ti_gerichte · 52.1996.231 · 1997-02-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.02.1997 52.1996.231
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.02.1997 52.1996.231
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.02.1997 52.1996.231

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00231
-241
52.97.00006
Lugano
27 febbraio 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sui ricorsi della
1)
__________
rappr.
da: __________
del
21 ottobre 1996
contro
la
risoluzione 3 ottobre 1996 (n. 5010) del Consiglio di Stato che ha
parzialmente accolto il ricorso 24 dicembre 1994 dell'insorgente contro la
decisione 12 dicembre 1994 con cui il municipio di __________ ha respinto il
suo reclamo contro l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1994 e concernente 7 appartamenti
di sua proprietà;
2)
del
4 novembre 1996
contro
la
risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5221) del Consiglio di Stato che ha evaso ai
sensi dei considerandi il ricorso 6 giugno 1995 dell'insorgente contro la
risoluzione n. 184 del 22 maggio 1995 attraverso la quale il municipio di
__________, in applicazione del regolamento comunale per il servizio di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti e della relativa ordinanza, ha
determinato il fattore "c" ed ha fissato il valore del punto ai
fini dell'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1995;
3)
dell'11
gennaio 1997
contro
la
risoluzione 11 dicembre 1996 (n. 6527) del Consiglio di Stato che ha evaso ai
sensi dei considerandi il ricorso 22 luglio 1996 dell'insorgente contro la
risoluzione n. 305 dell'8 luglio 1996 attraverso la quale il municipio di
__________, in applicazione del regolamento comunale per il servizio di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti e della relativa ordinanza, ha
determinato il fattore "c" ed ha fissato il valore del punto ai
fini dell'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1996 ed ha modificato l'art. 4
dell'ordinanza anzidetta;
viste le risposte:
-    30 ottobre 1996 del Consiglio di
Stato;
-      5 novembre 1996 del municipio di
__________;
al ricorso 21 ottobre 1996;
__________
-    12 novembre 1996 del municipio di
__________;
-    13 novembre 1996 del Consiglio di
Stato;
al ricorso 4 novembre 1996;
-    28 gennaio 1997 del Consiglio di
Stato;
-    29 gennaio 1997 del municipio di
__________;
al ricorso 11 gennaio 1997;
preso atto delle repliche del 27 novembre 1996 e delle
dupliche:
-    10 dicembre 1996 del municipio di
__________;
-    11 dicembre 1996 del Consiglio di
Stato;
ai ricorsi 21 ottobre e 4 novembre 1996
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) A __________ il servizio
di nettezza urbana é retto dal Regolamento comunale per il servizio di raccolta
e di eliminazione dei rifiuti, adottato dal consiglio comunale il 15 marzo e 21
giugno 1982 ed approvato dal dipartimento dell'interno il 28 aprile e 13 agosto
dello stesso anno (in seguito: RSRER). Il servizio é organizzato dal municipio
(art. 2 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 3 RSRER). Per il
finanziamento del servizio il comune preleva annualmente delle tasse (art. 16
RSRER).
b) Il testo originario dell'art. 16 RSRER recitava come
segue:
"A copertura parziale delle spese per il servizio
raccolta e distribuzione (rectius: distruzione) dei rifiuti il Comune preleva
anticipatamente una tassa annuale. A tal fine il municipio emanerà un'apposita
Ordinanza che verrà resa pubblica e distribuita a ciascuna economia domestica.
Per la raccolta dei rifiuti le tasse sono così suddivise
per categoria:
-    cat.
1:    economie domestiche (singolo
appartamento)                                                      fr.     40.--
-    cat.
2:    esercizi pubblici, senza alloggio,
uffici                                            da fr. 100.--    a fr.   300.--
-    cat.
3:    esercizi pubblici con alloggio,
piccoli laboratori artigianali,
negozi e piccoli commerci      da fr. 100.--    a fr.   500.--
-    cat.
4:    aziende commerciali e industriali,
stabilimenti, laboratori importanti,
stadi                                            da fr. 300.--    a fr.   800.--
-    cat.
5:    aziende pubbliche, colonie,
campeggi, utenti speciali        da fr. 500.--    a fr. 1000
.--
-    cat.
6:    economie domestiche di
soggiornanti non domiciliati                             fr.       50.--"
c) Dal momento che, a seguito dell'aumento dei costi di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti, nell'esercizio 1993 l'imposizione delle
predette tasse non aveva permesso di coprire nemmeno la metà dei costi causati
dalla gestione del servizio, con messaggio
n. __________ del marzo 1994 il municipio ha proposto al consiglio comunale di
modificare l'art. 16 RSRER come segue, con effetto retroattivo a partire dal 1
gennaio 1994:
"A copertura delle spese per il servizio raccolta e
distruzione dei rifiuti, il Comune preleva anticipatamente una tassa annuale. A
tal fine il municipio emanerà un'apposita Ordinanza che verrà resa pubblica e
distribuita a ciascuna economia domestica.
PUNTI
-    cat. A:   economie
domestiche, domiciliati
e dimoranti                                                                 1
-    cat. B:   utenti
con reddito imponibile inferiore
a fr. 15'000.--                                                              0.5
-    cat. C:   case
o appartamenti di vacanza
per non domiciliati                                                    1.5
-    cat. D:   esercizi
pubblici senza ristorazione
piccoli negozi, uffici, farmacie,
ambulatori medici                                                1  -  4
-    cat. E:   esercizi
pubblici con ristorazione,
negozi con una superficie di
vendita superiore a 100 mq                                3  -  6
-    cat. F:    imprese,
ditte artigianali, officine
garages, uffici laboratori, ecc.
(fino a 5 dipendenti)                                             5  - 12
-    cat. G:   imprese,
ditte artigianali, officine
garages, uffici, laboratori, ecc.
(con oltre 5 dipendenti)                                        7  - 20
-    cat. H:   alberghi
con oltre 10 letti, colonie,
campeggi                                                               6  - 20
-    cat. I:     aziende
pubbliche, utenti speciali                     6  - 20
Il valore
di un punto "VP" è determinato dalla seguente formula:
c * (posizione 720 "Eliminazione dei rifiuti"
del
consuntivo  dell'anno precedente)
VP = ____________________________________________
somma dei punti di tutti gli utenti del Comune
dove c
rappresenta la decisione politica del Municipio se incassare:
il 100 %, allora
c = 1
il   95 %,
allora c = 0.95
il   90 %,
allora c = 0.90
..."
La modifica é indi stata adottata dal consiglio comunale
nella seduta del 29 aprile 1994 ed approvata dal dipartimento delle istituzioni
il 20 luglio dello stesso anno.
d) L'8 agosto 1994 il municipio ha quindi emanato l'ordinanza
concernente il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito:
OSRER), pubblicata agli albi comunali a partire dal 10 agosto 1994. L'art. 3
OSRER specificava che il valore del fattore "c" contemplato all'art.
16 RSRER sarebbe stato fissato dal municipio di anno in anno, di regola durante
il mese di maggio per l'anno corrente, ed affisso agli albi comunali per un
periodo di 15 giorni. L'art. 5 OSRER indicava invece che il servizio contabile
dell'amministrazione comunale avrebbe notificato annualmente la tassa al
proprietario dell'immobile, entro il mese di agosto; contro la tassazione
veniva data facoltà di reclamo al municipio nel termine di 15 giorni. L'art. 14
OSRER stabiliva infine che l'ordinanza sarebbe entrata in vigore
immediatamente.
e) Con risoluzione verosimilmente di stessa data, pubblicata
agli albi comunali il 10 agosto 1994, il municipio ha fissato il fattore
"c" al 0,9, ovvero al 90% dei costi del servizio accertati nel consuntivo
dell'anno precedente, per l'imposizione della tassa riferita all'anno in corso.
B.   a) In data 31 ottobre 1994 i
servizi amministrativi del comune di Quinto hanno notificato alla comunione
ereditaria del fu __________ la tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 1994 e concernente 7 appartamenti di
sua proprietà, di cui 1 locato annualmente e 6 locati come appartamenti di
vacanza (in estate, per due mesi l'anno secondo le indicazioni della
ricorrente). Il tributo riferito al primo appartamento, classificato nella
categoria A degli utenti ai sensi dell'art. 16 RSRER, assommava a fr. 80.--,
quello concernente gli altri 6, classificati nella categoria C, a fr. 120.--
per appartamento.
b) La comunione ereditaria fu __________ ha inoltrato reclamo
contro quelle tassazioni il 14 novembre 1994. In primo luogo ha denunciato il
ritardo con cui erano state emesse, che l'aveva messa nell'impossibilità di
recuperare il corrispettivo presso i locatari. Ma soprattutto la reclamante ha
contestato l'aumento del tributo rispetto a quanto percepito negli anni
precedenti, ritenendolo ingiustificato soprattutto se riferito ad
un'utilizzazione del servizio limitata a pochi mesi all'anno, com'era il caso
per i 6 appartamenti di vacanza.
c) Con decisione 12 dicembre 1994 il municipio ha respinto il
reclamo, confermando la bontà dell'imposizione.
d) Con risoluzione 3 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha parzialmente
accolto il ricorso proposto contro la decisione municipale suddetta dalla
comunione ereditaria fu __________. Il Governo ha accertato in primo luogo che
l'art. 16 RSRER, testo modificato dal Legislativo il 19 aprile 1994 ed
approvato dal dipartimento delle istituzioni il 20 luglio successivo,
costituiva una valida base legale per il prelievo del tributo. La fissazione
della sua entrata in vigore al 1 gennaio 1994, sprovvista di pertinente
giustificazione, violava tuttavia il principio dell'irretroattività delle
leggi. Per questo motivo l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta
e di eliminazione dei rifiuti concernente la ricorrente e relativo all'anno
1994 doveva avere luogo secondo il testo originario della norma, più favorevole
agli utenti, fino al 31 luglio 1994: la modifica di cui si é detto poteva
invece avere vigenza - e dunque trovare applicazione - solo a partire dal 1
agosto 1994. Richiamandosi in seguito agli insegnamenti della nota sentenza del
Tribunale federale 20 novembre 1995 in re comune di __________, il Consiglio di
Stato ha in seguito negato la legittimità della differenziazione delle tasse
per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti istituita all'art. 16
RSRER tra la categoria A (economie domestiche, domiciliati e dimoranti),
imposta per 1 punto, e la categoria C (case od appartamenti di vacanza per non
domiciliati), imposta per 1,5 punti (ovvero una volta e mezzo rispetto alla
prima categoria). Distinzione illegale che, del resto, era già sussistente,
seppure in misura più attenuata, nel previgente regime tra la categoria 1
(economie domestiche), imposta per fr. 40.-- l'anno, e la categoria 6 (economie
domestiche di soggiornanti non domiciliati), tassata per fr. 50.-- l'anno. Il Governo
ha infine disatteso la richiesta della ricorrente di ridurre la tassa
concernente gli appartamenti di vacanza in funzione della loro utilizzazione
limitata, ritenendo troppo onerosa, se non impossibile, per l'autorità comunale
la verifica dell'occupazione effettiva di ogni appartamento di vacanza durante
il corso dell'anno. Esso ha di conseguenza ridotto le impugnate tassazioni a
fr. 56,60 per appartamento, per complessivi fr. 396,20.
e) Con ricorso 21 ottobre 1996 la comunione ereditaria fu
__________ é insorta innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo.
L'insorgente ribadisce la sua richiesta di riduzione della tassa a gravare gli
appartamenti di vacanza, contestando l'asserita impossibilità di effettuare dei
controlli circa la loro occupazione. Mette pure in discussione la facoltà del
solo municipio di fissare il fattore "c". La ricorrente chiede quindi
una riduzione della tassa impostale per i 6 appartamenti di vacanza secondo
criteri ragionevoli ed oggettivi che tengano conto della loro occupazione
effettiva.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno
sollecitato la reiezione del gravame.
B.   a) Ai fini dell'imposizione
della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa
all'anno 1995 con risoluzione n. 184 del 22 maggio 1995, pubblicata agli albi
comunali il giorno successivo, il municipio di __________ ha determinato il
fattore "c" al 0,9 e, di conseguenza, il valore del punto
(corrispondente, com'é stato spiegato, all'importo della tassa annua a gravare
le economie domestiche di domiciliati) a fr. 74.--.
b) Con gravame 6 giugno 1995 la comunione ereditaria fu
__________ é insorta contro quella risoluzione innanzi al Consiglio di Stato.
Oltre a rilevare un errore di calcolo, la ricorrente ha ribadito la richiesta
di riduzione della tassa a gravare gli appartamenti di vacanza.
c) Con risoluzione 16 ottobre 1996 il Governo ha evaso ai
sensi dei considerandi il gravame, ricalcolando il valore del punto in funzione
della necessità di ossequiare il principio della parità di trattamento tra gli
utenti della categoria A e quelli della categoria C: circostanza che ha fatto
lievitare quel valore a fr. 86.--. Per il rimanente ha disatteso le censure
ricorsuali.
d) Con impugnativa 4 novembre 1996 la comunione ereditaria fu
__________ é insorta davanti a questo Tribunale contro la risoluzione
governativa 16 ottobre 1996, rinviando alle motivazioni ed alle conclusioni di
cui al gravame 21 ottobre 1996 concernente la tassa per il servizio di raccolta
e di eliminazione dei rifiuti relativa al 1994.
Tanto il Consiglio di Stato quanto il municipio di __________
hanno domandato la reiezione dell'impugnativa.
C.   a) Ai fini dell'imposizione
della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa
all'anno 1996 con risoluzione n. 305 dell'8 luglio 1996, pubblicata agli albi
comunali il giorno successivo, il municipio di __________ ha determinato il fattore
"c" al 0,9 e, di conseguenza, il valore del punto a fr. 84.--.
Attraverso la stessa risoluzione il municipio ha modificato
l'art. 4 OSRER tramite l'aggiunta della seguente frase: "Su richiesta
scritta al municipio può essere concesso l'esonero parziale della tassa annua
per le case secondarie sui maggenghi sulla base di criteri di raggiungibilità e
di sicurezza". La modifica, di cui era prevista l'immediata entrata in
vigore, é parimenti stata pubblicata agli albi comunali l'indomani.
b) Con gravame 22 luglio 1996 la comunione ereditaria fu
__________ é insorta contro l'anzidetta risoluzione innanzi al Consiglio di
Stato. La ricorrente ha riaffermato la richiesta di riduzione della tassa a
gravare gli appartamenti di vacanza.
c) Con risoluzione 11 dicembre 1996 il Governo ha evaso ai
sensi dei considerandi il gravame. Ha ricalcolato anzitutto il valore del punto
in funzione della necessità di ossequiare il principio della parità di
trattamento tra gli utenti della categoria A e quelli della categoria C:
circostanza che ha fatto lievitare quel valore a fr. 90,50. Ha in seguito
dichiarato nulla la modifica dell'art. 4 OSRER, in quanto derogante all'art. 16
RSRER. Ha infine respinto la censura ricorsuale di diminuzione della tassa per
gli appartamenti di vacanza.
d) Con impugnativa 11 gennaio 1997 la comunione ereditaria fu
__________ é insorta davanti a questo Tribunale contro la risoluzione governativa
11 dicembre 1996, riprendendo le motivazioni ed le conclusioni di cui al
gravame 21 ottobre 1996 concernente la tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti relativa al 1994.
Tanto il Consiglio di Stato quanto il municipio di __________
hanno domandato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. Il ricorso 21 ottobre
1996 é volto a contestare la tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti pretesa dal comune nei confronti dell'insorgente per 6
appartamenti di vacanza relativamente all'anno 1994. Quel tributo é stato
emesso dai servizi amministrativi del comune il 31 ottobre 1994 ed é stato
confermato su reclamo dal municipio il 12 dicembre successivo. La competenza
del Tribunale ad esaminare il gravame é dunque data in applicazione dell'art.
208 cpv. 1 LOC, giusta il quale contro le decisioni degli organi comunali é
dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al
Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga
altrimenti. Il ricorso é inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione
della ricorrente certa (art. 209 lett. b LOC, 43 PAmm). L'impugnativa é dunque
ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 18 cpv. 1 PAmm).
1.2. Le risoluzioni 22 maggio 1995 e 8 luglio 1996,
attraverso le quali il municipio di __________ ha fissato il fattore
"c" è, nel contempo, il valore del punto, ai fini del prelievo della
tassa annuale, non costituiscono invece delle decisioni ai sensi dell'art. 208
cpv. 1 LOC. Non si tratta infatti di atti amministrativi comportanti la costituzione
di obblighi in un singolo caso e verso uno specifico soggetto (cfr. sul
concetto di decisione, da ultimo, RDAT II-1995 N. 69 consid. 1.1. e rinvii),
bensì di determinazioni applicabili in un numero imprecisato di casi e verso un
numero indefinito di soggetti. Le risoluzioni in parola non obbligano quindi
direttamente la ricorrente e gli altri utenti del servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti al pagamento della tassa: a questo fine é ancora
necessaria la notifica a ciascun utente di una decisione nel senso
sopradescritto. Il loro scopo si esaurisce nel fissare, nell'ambito dei compiti
delegati al municipio ai fini dell'applicazione dell'art. 16 RSRER, l'ammontare
della tasse per ciascun periodo fiscale (anno). Dette risoluzioni assumono
pertanto indubitabilmente i connotati dell'ordinanza. Ora, l'impugnazione
diretta degli atti normativi comunali, come i regolamenti e le ordinanze, non
ha luogo attraverso l'art. 208 cpv. 1 LOC, bensì sulla scorta di specifiche
disposizioni, che non prevedono il ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo (art. 187 lett. a LOC per i regolamenti e 192 cpv. 3 LOC e 44
RALOC per le ordinanze). Del resto, quando il Governo evade i ricorsi volti a
censurare l'adozione di un regolamento o di un'ordinanza comunali agisce in
veste di autorità di vigilanza sui comuni, per cui le relative decisioni non
sono suscettibili di impugnativa al Tribunale cantonale amministrativo (cfr.
art. da 187 a 190, 192, da 194 a 196, 207 LOC; inoltre alle precisazioni di cui
in RDAT I-1992 N. 5). Per questo motivo i gravami 4 novembre 1996 e 11 gennaio
1997, volti a contestare le risoluzioni 22 maggio 1995 e 8 luglio 1996, devono
essere dichiarati irricevibili per difetto di competenza del Tribunale. A
questa conclusione non osta evidentemente il fatto che nelle risoluzioni 16
ottobre e 11 dicembre 1996 il Consiglio di Stato abbia indicato a torto, quale
rimedio di diritto, il ricorso a questo Tribunale: la competenza delle autorità
é infatti stabilita dalla legge (art. 2 PAmm). L'erronea indicazione del
rimedio di diritto esperibile contenuta nei predetti giudizi permette
unicamente alla ricorrente di essere sollevata dal pagamento della tassa di
giudizio delle presente sede limitatamente ai due citati gravami.
2.   2.1. La tassa per il
servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione,
ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della
pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986
N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare,
nella misura che verrà specificata in seguito, su di una legge in senso formale
ed ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque
controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità:
principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in
materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte
le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________,
consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La
fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di
uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende
(RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una
prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa
per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare
il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite
1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.;
7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato
in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.;
23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________,
consid. 2.1.; URP 1994 N. 13 pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il
Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il
trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei
combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale,
per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale
compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo
margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità
non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei
costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa
interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la
cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso
limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente
così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di
__________ __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT
I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni
rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le
tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno
comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel
contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il
divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. A livello cantonale la raccolta e l'eliminazione dei
rifiuti solidi é regolamentata agli art. da 68 a 70 LALIA. A tenore dell'art.
68 cpv. 1 LALIA i comuni devono organizzare per tutto il loro territorio la
raccolta dei detriti solidi. L'art. 69 cpv. 1 LALIA stabilisce invece che,
riservate le competenze affidate da leggi speciali a enti di diritto pubblico
istituiti dal Gran Consiglio giusta l'art. 2 lett. a LALIA, i comuni provvedono
affinché i detriti solidi siano riciclati, resi innocui o eliminati in appositi
impianti e discariche controllate (lett. a), che essi collaborano tra di loro
(lett. b), infine che il Governo può affidare la progettazione, l'esecuzione o
la gestione degli impianti di riciclaggio ed eliminazione dei rifiuti come
delle discariche controllate anche a ditte private (lett. c). L'art. 70 LALIA
dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal
Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti
solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la
copertura delle spese (cpv. 2).
La legislazione ticinese affida quindi ai comuni la
competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi e li autorizza a
fissare le tasse per la copertura delle relative spese. Per quanto concerne
quest'ultimo aspetto l'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia al legislatore comunale ogni
decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare
il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per
quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole
libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta
(RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b;
I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3.   Mediante l'impugnativa 21
ottobre 1996 la comunione ereditaria fu __________ rinnova la richiesta di
riduzione della tassa impostale per i 6 appartamenti di vacanza secondo criteri
ragionevoli ed oggettivi, che tengano conto della loro occupazione effettiva
(due mesi l'anno, durante il periodo estivo). Contesta in particolare l'impossibilità
per i servizi comunali di effettuare dei controlli circa il periodo di
occupazione degli stessi: impossibilità asserita dal municipio e condivisa nel
giudizio governativo 3 ottobre 1996. Mette pure in discussione la facoltà del
solo municipio di fissare il fattore "c".
4.   4.1. Per costante
giurisprudenza, il prelievo di pubblici tributi - ad eccezione degli emolumenti
di cancelleria - é di regola possibile solo se si fonda su di una legge in
senso formale. Il legislatore può tuttavia affidare all'esecutivo il compito di
regolamentare il prelievo di un tributo mediante l'introduzione in una legge in
senso formale di una precisa delega. Di regola, la legge su cui poggia la
delega a favore dell'organo esecutivo é sufficientemente precisa se determina
per lo meno il soggetto, l'oggetto e basi di calcolo del tributo. Tale
principio é però applicato meno rigidamente in materia di tasse, segnatamente
quando il cittadino può esaminare la legalità della tassa sulla base di
principi costituzionali, come quello della copertura dei costi e quello
dell'equivalenza. In simili circostanze la necessità di tutelare il cittadino
esigendo una base legale chiara, fissata in una legge in senso formale, é
infatti ridotta: é pertanto possibile tenere conto dell'esigenza del
legislatore di delegare all'esecutivo di fissare le basi di calcolo della
tassa, soprattutto per quei tributi che presentano un forte carattere tecnico e
che sono soggetti a repentini cambiamenti. Per converso, il principio
dell'esigenza della base legale contenuta in una legge in senso formale deve
essere ossequiato integralmente nei casi in cui esso adempie la propria
funzione di tutela del cittadino e dunque quando, per l'esame della legalità
del tributo, non é sufficiente far riferimento ai citati principi giurisprudenziali
(cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 323 seg., consid. 3,
in re comune di __________; inoltre STA inedita 8.2.1991 in re comune di
__________, consid 3b).
4.2. L'art. 16 RSRER conferisce al municipio la competenza di
fissare annualmente il fattore "c", ovvero la percentuale di recupero
dei costi sopportati dal comune per il servizio (100%, 95%, 90%, ecc.):
percentuale che, sempre in applicazione della detta norma, influisce direttamente
- in quanto elemento di calcolo - sul conteggio della tassa annua a gravare gli
utenti. Questa delega di competenze, apparentemente importante, non rende
tuttavia illegittima la risoluzione 8 agosto 1994, a valere quale ordinanza
(cfr. a quanto é stato spiegato al consid. 1.2.), attraverso la quale il municipio
ha fissato il fattore "c" al 0,9, ovvero al 90%, e sulla quale
poggiano le tassazioni impugnate. In effetti, come del resto ammette
implicitamente la ricorrente, il municipio é tenuto al rispetto del principio
della copertura dei costi, che fa divieto al comune di incassare tasse per un
importo superiore ai costi dallo stesso sopportati per lo svolgimento del
servizio (cfr. STA inedita 15 ottobre 1996 in re comune di __________, consid.
3.3.). La delega di competenze a favore dell'esecutivo ancorata all'art. 16
RSRER assume quindi un'estensione ben definita, le facoltà impositive conferite
al municipio venendo circoscritte al recupero di un importo di spesa (massimo)
preciso, non valicabile, corrispondente alla totalità dei costi sborsati dal comune
per il servizio: limite questo che trae direttamente seco quello dell'imposizione
delle tasse presso gli utenti. D'altra parte, intervenendo in senso opposto, il
principio della causalità ancorato all'art. 2 LPAmb fa obbligo all'ente
pubblico di prelevare la totalità delle spese di raccolta e di eliminazione dei
rifiuti presso i responsabili delle stesse (cfr. STA inedite citate 1.12.1993
in re K.-T., consid. 4.3., e 30.7.1996 in re comune di __________, consid.
3.2.; RDAT
I-1996 N. 51, consid. 10a; inoltre art. 5 del regolamento sulla gestione
finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987). Il margine di
manovra del municipio nella fissazione del fattore "c" é di
conseguenza, in realtà, assai ristretto: non vi é infatti spazio, in questo
servizio, per un recupero semplicemente marginale dei costi sborsati dal
comune. In quest'ottica meritano pertanto conferma le risoluzioni del municipio
di determinare il fattore "c" al 0,9, ovvero al 90% delle spese
sopportate dal comune, sia per il 1994 (oggetto della contestazione) che per i
due anni seguenti (1995 e 1996), la riduzione rispetto all'integrale recupero
essendo stata pertinentemente giustificata dall'esecutivo con la necessità di
dedurre i costi riferiti alla raccolta ed all'eliminazione dei rifiuti prodotti
dal comune stesso (amministrazione comunale, scuole, clinica dentaria,
protezione civile, casermetta). La delega di competenze sancita all'art. 16
RSRER a favore del municipio, poiché costretta entro limiti ben precisi dai
principi della copertura dei costi e della causalità (il principio dell'equivalenza,
che pure permette di allentare l'esigenza di una base legale in senso formale,
sarà oggetto d'esame in seguito), deve pertanto essere considerata valida, così
come corretta appare l'applicazione della stessa messa in atto dal municipio.
5.   5.1. Affinché le tasse
riferite all'eliminazione dei rifiuti domestici ossequino il principio della
causalità - principio che, in un certo senso, costituisce un'applicazione diretta
del principio della proporzionalità e del diritto di uguaglianza (cfr. Th.
Fleiner-Gerster, la legislazione in materia di protezione dell'ambiente, pubbl.
in RDAT I-1991, pag. 346 cifra 3) - i criteri per la loro determinazione devono
avere una relazione con la quantità effettiva di rifiuti prodotti (STA
28.4.1995 in re B. pubbl. in RDAT II-1995 N. 23 consid. 4.2.; STA inedite
30.7.1996 in re comune di __________, consid. 3.1.; 2.5.1994 in re P. e LLCC,
consid. 5.5.; Kommentar USG, N. 28 ad art. 31). Secondo l'esperienza, i locali
di un immobile, se occupati, costituiscono senz'altro una fonte di produzione
di rifiuti attraverso le persone che vi abitano, soggiornano o lavorano. Non si
può tuttavia dire altrettanto quando gli stessi locali non sono occupati: in
questa ipotesi essi non danno luogo ad alcuna produzione di rifiuti.
L'assoggettamento di un immobile vuoto al pagamento della tassa per il servizio
di raccolta e di eliminazione dei rifiuti sembrerebbe pertanto disattendere
vistosamente il principio della causalità. La giurisprudenza ha tuttavia già
avuto modo di sottolineare più volte che, quando un servizio pubblico - tale
quello di nettezza urbana - è obbligatorio, la tassa può essere imposta anche
presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo
allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta
bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico
(RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krä-henmann,
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente
alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid.
4c): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente,
sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e
smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi
(cfr. alle considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K.-T.,
consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta
e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie).
Non va d'altra parte perso di vista che la tassa in discussione é in definitiva
volta a coprire i costi totali di raccolta e di eliminazione dei rifiuti
cagionati dal singolo utente (RDAT
I-1996 n. 52, consid. 11b), di cui costituisce il corrispettivo, e non tanto la
quantità di rifiuti da questi effettivamente prodotta. Donde l'obbligo di
pagare la relativa tassa anche per chi transitoriamente non utilizza il
servizio. Ora, tuttavia, a ben guardare, la giurisprudenza anzidetta non
permette di giustificare appieno sotto il profilo contributivo la parificazione
integrale dei locali vuoti e di rispetto a quelli occupati: in effetti questi
ultimi, diversamente dai primi, costituiscono una reale fonte di produzione di
rifiuti e danno pertanto luogo a spese di evacuazione e di smaltimento
effettive, non originate dai primi. L'assimilazione di dette situazioni non
appare tuttavia ancora insostenibile al punto tale da porsi in urto con il
principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. (ed al divieto d'arbitrio
che ne discende), il Tribunale dovendo rispettare la libertà d'azione che
pertocca al comune nella determinazione e ripartizione dell'onere contributivo
in materia di tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti:
a maggior ragione poiché, come é stato spiegato poco sopra, in quest'ultimo
settore il comune fruisce di autonomia. Deve del pari essere negata una disattenzione
del principio della proporzionalità. Nell'ambito della determinazione delle
tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono infatti al legislatore, per
irrinunciabili motivi di praticabilità dell'imposizione, la possibilità di far
capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza. Affinché il principio della
proporzionalità (equivalenza) possa essere considerato ossequiato basta quindi
che la tassa - calcolata secondo criteri schematici - appaia come
ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio della
proporzionalità è violato solo in caso di sproporzione manifesta (RDAT II-1995
N. 23 ibidem; STA inedite 1.3.1994 in re G. consid. 2.5; 1.4.1993 in re S.,
consid. 2.5.; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 612, Imboden/Rhinow/Krähenmann,
op. cit. Nr. 110 B V). Simile sproporzione manifesta non si verifica però nel
concreto caso. In primo luogo perché, come é stato spiegato poco sopra, il
comune deve garantire il servizio - ed assumersi i relativi oneri - per
l'intero anno: il recupero delle spese può quindi legittimamente riferirsi a
detti estesi oneri e non agli effettivi bisogni manifestati dal singolo utente
nel corso di un anno. In secondo luogo nemmeno l'importo richiesto dal comune
per un appartamento di vacanza (occupato da persone senza domicilio nel comune)
dopo la modifica 29 aprile 1994 dell'art. 16 RSRER, che ha comportato l'aumento
della tassa a fr. 80.-- per l'anno 1994 (decisivo appare infatti l'importo
ridotto da parte del Consiglio di Stato a quello dovuto dalle economie
domestiche di domiciliati in omaggio al principio di uguaglianza, non quello di
fr. 120.-- annui ancor sostenuto dalla ricorrente nella presente sede), appare
eccessivo rispetto alla prestazione che la ricorrente riceve dall'ente pubblico.
Lo stesso Tribunale federale ha già avuto modo di affermare che un tassa per il
servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti di fr. 100.-- annui per un'economia
domestica costituisce un tributo molto modesto (cfr. RDAT I-1996 N. 51, consid.
11b): quest'affermazione, che trova piena applicazione nel concreto caso,
induce ad un'accresciuta prudenza nell'ammettere delle ulteriori scomposizioni
del menzionato importo ai fini della determinazione della tassa per il servizio
in rassegna. Sia infine detto - a titolo abbondanziale - che l'insorgente ha
semplicemente, insistentemente affermato che i 6 appartamenti di vacanza in discussione
sono locati per due soli mesi l'anno (durante l'estate), ma non ha dimostrato
che, concretamente, la possibilità di locazione di quegli enti sia circoscritta
a quel ristretto periodo: in altre parole che, da un profilo strettamente
oggettivo, siano suscettibili di gravare il servizio di raccolta e di eliminazione
dei rifiuti in misura effettivamente così limitata e non - come invece bisogna
presumere - in misura ben maggiore.
5.2. Ferme queste premesse la critica ricorsuale mossa alla
giustificazione addotta dal municipio ed avallata dal Consiglio di Stato,
secondo cui la verifica dell'effettiva occupazione delle case e degli
appartamenti di vacanza sparsi sul territorio giurisdizionale da parte dei
servizi amministrativi comunali - presupposto indispensabile per una tassazione
ridotta dei loro proprietari -  é di fatto impossibile o può essere eseguita
solo ad un costo sproporzionato, non dovrebbe nemmeno essere esaminata, dal
momento che - foss'anche accolta - non potrebbe comunque giovare all'insorgente.
Il Tribunale ha ad ogni buon conto già avuto modo di tutelare a più riprese
giustificazioni analoghe a quelle sostenute dalle autorità inferiori,
sottolineandone tra l'altro la particolare pertinenza proprio nel caso di
residenze secondarie offerte in locazione per brevi periodi, com'é il caso
nella fattispecie (cfr. STA inedite in re 15.10.1996 in re comune di
__________, consid. 5.2.; 23.9.1996 in re S. consid. 4.2.): la praticabilità
dell'incasso delle tasse poggia infatti, tra l'altro, sul contenimento entro
limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo pubblico.
Non sussistono motivi per ritenere che simili giustificazioni non dovrebbero
poter trovare applicazione nel presente caso, assodato che il numero complessivo
di residenze secondarie occupate da non domiciliati a __________ assomma a
circa 400 unità (contro le 450 circa di economie domestiche di domiciliati): a
torto, la ricorrente pretende di conteggiare, a questo riguardo, i soli
appartamenti di vacanza, che sono solo un'ottantina.
6.   La modifica dell'art. 4
OSRER, volta a permettere una riduzione della tassa concernente le residenze
secondarie ubicate sui maggenghi, non ha infine alcuna rilevanza ai fini del
presente giudizio, in quanto adottata l'8 luglio 1996 ed entrata in vigore il
giorno successivo (le tasse litigiose riguardano invece il 1994) ed inoltre
dichiarata nulla dal giudizio governativo 11 dicembre 1996. Detta modifica
viene pertanto ignorata.
7.   II ricorso 21 ottobre 1996
deve dunque essere respinto. La relativa tassa di giudizio deve essere messa a carico
della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 4 Cost., 2 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 3, 18, 28, 43, 46,
60 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso 21 ottobre 1996 é
respinto.
2.   I ricorsi 4 novembre 1996 e
11 gennaio 1997 sono dichiarati irricevibili.
3.   La tassa di giudizio, di fr.
500.--, è posta a carico della comunione ereditaria ricorrente.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario