ti_gerichte · 90.1994.299 · 1996-03-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.07.1995 90.1994.299
Tessin Tribunale della pianificazione 17.07.1995 90.1994.299
Ticino Tribunale della pianificazione 17.07.1995 90.1994.299

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00299
Lugano
7 marzo 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Tito Ponti
visto
il ricorso del
14 luglio 1993
di
__________
__________,
__________.
____________________,
rappr.
da: __________ __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 2 giugno
1993 (n. __________) con la quale il Consiglio di Stato ha approvato il piano
regolatore del comune di __________ ed evaso i ricorsi di prima istanza;
viste le osservazioni 25
gennaio 1994 del Consiglio di Stato,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti i
necessari accertamenti,
r i t e n u t o
in fatto
a.   __________
__________ é proprietario del mappale n° __________RFD, di mq __________;
questo confina a nord con il mapp. n. __________, sul quale é situato il Municipio
di __________.
b.
Nelle
sue sedute 17, 18 e 24 settembre 1990 il Consiglio comunale di __________ ha
adottato il PR.
Tale
piano prevede l’inserimento del fondo n. __________in zona EP, allo scopo di
permettere il futuro ampliamento della casa comunale, nonché la creazione di
posteggi e di un nuovo accesso all’edificio.
c.
Il
ricorrente ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di
Stato. A sostegno della sua richiesta di stralcio del vincolo e inserimento del
proprio fondo in zona __________ ha invocato l’inesistenza di qualsiasi bisogno
oggettivo di ampliamento della casa comunale, l’estrema incertezza sui tempi e
le modalità di realizzazione di queste opere, l’assenza di pubblica utilità e
la violazione del principio della proporzionalità.
d.
Con
l'impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato l’inserimento del
fondo n. __________in zona EP e respinto l’ impugnativa contro di esso
interposta.
Avverso
le argomentazioni ricorsuali, l'autorità di approvazione ha indicato che il
predetto fondo ben si presta a soddisfare i futuri bisogni delle strutture di
interesse pubblico, dato che confina con il fondo n. __________sul quale é
situata la casa comunale. Considerato l’importante sviluppo demografico del
comune negli scorsi anni, e le notevoli potenzialità edificatorie che il PR
ancora offre, un potenziamento delle strutture amministrative comunali risulta
d’altronde inevitabile.
e.
Dissentendo
da tale decisione il soccombente adisce il TPT chiedendo l'annullamento della
risoluzione impugnata. A sostegno delle sue domande ripropone, in sostanza, le
argomentazioni avanzate in prima sede. Contesta inoltre l’affermazione del
Consiglio di Stato, laddove indica che il suo fondo é circondato per tre lati
da una zona __________ /__________.
f.
Nelle rispettive
osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di __________ ne
chiedono l’integrale reiezione.
Il Municipio di __________
ha in particolare ribadito che alla base del vincolo imposto sul fondo del
ricorrente vi é la necessità di ampliare l’edificio della casa comunale, di
formare un nuovo accesso e di creare posteggi per il __________ __________
comunale. Tutte queste opere non potrebbero essere realizzate sul fondo n.
__________, già ampiamente sfruttato, donde la necessità del vincolo
sull’attiguo sedime n. __________.
g.
Il
15 giugno 1994 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio.
All'occasione il ricorrente ha chiesto l’edizione da parte del Municipio di
__________ dello studio sulle necessità degli uffici e attrezzature pubbliche
per lo sviluppo totale del PR, nonché un computo degli indici di occupazione e
di sfruttamento relative al mapp. n. __________.
h
.   Il 20 settembre
1994 il Comune di __________ ha prodotto, conformemente alle richieste
dell’insorgente, una dettagliata relazione sull’attuale situazione degli uffici
pubblici e sui loro futuri bisogni, corredata del preavviso del pianificatore
arch. __________ nonché delle planimetrie riguardanti la prevista sistemazione
futura dei mapp. n. __________, __________e __________ .
Questa
documentazione é stata successivamente messa a disposizione del patrocinatore
del ricorrente, come risulta dallo scritto 10 ottobre 1994.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti,
per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui
situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c).
La
legittimazione ricorsuale dell'insorgente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT.
Il
presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile
in ordine.
2.
Il
comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione
del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio
di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi
oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi
invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid.
2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il
TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato
d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col
ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta
l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono
allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di
utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del
PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento
oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.
Per
prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico
della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed
esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid.
3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il
principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale
istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF
115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid.
2).
Nella
fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale
istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze
del TPT.
5.
Ai
sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio,
delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse
pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse
fissano i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse
pubblico di importanza locale, sovracomunale, cantonale o federale (art. 28
cpv. 2 lett. d).
Il
vincolo in contestazione dispone pertanto di una sufficiente base legale.
6.
Il
ricorrente sostiene che in concreto non sussiste il bisogno di mantenere il
vincolo
dato che non vi é alcuna certezza sulle
necessità di ampliamento dell’edificio comunale; casomai ve ne fosse bisogno,
aggiunge, il Comune potrebbe far capo a locali già presenti sul fondo mapp. n.
__________ (ad. es. spostando i magazzini comunali in una sede più consona e
ricavandone spazi per l’amministrazione) oppure edificare ulteriormente sullo
stesso.
Secondo
l’autorità comunale invece l’inserimento
del fondo del ricorrente nella
zona EP si giustifica per due evidenti ragioni :
- la necessità di adeguare
le strutture degli uffici pubblici alla contenibilità abitativa del nuovo piano
regolatore, prevista in ca. 7500-8000 abitanti (a fronte degli attuali 5.084);
- l’impossibilità di sfruttare
oltre un certo limite a fini edilizi i fondi mapp. __________e __________, di
proprietà comunale, dove sono attualmente ubicati, rispettivamente, la casa
comunale e la scuola media (cfr. osservazioni del 20.9.1994 agli atti, pp.
6-7).
6.1
Si tratta
pertanto di esaminare
“in primis” la questione a sapere se il vincolo AP
risponde ad un interesse pubblico sufficientemente determinato da prevalere su
quello del proprietario di veder attribuito il suo fondo alla zona edificabile
__________.
E’ nella natura dei piani
regolatori di tener conto degli sviluppi prevedibili, non solo per le zone
edificabili (art. 15 lett. b LPT; DTF 110 Ia 53 consid. 4a, 109 Ia 191 consid.
4) ma anche per ogni altra fascia di utilizzazione delimitata da essi (DTF 109 Ia
267 consid. 4a). L'interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici
può così consistere anche nei bisogni futuri della comunità, purché siano
indicati precisamente dall'organo che procede alla pianificazione e
l'aspettativa abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 6 giugno
1988 in re __________ e DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente 102 Ia
369).
Questo principio era già
stato enunciato e ribadito dalla precedente giurisprudenza.
In DTF 88 I 295 il
Tribunale federale, premesso che l'autorità non deve andare oltre quanto serve
a realizzare lo scopo d'interesse pubblico perseguito e precisato che la regola
vale segnatamente quando un comune intende realizzare i suoi progetti in vista
di bisogni futuri, dichiara che il comune non potrà, col pretesto di assicurare
questi bisogni, usare il proprio potere pubblico per riservarsi importanti
superfici di terreno senza precisarne la destinazione e al solo scopo di
disporre al momento opportuno di una quantità di fondi sufficiente per godere
di una grande libertà di manovra nella pianificazione del territorio comunale.
Infine il DTF 114 Ia 336
conferma i principi sopra evocati, con la precisazione che se attente analisi e
prognosi, effettuate coi metodi riconosciuti della pianificazione del
territorio, comprovano l'asserita necessità di terreno per determinate esigenze
pubbliche, la fissazione di zone __________ -__________ non è censurabile. Che
l'esecuzione delle opere prospettate possa richiedere un lungo lasso di tempo
non è motivo sufficiente per togliere concretezza alla previsione. E neppure
osta all'istituzione delle zone __________ -__________ il fatto che sulle opere
da inserirvi si fosse discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate.
6.2
.   Per quanto attiene
alla prima argomentazione avanzata dall’autorità comunale, si costata che la contenibilità
teorica del PR non risulta dalla documentazione presentata dal comune di
__________. In effetti, i relativi calcoli non figurano né nella relazione tecnica-economica
né in altri documenti annessi al PR. La sola base di calcolo di cui dispone
questa autorità giudicante è la risoluzione governativa n. __________del 2
giugno 1993 (p. 15), dalla quale risulta che le unità insediative (UI) del
piano sono complessivamente 8872 (a fronte delle 8210 del PR precedente). Ciò
equivarrebbe a una riserva di 2485 UI, corrispondente, nei 15 anni di cui all’art.
24 cpv. 2 LALPT, ad un possibile aumento della popolazione del 40% circa
rispetto a quella attuale.
Ora, anche se l’evoluzione
demografica negli ultimi anni rende altamente improbabile l’esigenza di una
così elevata ricettività del PR (e per questo motivo il Consiglio di Stato ha
stralciato gran parte delle zone edificabili aggiunte dal nuovo PR), é
verosimile che nel periodo di validità del piano anche un più modesto
incremento della popolazione residente renderà necessario un potenziamento
delle strutture comunali, giunte oramai al limite del loro sfruttamento (cfr.
relazione dell’arch. __________ allegata alle osservazioni 20.9.1994 del
Municipio).
Non si deve dimenticare che
__________ è un
comune situato nella cintura suburbana __________ che ha conosciuto un
rilevante sviluppo demografico negli scorsi decenni e che, disponendo ancora di
vaste aree edificabili, è destinato ad accogliere anche in futuro nuovi
insediamenti e popolazione che gravitano attorno al polo di __________.
In definitiva, assodato
che l'interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici può così
consistere anche nei bisogni futuri della comunità e che queste aspettative
hanno in concreto una buona verosimiglianza di concretizzarsi entro il termine
di validità del PR, si può affermare che la misura pianificatoria proposta
risponde senz’altro ad un giustificato interesse pubblico.
6.3
Resta da esaminare la
questione a sapere se il vincolo EP  rispetti il principio della
proporzionalità e segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra
quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso
e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e la
restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113
Ia 137).
L’insorgente lo nega; a
suo modo di vedere, il Comune di __________ avrebbe dapprima la possibilità di
adibire ad uffici l’attuale edificio occupato dai magazzini comunali,
trasferendo questi ultimi altrove; obbietta inoltre che il mapp.
__________potrebbe essere ulteriormente sfruttato a fini edificatori.
A tale proposito il
Municipio di __________ ha prodotto una dettagliata relazione con uno studio
sulla situazione attuale e sui bisogni futuri degli uffici pubblici, corredata
da un preavviso del pianificatore arch. __________ e da due planimetrie che
mostrano il futuro assetto della zona.
L’intenzione é quella di
procedere, in tempi piuttosto brevi (entro il 2000), ad una riorganizzazione
generale degli uffici pubblici, tenendo conto degli spazi disponibili
nell’attuale casa comunale, dello stabile ufficio tecnico e magazzini, e del
palazzo Scuola Media, che verrà sostituito da una nuova sede di prossima
costruzione .
Le analisi, riassunte in
dettaglio nell’Allegato D delle osservazioni 20.9.1994, dimostrano che, pur
prendendo in considerazione il trasferimento del magazzino comunale
dall’attuale sede in una zona più consona e decentrata, sistemando tutti i
fabbisogni attuali e prevedibili per l’immediato futuro negli stabili comunali
esistenti non vi sarebbe più riserva alcuna. I relatori dello studio fanno
inoltre notare che la creazione della prevista rotonda davanti alla Casa
comunale sottrarrà ulteriore spazio al fondo n. __________, rendendo difficile
l’accesso ai posteggi oggi situati sopra il tetto dell’Ufficio tecnico. E’
dunque necessario pensare ad un’altra soluzione anche per i posteggi, tenuti
del resto ad aumentare di numero con il potenziamento delle strutture pubbliche
comunali. Concludendo, il pianificatore __________, ribadisce che per tutti
questi motivi, non bisognerebbe rinunciare al vincolo sulla proprietà del
ricorrente, onde assicurarsi una possibilità di potenziamento delle strutture
comunali nei pressi dell’attuale sede.
Per far fonte ai citati
fabbisogni, l’autorità comunale propone pertanto di realizzare sul fondo di
proprietà del ricorrente una nuova costruzione di 396 mq di SUL, da destinare a
uffici, 44 posteggi su 2 piani (1120 mq SUL) e la nuova entrata del centro
civico (cfr. planimetrie in atti Allegato D). Ad opere ultimate, i due fondi n.
__________ e n. __________risulteranno edificati per complessivi 2442 mq di
SUL, che rapportati ad una superficie edificabile di mq 3509, corrisponde ad un
indice di sfruttamento dello 0,7 (2442:3509).
Alla luce di queste
considerazioni si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria
all’esame rispetta il principio della proporzionalità; la soluzione consacrata
dal PR di concentrare su un’unica area (quella comunale e la contigua
particella del ricorrente) le principali strutture comunali appare senz’altro
logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede.
7.
Per finire il
ricorrente critica il Consiglio di Stato per avere erroneamente affermato che
il suo mappale é circondato da tre lati da una zona __________ /__________;
ora, in effetti, lo stesso Consiglio di Stato ha stralciato, accogliendo un
ricorso, una vasta zona __________ /__________ che il comune aveva previsto a
Est del terreno __________, a valle della strada __________ (cfr. planimetrie
in atti).
Questa circostanza é
tuttavia ininfluente ai fini del giudizio; il sedime del ricorrente rimane in
effetti l’unico a confinare direttamente con quello ove é sito il Municipio di
__________a, e il suo inserimento nella zona __________ risponde al disegno pianificatorio
e funzionale di concentrare in un’area ben definita tutte le sedi
dell’amministrazione pubblica.
Stando così le cose, il
ricorso deve essere respinto anche su questo punto.
8.
Tassa
di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é respinto.
2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
3.   Intimazione:         - Avv.
__________. __________, __________, per il ricorrente.
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                               Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario