ti_gerichte · 90.1996.34 · 1997-03-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.34
Tessin Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.34
Ticino Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.34

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00034
Lugano
27 marzo 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi Fornera
visto
il ricorso del
17 aprile 1996
di
__________ __________,
__________
,
contro
la decisione del __________ febbraio 1996 no.
__________ del Consiglio di Stato che approva la revisione del Piano
Regolatore del Comune di __________;
viste le osservazioni del 27 giugno 1996 del
Municipio di __________;
vista la risposta del 8 ottobre 1996 del
Consiglio di Stato;
esperiti i necessari accertamenti,
letti ed esaminati gli atti,
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il signor _________
_________ è proprietario delle particelle no. _________ e _________ site nella
frazione di _________, rispettivamente dei mappali no. _________ e _________
posti in località _________.
b.
Nelle sedute del 21,
22, 28, 29 novembre e del 5 dicembre 1994 il Consiglio comunale di _________ ha
adottato la revisione del Piano Regolatore. Nell’ambito di questa adozione i
fondi no. _________ e _________ del signor _________ sono stati esclusi dal
territorio edificabile.
c.
Contro l’esclusione
dei suoi particellari dalla zona residenziale il signor _________ è insorto in
data 22 maggio 1995 davanti al Consiglio di Stato censurando la scelta operata
dal legislativo comunale e rilevando come l’inserimento dei suoi terreni nel comparto
edificabile permetterebbe di tracciare il confine della zona residenziale in
corrispondenza con un limite fisico esistente sul terreno (condotta forzata
AIL). Egli ha quindi evidenziato l’iniquità della scelta pianificatoria che
vede inseriti in zona edificabile dei terreni posti nella fascia collinare di
_________ praticamente irraggiungibile da una strada, mentre ne esclude altri
già urbanizzati come i suoi fondi. Il ricorrente ha quindi chiesto lo
spostamento verso est del limite della zona edificabile prevista a confine dei
suoi particellari no _________ e _________.
d.
Con risoluzione 27
febbraio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e respinto
l’impugnativa avanzata dal ricorrente. Al proposito il Governo ha specificato
come esso non può sostituirsi al comune nelle scelte pianificatorie di portata
locale se sufficientemente fondate anche qualora altre soluzioni potrebbero
apparire altrettanto opportune o migliori. Esso ha inoltre evidenziato problemi
di sovradimensionamento del territorio edificabile previsto a PR.
e.
Dissentendo da
questa decisione il signor _________ è nuovamente insorto davanti a questo
Tribunale in data 16 aprile 1996, ribadendo in sostanza, per quanto concerne
l’esclusione dei mappali no. _________ e _________ dalla zona edificabile,
quanto già rilevato davanti all’istanza di primo grado, ossia che il confine
così stabilito è artificioso e discriminatorio e viola il principio della
parità di trattamento. Aggiuntivamente egli censura pure lo stralcio dalla zona
edificabile dei suoi mappali no. _________ e _________, operato d’ufficio dal
Consiglio di Stato, con conseguente loro inserimento in zona boschiva,
rispettivamente in zona della protezione della natura.
f.
Con risposta del 8
ottobre 1996 al ricorso il Consiglio di Stato chiede la reiezione
dell’impugnativa riconfermandosi nelle argomentazioni già addotte con la
risoluzione impugnata.
Dal canto suo il Municipio, nelle sue osservazioni del 27 giugno 1996, rileva
come il progetto di PR sottoposto al Consiglio comunale prevedeva
l’edificabilità parziale delle particelle no. _________ e _________ sulla
scorta di un’analisi volta all’adeguamento dei limiti edificabili di tutta la
frazione di _________, ma come il legislativo comunale si sia opposto all’avallo
di questa estensione ritenuto l’eccessivo onere finanziario a carico del Comune
per il compenso agricolo che ne sarebbe derivato.
Per quel che riguarda i particellari no. _________ e _________ in località
_________ il Municipio ribadisce il carattere boschivo dei sedimi, affermando
l’esistenza di un errore nella ripresa grafica del relativo azzonamento. In
definitiva l’esecutivo comunale propone la reiezione integrale
dell’impugnativa.
g.
In data 27 novembre
1996 si è esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
La legittimazione
ricorsuale del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibili in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale
della pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo
e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.).
Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia
mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi
armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi
ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli
insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati
nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni
nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi
e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente
l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia
461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT
(Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione
nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le
autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano
gli interessi toccati; b) valutano gli interessi verificati considerandone in
particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le
implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo
possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle
decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della
ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
4.
Come già rilevato
nei fatti, in concreto il ricorrente contesta innanzitutto il mancato
inserimento dei mappali no. _________ e _________ nel comparto edificabile al
momento dell’adozione del PR da parte del legislativo comunale.
La validità di questa scelta pianificatoria verrà esaminata in dettaglio qui di
seguito. Preliminarmente vanno però evidenziati alcuni principi pianificatori
che trovano applicazione nella fattispecie.
Innanzitutto per quanto
riguarda la zona edificabile va rilevato che giusta l’art. 15 LPT le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in
larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e
urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che
l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona
edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia
l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i
requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In
simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista,
elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una
ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448
ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
a.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si           presta per le sue
caratteristiche naturali (morfologiche,                 topografiche,
climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del        suolo.
La sua attribuzione a
zona edificabile deve peraltro rispettare            i principi pianificatori
degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in        particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare                       insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione
delle abitazioni e delle attività       lavorative, offrire un sufficiente
accesso attraverso la rete        viaria pubblica, preservare l’abitato dalle
immissioni nocive o   moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPAmb). Deve
inoltre   tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture
pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
b.
Per stabilire
se i terreni sono già ampiamente edificati si tien            conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro         utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze   edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività                      edificatoria fin lì
intrapresa, ecc. Entrano in considerazione       solo le costruzioni che per la
loro tipologia e l’impiego fattone       appartengono di per sé alla zona
edificabile, ad eccezione     segnatamente delle costruzioni agricole.
Determinanti non                sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il       requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il       comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di            case effettivamente
abitato e utilizzato, purché non lo sia a         scopo agricolo. Né basta
peraltro la semplice presenza di un                    gruppo di case: queste
devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un
agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia            abbastanza
marcata, un minimo di coerenza formale e        funzionale, che ne faccia un
nucleo vitale e non una casuale                                       disseminazione
di case più o meno ravvicinate. Dipenderà                                          dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria       minima. In certe
zone potrà essere ammessa una certa       dispersione, in altre solo la
contiguità sarà significativa.          Facenti parte dell’insediamento possono
pure essere            considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali
vuoti                              che presenta il suo tessuto (Baulücken), o
quelle adiacenze                          non costruite che però attengono
all’insieme e non devono                                      per prevalenti
motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che
l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti   siano strutturati secondo i
bisogni della popolazione e limitati   nella loro estensione pone il principio
della concentrazione    delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione       edificatoria. L’edificazione sparsa (__________) è      condannata,
per lo spreco di terreno e l’irrazionalità                                      dell’assetto
territoriale che ne consegue; la creazione di                                    piccole
zone lontano dall’abitato può essere considerata non                                        solo
indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale                                (DTF
116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia
considerato che il criterio della preesistenza di      un’ampia edificazione,
come gli altri dell’art. 15 LPT, può       assumere valenza assoluta solo in
senso negativo, serve                                       cioè a escludere
l’attribuzione a zona edificabile solo di quei                                          terreni
che incontrovertibilmente non presentino i requisiti     necessari. Negli altri
casi si dovrà procedere a ponderazione       (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4
d)da).
c.
Il requisito
più delicato è quello della prevedibile necessità di             far capo a
determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di       quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è   stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se           ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei                             prossimi quindici
anni; nel contempo si rileva l’evoluzione      demografica degli ultimi anni,
ricavandone una prognosi di       sviluppo per i prossimi quindici. Si
confronta infine questi dati            con la contenibilità del piano. Il
metodo è stato ritenuto      compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116                                Ia 230). Un altro metodo basa
la prognosi dell’art. 15 sul                                         rapporto
tra superfici costruite e rimaste libere all’interno                                       della
zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso                                      di
utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se                            ne
calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo                                     metodo
ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF                                       114
Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la       riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla       popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra            contenibilità e presumibile
fabbisogno rimane da stabilire se         la prima è ragionevolmente
commisurata al secondo. Il                                   Tribunale federale
ha giudicato che il fattore due, ossia il       raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di 15 anni,       poteva essere accertato quale principio
pianificatorio, purché            si limitasse a fissare il dimensionamento
massimo della zona   edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo,
non                                  invece se dovesse valere quale generale
licenza di       aumentare la zona edificabile si da contenere il doppio della       popolazione
(DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha             condannato l’eccessivo
schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto       che
la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art   15 LPT, avverte il
Tribunale federale, non ha carattere di                                assolutezza,
non è da solo determinante. L’azzonamento                              deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un                               insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si                         vuole
imprimere al paese.
Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di     tutti
gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia        232, 114 Ia
369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
5.
Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alla fattispecie concreta.
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale
della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT), la sua eccedenza
costituendo il motivo principale della mancata approvazione della zona
edificabile in contestazione.
Il requisito della preesistente ampia edificazione (art. 15 lett. a LPT) sarà
esaminato di seguito.
5.1
Dal compendio dello
stato dell’urbanizzazione allestito dall’Ufficio tecnico comunale, si evince
che la contenibilità dei
terreni inedificati
presenti su tutto il
territorio comunale è di 6956 unità insediative, comprendente 4234 abitanti e
1545 posti lavoro. Ciò significa che esiste un potenziale di riserva che
permette più del raddoppio dell’attuale popolazione, la quale, a fine anno
1994, contava 3’693 abitanti (vedi Annuario statistico ticinese, ed. 1995). Per
sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe quindi
verificare, nei prossimi 10,15 anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento di
oltre il 100% della popolazione attuale (con precisione del 114,6%). Situazione
questa difficilmente ipotizzabile, specialmente se si considera che
l’evoluzione demografica registrata nel comune negli ultimi decenni rende
altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In
effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica
residente nel comune è passata da 2’586 unità nel 1970 a 2’956 nel 1980 e a
3’493 nel 1990, pari ad un aumento del 14% rispettivamente del 18%.
Aumenti questi ben lontani da quello pronosticato per il prossimo decennio dal
nuovo PR. Anche nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo
decennio la popolazione del Comune di _________ possa raddoppiare.
Dallo studio sul compendio dello stato di urbanizzazione risulta inoltre che il
48,5% dei terreni posti nel comparto edificabile sono ancora liberi da
costruzioni, il che equivale a 517’800 mq di superficie edificabile netta
ancora disponibile, oltretutto già equipaggiata. In particolare nella frazione
di _________, dove sono siti i fondi del ricorrente, il 38,91% dei terreni
posti in zona edificabile (pari a 23’800 mq di superficie) risultano non ancora
edificati pur essendo già urbanizzati.
In simili circostanze è comprensibile l’intenzione del Comune di non voler
estendere oltre il perimetro edificabile, ma di mantenere come principio la
conservazione del limite della zona edificabile previsto nel vecchio PR.
In definitiva la richiesta del ricorrente di estendere la zona edificabile
anche ai suoi particellari, non risponde ai precetti degli art. 1 e in
particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della
popolazione) e oltretutto non adempie al requisito di cui all’art. 15 lett. b
LPT e non è quindi conforme al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255) pertanto
non può trovare conferma in questa sede. Ciò significherebbe andare contro la
costante prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo
cui sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la
formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c.
Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr.
pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e,
116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
La decisione del consiglio comunale di non estendere oltre il comparto
edificabile a _________ appare quindi corretta.
5.2
Anche il presupposto
di una preesistente ampia edificazione, di cui all’art 15 lett. a LPT, non è in
concreto adempiuto. A parte la presenza di una vecchia casa e di un rustico, il
comparto che si estende fino alla condotta forzata AIL (limite fino al quale il
ricorrente vorrebbe estendere la zona edificabile) risulta ancora libero da
costruzioni. Il fatto che i terreni in questione appaiono già urbanizzati non
può da solo comportare l’obbligo d’assegnazione alla zona edificabile.
6.
A mente di questo
Tribunale oltre al problema del sovradimensionamento ci sono però anche motivi
di natura agricola, in particolare di salvaguardia del territorio viticolo.
Le zone agricole comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei
all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse
generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile
devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art.
3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti
pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive
idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che
rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità
dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento
alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva
di aree vergini per le prossime generazioni).
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono
molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica
dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La
zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è
chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere
anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre
considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere
svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio
queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la
protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone
agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band
95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso
agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze
di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del
paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT
precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura
superfici coltive idonee.”
Nel caso concreto,
l’inserimento dei fondi del ricorrente e di quelli confinanti in zona agricola
è sicuramente conforme all’art. 16 LPT nonché ai principi di cui sopra: l’area
all’esame non è, come detto, improduttiva né tanto meno sterile e forma un’area
agricola relativamente vasta e pregiata anche dal punto di vista paesaggistico.
7.
Priva di fondamento
é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che altri
proprietari sarebbero stati trattati diversamente.
A questo proposito si
rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di
uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E'
quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe
siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie.
Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile. La
massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto
dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la
discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole
intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a considerazioni
inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3,
107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si
verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non
risulta infatti che la scelta della autorità comunale di escludere i fondi del
ricorrente dalla zona residenziale sia stata determinata da criteri
discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al
contrario, le motivazioni addotte a suffragio della scelta, riassunte nei
considerandi precedenti, sono valide e convincenti.
Anche questa censura, al
pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
8.
In merito alla
censura relativa allo stralcio totale del mappale no. _________ e parziale del
mappale no. _________ dalla zona edificabile (operato d’ufficio dal Consiglio
di Stato con la risoluzione impugnata) e il loro conseguente inserimento in
zona boschiva, rispettivamente in zona protezione della natura, va rilevato
quanto segue.
Giusta l’art 18 cpv. 3 LPT l’area boschiva è definita e protetta dalla
legislazione forestale.
Ai sensi dell’art. 2 della Legge federale sulle foreste (LFo, entrata in vigore
il 1° gennaio 1993, quindi prima dell’emanazione dell’impugnata risoluzione),
si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali, che
possa svolgere funzioni forestali. L’origine, il genere di sfruttamento e la
designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo.
Giusta l’art. 10 cpv. 1 LFo chi comprova un interesse degno di protezione può
far accertare dal Cantone il carattere forestale di un fondo. Tale accertamento
è obbligatorio al momento dell’emanazione e della revisione dei piani di
utilizzazione ai sensi della Legge federale del 22 giugno 1979 sulla
pianificazione del territorio, laddove le zone edificabili confinano o
confineranno in futuro con la foresta (art. 10 cap. 2 LFo). Importante rilevare
che i margini della foresta accertati conformemente all’art. 10 LFo, devono
essere iscritti nelle zone edificabili (art 13 cpv. 1 LFo).
Dagli atti dell’incarto risulta che il PR all’esame riporta la superficie
boschiva a titolo indicativo dato che il comune non ha provveduto al momento
della revisione ad accertare il limite del bosco a confine della zona
edificabile; motivo per cui il Consiglio di Stato gli ha fissato un termine
perentorio di un anno per provvedere in tal senso. Dai documenti risulta però
pure che in data 24 agosto 1996 il ricorrente, sulla base dell’art 10 cpv. 1
LFo, ha inoltrato al Consiglio di Stato una richiesta di accertamento formale
della natura forestale delle sue particelle no. _________, _________ e
__________. Al proposito quest’ultimo ha risolto, in data 29 gennaio 1997 che
il mappale no. __________non è di natura boschiva, mentre i mappali no.
_________ e _________, oggetto di ricorso, sono parzialmente di natura boschiva
e meglio come figura nella planimetria annessa alla decisione.
Di conseguenza l’attribuzione dell’intero particellare no _________ alla zona
boschiva, come sancita d’ufficio dal Governo, non risulta corretta. Il
Consiglio di Stato ha però pure istituito sui particellari in questione una
zona di protezione della natura, ritenuto che questa fascia di bosco,
attraversata da un corso d’acqua naturale, risultava inserita nel piano dei
contenuti naturalistici quale oggetto meritevole di protezione.
Da verificare rimane quindi la legalità di questa zona di protezione della
natura sovrapposta.
Al proposito va rilevato che la protezione della natura e del paesaggio è
sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in
votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre
fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti
le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici,
come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di
conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il paesaggio è pure
protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare
il 14.9.1969). L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere
rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali.
Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede
l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i “paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale”
(lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali”
(lett. c).
In concreto dal piano dei contenuti naturalistici relativo al comune di
_________ si evince che le fasce boscate presenti sul territorio comunale che
scendono in corrispondenza dei corsi d’acqua (proprio come quella in esame)
hanno una grande importanza dal punto di vista naturalistico quali fasce di
collegamento fra la zona dei monti e la zona pedemontana. Ciò significa che il
lembo di bosco che costeggia un corso d’acqua, presente su parte dei mappali
del ricorrente, assume la struttura di un corridoio di contatto ecologico molto
importante per la fauna e la flora presenti in loco. È innegabile che la
presenza di questo genere di boschetti contribuisce al mantenimento di un
paesaggio pregevole e diversificato anche all’interno della zona edificabile.
L’interesse pubblico alla loro salvaguardia appare pertanto evidente e
oltretutto preponderante rispetto all’interesse del privato volto
principalmente ad un massimo sfruttamento edilizio del terreno.
È evidente però che questa protezione deve limitarsi all’area rilevata come
boschiva, poiché è il bosco soltanto che in questo contesto merita di essere
salvaguardato, e non estendersi sul resto del suolo privo di alberi.
Pertanto sia a riguardo del particellare no. _________ che a riguardo del
mappale no. _________, l’estensione della zona di protezione della natura non
può eccedere il margine del bosco rilevato nella planimetria dell’accertamento
formale di cui alla decisione del 29 gennaio 1997 del Consiglio di Stato
sopramenzionata. Zona boschiva e zona di protezione della natura devono
risultare sovrapposte, in quanto direttamente connesse.
Del resto pure il governo nella sua decisione qui impugnata ha affermato la
possibilità di rivedere l’azzonamento imposto d’ufficio, qualora venisse
accertata l’esatta delimitazione tra bosco e zona edificabile (cfr. pag. 12
della risoluzione).
Su questo punto l’impugnativa del ricorrente è parzialmente accolta.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
ai sensi dei considerandi.
Di conseguenza la decisione del Consiglio di Stato del 27 febbraio 1996 viene
annullata nella misura in cui la zona della protezione della natura istituita
d’ufficio sui particellari no. _________ e _________ eccede il limite del bosco
su di essi formalmente rilevato e riportato nella planimetria della decisione
d’accertamento del Consiglio di Stato no. __________ del __________gennaio
1997. Il Comune dovrà procedere alla relativa correzione del piano.
2.   Considerato il parziale
accoglimento del ricorso, il ricorrente é condannato al pagamento delle tasse
di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 300.--.
3.   Intimazione:                  -
_________ _________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario