ti_gerichte · 52.2014.389 · 2016-02-16 · it
Misura provvisionale ex art. 17 cpv. 1 LBC. Sospensione cautelare ordinata dal Governo di ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione di un bene culturale protetto

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.02.2016 52.2014.389
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.02.2016 52.2014.389
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.02.2016 52.2014.389

Incarto n.
52.2014.389
Lugano
16 febbraio 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi,
supplente
segretario:
Mariano
Morgani, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 27 ottobre 2014 dell'
RI
1
contro
la decisione 8 ottobre 2014 (n. 4531) con cui il
Consiglio di Stato, in
via provvisionale, a) vieta ogni intervento
suscettibile di manomettere, alterare o distruggere l'edificio (Villa __________)
presente al
mapp. 49 di Muralto e b) sospende ogni domanda di
costruzione in contrasto con la protezione della villa, in particolare ogni
domanda di demolizione;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. L'RI 1, qui ricorrente, è
proprietario della villa novecentesca situata al mapp. 49 di Muralto, a monte
di via del Sole, in
zona edificabile semi
intensiva (RS). Il vigente piano regolatore
classifica l'edificio quale
costruzione di importanza storico
architettonica
.
b.
Dopo vicissitudini che non occorre evocare (riassunte nella STA 52.2011.209 del
15 marzo 2012), il 16 giugno 2010 RI 1
ha chiesto al municipio il
permesso di demolire la villa.
La domanda è stata avversata dalla Società Ticinese per l'Arte e la Natura (STAN)
e dai Servizi generali del Dipartimento del territorio (avviso n. 71562 del 17
agosto 2010).
Fatto proprio tale avviso, in data 26 agosto 2010 il municipio ha negato il
permesso richiesto.
c. Con risoluzione 20 aprile 2011 (n. 2383), il Consiglio di Stato ha accolto
l'impugnativa interposta dall'RI 1 avverso la suddetta decisione, che ha
annullato, rinviando gli atti al municipio affinché rilasciasse la licenza
edilizia richiesta.
d. Adito su ricorso dalla STAN, con sentenza
15 marzo 2012
(STA 52.2011.209) il Tribunale cantonale amministrativo ha
annullato quest'ultimo giudizio, riformandolo
nel senso che
la domanda di demolizione è sospesa per due anni a far tempo
dal 26
agosto 2010
.
Questa Corte ha in sostanza ritenuto che la decisione governativa si
ponesse in contrasto con la risoluzione dello stesso Governo - già confermata
dal Tribunale (STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011) - che aveva imposto al comune
di adottare una variante pianificatoria volta a tutelare gli edifici
dell'architettura ottocentesca e novecentesca. Patrimonio nel quale, secondo un
inventario allestito dal competente servizio dall'Ufficio dei beni culturali
(UBC), figura anche la villa in questione. Il Tribunale ha pertanto concluso
che la domanda inoltrata dall'RI 1 dovesse essere sospesa ai sensi dell'art. 65
della legge federale sulla
pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990,
365;
ora: art. 62 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno
2011; Lst; RL 7.1.1.1).
e.
Scaduto il predetto termine di sospensione, il 3
settembre
2012
l'RI 1 ha sollecitato
il municipio a rilasciargli il
permesso per demolire la villa, così come
richiesto con la citata domanda del 16 giugno 2010.
f. Nel frattempo, il 23 agosto 2012, in sede di esame preliminare di alcune
varianti di PR, il Dipartimento del territorio aveva nuovamente sollecitato il
comune ad adottare la variante concernente i beni culturali d'interesse locale,
trasmettendo un elenco aggiornato degli oggetti meritevoli di tutela.
Relativamente alla villa in questione - inclusa in questo elenco - il
Dipartimento ha in
particolare invitato il
comune
a dare avvio, quanto prima, ad una
pianificazione
specifica al fine di proteggere l'edificio, oppure (..) di avviare una
procedura provvisionale ai sensi dell'art. 17 LBC in attesa dell'avvio di uno
specifico studio pianificatorio
.
g. Il 17 settembre 2012 il municipio ha quindi
conferito ad uno studio esterno l'incarico di allestire gli atti relativi alla
variante, individuando
l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse
locale. Inoltre, richiamandosi all'art. 17
cpv. 3 lett. a della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997 (LBC; RL
9.3.2.1), con decisione 9 ottobre 2012 ha vietato all'RI 1
di modificare o distruggere la villa in oggetto, per una durata di 6 mesi ai
sensi dell'art. 18 LBC, negandogli
conseguentemente
il permesso postulato.
h. Con
giudizio 10 aprile 2013 (n. 1864), il Consiglio di Stato ha respinto
l'impugnativa inoltrata dall'istante in licenza avverso quest'ultima decisione.
Il Governo ha ritenuto che il provvedimento municipale non prestasse il fianco
a critiche. Decaduta la decisione sospensiva di cui si è detto, ha argomentato,
nulla impediva all'esecutivo
comunale di
tutelare la villa in questione mediante un divieto caute
lare fondato
sulla LBC, proseguendo nel contempo con la necessaria procedura di
pianificazione. In quanto tenuto a statuire sulla domanda di demolizione, ha
concluso l'Esecutivo cantonale, il municipio non avrebbe potuto far altro che respingerla.
i. C
on sentenza 24 aprile 2014
(STA 52.2013.193), il Tribunale
cantonale amministrativo ha
annullato la
decisione
municipale 9 ottobre 2012 ed il giudizio governativo che la confermava, retrocedendo
gli atti all'esecutivo comunale affinché si pronunciasse nuovamente sulla
domanda di demolizione.
Rilevato come la villa in questione fosse
un bene culturale d'interesse locale degno di protezione ma non protetto, questa
Corte ha ritenuto che il municipio non avesse la facoltà di vietarne la demolizione,
in via provvisionale, richiamandosi all'art. 17 LBC. Soltanto il Consiglio di
Stato, ha osservato il Tribunale, può adottare misure cautelari per
salvaguardare beni culturali degni di tutela ma non (ancora) protetti. Da qui l'annullamento
del controverso provvedimento di natura cautelare e del giudizio governativo
che lo confermava, siccome lesivi del diritto, nonché della decisione con cui
il municipio aveva
conseguentemente
respinto
la domanda di demolizione. Gli atti sono pertanto stati ritornati al
municipio, affinché si pronunciasse nuovamente su quest'ultima domanda, fatta
salva la facoltà del Consiglio di Stato di adottare direttamente un eventuale
provvedimento cautelare fondato sull'art. 17 cpv. 1 LBC e del municipio d'istituire
una zona di pianificazione
ai sensi
degli art. 57
segg. Lst.
B.  Ritenendo che, stante la domanda di
demolizione presentata dal proprietario, Villa __________ fosse esposta a
pericolo di distruzione, con risoluzione 8 ottobre 2014 il Consiglio di Stato ha
reputato che si giustificasse l'adozione di misure cautelari ai sensi dell'art.
17 LBC. Ha pertanto deciso, in via provvisionale,
di vietare ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere
l'edificio
e di sospendere ogni domanda di costruzione in contrasto con
la protezione della villa, in particolare ogni domanda di demolizione. Essendo
indeterminato il periodo entro il quale la procedura d'istituzione della
protezione nel frattempo avviata dal comune di Muralto potrà crescere in
giudicato, l'Esecutivo cantonale ha inoltre stabilito,
per ragioni di
chiarezza e sicurezza
, che la sua decisione provvisionale
esplica i suoi
effetti per la durata di cinque anni
, eventualmente prorogabili.
C.  Con ricorso 27 ottobre 2014, RI 1 si
aggrava
dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo avverso la predetta decisione governativa, chiedendo
che
sia annullata e che sia fatto ordine al municipio di
rilasciargli il permesso richiesto. In via subordinata, postula che l'esecutivo
comunale sia
tenuto a sospendere la domanda di demolizione fino alla data
del … e a rilasciare la licenza qualora le varianti di PR di Muralto riguardanti
gli edifici meritevoli di protezione quali beni culturali d'interesse locale
non saranno state approvate dal Consiglio di Stato entro tale data
.
Rievocati i fatti salienti, il ricorrente censura il ritardo frapposto dal
municipio nell'adottare la pianificazione esatta il 14 ottobre 2008 dal Governo
(ris. gov. n. 5231)
per la tutela dei beni
culturali d'interesse locale. Soltanto il 18 (recte: 17) settembre 2012, cioè
dopo la scadenza della decisione sospensiva di due anni decisa dal Tribunale
cantonale amministrativo, sarebbe stato conferito l'incarico di allestire la
variante con
l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse locale.
Incarico, questo, che sarebbe servito da alibi per la decisione municipale 9
ottobre 2012 e che non sarebbe comunque assimilabile ad un atto di promovimento
della procedura d'istituzione della protezione. Nel frattempo, la commissione PR
e la commissione delle petizioni del consiglio comunale di Muralto hanno proposto
l'adozione della variante, stralciando tuttavia dall'elenco degli immobili
meritevoli di protezione taluni edifici, tra cui quello del ricorrente (mapp.
49), mentre il municipio ha ritirato per la seconda volta il messaggio relativo
a tale variante. La situazione sarebbe quindi bloccata
sine die
. Secondo
l'insorgente,
una simile situazione d'inibizione totale di una proprietà
immobiliare sulla base di sole misure provvisionali adottate in serie e per
tempo indeterminato è sicuramente arbitraria e rappresenta pure una violazione
del diritto costituzionale della proprietà
. Il ricorrente contesta poi che
la sospensione ex art.
65 LALPT/art. 62 Lst
possa essere prorogata
in applicazione dell'art. 17 LBC:
un cumulo di
sospensive di vario genere con effetto sommatorio all'infinito
sarebbe illegittimo
e privo di base legale. Le misure non sarebbero dunque cumulabili, ma alternative
o sussidiarie.
L'insorgente eccepisce infine che in concreto siano realizzati
i presupposti per imporre restrizioni della proprietà immobiliare. Per quanto
concerne la base legale, l'art. 17 LBC sarebbe anticostituzionale, poiché non
prevede alcuna limitazione nel tempo del blocco edilizio. Lo avrebbe riconosciuto
lo stesso Consiglio di Stato, limitando a cinque anni, eventualmente
prorogabili, l'efficacia della misura provvisionale adottata, senza tuttavia
fornire alcuna spiegazione e motivazione. Anche l'interesse pubblico farebbe
difetto, visto che le due citate commissioni del consiglio comunale hanno proposto
di escludere Villa __________ dall'elenco degli edifici da proteggere. Nella
decisione impugnata il Governo non avrebbe peraltro spiegato perché tale
edificio sarebbe meritevole di salvaguardia. Considerata la
durata
complessiva (oltre dieci anni come minimo)…senza una
prospettiva di cessazione
,
conclude il ricorrente, il blocco edilizio
impostogli sarebbe pure
sproporzionato
ed addirittura vessatorio
.
D.  All'accoglimento dell'impugnativa
si oppongono il Consiglio di Stato, rappresentato dalla Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, e l'Ufficio dei beni culturali (UBC),
con argomenti di cui si dirà, se del caso, nei seguenti considerandi.
Ad identica conclusione pervengono il municipio ed i Servizi generali del
Dipartimento del territorio, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1
.  1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dagli art.
51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;
RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione del ricorrente, personalmente e
direttamente toccato dalla decisione impugnata [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv.
1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)].
Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari
prove.
2.  2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di
pianificazione, prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per
cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.
La norma è direttamente
applicabile e configura una base legale
sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr.
Bern-hard Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 3 e
11;
Alexander Ruch
,
Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n. 24)
.
Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale, il quale
deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura da
seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure
destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr.
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).
2.2. Sancendo che le zone di
pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo, il
legislatore federale ha indicato la durata massima fino alla quale le
restrizioni provvisorie della proprietà derivanti dall'istituzione di zone di
pianificazione possono essere considerate rispettose del principio della
proporzionalità. Esso ha tuttavia relativizzato la
portata di tale indicazione, prescrivendo che il diritto cantonale può
prevedere (la
concessione di) una proroga. Ad ogni modo, determinante è
comunque il caso concreto, nel senso che la zona di pianificazione deve sempre
rispondere all'interesse pubblico ed al principio della proporzionalità, a prescindere
che si tratti di fissarne la durata iniziale, di abrogarla prima della scadenza
oppure di prolungarne la durata oltre quella massima (cfr.
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 22 seg.). In quest'ultimo
caso, restano riservate le pretese di indennità per espropriazione materiale
(cfr.
Wald-mann/
Hänni
, op. cit., ad art. 5 n. 68).
3.  3.1. L'istituto della zona di
pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, il quale ricalca
a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o
devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del
territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di
pianificazione è adottata dal municipio oppure dal
Consiglio di Stato (art. 59 cpv. 1 Lst; cfr. pure art. 57 cpv. 2 Lst). Entra in
vigore con la sua pubblicazione (art. 60 cpv. 1 Lst) e lo resta fino a che sia
pubblicato il piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre
cinque anni, con facoltà del Consiglio di
Sta-
to di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al
massimo
(60 cpv. 2 e 3 Lst).
3.2. Oltre alla zona di
pianificazione, la Lst prevede due altre misure, anch'esse già contemplate
dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di
elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 Lst) ed il blocco edilizio (art.
63 Lst).
3.2.1. Giusta l'art. 62 cpv. 1
Lst, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le
proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione
appare in contrasto con uno studio
pianificatorio in atto. Essi,
continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente
sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se
alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non
sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato.
3.2.2. Dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del
piano particolareggiato di cui all'art. 27 Lst e sino all'approvazione del
Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione
cantonale di cui all'art. 45 Lst e sino all'approvazione del Gran Consiglio, l'art.
63 cpv. 1 Lst prescrive poi che non si possono attuare modifiche edilizie o
altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio, prosegue
il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran
Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di
pubblicazione, rispettivamente di adozione.
3.3. Insito nella natura della zona di pianificazione e della
decisione sospensiva - entrambe misure provvisorie e limitate nel tempo - è il
divieto di adottare un'identica misura alla scadenza. Decidere altrimenti,
significherebbe eludere la durata massima prescritta dal diritto (cfr. DTF 102
Ia 468 consid.
8d; BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11; AGVE 1980,
pag. 260 seg.;
Erica Häuptli-Schwaller
,
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, ad § 29 n. 24 e ad § 30
n. 21).
A differenza della decisione sospensiva, la zona di pianificazione
può tuttavia essere prorogata per fondati motivi. Ad entrambe le misure può
inoltre, anzi deve, subentrare il blocco edilizio, allorquando, entro la
scadenza, il nuovo piano regolatore o particolareggiato è stato pubblicato,
rispettivamente il nuovo piano di utilizzazione cantonale è stato adottato. In
tal caso, l'effetto anticipato negativo del diritto in formazione e la
conseguente paralisi dell'applicazione di quello in vigore, vengono prorogati
ex
lege
di ulteriori due anni.
Meno evidente è se la
restrizione della proprietà derivante da una zona di pianificazione possa succedere
a quella fondata su una decisione sospensiva o viceversa. Dal tenore letterale
dell'art. 62 cpv. 1 Lst potrebbe in effetti sembrare che la decisione sospensiva
configuri un provvedimento alternativo alla zona di
pianificazione (
…se, in assenza di una zona di pianificazione, ….
).
Dal messaggio 9 dicembre 2009 (n. 6309) del Consiglio di Stato
concernente
il disegno di legge sullo sviluppo territoriale si evince invece che
i
tre provvedimenti
(ndr. le tre misure di salvaguarda
della pianificazione di cui agli art. 56 segg. Lst)
possono essere
applicati anche in modo cumulativo, senza che, di
regola, si ponga un problema di indennità riconducibile alla durata complessiva
della limitazione
(pag. 82). Con
riferimento alla previgente
normativa della LALPT, sostanzialmente
analoga all'attu-ale, anche
Adelio
Scolari
ammetteva la possibilità di cumulare i provvedimenti (cfr.
Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 57 LALPT n. 428, con rinvio a AGVE
1990, pag. 257, pubblicata
in BR 1992, Heft
1, n. 12 pag. 11). In assenza di una norma esplicita contraria, si deve
pertanto convenire con il Consiglio di
Stato
e l'UBC (cfr. risposta 14 novembre 2014, pag. 3 n. 4) che una
zona
di pianificazione possa essere decretata dopo un periodo di sospensione della domanda
e viceversa, cumulando la durata dei rispettivi provvedimenti provvisionali e
della conseguente restrizione della proprietà (cfr. STA 90.2011.7 del 23 maggio
2012 consid. 3.3.). La durata complessiva, deve comunque rispettare, nel
singolo caso, il principio della proporzionalità.
4
.  4.1. La LBC prevede la possibilità di far capo a delle misure
provvisionali qualora un bene culturale (immobile) protetto o degno di
protezione sia esposto al rischio di manomissione, alterazione, distruzione,
trafugamento o simili. L'art. 17 cpv. 1 LBC stabilisce infatti che se un bene
culturale protetto o degno di protezione è esposto ad un simile rischio, il
Consiglio di Stato deve ordinare senza indugi le misure provvisionali
necessarie. Il municipio, soggiunge il cpv. 2, è invece competente ad
ordinare
misure provvisionali limitatamente ai beni protetti d'interesse
locale. Come illustrato nella precedente sentenza
24 aprile 2014 (inc.
52.2013.193), la competenza per adottare le misure provvisionali
riguardanti i beni d'interesse locale cambia quindi a dipendenza del fatto che
il bene sia già protetto (municipio; cfr. anche art. 14 cpv. 1 regolamento
sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1)
oppure soltanto degno di protezione (Consiglio di Stato; cfr. art. 14 cpv. 2
RBC).
Secondo l'art. 17 cpv. 3 LBC, tra le misure provvisionali che
possono essere adottate figura segnatamente (a) il divieto di modificare o di
distruggere il bene
culturale, anche se oggetto
di una licenza di costruzione (sospensione
dei lavori). Per licenza di
costruzione va evidentemente inteso,
a fortiori
, anche il caso in cui l'immobile
è oggetto di un permesso di demolizione. In entrambe le circostanze, come anche
in pendenza delle relative domande, il provvedimento cautelare si configura
alla stregua di una misura di salvaguardia della pianificazione. A differenza
di quelle previste dalla Lst, la cui durata è limitata nel tempo, la misura
provvisionale fondata sulla LBC non è tuttavia assoggettata ad una durata massima.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LBC la misura
provvisionale
volta a scongiurare i pericoli a cui è esposto un
bene (immobile) non ancora
protetto esplica i suoi effetti per la durata di sei mesi. Tuttavia, se entro
questo termine l'autorità promuove la procedura di istituzione della
protezione, la misura resta in vigore finché la relativa decisione sia passata
in giudicato (cpv. 2). Se ne deduce che, trattandosi come in concreto di beni
culturali immobili non protetti d'interesse locale, per i quali la decisione di
istituire formalmente la protezione compete agli organi comunali nell'ambito
della procedura di adozione o modificazione
del
piano regolatore (cfr. art. 20 cpv. 1 e 2 LBC), l'avvio della procedura di
adozione di una variante di PR ha come conseguenza
che il divieto di
modificare o di distruggere il bene
culturale
viene perpetuato fino a che la decisione in merito all'
istituzione della
protezione sia passata in giudicato. Concretamente, ciò significa che il
provvedimento cautelare relativo ad un immobile degno
di protezione -
disposto dal Governo - continua ad esplicare i suoi
effetti, sempreché l
a procedura volta all'istituzione
della tutela
sia stata tempestivamente avviata, fino alla crescita in
giudicato della decisione di adozione del nuovo piano da parte del consiglio
comunale (art. 20 cpv. 2 LBC). Un eventuale ritardo nell'adozione o nell'approvazione
della tutela non ha dunque, per principio, alcuna conseguenza diretta sull'efficacia
del provvedimento. Non ne provoca la decadenza. Ciò che rende superflua la
facoltà del municipio
di far capo alle misure
di salvaguardia della pianificazione ai sensi degli art. 56 seg. Lst [cfr.
Lorenzo Anastasi/Davide Socchi
,
La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento
all'inventario ISOS, in RtiD I-2013, pag. 369; cfr. pure Messaggio 14 marzo
1995 (n. 4387) del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sulla
protezione dei beni culturali, commento alle singole disposizioni, ad art.
17-18].
Contrariamente a quanto pretende il ricorrente, nella durata
indeterminata della misura provvisionale adottata dopo l'avvio della procedura
di istituzione del vincolo di protezione non è ravvisabile una lesione del
la garanzia
della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101). L
a mancata
indicazione della durata massima della misura
non inficia infatti la validità della norma
che funge da base legale
per la corrispondente
restrizione
della proprietà (cfr. DTF 103 Ia 468 consid. 8c). Ciò non significa che
la
misura provvisionale adottata in base alla LBC - per sua natura
limitata nel tempo (cfr.
Patrizia Beretta Cattaneo
, La legge cantonale sulla
protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000,
pag. 149) - possa
sussistere all'infinito,
sine die
, come paventa l'insorgente. Oltre che
rispondere all'interesse pubblico, infatti, essa deve sempre rispettare anche
il principio della proporzionalità.
4.2. Il rapporto tra misure provvisionali della LBC volte a
scongiurare i pericoli cui è esposto un bene (immobile) non ancora protetto e
misure cautelari ai sensi della Lst non è regolato dalla legge. Trattandosi di
provvedimenti fondati su basi legali diverse, di principio nulla osta tuttavia ad
una loro eventuale
combinazione. Evenienza, questa,
contemplata espressamente dal citato
messaggio 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei
beni culturali, laddove si afferma che
l
e misure
previste dalla legge sono
differenziate e permettono di adeguarsi in modo flessibile alle diverse
esigenze di protezione; per gli immobili potranno essere applicate, se del
caso, anche le misure di salvaguardia della pianificazione previste dalla
legislazione
settoriale e cioè la zona di
pianificazione, la decisione sospensiva ed il blocco edilizio
.
La
circostanza che dopo l'adozione di una misura basata sulla LBC, quale il
divieto di modificare o di distruggere
un bene culturale immobile, venga
di principio meno l'interesse e la necessità di istituire una zona di pianificazione
o di adottare una decisione sospensiva giusta la Lst, non esclude il caso
contrario. Proprio il fatto che i provvedimenti fondati sulla Lst possono scadere
o decadere, rende attuale in determinate circostanze la
facoltà di adottare successivamente una misura ai sensi della
LBC. Non è dunque inammissibile, diversamente da quanto sostiene l'insorgente,
che ad una zona di pianificazione o ad un periodo di sospensione della domanda in
base alla Lst faccia seguito una misura provvisionale fondata sulla LBC. Anche
in questo caso, decisivo è essenzialmente che il provvedimento sia sorretto da un
corrispondente interesse pubblico e che l'ulteriore restrizione della proprietà
sia rispettosa del principio della proporzionalità.
5.  5.1.
Nel precedente giudizio (STA 52.2013.193), rilevato che villa
__________
è un
bene degno di protezione
e che la procedura (variante di PR
) volta all'istituzione della sua tutela, come di
altri edifici meritevoli dell'architettura ottocentesca e novecentesca, fosse
in
corso, questa Corte ha annullato per difetto di
competenza la decisione con cui - scaduto il termine biennale di sospensione
della domanda di demolizione ai sensi dell'art. 65 LALPT (ora: art. 62 Lst) - il
municipio di Muralto aveva fatto divieto al ricorrente, richiamandosi all'art.
17 LBC, di modificare o abbattere la sua villa, per una durata di 6 mesi ai
sensi dell'art. 18 LBC, negandogli di conseguenza il permesso postulato. Annullata
pure la decisione con cui il municipio aveva respinto la domanda di demolizione,
il Tribunale ha quindi
retrocesso gli atti all'esecutivo
comunale affinché si pronunciasse
nuovamente sulla controversa domanda,
fatta salva la facoltà del Consiglio di Stato
di
valutare nel frattempo l'adozione di un provvedimento cautelare fondato
sull'art. 17 cpv. 1 LBC, rispettivamente del municipio d'istituire una zona di
pianificazione ai sensi degli art. 57
segg. Lst.
Preso atto della sentenza, il
comune ha sollecitato l'intervento del Governo, il quale,
richiamandosi all'art. 17 LBC,
con risoluzione
8 ottobre 2014
ha vietato al ricorrente
di
manomettere, alterare o distruggere l'edificio, sospendendo per la durata di cinque
anni ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, ivi
inclusa la domanda di demolizione pendente.
5.2.
Una restrizione di diritto
pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella misura in cui comportano una
restrizione della proprietà, le misure provvisionali fondate sulla LCB non
sfuggono alla necessità di adempiere questi presupposti. È il caso del
provvedimento oggetto della presente controversia, che in sostanza nega
temporaneamente all'insorgente il permesso di demolire l'edificio di cui è proprietario.
In linea generale, è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio
è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla
collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con
rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.
98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002,
n. 558-594). In particolare
, l
'adozione di una misura di
salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid.
2
b
i.f.
;
Ruch
, op. cit.
,
ad art. 27 n. 27).
Ciò significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.;
Walmann/ Hänni
, op. cit.,
ad art. 27 n. 12 seg.).
Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità
in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n.
103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
5.3. Il ricorrente critica il
provvedimento adottato dall'Esecutivo cantonale sotto più profili. Contestando
che la sospensione ex art.
65 LALPT/art. 62
Lst possa essere prorogata
in applicazione dell'art. 17 LBC, sembra
mettere in discussione la legalità della misura. Lamentando il ritardo del
comune nel pianificare la tutela
dei beni
culturali d'interesse locale ed evidenziando come
le commissioni PR e
delle petizioni del consiglio comunale abbiano proposto di stralciare (tra l'altro)
Villa __________ dall'elenco degli immobili meritevoli di pretezione, inducendo
il municipio a ritirare il messaggio relativo alla variante, mette in dubbio la
sussistenza di un interesse pubblico. Infine, eccependo il prolungarsi della
restrizione della proprietà, senza prospettive di cessazione, censura la proporzionalità
della misura.
5.3.1. Base legale
Il divieto
impugnato è fondato sull'art. 17 seg. LCB. Visto che Villa __________
è
un
bene degno di protezione
(cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid.
3.1.), i
l Consiglio di Stato era competente ad adottarlo (cfr. art.
17 cpv. 1 LCB;
art. 14 cpv. 2 RBC). Neppure il ricorrente pretende il
contrario. Alla sua adozione non osta(va) il fatto che in precedenza la domanda
di demolizione presentata dall'insorgente fosse già stata oggetto di una
decisione sospensiva ex art. 58 LALPT (ora 62 Lst), nel frattempo scaduta. Come
illustrato sopra, di principio nulla impedisce che ad
un periodo di sospensione della domanda (o ad una zona di pianificazione)
in base alla Lst faccia seguito una misura provvisionale fondata sulla LBC. Decisivo
è che (anche) quest'ultimo
provvedimento sia sorretto da un interesse
pubblico prevalente e rispettoso del principio della proporzionalità. Aspetti,
questi che verranno vagliati di seguito. Nulla di favorevole alle proprie tesi può
inoltre dedurre l'insorgente dalla circostanza che gli art. 17 e 18 LBC non
prevedano una durata massima del provvedimento
. La durata è
infatti un aspetto che concerne essenzialmente la proporzionalità, non la base
legale in quanto tale del provvedimento (cfr. DTF 103 Ia 468 consid. 8c). Da
questo profilo, non presta il fianco a critiche -
in maiore minus
- neppure
il fatto che il Governo abbia ritenuto di comunque limitare a cinque anni,
riservata la concessione di un'eventuale proroga, l'effetto della misura provvisionale.
Intanto, è lo stesso ricorrente ad auspicare una limitazione temporale di quest'ultimo.
Secondariamente, la precisazione apportata dall'Esecutivo cantonale fornisce un'indicazione
di massima circa la durata che, in base ad una valutazione delle circostanze
del caso concreto, esso ritiene rispettosa del principio della proporzionalità
e costituisce quindi un efficace incentivo a portare a termine il processo
pianificatorio - al più tardi - entro tale periodo di tempo.
L'operato
del Consiglio di Stato era/è dunque senz'altro sorretto da una valida base legale
.
5.3.2. Interesse pubblico
Il
comune di Muralto possiede un tessuto edilizio storico di pregio, comprendente
segnatamente un certo numero di ville dei
secoli XIX e XX
, che lo porta, assieme a Locarno e Minusio, ad
essere considerato tra gli insediamenti svizzeri da proteggere di
importanza nazionale recensiti dal relativo
inventario (ISOS; cfr.
STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011 consid. 7.2.). Il
vigente piano
regolatore si limita in
sostanza a prevedere l'obbligo per i proprietari
interessati di
allestire una documentazione fotografica ed un rapporto storico dell'edificio,
lasciando tuttavia intatte le possibilità di qualsiasi intervento edilizio su
tali costruzioni, consentendo
finanche la
demolizione o la modificazione sostanziale degli
stessi
(cfr. art. 26 e 33 norme di attuazione del piano
regolatore;
NAPR). Analogamente sollecitato dall'autorità cantonale, il
municipio ha quindi promosso una variante pianificatoria volta a tutelare gli
edifici dell'architettura ottocentesca e novecentesca, attualmente privi di una
vera ed efficace protezione. La relativa procedura è
tuttora in corso (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 3.1.).
Ferme queste premesse,
è fuor
di dubbio che nel caso concreto vi sia
l'interesse
pubblico e la seria intenzione di rivedere la pianificazione a questo riguardo.
Nemmeno il ricorrente
contesta tale assunto dal profilo generale, limitandosi, da un lato, a
rimproverare il ritardo con cui il municipio si è attivato e le lungaggini del
processo pianificatorio, e, dall'altro, a criticare l'inserimento ne
ll'elenco
degli edifici da proteggere
dell'immobile di cui è proprietario,
trattandosi a suo avviso di una costruzione
senza pregi architettonici
particolari, degradato nel tempo, già oggetto d'interventi di ampliamenti e di
ristrutturazione che l'hanno snaturato
. Quanto al primo argomento,
si osserva che di principio esso non è idoneo a mettere in dubbio la
sussistenza di un interesse
pubblico alla revisione
della pianificazione in vista di una miglior tutela
degli edifici di pregio dei secoli XIX e XX
, concernendo piuttosto il requisito della
proporzionalità. Quanto al secondo,
esso risulta prematuro
e, quindi,
irricevibile a questo stadio della procedura, posto che scopo
principale del controverso provvedimento, assimilabile per l'effetto che provoca
ad una misura di salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva), è
quello di preservare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione, evitando
interventi
edilizi che possano precludere la protezione, la salvaguardia
e la valorizzazione degli immobili rilevati. Contestazioni riferite
all'eventuale tutela di Villa __________, che il vigente
PR annovera tra gli edifici definiti "di importanza storico architettonica"
risalenti al periodo in questione (cfr. anche avviso cantonale, ripreso nella
precedente sentenza STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012 consid. 4.3), non sono dunque
ammissibili nella presente procedura. Irrilevante è quindi pure l'evocata
circostanza che le due commissioni del consiglio comunale abbiano proposto di
escludere Villa __________
dall'elenco degli
edifici da proteggere, ritenuto che il processo
pianificatorio non è affatto concluso e che un giudizio diverso non può
pertanto essere escluso.
Accertato
l'interesse pubblico all'adozione
di una
variante pianificatoria a tutela degli edifici rappresentativi
dell'architettura ottocentesca e novecentesca,
p
ure incontestabile
è l'interesse nella fattispecie all'impiego della controversa misura provvisionale,
che permette di tenere Villa __________ al riparo da iniziative edilizie potenzialmente
conflittuali - come evidentemente è il caso di quella prospettata dall'insorgente
- che, se messe in atto nelle more del processo di pianificazione, potrebbero
non solo comprometterne seriamente o renderne più ardua l'attuazione, ma
addirittura renderla del tutto vana.
5.3.3. Proporzionalità
R
esta
a questo punto da esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il
provvedimento impugnato sia idoneo, necessario e ragionevole; segnatamente se
non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995
n. 31 consid. 2b).
In concreto
tutti questi requisiti sono adempiuti. Da un canto, il provvedimento è senz'altro
idoneo e nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano
regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso.
Neppure il ricorrente pretende il contrario. Esso vieta infatti ogni intervento
suscettibile di manomettere, alterare o distruggere Villa __________. Impedisce
segnatamente la prospettata demolizione di quest'ultima, ciò che ne pregiudicherebbe
irrimediabilmente l'eventuale
tutela in quanto
edificio di pregio dei secoli XIX e XX. Pur
essendo incisiva, la restrizione temporanea della proprietà che ne deriva, che
lascia comunque spazio ad interventi di
manutenzione e riattamento che
non modificano la situazione esistente, può essere ritenuta come sopportabile,
tenuto conto degli importanti obiettivi di tutela che l'autorità si è
prefissata e della durata limitata del provvedimento. L'efficacia di quest'ultimo,
di per sé valido sino all'approvazione del nuovo strumento pianificatorio, è
stata infatti limitata a cinque anni, salvo eventuali richieste di proroga da
motivare debitamente. Periodo di tempo, questo, che appare giustificato,
considerato che la pianificazione in fase di elaborazione non concerne solo l'edificio
in discussione, ma si estende a numerosi altri beni immobili che devono essere
valutati sia singolarmente, sia nelle loro reciproche interdipendenze.
Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, la situazione non è dunque
bloccata
sine die
ed anche il
lasso complessivo di tempo - circa nove
anni - in cui la sua domanda di demolizione rischia per finire di rimanere sospesa,
appare ancora conforme al principio di proporzionalità.
6.  6.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta carico del ricorrente, secondo
soccombenza
(art. 47 cpv. 1 LPAmm)
.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'500.-,
già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario