ti_gerichte · 36.2009.18 · 2009-01-19 · it

Affiliazione d'ufficio di frontaliero a CM Svizzera.Mancata tempestiva opzione per sistema sanitario del Paese di residenza.Termine di sanatoria decorso infruttuoso nonostante ampia campagna informativa di UAM a frontalieri,datori di lavoro,sindacati.Nessun obbligo d'informazione personale e diretto

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 09.11.2009 36.2009.18
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 09.11.2009 36.2009.18
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 09.11.2009 36.2009.18

Raccomandata
Incarto n.
36.2009.18
cs
Lugano
9 novembre 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale
delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele
Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen
, vicecancelliere
segretario:
Fabio
Zocchetti
statuendo sul
ricorso dell’11 marzo 2009 di
RI 1
rappr. da:   RA
1
contro
la decisione su
reclamo del 16 febbraio 2009 emanata da
Ufficio
dell'assicurazione malattia,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione
sociale contro le malattie
ritenuto,
in
fatto
1.1.   RI
1, cittadino italiano domiciliato ad __________ (Italia), infermiere presso l’__________
dal 1998 con un salario annuo di circa fr. 65'000 (doc. VIII), non coniugato e
senza figli a carico, senza ulteriori attività lavorative, è al beneficio di un
permesso “G” CE/AELS per frontalieri.
1.2.   Con
decisione del 19 gennaio 2009 l’Ufficio Assicurazione Malattia (di seguito:
UAM) ha affiliato d’ufficio RI 1 presso __________ con effetto dal medesimo
giorno, con la precisazione che “
trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5
cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello teorico l’obbligo d’assicurazione
avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008
” (doc. 1).
L’amministrazione
ha in sostanza ritenuto che l’interessato non ha fatto uso, nel termine di tre
mesi dall’obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall’Allegato II,
Sezione A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all’Accordo bilaterale sulla
libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l’Unione Europea (di
seguito ALC), del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la
copertura assicurativa delle cure medico-sanitarie. L’UAM ha inoltre constatato
che __________ ha lasciato trascorrere infruttuosamente anche il termine del 30
settembre 2008 per sanare la situazione “
in forza della moratoria/sanatoria
stabilita dal Cantone Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in
materia
”, malgrado fosse stato “
avvertito personalmente di quanto sopra
con scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per
la verifica della copertura d’assicurazione malattie, e in particolare per
l’esercizio del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza
”.
Nell’allegata
scheda per l’assicuratore malattie è inoltre stato indicato, a proposito del
diritto al sussidio, che “
l’interessato deve essere invitato ad inoltrare
richiesta
” e che gli “
devono essere applicati i premi della Comunità
europea in base all’Italia
” (cfr. doc. 1).
1.3.   Il
26 gennaio 2009 RI 1 ha presentato tempestivo reclamo, facendo in sostanza
valere di non aver mai ricevuto il questionario da compilare e di essere
assicurato in Italia (doc. 2).
1.4.   Con
decisione su reclamo del 16 febbraio 2009 l’UAM ha respinto le censure
dell’assicurato rilevando che in base al diritto comunitario vige il principio
generale dell’affiliazione nello Stato in cui è esercitata l’attività
lavorativa (lex loci laboris), ma che per i lavoratori frontalieri operanti in
Svizzera e residenti in Austria, Germania, Francia e Italia così come per i
familiari residenti in Finlandia, l’ALC prevede la possibilità di optare per
una copertura assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza.
L’opzione deve avvenire entro i tre mesi successivi all’obbligo di assicurarsi
in Svizzera. L’UAM ha rammentato di aver interpellato in tre occasioni
l’interessato, informandolo circa la possibilità di opzione (nel mese di giugno
2002, nel mese di settembre 2003 e il 12 giugno 2008) ed ha rilevato che,
previa indicazione delle Autorità federali, è stata decretata una procedura in
sanatoria, con termine fissato dal Governo del Cantone Ticino al 30 settembre
2008 per la formalizzazione delle procedure d’opzione. L’operazione è stata
impostata allo scopo di sanare tutte le situazioni irregolari che si sono
determinate a far tempo dall’entrata in vigore dell’ALC. Il Governo ha emanato
un comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state
personalmente informate, attraverso una procedura scritta, sono stati informati
i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro e i rappresentanti
dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i mass
media. Le consulenze telefoniche sono state 7'700, mentre le verifiche circa il
pronunciamento pregresso dell’opzione sono state 29'000 (doc. 3).
1.5.   Con
ricorso dell’11 marzo 2009 RI 1, rappresentato dall’avv. RA 1, è
tempestivamente insorto contro la predetta decisione, contestando
l’affiliazione d’ufficio presso __________ e facendo valere l’opzione per
l’assicurazione nel suo Paese di residenza (doc. I).
L’insorgente,
che rammenta di lavorare sia presso l’__________ che presso l’__________, sostiene
innanzitutto di non aver mai ricevuto alcuna documentazione in merito
all’obbligo di formalizzare la procedura d’opzione né al momento del rilascio
del permesso di lavoro né prima del 30 settembre 2008. Il primo scritto
ricevuto dall’UAM è la decisione del 19 gennaio 2009. L’interessato afferma di
essere venuto a conoscenza della problematica solo il 22 dicembre 2008
allorquando l’__________ gli ha sottoposto un formulario di verifica per i
lavoratori frontalieri. Egli sostiene che lavorando a turni molto irregolari (a
volte serali e notturni) non ha avuto occasione di essere debitamente informato
e fa valere di essere in buona fede. Per l’insorgente la presente fattispecie
va trattata alla stregua di un’eccezione alla regola generale, trattandosi di un
caso giustificato del ritardo nell’esercizio dell’opzione assicurativa e invoca
l’applicazione dell’art. 27 LPGA, sostenendo che a determinate condizioni la
mancata informazione da parte dell’autorità competente viene assimilata ad
un’informazione errata. Il ricorrente chiede infine, genericamente,
l’assunzione di nuove prove (documenti, testi, perizia, interrogatorio formale,
richiamo documenti dall’UAM, edizione documenti).
1.6.   Nella
risposta del 26 marzo 2009 l’UAM propone la reiezione del ricorso con
argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione
(doc. III).
1.7.   Il
20 aprile 2009 le parti sono state sentite nel corso di un’udienza al termine
della quale a RI 1 sono stati consegnati i documenti prodotti dall’UAM nell’ambito
di un’altra procedura pendente presso questo TCA e relativi allo scambio di
corrispondenza effettuato con le autorità federali.
Dall’udienza
è emerso quanto segue:
"
Il
sig. Cereghetti, così invitato, spiega l'iter che ha condotto poi all'emanazione
di una serie di decisioni che sono state contestate davanti al TCA non solo dal
qui ricorrente, ma da molti altri frontalieri italiani.
Inizialmente, con
l'adozione e l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali ed in vista di questo
momento, l'Amministrazione cantonale ha preso contatto con le ASL italiane
competenti per la fascia confinante, in particolare con l'ASL di __________,
per verificare da un lato la consapevolezza dell'importanza dell'ALC e della
loro influenza sull'aspetto dell'assicurazione malattia e d'altro lato per
sapere quale sarebbe stata la sorte di quei frontalieri che, non optando per il
sistema italiano (mutua italiana). sarebbero stati affiliati d'ufficio
all'assicurazione malattia svizzera.
Da parte italiana,
l'UAM ha riscontrato poca consapevolezza del problema.
Per il sistema
italiano, il cittadino italiano è pur sempre assicurato alla mutua italiana.
E meglio, se non opta
per il sistema italiano ed è quindi assicurato secondo quello svizzero, di
principio deve essere stralciato dal suo sistema sanitario nazionale, perché
deve sussistere unicamente un unico assicuratore sociale in ambito di malattia.
Dopo il contatto con
le amministrazioni italiano del marzo, salvo errore, 2002, con l'entrata in
vigore dell'ALC l'UAM ha trasmesso, dopo aver censito la popolazione straniera
frontaliera, direttamente ai domicili italiani una lettera di spiegazione, una
tavola sinottica ed un formulario il più semplice possibile che imponeva
esclusivamente l'apposizione di una crocetta ed una firma per l'opzione
relativa al diritto nazionale. Il tutto, accompagnato da una busta non
affrancata.
Questo modo di
procedere ha permesso all'UAM di chiarire la posizione di un impressionante
numero di frontalieri. Per fare ciò, l'UAM ha ottenuto dall'Ufficio permessi la
lista dei nominativi delle persone interessate ed i loro indirizzi.
Il sig. RI 1 dice di
non avere ricevuto questa prima comunicazione del giugno 2002; indica di essere
in Svizzera come frontaliero da 11 anni, sempre attivo presso lo stesso datore
di lavoro, ossia l'__________, dove dispone di una casellina presso l'__________
ed di una presso l'__________, dove da ultimo viene invitato a svolgere una
parte della sua attività professionale, dove gli vengono recapitati i messaggi
e le comunicazioni.
Il sig. RI 1 precisa
che a casa dispone di una casella postale che controlla sistematicamente per
scrupolo proprio e per ragioni professionali, poiché, in qualità di infermiere
attivo nelle sale operatorie, deve seguire corsi di formazione professionale e
riceve
informazioni
relative
alla propria professione. Nessuna comunicazione gli è stata recapitata nel 2002
e nessuna comunicazione nel 2002 gli è stata trasmessa per invio raccomandato
come ha riconosciuto l'UAM.
Alla luce dei
risultati della prima tornata dell'informativa e riscontrando ancora delle
lacune, nel settembre 2003 l'UAM ha ritenuto necessario procedere ad un
richiamo con le medesime modalità operative, salvo che gli invii sono stati
trasmessi ai datori di lavoro, e meglio all'indirizzo del frontaliero con
recapito presso il datore di lavoro.
È capitato che vi
fossero frontalieri che abbiano cambiato posto di lavoro, che hanno cessato la
loro attività e quindi il datore di lavoro ne ha dato notizia per permetterci
di verificare il nominativo del nuovo datore di lavoro se esistente.
Il sig. RI 1 evidenzia
che in occasione della sua presa di contatto con l'UAM, prima di questo
contatto, era stato avvisato da parte della sezione del personale dell'__________
che "Bellinzona" voleva sapere se lui era ancora collaboratore dell'__________.
La sig.ra __________ indica effettivamente un contatto finalizzato
all'accertamento circa lo statuto del sig. RI 1. Ciò è avvenuto nel dicembre
2008.
Nel corso del primo
invio del giugno 2002, come appare dal doc. VI/1 che viene annesso al verbale
d'udienza, sono stati recapitati 33'107 formulari e ne sono rientrati 29'469.
Il problema con i frontalieri è che è una popolazione mobile e quindi bisogna
contare con cessazioni di attività o mutamenti nell'attività. Il rattrappage
del 2003 è stato fatto autonomamente dall'UAM, perché troppe erano ancora le
situazioni aperte e si imponeva un chiarimento. Abbiamo mandato quindi la
documentazione come descritto.
Si è trattata di una
scelta autonoma operata dall'UAM che ha messo su un piede di assoluta
uguaglianza tutti i frontalieri che non avevano optato. Si è trattato di un
favore fatto a questa popolazione e non ha discriminato nessuno. Unico
"potenziale" danneggiato poteva essere la mutua italiana che avesse
pagato prestazioni sanitarie ad un frontaliero che, non avendo optato, doveva
invece essere assicurato al sistema sanitario svizzero.
È giusto dire che nei
nostri scritti non abbiamo accertato l'esistenza di un'attività parziale, a
tempo ridotto, l'esistenza di collaterali attività presso altri datori di
lavoro, o addirittura la percezione di pensioni di varia natura. Siamo partiti
da un elenco di persone al beneficio del permesso G ed a mano di ciò abbiamo
mandato i nostri invii.
È giusto dire che a
seguito di quella sanatoria vi sono stati in due casi degli esiti giudiziari
con sentenze emesse dal TCA. Per altri assicurati vi è stato invece
l'affiliazione d'ufficio o l'obbligo di iscriversi presso un assicuratore.
L'UAM non è in grado di precisare il numero di queste procedure, ma si tratta
di numerose pratiche. Queste persone, con la procedura del 2008 con cui si è
concesso un ulteriore termine per l'esercizio del diritto d'opzione, sono state
sostanzialmente "recuperate", però con effetti ex nunc e non ex tunc,
ossia con effetti da quel momento e pro futuro.
Queste persone sono
state messe nella possibilità di optare e non costrette a cambiare.
Dall'operazione 2003
sono emersi circa 1'600 casi dove non era stato esercitato il diritto
d'opzione; un paio sono quelli sfociati nelle decisioni giudiziari, ma per il
resto, alla luce dei numeri, abbiamo ritenuto che si trattasse di persone che
non erano più attive. Qualche verifica è stata fatta in questo senso.
Con il raffronto, più
in avanti nel tempo, di dati statistici federali relativi ai frontalieri e
visto il numero dell'esercizio del diritto d'opzione operato, ci siamo resi
conto che una nuova grande massa di persone (12'208) non aveva operato una
scelta, o perlomeno non aveva esercitato la scelta verso il loro Paese ed
andavano teoricamente affiliati tutti presso l'assicuratore svizzero. Questa
situazione è sembrata abnorme e ci ha imposto, per la soluzione del problema,
un contatto con il DFI a seguito del quale è stato proposto ed accettato a
livello federale di concedere un ulteriore termine di tre mesi per l'esercizio
del diritto d'opzione, ancora una volta ponendo tutti gli assicurati potenziali
su un piede d'uguaglianza e senza danneggiarli in alcun modo. Nuovamente si è
posto il problema della relazione con lo Stato italiano e con l'assicuratore
sociale italiano (mutua), problema che i funzionari del DFI hanno indicato di
assumersi in proprio come da corrispondenza agli atti.
Qui siamo nuovamente
partiti con una comunicazione diretta a tutti i potenziali assicurati che non
ci risultavano aver scelto il loro sistema nazionale. Lo abbiamo fatto con uno
scritto diretto al loro recapito italiano, abbiamo anche inviato il medesimo
scritto presso tutti i datori di lavoro attivi in Ticino (anche se non datori di
lavoro di frontalieri e ciò in vista di una possibile futura assunzione), le
cui liste sono state reperite presso l'Ufficio federale di statistica.
Per l'operazione 2008
abbiamo informato i datori di lavoro, i sindacati, i mass media mediante il
rilascio di interviste. Vi è stato poi un comunicato stampa del Consiglio di
Stato per dare un'informazione generalizzata.
A seguito di questa
operazione sono emersi 581 (tra cui quella del qui ricorrente) casi di non
esercizio del diritto d'opzione che ci hanno imposto una procedura.
Il sig. RI 1 indica
che è soltanto con l'apertura formale di questa procedura che ha ricevuto per
la prima volta uno scritto nel gennaio 2009 da parte dell'UAM (decisione).
Questo scritto indica in maniera imprecisa il codice di avviamento postale del
suo comune (l'ultimo numero è un nove e non uno zero). La sig.ra __________
indica di avere usato il numero per le corrispondenze non trasmesse per
raccomandata e per la decisione dalla documentazione che ha ricevuto
dall'Ufficio dei permessi di Bellinzona. L'avv. __________ indica che la
raccomandata, pur recando il CAP errato, è stata comunque recapitata
verosimilmente per la maggiore attenzione che le poste impongono a questi
scritti. Il sig. RI 1 specifica quindi che da quel momento è iniziata la sua
consapevolezza della situazione. In un suo contatto con la sig.ra __________
dell'UAM egli ha ricevuto indicazioni sostanziali sul contenuto del reclamo che
poteva essere inoltrato all'UAM stesso avverso la decisione.
Il sig. Cereghetti in
conclusione segnala come l'UAM abbia voluto fissare l'obbligo di affiliazione a
partire dall'ottobre 2008, ancorché questo obbligo potrebbe essere fatto
retroagire al 1° giugno 2002, ossia all'entrata in vigore dell'ALC." (doc.
VI)
1.8.   L’11
maggio 2009 il TCA ha posto alcune domande al ricorrente, assegnandogli
contestualmente un termine per prendere posizione in merito alla documentazione
consegnatagli nel corso dell’udienza (doc. VII). L’interessato ha risposto il
14 maggio 2009 (doc. VIII).
1.9.   Il
17 giugno 2009, nell’ambito di un’altra procedura relativa al diritto di
opzione dei frontalieri, è stato sentito __________, responsabile del servizio
della cancelleria della sezione dei permessi e dell’immigrazione. Il verbale,
anonimizzato, è stato messo a disposizione del ricorrente per presentare
eventuali osservazioni scritte in merito. __________ ha affermato:
"
Sono
il responsabile del servizio della cancelleria della sezione dei permessi e
dell
'
immigrazione e mi occupo
di trasmettere alle persone interessate che ne abbiano fatto richiesta tramite
gli uffici regionali, le decisioni, i permessi rilasciati dalla nostra Sezione.
Più precisamente, le richieste di permessi alla nostra Sezione vengono
inoltrate tutte tramite gli Uffici regionali, dove i collaboratori verificano
la completezza della domanda, della documentazione annessa e soprattutto la
competenza dell
'
autorità. Una
volta fatto questo, gli uffici regionali (URS) trasmettono alla sezione il
dossier così come costituito che viene a sua volta verificato, esaminato e
deciso da parte dei funzionari incaricati.
È possibile che in
questi casi vi siano delle necessità di completazione o delle verifiche
puntuali da svolgere. Ciò avviene per incarico delegato all
'
URS.
Una volta la procedura
completata e la decisione emanata, in seno alla sezione vengono trasmessi alla
cancelleria i documenti necessari.
Noi confezioniamo, io
sono il responsabile della cancelleria, l
'
invio per il destinatario e quando si tratta di un permesso G, ossia
un permesso per frontaliero, tema che il Giudice mi dice essere oggetto della
causa, noi procediamo con l
'
inserimento
del permesso nella sua custodia, con le altre formalità attinenti
specificatamente i nostri compiti, ed inseriamo nel plico destinato all
'
invio, il formulario TI1, una lettera
accompagnatoria allestita dall
'
UAM,
una tabella e la busta di trasmissione.
Si tratta degli unici
documenti non strettamente connessi alla nostra attività di concessione del
permesso che vengono inseriti nella documentazione destinata alla spedizione.
Non vi sono documenti
di natura fiscale o provenienti da altre amministrazioni.
La spedizione di
questo plico, così costituito, viene effettuata mediante posta B - raramente se
vi sono situazioni di urgenza anche per posta A -, al datore di lavoro.
Noi di principio non
abbiamo un contatto diretto con i datori di lavoro.
È capitato che ci
vengano sollecitati dei permessi che sembrano essere urgenti per gli
interessati. È capitato in passato che qualcuno lamentasse il mancato ricevimento
di un invio che a noi risultava effettuato. In questi casi abbiamo proceduto
con il rilascio di un duplicato del permesso.
Non spediamo niente in
Italia.
In caso di cambiamento
di datore di lavoro, di cambiamento di indirizzo in Italia o di mutazione dei
dati personali nello stato civile, noi non procediamo ad un nuovo rilascio ma
rettifichiamo la documentazione a nostra disposizione. Viene allegato un nuovo
permesso all
'
interessato con le
nuove indicazioni, ma non alleghiamo più la documentazione a nostra
disposizione dataci dall
'
UAM.
In caso di cessazione
dell
'
attività che duri più di
sei mesi, la ripresa dell
'
attività
comporta una nuova procedura di rilascio del permesso G.
Se invece questa
interruzione dura meno di sei mesi, non si opera con un rilascio, ma alla
modifica delle condizioni.
La nostra sezione non
informa l
'
UAM in merito al
quantitativo di formulari TI1 che vengono da noi trasmessi ai datori di lavoro
destinati poi ai frontalieri; dall
'
UAM non riceviamo neppure nessuna informazione di questa natura. Non
c
'
è una verifica incrociata dei
dati.
A domanda dell’ (…
omissis …) ribadisco che nel caso in cui si tratti di rinnovo del permesso, noi
non mandiamo il formulario TI1 ed è quindi possibile che qualcuno che abbia
ottenuto il permesso G e poi abbia cessato momentaneamente la sua attività per
un periodo inferiore ai 6 mesi, con il riinizio dell
'
attività abbia domandato ed ottenuto un rinnovo per un nuovo periodo
di 5 anni come le nuove norme prevedono, senza vedersi notificare il formulario
TI1.
Ribadisco che la
persona che riceve il permesso G è informata dell
'
esigenza di notificare alla nostra sezione nei trenta giorni le
modifiche di indirizzo, di stato civile, di sede, motivo per cui nei nostri
registri gli indirizzi del lavoratore sono aggiornati alle informazioni del
titolare del permesso che è obbligato a notificare eventuali modifiche.
Anche il datore di
lavoro riceve la medesima avvertenza, di cui produco una copia.
Di principio è il
lavoratore che deve fornire queste informazioni. Capita che sia anche il datore
di lavoro quando vi sia una modifica che coinvolge più collaboratori.
A precisazione di
quanto riferito prima, vi è un
'
altra
ipotesi di rilascio del permesso quando un lavoratore cessa l
'
attività per un periodo inferiore a sei
mesi antecedentemente alla scadenza del suo permesso, e riprenda una nuova
attività, sempre nei sei mesi, ma dopo la scadenza del permesso. In questi
casi, si procede mediante nuovo rilascio del permesso e quindi trasmissione del
formulario TI1." (doc. XV)
1.10.   Con
scritti del 3 luglio 2009 il TCA ha interpellato l’Ufficio federale della
sanità pubblica (UFSP, doc. XII) e l’Ufficio federale delle assicurazioni
sociali (UFAS, doc. XIII). Dopo aver brevemente riassunto la fattispecie, il
Tribunale ha chiesto:
"
1. Esistono
direttive del vostro Ufficio a proposito del diritto di opzione
dei
frontalieri e delle modalità di informazione da parte delle autorità cantonali
(in caso di risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercele)?
2. In uno scritto del 24 aprile 2008 all’autorità cantonale, l’UFSP ha
indicato che “
en ce qui concerne l’information à donner aux autorités
italiennes, l’OFAS envisage d’organiser prochainement, à l’Ambassade de Suisse
à Rome, une réunion portant sur la problématique du droit d’option.
Le sujet des travailleurs frontaliers au Tessin sera abordé à cette
occasion et les autorités italiennes seront informées que la Suisse a prolongé
de manière unilatérale le délai de trois mois, afin de permettre aux interessés
d’exercer leur droit d’option
.” Qual è stato
l’esito di questa riunione? Le autorità italiane hanno informato i loro
concittadini della possibilità di optare per il sistema nazionale? Le autorità
federali hanno informato in altro modo le autorità italiane o i cittadini italiani
residenti in Italia?
3. A vostra conoscenza anche altri Cantoni sono confrontati con la
medesima problematica? In caso di risposta affermativa come hanno agito nei
confronti dei lavoratori frontalieri che non hanno esercitato il diritto di
opzione nel termine previsto dall’ALC? Sono state emanate decisioni e/o
sentenze in questo ambito da parte di queste autorità e/o Tribunali cantonali?
(in caso di risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercene una copia).
4. In Ticino, nell’ambito della procedura di “
sanatoria
”,
l’Ufficio Assicurazione Malattie ha recapitato tramite posta semplice ai
lavoratori frontalieri recensiti che non avevano esercitato l’opzione nei
termini previsti dall’ALC (oltre 12'000) una lettera di spiegazioni, allegando
un formulario tramite il quale era possibile optare per il sistema sanitario
nazionale e una busta con l’indirizzo dell’autorità cantonale.
L’amministrazione ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569
datori di lavoro, ha informato 11 sindacati ed ha coinvolto 8 enti cantonali.
Complessivamente l’UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati,
nell’ambito dell’operazione di “
sanatoria
”. L’operazione ha comportato
7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all’avvenuta opzione.
Inoltre il Governo cantonale ha rilasciato un comunicato stampa il 3 giugno
2008 e il Capo Ufficio dell’UAM ha sollecitato numerose interviste. Secondo la
vostra opinione, l’autorità cantonale ha informato adeguatamente i frontalieri
residenti in Italia circa il loro diritto di opzione?
5. Vi chiediamo cortesemente di voler prendere posizione in merito all’intera
fattispecie."
1.11.   Il
14 luglio 2009 è pervenuto al TCA, dalla Sezione dei permessi e
dell’immigrazione, l’intero incarto del ricorrente (doc. XIV).
1.12.   Il
30 luglio 2009, l’UFSP, ha prodotto le lettere informative trasmesse ai Cantoni
nel corso degli anni circa il diritto di opzione dei frontalieri, ha comunicato
al TCA che i rapporti con le autorità italiane sono di competenza dell’UFAS ed
ha tra l’altro affermato:
"
(…)
3. Nella nostra lettera informativa del 12 luglio 2007 abbiamo
ribadito ai Cantoni il loro dovere di informare le persone tenute ad
assicurarsi e abbiamo invitato gli Uffici cantonali competenti per le domande
d’esenzione dall’obbligo d’assicurazione a farci sapere se avevano incontrato
problemi in questo ambito. Dalle risposte pervenuteci, è emerso che la
difficoltà principale consiste nell’informare i titolari di una rendita
svizzera che spostano il proprio domicilio in uno Stato dell’Unione europea con
il quale il nostro Paese ha concordato un diritto d’opzione. Trattandosi di
frontalieri, i Cantoni adempiono al mandato informativo tramite la Polizia
degli stranieri o il datore di lavoro e non ci hanno segnalato particolari
problemi. A tal proposito, il Canton Ticino ci aveva risposto come segue: >.
Per
quanto ne sappiamo, non esiste una giurisprudenza in materia. Tuttavia
attiriamo la Sua attenzione sull’interpellanza Robbiani > (09.3596), che prossimamente
dovrebbe ricevere una risposta da parte del Consiglio federale, e La invitiamo
a interessarsi del seguito che verrà dato.
4. Tramite lettera del 12 febbraio 2008, l’Ufficio
dell’assicurazione malattia (UAM) del Canton Ticino ha reso noto al nostro
Ufficio che, in seguito all’avvio di una procedura di controllo concernente
l’esercizio del diritto di opzione da parte dei frontalieri, era emerso che
circa 10 000 lavoratori frontalieri non avevano esercitato il loro diritto di
opzione entro il termine di tre mesi. Abbiamo dunque consultato l’UFAS, il
quale riteneva possibile una dilazione unilaterale di tale termine, per
permettere agli interessati di richiedere l’esenzione. Abbiamo quindi informato
l’UAM, tramite missiva del 13 marzo 2004, della possibilità di avviare una
procedura straordinaria di regolarizzazione, pregandolo di preparare una
lettera informativa da indirizzare agli interessati e di trasmetterne prima una
copia all’UFAS e all’UFSP per informazione e presa di posizione. L’UAM ha sottoposto
i documenti concernenti la procedura straordinaria di regolarizzazione (lettera
personale ai frontalieri, informativa ai datori di lavoro e comunicato stampa
del Governo del Canton Ticino) all’approvazione dell’UFAS e dell’UFSP il 29
aprile 2008. I documenti sono stati approvati da UFAS e UFSP rispettivamente il
7 e l’8 maggio 2008. Con decisione del 3 giugno 2008, il Consiglio di Stato del
Canton Ticino ha approvato la procedura straordinaria di regolarizzazione,
accordando agli interessati il termine del 30 settembre 2008 per esercitare il
loro diritto di opzione. Durante tutta la procedura, l’UAM ha agito secondo le
indicazioni delle autorità federali. Non si è dunque solo limitato a informare
i frontalieri interessati (individualmente e tramite la stampa) ma ha posto la
problematica anche all’attenzione dei datori di lavoro e dei sindacati, onde
evitare che si ripresentassero situazioni simili. Tramite tali azioni, l’UAM ha
dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura
oltre le esigenze di legge.
5. Come indicato nella lettera dell’UAM del 2 aprile 2008 e nella
nostra risposta del 24 aprile 2008, la definizione, in casi giustificati, di un
termine straordinario per l’esercizio del diritto di opzione riprende la
soluzione prevista dall’allegato II dell’Accordo sulla libera circolazione
delle persone (sezione A, art. 3, lett. b, p. aa). Nel caso specifico, la
dilazione del termine di tre mesi era giustificata poiché, apparentemente, le
persone assicurate in Italia non avevano capito l’importanza di compilare
correttamente il modulo sul diritto di opzione. Con la presente, teniamo a
confermare la nostra interpretazione giuridica del caso. Tuttavia, considerata
l’ampia campagna informativa condotta dall’UAM durante la procedura
straordinaria di regolarizzazione, riteniamo che gli interessati siano stati
informati a sufficienza e che sia ora un loro compito avviare le pratiche
necessarie per esercitare il loro diritto di opzione entro i termini stabiliti.
Tra l’altro, considerato il suo carattere straordinario, una tale procedura di
regolarizzazione non potrebbe essere ripetuta ogni anno." (doc. XVI)
1.13.   Con
scritto 3 agosto 2009 anche l’UFAS ha risposto alle domande del TCA, allegando
le direttive richieste. L’autorità federale ha tra l’altro affermato:
"
Ad.
2. All’entrata in vigore della direttiva 2004/38/CE del parlamento europeo e
del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro
familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri (GU L 229 del 29.6.2004, p. 35), diverse Aziende Sanitarie Locali (ASL)
hanno deciso di revocare le iscrizioni dei pensionati svizzeri residenti in
Italia che avevano esercitato il loro diritto di opzione e di non accettare
nuove iscrizioni. Di fronte a questa risoluzione unilaterale del diritto di
opzione da parte dell’Italia, il nostro Ufficio ha cercato di trovare una
soluzione con il Ministero italiano della Salute in modo da lasciare aperto il
diritto di opzione per i pensionati svizzeri. Allo scopo era stata prevista una
riunione all’Ambasciata svizzera a Roma. Nel frattempo, l’UFSP, in accordo con
il nostro Ufficio, ha concesso la regolarizzazione dei lavoratori frontalieri
residenti in Italia che non avevano esercitato correttamente il loro diritto di
opzione in Svizzera. Il nostro Ufficio ne voleva informare il Ministero
italiano della Salute in occasione della citata riunione. Il problema dei
pensionati svizzeri si è però risolto da sé e la riunione a Roma è stata
annullata.
La regolarizzazione
dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non hanno esercitato
correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera è una questione che
concerne unicamente la Svizzera. Un’informazione alle autorità competenti
italiane non era legalmente necessaria. Inoltre, l’autorità del Cantone Ticino
ha debitamente informato i lavoratori frontalieri residenti in Italia.
Ad 3. L’applicazione
del diritto di opzione è sempre stato difficile, anche in relazione ad altri
Paesi. Per quanto ne sappiamo, nessun altro Cantone è stato confrontato alla
medesima problematica con i lavoratori frontalieri residenti in Italia. Diversi
Cantoni hanno invece incontrato gli stessi problemi con lavoratori frontalieri
residenti in altri Paesi. Ad esempio, i lavoratori frontalieri residenti in
Francia che non hanno esercitato il loro diritto di opzione entro il termine
ordinario di 3 mesi sono stati obbligatoriamente assicurati in Svizzera: le
autorità competenti svizzera e francese hanno deciso di non prorogare il
termine (cfr. il “
Procès verbal de la réunion franco-suisse des 0 et 11
février 2005
”, punto 3.7. e la “
Note conjointe relative au droit
d’option
”). Per altro, non siamo a conoscenza di decisioni e/o sentenze di
alcun Tribunale.
Ad. 4. A nostro
avviso, l’autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori
frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo
come avrebbe potuto informare meglio.
Ad. 5. Per principio,
un lavoratore deve essere soggetto alla legislazione di un solo Stato membro
per tutti i settori della sicurezza sociale, inclusa l’assicurazione malattie
(art. 13 cap. 1 del regolamento 1408/71). Il diritto di opzione previsto alla
cifra 3 lett. b dell’allegato VI del regolamento 1408/71 è dunque un’eccezione
al principio dell’unicità della legislazione applicabile. Quest’eccezione è
stata prevista soprattutto in seguito alle reiterate pressioni esercitate dai
lavoratori frontalieri sui rispettivi governi per evitare di pagare i premi
presso un assicuratore svizzero. La procedura da seguire è la stessa per tutti
i lavoratori soggetti alla legislazione svizzera residenti all’estero:
presentare una domanda di esenzione entro i tre mesi successivi all’obbligo di
assicurarsi in Svizzera e tre mesi dopo l’inizio dell’attività lavorativa nel
nostro Paese per tutti gli altri. Come già menzionato, l’applicazione del
diritto di opzione non è facile: è difficile, in particolare, il controllo da
parte delle autorità cantonali dell’affiliazione a un assicuratore svizzero o
straniero delle persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea,
in Islanda o in Norvegia. Secondo le nostre informazioni, all’entrata in vigore
dell’ALCP le autorità cantonali avevano informato bene i lavoratori
frontalieri. Non va inoltre dimenticato che secondo il regolamento 574/72, il
lavoratore è comunque tenuto a compiere i passi necessari per l’applicazione
delle disposizioni del regolamento 1408/71 relative alla determinazione della
legislazione applicabile.
Dinanzi a tanti casi
di lavoratori frontalieri che non avevano depositato la loro domanda di
esenzione dall’obbligo di assicurazione in Svizzera, l’autorità cantonale non
poteva far altro che chiedere all’UFSP ed ai nostri servizi se fosse possibile
concedere un termine straordinario per regolarizzare la situazione di queste
persone. Senza questa procedura straordinaria, il danno sarebbe stato più
ampio. Per permettere queste regolarizzazioni, l’autorità cantonale ha
informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia."
(doc. XVIII).
1.14.   L’UAM
ha preso posizione in merito con osservazioni del 20 agosto 2009, tramite le
quali ha ribadito la richiesta di reiezione del ricorso (doc. XXII). A
proposito dell’interpellanza Robbiani, l’UAM ha affermato:
"
(…)
Il modello a cui il
Deputato accenna è sostanzialmente quello seguito dal Liechtenstein e
codificato nella revisione dell’Accordo con l’AELS.
Impregiudicati
l’orientamento del Consiglio federale in materia, così come l’intenzione
dell’Italia di porre questa opzione sul piano negoziale, resta comunque da
valutare la sua compatibilità giuridica con i principi fondamentali che reggono
la libera circolazione all’interno della CE; con riferimento, segnatamente, al
principio cardine di diritto comunitario
lex loci labori
.
La soluzione proposta
dal Liechtenstein si situa infatti al di fuori della CE e concerne solo lo
spazio AELS, ragione per la quale il quesito giuridico di fondo in rapporto al
diritto comunitario non si pone.
Da sottolineare, al
proposito, che gli accordi specifici in questo senso raggiunti dalla Svizzera
con l’AELS limitano strettamente la loro portata al comprensorio AELS, ma non
sono estensibili in via naturale alla CE.
Ma evidentemente la
questione giuridica di specie, al di là del fatto che si situa in un ambito
de
iure condendo
, esula dal contesto dei gravami aperti presso codesta Corte."
(doc. XXII)
1.15.   Il
24 agosto 2009 il Giudice delegato del TCA ha scritto al ricorrente informandolo
della chiusura della procedura istruttoria e dell’acquisizione del suo incarto
presso la Sezione dei permessi e dell’immigrazione, di scritti e documenti dell’UFSP
e dell’UFAS, nonché di copia del verbale di udienza di __________ ed ha
assegnato un termine scadente l’11 settembre 2009 per visionare gli atti
acquisiti dal TCA, domandare eventuali complementi probatori e presentare
osservazioni scritte in merito (doc. XXIII).
in
diritto
2.1.   Oggetto
del contendere è la questione di sapere se il ricorrente, cittadino di un Paese
membro dell'Unione Europea residente in Italia, al beneficio di un permesso G
per frontalieri ed attivo professionalmente nel nostro Cantone, è stato
informato della possibilità di optare per l’assicurazione malattie del suo
Paese di residenza.
2.2.   Va
preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Per
l’art. 95a cpv. 1 LAMal
per le persone designate nell’articolo 2 del
regolamento n. 1408/71 e in relazione con le prestazioni previste nell’articolo
4 dal regolamento, purché siano comprese nel campo d’applicazione della LAMal,
sono applicabili anche
l’Accordo del 21
giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea
ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone,
nella versione dei Protocolli del 26 ottobre 2004
e del 27 maggio 2008
relativi
all’estensione dell’Accordo ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il
suo allegato II e i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72
nella loro versione aggiornata (lett. a) e
la Convenzione del 4 gennaio 1960
istitutiva dell’Associazione europea di libero
scambio nella versione dell’Accordo del 21 giugno 2001 che emenda la
Convenzione, il suo allegato K, l’appendice 2 dell’allegato K e i regolamenti
n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. b).
L’art.
95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove le disposizioni della LAMal fanno uso
dell’espressione «Stati membri della Comunità europea», questa espressione è
riferita agli Stati cui è applicabile l’Accordo di cui al capoverso 1 lettera
a.
L
'
art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l
'
obbligo di assicurazione per le persone non
domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"
d. le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità
europea
e sono soggette all’assicurazione svizzera ai sensi dell’Accordo del 21 giugno
1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i
suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo
sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II, menzionati
nell’articolo 95
a
lettera
a della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda
o in Norvegia e sono soggette
all’assicurazione
svizzera ai sensi dell’Accordo del 21 giugno 2001 di emendamento della
Convenzione istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio (Accordo
AELS), del relativo allegato K e dell’appendice 2 dell’allegato K, menzionati
nell’articolo 95
a
lettera
b della legge."
Va
a questo proposito rammentato che
il 1° giugno 2002 è entrato
in vigore l'"
Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da
una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone
" (RS 0.142.112.681, di seguito: ALC), che rinvia, per
quanto concerne la sicurezza sociale al "
Regolamento (CEE) N. 1408/71
del Consiglio del 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei regimi di
sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro
familiari che si spostano all'interno della Comunità
", modificato ed
aggiornato dal regolamento (CEE) N. 118/97, regolamento (CEE) N. 1290/97,
regolamento (CEE) N. 1223/98, regolamento (CEE) N. 1606/98 e regolamento (CEE)
N. 307/1999 e modificato dall'Accordo sulla libera circolazione delle persone
tra la Comunità europea e i suoi Stati membri da una parte e la Svizzera
dall'altra parte.
Ratione
temporis sono applicabili sia l’ALC che il regolamento (CEE) n. 1408/71 poiché
le decisioni sono state emanate nel 2009 e concernono l’affiliazione
all’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo
successivo all’entrata in vigore dell’ALC (cfr. sentenza del 25 gennaio 2007, C
124/06, consid. 4.2; sentenza del 24 luglio 2006 nella causa M., I 667/05,
consid. 6.2; DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid. 3.2
[sentenza del 27 febbraio nella causa M., H 281/03]; SVR 2004 AHV no. 12 pag.
38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 nella causa S., H 37/03]; cfr. pure
la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc.
2002, pag. I-1343, punto 45).
L’ALC
ed il regolamento (CEE) n. 1408/71 si applicano pure ratione personae.
L’interessato è di nazionalità italiana e pertanto cittadino di uno Stato
contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC). Quanto al necessario nesso
transfrontaliero, esso è senz’altro dato.
La
presente vertenza ricade anche ratione materiae nel campo di applicazione del
regolamento (CEE) n. 1408/71.
Quest’ultimo
si applica infatti a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza
sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia e di maternità; b) le prestazioni
d’invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di
guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai superstiti; e)
le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; f) gli
assegni in caso di morte; g) le prestazioni di disoccupazione; h) le
prestazioni familiari (art. 4 n. 1).
In
concreto dunque trovano applicazione sia le norme dell’ALC che del regolamento
(CEE) n. 1408/71.
2.3.   L'ALC,
per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento
(CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi art. 13-17bis che contengono le norme
relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del
regolamento (CEE) n. 1408/71 (art. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a
determinare la legislazione applicabile. L'art. 13 n. 1 enuncia il principio
dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste
dagli art. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo
Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla
legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul
territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui
dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro
Stato membro (principio della
lex loci laboris
; art. 13 n. 2 lett. a del
regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in
virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132
V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid.
5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS),
"
Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale
con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia
", in
RDAT I-2002, pag. 41 segg.; cfr.
P.
Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux
, "
Les effets de l’accord sur
l’assujettissement et l’obligation de cotiser à l’AVS
" in "
L’accord
sur la libre circulation des personnes avec l’UE et ses effets à l’égard de la
sécurité sociale en Suisse
", Berna 2001, pag. 131 segg.).
Per
l
'
art. 13 regolamento (CEE) n.
1408/71:
"
1. Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono
soggette
alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14
quater
e 14
septies
. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del
presente titolo.
2. Con riserva degli articoli da 14 a
17:
a)  la
persona che esercita un’attività subordinata nel territorio di uno Stato membro
è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di
un altro Stato membro o se l’impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la
propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b)
la persona che esercita un’attività autonoma nel territorio di uno Stato
membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel
territorio di un altro Stato membro;
(…)
f)   la
persona cui cessi d’essere applicabile le legislazione di uno Stato membro senza
che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in
forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle
eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla
legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle
disposizioni di questa sola legislazione."
L
'
ALC prevede dunque il principio dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 del regolamento (CEE) n. 1408/71).
I cittadini di Paesi
membri dell
'
UE o svizzeri che
lavorano solo in Svizzera sono soggetti alla legge svizzera (art. 13 del
regolamento (CEE) n. 1408/71), a meno di essere lavoratori distaccati o di far
parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o
di Paesi membri dell
'
UE che
lavorano solo in uno degli Stati dell
'
UE non sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del
regolamento n. 1408/71), a meno che siano distaccati.
L
'
art. 14 del regolamento (CEE) n. 1408/71 si
riferisce a n
orme particolari applicabili alle persone, diverse dai
marittimi,
che esercitano un
'
attività subordinata.
In generale, i
cittadini svizzeri o di Paesi membri dell
'
UE che esercitano un
'
attività salariata in due o più Stati membri dell
'
UE sono assoggettati alla legislazione del
loro Stato di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del
regolamento (CEE) n. 1408/71).
Se il salariato non
lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della
sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento
(CEE) n. 1408/71).
Se lavora per più
datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo
Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento (CEE) n.
1408/71).
Per quanto concerne gli
indipendenti, i cittadini svizzeri o di Paesi membri dell
'
UE che lavorano come indipendenti solo in
uno Stato dell
'
UE non sono
assoggettati alla legislazione svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento
(CEE) n. 1408/71), a meno che non abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l
'
indipendente svizzero o dell
'
UE che lavora solo in Svizzera, sottostà
alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento (CEE) n. 1408/71),
a meno di essere distaccato.
Di regola, i cittadini
svizzeri o di Paesi membri dell
'
UE che esercitano l
'
attività
indipendente in due o più Stati dell
'
UE o in Svizzera e nell
'
UE, sono assicurati nel luogo di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata. Se non esercita
alcuna attività nel suo Paese di residenza, è assicurato nel paese dove
esercita l
'
attività principale
(art. 14bis par. 2 del regolamento (CEE) n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o
di Paesi membri dell
'
UE che
esercitano
simultaneamente
un
'
attività indipendente in Svizzera e un
'
attività salariata in uno Stato dell
'
UE, sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al
principio dell
'
affiliazione in
un solo Stato).
I cittadini svizzeri o
di Paesi membri dell
'
UE che
esercitano
simultaneamente
un
'
attività salariata in Svizzera e un
'
attività indipendente in uno Stato dell
'
UE sono di regola assicurati in Svizzera. Per diversi Stati (tra cui
l
'
Italia) v
'
è tuttavia un
'
eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o di
un Paese membro dell
'
UE è
assoggettato in Svizzera per la sua attività salariata e nell
'
UE per la sua attività indipendente quando
esercita la sua attività indipendente in uno Stato dell
'
Unione Europea.
A
questo proposito l’art. 14 quater del regolamento (CEE) n. 1408/71 (
Norme
particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un’attività
subordinata e un’attività autonoma nel territorio di vari Stati membri),
prevede:
"
La persona che esercita simultaneamente un’attività subordinata a
un’attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è soggetta:
a)
fatta salva la lettera b), alla legislazione dello Stato membro nel cui
territorio esercita un’attività subordinata o, qualora eserciti una tale
attività nel territorio di due o più Stati membri, alla legislazione
determinata conformemente all’articolo 14 punti 2 o 3;
b)
nei casi menzionati nell’allegato VII: alla legislazione dello Stato membro
nel cui territorio esercita un’attività subordinata, essendo questa
legislazione determinata conformemente all’articolo 14 punti 2 o 3, qualora
essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri, e
alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un’attività
autonoma, essendo questa legislazione determinata conformemente all’articolo 14
bis
punti 2, 3 o 4, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o
più Stati membri."
A norma dell’art. 17
del regolamento (CEE) n. 1408/71:
"
Due
o più Stati membri, le autorità competenti di detti Stati o gli organismi
designati da tali autorità possono prevedere di comune accordo, nell’interesse
di determinate categorie di persone o di determinate persone, eccezioni alle
disposizioni degli articoli da 13 a 16."
A proposito delle
norme citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999
concernente l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF
1999 4590:
http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf
), a pagina 185 prevede quanto segue:
"
Le
persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione
di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio
dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono
applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre
convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori
dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i
lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o
autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale
delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva
(art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le
norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona
alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il
principio del Paese di residenza."
La regola dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 regolamento (CEE) n. 1408/71) non si applica ai lavoratori
che non sono cittadini di Paesi membri dell
'
UE, dell
'
AELS o
della Svizzera. Nei casi non regolati dall
'
ALC, l
'
affiliazione
alla LAMal viene stabilita sulla base delle Convenzioni internazionali
sulla
sicurezza sociale
sottoscritte dalla Svizzera. Se non esiste
alcuna Convenzione, l
'
assoggettamento
è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito
l’art. 3 OAMal prevede che (cfr. anche doc. XVI/4, Accordo con la Comunità
europea sulla libera circolazione delle persone: ripercussioni
sull’assicurazione malattie, Informazione ai Cantoni, pag. 14, n. 5.3, secondo
paragrafo):
"
1
A loro domanda vengono assoggettati all’assicurazione
svizzera i frontalieri che esercitano un’attività lucrativa in Svizzera non
soggetti all’obbligo d’assicurazione ai sensi dell’articolo 1 capoverso 2
lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all’estero
un’attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2
Sono considerati familiari
il coniuge e i figli che non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli
in formazione che non hanno ancora compiuto i 25 anni."
2.4.   Di
principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo
Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (
principio
dell'assoggettamento contributivo
).
Tuttavia,
nell’ambito dell’assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi
vige il diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri
dell'Unione europea residenti in questi Paesi possono scegliere l'assicurazione
del loro luogo di residenza.
L'art. 89 del
regolamento n. 1408/71 prevede che "
le modalità particolari di
applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate
nell'Allegato VI
".
L'Allegato II dell'ALC,
Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI diverse
disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione obbligatoria nell
'
ambito dell
'
assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione (
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf
, cifra 3 a pag. 46).
I lavoratori
frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per
il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i
cittadini di Paesi membri dell’UE possono essere esentati dall'assicurazione
obbligatoria svizzera, semplicemente optando per il sistema sanitario nazionale
o assicurativo del loro Paese di residenza.
Questa facoltà è
accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
La decisione di
aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve
essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al
diritto svizzero (principio dell' "
opting out
", cfr.
"Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza
sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia",
in RDAT I-2002, pag. 30, si veda inoltre Guylaine Riondel Besson: Le droit
d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre
circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour
les assurés, in Cahiers genevois et romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag.
33 e segg.).
La domanda di aderire (o rimanere) al
sistema sanitario dello Stato di residenza esplica, come visto, effetti anche
per familiari residenti in quello stesso Stato.
A
questo proposito l’Allegato II all’ALC, Sezione A, punto 1, lett. o prevede:
"
o)
nell’allegato VI
è aggiunto il testo seguente:
(…)
3.
Assicurazione obbligatoria nell’assicurazione malattia svizzera e possibilità
di esenzione.
a)   Le
disposizioni giuridiche svizzere sull’assicurazione malattia obbligatoria si
applicano alle seguenti persone che non risiedono in Svizzera:
i)
le persone soggette alle disposizioni giuridiche svizzere in virtù del
titolo II del regolamento;
ii)
le persone per le quali la Svizzera è lo Stato competente in virtù degli
articoli 28, 28
bis
o 29 del regolamento;
iii)
le persone che ricevono indennità di disoccupazione dall’assicurazione
svizzera;
iv)
i familiari delle persone citate ai punti i) e iii) o di un lavoratore autonomo
o dipendente che risiede in Svizzera ed è assicurato nel regime assicurativo di
quel paese, quando i suoi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati:
Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia e Regno Unito;
v)
i familiari delle persone citate al punto ii) o di un titolare di pensione o
di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato dal regime di assicurazione
malattia svizzero quando questi familiari non risiedono in uno dei seguenti
Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Per ’familiari’ si intendono quelle
persone ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di
residenza;
b)
le persone citate alla lettera a) possono, su richiesta, essere esentate
dall’assicurazione obbligatoria per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei
seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di
malattia:
Germania, Austria,
Francia, Italia e – nei casi di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia
e, nei casi contemplati alla lettera a), punto ii), Portogallo.
La domanda
aa) dev’essere
presentata entro i tre mesi successivi all’obbligo di assicurarsi in Svizzera;
quando in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine,
l’esenzione diventa efficace dall’inizio dell’assoggettamento all’assicurazione
obbligatoria;
bb) si applicherà a tutti i familiari
residenti nello stesso stato."
La
Svizzera ha recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A
norma dell’art. 2 cpv. 6 OAMal a domanda, sono esentate dall’obbligo d’assicurazione
le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano
esservi esentate conformemente all’Accordo sulla libera circolazione delle
persone e al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di
malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro
Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
2.5.   Va
ancora rammentato che per l’art. 6 cpv. 1 LAMal i Cantoni provvedono
all’osservanza dell’obbligo d’assicurazione. A norma dell’art. 6 cpv. 2 LAMal
l’autorità designata dal Cantone affilia a un assicuratore le persone tenute ad
assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente.
L’art.
6a cpv. 1 LAMal prevede che i Cantoni informano circa l’obbligo di assicurazione
le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda
o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un’attività
lucrativa esercitata in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno
Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute
ad assicurarsi poiché percepiscono una prestazione dell’assicurazione svizzera
contro la disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché
percepiscono una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno
Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per
l’art. 6a cpv. 2 LAMal l’informazione secondo il capoverso 1 vale
automaticamente per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea,
in Islanda o in Norvegia.
A
norma dell’art. 6 cpv. 3 LAMal l’autorità designata dal Cantone assegna a un
assicuratore le persone che non hanno assolto tempestivamente l’obbligo di
assicurazione. Decide inoltre delle domande di esenzione dall’obbligo di
assicurazione. E’ fatto salvo l’articolo 18 capoverso 2bis e ter (relativo
all’istituzione comune LAMal).
L’art.
6 cpv. 4 LAMal prevede che gli assicuratori comunicano all’autorità cantonale
competente i dati necessari per il controllo dell’osservanza dell’obbligo di
assicurazione.
Per
l’art. 10 cpv. 1 OAMal i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa
l’obbligo d’assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone
provenienti dall’estero e i genitori di neonati siano informati
tempestivamente.
A
norma dell’art. 10 cpv. 1bis OAMal le informazioni sull’obbligo d’assicurazione
destinate ai detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso
di dimora o di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari
residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L’art.
10 cpv. 2 OAMal prevede che l’autorità cantonale competente decide delle
domande di cui all’articolo 2 capoversi 3-5 e all’articolo 6 capoverso 3.
Gli
assicuratori sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi
dell’assicurazione contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito
d’informare circa l’obbligo d’assicurazione delle persone di cui all’articolo
6a capoverso 1 lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
2.6.   Nel
caso di specie l'assicurato, cittadino di un Paese membro dell'Unione Europea,
domiciliato in Italia, ed esercitante unicamente un’attività lucrativa in
Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento (CEE) n. 1408/71 è, di principio,
assicurato in Svizzera contro le malattie.
Tuttavia, in
conformità delle norme citate, in particolare dell
'
Allegato VI al regolamento (CEE) n. 1408/71 al capitolo riguardante
la Svizzera, cifra 3 lett. b, quale cittadino di un Paese membro dell'Unione
Europea residente in uno dei Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed
esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, beneficiando dello statuto di
frontaliero, ha il diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di esenzione,
conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere presentata
entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. Unica
eccezione prevista la presenza di "
casi giustificati
".
2.7.   In
concreto l’assicurato è in possesso di un permesso per frontaliero dal 1998
(doc. VIII).
Pertanto
il termine di 3 mesi per far valere il diritto di opzione ha iniziato a
decorrere con l’entrata in vigore dell’ALC, il 1° giugno 2002.
Tuttavia, molti altri
frontalieri residenti in Italia ed attivi professionalmente nel Cantone Ticino,
non hanno mai optato espressamente per il loro assicuratore sociale nazionale
successivamente all'entrata in vigore dell'ALC.
Nel febbraio 2008 l’UAM
ha quindi segnalato all’UFSP questa circostanza, quantificando in 12
'2
08 i lavoratori beneficiari del permesso G
per frontalieri – esclusi i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno
rispedito l
'
apposito modulo TI
1 relativo al diritto d
'
opzione
per il sistema assicurativo nazionale che l
'
UAM, al momento dell
'
ottenimento del permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro
unitamente ad una lettera che spiegava il principio dell
'
assoggettamento al diritto svizzero, ad una
tavola sinottica e ad una busta recante l
'
indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13
marzo 2008 l’UFSP ha riconosciuto che la procedura adottata dall’ALC è
difficile da concretizzare. Inoltre, i frontalieri italiani fanno fatica a
capire il sistema assicurativo svizzero, dato che non hanno l
'
abitudine di intraprendere passi
amministrativi particolari per affiliarsi all
'
assicurazione malattia, poiché  assicurati automaticamente in
Italia. Pertanto, l
'
UFSP non ha
ritenuto opportuno affiliare d
'
ufficio
con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione
cantonale le necessarie informazioni.
L
'
amministrazione federale ha sottolineato
l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura
assicurativa in caso di malattia in Svizzera o in Italia e per evitare gli
effetti (decisamente sfavorevoli)
ex tunc
di tale affiliazione ha
aderito alle richieste ticinesi considerando pure che l
'
affiliazione d
'
ufficio
di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme per il Canton Ticino
e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa in pratica dell
'
affiliazione stessa, con rischi per
l'incasso dei premi dell
'
assicurazione
malattia svizzera.
L
'
UFSP ha quindi fornito all
'
UAM indicazioni su come evadere i problemi
connessi all
'
affiliazione
tardiva. A questo proposito, il 24 aprile 2008, l’amministrazione federale ha
affermato tra l’altro che:
"
Comme
vous le relevez à juste titre, la fixation d’un délai extraordinaire pour
l’exercice du droit d’option dans des cas justifiés correspond à la solution
prévue par l’annexe II de l’Accord sur la libre circulation des personnes
(section A, art. 3, let. b, p. aa).
Dans le cas
d’espèce, la prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les
personnes qui étaient assurées en Italie n’ont vraisemblablement pas compris
l’importance de remplir correctement le formulare relatif au droit d’option.
Conformément à la disposition susmentionnée, l’exemption déploie ses
effets dès le début de l’assujettissement à l’assurance obligatoire,
c’est-à-dire avec effet rétroactif, donc
ex tunc
(et non
ex nunc
,
comme vous l’indiquez dans votre lettre du 2 avril 2008)."
Sulla scorta delle
indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 l’UAM ha  allestito una lettera
personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d
'
opzione, una lettera d
'
informazione destinata a tutti i datori di
lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di
Stato del Cantone Ticino sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 l
'
Ufficio federale delle assicurazioni
sociali, rispettivamente l
'
8
maggio 2008 l
'
UFSP, hanno dato
il loro benestare per questa procedura in “
sanatoria
”.
Questi scambi
epistolari sono stati concretizzati il 3 giugno 2008 quando il Consiglio di
Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo che siccome un
gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre mesi dall
'
ottenimento del permesso G, esercitato il
diritto d
'
opzione per il
proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la copertura in virtù del
sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento obbligatorio
al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere un periodo
supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per l'eventuale
esercizio del diritto d
'
opzione.
Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il termine ultimo per
esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 l’UAM
ha inviato a oltre 12
'
600
lavoratori frontalieri toccati da questa procedura una lettera di spiegazioni
riguardante l
'
assoggettamento
obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le malattie in virtù degli
Accordi bilaterali.
Lo scritto avvisa ogni
interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008 (termine
supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente compilare
l
'
allegato modulo TI 1 e
ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già indirizzata.
La lettera specifica in
calce, che "
se ciò non dovesse avvenire, lei sarà obbligato ad
assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non esercita
attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più
possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.
".
Va
ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato
un’interpellanza (n. 09.3596) chiedendo al Consiglio federale di prendere
posizione sull’obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi
parte attiva per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di
principio, sono già assicurati. L’Esecutivo, dopo aver rammentato brevemente le
norme applicabili al caso concreto, ha affermato che spetta ai Cantoni
verificare se i frontalieri che intendono chiedere l’esonero dall’obbligo
assicurativo in Svizzera dispongono di un’altra protezione assicurativa
sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione
della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il
Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno
mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere
difficoltà con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per
adeguare l’allegato II dell’ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale.
L’intenzione è quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma
per agevolare l’attuazione, la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive
con singoli Stati. In quest’ambito l’Esecutivo federale sta verificando la
possibilità di negoziare una procedura speciale per i frontalieri italiani che
vada maggiormente incontro alle esigenze degli interessati.
Va
qui comunque evidenziato che questo Tribunale deve applicare le norme
attualmente in vigore e non può anticipare eventuali cambiamenti che del resto
non sono neppure ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr in tal senso
la DTF 133 V 201: “
Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in
seiner Vernehmlassung sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs.
3 lit. a AHVG ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden
ist, deren erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht.
Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste
Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S.
1957 ff.) hin
. In dieser Revisionsvorlage
schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz
3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige
Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es
besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso
weniger, als National- und Ständerat die Beratung der Vorlage
noch nicht in Angriff genommen haben
.“ e
sentenza H 158/06 del 5 settembre 2007: „
7.1 L'OFAS, citant le Conseil
fédéral dans son Premier message du 21 décembre 2005 relatif à la 11e révision
de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II 1962), propose d'appliquer l'art. 3 al.
3 let. a LAVS aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit
une rente de vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que
tous les couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation
de cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen
déterminant du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait
fait la même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a
considéré qu'il n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant
moins que la nouvelle version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore
être discutée devant le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V
201 consid. 4.4 p. 204 s.).
Il n'y a dès lors aucune raison qu'il
en aille autrement dans le cas particulier
.“, sottolineature del redattore).
2.8.   Dalla documentazione agli atti emerge che il ricorrente non
ha esercitato il diritto d’opzione per il sistema sanitario del Paese di
residenza neppure nell
'
ambito
della procedura in sanatoria conclusasi il 30 settembre 2008.
L’interessato ha
giustificato il mancato invio del formulario TI 1 con l’assenza di qualsiasi
informazione in merito ai suoi diritti, conosciuti solo il 22 dicembre 2008,
allorquando il datore di lavoro si è informato circa la sua situazione
assicurativa.
Egli rileva in
particolare di non aver ottenuto alcuna informazione tramite raccomandata, fa
valere la sua buona fede ed invoca l’applicazione dell’art. 27 LPGA, rilevando
di aver nel frattempo esercitato il diritto d’opzione.
L’UAM
da parte sua afferma di aver adempiuto al suo dovere d’informazione, tramite
lettere personali, lettere al datore di lavoro e alle organizzazioni sindacali,
nonché comunicati stampa ed interviste.
2.9.   Secondo
la giurisprudenza (cfr. SZS 1998 pag. 41; DTF 121 V 66; RAMI 1993 pag. 120-121,
Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid.
3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC
1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLAD 1992 p. 106; DTF 119 V 307
consid.
3a;  DTF 118 Ia 254 consid. 4b; DTF 118 V 76
consid. 7; DTF  117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid. 3b e sentenze ivi citate;
RDAT I-1992 n° 63, DTF 116 V 298ss) e la dottrina  (Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, pag. 390ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4a
ed., n° 509, pag. 108-109; Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze
gleich, pag. 217ss) affinché la buona fede di un assicurato possa essere
tutelata, nei casi in cui l'amministrazione formula una promessa o crea
un'aspettativa in modo contrario alla legge, devono essere adempiute
cumulativamente le seguenti condizioni:
1.-
l'informazione deve riferirsi ad una situazione individuale e
concreta;
2.-
essa deve emanare da un organo competente o che possa essere
ritenuto tale compatibilmente con l'attenzione esigibile nelle circostanze.
3.-
la promessa dev'essere propria a ispirare fiducia.
Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non
deve poter riconoscere l'erroneità della disposi­zione. La comunicazione
dell'amministrazione deve infatti essere interpretata come il destinatario può
e deve capirla usando tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della
buona fede dell'assicurato).
Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della
cassa non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (cfr. DTF
106 V 33, consid. 4; 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991, p. 68).
Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora
l'organo amministrativo che fornisce la comu­nicazione esprime - almeno
implicitamente, ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il
destinatario della comunicazione non può far valere la propria buona fede (cfr.
Imboden-Rhinow, Schweiz. Vewaltungsrechtsprechung, 5a. edizione, n. 75 B III b
3);
4.-
l'informazione deve aver indotto il destinatario ad adottare un
comportamento che gli è pregiudizievole.
5.-
la legge non deve essere cambiata dal momento in cui l'informazione
è stata data (RAMI 1991 p. 68ss; DTF 113 V 87 consid. 4c; 112 V 199 consid. 3a;
111 V 71; 110 V 155 consid. 4b; 109 V 55).
Per
l’art. 27 LPGA
:
"
1
Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole
assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad
informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di
regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi.
Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli
interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per
le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può
prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore
constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni
di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente."
L'art.
27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere
collettivo, generale e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite
opuscoli informativi - (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale
dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un
caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere in giustizia
(cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare sentenza
del
14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungs-zentrum Rapperswil
c/ F., C 192/04, consid.
4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; sentenza del
28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid.
4.2.; E.
Imhof – Ch. Zünd, "
ATSG und Arbeitslosenversicherung
" in SZS
2003 pag. 291 seg. (306); E. Imhof, "
Anhang zur Vertiefung von art. 27
ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe
" in SZS 2002 pag. 315
seg.
(315-318); R. Spira, "
Du droit d'être renseigné
et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances
sociales art. 27 LPGA
" in SZS 2001 pag. 524 seg. (527); U. Kieser,
"
ATSG - Kommentar
", 2a edizione, Zurigo, Basilea, Ginevra,
2009 ad art. 27 pag. 396 e seguenti, sul tema specifico si veda inoltre
Guylaine Riondel Besson: Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans
le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de
mise en oeuvre et conséquences pour les assurés, in CGSS 42-2009 pag. 33 e segg.,
in particolare punto 2.3.1. pag. 36 e 37).
Per quanto attiene più specificatamente al diritto alla consulenza
enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere
che il proprio assicuratore gli fornisca consulenza in merito ai suoi diritti e
obblighi. Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza
dell'assicuratore in questione e le informazioni possono esse fornite anche da
non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA.
Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve
riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre
tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno
stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza
deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la
persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (cfr. U.
Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 19 e seguenti pag. 402ss).
Come rileva Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 8 pag. 399, a proposito
del capoverso 1 “
Als Trägerinnen der Aufklärungs- bzw. Beratungspflicht
können ferner Arbeitgeberinnen und –geber infrage kommen. Auch hier kann sich
die entsprechende Pflicht aus einer ausdrücklichen Festlegung ergeben (vgl.
z.B. Art. 72 UVV und dazu BGE 121 V 32 ff.) oder sie kann aus einer
Beauftragung zur Wahrnehmung der Information abgeleitet werden. In der
Gerichtspraxis finden sich Entscheide, mit denen eine solche
(sozialversicherungsrechtlich fundierte) Beauftragung angenommen (vgl. dazu BGE
111 V 72 betreffend Arbeitgeber) bzw. abgelehnt wurde (vgl. BGE 111 V 171
betreffend Arbeitgeber, SVR 2001 KV Nr. 3 betreffend BSV).“
Kieser rammenta
poi, a pag. 401, che
„Die in Art. 27 Abs. 1 ATSG festgelegte
Informationspflicht kann etwa dadurch erfüllt werden, dass
Informationsbroschüren, Merkblätter oder – allgemein verständliche – Wegleitungen
abgegeben werden (dazu BGE 131 V 476). Ausreichend ist es, wenn über die
Möglichkeit, eine Abredeversicherung in der UV abschliessen zu können, mit
einem allgemein zugänglichen Aushang im Betrieb des Arbeitgebers informiert
wird (dazu Entscheid des Bundesgerichts vom 29.
März 2004, U
255/03)
.“
In
quest’ultima sentenza, citata da Kieser, l’Alta Corte, con riferimento all’art.
72 OAINF giusta il quale gli assicuratori provvedono a che i datori di lavoro
siano sufficientemente informati in merito all’applicazione dell’assicurazione
contro gli infortuni e i datori di lavoro sono obbligati a trasmettere queste
informazioni ai dipendenti, ha affermato:
"
In
einem Fall, in welchem es um die Tragweite der Informationspflichten von
Versicherer und Arbeitgeber hinsichtlich einer Abredeversicherung nach
Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ging, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht
zunächst in Bestätigung der Auffassung des damaligen kantonalen Gerichts
erkannt, Art. 3 UVG umschliesse lediglich die Obliegenheit des Versicherers,
die Abredeversicherung zu führen und anzubieten, nicht jedoch die
Verpflichtung, jeden einzelnen Versicherten im Rahmen der Beendigung seines
Arbeitsverhältnisses rechtzeitig über die Möglichkeit der Verlängerung des
Versicherungsschutzes durch Abschluss einer Abredeversicherung zu informieren (BGE
121 V 31 f. Erw. 1c). Hingegen ergebe sich aus der allgemeinen
Informationspflicht des Versicherers (Art. 72 UVV) die Verpflichtung, nebst
anderem über die Möglichkeit des Abschlusses einer Abredeversicherung zu
informieren. Der Versicherer und auch der Arbeitgeber sind in diesem
Regelungszusammenhang Organe der Versicherungsdurchführung und die Erfüllung
ihrer Informationspflicht muss manifestiert werden und insbesondere im Hinblick
auf die Weiterleitungspflicht des Arbeitgebers (Art. 72 Satz 2 UVV) vom
Versicherten erkennbar sein. Damit wird von den Durchführungsorganen
organisatorisch nicht mehr verlangt, als nach jahrzehntelanger
Verwaltungspraxis in der von der SUVA betriebenen obligatorischen
Unfallversicherung schon unter der Geltung des KUVG beachtet wurde, nämlich
beispielsweise ein Aushang am ständigen Anschlag im unterstellten Betrieb,
Informationen an Betriebsversammlungen usw. Da sich Versicherer und
Arbeitgeber den Beweis der ihnen obliegenden Information mit dem erforderlichen
Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit durch zumutbare Vorkehren ohne
weiteres sichern können, rechtfertigt es sich, dem Versicherer die Beweislast
hiefür auch insoweit aufzuerlegen, als die Erfüllung der Informationspflichten
des Arbeitgebers in Frage steht (BGE 121 V 32 ff. Erw. 2a und b mit
Hinweisen). Bei Verletzung der Informationspflichten hat der Versicherer für
seine sowie die Unterlassungen des Arbeitgebers einzustehen, wobei dies unter
dem Vorbehalt steht, dass die weiteren Voraussetzungen für eine erfolgreiche
Berufung auf den Vertrauensschutz, insbesondere die kausal verursachte
Disposition seitens des Arbeitnehmers aus unterbliebener Information, erfüllt
sind (BGE 121 V 34 Erw. 2c mit Hinweisen; RKUV 2000 Nr. U 387 S. 274 f.
Erw. 3b).
2.2 Wie die Abklärung
der SUVA ergeben hat, sind in den vom Personal der Eisenbahn X.________
benutzten Räumen Informationen der SUVA über die Abredeversicherung
angeschlagen; weiter haben Arbeitskollegen der Beschwerdeführerin
Abredeversicherungen abgeschlossen, was bedeutet, dass sie über diese
Möglichkeit informiert worden sind. Eine - hier erfolgte - Information
durch allgemeinen Anschlag ist für die Erfüllung der Informationspflicht gemäss
Art. 72 UVV ausreichend (vgl. BGE 121 V 33 Erw. 2b mit Literaturhinweis), so
wurde denn auch in RKUV 2000 Nr. U 387 S. 277 Erw. 4c implizit eine Information
durch Broschüren als grundsätzlich genügend vorausgesetzt (auch wenn dies im
konkreten Fall nicht ausreichend gewesen und nicht korrekt erfolgt ist). Das
Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht
ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu
sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne
weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den
Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen
unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in den
Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während
längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin
ausbilden zu lassen. Dies ist hier um so mehr der Fall, als in den
Lohnabrechnungen jeweils der vorgenommene Abzug für die
Nichtberufsunfallversicherung ausgewiesen und damit monatlich die Problematik
der Unfallversicherung in Erinnerung gerufen worden ist. Eine Sensibilisierung
für den Unfallversicherungsschutz wäre im Übrigen um so mehr zu erwarten
gewesen, als die Beschwerdeführerin bereits im Juni 2001 einen Unfall erlitten
hatte und in der Folge bis zum 8. August 2001 arbeitsunfähig gewesen ist. Würde
der Auffassung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gefolgt, welche letztlich
eine explizite Information in jedem Einzelfall verlangt, liefe dies
schlussendlich darauf hinaus, einem Arbeitnehmer bei der Kündigung alles und
jedes - nicht nur betreffend Abredeversicherung - mitteilen zu müssen; ein
dermassen umfangreicher Informationskatalog würde in der Folge nicht mehr
gelesen (vgl. das Beispiel bei Gunther Arzt, Strafbarkeit juristischer
Personen: Andersen, vom Märchen zum Alptraum, Schweizerische Zeitschrift für
Wirtschaftsrecht 2002, S. 233 Fn 23: Viele Käufer eines Fernglases werden die
voluminöse Bedienungsanleitung mit absurden Warnungen nicht lesen, sodass ihnen
auch der sinnvolle Hinweis entgeht, mit dem Fernglas nicht in die Sonne zu schauen).
Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren Gunsten daraus
ableiten, dass ein vom Inspektor der SUVA im Juni 2002 befragter Angestellter
der Eisenbahn X.________ den Aushang über die Abredeversicherung nicht gekannt
hat, da dieser Mitarbeiter - anders als die Beschwerdeführerin - allenfalls gar
keine Veranlassung hatte, sich über die Versicherungsdeckung nach einer
Kündigung Gedanken zu machen.
2.3 An der Erfüllung
der Informationspflicht (Erw. 2.2 hievor) ändert die Tatsache nichts, dass der
Inspektor der SUVA am 20. Juni 2002 festgestellt hat, die Informationen der
SUVA seien am Bahnhof in Y.________ - Arbeitsort der Beschwerdeführerin - nicht
angeschlagen gewesen; dies war offenbar nach einem erfolgten Umbau des Gebäudes
unterlassen worden. Die Beschwerdeführerin hatte einerseits während ihrer
Anstellung seit 1996 Gelegenheit, die angeschlagenen Informationen in den
diversen von ihr benutzten Räumen in unterschiedlichen Bahnstationen zur
Kenntnis zu nehmen. Diese Informationen waren andererseits auch ab dem
Zeitpunkt des Umbaus in Y.________ in den für das Personal vorgesehenen Räumen
in anderen Bahnhöfen angeschlagen, wobei ausser Zweifel steht, dass sich die
Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Kondukteurin an solchen Orten
aufgehalten hat. Damit ist die Informationspflicht im Sinne des Art. 72 UVV
jedoch auch während der Zeit erfüllt worden, in der in Y.________ keine
Informationen ausgehängt gewesen sind.
2.4 Die
Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Abredeversicherung hingewiesen
habe, und dass ihr dieser Brief zu spät geschickt worden sei, da sie sich zu
dieser Zeit bereits im Ausland aufgehalten habe, was der Eisenbahn X.________
bekannt gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Möglichkeit der
Abredeversicherung (jedoch auf das Ende des Unfallversicherungsschutzes)
hingewiesen hat. Da jedoch eine Information mittels Aushang am Anschlagbrett
ausreichend ist (vgl. Erw. 2.2 hievor), ändert die Nichterwähnung der
Abredeversicherung im Schreiben nichts an der Rechtslage.
Damit haben die SUVA
und die ehemalige Arbeitgeberin die Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV mittels
Aushang korrekt erfüllt; eine Verletzung der Informationspflicht ist nicht
erstellt und eine Leistungspflicht der SUVA in der Folge zu verneinen (vgl. BGE
121 V 34 Erw. 2b in fine).“ (sottolineature del redattore)
In
una sentenza pubblicata in DTF 134 V 428 il Tribunale federale ha affermato:
"
11.3
Gemäss Art. 72 Satz 1 UVV sorgen die Versicherer dafür, dass die Arbeitgeber
über die Durchführung der Unfallversicherung ausreichend informiert werden.
Diese - nach Inkrafttreten des ATSG im Wortlaut unverändert belassene -
Verordnungsbestimmung verpflichtet den Versicherer zu einer substantiellen
Information ihrer angeschlossenen Arbeitgeber von Amtes wegen. Die
entsprechende Verfahrenspflicht geht nach der vor 1. Januar 2003 ergangenen
Rechtsprechung über die praxisgemäss aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
hergeleitete allgemeine Pflicht der Sozialversicherungsträger, die an der
Versicherung Beteiligten auf Verlangen in Einzelfragen zu beraten oder ihnen
Auskunft zu erteilen, hinaus (BGE 121 V 28 E. 2a S. 32). Auch im Rahmen von
Art. 72 UVV gilt - analog zu Art. 27 Abs. 2 ATSG - der Grundsatz, wonach die
Verletzung der Informationspflicht nur dann zu Rechtsfolgen führen kann, wenn
die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) allesamt erfüllt sind (RKUV 2004 Nr. U 517 S. 429 [U
255/03], 2001 Nr. U 441 S. 542 f. [U 285/99], 2000 Nr. U 387 S. 272 [U
340/99]).
11.4 Die Frage, ob die
SUVA aufgrund der unwidersprochenen Entgegennahme von Prämienzahlungen und von
erteilten Auskünften ihre Informationspflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 ATSG und
Art. 72 UVV verletzt hat und der Beschwerdegegner infolgedessen gestützt auf
den Grundsatz von Treu und Glauben Versicherungsschutz beanspruchen kann, lässt
sich aufgrund der Akten nicht beantworten. Es liegt aber eine Notiz der SUVA
vom 4. Mai 2006 vor, wonach die Arbeitgeberin bis am 3. Februar 2006 im Glauben
gewesen sei, dass ihre Angestellten bei der SUVA gegen Unfall versichert seien.
Anlässlich des Betriebserfassungsbesuches vom 15. März 2005 sei nicht darüber
informiert worden, dass für Entsandte das Formular E101 hätte ausgefüllt werden
müssen. Gemäss den Angaben des BSV wurde zudem erst seit dem 1. Januar 2006 in
den Weisungsbestimmungen festgehalten, dass Arbeitnehmer, die ausschliesslich
zum Zweck der Entsendung eingestellt wurden, nicht als Entsandte betrachtet
werden könnten, eine Entsendung jedoch ausnahmsweise zulässig sei, wenn der
Arbeitnehmer vor der Entsendung bereits in der Schweiz versichert gewesen sei.
Das kantonale Gericht hatte zu dieser Problematik aufgrund seiner Beurteilung
nicht Stellung zu nehmen. Die SUVA hat sich zu diesem Punkt bisher nicht
geäussert. Die Vorinstanz, an welche die Sache zurückzuweisen ist, wird
diesbezüglich sachdienliche Abklärungen vorzunehmen und alsdann darüber zu
befinden haben, ob dem Beschwerdegegner gestützt auf den Vertrauensschutz
Leistungen der SUVA zustehen oder nicht.“
Va ancora evidenziato che la legge cantonale di applicazione della
LAMal (LCAMal), a proposito del controllo dell’obbligo assicurativo, all’art.
16 prevede che:
"
1
Il datore di lavoro fornisce al
lavoratore non domiciliato soggetto all’obbligo d’assicurazione le informazioni
necessarie relative all’adempimento di questo obbligo.
2
L’assicurato e il datore di lavoro sono solidalmente debitori dei
premi arretrati a decorrere dal giorno in cui avrebbe dovuto avere inizio
l’obbligo assicurativo, fatta deduzione dei sussidi di legge, per le seguenti
categorie:
a) lavoratori in possesso di un permesso di lavoro di durata
inferiore ad un anno;
b) lavoratori in possesso di un permesso di dimora annuale, per il
primo anno di attività, così come per i rispettivi familiari.
3
Ogni pretesa di cui al cpv. 2 è soggetta
a perenzione dopo cinque anni."
L’art.
19 LCAMal prevede:
"
1
Il Consiglio di Stato fa iscrivere
d’ufficio, previa diffida scritta, le persone soggette all’assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie che rifiutano di aderire ad un
assicuratore riconosciuto e autorizzato all’esercizio ai sensi della LAMal e
della relativa Ordinanza (OAMal).
2
3
Il regolamento può definire i criteri di ripartizione tra gli
assicuratori."
Per
l’art. 5 RLCAMal:
"
1
Previa richiesta dell’Istituto delle
assicurazioni sociali, i datori di lavoro devono fornire tempestivamente, in
forma gratuita, ogni informazione in ordine al controllo dell’obbligo
d’assicurazione per lavoratori non domiciliati.
2
Nell’ambito dell’applicazione dell’Accordo CH/CE sulla libera
circolazione delle persone e della Convenzione istitutiva dall’AELS, tali
informazioni possono riguardare anche i familiari, residenti in Svizzera o
all’estero, del lavoratore domiciliato o non domiciliato in Svizzera."
A
norma dell’art. 7 RLCAMal:
"
1
L’iscrizione d’ufficio delle persone
soggette all’obbligo d’assicurazione, non iscritte presso un assicuratore, è
ordinata dall’Istituto delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.
2
La ripartizione tra i singoli assicuratori considera l’effettivo
degli assicurati affiliati.”
2.10.   Nel
caso di specie dall’istruttoria condotta dal TCA è emerso che l’UAM ha
ampiamente adempiuto, con l’ausilio di numerosi canali informativi, ai suoi
obblighi, come del resto rilevato sia dall’UFSP (doc. XVI, risposta 4 in fine:“
Tramite
tali azioni, l’UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi,
andando addirittura oltre le esigenze di legge
.”) che dall’UFAS (doc.
XVIII, risposta 4: “
A nostro avviso, l’autorità cantonale ha informato
adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro
diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio
.” e
risposta 5 pag. 2 in fine: “
Per permettere queste regolarizzazioni,
l’autorità cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri
residenti in Italia
.”).
L’amministrazione
si è prodigata cercando di raggiungere tutti i frontalieri esercitanti
un’attività lavorativa in Ticino in ben tre occasioni, concedendo ai medesimi,
dopo aver contattato le autorità federali, perfino una proroga del termine di
tre mesi previsto dall’ALC.
L’UAM,
oltre a prendere contatto nel 2002 e nel 2003 con i lavoratori frontalieri
recensiti ufficialmente, informandoli della possibilità di optare per
l’assicurazione del proprio Paese di residenza, nel 2008 ha compiuto uno sforzo
notevole per permettere a coloro che avevano omesso di far valere la loro
opzione, di sanare la loro situazione.
L’autorità
cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e che non
avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684) una documentazione
completa comprensiva del formulario TI 1, facilmente compilabile, essendo
sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella casella “
assicurazione
malattie nel Paese di residenza
”, di una tabella sinottica indicante gli obblighi
assicurativi dei cittadini di Paesi membri dell’UE, della busta di trasmissione
con indirizzo prestampato, con una lettera accompagnatoria dove figuravano le
conseguenze in caso di mancato invio.
L’amministrazione
ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha
informato 11 sindacati (Comedia, FTCA, UNIA, GaraNto, OCST, SEI, SEV, Sit, SSM,
SSP/VPOD Lugano e Bellinzona, Syna) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro
d’azione allargato (Camera di Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie
Ticinesi (AITI), Associazione ticinese dei Giornalisti, Unione contadini
ticinesi e Segretariato agricolo, Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera
impresari costruttori (SSIC TI), Gastroticino).
Complessivamente
l’UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati nell’ambito
dell’operazione di “
sanatoria
”.
L’operazione
ha avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato
7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all’avvenuta opzione
ed ha permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all’opzione a
favore del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre
il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa il 3
giugno 2008 e il Capo Ufficio dell’UAM, Bruno Cereghetti, ha rilasciato
numerose interviste, anche a giornali italiani, in cui ha informato i
lavoratori frontalieri circa i passi da intraprendere per optare a favore
dell’assicurazione del proprio Paese di residenza.
Secondo
lo scritto dell’UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al
30 settembre 2008 per l’esercizio del diritto di opzione in casi giustificati,
corrisponde alla soluzione prevista dall’annesso II all’ALC (sezione A, art. 3,
lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone che
erano assicurate in Italia non avevano compreso l’importanza di riempire
correttamente il formulario relativo al diritto d’opzione (cfr. lettera
dell’UFSP del 24 aprile 2008). A prescindere dalla questione a sapere se la
fattispecie descritta configura effettivamente un’ipotesi di “caso
giustificato”, accertato come l’UAM ha informato sufficientemente tutti gli
interessati nel corso dei tre mesi di grazia tramite scritti ai datori di
lavoro, ai lavoratori, ai sindacati ed ai giornali (cfr. lettera dell’UFSP,
doc. XVI, dell’UFAS, doc. XVIII e DTF U255/03 del 29 marzo 2004), va
evidenziato come un “ulteriore” caso giustificato, con un nuovo termine
decorrente dopo il 30 settembre 2008, non può più essere ammesso.
Nel
caso di specie inoltre l’alto numero di frontalieri che esercitano un’attività per
l’__________ (cfr. doc. XIV/1 dell’incarto della sezione dei permessi e
dell’immigrazione: 198 “confinanti” presso l’__________ nel 2007) e l’infimo numero
di coloro che sostengono di non aver saputo nulla (apparentemente 3, cfr. doc.
F), significa che i dipendenti dell’__________ erano stati informati circa la
facoltà di opzione (cfr. sentenza del 29 marzo 2004, U 255/03 consid. 2.2).
Come rileva il Tribunale federale nella sentenza U 255/03 del 29
marzo 2004 da una persona adulta come il ricorrente, che del resto lavora in
ambito sanitario, può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo
obbligo assicurativo („
Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für
die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit
der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie
der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich
zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht
minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der
Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um -
offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur
Reiseleiterin ausbilden zu lassen
“).
Ciò vale a maggior ragione nel caso concreto dove l’interessato, per
poter lavorare (da oltre 10 anni), si è recato in un’altra nazione, nella quale
oltretutto si è votato in numerose occasioni sull’ALC, con conseguenti articoli
di fondo sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che
hanno creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
Non
va poi dimenticato che la possibilità di optare per l’assicurazione del proprio
Paese di residenza è un’eccezione al principio generale dell’affiliazione al
luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in
particolare ai Paesi confinanti, tra cui l’Italia, membro fondatore dell’UE e i
cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che
reggono il diritto comunitario.
Del
resto la facoltà di opzione, che non è prevista in senso contrario, se
esercitata permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare premi
notoriamente elevati che invece i residenti, che sono di principio tenuti ad
affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi senza
alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre
all’insorgente una maggiore attenzione.
Ne
segue che non può essere imputata all’UAM una violazione del dovere di
informazione per cui, in assenza di un caso giustificato, e la pretesa
ignoranza del diritto rispettivamente l’asserita mancata informazione diretta tramite
raccomandata non costituiscono palesemente caso giustificato, l’opzione
formulata dal ricorrente in sede di ricorso è tardiva.
2.11.   Va
ancora qui evidenziato che nell’ambito di altre procedure pendenti presso
questo Tribunale e relative al medesimo tema, i ricorrenti hanno sollevato la
censura della presunta disparità di trattamento tra i frontalieri di
nazionalità italiana (o di altri Paesi dell’UE) che abitano in Italia e
lavorano in Svizzera, ai quali il termine di tre mesi è applicato rigorosamente
(tre mesi dall’inizio dell’attività lavorativa in Svizzera) e i frontalieri di
nazionalità svizzera che vivono in Italia e lavorano in Svizzera, per i quali
il termine di tre mesi comincerebbe a decorrere dalla conoscenza dell’esistenza
del diritto d’opzione.
A
prescindere dalla circostanza che l’UAM ha rilevato trattarsi di casi isolati (“
UAM
specifica che i pochissimi frontalieri svizzeri che fossero risultati, il caso
concreto non si è presentato, a conoscenza del diritto d’opzione in modo qualsiasi,
non si sarebbero visti riconoscere il termine di tre mesi per l’esercizio del
diritto ma il termine sarebbe decorso dalla data di conoscenza
”), va evidenziato
che si tratta di una categoria di frontalieri particolari, poiché non conosciuti
dall’amministrazione visto che non sono censiti, non necessitando del permesso
per frontaliero per poter lavorare in Svizzera.
La
questione non va comunque approfondita poiché nel caso di specie l’insorgente
non è stato affiliato d’ufficio a causa della mancata opzione a favore del
diritto nazionale entro i tre mesi dall’inizio dell’attività lucrativa in
Svizzera (rispettivamente dall’entrata in vigore dell’ALC), bensì perché,
malgrado l’ampia procedura di informazione messa in atto dall’UAM,
l’interessato non ha fatto valere il diritto di opzione neppure entro il
termine di grazia. Per cui con la concessione di un termine supplementare
l’autorità cantonale ha semmai ripristinato la parità di trattamento tra tutti
i frontalieri, informando nuovamente i lavoratori residenti all’estero.
Non
va poi dimenticato che comunque non può esservi parità di trattamento
nell’illegalità.
Con
sentenza K 109/06 del 5 dicembre 2007, pubblicata in DTF 134 V 34, il Tribunale
federale, nell’ambito dell’assicurazione malattie, in un caso dove l’insorgente
ha chiesto di poster essere esonerato dall’obbligo assicurativo in Svizzera,
invocando un trattamento diverso ricevuto da due ex colleghi domiciliati in due
altri Cantoni e beneficiari della medesima assicurazione, ha affermato che:
"
(…)
Poiché, per quanto detto, tale
esenzione non può essere riconosciuta, in conformità all’ordinamento in
materia, a una persona trovantesi nella sua medesima situazione, l’interessato
potrebbe pretendere una simile dispensa in forza di un’eventuale prassi
contraria unicamente se fossero eccezionalmente adempiuti i presupposti per ammettere
una parità di trattamento nell’illegalità, in deroga al principio di legalità.
Ciò presuppone tuttavia l’esistenza di una prassi illegale dell’autorità
competente (… omissis … ) dalla quale la stessa non intenda scostarsi.
Irrilevante sarebbe per contro l’esistenza di una prassi contraria in altri
Cantoni (DTF 131 V 9 consid. 3.7 pag. 20; RAMI 2006 no. KV 367 pag. 206,
consid. 11 pag. 225 [K 25/05] con riferimenti). Ora, nel caso concreto, non
risulta in alcun modo che (… omissis … ) abbia in passato istituito una prassi
contraria alla legge. Né tantomeno si può seriamente dedurre dalle sue prese di
posizione l’intenzione di mantenere una simile prassi."
Analogamente,
nel caso di specie non si può dedurre l’intenzione di mantenere, in futuro, una
prassi discordante.
2.12.   Alla
luce di quanto sopra esposto il ricorso va respinto, mentre la decisione
impugnata va confermata.
Va
qui rammentato al ricorrente che può chiedere all’UAM, se dati i presupposti,
di essere messo al beneficio del sussidio per il pagamento del premio
dell’assicurazione malattie conformemente a quanto previsto dall’art. 65a LAMal
ed è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare
assicuratore.
Non
deve invece essere qui risolta la questione circa l’impossibilità, per i
frontalieri, di poter accedere ad una franchigia più elevata o ad altri modelli
assicurativi, non essendo oggetto della decisione impugnata, che, per costante
giurisprudenza federale, costituisce il presupposto ed il contenuto della
contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. SVR 2005 AHV Nr. 19; DTF
130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza
ivi citata; SVR 1997 UV 81, p. 294).
Se non è
stata emessa nessuna decisione, la contestazione non ha oggetto e non può
dunque essere pronunciata una sentenza nel merito (cfr. STF C 22/06 del 5
gennaio 2007; DTF 131 V
164 consid.
2.1; DTF 125 V 414
consid. 1A; DTF 119 Ib 36 consid. 1b).
2.13.   L’insorgente
chiede, genericamente, l’assunzione di numerose prove (documenti, testi,
perizia, interrogatorio formale, richiamo documenti dall’UAM, edizione
documenti).
Il
TCA ha sentito le parti nel corso di un’udienza ed ha richiamato tutta la
documentazione relativa allo scambio di corrispondenza tra l’UAM e le autorità
federali, sottoponendola al ricorrente che ha potuto esprimersi in merito.
Questo
Tribunale ritiene che non sia necessario assumere ulteriori prove, essendo
quelle prodotte dalle parti sufficienti per poter decidere nel merito del
ricorso.
Conformemente
alla costante giurisprudenza, qualora l’istruttoria da effettuare d’ufficio
conduca l’amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento coscienzioso
delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati fatti deve
essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori non potrebbero
modificare il risultato, si rinuncerà ad assumere altre prove (apprezzamento
anticipato delle prove; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, pag. 212 no. 450, Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., pag. 39 no. 111 e pag. 117 no. 320;
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., pag. 274; cfr. anche STFA dell'11
gennaio 2002 nella causa C., H 103/01; DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223
consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Tale
modo di procedere non costituisce una violazione del diritto di essere sentito
desumibile dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.; DTF
124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti).
Per questi
motivi
dichiara e
pronuncia
1.   Il
ricorso é
respinto
.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello
Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti