ti_gerichte · 52.2006.22 · 2007-01-31 · it
Uso speciale del demanio pubblico mediante furgoncini pubblicitari a propulsione elettrica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2007 52.2006.22
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2007 52.2006.22
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2007 52.2006.22

Incarto n.
52.2006.22
Lugano
31 gennaio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2006 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 20 dicembre 2005 (n. 6222) del
Consiglio di Stato, che ha respinto il ricorso presentato dalla ricorrente
contro la risoluzione 22 agosto 2005 con cui il CO 1 le aveva negato
l'autorizzazione per l'uso speciale del demanio pubblico a scopi pubblicitari;
viste le risposte:
-      7 febbraio 2006 del Consiglio
di Stato;
-    14 febbraio 2006 del CO
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La RI 1 è
una società attiva nel settore pubblicitario, che promuove l'immagine dei
propri clienti con appositi furgoncini a propulsione elettrica, dotati di due
pannelli verticali di m 3 x 2 su cui vengono applicati i manifesti pubblicitari.
Allo scopo di poter stazionare regolarmente
i propri automezzi per brevi periodi in
vari luoghi del territorio comunale
,
il 3 marzo 2005 la ricorrente ha chiesto al municipio di Lugano l'autorizzazione
per l'uso accresciuto del suolo pubblico, conformemente agli art. 6 ss del
regolamento comunale sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989 (RBA).
Con risoluzione 22 agosto 2005, il municipio
ha negato il permesso richiesto. L'esecutivo comunale ha anzitutto escluso che
lo stazionamento dei veicoli pubblicitari della ricorrente potesse essere
autorizzato sui parcheggi pubblici della città, siccome principalmente
destinati alle abitazioni ed ai commerci situati nelle adiacenze. Ritenute le
dimensioni dei pannelli pubblicitari e le esigenze di segnaletica e di sicurezza
stradale, l'autorità comunale ha inoltre escluso lo stazionamento dei veicoli
sui tratti di grande scorrimento e alle fermate dei bus. La sosta sulle apposite
aree per la ricarica di veicoli elettrici potrebbe invece avvenire soltanto a
condizione che la ricorrente tolga o renda temporaneamente irriconoscibili le
insegne pubblicitarie.
B.   Con
giudizio 20 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
municipale, respingendo il ricorso contro di essa interposto dalla RI 1.
Il Governo ha genericamente ritenuto che i
veicoli elettrici impiegati dalla ricorrente non si integrassero
convenientemente nel tessuto architettonico del centro città in ragione delle
loro dimensioni e che la loro collocazione ai margini delle strade ne comprometterebbe
la sicurezza e violerebbe dunque la legislazione federale in materia di
segnaletica stradale. La risoluzione municipale non disattenderebbe del resto
il principio della parità di trattamento, in particolare quella dei
concorrenti, perché l'attività commerciale della ricorrente non sarebbe
paragonabile a quella esercitata dai titolari di bancarelle allestite sul suolo
pubblico.
C.
Contro il suddetto giudizio governativo la soccombente insorge ora
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga autorizzata
a lasciar stazionare i suoi veicoli sul suolo pubblico secondo un piano
concordato con l'autorità comunale.
La ricorrente osserva anzitutto che il
transito dei veicoli sulle strade della città e la loro sosta nei posteggi
pubblici e sulle aree destinate alla ricarica costituirebbero un uso comune e
non accresciuto del sedime pubblico. Non si giustificherebbe dunque subordinare
tali attività alla condizione che le insegne pubblicitarie vengano tolte o
camuffate. D'altra parte, le dimensioni dei manifesti pubblicitari applicati ai
veicoli non pregiudicherebbero la percezione della segnaletica stradale e la
sicurezza del traffico.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni,
ed il municipio di Lugano, con argomenti che verranno semmai ripresi nei
seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del
Tribunale
cantonale amministrativo
(art. 208 cpv. 1 LOC), la legittimazione attiva
della ricorrente (art. 209 lett. b LOC) e la tempestività del gravame (art. 213
cpv. 2 LOC e 46 cpv. 1 PAmm) sono certe.
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e
può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   2.1.
Nell'ambito dell'autonomia di cui i comuni godono nella conservazione e nell'amministrazione
dei propri beni (cfr. art. 107 cpv. 1 lett. c e 176 ss LOC), il comune di
Lugano ha emanato il regolamento sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989
(RBA). Giusta l'art. 3 cpv. 1 RBA fanno parte dei beni amministrativi tutte le
cose di uso comune come le strade, le piazze ed i parchi, nonché i beni
amministrativi in senso stretto come gli edifici per l'amministrazione, le
scuole, gli acquedotti, gli impianti per la distribuzione dell'energia, le
canalizzazioni, gli autosili, i campi sportivi e i cimiteri, ecc. Giusta l'art.
5 cpv. 1 RBA, che definisce la nozione di uso comune, ognuno può utilizzare i
beni amministrativi conformemente alla loro destinazione, nel rispetto dei
diritti degli altri utenti. Per destinazione, prosegue il capoverso seguente,
s'intende lo scopo al quale il bene è destinato, espressamente o
implicitamente, in funzione della sua configurazione o delle abitudini
acquisite dai cittadini e tollerate dall'autorità. Secondo dottrina e
giurisprudenza l'utilizzo di un bene pubblico trascende i limiti dell'uso
comune se, alternativamente, esso non è più conforme alla sua destinazione
oppure se impedisce o intralcia notevolmente la partecipazione simultanea degli
altri utenti (
Imboden/Rhinow, Schweiz.
Verwaltungsrechtsprechung,
vol. II, p. 827; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., N. 2373
ss e 2394 ss; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2a ed., N. 11
ad § 50; Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBl
1992 p. 151).
In questo senso, l'art. 6 RBA stabilisce
che l'uso speciale dei beni amministrativi è ammissibile solo se è conforme o
almeno compatibile con la loro destinazione generale.
2.2.
L'uso speciale di poca intensità è soggetto ad autorizzazione (art. 7 cpv. 1
RBA); quello intenso e durevole, a concessione (art. 8 cpv. 1 RBA). Oltre a
tutelare i cosiddetti beni di polizia, tale autorizzazione
sui generis
serve anche a coordinare le differenti utilizzazioni della cosa pubblica
stabilendo delle priorità (
Imboden/Rhinow, op. cit., p. 827). Nella
misura in cui intende esercitare un'attività economica sul suolo pubblico
soggetta ad autorizzazione, l'istante può invocare la libertà economica garantita
dalla costituzione federale (cfr. art. 27 Cost. fed.). Giurisprudenza e
dottrina gli riconoscono un diritto condizionale all'ottenimento del permesso.
Il diniego dell'autorizzazione costituisce infatti una limitazione delle
libertà fondamentali ed è valido solo nella misura in cui è
giustificato
da un interesse pubblico, si fonda su criteri oggettivi, è proporzionato allo
scopo e non lede le libertà fondamentali nella loro essenza (DTF 126 I 133,
consid. 4d p. 140 e rinvii). Misure di politica economica non sono conformi
alla libertà economica e non costituiscono perciò un interesse pubblico
sufficiente (cfr.
pro multis
Häfelin/Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht,
6a ed., N. 657 ss). Rappresentano invece un interesse pubblico legittimo
l'utilizzo collettivo imperturbato del suolo pubblico, ragioni di polizia in
senso stretto, ma anche di ordine pianificatorio (SJ 1987 510 s) ed estetico
(SJ 2003 I 199; RDAF 2000 I 288 ss; cfr. Bellanger, Commerce et domaine public,
p. 55 in Le domaine public, Ginevra 2004).
Nell'esercizio
del potere discrezionale di cui dispone ai fini del rilascio dell'autorizzazione,
l'autorità comunale è tenuta a considerare il carattere istituzionale delle libertà
fondamentali. Nella ponderazione degli interessi in gioco, le libertà ideali assumono
una valenza maggiore rispetto alla libertà economica (DTF 126 I 133, consid. 4d
p. 140; Jaag, op. cit., p. 158). D'altro canto, tale libertà ha un peso
accresciuto nella ponderazione degli interessi, laddove il suo esercizio
presuppone l'utilizzo del suolo pubblico (DTF 126 I 133, consid. 4d p. 141).
3.
In concreto, occorre anzitutto verificare se, come sostenuto dalla
ricorrente, la circolazione dei veicoli elettrici lungo le strade della città
come pure il loro stazionamento sui parcheggi pubblici e sulle apposite aree per
la ricarica costituiscano un uso comune del suolo pubblico non soggetto ad
autorizzazione.
3.1.
Come più sopra osservato, l'utilizzo di un bene pubblico trascende i limiti
dell'uso comune se, alternativamente, esso non è più conforme alla sua destinazione
oppure se impedisce o intralcia notevolmente il concorso di altri utenti. In
quest'ordine di idee, la circolazione dei veicoli elettrici della ricorrente
lungo le strade della città può al limite ancora essere ritenuto un uso comune
del suolo pubblico (di diverso avviso Bellanger, op. cit., p. 48, che considera
uso speciale anche il transito di veicoli a fini meramente pubblicitari). Tale
utilizzo è largamente diffuso e viene generalmente tollerato dalle autorità
locali. Considerata l'attuale situazione del traffico all'interno dei centri
cittadini, esso non pregiudica nemmeno il movimento degli altri utenti, nella
misura in cui avviene nel rispetto delle regole sulla circolazione stradale e
tutto sommato risulta conforme alla destinazione della strada pubblica, generalmente
percorsa anche da veicoli recanti insegne pubblicitarie per conto del detentore
del veicolo.
3.2. Lo stazionamento degli automezzi della
ricorrente sugli stalli dei parcheggi pubblici, non è invece conforme alla
destinazione prevista per questo genere di impianti del traffico. Scopo di un
posteggio pubblico è infatti quello di consentire agli utenti di stazionare
legalmente i propri veicoli nei pressi dei luoghi, delle abitazioni, degli uffici,
dei commerci o dei mezzi di trasporto pubblici ai quali intendono accedere. Non
è quello di concedere ad operatori commerciali attivi nella promozione
dell'immagine per conto terzi uno spazio dove esporre manifesti pubblicitari.
Diverso in questo senso è lo stazionamento
di veicoli che recano insegne pubblicitarie delle società cui sono intestati.
In questi casi la promozione pubblicitaria non è infatti il fine stesso dell'attività
commerciale, bensì soltanto un mezzo per favorirne il successo. Lo
stazionamento di questi veicoli nei parcheggi pubblici non avviene dunque in
primo luogo a scopo pubblicitario, ma è piuttosto dettato da necessità
contingenti dell'attività principale. Tale modalità di occupazione appare
dunque conforme alla destinazione di un parcheggio pubblico.
La presente fattispecie non è riconducibile
al precedente giurisprudenziale invocato dalla ricorrente (DTF 109 Ia 208).
Questo si riferisce infatti ad attività economiche (singoli individui che circolano
indossando pannelli pubblicitari
"sandwich–man"
o che
distribuiscono volantini pubblicitari), che sono generalmente ritenute conformi
alla destinazione dei luoghi (strade e piazze) dove vengono svolte (cfr. Jaag,
op. cit., p. 154).
3.3. Analogamente, nemmeno lo stazionamento
dei veicoli elettrici della ricorrente presso le apposite stazioni oltre il
tempo necessario per la ricarica costituisce un uso conforme dell'impianto.
Anche queste aree non sono in primo luogo concepite per attività di promozione
pubblicitaria come quella svolta dalla ricorrente.
In esito a queste considerazioni, l'utilizzo
a fini pubblicitari dei parcheggi pubblici e delle aree per la ricarica dei
veicoli elettrici va quindi considerato un uso speciale del suolo pubblico ed è
pertanto soggetto ad autorizzazione. Questa deduzione è peraltro confermata dai
più recenti indirizzi dottrinali (cfr. Bellanger, op. cit., p. 48)
4.
4.1. Il municipio ha ritenuto che lo stazionamento dei veicoli della
ricorrente sui parcheggi pubblici e sulle aree per la ricarica potesse avvenire
soltanto togliendo o camuffando le insegne pubblicitarie dei propri veicoli.
L'autorità comunale ha in altri termini escluso
a priori
che
l'occupazione di tali aree a fini prettamente pubblicitari potesse beneficiare
di un'autorizzazione. Tale apodittica conclusione non può essere condivisa. Un
eventuale diniego dell'autorizzazione deve infatti sempre procedere da
un'attenta ponderazione dei contrapposti interessi concretamente in gioco, ritenuto
che l'interesse pubblico all'uso comune di un bene amministrativo non è sempre
il medesimo, ma muta a dipendenza dell'ubicazione prescelta. Basti pensare alle
peculiarità dei diversi quartieri e comprensori che caratterizzano la città di
Lugano sotto il profilo paesaggistico, estetico e del traffico.
4.2. La ricorrente non ha tuttavia indicato
con la dovuta precisione in quali punti della città intende lasciar stazionare
i propri veicoli pubblicitari. Essa si è limitata molto vagamente ad osservare
che i luoghi
potranno essere puntualmente determinati e discussi
. Il
municipio non disponeva perciò degli elementi necessari per operare un'adeguata
valutazione dei contrapposti interessi in gioco. L'autorità comunale avrebbe
potuto sollecitare l'insorgente a completare la propria istanza, anziché esprimersi
in astratto sulla richiesta. Spettava però alla ricorrente definirne con maggior
cura i contenuti. L'istante che si rivolge ad un'autorità per ottenere da
quest'ultima un'autorizzazione a suo favore è tenuto a fornire tutti gli
elementi necessari all'emanazione della decisione (obbligo di collaborazione).
5.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso non può dunque essere accolto. È
riservata la facoltà della ricorrente di presentare una nuova istanza che
indichi esattamente i luoghi, gli orari, la durata e la frequenza degli
stazionamenti previsti per i propri veicoli nei posteggi pubblici in generale e
nelle stazioni di ricarica.
La tassa di giustizia e le spese sono a
carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost. fed.; 107, 176 ss, 208, 209,
213 LOC; 3, 5, 6, 7, 8, 9 regolamento sui beni amministrativi del 30 gennaio
1989 (RBA); 18, 28, 31, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.– è a carico della ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario