ti_gerichte · 90.2009.83 · 2010-12-20 · it
Variante concernente parametri edilizi nel centro storico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2010 90.2009.83
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2010 90.2009.83
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2010 90.2009.83

Incarto n.
90.2009.83
Lugano
20 dicembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna
, presidente,
Damiano Bozzini, Claudio Cereghetti, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 dicembre 2009 di
RI 1
RI 2
contro
la risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato una variante del piano
particolareggiato del centro storico (art. 40 e 41 norme di attuazione);
viste le risposte:
-    4 gennaio 2010 sulla
domanda d'effetto sospensivo e, del medesimo giorno, sul merito, della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    23 febbraio 2010, sul
merito, del municipio di Locarno;
viste le conclusioni:
-    5 agosto 2010 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    30 agosto 2010 dei
ricorrenti,
-    1° settembre 2010 del
municipio di Locarno;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 27 aprile 2009 il consiglio comunale di Locarno ha
adottato una variante del piano particolareggiato del centro storico (approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione 8 gennaio 1985, n. 160), relativa agli
art. 40 e 41 delle norme di attuazione (NAPP). Queste si riferiscono ai
parametri edilizi per le "
nuove costruzioni nella zona tratteggiata
"
(art. 39 segg.) che interessa parte del settore C "risanamento
conservativo" e parte dei settori per edifici e attrezzature d'interesse
pubblico. La modifica prende origine da una proposta, formulata da alcuni
consiglieri comunali nella forma della mozione, che si prefiggeva di ricondurre
questi parametri, riducendoli, a quelli previsti dal piano originario e che
erano stati oggetto di una variante approvata dal Governo il 16 gennaio 1996
(ris. gov. n. 143), subordinatamente una pianificazione di dettaglio. La soluzione
adottata segue la controproposta municipale, che costituisce una soluzione
intermedia tra i parametri approvati nel 1985 e quelli approvati nel 1996.
parametri 1985
variante 1996
variante 2009
IS a valle*
0.75
1.2
0.9
IS a monte*
0.6
1.5
1.1
h a valle*
13.5
15
12.5
h a monte*
10.5
15
12.5
*dell'asse formato da via Capuccini-via Borghese-via Vallemaggia
legenda: IS = indice di sfruttamento, h = altezza
B.
Con ricorso 25 luglio 2009 RI 1 e RI 2 sono insorti dinnanzi al
Consiglio di Stato chiedendo l'annullamento della variante.
Il ricorso, pur contestando la modifica in quanto tale, si riferiva
essenzialmente al parco di
Casa Balli
, un vasto appezzamento nel tessuto
edilizio della città vecchia, ancora libero da costruzioni. Esso è formato dai
mapp. 4848, 4849 e dalla parte non edificata del mapp. 406 (sulla cui parte
costruita sorge, appunto,
Casa Balli
) e ha una superficie complessiva di
2'607 mq. Il parco è delimitato a nord da una serra, oltre la quale vi sono i
mapp. 408 (di proprietà di RI 1) e 417 (di proprietà di RI 2); a sud esso vi è
un muro di sostegno, alto alcuni metri, che sottrae il comparto, rialzandolo,
dalla sottostante e confinante via Borghese.
I ricorrenti hanno sostenuto che le nuove norme permettevano l'edificazione di
uno stabile troppo alto rispetto a quelli adiacenti, poiché l'altezza veniva
misurata a partire dal livello del terreno (che come si è visto sopra è sopraelevato
rispetto alla strada) e non dalla quota della strada stessa, come per gli altri
edifici. Questo comportava anche una violazione dell'art. 42 NAPP riferito alla
tipologia delle costruzioni. Inoltre veniva interrotta la continuità degli
edifici che si affacciano sulla strada. In fine, si sarebbe sacrificata
un'importante zona di verde.
C.
Con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677) il Consiglio di Stato ha
approvato la variante e, nel contempo, respinto il ricorso. L'Esecutivo
cantonale, dopo aver rilevato che quella adottata è una situazione intermedia
tra quella in vigore e quella chiesta con la mozione, ha ritenuto adeguata la
modifica e l'ha approvata, invocando l'autonomia comunale. Il Governo ha poi osservato
che la mancata tutela dell'area verde esulava dal tema della variante.
D.
Con ricorso 11 dicembre 2009 RI 1 e RI 2 insorgono al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo la concessione dell'effetto sospensivo al
ricorso e l'annullamento della pronuncia governativa. I ricorrenti sostengono
che, siccome è in corso la revisione del piano particolareggiato del centro
storico, risulta inopportuno modificare i parametri in questione, salvo ritornare
alla situazione originaria come proposto dalla mozione. Per il resto, anche in
questa sede i ricorrenti si concentrano sul problema dell'impatto di
un'edificazione secondo i nuovi parametri del giardino di
Casa Balli.
E.
Per quanto attiene all'effetto sospensivo, la Divisione si rimette
al giudizio del Tribunale, mentre il municipio non si determina al riguardo. Municipio
e Divisione postulano nel merito la reiezione dell'impugnativa; delle
argomentazioni del municipio si dirà, se necessario, in diritto.
F.
Il 7 luglio 2010 ha avuto luogo un'udienza; le parti hanno confermato
le loro posizioni. Il giudice delegato le ha informate di aver già visitato i
luoghi e di aver scattato alcune fotografie. D'accordo le parti, le immagini
sono state acquisite agli atti e si è rinunciato a un ulteriore sopralluogo in
contraddittorio. Il comune è stato invitato a produrre i documenti relativi
all'informazione della popolazione e una perizia che era stata allestita in
merito all'espropriazione formale.
G.
Acquisiti i citati documenti, il giudice delegato ha fissato un termine
alle parti per presentare le conclusioni. La Divisione si è limitata a comunicare di non avere osservazioni da formulare. I ricorrenti
hanno completato i loro argomenti sollevando una violazione della procedura di
partecipazione della popolazione. Il municipio ha ribadito la richiesta di
reiezione del gravame. Di più si dirà, se necessario, nei considerandi in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione
attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date (art. 38
cpv. 1 e cpv. 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il
ricorso è ricevibile in ordine e dev'essere esaminato nel merito.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n.
64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Nelle conclusioni i ricorrenti eccepiscono una violazione dei disposti
sull'informazione e la partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio.
3.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori
informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni
previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per
un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.
2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale
federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia
alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di
una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con
numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr.
DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio,
Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il
Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione
della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti
dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2
LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi
e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e
ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono
presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno
trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte
pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e
informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano
regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006
n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad
assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano
essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in
soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a
favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal
municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative
dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del
piano da parte del legislativo.
Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4
LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una
consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto,
su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2;
STF 1_C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
3.2. Nel caso concreto la variante ha preso origine il 23 luglio 2007 da una
mozione di alcuni consiglieri comunali (art. 67 cpv. 1 legge organica comunale,
del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2), al quale ha fatto seguito, il 4 febbraio
2008, il rapporto della commissione del piano regolatore. Quindi il municipio
ha sottoposto al Dipartimento del territorio due proposte: quella della mozione
e una da esso stesso allestita. Il Dipartimento ha rilasciato i due esami
preliminari, in data 14 marzo rispettivamente 4 dicembre 2008. L'8 gennaio 2009 il municipio ha esposto all'albo un avviso per la serata informativa, che si è
svolta il 15 gennaio 2009. Il 10 marzo 2009 il municipio ha trasmesso al
legislativo le sue osservazioni alla mozione, proponendo una soluzione propria,
che è poi quella che è stata adottata.
3.3. I ricorrenti sostengono che l'avviso della serata pubblica sia stato
esposto in contrasto con una non meglio precisata prassi che prevede 15 giorni
di preavviso. Tale tesi non può essere seguita. L'avviso è stato infatti
esposto otto giorni prima della serata; la popolazione ha quindi avuto un tempo
senz'altro sufficiente per prenderne conoscenza e parteciparvi. Un simile lasso
di tempo è poi comparabile, per esempio, a quello che l'art. 51 cpv. 2 LOC
prevede per la convocazione del consiglio comunale.
Secondo gli insorgenti, in occasione della serata informativa non è stato
possibile visionare la documentazione presentata al Tribunale. Ora, ciò non è
determinante. La legge non prescrive nessuna particolare forma per
l'informazione della popolazione; essa può avvenire anche solo oralmente. Se,
alla fin fine, il fascicolo prodotto fosse solo il canovaccio della relazione
tenuta dall'autorità, nulla toglierebbe al rispetto della citata norma. Infine
tra la serata pubblica del 15 gennaio 2009 e le osservazioni 10 marzo 2009 con
le quali il municipio ha presentato il suo controprogetto, è passato un congruo
tempo nel quale la popolazione avrebbe potuto inoltrargli le proprie
osservazioni, così come lo avrebbe potuto fare in occasione della serata
stessa, seduta stante. I ricorrenti, che nemmeno indicano di avere avanzato
proposte, non censurano una mancata risposta a eventuali osservazioni che essi
avrebbero inoltrato.
Nel caso concreto, non sono pertanto
ravvisabili gli estremi di una violazione della procedura di informazione e
partecipazione della popolazione. La relativa censura dev'essere quindi respinta.
4.
I ricorrenti sostengono che, siccome è in corso la revisione del piano
particolareggiato del centro storico, anticipare la definizione degli indici
condizionerà in modo scorretto l'attività del pianificatore. Il municipio, al riguardo,
spiega che la modifica degli art. 40 e 41 NAPP si inserisce nel contesto più
ampio della citata revisione, con la quale è congruente. Tale affermazione
trova conferma nell'incarto novembre 2008 trasmesso al Dipartimento per l'esame
preliminare (cfr. pag. 2
i.f.
), che contiene anche il progetto di
modifica delle norme di attuazione e di aggiornamento degli elaborati grafici
del piano particolareggiato del centro storico. Un simile modo di procedere non
viola alcuna norma e, del resto, i ricorrenti non indicano quale disposto di
legge potrebbe ostarvi. La variante in questione ha seguito - a ragione - la
procedura ordinaria, per cui è stata adottata dal consiglio comunale, cui spetta
il ruolo di pianificatore (34 cpv. 1 LALPT). Esso ha pertanto potuto valutare,
nell'ambito delle sue competenze, l'opportunità o meno di anticipare un
elemento della pianificazione che sarà chiamato a rivedere nel suo complesso e ciò
perché ha ritenuto che su questo punto era necessario procedere senza indugi. Tale
valutazione, nella misura in cui non integra una violazione del diritto, come
nel caso concreto, sfugge all'esame di questo Tribunale, riducendosi a una questione
di mera opportunità (cfr.
supra
, consid. 2.2.).
5.
I ricorrenti ritengono che la riduzione dell'altezza di 2.5 m rispetto ai parametri precedentemente in vigore non sia sufficiente a mitigare l'impatto della
costruzione che potrebbe sorgere sui fondi citati in ingresso, tenuto conto del
fatto che l'altezza sarà misurata non dalla strada, come per le altre
costruzioni, ma da una quota di circa quattro metri (essi si riferiscono,
seppur non esplicitamente, al fatto che il fondo risulta rialzato nei confronti
della strada dal muro che lo sorregge). Essa non garantirebbe nemmeno il rispetto
dell'art. 42 NAPP.
5.1. L'autorità di approvazione può, senza ledere l'autonomia del comune,
rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore che prevede un'utilizzazione
del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente considerazione gli
interessi pubblici e i principi che regolano la pianificazione del territorio.
Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può, segnatamente, pregiudicare
l'aspetto di una località, il suo equilibrio e il suo paesaggio, gravare in misura
eccessiva gli impianti di urbanizzazione ed i servizi pubblici, peggiorare le
condizioni igieniche abitative (aumento delle emissioni inquinanti, diminuzione
dell'irraggiamento solare e dell'aereazione degli edifici di nuova costruzione
e di quelli adiacenti esistenti ecc.; STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009
consid. 5.4.).
5.2. Il piano particolareggiato del centro storico di Locarno è suddiviso in
settori di risanamento conservativo, sostituzione, ristrutturazione, edifici ed
attrezzature d'interesse pubblico, strade, piazze e spazi pubblici (art. 4
NAPP). Alle nuove costruzioni, oltre agli art. 41 e 42 NAPP, si applicano
anche, per rinvio esplicito, i precedenti art. 15-19, 26-31 e 35-38. Si tratta
di un complesso di norme piuttosto restrittive e a carattere conservativo. Non è
dunque solo i limitando i parametri dell'altezza e dell'indice di sfruttamento
che avviene la protezione del pregiato nucleo di Locarno.
Come visto, attraverso la modifica qui impugnata il comune ha operato una riduzione
dell'indice di sfruttamento di 0.3 (da 1.2 a 0.9) nella zona a valle dell'asse stradale e di 0.4 nella zona a monte. Parimenti ha diminuito l'altezza massima consentita
per le costruzioni e per l'aggiunta di nuovi corpi da 15 m a 12.5 m. La soluzione adottata si pone così, come visto, in una posizione intermediaria tra gli
indici originari e quelli successivamente adottati e in vigore sino alla
modifica.
5.3. Il municipio, nelle sue osservazioni alla mozione citata in precedenza (cfr.
supra
, A), ha affermato di riconoscere che lo sfruttamento a pieno dei parametri
approvati nel 1996 mal si conciliava con l'art. 42 NAPP, che impone, per le
nuove costruzioni, un impianto planimetrico e volumetrico che tenga conto dei
caratteri tipologici del tessuto adiacente. Esso aveva poi affermato di ritenere
che la clausola d'inserimento estetico potesse già essere sufficiente per
arginare la problematica. Tuttavia, l'esecutivo comunale ha deciso di
approfondire la tematica. Da un'analisi è emerso che se si tornasse ai parametri
originari (antecedenti al 1996) in svariati casi non sarebbe stato possibile
nessun nuovo intervento; inoltre andavano considerati anche i rischi per indennità
espropriative. Ha così concluso che i parametri in questione si inserivano
meglio nel contesto delle volumetrie esistenti nel centro storico, pur permettendo
la realizzazione di nuove costruzioni di una certa dimensione (per tutto quanto
precede cfr. osservazioni 10 marzo 2009, pag. 2 seg.).
5.4. Occorre subito osservare che l'edificabilità dei mappali che formano il
parco non è posta in dubbio dalla variante in esame, che interessa solo i
parametri di questa zona.
In linea generale si può affermare che tali parametri - come si può evincere
dallo studio contenuto nell'incarto novembre 2008 trasmesso al Dipartimento per
l'esame preliminare (cfr. in particolare l'allegato 4) - sono  in linea con le
edificazioni esistenti. La riduzione dell'altezza delle costruzioni,
d'altronde, non è così insignificante come i ricorrenti sostengono.
In ogni caso, occorre qui rammentare che nella
presente vertenza, il Tribunale non gode di pieno potere cognitivo, segnatamente
non dispone del sindacato d'opportunità: difatti, il Governo, si è limitato ad
approvare la variante, senza modificarla (
supra
, consid. 2). Per poter essere
censurata da questo Tribunale, la variante in questione dovrebbe dunque violare
una norma di diritto. Sennonché i ricorrenti non indicano in concreto in cosa
consisterebbe la violazione del diritto nel non ridurre ulteriormente i citati
parametri come essi chiedono. Essi si limitano a sostenere che l'edificio che
potrebbe sorgere sul parco sarebbe imponente rispetto al tessuto adiacente e
che la variante non permette di proteggere il centro storico dalla speculazione
edilizia. Ora, i parametri adottati non sono così esagerati da giustificare la
censura, in quanto arbitraria, della decisione del consiglio comunale di adottarli
e del Consiglio di Stato di approvarli. Essi non sono pertanto lesivi del
diritto. Quanto al metodo di calcolo delle altezze, peraltro non oggetto della
variante, poteva semmai essere considerato nell'ambito di una pianificazione di
dettaglio, che comunque è stata esplicitamente scartata dal consiglio comunale.
Né è dato di vedere per quale motivo la modifica riduttiva dell'altezza e
dell'indice di sfruttamento vigenti possa poi violare, contrariamente a quanto
asseriscono i ricorrenti, l'art. 42 NAPP, secondo cui "
in caso di nuova
edificazione, l'impianto planimetrico e planivolumetrico deve tener conto dei
caratteri tipologici del tessuto adiacente
".
6.
In definitiva il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia
segue la soccombenza (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.). Non si giustifica l'assegnazione di
ripetibili al comune, rappresentato da un organo nella sua funzione (art. 31
LPamm).
7.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della
richiesta di effetto sospensivo. La stessa si appalesava, in ogni caso, irricevibile,
poiché i ricorrenti non l'hanno minimamente motivata.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti
in solido.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
,
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario