ti_gerichte · 90.2006.24 · 2007-07-16 · it
Ammissibilità del divieto di caccia fondato sulla LCPN per una zona di alto valore naturalistico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2007 90.2006.24
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2007 90.2006.24
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2007 90.2006.24

Incarto n.
90.2006.24
Lugano
16 luglio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici
:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 4 maggio 2006 della
RI 1,
e di
RI 2
,
tutti patr. dall' avv. PR 1,
contro
la risoluzione __________ 2006, con la quale il
Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione della L__________;
viste le risposte:
-    19 maggio 2006 del RA 3,
-     4 luglio 2006 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    12 luglio 2006 del RA 4,
-    13 luglio 2006 del RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il Consiglio di Stato, con risoluzione __________ 2006, ha adottato
il decreto di protezione della L__________ (nel seguito: decreto di protezione)
elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12
dicembre 2001 (LCPN). L'area protetta della L__________ è una zona di
protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN (cfr. secondo punto della
risoluzione citata ed art. 1 cpv. 2 delle norme di attuazione), iscritta nell'inventario
federale delle zone golenali di importanza nazionale come oggetto n°  e,
limitatamente alla zona sud orientale, in quello dei siti di riproduzione di
anfibi di importanza nazionale come oggetto n°__________. Inoltre, nel
comprensorio disciplinato dal decreto vi sono due oggetti appartenenti all'inventario
dei siti di riproduzione di anfibi d'importanza cantonale, segnatamente gli
oggetti __________
e __________. La zona riveste un alto valore naturalistico.
B.
Il decreto di protezione si compone di cinque documenti vincolanti,
segnatamente norme di attuazione (NA), piano delle zone di protezione, piano
delle utilizzazioni, piano delle misure e degli interventi e piano di
estrazione (art. 4 cpv. 1 NA), oltre a quattro documenti informativi: rapporto
esplicativo, programma delle misure di intervento, piano delle tipologie e
carta della vegetazione (art. 4 cpv. 2 NA). Il comprensorio della zona protetta
è suddiviso in una zona nucleo, che coincide con il perimetro della zona
golenale inventariata (che comprende al suo interno anche l'oggetto
dell'inventario dei siti di riproduzione di importanza nazionale), ed in tre
zone cuscinetto, costituite da ambienti limitrofi particolarmente interessanti
dal profilo ecologico o superfici sfruttate dall'uomo a contatto con la zona
nucleo, che hanno anche lo scopo di fungere da collegamento.
C.
Il decreto di protezione si prefigge principalmente la conservazione
ed il ristabilimento della dinamica naturale del regime delle acque e dei
sedimenti, la conservazione e lo sviluppo della diversità delle specie indigene
e delle comunità tipiche delle zone golenali, nonché degli elementi ecologici indispensabili
alla loro esistenza, la conservazione delle caratteristiche geomorfolofiche,
l'informazione verso la popolazione e la sensibilizzazione dei fruitori ed,
infine, la ricerca scientifica e la divulgazione (cfr. rapporto esplicativo
pag. 10). Per il raggiungimento dello scopo il decreto di protezione prevede la
definizione di regole di comportamento consone alla vocazione di questo
comparto territoriale, nonché l'adozione di interventi volti a tutelare e
incrementare la sua diversità biologica (art. 3 cpv. 1 NA).
D.
La zona interessata dal decreto di protezione s'estende sul territorio
giurisdizionale dei comuni di PI 2, PI 3 e PI 1.
a. Per
quanto attiene al territorio di PI 2, il piano regolatore approvato dal Governo
con risoluzione del __________ 1989  attribuisce tale zona in parte a quella
agricola, in parte a quella forestale indicativa ed il rimanente alla zona
senza destinazione specifica. A tutta l'area è sovrapposto un retino, che la
segnala come zona di protezione della natura.
b. La
parte del comprensorio sul territorio di PI 1 è inserita, nel piano regolatore
approvato dal governo il __________ 1992, per quanto attiene alla fascia più interna
verso il fiume __________ in zona forestale, mentre la fascia lungo la strada
che conduce dal bivio della cantonale sino a PI 3 è suddivisa tra terreni senza
destinazione specifica, zona agricola, zona forestale e una zona EP per due
pozzi di captazione, contornati da relativa zona di protezione. Tutto questo
territorio è poi a sua volta cintato a quadretti blu, in quanto zona naturale
protetta.
c. Il
piano regolatore di PI 3 (approvato con ris. gov. __________ 1992 prevede, in
corrispondenza della parte disciplinata dal decreto, la zona di protezione
della natura "
A
", parzialmente segnalata quale area forestale
indicativa. Tale zona è disciplinata dall'art. 19 NAPR, che prevede debbano
essere salvaguardati i valori naturalistici caratteristici, e vieta tutti gli
interventi e le attività che possono pregiudicare l'equilibro ecologico del
biotopo. In particolare è proibita l'uccisione e cattura di animali (cpv. 2).
E.
Con ricorso 4 maggio 2006 la RI 1 e RI 2 insorgono dianzi al Tribunale
della pianificazione del territorio (nel frattempo incorporato nel Tribunale
cantonale amministrativo, v. sotto consid. 1) contro il prefato decreto di
protezione, impugnando, in particolare, l'art. 24 NA relativo al divieto dell'esercizio
della caccia e l'art. 28 NA che impone l'obbligo di tenere i cani al guinzaglio
nella zona protetta.
I ricorrenti chiedono innanzitutto al
tribunale di verificare la competenza del Governo di adottare il decreto
impugnato, alla luce del piano direttore che prevede, invece, un piano di
utilizzazione cantonale, che deve essere approvato dal Gran Consiglio. Secondo
i ricorrenti vi sarebbe una disparità di trattamento con altre attività quali
l'agricoltura, le attività militari, l'accesso motorizzato in alcuni casi, la
balneazione ed i pic-nic, la raccolta di funghi e la pesca, che, seppure con
delle limitazioni, sono permesse all'interno del comprensorio. Gli insorgenti
sostengono che il divieto di caccia non sia fondato su una valida base legale:
esso dovrebbe poggiarsi sulla legislazione venatoria, non su quella di protezione
della natura o quella delle pianificazione del territorio. Il provvedimento
sarebbe, infine, carente di interesse pubblico e sproporzionato. Quanto
all'obbligo del guinzaglio per i cani, ritengono andrebbe specificato che il
loro utilizzo ai sensi del diritto venatorio è comunque autorizzato.
F.
Il comune di PI 1 intravede la possibilità di limitare ma non vietare
la caccia, mentre gli altri comuni interessati non formulano osservazioni
particolari. All'accoglimento del ricorso s'oppone il Consiglio di Stato, che sostiene
di essere competente a emanare il decreto giusta l'art. 14 LCPN, siccome il
comprensorio in esame è un biotopo d'importanza nazionale. Quanto al merito,
l'Esecutivo cantonale distingue tra limitazioni dettate da eventuali conflitti
che possono nascere dai comportamenti necessari al suo esercizio - limitazioni
che possono essere basate sulla legislazione di protezione della natura - e la
protezione di specie ritenute vulnerabili, che deve fondarsi sulla legislazione
venatoria. Peraltro il coordinamento con questa legislazione avverrà tramite il
rinnovo delle bandite di caccia. Quanto alla proporzionalità, il Governo
sostiene che non sia stata possibile l'individuazione di misure meno
restrittive, come ad esempio una limitazione parziale, come avvenuto per altre
tipologie d'utilizzo. L'obbligo di guinzaglio per i cani è giustificato dalla
tutela della natura: il loro scorrazzamento, anche nello svolgimento delle loro
mansioni nella caccia, non solo è dannoso ma è stato anche un aspetto fondante
la decisione di proibire la pratica venatoria.
G.
Il 10 novembre 2006 si è tenuta l'udienza. In tale occasione i ricorrenti
e Governo hanno prodotto alcuni documenti. In particolare, i rappresentanti del
Consiglio di Stato hanno consegnato agli atti la statistica delle catture di
selvaggina nella zona della L__________ (più precisamente nel territorio di e PI
2). Degli altri documenti prodotti si dirà, nella misura in cui utili al
giudizio, nei considerandi di diritto. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa
e le parti hanno rinunciato alle conclusioni.
considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato
il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006
(BU 2006 pag. 215 segg.), è data (art. 45 cpv. 2 LCPN). La LCPN non specifica i
termini per l'inoltro dei ricorsi contro il decreto di protezione, ma, insinuato
entro il termine di 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione come
indicato al punto 7 del dispositivo della risoluzione impugnata, il ricorso può
essere considerato tempestivo (art. 15 cpv. 3 LCPN), ritenuta anche la portata
generale dell'art. 46 cpv. 2 PAmm. La potestà ricorsuale della RI 1 può
validamente fondarsi sull'art. 46 cpv. 4 LCPN. Quanto a RI 2, egli si ritiene legittimato
in quanto cittadino domiciliato a PI 1 e cacciatore, anche nel comprensorio
della L__________, da oltre trent'anni. In merito, giusta l'art. 46 cpv. 1
LCPN, hanno qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi
direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. Questa
disposizione corrisponde all'art. 43 PAmm, alla cui giurisprudenza ci si può dunque
riferire. Pertanto, il fatto di essere domiciliato a PI 1 - in sé - appare
inconferente, siccome l'
actio popularis
non è in questo caso ammessa. La
legitti
mazione attiva presuppone che il ricorrente
appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione
appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto
particolarmente stretto ed intenso, che permetta di distinguerla da quella
degli altri membri della comunità; l'insorgente deve inoltre essere portatore
di un interesse personale, attuale, diretto e concreto a dolersi del
provvedimento impugnato per il pregiudizio effettivo che questo gli arreca. Nel
caso concreto, anche in occasione dell'udienza, RI 2 ha affermato di essere
cacciatore e di recarsi abitualmente a cacciare anche nella zona oggetto dal
decreto; peraltro egli è domiciliato nel comune a cui parte del territorio in
esame appartiene. È dunque lecito ammettere che egli sia toccato dal
provvedimento in maniera più intensa degli altri membri della comunità. Stando
così le cose, egli appare legittimato ad interporre ricorso.
Ricevibile in ordine, l'impugnativa può dunque essere esaminata nel
merito.
2.
Innanzitutto, i ricorrenti sostengono che il Consiglio di Stato sia
incompetente ad emanare il decreto di protezione, siccome il piano direttore
cantonale prevede, per la zona in questione, l'adozione di un piano d'utilizzazione
cantonale, ciò che compete al legislativo e non all'esecutivo. Questa censura,
di carattere formale, deve essere esaminata per prima poiché, se accolta, renderebbe
inutile l'esame del merito.
2.1.
L'art. 2 cpv. 2 LCPN stabilisce che sono componenti naturali del paesaggio i
comparti naturali e singoli elementi del paesaggio (lett. a), i biotopi ed i
geotopi (lett. b), la flora, i funghi e la fauna (lett. c), le rocce, i
minerali ed i fossili (lett. d). Gli strumenti della pianificazione
territoriale definiscono le modalità della protezione dei comparti naturali
d'importanza nazionale e cantonale (art. 13 cpv. 1 LCPN), mentre la protezione
degli elementi emergenti, dei biotopi e dei geotopi d'importanza nazionale e
cantonale avviene tramite il decreto di protezione (art. 13 cpv. 2 LCPN). Il
decreto di protezione è adottato dal Consiglio di Stato, sentiti i comuni, i
proprietari ed i gestori interessati (art. 14 cpv. 1 LCPN); esso è oggetto di
pubblicazione sul foglio ufficiale e presso le cancellerie comunali per un
periodo di 30 giorni (art. 15 cpv. 1 LCPN); il termine di ricorso decorre dalla
data della pubblicazione (cpv. 3). Contro la decisione del Consiglio di Stato
in materia di protezione delle componenti naturali è dato ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo (art. 45 cpv. 1 LCPN, versione in vigore dal 14 luglio
2006, BU 2006 pag. 234).
2.2. Il comparto disciplinato dal decreto
di protezione impugnato è formato da biotopi d'importanza nazionale (cfr. cons.
A). L'art. 18
a
LPN fa obbligo ai cantoni di disciplinare la protezione e
la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale. Sulla scelta dello
strumento per l'attuazione della protezione, i cantoni godono di ampia libertà
(DTF 118 Ib 485, consid. 3c). Il Cantone Ticino ha optato per lo strumento del
decreto di protezione (art. 14 cpv. 1 LCPN), la cui adozione compete al Governo
(art. 13 cpv. 2 LCPN). Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, dunque,
la competenza di quest'ultimo ad emanare il decreto impugnato è data. Il fatto
che il piano direttore preveda per lo stesso territorio  l'istituzione di un piano
d'utilizzazione cantonale, nulla toglie alla validità della base legale fornita
dalla LCPN. L'adozione di un simile decreto non contrasta con gli obiettivi del
piano direttore, che anzi persegue. A ben vedere, nemmeno entra in conflitto
con il piano direttore, atteso come l'adozione del decreto di protezione non
impedisca - in linea teorica - l'allestimento anche di un piano d'utilizzazione
cantonale da parte del parlamento. Occorre inoltre considerare la LCPN è
posteriore al piano direttore (la LCPN, del 12 dicembre 2001, è entrata in
vigore solo il 1° marzo 2002, mentre la scheda in questione è di dato acquisito
al 5 luglio 1990). È quindi anche possibile che, adottando la LCPN, il parlamento
abbia alla fin fine voluto rinunciare a questa competenza conferitagli dal
piano direttore per attribuirla al Governo. Il ricorso, infondato, deve essere
su questo punto respinto.
3.
I ricorrenti censurano il divieto di caccia previsto dall'art. 24 NA
del decreto, che ha il seguente tenore:
"
La caccia è vietata all'interno dell'intero
comprensorio della Zona protetta. Il Dipartimento, sentite le cerchie
interessate, può tuttavia autorizzare provvedimenti di regolazione delle popolazioni
di selvaggina, qualora il loro sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi di
protezione o creare problemi alle aree attigue alla Zona protetta.
"
Secondo l'art. 5 NA, la zona protetta è
costituita dalla zona nucleo (ZP1) e dalle zone cuscinetto (ZP2). Ne consegue
che la caccia è vietata in tutto il comprensorio disciplinato dal decreto di
protezione. Gli insorgenti sostengono che il divieto di caccia sarebbe illegale,
lesivo del principio della proporzionalità e non sorretto da sufficiente
interesse pubblico. Nel merito il tribunale considera quanto segue.
4.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali
solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost. ; DTF 129 I 337, consid. 4.1).
La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi
giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie
attività (art. 5 Cost.).
4.1. Secondo i ricorrenti il divieto di
caccia previsto nel decreto di protezione non si fonda su sufficiente base
legale, poiché esso può essere previsto unicamente dalla specifica legislazione
venatoria. Essi ritengono infatti che il decreto di protezione sia uno
strumento di applicazione della legislazione federale e cantonale in materia di
protezione della natura, le quali riservano esplicitamente la legislazione
sulla caccia e la protezione degli uccelli e quella sulla pesca (art. 18 cpv. 4
LPN e art. 18 cpv. 4 LCPN).
Il Consiglio di Stato spiega che di per sé
la caccia non è incompatibile con le aree protette; eventuali limitazioni non
sono dunque in relazione con la protezione di specie vulnerabili, compito effettivamente
affidato alla legislazione venatoria. Tuttavia, nel caso concreto, la caccia,
come qualsiasi altra attività, deve essere compatibile con gli obiettivi e
scopi della protezione del decreto in esame. La limitazione della caccia non
deriva dunque dall'intento di protezione degli animali selvatici, ma dai
comportamenti necessari al suo esercizio, quali l'accesso indiscriminato a
tutti i comparti, i cani in libertà, i rumori molesti ecc., che in questo
particolare caso sono in contrasto con gli obiettivi di protezione. Infine, il
necessario coordinamento colla legislazione venatoria avverrà con il rinnovo
delle bandite di caccia per il periodo 2006-2011. La posizione del Governo
appare corretta ed il ricorso, infondato, deve essere su questo punto respinto
per i motivi che seguono.
4.1.1. Come visto più sopra (consid. A), il
comprensorio oggetto del decreto impugnano è censito negli inventari federali
delle zone golenali e (parzialmente) dei siti di riproduzione d'anfibi di importanza
nazionale. Questi inventari sono allegati a due ordinanze federali, emanate
sulla base dell'art. 18
a
della Legge federale sulla protezione della
natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN), segnatamente l'ordinanza
concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28
ottobre 1992 (OGolene) e l'ordinanza sui siti di riproduzione di anfibi di
importanza nazionale del 15 giugno 2001 (OSRA). L'art. 18
a
LPN prevede
che la Confederazione determina quali siano i biotopi, ne stabilisce la
situazione e indica gli scopi della protezione.
4.1.2. L'art. 4 cpv. 1 OGolene, riferito
allo scopo di protezione, prevede che gli oggetti debbono essere conservati
intatti. Le finalità di protezione include segnatamente la conservazione e lo
sviluppo della flora e della fauna indigene tipiche delle zone golenali e degli
elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza (lett. a), la conservazione
e, per quanto sia ragionevole e fattibile, il ristabilimento della dinamica
naturale del regime delle acque e di quello dei detriti alluvionali (lett. b) e
la conservazione delle caratteristiche geomorfologiche (lett. c). Una deroga
agli scopi di protezione è possibile solo per progetti ad ubicazione vincolata
utili alla protezione degli uomini dagli effetti dannosi dell'acqua o altro
interesse pubblico preponderante d'interesse nazionale (art. 4 cpv. 2 OGolene).
I Cantoni devono adottare i provvedimenti di protezione e manutenzione
necessari per la conservazione degli oggetti, vigilando, in ispecie e per
quanto qui interessa, che gli sfruttamenti esistenti e quelli nuovi, in particolare
l'agricoltura e l'economia forestale, l'utilizzazione delle forze idriche e
delle acque sotterranee, l'estrazione della ghiaia, la navigazione e
l'utilizzazione a fini ricreativi compresa la pesca, siano conformi allo scopo
di protezione (art. 5 cpv. 1 e 2 OGolene). Dunque, l'adozione di provvedimenti
di protezione e di manutenzione necessari alla conservazione dell'oggetto non
esclude a priori l'utilizzazione a fini ricreativi, ma occorre che questa sia
conforma allo scopo di protezione. Ciò emerge con chiarezza dall'art.
5 cpv. 2 lett. c OGolene (cfr.
mutate
mutandis
,
Keller
,
Nutzungskonflikte in Auengebieten, in URP 1998 pag. 119 segg., § 2.1).
Dal
punto di vista del biotopo golenale, occorre dunque esaminare se la caccia, intesa
come attività che ha un'incidenza sul territorio della golena, è compatibile
con gli obiettivi di protezione posti dall'art. 4 cpv. 2 OGolene.
4.1.3. Dal canto suo, l'OSRA distingue tra
oggetti mobili e oggetti fissi, tra i quali figura appunto la parte
sudorientale del territorio oggetto dell'impugnato decreto di protezione. Lo
scopo della protezione degli oggetti fissi è quello di conservali intatti (art.
6 cpv. 1 OSRA). L'ordinanza si prefigge la conservazione e la promozione dell'oggetto
quale sito per la riproduzione d'anfibi e quale elemento all'interno di un sistema
di biotopi, nonché delle popolazioni di anfibi che ne determinano il valore (art.
6 cpv. 2 OSRA). Una deroga allo scopo della protezione degli oggetti fissi è ammessa
solo per progetti ad ubicazione vincolata e utili ad un interesse pubblico preponderante
d'importanza nazionale (art. 7 cpv. 1 OSRA). Inoltre, è possibile derogare allo
scopo di protezione degli oggetti fissi (art. 7 cpv. 2 OSRA) in caso di lavori
di manutenzione necessari alla protezione delle piene (lett. a), utilizzazione
di impianti di piscicoltura esistenti (lett. b), misure giusta la legge sulla
protezione delle acque o l'ordinanza sui siti contaminati (lett. c e d) e la
protezione delle superfici per l'avvicendamento delle colture (lett. e). I Cantoni
devono adottare le misure di protezione e di manutenzione atte al raggiungimento
dello scopo della protezione e pongono i piani basati sulla LPT in consonanza
con l'ordinanza (art. 8 cpv. 1 e 2 OSRA).
4.1.4. L'art. 18 cpv. 4 LPN, riferito alla
protezione di specie animali e vegetali, riserva esplicitamente la legislazione
federale sulla caccia e la protezione degli uccelli e quella sulla pesca, in
particolare dunque la Legge federale su la caccia e la protezione dei mammiferi
e degli uccelli selvatici del 20 giugno 1986 (LCP). Questa legge si prefigge
(art. 1 cpv. 1 LCP) di conservare la diversità delle specie e gli spazi vitali
di mammiferi e uccelli indigeni e migratori viventi allo stato selvatico (lett.
a), di proteggere le specie animali minacciate, di ridurre a un limite
sopportabile i danni a foreste e colture causati dalla fauna selvatica (lett.
c) e di garantire un'adeguata gestione venatoria della selvaggina (lett. d). La
LCP non si riferisce a tutti gli animali, ma concerne unicamente quelli
indicati all'art. 2 LCP: disposizione che serve anche alla delimitazione del
campo d'applicazione nei confronti della LPN (Messaggio concernente la legge
federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici
del 27 aprile 1983, FF 1983 II pag. 1169 segg., Commento ai singoli articoli di
legge, ad art. 2 ). La LCP non disciplina in maniera esaustiva la caccia, ma
lascia spazio alle regole complementari di protezione della natura previste
dalla LPN (cfr.
Maurer
, Kommentar
NHG, Zurigo 1997, ad art. 18 cpv. 4, n. 45); in particolare l'art. 3 LCP
stabilisce esplicitamente che i Cantoni, nel disciplinare e pianificare la
caccia, tengano anche conto della protezione della natura. La portata dell'art.
18 cpv. 4 LPN è dunque da intendere come norma per i casi di collisione:
qualora una norma della LPN contraddica la LCP, quest'ultima prevale (cfr.
Maurer
, op. cit., ad art. 18 cpv. 4 n.
45;
Wagner Pfeifer
, Umweltrecht
II, 2.,
ergänzte
und
erweiterte Auflage
, Zurigo/ Basilea/
Ginevra 2006, pag. 196 § 3.3.). Secondo l'opinione di
Maurer
, la riserva a favore della legislazione sulla caccia e
sulla pesca deve essere interpretata in maniera restrittiva: ritenuto che la
protezione della natura secondo la LPN costituisce un compito trasversale,
questa ultima legge ha una portata più ampia ed assume quindi una funzione
coordinatrice, che non deve essere eccessivamente ostacolata (
cfr.
Maurer
, op. cit., ad art. 18 n. 46).
4.1.5. L'art. 18 cpv. 4 LCPN, riferito alla
protezione generale delle specie, riserva la legislazione cantonale sulla
caccia e sulla pesca. La riserva si riferisce unicamente alla selvaggina ed
alla fauna ittica, per le quali si applicano prioritariamente le norme in
materia di caccia e di pesca (cfr. Messaggio 30 marzo 1999, n. 4872, concernente
la Legge cantonale sulla protezione della natura, commento alle norme, ad art.
18
in fine
). Inoltre, i materiali legislativi permettono di chiarire che,
per quanto riguarda la possibilità di cacciare e pescare nelle zone protette,
la legge è volutamente silente, poiché sono le specifiche norme di attuazione d'ogni
singola zona che devono chiarire in che misura sia possibile farlo (cfr. Messaggio
testé citato, § 6.3).
4.1.6. Nel caso concreto, il Consiglio di
Stato ha specificato che la caccia non è stata vietata
per motivi di
protezione della sola fauna selvatica e del suo
habitat
oggetto della legislazione
venatoria, ma piuttosto per la protezione di tutto l'ecosistema interessato dal
decreto impugnato. In effetti, il Governo ha ritenuto una serie di conflitti
originati dal comportamento necessari all'esercizio della caccia, segnatamente
l'accesso a tutti i comparti (con particolare riferimento a quelli più delicati
quali il greto del fiume, dove nidificano alcuni uccelli rari, e la riserva
micologica), i cani in libertà (che possono stressare la fauna locale, v.
sotto), i rumori molesti, che sono inconciliabili con gli scopi di protezione
(cfr. risposta 4 luglio 2006 del Consiglio di Stato, ad 28). Il Governo
conclude sottolineando che "
Il libero
accesso ai diversi comparti della L__________, con differenti peculiarità e
caratterizzati da una varietà di ambienti particolarmente interessanti e che
costituiscono lo spazio vitale di specie animali, vegetali e fungine rare,
variegate e di grande valore scientifico, costituisce un pregiudizio agli scopi
di tutela, che mirano a sgravare la zona protetta dalle innumerevoli fonti di
disturbi correlate alle varie attività antropiche che interessano la L__________.
[…] Il disciplinamento della caccia bassa appare però imponderabile, poiché la
pratica venatoria interessa comparti estremamente delicati e diversificati […].
L'introduzione di particolari deroghe privilegerebbe solo alcuni utenti della L__________,
i cacciatori, e comporterebbe una riduzione del grado di protezione per il
biotopo e le comunità viventi che lo popolano
"
. In tal
senso il divieto in rassegna non cozza con le riserve espresse dalla
legislazione di protezione della natura in favore di quella venatoria. Il
divieto di caccia poggia pertanto su valida base legale ed il ricorso, su
questo punto, deve essere respinto.
4.2. Ritenuta la validità della base legale
del provvedimento occorre ancora esaminare se esso è sorretto da sufficiente
interesse pubblico e se rispetta il principio della proporzionalità.
Entrambi i principi appaiono, in concreto, soddisfatti
dall'adozione del provvedimento contestato, per i motivi che seguono.
4.2.1. In linea generale, si ritiene
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una loro
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico deve corrispondere ad
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Per
giustificare una restrizione di diritto pubblico, tale interesse deve prevalere
sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (
Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558 segg.). In concreto è inutile dilungarsi
sull'interesse pubblico, manifestamente dato, alla protezione di un comparto
che ospita una varietà di specie animali e vegetali rare e pregiate al punto da
essere, tra l'altro, mentovato in ben due inventari federali e altrettanti inventari
cantonali. Occorre tuttavia osservare che l'importanza del comparto, e la
necessità della sua tutela non è data unicamente dall'iscrizione della zona
negli inventari cantonali e federali, ma anche dall'importanza micologica conferita
dalla presenza di specie fungine rare e protette, nonché variegate (se ne
stimano all'incirca settecento, cfr. rapporto esplicativo, pag. 6 e 7) e
dall'importanza ornitologica: quarantadue specie d'uccelli vi nidificano e
cinquantanove utilizzano il comprensorio come area di foraggiamento; di queste
quindici specie sono minacciate d'estinzione (cfr. rapporto esplicativo, pag.
7). Quanto al rimprovero mosso dai ricorrenti al Governo di non aver sufficientemente
soppesato gli interessi pubblici e privati in gioco, si rinvia alla disamina
della proporzionalità del provvedimento contestato, nel seguito. Sotto il
profilo dell'interesse pubblico occorre però soggiungere che esso richiede anche
che la misura prevista sia effettiva e concretizzabile. Giustamente i ricorrenti
intravedono un problema a livello d'informazione dei cacciatori: è infatti
impensabile che questi debbano consultare, oltre alla specifica legislazione
venatoria, e relativi strumenti, anche le norme che regolano ogni singolo
decreto di protezione al fine di determinare le zone in cui è possibile
cacciare. Perché il divieto sia realmente efficace, s'impone che la legislazione
venatoria, recepisca il divieto di caccia.
Nel Cantone
Ticino è in vigore la
legge cantonale sulla caccia e la protezione di
mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC), che si occupa
dell'applicazione della
LCP
. L'art. 23 LCC prevede la
possibilità per il Consiglio di Stato d'istituire bandite di caccia e riserve
ornitologiche; esso ne fissa la delimitazione, l'adeguata gestione e vigilanza,
la durata, le norme di transito e di comportamento. L'art. 7 del regolamento
sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11
luglio 2006 (RALCC) abilita l'Esecutivo cantonale a fissare delle bandite di
caccia per una durata di cinque anni. Il Governo fa uso di questa competenza e
stabilisce con un decreto le bandite di propria competenza, tra cui le
zone
di divieto di caccia
. Inoltre, l'art. 44 RALCC definisce le zone aperte
alla caccia. Ora, nel caso specifico per la zona della L__________ è stata
istituita una zona di divieto di caccia ai sensi della legislazione venatoria che
comprende il territorio oggetto del decreto. Il controverso divieto appare
pertanto adeguatamente pubblicizzato nei confronti dei più diretti destinatari;
nello stesso tempo, la sua disattenzione può essere convenientemente sanzionata.
4.2.2. Il principio della proporzionalità
esige che le restrizioni dei diritti fondamentali siano idonee a raggiungere lo
scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione
per conseguirlo, venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi
del cittadino, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b;
Schweizer,
St.
Galler Kommentar zur Bundesverfassung, ad art. 36 n. 21 segg.;
Scolari
, op. cit., n. 595 segg.).
Nel
caso specifico dei biotopi
occorre procedere ad una
ponderazione completa dei contrapposti interessi privati e pubblici sia nella
loro delimitazione che nell'adozione delle opportune misure di protezione:
queste devono essere tanto più severe tanto più rari e significativi sono la flora
e la fauna presente in loco (DTF 118 Ib 485, consid. 3b). Con particolare
riferimento alle zone golenali inventariate, dato il precetto dell'idoneità,
una limitazione delle attività legate al tempo libero (come la caccia) è
possibile unicamente se serve al raggiungimento dello scopo di conservazione e
sviluppo della flora e della fauna indigene tipiche delle zone golenali e degli
elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza; l'adeguatezza di una
simile misura deve dunque essere necessaria allo sviluppo della fauna e della
flora interessata ed, infine, essere in un rapporto ragionevole con il
beneficio riportato dalla natura (cfr.
Keller
,
op. cit., § 3.2.). Nel caso concreto occorre però ricordare che la zona in
questione non è posta sotto protezione unicamente in quanto zona golenale
d'importanza nazionale, ma anche sito di riproduzione di anfibi d'importanza
nazionale, biotopo d'importanza cantonale, zona d'interesse ornitologico,
micologico, e quant'altro.
I ricorrenti affermano che il divieto di
caccia non sia né idoneo né necessario, ma in ogni caso non è in un rapporto
ragionevole con lo scopo perseguito. Tale affermazione non è condivisa dal
tribunale. Innanzitutto, la protezione della flora e della fauna nel
comprensorio del decreto, che non si limita alla protezione dei biotopi di importanza
nazionale, ma è riferita anche ad altri elementi naturalistici di grande
importanza (cfr. descrizione del comparto, rapporto esplicativo pag. 4 segg.)
richiede che la pressione antropica sulla zona sia limitata, intento perseguito
attraverso la limitazione degli accessi al comparto e la definizione di alcuni
sentieri limitati, oltre l'abbandono di piste e sentieroni al rimboschimento
naturale (rapporto esplicativo, pag. 22). È pertanto previsto che l'accesso e
la transitabilità all'interno della zona protetta possa avvenire esclusivamente
lungo le piste ed i sentieri designati sul piano delle utilizzazioni (rapporto
esplicativo pag. 23 e art. 18 cpv. 1 NA). A ragione dunque il Governo ha ritenuto
l'incompatibilità con l'attività venatoria, che è impossibile venga esercitata
unicamente restando sui pochi sentieri che ancora saranno percorribili nel
comparto. La misura è pertanto idonea al raggiungimento dello scopo ed anche necessaria.
Quanto alla proporzionalità in senso stretto, occorre anzitutto osservare come
l'interesse alla caccia nel comprensorio della L__________ sia alquanto ridotto.
Infatti, stando alle statistiche delle catture riferite al territorio di PI 2 e
PI 1, prodotte in sede di udienza e che si riferiscono a tutto il territorio
dei due comuni e quindi non solo al comprensorio limitato della L__________,
nel corso del 2005 sono stati catturati in complesso 12 capi (9 beccacce, 2
ghiandaie ed un germano reale), contro le 1507 beccacce rispettivamente 1747
ghiandaie e 109 germani reali catturati sull'intero territorio cantonale nello
stesso periodo. Dati analoghi si hanno per gli anni precedenti, a cui va anche
aggiunta qualche volpe (una nel 2003 e nel 2004); nel 2003 e nel 2004 non è
stato catturato nessun germano reale. Tutto questo, si tenga presente, non solo
nel comprensorio in esame, ma nel complesso del vasto territorio dei citati
comuni. L'importanza per la caccia, e il conseguente interesse privato di chi
la pratica, appare dunque in questa zona piuttosto relativa. Il tribunale non
vede inoltre quale misura meno incisiva potrebbe essere assunta a tutela del
comparto. Come visto, non può entrare in linea di conto una limitazione alla
sola zona del greto, poiché altri interessi (anche non strettamente legati alla
zona nucleo della golena) richiedono una non accessibilità al comparto, ad
esempio nella zona piantagione-nord vi è il
santuario micologico
, a
sud-est il sito di riproduzione di anfibi di importanza nazionale, a sud-ovest
uno di importanza cantonale, come pure a nord, la zona cuscinetto ZP2-A, bosco
umido di ontani, che riveste un'importanza come zona di collegamento coi
boschi. Anche una limitazione oraria appare d'acchito impraticabile, giacché il
disturbo arrecato avrebbe lo stesso impatto. La decisione del Consiglio di
Stato appare dunque corretta.
In definitiva, ritenuta l'importanza
naturalistica del territorio e la necessità di ridurre la pressione antropica e
l'accessibilità allo stesso, considerato anche lo scarso interesse venatorio
del comparto, il provvedimento appare rispettoso del principio della
proporzionalità.
4.2.3. All'inizio del gravame, i ricorrenti
accennano anche, pur non ribadendola quale censura ricorsuale, ad una disparità
di trattamento con altre attività che sono permesse nel comparto. Nel merito,
il tribunale considera che il principio dell'uguaglianza, garantito dall'art. 8
Cost, risulta violato, secondo una formula invalsa, quando ciò che è simile non
viene trattato in maniera identica e quello che è dissimile non viene trattato
in modo differente; la violazione di tale principio assurge così ad una forma
particolare d'arbitrio, pure esso sanzionato dalla carta fondamentale federale
(art. 9 Cost ; cfr. DTF 131 I 394, consid. 4.2.;
Schweizer
, op. cit., ad art. 8 n. 21 segg.). Ora, la caccia,
a differenza delle altre attività menzionate dagli insorgenti, non può per sua
natura essere circoscritta in modo definito, poiché il suo esercizio richiede
una effettiva accessibilità generale al comprensorio, come visto più sopra. L'impatto
della stessa è ben diverso dalle altre attività citate e, pertanto, la sua
situazione non è comparabile. Non è dunque discriminatorio trattare l'attività
venatoria in modo differente.
5.
Confermato il divieto all'esercizio della
caccia, non occorre esprimersi sulla richiesta di precisare che l'impiego dei
cani è consentito nei casi previsti dal diritto venatorio, come richiesto dai
ricorrenti. Sia soggiunto che, a titolo puramente abbondanziale, appare
corretta l'opinione del Consiglio di Stato sul fatto che questi animali, indipendentemente
dal loro impiego, se lasciati liberi in questo territorio possono seriamente
disturbare la fauna, oltre che danneggiare la flora (si pensi ad esempio al
comparto di interesse micologico).
6.
Per tutti i motivi che precedono, il ricorso
deve essere interamente respinto. La tassa e le spese di giudizio seguono la
soccombenza degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.
La tassa di giustizia, di fr. 1'000.- (mille) è posta a carico dei ricorrenti
in solido.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario