ti_gerichte · 90.1994.225 · 1996-02-29 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 29.02.1996 90.1994.225
Tessin Tribunale della pianificazione 29.02.1996 90.1994.225
Ticino Tribunale della pianificazione 29.02.1996 90.1994.225

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00225
Lugano
29 febbraio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
Composta dei giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Michele Rusca, Giovanna Roggero-Will
Segretario:
Tito
Ponti
Visto il ricorso del  di
1. __________
__________,
__________. __________
__________,
2. __________
__________,
__________ __________,
3. __________ __________
-__________,
__________
__________,
4. __________
__________,
__________ __________,
5. __________ __________
__________ -__________,
__________
__________,
1.,2.,3.,4.,5. __________.
__________. __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 24 novembre 1993 del
Consiglio di Stato che
approva il piano regolatore
(revisione 1989) del comune di
__________;
viste
le osservazioni 20 aprile 1994 del Municipio di __________ e la risposta 9
marzo 1994 del Consiglio di Stato
preso
atto dell’esito della perizia 20 ottobre 1995 e delle conclusioni 25 gennaio
1996 degli insorgenti e 29 gennaio 1996 del Consiglio di Stato;
letti
ed esaminati gli atti esperiti i necessari accertamenti
r i t e n u t o
in fatto
a.
I
ricorrenti sono proprietari del mappale nr. __________RF di __________, di
complessivi 7022 mq.
b.
Il
PR di Viganello è stato adottato dal Consiglio comunale nelle sedute del 3 e
del 4 febbraio 1992. Il fondo all'esame è stato attribuito alla zona senza
destinazione specifica, mentre il
muro a secco
di sostegno che ne
delimita il margine inferiore (a monte di via al __________) è stato inserito
nel Piano del paesaggio fra gli elementi naturali protetti di cui all'art. 34
NAPR.
Questa
norma ha il seguente tenore:
"1.
Sono considerati elementi naturali protetti i seguenti oggetti od ambienti di
particolare pregio naturalistico e/o paesaggistico, così come segnati nel Piano
del Paesaggio.
a) I corsi
d'acqua e le loro rive.__________
b) I muri a
secco.
c) Singoli
alberi.
d) Le siepi
naturali ed i boschetti esistenti o da reintegrare.
e) I massi
erratici.
f) Le
cantine a volta.
g) Il tetto
roccioso.
2. In
generale è vietata qualsiasi manomissione od intervento                          che
possa modificare l'aspetto, le caratteristiche, le funzioni o                                         l'equilibrio
biologico presente.
Deroghe al
cpv. 2 possono essere autorizzate dal Municipio                    d'intesa con
l'autorità cantonale competente.
3. Le
condizioni degli elementi naturali protetti sono                                  regolarmente
sorvegliate dal Municipio, il quale provvede ad                                organizzare
eventuali   interventi di gestione qualora non lo                                                                facessero
i proprietari.
Per ogni
intervento è richiesto il preavviso dell'autorità                              competente.
4. Omissis
5. Normative
particolari.
a) Omissis
b) I muri a
secco devono essere regolarmente mantenuti e                                   qualora
il loro stato fosse pericolante, devono esser ricostruiti                       a
secco e con materiali del luogo.
E' vietata
qualsiasi opera di stabilizzazione con materiali                                   estranei.
c) Omissis
d)
Omissis".
c.
Gli
insorgenti hanno impugnato davanti al Consiglio di Stato le scelte operate
dalle autorità comunali. Hanno chiesto l'inserimento in zona edificabile del
loro fondo, contestato l'inclusione, fra gli elementi protetti ex 34 NAPR, del
muro di cinta del loro terreno, postulato la completazione dell'art. 34 NAPR
onde ottenere dal comune un contributo per la manutenzione o la ricostruzione
dei muri a secco.
d.
Con
l'impugnata risoluzione il PR è stato approvato e l'impugnativa parzialmente
accolta quanto all'edificabilità del mappale. Il Consiglio di Stato ha infatti
disposto
"che il Municipio abbia a studiare una variante del piano
delle zone che preveda per una fascia del fondo in oggetto, parallela alla
strada esistente con profondità di circa 30 m, la possibilità di una
ragionevole utilizzazione per insediamenti residenziali, nonché le relative
condizioni per assicurare una conveniente urbanizzazione e utilizzazione."
Relativamente
al vincolo gravante il muro a secco e alla    completazione dell'art. 34 NAPR
il gravame è invece stato                          respinto.
e.
In
ossequio alla risoluzione governativa, il Municipio di __________ ha allestito
una variante di poco conto, inoltrata il 21 ottobre 1994 al Dipartimento del
territorio per l'approvazione. Tale progetto di variante prevede l'inserimento
di parte della particella nr. __________RF in zona residenziale intensiva a 2
piani __________, con l'obbligo di allestire un piano di quartiere secondo l'art.
56 LALPT e di tutelare i punti di vista panoramici.
f.
Dissentendo
dalla decisione governativa 24 novembre 1993, i proprietari del mappale nr.
__________RF adiscono il TPT contestando l'inclusione, fra gli elementi
protetti dal profilo naturalistico, del loro muro a secco e riproponendo la
richiesta di completazione dell'art. 34 NAPR. Delle argomentazioni ricorsuali
si dirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.
g.
Nella
sua risposta il Governo, pur opponendosi alla completazione dell'art. 34 NAPR,
precisa al riguardo del muro che "
come rilevato dagli specialisti in
problemi naturalistici, è vecchio e pur non essendo completamente a secco,
presenta tutte le idoneità quale habitat per particolari specie di animali. Non
contestando la situazione di manutenzione del muro in questione e neppure la possibilità
che esso venga demolito a dipendenza della eventuale futura edificazione,
l'indicazione del piano del paesaggio vuole semplicemente che con la
sistemazione definitiva del terreno si abbia, nella misura del ragionevole, a
ricostituire, attraverso l'erezione dei nuovi muri di sostegno o controriva,
quell'habitat che verrà distrutto con la demolizione dell'esistente. Al
riguardo si richiama la legge federale sulla protezione della natura.
Questa
ricostituzione dovrà perciò avvenire con la formazione di muri a secco, da
prevedere nell'ambito della presentazione del progetto di edificazione della
futura zona, la quale risulterà essere una zona speciale
".
h.
Con
osservazioni 20 aprile 1994, il Municipio di __________ chiede la reiezione del
gravame e sottolinea, in particolare, la necessità di tutelare habitat naturali
importanti quali il manufatto in contestazione.
i.
In
data 5 settembre 1994 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio delle
cui risultanze si dirà, all'occorrenza, nei seguenti considerandi.
k
.   Con
decisione 19 settembre 1995 il TPT ha deciso di affidare allo studio “Studi
__________ __________ __________ ____________________ ”, __________,
l’allestimento di una perizia sulle componenti naturalistiche ed ecologiche del
muro in contestazione. Tale perizia é stata consegnata al Tribunale il 20
ottobre 1995 ed in seguito trasmessa alle parti per conoscenza, con
comminatoria di un termine di 30 giorni per presentare le proprie conclusioni.
l
.   In
data 25 gennaio 1996 gli insorgenti hanno presentato il proprio allegato
conclusivo; nello stesso vengono ribadite le censure esposte in seconda
istanza, vale a dire la richiesta di stralciare il muro di cinta a confine
della part. n. __________dagli elementi naturali protetti ai sensi dell’art. 34
NAPR nonché di completare questa disposizione affinché sia riconosciuto ai
proprietari un contributo alle spese di manutenzione dei muri da parte
dell’ente pubblico.
Il
Consiglio di Stato, nelle sue osservazioni conclusive del 29 gennaio 1996, ha
invece ribadito la necessità di tutela del muro a secco sulla base
dell’importante funzione storico-culturale e paesaggistica dello stesso,
funzione che é stata ribadita anche nel referto peritale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art.
38
LALPT legittima a ricorrere il comune
(cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e
ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a
dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c,
in vigore dal 15.3.1995).
Il
disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone
al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella
stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al
Tribunale federale.
La
legittimazione ricorsuale degli insorgenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT.
Il
ricorso, inoltrato nel termine di legge, è tempestivo.
2.
Il
comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione
del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio
di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il
TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato
d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col
ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
I
ricorrenti si dolgono innanzitutto della violazione del loro diritto di essere
sentiti, segnatamente in ragione del fatto che l'autorità di primo grado non ha
speso una solo parola sulle considera-zioni ricorsuali relative alla qualità
del muro a secco e al concetto di interesse pubblico degno o meno di
protezione, né sulla reiezione della richiesta di completazione dell'art. 34
NAPR (istituzione di contributi comunali per la manutenzione e la ricostruzione
dei muri a secco).
Ora,
il dovere di motivare la decisione deriva dall'art. 4 Cost, che non pone
eccessive esigenze. L’autorità giudicante non è tenuta a prendere posizione su
tutti i motivi di fatto o di diritto addotti dal ricorrente, ma può limitarsi
ai punti essenziali ai fini del giudizio (DTF 112 Ia 110). Basta che
l'interessato possa chiaramente rendersi conto della portata della decisione e
impugnarla in piena conoscenza di causa (DTF 117 Ib 86,114 Ia 242, 112 Ia 109 consid.
2b, con rif.). L’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38
cpv. 6 LALPT, nel prescrivere che ogni decisione sia motivata e che lo sia
nella forma scritta, non pone esigenze più rigorose.
In
concreto la motivazione molto articolata del ricorso è la miglior comprova che
la lamentata (e in parte reale) povertà della motivazione governativa non ha
costituito un impedimento maggiore alla comprensione delle ragioni di fondo
della decisione impugnata e della sua portata.
I
ricorrenti hanno potuto esporre senza limitazione alcuna le loro ragioni in
questa sede. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena
cognizione. E’ censurato l’interesse pubblico e la proporzionalità della misura
pianificatoria, nonché la violazione di norme procedurali fondamentali; il
tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse pubblico,
sulla proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di
trattamento, ecc., temi tutti che rientrano nel suo potere cognitivo. E' privo
di rilevanza in questo contesto che il tribunale non disponga del sindacato di
opportunità. Nelle circostanze può essere lasciato aperto il quesito se davvero
il Consiglio di Stato non abbia sufficientemente motivato la sua decisione,
atteso che al vizio è stato semmai posto rimedio in questa sede, garantendo il pieno
esercizio di tutti i diritti procedurali e assumendo in contraddittorio le
prove ritenute necessarie (sopralluogo, perizia). All’inconveniente della
perdita del doppio grado di giurisdizione, si contrappongono esigenze di
economia processuale che in questo caso sono chiaramente prevalenti e si
oppongono al rinvio della vertenza alla precedente istanza.
4.
Giusta
l'art. 22quater cpv. 1 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento
per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale
abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT.
Secondo
questa legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di
utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del
PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento
oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5.
Per
prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico
della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed
esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid.
3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il
principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale
istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF
115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid.
2).
Nella
fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale
istituto non si pone. Eventuali problemi espropriativi esulano invece da questa
procedura non essendo di competenza del TPT.
6.
Ai
sensi dell'art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione.
Le
rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio,
delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse
pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. Esse fissano segnatamente
le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali
(art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT); i vincoli speciali cui è soggetta
l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque,
la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli
edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica (art. 28 cpv. 2
lett. h LALPT).
Questi
combinati disposti, tenuto conto che la lista di cui all'art. 28 cpv. 2 LALPT è
enumerativa e non esaustiva, costituiscono senz'altro una valida base legale
per il vincolo in contestazione.
7.
A
sostegno dell’inclusione del muro di cinta della particella n. ___ negli
elementi naturali protetti ex art. 34 NAPR , Comune e Cantone hanno invocato
l’aspetto
naturalistico
del manufatto, sottolineandone l’importanza
quale biotopo per specie animali e vegetali vieppiù rare nel nostro Cantone .
La
risoluzione impugnata del 24.11.1993 osservava infatti che “
in applicazione
alla legislazione per la salvaguardia e la protezione della natura, devono
essere mantenuti quei pochi muri a secco che ancora esistono e che formano
l’habitat di molte specie di animali”.
Nelle osservazioni 20 aprile 1994 al
ricorso dei sigg. Torricelli al TPT, il Comune di __________ precisava che tra
gli scopi dell’art. 34 NAPR (adottato secondo i dettami della LPT e della
LALPT) vi é quello di “
salvaguardare precisi habitat naturali in precise
ubicazioni
” e continuava dicendo che “
con ciò si vuole dire che é
proprio la diffusione sul territorio di questi habitat che permette la
conservazione di una determinata fauna; la continua soppressione di questi muri
a secco e quindi dell’habitat naturale di diverse specie animali, é atta di per
sé a ridurre la fauna, obbiettivo esattamente contrario a quello previsto dalla
norme pianificatorio  poste dal legislatore a tutela dell’ambiente naturale
”.
Questa argomentazione veniva ulteriormente ribadita dal Consiglio di Stato
nelle osservazioni del 9 marzo 1994, laddove rilevava che il muro di cinta del f.m.n.
____ andava protetto giacché
“.. “vecchio” e pur non essendo completamente a
secco, presenta tutte le idoneità quale habitat per particolari specie di
animali
”.
Tali
motivazioni d’ordine naturalistico sono però state decisamente smentite dalle
risultanze della perizia ordinata da codesto Tribunale (in atti). Il perito ha
innanzitutto osservato come il muro denominato “a secco” é in realtà stato
trasformato da interventi successivi, e che fessure e interstizi,
potenzialmente interessanti per la fauna e la flora, sono stati sigillate con
calcina; parte del muro é inoltre stata ricostruita ex-novo con tecniche
moderne (cemento), come si é potuto constatare anche durante il sopralluogo.
Fatte queste premesse, lo specialista ha potuto dichiarare che l’interesse
naturalistico
del manufatto é
praticamente nullo
, dal momento che l’oggetto in
questione non presentava al momento del rilievo nessuna specie vegetale o
animale indicatrice ai sensi dell’OPN o comunque protetta (eccetto una
lucertola peraltro molto comune in Ticino). Se ne deduce che, sotto
quest’aspetto, non si giustifica nessun vincolo protettivo.
Nel
seguito della sua relazione il perito ha tuttavia osservato (benché non
formalmente richiesto) che l’inclusione del muro negli elementi tutelati dall’art.
34 NAPR potrebbe essere giustificata dalla sua funzione
storico-culturale e
paesaggistica
, quale elemento architettonico tradizionale che costeggia il
viale acciottolato che da __________ sale verso la Chiesa di __________. In tal
senso suggeriva una tutela del manufatto nel PR ai sensi del Decreto
Legislativo sulle Bellezze Naturali e del Paesaggio del 22.1.1974 (DLBN). Simili
argomentazioni di natura paesaggistica e storico-culturale sono poi state
riprese anche dal Consiglio di Stato nelle proprie osservazioni conclusive del
29 gennaio 1996.
Ora,
il TPT condivide senz’altro le osservazioni del perito; il sopralluogo ha evidenziato
l’importanza per il paesaggio del manufatto, al punto che si ritiene
concepibile che il Comune intenda proteggerlo sotto questa veste. Se tale é
veramente la sua intenzione, il Comune dovrà tuttavia tutelare questo muro ex art.
34 NAPR come elemento
paesaggistico
e non già
naturalistico
, come
precedentemente proposto. Il TPT non può però arrogarsi questa competenza al
posto del Comune, e decretare autonomamente la protezione del muro a secco
quale elemento paesaggistico; l’opportunità di operare tale scelta spetta
unicamente al comune, in forza della sua riconosciuta autonomia pianificatoria
(cfr. sentenza TPT del 6.7.1993 in re “Lucchini/Comune di Loco”).
In
siffatte evenienze l’inserimento del muro di cinta della part. ___ nel novero
degli elementi
naturali
protetti ex. art. 34 NAPR __________ non appare
più giustificato da un interesse pubblico preponderante; il ricorso va pertanto
accolto su questo punto e la risoluzione impugnata annullata.
8.
Gli insorgenti chiedono infine una completazione dell’art.
34 cpv. 5 lett. b NAPR, affinché sia loro riconosciuto un contributo da parte
del Comune alle spese di manutenzione e ricostruzione dei muri a secco.
Questa
domanda é tuttavia superflua, dal momento che il TPT ha decretato lo stralcio
del muro in questione dagli elementi protetti  ex art. 34 NAPR; la posizione
dei ricorrenti diventa, a questo momento, del tutto simile agli altri
proprietari di muri non specificatamente protetti su tutto il territorio
comunale.
9
.   Visto
l’esisto del ricorso si prescinde dall’applicazione di una tassa di giustizia e
spese a carico dei ricorrenti; anche il comune, intervenuto nell’esercizio
delle sue funzioni pubbliche e non già a difesa di interessi patrimoniali, va
esentato da spese e tasse di giustizia; considerato il grado di parziale
soccombenza, il Comune dovrà invece corrispondere ai ricorrenti, assistiti da
un avvocato, fr. 800 a titolo di ripetibili.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara
e pronuncia
1.
Il ricorso é
parzialmente accolto
.
Di
conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui
approva l’inclusione del muro di cinta del mapp. n. __________a confine con il mapp.
n. __________RFD __________ (Via al __________) negli elementi naturali
protetti ai sensi dell’art. 34 NAPR.
2.   Non
si prelevano tasse di giustizia né spese
. Il Comune dovrà corrispondere ai ricorrenti fr.
800.-- (ottocento) a titolo di ripetibili
3.   Intimazione
- Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente:                                                          Il
segretario: