ti_gerichte · 52.2010.125 · 2011-03-15 · it
Risanamento canna fumaria

Risanamento canna fumaria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.03.2011 52.2010.125
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.03.2011 52.2010.125
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.03.2011 52.2010.125

Risanamento canna fumaria

Incarto n.
52.2010.125
Lugano
15 marzo 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 marzo 2010 di
RI 1
contro
la decisione 9 marzo 2010 (n. 1151) del Consiglio di
Stato
che
respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la licenza edilizia 24 settembre 2009 rilasciata dal municipio di Lugano
ai condomini CO 2 per il
risanamento della canna fumaria del loro appartamento, ubicato nello stabile
sito sulla part. 520 di Lugano, sezione di Pregassona
;
viste le risposte:
-    7 aprile 2010 di CO 2;
-    14 aprile 2010 del
Consiglio di Stato;
-    26 aprile 2010 del
municipio di Lugano;
-    3 maggio 2010 dei
Servizi generali del Dipartimento del territorio;
vista la replica 20 maggio 2010 della ricorrente e le
dupliche:
-    1° giugno 2010 del
Consiglio di Stato;
-    2 giugno 2010 di CO 2;
-    2 giugno 2010 del
municipio di Lugano;
considerata la presa di
posizione 18 giugno 2010 della ricorrente e le risposte:
-    20 luglio 2010 di CO 2;
-    23 luglio 2010 del
municipio di Lugano;
-    17 agosto 2010 del
Consiglio di Stato;
considerata l'ulteriore presa
di posizione 10 settembre 2010 della ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. La part.
520 di Lugano, sezione Pregassona, è un fondo intavolato come proprietà per
piani (PPP). La casa d'abitazione (Residenza __________) è costituita da sei blocchi,
ognuno composto da 5 appartamenti disposti su cinque piani (PT incluso). Il 15
giugno 2009 CO 2, proprietari della PPP 13333 sita al 3° piano e qui resistenti,
hanno inoltrato domanda di costruzione per il risanamento della canna fumaria
del loro appartamento. Il 18 giugno 2009 il municipio di Lugano ha chiesto l'avviso
del Dipartimento del territorio, Sezione per la protezione dell'acqua, dell'aria
e del suolo (SPAAS), ed il 19 giugno 2009 ha proceduto alla pubblicazione della domanda con procedura della notifica. In data 23 giugno 2009 la SPAAS ha comunicato al comune di Lugano le proprie condizioni di approvazione. In sostanza,
quest'ultima ha preteso il rispetto dei valori limite previsti dall'ordinanza federale
contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1)
e delle Raccomandazioni concernenti l'altezza minima dei camini dell'Ufficio
federale dell'ambiente (UFAM).
b. L'8
luglio 2008 (
recte
: 2009), RI 1, proprietaria di un appartamento sito al
4° piano (PPP 13339) e qui ricorrente, ha interposto opposizione, chiedendo di
respingere la domanda. In particolare, la ricorrente sosteneva che non era rispettata
la corretta procedura e che faceva difetto un progetto nonché un attestato di
conformità. L'insorgente faceva pure valere che, in quanto concerneva delle
parti comuni, l'intervento necessitava del consenso dell'assemblea dei condomini.
c. Il 24
settembre 2009 il municipio di Lugano ha rilasciato ai resistenti il permesso per
il risanamento della canna fumaria, precisando che lo stesso era subordinato alle
condizioni contenute nel preavviso della SPAAS nonché alla presentazione, prima
dell'inizio dei lavori, del dettaglio esecutivo dell'intervento, sottoscritto
ed approvato da un tecnico antincendio riconosciuto. Inoltre, al termine dei
lavori, e prima dell'uso del caminetto, avrebbe dovuto essere presentato un
certificato di collaudo relativo alle misure antincendio, rilasciato da un tecnico
riconosciuto nel campo della polizia del fuoco.
B.   a. Contro il
rilascio della licenza edilizia RI 1 ha interposto ricorso dinanzi al Consiglio
di Stato, riproponendo sostanzialmente le medesime censure e rimproverando al
municipio di aver concesso il permesso prima di disporre del dettaglio
esecutivo dell'intervento. L'interessata evidenziava altresì la necessità di
verificare se i proprietari degli appartamenti sottostanti a quello dei resistenti
avessero effettivamente demolito i loro camini e le relative canne fumarie. Con
risposta 19 ottobre 2009 CO 2 ribadivano che il risanamento del loro caminetto
era stato affidato a persone competenti e producevano le dichiarazioni dei
proprietari delle PPP sottostanti, attestanti l'avvenuta demolizione di
caminetti e delle relative canne fumarie. Dal canto suo, in data 28 ottobre 2009, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC), a nome dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio, si limitava ad osservare che, visto che la domanda di costruzione era
stata trattata con la procedura della notifica e che le obiezioni erano di carattere
ambientale, si era provveduto a consultare la SPAAS, la quale ribadiva il contenuto del suo avviso favorevole.
b. Con risoluzione del 9 marzo 2010 (n. 1151), il Consiglio di Stato ha respinto
il ricorso. Dopo aver rievocato il fatto che in passato la canna fumaria
oggetto dell'intervento disperdeva fumi nell'appartamento della ricorrente, il
Governo ha innanzitutto rilevato, richiamando le proposte di risanamento
contenute in uno scritto 12 giugno 2007 della ditta C__________ (C__________)
allegato alla domanda di costruzione, che quest'ultima era regolare e completa.
Dopo aver evidenziato che, contrariamente all'avviso della ricorrente, non era necessario
un attestato di conformità, non essendo applicabile l'art. 44d del regolamento
di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1)
bensì piuttosto l'art. 44e RLE, secondo cui, dopo l'esecuzione dei lavori e
prima della messa in esercizio dell'impianto, è necessario un certificato di
collaudo sottoscritto da un tecnico riconosciuto nel campo della polizia del
fuoco, il Governo ha inoltre considerato che nel caso concreto vi era agli atti
un tale attestato di conformità e che il progetto, rispettoso delle norme sulla
polizia del fuoco, ottemperava anche alle prescrizioni della SPAAS. Per finire,
il Governo ha respinto, siccome di valenza civilistica, le censure sollevate dall'interessata
concernenti i rapporti tra i condomini.
C.   Con
impugnativa 29 marzo 2010, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
contro il predetto giudizio governativo, chiedendo che il prospettato intervento
rispetti la legge edilizia, il regolamento condominiale nonché le norme sulla
prevenzione degli incendi e la protezione dell'ambiente e dell'aria.
Implicitamente chiede l'annullamento del giudizio governativo e della licenza
edilizia municipale. L'insorgente contesta dapprima, sotto il profilo formale,
la procedura di semplice notifica adottata dal municipio. A suo avviso il progettato
intervento non può essere considerato di secondaria importanza ed implica l'esame
di aspetti di competenza cantonale, relativi alla protezione dell'ambiente ed
alla prevenzione degli incendi, che presuppongono l'adozione della procedura
ordinaria. Sotto quello sostanziale, la ricorrente sostiene che nella
fattispecie, stante la grande mole dell'edificio (30 appartamenti), sarebbe applicabile
l'art. 44d RLE, che esige un attestato di conformità. Quest'ultimo non è tuttavia
stato prodotto, il documento citato dal Governo (scritto 12 giugno 2007 della C__________,
a firma dell'ing. __________) non potendo essere considerato tale. Infine, l'insorgente
censura l'assenza di una decisione condominiale ed il fatto che la domanda è
firmata dalla sola amministrazione.
D.
All'accoglimento del gravame si oppongono CO 2, i quali rilevano che
il risanamento dei camini deriva da un ordine dell'amministrazione e che tutti i
comproprietari erano consenzienti; producono altresì l'accordo della ricorrente.
Ad identica conclusione perviene il Consiglio di Stato, senza formulare
particolari osservazioni.
Dal
canto suo, il municipio difende la decisione di adottare la pro-cedura della
notifica. Sostiene che, anche qualora ciò non fosse stato corretto, non
sarebbero in concreto dati gli estremi della nullità. L'autorità cantonale,
segnatamente l'UDC, avrebbe infatti visionato l'incarto, giungendo a
conclusioni opposte a quelle della ricorrente. Nega poi, rinviando al giudizio
governativo, la necessità di un attestato di conformità e ritiene che le norme
di polizia del fuoco siano rispettate grazie alle condizioni poste (obbligo di
presentare i dettagli tecnici dell'intervento prima dell'esecu-zione del
risanamento, rispettivamente il rapporto di collaudo a lavori eseguiti). Vista
la natura amministrativa della licenza edilizia, il municipio ritiene infine
inammissibile la censura concernente la pretesa non validità della domanda per
mancato assenso di tutti i condomini.
I
Servizi generali del Dipartimento del territorio, dal canto loro, si esprimono
unicamente sugli aspetti di polizia del fuoco, riportanto l'avviso del Delegato
cantonale, secondo cui da un lato sarebbe obbligatoria la presentazione di un
attestato di conformità ai sensi dell'art. 44d RLE e dall'altro farebbe difetto
un piano di progetto che indichi i dettagli/disegni costruttivi alla base dell'in-tervento
di risanamento. Non sarebbe pertanto possibile verificare la conformità della
domanda con le prescrizioni antincendio.
E.
Con la replica 20 maggio 2010, la ricorrente ribadisce sostanzialmente
le proprie contestazioni e produce un'ulteriore documentazione, con la quale
intende comprovare le problematiche esistenti in relazione al prospettato
risanamento.
In
sede di duplica, il Governo non presenta particolari osservazioni, mentre il municipio
nonché CO 2 si riconfermano nelle proprie posizioni.
F.
Con scritto 18 giugno 2010, la ricorrente ripropone alcune considerazioni
sulle problematiche esistenti e passate. Dichiara di attendere dal 2004 i
dettagli dell'intervento di risanamento, da lei autorizzato. In sede di
controsservazioni CO 2 ribadiscono che i dettagli dell'intervento verranno
presentati al dicastero del territorio prima di iniziare i lavori, mentre il
municipio ed il Consiglio di Stato rinunciano a presentare particolari osservazioni.
G.
Con ulteriori osservazioni 10 settembre 2010, l'insorgente descrive alcuni episodi riguardanti il conflitto che la oppone ai resistenti in relazione
all'utilizzo del camino ubicato nell'appartamen-to di questi ultimi,
rispettivamente al risanamento dello stesso. Propone, se necessario, di
raccogliere la testimonianza di alcune sue conoscenti e produce copia di taluni
scritti del poprio avvocato relativi alla vicenda.
Al
riguardo non sono state richieste ulteriori eventuali controsservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 21 legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1). Il ricorso è tempestivo
(art. 46 legge di procedura per le cause amministrative; LPamm; RL 3.3.1.1) e
la legittimazione della ricorrente certa (art. 43 LPamm).
Il ricorso è ricevibile in ordine e può
essere evaso sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 cpv.
1 LPamm). L'oggetto della contestazione emerge con sufficiente chiarezza dalle
tavole processuali e le testimonianze indicate dall'insorgen-te non appaiono
atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.
Il Consiglio di Stato ha succintamente respinto le censure concernenti
i rapporti tra i condomini, evidenziandone il carattere civile, estraneo alla
procedura amministrativa tesa al rilascio della licenza edilizia. Con il
ricorso in esame l'insorgente censura l'as-senza di una decisione condominiale
che autorizzi i lavori di risanamento in discussione ed il fatto che la domanda
è firmata dalla sola amministrazione del condominio. A torto.
2.1.
Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale, l'istante in licenza deve di principio
dimostrare di poter disporre del fondo dedotto in edificazione. La domanda di
costruzione deve quindi essere sottoscritta dal proprietario (art. 4 LE). L'autorità
può, dal canto suo, rifiutarsi di esaminare la domanda di costruzione inoltrata
da un richiedente che non rende quantomeno verosimile di essere abilitato a
disporre del fondo a fini edilizi. La norma è essenzialmente volta ad evitare
che l'autorità amministrativa sia chiamata ad esaminare domande di costruzione
insuscettibili di tradursi in realizzazioni concrete perché all'istante fa
difetto il diritto di disporre del fondo da edificare (
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 4 LE,
n. 737 seg.).
Se l'autorità
accoglie la domanda, rinunciando ad esigere questa dimostrazione, il permesso
che rilascia non è comunque viziato. Per definizione, la licenza edilizia si
limita infatti ad accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si
oppone all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 cpv. 1 RLE). Non accerta
anche che l'istante ha effettivamente il potere di disporre del fondo dal
profilo del diritto civile. Tanto meno gli conferisce un simile potere. Incontestabile,
da questo profilo, è dunque anche la licenza che l'autorità rilascia reputando,
a torto, che il richiedente sia effettivamente legittimato a disporre del fondo
da edificare. Eventuali impedimenti di diritto privato alla realizzazione dell'opera,
qual è il difetto del diritto di disporre del fondo da parte dell'istante in licenza,
sono sostanzialmente irrilevanti dal profilo dell'accerta-mento della
conformità dell'opera con le disposizioni di diritto pubblico concretamente applicabili.
Contestazioni
riguardanti il potere di disporre del fondo vanno fatte valere, semmai, davanti
al giudice civile.
Queste
regole valgono anche qualora il fondo dedotto in edificazione appartenga a più
proprietari. Il comproprietario istante in licenza deve di principio dimostrare
di avere il diritto di disporne. L'autorità, dal canto suo, può respingere
in
limine
domande inoltrata da un richiedente che non porta questa dimostrazione.
Se tuttavia l'autorità dà seguito alla domanda di costruzione, il permesso
accordato rimane comunque valido, sia che prescinda dall'esigere questa
dimostrazione, sia che - a torto - la ritenga data. Il comproprietario che
intende contestare il diritto di un altro comproprietario di utilizzare il
fondo o anche soltanto la sua quota di comproprietà a fini edilizi deve agire
in sede civile (cfr. STA 52.2007.102 dell'8 agosto 2007 consid. 2.2.1., 52.2007.76
del 28 agosto 2007 consid. 3.2.).
2.2. In
concreto, il municipio ha dato seguito alla domanda di costruzione inoltrata
dai resistenti, ritenendoli in sostanza legittima-ti a richiedere il rilascio
del permesso edilizio. Così facendo, l'au-torità comunale ha rinunciato a
prevalersi della facoltà di respingere
in limine
la domanda di
costruzione per difetto del diritto di disporre dell'istante. Determinazione
quest'ultima che sfugge a qualsiasi critica da parte della ricorrente. Infatti,
anche se le eccezioni sollevate in merito al diritto di disporre degli istanti in
licenza risultassero fondate, la licenza in contestazione non andrebbe comunque
annullata. La licenza edilizia rilasciata non si pronuncia con effetti di
diritto privato sulla facoltà dei resistenti, quali istanti in licenza, di
disporre delle parti dello stabile oggetto dell'intervento. Tantomeno riconosce
loro un simile diritto. Anzi, stabilisce esplicitamente che i diritti di terzi
rimangono impregiudicati. Le contestazioni sollevate vanno quindi, semmai,
sottoposte al giudice civile, sempreché ve ne sia ragione, posto che la
ricorrente medesima afferma di aver dato l'autorizzazione di procedere al
risanamento, salvo chiedere di conoscerne previamente i dettagli. Nella misura
in cui ricevibile, la censura si appalesa dunque infondata.
3.   L'insorgente
ritiene inoltre che la procedura della notifica adottata dall'esecutivo comunale
ed avallata dal Governo non era adeguata al caso concreto, se rapportata all'importanza
degli interventi effettuati, considerati a torto marginali, ed agli aspetti ambientali
e di polizia del fuoco in gioco.
3.1.
3.1.1.
La licenza edilizia è rilasciata dal municipio dietro domanda di costruzione
(art. 4 cpv. 1 LE), debitamente pubblicata e notificata ai confinanti (art. 6
LE), di regola previo avviso del Dipartimento del territorio, che si pronuncia
sulla conformità dell'inter-vento con il diritto federale e cantonale, la cui
applicazione è rimessa al suo giudizio (art. 7 LE). Per lavori di secondaria
importanza ai sensi dell'art. 11 cpv. 1 LE è invece prevista una proce-dura semplificata,
che prescinde dal coinvolgimento dell'autorità cantonale.
La suddivisione delle competenze tra municipio e Dipartimento del territorio si
basa essenzialmente sul rango delle norme che queste due autorità sono chiamate
ad applicare: al dipartimento compete l'applicazione del diritto federale e
cantonale, al municipio spetta per contro quella del diritto comunale. Per
contro, la distinzione tra le due procedure si fonda sull'importanza dell'opera
edilizia e si manifesta nel coinvolgimento o meno del Dipartimento: le opere
edilizie sono di principio autorizzate secondo la procedura ordinaria (art. 4
LE), che costituisce la regola, mentre i lavori di secondaria importanza sono
autorizzati secondo la procedura di notifica (art. 11 LE), che rappresenta l'eccezione.
Ne consegue che i criteri applicati per suddividere le competenze tra comune e
Cantone non coincidono con quelli impiegati per distinguere le procedure. È dunque
possibile che la scelta del rito applicabile, rimessa per legge al municipio, possa
determinare una disattenzione delle competenze del Dipartimento del territorio
nei casi in cui opere che richiamano l'applicazione di norme del diritto
federale o cantonale vengono assoggettate alla procedura di notifica anziché a
quella ordinaria. Ipotesi, questa, che si verifica sia nel caso di opere
ritenute a torto di secondaria importanza, sia nel caso di opere che sono
effettivamente di secondaria importanza, ma che per le loro caratteristiche
richiamano l'ap-plicazione di disposizioni del diritto federale o cantonale
(cfr. STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.1.).
3.1.2.
Gli interventi soggetti alla procedura ordinaria sono definiti per clausola generale
(art. 4 e 5 RLE). Quelli sottoposti alla procedura della notifica sono invece
elencati secondo il sistema enumerativo (art. 6 cpv. 1 RLE). L'enumerazione
delle opere soggette alla procedura di notifica operata dall'art. 6 cpv. 1 RLE
non è comunque atta a superare l'incongruenza riscontrabile tra i criteri che
distinguono le competenze e quelli che determinano le procedure. Lo si deduce
dal cpv. 2 della stessa norma, che impedisce al municipio di autorizzare lavori
che comportano l'applicazione di leggi rimesse al giudizio dell'autorità
cantonale (allegato 1) senza raccogliere il benestare di quest'ultima (cfr. STA
52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.2., 52.2009.215 del 7 gennaio 2010
consid. 2.1., 52.2009.73 del 30 aprile 2009 consid. 4.1.).
3.1.3. Fatta astrazione della documentazione che l'istante deve produrre, nella
fase iniziale, la procedura ordinaria coincide con quella di notifica. In
entrambe le procedure, la domanda di costruzione viene di regola pubblicata,
mediante avviso all'albo ed ai confinanti (cfr. art. 12 RLE). La differenza è
data soprattutto dal coinvolgimento o meno dell'autorità cantonale.
Di
solito, le contestazioni riguardanti la procedura applicabile, che vengono
sollevate dagli opponenti in sede di ricorso contro il rilascio della licenza
edilizia, hanno dunque per oggetto il mancato conseguimento dell'avviso cantonale,
determinato dall'assoggettamento della domanda di costruzione alla procedura di
notifica anziché a quella ordinaria da parte del municipio. Scelta, questa, che
- di regola - è determinata dalla classificazione dell'intervento fra quelli
elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE, con contemporanea esclusione dell'applicabilità
del diritto federale o cantonale ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 RLE.
In questi casi, la ripetizione
ab initio
dell'intera procedura di rilascio
del permesso di costruzione appare per principio ingiustificata, poiché la
pubblicazione della domanda ha comunque offerto a tutti gli interessati la
possibilità di opporvisi. La violazione del diritto non è invero riconducibile
alla pubblicazione difettosa, ma al mancato conseguimento dell'avviso cantonale,
necessario perché l'opera non rientra nel novero dei lavori soggetti a
sem-plice notifica elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE o perché, quand'an-che vi
rientri, necessita l'applicazione di norme del diritto federale o cantonale e comporta
almeno l'emanazione dell'avviso dell'uf-ficio competente ad applicare tali
norme (art. 6 cpv. 2 RLE).
Pertanto, ove ritenga che l'opera non potesse essere autorizzata secondo la
procedura di notifica, il Consiglio di Stato può alterna-tivamente (art. 59
cpv. 2 LPamm): (1) statuire nel merito del ricorso, dopo aver sanato il
difetto, raccogliendo direttamente tale avviso ed offerto alle parti la
possibilità di determinarsi in proposito, oppure (2) annullare la licenza,
rinviando gli atti al municipio affinché statuisca nuovamente sulla domanda di
costruzione pre-via acquisizione dell'avviso dipartimentale mancante (STA
52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.3.). Quest'ultima soluzione appare
segnatamente appropriata allorché i difetti riscontrati vadano oltre alla mancata
raccolta dell'avviso cantonale, ad esempio quando gli atti debbano essere
completati prima di essere di nuovo sottoposti all'avviso dell'autorità
cantonale (STA 52.2007.76 del 28 agosto 2007 consid. 4.5.).
3.2.
3.2.1.
Nella fattispecie, il municipio ha adottato la procedura semplificata della notifica,
senza specificarne il motivo. Implicitamente ha verosimilmente ritenuto, come
sembra considerare pure il Consiglio di Stato (cfr. risoluzione impugnata,
consid. B), che il contestato risanamento della canna fumaria configurasse un lavoro
di rinnovazione senza modifica sostanziale dell'aspetto e della destinazione dell'impianto
(art. 6 cpv. 1 n. 1 RLE). Il municipio non ha invece negletto il fatto che tale
intervento implicava l'applicazione di norme del diritto federale, comportanti la
necessità di raccogliere il benestare dell'autorità cantonale ai sensi dell'art.
6 cpv. 2 RLE. Anziché far capo alla procedura ordinaria, il municipio ha semplicemente
trasmesso gli atti alla SPAAS per un avviso.
Parimenti
il Consiglio di Stato non si è espresso sulla natura dei lavori in contestazione,
né si è soffermato sulla correttezza o me-no della procedura prescelta dall'autorità
comunale. Rilevato che l'opera in discussione, configurante un impianto stazionario
ai sensi degli art. 7 cpv. 7 della legge federale sulla protezione dell'ambiente
del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e 2 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza contro
l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1), comportava
l'applica-zione della legislazione federale contro l'inquinamento atmosferico, il
Governo ha considerato che la SPAAS, quale autorità competente per la protezione
dell'ambiente all'interno dell'ammi-nistrazione cantonale, aveva dato il
proprio benestare al progetto, comunicando le condizioni di approvazione. Non
ha quindi ravvisato irregolarità.
3.2.2.
A prescindere dal fatto che i lavori in questione potessero o meno essere
considerati soggetti alla procedura della notifica giusta l'art. 6 cpv. 1 n. 1
RLE, la domanda di costruzione, ancorché presentata sotto forma di notifica,
andava trattata, implicando l'applicazione del diritto federale, secondo la
procedura ordinaria in forza dell'art. 6 cpv. 2 RLE. Di per sé, l'erronea
scelta della procedura da parte del municipio costituisce dunque un difetto, non
rilevato dal Governo. Nel caso di specie occorre allora considerare che, pur
adottando la procedura della notifica, il municipio ha chiesto l'avviso della
SPAAS, che lo ha rilasciato il 23 giugno 2009. A prima vista, il vizio procedurale potrebbe così apparire sanato. Sennonché, in concreto, va
constatato che la SPAAS si è in pratica limitata a pretendere genericamente il
rispetto dei valori limite della OIAt e a richiamare le Raccomandazioni
concernenti l'altezza minima dei camini sui tetti emesse dall'UFAM, senza
confrontarsi con un progetto di risanamento concreto e completo, invero inesistente.
In tali circostanze, la sua presa di posizione non appare sufficiente, essendo del
tutto astratta e quindi irrispettosa delle esigenze di accertamento che incombono
a tale autorità.
3.3.
3.3.1.
Secondo l'art. 11 cpv. 1 RLE, i progetti devono fornire tutte le indicazioni
atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere
oggetto della domanda. L'autorità, soggiunge la norma (cpv. 3), può all'occorrenza
chiedere informazioni o completamenti. L'esigenza di completezza della documentazione
da allegare alla domanda di costruzione è volta, da un lato, a permettere all'autorità
di esperire un esame approfondito ed esauriente della conformità dell'intervento
per rapporto alle disposizioni concretamente applicabili, e dall'altro, a
definire esattamente i limiti della licenza che viene semmai accordata al richiedente.
La licenza edilizia è per definizione un
atto amministrativo mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento
di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE).
Domande di costruzione carenti dal profilo della documentazione necessaria per
verificarne la conformità con le norme di diritto sostanziale concretamente
applicabili e per definire esattamente i limiti dell'intervento vanno di conseguenza
completate prima del rilascio della licenza anziché, soltanto, prima dell'inizio
dei lavori. In tal senso, la prassi invalsa in molti comuni di rilasciare una
licenza subordinata alla condizione di presentare - prima dell'inizio dei
lavori - i piani o i documenti mancanti non può essere condivisa. Criticabile è
anche l'atteggiamento del beneficiario di una licenza assortita ad una
condizione di questo genere, che - confrontato ad un ricorso - persiste a non
produrre la documentazione richiestagli come condizione per iniziare i lavori,
allorché la produzione dei documenti mancanti potrebbe forse togliere il motivo
della contestazione (STA 52.2010.171 del 22 giugno 2010 consid. 2.1. e 2.2.).
3.3.2.
Nel caso che ci occupa, i difetti riscontrati vanno oltre alla raccolta formale
dell'avviso cantonale. In particolare, occorre rilevare che, come evidenziato
dalla ricorrente in sede di ricorso (cfr. doc. 6: scritto 29 marzo 2010 della C__________)
e dai Servizi  generali del Dipartimento del territorio con la risposta 3
maggio 2010, la domanda di costruzione è orfana di un vero progetto, che
indichi i dettagli/disegni costruttivi ed i dati tecnici in base ai quali gli
istanti in licenza intendono procedere al risanamento. Elementi, questi, che erano
necessari all'autorità comunale e cantonale per pronunciarsi con cognizione di
causa sulla conformità del progetto con il diritto materiale e all'opponente,
qui ricorrente, per formulare eventuali precise contestazioni.
Contrariamente
a quanto pretende il Governo, un tale progetto non è configurato dallo scritto
12 giugno 2007 della ditta C__________ annesso alla domanda di costruzione, cui
il Consiglio di Stato attribuisce a torto pure il carattere di attestato di conformità
ai sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE (cfr. giudizio impugnato, consid.
G). A prescindere dal fatto che è stato allestito per conto della ricorrente e
non degli istanti in licenza, tale documento si limita in realtà a constatare
la difformità della situazione attuale rispetto alle norme applicabili e a
suggerire le necessarie misure di risanamento. Non costituisce ancora un piano
di intervento, né tantomeno un attestato di conformità.
Non
sopperisce a questo stato di cose neppure il principio di proporzionalità, che
vieta di respingere una domanda di costruzione carente quando il difetto può
essere facilmente corretto, rilasciando una licenza subordinata ad opportune
condizioni. L'ap-plicazione di tale principio presuppone infatti che la domanda
sia corredata di tutte le indicazioni, di norma contenute in un progetto,
idonee a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere
previste. Inoltre, gli emendamenti apportati dall'autorità non devono esplicare
effetti preclusivi nei confronti degli opponenti, impedendo loro di formulare
delle eventuali contestazioni (STA 52.2010.171 del 22 giugno 2010 consid.
2.3.2.). Evenienza, questa, che si verifica nel caso concreto, nella misura in
cui l'autorità ha accettato una domanda manifestamente priva di un progetto ed
ha subordinato la licenza alla generica condizione di inoltrare i dettagli dell'intervento
(in realtà: i termini stessi dell'intervento) prima dell'inizio dei lavori.
3.3.3. Le carenze formali sin qui esaminate
avrebbero potuto e dovuto essere rimosse già dal municipio in sede di esame
della domanda di costruzione, prima del rilascio della licenza. Non avendolo
fatto l'autorità comunale, spettava al Consiglio di Stato ravvisarne la
necessità e rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché chiedesse la
presentazione di una nuova domanda di costruzione corredata della necessaria
documentazione e la trattasse poi secondo la procedura ordinaria. Il Governo ha
invece avallato a torto una licenza che il municipio aveva rilasciato sulla
base di una documentazione lacunosa.
Per
questo motivo, oltre che per le ragioni esposte nel considerando seguente (cfr.
sub 3.4.), il ricorso va dunque accolto, annullando il giudizio governativo e
quello municipale, fermo restando la possibilità per gli istanti in licenza di
ripresentare una domanda di costruzione completa.
3.4.
Il Governo ha rilevato che l'opera in discussione comportava, oltre all'applicazione
della legislazione federale contro l'in-quinamento atmosferico, anche quella
della normativa sulla polizia del fuoco. Anche sotto questo profilo il Governo
non ha ravvisato motivi per negare o annullare la licenza.
3.4.1.
Oltre alle prescrizioni sulla limitazione delle emissioni e sulle altezze, i
camini e le relative canne fumarie devono rispettare le normative sulla polizia
del fuoco, la cui applicazione è affidata al comune con il concorso del cantone
(art. 41a cpv. 2 LE). Secondo l'art. 41d cpv. 1 LE, per la prevenzione e la
sicurezza contro gli incendi devono essere applicate le norme tecniche fissate
dal Consiglio di Stato. I progetti per la costruzione, ricostruzione e
riattazione di edifici di uso collettivo, quali istituti di cura, scuole, alberghi,
fabbriche, empori e sale di svago, come pure quelli concernenti
edifici di
grande mole
, costruzioni sotterranee e impianti per il deposito di carburanti
e gas, devono inoltre essere corredati da un attestato che certifichi la conformità
del progetto con le norme tecniche applicabili, allestito da un tecnico riconosciuto
nel campo specifico della polizia del fuoco (art. 41d cpv. 3 LE e art. 44d RLE).
Le
domande di costruzione per le altre opere edilizie non devono invece essere accompagnate
da un simile attestato. Il progettista è tuttavia tenuto a presentare un
certificato di collaudo prima dell'uso dell'edificio o dell'impianto (art. 41d
cpv. 4 LE e art. 44e RLE). Dall'art. 41d cpv. 2 e 3 LE, si evince che in sede
di rilascio del permesso di costruzione l'autorità di polizia edilizia è tenuta
a verificare il rispetto delle prescrizioni antincendio soltanto nei casi
elencati dal cpv. 3. Negli altri casi (cpv. 4), l'ossequio di tali prescrizioni
non è esaminato preventivamente, ma è lasciato alla responsabilità del
progettista, che è tenuto a presentare un certificato di collaudo prima dell'uso
dell'opera o della messa in esercizio dell'impianto.
3.4.2. Per edifici di grande mole sono da
intendere gli edifici con un rilevante numero di appartamenti (cfr.
Messaggio
n. 4385 dell'8 marzo 1995
concernente la modifica della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991
, la
modifica della legge sulla polizia del fuoco del 13 dicembre 1976
e la
modifica della Legge sull' eliminazione dei veicoli inservibili dell' 11
novembre 1968
, pubblicato in: RVGC, vol. II.2, sessione ordinaria
autunnale 1995, pag. 1069).
Per prassi la qualifica di
edificio di grande mole è conferita agli stabili con oltre 20 appartamenti o 22 m di altezza (cfr. STA 52.2004.174 del 7 settembre 2004;
Marco
Lucchini
, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 173-74).
3.4.3. Giusta l'art. 41g cpv. 1 LE, gli
edifici ed impianti esistenti prima dell'entrata in vigore delle norme
succitate (1.1.1997: cfr. BU 96 735) sono soggetti al diritto precedente e
devono essere adeguati alle nuove disposizioni solo in caso di riattazione, di
trasformazione o di ricostruzioni ed ampliamenti (cpv. 2). Il municipio può eccezionalmente
concedere l'esenzione, quando si tratta di interventi di modestà entità che non
incidono sulla sicurezza dell'edificio o dell'impianto (cpv. 3).
3.4.4. La Residenza __________ è composta, complessivamente, da 30 appartamenti. Come rettamente
evidenziato nella presa di posizione del Delegato cantonale della polizia del
fuoco, contenuta nella risposta 3 maggio 2010 dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio, costituisce quindi senz'altro un edificio di grande mole ai
sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE.
Nella
misura in cui il risanamento in contestazione concerne un tale edificio, alla
relativa domanda deve dunque essere allegato anche un attestato di conformità.
Questo indipendentemente dal fatto che lo stabile in questione sia stato edificato
prima del 1997, visto che le nuove norme sono applicabili in caso di interventi
edilizi, quali riattazione, trasformazione, ricostruzione o di ampliamenti
(art. 41g cpv. 2 LE).
Non può
pertanto essere seguita la tesi del Governo laddove, facendo riferimento al
solo appartamento dei resistenti sostiene che non configura un edificio di
grande mole, di modo che non sarebbe necessario l'attestato di conformità, ma
basterebbe la presentazione a posteriori del certificato di collaudo giusta l'art.
44e RLE. L'intervento progettato non può infatti essere considerato avulso dal
contesto in cui si realizza. Scopo delle speciali norme di cui agli art. 41d cpv.
3 LE e 44d RLE è quello di sottoporre ad un controllo preventivo, circa il
rispetto delle prescrizioni antincendio, i lavori di costruzione, ricostruzione
e riattazione concernenti edifici che presentano rischi accresciuti in caso di
incendio, segnatamente per la presenza di numerose persone.
Affinché
sia garantita la loro efficacia, l'applicazione di queste norme non può essere
limitata a quei soli lavori che riguardano lo stabile nella sua integralità,
bensì deve avvenire anche in relazione a lavori parziali di rinnovamento,
limitati a singole parti di un edificio, ma che hanno un'incidenza sotto il profilo
della prevenzione/protezione antincendio dell'edificio in quanto tale. Ciò è il
caso del risanamento in contestazione, che concerne sì la canna fumaria
destinata a servire il camino sito nell'appartamen-to dei resistenti, ma che
evidentemente riguarda, sotto il profilo della normativa della polizia del
fuoco, lo stabile nella sua interezza. Questo, a maggior ragione se si
considera che l'intervento non tocca unicamente gli spazi di proprietà degli
istanti in licenza, ma soprattutto le parti comuni ove è inserita e sfocia la
canna fumaria.
Neppure
può essere condivisa l'asserzione del Governo secondo cui, in concreto, alla
domanda era comunque allegato, ancorché non richiesto, un attestato di conformità.
In effetti, nello scritto 12 giugno 2007 della ditta C__________ annesso alla
domanda di costruzione non è manifestamente ravvisabile un tale attestato (cfr.
sub 3.2.3.).
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la
decisione governativa e quella municipale.
5.   La tassa di
giustizia (art. 28 LPamm) di entrambe le istanze è a carico dei resistenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 7 LPAmb; 2 OIAt; 4, 6, 7, 11, 21, 41
a
,
41
d
, 41
g
LE; 1, 4, 5, 6, 12, 44
d
, 44
e
RLE; 1, 3,
18, 43, 46, 59, 60, 65 cpv. 2 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto.
§ Di
conseguenza, sono annullate:
1.1.   la decisione del 9
marzo 2010 (n. 1151) del Consiglio di Stato;
1.2.   la
licenza edilizia 24 settembre 2009 rilasciata dal municipio di Lugano a CO 2.
2.   La tassa
di giustizia, di fr. 1'500.-, è posta a carico dei resistenti CO 2, in solido.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario