ti_gerichte · 52.2008.208 · 2008-09-26 · it
Creazione di una zona di incontro giusta l'art. 22b OSStr. Procedure applicabili ai vari interventi previsti per la realizzazione dell'opera di moderazione del traffico, che non necessita di una specifica pianificazione preventiva

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2008 52.2008.208
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2008 52.2008.208
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2008 52.2008.208

Incarto n.
52.2008.208
Lugano
26 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 maggio 2008 di
RI 1
patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 30 aprile 2008 del CO 1, che ha approvato
il progetto stradale comunale concernente l'introduzione di una zona di incontro
in città vecchia;
vista la risposta 26 giugno
2008 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel 2003 la
Sezione Ticino del Touring Club Svizzero ha affidato allo studio d'ingegneria __________
di __________ il mandato di sondare l'opportunità di introdurre misure di
moderazione del traffico in tutto il comparto della città vecchia di __________.
L'esito positivo di questa prima valutazione ha indotto il CO 1 a commissionare allo stesso studio d'ingegneria l'allestimento di un progetto completo volto ad
istituire nel centro storico una zona d'incontro giusta l'art. 22
b
dell'ordinanza
sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21), accompagnato
dalla perizia imposta dalla legge e dal dettaglio di tutte le misure necessarie
(segnaletica, arredo, ecc.) per la corretta realizzazione dell'intervento
prospettato.
Ricevuta
tutta la documentazione, il 14 dicembre 2005 il municipio ha chiesto al consiglio
comunale lo stanziamento di un credito di fr. 250'000.- per l'introduzione di
una zona d'incontro in città vecchia (messaggio municipale n. 35). Il legislativo
ha accolto la richiesta in occasione della sua seduta del 18 dicembre 2006. La
decisione è regolarmente passata in giudicato.
B.   Il 14 febbraio
2008 il municipio ha adottato tutte le prescrizioni locali concernenti il
traffico (segnaletica) necessarie per porre in esecuzione il progetto __________,
corretto ed aggiornato in funzione delle suggestioni formulate da alcuni
consiglieri comunali in occasione del dibattito svoltosi il 18 dicembre 2006.
La nuova segnaletica, apparsa sul FU n. 17/2008 del 26 febbraio 2008, non è
stata impugnata ed ha acquisito forza di cosa giudicata.
C.   In
applicazione delle nuove norme della legge sulle strade del 23 marzo 1983
(Lstr; RL 7.2.1.2) entrate in vigore il 1° gennaio 2007, l'11 febbraio 2008 il municipio ha inoltre pubblicato per la durata di 30 giorni il progetto
stradale concernente l'introduzione della zona d'incontro in città vecchia,
segnatamente il piano relativo agli interventi costruttivi previsti.
Al progetto si sono opposti RI 1,
proprietari della part. __________ di __________ e titolari della pasticceria __________,
i quali hanno contestato in particolare la chiusura dell'accesso da via __________
su piazza __________ e l'eliminazione dei posteggi ivi esistenti, adducendo che
tali misure sono prive di base legale e pregiudizievoli per l'attività
economica da loro svolta.
Con risoluzione 30 aprile 2008 il municipio
ha approvato senza modifiche l'intero progetto stradale, respingendo nel contempo
le censure sollevate dagli opponenti.
D.   Avverso la
predetta determinazione, RI 1 sono insorti innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, sollecitandone l'annullamento e postulando il rinvio degli atti
all'esecutivo comunale per l'emanazione di una nuova decisione conforme alle
risoluzioni adottate dal legislativo.
Eccepita la nullità della decisione con la
quale il municipio ha rilasciato a sé stesso l'autorizzazione di creare la zona
di incontro, i ricorrenti hanno criticato la procedura applicata ed il progetto
pubblicato, che laddove contempla la chiusura al traffico di piazza __________
stravolge completamente gli intendimenti iniziali esposti nel messaggio municipale
n. 35 e le proposte passate al vaglio del consiglio comunale. Le decisioni di
pedonalizzare totalmente determinate aree - hanno soggiunto gli insorgenti -
non possono essere adottate prima dell'adozione di un piano viario comunale,
completo e preciso. La chiusura della piazza significa d'altronde distruggere
tutte le attività commerciali che vi ruotano attorno e provocare un risultato
opposto a quello divisato, ovvero concentrare il traffico sulle arterie ancora
libere che la raggiungono, in particolare via __________.
E.   All'accoglimento
del ricorso si è opposto il municipio, il quale ha avversato le tesi degli
insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti
considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. Le zone di incontro giusta gli art.
32 cpv. 2 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958
(LCStr; RS 741.01), nonché 2
a
e 22
b
OSStr, sono misure di
moderazione del traffico e di limitazione della velocità (USTRA, Moderazione
del traffico all'interno delle località, Berna 2003, pag. 18-19). Quella che il
CO 1 intende introdurre in città vecchia comporta diversi interventi, che vanno
dalla modifica della segnaletica e delle demarcazioni esistenti alla posa di elementi
fissi o mobili (paracarri, paletti, alberi e panchine).
La lista delle nuove prescrizioni locali
concernenti il traffico, ovvero l'elenco dei segnali che verranno collocati o soppressi
per attuare la zona di incontro, è già stata pubblicata secondo la procedura
esatta dall'art. 107 OSStr e non essendo stata oggetto di alcun atto di impugnazione
è pacificamente cresciuta in giudicato.
Le demarcazioni, in particolare quelle per i
veicoli fermi (posteggi; art. 79 OSStr), non necessitano invece di decisione e
pubblicazione, essendo sufficiente che ne venga ordinata l'apposizione,
rispettivamente la cancellazione, da parte dell'autorità (cfr.
André Bussy/Baptiste Rusconi
, Code
suisse de la circulation routière, 3. ed., Lausanne 1996, n. 1.3 ad art. 107
OSR).
La posa degli elementi fissi o mobili andava
invece pubblicata ed approvata secondo la procedura sancita dalla Lstr, atteso
che nel campo di applicazione di questa legge non ricade solo il permesso per
la costruzione delle strade vere e proprie, ma anche la realizzazione di tutte
le strutture che insistono sul campo stradale e interferiscono con la circolazione
dei veicoli e dei pedoni (art. 3 Lstr; RDAT I-2003 n. 42, II-1993 n. 39). La
procedura avviata in febbraio dal municipio e sfociata nella risoluzione 30
aprile 2008 qui impugnata dai coniugi __________ va inquadrata in questo ben
preciso contesto. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a
statuire con piena cognizione in merito al gravame 31 maggio 2008 presentato
dai ricorrenti si fonda quindi sull'art. 35 cpv. 1 Lstr, limitatamente agli elementi
strutturali ostanti al traffico (paracarri, paletti) previsti dal progetto stradale
concernente l'introduzione della zona d'incontro in città vecchia.
1.2. RI 1, proprietari della part. __________
di __________ e titolari di un'attività commerciale situata nel centro storico,
risultano con ogni evidenza direttamente lesi nei loro legittimi interessi
dalla decisione di approvazione del progetto stradale. La legittimazione attiva
degli insorgenti va pertanto senz'altro ammessa in base all'art. 43 della legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1),
atteso che la Lstr regolamenta esplicitamente il diritto di opposizione (limitandolo
ai titolari di un interesse legittimo; art. 20 cpv. 1 e 31 cpv. 1 Lstr), ma non
contiene norme specifiche circa la qualità per agire in via di ricorso davanti
al Tribunale cantonale amministrativo (vedi peraltro il rinvio alla LPamm per
quanto non disposto contenuto nell'art. 25 Lstr, applicabile alla fattispecie
per il rinvio dato dall'art. 31 cpv. 1 della stessa legge).
1.3. Il ricorso, tempestivo ex art. 35 cpv.
1 Lstr, è pertanto ricevibile in ordine nei limiti indicati al consid. 1.1. e
può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Nemmeno gli insorgenti sollecitano d'altronde
l'assunzione di particolari prove.
2.   2.1. Secondo
la procedura di approvazione dei progetti stradali comunali ancorata nella Lstr,
una volta ottenuti i crediti necessari il municipio pubblica gli atti presso la
cancelleria per 30 giorni, durante i quali chiunque sia titolare di un
interesse può opporsi al progetto in quanto tale ed agli interventi
espropriativi eventualmente previsti, notificando all'occorrenza pretese
d'indennità, domande di ampliamento dell'esproprio e richieste di modifica dei
piani (art. 18-21 e 30-33 Lstr). Il municipio approva il progetto stradale e si
pronuncia simultaneamente sulle opposizioni e le domande di modifiche dei piani
(art. 34 Lstr).
2.2. Nel caso di specie, la procedura è
stata seguita in modo del tutto corretto. Gli atti sono stati pubblicati
indicando chiaramente che si trattava di un progetto stradale soggetto alla
Lstr. La decisione che ne è scaturita non è invero perfetta a livello di dispositivo
nella misura in cui il municipio ha affermato di rilasciare al comune l'autorizzazione
d'introdurre la zona di incontro invece di approvare il progetto stradale
pubblicato. Non per questo la risoluzione è nulla o da annullare. In effetti, a
prescindere dal fatto che l'autorizzazione contemplata dalla Lstr corrisponde
per natura ed effetti alla licenza edilizia rilasciata in base alla legge edilizia,
non vi è dubbio che con la sua determinazione il municipio intendesse approvare
integralmente il progetto giusta l'art. 34 Lstr, esercitando compiutamente le
competenze all'uopo attribuitegli dalla legge e non - come asseverano gli
insorgenti - rilasciare a sé stesso un inammissibile titolo autorizzativo per
realizzare la zona di incontro. Nell'atto con il quale il municipio ha autorizzato
il comune a porre in esecuzione il progetto di moderazione del traffico di cui
trattasi non è insomma ravvisabile alcun vizio di una gravità tale
giustificarne l'annullamento.
3.   In
sostanza, gli insorgenti si dolgono del fatto che il progetto approvato non
corrisponde perfettamente a quello visionato dal consiglio comunale al momento
in cui ha stanziato a larga maggioranza il credito di fr. 250'000.- per
l'introduzione della zona di incontro.
3.1. Giusta gli art. 42 cpv. 2 e 13 cpv. 1
lett. g della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) il
consiglio comunale decide l'esecuzione delle opere pubbliche sulla base di
preventivi e di progetti definitivi. Affinché un determinato progetto possa
essere concretamente posto in esecuzione occorre dunque che il legislativo lo approvi
formalmente e nel contempo conceda i crediti necessari (cfr., sul tema,
Eros Ratti,
Il comune, vol. 1, Losone
1987, p. 146). Scopo della norma, laddove impone la presentazione di progetti
definitivi, è essenzialmente quello di permettere al consiglio comunale di
pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulle modalità di
realizzazione e sui costi di una determinata opera pubblica (RDAT 1989 n. 2).
In ambito edilizio, può essere qualificato
come definitivo il progetto elaborato nei particolari e pronto per la
realizzazione, ovvero il progetto che risponde ai requisiti minimi indicati
dalle norme SIA, con piante, sezioni e facciate, complete di quote e misure
principali, generalmente in scala 1:100. Per opere di minima importanza o di natura
non propriamente edilizia è sufficiente che il progetto sia suscettibile di essere
posto in esecuzione senza ulteriori studi di dettaglio.
La Lstr
costituisce
tuttavia una lex specialis per rapporto alla LOC. Essa non impone al
legislativo di avallare un progetto stradale unitamente allo stanziamento dei
crediti per la sua realizzazione. È unicamente volta ad accertare che nessun
impedimento di diritto pubblico si oppone alla realizzazione dell'opera
stradale ed a permettere ai titolari di legittimi interessi di contestare i
piani pubblicati, nonché di ottenerne la modifica ad opera del municipio,
previo accoglimento delle censure sollevate, nel contesto della decisione di
approvazione del progetto. Ne segue che il progetto definitivo approvato dal municipio
può anche divergere dai piani sottoposti all'esame del legislativo.
3.2. In concreto, con il messaggio
municipale n. 35 del 14 dicembre 2005 l'esecutivo di __________ si è limitato a
chiedere al consiglio comunale un credito di fr. 250'000.- per l'introduzione
di una zona d'incontro in città vecchia. Il documento forniva ampie spiegazioni
in punto agli interventi previsti ed allo stesso era allegata una planimetria
del progetto in formato ridotto. Il messaggio (pag. 6) avvertiva peraltro che una
volta ottenuto il credito dal legislativo, il municipio avrebbe affidato allo
studio __________ il mandato per l'allestimento degli incarti necessari alla
pubblicazione della segnaletica e del progetto vero e proprio secondo la Lstr. Dopo
ampia discussione, nel corso della quale sono state formulate diverse
suggestioni di modifica del progetto, il consiglio comunale ha stanziato il
credito richiesto. In seguito, il municipio ha incaricato l'ing. __________ di
stilare gli atti definitivi in vista della loro pubblicazione, tenendo conto
sia delle osservazioni formulate da taluni consiglieri comunali, sia di eventi
occorsi nel frattempo, segnatamente del rilascio del permesso di costruire
l'autosilo in piazza __________ a condizione di sopprimere 364 posteggi pubblici.
Ne è risultato il progetto stradale pubblicato, che presenta alcune divergenze
con quello sottoposto all'esame del legislativo, in particolare in corrispondenza
di piazza __________ (soppressione di 19 posteggi, creazione di 3 nuovi stalli
in via __________, posa di paracarri fissi e mobili intesi a valorizzare e caratterizzare
la piazza antistante la chiesa, destinata a luogo di sosta e di incontro pedonale).
Contrariamente a quanto sostengono i
ricorrenti, queste modifiche non stravolgono radicalmente l'impostazione della
zona di incontro e non si pongono in urto né con la legge, né con la volontà
del legislativo, che nei limiti delle proprie competenze ha approvato soltanto il
credito necessario per la realizzazione dell'intervento di moderazione del
traffico, senza esprimersi formalmente sul progetto indicativo esistente a quel
momento.
In quanto volta ad eccepire una
disattenzione delle decisioni prese dal legislativo comunale l'impugnativa dei
ricorrenti si avvera infondata. Sotto questo aspetto, dalla fattispecie non emerge
alcuna violazione del diritto suscettibile di imporre l'annullamento della
querelata risoluzione adottata dal municipio.
4.   I
ricorrenti, a giusto titolo, non revocano in dubbio l'interesse pubblico e la
proporzionalità di una misura che per un anno ha valenza sperimentale (cfr. art.
6 dell'ordinanza concernente le zone con limite di velocità massimo di 30 km/h e le zone di incontro; RS 741.213.3), ma ritengono che essa non potesse essere adottata prima
dell'entrata in vigore di un piano viario comunale, completo e preciso. Identica
censura era stata invero sollevata da coloro che si erano opposti alla
pedonalizzazione di __________. Argomentazioni analoghe a quelle svolte nella
sentenza 9 giugno 2008 (n. 52.2008.43) di questo Tribunale saranno pertanto
esposte qui di seguito per confutarla.
4.1. L’art. 2 LPT
obbliga Confederazione, cantoni e comuni ad elaborare e coordinare le
pianificazioni necessarie ai loro compiti d’incidenza territoriale (cpv. 1), tenendo
altresì conto delle incidenze territoriali della loro altra attività (cpv. 2).
L'obbligo di pianificare è una nozione di
diritto federale, direttamente applicabile (
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Écabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, pag. 63 n. 144). Tale obbligo si estende
a tutte le attività di incidenza territoriale. Sono considerate tali le
attività che modificano l’utilizzazione del suolo o l’insediamento o che sono
volte a conservare l’utilizzazione del suolo o l’insediamento in questione
(art. 1 cpv. 1 OPT). Le attività che modificano l'utilizzazione del suolo sono
quelle che influiscono sull'organizzazione del territorio, indipendentemente
dal fatto che tale influsso sia voluto o che sia la conseguenza che secondo l'esperienza
l'intervento determina. Le attività che invece conservano una determinata
utilizzazione del suolo o un determinato insediamento sono  considerate
d'incidenza territoriale soltanto se sono finalizzate al conseguimento di
questo risultato (
Pierre Tschannen,
Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 2 n. 9). Le
attività che non ricadono nella nozione di attività di incidenza territoriale
fanno parte delle altre attività, che l’art. 2 cpv. 2 LPT impone soltanto di
prendere in considerazione per le ripercussioni che esplicano sul territorio.
Confederazione,
cantoni e comuni sono tenute ad elaborare e coordinare soltanto le
pianificazioni necessarie. L'obbligo di pianificare non si estende oltre quanto
occorre per una corretta sistemazione del territorio. Soggiace dunque al
principio di proporzionalità. Non occorre pianificare se e nella misura in cui
l'adempimento corretto dei compiti di rilevanza territoriale può essere
comunque assicurato. È invece necessario pianificare quando l'adempimento di
tali compiti travalica la capacità di risolvere i problemi offerta da un
semplice procedimento d'autorizzazione (
Tschannen,
loc. cit., n. 11 seg.).
Il Tribunale
federale si è pronunciato sull'obbligo di pianificare soprattutto in relazione
a costruzioni ubicate fuori della zona edificabile, che per estensione e
necessità di regolamentazione (effetti sull'ordinamento delle utilizzazioni,
coordinamento con altre attività d'incidenza territoriale, urbanizzazione) non
possono beneficiare di un'autorizzazione eccezionale (art. 24 LPT), ma esigono
un preventivo adeguamento della vigente pianificazione direttrice o
dell'utilizzazione (DTF 126 II 36 seg.; 124 II 254 seg.,
Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag.
105 seg.). Tali principi giurisprudenziali sono comunque di rilievo
anche nel caso di interventi all'interno delle zone edificabili, che per
l’importanza delle loro ripercussioni travalicano il quadro delle eccezioni che
l’art. 23 LPT riserva al diritto cantonale (
Arnold
Marti,
Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzone,
wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 2005, pag. 367, nota 70).
4.2. Il piano
regolatore del comune di __________ è costituito da un insieme di piani delle
utilizzazioni, adottati in epoche diverse, comparto per comparto, al di fuori
di un disegno predefinito in modo unitario per tutto il territorio
giurisdizionale. In questo disordinato contesto pianificatorio, la città
risulta tuttora sprovvista di un piano del traffico, concepito in modo organico
e coerente, funzionale alla pianificazione dell'utilizzazione e conforme alla
pianificazione di rango superiore. Gli studi in corso da tempo non si sono per
il momento ancora concretizzati in un messaggio municipale da sottoporre al
consiglio comunale per l'adozione.
La mancanza di un
simile strumento pianificatorio non preclude comunque al municipio la facoltà
di intervenire con singoli provvedimenti, di natura puntuale e di portata
locale, volti a disciplinare la circolazione in modo conforme alla vigente
pianificazione delle utilizzazioni, nell'attesa che venga adottato ed approvato
un piano del traffico degno di questo nome, da integrare nel piano regolatore.
Una diversa conclusione, che impedisse all’auto-rità comunale di disciplinare
il traffico sulle strade comunali fintanto che il comune non si sia dotato di
un piano viario vincolante, appare manifestamente insostenibile. Durante la
fase di studio e di approvazione del piano la circolazione dei veicoli deve
comunque essere regolata (STA del 10 agosto 2007 n. 52.2007. 106/122/124/126 consid.
5.2.).
Ai fini del
giudizio non occorre stabilire se l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2
LPT possa essere eluso mediante misure palesemente contrarie alla vigente pianificazione
delle utilizzazioni, suscettibili di esplicare effetti su vasta scala e comportanti
inderogabili esigenze di coordinamento con altre attività d'incidenza territoriale.
In effetti, anche se si volesse ammettere una simile eventualità, tale obbligo
non risulterebbe comunque disatteso. Basta al riguardo considerare che gli
interventi avversati dai ricorrenti, ovvero la posa di alcuni elementi di
delimitazione fissi e mobili (paracarri e paletti), si traducono nell'abolizione
di 16 stalli di posteggio e nell'impossibilità, con riserva di eccezioni, di circolare
con veicoli a motore su una superficie di circa 900 mq antistante un edificio
di culto. Effetti, questi, che appaiono di primo acchito incapaci di ingenerare
un obbligo di pianificare ai sensi della giurisprudenza sopra citata.
Le controverse
strutture non si pongono anzitutto in contrasto con la vigente pianificazione
dell'utilizzazione. Indipendentemente dall’importanza
che
piazza __________ può rivestire nel quadro del centro storico, sia per le sue
caratteristiche urbanistiche ed architettoniche, sia per le attività, anche economiche,
che vi sono insediate,
l
e restrizioni alla circolazione dei veicoli a motore provocate
dalle misure di sistemazione previste nel contesto della zona di incontro non
modificano in misura apprezzabile l'attuale pianificazione dell’utilizzazione.
Altrettanto contenute sono le ripercussioni ingenerate sul traffico nelle zone
adiacenti, tutte incluse nel comparto storico interessato dalla zona di incontro
e dalle limitazioni, accuratamente ponderate, istituite da questo particolare
strumento di moderazione della circolazione. D'altra parte, una volta posate le
opere di delimitazione la piazza diverrà sì luogo privilegiato per il transito
pedonale riacquistando la sua vocazione originaria, ma resterà pur sempre aperta
a tutti coloro che in forza di esigenze particolari beneficeranno di un
permesso eccezionale per potervi accedere con un veicolo a motore previo abbassamento
telecomandato di uno qualsiasi dei paracarri mobili che saranno appositamente installati
in loco.
Nella misura in
cui sono riferite alla violazione dell'obbligo di pianificare ed al principio
della separazione dei poteri correlato a tale obbligo, le censure sollevate
dagli insorgenti vanno dunque disattese.
5.   Sulla
scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto, con la conseguente
conferma della decisione impugnata.
La tassa di
giustizia è posta a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 32 LCStr; 2
a
, 22
b
, 79,
107 OSStr, 2 LPT; 28 LALPT; 13 LOC; 3, 18-21, 25, 30 segg., 34, 35 Lstr ; 3,
18, 28, 43, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto.
2.   La tassa
di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
patr. dall;
Ufficio federale delle strade (USTRA),
3003 Berna;
Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE),
3003 Berna.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario