ti_gerichte · 90.1994.326 · 1996-02-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.02.1996 90.1994.326
Tessin Tribunale della pianificazione 05.02.1996 90.1994.326
Ticino Tribunale della pianificazione 05.02.1996 90.1994.326

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00326
Lugano
5 febbraio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
25 gennaio 1994
di
______________
______________  ______________ ______________
,
rappr. da:
______________.
______________ ______________ ______________
-
______________
,
______________
______________
,
contro
la risoluzione del Consiglio di Stato del 7 dicembre
1993 nr. _______ che approva il PR del Comune di ________, Sezione __________
e nel contempo respinge il ricorso di prima istanza del qui insorgente;
visto:
·
le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di
______________
e
la risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato;
·
il sopralluogo del 4 ottobre 1994;
·
le conclusioni 29 aprile 1995 del ricorrente;
letti
gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari;
ritenuto
I.
fatti
A.
Premesso che nel 1971
avvenne la fusione dei comuni di
______________
e di
______________,
si
pose la necessità di dotare di un nuovo assetto pianificatorio il territorio
dell’ex comune
______________.
Venne così adottato il PR di
______________,
sezione di
______________
-
______________
, approvato dal
Consiglio di Stato il 30.11.77.
Il 9.2.79 fu approvato il
Piano di protezione delle rive del lago per la Sezione di
______________
.
Seguirono due varianti,
approvate l’11.11.86 e il 17.3.87 e infine la revisione generale del PR di
______________
______________
______________
-
______________
, adottata
dal  Consiglio comunale il 24.2.1992 e approvata dal Consiglio di Stato il
7.12.1993 (risoluzione n. 10645).
Contestati in prima
istanza i vincoli gravanti la sua proprietà, il ricorrente, proprietario dei particellari
______________
,
______________
,
______________
,
______________
,
______________
e
______________
,
______________
e
______________
RFD
______________
, Sezione
______________
-
______________
,
impugna in questa sede la risoluzione governativa che, respinto il suo gravame,
ha approvato l’avversata revisione del PR.
B.
Sita sulla sponda
destra del
______________
, tra
______________
e
______________
,
la proprietà del ricorrente forma due lunghe e strette terrazze disposte a mo’
di gradoni sulla ripida costa. Su quella inferiore, di poco sopra lo specchio
del lago, spiccano, attorniate dal parco secolare, la
______________
e
la
______________
______________
, dal secentesco corpo centrale;
su quella superiore, separata dalla prima da un alto muro di sostegno, si
trova, al centro, una grande piscina esterna con gli impianti e una serie di
cabine cui fan seguito e ad est alcune costruzioni abitative. Nella sua
estremità orientale la proprietà fa parte del nucleo di __________; a monte una
ripida scarpata con alberi d’alto fusto la congiunge con l’omonima via.
C.   a.
Il PR stabilisce
il seguente azzonamento:
-  zona
di mantenimento (
M
, colorata in azzurro sul piano): su                               quasi
tutta la fascia inferiore della part. 291;
-  comprensori
riva lago (contraddistinti da puntini): sulla parte                                                          inferiore
delle part.
______________
,
______________
e
______________
;
-  zona
MS
(monumenti storici, marrone scuro): metà est della                             parte
bassa della part. 973 e parte bassa della part. 974;
-  zona
speciale pinacoteca (
SP
, in verde scuro): sulla metà                                ovest
della parte inferiore della part. 973 e sulla part. 602                                                    (sede
degli uffici della pinacoteca e della Favorita);
-  zona
R3a
(color bruno): parte alta delle part.
______________
,
______________
e
______________
e                                                     part.
______________
,
______________
.
-  assoggettamento
al piano particolareggiato del nucleo di                                                              __________
delle part.
______________
e
______________
.
b.
La parte della
proprietà ammessa in zona R3a è colpita dalle
seguenti restrizioni:
-  linea
di arretramento di 12 metri dal confine nord (via
______________
)                                                a
carico dei fondi
______________
,
______________
,
______________
,
______________
,
______________
a salvaguardia della                             vegetazione
d’alto fusto presente nell’estrema fascia superiore                                                                       di
quei fondi;
-  linea
di arretramento sul lato sud della superficie edificabile                             dei
fondi
______________
,
______________
,
______________
e
______________
;
-  distanza
minima delle costruzioni a 5 mtl dai confini dei singoli                                                      particellari
e di 10 mtl tra due edifici.
D.
Per lo più zone e
vincoli sono ripresi dal precedente PR (1977) e dalla variante del 1979
(comprensorio di protezione delle rive del lago con le relative norme
d’applicazione). Il ricorrente li impugnò presso tutte le istanze, che tutte li
confermarono; da ultimo il TF, con sentenza del 20.1.1988.
Particolare menzione
merita la zona SP. Il comune la istituì a mezzo variante di PR - e il Consiglio
di Stato la approvò il 17.3.87 -, accogliendo le pressanti istanze del
proprietario che intendeva considerevolmente ampliare il complesso
pinacoteca-galleria per esporvi la collezione d’arte antica e moderna e
disporre di un importante spazio per mostre temporanee. E’ nella memoria di
tutti il concorso internazionale indetto a tale scopo, vinto dall’architetto
______________
.
Poi, come si sa, la collezione ha preso le vie della
______________
e il
grande progetto naufragò, chiudendo l’età d’oro della
______________
.
Ma la revisione del PR ha
pure introdotto nuovi vincoli. Tali sono le linee di arretramento sui lati nord
e sud delle superficii edificabili, in zona R3a, dei mappali
______________
e
______________
; tale, almeno in parte - ma in realtà più nella forma che
nella sostanza -, il passo pedonale lungo
______________
______________
,
che viene a sostituire il vincolo per l’allargamento di quella strada previsto
dal precedente PR.
E.
Il ricorrente
contesta l’azzonamento e i vincoli surriferiti e chiede:
-  lo
stralcio del vincolo di destinazione SP;
-  lo
stralcio, rispettivamente la drastica riduzione delle zone M e                         MS;
-  la
drastica riduzione del vincolo di comprensorio rive laghi;
-  l’attribuzione
delle aree svincolate alla zona R3 o, in via                                                                  subordinata,
R2;
-  l’inserimento
in zona R4 della fascia prevista in zona R3a dei               part.
______________
,
______________ ______________
,
______________
e
______________
;
subordinatamente aumento degli                                                                        indici
della zona R3a;
-  l’abbandono,
subordinatamente la drastica riduzione del                                                                vincolo
di arretramento sul lato sud delle aree edificabili della                  fascia
superiore della proprietà (part.
______________
,
______________
,
______________
e
______________
);
-  lo
stralcio, subordinatamente la drastica riduzione in                                                                       lunghezza
e profondità, del vincolo di arretramento sul lato est                 dei
fondi
______________
e
______________
;
-  la
riduzione del vincolo di arretramento su via __________ da 12 a                8
mtl massimo;
-  l’abbandono
del vincolo di passo pedonale, subordinatamente                                                     modifica
del tracciato, specie per i fondi
______________
e
______________
,
convenendone
le modalità di esecuzione col proprietario
-  la
liberazione dall'assoggettamento al piano particolareggiato             di __________.
F.
Tra i motivi, svolti
nel ricorso e ripresi nelle conclusioni, spicca la contestazione del cumulo di
vincoli, ripresi risp. imposti per la prima volta dal nuovo ordinamento e
accusati dal ricorrente di ridurre irragionevolmente l’edificabilità. Egli
sostiene che la restrizione della proprietà derivantene non è sorretta da un
sufficiente interesse pubblico e viola il principio della proporzionalità. Un
tale reticolo di restrizioni toglie ogni spazio alla creatività e costringe
l’edificazione nella morsa di schemi mortificantemente banali e scontati,
impotenti a render ragione delle qualità paesaggistiche e monumentali di quella
straordinaria proprietà. Solo un piano di quartiere potrebbe consentirne
un’adeguata valorizzazione. Pertanto, “
in ordine e preliminarmente
”
il
ricorrente chiede nelle conclusioni che il tribunale “
esamini d’ufficio la
possibilità di accettare il ricorso rinviando gli atti al Comune di
______________
per lo studio di una soluzione alternativa che preveda per nuove costruzioni
nel complesso di
______________ ______________
l’assoggettamento
all’obbligo di presentare, con i relativi piani, un piano di quartiere.
Dichiara
sin d’ora che, “
in caso di accettazione delle sue domande, accetta che
eventuali nuove costruzioni, nell’ambito degli indici di edificazione
consentiti siano assoggettate al vincolo della presentazione di un
piano di
quartiere.”
Quanto agli altri vincoli
sono definiti privi di sufficiente interesse pubblico e lesivi del principio di
proporzionalità. Ma di queste e altre censure diremo più ampiamente
all’occorrenza nei considerandi di diritto.
G.
Nelle sue
osservazioni il Comune ricorda che “la proprietà del ricorrente rappresenta
veramente un unicum in tutto il comprensorio comunale, se non addirittura
nell’intero Cantone, per le sue dimensioni e peculiarità. Infatti essa:
-  si
estende per 36.000 mq circa;
-  si
trova sulla riva del lago;
-  comprende
edifici di importanza storica, architettonica e                                                              culturale;
-  tocca
un nucleo storico, quello di
______________
.”
E’
dunque “
un preciso dovere del Comune (...) quello di preoccuparsi della
salvaguardia di tutti questi elementi ...
”
I vincoli di cui si duole
il ricorrente hanno una base legale (e precisamente l’art. 28 lett. f) e h)
LALPT per la protezione del paesaggio e dei monumenti storico-culturali e
l’art. 54 LALPT per il piano particolareggiato del nucleo di
______________
cui è assoggettato l’estremo lembo orientale della proprietà), sono sorretti da
un interesse pubblico prevalente e rispettano il principio della
proporzionalità.
Vanamente il ricorrente
torna a dolersi dei vincoli già previsti dal vecchio PR, la cui validità è
stata confermata dal TF con la nota sentenza. Essi sono cresciuti in forza di
cosa giudicata e non possono più essere rimessi in forse. Da allora non è
mutata né la situazione di fatto (la proprietà non ha subito sostanziali
trasformazioni) né, “
essendo riproposti gli stessi vincoli
”, è cambiata
quella di diritto.
Quanto ai nuovi vincoli
(arretramenti alle part.
______________
e
______________
)
perseguono il duplice scopo della “salvaguardia del notevole valore ambientale
e paesaggistico del parco che circonda la
______________
______________
” e del “conferimento di un certo ordine alle costruzioni che potranno
eventualmente sorgere sui fondi, attribuiti alla zona R3a”. L’interesse
pubblico è evidente ed anche il rispetto della proporzionalità.
In effetti, l’esigenza di
tutelare convenientemente il paesaggio avrebbe a rigori potuto indurre il
comune ad adottare al posto dei vincoli in contestazione il provvedimento ben
altrimenti incisivo e radicale del divieto generale di edificazione. I vincoli
in discussione consentono di conciliare i contrapposti interessi: permettono
all’ente pubblico di tutelare gli elementi più pregiati del paesaggio, al
privato di edificare i suoi fondi. In realtà, avverte il Comune, “
le
possibilità edificatorie di tutti i fondi gravati dal vincolo rimangono
integre”
, posto che è in tutti i casi “
possibile sfruttare nella loro
misura massima gli indici concessi per la zona R3a in cui essi si trovano
”.
Al riguardo il comune ha trasmesso al tribunale un estratto di mappa con
tracciate le superfici delle costruzioni che è possibile realizzare sulle part.
______________, ______________
e
______________
rispettando i vincoli
in esame. Il tutto corredato da un calcolo numerico dello sfruttamento
consentito, corrispondente all’indice della zona R3a.
A proposito del passo
pedonale il comune fa valere che, prevedendo non un semplice diritto di passo
ma l’allargamento di via
______________,
il precedente vincolo era assai
più gravoso. Col vincolo attuale il comune intende unicamente garantirsi la
possibilità di creare una via di transito pedonale, rinviando la fissazione del
tracciato all’atto della progettazione. E’ in quell’occasione che si potrà
tener conto dei diversi ostacoli, naturali e non, della sicurezza dell’utente e
delle esigenze della proprietà, nel rispetto degli interessi pubblici e
privati.
Il comune gratifica infine
di un commento particolare il vincolo SP, che dichiara “voluto dallo stesso
ricorrente e per il quale sia il Comune che il Consiglio di Stato hanno profuso
un non comune impegno per favorire le allora conclamate intenzioni del
ricorrente. Tutti sanno che i motivi del mancato ampliamento della Pinacoteca
non sono quelli esposti nel gravame. Attualmente non vi sono comunque ragioni
di ordine pianificatorio per procedere ad una modifica del PR: in particolare
l’interesse pubblico per la zona SP è tutt’ora esistente. Il vincolo va quindi
mantenuto.”
Il comune conclude
postulando l’integrale rigetto del ricorso. Con protesta di tasse e spese.
H.
Il Consiglio di Stato
espone nella sua risposta i motivi a sostegno della sua decisione. Il vincolo
di arretramento sui fondi
______________
e
______________
consente
“
la salvaguardia di contenuti esistenti in loco
” senza peraltro
penalizzare il proprietario, che può edificare secondo gli indici di zona.
Il diritto di passo
pedonale è ritenuto di evidente interesse pubblico. Prevedendo il relativo
vincolo nel PR il comune compie il primo passo “
volto a riservarsi la
possibilità di attuare quanto auspicato
”, ossia il passo pedonale medesimo.
“
Sarà nella fase di progetti esecutivi che potranno essere vagliati e
ponderati in tutta la loro complessità e ampiezza i problemi tecnici e di
natura finanziaria riguardanti diritti di espropriazione
.”
E’ infine riconfermata la
scelta e la ponderatezza, dal profilo tecnico-pianificatorio e giuridico, dei
vincoli istituiti già dal precedente PR e cresciuti in giudicato.
Il Consiglio di Stato
conclude chiedendo il rigetto dell’impugnativa, con attribuzione di spese e
tasse di giustizia al ricorrente.
II.
diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza della modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in
prima sede è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il ricorrente
contesta daccapo i vincoli previsti dal precedente ordinamento, cresciuti in
forza di cosa giudicata e ripresi dal nuovo PR. Comune e governo cantonale
negano che tali vincoli possano nuovamente essere impugnati.  Tale assunto non
merita adesione. Nel quadro di una revisione totale del PR, e tale è quella che
ne occupa, il proprietario può far valere che determinate restrizioni alla sua
proprietà non sono più giustificate da un interesse pubblico preponderante e
quindi non sono più compatibili con l’art. 22ter Cost. (DTF 119 Ia 411 consid. Ib,
118 Ia 384 consid. 4a). In quel caso egli può chiedere che il regime del suo
fondo venga riesaminato a norma dell’art. 21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c,
115 Ia 87 consid. 3). Non occorre a questo scopo che le circostanze siano
sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid. 3b/bb
)
.
In concreto, censure e
domande ricorsuali sono dunque ricevibili, altra cosa il loro accoglimento.
Può subito essere respinta
quella tendente allo stralcio, rispettivamente alla drastica riduzione delle
zone M e MS e del vincolo di comprensorio rive laghi.
Contrariamente all’assunto
del ricorrente è evidente l’interesse pubblico alla loro istituzione e
mantenimento e non si vede quale altro provvedimento potrebbe adeguatamente
conseguire, con minore incidenza sulla proprietà, l’obiettivo giustamente
perseguito dalle restrizioni. Tutto ciò è stato stabilito con estrema chiarezza
dal TF nella sentenza del 20.1.1988 e non è dato ravvisare per quali reconditi
motivi le ragioni che allora giustificavano i vincoli in esame non valgano pure
oggi.
Gli altri vincoli verranno
esaminati, assieme a quelli di nuova istituzione, nei seguenti considerandi.
3.
I vincoli in esame
costituiscono con ogni evidenza una restrizione della proprietà. La loro
compatibilità con l’art. 22ter Cost presuppone, secondo una costante
giurisprudenza, una base legale, un interesse pubblico prevalente e il rispetto
della proporzionalità.
3.1
La base legale non è,
giustamente, contestata e risiede in primo luogo nelle stesse disposizioni del
PR istituenti i vincoli in discorso, adottate dal legislativo comunale e
approvate dal Consiglio di Stato. Rientra nell’ampia autonomia riconosciuta al
comune in materia pianificatoria la competenza di adottare i provvedimenti atti
a conferire al suo territorio un assetto che attui gli scopi e rispecchi i
principi fondamentali della pianificazione scatenti dall’art. 22quater Cost; in
specie suddividendo il territorio comunale in zone e disciplinandovi l’uso
ammissibile del suolo (art. 1, 3 e 14 seg. LPT). Rientra in particolare in
quest’ambito l’istituzione di zone protette prevista  dall’art. 17 cpv. 1 LPT,
rispettivamente l’adozione, giusta il cpv. 2, di “altre misure adatte”, al fine
segnatamente di proteggere “i paesaggi particolarmente belli e quelli con
valore naturalistico o storico-culturale” (art. 17 cpv. 1 lett. b LPT) nonché
“i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali”
(art. 17 cpv. 1 lett. c LPT).
Per quanto concerne
specificamente le restrizioni qui all’esame si noti che lo stesso diritto
cantonale di applicazione della LPT, nell’indicare a titolo esemplificativo,
all’art. 28 LALPT, i possibili contenuti delle rappresentazioni grafiche del
PR, menziona, al cpv. 2 lett. f),
le zone di protezione dei beni
naturalistici, paesaggistici e storico-culturali
; alla lett. g)
le
modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso delle rive
dei laghi e dei fiumi
; alla lett. h)
i vincoli speciali cui è
assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del
paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica
”
e alla lett. p)
la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto
pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie
ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici
. Quanto all’art. 29
LALPT prescrive che le norme di applicazione del PR (NAPR) abbiano a stabilire
sia
le regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo
(cpv. 1 lett. a), sia
le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri
edilizi per ogni singola zona
(cpv. 1 lett. b). Tra i contenuti facoltativi
delle NAPR l’art. 29 LALPT annovera al capoverso secondo la determinazione
delle caratteristiche urbanistiche di singole zone (2 lett. a) e le regole
relative ai piani di quartiere (lett. c).
Il comune è dunque tenuto
a pianificare il suo territorio e a emanare a questo scopo un corpo minimo di
norme; di converso ha un’ampia facoltà nell’espletamento di questa funzione: è
solo se la soluzione prevista non rientra nel quadro normale della
pianificazione del territorio e comporta un’anomala invadenza della sfera di
diritti costituzionalmente protetti che la giurisprudenza esige una base legale
di diritto cantonale. La quale è chiaramente presente nel caso concreto.
3.2
Tratteremo assieme,
per la fluidità dei confini separanti i relativi concetti, il tema
dell’interesse pubblico, della sua preminenza sugli altri interessi pubblici e
privati in gioco e della proporzionalità. Esamineremo l’adempimento di questi
presupposti per rapporto alle disposizioni contestate nell’ordine seguente:
-  SP
-  vincoli
di arretramento sulla fascia alta della proprietà                -           -                                         richiesta
di piano di quartiere
-  passo
pedonale
Per gli altri vincoli, ci
siamo già pronunciati, richiamandoci alla sentenza del TF del 20.1.1988, che
non richiede ulteriori sviluppi.
4.   Zona speciale Pinacoteca
Come ricordato in
narrativa questa zona è stata creata per secondare i progetti del proprietario
che intendeva ampliare l’attuale pinacoteca al fine di collocarvi le collezioni
d’arte antica e moderna e disporre di ampi spazi per esposizioni di richiamo
internazionale, come quelle che avevano rilanciato in modo eclatante il nome
della “
______________
a”. Comune e Cantone si sono adoperati per adottare
risp. approvare in tempi record la relativa variante, che se da un lato prevede
la cospicua edificabilità dell’area interessata, dall’altra la subordina alla
costruzione di una struttura museale-espositiva. La decisione di trasferire a
______________
la
collezione (o, secondo la versione del ricorrente, l’irrealizzabilità per
motivi tecnico-organizzativi del previsto ampliamento) ha fatto naufragare ogni
ragionevole prospettiva di attuare l’ambizioso progetto
[U1]
[U2]
e
quindi di fare dell’intera area vincolata l’uso previsto. Il vincolo non è più
sorretto in quell’estensione da un interesse pubblico sufficiente e soprattutto
attuale.
Non si ravvisano d’altra
parte motivi che impongano anziché l’annullamento della zona SP, il suo
ridimensionamento, ad esempio la sua restrizione all’area occupata dalle
strutture espositive attuali (pinacoteca, galleria).
Per cominciare, nulla
consente di assumere che in sede di revisione del PR il comune avrebbe adottato
una zona SP ristretta se già allora le prospettive di sviluppo dell’attività
culturale si fossero drasticamente ridimensionate e lasciassero prevedere solo
il ridotto sfruttamento degli spazi attuali.
Il comune né lo pretende
né chiede, in via subordinata, la restrizione della zona SP qualora non se ne
ammettesse l’intera estensione.
Significativa è certo la
circostanza che quando la famosa collezione era regolarmente esposta e mostre
di richiamo internazionale attiravano interminabili code di visitatori gli
edifici ospitanti quegli eventi straordinari non vennero mai vincolati all’uso
espositivo sicché è difficile ritenere che vi siano sufficienti ragioni per
vincolarli ora che pinacoteca e galleria sono orfane di questi capolavori e che
le mostre hanno perso il loro eccezionale richiamo (anche se non la qualità,
pur sempre eccelsa). Difficile è soprattutto ritenere che ne risulti rispettato
il principio della proporzionalità. Non va dimenticato che la zona SP venne
istituita di comune accordo tra comune e proprietario, che ne fu anzi il
promotore. Il vincolo d’uso era il prezzo pagato per poter insediare una
struttura di notevole impatto in un’area doppiamente protetta (zona di
mantenimento, comprensorio rive-lago) dove senza l’interesse pubblico del
comune a veder largamente potenziato il prestigioso centro culturale non
sarebbe stato possibile costruire. Caduto l’ampliamento, questa contropartita è
venuta a mancare, ma nel contempo pure l’interesse del comune a vincolare le
strutture esistenti a un’attività espositiva così ridotta è stato fortemente
ridimensionato. Si noti che le restrizioni poste dalla zona SP sono
particolarmente gravi: in caso di cessazione dell’attività espositiva
pinacoteca e galleria non potrebbero essere trasformate per scopi residenziali
in quanto tale uso non sarebbe conforme alla destinazione di zona (SP).
Nelle circostanze il TPT,
posto di fronte alla contestazione della soluzione integrale, senza alcuna
richiesta delle parti di pronunciarsi su una versione parziale e peraltro senza
sufficienti motivi per ritenere che la stessa sarebbe stata adottata dal comune
e semmai che avrebbe rispettato il principio della proporzionalità, non può che
annullare integralmente la risoluzione governativa che approva la zona SP
prevista dal nuovo PR.
Spetterà al comune, cui
gli atti vanno rinviati, rivedere destinazione e regolamentazione dell’area in
argomento. Se rinuncia ad adottare una variante, la zona SP è soppressa per
intero e la relativa area rimane unicamente assoggettata al comprensorio di
protezione della riva-lago. Ma il comune potrebbe anche voler ripristinare, in
aggiunta al suddetto vincolo, la zona di mantenimento (M), già prevista dal
precedente PR (prima della variante dell’87) o adottare altre soluzioni, la cui
validità presupporrà che siano dati la base legale, l’interesse pubblico
prevalente e la proporzionalità.
5.   Vincoli di arretramento
gravanti la fascia edificabile superiore - PQ
Non è dubbio che la
proprietà della
______________,
col suo splendido parco, il viale con
gli antichi cipressi e l’armoniosa sequenza delle costruzioni, felicemente cinta
su tutto il fronte dal lago, richieda particolare attenzione onde evitare che
interventi fuori misura ne guastino l’incomparabile bellezza.
Comprensibilmente, quindi, il comune si è preoccupato di regolamentarne
l’edificazione non solo sulla fascia direttamente a lago, dove il rischio di
deturpazione è più evidente, ma anche su  quella retrostante, ancora largamente
libera di costruzioni, che fa da sfondo alla prima e può quindi facilmente
turbarne l’immagine. A questo scopo il PR ha fatto capo al tradizionale
strumentario normativo, in particolare istituendo linee di arretramento sui
fronti sud, nord ed est.
Secondo il ricorrente i
tanti vincoli riducono a pelle di zigrino l’area effettivamente edificabile. E’
possibile sfruttare  pienamente gli indici di zona solo a prezzo di mortificare
al massimo la creatività. A suo giudizio solo un piano di quartiere
consentirebbe un’edificazione più qualificata, che tenga adeguatamente conto
delle peculiarità del luogo e in particolare dell’esistente edificazione.
La tesi è certamente
suggestiva. Prendiamo il calcolo dell’edificabilità effettuato dall’ UTC,
corredato da una planimetria dove sono disegnate le piante degli edifici che
potrebbero essere inseriti nella fascia superiore della proprietà sfruttando appieno
gli indici e nel contempo rispettando gli arretramenti, le distanze e le altre
norme di zona. Se mai venisse adottata questa soluzione ne verrebbe fuori un
deprimente allineamento di anonimi rettangoli, da immaginarsi trasformati in
non meno tristemente anonimi parallelepipedi dai 30 ai 40 mtl di lunghezza e
dai 12,70 ai 14,70 di larghezza, alti tre piani. Esattamente il tipo di
pianificazione contro il quale sempre più si appuntano gli strali di architetti
e urbanisti per l’indigenza progettuale cui portano facilmente forme così
meccaniche e schematiche di regolamentazione. Specie in circostanze come le
presenti: qui non si tratta di edificare un insignificante appezzamento ai
margini di un agglomerato sfuggito fortunosamente al morbo del mattone, ma di
accrescere con sapiente accortezza e gusto un tessuto architettonico di grande
valore testimoniale e pregnanza paesaggistica, che non tollera stonature né
banalità. Potrebbe ad esempio rivelarsi necessario, come osserva il ricorrente
“
integrare armoniosamente le costruzioni accessorie esistenti con quelle
principali nuove.
” Il riferimento è, in ipotesi, alla piscina, con la
sequela delle cabine e il locale degli impianti, ma vale come principio per
tutta la proprietà. V’è insomma la presenza di un insieme di valori tra di loro
strettamente irrelati con la quale occorre fare i conti. Occorre soprattutto la
consapevolezza che la fascia superiore non forma un’entità a sé stante, ma è
parte di un contesto che va rispettato. E’ idoneo a questo compito il semplice
giuoco di indici, arretramenti, distanze? Così non reputa il ricorrente: “
l’arretramento
schematico costringe le forme a disposizione di eventuali architetti in modo
del tutto inadeguato e incongruente con la pianificazione del complesso e
impedisce il raccordo con le costruzioni esistenti e l’adeguamento degli
immobili fra loro e con il paesaggio”
(conclusioni, pag. 5).
Se sul piano teorico le
tesi ricorsuali hanno tutta la nostra comprensione, trasposte sul piano della
concretezza non possono portare al postulato annullamento dell’ordinamento in
contestazione e al rinvio degli atti al comune affinché appronti una variante
che imponga l’obbligo di piano di quartiere.
L’art. 56 LALPT definisce
questo strumento: “progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso
a favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale
derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati
dal piano regolatore” (art. 56 LALPT cpv. 1).
Spetta al PR stabilire se
il suo allestimento è obbligatorio o facoltativo e a fissare: a)
la
superficie minima dei fondi
; b)
i requisiti minimi
; c)
i
parametri minimi e massimi
(art. 56 LALPT cpv. 2).
Nulla consente di
ritenere, ciò premesso, che se il comune dovesse imporre l’obbligo di PQ non
prevederebbe tra i parametri essenziali precisamente le linee di arretramento
qui avversate. E difficilmente questa scelta potrebbe essere impugnata con
successo, in quanto v’è più di un motivo a suo sostegno.
Per cominciare,
l’arretramento a sud risponde a un indubbio interesse, quello di creare un
nitido stacco tra la parte inferiore e superiore della proprietà e in
particolare di proteggere adeguatamente da tergo la
______________
______________
a, che ricordiamo è monumento nazionale. Premesso che la
tendenza odierna è non solo di proteggere il monumento ma anche di garantirgli
un degno contorno e che la linea di arretramento è il classico provvedimento a
questo scopo, nulla lascia intendere che in concreto essa sia sovraddimensionata.
Non va perso di vista che la posizione soprelevata dell’area edificabile
retrostante richiede un maggiore arretramento delle nuove costruzioni per
evitare che sovrastino in modo eccessivo l’immagine del complesso
architettonico anti e sottostante.
A nord l’arretramento è
invece dovuto all’esigenza di proteggere la vegetazione ad alto fusto sulla
scarpata verso via
______________.
S’è visto nel sopralluogo che tale
vegetazione presenta una profondità di ca. 8 mtl, contro i 12 dell’arretramento
previsto. Ora non appare che frapporre tra piantumazione e costruzioni una
fascia tampone di quattro metri sia provvedimento fuori misura, tanto che il
tribunale lo debba annullare o ridimensionare.
A est, infine (part. 594 e
parte del 974) il vincolo è dovuto alla contiguità col vecchio nucleo di
______________
ed appare perfettamente ragionevole.
Quanto alla distanza dal
confine (5 mtl) e da edificio a edificio (mtl. 10) è disposizione che come non
potrebbe mancare tra le comuni norme attuative del PR, così non sarebbe fuori
luogo tra i parametri minimi e massimi regolanti un PQ e non pare in tutti i
casi eccessiva. Sta peraltro al proprietario evitare almeno la prima (5 mtl) riparcellando
la proprietà.
Se poi esaminiamo il lungo
e stretto rettangolo dell’area edificabile, all’interno delle linee di
arretramento, vediamo che la soluzione esposta dall’UTC a dimostrazione della
piena sfruttabilità degli indici di zona non è affatto l’unica a consentire
quel risultato. All’interno di quello spazio è possibile, senza sacrificio
d’indici, una distribuzione di volumi assai più mossa e modulata. Il tutto,
s’intende, compatibilmente con la configurazione del terreno. E’ chiaro che se
si vuol salvare la grande piscina e magari anche la batteria di cabine e in un
medesimo spremere fino alla buccia l’indice di sfruttamento non è possibile
avere per giunta un ampio spazio verde dinnanzi casa. Con o senza PQ la
particella è stretta e la creatività dell’architetto deve per forza battersi
con questo limite. Semmai ci si può chiedere se l’edificabilità concessa non è
eccessiva ai fini di un’insediamento che si vuole veramente qualitativo.
Difficilmente, ad ogni
modo, la preventiva fissazione di un indice di sfruttamento si concilia col
concetto, propugnato dal ricorrente, di un PQ volto a garantire attraverso la
drastica limitazione di vincoli e divieti un’edificazione architettonicamente
pregevole, non soffocata da un’eccessiva densità normativa.
Rientra in quest’ottica un
PR che fissi solo pochissimi parametri quantitativi e stabilisca invece con
chiarezza i requisiti qualitativi che il progettato insediamento deve
possedere. Così al posto delle attuali linee di arretramento si potrebbero
prevedere distanze diversificate, con possibilità di deroghe se le esigenze del
progetto lo giustifichino; si potrebbe ammettere a certe condizioni il raccordo
senza soluzione di continuità tra le costruzioni attuali e le nuove; rinunciare
su certi tratti a un forte stacco tra la parte alta e bassa della proprietà: lo
sfruttamento edilizio lo si determinerà ex post, per rapporto ad un progetto
concreto che rispetti i parametri e risponda alle aspettative di natura
qualitativa, conformemente agli obiettivi fissati dal piano. E’ comunque
inconcepibile che l’area  possa essere intasata dalle costruzioni, per mosse e
modulate che si possano concepire. La superficie è una sola e vi sono
restrizioni imprescindibili, che se anche non vengono decise astrattamente, una
volta per tutte, finiranno per pesare sull’edificabilità; anche con un piano di
quartiere il meno vincolante possibile.
In concreto, se la
soluzione criticata non appare necessariamente la più appropriata e può essere
effettivamente sostenuto che un piano di quartiere, ben studiato, sensibile
alla specificità dei luoghi possa fornire una soluzione pianificatoriamente e fors’anche
architettonicamente più qualificata e interessante, questo tribunale non ne può
imporre l’adozione al comune, che con le linee di arretramento e gli altri
vincoli avversati ha adottato un provvedimento pianificatoriamente corretto. Il
tribunale non ha l’esame dell’opportuità e non può annullare o correggere
soluzioni che siano oggettivamente sostenibili, anche se soluzioni più
appropriate potrebbero a suo giudizio meglio risolvere il problema.
Per tutte queste considerazioni
la domanda ricorsuale che postula l’annullamento dei contestati vincoli non può
essere accolta, neppure nella forma subordinata che vuole il rinvio degli atti
al comune affinché renda obbligatorio il PQ mantenendo l’attuale potenziale
edificatorio.
6.   Diritto di passo
pedonale
Non pensiamo che occorra
spendere molte parole in argomento.
Come il TF ammise
l’interesse pubblico prevalente e la proporzionalità del vincolo per
l’allargamento di
______________ ______________,
previsto dal precedente
PR allo scopo di crearvi un passo pedonale, così il TPT per il semplice diritto
di passo che viene a sostituirlo e che, come giustamente osserva il comune,
consentirà di studiare con migliore aderenza alla realtà locale il tracciato
del passo stesso  al momento della sua realizzazione. In questo quadro si
inserisce la risoluzione 12.10.95 del Consiglio comunale, che accoglie la
mozione
______________
e chiede al Municipio di “
studiare una variante
di PR della Sezione di
______________
e
______________
che
permetta di prolungare il vincolo di passo pedonale, già presente nel PR, fino
a
______________ ______________.”
Se è vero che la variante si è per
ora piuttosto arenata difronte al rifiuto del Consiglio comunale di concedere
nella misura chiesta dal Municipio il credito per lo studio del progetto, ciò
non toglie che esiste oramai la prospettiva che il passo pedonale segua la riva
del lago e che il diritto di passo su via
______________
venga a cadere.
Nondimeno, per ora e finché il nodo della variante non verrà sciolto,
l’interesse del comune a mantenere il vincolo rimane attuale e merita tutela.
Il quesito se ne deriva
una restrizione della proprietà dante luogo a espropriazione non va posto in
questa sede, né giustamente lo è stato, il tema esulando dalla competenza di
questo tribunale.
7.   Tasse, spese e
ripetibili
Le tasse e spese di
giustizia sono accollate al ricorrente in ragione della sua parziale
soccombenza, mentre ne va esente il comune per non aver difeso in causa
interessi di natura patrimoniale. A suo carico vanno invece poste congrue
ripetibili da versarsi al ricorrente nella misura in cui è vittorioso in causa.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente accolto
nel senso dei considerandi.
§)  Di
conseguenza la zona SP è annullata e con ciò l'area                                                                sottoposta
a zona SP rimane unicamente inclusa nel                                                              comprensorio
rive-lago. Se il comune, cui gli atti sono                               rinviati,
intende modificare questa situazione adotterà una                                                      variante
seguendo la relativa procedura; in caso contrario                                                                  dovrà
semplicemente adeguare i documenti di PR. Il                                                                                         Consiglio
di Stato veglierà acché il comune proceda in tempi                                    ragionevoli
fissandogli all'occorrenza un congruo termine.
2.   Le tasse e spese di giustizia
di complessivi fr. 2'500.-- sono a carico nella misura di fr. 1'500.-- del
ricorrente al quale il comune verserà fr. 1'000.-- di ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Studio legale _________._______
- Municipio di ______
-
Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario