ti_gerichte · 52.2001.223 · 2002-03-18 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.03.2002 52.2001.223
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.03.2002 52.2001.223
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.03.2002 52.2001.223

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00223
-227
Lugano
18 marzo 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 11 giugno 2001 del
__________
b) 11/12 giugno 2001 del
__________
contro
la decisione 22 maggio 2001 (n. 2415) del Consiglio
di Stato, che ha respinto i ricorsi inoltrati dai menzionati comuni avverso
la regolamentazione locale del traffico decisa il 22 marzo 2001 dal dipartimento
del territorio, sezione esercizio e manutenzione, lungo l'autostrada
__________, volta alla realizzazione di un'area di parcheggio provvisoria per
veicoli pesanti lungo la carreggiata nord/sud, dal Km __________ al Km
__________;
viste le risposte:
-    26 giugno 2001 del
Dipartimento del territorio, Sezione dell'esercizio e manutenzione;
-    26 giugno 2001 del
Consiglio di Stato;
al ricorso sub a)
-    18 giugno 2001 del
municipio di __________;
-    26 giugno 2001 del
Dipartimento del territorio, Sezione dell'esercizio e manutenzione;
al ricorso sub b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   In data 22
marzo 2001 il dipartimento del territorio, sezione esercizio e manutenzione, ha
adottato la segnaletica e le relative demarcazioni volte alla realizzazione lungo
l'autostrada __________, sul territorio - tra l'altro - dei comuni di
__________ e __________, di un'area di parcheggio provvisoria per veicoli pesanti
lungo la carreggiata nord/sud, dal Km __________ al Km __________, ottenuta
lungo la corsia di emergenza e la corsia di destra di scorrimento del traffico.
Il provvedimento - veniva precisato nella decisione - era circoscritto al
periodo intercorrente tra il 26 marzo ed il 31 dicembre 2001. La decisione
stabiliva che la segnaletica di prescrizione sarebbe stata pubblicata sul
foglio ufficiale cantonale e che eventuali ricorsi interposti contro la stessa
non avrebbero avuto effetto sospensivo. La segnaletica di prescrizione è indi
stata pubblicata sul foglio ufficiale di venerdì 23 marzo 2001 (pag. 1910
seg.). Questa contemplava prudenzialmente anche l'eventualità estrema di un
restringimento della carreggiata ad una sola corsia di scorrimento del traffico.
B.   Con ricorsi
di data 6 rispettivamente 9 aprile 2001 i comuni di __________ e __________
sono insorti contro la menzionata regolamentazione del traffico dinanzi al
Consiglio di Stato, al quale hanno chiesto di annullarla. Gli insorgenti hanno
eccepito, dal profilo formale, l'illegittimità dell'approvazione in blocco dei
segnali ed inoltre l'assenza di approvazione del provvedimento da parte del
dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni (DATEC). Sotto l'aspetto sostanziale i comuni hanno sostenuto che
l'area di parcheggio in esame avrebbe aumentato in modo intollerabile
l'inquinamento fonico ed atmosferico nell'agglomerato di __________, densamente
abitato, a causa - soprattutto - della sosta forzata di veicoli pesanti lungo
la stessa ed alla riduzione della capacità di transito lungo il tratto
interessato, che avrebbe cagionato il riversamento di parte del traffico al di
fuori dell'autostrada. I ricorrenti hanno altresì evocato la pericolosità
dell'intervento e la carenza di strutture igieniche e di riposo dell'area di
parcheggio. I ricorrenti hanno pertanto sostenuto che il provvedimento
difettasse di un sufficiente interesse pubblico e fosse altresì sproporzionato;
tanto più che non risolveva i problemi posti dall'aumento del traffico sulla
A2.
C.   Con
un'unica decisione del 22 maggio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto i gravami.
Esso ha in primo luogo tutelato l'approvazione contemporanea di tutta la segnaletica
necessaria alla realizzazione della controversa area. L'approvazione da parte
del DATEC non appariva inoltre necessaria, trattandosi di provvedimento di
durata inferiore ad un anno. Il Governo ha indi tutelato i motivi addotti dal
dipartimento nella risposta a sostegno della misura. L'intervento è stato
determinato, in parte, dall'aumento del traffico pesante. Oltre a ciò
l'apertura del cantiere di risanamento fonico della __________ a __________ ha
reso inagibile la corsia destinata ad accogliere i veicoli pesanti in attesa di
accedere ai piazzali della dogana. L'impiego, a tal fine, di una delle due
corsie residue provocherebbe code interminabili ed il rischio di paralizzare il
traffico della regione di confine. Da qui la necessità di trovare un'area di
parcheggio dei veicoli pesanti che permetta, insieme alle aree di parcheggio
esterne all'autostrada di __________ e __________, di gestire in modo efficace
il traffico diretto verso la dogana di __________, tramite il blocco preventivo
dei veicoli pesanti. Il provvedimento mira ad assicurare la fluidità del
traffico, ridurre i pericoli della circolazione, attenuare i problemi
ambientali dovuti al sovraccarico di traffico soprattutto nella zona di
confine. Quanto all'ubicazione, trattasi della sola proponibile sul territorio
cantonale; essa è pure prossima alle aree di servizio autostradali. Il temuto
riversamento del traffico nell'agglomerato di __________ è infine impedito
dalla posa dei segnali di divieto di circolazione per autocarri (con l'eccezione
di quelli per il servizio a domicilio) alle uscite dell'autostrada.
D.   Con
impugnative dell'11 rispettivamente 11/12 giugno 2001, identiche nel contenuto,
i comuni di __________ e __________ si sono aggravati dinanzi a questo Tribunale
contro il giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento. Gli
insorgenti ribadiscono gli argomenti sottoposti all'esame dell'autorità inferiore.
Mettono in rilievo il fatto che, nella precedente sede ricorsuale, il
dipartimento ha parzialmente modificato la legittimazione della misura, facendo
riferimento - anche e soprattutto - al risanamento fonico della __________ in
atto a __________.
Il Consiglio di Stato e il dipartimento del
territorio, sezione dell'esercizio e della manutenzione, hanno postulato la
reiezione dei gravami.
E.   Il 28
febbraio 2002 ha avuto luogo un'udienza dinanzi al giudice delegato. In occasione
della stessa i rappresentanti dello Stato hanno dichiarato che è possibile che
il provvedimento impugnato, frattanto decaduto, venga riproposto una volta che
saranno ripresi i lavori di risanamento fonico dell'autostrada in territorio di
__________. Delle ulteriori risultanze dell'udienza si dirà, per quanto
necessario, in diritto.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 106 cpv. 2 LCStr e 10 cpv. 2 LALCStr). I
ricorsi sono tempestivi (art. 10 cpv. 3 LALCStr, 46 cpv. 1 PAmm). I comuni
insorgenti sono legittimati a ricorrere in applicazione dell'art. 3 cpv. 4
ultimo periodo LCStr, in quanto il provvedimento impugnato è previsto sul loro
territorio. La circostanza secondo cui, alla data attuale, sia trascorso il
periodo di validità dello stesso, previsto tra il 26 marzo ed il 31 dicembre
2001, e che pertanto questo non possa essere comunque sia attuato, nemmeno in
caso di reiezione dei gravami, non permette di dichiarare irricevibili le
impugnative per decadenza dell'indispensabile interesse pratico ed attuale, da
parte degli insorgenti, a contestarlo: esistono difatti più che fondati motivi
per ritenere che l'atto impugnato possa essere ripetuto, in futuro, con le stesse,
limitate premesse temporali di esecuzione, per cui - allo scopo di permettere
una verifica circa la sua legittimità - appare necessario di derogare
all'esigenza dell'interesse pratico ed attuale, da parte dei ricorrenti,
all'annullamento del provvedimento.
2.   2.1. La
legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr), che
disciplina la circolazione sulle strade pubbliche (art. 1. cpv. 1 LCStr),
riserva la sovranità cantonale sulle strade nei limiti del diritto federale
(art. 3 cpv. 1 LCStr). Essa permette segnatamente ai Cantoni di vietare,
limitare o disciplinare la circolazione su determinate strade (art. 3 cpv. 2
LCStr), collocando a tal fine i necessari segnali e demarcazioni (art. 5
LCStr). In primo luogo essi possono vietare completamente o limitare
temporaneamente la circolazione dei veicoli a motore e dei velocipedi sulle
strade che non sono aperte al grande transito (art. 3 cpv. 3 LCStr). In secondo
luogo essi possono emanare altre limitazioni o prescrizioni in quanto lo
esigano la protezione degli abitanti o di altri ugualmente toccati
dall'inquinamento fonico od atmosferico, la sicurezza, l'alleviamento o la
disciplina del traffico, la protezione della strada o altre condizioni locali
(art. 3 cpv. 4 LCStr).
2.2. Nel
nostro Cantone la competenza ad eseguire le norme legali concernenti la
segnaletica stradale spetta al dipartimento del territorio, sezione
dell'esercizio e della manutenzione (art. 3 cpv. 1 della legge cantonale di
applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale del 24
settembre 1985, LALCStr, 1 cpv. 2, 23 segg. del relativo regolamento di applicazione,
RLCstr; inoltre art. 43 cpv. 2 della legge sulle strade del 23 marzo 1983,
Lstr). Per collocare segnali e demarcazioni sulle strade nazionali di 1.a e 2.a
classe, è inoltre necessario il permesso dell'ufficio federale delle strade
(USTRA); fanno eccezione i segnali e le demarcazioni in relazione alla
costruzione e alla manutenzione che non valgono oltre un anno (art. 104 cpv. 3
OSStr). Le regolamentazioni locali del traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr
lungo tali strade nazionali devono altresì essere approvate dal dipartimento
federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni
(DATEC); fanno eccezione le regolamentazioni necessarie per lavori di
costruzione e manutenzione che non durano più di un anno (art. 110 cpv. 2
OSStr). Per quanto concerne particolarmente le deroghe alle limitazioni generali
della velocità lungo le stesse, l'art. 108 cpv. 1 OSStr dispone che, prima di
emettere la sua decisione, l'autorità deve chiedere l'autorizzazione del
menzionato dipartimento federale; fanno eccezione, anche in questo caso, le
deroghe alle limitazioni della velocità necessarie per i lavori di costruzione
e manutenzione che non durano più di un anno (art. 108 cpv. 1 OSStr).
3.   3.1.
L'avversato provvedimento prevede la realizzazione di un'area di parcheggio
provvisoria per veicoli pesanti lungo la carreggiata nord/sud dell'autostrada
A2, dal Km 53,300 al Km 49,600, in territorio di svariati comuni, tra cui
__________ e __________. L'area verrebbe ricavata mediante il sacrificio della
corsia di emergenza e di quella di destra delle corsie di scorrimento del
traffico. Lo scopo del provvedimento è di contenere lungo il tratto terminale
dell'autostrada A2 la formazione di colonne di veicoli pesanti che attendono di
accedere al piazzale della dogana di __________ -__________. Questo fenomeno è
diventato vieppiù frequente a causa dell'aumento del traffico pesante; la sua
gestione, in loco, è inoltre stata resa particolarmente difficile dall'apertura
del cantiere per il risanamento fonico dell'autostrada in territorio di
__________, che impedisce l'utilizzazione, a tal fine, com'era avvenuto in
passato, della corsia esterna. I veicoli pesanti diretti alla dogana verrebbero
pertanto arrestati, in caso di necessità, già al parcheggio provvisorio previsto
a __________, qualora i parcheggi esterni all'autostrada, ubicati più a nord, a
__________ e __________, fossero occupati.
3.2. Il provvedimento in rassegna non
comporta né un divieto completo né una limitazione temporanea della
circolazione: misure contemplate all'art. 3 cpv. 3 LCStr e che, oltretutto,
nemmeno potrebbero essere disposte sulla A2, trattandosi di una strada di
grande transito giusta gli art. 110 cpv. 1 OSStr e dell'Ordinanza concernente
le strade di grande transito del 18 dicembre 1991. Esso istituisce invece delle
prescrizioni funzionali del traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr, ossia delle
limitazioni indicate attraverso segnali di prescrizione o di precedenza o da
altri segnali con carattere di prescrizione (art. 107 cpv. 1 OSStr; GAAC 63.55
consid. 4a con rinvii). L'area di parcheggio in esame è ricavata mediante il
sacrificio della corsia di emergenza e di quella di destra di scorrimento del
traffico, di modo che rimangono a disposizione della circolazione sole due
corsie. A questo scopo, oltre alle indispensabili informazioni circa la nuova
disposizione delle corsie e la larghezza massima dei veicoli che possono circolare
su quella di sinistra, è prevista una riduzione della velocità, dapprima a 100
Km/h e, successivamente, a 80 Km/h, tramite la posa di corrispondenti segnali
indicanti la velocità massima. A ciò si aggiungono, nella fase di arresto degli
autocarri, la posa di un segnale di divieto di sorpasso per gli stessi, all'inizio
del tratto interessato, e una serie di segnali di divieto di circolazione per
tali veicoli: all'imbocco del parcheggio ed alle uscite di __________, per il
__________ e sulla A13, in direzione nord, di __________. Il provvedimento,
com'è stato spiegato dal dipartimento, è volto, in primo luogo, ad assicurare
la fluidità del traffico e ridurre i pericoli della circolazione nella zona di
confine, dovuti alla presenza di colonne di autocarri in attesa di accedere al
piazzale della dogana; esso permette nel contempo di attenuare i problemi
ambientali dovuti al sovraccarico di traffico in tale zona. Il provvedimento
ricade pertanto nel campo di applicazione dell'art. 3 cpv. 4 LCStr. Le misure
adottate in virtù di tale disposizione - ricorda l'art. 107 cpv. 5 OSStr -
devono ossequiare il principio della proporzionalità.
4.   I comuni
ricorrenti eccepiscono, in primo luogo, l'illegittimità dell'approvazione in
blocco dei segnali ed inoltre l'assenza di approvazione del provvedimento da
parte del DATEC.
4.1.
L'adozione dell'avversata regolamentazione attraverso un'unica decisione, del
22 marzo 2001, non presta il fianco a critica. Dal momento che sua attuazione
poteva inoltre essere operata solo attraverso la posa di più segnali, la
decisione dipartimentale poteva, di conseguenza, validamente concernere tutti i
segnali necessari a questo scopo, descritti nel piano della segnaletica.
L'adozione di una decisione segnale per segnale non era imposta da una qualche
norma di legge né appariva giustificata, in concreto, da un qualche altro
pertinente motivo.
4.2. Com'è stato spiegato al consid. 2.2.,
le regolamentazioni locali del traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr lungo tali
strade nazionali devono essere approvate dal DATEC; fanno eccezione le
regolamentazioni necessarie per lavori di costruzione e manutenzione che non
durano più di un anno (in generale art. 110 cpv. 2 OSStr; per quanto concerne
particolarmente le deroghe alle limitazioni generali della velocità lungo le
stesse, art. 108 cpv. 1 OSStr). Per collocare segnali e demarcazioni sulle
strade nazionali di 1.a e 2.a classe, è poi inoltre necessario il permesso
dell'USTRA; fanno eccezione - anche in questo caso - i segnali e le demarcazioni
in relazione alla costruzione e alla manutenzione che non valgono oltre un anno
(art. 104 cpv. 3 OSStr).
In concreto gli avversati provvedimenti
hanno raccolto, sino ad oggi, solo l'approvazione dell'USTRA in applicazione
dell'art. 104 cpv. 3 OSStr (cfr. decisione 30 aprile 2001, agli atti), al quale
erano stati sottoposti, a questo scopo, il 12 febbraio 2001: approvazione che
può concernere solo il collocamento della segnaletica. Il dipartimento del
territorio obietta che, in realtà, le prescrizioni in rassegna non abbisognerebbero
nemmeno di tale autorizzazione, in quanto limitate ad un periodo di tempo
inferiore ad un anno (dal 26 marzo al 31 dicembre 2001). La tesi dell'autorità
intimata può essere seguita e tutelata solo con le precisazioni che seguono. In
effetti, con lettera 12 febbraio 2001 il direttore della divisione delle
costruzioni del dipartimento del territorio aveva sollecitato all'USTRA
l'approvazione dell'ostato progetto e della relativa richiesta di credito,
insieme a quello della gestione del piazzale commerciale __________
-__________. Nel menzionato scritto, dal quale si desumeva indirettamente che
il progetto, di immediata attuazione, avrebbe avuto carattere transitorio,
questo veniva legittimato con generico riferimento all'aumento impressionante
del traffico pesante lungo l'autostrada. Del pari, nella formale domanda di
approvazione, dell'indomani, si accennava al fatto che si trattava di una
misura generata dagli accordi bilaterali: donde, tra l'altro, la domanda di un
finanziamento totale a carico della Confederazione. E' sicuramente in
quest'ottica che il provvedimento è stato approvato, il 30 aprile successivo,
dall'USTRA, in applicazione dell'art. 104 cpv. 3 OSStr. Quest'autorità aveva
difatti avallato la soluzione proposta facendo riferimento a più progetti:
risanamento fonico lungo la A2 a __________, riorganizzazione dell'area
doganale di __________, risanamento della A2 tra __________ e __________. Alla
luce dell'entità di tali problemi, la prospettata regolamentazione del traffico,
volta a permettere l'inizio dei lavori relativi ai menzionati progetti in
attesa di approntare un'area di stoccaggio dei veicoli pesanti fuori dall'A2,
era di conseguenza stata interpretata dal menzionato ufficio federale come di
durata superiore ad un anno. Per questo stesso motivo nella decisione 30 aprile
2001 l'USTRA anticipava che avrebbe presentato immediatamente una richiesta di
autorizzazione delle deroghe alle limitazioni generali della velocità
contemplate dal provvedimento al DATEC in applicazione dell'art. 108 cpv. 1
OSStr. Autorizzazione che non consta sia stata rilasciata a tutt'oggi,
fors'anche perché nemmeno chiesta. La mancanza di tale approvazione non appare
tuttavia, in concreto, decisiva. Infatti nella risposta ai ricorsi inoltrati dinanzi
al Consiglio di Stato contro la decisione 22 marzo 2001 e, successivamente, in
questa sede, il dipartimento del territorio, al di là dell'accenno di fondo al
problema dell'aumento del traffico pesante in direzione sud, ha ristretto la
necessità del provvedimento nell'apertura del cantiere per il risanamento
fonico dell'autostrada in territorio di __________, che rende inagibile la
corsia destinata ad accogliere i veicoli pesanti in attesa di accedere ai
piazzali della dogana. Ora, nella misura in cui è riferito a questo solo,
specifico evento, il provvedimento può ancora ricadere tra quelli che derivano
da lavori di costruzione e manutenzione ai sensi degli art. 104 cpv. 3, 108
cpv. 1 e 110 cpv. 2 OSStr e che, se non durano più di un anno, sono esentati
dall'obbligo di autorizzazione da parte dell'autorità federale. Non sarebbe invece
stato il caso se la regolamentazione del traffico in esame fosse stata dettata
semplicemente da un generico aumento del traffico: in tale ipotesi essa avrebbe
dovuto essere preventivamente approvata dal DATEC in applicazione degli art.
108 cpv. 1 e 110 cpv. 2 OSStr, indipendentemente dalla sua durata. La
circostanza secondo cui il cantiere che sta all'origine della regolamentazione
non sia ubicato in corrispondenza del luogo in cui questa viene predisposta, ma
a svariati chilometri di distanza, non permette di negare l'applicabilità
dell'eccezione all'obbligo dell'autorizzazione federale: nemmeno i ricorrenti
affacciano un'interpretazione così riduttiva (dei problemi e) delle suddette
disposizioni legali. Può semmai far sorgere qualche dubbio circa l'esenzione
dall'autorizzazione del DATEC la circostanza, addotta dai ricorrenti, secondo
cui il provvedimento in rassegna, una volta realizzato, possa poi essere protratto
in funzione delle più disparate necessità di gestione del traffico pesante.
Ora, tuttavia, il dipartimento del territorio ha espressamente deciso che la misura
avrà una durata inferiore ad un anno (dal 26 marzo al 31 dicembre 2001). Non
c'è motivo per non dar credito a tale assicurazione; tanto più che alla
scadenza del termine di validità indicato dall'autorità cantonale la relativa
regolamentazione adottata diventerà illegale (art. 107 cpv. 1 OSStr).
5.   Gli
insorgenti contestano indi la proporzionalità della misura. Com'è stato
spiegato, la creazione della controversa area provvisoria di parcheggio per
veicoli pesanti lungo la A2, sul territorio dei comuni ricorrenti, mira - in
primo luogo - ad alleviare il traffico ed aumentarne la sicurezza nella parte terminale
dell'autostrada, in territorio di __________, pregiudicata dalla formazione di
colonne di veicoli pesanti in attesa di accedere al piazzale della dogana.
L'utilizzazione dell'impianto non è sistematica, permanente, ma è limitata ai
casi in cui non dovessero bastare, a questo scopo, le aree di parcheggio di
__________ e __________. Il temuto inquinamento delle zone adiacenti è,
pertanto, a priori contenuto. Esso è, d'altra parte, controbilanciato, dalla
riduzione dell'inquinamento dovuto all'abbassamento permanente della velocità
lungo il tracciato interessato, dettato da imprescindibili motivi di sicurezza.
L'area in esame, pianeggiante, sostanzialmente rettilinea, è inoltre dotata di
ripari fonici ed è prossima alle aree di servizio autostradali. Come ha
spiegato il dipartimento nelle osservazioni, l'ubicazione del parcheggio in
quel preciso luogo scaturisce da un esame strutturale dell'A2 in Ticino. A sud
di __________ non possono essere ricavati dei parcheggi per i veicoli pesanti,
a causa della limitata larghezza della carreggiata (due sole corsie) e
dell'intensità del traffico. Non entra neppure in linea di conto la tratta a
nord di __________ a causa della pendenza e della struttura della strada
(viadotti); la stessa risulta inoltre troppo lontana rispetto a __________ per
permettere un'adeguata gestione del traffico pesante diretto alla dogana. Il
temuto riversamento del traffico nell'agglomerato di __________ è infine
impedito dalla posa dei segnali di divieto di circolazione per autocarri (con
l'eccezione di quelli per il servizio a domicilio) alle uscite dell'autostrada.
L'avversato provvedimento ossequia, pertanto, anche il principio della proporzionalità.
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi devono essere respinti. Il
Tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giudizio a carico delle
corporazioni pubbliche ricorrenti (art. 28 PAmm). Allo Stato, che si è fatto
assistere da un avvocato limitatamente all'udienza, non vengono assegnate
ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli sopraricordati,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   Non si
prelevano spese né tasse di giudizio.
Non si
assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso al Consiglio federale nel termine di 30
giorni dall'intimazione.
4.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario