ti_gerichte · 90.2015.33 · 2020-10-27 · it
PUC Parco del Piano di Magadino - esame circa conformità al diritto federale, interesse pubblico e proporzionalità di alcune norme d'attuazione del PUC

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.33
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.33
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.33

Incarto n.
90.2015.33
Lugano
27 ottobre 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matea
Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 7 aprile 2015 della
RI
1
contro
il
decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha
approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino
(PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietaria,
rispettivamente affittuaria di fondi agricoli per circa 40 ha, situati nei Comuni
di Gordola e di Locarno.
B.
Con decreto
legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di
utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione
del PUC-PPdM, [NAPUC]) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,
segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore
agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n.
2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni
ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e
quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere
sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco
una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità
ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare
sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti,
del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione
con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di
realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC).
C.
Contro il predetto
decreto RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
di modificare alcune disposizioni contenute nelle NAPUC, fra cui quelle
relative alla gestione idrica del Piano, di esprimersi sulla procedura adottata
per la delimitazione delle zone di protezione della natura e del paesaggio e di
regolamentare in modo più chiaro la tematica degli ungulati. Nello specifico essa
chiede lo stralcio:
-  dei cpv. 2 e 3
dell'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile
non conformi alla destinazione di zona, in quanto limiterebbero in modo
sproporzionato la normativa valida a livello federale;
-  dell'art. 26
cpv. 2 lett. c NAPUC, concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e
sportivo, poiché la normativa federale di riferimento (art. 24
d
cpv. 1
bis
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979;
LPT; RS 700) è stata abrogata con effetto dal 1° maggio 2014;
-  dell'art. 42
NAPUC, concernente il teleriscaldamento, in quanto contrario agli obiettivi del
PUC-PPdM, in particolare per quanto attiene al promovimento delle energie
rinnovabili in generale;
-  dell'art. 44
NAPUC, concernente la gestione e la sistemazione dei canali e corsi d'acqua,
che darebbe esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione
naturalistica del Parco, non considerando in modo sufficiente
"(…) la
salvaguardia dell'importante patrimonio umano, agricolo ed immobiliare
esistente"
;
-  dell'art. 45
NAPUC, concernente la bandita di caccia, in quanto non tutela a sufficienza le
attività produttive delle aziende agricole.
Prendendo poi spunto
dall'art. 2 NAPUC, nella versione pubblicata per la consultazione dal
9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011
, essa lamenta di non essere
mai stata interpellata quale proprietaria o affittuaria nell'ambito della
delimitazione delle zone di protezione della natura e del paesaggio, così come
impone il diritto federale, nonché l'eccessiva estensione delle Zone cuscinetto
nutrienti (ZCN). In questo contesto postula lo stralcio dell'art. 27 NAPUC,
nella versione posta in consultazione, in quanto contrario alla legislazione
cantonale e federale in materia di pianificazione agricola, e dell'art. 19 cpv.
1 lett. b e c NAPUC concernente gli usi ammessi all'interno del paesaggio
palustre d'importanza nazionale, poiché pone vincoli eccessivi all'imprenditorialità
agricola.
D.
a. La Sezione dello
sviluppo territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula
la reiezione del gravame con argomenti circostanziati, di cui si dirà nei
considerandi di diritto.
b. Con breve replica la
ricorrente si limita a ribadire quanto espresso in sede di ricorso. La Sezione
non ha duplicato.
E.
a. Chiamati a
esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e alla replica, il
Comune di Locarno non formula osservazioni particolari, mentre quello di
Gordola, richiamati i contenuti del suo ricorso contro il PUC-PPdM, evaso da
questa Corte con sentenza 90.2015.39 del 30 maggio 2018 e in seguito oggetto di
impugnativa presso il Tribunale federale, che nel frattempo, in quanto
ricevibile, lo ha respinto (STF 1C_351/2018 del 27 novembre 2018), chiede l'esclusione
dal perimetro del PUC-PPdM dei mapp. 497 e 498, appartenenti alla ricorrente,
nonché il parziale accoglimento del gravame per quanto attiene alle censure
rivolte agli art. 15 e 16 NAPUC.
b. L'insorgente, preso
atto di tali allegati, ribadisce la sua posizione.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 47 cpv. 3 lett. b LST). Va inoltre rilevato che la domanda di estromettere
dal perimetro del PUC-PPdM i mapp. 497 e 498, formulata nelle sue osservazioni
dal Comune di Gordola, esula invece dall'oggetto della lite. Essa dev'essere
considerata d'acchito inammissibile già per questo motivo. Il contenzioso
amministrativo ticinese non conosce peraltro l'istituto del ricorso adesivo (RDAT
1990 n. 44 consid.
1.2.; cfr. nello stesso senso
Thomas Merkli/Arthur
Aeschlimann/Ruth Herzog
, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 69 n. 3).
Inoltre,
poiché la ricorrente nel suo gravame non contesta l'art. 16 NAPUC, la richiesta
del Comune di accogliere il ricorso, modificando d'ufficio (anche) l'art. 16 NAPUC,
è comunque sia da ascriversi ad una svista.
1.2. Poiché la procedura
relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100).
2.
In ambito di
piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2
LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la
violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo
e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di
cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità
di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti
possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella
contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve
manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in:
RtiD I-2008 n. 17).
3.
Giusta l'art. 75
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito
di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale
disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale
o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la
realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale
fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.
4.1. Il piano di
Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),
situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e
Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa
metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una
risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua
importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i
vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"
esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le
sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.
Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella
cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende
lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume
Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -
per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco
occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del
piano di Magadino, e persegue lo scopo di
promuovere un paesaggio a
carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia
integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di
paesaggio per il futuro
(cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",
pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al
Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco"
il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto
3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in
narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di
valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e
ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), viene così commentato (cfr. capitolo
2 "Obiettivi e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto
molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e
naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,
dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad
aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado
paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la
valorizzazione
e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche
del Parco. Di
particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che
costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e
il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi
concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato
1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure (M_1.1.1
- M_1.6.1: cfr., NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e misure",
pag. 4-10).
4.2.1. L'obiettivo
specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli
edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra
l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento
paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",
così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):
Attraverso una specifica normativa vengono fissati i
criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a
promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco
costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le
nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o
impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni
devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con
la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto,
prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione
esterna. Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente
Parco, dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e
ai progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di
costruzione.
Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità
paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr. misura 2.1.1), il
PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente
ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24
c
e 37
a
della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non
sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo
sul paesaggio.
Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola
del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di
edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle
condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero
unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda.
Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti
non conformi alla zona non è ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso
riattivare utilizzazioni non conformi dismesse.
(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)
4.2.2. Come emerge dal
testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura M_2.1.1
"Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si inserisce
nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento del settore
agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo
specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio
agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1
recita quanto segue (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):
In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire
a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia
del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso
del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni
siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine
gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3,
6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).
Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e
riconosce alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse
pubblico di principio elevato.
Sebbene una protezione assoluta non possa essere
garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata
nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze
della pianificazione.
La protezione è inoltre resa più forte per il tramite
di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e
attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione
delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi
alla zona agricola
(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)
5.
Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda
su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I
337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di
massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una
sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece
che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito
e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT
II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).
6.
Art. 15 cpv.
2 e 3 NAPUC
6.1. L'art. 15 NAPUC,
concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla
destinazione di zona, prevede:
1
Costruzioni
esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono
essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le
disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24
c
e 37
a
LPT, a condizione che:
- la superficie utilizzata dall'agricoltura non ne
sia diminuita;
- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad
esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio
e dei suoi dintorni;
- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi
commerciali giusta l'art. 37
a
LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.
2
Costruzioni
(di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.
3
Utilizzazioni
non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere
riattivate.
La ricorrente contesta
i cpv. 2 e 3 della norma che ritiene troppo restrittivi rispetto alla
regolamentazione federale di riferimento. Inoltre il cpv. 2 non terrebbe
sufficientemente conto della necessità di poter ricostruire edifici andati
distrutti. In proposito si osserva quanto segue.
6.2. Prima di entrare
nel merito dell'esame delle disposizioni avversate, occorre presentare
brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.
6.2.1. L'art. 24
c
LPT e gli art. 41, 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) sono stati modificati dalla novella
legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente del 10 ottobre 2012; le
modifiche sono entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535, 5537),
ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio, avvenuta
il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto applicabile
(cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
6.2.2. Giusta l'art. 24
c
cpv. 1 LPT, rimasto invariato dal 1° settembre 2000, fuori delle zone
edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione
ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti
nella propria situazione di fatto. Secondo il nuovo cpv. 2 (in vigore dal 1°
novembre 2012), con l'autorizzazione dell'autorità competente tali edifici e
impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con
moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente.
Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati
a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il
fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del
diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di evitare
ripercussioni negative per l'agricoltura (cpv. 3). Inoltre l'aspetto esterno di
un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione
a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento
energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio
(cpv. 4). In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti
esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).
Il primo capoverso
della norma tutela la situazione acquisita delle costruzioni esistenti fuori
della zona edificabile, costruite o trasformate a suo tempo in conformità del
diritto materiale, che sono venute a trovarsi in contrasto con la funzione di
zona per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o di piani (art.
41 OPT). Il secondo capoverso estende invece tale garanzia, permettendo, a
determinate condizioni precisate dall'art. 42 OPT, di rinnovarli, di
trasformarli parzialmente (ampliandoli o cambiando parzialmente la
destinazione) nella misura in cui l'identità della costruzione preesistente e
dei dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali (
erweiterte
Besitzstandsgarantie
, cfr.
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24
c
n. 1 seg.). Tuttavia un ampliamento esterno del volume costruito non può essere
effettuato se non alla condizione preliminare che uno dei criteri alternativi
di cui all'art. 24
c
cpv. 4 LPT si realizzi (cfr. art. 42 cpv. 3 lett. b
prima frase OPT). Il campo d'applicazione dell'art. 24
c
LPT è definito
dall'art. 41 OPT. Per principio,
salvo
gli edifici e gli impianti agricoli isolati non abitati (cfr. art. 41 cpv. 2
OPT), tutte le costruzioni che rispondono ai requisiti fissati da tale
disposizione possono conseguire un'autorizzazione eccezionale per interventi
rientranti nei limiti fissati dagli art. 24
c
cpv. 2 e 3 LPT e 42 OPT.
Fanno eccezione gli edifici e gli impianti commerciali (stabilimenti aziendali)
esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione di zona,
che possono beneficiare delle facilitazioni più estese, previste dagli art. 37
a
LPT e 43 OPT per cambiamenti di destinazione e ampliamenti.
6.2.3. Secondo l'art. 27
a
LPT, la legislazione cantonale può prevedere
restrizioni alle disposizioni degli articoli 16
a
cpv. 2, 24
b
, 24
c
e 24
d
LPT. Affinché i cantoni possano adottare una prassi più
restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il
legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal
senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr.
Rudolf Muggli
in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/
Ginevra 2017, ad art. 27
a
n. 22 e 26;
Rudolf Muggli
/
Jochen
Jäger
in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen
(ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010,
ad art. 27
a
n. 18 e 19).
6.3. In concreto va
anzitutto rilevato che né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27
a
LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di
diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un
rinvio generale agli art. 24, 24
a
, 24
b
, 24
c
e 37
a
LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di
contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24
d
LPT
e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di
legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di
far capo all'art. 27
a
LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora
68 LST), pag. 90:
"Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del
diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed
inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)"
. Ciò premesso, come
esposto al considerando che precede, affinché i cantoni possano adottare una
prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che
il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia
delle norme che concretizzino il disposto federale che non è direttamente
applicabile - ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni
apportate ai diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.
6.4. Nella fattispecie,
la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per
nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", poi
concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare la
protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23 e
27 NAPUC (cfr.
supra
, consid. 4.2.1. e 4.2.2.) menzionano nel loro
commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste
dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con
decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015
del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare
in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a
disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse
cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure
la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale
fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e
supra
, consid. 3) -
rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di
disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza
di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo
alle facoltà concesse dall'art 27
a
LPT porta a questa conclusione. Ciò
appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27
a
LPT: il progetto
del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni
applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i
piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo
strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del
Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione
del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del
Consigliere federale
Leuenberger
,
BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi
di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione
della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento
Lustenberger
, BU CN 2006 204).
6.5. In concreto l'art.
15 cpv. 2 NAPUC, nella misura in cui si riferisce anche agli edifici che
ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24
c
LPT, risulta più
restrittivo del diritto federale, poiché vieta, in caso di distruzione
accidentale, le ricostruzioni. Di conseguenza, così come avvenuto nell'ambito
dei giudizi emanati in data odierna in due procedure parallele (inc. n.
90.2015.28/34 pure con riferimento alla ricostruzione di edifici e impianti che
ricadono nel campo di applicazione dell'art. 37
a
LPT, e inc. n.
90.2015.37), il cpv. 2 della norma viene annullato in quanto contrario al
diritto federale.
6.6. Diverso il
discorso per quanto attiene al cpv. 3 della norma, che tratta la tematica delle
attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni non conformi alla
destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate. In
proposito va rilevato che la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art.
24
c
LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate
conformemente alla loro destinazione, non proteggendo rovine e situazioni
oramai irrimediabilmente compromesse a seguito del fatto che il proprietario
non ha dimostrato, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse
al loro recupero.  La protezione delle situazioni acquisite non si estende
quindi a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr.
STF 1A.134/2002
del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e
2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con rinvii;
Muggli
, op. cit., ad art. 24
c
n.
16)
o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso e abbandonate"
(cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito:
http://www.treccani.it/vocabolario
), che non
possono quindi essere riattivate. Il disposto, conforme a quanto prevede il
diritto federale, merita pertanto tutela.
7.
Art. 26 NAPUC
7.1. L'art. 26 NAPUC,
concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo, prevede quanto
segue:
1
La
tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo è ammessa giusta l'art. 24
d
cpv.
1
bis
LPT e nella misura in cui essa è compatibile con gli
obiettivi del Parco.
2
In
particolare:
a)  la conservazione della superficie coltivabile
e il rispetto del paesaggio devono essere assicurati nella misura massima possibile;
b)  non devono insorgere conflitti fra l'esercizio
dell'equitazione e la fruizione da parte degli altri utenti del Parco;
c)  l'edificio abitativo del detentore degli
animali giusta l'art. 24
d
cpv.1
bis
LPT deve trovarsi nel Parco,
oltre che nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione.
3
La
sistemazione e gestione delle infrastrutture esistenti, legalmente erette,
legate alla tenuta e all'uso dei cavalli, deve conformarsi agli obiettivi di qualità
del PUC PPdM; vanno in particolare risanate le situazioni di degrado.
La ricorrente contesta
in particolare il cpv. 2 lett. c della norma, ritenendo che lo stesso
"(…)
non è pertinente con la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo"
,
rispettivamente inattuale, vista l'abrogazione della normativa federale di
riferimento
(
art. 24
d
cpv. 1
bis
LPT). La Sezione, in sede di risposta, sottolinea in particolare come il
contenuto dell'art. 24
d
cpv. 1
bis
LPT sia stato ripreso dal
nuovo art. 24
e
cpv. 1 LPT, di modo che quanto previsto nelle NAPUC
rappresenterebbe una precisazione conforme al diritto federale.
7.2.
7.2.1. Durante la
procedura d'approvazione del PUC-PPdM davanti al Gran Consiglio, con effetto al
1° maggio 2014, sono entrati in vigore gli art. 16
a
bis
LPT e
34
b
OPT, nonché l'art. 24
e
LPT, tramite i quali il legislatore ha
in sostanza voluto agevolare la tenuta di cavalli per lo sport e il tempo
libero nella zona agricola, ammettendola in misura più estesa rispetto a quanto
sinora consentito dall'art. 16
a
LPT (cfr. STF 1C_144/2013 del 29 settembre
2014 consid. 3.1, in: ZBl 116/2015 pag. 210 segg.). Il 18 dicembre 2014, data d'approvazione
del PUC-PPdM, il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1
OPT).
7.2.2. Secondo l'art.
16
a
bis
LPT, gli edifici e impianti necessari alla tenuta di
cavalli sono autorizzati in quanto conformi alla zona di destinazione in un'azienda
agricola esistente ai sensi della legge federale sul diritto fondiario rurale
del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS
211.412.11
), se quest'ultima
dispone di una base foraggera prevalentemente propria e di pascoli per la
tenuta dei cavalli (cpv. 1). Per l'utilizzazione dei cavalli tenuti nell'azienda
possono essere ammessi spiazzi con suolo compatto (cpv. 2). Anche le
installazioni direttamente connesse con l'utilizzazione dei cavalli, come
sellerie o spogliatoi, sono autorizzate (cpv. 3).
La nuova norma, che
termina indicando che il Consiglio federale disciplina i particolari (cpv. 4),
si riallaccia all'ordinamento di base di cui all'art. 16
a
cpv. 1 LPT,
giusta il quale sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti
necessari a una forma di produzione che, da un lato, sia dipendente dal suolo
e, dall'altro, sia di natura agricola o imputabile al giardinaggio produttivo.
Il Consiglio federale ha disciplinato i particolari, adottando il nuovo art. 34
b
OPT (cfr. sulla tematica STA 52.2014.441 del 17 febbraio 2016 consid. 3;
Muggli
, op. cit., ad art. 16
a
bis
n. 6 segg.).
7.2.3. Anche secondo il
nuovo diritto non sono invece considerati conformi alla zona agricola gli
edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo (art.
34
b
cpv. 6 in combinazione con art. 34 cpv. 5 OPT) né quella a scopo meramente
commerciale (centri equestri, scuole d'equitazione, commercio di cavalli come
attività commerciale; STA 52.2017.429 del 18 dicembre 2019 consid. 3.2.2.). L'art.
24
e
LPT, che sostanzialmente corrisponde all'abrogato art. 24
d
cpv. 1
bis
vLPT, contempla tuttavia un'eccezione per la tenuta di
animali per hobby fuori delle zone edificabili. La norma prevede infatti che
negli edifici (agricoli) non abitati o nelle parti non abitate di tali edifici,
conservati nella loro sostanza, sono autorizzati provvedimenti edilizi se
servono per la tenuta di animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio
situato nelle vicinanze e garantiscono una tenuta rispettosa degli animali
(cfr. STF 1C_144/2013 citata consid. 8.1.1.).
7.3. In concreto l'art.
26 NAPUC rientra nell'obiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la
salvaguardia e il recupero del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni",
e più precisamente nella misura M_2.1.5. "Governare gli effetti
territoriali legati alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi e sportivi",
che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.
16):
La situazione relativa alla tenuta di cavalli a scopo
ricreativo o sportivo da parte di aziende agricole e privati è stata approfondita
sia nel corso degli studi di base sia negli approfondimenti effettuati dopo la
consultazione del progetto del PUC (cfr. capitolo 8.3.12 del Rapporto di
pianificazione).
La tenuta di cavalli a scopo ricreativo in zona
agricola è attualmente molto limitata dalle norme di legge, che potrebbero tuttavia
essere riviste a breve con degli allentamenti soprattutto a favore delle
aziende agricole esistenti (Iniziativa parlamentare Darbellay: testo di legge
messo in consultazione nel mese di dicembre 2011).
Il territorio del Parco possiede un importante
potenziale di crescita per quanto riguarda il numero di cavalli tenuti a scopi
ricreativi e sportivi. L'effetto della tenuta di cavalli è misurabile in
termini di nuove infrastrutture e costruzioni sul territorio (scuderie-box,
maneggi, locali, spogliatoi, sellerie, giostre, ecc.), di aree per la libera
uscita con qualsiasi tempo e di fruizione del territorio (uso dei percorsi,
pressione sui canali, potenziali conflitti d'utenti, ecc.). Potenzialmente,
dunque, questa attività è suscettibile di trasformare in modo significativo il
paesaggio e di sottrarre superficie coltivabile.
Sul Piano di Magadino vi sono inoltre molte situazioni
che sono presenti per diritto acquisito, in quanto insediate prima dell'entrata
in vigore della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT, 1980).
Considerati dunque gli effetti legati alla tenuta dei
cavalli per scopo ricreativo e sportivo, il PUC fissa alcune regole volte a
gestire attivamente il tema. La base è data dalle regole della LPT che sono
così precisate:
-   nel valutare le richieste per infrastrutture
legate alla tenuta di cavalli è dato un grande peso alla conservazione della
superficie coltivabile e al rispetto del paesaggio.
-   Inoltre non si devono generare conflitti nella
fruizione ricreativa del territorio, in particolare per quanto riguarda le
passeggiate, il rispetto delle aree agricole ed il rapporto con gli altri
utenti;
-   per la tenuta a scopo di hobby secondo l'art.24d
cvp.1
bis
, l'edificio abitativo del detentore degli animali, oltre a
trovarsi nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione, deve trovarsi nel
Parco;
Infine la sistemazione e gestione delle infrastrutture
esistenti legate alla tenuta e all'uso dei cavalli ed erette legalmente, deve
conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare
risanate le situazioni di degrado (vedi misura 1.3.2).
(misura attuata tramite norme PUC art. 26)
7.4. Alla luce di
queste premesse si osserva che, sulla base del commento appena riportato, l'art.
26 NAPUC sembrerebbe voler regolare nel complesso la tematica relativa alla tenuta
di cavalli per scopi ricreativi e sportivi all'interno del PUC-PPdM, salvo poi
limitarsi a disciplinare aspetti puntuali (cpv. 1 e 2) e a dettagliare la
protezione delle situazioni acquisite e le situazioni di degrado (cpv. 3), ciò
che è verosimilmente da ricondurre al fatto che, come esposto nel commento alla
misura, al momento dell'elaborazione del PUC-PPdM, l'art. 16
a
bis
LPT si trovava solo in fase di consultazione. Tuttavia anche entro questi limiti,
l'art. 26 NAPUC risulta problematico soprattutto per quanto attiene al cpv. 2 lett.
c che, manifestamente, risulta più severo rispetto a quanto prevede il diritto
federale. Esso si pone così in contrasto con l'ordinamento superiore, in quanto,
come riportato sopra al consid. 6.2.3, l'art. 27
a
LPT non annovera l'art.
24
e
LPT fra le norme che possono formare oggetto di restrizioni da parte
della legislazione cantonale. Così come avvenuto nel giudizio emanato in data
odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.37), il cpv. 2 lett. c va
pertanto annullato in accoglimento della richiesta della ricorrente. Il
Legislatore è inoltre invitato ad aggiornare il testo della norma che fa
riferimento all'art. 24
d
cpv. 1
bis
LPT (nel frattempo
abrogato).
8.
Art. 42 NAPUC
8.1. Secondo l'art. 42
NAPUC, concernente il teleriscaldamento, laddove sia disponibile una rete di
teleriscaldamento, vi è l'obbligo di allacciamento dei nuovi impianti destinati
alle colture protette riscaldate (serre e tunnel), come pure in caso di risanamento
di impianti esistenti. La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_7.5 "Promuovere
l'utilizzo di energie rinnovabili", che prevede la realizzazione di due
misure: la misura M_7.5.1 "Informare in relazione all'utilizzo di energie rinnovabili
e sostenere progetti conformi agli obiettivi del Parco" e la misura
M_7.5.2 "Stimolare l'allacciamento alle reti di teleriscaldamento per i
grandi consumatori", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 49):
Sul Piano di Magadino esistono fonti di calore (es.
ICTR) che possono rifornire grandi consumatori (ad esempio le serre). L'allacciamento
alle reti di teleriscaldamento (in fase di attuazione o progetti futuri) va
incentivato per rendere il più efficiente possibile questi progetti, che
permettono un uso razionale dell'energia.
Laddove la rete esiste, il PUC formula l'obbligo di
allacciamento per nuove costruzioni e nel caso di risanamento di costruzioni
esistenti. Dove questa invece non esiste, si favorisce la ricerca di soluzioni
comuni, con particolare attenzione alle energie rinnovabili.
(misura attuata tramite norme PUC art. 42)
Secondo la ricorrente
la norma sarebbe in contrasto con gli scopi del PUC-PPdM poiché la rete di
teleriscaldamento
"(…) è alimentata dalla combustione di rifiuti solidi
urbani e già questo aspetto stride con gli intenti del PPM. In secondo luogo
non lascia la libertà necessaria alla diffusione di risorse energetiche alternative
(…). Mentre nell'elenco delle misure al punto M7_5_2 si vorrebbero promuovere
le energie rinnovabili"
. La Sezione, in sede di risposta,
sottolineando come la norma risponda a quanto prevede la scheda V3 del piano
direttore cantonale concernente la tematica dell'energia, osserva in
particolare che, benché risultante dalla combustione dei rifiuti, il calore
prodotto dall'Impianto cantonale di termovalorizzazione dei rifiuti (ICTR) di
Giubiasco permetta in ogni caso un recupero energetico. In proposito si considera
quanto segue.
8.2. Il
teleriscaldamento è una tipologia di riscaldamento che consiste essenzialmente
nella distribuzione a distanza di acqua calda, acqua surriscaldata o vapore
(detti fluidi termovettori) verso delle abitazioni/utenti. La produzione del
calore avviene tipicamente in una centrale di produzione, mentre la
distribuzione del calore avviene attraverso una rete di tubazioni isolate e
interrate. In linea di massima qualsiasi combustibile è teoricamente adatto ad
alimentare una centrale di teleriscaldamento. Esso permette inoltre di
utilizzare anche i recuperi energetici provenienti da altri processi
industriali. I vantaggi del teleriscaldamento consistono in un
uso più
efficiente dell'energia, in maggiori controlli sui gas di scarico di un'unica
centrale, nella possibilità di sfruttare fonti energetiche rinnovabili
(biomassa, geotermia, solare termico), recuperare energia da incenerimento (inceneritore
con recupero di energia) e energia termica a costo zero (calore di scarto da
processi industriali, acqua di lago ecc.), evitando di far capo a combustibili
di origine fossile, inquinanti e costosi, e infine nella possibilità di
utilizzare combustibili con costi poco variabili nel tempo e sicuri nell'approvvigionamento
(cfr. per tutto quanto precede lo studio effettuato dalla SUPSI, in collaborazione
con il Dipartimento del territorio, "Il teleriscaldamento in Ticino",
consultabile al sito:
http://www.ti.ch/dt/da/spaas/uacer/
temi/risparmioenergetico/teleriscaldamento/teleriscaldamento/
).
8.3. Visti i vantaggi
che presenta questa tipologia di riscaldamento, la scheda V3 del piano
direttore formula, fra i vari indirizzi, quello di
favorire la distribuzione
efficiente e razionale di calore promuovendo la realizzazione di reti di
teleriscaldamento, in particolare se abbinate a fonti di energia rinnovabile,
agli scarti di calore dei processi industriali e alle centrali di
cogenerazione, e definendo misure pianificatorie e normative per facilitare ed
incitare l'allacciamento dei potenziali utenti
(cfr. capitolo 2 "Indirizzi",
p.to 2.6. "Reti di trasporto del calore (teleriscaldamento)", pag.
13-14). La relativa misura di dato acquisito 3.5 prevede in particolare alla
lett. a di
realizzare la rete di teleriscaldamento per lo sfruttamento del
calore prodotto dall'impianto di termovalorizzazione cantonale di Giubiasco, attraverso
la costituzione di un'entità incaricata della realizzazione della rete
(cfr. capitolo 3 "Misure", pag. 18). Ferme queste premesse, le
critiche rivolte dalla ricorrente all'art. 42 NAPUC non meritano accoglimento.
Infatti, se è vero che, dal profilo ambientale, è preferibile abbinare il
teleriscaldamento a fonti di energia rinnovabile, come appena esposto e
sottolineato dalla Sezione in sede di risposta, lo sfruttamento del calore
proveniente dalla combustione di rifiuti solidi urbani permette comunque di
effettuare un recupero energetico con evidenti vantaggi di carattere economico
e ambientale. Tanto più se si considera che l'ICTR, in funzione dal 2009, rappresenta,
con riferimento alle tecnologie utilizzate, uno degli impianti più moderni d'Europa
(cfr.:
www.aziendarifiuti.ch
). Va respinta
anche la tesi secondo cui la norma, che risulta perfettamente in sintonia con
gli indirizzi cantonali in materia di energia, "(…)
non lascia la
libertà necessaria alla diffusione di risorse energetiche alternative (…)"
.
Infatti, se dal un lato il PUC-PPdM intende incentivare l'allacciamento alle
reti di teleriscaldamento (in fase di realizzazione o future) per permettere un
uso razionale delle fonti energetiche presenti sul territorio, dall'altro, in
loro assenza, la misura M_7.5.1 prevede espressamente un sostegno attivo da
parte dell'Ente Parco di progetti che promuovono le energie rinnovabili
(solare, eolico, biogas in impianti agricoli ecc.) e la riduzione dei consumi (cfr.
capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 49).
9.
Art. 44 NAPUC
9.1. Secondo l'art. 44
NAPUC, concernente la gestione e sistemazione dei canali e corsi d'acqua, la
sistemazione e la gestione a fini idraulici dei canali e dei corsi d'acqua deve
essere coerente con gli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica
del Parco. La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_3.4 "Sostenere la
valorizzazione ecologica dei canali", e più precisamente nella misura
M_3.4.1 "Segnalare il valore ecologico dei canali (habitat e collegamento)",
che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.
24):
I canali svolgono un'importante funzione idraulica;
nel contempo essi possiedono un valore ecologico di rilievo quali biotopi ed
elementi del reticolo ecologico. I due interessi vanno tra loro conciliati al
meglio.
Attraverso una specifica normativa viene richiamata la
necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica, anche quella
ecologica. La norma è coerente con le disposizioni riguardanti la legge sulla
protezione delle acque e quelle sulla sistemazione dei corsi d'acqua.
(misura attuata tramite norme PUC art. 44)
9.2. La ricorrente
ritiene che
"(…) l'approccio naturalistico per la gestione di
problematiche legate alla gestione delle acque vada ridiscusso tenendo
maggiormente conto della sicurezza delle persone e delle attività situate nel
comprensorio"
. A suo parere, infatti, la norma darebbe
"(…)
esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione
naturalistica del parco".
Tale tesi non viene poi ulteriormente
approfondita. Ora, contrariamente a quanto sostiene, né dal testo dell'art. 44 NAPUC
né dal suo commento, che sottolinea la necessità di contemperare fra di loro la
funzione idraulica (nell'ambito della quale si pone l'aspetto relativo alla
protezione di cose e persone contro le piene), e quella ecologica dei corsi d'acqua,
risulta che uno dei due interessi prevalga sull'altro. La critica sollevata si
rivela pertanto completamente priva di fondamento. Peraltro, in sede di
risposta, la Sezione ha dato risalto a questo aspetto, sottolineando
"(…)
la necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica dei corsi d'acqua,
anche quella ecologica, imponendo una coerenza fra gestione dei canali e corsi
d'acqua a fini idraulici, e pertanto a favore della sicurezza di persone e
cose, e l'obiettivo di conservazione e valorizzazione naturalistica del parco"
.
Tali argomenti meritano piena condivisione, laddove solo si consideri che l'art.
44 NAPUC costituisce solo una fra le varie misure messe in atto dal PUC-PPdM in
relazione alla tematica dei canali e dei corsi d'acqua (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", sottocapitolo 4.3.1. "Commento agli obiettivi", pag.
21 in fine, e misure M_3.4.2 e M_3.4.3, pag. 25), che la ricorrente non mette
minimamente in discussione.
10.
Art. 45 NAPUC
10.1. L'art. 45 NAPUC,
concernente la bandita di caccia, prevede:
1
In
tutto il comprensorio del Parco vige una bandita di caccia.
2
Il
Dipartimento, sentite le cerchie interessate, può tuttavia autorizzare provvedimenti
di regolazione delle popolazioni di selvaggina qualora il loro sviluppo dovesse
compromettere gli obiettivi del Parco o creare problemi alle zone attigue al
comprensorio.
La ricorrente chiede
lo stralcio della norma che non tutelerebbe a sufficienza le attività produttive
delle aziende, vista la sussistenza di
"(…) situazioni gravemente conflittuali
tra la gestione degli ungulati ed i raccolti agricoli"
. La Sezione,
dal canto suo, rileva come sul Piano di Magadino viga da decenni una bandita di
caccia, decretata dal Consiglio di Stato in base all'art. 23 della legge sulla
caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre
1990 (LCC; RL 922.100) e relativo regolamento d'applicazione anche per il
quinquennio 2015-2020. Precisa in proposito come tale misura sia stata emanata
non tanto per proteggere la selvaggina cacciabile bensì per ragioni di
sicurezza, vista la presenza sul Piano di numerose abitazioni e attività. Segnala
inoltre come, ad ogni modo, per gestire i problemi causati dalla presenza di
ungulati, l'art. 45 cpv. 2 NAPUC preveda la possibilità di intervenire con
provvedimenti di regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro
sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi del PUC.
10.2. In concreto va
subito detto che le finalità perseguite dall'art. 45 NAPUC non sono in alcun
modo desumibili né dal Rapporto di pianificazione né dal capitolo 2, "Obiettivi
e misure" del PUC-PPdM, che risultano completamente silenti in proposito.
Anche in sede di risposta la Sezione non dà nessuna spiegazione in merito,
concentrandosi invece sulle ragioni che hanno motivato la bandita di caccia
vigente sul Piano in base alla LCC. Ora, è vero che questo Tribunale ha già
avuto modo di stabilire che il piano di utilizzazione cantonale costituisce una
valida base legale, in parallelo alla legislazione venatoria, per vietare la caccia
su un territorio protetto, in quanto questa attività ha rilevanti ripercussioni
sull'uso del suolo (cfr. RtiD I-2008 n. 17 consid. 6 e 7.2; inoltre: RtiD
I-2008 n. 35). Sennonché, in concreto, la totale assenza di motivazioni a
suffragio del divieto non permette di valutare né l'interesse pubblico alla
base della misura né tanto meno la necessità di estenderla a tutto il
territorio compreso nel PUC-PPdM. E questo anche qualora si volesse ipotizzare
che, analogamente alla fattispecie pubblicata nella RtiD I-2008 n.17, anche in
questo caso il divieto miri a tutelare l'incolumità dei fruitori del Parco,
destinato in parte a territorio didattico e di svago (cfr. in particolare
capitolo 2, "Obiettivi e misure", pag. 26-31 e pag. 50-55). Ad ogni
modo, non spetta al Tribunale, che non è autorità di pianificazione, porre
rimedio alla totale carenza di giustificazioni posta in essere dalle autorità pianificatorie.
Non essendo possibile individuare l'interesse pubblico alla base della misura
né tanto meno la sua proporzionalità, così come avvenuto nell'ambito del
giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n.
90.2015.37), in accoglimento del ricorso, si giustifica pertanto l'annullamento
della norma, che potrà se del caso essere riproposta, emendata dalle carenze
appena riscontrate.
11.
Procedura di consultazione nell'ambito
dell'istituzione delle zone di protezione della natura
11.1. Nel piano di
Magadino, e nel territorio incluso nel PUC-PPdM in particolare, sono presenti
numerosi biotopi e agro-ecosistemi che ospitano moltissime specie animali e
vegetali rare, protetti sia a livello nazionale che cantonale (cfr. NAPUC,
allegato 6). Inoltre l'ordinanza sulla protezione delle zone palustri di
particolare bellezza e di importanza nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza
sulle zone palustri, RS 451.35) annovera il piano di Magadino nell'allegato 1
quale oggetto n. 260 dell'inventario federale delle zone palustri. In
attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza concernente la protezione
delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (ordinanza sulle
zone golenali, RS 451.31), dell'ordinanza sulla protezione delle paludi d'importanza
nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza sulle paludi, RS 451.33), dell'ordinanza
sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del
15 giugno 2001 (ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS
451.34), nonché della legge cantonale sulla protezione della natura del 12
dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100), per i biotopi e agro-ecosistemi il PUC-PPdM
istituisce delle riserve naturali, composte da zone nucleo (ZN) e da zone
cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in particolare dagli art. 29-32 NAPUC, mentre
che il paesaggio palustre d'importanza nazionale viene indicato come tale nel
piano delle zone e disciplinato dagli art 18 e 19 NAPUC.
11.2. In proposito la
ricorrente rileva come, contrariamente a quanto prevede l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza
sulle zone palustri, l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art.
3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 5 cpv. 1 OSRA, prima della delimitazione
delle zone di protezione non siano stati sentiti
i proprietari
fondiari e i gestori. Per questo motivo,
"Prima di poter far entrare in
vigore eventuali Norme d'attuazione del PPM sarà indispensabile introdurre le
procedure necessarie al rispetto delle Ordinanze citate"
. La Sezione
osserva in proposito come tramite la consultazione pubblica del PUC-PPdM,
avvenuta con il deposito degli atti presso le cancellerie comunali e la pubblicazione
al sito:
www.ti.ch/ppdm
tra il 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011, sia stata concessa anche
ai proprietari fondiari e ai gestori la facoltà di esprimersi in merito. Inoltre,
in tale ambito, la ricorrente ha formulato osservazioni in merito, sollevando
alcune contestazioni. In proposito si osserva quanto segue.
11.3. Le disposizioni
federali invocate dalla ricorrente prevedono che i cantoni concedano alle
persone o enti ivi menzionati (in particolare: gestori e proprietari) la
facoltà di esprimersi in merito alla delimitazione degli oggetti da tutelare,
prima che
i singoli provvedimenti di protezione vengano adottati
(cfr.
art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone palustri, l'art. 5 cpv. 1
dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi
e l'art. 8 cpv. 1 OSRA)
. Il diritto federale si limita a
prescrivere l'obbligo di sentire le cerchie di persone indicate, lasciando
tuttavia ai cantoni la facoltà di scegliere la procedura da seguire. Nel nostro
Cantone,
per istituire la protezione di comparti naturali, elementi
naturali emergenti, biotopi e geotopi, la LCPN prevede agli art. 13-15, due tipi
di strumenti: quelli della pianificazione territoriale (ossia il piano
direttore, i piani regolatori e i piani di utilizzazione cantonali:
cfr. Messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla legge cantonale sulla
protezione della natura, pag. 34, e art. 14 cpv. 1 del regolamento della legge
cantonale sulla protezione della natura del 23 gennaio 2013; RLCN; RL
480.110
, entrato in vigore solo il 29 gennaio 2013) e il decreto di
protezione. La scelta di operare tramite gli strumenti della pianificazione
territoriale
"(…) è dettata in primo luogo dal vincolo esercitato su queste
aree, di tipo generico, nonché dalle loro dimensioni e di regola dalla limitata
necessità di predisporre una gestione attiva degli oggetti protetti"
(cfr. Messaggio n. 4872 citato,
ibidem
).
11.4. In concreto la protezione degli oggetti
elencati all'allegato 6
NAPUC, rispettivamente del
paesaggio palustre d'importanza nazionale,
è stata attuata nell'ambito
di un piano di utilizzazione cantonale, così come imposto dal piano direttore
(cfr.
supra
, consid. 4.1.), che segue la procedura prevista agli art. 46
seg. LALPT. In particolare l'art. 46 cpv. 2 LALPT prescrive, prima dell'adozione
da parte del Consiglio di Stato, il deposito del progetto di piano d'utilizzazione
presso le cancellerie dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni, in
modo da permettere a ogni cittadino ivi residente e ad ogni persona o ente che
dimostrino un interesse degno di protezione di presentare osservazioni sul
progetto al Dipartimento (art. 46 cpv. 4 LALPT). Ora, alla luce di quanto esposto
sopra - e segnatamente: vincoli
di tipo generico, vaste
dimensioni delle aree protette e limitata necessità di predisporne una gestione
attiva -
v'è da ritenere che tale procedura - che permette a chiunque
dimostri un interesse legittimo (fra cui proprietari e gestori) di esprimersi
in merito ai contenuti del piano prima che il Governo l'adotti (e quindi anche
in merito alla delimitazione dei perimetri delle zone di protezione) risponda
ai dettami federali
quo
all'audizione preventiva delle cerchie di
persone menzionate nelle quattro ordinanze, permettendo inoltre di coordinare
le consultazioni.
11.5. Ad ogni modo,
nella fattispecie prima di adottare il PUC-PPdM, il Dipartimento non solo ne ha
disposto il deposito, per consultazione, presso le cancellerie dei comuni
interessati dal
9 dicembre 2010 all'11 febbraio 2011
,
dando modo ad ogni cittadino residente nei comuni e a ogni altra persona o ente
detentore di un interesse legittimo di presentare osservazioni scritte (cfr. FU
95/2010 del 30 novembre 2010), ma inoltre
per illustrare il progetto, oltre
al deposito degli atti (con pubblicazione dell'avviso sul Foglio ufficiale e
sui quotidiani) e alla loro pubblicazione on- line, è stata indetta una
conferenza stampa il 6 dicembre 2010, si sono tenuti una serata pubblica con la
popolazione e più momenti informativi con associazioni e gruppi d'interesse,
nonché un incontro coi Comuni. Complessivamente sono così state coinvolte
direttamente circa 600 persone. Inoltre sul sito del Parco sono stati
pubblicati gli studi di base, una serie di approfondimenti, le risposte alle
domande più frequenti, e, tramite link ipertestuali, i rinvii alla
documentazione di riferimento (per es. la scheda di PD R11). Infine è stata
data la possibilità di contatto diretto con la Direzione di progetto per
chiarimenti. Da parte loro i mass media hanno riferito della presentazione del
progetto, del pubblico incontro con la popolazione, toccato altri temi e pubblicato,
perché loro inviate, le prese di posizione più critiche. Riviste specifiche
hanno pubblicato sintesi della documentazione"
(cfr. Rapporto sulla
consultazione, giugno 2012, pag. 2). Il Dipartimento ha poi preso posizione
sulle singole osservazioni pervenute, fra cui quelle della ricorrente, consegnando
il corposo Rapporto sulla consultazione, giugno 2012, all'attenzione del
Governo, il quale, prima di adottare il PUC-PPdM, ne ha potuto valutare i
contenuti. Alla luce di tutte queste circostanze la procedura messa in atto dal
Dipartimento risulta conforme al diritto federale. Le critiche della ricorrente
vanno pertanto respinte.
12.
Estensione delle zone cuscinetto
nutrienti (ZCN)
La ricorrente contesta
tali zone, nella misura in cui superano per estensione le zone di protezione,
come ad esempio nel caso dei mapp. 5804, 5905, 4142, 4147 e 4163 di Locarno.
Mette inoltre in dubbio la sussistenza di una base legale per le ZCN limitrofe
a paludi di importanza cantonale.
12.1. In proposito si osserva che l'art.
32 cpv. 1 e 2 NAPUC, concernente la zona cuscinetto nutrienti (ZCN), prevede:
1
La zona
cuscinetto nutrienti comprende le superfici agricole circostanti la zona
nucleo.
2
Essa ha
lo scopo di proteggere la zona nucleo dall'immissione di nutrienti o di altre
sostanze utilizzate in agricoltura, che potrebbero nuocere a flora e fauna.
(…)
La norma rientra nell'obiettivo
specifico OS_3.1 "Tutelare e valorizzare i biotopi e gli spazi vitali di
specie importanti per la biodiversità", e più precisamente nella misura
M_3.1.1 "Proteggere i biotopi che figurano in inventari naturalistici attraverso
l'istituzione di riserve naturali, con le rispettive fasce cuscinetto",
che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.
22):
(…) Le zone cuscinetto sono anch'esse previste da
norme di diritto federale e sono fissate sulla base di direttive emanate dall'Ufficio
federale dell'ambiente. La loro estensione dipende dal tipo di coltura
praticata nei pressi del biotopo protetto, dalle condizioni pedologiche e dal
contesto territoriale. Le zone cuscinetto si sovrappongono alla zona agricola:
la gestione è regolata tramite contratto con l'Ufficio della natura e del
paesaggio. (…)
12.2. Alla luce delle
finalità delle ZCN - ossia proteggere le zone nucleo dall'immissione di
nutrienti o di altre sostanze nocive utilizzate in agricoltura - appare
evidente che la loro estensione non viene determinata in funzione delle
dimensioni della ZN che sono chiamate a tutelare, bensì delle caratteristiche
del territorio circostante e della sua potenziale nocività. La critica della
ricorrente risulta quindi manifestamente priva di pertinenza. Anche la censura
relativa alla base legale soggiacente le ZCN previste in prossimità di oggetti
tutelati a livello cantonale va respinta. Infatti, a prescindere dal fatto che
l'art. 14 cpv. 2 lett. d dell'
ordinanza sulla protezione della
natura e del paesaggio del 16 gennaio 1991 (OPN; RS 451.1) prevede
espressamente che la protezione dei biotopi è assicurata dalla delimitazione di
zone-cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico, anche la LALPT
prevede all'art. 28 cpv. 2 lett. f e h,
applicabile ai piani di
utilizzazione cantonale in forza del rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT,
la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche le zone
di protezione dei beni naturalistici, rispettivamente i vincoli speciali a
protezione dei contenuti naturalistici del paesaggio. La base legale risulta
quindi valida.
13.
Paesaggio palustre d'importanza
nazionale
13.1. Come esposto
sopra al consid. 11.1, il piano delle zone del PUC-PPdM delimita il vasto paesaggio
palustre d'importanza nazionale, che viene poi disciplinato dagli art. 18 e 19
NAPUC. L'art. 18 NAPUC, concernente la delimitazione e la protezione di tale paesaggio,
prevede:
1
Il
paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di Magadino è delimitato
nel piano delle zone.
2
Esso è
protetto ai sensi degli artt. 23
a-d
LPN e dell'Ordinanza sulle zone
palustri, direttamente applicabili.
3
L'obiettivo
della protezione è la conservazione del paesaggio, delle componenti naturali e
degli elementi caratteristici tradizionali.
L'art. 19 NAPUC, concernente gli usi
ammessi, prevede al cpv. 1:
1
Sono
ammessi:
a) l'uso agricolo e forestale, purché
conformi agli scopi della protezione;
b)  la manutenzione e il rinnovo di
costruzioni esistenti, a suo tempo lecitamente edificate, purché compatibili
con gli scopi della protezione;
c)  nuove costruzioni agricole, unicamente
per interventi necessari a preservare l'uso agricolo tradizionale della zona
palustre e se non riguardano aree sensibili dal profilo paesaggistico; deve
essere dimostrata la compatibilità con gli scopi della protezione.
Secondo la ricorrente, le lett. b e c di
quest'ultima norma porrebbero vincoli eccessivi all'imprenditorialità agricola.
Inoltre il concetto di "uso agricolo tradizionale" sarebbe troppo
vago e indeterminato. In proposito si osserva quanto segue.
13.2. L'art. 78 cpv. 5
Cost. dispone che l
e paludi e i paesaggi palustri di particolare
bellezza e importanza nazionale sono protetti. Non vi si possono costruire
impianti né procedere a modifiche del suolo. Sono eccettuate le installazioni
che servono a preservare lo scopo protettivo o l'utilizzazione agricola già
esistente.
La legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio
1966 (LPN; RS 451) disciplina poi nel dettaglio le paludi e le zone palustri di
particolare bellezza e d'importanza nazionale agli art. 23
a
-23
d
,
che vengono dichiarati direttamente applicabili dall'art. 18 cpv. 2 NAPUC. In
particolare l'art. 23
d
LPN, concernente gli interventi di configurazione
e utilizzazione delle zone palustri, ammette tali interventi
per quanto non contrari alla conservazione degli elementi tipici delle
zone medesime (cpv. 1). Secondo il cpv. 2, fermo restando il presupposto del cpv.
1, sono segnatamente ammissibili l'utilizzazione agricola e forestale (lett. a);
la manutenzione e il rinnovo di costruzioni e impianti edificati lecitamente
(lett. b); misure per proteggere l'uomo da catastrofi naturali (lett. c); gli
impianti infrastrutturali occorrenti per l'applicazione delle lettere a a c
(lett. d). Da notare che il divieto di erigere nuove costruzioni nei paesaggi
palustri di particolare bellezza e importanza nazionale di cui all'art. 78 cpv.
5 Cost. non va inteso in modo assoluto ma vale in particolar modo per le
aree
ivi comprese, sensibili dal profilo paesaggistico (
Peter Keller
in: Peter Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig
Fahrländer [curatori], Kommentar NHG, Zurigo 1977, ad art. 23
d
, pag.
517)
.
13.3. In
base a queste premesse, si considera quanto segue in merito alle critiche della
ricorrente. Anzitutto il contenuto dell'art. 19 cpv. 1 lett. b NAPUC,
concernente le costruzioni esistenti, ripropone, con una formulazione
leggermente modificata, il contenuto dell'art. 23
d
cpv. 1 e 2 lett. b
LPN, in vigore già dal 1° febbraio 1996 (RU 1996 224; FF 1991 III 897). Esso va
pertanto confermato. Inoltre, proprio le limitazioni e le condizioni enunciate
all'art. 19 cpv. 1 lett. c NAPUC, concernente le nuove costruzioni, rendono il disposto
compatibile con il mandato costituzionale - che vieta di principio nuovi
impianti e modifiche del suolo, salvo se servono a preservare lo scopo
protettivo o l'utilizzazione agricola già esistente - rispettivamente con l'art.
23
d
LPN. Per quanto attiene invece alla nozione di "uso agricolo
tradizionale", essa risulta effettivamente poco precisa. Sebbene essa non
possa che venir interpretata, così come osserva la Sezione in sede di risposta,
alla luce dell'art. 78 cpv. 5 Cost. e riferirsi all'utilizzazione agricola già
esistente (cfr.
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San
Gallo 2016, n. 194 e seg., pag. 45), essa merita di essere emendata in questo
senso.
14.
Art. 27 NAPUC (nella versione
posta in consultazione)
La ricorrente chiede
lo stralcio dell'art. 27 NAPUC, concernente le coltivazioni agricole
potenzialmente conflittuali, non avvedendosi del fatto che, dopo la
consultazione pubblica avvenuta dal
9 dicembre 2010 all'11
febbraio 2011,
il testo della norma è stato
completamente rielaborato, ridefinito e circoscritto alla tematica della coltivazione
di tappeti erbosi e di vigneti su grandi superfici, ora disciplinata all'art.
25 NAPUC, in merito al quale la ricorrente non solleva obiezioni di sorta. La sua
richiesta di stralcio è dunque priva di oggetto e in ogni caso immotivata.
15. 15.1.
Visto tutto quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il
ricorso
è parzialmente accolto e il decreto legislativo del 18 dicembre 2014 annullato
nella misura in cui approva gli art. 15 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c e 45 NAPUC.
15.2.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente,
proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), atteso come
il Cantone ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Per quanto ricevibile, il
ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza:
1.1. il decreto
legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva gli
art. 15 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, 45 NAPUC;
1.2. l'art. 19 cpv.
1 lett. c NAPUC è modificato come segue: "nuove costruzioni agricole,
unicamente per interventi necessari a preservare l'uso agricolo esistente della
zona palustre (…)".
2.   La tassa di giustizia di fr.
1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera