ti_gerichte · 90.2007.15 · 2007-12-07 · it
Vincolo per la realizzazione di una passeggiata a lago e un marciapiedi lungo la strada cantonale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2007 90.2007.15
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2007 90.2007.15
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2007 90.2007.15

Incarto n.
90.2007.15
Lugano
7 dicembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 gennaio 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
comune diPI 1, relativa al comparto A (__________);
viste le risposte:
-    20 febbraio 2007 del
municipio di RA 2;
-    13 marzo 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
risoluzione 20 ottobre 1992 (n. 9083), il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione generale del piano regolatore del comune di PI 1. Per quanto
riguardava il comparto territoriale a lago, situato tra l'albergo __________ e
le Cantine di __________, il Governo ha operato una modifica d'ufficio del
piano regolatore, inserendovi a titolo schematico e indicativo il tracciato per
una passeggiata a lago, così come indicata graficamente a pag. 51 della
risoluzione (cfr. risoluzione 20 ottobre 1992, pagg. 15, 42, 51).
B.   Nella
seduta del 26 gennaio 2006 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato, unitamente al piano particolareggiato PRP Casa __________, alcune varianti di piano
regolatore, tra cui, per quanto qui interessa, quella relativa al comparto A (__________).
Questa variante si prefiggeva di riconsiderare pianificatoriamente la fascia lungo
il lago tra l'albergo __________ e Casa __________, con la riformulazione delle
destinazioni, il consolidamento del tracciato della passeggiata a lago e
l'elaborazione di una nuova sistemazione della strada cantonale __________ -__________.
In quella sede, i mapp. 83 e 84, entrambi di proprietà di RI 1, sono stati considerati
nel seguente modo: il mapp. 84, di 60 mq di superficie, adibito a parcheggio e situato
in località Cantine __________ __________, nella stretta fascia a contatto con
la riva del lago delimitata a monte dalla strada cantonale, è stato assegnato,
per circa 2/3 della sua superficie, alla zona P5 "posteggi privati" e,
per il restante, è stato gravato da un vincolo per la formazione di un
marciapiede atto a realizzare la passeggiata a lago. A monte della cantonale, il
mapp. 83, prospiciente il mapp. 84 e di 220 mq di superficie, su cui insiste
un'abitazione di 3 piani, è stato anch'esso vincolato, relativamente alla striscia
a confine con la strada, per la realizzazione di un marciapiede.
C.   I
proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo in sostanza di non approvare, per quanto riguardava i loro
fondi, la variante così come adottata.
D.   Con
risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321) il Consiglio di Stato ha approvato la
variante comparto A (__________) e ha respinto integralmente l'impugnativa dei
ricorrenti con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di
diritto (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 28 e 42).
E.   Con ricorso
20 gennaio 2007, RI 1 insorgono innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo
in pratica la medesima domanda di prima istanza. In via subordinata, i
ricorrenti chiedono una riduzione dell'assetto dei vincoli per la formazione
del marciapiede lungo la strada cantonale, sia a monte sia a valle, in modo
tale da consentire loro la conservazione dell'accesso e del giardinetto
prospiciente la loro abitazione (mapp. 83) e un miglior utilizzo dei posteggi
sull'altro versante della strada (mapp. 84). A sostegno della loro impugnativa,
gli insorgenti lamentano la violazione della parità di trattamento e della
garanzia della proprietà, in particolare negano la sussistenza di un interesse
pubblico e il rispetto del principio della proporzionalità.
F.   Il
municipio e la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano
il rigetto integrale dell'impugnativa.
G.   In data 27
giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive
allegazioni e domande. Il tribunale ha dichiarato quindi chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT)
, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque
ricevibile in ordine.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del
suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in
Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i
mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento,
le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2
lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico
accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art. art. 28 cpv. 2 lett. g
LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine
superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3 lett. c LPT (che
prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori di tenere libere
le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso e di
mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la Legge sui percorsi
pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita
incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi
pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2
Legge sulle strade).
4.   I
ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della proprietà in
riferimento all'interesse pubblico, a loro dire inconsistente, e all'incidenza
dei vincoli istituiti dalla variante all'esame sui loro fondi, che sarebbero
eccessivamente penalizzanti per un loro convenevole utilizzo. Difatti, la
formazione del marciapiede sul lato a monte della strada cantonale, ridurrebbe
la superficie, già esigua, del giardinetto e dell'accesso prospicienti la loro
abitazione sul mapp. 83. Mentre, l'assetto della passeggiata a lago a valle
della cantonale, con la formazione di un marciapiede che, in corrispondenza del
loro mapp. 84, si discosta dal ciglio stradale per raggiungere perpendicolarmente
la riva del lago, restringerebbe da 3 a 2 stalli la disponibilità di parcheggio
sul quel fondo.
4.1. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto
(art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base
legale, comunque data (cfr. supra, consid. 3), né si pone il problema della
violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che
esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
4.2.
Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse
pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone
esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V'è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
4.2.1. Sull'interesse
pubblico a sostegno del marciapiede a monte della strada si osserva quanto
segue. Sul troncone che attraversa il comparto A (__________), lungo poco più
di 250 m, si affacciano direttamente numerosi alberghi (Albergo __________,
Hotel __________, Hotel __________, Albergo __________, Albergo del __________
e Albergo __________), inseriti nel fronte del nucleo delle Cantine di __________,
composto da numerose abitazioni. In un comparto ad elevata connotazione turistico-residenziale,
risulta pertanto più che assodato l'interesse a riservare alla popolazione e,
più in generale, a tutti gli utenti, adeguate superfici volte a garantire e a favorire
la mobilità pedonale, in completa sicurezza (cfr. rapporto di pianificazione,
ottobre 2005, pag. 15, cifra 2.3.4). In questo senso, l'avversato vincolo
costituisce un tassello del progetto di sistemazione della strada cantonale,
che ha come fulcro alcune misure di moderazione del traffico, atte proprio a
favorire la fruizione pedonale del comparto su entrambi i lati della strada.
4.2.2.
Per quanto concerne l'interesse pubblico alla formazione di percorsi pedonali
lungo la riva lacustre valgono gli stessi motivi illustrati in precedenza, con l'aggiunta
che il comparto all'esame è interessato dalla scheda di coordinamento 9.19 del
piano direttore, di dato acquisito, inerente per l'appunto le passeggiate a
lago. Difatti, il piano n. 14 delle rappresentazioni grafiche del piano
direttore indica in scala 1:25'000 un tracciato sommario che, dal lungolago
prospiciente il nucleo di __________, attraversando il __________, raggiunge il
debarcadero di __________, per poi proseguire, attraversando il comparto delle
Cantine di __________, fino a quello delle Cantine di __________ (cfr. anche,
allegato alla scheda di coordinamento 9.19, codice 9.19.6). I comuni
interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani regolatori la
realizzazione delle passeggiate a lago, definendo con sufficiente precisione il
loro tracciato. Scopo del coordinamento è di incrementare le possibilità di pubblica
fruizione delle rive dei laghi promuovendo la realizzazione, da parte degli
enti pubblici, di passeggiate attrezzate, nel rispetto delle esigenze del
paesaggio e della natura. Ciò, con la consapevolezza che - si rileva dal testo
della scheda di coordinamento 9.19 per quanto riguarda i conflitti - la realizzazione
delle tratte individuate come idonee si scontra talora con problemi di natura
tecnica, che richiedono interventi costosi. È il caso dell'avversata variante,
che prevede un tracciato soltanto in parte direttamente a contatto con il lago,
giacché ostruito da alcuni edifici ubicati sulla riva, tra cui alcune delle
citate infrastrutture alberghiere, che hanno obbligato il comune ad un loro aggiramento
a monte, sviluppando la passeggiata, in alcuni tratti, lungo la strada cantonale.
Nondimeno, questo tracciato, benché intaccato da una certa qual frammentazione,
realizza in ogni caso una sufficiente fruizione pubblica del lago, con quasi il
60% del percorso a ridosso della riva, tale da essere congruente con gli
obiettivi di piano direttore testé menzionati. Per questi motivi, va indubbiamente
riconosciuto l'interesse pubblico alla passeggiata a lago e allo specifico
tracciato, così come previsto dalla variante in contestazione.
4.3.
Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se la
pianificazione contestata risulta ragionevole, attuabile e sopportabile;
segnatamente se non comporta un sacrificio eccessivo degli interessi privati
contrapposti. Se così fosse, violerebbe il principio della proporzionalità (DTF
118 Ia 394).
4.3.1. Sull'idoneità
e la necessità di formare un marciapiede a monte della strada cantonale, che ne
difetta attualmente, allo scopo di assicurare un percorso pedonale lineare e
sicuro, in un comparto densamente popolato e proprio in una tratta in cui la
maggior parte delle edificazioni sono ubicate a ridosso del campo stradale, non
sussiste alcun dubbio. Come pure proporzionata appare la sottrazione dal mapp.
83 di una fascia profonda circa 1.5 m, a contributo della sua realizzazione.
Come constatato dal tribunale in sede di sopralluogo, la superficie residua
inedificata del fondo dei ricorrenti è ancora sufficientemente atta a garantire
un adeguato accesso alla loro abitazione.
4.3.2.
Per quanto riguarda invece il mapp. 84, la cui superficie viene diminuita di
1/3 per consentire al tracciato della passeggiata di discostarsi dalla riva del
lago per raggiungere la cantonale, non occorre dilungarsi troppo. Ritenuta la
necessità di aggirare in quel luogo l'ostacolo, costituito dall'edificio
insistente sul limitrofo mapp. 86, che impediva di proseguire con la
passeggiata lungo il lago, non vi era altra soluzione che utilizzare, quale
area di raccordo ortogonale tra la riva del lago e la cantonale, una parte del
fondo degli insorgenti. Ciò che ha permesso di approntare un tracciato che si
sviluppasse il più possibile lungo il lago, congruentemente con gli obiettivi
prefissati dalla pianificazione. Pure in questo caso, il sacrificio imposto ai
proprietari appare sopportabile, considerato che la superficie restante
consente loro di conservare ancora un parcheggio per due autovetture.
4.3.3. I
vincoli gravanti i mapp. 83 e 84 non disattendono nemmeno il principio della
proporzionalità.
5.   La
controversa pianificazione non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento,
vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.).
Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata
necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome
occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto,
i motivi per gravare una parte dei fondi dei ricorrenti al fine di realizzare
un marciapiede, a monte, e la passeggiata a lago, a valle, della strada
cantonale sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto,
conferma. Va tuttavia puntualizzato che anche i mapp. 73, 76, 78, 81, 85 e 679,
al pari del mapp. 83 dei ricorrenti, sono stati gravati in parte dal vincolo
per la formazione del marciapiede. Come pure i mapp. 78, 88, 103 e 129, in
identica situazione del mapp. 84, sono stati vincolati per realizzare il
passaggio dalla riva del lago al ciglio della strada cantonale, in modo tale da
consentire la formazione di un tracciato della passeggiata unitario e continuo.
6.   In
conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere integralmente
respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico, in solido,
degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1'800.- (milleottocento).
3.    Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario