ti_gerichte · 90.1997.97 · 1998-06-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.97
Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.97
Ticino Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.97

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00097
Lugano
16 giugno 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
25 agosto 1997
di
contro
la risoluzione 2 luglio 1997 (n. __________) del
Consiglio di Stato che istituisce una zona di pianificazione cantonale nelle
località “__________ -__________ ” di __________
viste le osservazioni 10
novembre 1997 del Comune di __________ e 12 novembre 1997 del Consiglio di
Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il PR di __________
è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 19 novembre 1985. La
zona __________ -__________, situata nella parte bassa del Comune tra la linea
ferroviaria __________o-__________ __________
e
il sedime dell’aeroporto di __________, era destinata all’insediamento di
attività artigianali e industriali non moleste secondo quanto prescritto
all’art. 55 NAPR.
b.
Nella sua seduta del
24 aprile 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il progetto di
revisione parziale del PR, che interessa tutta la parte del territorio comunale
situata a valle della cantonale __________ -__________ -__________. I terreni
siti nelle località “__________ -__________ ” restano, come nel precedente PR,
destinati all’insediamento di attività artigianali e industriali poco moleste
(denominata ora “
zona IN1
”). Rispetto al precedente PR sono state invece
modificate alcune disposizioni minori dell’art. 55 NAPR (ad esempio le altezze
massime) e introdotti alcuni vincoli particolari per l’edificazione quali le
linee di costruzione contigue in funzione anti-fonica, l’obbligo di
ricomposizione particellare e l’obbligo di sistemazione di accessi e posteggi
(cfr. cpv. 3,5 e 6 art. 55 NAPR-versione 1997).
c.
Il Consiglio di
Stato, constatato come la pianificazione nella zona “__________ -__________ ”
sia confrontata con la messa a punto di importanti progetti di ordine superiore
quali la strada di circonvallazione __________ -__________ (opera prevista
nell’ambito del PTL) e, soprattutto, la procedura di rilascio della concessione
federale per l’aeroporto di __________ -__________ (ricorsi pendenti innanzi al
TF), ha deciso di posticipare la decisione di approvazione della zona IN1 in
una fascia di territorio profonda ca. 100 metri direttamente attigua
all’aeroporto (cfr. allegato n. __________alla risoluzione 9 luglio 1997). Al
fine di assicurare il dovuto coordinamento, in questa fascia il Consiglio di
Stato ha istituito, con procedura separata, una zona di pianificazione della
durata di 3 anni.
d.
__________ __________
è proprietario del f.n. __________RFD di __________, situato all’interno del
perimetro della ZP. Nel suo ricorso al TPT, egli osserva che la concessione
aeroportuale rilasciata non prevede particolari vincoli all’edificabilità del suo
fondo e che provvedimenti di salvaguardia della pianificazione sono vigenti in
quella zona sin dal 1989, senza che però si sia ancora giunti ad una
concretizzazione di qualsiasi progetto. Chiede pertanto lo stralcio della zona
di pianificazione e l ‘approvazione del nuovo PR.
e
.   Nelle sue
osservazioni al ricorso, il Consiglio di Stato ha dapprima ricordato come il
consolidamento di alcuni progetti d’ordine sovracomunale quali il PTL, ma
soprattutto la pendente decisione del TF sui ricorsi introdotti contro la
concessione federale dell’aeroporto di __________, rischiano di modificare non
poco gli assetti pianificatori dell’area a diretto contatto con l’aeroporto, a
dipendenza soprattutto di una possibile modifica delle zone di rumore. Questo
elevato grado di incertezza, paragonabile a quello esistente durante una
pianificazione in corso, non ha permesso all’autorità governativa
l’approvazione della zona industriale IN1 ed ha imposto, quale diretta
conseguenza, l’adozione della censurata zona di pianificazione. Osserva
tuttavia che, qualora non dovessero sussistere conflitti fra l’uso del
territorio ammesso in base ai documenti attualmente vincolanti (PR in vigore e
concessione federale) e l’assetto pianificatorio finale prevedibile e
auspicato, una licenza edilizia per il mappale __________potrebbe anche essere
rilasciata.
f.
In data 14 gennaio
1998 ha avuto luogo l’udienzan contraddittorio. Dopo lunga discussione, nella
quale le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni, queste si sono
riconfermate nelle rispettive domande, rinunciando al dibattimento finale.
in diritto
1.
A norma dell’art. 64
cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato
è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di pubblicazione.
Giusta l’art. 64 cpv. 2
LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione
e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato,
anche il comune.
Non è dunque ammessa
l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di
qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con
l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato
ed attuale (DTF 113 Ib 228).
Non v’è dubbio che il
ricorrente, proprietario di un fondo assoggettato alla zona di pianificazione,
adempie i requisiti surriferiti e possiede la potestà ricorsuale.
Il ricorso rispetta i
termini legali ed é dunque ricevibile.
2.
Secondo l’art. 27
cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può
stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui
interno nulla è lecito  intraprendere “che possa rendere più ardua la pianificazione
dell’utilizzazione”.
Sempre per comprensori
esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani
mancano o devono essere modificati.
La zona di pianificazione
è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal
Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).
Il diritto cantonale
riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è
vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la
precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli
obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese
a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della
domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano presumibilmente la
pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di
protezione ambientale.
La zona di pianificazione
entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato
il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.
In sintesi, la zona di
pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
La giurisprudenza del
Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello
di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano
eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli
nell’adempimento dell’obbligo di pianificare posto loro a carico dall’art. 2
LPT (DTF 113 Ia 365 seg. consid. 2abb).
3.
La zona di
pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non ha per
fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che interventi
incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne pregiudichino il
corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare
che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono sufficienti elementi di
giudizio per sindacare la costituzionalità di tale restrizione alla luce degli
art. 22ter o 31 Cost. E’ quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no.
45 consid. 2a (ribadito in RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di
pianificazione può essere annullata “solo se gli intendimenti che ne
costituiscono il substrato violano chiaramente il diritto o sono privi di senso
e scopo.” Non è possibile vagliare se le disposizioni della pianificazione in
fieri “contrastano con l’art. 22ter e 31 CF. L’esame della loro
costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in base all’art. 4 CF.”
Ma la zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La costituzionalità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano
l’azione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la
limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è
compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base
legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il principio di
proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare l’essenza stessa
della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena indennità se
equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).
Nel procedere a questa
verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si
terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79
consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT
garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può
estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea,
all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati
(DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità
del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.
Solo importa in questo
contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la
piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito,
della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).
4.
Nella fattispecie in
esame, la zona di pianificazione è criticata per diversi motivi. L’insorgente
rileva in primo luogo che la citata concessione aeroportuale per lo scalo di
__________ -__________, rilasciata nel settembre del 1996, non prevede
restrizioni particolari all’indirizzo del suo fondo, per cui non vede la
necessità di introdurre una misura di salvaguardia della pianificazione
supplementare. Fa inoltre notare che già a partire dal 1989 sono state adottate
numerose misure di questo genere, che all’atto pratico hanno sempre impedito
l’edificazione del fondo, senza che tuttavia si giungesse mai ad una
concretizzazione dei progetti tutelati da queste misure.
5.
A sostegno
dell’adozione della ZP il Consiglio di Stato ha invece citato la necessità di
coordinare lo sviluppo territoriale della fascia considerata con il consolidamento
di alcuni importati progetti di ordine superiore, ed in particolare la
concessione federale dell’aeroporto di __________ -__________, contestata
giudizialmente innanzi al TF. Vale la pena di esaminare più in dettaglio se e
in quale misura questo fattore é suscettibile di modificare il futuro assetto
pianificatorio della zona __________ -__________i. a tal punto da richiedere
l’imposizione di una ZP.
6.   Concessione aeroportuale
Le vicende che hanno
portato al rilascio della concessione federale dell’aeroporto di __________
sono note alle parti e all’opinione pubblica (non fosse altro per la larga
copertura data dai mass-media in tutti questi anni); questo Tribunale non
ritiene pertanto  necessario dilungarsi nel riepilogo di tutti i particolari.
Si ricorda unicamente che, in seguito al forte sviluppo del traffico di linea
degli ultimi 15 anni, nel gennaio del 1993 la città di Lugano, gestore della
struttura aeroportuale, ha presentato al DFTCE una domanda formale di
concessione ai sensi della Legge sulla navigazione aerea (LNA) e delle relative
ordinanze di applicazione. La concessione è stata rilasciata il 16.9.1996, ed è
entrata immediatamente in vigore, dal momento che ai numerosi ricorsi
interposti al Tribunale federale contro la stessa (fra i quali quello del
Comune di __________) non è stato concesso effetto sospensivo.
Tra gli atti più importati
necessari al rilascio della concessione figura l’allestimento di un catasto dei
rumori, che può avere rilevanti conseguenze sulla pianificazione delle aree
limitrofe all’aeroporto. L’art. 42 OSIA stabilisce infatti che, a dipendenza
dell’inquinamento fonico registrato, attorno all’aeroporto vengano stabilite
delle zone di rumore di tipo “A”, “B” e “C”. Nella prima, quella sottoposta a
maggiori immissioni, l’ordinamento federale proibisce l’insediamento di
attività residenziali, commerciali o industriali di ogni genere, ammettendo
unicamente attività agricole, militari o quelle direttamente legate
all’esercizio aeroportuale medesimo (hangar, ecc..). Anche le zone “B” e “C”,
che pur possono essere destinate a scopi abitativi o commerciali-industriali,
comportano certe limitazioni all’attività edilizia derivanti dall’adozione
obbligatoria di misure di protezione fonica.
Il comparto “__________
-__________ ”, che risulta a diretto contatto con la parte nord dell’aeroporto,
è interessato per un breve tratto (ca. 350 metri di lunghezza per 50 di
profondità) dalla zona di rumore “A”; tratto che nondimeno la pianificazione
comunale considera inserito in zona industriale (cfr. la zona disegnata con
doppio tratteggio orizzontale e verticale sulla planimetria allegata al ricorso
del Comune di __________). In questa fascia, comunque più ridotta di quella
colpita dal provvedimento della ZP, il contrasto tra le disposizioni del PR
(sia quello del 1985, sia quello 1995) e la concessione aeroportuale è palese.
L’insorgente fa tuttavia
notare che la zona di rumore “A” non interessa la sua particella e che la
concessione non prevede altre restrizioni al riguardo.
Ora, quanto affermato dal
ricorrente è senz’altro vero al momento; tuttavia, come ha rettamente osservato
il Consiglio di Stato, la gran parte dei ricorsi interposti al TF contro la
concessione contesta il catasto dei rumori a questa allegata e approvato dal
DFTCE; secondo questi ricorrenti (tra il quali il Comune di __________), la
reale entità dell’inquinamento fonico sarebbe superiore a quanto presentato nel
catasto dei rumori, che andrebbe pertanto modificato. Ora, ne conveniamo con il
Consiglio di Stato, questa eventualità potrebbe portare ad un’estensione delle
zone di rumore sulle aree circostanti l’aeroporto, ed ovviamente anche
nell’area di “__________ -__________ ”.
In altre parole, qualora
l’Alta corte federale dovesse accogliere i ricorsi su questo punto, non è
escluso che si debba rivedere il piano delle zone di rumore tutt’intorno
all’aeroporto di __________, con possibili modifiche dell’assetto
pianificatorio delle aree interessate dal provvedimento. Anche una semplice
correzione di alcune decine di metri della zona di rumore “A” avrebbe delle
notevoli ripercussioni sui fondi situati in prossimità dell’area
dell’aeroporto, fra i quali quello dell’insorgente, situato a non più di 60
metri dal limite della pista di decollo e atterraggio. Problematico
risulterebbe, in simile eventualità, anche il mantenimento di alcuni vincoli
urbanistici previsti dal progetto di revisione comunale del PR, quali ad
esempio, la linea di costruzione continua imposta sul fronte della strada che
fiancheggia l’aeroporto o ancora la concessione del bonus all’indice di
sfruttamento. Infine, non è da escludere una modifica del tracciato delle vie
d’accesso e di servizio alla zona.
Beninteso, l’ente di
gestione dell’aeroporto (il pratica la città di Lugano) potrebbe anche decidere
di ridurre la propria attività al fine di ricondurre le immissioni foniche, e
le relative zone di rumore, nell’estensione originaria. Al momento non è
comunque dato di sapere quale sarà l’evolvere della situazione e quali saranno
gli indirizzi seguiti dal gestore dell’aeroporto in seguito ad eventuali
modifiche della concessione.
7.   Interesse pubblico
Quanto riportato al
paragrafo precedente ci ha permesso di approfondire le problematiche che
interessano il comparto di “__________ -__________ ”. Ne abbiamo dedotto che,
nella fattispecie, la zona di pianificazione è stata adottata non per
salvaguardare l’esito di una pianificazione “in fieri”, ma a seguito del
differimento della decisione approvativa relativamente alle zone di Longhera e
Canellini; il CdS ha infatti ritenuto che in queste zone la situazione
pianificatoria sia eccessivamente incerta viste le incognite d’ordine superiore
tuttora non definitivamente chiarite. In questo caso particolare, la
pianificazione futura non è tanto rappresentata dal PR versione 1995 (al
momento sospesa) quanto piuttosto da una ancora indeterminata situazione che
rischia di presentarsi qualora (e semmai) il TF accogliesse i ricorsi contro la
concessione federale dell’aeroporto, eventualità che potrebbe (non
necessariamente, ma possibilmente) comportare una correzione del progetto di PR
1995.
7.1
.   L’insorgente, pur
comprendendo parzialmente i motivi che hanno portato il CdS all’istituzione di
una ZP, sottolinea che a causa del susseguirsi delle diverse misure di
salvaguardia della pianificazione, l’effettiva edificazione del suo terreno è
bloccata da quasi 10 anni.
Questa censura è
senz’altro comprensibile; va tuttavia tenuto presente che dal momento della
concezione di un progetto di grande respiro quale il __________ dei __________
del __________ (__________) e la realizzazione effettiva delle sue opere
trascorre molto tempo; altrettanto si può dire per la problematica
rappresentata dall’aeroporto di __________ -__________. L’impressionante e
incessante sviluppo del traffico aereo degli ultimi 15 anni ha in un certo modo
“superato” qualsiasi logica pianificatoria, obbligando i Comuni sui quali sorge
l’installazione (__________, __________, __________) a gestire il proprio
territorio in un quadro di grande volatilità ed incertezza. L’adozione di una
politica pianificatoria a media-lunga scadenza è stata di fatto impedita sino
al momento del rilascio della concessione (settembre 1996), ed è ancor oggi
messa seriamente in dubbio dall’esito dei ricorsi interposti contro la
concessione al Tribunale federale, come già si è detto nei paragrafi
precedenti.
Queste contingenze del
tutto particolari hanno avuto quale spiacevole conseguenza di bloccare di fatto
e (per lungo tempo, ne conveniamo con l’insorgente) l’edificazione nella zona
“__________ -__________ ”, tramite l’adozione (necessaria comunque viste le
incognite d’ordine pianificatorio) delle varie misure di salvaguardia della
pianificazione previste dalla legge.
7.2
.   Resta da risolvere il
quesito fondamentale, vale a dire sapere se il CdS aveva il potere di imporre
una zona di pianificazione in attesa di una decisione pregiudiziale da parte di
un Tribunale.
Nel caso concreto il nuovo
diritto, rappresentato dal progetto di PR 1995, non è entrato in vigore, dal
momento che l’autorità governativa ne ha sospeso la decisione approvativa per i
ben noti motivi (in pratica gli stessi che sono alla base della ZP). Sino a
quel momento tornano quindi applicabili le disposizioni del PR precedente
(1985); vi è tuttavia la concreta possibilità che anche le disposizioni del PR
in vigore possano porsi in contrasto con eventuali modifiche della concessione
aeroportuale (leggi estensione della zona di rumore “A”). La zona “__________
-__________ ” è infatti interamente edificabile secondo i parametri di una zona
industriale e artigianale nel PR 1985.
Ora, la legge (art. 58
cpv. 1 LALPT) permette di stabilire zone di pianificazione se “
conflitti con
i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio
lo giustificano”.
E’ difficile, se non impossibile, riassumere in poche
righe tutti i “principi generali” della pianificazione o tutti i “problemi
particolari” che si possono presentare su un dato territorio; gli esempi citati
al cpv. 2 dell’art. 58 non sono certo esaustivi. Da un’interpretazione testuale
della frase (“
essa può essere in
particolare
stabilita...”)
si
deduce infatti che l’adozione di una ZP non deve necessariamente essere
limitata ai casi in cui i PR devono essere modificati o mancano del tutto : il
legislatore ha voluto riservare la possibilità di far uso del provvedimento di
salvaguardia della pianificazione anche quando altri (e non specificati) “
problemi
particolari relativi all’uso del territorio
” lo richiedessero.
Questo presupposto è
chiaramente adempiuto nel caso concreto, per poco che si pensi alle gravi
conseguenze che potrebbe avere un eventuale adeguamento o modifica della
concessione sulla zona “__________ -__________ ”. Si tratta di un eventualità
poi non tanto remota; nella maggior parte dei ricorsi interposti contro la
concessione viene chiesto al TF una verifica del piano delle zone di rumore
allegato all’atto di concessione. Il motivo di fondo della richiesta è unico :
a detta di questi insorgenti l’impatto fonico dell’aeroporto è stato
sottostimato del gestore dell’aeroporto, istante della concessione, per
questioni di opportunità (era importante ottenere la concessione). Le zone di
rumore presentate nel relativo piano risulterebbero quindi più ridotte di
quanto non siano in realtà.
Ora, la logica conseguenza
di un eventuale accoglimento, sia pure parziale, dei ricorsi da parte del TF
dovrebbe essere ben nota anche al qui ricorrente : o si riducono i voli, o le
zone di rumore vanno riviste nella loro entità ed estensione, con le relative
ripercussioni sulla pianificazione di quei comparti situati nelle vicinanze, se
non a diretto contatto, con l’aeroporto.
7.3.
Benché non menzionato
nella scheda descrittiva, l’altro motivo (comunque secondario) alla base della
sospensione dell’approvazione del PR e dell’adozione della ZP qui contestata é
costituito dalla possibile incompatibilità tra le destinazioni previste dal PR
nella zona inferiore di “__________ ” e alcune opere stradali del PTL non
ancora sufficientemente consolidate a livello progettuale. Ci si riferisce in
particolare alla strada di PR n. 5, che dovrebbe fungere da accesso nord allo
scalo aeroportuale. Il tracciato previsto (cfr. Piano del traffico e delle
attrezzature pubbliche in atti) scorre sul confine a valle della zona IN1
“__________ ”, a contatto con l’area aeroportuale, per poi superare con un
sottopassaggio il terrapieno della ferrovia __________o-__________ Tresa ed
innestarsi con una rotonda nella futura arteria di circonvallazione __________ -__________
(strada cantonale). Questo tracciato è, come detto, tuttavia solo indicativo;
sussistono infatti ancora dei problemi tecnici legati alla realizzazione della
circonvallazione __________ -__________ e alle rotonde di collegamento con le
strade di servizio locali (fra cui quella con la strada di PR n. 5). Ed é
ancora in discussione la funzione della strada di accesso da nord all’aeroporto
: strada di servizio limitata ai bisogni tecnici o strada di collegamento
aperta al pubblico in alternativa (e di pari rango) all’esistente accesso da
sud (da __________ per intenderci) ?.
Almeno per la fascia di
terreno della zona IN1 immediatamente a contatto con il sedime aeroportuale
(che comprende il f.n. __________) è quindi ancora prematuro parlare di definitivo
consolidamento dei tracciati viari; un margine di incertezza, tale da
influenzare alcune delle principali disposizioni previste dal nuovo PR (in
particolare la linea di costruzione in continuità in funzione di schermo
fonico) permane pur sempre.
8.   Proporzionalità
Fondata sotto il criterio
dell’interesse pubblico, resta da esaminare se la misura pianificatoria
all’esame risulta conforme anche al principio della proporzionalità.
Mentre l'esigenza
dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e
necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione
della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile
(zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
Solo se prevale
sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e
legittimare la restrizione della proprietà e quindi a giustificare la lesione
dei diritti individuali del proprietario.
L'esame della
proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici
e privati (DTF 113 Ia 137).
Che la zona di
pianificazione sia idonea al raggiungimento dello scopo previsto risulta con
sufficiente chiarezza dalle considerazioni precedenti; nessun altro
provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (blocco
edilizio, decisione sospensiva) è d’altronde applicabile nella fattispecie. E’
tuttavia lecito chiedersi se le problematiche di ordine territoriale citate
(PTL, concessione federale) impongono l’adozione di una zona così estesa : come
detto, la zona di rumore “A” risultante dalla concessione aeroportuale copre attualmente
solo una fascia ridotta del comparto “__________ -__________ ” ed è solo questa
ristretta fascia che è interessata dal consolidamento progettuale della strada
di PR n. 5 (grossomodo 1/4 dell’intera superficie toccata dalla ZP). Nell’esame
della proporzionalità non può nemmeno essere disconosciuto il grave pregiudizio
inferto ai proprietari della zona.
Nel caso presente, stante
le incognite d’ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile
delimitare con esattezza una zona di pianificazione; si tratta innanzitutto di
garantire, attraverso un provvedimento a carattere temporaneo, la
pianificazione senza intoppi di programmi di ampio respiro e incidenza
territoriale quali il PTL e, soprattutto, l’aeroporto di __________, senza che
a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie
ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che
hanno portato il CdS a delimitare la ZP in questione sono talmente legati a
circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche
specialistiche (calcolo delle immissioni foniche) da non consentire al
tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare
le implicazioni, in particolare sulla funzionalità dell’insieme. Trattandosi di
un vincolo temporaneo e considerato l’importanza della pianificazione da
salvaguardare, la bilancia pende a favore dell’interesse pubblico. Qui il
giudice potrebbe difficilmente correggere l’ubicazione della zona tutelata o
ridurre la fascia di protezione, escludendone tutto o in parte un certo fondo,
correndo il rischio di consentire interventi non più o troppo difficilmente
reversibili proprio dove potrebbero poi risultare di ostacolo al seguito della
pianificazione. Se in linea di massima la zona di pianificazione regge nel suo
insieme non può poi essere messa in discussione riferitamente ad una o più
parcelle. Il provvedimento ha un carattere globale, è posto a salvaguardia di
una pianificazione che si applica a tutto un comprensorio e non può essere
condizionato dalla situazione di singole parti. Tranne se questa pone problemi
di tale entità e importanza da rendere manifestamente inaccettabile la misura
in questione, ma è un’ipotesi estrema di cui non si ravvisano in concreto i
presupposti, neppure nei casi in cui più è acuto il conflitto tra i
contrapposti interessi e importante il sacrificio chiesto. Va infine
considerato che la zona di pianificazione non blocca necessariamente ogni
iniziativa edilizia sui fondi assoggettati al vincolo, ma solo quelle che
ostacolano il processo pianificatorio. Più l’opera prospettata è marginale
rispetto alla zona di protezione e meno, verosimilmente, sarà d’intralcio e
quindi vietata. Non è però possibile accertare già in questa sede se l’opera
potrà essere autorizzata o meno.
Quanto al sacrifico
chiesto ai privati, per importante che possa essere, appare nondimeno
proporzionato all’importanza di mantenere franca da ostacoli la pianificazione
degli interventi di ordine superiore prospettati. Nella ponderazione si deve
pure qui tener conto che la zona serve a proteggere la pianificazione
dell’intero comprensorio e non può essere rimessa in forse per gli
inconvenienti che potrebbero derivarne nel singolo caso.
9.   Conclusione
Alla luce delle
considerazioni sviluppate nei considerandi precedenti, va riconosciuto che la
rilevanza sul piano territoriale della concessione federale “sub judice” (e in
minor misura della strada di PR n. 5) è tale da richiedere di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero
seriamente comprometterla o comunque renderne più ardua l’applicazione. È
questa la funzione della zona di pianificazione qui avversata e che risponde
quindi a un incontestabile interesse pubblico .
Il provvedimento
pianificatorio dedotto in giudizio resiste pertanto indenne alle censure
ricorsuali di cui é stato fatto segno e merita di essere confermato in questa
sede. La sua costituzionalità non può essere messa in forse e neppure, in
generale, la sua fondatezza e idoneità. Il ricorso va quindi integralmente
respinto.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
3.   Intimazione:                  -
Dott. __________ __________, __________
-
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario