ti_gerichte · 52.2007.290 · 2008-02-28 · it
Licenza edilizia per la restaurazione, la riattazione e l'ampliamento di un edificio cinquecentesco

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2008 52.2007.290
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2008 52.2007.290
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2008 52.2007.290

Incarto n.
52.2007.290
Lugano
28 febbraio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 agosto 2007 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 11 agosto 2007 (n. 3732) del Consiglio
di Stato che ha respinto il gravame dell'insorgente avverso la risoluzione 20
ottobre 2006 con cui il municipio di Morbio Inferiore le ha negato la licenza
edilizia per la restaurazione, la riattazione e l'ampliamento del Mulino del
Ghitello sito sui mappali ni. 716, 885, 887, 889 e 890 RFD di quel comune;
viste le risposte:
-    4 settembre 2007 del
Consiglio di Stato;
-    7 settembre 2007 del
municipio di Morbio Inferiore;
-    3 ottobre 2007 del
Dipartimento del territorio, ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La RI 1 (in seguito: __________) è proprietaria dei mappali ni. 716, 885, 887, 889 e 890 RFD di
Morbio Inferiore sui quali sorge un complesso di edifici cinquecenteschi, costituenti
il cosiddetto Mulino del Ghitello. I fondi fanno parte del comprensorio del piano
di utilizzazione cantonale del Parco delle Gole della Breggia (PUC-PB), approvato
dal Gran Consiglio il 10 marzo 1998.
B.
a. RI 1 ha beneficiato nel luglio del 1992 di una prima licenza
edilizia per la parziale ristrutturazione del Mulino del Ghitello. In
quell'occasione, sono stati autorizzati i lavori per il recupero del
funzionamento del mulino e delle macine, nonché per la realizzazione
all'interno del complesso di una sala polivalente per proiezioni, conferenze e
intrattenimenti, di un ristoro pubblico, di camerate per l'alloggio di comitive
di studenti, di un laboratorio per i piccoli interventi di restauro e di un
appartamento per il custode. Il 6 marzo 1996 è quindi stata approvata dalle competenti
autorità una variante al progetto iniziale, che prevedeva una leggera modifica
dell'organizzazione degli spazi interni. Altre licenze sono poi state
rilasciate per trasformazioni di minore importanza nel maggio del 1999 e il 12
luglio 2001.
Soltanto una parte di questi interventi sono tuttavia stati effettivamente realizzati
nel corso degli anni.
b. Il 24 maggio 2006 la RI 1 ha inoltrato al municipio di Morbio Inferiore la
domanda di costruzione per la realizzazione della seconda ed ultima fase dei
lavori di restauro e di riattazione del Mulino del Ghitello. L'istanza
prevedeva da un lato una serie di interventi alle strutture esterne degli
edifici (facciate e corte interna) e dall'altro la riqualifica e la
riorganizzazione degli spazi interni con, in particolare, il restauro della
sala delle macine, l'inserimento di un lift per disabili, la realizzazione al
piano terreno e al primo piano di nuovi servizi igienici, nuove scale, nuovi
spazi espositivi, la costruzione di un nuovo vano aggiuntivo ad uso laboratorio
e, al secondo piano, di due appartamenti, destinati ad essere locati a terzi
quali abitazioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 20 ottobre
2006 il municipio di Morbio Inferiore si è rifiutato di rilasciare la licenza,
rilevando che la formazione di due appartamenti nei locali che, come previsto
dalla prima licenza edilizia, avrebbero dovuto ospitare un ostello volto a
garantire il soggiorno ai gruppi che intendevano svolgere un'attività di
ricerca nel parco o nella regione, non fosse conforme alla destinazione dell'edificio
prevista dal PUC-PB e che quindi gli stessi avrebbero potuto essere autorizzati
in avvenire se il loro utilizzo fosse stato collegato alle attività del Parco. Per
quanto attiene poi al laboratorio di restauro, l'esecutivo comunale ha ritenuto
che i materiali usati per la costruzione di questo nuovo corpo aggiuntivo non
garantissero l'inserimento armonioso del medesimo nell'ambiente circostante, così
come imposto dalle norme di attuazione del PUC-PB.
C.
Mediante giudizio 11 luglio 2007 il Consiglio di Stato ha confermato
tale pronuncia, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla RI 1.
Il Governo, dopo aver riconosciuto il diritto del municipio di scostarsi dal
preavviso favorevole del Dipartimento del territorio e di negare il rilascio
della licenza per motivi fondati su norme la cui applicazione è rimessa alle
autorità cantonali, ha ritenuto che la realizzazione all'interno del Mulino del
Ghitello di due appartamenti da locare violasse l'art. 27.1 NAPUC-PB, il quale
prevede che tale complesso sia destinato a raccogliere i documenti sui
contenuti del parco e a fornire accoglienza adeguata agli studiosi e ai
visitatori del medesimo, escludendo così per atti concludenti qualsiasi
insediamento abitativo.
In merito poi alla nuova struttura metallica destinata ad ospitare il
laboratorio di restauro, l'Esecutivo cantonale ha considerato che si tratta di un
ampliamento che non rispetta i requisiti previsti dall'art. 18.3 NAPUC-PB per
questo genere di interventi, nei confronti del quale sussistono oltretutto dei
dubbi in merito al suo armonioso inserimento nell'ambiente circostante.
D.
Avverso questa decisione la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio
della controversa licenza edilizia.
Innanzitutto contesta che il municipio sia competente ad applicare le norme di
attuazione del PUC-PB. Rimprovera poi all'esecutivo comunale di avere
indebitamente sostituito il proprio apprezzamento a quello dell'autorità cantonale
e di non avere adeguatamente motivato la propria decisione di scostarsi dal
preavviso favorevole espresso dal Dipartimento. Sostiene quindi che i due appartamenti
che essa intende realizzare non sono in contrasto con quanto previsto dall'art.
27.1 NAPUC-PB. Oltretutto, a suo dire, nella misura in cui i vani destinati ad
ospitare gli appartamenti sono già oggi abitabili, l'intervento non comporterebbe
un effettivo cambiamento di destinazione dei medesimi. Da ultimo reputa conforme
all'art. 18.3 NAPUC-PB la realizzazione di un nuovo laboratorio al primo piano
dello stabile.
E.   All'accoglimento
del gravame si oppone il municipio di Morbio Inferiore con argomenti di cui si
dirà per quanto necessario in seguito. Medesima domanda di giudizio è stata
formulata dal Consiglio di Stato. Dal canto suo, il Dipartimento del territorio,
ufficio delle domande di costruzione, postula invece che il ricorso sia accolto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata, è pacifica
(art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi risulta
chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo tribunale.
2.   La licenza
edilizia è concessa dal municipio previo avviso del Dipartimento del territorio.
Quest'ultimo riguarda il diritto di competenza cantonale (art. 3 cpv. 1 LE). Il
dipartimento esamina la domanda di costruzione dal profilo del diritto la cui
applicazione compete all'autorità cantonale ed è tenuto ad esprimersi con avviso
motivato entro 30 giorni dalla ricezione degli atti, rispettivamente delle
eventuali opposizioni, e può formulare opposizione o chiedere che la licenza
sia sottoposta a condizioni od oneri (art. 7 cpv. 1 LE).
Il PUC-PB, e segnatamente le sue norme di
attuazione, sono con tutta evidenza degli atti normativi la cui applicazione
compete alle autorità cantonali e più precisamente al Dipartimento del
territorio, come d'altra parte esplicitamente sancito dall'art. 6 NAPUC-PB. Tale
circostanza, che non è mai stata messa in discussione né dal municipio, né dal
Governo cantonale, determina che nell'ambito della procedura di rilascio della
licenza edilizia, spetta all'autorità cantonale esprimersi sulla conformità
della domanda di costruzione con dette disposizioni, così come è avvenuto nel
caso di specie. Occorre comunque rilevare che giusta l'art. 7 cpv. 2 LE, nella
sua versione in vigore dal 1° gennaio 2007, l'avviso del dipartimento vincola il municipio nella misura in cui esso è negativo. La norma non si discosta da
quella precedentemente in vigore, tranne che per la sua formulazione la quale,
recependo i principi giurisprudenziali sviluppati in proposito da questo
tribunale, sancisce esplicitamente il carattere vincolante dell'avviso
cantonale unicamente nel caso in cui lo stesso è negativo, e, di converso,
riconosce al municipio il diritto di scostarsene nel caso in cui sia positivo,
senza più porre quale condizione la lesione di interessi comunali
preponderanti, come preteso dal vecchio diritto, non potendosi in effetti
esigere che il municipio si adegui passivamente ad un preavviso dipartimentale
che reputa illegittimo e non potendosi nemmeno abilitare il comune ad impugnare
una licenza rilasciata da un suo organo.
Nella misura in cui, nel caso concreto, il Dipartimento del territorio si è
pronunciato favorevolmente in merito alla domanda di costruzione presentata
dalla RI 1, nulla impediva al municipio di scostarsi dalla medesima e di negare
il rilascio della licenza per motivi fondati sul mancato rispetto di norme la
cui applicazione è rimessa alle autorità cantonali.
Per quanto attiene poi alla motivazione addotta dall'esecutivo comunale per giustificare
questa sua scelta, la stessa, appare senz'altro rispettosa dei requisiti minimi
previsti dall'art. 26 PAmm. Il municipio ha in effetti indicato le disposizioni
del PUC-PB che, a suo avviso e contrariamente all'opinione del dipartimento, non
erano state rispettate nell'occasione e ha quindi illustrato le ragioni di tali
contrasti. Detta motivazione ha d'altra parte consentito all'insorgente di
rendersi conto delle ragioni poste a fondamento dell’avversata pronuncia e di
impugnare la medesima davanti al Consiglio di Stato con la dovuta cognizione di
causa.
Formazione di due appartamenti destinati
alla locazione
3.   3.1. Con
il termine di
destinazione
si intende in genere un insieme di
caratteristiche volte a definire l'identità di un edificio o di un impianto dal
profilo della sua utilizzazione. Costituiscono pertanto la destinazione quegli
aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso
l'uso che ne viene fatto.
Per cambiamento di destinazione (
Nutzungsänderung
)
rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende
generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione
esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili
sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano
rilevanti e quindi soggette a permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione
che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili
all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare
un’
intensificazione o comunque
un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT 1992 II n. 28;
STA 3.2.06 in re M. n. 52.5.400; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art.
1 LE n. 647 seg.; Zimmerlin, Baurecht des Kt.
Aargau, §
150 n. 2 d; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht,
n. 209 seg.).
3.2. Contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, nel caso
concreto, non v'è dubbio che la realizzazione prevista dalla ricorrente di due
appartamenti da locare a terzi all'interno del Mulino del Ghitello prefiguri un
cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. I locali da
trasformare sono attualmente in parte privi di destinazione specifica e in
parte adibiti ad alloggio del custode. Quest'ultimi hanno dunque una vocazione
prevalentemente di servizio. Con la controversa trasformazione l'intero secondo
piano dell'edificio verrebbe adibito esclusivamente all'uso residenziale a
favore di terzi. Il mutamento delle modalità di utilizzazione non è dunque privo
di rilievo.
Non può quindi essere condivisa la tesi dell'insorgente secondo cui la
trasformazione in esame non costituirebbe un cambiamento di destinazione
soggetto a permesso di costruzione, per il solo fatto che i locali in questione
sarebbero già abitabili. Accreditandola, si dovrebbe considerare irrilevante ed
esente da permesso ogni trasformazione che non comporta sostanziali modifiche
dello stato dei luoghi. Il che appare manifestamente insostenibile.
4.
4.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 70 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione
a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla
funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole
zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si
integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non
basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non
ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal PR per la zona
di riferimento. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire
collegate da un nesso adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui
si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6, RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar
zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Adelio Scolari, Commentario, II. ed. ad art.
67 LALPT n. 472).
4.2. I fondi dedotti in licenza si trovano nella zona degli insediamenti rurali
(IR), prevista dall'art. 18 NAPUC-PB, la quale è una zona edificabile ai sensi
dell'art. 15 LPT (art. 18.1 NAPUC-PB).
Il Mulino del Ghitello costituisce - insieme al Frantoio Saceba e alla Masseria
del Farügin - uno dei tre centri per l'accoglienza e l'animazione del Parco
delle Gole della Breggia, che, in base all'art. 27.1 NAPUC-PB, devono servire a
raccogliere i documenti sui contenuti del parco stesso e a fornire adeguata
accoglienza agli studiosi e ai visitatori.
Nel suo messaggio n. 4693, del 14 ottobre 1997, concernente l'approvazione del piano
di utilizzazione cantonale del Parco delle Gole della Breggia, il Consiglio di
Stato ha specificato che il Mulino del Ghitello rappresenta la struttura
logistica principale dell'intero parco e deve fungere da centro operativo del
medesimo. Il suo restauro è dunque volto a permettere il recupero di un edificio
destinato da un lato ad ospitare attività museali-didattiche e di studio per
piccoli gruppi e dall'altro a fungere da luogo di accoglienza e di ristoro per
gli ospiti e i visitatori. In questo complesso, ha soggiunto l'Esecutivo
cantonale, è possibile ricavare degli insediamenti abitativi unicamente se
servono quale luogo di residenza
"delle persone preposte al funzionamento
dei mulini, del ristoro e della sorveglianza del Parco"
(cfr. Messaggio
cit., pag. 7).
4.3. Alla luce di quanto appena esposto, si può affermare che di per sé la realizzazione
all'interno del Mulino del Ghitello di spazi da adibire ad uso abitativo non è
vietata. Anzi, come appena illustrato, tale possibilità è stata esplicitamente evocata
dal legislatore stesso. Non conforme alla funzione prevista per la zona di
utilizzazione in questione risulta però la realizzazione di appartamenti
destinati alla locazione a favore di persone che non hanno nulla a che vedere
con la gestione o eventualmente lo studio del Parco. Sotto questo aspetto, non
vi è dubbio che la domanda di costruzione si pone in contrasto con quanto
disposto dall'art. 27.1 NAPUC-PB.
V'è comunque da chiedersi se non vi sia spazio per ugualmente concedere il permesso
richiesto, subordinandolo alla condizione che l'uso di detti appartamenti sia
riservato a coloro che si occupano dello studio o della gestione del Parco e
delle relative infrastrutture. Il principio della proporzionalità vieta infatti
di respingere una domanda di costruzione quando il difetto può essere facilmente
corretto rilasciando una licenza subordinata a clausole accessorie (Scolari, op.
cit., ad art. 2 LE, n. 684). Sennonché una simile soluzione non basta ancora a rendere
su questo punto il progetto litigioso conforme alle norme concretamente applicabili.
Secondo quanto emerge dai piani allegati alla domanda, la ricorrente prevede infatti
di intraprendere una serie di lavori volti a modificare la disposizione interna
dei locali e l'aspetto esterno degli edifici al chiaro scopo di migliorare il
quadro architettonico e le condizioni di abitabilità di questi spazi. Gli
stessi consistono sostanzialmente nell'abbattimento, rispettivamente nella
costruzione di muri interni, nella formazione di nuove aperture, nella realizzazione
di due soppalchi con le relative scale d'accesso e nella chiusura con vetri
isolanti della loggia che si affaccia sulla corte interna. Ora, tali modifiche si
pongono in contrasto con il principio, sancito dall'art. 18.2 NAPUC-PB, secondo
cui gli interventi sugli edifici inseriti nella zona degli insediamenti rurali
devono avere carattere conservativo, ragione per la quale sono da evitare nella
massima misura possibile le demolizioni, le modifiche volumetriche,
altimetriche, planimetriche o quelle che determinano un cambiamento
dell'aspetto caratteristico dei luoghi e delle costruzioni. Eccezioni sono per
il vero possibili per le demolizioni, ricostruzioni o trasformazioni che
dovessero essere appropriate per le finalità del PUC-PB. Eventualità, quest'ultima,
che però dev'essere scartata, dal momento che, come esposto sopra, la
destinazione prevista dalla ricorrente per i due appartamenti non rientra tra
quelle ammesse dall'art. 27.1 NAPUC-PB, per cui anche i relativi lavori di
trasformazione, nella misura in cui esulano dalla semplice conservazione della
sostanza edilizia, non possono beneficiare di alcuna autorizzazione.
Formazione
di un nuovo locale ad uso laboratorio
5.   5.1. Giusta
l'art. 18.3 NAPUC-PB, fatti salvi i diritti di terzi,
"sono ammesse
piccole aggiunte volumetriche agli edifici esistenti nella misura massima del
20% qualora ciò dovesse essere necessario per adeguare o inserire ex novo gli
impianti sanitari, le cucine o altri servizi indispensabili per continuarne
l'utilizzazione"
.
"Per le aggiunte volumetriche agli edifici e i nuovi corpi fabbrica"
– soggiunge l'art. 18.6 NAPUC-PB –
"si possono impiegare materiali
diversi da quelli tradizionali purché venga conseguito l'inserimento armonioso
dell'ambiente circostante".
5.2. Il nuovo corpo aggiuntivo ad uso laboratorio che la ricorrente intende
realizzare al primo piano del Mulino del Ghitello, direttamente sopra il locale
macine, presenta un volume di 120.70 mc. Se si considera che il volume complessivo
degli edifici attualmente esistenti è di 3'300 mc, tale aggiunta si situa ben
al di sotto del limite del 20% prescritto dall'art. 18.3 NAPUC-PB.
Nella misura poi in cui il laboratorio è destinato alla manutenzione periodica
degli oggetti e dei macchinari presenti nel Mulino, si può ammettere che esso costituisca
una struttura indispensabile per l'utilizzazione di detto complesso.
Nessun elemento agli atti permette però di affermare che per dotare il Mulino
di una simile officina sia necessario procedere ad un ampliamento come quello
previsto dall'istante in licenza. La situazione di necessità da cui l'art. 18.3
NAPUC-PB fa dipendere la possibilità di aumentare la volumetria delle
costruzioni esistenti deve infatti avere carattere oggettivo. Semplici ragioni
finanziarie o di comodità, come quelle invocate dalla ricorrente, non bastano.
Ora, il complesso del Mulino del Ghitello dispone di numerosi locali ancora
inutilizzati che si prestano senz'altro ad ospitare un laboratorio. Non risulta
d'altra parte che l'attività di manutenzione che dev'essere svolta riguardi
oggetti di dimensioni tali da richiedere un'importante disponibilità di spazio.
Neppure l'insorgente lo sostiene. Di conseguenza, l'intervento in esame non può
essere autorizzato, a prescindere dalla questione di sapere se la prevista
costruzione sia rispettosa dei criteri estetici previsti dall'art. 18.6
NAPUC-PB.
6.   Stante
tutto quanto precede, la decisione impugnata merita di essere confermata
laddove nega il rilascio della licenza edilizia per la realizzazione di due
appartamenti e per la costruzione del locale aggiuntivo ad uso laboratorio.
Nella misura in cui vieta alla ricorrente di realizzare gli altri interventi
previsti nella domanda di costruzione, la stessa non può invece essere tutelata.
Non sussiste infatti alcun impedimento di diritto pubblico che si oppone alla
realizzazione di due WC ad uso pubblico e di un WC per disabili, alla
formazione di un nuovo corpo scale, all'inserimento di un lift per l'accesso ai
disabili, al rifacimento del porticato, al restauro della sala macine, ecc. D'altra
parte, sia il municipio che il Consiglio di Stato non hanno mai indicato per
quali motivi questi lavori non potrebbero essere autorizzati. Su questo punto
il gravame si rivela dunque fondato.
7.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è parzialmente accolto,
annullando il giudizio governativo impugnato e riformando la decisione
municipale nei limiti indicati nei precedenti considerandi.
La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il
comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione e non
per tutelare suoi interessi particolari (art. 28 PAmm).
Le ripetibili, anch'esse commisurate al grado di soccombenza, nella misura in
cui non sono compensate, sono poste a carico della ricorrente (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 70 LALPT; 3, 7 e 21 LE; 6, 18 e
27 NAPUC-PB; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 11 agosto 2007 (n. 3732) del Consiglio di Stato è
annullata;
1.2.
la decisione 20 ottobre 2006 del municipio di Morbio Inferiore è
confermata nella misura in cui nega l'autorizzazione per la realizzazione di
due appartamenti e di un locale aggiuntivo a uso laboratorio;
1.3.
gli atti sono rinviati al municipio di Morbio inferiore affinché
rilasci alla ricorrente la licenza richiesta limitatamente agli altri
interventi contemplati nella sua domanda del 19 maggio 2006.
2.   La tassa di
giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente nella misura di fr. 2’000.-
.
3.   La
ricorrente rifonderà al comune di Morbio Inferiore fr. 1’000.- a titolo di
ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
5.   Intimazione
a:
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario