ti_gerichte · 52.2007.43 · 2008-10-30 · it
Realizzazione di un percorso ciclabile. La posa di una segnaletica volta a consentire il transito delle biciclette lungo la zona pedonale non solleva problemi di carattere pianificatorio e va dunque esaminata sulla base delle norme sulla circolazione stradale


Incarto n.52.2007.43

Lugano

30 ottobre
 2008

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano
 Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Gabriele Fossati, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 5 febbraio 2007 di

RI 2,

RI 4, __________,

tutti
 patrocinati da: avv. PA 1, __________,

contro

la decisione 16 gennaio 2007 (n. 318) del Consiglio
 di Stato, che respinge le impugnative presentate dai ricorrenti avverso le prescrizioni
 locali concernenti il traffico pubblicate dal municipio di __________ sul FU
 n. 70/2006 del 1. settembre 2006 (pp. 5710-5714);

viste le risposte:

-    12 febbraio 2007 del
Dipartimento del territorio, Area del supporto e del coordinamento;

-    13 febbraio 2007 del
Consiglio di Stato;

-    9 marzo 2007 del
municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

Via __________

da via __________ a via __________ segn.
2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli, motoveicoli e ciclomotori"
annullamento segn. 2.01 "Divieto generale di circolazione nelle due
direzioni"

da via __________ a via __________
intersezione con via __________ segn. 2.14 "Divieto di circolazione per
autoveicoli, motoveicoli e ciclomotori" annullamento segn. 2.01 "Divieto
generale di circolazione nelle due direzioni"

Via __________

da via __________ a via __________
intersezione con via __________ segn. 2.14 "Divieto di circolazione per
autoveicoli, motoveicoli e ciclomotori" con tavola complementare "Servizio
a domicilio permesso"

Percorso ex linea tramviaria

da via __________ a via __________ altezza
mappale 1731 segn. 2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli,
motoveicoli e ciclomotori" segn. 2.01 "Divieto generale di circolazione
nelle due direzioni"

da via __________ a via __________ altezza
mappale 1044 segn. 2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli, motoveicoli
e ciclomotori"

da via __________ a via __________ altezza
mappale 309 segn. 2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli,
motoveicoli e ciclomotori"

da via __________ a Salita __________
altezza mappale 512 segn. 2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli,
motoveicoli e ciclomotori"

da Salita __________ a via __________
altezza mappale 506 segn. 2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli,
motoveicoli e ciclomotori"

Via __________

da via __________ a via __________ altezza
intersezione con via __________ segn. 2.14 "Divieto di circolazione per
autoveicoli, motoveicoli e ciclomotori" annullamento segn. 2.01
"Divieto generale di circolazione nelle due direzioni"

Via __________

da via __________ a Salita __________
altezza intersezione con via __________ segn. 4.08.1 "Senso unico con
circolazione di ciclisti in senso inverso" annullamento segn. 4.08
"Senso unico"

da Salita __________ a via __________
altezza Salita __________ segn. 2.02 "Divieto di accesso" con tavola
complementare "Eccezioni biciclette" annullamento segn. 2.02
"Divieto di accesso"

Via __________

(tratto chiuso alla circolazione veicolare)
da via __________ a via __________ altezza mappale 39 segn. 2.14 "Divieto
di circolazione per autoveicoli, motoveicoli e ciclomotori"

da via __________ a via __________ altezza
ponte sul __________ segn. 2.14 "Divieto di circolazione per autoveicoli,
motoveicoli e ciclomotori"

Via __________

da via __________ a via __________ altezza
ponte sul __________ segn. 2.42 "Divieto di svoltare a destra" con
tavola complementare "Eccezione biciclette" annullamento segn. 2.42
"Divieto di svoltare a destra"

Via __________

da Riva __________ a via __________ altezza
intersezione con Riva __________ segn. 4.08.1 "Senso unico con
circolazione di ciclisti in senso inverso" annullamento segn. 4.08
"Senso unico"

da via __________ a Riva __________ altezza
intersezione con via __________ segn. 2.02 "Divieto di accesso" con
tavola complementare "Eccezione biciclette" annullamento segn. 2.02
"Divieto di accesso"

da via __________ a via __________ altezza
intersezione con via __________ segn. 4.08.1 "Senso unico con circolazione
di ciclisti in senso inverso" annullamento segn. 4.08 "Senso
unico"

da via __________ a via __________ altezza
intersezione con via __________ segn. 2.02 "Divieto di accesso" con
tavola complementare "Eccezione biciclette" annullamento segn. 2.02
"Divieto di accesso"

da via __________ a via __________ altezza
entrata Piazza __________ segn. 2.59.03 "Zona pedonale" con tavola
complementare "Eccezione con autorizzazione speciale scritta fornitori con
autoveicoli leggeri LU-VE 06.00/10.30 SA 06.00/09.00 biciclette"
annullamento segn. 2.59.3 "Zona pedonale" con tavola complementare
"Eccezione con autorizzazione speciale scritta fornitori con autoveicoli
leggeri LU-VE 06.00/10.30 SA 06.00/09.00"

da via __________ a P.za __________ altezza
intersezione con via __________ segn. 2.59.3 "Zona pedonale" con
tavola complementare "Eccezione con autorizzazione speciale scritta
fornitori con autoveicoli leggeri LU-VE 06.00/10.30 SA 06.00/09.00
biciclette"

Via __________

da Piazzetta __________ a Piazza __________
altezza Piazzetta __________ segn. 4.08.1 "Senso unico con circolazione
ciclisti in senso inverso" annullamento segn. 4.08 "Senso unico"

da Piazza __________ a Piazzetta __________
altezza Piazza __________ segn. 2.02 "Divieto di accesso" con tavola
complementare "Eccezione biciclette" annullamento segn. 2.02
"Divieto di accesso"

da Piazza __________ a Piazza __________
altezza Piazza __________ segn. 2.59.3 "Zona pedonale" con tavola
complementare "Eccezione biciclette" annullamento segn. 2.59.3
"Zona pedonale"

Riva __________

da Piazza __________ alla passeggiata
lungolago altezza Piazza __________ segn. 2.05 "Divieto di circolazione
per velocipedi e ciclomotori" con tavola complementare "Spingere i
velocipedi per 40 metri"

dalla passeggiata del lungolago a Piazza __________
altezza passaggio pedonale passeggiata lungolago segn. 2.05 "Divieto di
circolazione per velocipedi e ciclomotori" con tavola complementare
"Spingere velocipedi per 40 metri"

C.  Contro la predetta decisione
governativa si aggravano congiuntamente davanti al Tribunale cantonale
amministrativo i soccombenti RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4.

Gli insorgenti,
riprendendo e approfondendo le censure sottoposte alla precedente istanza,
chiedono l'annullamento delle nuove prescrizioni previste su via __________,
via __________ e Riva __________.

In particolare, essi sostengono con estese
argomentazioni che la nuova segnaletica è sprovvista della necessaria base legale,
giacché l'intervento prospettato (il collegamento ciclabile tra __________ e il
Piano __________) non è previsto in tutte le sue tratte dal vigente piano
regolatore, che anzi si oppone esplicitamente al transito delle biciclette
nella zona pedonale del centro di __________. L'apertura generalizzata di una
parte del centro cittadino ai velocipedi si porrebbe inoltre in contrasto con diverse
disposizioni in materia di circolazione stradale, e meglio con l'art. 3 cpv. 4
della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr;
RS 741.01), l'art. 22cdell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5
settembre 1979 (OSStr; RS 741.21) e la normativa n. 640 060 dell'Unione dei
professionisti svizzeri della strada (VSS). Questo a causa dei pericoli che il
passaggio delle biciclette, considerate le caratteristiche dei luoghi
(soprattutto di via __________, giudicata troppo stretta per accogliere i
ciclisti) comporterebbe per i pedoni. In tal senso, secondo gli insorgenti la
soluzione alternativa proposta, consistente nell'attraversamento del lungolago,
sarebbe di gran lunga migliore.

D.  All'accoglimento del
gravame si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, e il
municipio, il quale contesta le tesi dei ricorrenti con argomenti di cui si
dirà, per quanto necessario, nei prossimi considerandi. Il Dipartimento del territorio
(Area del supporto e del coordinamento), ricordando la competenza esclusiva del
municipio nell'introdurre provvedimenti legati alla circolazione, rinuncia invece
a determinarsi in merito alle controverse prescrizioni e si rimette al giudizio
di questo Tribunale.

2.   2.1. Nel nostro Cantone
le strade locali sono pianificate dai comuni nel quadro della pianificazione
del territorio (art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, LStr;
RL 7.2.1.2), più precisamente mediante l'adozione del piano del traffico in sede
di piano regolatore [art. 28 cpv. 1 e 2 lett. p della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1) e 9 del regolamento della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 29
gennaio 1991 (RLALPT; RL 7.1.1.1.1)]. Detto strumento deve in particolare
fissare la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e
privati (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Per potere permettere un conveniente,
coordinato perseguimento dei principi e degli obiettivi pianificatori
consegnati agli art. 1 e 3 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), nonché 2 e 25 LALPT, l'espletamento
di questo compito deve potere includere la facoltà di definire l'utilizzazione
che dovrà essere fatta della rete viaria locale, ponendo laddove necessario
divieti, limitazioni od altre prescrizioni. Del resto, la suddivisione operata
a titolo esemplificativo all'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT in vie di
comunicazione, vie ciclabili e pedonali, sentieri e posteggi pubblici sottende
già subito l'obbligo dell'autorità pianificatoria competente ad operare una
scelta in punto alle possibilità di utilizzare delle singole componenti del
piano viario. Appare quindi plausibile e, a dipendenza delle ripercussioni ingenerate,
talora più appropriato se non addirittura necessario che queste possibilità di
utilizzazione vengano ulteriormente affinate in sede di adozione del PR,
anziché essere rinviate o precedute dall'isolato giudizio da parte
dell'autorità competente in materia di polizia del traffico, suscettibile di
pregiudicare gli obiettivi fissati nella sede pianificatoria (vedi RDAT II-2003
n. 20, fondata sulla STA 52.1997.217/224 del 2 febbraio 1998).

2.3. La parziale apertura del centro al
passaggio dei velocipedi non pone problemi di ordine pianificatorio neppure
nella misura in cui disattende l'art. 3 dell'ordinanza municipale concernente
la regolamentazione della zona pedonale del 25 agosto 1994 (OZP). Esso recita:

1. La zona pedonale è riservata ai pedoni.
La circolazione nella stessa è pertanto vietata per principio a tutti i veicoli
(art. 2a cpv. 1bis e 18 cpv. 1 OSS).

2. Il servizio a domicilio (fornitori) è
giornalmente concesso dalle ore 06.00 sino alle ore 10.30 dei giorni feriali ed
il sabato dalle ore 06.00 alle ore 09.00. Durante tali orari sono autorizzate esclusivamente
operazioni di carico e scarico di merce (cfr. art. 6). Nei rimanenti orari,
così come nei giorni festivi, la circolazione di veicoli a motore all'interno
della zona pedonale è concessa esclusivamente nell'ambito delle eccezioni di
cui all'art. 4. È vietato lo stazionamento di veicoli per motivi diversi da
quelli appena elencati.

3. All'interno della zona pedonale è
vietato parcheggiare velocipedi e motocicli sull'area pubblica.

Posto che quest'ordinanza non costituisce
un atto pianificatorio (al beneficio, in quanto tale, dell'approvazione
cantonale), la norma citata si limita in realtà a richiamare la segnaletica vigente.
Segnaletica che rimane suscettibile di cambiamenti alle condizioni stabilite
dal diritto federale (cfr. consid. 3.1). È dunque l'art. 3 OZP a fondarsi sui
segnali attualmente esposti e non viceversa. Se questi dovessero essere modificati
nel senso prospettato dal municipio, l'OZP dovrebbe pertanto venire adeguata di
conseguenza. In nessun caso la norma in questione si oppone all'introduzione di
nuove prescrizioni locali concernenti il traffico.

Dalla sistematica di tale regolamentazione
si evince che i divieti e le limitazioni della circolazione che i cantoni sono
liberi di promulgare per le strade non aperte al grande transito in virtù dell'art.
3 cpv. 3 LCStr devono essere tenuti distinti dalle prescrizioni intese a
disciplinare il traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr, che possono essere
adottate solo alle condizioni stabilite dalla legge (DTF 100 IV 63 consid. 1c;
RDAT II-1999 n. 60).

Secondo l'art. 107 cpv. 5 OSStr, infine, se
su un determinato tratto è necessario ordinare una regolamentazione locale del
traffico, bisogna scegliere la misura che per il raggiungimento dello scopo
prefisso cagioni il minimo di restrizioni (principio della proporzionalità).

Nel caso concreto, è indubbio che i controversi
provvedimenti previsti dal municipio non rientrano nel novero di quelli
elencati all'art. 3 cpv. 3 LCStr. Rappresentano invece delle prescrizioni
funzionali in quanto dettate da condizioni locali, ovvero dalla necessità di
completare il collegamento ciclabile tra __________ e __________. Simili misure
possono essere adottate soltanto alle condizioni più restrittive sancite
dall'art. 3 cpv. 4 LCStr. Di principio, le prescrizioni devono quindi essere
rispettose dei diritti costituzionali dei cittadini e degli interessi della
collettività.

3.2. Le impugnate prescrizioni locali del
traffico, consentendo ai ciclisti di attraversare via __________ e via __________
(oltre a piazza __________) tramite l'introduzione di eccezioni a favore dei
velocipedi rispetto ai vigenti segnali di senso unico (4.08), divieto di
accesso (2.02) e zona pedonale (2.59.3), rientrano nel novero delle misure volte
alla realizzazione del percorso ciclabile tra __________ e __________.
Quest'ultimo, destinato tanto a coloro che si servono della bicicletta nei loro
spostamenti quotidiani, quanto a chi la utilizza per svago, si inserisce in una
rete di percorsi prevista dal municipio allo scopo di promuovere la mobilità
lenta (pedonale e ciclabile) nel comprensorio. Intendimento che va senz'altro
anche visto quale risposta agli effetti negativi (aumento del rischio di
obesità e di malattie cardiovascolari) riconducibili all'odierno modo di vivere
sedentario della popolazione (cfr. il messaggio municipale n. 6866, pag. 1
segg.). L'interesse pubblico alla base della posa della nuova segnaletica è pertanto
certamente dato.

3.3. Il principio della proporzionalità,
sancito dall'art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), prescrive agli organi dello Stato
l'adozione di provvedimenti idonei e necessari (non devono cioèessere possibili misure alternative altrettanto
efficaci ma meno gravose per i cittadini). Tra le restrizioni imposte ai
cittadini e lo scopo di interesse pubblico perseguito deve inoltre sussistere
un rapporto ragionevole (proporzionalità in senso stretto;Ulrich Häfelin/ George Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. ed., Zürich 2002, n. 586 segg.).

D'altra parte, la soluzione proposta dai
ricorrenti di destinare al transito delle biciclette l'intero lungolago non
appare preferibile all'attraversamento parziale del centro. Innanzitutto, la
passeggiata situata tra il lago __________ e Riva __________/Riva __________
presenta un diametro forse più regolare, ma tutt'altro che superiore, in media,
a quello di via __________ (che aipedoni offre oltretutto gli spazi laterali sotto i portici). Allo
stesso modo, non si può sostenere che i pedoni che vi transitano, soprattutto
nella bella stagione, siano per numero inferiori rispetto a quelli che si muovono
tra le vie del centro. Non meno dei pedoni di via __________, poi, quelli del
lungolago possono venire distratti; non dalle vetrine dei negozi, ma dal lago e
dal panorama. Di certo sul lungolago si ritrovano degli ostacoli che non sono invece
presenti lungo il percorso di via __________, vale a dire le numerose panchine
e le due file di piante poste ininterrottamente verso i lati della passeggiata.
Elementi che rendono il transito delle biciclette meno agevole e dunque più
pericoloso, per i ciclisti come per tutti gli altri utenti della via asfaltata.
Specialmente questo aspetto porta a considerare l'itinerario previsto dal municipio
soluzione in definitiva migliore (in quanto meno pericolosa per l'incolumità
dei pedoni) di quella ventilata dai ricorrenti.Non vi è infine contraddizione nello stabilire
l'apertura della zona pedonale alle biciclette prevedendo nel contempo (e
facendo affidamento sul fatto) che i ciclisti, se ostacolati dai pedoni, scendano
dai loro mezzi per proseguire accompagnandoli a mano. Ciò potrebbe per esempio
verificarsi durante i mercati e le altre manifestazioni che regolarmente
animano il centro cittadino. Tale prospettiva (che trova riscontro nell'esperienza
comune), evocata dal municipio per relativizzare la presunta incompatibilità
fra le due categorie di utenti, è ancora una volta propria di ogni zona
pedonale aperta al traffico ciclabile e va ricondotta alla regola generale
secondo cui in queste aree i pedoni hanno in ogni caso la precedenza (art. 22c
cpv. 1 OSStr).

Le nuove prescrizioni locali concernenti il
traffico reggono quindi all'esame della proporzionalità e del rispetto dei
diritti costituzionali dei cittadini, nonché degli interessi della collettività.
Alla luce delle circostanze, i disagi per i pedoni e i rischi per la loro incolumità
fisica appaiono decisamente contenuti, senz'altro sopportabili a fronte
dell'interesse pubblico perseguito (cfr., sul tema, RDAF 1994 pag. 483 segg. e
le pubblicazioni ivi citate).

4.   4.1. Nemmeno le indicazioni
contenute nelle pubblicazioni specialistiche citate nel ricorso, la normativa VSS
640 060 edita dall'Unione dei professionisti della strada e lo studio
"Percorso casa-scuola. Misure per una maggiore sicurezza sul percorso casa-scuola"
(Berna 2006) promosso dall'Ufficio svizzero per la prevenzione degliinfortuni, si oppongono
infine al transito delle biciclette lungo una parte del centro di __________.

4.2. Le norme VSS 640 060 si prefiggono di indicare le
basi affinché i provvedimenti a favore del traffico su due ruote leggere
(velocipedi e ciclomotori) vengano concepiti in maniera tale da rispondere alle
esigenze di una circolazione sicura, coerente, diretta ed agevole. Giusta la cifra
11 in fine delle predette norme, nel caso in cui la "linea ideale" di
un percorso ciclabile si sovrapponga ad una zona pedonale, il transito delle
biciclette in quest'ultima può essere autorizzato a condizione che non esista
un altro itinerario altrettanto valido, il volume del traffico ciclabile non
sia importante e la pendenza della zona pedonale risulti limitata (inferiore o
uguale al 4%). Va inoltre esaminata la possibilità di canalizzare o moderare il
traffico dei velocipedi all'interno della zona, per esempio tramite demarcazioni.

In concreto, i requisiti appena evocati risultano
senz'altro adempiuti. Già si è detto (cfr. consid. 3.3) dell'assenza di un percorso
alternativo idoneo e dell'importanza, tutto sommato contenuta, del presumibile
volume del traffico ciclabile. Anche il presupposto della limitata pendenza della
zona pedonale è dato e nemmeno i ricorrenti sollevano d'altronde contestazioni
a questo specifico riguardo. Per il resto, a tutt'oggi non sembra affatto necessario
dover canalizzare o moderare il traffico delle biciclette all'interno della zona
pedonale, intervento che gli insorgenti stessi osteggiano sottolineando l'inopportunità
di eseguire delle demarcazioni per ragioni di ordine estetico.

Per questi motivi,

visti gli art. 5 Cost.; 3 LCStr; 22c, 107
OSStr; 1, 3 LPT; 7 LStr; 10 LALCStr; 2, 25, 28 LALPT; 9 RLALPT; 3 OZP di __________;
3, 10, 18, 28, 43, 46, 60 LPamm;

,

, __________    ;

;

;

.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario