ti_gerichte · 52.2003.196 · 2003-09-04 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.09.2003 52.2003.196
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.09.2003 52.2003.196
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.09.2003 52.2003.196

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.196
Lugano
4 settembre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 giugno 2003 della
__________
patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 27 maggio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 2313) che respinge l’impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la
decisio-ne 7 gennaio 2003 con cui il Dipartimento delle istituzioni, Ufficio
dei permessi, ha sospeso per la durata di tre mesi l’autorizzazone a gestire
il locale __________ di __________;
viste le risposte:
-    24 giugno 2003 del
Consiglio di Stato;
-     1 luglio 2003
dell’Ufficio dei permessi;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 17
agosto 2001 l’Ufficio dei permessi ha rilasciato alla ditta __________
l’autorizzazione a gestire il __________ di __________, per il tramite della
gerente __________.
Su
segnalazione della Sezione delle finanze, il 16 ottobre 2002 l’Ufficio dei
permessi ha ordinato alla predetta ditta di versare entro l’8 novembre 2002
l’importo di fr. 576.-, relativo alla tassa annua d’esercizio per il 2002,
sotto comminatoria della sospensione dell’autorizzazione a gestire il locale in
caso di mancato pagamento.
B.   Il 19
novembre 2002 l’Ufficio esazioni e condoni ha informato l’Ufficio dei permessi
che nei confronti di __________ erano stati rilasciati degli attestati carenza
beni.
Il 20
novembre 2002, l’Ufficio dei permessi ha quindi diffidato quest’ultima a voler
liquidare tutti i debiti a suo carico entro il 15 dicembre 2002; in caso
contrario esso avrebbe provveduto alla sospensione dell’autorizzazione di
gestire l’esercizio pubblico, con conseguente chiusura del medesimo.
C.
Il 7 gennaio 2003 l’Ufficio dei permessi, dopo aver preso atto che
entrambe le suddette diffide di pagamento erano rimaste inevase, ha risolto, in
applicazione dei combinati art. 27 e 68 LEsPubb, di sospendere l’autorizzazione
a gestire il __________ per un periodo di tre mesi a partire dal 6 febbraio
2003. Con giudizio 27 maggio 2003 il Consiglio di Stato ha confermato il
suddetto provvedimento, respingendo l’impugnativa contro di esso interposta dalla
__________. L’Esecutivo ha in sostanza ritenuto che la misura si fondava su di
una valida base legale e rispettava il principio della proporzionalità.
D.   Contro il
predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l’annullamento.
A suo
parere, l’art. 27 cpv. 1 lett. b LEsPubb, su cui si fonda il provvedimento
litigioso, sarebbe contrario alla libertà economica e al principio
dell’uguaglianza. Inoltre, la sanzione irrogata nei suoi confronti violerebbe,
nella sua entità, il principio di proporzionalità.
E.   All’accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad
identica conclusione perviene l’Ufficio dei permessi, il quale adduce degli argomenti
di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall’art. 71 cpv. 3 LEsPubb. La legittimazione attiva della ricorrente,
direttamente toccata dal provvedimento censurato, è certa (art. 43 PAmm). Il
ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può
essere evaso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2.
Giusta l’art. 3 cpv. 1 LEsPubb, un esercizio pubblico può essere
aperto e gestito soltanto se, cumulativamente, il proprietario dell’immobile
dispone della patente corrispondente (lett. a) e se il gerente è in possesso
del relativo certificato di capacità, nonché dell’autorizzazione a gestire di
cui all’art. 28 LEsPubb (lett. b).
Il certificato di capacità è l’atto con cui l’autorità attesta che una persona
è in possesso delle conoscenze professionali necessarie per gestire un
esercizio pubblico di un determinato tipo (art. 19 LEsPubb). Il rilascio di
detto certificato dipende, tra le altre cose, dall’adempimento dei requisiti
personali previsti dagli art. 26 e 27 LEsPubb. Per quanto qui più interessa,
occorre rilevare che, giusta l’art. 27 cpv. 1 lett. b LEsPubb, il certificato
di capacità non può essere rilasciato a, rispettivamente non può assumere la
gerenza, chi si trova in stato di fallimento o di insolvenza, comprovati da
attestati di carenza beni.
3.   3.1.
La ricorrente contesta la costituzionalità di quest’ultima disposizione. A suo
parere, essa, come pure la decisione emanata nei suoi confronti dall’Ufficio
dei permessi in applicazione della medesima, costituiscono un’inammissibile
ingerenza nella sua attività economica di gestione di un esercizio pubblico, la
quale non risponde a nessun reale interesse pubblico e appare sproporzionata
rispetto allo scopo perseguito.
3.2. La
libertà economica, garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost. protegge ogni attività
economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di
un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b consid. 3a; 124 I 310
consid. 3a; RDAT I-2001 N. 45 pag. 175, 2P.11/2000, consid. 5a e relativi
rinvii).
Come tutte le libertà fondamentali, anche quella in rassegna non è assoluta, ma
può essere soggetta a restrizioni, in base alle condizioni previste dall’art.
36 Cost. I Cantoni possono dunque apportare delle restrizioni di polizia al
diritto di esercitare liberamente un'attività economica al fine di tutelare
l'ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti
commerciali come pure di prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politica
sociale, a patto che queste misure poggino su di una base legale e si limitino,
conformemente al principio di proporzionalità, a quanto necessario per
realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF 125 I 276 consid. 3a
e riferimenti). La giurisprudenza ha invece escluso la possibilità di apportare
delle limitazioni, basate su ragioni di politica economica, ossia di adottare
delle misure che intervengono nel gioco della libera concorrenza per favorire
certi rami di attività lucrativa e per dirigere l'attività economica secondo un
piano prestabilito (DTF 125 I 431 consid. 4b; 121 I 129 consid. 3b).
3.3. La
legge sugli esercizi pubblici costituisce nel suo insieme una normativa di polizia
volta a disciplinare la conduzione degli esercizi pubblici e a promuovere la qualità
dei servizi offerti da questa categoria di commerci, nel rispetto delle
esigenze di sicurezza, di ordine pubblico e di protezione del consumatore (art.
1 cpv. 1 LEsPubb; cfr. anche: Messaggio del Consiglio di Stato n. 3923 del 14
aprile 1992, pag. 3).
La scelta
di far dipendere la possibilità di assumere la gerenza di un esercizio pubblico
dall’assenza sul piano personale di una situazione di insolvenza è da ricercare
nella volontà del legislatore di assicurare in questo settore un servizio di
qualità (M. Garbani/A. Ferrini, Legge sugli esercizi pubblici, pag. 75), e di
tutelare adeguatamente il consumatore e i fornitori del medesimo. Si tratta
dunque di una misura volta da un lato a promuovere la professionalità dei
gerenti, in quanto persone responsabili del buon andamento dell’esercizio
pubblico, e dall’altro a garantire la buona fede nelle relazioni commerciali.
In questo senso la norma in esame risulta senz’altro sorretta da interessi che
meritano di essere tutelati.
Non giova pertanto alla ricorrente richiamarsi all’art. 81 RLEsPubb, osservando
che un gerente in stato d’insolvenza sarebbe perfettamente in grado di istruire
un cameriere, di curare i rapporti con la clientela, o di tutelare la quiete
pubblica. D’altronde il citato disposto prevede che il gerente debba assicurare
il buon funzionamento dell’esercizio pubblico
“sotto tutti i punti di vista”
,
tra i quali, per l’appunto, anche quello finanziario.
L’obbligo
in questione, che si fonda tra l’altro su di una valida base legale, costituisce
uno strumento idoneo al perseguimento dei suddetti scopi. Le condizioni imposte
dalla normativa in esame si pongono inoltre in un rapporto ragionevole con l’interesse
pubblico che si vuol salvaguardare e non vanno oltre lo scopo prefisso. Del
resto non sono immaginabili misure meno incisive che permettano di adeguatamente
tutelare i suddetti interessi.
In
conclusione, la disposizione querelata non impone di per sé al gerente di un
esercizio pubblico delle restrizioni lesive della sua libertà economica.
4.   4.1. La
ricorrente sostiene inoltre che l’art. 27 cpv. 1 lett. b
LEsPub
disattenderebbe il principio della parità di trattamento sancito dall’art. 8 Cost.
A questo proposito rileva in particolare che per l’esercizio di altre
professioni, in particolare legate all’ambito sanitario, nessuna norma legale
esige l’assenza di attestati di carenza beni.
4.2. La
censura dev’essere respinta. Per costante prassi, detto principio non permette
di operare, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto importante
giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che tra di loro
presentano delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un
trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere
identiche sotto ogni aspetto, ma la loro similitudine va stabilita per quel che
riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 127 V 448 consid.
3b; 125 I 1 consid. 2b/aa con riferimenti).
Ora, le
varie categorie a cui fa riferimento la ricorrente si differenziano in maniera
piuttosto marcata dal commercio da lei gestito, non fosse altro che per il
genere di servizio proposto.
Considerato
inoltre che la parità di trattamento non può essere invocata fondandosi su
confronti fra casi che sottostanno all’imperio di norme legali differenti (A.
Scolari, Diritto amministrativo – parte generale -, 2a ed, Cadenazzo 2002, n.
441), il confronto operato dalla ricorrente con le categorie di servizi soggetti
alla legge sanitaria appare destituito di fondamento.
5.   L’insorgente
contesta infine la durata della sospensione.
5.1.
Giusta l'art. 68 lett. a LEsPubb, l'autorizzazione a gestire un esercizio
pubblico è sospesa, di regola previa comminatoria, per un periodo massimo di
tre mesi quando viene meno, anche soltanto temporaneamente, uno dei requisiti
previsti dagli art. 11, 12, 14, 26-28 LesPubb.
Nella
gerarchia delle sanzioni previste dagli art. 66-70 LEsPubb, la sospensione
segue la multa (art. 66 LEsPubb) e precede la revoca della patente (art. 69 LEsPubb);
provvedimento, quest'ultimo, che si giustifica segnatamente quando vengono meno
i presupposti per il suo rilascio.
L'adozione di una decisione ai sensi degli art. 68 o 69 LEsPubb comporta
altresì una sospensione fino a tre mesi per il gerente (art. 68a cpv. 1
LEsPubb).
5.2. La sospensione del gestore prevista dall’art. 68 LEsPubb è un
provvedimento amministrativo di carattere repressivo, volto essenzialmente a
sanzionare un comportamento antigiuridico posto in essere dal titolare
dell’autorizzazione a gestire. In quanto sanzione, essa deve, di principio,
essere commisurata alla gravità oggettiva dell’infrazione e deve tenere
debitamente conto delle circostanze in cui la legge è stata violata (RDAT
I-2002 n. 37 consid. 2.1). Inoltre l’estensione temporale della misura non
dipende dal ripristino di una situazione conforme al diritto (M. Garbani/A.
Ferrini, op. cit., pag. 155 e giurisprudenza citata).
5.3. Nel
caso di specie, l’Ufficio dei permessi in un primo tempo ed il Consiglio di
Stato successivamente, hanno ritenuto di una certa gravità non tanto il mancato
versamento della tassa d’esercizio annua di fr. 576.--, nel frattempo pagata,
ma in particolare la situazione patrimoniale della gerente __________ che
presentava, al momento in cui è stata emanata la decisione impugnata, attestati
di carenza beni per un importo totale di circa fr. 135'000.--.
A
tutt’oggi, nonostante la ricorrente affermi che una parte di questi debiti sia
stata estinta, la situazione economica della gerente non risulta mutata nella
sostanza, non essendo la maggior parte dei suddetti attestati stata liquidata.
Tutto ciò
non giustifica però ancora l’adozione di una misura tanto severa come quella
litigiosa.
La ricorrente, in quanto gestore del __________, non può essere tenuta a
rispondere della situazione economica in cui versa la gerente del locale, ma
semmai unicamente, nella sua qualità di responsabile della conduzione dell’esercizio
(art. 75 cpv. 1 LEsPubb), per aver tralasciato di adottare i provvedimenti
necessari al ripristino di una situazione conforme al diritto, una volta constatato
che __________ non sarebbe stata in grado di far fronte ai propri debiti nei
termini che le erano stati imposti dall’Ufficio dei permessi con la diffida del
22 novembre 2002. Pur non dovendo essere minimizzata, l’infrazione commessa
dall’insorgente alla legislazione sugli esercizi pubblici non appare particolarmente
grave dal profilo oggettivo; in ogni caso non lo è al punto tale da
giustificare addirittura la pronuncia della sospensione a titolo di sanzione.
Stante quanto precede e tenuto conto dell’assenza di precedenti a carico del
gestore, l’Ufficio dei permessi avrebbe dovuto limitarsi ad infliggere una
semplice multa (art. 66 LEsPubb). Il fatto che l’art. 68 lett. a LEsPubb
preveda la sospensione in caso di mancato adempimento (anche temporaneo) delle
condizioni previste dall’art. 27 LEsPubb non significa ancora che l’autorità
amministrativa non possa pronunciare una sanzione meno incisiva, quale è per
l’appunto la multa, allorquando ciò dovesse apparire maggiormente adeguato alle
circostanze del caso.
In conclusione, il provvedimento litigioso s’avvera lesivo del principio di
proporzionalità e, come tale, dev’essere annullato. Resta naturalmente
riservata la possibilità per l’Ufficio dei permessi di avviare nei confronti
della ricorrente una procedura contravvenzionale, ai sensi dell’art. 66 cpv. 1
e cpv. 2 lett. a LEsPubb.
6.   Di transenna,
si deve rilevare che la sanzione della sospensione prevista dall’art. 68
LEsPubb non va confusa con l’ingiunzione di chiudere un esercizio pubblico che
l’autorità amministrativa può pronunciare quando rileva che sono venute meno le
condizioni che avevano determinato il rilascio al gerente del permesso di
capacità e dell’autorizzazione a gestire un determinato locale pubblico. Se la
prima misura è, come visto sopra (cfr. consid. 5.2.), di natura essenzialmente
afflittiva, quest’ultimo ordine si configura invece come un provvedimento volto
a ristabilire una situazione conforme al diritto e, in quanto tale, non
necessita neppure di un’esplicita base legale. La legge non potrebbe infatti
esplicare i suoi effetti se l’autorità, in mancanza di una base legale, non
potesse adottare le misure di ripristino necessarie per eliminare gli abusi e
ristabilire l’ordine (DTF 100 Ia 344 consid. 3a).
Il presente giudizio non pregiudica pertanto in alcun modo la facoltà
dell’Ufficio dei permessi di comunque intervenire nei confronti della
ricorrente con un ordine di chiusura a tempo indeterminato per permettere il
ripristino della legalità, qualora esso dovesse rilevare che continuano a non
essere adempiute le condizioni che avevano a suo tempo determinato il rilascio
alla ricorrente dell’autorizzazione di gestire il __________, essendo la gerenza
del locale tuttora affidata ad una persona insolvente.
7.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto. Dato
l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio e delle spese. Lo
Stato del Cantone Ticino rifonderà all’insorgente, patrocinata da un legale,
un’adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 27, 66, 68, 68a, 71 LEsPubb, 3, 18,
28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto.
§.
Di conseguenza sono annullate:
1.1.   la decisione 7
gennaio 2003 con cui l’Ufficio dei permessi ha sospeso per tre mesi
l’autorizzazione di gestire il __________ a __________;
1.2.   la decisione 27
maggio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 2313).
2.
Non si prelevano né spese, né tassa di
giudizio.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla
ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario