ti_gerichte · 90.2004.70 · 2005-01-27 · it

ricorso contro la decisione di sospensione dell'approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile di terreni esposti a pericoli naturali

Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publiziert) 90.2004.70
Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publié) 90.2004.70
Ticino Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (pubblicato) 90.2004.70

Incarto n.
90.2004.70
Lugano
27 gennaio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 11 marzo 2002 del
RI 1
rappr. dal suo RA 1
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del RI 1;
vista
la risposta 22 maggio 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del territorio;
richiamata
la sentenza 16 settembre 2004 del Tribunale federale;
letti ed
esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
del piano regolatore. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di
Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune
proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine
modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per
quanto qui interessa il Governo ha anzitutto rilevato che il problema delle
zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non
era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso
ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto __________, accertati attraverso
uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato al comune un
termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in
assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile
di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3,
lett. a, pag. 24 segg.). Per il comparto di __________, in merito al quale l'autorità
non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo ha sospeso sine
die la decisione di approvazione della zona edificabile interessata dai
pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di dettaglio in
merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione. Per questo
comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la zona
indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore
previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a
stabilire una zona di pianificazione (ibidem). Il Consiglio di Stato ha, di
conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il
quale regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
Il
Consiglio di Stato non ha, in secondo luogo, approvato l'aumento dell'indice di
occupazione dal 20% al 25% proposto per le zone R2L (residenziale estensiva
riva lago, art. 43 NAPR) e R3L (residenziale semi-intensiva riva lago, art. 44
NAPR), giacché l'indice primitivo era stato adottato anche nei comuni
rivieraschi limitrofi (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.7, pag. 47 seg.).
Il
Governo non ha poi nemmeno approvato le cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che reggeva
la zona RP/SP riva protetta riservata a svago privato, in quanto permetteva di
realizzare posteggi privati in tutta la menzionata zona. Il comune è stato
invitato a presentare in merito una variante che tenesse in maggior considerazione
gli obiettivi del piano regolatore nonché quelli di tutela della riva del lago
(cfr. risoluzione impugnata, cifre 3.4.1 lett. m, pag. 19 seg. e 3.4.7, pag.
48).
Il
Consiglio di Stato ha in seguito negato l'approvazione dei posteggi pubblici in
conflitto con l'area forestale e di tre nuovi posteggi (PPu 1/18, 7/18 e
10/20), siccome il piano presentato non specificava il fabbisogno di posteggi
per le zone edificabili e le superfici di svago a lago e nemmeno giustificava
la scelta delle ubicazioni (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.4, lett. d,
pag. 36).
Nell'ambito
dell'approvazione della nuova infrastruttura portuale in località __________,
prevista immediatamente sopra l'autosilo immerso nel lago, il Governo ha indi
negato al comune la possibilità di realizzare anche una piazza (cfr. risoluzione
impugnata, cifra 3.4.4, lett. i, pag. 40 seg.). In conseguenza alla realizzazione
di questo nuovo porto il Consiglio di Stato ha infine disposto, tramite
modifica d'ufficio del piano, la soppressione dell'ormeggio barche previsto di
fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a (cfr. ibidem).
B.   Con ricorso
11 marzo 2002 il RI 1 è insorto innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa.
Il
ricorrente ha anzitutto domandato che le zone edificabili previste nei comparti
__________ e __________, soggette a pericoli naturali, venissero approvate. Per
quanto concerneva il primo comparto esso ha contestato di dover eseguire delle
costose opere di premunizione, tanto più in una zona che lo studio di dettaglio
aveva definito come esposta a pericolo medio di caduta sassi. Ha inoltre rimproverato
allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affidava
la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN).
L'insorgente ha sostenuto che la regolamentazione prevista all'art. 31 NAPR,
ispirata alle direttive cantonali, permetteva di risolvere i problemi posti
dalle zone di pericolo. Quale unica ulteriore condizione bastava prevedere l'obbligo
di allestimento, per ogni nuova costruzione, di una perizia geologica. Il
ricorrente ha ribadito gli stessi argomenti anche per quanto concerneva il
comparto di __________, sottolineando che - per quest'ultimo - le informazioni
in merito alla sussistenza di pericoli naturali avevano carattere puramente
indicativo.
Il comune
ricorrente ha contestato in secondo luogo la non approvazione dell'aumento dell'indice
di occupazione dal 20% a 25% proposto per le zone R2L e R3L, ritenendola lesiva
dell'autonomia di cui fruisce in campo pianificatorio.
L'insorgente
ha censurato in seguito la non approvazione delle cifre 4 e 5 dell'art. 45
NAPR, che concedevano senza restrizioni la possibilità di realizzare dei
posteggi nella zona RP/SP. La decisione governativa non era, a suo giudizio,
motivata; le disposizioni in oggetto erano state inoltre concordate con la
sezione della pianificazione urbanistica.
Il comune
ha domandato indi che tutti i posteggi pubblici adottati venissero approvati,
nella misura in cui non erano in contrasto con la foresta. Il bisogno, la cui
sussistenza era ammessa dallo stesso Governo, poteva essere valutato senza
dover effettuare costose verifiche.
Il
ricorrente ha inoltre insisto per poter mantenere la possibilità di realizzare
una piazza sopra l'autosilo immerso nel lago, in località Garavello; i dettagli
della stessa avrebbero ancora dovuto essere oggetti di approfondimento in fase
di progettazione. Esso ha anche chiesto di poter mantenere l'ormeggio barche
previsto di fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a,
in quanto intendeva riservarlo per le sole barche tradizionali.
C.   La
divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione dell'impugnativa.
Si è tuttavia dichiarata d'accordo con la possibilità di riservare l'AP 9a per
l'ormeggio delle barche tradizionali, purché specificata negli atti del piano
regolatore.
D.   In data 9
aprile 2003 il tribunale ha tenuto un'udienza. A seguito della stessa, con lettera
31 luglio 2003 il municipio ha comunicato al tribunale di recedere dalla contestazione
della non approvazione della possibilità di realizzare una piazza sopra l'autosilo
immerso nel lago, in località __________.
E.   Con istanza
15 aprile 2002 il ricorrente ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo
al gravame per quanto concerneva la domanda di approvazione delle zone
edificabili previste nei comparti __________ e __________, soggette a pericoli
naturali. Questa è stata respinta con decisione presidenziale 13 maggio 2002.
F.   Con
sentenza 2 settembre 2003 questo tribunale ha evaso il gravame.
Esso ha
rilevato, in primo luogo, che la legislazione cantonale istituiva una procedura
specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui era
rispettivamente poteva essere esposto il territorio, quella di adozione del
piano delle zone soggette a pericolo (PZP) prevista dalla legge sui territori
soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). In concreto, lo svolgimento
di questa procedura non aveva avuto luogo prima che il consiglio comunale di __________
decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile
residenziale nelle località __________ e di __________, malgrado fosse noto che
queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi.
Il
tribunale ha pertanto ritenuto che a ragione il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua
decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione degli studi di dettaglio
(per la località di __________) e delle necessarie opere di premunizione (per entrambi
i settori) costituiva già una soluzione di compromesso improntata al
pragmatismo, che risultava addirittura più vantaggiosa per il comune e per i
proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione
della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune
per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo
stesso scopo, che contemplasse anche le opere di premunizione necessarie, come avrebbe
imposto la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se,
pertanto, il Governo avesse legittimamente potuto adottare la controversa
soluzione era quesito che, alla fin fine, poteva rimanere irrisolto per il motivo
che - comunque sia - il tribunale non avrebbe potuto modificare la situazione a
pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm).
Invano il
comune ricorrente contestava l'obbligo di eseguire delle opere di premunizione
asseritamente costose, rimproverando nel contempo allo Stato di essere venuto
meno nell'adempimento dei compiti che gli affidava la LTPN. Nella misura in cui
poneva a carico del comune l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione
la risoluzione governativa doveva essere considerata definitiva e la sua
contestazione era, di conseguenza, improponibile. La decisione circa l'ente
pubblico incaricato dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento
dei territori soggetti a pericoli naturali spettava al Consiglio di Stato nell'ambito
del piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR) ed era definitiva, ovvero
non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra
5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo avesse voluto inserire,
in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione
del piano regolatore non permetteva di modificare l'ordinamento delle
competenze e di conferire autorità a questo tribunale per dirimere un oggetto
che sfuggiva alla sua cognizione.
Il
tribunale ha inoltre ritenuto che pure a torto, l'insorgente, il quale tendeva
a ridimensionare i pericoli, poteva pretendere di gestirli mediante l'art. 31
NAPR, regolamentante le possibilità edificatorie nelle zone esposte agli
stessi. In effetti, il pericolo di caduta di sassi incombeva su un territorio
relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni.
Con ogni evidenza questo pericolo non poteva pertanto essere semplicemente
scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per
i soli edifici di nuova costruzione o per i quali veniva mutata la destinazione,
come si limitava a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento
di realizzazione delle opere di tutela della zona fabbricabile doveva pertanto
abbracciare l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità
che tale intervento venisse compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo,
dal comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti
protettivi al momento dell'edificazione assumeva, invece, un ruolo subalterno e
complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che doveva essere
promosso dall'ente pubblico.
In quanto
ricevibile, il ricorso è di conseguenza stato respinto per quanto concerneva la
domanda di approvazione delle zone edificabili in località __________ e __________
interessate dalla caduta di sassi, sospesa dal Governo (cfr. diffusamente
consid. 3 e 4 della sentenza 2 settembre 2003).
Il tribunale ha respinto anche tutte le
altre censure, concernenti altri temi del piano regolatore.
G.   Con
giudicato 16 settembre 2004 il Tribunale federale ha cassato la sentenza appena
citata, in accoglimento del ricorso di diritto pubblico inoltratogli dal RI 1
in merito alla sospensione dell'approvazione delle zone edificabili esposte a
pericoli naturali disposta dal Governo e tutelata da parte di questo tribunale.
L'alta Corte federale ha rilevato che l'assenza del PZP e del PCPR adottati a norma
della LTPN aveva precluso, al comune, la possibilità di esprimersi in merito a
tali strumenti e, per quanto riguardava il PZP, di insorgere - se del caso - dinanzi
al Consiglio di Stato giusta l'art. 8 LTPN. Imponendo al comune, nell'ambito della
procedura di approvazione del piano regolatore, l'obbligo di eseguire
imprecisati interventi di premunizione, in assenza di accertamenti pianificatori
conformi alla LTPN e di un suo adeguato coinvolgimento sui compiti da
assegnargli, le autorità cantonali – ha concluso il Tribunale federale - avevano
manifestamente disatteso tale normativa, violando di conseguenza l'autonomia
del comune (cfr. consid. 3.4. della sentenza 16 settembre 2004).
Donde il presente giudizio.
H.   Con scritto
13 ottobre 2004 il presidente di questo tribunale ha invitato il RA 1 e la
divisione della pianificazione territoriale a presentare osservazioni entro il
31 dicembre 2004, prospettando un accoglimento dell'impugnativa del comune e la
retrocessione degli atti al Governo, affinché abbia a trasformare la decisione
di sospensione dell'approvazione delle zone edificabili interessate in una non
approvazione pura e semplice. La divisione si è rimessa al giudizio della
corte, mentre che il municipio ha postulato l'esito prospettato.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). L'impugnativa
è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari
ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
3.2. Un
terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le
esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al
requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi
è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno
alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed
i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione
di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere
alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1
cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i
luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3
lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto
pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità
di includerlo nella zona edificabile (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n.
42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la
legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano
direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre
1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di
"predisporre i
necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche
e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone"
(cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
3.3. Anche
l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di designare
nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura
rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT
(Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito
hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n.
4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente
soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le
informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure
pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai
comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
3.4. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano
direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei
territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento
dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento
di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP;
art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta
dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un
territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP
serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e
risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono
inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei
programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti
a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia,
alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in
scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN).
I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano
graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a
pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno
delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a
pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 RLTPN). Nella
relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono
elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 RLTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è
pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN;
art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la
facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato
decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di
un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art.
9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica
(art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
4.   4.1. Le
rappresentazioni grafiche del piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato
il 2 luglio 1991 riportavano, a titolo indicativo, due estese fasce di
potenziale pericolo naturale cui era esposto il territorio di __________: l'una
riguardava il territorio a monte della zona edificabile compresa tra il nucleo
del comune e la località __________, ubicata ad ovest del nucleo stesso, senza
incidere sulla zona edificabile; l'altra concerneva il comparto __________ -__________
e si poneva in conflitto diretto con la zona fabbricabile del piano regolatore.
Queste fasce erano state definite mediante accertamento dell'Istituto Scienze
della Terra (IST) del 1984. Incaricato da quest'ultimo istituto, il 3 giugno
1991 lo studio di geologia dell'ing. __________ presentò un rilievo
geomorfologico del territorio comunale, successivamente aggiornato il 3 maggio
1993, che evidenziava un pericolo di caduta di massi generalizzato per l'intero
comune, ma in particolare per la località di __________, ubicata sopra il
territorio (edificabile) di __________, __________ e __________. L'IST ha indi
proceduto ad un affinamento degli accertamenti, culminato con la presentazione
di uno studio 19 luglio 1999 del CIRN (Consorzio ingegneri per il catasto dei
rischi naturali), sottoscritto dagli ingg. __________ e __________ ed
incentrato essenzialmente sull'esame di due aree particolarmente esposte alla
caduta di sassi/blocchi/massi: quella, già menzionata di Lauredo, e quella della
valle di Torre, compresa tra il Castello, la chiesa di __________ (__________)
e la località di __________. Questo rapporto, esteso sino a livello
particellare, concludeva, per il settore di Lauredo, ad un'intensità
prevalentemente media del fenomeno di caduta sassi/massi, che interessava, oltre
alla foresta, anche una serie di fondi posti nelle sottostanti località di __________,
__________ e __________, di cui la maggior parte edificati. I periti
consigliavano di intervenire con protezioni di tipo passivo (reti, muri,
rinforzi ecc.) e attivo (disgaggi, ancoraggi, sottomurazioni ecc.); queste ultime
in combinazione con un monitoraggio per quei blocchi e massi situati nelle
parti alte, che avrebbero potuto sviluppare delle grandi energie nella loro
caduta (cfr. rapporto citato, pag. 28 seg., 48). Gli esperti avevano stimato la
stessa intensità del fenomeno anche per il settore della valle di Torre, che -
oltre alla foresta - interessava però un numero minore di fondi, per la maggior
parte non edificati, compresi tra la località di __________ e l'oratorio di __________,
posto accanto alla chiesa, sopra la sede dell'amministrazione comunale. Faceva
eccezione un'area comprendente il citato oratorio e una lingua di terra
immediatamente sovrastante lo stesso, in relazione alla quale l'intensità del
fenomeno veniva quantificata come elevata. In questo caso gli esperti
consigliavano di fissare od asportare i blocchi che causavano pericolo,
procedendo altresì ad eseguire verifiche e bonifiche per l'intero settore (cfr.
rapporto citato, pag. 46 e 48). Lo studio del CIRN presentava, in annesso, le
mappe delle aree di pericolo in scala 1:2000, che indicavano, in generale, per
i settori in oggetto la sussistenza di un pericolo medio; facevano eccezione il
comprensorio interessante l'oratorio di __________, dichiarato di pericolo
alto, e le superfici immediatamente a valle delle costruzioni poste in località
__________, __________ e __________, assegnate alle zone a basso pericolo. Il
perimetro di queste aree e la definizione dei vari gradi di pericolo sono
quindi stati ripresi nel piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale.
La sovrapposizione dei piani ha permesso di rilevare che le superfici esposte a
pericolo interessavano, parzialmente, anche la zona residenziale estensiva (R2)
prevista dal piano delle zone nelle località di __________, __________, __________
e Indipendenza e quella residenziale estensiva con prescrizioni speciali (R2S)
stabilita sempre dallo stesso piano per la località di __________. Il consiglio
comunale ha, pertanto, in pari tempo disposto la seguente normativa (art. 31
NAPR):
"
Zone
esposte a pericoli naturali
1. Il
PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre
zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune
coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di
protezione necessarie.
2. Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a) Zona I a "rischio alto":
-
divieto di edificazione.
b) Zona II a "rischio medio":
-
sono vietate nuove costruzioni che comportano
assembramento di persone;
-
nuove costruzioni o cambiamenti di destinazione
per case unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni che devono
essere soddisfatte simultaneamente:
-
per le deformazioni gravitative profonde
verifica dell'entità dei movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici
costruttivi atti a limitare il più possibile gli effetti degli spostamenti;
-
organizzazione d'allarme;
-
accessi sicuri.
Il costo delle verifiche e degli interventi citati sono
a carico del
proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
-
l'edificazione è condizionata all'allestimento
di una perizia geologica che accerti la situazione locale e definisca gli interventi
di premunizione necessari per ridurre in modo adeguato i potenziali pericoli;
detti interventi vanno svolti unitamente all'edificazione e sono a carico del
proprietario."
4.2. In
sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta dal
comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali su
parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola
insufficiente.
Il
Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di
sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi dell'art.
15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune, le
necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente
tramite il menzionato rapporto del CIRN, il quale si estendeva dal limite ovest
del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di __________
e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata come
comparto __________ -__________, il Consiglio di Stato ha pertanto sospeso la
decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni
esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni per
realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi
esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione alla
zona edificabile di quei fondi. Per il comparto di __________, in merito al
quale l'autorità non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo
ha sospeso sine die la decisione di approvazione della zona edificabile
interessata dai pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi
di dettaglio in merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione.
Per questo comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la
zona indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore
previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a
stabilire una zona di pianificazione. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante l'edificazione
nelle zone esposte a tali pericoli.
4.3. La
risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili
esposte a pericolo di caduta sassi parrebbe costituire non tanto una decisione
finale, bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata solo se causa
al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). Il Consiglio
di Stato non ha infatti ancora emesso la sua decisione su questi oggetti in
applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT, anche se anticipa già, a chiare lettere
per il comparto __________ -__________, che non approverà la zona edificabile
interessata, qualora il comune non dovesse ottemperare alla richiesta di approntare
le necessarie opere di premunizione; è inoltre presumibile che identica sorte
toccherebbe al comparto di __________, se l'approfondimento delle conoscenze
sui pericoli naturali dovesse rendere necessarie delle opere analoghe. Ai fini
della ricevibilità del gravame su questo punto non occorre tuttavia indagare oltre
circa la natura della risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa
possa essere considerata, quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di
non approvazione delle predette zone edificabili, che potrebbe essere revocata
qualora il comune adempisse determinati oneri. Se, in effetti, il comune
dovesse accedere alle condizioni poste dal Governo nella risoluzione impugnata
per conseguire il riconoscimento dell'edificabilità per i comparti interessati,
esso partirebbe un danno irreparabile, dovendo realizzare delle opere di
premunizione: obbligo cui esso cerca proprio di sottrarsi mediante il ricorso
in esame. Il gravame è, di conseguenza, ricevibile su questo oggetto anche se
la risoluzione impugnata dovesse essere considerata, a questo riguardo, incidentale.
Intanto è
utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile proposta
dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano
regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto l'ampliamento
del perimetro della zona edificabile si esaurisce, essenzialmente, nell'inclusione
nel territorio fabbricabile delle superfici che erano state escluse dalla
foresta nell'ambito della procedura di accertamento del bosco a confine con l'area
edificabile, oggetto di risoluzione governativa 25 giugno 1997. Trattasi dunque
nel complesso di aree che, al presente, sono prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è
stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali
può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15
LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali
pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato
alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di
pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile
elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde
poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello
stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale
assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere
l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e
risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per
quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro
tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione
dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri
per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore
giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel
programma di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere
inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di
parte delle spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di
contributi di miglioria.
La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella
di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni
necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa
della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a
costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove
necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3
cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la
tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di __________
decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile
residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto che queste
ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi;
circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di __________
- dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano state riportate le zone di
pericolo definite dallo studio di dettaglio del CIRN in applicazione dell'art.
28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la determinazione dell'autorità
di pianificazione ha tenuto in considerazione, in quest'ambito, la necessità di
dover realizzare delle opere di premunizione.
4.4.
Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, nemmeno poteva però limitarsi a sospendere la decisione di
approvazione. Tale sospensione era difatti direttamente volta ad obbligare il comune
– avesse voluto finalmente conseguire l'approvazione delle zone in esame - a
realizzare degli studi di dettaglio (per la località di __________) e le
necessarie, imprecisate opere di premunizione (per entrambi i settori), in
palese violazione delle disposizione istituite dalla LTPN e del diritto del
comune di tutelare i propri interessi in tale ambito. Questa legge prescrive difatti,
com'è stato spiegato, che l'accertamento dei territori esposti o colpiti da
pericoli naturali è operato mediante il PZP, i cui allestimento ed approvazione
spettano all'autorità cantonale (cfr. art. 6 e 9 LTPN) e che può inoltre essere
impugnato da parte del comune (art. 8 LTPN). Per quanto concerne invece la
premunizione e il risanamento, il comune dev'essere coinvolto ed ha il diritto
di esprimersi prima che il Governo decida inappellabilmente, nell'ambito del
PCPR, quale sia l'ente pubblico incaricato degli studi esecutivi e dell'attuazione
(art. 12, 15 cpv. 2 e 16, 19 LTPN), riservata ancora la decisione in merito al
finanziamento di tali provvedimenti (art. da 21 a 24 LTPN).
4.5. In
quanto ricevibile il ricorso, su questo oggetto, appare dunque fondato. La risoluzione
governativa impugnata dev'essere pertanto annullata nella misura in cui sospende
la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni
esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________ e __________.
Gli atti devono essere retrocessi al Consiglio di Stato affinché, per tali territori,
emetta direttamente una decisione di non approvazione del piano regolatore. Analoga
sorte dev'essere, di conseguenza, riservata all'art. 31 NAPR, volto a regolamentare
– secondo i propositi dell'autorità comunale – l'edificazione nelle zone
esposte ai menzionati pericoli. In sede di nuova decisione il Governo stabilirà
inoltre quali saranno i provvedimenti che dovranno essere adottati per gestire
i territori interessati sintanto che non potrà essere approvata una nuova pianificazione.
Sulla scorta delle considerazioni che
precedono non si giustifica invece, quantomeno al presente, di annullare il
ripristino, disposto d'ufficio da parte del Consiglio di Stato, della zona
indicativa di potenziale pericolo prevista dal previdente piano regolatore,
approvato il 2 luglio 1991, sulla base degli accertamenti del già IST.
5.   Tutte le
altre contestazioni sollevate dal comune devono invece essere respinte. Circa
la relativa motivazione, si rinvia ai consid. da 5 a 8 della sentenza 2
settembre 2003, tuttavia cassata dal Tribunale federale.
6.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso va, dunque, parzialmente accolto. Poiché
il comune non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri,
bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese
di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  La risoluzione governativa 5 febbraio 2002 (n.
570) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del RI 1 è
annullata nella misura in cui sospende la decisione di approvazione dell'attribuzione
alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali nei comparti di __________
e __________ e la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR. Gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato affinché, per tali territori e per tale norma,
emetta una decisione di non approvazione del piano regolatore.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario