ti_gerichte · 90.2004.76 · 2005-06-15 · it
ricorso contro una variante di piano regolatore

Tessin Tribunale della pianificazione 15.06.2005 90.2004.76
Tessin Tribunale della pianificazione 15.06.2005 90.2004.76
Ticino Tribunale della pianificazione 15.06.2005 90.2004.76

Incarto n.
90.2004.76
90.2005.39
Lugano
15 giugno
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
a)
b)
comune di M__________,
rappr. dal municipio e patr. da: dott. iur. h. c. A__________,
,
del 29 novembre 2004
patriziato di M__________,
rappr. dall'ufficio patriziale
e patr. da: avv. M__________,
del 20 aprile 2005
contro
la risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato una variante del piano regolatore del comune
di M__________ (piano del paesaggio e relative norme di attuazione);
viste le risposte:
al ricorso sub. a:
-
28 dicembre 2004 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
al ricorso sub. b:
-
2 maggio 2005 del municipio
di M__________;
-
27 aprile 2005 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 12 novembre 2003 il consiglio comunale di M__________ ha adottato
una variante di piano regolatore concernente il piano del paesaggio e le relative
norme di attuazione. Contro la variante, regolarmente pubblicata, non sono
stati inoltrati ricorsi.
B.   Con
risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) il Consiglio di Stato ha approvato la variante
di piano regolatore, apportandovi delle modifiche d'ufficio. Per quanto qui interessa,
il Governo ha anzitutto attribuito un semplice valore illustrativo-esplicativo
al piano di sistemazione paesaggistica della zona protetta Corte di __________,
precisando inoltre all'art. 22 NAPR che questa doveva essere considerata
territorio fuori dalle zone edificabili (cfr. ris. cit., cifra 4.1.3, lett. a,
pag. 12, e cifra 4.3, pag. 18). Il Consiglio di Stato ha inoltre negato l'approvazione
della zona edificabile residenziale in località Monti di __________, a 1'350
m/s.l.m, di complessivi mq 3'165. Esso ha ritenuto che la pianificazione di
quel settore, risalente al 1988, avesse perso la sua validità e che quest'ultimo
non potesse essere considerato come ampiamente edificato ai sensi dell'art. 15
lett. a LPT e tantomeno urbanizzato. Il Governo, che ha anche stralciato il
pertinente art. 18 NAPR, ha quindi invitato il comune a completare l'inventario
degli edifici fuori della zona edificabile con quelli posti nel comparto interessato
(cfr. ris. cit., cifra 4.2, pag. 16 segg., e cifra 4.3, pag. 18).
La
risoluzione è stata notificata al comune di M__________, per il tramite del municipio,
al quale è stato richiamato, al dispositivo n. 2, il diritto di ricorrere dinanzi
a questo tribunale entro 30 giorni. Il dispositivo n. 3 ingiungeva inoltre al
municipio di pubblicare immediatamente nel foglio ufficiale, nei quotidiani e
negli albi comunali le modifiche decretate dal Consiglio di Stato, onde
permettere il ricorso di altre persone o enti a questo tribunale.
C.   a) Con
ricorso 29 novembre 2004 il comune di M__________ si aggrava davanti a questo tribunale,
chiedendo l'annullamento della risoluzione governativa 26 ottobre 2004 nella
misura in cui sopprime la zona edificabile residenziale ai Monti di __________.
Il ricorrente spiega che tale zona aveva costituito l'oggetto di un piano
particolareggiato, approvato dal Governo il 17 agosto 1988, ed era stata
confermata nell'ambito della revisione generale del piano regolatore, approvato
sempre dal Governo il 19 novembre 1991. Il patriziato, originariamente proprietario
dell'intera area, l'ha quindi urbanizzata e suddivisa in dodici particelle, di
cui la maggior parte sono frattanto già state edificate e vendute. Rimane
libera una superficie di poco superiore a 1'000 mq. Il comune ritiene pertanto
che la risoluzione governativa, la quale configura un vero e proprio dezonamento,
sia lesiva del principio di proporzionalità e, di conseguenza, dell'autonomia
che gli spetta in questo settore. Trattandosi altresì di una decisione
completamente inattesa – si trattava difatti di approvare il piano del
paesaggio - l'insorgente eccepisce in limine anche una lesione del suo diritto
di essere sentito.
L'insorgente
accenna anche alla pianificazione della zona protetta Corte di __________, prospettando
un accomodamento tra le autorità comunali e cantonali interessate. Non formula
tuttavia alcuna conclusione in merito.
b) La
divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del gravame.
D.   a) Il
municipio ha proceduto alla pubblicazione delle modifiche decretate dal Governo
nella risoluzione di approvazione della variante 26 ottobre 2004 durante il
periodo 21 marzo-20 aprile 2005 (cfr. FU n. 19/2005 dell'8 marzo 2005, pag.
1704). Con gravame 20 aprile 2005 il patriziato di M__________ impugna il
citato giudicato dinanzi al tribunale, riproponendo argomenti di merito
analoghi a quelli del comune e fornendo migliori dettagli quo ai costi di
urbanizzazione, di cui si dirà in diritto. Anche il patriziato, che invoca
altresì una lesione del principio dell'affidamento ma rinuncia a prevalersi di una
lesione del diritto di essere sentito, chiede pertanto l'annullamento della
decisione di eliminare la zona edificabile residenziale ai Monti di __________.
b) La
divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione anche di
questo gravame, mentre che il municipio di M__________ ne chiede l'accoglimento.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c
LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Poiché poggiano su di un
medesimo fondamento fattuale, essi vengono congiunti e decisi attraverso un
unico giudizio (art. 51 PAmm). Possono infine essere evasi sulla scorta degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il comune
di M__________ eccepisce in limine una violazione del suo diritto di esser
sentito, poiché il Governo, nell'ambito dell'approvazione della variante del
piano regolatore consacrata al piano del paesaggio, ha modificato d'ufficio
anche il piano delle zone in vigore, stralciando segnatamente la zona
edificabile residenziale ai Monti di __________, senza preventivamente prospettargli
tale modifica. L'esame di questa contestazione può rimanere irrisolto, perché
il gravame del patriziato, congiunto con quello del comune, dev'essere comunque
sia esaminato - ed accolto - nel merito, questo ente non avendo sollevato
analoga censura di ordine formale. Va ad ogni buon conto rilevato, con riferimento
alla giurisprudenza di questo tribunale pubbl. in RDAT II-2003 n. 53, consid. 5,
pertinentemente citata dal comune, che nel caso di specie il problema di un
tale esame non risiederebbe nell'accertamento di una lesione di questo diritto,
invero palese, bensì piuttosto nella possibilità, per il tribunale, di sanarla
onde soddisfare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (cfr. consid 2 che precede), trattandosi
di una violazione particolarmente grave, come si avrà modo di illustrare nei
considerandi che seguono.
4.   4.1. Il
piano regolatore in vigore nel comune di M__________ è stato approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione il 19 novembre 1991, attraverso la quale il
Governo ha anche abrogato il piano regolatore previgente, del 29 agosto 1979, e
le successive varianti (cfr. dispositivo n. 1 della risoluzione 19 novembre
1991). In quell'occasione il Consiglio di Stato ha rilevato una carenza del
piano del paesaggio presentato ed ha invitato il comune ad aggiornarlo e
completarlo (cfr. ris. cit., cifra 3.2, lett. a, pag. 9). Questo invito è stato
ulteriormente ribadito nella risoluzione 17 luglio 1995, attraverso la quale il
Consiglio di Stato ha approvato l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili (cfr. ris. cit., cifra 3.5, pag. 6) e in quella di data 30
maggio 2001, relativa all'approvazione di alcune varianti (cfr. ris. cit.,
cifra 3, pag. 2). Onde soddisfare questa richiesta, con messaggio 18 settembre
2003 il municipio di M__________ ha sottoposto al consiglio comunale una
proposta di revisione completa del piano del paesaggio, assistita da pertinenti
norme di attuazione, che è stata adottata da quest'ultimo organo nella seduta
del 12 novembre 2003. La zona edificabile per residenze secondarie ai Monti di __________
non è stata interessata da questa variante e non costituiva quindi oggetto di
approvazione. Per questo motivo il Consiglio di Stato non poteva, di
conseguenza, non approvarla in applicazione degli art. 26 cpv. 1 LPT e 37 cpv.
1 LALPT: non c'era difatti nulla da approvare, trattandosi di pianificazione
già approvata e in corso di vigenza. Per giustificare il controverso provvedimento
il Governo adduce che l'assegnazione al territorio fabbricabile dell'area in
rassegna aveva avuto luogo nel 1988, quando la procedura di pianificazione era
ancora retta dall'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE 1973) e
che, di conseguenza, la delimitazione della zona edificabile aveva frattanto
perso validità. A torto, tuttavia. In effetti, i principi di carattere sostanziale
che disciplinano l'uso ammissibile del suolo tramite la sua assegnazione a zone
con differenti funzioni, direttamente applicabili, sono ancorati nella
legislazione federale (cfr. segnatamente art. 1, 3, 14, 15, 16, 17 LPT), in
vigore dal 1° gennaio 1980. Poco importa quindi di determinare, a questo riguardo,
se - dopo tale data - un piano regolatore sia stato approvato secondo la
procedura istituita dalla LE 1973 oppure da quella, peraltro identica, prevista
dalla LALPT, in vigore dal 13 novembre 1990. Va poi rilevato che, comunque sia,
la zona edificabile in parola è stata successivamente ripresa nella revisione
generale del piano regolatore ed è quindi nuovamente stata approvata dal
Consiglio di Stato il 19 novembre 1991 (cfr. ris. cit., cifra 3.2, lett. b,
pag. 10, relativa all'approvazione del piano delle zone).
4.2. La
decisione con cui il Consiglio di Stato non ha approvato la zona edificabile ai
Monti di __________ è pertanto, di principio, illegittima, in quanto lesiva
degli art. 26 cpv. 1 e 37 cpv. 1 LALPT. In quanto volta, dal profilo materiale,
a sopprimere tale zona edificabile intervenendo d'ufficio, questa decisione si
configura piuttosto come una vera e propria revoca dell'approvazione conferita
a suo tempo alla pianificazione comunale. Simile provvedimento è tuttavia possibile
solo alle condizioni restrittive previste per gli adeguamenti dei piani di
utilizzazione, stabilite all'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. Ruch, Kommentar RPG, ad
art. 26 n. 20; RDAT I-1996 n. 28).
5.   5.1. L'adozione
di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di
tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione
del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi
sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in
vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione
potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente.
Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali
è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo,
giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può
giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di
utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi,
per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa
sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal
fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona,
che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un
piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione
del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà
che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di
utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal
diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare
di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più
un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai
singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la
citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il
diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10
anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni
tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,
tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale
la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che
le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri
determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un
adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49
consid. 3a con rinvii).
5.2. In
concreto il Consiglio di Stato non si è avveduto che, per imporre la controversa
decisione, avrebbe dovuto dimostrare che dopo la data di approvazione della
zona edificabile residenziale ai Monti di __________ era intervenuto un cambiamento
delle circostanze al punto tale di rendere necessaria una revisione della pianificazione
in loco. Esso si è difatti limitato ad affermare che quest'area non poteva
essere considerata come ampiamente edificata ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT,
ovvero l'esatto contrario di quanto aveva sostenuto nella decisione di
approvazione 17 agosto 1988 (cfr. ris. cit., lett. B, pag. 2), e tantomeno
urbanizzata. Già per questo motivo il giudicato governativo non può essere
tutelato. Va inoltre semmai rilevato che, sulla base dell'approvazione concessa
dal Governo, il patriziato, originariamente unico proprietario del comparto
dichiarato edificabile, interessato, pari a 3'165 mq, ha provveduto ad
urbanizzarlo, spendendo complessivamente fr. 181'184,15, ovvero fr. 57.25/mq
(cfr. doc. 3 prodotto dal patriziato); inoltre delle 12 particelle ricavate, ben
più della metà (7) sono già state costruite e vendute; rimane a disposizione
per l'edificazione un'area composta da cinque minuscole particelle, di poco
superiore al migliaio di metri quadrati (1'210 mq per l'esattezza, corrispondenti
ai mapp. 1740, 1748, 1749, 1751 e 1753). Se quindi si è verificato un mutamento
delle circostanze, poco importa se notevole o meno, questo depone indiscutibilmente
solo a favore del mantenimento della pianificazione della zona edificabile
(cfr. P. Zen-Ruffinen/C. Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, pag. 185). La controversa risoluzione governativa dev'essere,
per finire, annullata in ogni caso.
6.   Il
tribunale rinuncia ad imporre una tassa di giudizio allo Stato (art. 28 PAmm),
il quale viene però tenuto a rifondere delle adeguate ripetibili sia al comune che
al patriziato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le norme sopraricordate;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi sono
accolti.
§.  Di conseguenza la risoluzione 26 ottobre 2004
(n. 4765) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui sopprime la
zona edificabile in località Monti di __________ e stralcia l'art. 18 NAPR.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio. Lo Stato è tenuto a rifondere a ciascun ricorrente
fr. 1'000.- (mille) per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 3
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario