ti_gerichte · 90.2009.14 · 2010-03-01 · it
Carenza di legittimazione attiva, tardività e censure generiche del ricorso

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.03.2010 90.2009.14
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.03.2010 90.2009.14
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.03.2010 90.2009.14

Incarto n.
90.2009.14
Lugano
1 marzo 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 marzo 2009 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), con cui
il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del
comune di Morcote, e la risoluzione 18 febbraio 2009 (n. 684), con cui il
Governo l'ha in parte modificata;
viste le risposte:
-    29 aprile 2009 del
municipio di Morcote;
-    30 aprile 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
considerati la replica e il
completamento del ricorso:
-
3 luglio 2009 dell'__________
RI 1;
ritenute le dupliche:
-
6 agosto 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-
10 settembre 2009 del
Municipio di Morcote;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
generale del piano regolatore del comune di Morcote. In quella sede, per quanto
qui interessa, il Governo, in considerazione della situazione prevalentemente
collinare riguardante le zone residenziali disciplinate dagli art. 39 (zona R2),
40 (zona R2s) e 41 (zona R3) delle norme di attuazione del piano regolatore (in
seguito, NAPR), ha ordinato al comune l'elaborazione di una variante che
concedesse una maggiorazione dell'altezza massima degli edifici per quei
terreni che superavano una determinata pendenza (cfr. ris. cit., pagg. 47; 75,
punto 5.2 g; 76, disp. 7 c). Mentre, per quanto riguardava il piano di quartiere
facoltativo sancito dall'art. 13 NAPR, l'Esecutivo cantonale, rilevando dal
profilo normativo alcune lacune che presentava tale ordinamento, ha ordinato al
comune una variante che completasse e modificasse la norma in oggetto, tra cui
anche il ripristino di un bonus d'altezza, perlomeno nelle situazioni territoriali
collinari (cfr. ris. cit., pagg. 45; 75, punto 5.2 g; 76, disp. 7 c).
B.   Nella
seduta del 26 marzo 2007 il consiglio comunale di Morcote ha adottato alcune
varianti del piano regolatore, dando così seguito in parte alla risoluzione
d'approvazione della revisione generale del piano regolatore (cfr. supra,
consid. A). In particolare, per ciò che concerneva la variante relativa all'art.
13 NAPR che regolava il piano di quartiere facoltativo, il legislativo comunale
ha introdotto, fra le facilitazioni edificatorie della cifra 2, "
l'aumento
di altezza fino a ml 3.0 oltre quella prevista nella rispettiva zona, comunque
non oltre i limiti di quota fissati dall'art. 41 NAPR
". Quale
corollario a questo bonus d'altezza è stato inserito negli art. 39 e 41 NAPR,
con esplicito riferimento al piano di quartiere e quindi all'art. 13 NAPR, un
bonus dell'indice di sfruttamento dello 0.2.
C.   Con ricorso
26 novembre 2007, RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio
di Stato, chiedendo, tra l'altro e per quanto qui rileva, la non approvazione
della variante riguardante gli art. 39 e 41 NAPR. A mente del ricorrente, la
modifica di queste disposizioni di piano regolatore era avvenuta tenendo
soltanto conto in parte della risoluzione, con cui il Consiglio di Stato aveva
approvato la revisione generale (cfr. supra, consid. A). Con la stessa, ha
ricordato l'insorgente, il Governo aveva altresì ordinato al comune, tramite
l'allestimento di una variante, di completare gli art. 39, 40 e 41 NAPR, nel
senso di concedere una maggiorazione dell'altezza massima degli edifici in
presenza di terreni che superavano una determinata pendenza. Questione, questa,
a cui il comune, malgrado la crescita in giudicato della decisione governativa,
si era rifiutato di dar seguito.
D.   Con
risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698), il Consiglio di Stato ha approvato parzialmente
le varianti in parola. In merito alla variante relativa alla modifica dell'art.
13 NAPR, il Governo ha ritenuto che l'abbuono di 3 m sulle altezze degli edifici nell'ambito del piano di quartiere facoltativo, malgrado fosse in sé
stesso condivisibile, non poteva essere approvato, in quanto, a suo dire, non
risultava in modo chiaro dagli atti se il consiglio comunale avesse
effettivamente voluto disciplinare anche tale aspetto. Di conseguenza, caduto
il bonus sulle altezze, l'Esecutivo cantonale non ha approvato la variante
sugli abbuoni dell'indice di sfruttamento per il piano di quartiere nelle zone
R2 (art. 39 NAPR) e R3 (art. 41 NAPR). Contestualmente, il Consiglio di Stato
ha accolto parzialmente il ricorso di RI 1, che si era aggravato contro la modifica
di queste ultime disposizioni, facendo di nuovo ordine al comune di provvedere
a risolvere, tramite una variante da adottarsi entro il termine di 18 mesi
dalla crescita in giudicato della risoluzione, il tema dell'abbuono
dell'altezza massima degli edifici per i terreni in pendenza nelle zone
residenziali collinari (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 6 e seg., 12 e seg.,
17 e seg.).
E.   Con ricorso
6 febbraio 2008, il comune è insorto innanzi a questo Tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, chiedendo l'approvazione, così come erano
state adottate dal consiglio comunale, delle varianti inerenti gli art. 13, 39RI
1 non ha invece interposto ricorso.
F.   Nelle more
della procedura, con risoluzione 18 febbraio 2009 (n. 684), il Consiglio di
Stato ha riconosciuto il fondamento del gravame del comune e quindi
l'insussistenza dei motivi formali che avevano ostato all'approvazione del
bonus sulle altezze nell'ambito del piano di quartiere facoltativo (art. 13
NAPR). Il Governo, avvalendosi dalle facoltà date dall'art. 50 della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1),
ha quindi modificato la propria risoluzione del 23 dicembre 2008 (n. 6698),
approvando gli abbuoni concessi nell'ambito del piano di quartiere facoltativo
relativi all'altezza massima di 3 m (art. 13 NAPR) e all'indice di sfruttamento
dello 0.2 per le zone R2 (art. 39 NAPR) e R3 (art. 41 NAPR).
In
seguito, questa risoluzione governativa è stata pubblicata nel suo dispositivo
sul foglio ufficiale del 27 febbraio 2009 (FU 16/2009, pag. 1473) e all'albo
comunale. Essa non è stata invece intimata a RI 1.
G.   Venuto a
conoscenza, attraverso il foglio ufficiale, del dispositivo della risoluzione
governativa 18 febbraio 2009 (n. 684), con ricorso 30 marzo 2009 RI 1 insorge sia
contro quella decisione sia contro quella 23 dicembre 2008 (n. 6698) davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento integrale di
entrambe, come pure l'annullamento della delibera 26 marzo 2007, con cui il
consiglio comunale ha adottato le varianti del piano regolatore. Delle numerose
censure si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
H.   Il
municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, oltre
che eccepire la carenza di legittimazione dell'insorgente e la tardività del
ricorso, postulano la sua reiezione, con motivazioni che verranno riprese,
all'occorrenza, nei considerandi di diritto.
I.   Con
decreto presidenziale 27 maggio 2009, il Tribunale ha intimato al ricorrente la
risoluzione governativa 18 febbraio 2009, assegnandogli nel contempo un termine
di 30 giorni per eventualmente completare il ricorso e/o presentare un allegato
di replica.
L.   Entro il
termine succitato, RI 1 ha inoltrato un allegato di replica e di completamento
del ricorso, con il quale, oltre ad aggiungere nuove argomentazioni, di cui si
dirà nel prosieguo, ha modificato e precisato le domande ricorsuali. Esso ha
chiesto quindi l'annullamento integrale della risoluzione governativa 18
febbraio 2009 (n. 684) e, per quanto concerne quella 23 dicembre 2008 (n.
6698), la riduzione a 6 mesi del termine assegnato al comune di 18 mesi dalla
crescita in giudicato della risoluzione per allestire una variante che risolva
il tema dell'abbuono dell'altezza massima degli edifici per i terreni in
pendenza nelle zone residenziali collinari, da una parte, e il suo annullamento
per quanto concerne l'approvazione della variante riguardante il completamento
delle tratte panoramiche e dei punti di vista e dell'art. 29 NAPR, che li disciplina,
dall'altra parte.
M.   Con
allegato di duplica, sia la Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità, sia il municipio hanno confermato le rispettive richieste di
reiezione del gravame.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data ed il ricorso contro la risoluzione
governativa 18 febbraio 2009 (n. 684) è tempestivo (art. 38 cpv. 1 della legge
cantonale di applicazione della federale sulla pianificazione territoriale del
23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1).
1.2.
Quanto alla tempestività del ricorso avverso la risoluzione 23 dicembre 2008
(n. 6698), va considerato quanto segue. Giusta l’art. 38 cpv. 1 LALPT contro le
decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso a questo Tribunale entro 30
giorni dall’intimazione. In applicazione di questa norma, l’Esecutivo cantonale
ha indicato nel dispositivo della decisione impugnata, alla cifra 4, che il
comune e il già ricorrente, riferito con ogni evidenza al qui insorgente,
avevano facoltà di ricorrere al Tribunale cantonale amministrativo entro 30
giorni dalla data di notificazione della risoluzione stessa. Secondo gli
accertamenti del Tribunale (attestazione della ricerca postale, doc. in atti),
la risoluzione governativa è stata intimata a mezzo d'invio raccomandato al
patrocinatore del ricorrente, che l'ha ritirato il 9 gennaio 2009. Il termine
ricorsuale è pertanto venuto a scadere il 9 febbraio 2009, ovvero quasi due
mesi prima dell'inoltro del gravame in esame, proposto il 30 marzo 2009. Questo
dev'essere pertanto considerato tardivo e, di conseguenza, dichiarato
irricevibile.
1.3. In merito alla legittimazione attiva a
ricorrere contro la risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684), il
Tribunale precisa quanto segue. A norma dell’art. 38 cpv. 4 LALPT contro la
decisione di approvazione del piano regolatore sono legittimati a ricorrere davanti
al Tribunale cantonale amministrativo il comune (lett. a), i già ricorrenti per
gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d’ufficio disposte
dal Consiglio di Stato (lett. c). Il privato cittadino è, pertanto, legittimato
a insorgere solo se ha precedentemente inoltrato ricorso davanti al Governo; fa
eccezione l’ipotesi in cui quest’ultima autorità abbia disposto una modifica
d’ufficio rispetto alle decisioni del legislativo comunale. In concreto, con la
decisione qui impugnata l'Esecutivo cantonale si è limitato ad approvare le
varianti del piano regolatore ed in particolare le modifiche agli art. 13, 39 e
41 NAPR, così come adottate dal legislativo comunale, ossia senza apportare
alcuna modifica. Il ricorso 26 novembre 2007 dell'insorgente al Consiglio di
Stato contro la deliberazione comunale aveva unicamente per oggetto, per quanto
qui interessa, le varianti relative agli art. 39 e 41 NAPR (cfr. ricorso 26
novembre 2007, pag. 5, punto 9, doc. in atti), vale a dire l'introduzione, nell'ambito
del piano di quartiere, di un abbuono dell'indice di sfruttamento dello 0.2 per
le zone R2 e R3. Con tale impugnativa il ricorrente non si è aggravato contro
la variante relativa alla modifica dell'art. 13 NAPR, che ha introdotto invece,
per il piano di quartiere, un bonus d'altezza di 3 m oltre quella prevista
nella rispettiva zona. Poiché l'insorgente non ha inoltrato ricorso al
Consiglio di Stato contro la decisione del consiglio comunale del 26 marzo 2007
in merito alla scelta di prevedere il succitato abbuono sulle altezze degli
edifici, egli non è legittimato a contestarla in questa sede. Peraltro, la
domanda proposta davanti a questo Tribunale di annullare l'approvazione della
modifica all'art. 13 NAPR, proprio perché non sottoposta al preventivo esame e
giudizio del Governo, costituisce pure una domanda nuova ed è, pertanto, irricevibile
(art. 63 cpv. 2 LPamm, 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Con questa riserva il ricorso
contro la risoluzione governativa 18 febbraio 2009 (n. 684) è ricevibile in
ordine. L'impugnativa può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria
(art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II 2001 n. 78 consid.
6c; II 1999 n. 27 consid. 3; II 1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Come anticipato in narrativa, il
ricorrente si aggrava contro
l'approvazione delle varianti concernenti la modifica degli art. 39 e 41 NAPR,
che disciplinano le zone residenziali R2 e R3. La modifica in contestazione
introduce per queste zone, nell'ambito del piano di quartiere facoltativo, un
abbuono dell'indice di sfruttamento dello 0.2. A sostegno del suo ricorso, l'insorgente
adduce semplicemente, senza dare ulteriori spiegazioni, che i motivi esposti
dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata stridono con le
argomentazioni a suo tempo sviluppate dallo stesso Governo nella risoluzione 23
dicembre 2008 (n. 6698), con cui esso non aveva approvato le varianti all'esame.
3.1.
Orbene, il ricorrente non spiega in quali violazioni del diritto sarebbe
incorsa l'autorità inferiore (art. 38 cpv. 2 LALPT). Esso si limita semplicemente
a sposare le argomentazioni, con le quali il Consiglio di Stato aveva negato in
prima battuta l'approvazione alle varianti in parola, ritenendo apoditticamente
le motivazioni della risoluzione impugnata in contrasto con esse, soltanto perché
avrebbero condotto ad un risultato diametralmente opposto, ossia alla loro approvazione.
Orbene, questo Tribunale non è autorità di pianificazione. Esso valuta unicamente
le violazioni di diritto e non può intervenire allorquando il comune,
nell'ambito della sua autonomia costituzionalmente protetta, opta per una scelta
che si rivela legittima, adeguata e opportuna. Non basta certamente censurare
genericamente, come nel caso dell'insorgente, la risoluzione impugnata. Già per
questo motivo, il ricorso va quindi respinto.
3.2. Ciò
nondimeno, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, il Consiglio di
Stato non ha affatto disatteso né contraddetto, con la risoluzione impugnata,
le valutazioni di merito sull'abbuono dell'indice di sfruttamento, da esso
formulate nella risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6698). Tutt'altro. Infatti, in
quella decisione, il Governo non aveva preliminarmente approvato, per ragioni
di ordine formale, attinenti in particolare alla chiarezza degli atti
pianificatori sottoposti al consiglio comunale per adozione, l'introduzione
nella norma, che disciplinava il piano di quartiere facoltativo (art. 13 NAPR),
di un bonus d'altezza massima per gli edifici di 3 m. Abbuono che, in quanto
tale, l'Esecutivo cantonale aveva comunque ritenuto condivisibile, giacché rispondeva
"
convenientemente alle perplessità espresse al riguardo dal Consiglio
di Stato
" (cfr. risoluzione 23 dicembre 2008, n. 6698, pag. 6, in
centro). Perplessità, queste, che, va ricordato, il Governo aveva formulato in
occasione dell'approvazione della revisione generale del piano regolatore e che
si riferivano alla rinuncia da parte del comune, rispetto al previgente
ordinamento pianificatorio, di concedere in quello nuovo un bonus d'altezza per
il piano di quartiere facoltativo. Tant'è, che il Consiglio di Stato, sempre in
quella sede, aveva poi ordinato al comune una variante che lo ripristinasse
(cfr. risoluzione 5 febbraio 2002, n. 570, pag. 45, 75, punto 5.2 g; 76, disp.
7 c). Strettamente connessa con questo abbuono risultava la maggiorazione,
sempre in relazione al piano di quartiere facoltativo, dell'indice di sfruttamento
per le zone R2 (art. 39 NAPR) e R3 (art. 41 NAPR), prevista dalla variante qui
in contestazione. Difatti, come sostenuto dal Governo nella risoluzione 23
dicembre 2008 (n. 6698), questo abbuono risultava eccessivo "
se non accompagnato
da opportune misure d'accompagnamento volte ad ottenere un inserimento
paesaggistico di qualità. Si fa in particolare riferimento al tema, ancora da
chiarire, dell'abbuono sull'altezza massima degli edifici che, se non concesso,
porterebbe ad una edificazione estensiva e a risultati discutibili dal profilo
dell'inserimento paesaggistico nei comparti con terreni in pendenza,
disattendendo quindi gli obiettivi qualitativi del piano di quartiere
"
(cfr. ris. cit., pag. 6, in fine). Di conseguenza, l'Esecutivo cantonale, non avendo
approvato il bonus d'altezza, e soltanto per i succitati motivi di ordine
formale, ha dovuto negare automaticamente l'approvazione a quello sull'indice
di sfruttamento, che del primo, come visto, costituiva il corollario. Lo
conferma il fatto che il Governo ha ordinato al comune l'allestimento di una
variante, tramite cui verificare l'abbuono sull'indice di sfruttamento
unitamente, e per rapporto, alla questione del bonus sull'altezza massima degli
edifici (cfr. ris. cit., pag. 6 e 7). Di converso, con la risoluzione
impugnata, il Consiglio di Stato, constatato che al riguardo della valutazione dei
motivi di ordine formale, che avevano ostato all'approvazione della variante
sull'abbuono dell'altezza, era incorso in un errore e che questi in effetti
erano insussistenti, l'ha approvata e, congruentemente con tutto quanto
precede, ha sancito l'approvazione anche di quella relativa ai bonus sull'indice
di sfruttamento. Le censure ricorsuali sono quindi prive di fondamento. Va peraltro
aggiunto che l'abbuono di 3 m, che consente di edificare in altezza un piano
aggiuntivo per le zone R2 e R3, richiede, onde conservare un'analoga densità
edificatoria, di un adeguato aumento dell'indice di sfruttamento, che, in casu,
il Tribunale non ha motivo per non ritenere proporzionato.
4.   In
conclusione, il ricorso, in quanto ricevibile, deve dunque essere respinto. La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art.
28 LPamm), il quale è tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di
ripetibili a favore del comune, patrocinato da un avvocato (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso,
in quanto ricevibile, è respinto.
2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a rifondere al comune identico
importo per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
,
;
,
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario