ti_gerichte · 90.2001.68 · 2002-10-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 24.10.2002 90.2001.68
Tessin Tribunale della pianificazione 24.10.2002 90.2001.68
Ticino Tribunale della pianificazione 24.10.2002 90.2001.68

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.00068
Lugano
24 ottobre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Lorenzo Anastasi, vicepresidente,
Werner Walser, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 10 ottobre 2001 di
1.
__________
__________, __________
__________ __________,
2.
__________
__________, __________
,
3.
__________
__________, __________
,
4.
__________
__________, __________
,
rappr. da avv. __________. __________, __________
__________ __________ __________,
Contro
la risoluzione __________ settembre 2001 no.
__________ con cui il Consiglio di Stato ha approvato la modifica del piano
regolatore del comune di __________ concernente le aree sottostanti il
nucleo;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2001 del municipio di __________;
- 21 dicembre 2001 della divisione della
pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   I
ricorrenti sono comproprietari in ragione di ¼ ciascuno del mapp. _________ RF
di _________, di complessivi 827 mq. Il fondo si trova a valle del nucleo di _________
e della chiesa di San _________, all’entrata del paese. Si tratta di un terreno
trapeizoidale, stretto fra due strade (a valle e a monte), che confina su un
lato con la zona edificabile residenziale, sull’altro lato con una zona AP-EP,
destinata a “parco e gioco bambini”, che si sovrappone alla zona di protezione.
B.   Il
PR aveva attribuito il fondo alla zona residenziale particolare R1p, una zona
edificabile estensiva, con un indice di sfruttamento dello 0.2.
C.   La
pianificazione del comparto a valle del nucleo di _________ (_________), cui
appartiene il fondo in oggetto, ha causato non poche difficoltà al comune. Dopo
vicissitudini che qui non occorre evocare, è stata adottata una soluzione di
compromesso. Il Piano d’assieme e il Piano di dettaglio per le aree sottostanti
il nucleo di _________ (le rappresentazioni grafiche della variante di PR in
contestazione) escludono l’area immediatamente a valle del nucleo e della
chiesa di San _________ dalle zone edificabili. Anche il mappale di proprietà
dei ricorrenti è stato attribuito alla zona di protezione del nucleo e non è
edificabile.
D.   I
signori __________ __________, __________ __________, __________ e __________
__________ hanno ricorso al Consiglio di Stato contro la pianificazione decisa
dal comune. Nel loro ricorso hanno chiesto il mantenimento del mapp. _________
RF in zona edificabile (R1p). Hanno motivato la loro richiesta in modo
articolato, sostenendo in particolare che il terreno è urbanizzato e pronto
all'edifica-  zione, che l’esclusione del fondo dalla zona edificabile non è
suffragata da elementi oggettivi, che non è sorretta da un interesse pubblico
preponderante ed è lesiva del principio della proporzionalità, segnatamente
perché l’edificazione di un’unica casa supplementare, quando nei pressi già ne
esistono, non impedirebbe la tutela del nucleo. Nel ricorso si censura inoltre
la prevista creazione di un parco giochi a valle del complesso della chiesa di
San _________, struttura ritenuta più deturpante della casa che gli insorgenti
vorrebbero edificare. Si invoca infine una lesione del principio della parità
di trattamento rispetto ai proprietari situati nel comparto a valle del mapp.
_________ RF (sotto la strada di servizio che ne delimita il confine
inferiore), ai quali è stato permesso di conservare le possibilità edificatorie
imponendo una ricomposizione particellare. Sempre con riferimento al comparto
soggetto a ricomposizione particellare obbligatoria, gli insorgenti
sottolineano che uno dei fondi (mapp. _________ RF) appartiene al comune di
_________ e suggeriscono una permuta fra il loro fondo e quello comunale.
E.   Con
osservazioni 21 ottobre 1999 il municipio di _________ ha chiesto la conferma
della contestata pianificazione.
F.   Il
Consiglio di Stato ha approvato la variante e ha respinto il ricorso
(risoluzione impugnata, pagg. 17 segg.). Delle motivazioni della decisione
governativa si dirà all’occorrenza sotto.
G.   I
proprietari del mapp. _________ hanno presentato ricorso innanzi a questo
Tribunale. Nel ricorso sviluppano gli argomenti del gravame di primo grado e
ribadiscono la richiesta di mantenere il loro fondo nella zona edificabile R1p.
H.   La
divisione della pianificazione territoriale e il municipio di _________ hanno
chiesto la reiezione del ricorso, sottolineando in particolare che
l’istituzione della zona AP-EP (con funzioni di parco e giochi bambini) non
compromette la tutela della chiesa di San _________.
I.   Il
22 luglio 2002 si è tenuta l’udienza di discussione, con sopralluogo. Le parti
si sono in sostanza confermate nelle loro allegazioni e domande.
L.   Con
scritto 24 luglio 2002 le parti sono state invitate a presentare le loro
conclusioni entro il 30 agosto 2002.
Sono
pervenute solo le conclusioni dei ricorrenti, che hanno ribadito le loro
richieste e il fatto che la costruzione di una piccola casa sul loro fondo
disturberebbe tanto quanto la realizzazione del parco giochi previsto sul
terreno confinante.
in
diritto
1.   A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato il
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 30 giorni dalla
notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune (lett. a), i già
ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b) e ogni altra persona o ente che
dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise
dal Consiglio di Stato (lett. c).
In
concreto la legittimazione dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art.
38 cpv. 4 lett. b LALPT. Presentato nei termini di legge, quindi tempestivo, il
ricorso è ricevibile in ordine.
2.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A
livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità, ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
Quanto
al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al
Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione
dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica
d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione
del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di
una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o
incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale
utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art.
75 Cost.). La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il
suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno
sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto
delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in gioco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, uno sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). In questo
senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di
margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza
territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se
sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo
territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di
tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
4.   Secondo
l’art. 36 Cost. e sulla base della giurisprudenza dedotta dall’art. 22ter
vCost, una restrizione di diritto pubblico della proprietà privata è compatibile
con la garanzia della proprietà solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico predominante, rispetta il principio della
proporzionalità, non viola l’istituto della proprietà e dà luogo a piena
indennità ove equivalga ad un’espropriazione (art. 26 cpv. 2 Cost). Le
restrizioni devono naturalmente rispettare anche gli altri principi del diritto
amministrativo e costituzionale.
Nel
concreto caso non è contestata l’esistenza di una base legale. Censurato è il
contenuto della pianificazione, con particolare riferimento ai concetti di
interesse pubblico, proporzionalità e parità di trattamento.
5.   In
linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico ad un provvedimento
di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un
bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
Nel
concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a valle del
nucleo e della chiesa di San _________ risponde a un interesse pubblico chiaro
e prevalente su quello dei proprietari.
Certo,
il terreno dei ricorrenti è idoneo all’edificazione ed è urbanizzato, in
sostanza risponde ai requisiti dell’art. 15 LPT. Tuttavia, è chiaramente
prevalente l’interesse di proteggere il nucleo, istituendo un’area
inedificabile di rispetto. Il nucleo di _________ è infatti meritevole di
protezione, anche perché è inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri
da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'OISOS). Il terreno dei ricorrenti, con
gli altri resi inedificabili dal piano, è situato sotto il nucleo, in una zona
molto esposta. Una edificazione in questo comparto avrebbe un impatto estetico
e paesaggistico molto negativo. La contestata misura è tanto più necessaria che
il mapp. _________ è posto all’entrata del paese, a valle del complesso
monumentale della chiesa di San _________, un pregevole edificio di origine
romanica, ristrutturato nel XVI sec. in stile tardo rinascimentale (ISOS,
edificio 1.01).
6.   Al
cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico, deve ancora essere esaminato
il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo
adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo
scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra
il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo
conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
L’esclusione
del mapp. _________ dalle zone edificabili e il suo inserimento in una zona di
protezione inedificabile rispetta il principio della proporzionalità.
La
misura è incontestabilmente idonea per tutelare il nucleo di _________ e la
chiesa di San _________.
Non
sono immaginabili misure meno incisive. In particolare non è ipotizzabile
attribuire alla zona di protezione solo una parte del terreno, cioè unicamente
quella più vicina alla chiesa. Questa soluzione non sarebbe sufficiente, perché
il fondo degli insorgenti occupa una posizione strategica, all’entrata del
paese, in una zona paesaggisticamente molto esposta. Inoltre, tutta l’area
situata a valle del mapp. _________ appartiene alla zona di protezione
(inedificabile). Ammettere (in tutto o in parte) le richieste ricorsuali
vorrebbe dire istituire una escrescenza, un cuneo edificabile in un comparto
inedificabile. Si tratterebbe di una soluzione insostenibile, contraria ai
principi della pianificazione territoriale.
Il
rapporto tra la contestata restrizione della proprietà e lo scopo perseguito è
ragionevole. Certo, senza la misura il fondo degli insorgenti sarebbe
edificabile e quindi si tratta di una misura incisiva. I ricorrenti hanno
comunque già preannunciato che, se la contestata pianificazione sarà
confermata, chiederanno un indennizzo per espropriazione materiale. Questo
Tribunale non è competente per pronunciarsi in merito, ma la questione potrà
essere sottoposta al Tribunale di espropriazione.
7.   Gli
insorgenti invocano una lesione del principio della parità di trattamento, in
particolare rispetto ai fondi sottostanti, che sono stati solo parzialmente esclusi
dalla zona edificabile e che, anche tramite l’imposizione di una ricomposizione
particellare, hanno conservato il loro potenziale edificabile.
Si
rammenta preliminarmente che, in ambito pianificatorio, il principio di
uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza,
corrispondendo in pratica al divieto dell’arbitrio (DTF 111 Ia 100 consid. 3,
107 Ib 339 consid. 4a).
Nel
concreto caso il principio di uguaglianza è rispettato. Il fondo di proprietà
dei ricorrenti è situato nella fascia più vicina al nucleo e alla chiesa di San
_________. Tutti i fondi che appartengono a questa fascia sono stati inseriti
nella zona di protezione (inedificabile).
È
vero che i sottostanti mapp. _________, _________, _________ e _________ RF
hanno subìto un trattamento diverso, dato che hanno conservato le loro
potenzialità edificatorie, concentrate in una fascia situata più a valle.
Questi terreni (separati da una strada da quello dei ricorrenti) sono comunque
in una posizione e in una situazione diversa, sono confinanti tra loro e hanno
forma irregolare, poco idonea all’edificazione. Il fatto che la ricomposizione
particellare non sia stata estesa al mapp. _________ RF è quindi comprensibile,
rientra nell’autonomia pianificatoria del comune e non lede il principio di
uguaglianza.
Va
comunque detto che, anche in relazione agli oneri espropriativi che potrebbero
derivare al comune dalla pianificazione in esame, merita di essere esaminato il
suggerimento ricorsuale di una permuta fra il mapp. _________ e il mapp.
_________ RF, di proprietà comunale.
8.   Nel
ricorso si insiste sul fatto che l’istituzione di una zona AP-EP (parco e
giochi bambini) a valle della chiesa di San _________, a confine del mapp.
_________ RF, vanifica l’intento di proteggere il nucleo. La censura non è
completamente priva di fondamento, anche se non giustifica l’accoglimento del
ricorso. Infatti, gli interventi possibili sulla base dell’art. 9 NAPR devono
essere adeguati all’importanza paesaggistica del sito (norma citata, cpv. 2 in
fine), nonché rispettare le limitazioni valide in tutta la zona di protezione
del nucleo (art. 4 NAPR). In fase realizzativa sarà bene prestare particolare
attenzione alla portata di queste norme, evitando gli interventi esagerati che
vengono evocati, in modo colorito, nel ricorso.
9.   Le
tasse di giudizio e le spese seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto.
2.   I
ricorrenti sono condannati in solido al pagamento della tassa di giudizio e
delle spese per complessivi Fr. 1'000.- (mille). Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione:
__________ __________ ____________________ __________, __________
__________, __________ __________
rappr. da __________ __________, __________
__________ __________, __________ __________ __________
Municipio
di _________
, ___________________
Consiglio di Stato
, Residenza Governativa, 6501 Bellinzona
Divisione della pianificazione
territoriale
, Viale S. Franscini
16,
6501 Bellinzona
Il vicepresidente                                                                                             Il
segretario
Tribunale della pianificazione del territorio