ti_gerichte · 52.2005.21 · 2005-10-28 · it
Autorizzazione ad occupare del personale durante una domenica presso un supermercato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2005 52.2005.21
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2005 52.2005.21
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2005 52.2005.21

Incarto n.
52.2005.21
Lugano
28 ottobre 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 26 gennaio 2005 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 23 dicembre 2004 dell'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro (UIL), con cui è stata negata all'insorgente
l'autorizzazione ad occupare personale domenica 2 gennaio 2005 presso il suo
supermercato di __________;
vista la risposta 8 febbraio
2005 dell'UIL;
considerate la replica 4 aprile 2005 della ricorrente
e la duplica 15 aprile 2005 dell'UIL;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 21
dicembre 2004 la RI 1, ditta attiva nel commercio all'ingrosso e al dettaglio
di generi alimentari e non, ha chiesto all'UIL il permesso di impiegare domenica
2 gennaio 2005 alcuni suoi dipendenti presso il suo supermercato di __________.
La domanda è stata motivata con la necessità di allestire l'inventario della
merce presente nel negozio.
Con decisione 23 dicembre 2004 l'UIL ha respinto la richiesta, ritenendo che
non fosse data una situazione di urgente bisogno ai sensi dell'art. 27 OLL 1
per concedere una deroga di carattere temporaneo al divieto di lavoro
domenicale sancito dall'art. 18 LL. Secondo l'UIL, l'attività che la ditta
istante intendeva far svolgere ai suoi dipendenti avrebbe potuto essere
pianificata e organizzata in modo tale da evitare il lavoro di domenica.
B.
Il 27 dicembre 2004 la RI 1 ha domandato il riesame di questa
decisione.
Mediante scritto 30 dicembre 2004, pervenuto all'interessata lunedì 3 gennaio
2005, l'UIL si è riconfermato integralmente nella sua precedente pronuncia,
specificando ulteriormente le ragioni poste a fondamento del suo diniego.
Sennonché il giorno precedente la ricezione di questa decisione, la RI 1 aveva fatto
svolgere al proprio personale i previsti lavori di inventario, senza disporre
della necessaria autorizzazione.
C.
Avverso la suddetta decisione 23 dicembre 2004 dell'UIL, la RI 1 è insorta
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. La
ricorrente rimprovera all'autorità di prime cure di avere emanato un giudizio
carente dal profilo della motivazione. Per quanto attiene al merito della
vertenza, sostiene che la soluzione di far svolgere al proprio personale i
lavori d'inventario di domenica era l'unica ragionevolmente praticabile. Afferma
che in passato, in casi analoghi, le autorità cantonali hanno concesso ad altre
ditte attive nel settore della
grande distribuzione delle deroghe al divieto di lavoro domenicale.
D.
All'accoglimento del gravame si oppone l'UIL con motivi di cui si
dirà, per quanto necessario, in seguito.
In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato i loro
contrapposti argomenti, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 26 cpv. 2
della legge cantonale sul lavoro (Llav). Oggetto dell’impugnativa è infatti un
provvedimento fondato sulla legge federale sul lavoro (LL).
La legittimazione ad agire della ditta
ricorrente, destinataria della decisione impugnata, è pacifica (art. 43 PAmm).
Considerato che la fattispecie potrebbe ripetersi, essa dispone tuttora di un
interesse degno di protezione all’accertamento della legittimità della
decisione impugnata (DTF 123 II 285 consid. 4; RJJ 2001, 137 seg.; RDAT 1995 II
n. 3; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1996, ad art. 43 PAmm, n. 3).
Il ricorso, tempestivo (art. 56 LL), è
dunque ricevibile in ordine. Non essendovi contestazione sui fatti, può essere
evaso senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   2.1. La
ricorrente ravvisa una violazione del suo diritto di essere sentita nel fatto
che, a suo dire, l'UIL avrebbe tralasciato di motivare sufficientemente la sua
decisione. Afferma dunque di non essere stata posta nelle condizioni di poter
comprendere fino in fondo le ragioni che hanno spinto detta autorità a negarle
l'autorizzazione richiesta.
2.2. Giusta l’art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione dev’essere motivata per
iscritto. Per costante giurisprudenza, una decisione risulta essere sufficientemente
motivata, allorquando la parte interessata è messa nelle condizioni di rendersi
conto della sua portata e di poter far uso con piena cognizione di causa dei
rimedi di diritto a sua disposizione per impugnare la medesima dinanzi ad un'istanza
di giudizio superiore. In questo modo è sufficiente che l'autorità menzioni,
almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto
che in un altro. Essa non deve per contro pronunciarsi su tutti gli argomenti
sottopostile, ma può occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il
giudizio, atte ad influire sulla decisione di merito (DTF 129 I 232 consid.
3.2., 126 I 97 consid. 2b, 124 II 146 consid. 2a, 123 I 31 consid. 2c; RDAT
1988 n. 45).
2.3. Nella fattispecie in esame, i requisiti minimi di motivazione appena
esposti sono stati pienamente ossequiati dall'UIL, il quale, dopo avere
rammentato i principi generali che regolano la materia, ha chiaramente indicato
alla ricorrente che i lavori di inventario che intendeva far svolgere ai propri
dipendenti potevano essere pianificati e organizzati in modo tale da evitare il
lavoro domenicale e che comunque non sussistevano motivi di sicurezza pubblica
o tecnica, né entravano in considerazione eventi di natura culturale, sociale o
sportiva in grado di giustificare il rilascio del permesso richiesto.
Ora, detta motivazione, ancorché succinta, non ha impedito all'insorgente di
rendersi conto delle ragioni poste a fondamento dell’avversata pronuncia e di
impugnare la medesima davanti al Tribunale cantonale amministrativo con la
dovuta cognizione di causa, tanto più che, statuendo sulla domanda di riesame presentata
dalla RI 1, l'UIL ha poi specificato come il suo diniego tenesse pure conto
delle indicazioni in tal senso fornite dal SECO agli organi d'esecuzione della
LL in occasione di una riunione tenutasi il 9 giugno 2004 a Berna.
Tale conclusione è suffragata dall’ampiezza (8 pagine) della memoria ricorsuale
inoltrata davanti a questa corte e soprattutto dalle precise e argomentate
censure in essa sollevate.
In ogni caso, qualora ce ne fosse stato ancora bisogno, il doppio scambio di
allegati ordinato dal tribunale ha permesso all'UIL di ulteriormente
specificare le ragioni della sua scelta e all'insorgente di prendere posizione
sulle medesime, sanando così un eventuale difetto di motivazione iniziale
(Borghi/Corti, op. cit., n. 2c ad art 26 PAmm; Kneubühler, Die
Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 36 e seg.). Ne discende che la
censura, infondata, dev’essere respinta.
3.   Il lavoro
domenicale è per principio vietato (art. 18 LL). Sebbene non abbia conseguenze
dirette sulla salute, la sua incidenza sul piano sociale e culturale è infatti
molto importante. L’istituzione di un giorno libero per tutti permette invero
alle persone di godere di riposo e di svago e di recuperare energie e calma. Il
tempo libero comune facilita inoltre la cura dei rapporti interpersonali
all’interno ed all’esterno della famiglia (DTF 116 Ib 284 consid. 4a; RDAT
I-1996 n. 63). La limitazione del lavoro domenicale è quindi ancor più rigorosa
di quella del lavoro notturno (DTF 120 Ib 332 consid. 3a).
Il divieto del lavoro domenicale non è
tuttavia assoluto. Deroghe sono ammesse quando l’azienda fornisce la prova
dell’indispensabilità tecnica o economica o di un urgente bisogno (art. 19 LL).
La prova dell’indispensabilità è richiesta nei casi in cui motivi tecnici o
economici rendono necessario il lavoro domenicale regolare o periodico (art. 19
cpv. 2 LL). La dimostrazione dell’urgente bisogno va invece fornita quando il
lavoro domenicale è soltanto temporaneo, ovvero occasionale (art. 19 cpv. 3
LL). Costituisce lavoro temporaneo quello che sin dall’inizio è previsto per
una durata limitata (Walter Hug, Commentaire de la loi fédérale sur le travail,
ad art. 19 n. 4).
4.
4.1. Nell’evenienza concreta, la RI 1 ha giustificato la sua domanda
di deroga al divieto di lavoro domenicale con l’esigenza di allestire
l'inventario delle merci presenti nel suo supermercato di __________.
Trattandosi di un evento occasionale di durata limitata, l’autorizzazione
poteva essere rilasciata soltanto se in questo evento erano ravvisabili gli
estremi di un urgente bisogno secondo gli art. 19 cpv. 3 LL e 27 OLL1. Non
occorreva portare la prova dell’indispensabilità del lavoro domenicale.
4.2. Giusta
l’art. 27 cpv. 1 OLL 1, sussiste
un urgente bisogno (a) quando sorge la necessità di eseguire lavori
supplementari che non possono essere differiti e che nessuna pianificazione o
misura organizzativa consente di svolgere di giorno o durante i giorni feriali,
(b) quando per motivi di sicurezza pubblica o di sicurezza interna, determinati
lavori possono essere svolti solo di notte o di domenica, oppure (c) quando eventi
di natura culturale, sociale o sportiva legati a condizioni e usi locali o a
bisogni specifici della clientela esigono l’esecuzione di lavori di durata
limitata, durante la notte o la domenica.
Stando alle indicazioni relative all’OLL 1, edite dal SECO, "
si è in
presenza di un urgente bisogno quando l’espletamento di un lavoro non può essere
differito. La causa di un urgente bisogno può anche essere esterna all’azienda,
ad esempio quando l'interesse pubblico richiede che determinati lavori siano
svolti di notte oppure quando la riuscita di una manifestazione culturale o di
una festa esige lo svolgimento di alcune attività anche di domenica".
In particolare, con riferimento alla lettera a) della suddetta disposizione,
ciò è il caso laddove vi è l'impossibilità, senza ricorrere al lavoro
domenicale, di recuperare entro un termine utile ritardi nella produzione,
derivanti da guasti agli impianti di produzione o alle macchine, dal rinnovo
dei medesimi o da interruzioni dell'approvvigionamento di energia, materie
prime o semilavorati. È inoltre possibile far valere un urgente bisogno "
quando
il mancato rispetto dei termini verrebbe sanzionato con una pena convenzionale
o comporterebbe la perdita di ulteriori commesse"
oppure ancora
"quando
un cliente chiede l'esecuzione di una commessa supplementare importante entro
termini brevi e l'azienda non è in grado con i mezzi di cui dispone
abitualmente di farvi fronte parallelamente alla produzione normale rischiando
così di perdere il cliente in caso di rifiuto della commessa"
.
Il divieto di prendere in considerazione i lavori d'inventario ai fini della
concessione di un permesso di lavoro domenicale è stato d'altra parte
esplicitamente ribadito dal SECO in occasione di un incontro organizzato con
gli organi cantonali d'esecuzione della LL, con comunicazione del 9 giugno
2004.
4.3. Ora, le ordinanze amministrative, quale
è la direttiva precedentemente menzionata, non costituiscono delle norme giuridiche
(DTF 121 II 478 consid. 2b). Non stabilendo alcun diritto od obbligo per i
cittadini, esse legano unicamente le autorità subordinate a quella che le ha
rilasciate, al fine di regolarne il comportamento interno. Le direttive sono
perciò vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale può
farvi ricorso nei casi in cui concernono delle questioni di ordine tecnico o se
servono a precisare il contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze,
nella prospettiva di assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli
amministrati. Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse
non dovessero risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127
V 57, 122 V 19; cfr. pure U. Häfelin/G. Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
4a ed., n. 123 e segg.; A. Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a
ed., n.127 e segg.).
Fatta questa premessa e ritenuto comunque che
nel caso concreto non vi sono gli estremi per distanziarsi dalle direttive summenzionate,
le quali appaiono del tutto in linea con gli scopi perseguiti dalla legge e
dalla relativa ordinanza, si deve considerare che, come rettamente rilevato
dall'autorità di prime cure, il motivo su cui la ricorrente ha fondato la
propria richiesta non giustificava la concessione di una deroga al divieto di
lavoro domenicale. In effetti, contrariamente a quanto asserito nel gravame, i
lavori d'inventario, poiché agevolmente programmabili con largo anticipo, non costituiscono
un evento tale da dar luogo ad una situazione di urgente bisogno nel senso (restrittivo)
appena illustrato del termine, e questo a prescindere dalla struttura aziendale
di cui si è dotato il datore di lavoro che formula una simile richiesta. Certo,
il fatto che il supermercato gestito dalla RI 1 non facesse parte a quel tempo
di una catena di grandi magazzini e non disponesse di una squadra appositamente
costituita per lo svolgimento di queste attività non agevolava l'organizzazione
dei lavori in questione. Tale circostanza non impediva comunque ancora
all'insorgente di prevedere - come d'altronde fanno altri commerci - la
chiusura straordinaria del supermercato durante un giorno feriale. A questo
proposito occorre sottolineare come, al fine di limitare al massimo il lavoro
domenicale, la LL permetta alle aziende di pianificare il lavoro dei loro
dipendenti su di un lasso di tempo di 17 ore, tra le 05.00 e le 24.00 (art. 10
cpv. 1 e 2 LL) e autorizzi esplicitamente il lavoro straordinario proprio nel
caso in cui lo stesso serve alla compilazione di un inventario aziendale (art.
12 cpv. 1 lett. b LL). Questa agevolazione avrebbe pertanto consentito alla
ricorrente di ridurre considerevolmente il tempo di chiusura al pubblico del suo
supermercato e di limitare di conseguenza gli inconvenienti che ne sarebbero
inevitabilmente derivati alla clientela e a quei commercianti che all'interno
del __________ usufruiscono di specifici spazi di vendita a loro riservati.
Del tutto irrilevante risulta poi il fatto che in concreto la ricorrente
avesse già ricevuto il consenso dei suoi collaboratori a lavorare di domenica e
che fosse pronta a corrispondere ai medesimi il supplemento salariale previsto
dall'art. 19 cpv. 3 LL: quelle appena evocate rappresentano infatti unicamente le
conseguenze e non le premesse per il rilascio di un simile autorizzazione in
deroga.
Ne deriva che la decisione impugnata appare rispettosa degli art. 19 cpv. 3 LL
e 27 cpv. 1 OLL1.
5.   La
ricorrente critica l'UIL anche per il fatto che esso in passato avrebbe rilasciato
ad alcuni supermercati delle autorizzazioni di lavoro domenicale per permettere
l'allestimento di inventari aziendali. In questo senso, essa si duole di una
violazione della parità di trattamento.
5.1. Il principio di legalità
dell’amministrazione prevale di regola su quello della parità di trattamento.
Inoltre la parità di trattamento nell’illegalità può essere invocata con
successo soltanto in casi del tutto particolari: quando venga dimostrata
l’esistenza di una prassi contraria alla legge, che l'autorità non intende abbandonare
(Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 71 B i
seg.; Scolari, op. cit., n. 443 e segg.).
5.2. In concreto l'UIL ha dimostrato di non
avere concesso nel recente passato ad aziende concorrenti della RI 1 dei
permessi di lavoro domenicale temporaneo per l'esecuzione di inventari. Anzi,
dalla documentazione prodotta agli atti risulta chiaramente che nei vari casi
in cui è stata sollecitata, la predetta autorità ha costantemente reso delle
decisioni negative in proposito. Sotto questo profilo non sussiste dunque
alcuna violazione del principio di uguaglianza.
In ogni caso, quand'anche per ipotesi dovesse
esservi stato trattamento contrario alla legge in un singolo caso, nulla
permette di affermare che questo rientrava nell'ambito di una consuetudine
amministrativa, motivo per cui non sussisterebbe di principio per la ricorrente
alcuna possibilità di prevalersene.
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
Dato l’esito, le spese e la tassa di
giustizia sono poste a carico della ricorrente.
Per questi motivi,
visti gli art. 10, 12, 18,19, 56, 58 LL; 27 OLL 1; 3,
18, 28, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1’000.- sono poste a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
;
.
terzi implicati
CO 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario