ti_gerichte · 42.2022.82 · 2022-11-28 · it
Richiesta di indennità giornaliere Corona da 11.21 a 01.22 da parte di società attiva nel turismo ed eventi organizzati all'estero. Interpretazione dell'art. 15 cpv. 1 legge COVID-19. Esame messaggio CF e dibattiti parlamentari. Rinvio Cassa per esaminare se tutti i requisiti sono adempiuti

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.11.2022 42.2022.82
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.11.2022 42.2022.82
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.11.2022 42.2022.82

Incarto
n.
42.2022.82
cs
Lugano
28 novembre 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto
dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 14 ottobre 2022 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 16 settembre 2022 emanata
da
CO 1
in materia di indennità perdita di guadagno (Corona)
ritenuto,
in fatto
1.1.  RI 1, il cui scopo è quello di __________
__________ del turismo __________, ha inoltrato alla Cassa CO 1 le domande
volte ad ottenere l’indennità giornaliera per il coronavirus per i mesi di
novembre 2021, dicembre 2021 e gennaio 2022 in favore di __________, nato nel
1964, direttore della società.
1.2.  Con due distinte decisioni formali del
2 febbraio 2022 e dell’11 marzo 2022, confermate da un’unica decisione su
opposizione del 16 settembre 2022, la Cassa CO 1 ha respinto le richieste,
affermando:
"
(…)
6.   Preso atto
di quanto suesposto, la Cassa non può – al fine di valutare la limitazione
dell’attività lucrativa ed eventualmente erogare le prestazioni richieste –
tenere in considerazione quale motivo valido le limitazioni relative alle
manifestazioni ed al turismo adottate dalle Autorità estere, considerato come
l’opponente si occupi di attività di animazione ed eventi d’intrattenimento nei
complessi alberghieri e in villaggi turistici in tutto il mondo (dalla lettera
del 13 settembre 2022, risulta infatti che l’opponente si occupi di eventi e
manifestazioni esclusivamente all’estero). Infatti, benché la lettera dell’art.
2 cpv. 3bis lett. a dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno non specifichi
che i provvedimenti ai quali fa riferimento debbano essere ordinati da autorità
cantonali o federali, dall’interpretazione della norma, tale conclusione
risulta pacifica. Il diritto alle indennità perdita di guadagno per il
Coronavirus, che fonda sull’art. 15 della legge COVID-19 del 25 settembre 2020,
è nato infatti proprio per indennizzare i lavoratori indipendenti dalle perdite
di guadagno subite a causa degli obblighi di chiusura emanati dalle autorità
svizzere (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 12 agosto 2020 concernente
la legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale
volte a far fronte all’epidemia di COVID-19, FF 2020 5843 e segg.).
L’ampliamento del diritto a generici “provvedimenti” ed agli indipendenti anche
indirettamente toccati da essi, non può comportare anche il riconoscimento di
provvedimenti esteri quale motivo alla base della perdita di guadagno, in
quanto la
ratio legis
resta quella di aiutare i lavoratori indipendenti
laddove lo Stato si trova costretto a penalizzarne l’attività al fine di
tutelare la salute pubblica. Ad ogni buon conto, l’opponente non ha comprovato
in alcun modo l’annullamento di eventi di intrattenimento da parte di strutture
alberghiere.
Inoltre si
osserva che per quanto concerne le restrizioni in ambito dei viaggi, nei mesi
oggetto delle decisioni qui impugnate, non erano in vigore provvedimenti o
ordini delle autorità che impedivano da parte della Svizzera di farvi rientro o
che impedivano l’attività dell’insorgente.
Vi erano, è
vero, delle incombenze maggiori, quale l’obbligo di effettuare un tampone al
rientro in Svizzera, ma questo minimo provvedimento non può essere considerato
tale da influire sulla volontà delle persone di viaggiare, che hanno pertanto
diminuito gli spostamenti più per una scelta e valutazione personale che per
l’effettivo provvedimento della Confederazione. (…)” (doc. 1)
1.3.  RI 1 è insorta al TCA contro la
predetta decisione su opposizione, chiedendo il riconoscimento delle indennità
giornaliere dal 1° novembre 2021 al 31 maggio 2022 (doc. I).
La ricorrente rileva
preliminarmente che la Cassa ha fondato la sua decisione su opposizione in
applicazione della Circolare sull’indennità in caso di provvedimenti per
combattere il coronavirus – Indennità di perdita di guadagno per il coronavirus
(CIC), invocando l’applicabilità retroattiva al 17 settembre 2020, ciò che non
può essere accettato. Per la ricorrente occorre fondarsi sulla CIC19 in vigore
dal 17 settembre 2021 e secondo la quale dal 1° settembre 2021 tenendo conto
della revoca del divieto generale delle manifestazioni, i lavoratori
indipendenti e le persone in posizione assimilabile a quella di un datore di
lavoro nonché i loro coniugi o partner registrati che collaborano nell’azienda
i quali subiscono una perdita di guadagno in seguito a provvedimenti decisi per
combattere il coronavirus possono esercitare il diritto all’indennità in virtù
di una limitazione considerevole dell’attività.
L’insorgente contesta la tesi
dell’amministrazione secondo la quale non si possono considerare quali motivi
validi alla limitazione considerevole dell’attività lucrativa i provvedimenti
adottati nel settore delle manifestazioni e del turismo da parte di autorità
estere, malgrado l’ordinanza e la CIC non specificano che i provvedimenti ai
quali si fa riferimento debbano essere ordinati dalle autorità cantonali o
federali. Neppure l’art. 15 della legge COVID-19 sancisce che il diritto alle
indennità indica che l’indennizzo concerne la perdita di guadagno subita a
causa degli obblighi di chiusura emanati dalle autorità svizzere.
La ricorrente, che conferma di
occuparsi esclusivamente di eventi e manifestazioni all’estero, rileva di
essere una società svizzera, attiva dal 2009, che registra i suoi ricavi in
Svizzera, sostiene i costi in Svizzera, paga le imposte esclusivamente in
Svizzera, così come i contributi sociali e le assicurazioni per tutti i suoi
dipendenti, compreso il direttore __________.
La società rammenta poi che nel
settore delle manifestazioni il diritto alle indennità è stato prolungato fino
al 30 giugno 2022 e si domanda per quale motivo le richieste di prestazioni per
i mesi da febbraio 2022 a maggio 2022 non sono state prese in considerazione
dalla Cassa, malgrado i diversi solleciti.
1.4.  Con risposta del 28 ottobre 2022 la
Cassa ha proposto la reiezione del ricorso, affermando:
"
(…) La
ricorrente sostiene inoltre che il diritto alle IPG corona deve essere
riconosciuto anche alle persone la cui attività è stata limitata in modo
considerevole dai provvedimenti emanati non solo dalle autorità svizzere, bensì
anche delle autorità estere, dato che la legge non fa riferimento
esplicitamente ai provvedimenti vigenti su territorio elvetico.
A tal proposito si
ribadisce che benché la lettera dell’art. 2 cpv. 3bis lett. a dell’ordinanza
COVID – 19 perdita di guadagno non specifichi che i provvedimenti ai quali fa
riferimento debbano essere ordinati da autorità cantonali o federali, dall’interpretazione
della norma, tale conclusione risulta pacifica. Il diritto alle indennità
perdita di guadagno per il Coronavirus, che fonda sull’art. 15 della legge
COVID – 19 del 25 settembre 2020, è nato infatti proprio per indennizzare i
lavoratori indipendenti dalle perdite di guadagno subite a causa degli obblighi
di chiusura emanati dalle autorità svizzere (cfr. Messaggio del Consiglio
federale del 12 agosto 2020 concernente la legge federale sulle basi legali
delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di
COVID-19, FF 2020 5843 e segg.). L’ampliamento del diritto a generici
“provvedimenti” ed agli indipendenti anche indirettamente toccati da essi, non
può comportare anche il riconoscimento di provvedimenti esteri quale motivo alla
base della perdita di guadagno, in quanto la
ratio legis
resta quella di
aiutare anche i lavoratori indipendenti laddove lo Stato si trova costretto a
penalizzare l’attività al fine di tutelare la salute pubblica. Ne discende che
non si tratta di un’interpretazione arbitraria come pretende la ricorrente.
Ad esclusione dei
provvedimenti esteri e non vigenti in svizzera, nei mesi oggetto della
decisione impugnata, non erano in vigore provvedimenti o ordini delle autorità
che impedivano di partire dalla Svizzera o farvi rientro o che impedivano
l’attività dell’insorgente. Vi erano delle incombenze maggiori, quale l’obbligo
di effettuare un tampone al rientro in Svizzera, ma questo minimo provvedimento
non può essere considerato tale da influire sulla volontà delle persone di
viaggiare, che hanno pertanto diminuito gli spostamenti più per una scelta e
valutazione personale che per l’effettivo provvedimento della Confederazione.”
(doc. III)
considerato
in diritto
in ordine
2.1.  In due distinte sentenze 9C_356/2021
del 10 maggio 2022 pubblicata in DTF 148 V 265, consid. 1.4.3 e 9C_448/2021 del
10 maggio 2022, consid. 1.3.2, il Tribunale federale ha lasciato aperta la
questione di sapere se una società può ricorrere contro una decisione su
opposizione con la quale vengono rifiutate le indennità giornaliere per il
coronavirus ai propri dipendenti (9C_448/2021, consid. 1.3.2: “
[…]
Ob sie deswegen (oder aus einem anderen Grund)
hinsichtlich des umstrittenen Anspruchs ein eigenes schutzwürdiges Interesse an
der Anmeldung und Beschwerde hatte resp. hat (vgl. Urteil 9C_356/2021 vom
heutigen Tag E. 1.4.3 Abs. 2), braucht in Anbetracht des Ausgangs des
Verfahrens nicht entschieden zu werden.
”
).
Nei casi giudicati, infatti, il
ricorso andava comunque respinto.
Il TF ha tratto la medesima
conclusione anche nella STF 9C_91/2022 del 22 giugno 2022, consid. 1.4.2 (cfr.
anche STF 9C_250/2022 e 9C_251/2022 del 26 luglio 2022 dove l’Alta Corte ha
dichiarato inammissibili i ricorsi di una società, senza doversi esprimere
circa la sua qualità per ricorrere).
Va comunque segnalato che in due
distinte STCA 42.2022.25 e 42.2002.26 del 20 giugno 2022 il TCA ha ammesso un
interesse giuridicamente protetto della società a ricorrere poiché il ricorso
era stato firmato da entrambi i dipendenti che avevano chiesto le indennità
giornaliere, i quali erano soci e proprietari dell’azienda ed in caso di
mancato versamento delle prestazioni richieste avrebbero dovuto iniettare mezzi
propri nella società per poter versare gli stipendi relativi ai mesi in esame.
Il TCA aveva inoltre fatto riferimento alla DTF 148 V 2 dove, in un caso
relativo all’assicurazione contro gli infortuni, non è stato messo in dubbio il
diritto del datore di lavoro di ricorrere in favore del proprio dipendente per
l’erogazione di prestazioni a causa di infortunio.
Il TCA entra pertanto nel merito
del ricorso.
2.2.
La
costante giurisprudenza federale ha stabilito che è la
decisione impugnata
che costituisce il presupposto e il contenuto della
contestazione sottoposta all'esame giudiziale (cfr. STF 8C_126/2022 del 7
aprile 2022 consid. 4.3.;
STF 8C_787/2020 del 26
maggio 2021 consid. 2.3.;
STF 9C_775/2019 del 26 maggio 2020 consid.
1.1.; STF 8C_722/2018 del 14 gennaio 2019 consid. 2.1.; STF 8C_784/2016 del 9 marzo
2017 consid. 3.1.; STF 8C_448/2016 del 6 dicembre 2016 consid. 2; STF
8C_360/2010 del 30 novembre 2010 consid. 1 e 2; DTF 131 V164; DTF 130 V 388;
DTF 122 V 36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata;
SVR 1997 UV 81 pag. 294).
Nella
presente fattispecie oggetto della decisione su opposizione del 16 settembre
2022 è il rifiuto del diritto alle indennità giornaliere per il coronavirus per
i mesi di novembre 2021, dicembre 2021 e gennaio 2022 (doc. 1, punto 4, pag.
3).
Ne discende che il periodo dal 1°
febbraio 2022 al 31 maggio 2022, cui accenna l’insorgente, esula dalla presente
vertenza e le contestazioni ivi relative sono irricevibili.
2.3.  L’Ordinanza sui provvedimenti in
caso di perdita di guadagno in relazione con il coronavirus (COVID-19)
(Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RS 830.31), applicabile al caso di
specie, ha subito numerose modifiche.
In concreto vanno applicate le
norme nel tenore in vigore nel mese di novembre 2021 al mese di gennaio 2022
(DTF 148 V 162, consid. 3.2.1-3.2.2).
nel merito
2.4.
Ai sensi dell’art. 185 cpv. 3
della Costituzione federale (Cost.), il Consiglio federale può emanare
ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti,
dell
’
ordine
pubblico o della sicurezza interna. La validità di tali ordinanze dev’essere
limitata nel tempo.
Il Consiglio federale, fondandosi
sull’art. 185 cpv. 3 Cost., il 20 marzo 2020 ha, in particolare, adottato, per
frenare le conseguenze economiche connesse alla diffusione del coronavirus,
l’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con
il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RS 830.31),
entrata in vigore retroattivamente il 17 marzo 2020 con validità di sei mesi
(RU 2020 871).
Dopo che il 25 settembre 2020 il
Parlamento ha approvato la Legge federale sulle basi legali delle ordinanze del
Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19;
cfr. RS 818.102), il 4 novembre 2020 il Consiglio federale, fondandosi
sull’art. 15 della Legge COVID-19, ha emanato le relative modifiche
dell’ordinanza in base alle quali hanno in particolare diritto all’indennità di
perdita di guadagno i lavoratori indipendenti e le persone in posizione
assimilabile a quella di un datore di lavoro se devono interrompere la loro
attività a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità per combattere
l’epidemia di COVID-19 e subiscono una perdita di guadagno o salariale (art. 2
cpv. 3 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno).
Hanno inoltre diritto alle
prestazioni i lavoratori indipendenti e le persone in posizione assimilabile ai
datori di lavoro che, in seguito a provvedimenti adottati per combattere il
coronavirus, devono interrompere la loro attività lucrativa, rispettivamente la
loro attività lucrativa è limitata in modo considerevole, subiscono una perdita
di guadagno o salariale e nel 2019 hanno conseguito con questa attività un
reddito soggetto all’AVS di almeno 10 000 franchi; questa condizione vale per
analogia anche se hanno avviato l’attività dopo il 2019; se l'attività non è
stata svolta per un anno intero, questa condizione va adempiuta in proporzione
alla durata dell'attività (cfr. art. 2 cpv. 3
bis
Ordinanza COVID-19
perdita di guadagno).
Il 18 giugno 2021 il Consiglio
federale ha prorogato le basi giuridiche per il diritto all’indennità di
perdita di guadagno per il coronavirus fino al 31 dicembre 2021 (cfr. art. 11
cpv. 6), sulla base della proroga delle basi giuridiche della legge COVID-19
decisa dal Parlamento (cfr. anche comunicato stampa del Consiglio federale del
18 giugno 2021: “
Coronavirus: prolungamento del diritto all’indennità di
perdita di guadagno
”).
Il 17 dicembre 2021 il Parlamento
ha deciso di prorogare la durata di validità dell’articolo 15 della legge
COVID-19 fino al 31 dicembre 2022. Lo stesso giorno il Consiglio federale ha
prorogato la durata di validità dell’ordinanza COVID-19 perdita di guadagno.
L’attività
lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole se si è registrata una
diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto
alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. Se l’attività è stata
avviata dopo il 2015 e prima del 2020, è determinante la media del periodo di
attività effettivo. Le persone che hanno avviato la loro attività lucrativa
dopo il 2019 devono dimostrare di aver subito una diminuzione della cifra
d’affari mensile pari almeno al 55 per cento rispetto alla cifra d’affari
mensile media di almeno tre mesi; fa stato la media dei tre mesi con le cifre
d’affari più elevate (art. 2 cpv. 3, 3
bis
e 3
ter
Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RU 2020 4571 segg.).
Il cpv. 3
ter
, primo
periodo è poi stato modificato dal Consiglio federale il 18 dicembre 2020 con
entrata in vigore il 19 dicembre 2020, nei seguenti termini:
"
3ter
L’attività lucrativa è ritenuta limitata in modo considerevole, se si è
registrata una diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per
cento rispetto alla cifra d’affari mensile media degli anni 2015–2019. …” (cfr.
RU 2020 pag. 5829)
Il 20 gennaio 2021 l’art. 2 cpv.
3
ter
primo e terzo periodo è stato così corretto (cfr. RU 2021 18):
"
Art. 2
cpv. 3ter, primo e terzo periodo
3ter
L’attività lucrativa è
ritenuta limitata in modo considerevole, se si è registrata una diminuzione
della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per cento rispetto alla cifra
d’affari mensile media degli anni 2015–2019. ... Le persone che hanno avviato
la loro attività lucrativa dopo il 2019 devono dimostrare di aver subito una
diminuzione della cifra d’affari mensile pari almeno al 40 per cento rispetto
alla cifra d’affari mensile media di almeno tre mesi; fa stato la media dei tre
mesi con le cifre d’affari più elevate.”
Nell’ambito della revisione della
legge COVID-19 del 19 marzo 2021 (RU 2021 153), in vigore dal 1° aprile 2021,
tale limite è stato nuovamente modificato, nel senso che l’art. 15 cpv. 1
seconda frase (provvedimenti volti a indennizzare la perdita di guadagno),
prevede che sono ritenute aver subito una limitazione considerevole
dell’attività lucrativa soltanto le persone che hanno subito una perdita di
guadagno o salariale e la cui impresa ha registrato una diminuzione della cifra
d’affari del 30 per cento almeno rispetto alla cifra d’affari media degli anni
2015-2019.
L’art. 2 dell’Ordinanza COVID-19
perdita di guadagno ha subito un importante cambiamento con effetto dal 17
febbraio 2022: sono stati abrogati i capoversi 1-3 e 6-8, mentre il cpv. 3
bis
è stato modificato nel senso che hanno diritto alle prestazioni i lavoratori
indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA e le persone di cui all’articolo 31
capoverso 3 lettere b e c della legge del 25 giugno 1982 sull’assicurazione contro
la disoccupazione (LADI) attivi nel settore delle manifestazioni se sono
obbligatoriamente assicurati ai sensi della LAVS (lett. a); se la loro attività
lucrativa è limitata in modo considerevole a causa di provvedimenti ordinati
dalle autorità per combattere l’epidemia di COVID-19 (lett. a
bis
),
se subiscono una perdita di guadagno o salariale (lett. b) e se nel 2019 hanno
conseguito con questa attività un reddito soggetto all’AVS di almeno 10 000
franchi; questa condizione vale per analogia anche se hanno avviato l’attività
dopo il 2019; se non è stata svolta per un anno intero, questa condizione va
adempiuta in proporzione alla durata dell’attività.
L’art. 4 dell’Ordinanza COVID-19
perdita di guadagno, relativo alla forma dell’indennità e al numero delle
indennità giornaliere, enuncia che l’indennità è versata sotto forma di
indennità giornaliera (cpv. 1) e che ogni cinque indennità giornaliere sono
versate due ulteriori indennità giornaliere (cpv. 2).
Ai sensi dell’art. 5
dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, riguardante l’importo e il calcolo
dell’indennità, l’indennità giornaliera ammonta all’80 per cento del reddito
medio dell’attività lucrativa conseguito prima dell’inizio del diritto
all’indennità (cpv. 1), all’accertamento del reddito è applicabile per analogia
l’articolo 11 capoverso 1 della legge del 25 settembre 1952 sulle indennità di
perdita di guadagno (cpv. 2), l’indennità ammonta al massimo a 196 franchi al
giorno (cpv. 3).
Per l’art. 5 cpv. 2
ter
nel tenore in vigore dal 17 settembre 2020 (RU 2020 4571) al 17 gennaio 2021
(RU 2021 5):
"
Per il
calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui
all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3 o 3bis è
determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019. Dopo la
fissazione dell’indennità non si può procedere a un nuovo calcolo della stessa
fondandosi su una base di calcolo più recente.”
Ai sensi dell’art. 5 cpv. 2
ter
nel tenore in vigore dal 18 gennaio 2021 al 30 giugno 2021 (RU 2021 5, 109,
167, 218, 296), per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti
aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2,
capoversi 3, 3
bis
o 3
quinquies
è determinante il reddito
soggetto all’AVS conseguito nel 2019. Dopo la fissazione dell’indennità non si
può procedere a un nuovo calcolo della stessa fondandosi su una base di calcolo
più recente.
Dal 1° luglio 2021 la norma
prevede che per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi
diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1
bis
lettera b numero 2,
capoverso 3, 3
bis
o 3
quinquies
che non rientrano nel
campo d’applicazione del capoverso 2
bis
è determinante il reddito
soggetto all’AVS conseguito nel 2019.
Dal 1° luglio 2021 è inoltre in
vigore l’art. 5 cpv. 2
ter0
per il quale se nel caso dei lavoratori
indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1
bis
lettera b numero 2, capoverso 3, 3
bis
o 3
quinquies
la
decisione di tassazione fiscale per il 2019 indica un reddito dell’attività
lucrativa più elevato rispetto alla base di calcolo secondo il capoverso 2
bis
o 2
ter
, dal 1° luglio 2021 le indennità future sono calcolate sulla
base della decisione di tassazione fiscale per il 2019.
Dal 17 febbraio 2022 l’art. 5
cpv. 2
bis
dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno prevede che ai
lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 3
bis
che hanno già percepito un’indennità in virtù della presente ordinanza nella
versione in vigore fino al 16 settembre 2020 si applica la medesima base di
calcolo.
Per l’art. 5 cpv. 2
ter
dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, in vigore dal 17 febbraio 2022,
per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui
all’articolo 2 capoverso 3
bis
o 3
quinquies
che non
rientrano nel campo d’applicazione del capoverso 2
bis
è determinante
il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019.
L’art. 5 cpv. 2
ter
dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, nel tenore in vigore dal 17
febbraio 2022, prevede che se nel caso dei lavoratori indipendenti aventi
diritto di cui all’articolo 2 capoverso 3
bis
o 3
quinquies
la decisione di tassazione fiscale per il 2019 indica un reddito dell’attività
lucrativa più elevato rispetto alla base di calcolo secondo il capoverso 2
bis
o 2
ter
, dal 1° luglio 2021 le indennità future sono calcolate sulla
base della decisione di tassazione fiscale per il 2019.
L’art. 11 cpv. 1 della legge
federale del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG), a
cui rinvia l’art. 5 cpv. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, prevede che
per l’accertamento del reddito medio conseguito prima del servizio è
determinante il reddito da cui sono prelevati i contributi secondo la LAVS. Il
Consiglio federale emana prescrizioni sul calcolo dell’in­dennità e incarica
l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali di allestire tabelle vincolanti
con importi arrotondati.
Il diritto all’indennità deve
essere esercitato dall’avente diritto (art. 7 cpv. 1 Ordinanza COVID-19 perdita
di guadagno).
Secondo l’art. 8 dell’Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno, l’indennità è versata all’avente diritto (cpv.
1), è versata mensilmente e posticipatamente (cpv. 2) ed è fissata e pagata
dalla cassa di compensazione AVS che era competente per la riscossione dei
contributi AVS prima della nascita del diritto all’indennità (cpv. 3).
Infine, l’art. 6 dell’Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno, nel tenore in vigore dal 17 febbraio 2022,
prevede che, in deroga all’articolo 24 capoverso 1 LPGA, il diritto a
prestazioni arretrate si estingue alla fine del terzo mese dopo l’abrogazione
delle disposizioni su cui si fonda.
2.5.  Nella Circolare sull’indennità in
caso di provvedimenti per combattere il coronavirus – Indennità di perdita di
guadagno per il coronavirus (CIC) – valida dal 17 settembre 2020 (stato: 17
febbraio 2022), l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), ricorda
innanzitutto che questa direttiva amministrativa è costantemente aggiornata dal
17 marzo 2020 (ne esistono 25 versioni, cfr. CIC versione 25 del 17 febbraio
2022;
https://sozialversicherungen.admin.ch/it/d/12721
).
Nella
premessa alla versione 18, stato: 1° settembre 2021, figura:
"
(…)
Attualmente restano pochissime restrizioni decise dalle autorità. Di
conseguenza, le casse di compensazione devono prestare particolare attenzione
ai motivi invocati dagli assicurati per esercitare il diritto all’indennità in
virtù della limitazione considerevole dell’attività lucrativa. Questi motivi
devono essere legati ai provvedimenti per combattere il coronavirus. (…)”
Il
p.to 3.2.5, diritto derivante da una limitazione considerevole dell’attività
lucrativa, prevede:
"
1041     Hanno
diritto all’indennità i lavoratori indipendenti e le
11/20    persone in posizione
assimilabile a quella di un datore di lavoro nonché i loro coniugi o partner
registrati che lavorano nell’azienda che, in seguito a provvedimenti decisi a
livello cantonale o federale per combattere il coronavirus, devono limitare considerevolmente
la propria attività lucrativa e che nel 2019 hanno conseguito un reddito
dell’attività lucrativa soggetto all’AVS di almeno 10 000 franchi. Se
l’attività è stata avviata dopo il 2019, ci si basa sul reddito indicato
nell’anno in questione. Per la determinazione del rispetto del limite di
reddito si applica per analogia il N. 1067.
1041.3
L’attività
lucrativa è considerata aver subìto una limitazione
3/21
considerevole, se si è registrata una diminuzione della cifra d’affari
pari almeno al 30 per cento rispetto alla cifra d’affari media degli anni
2015–2019. Ai fini del confronto, la cifra d’affari media realizzata nel
periodo di attività effettivo va calcolata su base mensile. Se l’attività è
stata avviata prima del gennaio del 2015, la cifra d’affari complessiva va
divisa per 60, per determinare il valore mensile. L’avente diritto deve
indicare la diminuzione della cifra d’affari e spiegare a quale provvedimento è
dovuta. Per i diritti nati fino al 18 dicembre 2020 è decisiva una diminuzione della
cifra d’affari pari almeno al 55 per cento mentre per quelli nati dal 19
dicembre 2020 al 31 marzo 2021 la diminuzione deve essere pari almeno al 40 per
cento.”
2.6.  Le
direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non
sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF
8C_503/2021 del 18 novembre 2021 consid. 4.2.; DTF 148 V 102 consid. 4.2.; STF
9C_458/2020 del 27 settembre 2021 consid. 4.1.; DTF 147 V 79 consid. 7.3.2.;
STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.; STF
9C_631/2019 del
19 giugno 2020 consid.
2.3.; DTF 144 V 195
; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag.
438; DTF 133 V 169 consid.
10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve
tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime
permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili
giustificata nel caso di specie (cfr. STF 8C_272/2021 del 17 novembre 2021
consid. 3.1.3.; STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.; STF
8C_214/2020 del 18 febbraio 2021 consid. 3.2; DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; STF
8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid.
6.1.1; DTF 142 V 442 consid. 5.2
pag. 445 seg.; DTF 140 V 314 consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50 consid.
4.1;
DTF 133 V 587 consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257
consid. 3.2 pag. 258 seg.;
DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 132
V 203 consid. 5.1.2; DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid.
2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; DTF 125 V
377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag.
252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA
1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene
quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. STF
8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.;
STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379
consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262,
SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c,
pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b,
DTF 119 V 65 consid.
5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992
pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233
consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4
consid.
3a; vedi inoltre
Bois
,
"Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag.
77ss;
Duc-Greber
: "La portée
de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale"
in RDS 1992 II pag. 527;
Cattaneo
,
"Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage",
Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul
Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti,
tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa
materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118
V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.7.  Va ancora qui rilevato che dalla
lettura del Bollettino ufficiale relativo alle discussioni parlamentari in
vista dell’adozione dell’art. 10 (attualmente art. 15) della legge federale
sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte
all’epidemia di Covid-19 (n. 20.058) emerge che la volontà del legislatore era
di indennizzare unicamente la perdita di guadagno delle persone che devono
interrompere o limitare in modo considerevole l’attività lucrativa a causa di
provvedimenti adottati per far fronte all’epidemia di Covid-19 e non qualsiasi
perdita di guadagno.
La riduzione del reddito deve
trovare la sua origine nelle misure prese dalle autorità per fronteggiare il
coronavirus (
cfr.
BU 2020
pag. 783, presa di posizione del Consigliere agli Stati Paul Rechsteiner,
Gruppo Socialista, per la maggioranza della Commissione: “
[…]
Die Mehrheit ist der Meinung - so, wie
es auch der Nationalrat klar und mit grosser Mehrheit beschlossen hat -, dass
nicht nur die vollständige Einstellung, nicht nur der vollständige Unterbruch
der Erwerbstätigkeit massgebend sein muss, sondern auch die massgebliche
Einschränkung. Zur Beruhigung der Minderheit und zu dem, was Kollege Hegglin
ausgeführt hat:
Die Kausalität muss ja immer nachgewiesen sein
. Es kann
nicht einfach nur ein Einkommenseinbruch geltend gemacht werden,
sondern es
braucht einen Covid-19-bedingten Einbruch
, damit die entsprechenden
Entschädigungen hier ausgelöst werden können. Dies sind die Argumente der
Mehrheit, entsprechend dem klaren Entscheid des Nationalrates […]”;
cfr. anche
BU 2020, pag. 1765,
presa di posizione del consigliere nazionale Philippe Nantermod, Gruppo
liberale radicale: “
[…]
A l'article 10 alinéa 1, il s'agit de l'APG. […] Il est aussi
en vigueur rétroactivement au 17 septembre 2020 afin de permettre la
continuation pour
les personnes indirectement touchées par les mesures
prises pour surmonter l'épidémie de coronavirus
. Une solution de compromis
entre les deux chambres a été trouvée
”,
sottolineature del redattore)
.
Cfr.
anche l’opuscolo edito dall’UFAS, intitolato “
Misure concernenti l’indennità
di perdita di guadagno per il coronavirus
” (stato: 17 febbraio 2022), dove
figura, per quanto concerne le persone in posizione assimilabile a quella dei
datori di lavoro impiegate nella propria azienda e loro coniugi che collaborano
nell’azienda, che fino al 16 febbraio 2021 (recte: 2022) hanno diritto alle
prestazioni, se tutte le condizioni sono adempiute, le “
persone
indirittamente [recte: indirettamente] colpite dai provvedimenti con
diminuzione della cifra d’affari pari almeno
” al 30% (per il periodo dal 1°
aprile 2021).
2.8.  Nel
caso di specie la Cassa di compensazione ha negato il diritto alle indennità
per i mesi da novembre 2021 a gennaio 2022, sostenendo che l’insorgente non ha
subito una limitazione della sua attività lucrativa a causa delle misure
federali o cantonali per fermare il diffondersi del coronavirus (cfr. art. 2
cpv. 3
bis
lett. a dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel
tenore in vigore fino al 16 febbraio 2022 ed applicabile in concreto; cfr.
anche DTF 148 V 162, consid. 3.2.1-3.2.2).
Lo
scopo della società, iscritta a registro di commercio il __________, è __________
Nelle
richieste di indennità giornaliere, la società ha indicato che il salario
mensile di __________ ammontava nel 2019 a fr. 12'500 e nei mesi in cui è stata
fatta richiesta delle indennità a fr. 5'900.
Interpellata
dalla Cassa per indicare in maniera precisa quale prescrizione emanata
dall’autorità federale o cantonale ha limitato l’attività nei mesi di novembre
2021 e di dicembre 2021 (doc. 4), la società ricorrente il 21 gennaio 2022 ha
precisato di erogare servizi nel settore del turismo ed in particolare di
occuparsi di organizzare eventi ed animazioni nei villaggi turistici e nei
complessi alberghieri principalmente all’estero e in tutto il mondo (doc. 5).
L’insorgente ha indicato che “
viaggiare in tempo di pandemia è sempre più
complicato, ed ogni Stato ha le sue norme da rispettare contro la diffusione
del coronavirus ed il settore del turismo continua a risentirne. L’introduzione
del Green Pass nelle varie varianti, la nuova variante Omicron e le regole di
isolamento e quarantena rientrano nei provvedimenti ordinati dalle autorità per
combattere l’epidemia di COVID-19, limitando fortemente chi viaggia. A livello
mondiale (Svizzera inclusa) si cerca di limitare gli spostamenti dall’estero /
all’estero indipendentemente dalla destinazione e dalla motivazione del
viaggio, qualsiasi spostamento in questo periodo può comportare un rischio di
carattere sanitario o comunque connesso alla pandemia da COVID-19. L’evoluzione
dell’attività della Società è fortemente vincolata dall’evoluzione che la
pandemia potrebbe avere nei prossimi mesi, e dalle decisioni che ogni Stato
deciderà di mantenere, rafforzare o speriamo togliere. Vi rendiamo inoltre
attenti che la società ha potuto beneficiare delle indennità di lavoro ridotto
fino al 31 dicembre 2021 ed ha già ricevuto una nuova autorizzazione dal 1
gennaio al 31 marzo 2022 (…)
” (doc. 5).
In
data 23 agosto 2022 e 6 settembre 2022 (sollecito), l’amministrazione ha
chiesto all’insorgente di indicare in modo preciso gli eventi e le
manifestazioni organizzate dalla società dal 1° gennaio 2019 al 31 dicembre
2019 (luogo, data e committente) e gli eventi e le manifestazioni che avrebbe
dovuto organizzare ma che non ha potuto organizzare dal 1° novembre 2021 al 31
gennaio 2022 (doc. 4).
Il
12 settembre 2022 la ricorrente, dopo aver rammentato di erogare servizi nel
settore del turismo ed in particolare di organizzare eventi ed animazioni nei
villaggi turistici e nei complessi alberghieri in tutto il mondo e di
rientrare, a suo parere, nel settore dell’organizzazione di
manifestazioni/eventi, la cui attività è stata fortemente limitata dai
provvedimenti adottati dal Consiglio federale e dalle diverse autorità
internazionali per contrastare il propagarsi del virus COVID-19 ed aver
ribadito quanto già scritto il 21 gennaio 2022, ha elencato le prestazioni
effettuate nel 2019:
-
Destinazione __________, committenti __________;
-
Destinazione __________, committenti __________;
-
Destinazione __________, committenti __________;
-
Destinazione __________, committente __________;
-
Destinazione __________, committenti __________;
-
Destinazione __________, committenti __________;
-
Destinazione __________, committente __________.
Circa
gli eventi e le manifestazioni che avrebbe dovuto organizzare dal 1° novembre
2021 al 31 gennaio 2022, la società ha affermato che non è possibile rispondere
in modo puntuale con un elenco, poiché non si tratta dell’annullamento di un
evento in particolare, ma gli alberghi e i villaggi turistici, per i motivi
citati, hanno posticipato a data da definire l’organizzazione di eventi,
determinando una considerevole perdita di fatturato per la società.
Nel
caso di specie le parti divergono circa il significato di “
provvedimenti
adottati per far fronte all’epidemia di COVID-19
” contenuto nell’art. 15 cpv.
1 prima frase della legge COVID-19 e nell’ordinanza COVID-19 perdita di
guadagno.
Secondo
la Cassa le misure possono essere solo quelle adottate dalle autorità federali
e/o cantonali, secondo l’insorgente invece anche misure restrittive di autorità
estere possono essere prese in considerazione.
2.9.  Per
le norme del diritto amministrativo valgono i metodi convenzionali
d'interpretazione delle leggi (formali). Anche una norma di ordinanza è da
interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (cfr. STF K 139/02 del
22 aprile 2004 consid. 5.3.1., pubblicata in DTF 130 V 294).
Se
il suo testo è chiaro e non è pertanto necessario far capo ad altri metodi
d'interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso
letterale soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili,
contrarie alla volontà del legislatore. Tuttavia, se il testo non è
perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili,
dev'essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione
tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della
disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento.
Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (sentenza
9C_466/2021 del 17 ottobre 2022 consid. 5.1, destinata a pubblicazione, con
rinvio alla DTF 141 V 221, consid. 5.2.1 e DTF 140 V 449, consid. 4.2).
I
lavori preparatori, segnatamente laddove una disposizione non è chiara oppure
si presta a diverse interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per
determinarne il senso ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee.
Soprattutto nel caso di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore
della norma non può essere ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto
d'interpretazione (cfr.
DTF 126 V 439
consid.
3b, 124 II 200 consid. 5c, 124 III 129 consid. 1b/aa, 124 V 189 consid. 3a con
riferimenti).
Occorre
prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo,
orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio
legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in
particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente,
ispirarsi a un pluralismo interpretativo (cfr. DTF 146 V 129 consid. 5.5.1.;
DTF 135 III 483
consid. 5.1 pag. 486). Se sono possibili più interpretazioni, dà la preferenza
a quella che meglio si concilia con la Costituzione. In effetti, a meno che il
contrario non risulti chiaramente dal testo o dal senso della disposizione, il
Tribunale federale, pur non potendo esaminare la costituzionalità delle leggi
federali (art. 190 Cost.), parte dall'idea che il legislatore federale non
propone soluzioni contrarie alla Costituzione (cfr.
DTF 131 II 562
consid.
3.5 pag. 567;
DTF 131 II 710
consid.
4.1 pag. 716;
DTF 130 II 65
consid.
4.2 pag. 71).
Al riguardo
cfr. pure STF 8C_118/2020 del 5 ottobre 2020 consid. 4.1.; STF 8C_223/2013 del
10 aprile 2014 consid. 3.2., pubblicata in DTF 140 V 227; STF 9C_160/2019 del
20 agosto 2019 consid. 5.1., pubblicata in DTF 145 V 354.
2.10.  Ai
sensi dell’art. 15 cv. 1 prima frase della legge COVID-19 il Consiglio federale
può prevedere che sia versata un’indennità per perdita di guadagno alle persone
che devono interrompere o limitare in modo considerevole l’attività lucrativa a
causa di provvedimenti adottati per far fronte all’epidemia di COVID-19.
Né
il testo italiano (“
provvedimenti adottati per far fronte all’epidemia di
COVID-19
”), né quello tedesco (“
Massnahmen im Zusammenhang mit der
Bewältigung der Covid-19-Epidemie
”), né quello francese (“
mesures prises
pour surmonter l’épidémie de COVID-19
”), precisano se quali provvedimenti
si intendano unicamente quelli adottati a livello svizzero oppure anche quelli
presi all’estero.
Neppure
nell’art. 2 cpv. 3
bis
lett. a Ordinanza COVID-10 perdita di guadagno
figurano indicazioni in merito (“
la loro attività lucrativa è limitata in
modo considerevole a causa di provvedimenti ordinati dalle autorità per
combattere l’epidemia di COVID-19
”; “
ihre Erwerbstätigkeit aufgrund von
behördlichen angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie massgeblich
eingeschränkt ist
”; “
si leur activité lucrative est significativement
limitée en raison de mesure de lutte contre l’épidemie de COVID-19 ordonnées
par une autorité
”).
La Circolare CIC, volta a
facilitare l’applicazione dell’Ordinanza, precisa invece che deve trattarsi di
“
provvedimenti decisi a livello cantonale o federale per combattere il
coronavirus
” (cfr. ad esempio marg. 1041 CIC).
L’art. 10 cpv. 1 della legge
COVID-19, poi diventato l’attuale art. 15 cpv. 1 in seguito ai dibattiti parlamentari,
prevedeva inizialmente che “
Il Consiglio federale può prevedere il
versamento dell’indennità per perdita di guadagno per le persone che devono
interrompere l’attività lucrativa a causa di provvedimenti adottati per far
fronte all’epidemia di COVID-19
”. Le indennità giornaliere erano
inizialmente state previste unicamente in caso di interruzione delle attività.
A questo proposito nel Messaggio del Consiglio federale concernente la legge
federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far
fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19) del 12 agosto 2020, pag. 5797
e seguenti, relativamente all’art. 10, poi diventato l’attuale art. 15, a pag.
5843 figura che la “
cerchia dei beneficiari è simile a quella prevista
dall’ordinanza COVID-19 perdita di guadagno e comprende le persone che hanno
dovuto interrompere la loro attività lucrativa dipendente o indipendente a
causa dei provvedimenti per combattere il coronavirus. Sono segnatamente
interessati gli impiegati e gli indipendenti messi in quarantena da un medico o
dalle autorità (escluse le persone che tornano da una zona a rischio); gli
impiegati e gli indipendenti che devono temporaneamente interrompere la loro attività
lucrativa poiché la custodia dei figli da parte di terzi non è più garantita a
causa di una messa in quarantena; gli indipendenti la cui impresa è chiusa a
causa
di provvedimenti adottati per far fronte all’epidemia di COVID-19
disposti dalle autorità federali o cantonali
; gli indipendenti che possono
dimostrare di essere in stato di incapacità totale di esercitare la loro
attività a causa del divieto delle manifestazione deciso dalle autorità. Gli
indipendenti che non sono obbligati a interrompere la loro attività non hanno
diritto a indennità
” (sottolineatura del redattore).
L’Esecutivo federale intendeva di
conseguenza indennizzare quegli assicurati la cui attività aveva dovuto essere
chiusa a seguito di provvedimenti disposti dalle autorità federali o cantonali.
Nel corso dell’iter parlamentare
la legge COVID-19 è tuttavia stata oggetto di intense discussioni ed ha subito
numerose modifiche, tra cui il riconoscimento dell’indennizzo anche in caso di
limitazione dell’attività lucrativa a causa delle misure adottate per
combattere la pandemia.
Dalla lettura del Bollettino
ufficiale relativo alla legge federale sulle basi legali delle ordinanze del
Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di Covid-19 (n. 20.058)
emerge segnatamente che i parlamentari, nella discussione in merito sia agli
aiuti per casi di rigore in ambito di cultura ed eventi (attuali art. 11 e 11a
legge COVID-19) sia per quanto concerne agli aiuti agli indipendenti e le
persone in posizione assimilabile a quella di un datore di lavoro (attuale art.
15 legge COVID-19), hanno rilevato che nell’ambito dei viaggi e degli eventi
anche misure adottate all’estero potevano avere un’incidenza sul reddito degli
indipendenti e delle persone in posizione analoga a quella del datore di lavoro
che si sono trovati in difficoltà a causa della pandemia (cfr. consigliere
nazionale Benjamin Roduit, il Centro, BU 2020 pag. 1323, discussione
nell’ambito degli aiuti di rigore, il quale, pur ritirando un suo emendamento,
ha affermato: “
[…]
Depuis mars 2020, l'industrie du voyage est elle aussi confrontée à une
baisse des ventes pouvant aller jusqu'à 80 pour cent en raison de mesures liées
au coronavirus émanant des autorités suisses,
mais aussi des autorités
étrangères
. Comme dans l'industrie de l'événementiel, la crise du Covid-19
a partiellement inversé la tendance des ventes et continuera à peser sur
l'organisation pendant un certain temps encore. Ces entreprises ont déjà du mal
à survivre car, d'une part, il y a un manque de sécurité de planification et,
d'autre part, elles sont confrontées à des dépenses très importantes: depuis la
fermeture, des dizaines de milliers de voyages, mais aussi de nombreux
événements ont dû être annulés ou reportés […]”
, sottolineatura del redattore
;
consigliera
nazionale Mattea Meyer, partito socialista,
BU 2020
pag. 1336: “[…]
Nehmen wir ein kleines Reisebüro, ein Ehepaar,
spezialisiert
auf Wanderreisen im Balkan
. Sie haben gute Jobs aufgegeben und den Sprung
in die Selbstständigkeit gewagt. Sie schreibt: "Ich verstehe einfach
nicht, wie in einer solchen Situation der Staat uns nicht die Hand reichen
kann.
Wir
zahlen auch Arbeitslosenversicherungen, wie alle anderen auch. […]"
, sottolineatura del redattore).
Thomas
De Courten, gruppo UDC, BU 2020 pag. 1338, ha invece affermato che l’art. 10
(ora art. 15) concerne essenzialmente le misure adottate dalle autorità
federali: “
[…]
In Artikel 10 geht es im Wesentlichen um Massnahmen
zur Entschädigung des Erwerbsausfalls
aufgrund der vom Bundesrat verordneten
wirtschaftlichen Massnahmen
. Wir müssen hier gewärtigen, dass der Schaden
angerichtet ist, auch wenn die Covid-19-Einschränkungen
des Bundesrates
aufgehoben werden […]
”; sottolineatura del redattore).
Nel
corso dei dibattiti, i parlamentari hanno pure rilevato che nel settore dei
viaggi e delle manifestazioni il calo dell’attività è stato drammatico e che
solo con il passare del tempo ci sarebbe stata una ripresa (cfr. consigliera
nazionale Flavia Wasserfallen, partito socialista,
BU 2020 pag. 1336:
“[…]
Auch wenn die Wirtschaft
wieder in Gang kommt und grosse Veranstaltungen ab dem 1. Oktober wieder
möglich sind, leiden viele Branchen nach wie vor noch lange: Reisetätigkeiten
sind eingebrochen, die Veranstaltungskalender sind leer, Platzbeschränkungen
beeinflussen Umsätze, das Virus beeinflusst das Konsum- und Freizeitverhalten
der Menschen. […]
”; consigliera
agli Stati Maya Graf, Gruppo dei Verdi, BU 2020, pag. 757: “
[…] Wir werden
uns also bei Artikel 8a auch über die Veranstaltungs- und Reisebranche, über
die Schausteller und über die vielen Selbstständigerwerbenden und
Geschäftsinhaberinnen unterhalten, die in einer ganz schwierigen Situation
sind.
Es
ist uns klar, dass das hier wie auch im Kulturbereich Planungen auf Jahre
hinaus sind. Die Voraussetzungen sind im nächsten Halb- oder Dreivierteljahr
sehr, sehr schwierig, weil die Aufträge, die Arbeit und die Beschäftigung
zurückgehen. Hier sprechen wir von Hunderttausenden von Menschen, die eine
Verunsicherung erleiden, aber auch von einer steigenden Arbeitslosigkeit, auch
bei jungen Menschen […]”;
consigliere agli Stati Hannes Germann, Gruppo UDC, BU 2020,
pag. 757: “
[…] Ich verweise in diesem Zusammenhang auch auf die gesamte
Eventbranche, die in einem speziellen Artikel noch hereingekommen ist, aber
eben auch auf die Schausteller, die ich schon erwähnt habe, und auf die
Reisebranche; Sie müssen sich das einmal vorstellen, die ist von heute auf
morgen quasi kollabiert. Das hat aber die Reisebüros nicht davon entbunden,
ihre Arbeit zu machen. Sie waren mit Rückabwicklungen von gebuchten und bereits
bezahlten Arrangements beschäftigt, sie waren aber auch konfrontiert mit den
Drohungen der Reiseveranstalter an der Front, beispielsweise der
Flugunternehmen, dass sie ihren Verpflichtungen nachkommen sollen. So sind sie
zwischen Hammer und Amboss, und daher bin ich glücklich, dass wir in diesem
iterativen Prozess auch diese Branchen, sozusagen die Sonderfälle, die
Härtefälle, auffangen konnten und dass da nun eine Lösung angeboten wird […]
”;
consigliera agli Stati Marina Carobbio, gruppo socialista, BU 2020, pag. 758: “
[…]
Der Nationalrat hat gestern für die
Event-, Reise- und Kulturbranche richtigerweise
weitergehende Wirtschaftshilfen als der Bundesrat sowie die Erweiterung des Anspruchs
auf Erwerbsausfallentschädigung auch für Selbstständigerwerbende
beschlossen. Gemäss dem Nationalrat können künftig nicht nur jene Personen
einen Corona-Erwerbsersatz erhalten, die ihre Arbeit unterbrechen müssen,
sondern auch solche, die massgeblich in ihrer Arbeit eingeschränkt sind.
Diese Beschlüsse des Nationalrates sind wichtig.
Es geht um die wirtschaftliche Existenzsicherung von vielen
Selbstständigerwerbenden, Geschäftsinhaberinnen oder Personen, die in prekären
Arbeitsverhältnissen arbeiten oder die in der Veranstaltungs- und in der
Reisebranche tätig sind. Unsere Entscheide bei diesem Gesetz sollen im
Bewusstsein der wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Krise gefällt
werden, im Interesse eines grossen Teiles der Bevölkerung, deren Einkommen
heute gefährdet sind […]
”).
2.11.  Dai
dibattiti parlamentari emerge pertanto la volontà di aiutare, in generale,
segnatamente le persone attive nell’ambito del turismo e delle manifestazioni,
particolarmente colpite dalla pandemia di COVID-19, anche a causa di
restrizioni adottate all’estero.
Le attività che hanno a che fare
con il turismo o con le manifestazioni non possono infatti essere ideate e
organizzate unicamente a livello svizzero e dipendono in gran parte da quanto
accade nel resto del mondo. Basti pensare ai concerti con cantanti e musicisti
internazionali, agli eventi sportivi che richiamano atleti da tutte le nazioni,
ai viaggi organizzati da società specializzate nei trasporti internazionali (bus;
aerei; cfr. a questo proposito le STCA 42.2021.65, 66 e 67 del 13 dicembre
2021, STCA 42.2021.52 e 53 del 18 ottobre 2021), alle agenzie di viaggio che
necessariamente dipendono da quanto accade all’estero per pianificare i viaggi,
ad organizzatori di manifestazioni all’estero (cfr. STCA 42.2021.51 del 25
ottobre 2021; cfr. per un caso di applicazione [società che organizza
manifestazioni anche all’estero]: STCA 42.2021.2, 42.2021.3. del 22 marzo 2021
cresciuta incontestata in giudicato, citata in:
Cattaneo
,
“COVID-19: les premiers arrêts du Tribunal des assurances du canton du Tessin”,
in: Assurances sociales et pandémie de Covid-19 a cura di Sylvie Pétremand, Ed.
Stämpfli, 2021,
pagg. 203).
Gli assicurati beneficiari delle
prestazioni sono del resto assicurati indipendenti o dipendenti in posizione assimilabile
a quella di un datore di lavoro che pagano imposte e contributi sociali in
Svizzera e contribuiscono anch’essi alla solidarietà insita nelle assicurazioni
sociali.
Il rifiuto di versare indennità perché
l’attività ha subito una limitazione ed un calo della cifra d’affari a causa di
restrizioni per combattere il coronavirus adottate all’estero non può di
conseguenza essere tutelato.
2.12.  In concreto, alla luce del ramo
d’attività nella quale è attiva la società (organizzazione di manifestazioni ed
eventi nei villaggi di vacanza e negli alberghi, in particolare nei Paesi
europei ed africani) e del periodo durante il quale sono state chieste le
prestazioni (da novembre 2021 a gennaio 2022), quando anche in Svizzera erano
ancora presenti restrizioni per combattere la pandemia di COVID-19, la
condizione della limitazione dell’attività lucrativa a causa di misure adottate
dalle autorità per combattere il coronavirus va considerato adempiuto.
Infatti, la ricorrente ha
rilevato che nel 2019 ha offerto le proprie prestazioni per numerose
destinazioni all’estero (__________, __________, __________, __________, __________,
__________ e __________), tramite i committenti ivi citati (doc. 5).
Considerate le restrizioni in
vigore nel mondo a causa del coronavirus soprattutto da dicembre 2021 a gennaio
2022 con l’avvento della variante Omicron, appare pacifico che la riduzione
della cifra d’affari sia dovuta alle misure adottate per combattere il
coronavirus.
Basti infatti qui rilevare che in
Svizzera, dove le misure sono state meno incisive rispetto a quanto avvenuto in
gran parte degli altri Paesi, dal 20 settembre 2021, le persone non vaccinate o
non guarite dovevano presentare un test negativo all’entrata in Svizzera.
Tra il quarto e il settimo giorno
dopo l’arrivo dovevano inoltre sottoporsi ad un secondo test (cfr. comunicato
stampa del 17 settembre 2021 del Consiglio federale: “
Coronavirus: nuove
regole per l’entrata in Svizzera e per il rilascio del certificato COVID alle
persone vaccinate all’estero
”; cfr. anche “
Modifiche dei provvedimenti
nazionali di contenimento del coronavirus in Svizzera da dicembre 2020
”,
pubblicato dall’UFAS; modifiche degli art. 1, 2 cpv. 4, 3 cpv. 1 e cpv. 2 lett.
c e d, art. 7 cpv. 4 lett. c e c/bis, art. 4 cpv. 2, art. 7-10 dell’Ordinanza
COVID-19 provvedimenti nel settore del traffico internazionale viaggiatori).
Inoltre tutte le persone che
entravano in Svizzera, tranne eccezioni (ad esempio i frontalieri), dovevano
registrare, all’entrata, i loro dati di contatto nel “
Passenger Locator Form
”
(cfr. art. 3 cpv. 1 e 4 dell’Ordinanza COVID-19 provvedimenti nel settore del
traffico internazionale viaggiatori) e per i viaggiatori provenienti da Paesi
figuranti nell’allegato 1, vigevano regole ancora più restrittive, come
l’obbligo di quarantena (cfr. art. 9 dell’Ordinanza COVID-19 provvedimenti nel
settore del traffico internazionale viaggiatori).
Le condizioni di viaggio, in quel
periodo, erano fortemente limitate e le altre restrizioni in vigore all’epoca,
come ad esempio la necessità di essere in possesso del certificato COVID per
entrare nei bar e nei ristoranti (cfr. art. 12 cpv. 1 e 2 dell’Ordinanza
COVID-19 situazione particolare in vigore dal 13 settembre 2021), per accedere
alle manifestazioni (cfr. art. 14 e 14a dell’Ordinanza COVID-19 situazione
particolare) o alle strutture culturali, sportive e per il tempo libero (art.
13 cpv. 2 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare) oppure ancora alle
fiere specialistiche e alle fiere aperte al pubblico (cfr. art. 18
dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), costituivano un’importante
limitazione per quelle società, come la ricorrente, che erano attive
nell’ambito delle manifestazioni e dei viaggi.
Inoltre, a partire dal mese di
dicembre 2021, con il diffondersi della variante “
Omicron
”, il Consiglio
federale ha adottato ulteriori misure restrittive allo scopo di contenere la
pandemia di coronavirus che hanno ulteriormente limitato le attività in ambito
turistico.
Tramite comunicato stampa del 3
dicembre 2021 l’Esecutivo ha affermato che da “
lunedì 6 dicembre 2021
saranno estesi l’obbligo del certificato e l’obbligo della mascherina,
rafforzata la raccomandazione del telelavoro e ridotta la durata di validità
dei test antigenici rapidi. Inoltre, le manifestazioni e le strutture soggette
all’obbligo del certificato avranno la possibilità di limitare l’accesso alle
persone vaccinate o guarite e quindi di rinunciare all’obbligo della mascherina
(…) Con queste contromisure intende reagire al forte aumento dei pazienti
COVID-19 ricoverati negli ospedali e alla comparsa della variante Omicron
”.
Il Consiglio federale ha rilevato che “
da qualche settimana i contagi stanno
aumentando rapidamente. Oltre a causare focolai circoscritti, soprattutto nelle
scuole e nelle case per anziani o di cura, il virus ha ripreso a diffondersi in
tutta la popolazione. Nelle ultime settimane è fortemente aumentato anche il
numero di casi gravi e con esso la pressione sui reparti di terapia intensiva
(…) Il Consiglio federale giudica molto critica l’attuale situazione. La
comparsa della variante Omicron ha inoltre complicato la lotta alla pandemia.
Scoperta il 26 novembre, la nuova variante è stata classificata come
preoccupante dall’Organizzazione mondiale della sanità. Si deve ritenere che
sia molto contagiosa ed è possibile che anche persone immunizzate contro la
variante Delta possano esserne infettate. Non è inoltre chiaro quanto sia
pericolosa e in che misura il vaccino protegga da decorsi gravi
”.
Di conseguenza dal 6 dicembre
2021 l’obbligo del certificato è stato esteso (valido anche per le
manifestazioni all’aperto con più di 300 persone; art. 14 e 15 dell’Ordinanza
COVID-19 situazione particolare), di principio dove vigeva l’obbligo del
certificato, vigeva anche l’obbligo della mascherina (art. 3a, 6 cpv. 2 lett.
h, 13 cpv. 3 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), per le attività
per le quali non poteva essere portata la mascherina, il gestore della struttura
o l’organizzazione dell’attività doveva registrare i dati di contatto (art. 20
lett. b dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare).
Il
17 dicembre 2021 l’Esecutivo ha affermato che la “
situazione epidemiologica
è preoccupante: il numero di ricoveri continua a crescere e in alcune regioni
il tasso di occupazione dei reparti in terapia intensiva è molto alto. (…). Il
13 dicembre è stata superata per la prima volta la soglia critica di 300
pazienti COVID-19 ricoverati in terapia intensiva. A partire da questa soglia
non è più possibile garantire un’assistenza ottimale a tutti i pazienti, perché
gli ospedali sono costretti a rinviare o ritardare il trattamento di altre
malattie. Stando alle stime attuali, il numero di pazienti COVID-19 ricoverati
in terapia intensiva crescerà ulteriormente e a fine anno si situerà tra i 350
e i 400. A questo si aggiungono i contagi con la variante Omicron, che
dovrebbero aumentare significativamente ancora prima di Natale. Secondo prime
osservazioni, la variante Omicron è più contagiosa della variante Delta. (…)
Dopo aver consultato i Cantoni, le commissioni parlamentari competenti, le
parti sociali e le associazioni direttamente interessate, il Consiglio federale
ha deciso oggi provvedimenti più restrittivi che resteranno in vigore fino al
24 gennaio 2022 (…)
”.
Dal 20 dicembre 2021 (fino al 2
febbraio 2022) è stato reintrodotto l’obbligo del telelavoro (art. 25 cpv. 5
dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), che ha portato le gente a
rimanere maggiormente a casa e a frequentare in maniera minore i ritrovi
pubblici e le manifestazioni, è stata decisa una limitazione del numero di
persone che potevano partecipare a feste e incontri privati anche se vaccinate
o guarite (30 al massimo; in presenza di una persona non vaccinata né guarita
al di sopra dei 16 anni, erano invece ammesse al massimo 10 persone; art. 15
cpv. 3 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), che ha portato le
persone ad annullare o a non organizzare eventi neppure in ambito strettamente
privato. Inoltre per le manifestazioni in luoghi chiusi l’accesso era limitato
alle persone con un certificato di vaccinazione o di guarigione (2G; art. 15
cpv. 1 e 3 e 18 lett. a dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare), mentre
alle strutture della ristorazione, dei bar e delle discoteche si poteva
accedere solo con certificato di vaccinazione o guarigione (2G). Per le
discoteche e le sale da ballo valeva la regola del 2G+ (art. 12 cpv. 1 e 3,
art. 13 dell’Ordinanza COVID-19 situazione particolare; sul tema cfr. “
modifiche
dei provvedimenti nazionali di contenimento del coronavirus in Svizzera da
dicembre 2020
”; stato: 9 febbraio 2022, edito dall’UFSP).
Questo Tribunale ha già stabilito
che tali misure, che, lo ricordiamo, rispetto a gran parte degli altri Paesi
erano meno restrittive, hanno avuto una sicura incidenza sullo svolgimento del
lavoro delle società attive anche in Svizzera nell’ambito del turismo (cfr.
STCA 42.2022.61 del 14 novembre 2022), essendosi viste ridotte le opportunità
di lavoro.
Ciò vale di conseguenza
anche per la ricorrente che nei mesi in oggetto non ha potuto allestire le
medesime manifestazioni ed i medesimi eventi organizzati nel 2019 (doc. 5).
Certo, l’insorgente non ha
prodotto particolare documentazione in merito all’annullamento delle
manifestazioni e degli eventi previsti in Europa ed in Africa per i mesi da
novembre 2021 a gennaio 2022.
Tuttavia, in considerazione degli
eventi organizzati nel 2019, delle restrizioni in vigore nei mesi in esame e
tenuto inoltre conto del fatto che l’organizzazione di eventi e manifestazioni
necessita di tempo (cfr. STCA 42.2022.45 del 5 settembre 2022), questa
circostanza, nel caso di specie, non può essere di nocumento all’insorgente.
Occorre pertanto concludere che la
condizione di cui all’art. 2 cpv. 3
bis
lett. a dell’Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore fino al 16 febbraio 2022, è
adempiuta dal mese di novembre 2021 al mese di gennaio 2022.
In accoglimento del ricorso, l’incarto
va di conseguenza rinviato all’amministrazione affinché esamini se tutti i
requisiti per ottenere le indennità per i citati mesi sono soddisfatti.
2.13.  L’art.
61 lett. f
bis
LPGA prevede che in caso di controversie relative a
prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo
prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese
processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Trattandosi di prestazioni IPG
Corona non è stato previsto di prelevare le spese (cfr. art. 1 Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno del 17 marzo 2020 [RU 2020 871; RS 830.31];
Kieser
, Covid-19 – Erlasse und
Sozialversicherungsrecht in COVID-19.
Ein Panorama der
Rechtsfragen zur Corona-Krise, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea 2020 pag.
741 n. 30
).
Sul tema cfr. anche STF
9C_369/2022 del 19 settembre 2022; STF 9C_368/2021 del 2 giugno 2022; SVR 2022
KV Nr. 18 (STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022); STF 9C_394/2021 del 3 gennaio
2022; STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 (al riguardo cfr.
Ares Bernasconi
, Actualités du TF,
8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les tribunaux cantonaux
des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin 2019, in SZS/RSAS 2/2022
pag. 107).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.
Il
ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è
accolto
ai sensi dei
considerandi.
§ La
decisione su opposizione impugnata è annullata e l’incarto rinviato
all’amministrazione per i suoi incombenti.
2.  Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato. Non si assegnano
ripetibili.
3.  Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al
Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti