ti_gerichte · 90.2023.2 · 2024-10-28 · it
Attribuzione di una porzione di fondo (vuoto pianificatorio) alla zona edificabile - conformità alle disposizioni transitorie del diritto federale in materia di pianificazione del territorio e agli adattamenti della scheda R6 del PD

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2024 90.2023.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2024 90.2023.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2024 90.2023.2

Incarto n.
90.2023.2
Lugano
28
ottobre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 9 gennaio
2023 di
RI
1
patrocinato
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407), con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
Comune di Lugano, sezione di Pazzallo, concernente il limite accertato del
bosco a contatto con la zona edificabile e conseguente adattamento delle
superfici non più ricoperte dal bosco;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. Il piano
regolatore dell'allora Comune di Pazzallo, aggregatosi il 4 aprile 2004 con
altri a formare il nuovo Comune di Lugano (cfr. BU 2003, 401), è stato
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 settembre 1986 (n.
6014) e integrato in seguito da alcune varianti. Esso assegna il mapp. 392,
incuneato nella zona edificabile R2 estensiva di Pazzallo in località Campi e
di proprietà di RI 1, alla zona forestale, salvo per la sua estremità
nord-occidentale, classificata quale strada di servizio dal piano del traffico
(via __________).
b. A seguito dell'aggregazione,
il Comune di Lugano ha provveduto a elaborare un piano di accertamento del
limite del bosco a contatto con la zona edificabile, che la Sezione forestale
ha approvato il 20 giugno 2011. Con tale decisione è stata accertata l'appartenenza
della quasi totalità della superficie del mapp. 392 (salvo per la parte
occupata dalla citata strada) all'area boschiva.
c. Adito su ricorso da
RI 1, con giudizio del 20 settembre 2011 (n. 5170) il Consiglio di Stato ha
accolto parzialmente la sua impugnativa avverso la citata decisione della
Sezione forestale; rilevata la natura prativa della porzione a valle (a
contatto con via __________) del mapp. 392, il Governo ha disposto che in
corrispondenza di tale fondo il limite del bosco accertato fosse arretrato alla
medesima quota del margine boschivo del vicino mapp. 497, pure appartenente
alla zona forestale.
d. Con decisione del
29 aprile 2015 il Dipartimento del territorio non ha approvato la variante di
poco conto elaborata dal Municipio di Lugano volta ad attribuire alla zona
residenziale R2 la porzione a nord-ovest (verso la strada) del mapp. 392,
rimasta senza destinazione pianificatoria a seguito della risoluzione
governativa del 20 settembre 2011. Il Dipartimento ha rilevato che la modifica
costituiva un'estensione della zona edificabile in contrasto con le
disposizioni transitorie di cui agli art. 38
a
della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52
a
dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e che
essa non considerava eventuali altre situazioni analoghe riscontrabili sul
territorio, venendo in questo senso meno al principio della parità di
trattamento tra proprietari. L'Autorità cantonale ha quindi invitato il
Municipio ad avviare
immediatamente
l'elaborazione di una variante
generale (estesa a tutta la zona fabbricabile della sezione di Pazzallo) volta
a codificare nel piano regolatore il limite del bosco accertato a contatto con
la zona edificabile. Tale decisione è passata in giudicato incontestata.
B.  a. Dando seguito alle indicazioni del Dipartimento, durante la seduta del
17 dicembre 2019 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante di
piano regolatore concernente il limite del bosco a contatto con la zona
edificabile di Pazzallo e conseguente adattamento delle superfici non più
ricoperte dal bosco. Per quanto qui d'interesse, la variante, suddivisa in 21
comparti e concernente 40 fondi, ripropone per il mapp. 392 (comparto n. 6.6)
la soluzione non approvata nel 2015, attribuendo la superficie posta verso via __________
(di 439
m
2
)
alla zona limitrofa più
affine
, ovvero quella residenziale estensiva R2, e mantenendo in zona
forestale la parte a monte del fondo (di 373
m
2
)
.
Estratto (con modifiche) della tavola riassuntiva
delle varianti di PR del 18 aprile 2019.
b. Con giudizio del 9
novembre 2022 (n. 5407) il Governo ha approvato la predetta variante, negando
tuttavia la sanzione alla modifica concernente il mapp. 392 (comparto n. 6.6;
cfr. dispositivo della ris. gov. citata, p.to. 2. a., pag. 30, che rinvia al
consid. 6. a., pag. 29, nonché consid. 4.4., pag. 11-13). In generale, il
Consiglio di Stato ha anzitutto rilevato che il Rapporto di pianificazione
elaborato dal Municipio il 18 aprile 2019 (in seguito: Rapporto) non è corretto
laddove indica come appartenenti alla zona senza destinazione specifica le
superfici liberate dal vincolo forestale a seguito dell'accertamento del limite
del bosco del 2011, esse costituendo dei vuoti pianificatori. Quanto alla
modifica concernente il mapp. 392, il Governo ha considerato che essa,
materializzando di fatto un ampliamento della zona edificabile ai sensi dell'art.
15 LPT, già al momento della sua adozione da parte del Consiglio comunale era
contraria alle disposizioni transitorie del diritto federale (art. 38
a
cpv. 3 LPT e 52
a
OPT), che non ammettevano estensioni della zona
costruibile, nemmeno se compensate con dezonamenti di pari superficie. In ogni
caso, essa non può essere avallata poiché compensa l'estensione della zona
edificabile con superfici che un tempo erano fabbricabili e che sono poi state
interessate dall'avanzamento del bosco, ciò che non è ammesso, il processo
naturale di avanzamento dell'area silvestre sfuggendo a scelte pianificatorie
sostenute dalle necessarie valutazioni e ponderazioni. L'istanza inferiore ha
poi escluso che la citata modifica possa essere approvata alla luce degli
adattamenti delle schede R1, R6 e R10 del piano direttore cantonale (PD),
entrati nel frattempo in vigore con la loro approvazione da parte del Consiglio
federale del 19 ottobre 2022, poiché essa si pone in contrasto con gli
indirizzi pianificatori fissati dalla scheda R6 relativa allo sviluppo degli
insediamenti e alla gestione delle zone edificabili, secondo cui, di principio,
le zone edificabili esistenti non possono essere ampliate, a meno che la loro
estensione sia dettata da esigenze di un miglior uso del territorio e sia
compensata.
C.  Avverso tale
decisione RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento e che sia riformata nel senso che la modifica n.
6.6 in località Campi sia approvata, e conseguentemente la porzione accertata
come non boschiva del mapp. 392 di Pazzallo sia assegnata alla zona R2
estensiva. Il ricorrente rileva anzitutto che, con l'approvazione delle schede
R1, R6 e R10 del PD, le disposizioni transitorie della LPT non sono più
applicabili, di modo che, sotto questo profilo, nulla si opporrebbe all'approvazione
della variante. Sostiene poi che le motivazioni opposte dal Consiglio di Stato
per non approvare la citata modifica non sono
contestualizzate e pertinenti
con
la finalità della variante medesima di adeguare la zona edificabile al limite
del bosco accertato nel 2011 e risultano incomprensibili e infondate alla luce
del fatto che nell'ambito della stessa decisione il Governo ha approvato senza
eccepire alcunché (quasi) tutte le ulteriori analoghe modifiche previste per
gli altri comparti (indicate al cap. 9.1 del Rapporto). In questo senso, la
risoluzione impugnata configurerebbe un diniego di giustizia e comporterebbe
una disparità di trattamento ingiustificata. Secondo l'insorgente i motivi
addotti dall'Esecutivo cantonale sarebbero pure contrari ai principi e agli
scopi generali di cui all'art. 1 cpv. 1 e cpv. 2 lett. b e art. 3 cpv. 3 lett.
a, a
bis
LPT. Per il contesto (insediativo) in cui il mapp. 392 si
inserisce, le sue dimensioni, morfologia, accessi e caratteristiche esso
sarebbe comunque idoneo all'edificazione e non potrebbe avere altra
destinazione se non quella edificabile. In ogni caso, secondo il ricorrente la
citata modifica si configurerebbe come una limitata rettifica del limite della
zona edificabile che non necessita di compenso giusta quanto indicato alla
lett. d, misura 3.1. della scheda R6 del PD. Quali mezzi di prova chiede l'esperimento
di un sopralluogo e l'ispezione a registro fondiario.
D.  a. In sede di risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del
gravame. Richiamato quanto considerato dal Consiglio di Stato nella risoluzione
impugnata, l'Autorità cantonale spiega anzitutto che l'accertamento del limite
del bosco non comporta automaticamente l'attribuzione alla zona edificabile
delle superfici liberate dai vincoli forestali e che con l'entrata in vigore
delle nuove disposizioni della LPT i criteri per includere un fondo in tale
zona sono diventati maggiormente restrittivi. Il caso in esame, per le
dimensioni e l'estensione della superficie che s'intende azzonare, non si
configurerebbe come un adattamento del limite della zona edificabile ai sensi
della lett. d, misura 3.1. della scheda R6 del PD, bensì come un'attribuzione
ex-novo
alla zona costruibile, con possibilità di edificazione (prima esclusa), in
contrasto con le disposizioni del diritto federale e con la pianificazione
direttrice. Respinge la censura di disparità di trattamento sollevata dal
ricorrente, rilevando che, diversamente da quella in esame, le altre modifiche
approvate dal Consiglio di Stato nell'ambito della decisione avversata
concernono fondi che per estensione e altre caratteristiche non sono
suscettibili di favorire un'occupazione del suolo sostanzialmente diversa da
quella previgente.
Dal canto suo, il
Comune postula l'accoglimento del ricorso. Precisa che già le modifiche della
scheda R6 del PD poste in consultazione nel maggio 2017 prevedevano che
limitate rettifiche del limite della zona edificabile, dovute ad esempio ad
accertamenti forestali, non necessitavano di compenso e sottolinea che sulla
scorta di tale principio è stata allestita e, in seguito, adottata quella in
esame. Soggiunge che il principio addotto dal Governo nella risoluzione
impugnata per negare la sanzione alla variante in località Campi, secondo cui l'aumento
della zona edificabile non può essere compensato con superfici sottratte alla
medesima dall'avanzamento del bosco, non gli era noto al momento dell'allestimento
della variante né sarebbe previsto da una chiara norma di legge. Ribadisce
quanto illustrato a pag. 11 del Rapporto a proposito del metodo di lavoro
seguito e sostiene che, avendo con la variante attribuito alla zona edificabile
i vuoti pianificatori derivanti dall'accertamento forestale del 2011, esso ha
di fatto compiuto dei meri aggiustamenti dovuti a un processo naturale di
modifica del territorio, che come tali non costituiscono dei veri e propri
azzonamenti soggetti all'obbligo di compenso. La bontà della soluzione adottata
sarebbe pure dimostrata da una recente decisione del Governo concernente una
fattispecie analoga a quella in esame.
b. Con la replica il
ricorrente si riconferma nelle proprie tesi e domande, contestando gli
argomenti addotti dalla Sezione nella risposta e aderendo alle considerazioni
del Comune, in particolare a quella secondo cui l'inclusione in zona
edificabile della superficie non boschiva del mapp. 392 si giustificherebbe
anche alla luce della citata decisione di segno opposto del Consiglio di Stato.
Reitera, inoltre, la richiesta di esperire un sopralluogo.
c. In sede di duplica
la Sezione e il Comune si riconfermano nei rispettivi argomenti e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.
30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100).
Certa è inoltre la legittimazione attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. c
LST). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla
base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Ai fini del presente
giudizio, la situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dai piani e
dalle fotografie contenute nel Rapporto agli atti, integrati dalle
vedute aeree di Swisstopo (
www.map.geo.admin.ch)
e dalle
viste Google (www.google.ch/maps
; cfr. al riguardo
STF
1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014
consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1). Né il sopralluogo né l'ispezione
a registro fondiario sollecitati dall'insorgente appaiono idonei a portare
ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.   2.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1°
gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia
di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.
Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n.
43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib
121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio
del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di
piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.
Il ricorrente
rimprovera al Governo di essere incorso in un diniego di giustizia formale per
non aver spiegato i motivi per i quali tutte le varianti che prevedono l'inserimento
in zona edificabile di superfici ormai libere dal bosco sono state approvate
tranne quella che lo interessa. La critica si rivela infondata. Infatti, nella
risoluzione impugnata (pag. 11-13), sono stati diffusamente illustrati i motivi
per cui è stata negata la sanzione alla modifica che concerne il suo fondo.
Motivi che peraltro esso non soltanto ha dimostrato di aver recepito, nella
misura in cui con l'impugnativa ha preso compiutamente posizione in merito, ma
che, come si vedrà, sono pertinenti e non si rivelano arbitrari.
4.   4.1. Giusta l'art.
75 della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I
piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18 segg. LST) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2.
4.2.1. Secondo l'art.
15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile
2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione
che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di
valutazione, che - ancorché soddisfatti
-
non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e
confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326
consid. 6a
;
STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003
del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15;
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, n. 40-47 ad
art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314).
4.2.2. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il
nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite
in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle
sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le
dimensioni delle zone edificabili - prosegue la
norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando
gli scopi e i
principi della
pianificazione del territorio; in particolare occorre
conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture
e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici
coltive
non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano
giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare
quanto disposto
nel piano direttore (lett. e).
4.2.3. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
4.3.
4.3.1. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua
entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione
dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge
la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva
delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto
il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa
finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da
parte del Governo federale (cpv. 3).
4.3.2. L'art. 38
a
LPT è concretizzato dall'art. 52
a
OPT (pure in vigore dal 1° maggio
2014), il cui cpv. 2 dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art.
38
a
cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata
in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa
superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione
(lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali
il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti
(lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si
rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art.
26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di
dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi
(lett. c).
4.4.
4.4.1. Il 19 ottobre
2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del
piano direttore (
Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone
edificabili
), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio
federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, pag. 31,
allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38
a
cpv. 2 LPT. Secondo il Rapporto (
ibidem
)
ne consegue che i capoversi
2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino
.
La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT, sancendo
il disposto secondo il quale le zone edificabili
esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza
ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per
insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un
corrispettivo compenso
(cfr. capitolo 1
Situazione, problemi, sfide
,
pag. 2). In particolare al capitolo 3.
Misure
, pag. 4, la scheda prevede
infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a.   Le zone edificabili in vigore non possono essere
di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -
pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b.   Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone
edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste
modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili
e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura
maggiore rispetto alle modifiche.
c.   A titolo eccezionale, il Cantone, in
collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di
preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio
ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo
economico PSE) che:
-    non è possibile o opportuno inserire nelle
zone edificabili esistenti;
-    richiedono soluzioni praticabili a corto
termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire
immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici
azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla
gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d.   Limitate rettifiche del limite delle zone
edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni
nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di
compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di
verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1
LPT (
ibidem
, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica
alla Sezione dello sviluppo territoriale
al più tardi entro 2 anni dall'entrata
in vigore della presente scheda
(cap. 4.
Compiti
, 4.1., pag. 5).
4.4.2. I principi
elencati nella scheda R6 del PD non necessitano di trasposizione nella
legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15 LPT, comprese le condizioni elencate
al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un terreno alla zona edificabile (cfr.
supra
,
consid. 4.2.2) sono direttamente applicabili
(cfr.
DTF 142 II 509 consid. 2.5;
Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling
in: Aemisegger/Moor/
Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 10 ad art. 15).
5.
5.1.
5.1.1. Come esposto in
narrativa e spiegato a pag. 7 del Rapporto, la variante in esame è stata
elaborata dal Municipio per dare seguito all'invito rivoltogli dal Dipartimento
del territorio nella sua decisione del 29 aprile 2015 (
supra
, A.d). Dopo
averla sottoposta alla medesima autorità il 2 settembre 2016 per l'esame
preliminare, poi emanato il 9 marzo 2017, l'ente pianificante l'ha pubblicata
per la consultazione pubblica dal 24 aprile al 23 maggio 2017 e, in seguito, con
messaggio municipale del 2 maggio 2019 l'ha trasmessa al Legislativo, che l'ha
poi adottata il 17 dicembre 2019.
5.1.2. Quanto ai suoi
contenuti, il capitolo 2 del Rapporto riferisce che lo scopo della variante è
di inserire il limite del bosco accertato nel 2011 nel piano regolatore della
sezione di Pazzallo e di
attribuire alla zona limitrofa più affine tutte
quelle porzioni di particelle non più riconosciute di natura boschiva che si
trovano in zona senza destinazione specifica
. Più precisamente, essa
assegna tali aree (che costituiscono in realtà dei vuoti pianificatori) al
territorio fuori della zona edificabile (zona agricola o zona per gli spazi
liberi, quest'ultima disciplinata dal nuovo art. 42bis delle norme d'attuazione
del piano regolatore [NAPR] introdotto con la stessa variante, il quale dispone
che al suo interno non sono ammesse costruzioni; cfr. in proposito anche cap.
10, pag. 76 del Rapporto) o alla zona fabbricabile (zona residenziale R1 molto
estensiva, zona R2 estensiva, zona R3 semi intensiva [speciale]), determinando
in quest'ultimo caso un ampliamento complessivo della medesima di 2'052 m
2
,
da compensare (cfr. cap. 9.1, pag. 74-75 del Rapporto). Il Rapporto spiega al
capitolo 5 che la scelta delle zone d'utilizzazione a cui assegnare i citati
vuoti pianificatori è avvenuta applicando i seguenti criteri:
1.  I ritagli di superficie senza
destinazione specifica derivanti dal nuovo accertamento del limite del bosco e
a contatto con la zona edificabile sono attribuiti a quest'ultima se
giustificabile dal profilo urbanistico e di opportunità (contesto insediativo,
dimensioni, forma, morfologia, accessi e possibilità edificatorie). Sono
difatti considerati degli aggiustamenti dovuti ad un processo naturale di
modifica del territorio e non sono di conseguenza imputabili ad una volontà di
azzonamento supplementare.
2.  Al fine di dare una coerenza con le
zone circostanti, vengono estese le superfici agricole, eventualmente integrate
anche nelle zone sovrapposte di rispetto della natura o di protezione del
nucleo, laddove i vuoti pianificatori attuali siano confinanti con le medesime
zone e il bosco. Queste operazioni sono promosse nell'ottica di valorizzare e
proteggere ulteriormente il patrimonio paesaggistico, naturalistico e culturale
del territorio.
3.  Le superfici libere presenti tra l'area
forestale e i fondi edificati fuori zona edificabile vengono attribuiti alla
zona degli spazi liberi. L'obiettivo pianificatorio è di non lasciare queste
aree senza destinazione in un'ottica di protezione paesaggistica e di
strutturazione degli insediamenti.
4.  (…)
5.  I fondi senza destinazione specifica
occupati da strade, spiazzi o sentieri sono attribuiti alla zona direttamente
limitrofa. Laddove queste superfici confinano da un lato con il bosco e dall'altro
lato con una zona agricola e/o di protezione della natura secondo il Piano del
paesaggio, le stesse sono attribuite a quest'ultima zona.
6.  I vuoti pianificatori confinanti con
zone edificabili non costruibili vengono attribuiti alla zona degli spazi
liberi e integrati nel Piano del Paesaggio. Questi spazi sono adibiti ad orti,
giardini, spazi verdi, prati.
7.  Le superfici comprese tra il bosco e
le strade, occupate da spiazzi adibiti a vari utilizzi o caratterizzate da
sponde e/o pendii, vengono destinate, per esclusione di possibilità più
confacenti, alla zona degli spazi liberi.
5.1.3. In particolare,
consultando la tavola riassuntiva in scala 1:3000 del 18 aprile 2019, allegata
alla variante quale documento illustrativo, e scorrendo il capitolo 6 del
Rapporto, in cui sono descritte nel dettaglio le modifiche previste dalla
medesima (pag. 12-69), si evince che, oltre alla modifica n. 6.6 qui in esame,
i comparti in cui le superfici prive di azzonamento (vuoti pianificatori) sono
state attribuite al territorio edificabile sono altri sette, ossia i n. 6.4
(151
m
2
attribuiti alla zona R1), 6.5 (32
m
2
in zona R2), 6.9 (ampliamento di 253
m
2
, di cui solo 154
m
2
approvati dal Governo; cfr. consid. 4.5, pag. 13 della risoluzione impugnata),
6.10 (280
m
2
suddivisi su tre fondi inclusi
in zona R2), 6.12 (163
m
2
del mapp. 177 e
188
m
2
del mapp. 564 attribuiti alla zona
R2), 6.13 (271
m
2
del mapp. 178 e 8
m
2
del mapp. 354 assegnati alla zona R3), 6.16
(224
m
2
[di cui solo una parte approvata dal
Governo; cfr. consid. 4.7, pag. 14 della risoluzione impugnata], assegnati alla
zona R3 speciale che sottostà a un piano di quartiere).
5.1.4. Oltre ad
assegnare una destinazione pianificatoria alle superfici prive di azzonamento a
seguito dell'arretramento del limite forestale, la variante considera pure gli
adeguamenti dei limiti delle zone edificabili previste dal piano regolatore
approvato il 30 settembre 1986 dovuti all'avanzamento del bosco, riportando
nella tabella 2 “Riduzione della zona edificabile” a pag. 74 del Rapporto la
loro estensione e assegnandole all'area forestale. In seguito, a pag. 75 il
Rapporto affronta il tema della compensazione degli ampliamenti della zona
edificabile alla luce delle disposizioni transitorie del diritto federale,
giungendo alla conclusione che gli aumenti delle superfici edificabili sono
interamente compensati dalle nuove attribuzioni alla zona forestale delle aree
costruibili ormai erose dal bosco.
5.2.
5.2.1. Come
emerge dall'iter procedurale che ha seguito (cfr. consid. 5.1.1.), la variante
è stata allestita
nel periodo transitorio quinquennale
di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT (1° maggio 2014 - 1° maggio 2019),
durante il quale, giusta il cpv. 2 lett. a dell'art. 52
a
OPT, potevano
essere approvati ampliamenti della zona edificabile soltanto se le superfici
azzonate erano compensate con il dezonamento di superfici di pari estensione
(cfr.
supra
, consid. 4.3.2). Infatti, come appena visto, il capitolo 9
del Rapporto affronta proprio il tema del compenso, concludendo a pag. 75 che
la modifica di piano regolatore ossequia le norme transitorie del diritto
federale (cfr. consid. precedente). Sennonché la variante è stata poi adottata
dal Legislativo comunale il 17 dicembre 2019, ovvero sette mesi dopo la
scadenza (il 1° maggio 2019) del periodo di cinque anni di cui all'art. 38
a
cpv. 1 LPT, data in cui nel Canton Ticino, non essendo ancora stato approvato
dal Consiglio federale l'adeguamento del piano direttore ai requisiti di cui
agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT, è entrato in vigore il divieto di
delimitare nuove zone edificabili, senza possibilità di compenso (art. 38
a
cpv. 3 LPT). Ne consegue che, come rilevato dal Governo a pag. 12 della
decisione impugnata, le modifiche da essa previste comportanti l'ampliamento
della zona edificabile (
supra
, consid. 5.1.3; tra cui vi è la n. 6.6 in
località Campi), a prescindere dalla loro estensione, all'epoca della loro
adozione erano contrarie alle disposizioni transitorie del diritto federale.
5.2.2. Ma anche astraendo da ciò, contrariamente a
quanto addotto dal Dipartimento del territorio a pag. 6 della decisione del 29
aprile 2015, l'estensione complessiva della zona edificabile non poteva
essere compensata da altrettante riduzioni della stessa a seguito delle
necessarie rettifiche riconducibili al nuovo limite del bosco
. Infatti, secondo
la vecchia legislazione forestale (in vigore sino al 31 dicembre 1992), sotto l'egida
della quale è stato approvato il piano regolatore dell'allora Comune di
Pazzallo (cfr.
supra
, A.a), il limite dell'area forestale a contatto con
la zona edificabile non era definito in modo immutabile dai piani regolatori,
ma costituiva una variabile, suscettibile di modificarsi con il trascorrere del
tempo conformemente al carattere dinamico del concetto di bosco. Con la nuova
legislazione forestale, in vigore da ormai un trentennio, questa dinamica è
stata limitata, stabilendo che il limite del bosco a contatto con le zone
edificabili è definito in modo vincolante mediante accertamento (cfr. art. 10
cpv. 2 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991; LFo; RS 921; in
proposito cfr. STA 52.2003.273-274 del 7 novembre 2003 consid. 2), ciò che in
concreto è avvenuto (solo) il 20 giugno 2011 con la decisione di approvazione
della Sezione forestale (cfr.
supra
, A.b). Di conseguenza, risultando il
limite del bosco indicato nel piano delle zone in vigore (solo) di carattere
indicativo, nella variante l'ammontare della superficie edificabile erosa dalla
foresta non poteva essere quantificata con precisione ed essere quindi posta a
compensazione. Va quindi condivisa nel principio la conclusione a cui è giunto
il Governo a pag. 12 della decisione impugnata.
5.3.
5.3.1. Ciò considerato, si rileva
come la modifica n. 6.6 relativa al comparto in località Campi non poteva
essere approvata, così come ritenuto dal Consiglio di Stato, nemmeno alla luce
della scheda R6 del PD, entrata in vigore il 19 ottobre 2022, che riprende il
principio di cui alle disposizioni transitorie della LPT,
secondo cui le
zone edificabili esistenti non possono di base essere ampliate
e che
eccezioni a tale principio sono ammesse nei casi di cui alla misura 3.1. lett.
b, c, d della scheda (cfr.
supra
, consid. 4.4.1).
Infatti,
osservando la superficie
evidenziata in colore rosa nella tavola di dettaglio n. 6.6 a pag. 33 del
Rapporto (cfr. immagine al consid. B.a), corrispondente all'area del mapp. 392
che il Municipio ha proposto di attribuire alla zona residenziale estensiva R2,
emerge chiaramente che per le sue dimensioni (439
m
2
)
e la sua forma regolare (a formare una sorta di figura trapezoidale allungata
verso via __________, avente una larghezza di circa 18 m e una lunghezza
massima sul lato sud-ovest di 28 m) la modifica n. 6.6 non costituisce una
limitata rettifica del limite della zona edificabile dovuta all'accertamento
forestale esente dall'obbligo del compenso secondo la misura 3.1. lett. d della
scheda R6 del PD in vigore, bensì, come rettamente rilevato dalla Sezione nella
risposta, si configura a tutti gli effetti come un'attribuzione
ex-novo
alla zona edificabile che, peraltro, per la sua forma regolare e le sue
discrete dimensioni - pur tenendo conto dei vincoli derivanti dagli
arretramenti dal bosco, dalla strada e dai fondi vicini - si presta tutto
sommato ancora all'edificazione, finora esclusa a causa dell'assetto
pianificatorio previgente. A dimostrazione che la modifica prevista per il
mapp. 392 costituisce a tutti gli effetti un ampliamento della zona edificabile
soggetto all'obbligo del compenso vi è poi il fatto che al capitolo 9 dedicato
alle operazioni di bilancio dell'estensione della zona edificabile il Rapporto
compie una distinzione tra le modifiche di piano regolatore che costituiscono
degli
adeguamenti
del limite della zona edificabile al bosco accertato
(che come tali non sarebbero da compensare) e quelle ascrivibili agli
altri
ampliamenti di zona edificabile
, indicando che le modifiche n. 6.6, 6.12 e
6.16 appartengono a quest'ultima categoria poiché trattasi di
ritagli di
superficie attribuiti alla zona edificabile che determinano un aumento delle
possibilità edificatorie
(cfr. pag. 74 del Rapporto). La tesi del ricorrente
secondo cui la modifica concernente il suo fondo andava approvata alla luce di
quanto previsto dalla misura 3.1. lett. d della scheda R6 del PD, condivisa dal
Comune nella risposta laddove la definisce
comprensibile e sostenibile,
producendo
a suo sostegno una recente decisione del Governo che avvalla l'inclusione in
zona edificabile di una superficie di grandezza analoga a quella del
ricorrente, considerata come semplice rettifica del limite di zona (cfr. doc. 3
e 4), va pertanto respinta (cfr. anche
infra
, consid. 6).
5.3.2. In conclusione, alla luce di
quanto sinora esposto, comportando un'estensione della zona edificabile, la
modifica in parola non poteva essere approvata già solo perché non compensata
validamente con una superficie edificabile equivalente (cfr.
supra
,
consid. 5.2.2).
5.3.3. Può rimanere invece aperto il
quesito di sapere se quanto rilevato dal Dipartimento del territorio, seppur 7
anni e mezzo prima, a pag. 6 della decisione del 29 aprile 2015 concernente il
fondo in questione (cfr.
supra
, A.d) - ossia che
per contesto
insediativo, dimensioni, forma morfologia, accessi e infrastrutture, la
parcella ben si presta ad essere edificata -
sia (ancora) conciliabile con i
compiti che i comuni sono chiamati a svolgere dalla (nuova) pianificazione
direttrice, a cui il Governo fa riferimento nella decisione impugnata per
giustificare ulteriormente la mancata approvazione della modifica. Ad ogni modo
si rileva che al capitolo 6.6 del Rapporto dedicato al comparto in località
Campi non vi è alcun accenno o riferimento in tal senso, rispettivamente a
esigenze relative a un miglior uso del territorio soggette all'obbligo del
compenso secondo quanto previsto dalla misura 3.1. lett. b della scheda R6 del
PD, né il Comune in sede di risposta e duplica motiva in questi termini la
modifica adottata. Anzi, a pag. 3 dell'allegato responsivo esso riferisce,
contrariamente a quanto indicato nel Rapporto, di aver promosso la variante
al
fine di attribuire i vuoti pianificatori derivanti dall'accertamento del limite
del bosco, indipendentemente dalla loro ampiezza e, quindi facendo astrazione
da qualsivoglia compensazione
.
6.
Il ricorrente invoca una
disparità di trattamento per rapporto alle altre varianti
del tutto analoghe
,
che il Governo ha approvato e che hanno comportato l'inserimento in zona
edificabile delle superfici non più ricoperte da bosco, ed in particolare con
quelle che presentano una superficie analoga alla sua, come ad esempio la n.
6.10 che attribuisce alla zona costruibile
quasi 300 mq
. La critica non
merita ascolto. Infatti
, come rilevato dalla Sezione, le altre (sette)
modifiche approvate (in tutto o in parte) dal Consiglio di Stato con la
risoluzione impugnata che prevedono attribuzioni alla zona edificabile (varianti
n. 6.4, 6.5, 6.9, 6.10, 6.12, 6.13 e 6.16: cfr.
supra
, consid. 5.1.3)
presentano caratteristiche diverse da quella in esame: la modifica n. 6.6
concerne infatti un solo fondo (mapp. 392) e riguarda una superficie che con i
suoi 439
m
2
è senza dubbio la più estesa tra
quelle oggetto della variante (cfr.
supra
, consid. 5.1.3), comportandone
a tutti gli effetti l'edificabilità
ex novo
, mentre la variante n. 6.10
ripartisce i 280
m
2
di superficie
edificabile su tre fondi già edificati e le altre due, che secondo il Comune
comportano un ampliamento della zona edificabile (n. 6.12 e 6.16: cfr. pag. 74
del Rapporto) concernono superfici molto minori, e precisamente 163
m
2
del mapp. 177 e 188
m
2
del mapp. 564 la prima, e una superficie di 224
m
2
la seconda, di cui solo una parte approvata dal Governo (cfr.
supra
,
consid. 5.1.3, pag. 14 della risoluzione impugnata). Già solo per questi
motivi, in concreto non sono ravvisabili gli estremi per ritenere che il
Governo abbia violato il principio della parità di trattamento.
Peraltro, in quest'ottica, il fatto che
in
una recente decisione il Governo abbia avvallato una variante apparentemente
simile a quella relativa al mapp. 392 (cfr.
supra
, consid. 5.3.1) non
conferirebbe al ricorrente alcun diritto a una parità di trattamento nell'illegalità,
la quale può essere riconosciuta soltanto
in casi del tutto particolari e a condizioni qui comunque non date (cfr. DTF
139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9)
.
7.   In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto e la risoluzione
governativa impugnata confermata. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente,
soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico del ricorrente, che già l'ha
anticipata.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera