ti_gerichte · 90.2021.11 · 2021-07-16 · it
Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 18 - Valle Maggia

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2021 90.2021.11
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2021 90.2021.11
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2021 90.2021.11

Incarti
n.
90.2010.128 (R18)
90.2021.11
Lugano
16 luglio 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI 1
patrocinato da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei
paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione
parziale:
regione 18, Valle Maggia;
ritenuto,
in
fatto
A.
a
. Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti
nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili
(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha
proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere
concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione
attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo
a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B.
a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per
proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un
ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale
l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento
del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo
modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che
sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non
terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona
edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver
adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito
dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto
l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del
loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI
1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.
Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come
strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni
- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero
di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari
che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non
quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono
formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono
essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la
qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame
di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle
aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette
zone rosse
,
ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di
disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti
costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale
degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura
diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C.
Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D.
a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E.
a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione
dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la
procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i
motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F.
Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta
l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (
zone viola
). RI 1 ha quindi
sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km
2
dei
642.5 km
2
della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato
(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati
1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),
ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un
incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori
oggetto di contestazione.
G.
Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H.
a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre
l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro
che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le
motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -
testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici
esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori
culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte
ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del
paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi
che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire
unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo
la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in
diritto.
I.
Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J.
Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata
ridiscussa.
K.
Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto
l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo
(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio
(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,
uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di
dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca
documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI
1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che
determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla
legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i
settori contestati esso ritiene poi che non esista
un paesaggio di tipo
rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile
alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia
e alla transumanza
(pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto
poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità
particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica
valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.
L.
In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M.
Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare
la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti
dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità
competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12
a
cpv. 1
dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,
dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;
Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso
cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette
zone rosse
).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto
l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della
procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una
soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.
Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare
l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI
1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti (cosiddette
zone viola
, non sempre corrispondenti alle sole
zone rosse
),
superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di replica.
Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e ribadita
con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa
bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione
della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze
edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si
sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid.
1.2; cfr. nello stesso senso
Ruth Herzog
in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo
Indicazioni
operative complementari
facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione
del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso
che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni
federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda
le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate
- ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (
infra
,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.
Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia
edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità
cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP.
Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati
comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e
consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557
consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine
numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli
impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la
loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile incombenza
non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2.
2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e
l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani
regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del
Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno
potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà
all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque
che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,
di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa
deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U
na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la
garanzia della
proprietà
sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3.
3.1. Secondo
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2
della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254
consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1
LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano
d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo
per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere
l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di
compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere
utilizzato con misura (cfr.
Peter Hänni
,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non
edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello
non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,
della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22
quater
cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29
maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1;
Hänni
,
op.cit., §7 I.1., pag. 64;
Eric Brandt
,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove
l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o
impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge
federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,
pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per
tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra
territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).
Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di
edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente
all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del
progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del
perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente
in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il
principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost.
(
Rudolf Muggli,
Vorbemerkungen zu den
Art. 24
bis
24
e
und 37
a
, in: Heinz Aemisegger e al.
[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra
2017, n. 16).
La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid. 2.5.1).
4.
4.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla
funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto
per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità
della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella
zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla
funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui
interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure
che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola
produttiva (art. 16
a
cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono
eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige
un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono
interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute
cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente finanziari,
personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid. 2.1, 129
II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr. pure
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art.
24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni
altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o
impianto, a causa delle immissioni generate, non può essere realizzato
all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di
animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c
seg. con rinvii;
Waldmann/
Hänni
,
loc. cit.
).
L'adempimento
del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica
l'assenza
di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63
consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24
d
cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.
2042) dal marginale
Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici
e impianti degni di protezione
prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o
l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti
.
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2
I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.   il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.   il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se:
a.
l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non
sia necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.   la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.    non vi
si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è
entrato in vigore l'art. 75
b
Cost. che stabilisce che la quota di
abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della
superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può
eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in
materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni
secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec
2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT
anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel
Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi
capoversi all'art. 39:
4
Le autorizzazioni di cui
al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione
dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito
di responsabilità del proprietario fondiario.
5
In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,
permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire
lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il
carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente
dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza
sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20
marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze
secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori
delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso
secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di
pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24
d
cpv. 2 e 3 LPT e 39
cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2;
Beat
Stalder
in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar
Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9;
Franco Pedraz­zini
, Le abitazioni
secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale,
in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato
l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.
5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43
a
OPT
Disposizioni comuni
, che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43
a
).
5.
Ai fini
dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla
base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso
di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i
quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento
nell'art. 24
d
LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24
a
cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24
d
cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è
poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a
comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne
può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24
vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24
cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU
1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,
dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24
a
cpv. 3 del progetto venga definito
"lex rustici"
,
rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere
federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto
dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,
chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un
edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con
abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT
costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF
137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare
l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il
Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24
d
cpv.
2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.
2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo
giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche
nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di
esecuzione dell'art. 24
d
LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito
all'art. 39 OPT.
Secondo
Muggli
l'art.
39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo
art. 24
d
LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di
quest'ultimo, siccome
lex specialis
in rapporto all'art. 24 LPT (
Muggli
,
op. cit., n. 38 ad art.
24 e n. 8 ad art. 24
d
). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque
applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24
d
LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (
ibidem
,
n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione
conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.
24
d
cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che
abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la
regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano
d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è
sufficiente una semplice decisione di protezione (
ibidem
, n. 42).
L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon
esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente
all'art. 24
d
cpv. 2 LPT (
loc. cit.
).
H
änni
rileva che la
revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni
eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria
(
Hänni
, op. cit., §10 VII.3., pag.
204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le
disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione
dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto
riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata
DTF 137 II 338 (
Hänni
, op. cit.,
§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure
Dupré
distingue tra l'art. 24
d
cpv.
2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (
Chantal
Dupré
in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT, Ginevra/Zurigo/Basilea
2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da
Favre
(
Anne-Christine
Favre
, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,
pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa
dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui
all'art. 24 LPT.
Infine, secondo
Waldmann/Hänni
l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una
derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni
previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori
mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art.
39
OPT (
loc. cit.
; ancora più categorico:
Bernhard
Waldmann
, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,
Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da
Karlen
e da
Marti
(Peter Karlen
, Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24
d
RPG, System der neuen Regelung, in:
ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305;
Arnold
Marti
, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto
appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la
sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi
della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT e
ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In
secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT e
dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da
sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha
esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura
pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),
aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che
l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24
d
cpv. 3 LPT
sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di
destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.
messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,
l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di
ubicazione
vincolata
, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24
d
LPT
prescinda da
questa
necessità (cfr., ad esempio,
Waldmann
, op. cit., pag. 780). Secondo
questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il
concetto di natura indeterminata (
Muggli
,
op. cit., n. 2 ad. 24;
Waldmann
,
op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione
esige un'ubicazione fuori della
zona edificabile
di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe
esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il
cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.
Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono
essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,
atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione
della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza
dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005
del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è
dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.
6.
Ai fini di poter
far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono
innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano
direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque
adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio
2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e
facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE
del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a
carico del Cantone, segnatamente:
I.
Il Cantone tiene inventari in
merito a:
a.
paesaggi protetti ai sensi
dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b.
edifici che in questi paesaggi
sono stati posti sotto protezione,
c.
autorizzazioni per costruire o
trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1)   autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2)   autorizzazioni concernenti altri edifici o
impianti,
d.
messa sotto protezione di edifici
rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la
trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e.
abusi edilizi in questi paesaggi
indicando stato e genere del disbrigo,
f.
rendiconti periodici (almeno ogni
due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II.
Il Cantone trasmette annualmente
all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III.
Il Cantone adegua le "Direttive
dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici
situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma
integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"
alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1.
6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica
dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla
seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto
territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma
anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per
la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli
ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del
territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e
viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha
determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive
alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,
testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante
dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo
territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con
carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati
a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale
e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento
per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della
vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale
costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo
indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione
paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più
indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del
territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione
particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel
limite del possibile:
-
l'impoverimento nel senso di una
ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma
anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito
rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
-
l'inselvatichimento nel senso di
una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più
omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue
componenti morfologiche e storiche,
-
il degrado naturale nel senso di
una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della
tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito
all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile
aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a
scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del
paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno
degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo
contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura
dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel
settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un
approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio
passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura
e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione
agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa
non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può
anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo
utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari
e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che
permette:
-
la conservazione dell'edificio
stesso
-
la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base
di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le
due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può
addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a
fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della
popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in
Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei
posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone
una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci
fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la
conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il
coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa
sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio
cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi
caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al
di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali
originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando
che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo
la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale
o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i
confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di
coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro
paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione
direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,
l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la
pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono
procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi
di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
-     definiscono
il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le
superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o
funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
-     allestiscono
l'inventario IEFZE;
-     raccolgono
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività
agricola, selvicoltura ecc.);
-     individuano
gli elementi naturali;
-     definiscono
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
-     rilevano le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
-
decidono in modo restrittivo
sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel
caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
-
decidono quali edifici, compresi
all'interno di questo perimetro, proteggere;
-
indicano gli edifici che vanno
mantenuti a scopo agricolo;
-
definiscono le misure vincolanti
atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
-
definiscono le norme di
attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7.
7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai
Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per
rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase
del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula
pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione
è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di
recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA
90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato
seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.
3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della
scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14
novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori
decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente
indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la
classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal
Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del
territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi
per la definizione dei paesaggi da proteggere (
pro multis
: STA
90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi
negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1.
Edifici meritevoli di
conservazione
a)
Edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b)
edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di
conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello
stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi
emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama
architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per
le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)
edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d)
edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2.
Edifici diroccati non
ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione.
3.
Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono
concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali.
4.
Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti
sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure
di carattere generale
8.
8.1. RI 1, pur avendo ridotto
l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le
NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una
serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale
ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non
rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile
dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.
1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto
all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio
governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a
ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente
in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,
il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità
preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò
che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di
vasti comparti (oltre 600 km
2
), senza un esame puntuale delle loro
qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra
edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero
una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla
luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o
comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è
troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività
edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del
PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento
di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non
dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per
eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della
zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo
l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.
Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.
In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)
delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi
sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo
l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la
seconda
scelta
, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire
carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3
OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in
quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di
un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è
estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia
degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il
sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che
l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché
l'apparato normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha
condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha
comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati
nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la
loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In
merito al concetto di
degno di protezione
secondo l'art. 39 OPT la
Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e
futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel
paesaggio che
presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la
tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di
eccezionalità ed essere assolutamente intatto
. Questi ultimi
apparterrebbero piuttosto al concetto di
particolarmente degno di protezione
,
insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività
delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità
del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di
aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al
potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del
piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i
criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso
la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche
nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un
concetto di
paesaggio dinamico
, in continua evoluzione, la cui
trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed
effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione
tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione
sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla
realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica
pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.
S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti
scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito
dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla
base di studi
ad hoc
. A torto questo studio parla di
paesaggio
compromesso
o
paesaggio pregiudicato
, termini che implicitamente
esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi
trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui
definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni
che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità
della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero
contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea
l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra
l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,
percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici
agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica
dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9.
Per valutare la
correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto
ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione
della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la
Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i
criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni
di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale
dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive
per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio
cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi
con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali
oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato
1):
-
sono caratterizzati dall'
alternanza
tra foreste e spazi aperti
e da ampie superfici pascolive alpestri (legate
alla transumanza stagionale);
-
sono valorizzati dalla
presenza
di edifici
, raggruppati o isolati,
testimonianza di un'arte edilizia
minore
ma di grande dignità;
-
costituiscono una
ricchezza
culturale con carattere di unicità
;
-
contengono un
patrimonio
edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica
e per la
conservazione
della sua specificità
;
-
necessitano della
trasformazione
del patrimonio edilizio che vi si trova quale
condizione per garantire la
presenza dell'uomo
e quindi
per evitare il loro degrado e il loro
abbandono
.
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti
territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali
chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre
tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1.
comprensori che, nel loro
complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già
considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2.
comprensori che contengono in modo
evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3.
comprensori nei quali non emerge
in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale
diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2.
La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare
esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena
elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di
allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la
sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione
delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla
Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il
rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di
lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato
ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da
cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,
in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così
come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il
rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la
successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione all'interno dei medesimi. (…)
Affinato il metodo
sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo
ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che
la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il
rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una
lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o
del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il
territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
-
territorio prevalentemente
insediato;
-
territorio prevalentemente
agricolo;
-
territorio prevalentemente
boschivo (comprensivo di radure);
-
territorio a carattere fluviale e
dei laghi;
-
territorio aperto oltre il limite
del bosco;
-
territorio al di sopra della quota
di 2000 m s.l.m.;
-
altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata
effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della
Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)
negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della
procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.
Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre
in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura
territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri
definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che
corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto
tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di
delimitazione.
9.3.
Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei
criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei
paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio
cantonale.
10.
10.1.
Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per
lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due
motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere
di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,
senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,
fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in
tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere
l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per
ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto
federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo
edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era
già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori
comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del
paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio
direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli
interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua
gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,
la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata
generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la
scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di
coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista
dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,
ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,
sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in
linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti
con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,
prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente
gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5
del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti
protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,
dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la
zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui
valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore
comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima
fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in
applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.
Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano
tre:
-
stabilire giuridicamente il bosco,
le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il
territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato
l'entrata in vigore del piano;
-
il riconoscimento giuridico di
queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo
insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;
-
infine, si tratta di superfici non
stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un
continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.
La proposta di
delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in
consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28
giugno 2006.
Esempio
di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di
consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione
definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.
Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,
l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con
maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi
comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli
laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una
frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di
pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati
in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione
devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo
la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente
legale.
La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento
giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la
possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un
criterio di esclusione
.
(…)
[L']appartenenza di un edificio
ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la
possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo
potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]
si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.
3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5.
Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il
PUC-PEIP.
11.
Il Governo ha quindi trasmesso il piano
accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione
speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla
tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione
non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di
piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che
(Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della
consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei
paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi
più ampia della situazione (…).
La sottocommissione e altri membri della commissione
hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei
Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno
dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e
le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)
Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono
stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica
del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei
paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel
momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di
protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,
l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il
progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,
che ha cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,
diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati
esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle
Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di
superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi
sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi
con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati
considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora
sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza
escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi in
cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad
esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di
una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui
territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del
PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte
dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della
procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano
soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e impianti
protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale,
cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze d'armi di
Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium (Airolo) e
Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento
culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m
s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti
protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre
importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian
Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto
con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione
delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli
agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del
2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la
Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,
Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state
precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio
e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono
stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno
perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera
(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel
progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra
(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato
all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o
dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del
Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai
pochi edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto
affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni
esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente
e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che
sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla
politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto
federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista
dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a
compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,
non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli
istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr.
www.progetto-territoriale-svizzera.ch
). In merito alla politica
cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori
rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a
occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana
e alpina i rischi sono invece:
-     la tendenza
all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità
paesaggistica;
-     la scomparsa di
ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
-     la perdita
ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i
paesaggi terrazzati;
-     la banalizzazione
del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,
i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio
montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
-     un sostegno
all'agricoltura di montagna;
-     la definizione,
attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli
spazi aperti;
-     la gestione attiva
del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le
residenze secondarie.
Quindi, per la
conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione
sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio
correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie
(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere
ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò
non garantirebbe un
risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da
molti forestieri
, essendo più importante per il risultato finale
le
norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne,
invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a
disposizione.
11.4. Da ultimo la
Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul
territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal
recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari
alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la
specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare
l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori
rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò
comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non
da ultimo dello sviluppo di una forma di
turismo sostenibile
, ove
l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il
recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona
edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione
turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta gestione
e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché presuppongono
esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e tipico.
11.5. Il Rapporto
conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile
col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del
paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to
8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran
Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con
un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il
deputato
Luca Beretta Piccoli
,
correlatore con il collega
Lorenzo Orsi
,
ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,
Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio
governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e
culturali, sviluppando in particolare:
1.
il tema del paesaggio, appena
esposto dal collega Lorenzo Orsi;
2.
l'aspetto delle valenze
economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,
molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
-
verificato la legittimità dei
perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati
dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
-
operato una corretta ponderazione
degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
-
dato un forte segnale affinché si
prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più
continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro
giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la
valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e della
scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
-
applicato le norme di attuazione
del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità
federali.
Il PUC-PEIP ha
quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73
voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
12.
Alla
luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale
mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza
nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del
piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in
discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai
comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo
sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua
intenzione
sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione
conforme alla legislazione federale del PUC PEIP
e che l'impugnativa non
aveva
quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano
. Ora, se
veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore
cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare
l'accoglimento
in limine
del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di
ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per
quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento
parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e
dispendiosa
istruttoria, riproponendo per di più le
medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. D
a notare che già
con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato
nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo
lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali
sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha
licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato
richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la
valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la
modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione
del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il
28 giugno 2012.
Ora, tuttavia e
come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un
agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.
12.1. Il lavoro svolto
dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il
principio della separazione del territorio edificabile da quello non
edificabile.
12.1.1. In
termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a
ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere
valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le
reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici
potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né
l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di
porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati
del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo
agli insediamenti (
https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/
)
la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km
2
.
Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il
PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km
2
(642.5 km
2
secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona
approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio
cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non
permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali
licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione
postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa
69.4 km
2
secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi
ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa
nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del
territorio cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia
delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal
Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano
l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve
delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di
subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste dall'art.
39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo, il
Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal
perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.
Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non
autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e
alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un
territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui
proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno
sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno
dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di
irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno
condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il
controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà
(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici
in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico
dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il
proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva,
di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del territorio
cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite dalla
popolazione, non solo di quella residente.
12.1.2.2. A
scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,
l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli
interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione
fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non
compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e
hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.
Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica
di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere
considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque
non è possibile fare sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1
sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano
omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a
disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo
fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il
tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto
sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si
dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto
all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte
fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque
ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di
causa.
12.3. Il fatto di
procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della
presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di
concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato
sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di
ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr.
supra
,
consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in
relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere
permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione
dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati
edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo
l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP
non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un
eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere
eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della
licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In
altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi
secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla
pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi
svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni
di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a
cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata
nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo,
nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati
gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è
stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante
del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al
settore 18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di
un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di
sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà
degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,
vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di
lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal
Cantone.
(…)
L'avv. __________
chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro
del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali,
approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati
principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo
grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza
costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia
scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad
un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici
sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte
i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto
informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli
edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si
andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso
non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per
questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato
relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC
precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma
sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è
stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,
ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli
inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di
fatto sul terreno (sopralluoghi).
(…)
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in
senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio
meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le
aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il
concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto
può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose
concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,
la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state
considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di
protezione.
Che gli inventari non
siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,
lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.
rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora
disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle
zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai
sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del
paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
13.
Alla luce di quanto
precede
si può anche concludere che è a
torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la
reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,
nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39
cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso
risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle
autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di utilizzazione
cantonale (
supra
, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato anche dalla
pianificazione direttrice (
supra
, consid. 10.2) possono tutto sommato
essere qui condivisi (art. 44 LALPT).
Censure relative
alla regione 18, Valle Maggia
14. Il ricorrente
chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti dodici settori
compresi nella regione 18, secondo la numerazione delRI 1:
n.
Denominazione
Comuni
18-A
Tegna
Terre di Pedemonte
18-B
Avegno di Fuori
Avegno Gordevio
18-C
Dunzio
Maggia
18-D
Villa - Archeggio
Avegno Gordevio
18-E
Aurigeno
Maggia
18-F
Ronchini
Maggia
18-G
Botei
Maggia
18-H
Maggia
Maggia
18-I
Moghegno
Maggia
18-J
Lodano
Maggia
18-K
Giumaglio
Maggia
18-L
Riveo
Maggia, Cevio
14.1.
Il
motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,
comune a tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione,
sostanzialmente estranea a quella ricercata ai fini della protezione. In alcuni
casi i rustici sarebbero del tutto assenti, mentre, laddove presenti, sarebbero
pochi per rapporto agli edifici moderni, talvolta disposti in modo sparso oltre
che quasi sempre ubicati nelle vicinanze di elementi pregiudicanti il
paesaggio. Talvolta essi sarebbero stati pesantemente modificati. Problematici
sarebbero anche il rapporto con la zona edificabile nonché il contesto di
appartenenza, a vocazione residenziale, caratterizzato da numerose costruzioni
principali e accessorie, sistemazioni esterne, opere viarie e di vario genere
che avrebbero contribuito ad alterare l'aspetto rurale. Si tratterebbe, in
definitiva, di paesaggi il cui carattere tradizionale originale è ormai
scomparso. La ponderazione degli interessi porterebbe, pertanto, all'esclusione
di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art.
39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore
cantonale.
14.2. La perizia
prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sui settori 18-A,
Ponte Brolla (Tegna), 18-E, Aurigeno, facendo distinzione tra le località di
Ciossa e Terra di Fuori, 18-F, Ronchini, 18-J, Lodano e 18-K, Giumaglio, tutti
attribuiti alla tipologia
C-Ronchi e campagne in prossimità dell'abitato
.
Essa comprende gli intorni dei nuclei e degli abitati, generalmente utilizzati
quali campagne (prati da sfalcio, colture, vigneti); spesso sarebbero comparti
molto ricchi di strutture antropiche, quali terrazzamenti, muri a secco,
percorsi e oggetti culturali. La qualità del paesaggio sarebbe determinata
dalla compresenza di elementi rurali tradizionali e di colture diversificate,
talvolta oggetto di interventi di recupero e valorizzazione del paesaggio ad
opera di enti pubblici (cfr. pag. 3).
Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in
relazione ai singoli settori.
14.3. Il 29 luglio e
25 agosto 2014, il 13 ottobre 2015, il 3 e il 5 novembre 2015 il giudice
delegato ha tenuto le udienze e visitato i luoghi delle contestazioni,
documentandoli con numerose fotografie, acquisite agli atti.
15.
15.1. Come già
visto in precedenza, a norma dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e
paesaggio devono formare un'unità degna di protezione; essi, inoltre, sono
tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come prescrive il piano direttore.
Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla valenza formale del paesaggio,
in quanto testimonianza storica e ricchezza culturale con carattere di unicità,
frutto dell'utilizzazione agricolo-forestale secolare legata, in particolare,
alla transumanza stagionale e caratterizzata da un'edilizia rurale
tradizionale. Ciò non significa che per essere ricompreso nel perimetro del PUC
il paesaggio debba essere assolutamente intatto. Tuttavia, il suo carattere
rurale, originale e storico, che ne giustifica la tutela, deve essere ben
percettibile al punto da giustificare di derogare a titolo eccezionale al
principio di separazione tra zona edificabile e inedificabile, permettendo così
il cambiamento totale di destinazione. Indispensabile, dunque, è innanzitutto
che la sostanza edilizia oggetto della tutela - ovvero edifici originali non
ancora trasformati, rispettivamente trasformati compatibilmente con le qualità
formali esatte dalle NAPUC - sia effettivamente presente nel comparto e che lo
sia in modo ben riconoscibile, tale da determinarne chiaramente le
caratteristiche. Del resto, come visto, già il pianificatore ha operato in
questo senso, escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei territori ove non è
stata riscontrata la presenza di edifici degni di protezione. Solo così è
possibile considerare l'esistenza di una relazione sufficiente tra paesaggio ed
edifici protetti. Non basta dunque - come vorrebbe invece la Divisione
(risposta, pag. 11) - che nel quadro d'insieme gli elementi che costituiscono
il carattere agricolo del paesaggio siano prevalenti. Deve trattarsi di
testimonianze della civiltà agricola che il piano in esame, in applicazione del
piano direttore, intende tutelare perché tipiche del paesaggio, non di ogni
generico manufatto agricolo recente o comunque non riconducibile alla sostanza
storica descritta dalla pianificazione direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP.
Inoltre, per poter rispettare i requisiti del diritto federale, il concetto
giuridico indeterminato di
degno di protezione
dev'essere effettivamente
inteso in maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In
caso contrario, la possibilità di cambiamento di destinazione in base all'art.
24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più un carattere eccezionale,
fondata su motivazioni di ordine oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata
verrebbe esteso in modo incompatibile con la legislazione pianificatoria
federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente terminologia in uso
presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio,
riportata dalla Divisione nella risposta (
loc. cit.
).
15.2. La
Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce
l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato
invece secondo il concetto di
paesaggio dinamico
, in continua
evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza
storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle
norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di
pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi
concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.
Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato
attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore
avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate
per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di
disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono
stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto
alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche
pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati
con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare
correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità
dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,
vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della
proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su
base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti
con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà
nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di
riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque
in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente
quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio
secondo cui:
Gli elementi architettonici
deturpanti, in particolare quelli estranei all'architettura rurale
tradizionale, anche qualora ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono
essere rimossi al più tardi in occasione di nuovi interventi sostanziali sugli
edifici ammessi in base alle presenti norme. Ciò vale in particolare anche per
le opere di sistemazione esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che
questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo
recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne
discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere
un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio
dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la
possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una
volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un
progetto concreto e vincolante per il loro recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice
risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di sotto
del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque - con qualche
eccezione - l'alternanza tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta
quindi da verificare se essi adempiono anche i requisiti qualitativi
per essere ricompresi nel perimetro del piano,
prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali originali che
devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena spiegato.
Oltre che alla documentazione agli atti, il
Tribunale fa capo anche alle
vedute aeree di
Swisstopo www.map.geo.admin.ch/
e
alle
viste
www.google
.ch/maps (cfr. al
riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è
altrimenti indicato, il numero della foto è quello del dossier settoriale
prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in
cui i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e
risolti
nell'ambito dell'evasione delle censure
di carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a
quanto spiegato in precedenza.
15.5. La resistente CO 92, subentrata a CO 91 e alla
Comunione ereditaria composta da CO 92 e CO 91, chiede il
richiamo dalla
Confederazione di tutta la documentazione prodotta dagli uffici federali
coinvolti nel progetto di Parco nazionale del Locarnese e relativa alla
trattazione della questione rustici ed edifici fuori zona edificabile
. Ora,
tuttavia, per quanto concerne l'esame che il Tribunale è chiamato a effettuare
tale documentazione è ininfluente ai fini del giudizio; essa va dunque
respinta. Nella misura in cui la resistente sembra voler invocare una disparità
di trattamento (arbitrio) da parte dell'autorità federale rispetto ai territori
che dovevano essere ricompresi nel parco (progetto nel frattempo caduto in
votazione popolare) e che non sono stati oggetto di impugnativa da parte delRI
1, si rinvia al successivo esame relativo alla parità di trattamento.
CO 16 lamenta una lesione del diritto di essere sentita, poiché in seguito al
sopralluogo del 29 luglio 2014, ne sarebbe stato eseguito un ulteriore, alla
quale non ha potuto partecipare. Ora, tuttavia, la risposta a questa critica si
trova a pag. 4 del dossier settoriale relativo al settore 18-C, laddove RI 1
spiega di aver esperito autonomamente un'ulteriore visita dei luoghi il 26 giugno
2015, producendo in seguito le fotografie acquisite in quell'occasione (pag. 19
e segg.). Ora, nulla vieta alle parti di produrre nuova documentazione nel
corso della procedura e, inoltre, la resistente ha potuto esprimersi in
seguito. Non è dunque data una lesione del diritto di essere sentiti.
16.
Settore 18-A, Tegna
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Terre di Pedemonte chiede di non escludere
la zona dei Monti Groppi dal perimetro del PUC-PEIP. All'accoglimento del
ricorso in relazione al settore in esame resistono anche CO 53
, CO 54e CO
55
, comproprietari del mapp.
577, al suo interno, e del mapp. 550 sito invece all'esterno del perimetro, ma
nelle vicinanze. Deg
li argomenti si dirà, se necessario, in seguito.
La perizia della
Divisione sottolinea che la presenza di colture e strutture diverse in spazi
ridotti produrrebbe un paesaggio molto diversificato e di grande ricchezza.
Questi paesaggi sarebbero particolarmente ricchi di manufatti legati all'uso
agricolo tradizionale, quali vigneti, muri a secco, superfici prative e singoli
edifici. Si tratterebbe quindi di un paesaggio esemplare dell'attività agricola
di pianura all'imbocco della Vallemaggia e, pertanto, meritevole di protezione.
16.1. Il settore 18-A
si sviluppa in direzione nord-sud lungo la sponda occidentale del fiume Maggia,
all'imbocco dell'omonima valle. Esso racchiude una fascia irregolare grossomodo
lungo via ai Grotti a Ponte Brolla nella sezione di Tegna, per proseguire lungo
il fiume Maggia sino alla presa d'acqua dell'impianto idroelettrico ad Avegno.
Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero
trovarsi un solo edificio censito 1a e una dozzina di oggetti culturali 1c,
quasi tutti raggruppati al centro del comparto 1; pochi gli altri edifici.
Visibili sono anche alcuni prati di diverse dimensioni e il canale di alimentazione
della centrale elettrica che scorre al suo margine est nel comparto 2.
16.2. Il settore è quasi
interamente compreso nell'oggetto
Ponte Brolla - Arcegno
(n. 1806)
dell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza
nazionale IFP. Dal profilo del paesaggio culturale, la scheda indica che si
tratta di un territorio ricco di siti archeologi, ai piedi dei quali, sui
terrazzi fluviali della Melezza e della Maggia, un tempo era praticata
un'agricoltura promiscua intensiva, oggi abbandonata, ciò che ha condotto
all'inselvatichimento e all'incedere del bosco. Per quanto qui interessa, il
paesaggio a monte di Ponte Brolla è caratterizzato da profonde gole e anfratti
scavati dal fiume Maggia, il cui fascino ha favorito l'insediamento di numerose
infrastrutture turistiche quali grotti, osterie e ristoranti. I versanti
vallivi presentano estese foreste intercalate ad affioramenti rocciosi e ad
alcune radure isolate, componendo un paesaggio complesso e variegato. Tra gli
obiettivi di protezione per quest'area vi sono in particolare quelli di
conservare
la qualità, la varietà e l'estensione degli spazi aperti termofili e delle
radure nel bosco nonché la loro diversità floristica e faunistica
(n. 3.8)
e di
conservare le numerose testimonianze storico-culturali
(n. 3.9).
Il vigente piano regolatore
di Tegna attribuisce l'estremità meridionale del settore a una zona per
attrezzature e edifici di interesse pubblico e a un posteggio. Poco più a
nord-est sono presenti una zona senza destinazione specifica e, oltre il punto
in cui il settore si restringe, una zona denominata
nucleo o gruppo di
rustici fuori zona edificabile
; gli edifici qui ubicati appartengono a un
nucleo meritevole di conservazione (ris. gov. n. 2576 del 30 maggio 2001,
pag.5), ove i diroccati classificati 2 sono suscettibili di essere ricostruiti,
e un posteggio. Procedendo verso nord, in corrispondenza della radura in
località Poncetta, è segnalato un ulteriore gruppo di rustici (tuttavia, non si
tratta in questo caso di un nucleo meritevole di protezione in quanto tale) e
terreni idonei all'agricoltura. Anche la radura in località Croppi di sotto ha
una funzione agricola: qui sono presenti terreni idonei all'agricoltura e dei
prati magri. Per il resto, il settore - interamente inserito in zona di
protezione del paesaggio ZPP1 e nel quale vi sono anche siepi e boschetti - è
coperto da foresta.
16.3. Per quanto attiene alla sostanza edilizia fuori
della zona edificabile, la situazione è la seguente.
A sud del settore
non vi sono
edifici interessanti dal profilo della pianificazione in esame.
Comparto 1, Grotti
.
Nemmeno qui sono segnalati edifici meritevoli 1a. Per
contro
ai piedi del versante roccioso e a monte di via ai
Grotti/via ai Monti, in prossimità del mapp. 577 di Tegna dei resistenti CO 53
, CO 54 e CO 55, è presente circa una quarantina di
costruzioni rurali (cantine) inserite nella zona
nucleo o gruppo di rustici
fuori zona edificabile
(foto n. 11, 12, 38 e 40).
Esse, tuttavia, sono immerse nella vegetazione
forestale, paesaggio che non è oggetto della pianificazione contestata essendo
il bosco un criterio di esclusione secondo la pianificazione direttrice (art.
10.1 NAPUC). Anche in corrispondenza degli ulteriori edifici - a prescindere
dalle loro qualità - fa
difetto un
paesaggio agricolo, le dimensioni delle aree aperte essendo piuttosto
assimilabili a giardini. Del resto, è questa piuttosto la loro funzione,
laddove si possono notare sistemazioni esterne tipiche di una zona residenziale
o al servizio della ristorazione.
Comparto 2, Monti Groppi
.
All'incirca al centro, al margine occidentale della
radura prativa in località Poncetta, si trova un gruppo di edifici, tra i quali
quello censito 1a (mapp. 627, foto n. 48, in primo piano). Quest'ultimo ha
conservato intatte le caratteristiche ricercate. Esso, tuttavia, patisce della
vicinanza di immobili di presumibile origine rurale ma trasformati in spregio
alle caratteristiche originarie e alle NAPUC, che ne preconizzano la tutela,
sicché oggi dal profilo formale, ciò che è determinante, appaiono assimilabili
a degli edifici residenziali (aperture, infissi, balcone in cemento armato,
tenda da sole, staccionata con rete metallica). Per poter valorizzare il
paesaggio, le costruzioni rurali non devono essere oggetto di modifiche atte a
snaturarle, ciò che del resto è inammissibile
secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran Consiglio a tutela
dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli interventi per gli
oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli di conservazione al
netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già trasformati e
classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone infatti
l'assoluto rispetto della tipologia degli edifici in parola, limitando al
massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta
dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici
rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del
9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).
Proseguendo verso nord
vi sono ulteriori costruzioni estranee alla tipologia
ricercata (mapp. 633, foto n. 64 e 65; mapp. 614 e mapp. 610, viste Swisstopo),
del resto tutti edifici rilevati 4 secondo l'IEFZE.
17.
Settore 18-B, Avegno di Fuori
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di
Avegno Gordevio e il CO 5 resistono al ricorso con argomenti di cui si dirà,
laddove necessario, in seguito.
La perizia
della Divisione non si esprime in merito a questo settore.
17.1.
Nell'immagine aerea riportata qui sopra non vi sono indicazioni di edifici
meritevoli di conservazione secondo l'IEFZE. Ciò, tuttavia, è dovuto al fatto
che detto inventario è stato approvato dal Consiglio di Stato solo dopo la
produzione del dossier settoriale da cui essa è tratta (ris. n. 4307 del 19
settembre 2018 e n. 4834 del 16 ottobre 2018). Ora, come spiegato in
precedenza, l'assenza dell'inventario non impedisce l'esame circa l'esistenza
di un paesaggio degno di protezione (cfr.
supra
, consid. 12.4.). Dalla
fotografia si può comunque evincere che il settore 18-B racchiude la fascia di
territorio a monte dei nuclei di Avegno di Fuori (a sud) e di Avegno di Dentro
(a nord). Al suo interno sono appena percepibili alcuni spazi liberi dalla
vegetazione e alcune costruzioni. Per il resto, esso è essenzialmente boschivo.
Il settore si
colloca ai margini dei villaggi di Avegno di Fuori (a sud-est) e di Avegno
Chiesa e di Dentro (a nord-est),
inseriti nell'inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; oggetti n. 3746 e n. 3745). Per
entrambi l'inventario sottolinea le buone qualità situazionali, in quanto collocati
ai piedi di pendii più o meno ripidi, pur rilevando che quello a monte del
secondo è in parte occupato da una recente crescita edilizia, che stempera il
bel contrasto tra quella storica e il contesto naturale, mentre a valle del
nucleo di Avegno queste qualità sono sminuite dalla forte proliferazione
edilizia. Entrambi gli insediamenti sono connotati da buone qualità
storico-architettoniche, per il patrimonio edilizio rurale, rappresentativo dei
tipi regionali.
Il vigente
piano regolatore conferma che il settore è essenzialmente boschivo. Il suo
margine occidentale abbraccia e invade tuttavia parzialmente la zona del nucleo
tradizionale di Avegno di Fuori (zona NV2), racchiudendo poco più a nord un
posteggio e una zona per edifici e attrezzature di interesse pubblico. Alcuni
fondi a est del nucleo NV2 e a settentrione del settore appartengono alla zona
agricola. Il piano del paesaggio in scala 1:2'000 indica poi la presenza al suo
interno di alcuni massi erratici. All'interno del settore si sviluppa anche una
strada di servizio a fondo cieco, che aggira il nucleo di Fuori.
17.2. Per
quanto attiene all'edilizia fuori della zona edificabile, al centro del
comparto 1 vi è un gruppo di costruzioni rurali, verosimilmente cantine o
grotti (mapp. 732-739, foto da n. 7 a n. 18). Esse, di sicuro valore
storico-culturale,
sono immerse nella vegetazione forestale, paesaggio che non è oggetto del
PUC-PEIP essendo il bosco un criterio di esclusione secondo la pianificazione
direttrice. Da notare che proprio per il carattere peculiare boschivo di questi
luoghi, a suo tempo il Comune ha alla fin fine rinunciato a dissodare l'area e
a istituire una zona edificabile del nucleo dei grotti (cfr. ris. gov. 5316 del
16 ottobre 1996). Per il resto, gli altri edifici fuori zona edificabile
presenti nel comparto non sono rustici. Da notare che la costruzione visibile
alle foto n. 2, 3 e 4 è situata a cavallo del limite del PUC-PEIP e, ciò che è
determinante, in zona edificabile. La visita dei comparti 2 e 3 ha permesso di
rilevare la presenza di muri a secco, sentieri storici, massi erratici, pure di
sicuro interesse storico-culturale, ma pochissime costruzioni, circondate o
immerse nella vegetazione boschiva, essenzialmente estranee alla tipologia
ricercata.
18.
Settore 18-C, Dunzio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Maggia resiste al ricorso in relazione a questo
settore. Anche CO 92, proprietaria dei mapp. 1189 e 1192 di Maggia, sezione di
Aurigeno, su cui sorgono diversi edifici tra cui alcuni al mapp. 1189 censiti
1a e uno classificato 1c, chiede la reiezione dell'impugnativa, in via
subordinata almeno per quanto concerne i suoi fondi. Degli argomenti si dirà,
ove necessario, in appresso.
La perizia della Divisione non si esprime in merito a questo settore.
18.1. Il settore 18-C racchiude un terrazzo parzialmente prativo
posto a un'altitudine compresa tra i 500 e i 600 m s.l.m. sul versante ovest
della valle, essenzialmente nella frazione di Aurigeno del Comune di Maggia
(esso invade appena a sud il territorio di Terre di Pedemonte). Nell'immagine
aerea riportata qui sopra si notano gli insediamenti di Dunzio di Dentro (nord)
e di Dunzio (sud). Secondo l'IEFZE, approvato dal Consiglio di Stato il 17 marzo
1999 (ris. gov. n. 1225), al suo interno dovrebbero esservi una trentina di
edifici censiti 1a e una decina di oggetti culturali 1c; la maggior parte è
ubicata nel comparto 2. Nell'immagine sono visibili diversi gruppi di
costruzioni, collegati tra loro da una strada asfaltata che attraversa il
settore da nord a sud e che si configura come una strada di collegamento
montana. Le superfici libere dalla vegetazione boschiva sono più ampie nella
parte meridionale (comparto 2), dove sono individuabili anche alcune superfici
vignate. Al margine orientale dell'immagine si scorge l'alveo del fiume Maggia,
che scorre nel fondovalle.
Posto interamente al di fuori del perimetro della zona
edificabile e ricompreso in una zona di protezione del paesaggio, in quanto non
boschivo, il settore è prevalentemente assegnato dal vigente piano regolatore
di Aurigeno alla zona agricola. Il piano rileva anche la presenza di alcune
cappelle e dipinti murali. In corrispondenza della piccola porzione del settore
che invade il territorio della sezione di Tegna, coperta da bosco, vi è un
vuoto pianificatorio.
18.2. Per quanto concerne la sostanza edilizia, procedendo da
nord verso sud la situazione è la seguente.
Comparto 3, Dunzio nord
.
Qui non sono segnalati edifici classificati 1a; sono tuttavia
presenti alcune costruzioni di presumibile origine rurale già trasformate.
Esse, dal profilo formale, non sono più una testimonianza originale
dell'edilizia rurale, ma configurano a tutti gli effetti edifici d'architettura
residenziale. Coerentemente con ciò, ma in contrasto con la pianificazione in
esame, anche le sistemazioni esterne sono quelle tipiche di una zona
residenziale, non di un paesaggio agricolo tradizionale meritevole di
protezione: lastricati, strade formate con sagomati in cemento, tettoie, grill,
piante ornamentali ecc. (per tutto quanto precede: foto n. 157 e segg., viste
Swisstopo e Google).
Comparto 1, Dunzio di Dentro
.
Qui dovrebbero
trovarsi sette rustici 1a e un oggetto culturale 1c. Ora, tuttavia, gli edifici
sono in gran parte nascosti dalla vegetazione boschiva, spesso inseriti in
piccoli spazi del tutto assimilabili per dimensioni a giardini, talvolta anche
recintati e muniti di cancello e attrezzati analogamente a quanto spiegato in
relazione al comparto 3. Inoltre, invano si cerca una presenza di costruzioni
rustiche originali valorizzante un comparto agricolo. Le costruzioni di
presumibile origine rurale sono anche state oggetto di interventi
squalificanti. È il caso, per esempio, dell'edificio classificato 1a a sud del
comparto, a monte della strada (mapp. 1100, foto n. 5), il quale ha subìto
(oltre ad altre) un'importante modifica del tetto, laddove - invece - le NAPUC
pongono il principio secondo cui il materiale di copertura originario andrebbe
conservato e, se perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto deve
conservare la geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al
colmo), le pendenze delle falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2
NAPUC). A valle della strada si possono notare due edifici contigui che
presentano delle qualità (mapp. 1130 e 1132), cui si affianca a ovest un
edificio a cui è stato aggiunto un piccolo corpo secondario sormontato da una
copertura in materiale non originale, da un lato, e un giardino cintato con
pergolato dall'altro. Nemmeno questo gruppo di edifici in stretta relazione tra
loro è dunque suscettibile di valorizzare il paesaggio. Tanto più che essi sono
stretti dalla vegetazione forestale.
Comparto 2, Dunzio
.
Proseguendo verso sud
sulla stradina asfaltata, superata una lingua di bosco, si giunge nell'ultimo
comparto, dove si dovrebbe trovare una maggiore presenza di edifici della
tipologia ricercata, visto che sono censiti una ventina di rustici 1a. In
effetti, è possibile costatare la presenza di edifici originali testimoni della
civiltà contadina; alcuni hanno anche conservato qualità interessanti (per
esempio, foto. n. 11, 12, 13, 14, 28, 29, 56 di proprietà della resistente CO
16). Altri edifici di (presumibile) origine rurale sono stati, invece, oggetto
di interventi che li hanno snaturati, sicché non sono suscettibili di
caratterizzare il comparto nel senso auspicato dalla pianificazione in esame (per
esempio, foto n. 51, 53, 73, 74). Altre ancora sono costruzioni del tutto
estranee all'edilizia rurale descritta nella pianificazione direttrice (per
esempio: foto n. 20, 85, 112, 117, 142, 149). Nemmeno gli edifici di proprietà
di CO 16, ancorché a prima vista non privi di qualità, sono in realtà rimasti
sufficientemente al riparo da interventi (anche recenti) che ne sminuiscono le
qualità formali (foto n. 59, 65, 72). Nel complesso, non è possibile
individuare anche solo un perimetro circoscritto, paesaggisticamente autonomo e
di dimensioni rilevanti, valorizzato dalla presenza di rustici originali.
Certo, nel comparto vi sono elementi di sicuro interesse, quali muri a secco,
vigne sostenute da
carasc
, cappellette e dipinti murali (per esempio:
foto n. 28, 30, 74, 120). A questi, tuttavia, fan da contraltare le
sistemazioni esterne, presenti un po' ovunque, estranee a quello che dovrebbe
essere un paesaggio agricolo degno di tutela, tipiche invece di una zona
residenziale: recinzioni metalliche, tettoie, cancelli, staccionate, tavoli
fissi, piscine, piazzali (anche asfaltati), vialetti ecc. (per esempio: foto n.
15-17, 20, 32, 39, 47, 48, 68, 99, 117, 134, 154; cfr. inoltre, per tutto
quanto precede, viste Swisstopo e Google).
19.
Settore 18-D, Villa-Archeggio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Avegno Gordevio e il CO 5 resistono al ricorso, con
argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
La perizia della Divisione è silente in merito a questo settore.
19.1. Il settore 18-D si trova a monte del villaggio
di Gordevio, sul versante orientale della Vallemaggia. Per quanto riguarda
l'assenza di indicazioni circa la presenza di edifici meritevoli nell'immagine
aerea riportata qui sopra si rinvia a quanto spiegato in precedenza in
relazione al settore 18-B (
supra
, consid. 17.1.). Stando all'IEFZE nel
frattempo entrato in vigore, all'interno del settore dovrebbero trovarsi otto
edifici censiti 1a, di cui quattro nel comparto 2 e due nel comparto 1, e sette
oggetti culturali. Nella foto si possono notare il bosco e la strada forestale
che lo attraversa, oltre a spazi aperti.
Secondo il vigente piano regolatore il settore è
essenzialmente posto fuori della zona edificabile (zona agricola, zona senza
destinazione specifica e bosco, cui si sovrappongono zone di protezione del
paesaggio); esso invade appena una piccola porzione della zona nucleo del villaggio
a sud della frazione di Villa e la vicina zona AP-EP dove sorge la chiesa dei Santi
Giacomo e Filippo. Il settore è poi attraversato da una strada forestale che
sale a tornanti in direzione di Archeggio, senza tuttavia raggiungere la
località. Infine, vi sono alcuni sentieri principali ed escursionistici; su
questi ultimi è segnalata la presenza di cappelle.
19.2. Nel settore si riscontra la seguente situazione
edilizia.
Comparto 1, Roncascio (sud)
.
Percorrendo la strada
forestale asfaltata all'interno di un tornante ci si imbatte in un primo gruppo
di edifici. Quand'anche se ne ammettesse l'origine rurale, dal profilo formale
essi non ne sono più certo una testimonianza, trattandosi ormai di edilizia
residenziale, anche sotto il profilo delle sistemazioni esterne (foto n. 2-6).
Poco più a monte vi è un altro gruppo di edifici. Quello vicino alla strada è
privo di timpano e la copertura originale è crollata (mapp. 1536, foto n. 12).
A ridosso si trova l'unico rustico che presenta ancora le qualità originali
ricercate (mapp. 1538, foto n. 15). A monte spicca il volume di un edificio le
cui caratteristiche architettoniche non sono certo qualificanti nel senso del
PUC-PEIP (mapp. 1539, foto n. 17 e 18). Lo stesso vale per la costruzione in
legno posta più in basso (mapp. 1540, foto n. 8 e 9).
Comparto 2, Archeggio
.
La situazione edilizia di questo comparto è molto
lontana da quella descritta dalla pianificazione direttrice. A fronte di
pochissimi edifici che presentano le qualità originali suscettibili di
valorizzare il paesaggio, s'impongono le molte costruzioni di diverse
tipologie, sparse un po' ovunque. Alcune di queste sono costruzioni
sostanzialmente estranee alla sostanza storica ricercata (per esempio mapp.
1444, foto n. 68; mapp. 1449, foto n. 82; mapp. 1440, foto n. 87 e 88; mapp.
1452, foto n. 98; mapp. 1455, foto n. 136; mapp. 1457, foto n. 137; mapp. n.
1456, foto n. 138). Altre sono verosimilmente rustici modificati in spregio
delle caratteristiche architettoniche originarie con interventi che non
sarebbero ammissibili secondo le NAPUC (per esempio mapp. 1442, foto n. 70;
mapp. 1451, foto n. 90; mapp. 1452, foto n. 93; mapp. 1453, foto n. 103; mapp.
1458, foto n. 187). Infine, un po' ovunque le sistemazioni esterne corroborano
la valenza formale sostanzialmente residenziale del comparto (recinzioni
metalliche, siepi, piscina, cancelli ecc.).
Nel resto del settore
, al di fuori dei comparti esaminati nel dettaglio,
dalle viste Swisstopo è possibile escludere la presenza significativa di
edifici rustici originali.
20.
Settore 18-E, Aurigeno
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Maggia domanda il mantenimento di questo
settore nel perimetro del PUC-PEIP. Al ricorso resistono anche alcuni
proprietari di fondi qui situati:
-
CO 99, proprietario del mapp. 1495 di
Moghegno su cui sorge un edificio censito 1a;
-
CO 140, proprietaria dei mapp. 1497 e
1498 di Moghegno, su cui sorgono due edifici contigui censiti 1a;
-
CO 61, proprietaria dei mapp. 1505, su
cui sorge un rustico censito 1a, e 1506, inedificato, di Moghegno;
-
CO 132, proprietaria del mapp. 252 di
Aurigeno, CO 133, CO 134 e CO 135, proprietari in comunione ereditaria dei
mapp. 1520 e 1522 di Moghegno su cui sorgono due edifici classificati 1a.
Laddove pertinenti, gli argomenti dei resistenti
saranno semmai discussi in seguito.
La perizia della Divisione si riferisce alle località
Ciossa (sezione di Moghegno) e Terra di Fuori (sezione di Aurigeno),
valutandole meritevoli in quanto esemplari dell'attività agricola di pianura
della Bassa Vallemaggia che completava l'attività di transumanza alpestre.
Parte di questi paesaggi - molto diversificati e ricchi di manufatti legati
all'uso agricolo tradizionale quali vigneti su
carasc
, muri a secco,
superfici prative e singoli edifici - è stata oggetto di interventi concreti di
valorizzazione.
20.1. Il settore 18-E, a cavallo delle frazioni di
Moghegno e Aurigeno del Comune di Maggia, è posto alle pendici del versante
occidentale della Vallemaggia. Al suo interno dovrebbero trovarsi una ventina
di edifici classificati 1a, situati prevalentemente alle estremità
settentrionale e meridionale, e tre oggetti culturali. Nell'immagine aerea
riportata qui sopra si riconoscono al suo interno diverse radure intercalate da
zone boschive piuttosto ampie. Si intuisce anche la presenza sporadica di
alcune strade.
Il villaggio di Aurigeno, posto al margine est del
settore, è inserito nell'ISOS (oggetto n. 3744). La scheda sottolinea le buone
qualità situazionali dei tre insiemi edificati che lo compongono ai piedi di un
ripido pendio entro un grande contorno prativo in continuità con il piano
fluviale della Maggia; qualità in parte sminuite dalla riduzione di tale
cornice ad opera di numerose recenti costruzioni. Buone pure le qualità
storico-architettoniche grazie l'edilizia abitativa e utilitaria,
esemplificanti i tipi regionali e sovraregionali dell'edificazione borghese.
I piani regolatori delle sezioni di Aurigeno e
Moghegno prevedono quanto segue.
In territorio di Aurigeno, diverse aree del settore
sono incluse in zona edificabile dal vigente piano regolatore: zone residenziali
in località Zött e Ciòis (sud-est del settore); parte della zona del nucleo
tradizione NV2 di Terra di Fuori (località Ronco Cavalign); parte delle zone
AP-EP e del nucleo tradizione NV1 di Aurigeno (a monte della direttrice Strada
Vègia/Al Canton Zora). Fatta salva una zona per la quale non è definita una
destinazione specifica, in corrispondenza del mapp. 252 in località Villa, in
quanto non boschivo il settore è assegnato alla zona agricola. Zone di
protezione del paesaggio sono tracciate a sud e al centro, mentre in prossimità
dei nuclei di Aurigeno e Terra di Fuori vi sono le zone degli orti e dei
vigneti tradizionali.
A Moghegno il piano regolatore assegna il settore, in
quanto non boschivo, essenzialmente alla zona agricola (esso invade appena la
zona edificabile a Sotto Ciosso), cui si sovrappone una zona di protezione del
paesaggio. Il piano rileva pure un'interessante presenza di muri a secco,
boschetti e siepi con particolare valore paesaggistico, vigneti e alcuni beni
culturali di interesse locale.
20.2. Dal profilo dell'edilizia fuori della zona
edificabile la situazione è la seguente.
Comparto 1, a nord del Ri di Dentro
.
Il comparto è essenzialmente nel territorio di
Moghegno. A nord si trova una prima radura (località i Runghítt e al Runch di
Riítt), le cui qualità notevoli sono state riconosciute dallo stesso
ricorrente. Innanzitutto, il territorio risulta valorizzato dalla presenza di
edifici rurali originali, ricercati dalla pianificazione in esame. È il caso
proprio di quelli dei resistenti CO 99 (mapp. 1495, foto n. 9), CO 140 (mapp.
1497 e 1498, foto n. 18, 34 e 36), arricchito anche da pittura murale (foto n.
37), bene culturale d'interesse comunale (cfr. art. 23 cpv. 2 NAPR), e di CO 61
(mapp. 1505, foto n. 15). I dintorni sono impreziositi da vigneti realizzati
con l'impiego di
carasc
e costellati da una forte presenza di muri a
secco (foto n. 10, 11, 33). Un'antica carraia ben conservata si snoda a est del
gruppo di rustici (foto n. 11, 12, 46, 271-274), elemento storico
architettonico che oltre a concorrere al valore complessivo della zona,
costituisce un limite paesaggistico chiaramente percettibile rispetto alla zona
edificabile, posta più a valle (foto n. 1 e 6). Gli elementi di disturbo (per
esempio la rete metallica) sono alla fin fine trascurabili. In corrispondenza
di questo comparto, i requisiti per essere ricompreso nel PUC-PEIP sono
manifestamente dati e il ricorso risulta infondato.
Proseguendo verso sud, attraversato il rial Ciòss si giunge in un ulteriore
comparto dov'è un primo gruppo di edifici: due presentano qualità interessanti
(mapp. 1519, foto n. 23, e mapp. 1523, foto n. 232), il terzo, di proprietà dei
resistenti CO 20 llcc,
è in rovina e
inutilizzabile, ovvero un diroccato (
pro multis
STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid.
3.1
).
Nelle
immediate vicinanze si trova una tettoia di generose dimensioni, estranea
all'edilizia rurale tradizionale (mapp. 1518, foto n. 39, 332). Salendo
attraverso un vigneto d'impianto tradizionale, vi sono due ulteriori edifici
rustici originali, che impreziosiscono il comparto (foto n. 212 e segg.). Il
primo (mapp. 1521, foto n. 314) è sì vicino a un edificio trasformato in modo
irrispettoso della sostanza originaria (mapp. 1512, foto n. 69), ma comunque a
una ventina di metri e in parte celato da una sottile lingua di bosco (cfr.
foto n. 220). Il secondo posto più in alto è quello di proprietà dei resistenti
CO 20 llcc (mapp. 1522, foto n. 315). Dal lato opposto della radura,
parzialmente nascosta dalla vegetazione, si trova un'ulteriore costruzione,
tutto sommato in linea con i requisiti architettonici ricercati (mapp. 1526,
foto n. 58, 62, 211, 325-327), ma nei cui dintorni è giocoforza riscontrare
elementi in contrasto con le previsioni della pianificazione (fioriera, tettoie
ecc., foto n. 50-52, 62, 63, 318, 319). Altri edifici, anche ben conservati,
sono celati nel bosco (mapp. 778, località Ciapp da la Ghiana).
Tirando le somme, come detto la porzione nord del
comparto adempie ai requisiti per essere ricompresa nel PUC-PEIP. Seppur con
qualche elemento di disturbo, considerato comunque il pregio del complesso del
pendio, anche la parte alta della porzione sud (località la Sgérbia) merita tutela,
ritenuto che - per contro - la parte bassa dov'è l'ampia tettoia e il gruppo di
tre rustici (mapp. 1518, 1519, 1520 e 1523) risulta ormai irrimediabilmente
compromessa. In definitiva, in corrispondenza di queste due aree può essere
riconosciuto un paesaggio caratterizzato dalla presenza di edifici rustici, che
può anche essere messo in relazione a ovest con il perimetro passato in
giudicato del PUC-PEIP.
Comparto 2, Aurigeno, __________
.
Ci si sposta quindi nel territorio di Aurigeno. Il
comparto è sostanzialmente costituito dal mapp. 252 di proprietà della
resistente CO 132, su cui sorgono diverse costruzioni, ma nessuna è
riconducibile alla tipologia ricercata. Non si tratta di architettura rurale ai
sensi del piano; come le sistemazioni esterne (dal profilo formale si tratta in
sostanza del parco della casa padronale) confermano (cfr. foto agli atti).
L'unico edificio censito 1a è ormai lambito dalla vegetazione forestale (mapp.
254, ingrandimento foto n. 202 e vista Swisstopo).
Area compresa tra il comparto 2 e il comparto 3
.
In corrispondenza dei due edifici classificati 1a nei
pressi del villaggio di Aurigeno fa difetto un comparto agricolo
(sufficientemente ampio) di pertinenza (cfr. viste Swisstopo e Google). Quanto
alla località Chiazza si può osservare un piccolo gruppo di edifici rustici che
hanno conservato qualità interessanti, attorniato da un vigneto di tipo
tradizionale con pergole e sostegni in sasso, recintato da muri in pietra (cfr.
Perizia, pag. 91, viste Swisstopo e, a conferma di ciò, Messaggio del Municipio
di Maggia n. 616 del 21 settembre 2016 concernente la richiesta di credito
quale contributo al Patriziato di Aurigeno per progetti di recupero e
valorizzazione del paesaggio agroforestale della Chiazza e della Lüèra del Vald
e l'approvazione di un mandato di prestazione tra il Comune e il Patriziato, reperibile
in:
www.invallemaggia.ch
). Anche qui può essere riconosciuto un circoscritto
comparto conforme alle aspettative del PUC-PEIP, con il cui perimetro passato
in giudicato può essere messo in relazione.
Comparto 3, Terra di Fuori/Ronchi
, ed estremità
meridionale del settore
.
Per quanto riguarda la località Ciòis, come rettamente
individuato dall'insorgente, essa è inserita in realtà in zona edificabile. Siccome,
come spiegato (cfr.
supra
, consid. 10.2.
i.f.
), laddove il
PUC-PEIP invade la zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT non esplica
effetti, essa è oggi retta dalle disposizioni del piano regolatore comunale. Il
restante degli edifici presenti o non ravvisano (più) le caratteristiche rurali
originarie oppure sono posti in immediata vicinanza con edifici di tipologia
estranea a quella ricercata (cfr. viste Swisstopo e Google).
21.
Settore 18-F, Ronchini
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Maggia resiste al ricorso in relazione a
questo settore con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Secondo la perizia della Divisione, la qualità del
paesaggio, molto diversificato e di grande ricchezza, sarebbe data dalla
presenza di colture e strutture diverse in spazi ridotti. Esso sarebbe
particolarmente ricco di manufatti legati all'uso agricolo tradizionale, quali
vigneti su
carasc
, muri a secco, superfici prative e singoli edifici. La
perizia lo valuta come meritevole di protezione in quanto paesaggio esemplare
dell'attività agricola di pianura nella Bassa Vallemaggia che completava
l'attività di transumanza alpestre.
21.1. Il settore 18-F, situato sul versante sinistro
della valle, nei pressi della località Ronchini di Aurigeno, si sviluppa
essenzialmente a cavallo delle sezioni di Maggia (nord-ovest) e di Aurigeno del
Comune di Maggia (sud-est), invadendo appena il margine boschivo ovest della
sezione di Gordevio del Comune di Avegno Gordevio. Secondo l'immagine aerea
riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero trovarsi una trentina di edifici
classificati 1a, due edifici censiti 1d e quattro oggetti culturali. Alle
costruzioni presenti nella zona edificabile di Ronchini fanno da contorno aree
aperte, in parte coltivate a vigna, dove sono collocati gli edifici, spesso in
modo raggruppato. Ben visibili sono anche le strade che collegano la zona al
fondovalle. Salendo il settore si fa prevalentemente boschivo.
In linea con quanto appena costatato, il piano
regolatore di Gordevio rileva la presenza di bosco nello spicchio di sua
pertinenza. Secondo il piano regolatore di Aurigeno il settore, inserito in una
zona di protezione del paesaggio, invade puntualmente la zona residenziale di
Ronchini, mentre per il resto, in quanto non boschivo, ha una funzione
prevalentemente agricola. In località Ronch di Bor è presente una zona degli
orti e vigneti tradizionali.
Da ultimo, pure la porzione di settore nel territorio
della sezione di Maggia, in quanto non boschiva, è attribuita alla zona
agricola (dei monti).
21.2. Per quanto attiene all'edilizia fuori della zona
edificabile la situazione è la seguente.
Comparto 1, ovest
.
Al margine ovest del settore vi è un gruppo di cinque
edifici censiti 1a che, a prima vista, paiono interessanti dal profilo del
PUC-PEIP (mapp. 2443 di Maggia, foto n. 1). Da un esame più attento, tuttavia,
si può costatare come le costruzioni, quandanche (ciò che appare più che dubbio
per alcune di loro, foto n. 8) abbiano origine rurale, non ne hanno conservato
le caratteristiche formali originali. Esse appaiono oggi piuttosto come delle
casette, impressione corroborata dalle sistemazioni esterne. Poco più a est, al
margine di un tornante, vi è un rustico che, invece, ha mantenuto i tratti ricercati
(mapp. 2444 di Maggia, foto n. 4). Tuttavia, in posizione marginale e lambito
ormai dalla vegetazione boschiva, non ha la forza di valorizzare il comparto.
Salendo verso nord in zona i Rünch si incontra un altro edificio censito 1a
che, a prescindere dalle sue qualità formali, è immerso in un contesto
edificato sostanzialmente estraneo per tipologia all'edilizia rurale tradizione
(foto n. 105). Per il resto, nel comparto non si riscontrano altri edifici
fuori zona della tipologia ricercata.
Comparto 2, est
.
I due rustici indicati come 1a al margine sud del
comparto presentano le caratteristiche architettoniche originali ricercate (mapp.
710 e 712 di Aurigeno), ma sono stretti tra la strada cantonale e quella che
collega il fondovalle alle località montane nonché vicine a edifici ormai
trasformati. Non dispongono, dunque, di un paesaggio da valorizzare. Salendo
lungo la strada verso Ronco dei Paolitt vi è un gruppo di edifici che nulla ha
a che spartire con quanto preconizzato dal PUC-PEIP (foto n. 45-60). Poco
distante, in territorio di Avegno Gordevio, vi sarebbero due rustici
inventariati 1a (mapp. 1377, solo parzialmente inserito nel perimetro del
PUC-PEIP, e 1378), tuttavia ormai lambiti dal bosco (viste Swisstopo). Privi di
un paesaggio agricolo sufficientemente ampio sono pure i rustici 1a ubicati
all'incirca al centro del comparto 2 (cfr. viste Swisstopo), uno dei quali
(quello situato più a nord) si trova nel bosco. L'edificio classificato 1d a
est del comparto è immerso nella vegetazione boschiva (mapp. 641 di Aurigeno),
mentre quello posto al margine nord del comparto è stato trasformato e ha perso
le qualità architettoniche originali (ingrandimento foto n. 51).
Comparto 3, nord-ovest
.
Nella parte alta di questo comparto si trovano cinque
rustici 1a e un oggetto culturale. Terminata la strada asfaltata si prosegue su
un sentiero e, superato un ruscello, si trovano i primi due edifici, dalle
qualità architettoniche intatte (mapp. 2459 di Maggia, foto n. 61, 85 e 249, e
mapp. 2460, foto n. 62 e 247). Proseguendo lungo il sentiero, poco distante, a
valle vi è un ampio pendio racchiuso da muri a secco ancora parzialmente
occupato da vite sorretta da
carasc
(foto n. 64, 66 e 105). A monte vi
sono poi due edifici, che presentano qualità formali abbastanza interessanti
(mapp. 2453 di Maggia, foto n. 68, e mapp. 2454, foto n. 69), ciò che ha spinto
il ricorrente a visitare nuovamente i luoghi, nell'ottica del possibile ritiro
dell'impugnativa (foto n. 230 e segg.). Ora, dal profilo strettamente edilizio
non risultano situazioni di particolare contrasto con gli obiettivi del piano,
essendo la problematica tutto sommato circoscritta a deposito di materiale e a
qualche sistemazione esterna. Questo anche se occorre rilevare che
effettivamente l'edificio al mapp. 2453 presenta qualche criticità (foto n. 73
e 75). Tutto sommato la tutela dell'edilizia posta lungo il sentiero, peraltro
impreziosito dai muri a secco (foto n. 251) permette di valorizzare il comparto
e il pendio sottostante. Nemmeno i due edifici abitativi posti una quarantina
di metri più a valle (mapp. 2458, foto n. 246) conducono a ritenere fondata
l'impugnativa. Quelli posti in fondo al pendio, sostanzialmente estranei, sono
posti in posizione raggruppata di modo che si può leggere una cesura paesaggistica.
Limitatamente al territorio interessato dal vigneto, dagli edifici e del
sentiero cintato può essere riconosciuto un paesaggio ai sensi del PUC-PEIP,
peraltro in continuità con il suo perimetro passato in giudicato.
Comparto 4, nord
.
Al centro di questo comparto si dovrebbero trovare un
oggetto culturale e quattro edifici censiti 1a dall'IEFZE, mentre un altro
rustico 1a appena visibile sotto al margine superiore del comparto 3 è ormai
collocato nel bosco (mapp. 2450 di Maggia). Per quanto riguarda gli altri
edifici, da un profilo formale a prima vista non sono del tutto privi delle
caratteristiche ricercate. Certo l'insorgente mette in dubbio che almeno parte
di essi non costituisca una testimonianza originale della civiltà contadina,
essendo piuttosto il frutto di interventi recenti. Ancorché tale tesi non possa
essere scartata a priori (specie alla luce dell'attività edilizia in essere al
momento del sopralluogo), alla fin fine non è necessario approfondire oltre.
Anche volendo considerare valide le costruzioni in parola, la situazione rimane
pesantemente compromessa dalle sistemazioni esterne, particolarmente emergenti
e tipiche di una zona residenziale (lastricati, recinzioni, tavoli ecc.; foto
n. 119, 122, 123, 137, 140, 150, 151, 153). Il quadro è completato da una
casetta sull'albero (foto n. 136).
Comparto 5, nord-est
.
A Colètt dovrebbero
trovarsi tre edifici censiti 1a e due oggetti culturali. Ora, innanzitutto gli
edifici di maggior impatto per dimensioni e collocazione non presentano (più)
le caratteristiche architettoniche originali e/o presentano sistemazioni
esterne sostanzialmente in contrasto con le aspettative della pianificazione in
esame (mapp. 622 di Aurigeno, foto n. 166 e 170; mapp. 621, foto n. 177-180 e 192-194;
mapp. 613, foto n. 181, 195; mapp. 614, viste Swisstopo). In ogni caso, gli
edifici non sono inseriti in un comparto agricolo, rispettivamente lo spazio
aperto che li circonda è molto esiguo, tant'è che in sostanza sono ormai
inseriti in un paesaggio boschivo, non oggetto del PUC-PEIP essendo, come già
detto, la foresta un criterio di esclusione secondo la pianificazione
direttrice.
Comparto 6, Monte
d'oro
.
L'unico edificio
rustico presente è inserito in un contesto caratterizzato da edilizia residenziale
(foto n. 215-219).
22.
Settore 18-G, Botei
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Maggia resiste anche in relazione a
questo settore con motivi che, dove necessario, saranno ripresi in seguito.
La perizia della Divisione è silente in merito.
22.1. Il settore 18-G si trova nord-ovest di quello
appena esaminato, ad Antröbi, nella frazione di Maggia. Secondo l'immagine
aerea riportata qui sopra, a sud-est del settore (comparto 1) dovrebbero
trovarsi sei edifici classificati 1d, mentre a nord-ovest (comparto 2) quattro
rustici censiti 1a. Il settore, prevalentemente boschivo, è posto a monte di
un'ampia superficie prativa su cui sorgono diverse costruzioni. All'interno del
perimetro contestato si notano alcuni terrazzamenti.
Il piano regolatore di Maggia attribuisce la porzione
non boschiva alla zona agricola, in parte con specifica di superfici per
l'avvicendamento delle colture (SAC).
22.2. Rammentato che edifici e paesaggio devono
formare un'unità degna di protezione posta sotto tutela nell'ambito di un piano
di utilizzazione (art. 39 cpv. 2 OPT), il ricorso andrebbe accolto già solo
perché agli edifici eventualmente suscettibili di connotare nel senso auspicato
il paesaggio farebbe difetto proprio quest'ultimo, stante l'esiguo spazio tra
il margine forestale e gli spazi aperti collocati a valle del pendio. Ma anche
considerando l'ampia pianura che si estende sino alla strada cantonale la
situazione non cambia, poiché l'insieme dell'edilizia presente è sostanzialmente
estranea all'architettura della civiltà rurale indicata dalla pianificazione
direttrice. Non è possibile ritagliare comparti circoscritti nemmeno laddove
sono presenti edifici tutto sommato ancora interessanti, poiché non sussistono
limiti paesaggisticamente rilevanti rispetto a elementi di disturbo. Da notare
che per quanto concerne gli edifici classificati 1a a ovest del settore essi sono
ormai lambiti dalla vegetazione e in posizione marginale (mapp. 118 e 119, foto
n. 38). Le altre costruzioni 1a, al centro del comparto 2, adempirebbero ai
requisiti per essere mantenute nel PUC-PEIP, ma sono incassate tra il piccolo
pendio, peraltro avvalorato da un vigneto su
carasc
, e gli edifici
residenziali a valle, sicché sono in sostanza prive di portata paesaggistica
(mapp. 1137/1138 e 1142, foto n. 41, 45, 76). Anche gli edifici ai mapp. 1150 e
1151/1152 (foto n. 8) sono in posizione marginale e nei pressi di elementi di
disturbo piuttosto evidenti, quali un vigneto realizzato con pali in cemento e
quanto insiste sui mapp. 2391 e 2392 (foto n. 7 e 20). Anche la porzione est
del settore non può certo dirsi valorizzata dalla presenza di edilizia rurale
originale (foto n. 1 e segg.). Il quadro è poi completato da sistemazioni
esterne estranee a quelle di un paesaggio degno di protezione. Da notare che
gli edifici censiti 1d sono inseriti nelle SAC, dunque in ogni caso
insuscettibili di trasformazione con cambiamento di destinazione (art. 10 cpv.
1 NAPUC).
23.
Settore 18-H, Maggia
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Oltre al Comune di Maggia, all'accoglimento del ricorso
in relazione a questo settore resiste anche CO 42, comproprietario dei mapp.
176, 177, 178, 179, 181, 183 e 184 di Maggia su cui sorgono due edifici (mapp.
176/178 e 181), di cui uno di 18
m
2
censito 1a. Gli argomenti dei resistenti saranno ove
necessario discussi in seguito.
La perizia della Divisione è silente in merito a
questo settore.
23.1. Il settore 18-H comprende una stretta fascia di
territorio a monte del villaggio di Maggia. L'immagine aerea riportata qui
sopra indica che al suo interno dovrebbero trovarsi cinque rustici 1a, due
edifici classificati 1d e un oggetto culturale. Salvo alcuni spazi aperti, per
lo più vigneti in prossimità del margine sinistro del settore, la sua
superficie è boschiva.
Secondo il piano regolatore, il settore, in quanto non
boschivo, è essenzialmente attribuito alla zona agricola (in gran parte si
tratta di zone degli orti e vigneti tradizionali). Una zona di protezione della
natura è tracciata in corrispondenza della valle solcata dal riale del Salto. A
Campiglio, a nord del nucleo del villaggio, il settore invade la zona
edificabile residenziale estensiva e quella del nucleo dei grotti NG;
quest'ultima è parte delle zone edificabili (art. 39 NAPR).
23.2. Dal profilo dell'edilizia fuori della zona
edificabile, va subito detto che invano si cerca la presenza valorizzante di
edifici riconducibili all'architettura rurale nella porzione meridionale del
settore (cfr. viste Swisstopo e Google). I due edifici 1a posti nei pressi di
Campiglio, ubicati a Ganne Mulini, sono ormai nel bosco (mapp. 254 e 255, viste
Swisstopo).
Comparto unico
.
Qui ci si potrebbe attendere la presenza di edifici
potenzialmente interessanti, visto che sono segnalati tre edifici classificati
1a. Tra questi dovrebbe esservi anche un edificio di proprietà del resistente CO
6 (mapp. 181, foto n. 4, porzione rientrante dell'edificio sullo sfondo).
Quanto agli immobili che sorgono sulle proprietà del resistente essi non sono
certo una testimonianza originale dell'architettura rurale, già solo per il
fatto che la copertura è stata realizzata con materiali estranei, che ne
inibiscono la valenza formale ricercata, laddove - invece - gli art. 15.6.1 e
15.6.2 NAPUC pongono il principio secondo cui il materiale di copertura
originario andrebbe conservato e, se perduto, ripristinato, rispettivamente che
il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla
gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le sporgenze originarie (cfr.
foto n. 3-10, 23, 26-43, 57, 61). Non è quindi nemmeno necessario approfondire
il quesito di sapere se e in che misura essi non sono in realtà edifici moderni
camuffati, come sostiene il ricorrente. Per quanto attiene agli altri due
rustici 1a nel comparto, il primo è ormai in rovina e inutilizzabile, vale a
dire un diroccato (mapp. 17, foto n. 71)
.
Il secondo presenterebbe le qualità ricercate (mapp. 17, foto n. 50 e 69).
Tuttavia, non dispone di un paesaggio da valorizzare inserito nel PUC-PEIP. Da
notare che nemmeno allargando la prospettiva oltre il limite di detto piano
(ciò che comunque non potrebbe esser fatto) si ottiene una soluzione più
favorevole, poiché allora occorre considerare che non esiste un limite
paesaggisticamente percettibile rispetto agli edifici posti a meno di una
ventina di metri, la cui valenza formale non è quella ricercata (
foto n. 45, 48, 51, 52, 56, 67). Tenuto conto che esso
è posto in posizione marginale e a ridosso del bosco, non ha certo la forza di
caratterizzare il comparto. Nemmeno i due edifici classificati 1d all'estremità
settentrionale sono suscettibili di valorizzare il comparto. Intanto essi non
dispongono di uno spazio aperto sufficientemente ampio nel perimetro del
PUC-PEIP e, in ogni caso, sono posti in modo affatto marginale al comparto
agricolo in cui sono inseriti, ormai lambiti dalla vegetazione. Da notare che
quello a nord è parzialmente crollato (mapp. 7), mentre a quello più a sud si
sono affiancati elementi di disturbo (mapp. 9; per tutto quanto precede, cfr.
viste Swisstopo e Google.).
24.
Settore 18-I, Moghegno
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
Il Comune di Maggia chiede che anche il settore 18-I
sia mantenuto nel perimetro del PUC-PEIP.
Nella perizia la Divisione non si esprime in merito a
questo settore.
24.1. Spostandoci sulla sponda destra del fiume
Maggia, si giunge al settore I, che si estende a nord-ovest di Moghegno.
Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno
dovrebbero esservi un solo rustico censito 1a e sette oggetti culturali 1c. Ben
visibili sono alcune strade, diversi edifici, di cui alcuni, raggruppati al
centro del settore, di dimensioni maggiori. Nella parte sud si notano alcuni
spazi aperti, per il resto il settore è prevalentemente boschivo.
Il villaggio è inserito nell'ISOS (oggetto
n.
4005), che valuta come buone le sue qualità
situazionali per la posizione in un'ampia superficie piana aperta verso sud e
limitata a est dalla Maggia e a ovest dal ripido pendio, con l'edificazione che
si addossa a esso, qualità sminuite dalla proliferazione di edifici che
limitano la precedente cornice verde. La scheda considera buone pure le qualità
storico-architettoniche per la rappresentanza di un'edificazione abitativa e
utilitaria riconducibile a diverse epoche storiche.
Il piano regolatore assegna il settore, in quanto non
foresta, essenzialmente alla zona agricola, con specifica SAC a est della
carrale, mentre a ovest gran parte della superficie è vigneto. Esso invade
appena il margine nord della zona edificabile. Parzialmente inserito in zone di
protezione del paesaggio, al suo interno sono segnalati diversi muri a secco e
beni culturali di interesse locale.
24.2. Per quanto attiene all'edilizia fuori della zona
edificabile, la situazione può essere così riassunta.
Comparto SE
.
La situazione edilizia del comparto è quantomeno
variegata; di certo non è possibile riscontrare la presenza valorizzante di
edifici testimoni dell'edilizia rurale che presentano ancora le qualità formali
necessarie. Gli edifici di (presumibile) origine rurale sono delle presenze
sporadiche, talvolta trasformati in modo irrispettoso della sostanza storica
esistente, in altre parole snaturati (per esempio mapp. 1266, sub. A, foto n.
21, 26, sub. B, foto n. 20, 25). Un po' ovunque vi sono manufatti vari,
recinzioni, legnaie, piazzali, strade realizzate con sagomati in cemento, tutti
elementi estranei ad un paesaggio agricolo tradizionale meritevole di
protezione (foto n. 18, 35 e segg.). Si nota comunque la presenza valorizzante
di muri a secco.
Comparto NW, Mulini
.
Spostandosi a nord nel comparto NW, Mulini, si
incontrano dapprima un'azienda agricola di dimensioni ragguardevoli (mapp.
1255, foto n. 46, 77-81, 99), dopodiché si giunge ai mulini, classificati 1c
dall'IEFZE e ben conservati (foto n. 69 e 71), ma posti lungo la strada
asfaltata e a nord, rispettivamente a monte dei quali si trovano invece
costruzioni moderne (mapp. 1209, foto n. 73-75, 101 e segg.; mapp. 1250, foto
n. 83-89). Nemmeno qui, dunque, risultano paesaggi valorizzati da edifici
rurali originali.
25.
Settore 18-J, Lodano
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Il Comune di Maggia resiste al ricorso anche in
relazione a questo settore. Dei suoi argomenti si dirà, laddove necessario, in
seguito.
Secondo la perizia della Divisione in questo settore
la qualità del paesaggio sarebbe data dalla presenza di colture e strutture
diverse in spazi ridotti, nonché dalla ricchezza di manufatti legati all'uso
agricolo tradizionale, quali vigneti su
carasc
, muri a secco, superfici
prative e singoli edifici. Si tratterebbe di un paesaggio meritevole di
protezione in quanto esemplare dell'attività agricola di pianura nella Bassa
Vallemaggia che completava l'attività di transumanza alpestre. Inoltre, una
parte di questo paesaggio sarebbe oggetto di interventi concreti di
valorizzazione promossi dal Patriziato.
25.1. Il settore 18-J si estende in direzione nord-sud
e comprende una fascia di territorio a ovest del villaggio di Lodano, sul
versante occidentale della Vallemaggia. La metà inferiore del settore racchiude
l'area prevalentemente boschiva sul pendio alle spalle del nucleo, mentre la
metà superiore è pressoché pianeggiante e prativa.
Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo
interno dovrebbero esservi sei edifici classificati 1a e tre oggetti culturali.
Solcato da alcune strade, il settore è in parte boschivo. Nell'immagine sono
ben visibili l'abitato di Lodano (a est) e la pianura del fondovalle e il letto
del riale Lodano (a nord), affluente della Maggia.
Il vigente piano regolatore attribuisce il settore, in
quanto non boschivo, alla zona agricola. Il suo margine orientale invade appena
la zona del nucleo di Lodano a sud, quella residenziale primaria più a nord e
una AP-EP nei pressi del riale Lodano. La zona agricola a sud del nucleo è
ricompresa in zona di particolare valore ambientale e protezione del paesaggio.
25.2. La situazione dell'edilizia fuori della zona
edificabile nel settore è la seguente.
Comparto 1, NO
.
A nord della Caraa di Gèir non vi sono edifici. Nell'area
delimitata a nord da questa direttrice, a sud da via i Rünch e a est da via i
Morói si trovano invece tre costruzioni. Quella posta più a ovest è un oggetto
culturale, un mulino secondo l'IEFZE (mapp. 300, foto n. 6). Essa presenta
ancora tutto sommato le qualità ricercate, ancorché lo stato di conservazione
non sia ottimale e disponga di una copertura in lamiera. Al momento del
sopralluogo vi erano depositati alcuni ponteggi e una benna. Poco distante si
trova un edificio classificato 1a, pure di qualità (mapp 301, foto n. 5).
L'ultima costruzione, appartenente alla medesima categoria, è pure intatta e di
qualità nella sua struttura originaria (mapp. 299, foto n. 3 e 7). A essa è
però affiancata una tettoia a est, realizzata con mattoni, una a gabbia a
ovest, un piccolo piazzale in calcestruzzo sul davanti e una recinzione
metallica. In corrispondenza del filare di piante che lo attraversa vi è un
muro a secco, oramai in avanzato stato d'incuria; in migliori condizioni -
invece - quello al suo margine nord (cfr. viste Google). Ora, nel complesso,
seppure vi sono alcuni elementi negativi, che comunque non hanno intaccato la
sostanza storica presente, nel complesso questo comparto risulta ancora
sufficientemente preservato e valorizzato dall'edificazione, così come
impreziosito da muri a secco di sicuro pregio. Esso risulta anche
sufficientemente delimitato dall'adiacente zona edificabile a est. Verso sud il
limite può essere individuato da via i Rünch, mentre verso nord e ovest il
comparto può essere messo in relazione con il perimetro del PUC-PEIP passato in
giudicato.
Comparto 2, S
.
Proseguendo verso sud nel settore, oltre il citato
limite di via i Rünch, sono segnalati due edifici 1a. Entrambi (mapp. 364, foto
n. 25, 61, 62; mapp. 370, foto n. 27-29, 41-49) hanno subìto interventi di una
certa importanza sia a livello di struttura sia delle sistemazioni esterne; non
si tratta (più) di testimonianze sufficientemente intatte della civiltà
contadina ma appaiono oggi come edifici residenziali con i relativi annessi
(modifiche a livello del tetto, aperture, ballatoio in cemento, piazzali,
caminetto ecc.). Da notare che nel perimetro del piano è compresa anche una
minima parte dell'edificio, pure classificato 1a, al mapp. 368. A prescindere
dalle sue qualità, esso è incassato a un bivio tra due stradine asfaltate e
nelle vicinanze del più emergente (per dimensioni e posizione) edificio
sovrastante, di cui già si è detto. Continuando a percorrere la strada in
direzione sud ci si imbatte in un altro gruppo di edifici fuori zona, tra cui
uno censito 1a, che presenta le qualità ricercate (mapp. 386, foto n. 75,
piccolo edificio di 13 m
2
al margine destro). Esso, tuttavia, è
inserito all'interno dell'area boschiva accertata, non dispone dunque di un
paesaggio agricolo di riferimento, ed è situato nei pressi dell'edificio posto
poco più a sud, che semmai di origine rurale ne ha perso le caratteristiche.
Appartiene inoltre a un contesto manifestamente estraneo a un paesaggio ai
sensi del PUC-PEIP (mapp. 388, foto n. 68, 72 e 75). Per quanto attiene invece
all'ultimo rustico 1a nel settore, posto all'estremità meridionale, il
sopralluogo ha permesso di appurare che all'epoca la copertura era parzialmente
crollata (foto n. 35-39). Nel frattempo l'edificio, che si è rivelato essere un
mulino, è stato recuperato (cfr.
www.sentieropaesaggistico.patriziatolodano.ch
). Ma esso era e rimane all'interno dell'area
forestale. Più a valle, superati i due oggetti culturali nel bosco (mapp. 396 e
397, quest'ultimo è un grotto), vi è un'ultima costruzione, che pure è
classificata 1a (mapp. 393, foto n. 80 e 81), che ha perso la valenza formale
ricercata, avendo ormai in tutto e per tutto l'aspetto di una casetta con
giardino attrezzato. Per il resto, dalle viste Swisstopo emerge che nemmeno le
altre costruzioni fuori zona presenti nel comparto soddisfano le qualità
formali ricercate.
26.
Settore 18-K, Giumaglio
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Preliminarmente va considerato che RI 1 ha ritirato il
ricorso in relazione al comparto indicato in giallo nell'immagine riportata qui
sopra. In questo comparto non più contestato vi sono anche i fondi dei
resistenti CO 87 (mapp. 3) e CO 108 (mapp. 5 e 6), che hanno chiesto il
mantenimento del settore 18-K e, conseguentemente, dei loro fondi nel perimetro
del PUC-PEIP. Domanda che, dunque, nella misura in cui è riferita alle loro
proprietà risulta superata per acquiescenza del ricorrente. Su questo punto
l'impugnativa va dunque stralciata dai ruoli, senza che sia necessario
esprimersi sulle ripetibili, visto che i resistenti non sono patrocinati.
Il Comune di Maggia resiste al ricorso anche in
relazione a questo settore, così come alcuni privati, per quanto concerne i
rispettivi fondi:
-     CO 78, proprietario del mapp. 636 di
Maggia, sezione di Giumaglio, su cui sorge un edificio censito 1a;
-     CO 75 e CO 77 già proprietari in
comunione ereditaria del vicino mapp. 635, nel frattempo divenuto pure
proprietà di CO 11, su cui insistono due edifici classificati 1a.
Gli argomenti dei resistenti verranno discussi, nella
misura del necessario, in appresso.
Secondo la perizia della Divisione il paesaggio
racchiuso nel settore 18-K sarebbe meritevole di protezione per gli stessi
motivi indicati in relazione al settore 18-J, cui si può per brevità rinviare (
supra
,
consid. 25), con la precisazione che gli interventi di valorizzazione hanno qui
interessato il recupero di vigneti tradizionali a pergola.
26.1. Il settore 18-K si sviluppa a monte dei villaggi
di Giumaglio (nord) e Coglio (sud), frazioni del Comune di Maggia, sul versante
orientale della valle. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, nella
parte ancora contestata dovrebbero esservi una ventina di edifici classificati
1a e sei oggetti culturali 1c. Dalla foto si evince anche che il margine
orientale del settore è sostanzialmente boschivo, mentre in prossimità del limite
ovest vi sono spazi aperti, spesso terrazzati, e alcune costruzioni; inoltre vi
sono alcune opere viarie al suo interno.
26.2. Secondo il piano regolatore in vigore il settore
è prevalentemente forestale, mentre gli spazi aperti sono di regola assegnati
alla zona agricola, spesso vigneti o ronchi, dove sono presenti numerosi muri a
secco e alcune siepi e boschetti. Fuori del perimetro della zona edificabile
(cfr. ris. gov. n. 3461 del 12 luglio 2006, pag. 26), ma all'interno di quello
del settore contestato, si trova anche la zona dei grotti a est del nucleo di
Giumaglio, nella quale le costruzioni esistenti fuori terra non possono essere
trasformate a scopo residenziale, ma solo attrezzate per un uso temporaneo di
giornata (art. 28
bis
cpv. 1 NAPR). Il perimetro del settore invade
anche in diversi punti la zona edificabile e, in particolare, un'ampia
superficie ai Ronchetti di Coglio. Infine, una zona di protezione del paesaggio
ZPP3 è tracciata a Campiöi e una di protezione generale della natura e del
paesaggio ZPGNP a monte del nucleo e della zona edificabile di Coglio.
26.3. Dal profilo dell'edilizia fuori zona, la
situazione è la seguente.
Comparto 1, nord
e nord-ovest del settore
.
Procedendo dal margine nord-ovest del settore verso
est, a monte della strada asfaltata che conduce a Cevio si trovano due edifici
classificati 1a. Ora, le qualità essenziali dell'architettura rurale sembrano
ancora tutto sommato date (mapp. 349 e 351 di Giumaglio), ma a questi si
addossano elementi e sistemazioni esterne che alla luce anche dell'esiguità
della superficie prativa a loro disposizione, non permettono di riconoscere un
paesaggio nel senso del PUC-PEIP. A monte della direttrice vi è un rustico
tutto sommato ancora interessante, ancorché vi si addossi una semplice tettoia
(mapp. 366). Anche il seguente edificio, a monte del sentiero la Sgrüscia,
costituisce una testimonianza intatta della civiltà contadina (mapp. 393). Di
sicuro interesse poi è il comparto, che presenta muri a secco, viti su
pergolato in
carasc
, una cappelletta e diversi massi emergenti. Non
costituiscono un elemento di disturbo le linee elettriche, che possono essere
lette come degli elementi tecnici che si distinguono dal paesaggio cui si
sovrappongono, né il complesso di edifici non compatibili con il paesaggio
protetto posti più a est, ma sufficientemente distanti (per tutto quanto
precede, viste Swisstopo e Google). L'edificio 1a più a monte è ormai nel
bosco. Tirando le somme, all'estremità nord-occidentale del settore, nel
comparto a monte di via al Stradon da Giümai è dunque possibile riconoscere un
paesaggio rurale intatto, valorizzato dai rustici ai mapp. 366 e 393 di
Giumaglio, peraltro posto in contiguità con il perimetro incontestato del
PUC-PEIP. Proseguendo verso est, si trovano due ulteriori edifici classificati
1a. Il primo è a contatto con la foresta, che ormai lo lambisce; il secondo - a
prescindere dai problemi di legalità degli interventi sollevati dalRI 1 - non
rappresenta più una testimonianza intatta dell'edilizia rurale storica, già a
causa della sostituzione della carpenteria (cfr. foto n. 48 e 196 e segg.,
raffronto foto a pag. 11, in basso, del Rapporto di analisi del paesaggio e
documentazione fotografica). Il rustico più a valle è invece incastonato nella
zona edificabile e dunque non in un contesto agricolo sufficientemente ampio.
Comparto 2, sud
e a est del nucleo di Giumaglio
.
Spostandosi a sud-est nell'area a monte del nucleo del
villaggio di Giumaglio vi è la zona dei grotti e, a sud-est di questa, altri
tre edifici 1a e due oggetti culturali (mapp. 983, un grotto, e mapp. 178, una
grà/mulino). Ora, le costruzioni che compongono il nucleo dei grotti di
Giumaglio sono addossate alla montagna, immerse nella vegetazione forestale,
paesaggio che non è oggetto della pianificazione contestata essendo il bosco un
criterio di esclusione secondo la pianificazione direttrice e presentano
sistemazioni esterne non sempre in linea con quanto previsto dalle NAPUC (cfr.
viste Google; foto n. 40-41, 181-184, 229-247). Per quanto attiene agli edifici
censiti 1a posti al margine est del nucleo di Giumaglio (mapp. 196 e 197), essi
sono in realtà oggi inseriti in zona edificabile. Poco più a monte si scorge un
rustico tutto sommato ben conservato, ancorché disponga di una copertura in
lamiera (mapp. 59, foto n. DSCN2149 contenuta nel DVD 19 prodotto dalRI 1).
Esso è inoltre inserito in un paesaggio ricco di terrazzamenti in muri a secco
e
carasc
, in parte ancora coltivato a vite. Seppur non molto ampio, lo
spazio aperto a sua disposizione è sufficiente. Tutto sommato, anche qui si può
riconosce un seppur circoscritto paesaggio meritevole di protezione, posto peraltro
in continuità con il perimetro incontestato del PUC-PEIP.
Superato il ponte sul riale di Giumaglio e risalendo
il pendio si giunge a Campiöi, dove sono anche gli edifici di proprietà di CO
78. Quello più a sud presenta ancora le qualità architettoniche originali
(mapp. 635 sub. B, foto n. 84, 112), ma si trova nelle immediate vicinanze di
un edificio ampliato e le cui sistemazioni esterne non sono in linea con la
valenza formale che informa il PUC-PEIP (mapp. 659, foto n. 113-118, 133; cfr.
anche art. 15.8 NAPUC). La situazione si rivela compromessa anche per il gruppo
di rustici posti più a nord. Tra questi spicca, infatti, l'edificio situato a
settentrione, la cui origine rurale è intuibile, sennonché esso ha subìto
interventi irrispettosi della sostanza storica esistente (mapp. 1000 sub. A,
foto n. 80, aperture, serramenti, grondaie, fumaiolo). Ma sono anche le
sistemazioni esterne particolarmente emergenti e del tutto estranee a un
paesaggio agricolo tradizionale (caminetto grill, tavolo, tettoia,
pavimentazione esterna, recinzione, muretti ecc.; foto n. 80, 81, 119, 120, 121,
136, 138-140) a squalificare il comparto nel senso della pianificazione in
esame. L'accesso stradale asfaltato completa il quadro. Da notare che questo
gruppo di edifici, tra cui due presentano ancora caratteristiche interessanti
(mapp. 636, foto n. 86 e 87; mapp. 635, foto prodotte dai resistenti, doc. D),
sono stretti tra la strada e il piazzale asfaltati e la vegetazione forestale,
dunque persino privi di uno spazio aperto da valorizzare. In definitiva non
sono dunque adempiuti i restrittivi presupposti posti dalla pianificazione
all'esame per poter mantenere le proprietà dei resistenti nel perimetro del
PUC-PEIP.
Sud del settore (frazione di Coglio)
.
Qui sono recensiti sette edifici 1a, tutti privi di un
paesaggio da valorizzare, vuoi perché questo è troppo esiguo o perché del tutto
assente (taluni sono addirittura nel bosco o stretti tra questo e la strada;
cfr. viste Swisstopo e Google).
27.
Settore 18-L, Riveo
(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,
pag. 5)
Il Comune di Maggia resiste al ricorso anche in
relazione a questo settore, con argomenti di cui si dirà semmai in seguito.
La perizia della Divisione è silente in merito.
27.1. Il settore si estende per circa 1.5 km a monte
del villaggio di Riveo nella frazione di Someo del Comune di Maggia sino a
sconfinare per un breve tratto nel territorio giurisdizionale del Comune di
Cevio, sul versante orientale della valle. Secondo l'immagine riportata qui
sopra al suo interno dovrebbero trovarsi cinque edifici censiti 1a e due
oggetti culturali 1c, tutti in territorio di Maggia. Il settore è
prevalentemente boschivo e comprende anche parte delle cave di granito visibili
sulla sinistra dell'immagine sopra riportata.
La vigente pianificazione assegna la porzione
nord-ovest del settore alla zona di estrazione della pietra (località i Cav di
Campèna), mentre il suo margine meridionale invade in alcuni punti la zona
edificabile di Riveo; per il resto, in quanto non boschivo, il settore è
attribuito alla zona agricola, cui si sovrappone a sud una zona di protezione
del paesaggio.
27.2. Per quanto attiene all'edilizia fuori della zona
edificabile la situazione è la seguente.
Comparto 1, comparto est (parzialmente fuori PUC-PEIP)
.
Qui dovrebbero esservi due rustici classificati 1a e
un oggetto culturale. Per quanto riguarda l'edificio 1a più a valle e quello a
esso attiguo, essi sono ormai nel bosco (mapp. 611, foto n. 9; mapp. 612, foto
n. 11); non dispongono dunque di un paesaggio agricolo da valorizzare. Lo
stesso vale per l'edificio censito 1a più a monte (mapp. 609, vista Swisstopo),
mentre l'oggetto culturale 1c è ormai in rovina (mapp. 608, foto n. 8) e,
infine, quello al mapp. 575, censito come già trasformato 3, ha subìto
interventi che lo hanno privato della valenza architettonica originale (cfr.
foto n. 4, 18, 20, 39 e viste Google); esso è peraltro privo di un comparto
agricolo sufficientemente ampio.
Comparto 2, comparto ovest (parzialmente fuori
PUC-PEIP)
.
Anche qui non vi è un paesaggio valorizzato da
architettura rurale originale: procedendo da est, i primi due edifici 1a sono
ormai nel bosco (mapp. 498, viste Swisstopo, e mapp. 486, foto n. 45) e il
terzo non ha più nulla a che vedere con l'architettura rurale ricercata dalla
pianificazione in esame (mapp. 481, foto n. 47, 48).
28.
Valutazione complessiva della
regione 18
28.1. Alla luce di
quanto appena illustrato, con le riserve di cui ai consid. 20.2., 21.2., 25.2.
e 26.3., è giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è
fondato già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare
una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove
esistenti e non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni della
pianificazione in esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque
minoritaria. In ogni caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il
paesaggio, talvolta anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni
casi vi è addirittura da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei
pressi di elementi di maggior impatto paesaggistico quali, per esempio,
impianti o edifici estranei alla tipologia ricercata e strade asfaltate. Certo,
diversi luoghi in esame presentano elementi naturalistici e paesaggistici di
sicuro pregio (muri a secco, antiche carraie, oggetti culturali, in particolare
piccole cappelle, grà, mulini ecc.), ma essi da soli non permettono di
controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia ricercata, minoritaria in
rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi poi le sistemazioni esterne
concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP - il paesaggio.
28.2. È vero che i
villaggi di
Avegno di Fuori,
Avegno Chiesa e di Dentro
, Aurigeno e Moghegno sono inseriti
nell'inventario ISOS e che questi ne sottolinea le buone qualità situazionali e
storico-architettoniche per la rappresentanza di edifici utilitari e abitativi
tipici della regione (Avegno di Fuori e Avegno Chiesa e di Dentro), il
patrimonio edilizio rurale ben conservato (Avegno di Fuori), l'uniformità
tipologica degli edifici abitativi e utilitari rappresentativi
dell'edificazione borghese di tipo regionale e sovraregionale (Aurigeno) e la
rappresentanza di un'edificazione abitativa e utilitaria riconducibile a
diverse epoche storiche (Moghegno). Altrettanto vero è che anche in
corrispondenza del settore 18-A, Tegna, l'inventario IFP giustifica
l'importanza territoriale di quest'area (anche) poiché ricca di elementi
naturali, testimonianze storico-culturali e siti archeologi ai piedi dei quali
in passato era praticata un'agricoltura promiscua intensiva ormai abbandonata.
Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la
delimitazione dei paesaggi con edifici
e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del piano direttore
(art. 2
cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone ancorché pregiate e
significative dal profilo paesaggistico laddove non vi è significativa sostanza
edilizia storica da tutelare, rispettivamente gli elementi di disturbo sono nel
complesso preminenti. La tutela del paesaggio in quanto tale deve, invece,
avvenire per il tramite dei piani regolatori o altri strumenti specifici del
diritto federale, comunale o cantonale. È, del resto, quanto già avviene in
alcuni Comuni, dove il piano regolatore prevede espressamente norme finalizzate
a tutelare la natura, il paesaggio e alcuni elementi protetti (muri a secco,
affioramenti rocciosi, siepi e boschetti, corsi d'acqua ecc.). Alcuni piani
dispongono poi che nelle zone di protezione generale della natura e del
paesaggio il Municipio provvede, con opportune misure, al mantenimento della
gestione delle superfici aperte per contrastare il progressivo abbandono della
loro gestione e il rimboschimento (cfr. a titolo esemplificativo art. 15 cpv. 2
NAPR di Moghegno, art. 17 cpv. 2 NAPR di Coglio e Giumaglio).
28.3. In
definitiva per questa regione, richiamate le appena evocate eccezioni di cui ai
consid. 20.2., 21.2., 25.2. e 26.3., su cui si tornerà in seguito, in nessuno
dei settori analizzati né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i
criteri posti dalla pianificazione direttrice né quelli deducibili
dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non
raggiunge, a causa degli edifici e interventi in esso presenti, i requisiti
minimi per essere ritenuto degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non
rappresenta
una testimonianza storica
sufficientemente preservata e la
ricchezza
culturale con carattere di unicità
non è chiaramente percettibile. In
taluni casi non è invece possibile individuare aree di sufficiente estensione
per poter essere considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi
significative dal profilo della pianificazione in esame.
28.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola
non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP,
nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a
diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia
già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori
soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile.
Nella misura in cui le superfici sono occupate da impianti vitivinicoli, si può
ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del
bosco. La vicinanza della zona edificabile è un elemento che concorre ad
arginare l'avanzamento del bosco in numerose delle zone esaminate. Inoltre,
nella regione si può rilevare la presenza di edifici a scopo agricolo ancora in
uso, di modo che si può ritenere che parte di questo territorio ha ancora un
certo interesse per l'agricoltura. Va poi considerato l'interesse, sottolineato
anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa anche nell'approfondimento
della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La
sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può
ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza
territoriale.
28.5. Per
quanto concerne i comparti di cui ai consid. 20.2., 21.2., 25.2. e 26.3., va anzitutto
considerato che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il
ricorso limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non
spetta a questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP
ai fini di ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare.
Compito che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani
d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45
cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1
LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una
proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono
inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo
mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti
nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli
interessi in gioco.
29. Prive
di fondamento, infine, le critiche sollevate da alcuni resistenti in merito al
rispetto della parità di trattamento di cui all'art. all'art. 8 cpv. 1 Cost.
29.1. Il principio dell'uguaglianza
giuridica esige che la legge stessa e le decisioni di esecuzione trattino in
modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse (
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 419). In ambito di provvedimenti
pianificatori tale principio ha una portata necessariamente limitata; esso
s'identifica in sostanza con il divieto d'arbitrio
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Inoltre,
secondo costante
giurisprudenza, il principio della legalità dell'attività amministrativa
prevale su quello della parità di trattamento (cfr.
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines
Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).
29.2. Ora,
innanzitutto, nella misura in cui le critiche sono rivolte al metodo o alla
scelta da parte del ricorrente del territorio contestato, rispettivamente di
recedere dall'impugnativa per alcuni comparti, la censura non è pertinente e,
in ogni caso, essa è formulata in modo eccessivamente vago, sicché dev'essere d'acchito
respinta. In concreto poi, l'esclusione dei fondi in parola dal perimetro del
PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori contestati che non
adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che l'accoglimento del
ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori pertinenti, ma anche la
parità di trattamento stessa.
Né il fatto
- evocato da alcuni resistenti - che nei settori esclusi taluni rustici siano
già stati trasformati conduce a un altro risultato, a prescindere dal fatto che
ciò sia avvenuto con o senza una licenza formalmente e/o materialmente valida.
Infatti, anche questa censura è priva di pertinenza siccome esula dalla
tematica pianificatoria e andrebbe - semmai - sollevata nell'ambito di una
procedura edilizia.
30. I resistenti CO 78 e i membri dalla Comunione
ereditaria __________ invocano in modo confuso anche il principio della buona
fede per spuntare il mantenimento dei loro fondi nel perimetro del PUC-PEIP,
sostenendo che una non meglio precisata autorità avrebbe rilasciato licenze
edilizie per riattazioni fuori zona edificabile anche nei comparti esclusi dal
PUC-PEIP. Molto vaga e insufficientemente motivata, la censura dev'essere
respinta.
31.
Sulla scorta delle
considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato
dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle
particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la
tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come
gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per quanto
riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della
causa permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un
patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.
Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico
dello Stato (art. 31 LPamm). Per contro le ripetibili in favore di CO 11 che
fino al sopralluogo si è fatta assistere da una patrocinatrice e quelle per il
Comune di Maggia, che ha resistito con successo in relazione ai comparti di cui
si è detto in precedenza (consid. 28.5.), devono essere poste a carico della
Confederazione.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso, per quanto non
stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente
accolto.
Di conseguenza:
1.1.
i settori 18-A, 18-B, 18-C, 18-D,
18-E, 18-F, 18-G, 18-H, 18-I, 18-J, 18-K e 18-L secondo il piano in scala 1:20'000
del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente con il complemento al ricorso del
24 luglio 2013 relativi alla regione 18 Valle Maggia sono stralciati dal
PUC-PEIP;
1.2.
limitatamente ai seguenti
comprensori nel Comune di Maggia:
1.2.1.   nel settore
18-E, Aurigeno,
-
comparto 1: porzione nord, località i Runghítt e al Runch di Riítt, e parte
alta del pendio a sud, località la Sgérbia;
-
area compresa tra il comparto 2 e il comparto 3, località Chiazza;
1.2.2.   nel settore
18-F, Ronchini, comparto 3: località i Rünch;
1.2.3.   nel
settore 18-J, Lodano, comparto 1, NO: a nord di via i Rünch e a ovest di via i
Morói, località da Ciappe fino a Ciapign;
1.2.4.   nel
settore 18-K, Giumaglio,
-    comparto
1 e nord-ovest del settore: a monte di via Stradon da Giümai e a valle del sentiero
al mapp. 392 di Giumaglio, comprendendo anche il territorio di pertinenza
dell'edificio al mapp. 393 di Giumaglio;
-    comparto
a est del nucleo di Giumaglio: territorio in relazione all'edificio di cui al
mapp. 59 di Giumaglio,
gli atti sono retrocessi
al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 28.5. del
presente giudizio.
2.
Non si preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla
Confederazione fr. 800.- per ripetibili. La Confederazione verserà fr. 1'500.-
al Comune di Maggia e fr. 1'500 a CO 61 a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera