ti_gerichte · 90.2007.111 · 2008-03-03 · it
Attribuzione di fondi alla zona edificabile: requisiti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.03.2008 90.2007.111
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.03.2008 90.2007.111
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.03.2008 90.2007.111

Incarto n.
90.2007.111
Lugano
3 marzo 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 settembre 2007 di
RI 1
patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione 12 luglio 2007 (n. 3797), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune di Alto Malcantone, sezione di Arosio;
viste le risposte:
-    3 ottobre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    5 ottobre 2007 del
municipio di Alto Malcantone;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1
a   valle              98
mq
b   prato            6'066     mq
c   bosco           500        mq
.
è proprietario del mapp. 141 in località Ronchetto di Arosio. Il fondo, inedificato e di complessivi 6'664 mq, risulta così
censito a registro fondiario:
Il mappale era attribuito, nel piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione 12 aprile 1983 (n. 1904), alla zona agricola.
B.
Nella seduta 14 febbraio 2005, il consiglio comunale del già comune
di Arosio (ora: Alto Malcantone) ha adottato la revisione del piano regolatore.
In quell'occasione, il comparto che, oltre la valletta formata dal riale Vigana,
si estende dalla località Portea
di Raüsei sino a Ronchetto e al quale
appartiene il mapp. 141, è stato attribuito alla zona fabbricabile residenziale
estensiva
Re
.
C.
Con risoluzione 12 luglio 2007, il Consiglio di Stato ha approvato
il piano, negando tuttavia l'approvazione di alcune proposte pianificatorie e
modificandolo, in parte, d'ufficio. In particolare, il Governo non ha approvato
la zona edificabile in parola, ritenendo che alla conferma della decisione
comunale ostasse l'assenza della necessità di ampliare la zona edificabile a
scapito di un comparto agricolo d'importanza paesaggistica; ha quindi attribuito
d'ufficio i fondi che la compongono alla zona agricola.
D.
Contro la decisione del Consiglio di Stato, RI 1 insorge al Tribunale
cantonale amministrativo, postulando il suo annullamento e la riforma nel senso
che sia approvata la citata zona residenziale, incluso il suo fondo, così come
proposta dall'autorità comunale. Sostiene che non si tratti di ampliare il
comprensorio edificabile, ma di riconoscere la vocazione edilizia di questa
zona, perfettamente urbanizzata, caratterizzata dalla presenza di tre abitazioni
costruite tra il 1973 ed il 1985. Secondo il ricorrente, la porzione di
territorio in esame non è interessante per l'agricoltura, che viene svolta in
altro luogo del comprensorio di Arosio. La decisione, carente di interesse
pubblico, sarebbe pertanto sproporzionata e lesiva della garanzia della
proprietà.
E.
All'accoglimento
del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità, in rappresentanza del Governo, mentre
il municipio di Alto Malcantone si è rimesso al
giudizio del tribunale.
F.
Il 28 novembre 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza: le parti
hanno ribatto le proprie posizioni, è stato esperito il sopralluogo e sono state
scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data, il ricorso è tempestivo e
la legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c
LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Waldmann/Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Il ricorrente insorge contro la mancata attribuzione alla zona edificabile
del comprensorio in parola, che ritiene a vocazione edilizia. Sostiene che ciò sarebbe
lesivo della garanzia della proprietà, perché il provvedimento non è sostenuto
da un sufficiente interesse pubblico e sproporzionato. A torto tuttavia.
4.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se ha base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Il concetto di interesse pubblico è dinamico ed evolve con la società
riflettendone esigenze ed aspirazioni (
Imboden/Rhinow/
Krähenmann
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n. 57 B II). In
linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere suo contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvî;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
Aménagement du territorie,
construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio
della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano
idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvî;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op.cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
4.2. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a
livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima un terreno che adempie queste esigenze va attribuito alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno, pertanto, un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato
alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre:
Flückiger
, Commentario LPT ad art. 15
n. 25-29;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998
, in vigore
dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la
base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le
loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione
agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti
dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno
2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
5.
In concreto, l'esistenza di una valida base legale non è messa in
discussione. Essa è infatti data. L'esame si riduce dunque ad una verifica
dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio della
proporzionalità.
5.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a
LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta,
oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
Orbene, il comprensorio in esame, cui appartiene il mapp. 141 del
ricorrente, non adempie a questi requisiti. Il sopralluogo ha confortato ciò
che già appariva lampante dalle tavole processuali. Il territorio, ubicato oltre
la citata valletta formata dal Vigana, che costituisce la naturale cesura con
la zona edificabile, è un comparto in sostanza verde, in parte ancora
utilizzato dall'agricoltura, essenzialmente per lo sfalcio e il pascolo. Vi
sono è vero le tre citate abitazioni sui mapp. 142, 143 e 144 (oltre ad alcuni
altri edifici isolati), ma certo non si può dire che la presenza di questo
sparuto gruppo di case basti ad adempiere i requisiti dell'art. 15 lett. a LPT,
premessa indispensabile per l'attribuzione del comprensorio in parola alla zona
fabbricabile. Una simile evenienza costituirebbe, contrariamente all'opinione
del ricorrente, un ampliamento della zona edificabile, che deve quindi essere
vagliata alla luce dell'art. 15 lett. b LPT.
5.2. L'attribuzione dei mappali in oggetto
alla zona
edificabile non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni
fabbricati urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT; il
ricorrente d'altronde nemmeno lo pretende. In ogni caso, come esaurientemente
spiegato dal Governo nella decisione impugnata, la zona edificabile di Arosio è
più che sufficiente per soddisfare i prevedibili bisogni ai sensi di quest'articolo,
per cui non si giustifica ampliarla.
5.3. In definitiva, per l'assenza dei requisiti legali, i terreni in questione
non possono essere attribuiti alla zona edificabile
. Merita quindi
tutela la decisione del Consiglio di Stato di attribuirli alla zona agricola,
intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella
versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola deve essere
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di
politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III
457, pag. 471, con rinvî). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire oltre
se il territorio in oggetto si presti o meno, ed eventualmente in quale misura,
alla lavorazione agricola (il catasto delle idoneità agricola rileva comunque
una certa idoneità del comparto allo sfalcio). Il fatto, invece, che i fondi
siano urbanizzati, non è decisivo e non conferisce un diritto alla loro
attribuzione alla zona edificabile
(DTF 122 II 326 consid. 6a,
117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321). L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio ed al
contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona edificabile in assenza
di necessità appare, in concreto, senz'altro preminente. Trattandosi, in fine,
dell'unica attribuzione rispettosa della legge possibile, il provvedimento
risulta anche proporzionato.
5.4. Nell'ambito della ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4.2.)
deve essere infine ricordata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso
trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
6.
Da tutto quanto precede discende la reiezione del gravame. La tassa
di giustizia è posta carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.-, è a carico del ricorrente.
3.   Co
ntro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario