ti_gerichte · 90.2015.31 · 1979-06-22 · it

Ampliamento della zona edificabile. Revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS). Diritto transitorio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2016 90.2015.31
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2016 90.2015.31
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.08.2016 90.2015.31

Incarto n.
90.2015.31
Lugano
8 agosto 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo
sul ricorso 30 marzo 2015 di
RI
1
patrocinato
da: PR 1
contro
la
risoluzione 11 febbraio 2015 (n. 503), con cui il Consiglio di Stato ha
negato l'approvazione della variante del piano regolatore del comune di
Castel San Pietro concernente l'azzonamento dei fondi posti a cavallo del
confine con Mendrisio;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario
del mapp. 632 di Castel San Pietro e del contermine mapp. 1118 di Mendrisio, su
cui sorgono la sua casa d'abitazione e diversi accessori. Benché formanti
un'unità dal profilo funzionale, i due fondi soggiacciono a due diversi regimi
pianificatori: il mapp. 632 è attribuito, per la parte libera dal bosco, alla
zona agricola secondo il piano regolatore di Castel San Pietro, approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione 29 dicembre 1994 (n. 11642) e integrato in seguito
da alcune varianti, mentre il mapp. 1118 è attribuito alla zona R2-estensiva
secondo il piano regolatore del comune di Mendrisio, approvato dal Governo con
risoluzione 2 novembre 2000 (n. 4779) e completato successivamente da numerose
varianti.
B.
a. Durante la seduta
del 24 febbraio 2014 il consiglio comunale di Castel San Pietro ha adottato una
variante al fine di armonizzare con il regime pianificatorio vigente nel comune
di Mendrisio l'azzonamento di 14 fondi adiacenti al confine giurisdizionale e
attribuiti al territorio senza destinazione
specifica (mapp. 633), alla zona agricola (mapp. 632 [parz.], 1362, 1218, 1225,
1289,
1964,
1813, 1430, 1426) e alla
zona di mantenimento degli insedia
menti (1202 [parz.], 582 [parz.], 1351
e 1437). Ad eccezione del mapp. 1225, inserito in zona AP-EP, tutti gli altri
fondi sono stati inclusi nella zona R2 residenziale a due piani per una
superficie complessiva di 10'861 mq.
b. Contro la
pianificazione adottata dal comune CO 3 e CO 4, CO 5, CO 6, CO 7, CO 8 e CO 8
sono insorti con atto unico davanti al Consiglio di Stato, postulandone
l'annullamento. Considerata l'imminente revisione generale del piano regolatore,
essi hanno contestato, in assenza di motivi d'urgenza, la necessità di procedere
all'allestimento della variante, criticando inoltre nel dettaglio l'azzonamento
previsto per i mapp. 632, 1202 e 582.
C.
Con risoluzione 11
febbraio 2015 (n. 503) il Governo non ha approvato la variante, in quanto non
accompagnata da una proposta di compensazione e quindi contraria agli art. 38
a
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) e 52
a
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
D.
Avverso la citata
risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo,
postulandone l'annullamento.
Lamentando anzitutto una violazione dell'autonomia comunale, egli osserva come
la variante, rispondente
al principio
del coordinamento del piano regolatore con
quelli dei comuni vicini, sia
giustificata da un prevalente interesse pubblico e non abbia alcuna incidenza
sulla contenibilità del piano. Infatti gli azzonamenti previsti non costituirebbero
degli
ampliamenti della zona edificabile in
vista di nuove edificazioni,
bensì di inclusioni in zona fabbricabile di
fondi già edificati. Per quanto
attiene poi
alla sua proprietà egli sottolinea come le effettive
possibilità
edificatorie introdotte dalla variante siano minime e limitate al solo ampliamento
dell'edificio principale. Egli contesta infine
l'applicabilità degli art. 38
a
LPT e 52
a
LPT, ritenuto che
la variante
, riferita a superfici marginali, non contemplerebbe dei veri
ampliamenti della zona edificabile e sarebbe
stata adottata prima
dell'entrata in vigore della citata normativa.
E.
Il comune di Castel
San Pietro chiede che il ricorso venga accolto, mentre la Sezione dello
sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, ne postula la reiezione.
Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito. Con gli allegati di
replica e di duplica il ricorrente e l'autorità cantonale si riconfermano nelle
rispettive tesi di fatto e di diritto, mentre il comune è rimasto silente.
F.
Chiamati ad
esprimersi in merito al ricorso ed agli allegati di cui al considerando che
precede, con osservazioni 2 giugno 2016 CO 3 e CO 4, CO 5, CO 6, CO 7, CO 8 e CO
9 hanno chiesto che il gravame venga respinto. Con gli allegati di triplica e
di quadruplica l'insorgente e la Sezione dello sviluppo territoriale confermano
le rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del
21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione del
ricorrente in questa sede (art. 30 cpv. 2 lett. c LST)
1.2. Il ricorso può essere evaso
sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1). L'esperimento del sopralluogo richiesto dal ricorrente e dal comune non
è atto a procurare al Tribunale alcun nuovo
elemento utile ai fini del presente giudizio.
2.   2.1
. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo
del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di
ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv.
1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art.
29
cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate
di
compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate
il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non
può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del
comune, ma deve
rispettare il diritto
di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può
però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e
sia manifestamente
insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente
conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del
piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa
verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la
ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT (
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene
quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.
33 n. 64),
segnatamente quindi
i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato
(
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani
regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214)
.
3.   I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1°
gennaio
2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in
vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni
idonei all'edifi
cazione che erano già stati
edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e
urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste
esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla
luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli
art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel
territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 vLPT
per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di
quelli sanciti agli
art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli
strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma
dovevano ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre:
Wald-
mann/Hänni
, op.
cit., n. 1 e 8 ad art. 15;
Alexandre Flückiger/
Stéphane
Grodecki
, Commentario LPT, n.
40-47 ad art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n.
314).
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT
del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le
dimensioni delle zone
edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei
confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del
territorio; in particolare
occorre conservare le superfici per
l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4
del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate
(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e
l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.
e).
3.2.2. La citata revisione
ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona
edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti
nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli
insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38
a
LPT
è concretizzato dall'art. 52
a
OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014),
il cui cpv. 1 specifica che se al
momento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la
decisione
dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un
azzonamento, l'art. 38
a
cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando
il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale
della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.
Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38
a
LPT risponde
a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile
anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a
prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52
a
cpv.
1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art. 52
a
cpv. 2 OPT durante il periodo
transitorio di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT possono essere approvati
azzonamenti
soltanto se, dall'entrata
in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa
superficie oppure il
dezonamento è effettuato nel quadro della stessa
decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche
nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto
importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza
cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione
di cui all'art. 26 LPT, è stata
definita e cautelata
la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano
direttore, non è necessario
adempiervi (lett. c).
4.   4.1. In concreto, la variante all'esame
era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio
2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena spiegato, trova
dunque applicazione l'art. 38
a
LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento
può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una
superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della variante
manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui
possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52
a
cpv. 2
lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano
dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, il
divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi
di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno è sostenuto, che questo verrebbe
compensato. Poco importa che la variante abbia un'incidenza minima sulla
contenibilità del piano, non contenendo l'art.
38
a
cpv. 2 LPT differenziazioni di sorta circa le caratteristiche
dell'ampliamento della superficie edificabile, che in concreto
ammonta a
10'861 mq.
4.2. Poiché la variante comporta un
ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38
a
cpv. 2 LPT,
non occorre esaminare oltre se l'azzonamento risulta conforme all'art. 15 vLPT
(cfr. STF
1C_197/2015 del 2 febbraio 2016
consid. 2.5.e 2.6.), posto che qualora il comune dovesse emendare il difetto
testé descritto e riproporre la variante, il Governo sarà chiamato a precisare
maggiormente le ragioni alla base della riserva espressa in merito
all'azzonamento proposto per la proprietà del ricorrente.
5.   Per i motivi che precedono il
ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art.
47 cpv. 1 LPAmm), ritenuto che il comune, che ha postulato l'accoglimento
dell'impugnativa, ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm), mentre l'assenza di
parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili
(art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipati dal ricorrente,
restano
a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere