ti_gerichte · 52.2007.347 · 2007-11-12 · it
Sospensione provvisionale dalla carica di docente

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2007 52.2007.347
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2007 52.2007.347
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2007 52.2007.347

Incarto n.
52.2007.347
Lugano
12 novembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 ottobre 2007 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 18 settembre 2007 del Consiglio di
Stato (n. 4668), che sospende l’insorgente dalla funzione di docente ed in
parte (50%) dallo stipendio nell’ambito di un’inchiesta amministrativa;
vista la risposta 22 ottobre
2007 della Sezione amministrativa del DECS;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
ricorrente RI 1, nato nel 1956, è docente di educazione manuale e tecnica alla
scuola media di __________, presso la quale è nominato a tempo pieno.
Lunedì 14 maggio 2007 il ricorrente ha
acquistato o tentato di acquistare in diversi negozi di __________, per sé e
per la sua compagna __________, gioielli e telefoni cellulari per un valore
complessivo di fr. 1'467.-, che ha pagato o tentato di pagare con una carta di
credito intestata ad un collega di lavoro, che l’avrebbe smarrita. Con la
stessa carta, lo stesso giorno, il ricorrente ha inoltre tentato di prelevare
presso il bancomat UBS di __________ fr. 1'000.- dal conto del collega.
Per questi fatti, il Procuratore pubblico ha
aperto un procedimento penale a carico del ricorrente per truffa, falsità in
documenti ed abuso di un impianto per l’elaborazione di dati.
B.   Il 22
maggio 2007 il Consiglio di Stato ha, a sua volta, avviato nei confronti di RI
1 un'inchiesta amministrativa, che comunque è stata immediatamente sospesa in attesa
delle risultanze del procedimento penale.
Due settimane dopo, il 5 giugno 2007 il
ricorrente ha inoltrato all'autorità cantonale un certificato medico, che
attestava la sua totale incapacità lavorativa per malattia, a far tempo dal 21
maggio per una durata da determinare, ma di almeno un mese.
Il 28 giugno 2007 il ricorrente si è
impegnato davanti al Pretore di __________ a versare ai due figli ed alla moglie,
dalla quale si sta separando, l'importo di fr. 4'000.- al mese a titolo di
alimenti.
C.   In
relazione ai fatti sopra descritti, con decreto d'accusa 3 luglio 2007 il Procuratore
Pubblico ha condannato il ricorrente ad una pena pecuniaria di fr. 2'400.-,
sospesa a titolo condizionale per due anni, nonché al pagamento di una multa di
fr. 400.-, per ripetuta truffa, consumata e mancata, ripetuta falsità in
documenti e ripetuto, tentato abuso di un impianto per l'elaborazione di dati.
Alla fine di luglio, il ricorrente è partito
con la compagna alla volta dei Caraibi per una meritata vacanza.
D.   Giovedì 6
settembre 2007, tre giorni dopo l’inizio dell’anno scolastico, RI 1 è rientrato
dalla vacanza ai Carabi.
Il giorno seguente, ha avuto un incontro con
il capo dell'Ufficio insegnamento medio, nel corso del quale ha palesato
l'intenzione di rassegnare le dimissioni.
Invece delle dimissioni, il 14 settembre
2007 il ricorrente ha inoltrato un nuovo certificato medico, che gli attestava
in via retrospettiva un'inabilità lavorativa totale, a tempo indeterminato, per
uno stato ansioso-depressivo, che si sarebbe manifestato quando si trovava
ancora in vacanza ai Carabi, a partire dal 3 di quel mese, data della
riapertura delle scuole.
E.   Preso atto
del decreto d'accusa, nel frattempo passato in giudicato, con decisione 18
settembre 2007 il Consiglio di Stato ha riattivato l'inchiesta amministrativa,
sospendendo il ricorrente in via provvisionale dalla funzione e dal versamento
di metà dello stipendio.
F.   Contro la
predetta misura cautelare, RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento.
L’insorgente sostiene che il Governo, avendo
rinunciato a sospenderlo dalla funzione al momento dell'apertura
dell'inchiesta, non potrebbe più adottare un simile provvedimento. La sospensione
del versamento di metà dello stipendio (fr. 6'483.55 al mese), prosegue,
sarebbe peraltro lesiva del diritto, anche perché lo priverebbe di qualsiasi
sostentamento in un momento, in cui, oltre tutto, è inabile al lavoro per malattia.
RI 1 chiede che al ricorso venga conferito
effetto sospensivo e che gli sia concessa l'assistenza giudiziaria ed il
gratuito patrocinio.
G.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, contestandone le tesi con
argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi
e rilevando, in particolare, che una visita medica fiscale ha attestato la sua
piena capacità lavorativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1
lett. a LOrd. La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e
personalmente toccato dal provvedimento censurato, è certa (art. 43 PAmm). Il
ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno l’insorgente chiede
l’assunzione di particolari prove.
2.   2.1.
Giusta l’art. 38 LOrd,
se l’interesse dell’inchiesta o dell’amministrazione
lo esigono, il Consiglio di Stato ha la facoltà di sospendere anche
immediatamente dalla carica e di privare totalmente o parzialmente dello
stipendio oppure trasferire provvisoriamente ad altra funzione il dipendente
nei confronti del quale è stata aperta un’inchiesta disciplinare
.
La norma, recante il titolo marginale
sospensione
in caso d’inchi-esta
, si inserisce nel quadro delle disposizioni della
LOrd, che regolano la repressione delle violazioni dei doveri di servizio (cfr.
titolo VI della legge). Essa conferisce all’autorità di nomina il potere di
adottare, a titolo transitorio, determinate misure nei confronti dei dipendenti
contro i quali è stata aperta un’inchiesta disciplinare.
2.2. La sospensione dalla carica è una
misura cautelare, immediatamente esecutiva (art. 21 cpv. 4 PAmm), volta a
salvaguardare gli interessi generali della pubblica amministrazione e quelli
specifici dell’inchiesta. Essa si giustifica nei casi in cui v’è da temere che
la permanenza in servizio del dipendente possa rendere più difficile la
conduzione delle indagini o pregiudicare l’inte-resse del servizio coinvolto
(STA 19.9.2005 n. 52.2005 270; Guido Corti, Illecito penale, procedimento
disciplinare e sospensione provvisionale del dipendente durante l’inchiesta,
RDAT II 1998, 453 seg.).
2.3. Anche la privazione temporanea dello
stipendio è un provvedimento cautelare. A differenza della sospensione dalla
carica, alla quale è correlata, questa misura è soltanto volta a tutelare gli
interessi economici dell’ente pubblico. Il suo scopo precipuo è essenzialmente
quello di evitare che il datore di lavoro continui a versare al dipendente
sospeso uno stipendio in assolvimento di un obbligo dal quale potrebbe
eventualmente risultare sollevato al termine del procedimento disciplinare. Non
ogni sospensione provvisoria dalla carica deve essere accompagnata dalla privazione
temporanea dello stipendio. Ogni privazione temporanea dello stipendio presuppone
tuttavia una sospensione cautelare dalla carica.
2.4. Tanto la sospensione provvisionale dal
servizio, quanto la privazione cautelare dello stipendio, sono volte a regolare
una determinata situazione di fatto e di diritto nell'attesa della decisione di
merito. Nell'adozione di simili provvedimenti, l'autorità fruisce di un ampio
potere discrezionale, non solo perché le misure provvisionali soggiacciono per
loro intrinseca natura al principio di opportunità (art. 21 cpv. 1 PAmm), ma
anche perché lo stesso procedimento disciplinare è retto da tale principio.
2.5. L'autorità deve comunque rispettare il
principio di proporzionalità (Corti, loc. cit., pag. 456). L'interesse
dell'ente pubblico a salvaguardare l'ordinato andamento del servizio coinvolto,
allontanando temporaneamente il dipendente oggetto d'inchiesta, deve in
particolare prevalere sull'interesse di quest'ultimo a continuare ad esercitare
le sue funzioni, evitando il danno d'immagine che la sospensione dal servizio,
ancorché provvisoria, inevitabilmente trae seco. La privazione totale o
parziale dello stipendio deve dal canto suo apparire giustificata da una
mancanza grave, che renda improbabile la continuazione del rapporto d'impiego.
La mancata prestazione di servizio da parte del dipendente sospeso non basta.
Occorre che la sospensione dalla carica sia da ricondurre ad un comportamento
apparentemente riprovevole del dipendente (ZBl 2000, 487).
2.6. Il Tribunale cantonale amministrativo,
chiamato quale autorità di ricorso a statuire sulla legittimità di una misura
cautelare adottata nell'ambito di un'inchiesta disciplinare, dispone, in linea
di massima, di pieno potere di cognizione (art. 70 cpv. 1 PAmm). Esso deve
comunque evitare, al pari dell'autorità che le ha adottate, di anticipare la
decisione di merito.
Il giudizio deve per principio fondarsi sui
fatti così come emergono dagli atti di causa (Marco Borghi/Guido Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm, n. 1 c).
3.   3.1. Nel caso
concreto, il 22 maggio 2007 Consiglio di Stato ha aperto nei confronti di RI 1
un'inchiesta amministrativa allo scopo di accertare se i fatti, di cui si è
detto in narrativa, non costituissero una violazione dei doveri di servizio. Almeno
formalmente, il Governo non ha sinora aperto alcun procedimento disciplinare a
carico del ricorrente.
Questi non pretende comunque che i
provvedimenti censurati siano da annullare perché non sono stati adottati
nell'ambito di un procedimento disciplinare, come presuppone l’art. 38 LOrd.
A ragione, poiché il fatto che siano stati
adottati nell’ambito di un’inchiesta definita amministrativa, ovvero di
un'indagine di natura conoscitiva, analoga all'assunzione delle informazioni
preliminari del procedimento penale (art. 178 CPP), non ne giustifica
l’annullamento. Al di là dell’imprecisa terminologia utilizzata dall'autorità,
l'inchiesta è infatti stata aperta nei suoi confronti e l'ipotesi di violazione
dei doveri di servizio gli è stata chiaramente prospettata.
3.2. L'insorgente contesta le misure
cautelari adottate nei suoi confronti obiettando che sarebbero intempestive.
Non essendo state adottate immediatamente al momento dell'apertura dell'inchiesta,
il Consiglio di Stato avrebbe in sostanza perso il diritto di adottarle.
L'eccezione è priva di fondamento.
Anzitutto, perché i provvedimenti cautelari possono essere adottati ad ogni
stadio della procedura a seconda delle necessità. In secondo luogo, perché la
situazione processuale dopo l’apertura dell'inchiesta, si è modificata in
misura significativa. Al momento dell'apertura dell'inchiesta (22 maggio 2007),
il ricorrente era soltanto accusato. Godeva ancora della presunzione d'innocenza.
L'anno scolastico volgeva inoltre al termine ed il ricorrente si era ammalato,
per cui è comprensibile che l'autorità abbia rinunciato a sospenderlo
dall’insegnamento.
Al momento in cui il Consiglio di Stato l'ha
invece sospeso dalla carica e privato di metà dello stipendio (18 settembre
2007), il ricorrente era stato condannato. Le sue responsabilità erano state
accertate con giudizio cresciuto in giudicato.
Vero è che il Consiglio di Stato non ha
agito con particolare sollecitudine. Il ricorrente non è tuttavia estraneo al
ritardo, poiché con il suo comportamento ha indotto l'autorità a ritenere che
non fosse più interessato a riprendere l'insegnamento. Anzitutto, restando in
vacanza ai Caraibi anche durante le due ultime settimane d'agosto, quando i
docenti dovrebbero invece essere a disposizione dell'autorità scolastica. In
secondo luogo, manifestando l'intenzione di inoltrare le dimissioni, salvo poi
ricredersi una settimana dopo e presentare un nuovo certificato medico, di
dubbia attendibilità, che gli attestava una totale incapacità al lavoro per una
sindrome ansioso-depressiva, insorta quando la vacanza oltremare stava volgendo
al termine.
Questa sindrome, che colpisce il ricorrente
quando non è in vacanza, gli impedisce forse di lavorare, ma non impedisce di
certo al Consiglio di Stato di sospenderlo provvisoriamente dalla carica, ora
che dispone di ulteriori elementi di giudizio. Tanto meno quando si consideri
che il medico di fiducia dello Stato il 2 ottobre 2007 ha accertato che
l’insorgente è abile al lavoro.
3.3. Per quanto riguarda il merito delle
misure cautelari, la sospensione dalla funzione non presta il fianco a critiche
di sorta. L'interesse dello Stato ad allontanare, a titolo cautelare, il docente
RI 1 dall'insegnamento prevale di gran lunga sull'interesse dell'insorgente ad
evitare il discredito, che inevitabilmente è connesso ad un simile
provvedimento. Discredito, che peraltro viene ad aggiungersi a quello derivante
dai reati a danno di un collega, per i quali l'insorgente è stato condannato.
Le esigenze di rettitudine e di correttezza
poste in capo alla figura del docente, la gravità dei reati accertati, la
notorietà che la vicenda ha assunto nell'ambito della scuola in cui il
ricorrente insegna ed il rifiuto dei colleghi di collaborare con lui in
qualsiasi progetto educativo giustificano ampiamente il provvedimento.
3.4. Parimenti da confermare è la privazione
temporanea di metà dello stipendio. I reati per i quali il ricorrente è stato
condannato appaiono particolarmente riprovevoli, non solo perché commessi da un
docente, ma anche perché commessi a danno di un collega. Non si può dunque
escludere a priori che, oltre ad un licenziamento amministrativo (art. 60 cpv.
3 lett. c LOrd), possano giustificare anche l’adozione di sanzioni disciplinari
gravi, quali, ad esempio, la sospensione dall’impiego con privazione dello stipendio
(art. 32 cpv. 1 lett. c LOrd). La privazione temporanea dello stipendio può
dunque essere confermata quantomeno nella misura in cui può risultare atta ad
assicurare l’effettività di un’eventuale sanzione disciplinare di questa
natura, che venisse pronunciata durante il periodo di disdetta.
3.5. Dal profilo della proporzionalità, è
sufficiente rilevare che il ricorrente non ha reso verosimile che la
decurtazione dello stipendio verrebbe a gettarlo in una situazione d’indigenza.
È peraltro dubbio che la riduzione temporanea di metà dello stipendio di un
docente di scuola media (fr. 84’286.- all’anno), che può permettersi di trascorrere
un mese di vacanza ai Caraibi, costituisca una misura insopportabile dal
profilo economico. È ben vero che lo stipendio residuo non copre nemmeno gli alimenti
che RI 1 deve passare alla moglie ed ai figli, ma il ricorrente non ha comunque
dimostrato di trovarsi senza altre risorse. L’esigenza di tutelare gli
interessi economici dello Stato non può d’altro canto dipendere dagli obblighi
finanziari e dal tenore di vita del ricorrente.
4.   Per gli
stessi motivi indicati al precedente considerando e per le inesistenti aspettative
di esito favorevole dell’impugnativa, va pure respinta la richiesta di
concessione dell’assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 38, 67 LOrd; 3, 18, 21, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1’000.- è a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4.   Intimazione
a:
,;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario