ti_gerichte · 52.2003.256 · 2010-03-09 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.03.2010 (publiziert) 52.2003.256
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.03.2010 (publié) 52.2003.256
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.03.2010 (pubblicato) 52.2003.256

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.256
Lugano
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonia Giamboni, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 18 agosto 2003 di
contro
la decisione 1 luglio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 2971), che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente avverso la
risoluzione 22 gennaio 2003 dell’Ufficio della caccia e della pesca del
Dipartimento del territorio, in materia di ritiro dell’autorizzazione annuale
di caccia alta;
viste le risposte:
-
2 settembre 2003 del
Consiglio di Stato;
-
18 settembre 2003
dell’Ufficio della caccia e della pesca;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   L’11
settembre 2002 __________ __________ ha ucciso un cervo maschio nella località
di __________, in valle di __________, in zona di divieto di caccia. Egli avrebbe
erroneamente ritenuto che in quel territorio specifico la caccia alta al cervo
fosse permessa e che la bandita valesse solo per la caccia bassa. I
guardiacaccia accorsi sul luogo dell’uccisione dell’animale, confermando al
ricorrente che si trovava effettivamente in zona di divieto di caccia, hanno
provveduto a sequestrare il capo abbattuto, il fucile e l’autorizzazione
annuale per la caccia alta.
B.
Il 29 gennaio 2003 la Divisione dell’ambiente ha aperto una procedura
contravvenzionale a carico di __________ __________ per i fatti appena
descritti. Con decreto 18 luglio 2003 lo stesso è stato condannato al pagamento
di una multa di fr. 100.—, nel frattempo cresciuta in giudicato.
Parallelamente, l’Ufficio
della caccia e della pesca (UCP) ha confermato, in data 16 settembre 2002, il
provvedimento amministrativo di ritiro dell’autorizzazione annuale di caccia.
La decisione precisava che, per la stagione venatoria in corso, al ricorrente
era precluso l’esercizio della caccia alta. Adito da quest’ultimo, il 22
gennaio 2003 il Dipartimento del territorio ha confermato il provvedimento.
C.
Con giudizio 1. luglio 2003 il Consiglio di Stato ha a sua volta
confermato la decisione di revoca, respingendo l’impugnativa del ricorrente.
Dopo aver ammesso l’esistenza di un interesse attuale dell’insorgente nella
verifica della legalità del provvedimento – in quanto suscettibile di
costituire un precedente negativo nell’esercizio della caccia, in caso di
possibili misure future adottate dall'autorità giusta l'art. 43 LCC – il
Governo ha in primo luogo ritenuto che la delega dell’art. 32 cpv. 3 lett. d
LCC a suo favore fosse legittima; secondariamente egli ne avrebbe fatto un uso
corretto adottando l’art. 56 RALCC. La revoca dell’autorizzazione annuale di
caccia alta costituirebbe inoltre una sanzione amministrativa e non un
sequestro penale. Avendo il ricorrente ammesso le circostanze fattuali,
l’Esecutivo cantonale ha condiviso le argomentazioni dell’UCP e del Dipartimento,
secondo le quali il ricorrente avrebbe agito negligentemente, per non essersi
informato circa le zone di bandita di caccia.
D.
Contro il predetto giudizio governativo __________ __________
insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone
l’annullamento assieme alla decisione dipartimentale. Ha altresì chiesto che la
decisione dell’UCP venga dichiarata nulla per incompetenza a decidere
dell’autorità, subordinatamente annullata e che il ritiro immediato
dell’autorizzazione annuale per la caccia alta venga dichiarato ingiustificato.
Il ricorrente
contesta anzitutto la validità della delega legislativa su cui poggia l’art. 56
RALCC, non essendo dati, a suo dire, i necessari requisiti posti dalla giurisprudenza.
In particolare la procedura afferente il ritiro immediato dell’autorizzazione annuale
doveva essere fissata dal legislatore e non dal Consiglio di Stato. La delega
in esame si riferirebbe inoltre al ritiro della patente, ma non al ritiro
immediato dell’autorizzazione annuale, per cui l’Esecutivo avrebbe oltrepassato
il potere conferitogli.
In secondo
luogo, il ricorrente adduce che il ritiro seduta stante della patente equivarrebbe,
per più motivi, a un sequestro penale. Di conseguenza, non intravedendo nella
fattispecie nessun scopo probatorio né tantomeno confiscatorio nel ritiro immediato
dell’autorizzazione, il sequestro sarebbe ingiustificato. Inoltre, in quanto
adottato dall’UCP, sarebbe nullo perchè pronunciato da un’autorità
incompetente: legittimato a ordinare un sequestro sarebbe, in effetti, solo il
Procuratore pubblico.
L’insorgente
censura altresì la valutazione operata dalle autorità inferiori in merito alla
gravità della colpa imputatagli, rilevando la necessità di tener conto di tutte
le circostanze concrete che, a suo dire, mitigherebbero la gravità
dell’infrazione, rendendola veniale. Di conseguenza il ritiro immediato non
sarebbe giustificato.
E.
All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e
l’ufficio della caccia e della pesca senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall’art. 48 cpv. 2 LCC, mentre certa à la tempestività del ricorso (art. 46
PAmm). In merito alla legittimazione attiva del ricorrente va detto quanto
segue.
1.2. Giusta l'art. 43 PAmm hanno qualità per
interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi
interessi dalla decisione impugnata. L'insorgente deve dunque essere portatore
di un interesse personale, immediato, attuale e concreto a dolersi del
pregiudizio che il provvedimento impugnato effettivamente gli arreca (Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43 PAmm, n. 1 seg.).
Nell'evenienza concreta, il ricorrente
contesta la decisione con cui il Consiglio di Stato ha ammesso la validità del
ritiro dell’autorizzazione per la caccia alta relativa all’anno 2002. Come
rettamente ammesso dall’Esecutivo cantonale, l’interesse legittimo da
riconoscere al ricorrente risiede nell’interesse ad una verifica della legalità
del provvedimento adottato nei suoi confronti, che potrebbe costituire un
elemento importante nell’ambito della concessione, in futuro, della patente di
caccia.
L’insorgente è dunque portatore di un
interesse diretto ed immediato a contestare la decisione con cui il Consiglio
di Stato ha confermato il ritiro dell’autorizzazione annuale alla caccia alta.
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e
può essere evaso sulla scorta degli atti, senza procedere ad ulteriori
accertamenti istruttori (art. 18 PAmm).
2.
2.1. Il principio della legalità, sancito
dall’art. 5 cpv. 1 Cost. fed., prevede che un atto amministrativo debba
fondarsi su una base legale materiale, sufficientemente determinata e adottata
dall’autorità competente secondo le regole del diritto costituzionale. Ciò
serve, da una parte, a garantire dal punto di vista democratico, il rispetto
della ripartizione costituzionale delle competenze e, dall’altra parte, ad
assicurare la previsibilità e l’uguaglianza di trattamento dell’azione statale
(DTF 128 I 113, consid. 3/c; DTF 123 I 1, consid. 2/b e rinvii). La violazione
del principio della legalità può essere invocato in relazione con la violazione
del principio della separazione dei poteri (DTF 121 I 22, consid. 3/a).
2.2. Il
ricorrente contesta in primo luogo la validità della delega legislativa
contenuta nell’art. 32 cpv. 3 lett. d LCC, che conferisce al governo il compito
di fissare, tramite regolamento, i casi e le modalità con cui gli agenti di
polizia della caccia possono procedere al ritiro della patente. L’insorgente
ritiene che la norma che istituisce la delega sia molto generica e lasci
un’ampia ed inammissibile competenza legislativa all’Esecutivo cantonale,
considerata la grave lesione che la misura comporta per i diritti del
cittadino.
2.3. Una norma
istituente una delega legislativa che non rispetta i requisiti posti da dottrina
e giurisprudenza viola i principi della separazione dei poteri e della
legalità. La censura si riferisce ad una norma contenuta in una legge formale
cantonale, per la quale la costituzione cantonale non prevede il controllo
astratto della costituzionalità da parte dei tribunali cantonali. Tuttavia,
giusta l’art. 73 cpv. 2 Cost. cant. i tribunali non possono applicare norme
cantonali che fossero contrarie al diritto federale o alla costituzione cantonale.
In quest’ottica
l’opinione dominante della dottrina e della giurisprudenza riserva ai tribunali
cantonali l’obbligo, derivante dalla Costituzione federale, di esaminare a titolo
pregiudiziale la conformità del diritto cantonale al diritto federale in
genere, specie con le norme della Costituzione federale. In effetti,
l’applicazione di norme contrarie al diritto federale violerebbe il principio
della preminenza del diritto federale (Scolari, Diritto amministrativo, Parte
generale, 2. ed., n. 375 e riferimenti). Questo Tribunale può dunque
pronunciarsi liberamente sulla censura di incostituzionalità della clausola di
delegazione, nel quadro del ricorso contro la decisione resa in applicazione
del regolamento adottato in virtù di tale delega (Knapp, Précis de droit
administratif, 4. ed., n. 325 e 341).
3.   3.1. L’Esecutivo cantonale ha emanato il Regolamento sulla caccia
e sulla protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 4 agosto 1993
(RALCC). In esso è fra l’altro regolata, in virtù della delega qui contestata,
la competenza degli agenti della polizia della caccia che
oltre alle
competenze loro conferite dalla legge
procedono al ritiro immediato
dell’autorizzazione annuale a chi in particolare ha cacciato al di fuori dei
giorni, luoghi od orari di caccia permessi
(art. 56 cpv. 1 lett. a). La disposizione
prevede una serie di altri casi in cui gli agenti della polizia della caccia
sono legittimati a ritirare seduta stante l’autorizzazione annuale.
La procedura e i rimedi giuridici sono regolati dai cpv. 2 e 3
dell’art. 56 RALCC, mentre giusta il cpv. 4, nei casi di ritiri ingiustificati,
viene rimborsata la tassa dell’autorizzazione annuale proporzionalmente ai
giorni di caccia rimasti inutilizzati.
3.2. L’art. 77 cpv. 2 della Legge sul Gran Consiglio e sui rapporti
con il Consiglio di Stato (LGC, R.L. 2.4.1.1) – entrata in vigore il 1. aprile
2003, ma il cui testo corrisponde esattamente all’art. 36 vLGC – definisce la
legge in senso formale come l’atto normativo di competenza del Gran Consiglio
(art. 76 cpv. 1 LGC), la cui forma dev’essere osservata in particolare per
tutte le disposizioni che impongono obblighi o conferiscono diritti alle
persone fisiche o giuridiche o che disciplinano l’organizzazione, la competenza
o i compiti delle autorità o stabiliscono una procedura, nonché negli altri
casi nei quali è prescritta da una disposizione speciale (art. 77 cpv. 2 LGC).
Il regolamento (di esecuzione) è invece definito come l’atto normativo di
competenza del Consiglio di Stato che disciplina l’applicazione di una legge,
senza tuttavia regolare questioni estranee alla stessa (art. 79 LGC).
3.3. L’art. 56 RALCC è una norma che si fonda su una delega
legislativa. In quanto tale – seppur inserita in un regolamento di esecuzione –
la stessa ha carattere di norma di sostituzione, siccome rimpiazza una
disposizione in senso formale e può contenere delle regole primarie, generali e
astratte, che possono comportare diritti e obbligazioni nuovi per gli
amministrati (Knapp, op. cit., n. 318 e 306).
L’Esecutivo cantonale era dunque ben legittimato a fissare i casi in
cui l’agente della polizia della caccia può procedere al ritiro immediato
dell’autorizzazione annuale, nonché la procedura e l’indennizzo in caso di
ritiri ingiustificati, e non ha dunque per questo violato i principi della
separazione del potere e della legalità.
4.
4.1. Appurata la facoltà per l’Esecutivo di
emanare delle norme primarie, resta ora da valutare la validità della delega
legislativa su cui poggia la disposizione litigiosa del regolamento.
Secondo la
giurisprudenza, la delega del potere legislativo all’autorità esecutiva è
consentita, semprechè il diritto cantonale non la proibisca, soltanto se sia
indicato almeno approssimativamente l’oggetto, lo scopo e l’estensione della
competenza accordata e a sancirla sia una legge soggetta al voto popolare (DTF
128 I 113, consid. 3/c; 118 Ia 245, consid. 3/b; DTF 115 Ia 379 consid. 3/a,
Knapp, op. cit., n. 322 e seg.). In particolare, i principi fondamentali della
materia delegata, ovvero le regole più importanti, devono essere contenuti in una
legge in senso formale (Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrencht, 4. ed.,
n. 407).
La validità della competenza delegata va
controllata di caso in caso, avuto riguardo a diversi fattori, e segnatamente
all’intensità della lesione dei diritti dei cittadini, alla complessità della
materia da disciplinare, alla molteplicità delle soluzioni prospettabili e al
carattere eventualmente tecnico della materia stessa (RDAT II-1992, n. 10,
consid. 2/b)
4.2. Nell’evenienza concreta, secondo la legge sulla caccia e la
protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (LCC), gli agenti della
polizia della caccia esercitano un’attività di vigilanza rivolta alla tutela
della fauna, al corretto svolgimento dell’esercizio della caccia, alla
protezione degli spazi vitali dei mammiferi e degli uccelli viventi allo stato
selvatico, alla custodia delle bandite di caccia e delle riserve ornitologiche
(art. 32 cpv. 1). Gli agenti della polizia della caccia,
nell’esercizio
delle loro funzioni
, procedono, tra l’alto,
al ritiro della patente nei
casi e nelle modalità fissati dal Consiglio di Stato
(art. 32 cpv. 3 lett.
d).
4.3. Va innanzitutto rilevato che la Costituzione ticinese non vieta
la delega legislativa, per cui il Gran Consiglio può delegare – rispettando le
esigenze testè citate – determinate competenze al Consiglio di Stato (Scolari,
Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., n. 348). La delega in oggetto è
altresì prevista in una legge in senso formale (LCC).
L’art. 32 cpv. 3 lett. d LCC prevede la competenza degli agenti
della polizia della caccia di procedere al ritiro della patente. In realtà, in
seguito ad un’interpretazione sistematica e storica della disposizione, si
intuisce come il legislatore, con il
ritiro della patente
intendesse il
ritiro
immediato
dell’autorizzazione annuale.
Innanzitutto l’art. 32 LCC prevede la competenza generale di vigilanza
degli agenti della polizia della caccia. In quest’ottica il ritiro della
patente non può che essere inteso come un ritiro seduta stante nell’ambito di
tale viglianza. In effetti, la revoca
tout cour
, di competenza dell’UCP,
ha per oggetto il ritiro della patente di caccia valida per la stagione in
corso (autorizzazione annuale) – o, come in questo caso, la conferma della
revoca immediata operata dai guardiacaccia – e consente al cacciatore
l’esercizio degli altri tipi di caccia per i quali è detentore della relativa patente.
(STA del 5 marzo 1997, inc. n. 51.96.91, consid. 6). La revoca della patente di
caccia, prevista dagli art. 20 LCP e 43 LCC, ingloba invece i casi di
privazione del diritto di cacciare, allorquando il cacciatore abbia
reiteratamente trasgredito una serie di vincoli legali. Quest’ultima non è una
sanziona amministrativa, bensì una pena accessoria (STA del 7 settembre 1998,
inc. 51.97.241, consid. 2.4; DTF 114 IV 81) – di competenza dell’autorità
penale – che impedisce al cacciatore di staccare una nuova patente per
qualsiasi tipo di caccia.
Dai lavori
preparatori, segnatamente dal messaggio 13 febbraio 1990 concernente l’adozione
della LCC, si evince inoltre che l’oggetto della deroga in esame è il ritiro
seduta stante della patente (cfr. RVGC, sessione ordinaria autunnale 1990, vol.
2, pag. 507). La delega risulta dunque essere circoscritta a un determinato oggetto.
4.4. Come puntualmente rilevato dall’insorgente, la delega in
questione è molto generica e lascia un’ampia competenza legislativa
all’esecutivo. La stessa contiene solo il trasferimento della competenza, senza
fissare i principi fondamentali, quali lo scopo, il contenuto e la portata del
futuro regolamento in relazione alla materia delegata. E altresì vero che il
ritiro della patente rientra nelle manzioni degli agenti della polizia della
caccia nell’ambito della loro attività di vigilanza, per cui lo scopo, il contenuto
e la portata dello stesso si potrebbero intravedere nell’art. 32 cpv. 1 LCC.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, le condizioni
e le modalità del ritiro della patente non toccano in modo rilevante la
posizione giuridica del cittadino – o, per meglio dire, del cacciatore – il
quale viene privato
provvisoriamente
dell’autorizzazione annuale di
caccia. La decisione di merito sulla sussistenza o meno dei presupposti per la
revoca dell’autorizzazione annuale spetta in effetti all’UCP, al quale vanno
trasmessi gli atti entro 24 ore (art. 56 cpv. 2 RALCC)
.
Sotto questi aspetti, dunque, la delega legislativa contenuta
nell’art. 32 cpv. 3 lett. d LCC è valida e resiste alle critiche del ricorrente.
4.5. Resta ora da verificare se la competenza dell’UCP per la
conferma della revoca dell’autorizzazione annuale poteva essere fissata nel
regolamento.
Nella misura in cui la delega legislativa contestata ingloba le attribuzioni
degli agenti della polizia della caccia, l’esecutivo cantonale, fissando nell’art.
56 cpv. 2 RALCC la competenza dell’UCP, ha oltrepassato il potere conferitogli
dalla delega.
Nemmeno sulla base della competenza generale di esecuzione, ancorata
all’art. 2 LCC, il Consiglio di Stato poteva prevedere la competenza dell’UCP.
In effetti, in quanto regolamento di esecuzione, lo stesso non può regolare
questioni estranee alla legge. Come or ora affermato, inoltre, la LGC prevede
la forma della legge in senso formale per tutte le disposizioni che, tra
l’altro, disciplinano l’organizzazione, la competenza o i compiti delle autorità
o stabiliscono una procedura.
Del resto, a titolo di paragone, i presupposti per il sequestro sul
posto della licenza di condurre sono regolati nell’Ordinanza sull’ammissione
alla circolazione di persone e veicoli (art. 38 OAC), che riprende e precisa le
condizioni già previste nell’art. 54 cpv. 1, 2 e 3 LCStr. La competenza della
polizia di procedere al sequestro immediato, rispettivamente della Sezione
della circolazione per decretare la revoca della licenza di condurre è invece
contemplata dai combinati disposti degli art. 22 cpv. 1 e 54 LCStr, ovvero da
una legge in senso formale.
La competenza dell’UCP, non può nemmeno fondarsi sull’art. 8 cpv. 2
LCC, secondo cui il dipartimento revoca la patente ottenuta in contrasto ai
vincoli previsti dall’art. 8 cpv. 1 LCC. Nessun caso enumerato dal disposto
appena citato rispecchia la situazione del ricorrente al momento della
concessione dell’autorizza- zione annunale, né tantomeno successivamente, dopo
i noti avvenimenti, in particolare, in considerazione del fatto che lo stesso
ricorrente non è stato privato del diritto di cacciare ai sensi degli art. 20
LCP e 43 LCC (art. 8 cpv. 1 lett. d LCC). La competenza dell’UCP non è dunque
prevista da una base legale sufficiente.
A ben vedere, nemmeno le condizioni per la revoca
dell’autorizzazione annuale sono fissate nella legge, come dovrebbero. L’art.
56 RALCC elenca, in effetti, unicamente i presupposti per la revoca immediata,
che come visto in precedenza sono tuttavia applicabili unicamente dagli agenti
della polizia della caccia.
Non potendosi sostituire al legislatore, questo Tribunale deve limitarsi
a sollecitare Governo e Parlamento a porre rimedio alla carenza citata,
inserendo nella legge la competenza dell’UCP e del Dipartimento per procedere
alla revoca dell’autorizzazione annuale. Il legislativo dovrà parimenti
ancorare nella legge i presupposti, tutt’ora mancanti, per la revoca stessa. La
decisione presa dall’UCP, in seguito confermata dal Dipartimento, si pone dunque
in violazione del principio della legalità e deve pertanto essere annullata,
assieme all’atto impugnato che la convalida.
5.   Sulla scorta delle considerazioni che precedono, le ulteriori
censure sollevate dal ricorrente possono rimanere indecise, il ricorso va
accolto e la decisione impugnata annullata. Vista la particolarità del caso si
rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 28 PAmm), mentre si
giustifica di concedere al ricorrente, patrocinato da un avvocato, un equo
importo a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
visti gli art. 5 cpv. 2 Cost.; 20 LCP; 22 cpv. 1, 54
LCStr; 38 OAC; 73 cpv. 2 Cost. cant.; 76 cpv. 1, 77 cpv. 2, 79 LGC; 36 vLGC; 2,
8, 32 cpv. 1, cpv. 3 lett. d, 43, 48 cpv. 2 LCC; 56 RALCC; 3, 18, 28, 31, 43,
46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
La decisione 1. luglio 2003 (n. 2971) del Consiglio
di Stato è annullata;
1.2.
La decisione 16 settembre 2002 dell’Ufficio
della caccia e della pesca è annullata.
2.   Non si prelevano
tasse di giustizia, né spese. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al
ricorrente fr. 800.—a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria