ti_gerichte · 90.1998.9 · 1999-07-29 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 29.07.1999 90.1998.9
Tessin Tribunale della pianificazione 29.07.1999 90.1998.9
Ticino Tribunale della pianificazione 29.07.1999 90.1998.9

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00009
Lugano
29 luglio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo
sul ricorso del
8 gennaio 1998
di
1.
__________
__________, __________
,
__________
2.
__________
__________,
_________,
3.
CE __________ __________ e __________ __________
__________,
_________,
1.,2.,3. __________,
__________ & __________ __________, __________ __________ __________
__________,
contro
la
risoluzione __________ novembre 1997 (n. __________) del Consiglio di Stato
con la quale approva il PR (revisione 1995) del Comune di
_________
e evade i ricorsi di prima istanza
vista la risposta 24
febbraio 1998 del Municipio di _________ e 16 marzo 1998 del Consiglio di
Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
La CE formata dalla
signora __________ __________ e dal signor __________ __________ __________ è
proprietaria della particella n. __________RFD di _________ ;__________
__________ e __________ __________ sono invece comproprietari della confinante
part. n. __________RFD. I due fondi sono situati all’uscita superiore della
frazione di __________, a monte della vecchia strada per _________.Misurano,
rispettivamente, 1.573 mq (n. 154) e 1.073 mq di superficie (n. 421).
b.
Nelle sue sedute del 8
e 29 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ha adottato il progetto di
revisione generale del PR. Secondo questo piano, i citati particellari vengono
attribuiti alla zona agricola.
c.
Contro questa scelta
pianificatoria i proprietari delle due particelle sono insorti dinanzi al
Consiglio di Stato. Essi postulano l’inserimento dei fondi in zona edificabile,
tenuto conto delle caratteristiche dei terreni (urbanizzazione, preesistente
ampia edificazione,..) e delle loro scarse potenzialità agricole.
d.
Il Consiglio di
Stato, respingendo le argomentazioni ricorsuali, osserva come i fondi in
questione siano stati considerati idonei all’attività agricola (sfalcio e
pascolo) sia dallo studio specialistico allestito dal Comune di _________, sia
dalle carte depositate presso la competente Sezione agricoltura. Nel caso
specifico fanno inoltre difetto alcuni dei principali requisiti per
l’attribuzione alla zona edificabile, ed in particolare la presenza di un’ampia
edificazione nelle zone circostanti nonché un corretto dimensionamento della
zona edificabile di PR.
e.
Dissentendo da
questa decisione, i citati proprietari hanno presentato ricorso al TPT. Nel
merito hanno sostanzialmente riconfermato le allegazioni esposte nel ricorso di
prima istanza, chiedendo l’attribuzione dei fondi all’area edificabile, o, in
via subordinata, alla zona senza destinazione specifica.
f.
Nelle rispettive
osservazioni, Comune di __________e Consiglio di Stato hanno chiesto
l’integrale reiezione dell’impugnativa sulla scorta delle argomentazioni già
esposte in precedenza.
g.
In data 24 marzo 1999
si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva delle ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti
”. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo
in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di formazione
democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della procedura approvativa
il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro
contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o
errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo
nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili
alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopi
e principi della pianificazione
Scopo essenziale della
pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico,
atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie
pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per
quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base
della loro valutazione”.
4.   Zone di utilizzazione
La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo,
delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già
edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole
comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione
agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono
essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i
valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di
apposite zone.
Queste le zone prescritte
dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art.
18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune
di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate
all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere
previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che
la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il
difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un
determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è
infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone,
si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con
altre destinazioni.
In simili circostanze i
criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio
da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.   Zona edificabile
Gli insorgenti postulano
l’inclusione in zona edificabile delle loro proprietà asserendo che queste
dispongono di tutti i requisiti legali per essere attribuiti a detta zona
(idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). A
ulteriore suffragio della loro tesi osservano invece che le superfici
considerate non si prestano ad un uso agricolo razionale.
5.1.
Idoneità
5.1.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.1.2
.   In concreto.
Dall’esame degli atti e
dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per ritenere le due
particelle di per sé non idonee all’edificazione.
I sedimi sono costituiti
da un prato in leggero declivio, situato in posizione soleggiata e tranquilla,
e risultano direttamente accessibili dalla via pubblica.
Ritenuto che il requisito
dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti
anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
5.2.
Preesistente ampia
edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
5.2.1.
Per stabilire se un
comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati,
dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e
utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la
semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il
carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid.
4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che
il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè
unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
5.2.2.
In concreto.
Il due terreni sono
situati all’uscita del nucleo di __________, in direzione di _________, sul
lato superiore della vecchia strada di collegamento tra i due nuclei del paese.
Ora, se è vero, come
sostengono gli insorgenti, che dirimpetto i loro fondi, a valle della strada
comunale, si trova una zona edificabile, è altrettanto vero che in direzione
sud, ovest e sud-ovest si apre un’ampia area prativa del tutto libera da
costruzioni. Più che rappresentare l’ultimo tassello di un’area già largamente
edificata, le particelle in questione appartengono chiaramente all’ampia area agricolo-pastorale
che si apre a sud-ovest del nucleo di Bigogno, dalla quale non si differenziano
né funzionalmente né morfologicamente. Risultano invece separate dal grosso
della zona edificabile da una netta cesura quale la strada comunale.
A giusta ragione il
Consiglio di Stato ha quindi negato la presenza in specie del requisito della
preesistente ampia edificazione.
5.3.
Corretto
dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)
Un ulteriore argomento a
sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione
complessiva vista la modesta influenza dei singoli fondi sulla contenibilità
complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone
edificabili del PR di _________.
I dati riportati nel
rapporto tecnico (p. 26) indicano in
1.690
unità insediative (UI) il limite
quantitativo del nuovo piano (revisione 1995), suddivise in
1.165
potenziali abitanti e 525 posti turistici. Ora, a fine 1995 il Comune contava
appena 406 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della
popolazione di ben il
186%
rispetto al livello attuale, aumento
difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del
villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). Il
rapporto tecnico evidenzia inoltre che il
40%
delle superfici edificabili
previste dal precedente PR non sono ancora state utilizzate, per cui la riserva
di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si giustifica certo un
ulteriore espansione delle ZE.
6.
Infine, l’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, ma anche la protezione del paesaggio, la
riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Né la legislazione
cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di
attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e
pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da
inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro
esservi inclusi.
Nel
caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola
delle due particelle è assolutamente conforme all’art. 16 LPT; l’area all’esame
non è infatti né improduttiva né tanto meno sterile.
I terreni sono di natura
essenzialmente prativa (adatti al pascolo e allo sfalcio quindi) e risultano
contigui ad altri terreni di medesima natura; sia il compendio delle superfici
idonee all’attività agricola elaborato per conto del comune di _________, sia
la carta delle idoneità agricole redatta dalla Sez. Agricoltura li inseriscono,
assieme agli altri fondi del comprensorio, in una zona adatta all’agricoltura.
7
.   Stando così le cose,
il ricorso, nella misura in cui chiede l’inserimento dei fondi n. __________e
__________RFD _________ in zona edificabile, deve essere respinto. Per le
medesime ragioni, va pure respinta la richiesta subordinata di attribuire i due
mappali alla zona senza destinazione specifica
Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative al caso applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 700.-- (settecento).
3.                                    Intimazione:     -
Avv. __________ __________ -__________, __________, per gli insorgenti;
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                   Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il segretario