ti_gerichte · 90.2006.6 · 2007-01-21 · it
non approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile di terreni esposti a pericoli naturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.01.2007 90.2006.6
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.01.2007 90.2006.6
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.01.2007 90.2006.6

Incarto n.
90.2006.6
Lugano
21 gennaio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi,
presidente,
Raffaello Balerna,
Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza
Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2006 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la decisione 2005 (n. 54), con la quale il Consiglio
di Stato ha statuito in merito all’assegnazione alla zona edificabile dei
territori esposti a pericoli naturali del PI 1;
viste le risposte:
-    27 marzo 2006 del RA 2;
-    2 maggio 2006 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario del mapp. 901 di __________ Il fondo, di complessivi 9253 mq, inedificato
e parzialmente boschivo, è ubicato in località __________, immediatamente sopra
la strada cantonale che collega __________ a __________.
B.   Nella
seduta del 20 marzo 2000, il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. La parte non boschiva del mapp. 901 è stata assegnata
prevalentemente alla zona R2 (residenziale estensiva). La porzione sud della
particella è tuttavia stata gravata da una zona di ripristino ecologico, mentre
che sul lato confinante con la strada cantonale è stato istituito un vincolo
per la realizzazione di un posteggio pubblico (PPu 7/18). L'intero fondo è
inoltre stato incluso nel perimetro delle zone esposte a pericoli naturali: più
precisamente nella zona II, a rischio medio.
Con
ricorso 3 luglio 2000, RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio
di Stato, chiedendo una correzione del limite della zona di ripristino
ecologico, sollecitando un intervento del comune presso i proprietari dei fondi
posti a monte della sua particella per eliminare le fonti di pericolo naturale
e censurando, quantomeno prudenzialmente, il vincolo di posteggio. L'insorgente
ha inoltre chiesto la modifica degli art. 13 NAPR, regolamentante il piano di
quartiere, e l'art. 31 NAPR, che reggeva l'edificazione nelle zone esposte a
pericoli naturali.
C.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie,
sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano
regolatore su ulteriori oggetti.
Per
quanto qui interessa il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte
a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato
affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha
sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto che si estendeva dal limite
ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località __________
e che è stato riduttivamente designato nella menzionata risoluzione come
comparto __________. Questi pericoli erano stati accertati attraverso uno
studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999 dal CIRN (Consorzio ingegneri
per il catasto dei rischi naturali). Il Governo ha indi fissato al comune un
termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in
assenza di questi ultimi, l'approvazione dell'assegnazione alla zona
edificabile di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione citata, cifra
3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale
regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
A seguito
di tale decisione il Governo ha sospeso la decisione sul ricorso di RI 1, il
cui fondo era compreso nel settore __________, fino al momento in cui avrebbe
deciso se approvare o meno la zona edificabile esposta a pericoli naturali situata
in tale comparto. Esso ha tuttavia evaso ed accolto il gravame per quanto
concerneva la domanda di spostamento della zona di ripristino ecologico, la
contestazione del vincolo di posteggio pubblico e, quantomeno, ai sensi dei considerandi,
la richiesta di modifica dell'art. 13 NAPR (cfr. risoluzione citata, cifra
4.4.2, pag. 54 segg.).
D.   Con ricorso
11 marzo 2002, RI 1 è insorto innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata
risoluzione governativa. Il ricorrente ha domandato che le zone edificabili
previste nel comparto __________ soggette a pericoli naturali, tra cui figurava
il mapp. 901, venissero immediatamente approvate. Ha in particolare
rimproverato allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che
gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio
1990 (LTPN), addossando i relativi oneri al comune. Ha inoltre messo in dubbio
l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato; un
referto di consulenza geotecnica fatto eseguire dallo stesso in vista dell'edificazione
del fondo indicava difatti solo l'esistenza di due blocchi pericolanti sul pendìo
sovrastante il mapp. 901, che dovevano essere sottomurati.
E.   Con
sentenza 2 settembre 2003, questo tribunale ha evaso il gravame.
Esso ha
rilevato, in primo luogo, che la legislazione cantonale istituiva una procedura
specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui era
rispettivamente poteva essere esposto il territorio, quella di adozione del
piano delle zone soggette a pericolo (PZP) prevista dalla legge sui territori
soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). In concreto, lo
svolgimento di questa procedura non aveva avuto luogo prima che il consiglio
comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la
zona edificabile residenziale nelle località __________ e __________ (che qui
non interessa), malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero
esposte a pericolo di caduta di sassi.
Il tribunale
ha pertanto ritenuto che, a ragione, il Consiglio di Stato non poteva tutelare
l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete
circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua decisione, su
questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di premunizione
costituiva già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo, che
risultava addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari
interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona
edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per
la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo
stesso scopo, che contemplasse anche le opere di premunizione necessarie, come
avrebbe imposto la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se,
pertanto, il Governo avesse legittimamente potuto adottare la controversa
soluzione era quesito che, alla fin fine, poteva rimanere irrisolto per il
motivo che - comunque sia - il tribunale non avrebbe potuto modificare la
situazione a pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm).
Invano il
ricorrente rimproverava allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei
compiti che gli affidava la LTPN. Nella misura in cui poneva a carico del
comune l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione la risoluzione
governativa doveva essere considerata definitiva e la sua contestazione era, di
conseguenza, improponibile. La decisione circa l'ente pubblico incaricato
dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento dei territori
soggetti a pericoli naturali spettava al Consiglio di Stato nell'ambito del
piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR) ed era definitiva, ovvero
non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra
5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo avesse voluto inserire,
in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione
del piano regolatore non permetteva di modificare l'ordinamento delle
competenze e di conferire autorità a questo tribunale per dirimere un oggetto
che sfuggiva alla sua cognizione.
Il tribunale ha inoltre ritenuto che, pure a torto,
l’insorgente tendeva a minimizzare i pericoli. La perizia geotecnica
datata 17 marzo 2000 e prodotta dallo stesso, allestita dall'ing. __________,
il quale aveva curato il già menzionato studio di dettaglio del CIRN relativo
ai pericoli naturali incombenti nel settore in oggetto, riferiva in effetti
dell'esposizione del mapp. 901 alla caduta di sassi e di due blocchi e
consigliava, per la tutela del fondo, una serie di interventi come la sottomurazione
dei due blocchi pericolanti, la posa di un sistema di protezione a monte della
particella (reti), eventualmente su due linee, la riduzione delle aperture
sulle pareti a monte delle costruzioni, in particolare di quelle poste in alto,
infine il rinforzo delle pareti a monte di tutte le case. Un ulteriore
intervento, siccome i sassi potevano avere delle traiettorie molto alte,
consisteva nel prevedere, almeno per le case a monte, una soletta sottotetto
rinforzata (cfr. documento citato, pag. 8). Questo referto confermava pertanto
pienamente la necessità di realizzare delle opere di protezione anche a monte
del fondo, per poter ossequiare il requisito dell'idoneità all'edificazione
dello stesso.
Inoltre il pericolo di caduta di sassi
incombeva su un territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già
edificato con abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non poteva pertanto
essere semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari
provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione o per i
quali veniva mutata la destinazione, come si limitava a prescrivere l'art. 31
NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione delle opere di tutela
della zona fabbricabile doveva pertanto abbracciare l'intero territorio
interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento venisse
compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal comune. L'obbligo del
proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al
momento dell'edificazione assumeva, invece, un ruolo subalterno e complementare
rispetto all'intervento di premunizione generale che doveva essere promosso dall'ente
pubblico.
Il ricorso è di conseguenza stato respinto.
F.    Con
sentenza 16 settembre 2004, il Tribunale federale ha respinto il ricorso di
diritto pubblico inoltratogli da RI 1 contro il menzionato giudicato.
Con
sentenza di identica data
il Tribunale federale ha tuttavia
accolto il ricorso di diritto pubblico inoltratogli dal comune di PI 1 in
merito alla sospensione dell'approvazione delle zone edificabili esposte a
pericoli naturali disposta dal Governo e tutelata da parte di questo tribunale,
nei confronti del comune stesso, con sentenza 2 settembre 2003. L'alta Corte
federale ha rilevato che l'assenza del PZP e del PCPR adottati a norma della
LTPN aveva precluso, al comune, la possibilità di esprimersi in merito a tali
strumenti e, per quanto riguardava il PZP, di insorgere - se del caso - dinanzi
al Consiglio di Stato giusta l'art. 8 LTPN. Imponendo al comune, nell'ambito
della procedura di approvazione del piano regolatore, l'obbligo di eseguire
imprecisati interventi di premunizione, in assenza di accertamenti
pianificatori conformi alla LTPN e di un suo adeguato coinvolgimento sui
compiti da assegnargli, le autorità cantonali - ha concluso il Tribunale federale
- avevano manifestamente disatteso tale normativa, violando di conseguenza l'autonomia
del comune (cfr. consid. 3.4. della sentenza 16 settembre 2004). Il giudicato 2
settembre 2003 di questo tribunale è pertanto stato cassato.
G.   Questo
tribunale si è dunque nuovamente chinato sul gravame 11 marzo 2002 del comune,
evadendolo con sentenza 27 gennaio 2005.
Innanzitutto
il tribunale ha ribadito che l
a legislazione cantonale
istituiva una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli
naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio, quella di
adozione del PZP, e che lo svolgimento di questa procedura non aveva avuto
luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare
rispettivamente estendere la zona edificabile residenziale nei comparti __________
e __________, malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero
esposte a pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente
attestata - tranne che per la località __________ - dallo stesso piano del
paesaggio, sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo
studio di dettaglio del CIRN in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT.
Nemmeno, di conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione aveva
tenuto in considerazione, in quest'ambito, la necessità di realizzare delle opere
di premunizione.
Ferme
queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare
l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete
circostanze, nemmeno poteva però limitarsi a sospendere la decisione di
approvazione. Tale sospensione era difatti direttamente volta ad obbligare il
comune - avesse voluto finalmente conseguire l'approvazione delle zone in esame
- a realizzare degli studi di dettaglio (per la località __________) e le
necessarie, imprecisate opere di premunizione (per entrambi i settori), in
palese violazione delle disposizione istituite dalla LTPN e del diritto del
comune di tutelare i propri interessi in tale ambito. Questa legge prescrive difatti
che l'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è
operato mediante il PZP, i cui allestimento ed approvazione spettano all'autorità
cantonale (cfr. art. 6 e 9 LTPN) e che può inoltre essere impugnato da parte
del comune (art. 8 LTPN). Per quanto concerne invece la premunizione e il risanamento,
il comune dev’essere coinvolto ed avere il diritto di esprimersi prima che il
Governo decida inappellabilmente, nell'ambito del PCPR, quale sia l'ente
pubblico incaricato degli studi esecutivi e dell'attuazione (art. 12, 15 cpv. 2
e 16, 19 LTPN), riservata ancora la decisione in merito al finanziamento di
tali provvedimenti (art. da 21 a 24 LTPN).
In quanto ricevibile, il ricorso, su questo
oggetto, è dunque stato accolto e la risoluzione governativa 5 febbraio 2002
annullata nella misura in cui sospendeva la decisione di approvazione dell'attribuzione
alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali (caduta sassi)
nei comparti __________ e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di
approvazione dell’art. 31 NAPR, volto a regolamentare – secondo i propositi
dell'autorità comunale – l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati pericoli.
Gli atti sono pertanto stati retrocessi al Consiglio di Stato affinché, per
tali territori e per tale norma, emettesse direttamente una decisione di non
approvazione del piano regolatore. Il Governo è inoltre stato invitato a stabilire
quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati per gestire i territori
interessati sintanto che non poteva essere approvata una nuova pianificazione.
H.   Fondandosi
sugli art. 4, 5, 6 e 7 LTPN, il 29 novembre 2005 il dipartimento del territorio
ha risolto la pubblicazione del PZP concernente i territori soggetti a pericolo
di caduta sassi del comune di __________ presso la locale cancelleria comunale
e la Sezione forestale a Bellinzona (cfr. FU 96/2005 del 2 dicembre 2005, pag.
7984 e seg.). Per il settore da __________ __________paese a __________, che
qui interessa, i piani del PZP si fondavano sul già menzionato studio 19 luglio
1999 del CIRN, integrato da un studio (non datato) allestito dalla sezione
forestale circa la determinazione del grado di pericolo di caduta sassi in zona
__________, posto sopra il nucleo. I piani pubblicati del PZP includevano, di
conseguenza, il mapp. 901, di proprietà del ricorrente, tra le zone di pericolo
medio. Il PZP è stato pubblicato dal 12 dicembre 2005 al 12 marzo 2006 (cfr. FU
96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.). Contro il PZP stesso sono state
inoltrate tre impugnative.
I.   decisione
13 dicembre 2005 (n. 5984), il Consiglio di Stato ha dunque statuito in merito
all’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile dei terreni esposti a
pericoli naturali. In questo ambito esso ha risolto, da un lato, di approvare
l’assegnazione alla zona edificabile delle superfici non interessate dalle zone
di pericolo o soggette a pericolo basso o pericolo residuo giusta il PZP in
fase di pubblicazione. Allo scopo di ulteriormente proteggere le costruzioni
ubicate in questi ultimi due settori, il Consiglio di Stato non ha approvato
l’art. 31 NAPR proposto dal comune e lo ha riformulato d’ufficio come segue:
“
Zone
esposte a pericolo basso e residuo
In caso di nuove
edificazioni, trasformazioni, modifiche e ampliamenti
si dovranno adottare accorgimenti tecnico costruttivi atti a ridurre il più
possibile la vulnerabilità del manufatto (rinforzo dei muri, limitazioni delle
aperture sui lati rivolti verso il pericolo, disposizione del fabbricato con il
lato maggiore in direzione della pendenza del versante, rinuncia a locali ad
alta occupazione in corrispondenza del lato più esposto al pericolo, ecc.).
Le diverse soluzioni tecniche adottate dovranno essere
esplicitate e descritte in maniera sufficientemente esaustiva in una relazione
tecnica, all’atto della presentazione della domanda di costruzione.”
Per
contro, il Governo ha negato l’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile
dei territori soggetti a pericolo medio o pericolo alto secondo il PZP in fase
di pubblicazione. Tra questi figurava il mapp. 901, di proprietà
dell’insorgente. Per tali territori, delimitati in una serie di allegati
grafici alla risoluzione, l’Esecutivo cantonale ha ordinato al comune di adottare
una variante di piano regolatore volta ad individuare una proposta pianificatoria
confacente alla situazione ed alla problematica di pericoli naturali, una volta
conclusa la procedura di adozione del PZP e di aggiornamento del PCPR. All’autorità
comunale è inoltre stato ingiunto di adottare le opportune misure di salvaguardia
della pianificazione previste dall’art. 57 LALPT.
Contestualmente a questa risoluzione, il
Consiglio di Stato ha riattivato e deciso il ricorso inoltratogli da RI 1 il 3
luglio 2000, nella misura in cui l’evasione era stata sospesa nella risoluzione
di approvazione del piano regolatore 5 febbraio 2002 (cfr. consid. C). A questo
proposito il Governo, dopo aver richiamato il diniego di approvazione
dell’attribuzione alla zona edificabile dei fondi esposti a pericolo medio o
pericolo alto di caduta sassi, ha riservato la possibilità, per il comune, di
riproporre, tramite variante, l’assegnazione di queste particelle alla zona
fabbricabile, una volta concluse le procedure di adozione del PZP e di aggiornamento
del PCPR, che avrebbero permesso di individuare dove e quali opere di
premunizione e risanamento apparivano necessarie per assicurare l’idoneità
all’edificazione dei terreni interessati ai sensi dell’art. 15 LPT. In questo
senso il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di RI 1, nella misura in cui
postulava l’intervento del comune “
per una confacente gestione delle zona di
pericolo naturale e delle relative opere di premunizione e risanamento.”
(cfr.
risoluzione impugnata, cifra 4.1, pag. 13).
L.
Con ricorso 31 gennaio 2006, RI 1 insorge davanti a questo tribunale
contro il menzionato giudicato, domandando che il mapp. 901 venga attribuito
alla zona residenziale estensiva R2. Dopo aver ricordato che la particella era
assegnata alla zona edificabile dal previgente piano regolatore, egli
rimprovera allo Stato di essere venuto meno nell’adempimento dei compiti che la
LTPN gli affida e, segnatamente, di essere in ritardo nell’allestimento del
PZP. Ciò malgrado, lamenta il fatto che la decisione impugnata sia stata
adottata quando il PZP era ancora in fase di pubblicazione. L’insorgente mette
poi in dubbio l’interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento
impugnato. A suo giudizio, sarebbe sufficiente l’adozione di una zona di
pianificazione oppure subordinare l’edificazione della particella
all’esecuzione dei lavori contemplati nel referto di consulenza geotecnica
allestito da __________ SA, che allega quale doc. D all’impugnativa. Al privato
dev’essere garantita la facoltà di eseguire le opere di premunizione necessarie
per garantire la sicurezza del proprio fondo o di anticiparne le spese. Lamenta
una violazione della garanzia della proprietà e del principio della stabilità
dei piani regolatori.
M.   La
divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione
dell’impugnativa. Il municipio di __________ chiede invece che il mapp. 901
venga assegnato alla zona edificabile con grado di pericolo residuo e che possa
essere edificato nel rispetto dell’art. 31 NAPR, dopo l’esecuzione delle opere
di premunizione indicate nella perizia geotecnica di ICG SA.
N.   Con
risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3900), il Consiglio di Stato ha respinto i
ricorsi inoltrati contro il PZP e lo ha adottato in applicazione dell’art. 9
LTPN.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è
tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente
certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile.
2.   In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Per una
completa esposizione del diritto relativo alla problematica in oggetto, il tribunale
rinvia al suo giudizio 27 gennaio 2005 riassunto sub. G, attraverso il quale,
in accoglimento parziale del ricorso del PI 1, ha annullato la risoluzione
governativa 5 febbraio 2002 nella misura in cui sospendeva la decisione di approvazione
dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali
(caduta sassi) nei comparti di __________ e __________ e, del pari, sospendeva
la decisione di approvazione dell’art. 31 NAPR, volto a regolamentare
l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati pericoli. Quel giudicato, rubricato
all’inc. 90.2004.70, e che riferisce estesamente anche sul contenuto dello
studio 19 luglio 1999 del CIRN, su cui è stato fondato il PZP per quanto
concerne il settore di __________, può essere consultato nella raccolta
www.sentenze.ti.ch
.
4.
4.1. Attraverso la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha
dato seguito all’ingiunzione di questo tribunale, di cui alla sentenza 27
gennaio 2005, di non approvare l'attribuzione alla zona edificabile dei terreni
esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________ e __________
(che qui non interessa) e, del pari, l’art. 31 NAPR. Il Governo era inoltre
stato invitato a stabilire quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati
per gestire i territori interessati sintanto che non poteva essere approvata
una nuova pianificazione.
Nel dar seguito a quest’ordine, il Consiglio
di Stato ha voluto tenere in debito conto le risultanze degli studi effettuati
e del PZP, frattanto pubblicato e fondato su questi ultimi, per limitare la non
approvazione ai soli fondi soggetti a pericolo medio o alto. Tra di essi, nella
categoria del pericolo medio, figura il mapp. 901, assegnato dal previgente
piano regolatore, in quanto non boschivo, alla zona fabbricabile.
La risoluzione governativa merita tutela a
dispetto delle censure ricorsuali.
4.2. Intanto, essa non disattende né il
principio della stabilità dei piani né la garanzia della proprietà. In effetti,
giusta l’art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze
i piani di utilizzazione sono riesaminati e, se del caso, adattati. La scoperta
di un grave errore nella pianificazione in vigore costituisce un ulteriore motivo
di modifica del piano (DTF 14 gennaio 2003 inc. 1A.167/2002, 1P.425/2002, consid.
3.7.1.). Nel caso concreto l’accertamento, di natura tecnica, che è sfociato
nello studio del CIRN, del 19 luglio 1999, in merito dell’esposizione a
pericolo medio o alto di caduta sassi di una rilevante porzione del territorio
comunale che il piano regolatore previgente, approvato dal Consiglio di Stato
il 2 luglio 1991, aveva definito come edificabile, costituisce di tutta
evidenza un notevole cambiamento delle circostanze, atto a legittimare un
riesame della pianificazione in merito all’edificabilità di questo territorio.
In ogni caso l’asse-gnazione senza restrizioni al territorio fabbricabile di un’area
esposta a siffatto pericolo, sancita attraverso il previgente piano regolatore,
costituirebbe, nello stesso tempo, un grave difetto della pianificazione, che parimenti
ne legittimerebbe un riesame. Va ad ogni buon conto rilevato che, nella
risoluzione di approvazione del piano regolatore previgente 2 luglio 1991 il Governo
aveva indicato la necessità di dover verificare ed approfondire gli studi esistenti
in merito alle zone potenzialmente soggette a pericoli naturali (cfr. ris. cit.,
cifra 3.6.1.4). Dopo la scoperta di questo pericolo, il ricorrente non può
dunque pretendere di senz’altro mantenere il mapp. 901 in zona edificabile:
questa particella risulta infatti esposta a un pericolo medio di caduta sassi,
che pregiudica la sua idoneità all’edificazione giusta l’art. 15 LPT (cfr. più
in dettaglio consid. 4.3. che segue) e, di conseguenza, la possibilità di
ulteriormente confermarne l’inclusione nella zona edificabile. Poco importa se,
come sostiene l’insorgente, lo Stato ha tardato nell’esecuzione degli accertamenti
necessari e la procedura di adozione del PZP, fondato sulle risultanze di
questi accertamenti, non fosse ancora conclusa al momento dell’inoltro del suo
gravame.
4.3. A
torto l'insorgente tende a minimizzare i pericoli, pretendendo di poterli
gestire autonomamente.
La
perizia geotecnica datata 28 aprile 2005 e prodotta dallo stesso al doc. D, allestita
dall'ing. __________, il quale aveva curato il già menzionato studio del CIRN,
riferisce in effetti dell'esposizione del mapp. 901 alla caduta di sassi e di
due blocchi e consiglia, per la tutela del fondo, alcuni interventi, i cui
costi sono stati stimati in ca. fr. 600’000.--: la sottomurazione dei due blocchi
pericolanti e la posa di un sistema di protezione consistente in tre file di
reti, una nella parte superiore della particella, le altre due più in alto (a
ca. 460 e 390 m.s.m. rispettivamente). Il perito consiglia inoltre la riduzione
delle aperture sulle pareti a monte delle costruzioni, in particolare di quelle
poste in alto, il rinforzo delle pareti a monte di tutte le case e della soletta
del tetto delle case più a monte (cfr. documento citato, pag. 8). Questo
referto conferma pertanto pienamente la necessità di realizzare delle (costose)
opere di protezione anche oltre i confini del fondo del ricorrente, per poter
ossequiare il requisito dell'idoneità all'edificazione dello stesso: necessità
che il ricorrente non è, di conseguenza, in grado di soddisfare autonomamente.
Va, per
contro, ricordato che, com'è stato messo ampiamente in luce nelle sentenze
precedentemente emesse da questo tribunale (cfr. tra tante, da ultimo, quella
appena citata 27 gennaio 2005, consid. 4.1.) il pericolo di caduta di sassi
incombe su un territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato
con abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere
semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di
sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione, come potrebbe essere il caso
per il fondo del ricorrente, ancora inedificato. L'intervento di realizzazione
delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare
l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento
venga compiutamente e complessivamente studiato e realizzato, in primo luogo,
dall’ente pubblico nel contesto dell’adozione del piano regolatore comunale
rispettivamente del piano cantonale di premunizione e risanamento. L'obbligo
del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al
momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare
rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso
dall'ente pubblico.
La
risoluzione impugnata non disattende pertanto né il principio dell'interesse pubblico,
né quello della proporzionalità. Tantomeno l’insorgente può vantare un diritto
ad anticipare i costi per la realizzazione delle opere di premunizione,
oltretutto limitate alla tutela del suo solo fondo: gli interventi di
premunizione non costituiscono difatti delle opere di urbanizzazione del
territorio edificabile, bensì una premessa affinché quest’ultimo possa essere
considerato tale giusta l’art. 15 LPT, per cui l’art. 19 cpv. 3 LPT non entra
in linea di conto.
4.4. Pure a torto, l’insorgente sostiene
infine che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto approvare l’attribuzione alla
zona edificabile del mappale di sua proprietà, istituendo nel contempo una zona
di pianificazione ai sensi dell’art. 58 LALPT. Il Governo non può difatti
approvare una proposta pianificatoria viziata, che disattende cioè il diritto
(art. 26 cpv. 1 LPT; 37 cpv. 1 LALPT; cfr. inoltre il consid. 2 che precede).
Rettamente, per contro, nel caso in esame, a seguito della mancanza di una
pianificazione dovuta alla non approvazione delle zone edificabili soggette a
pericolo di caduta sassi di grado medio e alto, nella risoluzione impugnata il
Consiglio di Stato ha incaricato il comune - e per esso il municipio - di
istituire una zona di pianificazione per gestire il territorio interessato sino
all’avvento di un nuovo ordinamento dell’utilizzazione in applicazione degli
art. 27 LPT, 58 segg. LALPT.
4.5. Spetterà, in definitiva, al piano
regolatore comunale rispettivamente al piano cantonale di premunizione e
risanamento di pianificare compiutamente le opere di premunizione (pubbliche e,
se del caso, private) necessarie a conferire al territorio interessato
l’idoneità all’edificazione, di ripartire il compito di eseguirle ed il loro finanziamento
e di stabilire altresì il momento in cui, dopo l’esecuzione, i terreni interessati
potranno finalmente soddisfare i requisiti di cui all’art. 15 LPT. Per quanto
concerne particolarmente i terreni non ancora edificati, come quello del ricorrente,
lo svolgimento di questo iter è tuttavia subordinato alla condizione che, dopo
la ponderazione di tutti gli interessi in gioco (art. 3 OPT), la decisione di
attribuirli alla zona fabbricabile sebbene esposti al pericolo di caduta sassi
di grado medio, manifestata dal consiglio comunale di __________ ma non
confermata dal Governo, venga ulteriormente riproposta e possa essere approvata.
5.   Il
ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta
a carico del ricorrente (art. 28 PAmm). Al comune, che ha formulato conclusioni
proprie, ma in ogni caso favorevoli all’approvazione dell’assegnazione al
territorio edificabile del mapp. 901, non vengono assegnate ripetibili (art. 31
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 2’000.-- sono poste a carico del ricorrente. Non si
assegnano ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria