ti_gerichte · 38.2004.30 · 2004-04-06 · it
l'assicurato che non effetua ricerche di lavoro negli ultimi tre mesi di un contratto di lavoro a tempo determinato non fa il suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata. Egli va pertanto sospeso dal diritto alle indennità di disoccupazione

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 20.10.2004 38.2004.30
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 20.10.2004 38.2004.30
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 20.10.2004 38.2004.30

Raccomandata
Incarto n.
38.2004.30
FS
/td
Lugano
20 ottobre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice
Daniele Cattaneo
con redattore:
Francesco Storni
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 19 aprile 2004 di
RI 1
contro
la decisione del 6 aprile 2004 emanata da
Ufficio regionale di collocamento,
__________
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione del 16 gennaio 2004 l'Ufficio regionale di collocamento (URC) di __________
ha sospeso RI 1 per 11 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione, a
partire dal 2 gennaio 2004, argomentando:
"
L'assicurato deve intraprendere tutto quanto si
possa ragionevolmente pretendere da lui per abbreviare la disoccupazione. In
particolare è suo compito cercare lavoro e poter comprovare tale impegno.
L'obbligo di cercare lavoro esiste già prima dell'annuncio in disoccupazione,
durante il periodo di disdetta o nell'imminenza della fine di un rapporto di
durata determinata. Nel presente caso, nei tre mesi precedenti l'annuncio in
disoccupazione, ha saputo comprovare una sola ricerca di lavoro." (cfr.
doc. A3)
1.2.   A seguito
dell'opposizione interposta dall'assicurato (cfr. doc. A2), l'URC, in data 6
aprile 2004, ha emanato una decisione su opposizione del seguente tenore:
"
(…)
1. II signor RI 1 si è iscritto in disoccupazione
a
far tempo dal
1 ° gennaio 2004.
Dal verbale del colloquio di iscrizione
del 16 gennaio 2004 risulta che, per il periodo precedente l'annuncio in
disoccupazione, il signor RI 1 ha saputo comprovare una sola ricerca di lavoro
nel mese di dicembre 2003.
Con un contratto di lavoro a tempo
determinato, egli avrebbe invece dovuto svolgere ricerche di lavoro almeno 3
mesi prima dell'iscrizione in disoccupazione.
In data 16 gennaio 2004 l'interessato è
pertanto stato sospeso dal diritto all'indennità di disoccupazione per 11
giorni, per non aver saputo comprovare sufficienti ricerche di lavoro.
Con opposizione 28 gennaio 2004 il
signor RI 1 contesta tale decisione ritenendosi pesantemente penalizzato per
una situazione creatasi indipendentemente dalla sua volontà o negligenza.
Chiede pertanto l'annullamento della medesima o una cospicua riduzione dei
giorni di sospensione dal diritto alle indennità di disoccupazione.
2. Tra gli obblighi dell'assicurato rientra quello di cercare
personalmente un'occupazione adeguata
(art. 16 LADI, se necessario anche fuori dalla professione precedente (art.
17cpv. 1 LADI) ed anche fuori dal proprio luogo di domicilio (art. 16 cpv. 2
lett. f LADI).
Ogni assicurato è tenuto a ricercare un
impiego già prima di essere iscritto in disoccupazione. In particolare un nuovo
lavoro deve essere cercato intensamente durante il termine di disdetta in caso
di un contratto di lavoro di durata indeterminata, mentre in caso di un
contratto di lavoro di durata determinata le ricerche di lavoro devono essere
svolte durante un periodo ragionevole che precede la fine del rapporto
d'impiego (3 mesi). Nel caso di attività stagionali è comunque necessario
svolgere le proprie ricerche non solo nel periodo finale della stagione
lavorativa, bensì durante tutto l'anno. Tutte le prove dei propri sforzi per
trovare un lavoro devono essere conservate e consegnate all'amministrazione in
occasione di una nuova iscrizione in disoccupazione.
Se l'assicurato non compie sufficienti
sforzi egli deve essere sanzionato sulla base dell'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI.
Secondo tale norma l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se non fa
il suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata.
3. Gli argomenti sollevati dall'assicurato con l'opposizione non
permettono, nella fattispecie, di
giungere ad una conclusione differente rispetto a quanto stabilito con la
decisione contestata.
Infatti, contrariamente a quanto
asserito dal signor RI 1
va
in sede di
opposizione, al momento della sottoscrizione del contratto di lavoro a tempo
determinato (dal 1 settembre 2003 al 31 dicembre 2003) avvenuta in data 29
agosto 2003, non vi è stato un tacito e verbale accordo con il datore di lavoro
che il rapporto d'impiego sarebbe continuato con un nuovo contratto all'inizio
del nuovo anno.
Secondo le informazioni da noi assunte
presso il datore di lavoro, al momento della sottoscrizione del contratto a
termine, è stato concordato con il signor RI 1
va
che il rapporto di lavoro sarebbe certamente continuato nel 2004, ma non è
stata chiarita una data precisa di inizio del nuovo contratto.
Questa data è stata concordata con il
dipendente solamente durante il mese di dicembre. Più precisamente l'assunzione
è stata concordata a partire dal 1 ° marzo 2004, con riserva per un eventuale
inizio del lavoro anticipato, a dipendenza delle richieste di lavoro da parte
dei clienti.
Si precisa inoltre che nel corso degli
ultimi 5 anni l'attività della ditta __________, __________, ha sempre dovuto
subire interruzioni durante il periodo invernale a causa di una normale
flessione del lavoro dovuta alla stagione.
Va inoltre osservato che la ditta __________,
nel corso degli ultimi anni, ha sempre assunto i propri dipendenti con un
contratto di lavoro a termine, dal 1 marzo al 31 dicembre.
All'assicurato, che ha svolto
l'apprendistato presso la medesima ditta, ciò avrebbe dovuto essere stato,
senza ombra di dubbio, noto.
Gli sforzi svolti dall'opponente per
reperire un'attività nel periodo precedente l'annuncio in disoccupazione non
possono quindi essere ritenuti sufficienti
(…)." (cfr.
doc. A1)
1.3.   Contro
questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel
quale ha rilevato che:
"
(…)
Da parte mia riconfermo il mio scritto d'opposizione alla
decisione di sanzione precisando ulteriormente i seguenti punti:
-   ho svolto l'apprendistato di giardiniere-paesaggista presso la
ditta
__________ di __________ terminando il
contratto di tirocinio, dopo aver superato gli esami, alla fine del mese di
agosto 2003.
-   il 29 agosto
2003 il datore di lavoro mi proponeva la continuazione del rapporto di lavoro
con un contratto dal 1. settembre al 31 dicembre 2003.
-   concordate
le condizioni contrattuali, firmavo il contratto con il tacito e verbale
accordo che il rapporto di lavoro sarebbe continuato con un nuovo contratto
all'inizio del nuovo anno.
-   durante
l'apprendistato di giardiniere-paesaggista presso la ditta __________ di __________,
nel periodo "Natalizio" la ditta ha sempre chiuso il venerdì
antecedente il Santo Natale (ca. il 20 dicembre) per poi riaprire verso la metà
del mese di gennaio.
Non è mai successo che la ditta
chiudesse per un periodo più lungo come indicato dall'URC nella decisione su
opposizione.
-   ribadisco
che al momento della sottoscrizione del contratto di lavoro, avvenuta il 29
agosto 2003, vi è stato un verbale accordo con il datore di lavoro nel senso
che il rapporto d'impiego sarebbe continuato con un nuovo contratto nel 2004,
senza chiarirne la data d'inizio (non posso esprimermi sulle informazioni assunte
dall'URC presso il datore di lavoro in quanto non sono stato messo al corrente
di quanto asserito dalla ditta).
Personalmente ho ritenuto, vista la
prassi vissuta in qualità d'apprendista, di riprendere l'attività come al
solito verso la metà del mese di gennaio.
-   Durante il
mio apprendistato, la ditta __________ ha avuto unicamente apprendisti. Alla
fine del mio primo anno di tirocinio, l'apprendista del terzo anno ha terminato
il rapporto d'impiego con la ditta, diplomandosi.
Il fatto che la ditta __________, nel
corso degli ultimi anni, abbia sempre assunto i propri dipendenti con contratto
a termine dal 1 marzo al 31 dicembre non era a mia conoscenza poiché durante
tutto il mio apprendistato, la ditta non ha mai avuto dipendenti diplomati.
-   Solo il
venerdì 19 dicembre 2003, dopo mie specifiche richieste, il datore di lavoro mi
forniva un nuovo contratto per l'anno 2004 a partire da lunedì 1 marzo.
Vista la situazione, il giorno 23
successivo mi annunciavo presso l'URC di __________.
Ricevuta l'inerente documentazione
dalle segretarie dell'URC, fra i tanti formulari mi si forniva pure quelli
"prova degli sforzi personali intrapresi per trovare lavoro"
invitandomi a voler raccogliere i "timbri" già per dicembre ed in
seguito gennaio. Nessuno mi ha informato che la quantità della raccolta sarebbe
stata così pesantemente soppesata.
Purtroppo le festività natalizie e le
relative chiusure delle imprese hanno portato alla registrazione di un'unica
richiesta di lavoro. Nel colloquio successivo del corrente mese, sono stato
correttamente informato e da parte mia ho provveduto per quanto richiestomi.
-   Ho ripreso l'attività in data 23 febbraio 2004.
Alla luce di quanto sopra chiedo un Vostro intervento affinché la
decisione su opposizione dell'URC sia annullata perché ritengo che ho fatto
tutto il possibile per ovviare alla disoccupazione (periodo di annuncio dal 1.
gennaio al 20 febbraio 2004 - giorni percepiti 6 in gennaio 2004 e 15 in
febbraio 2004)
(…)." (cfr. doc. I)
Questo il
testo dell'opposizione a cui il ricorso rinvia:
"
(…)
Da parte mia
inoltro opposizione
alla decisione di sanzione
rispettando i termini prescritti e chiedendo l'annullamento della stessa o
subordinatamente una riduzione della medesima al minimo previsto.
Quale motivazione mi sia concessa una breve cronistoria dei fatti.
Ho svolto l'apprendistato di giardiniere-paesaggista presso la
ditta __________ di __________ terminando il contratto di tirocinio, dopo aver
brillantemente superato gli esami, alla fine del mese d'agosto 2003.
Il 29 agosto 2003, il datore di lavoro mi proponeva la
continuazione del rapporto lavorativo con un contratto dal 1 settembre al 31
dicembre 2003.
Concordate le condizioni contrattuali, firmavo il contratto con
il tacito e verbale accordo che il rapporto di lavoro sarebbe continuato con
nuovo contratto all'inizio del nuovo anno.
In data, venerdì 19 dicembre 2003, su mia richiesta, il datore di
lavoro mi forniva un nuovo contratto per l'anno 2004 a partire da lunedì 1
marzo. Il fatto era motivato con la reale scarsità d'ordini di lavoro per i
primi due mesi dell'anno.
Vista la situazione, in data 23 dicembre u.s. mi annunciavo ai
Vostri servizi, presso la cancelleria comunale e alla cassa scelta. Ricevuta
l'inerente documentazione dalle segretarie dell'URC, fra i tanti formulari mi
si forniva pure quelli "prova degli sforzi personali intrapresi per
trovare lavoro" invitandomi a voler raccogliere i "timbri" già
per dicembre ed in seguito gennaio. Nessuno mi ha informato che la quantità della
raccolta sarebbe stata così pesantemente soppesata.
Purtroppo le festività natalizie e le relative chiusure delle
imprese hanno portato alla registrazione di un'unica richiesta di lavoro. Nel
colloquio successivo del corrente mese, sono stato correttamente informato e da
parte mia ho provveduto per quanto richiestomi.
Tengo a precisare che solo il 20 dicembre 2003 ho compiuto i 18
anni, tuttora non sono titolare della licenza di condurre per cui la mia
autonomia di spostamento è limitata.
Malgrado la mia giovane età ho già alcuni anni lavorativi alle
spalle, mi sono sempre impegnato sul luogo di lavoro e anche fuori da tale
ambito.
Avrei fatto volentieri a meno del ricorrere ai vostri servizi e
tuttora non vedo l'ora di ricominciare a lavorare il prossimo 1 marzo.
Rinnovo l'opposizione alla vostra decisione ritenendomi
pesantemente penalizzato per una situazione creatasi indipendentemente dalla
mia volontà o negligenza.
Chiedo pertanto l'annullamento della medesima o una cospicua
riduzione dei giorni di sospensione del diritto all'indennità."
(cfr.
doc. A2)
1.4.   Nella sua
risposta del 10 maggio 2004 l'URC ha chiesto di respingere il ricorso e ha
osservato che:
"
(…)
3. In sede di
ricorso, riprendendo gli argomenti già sollevati con l'istanza di opposizione
del 28 gennaio 2004, l'assicurato giustifica il suo mancato impegno nella
ricerca di un lavoro nei tre mesi precedenti l'iscrizione in disoccupazione,
con il fatto che con il datore di lavoro esisteva un tacito e verbale accordo
che il rapporto di lavoro sarebbe continuato con un nuovo contratto all'inizio
del nuovo anno.
Tuttavia,
contrariamente a quanto asserito dal signor __________, al momento della
sottoscrizione del contratto di lavoro a tempo determinato (dal 1 settembre
2003 al 31 dicembre 2003) avvenuta in data 29 agosto 2003 (doc. 5), non vi è
stato un tacito e verbale accordo con il datore di lavoro che il rapporto
d'impiego sarebbe continuato con un nuovo contratto all'inizio del nuovo anno.
Secondo
le informazioni da noi assunte presso il datore di lavoro (doc. 6 e 7), al
momento della sottoscrizione del contratto a termine, è stato concordato con il
signor RI 1 che il rapporto di lavoro sarebbe certamente continuato nel 2004,
ma non è stata chiarita una data precisa di inizio del nuovo contratto.
Questa
data è stata concordata con il dipendente solamente durante il mese di
dicembre. Più precisamente l'assunzione è stata concordata a partire dal 1 °
marzo 2004, con riserva per un eventuale inizio del lavoro anticipato, a
dipendenza delle richieste di lavoro da parte dei clienti.
II
datore di lavoro ha altresì precisato che nel corso degli ultimi 5 anni
l'attività della ditta ha sempre dovuto subire interruzioni durante il periodo
invernale a causa di una normale flessione del lavoro dovuta a contingenze
stagionali.
Nel
corso degli ultimi anni infatti, i dipendenti della ditta sono sempre stati
assunti con contratti di lavoro a termine, dal 1 marzo al 31 dicembre.
In
sede di ricorso l'assicurato precisa che durante il proprio apprendistato, la
ditta __________, ha sempre chiuso il venerdì antecedente il Santo Natale per
poi riaprire verso la metà del mese di gennaio.
Il
ricorrente precisa inoltre di non essere stato a conoscenza del fatto che nel
corso degli ultimi anni la ditta avesse assunto i propri dipendenti con un
contratto a termine, dal 1 marzo al 31 dicembre.
Egli
era pertanto convinto di poter riprendere l'attività verso la metà del mese di
gennaio 2004.
In
questa eventualità, mal si comprenderebbe tuttavia il motivo per cui alla fine
dell'apprendistato è stato sottoscritto un contratto di lavoro a tempo
determinato (dal 1 settembre 2003 al 31 dicembre 2003).
Infatti
se l'intenzione fosse stata veramente quella di proseguire nel rapporto di
lavoro senza interruzione, ben più logico sarebbe stato sottoscrivere un
contratto di lavoro a tempo indeterminato.
II
fatto di essere stato assunto con un contratto di lavoro a termine avrebbe
perlomeno dovuto far nascere degli interrogativi all'assicurato, in merito alla
continuità del proprio rapporto di lavoro.
E'
inoltre risaputo che l'attività di un'azienda di giardinaggio che opera nella
Regione Tre Valli, è soggetta a delle fluttuazioni di carattere stagionale.
Ignorare
questi elementi, come in concreto ha fatto il ricorrente, non depone di certo
in suo favore nel ritenere che egli abbia fatto tutto il possibile per ovviare
alla disoccupazione.
4. Nella determinazione della durata della sanzione inflitta, lo
scrivente Ufficio si è riferito alla
direttiva interna no. 054b pag. 2 pti. 1.A e 11.13 della Sezione del Lavoro
(doc. 8) la quale prevede una sospensione da 3 a 4 giorni per ricerche di
lavoro insufficienti e da 4 a 6 giorni per nessuna ricerca durante il termine
di disdetta. II consulente ha applicato, secondo le disposizioni citate, una
sospensione minima di 4 giorni per i mesi di ottobre e novembre 2003 per
mancate ricerche di lavoro e una sospensione minima di 3 giorni per ricerche di
lavoro insufficienti per il mese di dicembre 2003. Complessivamente quindi un
totale di 11 giorni
(…)." (cfr. doc. III)
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e
penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale
delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA
del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella
causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00;
STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002
pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26
ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
2.2.   Il 1°
gennaio 2003 è entrata in vigore la Legge sulla parte generale del diritto
delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; RS 830.1).
Ai sensi
dell'art. 52 cpv. 1 della LPGA le decisioni emesse in virtù dell'art. 49 LPGA
possono essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all'istanza
che le ha notificate.
In virtù
del fatto che in via di principio, le norme di procedura entrano in vigore
immediatamente (cfr. SVR 2004 AHV Nr. 3 consid. 3.2.; SVR 2003 IV Nr. 25,
consid. 1.2, pag. 76; STFA del 27 gennaio 2004 nella causa P., I 474/03,
consid. 2.3.; DTF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMI 1998 KV no.
37 pag. 316 consid. 3b), tutte le decisioni emanate dopo il 1° gennaio 2003
sono rette dalla procedura di opposizione. Per fissare il momento
dell'emanazione della decisione è determinante la sua consegna alla posta (vedi
DTF 119 V 95 consid. 4a) (cfr. lettera 29 novembre 2002 del TFA alle autorità
di ricorso cantonali nel campo delle assicurazioni sociali).
La
procedura d'opposizione si applica a tutti i campi delle assicurazioni sociali,
ad eccezione della previdenza professionale.
L'art. 52
cpv. 2 LPGA stabilisce che le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro
un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai
rimedi giuridici.
Inoltre,
secondo l'art. 52 cpv. 3 LPGA, la procedura d'opposizione è gratuita e di
regola non sono accordate ripetibili.
2.3.   La decisione
impugnata del 6 aprile 2004 è stata emanata dall'Ufficio regionale di
collocamento (URC) di __________.
Gli URC,
in virtù dell'art. 85b LADI e sulla base delle competenze conferite loro
tramite una direttiva interna dalla Sezione del lavoro, sono competenti a
infliggere agli assicurati delle sospensioni dal diritto alle indennità di
disoccupazione a causa di ricerche di lavoro insufficienti e, in modo più
generale, a sanzionare gli assicurati che non si attengono alle prescrizioni di
controllo ai sensi dell'art. 17 LADI (cfr. la sentenza del TCA del 20 novembre
2003 nella causa B. 38.2003.55).
Il
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, il 15 ottobre 2003, ha comunque già
modificato il Regolamento della legge sul rilancio dell'occupazione e sul
sostegno ai disoccupati del 4 febbraio 1988 precisando espressamente all'art.
2a lett. e i compiti delegati agli URC dalla Sezione del lavoro (cfr.
Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del 17 ottobre 2003,
38/2003, pag. 281-282). Tale modifica è stata approvata dalla Confederazione, e
meglio dal Dipartimento federale dell'economia, il 5 novembre 2003 (cfr.
scritto del 5 novembre 2003 del Consigliere federale Joseph Deiss di cui
all'inc. 38.2003.55).
Il
ricorso contro la decisione su opposizione del 6 aprile 2004, inoltrato
dall'assicurato il 19 aprile 2004, ovvero entro 30 giorni dall'emissione del
citato provvedimento (cfr. art. 60 LPGA), è pertanto ricevibile.
Questa
Corte entra, di conseguenza, nel merito del ricorso.
Nel
merito
2.4.   Oggetto
della presente vertenza è la questione di sapere se l'assicurato deve essere o
meno sospeso dal diritto all'indennità di disoccupazione per insufficienti
ricerche compiute nei tre mesi precedenti l'iscrizione in disoccupazione.
Il 1°
luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI, accettata dal
popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N.14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg., RU
N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Dal
profilo temporale il giudice delle assicurazioni sociali applica di principio
le norme di diritto materiale in vigore al momento in cui si realizza la
fattispecie che esplica degli effetti (cfr. DTF 129 V 1, consid. 1.2, pag. 4;
DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; DTF 127 V 466, consid. 1, pag. 467; DTF 126
V 163, consid.
4b, pag. 166; DTF 125 V 42, consid. 2b, pag.
44; DTF 123 V 70, consid.
2, pag. 71; DTF 122 V 34,
consid. 1, pag. 36 con riferimenti; RAMI 1999 n. K 994 pag. 321 consid. 2; STFA
del 16 febbraio 2004 nella causa S., C 154/03; STFA del 20 gennaio 2003 nella
causa V. e V.-A., K 133/01 e STFA del 23 gennaio 2002 nella causa L., H
114/01).
Inoltre,
il Tribunale delle assicurazioni, ai fini dell'esame della vertenza, si fonda
di regola sui fatti che si sono realizzati fino all'emanazione della decisione
amministrativa contestata (cfr. DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; DTF 121 V
366 consid. 1b; qui: il 6 aprile 2004).
In casu,
l'amministrazione ha sanzionato l'assicurato per insufficienti ricerche di
lavoro nei mesi di ottobre, novembre e dicembre 2003. A quel momento la terza
revisione della LADI era già in vigore e deve dunque essere presa in
considerazione.
2.5.   Va
innanzitutto rilevato che la terza revisione della LADI non ha sostanzialmente
modificato né l'obbligo per gli assicurati di cercare un impiego adeguato, né
il principio di sanzionare la violazione di questo dovere, vigenti
precedentemente al 1° luglio 2003. È stato invece parzialmente modificato
l'art. 26 dell'ordinanza. Pertanto resta valida la giurisprudenza elaborata
fino al 30 giugno 2003.
Come
appena visto,
tra gli obblighi dell'assicurato rientra quello di cercare
personalmente un'occupazione adeguata (secondo l'art. 16 LADI), se necessario
anche fuori della professione precedente (cfr. art. 17 cpv. 1 LADI) ed anche
fuori del proprio luogo di domicilio (cfr. art. 16 cpv. 2 lett. f LADI).
Alla fine di ogni periodo
di controllo egli dovrà dunque presentare al servizio competente le prove
documentali relative alle ricerche di lavoro intraprese (cfr. STFA del 29.1.92
nella causa E.R., non pubblicata).
Secondo l'art. 26 cpv. 1
OADI:
"
L'assicurato deve finalizzare i propri sforzi di ricerca di lavoro, di
regola sotto forma di domande d'impiego ordinarie."
L'art. 26 cpv. 2 OADI
prevede che:
"
Annunciandosi per riscuotere l'indennità giornaliera, l'assicurato deve
provare al servizio competente gli sforzi che ha intrapreso per trovare
lavoro."
L'art. 26 cpv. 2bis OADI
precisa che:
"
Egli deve fornire tale prova per ogni periodo di
controllo al più tardi entro il quinto giorno del mese seguente o il primo
giorno lavorativo successivo a tale data. In caso contrario, il servizio
competente gli accorda un termine adeguato per rimediarvi. Nel contempo lo
informa per scritto che, se lascia scadere il termine senza una giustificazione
valida, le ricerche di lavoro non potranno essere prese in
considerazione."
L’art. 26 cpv. 3 OADI
stabilisce che:
"
Il servizio competente verifica ogni mese le ricerche di lavoro
dell’assicurato."
Conformemente al principio
dell'obbligo della riduzione dei danni ancorato nel diritto delle assicurazioni
sociali (cfr. Maurer, Sozialversicherungsrecht, Band I, 1979 p. 323), la LADI
ha dunque previsto che l'assicurato deve fare tutto quanto è nelle sue
possibilità per evitare o ridurre lo stato di disoccupazione.
Se non adempie il suo
obbligo egli deve essere sanzionato sulla base dell'art. 30 cpv. 1 lett. c
LADI, secondo cui l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se non fa il
suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata.
La giurisprudenza federale
ha stabilito che questo motivo di sospensione è dato anche quando l'assicurato
non si attiene all'obbligo della ricerca di un lavoro prima di essere
disoccupato. L'assicurato deve così, ad esempio, adoperarsi già durante il
periodo di disdetta (e cioè a partire dal momento in cui gli viene notificato
il licenziamento) per trovare una nuova occupazione (cfr. DLA 1966 N° 11 e N°
21; DLA 1977 N° 33; DLA 1987 pag. 41, DTF del 29 gennaio 1992 nella causa E.R.,
C 77/91; SVR 1998 ALV N° 22; D. Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici
regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza". Appunti
sociali, fascicolo n. 3. Ed. OCST, Pregassona 2000, pag. 16 segg.; vedi pure
art. 45 cpv. 1 lett. a OADI).
In una
sentenza del 23 gennaio 2003 nella causa C. (C 280/01) il TFA ha riconfermato
questo principio, argomentando:
"
Nach der Rechtsprechung muss die versicherte
Person bereits vor der Beendigung der bisherigen Erwerbstätigkeit (ARV 1993/94
Nr. 26 S. 184 Erw. 2b) und vor der Meldung beim Arbeitsamt (ARV 1982 Nr. 4 S.
40 Erw. 2b) eine neue Stelle suchen, um die drohende Arbeitslosigkeit nach
Möglichkeit zu verhindern oder zu verkürzen. Sie kann sich insbesondere nicht
damit exkulpieren, nicht gewusst zu haben, dass sie schon vor Aufnahme der
Stempelkontrolle zur ernsthaften Arbeitsuche verpflichtet war und nicht darauf
aufmerksam gemacht worden sei."
(STFA del 23 gennaio 2003 nella causa C., C 280/01)
Anche gli
assicurati con un contratto di lavoro di durata determinata devono compiere
sforzi per cercare da sé un'occupazione durante un periodo ragionevole che
precede la fine del rapporto di lavoro (cfr. Comunicazioni e istruzioni UFIAML,
n. 12, 29 dicembre 1981, pag. 6, n. 3; D. Cattaneo, op. cit., pag. 17).
Oltre al
caso appena ricordato in cui può essere sanzionato il lavoratore che non cerca
una nuova occupazione durante il periodo di disdetta o nel periodo
immediatamente precedente la fine di un contratto di lavoro di durata
determinata, può pure essere sospeso dal diritto all'indennità l'assicurato che
non può provare di aver cercato un impiego durante il periodo che precede
l'adempimento dell'obbligo di controllo. Ciò vale in particolare per gli
assicurati che, terminati gli studi o dei corsi di perfezionamento, preferiscono
lasciar trascorrere qualche mese prima di annunciarsi disoccupati e, nel
periodo che va dalla fine degli studi al momento in cui si presentano per la
prima volta all'Ufficio del lavoro, non compiono nessuna ricerca di impiego
(cfr. DLA 1981 pag. 126; DLA 1982 pag. 37).
Per
contro non possono essere sospesi gli assicurati che stanno ancora svolgendo
gli studi (cfr. STCA del 18 aprile 1986 nella causa S.M., Mendrisio contro CAD
Famiglia OCST) o che frequentano corsi di perfezionamento (cfr. STCA del 25
ottobre 1985 nella causa P.G., Riazzino contro CPCAD, concernente un corso di
tedesco in Germania; STCA del 15 settembre 1988 nella causa L.T., Massagno
contro Cassa disoccupazione OCST, a proposito di un corso di inglese in
Olanda).
Per
ulteriori indicazioni, cfr. D. Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici
regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza". Appunti
sociali, fascicolo n. 3. Ed. OCST, Pregassona 2000, pag. 16 segg.
2.6.   Per
stabilire se un assicurato si è sforzato a sufficienza per trovare
un'occupazione adeguata non è importante soltanto la quantità bensì anche la
qualità delle ricerche effettuate (cfr. DTF 124 V 231 consid. 4a; DTF 120 V 76
consid. 2 con riferimenti; STFA del 15 gennaio 2001 nella causa C.P.-B., C
49/00).
Il
disoccupato, per ogni periodo di controllo, deve, infatti, fornire
all'amministrazione la prova d'aver compiuto un certo numero di ricerche di
lavoro qualitativamente valide (cfr. DTF 124 V 231; DTF 120 V 74; DLA 1993/1994
pag. 55; DTF 112 V 217; DLA 1987 n. 2 p. 40; DLA 1986 n. 26 p. 101).
Secondo costante
giurisprudenza cantonale, gli assicurati, durante ogni periodo di controllo,
devono comprovare, di regola, almeno 4 ricerche qualitativamente valide (cfr.
per tutte la STCA del 28 gennaio 1987 nella causa M.Z., AD 247/86). Il TFA, in
una sentenza del 13 luglio 1987, ha approvato questo principio (cfr. STFA nella
causa M.Z., C 33/87).
In una sentenza del 3 luglio 2003 nella causa AWA
contro E. (C 286/02), il TFA ha ritenuto sufficienti quattro ricerche di lavoro
compiute da un assicurato durante uno dei tre mesi di disdetta, osservando:
"
(…)
Mit der Vorinstanz sind die fünf
Arbeitsbemühungen während des Monats November als genügend und die drei,
eventuell vier Bewerbungen im Dezember 2001 als gerade noch ausreichend zu
qualifizieren. Dies insbesondere angesichts des in diesem Monat knappen
Angebots an Arbeitsstellen und der Tatsache, dass sich der Versicherte nicht
darauf beschränkte, sich bloss telefonisch nach offenen Stellen zu erkundigen,
sondern sich in der Regel schriftlich bewarb. Dem geringen Fehlverhalten des
Beschwerdegegners, sich während des letzten Monats in der Kündigungsfrist nur
um eine oder zwei Stellen beworben zu haben, hat das kantonale Gericht mit der
am unteren Rand des leichten Verschuldens liegenden Einstellung von 3 Tagen
angemessen Rechnung getragen. Diese Bemessung der Einstelldauer ist unter
Berücksichtigung des nicht nur der Verwaltung, sondern auch der Vorinstanz
zustehenden Ermessens, in welches das Eidgenössische Versicherungsgericht ohne
triftigen Grund nicht eingreift (BGE 123 V 152 Erw. 2 mit Hinweisen), nicht zu
beanstanden."
(
STFA del 3 luglio 2003 nella causa AWA
contro E., C 286/02)
In una
sentenza del 3 agosto 2000 nella causa K. (C 399/99), la nostra Alta Corte ha
inoltre avuto modo di rilevare quanto segue:
"
1.- Das kantonale Gericht hat die vorliegend
massgebenden Bestimmungen über die Pflicht zur Stellensuche (Art. 17 Abs. 1
AVIG), die Einstellung in der Anspruchsberechtigung bei ungenügenden
Arbeitsbemühungen (Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG), die verschuldensabhängige Dauer
der Einstellung (Art. 30 Abs. 3 AVIG und Art. 45 Abs. 2 AVIV) sowie die
Rechtsprechung zu Qualität und Quantität der Arbeitsbemühungen (vgl., nebst den
erwähnten BGE 120 V 76 Erw. 2 und 112 V 217 Erw. 1b, BGE 124 V 231 Erw. 4a)
zutreffend dargelegt. Darauf kann verwiesen werden.
Richtig ist auch, dass gemäss Verwaltungspraxis
in der Regel durchschnittlich 10 bis 12 Bewerbungen pro Monat verlangt werden
(Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bd.
I, N. 15 zu Art. 17).
Eine allgemein gültige
Aussage über die erforderliche Mindestanzahl an Bewerbungen ist indes nicht
möglich. Das Quantitativ beurteilt sich vielmehr nach den konkreten Umständen (Nussbaumer,
Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR],
Bd.
Soziale Sicherheit, Fn 1330).
Zu berücksichtigen sind namentlich Alter,
Schul- und Berufsbildung der versicherten Person
sowie die Verhältnisse im
für diese in Betracht kommenden
Arbeitsmarkt.
(…)"
Questa giurisprudenza è stata confermata in una
sentenza del 6 agosto 2002 nella causa Z. (C 338/01), nella quale il TFA ha
ritenuto insufficienti sei ricerche di lavoro in un mese ed ha rilevato:
"
(…)
Verwaltung und Vorinstanz sind zu Recht davon
ausgegangen, dass sich die 1963 geborene Versicherte, welche eine Beschäftigung
als Hausangestellte, Textilarbeiterin oder Raumpflegerin suchte, im Monat
Februar 2000 nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat, indem sie am 1.
Februar drei, zwischen 2. und 23. Februar 2000 keine einzige und insgesamt im
Monat Februar 2000 lediglich sechs Stellenbewerbungen nachgewiesen hat. Dass
für die in der Stadt Zürich wohnhaft gewesene Beschwerdeführerin zwischen 2.
und 23. Februar 2000 in den nachgefragten Beschäftigungsbereichen - trotz
erfahrungsgemäss breitem Stellenangebot in diesem Arbeitsmarktsegment - kein
einziges zumutbares Stellenangebot vorhanden gewesen sein soll, wie sie im vorinstanzlichen
Verfahren geltend gemacht hat, ist nicht glaubwürdig. Weiter bestreitet sie mit
Blick auf die vom 7. Februar bis 8. April 2000 einstweilen in einem befristeten
Arbeitsverhältnis in der Confiserie Sprüngli ausgeübte teilzeitliche
Zwischenverdiensttätigkeit zu Recht nicht, sich der fortdauernden Verpflichtung
zur unverminderten Stellensuche bewusst gewesen zu sein. Soweit die
Beschwerdeführerin neu behauptet, aus der Klausel "mit Option auf
Weiterbeschäftigung" (auf dem befristeten Arbeitsvertrag vom 7. Februar
2000) habe sie schliessen dürfen, dass sie in dieser Firma werde weiter
arbeiten können, vermag sie sich nicht gegen den Vorwurf der ungenügenden
Arbeitsbemühungen zu rechtfertigen, zumal sie selber in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf den hinsichtlich der Weiterbeschäftigung
erforderlichen neuen Arbeitsvertragsabschluss vom 8. Mai 2000 hinweist, wodurch
sie erstmals wieder in ein unbefristetes Vollzeit-Arbeitsverhältnis eintreten
konnte.
(…)" (STFA del 6 agosto 2002 nella causa
Z., C 338/01)
In un'altra sentenza del 23 gennaio 2003 nella
causa C.
(C 280/01) il TFA ha ritenuto insufficienti
quattro ricerche di lavoro in un periodo di tre mesi ed ha ancora precisato:
"
(…)
Dieser Pflicht zur Schadenminderung ist der
Beschwerdeführer insofern nicht ausreichend nachgekommen, als er während der
drei Monate vor Beginn der Teilarbeitslosigkeit am 1. März 2000 insgesamt nur
vier Stellenbewerbungen nachweisen kann. Zwar schreiben weder Gesetz noch
Verordnung eine Mindestanzahl von Bewerbungen vor. Viele Arbeitslosenkassen
verlangen durchschnittlich 10 bis 12 Bewerbungen im Monat (Gerhards, Kommentar
zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 15 zu Art. 17 AVIG; Chopard, Die
Einstellung in der Anspruchsberechtigung, Diss. Zürich 1998, S. 140).
Selbst wenn dies keine gefestigte Praxis darstellt,
sind bloss vier Bewerbungen in einem Zeitraum von drei Monaten in quantitativer
Hinsicht eindeutig ungenügend. Wenn das KIGA den Beschwerdeführer unter diesen
Umständen für 9 Tage, also im mittleren Bereich des leichten Verschuldens, in
der Anspruchsberechtigung eingestellt hat, lässt sich dies nicht beanstanden.
(…)"
(STFA del 23 gennaio 2003 nella causa C., C 280/01)
In una sentenza del 26 maggio 2003 nella causa M.
(C 98/02), il TFA ha ritenuto non colpevole un assicurato che aveva compiuto,
durante due periodi di controllo, sei ricerche di lavoro lavorando a tempo
pieno in un programma di occupazione temporanea.
Il TFA, in una sentenza del 4 giugno 2003 nella
causa R. (C 319/02), ha ritenuto insufficienti sei ricerche di lavoro in un
mese ed ha rilevato:
"
(…)
En l'occurrence, il y a lieu de constater que les
démarches (six) entreprises par le recourant durant la période de contrôle du mois
de novembre 2000 se situe en deça du nombre requis par la pratique administrative.
En outre, cette insuffisance n'est pas compensée par la qualité des offres d'emploi.
Comme le constatent les premiers juges, cinq recherches
ont été effectuées par téléphone. Enfin, les recherches se concentrent sur trois
jours seulement dans le mois (2, 9 et 30 novembre 2000). S'agissant de démarches
qui pour la plupart d'entre elles - et à la différence d'offres écrites - ne nécessitaient
aucune préparation particulière, on pouvait attendre de l'assuré un effort plus
soutenu sur l'ensemble de la période de contrôle.
Il n'est pas contesté non plus que le recourant s'est
vu assigner des objectifs de recherches d'emploi qui sont compatibles avec son invalidité
et qui lui permettent de mettre en valeur sa longue expérience professionnelle.
En accord avec l'assuré, il a été convenu qu'il devait en priorité offrir ses
services à des entreprises pour l'établissement de métrés, de devis, ou encore
pour la surveillance des travaux. Or, aucune des recherches du mois de novembre
2000 n'entre dans le cadre des objectifs fixés, puisqu'elles visent des emplois
dans les domaines du marketing, de la surveillance (pour une entreprise spécialisée
en matière de sécurité), de l'édition (travail à l'écran), du service après vente,
ainsi que des emplois de jardinier et de chauffeur.
Il faut
bien admettre cependant que l'assuré avait fort peu de chances, compte tenu de son
âge et de la limitation importante de sa capacité résiduelle de travail, de trouver
un emploi dans une activité ne faisant pas appel aux connaissances acquises au cours
de sa carrière professionnelle. (…)"
(STFA del 4 giugno 2003 nella causa R., C 319/02)
In un'altra sentenza dell'11 luglio 2003 nella
causa D. (C 63/03) la nostra Alta Corte, dopo avere ricordato che i giudici di
prima istanza avevano ritenuto che l'obiettivo fissato ad un'assicurata
dall'amministrazione di effettuare dieci ricerche di lavoro mensili non era
sproporzionato, ha ritenuto insufficienti tre ricerche di lavoro durante un
periodo di controllo:
"
(…)
En substance, les premiers juges ont relevé que
la législation ne fixe aucun critère quantitatif aux recherches d'emploi que
l'on est en droit d'attendre d'un chômeur. Cela étant, ils ont considéré que l'objectif
assigné à la recourante par l'ORP, à savoir effectuer dix recherches d'emploi mensuelles,
n'était pas disproportionné et pouvait être atteint au moyen d'efforts raisonnables,
s'agissant du domaine du secrétariat. (…)"
(STFA dell'11 luglio
2003 nella causa D., C 63/03)
La giurisprudenza cantonale più sopra ricordata
ha dunque fissato semplicemente una linea di riferimento e non ha carattere
assoluto ("di regola") e, secondo quanto stabilito dal TFA nelle
sentenze appena citate, occorre valutare, nel singolo caso concreto, quante
ricerche mensili siano esigibili da ogni assicurato, a seconda delle condizioni
particolari di ogni singola fattispecie (cfr. STCA del 28 gennaio 2003 nella
causa K., inc. 38.2002.186).
A proposito dei compiti dei consulenti del
personale, in una sentenza del 5 ottobre 2000 nella causa B. (inc. 38.2000.74)
il TCA ha ricordato che:
"
Riguardo al desiderio dell'assicurato di seguire
altri tipi di programmi occupazionali, va pure ricordato che spetta ai
consulenti degli URC di decidere di volta in volta quali sono le misure più
idonee per favorire un rapido collocamento dei singoli assicurati (cfr. art. 85
cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b LADI, art. 17 cpv. 3 LADI)."
Giusta l'art. 17 cpv. 1 in
fine LADI, l'assicurato deve comprovare il suo impegno per trovare un nuovo
posto di lavoro, fornendo al servizio competente le prove relative agli sforzi
intrapresi a tal fine (cfr. art. 26 cpv. 2 e cpv. 2 bis OADI; cfr. DLA 1988 p.
95; DTF 120 V 74). La prova degli sforzi volti al reperimento di una nuova
occupazione deve essere fornita, giusta l'art. 26 cpv. 2 OADI, al servizio
competente. Nel Cantone Ticino, sulla base dei combinati disposti dell'art. 30
cpv. 2, 85 e 85b LADI, questa competenza è stata delegata agli URC (cfr.
consid. 2.2.; D. Cattaneo, op. cit., pag. 92-93).
La legge non prevede
nessun modo particolare per svolgere le ricerche: esse possono così venire
effettuate sia per iscritto, sia presentandosi personalmente presso i diversi
datori di lavoro, sia per telefono. Ciò che importa è che l'assicurato, alla
fine di ogni periodo di controllo, sia in grado di dimostrare al servizio
competente d'avere realmente compiuto gli sforzi da lui indicati (cfr. STFA del
29.1.92 nella causa E.R., non pubblicata).
L'obbligo
a comprovare le ricerche di lavoro è stato ribadito dal TFA in una sentenza del
23 gennaio 2003 nella causa C.
(C
280/01), nella quale ha osservato:
"
Selbst wenn sich der Versicherte sodann
tatsächlich bei 10 potentiellen Arbeitgebern oder Arbeitgeberinnen gemeldet
hätte, kann er sich nur auf jene Arbeitsbemühungen berufen, welche er
nachzuweisen vermag (Art. 17 Abs. 1 Satz 3 AVIG in Verbindung mit Art. 26 Abs.
2 AVIV; Gerhards, a.a.O., N 22 zu Art. 17 AVIG)."
Concretamente
ciò significa che, in caso di ricerca scritta, l'assicurato dovrà consegnare
all'amministrazione la fotocopia della sua offerta o della risposta del datore
di lavoro interpellato o rendere in altro modo assolutamente credibile
l'avvenuta ricerca.
In caso di ricerca
personale il disoccupato non può limitarsi ad un puro e semplice elenco dei
datori di lavoro presso i quali avrebbe compiuto delle ricerche, ma è
necessario che il datore di lavoro interpellato attesti, apponendo il suo
"timbro" sul formulario (cfr. DTF 120 V 74) o in qualsiasi altra
forma scritta, che la ricerca di lavoro è realmente avvenuta (cfr. STCA del
28.1.1987 nella causa S.P., AD 5/87).
Inoltre
il TFA ha avuto occasione di rilevare che sul modulo utilizzato per comprovare
le ricerche compiute o sulle eventuali dichiarazioni dei potenziali datori di
lavoro deve essere indicata in modo preciso la data completa in cui il
disoccupato si è proposto per un determinato impiego (cfr. STFA del 14 dicembre
1999 nella causa P., pubblicata in DLA 2000 pag. 118).
L'assicurato potrà
servirsi dell'apposito formulario messo a disposizione dall'UFSEL (Ufficio
federale dello sviluppo economico e del lavoro; dal 1° luglio 1999 Segretariato
di stato dell'economia, SECO).
In caso di rifiuto del
datore di lavoro di apporre "il timbro", il disoccupato potrà
comunque limitarsi ad annotare sul formulario l'avvenuta ricerca segnalando al
servizio competente tale rifiuto.
Infine, in caso di ricerca
telefonica, secondo la giurisprudenza federale, l'assicurato deve, di regola,
confermare l'avvenuta ricerca, mediante una successiva conferma per iscritto
(cfr. DLA 1988 p. 95).
In una
sentenza del 20 marzo 2000, pubblicata in DLA 2000 pag. 156 segg., il TFA ha
ritenuto che viola l'obbligo di ridurre il danno l'assicurato che effettua le
ricerche di lavoro esclusivamente per telefono.
In merito alle ricerche di lavoro compiute
esclusivamente per telefono e alla continuità delle ricerche durante un periodo
di controllo, il TFA, in una sentenza del 4 giugno 2003 nella causa R. (C
319/02), ha avuto modo di rilevare:
"
(…)
Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait
des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte
aussi bien de la quantité que de la qualité de ses recherches (ATF 124 V 231
consid. 4a et l'arrêt cité). Sur le plan quantitatif, la pratique administrative
exige dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne. On ne peut cependant pas
s'en tenir à une limite purement quantitative et il faut bien plutôt examiner, au
regard des circonstances concrètes, la qualité des démarches (Nussbaumer, op.
cit., note de bas de page 1330). Sur le plan qualitatif, on peut attendre d'un assuré
qu'il ne se contente pas de démarches par téléphone, mais qu'il réponde également
à des offres d'emploi par écrit (Chopard, op. cit., p. 139 sv.). La continuité
des démarches joue également un certain rôle, même si l'on ne saurait exiger d'emblée
que l'assuré répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle. S'agissant
d'offres écrites, il peut au contraire être rationnel et judicieux de préparer ses
postulations de manière concentrée sur quelques jours dans le mois, eu égard à
la périodicité des offres d'emplois dans les journaux et compte tenu du fait que
les délais de postulation sont en général relativement longs (arrêt non publié du
5 juillet 1988 dans la cause R., C 14/88). (…)"
(STFA del 4 giugno 2003 nella causa R., C 319/02)
2.7.   L'art. 30
cpv. 1 lett. c LADI sanziona dunque una violazione dell'obbligo di ridurre il
danno fissato all'art. 17 cpv. 1 LADI (cfr. DLA 1981 pag. 126).
In una
sentenza del 17 marzo 1998 nella causa H. il Tribunale federale delle
assicurazioni ha ribadito questo concetto ed ha avuto modo di formulare le
seguenti osservazioni circa la natura, il carattere e lo scopo della
sospensione:
"
Mittels
Einstellung in der Anspruchsberechtigung soll dieser Pflicht zum Durchbruch
verholfen werden. Praxisgemäss handelt es sich dabei nicht um eine strafrechtliche,
sondern eine verwaltungsrechtliche Sanktion (BGE V 151 Erw. 1c; ARV 1990 Nr. 20
S. 133 Erw. 2b; vgl. auch Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 2 zu Art. 30). Mit der Verknüpfung von
Schadenminderungspflicht und Sanktion will das AVIG Arbeitslose zur
Stellensuche anspornen. Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung soll den
Versicherten davon abhalten, die Arbeitslosenversicherung missbräuchlich in
Anspruch zu nehmen. Wenn er sich nicht genügend um Arbeit bemüht, nimmt er in Kauf,
länger arbeitslos zu bleiben. Dadurch erwächst der Versicherung insofern ein
Schaden, als sie länger Leistungen erbringen muss. Zweck der Einstellung in der
Anspruchsberechtigung ist eine angemessene Mitbeteiligung des Versicherten an
diesem Schaden, den er durch sein pflichtwidriges Verhalten der
Arbeitslosenversicherung natürlich und adäquat kausal verursacht hat (BGE 122 V
40 Erw. 4c/aa und 44 Erw. 3c/aa; Gerhards, a.a.O., n 2 und 51 zu Art.
30). Ohne die einstellungsrechtliche Sanktion käme Art. 17 Abs. 1 AVIG im
Taggeldrecht nicht zum Tragen.
Wüsste nämlich eine
arbeitslose Person zum voraus, dass ungenügende Bemühungen bezüglich ihrer
Leistungen keine Folgen zeitigten, fehlte ein wesentlicher Ansporn, dem
gesetzlichen Gebot zur Stellensuche nachzuleben."
(DTF 124 V 227-
228)
In questa
sentenza (cfr. DTF 124 V 228- 230 ) il TFA ha pure avuto modo di sancire la
conformità dell'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI con le disposizioni della
Convenzione OIL: Nr. 168, in vigore per la Svizzera dal 17 ottobre 1991 (al
proposito cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de
l'assurance chômage" Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte
sul Meno, 1992 pag. 193 seg.).
In una
sentenza del 4 agosto 2003 nella causa S. (C 221/02) l'Alta Corte ha, tra
l'altro, ribadito che:
"
(…)
2.2 Anche nell'ambito dell'assicurazione contro
la disoccupazione, così come negli altri ambiti delle assicurazioni sociali,
all'assicurato incombe l'obbligo di ridurre il danno (DTF 125 V 199 consid.
6b; Stauffer, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum
Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, 2a ed., Zurigo 1998, pag.
48).
La violazione di questo obbligo viene sanzionata
per evitare l'ottenimento abusivo di prestazioni da parte dell'assicurazione
contro la disoccupazione (DLA 1998 no. 34 pag. 187 consid. 2b e riferimenti).
Con lo strumento della sospensione, quale sanzione amministrativa e non penale
(DLA 1993/1994 no. 3 pag. 22 consid. 3d con riferimenti), il legislatore ha
così voluto regolamentare la partecipazione dell'assicurato al danno da lui
provocato (DTF 126 V 523; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz,
vol. I, no. 2 ad art. 30) e scaricare, per motivi di equità, la comunione dei
contribuenti dagli effetti negativi di comportamenti ingiustificati (Jacqueline
Chopard, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, tesi Zurigo 1998, pag.
24 seg.). (…)"
(cfr. STFA del 4 agosto 2003 nella causa S., C
221/02)
2.8.   Secondo l'art. 30 cpv. 3 LADI
la durata della sospensione è determinata in base alla gravità della colpa e
ammonta, per ogni motivo di sospensione a 60 giorni al massimo o, nel caso di
cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni.
La sospensione del diritto
all'indennità va da 1 a 15 giorni in caso di colpa lieve, da 16 a 30 giorni in
caso di colpa mediamente grave e da 31 a 60 in caso di colpa grave (cfr. art.
45 cpv. 2 OADI).
La sua durata è
determinata secondo la gravità della colpa (cfr. art. 30 cpv. 3 LADI), soggiace
in altre parole al principio della proporzionalità (cfr. DTF 123 V 151-155).
In virtù dell'art. 45 cpv.
2 bis OADI, se l'assicurato è ripetutamente sospeso dal diritto all'indennità
entro il termine quadro per la riscossione della prestazione, la durata della
sospensione è prolungata in modo adeguato.
L'art. 45 cpv. 3 OADI
stabilisce che la colpa grave è data se l'assicurato ha abbandonato senza
valido motivo un impiego idoneo senza garanzia di uno nuovo o ha rifiutato un
lavoro idoneo.
Per quel
che concerne la sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione fondata
sull'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI, la prassi amministrativa prevede una sanzione
da 4 a 6 giorni per mancate ricerche di lavoro e una sanzione da 3 a 4 giorni
per insufficienti ricerche di lavoro nel periodo di disdetta.
Per ogni periodo di controllo successivo i
parametri del SECO e dell'UCL prevedono da 5 a 9 giorni di sanzione per mancate
ricerche di lavoro e da 3 a 4 giorni di sanzione per insufficienti ricerche di
lavoro, in caso di prima sospensione, con proporzionali aumenti per i periodi
successivi, visto l'art. 45 cpv. 2 bis OADI (cfr. Circulaire relative à l'indemnité
de chômage (IC) del SECO in vigore dal 1° gennaio 2002, D68 punto 1; Lista
delle sospensioni URC/UCL aggiornate dal SECO al 25.01.1999).
Queste direttive sono conformi alla legge (cfr.
D.
Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento
alla luce della giurisprudenza". Appunti sociali, fascicolo n. 3. Ed.
OCST, Pregassona 2000, pag. 43-44) e le sanzioni inflitte dall'amministrazione
su queste basi vengono regolarmente confermate dal TCA. Anche il TFA ha
approvato il modo di procedere dell'amministrazione (cfr. la sentenza del 23
gennaio 2003 nella causa C., C 280/01, nella quale l'Alta Corte ha confermato
la sanzione di 9 giorni di sospensione dal diritto alle indennità di
disoccupazione inflitta dall'amministrazione ad un assicurato che aveva saputo
comprovare unicamente quattro ricerche di lavoro svolte nei tre mesi di
disdetta del precedente rapporto di lavoro; la sentenza del 6 agosto 2002 nella
causa Z., C 338/01, nella quale il TFA ha confermato 4 giorni di sospensione
per insufficienti ricerche in un periodo di controllo; la sentenza del 2 maggio
2003 nella causa X., C 275/02, nella quale la nostra Massima Istanza ha
confermato una sanzione di 15 giorni di sospensione per mancate ricerche
durante tre mesi di disdetta; la sentenza del 3 luglio 2003 nella causa AWA
contro E., C 286/02, nella quale l'Alta Corte ha confermato 3 giorni di sanzione
per insufficienti ricerche di lavoro durante uno dei tre mesi di disdetta; la
sentenza del 4 giugno 2003 nella causa R., C 319/02, nella quale l'Alta Corte
ha confermato la sanzione di 5 giorni di sospensione dal diritto alle indennità
di disoccupazione inflitta dall'amministrazione ad un assicurato, nato nel
1939, che aveva saputo comprovare unicamente sei ricerche di lavoro, di cui
cinque svolte per telefono, durante un periodo di controllo nel corso del quale
egli aveva, tra l'altro, lavorato cinque giorni, per un totale di trentaquattro
ore; la sentenza dell'11 luglio 2003 nella causa D., C 63/03, nella quale il
TFA ha confermato una sanzione di 4 giorni di sospensione per insufficienti
ricerche di lavoro durante un periodo di controllo e la sentenza del 2 marzo
2004 nella causa B., C 305/02, nella quale l'Alta Corte ha confermato 4 giorni
di sospensione per insufficienti ricerche durante il periodo di disdetta).
2.9.   Nella già
citata sentenza H. del 17 marzo 1998, il TFA ha stabilito che è possibile
sospendere l'assicurato che commette (soltanto) una colpa lieve non compiendo
sufficienti ricerche di lavoro. L'Alta Corte ha al proposito rilevato:
"
b) Die
Vorinstanz hat erwogen, bloss drei Stellenbewerbungen im Monat Juni 1994
vermöchten wohl qualitativ, nicht aber quantitativ zu genügen.  Indessen sei
der Beschwerdegegnerin aufgrund einer lange dauernden Krankheit gekündigt
worden; zudem finde sie im Alter von 54 Jahren bei der gegenwärtigen Lage auf
dem Arbeitsmarkt kaum noch eine Stelle.  Sodann habe das Arbeitsamt ihr bei der
Stellensuche nicht geholfen und jeweils drei Bewerbungen in den vorangegangenen
Monaten ungeahndet gelten lassen.  Insgesamt sei das Verhalten der Versicherten
deshalb bloss leichtfahrlässig.  Analog zur Invaliden-, Unfall- und
Militärversicherung, welche Leistungen nur bei Vorsatz und Grobfahrlässigkeit
kürzten, sei deshalb vorliegend von einer Einstellung in der
Anspruchsberechtigung abzusehen.  Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern
pflege unangefochtenerweíse dieselbe Praxis.
Demgegenüber macht die
Kasse geltend, eine Einstellung habe bei jedem Verschulden zu erfolgen.  Dass
die Verwaltung der Versicherten nicht geholfen habe, entbinde diese nicht von
der Pflicht zur Stellensuche.  Da zudem eine Überprüfung der Bewerbungen nur
stichprobenweise möglich sei, könne die Beschwerdegegnerin nichts zu ihren
Gunsten aus dem Umstand ableiten, dass die Kasse die jeweils bloss zwei oder
drei Bewerbungen der vorangehenden Monate nicht beanstandet habe.
c)  Die Vorinstanz
beruft sich für ihre Auffassung, wonach eine Einstellung in der
Anspruchsberechtigung nur bei vorsätzlichem oder grobfahrlässigem Verhalten
zulässig sei, auf die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern. Dieses
führte in einem Entscheid aus dem Jahre 1990 (BVR 1991 S. 82 ff.) aus, im
Sozialversicherungsrecht werde als allgemeiner Grundsatz anerkannt, dass
Leistungen gekürzt oder sogar für gewisse Fälle verweigert werden könnten, wenn
Versicherte die Leistungspflicht vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht
oder verlängert hätten (vgl.  Art. 7 IVG, Art. 37 und 39 UVG, Art. 7 aMVG, Art.
35 BVG und - betreffend die Krankenkassen BGE 107 V 228 Erw. 2a).  Dies müsse gleihermassen
für den Bereich der Arbeitslosenversicherung gelten.  Auch bezüglich solcher
Leistungen könne daher eine Kürzung (oder befristete Verweigerung) der
Entschädigung nur bei vorsätzlichem oder grobfahrlässigem Verhalten verfügt
werden, nicht aber bei bloss leichter Fahrlässigkeit, da insbesondere nicht
einzusehen sei, weshalb in diesem Zweig die Anforderungen an die
Sorgfaltspflicht des einzelnen derart strenger sein sollten Als in den übrigen
Bereichen der Sozialversicherung (BVR 1991 S. 83 f. Erw. 4b).
d) Die im genannten
Entscheid zitierten Bestimmungen des IVG, UVG, aMVG und BVG statuieren alle den
Grundsatz, dass bei vorsätzlicher oder grobfahrlässiger Herbeiführung des
Versicherungsfalles durch den Versicherten die Leistungen gekürzt oder
verweigert werden können.  Sie schliessen von Gesetzes wegen zugleich
Sanktionen für leichtfahrlässiges Verhalten aus.  Im
Arbeitslosenversicherungsrecht hingegen fehlt eine derartige Beschränkung des
-sanktionsbedrohten Verhaltens auf Grobfahrlässigkeit und Vorsatz.  Die
Einstellung in der Anspruchsberechtigung ist ausdrücklich "nach dem Grad des
Verschuldens" zu bemessen (Art. 30 Abs. 3 AVIG).  Eine Absicht, das
Verschulden bei leichter Fahrlässigkeit von jeglicher Sanktion auszunehmen, ist
im Unterschied zum Wortlaut der zitierten Bestimmungen aus den andern
Sozialversicherungszweigen nicht erkennbar.  Folgerichtig unterscheidet Art. 45
Abs. 2 AVIV nach leichtem, mittelschwerem und schwerem Verschulden.  Es
widerspräche daher dem Arbeitslosenversicherungsgesetz, wenn die leichte
Fahrlässigkeit als eine der Formen des Verschuldens ausgeklammert würde.  Darauf
weist auch die Botschaft zum Bundesgesetz über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung vom 2. Juli 1980 in BB1
1980 IlI S. 588 ff. hin, in der ausdrücklich von Einstellungen gesprochen wird,
die nicht pönalen Charakter hätten (vgl. auch Gerhards, a.a.O., N 2 zu
Art. 30).  Beispielsweise stehe es dem Versicherten frei und sei auch nicht
ehrenrührig, sich ungenügend um eine Arbeitsstelle zu bemühen oder eine
zumutbare Arbeit abzulehnen. Der Arbeitslosenversicherung entstehe hieraus
trotzdem ein Schaden, der zu einer angemessenen Leistungsreduktion führen
müsse.  Gerade um unterschiedlichen Verhältnissen und Verschuldensgraden mit
der nötigen Differenzierung Rechnung tragen zu können, sei die Spanne der
Einstellungsfristen möglichst weit zu fassen.  Daher hat auch leichte
Fahrlässigkeit bei ungenügenden Arbeitsbemühungen nach Art. 30 Abs. 1 lit. c
AVIG zu einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu führen.
e)
Aus
diesen Ausführungen folgt, dass die Praxis des Berner Verwaltungsgerichts zu
Art. 30 Abs. i lit. c AVIG (BVR 1991 S. 83 f.), welcher sich die Vorinstanz
anschloss der Regelung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes und der besicht
des Gesetzgebers zuwiderläuft. er kantonale Escheid verletzt daher insoweit
Bundesrecht, als er die leichte Fahrlässigkeit von Sanktionen befreit."
(DTF
124 V 231-233)
Nella
sentenza citata il TFA ha poi stabilito che tre ricerche di lavoro
qualitativamente valide in un periodo di controllo sono insufficienti ed ha
sottolineato:
"
Die
Beschwerdegegnerin weist im Monat Juni 1994 lediglich drei Bewerbungen auf.
Dies ist quantitativ ungenügend, verlangen doch einige Kassen durchschnittlich
10 bis 12 Bemühungen im Monat
(Gerhards
, a.
a.O. N 15 zu
Art. 17).  Das Alter der Versicherten erschwert zwar die
Erfolgsaussichten, hindert sie aber nicht daran, intensiver nach einer Stelle
Ausschau zu halten (ARV 1980
Nr.-
45 S. 112 Erw. 2; Gerhards,
a.a.O.,. N 14 zu Art. 17).  Massgebend ist einzig die ausreichende Intensität
der Bemühungen und nicht deren Erfolg.  Dass die Verwaltung keine aktive
Hilfeleistung geboten hat, vermag die Beschwerdegegnerin ebenfalls nicht von
der ihr obliegenden Pflicht zur Schademinderung zu befreien. Die von der
Verwaltung verfügte Einstellung im unteren Bereich des leichten Verschuldens
ist Rechtens und trägt den gesamten Umständen des Falles angemessen Rechnung.
Damit ist der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben." (DTF 124 V 234)
La Cassa
di disoccupazione aveva sospeso l'assicurata per 3 giorni dal diritto all'indennità
di disoccupazione.
Infine,
nella sentenza citata, il TFA ha stabilito che l'amministrazione prima di
applicare l'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI, non deve raccomandare all'assicurato
di intensificare le ricerche di lavoro ed ha rilevato:
"
Eine der
Einstellung vorangehende Mahnung ist in der Arbeitslosenversicherung nicht
vorgesehen. Insofern besteht ein Unterschied zur Invalidenversicherang, welche
in Art. 31 IVG ausdrücklich ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren vorsieht (vgl.
BGE 122 V 218). Dieses Verfahren ist unter anderem deswegen sinnvoll, weil der
Versicherte sonst unter Umständen von einem ablehnenden Verwaltungsakt
überrascht würde. Anders sind die Verhältnisse in der Arbeitslosenversicherung;
hier wird der Versicherte von Anfang an auf seine Pflichten, insbesondere auf
diejenige zur Stellensuche, aufmerksam gemacht (Art. 19 Abs. 4 AVIV in der bis
Ende 1996 gültig gewesenen Fassung, nunmehr Art. 20 Abs. 4 AVIV). Ferner pflegt
er wegen der Erfüllung der Kontrollvorschriften Kontakt zum zuständigen
Arbeitsamt. Deshalb ist es nicht notwendig, vor einer Einstellung eine Mahnung
auszusprechen, auch dann nicht, wenn die Verwaltung in den vorangegangenen Kontrollperìoden
ungenügende Arbeitsbemühungen nicht sanktioniert hat. Das Eidgenössische
Versicherungsgericht hat denn auch in ständiger Praxis (nicht veröffentlichte
Urteile M. vom 23. Juni 1989, C 20/890 und N. vom 6. August 1985, C 8/85; vgl.
auch Gerhards, &.&.O., N 61 zu Art. 30) festgehalten, dass eine
Einstellung verfügt werden muss, wenn der entsprechende Tatbestand erfüllt ist;
eine blosse Verwarnung ist unzulässig.  Von dieser Rechtsprechung abzuweichen
besteht vorliegend kein Anlass." (DTF 124 V 233)
2.10.   In una sentenza del 22 ottobre 2002 nella causa N. (C
305/01), non pubblicata, il TFA ha ancora ribadito la necessità di compiere
delle ricerche di lavoro nel periodo precedente l'annuncio al collocamento. Al
riguardo la nostra Massima Istanza ha osservato:
"
(…)
1. L'assuré faisant valoir des prestations d'assurance
doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on
peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui
incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession
qu'il exerçait précédemment (art. 17 al. 1 LACI).
Aux termes de l'art. 30 al. 1 let. c LACI, le
droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci
ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
convenable. Cette disposition trouve notamment application lorsque l'assuré n'effectue
pas suffisamment de recherches d'emploi pendant le délai de résiliation de son contrat
de travail (DTA 1993 no 9 p. 87 consid. 5b, 1993 no 26 p. 184 consid. 2b, 1987
no 2 p. 41 consid. 1).
2. L'intimé a admis, en procédure cantonale, ne pas
avoir effectué de recherches d'emploi pendant le délai de résiliation de son contrat
de travail, soit du 25 juillet au 30 septembre 2000, ainsi qu'au cours des mois
de novembre et décembre 2000. Les premiers juges ont considéré qu'il n'encourait
qu'une seule mesure de suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage,
dont il convenait de fixer la durée au terme d'une appréciation globale de son comportement
pour l'ensemble des mois d'août à décembre 2000.
3.
3.1 La suspension du droit à l'indemnité de chômage
prévue à l'art. 30 LACI n'a pas un caractère pénal. Elle constitue une sanction
de droit administratif destinée à combattre les abus en matière d'assurance-chômage.
Comme telle, cette mesure peut être prononcée de manière répétée, sans que soit
applicable l'art. 68 CP (ATF 123 V 151 consid. 1c). Plusieurs mesures de suspension
distinctes peuvent ainsi être prononcées, sauf - et exceptionnellement - en présence
de manquements qui procèdent d'une volonté unique et qui, se trouvant dans un rapport
étroit de connexité matérielle et temporelle, apparaissent comme l'expression
d'un seul et même comportement (DTA 1999 no 33 p. 197 sv. consid. 3b, 1993 no 3
p. 22 consid. 3d et p. 25 consid. 5b; arrêt non publié F. du 25 novembre 1997
[C 61/97] consid. 5a).
3.2 En ce qui concerne plus particulièrement les mesures
de suspension en raison de recherches d'emploi insuffisantes, le Tribunal fédéral
des assurances a admis, avant l'abrogation de la loi fédérale du 22 juin 1951
sur l'assurance-chômage (LAC) et l'entrée en vigueur de la LACI, que des décisions
de suspension distinctes pouvaient être prises, même rétroactivement, pour chaque
mois pendant lequel l'assuré avait contrevenu à ses obligations. Selon la pratique
de l'époque, en effet, l'examen des recherches d'emploi effectuées par les personnes
assurées était mensuel, bien qu'il n'existât pas de réglementation légale sur
ce point (arrêt non publié F. du 16 novembre 1981 [C 114/80]). Il n'y a pas lieu
de modifier cette jurisprudence, implicitement confirmée à plusieurs reprises (cf.
parmi d'autres, les arrêts non publiés C. du 2 décembre 1999 [C 282/98], O. du
7 octobre 1998 [C 82/98] et B. du 4 décembre 1997 [C 128/97]), d'autant que l'obligation
de remettre chaque mois à l'office compétent la preuve des efforts entrepris en
vue de trouver un emploi est aujourd'hui expressément prévue par l'art. 26 al.
2 OACI (cf. également art. 26 al. 3 et 27a OACI).
4. Après avoir négligé d'effectuer des recherches
d'emploi pendant le délai de résiliation de son contrat de travail, ce qui justifie
une première mesure de suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage,
l'intimé a entrepris plusieurs démarches en vue de trouver du travail, de
manière à remplir provisoirement ses obligations vis-à-vis de l'assurance-chômage.
Il lui appartenait toutefois de poursuivre ses efforts pendant les mois de
novembre et décembre 2000, sans quoi il encourait de nouvelles mesures de suspension
pour chacune de ces périodes de contrôle, conformément à la jurisprudence exposée
ci-dessus (consid. 3). Les trois décisions administratives litigieuses étaient donc
en principe justifiées, contrairement à l'avis des premiers juges, le SPP et le
Groupe réclamations n'ayant par ailleurs pas fait un usage critiquable de leur pouvoir
d'appréciation en fixant la durée de la suspension à 10 jours pour les mois d'août
et septembre 2000, 5 jours pour le mois de novembre 2000, et 5 jours pour le mois
de décembre 2000 (après rectification, par le Groupe réclamations, de la sanction
prononcée par le SPP)." (STFA del 22 ottobre 2002 nella causa N., C
305/01)
2.11.   L'art. 42
LPGA - disposizione applicabile al caso di specie (cfr. consid. 2.1) - prevede
che le parti hanno il diritto di essere sentite. Non devono obbligatoriamente
essere sentite prima di decisioni impugnabili mediante opposizione.
A tale
proposito, in una sentenza del 23 giugno 2003 nella causa S. (C 49/03) (cfr. in
questo stesso senso, STFA del 1° settembre 2003 nella causa P., P 32/03) -
riguardante una fattispecie in cui l'art. 42 LPGA non poteva ancora essere
applicato - accertato che il diritto di essere sentito dell'assicurato era
stato violato prima dell'emanazione di una decisione di sospensione, l'Alta
Corte ha rilevato che:
"
Die Sache geht daher an die Arbeitslosenkasse
zurück, damit sie nach Erfüllung des Gehörsanspruchs erneut über eine
allfällige Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen selbstverschuldeter
Arbeitslosigkeit befinde. In diesem Rahmen kommt nunmehr Art. 42 Satz 2 ATSG
zur Anwendung, wonach die Gewährung des rechtlichen Gehörs ins
Einspracheverfahren verschoben ist (Kieser, a.a.O. Art. 42 Rz. 24)."
(cfr. STFA succitata, consid. 3.2 - la
sottolineatura è del redattore)
In una
sentenza del 22 dicembre 2003 nella causa J. (H 272/03) il TFA, al consid.
3.3., si è invece così espresso:
"
(…)
Selon un principe général de la procédure administrative, l'autorité n'est pas
tenue d'entendre les parties avant de prendre une décision susceptible d'être
frappée d'opposition (art. 30 al. 2 let. b PA). Ce principe est aujourd'hui
spécifiquement consacré, en matière d'assurances sociales, à l'art. 42 2ème
phrase LPGA."
Questo
Tribunale ritiene comunque che la chiara giurisprudenza federale emessa prima
dell'entrata in vigore della LPGA, secondo cui l'assicurato deve essere sentito
prima che venga presa una decisione nei suoi confronti, (cfr. STFA del 22
aprile 2003 nella causa J., C 87/01, consid. 3;
STFA del 6 agosto 2002
nella causa C., C 91/02, consid. 1a;
RAMI 2002 p. 77, consid.
3d, p. 83; SVR 2002 ALV Nr. 4 pag. 9; DTF 126 V 130 = SVR 2001 ALV Nr. 12 p.
37), mantiene, in talune circostanze, la sua validità anche successivamente
(cfr. U. Kieser, ATSG Kommentar, Schulthess 2003, ad art. 42, n. 7 e n. 19-23;
Th.
Locher, "Grundriss des
Sozialversicherungsrechts", Ed. Staempfli Verlag AG, Berna 2003, pag.
447-448 n° 18-23).
2.12.   Nel caso concreto il TCA constata che il 16 gennaio 2004 è
stato steso (e l'assicurato l'ha controfirmato) un "Verbale del colloquio
di consulenza" nel quale, in particolare, si legge che:
"
Colloquio iscrizione effettuato da T7M34. Ha
lavorato con un contratto a termine fino al 31.12.2003. Prima dell'annuncio ha
effettuato una sola ricerca di lavoro durante il mese di dicembre. Reso attento
l'assicurato sulle conseguenze previste dalla LADI. (…)." (cfr. doc. 4)
L'URC ha
quindi dato l'opportunità al ricorrente di giustificare il suo comportamento e
di esprimersi in merito prima di emettere la decisione formale di sospensione
conformemente alla giurisprudenza federale emanata precedentemente all'entrata
in vigore della LPGA (cfr. consid. 2.11).
Per
contro, l'esito dell'accertamento effettuato dall'URC il 18 febbraio 2004
presso l'ex datore di lavoro (cfr. doc. 6 e 7) non è stato sottoposto
all'assicurato.
Questo
Tribunale deve qui innanzitutto stigmatizzare l'operato dell'amministrazione
alla quale va ricordato che, giusta l'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera (Cost. fed.), le parti hanno diritto di
essere sentite. Per costante giurisprudenza, da questo principio va in
particolare dedotto il diritto per l'interessato di esprimersi prima della
pronuncia di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, quello di fornire
prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, quello di poter
prendere visione dell'incarto, quello di partecipare all'assunzione delle
prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo (cfr. STFA dell'11
febbraio 2004 nella causa M., C 24/02, consid. 5.4; DTF 127 I 56 consid. 2b,
127 III 578 consid. 2c, 126 V 130 consid. 2a; cfr., riguardo al previgente art.
4 cpv. 1 vCost., la cui giurisprudenza si applica anche alla nuova norma, DTF
126 I 16 consid. 2a/aa, 124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b e sentenze ivi citate).
L'amministrazione
ha così violato il diritto di essere sentito l'assicurato, che secondo l'art.
42 LPGA deve soprattutto essere rispettato proprio durante la procedura di
opposizione.
Tuttavia,
eccezionalmente nel caso concreto, considerato che l'esito dell'accertamento
presso l'ex datore di lavoro è stato sostanzialmente riprodotto sia nella
decisione su opposizione che nella risposta di causa (cfr. doc. A1 e III),
questo Tribunale ritiene che l'assicurato ha avuto la possibilità di esprimersi
in merito e non è stato pertanto leso nel suo diritto di essere sentito.
2.13.   Come esposto
precedentemente (cfr. consid. 2.6), gli assicurati devono effettuare delle
ricerche di impiego prima di iscriversi in disoccupazione.
Dagli
atti di causa risulta che l'assicurato, il 30 agosto 2003, ha sottoscritto un
"Contratto di lavoro a termine" dal 1° settembre 2003 al 31 dicembre
2003 (cfr. doc. 5).
Pertanto,
considerato il contratto di lavoro di durata determinata, l'assicurato doveva
effettuare delle ricerche di lavoro durante i mesi di ottobre, novembre e
dicembre 2003, ovvero negli ultimi tre mesi di lavoro.
Prima di
annunciarsi in disoccupazione l'assicurato ha compiuto una sola ricerca di
lavoro durante il mese di dicembre 2003, più precisamente il 29 dicembre 2003
(cfr. doc. 4 e formulario "Prova degli sforzi personali intrapresi per
trovare lavoro" del mese di dicembre 2003 prodotto sub doc. 12).
L'assicurato
ha dunque violato l'obbligo di ridurre il danno negli ultimi tre mesi del suo
contratto di lavoro di durata determinata e quanto previsto dalla relativa
giurisprudenza (cfr. consid. da 2.6 a 2.11).
Di
conseguenza egli deve essere sospeso dal diritto alle indennità di
disoccupazione.
L'URC ha
inflitto all'assicurato una sospensione di 11 giorni, conformemente alle
direttive in vigore, che in caso di mancate ricerche di lavoro nel periodo di
disdetta prevedono una sanzione minima di 4 giorni e in caso di insufficienti
ricerche di lavoro nel periodo di disdetta una sanzione minima di 3 giorni
(cfr. consid. 2.8).
Questo
Tribunale ritiene quindi che nel caso presente la sanzione di 11 giorni di
sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione inflitta al ricorrente
sia conforme al principio di proporzionalità (cfr. consid. 2.9).
2.14.   La
giurisprudenza federale ha stabilito che non deve essere sospeso dal diritto
all'indennità di disoccupazione l'assicurato che pur non compiendo un numero di
ricerche di lavoro sufficientemente valide dal profilo qualitativo e
quantitativo in un determinato periodo di controllo, riesce comunque, grazie
alle stesse, a porre termine alla disoccupazione (cfr. DLA 1990 pag. 132; STCA
del 13 febbraio 1997 nella causa M. C.; D. Cattaneo, op. cit., pag. 32).
Nella
presente fattispecie, dalle risultanze degli atti di causa il TCA deve
concludere che all'assicurato non è stato garantito che egli sarebbe stato
riassunto dal suo datore di lavoro già nel mese di gennaio 2004.
Innanzitutto
va qui rilevato che se, come sostenuto nella sua opposizione, "(…) il
rapporto di lavoro sarebbe continuato con un nuovo contratto con l'inizio del
nuovo anno. (…)." (cfr. doc. A2), allora mal si comprende per quale
ragione le parti hanno sottoscritto un contratto di lavoro di durata
determinata.
Il
ricorrente nel proprio ricorso ha peraltro affermato testualmente che "(…)
vi è stato un verbale accordo con il datore di lavoro nel senso che il rapporto
d'impiego sarebbe continuato con un nuovo contratto nel 2004, senza
chiarirne la data d'inizio (…)." (cfr. doc. I, la sottolineatura è del
redattore).
Le
affermazioni dell'assicurato trovano riscontro nelle risposte date dal suo
datore di lavoro all'URC (cfr. doc. 7, punto 1 e 2).
Quindi
anche ammettendo che, vista la sua esperienza d'apprendista, l'assicurato
riteneva di riprendere il lavoro come al solito verso la metà di gennaio,
questa circostanza non esimeva l'assicurato dall'obbligo di ricercare un lavoro
nei tre mesi antecedenti la fine del proprio impiego di durata determinata.
Infatti,
da una parte, vista l'incertezza sulla data d'inizio del nuovo contratto di
lavoro, l'assicurato non poteva escludere di dover ricorrere alla
disoccupazione durante un periodo indefinito tra i due contratti.
D'altra
parte, secondo la giurisprudenza federale, si può parlare di lavoro garantito
soltanto allorché un contratto di lavoro è stato concluso espressamente o
tacitamente attraverso la volontà concordata delle parti. Non basta invece che
le trattative facciano sorgere la speranza o l'aspettativa di concludere il
contratto (cfr. DLA 1992 pag. 153; SVR 1999 ALV N° 22; STFA del 3 febbraio 2004
nella causa S., C 275/03, consid. 4.2.4.; STCA del 23 maggio 1995 nella causa M.V.;
C. Cattaneo, op. cit., pag. 32).
Del
resto, indipendentemente dalla questione a sapere se fosse o meno a conoscenza
del fatto che il proprio datore di lavoro ha sempre assunto i propri dipendenti
con un contratto a termine dal 1° marzo al 31 dicembre (cfr. doc. 7 punto 5),
all'assicurato non poteva e doveva sfuggire che con il 1° settembre 2003 egli è
stato assunto in qualità di "giardiniere qualificato" (quindi non più
come un apprendista) e che, come chiaramente evidenziato, si trattava di un
"Contratto di lavoro a termine" (cfr. doc. 5).
Inoltre,
come rettamente ravvisato dall'amministrazione, è risaputo che l'attività di
un'azienda di giardinaggio che opera nella Regione Tre Valli è soggetta a delle
fluttuazioni di carattere stagionale.
2.15.   Nel proprio
ricorso l'assicurato ha, tra l'altro, affermato che:
"
(…)
- Solo il venerdì 19 dicembre 2003, dopo mie
specifiche richieste, il datore di lavoro mi forniva un nuovo contratto per
l'anno 2004 a partire da lunedì 1 marzo.
Vista la situazione, il giorno 23 successivo mi
annunciavo presso l'URC di __________.
Ricevuta l'inerente documentazione dalle segretarie
dell'URC, fra i tanti formulari mi si forniva pure quelli "prova degli
sforzi personali intrapresi per trovare lavoro" invitandomi a voler
raccogliere i "timbri" già per dicembre ed in seguito gennaio.
Nessuno mi ha informato che la quantità della raccolta sarebbe stata così
pesantemente soppesata
(…)." (cfr. doc. I)
Il TCA è
quindi chiamato a stabilire se l'eventuale non conoscenza della LADI, e meglio
del dovere di compiere delle ricerche di lavoro valide sia quantitativamente
che qualitativamente già prima di iscriversi per il collocamento può
costituire, nel caso in esame, un valido motivo per non sanzionare
l'assicurato.
Il 1° gennaio 2003 è
entrato in vigore l'art. 27 LPGA (Informazione e consulenza).
Questa nuova importante
disposizione legale ha il seguente tenore:
"
Gli
assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei
limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate
sui loro diritti e obblighi (cpv. 1).
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in
merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli
assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro
diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche
onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e
stabilirne la tariffa (cpv. 2).
Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti
possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente
(cpv. 3)."
L'art. 27 LPGA sancisce,
in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo,
generale e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli
informativi; cfr. DLA 2002 pag. 194 - (cpv. 1) e il diritto soggettivo e
individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene
fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere
in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare E. Imhof - CH Zünd,
"ATSG und Arbeitslosenversicherung" in SZS 2003 pag. 291 seg.
(306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über
Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et conseillé par
les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27
LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg.
(527); U. Kieser, "ATSG - Kommentar",
ad art. 27 pag. 317 e pag. 318-321).
In materia di
assicurazione contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha
apportato notevoli miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di
informare non è più limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle
disposizioni legali (cfr. DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag.
95) ma è stato generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit., in SZS 2003
pag. 307).
Così l'art. 20 cpv. 4 OADI
("avverte l'assicurato riguardo ai suoi obblighi secondo l'articolo 17
LADI, in particolare all'obbligo di adoperarsi per trovare lavoro". Per un
caso di applicazione, cfr. STFA del 13 agosto 2003 nella causa A., C 113/02),
valido fino al 31 dicembre 2002, è stato abrogato e sostituito dall'art. 19a
OADI, il quale prevede che:
"
1
Gli organi esecutivi di cui all'articolo 76 capoverso 1 lettere a-d LADI
informano gli assicurati sui loro diritti e obblighi, in particolare, sulla
procedura di annuncio e sull'obbligo di evitare o abbreviare la disoccupazione.
2
Le casse informano gli
assicurati sui diritti e sugli obblighi derivanti dai settori di competenza
delle casse (art. 81LADI).
3
I servizi cantonali e gli
uffici regionali di collocamento (URC) informano gli assicurati sui diritti e
sugli obblighi derivanti dai rispettivi settori di competenza (art. 85 e 85b
LADI)."
La
giurisprudenza federale citata (DTF 124 V 215; DLA 2000 pag. 95; STFA del 23
giugno 1998 nella causa A., C 216/98; STFA del 13 agosto 2003 nella causa A., C
113/02) non può così più essere mantenuta (cfr. Spira, art. cit., pag.
529-530).
Inoltre, l'entrata in
vigore dell'art. 27 LPGA ha molto ridimensionato il principio, precedentemente
in vigore, secondo cui non è possibile invocare l'ignoranza della legge per
ricavarne dei vantaggi.
Il giudice federale
emerito R. Spira ("Du droit d'être renseigné …" in SZS 2001
pag. 524 seg., in particolare pag. 531) sottolinea che la presunzione della
conoscenza della legge è stata rovesciata.
(Al riguardo vedi pure U.
Kieser, "ATSG - Kommentar" ad art. 27 pag. 319; sul principio appena
citato cfr. invece Pratique VSI 2003 pag. 207 segg. (210); DLA 2002 pag. 113
(115); DLA 2000 pag. 99; DTF 124 V 220; STFA del 31 gennaio 2003 nella causa
V., H 5/02; STFA del 28 novembre 2000 nella causa P.S., H 407/99; DTF 124 V
220).
Questo
Tribunale, in una sentenza del 20 novembre 2003 nella causa B., inc.
38.2003.55, chinandosi su un caso di mancate ricerche di lavoro prima
dell'iscrizione in disoccupazione, ha stabilito che, anche dopo l'entrata in
vigore della LPGA e conformemente alla giurisprudenza del TFA, deve essere
sanzionato con una sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione
l'assicurato che non ha intrapreso sforzi al fine di reperire un impiego prima
di annunciarsi per il collocamento anche se egli ignorava questo obbligo,
riservata l'ipotesi in cui egli si è rivolto all'amministrazione per chiedere
informazioni sui suoi diritti e doveri, argomentando:
"
(…).
Malgrado le importanti modifiche appena esposte,
il TCA ritiene che comunque nulla sia mutato, dopo l'entrata in vigore della
LPGA, circa la possibilità di sanzionare gli assicurati che non hanno
effettuato ricerche di lavoro prima di iscriversi per il collocamento, anche in
caso di ignoranza dalla legge.
Da una parte infatti il nuovo art. 19a OADI ha
generalizzato l'obbligo di informazione che prima esisteva quasi esclusivamente
per quel che riguarda le ricerche di lavoro.
Questa norma non ha tuttavia esteso temporalmente
(e cioè anticipato) il momento a partire dal quale gli organi di esecuzione
devono informare gli assicurati riguardo all'obbligo di cercare lavoro.
L'OADI contiene inoltre tuttora altre
disposizioni: l'art. 26 cpv. 2 ("annunciatosi per riscuotere l'indennità
giornaliera, l'assicurato deve provare al servizio competente gli sforzi che ha
intrapreso per trovare lavoro. In seguito, deve fornire tale prova per ogni periodo
di controllo". Cfr. STFA del 22 ottobre 2002 nella causa N., C 305/01 e
l'art. 45 cpv. 1 lett. a ("la sospensione del diritto all'indennità ha
effetto al primo giorno dopo la cessazione del rapporto di lavoro qualora la
disoccupazione sia imputabile all'assicurato o se egli non si è
sufficientemente adoperato per trovare un'occupazione adeguata prima della
disoccupazione") che impongono di sanzionare anche coloro che non
presentano ricerche di lavoro per il periodo che precede l'iscrizione per il collocamento.
Inoltre e soprattutto, il fondamentale principio
dell'obbligo di ridurre il danno (cfr. consid. 2.6), valido per tutti i settori
del diritto delle assicurazioni sociali (e consacrato esplicitamente su un
aspetto particolare all'art. 21 cpv. 3 LPGA), a mente del TCA, resta attuale
anche dopo l'entrata in vigore della legge sulla parte generale.
Infine non va ignorato che, nell'ambito del
diritto civile l'art. 329 cpv. 3 CO stabilisce che se il contratto è disdetto,
il datore di lavoro deve concedere al lavoratore il tempo necessario per cerca
un altro lavoro. Dal profilo dell'assicurazione contro la disoccupazione, si
può dunque ragionevolmente pretendere che l'assicurato inizi a cercare lavoro
ancora prima di essere ufficialmente informato dai servizi addetti al
collocamento (…)." (cfr. STCA del 20 novembre 2003 succitata, consid.
2.14).
Questa
Corte ha confermato tale principio in una sentenza del 19 gennaio 2004 nella
causa L. (inc. 38.2003.84), non cresciuta in giudicato.
Nel caso concreto il
ricorrente mai ha allegato di avere, prima del suo annuncio all'URC, contattato
l'amministrazione per ricevere ragguagli relativamente al comportamento da
adottare in vista della sua iscrizione in disoccupazione.
In
casu non entra, dunque, in considerazione un eventuale diritto alla consulenza
ai sensi dell'art. 27 cpv. 2 LPGA a favore dell'assicurato.
Pertanto, visto che anche
dopo l'entrata in vigore della LPGA l'assicurato che precedentemente alla sua
iscrizione in disoccupazione ha intrapreso sforzi insufficienti al fine di
reperire un'occupazione adeguata deve essere sanzionato, anche se ignorava
quanto impone la LADI in questo ambito, nel caso in cui non si è rivolto
all'amministrazione per chiedere informazioni sui suoi diritti e doveri, il ricorrente
deve essere sospeso dal diritto alle indennità di disoccupazione, a prescindere
dalla questione di sapere se realmente o meno esso non era cognito degli
aspetti concreti e specifici dell'obbligo di cercare un impiego.
In simili
circostanze, visto tutto quanto precede, il TCA non può di conseguenza che
confermare la decisione impugnata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso
è
respinto.
2.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.-   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di
diritto amministrativo al
Tribunale
federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al
ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti