il medico curante attesterà, in caso di dubbio, in
favore del suo paziente (STF 8C_828/2007 del 23 aprile 2008; DTF 125 V 353
consid.
3a)cc); Pratique
VSI 2001 pag. 109 consid. 3a)cc;
Meyer-Blaser
,
Rechtsprechung des Bundesgericht im Sozialversicherungsrecht, Zurigo 1997, pag.
230).
L'Alta Corte, nella sentenza
9C_142/2008 del 16 ottobre 2008 -concetto ribadito ancora nella STF 9C_721/2012
del 24 ottobre 2012 in un caso ticinese -, per quanto riguarda le divergenze di
opinioni tra medici curanti e periti interpellati dall'amministrazione o dal giudice,
ha precisato quanto segue:
"
(…) On ajoutera qu'en cas de divergence d'opinion entre experts et médecins
traitants, il n'est pas, de manière générale, nécessaire de mettre en oeuvre
une nouvelle expertise. La valeur probante des rapports médicaux des uns et des
autres doit bien plutôt s'apprécier au regard des critères jurisprudentiels
(ATF 125 V 351 consid. 3a p. 352) qui permettent de leur reconnaître pleine
valeur probante. A cet égard, il convient de rappeler qu'au vu de la divergence
consacrée par la jurisprudence entre un mandat thérapeutique et un mandat
d'expertise (ATF 124 I 170 consid. 4 p. 175; SVR 2008 IV Nr. 15 p. 43 consid.
2.2.1 et les références [arrêt I 514/06 du 25 mai 2007]), on ne saurait
remettre en cause une expertise ordonnée par l'administration ou le juge et
procéder à de nouvelles investigations du seul fait qu'un ou plusieurs médecins
traitants ont une opinion contradictoire. Il n'en va différemment que si ces
médecins traitants font état d'éléments objectivement vérifiables ayant été
ignorés dans le cadre de l'expertise et qui sont suffisamment pertinents pour
remettre en cause les conclusions de l'expert."
(…).
Infine, va ricordato
che se vi sono dei rapporti medici contraddittori, il giudice non può evadere
la procedura senza valutare l'intero materiale ed indicare i motivi per cui
egli si fonda su un rapporto piuttosto che su un altro (STF 8C_535/2007 del 25
aprile 2008,
STFA I 462/05 del 25 aprile 2007).
Da ultimo, affinché un esame medico in ambito psichiatrico sia ritenuto
affidabile, esso deve adempiere diverse condizioni (DTF 127 V 294;
D. Cattaneo
, “La promozione
dell'autonomia del disabile: esempi scelti dalle assicurazioni sociali”, in
RDAT II-2003, pag. 571 seg., in particolare la nota 158, pag. 628-629;
D. Cattaneo
, “Le perizie nelle
assicurazioni sociali” in: Le perizie giudiziarie, Ed. CFPG, Lugano e Helbing
& Lichtenhahn, Basilea 2008, pagg. 203 e segg. (249-254).
Innanzitutto la diagnosi deve essere espressa da uno specialista
in psichiatria e fondata sui criteri posti da un sistema di classificazione
riconosciuto scientificamente (STF 9C_815/2012 del 12 dicembre 2012; DTF 131 V
49; DTF 130 V 396 segg.; DTF 127 V 294;
Mosimann
,
Somatoforme Störungen: Gerichte und [psychiatrische] Gutachten, in: SZS 1999
pag. 105 segg.).
Il medico deve inoltre pronunciarsi sulla gravità dell'affezione e
deve anche valutare l'esigibilità della ripresa di un'attività
lucrativa da parte dell'assicurato.
Tale prognosi deve tener conto di diversi criteri,
quali il carattere premorboso, l'affezione psichica e quelle organiche
croniche, la perdita d'integrazione sociale, un eventuale profitto tratto dalla
malattia, il carattere cronico della malattia, la durata pluriennale della
stessa con sintomi stabili o in evoluzione e l'impossibilità di ricorrere a
trattamenti medici secondo la regola d'arte. La prognosi sfavorevole deve
essere fatta in base all’insieme dei succitati criteri.
Inoltre, l'esperto deve esprimersi sull'aspetto
psicosociale della persona esaminata.
Del resto, il rifiuto del carattere invalidante deve
ugualmente basarsi su diversi criteri, tra i quali le divergenze tra i dolori
descritti e quelli osservati, le allegazioni sull'intensità dei dolori la cui
descrizione rimane sul vago, l'assenza di una richiesta di cura, le evidenti
divergenze tra le informazioni fornite dal paziente e quelle risultanti
dall'anamnesi, il fatto che le lamentele molto dimostrative lascino l'esperto
insensibile, come pure le allegazioni di grandi handicap nonostante un ambiente
psico-sociale intatto (STCA 32.1999.124 del 27 settembre 2001).
2.5.   Per quel che concerne
l’invalidità psichica, in due sentenze 8C_841/2016 e 8C_130/2017 del 30
novembre, 2017 pubblicate in DTF 143 V 409 e 143 V 418, il Tribunale federale
ha stabilito che la giurisprudenza sviluppata per i dolori somatoformi
persistenti secondo cui la reale capacità lavorativa e di rendimento della
persona interessata siano da accertare alla luce di indicatori, troverà in
futuro applicazione per tutte le malattie psichiche. Ciò significa, in
particolare per depressioni lievi fino a medio-gravi, che non avrà più il
medesimo significato il precedente criterio della “
resistenza alle terapie
”
come condizione necessaria per la concessione di una rendita AI (cfr.
comunicato stampa del Tribunale federale del 14 dicembre 2017).
Nel
2015 il Tribunale federale aveva modificato la sua prassi per l’accertamento del
diritto a una rendita AI in presenza di disturbi somatoformi senza cause
organiche oggettivabili (dolori somatoformi) e analoghe affezioni
psicosomatiche (DTF 141 V 281; comunicato stampa del Tribunale federale del 17
giugno 2015). In questi casi la decisione sul diritto a una rendita AI deve
avvenire attraverso una procedura probatoria strutturata. In tale ambito,
occorre valutare l'effettivo potenziale di rendimento raggiungibile dalla
persona interessata, considerando da un lato i fattori di carico esterno di
diminuzione del potenziale da un altro lato i fattori positivi di compensazione
(risorse) in una valutazione complessiva commisurata al caso singolo.
Determinanti come indicatori sono tra l'altro l'intensità della diagnosi e dei
sintomi, l'assunzione effettiva di una terapia, il decorso e l'esito di terapie
come anche gli sforzi per il reinserimento professionale, le patologie
associate, sviluppo e la struttura della personalità, il contesto sociale della
persona interessata e l'insorgenza delle limitazioni fatte valere nei diversi
ambiti della vita (lavoro e tempo libero). Come in precedenza la persona
assicurata sopporta l'onere della prova (cfr. comunicato stampa del Tribunale
federale del 14 dicembre 2017).
Nelle
due sentenze del 30 novembre 2017 il Tribunale federale è giunto alla
conclusione che la procedura appena descritta deve essere applicata in futuro
all'esame di tutti i casi ove è richiesta una rendita AI in presenza di
disturbi psichici, ossia in particolare anche nell'eventualità di depressione lieve
fino a medio-grave. Le malattie psichiche possono essere individuate e
dimostrate in linea di principio soltanto in maniera limitata con criteri
oggettivi. Anche se una classificazione medica è necessaria e secondo la
scienza è presupposta una diagnosi, dal profilo giuridico non è possibile
accontentarsi solo di questo. Piuttosto è decisiva la questione delle
ripercussioni funzionali di un disturbo. Per la valutazione delle conseguenze
di un’affezione psichica la diagnosi non è più centrale.
Soltanto
da quell'elemento non emerge alcuna attestazione sulle prestazioni lavorative
della persona toccata. È proprio per questa ragione che per tutte le malattie
psichiche deve essere applicata una procedura probatoria fondata su indicatori,
soprattutto in presenza di simili disturbi che in sostanza si accomunano per
problemi probatori. Eventualmente si dovrà secondo la specifica sindrome nella
valutazione dei singoli indicatori provvedere ad alcuni adattamenti. Per motivi
scaturenti dal principio di proporzionalità, si potrà prescindere da un
procedimento probatorio strutturato, laddove si dimostrasse inutile o
addirittura inadatto. La realizzazione di questa evenienza deve essere valutata
secondo la necessità probatoria concreta. La prova di un'invalidità pensionabile
può in genere essere ritenuta apportata, se nell'ambito di un esa
me complessivo risulta un quadro coerente di limitazione
della capacità lavorativa in tutti gli ambiti della vita. La mancanza di tale
indicazione fa comportare conseguentemente l'assenza di prova atta a dimostrare
una limitazione della capacità lavorativa, aspetto che si ripercuote
conseguentemente a sfavore della persona toccata.
Secondo la giurisprudenza precedente del Tribunale federale
riguardante le depressioni da lievi a medio gravi, le malattie corrispondenti
potevano essere considerate invalidanti, solo se era stata dimostrata una
"resistenza alle terapie". Con il cambiamento di prassi adottato dal
Tribunale federale questo concetto non vale più in maniera assoluta.
Ora invece, come
nelle altre malattie psichiche, la questione decisiva è se la persona
interessata riesca a presentare sulla base di un metro di valutazione oggettivo
la prova di un'incapacità lavorativa e al guadagno invalidante. La possibilità
di terapia, in genere ammessa, in presenza di depressioni lievi fino a
medio-gravi deve ad ogni modo ancora essere considerata complessivamente
nell'apprezzamento delle prove, tuttavia considerando esigibile una terapia
conseguente e adeguata
(cfr. comunicato stampa del Tribunale federale
del 14 dicembre 2017).
Con sentenza 9C_845/2016 del 27 dicembre 2017 il TF, con riferimento alle
pronunzie
8C_841/2016 e 8C_130/2017 del 30 novembre 2017, al consid.
3.5.1., ha ribadito che le perizie raccolte secondo il vecchio standard processuale
non perdono di per sé il loro valore probatorio. Piuttosto si dovrà decidere
nel contesto dell’esame del singolo caso, alla luce delle sue specifiche
caratteristiche e delle critiche sollevate nel ricorso, se il fatto di fondarsi
esclusivamente sui mezzi di prova disponibili per prendere la decisione
impugnata è o no conforme al diritto federale (STCA 32.2017.116 del 22 febbraio
2018, consid. 2.3 e 32.2017.137 del 26 febbraio 2018, consid. 2.3).
Questa giurisprudenza è stata
confermata in una sentenza 8C_409/2017 del 21 marzo 2018, pubblicata in DTF 144
V 50
(STCA 32.2017.176 del 14 agosto 2018, consid. 2.6).
Il Tribunale federale ha confermato la giurisprudenza di cui alle DTF 143 V 409
e 143 V 418 anche nelle recentissime STF 9C_672/2017 dell'11 luglio 2018 al
consid. 3.3.1 e 3.3.2, STF 8C_6/2018 del 2 agosto 2018 al consid. 4.1, 4.2 e
4.3, STF 8C_309/2018 del 2 agosto 2018 al consid. 3.2 e STF 9C_77/2018 dell'8
agosto 2018 al consid. 2.2.
2.6.   Nella concreta fattispecie,
chiamato a verificare innanzitutto se lo stato di salute della ricorrente è
stato accuratamente vagliato dall’amministrazione prima dell’emissione della
decisione qui impugnata, dopo attenta analisi della documentazione medica agli
atti, questo TCA non ha motivo per mettere in dubbio la valutazione peritale
effettuata dagli specialisti del SAM, da considerare dettagliata, approfondita
e quindi rispecchiante i parametri giurisprudenziali sopra ricordati, e fatte
proprie all'Ufficio AI.
2.6.1.    Per quanto riguarda la
patologia reumatologica, il TCA non ha ragioni per scostarsi dalla valutazione
peritale del 31 marzo 2017 con la quale il dr. __________, spec. FMH in
reumatologia, ha ritenuto l’assicurata inabile al lavoro nella misura del 20% nella
sua precedente professione, mentre in altre attività adeguate, come ad esempio
in un lavoro d’ufficio, ha considerato l’interessata abile al lavoro a tempo
pieno con una diminuzione del rendimento del 5% tenendo conto di tutte le
problematiche reumatologiche (cfr. pag. 359-366 incarto AI).
Questa motivata
valutazione del dr. __________ non può essere rimessa in discussione dalle
argomentazioni sollevate in sede ricorsuale dal patrocinatore della ricorrente.
Al
riguardo, infatti,
con presa
di posizione del 5 marzo 2018, il dr. __________ ha in maniera motivata e
convincente analizzato ogni singola contestazione dell’avv. RA 1, illustrando
le ragioni per le quali non possono essere condivise (cfr. doc. VIII/1).
Lo specialista del SAM ha
chiarito ogni questione controversa, sia con riferimento all’anamnesi, che
riguardo agli accertamenti svolti in passato da altri periti, come pure ai
singoli disturbi e all’influenza degli stessi sulla capacità lavorativa residua
dell’interessata, in particolare nella professione di infermiera in chirurgia.
Questo Tribunale ritiene
esaurienti le motivazioni, puntuali e precise, esposte dal dr. __________.
Anche le ulteriori
critiche formulate dal patrocinatore dell’assicurata in data 16 marzo 2018,
corredate da nuova documentazione medica (cfr. doc. X + 1-2), non sono atte a
sminuire la validità della valutazione reumatologica del dr. __________.
Quest’ultimo, infatti,
chiamato ancora una volta dall’UAI ad esprimere il proprio parere riguardo a
quanto addotto dall’avv. RA 1, con presa di posizione del 26 marzo 2018, dopo
avere analizzato i referti prodotti in corso di causa sottopostigli, ha sottolineato
come gli stessi “coincidono nella sostanza con le nostre valutazioni e non
aggiungono alcun elemento nuovo. Non vi è evidenza di un peggioramento dello
stato di salute dell’assicurata” (cfr. doc. XVI/1).
Infine, a proposito dell’esame
al quale l’assicurata si è sottoposta presso il proprio paese di origine (cfr.
doc. XIV/1-2), questo Tribunale rileva che il dr. __________ del SMR, nelle
annotazioni del 4 maggio 2018, ha ritenuto che “il nuovo certificato redatto a __________
in __________ non riporta nuove informazioni rispetto a quanto già noto al
momento della redazione del rapporto SMR finale del 24.07.2017” (cfr. doc. XVII/1).
Il TCA non ha motivo per
distanziarsi da tali considerazioni.
2.6.2.    Per quanto riguarda la
patologia psichiatrica, nel referto peritale del 29 maggio 2017, posta la
diagnosi
senza
ripercussioni sulla capacità lavorativa di “disturbo d’ansia
generalizzata ICD-10-GM F 41.1”, la dr.ssa __________, spec. in psichiatria, dopo
avere evidenziato che l’assicurata non è in cura psichiatrica, né
psicoterapeutica, ha valutato l’esistenza di una capacità lavorativa per motivi
psichiatrici del 100% sia nella professione di infermiera, che in qualsiasi
altra.
La specialista in
psichiatrica ha sottolineato che “rispetto alla diagnosi posta dalla collega
dr.ssa __________ di “sindrome da disadattamento con reazione depressiva
prolungata (ICD10-F43.21)”, valutata come non influente sulla capacità
lavorativa, a mio parere vi è stata una evoluzione positiva, con un residuo di
disagio psichico dovuto alla presenza di un disturbo d’ansia” (pag. 385 incarto
AI).
Il
TCA non ha motivo per distanziarsi dalle convincenti e ben motivate
considerazioni espresse dall’esperta in psichiatria, rispettose dei più recenti
dettami giurisprudenziali, che, del resto, non sono state smentite tramite la
presentazione di referti medico-specialistici di senso contrario.
In sede ricorsuale e poi
ancora in corso di causa, difatti, il legale della ricorrente ha contestato il
referto peritale della dr.ssa __________, rilevando come lo stesso non abbia
tenuto conto del fatto che lo stato di salute dell’interessata “è il frutto di
quasi due anni di inattività e riposo e quindi disattende di contestualizzare
storicamente la sua diagnosi” (doc. I).
La specialista consulente
del SAM, la quale, con motivate prese di posizione del 14 febbraio 2018 (cfr.
doc. VIII/1), rispettivamente del 26 marzo 2018 (cfr. doc. XVI/1), ha spiegato
nel dettaglio le ragioni per le quali non possono essere ritenute tali da
modificare la valutazione peritale del 29 maggio 2017.
2.6.3.   Dal profilo neurologico, infine,
nella valutazione specialistica del 19 maggio 2017, la dr.ssa __________, spec.
FMH in neurologia, ha considerato che i problemi vescicali dell’interessata
influiscono sulla sua capacità lavorativa residua, a causa della necessità di
disporre di pause supplementari per recarsi alla toilette e della ridotta
capacità di sollevare pesi, i quali potrebbero far insorgere problemi di
incontinenza da sforzo.
Per tali ragioni, quindi,
la specialista in neurologia ha ritenuto l’assicurata inabile al lavoro nella
misura del 30%-40% nell’attività di infermiera con compiti di assistenza ai
malati in un reparto di cure acuto, mentre in un reparto con minore intensità
di cure ha reputato che l’incapacità lavorativa sarebbe del 20%.
La dr.ssa Raimondi ha
messo in evidenza come lo stato di salute dell’interessata potrebbe essere
migliorato attraverso la messa in atto di provvedimenti terapeutici già
proposti a più riprese, quali un’igiene vescicale, fisioterapia del pavimento
pelvico, infiltrazione di tossina botulinica, stimolazione delle radici sacrali
e, infine, se non efficaci, misure chirurgiche, oltre ad un programma
riabilitativo di rinforzo della muscolatura assiale del rachide (pag. 374
incarto AI).
Questo Tribunale non può
che condividere tali valutazioni della specialista in neurologia, le quali, del
resto, non possono essere sconfessate dalle critiche sollevate in sede
ricorsuale dall’avv. RA 1.
In merito a queste ultime,
infatti, la dr.ssa __________, chiamata dall’Ufficio AI ad esprimersi, con
presa di posizione del 23 febbraio 2018, ha risposto punto per punto alle
obiezioni del legale dell’assicurata, facendo riferimento agli aspetti
diagnostici, all’incapacità lavorativa, al potenziale evocato del nervo pudendo
e agli aspetti terapeutici.
In esito alla sua
dettagliata risposta, la dr.ssa __________ ha quindi ribadito la correttezza
della propria precedente valutazione peritale, sottolineando come “il ricorso
dell’avv. RA 1 non porta alcun nuovo elemento oggettivo alla valutazione del
caso (referti aggiuntivi, nuove valutazioni cliniche). Il ricorso è basato su
una interpretazione personale di alcuni elementi della perizia
pluridisciplinare, che sono stati riportati dall’Avvocato in modo incompleto e
al di fuori del contesto clinico della perizia o in alcuni casi non
corrispondono a quanto contenuto nel rapporto peritale” (doc. VIII/1).
Il TCA non ha motivo per
scostarsi da tali motivate e convincenti considerazioni espresse dalla dr.ssa
Raimondi.
L’apprezzamento della
dr.ssa __________ non viene smentito neppure dai referti del dr. __________ e
del dr. __________, prodotti in corso di causa dal legale della ricorrente e
sottoposti dall’Ufficio AI al vaglio della specialista in neurologia del SAM
per una sua valutazione.
Ella, infatti, nelle
osservazioni del 13 aprile 2018, ha rilevato come “in entrambi i rapporti non
si fa riferimento a nuove diagnosi o nuovi accertamenti dal punto di vista
neurologico. I rapporti non aggiungono nuovi elementi e non cambiano le
conclusioni della mia perizia neurologica” (doc. XVII/1).
Il TCA non ha
motivo per dubitare di tale presa di posizione.
2.6.4.   Nel referto peritale del 20
luglio 2017, tenuto conto dell’insieme degli apprezzamenti specialistici, i
medici del SAM, ritenendo che le limitazioni derivanti dagli aspetti neurologici
e reumatologici non vadano “sommate, bensì integrate per compensazione
vicendevole”, hanno quindi posto la valutazione globale di una capacità
lavorativa complessiva dell’assicurata nella misura del 65% nella precedente
attività di infermiera in un reparto di chirurgia e dell’80% nello svolgimento
di attività adatte (pag. 350 incarto AI).
Questo Tribunale non ha
motivo per mettere in discussione tale valutazione globale eseguita dagli
specialisti del SAM, in esito ad una esauriente discussione tra tutti i medici
periti coinvolti, conformemente a quanto prescritto dalla giurisprudenza federale
- la quale prevede che per determinare il grado di inabilità lavorativa di un
assicurato che soffre di diverse patologie, non si devono semplicemente sommare
le singole valutazioni, bensì si deve far capo a un giudizio globale che
scaturisce dopo ponderata discussione plenaria fra tutti gli esperti interessati
(cfr. STF 9C_211/2016 del 18 ottobre 2016; STF 9C_330/2012 del 7 settembre
2012; STF 9C_913/2012 del 9 aprile 2013; SVR 2008 IV Nr. 15).
Essi hanno, difatti, motivato
le ragioni che li hanno spinti ad integrare le limitazioni di origine
neurologica e reumatologica, osservando che “la necessità di effettuare delle
pause e la diminuita tolleranza allo sforzo dovute alla vescica iperattiva
permettono infatti di compensare ampiamente la diminuzione del rendimento
lavorativo causata dai disturbi cronici a carico dell’apparato locomotore” (pag.
348 incarto AI).
Il TCA non ha motivo per
dubitare di queste motivate riflessioni.
2.6.5.   In esito alle considerazioni
che precedono, rispecchiando la valutazione peritale effettuata dal SAM
(segnatamente la perizia del 20 luglio 2017 ed i relativi complementi del 5
marzo 2018 e del 20 aprile 2018) i criteri di affidabilità e completezza
richiesti dalla giurisprudenza, alla stessa va dunque attribuita piena forza
probante.
Questa Corte ritiene
pertanto che lo stato di salute dell’assicurata sia stato dettagliatamente ed
approfonditamente vagliato dall'amministrazione, segnatamente dagli specialisti
del SAM, senza che si riveli necessario procedere ad ulteriori approfondimenti peritali
come richiesto, invece, dal patrocinatore della ricorrente.
Va qui
ricordato
che, q
uando l'istruttoria
da effettuare d'ufficio conduce l'amministrazione o il giudice, in base ad un
apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di
determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri
provvedimenti probatori più non potrebbero modificare il risultato, si
rinuncerà ad assumere altre prove (valutazione anticipata delle prove cfr.
Kölz/Häner
, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, pag. 47 n. 63, Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2° ed., pag. 274, si veda pure DTF 122 II
consid. 469 consid. 41; 122 III 223 consid. 3; 119 V 344 consid. 3c con riferimenti).
Un tale modo di procedere non lede il diritto di essere sentito conformemente
all'art.
29 cpv.2 Cost.
(DTF 124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid.
3c con riferimenti).
In conclusione, stante quanto sopra esposto, sulla base delle affidabili e
concludenti risultanze mediche agli atti, richiamato inoltre l'obbligo che
incombe all'assicurato di intraprendere tutto quanto sia ragionevolmente
esigibile per ovviare alle conseguenze del discapito economico cagionato dal
danno alla salute (DTF 123 V 233 consid.
3c, 117 V 278 consid.
2b, 400 e i riferimenti ivi citati;
Riemer-Kafka
,
Die Pflicht zur Selbstverantwortung, Friborgo 1999, pagg. 57, 551 e 572;
Landolt
, Das Zumutbarkeitsprinzip im
schweiz.
Sozialversicherungsrecht, tesi Zurigo 1995, pag. 61; DTF 113 V
28 consid. 4a e sentenze ivi citate; cfr. anche
Meyer
Blaser
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum IVG, Zurigo 1997, pag.
221), è da ritenere dimostrato, secondo il grado della verosimiglianza
preponderante abitualmente applicato nel settore delle assicurazioni sociali
(DTF 138 V 218 consid. 6 con riferimenti), che l’assicurata è inabile al lavoro
al 35% (riduzione del rendimento) nella sua precedente attività e nella misura
del 20% nello svolgimento di attività adatte, rispettose delle sue limitazioni
funzionali (pag. 352 e 353 incarto AI).
2.7.   Dal lato economico, nella
decisione oggetto del presente ricorso l’amministrazione ha precisato che
“…
la signora RI 1 raggiunge il minor discapito nella sua abituale attività quale
infermiera. A tale proposito, le percentuali di incapacità lavorativa
nell’attività abituale summenzionate corrispondono al grado di invalidità”
(cfr.
pag. 456 incarto AI).
In altre parole, al posto
del consueto raffronto dei redditi, l’Ufficio AI ha applicato il cosiddetto
raffronto percentuale (DTF 137 V 337 consid. 3.1.1 con riferimento a DTF 114 V
313 consid. 3a e riferimenti; STF 9C_225/2016 del
14 luglio 2016; STF
9C_856/2010
del 27 giugno
2011;
I 759/2005 del 21 agosto 2006; cfr. anche STCA 32.2016.68 del 28
agosto 2017; 32.2016.80 del 6 aprile 2017, 32.2012.28 del 5 novembre 2012,
32.2011.21 dell’11 luglio 2011, 32.2010.209 del 13 gennaio 2011, 32.2010.69 del
9 dicembre 2010).
In effetti, per la
giurisprudenza se il danno alla salute non è tale - come in casu in base alla
valutazione peritale del SAM - da imporre un cambiamento di professione, di
regola il giudizio sull’incapacità al guadagno non esprimerà valori superiori
all’incapacità lavorativa indicata dal medico. Questo perché si suppone che
esplicando tutto l’impegno professionale che la restante capacità lavorativa medico-teorica
ancora permette di sviluppare, l’assicurato esprima una capacità di guadagno
della medesima proporzione (RAMI 1993 U 168, p. 100; DTF 114 V 313, consid. 3b;
STCA del 21 marzo 1995 nella causa S. F., del 31 maggio 1995 nella causa E. D.,
del 7 giugno 1995 nella causa M. Z. e del 26 febbraio 1996 nella causa G).
Pertanto, in applicazione
del cosiddetto raffronto percentuale - che non è stato contestato dal
patrocinatore dell'insorgente - il reddito da invalido che l’assicurata
potrebbe conseguire mettendo a frutto la sua capacità lavorativa residua del
65% corrisponde al 65% del reddito realizzabile senza il danno alla salute, per
un grado di invalidità del 35% che non giustifica l'attribuzione di una rendita
d'invalidità.
2.8.   In simili circostanze, visto
tutto quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata
confermata.
2.9.   Secondo l'art. 29 cpv. 2
Lptca e 69 cpv. 1bis LAI, la procedura di ricorso in caso di controversie
relative all'assegnazione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi al Tribunale
cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese. L'entità delle spese è
determinata fra 200.- e 1'000.- franchi in funzione delle spese di procedura e
senza riguardo al valore litigioso (DTF 133 V 402; STF 9C_156/2009 del 7 aprile
2009; STF 8C_393/2008 del 24 settembre 2008).
Visto l’esito della
vertenza, le spese per complessivi fr. 500.-vanno poste a carico dell’assicurata.
Quest’ultima ha tuttavia chiesto
di essere messa al beneficio dell’assistenza giudiziaria con il gratuito
patrocinio, essendo al beneficio di prestazioni assistenziali (doc. I, pag. 9).
Ai sensi dell’art. 61
lett. f LPGA nella procedura giudiziaria cantonale deve essere garantito il
diritto di farsi patrocinare. Se le circostanze lo giustificano, il ricorrente
può avere diritto al gratuito patrocinio. Tale norma di legge rispecchia
sostanzialmente il tenore del vecchio art. 85 cpv. 2 lett. f LAVS, rimasto in
vigore sino al 31 dicembre 2002, il quale prevedeva che l’autorità di ricorso
doveva garantire il diritto di farsi patrocinare, se del caso, l’assistenza
giudiziaria. L’art. 61 lett. f LPGA mantiene il principio che i presupposti del
diritto alla concessione dell’assistenza giudiziaria si esaminano sulla base
del diritto federale, mentre la determinazione della relativa indennità spetta
al diritto cantonale (DTF 110 V 362; Kieser, op. cit., ad art. 61, n. 86, pag.
626).
A norma dell’art. 3 cpv. 1 della Legge sull’assistenza giudiziaria
e sul patrocinio d’ufficio [LAG], nel tenore in vigore dal 1° gennaio 2011,
l’assistenza giudiziaria si estende all’esenzione dagli anticipi e dalle
cauzioni; all’esenzione dalle tasse e spese processuali; all’ammissione al
gratuito patrocinio.
I presupposti (cumulativi)
per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se
l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato è necessario o
perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di esito positivo (DTF
125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
I presupposti (cumulativi)
per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se
l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato è necessario o
perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di esito positivo
(DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
In concreto, emerge dagli
atti di causa (cfr. doc. VI e allegati) che l’assicurata vive grazie all’aiuto
dell’assistenza pubblica.
In queste condizioni,
l’indigenza deve essere ammessa.
Visto che anche le altre
due condizioni poste da legge e giurisprudenza appaiono adempiute, l'istanza
tendente alla concessione dell'assistenza giudiziaria va accolta riservato
l'eventuale obbligo di rimborso, qualora la situazione economica
dell'assicurato dovesse più tardi migliorare (cfr. art. 61 lett. f LPGA; U.
Kieser, op. cit., ad art. 61, n. 93; art. 9 Lag; relativamente al gratuito
patrocinio nella procedura davanti al TFA cfr. art. 152 cpv. 3 OG; STFA del 4
maggio 2004 nella causa S., K 146/03, consid. 7.1.; STFA del 15 luglio 2003
nella causa S., I 569/02, consid. 5; STFA del 23 maggio 2002 nella causa D., U
234/00, consid. 5a, parzialmente pubblicata in DTF 128 V 174; DTF 124 V 301,
consid. 6).
Ne consegue che la
ricorrente è per il momento esonerata dal pagamento delle spese processuali che
sarebbero a suo carico (STF I 885/06 del 20 giugno 2007).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   L'istanza tendente alla
concessione dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio è
accolta
.
3.   Le spese di procedura per
fr. 500.-- sono poste a carico dell’assicurata ricorrente. A seguito della
concessione dell’assistenza giudiziaria le spese a suo carico sono per il
momento assunte dallo Stato.
4.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti