ti_gerichte · 90.2004.78 · 2006-02-07 · it
rifiuto di approvazione dell'attribuzione alla zona residenziale per motivo di eccessiva esposizione al rumore del territorio interessato

Tessin Tribunale della pianificazione 07.02.2006 90.2004.78
Tessin Tribunale della pianificazione 07.02.2006 90.2004.78
Ticino Tribunale della pianificazione 07.02.2006 90.2004.78

Incarto n.
90.200
4.78
Lugano
7 febbraio 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Flavia Verzasconi, giudice supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso del 13 dicembre 2004 di
RI 1
, ,
rappresentato dall'avv. PR 1, ,
contro
la risoluzione n. 4934 del 9 novembre 2004, con la
quale il Consiglio di Stato ha statuito sull'approvazione di alcune varianti
del piano regolatore del già comune di RA 1, ora PI 1;
viste le risposte:
-
11 gennaio 2005 della divisione della
pianificazione territoriale;
-
3 marzo 2005 del municipio di PI 1;
letti ed esaminati gli atti,
ritenuto
in fatto
A.   RI 1 è
proprietario delle part. 141 sita in territorio del già comune di PI 1, ora PI
1, di 7322 mq, non edificata, ubicata in località __________, a ridosso dell'imbocco,
in direzione nord, dell'autostrada N2. Il piano regolatore approvato dal
Consiglio di Stato il 5 novembre 1980 attribuiva questo fondo in parte alla
zona residenziale semi-intensiva (R3) e in parte alla zona forestale, la quale
interessava pure le limitrofe part. 149 (parzialmente), 150 e 151. Il comparto
edificabile della part. 141 era inoltre inserito nella zona soggetta a
controllo delle immissioni foniche, a causa dell'eccessivo rumore causato dall'autostrada
e dai suoi allacciamenti.
B.   Nella
seduta dell'11 dicembre 2003 il consiglio comunale di __________ ha adottato
alcune varianti del piano regolatore interessanti le località “__________” e “__________”.
In quell'occasione, a seguito della decisione del Consiglio di Stato con la
quale è stata accertata la natura non boschiva delle part. 141, 149, 150 e 151
di __________, il consiglio comunale ha esteso la zona edificabile, inserendo i
citati fondi nella zona R3.
C.   Con
decisione del 9 novembre 2004 il Consiglio di Stato, per quanto qui di interesse,
ha rifiutato l'approvazione della variante pianificatoria relativa all'inserimento
nella zona R3 dei fondi liberati dai vincoli forestali. Premesso che la zona
era soggetta a inquinamento fonico eccessivo, pur condividendo la scelta di inserire
i fondi nella zona edificabile, esso ha tuttavia considerato che le lacune
palesate nella gestione del problema delle immissioni foniche impedivano di
fatto la possibilità di approvare la proposta comunale. Per questo motivo, l'Esecutivo
cantonale ha ordinato al comune di elaborare una variante volta a risolvere in
modo conveniente il problema dell'inquinamento acustico.
D.
Con impugnativa 13 dicembre 2004 RI 1 insorge dinanzi al tribunale
contro la decisione del Consiglio di Stato, chiedendo in via principale di
annullare le modifiche apportate dal Consiglio di Stato alla zona __________ e
di inserire tale comparto nella zona R3 e, in via subordinata, di inserire il
solo mapp. 141 nella menzionata zona. Dei motivi si dirà, per quanto
necessario, nei considerandi di diritto.
E.
La divisione della pianificazione territoriale chiede di respingere il
ricorso, mentre il municipio di PI 1 si rimette al giudizio del tribunale.
F.
Il 23 giugno 2005 è stata esperita un'udienza, a
seguito della quale al ricorrente è stata data facoltà di esprimersi sui
catasti del rumore del settembre 1998, realizzato sulla base del TGM (traffico
giornaliero medio) del 1997, e del marzo 1999, che ipotizza lo scenario di
traffico nel 2009, allestito nel contesto di uno studio delle opere di
risanamento fonico dell'autostrada. In data 27 luglio 2005 il ricorrente ha
inviato ulteriori osservazioni e documentazione che è stata versata agli atti.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente, proprietario di una particella toccata
dalla decisione impugnata, certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è
pertanto ammissibile.
2.
In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il
ricorrente critica la decisione del Consiglio di Stato di non approvare l'inserimento
delle part. 141, 149, 150 e 151 di __________. Essendo l'area attorniata da una
zona edificabile (R3) secondo il piano regolatore in vigore e in considerazione
delle distanze dalle fonti inquinanti, dello schermo da parte di altri fondi
già edificati e della morfologia del terreno, che risulta a una quota inferiore
rispetto allo svincolo autostradale, il mancato inserimento nella zona
edificabile sarebbe illecito, manifestamente arbitrario e contrasterebbe con il
principio della buona fede e dell'affidamento, dal momento che il cittadino
dovrebbe poter contare su “un'autorità che agisce in modo chiaro, lineare,
trasparente, nel rispetto della legge, senza sotterfugi, insidie e sorprese”,
secondo le procedure esclusivamente previste dalla legge. Il Consiglio di
Stato, sempre a mente del ricorrente, avrebbe inoltre esteso in modo
inammissibile all'intero comparto oggetto di variante del piano regolatore l'obbligo
di rivedere e riesaminare la problematica legata alle eccessive immissioni,
partendo dal problema legato all'attuale carico fonico, al quale sono sottoposte
sia la particella di sua proprietà, sia le circostanti particelle escluse dalla
zona boschiva.
3.1.
Secondo l'art. 23
della legge sulla protezione dell'ambiente
del 7 ottobre 1983 (LPAmb) per la pianificazione delle nuove zone edificabili e
la protezione contro il rumore prodotto da nuovi impianti fissi, il Consiglio
federale stabilisce valori limite di pianificazione inferiori ai valori limite
delle immissioni. Per le nuove zone edificabili occorre tenere conto, oltre ai
criteri enunciati all'art. 15 della legge sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT) - idoneità alla costruzione di terreni già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione
e urbanizzati entro quindici anni - anche delle esigenze poste dalla
legislazione sulla protezione dell'ambiente. L'art. 24 cpv. 1 LPAmb, stabilisce
infatti, che le nuove zone
per la costruzione di
abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone,
possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non
superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere
rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr.
anche l'art. 29 dell'ordinanza sull'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986,
OIF, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili
al comparto in questione, dal momento che, vista la precedente natura del suolo
e la conseguente assegnazione nel piano regolatore ad una zona non edificabile
del territorio comunale (zona forestale), per tali fondi si tratta di un nuovo
inserimento alla zona edificabile (su questo aspetto cfr.
Wolf
, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24;
Flückiger
,
in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad
art. 15;
Favre
, La protection
contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002,
pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per
quest'area non dovrà superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno
e 45 dB(A) di notte stabiliti dal n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone
alle quali è assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto.
3.2. L'applicazione
dell'art. 24 LPAmb presuppone la determinazione delle immissioni foniche alle
quali è sottoposta l'area in discussione. L'art. 36 OIF enuncia i criteri per
questa determinazione: in particolare occorre tenere in considerazione gli aumenti
o le diminuzioni prevedibili delle immissioni foniche in seguito alla costruzione,
alla modifica o al risanamento di impianti fissi, in particolare se, al momento
della determinazione, i relativi progetti sono già stati approvati o pubblicati
(art. 36 cpv. 2 lett. a OIF). Le immissioni di rumore sono determinate sulla
base di calcoli o misurazioni (art. 38 cpv. 1 OIF). Nella fattispecie, già nel
catasto del rumore del settembre 1998, allestito dal dipartimento del territorio
sulla base dei dati riferiti al TGM del 1997, risultava per la zona vicina all'anello
di allacciamento dell'autostrada in direzione nord (nucleo vecchio di __________,
zona R2 e R3, dove è sito il terreno del ricorrente), un superamento dei valori
limite sia di pianificazione, sia di immissione determinanti per il grado di sensibilità
II assegnato a quest'area, adibita per lo più alla residenza. Questi valori
vengono confermati anche nel catasto del rumore del settembre 1999, che
considera l'evoluzione del traffico all'anno 2009, dove si assiste ad un
medesimo superamento sia dei valori di pianificazione sia di quelli di
immissione. I risultati di questi calcoli o misurazioni, sui quali il
ricorrente, seppur a ciò invitato, non ha ritenuto di formulare osservazioni,
confermano la bontà della decisione qui impugnata nel senso di non approvare l'inserimento
dell'area non più boschiva quale nuova zona edificabile del piano regolatore,
dal momento che non solo i valori di pianificazione, ma pure quelli di
immissione sono superati. A nulla valgono le lamentele del ricorrente a
proposito della morfologia, della situazione del terreno, della presenza di
altri edifici grazie ai quali il terreno in questione risulterebbe meno esposto
rispetto ad altri fondi, dove i valori di pianificazione non sono rispettati.
Infatti, a prescindere dal fatto che egli stesso non contesta la validità e la
conformità con il diritto ambientale delle misurazioni effettuate dal
dipartimento del territorio, le stesse sono confermate anche nel documento
prodotto dal medesimo ricorrente, consistente in uno studio fonico allestito
nel maggio 2000 per la prevista edificazione di un albergo e centro congressi
sul mapp. 141. Gli allegati 2 e 3 di tale studio attestano in effetti un
ripetuto superamento dei valori di pianificazione (determinante in questa
sede). Ai piani superiori della facciata dell'edificio più esposta ai rumori (ovest),
il referto indica inoltre un superamento, talora anche significativo, dei
valori limite di immissione. Date queste risultanze, le affermazioni del
ricorrente sono quindi prive di fondamento e sono contraddette dai documenti da
esso prodotti. Di conseguenza, se di principio l'attribuzione alla zona edificabile
del comparto dichiarato non più boschivo non è mai stata messa in forse dal
Consiglio di Stato, (cfr. decisione impugnata, consid. 2.3.1 lett. a, pag. 5,
osservazioni della divisione della pianificazione territoriale dell'11 gennaio
2005, pag. 3 ultimo paragrafo), ad un suo inserimento nella zona fabbricabile,
trattandosi di nuova zona, osta in concreto l'eccessiva esposizione al rumore.
3.3.
Accertato il superamento dei valori di pianificazione per il grado di
sensibilità II, occorre ancora verificare se la nuova zona edificabile possa
essere comunque approvata, perché misure di pianificazione, sistemazione o
costruzione, permettano di conseguire il rispetto di tali valori (art. 24 LPAmb
e 29 OIF; cfr.
Wolf
, op. cit. n.
23 e segg. ad art. 24;
Favre
, op,
cit., pag. 253 e segg.). Di principio, tali misure devono essere fissate in
modo vincolante già al momento dell'adozione del piano di utilizzazione,
ritenuto che, in caso contrario, solo il rispetto dei valori limite di immissione,
meno severi rispetto a quelli di pianificazione, potranno essere esatti dal proprietario
nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione (art. 22
LPAmb; cfr. anche
Jomini
,
Coordination matérielle: l'approche de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in
Umweltrecht in der Praxis, n. 5/2005, pag. 444 segg., 460). Riguardo a questo
aspetto, il Consiglio di Stato ha rilevato che il già comune di __________, non
avendo adeguato le disposizioni pianificatori e normative dalla data di approvazione
del piano regolatore, non aveva fatto prova di una corretta gestione del
problema delle immissioni foniche nel comparto oggetto di variante pianificatoria.
Ha pertanto rinviato gli atti all'autorità comunale per l'elaborazione di una
nuova variante volta a risolvere convenientemente la carenza accertata. In
quest'ottica, l'esecutivo cantonale non si è quindi espresso ulteriormente sul
quesito a sapere se eventuali misure ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb
permetterebbero il rispetto dei valori di pianificazione. Questa conclusione è
contestata dal ricorrente, ma a torto. In effetti, l'autorità comunale ha sì
riconosciuto nella variante pianificatoria qui in discussione l'esistenza di
zone eccessivamente esposte al rumore autostradale e stradale (cfr. piano delle
zone, aree punteggiate), ma essa, malgrado il loro inserimento nella zona
edificabile, per fronteggiare l'eccessivo carico inquinante si è limitata a
ribadire le misure già previste nel piano regolatore approvato il 9 novembre
1980 (ancor prima quindi dell'entrata in vigore della LPAmb e dell'OIF), ossia
una limitazione dell'altezza degli edifici a 336 ml sopra il livello del mare
giusta l'art. 34 NAPR, secondo la versione modificata d'ufficio dallo stesso
Governo in sede di approvazione del piano (cfr. ris. cit., pag. 28). Ora questo
provvedimento appare chiaramente insufficiente per permettere il rispetto dei
valori di pianificazione sul fondo del ricorrente. Tanto più che, secondo le
valutazioni svolte nell'ambito delle proposte di risanamento del traffico autostradale,
a tutt'oggi relegate - è bene precisarlo - alla funzione di documenti di
lavoro, malgrado la realizzazione di opere di risanamento prospettate in quegli
studi, l'area a ridosso dell'anello di allacciamento all'entrata dell'autostrada
in direzione nord, dov'è posto il fondo del ricorrente, rimarrà esposta ad un
inquinamento fonico superiore ai valori limite di immissione (cfr.
fasicolo opere di risanamento fonico,
autostrada A2, Lugano sud,
Zona viadotto __________;
relazione tecnica pag. 16 in fine, piano n. 61950). In queste circostanze, il
Consiglio di Stato, rifiutando l'inserimento dell'area in questione nella zona
edificabile R3, a ragione ha nel contempo invitato l'autorità comunale a
riesaminare, secondo le normative oggi applicabili, il problema dell'inquinamento
fonico del territorio oggetto della variante pianificatoria in discussione. In
questo senso, occorre rilevare che non spettava né al Consiglio di Stato, né
tantomeno spetta a questo tribunale, che non è autorità di pianificazione e
tantomeno possiede le necessarie conoscenze tecniche, ricercare d'ufficio quali
accorgimenti adottare per permettere il rispetto della normativa federale. Di
conseguenza, la decisione dell'autorità cantonale deve essere confermata anche
su questo punto. Invano il ricorrente sostiente che la non approvazione dell'inserimento
nella zona R3 del mapp. 141 colpisce una piccola superficie. Intanto, essa si
situa almeno attorno a 800/900 mq. Inoltre, sommata a quella dei fondi confinanti,
essa si attesta attorno a 2500 mq. Va semmai, per contro, rilevato che quasi il
90% della particella dell'insorgente è e rimane inserita nella zona fabbricabile.
4.   Visto
quanto precede, il ricorso deve quindi essere respinto. La tassa di giustizia
segue la soccombenza (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
viste le norme applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
;
terzi implicati
1. PI 1
1 rappr. da: RA 1
2. PI 2
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario