ti_gerichte · 90.1994.290 · 2002-11-08 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1994.290
Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1994.290
Ticino Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1994.290

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1994.00290
Lugano
8 novembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso  20/25 ottobre 1994 di
__________ e __________ __________,
__________ __________ __________.
__________,
contro
la decisione 27 settembre 1994 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune
di __________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili ed il piano del paesaggio della zona __________;
viste le risposte:
-    30 dicembre 1994 del
Municipio di __________;
-    7 giugno 1995 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 25 marzo
1994 l'assemblea di __________ ha adottato la variante del piano regolatore
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed
il piano del paesaggio della zona __________. Gli edifici n. __________, al
mapp. __________, e __________, al mapp. __________, sono stati classificati
nella categoria "meritevole 1b".
B.   Il 27
settembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione di entrambi gli edifici in
"diroccato 2".
C.   Con ricorso
20/25 ottobre 1994 i ricorrenti indicati in ingresso, proprietari degli edifici
in oggetto, insorgono contro il giudizio governativo dinanzi a questo
Tribunale, chiedendo la conferma della valutazione effettuata dall'autorità
comunale.
Il municipio di __________ postula
l'accoglimento del ricorso. Il Consiglio di Stato si dichiara invece d'accordo
di inserire l'edificio n. __________, al mapp. __________, nella categoria
"meritevole 1a". Conferma, per contro, la valutazione relativa
all'edificio n. __________, al mapp. __________.
D.   Il 22
agosto 1995 ha avuto luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Circa
le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa
pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002,
capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di
detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni
possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli
edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare
del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di
destinazione; e
d. il piano direttore
cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente
articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario
all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non
comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura
edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera
estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati
dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle
rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi
preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere
dunque un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione
inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare esigenze
sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il
riconoscimento della dignità di protezione, sia per quanto concerne l'intensità
della messa sotto protezione.
2.3. Nel
Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio
che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento
colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni
di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici
e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti
lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali,
definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della zona,
rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i
comuni:
·
decidono in
modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne
delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli
interessi in gioco;
·
decidono quali
edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che
vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le
misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del
paesaggio;
·
definiscono le
norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e
quindi da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli
edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre
partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però,
relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto
d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo
territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari
costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni
(cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3). L'inventario serve quindi, in
primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del
patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo
luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono
secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate
dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a
quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli
elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato
al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni
operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata
in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile
passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno
effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di
protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle
relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano
regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art.
28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo
"Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta pertanto per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come
spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale
alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che
nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a”
(circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo
svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione
dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione
dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve
rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale,
cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente
utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione
(cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno
parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità
paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una
destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o
utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un
interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali
sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è
impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di
Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili ed il piano del paesaggio
della zona __________ l'assemblea di __________ ha classificato gli edifici n.
__________, al mapp. __________, e __________, al mapp. __________, nella
categoria "meritevole 1b". Approvando la variante il Consiglio di
Stato ha invece modificato la valutazione di entrambi gli edifici in
"diroccato 2". I ricorrenti chiedono la conferma della valutazione
effettuata dall'autorità comunale. Sostengono che il rustico al mapp.
__________ è ancora intatto, mentre che quello al mapp. __________ conserva una
parte dei muri. Affermano la sussistenza di un interesse pubblico alla
conservazione degli stabili, acquistati per essere trasformati a scopo
abitativo. Rammentano di avere altresì ricevuto delle assicurazioni in tal
senso da parte del municipio. In sede di risposta il Consiglio di Stato ha
parzialmente aderito al gravame, proponendo di catalogare la costruzione n.
__________, al mapp. __________, quale "meritevole 1a". Ha per contro
confermato la valutazione relativa all'edificio n. __________, al mapp.
__________.
3.2. Per quanto concerne la costruzione n.
__________, al mapp. __________, il Consiglio di Stato ha mutato opinione in
sede di osservazioni: da un sopralluogo effettuato dai funzionari preposti dopo
la presentazione del ricorso era difatti risultato che l'edificio presentava
ancora i muri perimetrali e, parzialmente, il tetto. Esso ha pertanto proposto
di assegnare tale costruzione alla categoria "meritevole 1a". Il
Tribunale, che è vincolato dalle domande dei ricorrenti, non può tuttavia
accedere a tale suggerimento. Intanto perché gli insorgenti non hanno formulato
simile domanda. Essi hanno chiesto, per contro, la conferma della
classificazione operata dall'assemblea comunale, che aveva attribuito
l'edificio alla categoria "meritevole 1b". Né, del resto, i ricorrenti
avrebbero potuto chiedere, in questa sede, l'assegnazione del fabbricato in
esame alla categoria "meritevole 1a". In effetti, essi non hanno impugnato
la decisione con cui l'assemblea di __________ ha assegnato l'edificio alla
categoria "meritevole 1b": se, quindi, il Governo avesse condiviso la
valutazione effettuata da parte dell'autorità comunale, anziché procedere alla
sua modifica in "diroccato 2", lo stabile avrebbe ricevuto, a titolo
definitivo, tale classificazione. Gli insorgenti sono pertanto abilitati a
chiedere, in questa sede, il solo ripristino della primitiva valutazione,
effettuata dall'autorità comunale, che essi non hanno impugnato e, pertanto,
hanno accettato (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT): valutazione che, però, non può
essere tutelata, dal momento che la costruzione non si trova all'interno di un
nucleo meritevole di conservazione. La domanda di assegnazione della
costruzione alla categoria "meritevole 1a" è invece improponibile, in
difetto di ricorso di prima istanza chiedente tale classificazione (art. 38
cpv. 4 lett. b LALPT). Rimane - beninteso - riservata la possibilità di mutare
la classificazione dello stabile in oggetto sulla scorta degli accertamenti e
delle valutazioni esperite dalle autorità interessate, ma in particolare dal
Consiglio di Stato, nel corso della presente procedura ricorsuale; andrà
tuttavia seguita la procedura della variante di piano regolatore.
3.3. Per quanto concerne l'edificio n.
__________, al mapp. __________, dev'essere confermata la valutazione
effettuata da parte del Consiglio di Stato di "diroccato 2". Alla
data del rilievo dell'edificio effettuato per conto del comune la costruzione,
in stato di abbandono totale, presentava solo una parte dei muri perimetrali
(cfr. fotografie riferite al rilievo effettuato il 25 luglio 1991). Trattasi
dunque di un diroccato giusta l'art. 29 2.a frase RLALPT: opera in rovina,
inutilizzabile, ovvero non degna di conservazione. Gli insorgenti hanno invero
frattanto parzialmente ripristinato ed innalzato i muri di loro iniziativa,
inserendovi anche due finestre (cfr. fotografie allestite dai funzionari cantonali;
verbale di sopralluogo); tali interventi, successivi, non permettono tuttavia
di mutare la qualifica dell'edificio. Dal momento inoltre che la costruzione al
mapp. __________, al pari di quella al mapp. __________, non si trova
all'interno di un nucleo meritevole di conservazione, essa non può essere
assegnata alla categoria "meritevole 1b". Invano, infine, i
ricorrenti si appellano allo stato in cui versano altri edifici per spuntare
una classificazione più favorevole. Anche su questo punto il ricorso dev'essere
respinto.
3.4. I ricorrenti sostengono inoltre di aver
ricevuto assicurazioni da parte del municipio. La competenza a stabilire la
classificazione degli edifici spetta tuttavia all'assemblea (art. 34 cpv. 1
LALPT), la cui decisione deve inoltre essere approvata da parte del Consiglio
di Stato (art. 37 LALPT); eventuali assicurazioni fornite dal municipio in
merito alla valutazione dei fabbricati non possono pertanto pregiudicare in
alcun modo le decisioni di queste ultime autorità. L'esame di eventuali
assicurazioni rilasciate dal municipio in merito alla concessione della licenza
edilizia per la trasformazione dei rustici esula invece dalla presente procedura.
4.   La tassa
di giudizio è posta a carico del ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico degli insorgenti in solido.
3.   Intimazione
a:
- __________ __________ e __________
, __________ __________,
__________
__________, __________
- Municipio di __________
, __________ __________
- Consiglio di Stato
, Residenza Governativa,
6501
Bellinzona
- Divisione della pianificazione territoriale
,
_____
__________ __, 6501 Bellinzona
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                           La
segretaria