ti_gerichte · 90.2011.40 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.40
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.40
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.40

Incarto n.
90.2011.40
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 20 agosto 2011 di
RI
1,
,
patrocinato
da: PR 1
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione di Vira (Gambarogno)
del comune del Gambarogno RI 1 è
proprietario
dei mapp. 548, 549, 842 e 1310.
I
fondi, tra di essi confinanti, sono
ubicati a circa 200 m dal nucleo di Fosano.
Il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n.
4004), attribuiva la maggior parte del mapp. 1310 alla zona
residenziale
estensiva (R2). La residua porzione di questa particella ed i mapp. 548, 549 e
842 erano invece attributi alla zona boschiva, riportata a titolo indicativo
nelle rappresentazioni grafiche.
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del
piano regolatore. Una parte preponderante del mapp. 1310 ed una modesta
porzione del confinante mapp. 549 sono stati
attribuiti
alla zona agricola. La residua superficie dei mapp. 1310 e mapp. 549, così come
i mapp. 548 e 842 sono invece stati inseriti nella foresta.
b.
Con impugnativa del 14 maggio 2009 il
proprietario è
insorto dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto
di mantenere nella zona edificabile tutti i fondi di sua proprietà. In caso
contrario ha domandato di accertare la sussistenza di un'espropriazione materiale
degli stessi. Oltre a contestare la procedura di pubblicazione, l'insorgente ha
eccepito una lesione del principio della buona fede, dell'interesse pubblico e
dell'art. 21 cpv. 2 LPT.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha respinto il ricorso, che ha evaso insieme
ad altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a.
Con impugnativa del 20 agosto 2011 RI 1 insorge
contro il giudizio
governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli
argomenti già sottoposti al giudizio
del
Consiglio di Stato.
b.
La Divisione
dello
sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio,
agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno
chiedono che il ricorso vengano respinto. Dei rispettivi argomenti di queste
autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
Il
2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione. In
occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno
rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata
chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale è
data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv.
1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. La domanda di
accertamento di un'espropriazione materiale dei terreni, ancorché formulata
solo in via subordinata, esula comunque pacificamente dalla presente procedura
di impugnazione del piano regolatore; va d'acchito dichiarata inammissibile.
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere
esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg. legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c, II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio
di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio
consortile del Consorzio per il piano regolatore dei co
muni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano,
Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio,
Piazzogna e Indemini avevano delegato la
competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011
(n. 1411) del Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso
del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2
della ris. citata,
pubbl. nel FU 19/2011,
dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il
frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di
Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di
successore
del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà
mai perso
una
tale prerogativa a
favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti
locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza
appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne
Grodecki
,
Com-mentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du terri
toire, construction, expropriation, Berna 2001, n.
314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in
precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue
non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in
ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl.
in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.  4.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 1 LPamm, ogni decisione deve essere
motivata per
iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, com-ponente essenziale del
diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) è di
permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della
decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una
giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo
effettivo
(RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, parte generale, II
a
,
Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubühler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag.
29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato scopo - quando l'autorità
menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in
un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a
pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le
vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti,
in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad
esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti
(DTF
cit.,
ibidem
, inoltre 130 II 530
consid. 4.3, con
rinvii; sentenze del
Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17
marzo 2008 consid. 2.2.,
entrambe con rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT
I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
,
op. cit., ad art.
26 n.
2a, pure con rinvii). È tuttavia necessario che
l'autorità si confronti
con la
fattispecie all'esame: considerazioni di natura
generale, senza
attinenza con il caso concreto, non appaiono
invece
sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler
,
Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Ba-silea 2008, n.
3.106).
4.2.
Nel caso in esame, il ricorrente ha censurato dinanzi al Consiglio di Stato
l'estromissione dalla zona fabbricabile del mapp. 1310 e dei terreni attigui -
questi ultimi invero mai formalmente assegnati alla zona fabbricabile - con una
circostanziata motivazione.
Nel
giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, il
gravame del qui insorgente insieme a quelli dei molti altri proprietari che
contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti
nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono
oggigiorno altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio
di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi
si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima
volta, dei loro terreni nella zona edificabile; in altri casi di proprietari
che
contestavano l'estromissione dei loro
fondi dalla zona fabbricabile
sancita
dal previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di
Stato con
risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto
richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva
dichiarato che il
piano regolatore dallo stesso approvato il 12 luglio 1985
non fosse
conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che il nuovo piano regolatore
fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio
aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure
illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali
non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso
di non riconfermare in zona edificabile
"alcune zone che non
risultavano idonee all'edificazione"
. In seguito il Governo ha
ricordato i principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la
funzione paesaggistica della zona agricola (cfr. ris. impugnata pagg. 131-135).
4.3.
Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio
di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche
completamente differenti e sparsi su di un
vastissimo
territorio - com'è risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del
Tribunale - non bastano minimamente per adempiere al requisito di sufficiente
motivazione; requisito che presuppone, del resto, anche un preventivo,
conveniente accertamento della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1
LPamm. Nella risoluzione impugnata il Governo invece
né esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o
settore interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché
nei limiti surriferiti
- con le varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dall'insorgente
e del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella
risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì
rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo
stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla
LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1°
gennaio 1988 (cfr.
ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è
tuttavia stato smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc.
90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la
sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune
del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro
la
risoluzione di approvazione del
nuovo piano regolatore. Questa circostanza non fa che aggravare il difetto di
motivazione, atteso come questa non possa essere indistintamente applicata,
nello
stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati alla zona
fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino alla
revisione del piano regolatore, come quelli in esame.
4.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, che non è stato sollevato dal qui ricorrente (ma lo è stato in
numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato
d'ufficio in concreto dal Tribunale,
com'è in suo potere
(cfr.
Bernhard Waldmann/ Jürg bickel
in Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 29 n. 104 con rinvii),
perché impedisce allo stesso di esercitare un controllo effettivo della risoluzione
impugnata. Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa sulla
memoria di ricorso presentata in questa sede dall'insorgente, ove questi si è
ritrovato costretto a riproporre, per
finire,
le stesse contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di
Stato
, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non
spetta al
Tribunale, che non è autorità di pianificazione, di ricercare
d'ufficio, agendo quale autorità di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici
che possono legittimare una soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra. Il
suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti sono stati accertati
in maniera corretta dalle istanze inferiori e se
le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr.
consid.
2).
5.  5.1.
Ferme queste premesse il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere
accolto, quantomeno
parzialmente, già per le palesi carenze di
motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate (art. 61
seg.
LPamm). La risoluzione governativa impugnata
dev'essere
dunque annullata, nella
misura in cui approva le proposte del
Consorzio e respinge il ricorso. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al
Consiglio di Stato affinché
effettui i
necessari accertamenti e ed emetta, in seguito, una nuova decisione
convenientemente motivata sul ricorso medesimo.
Per
questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
pren-dere
posizione sulle altre censure sollevate dall'insorgente.
5.2.
Va tuttavia subito precisato che un'eventuale accoglimento delle domande del
ricorrente di attribuzione dei suoi fondi alla zona fabbricabile
potrebbe concernere solo le superfici assegnate
alla zona agricola, ovvero la maggior parte del mapp. 1310 e, tutt'al più, una
piccola porzione dell'adiacente mapp 549. I mapp. 548 e 842, così come la netta
maggior parte del mapp. 549, incontrovertibilmente a carattere boschivo, non
entrano d'acchito in linea di conto a questo fine. L'accoglimento del ricorso
può pertanto avvenire solo entro questi limiti. Ciò che implica una parziale,
rilevante soccombenza del ricorrente.
6.  La tassa di giustizia è posta a
carico del ricorrente, nella misura in cui risulta soccombente (art. 28 LPamm),
ovvero per quanto attiene alla contestazione della pianificazione dei mapp.
548, 549, della maggior parte del mapp. 549 e di una minima porzione del mapp.
1310.
Allo stesso, in quanto vittorioso,
ovvero per quanto riguarda la pianificazione della parte maggiore del mapp.
1310 e di una piccola parte del mapp. 549, spettano invece delle ripetibili
(art. 31
LPamm), commisurate
all'esito dell'impugnativa e dovute in
concreto dal comune, successore dell'ente pianificante e resistente.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.  Il
ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio
di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura in cui approva
l'assegnazione alla zona agricola dei mapp. 1310 e 549, ubicati nella frazione
di Vira (Gambarogno);
1.2
.  gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché
proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto
conformemente a quanto disposto nel consid.
5.1. di questo giudizio.
2.  La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-,
è posta a carico del ricorrente. Il comune del Gambarogno è tenuto a versare al
ricorrente fr. 500.- per ripetibili.
3.  Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30
giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge
sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario