ti_gerichte · 90.2000.13 · 2000-07-19 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 19.07.2000 90.2000.13
Tessin Tribunale della pianificazione 19.07.2000 90.2000.13
Ticino Tribunale della pianificazione 19.07.2000 90.2000.13

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2000.00013
Lugano
19 luglio
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
10 febbraio 2000
di
__________ e
__________ __________, __________
,
contro
la risoluzione
14 gennaio 2000 (n° __________) del
Consiglio di Stato che approva la revisione del PR di __________ e il piano
di dettaglio del nucleo (PP del nucleo)
viste le
osservazioni 19 aprile 2000 del Municipio di __________ e 8 maggio 2000 della
Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
I
signori __________ sono proprietari a __________ della superficie di ca. 2'000
mq formata dai mappali n° __________, __________ e __________RFP, posta ad
ovest del nucleo del paese.
b.
Nella
seduta del 29 ottobre 1997 il Legislativo comunale di __________ ha approvato
la revisione totale del PR e il PP del nucleo: in particolare, salvo per
l'attribuzione dell'edificio al mapp. n° __________RFP alla zona del nucleo,
tutta la proprietà, inedificata, è stata inserita in zona agricola e di
protezione del paesaggio.
c.
Avverso
tale ordinamento sono insorti davanti al Consiglio di Stato i signori
__________, contestandone l'adeguatezza e chiedendo l'inserimento della loro
proprietà in zona edificabile: anzitutto, secondo i ricorrenti, il nucleo di
__________, fortemente alterato, si sarebbe ormai rivelato privo di sostanza
edilizia degna di tutela. Per contro la forma particolare della loro proprietà,
incuneata ad est fra la zona residenziale e l'area che ospita il magazzino
comunale, ne avrebbe pienamente giustificato l'attribuzione, almeno parziale,
alla zona edificabile. Anzi la forte espansione demografica vissuta dal Comune
e la perfetta urbanizzazione dei loro fondi avrebbe imposto tale scelta. Sotto
questo profilo e sottolineando come la revisione avesse attribuito altre aree,
meno idonee della loro, alla zona edificabile, essi invocavano una disparità di
trattamento.
d.
Con
ris. gov. 14 gennaio 2000 (n° 118) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del PR di __________ e il PP del nucleo, respingendo il ricorso dei
signori __________. In base al preavviso della Sezione dell'agricoltura,
l'Esecutivo cantonale osservava in particolare come il pianoro antistante il
nucleo del paese risultasse una delle aree migliori della campagna di
__________.
e.
Dissentendo
da tale decisione, ritenuta peraltro carente nella motivazione, i signori
__________ insorgono ora, per gli stessi motivi, davanti al TPT.
Nelle
osservazioni il Comune e la Divisione della pianificazione territoriale
chiedono la reiezione del gravame.
f.
In
data 13 giugno 2000 si è tenuta l'udienza in contraddittorio e il sopralluogo:
i ricorrenti, assistiti dall'avv. __________, __________, il Comune e il Dipartimento
si sono riconfermati nelle rispettive domande e allegazioni, rinunciando al
dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione.
L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (cpv. 4 lett. c).
In
concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma
dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2
.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A
livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
3.
Sempre
in ordine, i ricorrenti lamentano la motivazione carente della decisione
impugnata. A proposito si osserva che corrisponde a principi generali del
diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi
della decisione debbano essere noti all’interessato.
“S’egli infatti non
conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non potrà
spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più non
potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale avranno
gli elementi per controllarne la fondatezza“
(DTF 98 Ia 460 ss, trad. ns.).
In linea con questo principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del
richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione,
esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima
su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità
può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (cfr. DTF 112 Ia 110).
E’ quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle
linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso,
malgrado le censure ricorsuali, la mancata assegnazione della proprietà dei
ricorrenti alla zona edificabile. Ciò è d’altronde bastato ai signori
__________ per presentare un più che circostanziato ricorso. Per il che la
censura non merita di venir accolta.
4.
Giusta l'art. 75
Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una
funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio.
A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni.
Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive e moleste
, di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse
volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con
formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta
ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di
comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
5.
5.1
Per prassi costante del Tribunale federale, una restrizione di
diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve
essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr.
DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la
garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove
equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid.
5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113
Ia 364 consid. 2). A tale proposito va sottolineato che in linea generale è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio
delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd.,
art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in giuoco.
Nella
fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale
istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa
procedura.
5.2
A
norma dell'art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
norme di attuazione, di un programma di realizzazione e di rappresentazioni
grafiche. Queste ultime comprendono di regola i piani del paesaggio, delle
zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il
piano indicativo dei servizi pubbli­ci (art. 28 LALPT).
A norma
di legge il paesaggio deve essere rispettato. Questo principio pianificatorio,
sancito all'art. 3 cpv. 2 LPT, vale a maggior ragione in presenza di paesaggi
particolar­mente pregevoli e rari.
Giusta
l'art. 17 LPT le zone protette comprendono i ruscel­li, i fiumi, i laghi e le
loro rive; i paesaggi particolar­mente belli e quelli con valore naturalistico
o storico-cul­turale; i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumen­ti
naturali e culturali; i biotopi per gli animali e vegeta­li degni di protezione
(cfr. nel merito il Commento alla LPT, p. 307 e segg.). Di conseguenza, secondo
l'art. 17 cpv. 1 LPT (ma anche giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. f) LALPT), un PR
può indubbiamente avere tra le sue finalità anche la protezione di un nucleo e
di un paesaggio pregevole. L'ambi­to protetto ai sensi di queste norme
comprende non solo l'oggetto della protezione ma anche l'ambiente circo­stante,
nella misura in cui altrimenti la protezione dell'oggetto medesimo non potrebbe
essere assicurata (Commen­­­­­to alla LPT, n° 29 ad art. 17, p. 311). E' quindi
limpido che l'ordinamento all'esame ossequia il principio della legalità.
Restano da esaminare, nell'am­bito dell'esame delle censure ricorsuali,
l'esistenza di un interesse pubblico e il rispetto del principio della propor­zionalità.
5.3
Il PR
di __________ attribuisce la proprietà dei signori __________ alla zona di
protezione del paesaggio e alla zona agricola. E' chiaro che la pianifica­zione
del Comune è volta a proteggere il nucleo, il cui pregio consiste anzitutto
nella struttura insediativa (orientamento est-ovest), determinata dal tracciato
della vecchia mulattiera, che si conclude a nord con il complesso monumentale
della __________ di __________ __________. Tale disegno pianificatorio, di
sicura qualità, risponde senza dubbio ad un interesse pubblico: il sopralluogo
ha infatti evidenziato la bellezza e l'inserimento paesaggistico armonioso del
nucleo nel contesto della campagna di __________, così come il ruolo
importantissimo svolto dalla fascia inedificata (ed inedificabile) che conclude
ad ovest il nucleo; fascia nella quale la proprietà dei signori __________ si
inserisce. Proprio tale superficie, parzialmente vignata, valorizza in modo
particolare l'abitato di __________a. E' pertanto a giusta ragione che la
proprietà è stata inserita in una zona di protezione e (quasi interamente)
assegnata alla zona agricola.
5.4
Resta così da esaminare se il vincolo in esame risulta rispettoso
del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il
meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse
pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da
raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento
(DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
Sotto
questo profilo, le censure dei ricorrenti meritano di venir parzialmente
condivise: al proposito occorre anzitutto rilevare come il nucleo di
__________, la cui struttura insediativa è orientata sull'asse est-ovest,
confina a sud direttamente con la zona residenziale. Da un esame degli atti
acquisiti all'incarto, ed in particolare dalla planimetria prodotta dagli stessi
ricorrenti, si evince tuttavia come il vincolo di protezione non si limita a
seguire il fronte ovest del nucleo, ma viene ad invadere per ca. 18 ml, la zona
residenziale, che presenta ad ovest un perimetro più esteso rispetto a quello
del nucleo, colpendo interamente il mapp. n° __________RF. Orbene, il
sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di appurare come la parte
del mapp. n° __________RF situata oltre il fronte del nucleo sia ubicata in un
punto in cui un'eventuale edificazione non potrebbe sicuramente compromette­re
la bellezza di questo piccolo villaggio. La sua inclusione nella fascia di
protezione non risulta pertanto giustificata da motivi volti alla salvaguardia
e alla tutela delle caratteristiche nonché delle particolarità del nucleo.
Importante, dal punto di vista della protezione del paesag­gio, è semmai che il
vigneto al mapp. n°__________RF, il mapp. n° __________RF e la parte del mapp.
n° __________RF che serve a completare la fascia di protezione del fronte
rimangano inedificabili. Allo scopo di garantire la protezione del nucleo
bastava quindi ricorrere ad un ordinamento pianificatorio meno oneroso per i
proprietari. Su questo punto il ricorso merita dunque di essere accolto. Gli
atti vengono rinviati al Comune, affinché riesamini l'assetto pianificatorio
del mapp. n° __________RF tramite l’elaborazione di una variante.
6.
Priva
di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che la
proprietà dei signori __________ non sarebbe stata inserita in zona
edificabile.
A questo
proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il
principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con
prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni
analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà
edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente
difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di
uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura
pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il
singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato
dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al
problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4
e citazioni).
Simili
circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo
Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità comunali di
escludere la proprietà dei ricorrenti dalla zona edificabile sia stata
determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio
ancora, arbitrari. Le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta,
riassunte con dovizia nei considerandi precedenti, sono tuttavia più che valide
e convincenti, e meritano, con riserva di quanto esposto in merito al mapp. n°
__________RF, piena riconferma in questa sede.
Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’inserimento di tutta la
proprietà in zona edificabile, deve essere respinto.
Le spese,
le tasse di giudizio, nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Tuttavia,
poiché il Comune è intervenuto non a difesa di interesse patrimoniali ma
nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di
giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§ Gli
atti vengono rinviati al Comune affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2.   Le spese e
le tasse di giudizio vengono poste a carico dei ricorrenti in solido nella
misura di fr. 400.-- (quattrocento).
Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario