ti_gerichte · 52.2022.317 · 2022-08-31 · it
Diniego di licenza per un impianto fotovoltaico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2023 52.2022.317
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2023 52.2022.317
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2023 52.2022.317

Incarto n.
52.2022.317
Lugano
31
ottobre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Sabina Ghidossi
statuendo sul ricorso del 4 ottobre
2022 di
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la decisione del 31 agosto 2022 (n. 4177) del
Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa della ricorrente avverso la
condizione n. 4 della risoluzione del 30 agosto 2021, con cui il Municipio di
Agno non le ha concesso la licenza edilizia per la posa di un impianto
fotovoltaico con pannelli di colore nero (part. __________);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietaria
di uno stabile (part. __________ sub A) situato ad Agno, nel nucleo di __________,
soggetto a piano particolareggiato (PRP) e inserito in una zona di protezione
del paesaggio (comprendente il comparto del monte San Giorgio e il promontorio boschivo
che si estende a sud).
Estratto mappa
b. Nel luglio 2021, con
modulo di annuncio installazione impianti solari sui
tetti
, RI 1 ha chiesto al Municipio di Agno il permesso di posare sul tetto
del suo edificio un impianto fotovoltaico per la produzione di energia
elettrica. L'impianto è formato da 68 moduli, suddivisi fra le falde e disposti
in modo adiacente con un'inclinazione di circa 20°. Relativamente al tipo di
pannelli, la richiesta contempla due diverse varianti:
-  l'opzione A,
in
conformità alle prescrizioni del PRP
, prevede la posa di moduli e telai di
colore rosso, con una potenza di 20.40 kWp e una produzione 20.80 di MWh/anno;
-  l'opzione B,
in
deroga alle prescrizioni del PRP
, contempla invece l'installazione di moduli
e telai di colore nero con vetri anti-riflesso, con una potenza di 27.20 kWp e
produzione di 27.40 MWh/anno.
L'istante ha auspicato
l'autorizzazione per la variante B.
c. Il Municipio ha trasmesso il modulo d'annuncio all'Ufficio della natura e
del paesaggio (UNP), che il 17 agosto 2021 ha preavvisato favorevolmente la
posa dei pannelli solari,
a condizione che presentino un basso grado di
riflessione e propongano un colore unitario scuro ed opaco oppure un colore
simile alla copertura, senza celle, interstizi e elementi chiari o in
inox/alluminio a vista (soluzione A o B). L'installazione di tutto l'impianto
deve essere curata, in modo da nascondere raccordi ed eventuali strutture
secondarie
.
d. Preso atto di tale
preavviso, con decisione del 30 agosto 2021 il Municipio ha autorizzato la
realizzazione dell'impianto fotovoltaico. Ha tuttavia imposto quale condizione
di licenza (n. 4) che
i
pannelli dovranno essere di colorazione
conforme all'art. 8 let. c PRP
(recte: art. 22 cifra 8 lett. c delle norme
di attuazione di PRP; NAPRP)
, non viene concessa la deroga per pannelli di
colore nero
(variante B).
B.
Con giudizio del 31
agosto 2022, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata da RI 1
avverso la predetta condizione di licenza, che ha confermato.
Anzitutto, ha disatteso
una censura di carente motivazione della risoluzione municipale. Illustrate le
finalità dell'art. 18
a
della legge sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e il quadro normativo applicabile, il Governo
ha poi tutelato l'interpretazione data dal Municipio all'art. 22 cifra 8 lett.
c NAPRP [(giusta il quale
i pannelli solari e le relative componenti
tecniche devono inserirsi in modo armonioso con le caratteristiche della
copertura (colore, tipologia di copertura,…)
]
.
Posto che da tale
norma risulterebbe chiaramente che
la posa di impianti solari debba
integrarsi
anche
per la loro colorazione alle coperture esistenti
,
ha in particolare rilevato come il Municipio non avesse negato
in toto
la
richiesta della proprietaria, ma l'avesse solo subordinata alla condizione
relativa al colore dei pannelli, senza concedere la
deroga
per quelli
neri. Considerato che l'edificio presenta una copertura di coppi di materiale
argilloso -
caratteristica predominante anche degli edifici circostanti
- ha quindi ritenuto tale condizione del tutto legittima e proporzionata.
C.
Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia rilasciata la licenza
edilizia per la posa di pannelli fotovoltaici di colore nero.
Dopo aver brevemente
ripercorso i fatti, la ricorrente contesta anzitutto l'interpretazione data
dalle istanze inferiori all'art. 22 cpv. 8 lett. c NAPRP, che non imporrebbe l'uso
di un colore specifico per i pannelli solari, ma prescriverebbe unicamente un
inserimento armonioso con le caratteristiche del tetto. Ad ogni modo, la
valutazione estetica svolta dal Municipio sarebbe ingiustificata a fronte del
preavviso dell'UNP. Non terrebbe conto dell'impatto visivo limitato dell'impianto
(che non sarebbe percettibile da strade o spazi pubblici del nucleo, dal lago o
dalla vicina collina, ma solo dai piani più alti degli edifici nelle adiacenze),
né del fatto che il tetto in coppi non presenterebbe una colorazione uniforme.
Il diniego del permesso, aggiunge, si porrebbe in ogni caso in contrasto con l'art.
18
a
cpv. 4 LPT e la relativa giurisprudenza del Tribunale federale, che
non permetterebbe di privilegiare aspetti di ordine estetico a discapito della
soluzione che favorisce maggiormente l'uso dell'energia solare. I pannelli
rossi, rileva, garantirebbero in concreto una produzione energetica inferiore
(-24% ca.) e una minor partecipazione alla copertura del costo annuo per l'energia
dell'unità domestica (13% < 20%), avrebbero un maggior costo (+16 % ca.) e
un diverso ritorno dell'investimento (21.7 < 12.6 anni). Precisa infine che
l'edificio non è un bene culturale d'importanza cantonale e nazionale ai sensi
dell'art. 18
a
cpv. 3 LPT e che l'impianto rispetta pure le condizioni
poste dall'art. 32
a
cpv. 1 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
D.
All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari
osservazioni.
L'Ufficio delle domande
di costruzione (UDC) si rimette al giudizio di questo Tribunale, mentre il
Municipio riconferma quanto già espresso davanti al Consiglio di Stato.
E.
Con la replica e le
dupliche, le parti (ad eccezione del Consiglio di Stato, rimasto silente), si
riconfermano nelle rispettive posizioni e domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva
della ricorrente,
personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è
destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere
posto rimedio mediante rinvio degli atti all'istanza inferiore (art. 86 cpv. 2
LPAmm).
2.
Qui oggetto
della lite è solo la condizione
(n.
4) della licenza edilizia -
confermata dal Governo - con cui il Municipio ha imposto che
i
pannelli
dovranno essere di colorazione conforme all'art. 8 let. c PRP
(
recte
:
art. 22 cifra 8 lett. c NAPRP)
,
negando in sostanza il permesso (
deroga
)
per la posa dei pannelli neri (opzione B). L'autorizzazione per la posa dei
pannelli rossi (opzione A) esula dalla presente lite.
3.
Dal 1° gennaio
2008, la LPT dedica una disposizione specifica agli impianti solari. Questa
norma (art. 18
a
LPT) - nella sua versione rivista, entrata in vigore il
1° maggio 2014 - prevede che:
1
Nelle
zone edificabili e nelle zone agricole gli impianti solari sufficientemente
adattati ai tetti non necessitano dell'autorizzazione di cui all'articolo 22
cpv. 1. Simili progetti devono essere unicamente annunciati all'autorità
competente.
2
Il
diritto cantonale può:
a.   de
signare
determinati tipi di zone edificabili dove l'aspetto estetico è meno importante,
nelle quali anche altri impianti solari possono essere esentati dall'autorizzazione;
b.   p
revedere
l'obbligo dell'autorizzazione in tipi chiaramente definiti di zone protette.
3
Gli
impianti solari nell'ambito di monumenti culturali o naturali d'importanza
cantonale o nazionale sottostanno sempre all'obbligo dell'autorizzazione. Non
devono pregiudicare in modo sostanziale tali monumenti.
4
Per il
rimanente, l'interesse a utilizzare l'energia solare negli edifici esistenti o
nuovi prevale in linea di principio sugli aspetti estetici.
4.
4.1. Al fine di
agevolare l'installazione degli impianti solari, l'art. 18
a
LPT prevede
anzitutto una facilitazione di natura formale, per gli impianti nelle zone
edificabili e agricole
(cpv. 1).
Essa dispensa dall'obbligo di
conseguire l'autorizzazione a costruire (art. 22 cpv. 1 LPT) gli impianti
montati sopra o all'interno di un tetto, che sono sufficientemente adattati
allo stesso e non interessano un monumento culturale o naturale d'importanza
cantonale o nazionale
(cpv. 3; cfr.
Christoph
Jäger
, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
2020 n. 13 e 18 segg. ad art. 18
a
). L'art. 32
a
OPT precisa quando
un impianto solare è sufficientemente adattato a un tetto ai sensi dell'art. 18
a
cpv. 1 LPT, mentre l'art. 32
b
OPT definisce il concetto di monumenti
culturali di importanza cantonale e nazionale. Le installazioni che adempiono,
cumulativamente
, queste condizioni
sono
soggette unicamente ad annuncio.
Il campo di applicazione dell'art. 18
a
cpv. 1 LPT è come detto limitato
agli impianti nelle
zone
edificabili
e
agricole
; non vi
rientrano quindi -
e contrario
- le zone protette (art. 17 LPT), le zone
istituite in base all'art. 18 cpv. 1 LPT aventi il carattere di una zona di
protezione (ad es. della natura o del paesaggio), incluse quelle che si
sovrappongono a un'area edificabile o agricola, e quelle ritenute degne di
protezione dal diritto cantonale. Restano riservate eventuali restrizioni o
agevolazioni di diritto cantonale (art. 18
a
cpv. 2 LPT). Facendo uso
della riserva di cui all'art. 18
a
cpv. 2 lett. b LPT, l'art. 4 lett. h
del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE;
RL 705.110) assoggetta a licenza edilizia la posa degli impianti solari
situati, tra l'altro, nei
nuclei
.
4.2. In concreto, il progetto qui controverso prevede di posare un impianto
fotovoltaico composto da 68 pannelli neri sopra il tetto a falde dell'edificio
(part. __________ sub A) della ricorrente.
Il progetto è stato sottoposto al Municipio mediante semplice
modulo di
annuncio
. L'Esecutivo comunale l'ha trattato quale notifica di costruzione,
ma - apparentemente - senza procedere a pubblicazione e limitandosi a
trasmettere gli atti all'UNP per preavviso, seguendo quindi una procedura
irrita. Avendo per oggetto la posa di un impianto solare in un nucleo, soggetto
a piano particolareggiato e interessato pure da una zona di protezione del
paesaggio, se non già in base all'art. 18
a
cpv. 1 LPT (
e contrario
),
quanto meno per l'art. 4 lett. h RLE l'intervento avrebbe dovuto essere
assoggettato alla procedura ordinaria (art. 4 segg. LE): la domanda di
costruzione doveva essere quindi pubblicata (art. 6 LE), salvaguardando il
diritto di eventuali opponenti, e doveva essere raccolto l'avviso
dipartimentale (art. 7 LE).
A torto il Governo - pur soffermandosi in modo dettagliato sulle predette norme
procedurali (decisione impugnata, consid. 4.1) - non ha esaminato concretamente
questo aspetto. Considerato che gli atti devono comunque essere retrocessi al
Municipio, va da sé che dovrà se del caso essere posto rimedio alle carenze
procedurali.
5.
5.1. L'art. 18
a
cpv. 4 LPT prevede un privilegio di natura materiale a favore dell'interesse
all'uso dell'energia solare, che
prevale di principio sugli aspetti estetici
.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, questa disposizione -
direttamente applicabile - è rilevante ogniqualvolta si debbano valutare,
nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso per un impianto solare,
aspetti riguardanti segnatamente l'integrazione architettonica o l'applicazione
di clausole estetiche di diritto cantonale o comunale. L'art. 18
a
cpv. 4
LPT si applica anche quando si tratta di interpretare un concetto giuridico di
natura indeterminata. La norma comporta che, in una ponderazione degli
interessi, di principio prevale quello volto a promuovere l'energia solare. Di
conseguenza, un diniego di licenza edilizia per considerazioni estetiche è
ammissibile solo in casi molto eccezionali e dovrà essere particolarmente ben
motivato, mediante una discussione degli interessi contrari ritenuti in
concreto preponderanti. Una motivazione generica (
scarsa integrazione
o
pregiudizievole
per l'aspetto
;
mauvaise intégration
,
nuit à l'apparence
) non
è sufficiente. Se il diritto cantonale e comunale può ancora imporre al
costruttore di scegliere, a parità di produzione e rendimento energetico,
l'opzione meno pregiudizievole sul piano estetico, non può invece limitare un
uso coerente dell'energia solare solo per motivi estetici. L'art. 18
a
cpv. 4 LPT restringe quindi il potere discrezionale delle autorità competenti
nel rilascio delle licenze edilizie (cfr. DTF 146 II 367 consid. 3.1.1; STF
1C_415/2021 del 25 febbraio 2022 consid. 3.1 con riferimenti ivi citati).
5.2. Nella sentenza del 3 giugno 2020 (STF 1C_544/2019 = DTF 146 II 367), il
Tribunale federale ha intrepretato alla luce dell'art. 18
a
cpv. 4 LPT una
regolamentazione comunale che imponeva di rispettare
l'orientamento
dominante dei colmi dei tetti
. L'Alta Corte ha in particolare ritenuto che
tale formulazione, in una frazione in cui gli orientamenti dei colmi dei tetti erano
suddivisi in proporzioni pressoché equivalenti tra nord-sud (56%) e est-ovest
(44%), doveva essere intesa nel senso che entrambi gli orientamenti erano
ammessi, non soltanto quello nord-sud strettamente maggioritario. Ha rilevato
come una simile interpretazione del regolamento dovesse essere privilegiata con
riferimento all'art. 18
a
cpv. 4 LPT, che fa in linea di principio
prevalere l'interesse a utilizzare l'energia solare sugli aspetti estetici: un
orientamento est-ovest del colmo del tetto permette infatti una produzione di
energia solare superiore rispetto a un orientamento nord-sud (cfr. DTF 146 II
367 consid. 3.2.2). Nella stessa decisione, posto che la regolamentazione
comunale poteva essere interpretata conformemente al diritto federale, il
Tribunale federale ha invece lasciato aperto il quesito se l'art. 18
a
cpv. 4 LPT possa in generale paralizzare l'applicazione di ogni disposizione
che, per motivi di ordine estetico, vada sistematicamente contro l'interesse
all'uso dell'energia solare (come ad es. una norma che impone tassativamente un
orientamento dei colmi a nord-sud, riducendo del 30% il potenziale di
produzione di energia solare di un edificio, rispetto a un orientamento
est-ovest). Infine, nel quadro della clausola estetica, l'Alta Corte ha
specificato che gli elementi di un progetto dettati dall'uso dell'energia
solare, di principio e salvo ragionevoli alternative, non possono essere
censurati per ragioni estetiche (STF 1C_544/2019 citata consid 4.2; 1C_415/2021
citata consid. 3.1).
5.3. Chiamato a
pronunciarsi una seconda volta sul caso oggetto della DTF 146 II 367 (dopo che
la causa era stata rinviata all'istanza cantonale per nuova valutazione
estetica), nella sentenza del 25 febbraio 2022 (STF 1C_415/2021) il Tribunale
federale ha in particolare ricordato che l'art. 18
a
cpv. 4 LPT - a
differenza di altre disposizioni (come l'art. 12 cpv. 3 della legge federale
sull'energia del 30 settembre 2016; LEne; RS 730.0) - definisce rigorosamente
il risultato della ponderazione tra l'interesse all'uso dell'energia solare e gli
aspetti estetici di un edificio, a meno che non sussistano
circostanze
particolari
. L'autorità che rilascia il permesso sopporta quindi l'onere
della prova di queste circostanze particolari legate all'estetica, atte a
giustificare una soluzione che si scosta da quella preconizzata dall'art. 18
a
cpv. 4 LPT. In questa prospettiva, affinché possano essere riconosciute tali
circostanze, tanto più è importante l'interesse alla produzione dell'energia
solare, quanto più dev'esserlo quello all'estetica della costruzione (cfr. STF
1C_415/2021 citata consid. 3.2.2). L'Alta Corte ha inoltre rilevato che l'interesse
all'uso dell'energia solare non si esaurisce in quello del singolo proprietario
(che mira a ottenere una determinata certificazione di costruzione), ma è un
interesse pubblico su grande scala. La produzione energetica svizzera deve in
effetti rispondere alle esigenze dello sviluppo sostenibile (art. 73 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.;
RS 101), che mira a stabilire a lungo termine un rapporto equilibrato tra la
natura e la sua capacità di rinnovamento da una parte, e la sua utilizzazione
da parte dell'uomo dall'altra (cfr. STF 1C_415/2021 citata consid. 3.2.2). Nel
concreto - posto che non era in discussione un progetto particolarmente atipico
dal profilo architettonico, né un sito particolarmente notevole di cui dovevano
essere preservate delle caratteristiche messe a rischio dal progetto - il Tribunale
federale ha censurato la valutazione dell'autorità comunale, che facendo solo
riferimento a un problema d'integrazione a causa dell'orientamento degli
edifici, non aveva dimostrato l'esistenza di un danno particolarmente
importante all'aspetto del quartiere. Le scarse argomentazioni estetiche non
erano insomma tali da prevalere sull'interesse alla produzione di energia
solare: il progetto alternativo, giudicato meno impattante, avrebbe in effetti
comportato una minor produzione di più del 20% (cfr. STF 1C_415/2021 citata
consid. 3.2.3).
6.
In concreto, qui
controversa è anzitutto l'interpretazione dell'ultimo capoverso dell'art. 22
cpv. 8 lett. c NAPRP, secondo cui
i pannelli solari e le relative componenti
tecniche devono inserirsi in modo armonioso con le caratteristiche della
copertura (colore, tipologia di copertura,…)
. Per il Municipio, questa
norma non ammetterebbe la posa di pannelli con una
colorazione diversa dalla
copertura
(cfr. risposta del Municipio al Governo).
6
.1. La predetta disposizione fa
parte del complesso di norme istituite dal PRP, per disciplinare gli interventi
nei nuclei storici di __________, __________ e __________
. __________ si situa a sud del nucleo
centrale di Agno, su un promontorio affacciato sul lago Ceresio. Il nucleo non
è un villaggio d'importanza nazionale in base all'Inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS), ma rientra
tra le località visitate d'importanza
locale (ovvero tra gli
insediamenti che erano stati rilevati nell'ambito della prima inventariazione
adottando il metodo ISOS, ma che non fanno parte dell'inventario federale e da
allora non sono più stati aggiornati, cfr. https://www.bak.admin.ch/bak/it/home/baukultur/isos-und-ortsbildschutz/ortsbild-aufnahmen.html).
In generale, esso riveste una certa importanza sotto il profilo
storico-architettonico e spaziale, per il chiaro rapporto tra la topografia del
sito e la struttura dell'impianto, per la ricchezza degli spazi interni e per
l'ottimo stato di conservazione del patrimonio edilizio, che comprende diversi
edifici di un certo pregio, ubicati soprattutto nella parte orientale del
nucleo (cfr. rapporto di pianificazione del dicembre 2013, pag. 18 con rimando
all'inventariazione del 1980).
Il
piano particolareggiato
comunale è scaturito da un lungo iter, che ha essenzialmente comportato un'analisi
storico-territoriale e un esame della situazione odierna con un rilievo di tutti
i fondi (con particolare attenzione alle caratteristiche degli edifici
esistenti, agli spazi liberi e alle relazioni spaziali), a cui ha fatto seguito
l'elaborazione di un modello urbanistico e di schede con indirizzi di progetto
(edificio per edificio) e la trasposizione in atti pianificatori (cfr. rapporto
di pianificazione, pag. 6 segg.). Il PRP - che ha per scopo di predisporre le
condizioni-quadro per una valorizzazione urbanistica e architettonica dei tre nuclei
storici (art. 1 NAPRP) -
si compone in particolare di quattro piani (piano
delle zone, del paesaggio, del traffico e attrezzature e costruzioni d'interesse
pubblico) e delle norme di attuazione (NAPRP), di carattere vincolante. A
questi si aggiungono il rapporto di pianificazione, il modello urbanistico e le
schede con indirizzi progettuali, di carattere indicativo (cfr. art. 4 NAPRP).
6.2. Il piano delle zone del PRP è disciplinato dagli art. 20 segg. NAPRP. Esso
definisce la zona edificabile dei tre nuclei storici, costituita dall'ingombro
al suolo degli
edifici principali
(inclusi i nuovi tasselli edilizi di
complemento all'edificazione), dagli
edifici secondari
, dagli
spazi
liberi urbani
(corti e altri spazi pavimentati) e dalle
linee di
costruzione e di arretramento
(art. 20 NAPRP).
Per quanto qui interessa, gli
edifici principali
sono disciplinati in
modo dettagliato all'art. 22 NAPRP. La norma regola in particolare le categorie
d'intervento (di cui le principali:
riattamento conservativo integrale
,
riattamento
conservativo semplice
,
nuovo tassello
) e il linguaggio
architettonico (cpv. 1), la destinazione (cpv. 2), la demolizione e
ricostruzione (cpv. 3), il volume (cpv. 4), come pure le caratteristiche
estetico-architettoniche dei singoli elementi degli edifici, quali le aperture
(cpv. 5), i
tetti
(cpv. 6), i rivestimenti di facciata (cpv. 7), i
pannelli
solari
(cpv. 8) e altri elementi (cpv. 9).
6.3. Per i
tetti
, l'art. 22 cpv. 6 NAPRP dispone in particolare che:
a)   La copertura dei tetti deve essere prevista come
segue:
-
coppi tradizionali in materiale argilloso
-
coppi moderni di materiale
argilloso simili nella colorazione e nella forma a quelli tradizionali
-
tegole tipo portoghese
antichizzato
Eccezioni sono ammesse in caso di interventi di
lieve entità su edifici con aperture in tegole brune.
Tale norma - che fissa anche le pendenze, le sporgenze di gronda e la
formazione di aperture sui tetti (lett. b-d) - mira a preservare l'integrità
dei tetti, in quanto componente architettonica che concorre a formare l'immagine
distintiva degli insediamenti storici rispetto al territorio di contorno. Secondo
il rapporto di pianificazione (pag. 63), la cura della loro esecuzione
(pendenza e copertura) rappresenta una condizione importante e indispensabile
per la protezione dei nuclei. L'obbiettivo generale del PRP per quanto riguarda
la copertura dei tetti è quello di preservare la
tonalità rossa
dei
vecchi coppi tradizionali (cfr. rapporto citato pag. 40; cfr. pure ripresa
aerea dei tetti del nucleo di __________ a pag. 65). In tal senso, l'art. 22
cpv. 6 NAPRP ammette le coperture in coppi tradizionali o coppi moderni
argillosi con forma e colorazione simili a quelle dei coppi tradizionali, ma -
diversamente da quanto risulta dal rapporto di pianificazione (pag. 40) - non
le
tegole rosse
. Ammesse sono infatti le tegole
tipo portoghese
antichizzato
(cfr. art. 22 cpv. 6 lett. a NAPRP): formulazione, quest'ultima,
frutto di un emendamento avallato dal Legislativo comunale che - con l'evidente
intento di raggiungere una maggiore rassomiglianza coi coppi tradizionali - ha
sostituito le tegole rosse proposte dal Municipio (cfr. rapporto della
Commissione dell'edilizia del 4 novembre 2014 relativo al MM 822/2014 accompagnante
la proposta di approvazione del PRP e verbale seduta straordinaria del
Consiglio comunale del 17 novembre 2014). Anche le schede con indirizzi
progettuali raccomandano il
mantenimento
delle coperture esistenti in
coppi e in tegole rosse (recte: di tipo portoghese antichizzato) e la
sostituzione
delle altre tipologie di coperture (tegole marroni o altri materiali), segnatamente
in caso di importanti lavori di riattamento, ristrutturazione e trasformazione
che implicano il rifacimento della carpenteria o copertura (cfr. rapporto di
pianificazione pag. 40). Da quanto precede risulta dunque che il PRP
attribuisce una particolare importanza al disegno dei tetti in coppi
tradizionali dei nuclei storici e alla loro rilevanza nel paesaggio.
6.4. L'art. 22 cpv. 8 NAPRP disciplina dal canto suo i
pannelli solari
come segue:
a)   Nel presente articolo sono definiti come "pannelli
solari" sia i collettori solari termici sia i moduli fotovoltaici.
b)   La posa dei pannelli solari è vietata sugli
edifici principali appartenenti alla categoria del riattamento conservativo
integrale, sugli edifici secondari e negli spazi liberi.
Sui restanti edifici la posa dei pannelli solari è vietata sulle facciate, sui
tetti piani e sulle falde visibili da vicino ed in particolare dagli spazi
pubblici interni ai nuclei.
c)   Nei restanti casi, la posa dei pannelli solari è
ammessa alle seguenti condizioni:
-
i pannelli devono integrarsi armoniosamente con il
contesto del nucleo e con la forma e le proporzioni del tetto
-
i pannelli possono essere inseriti sulla copertura e
deve essere garantita la complanarità fra la falda ed il pannello
-
la posa dei pannelli deve rispettare il carattere
architettonico ed in particolare le linee principali del tetto (colmo,
cantonali, gronde ecc.)
-
i pannelli devono integrarsi armoniosamente con gli
altri elementi del tetto (comignoli, lucernari ecc.)
-
la superficie complessiva dei pannelli deve essere
minore del 30% della superficie della falda oppure coprire interamente la
falda; nel caso di tegole fotovoltaiche che rispettino l'Art. 22 Cpv. 6,
dovranno coprire interamente la falda
-
i pannelli solari e le relative componenti tecniche
devono inserirsi in modo armonioso con le caratteristiche della copertura
(colore, tipologia di copertura,…)
Con questa norma il
PRP ha invece inteso regolare la posa dei pannelli solari sul tetto degli
edifici, subordinandola al rispetto di diversi criteri, che ne consentano un
inserimento ordinato e armonioso nel contesto del nucleo. La disposizione,
nella sua prima versione proposta dal Municipio (antecedente all'entrata in
vigore dell'art. 18
a
LPT e ispirata alle linee guida cantonali dei
pannelli solari nei nuclei del 2010), prevedeva invero ulteriori condizioni per
la posa, il colore e le componenti accessorie:
-
i pannelli devono essere posati in forma regolare e
compatta; sullo stesso tetto è vietato scorporare i pannelli in più gruppi e su
più di una falda
-
il colore del telaio, della cornice e della superficie
dei pannelli solari deve integrarsi armoniosamente con il colore ed il
materiale della copertura del tetto
-
le strutture di sostegno dei pannelli solari e le
componenti tecnologiche di accompagnamento non devono essere visibili all'esterno
In sede di adozione
del PRP, anche questa norma è stata tuttavia oggetto di alcuni emendamenti -
proposti dalla Commissione dell'edilizia e fatti propri dal Legislativo
comunale - che hanno in particolare sostituito i tre predetti paragrafi con l'attuale
ultimo capoverso dell'art. 22 cpv. 8 lett. c NAPRP, per cui
i pannelli
solari e le relative componenti tecniche devono inserirsi in modo armonioso con
le caratteristiche della copertura (colore, tipologia di copertura,…
; cfr.
citato rapporto della Commissione dell'edilizia e verbale seduta straordinaria
del Consiglio comunale del 17 novembre 2014). Con queste (e altre puntuali)
modifiche, il Legislatore, pur ponendo dei limiti alle superfici con pannelli
solari, ha inteso ricercare una soluzione a favore dell'utilizzo di fonti
energetiche pulite (cfr. il citato rapporto commissionale).
6.5. Qui controversa è come detto l'interpretazione di quest'ultimo capoverso
dell'art. 22 cpv. 8 lett. c NAPRP. Nessuno pretende che i pannelli soggiacciano
in concreto ai divieti di cui alle lett. a e b dell'art. 22 cpv. 8 NAPRP (sulla
cui conformità con il diritto federale non occorre pertanto soffermarsi).
Ora, contrariamente a quanto assume il Municipio, già solo in base a un'interpretazione
letterale, è da escludere che la norma in questione vieti la posa di pannelli
che abbiano una
colorazione diversa dalla copertura
. La norma richiede
infatti ai pannelli solo di
inserirsi
in modo armonioso con le
caratteristiche della copertura
, segnatamente con il
colore
e la
tipologia
di copertura
(materiale). Non prescrive loro un colore specifico, né impone
che abbiano necessariamente la stessa tonalità dei tetti in coppi (o tegole),
che possono peraltro anche assumere più sfumature con l'esposizione alle
intemperie (cfr. pure foto agli atti del tetto dell'edificio della part. __________).
Nemmeno dai materiali legislativi emerge qualcosa di diverso. La disposizione,
contenente concetti giuridici di natura indeterminata - tenuto conto dell'art.
18
a
cpv. 4 LPT - va quindi piuttosto intesa come una norma estetica, che
considera quale particolare criterio d'integrazione il colore dei pannelli
solari, ma richiede pur sempre una valutazione caso per caso, che inglobi le
prescrizioni di diritto federale. Rilevanti ai fini della valutazione sono
quindi anzitutto le concrete caratteristiche del materiale di copertura dell'edificio
interessato e dei moduli solari. Posto che il valore architettonico del disegno
dei tetti particolarmente tutelato dal PRP (cfr.
supra
consid. 6.4)
dipende dalla loro visibilità, occorre inoltre verificare in che misura le falde
di un edificio godano di una posizione privilegiata nel paesaggio o siano
percettibili da uno spazio pubblico interno al nucleo, come una piazza o una
strada (cfr. pure Linee guida cantonali, Interventi nei nuclei storici,
febbraio 2016, pag. 30). Determinanti sono poi gli aspetti relativi alla
produttività o al rendimento dei pannelli, ritenuto che tanto più questi sono
importanti, tanto più devono esserlo le circostanze particolari di ordine
estetico - che il Municipio è tenuto a sostanziare - atte eventualmente a
giustificare un diniego rispettivamente a imporre un'opzione meno
pregiudizievole sul piano estetico. In linea di principio, per l'art. 18
a
cpv. 4 LPT l'interesse all'uso dell'energia prevale infatti sugli aspetti
estetici.
7.
7.1. In concreto
il progetto prevede di installare sulle falde del tetto dell'edificio dell'insorgente
68 pannelli solari, con moduli e telai di colore nero, disposti in modo
adiacente con un'inclinazione di circa 20°. Il Municipio ha negato il permesso
(
deroga
) per questi pannelli, imponendo a titolo di condizione che gli
stessi abbiano una colorazione conforme
all'art. 22 cpv. 8 lett. c NAPRP
(condizione, questa, che ha implicitamente ritenuto data solo per quelli rossi;
opzione A). Come detto, l'autorità locale ha considerato che la predetta norma
non ammetterebbe pannelli con una
colorazione diversa dalla copertura
,
aggiungendo inoltre che
non sarebbe lecito
promuovere la soluzione
economicamente più efficiente
, a
discapito dei valori paesaggistici
tutelati dalle NAPRP (cfr. risposta al Governo, pag. 2). Contrariamente a
quanto concluso dal Governo, tale decisione non può essere tutelata.
7.2. L'interpretazione data dal Municipio all'art. 22 cpv. 8 lett. c NAPR non è
difendibile. Come visto, questa norma non richiede infatti un colore specifico
per i pannelli solari, ma piuttosto una valutazione sulla loro integrazione
caso per caso e una ponderazione degli interessi conforme all'art. 18
a
cpv. 4 LPT. Considerato che una tale analisi non è stata effettuata neppure dal
Governo, il quale si è semplicemente limitato a rilevare che l'edificio
presenta una
copertura di coppi di materiale argilloso
(
caratteristica
predominante degli edifici circostanti
), già solo per questo motivo gli
atti non possono che essere retrocessi all'autorità di prime cure, affinché si
pronunci nuovamente. Il Municipio dovrà in particolare esaminare le concrete
caratteristiche del tetto insieme a quelle dei pannelli (di cui, allo stato
attuale, è peraltro difficile comprendere il preciso impatto, considerato che
il
rendering
prodotto dall'istante si limita a tracciare tre spesse
linee nere su una foto aerea del tetto). In generale, non è comunque possibile
affermare che dei pannelli con un colore unitario scuro e opaco non possano integrarsi
sufficientemente su un tetto in coppi in materiale argilloso segnati dal tempo.
Se è ben vero che sul mercato esistono nuove generazioni di moduli colorati o
coppi fotovoltaici in grado di adattarsi sempre più ai materiali di copertura
(cfr. ad es. solare.svizzeraenergia.magnum3.ch/article/la-tegola-solare-colorata-nascita-di-un-nuovo-standard/6),
non può essere ignorato che l'alternativa dei pannelli scuri è stata indicata
anche dall'UNP (cfr. preavviso citato) e, in quanto discreta, risponde in
generale anche alle raccomandazioni di altri Cantoni (cfr. ad es.
Leitfaden für Solaranlagen, Verfahren und Gestaltung, del Canton
Zurigo, dicembre 2022, pag. 20).
Il Municipio dovrà inoltre chinarsi
sugli aspetti riguardanti la visibilità delle falde con i moduli solari, così
come sui dati prodotti dall'istante in licenza relativi al rendimento e alla produttività
dei pannelli, effettuando infine una ponderazione degli interessi,
conformemente all'art. 18
a
cpv. 4 LPT e alla giurisprudenza del
Tribunale federale (
supra
consid. 5).
8.
8.1. Stante
quanto precede, il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza, la decisione
del Governo è annullata, unitamente a quella del Municipio, nella misura in cui
è stata impugnata (condizione n. 4). Gli atti sono rinviati al Municipio
affinché proceda ai sensi dei considerandi (consid. 4 e 7).
8.2. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per nuovo
esame della fattispecie, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga
considerato come vincente (cfr. STF 2C_75/2018 del 24 agosto 2018 consid. 6.2).
Non si preleva dunque tassa di giustizia, considerato che il Comune è comparso
per esigenze di funzione (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). In quanto soccombente, lo
stesso è però tenuto a rifondere all'insorgente un'adeguata indennità a titolo
di ripetibili, a valere per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1.  la decisione
del 31 agosto 2022 (n. 4177) del Consiglio di Stato e la condizione n. 4 della
risoluzione del 30 agosto 2021 del Municipio di Agno sono annullate;
1.2.  gli atti
sono rinviati al Municipio di Agno affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il Comune è tenuto a rifondere a RI 1 fr. 2'000.- a
titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio. All'insorgente va
retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo delle presumibili spese
processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
vicecancelliera