ti_gerichte · 90.2006.57 · 2008-07-11 · it
Ricorso contro l'approvazione di una variante di piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.07.2008 90.2006.57
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.07.2008 90.2006.57
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.07.2008 90.2006.57

Incarto n.
90.2006.57
Lugano
11 luglio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 ottobre 2006 di
RI 1
patrocinati dall'avv. __________, __________
contro
la risoluzione 19 settembre 2006 (n. 4431)
con cui il Consiglio di Stato ha
approvato alcune varianti del piano regolatore di Cadempino;
viste le risposte:
-
23 novembre 2006 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-
8 febbraio 2007 del
municipio di Cadempino,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
__________, componenti la comunione ereditaria fu __________, sono
proprietari delle particelle n. 119 e 400 di Cadempino, prospicienti la strada
cantonale che da Vezia conduce a Cadempino. La prima particella, di 584 mq,
presenta una forma pressoché rettangolare e ospita un edificio, mentre la
seconda, di 243 mq, non è edificata e confina con la strada comunale che porta
al soprastante comparto comunale “__________”. I fondi si trovano dirimpetto
alla chiesa dei SS Gervasio e Protasio e al cimitero.
Il piano regolatore del 1976 attribuiva queste particelle alla zona
residenziale estensiva, così come la maggior parte delle particelle sul
medesimo lato della strada cantonale; i fondi sul lato opposto, tra la strada
cantonale e la ferrovia, erano invece inseriti nella zona residenziale
semi-intensiva.
B.   Nella seduta del 27 maggio 2003 il Consiglio
comunale di Cadempino ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto
qui interessa, esso ha previsto l'inserimento dei fondi prospicienti la strada
cantonale, sottoposti a notevoli immissioni foniche provenienti sia dalla
strada cantonale sia dalla ferrovia, in una zona mista residenziale-estensiva
(REst) e residenziale-commerciale (RC). Il legislativo comunale ha pure
manifestato la volontà di caratterizzare e riqualificare un vero e proprio
viale urbano che conduce verso il centro di Lugano, con alberature a lato della
strada e interventi di moderazione del traffico in sintonia con le indicazioni
della scheda 10.4 del piano direttore concernente il modello di organizzazione
territoriale dell'agglomerato di Lugano. Per quanto concerne le particelle n.
119 e 400, esse sono state attribuite alla zona residenziale estensiva (REst),
con un vincolo di limitazione di edificabilità giusta l'art. 47 delle norme di
attuazione del piano regolatore (NAPR), imposto a tutela della chiesa dei Santi
Gervasio e Protasio. Attorno a tale monumento, considerato quale bene culturale
di importanza cantonale, è pure stato delimitato un perimetro di rispetto sui
fondi vicini siti sul medesimo lato della strada cantonale.
C.   Con risoluzione del 21 dicembre 2004 (n.
5943), il Consiglio di Stato ha manifestato l'intenzione di non approvare la
revisione del piano regolatore in merito a questo azzonamento lungo la strada
cantonale. Ha infatti ritenuto che, se nelle sue intenzioni la decisione
comunale era di principio da condividere, la prevista pianificazione risultava
troppo disordinata, frammentata e priva della benché minima coerenza urbanistica
al punto tale da doversi considerare arbitraria e quindi inadeguata al raggiungimento
degli obiettivi pianificatori prefissati. Sentite le osservazioni degli
interessati, l'Esecutivo cantonale ha confermato queste intenzioni con
decisione del 4 giugno 2005 (n. 2921) e ha negato l'approvazione della zona
residenziale-commerciale (RC) e della zona residenziale estensiva (REst) lungo
la cantonale, ordinando al comune l'allestimento di una variante pianificatoria
e richiedendo nel contempo l'istituzione di una zona di pianificazione ai sensi
degli art. 57 e segg. legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), sull'area
in questione.
D.   Nella seduta del 15 maggio 2006 il
legislativo comunale ha adottato la variante di piano regolatore concernente le
parti cui il Consiglio di Stato aveva in precedenza negato l'approvazione.
Mediante tale variante, i fondi prospicienti ambo i lati della strada cantonale
sono stati attribuiti alla zona residenziale-commerciale (RC), ad eccezione dei
fondi n. 119, 400 e di parte del mappale 355, che sono stati mantenuti nella
zona residenziale estensiva (REst) con il medesimo vincolo di limitazione dell'edificazione
per una fascia di una ventina di metri di profondità dalla strada cantonale.
Con risoluzione del 19 settembre 2006 (n. 4431) il Consiglio di Stato ha approvato
tale variante e nel contempo ha respinto il ricorso presentato da __________
contro la decisione del legislativo comunale, che contestavano il vincolo di
area a edificazione limitata e chiedevano che i loro fondi fossero assegnati
alla zona residenziale-commerciale (RC).
E.   Contro questa decisione __________ hanno
adito il Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 25 ottobre 2006,
attraverso il quale hanno formulato le stesse domande. Dei motivi si dirà per
quanto necessario nei considerandi.
F.   La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il comune di Cadempino chiedono che il ricorso venga
respinto.
G.   Nel frattempo, con iscrizione a registro
fondiario del 10 gennaio 2007, i mappali n. 119 e 400 sono stati attribuiti in
proprietà unica al coerede __________ a seguito di divisione ereditaria parziale.
H.   Il 3 maggio 2007 si sono svolti l'udienza e
il sopralluogo in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle
rispettive considerazioni e domande. Su invito del Tribunale, il municipio ha
prodotto agli atti la documentazione riguardante il progetto di moderazione del
traffico sulla strada cantonale in corrispondenza con la zona RC e REst. Su
tali atti si sono espressi i ricorrenti con scritto del 30 maggio 2007.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la
legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso
è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed essendo adempiute anche le altre
condizioni formali lo stesso può essere esaminato nel merito.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000, OPT; RS 700.1 (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27
consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Waldmann/Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
È preliminarmente necessario chiarire la portata e le conseguenze
delle diverse decisioni che ha adottato il Consiglio di Stato relativamente
alla zona residenziale-commerciale (RC) e residenziale estensiva (REst) in
questione.
Nella prima decisione del 21 dicembre 2004, l'Esecutivo cantonale, verificata la legittimità della decisione comunale di prevedere un
azzonamento misto e frammentato dei fondi prospicienti la strada cantonale e
considerato tale azzonamento come arbitrario e non coerente con i principi
superiori elencati nel piano direttore, ha manifestato l'intenzione di non
approvare la zona RC e REst in questo comparto comunale (cfr. decisione citata,
n. 3.5.1. lett. f), pag. 17 e 18; n. 5.3. pag. 30; dispositivo n. 3, pag. 31).
Tratte queste conclusioni, l'autorità superiore di pianificazione non si è
quindi più espressa sulla legittimità del vincolo di limitazione di
edificabilità sui fondi antistanti la chiesa.
Nella successiva risoluzione del 14 giugno 2005, il Consiglio di Stato ha
negato definitivamente l'approvazione delle zone RC e REst lungo la strada
cantonale e nemmeno in questa sede ha approfondito oltre o esaminato nel
dettaglio la legittimità del vincolo pianificatorio testé menzionato (cfr.
decisione menzionata, n. 3 pag. 2, dispositivo n. 1, pag. 3).
Unicamente il 19 settembre 2006 il Consiglio di Stato, dopo aver confermato la
bontà della pianificazione di quel comparto così come decisa dal consiglio comunale,
ha rilevato quanto segue:
" merita una particolare menzione il settore
indicato come
area ad edificazione limitata
; questo particolare vincolo
è stato attribuito alla zona prospiciente la chiesa dei SS Gervasio e Protasio,
considerata bene culturale di importanza cantonale, in modo da tutelare il valore
monumentale dell’area. Tale vincolo non è oggetto della presente decisione, in
quanto già era stato consolidato mediante la risoluzione governativa del 21
dicembre 2004. Parimenti viene riconfermata la destinazione Zona residenziale
estensiva per i fondi 119, 400 e 355. Non sarebbe infatti logico attribuire a
tali fondi maggiori possibilità edificatorie che a causa dal vincolo
area ad
edificazione limitata
, non potrebbero poi essere sfruttate. (…)”
(cfr. decisione impugnata del Consiglio di
Stato del 9 settembre 2006, n. 3.2., pag. 7).
A ben guardare, dunque, il Consiglio di
Stato a torto ha considerato che il vincolo pianificatorio di aree ad
edificazione limitata era già stato approvato e consolidato con la decisione
del 21 dicembre 2004, limitandosi questa decisione, come sopra ricordato, ad
annunciare l'intenzione del Governo di non approvare la zona RC e REst e nulla considerando a proposito della limitazione dell'edificabilità di
quelle particelle. La legittimità del vincolo, a fronte di precise
contestazioni e richieste dei ricorrenti, non è quindi mai stata verificata
dall'istanza inferiore, perché il Consiglio di Stato, nella decisione del 14
giugno 2005, non ha approvato in generale l'azzonamento RC e REst lungo la
cantonale: meglio detto, per riprendere i pertinenti termini dell'allegato n. 1
alla risoluzione governativa appena menzionati, non è stata approvata la pianificazione
proposta per il "comparto" interessato. Vista questa decisione
negativa sull'intero settore, si deve quindi ritenere che, sebbene non esplicitamente
menzionato, anche il vincolo di area a edificazione limitata, strettamente connesso
con l'attribuzione alla zona REst delle particelle di fronte alla Chiesa o,
meglio, alla loro esclusione dalla zona RC, non sia stato approvato dal
Governo, avendone negato l'approvazione in generale: la menzionata restrizione partecipava
difatti a pieno titolo (sia a livello di cartografia che di norme di
attuazione) alla definizione delle possibilità edificatorie del comparto interessato,
non approvato. Pretendere ora, come vorrebbero il Consiglio di Stato e il comune,
che la questione del vincolo non possa più essere messa in discussione in
questa sede poiché già decisa in precedenza è quindi insostenibile. Di
conseguenza, anche la successiva giustificazione del Consiglio di Stato in
merito alla mancata attribuzione dei fondi dei ricorrenti alla zona RC a causa
dell'impossibilità di sfruttare appieno le possibilità edificatorie per l'imposizione
del vincolo pianificatorio non regge, ritenuto che, come si è visto, tale
vincolo non è stato approvato nelle precedenti risoluzioni del 21 dicembre 2004
e del 14 giugno 2005.
Rettamente, il Consiglio di Stato con la
decisione qui impugnata avrebbe dovuto esaminare la variante pianificatoria
decisa nel 2006 dal Comune riguardo alla correttezza dell'azzonamento delle
aree RC e REst nonché a quella del vincolo pianificatorio disposto a tutela
dell'area monumentale della chiesa dal punto di vista del principio dell'interesse
pubblico e di quello della proporzionalità, ciò che in realtà non è avvenuto.
4.
Già per questo motivo il ricorso deve essere accolto con l'annullamento
- sul controverso oggetto - della decisione impugnata, conformemente alle
domande ricorsuali, cui il Tribunale è vincolato, quantomeno nella misura in
cui concerne i fondi dei ricorrenti, senza che debbano essere verificate nel
dettaglio le censure dei ricorrenti riguardo alle pretese violazioni dei loro
diritti costituzionalmente protetti.
L'incarto viene quindi rinviato all'istanza
inferiore per le decisioni di sua competenza.
Si ricorda in ogni caso che la decisione da parte dell'Esecutivo cantonale non
può prescindere dal considerare che il comune ha deciso un azzonamento
eccezionale unicamente per tre fondi lungo tutto l'asse della strada cantonale
in quel comparto, premettendo erroneamente l'esistenza e la correttezza del
vincolo di area a edificazione limitata e giustificando in tal modo a posteriori
l'attribuzione alla zona REst dei fondi dei ricorrenti. Per i motivi addotti
dall'autorità comunale, il vincolo pianificatorio nella sua estensione e
portata materiale, come ogni restrizione della proprietà, deve comunque sempre
poggiare su una valida base legale, rispettare il principio del pubblico interesse
e quello della proporzionalità. Va peraltro ricordato che la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) attribuisce
precise competenze al Consiglio di Stato e al Comune in materia di protezione
di beni culturali (cfr. in particolare gli art. 20 e 22 LBC). In concreto,
appare perlomeno dubbia la competenza del comune, nell'intenzione così come
finora dichiarata, di voler tutelare anch'esso il complesso monumentale della
chiesa con l'imposizione di un vincolo pianificatorio che va ben al di là nel
suo contenuto e nelle sue conseguenze rispetto alla decisione del Consiglio di
Stato, il quale ha sottoposto alla LBC la chiesa e designato un perimetro di
rispetto unicamente sui fondi adiacenti al monumento.
5.   In considerazione di quanto sopra, il
ricorso deve essere accolto. Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art.
28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL
3.3.1.1), mentre lo Stato, soccombente, è tenuto al pagamento
di un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti (art.
31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 2 LPT; 3 OPT; 37, 38 LALPT; 28, 31
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 19 settembre 2006
(n. 4431) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la variante
del piano regolatore di Cadempino relativa alla zona RC-REst lungo la strada
cantonale, limitatamente ai fondi mapp. 199 e 400.
2.    Non
si prelevano tasse e spese di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà a __________
l'importo complessivo di Fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.
3.    Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario