ti_gerichte · 52.2001.414 · 2002-04-03 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.04.2002 52.2001.414
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.04.2002 52.2001.414
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.04.2002 52.2001.414

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00414
Lugano
3 aprile 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso  23 novembre 2001 di
__________
patr. da: avv. __________ e __________
contro
la decisione 6 novembre 2001, no. 5198, con cui il
Consiglio di Stato ha negato all'insorgente l'autorizzazione ad esercitare la
professione di fiduciario finanziario;
vista la risposta 7 dicembre
2001 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________,
qui ricorrente, è entrato alle dipendenze dell'__________ nel 1963 per svolgere
l'apprendistato di impiegato di commercio. Dopo aver compiuto diverse
esperienze esterne, dal 1° ottobre 1976 al 30 marzo 1987 ha operato presso il
dipartimento servizi della succursale di __________, fino a divenirne il capo.
Dal 1° aprile 1987 ha assunto la carica di responsabile del
private banking
,
dapprima della sede __________ ed in seguito di tutto il cantone. Ha lasciato
l'istituto bancario il 30 giugno 2001.
B.  Il 9 maggio 2001 __________ ha inoltrato al Dipartimento delle istituzioni
un'istanza tendente al rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della
professione di fiduciario finanziario.
Raccolto il
preavviso negativo del Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni
di fiduciario, con decisione 6 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha respinto
la suddetta istanza. Secondo il Governo, l'interessato, sprovvisto di un titolo
di studio riconosciuto, non può beneficiare del regime transitorio istituito
dall'art. 23a LFid, non avendo esercitato l'attività di consulente finanziario
ininterrottamente dal 1980, come richiesto da tale norma, bensì solo a far
tempo dal 1987.
C.  Contro la predetta risoluzione governativa, __________ si aggrava
ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e
postulando il rilascio della controversa autorizzazione. Rilevato di aver
svolto sin dal 1974 attività analoghe a quelle di un fiduciario finanziario,
l'insorgente censura la restrittiva interpretazione dell'art. 23a LFid
sostenuta dall'istanza inferiore, siccome lesiva della libertà economica.
L'esercizio di attività fiduciarie tra il 1980 e il 1985 non sarebbe infatti un
requisito idoneo a garantire l'accesso alla professione solo ad operatori
competenti ed affidabili. Occorrerebbe piuttosto valutare nel complesso il
profilo professionale dei richiedenti. Nella medesima ottica, sarebbe altresì
anticostituzionale esigere il possesso di un titolo di studio, senza, in
alternativa, permettere anche a persone con lunga esperienza pratica di
svolgere l'attività di fiduciario.
D.  All'accoglimento del ricorso si oppone il Dipartimento delle
istituzioni con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi qui appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 8a LFid), il
ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente
certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre
essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Nel Canton Ticino le attività di tipo fiduciario, svolte
per conto di terzi e a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione
(art. 1 cpv. 1 LFid). L'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato a
chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid, tra i quali figura il possesso
di un titolo di studio riconosciuto e lo svolgimento di un'esperienza pratica
di due anni nel settore specifico in cui s'intende conseguire l'autorizzazione
(art. 8 cpv. 1 lett. e LFid). La legge prevede tuttavia diverse eccezioni all'obbligo
autorizzativo: in particolare, non sono tenuti a chiedere alcun permesso i collaboratori
e le persone con compiti gestionali di banche, casse di risparmi e società
finanziarie, se questi istituti sono interamente soggetti alla legge federale
sulle banche e le casse di risparmio, per l'attività svolta nell'ambito degli
stessi istituti (art. 4 cpv. 1 lett. b LFid). In considerazione della loro preparazione
e della disciplina alla quale sono assoggettati, questi operatori forniscono
difatti già il necessario affidamento (cfr. rapporto 6.4.1984 della Commissione
della legislazione sul messaggio 8.3.1983 del Consiglio di Stato concernente la
legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario, in RVGC, sessione ordinaria
primaverile 1984, vol. 1, pag. 549).
2.2. Giusta l'art. 23 cpv. 3 LFid le persone che il 1° gennaio
1985, quando è stato introdotto il regime autorizzativo, pur essendo sprovvisti
dei necessari titoli di studio, esercitavano da almeno cinque anni e a titolo
principale attività fiduciarie, potevano richiedere, entro il 31 dicembre del
medesimo anno, di essere ammessi all'esercizio della professione. Scopo di tale
norma era quello di tutelare le situazione acquisite di coloro che operavano da
lungo tempo come fiduciari, evitando loro di dover cambiare professione o
quantomeno esercitarla secondo modalità sostanzialmente diverse: pretendere da
costoro il conseguimento di un titolo di studio avrebbe configurato, date le
circostanze, una misura eccessivamente rigorosa, atteso che essi dovevano
comunque adempiere gli altri requisiti posti dalla nuova legge (cfr. RDAT
II-2001 N. 51, consid. 2.1; RDAT II-1996 N. 54, consid. 5c).
Con l'art. 23a LFid,
introdotto nel 1988, la possibilità di ottenere l'autorizzazione è stata estesa
alle persone che, essendo prive di un titolo di studio riconosciuto, avrebbero
dovuto far capo all'art. 23 cpv. 3 LFid, ma che, all'entrata in vigore della
LFid, non hanno potuto beneficiare di quest'ultima disposizione poiché esentati
dall'obbligo autorizzativo, in forza dell'art. 4 LFid (cfr. messaggio del
Consiglio di Stato 1.3.1988 concernente la modifica della LFid, in RVGC,
sessione ordinaria primaverile 1988, p. 958 s.). Costoro possono richiedere in
ogni tempo l'autorizzazione, a condizione che al 1° gennaio 1985 abbiano
esercitato da almeno 5 anni e a titolo principale la relativa professione e
abbiano poi continuato ad esercitarla senza interruzione fino all'introduzione
della domanda. In tale categoria di persone rientrano, tipicamente, quei
funzionari di banca che, per le funzioni svolte, avrebbero potuto ottenere
l'autorizzazione quale fiduciario quando è entrata in vigore la legge, ma che
hanno continuato la loro attività ed hanno deciso di iscriversi all'albo dei
fiduciari solo successivamente (cfr. rapporto 10.6.1988 della Commissione della
legislazione sul messaggio citato, in RVGC, sessione ordinaria primaverile
1988, p. 968).
2.3. È
considerato fiduciario finanziario ai sensi dell'art. 7 LFid chi svolge
un'attività fiduciaria non occasionale nel campo finanziario, in particolare
una o più delle seguenti attività: consulenza negli investimenti (lett. a),
gestione e amministrazione di patrimoni (b), intermediazione, commercio e
amministrazione di titoli e di quote di proprietà (c), intermediazione di
investimenti in materie prime e metalli e pietre preziose, divise e valori segnatamente
attraverso borse operanti nei rispettivi rami (d), operazioni di cambio
eseguite a titolo principale (e), intermediazione e raccolta di fondi per
investimenti in generale (f).
I titoli di
studio riconosciuti per esercitare quale fiduciario finanziario sono indicati all'art.
12 LFid: trattasi della licenza in scienze economiche o commerciali rilasciata
da un'universitaria svizzera (lett. a), del diploma ottenuto presso una scuola
superiore svizzera di economia e d'amministrazione (SSQUEA, ora SUPSI) (b) e
dell'autorizzazione ad esercitare come fiduciario commercialista a condizione
di aver svolto con profitto per almeno due anni attività nel ramo finanziario
(c).
3.   3.1. In concreto, l'insorgente non possiede un titolo di studio
riconosciuto ai sensi dell'art. 12 LFid. Egli è infatti titolare unicamente di
un certificato di fine tirocinio. I numerosi corsi di formazione e
perfezionamento per dirigenti bancari ai quali ha partecipato nel corso degli
anni e in cui ha pure funto da relatore, così come il ruolo d'esperto agli
esami di maturità della Scuola cantonale di commercio e la designazione quale
esaminatore per l'ottenimento del diploma federale in materia bancaria non
permettono di sovvertire tale conclusione. A non averne dubbi, nemmeno il certificato
conseguito presso la __________ nel 1993 può essere considerato equipollente ai
titoli svizzeri richiesti (art. 13 LFid), già per il fatto di esser stato
rilasciato al termine di un corso di sole quattro settimane.
3.2. Essendo il ricorrente sprovvisto di un titolo di studio
riconosciuto, occorre verificare se siano adempiuti i requisiti posti dall'art.
23a LFid.
È incontestato
che tra il 1987 e il momento di presentazione della domanda di licenza, egli
abbia ininterrottamente esercitato, all'interno dell'__________, attività assimilabili
a quelle di un fiduciario finanziario. La medesima conclusione non torna per
contro applicabile all'incarico svolto negli anni precedenti, a partire dal
1980. Come si evince, oltre che dall'attestato del datore di lavoro, anche dal
curriculum vitae, durante quegli anni l'interessato si è infatti occupato di
problemi logistici ed organizzativi. Egli ha curato, in particolare,
l'introduzione dei sistemi informatici nei settori amministrazione titoli,
borsa e
portfolio management system
. A giusta ragione l'autorità di
prime cure ha osservato che, in tale posizione, egli non si è trovato nella
condizione di fungere da immediato supporto ad una cerchia indeterminata di
clienti, agendo cioè a favore di terzi, come impone il ruolo del fiduciario
(art. 1 cpv. 1 LFid). La sua funzione era per contro orientata verso i
colleghi, che, a loro volta, trattavano con l'utenza. Inoltre, e soprattutto,
dal profilo materiale la sua attività non consisteva nel fornire consulenza in
tema di strategie d'investimento, né egli rispondeva della gestione dei
patrimoni della clientela. Svolgeva piuttosto un compito d'appoggio, di assistenza
interna, tesa a migliorare l'efficacia strutturale e organizzativa dell'istituto
di credito. Ovviamente tale compito non solo presupponeva una certa conoscenza
dell'attività dei gestori patrimoniali, ma ha verosimilmente anche portato ad
approfondire le conoscenze in questo campo. Tuttavia, viste le radicali
divergenze rilevate, l'attività svolta all'epoca dal ricorrente non può essere
parificata a quella di un fiduciario finanziario.
Il tenore letterale del disposto in esame esclude inoltre di
considerare, ai fini della sua applicabilità, l'attività esercitata prima del
1980, segnatamente l'esperienza maturata allora quale gestore patrimoniale.
Di conseguenza, all'insorgente non può venir rilasciata la
contestata autorizzazione nemmeno sulla base dell'art. 23a LFid.
4.   Il ricorrente censura la portata attribuita all'art. 23a LFid.
A suo giudizio, tale norma andrebbe intesa nel senso di esigere semplicemente
un periodo di pratica quinquennale al momento di presentazione dell'istanza o,
quantomeno, prima dell'entrata in vigore del regime autorizzativo. In caso
contrario, egli ravvisa una violazione della libertà economica (art. 27 Cost.),
in quanto verrebbe precluso l'esercizio della professione di fiduciario a
persone particolarmente qualificate, seppur prive di titoli di studio
riconosciuti.
4.1. A più riprese il Tribunale federale ha già avuto modo di
esprimersi sulla legittimità costituzionale del regime autorizzativo ticinese
in materia di attività fiduciarie. Non solo è stato tutelato il principio
stesso di sottoporre ad autorizzazione l'esercizio di tali professioni. Pure i
requisiti posti, ossia, cumulativamente, il possesso di determinati titoli di
studio e l'assolvimento di un periodo di pratica, sono stati giudicati sorretti
da un sufficiente interesse pubblico e adeguati alle finalità perseguite dalla
legge. Così come avviene per innumerevoli altre professioni, l'esigenza di un
certo titolo di studio, ancorché abbia degli effetti economici, non è infatti
fondata su ragioni di politica economica. Essa è piuttosto concepita quale
misura di polizia atta ad assicurare un equo standard di preparazione degli
interessati, rettamente proporzionato ai rischi derivanti dalla gestione di
beni altrui e dalla rappresentanza di terzi nell'amministrazione dei loro
interessi patrimoniali. Aleatorie e quindi insufficienti sono invece le
garanzie date dalla semplice esperienza pratica dei richiedenti (cfr. STF
4.12.1995 in re M. C., in RDAT II-1996 N. 54, consid. 5c; STF inedita
21.12.1990 in re R. V., consid. 3; STA inedita 30.3.1999 in re A. B.).
Neppure
l'adozione, nel corso degli ultimi anni, di leggi federali che sottopongono
determinate attività finanziarie ad un regime particolarmente rigoroso (la
legge sui fondi d'investimento [LF], la legge sulle borse e il commercio di
valori mobiliari [LBVM] e la legge relativa alla lotta contro il riciclaggio di
denaro nel settore finanziario [LRD]) permettono di ritenere la LFid ormai
priva d'interesse pubblico. In effetti la LF e la LBVM regolano solo aspetti specifici,
evidentemente sottratti all'applicazione della LFid (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. b
e c LFid). La LRD persegue invece finalità differenti: non la protezione
dell'utenza dall'imperizia di gestori patrimoniali poco affidabili, bensì la
lotta contro l'immissione nel circuito economico di denaro di provenienza illecita.
4.2. Nel solco
della suddetta giurisprudenza, la portata attribuita dal Governo all'art. 23a
LFid risulta non solo conforme al chiaro tenore letterale della norma e corrispondente
all'inequivocabile intenzione del legislatore (cfr. consid. 2.2.), ma anche
rispettosa della garanzia costituzionale della libertà economica.
In effetti, il
principio cardine e, come testé osservato, costituzionalmente legittimo, per
accedere alla professione rimane il possesso di determinati titoli di studio.
La norma in questione rappresenta unicamente una facilitazione del tutto
eccezionale, fondata sul principio di proporzionalità, a tutela delle
situazioni acquisite di coloro che già esercitavano un'attività professionale
nel ramo fiduciario o svolgevano compiti comparabili nel settore bancario e
parabancario sin dal 1° gennaio 1980. Il mancato esercizio continuato di
siffatte attività nei cinque anni precedenti l'entrata in vigore della legge,
rispettivamente un'interruzione successiva, rendono esigibile il conseguimento
di un titolo di studio o fanno apparire non eccessivamente gravoso un cambiamento
di professione. Indipendentemente dalle conoscenze acquisite sul campo e dalle
garanzie di affidabilità offerte, l'agevolazione in esame non è dunque stata
introdotta per permettere a chiunque abbia maturato un'esperienza pluriennale
nel settore, sia prima che dopo l'introduzione della legge, di esercitare l'attività
di fiduciario. Un'interpretazione estensiva disattenderebbe le finalità della
normativa, svilendo in misura eccessiva l'importanza  del conseguimento di
determinati titoli di studio. Essa si presterebbe inoltre a creare
un'illegittima disparità di trattamento verso chi, parimenti sprovvisto di un
titolo di studio riconosciuto, svolge funzioni equivalenti presso una
fiduciaria, ma non può conseguire l'autorizzazione poiché ha iniziato la sua
attività dopo il 1. gennaio 1980 rispettivamente non ha inoltrato la domanda di
autorizzazione prima del 31 dicembre 1985 (cfr. RDAT II-2001 N. 51, consid.
3.2.). L'interpretazione addotta dal ricorrente si porrebbe peraltro in
contrasto anche con la sistematica legale, che inserisce il contestato disposto
tra le norme transitorie e non fra i requisiti di base indicati all'art. 8
LFid.
4.3. In
definitiva, il regime instaurato dalla LFid si rivela dunque compatibile con il
diritto alla libertà economica e la limitata eccezione al possesso di un titolo
di studio riconosciuto, di cui all'art. 23a LFid, si inserisce coerentemente
nell'impianto della legge. Dal profilo costituzionale, non vi è pertanto alcuna
ragione per attribuire a tale norma una portata meno restrittiva, peraltro in
manifesta divergenza con il suo stesso tenore letterale e con gli intendimenti
del legislatore.
5.   Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il gravame, infondato,
deve dunque essere respinto.
La tassa di
giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost.; 1, 4, 7, 8, 8a, 12, 23, 23a
LFid; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.--, sono a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario