ti_gerichte · 90.2003.26 · 2006-11-15 · it
non approvazione dell'estensione della zona edificabile


Incarto n.90.2003.26

Lugano

15 novembre
 2006

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello
 Balerna, Claudio Cereghetti (giudice supplente)

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 3 febbraio 2003 di

RI 1

contro

la risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6121),
 con cui il Consiglio di Stato ha statuito in merito alle parti sospese del
 piano regolatore del PI 1;

viste le risposte:

- 24 febbraio 2003 del RA 2;

- 11
marzo 2003 della Divisione della pianificazione territoriale;

letti ed esaminati gli atti;

A.  La comunione ereditaria,
composta da __________ è proprietaria del mapp. 1385 di __________, di 1'550
mq. Il terreno è ubicato a nord del nucleo di __________, in località __________.
Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1982 attribuiva il
fondo alla zona forestale.

B.  Nella seduta del 10
aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del
piano regolatore. In quella sede, il fondo summenzionato, unitamente al contermine
mapp. 147, sono stati assegnati alla zona edificabile (ZE), dove sono concessi
l'edificazione di costruzione a più appartamenti e l'inserimento di contenuti
commerciali e artigianali che non provochino immissioni moleste o nocive
nell'esistente (art. 24 NAPR). In questa zona è permesso unicamente
l'edificazione a scopo di residenza primaria (art. 30 NAPR).

C.  Con risoluzione 5 marzo
2002 (n. 1015) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore del PI 1. Il Governo ha tuttavia negato l'approvazione di alcune
proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e
sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto qui interessa, il Governo
ha sospeso l'approvazione in merito all'ampliamento della zona edificabile
nella frazione di __________, esprimendo l'intenzione di non approvarlo. Ha
quindi assegnato ai proprietari ed al municipio un termine entro il quale
presentare le proprie osservazioni.

D.  Con osservazioni 30
aprile 2002 i qui ricorrenti si sono opposti alle intenzioni espresse dal
Consiglio di Stato ed hanno postulato l'attribuzione della loro proprietà alla
stessa zona edificabile nella quale sono inserite le particelle adiacenti,
subordinatamente ad una zona che permetta la costruzione di case unifamiliari.

E.  Con risoluzione 17
dicembre 2002 (n. 6121) il Consiglio di Stato non ha approvato la zona
residenziale di __________ in corrispondenza dei mapp. 147 e 1385. I due fondi
sono stati attribuiti d'ufficio alla zona agricola. L'Esecutivo cantonale ha
ritenuto che non sussistevano validi motivi per attribuire le particelle in
oggetto alla zona edificabile, già sufficientemente dimensionata. L'ampliamento
si poneva, inoltre, in contrasto con il preciso limite di zona dato dal nucleo
del villaggio.

F.   Con ricorso 3 febbraio
2003 __________ sono insorti innanzi a questo Tribunale contro la predetta
decisione, postulando l'inserimento del mapp. 1385nella stessa zona
edificabile delle particelle adiacenti.Essi hanno sostenuto che la loro
proprietà presenta i requisiti necessari all'edificabilità, in quanto il
comparto è largamente edificato ed il fondo urbanizzato, e che la mancata
assegnazione alla zona fabbricabile sarebbe lesiva del principio di uguaglianza.

G.  La divisione della
pianificazione territoriale ha postulato la reiezione dell'impugnativa, mentre
il municipio ne chiede l'accoglimento.

H.  Il 28 settembre 2005 si
sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale
sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli
atti. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande. L'istruttoria
è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato alla presentazione di
conclusioni scritte.

1.   La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale
della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,
pag. 215 segg.) è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la
legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi
sono dunque ricevibili in ordine.

2.In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di stato (art. 37 cpv 1 LALPT), che
decide i ricorsi  e approva il piano  con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in
particolare, che sia stata effettuata  in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale
amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv.
2 LALPT; RDAT II-1997 n. 23); fanno eccezione  per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT  i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.   I piani di utilizzazione
 nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT)  disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attribuito
alla zona edificabili a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi
che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare
(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del
territorio, dei punti di riferimento, che  ancorché soddisfatti  non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger,
Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo
modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole
servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,
a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).

4.   4.1. Il mapp. 1385 si
trova a nord del nucleo di __________. Il fondo, di forma rettangolare, si
presenta come una fascia prativa (circa 30 x 60 m), delimitata dalla strada
cantonale a monte (est) e a valle (ovest). La particella è posta su un pendio
che presenta a monte una ragguardevole pendenza, che si attenua nella sua parte
più bassa, sulla quale insiste un'autorimessa. La particella confina a sud con
fondi edificati attribuiti alla zona del nucleo e nord con il mapp. 147, pure
esso assegnato alla zona agricola, sul quale sorge una casa d'abitazione. Oltre
tale particella si estende il bosco, come pure oltre la strada che delimita il
mappale verso est. A valle della strada posta ad ovest si trovano diverse
particelle edificate (mapp. 1361, 1557, 1555, 1318), che sono state attribuite
alla zona agricola.

4.2. Con terreni edificati in larga misura
ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle non
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid.3b; Flückiger, op.
cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).In concreto, questo requisito non è
adempiuto. In effetti, il fondo dei ricorrenti, situato ai margini del nucleo
di __________, fa parte di un ampio comparto verde, parzialmente di natura
boschiva. Il sopralluogo ha permesso di appurare la netta predominanza di spazi
verdi. Gli edifici  sparpagliati nelle vicinanze non permettono di considerare
il settore in esame alla stregua di un territorio ampiamente edificato nel
senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Inoltre, le particelle su cui
sorgono le costruzioni esistenti (mapp. 147, 1361, 1557, 1555 e 1318) non sono
state assegnate alla zona edificabile e nemmeno i ricorrenti lo hanno chiesto.
L'inserimento del fondo degli insorgenti nella zona edificabile, già molto
diffusa, accentuerebbe l'estensione a macchia d'olio della stessa e si porrebbe
quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione del
territorio. Il fatto, infine, che il fondo sia urbanizzato non è decisivo e non
attribuisce un diritto alla sua assegnazione alla zona edificabile (DTF 122 II
326 consid. 6 con i riferimenti).

4.3. L'attribuzione del mapp. 1385 alla
zona edificabile non risponde inoltre ad una prevedibile necessità di terreni
fabbricabili urbanizzati entro 15 anni (art. 15 lett. b LPT). In effetti, com'è
stato rilevato dal Consiglio di Stato (risoluzione di approvazione del piano
regolatore 5 marzo 2002, n. 1015, cifra 4.2.2, pag. 13) sulla base dei dati
forniti dal comune (cfr. rapporto di pianficazione tabella 21, pag. 39), il
nuovo piano regolatore permette di accogliere, entro il 2015, 1886 unità insediative
(UI), suddivise in 1132 abitanti (60%), 566 posti turistici (30%) e 188 posti
lavoro (10%). Ritenuto che la popolazione residente ammontava alla data di
approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato, a circa 500
unità, si può concludere che il dimensionamento della zona edificabile
destinata alla residenza e alle attività lavorative è più che sufficiente per
far fronte alle aspettative di crescita del comune, permettendo di triplicare
le unità insediative.

4.4. Poiché il settore in discussione non
può essere attribuito alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di
cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo
 di conseguenza  alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio,
espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1.
settembre 2000. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria
ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella
del paesaggio (Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii). Non appare quindi necessario approfondire se il settore
interessato si presti o meno, ed eventualmente in quale misura alla lavorazione
agricola. Va ad ogni modo rilevato che secondo i dati forniti dal comune il
mapp. 1385 presenta un valore di reddito agricolo (cfr. rapporto di
pianificazione, tabella 16, pag. 37), per cui la sua attribuzione alla zona
edificabile avrebbe oltretutto comportato l'obbligo, per il comune, di
procedere ad una compensazione in applicazione degli art. 7 segg. Ltagr.

4.5. Nell'ambito di una ponderazione
globale degli interessi (cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l'interesse
generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2000
n. 49 consid. 3c). In concreto, un ampliamento della zona residenziale del
comune, già generosamente dimensionata, non appare giustificato. Ritenuto
inoltre che le zone edificabili di __________ sono sottosfruttate (cfr.
risoluzione di approvazione del piano regolare 5 marzo 2002, cfr. 4.2.2. pag.
13; rapporto di pianificazione cifra 3.4.6, pag. 18), è corretto aumentare la
pressione sulle stesse, in vista di un loro razionale impiego (cfr. pure in
tale senso rapporto di pianificazione, cifra 4.5, pag. 39), anziché ampliarle,
con l'effetto di protrarre tale pratica, in contrasto con un uso razionale e
parsimonioso del suolo. A maggior ragione se si tiene conto che, attraverso la
revisione del piano regolatore, l'indice di sfruttamento delle zone fabbricabili
è stato aumentato da 0.3 a 0.4-0.5 (rapporto di pianificazione, tabella n. 7,
pag. 16; tabella 12, pag. 32). Va poi ricordata la necessità di preservare la
funzione paesaggistica svolta dalla località in oggetto. Come ha giustamente
rilevato il Consiglio di Stato, la zona agricola in parola costituisce una
fascia di stacco rispetto al preciso limite di zona dato dal nucleo (cfr. ris. impugnata,
cifra 3.2.3, pag. 9). Va, da ultimo, sottolineata, l'imprescindibile esigenza,
troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future
generazioni.

Sulla scorta di questa ponderazione, un'attribuzione
del mappale in esame alla zona fabbricabile deve essere esclusa.

5.I ricorrenti lamentano
infine una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai fondi
ubicati nelle immediate vicinanze.

5.1. Il principio dell'uguaglianza
giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione
trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

5.2. Nel caso in esame la mancata
assegnazione del fondo dei ricorrenti alla zona fabbricabile appare conforme ai
principi che reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela.
Inoltre, in concreto, le particelle a sud della proprietà degli insorgenti
erano già assegnate alla zona edificabile (NV) e sono state frattanto in parte
edificate in virtù di questo statuto; la nuova pianificazione ha quindi semplicemente
confermato il loro azzonamento. Diversa appare invece la situazione per il
fondo dei ricorrenti, inedificato, per il quale l'assegnazione alla zona
edificabile avrebbe implicato un'estensione del perimetro di quest'ultima.

6.   La risoluzione impugnata
è quindi immune da violazioni del diritto. L'esclusione dalla zona edificabile della
proprietà dei ricorrenti appare anzi in completa armonia con l'ordinamento
pianificatorio sancito a livello federale. Il ricorso deve essere, in conclusione,
respinto.

7.   La tassa di giustizia e
le spese sono poste a carico degli insorgenti (art. 28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;

1.   Il ricorso è respinto.

2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento, in solido, della tassa di giustizia e
delle spese per complessivi fr. 1'500.-.

__________,

;

rappr. dal

rappr. dal.

PI 1

CO 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario