ti_gerichte · 90.2015.15 · 2015-11-19 · it
Piano particolareggiato che codifica un parco eolico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.11.2015 90.2015.15
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.11.2015 90.2015.15
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.11.2015 90.2015.15

Incarto n.
90.2015.15
Lugano
19 novembre 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 2 febbraio 2015 di
RI
1
RI
2
, ,
__________,
contro
la
risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5823) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato le varianti "San Gottardo" del piano regolatore del comune
di Airolo;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il piano
regolatore del comune di Airolo è stato approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 11 aprile 1989 (n. 2534); in seguito esso è stato modificato a più
riprese.
b. Con risoluzione 10 novembre 2010 (n. 5611) il Governo ha approvato alcune
varianti che concernevano la revisione generale del piano del paesaggio,
l'introduzione del piano particolareggiato del San Gottardo (perimetro e
obiettivi) e della base legale pianificatoria per la realizzazione di un parco
eolico per la produzione di energia elettrica.
c. Con sentenza 8
novembre 2011 (inc. n. 90.2010.331) questo Tribunale ha annullato la
risoluzione appena descritta nella misura in cui approvava la variante relativa
al parco eolico, poiché non era stato esaminato l'impatto ambientale del progetto.
Infatti, la potenza istallata dell'impianto era superiore ai 5 MW, per cui esso
soggiaceva all'obbligo di esame dell'impatto sull'ambiente (EIA) secondo l'art.
10
a
della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre
1983 (LPAmb; RS 814.01) e dell'ordinanza concernete l'EIA del 19 ottobre 1988
(OEIA; RS 814.011), in seguito alla modifica 19 settembre 2008 del numero 21.8
del suo allegato (RU 2008, 4621). La Corte ha inoltre considerato che la procedura
decisiva, non determinata dall'OEIA e quindi rimessa al diritto cantonale,
poteva essere soltanto quella pianificatoria.
B.
a. Il 13
settembre 2012 il municipio di Airolo ha sottoposto al Dipartimento del
territorio per l'esame preliminare alcune varianti del piano regolatore,
accompagnate da un rapporto sull'impatto ambientale, relative alla modifica
delle norme di attuazione (NAPR) e all'introduzione del piano particolareggiato
del Passo del San Gottardo (PP-SG), che codifica anche il parco eolico.
b. Raccolti i preavvisi dei servizi amministrativi dello Stato e sentita
inoltre la Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio
(CFNP), il 7 maggio 2013 il Dipartimento del territorio ha reso il suo rapporto
sull'esame preliminare, sostanzialmente favorevole.
C.
a. Il municipio
ha così trasmesso le varianti al consiglio comunale, che le ha adottate nella
seduta 16 dicembre 2013. Per quanto qui interessa, esse prevedono in
particolare di porre sullo stesso piano l'obiettivo di riordino e
valorizzazione del patrimonio storico, architettonico, culturale, paesaggistico
e naturalistico presente sul passo del San Gottardo e quello di realizzare un
parco eolico alpino efficiente (Rapporto di pianificazione dicembre 2013, pag. 1).
Il PP-SG è delimitato verso sud dai piedi del motto della Cappella dei morti
(dal Foss, il riale della val Tremola), mentre verso nord si sviluppa sino ai
piedi del motto di San Carlo, includendo anche la diga del Lucendro.
Lateralmente il perimetro si estende fino a comprendere la parte bassa dei
versanti montani. Il piano del paesaggio del PP-SG riserva cinque zone per l'istallazione
di altrettanti aerogeneratori. Quattro di questi saranno collocati sul versante
ovest, lungo la linea di un ipotetico arco, mentre il quinto si troverà sul
versante opposto (est), oltre la strada che taglia in due il pianoro del Passo.
Le piazzole di servizio, i relativi accessi e le infrastrutture necessarie alla
connessione con la rete elettrica sono invece definiti nel piano del traffico e
in quello dei servizi tecnologici.
(Figura 15 del RIA, pag. 46)
La realizzazione del parco eolico è retta dagli art. da 12 a 14 delle norme di
attuazione del piano particolareggiato (NAPP-SG). Queste fissano l'altezza
massima dell'albero portante degli aereogeneratori in 98 m, mentre il raggio
massimo del rotore è di 50 m (art. 12 cpv. 4 lett. b NAPP-SG). Secondo l'art.
14 NAPP-SG di principio le costruzioni e istallazioni dovranno essere smontate
al più tardi entro 30 anni dalla concessione della prima licenza edilizia per
il complesso del parco eolico; tale onere incombe all'istante, il quale, per
poter conseguire il permesso di costruzione, dovrà prestare una garanzia di
adempimento di quest'obbligo (cpv. 1). Il prolungamento dello sfruttamento del
parco eolico oltre la scadenza prevista, soggiunge la norma (cpv. 2), potrà avvenire
tramite una modifica del piano regolatore, che specificherà tempi e condizioni.
Da ultimo, la documentazione della variante comprende pure il rapporto
dell'impatto sull'ambiente "1
a
fase" (RIA).
b. Con ricorso 20 marzo 2014 la RI 1 è insorta - anche a nome e per conto della
RI 2, di cui è sezione cantonale, e della RI 3  - davanti al Consiglio di
Stato, domandandogli di
"nega[re] la pubblica utilità della variante di
PR di Airolo concernente il Parco eolico"
. Secondo le ricorrenti,
l'impatto delle torri eoliche sul paesaggio del Passo del San Gottardo e quello
della valle che scende verso nord sarebbe eccessivo.
c. Con risoluzione 17
dicembre 2014 (n. 5823) il Consiglio di Stato, svolto l'EIA sulla base della
valutazione proposta dalla Sezione protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo
(SPAAS), ha approvato le varianti e, nel contempo, ha respinto il ricorso presentato
dalla RI 1 e litisconsorti. Per quanto qui interessa, nell'ambito dell'EIA il
Governo ha considerato che (ris. gov., pag. 38):
(…)
gli impatti del futuro parco eolico possono essere
considerati accettabili, a condizione che le misure di mitigazione e
compensazione proposte dal RIA per i singoli settori vengano adottate come
previsto dalla valutazione della SPAAS.
(…)
In particolare, con le
misure di protezione e di compenso integrate nel progetto pianificatorio gli
impatti inevitabili con la realizzazione del Parco eolico sono ritenuti compatibili
con i valori paesaggistici e storico-culturali presenti nella zona dell'Ospizio
del San Gottardo. Nella ponderazione degli interessi, al di là della produzione
di 28 GWh di energia, va considerato il significato del Parco eolico quale
primo impianto pubblico ticinese di questo genere. Tenuto conto del ciclo di
vita di 30 anni degli aerogeneratori, dopo il quale gli impianto potranno
essere smantellati e l'area ripristinata, la produzione di energia eolica è
ritenuta preponderante sugli altri interessi.
L'Esecutivo cantonale si
è poi chinato sulla ponderazione degli interessi operata dal consiglio comunale.
Valutati quelli pubblici a sostegno del progetto così come i rapporti con la
pianificazione di ordine superiore e con le leggi settoriali in campo
pianificatorio e ambientale, esso ha ritenuto che fosse (ris. gov., pag. 44
seg.):
(…) possibile confermare la visione del parco eolico
quale segno nuovo e contemporaneo in questo contesto alpino, sovrapposto agli
elementi antropici già esistenti sul Passo, inserito in un concetto
pianificatorio di dettaglio che gli permette di acquisire un valore di progetto
innovativo, di qualità in rapporto al paesaggio e di valore altrettanto
simbolico rispetto agli elementi già presenti.
(…)
[Il parco eolico] si integra nella visione
territoriale generale proposta dall'ente pianificante quale stratificazione
propositiva contemporanea che si aggiunge e completa il paesaggio naturale del
valico che già raccoglie tracce e testimonianze di diverse epoche storiche
legate alle vie di collegamento, alla difesa nazionale, alla produzione ed al
trasporto dell'energia. Questo approccio, per quanto non condiviso da UBC e
CBC, è quello che meglio garantisce una pianificazione sostenibile, unitaria e
coerente del comparto del Passo per permettere la realizzazione di un impianto
dall'impatto ambientale sostenibile e che risponde a strategie ed obiettivi
(energetici, climatici ed ambientali) di livello innanzitutto federale e
cantonale oltre che del Comune di Airolo.
Il Consiglio di Stato
ha quindi apportato alcune modifiche alle NAPR, delle quali si riferirà se
necessario in seguito.
Da ultimo il Governo si è chinato sul ricorso della RI 1 e litisconsorti,
respingendolo nella misura in cui era ricevibile (ris. gov. pag. 65). L'Esecutivo
cantonale, dopo aver ribadito l'impatto significativo del Parco eolico sul
paesaggio nonché la sua integrazione nell'ottica di una lettura storiografica
della presenza umana sul valico montano, ha preso atto della posizione della
CFNP che aveva valutato come leggero l'effetto negativo ai sensi dell'art. 6
della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°
luglio 1966 (LPN; RS 451) sugli oggetti iscritti sia nell'inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS)
rispettivamente sia in quello delle vie di comunicazione storiche della Svizzera
(IVS), aprendo così la strada alla ponderazione degli interessi in gioco, ciò
che competeva all'ente pianificante e al Consiglio di Stato.
D.
Con ricorso 2 febbraio 2015,
assistito da una replica, la RI 1 insorge, anche in nome e per conto della RI 2,
contro la decisione del Consiglio di Stato appena descritta, postulandone
l'annullamento e la riforma nel senso che sia negata la pubblica utilità alla
variante per quanto attiene al Parco eolico. In via subordinata, le insorgenti
chiedono che tale sorte tocchi almeno alla torre n. 4. Le ricorrenti contestano
in particolare la ponderazione degli interessi fatta dal comune e condivisa dal
Consiglio di Stato, sottolineando la loro preoccupazione per l'impatto diretto
e indiretto che la struttura avrà
"sul paesaggio tutelato dall'ISOS e
sui beni culturali immobili presenti"
. Esse non concordano sulla tesi
secondo cui il Parco eolico consista nella semplice sovrapposizione di
un'ulteriore stratificazione di interventi antropici e possa, pertanto, rappresentare
una plusvalenza paesaggistica: una simile motivazione permetterebbe di
sdoganare qualsiasi intervento d'impatto territoriale, in qualunque luogo. Le insorgenti
sminuiscono quindi la portata della perizia della CFNP, già solo perché ritengono
che la competenza fosse in realtà della Commissione federale dei monumenti
storici (CFMS). In ogni caso, le conclusioni cui giunge il referto sarebbero
insostenibili. Innanzitutto, perché la CFNP si sarebbe espressa unicamente a
proposito dell'aerogeneratore n. 4, omettendo di considerare l'impatto dell'intero
impianto sul perimetro tracciato dall'ISOS e di operare infine una ponderazione
degli interessi. In secondo luogo, poiché tali conclusioni, vista la scarsità
delle motivazioni - nemmeno suffragate da un ragionamento scientifico - sembrerebbero
basarsi unicamente su di un apprezzamento superficiale e affrettato. La pianificazione
contestata non terrebbe sufficientemente in considerazione quanto auspicato
dall'ISOS, mentre le misure di compensazione previste avrebbero altra natura e
portata rispetto ai valori distrutti. In particolare, secondo le ricorrenti
l'impatto delle torri sul lato ovest interagendo otticamente con la torre sul
lato orientale darebbe l'immagine di una superficie, che ricoprirebbe in gran
parte il perimetro considerato "intorno" della zona monumentale;
questa censura, proseguono le insorgenti, non sarebbe nemmeno stata esaminata
dal Governo, motivo per il quale la decisione sarebbe arbitraria. Nemmeno la
durata massima trentennale dell'intervento sarebbe sufficientemente garantita. Le
ricorrenti ritengono in ultima analisi che sussistano ubicazioni alternative
più adatte a ospitare il Parco eolico.
E.
Chiamati a
prendere posizione, tanto la Sezione dello sviluppo territoriale, agente in
nome del Consiglio di Stato, quanto il municipio di Airolo concludono per la
reiezione del gravame. Delle loro argomentazioni si riferirà, ove necessario,
in seguito. Il giudice delegato Tribunale ha inoltre offerto la possibilità di
esprimersi alla CO 3, società che ha commissionato l'allestimento del RIA,
partecipata al 70% __________, al 25% __________ e al 5% dal comune di Airolo.
Anche quest'ultima propone la reiezione dell'impugnativa.
F.
Il 4 agosto 2015
una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza pubblica e ha visitato in
contraddittorio i luoghi della contestazione. Non essendo stati indicati
ulteriori mezzi di prova, l'istruttoria è stata chiusa. Le parti hanno infine rinunciato
a presentare un allegato conclusivo.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo a dirimere la vertenza discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). La RI 1 e l'RI
2 sono già insorte davanti al Consiglio di Stato chiedendo la non approvazione
della variante relativamente all'istituzione del Parco eolico. Richiesta che
esse avanzano anche davanti al Tribunale, postulando inoltre in via subordinata
che almeno la torre n. 4 sia stralciata. Quest'ultima costituisce una domanda
riduttiva, motivo per il quale si può riconoscere identità con quanto chiesto
in prima istanza. La legittimazione attiva delle ricorrenti deve pertanto essere
ricondotta all'art. 30 cpv. 2 lett. b Lst. Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv.
1 Lst), può dunque essere esaminato nel merito.
1.2. Poiché la procedura relativa al PP-SG è stata avviata in vigenza della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; cfr. Rapporto di
pianificazione dicembre 2013, pag. 3-4), esso dovrà essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 Lst).
2.
Stante la
sua natura formale, occorre dapprima esaminare se la decisione impugnata integri
gli estremi di una violazione del diritto di essere sentito, cui dev'essere
ricondotta la censura con cui le insorgenti rimproverano al Governo di non
essersi espresso il merito all'impatto che la lettura combinata
della "catena
di torri"
sul versante ovest con la torre su quello est avrebbe sul
fondale del sito inventariato.
2.1. Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato
di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone esigenze troppo
severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi
unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera
sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha
essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di
afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con
cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la
fondatezza della decisione medesima (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232
consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa in fine).
2.2. In concreto, contrariamente a quanto sostenuto nell'impugnativa, la decisione
contestata si esprime sul controverso aspetto proprio nell'ambito dell'evasione
del ricorso della RI 1 e litisconsorti, affermando che
"l'insieme delle
pale attirerà senz'altro l'attenzione di chi arriva sul passo, in questo senso
l'impatto visivo sarà indiscutibilmente significativo ma secondo il RIA non
sarà necessariamente negativo (…)".
Sapere se questa valutazione sia
corretta, è questione di merito, che sarà esaminata in seguito. La censura cade
pertanto nel vuoto.
3.
Anche al
fine di determinare quali censure sono abilitate a proporre, è preliminarmente
opportuno verificare se la RI 1 e l'RI 2 disponevano davanti al Consiglio di
Stato della legittimazione attiva, questione che davanti al Tribunale ha carattere
sostanziale.
3.1.
3.1.1. Secondo l'art. 28 cpv. 1 Lst contro il contenuto del piano regolatore è
dato ricorso al Consiglio di Stato entro quindici giorni dalla scadenza del
termine di pubblicazione. Sono legittimati a ricorrere, soggiunge la legge
(cpv. 2), ogni cittadino attivo nel comune (lett. a) e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). La norma riprende
quanto in precedenza disposto dall'art. 35 LALPT.
3.1.2. In concreto, alla luce delle motivazioni addotte dalle ricorrenti per
fondare la propria legittimazione attiva davanti al Consiglio di Stato,
mantengono piena validità le considerazioni sviluppate dal Tribunale nel
precedente citato giudizio 8 novembre 2011. In estrema sintesi, le insorgenti non
possono prevalersi di un interesse degno di protezione (che coincide con quello
ancorato all'art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1, cfr.
Raffaello
Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) e nemmeno hanno provato l'adempimento dei
requisiti per presentare un cosiddetto
ricorso corporativo di natura egoista
(per una spiegazione più diffusa, cfr. il consid. 1.2.2. della citata
sentenza).
3.2. Per fondare la loro legittimazione, davanti al Governo le ricorrenti hanno
indicato di perseguire
"obiettivi ideali d'importanza nazionale"
e che la costruzione di un Parco eolico costituirebbe un compito della Confederazione.
Basandosi sulla precedente decisione di questa Corte, il Consiglio di Stato ha
ritenuto che le ricorrenti fossero legittimate a insorgere in forza dell'art.
55 LPAmb. In proposito il Tribunale considera quanto segue.
3.2.1. L'art. 33 cpv. 3 lett. a della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) impone ai cantoni di garantire la
legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura di quella prevista
per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico. Dal canto
suo, l'art. 89 cpv. 2 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005
(LTF; RS 173.110) stabilisce he hanno diritto di ricorrere - tra gli altri - le
persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di
un'altra legge federale. Ipotesi, questa, che si riferisce in particolare agli
art. 12 LPN e 55 LPAmb.
3.2.2.
3.2.2.1. In concreto, la LPN circoscrive la
legittimazione a ricorrere delle organizzazioni alle sole decisioni adottate nell'adempimento
dei compiti della Confederazione, tra i quali non rientra la pianificazione del
territorio, che spetta invece ai cantoni. Nulla muta al riguardo il fatto che
nel caso concreto essa interessi anche un sito contemplato nell'inventario ISOS
(cfr.
Laurent Pfeiffer
,
La qualité pour recourir en droit de
l'aménagement du territoire et de l'environnement
, Zurigo 2013 pag. 185, in particolare nota n. 823 a piè di pagina). Non
essendo ravvisabile nella fattispecie un'elusione dell'art. 24 LPT, la legittimazione
della RA 2 e dello RI 2 non poteva essere dedotta dall'art. 12 LPN (per una
spiegazione più diffusa in merito si veda la più volte citata STA 90.2010.331
dell'8 novembre 2011 consid. 1.2.3.2. con riferimenti).
3.2.2.2. Nulla muta al
riguardo il fatto che la componente elettrica dell'impianto eolico sottostia
all'approvazione dei piani da parte dell'Ispettorato federale degli impianti a
corrente forte (ESTI; BFE/BAFU/ARE, Empfehlung zur Planung von Windenergienanlagen,
Berna 2010, cap. 2.4.2; RIA, pag. 5 cap. 2.2.), ciò che costituisce un compito
della Confederazione (art. 2 cpv. 1 lett. b LPN; cfr.
Jean-Babtiste Zufferey
in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer [curatori], Commentaire LPN, Zurigo 1997 n. 37 con
rinvio alla DTF 115 Ib 311). Difatti, la decisione impugnata non ingloba
l'approvazione in questione, che è demandata alla fase esecutiva del progetto.
3.2.3.
3.2.3.1. L'art. 55 LPAmb (versione in
vigore dal 1° luglio 2007, RU 2007 2701), conferisce la legittimazione a
ricorrere alle organizzazioni di protezione dell'ambiente contro le decisioni
delle autorità cantonali o federali in materia di pianificazione, costruzione o
trasformazione d'impianti per i quali è necessario un esame dell'impatto sull'ambiente
(cpv. 1); queste sono designate dal Consiglio federale (cpv. 3). Le organizzazioni
- soggiunge la norma (cpv. 2) - sono legittimate a ricorrere soltanto per
censure in ambiti giuridici che rientrano da almeno dieci anni nei fini previsti
nel loro statuto. La competenza di presentare il ricorso spetta all'organo esecutivo
supremo dell'organizzazione (cpv. 4), la quale può abilitare le sue
sottoorganizzazioni cantonali e sovracantonali giuridicamente autonome a fare
opposizione in generale e a presentare ricorso in singoli casi nell'ambito
locale d'attività.
3.2.3.2. In concreto, l'RI 2 è menzionata al n. __________ (__________; __________)
dell'elenco delle organizzazioni legittimate a ricorrere ai senesi della LPAmb,
della LIG o della LPN, allegato all'ordinanza che designa le organizzazioni di
protezione dell'ambiente nonché di protezione della natura e del paesaggio
legittimate a ricorrere del 27 giugno 1990 (ODO; RS 814.076); la RI 1 ne è una
sezione cantonale, che dispone della necessaria procura (
Alain Griffel/Heribert Rausch
, Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurigo/
Basilea/Ginevra 2011, n. 20 ad art. 55). Oggetto
della procedura è la pianificazione di un impianto per il quale è necessario un
esame dell'impatto sull'ambiente (
supra
, A.c.). Le censure sollevate dalle
ricorrenti sono inoltre riferite alla tutela del paesaggio, ciò che rientra nei
fini previsti dal suo statuto (cfr. statuti RI 1, consultati all'indirizzo
internet:
‹http://www.__________
›
); esse sono, da ultimo, in linea di principio
ammissibili. Infatti, dalla prassi del Tribunale federale è possibile evincere
che le associazioni, nell'ambito del ricorso
ex
art. 55 LPAmb, possono eccepire
unicamente la violazione del diritto ambientale, inteso tuttavia in senso lato:
oltre che della LPAmb le organizzazioni possono in particolare prevalersi della
LPN, così come della legislazione forestale, di quella sull'utilizzazione delle
forze idriche oppure relativa alla pesca; pure censurabile è la violazione del diritto
cantonale non autonomo o in stretta connessione con quello federale applicabile
(
Theo Loretan
in: ADA/Helen Keller
[curatori], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, II
a
edizione, Zurigo 2002,
n. 27 ad art. 55). Sapere se e in quale misura le associazioni siano inoltre
abilitate a invocare la violazione delle disposizioni di diritto pianificatorio
è questione indecisa (
ibidem
,
i.f.
).
3.2.3.3. Da quanto
precede discende che le ricorrenti erano legittimate a insorgere davanti al
Consiglio di Stato invocando censure di diritto ambientale in senso lato, di
modo che nulla osta ad affrontare il merito della vertenza.
4.
4.1
. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal
1° gennaio 2012, art.
29 cpv. 1 Lst),
che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento
necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e
sia manifestamente
insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente
attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente
conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del
28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
4.2. Il potere cognitivo del
Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del
diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1°
gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg.
LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.
33 n. 64),
segnatamente quindi
i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Balerna
,
op. cit., pag. 214).
4.3. La verifica della ponderazione degli interessi operata dall'autorità
pianificante è una questione di diritto (
DTF 132 II 408 consid. 4.5.5), che
il Tribunale esamina dunque con pieno potere cognitivo, ma fornendo prova di un
certo riserbo, trattandosi di temi tecnici e con una valenza anche locale.
5.
5.1.
Giusta l'art. 75 Cost. i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani
regolatori a livello comunale (art. 24 segg. LALPT; art. 18 segg. Lst) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT).
5.2. Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT)
organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente
delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione
urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla
protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale
(art. 54 cpv. 2 LALPT). Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso
dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la
dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di
superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la
formazione in comune d'infrastrutture che interessino un preciso numero di
proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano
particolareggiato si
distingue dal piano
regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la
diversa intensità delle restrizioni adottate
(cfr.
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n.
409 seg. ad art. 54 LALPT, con relativi rinvii alla giurisprudenza).
6.
La
protezione della natura e del paesaggio (
Natur- und Heimatschutz
,
protection
de la nature et du patrimoine
) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.).
Nell'adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione
gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei
paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali
e culturali; quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (art.
78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione,
i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i cantoni sono tenuti,
nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le
rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in
essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio federale,
sentiti i cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza nazionale
(art. 5 cpv. 1, 1
a
frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto
d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente
di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per
quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione
(cfr. art. 6 LPN;
Heribert Rausch/Arnold
Marti/
Alain Griffel
, Umweltrecht, Zurigo 2004,
n. 561-564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un inventario
federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento
di compiti propri. Gli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN equivalgono difatti
alle concezioni e ai piani settoriali ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo
significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni
direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera
adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT; DTF 135 II
209 consid. 2.1 con rinvii;
Rausch/Marti/
Griffel
, op. cit., n. 565, con rinvii; STA 90.2008.32 del 7
gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata dal Tribunale federale con
sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3). È quanto si avvera, nel
nostro Cantone e per quanto qui interessa, per i comuni contemplati dall'inventario
ISOS, allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre
1981 (OISOS; RS 451.12; cfr. anche il nuovo art. 4
a
OISOS). La scheda
8.4 del piano direttore del 1990 imponeva loro di promuovere la protezione
degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure
pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbligava quindi i comuni interessati
dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui
disponevano fossero adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti
ed a modificarle opportunamente. Del pari, la cifra 4.1. lett. f della scheda
P10 del nuovo piano direttore incarica l'autorità cantonale di vegliare affinché
i comuni adeguino i loro piani regolatori conformemente agli indirizzi dell'inventario
ISOS, dell'IVS (entrato in vigore il 1° luglio 2010) e degli altri inventari
federali.
7.
Data la loro valenza
preliminare, sono dapprima esaminate le censure riguardanti le perizie delle commissioni
federali. Come visto in narrativa, le ricorrenti rimproverano innanzitutto al Governo
di non aver raccolto il parere della CFMS, che esse ritengono andasse
consultata. D'altro canto, le insorgenti sostengono che la CFNP abbia a torto
limitato le sue considerazioni alla valutazione dell'impatto unicamente della
pala eolica n. 4, la sola inserita all'interno del perimetro dell'ISOS,
omettendo di considerare che l'insieme della struttura avrà ripercussioni sull'oggetto
inventariato. Al riguardo il Tribunale considera quanto segue.
7.1.
7.1.1. Per l'art. 7 cpv. 1 LPN se l'adempimento di un compito della
Confederazione è di competenza della Confederazione, l'Ufficio federale
dell'ambiente (UFAM), l'Ufficio federale della cultura (UFC) oppure l'Ufficio
federale delle strade, secondo competenza, decide se occorre la perizia di una
commissione di cui all'articolo 25 cpv. 1 LPN. Se è competente il cantone,
decide il servizio cantonale previsto all'articolo 25 cpv. 2 LPN. Se nell'adempimento
di un compito della Confederazione un oggetto iscritto in un inventario federale
ai sensi dell'art. 5 LPN può subire un danno rilevante oppure se sorgono
questioni d'importanza fondamentale al riguardo, prosegue la norma (cpv. 2), la
commissione redige una perizia a destinazione dell'autorità cui spetta la decisione.
La perizia indica se l'oggetto deve essere conservato intatto oppure la maniera
per salvaguardarlo. L'art. 7 LPN non è una semplice disposizione ordinatoria:
se le condizioni sono riunite, una perizia a cura degli organi federali da essa
stabiliti è obbligatoria (DTF 127 II 273 consid. 4b). L'attuale testo dell'art.
7 LPN, in vigore dal 1° settembre 2014 (RU 2014, 2629), è il frutto di due successive
modifiche; l'adempimento di un compito federale quale premessa all'obbligo di
conseguire la perizia è comunque rimasto immutato rispetto al testo originario (per
quanto riguarda alla precedente versione [RU 1999 3071], in questo senso,
esplicite quelle in lingua tedesca [AS 1999 3071] e francese [RO 1999 3071]).
In casi gravi, l'art. 8 LPN conferisce alla commissione competente la facoltà
di dare moto proprio e in qualsiasi fase della procedura un parere sulla
maniera di rispettare un oggetto.
7.1.2. L'art. 25 cpv. 1 LPN attribuisce al Consiglio federale il compito di
designare una o più commissioni consultive per la protezione della natura, la
protezione del paesaggio e la conservazione dei monumenti storici. Dando
seguito al mandato ricevuto, il Governo federale ha in particolare istituito la
CFNP e la CFMS (art. 23 cpv. 4 e 25 cpv. 1 lett. d ordinanza sulla protezione
della natura e del paesaggio del 16 gennaio 1991; OPN; RS 451.1). Il
segretariato della CFNP è assicurato dall'UFAM, quello della CFMS, invece, dall'UFC
(CFMS; art. 24 cpv. 4 OPN). L'UFAM e la CFNP sono incaricati della protezione
della natura e del paesaggio (art. 23 cpv. 1 lett. a OPN), all'UFC e alla CFMS
spetta invece la protezione dei monumenti storici, l'archeologia e la
protezione degli insediamenti (lett. b).
7.2. In concreto, le contestazioni sollevate dalle ricorrenti portano, come
visto, essenzialmente sull'impatto che il Parco eolico avrà sul paesaggio del
San Gottardo e sul sito "Ospizio del San Gottardo", inventariato dall'ISOS.
7.2.1.
Per costante giurisprudenza la protezione del
paesaggio e del patrimonio costruito è competenza dei cantoni, non della Confederazione
(
Nina Dajcar
, Natur- und Heimatschutz-Inventare
des Bundes, Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, pag. 30 seg., con giurisprudenza ivi
riassunta). Nulla muta il fatto che un oggetto sia inserito in un inventario
federale. Nel caso concreto, inoltre, la tutela della natura e del paesaggio è
attuata nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione (piano
particolareggiato), pure di competenza cantonale. Su questa base, quindi, è a
torto che le ricorrenti pretendono che debba essere obbligatoriamente coinvolta
la CFMS; la relativa censura dev'essere respinta. Ininfluente in sede di
pianificazione dell'utilizzazione è il fatto che il progetto esecutivo
necessiti un'autorizzazione che costituisce un compito federale (cfr.
supra
,
3.2.2.2).
In assenza di un compito federale, la questione di sapere se
la pianificazione impugnata potrebbe cagionare un danno rilevante secondo
l'art. 7 cpv. 2 LPN può restare indecisa.
7.2.2. In ogni caso, anche se l'allestimento di una perizia delle citate commissioni
fosse stata obbligatoria, l'operato dell'autorità cantonale non presterebbe
fianco a critiche.
7.2.2.1. Torna innanzitutto qui utile riportare quanto indicato dal Governo in
sede di risposta (pag. 4):
"Nell'ambito della precedente procedura
pianificatoria dell'impianto (…) l'Ufficio dei beni culturali aveva contattato
la CFMS per un preavviso in merito al progetto. È stato allora segnalato che
secondo la suddivisione dei compiti tra le due Commissioni federali è la CFNP a
trattare tale domanda. Nell'ambito della procedura di approvazione del PP-SG la
scrivente Sezione (lettera 2 ottobre 2012) ha così coinvolto la CFNP, chiedendo
conferma di tale suddivisione dei compiti (con copia alla CFMS) e ricevendo in
risposta il parere della CFNP (trasmessa in copia all'UFC, Sezione patrimonio
culturale e monumenti storici). Il Cantone non ha quindi scelto a quale
Commissione federale rivolgersi ma ha seguito le indicazioni ricevute in merito
alla suddivisione dei compiti decisa a livello federale tra CFNP e CFMS, preoccupandosi
che entrambe siano informate sul progetto e sulla procedura in corso. Peraltro
anche l'ARE, nell'ambito dell'approvazione dell'iscrizione del parco eolico del
San Gottardo nella scheda di PD V3 Energia, ha coinvolto la CFNP (…)".
Tali affermazioni
trovano puntuale riscontro nella documentazione richiamata dal Tribunale. La
decisione di coinvolgere la CFNP è inoltre corretta, per i seguenti motivi.
7.2.2.2. L'
"Ospizio del San
Gottardo"
è inserito nell'inventario ISOS quale caso particolare,
ossia oggetto non qualificabile quale città, cittadina/borgo, villaggio
urbanizzato, villaggio, frazione/piccolo villaggio (ISOS della Repubblica e
Cantone Ticino, vol. 6, Leventina, Berna 2006, pag. 225 segg.). Secondo l'inventario,
il sito presenta qualità situazionali, spaziali e storico-architettoniche
elevate. Ai fini del giudizio è interessante la valutazione dell'altipiano che
si sviluppa a nord del sito, che la scheda indica con il numero romano
I
e al
cui interno è tracciata la zona destinata all'aerogeneratore n. 4.
ISOS, op. cit., pag. 228                                        Studio
d'inserimento paesaggistico, pag. 14
Secondo l'inventario ISOS,
l'altipiano è rilevato quale categoria "a"; esso rappresenta quindi
una parte irrinunciabile dell'insediamento, cui l'inventario pone l'obiettivo
di salvaguardia, ossia la conservazione della destinazione dei terreni, della vegetazione
importante per l'insediamento e la vecchia edificazione. Fattori perturbanti
devono essere eliminati. La scheda sottolinea in particolare quanto segue (pag.
231):
Nessuno degli edifici, qui meno
che in altri insediamenti, vive del valore proprio, ma addirittura
l'edificazione tutta trova il suo particolare significato nella sua
collocazione geografica, nella morfologia spettacolare del contesto naturale,
tra desolazione e trionfo dell'elemento naturale in cui ogni presenza umana
diventa anch'essa testimonianza di un qualcosa di grandioso, soprattutto per
quanto riguarda le realizzazioni antecedenti al secolo XX, allorché i mezzi ridotti
rispetto a oggi, fanno sì che ogni presenza risulti un qualcosa di strappato
all'anecumene. Soprattutto il paesaggio invernale, che impone anche oggi la
chiusura del passo al transito per molti mesi, conferisce grandiosità alla presenza
stabile dell'uomo e di edifici di una certa mole. Tutt'intorno, l'elevarsi di
vette rocciose offre all'insediamento di passo una cornice maestosa.
L'inventario formula
quindi le seguenti raccomandazioni (
ibidem
):
Evitare la proliferazione delle superfici asfaltate.
Considerare la possibilità di sostituire il manto
d'asfalto del piazzale a lago; limitare la possibilità di posteggio all'area a
ovest (…)
Salvaguardare gli intorni da qualsiasi intervento
edificatorio per evitare di compromettere il rapporto tra l'edificazione e il selvaggio
paesaggio naturale.
Da quanto appena
spiegato, emerge che per la tutela dell'oggetto
"Ospizio del San
Gottardo"
l'inventario ISOS ponga l'accento non tanto sugli aspetti
monumentali della sua edificazione, quanto piuttosto sul suo rapporto con il paesaggio.
Non a caso le qualità situazionali sono valutate come ottime, ossia leggermente
più significative rispetto a quelle storico architettoniche, ritenute comunque
di alto livello. Ne discende che competente a esprimersi in materia è la CFNP,
la quale nelle sue considerazioni deve comunque far confluire gli aspetti
rilevanti alla tutela dei monumenti storici, ciò che è stato fatto nel caso
concreto. Anche sotto questo profilo, dunque, non sussiste violazione del diritto.
7.2.3. Dev'essere respinta anche la censura secondo cui la CFNP avrebbe omesso
di considerare l'impatto dell'intero impianto, omettendo in particolare di
considerare le torri situate a ovest. La semplice lettura del referto peritale permette
di concludere con certezza proprio il contrario, ossia che è stato valutato
l'impatto di tutti gli aerogeneratori.
7.2.4. Da ultimo, le ricorrenti rimproverano alla CFNP di non aver operato la
ponderazione degli interessi. Essi omettono tuttavia di considerare che il
compito della commissione non è quello di operare una ponderazione tra gli
interessi in gioco, che spetta invece all'ente pianificante. La CFNP è invece
chiamata a esprimersi sulla possibilità di mantenere inalterato un oggetto
oppure la maniera di salvaguardarlo (art. 7 cpv. 2 LPN; in questo senso: DTF
136 II 214 consid.
5;
Jörg
Leimbacher
in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig
Fahrländer [curatori], Kommentar NHG, Zurigo 1997, n. 15 ad art. 7
). La
censura si rivela dunque infondata.
8.
8.1. In
estrema sintesi, le ricorrenti contestano poi la pianificazione nella misura in
cui prevede l'inserimento del Parco eolico sul Passo del San Gottardo, per il
motivo che esso influirebbe negativamente sul paesaggio e non sarebbe conciliabile
con la tutela del sito censito dall'inventario ISOS. Esse non condividono
dunque le valutazioni operate dal comune e dal Consiglio di Stato e nemmeno sul
parere espresso dalla CFNP su cui esse si fondano. Nella presente controversia,
appare dunque centrale la questione della ponderazione degli interessi in
gioco, richiesta nel caso concreto sia dall'art. 3 OPT, sia dalla necessità di
effettuare l'EIA.
8.2. Il PP-SG s'inserisce nell'ambito della revisione generale del piano del
paesaggio del piano regolatore del comune d'Airolo, approvata dal Consiglio di
Stato con risoluzione 10 novembre 2010, che già ne aveva codificato il
principio. La decisione di procedere con una pianificazione di dettaglio prende
origine dalla volontà di proteggere il complesso monumentale del Passo del San
Gottardo, cui si è affiancata l'esigenza di porre le basi per la costruzione di
un Parco eolico. Tale volontà è codificata nel nuovo art. 40a cpv. 2 NAPR, il
quale specifica che il PP-SG persegue, da un lato, il riordino e la
valorizzazione della sommità del Passo del San Gottardo con riferimento ai
valori paesaggistici, naturalistici, storico-culturali e monumentali presenti
e, dall'altro, la realizzazione di un Parco eolico alpino e la sua integrazione
ottimale nel paesaggio della sommità del Passo. Quanto agli indirizzi, possono
essere così declinati (Rapporto cit., pag. 9):
a)   la valorizzazione dei manufatti e degli edifici
di valore storico-culturale dell'area del Passo, in particolare del complesso
monumentale, attraverso un'adeguata concezione urbanistica e paesaggistica;
b)   il riordino paesaggistico e naturalistico e la
conseguente valorizzazione della conca del Passo eliminando o sistemando gli
elementi di disturbo o in conflitto con la valorizzazione di cui al pto. a) e
provvedendo in parallelo ad un inserimento qualificante degli impianti del
nuovo parco eolico alpino quale ulteriore stratificazione antropologica sulla
sommità del Passo;
c)   il miglioramento della fruibilità
turistico-ricreativa della sommità e ciò an-che allo scopo di divulgare la
conoscenza della storia e della natura, migliorando l'offerta d'infrastrutture
che facilitino l'incontro e l'erogazione di servizi per la cultura, lo svago le
attività sportive ed il turismo in generale;
d)   la riorganizzazione della viabilità generale con
lo scopo di razionalizzare i movimenti di transito, di servizio e di sosta, di
renderli compatibili con le esigenze di fruizione turistica, paesaggistica e
storico-culturali dei luoghi.
8.3. Il comune ha dato
seguito all'obbligo di compiere una ponderazione degli interessi, consegnando
la sua valutazione nel rapporto di pianificazione.
8.3.1. Esso richiama
innanzitutto la politica federale, quella cantonale e quella comunale a
sostegno dell'incremento della produzione d'energia elettrica da fonti
rinnovabili. La scelta della località, prosegue, è da ricondurre alla sua
idoneità sotto il profilo della ventosità e dall'assenza di conflitti di fondo
con le zone di protezione di rilevanza nazionale. Il posizionamento delle
singole pale è stato stabilito in base a criteri tecnici (disponibilità del vento,
accessibilità, superficie di servizio, allacciamento alla rete elettrica,
distanze di sicurezza) e alla necessità di rispettare le aree e componenti
protette, nonché un adeguato inserimento paesaggistico. Il processo di
coordinazione e ottimizzazione a più fasi fra le esigenze tecniche e
paesaggistiche, naturalistiche e pianificatorie ha quindi condotto alla
riduzione da 8 a 5 pale. Il concetto paesaggistico alla base della scelta
pianificatoria prevede che l'intervento, considerate anche le misure di
riordino predisposte, porterà con sé una nuova stratificazione propositiva contemporanea
nel paesaggio del Passo, che ne arricchirà il suo valore nel complesso. Gli
aerogeneratori saranno ancorati direttamente su dei rilievi naturali, con una
disposizione piuttosto regolare. Solo le torri saranno visibili, mentre le
strutture secondarie saranno rese il più possibile invisibili. In confronto al
livello di circa 2091 m s.m. dei laghi e del complesso edificato, le basi degli
aerogeneratori saranno poste a una quota oscillante tra i 2046 e i 2135 m s.m.
sui pendii laterali della conca principale del valico, introducendo dunque un
distacco fisico tra i differenti strati, favorendo così la percezione di quello
nuovo come omogeneo e indipendente. Quali ulteriori interessi a favore
dell'intervento, il comune individua quelli turistico-ricreativi e
turistico-culturali, che il Parco eolico favorirebbe.
8.3.2. Nell'ambito della ponderazione degli interessi, il comune valuta
innanzitutto la valenza energetica del progetto che permetterebbe di coprire le
necessità di ca. 7000 economie domestiche, ossia 15'000 - 17'000 abitanti,
riducendo in proporzione le emissioni di CO
2
. Nel contempo, viene
perseguito l'obiettivo del riordino e della valorizzazione del comprensorio del
Passo, compresa la tutela e la promozione dei beni monumentali, attraverso la
conservazione dei monumenti del complesso dell'ospizio e la sistemazione di
quelli paesaggistici e insediativi oggi dissonanti. Sotto il profilo economico,
il comune pone l'accento sul possibile "turismo eolico", che si
affiancherebbe a quello storico-culturale. L'ente locale ritiene che il Parco
eolico non deturperà il paesaggio, che si presenta già oggi come fortemente
antropizzato, ma si limiterà a sovrapporre alle preesistenze un nuovo segno contemporaneo.
Oltre che a essere compatibile con le altre esigenze ambientali (ivi comprese
la fauna, i pericoli valangari ecc.) la struttura si concilia anche con
l'aviazione civile e militare.
8.3.3. In definitiva, secondo il comune il Parco eolico rafforzerà la
connotazione rappresentativa del paesaggio ricco e variegato, immerso nella
natura del massiccio montano, fornendo un immagine d'avanguardia della Svizzera,
ben visibile sulla
Via delle genti
. Gli impatti delle superfici
interessate dalle infrastrutture sono compensate con interventi di recupero e
riordino paesaggistico e naturalistico. Da ultimo, l'intervento è reversibile.
8.4. Il Consiglio di Stato condivide la ponderazione degli interessi operata
dal comune, sottolineando che la messa in relazione della pianificazione della
nuova infrastruttura energetica con la riqualifica e riordino del passo sia un
aspetto positivo dal punto di vista della tutela e della valorizzazione del
paesaggio e della natura del comparto monumentale. Esso ha inoltre svolto l'esame
dell'impatto sull'ambiente, giungendo alle conclusioni riportate in narrativa (
supra
,
C.c.).
9.
Il
Tribunale condivide la ponderazione operata dal comune e avallata dal Consiglio
di Stato, siccome esente da violazioni del diritto.
9.1. Il concetto d'interesse pubblico è dinamico ed evolve con la società riflettendone
esigenze ed aspirazioni (
René A. Rhinow/ Beat
Krähenmann
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband
,
Basilea/Francoforte sul Meno 1990, n. 57 B II). In linea di massima è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii;
Piermarco
Zen-
Ruf-finen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594).
9.2. Come visto in precedenza (
supra
, 6), la protezione della natura e
del paesaggio riveste grande importanza nel nostro Paese. La legislazione in
materia, frutto anche d'iniziative popolari a livello costituzionale,
testimonia della grande attenzione che la collettività dedica ai temi
ambientali. La Svizzera, del resto, ha sviluppato parte della sua fama internazionale
proprio sull'immagine della realtà alpina, che attrae ogni anno molti turisti. Si
tratta di un interesse pubblico riconosciuto da sempre, sul quale non occorre
dilungarsi oltre. Del resto nessuno in questa procedura ne mette in dubbio la
consistenza. La convenzione europea sul paesaggio del 20 ottobre 2000 (RS
0.451.3), entrata in vigore il 1° giugno 2013, conferma l'importanza che il
nostro Paese conferisce a questi aspetti. Essa, tuttavia, non apporta nuovi elementi
rispetto alla legislazione già in vigore in Svizzera: ne segue che, nel caso
concreto, essa è materialmente già stata considerata dalle autorità coinvolte.
La convenzione riveste, inoltre, mero carattere programmatico, la sua
attuazione spettando ai soli stati membri (STF 1C_242/2014 del 1° luglio 2015
consid. 3.2; cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente l'approvazione
della Convenzione europea del paesaggio del 2 novembre 2011, in: FF 2011 7683).
9.3. Quanto alla
produzione di energia elettrica attraverso aerogeneratori, è tema più recente
che merita quindi di essere approfondito. La Corte considera quanto segue.
9.3.1. L'art. 89 cpv. 1
Cost. impone alla Confederazione e ai cantoni di adoperarsi per un
approvvigionamento energetico sufficiente, diversificato, sicuro, economico ed
ecologico, nonché per un consumo energetico parsimonioso e razionale. La Confederazione,
soggiunge la norma (cpv. 2), emana principi per l'utilizzazione delle energie
indigene e quelle rinnovabili e per un consumo energetico parsimonioso e razionale.
Per raggiungere gli scopi dell'art. 89 Cost., occorre quindi riconoscere un
ruolo importante alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
9.3.2.
9.3.2.1. Coerentemente con questo principio, l'art. 1 cpv. 3 della legge
sull'energia del 26 giugno 1998 (LEne; RS 730.0), nella versione in vigore dal
1° gennaio 2009 (RU 2007 3425), prevede che la generazione annua media di
elettricità a partire da energie rinnovabili dev'essere aumentata entro il 2030
di almeno 5400 GWh rispetto al livello del 2000. Inoltre, secondo le linee
direttrici enunciate all'art. 5 LEne, l'approvvigionamento energetico
dev'essere sicuro (cpv. 1), economico (cpv. 2) e compatibile con le esigenze
della protezione dell'ambiente, ciò che significa utilizzare le risorse
naturali in modo parsimonioso, impiegare le energie rinnovabili ed evitare
effetti nocivi o molesti per l'uomo e l'ambiente (cpv. 3). Per energia
rinnovabile s'intendono la forza idrica, l'energia solare, la geotermia, il
calore ambientale, l'energia eolica, quella da biomassa e da scorie di biomassa
(art. 1 lett. f ordinanza sull'energia del 7 dicembre 1998 (OEn; RS 730.01).
9.3.2.2. Il 4 settembre 2013 il Consiglio federale ha sottoposto all'Assemblea
federale il messaggio concernente il primo pacchetto di misure della Strategia
energetica 2050 (revisione del diritto in materia di energia) e l'iniziativa
popolare "per un abbandono pianificato dell'energia nucleare (Iniziativa
per l'abbandono del nucleare)" (in: FF 2013 6489). Nel messaggio, viene
spiegato che nel 2011 il Consiglio federale e il Parlamento hanno preso una
decisione di principio a favore dell'abbandono graduale dell'energia nucleare. Ciò
comporta la progressiva trasformazione del sistema energetico svizzero entro il
2050. A tal fine, il Governo federale ha elaborato la Strategia energetica
2050, la quale mira, tra gli altri obiettivi, a ridurre il consumo di energia
finale ed energia elettrica, aumentare la quota delle energie rinnovabili e
ridurre le emissioni di CO
2
dovute al consumo energetico, senza compromettere
né la sicurezza, né la convenienza dell'approvvigionamento.
De lege ferenda
,
il disegno di modifica della LEne prevede che nella ponderazione degli
interessi lo sfruttamento delle energie rinnovabili e l'incremento della loro
produzione costituiscano un interesse nazionale. Si preconizza che, per essere
d'interesse nazionale, i progetti di energia eolica dovranno avere una
grandezza tra 5 e 20 MW. Il disegno di legge è pendente davanti all'Assemblea federale.
9.3.2.3. Gli Uffici federali dell'energia (UFE), dell'ambiente, delle foreste e
del paesaggio (UFAFP) dello sviluppo territoriale (ARE) del Dipartimento
federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni
(DATEC) hanno elaborato una concezione per l'energia eolica in Svizzera, al
fine di promuovere un'edificazione ordinata dei parchi eolici (UFE/UFAFP/ARE,
Konzept Windenergie Schweiz, Berna 2004, nel seguito: Concezione 2004). Questo
strumento si prefigge in particolare di trovare un consenso tra i rappresentanti
degli interessi dei diversi attori coinvolti (federali, cantonali, economici e
naturalistici) in modo da individuare dei criteri condivisi per la scelta dei
luoghi dove insediare queste strutture. Ai fini di raggiungere gli obiettivi
prefissati con SvizzeraEnergia (piattaforma della politica energetica) per
l'orizzonte 2010 vengono quindi identificati una serie di ubicazioni da
sviluppare prioritariamente, fra le quali risulta il massiccio del Gottardo,
dove si prevede la posa di 9 aerogeneratori per la produzione complessiva di
11.1 GWh (Concezione 2004, pag. 22). Per compiere questa prima valutazione sono
stati considerati criteri quali l'esclusione delle zone inventariate o protette
a livello nazionale, delle foreste, di quelle urbanizzate e di edifici abitati
e le condizioni di ventosità (Concezione 2004, pag. 17 seg.).
9.3.2.4. L'UFE,
l'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM) e l'ARE hanno in seguito emanato le Raccomandazioni
per la pianificazione degli impianti per la produzione di energia da vento, che
precisano e completano la Concezione 2004 (UFE/UFAM/ARE, Empfehlung zur Planung
von Windenergieanlagen, Berna/Ittigen 2010, nel seguito: Raccomandazioni 2010).
Alla luce degli obiettivi accresciuti imposti dalla modifica della LEne, secondo
le Raccomandazioni 2010 il contributo che l'energia eolica è chiamato a prestare
sarà di circa il 10%, pari a 600 GWh all'anno, ciò che corrisponde a una
potenza istallata di circa 400 MW ossia 200 turbine eoliche da 2 MW (Raccomandazione
2010, pag. 5). Per l'analisi dell'ubicazione delle pale eoliche, vengono
proposti anche i criteri dell'urbanizzazione (accessibilità) e della possibilità
di allacciarsi alla rete di trasporto dell'elettricità (Raccomandazione 2010,
pag. 12).
9.3.3.
9.3.3.1. Nel Cantone Ticino è in vigore la legge cantonale sull'energia dell'8
febbraio 1994 (Len; RL 9.1.7.1.), la quale attraverso l'art. 1 propone di favorire
un approvvigionamento energetico sufficiente, sicuro, economico e compatibile
con le esigenze della protezione dell'ambiente (cpv. 1). Essa, prosegue la
norma (cpv. 2), promuove tramite misure di pianificazione, di promozione e di
regolamentazione, l'impiego parsimonioso e razionale dell'energia (lett. a), lo
sviluppo e l'utilizzazione delle fonti energetiche rinnovabili (lett. b), la riduzione
della dipendenza dalle fonti energetiche importate (lett. c) e il ruolo
dell'AET (lett. d). La politica energetica del Cantone è stabilita nel Piano
energetico cantonale (PEC; art. 3 cpv. 1 Len), elaborato dal Consiglio di Stato
e approvato dal Gran Consiglio (art. 5 Len). Il PEC si prefigge di coordinare
la politica energetica del Cantone con le altre politiche settoriali,
stabilendone gli indirizzi, fissando gli obiettivi e definendo un piano d'azione
(art. 3 cpv. 1 e art. 4 Len). La legge fissa comunque già gli indirizzi per la
produzione di energia elettrica; per quanto qui interessa la realizzazione d'impianti
eolici è possibile laddove l'impatto sul paesaggio sia sostenibile e le
condizioni di allacciamento alla rete elettrica e le vie d'accesso lo
permettano (art. 5b cpv. 2 Len).
9.3.3.2. Il PEC è stato
approvato dal parlamento cantonale nella seduta del 5 novembre 2014 (BU 2014,
591). Esso conferma gli indirizzi strategici già in precedenza individuati con
gli altri strumenti programmatici adottati dall'autorità cantonale (rapporto sugli
indirizzi, linee direttive, piano direttore, rapporto cantonale sulla
protezione dell'ambiente), vale a dire (piano d'azione 2013, pag. 40):
·
Efficienza, efficacia e
risparmio energetico: riduzione dei consumi negli usi finali
dell'energia, attraverso l'attivazione generalizzata
di misure tecniche di efficienza energetica, scelte strategiche per un uso
efficace dell'energia e modalità comportamentali orientate al risparmio
energetico: a lungo termine, consumi stabilizzati a 2000 watt;
·
Conversione energetica
: sostituzione dei vettori energetici, con progressivo
abbandono dei combustibili fossili, in particolare olio combustibile e
carburanti liquidi: a medio termine, emissioni stabilizzate a 1 ton CO
2
pro capite;
·
Produzione energetica ed
approvvigionamento efficienti, sicuri e sostenibili
: diversificazione dell'approvvigionamento, valorizzazione
della risorsa acqua, confermando ed assicurando le riversioni ed il ruolo dell'AET,
e promozione delle altre fonti rinnovabili indigene, quali solare (termico e fotovoltaico),
eolico, biomassa, calore ambiente e geotermia di profondità.
Fra gli indirizzi
operativi, il PEC indica in particolare di favorire la realizzazione d'impianti
di produzione di energia elettrica da nuove fonti rinnovabili tra i quali
rientrano i parchi eolici, che vengono promossi laddove l'impatto sul paesaggio
sia sostenibile e le condizioni di allacciamento alla rete e le vie d'accesso
lo permettono (Piano d'azione 2013, pag. 42). Questo indirizzo vuole, da un
lato, evitare che questi impianti compromettano paesaggi di alto valore, in
particolare le Alpi, dall'altro, escludere la realizzazione di parchi che
richiedono insostenibili vie d'accesso (
ibidem
, pag. 47). Per la produzione
di energia eolica è fissato l'obiettivo di raggiungere nel periodo di 25-30
anni la produzione di 80 GWh
el
/anno (
ibidem
, pag. 51). La
scheda di provvedimento P.2, riferita all'energia eolica, prevede la seguente
evoluzione (
ibidem
, pag. 135 seg.):
Produzione di energia elettrica
2020: 28 GWh/anno
2035: 40 GWh/anno
2050: 80 GWh/anno
Potenza installata
2020: 14 MW
2035: 20 MW
2050: 40 MW
Energia
[GWh
el
/a]
Potenza
[MW]
2020
2035
2050
2020
2035
2050
PESG
28
28
28
14
14
14
Altri parchi eolici
0
10
40
0
5
20
Mini eolico
0
2
12
0
1
6
Totale
28
40
80
14
20
40
Seppure il PEC
riconosca al vettore energia eolica un potenziale tutto sommato limitato (
ibidem
,
55), esso attribuisce un ruolo centrale alla realizzazione del Parco eolico del
San Gottardo. Il criterio quantitativo non è in ogni caso decisivo: difatti se
nell'ambito delle energie rinnovabili il contributo principale è fornito dalle
forze idriche e la quantità di energia prodotta dalle fonti rinnovabili è
destinata a rimanere proporzionalmente debole, la politica energetica deve
comunque orientarsi anche a un suo incremento (DTF 132 II 408 consid. 4.5.2.). Non
a caso, come visto (
supra
, 9.3.2.2.), l'orientamento del Consiglio
federale è quello di conferirle a certe condizioni lo statuto d'interesse nazionale.
9.3.3.3. La scheda di piano direttore dell'ambito vivibilità V3, di dato
acquisito, tratta dell'energia. Conformemente agli orientamenti federali, essa
pone come indirizzo - tra l'altro - l'incremento della produzione di
elettricità attraverso fonti d'energia rinnovabile, segnatamente eolica
(2.1.b), promuovendone l'utilizzo tenendo conto per i grandi impianti delle
Concezioni 2004 e ponendo particolare attenzione agli aspetti paesaggistici e
di protezione della natura legati agli accessi dei siti e agli impatti della
realizzazione degli impianti e delle infrastrutture necessarie, in un'ottica comprensiva
di tutto il territorio alpino ticinese (2.2.d). Tra le misure di dato
acquisito, vi è la realizzazione del Parco eolico nel comparto del Passo del
San Gottardo, nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione (3.1.j).
L'area è ritenuta è ritenuta interessante per la buona accessibilità e la
possibilità di allacciamento alla rete elettrica (pag. 9).
9.4. In concreto, alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre
riconoscere che la realizzazione dell'avversato Parco eolico risponde a un sicuro
interesse pubblico, indipendentemente dalla quantità di energia che esso è
chiamato a produrre. In ogni caso, questa non è trascurabile ed è pari a quasi
i tre quarti della produzione attesa a medio termine (2035). Questo va ricondotto
all'esigenza di produzione diversificata di energia da fonti rinnovabili, alla
quale la popolazione attribuisce un'importanza crescente, anche alla luce di
avvenimenti tutto sommato recenti (si pensi agli incidenti nucleari, ai
problemi di politica internazionale che possono influenzare
l'approvvigionamento del paese ecc.).
10.
Accertato che sia la tutela del
paesaggio del Passo del san Gottardo, sia la costruzione del Parco eolico rivestono
il carattere d'interesse pubblico, dev'essere verificato se la ponderazione
degli interessi operata dal comune e l'esame d'impatto ambientale svolto dal
Governo resistono alla critica.
10.1. Il carattere monumentale del paesaggio del San Gottardo è fuori
discussione. Esso presenta peculiarità uniche, sia morfologiche, sia storiche. Si
tratta di un luogo simbolo per la Svizzera sotto molti punti di vista:
Via
delle genti
, baluardo militare, sito turistico e anche paesaggistico, come
del resto conferma la scheda P4 del piano direttore, che lo designa zona di
protezione del paesaggio d'importanza cantonale. Il passo del San Gottardo,
tuttavia, non è un ambiente naturale e incontaminato; la presenza antropica è
invece evidente e, come riconosce l'inventario ISOS stesso, ne è una delle
caratteristiche. Se già l'altipiano presenta peculiarità uniche, tra queste vi
è proprio l'attività umana che testimonia l'ingegno dell'uomo a erigere
manufatti in condizioni naturali avverse. Già oggi, dunque, il comprensorio è
marcato dalla sovrapposizione di diversi interventi che testimoniano l'attività
umana nei secoli: si pensi all'edilizia della vecchia sosta, alla mulattiera,
alla costruzione della strada della Tremola o della diga del Lucendro e, seppur
meno visibili, alle strutture militari. Il paesaggio in esame, quindi, è il
risultato dell'interazione tra il contesto d'anecumene (come lo definisce
l'ISOS) e l'attività umana, simbolo di perizia architettonica e ingegneristica.
Poste queste premesse, il Tribunale condivide la visione di principio del Parco
eolico quale ulteriore stratificazione storica e simbolo dell'attività umana
contemporanea. Del resto, proprio perché non siamo in presenza di un paesaggio
vergine, bensì di un sito bene accessibile e già oggi molto frequentato, una
protezione dello stesso sotto il profilo strettamente naturalistico dev'essere
relativizzata (in questo senso cfr. DTF 132 II 408 consid. 4.5.3). L'argomento
avanzato dalle ricorrenti secondo i quali tale ragionamento permetterebbe di
sdoganare qualsiasi intervento in qualsiasi parte del territorio non è condivisibile:
la tesi in esame, infatti, si fonda sull'analisi del caso specifico e non è
formulata in alcun modo in astratto.
10.2. Il Parco eolico avrà un impatto importante sul paesaggio montano: nessuno
lo mette in dubbio e, del resto, non si vede come ciò potrebbe essere
seriamente fatto. Si tratterà, infatti, di strutture imponenti, ben percepibili
da diverse angolazioni. Ma ciò non significa ancora che esso costituirà un
elemento degradante per l'ambiente in cui sarà inserito. Al riguardo dev'essere
innanzitutto rilevato che questo nuovo elemento antropico si pone in stretta
correlazione con gli interventi di riordino e valorizzazione del comprensorio
del PP-SG, come previsto dal comune e rettamente sottolineato dal Governo. In
effetti, è solo attraverso alla messa in opera di queste misure che sarà
possibile ridurre in modo rilevante gli attuali elementi di disturbo, ponendo le
basi per l'inserimento ordinato della nuova stratificazione.
Un intervento di natura moderna e percettibile all'interno di un paesaggio
fortemente antropizzato come quello in esame non costituisce necessariamente un
aspetto negativo. Le preoccupazioni delle ricorrenti appaiono eccessive e non
possono essere condivise. Difatti, le istallazioni sono senz'altro ben visibili
(non dall'abitato di Airolo), ma comunque sono poste a una distanza sufficiente
per non influire negativamente sul sito inventariato dall'ISOS. È proprio il
manifesto carattere moderno e tecnico-funzionale della struttura del Parco
eolico che permette di evitare, in ogni caso di ridurre al minimo, i potenziali
conflitti con il sito protetto: la radura che fa da fondale è mantenuta
sgombra, mentre la pala eolica si ergerà quale elemento puntuale a simbolo dell'evoluzione
tecnologica. In ogni caso, la pianificazione contestata non modifica fondamentalmente
l'utilizzazione degli intorni, né ne compromette il carattere naturale, che funge
da scenografia. Non viene, in particolare, creata una nuova zona edificabile
ordinaria. A ragione le ricorrenti sostengono che il parco sarà percepito come
intervento molto importante e nel suo complesso, sia per il turista in sosta,
sia per quello di passaggio; ma tale aspetto non è messo in discussione ed è
riconosciuto nella decisione impugnata. In realtà è proprio il concetto alla
base dell'inserimento di questo elemento puntuale e ordinato che permette di
evidenziarne il carattere d'incrostazione, di nuovo strato storico che s'aggiunge
a quelli esistenti. Quanto alle proporzioni delle torri, può essere condivisa
la visione del RIA che sottolinea come l'assenza di elementi verticali di
paragone (alberi) e le alte montagne circostanti ne relativizzeranno l'altezza
(RIA, pag. 47).
Il parere espresso dalla CFNP permette di confortare questa visione, così come
l'impatto contenuto (leggero e solo in relazione all'aerogeneratore n. 4) che il
parco avrà sul sito inventariato dall'ISOS e sulle vie storiche oggetto
dell'IVS. La CFNP ritiene comunque che nel complesso il Parco eolico avrà un leggero
effetto negativo ai sensi dell'art. 6 LPN; sempre secondo la commissione, per
garantire la salvaguardia dei valori d'importanza nazionale è imperativo
ridurre gli impatti sugli oggetti IVS e la realizzazione delle misure di
compensazione previste, nel rispetto del carattere storico dell'Ospizio. Il
principio del riordino e della valorizzazione della sommità del passo è quindi
ancorato all'art. 2 NAPP, mentre le misure di riordino e di recupero sono
previste all'art. 18 NAPP. Si tratta di interventi che prevedono lo smantellamento
di elementi di disturbo quali linee elettriche aeree, basamenti ecc., di
sistemazione del suolo, restauro ecc. (cfr. anche allegato 3 al programma di
realizzazione), che concorrono alla valorizzazione del sito ISOS.
10.3. Le ricorrenti ritengono esistano ubicazioni alternative alla struttura,
altrettanto raggiungibili e poco distanti; essi citano, ad esempio, i dintorni
del lago Sella.
10.3.1. Nell'ambito della precedente decisione, questa Corte ha già escluso che
il controverso progetto possa essere autorizzato tramite un permesso
eccezionale retto dall'art. 24 LPT, a causa delle sue dimensioni e
ripercussioni. La giurisprudenza, in questi casi, ritiene che la revisione
parziale del piano d'utilizzazione, per il tramite dell'adozione di una pianificazione
specifica, non possa essere sottoposta a condizioni più blande rispetto a
quelle della concessione di una deroga secondo l'art. 24 LPT. In altre parole,
dev'essere soddisfatto il requisito dell'ubicazione vincolata e verificato che
nessun interesse preponderante vi si oppone. L'autorità di pianificazione deve
quindi procedere a una ponderazione generale degli interessi e, in
quest'ambito, valutare le possibili ubicazioni alternative. Tuttavia, se, alla
luce dell'evolversi delle circostanze per raggiungere gli scopi e i principi
della pianificazione del territorio e concretare gli obiettivi del piano direttore,
s'impone di rivedere la pianificazione dell'utilizzazione di un'area circoscritta
in vista della realizzazione di un preciso progetto, l'autorità pianificatrice
deve poter compiere le scelte necessarie senza essere vincolata a
un'interpretazione restrittiva dei criteri previsti dall'art. 24 LPT (per tutto
quanto precede: DTF 132 II 408 consid. 4.2).
10.3.2.
Garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese in energia è uno
degli scopi della pianificazione territoriale (art. 1 cpv. 2 lett. d LPT;
Pierre Tschannen
, in: Commentaire LPT,
Ginevra/Zurigo/Basi­lea 2010, n. 40 ad art. 1). Inoltre, stabilire l'ubicazione
di un parco eolico delle dimensioni di quello contestato è questione che, in
linea di principio, necessita un coordinamento a livello sovracomunale, dunque almeno
di piano direttore (cfr. DTF 137 II 254 consid. 3.2). La scelta del Passo del
San Gottardo, come già visto, è il frutto di un'approfondita analisi che ha
interessato l'insieme del territorio nazionale. Essa, fondata sui criteri di
cui si è già detto, è quindi stata ancorata a livello cantonale nel piano
direttore. Questo non significa, come erroneamente sostiene il comune, che tale
scelta non possa più essere messa in discussione. Il piano direttore, infatti,
vincola unicamente le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT). Non è una legge. Per acquisire
forza giuridica, esso necessita di essere tradotto in decreti, ordinanze o
piani d'utilizzazione (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 4 ad art. 9). Posta questa importante premessa, la scelta operata
dal comune, che conferma quella della pianificazione di ordine superiore,
resiste all'esame del Tribunale.
10.3.3. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla
sua realizzazione devono essere poste esigenze severe (cfr.
Scolari
, Commentario, op. cit., n. 530
seg.). Occorre, infatti, che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto
fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti
all'esercizio o alla natura del terreno (DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Non sono
sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 124 II 252 consid.
4;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad
art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè
dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare
quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere
realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la
tenuta di animali o uno stand di tiro;
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.). Inoltre non devono
opporsi interessi contrastanti (art. 24 lett. b LPT).
10.3.4. In concreto, come visto (
supra
, 9.3.2.), i criteri posti alla
base dello studio per l'individuazione dei siti che potrebbero ospitare
impianti eolici rispondono ampiamente a quelli per riconoscerne l'ubicazione
vincolata (esclusione di zone non adatte, rispettivamente, necessità di vento,
cfr. Concezione 2004 pag. 17 seg.); il semplice fatto che possa esistere
un'ubicazione alternativa di per sé non inficia questa scelta. I criteri sono
del resto senz'altro pertinenti e condivisibili. Le ricorrenti non contestano
che il sito prescelto corrisponda alla necessità di lontananza dall'abitato, di
urbanizzazione e connessione alla rete elettrica. Esse ritengono piuttosto che a
questa scelta si opponga l'interesse paesaggistico e storico, a loro giudizio preminente.
Si tratta dunque, applicando per analogia l'art. 24 b LPT, di compiere una
ponderazione degli interessi. Comune e Cantone hanno ritenuto che l'interesse
paesaggistico non ostasse alla pianificazione avversata. Tesi che, come si
vedrà in seguito, è condivisa dal Tribunale (
infra
, 10.5.).
10.3.5. Le ricorrenti formulano anche una proposta come possibile ubicazione
alternativa nella regione, più precisamente nei pressi del lago Sella. In
applicazione dei citati criteri, tuttavia, questa zona appare da subito assai
più sfavorevole sotto il profilo degli accessi. L'impatto sul territorio a
livello della loro costruzione sarebbe molto maggiore a causa dell'orografia. Il
comparto - fatto astrazione della diga - risulta inoltre molto meno interessato
dall'attività umana.
10.4. Nella
ponderazione degli interessi, dev'essere da ultimo considerato anche il
carattere reversibile a medio termine dell'intervento, opportunamente garantito
a livello pianificatorio (cfr.
infra
, 11). Ciò significa che seppure
destinato a marcare il paesaggio locale per i prossimi decenni, il Parco eolico
non pregiudica le scelte delle future generazioni.
10.5. In definitiva, la ponderazione degli interessi operata dal comune e dal
Governo non appare lesiva del diritto. Procede da un corretto esercizio del
potere di apprezzamento di cui dispone l'ente pubblico in materia di
pianificazione del territorio. Si fonda su considerazioni oggettive e
pertinenti. Essa merita, pertanto, di essere condivisa. La tutela del paesaggio
e la produzione di energia da fonti rinnovabili appaiono in concreto
conciliabili, a condizione che vengano realizzate le misure di riordino e
valorizzazione previste per il comparto. Così come già fatto dal Consiglio di
Stato, anche questo Tribunale condivide la visione del Parco eolico quale segno
nuovo e contemporaneo nel concreto contesto alpino, che si sovrappone agli
elementi antropici che già oggi lo caratterizzano. Il riordino e la
valorizzazione propugnata con il PP-SG dovrebbe consentire di incrementare il
valore simbolico del passo, costituendo la base per un interesse anche turistico.
Anche gli effetti sul sito contemplato dall'inventario ISOS appaiono
sopportabili e l'insieme della pianificazione è conforme agli scopi della
tutela.
11.
Le ricorrenti sostengono da ultimo
che non vi siano sufficienti garanzie quanto alla durata massima dello
sfruttamento del Parco eolico e che il relativo articolo delle NAPR sia poco
chiaro. La critica è infondata. Intanto, attraverso l'obbligo di prestare una garanzia
per lo smantellamento della struttura - onere che spetta all'istante in licenza
e che il comune intende sia dal profilo finanziario, sia da quello tecnico (cfr.
risposta, pag. 11) - l'ente pubblico si è premunito di evitare che la struttura
resti in loco in fase d'abbandono una volta cessato il suo sfruttamento. La
clausola è chiara. Essa, anche alla luce dei precedenti proprio sul Passo (si
vedano, ad esempio, i basamenti tutt'ora presenti della funivia del Lucendro
che è stata smantellata), si rivela senz'altro opportuna. Anche la durata di 30
anni è condivisibile: essa permette di salvaguardare la libertà di manovra
delle future generazioni, ciò che appare in linea con i principi e gli scopi
della pianificazione territoriale, nonché della Costituzione. Non è invece necessario
- né possibile - anticipare le decisioni che dovranno essere prese al momento
della scadenza del periodo di sfruttamento degli aerogeneratori. Da ultimo,
dalla sola lettera della disposizione appare assolutamente chiaro che il
termine partirà dalla
"concessione della prima licenza edilizia per il
complesso del parco eolico"
e non in relazione a ogni singola pala. Anche
quest'ultima censura deve quindi essere respinta.
12.
Sulla base delle considerazioni che
precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia, commisurata
per difetto, è posta a carico delle ricorrenti, soccombenti; essa tiene conto degli
alti valori in gioco, del dispendio di lavoro occasionato al Tribunale, ma
anche del movente di natura ideale delle insorgenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non
essendovi parti patrocinate non si pone il quesito delle ripetibili (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr. 4'000.-,
di cui fr. 1'500.- già anticipati dalle ricorrenti, è posta a loro carico, con
vincolo di solidarietà.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario
Raccomandata
telefono
fax
Palazzo di giustizia
Via Pretorio 16
6901
Lugano
091/815 54 64
091/815
56 02
M.
Repubblica
e Cantone
Ticino
Tribunale cantonale
amministrativo
Tribunale d'appello
6901 Lugano
-
-
Incarto n.
90.2015.15
Lugano
2 dicembre 2015
Sentenza
19 novembre 2015 dipendente dal ricorso 2 febbraio 2015 della RI 1, , e della RI
2, contro la decisione 17 dicembre 2014 (n. 5823) del Consiglio di Stato
Gentili
signore,
egregi
signori,
nella
redazione del punto 2 del dispositivo della sentenza citata a margine, il Tribunale
è incorso in un errore, indicando che le ricorrenti avevano già anticipo le
spese processuali nella misura di fr. 1'500.-; in realtà esse avevano versato
fr. 2'000.-.
In applicazione
dell'art. 62 cpv. 4 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), che consente di correggere in ogni momento errori di
scrittura o di calcolo, il Tribunale corregge il citato dispositivo come segue:
"
La tassa di giustizia di fr. 4'000.-, di cui fr. 2'000.-
già anticipati dalle ricorrenti, è posta a loro carico, con vincolo di
solidarietà."
Con
distinta stima.
Per il
Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                    Il segretario