ti_gerichte · 52.2001.41 · 2001-05-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2001 52.2001.41
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2001 52.2001.41
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2001 52.2001.41

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00041
Lugano
30 maggio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  5 febbraio 2001 di
__________
__________
contro
la risoluzione 16 gennaio 2001 (n. 196) del
Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso degli insorgenti contro la
deliberazione 13 marzo 2000 con cui il consiglio comunale di __________ ha
stanziato un credito di fr. 50'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione
dell'acqua potabile in via __________ (zona __________);
viste le risposte:
-    20 febbraio 2001 del
Consiglio di Stato;
-    26 febbraio 2001 del
Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
-    13 marzo 2001 del
municipio di __________;
-    20 marzo 2001 del
presidente del consiglio comunale di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Con
messaggio n. 56/99 del 21 dicembre 1999 il municipio di __________ ha
sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr.
50'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile
in via __________ (zona __________). Più precisamente - si legge nel documento
- il municipio intendeva sostituire un tratto della condotta del diametro di 50
mm, insufficiente per garantire un corretto funzionamento dell'idrante ubicato
all'estremità della stessa, con una nuova condotta del diametro di 100 mm.
b) Nella seduta del 13 marzo 2000 il
consiglio comunale di __________ ha approvato all'unanimità il credito in
esame, preavvisato favorevolmente dalla commissione della gestione.
B.   __________
di __________ ha impugnato la predetta deliberazione con ricorso 29 marzo 2000
al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla perché non era
stata stabilita l'imposizione dei contributi di miglioria per l'opera in rassegna.
C.   Con
risoluzione 9 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Esso
ha anzitutto negato la legittimazione a ricorrere all'__________, in quanto
sprovvista di personalità giuridica; l'ha tuttavia ammessa per due firmatari
del ricorso, ossia __________ e __________, cittadini attivi di __________. Appoggiandosi
all'art. 4 cpv. 2 LMSP il Consiglio di Stato ha indi considerato che il
potenziamento di un acquedotto doveva essere finanziato attraverso
l'imposizione delle tasse d'allacciamento e d'uso. In concreto il prelievo dei
contributi di miglioria non appariva inoltre nemmeno giustificato, dal momento
che il miglioramento del servizio non era volto ad urbanizzare la zona adiacente
ma a permettere un corretto funzionamento dell'idrante ubicato in loco:
finalità perseguita anche dalle disposizioni sulla lotta contro gli incendi.
D.   Con
impugnativa 5 febbraio 2001 __________ e __________ sono insorti davanti a
questo Tribunale contro il giudicato governativo appena menzionato,
sollecitando il suo annullamento insieme a quello della deliberazione del legislativo
di __________ che esso ha tutelato. I ricorrenti ribadiscono l'assoggettamento
della realizzazione all'imposizione dei contributi di miglioria.
Il
Consiglio di Stato, il municipio di __________ ed il presidente del consiglio comunale
hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo
(art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett.
a LOC). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso
sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1.
Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile
1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a
prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi
particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le
opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere
di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett.
c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile
ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte
dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché
a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3
cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei
singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle
strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3
cpv. 3 LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o
l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3
cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4
cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione
prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo
(lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la
tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della
loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri
(lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali
limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi
un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi
sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera,
comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione
dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali
sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di
urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere
inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione
particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra
opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere
stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione
è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI; inoltre le precisazioni
di cui in RDAT I-1998 n. 53). Per le opere non contemplate da questo strumento
la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2
LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta
al legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
2.2. Il
comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione
della LCMI, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di
autonomia protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d in re comune di __________;
II-1996 n. 52 consid. 4 in re comune di __________; I-1996 n. 49 consid. 4 in
re comune di __________; 1987 n. 75 consid. 4 in re comune di __________,
quest'ultima relativa all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non
solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente
le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. Per
quanto qui può interessare, l'art. 3 LCMI definisce i concetti di urbanizzazione
generale (cpv. 2) e di urbanizzazione particolare (cpv. 3), impiegando gli
stessi termini utilizzati dal legislatore federale all'art. 4 della legge
federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro
proprietà del 4 ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione generale si intende
l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti
di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua,
dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed
accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI
= art. 4 cpv. 1 LCAP). L'urbanizzazione particolare comprende invece il
raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione,
nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni
pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale
definisce pertanto in maniera completa e precisa i concetti di urbanizzazione
generale e di urbanizzazione particolare. Essa indica altresì il metodo che le
autorità comunali devono seguire per procedere alla classificazione di determinate
opere nell'una o nell'altra di queste due categorie: bisogna far capo, in
principio, alle scelte effettuate in sede di piano regolatore (art. 7 cpv. 1
ultima frase LCMI). Quando questo strumento non fornisce una risposta, la
determinazione della natura dell'urbanizzazione deve essere effettuata sulla
scorta delle caratteristiche intrinseche dell'opera (RDAT I-1998 n. 53; inoltre
art. 7 cpv. 2 LCMI). L'art. 7 cpv. 1 LCMI istituisce poi ancora una terza
ipotesi: quella in cui la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e
opere di urbanizzazione particolare non è agevole. Ai fini della sussunzione di
singole, specifiche fattispecie nei concetti appena definiti di urbanizzazione
generale e di urbanizzazione particolare oppure nella categoria delle opere di
incerta classificazione, il comune non dispone pertanto di importanti spazi di
determinazione. E' solo dopo l'accertamento della natura dell'opera di
urbanizzazione rispettivamente della difficoltà a determinarsi per l'una o per
l'altra categoria che l'autorità comunale può effettivamente e pienamente
disporre di quella notevole libertà decisionale che le è riconosciuta dalla
prassi in questa materia e che è caratteristica dell'autonomia, fissando - in
applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria
tra il 30% ed il 60% nel caso di opere di urbanizzazione generale, tra il 70%
ed il 100% per quelle di urbanizzazione particolare, oppure adottando una
percentuale media nel caso in cui la distinzione tra le due categorie non
apparisse, malgrado tutto, agevole (RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.).
2.3. In
sintesi, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si
tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di
miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una
volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di
manovra nel fissare la percentuale di imposizione.
3.   3.1. Come
risulta da quanto esposto al considerando 2 che precede, il prelievo dei
contributi di miglioria è strettamente legato, per un comune, alla
realizzazione di opere pubbliche da parte dello stesso. Quando quindi il
municipio intende sottoporre al legislativo una richiesta di credito per la
realizzazione di un'opera pubblica, esso si deve porre anche il quesito di
sapere se questa procura dei vantaggi particolari ai sensi dell'art. 1 cpv. 1
LCMI. In caso di risposta negativa, il municipio non proporrà al legislativo di
prelevare i contributi di miglioria, limitandosi a sollecitare lo stanziamento
del credito necessario alla realizzazione dell'opera. Nel caso invece di risposta
affermativa il municipio dovrà - in principio - proporre al legislativo,
insieme allo stanziamento del credito necessario, di stabilire la percentuale
di prelievo dei contributi nei limiti fissati dall'art. 7 cpv. 1 e 2 LCMI. In
questo secondo caso la sola eccezione all'obbligo del prelievo è costituita
dall'ipotesi contemplata all'art. 1 cpv. 2 LCMI. Quando dunque il finanziamento
dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi, segnatamente
l'imposizione di tasse d'allacciamento e d'uso, il municipio potrà proporre al
legislativo di votare la rinuncia a prelevare i contributi di miglioria che
altrimenti il comune dovrebbe percepire in applicazione dell'art. 1 cpv. 1
LCMI. Questa deliberazione abbisogna inoltre, per poter spiegare i suoi effetti,
dell'avallo da parte del Consiglio di Stato, agente in qualità di autorità di
vigilanza sui comuni, al quale essa sarà sottoposta tramite il municipio.
3.2.
L'eccezione dall'obbligo del prelievo appena illustrata non deve essere confusa
- sia soggiunto per completezza - con la possibilità per il comune di
concludere delle convenzioni sui contributi istituita all'art. 14 LCMI.
Possibilità che è volta unicamente a sostituire, ovvero ad evitare, la
procedura di imposizione stabilita dalla legge, definita agli art. 11 segg.
LCMI, senza interferire nei presupposti di merito che legittimano
l'imposizione, sanciti agli art. da 1 a 10 LCMI. Le convenzioni sui contributi
non possono infatti scostarsi dai principi fissati dalla LCMI (art. 14 cpv. 2
prima frase LCMI). Gli importi che il comune incassa in forza di queste
convenzioni sono pertanto (ed anzi possono essere solo) dei contributi di
miglioria ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCMI: non si tratta quindi di
"altri
tributi"
ai sensi del capoverso 2 della stessa disposizione, che
facoltizzano il comune a prescindere dall'imposizione dei contributi di
miglioria veri e propri nel caso in cui possano garantire un adeguato
finanziamento dell'opera pubblica. L'art. 14 cpv. 2 seconda frase LCMI
subordina infine la validità delle convenzioni sui contributi all'approvazione
da parte del Presidente del Tribunale d'espropriazione.
4.   4.1. Nel
concreto caso il municipio ha proposto al consiglio comunale, che ha acconsentito,
di stanziare un credito per sostituire un tratto di circa 100 m della condotta
dell'acqua potabile, per aumentarne il diametro da 50 a 100 mm. E questo allo
scopo dichiarato di garantire il corretto funzionamento dell'idrante ubicato
all'estremità della condotta interessata. Il legislativo ha inoltre deciso,
implicitamente, di non prelevare i contributi di miglioria in relazione
all'esecuzione in esame seguendo alla lettera la proposta consegnata nel
messaggio municipale, il quale non contemplava tale prelievo né nel dispositivo
né nella motivazione del documento, al pari degli altri atti relativi alla
deliberazione (rapporto della commissione della gestione, verbale della seduta
del consiglio comunale). Il consiglio comunale ha pertanto ritenuto che
l'esecuzione in rassegna non fosse foriera di vantaggi particolari giusta
l'art. 1 cpv. 1 LCMI. Tale opinione, inequivocabilmente deducibile dall'operato
delle autorità locali malgrado il silenzio degli atti su questo argomento, è
inoltre stata ribadita dal municipio e del presidente del legislativo tramite
le risposte inoltrate in questa sede. Meno chiara è invece la posizione assunta
dal Consiglio di Stato: dal giudizio governativo par comunque di capire -
invertendo l'ordine dell'esposizione svolta al consid. E dello stesso - che la
prospettata realizzazione non costituisca un'opera di urbanizzazione e che, se
lo fosse, potrebbe essere finanziata tramite l'imposizione delle tasse
d'allacciamento e d'uso della rete di distribuzione dell'acqua potabile. Al
riguardo il Tribunale considera quanto segue.
4.2. La sostituzione della condotta viene
effettuata lungo via __________, in località __________, ossia all'interno
della zona dichiarata edificabile dal PR, laddove la rete di distribuzione dell'acqua
potabile costituisce indubitabilmente un'opera di urbanizzazione (poco importa
ai fini del presente giudizio determinare se) generale o particolare, ai sensi
dell'art. 3 cpv. 1 lett. a e 2 rispettivamente 3 LCMI. La sostituzione del
tratto di condotta di 50 mm di diametro con una nuova condotta di diametro
doppio costituisce inoltre, come convengono tutti gli interessati, un potenziamento
della rete di distribuzione dell'acqua potabile giusta l'art. 3 cpv. 4 LCMI. La
realizzazione in discussione implica pertanto, di principio, l'obbligo per il
comune di prelevare dei contributi di miglioria. L'argomento addotto dagli
insorgenti, secondo cui l'intervento migliora la distribuzione dell'acqua
potabile nella zona interessata, è pertanto fondato. Corrobora altresì questa
conclusione la circostanza secondo cui i promotori dell'edificazione del
condominio __________ (mapp. __________), avvenuta all'inizio degli anni 90, si
erano dichiarati disposti a partecipare alla spesa per la sostituzione della
condotta in rassegna (parimenti da 50 a 100 mm di diametro), già allora
ritenuta insufficiente dalla locale azienda dell'acqua potabile per garantire
la fornitura d'acqua all'intero edificio: l'impossibilità di concordare la
ripartizione degli oneri tra comune e promotori aveva tuttavia implicato la
rinuncia all'esecuzione (cfr. la copiosa ed esauriente documentazione versata
agli atti dal municipio con la risposta inoltrata al Consiglio di Stato l'8
maggio 2000). Come del resto ammette lo stesso municipio nella risposta 13
marzo 2001 (pag. 4), l'allacciamento di tale proprietà sarà adeguato da 50 a 80
mm non appena sostituita la condotta.
Le autorità comunali ed il Governo
sostengono che la finalità principale, se non esclusiva, dell'intervento in
parola sia quella di garantire un corretto funzionamento dell'idrante ubicato all'estremità
della condotta e che, per questo motivo, l'opera non procuri vantaggi
particolari alle proprietà vicine, dal momento che gli idranti costituiscono
degli impianti di lotta contro gli incendi di cui beneficia l'intera
collettività. Tale giustificazione non permette però di mutare il risultato.
L'urbanizzazione di un territorio edificabile rispettivamente di un fondo
incluso nello stesso giusta gli art. 19 cpv. 1 LPT, 77 cpv. 1 LALPT e 3 cpv. 1
lett. a, 2 e 3 LCMI, presuppone difatti, per quanto concerne le condotte
d'acqua, un sufficiente approvvigionamento idrico in funzione non solo
dell'utilizzazione prevista dei fondi interessati (acqua potabile, industriale
ecc.) ma anche della lotta contro gli incendi (cfr. DFGP/UPT, Commento LPT,
Berna 1981, ad art. 19 n. 15 lett. B; Jomini, Commentaire LAT, ad art. 19 n.
30). Nelle zone edificabili il trasporto dell'acqua di spegnimento sul luogo dell'incendio
avviene dunque, di norma, a mezzo della rete di distribuzione comunale,
influenzando direttamente il dimensionamento (calibro) delle condotte d'acqua
(cfr. le Direttive per i comuni concernenti le infrastrutture necessarie alla
lotta contro gli incendi, edito dal dipartimento delle finanze, maggio 1989,
cifre 1.3.2., 1.3.4., da 2.2.a 2.4. e 4.4). Nell'ambito della lotta contro gli
incendi i comuni sono inoltre tenuti a dotarsi di un'adeguata rete di idranti
(cfr. in particolare art. 18 cpv. 1 lett. e della legge sull'organizzazione
della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura del 5
febbraio 1996; art. 23 del regolamento sull'organizzazione della lotta contro
gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura del 7 aprile 1998). La
posa di un idrante, cui vengono collegate le lance in dotazione ai corpi
pompieri che irrorano l'acqua di spegnimento, migliora direttamente la possibilità
di lottare contro gli incendi che potrebbero verificarsi sui fondi posti nelle
sue adiacenze: essa arreca pertanto indiscutibilmente dei vantaggi particolari
a questi ultimi giusta l'art. 4 cpv. 1 lett. b LCMI (cfr. in particolare W.
Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Lucerna 1976, pag.
31 seg.). In concreto l'aumento della portata e della pressione di un idrante
esistente allo scopo di assicurarne un corretto funzionamento dev'essere assimilata
alla posa di un idrante nuovo: la portata e la pressione costituiscono difatti,
insieme alla riserva d'acqua, degli elementi essenziali per il buon
funzionamento di tali impianti (cfr. le Direttive dipartimentali poco sopra
citate, cifra 2.5.; inoltre cifra 1.3.1.).
5.   Il ricorso
deve pertanto essere accolto. L'accoglimento del gravame comporta, di
principio, la necessità per il legislativo comunale di pronunciarsi
sull'obbligo, a questo punto acquisito, e sulla misura dell'imposizione.
Spetterà pertanto al consiglio comunale di __________, chinandosi nuovamente
sull'oggetto dietro corrispondente proposta dell'esecutivo, di fissare l'esatta
quota di imposizione dei contributi di miglioria muovendosi nei limiti indicati
dall'art. 7 cpv. 1 LCMI, dopo avere determinato la natura dell'urbanizzazione,
generale o particolare, in applicazione dell'art. 3 cpv. 2 rispettivamente 3
LCMI. In tale contesto le autorità comunali potranno tuttavia far capo alla
possibilità di prescindere dal prelievo dei contributi in applicazione
dell'art. 1 cpv. 2 LCMI. Il finanziamento dell'intervento, peraltro contenuto
nei costi, potrebbe difatti risultare coperto da altri tributi, ma in
particolare dalle tasse di allacciamento e d'uso della rete previsti dal
regolamento per la distribuzione dell'acqua potabile del 29 gennaio 1973 ed il
relativo tariffario. Inoltre secondo la giurisprudenza del Tribunale amministrativo
relativa all'applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI, per il finanziamento di
questo specifico ramo dell'urbanizzazione i comuni possono assegnare al
prelievo di contributi di miglioria una funzione sussidiaria rispetto a quello
delle tasse d'allacciamento e d'uso (cfr. diffusamente sull'argomento RDAT
II-1991 n. 8 consid. 3d, pag. 19 seg.; inoltre, nello stesso senso, l'art. 1
cpv. 3 e 4 dell'ordinanza relativa alla legge federale che promuove la
costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 30 novembre
1981). Il municipio potrà pertanto proporre al legislativo di votare la
rinuncia a prelevare i contributi di miglioria che altrimenti il comune
dovrebbe percepire in applicazione dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. Com'è stato
illustrato al consid. 3.1., la relativa deliberazione del consiglio comunale
necessita inoltre, per poter spiegare i suoi effetti, dell'avallo da parte del
Consiglio di Stato, al quale essa sarà sottoposta tramite l'esecutivo. La soluzione
adottata dal Governo nel giudizio impugnato, volta a liquidare la rinuncia
all'imposizione senza una preventiva, consapevole deliberazione da parte del
consiglio comunale - e, successivamente, del Governo stesso - previo debito
esame della concreta fattispecie, non può invece essere tutelata. Tale
soluzione è inoltre stata fondata su di un'applicazione non pertinente dell'art.
4 LMSP.
6.   Sulla
scorta di quanto precede entrambe le decisioni impugnate devono essere annullate.
Il Tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4, 7, 14 LCMI, 208, 209 LOC, 3,
18, 28, PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  La
risoluzione 16 gennaio 2001 (n. 196) del Consiglio di Stato
e
la deliberazione 13 marzo 2000 con cui il consiglio comu-
nale
di __________ ha stanziato un credito di fr. 50'000.—per il potenziamento della
rete di distribuzione dell'acqua potabile
in
via __________ (zona __________) sono annullate.
2.   Non si
prelevano né tasse, né spese.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario