ti_gerichte · 52.2005.204 · 2005-07-13 · it
delibera per opere da impresario costruttore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.07.2005 52.2005.204
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.07.2005 52.2005.204
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.07.2005 52.2005.204

Incarto n.
52.2005.204
Lugano
13 luglio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 giugno 2005 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 31 maggio 2005 del Consiglio di Stato
(n. 2657) che delibera alla ditta CO 1 le opere da impresario costruttore
occorrenti al Penitenziario cantonale La Stampa;
viste le risposte:
-    21 giugno 2005 dell'Ufficio
lavori sussidiati e appalti;
-    30 giugno 2005 della CO
1;
-      4 luglio 2005 della
Sezione della logistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   L'8 gennaio
2002 il Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE) ha indetto un
pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici
del 25 novembre 1994 (CIAP) ed impostato secondo la procedura libera, per
aggiudicare le opere da impresario costruttore occorrenti al Penitenziario cantonale
La Stampa (FU n. 3/2002 pag. 114 seg.).
Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta
stabiliva i seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
Economicità -
prezzo                                  50%
Attendiblità
dei prezzi                                     60%
Valutazione
complessiva prezzo offerta       40%
Termini
30%
Maestranze
relative all'appalto                      60%
Maestranze
e quadri globali                          40%
Qualità                                                          20%
Esperienza
e formazione quadri                   60%
Referenze
per lavori analoghi                       40%
Le modalità di valutazione dei singoli
criteri non erano ulteriormente precisate.
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente le offerte di dieci imprese di costruzione,
fra cui quella della ricorrente RI 1 di fr. 1'266'809.25 e quella della
resistente CO 1 di fr. 1'254'734.35.
La ditta RI 1, che stando agli atti avrebbe
avuto 99 dipendenti, ha previsto di impiegarne 15 sul cantiere.
La resistente CO 1 ha invece dichiarato di
avere alle sue dipendenze 25 collaboratori e di aver previsto di impiegarne 10
per eseguire i lavori.
Per valutare il sottocriterio delle
maestranze
globali
il committente ha applicato la seguente formula:
P
x
= P
max
- (M
m
/ M
x
) + (M
m
/ M
max
)
nella quale:
P
x
=
punteggio della
ditta
P
max
=
punteggio
massimo
M
m
=
media delle
maestranze di tutte le ditte
M
x
=
maestranze della
ditta concorrente
M
max
=
maestranze della
ditta con il maggior numero di dipendenti
.
Le
maestranze relative all'appalto
sono invece state valutate secondo la seguente formula:
P
x
= P
max
-
Δ
(M
cm
- M
cx
)
in cui:
M
cm
=
media delle
maestranze in cantiere di tutte le ditte
M
cx
=
maestranze in
cantiere della ditta concorrente
Applicando queste formule, il 5 giugno 2002,
il progettista ha valutato le offerte delle ditte qui comparenti come segue:
Casanova
Quadri
Prezzo
Attendibilità dei prezzi
28.39
29.69
Valutazione prezzo offerta
20.00
19.81
Termini
Maestranze e quadri globali
8.69
11.61
Maestranze relative all'appalto
17.57
13.53
Qualità
Esperienza quadri
12.00
12.00
Referenze lavori analoghi
8.00
8.00
Totale
94.65
94.30
In seguito a vivaci polemiche sorte attorno
ai lavori di ampliamento del penitenziario, il Consiglio di Stato ha sospeso l'aggiudicazione
per oltre due anni.
Intenzionato a riattivare la gara sospesa, il
26 luglio 2004 il Governo ha chiesto ai concorrenti se confermassero i prezzi offerti
all'inizio del 2002. Ottenuta la conferma, il Governo è rimasto ulteriormente
inattivo sino al 31 maggio 2005, quando ha aggiudicato i lavori alla CO 1,
prima in graduatoria.
C.   Contro questa
risoluzione l'impresa RI 1, terza classificata, è insorta davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'aggiudicazione
della commessa in suo favore.
L'insorgente contesta in particolare il
punteggio attribuitole in relazione al criterio dei
termini
, che sarebbe
stato valutato sulla base di un metodo non preannunciato, oltre che
insostenibile. Non sarebbe ammissibile, obietta in particolare, che l'aggiudica-taria,
impiegando solo 10 dipendenti sul cantiere, ottenga un punteggio superiore a
quello che le è stato attribuito con l'impiego di 15 collaboratori.
D.   All'accoglimento
del ricorso si sono opposte la Sezione della logistica del DFE e l'aggiudicataria,
che hanno contestato in dettaglio le tesi della ricorrente con argomenti di cui
si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 15 cpv. 1
CIAP. In quanto partecipante alla gara, la ricorrente è legittimata ad
impugnare la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo
(art. 15 cpv. 1 CIAP), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base
degli atti (18 PAmm). Le parti non chiedono l'assunzione di particolari prove.
2.   2.1. A
norma del § 28 DirCIAP, la commessa è aggiudicata all'offerente che presenta l'offerta
economicamente più vantaggiosa. Il giudizio tiene conto del rapporto
prezzo/prestazione. In quest'ambito, oltre al prezzo, possono in particolare
essere tenuti in considerazione i seguenti criteri: qualità, termini,
economicità, costi di gestione, servizio clientela, ecologia, conformità allo
scopo, valore tecnico, estetica, creatività ed infrastrutture.
I criteri di aggiudicazione devono essere
indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza.
L'esigenza di fissare preventivamente i
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal
principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle
commesse pubbliche (art. 1 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti
in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere
indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo
tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad
esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la
predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la
libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri
elaborati
a posteriori
nell'ottica di giustificare una determinata
scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re D__________;
29.1.02 in re R__________ e llcc; 26.2.02 in re C__________).
In quest'ambito, non basta che i criteri di
aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso,
ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro
"ordine d'importanza"
.
Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la
predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la
libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato
a
posteriori
allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel quadro della preventiva
definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio
indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare
concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia
libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione
soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di
trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori
di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 10.3.2004 in re G__________;
11.10.2002 in re V__________ e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.).
3.   Nell'evenienza
concreta, né il bando di concorso, né il capitolato d'appalto contenevano
indicazioni particolari circa il metodo che il committente avrebbe applicato
per valutare i singoli criteri d'ag-giudicazione. Il capitolato si limitava a
specificare i sottocriteri nei quali erano suddivisi i criteri d'aggiudicazione
menzionati dal bando. Per quanto riguarda il criterio relativo al rispetto dei
termini
,
esso precisava in particolare che sarebbe stato valutato per il 40% in base al
numero totale di dipendenti della ditta concorrente e per il restante 60% in
base al numero di dipendenti di cui era previsto l'impiego sul cantiere. Il
Dipartimento del territorio non ha tuttavia fornito ulteriori precisazioni in
merito al metodo di valutazione di questi sottocriteri.
Diversi erano i metodi ipotizzabili per
stabilire il punteggio da attribuire al numero di dipendenti indicato dai
singoli concorrenti. Il più semplice e per certi aspetti rudimentale è quello
della proporzione lineare, con assegnazione del punteggio più alto alla ditta
con il maggior numero di dipendenti, rispettivamente alla ditta che avesse
previsto di impiegare il maggior numero di dipendenti sul cantiere, ed
attribuzione del punteggio più basso a quelle con il minor numero di
collaboratori.
Un simile metodo avrebbe tuttavia
privilegiato le ditte con il più alto numero di collaboratori alle loro
dipendenze o impiegati sul cantiere, sfavorendo pesantemente quelle più
piccole, magari meglio organizzate e gestite. Basti considerare che la ditta
con il minor numero di dipendenti ne aveva 25, mentre quella con il più alto
numero di collaboratori ne aveva 13 volte tanto. Meno significative, ma
comunque importanti, erano invece le differenze nel numero dei dipendenti
impiegati sul cantiere, che si estende da 6 a 15.
Allo scopo di mitigare gli inconvenienti che
il metodo di attribuzione del punteggio fondato sulla proporzione lineare
inevitabilmente comporta per le piccole imprese, il committente ha escogitato le
formule illustrate in narrativa, che tengono conto dei numeri medi dei
dipendenti totali ed impiegati sul cantiere delle singole ditte concorrenti.
Il metodo applicato non presta di per sé il
fianco a critiche. Fra i vari metodi ipotizzabili è verosimilmente quello che
limita maggiormente i vantaggi delle ditte con il maggior numero di dipendenti.
Esso non è tuttavia stato preannunciato in sede di pubblicazione del bando.
Anche se nulla permette di ritenere che sia stato adottato al precipuo scopo di
favorire l'aggiudicazione della commessa alla ditta CO 1, non si può nemmeno
negare che altri metodi di valutazione, altrettanto sostenibili, avrebbero permesso
alla ditta ricorrente od alla seconda classificata di conseguire l'aggiudicazione.
Se il committente avesse - per ipotesi - valutato il numero di dipendenti relativi
all'appalto sulla base di una scala che avesse previsto d'assegnare il punteggio
più alto (18 punti) alla ditta che aveva previsto di impiegare il maggior numero
di dipendenti sul cantiere (RI 1: 15 dipendenti) ed il punteggio peggiore (0
punti) a quella che aveva esposto il numero più basso (GTL: 6 dipendenti), alla
ditta CO 1 per interpolazione lineare sarebbero spettati soltanto 8 punti
invece dei 17.57 che le sono stati assegnati. Con la conseguenza che la
commessa non le sarebbe stata aggiudicata.
La mancata, preventiva definizione del
metodo di valutazione del criterio dei
termini
costituisce pertanto un
difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente
qualsiasi possibilità di pervenire ad una delibera conforme al principio della
trasparenza. La mancanza è ancor più grave se si considera che il capitolato, omettendo
di definire anche per gli altri criteri le relative modalità di valutazione,
permette in pratica al committente di giustificare tanto l'aggiudicazione qui
censurata, quanto un risultato favorevole alla seconda classificata.
A ciò si aggiunge che il committente si è
limitato a chiedere ai concorrenti la conferma dei prezzi senza minimamente
verificare se le indicazioni fornite con riferimento alle maestranze, a distanza
di oltre tre anni dall'inoltro delle offerte, fossero ancora attuali.
Circostanza, questa, di cui è lecito dubitare, ove appena si consideri che una
delle ditte concorrenti (__________) è addirittura fallita.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, nella
misura in cui chiede l'annullamento della decisione impugnata. Va invece
respinto nella misura in cui l'insorgente sollecita l'aggiudicazione della
commessa, poiché le carenze del capitolato sopra evidenziate non permettono di
procedere ad una delibera nemmeno a favore della ricorrente.
Date le circostanze, si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione 31 maggio 2005 del
Consiglio di Stato (n. 2657) è annullata.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono compensate.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1.
Casanova
SA,
6930 Bedano,
1 patrocinata da: avv. Rocco Olgiati,
6901 Lugano,
2.
Dipartimento
del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti,
6500 Bellinzona,
3.
Consiglio
di Stato,
6500 Bellinzona,
rappr. da: Dipartimento finanze e
economia Sezione della logistica, 6501 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario