ti_gerichte · 90.2003.73 · 2006-08-13 · it
Non attribuzione di un fondo alla zona edificabile, per ragioni legate alla protezione del nucleo storico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2003.73
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2003.73
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2003.73

Incarto n.
90.2003.73
Lugano
13 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 giugno 2003 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione n. 19__________ del 6 maggio 20__________
con cui il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’approvazione delle parti
sospese del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
-
15 settembre 2003 del RA
2;
-
10 settembre 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è proprietario
della particella n. 4 RFD di PI 1, di m
2
14'808, sita in località C__________,
sul versante della collina che domina il nucleo storico di PI 1. Sulla parte
bassa del  fondo si trovano la villa padronale e la piscina, attorniate dal
parco, mentre la parte alta è adibita a vigneto. Il piano regolatore
previgente, approvato dal Consiglio di Stato in data 21 dicembre 19, attribuiva
la parte bassa della particella n. 4 RFD alla zona “territorio senza
destinazione specifica”, mentre la parte restante era inserita in zona agricola
(vigneti).
B.   Nella seduta del 15
febbraio 2000, il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In questa sede ha proce
duto
ad alcuni adattamenti della zona ed
ificabile che hanno portato, tra
l’altro, all’attribuzione parziale - parte inferiore del fondo - del mapp. 4
RFD alla zona di contorno del nucleo tradizionale (Cn); la parte restante del
fondo è stata invece attribuita alla zona agricola. Contro questa deliberazione
il 26 aprile 2000 RI 1 è insorto al Consiglio di Stato chiedendo, con
motivazioni che verranno per quanto rilevanti riprese nei considerandi di
diritto, che l’intero fondo fosse inserito nella zona di contorno del nucleo tradizionale
e comunque in zona edificabile.
Con risoluzione
n.
34__________
del 9 lu
glio 20__________ il
Consiglio di Stato ha manifestato l’intenzione di non approvare l’inserimento
in questa zona del mappale n. 4 RFD per motivi legati alla salvaguardia della
qualità pa
esaggistica
e spaziale
del
nucleo storico di __________, inserito nell’inventario degli insediamenti
svizzeri da proteggere. Il Governo ha quindi assegnato alle parti interessate
un temine per presentare le proprie osservazioni e nel contempo ha respinto il
ricorso presentato da RI 1, dal momento che già per l’edificio che sorge
attualmente sulla particella, da considerarsi quale oggetto isolato, non vi è
alcuna relazione con il nucleo tradizionale. Nel termine assegnato il PI 1 ha
chiesto la riconferma dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio
comunale, osservando come il comparto in parola sia già utilizzato a scopi
residenziali. Il completamento dell’edificazione esistente non porterebbe
effetti pregiudizievoli sul tessuto del nucleo grazie alla regolamentazione
restrittiva adottata per quella zona. RI 1 invece non ha presentato osservazioni.
C.   Con risoluzione n. 19__________ del  il
Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’inserimento in zona edificabile
Cn del fondo n. 4 RFD. Ha rilevato che il fondo in questione, unitamente al
fondo n. 3 RFD, pure inserito nel medesimo comparto, non concorrevano ad una
migliore definizione della trama urbanistica del nucleo; anzi le potenzialità
edificatorie previste avrebbero avuto per conseguenza quella di compromettere
l’identità del nucleo storico. Il Governo ha inoltre ribadito la necessità di
mantenere uno stacco tra il nucleo e le costruzioni esistenti poste a monte,
come preconizzato anche dall’ISOS. L'esecutivo ha quindi ordinato al comune di
elaborare una variante pianificatoria per la definizione e regolamentazione dei
fondi in questione.
D.   Con ricorso del 12 giugno 2003 RI 1 è
insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulandone l’annullamento con, in via principale, l’attribuzione
totale del mappale n. 4 RFD alla zona Cn, e in via subordinata, l’inserimento
parziale in questa zona. Dei motivi si dirà per quanto
necessario
nei considerandi.
La divisione della pianificazione
territoriale, riprendendo quanto esposto dal Consiglio di Stato nelle
risoluzioni precitate e ricordando il sovradimensionamento generale del piano,
ha postulato la reiezione del gravame.
Il PI 1, che parallelamente al ricorrente
ha pure contestato dinanzi a questo tribunale la decisione del Consiglio di
Stato su questo e su altri aspetti - il gravame del comune verrà evaso in
separata sede - chiede, in parziale accoglimento del ricorso, l’approvazione
della zona Cn così come adottata dal consiglio comunale.
In data 13 maggio 2004 si sono tenuti
l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato
integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14
luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data ed il ricorso è tempestivo (art.
38 cpv. 1 LALPT). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ammissibile, fatta eccezione per le censure
di cui si dirà sotto al consid. 3.1.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Il
ricorrente ripropone in questa sede in sostanza le medesime censure già sollevate
con il suo ricorso al Consiglio di Stato del 26 aprile 2000, evaso con decisione
n. 34__________ del, che non è stata impugnata dal ricorrente. Egli contesta
l’esistenza di un interesse pubblico sufficiente e considera violato il
principio della proporzionalità per la mancata attribuzione dell’intero suo
fondo alla zona Cn e comunque alla zona edificabile, e per l’inserimento della
parte alta della proprietà nella zona agricola. Il terreno non sarebbe idoneo a
questo scopo, che del resto non è stato considerato quale zona SAC. Il
Consiglio di Stato avrebbe inoltre violato il principio della parità di trattamento
per il fatto che altri terreni siti nelle vicinanze sarebbero stati inclusi nel
territorio edificabile. In ogni caso, associandosi alle osservazioni presentate
dal RA 2 all’indirizzo dell’esecutivo cantonale in merito all’intenzione di non
approvare la zona Cn, il ricorrente considera che almeno la parte inferiore del
suo fondo, attribuita alla zona Cn dovrebbe essere confermata. Ritiene a questo
proposito che il Consiglio di Stato abbia basato la sua decisione essenzialmente
sull’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), documento che
tuttavia non può avere conseguenze dirette sulla pianificazione comunale ma
svolge tutt’al più una funzione di sensibilizzazione. Ritiene in questo senso
che la decisione del Governo sia anche lesiva dell’autonomia comunale.
3.2. Le
censure ricorsuali riguardanti la mancata attribuzione della parte superiore
del fondo, ora adibita a vigneto, nella zona edificabile sono inammissibili.
Infatti, il comune, nell’ambito della revisione generale del piano regolatore,
aveva proposto per questa fascia alta del fondo l’attribuzione alla zona
agricola (cfr. piano del paesaggio). Questa decisione è stata contestata dal
ricorrente davanti al Consiglio di Stato, il quale ha manifestato l’intenzione
di non approvare l’inserimento parziale dei fondi 3 e 4 RFD nella zona Cn. Di
fatto, quindi, l’attribuzione parziale alla zona agricola di questi fondi è
stata approvata. Non avendo impugnato questa decisione sulla specifica tematica
della zona agricola nella quale viene inserita la parte alta del suo fondo, la
stessa è quindi divenuta definitiva per il ricorrente. In questa sede, laddove
è unicamente contestata la mancata approvazione della zona Cn, decisa dal Consiglio
di Stato con la seconda decisione - qui unicamente oggetto di impugnativa - le
censure riguardanti la parte superiore della particella n. 4 RFD attribuita alla
zona agricola e la richiesta di inserimento anche di questa parte del fondo in
zona Cn o in un’altra zona edificabile non sono più ammesse. Stessa cosa vale
per le critiche relative all’idoneità agricola della parte superiore della
proprietà del ricorrente.
4.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.;
DTF 129 I 337 consid.
4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente
nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione.
In linea
generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige
invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione
per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi
del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con
rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
4.1.
Nel
concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a monte del
nucleo di PI 1 risponde a un interesse pubblico chiaro e prevalente su quello
dei proprietari toccati e in particolare su quello del ricorrente e a questo
proposito va quindi confermata la decisione del consiglio di Stato e respinto
il suo ricorso. Infatti,
nell’ambito di una ponderazione
globale degli interessi in presenza, come è stato possibile rilevare in sede di
sopralluogo, il nucleo tradizionale di __________ presenta ancora oggi
caratteristiche storico - architettoniche degne di particolare rilevanza, ed
una struttura insediativa che ha mantenuto - sostanzialmente inalterato nel
tempo - il suo carattere originario. La pregevolezza dell’agglomerato può essere
garantita solo ricercando una migliore definizione della trama urbanistica del
nucleo attraverso interventi che costituiscono un valido completamento
architettonico e urbanistico dello stesso. In questa ottica, particolare attenzione
va riservata anche alla pianificazione dei fondi che fungono da cornice al
nucleo, quali quello oggetto del presente ricorso.
Come giustamente rilevato dal Consiglio di
Stato, l’attuazione delle potenzialità edificatorie previste dal comune per i fondi
n. 3 e 4 RFD, indipendentemente dalla normativa di cui all’art. 35 NAPR, contravviene
a questi obiettivi e rischia di indebolire in modo rilevante i limiti spaziali
del nucleo sottostante. Verrebbe infatti annullato lo stacco visivo tra la
struttura tradizionale del nucleo e la sostanza edificata circostante che
presenta caratteristiche architettoniche estranee all’impianto originario.
Certo,
la proprietà del ricorrente,
come da esso ribadito, è già edificata nella parte che meglio si presta a ciò,
meno ripida rispetto a quella superiore oggi adibita a vigneto, che il nuovo
piano regolatore inserisce in zona agricola. Risulta pure che tutto il fondo è
facilmente accessibile sia dalla via pubblica sia per mezzo di strade private
ed è più in generale già urbanizzato. Risponderebbe quindi in sostanza ai requisiti
dell’art. 15 LPT per un suo inserimento nella zona edificabile. Tuttavia, è
chiaramente prevalente nella fattispecie l’interesse di proteggere il nucleo,
non permettendo l’edificazione così come prevista per la zona Cn.
4.2. Si rileva inoltre che il nucleo di PI 1, quale
villaggio, è meritevole di protezione, anche, ma non solo, perché è inserito nell’inventario
degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice
1 dell’ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l’inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS). N
el nostro
Cantone, ai comuni interessati dall’inventario ISOS, tra cui figura il RI 1
(come villaggio), la scheda 8.4 del piano direttore impone di promuovere la
protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l’affinamento
delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi
i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se le norme e le misure
pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la
valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
Orbene,
secondo l’art. 12 LALPT il piano direttore assicura una pianificazione coerente
e continua del territorio cantonale ed è inteso in particolare a determinare le
grandi linee dell’organizza-zione territoriale e dell’uso del suolo (cpv. 1
lett. a), rispettivamente a garantire il coordinamento delle pianificazioni
(cpv. 1 lett. b). Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario
in modo definitivo e vincolante la destinazione e l’uso ammissibile del fondo;
esso per contro vincola le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT;
DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al comune di adottare piani regolatori che
lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2 LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT; cfr. anche RDAT
2003-II n. 41 e riferimenti). Nell’allestimento del piano regolatore il comune
è quindi tenuto ad osservare e applicare i principi stabiliti nel piano direttore.
In concreto, il PI 1 non poteva dunque, senza violare la
legge, ignorare il contenuto della scheda 8.4 del PD che, in consonanza con
quanto previsto nell’ISOS, impone una protezione speciale per il nucleo del
villaggio e auspica attorno allo stesso una fascia libera da edificazioni (cfr.
ISOS, sviluppo dell’insediamento, pag. 6; cfr. anche la decisione del TPT del
24.10.2002, inc. 90.2001.68).
4.3. A ragione, pertanto, l’esecutivo cantonale ha
censurato, per i motivi sopra esposti, l’inserimento dei fondi n. 3 e 4 RFD
nella zona Cn, senza con ciò aver violato, come vorrebbe far credere il
ricorrente, l’autonomia comunale. Va comunque a questo riguardo ricordato che
l’autonomia del comune nell'ambito pianificatorio non è assoluta, dal momento
che esso è tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il
piano regolatore in sua consonanza, ciò che il Consiglio di Stato ha imposto al
comune con il rinvio del piano regolatore per una nuova definizione della zona
di contorno del nucleo.
4.4. Stanti così le cose, non sarebbe nemmeno
stata possibile una misura meno incisiva  sulla proprietà del ricorrente e
quindi la decisione del Consiglio di Stato di annullare l’inserimento dei fondi
n. 3 e __________4 RFD nella zona Cn è senz’altro proporzionata per lo scopo di
protezione delle peculiarità dell’insediamento storico del nucleo del villaggio
che essa intende raggiungere. Gli interessi privati invocati dal ricorrente, di
natura sostanzialmente economica, potranno essere se del caso nuovamente
sollevati e valutati nella procedura di variante pianificatoria che il comune
dovrà promuovere.
5.   Il ricorrente lamenta anche una disparità di
trattamento perché, parallelamente all’esclusione dalla zona edificabile delle
particelle n. 3 e 4 RFD, il Governo ha approvato l’inserimento in zona contorno
nucleo dei mappali n. 2__________ e 2__________ RFD posti a valle di via C__________.
Fa pure accenno alla situazione dei fondi ubicati in località B__________ che
il comune aveva attribuito ex novo alla zona residenziale estensiva.
5.1. Secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, il principio dell’uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I
1 consid. 4.2; 130 I 65 consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente
limitata nell’ambito di provvedimento pianificatori. Siccome occorre formare
delle zone, è necessario poterle delimitare: non è quindi insostenibile
trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreno
analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/dd; 117 Ia 302
consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b). L’invocato principio si identifica in
sostanza con il divieto dell’arbitrio: per non essere definita arbitraria, la
delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e; 115 Ia 384 consid. 5b).
5.2. A scanso di equivoci, deve in primo
luogo essere rammentato che l’inserimento in zona edificabile dei fondi ubicati
in località B__________ non è stato approvato dal Consiglio di Stato (cfr. risoluzione
del 6 maggio 20__________, cifra 3.8, pag. 11 e seg.); decisione che questo
Tribunale ha confermato con separata decisione odierna. Venga detto per
completezza che, ad ogni buon conto, quest’ultima situazione diverge
sostanzialmente da quella oggetto del presente procedimento sia in ragione
della diversa struttura morfologica del comparto sia in ragione della diversa
ubicazione dei fondi rispetto al nucleo del paese. Le allegazioni del
ricorrente al riguardo sono pertanto inconcludenti ai fini del presente
giudizio.
5.3. Per quanto attiene alla lamentata
disparità di trattamento nei confronti dei proprietari dei mappali n. 2__________
e 2__________ RFD, anch’essa si rivela infondata. Tali fondi, peraltro di
dimensioni decisamente più modeste rispetto a quello del ricorrente, sono
ubicati a valle di via C__________ e si trovano a diretto contatto con
l’insediamento storico sviluppatosi tra questa strada e via G__________. In
ragione della loro particolare collocazione essi concorrono quindi a meglio
definire i limiti spaziali del nucleo. Per questo motivo l’in-serimento degli
stessi in zona contorno nucleo - inserimento che è peraltro stato sospeso in
attesa della compensazione agricola del territorio sottratto (cfr. risoluzione
del Consiglio di Stato del 9 luglio  20__________, cifra 3.4.1, lett. d, pag.
22) - risponde ad una reale necessità pianificatoria nel solco delle
indicazioni della scheda 8.4 del PD e della necessità di tutela del nucleo
storico di PI 1. Il fatto che i citati fondi siano stati inseriti nella zona Cn
risulta quindi comprensibile, rientra nell’autonomia pianificatoria del comune
e non lede il principio dell’uguaglianza.
6.   In conclusione, il gravame del ricorrente,
nella misura della sua ammissibilità, deve essere respinto. La tassa di
giustizia e le spese sono a carico della parte soccombente (art. 28 LPamm). Il comune,
che aveva pure postulato l’accoglimento - parziale - del ricorso, può per
contro essere esonerato dal pagamento delle spese processuali non essendo
comparti in causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di
ente pianificante.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di RI 1, è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1500.- (millecinquecento) sono poste a carico di RI
1,.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                              Il
segretario