ti_gerichte · 52.2019.72 · 2019-01-10 · it
Stima ufficiale della sostanza immobiliare. Aggiornamento intermedio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.12.2019 52.2019.72
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.12.2019 52.2019.72
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.12.2019 52.2019.72

Incarto n.
52.2019.72
Lugano
11 dicembre 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 7 febbraio 2019 di
RI 1
patrocinato da:   PA 1
contro
la
decisione del
10 gennaio 2019 (n. 40.2018.43) del Tribunale di espropriazione che ha
respinto la sua impugnativa contro la decisione su
reclamo emanata il 10 luglio 2018 dall'Ufficio
stima nell'ambito della procedura di aggiornamento intermedio della
stima nel Comu
ne di __________, relativamente al fondo di sua proprietà (part. __________
);
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario
del fondo part. __________situato nel comune di __________.
B.
Nel quadro della
revisione generale delle stime immobiliari di tutti i Comuni del 2004,
l'Ufficio stima (US) ha determinato il valore ufficiale di stima del citato
fondo in fr. 1'536'290.-.
C.
a. Preso atto del
rapporto sul terzo ciclo quadriennale di aggiornamento intermedio del 2
febbraio 2016 dell'US, che ha registrato un aumento di valore della sostanza
immobiliare ticinese superiore al 25% in base all'evoluzione dei fattori
generali d'incidenza (cfr. anche Messaggio n. 7184 sul pacchetto di misure per
il riequilibrio delle finanze cantonali, ad 7.2.15), con decreto esecutivo del
31 maggio 2016 il Consiglio di Stato ha risolto di applicare un aumento (medio)
dei valori di stima del 18.03%, specificando in una tabella l'incremento
percentuale per le singole particelle (per ogni comune), in funzione del polo e
della fascia territoriale di appartenenza (cfr. art. 2 e allegato al decreto).
L'entrata in vigore simultanea dei valori così aggiornati è stata fissata al 1°
gennaio 2017 (cfr. art. 1). Il decreto esecutivo, pubblicato nel bollettino
ufficiale delle leggi (BU 25/2016), non è stato oggetto di contestazioni.
b. Dando seguito a tale decreto, l'US ha quindi aggiornato la stima ufficiale
della part. __________in fr. 1'871'814.-, applicando la percentuale di aumento
definita dal decreto (21.84%) ai singoli elementi componenti la stima
precedentemente in vigore. La relativa decisione è stata depositata presso la
cancelleria comunale dal 10 ottobre al 9 novembre 2016.
c. Nel termine di pubblicazione, il
proprietario ha interposto reclamo contro la predetta determinazione,
chiedendone l'annullamento. In particolare, ha censurato il periodo (1.1.2003-
31.12.2014)
preso in considerazione dal citato decreto esecutivo per la definizione dell'evoluzione
dei fattori d'incidenza, che avrebbe dovuto limitarsi ai quattro anni
precedenti l'aggiornamento.
d. Con decisione del 10 luglio 2018, l'US ha respinto il reclamo, escludendo
tra l'altro la possibilità di rimettere in discussione il suddetto decreto,
rimasto incontestato.
D.
Con giudizio del 10
gennaio 2019, il Tribunale di espropriazione ha respinto l'impugnativa
interposta dall'insorgente contro tale risoluzione. Dopo aver negato una
violazione del diritto di essere sentito e illustrato il quadro normativo
applicabile, nel merito ha in buona sostanza escluso che l'Esecutivo cantonale
fosse incorso in una violazione del principio di legalità per il periodo
considerato ai fini dell'evoluzione dei parametri generali d'incidenza,
osservando in particolare come - di fatto - dopo la revisione generale del
2005, non fosse (mai) intervenuto un aggiornamento intermedio dei valori di
stima (con l'adozione di percentuali d'incremento o diminuzione). Ricordato lo
scopo di tale aggiornamento e lo schematismo che lo contraddistingue, ha poi
essenzialmente tutelato il procedimento adottato per valutare lo sviluppo dei
suddetti fattori, rigettando le obiezioni concernenti il criterio di vetustà,
la ripartizione territoriale in poli e fasce (orientata al piano direttore,
PD), nonché il tasso ipotecario (4.37%). Il Tribunale ha pure disatteso le
contestazioni relative all'applicativo COMPRO (banca dati dell'US per gestire
gli elementi principali delle
contrattazioni
immobiliari registrate nei Comuni), che ha permesso di
analizzare l'evoluzione
del valore dei terreni mediante un confronto tra periodo iniziale (2000-2002) e
finale (2012-2014).
E.
Contro questa
decisione, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulando il rinvio degli atti all'istanza inferiore per nuova pronuncia,
previa istruttoria; in via subordinata, chiede l'annullamento del giudizio e
della decisione di aggiornamento intermedio relativa al suo fondo.
Preliminarmente sollecita la concessione dell'effetto sospensivo al gravame. L'insorgente
ribadisce essenzialmente che l'aggiornamento stabilito dal Governo -
considerando l'evoluzione dei fattori influenti sulla stima su un lasso di
tempo superiore a quattro anni - sarebbe lesivo del principio di legalità,
ponendosi in particolare in urto con l'art. 7 della legge sulla stima sulla
sostanza immobiliare del 13 novembre 1996 (LSt; RL 215.600), che andrebbe interpretato
restrittivamente. Al riguardo, contesta che nella presente procedura non possa
essere rimesso in discussione il decreto esecutivo del 31 maggio 2016, come già
sostenuto dall'US: la portata di tale atto non sarebbe infatti stata
comprensibile, non tanto nel risultato, ma a livello di motivazione (dato che
non rinviava al citato rapporto sul terzo ciclo, da cui emergeva l'effettivo
arco di tempo considerato). In tal senso, lamenta pure una lesione del suo
diritto di essere sentito (per insufficiente motivazione del decreto). Ripropone
quindi le eccezioni inerenti al metodo di calcolo applicato per registrare le
variazioni dei fattori influenti sulla stima, censurando in sintesi la mancata
applicazione del criterio di vetustà, la ripartizione territoriale (in poli e
fasce) e i terreni considerati (non già edificati). Rimprovera pure all'istanza
inferiore di non aver acquisito la documentazione attestante la variazione
complessiva dei valori nel periodo considerato per l'aggiornamento per il
comune, unitamente alle risultanze della banca dati COMPRO, al fine di
permettere una verifica dell'intera procedura.
F.
Il Tribunale di
espropriazione non formula particolari osservazioni, mentre
l'US postula la reiezione del gravame,
riconfermandosi nei contenuti della propria decisione e contestando le tesi
dell'insorgente con argomenti di cui si dirà, all'occorrenza, in appresso.
G.
Delle ulteriori
argomentazioni sviluppate dal ricorrente con la replica si riferirà, se del
caso, più avanti.
L'US ha rinunciato a formulare ulteriori osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 38 LSt. Certa è la
legittimazione attiva
dell'insorgente,
personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è
destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100, per rinvio dell'art. 39 cpv. 1 LSt). Il
ricorso, tempestivo
(art. 38 LSt), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). Come si vedrà più avanti, non appaiono atte a portare
ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio le prove sollecitate
dal ricorrente (richiamo dall'US dei dati raccolti sfociati nei rapporti
relativi ai decreti esecutivi del 2009 e 2012 e al terzo ciclo di aggiornamento
intermedio, della documentazione attestante le variazioni complessive dei
valori e dei dati concernenti le compravendite, per il periodo considerato dall'aggiornamento;
perizia atta a verificare la congruenza del risultato dell'analisi dei dati
dell'US con il modello territoriale del piano direttore rispettivamente l'effettiva
presenza di una variazione rilevante dei fattori influenti sulla stima).
2.
2.1. In Ticino, la procedura di valutazione della
sostanza immobiliare è retta dalla LSt ed è indipendente da quelle di prelievo
di pubblici tributi (quali imposte, tasse di iscrizione a registro fondiario)
fondate, per il calcolo, proprio sui valori di stima (cfr. 2P.220/2003 del 28
maggio 2004 consid. 1; cfr. anche
Rocco
Filippini
, I valori di stima nella
giurisprudenza federale e cantonale, in: Novità fiscali, n. 9, settembre 2014,
pag. 18 seg.).
In questo ambito il diritto federale, in particolare la legge federale
sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni del 14
dicembre 1990 (LAID; RS 642.14), lascia ai Cantoni un'ampia libertà, che a fini
fiscali impone solo di tener conto della regola generale secondo cui la
sostanza dev'essere stimata al suo valore venale; in questo contesto, il valore
reddituale può essere preso in considerazione in modo appropriato (art. 14 cpv.
1 LAID). Dal profilo del metodo di valutazione specifica, come pure della
procedura applicabile per stabilire il valore di stima, la LAID non prescrive
invece alcunché al legislatore cantonale, che dispone quindi di un importante
margine di manovra. Per giurisprudenza, ai Cantoni è tuttavia impedito di
prevedere
regolamentazioni che abbiano quale
conseguenza una sistematica sovra- o sottostima degli immobili (cfr. DTF 134 II
207 consid. 3.6, 131 I 291 consid. 3.2.2; STF 2C_422/2016 del 13 settembre 2017
consid. 5 e 6.3 con rimandi;
Daniel
Dzamko-Locher/Hannes Teuscher
, in: Martin Zweifel/Michael Beusch,
Kommentar StHG
, III ed., Basilea
2017, n. 1 segg. ad art. 14 LAID).
2.2. Secondo la LSt, i fondi edificabili sono valutati secondo il valore
venale, a dipendenza del grado di urbanizzazione; i fondi edificati devono
essere valutati come un'unità economica comprendente fabbricati e relativo
terreno annesso (art. 15 cpv. 1 e 2 LSt). È considerato valore venale di un
fondo il prezzo normalmente conseguibile per un oggetto analogo in una libera
contrattazione (art. 16 cpv. 1 LSt); il valore venale di un fondo edificato
(fabbricato più terreno annesso) è determinato tenendo conto del valore metrico
e di quello di reddito secondo una media ponderata (cfr. art. 16 cpv. 2 LStr e
7 del regolamento di applicazione della legge sulla stima ufficiale della
sostanza immobiliare del 19 dicembre 1997 [RSt; RL 215.610]).
La stima è improntata su criteri di schematicità e di prudenzialità (cfr. art.
20 LSt).
2.3. Dal profilo procedurale, la LSt
stabilisce che il valore di stima viene determinato ogni vent'anni nel quadro
di una
revisione generale
(cfr. art. 6 LSt; la prima, entrata in vigore
il 1° gennaio 2005 per tutti gli immobili siti nel Cantone). Tra due revisioni
generali
sono possibili
aggiornamenti intermedi,
secondo cicli
quadriennali, se i fattori generali d'incidenza sulla stima di cui all'art. 19
LSt registrano una determinata variazione (cfr. art. 7 LSt), come si vedrà
meglio di seguito (consid. 3). Vi possono poi essere circostanze che
determinano un
aggiornamento particolare
delle stime, quali la nuova
costruzione o riattazione o le modifiche di PR (cfr. art. 8 LSt).
Revisioni
eccezionali
possono essere invece intraprese quando le condizioni di base
per la valutazione dei beni immobili dovessero subire dei mutamenti
essenziali e permanenti (cfr. art. 9 LSt; cfr. al
riguardo: STA
52.2016.300 del 15 dicembre 2017, in: RtiD II-2018 n. 9
consid. 4). Infine, al Consiglio di Stato è data facoltà di procedere in ogni
momento (su istanza di parte o d'ufficio) a una
modifica straordinaria
delle stime definitive, che si rivelassero manifestamente inattendibili (cfr.
art. 42 LSt).
3.
3.1. Secondo
l'art. 7 cpv. 1 LSt, nel periodo che intercorre tra due revisioni generali, i
valori ufficiali di stima sono oggetto di aggiornamenti intermedi con
l'adozione di percentuali d'incremento
o di
diminuzione se, secondo il Consiglio di Stato, i fattori influenti sulla valutazione
dei fondi, di cui all'art. 19, registrano mutamenti
rilevanti. Si tratta
segnatamente dei seguenti fattori di carattere
generale: (a) i prezzi medi dei terreni, (b) il tasso ipotecario, (c) il
costo medio delle pigioni e (d) il costo medio delle costruzioni (cfr. art. 19
LSt). Gli aggiornamenti intermedi avvengono secondo
cicli quadriennali e
possono concernere anche solo singoli comprensori, come pure determinate zone
di un Comune con caratteristiche analoghe (art. 7 cpv. 2 LSt). Il Consiglio di
Stato decide gli aggiornamenti intermedi sulla base del preavviso del Servizio
competente allestito dopo una verifica estesa a tutto il Cantone (cpv. 3). In
tal senso l'art. 24 cpv. 1 RSt precisa che l'Ufficio stima sottopone al
Consiglio di Stato, ogni 4 anni, un rapporto sull'evoluzione dei fattori
influenti sulla stima. Di regola, soggiunge la norma, gli aggiornamenti
intermedi sono decisi quando questa evoluzione determina una variazione dei
valori di stima vigenti almeno del ± 25% rispetto all'ultimo aggiornamento.
3.2. Gli aggiornamenti intermedi, come ben si evince dalle suddette norme, non
interessano i fattori individuali, ma solo i fattori generali di cui all'art.
19 LSt che influiscono sul valore di stima dei fondi (e meglio, come detto, i
prezzi medi pagati per i terreni in analoghe situazioni, il livello medio delle
pigioni praticate nelle diverse zone del Cantone, il costo delle costruzioni e
gli interessi ipotecari, che corrispondono alla media di quelli praticati dalla
Banca dello Stato e dai maggiori istituti di credito per le ipoteche di primo
rango). Questi elementi "di base", che vengono fissati all'inizio
della stima, vanno in seguito tenuti aggiornati, qualora su tutto il territorio
cantonale o solo su una parte si registrino mutamenti superiori alla soglia del
± 25% (cfr. Messaggio n. 4375 del 21 febbraio 1995 concernente il progetto di
nuova legge sulla stima ufficiale della sostanza immobiliare, ad art. 7; cfr.
inoltre il relativo Rapporto della Commissione speciale in materia tributaria
del 20 settembre 1996, ad art. 7). Secondo i materiali legislativi, gli
aggiornamenti intermedi perseguono il duplice obiettivo di permettere un più
regolare e costante adeguamento (verso il basso o l'alto) dei valori di stima
alle condizioni di mercato, nonché di evitare quei consistenti e improvvisi
cambiamenti di valori dovuti al solo fatto che le revisioni generali
intervengono a scadenze relativamente lunghe (cfr. Messaggio citato, ad art.
7). A tal fine il legislatore ha quindi optato per la metodologia più celere -
da effettuare a seguito delle risultanze di verifiche sistematiche estese a
tutto il territorio cantonale - di un incremento o di una riduzione percentuale
dei valori precedentemente accertati con la revisione generale, sulla base di semplici
indici matematici di rivalutazione o di svalutazione, applicati tramite
supporto informatico (senza pertanto procedere a sopralluoghi o a una nuova
raccolta di dati, come avviene nel quadro della revisione generale; cfr.
Messaggio citato, ad A punto II.b e ad art. 7; Rapporto citato, ad B punto 3).
Il procedimento d'informatizzazione consente in effetti di adottare metodi di
calcolo schematici, ma pur sempre atti a garantire risultati sufficientemente
rappresentativi e qualitativamente soddisfacenti (cfr. Rapporto citato, ad B
punto 6). Il principio di schematicità ancorato all'art. 20 LSt (nella
raccolta, nell'elaborazione dei dati e nel metodo
adottato per determinare la stima) mira del resto proprio a consentire una
combinazione ottimale fra qualità (rappresentatività e affidabilità della stima
ed equità di trattamento) della valutazione e risorse necessarie per la sua
determinazione (onere amministrativo dell'autorità e dei privati, cfr. Rapporto
citato, ad art. 20; STA
52.2018.227 del 6 dicembre 2018 consid. 4.2).
3.3. Nell'ambito di un aggiornamento intermedio, in sintonia con il suo scopo e
la metodologia adottata, possono dunque essere esaminati solo aspetti che
attengono alla corretta applicazione della crescita o riduzione percentuale
decisa dal Governo in base all'evoluzione media dei fattori generali
d'incidenza. Determinazione, quest'ultima che, come si vedrà più avanti, va di
principio impugnata autonomamente (cfr.
infra
, consid. 4). In sede di
notifica della stima, l'US non può invece modificare anche altri elementi del
calcolo della stima (quali ad es. i correttivi per eventuali limitazioni o
oneri che gravano il fondo, ecc.), che non sono in alcun modo toccati da questo
specifico aggiornamento; diversamente, la procedura si tradurrebbe - nel
risultato - in un riesame totale della stima, ovvero in una revisione generale
(cfr. STA 52.2018.227 citata consid. 4.3 e rinvio per analogia a BVR 2014
pag. 523 consid. 4.1, BVR 2007 pag. 553 consid.
4.2.2 e rimandi
; AGVE 2005 pag. 129 consid. 3.3 e 4.2;
Martin Plüss,
in: Marianne
Klöti-Weber/Dave Siegrist/Dieter Weber, Kommentar zum Aargauer Steuergesetz,
Muri/Berna 2015, n. 13a ad § 218).
4.
4.1. In
concreto, come accennato in narrativa, dopo aver decretato che i valori di
stima non avrebbero subito modifiche nell'ambito dei primi due aggiornamenti
quadriennali (cfr. ris. n. 1146 del 17 marzo 2009 e n. 5206 del 26 settembre
2012, pubblicate sul sito del Cantone:
www4.ti.ch/dfe/de/us/documentazione/comunicati-e-decreti), il Consiglio di
Stato ha preso atto del rapporto sul terzo ciclo quadriennale sottopostogli
dall'US, che ha accertato un aumento globale medio dei valori di stima - tra il
1° gennaio 2003 e il 31 dicembre 2014 - del 27.4%, ovvero superiore alla soglia
(± 25%) fissata dall'art. 24 cpv. 1 RSt. E ciò procedendo essenzialmente a
un'analisi dell'evoluzione dei quattro parametri di cui all'art. 19 LSt, a una
simulazione a livello di singoli fondi (con introduzione dei valori dei quattro
parametri, compreso un adeguamento della vetustà) e a un raffronto tra valore
simulato e valore stabilito con la prima revisione generale delle stime (cfr.
anche, riassuntivamente, le Spiegazioni per i proprietari
immobiliari ticinesi, "Aggiornamento intermedio dei valori di stima -
Terzo ciclo quadriennale" sub www.ti.ch/stimaufficiale). Con decreto
esecutivo del 31 maggio 2016 (BU 25/2016) ha quindi risolto di applicare un
aumento medio dei valori di stima del 18.03%, precisando l'incremento
percentuale per i singoli fondi in base al polo (Mendrisio, Lugano, Locarno e
valli, Bellinzona e valli) e alla fascia territoriale del Comune di
appartenenza (cfr. art. 2 e allegato al decreto). Per __________ha in particolare
stabilito una percentuale d'incremento pari al 21.84% (polo C, fascia 1; cfr.
tabelle di cui all'allegato citato).
4.2. Invano il ricorrente tenta di rimettere in discussione tale decreto. Al
riguardo va anzitutto osservato che lo stesso non è assimilabile a un vero e
proprio atto normativo, contenente disposizioni di natura generale e astratta,
ovvero destinate ad applicarsi a un numero indeterminato di persone e che si
riferisce a un numero indeterminato di situazioni (cfr. DTF 135 II 328 consid.
2.1, 125 I 313 consid. 2a). Avuto riguardo al suo contenuto materiale, esso
risulta riconducibile a una decisione generale (cosiddetta
Allgemeinverfügung
),
ovvero a un provvedimento che, per definizione, regola una situazione di
carattere concreto, rivolgendosi a un numero indeterminato di persone, laddove
la cerchia di destinatari può essere aperta (indeterminata) o chiusa
(determinabile; cfr. DTF 134 II 272 consid. 3.2, 125 I 313 consid. 2a). L'atto
in questione disciplina infatti chiaramente una determinata situazione, ovvero
l'aumento percentuale dei valori di stima ufficiale sulla sostanza immobiliare
(fondi ex art. 2 LSt), comune per comune, nell'ambito dell'aggiornamento
intermedio con effetto al 1° gennaio 2017. Si rivolge quindi a una cerchia di
destinatari determinabile in funzione del rapporto che li lega all'oggetto
della stima (ossia i proprietari o altri titolari di diritti reali dei fondi
situati nei comuni elencati), incidendo sulla loro posizione giuridica. Il
decreto è inoltre direttamente attuabile, ritenuto che l'US in sede di notifica
di stima ha eseguito una mera operazione di calcolo - invero del tutto scontata
- in cui agli elementi della stima vigente è stata applicata la percentuale d'incremento
precedentemente definita (cfr. decisione di aggiornamento intermedio relativa
alla part. __________; cfr. pure es. notifica di stima sub
www4.ti.ch/dfe/de/us/le-stime/documentazione-ai-proprietari).
In queste circostanze, appare logico concludere che il decreto governativo del
31 maggio 2016, quale decisione generale in senso materiale, avrebbe senz'altro
potuto e dovuto essere direttamente impugnato dai destinatari che, come il
ricorrente, sono proprietari di immobili situati nei comuni di cui all'allegato.
Pubblicato sul bollettino ufficiale delle leggi e notificato quindi in una
forma che può essere assimilata a quella edittale (cfr. art. 19 LPAmm) - oltre
a esser peraltro stato divulgato a mezzo stampa (v. ad es. articolo apparso sul
Corriere del Ticino dell'11 giugno 2016 pag. 8) -, una sua impugnazione era
senz'altro possibile ed esigibile (cfr. DTF 125 I 313 consid. 2b, relativo a un
decreto governativo pubblicato nella raccolta delle leggi bernesi, che aveva
sospeso l'aumento degli stipendi degli insegnanti
per un determinato anno;
Alain Griffel
,
Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2017, n. 57; cfr.
pure
Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Berna 2014, n. 60;
Marco Donatsch
, in: Kommentar VRG, Zurigo 2014, n. 11 § 20).
La possibilità per il Governo di determinare un aggiornamento intermedio
mediante una decisione generale non appare del resto contraria all'art. 7 LSt,
ma congruente. Tale norma, come visto, prevede infatti che il Consiglio di
Stato
decide gli aggiornamenti intermedi
(cfr. cpv. 3), con
l'adozione
di percentuali d'incremento o di diminuzione
(se i fattori influenti sulla
valutazione dei fondi di cui all'art. 19 registrano mutamenti rilevanti, cfr.
cpv. 1). Demanda quindi all'Esecutivo cantonale - e non all'US - l'emanazione
di una determinazione che, per sua natura, deve essere concreta in punto alla
percentuale da applicare (o non applicare affatto) ai valori di stima degli
immobili di un determinato comprensorio, per un certo periodo. Tant'è che, alla
scadenza dei due precedenti cicli quadriennali, nemmeno la decisione di non far
subire ai valori di stima vigenti modifiche espresse in percentuali d'incremento
(o di diminuzione) di valore (nell'ambito dell'aggiornamento intermedio con
effetto al 1°gennaio 2009 rispettivamente al 1° gennaio 2013) era avvenuta
mediante un atto normativo di carattere generale e astratto, ma mediante
decisioni ("decreti") pubblicati sul sito del Cantone (cfr.
supra
,
consid. 4.1).
4.3. Sebbene non abbia addotto una motivazione sempre chiara e lineare -
riferendosi tra l'altro alla prassi che non ammette il controllo incidentale
dei piani dell'utilizzazione (nel quadro della procedura di rilascio della
licenza edilizia), che, di norma, sono parimenti sottoposti alle regole dell'impugnazione
diretta (cfr. DTF 145 II 176 consid. 4.2, 131 II 103 consid. 2.4.1) -, a giusta
ragione l'US ha rilevato come il decreto esecutivo del 31 maggio 2016 fosse
cresciuto in giudicato incontestato (cfr. decisione su reclamo, pag. 2). Di
riflesso, non può ora essere rimesso in discussione (mediante un controllo a
titolo pregiudiziale della sua legittimità; cfr. nello stesso senso, STA
52.2018.227 citata consid. 5.1). Contro la decisione di stima notificata dall'US
- in linea con quanto vale per l'impugnazione delle decisioni esecutive (cfr.
DTF 129 I 410 consid. 1.1, 119 Ib 492 consid. 3c/cc, 104 Ia 171 consid. 2b) -
non può in particolare essere eccepito che la precedente determinazione del
Governo (con cui ha dettagliato, comune per comune, l'aumento percentuale dei
valori di stima ufficiale) non era conforme al diritto: una tale censura è
tardiva (cfr. in tal senso anche DTF 134 II 272 consid. 3.3 e
Pierre Moor/
Etienne Poltier
, Droit administratif, vol. II, Berna 2011, pag. 202,
secondo cui il controllo a titolo pregiudiziale di una decisione generale nel
quadro di un ricorso contro una decisione d'esecuzione è dato solo se la
cerchia di destinatari era indeterminata e solo virtualmente toccata - ciò che
qui non è il caso).
4.4. Non porta ad altra conclusione il fatto che il decreto non sia stato
designato quale decisione generale, né corredato dai rimedi di diritto. È ben
vero che una notificazione difettosa non può cagionare alle parti alcun
pregiudizio (art. 20 LPAmm). Per giurisprudenza, il destinatario di una
decisione non designata come tale e priva dell'indicazione dei rimedi giuridici
non è tuttavia legittimato a ignorarla. Al contrario, se può riconoscere la
natura di decisione e vuole evitare che il suo contenuto gli venga opposto, è
tenuto a impugnarla entro il termine di ricorso ordinario o a informarsi in
tempo utile riguardo al rimedio giuridico proponibile (cfr. DTF 129 II 125
consid. 3.3; STF 2C_619/2008 del 27 marzo 2009 consid. 2.2). Ciò che in
concreto non è avvenuto, ritenuto che il ricorrente - nonostante la chiara
portata del decreto - è semplicemente rimasto passivo, sebbene dovesse
attendersi che nell'ambito della successiva procedura di notifica della stima
avrebbero in pratica potuto essere censurati solo errori di calcolo (cfr. in
tal senso pure
Renata Galfetti
,
Notizie flash su temi attuali, Aumento dei valori di stima immobiliari, pag. 11
seg., in: Economia fondiaria n. 5/2016).
4.5. Nulla muta in questo contesto la lesione del diritto di essere
sentito eccepita dall'insorgente, che lamenta un'insufficiente
motivazione del decreto, laddove avrebbe omesso di richiamare il citato
rapporto sul terzo ciclo (su cui si è fondato) e non gli avrebbe pertanto
permesso di comprendere il periodo considerato
per valutare l'evoluzione
dei fattori influenti sulla stima (
[...]
non si sapeva che in realtà
i paletti temporali previsti dall'art. 7 Lst erano stati disattesi [...]
;
il decreto esecutivo [...] risultava una decisione priva di motivazione, non
permettendo ai destinatari di comprendere le ragioni alla base della stessa
,
pag. 11).
Premesso che il diritto a una motivazione non ha la medesima portata per le
decisioni generali pubblicate in un organo di pubblicazione ufficiale (cfr.
René
Wiederkehr/Paul Richli
, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Berna
2012
, n. 2229 con rimando a BVR 2002 pag. 80 segg., pag. 86; inoltre,
DTF 138 I 171 consid. 3.3.2;
Kaspar Plüss
,
in: Kommentar VRG, op. cit., n. 30 § 10) e che un'eventuale lesione del diritto
di essere sentito avrebbe semmai dovuto essere censurata nel contesto di un'impugnativa
avverso il decreto, non si può fare a meno di osservare come la decisione del
Governo di aggiornare i valori di stima sulla base del citato rapporto dell'US
(così come previso dall'art. 24 RSt) - e segnatamente delle verifiche da esso
esperite nel periodo intercorso tra il 1° gennaio 2003 e il 31 dicembre 2014 -
non fosse affatto una circostanza sconosciuta, ma già nota almeno dalla
pubblicazione del citato Messaggio n. 7184 del 20 aprile 2016 relativo al
pacchetto di misure per il riequilibrio delle finanze cantonali (cfr. pag. 46)
- più volte menzionato dallo stesso insorgente - che aveva prospettato il
provvedimento.
4.6. Ne discende che, già solo per queste ragioni, devono essere respinti,
siccome inammissibili, tutti i rimproveri che l'insorgente muove al Governo
nella determinazione concreta delle percentuali d'incremento fissata dal
decreto (periodo considerato nell'analisi dell'evoluzione dei fattori d'incidenza,
metodo di calcolo applicato, ecc.), e in particolare di quella (21.84%)
applicabile ad __________ e al suo fondo. Ecco pure perché non occorre assumere
le prove sollecitate dal ricorrente (consid. 1.2).
5.
In ogni caso,
giova osservare come appaiano senz'altro infondate tutte le tesi che egli
solleva con particolare riferimento al periodo ritenuto dal Consiglio di Stato
ai fini dell'evoluzione dei parametri influenti sulla stima (sulla base del
citato rapporto sul terzo ciclo). Contrariamente a quanto pretende, l'art. 7
LSt non vieta affatto di considerare un lasso di tempo superiore a 4 anni, se
alla scadenza del precedente ciclo non si è verificato alcun adeguamento dei
valori di stima. È bene evidenziare che l'art. 7 cpv. 1 LSt si riferisce
anzitutto al
periodo che intercorre fra due revisioni generali
(cpv. 1):
è questo l'arco temporale (20 anni) in cui i valori di stima determinati in
occasione della revisione generale vanno monitorati, a intervalli regolari
(ogni 4 anni). Scopo dell'istituto dell'aggiornamento intermedio, infatti, è
tra l'altro proprio di evitare quei bruschi aumenti dei valori che si
verificherebbero altrimenti per il solo fatto che le revisioni generali
avvengono a scadenze relativamente lunghe (cfr.
supra
, consid. 3.2;
Messaggio citato, ad A punto II.b; Rapporto citato, ad B punto 3). Se al
termine di un ciclo quadriennale non è intervenuto
alcun
aggiornamento
intermedio
con l'adozione di percentuali d'incremento o di diminuzione
ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 LSt - poiché non è stato registrato un mutamento
rilevante dei fattori d'incidenza (art. 19 LSt), ovvero determinante una
variazione dei valori di stima
vigenti
di almeno ± 25%
rispetto all'ultimo
aggiornamento (art. 24 cpv. 1 RSt) - appare evidente che alla successiva
scadenza occorra ripartire dai fattori così come definiti "all'inizio"
della stima (e in seguito non aggiornati). Una diversa interpretazione, oltre a
non essere conforme al testo e allo scopo dell'art. 7 LSt, non appare del resto
sensata né ammissibile, già solo perché potrebbe facilmente condurre a una
sistematica sottostima della sostanza immobiliare, per principio vietata dal
diritto federale (cfr.
supra
, consid 2.1 in fine). Nulla può invece
dedurre l'insorgente dal fatto che, al termine del secondo ciclo, il Governo
abbia all'apparenza inspiegabilmente considerato un lasso di tempo inferiore,
limitato a quattro anni (cfr. risposta US, ad 4, 5, 6). Salvo ipotesi
eccezionali che qui non ricorrono, da una precedente applicazione errata delle
norme di legge non scaturisce infatti alcun diritto soggettivo a che l'autorità
perseveri nello sbaglio (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid.
8.6).
Inconsistente risulta pure l'obiezione secondo cui l'art. 7 LSt configurerebbe
un'insufficiente delega legislativa all'Esecutivo cantonale, poiché non sarebbe
sufficientemente precisa riguardo al soggetto, all'oggetto e alle basi di
calcolo del tributo. Al riguardo basta ricordare che, come già indicato
(consid. 2.1), in Ticino la procedura di valutazione della sostanza immobiliare
è indipendente da quella di tassazione: la LSt disciplina solo l'operazione di
stima ufficiale, non anche quella di prelievo di pubblici tributi, che è retta
da altre leggi. Sono dunque queste ultime che, per rispondere alle severe
esigenze che discendono dal principio di legalità specialmente ancorato all'art.
127 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), disciplinano i principi generali dell'imposizione,
in particolare la cerchia dei contribuenti, l'imponibile e il suo calcolo. In
tal senso, chiarissimo è ad esempio l'art. 42 cpv. 1 della legge tributaria del
21 giugno 1994 (LT; RL 640.100), secondo cui gli immobili e i loro accessori
sono imposti per il loro valore di
stima
ufficiale. Così come altrettanto chiaro è del resto pure l'art. 1 LSt, secondo
cui i valori della sostanza immobiliare, stabiliti con l'accertamento ufficiale
di stima, servono quale base di calcolo per il prelievo di tributi pubblici
(imposte, contributi, tasse; cfr. al riguardo: sentenza n. 80.2014.290 della
Camera di diritto tributario del 24 marzo 2016 consid. 3.3 confermata dalla
citata STF
2C_422/2016; cfr. pure sul sistema bifase, che si ritrova
anche in altri Cantoni: STF 2C_1123/2018 dell'8 gennaio 2019 consid. 3.2.1).
6.
A titolo abbondanziale, parimenti da respingere
sono le doglianze che l'insorgente solleva relativamente al metodo di calcolo
adottato per determinare le percentuali d'incremento.
La procedura di stima è come visto contraddistinta da criteri di schematicità e
prudenzialità (art. 20 LSt). In tal senso, il Tribunale federale ritiene che il
ricorso a determinati parametri forfettari sia imprescindibile nell'ambito di
una procedura su larga scala, in cui occorre tener conto anche di aspetti di
praticabilità e di economicità dell'attività amministrativa. Per semplificare
il procedimento, sono quindi ammesse soluzioni schematiche, anche se in tal
modo vengono forzatamente trascurate alcune specificità dei singoli casi e non
viene perfettamente garantita la parità di trattamento (cfr. STF 2P.151/2006
dell'11 ottobre 2006 consid. 4.4 e rimandi). Ciò vale a maggior ragione nell'ambito
di un aggiornamento intermedio, in cui l'autorità è di per sé solo chiamata a
stabilire un incremento o riduzione percentuale dei valori precedentemente
accertati (con la revisione generale), in base all'evoluzione dei fattori d'incidenza,
a seguito di verifiche sistematiche sul territorio cantonale (cfr.
supra
,
consid. 3.2).
Ferma questa premessa, v'è anzitutto da ritenere che, in un tale contesto -
tenuto anche conto dell'ampio margine d'apprezzamento che spetta all'autorità
-, non appare affatto irragionevole valutare il mutamento di determinati
fattori d'incidenza (quali l'evoluzione dei prezzi medi dei terreni),
rispettivamente determinare l'incremento percentuale delle stime, secondo una
ripartizione territoriale (in quattro poli principali e cinque fasce di
comuni), che si orienta al modello territoriale del piano direttore. Al fine di
individuare e indirizzare lo sviluppo economico e territoriale auspicato per il
Cantone con il modello territoriale (scheda R1), il PD ha, tra l'altro, indagato
la composizione del territorio cantonale identificando quattro agglomerati in
tre aree (Locarnese e Vallemaggia, Bellinzonese e Tre Valli, Luganese e
Mendrisiotto), nonché cinque categorie di spazi funzionali (centro, suburbano,
periurbano, centroterra, montagna) di cui ha cartograficamente indicato la
localizzazione (cfr. scheda R1 e allegato 1). Ora, è ben vero che il PD
costituisce uno strumento della pianificazione territoriale. Tuttavia è
altrettanto vero che il valore economico degli immobili dipende (anche) dalla
loro ubicazione (centrale, periferica, ecc.), rispettivamente dalla loro
prossimità ai centri urbani (in cui si concentrano la popolazione, le
possibilità di lavoro e le risorse economiche). Il richiamo alla ripartizione
policentrica e in spazi funzionali del modello territoriale del PD, quale
ausilio schematico per concorrere a definire l'incremento dei valori di stima
nelle diverse realtà territoriali, regge pertanto alle generiche critiche dell'insorgente,
che non fanno in ogni caso apparire insostenibile il metodo applicato dall'autorità
cantonale (art. 69 cpv. 1 LPAmm).
Analoga conclusione vale per quanto riguarda le contrattazioni vagliate nell'ambito
dell'analisi dell'evoluzione del valore medio dei terreni, riferite in
particolare ai fondi liberi da costruzioni (in zone edificabili), così come
risulta dal citato rapporto sul terzo ciclo quadriennale. Con le sue sommarie
critiche - quali l'affermazione secondo cui sarebbe
intuitivo
che
di
terreni liberi ce ne sono sempre meno
- l'insorgente non spiega del resto
per quale ragione un tale modo di procedere - che permette invero di
estrapolare dei prezzi dei terreni non condizionati da fattori estranei,
connessi agli edifici (ad es. stato di manutenzione, oneri di demolizione,
ecc.) - sia addirittura insostenibile. Tanto meno si confronta con l'argomentazione,
derivante dal suddetto rapporto e ripresa dal Tribunale di espropriazione
(consid. 9), secondo cui per disporre di un sufficiente numero di compravendite
ai fini dell'analisi sono stati presi in considerazione gli eventi dei periodi
2000-2002 (più di 1'500) e 2012-2014 (più di 850). A ciò si aggiunga che la
crescita percentuale stabilita dal Governo non si è poi fondata solo su questo
parametro, ma anche su altri (quali il costo medio delle pigioni e il costo
medio delle costruzioni).
Ad ogni modo, a fronte della genericità delle obiezioni sollevate nel gravame,
non mette conto di soffermarsi oltre su tali aspetti. Tanto meno richiamando la
documentazione, i dati relativi alle contrattazioni (registrati nell'applicativo
COMPRO) e/o ordinando una perizia, come sommariamente chiede l'insorgente
(consid. 1.2).
7.
Da ultimo, a
ragione la precedente istanza ha invece respinto le censure tendenti a rivedere
il valore di stima, applicando le deduzioni per vetustà delle costruzioni (art.
9 RSt). Al di là del fatto che la vetustà è stata considerata generalmente a
livello di simulazione (consid. 4.1), va infatti ritenuto che questo aspetto,
conformemente a quanto sopraesposto (consid. 3.3), esula dal procedimento di
aggiornamento intermedio, volto solo a permettere un adattamento schematico
delle stime in base all'evoluzione dei
fattori
d'incidenza generale di cui all'art. 19 LSt. Non anche un riesame di tutti gli
elementi individuali e correttivi considerati
nelle singole schede di
calcolo.
8.
8.1. Sulla base
di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere
respinto.
8.2. L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la
domanda cautelare tendente alla concessione
dell'effetto sospensivo
all'impugnativa.
8.3. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico del ricorrente, secondo soccombenza.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera