ti_gerichte · 52.2003.247 · 2003-09-10 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.09.2003 52.2003.247
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.09.2003 52.2003.247
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.09.2003 52.2003.247

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.247
Lugano
10 settembre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 luglio 2003 di
__________
patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 10 luglio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 3158), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 5 maggio 2003 con cui il municipio di __________ gli impone di
chiudere il bar __________ entro le 2400 sino al 31 agosto 2003;
viste le risposte:
-    19 agosto 2003 del
Consiglio di Stato;
-    27 agosto 2003 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
ricorrente __________ è il titolare dell'autorizzazione a gestire il bar
__________, situato nel centro di __________, vicino al __________ di
__________.
A partire
dal mese di febbraio del 2002, la polizia comunale è intervenuta a più riprese,
sollecitata da alcuni vicini, che reclamavano per il disturbo arrecato alla quiete
pubblica dall'attività del locale. Il 12 aprile 2003 la polizia ha constatato
che l'uso di apparecchi musicali all'interno dell'esercizio pubblico provocava
un oggettivo disturbo della quiete pubblica.
Preso
atto di questo ennesimo accertamento, con decisione 5 maggio 2003, fondata
sull'art. 40b LEsPubb, il municipio ha ordinato la chiusura anticipata del bar
__________ entro le 2400 per un periodo di 4 mesi, fino al 31 agosto 2003, disponendo,
nel contempo, che in caso di produzione di musica le porte e le finestre fossero
chiuse entro le 2300.
B.   Con
giudizio 10 luglio 2003 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo
l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________. Disattese le domande di
prova avanzate all'insorgente, il Governo ha in sostanza ritenuto provata l'esistenza
di un'effettiva situazione di disturbo della quiete, atta a giustificare la
chiusura anticipata del locale.
C.   Contro il
predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente
nega che l'esercizio del bar disturbi la quiete pubblica. Sostiene di essere vittima
di una persecuzione messa in atto da alcuni vicini, mossi da sentimenti di
ostilità nei suoi confronti. Gli accertamenti esperiti dalla polizia sarebbero
insufficienti. Mancherebbero, in particolare, le risultanze dei controlli
esperiti dalla polizia, a sua insaputa, sull'arco di più mesi tra il 2002 ed il
2003.
D.   Il ricorso
è avversato dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni e dal municipio,
che contesta in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà
qui appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è stabilita
per clausola enumerativa. Il ricorso ad esso è dato unicamente nei casi
previsti dalla legge (art. 60 PAmm; Borghi/Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 60 PAmm, n. 2).
Giusta
l’art. 71 cpv. 3 LEsPub, davanti al Tribunale cantonale amministrativo possono
essere impugnate soltanto le decisioni del Consiglio di Stato concernenti il
rilascio, il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di
capacità e di autorizzazioni a gestire esercizi pubblici. Gli altri giudizi
resi dal Governo su ricorsi proposti contro decisioni del Dipartimento delle
istituzioni o dei municipi, fondate sulla LEsPubb, sono invece definitivi.
1.2.
Nella specie, oggetto del contendere è la decisione mediante la quale il Consiglio
di Stato ha conferma una limitazione degli orari di apertura imposta dal municipio
di __________ al bar __________. Non concernendo tale provvedimento il rilascio,
il rifiuto, la sospensione o la revoca di una patente d’esercizio pubblico, di
un certificato di capacità o di un’autorizzazione a gestire esercizi pubblici,
la decisione del Consiglio di Stato che lo conferma non rientra di per sé nel
novero delle decisioni impugnabili davanti al Tribunale cantonale
amministrativo. A dispetto dell’indicazione data dal Consiglio di Stato nel
giudizio censurato, il ricorso dovrebbe di conseguenza essere dichiarato
irricevibile.
1.3. Il
controverso divieto limita tuttavia i ricorrenti nell’esercizio di un’attività
lucrativa. La vertenza in esame si configura pertanto come una contestazione di
carattere civile ai sensi dell’art. 6 CEDU (cfr. DTF 125 I 7, consid.
4; DTF 21.6.2000 in re B., in RDAT II-2000 N. 94; DTF 15.
7.1994 in re S., in RDAT I-1995 N. 11). Deve quindi essere data la
possibilità di sottoporla al sindacato di un’autorità giudiziaria indipendente.
Non prevedendo questa possibilità, la LEsPub non risponde alle esigenze minime
poste dalla succitata norma convenzionale.
Per porre
rimedio all’insufficienza dell’ordinamento giuridico cantonale, il Tribunale
cantonale amministrativo non può di principio sostituirsi al legislatore
arrogandosi competenze che la legge non gli conferisce. Esso può tutt’al più
dedurre la propria competenza da un’interpretazione della legge conforme
all’art. 6 CEDU (DTF 121 II 122; contra Borghi/Corti, op. cit., ad art. 60
PAmm, n. 3 in fine).
Da questo
profilo, non appare lesivo del diritto ammettere che la competenza del
Tribunale cantonale amministrativo non si riduca alle vertenze relative al
rilascio o al ritiro di certificati di capacità e di autorizzazioni a gestire
un esercizio pubblico, ma si estenda anche alle contestazioni concernenti
provvedimenti che limitano il diritto di fruirne. Di fronte agli ormai
intollerabili ritardi, accumulati dal legislatore nell’adattare l’ordinamento
giudiziario cantonale alle esigenze poste dall’art. 6 CEDU, non si può d'altro
canto pretendere che questo tribunale continui a declinare la propria
competenza, emanando giudizi di irricevibilità, che possono essere impugnati
con sicuro successo davanti al Tribunale federale (cfr. RDAT II-2000 N. 94).
In
quest'ottica, non appare dunque fuori luogo ammettere la possibilità di dedurre
davanti a questo tribunale un giudizio del Consiglio di Stato, che statuisce su
un ricorso proposto contro una limitazione d’orario fondata sull’art. 40b LEsPubb.
1.4. La
legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dal
provvedimento censurato, è certa. Trattandosi di un provvedimento che il
municipio, stando agli atti, sembra aver adottato a titolo sperimentale e
potrebbe quindi nuovamente adottare, l'interesse del ricorrente ad accertarne
l'illegittimità non è venuto meno a seguito della decorrenza del periodo di
validità. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18
PAmm). Non è compito specifico di questo tribunale porre rimedio alle carenze
istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori. Lo si deduce chiaramente
dall'art. 65 cpv. 2 PAmm, che in caso di insufficiente accertamento dei fatti
rilevanti permette a questo tribunale di rinviare gli atti all'istanza
inferiore per nuova decisione, previa assunzione delle prove mancanti.
2.   2.1.
Giusta l'art. 37 cpv. 1 LEsPubb, gli esercizi pubblici, esclusi i locali
notturni e le discoteche, devono rimanere aperti almeno per otto ore
giornaliere, sull'arco di venti ore che va dalle 05.00 all'01.00. La chiusura
entro l'01.00 è obbligatoria al pari del divieto di aprire prima delle 05.00.
Al municipio è riservata unicamente la facoltà di concedere deroghe d'orario di
durata limitata per occasioni straordinarie (art. 38 LEsPub). L'art. 37 LEsPub
stabilisce soltanto i limiti estremi degli orari d'apertura degli esercizi
pubblici. La definizione dell'orario concretamente praticato dal singolo
esercizio pubblico è lasciata al gerente responsabile, che deve notificarla
entro il 1. gennaio di ogni anno al municipio (art. 41 LEsPub).
Contrariamente
a quanto il tenore letterale della norma induce a ritenere, l'art. 37 LEsPub
non conferisce al singolo esercizio pubblico il diritto di aprire senz'altro dopo
le 05.00 o di rimanere in ogni caso aperto sino all'01.00. Gli orari d'apertura
e di chiusura del singolo esercizio pubblico costituiscono in effetti modalità
d'utilizzazione di un impianto che assumono particolare rilevanza dal profilo
ambientale a causa delle emissioni direttamente prodotte o indotte per il
tramite dei loro avventori (DTF 123 II 325 seg.). Il diritto di tenere aperto
l'esercizio pubblico nei limiti d'orario fissati dalla LEsPub sussiste quindi
soltanto nella misura in cui si concilia con le esigenze poste dalla LPAmb, in
particolare con l'obbligo, sancito dall'art. 11 cpv. 2 LPAmb, di limitare le
emissioni, nell'ambito della prevenzione, nella misura massima consentita dal
progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche,
indipendentemente dal carico inquinante esistente.
2.2. Per
principio, gli orari d'apertura dei nuovi esercizi pubblici e di quelli
modificati (art. 8 OIF) devono essere preventivamente definiti in occasione del
rilascio del permesso di costruzione, nell'ambito del preavviso formulato
dall'autorità cantonale in applicazione della LPAmb. È invero compito del
Dipartimento del territorio e non del municipio esaminare se le immissioni
foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle
vicinanze (art. 25 LPAmb), rispettivamente, data la particolare natura delle
immissioni, se rimangono nei limiti del tollerabile, stabilito in conformità
dell'art. 15 LPAmb (3 cifra 4 DLALPAmb).
2.3. Gli
orari di chiusura degli esercizi pubblici esistenti possono invece dar luogo a
provvedimenti di risanamento, qualora risulti che non soddisfano le
prescrizioni della LPAmb o quelle, ecologiche, di altre leggi federali (art. 16
LPAmb). Anche in questo caso, spetta comunque all'autorità cantonale e non al
municipio ordinare le misure che si rendono necessarie per conformare alle
disposizioni della LPAmb quegli esercizi pubblici che contribuiscono in modo
determinante al superamento dei valori limite d'immissione, rispettivamente
della soglia del tollerabile, fissata secondo l'art. 15 LPAmb (art. 13 OIF; 3
cifra 5 DLALPAmb). Oltre ai compiti di polizia locale, la legislazione
ambientale non attribuisce in effetti al municipio altra competenza all'infuori
dell'obbligo di notificare al Dipartimento del territorio ogni violazione di
tale legislazione, nonché l'insorgenza di ogni fenomeno ambientale anomalo
(art. 5 DLALPAmb).
2.4.
Giusta l’art. 40b LEsPubb, i municipi possono limitare gli orari di apertura
degli esercizi pubblici per motivi di ordine pubblico. La norma è stata
introdotta nella LEsPubb in occasione dell’adozione della legge sull’esercizio
della prostituzione del 25 giugno 2001 (BU 2001, 371). Stando al relativo
messaggio governativo, l'art. 40 LEsPubb è destinato a
fornire ai municipi
uno strumento efficace d’intervento, atto a combattere in modo puntuale il
perturbamento dell’ordine pubblico (
cfr. messaggio del Consiglio di Stato
del 10 ottobre 2000 n. 5044 relativo alla legge sull'esercizio della
prostituzione e modifica della LEsPubb)
.
Considerato che
l'immissione
prodotta da un esercizio pubblico può facilmente superare la soglia di
ragionevole tolleranza, allorquando i dintorni del locale diventano luogo di
schiamazzi o di andirivieni di automobili durante le ore di riposo
, il
messaggio in questione ha concepito l'art. 40b LEsPubb quale
lex specialis
in seno alla legislazione sugli esercizi pubblici,
in modo da renderne l'
applicazione
più facile e specifica rispetto alla clausola generale dell'art. 107 LOC oppure
alle normative legate alla legislazione sulla protezione dell'aria e dell'acqua
(
recte
: legge federale sulla protezione dell'ambiente, LPAmb).
Stando
alle indicazioni del messaggio governativo, la limitazione degli orari di apertura
fondata sull'art. 40b LEsPubb appare pertanto configurata alla stregua di un
provvedimento destinato a prevenire turbative dell'ordine pubblico, che non
possono essere evitate mediante misure di risanamento ambientale, rette
dall'art. 16 LPAmb e volte a ridurre gli orari d'esercizio stabiliti in occasione
del rilascio della licenza edilizia o indirettamente fissati dagli art. 37 e 39
LEsPubb. Anche se si tratta di una disposizione che mira a contenere le
immissioni derivanti dall'attività degli esercizi pubblici, dal messaggio in
oggetto, non è deducibile l'intenzione di derogare all'ordinamento delle
competenze sancito dall'art. 3 cpv. 4 DLALPAmb, attribuendo al municipio una
particolare competenza in tema di applicazione della LPAmb. L'applicabilità
dell'art. 40 LEsPubb resta quindi circoscritta a quegli ambiti che non sono disciplinati
dalla LPAmb.
3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, il bar __________ esiste da molti anni. Sicuramente da
ben prima del 1° gennaio 1985, data dell'entrata in vigore della LPAmb. Per
quanto consta a questo tribunale, dal profilo della legislazione edilizia, gli
orari d'esercizio non hanno mai formato oggetto d'autorizzazione. Sino alla
fine del 1995, l'esercizio pubblico rimaneva aperto sino a mezzanotte, ora di
chiusura prescritta dall'allora vigente art. 36 LEsPub 1967. A partire dal 1° gennaio
1996, data dell'entrata in vigore dell'attuale LEsPubb, la chiusura è stata, di
fatto, posticipata all'01.00, con il tacito benestare dell'autorità comunale,
verosimilmente indotta a ritenere che la modifica delle condizioni d'esercizio
fosse senz'altro permessa dall'art. 37 della nuova LEsPub.
3.2.
Richiamati i numerosi episodi di disturbo della quiete pubblica registrati
negli ultimi due anni e gli infruttuosi tentativi di porvi rimedio, il 5 maggio
2003 il municipio ha ordinato al resistente, apparentemente soltanto a titolo
di prova, di anticipare a mezzanotte la chiusura del locale e di chiudere le
porte e le finestre a partire dalle 23.00 in caso di produzione di musica.
Orbene,
siffatte limitazioni d'orario configurano - a non averne dubbio - dei provvedimenti
volti a risanare un disturbo di natura ambientale. In effetti, esse mirano anzitutto
a ripristinare una situazione conforme alle disposizioni della LPAmb, riducendo
in primo luogo, attraverso prescrizioni d'esercizio, le immissioni foniche
derivanti dall'attività del bar, segnatamente dalla musica prodotta all'interno
del locale (cfr. rapporto 14 aprile 2003 della polizia comunale al municipio
punto 4). Pur essendo destinate a tutelare l'ordine pubblico, in quanto
riferito alla quiete notturna, tali misure rientrano nel quadro disciplinato
dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente, in particolare dall'art. 16
LPAmb e dalle disposizioni volte a proteggere il vicinato da immissioni foniche
eccessive. Non essendo volte a tutelare aspetti dell'ordine pubblico che
esulano dal quadro disciplinato dalla legislazione ambientale, dev'essere
negata al municipio la competenza ad adottarle. Anche dopo l'entrata in vigore
dell'art. 40b LEsPubb, la competenza a decretare misure di risanamento
ambientale rimane riservata al Dipartimento del territorio. Il municipio, quale
autorità di polizia locale, può soltanto ordinare provvedimenti che non possono
essere ricondotti alla LPAmb (art. 3 cifra 5 DLALPAmb; cfr. STA 5.9.2000 in re
comune di __________).
4.   Non
essendo dati i presupposti per un intervento fondato sull'art. 40b LEsPubb, il
ricorso va quindi accolto, accertando l'illegittimità della decisione
municipale impugnata ed annullando il giudizio governativo che la conferma.
Dato l'esito
si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Le
ripetibili sono invece a carico del comune secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 37, 40b, 71 LEsPubb; 11, 12, 15, 16
LPAmb; 3 DLALPAmb; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza, sono annullate:
1.1.   la decisione 10 luglio 2003 del Consiglio
di Stato
(n. 3158),
1.2.   la risoluzione 5 maggio 2003 del municipio
di __________.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Il comune
di __________ rifonderà all'insorgente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili di entrambe
le istanze.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario