ti_gerichte · 90.2008.8 · 2009-09-07 · it
Conferma dell'attribuzione alla zona agricola di alcuni fondi

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.09.2009 90.2008.8
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.09.2009 90.2008.8
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.09.2009 90.2008.8

Incarti n.
90.2008.8
90.2008.11/90.2008.13
90.2008.14/90.2008.15
90.2008.16/90.2008.17
90.2008.18/90.2008.19
Lugano
7 settembre 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a
.
b
.
c
.
d
.
e
.
f
.
g
.
h
.
i
.
25 aprile 2008 di:
__________
__________
patrocinati dall'avv. __________, __________
28 aprile 2008 di:
__________
__________
__________
__________
__________
__________
__________
patrocinati
dall'avv. __________, __________
contro
la risoluzione 18 marzo 2008 (n. 1476), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato alcune scelte pianificatorie rimaste
sospese nell'ambito dell'approvazione, avvenuta con risoluzione 10 luglio
2007 (n. 3571), della revisione del piano regolatore di Claro;
viste le risposte:
-    25 luglio 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    9 giugno 2008 del
municipio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
__________ è proprietario del mapp. 1335, __________ del mapp. 1326,
__________ del mapp. 1338, __________ del mapp. 1332, __________ del mapp.
1334, __________ del mapp. 1341, __________ del mapp. 1328, __________ del
mapp. 1340, __________ e __________ __________ del mapp. 1342 (proprietà
coattiva), __________ del mapp. 1331. Questi mappali, tutti situati in località
Sceresa (secondo la cartografia, Scerese, secondo il registro fondiario) del
comune di Claro, concorrono a formare, insieme ad altri fondi, un comparto - posto
nella parte sud ovest del comune, nei pressi della linea ferroviaria - delimitato
dalle strade
Alla Stazione
, nord,
A Scerése
, a est,
Int i Trés
,
a sud e
Ala Gotarb
á
n
, a ovest.
B.
Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha
adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il comparto
appena descritto, che il precedente piano, approvato nel 1976, attribuiva alla
zona mista residenziale artigianale (RAr3), che permetteva l'edificazione su
tre piani con la possibilità di destinazione residenziale, commerciale e
artigianale non molesta, sono stati attribuiti alla zona residenziale semi intensiva
(R3), che ammetteva unicamente edificazioni residenziali e commerciali.
C.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio
2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la
propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto
qui d'interesse, il Governo ha innanzitutto rilevato il forte
sovradimensionamento del piano regolatore del 1976: questo piano, tenuto conto
anche delle varianti che nel frattempo erano state approvate, permetteva
l'insediamento di 4'600 abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di 2'370
abitanti. Per questo motivo l'Esecutivo cantonale ha rilevato che non vi era
necessità di ampliare la zona edificabile rispetto a quella già stabilita nel
piano regolatore 1976 ma che, anzi, andava valutata la sua riduzione. Il piano
sottoposto dal comune per approvazione, invece, prevedeva un aumento della
contenibilità delle zone abitative: rispetto al calcolo consegnato nel rapporto
di pianificazione, che dichiarava una capacità ricettiva per il nuovo piano di
3'980 abitanti, il Consiglio di Stato ha verificato che questo era invece in
grado di accoglierne ben 6'200. Di conseguenza, il Governo non ha approvato una
serie di ampliamenti della zona edificabile adottati dal consiglio comunale e, ritenuta
la non conformità con la LPT della zona edificabile prevista dal piano
regolatore 1976, ha ritenuto che alcuni comparti non potevano essere
automaticamente ripresi in zona fabbricabile. Di conseguenza, il Consiglio di Stato
ha verificato che per il comparto in località Scersa non erano adempiute le
condizioni minime poste dalla LPT per l'attribuzione alla zona edificabile.
Inoltre, il Governo ha accertato la sua separazione funzionale e formale con la
zona edificabile e la vicinanza con la ferrovia. Il comparto era ben inserito
nella zona agricola, e versava in una situazione simile a quella della vicina
zona industriale J2, che il consiglio comunale stesso già aveva attribuito alla
zona agricola. Il Governo ha quindi annunciato la sua intenzione di non
approvare il comparto in oggetto e ha sospeso la procedura in modo da permettere
al municipio e ai proprietari di inoltrare le proprie osservazioni.
D.
Raccolte le osservazioni del municipio e di alcuni proprietari, ritenuto
come gli elementi fossero sostanzialmente quelli di cui già disponeva al
momento della decisione 10 luglio 2007, il Consiglio di Stato, con risoluzione
18 marzo 2008, ha negato l'approvazione della zona R3 in corrispondenza del
citato comparto, chiedendo nel contempo al comune l'adozione di una variante
per la sua assegnazione a una nuova funzione pianificatoria, indicando la zona
agricola come la più idonea.
E.
Contro la decisione 18 marzo 2008, il 25, rispettivamente, il 28
aprile 2008, i proprietari dei fondi citati in ingresso sono insorti davanti al
Tribunale cantonale amministrativo con separati, ma nel contenuto analoghi,
ricorsi. Essi hanno chiesto in via principale l'approvazione della zona R3, in
via subordinata il mantenimento della previgente zona RAr3 e, in via ancor più
subordinata che fosse fatta salva la possibilità di avviare una procedura di
espropriazione essendone stabili i presupposti in questa sede.
F.
La Divisione dello sviluppo territoriale della mobilità chiede che
il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Claro postula la conferma
dell'impostazione adottata dal consiglio comunale.
G.
Il 5 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza congiunta, sono stati
visitati i luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. Le parti
hanno confermato le proprie posizioni e, chiusa l'istruttoria, hanno rinunciato
a presentare delle conclusioni scritte.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la
tempestività dei gravami sono date (
art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1
). In merito alla legittimazione attiva dei ricorrenti, il Tribunale
considera quanto segue.
1.
1.1. Giusta l'art. 38
cpv. 1 LALPT, contro la decisione di approvazione del piano regolatore sono
legittimati a ricorrere davanti al Tribunale cantonale amministrativo il
comune, i già ricorrenti per gli stessi motivi e ogni altra persona o ente che
dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio
disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è,
pertanto, legittimato a insorgere solo se ha precedentemente ricorso davanti
all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia
disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale,
segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore.
1.
1.2. La legittimazione attiva degli insorgenti è,
dunque, di principio data in applicazione dell'art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
Essa deve essere tuttavia negata per quanto concerne la domanda formulata in
via subordinata di attribuire i mappali alla zona RAr3, prevista dal precedente
piano, che differisce dalla pianificazione adottata dal comune. In effetti, per
conseguire questo risultato, gli insorgenti avrebbero dovuto preventivamente
impugnare davanti al Consiglio di Stato la decisione comunale, formulando una
tale domanda. Non avendolo fatto, essi hanno accettato la soluzione adottata
dal legislativo comunale. Pertanto, nei loro ricorsi, possono postulare unicamente
la convalida di questa soluzione, sconfessata dal Governo. Non sono invece
legittimati a presentare una terza soluzione. L'interesse degno di protezione,
ai sensi del citato art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, che essi possono vantare a
impugnare la risoluzione governativa, è difatti circoscritto al ripristino
della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale e modificata
dal Governo. Per poter vantare un interesse legittimo più ampio, che permetta
loro di formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a
livello comunale o governativo, i ricorrenti dovrebbero fondarsi sull'ipotesi
contemplata dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, ciò che è però loro precluso per
il fatto di non essere preventivamente insorti davanti al Governo contro la
delibera del legislativo comunale. Nulla muta al riguardo il fatto che gli
insorgenti chiedano, in concreto, di mantenere per i loro fondi la destinazione
prevista dal piano regolatore del 1976. I ricorrenti sono legittimati pertanto
solo nella misura in cui chiedono il ripristino della pianificazione adottata
dal comune, vale adire l'attribuzione dei loro fondi alla zona R3.
1.1.3. Gli insorgenti chiedono che - in caso di reiezione dei loro gravami -
sia fatta salva la possibilità dell'avvio di una procedura per espropriazione
materiale; alcuni ricorrenti specificano "essendone stabiliti i
presupposti già in questa sede". Tale richiesta è poco chiara. In ogni
caso, nella misura in cui essi intendessero ottenere già in questa sede
l'accertamento dei presupposti per un indennizzo espropriativo, la domanda,
nell'ambito della presente procedura, di natura pianificatoria e non espropriativa,
è irricevibile.
1.2. Poste queste precisazioni, dato che le ulteriori condizioni formali sono,
come visto, adempiute, nella misura in cui sono ricevibili, le impugnative
devono essere esaminate nel merito.
1.3. I ricorsi, che presentano lo stesso fondamento di fatto, sono stati
istruiti congiuntamente e vengono ora decisi con un unico giudizio (art. 51
legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL
3.3.1.1).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. I ricorrenti chiedono l'approvazione della zona residenziale
semi-intensiva R3 adottata dal comune in corrispondenza dei loro fondi. Essi
sostengono che la decisione del Governo di non approvarla lede la garanzia
della proprietà, il principio della sicurezza e della prevedibilità giuridica,
la stabilità del piano, la buona fede e l'autonomia comunale. Il comparto è a
contatto con la zona edificabile, della quale costituirebbe la naturale continuazione;
la sua esclusione dal territorio fabbricabile creerebbe un'isola incoerente. I
mappali sono urbanizzati, idonei all'edificazione (non sussistono problemi di
esposizione a rumori o altri problemi ambientali) e in parte già edificati (o
in procinto di esserlo). Circa la necessità della loro inclusione in zona
edificabile, sotto il profilo della contenibilità, i ricorrenti ritengono che
la valutazione operata dal Consiglio di Stato sia approssimativa e non tenga
conto del tendenza in atto allo spostamento della popolazione dalla città di
Bellinzona verso i comuni periferici, che subirà verosimilmente un'accelerazione.
Il comparto era inserito in zona edificabile già dal piano regolatore del 1976;
non vi era nessuna necessità di rivedere questa impostazione e il Dipartimento
del territorio, in occasione dell'esame preliminare, non aveva accennato alla
non conformità di questo piano coi principi della pianificazione del
territorio. I ricorrenti richiamano all'attenzione il fatto che il comune già
ha compiuto uno sforzo, rinunciando a proporre l'edificabilità per la zona
industriale J2 a sud del comune, divenuta zona agricola; pretendere oltre
sarebbe eccessivo e sproporzionato.
3.2
.
La Divisione conferma, con la risposta, quanto già
sostenuto dal Consiglio di Stato. Aggiunge - in merito alla stabilità del diritto
- che la necessità di rivedere il piano regolatore di Claro sia giustifica per
il suo sovradimensionamento, la sua vetustà e la sua non conformità alla LPT e ad
altre leggi, nel frattempo entrate in vigore. La Divisione sottolinea pure come
il piano di indirizzo presentato per l'esame preliminare prevedeva l'esclusione
dalla zona edificabile del comparto in discussione. Infine, l'autorità
cantonale sostiene che l'autonomia comunale non possa essere invocata quando
vengono disattesi i principi fondamentali previsti dalla legge federale. Essa
s'oppone, pertanto, all'accoglimento dei ricorsi.
3.3. Il municipio domanda l'accoglimento del ricorso nella misura in cui chiede
l'approvazione della zona R3 come adottata dal consiglio comunale. Oltre a
sottolineare di aver rinunciato già a riproporre in zona edificabile una parte
della vecchia zona J2 e di non aver impugnato la non approvazione di
ampliamenti della zona edificabile, ritiene che i parametri siano stati
applicati in modo eccessivamente rigoroso, sottolinea gli ingenti investimenti
operati dal comune per l'urbanizzazione del comparto, il fatto che il comparto
sia parzialmente edificato e di aver rilasciato licenze edilizie per l'edificazione
di tre case.
4.4.1. Dapprima
viene esaminata la censura relativa alla violazione della sicurezza e della
prevedibilità giuridica, data la sua valenza preliminare e, quindi, quella
relativa alla violazione della buona fede.
4.2.1.
L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti
esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e
privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo
rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della
situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che
è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo
adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento, al fine di
adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una
certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento
notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un
adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire
ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21
cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non
possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una
determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
4.2.2.
Se un piano regolatore è stato adottato già in
vigenza della LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone
ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione
che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in
materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,
reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli
proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata
presunzione della sua validità sarà contestabile.
4.2.3. Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di
regola, ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o
integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2
LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21
cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire
solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti
concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano
notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr.
per tutte le enunciazioni che precedono RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1.; RDAT
II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
4.3. In concreto, il piano regolatore di Claro è stato approvato a titolo
provvisorio con risoluzione 19 dicembre 1975 (n. 9174) dal Consiglio di stato e
approvato definitivamente con risoluzione 25 ottobre 1976 (n. 9174). Sin dalla
prima impostazione, i terreni in oggetto erano stati assegnati alla zona RAr3, attribuzione
rimasta invariata sino ad oggi. Alla luce dei principi enunciati sopra (cfr.
consid. 4.2.) appare del tutto legittimo, a distanza di tanti anni, riesaminare
la conformità della zona edificabile con la legislazione nel frattempo entrata
in vigore. Rilevante è pure il fatto che l'impostazione data dal piano
originale non abbia avuto attuazione sino a tempi recentissimi se non in misura
alquanto limitata: solo due case e solo negli ultimi anni. Infine,
dall'adozione della pianificazione qui riesaminata sono entrate in vigore importanti
riforme legislative in materia di pianificazione del territorio; la più
importante riguarda la LPT stessa. Pretestuosa, la censura non merita ulteriore
disamina.
4.4. Pure infondata appare la censura relativa alla violazione della buona fede
(art. 9
Costituzione federale della Confederazione
Svizzera, del 18 aprile 1999;Cost.; RS 101)
, sollevata da
alcuni ricorrenti, che scaturirebbe da aspettative suscitate dalle autorità
municipali rispettivamente dal Dipartimento del territorio in ambito di esame
preliminare. Innanzitutto i ricorrenti non provano una simile affermazione. Dagli
atti emerge invece che i piani sottoposti a esame preliminare prevedevano
l'assegnazione del comparto in esame alla zona agricola, impostazione condivisa
in quella sede dal Dipartimento del territorio (cfr. documenti del progetto
sottoposto a esame, in particolare cartografia e documento "Valutazione
agricola dei cambiamenti dei limiti di zona", zona residenziale B; esame
preliminare 17 giugno 1995 pag. 14). Ma anche fosse stato vero il contrario, né
il Dipartimento del territorio né il municipio possono offrire assicurazioni
riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio,
soggetto all'approvazione del Consiglio di Stato (in merito alle condizioni cumulative
per potersi prevalere di una promessa o assicurazione ottenuta da un autorità,
quand'anche contraria alla legge, cfr.
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
ed., Cadenazzo 2002, n. 639)
.
5.
5.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale,
è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4
Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei
principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle
proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel
caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente
dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1.
con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, op. cit. n. 558-594).
Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
5.2.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono
delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni
idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a)
e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che
la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.
in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore
assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione
del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile
(cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
,
Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 314).
5.3. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile
occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste
dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per i mappali dei ricorrenti.
5.3.1. Innanzitutto questi fondi non appartengano ai terreni edificati in larga
misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati
in larga misura, secondo l'art. 15 lett. a LPT, si intende infatti
essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente
singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la
zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
Il comparto in esame è marginale alla zona edificabile di Claro e
confina direttamente, a sudest, con la zona agricola (dal quale è separato
unicamente da una stradina). Il sopralluogo ha permesse verificare che il
comparto è, sostanzialmente, privo di edificazioni e si presenta come un vasto
pianoro (quasi due ettari) che degrada, più o meno dolcemente, verso la
ferrovia. Già la prima impressione e che questo territorio appartenga piuttosto
al vasto comparto agricolo che si svolge a est e a sud oltre la strada ferrata,
piuttosto che alla sovrastante zona edificabile. Al suo interno, infatti, sono
presenti unicamente una stalla al mapp. 1327, una recentissima casa ai mapp.
1330 e 1339 e un'altra casa al mapp. 1334. Le licenze edilizie che il comune ha
prodotto riguardano appunto questi ultimi due edifici. È vero che una di queste
licenze, non ancora sfruttata appieno, prevedrebbe l'edificazione di un'abitazione
supplementare al mapp. 1334. Tuttavia, la stessa risale all'anno 2000, non
risulta essere stata rinnovata e nemmeno che i relativi lavori siano
cominciati. L'edificazione di un'eventuale ulteriore abitazione, comunque, non
cambierebbe in maniera significativa lo stato di fatto del comparto. La
situazione appena descritta è ben lungi dall'ipotesi contemplata dall'art. 15
lett. a LPT.
5.3.2. I mappali dei ricorrenti non sono nemmeno necessari per lo sviluppo del
comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di
approvazione, come visto, spiega esaurientemente che la zona edificabile di
Claro è sovradimensionata sia in rapporto al piano regolatore 1976, che poteva
ospitare 4'600 abitanti circa, sia a quello in esame, che ne potrebbe accogliere
6'200. Ora, è vero che il rapporto di pianificazione riteneva che il nuovo
piano potesse accoglierne solo 4'000. La verifica e la correzione operata dal
Governo appaiono in ogni caso fondate e i ricorrenti, comunque, non contestano
e non spiegano perché la contenibilità del piano dovrebbe essere minore di quella
ritenuta dall'Esecutivo cantonale. Essi si limitano piuttosto a sostenere che
in realtà lo spostamento della popolazione verso la periferia del polo
bellinzonese non sia stata a sufficienza tenuta conto. A torto. La valutazione
operata dal Consiglio di Stato resiste alla generica critica dei ricorrenti e
appare corretta. Il Governo ha calcolato che dal 1990 al 2005 la popolazione
era aumentata di 820 abitanti, ossia all'incirca 54 abitanti all'anno; un
aumento leggermente inferiore è stato riscontrato tra il 2000 e il 2005, di ca.
42 abitanti all'anno. Fondandosi sull'aumento di 54 abitanti all'anno, esso ha
ritenuto che nei prossimi quindici anni la popolazione di Claro potrebbe
raggiungere circa le 3'200 unità. La contenibilità del piano in esame, sia nell'ipotesi
comunale di ca. 4'000 abitanti, che in quella cantonale di ca. 6'200 abitanti,
appare dunque più che generosa e lo stesso vale per rapporto al piano del 1976.
Non vi è dunque bisogno di questi terreni, ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT
per lo sviluppo del comune dei prossimi 15 anni. L'ampia riserva prevista dal
piano, così come approvato, tiene senz'altro conto anche di un aumento che
dovesse rivelarsi più marcato così come sostenuto, ma né quantificato né
provato, dai ricorrenti.
6.
In assenza dei requisiti legali, a ragione il Governo non ha approvato
la zona edificabile. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al
contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in
assenza di necessità appare, in concreto, preminente agli interessi dei privati
a veder incluso il proprio fondo nel territorio fabbricabile. In presenza di
una zona edificabile manifestamente e fortemente sovradimensionata risulta
infatti corretto - in occasione della revisione del piano regolatore la cui
impostazione vetusta risale a prima dell'adozione della LPT - procedere alla
sua riduzione. Nemmeno le spese di urbanizzazione sostenute dal comune possono
essere considerate determinanti, nel caso di specie, per giungere a una diversa
soluzione. Comunque, il fatto che un fondo sia urbanizzato
non è
decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione alla zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g; RDAT I-2001 n. 49
consid. 3c;
Zen-Ruffinen
/
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 321).
In ogni caso, rifiutandosi di approvare il comparto in questione,
ampio, marginale e, come visto, sostanzialmente inedificato, il Governo ha correttamente
applicato i principi della pianificazione del territorio (cfr. STA 90.2007.35
del 10 ottobre 2008 consid. 5.4.2.
i.f.
). Ponendo la pianificazione comunale
in consonanza con il diritto, il Consiglio di Stato non ha quindi violato
l'autonomia del comune: p
er
costante giurisprudenza, l'istituto dell'autonomia comunale non consente di
tutelare una soluzione contraria al diritto (DTF 116
I
a 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23
consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii)
. Il
provvedimento, necessario, è anche il meno invasivo, siccome rinvia la pianificazione
al comune e, quindi, proporzionato.
7.
In
assenza dei requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli
interessi si potrebbe giungere al risultato auspicato dai ricorrenti. In ogni
caso, dev'essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone
edificabili
troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c)
e, d
a ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso
trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
8.
In
definitiva, nella misura in cui sono ricevibili, i ricorsi devono essere
respinti. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dei ricorrenti
(art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 15, 16, LPT, 38 LALPT, 28, 51 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi,
nella misura in cui sono ricevibili, sono respinti.
2.   La tassa
di giustizia e le spese, di complessivi fr. 2'700.-, sono poste a carico dei
ricorrenti in ragione di fr. 300.- per ricorso.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni
dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17
giugno 2005, LTF; RS 173.110).
4   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario