ti_gerichte · 52.1996.190 · 1996-11-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.11.1996 52.1996.190
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.11.1996 52.1996.190
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.11.1996 52.1996.190

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00190
Lugano
20 novembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Matteo
Cassina, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso  30 agosto 1996 di
__________
rappr. da: avv. __________
contro
la
decisione 22 luglio 1996 (no. 3794) del Consiglio di Stato che di-chiara
irricevibile l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione
19 dicembre 1995 con cui il municipio di __________ gli ha inflitto un
ammonimento accompagnato da una multa di fr. 100.--
per motivi disciplinari;
viste le risposte:
-    11 settembre 1996 del Consiglio di
Stato;
-    18 settembre 1996 del municipio di
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il ricorrente __________ è
alle dipendenze del comune di __________ dal 1972. Attualmente è responsabile
coordinatore dell'Ufficio tecnico comunale (UTC).
Nella seduta del 3 ottobre 1995, il municipio di __________
ha risolto di aprire un'inchiesta disciplinare nei confronti di __________ per
presunte violazioni dei suoi doveri di servizio, ritenendo che egli avesse
svolto durante le ore di servizio.
Secondo quanto sostenuto dall'esecutivo locale, l'insorgente
avrebbe fatto capo alle strutture informatiche dell'UTC e al personale che vi
lavora per elaborare dei testi a favore dell'Associazione Sportiva della
__________, di cui è il segretario.
Sentito a più riprese nel corso dell'inchiesta, __________ ha
respinto le accuse rivoltegli, sostenendo di essersi limitato, durante le pause
di lavoro, a far sistemare da una segretaria dell'UTC alcuni scritti
precedentemente elaborati presso il suo domicilio.
B.   Terminata l'inchiesta
amministrativa, con decisione 19 dicembre 1995, il municipio di __________ ha
inflitto a __________ un ammonimento accompagnato da una multa di fr. 100.--.
L'esecutivo ha infatti ritenuto il proprio dipendente
colpevole di aver manovrato a più riprese e durante le ore di lavoro l'apparecchiatura
informatica a sua disposizione, rispettivamente di averla fatta manovrare a
terzi, allo scopo di stampare alcune corrispondenze dell'Associazione Sportiva
della __________, nonché di aver fatto scrivere ad altri dipendenti comunali
delle lettere di questa associazione e di aver effettuato diverse telefonate
private sempre per conto della predetta società. Secondo il municipio,
__________ avrebbe pure cercato di occultare le prove a suo carico non appena
saputo che si sarebbe proceduto ad un'inchiesta disciplinare nei suoi confronti.
Al ricorrente è dunque stato rimproverato di aver
ripetutamente violato gli art. 13 e 22 del Regolamento organico dei dipendenti
comunali (ROD), che impongono al dipendente comunale di dedicare alle sue
funzioni tutto il tempo di lavoro e gli vietano di svolgere durante le ore di
servizio attività estranee alle sue mansioni.
C.   Contro la predetta decisione
municipale __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
In quella sede il ricorrente ha affermato che, contrariamente
a quanto prescritto dall'art. 68 cpv. 3 ROD, contro il provvedimento
disciplinare in oggetto deve essergli data la facoltà di ricorrere ad un
istanza superiore, dato che l'art. 6 CEDU garantisce ad ogni persona la
possibilità di accedere ad un tribunale indipendente ed imparziale, al fine di
far determinare i suoi diritti e i suoi obblighi di natura civile, nonché la
fondatezza di ogni accusa penale che gli è stata rivolta. Ha dunque sostenuto
che il ROD di __________ è, sotto questo aspetto, contrario al diritto internazionale.
Per quanto attiene al merito della vertenza, il ricorrente ha
in sostanza asserito che il provvedimento pronunciato nei suoi confronti è del
tutto arbitrario e lesivo del principio di proporzionalità, vista anche la sua
esemplare condotta professionale sull'arco di oltre vent'anni di servizio.
D.   Con giudizio 22 luglio 1996,
il Consiglio di Stato ha respinto in ordine la predetta impugnativa,
ritenendola irricevibile.
Il Governo cantonale, visto che in materia disciplinare sia
il ROD di __________, sia la LOC prevedono l'inappellabilità dei provvedimenti
di ammonimento e di multa sino ad un ammontare di fr. 100.--, ha ritenuto di
non essere competente ad evadere il ricorso presentato da __________, essendo
la decisione municipale dedotta in giudizio definitiva per legge.
Richiamandosi alla giurisprudenza del Tribunale federale,
l'esecutivo cantonale ha altresì aggiunto che i procedimenti disciplinari nei
confronti di funzionari comunali non beneficiano delle garanzie previste dall'art.
6 CEDU, non essendo coinvolti in simili casi interessi civili o penali del
singolo.
E.   Contro questa decisione
governativa, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando la trasmissione
dell'incarto al Consiglio di Stato affinché entri nel merito della vertenza.
Sostiene che la ricevibilità del gravame deve essere ammessa,
visto che la legge prevede l'inappellabilità del provvedimento disciplinare
qualora venga pronunciato o l'ammonimento o la multa sino ad un massimo di fr.
100.--, mentre che non prevede alcuna limitazione del diritto di ricorrere nei
casi in cui questi due provvedimenti eccezionalmente vengono cumulati nel
medesimo giudizio.
Aggiunge che la ricevibilità dell'impugnativa è da ammettersi
anche nel rispetto delle garanzie procedurali previste dall'art. 6 CEDU.
Quanto al merito, ribadisce in pratica le argomentazioni già
sollevate davanti al Consiglio di Stato.
F.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il municipio di __________, che contesta le tesi dell'insorgente con
argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, più avanti.
Dal canto suo il Consiglio di Stato propone pure la reiezione
del gravame senza tuttavia formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   Prima di entrare nel merito
del ricorso, occorre verificare se esso sia ricevibile dal profilo della
competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 3 PAmm).
Il ricorso a questo Tribunale non è in effetti dato per
clausola generale, ma secondo il sistema enumerativo, ovvero soltanto nei casi
previsti dalla legge (art. 60 PAmm).
Ai fini del riconoscimento della competenza, in concreto,
entra in considerazione unicamente l'art. 134 cpv. 5 e 6 LOC, ripreso dall'art.
68 cpv. 3 ROD, che attribuisce al Tribunale cantonale amministrativo la
competenza di statuire in seconda istanza sui ricorsi proposti in materia di
provvedimenti disciplinari pronunciati nei confronti dei dipendenti comunali.
L'applicazione di questa norma presuppone tuttavia che ci si trovi confrontati
con misure disciplinari appellabili, ossia con decisioni municipali che la
legge considera non definitive.
Ai fini del giudizio sull'ammissibilità dell'impugnativa
occorre quindi definire in via pregiudiziale se, come assume il Consiglio di
Stato, la risoluzione municipale in contestazione vada considerata
inappellabile o se invece contro la stessa siano comunque aperte le ordinarie
vie di ricorso previste dalla legge.
2.   L'art. 134 cpv. 1 LOC = art.
68 cpv. 1 ROD prevede quali misure disciplinari da infliggere al dipendente
pubblico che contravviene intenzionalmente o per negligenza ai suoi doveri di
servizio l'ammonimento, la multa fino a fr. 500.--, il collocamento temporaneo
in situazione provvisoria, il trasferimento ad altra funzione, la sospensione
dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi e il licenziamento. Secondo l'art.
68 cpv. 5 ROD, i provvedimenti sopra elencati possono essere cumulati soltanto
in via eccezionale.
Le sanzioni disciplinari possono essere applicate solo dopo
che è stata eseguita un'inchiesta, nel corso della quale il funzionario ha il
diritto di esporre le proprie giustificazioni e di farsi assistere (art. 68
cpv. 2 ROD = 134 cpv. 2 e 3 LOC).
Sia il ROD che la LOC prevedono inoltre che i provvedimenti disciplinari
dell'ammonimento e della multa sino ad un ammontare di fr. 100.-- sono
applicati inappellabilmente dal municipio, mentre che contro le rimanenti
misure è dato ricorso entro 15 giorni al Consiglio di Stato, la cui decisione è
a sua volta impugnabile davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
3.   Il Governo cantonale ha
negato la sua competenza ad entrare nel merito dell'impugnativa presentata da
__________, ritenendo che il provvedimento disciplinare pronunciato
dall'esecutivo di __________ rientrasse nella categoria delle misure dichiarate
inappellabili dalla legge.
La tesi del Consiglio di Stato va condivisa.
Come si è detto, la legge dichiara definitivi due tipi di
provvedimenti disciplinari, l'ammonimento e la multa sino a fr. 100.--, in
considerazione del fatto che la loro scarsa incidenza sulla posizione del
dipendente non giustifica la concessione di particolari garanzie processuali a
livello cantonale. Si tratta in altre parole di provvedimenti disciplinari di
scarso peso che il legislatore ha ritenuto opportuno di non sottoporre ad alcun
controllo amministrativo o giudiziario da parte di altre istanze cantonali.
Una simile soluzione legislativa non preclude comunque al pubblico
dipendente la possibilità di impugnare tali decisioni direttamente davanti al
Tribunale federale mediante ricorso di diritto pubblico.
L' inappellabilità del provvedimento deve essere ammessa anche
nel caso in esame, in cui l'ammonimento è stato accompagnato da una multa di
fr. 100.--. Infatti, contrariamente a quanto assume il ricorrente, non si
tratta qui di un vero e proprio cumulo di sanzioni a suo carico, poiché in
pratica la misura più grave, ossia la multa di fr. 100.--, già racchiude in sé
quella meno incisiva dell'ammonimento (cfr. in proposito: W. Hinterberger, Disziplinarfehler
und Disziplinamassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, pagg. 267 - 268,
nota 2 e dottrina ivi citata). Il fatto di accompagnare alla multa un
ammonimento non costituisce dunque per il dipendente un assommarsi di sanzioni
a suo carico. A tutti gli effetti è come se egli avesse ricevuto semplicemente
una multa di fr. 100.--, ossia un provvedimento dichiarato inappellabile dalla
legge.
Determinante d'altro canto ai fini dell'appellabilità è il
tipo di sanzione. Non la gravità complessiva delle misure disciplinari
inflitte. Due sanzioni inappellabili non diventano quindi appellabili solo per
il fatto che vengono cumulate.
4.   Il ricorrente argomenta che
comunque la competenza del Consiglio di Stato prima e del Tribunale cantonale
amministrativo poi ad entrare nel merito delle censure sollevate contro il
provvedimento disciplinare pronunciato dal municipio di __________ deve essere
ammessa in virtù delle garanzie procedurali stabilite dall'art. 6 CEDU.
Anche su questo punto la tesi dell'insorgente va disattesa
Fondandosi sulla prassi degli organi convenzionali, il
Tribunale federale esclude di principio che in ambito di procedimenti disciplinari
nei confronti di pubblici funzionari valgano le garanzie processuali previste dall'art.
6 CEDU: l'alta Corte federale ritiene infatti che in simili casi non siano di
regola toccati i diritti o gli obblighi di carattere civile dei dipendenti (DTF
120 Ia 184 e segg.; BVR 1991, pag 429 e segg.).
Dal canto suo la Commissione europea dei diritti dell'uomo ha
a più riprese esplicitamente escluso che la pronuncia di un ammonimento o
l'inflizione di una multa per motivi disciplinari nei confronti di un pubblico
dipendente siano provvedimenti che rivestono carattere penale ai sensi dell'art.
6 CEDU (cfr. A. Kley-Struller, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche
Gewalt, pag. 15 e giurisprudenza ivi menzionata).
Si deve poi ammettere che sia l'ammonimento che la multa disciplinare
non incidono direttamente sulla posizione giuridica del pubblico dipendente, ma
hanno solo lo scopo di rendere attento quest'ultimo riguardo a sue
manchevolezze di servizio. È pertanto da escludere che mediante tali provvedimenti
siano toccati i diritti civili del funzionario. Di conseguenza in questi casi dall'art.
6 CEDU non discende alcun diritto di accedere ad un tribunale imparziale ed
indipendente.(R. Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,
pag. 257 e 258).
Sotto questo punto di vista tanto l'art. 134 LOC, quanto l'art.
68 ROD di Viganello non violano quindi le garanzie procedurali sancite dall'art.
6 CEDU.
5.   Stante quanto precede, la
decisione governativa qui dedotta in giudizio va integralmente confermata.
Inoltre ben si deve negare la competenza del Tribunale cantonale
amministrativo a statuire sul merito del ricorso in esame, per difetto di
competenza.
6.   La tassa di giustizia e le
spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Il ricorrente quale rifonderà
inoltre al comune resistente un congruo importo a titolo di indennità di
patrocinio.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 68 cpv. 1, 2, 3 e 5 ROD; 134 cpv. 1, 5 e 6 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 60,
61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è irricevibile.
2.   La tassa di giustizia e le
spese di complessivi fr. 300.-- (trecento) sono a carico del ricorrente che
rifonderà al comune di Viganello fr. 300.-- (trecento) a titolo di ripetibili
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario