ti_gerichte · 52.2012.170 · 2013-04-29 · it
Licenza edilizia per una casa d'abitazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.04.2013 52.2012.170
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.04.2013 52.2012.170
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.04.2013 52.2012.170

Incarto n.
52.2012.170
Lugano
29 aprile
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 27 aprile 2012 di
RI 2
patrocinati da:
contro
la decisione 3 aprile 2012 del Consiglio di Stato
(n. 1899) che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata dai ricorrenti
avverso la decisione 6/12 dicembre 2011 con cui il municipio di Lugano ha rilasciato
alla CO 1
il permesso di costruire una casa
d'abitazione (part. 1026);
viste le risposte:
-    15 maggio 2012 del
Consiglio di Stato;
-    18 maggio 2012 della CO
1
-    31 maggio 2012 del
municipio di Lugano;
-    20 giugno 2012 dell'Ufficio
delle domande di costruzione;
preso atto dell'ulteriore
scritto 2 ottobre 2012 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Con
domanda 1° maggio 2010, la CO 1, qui resistente, rappresentata da RA 2 e RA 1, ha
chiesto al municipio di Lugano il permesso di costruire una casa d'abitazione sul
suo terreno (part. 1026) situato a lago, in località Cavallino che, per la
parte che qui interessa, è assegnato dal vigente piano regolatore alla zona
residenziale R2, all'interno del comprensorio di protezione della riva del
lago. Lo stabile progettato, destinato a residenza primaria, è articolato su
tre piani - adibiti a soggiorno-pranzo (PT), a camere (P1) e a solaio (piano
sottotetto) - e sarà accessibile dal lago.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato tra l'altro l'opposizione
di RI 1e RI 2, qui ricorrenti, proprietari del fondo edificato (part. 1373)
contermine, i quali hanno sollevato svariate eccezioni riferite alla
completezza della domanda, all'indice di sfruttamento, all'area verde, alla
destinazione prevista, all'urbanizzazione e alla conformità con gli art. 30 e
37 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
c. Raccolto l'avviso (n. 73212) favorevole dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio, con decisione 6/12 dicembre 2011 il municipio ha respinto
l'opposizione dei vicini e rilasciato alla resistente la postulata licenza
edilizia, unitamente ad altre autorizzazi
oni con
cui è stata coordinata; di queste, come pure delle condizioni imposte dalle
autorità di prime cure si dirà all'occorrenza
nel seguito.
B.   Con
giudizio 3 aprile 2012, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'impugnativa
interposta da RI 1eRI 2 avverso il suddetto provvedimento che ha riformato
con
le seguenti modifiche:
-
l'approvazione della pompa di calore resta sospesa e dovrà
essere valutata nuovamente con la variante per l'ubicazione del locale tecnico;
-
per quanto concerne il sottotetto: il solaio dovrà essere mante-nuto
allo stato grezzo, l'isolazione termica dovrà essere fatta al pavimento anziché
al tetto, non potranno essere posizionati
corpi
o serpentine riscaldanti e, eventuali aperture, non potranno
superare i cm 60x60. Le dimensioni del solaio sono
inoltre
da ridimensionare per un massimo di mq 100. Il tutto come al
considerando 6.1. della presente decisione.
Preso atto dell'autorizzazione mancante dell'Ufficio
del demanio, il Governo ha anzitutto respinto l'eccezione relativa al coordinamento
delle procedure. La precedente istanza ha poi disatteso tutte
le censure riferite alla completezza della domanda
di costruzione
, segnatamente per quanto concerne il limite del bosco, i
calcoli degli indici e il volume della costruzione, la motivazione
riferita a richieste di deroga, il piano della
sistemazione esterna e
la destinazione dei vani (nel sottotetto e al 1°
piano), l'indicazione del materiale di scavo, il piano delle canalizzazioni e il
piano di cantiere. La documentazione sull'isolamento termico e i provvedimenti
di risparmio energetico e quella tecnica relativa all'autorizzazione per
il prelievo delle acque pubbliche, ha aggiunto,
potrebbe invece essere presentata in un secondo tempo ai sensi dell'art. 17
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Per contro,
la mancata indicazione dell'ubicazione della termopompa e del locale ad essa
destinato comporterebbe la riforma del permesso su questo punto, come illustrato
in entrata. L'accesso al fondo dal lago, ha proseguito l'Esecutivo cantonale
motivando la sua decisione, sarebbe sufficiente. Rilevata la necessità di
ridimensionare il solaio a 100 mq e di adottare la serie di misure di
cui si è detto in ingresso - al fine di assicurarne
meglio la destinazione - l'Esecutivo cantonale ha poi evidenziato come l'esiguo
sorpasso dell'indice di sfruttamento (pari a 0.0005 o, a dipendenza del
calcolo, 0.0034) rientrasse nei limiti di una ragionevole tolleranza. L'area
verde sarebbe invece rispettata. Non vi sarebbero motivi, ha proseguito, per dubitare
della destinazione (residenza primaria) indicata dall'istante in licenza o per
ritenere l'edificio non idoneo ad essa. La decisione del municipio sulla
conformità del progetto con l'art. 30 NAPR,
compresa la
questione riferita all'accessibilità della riva del lago da
parte del pubblico sarebbe infine immune da violazioni di diritto.
C.   Avverso
quest'ultimo giudizio, RI 1 e RI 2 insorgono ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo con impugnativa 27 aprile 2012, chiedendo che sia annullato unitamente
al permesso rilasciato dal municipio.
I ricorrenti ripropongono in larga misura le censure sollevate senza successo
dinnanzi al Governo. La domanda di costruzione, obiettano, sarebbe incompleta:
mancherebbero i calcoli particolareggiati degli indici, le motivazioni per le
richieste di deroga, il piano delle sistemazioni esterne, le destinazioni dei
vani, le indicazioni sul materiale di scavo, la documentazione completa sulle
canalizzazioni, quella riferita agli impianti tecnici e all'autorizzazione al
prelievo di acque pubbliche di superficie, nonché
un piano di cantiere. Inammissibili sarebbero le condizioni poste
dalle
autorità inferiori che renderebbero in sostanza possibile la presentazione
degli atti mancanti in un secondo tempo. Il progetto disattenderebbe l'indice
di sfruttamento massimo e non potrebbe essere autorizzato. La superficie del
solaio, aggiungono, sarebbe sproporzionata; insufficiente sarebbe inoltre la clausola
imposta dal Governo di ridurre le aperture. L'edificio non potrebbe essere
destinato a residenza primaria perché non sarebbe idoneo a tale scopo. Il
fondo, proseguono, non sarebbe urbanizzato, non disponendo di un accesso
veicolare. Il progetto non sarebbe
infine
compatibile con gli art. 30 e 37 NAPR, poiché
pregiudicherebbe in
particolare la godibilità e l'accessibilità dei luoghi (riva lago e sentiero)
da parte del pubblico.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni di merito.
L'Ufficio delle domande di costruzione trasmette le prese di posizione di
alcuni uffici
consultati, che si riconfermano
essenzialmente
nei rispettivi preavvisi. Di questi, come pure della
risposta del municipio che chiede la reiezione del ricorso si dirà all'occorrenza
nel seguito. Ciò vale anche per
l'allegato
della CO 1, che rimanda alle osservazioni formulate dinnanzi al
Governo.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del
Tribunale cantonale
amministrativo è
data dall'art. 21 cpv. 1 LE. Certa è la legittimazione
attiva dei
ricorrenti, vicini opponenti,
personalmente e direttamente toccati dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv.
2 LE, art. 43 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL
3.3.1.1). L'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria
(art. 18 cpv. 1 LPamm). Ad eventuali
carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza
inferiore affinché, assunti gli elementi mancanti, si pronunci nuovamente (art.
65 cpv. 2 LPamm).
2.   Completezza
della domanda
2.1. Giusta l'art. 4 LE, la domanda
di
costruzione deve essere corredata della documentazione necessaria. Secondo l'art.
11 cpv. 1 del regolamento d'applicazione della legge edilizia del 9
dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1), i progetti devono fornire tutte le
indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e
l'estensione delle opere oggetto della domanda. L'autorità,
soggiunge la norma (cpv. 3), può all'occorrenza chiedere infor-
mazioni o
completamenti. L'esigenza di completezza della do-cumentazione da allegare alla
domanda di costruzione è volta, da un lato, a permettere all'autorità di
esperire un esame appro-fondito
ed
esauriente della conformità dell'intervento per rapporto
alle
disposizioni concretamente applicabili, dall'altro, a definire esattamente i
limiti della licenza che viene semmai accordata al richiedente.
La disposizione che permette all'autorità di chiedere di precisare e completare
domande di costruzione carenti è espressione del principio di proporzionalità e
del conseguente divieto di formali-smo eccessivo. Non è tanto un diritto,
quanto piuttosto un dovere dell'autorità, che non può respingere domande di
costruzione la-cunose dal profilo
della
documentazione allorché il difetto può essere facilmente sanato chiedendo all'istante
di completarle o di fornire le informazioni mancanti (STA 52.2011.520 del 9 luglio
2012, consid. 2.1; 52.2010.171 del 22 giugno 2010, consid. 2.1.).
2.2.
2.2.1. Per l'art. 9 RLE, la domanda deve contenere
a seconda della natura
dell'opera
(lett. i)
:
-  il calcolo particolareggiato degli indici d'occupazione e di sfruttamento;
(..)
-  il volume degli edifici o impianti
.
2.2.2. La relazione tecnica annessa al
progetto riporta i dati riferiti alla superficie edificabile (1'408 mq), la
superficie edificata
complessiva (176 mq) e quella utile lorda totale
per il piano terreno (176 mq) e il primo livello (171.5 mq). Per questi ultimi,
rimanda a due
schemi di calcolo
SUL
.
Tali schemi non riportano invero delle operazioni di calcolo. Una semplice verifica
della SUL - nel caso concreto - può comunque essere effettuata direttamente sui
piani
piante
(scala 1:100, con valori dedotti per misurazione; cfr.
infra
,
consid. 4.2). Da respingere è dunque la contestazione di mera natura formale sollevata
dai ricorrenti.
2.2.3. La
domanda contiene l'indicazione sul volume complessivo (1'575 m
3
) dell'edificio; cade dunque nel vuoto l'eccezione sollevata da RI 1e RI 2.
2.3.
2.3.1. Secondo l'art. 12 cpv. 1 RLE, i progetti per gli edifici devono inoltre
comprendere:
-
la pianta di ogni piano, con le misure principali e la
destinazione di ogni vano
(lett. a)
(..)
;
-
il piano delle sistemazioni esterne, comprendente in particolare
i dettagli degli accessi alle strade pubbliche, dei posteggi e delle aree di
svago
(lett. e).
2.3.2.
Le
indicazioni sulla destinazione dei vani contenute nel progetto che prevede di
destinare ad un servizio e a camere (computabili nella SUL) i vani al primo
livello rispettivamente a
solaio il sottotetto (cfr. le relative piante
con la relazione tecnica, pag. 4) sono sufficienti ai sensi dell'art. 12 lett.
a RLE. Esse permettono in particolare di stabilire se questi vani vanno
conteggiati o meno nell'indice di sfruttamento.
In assenza di una corrispondente indicazione non vi è motivo per ritenere che i
vani al primo piano verranno destinati ad un'attività commerciale. L'istante in
licenza non ha inoltre chiesto di custodire al loro interno - o in altra parte dell'edificio
- un numero di animali che travalichi manifestamente i limiti di quanto può essere
tollerato
come uso normale dell'abitazione e per
il quale sarebbe comunque necessario
presentare
una nuova domanda di
costruzione (cfr.
al riguardo: STA 52.2010.412-13-26 del 7 giugno
2011). Infondate sono le
doglianze degli insorgenti.
2.3.3. Al progetto in discussione non è annesso alcun piano delle sistemazioni esterne;
la relazione tecnica riporta l'indicazione "
sistemazione esterna
esistente"
. In sede di osservazioni all'opposizione, il progettista ha
ribadito che la sistemazione esterna
è quella attuale e non viene modificata
.
A prescindere dal fatto che da nessun documento agli atti si può dedurre in
modo
inequivocabile l'attuale sistemazione
esterna, tale affermazione è comunque
smentita
dal piano terreno (100.01) da cui si evincono
diverse nuove opere (disegnate
in rosso) - sia verso il lago, sia verso il bosco retrostante - delle quali non
sono però note le caratteristiche. In assenza di questo piano non si può inoltre
dedurre e, di conseguenza verificare, la superficie delle aree verdi ai sensi
dell'art. 7 NAPR, come a giusta ragione eccepiscono i ricorrenti (cfr. anche
infra
,
consid. 5).
Una simile carenza formale - rilevata già in sede di opposizione dagli
insorgenti - avrebbe senz'altro potuto e dovuto essere sanata
dalle istanze inferiori. Su questo punto si impone
dunque un
rinvio degli atti all'istanza
inferiore affinché, raccolto il piano
mancante, si pronunci nuovamente.
2.4.
2.4.1. I progetti per gli edifici devono contenere l'indicazione del volume del
materiale di scavo e/o delle demolizioni, del materiale riportato in loco e
della destinazione del materiale esuberante
(cfr. art. 12 lett. c RLE).
La norma non impone un piano degli scavi, né
esige che a questo stadio venga già debitamente compilata la dichiarazione di
smaltimento secondo il concetto smaltimento dei rifiuti di
cantiere (edizione settembre 2010) elaborato nell'ambito
del progetto
Guida allo smaltimento (Entsorgungswegweiser) promosso dai
Cantoni in collaborazione con l'UFAM, l'ADSR e l'ASIR
(cfr.
www.rifiuti.ch
; cfr. anche il relativo foglio
informativo sugli obbiettivi e il contenuto di tale concetto). Formulario che,
peraltro, stando al suo stesso testo, deve di regola essere presentato prima
dell'inizio dei lavori.
Ai sensi dell'art. 12 lett. c RLE, basta che la
domanda di costruzione fornisca le indicazioni richieste, ovvero volume del materiale
proveniente dallo scavo e dalle demolizioni, volume del materiale riportato in
loco e destinazione del materiale esuberante (cfr. al riguardo STA 52.2012.112
del 19 febbraio 2013 consid. 2.3.1; 52.2008.269 del 8 ottobre 2008, consid. 4).
2.4.2. In concreto, stando al progetto non vi sarà nessuno scavo (cfr.
formulario concetto di smaltimento agli atti). Tale indicazione
non è contraria all'art. 12 RLE; essa, come
rilevano i ricorrenti, sembra tuttavia contraddetta dai piani facciate dai cui
emerge
che l'edificio
verrà inserito
nel terreno per una profondità di ca. m
1.00, ciò che implicherebbe un
modesto scavo (ca. 180 mc). Circostanza, questa, che sulla base dei piani non
può essere chiarita posto come tra essi non figuri neppure (almeno) una sezione
che riporti il livello del terreno naturale come richiede l'art. 12 lett. b RLE.
Considerato che gli atti devono comunque essere rinviati all'autorità di prime
cure, anche su questo punto essa dovrà procedere ad ulteriori verifiche e a raccogliere
la documentazione mancante.
2.5.
2.5.1. Secondo l'art. 9 lett. i RLE, la domanda di costruzione deve fra l'altro
indicare il modo di evacuazione delle acque di scarico. L'art. 13 lett. b RLE
precisa i requisiti per i progetti delle canalizzazioni,
che devono in particolare comprendere le piante e
il
profilo longitudinale delle canalizzazioni, con i manufatti di trattamento
delle acque, i pozzetti di raccolta e d'ispezione, i manufatti per lo
smaltimento delle acque di
scarico, le aree a
dispersione superficiale, come pure il punto di allacciamento alla fognatura
pubblica.
2.5.2. In concreto, al progetto non è annesso un piano delle canalizz
azioni allestito secondo l'art. 13 RLE. Il piano (in
scala
1:500) richiamato da Governo è incompleto perché non riporta il
tracciato delle canalizzazioni esistenti né il raccordo a quest'ultimo (cfr. in
tal senso anche la richiesta atti 3 gennaio 2011 della
Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo). Non è
chiaro il modo di evacuazione delle acque di
scarico (luride e
meteoriche). Tale aspetto doveva e deve essere già definito
nel quadro della procedura di rilascio del permesso (cfr. anche STA 52.2003.166
del 29 ottobre 2003 consid. 5). Non è una questione di dettaglio che può semmai
essere differita ai sensi dell'art. 17 LE (cfr. su questa disposizione,
infra
consid. 2.8.1). Non era dunque possibile - contrariamente a quanto in sostanza disposto
dalle autorità inferiori (cfr. avviso cantonale, pag. 6 e licenza edilizia, ad
punto 7) - rilasciare la licenza edilizia subordinandola alla condizione di
presentare - prima dell'inizio dei lavori - i documenti che
definiscano il progetto su questo punto. Anche per
questi motivi si impone dunque un rinvio dell'incarto
all'istanza inferiore
, affinché richieda un completamento degli atti.
2.6. Da respingere è invece la censura dei ricorrenti in merito al cantiere. Di
regola, dalla procedura di rilascio del permesso esulano infatti questioni che
attengono alla progettazione esecutiva dell'opera (cfr. RDAT I-1998 n. 37 in fine), come pure problematiche legate all'esecuzione dell'opera (metodo di costruzione, impiego
di determinate installazioni, ecc.) che, a questo stadio della progettazione,
sono generalmente ancora sconosciute (cfr. DTF 121 II 378 consid. 14; STA
52.2011.520 del 9 luglio 2012, consid. 2.5). In tal senso, anche gli art. 9
segg. RLE che stabiliscono il contenuto della domanda di costruzione e dei
progetti non contemplano l'obbligo per l'istante in licenza di presentare un
piano di cantiere (con indicazioni sulla posizione dei diversi macchinari,
ecc.), mentre l'art. 23 cpv. 2 RLE precisa che informazioni che attengono alla
fase di cantiere (modi di esecuzione, macchine impiegate, ecc.) vanno
notificate al municipio solo prima dell'inizio dei lavori.
2.7. Parimenti da respingere è la censura del tutto generica riferita alla
mancata motivazione di non meglio specificate richieste di deroga.
2.8.
2.8.1. Secondo l'art. 17 cpv. 1 LE, concedendo la licenza edilizia, l'autorità
può precisare, se l'istante ne ha fatto richiesta, che i progetti degli
impianti tecnici saranno presentati più tardi, di regola prima
dell'inizio dei lavori. L'approvazione di tali progetti,
soggiunge il cpv. 2, avviene senza formalità particolari. Scopo di questa disposizione
è quello di evitare l'allestimento di costosi progetti per impianti tecnici
prima che sia accertata l'ammissibilità generale dell'intervento. A questa
norma è lecito far capo soltanto quando l'impianto tecnico, la cui
progettazione vien differita, non è atto ad alterare gli aspetti essenziali del
progetto iniziale e non tocca minimamente la situazione di terzi (cfr. art. 16
cpv. 2 secondo comma LE). Impianti tecnici, che per le loro caratteristiche
sono atti ad interferire con i diritti di terzi, esigono invece l'avvio di una
procedura di variante (cfr. STA 52.2000.261 del 14 dicembre 2000 consid. 2.1;
STA 52.2003.106 citata, consid. 5).
2.8.2. In concreto, il municipio, facendo proprio l'avviso dell'autorità
dipartimentale che si è avvalso della facoltà concessagli dall'art. 17 LE, ha
subordinato il rilascio del permesso alla condizione di presentare per
approvazione, prima dell'inizio dei lavori, l'incarto energia e le relative
verifiche ai sensi dell'art. 9 lett. i RLE e 34 del regolamento sull'utilizzazione
dell'energia del 16 settembre 2008 (RUEn; RL 9.1.7.1.6). Nel proprio preavviso
la
Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua
e del suolo ha spiegato in particolare che
il differimento è stato concesso
in quanto allo stadio attuale della domanda di costruzione i dati tecnici delle
strutture che compongono i volumi riscaldati non sono definiti. Occorre
sottolineare
, ha precisato,
che il calcolo
energetico
concerne solo problematiche che non influiscono sull'esame della domanda stessa
con norme applicabili. Infatti, il calcolo definisce i tipi di materiali
previsti e le loro caratteristiche (spessore, conducibilità termica, ecc.)
senza alterare le dimensioni e le forme degli oggetti. La scelta di un tipo di
serramento o di un riscaldamento termico non stravolge il progetto e pertanto
riteniamo ammissibile differire l'approvazione della verifica energetica a
prima dell'inizio dei lavori
(cfr. avviso cantonale, pag. 5 seg.; cfr.
anche osservazioni 25 maggio 2012 annesse alla risposta 20 giugno 2012 dell'Ufficio
delle domande di costruzione).
Ferme queste premesse, nella misura in cui non è suscettibile di modificare il
progetto su aspetti che possono pregiudicare i diritti di terzi (cfr. anche le
citate osservazioni 25 maggio 2012), questo modo di procedere - avvallato dal
Governo - deve in concreto essere tutelato. Neppure i ricorrenti sostanziano d'altronde
la loro censura, che va di conseguenza respinta.
2.9. In sede di avviso cantonale, l'Ufficio
per la prevenzione dei rumori ha imposto di posizionare la pompa di calore
acqua-
acqua - di cui l'istante non ha fornito alcuna indicazione - in un
locale tecnico all'interno dell'edificio. Ferma questa clausola, il municipio
ha imposto (licenza edilizia, ad punto 4) che prima dell'inizio
dei lavori dovrà essere presentata una variante
del progetto in cui sia indicata in modo preciso l'ubicazione della pompa di
calore.
Dal canto suo, il Governo ha rilevato che il progetto non prevedeva alcun
locale tecnico né specificava altrimenti l'ubicazione della termopompa (le cui
specifiche tecniche risultavano comunque dagli atti). L'Esecutivo cantonale ha
pertanto negato l'approvazione a quest'ultima, che resta sospesa e dovrà essere
valutata nuovamente con la variante ex art. 16 LE per l'ubicazione del locale
tecnico.
Per principio, domande che presentano una documentazione carente devono essere
completate nel quadro della procedura di rilascio del permesso. Non è possibile
rilasciare una licenza subordinata alla condizione di presentare - prima dell'inizio
dei lavori - i piani o i documenti mancanti (cfr. STA 52.
2010.171 citata, consid. 2.2); tanto meno, alla
condizione che venga inoltrata a tal
fine una variante (STA 52.2011.520
citata consid. 2.4). Conformemente al principio di proporzionalità, che vieta
di respingere domande di costruzione lacunose dal profilo della documentazione
allorché il difetto può essere facilmente sanato chiedendo all'istante di completarle
o di fornire le informazioni mancanti, la precedente istanza non avrebbe tuttavia
dovuto negare il permesso su questo punto, ma invitare la resistente a sanare
il difetto, specificando l'ubicazione dell'impianto (all'interno dell'edificio)
e richiedendo eventuali dati mancanti (quali il livello di potenza sonora) che
permettano di valutarne le ripercussioni ambientali.
Anche su questo punto, sebbene per altri motivi da quelli addotti dai
ricorrenti, il giudizio impugnato non può essere confermato e si giustifica un
rinvio degli atti all'autorità di prime cure affinché, completata l'istruttoria,
si pronunci nuovamente.
3.   Autorizzazione
per l'utilizzo delle acque pubbliche
3.1.
Secondo l'art. 24 della legge sull'utilizzazione
delle acque
del 7 ottobre 2002 (LUA; RL 9.1.6.1),
l'utilizzazione
delle acque pubbliche, che non avviene mediante sfruttamento in proprio da
parte dello Stato, destinate al raffreddamento o al riscaldamento, alla
pescicoltura, all'alimentazione di acquedotti pubblici o privati, alla
produzione di energia elettrica con impianti di piccola potenza (inferiori a 50
kW di potenza lorda media), all'irrigazione, per il funzionamento di mulini o
per altre utilizzazioni simili, è soggetta ad autorizzazione del Dipartimento
competente
.
La domanda di autorizzazione
, specifica l'art. 25 cpv. 1 LUA,
dev'essere presentata al Dipartimento, corredata
dai documenti
stabiliti dal regolamento di applicazione
. In base all'art.
7 del regolamento sull'utilizzazione delle acque del 29 aprile 2003 (RUA;
RL 9.1.6.1.1) - riservato il caso di impianti
destinati alla produzione
di energia elettrica con una potenza lorda
media fino a 50 kW (cfr. lett. g) -
ogni domanda di autorizzazione oltre all'apposito
formulario, da
richiedere all'UEn
(Ufficio dell'energia)
, deve
contenere
:
a)
le generalità dell'istante (..);
b)
un piano di situazione rilasciato dal geometra revisore con l'ubicazione
delle principali opere progettate;
c)
un profilo longitudinale;
d)
la documentazione del lago e del corso d'acqua che si vuole
utilizzare
;
e)
lo scopo per cui la derivazione è richiesta e la quantità di
acqua da derivare
;
f)
una descrizione delle principali opere dell'impianto con l'indicazione
delle coordinate e della quota
.
L'UEn
,
soggiunge il cpv. 2,
può concedere delle deroghe al cpv.
1 e semplificare le formalità richieste nel caso di
utilizzazioni
temporanee o di lieve importanza o nel caso di modifica o
rinnovo di autorizzazioni per impianti esistenti
.
3.2. Nel caso concreto, la resistente ha prodotto unicamente il formulario per
l'ottenimento dell'autorizzazione al prelievo di acque pubbliche di superficie.
Da questo si possono in sostanza dedurre le indicazione esatte dall'art. 7 lett.
a, d, e RUA ed alcuni dati tecnici relativi alla pompa di calore, di cui non è
però nota l'ubicazione (cfr. anche
supra
, consid. 2.9); mancano per
contro i piani (lett. b e c) unitamente ad una descrizione di tutte le principali
opere dell'impianto, segnatamente delle opere di presa e di
resa (cfr. in tal senso anche il formulario ad
documentazione
tecnica da allegare
). L'Ufficio dell'energia non ha chiesto all'istante
di completare la sua domanda né ha concesso deroghe ai sensi dell'art. 7 cpv. 2
RUA. Né, come ritenuto dal Governo, ha disposto un differimento ai sensi dell'art.
17 LE; disposizione, quest'ultima, che sarebbe comunque inapplicabile poiché
riferita alla licenza edilizia e non all'autorizzazione per la captazione di
acque pubbliche retta dagli art. 24 e 25 LUA che rinvia all'art. 7 RUA.
Anche in questo caso, in ossequio al principio di proporzionalità, si
giustifica un rinvio degli atti all'istanza inferiore affinché - raccolta la documentazione
mancante e sentite le parti - si pronunci nuovamente.
4.   Indice di
sfruttamento
4.1. In base all'art. 37 cpv. 1 LE, l'indice di sfruttamento (i.s.) è il
rapporto tra la superficie utile lorda degli edifici e la superficie
e-dificabile dei fondi. Secondo l'art. 38 cpv. 1 LE, quale superficie utile
lorda si considera la somma della superficie dei piani sopra e sotto terra
degli edifici, incluse le superfici dei muri e delle pa-reti nella loro sezione
orizzontale. Non vengono computate: tutte le superfici non utilizzate e non
utilizzabili per l'abitazione o il la-voro (cpv. 2). Fra le superfici da
escludere dal computo, elencate a titolo esemplificativo dalla norma, sono
annoverate le cantine, i solai, le lavanderie, gli stenditoi, ecc. delle
abitazioni.
Decisiva ai fini del computo della
superficie di un locale non è
l'indicazione
fornita dai piani circa la sua destinazione, ma l'og
gettiva
possibilità di utilizzare la superficie di un
determinato vano a fini abitativi o lavorativi (STA 52.2009.314 del 3 febbraio
2010, consid. 4; 52.2009.137 del 7 settembre 2009 consid. 2.1;
52.2006.20 dell'1 marzo 2006, consid. 5.2.2; RDAT I-1994 n. 30, consid. 2.2;
Scolari
, op. cit., ad art. 38 LE, n.
1126). La superficie degli spazi non conteggiati nella SUL deve inoltre
situarsi in un rapporto ragionevole con i bisogni oggettivi dell'utilizzazione
principale dell'edificio. Locali non computabili sovradimensionati sono computati
per la parte eccedente (
Scolari
,
op. cit., ad art. 38 LE, n. 1129).
4.2. Nel cas
o concreto, la superficie utile
lorda dell'edificio non è superiore a quella (347.50 mq) indicata dal progetto.
Da una verifica sulla base dei piani, essa risulta infatti addirittura inferiore
[346.86 mq, dato ricavato per misurazione dal piano piante
100.02: (1) suddivisione
della pianta trapezoidale dell'edificio in due triangoli (24.40 m x 2.70 m : 2 = 32.94 mq) + (11.70 m x 24.40 m : 2 = 142.74 mq) = 175.68 mq; (2) 175.68 mq (SUL
PT) + 175.68 - 4.50 (SUL P1 - scale) = 346.86 mq]. La SUL in questione rispetta
senz'altro quella massima ammessa ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 NAPR, che
prevede un indice di sfruttamento di 0.25. E questo, sia che si consideri la
superficie edificabile conteggiata dal municipio (1424 mq; SUL = 356 mq) sia
quella inferiore (1408 mq; SUL = 352 mq) riportata nella relazione tecnica.
Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, non vi è motivo di conteggiare
nella SUL la superficie del sottotetto. A maggior ragione se si considera che
un solaio, anche se è esteso quanto una casa monofamiliare che dispone di un
piano cantina di pari dimensioni per principio non è computabile nella SUL
(cfr. al riguardo STA 52.2003.68 del 10 aprile 2003, consid. 3.3. citata in
Athos Mecca/Daniel Ponti
, Legge edilizia
annotata, Pregassona 2006, ad art. 38, pag. 93).
Al fine di meglio assicurare la destinazione di questo spazio non abitabile, alle
condizioni imposte dal Governo va aggiunta quella
di dotare le finestre ridotte del solaio di vetri opachi. Nel complesso
,
questi provvedimenti appaiono sufficientemente incisivi onde evitare che il
vano in questione si presti ad essere utilizzato a fini abitativi.
5.   Area verde
5.1. Secondo l'art. 27 cpv. 2 NAPR, è richiesta un'area verde minima pari al
40% della superficie edificabile netta.
L'area verde deve consistere in un'area unitaria, direttamente accessibile
dagli edifici alla quale è annessa e non essere pavimentata, ma mantenuta a
prato o a giardino, possibilmente alberata (cfr. art. 7 cpv. 1 NAPR).
5
.2. In concreto, mancando in particolare un
piano delle sistemazioni esterne, non è possibile verificare se il progetto
rispetti
la superficie di area verde in questione. Contrariamente a
quanto assunto dalle precedenti istanze, ai fini di questa verifica non basta
infatti dedurre dalla superficie edificabile quella dell'edificio, ma occorre
tener conto di come l'area circostante sarà concretamente sistemata. Anche su
questo punto si impongono pertanto maggiori accertamenti (cfr. anche
supra
.
2.3.3).
6.
Accesso sufficiente
6.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo
è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b legge
federale sulla
pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Un
fondo è urbanizzato solo
se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista
utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di accesso sufficiente ai fini
della prevista utilizzazio-ne è di natura indeterminata. Il
contenuto normativo della pre-
scrizione va individuato caso per caso, tenendo
debitamente
conto della situazione locale e delle finalità perseguite da
questo requisito dell'urbanizzazione (RDAT 1990, n. 88 consid. 2), rispettivamente
tenendo presente che nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati,
l'autorità decidente dispone di una certa latitudine di giudizio (
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo -
parte generale, Cadenazzo 2002, n. 379 seg;
Max
Imboden/René Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea e
Stoccarda 1976, V. ed., n. 66 B I seg.). L'esigenza di un accesso sufficiente
si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco.
L'accesso deve essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione
stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di
soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo.
La sufficienza dell'accesso deve essere
assicurata sia di fatto, sia di diritto. La sua fruibilità, soprattutto per il
transito di veicoli, non deve essere garantita soltanto dal profilo tecnico, ma
anche da quello giuridico (RDAT II-1994 n. 42 consid. 3; STA 52.2009.305 del 5
ottobre 2009 consid. 4 con rinvii;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad
art. n. 22;
André Jomini
, in
Kommentar
zum Bundesgestz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 19
n. 18 segg.;
Scolari
, op. cit., ad
art. 77 LALPT, n. 569 seg.).
In linea di massima, l'accesso deve essere veicolare (cfr. art. 19 LPT nella
versione tedesca:
Zufahrt
e non
Zugang
). Esso deve consentire ai
veicoli di avvicinarsi convenientemente all'opera edilizia e non soltanto al
fondo dedotto in edificazione. Ciò non si-gnifica ancora che ogni edificio ad
uso abitativo debba essere raggiungibile con un veicolo. Accessi pedonali
possono bastare soprattutto nei nuclei, dove la densità degli insediamenti
esclude la circolazione veicolare, e nelle regioni di montagna, dove la realizzazione
di strade di accesso è resa difficoltosa dalla
configurazione e dalle condizioni del suolo (RDAT II-1994 n. 42; STA
52.2009.305 citata, con rinvii; STA 52.2006.143 del 5 marzo
2007 consid.
3.1). In determinate circostanze, l'accesso può inoltre essere considerato
sufficiente anche se non è stradale, ma garantito attraverso altre vie o
impianti (cfr. STF 1P.375/2003 del 30
settembre
2003, consid. 3.1;
Waldmann/Hanni
,
op. cit., ad
art. 19 n. 20;
Jomini
,
op. cit., ad art. 19 n. 18).
6.2. Nel caso concreto, è pacifico che il fondo dedotto in edificazione -
situato sulla sponda est del lago Ceresio - non dispone di un
accesso veicolare, ma è accessibile via lago
tramite un attracco
per natanti e un pontile esistente (oltre che da un
sentiero pedonale). Il municipio ha ritenuto che, considerata la particolarità
del luogo di situazione, tale accesso fosse sufficiente. Il Governo ha avallato
questa conclusione. Illustrata l'ubicazione del fondo, ha evidenziato come la
via di transito più rapida per raggiungere il centro di Lugano non fosse via
terra - riallacciandosi alla strada che collega Caprino a Pugerna e Campione
(percorso: ca. 20-23 km; durata: 40-50 minuti) - ma quella via lago (percorso:
2.4-2.9
km
; durata: 7-10 minuti, cfr. anche cartografia allegata alla relazione
tecnica). Percorso, questo, che verrebbe utilizzato
abitualmente dalla popolazione che risiede nella regione
e sarebbe in ogni caso preferibile, poiché meno dispendioso ed ecologicamente
più sostenibile. Da questa via, ha precisato, il fondo potrebbe inoltre essere
raggiunto più rapidamente dai mezzi di
soccorso
ormeggiati nel porto alla foce del Cassarate. Alla luce di queste circostanze
particolari - ribadite in
questa sede dal municipio (cfr. sua risposta
31 maggio 2012) - e considerata la latitudine di giudizio e il margine d'apprezzamento
che devono essere riconosciuti all'istanza inferiore, non vi è motivo per
ritenere lesiva del diritto la decisione che riconosce alla casa monofamiliare
progettata un accesso sufficiente. Essa è fondata su considerazioni oggettive e
pertinenti. Non è dato di vedere perché questa conclusione possa valere al
massimo per le residenze secondarie, come affermano genericamente i ricorrenti.
Destinazione che il progetto comunque non prevede (cfr. relazione tecnica, pag.
4; osservazioni all'opposizione 19 dicembre 2010, pag. 2). Da
respingere sono dunque pure le approssimative
speculazioni e
contestazioni degli insorgenti su tale aspetto.
7.
Salvaguardia dell'ambiente lacuale
7.1. Secondo l'art. 30 cpv. 1 NAPR,
nel comprensorio di protezione della
riva del lago sono da salvaguardare e da valorizzare tutti gli aspetti
caratteristici e di pregio dell'ambiente lacuale, in modo da consentire al
massimo la godibilità ed anche l'accessibilità da part
e del pubblico. La vegetazione ripuale e quella d'alto fusto sono
considerate protette. Possono essere autorizzate
,
soggiunge la medesima norma,
opere per
il ripristino dell'aspetto naturale ed accorgimenti necessari per la
stabilizzazione della riva, purché non in contrasto con gli obblighi
sopradescritti. Le ricostruzioni e le nuove edificazioni devono rispettare una
distanza dai confini di proprietà di almeno 5.00 m ed un indice di occupazione al massimo pari al 20%. La distanza dal lago deve rispettare la
linea d'arretramento (..).
Per l'art. 37 cpv. 1 NAPR,
gli
arretramenti per la salvaguardia dei
contenuti e per la
tutela ambientale delimitano aree particolarmente
importanti o rappresentative che meritano o richiedono una protezione di
carattere generale. Ogni modifica dello stato fisico dei fondi suscettibile di
portare pregiudizio a dette aree è
vietata
(cpv. 2).
7.2. In concreto, il municipio ha ritenuto che l'edificio progettato
rispettasse le distanze (m 5.00) dai confini dei fondi vicini e l'indice di
occupazione (20%) nonché la linea di arretramento per la salvaguardia dei
contenuti naturalistici e, come tale, fosse conforme all'art. 30 rispettivamente
all'art. 37 NAPR. Ha poi subordinato il permesso alla condizione che:
-  la vegetazione ripuale e quella d'alto fusto dell'entroterra sono
protetti;
-  si dovrà garantire la massima godibilità e l'accessibilità da parte
del pubblico al mappale;
-  si dovranno salvaguardare e valorizzare tutti gli aspetti
caratte-ristici e di pregio dell'ambiente lacuale.
Rievocate
le norme di attuazione, la latitudine di giudizio e il marigine d'apprezzameno
che esse riservano al municipio, il Governo ha semplicemente rilevato che
questa decisione, e segnatamente la condizione riferita all'accessibilità, non
presterebbe il fianco a critiche.
I ricorrenti contestano questa deduzione; sostengono in particolare che il
progetto pregiudicherebbe l'accessibilità da parte di terzi della riva e del
sentiero.
Dagli atti tuttavia, questi ultimi (riva e sentiero) - come pure le opere
esterne previste dal progetto (cfr.
supra
, consid. 2.3.3) -
non emergono chiaramente. Non è pertanto dato di
sapere
quali
aspetti
caratteristici e di pregio lacuale
debbano essere salvaguardati
e valorizzati rispettivamente possano
essere
pregiudicati. Tanto meno si comprende
se e in che modo la riva o il sentiero alla cui accessibilità si richiamano gli
insorgenti - ma che
stando alla resistente interesserebbe un'altra parte
del fondo (cfr. sua risposta 3 febbraio 2012 al Governo) - sia effettivamente ostacolata.
La condizione imposta dal municipio, che si limita a riprendere e imporre
genericamente i postulati dell'art. 30 NAPR, non permette di risolvere la questione.
Tanto meno la decisione del Governo che l'ha confermata apoditticamente.
Anche su questo punto, gli atti devono dunque essere rinviati all'autorità di
prime cure affinché, raccolti gli elementi mancanti, si pronunci nuovamente.
8.
8.1. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono il ricorso
deve dunque essere parzialmente accolto, con conseguente annullamento della
decisione impugnata e di quella municipale. Gli atti sono rinviati al municipio
affinché, raccolta la documentazione mancante e esperiti gli accertamenti necessari
così come indicato ai consid. 2.3.3, 2.4.2, 2.5.2, 2.9, 3.2., 5.2 e 7.2, raccolto
un nuovo avviso dall'autorità dipartimentale
per gli aspetti di sua competenza e sentite le parti, si pronunci nuovamente.
Nell'eventuale
decisione di rilascio del permesso, l'autorità comunale dovrà
inoltre far proprie le condizioni espresse al consid. 4.2.
8.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm), commisurata al
dispendio cagionato dall'impugnativa, è posta a carico delle parti,
proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Quest'ultima rifonderà
inoltre ai ricorrenti, assistiti da un legale, un adeguato importo a titolo di
ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la risoluzione 3 aprile 2012 del Consiglio di Stato
(n. 1899
) e la decisione 6/12 dicembre 2011 con cui il municipio ha
rilasciato alla CO 1 la licenza edilizia per costruire una casa monofamiliare
(part. 1026) sono annullate;
1.2.   gli atti sono rinviati
al municipio affinché proceda così come indicato al considerando 8.1.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico di RI 1e RI 2, in solido, e della CO
1, in ragione di ½ ciascuno. Quest'ultima rifonderà inoltre fr. 1'500.- ai
ricorrenti a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria