ti_gerichte · 52.2017.483 · 2016-12-12 · it

Commessa pubblica. Aggiudicazione. Correzione di errori aritmetici nell'offerta. Capacità di eseguire la commessa

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.02.2018 52.2017.483
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.02.2018 52.2017.483
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.02.2018 52.2017.483

Incarto n.
52.2017.483
Lugano
5 febbraio 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina, vicepresidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
Ponti
statuendo
sul ricorso 22 settembre 2017 della
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la
decisione 5 settembre 2017 dei municipi di CO 2 e CO 3 che in esito al
concorso per l'aggiudicazione del servizio di raccolta rifiuti per il periodo
2018-2020 hanno assegnato la commessa alla ditta individuale CO 1;
ritenuto,
in
fatto
A.
Dopo che questo
Tribunale, con sentenza del 12 dicembre 2016 (STA 52.2016.385) ha annullato il
bando e la documentazione di un concorso indetto dai comuni di CO 2 e CO 3 per
l'aggiudicazione del servizio di raccolta dei rifiuti in accoglimento di un
gravame, il 21 aprile 2017 i medesimi enti banditori hanno instaurato una nuova
gara, impostata secondo la procedura libera e sottoposta al concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP;
RL 7.1.4.1.3) per aggiudicare il predetto servizio nei rispettivi comprensori
per il periodo 2018-2020 (FU 32/2017 pag. 3607 segg.).
Per quanto qui interessa, il capitolato d'appalto forniva le seguenti
indicazioni.
7.
Disposizioni generali per il
servizio raccolta rifiuti
7.1
Per la raccolta dei rifiuti solidi urbani dovranno
essere impiegati automezzi muniti di benna a compressione del tipo ermetico per
impedire la fuoriuscita di liquame; lo chassis deve avere la necessaria
garanzia di portata per poter eseguire un servizio rapido senza troppi
discarichi. Gli automezzi devono essere sempre disposti al servizio richiesto.
7.2
Per la raccolta di tutti i generi di rifiuti nella
variante
1
(intercomunale CO 2 e CO 3) dovranno essere impiegati automezzi muniti di
pesa automatica per permettere la suddivisione dei quantitativi raccolti per
singolo Comune per tramite di bollettino elettronico.
Nella
variante 2
(raccolta individuale per Comune) in assenza di tale
apparecchiatura dovrà essere
garantito in
ogni modo la suddivisione dei quantitativi raccolti per ogni genere e giro di
rifiuti.
7.3
Nell'operazione
di
raccolta
, gli operai addetti al servizio dovranno rimettere ordinatamente i
contenitori al loro posto. Essi dovranno altresì provvedere alla raccolta di
sacchi e rifiuti di ogni genere sparsi per terra e segnalare tempestivamente
all'Ufficio tecnico eventuali rotture o danni dei contenitori comunali o delle
infrastrutture fisse nei quali sono ubicati. Sacchi non ufficiali non devono
essere raccolti ma lasciati in loco e segnalati al rispettivo Ufficio tecnico.
7.4
Durante la raccolta, per quanto possibile, deve essere
agevolato il transito degli altri autoveicoli.
7.5
L'Assuntore deve rispettare i limiti di carico vigenti
sulle strade comunali v. planimetria allegata, adeguando il tipo di veicolo a
seconda della situazione.
La
pianificazione del giro di raccolta dovrà tenere conto di questa particolarità.
Per Via __________ a CO 3 valgono le disposizioni dell'Ufficio tecnico.
7.6
L'Assuntore è l'unico responsabile di ogni danno
provocato a terzi, come ad altri autoveicoli o a proprietà private o pubbliche
comprese le pavimentazioni, i manufatti, la segnaletica stradale e le barriere
di protezione.
7.7
L'Assuntore deve rispondere in tal senso, tacitando i
danneggiati e tenendo sollevato i Comuni da qualsiasi responsabilità. La
velocità di lavoro degli automezzi deve essere adattata alle condizioni
stradali.
7.8
L'Assuntore deve intervenire a prestare il servizio
appaltato secondo le condizioni del presente capitolato e il programma
definitivo degli interventi. Quest'ultimo verrà allestito dall'Assuntore
congiuntamente con i rispettivi Comuni entro inizio settembre di ogni anno, e
conterrà l'elenco esatto delle diverse raccolte e delle relative giornate per
l'anno seguente, in modo da redigere il relativo calendario informativo a
favore degli utenti.
7.9
L'Assuntore deve garantire in ogni momento un veicolo
sostitutivo in caso di guasti, incidenti, ecc.
7.10
Deroghe
sugli orari di smaltimento dei rispettivi rifiuti sono di specifica competenza
dell'Assuntore, in tal senso è responsabile l'Assuntore per la richiesta delle
necessarie concessioni c/o i rispettivi enti di smaltimento
.
Sia
il bando di concorso (n. 15), sia il capitolato d'appalto (pos. 11.4)
indicavano la possibilità di inoltrare ricorso dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo contro i documenti di gara entro il termine di 10 giorni dalla
loro messa a disposizione. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B.
Entro il termine utile
sono giunte ai committenti unicamente le offerte della ditta RI 1 e della CO 1,
attuali assuntrici del servizio di raccolta rifiuti a CO 2, rispettivamente a CO
3. Valutate le offerte, i committenti hanno deciso di deliberare la commessa
alla CO 1, la cui offerta ha ottenuto la nota 5.42, contro la nota 5.19 della RI
1.
C.
Contro la predetta
decisione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1. Ha
chiesto l'annullamento della delibera con conseguenti esclusione dell'offerta dell'aggiudicataria
e delibera della commessa in proprio favore, previa concessione dell'effetto
sospensivo al gravame. A mente della ricorrente, CO 1 non avrebbe indicato
alcun tipo di veicolo di riserva, malgrado le disposizioni di gara lo
richiedessero. Inoltre, il veicolo di cui intende dotarsi non sarebbe idoneo
alla corretta esecuzione della commessa. La ricorrente ha in seguito messo in
dubbio la validità delle certificazioni ISO 9001 e 14001 prodotte
dall'aggiudicataria. L'offerta di quest'ultima presenterebbe inoltre correzioni
e cancellature dei prezzi che ne imporrebbero l'esclusione.
D.
Al gravame si sono
opposti i committenti. Hanno innanzitutto sostenuto che i concorrenti non erano
tenuti a indicare come intendessero garantire la disponibilità di un mezzo
sostitutivo in caso di guasti o incidente. Le stazioni appaltanti hanno inoltre
confermato l'idoneità dell'aggiudicataria a eseguire la commessa, utilizzando
un metodo efficace e innovativo. Infondata sarebbe pure la censura volta a
mettere in dubbio la validità dei certificati ISO prodotti da CO 1. Per quanto
attiene alla correzione dei prezzi sul modulo d'offerta di quest'ultimo, i
committenti hanno precisato essersi trattato di semplici e ammissibili
correzioni di errori aritmetici operate dai responsabili degli uffici tecnici
comunali nell'ambito della valutazione delle offerte.
E.
Pure CO 1 ha
sollecitato la reiezione dell'impugnativa. Oltre a difendere la bontà della
propria offerta con motivazioni analoghe a quelle espresse dalle stazioni appaltanti,
ha eccepito la carenza di legittimazione attiva dell'insorgente, la cui offerta
andrebbe esclusa, non rispettando i veicoli proposti la limitazione di carico
vigente su alcune strade comunali.
F.
Con la replica,
l'insorgente ha contestato la richiesta di estromissione della propria offerta
formulata dall'aggiudicataria, sostenendo di disporre di un furgone adatto alla
raccolta su piccole strade con limitazioni di carico.
G.
Delle argomentazioni
espresse dalle parti con i successivi memoriali scritti si dirà, qualora
necessario, nei successivi considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo con-cernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4). In quanto partecipante al
concorso la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'assegnazione
della commessa a un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv.
1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1).
1.2. Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in
ordine e può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il
carteggio completo concernente il concorso prodotto dai committenti e la
documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire
sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2.
2.1. Notoriamente,
soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara entrano in considerazione
per l'aggiudicazione. Le prescrizioni di gara costituiscono in effetti la legge
stessa del concorso e vincolano tanto i concorrenti, quanto il committente, che
deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il
profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (cfr.
art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP, art. 11 lett. a CIAP). Al momento della loro
apertura le offerte devono quindi risultare complete, corrette, nonché
compilate nel rispetto delle condizioni stabilite
dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara (cfr. art.
40 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche
e del concordato internazionale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006;
RLCPubb/CIAP; RL
7.1.4.1.6). Questo, in particolare, per permettere al
committente di effettivamente raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e
di scegliere quella oggettivamente più vantaggiosa.
Le offerte
devono in altri termini essere formulate in modo tale da permettere al
committente di procedere direttamente all'aggiudicazione, senza dover
sollecitare il singolo concorrente a fornire completazioni, chiarimenti o
precisazioni in merito all'offerta inoltrata (
Jean-Baptiste
Zufferey/Corinne Maillard/Nicolas Michel
, Droit des marchés publics,
Friborgo 2002, pag. 108-109). Al momento della loro apertura devono pertanto
risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni
stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara.
Offerte
difformi vanno per principio escluse dalla gara; la difformità può consistere
sia nella disattenzione di esigenze imposte dalla legge o dalle regole del
concorso, sia nella mancata compilazione di posizioni del capitolato d'appalto,
sia nell'offerta di prestazioni che non rispondono alle prescrizioni fissate
dagli atti di gara. Resta in ogni caso riservato il principio di proporzionalità,
in particolare nell'ottica del divieto di formalismo eccessivo; difformità
irrilevanti vanno tollerate (cfr. RtiD I-2014 n. 12, consid. 3.1; STA 52.2013.2
del 24 aprile 2013, consid. 2.2; STF 2D_45/2016 del 10 luglio 2017 consid. 5.1;
2C_458/2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1; 2P.339/2001 del 12 aprile 2002 consid.
5 c/cc in: RDAT II-2002 n. 47 pag. 158 segg.;
Matteo
Cassina
, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel
Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 34). Non sono
inoltre motivo di esclusione errori aritmetici presenti nell'elenco prezzi, che
il committente è tenuto a rettificare previa comunicazione a tutti i
concorrenti (art. 42 cpv. 2 e 47 cpv. 3 RLCPubb/CIAP).
2.2. In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale can-tonale
amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso
e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto
di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP). Il controllo
dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma
circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i
limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in
spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare
evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente
istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di
una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di
potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la
decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive,
fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA
52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 3;
52.2015.239
del 4 agosto 2015 consid. 2;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d ad art. 61;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona
2002, n. 407 seg.).
3.
A mente della
ricorrente, i committenti avrebbero dovuto scartare l'offerta
dell'aggiudicataria, che non avrebbe dimostrato di essere in grado di eseguire
correttamente la commessa. In particolare, essa non potrebbe garantire la
disponibilità di un veicolo di riserva in caso di guasto, così come richiesto
dalle condizioni di gara, alla pos. 7.9 del capitolato d'appalto.
3.1. La condizione a cui fa riferimento l'insorgente è la seguente.
7.9. L'assuntore deve garantire in ogni momento
un veicolo sostitutivo in caso di guasti, incidenti, ecc.
La medesima era inserita al settimo capitolo, intitolato
disposizioni
generali per il servizio raccolta rifiuti.
Sebbene le prime due
disposizioni del capitolo contenevano precise indicazioni circa le
caratteristiche degli automezzi da impiegare (cfr. pos. 7.1 e 7.2), quelle
seguenti regolavano, in modo più o meno dettagliato, aspetti relativi al
concreto svolgimento del servizio raccolta rifiuti (cfr. narrativa, consid. A).
Per l'esattezza, i committenti hanno fissato le modalità di vuotatura dei
contenitori e hanno imposto l'obbligo per gli operai di segnalare agli uffici
tecnici la presenza di sacchi dei rifiuti non ufficiali (pos. 7.3). Essi hanno
inoltre posto a carico dell'assuntore la responsabilità di eventuali danni
provocati a terzi (7.6 e seg), nonché l'obbligo del medesimo di rispettare il
programma degli interventi (pos. 7.8). La pos. 7.9 si inserisce pertanto in un
quadro di disposizioni regolanti l'esecuzione del contratto e appare, come
quelle immediatamente precedenti, destinata a tutelare i committenti in caso di
inadempienza dell'assuntore del servizio, ponendo in questo caso a carico di
quest'ultimo i rischi derivanti da eventuali problemi tecnici. La clausola non
imponeva per contro al concorrente di indicare nell'offerta un veicolo
destinato a fungere da rimpiazzo di quelli di cui intendeva servirsi.
In assenza di regole di gara precise e vincolanti in merito, tale interpretazione
delle predette disposizioni da parte di un concorrente in buona fede è senza
dubbio sostenibile. Avendo i committenti permesso agli offerenti di dotarsi dei
necessari veicoli tra la delibera e la conclusione del contratto, questi non
potevano legittimamente attendersi di doversi procurare anche un mezzo
supplementare da destinare unicamente all'eventuale sostituzione di veicoli
guasti. Del resto nemmeno la ricorrente, con la propria offerta, ha fornito
indicazioni in merito. Vero è che ha reso noto di disporre di un importante
parco veicoli; ciò non permette tuttavia di dedurre che ve ne siano di
disponibili nei giorni e negli orari di esecuzione della commessa.
3.2. Nulla vietava per contro ai committenti di indagare circa le modalità con
cui l'offerente intendeva garantire il rimpiazzo di veicoli in caso di problemi
tecnici. Rassicurazioni attendibili sono state fornite dall'aggiudicataria in
questa sede, che ha prodotto una dichiarazione con cui i titolari della ditta __________
SA assicurano la disponibilità di un autocarro compattatore al costo
giornaliero di fr. 450.-. Non vi sono dunque motivi per dubitare dell'idoneità
dell'aggiudicataria a eseguire la commessa, atteso che le regole di gara non
imponevano un numero minimo di veicoli di proprietà del concorrente, né
escludevano di far capo al noleggio in caso di necessità di sostituzione
temporanea di un mezzo. La censura va pertanto respinta.
4.
La ricorrente ha
inoltre eccepito l'inidoneità di un veicolo di cui l'aggiudicataria intende
dotarsi per l'esecuzione del servizio raccolta rifiuti. Si tratta di un
autocarro leggero di 3.5 t con un carico utile di 300 kg, troppo esiguo per permettere
la vuotatura dei molti cassonetti di CO 2 e CO 3 unitamente all'altro autocarro
di 18 t.
I committenti e l'aggiudicataria hanno spiegato il metodo di raccolta che
quest'ultima intende mettere in atto facendo capo a due veicoli, uno di 3.5 t e
uno da 18 t: non appena il mezzo di minori dimensioni è pieno, esso scarica il
proprio contenuto in quello di grandi dimensioni che parte alla volta della
discarica di __________, mentre il primo continua la raccolta, che non viene
dunque mai interrotta. In questo lasso di tempo, il veicolo più piccolo potrà
eseguire la raccolta lungo quelle vie particolarmente lunghe, discoste e con
pochi abitanti, che richiedono molto tempo per essere servite, sebbene i
quantitativi di rifiuti raccolti siano assai modesti.
Alla luce di queste considerazioni, non vi sono motivi per dubitare della
capacità di CO 1 di eseguire la commessa. La procedura con cui intende svolgere
il servizio non appare inattuabile né inefficace, ritenuto in particolare che
gli atti di gara consentono di eseguirlo in un lasso di tempo decisamente
ampio, ossia dalle ore 5.00 alle 22.00.
5.
In merito alla
censura con cui l'insorgente ha messo in dubbio la validità dei due certificati
ISO allegati all'offerta di CO 1 si rileva che non vi sono elementi che
permettano di inficiare l'attendibilità degli stessi. CO 1, in questa sede, ha
pure prodotto una dichiarazione con cui la __________ SA ha confermato la
regolare emissione degli attestati. La generica contestazione dell'insorgente
si avvera pertanto priva di qualsiasi fondamento.
6.
A mente della
ricorrente, infine, l'offerta dell'aggiudicataria, e meglio l'elenco prezzi,
sarebbe stata inammissibilmente modificata a posteriori.
Emerge per contro che il modulo d'offerta inoltrato dall'aggiudicataria, così
come quello allestito dalla ricorrente, è stato vagliato dai tecnici comunali
dei committenti, che hanno apposto a fianco delle singole posizioni dei visti a
matita, e nel caso dell'offerta di CO 1, delle correzioni. Queste ultime
riguardano innanzitutto il prezzo unitario della posizione
pulizia e
disinfezione periodica contenitori pubblici 800l
. Il modulo d'offerta
specificava trattarsi di
100/pzi
per CO 2 e di
45/pzi
per CO 3.
La colonna
Unità
indicava la sigla
gl
e la colonna
Quantitativo
(Q./anno)
la cifra 2. Il concorrente doveva pertanto indicare
quale
Prezzo Unitario (CHF./U
) il costo per singolo giorno lavorativo, ritenuto
un quantitativo complessivo di due giorni lavorativi. Sennonché CO 1 ha
inserito la cifra 36 nella colonna del prezzo unitario e la cifra 7'200.- quale
importo totale per il comune di CO 2, rispettivamente 3'240.- per il comune di CO
3. I committenti hanno pertanto corretto l'esposizione dei prezzi unitari, lasciando
invariati quelli totali, scorgendo l'errore dell'aggiudicataria, che aveva
inteso indicare il costo al pezzo, anziché a giorno lavorativo. Tale modo di
procedere è sostenibile. È infatti manifesto che l'aggiudicataria è incorsa in
una svista nell'esporre il prezzo unitario, al contrario di quello finale, da
ritenere realistico. In questa scelta dei committenti di rettificare le
predette cifre in applicazione dell'art. 47 cpv. 3 RLCPubb/CIAP non si ravvisa quindi
un esercizio abusivo del potere di apprezzamento loro riconosciuto in questo ambito.
Medesima conclusione si impone per la correzione, operata dai committenti, di
meri errori aritmetici nei prezzi totali. I totali parziali per singolo comune
non includevano infatti alcune posizioni (costo raccolta straordinaria,
supplemento in caso di nuova piazza di smaltimento), il cui onere andava
ripartito a metà sui due comuni. I totali relativi alla variante raccolta
intercomunale sono stati inoltre giustamente rettificati in quanto non
coincidevano con la somma di tutte le poste precedenti. Il fatto che i committenti
non abbiano comunicato la correzione ai concorrenti (cfr. art. 42 cpv. 2 RLCPubb/CIAP)
non può evidentemente nuocere all'aggiudicataria.
Pure da questo profilo la decisione impugnata va pertanto tutelata.
7.
Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto senza che si renda necessario
esaminare la conformità dell'offerta della ricorrente con le esigenze del
concorso.
8.
L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda tendente alla concessione
dell'effetto sospensivo al gravame.
9.
La tassa di
giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47
LPAmm). La stessa rifonderà all'aggiudicataria e al comune di CO 3, assistite
da legali, un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 5'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
Essa rifonderà inoltre a CO 1 e al comune di CO 3 fr. 3'000.- ciascuno a titolo
di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei
limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera