ti_gerichte · 52.2014.295 · 2015-07-20 · it
Segnaletica sperimentale: chiusura di un nucleo al traffico di transito

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.07.2015 52.2014.295
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.07.2015 52.2014.295
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.07.2015 52.2014.295

Incarto n.
52.2014.295
Lugano
20 luglio 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Flavia
Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 21 agosto 2014 del
RI
1
patrocinato
da:PA 1
contro
la
decisione 18 giugno 2014 (n. 2014) del Consiglio di Stato che ha respinto
l'impugnativa dell'insorgente avverso le prescrizioni locali
concernenti il traffico pubblicate dal municipio
di CO 1 sul FU __________,  del __________ (posa di diversi segnali nel
quartiere di PI 1)
;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il __________ il municipio di CO 1 ha pubblicato
le
seguenti prescrizioni locali concernenti il traffico per il quartiere
di PI 1, volte alla chiusura parziale al traffico di transito, a titolo
sperimentale per 12 mesi, delle strade del centro storico:
luogo/ubicazione
Regolamentazione
via __________,
dalla rotonda di __________
all'altezza del mappale __________
*segn. 2.01
«
Divieto generale di
circolazione nelle due direzioni
»
con dicitura
«
Da lunedì a venerdì
dalle 05.00 alle 08.00 e dalle 16.30 alle 19.30
»
e tavola complementare
«
Eccezioni:
servizio a domicilio, velocipedi e ciclomotori (simboli)
»
via __________,
da __________,
zona sottopasso __________, all'altezza del mappale __________
*segn. 2.01
«
Divieto generale di
circolazione nelle due direzioni
»
con dicitura
«
Da lunedì a venerdì
dalle 05.00 alle 08.00 e dalle 16.30 alle 19.30
»
e tavola complementare
«
Eccezioni:
servizio a domicilio, velocipedi e ciclomotori (simboli)
»
Accesso al nucleo da __________ e da __________ a:
-
__________,
-
__________,
-
__________,
-
__________
*segn. 2.01
«
Divieto generale di
circolazione nelle due direzioni
»
con dicitura
«
Da lunedì a venerdì
dalle 05.00 alle 08.00 e dalle 16.30 alle 19.30
»
e tavola complementare
«
Eccezioni:
servizio a domicilio, velocipedi e ciclomotori (simboli)
»
via __________ e via __________,
accesso da via __________
soppressione:
segn. 2.01
«
Divieto generale di
circolazione nelle due direzioni
»
con tavola complementare
«
Servizio
a domicilio permesso
»
via __________,
sui due accessi da via __________
soppressione:
segn. 2.01
«
Divieto generale di
circolazione nelle due direzioni
»
con tavola complementare
«
Servizio
a domicilio permesso
»
Imbocco di via __________ da via __________
soppressione:
segn. 2.01
«
Divieto generale di
circolazione nelle due direzioni
»
con tavola complementare
«
Servizio
a domicilio permesso
»
La pubblicazione riportava
inoltre le seguenti disposizioni generali:
1.
Contro ogni singola
prescrizione locale è data facoltà di opposizione al Municipio entro 15 giorni
dalla pubblicazione (art. 28 cpv. 1 RLACS).
2.
Contro
la decisione del Municipio sull'opposizione è data facoltà di ricorso al
Consiglio di Stato entro 15 giorni dall'intimazione (art. 28 cpv. 2 RLACS).
3.
Il ricorso ha effetto
sospensivo ad eccezione dei casi contrassegnati con un asterisco (art. 47
LPAmm).
4.
I
segnali saranno posati fisicamente soltanto dopo che la decisione sarà divenuta
esecutiva (art. 107 cpv. 1 seconda frase OSStr e art. 27 RLACS).
5.
L'incarto completo può
essere consultato presso la Cancelleria comunale di __________.
B.
Con ricorso 11 ottobre 2013 il
RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo l'annullamento delle
prescrizioni appena descritte. Il ricorrente ha innanzitutto criticato l'errata
indicazione dei mezzi d'impugnazione e diverse carenze della pubblicazione.
Contestando gli studi alla base della decisione, ritenuti inesatti, superati o
incompleti, esso ha poi sostenuto che, secondo la verifica di sostenibilità
dell'aumento di traffico a __________ commissionata alla __________, la
chiusura al transito di autoveicoli nel nucleo di PI 1 avrebbe comportato la
paralisi del traffico di quello di RI 1, già congestionato, compromettendo
anche quello del comune di CO 1 e, più in generale, della regione. I provvedimenti
contestati avrebbero potuto essere adottati unicamente in seguito a un
complemento istruttorio circa i flussi di traffico e l'incidenza ambientale (in
particolare a livello fonico). L'insorgente ha poi evidenziato che la questione
della viabilità andava risolta proprio in un'ottica regionale, al momento della
realizzazione del Piano dei trasporti del __________ (__________). In seguito
all'aggregazione di PI 1 con CO 1, ha soggiunto il ricorrente, il traffico non
avrebbe più potuto essere considerato parassitario, poiché generato dalle zone
economiche del nuovo comune. Dal punto di vista della parità di trattamento tra
i diversi quartieri, PI 1 avrebbe dovuto assorbire la sua parte di movimenti. Sarebbe
ingiusto imporre a RI 1 l'assunzione del traffico aggiuntivo di frontalieri
diretti verso le altre zone economiche del territorio. In definitiva, i
provvedimenti contestati gioverebbero unicamente al quartiere di PI 1, a
scapito della viabilità dell'intera regione.
C.
Il 18 giugno il
Governo ha respinto il ricorso. Disattese le censure di natura formale, nel
merito il Consiglio di Stato ha considerato, alla luce del volume del traffico
e delle caratteristiche del nucleo, che il provvedimento fosse necessario. Esso,
dopo aver evidenziato il carattere di previsione dello studio commissionato dal
comune di PI 1 e della verifica prodotta in sede di ricorso da quello di RI 1,
ha ritenuto che le conclusioni cui giungevano questi documenti non
presentassero differenze sostanziali. Fondandosi anche sulla natura giuridica e
fattuale delle strade toccate direttamente o indirettamente dalla segnaletica a
carattere sperimentale impugnata, il Governo ha considerato poi, da un lato
, che fossero stati rispettati i principi di
proporzionalità e di parità di trattamento e, dall'altro, che le misure
adottate si ponessero in consonanza con le previsioni pianificatorie di rango
superiore, confortate dal preavviso positivo
espresso dalla Commissione regionale dei trasporti del __________
(CRT__________),
dal quale ha ritenuto di non doversi scostare. Da ultimo, l'Esecutivo cantonale
ha respinto le censure di natura ambientale.
D.
Con impugnativa 21
agosto 2014, assistita da una replica, il comune di RI 1 insorge davanti al
Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta
chiedendone l'annullamento, al pari di quella del municipio da esso tutelata.
Il ricorrente ritiene che l'errata indicazione dei rimedi di diritto accertata
dal Governo dovrebbe di per sé condurre all'annullamento della risoluzione impugnata
ma, in ogni caso, all'assegnazione di ripetibili per l'opposizione - ritenuta
necessaria - inoltrata al comune. Conferma inoltre le censure di natura
formale. Dopo essersi dilungato sulla definizione di traffico parassitario,
l'insorgente ripresenta le tesi esposte in prima istanza, sostenendo che gli
studi prodotti dai due comuni giungono a conclusioni sostanzialmente
divergenti. Ne consegue che il parere della CRT__________, fondato su quello
dell'allora comune di PI 1, la cui correttezza è contestata, sarebbe da
relativizzare.
E.
Con la risposta, il
Consiglio di Stato chiede che il ricorso sia
respinto,
senza formulare osservazioni. A identica conclusione
pervengono, con
risposta e duplica, anche l'Area del supporto e del
coordinamento della Divisione delle costruzioni (ASCo), così
come
il comune di CO 1 con argomenti che, ove necessario, saranno discussi in
seguito.
Considerato,
in
diritto
1.La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 10 cpv. 2 della legge
di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la
tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 7.4.2.1). La legittimazione
attiva del comune ricorrente, destinatario della decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm
;
RL
3.3.1.1
). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque
ricevibile in ordine e può
essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm). Non si dà seguito alla richiesta di richiamare gli incarti delle precedenti
procedure davanti al Consiglio di Stato, né a quella di acquisire il verbale
della CRT__________: essi non sono suscettibili di fornire nuove prove determinanti
per la definizione del procedimento. Davanti al Tribunale il ricorrente non
chiede più un complemento istruttorio relativo ai dati del traffico
circostante; in ogni caso - come si vedrà - ciò non è necessario. Da ultimo, la
situazione dei luoghi è sufficientemente nota
al Tribunale ed
emerge comunque dalla documentazione agli atti.
2.
2.1.
Secondo l'art. 3 cpv. 2 primo periodo della legge federale sulla circolazione
stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) i cantoni
possono
vietare, limitare o disciplinare la circolazione
su determinate strade. I capoversi 3 e 4 dell'art. 3 LCStr stabiliscono
entro quali limiti i cantoni possono adottare tali
misure. L'art. 3
cpv. 3 LCStr
prescrive che la circolazione dei veicoli a motore e dei velocipedi sulle
strade non aperte al grande transito può essere vietata o limitata completamente
o temporaneamente. Il capoverso seguente precisa poi che altre limitazioni o
prescrizioni funzionali possono essere emanate in quanto lo esigano la protezione
degli abitanti o di altri ugualmente toccati dall'inquinamento fonico o atmosferico,
la sicurezza, l'alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della
strada o altre condizioni locali. Per tali motivi, soprattutto nei quartieri
d'abitazione può essere limitato il traffico e regolato specialmente il
posteggio (art. 3 cpv. 4). Dalla sistematica di tale regolamentazione si evince
che i divieti e le limitazioni della circolazione che i cantoni sono liberi di
promulgare per le strade non aperte al grande transito in virtù dell'art. 3
cpv. 3
LCStr devono essere tenuti distinti
dalle prescrizioni intese a disciplinare
il traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr, che possono essere adottate
solo alle condizioni stabilite dalla legge (DTF 100 IV 63; RDAT II-1999 n. 60).
Secondo l'art. 107 cpv. 5 OSStr, infine, se su un determinato tratto è
necessario ordinare una regolamentazione locale del traffico, bisogna scegliere
la misura che per il raggiungimento dello scopo prefisso cagioni il minimo di
restrizioni (principio della proporzionalità).
2.2. Come rettamente individuato dal
Consiglio di Stato, i provvedimenti varati dal municipio di CO 1 non rientrano
nel novero di quelli elencati dall'art. 3 cpv. 3 LCStr. Rappresentano, invece,
delle prescrizioni funzionali poiché dettate da condizioni locali, ovvero dalla
necessità di chiudere il centro storico di PI 1 al traffico di transito, ai
fini di preservarlo dai disagi, tutelarne e rivalorizzarne il tessuto urbano e
fornire ai cittadini condizioni di mobilità interna adeguate oltre a una
migliore qualità di vita (rapporto giustificativo e di fattibilità del 23
gennaio 2013, pag. 2). Il fatto che la segnaletica permetta il servizio a
domicilio conferma che non si è in presenza di un divieto di circolazione
generale (GAAC n. 51.51 consid. 1c). Ciò nondimeno, una simile misura può
essere adottata soltanto alle condizioni restrittive sancite dall'art. 3 cpv. 4
LCStr. Di principio, le prescrizioni devono quindi essere rispettose dei
diritti costituzionali dei cittadini e degli interessi della collettività.
3.
Le prescrizioni locali concernenti il traffico,
cioè la
collocazione o
l'eliminazione di segnali di prescrizione o di precedenza o altri segnali
con carattere di prescrizioni, devono essere decise e pubblicate secondo la
procedura esatta dall'art. 107 dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5
settembre 1979 (OSStr; RS 741.01), nella versione in vigore dal 15 marzo 1992
(RU 1992 514). Nel Cantone Ticino il compito di pubblicare le prescrizioni
locali sul Foglio ufficiale è affidato all'ASCo, salvo sia stato delegato dal Dipartimento
del territorio
(art. 1 cpv. 2
regolamento della legge cantonale di applicazione
alla legislazione federale sulla circolazione stradale del 2 marzo 1999; RLACStr;
RL
7.4.2.1.1)
al singolo municipio in
virtù dell'art. 5 cpv. 1 cifra 4
LALCStr. È il caso dell'esecutivo di CO
1, che beneficia di questa delega.
4.
4.1. Come correttamente individuato
dal Consiglio di Stato, la pubblicazione della segnaletica impugnata indicava
erroneamente il rimedio giuridico dell'opposizione davanti al municipio, secondo
l'art. 28 cpv. 2 RLACStr, facoltà tuttavia circoscritta al caso di segnali o
demarcazioni che non corrispondono a prescrizioni, oppure segnali che non
devono essere né decisi né pubblicati, nonché contro demarcazioni nella misura
in cui è censurata la violazione delle premesse giuridiche del loro collocamento
(art. 106 OSStr). Negli altri casi, sia contro le decisioni del Dipartimento
(comprese quelle delle autorità a esso subordinate), sia del municipio, è dato
ricorso al Consiglio di Stato (art. 10 cpv. 1 LALCStr, rispettivamente art. 208
cpv. 1 legge organica comunale del marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2). In concreto,
pertanto,
contro la decisione del municipio
di CO 1 era dato ricorso al
Con-sigli
o
di Stato, in applicazione dell'art. 208 cpv. 1 LOC (e non
dell'art. 10
cpv. 1 LALCStr, come erroneamente considerato nella decisione impugnata dal Governo
per fondare la sua competenza).
4.2. L'errata indicazione dei termini di ricorso non ha comunque portato alcun
pregiudizio al ricorrente, che ha potuto far valere le proprie ragioni, anche
alla luce delle considerazioni sviluppate nel seguente considerando (
infra
,
4.3; cfr., sul tema: RVJ 2014 pag. 65 consid. 4.1). La richiesta di annullare
la procedura a ragione di questo vizio deve dunque essere disattesa.
4.3. A torto l'insorgente pretende di ottenere delle ripetibili in ragione
dell'opposizione inoltrata direttamente al municipio.
4.3.1. L'art. 4 della cessata legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181) prevedeva infatti che l'autorità
incompetente trasmettesse d'ufficio gli atti a quella competente e ne desse
comunicazione all'istante o ricorrente (cpv. 1). I termini, soggiungeva la
norma (cpv. 2), si
ritenevano rispettati se
lo fossero stati con le insinuazioni all'autorità incompetente. Tale principio
è stato ripreso dall'art. 6
LPAmm. Per l'art. 31 LPamm, il Consiglio di
Stato e il Tribunale cantonale amministrativo, quali autorità di ricorso,
condannavano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte.
Tale indennità era circoscritta alla rifusione delle spese oggettivamente
indispensabili alla conveniente tutela degli interessi che questa aveva fatto
valere in giudizio (
Marco Borghi/Guido
Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 3
ad art. 31 e giurisprudenza ivi citata). Il principio è oggi ancorato all'art.
49 LPAmm, che stabilisce che l'indennità è dovuta (solo) per le spese
necessarie.
4.3.2. In concreto, il ricorrente, resosi conto che l'indicazione dei mezzi
d'impugnazione era con ogni probabilità sbagliata, ha deciso d'inoltrare sia
l'opposizione al municipio, sia il ricorso al Governo. Tale modo di procedere
era tuttavia inutile poiché, anche se fosse stato presentato all'autorità
errata, il ricorso sarebbe stato trasmesso a quella competente, senza
pregiudizio alcuno. La scelta d'inoltrare due allegati è riconducibile unicamente
al comune insorgente, il quale nella sua veste di ente pubblico conosceva
senz'altro il principio appena evocato; a maggior ragione un simile procedere poteva
essere evitato poiché esso era patrocinato da un legale cognito di procedura
amministrativa. Non trattandosi di spesa necessaria, i costi dell'opposizione
non possono essere addossati al comune di CO 1. La richiesta deve dunque essere
respinta.
5.5.1. Il comune
di RI 1 solleva anche le seguenti censure formali: incongruenza dei dispositivi
della decisione municipale in merito all'effetto sospensivo del ricorso,
mancata esposizione della decisione agli albi comunali, assenza d'indicazione
completa del periodo di pubblicazione, mancata indicazione dei mappali sui quali
dovrebbe essere posta la segnaletica, apposizione dello stemma di PI 1 in luogo
di quello di CO 1 su alcuni documenti pubblicati e segnaletica che non corrisponde
esattamente a quella indicata sui piani depositati. Queste censure sono state
esaminate dal Governo, il quale le ha respinte.
5.2. Il ricorrente non
si confronta minimamente con le motivazioni della decisione impugnata,
limitandosi a un minuzioso riassunto di quanto sostenuto davanti alla prima
istanza e a quanto stabilito dal Consiglio di Stato, concludendo poi con una
generica contestazione. Stando così le cose, su questi punti il ricorso
dev'essere dichiarato irricevibile, poiché difetta
della motivazione richiesta
dalla legge (art. 70 cpv. 1 LPAmm combinato
con l'art. 12 cpv. 1 LPAmm). Sia soggiunto, per completezza, che in ogni caso
le censure andavano respinte. Per i seguenti motivi.
5.3.
5.3.1. Innanzitutto non è data di vedere
contraddizione alcuna nel dispositivo in merito all'effetto sospensivo. Governo
e ricorrente confondono la nozione di esecutività (
Vollstreckbarkeit
;
exécutivité
), cioè la facoltà per un'autorità di poter fare eseguire una
decisione d'ufficio o su domanda (
André
Grisel,
Traité de
droit administratif,
vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 882) con quella di
passare in giudicato (
Rechtskraft
;
force de chose jugée
) ossia quando la decisione non può più essere
impugnata con un rimedio giuridico ordinario (cfr.
Alexander R. Markus
/
Daniel
Wuffli
, Rechtskraft und Vollstreckbarkeit: zwei Begriffe, ein Konzept?
In: ZBJV 151/2015 pag. 75 segg., pag. 78). L'esecutività può, infatti, anche
essere concessa in via provvisoria, prima della crescita in giudicato della
decisione. È il caso concreto, ove il municipio, levando l'effetto sospensivo a
un eventuale ricorso, ha autorizzato la posa immediata (ancorché non avvenuta) di
alcuni segnali.
5.3.2. In merito alla mancata ostensione delle prescrizioni all'albo comunale,
la legislazione federale si limita a enunciare il principio della
pubblicazione, senza imporre particolari modalità alle autorità cantonali e
comunali. Dal canto suo, la LALCStr delega al Consiglio di Stato la facoltà di
emanare mediante decreti o regolamenti le disposizioni d'esecuzione necessarie
all'applicazione della legge stessa e quelle complementari alla LCStr. L'art.
23 cpv. 1 lett. b RALCStr, a sua volta, affida all'ASCo il compito di
pubblicare sul Foglio ufficiale le prescrizioni locali, salvo nel caso in cui
tale competenza sia stata delegata al municipio. Il regolamento, dunque, non
contempla l'obbligo di esposizione anche all'albo comunale. Nel caso in cui la
competenza a decidere le prescrizioni sia stata delegata al municipio, ci si potrebbe
invero chiedere se l'obbligo di pubblicare all'albo comunale la segnaletica
avente una portata come quella impugnata non discenda
piuttosto dall'art. 111 LOC, giacché d'interesse generale. La questione
dev'essere risolta negativamente. Intanto, agendo il municipio sulla base di
una delega, non si giustifica di trattare differentemente la pubblicazione
delle prescrizioni a seconda che queste siano state decise dall'autorità
cantonale o da quella comunale. In secondo luogo, il complesso delle norme che
disciplinano l'adozione di segnaletica stradale (art. 107 cpv. 1 OSStr, ecc.) costituisce
una
lex specialis
per rapporto alla LOC, di modo che il municipio era libero
di scostarsi da quanto previsto da quest'ultima legge. D'altra parte, l'art. 5
cpv. 1 cifra 4 LALCStr dispone chiaramente che i municipi in possesso di delega
adottano e pubblicano la segnaletica conformemente alla relativa ordinanza
federale. Ne segue che la pubblicazione all'albo comunale delle prescrizioni
impugnate non era obbligatoria; la relativa censura dev'essere respinta.
5.3.3. Come appena visto (
supra
, 5.3.2.), le norme determinanti si
limitano a esigere la pubblicazione della decisione relativa alle prescrizioni
locali concernenti il traffico sul Foglio ufficiale. Esse non impongono,
invece, alcun tempo di esposizione. Pertanto, anche la censura concernente la
mancata indicazione del periodo di pubblicazione dev'essere respinta.
5.3.4. L'art. 107 cpv. 1 OSStr non precisa
cosa debba necessariamente figurare nella pubblicazione, fatto salvo l'obbligo
di
menzionare i rimedi giuridici; comunque sia essa deve permettere ai
potenziali interessati di valutarne la portata (STF 1C_837/
2013 dell'11 aprile 2014 consid. 2.1). In
concreto, il fatto che la pubblicazione non riporti i numeri dei mappali su cui
sarà posata la segnaletica in corrispondenza degli accessi al nucleo da via
Mastri e largo Vela è ininfluente. Infatti, da quanto pubblicato sul Foglio
ufficiale emerge con sufficiente chiarezza dove saranno collocati questi
segnali, lo scopo e soprattutto gli effetti di tale misura. La censura deve
quindi essere disattesa.
5.3.5. Da ultimo, quanto pubblicato nel Foglio ufficiale corrisponde ai piani
di progetto 20 agosto 2013. Non è dato di vedere incongruenze; del resto il
ricorrente - come davanti al Governo - si limita a evocarle, senza indicarle.
La circostanza che la decisione si sia fondata anche su documenti che riportano
lo stemma del già comune di PI 1 - aggregatosi con quello di CO 1 a far tempo
dal __________ - non permette di intravvedere vizio alcuno. Come spiegato dal
municipio di CO 1 nella risposta 11 novembre 2013 davanti al Consiglio di
Stato, l'esecutivo comunale ha semplicemente tenuto conto degli atti
commissionati a suo tempo da quello di PI 1, del quale ha confermato
l'intenzione a predisporre la disciplina impugnata. Anche quest'ultima censura
di natura formale è dunque infondata.
6.6.1. Come visto
in narrativa, le prescrizioni locali del traffico impugnate prevedono la posa
di 5 pannelli all'imbocco delle vie che conducono nel nucleo di PI 1, al fine
di limitare il traffico di transito nelle ore di punta. Esse sono state decise
a titolo sperimentale per 12 mesi.
6.1.1. Secondo l'art. 107 cpv. 2
bis
OSStr, le regolamentazioni locali
del traffico possono essere ordinate a titolo sperimentale, per un anno al
massimo. L'introduzione temporanea di un cambiamento di segnaletica costituisce
il metodo per provarne gli effetti pratici (STA 52.2002.479/52.2002.482 del 18
agosto 2003 consid. 3.3). La segnaletica sperimentale soggiace alle medesime
condizioni di quella decisa a tempo indeterminato. Oltre che a
rispondere a un pubblico interesse, essa deve in
particolare rispettare
il principio della proporzionalità,
esplicitamente richiamato all'art. 107 cpv. 5 OSStr. Deve poi essere sempre
considerato il carattere temporaneo della regolamentazione, il cui scopo è proprio
quello di verificarne gli effetti. Un simile procedere torna in particolare
utile quando questi sono difficilmente predeterminabili, come nel caso di
limitazioni del traffico che interessano più strade che si condizionano o
completano a vicenda, oppure qualora vi sia d'attendersi che la segnaletica
induca o obblighi gli utenti della strada a scegliere tragitti alternativi in
vaste porzioni di territorio. All'autorità che per scrupolo introduce a titolo
sperimentale una prescrizione del traffico al fine di poter decidere
quella definitiva sulla base di dati reali,
piuttosto che di semplici previsioni, va riconosciuto un certo margine di
manovra, che
dev'essere valutato con riserbo da parte del Tribunale. Una
misura introdotta a titolo sperimentale può, di regola, essere censurata solo
se persegue scopi contrari alla legge oppure se si serve di mezzi inadeguati o
disattende il principio di proporzionalità in modo manifesto. Ciò si giustifica
anche alla luce del fatto che l'introduzione definitiva di queste prescrizioni
potrà ancora essere
contestata (cfr., per
tutto quanto precede: GAAC n. 51.51 consid. 7a). Infatti, una volta scaduto il periodo
per il quale sono state
decise, le
prescrizioni locali a titolo sperimentale possono essere confermate, modificate
o abbandonate. In questo senso l'art. 107 cpv. 5 OSStr prevede che se le
circostanze che hanno determinato una regolamentazione si modificano,
l'autorità deve riesaminare il caso e, qualora fosse necessario, abrogare la
regolamentazione (
Roger
M. Meier
, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und
des Kantons Zürich, Zurigo
1989,
pag. 206). Contro l'introduzione definitiva della segnaletica sperimentale, che
deve essere decisa e pubblicata (art. 107 cpv. 1 OSStr), è (nuovamente) data la
possibilità di ricorrere (in questo senso,
Meier
,
op. cit., nota n. 33 a piè di pagina 206).
6.1.2. Prima di decidere delle prescrizioni del traffico a titolo sperimentale,
l'autorità deve conoscere i dati relativi al traffico circostante, in modo da
poterli raffrontare a quelli che risulteranno durante e dopo la sua introduzione;
senza questi dati, infatti, la misura non sarebbe in grado di procurare le
informazioni che si prefigge di fornire e, pertanto, sarebbe sproporzionata (
André Bussy/
Baptiste
Rusconi,
Code suisse de la circulation routière, Losanna 1996
,
n. 2.3
i.f.
ad art. 107 OSStr).
6.2. Il municipio di PI 1 ha commissionato una campagna di conteggi, che è
stata eseguita nel 2008 e nell'autunno 2009 e che ha interessato sia le strade
di quel comune, sia i percorsi potenzialmente toccati dalla nuova
regolamentazione nelle località di RI 1, __________ e __________. Questi rilievi
sono consegnati nel Rapporto giustificativo e di fattibilità del 23 gennaio
2013, così come nel relativo allegato. Davanti al Consiglio di Stato il comune
ricorrente aveva contestato l'attualità di questi dati,
censura che apparentemente non è più sollevata, ma in ogni caso
nem-meno minimamente sostanziata, davanti al Tribunale. Comunque sia, come del
resto rilevato nella decisione impugnata, per verificare l'attualità di queste
misurazioni si può far capo ai dati pubblicati dalla Sezione della mobilità del
Dipartimento del territorio (reperibili all'indirizzo internet:
‹http://www4.ti.ch/fileadmin/DT/temi/conteggi_
traffico/documenti/Tutti_posti_2013.pdf›
),
i quali fanno stato di una sostanziale stabilità del traffico giornaliero medio
(TGM) annuale misurato sulla strada cantonale __________ (Δ 2013-2008 =
612):
Anno
TGM
2008
2009
2010
2011
2012
2013
I dati all'incarto,
quindi, offrono una conoscenza attendibile della situazione attuale, che
permetterà anche di valutare gli effetti della misura impugnata sul traffico.
Non occorre dunque predisporre una nuova misurazione.
6.3.
6.3.1. La collocazione della segnaletica contestata è stata decisa in seguito
all'aumento del traffico veicolare, estraneo al nucleo di PI 1. Scopo, come già
visto, è dunque quello di preservare il territorio comunale dai disagi del
traffico parassitario, di tutelare e rivalorizzare il tessuto urbano del centro
storico e di offrire ai cittadini condizioni di mobilità interna adeguate e una
qualità di vita migliore. I rilievi effettuati nel 2008/2009 fanno stato di un
importante volume d'attraversamento veicolare del centro storico che,
considerando le due direzioni di marcia, sfiora gli 8500 passaggi nei giorni
feriali; il picco dei transiti è raggiunto verso le ore 6.30 il mattino in
direzione est (ca. 650 veicoli all'ora provenendo dai valichi doganali) e alle
ore 18.00 in direzione ovest (ca. 750 veicoli all'ora verso i valichi doganali;
cfr. allegati al rapporto giustificativo e di fattibilità, posizioni __________
- P2 e __________ - P3). Per la maggioranza di questi movimenti, si tratta di
automobili e veicoli a due ruote; si conta comunque il passaggio di oltre 250
autocarri. I dati fanno quindi stato di un transito molto intenso, atto a perturbare
in modo importante la mobilità (anche pedonale) interna al nucleo. Con queste
premesse, la segnaletica impugnata risponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività ed è pertanto sorretta da un interesse pubblico (
RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermar
co
Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Nulla mutano al riguardo
le disquisizioni del ricorrente in merito alla nozione di traffico parassitario.
Sia come sia, per la maggior parte si tratta di traffico di transito (cfr.
Rapporto giustificativo e di fattibilità 23 gennaio 2013, pag. 5), che non ha
come destinazione o origine il perimetro che s'intende tutelare,
indipendentemente dall'avvenuta aggregazione
tra CO 1 e PI 1. Il fatto
che la misura impugnata non si prefigga di ridurre il traffico ma si limiti a incanalarlo
su altri percorsi non permette di menomare il pubblico interesse, ritenuto che
in linea di principio esso dovrebbe spostarsi lungo gli assi espressamente
previsti a tal scopo.
6.3.2.
Le strade impiegate oggi
come alternativa alle arterie di grande traffico non sono state né concepite,
né strutturate per un simile uso. Per quanto concerne in particolare via __________
e via __________, tale utilizzo non è conforme a quanto stabilito dal piano
regolatore, approvato con risoluzione __________ (n. __________) dal Consiglio
di Stato, che assegna loro la funzione di strade pedonali e per le quali il
piano particolareggiato della zona nucleo di villaggio-assetto degli spazi
pubblici prevede la posa di pavimentazione di tipo pregiato. Esso non è nemmeno
conciliabile con i calibri di queste direttrici che variano tra 3.80 m e 4.50
m. Il perimetro interessa inoltre solo strade di servizio e di collegamento di
rilevanza locale e non regionale (cfr. scheda del piano direttore di dato
acquisito R/M__________ rete urbana e mobilità, Agglomerato __________, che -
in seguito al
la necessità di trattare congiuntamente i temi della
mobilità e degli insediamenti
dettata dalla
politica federale a sostegno degli agglomerati -
ha riunito e semplificato le
precedenti schede R__________ [
rete urbana, concetto di organizzazione
territoriale __________ - COTA__________] e M__________ [mobilità, piano
regionale dei trasporti del __________ - PT__________]; cfr. inoltre: piano del
traffico e delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico).
6.4.
Il principio della proporzionalità
, sancito dall'art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), prescrive
agli organi dello Stato l'adozione di provvedimenti idonei e necessari (non
devono cioè essere possibili misure alternative altrettanto efficaci ma meno gravose
per i cittadini). Tra le restrizioni imposte ai cittadini e lo scopo
d'interesse pubblico perseguito deve inoltre sussistere un
rapporto ragionevole (proporzionalità in senso
stretto
; DTF 125 I 209 consid.
10 d-aa, 115 Ia 31; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610;
Grisel
, op. cit., vol. 1,
pag. 348
segg.
).
6.4.1. Innanzitutto, la segnaletica avversata non vieta totalmente il traffico
di transito nell'abitato, che resta liberamente percorribile a tutti i tipi di
veicolo dalle ore 0.00 alle ore 5.00, dalle ore 8.00 alle ore 16.30 e dalle ore
19.30 in avanti. L'accesso è poi in ogni tempo garantito indipendentemente dal
mezzo utilizzato per il servizio a domicilio; è quindi consentito il passaggio
dei veicoli che portano o ritirano merci, di quelli degli abitanti e delle persone
che vi si recano in visita o per lavori sui fondi vicini e di quelli di terzi
che trasportano queste persone (art. 17 cpv. 3 OSStr). Da ultimo,
indipendentemente dalla loro destinazione, i velocipedi (art. 24 cpv. 1
ordinanza concernente le esigenze tecniche per
i veicoli stradali del 19 giugno 1995; OETV; RS 741.41) e i ciclomotori
(art. 18 OETV; art. 64 cpv. 5 lett. b OSStr) possono sempre transitare
all'interno della zona a traffico limitato.
6.4.2. Nell'impugnativa, il
ricorrente manifesta la sua preoccupazione per gli effetti che la misura avrà
sulla viabilità nel suo territorio, spiegando che essa è già oggi congestionata
e al limite del collasso.
6.4.2.1. La decisione di
apporre la segnaletica contestata è stata preceduta dall'allestimento di uno
studio denominato "Conseguenze
sulla mobilità regionale", agli atti. In questo documento sono
valutati anche i possibili riporti di traffico sulla rete viaria del
comprensorio di RI 1 -__________ -__________, dovuti alla chiusura temporanea delle
strade che attraversano l'abitato di PI 1. Al netto del traffico da/per PI 1,
il riporto di traffico giornaliero è stimato in 1100 veicoli lungo la
direttrice RI 1 -__________ e 1200 nel senso inverso; complessivamente, dunque
circa 2300 veicoli al giorno dovranno far capo a un altro itinerario (studio citato,
pag. 4). Per quanto riguarda la ripartizione sulla rete viaria regionale, viene
presa in considerazione l'origine e la destinazione dei transiti (in genere
frontalieri che si spostano verso il bacino __________ -CO 1-__________) e il
carico esistente sui principali assi stradali (
ibidem
). Lo studio
ipotizza dunque il seguente scenario:
-     riduzione del traffico
all'interno dell'abitato di PI 1;
-     perdita di attrattività del
valico doganale di PI 1-__________ (- 36%);
-     aumento di flussi di traffico
alle dogane di RI 1 e __________ (+ 300-450 veicoli giornalieri, pari a un aumento
del 6-11%);
-     aumento dei flussi sul percorso
via __________ -via __________ -via __________ e sulla strada che dal valico di
__________ scende a RI 1 (+ 300/600 veicoli al giorno, ossia un aumento
dell'8-13%);
-     riduzione dell'attraversamento
del nucleo di __________ (- 400 veicoli al giorno, pari a una diminuzione del
4-10%);
-     l'arteria maggiormente toccata
dovrebbe essere la SP __________ __________ -RI 1-__________ -__________ -CO 1,
con un aumento valutato in ca. 1250 veicoli al giorno (+5%).
6.4.2.2. Il ricorrente
contesta queste conclusioni attraverso la
presentazione
di uno studio (doc. E), il quale in applicazione
del modello cantonale del traffico preconizza i seguenti effetti (studio
citato, pag. 5 segg.):
-     l'alternativa
principale
alla chiusura del nucleo di PI 1 è il transito attraverso RI 1;
-     circa il 50%
del traffico nelle ore di punta si sposterà su via __________;
-     il rimanente
farà capo ad alternative su più ampio raggio (__________, __________, …);
-     aumento di
carico del nodo semaforico di RI 1 est, vicino alla saturazione.
6.4.2.3. Nel caso
concreto, non appare necessario stabilire quale dei due studi sia maggiormente
attendibile. Come visto in precedenza, quando si tratta di valutare una
prescrizione del traffico sperimentale, ciò che conta è che essa non si riveli
manifestamente sproporzionata (
supra
, 6.1.). Cosa che non si avvera in
concreto. Infatti, entrambi gli studi convergono sull'esistenza di diversi
tragitti alternativi all'attraversamento dell'abitato di PI 1. Dagli stessi si
può altresì evincere che la misura potrà interessare ca. 2300 veicoli al giorno
(dato estrapolato dallo studio prodotto da CO 1, ma compatibile con la verifica
richiesta da RI 1, che si concentra unicamente sulle due ore di punta). Essi divergono,
tuttavia, sull'esatto impatto che la segnaletica avrà sul resto della rete
viaria. Ora, allo stadio attuale, avuto riguardo alle particolarità del caso,
l'esatto riporto sulla singola direttrice non è determinante. Quello che conta
è che è sufficientemente accertata l'esistenza di molteplici itinerari
alternativi, così come il carattere eterogeneo della provenienza e destinazione
dei veicoli presumibilmente toccati dalla misura, i cui effetti andranno
verificati su scala regionale (in questo senso vanno entrambi i referti,
anche quello di RI 1, cfr. doc. H). Solo la
sperimentazione permetterà
quindi di valutare con piena cognizione di
causa le esatte conseguenze della segnaletica in esame, alla luce dei dati che
potranno essere raccolti e in seguito raffrontati.
6.5. L'idoneità della misura non viene minimamente intaccata dalle eccezioni
previste dalla segnaletica, la quale permette il transito unicamente nella
misura descritta in precedenza (
supra
, 6.4.1). Esula invece dalla
presente procedura la questione delle eventuali successive autorizzazioni in
favore dei cittadini di PI 1 estranei al perimetro interessato, non contemplata
dalle prescrizioni impugnate.
6.6. Da ultimo, un apprezzabile elemento di proporzionalità
è già insito nella natura stessa del provvedimento,
temporanea, i cui effetti sono limitati a un anno.
6.7. In definitiva, l'introduzione a titolo sperimentale della segnaletica
impugnata appare rispettosa del principio di proporzionalità.
7.
Il ricorrente sostiene che i contestati
provvedimenti a carattere locale potranno essere adottati e discussi soltanto
dopo la realizzazione delle opere previste dal PT__________. Con questa censura
l'insorgente tenta nuovamente di mettere in dubbio la proporzionalità degli
effetti della misura sul suo territorio. Ora, alla luce di quanto
appena spiegato (
supra
, 6) la
questione potrà e dovrà essere
esaminata sulla scorta dei risultati del periodo di sperimentazione. In
ogni caso, il divieto di circolazione avversato è in consonanza con la
strategia della scheda R/M__________ del piano direttore, la quale prevede di
impedire o scoraggiare il traffico di transito sulle strade che non sono
autostrade o strade principali e di collegamento (pag. 7), come è il caso di
quelle toccate dai provvedimenti impugnati.
Come evidenziato dalla CRT__________,
il progetto si pone dunque in sintonia con la nuova gerarchia stradale prevista.
8.Nella decisione
dedotta in giudizio, alla luce del carattere sperimentale della segnaletica, il
Consiglio di Stato ha considerato prematura la valutazione della situazione e
della sua evoluzione sotto il profilo dell'inquinamento fonico. Davanti al
Tribunale il
ricorrente si limita a
manifestare il suo disaccordo, sostenendo che la misura avrà "
certamente
delle conseguenze anche
sull'assetto viario dal profilo fonico
".
La decisione del Governo regge all'esame della Corte: infatti, l'impatto fonico
delle prescrizioni impugnate dipenderà in larga misura dal comportamento degli
utenti della strada, i quali dovranno fare capo a itinerari alternativi. Sarà
sulla base dei dati raccolti nella fase sperimentale che questa valutazione
potrà essere eseguita.
9.In definitiva
il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, si avvera infondato e, pertanto,
dev'essere respinto.
10.
Si prescinde dal prelevare una tassa di giustizia,
dato che il comune soccombente non è intervenuto in lite a tutela di interessi
pecuniari propri (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si giustifica l'assegnazione di
ripetibili, non essendovi parti patrocinate vincenti (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso, in quanto
ricevibile, è respinto.
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario