ti_gerichte · 52.2021.313 · 2021-06-09 · it
Licenza edilizia per uno stabile commerciale-amministrativo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2023 52.2021.313
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2023 52.2021.313
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2023 52.2021.313

Incarto n.
52.2021.313
Lugano
31
ottobre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 14 luglio
2021 di
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la decisione del 9 giugno 2021 (n. 2901) del
Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa di CO 2 e dei comproprietari
della strada coattiva part. PART 1 contro la decisione del 14 settembre 2020
con cui il Municipio di Vacallo le ha concesso la licenza edilizia per la
realizzazione di uno stabile commerciale-amministrativo (part.PART 2);
ritenuto,
in
fatto
A.
La RI 1 è proprietaria di un vasto
terreno (part. PART 2 di 2'003 m
2
) situato a Vacallo, lungo la via P__________,
da cui è separato da una striscia di proprietà del Comune (part.PART 3). Il
fondo si trova all'interno del comparto soggetto a piano particolareggiato ex
clinica __________ (PRP/ZSF; settore D zona residenziale e/o commerciale
bassa). A est, confina con un parcheggio pubblico e la scuola dell'infanzia
(part.PART 4). Lungo i lati nord e ovest è circondato da via S__________,
strada
di servizio privata
in comproprietà coattiva (part. PART 1) - affiancata da
un percorso pedonale (part.PART 5) - che con una bretella classificata quale
strada
di servizio comunale
(part.PART 6), si collega a via P__________.
Estratto Mappa
B.
a. Con domanda di costruzione del
14 settembre 2018, la RI 1 ha chiesto al Municipio di Vacallo la licenza
edilizia per la costruzione di un nuovo edificio commerciale e amministrativo.
Lo stabile, articolato su tre piani fuori terra, a pianta rettangolare (m 50.30
x 16.40), insiste su uno zoccolo parzialmente interrato, adibito a un'autorimessa
con 42 posti auto. Quest'ultima sarà accessibile da via P__________, passando
dal parcheggio pubblico a fianco della scuola dell'infanzia (part. PART 4). Sul
lato nord, è previsto un posteggio esterno con 16 stalli (oltre a un punto
raccolta rifiuti), raggiungibile dalla bretella di via S__________ (part. PART
6). Secondo la relazione tecnica, dei 58 posteggi totali, 24
saranno destinati al posteggio di quartiere previsto dal
PRP (16 esterni e 8 nell'autorimessa
).
b. Nel termine di pubblicazione la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione
di CO 2 (part.PART 7), con altri vicini co-firmatari, e della comunione dei
comproprietari della strada coattiva (part. PART 1).
c. Dopo vicissitudini che non occorre illustrare, il 9 settembre 2019 la RI 1
ha presentato una variante di progetto, che ha apportato delle modifiche alla
quota
di riferimento
del terreno sistemato (da 277.00 msm a 276.00 msm = quota di
progetto 0.00), all'autorimessa (P -1) e alla sistemazione esterna (P -1 e PT).
Secondo i piani e la relazione tecnica, il posteggio esterno sul lato nord
disporrà per finire di 17 stalli (al servizio del quartiere) mentre l'autorimessa
avrà 41 posti auto (di cui 7 pubblici). La relazione ribadisce inoltre che,
come
d'accordi con l'autorità comunale, onde evitare un aumento di carico veicolare
all'interno del quartiere e nell'impossibilità di avere un accesso diretto su
strada __________, l'ingresso all'autorimessa è stato inserito in
corrispondenza del posteggio pubblico esistente verso l'asilo. Al fine di
migliorare la viabilità di quest'area,
aggiunge,
il committente è
disposto a ridiscuterne l'assetto insieme alle autorità Municipali
. In
quest'ottica, a differenza del primo progetto, i piani di variante (piante P-1
e PT) contemplano un
riassetto
del parcheggio comunale sulla part. PART
4, che modifica gli stalli, le aree di circolazione e l'entrata e uscita
esistenti su via P__________ (in modo da permettere l'imbocco nella nuova
autorimessa) e introduce un nuovo collegamento pedonale (tra la scuola e il
percorso pedonale lungo via S__________). Sulla striscia di proprietà del
Comune (part. PART 3), i piani tracciano inoltre un nuovo marciapiede a fianco
di via P__________.
d. Nel termine di pubblicazione, CO 2 (con gli altri co-firmatari) si è opposto
anche alla variante.
e. Raccolto l'avviso
favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 107257), il
14 settembre 2020 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta, respingendo
nel contempo tutte le opposizioni pervenute. L'autorizzazione è stata subordinata
a svariate condizioni, tra cui, in particolare:
4.3    L'inizio dei lavori è condizionato alla
presentazione e approvazione del progetto per il riassetto del posteggio
comunale davanti alla scuola dell'infanzia. Come discusso e concordato nei vari
incontri intercorsi fra istante, progettista, Municipio e UNP, il riassetto del
posteggio deve comprendere anche la formazione di un percorso pedonale diretto
e in sicurezza dal marciapiede alberato di Via S__________ fino all'entrata
della scuola dell'infanzia, come peraltro già indicativamente illustrato nei
piani di progetto qui approvati, e sarà eseguito prima della fine dei lavori
dell'edificio, a spese dell'istante in licenza.
4.4.
La
fermata dei mezzi di trasporto pubblico è confermata. La sua esatta ubicazione
come una eventuale formazione di un marciapiede fra il posteggio scuola dell'infanzia
e la strada di servizio comunale di collegamento alla strada privata di
quartiere lungo la Via P__________ dovrà essere studiata e concordata con il
Municipio e i preposti Servizi cantonali.
Il Municipio ha inoltre concesso diverse deroghe, in particolare alla quota di
riferimento del terreno sistemato
stabilita dal PRP (ca. 274.00 msm),
come pure alle distanze minime dalla striscia di proprietà del Comune (part.
PART 3) e dal
marciapiede
di via S__________ (part. PART 5; condizioni
di licenza n. 4.6, 4.7 e 4.8).
C.
Con decisione del 9
giugno 2021, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dai
comproprietari della strada coattiva part. PART 1 e da CO 2, annullando la
licenza edilizia.
Dopo aver ripercorso i
fatti, il Governo ha anzitutto considerato gli atti della domanda di
costruzione incompleti, segnatamente per quanto concerne l'accesso
all'autorimessa interrata (
rampa
,
struttura sporgente
) e la
sistemazione esterna. Ha poi ritenuto che l'Ufficio della natura e del
paesaggio (UNP), competente ad applicare il principio dell'inserimento ordinato
e armonioso nel paesaggio dell'opera, non si fosse sufficientemente confrontato
con il progetto (avente un impatto significativo), limitandosi a motivazioni
generiche. Già per questi motivi, ha concluso che il permesso era da annullare.
Ha poi comunque censurato in breve altri aspetti,
riguardanti in
particolare l'accesso al fondo attraverso il parcheggio comunale (senza che figuri
un'autorizzazione per il suo uso accresciuto) e le relative clausole di
licenza. In particolare, il permesso non avrebbe potuto essere subordinato all'adempimento
di condizioni (quali la
realizzazione di un percorso pedonale
e
lo
spostamento della fermata del bus
), indipendenti dalla volontà dell'istante
(e che richiederebbero un'altra procedura e il coinvolgimento delle autorità). Il
Governo ha infine censurato la concessione delle deroghe alle NAPR (non
motivate e/o giustificate da alcuna situazione eccezionale).
D.
Contro il predetto giudizio
governativo, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e sia ripristinato il permesso; in via subordinata,
postula un rinvio degli atti al Municipio affinché, dopo averli completati,
emetta una nuova decisione.
La ricorrente contesta dapprima l'incompletezza dei
piani, che, secondo il Governo, non permetterebbero di comprendere con
sufficiente chiarezza l'accesso previsto e la sistemazione esterna; una simile
lacuna non determinerebbe comunque l'annullamento
tout court
della
licenza edilizia, ma semmai solo un rinvio degli atti all'istanza inferiore per
completarli. L'UNP, aggiunge, non avrebbe invece dovuto motivare in modo
dettagliato il suo preavviso favorevole (che non contiene particolari
condizioni). La ricorrente difende in seguito diffusamente la deroga concessa
dal Municipio all'altezza dell'edificio (quota di riferimento
del
terreno sistemato stabilita dal PRP), come pure quelle alle distanze. Per
quanto riguarda il riassetto del parcheggio comunale e gli interventi
prospettati sulla part. PART 3, ribadisce invece che il Comune, proprietario
dei fondi, avrebbe sempre espresso parere favorevole.
E.
All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si
rimette al giudizio del Tribunale. Per contro, il Municipio chiede di
accogliere il ricorso. La comunione dei comproprietari della strada coattiva
(mapp. PART 1) e CO 2 postulano invece il rigetto dell'impugnativa. Delle
rispettive motivazioni, si dirà, se del caso, in appresso.
F.
Con decreto del 20 ottobre 2021 è
stata estromessa dall'incarto la replica del 18 ottobre 2021, dichiarata
irricevibile poiché tardiva. Non vi è pertanto stato un secondo scambio di
scritti.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 21 cpv.
2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Del resto, nemmeno le parti sollecitano l'assunzione di prove particolari.
2.
Completezza
della domanda
2.1. La domanda di costruzione deve essere corredata di tutta la documentazione
necessaria (art. 4 cpv. 1 LE). Secondo l'art. 11 cpv. 1 del regolamento di
applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), i
progetti devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente
comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda.
All'occorrenza, soggiunge il cpv. 3, l'autorità può chiedere informazioni o
completamenti.
L'esigenza di completezza della documentazione da allegare alla domanda di
costruzione è volta, da un lato, a permettere all'autorità di esperire un esame
approfondito ed esauriente della conformità dell'intervento per rapporto alle
disposizioni concretamente applicabili, dall'altro, a definire esattamente i
limiti della licenza edilizia che viene semmai accordata al richiedente.
La disposizione, che
permette all'autorità di chiedere di precisare e completare domande di
costruzione carenti, è espressione del principio di proporzionalità e del
conseguente divieto di formalismo eccessivo. Non è tanto un diritto, quanto
piuttosto un dovere dell'autorità, che non può respingere domande di
costruzione lacunose dal profilo della documentazione allorché il difetto può
essere facilmente sanato chiedendo all'istante di completarle o di fornire le
indicazioni mancanti (cfr. STA 52.2022.281 del 20 marzo 2023 consid. 3.1,
52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 2.1 e rimandi).
2.2. Eventuali carenze
formali della domanda di costruzione devono in primo luogo essere rimosse
davanti al municipio. Se l'autorità comunale non procede nelle sue incombenze,
spetta al Consiglio di Stato, nell'ambito dell'accertamento d'ufficio dei fatti
rilevanti, esigere quei chiarimenti o complementi che si rendessero necessari,
salvaguardando il diritto di essere sentito delle parti. Ciò vale segnatamente
allorquando le informazioni mancanti possono essere acquisite facilmente (cfr.
RDAT I-1995 n. 19 consid. 3.1 in fine; cfr. anche STA 52.2010.171 del 22 giugno
2010 consid. 2.4). Parimenti, nulla impedisce all'istante in licenza,
segnatamente in presenza di una contestazione, di produrre spontaneamente
davanti all'autorità di ricorso documenti mancanti o aggiuntivi (ad es.
perizie, studi, ecc.) tendenti ad accertare la conformità del progetto con il
diritto applicabile (cfr.
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1 ad art. 57 LPamm; cfr. anche STA 52.2010.171 citata consid.
2.2). Riservate le modifiche (varianti) di progetto di una certa importanza, la
produzione di simili complementi, al pari delle differenze che non superano un
grado di tolleranza ragionevolmente ammissibile, non soggiace a particolari
formalità (cfr. art. 16 cpv. 2 LE; STA 52.2022.281 citata consid. 3.2, 52.2016.504
citata consid. 2.2 e riferimenti).
2.3. In concreto, il
progetto (variante) prevede di costruire il nuovo stabile su uno zoccolo
adibito ad autorimessa, parzialmente interrato, che si estende fino al confine
con la part. PART 3 e sarà accessibile dal parcheggio comunale a fianco della
scuola dell'infanzia (part. PART 4). Dai piani è essenzialmente possibile
dedurre le dimensioni di questa
struttura
, sporgente fino a m 3.50 in
corrispondenza dell'accesso (cfr. prospetti sud ed est e piante P-1 e PT).
Chiara è inoltre la configurazione di quest'ultimo, con l'imbocco nel garage
situato alla stessa quota (272.50 msm) del parcheggio comunale (cfr. piante P-1
e PT). Altrettanto vale infine per la sistemazione del terreno sul lato est, mediante
un terrapieno inclinato largo ca. da 4 a 5 m, che presenta un'altezza di più di
3 m (incluso il muro di sostegno di m 1.50; cfr. piante P-1 e PT, sezione B-B e
prospetto sud, che non riproducono però compiutamente il livello del terreno
naturale).
In queste circostanze, a torto il Governo ha affermato che
i piani (..) non
permettono di capire con sufficiente chiarezza come avverrà l'accesso all'autorimessa
interrata, nulla è dato a sapere sulla rampa e sulla struttura sporgente (..)
che dovrebbe costituirne l'accesso
. Identica conclusione vale per le
considerazioni sulla sistemazione esterna
.
Nella misura in cui lo
riteneva necessario ai fini della valutazione della conformità del progetto con
le norme concretamente applicabili, il Governo avrebbe semmai dovuto richiedere
all'istante la produzione di ulteriori piani o sezioni per meglio comprendere
l'estensione delle opere, conformemente al suo obbligo di accertamento dei
fatti (cfr.
supra
consid. 2.2). Giova infatti ricordare che, a meno che
non risulti oltremodo lacunosa e carente (cfr. STA 52.2019.261 del 4 ottobre
2019 consid. 3.2-3.4), una domanda di costruzione incompleta non giustifica di
regola l'annullamento
tout court
di una licenza edilizia (cfr. STA 52.2022.281
citata consid. 3.3). Non occorre comunque dilungarsi oltre su tale aspetto
considerato che, come si vedrà di seguito, il ricorso deve comunque essere
respinto.
3.
Accesso e
condizioni di licenza
Nel suo giudizio, seppur in modo stringato, il Governo ha, come visto,
censurato l'accesso al fondo attraverso il parcheggio comunale (part. PART 4) e
le relative condizioni di licenza. Ritenuto che questi aspetti attengono alla
sufficienza dell'accesso ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 della legge sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), occorre meglio chinarsi su
tale requisito, verificando quindi l'ammissibilità delle condizioni dettate dal
Municipio, di cui si è detto in narrativa.
3.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è
urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). Un fondo è urbanizzato solo se
dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista
utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
La
nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il
quale
stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di
dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123
II 337 consid. 5b, 117 Ib 308 consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3;
Eloi Jeannerat
, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplan,
Zurigo 2016, n. 1, 8, 17 e 18 ad art. 19). L'esigenza di un accesso sufficiente
si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco.
L'accesso deve essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione
stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di
soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo. La sufficienza
dell'accesso deve essere valutata tenendo conto dell'utilizzazione prevista,
segnatamente delle possibilità edificatorie del comparto interessato e delle
circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b).
L'autorità decidente fruisce in proposito di una certa latitudine di giudizio,
censurabile da parte del Tribunale unicamente nella misura in cui perfezioni
gli estremi della violazione del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121
I 65 consid. 3a). La sufficienza dell'accesso - che comprende anche il
collegamento dalla strada pubblica (cfr. DTF 121 I 65 consid. 3c) - deve di
massima essere assicurata sia di fatto, sia di diritto al momento del rilascio
del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con
rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi). Se non esiste già al momento del
rilascio della licenza edilizia, deve essere almeno certo che sia concretamente
realizzato al momento in cui vengono portati a compimento i lavori di
costruzione dell'edificio o dell'impianto che ne viene servito (cfr. STA
52.2017.297 del 3 dicembre 2018 consid. 3.1, 52.2008.182 del 23 settembre 2008
consid. 3.1;
Bernhard Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Friborgo 2006, n. 22 ad art. 19;
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo
1996, n. 578 ad art. 77 LALPT).
3.2. Il principio di proporzionalità vieta di respingere una domanda di
costruzione non conforme alla legge quando un difetto secondario d'importanza
minima può essere facilmente corretto mediante clausole accessorie (cfr. STA
52.2021.48 del 10 novembre 2022 consid. 7.2 e rimandi;
Scolari
, op. cit., n. 684 ad art. 2 LE). Non è tuttavia
possibile subordinare una licenza a una condizione, laddove il suo adempimento
dipende da terzi (come ad es. la sistemazione dell'accesso su un fondo altrui;
cfr. RDAT 1983 n. 52; cfr. pure STA 52.2019.473 del 21 luglio 2021 consid. 3.2;
Scolari
, op. cit., n. 685 ad art.
2 LE).
3.3. In concreto, come visto, il progetto prevede di realizzare l'accesso alla
nuova autorimessa attraverso il parcheggio comunale a fianco della scuola dell'infanzia
(part. PART 4). A tal fine, i piani di variante prospettano un riassetto
di
questo parcheggio, che ne modifica gli stalli, le aree di circolazione e l'entrata
e uscita su via P__________, in modo da permettere ai veicoli l'imbocco nello
zoccolo del nuovo stabile. Contemplano poi un nuovo collegamento pedonale a
nord (oltre a un nuovo marciapiede sulla part. PART 3, lungo via P__________,
cfr. piante P-1 e PT;
supra
consid. Bc).
Il Municipio ha all'evidenza ritenuto, seppur in modo implicito, che con la
predetta sistemazione l'accesso all'autorimessa fosse sufficiente,
assoggettando il permesso a diverse condizioni. In particolare, ha subordinato
l'inizio
dei lavori
alla
presentazione e approvazione del progetto per il
riassetto del posteggio comunale
, che (..)
deve comprendere
anche
la formazione di un percorso pedonale diretto e in sicurezza dal marciapiede
alberato di Via S__________ fino all'entrata della scuola dell'infanzia
- come
peraltro già indicativamente illustrato nei piani di progetto qui approvati
-
e
che
sarà eseguito prima della fine dei lavori dell'edificio
(a
spese dell'istante).
Ora, contrariamente a quanto dedotto dal Municipio, è chiaro che un simile
collegamento - attraverso un parcheggio comunale che deve essere risistemato in
modo importante - non può essere ritenuto un accesso sufficiente ai sensi dell'art.
19 cpv. 1 LPT.
Esso non risulta infatti assicurato in fatto, né in diritto. Tanto meno alle
condizioni imposte dal Municipio.
3.3.1. L'accesso non è anzitutto garantito dal profilo fattuale, perché il
collegamento prospettato con la riorganizzazione del parcheggio pubblico - che
secondo il progetto e il Municipio risulta indispensabile per permettere ai
veicoli di accedere all'autorimessa (cfr. piani citati, relazione tecnica pag.
5 e citata decisione del 14 settembre 2020 pag. 3) - non è ancora stato
eseguito (cfr. pure per lo stato attuale: foto prodotta da CO 2 con l'opposizione
del 17 ottobre 2018 e foto aeree reperibili sul geoportale dell'Ufficio
federale della topografia swisstopo e Google Maps). Nulla permette inoltre di
affermare che esso sarà concretamente realizzato al momento in cui verranno
portati a compimento i lavori di costruzione dello stabile. Il rifacimento del
parcheggio comunale richiede infatti ancora l'esperimento di una procedura
edilizia, oltre a tutti gli atti necessari per la sua messa in opera
(stanziamento dei crediti, delibera dei lavori, ecc.). Atti che, contrariamente
a quanto assunto dal Municipio, non rientrano nella sfera d'azione della
proprietaria della part. PART 2, ma sono di esclusiva competenza del Comune,
come a ragione annotato dal Governo. Un simile intervento non potrebbe del
resto neppure rientrare, manifestamente, nell'ipotesi di un'urbanizzazione
anticipata (cfr. STA 52.2017.297 del 3 dicembre 2018). Da questo profilo,
chiaramente inammissibile è quindi la condizione di licenza che ribalta questi
oneri sull'istante in licenza (cfr.
supra
consid. 3.2 in fine). Identica
conclusione vale peraltro anche per la condizione riguardante la formazione di
un marciapiede a fianco della via __________ o lo spostamento della fermata dei
mezzi di trasporto pubblico, che rientrano nel campo della pianificazione e
costruzione delle strade, pure di spettanza dell'ente pubblico.
3.3.2. L'accesso non appare invero assicurato neppure dal profilo giuridico. In
particolare non risulta che la proprietaria della part. PART 2 disponga di un
durevole diritto d'uso sul fondo part. PART 4, segnatamente di un diritto di
passo veicolare (più che di un'autorizzazione demaniale), atto a garantire in
ogni tempo la facoltà di transitarvi per accedere all'autorimessa con 41 posti
auto (cfr. nello stesso senso: STA 52.2020.426 del 2 giugno 2021 consid. 2.2).
Già solo per questi motivi, è quindi escluso che possa essere ripristinata la
licenza edilizia annullata dal Governo.
4.
Quota del
terreno sistemato
4.1. Il PRP della zona ex-clinica __________ è disciplinato dall'art. 62 NAPR e
da diversi piani, che stabiliscono tra l'altro in modo vincolante la
sistemazione del terreno.
L'art. 62 cpv. 4 NAPR dispone in particolare che la sistemazione del terreno è
obbligatoria secondo gli allegati 1a-1b e 1c. La quota del terreno sistemato fa
stato per la misura dell'altezza del fabbricato, che nel settore della zona
residenziale-commerciale bassa (D) è pari al massimo a m 10 (cfr. art. 64 cpv.
4 e 5 lett. d NAPR). Secondo gli allegati 1b e 1c del piano del
paesaggio-ambiente, in questo settore (D) - in corrispondenza del fondo part. PART
2 - è prevista una sistemazione del terreno mediante la formazione di una
depressione (escavazione), a una quota di circa m 274.00 msm (cfr. planimetria
e sezione 2-2).
Tale sistemazione - unitamente alle estese potenzialità edificatorie del
comparto (H
max
: m 10, i.s: 0.8; cfr. art. 64 cpv. 5 lett. d NAPR) -
sono il frutto di una precisa scelta dell'ente pianificante, che con l'avvallamento
aveva inteso evitare che il nuovo fabbricato di 10 m creasse un ingombro
visuale per gli edifici sul pendio retrostante (cfr. rapporto di pianificazione
del marzo 2002 pag. 11). In un primo tempo, queste proposte pianificatorie non
erano invero state avallate dal Consiglio di Stato, il quale aveva sospeso l'approvazione
del settore D per maggiori chiarimenti (cfr. ris. gov. n. 1903 del 6 maggio
2003 relativa all'approvazione del PRP/ZSF, disp. n. 2 e punti ad 3.6.2 e 4.1).
Nell'ambito del complemento degli atti richiesto, il Municipio le ha però
riconfermate, ottenendo la convalida Governo (cfr. ris. gov. n. 3378 del 19
agosto 2003 relativa alla decisione sulle parti sospese, che ha approvato il
settore). In quel contesto, il Municipio ha in particolare specificato di aver
esaminato la fattibilità edificatoria del comparto ricercando una quota
intermedia tra quella del posteggio della scuola dell'infanzia e quella della
nuova strada di accesso al quartiere da via P__________. Ha inoltre meglio
definito e illustrato questa quota media, fissandola più precisamente a 274.50
msm, con un dislivello di circa +1.50 m rispetto al parcheggio della scuola
(ca. 273.00 msm) e di ca. -1.50 m in corrispondenza della bretella che collega
via P__________ (ca. 276.00 msm; cfr. scritti del 10 e 15 luglio 2003 del
Municipio, con sezione longitudinale lungo la strada cantonale; cfr. pure ris.
gov. n. 3378 citata).
In base al PRP, la quota del terreno sistemato determinante ai fini della nuova
costruzione è quindi pari a 274.50 msm.
4.2. Giusta l'art. 67 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011(LST; RL 701.100), in vigore dal 1° gennaio 2012, in situazioni
eccezionali e se l'osservanza delle disposizioni legali costituisce un rigore
sproporzionato, possono essere concesse deroghe alla conformità di zona o a
singole norme edilizie, purché ciò non pregiudichi in modo apprezzabile
l'interesse pubblico o quello dei vicini. Con questa disposizione il
legislatore ha voluto concedere la possibilità di rilasciare delle
autorizzazioni eccezionali, laddove la rigida applicazione della legge
condurrebbe a risultati insoddisfacenti perché i piani regolatori non prevedono
la possibilità di concederne. In sostanza, si sono volute superare le
incertezze legate a norme comunali lacunose, poco chiare o, peggio, del tutto
mancanti, mettendo a disposizione dei comuni una valida base legale per la
concessione di deroghe (cfr. messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno
di legge sullo sviluppo territoriale, ad art. 66, pag. 89). Anche per questa
norma, esse si giustificano però soltanto in presenza di situazioni eccezionali,
date le quali l'applicazione rigida delle norme di legge comporta per il
singolo amministrato un sacrificio eccessivo senza che l'interesse pubblico o
quello dei vicini lo giustifichi. Implica inoltre che vengano reciprocamente
soppesati, da un lato, l'interesse pubblico e gli interessi privati dei terzi
al rispetto delle norme da cui ci si vorrebbe scostare, dall'altro, gli
interessi del proprietario richiedente la deroga (cfr. STA 52.2018.21 del 25
febbraio 2019 consid. 9.1 e rimandi).
4.3. Le NAPR di Vacallo contengono dal canto loro una disposizione analoga, che
regola in generale la facoltà di accordare deroghe. Secondo l'art. 73 cpv. 1
NAPR, il Municipio può concedere ed anche imporre deroghe alle NAPR quando, in
circostanze particolari, la loro applicazione si riveli contraria all'interesse
pubblico o pregiudichi eccessivamente gli interessi del privato senza che l'interesse
pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. La decisione sulle deroghe,
soggiunge il cpv. 3, deve essere motivata in modo esauriente concedendo la
licenza edilizia.
4.4. In concreto, il progetto (variante) è stato impostato su una quota di
riferimento del terreno sistemato pari a 276.00 msm (= quota progetto 0.00). Il
Municipio ha avallato questo impianto, ritenendo che potesse essere concessa
una deroga alla quota stabilita dal PRP/ZSF, in applicazione dell'art. 67 cpv.
1 LST (cfr. condizione di licenza n. 4.6). La deroga è stata motivata partendo
dall'assunto che, secondo il piano particolareggiato, l'edificazione sul fondo
part. PART 2 dovrebbe fare riferimento alla quota (274.00 msm) della strada di
servizio privata (part. PART 1). Poiché questa strada sarebbe stata costruita
in pendenza (con una variazione da 274.60 a 277.30 msm), scostandosi dalle indicazioni
del PRP/ZSF, anche l'edificazione dei fondi limitrofi dovrebbe ora adattarsi di
conseguenza. Da qui la valutazione di più ipotesi, che hanno considerato come
meglio coordinare la sistemazione del terreno sul fondo alla quota della strada
interna al quartiere (unitamente all'ubicazione dell'accesso del nuovo
posteggio esterno); analisi che, nell'ambito di una ponderazione degli
interessi, avrebbe per finire portato a preferire la soluzione ripresa dal
progetto (cfr. decisione del 14 settembre 2020 del Municipio, osservazioni all'opposizione
di CO 2, pag. 8 seg.).
Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale motivazione non può essere
tutelata. L'assunto da cui è partito il Municipio per rilasciare la deroga è
infatti chiaramente errato: come visto poc'anzi, la quota del terreno sistemato
sul fondo part. PART 2 non è infatti stata stabilita in modo da allinearsi alla
strada di servizio privata (part. PART 1), ma quale quota intermedia tra il
parcheggio comunale sul lato est (part. PART 4) e la bretella di accesso al
quartiere (part. PART 6). A ciò aggiungasi che, diversamente da quanto indicato
dall'Esecutivo comunale, non è neppure possibile affermare che per il PRP/ZSF
la strada privata avrebbe dovuto essere tutta pianeggiante: secondo la planimetria
con le curve di livello di cui all'allegato 1b, tra la part. PART 2 e l'intersezione
con la bretella verso via P__________, il terreno sistemato risulta infatti
inclinato, con una pendenza che oscilla tra 274.00 e 276.00/277.00 msm.
Già solo per questi motivi, è quindi da escludere che (nelle spiegazioni
addotte dal Municipio) possa essere ravvisata una situazione particolare
rispettivamente eccezionale ai sensi degli art. 73 NAPR o 67 cpv. 1 LST,
suscettibile di giustificare il rilascio di una deroga alla quota del terreno
sistemato (274.50 msm) prevista dal PRP. Tanto più che, secondo le misure
riportate nei piani di progetto, il collocamento del nuovo stabile a una quota
di 276.00 msm, sopra lo zoccolo parzialmente interrato dell'autorimessa, non si
situa neppure a una quota intermedia tra il parcheggio comunale (272.50 msm) e
la bretella che collega via P__________ (ca. 277.00 msm; cfr. prospetto sud e
sezione B-B).
Su questo punto, anche solo nell'esito, il giudizio impugnato va quindi confermato.
5.
Considerato che
il progetto non può in ogni caso essere autorizzato per i motivi suesposti, non
mette conto di soffermarsi sulle altre deroghe concesse dal Municipio, in
particolare alla distanza dal percorso pedonale (
marciapiede
; part. PART
5) o dalla part. PART 3. Nella misura in cui risulta condizionata ad aspetti
quali la definizione del nuovo marciapiede lungo via P__________ e lo
spostamento della fermata dei mezzi di trasporto pubblico, quest'ultima appare in
ogni caso inammissibile per le stesse ragioni già illustrate in precedenza
(consid. 3.2 e 3.3.1).
Neppure occorre soffermarsi sul rispetto della clausola estetica cantonale -
che per principio va comunque motivata (cfr. ad es. STA 52.2011.323 del 22
luglio 2013 consid. 3.3) - né sulle altre censure addotte dai vicini, su cui
neppure il Governo si è chinato.
6.
6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
6.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv.
1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di giustizia
di fr. 1'800.-, già anticipata, resta a carico della ricorrente. Non si
assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera