ti_gerichte · 52.2010.238 · 2013-06-18 · it

Disdetta rapporto di impiego. Giustificati motivi. Confermata da STF 8C_235/2013 del 18 giugno 2013

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.02.2013 52.2010.238
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.02.2013 52.2010.238
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.02.2013 52.2010.238

Incarto n.
52.2010.238
Lugano
8 febbraio 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano
Bernasconi
, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 22 settembre 2008 di
RI 1,
patrocinata da: ,
contro
la decisione 16 settembre 2008 (n. 4683) del
Consiglio di Stato, che ha sciolto con effetto al 31 marzo 2009 il rapporto
d'impiego dell'insorgente quale consulente del personale presso l'Ufficio regionale
di collocamento di __________;
vista la risposta 24 ottobre
2008 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 14 novembre 2008 della
ricorrente e della duplica 2 dicembre 2008 dello Stato;
acquisiti all'incarto gli scritti 26 marzo 2009 e 25
maggio 2009 della ricorrente, unitamente ai documenti ivi allegati;
richiamata la sentenza 25 maggio 2010 del Tribunale
federale (STF 8C_770/2009);
visti gli incarti completi del Consiglio di Stato,
della Sezione delle risorse umane, della Sezione del lavoro e della Commissione
conciliativa per il personale dello Stato, assunti agli atti nell'ambito dell’istruttoria;
esperiti gli opportuni accertamenti e raccolte le
conclusioni delle parti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 (1957)
ha incominciato a lavorare per lo Stato il 16 settembre 1996, sulla base di un
contratto di lavoro per personale avventizio che la incaricava quale
funzionaria amministrativa a tempo pieno presso l'Ufficio regionale di
collocamento (URC) di __________. Il contratto, la cui scadenza era stata
inizialmente fissata al 31 dicembre 1996, è stato rinnovato fino al 30 giugno
1997.
Il 4 marzo 1997 RI 1 ha ottenuto un incarico della durata di un anno quale collocatrice a tempo pieno, sempre presso
l'URC di __________. L'incarico, iniziato effettivamente il 1° aprile 1997, è
stato rinnovato ogni anno, fino al 31 dicembre 2001. Il 1° gennaio 2002 il
rapporto di impiego è stato trasformato in nomina e successivamente, il 1°
maggio 2004, la funzione della dipendente è stata ridefinita in quella di consulente
del personale URC (senza brevetto).
B.   Il 18
novembre 2004, a seguito della sua prolungata assenza per malattia (totale dal
25 agosto al 26 settembre 2004 e parziale - 50% - dal 27 settembre 2004), RI 1
è stata visitata dal medico cantonale aggiunto dr. __________, il quale ha
rilevato che:
L'assenza è
motivata da malattia, almeno in parte dovuta a un ambiente di lavoro conflittuale.
Lo stato di salute appare tuttora parzialmente compromesso, per cui una ripresa
dell'attività lavorativa in percentuale maggiore a breve termine non sembra
ipotizzabile. La prognosi lavorativa a medio termine non è attualmente
determinabile e dipenderà dall'ulteriore decorso: è comunque chiaro che un
intervento volto a chiarire la problematica conflittuale lavorativa, potrebbe
contribuire in maniera determinante al pieno recupero delle capacità lavorative
della dipendente
.
A partire dal mese di ottobre del 2005, RI 1 ha ripreso l'attività lavorativa al 100%, pur registrando ripetute assenze di 1 o 2 giorni. Per
questo motivo, il 21 ottobre 2005 il capo dell'Ufficio di collocamento __________
ha chiesto alla dipendente la presentazione del certificato medico ufficiale
già a partire dal primo giorno di assenza, invece che dal quarto giorno normalmente
prescritto dall'art. 20 cpv. 1 lett. d del regolamento dei dipendenti dello
Stato del 13 dicembre 1995 (RDip; RL 2.5.4.1.1).
C.   Il 13
settembre 2006, RI 1 ha ricevuto dall'Ufficio di collocamento un richiamo
scritto (art. 27 cpv. 1 RDip) a firma di __________, __________ (caposede
dell'URC di __________) e __________ (collocatore professionale capogruppo). Il
richiamo faceva riferimento a problemi sorti nei mesi precedenti tra l'utenza e
la dipendente (menzionando i
"casi __________, __________, __________, __________,
__________, __________, __________, avv. __________ per __________ "
)
e concludeva invitando quest'ultima a riflettere sulla questione e ad elaborare
una proposta su come migliorare il suo modo di interagire con gli altri. RI 1 ha risposto per il tramite del suo legale, il quale dopo avere eccepito la nullità del richiamo
(giacché, a suo dire, immotivato, infondato, arbitrario e lesivo del diritto di
essere sentiti) e averne chiesto la revoca, ha evidenziato l'insano clima di
lavoro con cui la sua assistita si trovava confrontata.
D.   Il 4
dicembre 2007 __________, aggiunto e sostituto caposede dell'URC di __________,
si è rivolto per iscritto alla dipendente onde ottenere dei chiarimenti in
merito ad un episodio che sarebbe avvenuto il 23 novembre precedente. In
quell'occasione, RI 1 si sarebbe rivolta ad un utente affermando a proposito
dei suoi superiori:
… non riconosco
il mio capogruppo…
e
… non mi
interessa quello che dice, tanto sia lui che il caposede sono già stati
diffidati dal mio avvocato…
Benché sollecitata a più riprese, la
dipendente non ha fornito alcuna presa di posizione al riguardo. Il suo
patrocinatore si è in effetti limitato a domandare ad __________ quale fosse la
base legale della sua richiesta (21 dicembre 2007) e a rifiutarsi di trasmettere
la procura chiestagli dall'URC di __________ e dalla Sezione del lavoro, in
quanto, a suo dire, già esibita (28 gennaio 2008).
Questo atteggiamento ha indotto la Sezione del lavoro a ritenere che il rapporto di fiducia con RI 1 fosse oramai irrimediabilmente
compromesso e, per il tramite di __________ __________, __________, __________
e __________, a domandare alla Sezione delle risorse umane l'avvio della
procedura di disdetta del rapporto di impiego della dipendente (22 febbraio
2008).
E.   Il 13
maggio 2008, il Consiglio di Stato ha prospettato a RI 1 la disdetta del
rapporto di lavoro per giustificati motivi ai sensi dell'art. 60 cpv. 1 e 3
lett. c della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti
del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1). In particolare, il Governo le ha
rimproverato di avere assunto un comportamento ostile, tale da rendere
impossibile, per i diretti superiori, la direzione efficace e ordinata dell'attività
lavorativa, un atteggiamento di insubordinazione e una mancanza di tatto e
cortesia nelle relazioni con il pubblico, i superiori e i colleghi. In definitiva,
di aver fatto perdere con la propria condotta la fiducia riposta nei suoi confronti
dai funzionari dirigenti, necessaria affinché il buon funzionamento dell'URC fosse
garantito.
F.   Il 28
agosto 2008, la Commissione conciliativa per il personale dello Stato, adita in
applicazione dell'art. 53 cpv. 1 LORD da RI 1 (che nel frattempo aveva
querelato __________, __________, __________ e __________ per i contenuti della
richiesta del 22 febbraio 2008), ha preso atto dell'impossibilità di giungere
ad un accomodamento tra le parti. Il successivo
16
settembre 2008 il Consiglio di Stato ha dunque disdetto il rapporto di impiego
della dipendente con effetto al 31 marzo 2009, esonerandola immediatamente dai
suoi obblighi lavorativi.
G.   Con sentenza
16 luglio 2009, questo Tribunale ha disatteso il ricorso inoltratogli il 22
settembre 2008 da RI 1 avverso il provvedimento governativo. La Corte cantonale ha anzitutto rinunciato all'amministrazione di ulteriori prove. Nel merito,
ha ritenuto che l'Esecutivo cantonale non avesse violato il diritto ammettendo
l'esistenza di giustificati motivi di licenziamento; la sussistenza di una
profonda e oramai insanabile conflittualità fra l'insorgente e il suo ambiente
lavorativo appariva sufficientemente comprovata. È così giunto alla conclusione
che il logoramento dei rapporti interpersonali e la perdita della reciproca
fiducia tra dipendente e superiori erano elementi tali da escludere che lo
scioglimento del rapporto di lavoro fosse scaturito da un esercizio scorretto
del potere di apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD riserva al
Consiglio di Stato in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti
per giustificare il licenziamento.
H.   Adito da RI
1
tramite un ricorso in materia di diritto pubblico, con
sentenza 25 maggio 2010 (8C_770/2009) il Tribunale federale ha cassato la
sentenza appena citata. Secondo l'Alta Corte federale:
"…Conformemente all'art.
110 LTF laddove sia prescritta, come nel caso di specie (art. 86 cpv. 2 LTF),
l'istituzione di un tribunale quale autorità cantonale di ultima istanza, i
Cantoni provvedono affinché quest'ultimo o un'autorità giudiziaria di istanza
inferiore esamini liberamente i fatti e applichi d'ufficio il diritto
determinante. L'art. 110 LTF si limita a realizzare sul piano legislativo la
garanzia alla via giudiziaria introdotta dall'art. 29a Cost. [..]. Il libero
esame dei fatti ai sensi dell'art. 110 LTF permette al giudice di valutare le
prove senza alcuna restrizione, al fine di accertare l'esistenza o l'inesistenza
di un fatto. Esso implica, in particolare, la possibilità di presentare fatti
nuovi e nuovi mezzi di prova. Ciò significa altresì che il giudice deve
riprendere dall'inizio l'apprezzamento delle prove e determinare lo stato di
fatto sul quale si fonda, senza essere vincolato dalla decisione deferitagli. È
pertanto esclusa una limitazione all'arbitrio del suo potere cognitivo. [..] il
Tribunale amministrativo ha ristretto la sua cognizione all'abuso del potere di
apprezzamento, che interpreta come una cognizione praticamente limitata dal
divieto dell'arbitrio. L'autorità cantonale non ha quindi statuito liberamente
sulle questioni di fatto e di diritto [..]. Orbene si è visto che l'autorità di
grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, statuente come unica
autorità giudiziaria cantonale, non può restringere il suo potere d'esame
all'arbitrio, quando il diritto applicabile le conferisce facoltà di controllo
illimitato della decisione contestata"
(
cfr. consid. 4.2-4.6 della
sentenza citata
).
"… il Tribunale amministrativo ha
rinunciato all'amministrazione di ulteriori prove. Si è accontentato di
indicare al riguardo che gli atti acquisiti all'incarto erano sufficienti per
il giudizio e che le prove proposte non erano suscettibili di apportare la
conoscenza di fatti pertinenti per l'esito della causa (consid. 1.2). Questa
affermazione del tutto generica non permette tuttavia di comprendere meglio per
quali ragioni esso ha rifiutato integralmente le prove proposte. Queste ultime
non apparivano del resto d'acchito prive di ogni pertinenza. Un apprezzamento anticipato
delle prove è certamente ammissibile, in particolare quando numerosi atti all'inserto
attestano delle mancanze rimproverate all'impiegato e non è pertanto necessario
sentire i testi proposti dall'interessato o amministrare altre prove (cfr.
sentenza 1C_102/2007 del 24 agosto 2007 consid. 2.2). L'incarto su cui si è
fondato il Tribunale amministrativo contiene essenzialmente gli atti forniti
dalla Sezione delle risorse umane. Non è dato di sapere se si tratti - come
sostenuto dalla ricorrente - di una selezione di atti operata da detto servizio
o se tali atti costituivano l'intero incarto di causa. Orbene, non è escluso
che gli incarti richiamati dall'insorgente contengano degli elementi ignorati
dal Tribunale cantonale, idonei a rimettere in causa i fatti ritenuti da
quest'ultimo. Il Tribunale federale non è pertanto in grado di controllare se
la motivazione della decisione impugnata sia conforme alla Costituzione, in
particolare se il Tribunale amministrativo non abbia commesso arbitrio
rifiutando le prove offerte dalla ricorrente"
(cfr. consid. 5.4 della sentenza
citata)
.
Ravvisando una violazione del diritto di essere
sentito, perlomeno nella misura in cui i giudici cantonali non si erano espressi
sui mezzi di prova proposti dalla ricorrente, l'Alta Corte federale
ha quindi retrocesso la causa a questo Tribunale affinché, dopo essersi
pronunciato in merito alle prove offerte da RI 1, rendesse un nuovo giudizio conformandosi
alle esigenze imposte dall'art. 110 della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 (LTF; RS 173.110).
I.   Ripreso
possesso dell’incarto, questo Tribunale ha richiamato dal Consiglio di Stato,
dalla Sezione delle risorse umane, dalla Sezione del lavoro e dalla Commissione
conciliativa per il personale dello Stato tutti i carteggi in loro possesso
concernenti l’insorgente, dando modo a quest’ultima di consultarli, di determinarsi
in merito e di invocare con successo l’edizione di ulteriori atti.
All'udienza preliminare del 15 settembre
2011 le parti hanno sollecitato la produzione di altri documenti e l'audizione
di alcuni testimoni. Questa fase istruttoria è stata dunque contraddistinta
dalla raccolta delle seguenti prove:
•
la documentazione concernente gli episodi
del 2006 rimproverati alla ricorrente, che RI 1 ha trasmesso il 27 dicembre 2011;
•
l'audizione, il 22 e 23 ottobre 2012, dei
testi __________, __________, __________, __________, __________ e __________;
•
la documentazione riguardante la teste __________,
prodotta dalla Sezione delle risorse umane il 25 ottobre 2012.
Di tutte le risultanze dell'istruttoria, la
cui chiusura è stata comunicata alle parti con decreto del 26 ottobre 2012, e
delle argomentazioni addotte dai comparenti in sede conclusionale si dirà - ove
occorresse - in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1
LORD, in vigore fino al 31 luglio 2012 e applicabile alla presente fattispecie
(BU 29/2012 pag. 297 segg.; cfr. in particolare le norme transitorie).
Certa è
la legittimazione attiva della dipendente, toccata direttamente e personalmente
dal provvedimento impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il
ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla scorta degli atti, integrati dalle risultanze degli
accertamenti operati nel corso dell'istruttoria. Non occorre procedere
all'assunzione delle prove (testi e richiamo atti dalla Sezione del lavoro) notificate
dalla ricorrente nel memoriale conclusivo (ad oltre due mesi dalla chiusura
dell'istruttoria di causa, comunicata alle parti il 26 ottobre 2012), siccome
insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori
elementi rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 LPamm; cfr. DTF 134 I 140
consid. 5.3). Come si vedrà nel seguito, la situazione è stata infatti
sufficientemente chiarita dai documenti prodotti dalle parti nelle rispettive
comparse scritte, da
quelli richiamati,
nonché dalle prove raccolte (cfr.
infra,
consid. 5).
2.   Laddove
chiede l'accertamento del carattere ingiustificato della disdetta, la ricorrente
formula una domanda senz'altro proponibile (art. 69 cpv. 1 e 2 LPamm). Inammissibile
si avvera per contro la domanda di annullamento della decisione di disdetta.
Secondo l'art. 69 cpv. 1 LPamm, dichiarato applicabile dall'art. 67 cpv. 2
LORD, se il
Tribunale cantonale amministrativo giudica
il licenziamento ingiustificato, esso deve infatti limitarsi ad accertarlo nella
propria sentenza. Non può invece annullare il provvedimento,
ordinando la riassunzione o la reintegrazione del dipendente
licenziato nella funzione precedentemente occupata
(STA 52.2011.238 dell'11 gennaio 2012 consid. 1.1;
52.2004.284
del 24 gennaio 2007 consid. 1.1).
Il legislatore ha
deliberatamente escluso la possibilità di obbligare lo Stato a riprendere alle
sue dipendenze un impiegato nel quale non ha più fiducia (cfr. RDAT I-1994 n.
19, consid. 4;
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1a ad art. 69).
3.   Manifestamente
infondata è la censura della ricorrente riferita alla presunta violazione del
suo diritto di essere sentita (art. 29 cpv. 2 Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Questa garanzia, che assicura al
cittadino la facoltà di esprimersi prima che venga emessa una decisione nei
suoi confronti (DTF 129 V 73, consid.
4.1;
Jörg Paul Müller
, Grundrechte in der Schweiz, 3. ed., Bern
1999, pag. 493 segg.),
è stata in effetti rispettata, dal momento
che prima dell'adozione della controversa disdetta RI 1 ha avuto modo di spiegarsi, sia in forma orale (udienza 28 agosto 2008 davanti alla Commissione
conciliativa per il personale dello Stato), sia in forma scritta (presa di
posizione 27 giugno 2008 all'indirizzo della medesima Commissione; doc. 56).
Non
necessita dunque di essere approfondita la censura secondo cui la dipendente non
sarebbe stata ascoltata prima della richiesta di avvio della procedura di disdetta
presentata dalla Sezione del lavoro. Una tale formalità non è comunque imposta
né dall'art. 29 cpv. 2 Cost., né dalla LORD. L'eventuale, mancata audizione
della ricorrente in quel frangente non integrerebbe in ogni modo una violazione
del suo diritto di essere sentita. Dimostrerebbe soltanto ulteriormente come
nell'ultimo periodo del rapporto di lavoro il dialogo tra RI 1 e i suoi superiori
fosse oramai divenuto inesistente (cfr. consid. 5.2).
4.   4.1. Come
esposto in narrativa, il Tribunale federale, ravvisando una violazione del
diritto di essere sentito, perlomeno nella misura in cui la Corte cantonale non si era espressa sui mezzi di prova proposti dalla ricorrente,
ha annullato il giudizio 16 luglio 2009 e retrocesso la causa a
questo Tribunale affinché si pronunciasse sulle prove offerte e rendesse un
nuovo giudizio conformandosi alle esigenze imposte dall'art. 110 LTF.
4.2. Secondo l'art. 60 cpv. 1 LORD, l'autorità di nomina può sciogliere il
rapporto di impiego per la fine di un mese con il preavviso di tre,
rispettivamente sei mesi (nel caso di dipendenti con almeno 15 anni di servizio
o 45 anni di età; cfr. cpv. 2), prevalendosi di giustificati motivi.
Con questa norma, l'ordinamento cantonale dei dipendenti pubblici
del Cantone Ticino attua, in tema di durata del rapporto di lavoro, il sistema
della nomina a tempo indeterminato con facoltà per il datore di lavoro di disdire
il rapporto d'impiego in ogni tempo, prevalendosi di giustificati motivi (RDAT
II-1998, n. 3).
Sono considerati giustificati motivi, precisa l'art. 60 cpv. 3 LORD nella sua
formulazione in vigore fino al 31 luglio 2012:
a)  la soppressione del posto o della funzione senza possibilità di
trasferimento o di pensionamento per limiti d'età;
b)  l'assenza per malattia o infortunio che si protrae per almeno 18
mesi senza interruzione o le assenze ripetute di equivalente rilevanza per la
loro frequenza;
c)   qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non
si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il
rapporto di impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e
disponibile nell'ambito dei posti vacanti.
Accanto a due motivi specifici, di natura
oggettiva, riconducibili l'uno al datore di lavoro (lett. a: soppressione del
posto) e l'altro al dipendente (lett. b: assenza prolungata per malattia o
infortunio), la norma in esame prevede un terzo motivo, di carattere generale
(lett. c), rimesso in larga misura all'apprezzamento dell'autorità di nomina,
che permette a quest'ultima di rescindere il rapporto d'impiego quando insorgano
circostanze tali da rendere ragionevolmente inesigibile, secondo le regole della
buona fede, la continuazione del rapporto d'impiego (STA 52.2008.406 del 24
marzo 2009 consid. 2).
Con questo sistema il Cantone ha dichiarato
di voler garantire all'amministrazione statale una forma di rapporto d'impiego
più moderno e meno complesso, dal profilo amministrativo, del precedente; in
particolare (cfr. art. 60 cpv. 3 lett. c LORD), ha inteso conferire
all'autorità di nomina la facoltà di poter intervenire, disdicendo il rapporto
d'impiego, qualora il dipendente non fosse più in grado di assolvere il proprio
compito o si instaurasse una situazione incompatibile con il buon funzionamento
del servizio (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4279 del 12 agosto 1994
concernente la nuova LORD, pubbl. in: RVGC anno parlamentare 1994, seduta del 15
marzo 1995, pag. 3211 segg., in particolare le pag. 3219 e 3236;
Guido Corti
, Costituzione e cessazione
del rapporto di pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore
di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, Basel 2006, pag. 351;
Guido Corti
, Inadempimento dei doveri di
servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT
II-1995, pag. 281; RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b; STF 1P.412/1999 del 17 maggio
2000, consid. 3b). Queste dichiarate finalità non richiedono che la pronuncia
dello scioglimento del rapporto di impiego sia giustificata da colpa specifica
del dipendente o da una violazione dei doveri di servizio da parte sua (cfr.
messaggio del Consiglio di Stato n. 4279, pag. 3236). In quest'ottica appare
irrilevante sapere a chi siano imputabili i motivi giustificati, purché essi in
realtà sussistano e legittimino lo scioglimento del rapporto.
La disdetta amministrativa, a differenza della destituzione (art. 63 LORD), non
ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare (art. 32 cpv. 1
LORD), ma un semplice provvedimento di natura amministrativa che pone termine
al rapporto di impiego. Come detto, essa non presuppone un comportamento
colpevole da parte del dipendente. Non dipende dalla violazione di doveri di
servizio e può essere giustificata anche da motivi imputabili allo stesso
datore di lavoro. È sufficiente che subentrino circostanze tali da fare
apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto di impiego
da parte di quest'ultimo.
In quest'ordine di idee sono motivi giustificativi, ovvero sufficienti per
legittimare una disdetta del rapporto d'impiego, [..],
un'incompatibilità
ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad attriti con i
superiori, nociva all'andamento del servizio, ed in modo più generale qualsiasi
comportamento che costituisce un ostacolo obiettivo alla prosecuzione del
rapporto d'impiego: in questo contesto può costituire motivo giustificato di
disdetta una condotta palesemente scorretta verso i colleghi o gli utenti, o un
comportamento nei confronti dell'autorità che trascende manifestamente i limiti
del diritto di critica che può essere riconosciuto ai dipendenti dello Stato
(
Corti
, op. cit., in: RDAT
II-1995, pag. 282).
5.   5.1.
Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha licenziato la ricorrente
richiamandosi al motivo generale sancito dall'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD
. L'autorità di nomina ha imputato a RI 1 un comportamento ostile,
tale da rendere impossibile, per i diretti superiori, la direzione efficace e
ordinata dell'attività lavorativa e di aver ripetutamente assunto un
atteggiamento di insubordinazione nei confronti dei superiori e una mancanza di
tatto e cortesia nelle relazioni con il pubblico, i superiori e i colleghi. In
definitiva, di aver fatto perdere con la propria condotta la fiducia riposta
nei suoi confronti dai funzionari dirigenti, necessaria affinché il buon
funzionamento dell'URC fosse garantito.
5.2.
Valutate nel loro insieme le circostanze che hanno
indotto il datore di lavoro a rescindere il rapporto d'impiego, la sussistenza
di gravi motivi atti a giustificare la disdetta non può essere ragionevolmente
contestata.
L'esistenza di un profondo e insanabile dissidio
venutosi a creare tra la dipendente e i suoi superiori è infatti evidente.
Questa incompatibilità ambientale è sufficiente per concludere che il Consiglio
di Stato abbia agito con pertinenza, dal momento che i giustificati motivi di
una disdetta (cfr. art. 60 cpv. 1 LORD) possono fondarsi anche solo sull'interesse
al buon funzionamento del servizio, senza che al dipendente debba essere
rimproverato un determinato comportamento (colpa specifica di una violazione
puntuale dei doveri di servizio; cfr. RDAT II-2000, n. 11). Un tale interesse è
dato, in modo particolare, quando si presentano conflitti di personalità in seno
al medesimo ufficio (
Blaise Knapp
,
Grundlagen des Verwaltungsrechts, volume II, Basel 1993, n. 3163;
Corti
, op. cit.,
in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il
suo 60° compleanno, pag. 353).
La ricorrente tenta di relativizzare i suoi dissapori all'interno dell'ambiente
di lavoro definendoli occasionali e, in un certo senso, fisiologici, nel
contesto di un'attività che mette il personale a contatto con utenti di non
sempre facile gestione. Gli atti di causa e gli accertamenti esperiti in sede
istruttoria testimoniano tuttavia il contrario, ovvero che la conflittualità
tra RI 1 ed i suoi superiori si è manifestata fin dall'inizio della sua
attività per lo Stato, è stata costante e si è protratta senza vere
interruzioni fino, in pratica, alla conclusione del rapporto di lavoro (16
settembre 2008). I dissidi tra le parti hanno difatti raggiunto un'intensità
tale da non poter essere certamente considerati normali (nemmeno per un lavoro
impegnativo come quello svolto in un URC), non avendo nulla a che vedere con
l'atteggiamento di critica costruttiva che la dipendente sostiene di aver
assunto. Esaminando questo lungo lasso di tempo, emergono soprattutto le
circostanze di cui si riferirà in appresso - chiari segnali di gravi problemi
interpersonali fra dipendente e superiori - che nulla hanno a che vedere con
una normale dialettica, talvolta anche legittimamente critica, sul posto di
lavoro, e date le quali non si può pretendere, in buona fede, che l'autorità di
nomina possa continuare il rapporto di impiego.
-    Situazioni di conflitto nell'ambiente di lavoro si sono manifestate
sin dall'inizio dell'attività di RI 1 per lo Stato.
Ne dà atto la "
Scheda certificativa personale
" del 15 maggio
1998 (doc. 3, prodotto dalla Sezione del lavoro) allestita da __________ (all'epoca
tutor della dipendente) e sottoscritta per approvazione da __________, già capo
sede ad interim dell'URC di __________. La valutazione, sostanzialmente buona
nelle aree del comportamento, delle conoscenze e delle capacità, pone nondimeno
in risalto diverse problematiche legate al modo con cui RI 1 soleva
relazionarsi con gli altri, segnatamente le
grosse difficoltà nelle
relazioni interpersonali rendendo difficile talvolta la relazione all'interno
del gruppo e dei colleghi
, così come una mancanza di collaborazione nei
confronti di colleghi, superiori e utenti esterni
se la relazione era
turbata da divergenze o da conflitti. RI 1
, si legge ancora nel doc. 3,
ha
espresso costruttivamente le proprie idee se il campo delle relazioni non era
disturbato da conflitti; in caso contrario abbiamo notato un atteggiamento di
chiusura.
Ascoltato come teste in fase istruttoria, __________ ha definito la
ricorrente come una persona molto determinata ("zücona"), con
l'appunto che tale caratteristica poteva a volte creare problemi relazionali
con altre persone, ma non con lui. Egli l'ha inoltre definita suscettibile. Riferendosi
al commento finale riportato sulla "
Scheda certificativa personale
"
citata in precedenza
(
"Sarebbe
auspicabile un maggiore sforzo di comprensione e collaborazione con i colleghi
senza tentativi di prevaricazione ed un esercizio di self-control in occasione
di divergenze di opinione"
)
ha precisato che
per lui era importante che RI 1 mitigasse il proprio atteggiamento conflittuale
e che ciò non ha comunque comportato delle disfunzioni del servizio.
Difficoltà nella gestione dei conflitti sono state evidenziate anche nella
valutazione redatta il 3 novembre 1998 da __________, capogruppo della
ricorrente dal 1997 al 1999 (doc. 4, prodotto dalla Sezione del lavoro). Sentita
come teste, la nominata ha confermato anzitutto di averla stilata personalmente.
Pur riconoscendo le particolarità dei compiti affidati all'insorgente e la
varietà dell'utenza cui era confrontata, __________ ha nondimeno osservato che il
carattere particolarmente risoluto di RI 1 (segnatamente nella ricerca di persone
da inserire in programmi occupazionali) le creava talvolta dei problemi con gli
utenti. Ha smentito di aver avuto
particolari dissapori al di là di normali
discussioni d'ufficio,
non potendo per contro escludere che in seno al
gruppo da essa condotto potessero essere sorti dei conflitti. Si è per il resto
dichiarata sorpresa del licenziamento della ricorrente (cfr. verbale di
audizione 22 ottobre 2012 di __________). Lo stupore espresso in aula dalla
teste di fronte ad una decisione di disdetta non ne indebolisce le motivazioni;
esso deriva infatti dal ricordo di una persona che, presa singolarmente,
incarnava
al meglio la filosofia di pensiero e il ruolo di controllore che piaceva tanto
a __________ ai tempi capo dell'ufficio
. __________, capogruppo dell'insorgente
peraltro solo per un breve periodo, non considera tuttavia che i veri motivi di
licenziamento - a lei verosimilmente ignoti, ove solo si consideri che i
dissidi tra le parti risalgono ad epoca posteriore alle sue dimissioni,
avvenute nel 2000 - sono da ricercare non tanto nel rigore con cui la
dipendente conduceva il proprio lavoro, quanto semmai nelle difficoltà relazionali
con gli utenti, i colleghi e i superiori e negli atteggiamenti ostili e di insubordinazione
assunti nei confronti di questi ultimi, in modo sistematico. Significativo il
fatto che, a partire dal 25 agosto 2004 e per la durata di oltre un anno, RI 1
si è assentata dal lavoro, perlopiù a tempo parziale, per "
malattia,
almeno in parte dovuta a un ambiente di lavoro conflittuale
" (cfr.
certificato medico del dr. __________, doc. 23).
-    La ricorrente ha da subito e costantemente avvertito la necessità
di farsi assistere, nei rapporti con i suoi superiori, da legali: dall'avv. dr.
__________ (il cui intervento va ricondotto "ad un'atmosfera lavorativa
pesante presso l'Ufficio regionale di collocamento di __________ "; doc.
K) e, in seguito, dall'avv. PA 1. Tale fatto, da solo, illustra quantomeno la
profonda difficoltà di comunicazione insorta fra gli interessati negli ultimi
anni del rapporto di impiego e mostra come la perdita di fiducia tra la
dipendente e i suoi superiori (che ha infine indotto il Consiglio di Stato a
pronunciare la disdetta) sia stata assolutamente reciproca.
-    La capacità della dipendente di avere un normale dialogo con i
suoi superiori si è progressivamente deteriorata, fino a diventare praticamente
nulla. Nessuna delle situazioni che avrebbero normalmente portato ad un
colloquio o ad una presa di posizione chiarificatori è stata sfruttata. In
relazione al richiamo 13 settembre 2006 (che invitava fra l'altro RI 1 a presentare "una proposta su come intendesse lavorare su sé stessa per migliorare il suo modo
di interagire con gli altri, affinché situazioni del genere non abbiano più a
ripetersi"; vedi doc. 31 prodotto dalla Sezione delle risorse umane) la
ricorrente
non ha mai dato seguito
(cfr. verbale di audizione 23 ottobre
2012 di TE 4, dirigente URC di __________, pag. 2). Parimenti, alla richiesta di
informazioni formulata da __________ il 4 dicembre 2007 (cfr. doc. 35, nonché i
solleciti di cui ai doc. 36 e 39 prodotti dalla Sezione delle risorse umane),
la dipendente
a tutt'oggi, non ha dato alcuna risposta
(cfr. dichiarazioni
di TE 4, ibidem). Rifiutandosi di rispondere alle legittime domande poste - e
ribadite a più riprese - dai suoi superiori, RI 1 non solo ha dimostrato una
mancanza di disponibilità al dialogo, ma ha pure omesso di assolvere i propri
doveri, che consistono anche nel comportarsi con tatto e cortesia nelle
relazioni con il pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2
LORD). Un analogo atteggiamento di chiusura - ha precisato ancora il teste - veniva
in particolare assunto allorquando si trattava di gestire le richieste di cambiamento
di consulente, che interessavano regolarmente ogni collaboratore dell'ufficio, RI
1 compresa (cfr.
i casi "__________",
sfociati nel richiamo scritto del 13 settembre 2006, doc. 31 citato in
precedenza).
In questi frangenti, per prassi si procedeva
ad un confronto tra il collocatore, l'utente scontento e un superiore dell'ufficio,
al fine di dirimere la contesa.
L'insorgente invece, ricevuta
la lettera di reclamo,
la contestava immediatamente rendendosi spesso
indisponibile per un colloquio chiarificatore
. In diverse occasioni, riferisce
ancora il caposede dell'URC, ha dovuto gestire questi reclami in prima persona
e le reazioni di RI 1 sono state, citiamo, "
di rabbia, contrarietà
e di poca collaborazione
" (verbale di audizione del teste TE 4,
ibidem)
.
-    I
dissapori con RI 1 hanno in sostanza riguardato tutti i suoi superiori (la
richiesta di disdetta è stata presentata congiuntamente dal capo __________,
dal caposede dell'URC di __________, dall'aggiunto e sostituto caposede
dell'URC di __________ e dal collocatore professionale capogruppo; doc. 40bis),
compresi quelli precedentemente in servizio (__________, a suo tempo capo
dell'Ufficio di collocamento; doc. 31 e 33) e quelli che nemmeno lavoravano a
contatto diretto con la ricorrente (__________). Circostanza, questa, di cui si
è peraltro avuta conferma in fase istruttoria. Secondo quanto riferito in aula da
TE 6, che per la durata di sette anni e sino alla conclusione del rapporto di
lavoro ha lavorato fianco a fianco con RI 1 all'interno del medesimo gruppo, quest'ultima
non faceva mistero della sua avversione verso i superiori, per i quali nutriva
delle
spiccate antipatie
. La ricorrente - afferma la teste - ha avuto
rapporti
assolutamente conflittuali
con tutti i capogruppo succeduti nel tempo (__________,
__________, __________, __________), nel senso che non riconosceva apertamente
la loro autorità e le loro direttive. Diceva spesso che per sistemare le cose
si sarebbe rivolta a __________ (cioè alle alte sfere), all'avvocato, ecc.
La
reticenza nella collaborazione è dimostrata anche, tra l'altro, dalla mancata
sottoscrizione del questionario "
qualifica del rendimento e del
comportamento per tutti i funzionari"
(cfr. doc. 15, prodotto dalla
Sezione delle risorse umane). Interrogato al riguardo, TE 5 ha riferito di ricordarsi in particolare della ricorrente perché è stata l'unica dipendente ad essersi
rifiutata di controfirmare il questionario di qualifica. Il capo __________ ha
percepito questo atteggiamento come una dimostrazione di
non entrata in materia
e di
non considerazione dei superiori
(verbale di audizione 23 ottobre
2012 di TE 5)
.
In sede conclusiva, RI 1 ha dal canto suo annotato di essersi rifiutata di controfirmare il questionario di qualifica poiché
non ne condivideva i contenuti,
senza che le percezioni che TE 5 possa aver
avuto da questo rifiuto possano in qualche modo avere un'influenza ai fini di
causa
. Quest'ultima considerazione è sostanzialmente corretta. Va tuttavia
rilevato che il disappunto manifestato dalla ricorrente in quest'occasione, che
ha restituito il formulario di qualifica senza osservazioni e senza averlo
firmato (cfr. doc. 16 prodotto dalla Sezione delle risorse umane), non può
essere letto diversamente che come una ennesima mancanza di accettazione di
qualsivoglia critica.
-     Ben
documentata risulta infatti l'assoluta intolleranza verso i rimproveri. A
seguito dei giudizi negativi sul suo operato contenuti nella richiesta di avvio
della procedura di disdetta del 22 febbraio 2008, la ricorrente ha dapprima
sporto querela per i reati di diffamazione e ingiuria (20 maggio 2008) e quindi,
dopo il relativo decreto di non luogo a procedere, presentato istanza di promozione
dell'accusa (4 giugno 2008) nei confronti di TE 5, TE 4, __________ e __________,
respinta dalla camera dei ricorsi penali del Tribunale d'appello il 1°
settembre seguente. Indipendentemente dal fondamento o meno delle critiche mosse
nei confronti di RI 1, la sua reazione a rimproveri, intesi esclusivamente come
critiche comunque circoscritte all'ambito professionale (trattasi della descrizione
dell'atteggiamento assunto, sul posto di lavoro, dalla ricorrente nella
gestione di un utente e nei confronti dei suoi colleghi e dei suoi superiori; le
critiche riguardano dunque le sue capacità lavorative ed il suo rendimento
professionale, non rappresentano un attacco alla sua dignità personale) non è
certamente propria di un rapporto lavorativo contraddistinto da relazioni
interpersonali normali (in casu tra subordinata e superiori) che possano durare
nel tempo. Con tali iniziative, intraprese peraltro quando la disdetta non era
ancora stata pronunciata (16 settembre 2008), ma soltanto prospettata, la
ricorrente ha annientato le residue possibilità che ancora sussistevano per
giungere ad una conciliazione.
-                                        Gli
atti di causa e l'istruttoria esperita da questo Tribunale mostrano una
persistente indisposizione di RI 1 a dialogare con i propri superiori ed a confrontarsi
in modo collaborativo di fronte alle loro richieste di spiegazioni. Basti
pensare al richiamo del 13 settembre 2006 (doc. 31 prodotto dalla Sezione delle
risorse umane), segnatamente all'invito a presentare una proposta per migliorare
il suo modo di interagire con gli altri o, più in generale, per evitare che situazioni
come quelle accadute nel 2006 (richieste di cambio consulente; cfr. doc. 6
della Sezione del lavoro) non avessero più a ripetersi, al quale RI 1 non ha
mai dato seguito. Parimenti, b
enché sollecitata a più
riprese, non ha fornito alcuna presa di posizione in merito all'episodio che sarebbe
avvenuto il 23 novembre 2007 e alle affermazioni che ella avrebbe proferito in
quell'occasione.
Le richieste dei suoi superiori (cfr.
doc. 35, 36 e 39 esibiti dalla Sezione delle risorse umane) erano più che legittime
giacché tese unicamente a ricercare soluzioni ad una situazione che intaccava
il buon funzionamento del servizio. Tuttavia, anziché appianare le divergenze, i
tentativi sanatori messi in atto dai superiori le hanno inasprite, provocando la
totale chiusura della ricorrente e, di conseguenza, l'insanabile sgretolamento
del rapporto di fiducia esistente tra le parti, che ha dato infine la stura alla
decisione di disdetta.
-     A
dispetto di quanto preteso da RI 1, la circostanza per cui il suo allontanamento
non trarrebbe origine dall'intervenuta rottura del rapporto di fiducia, quanto
piuttosto
dal suo risoluto rifiuto di adeguarsi a pratiche illegali o quantomeno
scorrette
sul posto di lavoro
,
non ha trovato conferma in sede
istruttoria. Né dalle dichiarazioni di TE 1, già caposede ad interim dell'URC
di __________, il quale, in relazione al passaggio del doc. J in cui parla di
"inadeguatezza di alcune prese di posizione effettuate dai tuoi (nostri)
attuali superiori", ha riferito di aver personalmente constatato un
episodio (
"[..] un evento unico"
; cfr. verbale di audizione 22
ottobre 2012 di
TE 1, pag. 2) di intervento inadeguato nei confronti della dipendente da parte
dei suoi superiori. Né ancora da quelle di TE 2, già collocatrice presso l'URC
di __________ che, a mente dell'insorgente, avrebbe dovuto testimoniare la sussistenza
di pratiche discriminatorie e di favoritismi all'interno della Sezione del lavoro,
essendosi ritrovata,
suo malgrado,
in situazione analoga
(a
quella della ricorrente)
, se non identica
(cfr. doc. I e quanto esposto
al § 2c, pag. 17, nel ricorso del 14 settembre 2009 al Tribunale federale). Dalle
dichiarazioni del capo __________ e dall'accertamento esperito da questo
Tribunale sul "caso TE 2 " (richiamo della documentazione dalla
Sezione delle risorse umane, prodotta il 25 ottobre 2012) ben emerge che questa
dipendente è stata in sostanza allontanata dalla Sezione per gravi irregolarità
nella gestione di un incarto, segnatamente quello della propria madre. Modo di
fare
,
ha precisato il capo __________
, non solo inopportuno ma contrario
alle direttive vigenti in materia all'URC di __________
(cfr. verbale TE 5,
pag. 3). Cade quindi nel vuoto (anche) la censura secondo cui in questo caso (così
come in quello di RI 1), i vertici della Sezione del lavoro avrebbero fatto uso
di tutti i mezzi per allontanare il dipendente ritenuto scomodo e (divenuto)
non più desiderato, a beneficio di altri protetti.
-     A
ben guardare, quanto accaduto è riconducibile in gran parte ad alcuni tratti negativi
della personalità di RI 1.
Il particolare carattere dell'insorgente, invisa
a molti, non contribuiva particolarmente alla serenità dell'ambiente
lavorativo,
tant'è
che diverse persone, in particolare taluni utenti, si
sono sentiti sollevati quando hanno appreso della sua partenza.
A riferirlo
è TE 6, collega dell'insorgente per la durata di sette anni, la quale, pur
dando atto della bontà d'animo della ricorrente e della sua disponibilità verso
taluni utenti, ne riconosce il carattere particolarmente impulsivo. Conclude così
la propria deposizione del 23 ottobre 2012:
[...] ho l'impressione che se si
fosse trattenuta di più non avrebbe avuto i problemi di lavoro che ha avuto.
Alla
luce di quanto precede, l'esistenza di una profonda e oramai insanabile conflittualità
fra l'insorgente e le persone (soprattutto superiori, ma anche colleghi e
utenti) che ruotavano all’interno del suo ambito lavorativo appare
sufficientemente comprovata. La sussistenza di un rapporto di lavoro contrassegnato
da un crescendo di problemi, dal degrado dei rapporti interpersonali - esaurito
ogni ragionevole tentativo di dialogo costruttivo - e dalla perdita della
reciproca fiducia tra dipendente e superiori, sono elementi tali da escludere
che lo scioglimento del rapporto di lavoro sia da collegare ad altri fattori,
estranei al rapporto d'impiego, rispettivamente che a
l
Consiglio di Stato possa essere rimproverato di aver esercitato in modo lesivo
delle regole della buona fede, sotto il profilo dell'esigibilità della continuazione
del rapporto d'impiego, il potere d'apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c
LORD gli riserva in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti
per giustificare il licenziamento.
Considerata la portata dei dissidi, non limitati ad una singola persona ma
estesi, come visto, ai diversi superiori dell'insorgente succedutisi nel tempo
(cfr.
Corti
, op. cit., in: Diritto
senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, pag.
353) e la persistente indisposizione della ricorrente a manifestare la
necessaria disponibilità al dialogo, non si può esigere che l'autorità mantenesse
il rapporto di impiego. Il rapporto di fiducia accresciuto che doveva
necessariamente sussistere fra la dipendente e i suoi superiori è infatti
irrimediabilmente venuto meno, rendendo del tutto giustificato il controverso
provvedimento di disdetta.
6.    Sulla scorta delle considerazioni sopra esposte, il ricorso va
dunque respinto. La tassa di giustizia, così come le spese istruttorie, sono
poste a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.- e le spese istruttorie di fr. 60.- sono poste a
carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria