ti_gerichte · 50.2002.2 · 2002-10-01 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.10.2002 50.2002.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.10.2002 50.2002.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.10.2002 50.2002.2

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
50.2002.00002
-3-4-5-6-7-8-9-10-11-12-13
Lugano
1 ottobre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi  7 gennaio 2002 di
a)
__________
b)
__________ CE fu
__________
, composta da:
__________, __________
c)
__________
,
d)
__________
,
e)
__________ e
__________
,
f)
__________ e
__________
,
g)
__________
,
h)
__________
,
i)
__________
,
j)
__________
,
k)
CE fu __________
, composta da:
____________________, __________, __________, __________, __________
tutti patrocinati dall'avv. __________,
Contro
le decisioni 14 dicembre 2001 del Tribunale di
espropriazione, prolate nell'ambito delle cause di espropriazione materiale
che gli insorgenti hanno avviato nei confronti dello __________ a seguito
dell'inclusione dei loro fondi nella zona sancita come inedificabile dal decreto
esecutivo 16 maggio 1990 concernente il comprensorio di protezione del
complesso monumentale di __________ (CPM);
viste le risposte:
-    17 gennaio 2002 del
Tribunale di espropriazione;
-    7 febbraio 2002 dello Stato del Canton Ticino;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con decreto
esecutivo 16 maggio 1990 entrato in vigore il 29 maggio 1990 (in seguito: DE) e
fondato sugli allora vigenti art. 12 LMS e 24 RALMS il Consiglio di Stato ha
stabilito un comprensorio di protezione del complesso monumentale di __________
(CPM) al fine di proteggere formalmente l'integrità, la dignità e la visualità
delle chiese di __________, di __________ e di __________, nonché gli spazi
adiacenti a questi edifici iscritti nell'elenco dei monumenti storici ed
artistici del Canton Ticino. All'interno del perimetro del comprensorio di
protezione è stata fissata in particolare una zona bandita alla costruzione,
adagiata attorno alle chiese di __________ e __________, nella quale sono
ammessi limitati cambiamenti della conformazione del terreno se compatibili con
gli obiettivi perseguiti dal decreto.
I ricorrenti elencati in epigrafe sono
proprietari dei terreni gravati dal vincolo di inedificabilità disposto dal
Consiglio di Stato quale autorità preposta per legge alla tutela dei monumenti.
Alcuni di essi hanno impugnato il DE innanzi al Gran Consiglio, ma il loro
gravame è stato respinto il 6 dicembre 1995 dal Tribunale della pianificazione
del territorio nel frattempo entrato in funzione.
B.   Nel corso
del 1998 gli insorgenti hanno quindi citato in giudizio lo __________ innanzi
al Tribunale di espropriazione, postulando il riconoscimento di un congruo indennizzo
per titolo di espropriazione materiale.
In sede di risposta il Cantone si è opposto
fermamente a tutte le domande, contestando l'avverarsi di un'espropriazione
materiale a danno dei fondi gravati dal vincolo di protezione istituito dal DE.
A mente del convenuto, da tempo inedificabili e inidonee ad essere realmente
edificate in un prossimo futuro, quelle proprietà non sarebbero neppure state
oggetto di una restrizione suscettibile per gravità di provocare un esproprio
materiale, né si sarebbe concretizzata nella fattispecie una situazione lesiva
del principio della parità di trattamento.
Nei susseguenti allegati di replica e di
duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni
avverse.
All'udienza di conciliazione del 22 luglio
1999 lo Stato ha chiamato in causa il comune di __________ in vista di un
regresso nei suoi confronti. Richiamandosi all'esito negativo delle procedure
di espropriazione materiale che taluni proprietari avevano avviato in passato
contro il comune di __________ (azioni respinte dal Tribunale cantonale
amministrativo per carenza di legittimazione passiva dell'ente locale; cfr.
RDAT II-1998 N. 34) e sottolineata la mancanza di qualsiasi base legale atta a
sostenere eventuali iniziative di rivalsa del Cantone, con decisione 18 agosto
1999 il Tribunale di espropriazione ha rigettato la domanda dello Stato.
Nelle memorie conclusive, al dibattimento
finale del 16 novembre 1999 e in occasione della ripetizione del sopralluogo
esperita l'11 settembre 2001 i contendenti hanno poi ribadito le proprie tesi,
allegazioni e domande.
C.   Esaurite le
formalità processuali, con singole sentenze del 14 dicembre 2001 il Tribunale
di espropriazione ha respinto le istanze dei ricorrenti, ritenendo che i loro
fondi non erano stati colpiti da espropriazione materiale in conseguenza
dell'entrata in vigore del DE.
Evocata la definizione tradizionale di
espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale
e ripercorso nel tempo l'assetto pianificatorio delle proprietà interessate dal
vincolo di inedificabilità sancito dal DE, il primo giudice ha escluso che nel
1990 i mappali gravati avessero vocazione edilizia; inglobati nei territori
protetti in applicazione del DFU del 1972 ed esclusi dalla zona edificabile
provvisoria dei piani allestiti nel 1980 ex art. 8 DEPT così come dal
territorio già edificato in larga misura, taluni già edificati razionalmente, non
avevano alcuna prospettiva edilizia suscettibile di essere mortificata dal
divieto di costruzione imposto dal Cantone. La misura, insomma, ha consolidato
semplicemente una situazione giuridica e fattuale da tempo esistente, senza
generare alcuna espropriazione materiale. Il che esclude pure la possibilità di
allocare un'indennità per ragioni inerenti al principio della buona fede.
D.   Avverso
queste pronunzie i soccombenti sono insorti mediante ricorsi 7 gennaio 2002
innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste
avanzate in prima istanza.
Evidenziata la volontà politica del comune
di __________ di non sottrarre all'edificazione i terreni inseriti nel
comprensorio protettivo dei monumenti storici, i ricorrenti hanno ribadito che
in assenza del vincolo imposto dal Cantone i loro fondi - urbanizzati ed
inclusi in un comprensorio già largamente costruito - sarebbero stati certamente
assegnati ad una zona edificabile siccome del tutto idonei ad essere sfruttati
a fini edilizi. Il mancato riconoscimento di un adeguato indennizzo per titolo
di espropriazione materiale creerebbe d'altronde una disparità di trattamento,
ove solo si consideri che altri proprietari hanno ottenuto le indennità
espropriative rivendicate e che il comune ha acquistato alcune particelle poste
all'interno del comprensorio di protezione monumentale pagando un prezzo di
terreno fabbricabile in gran parte sovvenzionato da Cantone e Confederazione.
E.   Il
Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione dei gravami e la
conseguente conferma delle sentenze impugnate riconfermandosi nelle motivazioni
ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto lo
Stato, il quale ha avversato le tesi degli insorgenti con argomentazioni che
verranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei
ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 50 cpv. 1 e
3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
I gravami sono pertanto ricevibili in ordine
e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli
atti, senza procedere ad accertamenti istruttori. Non occorre in particolare
esperire il sopralluogo sollecitato dagli insorgenti, dato che questo mezzo di
prova non apporterebbe la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti
per la decisione (art. 18 cpv. 1 PAmm). La situazione dei luoghi è peraltro
nota al Tribunale a dipendenza delle pregresse procedure ricorsuali aventi per
oggetto proprietà incluse nel comprensorio di protezione monumentale di
__________.
2.   2.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente
all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà
equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo
principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non
contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione
materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una
veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale
(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza
del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale
nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni
seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la
celeberrima sentenza __________ (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi
è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di
una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il
proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di
proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire
espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di
proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero
sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio
d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al
riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere
oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125
II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata). L'avverarsi di
un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di
costruzione colpisce un fondo già edificato in maniera razionale ed il suo
proprietario può continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua
destinazione ed economicamente sostenibile (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, N. 1479 ss.; RDAT I-1995 N. 43, DFT
117 Ib 262 e rinvii).
2.2. Di norma, il momento determinante per
stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale
è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione
della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). In casu la sussistenza di
un'eventuale espropriazione materiale deve essere apprezzata secondo le
circostanze di fatto e di diritto esistenti il 29 maggio 1990 (giorno in cui è
entrato in vigore il DE), tenendo peraltro presente che il provvedimento non
discende dall'esercizio di compiti pianificatori. In effetti, come già
accertato da questo Tribunale (STA 18 dicembre 1997 in re comune di G.) e dall'Alta
Corte federale (STF 29 aprile 1998 = RDAT II-1998 N. 34), il vincolo che ha
comportato la restrizione litigiosa non è stato stabilito nel contesto del PR
di __________, ma è stato imposto dal Consiglio di Stato in applicazione
dell'art. 12 LMS 1946; la misura è stata dunque adottata direttamente dal
Cantone, sulla base di una normativa speciale, e con un atto esecutivo particolare
avente vita autonoma. Ne segue che, ponendosi al di fuori della pianificazione
di competenza del comune, il DE, rispettivamente il vincolo di inedificabilità
che esso ha istituito, non può aver provocato una vera e propria mancata
attribuzione alla zona edificabile nel senso ipotizzato dal Tribunale di espropriazione
nelle pieghe di considerazioni di stampo chiaramente pianificatorio. Nel caso
di specie occorre piuttosto chiedersi se il DE ha compromesso gravemente lo
sfruttamento dei fondi inedificati o edificati in modo irrazionale che sono
stati colpiti dal divieto di costruzione, segnatamente se alla data
determinante un miglior uso di quei terreni appariva probabile in un avvenire
prossimo. Il miglior uso di un fondo si identifica di regola nella possibilità
di edificare un terreno privo di costruzioni o di riedificare al meglio un
sedime sfruttato in modo poco ragionevole; per giudicare vanno prese in
considerazione tutte le circostanze fattuali e giuridiche che in qualche modo
influiscono sulle speranze edificatorie, in particolare le disposizioni
federali, cantonali e comunali vigenti nel momento determinante, lo stadio in
cui si trova la pianificazione comunale e cantonale, lo stato di urbanizzazione
e particellare dei fondi, come pure lo sviluppo edilizio della zona
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., N. 1425; Knapp, Précis de droit
administratif, N. 2246).
3.   3.1.
All'epoca erano in vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT) e, a livello cantonale, il decreto esecutivo del
Consiglio di Stato sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione
del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT, sostituito dalla LALPT solo nel
novembre del 1990), nonché la legge edilizia del 19 febbraio 1973. Norme che
imponevano la stesura di piani di utilizzazione per disciplinare l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 LPT, 16 LE) e che in mancanza di zone
edificabili o di ordinamenti provvisionali (art. 8 DEPT) prescrivevano di
considerare edificabili i terreni appartenenti al comprensorio già largamente
edificato (art. 36 LPT).
3.2. Come rettamente accertato dal Tribunale
di espropriazione, nel 1973 i fondi dei ricorrenti sono stati collocati nei
territori protetti a titolo provvisorio in applicazione del DFU del 17 marzo
1972.
Scaduta il 31 dicembre 1979 la validità del
DFU, il Consiglio di Stato, avvalendosi dell'art. 36 LPT, ha emanato il DEPT,
in base al quale (art. 8) in data 17 marzo 1980 il Dipartimento dell'ambiente
ha messo in vigore per il comune di __________ un piano delle zone edificabili
provvisorie e zone di pianificazione che ha inserito le proprietà di cui
trattasi in una zona di pianificazione corrispondente al futuro comprensorio di
protezione del complesso monumentale, con le conseguenze di cui all'art. 20
DEPT; per essere più precisi, i terreni sono stati assegnati al settore di
maggior tutela (zona rossa), dove non era ammessa l'edificazione di tutto
quanto potesse modificare la situazione esistente. La zona di pianificazione è
decaduta ex lege (vedi art. 27 cpv. 2 LPT e 19 DEPT) nel 1985, trascorsi 5 anni
dalla sua adozione. Ciononostante i mappali dei ricorrenti non hanno acquisito
statuto di superficie edificabile in forza del diritto federale (art. 36 LPT),
poiché con ogni evidenza non si trovavano in un comprensorio già largamente
edificato ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 lett. a LPT; le rare costruzioni
presenti nella zona di riferimento non cosentono infatti di considerarla come
già edificata in larga misura, concetto che secondo la giurisprudenza federale
va interpretato in modo restrittivo (cfr., in tema, DTF 122 II 455 consid. 6 e
rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid. 5a).
Il 9 gennaio 1990 il Consiglio di Stato ha
approvato il primo PR di __________ conforme ai principi pianificatori sanciti
dalla Costituzione e dalla LPT. La maggior parte dei fondi che gravitano
attorno alle chiese non ha subito azzonamento di sorta, poiché il piano delle
zone si è limitato ad indicare il comprensorio interessato dal futuro piano
cantonale di protezione monumentale, mentre alcune particelle direttamente a
contatto con i templi di S. Nicolao e __________ sono state incluse in due
delle zone AP-EP stabilite dal piano delle attrezzature e edifici di interesse
pubblico.
A seguito dell'entrata in vigore del DE i
terreni posti a ridosso delle due chiese - in precedenza inseriti in zona AP-EP
- sono stati definiti monumenti culturali unitamente agli edifici religiosi. La
zona circostante che accoglie le proprietà dei ricorrenti è stata invece
gravata di un divieto di costruzione, mantenendo le caratteristiche di inedificabilità
che l'aveva contraddistinta negli ultimi anni.
3.3. Alla data cruciale del 29 maggio 1990
le particelle degli insorgenti non erano comprese in un PGC realizzato e
adottato secondo la legislazione sulla protezione delle acque entrata in vigore
il 1° luglio 1972 (LIA dell'8 ottobre 1971) e le relative norme di applicazione
cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali avevano in sostanza anticipato la
suddivisione del territorio che sarebbe stata operata dalla LPT (DTF 122 II 326
consid. 4a). Nella planimetria acquisita agli atti del Tribunale di espropriazione
i terreni risultano invero posizionati entro il perimetro del PGC, ma quel
documento - privo di data, elaborato disattendendo i criteri di allestimento
dei piani sanciti dalla legge (vedi art. 15 OPA e 19 LALIA) e soprattutto
sprovvisto della necessaria approvazione cantonale (art. 17 cpv. 2 OPA e 20
cpv. 2 LALIA), non ha alcuna validità. Le sue risultanze si avverano quindi destituite
di significato e non consentono di trarre indicazioni utili ai fini del
presente giudizio.
3.4. Come accennato in antecedenza (consid.
3.2), all'epoca determinante le proprietà dei ricorrenti non giacevano in un territorio
già edificato in larga misura. Non erano neppure necessarie all'edificazione
nei successivi quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT, tant'è vero che in
sede di approvazione del PR 90 di __________ il Consiglio di Stato - constatato
come il comprensorio edificabile fosse largamente sovradimensionato - aveva
dovuto ridurre drasticamente l'estensione delle zone edificabili per
conformarle ai bisogni oggettivi del comune (vedi risoluzione no. 57 del 9
gennaio 1990, p. 23 ss.). A fronte di questa situazione, ai ricorrenti non
giova affatto evidenziare che il comune di __________ intendeva destinare
all'edificazione tutti i terreni inclusi nel CPM. Quand'anche simili
intendimenti si fossero tradotti in proposte concrete, il Governo - quale
autorità superiore in materia di pianificazione (art. 26 LPT e 37 LALPT) - non
le avrebbe mai avallate, vuoi perché avrebbero interessato un complesso di
fondi incastonati in un paesaggio particolarmente caratteristico da preservare
ad ogni costo, vuoi perché avrebbero ulteriormente aggravato lo stato di
sovrabbondanza di territorio edificabile creato dal comune in esito a scelte di
mera natura politica.
3.5. Se ne deve concludere, insieme al
Tribunale di espropriazione, che nel maggio del 1990 l'inclusione dei fondi di
cui si discute nella zona bandita alla costruzione istituita dal DE non ha
dissolto alcuna prospettiva di edificarli in un prossimo futuro e, quindi, non
ha intaccato il diritto di proprietà dei ricorrenti in modo da ingenerare
espropriazione materiale, evento in ogni modo irrealizzatosi per i terreni già
edificati razionalmente (cfr. consid. 2.1. in fine). Idonei all'edificazione
dal profilo fattuale ma colpiti dai vincoli di protezione del DFU prima,
inseriti in una zona di pianificazione poi, in nessun tempo collocati
all'interno di un PGC conforme alla legislazione sulla protezione delle acque,
esclusi dal territorio edificato in larga misura, non necessari per soddisfare
il bisogno di terreno edificabile dei prossimi quindici anni e mai oggetto di
un azzonamento conforme ai dettati costituzionali, oggettivamente i mappali
disposti attorno alle chiese di __________ e __________ non avevano vocazione
edilizia alla data determinante. Né i loro proprietari potevano seriamente
pensare che un'edificazione sarebbe stata realizzabile con grande probabilità
in un avvenire prossimo.
3.6. Per quel che è del sacrificio
particolare che i ricorrenti sostengono di aver sopportato, basterà ricordare
che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di
attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147
consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto
in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso
escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata
sulla teoria del "Sonderopfer".
4.   I
ricorrenti avvertono infine che il mancato riconoscimento di un adeguato
indennizzo per titolo di espropriazione materiale creerebbe un'inammissibile
disparità di trattamento, atteso che alcuni proprietari hanno ottenuto le
indennità espropriative rivendicate e che anni orsono il comune ha acquistato
tre mappali posti all'interno del comprensorio di protezione monumentale,
pagando un prezzo di terreno fabbricabile in gran parte sovvenzionato da
Cantone e Confederazione.
A riguardo è appena il caso di rilevare che
può esistere disparità di trattamento solo se la medesima autorità rende
decisioni divergenti a fronte di situazioni analoghe. Nell'evenienza concreta,
con sentenza 14 dicembre 2001 impugnata davanti a questo Tribunale, il primo
giudice ha accordato un indennizzo ai proprietari del mapp. __________,
ritenendo che questo fondo - a suo parere posto entro un territorio già
edificato in larga misura - fosse stato oggetto di un'espropriazione materiale
conseguentemente all'entrata in vigore del DE. Una simile conclusione non lede
il principio dell'uguaglianza già solo perché il Tribunale di espropriazione ha
considerato che la situazione del mapp. __________ differisse da quella delle
particelle vicine di proprietà degli insorgenti. Se a torto o a ragione, è
quesito che dovrà essere affrontato dalle istanze giudiziarie superiori e la
cui soluzione non può comunque sovvertire l'esito negativo delle pretese
avanzate dai ricorrenti, i quali non possono pretendere di vedersi assegnata
un'indennità espropriativa in mancanza dei presupposti per la sua concessione.
Quanto alle acquisizioni dei mapp.
__________, __________ e __________ operate dal comune di __________, trattasi
di operazioni che non consentono minimamente di suffragare la tesi della
disparità di trattamento affacciata dagli insorgenti. In effetti, quand'anche
si dovesse ravvisare nel prezzo soluto per quei fondi (fr. 2.85/mq per il mapp.
__________, fr. 30.05/mq per il mapp. __________, fr. 105.35 per il mapp.
__________) il pagamento implicito di un indennizzo per titolo di espropriazione
materiale, autore di un simile atto sarebbe il comune di __________, ente del
tutto estraneo sia al DE ritenuto costitutivo di espropriazione materiale, sia
al contenzioso che i ricorrenti hanno promosso nei confronti dello Stato.
5.   Stante
quanto precede, i ricorsi devono essere respinti con la conseguente conferma
dei giudizi impugnati.
La tassa di giudizio segue la soccombenza ed
è ripartita tra gli insorgenti in parti uguali (art. 28 PAmm per il rinvio dato
dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art.
visti gli art. 26 Cost.; 3, 5, 15, 26, 27, 36 LPT; 37 LALPT; 39, 50, 70 Lespr;
18, 28, 43 e 46 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa
di giudizio, di complessivi fr. 6'000.-, è posta a carico di ciascun ricorrente
nella misura di fr. 500.-, con vincolo di solidarietà per gli insorgenti
indicati sub c), f), g) e l).
3.   Nella
misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, contro la presente
decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di
Losanna entro 30 giorni dalla sua intimazione.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario