ti_gerichte · 52.2009.376 · 2009-12-15 · it
Annullamento parziale della delibera per disattenzione alle regole del concorso

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.12.2009 52.2009.376
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.12.2009 52.2009.376
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.12.2009 52.2009.376

Incarto n.
52.2009.376
Lugano
15 dicembre 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 settembre 2009 della
RI 1
patrocinata da:
contro
la decisione 9 settembre 2009 del municipio di __________,
che in esito al concorso per il servizio di sgombero neve e antighiaccio
sulle strade del comprensorio comunale relativamente al periodo 2009-2013 ha deliberato ad CO 6 di __________ il lotto n. 8 (__________) ed alla CO 2 di __________ il
lotto n. 1 (__________);
viste le risposte:
-    4 ottobre 2009 di CO 6;
-    15 ottobre 2009 del
municipio di __________;
-    19 ottobre 2009 della CO
2;
preso atto della replica 13 novembre 2009 della
ricorrente e delle dupliche;
-    20 novembre 2009 della CO
2;
-    23 novembre 2009 di CO 6;
-      2 dicembre 2009 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 7 luglio 2009 il municipio di __________ ha indetto
un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20
febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera,
per aggiudicare
il servizio di sgombero neve e antighiaccio sulle strade
del comprensorio comunale (F
U n. __________ pag. __________
seg.).
Il bando di concorso non prevedeva criteri di idoneità esplicitati come
tali, ma segnalava che la commessa sarebbe stata suddivisa in nove lotti e che ognuno
di essi sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente, tenendo conto dei
seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1. prezzo                                          55%
2. parco veicoli e
personale                25%
3. esperienza                                    15%
4. apprendisti
5%
Ai fini della valutazione, i concorrenti dovevano produrre una dichiarazione
riguardante l'effettivo del personale impiegato, l'elenco dei mezzi disponibili
e le loro caratteristiche tecniche, nonché l'elenco dei servizi eseguiti negli
ultimi 4 anni.
Il capitolato d'appalto (recte: d'oneri) specificava tutti i parametri
che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di
aggiudicazione nel contesto di ogni lotto. E meglio:
·
nella valutazione del prezzo, l'offerta
più vantaggiosa (100%) riceve la nota 6. La nota 4 corrisponde ad un importo pari
al 140% dell'offerta più bassa. Le altre note sono interpolate linearmente in
proporzione al loro importo. Nel caso ci fossero meno di tre offerte nel 40% la
nota 4 sarebbe assegnata al 3° rango, mentre per la 2° classificata si
procederebbe con interpolazione proporzionale al prezzo.
·
Per il parco veicoli e il personale si
introducono due sottocriteri di ugual peso:
-    per il parco veicoli la nota 6 sarà
assegnata a chi ha 2 o più veicoli disponibili, la nota 5 a chi ne ha uno solo;
-    per il personale vale lo stesso
criterio che per il parco veicoli ossia la nota 6 a chi ha 4 o più autisti, la
nota 5 a chi ne ha 3 e la nota 4 a chi ne ha 2.
·
Per l'esperienza la nota 6 sarà assegnata
a chi ha più anni d'esperienza, la nota 4 a che ne ha almeno 4. Le altre note
sono interpolate linearmente in proporzione al loro valore.
(omissis)
La scala delle note assegnate è da 1 a 6. La nota più bassa significa
criterio non valutabile, la nota 4 la sufficienza e la nota 6 ottimo.
Il capitolato precisava inoltre che in caso di aggiudicazione di più
lotti, l'appaltatore avrebbe dovuto dimostrare di avere il personale e i mezzi
necessari per l'adempimento dei mandati e che eventuali subappalti potevano
essere autorizzati con il consenso del municipio. In caso di rinuncia di uno o
più lotti l'assegnazione del mandato sarebbe stata attribuita al secondo classificato
per il lotto di riferimento e così via a scalare, ferma restando l'impossibilità
di cedere a terzi un lotto assegnato.
Nel bando era peraltro indicato chiaramente
che contro il bando stesso e i documenti di gara era dato ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione.
Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B.   In
tempo utile sono pervenute al committente le offerte di otto ditte del ramo.
Fra queste, quelle della ricorrente RI 1 di __________, che ha partecipato al
concorso in 5 dei 9 lotti dell'appalto.
Esperite le
necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle
prescrizioni di gara, il 9 settembre 2009 il municipio di __________ ha risolto
di deliberare la commessa al concorrente che in ciascun lotto era giunto primo
in graduatoria, dandone comunicazione a tutte le parti il 14 settembre
seguente. La RI 1 si è aggiudicata il lavoro nei lotti n. 4 (__________) e 5 (__________),
mentre il lotto n. 1 (__________) è stato attribuito alla CO 2 (recte: CO 2) e
il lotto n. 8 (__________) ad CO 6.
C.   Contro
queste due ultime decisioni la RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione dei
lotti n. 1 e 8 a proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al
gravame.
L'insorgente
ha eccepito per cominciare una violazione del suo diritto di essere sentita,
per non aver potuto accedere liberamente a taluni documenti del concorso.
Riguardo
al lotto n. 1 la ricorrente ha sostenuto che l'offerta dell'aggiudicataria doveva
essere scartata siccome non corredata di tutti i documenti e le dichiarazioni
esatte dall
'art. 39 del regolamento di applicazione
della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli
appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Per il
resto, la RI 1 ha contestato sistematicamente le valutazioni esperite dal committente,
domandando in pratica una riduzione delle note attribuite
alla deliberataria ed una rivalutazione dei propri punteggi, con argomenti incentrati
soprattutto sul tema dei veicoli, del personale e dell'esperienza che si è
riservata di sviluppare in sede di replica dopo consultazione dell'incarto di
causa.
Analoghe
censure sono state sollevate in merito all'aggiudicazione del lotto n. 8, assegnato
ad una persona fisica sprovvista dei mezzi e delle risorse umane necessari per
il corretto svolgimento della commessa.
D.   All'accoglimento
del ricorso si è opposto il municipio, negando di aver impedito all'insorgente
di accedere agli atti e ribadendo di aver valutato oggettivamente le offerte
pervenute sulla scorta dei metodi annunciati nel capitolato.
Ad identica conclusione sono pervenuti CO 6
e la CO 2, contestando le tesi dell'insorgente con argomentazioni che per
quanto necessario saranno riprese nei seguenti considerandi.
E.   Con la
replica e le dupliche le parti hanno ribadito e approfondito le rispettive posizioni.
Delle puntualizzazioni addotte si dirà - ove occorresse - in appresso.
Considerato,
in diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall
'
art. 36
cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz
'
altro
legittimata a contestare la decisione di aggiudicazione (art. 43 legge di
procedura per la cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il
ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.
18 cpv. 1 LPamm). Il committente ha prodotto tutta la documentazione
concernente il concorso e ad eventuali lacune negli accertamenti poste in
essere dall'autorità inferiore si potrà se del caso porre rimedio rinviandole
la causa per nuovo giudizio previo annullamento della decisione impugnata (art.
65 cpv. 2 LPamm).
2.   L'accesso
ad ogni atto concorsuale e le ampie possibilità di esprimersi che questo
Tribunale ha concesso alla ricorrente hanno posto rimedio ad ogni eventuale
violazione del diritto di essere sentito posta in essere dal committente. Le
censure in tal senso sollevate nel gravame vengono quindi a cadere.
3.   A mente
della ricorrente, CO 6 e la CO 2 dovevano essere esclusi dalla procedura per
non aver presentato tutta la documentazione richiesta. L'offerta di CO 6 doveva
essere scartata già solo perché non inoltrata da una ditta, ma da una persona
fisica attiva a tempo pieno quale dipendente di un garage.
3.1. Secondo
l'art. 25 LCPubb, il committente esclude dalla procedura gli offerenti che:
a) non adempiono ai criteri di idoneità;
b) hanno dato al committente indicazioni false;
c) non rispettano i principi sanciti
all'art. 5 lett. c) e d) della legge;
d) hanno comportamenti tali da
impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante;
e) sono oggetto di una procedura di concordato o di fallimento;
f) le ditte che abbiano i medesimi
titolari o siano controllate dalle stesse persone e che non adempiono ai
principi dell'art. 5.
Gli ordinamenti sulle
commesse pubbliche distinguono i criteri d'idoneità dai criteri
d'aggiudicazione. I primi riguardano il concorrente, i secondi l'offerta in
quanto tale. I criteri d'idoneità definiscono le condizioni che il concorrente
deve soddisfare per essere ammesso a partecipare alla gara. I criteri
d'aggiudicazione servono invece a valutare la bontà delle offerte al fine di
individuare quella più vantaggiosa.
I criteri d'idoneità si
suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere
particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi
concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal
tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i
criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle
imposte (art. 5 lett. c LCPubb). Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità
di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate
dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il
capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
Per principio, i criteri d'idoneità
devono essere soddisfatti al momento della scadenza del termine per l'inoltro
delle offerte. Non riguardando l'offerta in quanto tale, ma il concorrente, ove
la legge o le prescrizioni di gara non dispongano diversamente, la dimostrazione
del loro adempimento può nondimeno essere portata anche successivamente. Motivo
d'esclusione irreversibile è di per sé soltanto il mancato adempimento dei
criteri d'idoneità al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle
offerte. La mancata dimostrazione del loro adempimento, invece, giustifica
l'esclusione, ma questa conseguenza è irreversibile soltanto se è espressamente
comminata dalla legge o dalle prescrizioni di gara (STA 52.2007.393-394 dell'11
gennaio 2008).
3.2. Nel caso di specie, in aggiunta agli
usuali criteri d'idoneità di carattere generale (pagamento degli oneri sociali
e delle imposte, ecc.), il committente non ha inserito nel bando alcun criterio
di carattere particolare, limitandosi a fissare quattro criteri di aggiudicazione
ed i
parametri che sarebbero stati utilizzati per la loro
valutazione nel contesto delle offerte presentate in ogni singolo lotto (vedi
consid. A di narrativa).
Questa impostazione del concorso implica che la
gara era di principio aperta a chiunque, comprese le persone fisiche.
Cade quindi nel vuoto la censura del
ricorrente volta ad ottenere l'esclusione dell'offerta inoltrata da CO 6 in veste di operatore autonomo. Il fatto che egli non sia una ditta non permetteva di estrometterlo
dal concorso, ma avrebbe potuto incidere tutt'al più sulla valutazione della
sua offerta in tema di parco veicoli/personale e apprendisti (vedi consid. 4.3.2.).
Parimenti infondata è la richiesta
dell'insorgente di escludere dalla procedura la CO 2 per la mancata produzione dei documenti esatti dall'art. 39 RLCPubb/CIAP. La concorrente ha infatti allegato
all'offerta tutte le dichiarazioni necessarie, in base al suo assetto
societario, per poter partecipare alla gara.
CO 6 ha invece omesso di presentare la documentazione attestante l'avvenuto pagamento dei contributi AVS/AI/IPG sul reddito
dell'attività lucrativa indipendente esercitata negli ultimi 10 anni, durante i
quali ha assicurato il servizio di sgombero neve nel comune di __________. Per
quanto è dato di comprendere dalle spiegazioni fornite dal municipio di __________
(cfr. duplica 2 dicembre 2009), il mancato pagamento dei contributi non è dovuto
alla modestia del guadagno conseguito (se l'entrata non supera fr. 2'200.- per
anno civile il contributo è percepito solo a richiesta dell'assicurato; art. 19
dell'ordinanza sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 31
ottobre 1947; OAVS; RS 831.101), ma perché avendo disatteso l'obbligo di
affiliarsi alla cassa di compensazione quale persona esercitante attività lucrativa
indipendente a titolo accessorio (cfr. art. 64 legge federale
sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946;
LAVS; RS 831.10) l'interessato non è mai stato sollecitato a versare acconti e
non gli è mai stata intimata una decisione di fissazione dei contributi dovuti.
Sta di fatto che per una decina d'anni CO 6 ha incassato somme apprezzabili grazie alla sua attività accessoria (vedi l'estratto parziale della tassazione IC
2008) senza versare alcun contributo AVS/AI/IPG relativamente a
quell'occupazione. In simili evenienze il committente doveva escluderlo dalla
procedura in applicazione degli art. 25 lett. c LCPubb e 38 cpv. 1 lett. c RLCPubb/CIAP,
norme che impongono l'estromissione di coloro che non rispettano i principi
sanciti dall'art. 5 lett. c LCPubb, segnatamente l'adempimento degli obblighi
verso le istituzioni sociali. L'aggiudicazione del lotto n. 8 va annullata già
per questo motivo.
4.   La
ricorrente ha contestato tutte le valutazioni esperite dal committente in punto
alla bontà delle offerte pervenutegli per i lotti n. 1 e 8, domandando in
pratica una riduzione delle note attribuite ai deliberatari ed una
rivalutazione dei propri punteggi.
4
.1. Giusta l'art.
32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta
più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine,
la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio
clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità
ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge
l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine
di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett.
k RLCPubb/CIAP ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o
sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa
ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal
principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle
commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti
in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere
indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare,
secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si
impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso
la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la
libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri
elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF
125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva
definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio
indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare
concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia
libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione
soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di
trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai
fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2009.195 del 7 settembre
2009). Resta inteso che scelto ed annunciato un determinato metodo di valutazione,
per non incorrere in una violazione del principio della parità di trattamento
tra concorrenti il committente lo deve applicare in modo uniforme a tutte le
offerte.
4.2. Il ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto (art. 61 cpv. 1
LPamm). Costituisce in particolare violazione del diritto l'errata o la mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (art. 61 cpv. 2
LPamm).
Il
controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi
illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia
travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia
esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso
deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello
della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso
o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei
casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni
oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o all'adeguatezza (cfr.
Ulrich
Häfelin/Georg Müller
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. ed., Zurigo 2002,
n. 463;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm, n. 2d;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, 2 ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT
I-1994 n. 34).
4.3. In
concreto, il committente ha suddiviso la commessa in 9 lotti, annunciando che
sarebbero stati aggiudicati separatamente. In pratica, ha dunque instaurato una
procedura concorsuale per nove commesse aventi per oggetto uno stesso servizio
da prestare in zone geografiche diverse. Per ogni lotto il municipio di __________
ha messo a disposizione dei concorrenti un apposito modulo d'offerta, con dei costi
già fissati dai quali era unicamente possibile dedurre uno sconto percentuale. Al
prezzo netto sarebbe poi stata assegnata la nota risultante dall'applicazione
dello specifico metodo matematico esposto nel capitolato.
Per valutare i criteri
"parco veicoli/personale", "esperienza" ed "apprendisti",
il committente ha chiesto ai concorrenti informazioni riferite genericamente
alla loro struttura ed attività. Gli offerenti
dovevano
infatti produrre una dichiarazione riguardante l'effettivo del personale
impiegato, l'elenco dei mezzi disponibili e le loro caratteristiche tecniche,
nonché l'elenco dei servizi eseguiti negli ultimi 4 anni e degli apprendisti
avuti tra il 2004 e il 2009. Questa impostazione del capitolato, unitamente all'avvertenza
che in caso di aggiudicazione di più lotti l'appaltatore avrebbe dovuto
dimostrare di avere il personale e i mezzi necessari per l'adempimento dei mandati
e che in caso di rinuncia di uno o più lotti l'assegnazione del mandato sarebbe
stata attribuita al secondo classificato per il lotto di riferimento e così via
a scalare, imponeva chiaramente che nel contesto di ogni lotto la valutazione
di taluni criteri,
"parco veicoli" e "personale"
in particolare, venisse effettuata sulla scorta dei dati complessivi
forniti dal concorrente. E questo per tutti coloro che avevano presentato
un'offerta.
In realtà, il committente non avrebbe potuto agevolmente togliere e riattribuire
commesse come prospettato nel capitolato (cifra 6 in fine), dato che l'aggiudicazione
genera diritti e doveri in capo al deliberatario e può essere annullata
unicamente facendo capo all'istituto della revoca (sul tema cfr.
Jean-Baptiste Zufferey/ Jacques Dubey
, Quid
après l'adjudication?, Colloque marchés publics 04, supplément BR/DC, pag. 63
segg; DTF 129 I 410 consid. 3.4). Per valutare correttamente il criterio
"parco veicoli/personale" il municipio avrebbe quindi
fatto meglio a domandare ai concorrenti dati precisi e impegnativi correlati al
singolo lotto ed alla possibilità di eseguire correttamente il lavoro in quell'ambito
ben delimitato. Le prescrizioni di gara non sono state tuttavia impugnate,
diventando così vincolanti tanto per i concorrenti quanto per il committente.
D'altra parte, il caso ha voluto che tutti gli aggiudicatari di più lotti
avessero mezzi e persone sufficienti per fornire il servizio loro attribuito,
per cui non si è presentata la necessità di revocare eventuali delibere per l'incapacità
del vincitore di eseguire il lavoro appaltato.
4.3.1. In ogni lotto, i
l criterio del
prezzo è stato valutato rigorosamente in base al metodo di calcolo
preannunciato nel capitolato. Questo procedimento di valutazione, in parte
mutuato dalla nota
formula
matematica edita dall'ULSA, Centro di consulenza LCPubb,
non è stato avversato da nessun concorrente al momento in cui è
stato reso noto. Le generiche censure sollevate dalla ricorrente circa la nota
che il committente ha assegnato al prezzo esposto dalla RI 1, dalla CO 2 e da CO
6 sono prive di qualsiasi fondamento.
4.3.2. Nella
documentazione allegata alle sue offerte economiche per i lotti 1, 3, 4, 5 e 8
la ricorrente ha indicato di avere 18 veicoli e 16 autisti. CO 6, in lizza per i lotti 6 e 8, ha dichiarato di disporre di 4 automezzi e di 6 autisti, compreso sé
stesso. Dal canto suo, la CO 2 (offerente per i lotti 1 e 2) ha annunciato 9
mezzi e 7 autisti.
Per il
criterio "parco veicoli e personale", il committente ha assegnato loro
le seguenti note:
lotto
1 __________
RI 1 nota
5.50 (2 veicoli = nota 6; 3 autisti = nota 5)
CO 2
nota 5.00 (3 veicoli = nota 6; 2 autisti = nota 4)
lotto 8
__________
RI 1 nota
5.50 (3 veicoli = nota 6; 3 autisti = nota 5)
CO 6
nota 6.00 (4 veicoli = nota 6; 5 autisti = nota 6)
Ancorché esaminata alla luce del limitato
potere di cognizione di cui dispone questo Tribunale, la valutazione operata
dal committente non può essere condivisa in quanto lesiva sia delle prescrizioni
di gara che del principio della parità di trattamento e come tale
insostenibile.
Per cominciare, il municipio non poteva
fidarsi ciecamente delle informazioni ricevute dai concorrenti. Doveva
verificarle in modo circostanziato, assumendo all'occorrenza documentazione di
sostegno e ragguagli supplementari, atti in particolare a dimostrare
l'effettiva sussistenza del personale asseritamente impiegato da ogni offerente.
In effetti, ove sorgano contestazioni sulla valutazione di singoli criteri di aggiudicazione,
spetta al committente, rispettivamente alla parte gravata dall'onere della
prova, fornire all'autorità di ricorso gli elementi necessari per metterla in
condizione di controllare la correttezza delle loro deduzioni. Orbene, alla
luce del personale notificato da alcuni concorrenti, segnatamente da CO 6, un
privato che al momento del concorso svolgeva a tempo pieno un'attività
professionale dipendente, la stazione appaltante non poteva esimersi
dall'appurare se dal profilo giuridico e fattuale tutti gli offerenti potevano
veramente garantire la disponibilità degli autisti annunciati o potevano perlomeno
rimediare ad eventuali carenze in questo campo facendo capo legittimamente ad un
prestito di manodopera giusta l'art. 37 RLCPubb/CIAP.
In secondo luogo, il committente non
poteva suddividere artificiosamente tra i vari lotti, a suo
piacimento, i mezzi ed il personale indicati da taluni partecipanti alla gara. Doveva
attenersi alle regole che aveva fissato e attribuire a tutti i
concorrenti i
punti predefiniti
sulla scorta dei dati complessivi che essi avevano fornito,
come accaduto per esempio con la CO 7, la quale ha annunciato 5 veicoli e 4
autisti ottenendo la nota 6 in tutti e nove i lotti ove ha concorso.
Le disattenzioni delle regole del concorso e
le lacune sin qui esposte impongono l'annullamento delle due delibere impugnate
e la retrocessione degli atti al committente affinché proceda a rivalutare
secondo le prescrizioni del capitolato il parco veicoli e il personale della
ricorrente e dell'aggiudicataria del lotto 1.
Il lotto 8 dovrà essere invece attribuito
all'insorgente. CO 6 va infatti escluso per le ragioni indicate al consid. 3.2.,
mentre la CO 7 - pur restando teoricamente in corsa grazie al ricorso con il
quale ha legittimamente impugnato tutte e nove le aggiudicazioni pronunciate
dal municipio di __________ - non è sicuramente in grado di accaparrarsi il
lotto di __________ a cagione dello svantaggio del tutto irrecuperabile che
accusa in graduatoria per rapporto alla RI 1.
4.3.3. Nei documenti di gara si specificava
che per ogni lotto l'"esperienza" sarebbe stata apprezzata assegnando
la nota 6 al concorrente con più anni di attività nel servizio oggetto della
commessa, la nota 4 a chi ne aveva almeno 4 e le note restanti applicando il
metodo di calcolo dell'interpolazione lineare.
L'esperienza, al pari delle
referenze,
serve essenzialmente ad attestare
la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso,
rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Fornisce quindi
anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà
dell'offerta. È comunque possibile utilizzarla come criterio d'aggiudicazione,
in quanto atta a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un
giudizio sulla qualità dell'offerta.
In concreto, il bando pubblicato dal
municipio di __________ contemplava l'"esperienza" come terzo
criterio di aggiudicazione avente un peso del 15% ed il capitolato d'appalto
stabiliva chiaramente il metodo con il quale essa sarebbe stata valutata. In
assenza di esplicite avvertenze di segno diverso contenute negli atti di gara,
era evidente che l'esperienza da indicare fosse quella del concorrente in quanto
tale. Questa impostazione del capitolato, in linea con i principi cardine che
governano gli appalti pubblici, non permetteva al committente di riconoscere
alla CO 2 un'esperienza di 30 anni, poiché l'assetto societario con il quale la
ditta ha concorso risale al mese di marzo del 2001 (cfr. dati del registro di
commercio). Certo, occorre ammettere che l'assenza di criteri di idoneità nel
capitolato d'oneri ha permesso a taluni concorrenti di partecipare alla gara in
veste di semplici persone fisiche e di addurre un'esperienza nel settore che
verosimilmente non avrebbero potuto altrimenti vantare. Parimenti, bisogna oggettivamente
considerare che il metodo di valutazione dell'esperienza stabilito dal
committente non poteva condurre a risultati omogenei, tant'è vero che le ditte
concorrenti in più lotti come l'insorgente hanno ottenuto in questo criterio di
aggiudicazione punteggi sensibilmente diversi. Tutti gli offerenti hanno tuttavia
partecipato al concorso senza sollevare obiezioni o riserve al riguardo e
quindi le prescrizioni di gara sono ormai applicabili nella loro
integralità.
Ne segue che l'impugnativa della RI 1 si
avvera fondata anche laddove contesta la nota insostenibile assegnata alla CO 2
per il criterio dell'esperienza. Il che rende ulteriormente ineluttabile il
rinvio della pratica al committente affinché deliberi nuovamente il lotto 1,
previa corretta valutazione del criterio di aggiudicazione 3.
4.3.4. Il committente ha completamente
omesso di indicare nel capitolato il metodo che avrebbe applicato per valutare
il criterio "apprendisti". La violazione del principio della
trasparenza commessa dal municipio di __________ è evidente, ma non è stata eccepita
da alcun candidato alla gara.
Sta di fatto che il contributo alla
formazione degli apprendisti, criterio di aggiudicazione attualmente
contemplato dalla maggior parte dei concorsi nonostante la sua inutilità per il
giudizio quo alla bontà delle offerte pervenute, è stato valutato dal committente
applicando le apposite, note regole elaborate dal Centro cantonale di
consulenza LCPubb (scheda informativa n. 060305).
Trattandosi di un metodo di valutazione utilizzato
con successo in quasi tutti i concorsi retti dal diritto cantonale, non v'è
motivo per censurare l'agire del committente. La tabella di valutazione edita
dal Centro di consulenza dell'ULSA è stata tuttavia modificata l'8 giugno 2009,
prima dunque della scadenza del concorso oggetto dell'odierno contendere. Dal
momento che il committente ha erroneamente impiegato quella vecchia non
avvedendosi del cambiamento, nel contesto delle nuove valutazioni che dovrà esperire
a seguito del rinvio degli atti sarà tenuto a far capo alla tabella aggiornata.
5.   Dall'esame
dettagliato sopra esposto risulta che diverse valutazioni operate dal
committente in base ai singoli criteri di idoneità o di aggiudicazione
procedono da accertamenti lacunosi o da un esercizio scorretto del potere
discrezionale riservatogli dalla legge e dagli atti di gara.
Ne segue che il ricorso va parzialmente accolto,
annullando la delibera dei lotti n. 1 e 8 e rinviando gli atti al committente
affinché renda una nuova decisione sulla base dei considerandi. L'emanazione
del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a
concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia, commisurata al lavoro
occasionato dal ricorso ed ai valori in discussione, è posta a carico delle
parti secondo soccombenza (art. 28 LPamm). All'insorgente, patrocinata da un
legale iscritto nell'apposito registro, sono dovute congrue ripetibili (art. 31
LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 5, 25, 32, 36 LCPubb; 10, 39 RLCPubb/CIAP;
3, 18, 28, 31, 43, 61 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 9 settembre 2009 del municipio di __________ è
annullata limitatamente all'aggiudicazione dei lotti n. 1 e 8;
1.2.   gli
atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico della ricorrente, del comune di __________,
della CO 2 e di CO 6 in ragione di 1/4 ciascuno.
3.   Il comune
di __________, la CO 2 e CO 6 verseranno all'insorgente fr. 500.- ognuno a
titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei
limiti delle condizioni dell'art. 83 lett. f LTF.
5.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario