ti_gerichte · 52.2019.39 · 2017-10-23 · it
Accesso a documenti secondo la LIT di un'associazione di diritto privato controllata da un Comune

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.06.2021 52.2019.39
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.06.2021 52.2019.39
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.06.2021 52.2019.39

Incarto n.
52.2019.39
Lugano
14
giugno 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sul ricorso del 24 gennaio 2019 di
RI
1
contro
la risoluzione del 10 dicembre 2018 (n. LIT.2017.8)
della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza che
accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la decisione del 23 ottobre
2017 con cui l'insorgente gli aveva negato l'accesso a documenti legati alle
sue attività;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 2 ottobre 2017,
utilizzando l'apposito formulario presente sul sito Internet del Cantone, CO 1
ha presentato all'associazione RI 1  una domanda di accesso a diversi documenti
concernenti le attività di quest'ultima.
B.
a. RI 1 ha risposto al
richiedente il 12 ottobre 2017, dichiarando di non essere inclusa nel campo di
applicazione della legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del
15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100) e invitando CO 1 a consultare i documenti
relativi ai conti della __________, che includono dati di sua pertinenza, viste
le relazioni che intercorrono tra le due entità.
b. Sollecitata dal
richiedente, il 23 ottobre 2017 RI 1 gli ha comunicato di non essere
un'autorità che emette decisioni sottoposta alla LIT, trattandosi invece di
un'associazione di diritto privato ai sensi degli art. 60 segg. del codice
civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210).
C.
Con risoluzione del 10
dicembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la
trasparenza (CC-PDT) ha accolto il ricorso con cui CO 1 ha chiesto di annullare
la decisione del 23 ottobre 2017 di RI 1, obbligando quest'ultima a concedere
l'accesso alla documentazione richiesta il 2 ottobre 2017. La CC-PDT ha in
primo luogo respinto l'argomentazione di RI 1 secondo cui il gravame avrebbe
dovuto essere dichiarato irricevibile a causa dell'inapplicabilità della LIT,
considerando che - malgrado sia un'associazione di diritto privato - essa
svolge compiti d'interesse pubblico e agisce in sostituzione dell'autorità
comunale. Nel merito ha ritenuto i documenti oggetto della domanda come
elaborati da un soggetto sottoposto alla LIT in relazione con l'adempimento di
un compito pubblico che, dunque, possono essere consultati da chi lo richiede.
D.
RI 1 è insorta dinanzi
al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della
risoluzione appena descritta. A sostegno del proprio gravame ha sostenuto di
svolgere le proprie attività
alla stregua di un operatore privato
in
concorrenza con altri attori economici e regolarmente remunerata dalla __________,
non trattandosi in realtà di compiti pubblici, ma di attività commerciali. Ha
inoltre ribadito che i rapporti economici con l'autorità comunale sono invece evincibili
tramite la consultazione dei preventivi, dei consuntivi di quest'ultima e dei
rapporti della Commissione della gestione del Consiglio comunale. Ha infine precisato
di non ricevere contributi pubblici a fondo perso, di essere invece autorizzata
al prestito di personale dall'Ufficio cantonale del lavoro, gestendo cinque
programmi occupazionali temporanei, e di promuovere progetti legati a persone
in assistenza, finanziati con i propri ricavi.
E.
CO 1 si è opposto al
ricorso, ribadendo sostanzialmente gli argomenti già sollevati dinanzi alla
CC-PDT. Ha inoltre osservato che il gravame è firmato da due dirigenti della
ricorrente, i quali sono anche funzionari della __________. Ha contestato le
affermazioni di RI 1 in merito al regime di concorrenza in cui svolgerebbe i
propri compiti, evidenziando come altri operatori non potrebbero ambire alla
gestione delle sue attività, in quanto non sono state oggetto di concorso, ma
affidate direttamente dal Comune, senza il versamento di una pigione. Canone di
locazione che neppure sarebbe dovuto per l'utilizzo degli uffici da parte
dell'associazione presso la sede della Divisione eventi e congressi, ciò che -
unito al fatto che i dipendenti sono stati assunti dalla __________ -
dimostrerebbe il carattere di parte integrante dell'amministrazione comunale
dell'insorgente. Il resistente ha infine sottolineato che, qualora
l'integralità dei rapporti di natura finanziaria tra il Comune e RI 1 fossero
davvero evincibili dai conti dell'Ente pubblico, non vi sarebbe ragione di
rifiutare la domanda di accesso agli atti alla base del procedimento.
Anche la CC-PDT ha
chiesto il respingimento del ricorso, senza formulare particolari considerazioni,
ma riconfermandosi nel contenuto della propria decisione. La Commissione di
mediazione indipendente LIT ha dichiarato di non presentare osservazioni.
F.
In replica RI 1 ha
precisato che il ruolo dei firmatari del gravame, membri del comitato
dell'associazione, è ben distinto da quello di funzionario comunale, poiché
dedicano all'insorgente parte del proprio tempo libero senza percepire
remunerazioni, come peraltro gli altri membri della direzione. Ha inoltre evidenziato
che le attività di ristorazione e di buvette gestite sono di tipo commerciale e
non certo d'interesse pubblico. I dettagli relativi agli accordi con il Comune,
come pure quelli riguardanti la sede dell'associazione possono essere chiesti
alla __________ nei modi previsti dalla LIT. La ricorrente ha infine osservato che
l'assunzione da parte del Comune dei suoi dipendenti non giustifica
l'assoggettamento alla LIT.
G.
CO 1 e la CC-PDT non
hanno duplicato, mentre la Commissione di mediazione LIT non ha presentato
ulteriori osservazioni, limitandosi a precisare che le parti non avevano
richiesto il suo intervento.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In
virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge
sulla procedura amministrativa
del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è
certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),
può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm).
2.
2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del
pubblico e l'accesso
ai
documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che
ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e
favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la
trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività
dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il
principio secondo
cui l'attività
delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza
con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con
riserva della segretezza (
messaggio
del Consiglio di Stato relativo alla LIT del
19 novembre 2009 [n. 6296], non pubblicato nella RVGC, ma reperibile in:
www.ti.ch/gc, cap. I.2). Giusta l'art. 2 cpv. 1 LIT essa si applica
al Gran Consiglio, ai suoi organi e ai
suoi servizi (lett. a);
al Consiglio di Stato, all'amministrazione
cantonale e alle commissioni e gruppi di lavoro da esso costituiti (lett. b);
alle autorità giudiziarie, limitatamente all'informazione attiva e alle loro
attività amministrative e di vigilanza (lett. c); alle Assemblee comunali, ai
Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni
comunali
(lett. d);
agli organi e servizi di altri enti e
corporazioni di diritto pubblico, di società private a partecipazione statale
maggioritaria e di altri organismi incaricati di compiti d'interesse pubblico
(lett. e)
.
2.2. Come esposto in narrativa, nella fattispecie
il resistente ha chiesto alla ricorrente di potere accedere ai rapporti di
gestione dalla sua fondazione al 2016, alle relazioni annuali all'assemblea dei
soci durante il medesimo periodo, al conto annuale e al conto economico
dettagliati in funzione dei centri di costo (__________, pedalò, gelateria,
gestione dello spazio pubblico per il mercato, __________, __________, __________,
agenzia interinale e programmi occupazionali) nonché al riassunto delle singole
operazioni derivanti dai rapporti con l'autorità comunale nel corso dei diversi
anni (affitti, uso del suolo pubblico, ristrutturazioni, stipendi del
personale, concessioni ecc.). L'associazione insorgente ritiene dal canto suo
di non rientrare in nessuna delle categorie previste all'art. 2 cpv. 1 lett. e
LIT, motivo per cui la CC-PDT non sarebbe dovuta entrare nel merito del gravame
di CO 1. Sostiene in particolare che come associazione di diritto privato essa
svolgerebbe le proprie attività (quali il noleggio di pedalò, di motoscafi e la
gestione del __________) come un qualsiasi operatore in concorrenza con gli
altri soggetti economici presenti sul lungolago di __________. Anche la gerenza
delle mescite presso il teatro _______ e la piscina di __________, attribuite
dalla __________, costituirebbe una normale attività commerciale, segnatamente
nel campo della ristorazione. In definitiva le prestazioni fornite al Comune
sarebbero remunerate come per un qualsiasi soggetto economico presente sul
mercato e le modalità di retribuzione si potrebbero evincere dai preventivi e
dai consuntivi degli scorsi anni della __________ e dai rapporti della
Commissione della gestione del Consiglio comunale. In altre parole le attività
svolte non sarebbero paragonabili a compiti pubblici, non essendo delegate da
entità statali sulla base di una legge formale.
2.3. La CC-PDT ha respinto queste tesi, ritenendo
che RI 1 rientri tra gli enti di cui all'art. 2 cpv. 1 lett. e LIT, che
garantisce il diritto di accesso per tutti i campi dell'attività dello Stato,
spingendosi fino alle entità private incaricate di svolgere compiti d'interesse
pubblico. Questa estensione deriva dalla volontà di tenere conto dell'indirizzo
seguito dall'ente pubblico nell'avvicinarsi a metodi di gestione privati e
impedire così di svuotare di significato il diritto di accesso alle
informazioni (cfr.
Marcello
Baggi/Bertil Cottier
, La nuova Legge sull'informazione e sulla
trasparenza dello Stato, in: RtiD I-2013 pag. 375 segg., in particolare pag.
386). Nello specifico l'autorità inferiore, pur osservando che effettivamente
l'insorgente è un'associazione ai sensi del diritto privato, ha ritenuto che
essa svolge compiti d'interesse pubblico, operando anche in vece del __________.
A sostegno di questa sua conclusione la precedente autorità di giudizio ha evidenziato
che la maggioranza del comitato dell'associazione (composto di un numero di
membri compreso tra 3 e 7) è designato dal Municipio, che la stessa è attiva a
supporto del Dicastero giovani ed eventi (attualmente: Dicastero cultura, sport
ed eventi) e che per le proprie attività essa si basa sui mandati che le sono
affidati (cfr. preventivo della __________ del 2013, pag. 70, allegato alla
replica dinanzi alla CC-PDT). Oltre a ciò l'istanza precedente ha fatto
riferimento al consuntivo cittadino del 2016, prodotto nella precedente
procedura dal qui resistente, da cui emergono ulteriori elementi in tal senso,
come l'organizzazione e il finanziamento di eventi per il Comune a sostegno del
turismo e della cittadinanza, ingaggiando - quale agenzia di lavoro temporaneo
autorizzata - del personale ad interim nonché la gestione per conto dell'ente
pubblico di diverse attività ricreative e di ristorazione sul suolo pubblico
durante l'estate.
2.4. Da un esame degli elementi agli atti,
occorre concordare con la CC-PDT sul fatto che, benché costituita sotto forma
di un'associazione di diritto privato, la ricorrente risulta assoggettata alla
LIT, rientrando tra gli enti contemplati dall'art. 2 cpv. 1 lett. e di questa
legge. RI 1 è infatti sostanzialmente controllata per statuto dal Municipio di __________
a cui compete il diritto di nominare la maggioranza dei membri del suo organo
esecutivo, in seno al quale siedono diversi dipendenti dell'amministrazione
comunale. Anche il suo direttore è un funzionario della __________. Nella
misura poi in cui il suo scopo statutario consiste nella
promozione di
occasioni di lavoro e di svago prioritariamente in favore dei giovani
, si
può anche affermare che la stessa persegue dei fini di natura ideale a favore
della collettività per cui il suo operato è di sicuro interesse pubblico. Non
permette di giungere ad una diversa conclusione il semplice fatto che per
raggiungere detto scopo RI 1 organizzi e promuova una serie di attività, tra
cui talune aventi carattere preminentemente commerciale. A prescindere che, a ben
vedere, almeno una parte di queste non sono svolte secondo delle modalità generalmente
accessibili a qualsiasi attore economico privato che opera in regime di libera
concorrenza (si pensi ad esempio alla gestione del __________ su suolo pubblico
o all'organizzazione e al finanziamento di eventi promossi per conto del
Comune), determinante resta comunque il fatto che le varie iniziative promosse
dall'insorgente sono sostanzialmente finalizzate a concretizzare l'obiettivo statutario
che, come detto, consiste per l'appunto nel cercare di favorire delle
opportunità di lavoro e di intrattenimento soprattutto per i giovani.
La tesi dell'insorgente, secondo cui la LIT non le sarebbe applicabile, non può
dunque essere seguita. A questo proposito non si avverano decisive le argomentazioni
in merito all'assenza di qualsiasi remunerazione per il tempo dedicato all'associazione
da parte dei membri di comitato. Anzi, questa circostanza tenderebbe semmai a
confermare che RI 1 è strettamente legata alla __________, al punto che il
lavoro del suo comitato si confonde con quello prestato da alcuni suoi membri a
favore dell'amministrazione comunale, di cui sono dipendenti. Nemmeno il fatto
che per le proprie prestazioni essa sia regolarmente remunerata permette di
confutare quanto considerato dalla CC-PDT. Di fatto la ricorrente appare come un'entità
profondamente integrata nell'organizzazione del Comune, che la controlla per
statuto. Emblematico in proposito si avvera il fatto che la sua sede si trovi
nei locali della Divisione eventi e congressi cittadina e che l'allegato di
replica introdotto davanti a questo Tribunale rechi un indirizzo di posta
elettronica, il cui dominio è quello della __________.
3.
3.1. Secondo
l'art. 8 cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni
in possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state
comunicate, concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un
qualsiasi supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati
ufficiali i documenti la cui elaborazione non è
terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da
un'autorità per scopi commerciali.
Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto
di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro
contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma (cpv. 2), può
consultare i documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un
diritto all'invio di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è
sproporzionato e se la persona interessata ne assume i costi. Il medesimo
disposto sancisce anche che (cpv. 4) se un documento
è pubblicato in un organo ufficiale o su una pagina
Internet del
Cantone o di altri enti,
corporazioni, società o organismi sottoposti alla LIT, il diritto di
consultazione è considerato adempiuto.
Il diritto all'accesso
a documenti ufficiali non è, comunque, assoluto. L'art. 3 cpv. 3 LIT riserva
esplicitamente le disposizioni speciali previste dal diritto federale o da
altre leggi cantonali che dichiarano segrete determinate informazioni (lett. a)
o prevedono condizioni divergenti da quelle stabilite dalla LIT per accedervi
(lett. b). Inoltre il diritto di accesso può essere limitato secondo quanto
previsto dagli articoli da 10 a 12 LIT. In particolare l'art. 10 cpv. 1 LIT
prevede che il
diritto di accesso a
un documento ufficiale è negato a tutela di un interesse pubblico o privato
preponderante se può influenzare o compromettere la libera formazione della
volontà o dell'opinione di un'autorità (lett. a); perturbare l'esecuzione appropriata
di misure concrete di un'autorità (lett. b); mettere in pericolo la sicurezza
dello Stato o l'ordine pubblico (lett. c); compromettere la politica estera del
Cantone (lett. d); ledere la sfera privata di terzi, eccezionalmente può
tuttavia prevalere l'interesse pubblico all'accesso (lett. e); implicare la
rivelazione di segreti professionali, di fabbricazione e di affari (lett. f);
comportare la divulgazione di informazioni fornite liberamente da terzi a
un'autorità che ne ha garantito il segreto (lett. g). In relazione con l'art.
10 cpv. 1 lett. e LIT
l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5
settembre 2012 (RLIT; RL 162.110) prevede che l'interesse pubblico all'accesso
prevale qualora la pubblicazione risponde a un particolare e urgente bisogno di
informazione da parte del pubblico, in special modo in seguito a nuovi eventi
(lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare interessi pubblici specifici,
segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la salute pubblica (lett. b)
oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe essere lesa dalla
pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una delle autorità
sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli (lett. c).
3.2.
L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i documenti
ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o informazioni che
direttamente o indirettamente
permettono di identificare una persona fisica o giuridica (art. 4 cpv. 1 della
legge cantonale sulla protezione dei dati personali del 9 marzo 1987
[
LPDP;
RL 163.100
]
; messaggio LIT
citato, n. 3 ad art. 12) - devono, se possibile,
essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di accesso
concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi, prosegue
la norma (cpv. 2), si applicano le disposizioni
della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta proprio sulla pubblicazione
di dati personali oppure se l'anonimizzazione cagiona un carico amministrativo
sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF 1C_50/2015 del 5 febbraio 2016
consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento deve avvenire sempre, anche se
la sua pubblicazione non lede in apparenza la sfera privata di terzi (messaggio
LIT
citato, n. 4 ad art. 12
).
L'art. 11 cpv. 2 LPDP
stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere dati personali anche
d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da trasmettere sono in
rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e se sussiste un
interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett. b). Nell'ambito
della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già dalla definizione
stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT (DTF 144 II 91
consid. 4.4).
A prescindere dal rapporto esistente tra l'art. 10
cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2 LIT, la
loro applicazione
conduce l'autorità
a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,
conferendole un certo potere di apprezzamento
(RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla
legislazione
federale analoga; DTAF A-3649/2014 del 25 gennaio 2016 consid.
8.3.1 con rinvio a
Bertil Cottier/Rainer
J. Schweizer/Nina Widmer,
in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori],
Öffentlichkeitsgesetz
, Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile
davanti al Tribunale unicamente nella misura in
cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett.
a LPAmm).
L'autorità deve sempre
tenere conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost.;
RS 101]), concretizzato dall'art. 11 LIT,
il
quale prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice,
specificando che esso può anche solo essere limitato
(cpv. 1), differito
(cpv. 2) o condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle
parti del documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici
o privati previsti dall'art. 10
LIT; in
questi casi l'autorità può nondimeno rifiutare l'accesso
all'intero
documento ove lo stralcio delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la
portata. Il differimento può avvenire quando i motivi che giustificano
l'inaccessibilità sono temporanei. Infine, l'accesso può essere vincolato a
condizioni od oneri a tutela degli interessi pubblici o privati dell'art. 10
LIT.
Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso
a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere svolta
una procedura plurifase (DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo momento l'autorità
è chiamata a valutare se una pubbli
cazione dei dati entra in linea di
conto. In un secondo tempo, se
ciò non appare
escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi interessati di esprimersi,
prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).
3.3.
Nella fattispecie i documenti che CO 1
ha chiesto di potere consultare rientrano nella categoria degli atti
consultabili secondo l'art. 8 LIT. Essi non sembrano invece porre problemi dal
punto di vista dell'art. 10 cpv. 1 LIT, in particolare - trattandosi di
documenti legati alla contabilità e alla gestione dell'associazione ricorrente -
non dovrebbero entrare in linea di conto impedimenti legati al rispetto della
sfera privata di terzi (lett. e) o alla rivelazione di segreti professionali,
di fabbricazione o d'affari (lett. f
).
Qualora ciò fosse il caso spetterà all'insorgente procedere a interpellare i
terzi dei cui dati si tratta e in seguito effettuare un'anonimizzazione di
eventuali informazioni.
4.
4.1. Sulla
scorta di queste considerazioni il ricorso deve essere respinto con la
conseguente conferma della decisione del 10 dicembre 2018 della CC-PDT.
4.2. La procedura di
accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende
anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT,
ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale
cantonale amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3
ad art. 16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale
scelta - a percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare
altrettanto. Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla ricorrente,
soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm), non essendo il resistente patrocinato.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.-, già anticipati dall'insorgente, resta a suo carico. Non
si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere