ti_gerichte · 52.2009.182 · 2010-03-09 · it
Licenza edilizia. Antenna telefonia mobile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.03.2010 52.2009.182
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.03.2010 52.2009.182
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.03.2010 52.2009.182

Incarto n.
52.2009.182
52.2009.197
Lugano
9 marzo 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sui ricorsi
a.
b.
19 maggio 2009 della
RI 1,
,
25 maggio 2009 della
CO 1,
,
patr. da PA 1, ,
contro
la decisione 5 maggio 2009 del Consiglio di Stato
(n. 2192) che annulla la licenza edilizia 3 marzo 2009 rilasciata dal
municipio di Bellinzona alla CO 1 per installare un'antenna per la telefonia
mobile sul tetto di uno stabile del centro storico (part. 2647);
viste le risposte:
-      2 giugno 2009 del
Consiglio di Stato;
-      8 giugno 2009 della CO
1;
-      9 giugno 2009 del
municipio di Bellinzona;
-    23 giugno 2009 dei
Servizi generali del Dipartimento del territorio;
al ricorso (a) della RI 1,
-      9 giugno 2009 del
Consiglio di Stato;
-      9 giugno 2009 del
municipio di Bellinzona;
-    10 giugno 2009 della RI
1;
-    15 giugno 2009 di __________;
-    23 giugno 2009 dei
Servizi generali del Dipartimento del territorio;
al ricorso (b) della CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 10
aprile 2008 la CO 1) ha chiesto al municipio di Bellinzona il permesso di installare
un'antenna per la telefonia mobile UMTS sul tetto di uno stabile (part. 2647),
di proprietà della __________, situato nel centro storico, di fronte al Teatro
sociale (part. 1353), sul lato sud di via Giuseppe Maria Bonzanigo, che separa
i due fondi. L'antenna è costituita da un cilindro del diametro di una trentina
di centimetri, che si innalzerebbe per circa m 3.40 sopra lo spiovente sud del
tetto dell'immobile, oltrepassando di m 2.79 la quota del colmo. La stazione
radio base è invece alloggiata nel solaio sottostante.
b. Alla domanda si sono opposti alcuni
vicini. Fra questi v'era RI 1), proprietaria di fondi contermini (part. 1348 e
4033), la quale ha contestato l'intervento dal profilo pianificatorio, edilizio
ed ambientale.
Contro il rilascio della licenza si sono
pure espressi in un primo tempo i Servizi generali del Dipartimento del
territorio, con avviso del 16 giugno 2008, fondato sui pareri negativi
formulati dall'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e dall'Ufficio dei
beni culturali (UBC). Dopo uno scambio d'opinioni sollecitato dal municipio, il
6 febbraio 2009 l'autorità cantonale è comunque rinvenuta su questo avviso,
annullandolo e dando il suo benestare al rilascio della licenza nonostante il
parere ulteriormente contrario dell'UBC.
c. Preso atto del nuovo avviso dei Servizi
generali, il 3 marzo 2009 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta,
respingendo le opposizioni dei vicini.
B.   Con
giudizio 5 maggio 2009, il Consiglio di Stato ha annullato la licenza, sospendendo
la domanda di costruzione in applicazione del blocco edilizio derivante dalla
pubblicazione del piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale di
Bellinzona e pendente per approvazione davanti ad esso, che istituisce attorno
al Castel Grande un perimetro di rispetto comprendente anche il comparto nel
quale è ubicato lo stabile su cui verrebbe installata l'antenna.
Dopo aver rilevato che l'impianto rispetta
il principio della conformità di zona e le prescrizioni in materia di
protezione dalle radiazioni non ionizzanti (RNI), il Governo ha ritenuto che
disattendesse l'art. 25a delle norme di attuazione del piano particolareggiato
del centro storico (NAPPCS), che vieta la posa di antenne in tale zona salvo
in
caso di comprovato interesse pubblico e solo nel rispetto dell'ambiente e degli
edifici circostanti
. Stando al Consiglio di Stato, l'istante in licenza non
avrebbe dimostrato né il bisogno di posare un simile impianto, né la necessità
di posarlo proprio in quel luogo. L'antenna costituirebbe inoltre
un intervento
tale da ledere il vicino stabile
del Teatro Sociale.
La domanda di
costruzione, ha concluso l'Esecutivo cantonale, andrebbe comunque soltanto
sospesa, poiché contraria agli art. 34 e 35 delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR) in via di approvazione, che vietano gli interventi
suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la
valorizzazione del Teatro Sociale, bene culturale d'interesse cantonale.
C.   Contro il
predetto giudizio, si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo
tanto la RI 1, quanto la CO 1, chiedendone l'annullamento. Con ricorsi del 19,
rispettivamente del 25 maggio 2009, la RI 1 sollecita il rigetto integrale
della domanda di costruzione, mentre la CO 1 postula invece il ripristino della
licenza rilasciatale dal municipio.
a. L'RI 1 rimprovera anzitutto all'esecutivo
comunale di aver violato il suo diritto di essere sentita per non averla
coinvolta nello scambio di opinioni promosso con l'autorità cantonale. Essa lamenta
in seguito una disattenzione del regolamento di applicazione dell’ordinanza
federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001
(RORNI; RL 9.2.1.1.5), rilevando che nei centri urbani l'ubicazione dei siti
d'antenna non è oggetto del coordinamento prescritto dall'art. 5 cpv. 1 RORNI,
ma lasciata al caso, in particolare al reperimento di proprietari di fondi disposti
ad ospitare simili impianti.
L'antenna, prosegue l'insorgente, violerebbe
inoltre l’art. 25a NAPPCS, alterando palesemente gli equilibri del centro
storico. L'interesse pubblico all'installazione di un simile impianto non sarebbe
per nulla dimostrato e si ripercuoterebbe negativamente sul vicino Teatro
Sociale, bene culturale protetto d'interesse cantonale. Lo stesso Consiglio di
Stato ha del resto rilevato che l'antenna non può essere autorizzata siccome
lesiva della succitata norma di attuazione del piano regolatore.
Anche la legislazione sulla protezione dei
beni culturali risulterebbe lesa dall'inserimento di un simile impianto nel
perimetro di protezione dei castelli e delle murate. L'avviso negativo dell'UBC
sarebbe stato disatteso senza alcuna valida giustificazione.
La decisione, conclude la ricorrente, non
discenderebbe da una diligente ponderazione degli interessi in presenza,
sarebbe lesiva del principio di adeguatezza e proporzionalità e violerebbe la
garanzia costituzionale della proprietà per la svalutazione dei fondi
circostanti che determina.
b. Diametralmente opposte a quelle dell'RI 1
sono le tesi della CO 1, che rileva come il municipio abbia riconosciuto l'interesse
pubblico che l'impianto intende soddisfare. Negandolo, il Consiglio di Stato
avrebbe violato l'autonomia comunale. Inammissibile, obietta l'insorgente,
sarebbe la pretesa del Governo di dimostrare che l'impianto non può essere
installato altrove.
Parimenti infondate sarebbero le
preoccupazioni manifestate dallo stesso Consiglio di Stato sulle ripercussioni
negative che l'antenna produrrebbe sul vicino bene culturale. La sospensione
della domanda di costruzione non meriterebbe infine tutela.
D.   All'accoglimento
dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Il
municipio si rimette invece al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo.
Le ricorrenti si avversano vicendevolmente
con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della
legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione
attiva delle ricorrenti, l'una (RI 1) proprietaria di fondi contermini, l'altra
(CO 1) istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). I ricorsi, tempestivi
(art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966; LPamm; RL 3.3.1.1), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Avendo il medesimo oggetto, le
impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 51 LPamm), che può
essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei
luoghi e dell'oggetto della vertenza emerge chiaramente dai piani e dalle
fotografie allegate alla domanda di costruzione. È inoltre sufficientemente
nota a questo Tribunale per conoscenza diretta. Le prove chieste da CO 1 non
appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il
giudizio.
2.   Violazione
del diritto di essere sentito
2.1. Giusta l'art. 9 cpv. 1 LE, il municipio
può sempre convocare i privati interessati per un esperimento di conciliazione;
esso può pure promuovere uno scambio di opinioni col dipartimento se non ne
condivide l'operato o per altra ragione qualsiasi.
L'istante, soggiunge la norma (cpv. 2), deve
essere in ogni caso informato delle opposizioni pervenute e se del caso
invitato a formulare osservazioni.
A differenza del tentativo di conciliazione,
che per avere possibilità di successo deve necessariamente coinvolgere tutti
gli interessati, lo scambio d'opinioni fra il municipio e l'autorità cantonale
disciplinato dall'art. 9 cpv. 1 LE non prevede né il coinvolgimento
dell'istante in licenza, né il contraddittorio con eventuali opponenti. È un
semplice atto interno, destinato a preparare la decisione, che l'autorità
comunale è chiamata ad emanare, recependo l'avviso del dipartimento, laddove la
legge lo esige.
L'informazione sulle opposizioni,
obbligatoriamente dovuta all'istante in licenza, serve invece a permettergli di
eventualmente adeguare il progetto in modo da rimuovere i motivi su cui si fondano.
2.2. Nel caso concreto, il 16 giugno 2008 i
Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti alla domanda
facendo proprio il parere negativo dell'UNP e quello dell'UBC. Il primo fondato
sulla legislazione relativa alla protezione delle bellezze naturali e del
paesaggio, il secondo sull'ordinamento che tutela i beni culturali.
Preso atto dell'opposizione dell'autorità
cantonale, allegata agli atti prodotti dal comune, il municipio ha promosso uno
scambio d'opinioni con il dipartimento, che con nuovo avviso del 6 febbraio
2009, sostitutivo del precedente, è rinvenuto sull'opposizione, preavvisando
favorevolmente la domanda, sia pure con il parere ulteriormente contrario dell'UBC.
L'RI 1 lamenta una violazione del diritto di
essere sentito per non essere stata coinvolta in questa fase d'esame della
domanda di costruzione, alla quale ha invece partecipato la CO 1. L'eccezione è fondata: non tanto sotto il profilo della violazione del diritto di
essere sentito, quanto piuttosto sotto quello della disparità di trattamento.
Coinvolgendo la CO 1, istante in licenza, ma non l'opponente RI 1, nell'incontro con l'autorità cantonale del
25 settembre 2008, che ha promosso a seguito dell'avviso negativo del 16 giugno
2008 del dipartimento, l'esecutivo comunale ha in effetti disatteso le garanzie
procedurali generali sancite dall'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Permettendo alla CO 1 di far valere le
ragioni che hanno indotto il dipartimento a modificare il suo avviso senza
concedere altrettanto all'opponente, l'autorità comunale ha discriminato l'RI 1,
evitando nel contempo all'istante in licenza di dover impugnare la decisione di
rigetto della domanda di costruzione, che il municipio avrebbe dovuto emanare
in considerazione del carattere vincolante dell'avviso cantonale. Considerata
la funzione assegnata dalla legge all’avviso del Dipartimento del territorio,
l'incontro non era in effetti riconducibile ad un semplice esperimento di conciliazione
con un opponente. Coinvolgendo l'istante, esso travalicava inoltre i limiti di
un semplice scambio d'opinioni tra l'autorità cantonale e quella comunale.
Il difetto non è tuttavia tale da
giustificare l'annullamento della licenza, poiché l'RI 1 ha potuto comunque esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa davanti ad un'autorità di
ricorso, che nell'ambito del controllo di legalità sull'applicazione del
diritto federale e cantonale da parte del dipartimento fruisce di un potere di
cognizione pieno, comprensivo della verifica dell'opportunità della decisione
impugnata (art. 56 LPamm;
Marco Borghi/ Guido
Corti
, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 56 n.
1 seg.).
3.
Destinazione di zona
3.1. Secondo l'art. 22 cpv. 2 lett. a della
legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono
conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che
nelle singole zone possono essere autorizzate soltanto opere edilizie la cui
destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di
situazione. Ai fini del rilascio del permesso, occorre, in particolare, che gli
edifici, gli impianti e le attività ivi esercitate risultino al servizio
dell'utilizzazione assegnata alla zona dal piano regolatore. Non basta che non la
contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità
perseguite dal piano regolatore per la zona di riferimento. Per conseguire
l'autorizzazione le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso
adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I
103 consid. 6; RDAT II-1994 n. 56; STA n. 52.2009.141/143 del 14 gennaio 2010;
Alexander Ruch
, Kommentar zum Raumplanungsgesetz,
Zurigo 1999, ad art. 22, n. 70 seg.;
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo
1996, ad art.
67 LALPT n. 472).
3.2. Per
le antenne situate
all'interno della zona edificabile, la conformità di zona è di regola data se
tendono a servire principalmente il territorio in zona edificabile (DTF 133 II
321 consid.
4.3.2.; STF 1C.366/2008 del 15 luglio 2009 consid.
4.1.;
Heinz Aemisegger
, Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Stand-ortgebundenheit und Standortplanung
von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap.
2.2.2 e 3.1.2;
Benjamin Wittwer
,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zurigo 2006, pag. 95).
A differenza degli
impianti da realizzare
fuori della zona edificabile, queste antenne non soggiacciono né al requisito dell'ubicazione
vincolata, né ad una valutazione degli interessi contrapposti analoga a quella
prescritta dall'art. 24 LPT (cfr.
DTF 133 II 409 consid. 4.2 seg.; 133
II 321, consid. 4.3.3; STF 1P.562/ 2001 del 13 giugno 2006 pubbl. in RDAT
II-2002 n. 56 consid. 6.5;
Aemisegger
,
op. cit., cap. 2.2.1 e 3.1.1). Non occorre in particolare dimostrare che
l'ubicazione è esatta dalla destinazione.
In linea di principio, all'interno della
zona edificabile, quando un impianto di telefonia mobile è conforme alla zona
di situazione (
art. 22 cpv. 2 lett. a LPT)
e le
condizioni poste dal diritto federale e cantonale (segnatamente dalla
legislazione edilizia e dall'ORNI) sono rispettate, sussiste un diritto al
rilascio del permesso di costruzione (
STF 1P.562/2001 citata,
ibidem
).
3.3. Per sottoporre le antenne ad un regime più restrittivo,
occorre di principio prevedere delle norme esplicite (DTF 133 II 353 cons.
4.2.). Nell'ambito delle loro competenze, i cantoni e i comuni possono emanare
delle norme edilizie e pianificatorie volte ad influenzare le ubicazioni delle
antenne, purché le stesse rispettino i limiti posti dal diritto federale,
segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto delle
telecomunicazioni. In particolare, essi non possono adottare norme che mirino a
proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non ionizzanti o
che ostacolino gli interessi pubblici perseguiti dalla legge sulle
telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10). Legge, quest'ultima, che
tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del
Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi
accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura
dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). In tal senso i comuni possono
per esempio adottare norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia
mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione
negativa,
Negativplanung
) o le assegnino a determinati comparti
(pianificazione positiva,
Positivplanung
). Di regola, queste regolamentazioni
non devono comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di
territorio, ma devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga
conto di una visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353
cons. 4.2.; 133 II 321, consid. 4.3.4; 133 II 64 consid. 6.4.;
Aemisegger
, op. cit., cap. 3.1.2;
Wittwer
, op. cit., pag. 96 segg.).
3.4.
Nel caso in esame, l'antenna che
la resistente ha previsto di installare sul tetto dello stabile (part. 2647)
della __________ è destinata ad assicurare una sufficiente ricezione del
segnale nella zona del centro storico circostante la Piazza Indipendenza, attualmente dotata di una copertura insoddisfacente (cfr. mappa allegata
alla lettera 1. ottobre 2008 della CO 1 al municipio, doc. 7 incarto del
municipio). L'infrastruttura è sostanzialmente conforme alla funzione
polivalente del comparto. Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, nulla
osta di principio al rilascio del permesso.
4.   RORNI
4.1. Giusta l'art. 5 del regolamento di
applicazione dell'ordinanza federale sulla protezione da radiazioni non
ionizzanti del 26 giugno 2001 (RORNI), la scelta dei siti per l'installazione
degli impianti deve essere coordinata, al fine di permettere una loro razionale
distribuzione sul territorio e, se fattibile, il loro uso comune (cpv. 1). La
posa di questi impianti, soggiunge la norma (cpv. 2), è per quanto possibile da
evitare in zone a carattere prevalentemente residenziale o in prossimità di
luoghi ove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani,
ammalati).
Come ha avuto modo di stabilire il Tribunale
federale, l'art. 5 cpv. 1 RORNI non istituisce alcun obbligo di coordinamento a
carico degli operatori per le antenne situate nei comparti urbani delle zone
residenziali. L'art. 5 cpv. 2 RORNI è invece una norma di principio, non
coercitiva, finalizzata a dare semplicemente un'indicazione d'indirizzo, senza
fondare obblighi specifici (
STF 1P.562/2001 del 13 giugno 2001 pubbl. in
RDAT II-2002 n. 56 consid. 6.6 e 6.7; STA 52.2008.11 del 26 marzo 2008 consid.
2.2.5.; 52.2003.402 del 13 febbraio 2004 consid. 4)
. Non
istituisce in particolare un obbligo di pianificare.
4.2. Stante quanto precede, cadono nel vuoto
le censure della RI 1 riferite al mancato coordinamento dell'antenna in
questione. Trovandosi all'interno di un comparto urbano di una zona residenziale
essa non è infatti soggetta ad alcun coordinamento ai sensi dell'art. 5 RORNI,
come giustamente rilevato dall'autorità dipartimentale (cfr. avviso cantonale
n. 62124 pag. 3 seg.). Pur essendo degne di attenzione, le considerazioni
sviluppate dall'RI 1 in merito alla relativa casualità con la quale vengono
reperiti i siti d'antenna non sono dunque atte a determinare un rigetto della
domanda di costruzione.
5.   Diritto
comunale (art. 25a NAPPCS)
5.1. L'art. 25a NAPPCS disciplina
l'esposizione di impianti per la pubblicità, per la captazione dell'energia
solare e per la ricezione di segnali elettromagnetici. La norma, volta a
bandire dalla zona del centro storico installazioni ed impianti suscettibili di
pregiudi-carne i valori estetici ed architettonici, vieta in particolare la
posa di antenne e parabole di ricezione. Il divieto non è assoluto, ma è
mitigato da una riserva di deroga a favore degli impianti che risultano
giustificati da un interesse pubblico e che rispettano comunque l'ambiente e
gli edifici circostanti.
Nella misura in cui subordina il rilascio
del permesso per la posa di antenne alla dimostrazione dell'esistenza di un
interesse pubblico da soddisfare, nonché al rispetto dell'ambiente e degli edifici
circostanti, l'art. 25a NAPPCS istituisce un regime giuridico secondario, che
vincola l'autorità esecutiva alle condizioni stabilite dal legislatore comunale
(
Adelio Scolari,
Diritto
amministrativo, parte generale, 2.ed., Cadenazzo 2002, n. 797), mediante
nozioni giuridiche indeterminate
(
unbestimmte Gesetzesbegriffe
),
la cui valenza normativa deve essere individuata nel singolo caso concreto, in
via di interpretazione, tenendo conto del senso e dello scopo della norma (DTF
96 I 369 seg. consid. 4; STA n. 52.2009.256 del 7 gennaio 2010 consid. 2.2;
Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische
Verwaltungsrechtssprechung, V ed., Basel und Stuttgart 1976, n. 66 B I seg.;
Scolari,
Diritto amministrativo, n. 396
seg.).
5.2. Come già rilevato, l'antenna in contestazione è
destinata ad assicurare una sufficiente ricezione del segnale nel comparto del
centro storico situato attorno a Piazza Indipendenza, attualmente dotato di una
copertura insoddisfacente. Al fine di adeguarsi al contesto ambientale ed agli
edifici circostanti l'istante in licenza ha previsto di installare un'antenna
di nuova fattura, a forma cilindrica, del diametro di una trentina di
centimetri, sporgente per circa m 3.40 dalla falda del tetto, rispettivamente
per m 2.79 dal colmo. Onde migliorare l'inserimento estetico dell'impianto ha inoltre
previsto di dipingere l'antenna di color marrone.
Il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, ritenendo
che l'antenna potesse beneficiare di una deroga al divieto sancito dall'art.
25a NAPPCS, sia perché sorretta da un sufficiente interesse pubblico, sia
perché rispettosa tanto dell'ambiente, quanto de-gli edifici circostanti. In
accoglimento del ricorso inoltrato contro la licenza dalla vicina opponente, il
Consiglio di Stato ha invece ritenuto che nessuno dei presupposti dell'art. 25a
NAPPCS fosse soddisfatto. L'interesse pubblico non sarebbe dimostrato e l'impianto
si porrebbe in contrasto con le esigenze di protezione del Teatro sociale, bene
culturale protetto d'interesse cantonale.
Le deduzioni del Governo, sommariamente motivate, non possono
essere condivise.
5.2.1. Il mandato di servizio pubblico conferito a CO 1 dalla
relativa concessione di radiotelefonia mobile comporta fra l'altro l'obbligo di
realizzare le infrastrutture necessarie per rispondere alle esigenze dell'utenza.
La beneficiaria della licenza annullata ha reso più che verosimile che l'antenna
in discussione è destinata ad assicurare un'adeguata copertura al comparto
situato a sudovest del sito prescelto per installarla, attualmente servito in
modo carente. In quanto destinato ad adempiere gli obblighi derivanti dalla
concessione, già da questo profilo, l'impianto appare sorretto da un
conveniente interesse pubblico. Contrariamente a quanto assume il Governo, l'istante
in licenza non doveva anche dimostrare che le esigenze di copertura della zona
potessero essere soddisfatte soltanto installando l'antenna nel sito prescelto.
L'art. 25a NAPPCS, volto anzitutto a contenere la proliferazione di antenne di
ricezione private, non pone il requisito dell'ubicazione vincolata. Per
conseguire una licenza in deroga al divieto di installare antenne di ricezione
è sufficiente la dimostrazione dell'esistenza di un interesse generale ad
implementare una rete in grado di rispondere alle necessità dell'utenza.
Se ne deve dunque dedurre che, riconoscendo l'adempimento del
primo requisito posto dall'art. 25a NAPPCS, il municipio non ha affatto abusato
della latitudine di giudizio conferitagli da tale norma ai fini dell'individuazione
del contenuto precettivo della nozione giuridica indeterminata di interesse
pubblico. Negandolo, il Consiglio di Stato si è sostituito senza valide ragioni
al municipio nell'interpretazione di una norma del diritto autonomo comunale,
omettendo di imporsi quel riserbo, di cui le istanze di ricorso sono tenute a
dar prova nel controllo del contenuto attribuito dalle autorità decidenti alle
nozioni giuridiche indeterminate che sono chiamate ad applicare, arrogandosi in
tal modo un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale.
5.2.2. L'antenna in contestazione è costituita da un tubo
cilindrico, del diametro di circa 30 cm, che verrebbe a sporgere dalla falda
sud del tetto dello stabile di proprietà della __________ oltrepassando il
colmo per un'altezza di m 2.79. Per mitigarne l'impatto, il tubo verrebbe
dipinto di marrone. Dal basso, l'antenna risulterebbe visibile soltanto da
alcuni punti di via Teatro. Dall'alto, oltre che dalle aperture di alcuni
stabili vicini, sarebbe invece visibile soltanto da lontano.
Il municipio ha ritenuto che l'antenna rispettasse l'ambiente
e gli stabili circostanti. Secondo il Consiglio di Stato l'impianto andrebbe
invece
ritenuto tale da ledere il vicino stabile
del Teatro Sociale,
bene culturale d'interesse cantonale.
Anche da questo profilo, il giudizio impugnato non può essere
confermato. Esso appare in effetti viziato dagli stessi difetti che sono appena
stati rilevati nell'ambito dell'esame del requisito dell'interesse pubblico
posto dall'art. 25a NAPPCS. La deduzione dell'autorità comunale non appare per
nulla insostenibile. L'antenna, simile ad una canna fumaria, è infatti appena
visibile dal basso. Il suo impatto sul contesto urbano è oggettivamente minimo.
A meno che le deduzioni del Governo siano da ricondurre ad una confusione tra
la modina dell'antenna ed il pennone per bandiere che sovrasta lo spiovente
nord del tetto dello stabile della __________ (cfr. fotografie agli atti) o ad
un'inesatta concezione delle caratteristiche strutturali dell'impianto, di
nuova fattura, sostanzialmente diversa da quelli sinora in uso, non si può
ragionevolmente ravvisare nell’impianto un manufatto suscettibile di
compromettere i valori ambientali ed architettonici tutelati dalla norma in
discussione. Tanto meno per rapporto al Teatro sociale. Sostenere il contrario
costituisce un palese fuor d'opera, integrante gli estremi di una violazione
dell'autonomia comunale.
6.   Diritto
cantonale (art. 24 LBC e 35 NAPR)
6.1. Giusta l'art. 20 cpv. 1 della legge sulla protezione dei
beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), la
decisione
di proteggere i beni culturali immobili è presa, sentito il preavviso della
Commissione dei beni culturali (CBC), nell'ambito dell’ado-zione dei piani
regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali. Il legislativo
comunale, dispone ulteriormente la norma (cpv. 2), decide quali immobili di interesse
locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto. Il Consiglio
di Stato decide in sede d'approvazione del piano regolatore quali immobili
siano da proteggere in quanto beni culturali d'interesse cantonale (cpv. 3).
Salvo disposizione contraria, la protezione
di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue
parti e strutture interne ed esterne (art. 22 cpv. 1 LBC). Se le circostanze lo
esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di
compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto (art. 22
cpv. 3 LBC).
Spetta, di principio, alle norme di
attuazione dei piani regolatori definire i contenuti della protezione in base
alla scheda d'inven-tario, indicando nel contempo i criteri d'intervento sui
beni culturali protetti ed all'interno dei perimetri di rispetto (art. 16 cpv.
2 regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL
9.3.2.1.1; STA 52.2006.343 del 10 gennaio 2007 consid. 2.1).
Secondo l'art. 24 cpv. 1 LBC, qualunque
intervento suscettibile di modificare l'aspetto o la sostanza di un bene
protetto d'interesse cantonale, può essere eseguito solo con l'autorizzazione ed
in conformità alle indicazioni del Consiglio di Stato, ovvero dell'UBC, al
quale l'art. 19 cpv. 3 RBC ha delegato la competenza a rilasciare l'autorizzazione.
6.2. Il piano del paesaggio, adottato dal
comune di Bellinzona nel quadro della revisione generale del piano regolatore,
attualmente pendente per approvazione davanti al Consiglio di Stato, definisce
fra l'altro i beni culturali protetti a livello cantonale e comunale, nonché i
perimetri di rispetto.
Per i beni culturali (comunali e cantonali)
soggetti a protezione, che si situano nelle zone poste attorno al Castel Grande,
il piano del paesaggio delimita un perimetro di protezione collettivo, nel
quale
non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la
visibilità, la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali d'interesse
cantonale. Ogni domanda di costruzione, notifica o modifica dei terreni
compresi nei perimetri di rispetto dovrà essere sottoposta per preavviso
all'UBC
(art. 35 cpv. 2).
L'art. 34 NAPR pendente per approvazione
davanti al Consiglio di Stato annovera fra i beni culturali d'interesse
cantonale anche il Teatro Sociale (part. 1353), situato di fronte allo stabile
(part. 2647), sul quale verrebbe installata la controversa antenna, che è
invece compreso nel perimetro di rispetto definito sulle zone attorno al Castel
Grande.
6.3. Nell'ambito dell'avviso favorevole del
6 febbraio 2009 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, l'UBC ha
in concreto confermato il parere negativo espresso nel precedente avviso del 16
giugno 2008. Esso ha in particolare ribadito che l'intervento in discussione
prevede
la creazione di un palo atto a supportare antenne per la telefonia mobile che,
una volta installate, si ergerebbero sopra la quota del colmo del tetto, determinando
un impatto forte ed importante con lo svilimento sia dello stabile sia del
comparto pregiato in cui l'edificio viene a trovarsi (...) Nel caso specifico,
tenuto conto delle caratteristiche dell'edificio ma soprattutto del contesto
del nucleo,
l'UBC ha ritenuto
non pertinente la collocazione di questo
tipo di installazione:
a loro modo di vedere
, occorre trovare, per
questo genere di struttura, ubicazioni e comparti meno sensibili e pregiati.
Facendo proprie le considerazioni dell'UBC,
alla
luce della documentazione fotografica agli atti
, il Consiglio di Stato ha a
sua volta ritenuto che l'impianto si ponesse in contrasto con le previsioni del
piano del paesaggio pubblicato e giustificasse di conseguenza la sospensione
della domanda di costruzione fondata sull'art. 66 della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1).
La deduzione non può essere condivisa,
poiché al pari delle precedenti scaturisce da una palese sopravvalutazione
delle ripercussioni ambientali e paesaggistiche derivanti dalla controversa
antenna. Al riguardo va anzitutto rilevato che l'avviso dell'UBC,
contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, non accenna minimamente
all'impatto prodotto dall'antenna sul Teatro Sociale, ovvero sul bene culturale
protetto. Le considerazioni dell'UBC si limitano in effetti a rilevare che
l'antenna determinerebbe
un impatto forte ed importante con lo svilimento
sia dello stabile sia del comparto pregiato in cui l'edificio viene a trovarsi
.
Nessun accenno è dedicato all'art. 35 NAPR, che definisce i limiti della
protezione dei beni culturali di interesse cantonale assicurata dal perimetro
di protezione.
Se il Consiglio di Stato si fosse confrontato con tale
norma, non avrebbe potuto non rilevare come l'antenna, posta su uno stabile
vicino, non sia atta a compromettere né la
visibilità
, né la
conservazione
del Teatro Sociale. L'unico aspetto sul quale avrebbe potuto incidere è quello
riferito alla
valorizzazione
del bene culturale. L'antenna in discussione,
assimilabile, dal profilo della forma, ad una semplice canna fumaria, non è
tuttavia oggettivamente atta ad arrecare un pregiudizio apprezzabile a questo
aspetto della tutela assicurata dall'art. 35 NAPR. Contrariamente a quanto
assume l'UBC, essa non è costituita da
un palo atto a supportare antenne per
la telefonia mobile
, ma da un tubo di appena una trentina di centimetri di
diametro, all'interno del quale sono collocati gli strumenti per la ricezione
del segnale. Considerate le sue caratteristiche e la sua ubicazione, l'impianto
non può comunque determinare
un impatto forte ed importante
sul contesto
in cui viene ad essere installato. Sostenere il contrario costituisce un'evidente
forzatura. Non si può ragionevolmente sostenere, senza abusare della latitudine
di giudizio conferita dall'art. 35 NAPR all'autorità decidente
nell'interpretazione della nozione di
valorizzazione
, che una simile
antenna sia atta a comportare uno svilimento, ovvero a menomare i valori architettonici,
storici, artistici e culturali del Teatro Sociale.
Nelle circostanze del caso concreto, pur
tenendo conto del riserbo, di cui questo Tribunale deve dar prova nell'ambito
del controllo del contenuto normativo attribuito dall'autorità decidente alle
nozioni giuridiche indeterminate, l'interpretazione data dall'UBC al concetto
di
valorizzazione
, contenuto nell'art. 35 NAPR, norma di diritto cantonale
inserita nell'ordinamento pianificatorio comunale, non appare oggettivamente
sostenibile. Se non discende anch'essa da una confusione fra la modina dell'antenna
ed
il pennone per bandiere che sovrasta lo spiovente nord del tetto
dello stabile della __________ (cfr. fotografie agli atti) o da un'erronea
concezione delle caratteristiche strutturali dell'impianto, la conclusione
dell'autorità cantonale può essere ricondotta soltanto ad un atteggiamento
preconcetto di chiusura totale, che l'UBC manifesta nei confronti
dell'installazione di questo genere d'impianti nel centro storico.
Atteggiamento, questo, che non può essere condiviso poiché frutto di un'esasperata
concezione della tutela istituita sul comparto per proteggere non tanto il
centro storico in quanto tale, come ritiene l'UBC, quanto piuttosto i singoli
beni culturali d'interesse comunale o cantonale. Avallando l'interpretazione
data dall'UBC alla norma in esame si finirebbe per vietare le antenne per la
telefonia mobile nell'intera zona del centro storico in assenza di una
disposizione che lo preveda espressamente e senza tener conto degli obbiettivi
della legislazione sulle telecomunicazioni (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2;
STF 1C.366/2008 del 15 luglio 2009 consid. 4.1 e rimandi).
Non essendo ravvisabile alcun contrasto tra l'impianto in
oggetto e l'art. 35 NAPR in via di approvazione, il blocco edilizio decretato
dal Consiglio di Stato in accoglimento dell'impugnativa dell'RI 1 appare dunque
ingiustificato.
7.   Bellezze
naturali (DLBN)
7.1. Giusta gli art. 1 lett. c e 2 cpv. 1 del
decreto sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio
1940; DLBN (RL 9.3.1.1), i siti pittoreschi non possono essere distrutti né alterati
senza il consenso dell'autorità governativa. Il divieto di alterazione è
ribadito dall'art. 3 cpv. 2 lett. c del regolamento d'applicazione del decreto
legislativo 16 gennaio 1940 sulla protezione delle bellezze naturali e del
paesaggio del 22 gennaio 1974 (RBN; 9.3.1.1.1). Ogni intervento, dispone la
norma, deve integrarsi convenientemente nel sito pittoresco; in particolare, è
vietato compromettere o anche solo modificare in modo apprezzabile il carattere
e l'armonia dell'ambiente naturale o antropico in genere.
Il concetto di alterazione presuppone un
intervento atto a modificare in modo percettibile gli aspetti caratteristici
del sito pittoresco, turbando gli equilibri delle componenti che ne determinano
il pregio mediante l'introduzione di elementi estranei o incongruenti. Pur
presentando analogie, il divieto di alterazione dei siti pittoreschi si
distingue chiaramente dal divieto di deturpazione posto a salvaguardia dei
paesaggi e dei panorami pittoreschi (art. 2 cpv. 2 DLBN; art. 3 cpv. 2 lett. d
RBN). Il concetto di deturpazione presuppone infatti un effetto notevolmente
sfavorevole sul quadro del paesaggio. Non basta che l'intervento non lo abbellisca
o lo danneggi leggermente. Deve trattarsi di un intervento che determina una
compromissione evidente dei valori caratteristici del paesaggio o del panorama
protetto.
Per alterare in modo lesivo il vincolo di
protezione del sito pittoresco è invece sufficiente un intervento suscettibile
di modificarne il carattere, rompendo gli equilibri delle sue componenti attraverso
l'inserimento di momenti di disarmonia. Non occorre che deturpi il sito
pittoresco o non ne comprometta in modo evidente i valori tutelati. Basta che
non vi si inserisca convenientemente, perché modifica in misura apprezzabile le
caratteristiche del sito turbando i rapporti fra gli elementi che lo compongono
(
STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 2;
52.2008.195 del 30 luglio 2008 consid. 2;
52.2004.28
del 25 febbraio 2004 consid. 3.2;
Scolari,
Commentario, ad art.
28 LALPT n. 208 seg.).
7.2. Tanto il concetto di deturpazione,
quanto quello di alterazione sono di natura indeterminata (
Imboden/Rhinow,
op. cit., n. 66 B II;
Scolari
, Diritto amministrativo, op.
cit., n. 396). In quanto tali, essi riservano all'autorità amministrativa una
certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del loro contenuto
normativo, sindacabile soltanto con riserbo da parte dell'autorità di ricorso.
Determinante non è comunque il metro di giudizio di singole persone dotate di
particolare sensibilità e di speciale indirizzo artistico, ma quello espresso
da una collettività assai più vasta, che deve risultare fondato su criteri
oggettivi e sistematici, atti a giustificare la necessità di limitare il
diritto di costruire.
La valutazione della bellezza e
del valore del sito dichiarato pittoresco, del grado d'inserimento di un'opera
edilizia nel contesto ambientale e dell'intensità di un eventuale contrasto
comporta dunque anche l'esercizio di un certo apprezzamento da parte
dell'autorità che rilascia il permesso (STA 52.2008.195 del 30 luglio 2008
consid. 2;
Scolari,
Commentario,
ad art. 28 LALPT, n. 211).
7.3. Nel caso concreto, l'Ufficio della natura
e del paesaggio (UNP) non ha ravvisato nell'antenna un impianto suscettibile di
alterare il sito pittoresco costituito dal centro storico. La valutazione
dell'autorità cantonale regge alla critica dell'RI 1. Considerate le
caratteristiche degli edifici del comparto e quelle dell'impianto, comparabile
per foggia e dimensioni ad una canna fumaria, le deduzioni del competente
servizio del Dipartimento del territorio appaiono del tutto sostenibili. La
diversa conclusione, alla quale l'UNP era pervenuto in un primo tempo, non
permette di rimproverare all'autorità cantonale di aver abusato della latitudine
di giudizio che il concetto di alterazione del sito pittoresco impone
all'autorità di ricorso di riconoscerle. Né permette di ravvisarvi una
violazione del diritto, sotto il profilo di un esercizio abusivo del margine
d'apprezzamento che le disposizioni in esame le riservano.
8.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso della RI 1 deve di conseguenza
essere respinto, mentre quello della CO 1 va accolto, annullando il giudizio
governativo impugnato e ripristinando la licenza rilasciata dal municipio.
La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art.
31 LPamm), commisurate al dispendio lavorativo occasionato dalle impugnative,
sono poste a carico della RI 1 secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 9, 21 LE; 20, 22, 24 LBC; 16, 19 RBC;
25a NAPPCS; 34, 35 NAPR di Bellinzona; 66 LALPT; 3, 18, 28, 31, 46, 51, 60, 61,
65 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   1.1.  Il
ricorso della RI 1 (a) è re-          spinto.
1.2. Il ricorso della CO 1 (b) è accolto.
§.
Di conseguenza:
1.2.1.
la decisione 5 maggio 2009 del Consiglio di
Stato (n. 2192) è annullata;
1.2.2.  la licenza edilizia 3
marzo 2009 del municipio di Bellinzona è confermata.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'500.- è a carico della ricorrente RI 1, che rifonderà fr.
3'000.- alla CO 1 a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria