ti_gerichte · 52.2004.10 · 2005-03-02 · it
costruzione di una strada volta a soddisfare esigenze varie (forestali, agricole, turistiche e di accesso a residenze secondarie sui monti) nell'ambito di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.03.2005 52.2004.10
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.03.2005 52.2004.10
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.03.2005 52.2004.10

Incarto n.
52.2004.10
Lugano
2 marzo 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 gennaio 2004 del
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 16 aprile 2003 (no. 1694) mediante la
quale il Consiglio di Stato non ha approvato in qualità di autorità di
ricorso il progetto di dettaglio della strada forestale __________ ed il
progetto di massima della pista forestale __________, nonché il relativo
piano provvisorio di finanziamento, nel contesto della procedura di raggruppamento
terreni concernente il comprensorio di __________ (comune di __________);
viste le risposte:
-    15 gennaio 2004 di __________;
-    19 gennaio 2004 della
Sezione delle bonifiche fondiarie e del catasto;
-    22 gennaio 2004 e __________;
-    26 gennaio 2004 di __________;
-    27 gennaio 2004 del
Consiglio di Stato;
-    28 gennaio 2004 del
comune di __________;
-    30 gennaio 2004 di __________;
-    11 febbraio 2004 dell'CO
1CO 2 CO 3 CO 4 CO 5 CO 7 CO 9
-    23 febbraio 2004 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 19
aprile 1972 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto di dettaglio delle
opere e il piano provvisorio di finanziamento allestiti nel contesto di una
procedura di raggruppamento terreni a carattere generale avviata all'inizio
degli anni '60, sotto l'egida della vecchia LRPT del 1949, nel comprensorio dei
monti di __________. Dai documenti pubblicati all'epoca si desume che il
consorzio RT costituto nel 1964 prevedeva di realizzare diversi impianti del
traffico, segnatamente una strada carrozzabile che dipartendosi dai __________
avrebbe raggiunto dapprima __________ (strada no. 1 di 2'609 ml) e poi la zona
di __________ (strada no. 4 di 891 ml) posta ad una quota di circa 540 m.s.M.
Dal progetto di dettaglio della rete stradale RT, datato agosto 1967 (piano
della situazione generale e relazione tecnica, p. 4), emerge inoltre che il RI
1 stava studiando la possibilità di prolungare questa arteria fino ai sovrastanti
monti di __________ (ca. 930 m.s.M) mediante la costruzione di una tratta
forestale di ca. 4 km, e che intendeva installare una teleferica in modo da garantire
un collegamento tra il fondovalle e la regione del __________ (1'080 m.s.M).
Il 28 giugno 1995 il Governo ha dichiarato
definitivo il progetto di nuovo riparto dei fondi, nel quale anni addietro era
stato inserito il tracciato di una strada forestale che in prosecuzione della
strada RT no. 4 avrebbe guadagnato la regione di __________. Il sedime sul
quale avrebbe dovuto essere realizzato questo impianto viario è di proprietà
del consorzio RT, tuttora in vita nonostante l'intenzione di scioglierlo entro
la fine del 2002.
B.   L'idea di
costruire una strada forestale tra __________ e la zona del __________ risale
come anticipato agli anni '60 ed è stata sviluppata principalmente dal RI 1 d'intesa
con la Sezione forestale cantonale.
Nel 1984 __________, un laureando in ingegneria
forestale all'ETH di Zurigo, ha incentrato il suo lavoro di diploma sullo studio
dei boschi sovrastanti __________, proponendo una rete di esbosco lunga oltre
10 km che in un comprensorio di 1'671 ha. comprendeva pure un impianto viario forestale
in continuazione della strada RT no. 4. Previo esame da parte delle competenti istanze
federali, una parte delle proposte formulate da __________ sono confluite nel
progetto di rete generale di esbosco __________ I tappa, varato nell'ottobre
del 1986 dall'Ufficio forestale del 3° circondario al fine di assicurare un
accesso rapido ai boschi resinosi della valle di __________ mediante la costruzione
di una strada di base tra __________ e __________. Il progetto è stato
approvato dall'Ufficio federale delle foreste il 2 marzo 1987. La prima parte della
strada di base, tra __________ e __________, regione posta al confine tra __________
e __________, è poi stata inclusa nel progetto di nuovo riparto del RT di __________.
Dopo alcune modifiche, apportate in corso di procedura per farla combaciare con
il tracciato forestale indicato nella rete generale di esbosco del 1986, l'opera
stradale lunga 4'090 ml è stata acquisita nel nuovo riparto dei fondi del RT di
__________ che il Governo ha dichiarato definitivo nel giugno del 1995.
C.   Il 4 aprile
2000 l'assemblea del RI 1 ha risolto di non stanziare il credito richiesto dall'Ufficio
patriziale per risanare la vecchia funivia __________ installata nel 1969, che
per conseguire il rinnovo della concessione federale d'esercizio avrebbe dovuto
essere adeguata alle vigenti normative in materia di impianti di trasporto a
fune. Lo stesso mese numerosi patrizi hanno quindi sottoscritto un'interpellanza,
poi trasformata in mozione, per sollecitare la costruzione della strada
forestale oltre __________, trovando l'appoggio di un apposito gruppo di lavoro
(commissione patriziale pro strada) secondo il quale era consigliabile
realizzare la nuova arteria sino al __________, in modo da mantenere il collegamento
con la parte alta dei monti sino allora assicurato dalla funivia.
La problematica è stata valutata dall'Ufficio
forestale del 3° circondario, che nel gennaio del 2001 ha rassegnato uno studio
di varianti per la creazione di un accesso stradale alla montagna di __________
(Complementi al progetto di rete generale di esbosco, studio di varianti di
accessibilità per l'accesso ai monti del __________). Vagliate tre alternative,
il citato ufficio ha proposto per finire di realizzare la strada forestale di
base tra __________ e __________ fino al confine giurisdizionale di __________
e di approntare una nuova pista forestale lunga 1'650 ml tra __________ e il __________,
in modo da allacciare al fondovalle un territorio ampio nel suo complesso circa
640 ha. Tale suggestione, accolta a larga maggioranza dall'Assemblea patriziale
svoltasi il 7 marzo 2001, è stata tuttavia avversata dall'Ufficio protezione
della natura, a mente del quale il progetto era infelice dal profilo della
protezione della natura e del paesaggio e non teneva sufficientemente conto
degli interessi di carattere pubblico legati all'allacciamento dei BPFP (boschi
con particolare funzione protettiva) e dell'alpe __________, centro di un'importante
attività agricola. Ciononostante, il 25 luglio 2001 il RI 1 ha chiesto al
Consiglio di Stato di pubblicare gli atti relativi alla realizzazione della
strada forestale __________ facendo capo alla procedura di RT, allo scopo dichiarato
di accelerare l'inizio dei lavori di costruzione dell'opera. Con scritto 10
settembre 2001 la delegazione del consorzio RT ha dal canto suo acconsentito
all'operazione, a condizione che non gli incombessero oneri finanziari ed il
disbrigo di pratiche suscettibili di ritardare il suo scioglimento, previsto entro
la fine del 2002.
D.   Con
decisione 17 aprile 2002 il Governo ha approvato, salvo l'esito di eventuali ricorsi,
il piano generale della strada __________ e il relativo piano provvisorio di finanziamento,
il progetto di dettaglio del tratto __________, il progetto di massima della
tratta __________ e l'elenco degli interessati. Nel contempo, preso atto della
necessità di allargare il vecchio perimetro del RT al fine di includervi tutto
il tracciato stradale, ha esteso verso N-W il comprensorio di RT inserendo nel
medesimo la regione del __________. Gli atti sono stati pubblicati dal 22
aprile al 2 maggio 2002. Al progetto si sono tempestivamente opposti in via ricorsuale
diverse organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente e alcuni
proprietari di fondi posti nell'area interessata dal RT, contestando tra l'altro
la procedura scelta, l'ampliamento artificioso del comprensorio RT, il
carattere aleatorio del piano di finanziamento, l'interesse pubblico dell'opera
non sorretta da un'adeguata pianificazione e da un esame di impatto ambientale,
nonché la sua compatibilità con le norme poste a tutela della natura e del paesaggio.
E.   Con
giudizio 16 aprile 2003 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata
dalle organizzazioni di protezione dell'ambiente ed i gravami proposti dai
proprietari che avevano sollevato censure analoghe a quelle addotte dalle associazioni.
Ammessa la legittimazione attiva di tutti
gli insorgenti, nel merito il Governo ha annotato innanzi tutto che la tratta __________
non è mai stata contemplata in un progetto di massima approvato come tale secondo
i dettami della LRPT. Questo difetto non consentirebbe di annullare l'intera
procedura senza incorrere in un eccesso di formalismo, ma permetterebbe
nondimeno ai ricorrenti di avversare il querelato collegamento viario sollevando
ogni sorta di censura, comprese questioni di principio.
L'autorità di ricorso di prime cure ha poi
ricordato che le procedure di ricomposizione particellare vanno debitamente
coordinate con quelle di adozione dei piani regolatori allo scopo di evitare
contraddizioni fra di esse. La progettazione e l'autorizzazione della
controversa strada doveva essere pertanto coordinata con la procedura di
revisione del PR di __________, al fine di evitare qualsiasi intralcio al
debito perseguimento degli affinamenti pianificatori esatti dal Consiglio di
Stato. Tanto più che il 16 ottobre 2001 l'autorità cantonale si è rifiutata di
approvare il nuovo piano del paesaggio, a cagione tra l'altro di insufficienti
approfondimenti nell'apposizione delle zone di protezione della natura e del paesaggio
nell'area dei monti.
D'altra parte, il controverso allacciamento
forestale doveva essere sottoposto ad un esame dell'impatto sull'ambiente, che
in concreto non è stato esperito. Dato che il progetto risultava carente anche a
livello di piano provvisorio di finanziamento, il Consiglio di Stato ha risolto
per finire di non approvarlo, indicando che tale decisione era inappellabile.
F.   Adito dal RI
1 mediante ricorso di diritto pubblico, con sentenza 4 giugno 2003 il Tribunale
federale ha dichiarato inammissibile il gravame e nel contempo ha rinviato gli
atti al Consiglio di Stato affinché designasse un'autorità giudiziaria
competente a statuire quale ultima istanza cantonale in applicazione dell'art.
98a OG.
G.   Il
16 gennaio 2004 sono entrate in vigore le modifiche alla LRPT votate dal Gran
Consiglio il 24 novembre 2003 (BU 2/2004 p. 27). Le decisioni rese dal
Consiglio di Stato quale autorità di ricorso in materia di progetti di massima
e di progetti delle opere costruttive in ambito RT sono ora impugnabili davanti
al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. art. 13 cpv. 4 e 27 cpv. 3 LRPT).
H.   Il 12
gennaio 2004 il RI 1 si è aggravato davanti a questo tribunale contro il
giudizio governativo del 16 aprile 2003.
L'insorgente ha ribadito per cominciare che
le associazioni protezionistiche ed i privati che avevano avversato il tronco
stradale __________ non erano legittimati a tanto, poiché il relativo progetto
di massima era già stato pubblicato nel 1972 ed il sedime occorrente alla
realizzazione dell'impianto acquisito con il progetto di nuovo riparto
approvato nel 1995.
In quanto prevista in seno ad una procedura
di RT, l'opera non necessiterebbe d'altronde di alcun coordinamento con il PR
di __________. La decisione di approvazione di un progetto di dettaglio in base
alla LRPT è equiparabile infatti ad un atto di pianificazione speciale. I
terreni interessati da questa operazione ricevono una destinazione particolare
e le opere ivi previste non sono soggette alla procedura di licenza edilizia. La
strada di cui trattasi riveste peraltro carattere prevalentemente forestale e risultando
conforme alla destinazione della zona di accoglienza non esige coordinazione
con il PR.
Secondo il ricorrente, l'opera non richiama
l'allestimento di un esame di impatto ambientale. In effetti, gli studi
allestiti dalla sezione forestale hanno valutato la strada sotto tutti gli
aspetti e la superficie boschiva da trattare non raggiunge l'ampiezza di 400 ha
a partire dalla quale la legge impone lo svolgimento di un EIA.
Quanto al piano provvisorio di
finanziamento, tenuto conto dello stadio procedurale in cui è stato presentato
il documento contiene tutte le informazioni indispensabili: indica i costi, le
percentuali di finanziamento e la quota parte a carico del ricorrente. Nessuna
norma della LRPT vieta al RI 1 di assumersi i costi residui delle opere progettate
come indicato nel PPF.
I.   Il
Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e sollecitato la
conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad
identica conclusione sono pervenute le organizzazioni di protezione dell'ambiente
indicate in epigrafe, le quali hanno avversato le tesi del ricorrente con
argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - nel seguito.
La SBC ha invece comunicato di condividere l'impugnativa,
mentre il municipio di __________ si è rimesso al giudizio del tribunale.
Una parte dei proprietari che avevano adito
il Governo ha riferito
di attenersi alla decisione
presa dall'autorità di ricorso di prime
cure. Altri hanno fatto sapere
di non opporsi in sostanza alla realizzazione della controversa opera viaria.
L.   In fase
istruttoria il tribunale ha operato d'ufficio alcune indagini per accertare se il
tracciato stradale __________ figurava effettivamente nei documenti approvati
dal Consiglio di Stato nell'ambito dei nuovo riparto dei fondi. Delle
risultanze di tali verifiche si dirà – ove occorresse – in appresso.
M.   Il 1°
febbraio 2005 il ricorrente ha prodotto un'indagine preliminare ex art. 8 cpv.
1 OEIA esperita dall'ing. __________.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. Posto
che la controversia si concentra sull'esecuzione di opere costruttive nel
contesto di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale, la competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è certamente data. Per la tratta stradale
__________, dall'art. 13 cpv. 4 LRPT, trattandosi di impianto viario contemplato
da un progetto di massima. Per il tratto __________, dall'art. 27 cpv. 3 LRPT
nella misura in cui questa strada di base - presentata in veste di progetto di
dettaglio dai suoi promotori - sia effettivamente configurabile come tale e dall'art.
13 cpv. 4 LRPT nella misura in cui, come addotto in sostanza dal Consiglio di
Stato, debba essere considerata una semplice progettazione preliminare in
assenza di un pregresso, corretto disegno di massima ai sensi degli art. 11-13
LRPT.
1.2. La legittimazione attiva del
ricorrente, proprietario di fondi inclusi nel comprensorio RT e direttamente
leso nei suoi legittimi interessi dalla decisione governativa che nega l'approvazione
della strada __________, va senz'altro ammessa in base all'art. 43 PAmm, grazie
al rinvio di cui all'art. 111 LRPT.
1.3. Il ricorso, tempestivo ex art. 46 PAmm
e addirittura prematuro per rapporto all'entrata in vigore delle norme che hanno
sancito la competenza di questo tribunale in materia di RT, è pertanto
ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, integrati
dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio dal tribunale (art. 18
cpv. 1 PAmm).
2.
Ammissibilità delle censure proposte al Consiglio di Stato
L'insorgente sostiene che le associazioni
protezionistiche ed i privati non erano legittimati ad avversare il tronco
stradale __________ davanti al Consiglio di Stato, poiché il progetto di
massima era già stato pubblicato nel 1972 ed il sedime della strada acquisito e
approvato nel 1995 con il progetto di nuovo riparto. Più che alla legittimazione
vera e propria intesa come qualità per ricorrere, la censura del RI 1 si riferisce
alla proponibilità delle contestazioni che i resistenti hanno sollevato davanti
alla prima istanza di ricorso contro la parte del tracciato stradale pubblicata
quale progetto di dettaglio.
2.1. Il Consiglio di Stato decide l'esecuzione
di un raggruppamento terreni su domanda o d'ufficio (art. 2b LRPT), scegliendo
una delle procedure previste dalla legge in funzione della situazione che
occorre definire. Se si tratta di risolvere principalmente problemi agricolo-forestali
che richiedono pure la costruzione di strade e altre opere di miglioria fondiaria,
dichiarerà applicabile la procedura di RT a carattere generale (art. 2d lett. a
LRPT), estesa di regola a una zona delimitata da confini naturali, inclusi i
nuclei abitati, rappresentante un'unità economica e comprendente parte o tutto
il territorio di uno o più comuni (art. 2e cpv. 3 LRPT).
Una volta decretata la procedura di RT a
carattere generale, il Consiglio di Stato invita i promotori, rispettivamente
il dipartimento competente (DFE) in caso di RT promosso d'ufficio, a presentare
un progetto di massima e un progetto di regolamento consortile (art. 11 LRPT). Il
Governo approva in via preliminare il progetto e ordina che gli atti, compreso
l'elenco degli interessati, siano pubblicati per 30 giorni nella cancelleria
dei comuni coinvolti (art. 12 LRPT), dandone avviso nel Foglio ufficiale. La
legge non precisa il contenuto del progetto di massima, ma nella misura in cui
indica che il decreto di approvazione è impugnabile davanti al Consiglio di
Stato entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione dai titolari
di un interesse legittimo e specifica che il ricorso può essere diretto contro
il comprensorio e l'elenco degli interessati, le opere consortili ed il
relativo costo, nonché l'ampliamento delle opere chieste da enti pubblici (art.
13 LRPT), appare evidente che il progetto di massima deve contemplare almeno questi
elementi. Con l'approvazione del progetto di massima, le opere ivi previste
vengono riconosciute di pubblica utilità (cfr. art. 2 LRPT; messaggio 20 maggio
1969 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio che accompagna il disegno di
nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni, RVGC sessione
ordinaria autunnale 1970, p. 425 e relative discussioni parlamentari, p. 300).
Il raggruppamento è attuato da un consorzio,
corporazione di diritto pubblico dotata di personalità giuridica (art. 56 LRPT),
la cui costituzione è ordinata dal Consiglio di Stato dopo l'approva-zione del
progetto di massima e l'accertamento dell'elenco degli interessati (art. 15
LRPT). Il Consorzio, di cui fanno parte i privati e gli enti di diritto
pubblico aventi proprietà o interessi nel comprensorio (art. 57 LRPT), elabora
il progetto particolareggiato, che comprende il progetto delle opere
costruttive e quello del nuovo riparto (art. 16 LRPT). Questi due documenti
hanno contenuti ben distinti e seguono iter di approvazione diversi.
Il progetto delle opere costruttive include il
piano del comprensorio consortile, il progetto delle opere consortili (strade,
ponti, canali, ecc.) e di eventuali ampliamenti richiesti da enti pubblici, il
preventivo di spesa, il piano provvisorio di finanziamento, la relazione
tecnica ed economica, nonché l'elenco delle indennità offerte per le colture, i
fabbricati e gli eventuali diritti espropriati, come pure per i pregiudizi
arrecati ai fondi dalle opere costruttive (art. 17 LRPT). Previa accettazione
degli uffici tecnici cantonali e federali, il progetto delle opere consortili
viene trasmesso dapprima al Gran Consiglio per l'approvazione e la decisione
sul sussidiamento, indi alle competenti autorità federali per lo stanziamento
dei sussidi della Confederazione (art. 25 LRPT). Il Consiglio di Stato,
mediante avviso nel Foglio ufficiale, ne ordina la pubblicazione nelle
cancellerie comunali per la durata di 30 giorni (art. 26 LRPT). Entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di esposizione è possibile appellarsi al Consiglio
di Stato, il cui giudizio è ulteriormente impugnabile innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo (art. 27 LRPT), fermo restando che i gravami contro le indennità
per le colture sono evasi preliminarmente dal Perito distrettuale, mentre
quelli proposti avverso le indennità per i fabbricati, i diritti espropriati e
i pregiudizi arrecati dalle opere costruttive sono decisi secondo le norme
della Lespr (art. 28 LRPT).
L'altra componente del piano
particolareggiato, il progetto di nuovo riparto, ha tratto in particolare alla
sistemazione fondiaria in quanto tale e comprende il piano particellare prima
del raggruppamento, le stime dei fondi (terreni, fabbricati, cinte, piante, boschi,
diritti reali limitati e diritti per sé stanti e permanenti), i piani del nuovo
riparto ed i registri annessi, così come il calcolo della percentuale di
cessione per le opere consortili e quello dell'eventuale espropriazione
collettiva (art. 18 LRPT). Il Consiglio di Stato approva in via preliminare il
nuovo riparto e ne impone la pubblicazione per 30 giorni (art. 31 LRPT). Ogni
proprietario può presentare ricorso al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (art. 32 LRPT), sollevando censure
unicamente per quanto attiene alle sue proprietà (STF 26.2.1969 in re F. = GAT
N. 803). L'evasione dei gravami è affidata alla Commissione di prima istanza
(art. 34 LRPT), un organo composto di tre membri e un supplente nominato di
volta in volta dal Governo, che designa pure il suo presidente (art. 107 LRPT).
I giudizi emessi da questo tribunale speciale, conforme all'art. 6 CEDU (RDAT
I-1995 N. 45), sono a loro volta impugnabili davanti alla Commissione di seconda
istanza (art. 36 LRPT), un'autorità di ricorso ad hoc con le stesse caratteristiche
di quella precedente (cfr. art. 108 LRPT), la quale decide inappellabilmente
(art. 37 LRPT). Esaurite le procedure di ricorso, il Consiglio di Stato
dichiara definitivo il nuovo riparto dei fondi (art. 38 LRPT).
Per poter procedere nei suoi incombenti, che
consistono essenzialmente nella sistemazione dei fondi e nella costruzione di
opere di comune interesse, il consorzio RT necessita di sedimi e di mezzi
finanziari. I primi, li acquisisce operando una deduzione percentuale sulle
interessenze possedute dai consorziati prima del raggruppamento (cessione
collettiva gratuita; art. 21 LRPT). I secondi, a prescindere dai sussidi
versati da Cantone e Confederazione, se li procaccia mediante l'imposizione di
contributi a carico dei consorziati. Entro due anni dal saldo dei sussidi e stabilito
il fabbisogno del consorzio, la delegazione consortile sottopone infatti al
Consiglio di Stato il piano definitivo di finanziamento per il prelievo dei
contributi a carico degli enti pubblici e privati interessati (art. 39 LRPT),
calcolati in funzione del vantaggio loro derivante dal RT o da singole opere
(art. 40 LRPT). Approvato il piano di finanziamento, il Governo ne ordina la pubblicazione
per un periodo di 30 giorni, con l'indicazione dei mezzi e dei termini di
ricorso (art. 39 e 42 LRPT). Le impugnative vengono giudicate dalla Commissione
di seconda istanza (art. 42 LRPT).
Una volta eseguite le opere, estinti i
debiti consortili e assicurata la manutenzione delle opere, il consorzio RT può
essere sciolto tramite decreto del Consiglio di Stato (art. 72 LRPT).
2.2. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente,
la tratta stradale __________ non era contemplata nel progetto di dettaglio della
rete stradale (recte: progetto delle opere costruttive) che il Consiglio di
Stato ha approvato il 19 aprile 1972 nel contesto della risoluzione con cui ha
ordinato il pubblico deposito degli atti. Intanto occorre annotare che quella
decisione di approvazione, pronunciata disattendendo le indicazioni procedurali
contenute nella LRPT entrata in vigore il 1° luglio 1971, è del tutto irrita. La
nuova legge, al pari di quella precedente del 1949, non prevede infatti che il Governo
debba approvare a titolo preventivo il progetto delle opere costruttive, sul
quale può intervenire tutt'al più quale autorità di ricorso. Una simile
esigenza è richiesta solo per il progetto di massima (e il progetto di nuovo
riparto, estraneo alle opere costruttive), che il Consiglio di Stato è tenuto
ad approvare in via preliminare prima della sua pubblicazione.
Quanto ai contenuti della documentazione
pubblicata nel 1972, nel piano relativo alla situazione generale incluso nel fascicolo
esposto all'epoca risulta invero un "progetto di strada forestale"
che in partenza da __________ (punto di arrivo della strada RT no. 4) raggiunge
la zona di __________ e i monti di __________. Il tracciato abbozzato in quella
sola planimetria non ricopre tuttavia l'attuale progetto di dettaglio, né si
estende fino alla regione di __________ toccata dall'oggetto del presente contendere.
Privo di qualsiasi nota descrittiva e di un pur vago riferimento ai suoi costi,
quell'impreciso e incompleto accenno di mera natura grafica non può di certo
essere considerato un progetto di massima ai sensi degli art. 11 e 12 LRPT sul
quale va ad appoggiarsi validamente il controverso progetto di dettaglio. Tanto
più che anche la relazione tecnica datata aprile 1972 si limita ad evocare la
sussistenza di un progetto patriziale (e non consortile) ancora in fase di
elaborazione per prolungare la strada RT no. 4 fino ai monti di __________.
2.3. La prima parte della strada è stata per
finire indicata nel nuovo riparto dichiarato definitivo dal Consiglio di Stato.
Neppure questo fatto consente tuttavia di ritenere che il progetto di dettaglio
del tratto __________ sia stato preceduto da una idonea progettazione di
massima.
Gli atti relativi al nuovo riparto,
segnatamente le mappe "vecchio particellare con nuovo" del novembre
1985, contenevano infatti il percorso di un impianto viario tra __________ e __________,
ma questo tracciato - per rapporto a quello attuale - era privo di piazze di
scambio e di piazzali di deposito, e si snodava ad una quota inferiore. Il
progetto era a tal punto diverso da quello previsto nella rete generale d'esbosco
del 1984, che intervenirono sia la SBC che le autorità forestali, onde assicurare
l'inserimento corretto della strada nel nuovo riparto e far scattare il meccanismo
della deduzione collettiva. Fu così che impugnando il riparto davanti alla
Commissione di ricorso di prima istanza, il RI 1 riuscì a far modificare il riassetto
fondiario originale in funzione della strada forestale e ad imporre ai
proprietari interessati dall'impianto la cessione del sedime necessario alla
sua realizzazione (cfr. decisione 10 aprile 1992 della Commissione di ricorso
di I istanza in re RI 1, ricorso no. 85, partita no. 269). Senza alcun beneficio
per l'esito delle contestazioni sollevate in questa sede, poiché la Commissione
di ricorso di prima istanza, che può essere adita soltanto da coloro che
lamentano un pregiudizio alla loro proprietà in conseguenza del progetto di
nuovo riparto, non è l'autorità deputata per legge all'approvazione delle opere
costruttive e il nuovo riparto non è la sede per vagliarne la realizzazione.
Il Tribunale cantonale amministrativo non può
quindi che condividere l'opinione dell'autorità di ricorso di prime cure
laddove ha ritenuto che la tratta __________ non è mai stata contemplata in un
progetto correttamente approvato secondo i dettami della LRPT e che questo
difetto legittimava i ricorrenti ad avversare il querelato collegamento viario
adducendo ogni sorta di contestazione. Anzi, se non fosse per il divieto della reformatio
in peius impostogli dall'art. 65 cpv. 4 PAmm, questo tribunale annullerebbe l'intera
procedura, visti i vizi di cui è affetta. A riguardo, è appena il caso di
sottolineare che a distanza di anni dalla completazione della sistemazione fondiaria
varata nel 1964 il RI 1 ricorrente è intervenuto presso il Consiglio di Stato scavalcando
le prerogative del consorzio RT (cui appartiene il sedime riservato all'impianto
viario) e della sua delegazione (alla quale compete la realizzazione delle opere
di RT) per ottenere la pubblicazione degli atti relativi alla strada __________.
Invece di far capo ad una delle procedure descritte al considerando seguente, per
soddisfare soprattutto esigenze proprie il RI 1 - con la ratifica a posteriori
della delegazione consortile - ha provocato la riattivazione del vecchio procedimento
di RT onde costruire il tratto __________ sui terreni del consorzio e senza
alcuna necessità di assestamento fondiario ex art. 1 LRPT ha fatto estendere il
comprensorio RT originario al fine di allungare la strada fino alla zona del __________,
rimasta disservita in conseguenza della rinuncia al risanamento della
teleferica. Iniziativa, quest'ultima, che ha portato ad un arbitrario
allargamento del comprensorio RT (cfr. i requisiti di cui all'art. 2e cpv. 2 e 3
LRPT) e di fatto all'apertura di una nuova procedura di RT per quella porzione
di territorio. Se il percorso stradale __________ interessa anche un solo
terreno di terzi (impossibile trarre deduzioni in merito dall'elenco degli
interessati pubblicato), l'azione intrapresa in nome proprio da un ente
pubblico come il patriziato è peraltro configurabile alla stregua di una
domanda di assegnazione di terreno per un ampliamento di opere consortili
giusta l'art. 22 cpv. 1 e 2 LRPT, con conseguenze sul seguito del procedimento ormai
in essere che qui non occorre approfondire (cfr. tuttavia l'art. 22 cpv. 4
LRPT).
3.
Coordinamento con il PR di __________
Secondo il ricorrente, la strada forestale __________
non necessita di alcun coordinamento con il PR di __________.
3.1. In Ticino, la costruzione di una strada
soggiace di norma al rilascio di un permesso secondo la procedura prevista
dalla legge edilizia (LE) o della legge sulle strade (LStr). La LStr costituisce
una lex specialis per rapporto alle LE e torna applicabile alle strade
pubbliche (di proprietà del cantone, dei comuni, dei consorzi e dei patriziati;
art. 2 cpv. 2 LStr) o aperte al pubblico (che possono essere usate da una
cerchia indeterminata di persone; art. 2 cpv. 3 LStr). Non sono considerate
tali le piste campestri, forestali e simili che servono esclusivamente all'utilizzazione
agricola e forestale dei fondi (art. 2 cpv. 4 LStr). Il permesso per la
costruzione delle strade che ricadono nel campo d'applicazione della LStr è
rilasciato dal Tribunale di espropriazione, che decide definitivamente (cfr.
art. 22 e 33 LStr). Quello per la realizzazione delle strade che esulano dalla LStr
e che di principio sono pertanto soggette alla LE è invece concesso dal
municipio (art. 3 cpv. 1 LE), le cui decisioni sono impugnabili davanti al
Consiglio di Stato prima ed al Tribunale cantonale amministrativo poi (art. 21
cpv. 1 LE).
Al pari di altre opere aventi particolare
incidenza territoriale, anche le strade vanno adeguatamente pianificate (Moor, Commentaire
LAT, art. 14 N. 84; Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 153 ss.). Il Cantone
provvede alla pianificazione delle strade cantonali (art. 5 cpv. 1 LStr)
tramite il piano generale delle strade (art. 11 ss. LStr), che deve essere
coordinato con il PD e che rappresenta, nel contesto della pianificazione
stradale, la fase della pianificazione particolare di carattere operativo, a
monte della quale si trova la pianificazione cantonale dei trasporti (vedi STF
20.9.2001 in re comune di Ligornetto = RDAT I-2002 N. 56). I comuni pianificano
invece la propria rete viaria nel quadro dei piani regolatori comunali (art. 5
cpv. 2 LStr), i quali devono prevedere un piano del traffico (art. 28 cpv. 1
LALPT) e con esso la rete delle vie di comunicazioni per i mezzi di trasporto
pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili
e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
3.2. La realizzazione delle strade forestali
è sottoposta ad una disciplina particolare. Se l'impianto serve esclusivamente
all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi, la sua costruzione è regolamentata
dalla LE (art. 2 cpv. 4 LStr, 1 LE). Per interventi in zona forestale, l'autorizzazione
a costruire può essere rilasciata in via ordinaria sulla scorta degli art. 22
cpv. 1 LPT e 67 cpv. 1 LALPT soltanto se gli edifici o gli impianti sono di
natura forestale e quindi sono conformi alla zona d'accoglienza. Se un'opera
destinata alla zona forestale non può essere approvata tramite il rilascio di
un permesso ordinario, è necessario verificare se la stessa non possa
beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT (DTF 112 Ib 256 consid.
2), rispettivamente di un permesso di dissodamento, dal quale possono essere
esentate solo le piccole costruzioni (cfr. art. 11 LFo, 4 lett. a e 14 cpv. 2 Ofo;
Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 71 ss.; DTF 117 Ib 42 consid. 3b). Secondo la
giurisprudenza federale, che applica per analogia i principi dedotti dall'art.
16 LPT, nella zona forestale possono essere autorizzate in via ordinaria solo
costruzioni necessarie allo sfruttamento del bosco nel luogo previsto e se non
sono sovradimensionate; nessun interesse pubblico preponderante deve inoltre
opporsi alla loro edificazione (Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, N. 546; Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht.,
p. 420; DTF 123 II 499 consid. 2, 118 Ib 335 consid. 2b). La strada che
attraversa un bosco può essere qualificata come forestale soltanto se è
necessaria per lo sfruttamento del bosco, se serve in ampia misura alla conservazione
di quest'ultimo e adempie le esigenze forestali per quanto concerne il
tracciato e le caratteristiche tecniche (DTF 111 Ib 45).
Per
quanto ha tratto agli aspetti pianificatori, questo tribunale ritiene che nella
misura in cui una strada asseritamente forestale viene sapientemente tracciata
al fine di soddisfare anche altre esigenze (di natura turistica, o semplicemente
per consentire a privati di raggiungere residenze secondarie poste sui monti),
tocca comprensori particolarmente delicati dal profilo della natura e del paesaggio,
incide profondamente sul territorio e l'ambiente in ragione della sua
estensione, o provoca conflitti di utilizzazione, la sua ammissibilità deve
essere oggetto di un esame approfondito esperito nell'ambito di un adeguato
processo pianificatorio che garantisca protezione giuridica (art. 33 ss. LPT),
partecipazione della popolazione (art. 4 LPT) e accurata ponderazione globale degli
interessi in gioco (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT, 3 OPT). Deve
essere insomma opportunamente pianificata nel contesto di un piano di
utilizzazione speciale adottato secondo i precetti della LPT.
3.3. In
una recente decisione concernente un caso ticinese (STF 12.4.2002 in re B. =
RDAT II-2002 N. 70), il Tribunale federale ha avuto modo di affermare testualmente
che le decisioni con le quali viene approvato il progetto di dettaglio delle
strade RT è per la sua natura equiparabile a una decisione cantonale di ultima
istanza relativa a piani di utilizzazione. Il ricorrente ne deduce che la
strada forestale __________, in quanto prevista in una procedura di RT, è stata
adeguatamente pianificata e non necessita di alcun coordinamento con il PR di __________.
Questo tribunale non riesce a condividere siffatta conclusione.
Il Tribunale federale ha inserito la sua affermazione
nelle pieghe di un considerando preliminare volto essenzialmente ad esaminare l'ammissibilità
quale ricorso di diritto amministrativo del ricorso di diritto pubblico
sottopostogli dagli insorgenti, contenente censure basate sull'art. 6 CEDU che
non erano state addotte in sede cantonale. Il fatto che in quello specifico
contesto d'ordine la decisione impugnata, resa dal Consiglio di Stato quale
autorità di ricorso ex art. 27 LRPT, sia stata equiparata ad una decisione
relativa a piani di utilizzazione era inteso a verificare l'esistenza di un
atto impugnabile ai sensi dei combinati art. 5 PA e 97 OG. Il che non sta
ancora a significare che i progetti di costruzione stradale allestiti nell'ambito
di una procedura di RT disciplinata dalla LRPT siano effettivamente dei piani di
utilizzazione speciale ai sensi dell'art. 14 LPT. La LRPT garantisce invero un'adeguata
protezione giuridica, in particolare durante l'iter di approvazione del
progetto di massima, documento oggetto di una congrua pubblicazione i cui
contenuti sono impugnabili da ogni titolare di un interesse legittimo. Anche volendo
benevolmente ammettere che la procedura di RT offre pure una sufficiente informazione
alla popolazione ai sensi dell'art. 4 LPT mediante gli organi del consorzio (RDAF
1999 I p. 59), essa però non assicura affatto quell'accurata ponderazione
globale degli interessi in gioco necessaria per porla in consonanza con le
esigenze sancite dal diritto federale sulla pianificazione del territorio.
Fermo restando che un tale esame non compete alle autorità di ricorso chiamate tutt'al
più a controllare che sia stato effettuato in maniera corretta, non si può fare
a meno di constatare che in nessuna tappa delle fasi di stesura e approvazione dei
progetti previste dalla LRPT viene definito il campo delle indagini necessarie
e vengono convenientemente valutati gli aspetti rilevanti di una determinata
opera dal profilo dell'incidenza territoriale e ambientale. Questa circostanza
emerge peraltro piuttosto chiaramente anche dagli atti del caso concreto, del
tutto particolare nella misura in cui la strada dedotta in costruzione
attraversa una zona boschiva. L'impianto è stato quindi studiato dall'autorità
forestale cantonale, che ha invero esperito alcune valutazioni d'ordine
ambientale in seno al progetto di rete generale di esbosco (studio di varianti
di accesso ai monti del __________). Il documento tuttavia ha valenza puramente
informativa ed è stato redatto a beneficio della Direzione federale delle
foreste, la quale lo ha apprezzato dal profilo delle sue specifiche competenze
in materia forestale e nulla più. Nell'aprile del 2001 la Sezione forestale ha
sottoposto lo stesso progetto anche all'Ufficio protezione della natura, con
conclusioni sfavorevoli che comunque non hanno influito particolarmente sul prosieguo
della procedura. Se la strada non avesse avuto qualche connotazione forestale,
non sarebbero state operate neppure queste consultazioni.
In realtà, nella procedura di RT, macchinosa
ed elaborata in tempi lontani dall'entrata in vigore delle normative federali
disciplinanti la pianificazione del territorio e la tutela dell'ambiente, manca
un'autorità giusta l'art. 25a LPT chiaramente responsabile della coordinazione
e fanno difetto prescrizioni volte ad imporre debite verifiche circa la
conformità di un determinato progetto RT con la legislazione attualmente vigente
in materia di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio. A meno
che gli interventi programmati richiedano l'allestimento di un esame dell'impatto
sull'ambiente in virtù dell'art. 9 LPAmb, il quale a sua volta richiama di
regola l'adozione di un piano di utilizzazione atta ad assumere il ruolo di
procedura decisiva (Moor, op. cit., art. 14 N. 85; Brandt/Moor, op. cit., art.
18 N. 136; DTF 123 II 88 consid. 2a; 119 Ib 439 consid. 4). Sennonché la LRPT,
il cui impianto è stato sostanzialmente mutuato dalla pregressa normativa del
1949, è priva dei punti di appoggio necessari per eseguire un EIA conformemente
alle regole sancite dal diritto federale (cfr. art. 8 e 14 ss. OEIA). Se si può
immaginare che le indagini preliminari dell'EIA possano ancora essere
effettuate ed apprezzate nella fase del progetto di massima prevista dagli art.
11 e12 LRPT, eventuali sviluppi successivi paiono ingestibili nel contesto della
progettazione delle opere costruttive, approvate da non meglio specificati
uffici federali e cantonali (cfr. l'art. 25 LRPT, norma ripresa dall'art. 17
LRPT 1949), e dal Gran Consiglio, che però interviene in un'ottica puramente
finanziaria (erogazione dei sussidi).
Ne consegue che se nell'ambito di un RT a
carattere generale vengono realizzate opere che possono notevolmente gravare
sull'ambiente in senso lato, esse devono essere adeguatamente studiate in seno
ad un piano di utilizzazione speciale. Il coordinamento con un piano regolatore
comunale, la cui funzione è soprattutto quella di delimitare le zone
edificabili e di disciplinarne l'utilizzazione, non è sufficiente.
4.
EIA
Il RI 1 afferma che l'opera stradale di cui
trattasi non impone l'allestimento di un esame di impatto ambientale.
4.1. Gli interventi sottoposti ad un EIA
giusta l'art. 9 LPAmb sono elencati nell'allegato dell'OIEA. Tra questi, i
miglioramenti fondiari generali con più di 400 ha (N. 80.1 allegato OEIA) e i
progetti generali di raggruppamento forestale e progetti di allacciamento
forestale che interessano un'area superiore a 400 ha (in base al perimetro
dello studio preliminare; N. 80.2 allegato OEIA).
4.2. Nel caso di specie non è dato di sapere
se il RT ha coinvolto (o coinvolgerà nel suo insieme) superfici per un
ammontare superiore a 400 ha. Certo è comunque che la superficie forestale complessivamente
allacciata dal progetto oltrepassa questa soglia. Lo si desume da tutti i dati
emergenti dagli atti (Sezione forestale cantonale, Studio di varianti d'accessibilità
ai monti del __________, gennaio 2001, p. 1, 2 e 10; planimetria 22.11.2001
studio ing. __________, doc. 11), fermo restando che il calcolo va fatto sull'insieme
del comprensorio allacciato, comprese le aree boschive toccate dall'impianto
esistente (strade di RT 1 e 4), già costruito con criteri forestali e per
questo sussidiato dalla Confederazione in prospettiva di un ampliamento verso
monte (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. a OEIA). Donde l'esigenza di sottomettere il
progetto stradale ad un EIA.
L'art. 5 cpv. 3 OEIA invocato dal ricorrente
non consente di rinunciare all'analisi imposta dalla legge. La norma si limita
infatti a fornire indicazioni circa la scelta della procedura decisiva in
assenza di una precisa designazione a tale riguardo nell'allegato. Non permette
di soprassedere all'esame in quanto tale, neppure se la conformità dell'impianto
è verificata nell'ambito di un piano particolareggiato secondo il diritto
cantonale.
Quanto alle indagini preliminari ex art. 8
cpv. 1 OEIA prodotte in questa sede dal ricorrente, che così facendo ne ha
implicitamente ammesso la necessità, esse non sanano il difetto riscontrato,
trattandosi di risultanze posteriori alla procedura autorizzativa avversata con
successo dai resistenti che non sono mai state vagliate da un'autorità
cantonale competente.
5.   Piano
provvisorio di finanziamento
L'insorgente sostiene infine che il piano
provvisorio di finanziamento presentato contiene tutte le informazioni
indispensabili.
5.1. Il piano provvisorio di finanziamento (PPF)
è una componente del progetto delle opere costruttive e serve essenzialmente a
calcolare il fabbisogno del consorzio, rispettivamente l'ammontare dei
contributi da prelevare sotto forma di acconti presso i singoli proprietari
coinvolti nel RT (vedi art. 43 LRPT). Dalle spese preventivate (costo dei
lavori geometrici, dei lavori costruttivi, di calcolo, ecc.) vanno dedotti i sussidi
e le partecipazioni cantonali e federali. L'aggravio restante viene ripartito
tra i proprietari sulla scorta di una percentuale di prelievo stabilita in base
ai valori di stima RT. L'importo definitivo del contributo viene poi determinato
in esito all'allestimento del piano definitivo di finanziamento, che possiede
valenze di consuntivo.
5.2. Il PPF pubblicato è figlio con ogni
evidenza dell'improvvida decisione di riattivare la vecchia procedura di RT e di
estendere nel contempo il comprensorio verso monte al fine di far rientrare nel
RT, sotto forma di progetto di massima, anche il segmento di strada che da __________
porta a__________.
Il documento indica quindi senza maggiori
precisazioni il costo complessivo del tratto __________. Ma non solo. Fornisce
lo stesso dato generico anche per il tratto __________, che in quanto
presentato quale semplice progetto di massima non ha alcuna pertinenza con una
parte costitutiva del progetto (di dettaglio) delle opere costruttive come il
PPF.
Il PPF accenna inoltre a probabili sussidi,
senza tuttavia operare alcun distinguo tra le due opere che ne beneficeranno. Nella
misura in cui un'imprecisata quota delle entrate previste è verosimilmente
riconducibile alla seconda parte della strada esclusa dal progetto
particolareggiato, il PPF risulta affetto da un'incongruenza lampante. Anche
laddove, venendo meno agli scopi per i quali viene redatto, indica nel
patriziato l'unico assuntore dei costi residui dell'operazione.
Tutto sommato, le critiche che il Consiglio
di Stato ha rivolto al documento si avverano pertanto fondate.
6.   Sulla
scorta di quanto precede il ricorso del RI 1 deve essere respinto, con la conseguente
conferma della decisione governativa impugnata.
La tassa
di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 28 PAmm). Non si
accordano ripetibili, dato che nessuna delle parti patrocinate da un avvocato
iscritto nell'apposito registro ha formalmente resistito al gravame invocandone
la reiezione (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 4, 14, 18, 25a, 33; 3 OPT; 9 LPAmb;
1, 2, 3, 5, 8 OEIA; 1, 2b-2e, 11-47, 56 ss., 105 ss. LRPT; 3, 18, 28, 43, 46,
60, 61 e 65 PAmm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 2'000.- sono poste a carico del RI 1.
3.   Intimazione
a:
,
,
, Zurigo,
tutti rappr. da:
patr. da:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario