ti_gerichte · 36.2016.62 · 2016-08-10 · it
Per la correzione dei premi 2015-2017,gli assicuratori sono legittimati ad attingere alle loro riserve x pagare il supplemento di premio unico di Fr.33 x 2016. Tale soluzione è frutto di una deliberata scelta del legislatore fed,che vincola i Tribunali anche se viola D cost (discriminazioni fra ass)

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 10.08.2016 36.2016.62
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 10.08.2016 36.2016.62
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 10.08.2016 36.2016.62

Raccomandata
Incarto
n.
36.2016.62
TB
Lugano
10
agosto 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 24 maggio 2016 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 28 aprile 2016 emanata da
CO 1
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto
in fatto
1.1.   RI 1, nato nel 1964, nel 2015
era affiliato a CO 1 per l’assicurazione malattia obbligatoria delle cure
medico-sanitarie di base secondo la LAMal (doc. 1).
Nel mese di ottobre 2015 (doc. 2)
la Cassa malati ha emesso la nuova polizza assicurativa valida dal 1° gennaio
2016 per un premio mensile di Fr. 452.- con una franchigia annua di Fr. 300.-.
Da questo premio, senza
infortunio, è stato dedotto l’importo di Fr. 5,20 per la distribuzione della
tassa ambientale. Il premio complessivo dovuto mensilmente dall’assicurato è
stato stabilito in Fr. 446,80.
In calce alla polizza è
indicato che “
L’articolo 106 LAMal (in vigore dal 1° gennaio 2015) disciplina
la correzione dei premi pagati a livello cantonale tra il 1996 e il 2013. Ciò
significa per lei che nel 2016 riceverà un accredito unico. L’importo non è
ancora stato fissato dall’autorità di vigilanza.
”.
1.2.   Il
1° dicembre 2015 (doc. C) l’assicurato, tramite lo RA 1, ha contestato che la
sua Cassa malati attinga alle riserve per finanziare il supplemento di premio unico
previsto dall’art. 106a LAMal, perché in tal caso egli si troverebbe “
a
pagare due volte in eccedenza: la prima con i premi ordinari per il periodo
1996-2013, e la seconda attraverso la modalità di finanziamento del contributo
proprio ex art. 106 cpv. 2 LAMal.
” (pag. 2). Inoltre, nel caso in cui il
tasso di insolvenza della sua Cassa malati dovesse scendere al di sotto del
100%, egli subirebbe un danno, giacché sarebbe chiamato, con il proprio premio,
a ricostituire le carenze generate dal fatto che l’assicuratore ha attinto alla
sua parte di riserve, costituite anche con il suo premio, per finanziare il
supplemento unico che la Cassa malati deve versare ex art. 106a LAMal.
L’assicurato ha pertanto chiesto al suo assicuratore di non
ricorrere alle riserve per finanziare il supplemento unico perché in urto con i
principi di legalità dei premi pagati in eccesso e di proporzionalità siccome
ciò gli crea un duplice danno. A suo dire, una soluzione equa sarebbe stata che
gli assicuratori malattia imputassero il finanziamento del supplemento unico
solo in quei Cantoni in cui i premi sono risultati deficitari tra il 1996 e il
2013.
Con il complemento del 9 dicembre 2015 (doc. D) l’assicurato ha
chiesto di rimborsargli l’importo di Fr. 33.-.
1.3.   Non dando seguito alla
richiesta di rimborso né emanando una decisione formale a conferma del suo
rifiuto di procedere in tal senso, con sentenza del 22 febbraio 2016 (doc. 6)
il Tribunale cantonale delle assicurazioni ha accolto il ricorso per denegata
giustizia inoltrato il 18 dicembre 2015 da RI 1 (36.2015.95), obbligando la
Cassa malati ad emanare una decisione formale relativa alle pretese vantate dall’assicurato.
1.4.   Con
decisione formale del 4 marzo 2016 (doc. E) CO 1 ha ritenuto infondata la
presunta violazione dei principi di legalità e di proporzionalità invocati
dall’assicurato.
La Cassa malati ha rilevato di non avere leso i suoi diritti, avendo
semplicemente applicato una legge ampiamente discussa e regolarmente adottata
dal Parlamento per porre rimedio ad una determinata situazione. Pertanto, le
motivazioni addotte secondo cui l’assicurato sarebbe stato danneggiato sia direttamente
sia potenzialmente sarebbe infondata
“poiché non tiene conto del
procedimento di calcolo delle riserve, ma anche, in chiara antitesi con il
diritto di ogni assicurato di poter cambiare assicuratore… e dunque di
rinunciare
alle proprie “
riserve
.” (pag. 2). Inoltre, poiché una Cassa malati può
dichiarare fallimento soltanto nella sua totalità, le riserve non possono
essere cantonali, perciò una divisione per Cantone, così come indicata
dall’assicurato, risulta assolutamente improponibile.
Di conseguenza, l’assicuratore malattia ha confermato la
correttezza del ricorso, per il 2016, alle proprie riserve per finanziare il
supplemento unico di premio e ha negato all’interessato il versamento di Fr.
33.-.
1.5.   Il
28 aprile 2016 (doc. B) CO 1 ha respinto l’opposizione del 14 aprile 2016 (doc.
F) dell’assicurato ribadendo le medesime argomentazioni esposte nella sua
precedente decisione, in cui si è riconfermata contestando la richiesta
dell’assicurato di far comprovare dall’assicuratore il suo tasso di solvenza
(pag. 3).
1.6.   Con
lungo e dettagliato ricorso del 24 maggio 2016 (doc. I) RI 1, sempre
rappresentato da RA 1, ha ribadito la richiesta, in via principale, di
decretare la non ammissibilità dell’utilizzo delle riserve per finanziare la
correzione dei premi LAMal dal 1996 al 2013, con corollario dello storno del
prelevamento di Fr. 33.- che gli spetta; in via subordinata, ha chiesto di
stornargli Fr. 33.-.
Nell’ambito della compensazione
dei premi LAMal eccedentari o insufficienti cui il legislatore federale ha dato
soluzione con l’adozione dell’art. 106a LAMal, che ha imposto agli assicuratori
malattia di versare a uno speciale fondo di compensazione un importo unico a
favore degli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui sono stati pagati premi
in eccesso (cpv. 1), il ricorrente ha osservato che attingendo alle riserve, e
quindi anche alla parte che egli stesso ha finanziato in passato, l’assicurato
si ritrova a dovere comunque sovvenzionare in parte il ristorno di cui agli artt.
106 cpv. 2 LAMal e 106b cpv. 2 LAMal. Pertanto, di fatto egli non può
beneficiare del ristorno legale in parte intera, perché questa misura ne riduce
l’effetto economico, non consentendo la realizzazione del principio legale
previsto dall’art. 106 cpv. 2 LAMal, secondo cui gli assicurati domiciliati in
un Cantone in cui vi è stata un’eccedenza di premi hanno diritto a una
riduzione di premio.
In tal modo, infatti, si
troverebbe a dovere pagare due volte: dapprima attraverso il pagamento di premi
eccedentari negli anni precedenti, poi per correggere il difetto di avere
pagato premi in eccesso.
Oltretutto, poi, se le riserve
della sua Cassa malati dovessero scendere sotto il minimo legale, anche a
seguito del finanziamento di cui all’art. 106a cpv. 1 LAMal, allora
l’assicurato sarebbe costretto ad intervenire in solido al ristabilimento della
sicurezza finanziaria del suo assicuratore e, quindi, a pagare una terza volta
per la stessa causa, ossia quella di avere pagato lui stesso premi eccedentari
in passato.
Ne discende che il ricorso alle
riserve vìola non solo il principio di costituzionalità, ma anche di legalità
al diritto soggettivo al ristorno dei premi pagati in eccesso.
Qualora il TCA dovesse però
concludere che l’accesso alle riserve, poiché previsto dalla legge, risulta
praticabile, allora al ricorrente deve essere rimborsato l’importo di Fr. 33.-.
A suo dire, una soluzione equa
sarebbe stata possibile in virtù di un “
certo margine di manovra
”
concesso agli assicuratori malattia dalla comunicazione dell’agosto 2015
dell’UFSP, che contemplava la non obbligatorietà di prelevamento in tutti i
Cantoni e la possibilità di fissare importi diversi tra un Cantone e l’altro.
L’agire di CO 1 violerebbe quindi
il principio dell’uguaglianza di trattamento, per averlo trattato come un
domiciliato nei Cantoni che hanno pagato premi inferiori e chiamandolo ora ad
un esborso supplementare in via indiretta mediante le riserve che ha
contribuito a formare.
Inoltre, secondo l’assicurato,
il fatto che il suo assicuratore l’abbia privato della totalità del rimborso di
cui agli artt. 106 cpv. 2, 106a cpv. 1 e 106b cpv. 2 LAMal per premi pagati in
eccesso, contravverrebbe al principio di legalità, ritenuto che egli  vanterebbe
il diritto soggettivo di percepire quanto pagato in eccesso ex art. 106 cpv. 2
LAMal e art. 106b cpv. 2 LAMal, mentre con la scelta operata dalla sua Cassa
malati viene di fatto eluso questo suo diritto soggettivo.
Per RI 1 la scelta del suo
assicuratore violerebbe anche il principio di proporzionalità. La misura adottata
non sarebbe idonea al raggiungimento dello scopo e quindi non sarebbe adeguata
all’obiettivo da perseguire; inoltre non sarebbe necessaria, nel senso che sarebbero
disponibili altre vie migliori e altrettanto efficaci.
Infine, vi sarebbe una
violazione del principio di adeguatezza, in quanto l’assicuratore avrebbe
dovuto attingere il finanziamento dell’importo versato al fondo presso gli
assicurati di quei Cantoni dove sono stati pagati premi in difetto, ciò che era
permesso dall’Ufficio federale della sanità pubblica.
Da ultimo, l’agire della Cassa
malati è dunque arbitrario per eccesso o abuso nel suo potere di apprezzamento.
In conclusione, quale soluzione
equa bastava che CO 1 imputasse il finanziamento del supplemento di premio
unico solo in quei Cantoni in cui i premi sono risultati deficitari tra il 1996
e il 2013, adottando un importo in proporzione al deficit registrato
riscuotendo importi diversificati per ogni Cantone oppure un importo unico in
tutti i Cantoni deficitari.
Secondo l’insorgente, vi
sarebbe una contraddizione fra l’art. 106 cpv. 1 LAMal, secondo cui devono
pagare un supplemento di premio
solo
i residenti nei Cantoni deficitari,
e l’art. 106a cpv. 3 LAMal, per il quale è facoltà degli assicuratori di
attingere alle riserve.
L’assicurato ha proceduto a
un’interpretazione letterale, sistematica, storica e teleologica di queste
norme e, dall’analisi globale della legge, conclude che non v’è alcuna base
legale che consenta di prelevare contributi, di qualsiasi natura essi siano,
destinati alla correzione dei premi, presso gli assicurati domiciliati nei
Cantoni che hanno registrato pagamenti eccedentari. L’unica base legale per i
prelevamenti è l’art. 106 cpv. 1 LAMal, che riserva tale obbligo
solo
e
soltanto agli assicurati domiciliati nei Cantoni che hanno fatto registrare una
insufficienza di premi. Pertanto, senza una base legale, l’agire della Cassa
malati va censurata.
Con il suo ricorso l’insorgente
afferma che il “
compromis du compromis
”, con cui il Consigliere federale
Alain Berset nel 2014 ha definito il progetto di legge sulla correzione dei
premi LAMal, cozza contro i citati principi costituzionali. Addirittura, la
restituzione dei premi prevista per i cittadini del Canton Ticino è stata
forzata al ribasso, riducendone l’effetto economico e non consentendo la
realizzazione del principio legale secondo cui gli assicurati domiciliati in un
Cantone nel quale, tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013, il rapporto
tra costi e premi è stato inferiore al rapporto tra costi e premi in Svizzera (eccedenza
di premi), hanno diritto a una riduzione di premio (art. 106 cpv. 2 LAMal).
A tale riguardo l’assicurato ha
esposto nel dettaglio la questione delle riserve degli assicuratori malattia,
della loro costituzione ed utilizzo, e della possibilità di attingere “
in
modo indiscriminato
” alle stesse, per tutti i Cantoni, per colmare una
lacuna storica che si è determinata solo in alcuni Cantoni, ciò che per gli
assicurati del Cantone Ticino si è tradotto nel passare alla cassa due volte,
se non addirittura tre.
1.7.   Nella
sua risposta del 13 giugno 2016 (doc. III) CO 1 ha chiesto in via principale di
dichiarare irricevibile il ricorso e, in via subordinata, di respingerlo.
Secondo l’assicuratore
malattia, la richiesta del ricorrente al TCA di giudicare inammissibile l’utilizzo
delle riserve per finanziare le operazioni di correzione dei premi LAMal per il
periodo 1996-2013 porta sull’esame generale e astratto dell’applicazione della
legge perciò, proprio perché l’assicurato ha sostenuto che un Tribunale non può
esaminare la costituzionalità di una legge federale, allora neppure il TCA non
può chinarsi sulla pretesa del ricorrente, che va dunque ritenuta irricevibile.
Quanto alla richiesta, in via
sussidiaria, di annullare la decisione formale dell’assicuratore, quest’ultimo
ha rilevato che il ricorrente non solo censura la soluzione adottata, ma ne
propone una, a suo dire equa, contestando quindi sia il lavoro dei parlamentari
federali sia la decisione dell’UFSP di potere prelevare gli importi necessari
dalle riserve, giacché questo agire, però, secondo l’insorgente, non avrebbe
una base legale.
Nel merito, l’assicuratore
malattia ha contestato le censure del ricorrente e ha chiesto al TCA di
respingere il ricorso anche per la pretesa fatta valere in via subordinata.
Esso ha infatti evidenziato che
la decisione impugnata trova la sua ragione d’essere nell’autorizzazione del 22
settembre 2015 (doc. 10) ricevuta dall’Ufficio federale della sanità pubblica
di potere attingere alle proprie riserve per finanziare il supplemento di
premio unico previsto dall’art. 106a LAMal, perciò nessuno dei principi
costituzionali citati dal ricorrente sarebbe stato violato.
La Cassa malati ha in seguito
ricordato i principi giurisprudenziali alla base dell’interpretazione di una
legge e ha concluso che le considerazioni espresse dall’insorgente sugli artt.
106 segg. LAMal sono infondate.
La resistente si è poi espressa
in merito alle competenze normative e di esecuzione del Consiglio federale
invocando l’art. 182 Cost. fed. e concludendo che i dibattiti parlamentari alla
base dell’adozione degli artt. 106 segg. LAMal, queste stesse norme, il tenore
dell’Ordinanza del Consiglio federale sulla correzione dei premi e l’affermazione
del Consigliere federale Alain Berset del “
compromis du compromis
”
rivolto alla soluzione legislativa adottata, attestano, secondo la Cassa
malati, che le conseguenze legate all’adozione di dette regole sono state
oggetto di discussione e di esame, perciò le considerazioni del ricorrente al
riguardo si rivelano essere palesemente infondate.
Ad ogni modo, secondo
l’assicuratore malattie, mediante un’interpretazione storica si può concludere
che i testi legali sono scevri di lacune, visto che gli attori implicati hanno
raggiunto l’attuale “
compromis du compromis
” e il Consiglio federale ne
ha concretizzato lo spirito.
Non va poi dimenticato che
queste norme sono state approvate dal Parlamento e che le stesse rispettano i
principi dello Stato di diritto.
L’assicuratore malattia ha
inoltre contestato di avere agito arbitrariamente, visto che ha rispettato il
chiaro tenore dell’art. 5 cpv. 4 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi
dimostrando di avere riserve sufficienti e quindi ha seguito la procedura
prevista a tale proposito.
Nemmeno v’è una violazione del
principio di legalità, visto che al ricorrente è stata riconosciuta la
percezione di quanto pagato in eccesso ex art. 106 cpv. 2 LAMal e art. 106b
cpv. 2 LAMal.
Anche la contestata violazione
del principio della proporzionalità non può essere tutelata, siccome la misura
adottata, autorizzata dall’UFSP, è stata ritenuta adeguata.
Per la Cassa malati neppure c’è
stata una violazione del principio di adeguatezza, dato che il “
certo
margine di manovra
” che l’UFSP ha concesso agli assicuratori potendo essi
scegliere la soluzione che preferivano, è stato per l’appunto messo in pratica
dalla resistente che ha optato per una via che viene contestata dal ricorrente,
ma che è stata legittimata dall’autorizzazione ricevuta dall’Ufficio federale.
Peraltro, la Cassa malati ha ricordato che le riserve non possono essere
cantonali.
In conclusione, l’assicuratore
propone la reiezione del ricorso, poiché l’iter che ha portato all’adozione
degli artt. 106 segg. LAMal e della relativa Ordinanza del Consiglio federale
sulla correzione dei premi ha escluso la presenza di qualsivoglia lacuna
legislativa. Le disposizioni legali, frutto di un compromesso, costituiscono
una soluzione pragmatica a livello federale, perciò la decisione che
l’assicuratore malattia ha emesso su tale base va tutelata.
1.8.   Il
ricorrente ha apportato delle precisazioni il 20 giugno 2016 (doc. V) su alcune
affermazioni della Cassa malati.
Inoltre, ha ribadito che il suo assicuratore malattia poteva
applicare il supplemento di premio ex art. 106a cpv. 3 LAMal soltanto nei
Cantoni che hanno registrato dei pagamenti deficitari, essendo questa possibilità
offerta dal margine di manovra conferito dall’Ufficio federale della sanità
pubblica.
Da ultimo, l’insorgente ha osservato come la Cassa malati resistente
sia stata nuovamente silente in merito alla possibilità offerta di ritirare il
ricorso se fosse dimostrata la correttezza dei premi LAMal nel periodo
1996-2013.
L’assicuratore non ha formulato
ulteriori osservazioni (doc. VI).
considerato
in diritto
2.1.   Dall’entrata in vigore, nel
1996, della Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal), in alcuni
Cantoni sono stati riscossi premi troppo elevati, in altri premi troppo bassi.
Nei Cantoni con premi troppo elevati si sono quindi accumulate delle eccedenze,
mentre in quelli con premi troppo bassi sono stati generati dei deficit; in
altre parole, da una parte vi sono stati premi pagati in eccesso e dall’altra
parte premi pagati in difetto (cfr. Consiglio federale, Messaggio del 15
febbraio 2012 concernente la modifica della legge federale sull’assicurazione
malattie [Correzione dei premi pagati tra il 1996 e il 2011], in FF 2012 pag.
1605 segg.).
Di conseguenza, nei Cantoni che presentavano delle eccedenze gli
assicuratori hanno sopravvalutato l’aumento delle prestazioni sull’arco di
diversi anni. In tali Cantoni spesso sono stati adottati rigorosi provvedimenti
di riduzione dei costi, di cui gli assicuratori hanno sottovalutato gli
effetti. Nei Cantoni con deficit di copertura, gli assicuratori hanno invece
sottovalutato l’aumento dei costi (pag. 1608).
Per potere riequilibrare, almeno in parte, i premi cantonali LAMal
pagati in eccesso o in difetto, il Consiglio federale ha elaborato, nel 2012,
un progetto contenente una proposta limitata a sei anni, che prevedeva che agli
assicurati fosse fatturato o dedotto, oltre al premio per l’anno
corrispondente, un supplemento o una diminuzione di premio in funzione dei
deficit o delle eccedenze dei rispettivi Cantoni, con la specifica che nessun
assicurato pagasse in un anno un importo complessivo superiore al premio
riscosso dall’assicuratore per l’anno corrispondente (pag. 1606).
Fra le diverse soluzioni elaborate dal Dipartimento federale
dell’interno, i Cantoni hanno approvato la proposta della compensazione mediante
diminuzione o supplemento di premio proporzionale alla ridistribuzione delle
tasse d’incentivazione. Agli assicurati viene fatturato o dedotto, oltre al
premio per l’anno corrispondente, un supplemento o una diminuzione dei premi in
funzione dei deficit o delle eccedenze dei rispettivi Cantoni. Il supplemento
temporaneo non può superare l’importo ridistribuito annualmente a tutti gli
assicurati per le tasse d’incentivazione sull’ambiente (pag. 1608).
Vi sono state diverse iniziative cantonali sul tema e dalla
procedura di consultazione del 2011 è emersa una soluzione di compromesso che
riconosce il principio secondo cui i premi devono seguire i costi, perciò in
futuro i premi cantonali LAMal dovranno corrispondere ancora più
sistematicamente ai costi dei singoli Cantoni. Con l’adozione della legge
federale concernente la vigilanza sull’assicurazione sociale contro le malattie
(LVAMal) l’autorità di vigilanza potrà non approvare i premi che non coprono i
costi o che superano eccessivamente le spese previste per le prestazioni.
Poiché il calcolo dei premi è effettuato in base a previsioni, i premi d’un
Cantone non coincideranno mai con i costi effettivi sostenuti nello stesso
Cantone (pag. 1611).
Nel commento al progetto dell’art. 106 LAMal relativo alla
correzione dei premi, è indicato che gli assicuratori riscuotono un supplemento
di premio per al massimo sei anni, che viene fatturato insieme al premio per
l’anno in corso. Questo supplemento è uguale per tutti gli assicurati di un
Cantone, indipendentemente dall’età e dal modello assicurativo scelto. Il
criterio determinante per individuare gli assicurati interessati è il domicilio
attuale, quindi gli assicurati che durante il periodo di correzione risiedono
in un Cantone tenuto a contribuire devono pagare il supplemento di premio (pag.
1612).
Il Cantone Ticino risulta fra i Cantoni beneficiari e quindi gli
assicurati domiciliati in questo Cantone hanno diritto a una diminuzione di
premio, che è uguale per tutti gli assicurati del medesimo Cantone (pag. 1613).
2.2.   Sulla scorta del contenuto
del citato Messaggio del Consiglio federale, il 21 marzo 2014 l’Assemblea
federale ha approvato la modifica della LAMal (Correzione dei premi) adottando
gli artt. 106, 106a, 106b e 106c, che è entrata in vigore il 1° gennaio 2015 e
ha effetto per tre anni, quindi fino al 31 dicembre 2017.
L’art. 106 LAMal, nel nuovo testo in vigore dal 1° gennaio 2015 al
31 dicembre 2017 e intitolato correzione dei premi mediante compensazione tra
gli assicurati, prevede quanto segue:
"
1
Gli assicurati domiciliati in un Cantone nel
quale, tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013, il rapporto tra costi e
premi è stato superiore al rapporto tra costi e premi in Svizzera
(insufficienza di premi), devono pagare un supplemento di premio. Il
supplemento di premio è uguale per tutti gli assicurati del Cantone
interessato. Gli assicuratori riscuotono il supplemento di premio.
2
Gli assicurati domiciliati
in un Cantone nel quale, tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013, il
rapporto tra costi e premi è stato inferiore al rapporto tra costi e premi in
Svizzera (eccedenza di premi), hanno diritto a una riduzione di premio. La
riduzione di premio è uguale per tutti gli assicurati del Cantone interessato.
Gli assicuratori provvedono alla riduzione dei premi.
3
Il supplemento di premio
annuo corrisponde al massimo all’importo annuo al quale l’assicurato ha diritto
in base alla distribuzione dei proventi delle seguenti tasse d’incentivazione:
a. tassa sul CO2 secondo la legge del 23 dicembre 2011252 sul CO2;
b. tassa sui composti organici volatili secondo la legge del 7
ottobre 1983253 sulla protezione dell’ambiente.
4
La somma dei supplementi di
premio che gli assicurati di un Cantone devono pagare corrisponde al massimo
all’insufficienza di premi di cui al capoverso 1.
5
La riduzione di premio
annua alla quale gli assicurati di un Cantone hanno diritto corrisponde a una
percentuale dell’eccedenza di premi di cui al capoverso 2. La percentuale è
uguale per tutti i Cantoni interessati.
6
La somma delle riduzioni di
premio accordate complessivamente a tutti gli assicurati non può superare 266
milioni di franchi.
7
Ogni assicuratore destina i
supplementi di premio riscossi alla riduzione dei premi dei suoi assicurati. Le
eventuali differenze residue tra i supplementi riscossi e le riduzioni di
premio accordate dai singoli assicuratori sono compensate annualmente e
integralmente tra gli assicuratori.”.
Secondo il nuovo art. 106a LAMal sul contributo alla correzione
dei premi da parte degli assicuratori e della Confederazione,
"
1
Gli assicuratori e la Confederazione versano a
un fondo un contributo a favore degli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui
sono stati pagati premi in eccesso.
2
Alla fine del secondo anno
dall’entrata in vigore della modifica del 21 marzo 2014 della presente legge,
gli assicuratori versano al fondo un importo unico pari a 33 franchi per
assicurato.
3
Gli assicuratori finanziano
il loro contributo riscuotendo un supplemento di premio unico. Possono
finanziare il contributo attingendo alle riserve, qualora siano eccessive.
4
Gli assicuratori
sottopongono il supplemento di premio unico all’Ufficio federale, per
approvazione, e ne informano gli assicurati in modo trasparente.
5
La Confederazione versa un
contributo speciale unico di 266 milioni di franchi.
6
La Confederazione versa al
fondo un terzo del contributo speciale di cui al capoverso 5 nel mese di
gennaio di ciascuno dei tre anni successivi all’entrata in vigore della
modifica del 21 marzo 2014 della presente legge.”.
A proposito della distribuzione dei contributi degli assicuratori
e della Confederazione, il nuovo art. 106b LAMal dispone che:
"
1
Nel mese di febbraio di ogni anno, l’importo
complessivo del fondo è distribuito agli assicuratori proporzionalmente al numero
di assicurati dei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso secondo
l’articolo 106 capoverso 2. L’importo è distribuito in modo tale che tutti gli
assicurati di tutti i Cantoni ricevano la stessa percentuale dell’eccedenza di
premi.
2
Gli assicuratori
distribuiscono l’importo ricevuto dal fondo agli assicurati dei Cantoni in cui
sono stati pagati premi in eccesso secondo l’articolo 106 capoverso 2,
segnalando espressamente il rimborso dei premi. L’importo è distribuito in modo
tale che tutti gli assicurati dei Cantoni in cui sono stati pagati premi in
eccesso ricevano la stessa percentuale dell’eccedenza di premi.
3
Il fondo è amministrato
dall’istituzione comune (art. 18). Dopo aver assolto il compito affidatole dal
presente articolo, quest’ultima presenta all’Ufficio federale un rapporto
esauriente.”.
Infine, il nuovo art. 106c LAMal relativo applicazione del sistema
di correzione dei premi prevede quanto segue:
"
1
Il Consiglio federale disciplina i dettagli
relativi all’attuazione del sistema di correzione dei premi, in particolare le
modalità:
a. di calcolo e di riscossione del supplemento di premio di cui
all’articolo 106;
b. di calcolo e di concessione della riduzione di premio di cui
all’articolo 106;
c. del rimborso dei premi di cui all’articolo 106b;
d. della compensazione tra assicuratori di cui all’articolo 106.
2
Il Consiglio federale può
stabilire un importo annuo per assicurato da dedursi dall’insufficienza di
premi, onde tenere conto delle componenti di casualità inerenti alla fissazione
dei premi.
3
Il Consiglio federale
stabilisce in un’ordinanza il supplemento di premio annuo di cui all’articolo
106, la riduzione di premio annua di cui all’articolo 106 e il rimborso dei
premi di cui all’articolo 106b.”.
2.3.   Fondandosi sull’art. 106c
cpv. 1 e 2 LAMal, il Consiglio federale ha emanato l’Ordinanza sulla correzione
dei premi del 12 settembre 2014 [RS 832.107.21], entrata in vigore il 1°
gennaio 2015 ed avente effetto fino al 31 dicembre 2017 (doc. 1).
Essa disciplina la correzione dell’insufficienza o dell’eccedenza
dei premi della assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie
registrate tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013 (art. 1).
La controversia in esame porta unicamente sul
supplemento di
premio unico
di cui all’art. 106a cpv. 2 LAMal, mentre i principi di un
supplemento (ordinario) di premio rispettivamente di una riduzione di premio
previsti dall’art. 106 LAMal non sono criticati.
L’art. 5 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi tratta del
supplemento
di premio unico
e prevede quanto segue:
"
1
Per la riscossione del supplemento di premio
unico degli assicuratori ai sensi dell'articolo 106
a
capoverso 3 LAMal, è determinante l'effettivo di
assicurati al 1° gennaio 2016.
2
Entro il 31 luglio 2015 gli
assicuratori sottopongono all'UFSP una domanda di approvazione del supplemento
di premio unico. L'UFSP approva il supplemento di premio unico
contemporaneamente con i premi.
3
Gli assicuratori comunicano
agli assicurati il supplemento di premio unico contemporaneamente al nuovo
premio dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie. Il
supplemento di premio unico è contabilizzato separatamente dai premi.
4
L'assicuratore che non
sottopone all'UFSP una domanda di approvazione del supplemento di premio unico
deve dimostrare che disporrà ancora di riserve sufficienti ai sensi
dell'articolo 11 capoverso 1 dell'ordinanza del 18 novembre 2015 sulla
vigilanza sull'assicurazione malattie (OVAMal) dopo aver versato il suo
contributo al fondo conformemente all'articolo 106
a
capoverso 1 LAMal.
La prova deve essere presentata conformemente all'articolo 12 capoverso 3
OVAMal.”.
Unitamente al testo di questa Ordinanza, sempre nel settembre 2014
(doc. B2) il Consiglio federale ha pubblicato un commento sulla stessa. In particolare,
a pagina 4 l’Esecutivo federale ha osservato quanto segue al capitolo 1.3.2
sull’art. 106a LAMal:
"
L’articolo
106a LAMal definisce il contributo degli assicuratori e quello della
Confederazione. Tutti gli assicuratori e la Confederazione versano a un fondo
lo stesso contributo di 266 milioni di franchi a favore degli assicurati
domiciliati nei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso. Il fondo è
gestito dall’istituzione comune, la cui sede è a Soletta. Questi due contributi
non erano previsti nel messaggio del Consiglio federale.”.
L’art. 5 cpv. 1 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi precisa
che l’effettivo determinante di assicurati è quello al 1° gennaio 2016 e non
quello al 1° gennaio dell’anno in questione come previsto dall’art. 2 cpv. 1.
Alla fine del 2016 gli assicuratori versano il loro contributo al fondo giusta
l’art. 106a cpv. 2 LAMal.
Prima però, nel 2015, devono sottoporre all’approvazione
dell’Ufficio federale della sanità pubblica gli eventuali supplementi di premio
unici che devono riscuotere e pagano    Fr. 33.- per assicurato (art. 106a cpv.
2 LAMal). Moltiplicando questa cifra per il numero di assicurati (di poco
superiore a 8 milioni), risultano i 266 milioni previsti come contributo degli
assicuratori al fondo comune.
Quanto al capoverso 2 dell’art. 5 dell’Ordinanza, entro il 31
luglio 2015 gli assicuratori sottopongono all’UFSP per approvazione il
supplemento di premio unico contemporaneamente con le tariffe di premio per il
2016. Rispetto al contributo degli assicurati e della Confederazione, la
particolarità del supplemento di premio unico degli assicuratori consiste nel
fatto che, nel momento in cui è fissato dall’assicuratore, poi approvato
dall’UFSP, si riferisce a un effettivo non ancora noto: per calcolare l’importo
del loro contributo, gli assicuratori devono stimare il loro effettivo di
assicurati per il 2016 nel mese di luglio del 2015. L’UFSP approva il
supplemento di premio unico nel quadro della procedura di approvazione dei
premi.
L’art. 5 cpv. 3 della citata Ordinanza si riferisce all’obbligo di
informazione degli assicuratori che, per informare gli assicurati del
supplemento di premio unico che saranno tenuti a versare, devono farlo figurare
sul certificato di assicurazione che inviano per comunicare il nuovo premio. Il
supplemento di premio unico sarà riscosso nel 2016. Per evitare che sia
considerato nei premi riscossi per l’anno corrente, deve essere contabilizzato
separatamente dai premi.
Sulla modalità di finanziamento del loro contributo, l’art. 106a
cpv. 3 LAMal dispone che gli assicuratori hanno la possibilità di attingere
alle riserve, qualora siano eccessive. L’Ufficio federale della sanità
pubblica, quale autorità di vigilanza, deve sorvegliare che gli assicuratori
siano in grado di rispettare i loro obblighi finanziari in qualunque momento.
Se un assicuratore attinge alle proprie riserve per versare il contributo
dovuto, benché esse non siano sufficienti per tale scopo, si espone al rischio
di non potere più coprire tutti i rischi.
Per impedire il verificarsi di una simile situazione, secondo
l’art. 5 cpv. 4 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi l’assicuratore che
prevede di non riscuotere il supplemento unico deve dimostrare, sulla base del
test di solvibilità, che le riserve di cui dispone gli consentono di finanziare
il suo contributo con i fondi propri. Deve dunque disporre di riserve
sufficienti ai sensi dell’art. 78a cpv. 1 OAMal e deve dimostrarlo
conformemente all’art. 78b cpv. 3 OAMal. Se l’assicuratore non sottopone una
domanda di approvazione del supplemento di premio unico benché le sue riserve
non siano sufficienti, l’UFSP non approva i suoi premi perché l’assicuratore
non è in grado di garantire l’adempimento dei suoi obblighi finanziari a lungo
termine.
2.4.   Nell’agosto 2015 (doc. G)
l’Ufficio federale della sanità pubblica ha pubblicato delle “
Informazioni
generali relative all’attuazione della correzione dei premi dell’assicurazione
malattie per il 2016
”.
Nei primi capitoli l’UFSP ha illustrato i motivi della correzione
dei premi, chi parteciperà alla correzione dei premi, quanto pagheranno nel
2016 gli assicurati domiciliati nei Cantoni nei quali sono stati pagati premi
insufficienti e quanto riceveranno gli assicurati domiciliati nei Cantoni nei
quali sono stati pagati premi eccedenti.
Infine, al capitolo 5 l’Ufficio federale si è pronunciato sul
supplemento di premio unico, indicando che nel 2016 gli assicuratori verseranno
il loro contributo alla correzione dei premi prelevando un supplemento di
premio unico pari a Fr. 33.- per assicurato. Per finanziare il loro contributo
possono ricorrere alle proprie riserve solo se queste ultime sono eccessive.
Per questo supplemento unico dispongono di un certo margine di manovra: non
sono ad esempio obbligati a prelevarlo in tutti i Cantoni e possono fissare
importi diversi tra un Cantone e l’altro. Gli assicuratori che preleveranno il
supplemento di premio unico ne informeranno i propri assicurati nel mese di
ottobre 2015, quando comunicheranno gli importi per i premi del 2016. Sono
liberi di applicarlo in unica soluzione o rateizzarlo.
Poco più di un mese dopo, il 24 settembre 2015 l’UFSF ha
pubblicato due contributi informativi su questo argomento.
Il primo comunicato, intitolato “
Supplementi unici approvati
per il finanziamento della correzione dei premi
”, spiega che l’adozione
della revisione della LAMal nel 2014 prevede di compensare parzialmente gli
squilibri constatati tra i Cantoni riguardo ai premi riscossi tra il 1996 e il
2013.
Esso precisa che l’importo totale relativo alla correzione dei
premi è di circa 800 milioni di franchi per una durata di tre anni e che per il
suo finanziamento il Parlamento ha disposto che si ricorra a tre fonti in parti
uguali: gli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui sono stati pagati premi
insufficienti tra il 1996 e il 2013, la Confederazione e gli assicuratori.
Gli assicuratori forniranno un contributo per la correzione dei
premi di Fr. 33.- per assicurato, riscuotendo dagli assicurati un supplemento
di premio unico o finanziando il loro contributo con le riserve, alle quali
possono ricorrere soltanto se sono eccessive.
Segue poi un elenco degli assicuratori malattie (20) ai quali è
stato approvato il supplemento unico. È inoltre indicato che tutti questi
assicuratori sono obbligati a prelevare in tutti Cantoni del loro campo
d’attività un supplemento unico di Fr. 33.- per assicurato. Gli altri
assicuratori finanzieranno (invece) il rimborso dei premi attingendo alle
proprie riserve, avendo presentato la relativa prova che è stata approvata
dall’UFSP. Fra loro v’è la Cassa malati resistente (doc. 10).
Gli assicuratori che preleveranno un supplemento di premio unico
ne informeranno i propri assicurati nel mese di ottobre 2015, quando
comunicheranno gli importi per i premi del 2016.
Il secondo contributo, denominato “
scheda informativa
”, si
intitola “
Supplemento di premio unico
”.
Nella prima parte riprende il testo del precedente comunicato,
mentre al capitolo sul supplemento di premio unico precisa che per la
correzione dei premi, nel 2016 gli assicuratori forniranno un contributo per la
correzione dei premi di Fr. 33.- per assicurato, per un totale di 266 milioni
di franchi. Per il loro contributo, gli assicuratori riscuotono dagli
assicurati un supplemento di premio unico per il 2016 e possono attingere anche
alle riserve, ma solo se sono eccessive. Spetta all’UFSP verificare questa
condizione e approvarne il prelievo.
A differenza della precedente, questa comunicazione aggiunge che
se il supplemento di premio unico è riscosso presso gli assicurati, gli
assicuratori dispongono di un certo margine di manovra. Ad esempio, non sono
obbligati a riscuotere il supplemento di premio unico in tutti i Cantoni e
possono stabilire contributi diversi per ogni Cantone; tuttavia, il contributo
deve ammontare in media a Fr. 33.- per assicurato. Inoltre gli assicuratori
possono riscuotere tale supplemento in un solo importo oppure in più rate.
Gli assicuratori che riscuotono il supplemento di premio unico ne
informano i loro assicurati nel mese di ottobre 2015, quando rendono noti i
premi per il 2016.
Su questo tema il Consigliere nazionale Lorenzo Quadri, Lega dei
Ticinesi, il 10 dicembre 2015 (doc. B10) ha inoltrato  l’interpellanza n.
15.4120 “
Restituzione dei premi di cassa malati pagati in eccesso. La presa
in giro.
”, evidenziando quanto segue:
"
La legge prevede
che il rimborso venga finanziato per un terzo dalle casse malati, per un terzo
dalla Confederazione e per un terzo dagli assicurati dei Cantoni che hanno
pagato premi troppo bassi. Le casse malati devono finanziare la loro parte con
le riserve, se le riserve sono insufficienti i soldi necessari al rimborso
vanno prelevati dagli assicurati. La legge non prevede esplicitamente che gli
assicurati dei Cantoni che avevano pagato troppo (e che dunque beneficeranno
della restituzione) non siano comunque chiamati alla cassa. È tuttavia chiaro
che questo (assicurati da risarcire chiamati alla cassa per pagare il proprio
risarcimento) non può essere il senso della norma; ma che si tratta piuttosto
di una lacuna della legge. Eppure proprio questo è accaduto: per il 2016 gli
assicurati ticinesi di 20 casse malati dovranno pagare 33 franchi supplementari
per finanziare i rimborsi. E quindi, il rimborso che riceveranno nel 2016 non
sarà di fr. 82,90 ma in realtà di 49,90 franchi.”.
Egli ha quindi chiesto al Consiglio federale:
“1.  Come valuta
l’iniziativa di 20 assicuratori malattia di far pagare i rimborsi per i premi
pagati in eccesso anche a chi ne deve beneficiare?
2. Il Consiglio
federale, rispettivamente l’Ufficio federale della sanità, era informato di
tale intenzione? Era consenziente?
3. È sua intenzione
intervenire affinché questa pratica degli assicuratori, che contraddice il
senso della norma sul rimborso votata dal Parlamento e penalizza ulteriormente
ed in modo ingiusto gli assicurati dei Cantoni che hanno pagato troppo, abbia a
cessare?”.
Nella sua risposta del 24 febbraio 2016 il Consiglio federale si è
così espresso:
“1.  Il 21 marzo
2014 il Parlamento ha adottato un compromesso per la correzione dei premi
pagati tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013 che prevede un rimborso di
800 milioni di franchi finanziato in parti uguali dagli assicurati domiciliati
nei Cantoni in cui nel periodo considerato sono stati pagati premi troppo
bassi, dagli assicuratori e dalla Confederazione.
Gli assicuratori
finanziano il loro contributo riscuotendo un supplemento di premio unico o
attingendo alle riserve, qualora siano eccessive (art. 106a cpv. 3 LAMal). La
legge, tuttavia, non obbliga gli assicuratori a utilizzare le riserve a questo
fine, nemmeno quando il loro ammontare lo permetterebbe (v. dichiarazioni di
Liliane Maury Pasquier, BU 2013 CS 770 e di Jacqueline Fehr BU 2014 CN 61). Gli
assicuratori godono inoltre di una grande libertà nella scelta degli assicurati
da cui prelevare il supplemento di premio unico. Non è quindi escluso che gli
assicurati domiciliati in un Cantone in cui i premi sono stati pagati in
eccesso e quindi aventi diritto a un rimborso siano chiamati a versare il
supplemento unico. Questa interpretazione emerge chiaramente dai dibattiti
parlamentari (v. le dichiarazioni del consigliere federale Alain Berset BU 2013
CS 775, BU 2014 CN 67). In questo ambito il legislatore ha lasciato una grande
libertà agli assicuratori; pertanto non vi è alcuna lacuna legislativa.
In base a quanto
su esposto, agli assicuratori che preleveranno un supplemento di premio unico
nel Cantone Ticino non si potrà rimproverare di violare la legge.
2. Il Consiglio
federale era informato che alcuni assicuratori avrebbero prelevato un
supplemento unico anche nei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso,
poiché il supplemento doveva essere sottoposto all’Ufficio federale della
sanità pubblica (UFSP) per approvazione (art. 106a cpv. 4 LAMal). Gli assicuratori
interessati preleveranno il supplemento unico da tutti gli assicurati del loro
campo d’attività territoriale. Sul suo sito Internet, l’UFSP ha pubblicato
l’elenco degli assicuratori interessati.
3. In
considerazione di quanto precede, il Consiglio federale non ritiene necessario
intervenire in questo ambito.”.
2.5.   In una sentenza 9C_125/2016
dell’11 marzo 2016, il Tribunale federale ha avuto l’occasione di esprimersi
sul tema dell’eccedenza rispettivamente dell’insufficienza dei premi e delle
nuove norme adottate per porvi rimedio.
L’Alta Corte ha esaminato il caso di due coniugi, domiciliati nel
Canton Zurigo fino al 31 luglio 2003 e che in seguito si sono trasferiti nel
Canton Svitto. Stante la modifica di legge volta a correggere i premi pagati in
eccesso/difetto tra il 1996 e il 2013 (artt. 106-106c LAMal), i coniugi in
questione hanno chiesto al loro assicuratore malattia di restituire i premi
pagati di troppo dal 1996 al 31 luglio 2003 quando erano domiciliati a Zurigo,
facendo valere un credito di Fr. 526.-. La Cassa malati ha respinto tale
richiesta, così come il Tribunale amministrativo del Canton Svitto. Il marito
si è quindi rivolto al Tribunale federale adducendo la medesima pretesa
creditoria.
L’Alta Corte ha dapprima evidenziato il tenore degli artt.
106-106c LAMal e dell’art. 2 cpv. 1 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi,
secondo cui per il supplemento di premio ai sensi dell’art. 106 cpv. 1 LAMal,
per la riduzione di premio ex art. 106 cpv. 2 LAMal e per il rimborso dei premi
giusta l’art. 106b cpv. 2 LAMal, è determinante l’effettivo di assicurati
presso gli assicuratori al 1° gennaio di ogni anno (cfr. consid. 2.1).
La nostra Massima Istanza ha poi esposto il tenore
dell'art. 190 Cost. fed., che prevede che le leggi federali e il diritto
internazionale sono determinanti per il Tribunale federale e per le altre
autorità incaricate dell'applicazione del diritto. L’Alta Corte ha rilevato che
questa norma non ha lo scopo di vietare di verificarne la
costituzionalità, ma esplicita che le leggi devono comunque essere applicate. Il
Tribunale federale deve quindi applicare le norme contenute nelle leggi
federali, anche se esse dovessero violare i diritti costituzionali. Deve però
interpretarle conformemente alla Costituzione e alla CEDU, per quanto vi sia
uno spazio d’interpretazione.
Al riguardo, al considerando 2.2 l’Alta Corte si è così espressa:
"
Nach Art. 190 BV ("massgebendes Recht") sind Bundesgesetze
und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden
Behörden massgebend. Allerdings bezweckt die besagte Norm nicht ein Verbot der
Prüfung der Verfassungsmässigkeit; vielmehr bringt sie das Gebot der Anwendung
des Gesetzes zum Ausdruck. Das Bundesgericht muss mithin die in den
Bundesgesetzen enthaltenen Bestimmungen anwenden, selbst wenn sie gegen
Grundrechte verstossen sollten. Es muss sie indessen verfassungs- und
EMRK-konform auslegen, soweit ein Auslegungsspielraum besteht (BGE 139 I 180 E.
2.2 S. 185; 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130 mit Hinweisen; Urteil 6B_896/2014 vom
16. Dezember 2015 E. 3 mit Hinweisen).“.
In seguito l’Alta Corte ha illustrato le considerazioni
dell’autorità di prima istanza.
Il Tribunale cantonale aveva stabilito che il tenore dell’art. 106
cpv. 1 e 2 LAMal è di principio chiaro e si riferisce al domicilio al momento
in cui deve essere versato un supplemento di premio rispettivamente garantita
una riduzione di premio. Secondo i principali materiali legislativi, il tenore
di queste norme corrisponde anche alla chiara volontà del legislatore. Per procedere
alla compensazione dei premi pagati in eccesso o in difetto negli anni passati
in alcuni Cantoni, ci si deve dunque fondare sul domicilio attuale degli
assicurati. Per l’autorità giudiziaria cantonale, il legislatore era
consapevole del problema dell’uguaglianza rispettivamente della disuguaglianza
di trattamento degli assicurati, ma ha osservato che una compensazione
individualizzata, come pretesa dinanzi al Tribunale federale, sarebbe stata
connessa ad un probabile dispendio tecnico, materiale e amministrativo, che
avrebbe superato o almeno neutralizzato i compensi da versare. Pertanto,
secondo il Tribunale cantonale, a giusta ragione e con validi motivi è stata
cercata e trovata una soluzione a livello cantonale e non individuale. Per la
Corte cantonale, al legislatore era chiaro che l’unica soluzione realizzabile
quale compromesso politico per porre rimedio ad anni di versamenti di premi non
sempre correttamente determinati, sarebbe stata in contrasto con il principio
dell’uguaglianza di trattamento e il Parlamento l’ha consapevolmente accettata.
Allo stesso modo non si può contestare che questo “
compromesso politico
”
sia anche arbitrario. Il legislatore, secondo il Tribunale amministrativo di
Svitto, ha promulgato le disposizioni in questione in piena consapevolezza
della loro contraddizione con i principi costituzionali.
Il TF ha riassunto questi concetti al considerando 2.2.1:
"
Die Vorinstanz hat zum einen erkannt, dass der Wortlaut von Art. 106
Abs. 1 und 2 KVG (jeweils "ihren Wohnsitz in einem Kanton haben, in
dem...") grundsätzlich klar ist. Die Bestimmung sowohl derjenigen
Versicherten, die einen Prämienzuschlag zu bezahlen haben, wie auch derjenigen,
welche einen Prämienabschlag beanspruchen können, richtet sich nach dem
Wohnsitz im Zeitpunkt, in dem der Prämienzuschlag zu entrichten bzw. der
Prämienabschlag zu gewähren ist. Dem opponiert der Beschwerdeführer zu Recht
nicht. Ferner wurde in eingehender Darstellung der wesentlichen Materialien zu
den genannten Normen erläutert, dass deren Wortlaut auch dem gesetzgeberischen
Willen entspricht. Für die vorgesehenen Kompensationen der in den vergangenen
Jahren in den einzelnen Kantonen zu viel oder zu wenig bezahlten Prämien sei,
soweit es den auf die versicherten Personen entfallenden Drittel des gesamten
Kompensationsbetrages betreffe, auf den gegenwärtigen Wohnsitz der versicherten
Personen abzustellen. Insbesondere sei sich der Gesetzgeber dabei - so das
kantonale Gericht im Weiteren - der Problematik der Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung der versicherten Personen durchaus bewusst gewesen. Eine
Individualisierung der Kompensationen, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebe,
wäre mit einem mutmasslichen sachlich-technischen und administrativen Aufwand
verbunden gewesen, welcher die von den "Gebern" zu leistenden
Abgeltungen überstiegen oder zumindest neutralisiert hätte. Ein Ausgleich sei
daher begründeterweise und zu Recht auf Stufe Kanton und nicht individuell
gesucht und geschaffen worden. Der Gesetzgeber sei sich somit im Klaren
gewesen, dass die nur als politischer Kompromiss realisierbare Lösung im
Widerspruch zum Grundsatz der Gleichbehandlung stehe, und habe eine solche
bewusst in Kauf genommen. Ebenso wenig könne in Abrede gestellt werden, dass
diesem "politischen Kompromiss" auch etwas Willkürliches anhafte.
Mithin habe der Gesetzgeber die fraglichen Bestimmungen im vollen Wissen um
deren Widerspruch zu verfassungsmässigen Grundsätzen erlassen.“.
Il Tribunale federale ha ritenuto che l’argomentazione del
ricorrente, secondo cui le norme legali in esame non dovrebbero esplicare
effetti in quanto contrarie alla Costituzione, non può essere seguita nemmeno
in ultima istanza, in considerazione del fatto che la Costituzione federale
(art. 190) non consente al Tribunale Federale di non applicare le norme
adottate dal legislatore federale contrarie alla Costituzione.
Come ritenuto nella decisione del Tribunale amministrativo di
Svitto, impugnata senza successo dinanzi all’Alta Corte, il giudice non può
dunque non applicare gli artt. 106 segg. LAMal anche se non fossero conformi ai
diritti fondamentali sanciti agli artt. 8 e 9 Cost. fed. I descritti
provvedimenti per la correzione dei premi contenuti in queste norme sono
peraltro stati ampiamente discussi e approvati con la consapevolezza delle discriminazioni
che ne sarebbero potute derivare.
La pretesa del ricorrente di restituirgli i premi che ha versato
di troppo quando abitava nel Canton Zurigo non ha potuto essere accolta in
quanto non trova alcun fondamento nella legge.
In particolare, la nostra Massima istanza si è così pronunciata
sulle censure formulate dal ricorrente:
"
2.2.2: Der vom Beschwerdeführer wiederholt vorgetragenen
Argumentation, der getroffenen gesetzlichen Regelung sei, da verfassungswidrig,
nicht nachzuleben, kann angesichts der dargelegten Rechtslage auch
letztinstanzlich nicht gefolgt werden. Wie im angefochtenen Entscheid in allen
Teilen überzeugend aufgezeigt wurde, besteht bezüglich der Art. 106 ff. KVG
kein Spielraum, der eine Anwendung der Bestimmungen im Sinne der in der Beschwerde
vertretenen Sichtweise zuliesse. Vielmehr wurden die in den betreffenden Normen
wiedergegebenen Massnahmen zur Prämienkorrektur im Gesetzgebungsverfahren
einlässlich erörtert und ihnen in Kenntnis der daraus resultierenden
Benachteiligungen zugestimmt. Der vom Versicherten geltend gemachte Anspruch
auf Rückerstattung der im Kanton Zürich allenfalls zu viel entrichteten
Krankenkassenprämien findet im Gesetz somit keine Stütze.“.
2.6.   Nell’evenienza
concreta, il ricorrente ha contestato la validità della soluzione adottata
dalla Cassa malati di attingere alle sue riserve giusta l’art. 106a cpv. 3
LAMal per fare fronte all’obbligo di finanziamento dell’importo unico di Fr.
33.- per assicurato previsto dall’art. 106a cpv. 2 LAMal, adducendo che la stessa
violerebbe i principi di legalità, di adeguatezza e di proporzionalità, come
pure i principi costituzionali di parità di trattamento e di divieto di
arbitrio.
La tesi dell’insorgente non può essere tutelata dal TCA per i
motivi che verranno esposti.
Preliminarmente va ricordato che con l’art. 106a LAMal il
legislatore ha attribuito agli assicuratori malattia il diritto di riscuotere,
ma solo per l’anno 2016, un supplemento di premio unico per finanziare il loro
contributo da versare nel fondo comune costituito insieme alla Confederazione e
agli assicurati per correggere i premi troppo elevati rispettivamente troppo
bassi, rispetto alle prestazioni, che sono stati riscossi in alcuni Cantoni.
Questo fondo, che il Parlamento federale ha stabilito debba avere
una consistenza di 798 milioni di franchi per compensare parzialmente gli
squilibri constatati tra i Cantoni quanto ai premi riscossi tra il 1996 e il
2013, è alimentato in parti uguali da queste tre fonti e ognuna versa 266
milioni di franchi.
Un terzo viene quindi corrisposto dagli assicurati domiciliati nei
Cantoni in cui tra il 1996 e il 2013 sono stati pagati premi insufficienti,
dovendo ora pagare un supplemento di premio (art. 106 cpv. 1 LAMal) che ogni
assicuratore riscuote e che destina alla riduzione dei premi degli altri suoi
assicurati (art. 106 cpv. 7 LAMal), per un massimo di 266 milioni di franchi
(art. 106 cpv. 6 LAMal).
La seconda tranche di 266 milioni di franchi è versata, sotto
forma di contributo speciale, dalla Confederazione (art. 106a cpv. 5 LAMal).
Infine, gli assicuratori malattia alimentano questo fondo comune
versando un importo unico di Fr. 33.- per ogni assicurato (art. 106a cpv. 2
LAMal) e, ritenuti circa 8 milioni di assicurati in Svizzera, ciò significa un
versamento unico di 266 milioni di franchi.
Come visto, la modifica di legge del 2014 prevede che gli
assicuratori, i quali solo nel 2016 devono versare questa quota al fondo
comune, possono finanziare il loro contributo attingendo alle proprie riserve,
ma solo se le stesse sono sufficienti per fare fronte ad un tale prelevamento
straordinario (art. 106a cpv. 3 LAMal).
Gli assicuratori sono stati autorizzati a prelevare il supplemento
unico direttamente mediante un supplemento sui premi dei propri assicurati,
fermo restando il consenso espresso ottenuto dall’Ufficio federale della sanità
pubblica (art. 106a cpv. 4 LAMal).
La domanda di approvazione doveva pervenire all’UFSP entro il 31
luglio 2015.
L’approvazione del supplemento unico sarebbe poi avvenuta
contemporaneamente con i premi (art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza sulla correzione
dei premi), così da poterlo comunicare ai propri assicurati nel mese di ottobre
2015.
CO 1, facendo uso di questa possibilità offerta dall’art. 106a
cpv. 3 LAMal, ha chiesto all’autorità competente di autorizzarla ad attingere
alle proprie riserve e quindi di rinunciare ad addebitare ai suoi assicurati
per il 2016 un supplemento di premio unico di Fr. 33.-.
Con decisione del 22 settembre 2015 (doc. 10) l’Ufficio federale
della sanità pubblica, conformemente all’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza sulla
correzione dei premi, ha sia autorizzato le tariffe dei premi per l’anno 2016
sia di rinunciare al supplemento unico per il 2016, essendo le riserve dell’assicuratore
sufficienti.
Nel mese di ottobre 2015 (doc. 1) l’assicuratore malattia
resistente ha emesso la nuova polizza assicurativa valida per l’anno 2016
relativa al ricorrente, comunicandogli che nel 2016 avrebbe ricevuto un
accredito unico, non ancora cifrato, in virtù dell’art. 106 LAMal relativo alla
correzione dei premi pagati a livello cantonale tra il 1996 e il 2013. Nessun
supplemento di premio unico è stato conteggiato nel premio.
Con il ricevimento della nuova polizza assicurativa l’insorgente
non ha manifestato l’intenzione di cambiare assicuratore malattia e quindi il
contratto assicurativo si è perfezionato ed è entrato in vigore regolarmente,
esplicando effetto dal 1° gennaio 2016.
2.7.   Il ricorso relativo alla
contestazione del fatto che il supplemento di premio unico sia stato prelevato
dalla Cassa malati dalle sue riserve va respinto in applicazione degli artt.
106 segg. LAMal.
2.7.1.   L’assicuratore
malattia resistente, comprovando di disporre di riserve eccessive, è infatti stato
legittimamente autorizzato dall’Ufficio federale della sanità pubblica a rinunciare
a riscuotere il supplemento di premio unico di Fr. 33.- direttamente presso i
suoi assicurati - e quindi anche presso il ricorrente, che non ha cambiato
assicuratore – e ad attingere alle proprie riserve per costituire il fondo
comune previsto dall’art. 106a cpv. 1 LAMal.
2.7.2.   Anche la seconda
argomentazione conclusiva, dettagliatamente sviluppata dall’insorgente nelle
sue estese motivazioni, secondo cui la scelta adottata dal suo assicuratore
malattia violerebbe i principi di legalità, di adeguatezza e di
proporzionalità, oltre ai principi costituzionali della parità di trattamento e
di divieto di arbitrio, va respinta in ogni suo punto.
Il ricorrente è consapevole che la soluzione
prevista dagli artt. 106 segg. LAMal, ed in particolare dall’art. 106a LAMal, è
frutto di una deliberata scelta del legislatore federale. Queste scelte
vincolano i Tribunali, come indicato in precedenza e come ritenuto dalla
giurisprudenza citata in esteso al considerando 2.5.
Nella citata sentenza 9C_125/2016 dell’11 marzo 2016
l’Alta Corte ha evidenziato che il Parlamento federale ha cercato e trovato un
“compromesso politico” per arrivare a una soluzione che portasse alla
compensazione dei premi dell’assicurazione malattie per rimediare, in parte,
agli squilibri riscontrati nei Cantoni tra il 1996 e il 2013. Il legislatore
federale era quindi perfettamente a conoscenza delle discriminazioni fra
assicurati che avrebbero potuto sorgere emanando questi disposti legali (cfr.
consid. 2.2.2: “(…)
in
Kenntnis der daraus resultierenden Benachteiligungen zugestimmt
”).
Per mettere fine ad una diatriba che per anni ha
impegnato tanto il Parlamento quanto l’Esecutivo, oltre che tutti gli altri
attori interessati (il Messaggio del Consiglio federale n. 12.026 concernente
la modifica della legge federale sull’assicurazione malattie è del 15 febbraio
2012 ed è la conseguenza della presentazione di iniziative cantonali
sull’argomento esplicitamente ricordate nel citato Messaggio a pag. 1610), il
legislatore ha emanato gli artt. 106-106c LAMal con validità limitata per 3
anni.
L’Assemblea federale era pienamente consapevole che questi
disposti legali, siccome non destinati a riequilibrare le singole situazioni di
pagamento in eccesso o in difetto dei premi di ogni assicurato, avrebbero
comportato una violazione del principio di uguaglianza di trattamento fra gli
assicurati (art. 8 Cost. fed.) e potevano contenere qualche aspetto arbitrario
vietato dall’art. 9 Cost. fed. (cfr. STF 8C_247/2015 del 24 settembre 2015
consid. 8.2 in: RtiD I-2016 pag. 53 seg.; STF 9C_125/2016 dell’11 marzo 2016
consid.
2.1.1: “
Ebenso wenig könne in Abrede gestellt werden, dass diesem
“
politischen Kompromiss
”
auch etwas Willkürliches anhafte
.”
).
La volontà politica di trovare una soluzione di compromesso, che
ha condotto anche all’adozione della legge federale concernente la vigilanza
sull’assicurazione sociale contro le malattie (LVAMal) per evitare in futuro il
ripetersi di una situazione simile, ha guidato tali scelte del legislatore.
La soluzione trovata, dopo lunghe discussioni, è stata definita
come un “compromesso politico“ fra le parti in causa (e dal Consigliere
federale Alain Berset un “
compromis du compromis
”, siccome “
il n'est plus question de compenser 1 milliard de francs
mais 800 millions de francs, soit un peu moins de la moitié des primes payées
en trop ou insuffisamment
.”, in BU 2014
CN 67:
https://www.parlament.ch/it/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=25809#votum12
).
Ciò è stato peraltro esplicitamente ribadito dal Consiglio
federale rispondendo all’interpellanza del 10 dicembre 2015 del Consigliere
nazionale Lorenzo Quadri (cfr. consid. 2.4).
Questo Tribunale
non può dunque che applicare le
normative federali come ha fatto il Tribunale federale nella citata STF
9C_125/2016 dell’11 marzo 2016.
In tale contesto va ricordato che i giudici
cantonali ticinesi, come impone l’art. 73 cpv.2 Cost. cant. TI, sono solo
autorizzati a non applicare le norme cantonali che fossero contrarie al diritto
federale o alla Costituzione cantonale.
Va infine ribadito che alla luce dei dibattiti
parlamentari, non v’è spazio per potere interpretare le norme in discussione,
ossia gli artt. 106, 106a, 106b e 106c LAMal, diversamente dal loro senso
letterale (STF 9C_125/2016 consid. 2.2.2: “
(…) besteht bezüglich der Art. 106 ff. KVG kein
Spielraum (…)
”).
Di conseguenza, la Cassa malati resistente ha
rispettato le norme legali (art. 106a LAMal e art. 5 dell’Ordinanza sulla
correzione dei premi) che le hanno concesso la possibilità di finanziare la sua
quota da versare nel fondo comune attingendo alle proprie riserve un importo
unico di Fr. 33.- per assicurato piuttosto che richiedere tale supplemento di
premio ad ogni suo assicurato.
La circostanza che essa abbia scelto di attingere i
fondi da
tutti
i suoi assicurati, siano essi domiciliati nei Cantoni in
cui v’è stata in passato un’insufficienza di premi o in quelli con un’eccedenza
di premi, comporta che l’addebito di Fr. 33.- per ogni assicurato sulle proprie
riserve non è pertanto sindacabile, siccome rientra perfettamente nei margini
di manovra previsti dalla legge stessa e concessi agli assicuratori.
2.8.   Ne discende che,
come tale, l’avere fatto capo, conformemente all’art. 106a cpv. 3 LAMal, alle
riserve - che anche l’assicurato ha in passato contribuito a costituire – prelevando
l’importo di Fr. 33.- per ogni suo assicurato in Svizzera e riversandolo nel
fondo comune costituito insieme agli assicurati e alla Confederazione a favore
degli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui sono stati pagati premi in
eccesso,
non
rappresenta un agire censurabile della Cassa malati
resistente, indipendentemente dal testo, non sempre univoco e chiaro, delle
circolari pubblicate dall’Ufficio federale della sanità pubblica.
Alla luce di quanto esposto, risulta infondata pure
la richiesta ricorsuale formulata in via subordinata di condannare la sua Cassa
malati a versargli l’importo di Fr. 33.-.
Il ricorso deve pertanto essere integralmente respinto.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti