ti_gerichte · 90.1998.79 · 2003-09-11 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 11.09.2003 90.1998.79
Tessin Tribunale della pianificazione 11.09.2003 90.1998.79
Ticino Tribunale della pianificazione 11.09.2003 90.1998.79

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.79
Lugano
11 settembre
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso del __________ marzo 1998 di
__________ __________,
__________
__________
contro
la decisione __________ febbraio 1998 (n.
__________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano
regolatore del comune di __________ concernente l'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-
31 marzo 1998 della
divisione della pianificazione territoriale;
-
2 maggio 1998 del
municipio di __________ ;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
14 ottobre 1996 il consiglio comunale di _________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. Gli edifici n. _________, situato al mapp. n. _________, n.
__________al mapp. n. _________, n. __________al mapp. n. _________ e n.
__________al mapp. n. _________, sono stati classificati nella categoria
"meritevole 1d".
B.   Il
20 febbraio 1997 _________ _________, proprietario degli edifici in rassegna, è
insorto contro la deliberazione dell’autorità comunale, innanzi al Consiglio di
Stato, al quale ha chiesto di classificarli nella categoria “meritevole 1d”.
C.
Il 4 febbraio 1998 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in
oggetto. In quella sede il Governo ha confermato la valutazione del Comune,
respingendo il ricorso.
D.
Con gravame 10 marzo 1998 il proprietario ha impugnato il giudizio
governativo innanzi a questo Tribunale, ribadendo la propria domanda.
Il
municipio di _________ ha proposto l'accoglimento del ricorso. La divisione
della pianificazione territoriale ne ha, invece, chiesto la reiezione.
E.
Il 9 giugno 1998 ha avuto luogo un'udienza.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
F.
In seguito ad atto di compravendita iscritto a
registro fondiario il 23 settembre 2002 la proprietà dei mapp. _________ e
_________ è stata trasferita a __________ __________. Il presente giudizio
viene pertanto notificato anche a quest’ultimo.
considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT; 110 cpv. 1 CPC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa,
pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002,
capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39
OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali
l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,
il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in
precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv.
2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo
possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un
edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici
e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.
24 lett. b LPT)."
Non è
lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile
e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali
fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente
attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio
mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato
principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel
suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in
discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione
e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della
scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di
tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere
effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio
protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta
sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non
può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei
paesaggi protetti.
Com'è a
più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio
federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del
14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente
base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra
3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla
categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando
2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo
sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4.
L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene
allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici
meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del
paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro
peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale
di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici
diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria
o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri
edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.
37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem;
inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore
disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di
_________ ha classificato gli edifici in oggetto nella categoria
"meritevole 1d", ossia tra quegli edifici ancora utilizzati (o
utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l’avvicendamento
colturale (SAC), sia negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere tale destinazione. Approvando la variante, il
Consiglio di Stato ha confermato tale valutazione (cfr. risoluzione impugnata,
cifra 4.1, pag. 8 segg.).
3.2. Il
ricorrente contesta tale assunto. Afferma che gli edifici non si prestano più
ad un razionale sfruttamento agricolo. Chiede, pertanto, che gli stabili
vengano assegnati alla categoria “meritevole 1a” e possano, di conseguenza,
essere trasformati in residenza. In caso contrario gli edifici sono votati ad
un irreversibile deperimento. Lamenta inoltre una violazione del principio di
proporzionalità.
3.3. La
valutazione effettuata dall’autorità comunale, tutelata dal Consiglio di Stato,
merita di essere condivisa. Essa è conforme alle direttive cantonali. Gli
edifici n. __________al mapp. _________ e n. __________ al mapp. _________,
ubicati in località __________, sono, difatti, ubicati nelle zone SAC sancite a
livello di piano direttore (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.1, pag. 9), che
dovranno essere riprese in sede di piano regolatore (art. 4 LTagr). Invano il
ricorrente pretende di spuntare la classificazione degli edifici nella
categoria “meritevole 1a”, asserendo che questi non sono idonei al
soddisfacimento dei bisogni agricoli: anche se non potessero essere adibiti a
stalla o a fienile essi potrebbero senz’altro essere impiegati per soddisfare
delle necessità minori di queste attività (ad esempio come piccoli depositi di
attrezzi, materiale ecc.). Nemmeno la prospettiva che gli stabili non vengano
mai più utilizzati a scopo rurale basterebbe per giustificare la loro
riclassificazione tra quelli che possono essere mutati nella destinazione,
ostandovi la prevalente necessità di salvaguardare le SAC da quegli interventi
che si prestano, direttamente o indirettamente, a pregiudicare la loro
funzione. Gli edifici n. __________al mapp. _________ e _________ al mapp.
_________, ubicati in località __________, in prossimità del menzionato corso
d’acqua ed in un’area indicativamente riportata a piano regolatore come
boschiva, non sono inseriti nelle SAC, ma sono comunque sia ricomprese, per
volontà del comune, nel vasto comprensorio di tutela (A), che comprende, oltre
alle SAC, l’area forestale, le zone di pericolo e di rischio geologico, le zone
di protezione della natura, le acque di superficie e la fascia di rispetto dei
corsi d’acqua (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.1, pag. 11). In tale
comprensorio, che abbraccia la maggior parte del territorio fuori della zona
edificabile del comune, sono ammessi solo interventi de manutenzione degli
edifici; non sono ammessi ampliamenti o cambiamenti di destinazione (art. 33
cifra 3.2 NAPR). Anche questa decisione, autonomamente adottata dall’autorità
comunale, è conforme alle direttive cantonali. Non è, peraltro, possibile
dedurre - tantomeno sarebbe conforme al diritto federale applicabile in
concreto - che tutti gli edifici rustici in buono stato di conservazione
possano essere trasformati (in residenza): una scelta, in concreto ispirata da
motivi pertinenti ed oggettivi e - pertanto - legittima, appare imprescindibile.
4.   La
tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è
posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
-
_________ _________
, ___________________;
-
__________
__________
,
____________________;
-
Municipio di
_________
,
___________________;
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
____ _.________ __, ____ ___________;
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, ____
______________.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria