ti_gerichte · 90.2008.46 · 2009-10-14 · it
Autonomia del comune in materia di pianficazione del territorio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.10.2009 90.2008.46
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.10.2009 90.2008.46
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.10.2009 90.2008.46

Incarto n.
90.2008.46
Lugano
14 ottobre 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Damiano Bozzini
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 11 settembre 2008 del
Comune di
Minusio
,
patr. dall'avv. PR 1
(evasione parziale finale)
contro
la risoluzione 9 luglio 2008
(n. 3687), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore del comune di Minusio;
viste le risposte:
- 17 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità,
- 17 aprile 2009 dell'Associazione CO 3,
- 20 aprile 2009 di CO 2 e dell'ing. CO 4;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 13 marzo 2006 il consiglio comunale di Minusio ha
adottato la revisione del piano regolatore.
B.
Con risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione e, infine, modificato
d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
C.
a. Con ricorso 11 settembre 2008 il comune di Minusio impugna la
menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale su numerosi oggetti, lamentando
una violazione della sua autonomia. Due di questi sono frattanto stati decisi
con separati giudizi di data 8 rispettivamente 9 luglio 2009, contestualmente
all'evasione dei ricorsi __________ (inc. 50.2008.55) e dei coniugi __________
(inc. 50.2008.51). Trattasi, da un canto, della non approvazione dell'art. 12
cpv. 1 delle norme di attuazione (NAPR) e, dall'altro, dello stralcio del
tratto della strada di servizio volta ad urbanizzare le località Ronco delle
Monache, Albaredo e Liscee, gravante i mapp. 2168 e 2177.
Gli altri temi, di cui si dirà, in dettaglio, in diritto, vengono affrontati
mediante il presente giudizio.
b.
La Divisione
dello sviluppo
territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto
del Governo, chiede la reiezione dell'impugnativa. Su un oggetto (non
approvazione del tracciato della teleferica della Val Resa) si rimette al giudizio
del Tribunale, nella misura in cui sia ricevibile.
D.
a. In data 11 maggio 2009 il Tribunale ha tenuto un'udienza, tranne
che sull'oggetto indicato al consid. E. In esito alla stessa, con lettera 5
giugno 2009 il patrocinatore del comune ha comunicato al Tribunale di recedere
dalla contestazione della non approvazione della zona mista e dell'art. 29
NAPR. Conformemente al verbale dell'udienza, con comunicazione 19 giugno 2009 l'ufficio tecnico comunale ha inoltre trasmesso al Tribunale un complemento di informazione in
merito all'art. 14 NAPR, non approvato dal Governo.
b. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo, in occasione del
quale sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
E.
a. Il ricorso del comune, insieme a quello dell'avv. __________
(inc. 90.2008.48), che è parimenti insorto al Tribunale contro la risoluzione
governativa 9 luglio 2008, è inoltre stato intimato per la presentazione di una
risposta, limitatamente alla contestazione della non approvazione dell'aumento
dell'indice di sfruttamento dell'area speciale riva lago, all'Associazione __________
e all'ing. __________, che avevano censurato con successo - dinanzi al Consiglio
di Stato - quest'aumento.
b. Tanto la menzionata associazione quanto l'ing. __________ postulano il
rigetto dei ricorsi su questo tema.
F.
a. In data 12 maggio 2009 il Tribunale ha tenuto un'udienza anche
sull'oggetto appena citato. L'Associazione __________, per il tramite del suo
presidente, ha comunicato l'impossibilità di inviare un rappresentante
all'udienza, riconfermandosi nelle osservazioni scritte. Anche le altre parti
presenti all'udienza hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande.
b. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo. Anche in quest'occasione
sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
G.
Poiché i ricorsi del comune e dell'avv. __________, che vertono su
numerosi oggetti, hanno in comune solo due temi, di cui uno - quello concernente
il diniego di approvazione dell'aumento dell'indice di sfruttamento dell'area
speciale riva lago - coinvolgente anche l'Associazione __________ e l'ing. __________,
il Tribunale rinuncia a far capo alla facoltà di deciderli, parzialmente, con
un unico giudizio (art. 51 legge di procedura per le cause amministrative, del
19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Alla menzionata Associazione e all'ing. CO
4 vengono quindi intimate le sentenze complete relative ad entrambi i gravami,
ancorché queste parti siano interessate all'esito di un singolo aspetto degli
stessi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione del
ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungs-gesetz,
Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Non approvazione di alcuni ampliamenti della zona edificabile
3.1. Attraverso la revisione del piano regolatore il comune ha proposto un
ampliamento delle zone fabbricabili. In sede di approvazione il Consiglio di
Stato ha tuttavia disatteso una parte di questi ampliamenti, tutti riferiti alla
zona residenziale estensiva (R2). Dopo avere constatato, previa rettifica dei
calcoli presentati dal comune, che le zone edificabili erano abbondantemente sovradimensionate
e che l'insediamento si era sviluppato, in passato, senza un ordine preciso,
generando il fenomeno dell'edificazione diffusa, soprattutto nella zona
collinare (cfr. ris. impugnata, in particolare pag. 32-36, 45), il Governo ha rifiutato
la sua sanzione alle estensioni concernenti le seguenti località (cfr. ris. impugnata,
pag. 46-48, 118 seg.):
a) Fanghi (mapp. 39, 41, 43, 46 parzialmente e 3858), trattandosi di comparto
slegato dalla zona edificabile e poco costruito (cfr. inoltre allegato 7 alla
ris. impugnata);
b) Costa (mapp. 175, 180, 185, 3020, 3161 e 3162), poiché costitutiva di una microzona
completamente isolata dalle altre aree fabbricabili (cfr. inoltre allegato 7
alla ris. impugnata);
c) Roccabella e Baronata (mapp. 664 e 2817), in quanto aree quasi completamente
inedificate ed inserite in un contesto paesaggistico di pregio (cfr. inoltre
allegato 8 alla ris. impugnata);
d) Verbanella (mapp. 777, 3459 e 3673), poiché trattavasi di terreni ubicati in
un contesto ambientale delicato, edificati in minima parte ed all'interno delle
linee di forza del progetto di paesaggio cantonale, finalizzate a preservare
gli spazi liberi tra le aree insediative dei singoli comuni (cfr. scheda di
coordinamento 8.1 del piano direttore e le relative rappresentazioni grafiche);
l'azzonamento proposto è, di conseguenza, stato approvato limitatamente a parte
del mapp. 3459 ed al mapp. 3673 (cfr. inoltre allegato 9 alla ris. impugnata);
e) Ronchetti (mapp. 2723, 617 parzialmente, 616, 3806 e 608), trattandosi di un
ampliamento che si estendeva su di una notevole superficie, edificata solo per
una piccola parte; questo settore era inoltre uno dei pochi dove potevano
essere mantenuti degli spazi liberi nella zona collinare del comune; via Albaredo,
che delimita a monte il comparto, fungeva - nella sua parte terminale - da
elemento di separazione tra la zona costruibile e quella inedificabile (cfr.
inoltre allegato 10 alla ris. impugnata);
f) Pianacci (mapp. 605 e 606); per questa zona il Governo ha rinviato agli
argomenti esposti per la zona Ronchetti (cfr. inoltre allegato 10 alla ris.
impugnata);
g) Liscee (mapp. 2229 e 2232), in quanto aree non edificate e inserite nella
zona di protezione del paesaggio ZPP4; l'approvazione della nuova strada di
urbanizzazione è inoltre stata sospesa (cfr. inoltre allegato 10 alla ris.
impugnata);
h) aree a monte di via Moranda (erroneamente indicate nella decisione impugnata
come a valle di questa strada), poiché costituivano un contesto paesaggistico
di rilievo, che sarebbe stato compromesso dalle possibilità edificatorie
concesse nella zona residenziale estensiva del nuovo piano regolatore (indice
di sfruttamento 0.5), ed inoltre a contatto con il bosco; anche in questo caso
la strada fungeva da separazione tra le aree fabbricabili (a valle) e quelle
inedificabili (a monte; cfr. inoltre allegato 12 alla ris. impugnata);
i) aree a valle di via Panoramica (erroneamente indicate in un punto della
decisione impugnata come a monte di questa strada); per queste ultime il
Governo ha rinviato agli argomenti esposti per le aree a monte di via Moranda;
inoltre le stesse costituivano uno dei pochi spazi liberi tra il comparto
montano ed il centro del paese (cfr. inoltre allegato 13 alla ris. impugnata).
3.2. Il comune, che contesta le correzioni apportate dal Governo in merito alla
contenibilità del nuovo piano regolatore, censura le deduzioni di quest'ultimo.
Riferendosi soprattutto alle indicazioni del rapporto di pianificazione, esso afferma
di essersi limitato in buona sostanza ad inserire nella zona edificabile i comparti
già urbanizzati, ampiamente insediati, dotati di un accesso sufficiente e
adiacenti ad aree già attribuite dal previgente piano regolatore alla zona fabbricabile.
Si è dunque in presenza di semplici adattamenti della zona edificabile, di
dimensioni oltretutto contenuti, e pertanto conformi all'art. 15 LPT. Il comune
ha difatti proposto, nel complesso, una completazione delle zone fabbricabili di
93'000 mq, pari al 5% dell'intera superficie insediativa del comune (di
1'761'000 mq) ed oltretutto per 4/5 già edificato, che permetterebbe alla fin fine
un incremento di circa 115/120 unità insediative (UI) sui sedimi ancora liberi,
ossia dell'1% della contenibilità complessiva del piano regolatore (di 12'684 UI,
secondo i calcoli del comune; cfr. il rapporto di pianificazione, aprile 2006,
pag. 28-30 e allegati n. 2 e 3 allo stesso).
3.3.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli
prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima,
un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione
sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare
art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio
fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art.
15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno
pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano
piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti
di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/ Hänni
, op. cit., ad art. 15
n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Sté
-
phane Grodecki
, Commentario LPT, ad
art. 15 n. 40-47;
Pier-marco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione
agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari
compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere
coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT,
testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv.
2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag.
471, con rinvii).
3.4. L'attribuzione dei comparti in oggetto alla zona edificabile non risponde in
primo luogo ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati
entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come ha rilevato il
Governo nella risoluzione di approvazione del piano regolatore, le zone
edificabili proposte dal comune a questo scopo sono sovradimensionate per rapporto
ad un'ipotesi di sviluppo realistica dello stesso, poiché permettono di
accogliere circa 16'300 UI rispetto alle 9'283 UI accertate dallo stesso Governo,
sulla base dei dati statistici, come base di riferimento: dato quest'ultimo che
coincide, sostanzialmente, con quello adottato dal comune, di 9'350 UI,
relativo alla situazione nell'anno 2001 (cfr. rapporto di pianificazione, pag.
15). Il possibile incremento delle UI si attesta pertanto, in generale, nell'ordine
del 75% e travalica manifestamente le ipotesi di crescita avanzate dallo stesso
comune per i prossimi 15 anni, condivise dal Governo, che pronosticano un
aumento del 15% della popolazione (1% all'anno, come finora) e del 20% dei
posti di lavoro e per il turismo (cfr. rapporto di pianificazione cit., ibidem;
ris. impugnata, pag. 32-36).
Il comune contesta il calcolo della contenibilità del nuovo piano regolatore
svolto dal Consiglio di Stato, che si fonda su di un fabbisogno di superficie
utile lorda (SUL) per UI di 50 mq per abitante e di un grado di attuazione (GA)
minimo del 70% per le zone semi-estensive ed estensive [zona residenziale
semiestensiva (R3), zona residenziale estensiva (R2) e area speciale riva lago].
Esso sostiene la validità del conteggio dallo stesso allestito, che si diparte
da un fabbisogno di SUL per UI di 60 o addirittura di 70 mq per le zone
semi-estensive od estensive e da un GA, per queste stesse zone, del 60%. In
questo modo la contenibilità a pieno sfruttamento del nuovo piano permetterebbe
di accogliere 12'684 UI: risultato cui addiviene la tabella relativa alla
contenibilità del piano regolatore a pieno sfruttamento presentata dallo stesso
(cfr. allegato n. 3 al rapporto di pianificazione). Ora, tuttavia, la contestazione
è destinata a cadere nel vuoto.
Intanto, già il rapporto di pianificazione presentato dal comune ipotizza una crescita
del comune, nei prossimi 15 anni, sino a 10'950 UI (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 15), ovvero ad una quantità inferiore a quella che risulta
dal calcolo della contenibilità del piano allestito dal ricorrente stesso,
appena citato, di 12'684 UI. Merita di essere sottolineato che l'accertamento
della contenibilità del piano regolatore a pieno sfruttamento svolto dal comune
prescinde completamente dalla possibilità, per chi costruisce, di conseguire, in
determinate zone, abbuoni sull'indice di sfruttamento, tra di essi cumulabili,
nel caso di costruzione di edifici adibiti esclusivamente a residenza primaria,
ad alloggi a pigione moderata, oppure - nella misura di almeno del 20% della
SUL totale - a negozi, uffici, attività di servizio o commerciali, previsti dal
piano stesso. È pertanto impostato in maniera prudenziale.
Per quanto concerne poi particolarmente il GA applicato dal Consiglio di Stato alle
zone semi-estensive ed estensive, del 70%, esso tiene adeguatamente conto del
fatto, asserito dal comune, che i proprietari non sfruttano pienamente le
potenzialità edificatorie delle particelle, sia volutamente (in vista, ad
esempio, di conferire maggior pregio alla proprietà, oppure perché questa
risulta troppo vasta rispetto alle loro necessità) sia perché obbligati dalla
situazione in cui versa il fondo (a causa della morfologia del terreno, della
forma del mappale ecc.; cfr. STA 90.2005.59 del 9 giugno 2006). Questo fenomeno
sembra tuttavia costituire una caratteristica del passato e riguardare, soprattutto,
i fondi già edificati (ovvero la netta maggior parte della superficie impiegata
per il calcolo della contenibilità); la tendenza attuale è quella di sfruttare
completamente le potenzialità edificatorie dei fondi edificabili ancora liberi,
sempre più rari e sempre più costosi. Per questo motivo il Governo ha applicato
in alcuni comuni, con l'avallo del Tribunale, anche un grado di attuazione
superiore, pari all'80% (cfr. STA 90.2007.48 del 1° settembre 2008; cfr.
inoltre la STA 90.2005.59 poco sopra citata). In concreto, applicando la
percentuale del 70% al GA delle zone semi-estensive ed estensive, il calcolo
della contenibilità del nuovo piano regolatore a pieno sfruttamento, allestito
e presentato dal comune (cfr. allegato n. 2 al rapporto di pianificazione),
lieviterebbe a 13'594 UI (rispetto ai 12'684 UI pronosticati da quest'ultimo) e
corrisponderebbe ad un incremento delle UI del 46% rispetto a quelle di partenza,
pari a 2-3 volte la prognosi di aumento avanzata dallo stesso ricorrente, variante
tra il 15% (abitanti) ed il 20% (posti lavoro e turismo).
A questo punto non dev'essere nemmeno vagliata la censura relativa alla SUL considerata
necessaria per accogliere un'UI dal Consiglio di Stato, di 50 mq, che il comune
ricorrente vorrebbe aumentare sino a 60-70 mq, quantomeno - in concreto - per
le zone semi-estensive ed estensive, per tener conto del fatto che le dimensioni
degli alloggi non sono mutate a fronte di una diminuzione del numero delle persone
che li occupano (aumento delle economie domestiche composte da singoli o da famiglie
monoparentali, famiglie con meno figli, occupazione più estesa degli spazi
abitativi ecc.). Va comunque rilevato, su questo oggetto, che il dato di 50 mq è
già il frutto di un incremento della SUL teorica riferita da un'UI, fatto
proprio dal Consiglio di Stato in sede di approvazione dei piani regolatori dopo
che il Censimento federale della popolazione aveva rilevato, tra il 1990 ed il
2000, un aumento della superficie abitabile media per abitante del 7.5% a
seguito dell'evoluzione degli standard abitativi e della diminuzione del numero
di abitanti per fuoco (cfr.
Ronnie
Moretti
, Piani regolatori ticinesi: c'è ancora spazio per il nostro
futuro, in: Dati 2-2005, pag. 79 segg., in particolare 82 seg.). Gli argomenti
addotti dal ricorrente sono pertanto ampiamente scontati nel fattore utilizzato
dal Consiglio di Stato. A ciò va semmai aggiunto, di converso, che non tutte le
UI delle zone residenziali richiedono lo stesso fabbisogno di superficie. I
posti di lavoro e quelli destinati al turismo, che rappresentano mediamente,
insieme, quasi 1/3 delle UI totali delle zone residenziali (Minusio non sfugge
a questa regola, cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15), necessitano di una
SUL inferiore, variante tra 1/2 e 2/3 di quella ritenuta per gli abitanti (cfr.
Moretti
, op. cit., ibidem). Il
dato finale di 50 mq impiegato dal Governo appare, di conseguenza, come estremamente
equilibrato, se non favorevole al ricorrente.
3.5. P
er quanto concerne l'applicazione dell'art. 15
lett. a LPT, secondo cui le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione
già edificati in larga misura, il ricorso adempie senz'altro a
l requisito della motivazione ancorato all'art. 46
cpv. 2 LPamm; ma quest'ultima è poco incisiva. A dispetto della decisione
del Governo, che ha disatteso, con specifica giustificazione, svariati
ampliamenti della zona fabbricabile sparsi sul territorio comunale, il gravame
ribadisce difatti genericamente i criteri generali ancorati nel rapporto di
pianificazione, sulla cui base il comune ha operato un'estensione delle zone
edificabili. Il ricorrente affida in buona sostanza al Tribunale il compito di
verificare la bontà, negata dal Governo, delle scelte dallo stesso operate
sulla scorta di questi criteri, come se il Tribunale fosse un'autorità
superiore di pianificazione, senza invece spendere una parola di puntuale censura
delle argomentazioni appositamente svolte dal Governo (che è la sola autorità
competente ad approvare il piano) per ciascun comparto.
Prescindendo ora dalla scarsa consistenza della motivazione del ricorso su
questo oggetto, la decisione di diniego di approvazione va confermata per tutti
i settori all'esame, che sono stati ispezionati dal giudice delegato. Il
Tribunale rinvia alle pertinenti considerazioni - di ordine generale e
particolare - svolte dall'istanza inferiore.
Con terreni
già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende difatti,
essenzialmente, il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit. ad art. 15 n. 23;
Flückiger/Grodecki
, op. cit., ad
art. 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
È inoltre bandita l
a creazione di
piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, in
quanto disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa
legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni
sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii).
Il Tribunale dissente tuttavia dal giudizio governativo sulla sorte riservata
al
settore ubicato in località Moranda, nella parte
terminale dell'omonima strada: settore che l'Allegato n. 2 al rapporto di
pianificazione qualifica come "Ronco di Bosco 1". Questo comprensorio
è composto di soli sei fondi, tutti edificati con residenze (precedenti l'avvento
del piano regolatore), tranne il mapp. 2483, ubicato al centro dello stesso e il
cui proprietario è insorto dinanzi al Tribunale per rivendicarne l'edificabilità
(inc. 90.2008.57,
che viene evaso separatamente). Questo comparto, di dimensioni contenute
(ca. 6'500 mq), è delimitato a monte e ai lati dal bosco che sale verso la
montagna e si relaziona quindi assai bene, verticalmente, con il territorio
posto sotto la strada, assegnato alla zona fabbricabile, tutto edificato e con
il quale è anche collegato oltre la piazza di giro.
Poco importa, quindi,
se il comparto in oggetto presenti tutto sommato un'estensione relativamente
contenuta in quanto tale; quest'ultimo dev'essere difatti inteso come
continuazione e appendice dell'adiacente e vasta zona edificabile residenziale sottostante.
Per finire, questo settore dev'essere considerato alla stregua di un territorio
ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT. Non appare inoltre necessario
appurare se, in più, l'attribuzione del comparto in oggetto alla zona
edificabile risponda ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili
urbanizzati entro 15 anni, come prescrive l'art. 15 lett. b LPT: requisito che,
com'è stato appena spiegato, non sarebbe peraltro soddisfatto. Non si tratta
difatti di requisiti cumulativi (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 313 con rinvii). Ferme queste premesse, rimane ancora da
verificare se una ponderazione globale degli interessi in causa (cfr. consid.
3.3.) potrebbe impedire l'assegnazione di questo complesso di fondi alla zona
fabbricabile ed imporre la sua attribuzione ad un'altra zona di utilizzazione,
in particolare alla zona agricola (intesa nel suo senso più ampio, sancito
all'art. 16 LPT). Ora, anzitutto, il settore, in marcata pendenza, non presenta
un'idoneità all'agricoltura. Non sussistono inoltre motivi d'altra indole, segnatamente
degli interessi paesaggistici o naturalistici, che potrebbero mettere in forse
l'assegnazione della porzione di territorio interessata all'area fabbricabile. Ampiamente
eccessiva per rapporto al potere cognitivo di cui disponeva - e quindi lesiva
dell'autonomia decisionale del comune - appare, al riguardo, la preoccupazione espressa
a titolo di complemento dal Consiglio di Stato, secondo cui le possibilità di
edificazione concesse dalla zona residenziale estensiva (R2), il cui indice di
sfruttamento è stato fissato in 0.5, comprometterebbero il contesto
paesaggistico interessato.
3.6. Su questo oggetto, il ricorso dev'essere dunque parzialmente
accolto e il settore ubicato nella parte finale di via Moranda, a monte della
stessa, composto dai mapp. 2482, 2483, 2486, 2490, 2491, 2671 assegnato - per
la parte non boschiva - alla zona residenziale estensiva (R2).
4.
Non approvazione di alcuni abbuoni sull'indice di sfruttamento
4.1. Relativamente alla zona mista (ZM; art. 29 NAPR), alla zona
residenziale intensiva (R5; art. 30 NAPR), alla zona residenziale
semi-intensiva (R4; 31 NAPR) ed a quella residenziale semi-estensiva (R3; art.
32 NAPR), il comune ha previsto
la concessione di un
abbuono di 0.1 sull'indice di sfruttamento per la costruzione di edifici
adibiti: a) esclusivamente a residenza primaria, in tutte le zone suddette; b) esclusivamente
ad alloggi a pigione moderata, nelle zone ZM, R5, R4; c) a negozi, uffici, attività
di servizio o commerciali nella misura di almeno il 20% rispettivamente il 25% della
SUL totale, nelle zone R5 e R4. L'abbuono è cumulabile (fino ad un massimo di 2
abbuoni).
4.2. Il Governo non ha approvato l'impostazione della ZM e, pertanto, la zona
in quanto tale. Per quanto riguarda le altre zone, esso non ha approvato gli
abbuoni appena menzionati, tranne che quello volto a favorire la costruzione di
edifici adibiti esclusivamente a pigione moderata. Il Consiglio di Stato non è riuscito
a comprendere i motivi che spingevano il comune a favorire la realizzazione di
residenze primarie, tanto più che la realizzazione di residenze secondarie era
già limitata da un'apposita norma, e degli altri contenuti (cfr. ris.
impugnata, pag. 48-51, 76-78, 118).
4.3. Il comune censura la risoluzione su questo oggetto, salvo per quanto
concerne la ZM, non approvata in toto. Da un canto, afferma che l'obiettivo di
promuovere le residenze primarie era già stato attuato con successo attraverso
il previgente piano regolatore (PR 1984), il quale già prevedeva un identico
abbuono nelle zone R4 e R5. In queste ultime, che costituiscono la parte centrale
del paese, il PR 1984 sanciva anche l'abbuono abbinato alla creazione di
negozi, uffici, attività di servizio o commerciali, in vista sia di sostenere
l'attrattività di queste zone per la residenza, per il tramite della messa a
disposizione dei necessari servizi, sia di contenere il più possibile gli spostamenti
di chi deve far capo agli stessi.
4.4. Le giustificazioni del ricorrente, che dovrebbero aver convinto anche il
Governo, meritano tutela. Le proposte del comune, che non disattendono il
diritto di rango superiore, perseguono in modo ragionevole ed interessante
degli obiettivi che rientrano nelle competenze pianificatorie del comune. La
circostanza, specificatamente addotta dal Consiglio di Stato, secondo cui un'apposita
disposizione limita già la proliferazione delle residenze secondarie, non
esclude di tutta evidenza la possibilità del comune di ulteriormente
contrastare questo fenomeno mediante l'allettante provvedimento complementare
di incentivo alla costruzione di residenze (esclusivamente) primarie. Non sussiste,
di conseguenza, alcun valido motivo per disattendere la normativa proposta dal
comune: avendolo comunque fatto, l'istanza inferiore ha leso l'autonomia di
quest'ultimo.
4.5. Su questo tema il ricorso dev'essere completamente accolto. Gli abbuoni
previsti agli art. 30 cpv. 4 NAPR, per la zona residenziale intensiva (R5),
art. 31 cpv. 4 NAPR, per la zona residenziale semi-intensiva (R4), art. 32 cpv.
4 NAPR, per la zona residenziale semi-estensiva (R3), vengono di conseguenza approvati.
5.
Non approvazione e relativa riduzione degli abbuoni sull'indice di
sfruttamento per l'attività alberghiera
5.1. Secondo il nuovo piano regolatore gli esercizi alberghieri sono
ammessi in tutte le zone edificabili. Per promuovere questo genere di attività,
il piano prevede la possibilità di concedere un abbuono sull'indice di
sfruttamento, non cumulabile con altri abbuoni, nella misura massima del 40%
nella zona residenziale intensiva (R5), del 45% nella zona residenziale
semi-intensiva (R4) e del 50% nella zona residenziale semi-estensiva (R3) (art.
61 cpv. 2 NAPR).
5.2. Nella risoluzione di approvazione del piano il
Governo ha espresso l'opinione che la quantità massima di abbuono che poteva
essere concessa per non generare squilibrio a livello pianificatorio
corrispondesse al 20% dell'indice di sfruttamento applicabile alla zona;
aumenti superiori dovevano essere appositamente giustificati. In assenza di
specifica giustificazione, il Consiglio di Stato ha modificato d'ufficio l'art.
61 cpv. 2 NAPR, riducendo l'abbuono massimo che poteva essere concesso per
l'attività alberghiera al 20% dell'indice delle rispettive zone (cfr. ris. impugnata,
pag. 51 seg., 85, 118).
5.3. Il comune si aggrava anche contro queste menomazioni. Asserisce che gli alberghi
necessitano strutturalmente di spazi ulteriori rispetto alle residenze (cucine
dotate di dispense e magazzini, servizi igienici per ogni camera, corridoi
ecc.) ed inoltre, per soddisfare le accresciute esigenze della clientela, di
importanti aree di servizio (wellness, sale conferenze, ricevimento ecc.).
Spazi ed aree che vengono conteggiate nella SUL. Lamenta quindi l'insufficienza
di quanto concesso dal Consiglio di Stato. Il ricorrente, il quale ricorda che
una delle finalità principali della revisione del piano regolatore, dettagliate
nel messaggio municipale, consiste proprio nel favorire l'inserimento nel comune
di strutture alberghiere e para-alberghiere, osserva che la volumetria delle
costruzioni, determinata dalle altezze e dall'occupazione, non muta. Da ultimo
che l'abbuono non è un diritto del costruttore, ma è rimesso - nel principio e nella
quantità - al potere discrezionale dell'autorità che lo concede.
5.4. L'autorità di approvazione può, senza ledere
l'autonomia del comune, rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore
che prevede un'utilizzazione del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente
considerazione gli interessi pubblici e i principi che regolano la
pianificazione del territorio. Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può,
segnatamente, pregiudicare l'aspetto di una località, il suo equilibrio e il
suo paesaggio, gravare in misura eccessiva gli impianti di urbanizzazione ed i
servizi pubblici, peggiorare le condizioni igieniche abitative (aumento delle
emissioni inquinanti, diminuzione dell'irraggiamento solare e dell'aereazione
degli edifici di nuova costruzione e di quelli adiacenti esistenti ecc.). Questo
principio è stato ripetutamente applicato dal Tribunale federale (cfr.,
recentemente, la sentenza 1C_351/2008 del 25 febbraio 2009 consid. 6 con
rinvii), tra l'altro per tutelare il diniego opposto dal Consiglio di Stato
retico alla richiesta del comune di Davos di sanzionare un abbuono del 40% per
attività alberghiere sull'indice di sfruttamento applicabile alle zone del nucleo,
R5 e R4 (DTF 111 Ia 134). La fattispecie in esame si presenta tuttavia in modo differente
rispetto a quella giudicata dall'Alta Corte, cui il Consiglio di Stato si è
implicitamente ispirato. Intanto gli indici di sfruttamento di riferimento di
quella località turistica (1.5 per la zona nucleo, 1.20 per la zona R5 e 0.8
per la zona R4) erano nettamente superiori a quelli che entrano in linea di
conto - su questo tema - a Minusio (1 per la zona R5, 0.8 per la zona R4 e 0.7
per la zona R3). In secondo luogo, secondo la normativa del comune grigionese,
gli spazi di servizio come la piscina, la sauna, le sale per il gioco o per lo
sport ecc. non venivano conteggiati nella SUL. Sussisteva inoltre il dubbio che
l'abbuono in parola potesse essere cumulato con un ulteriore aumento del 40% sull'indice
di sfruttamento per la realizzazione degli alloggi per il personale. Da ultimo,
il Tribunale federale aveva esaminato la contestazione sotto il ristretto
profilo dell'arbitrio, mentre che questo Tribunale è chiamato a decidere il gravame
del comune, in quanto unica istanza di ricorso a livello cantonale (è difatti
in discussione una modifica d'ufficio del piano regolatore disposta dal
Governo), con pieno potere cognitivo (cfr. consid. 2.).
5.5. Ferme queste premesse, il Tribunale ritiene di
poter avallare la proposta del comune, finalizzata a incentivare l'offerta alberghiera
sul suo territorio, nettamente inferiore rispetto a quella dei comuni adiacenti
(come Muralto, Locarno e Ascona; cfr. l'esame preliminare 4 agosto 2000 del Dipartimento
del territorio, pag. 24 seg.). L'abbuono proposto permette di tenere conto sia
della necessità di principio, per gli alberghi, di disporre di maggiori superfici
computabili come SUL rispetto alle residenze, sia della possibilità di dotare
gli stessi di tutti quei servizi che permettono di attirare clientela (risp.
clientela di qualità), possibilmente sull'intero arco dell'anno, ma che consumano
molta SUL (sale conferenze, wellness ecc.). Come mette in rilievo il
ricorrente, l'abbuono non è un diritto del proprietario, ma viene concesso di
volta in volta dal municipio, nell'esercizio del potere d'apprezzamento che la
norma gli conferisce, avuto riguardo a tutte le circostanze del caso concreto. Non
vi è dunque automatismo, bensì ponderazione di tutte le implicazioni di un
aumento dell'indice di sfruttamento sopraelencate, che saranno accuratamente
soppesate dall'autorità a questo fine. La circostanza secondo cui il municipio
potrebbe abusare del potere discrezionale che la disposizione gli conferisce,
insita nel diniego di approvazione della norma da parte del Governo, non
costituisce un motivo sufficiente per legittimarne il rifiuto. Al contrario, va
semmai rilevato che la soluzione elastica approntata mediante la controversa
disposizione permette semmai di meglio valutare il principio (concedere o
meno?) e l'entità (quanto concedere?) dell'abbuono, poiché queste decisioni
sono concentrate nelle mani dell'autorità ed affidate - in primis - al suo prudente
apprezzamento, rispetto a soluzioni aprioristiche come quella prevista dal
comune di Davos, secondo cui i servizi alla clientela in dotazione all'albergo non
sono conteggiati come SUL.
In casi del
genere è come se l'autorità fosse costretta a concedere l'abbuono nella misura
in cui viene richiesto dal proprietario senza però poter procedere ad una
valutazione complessiva dell'intervento edilizio.
5.6. Anche su questo oggetto il gravame dev'essere accolto, il Governo avendo leso
l'autonomia del comune. Gli abbuoni previsti dall'art. 61 cpv. 2 NAPR devono dunque
essere approvati nell'entità stabilita dal consiglio comunale.
6.
Non approvazione dell'aumento dell'indice di sfruttamento per l'area
speciale riva lago
6.1. Il territorio a valle della linea ferroviaria, che si estende - parallelamente
a quest'ultima - dal confine con Muralto sino alla località Fracce, affacciato
sul lago Verbano, era stato assegnato dal previgente piano regolatore alla zona
residenziale particolare (Rp2). In sede di revisione è stato attributo all'area
speciale riva lago, una sottozona della zona residenziale estensiva (R2) destinata
alla residenza e dove non sono ammesse nuove attività turistico-alberghiere
(art. 33 lett. b NAPR). L'indice di sfruttamento di questo territorio è stato aumentato
da 0.2 a 0.4.
6.2. Il Governo non ha approvato l'incremento dell'indice di sfruttamento, in
quanto non giustificato, causa di disomogeneità territoriale ed inoltre in
contrasto con il declassamento di via alla Riva a strada pedonale (cfr. ris.
impugnata, pag. 53 seg., 78). Il Consiglio di Stato ha, in pari tempo, accolto
i ricorsi inoltratigli dall'Associazione __________ e dall'ing. __________,
cittadino attivo del comune, che avevano censurato questo aumento (cfr. ris.
impugnata, pag. 94 seg.). In considerazione dell'importanza della riva del lago
in termini di fruibilità pubblica, ha tuttavia attributo d'ufficio un abbuono
di 0.2 sull'indice concesso per attività turistico-alberghiere, modificando a questo
scopo l'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR (cfr. ris. impugnata, pag. 53 seg., 78, 118).
6.3. Il comune censura il diniego di approvazione dell'aumento dell'indice di
sfruttamento, asserendo che su 36 dei 48 fondi edificati (rimangono da
edificare solo 4 terreni) l'indice di sfruttamento dello 0.2 è già superato.
Per questo motivo l'aumento in oggetto non comporterà una maggior densità
insediativa ma un miglior standard realizzativo, adeguato all'eccezionalità del
luogo. Il ricorrente contesta infine l'abbuono per attività turistico-alberghiere,
in contrasto con la funzione di via alla Riva.
6.4. Per quanto riguarda l'indice di sfruttamento il giudizio dev'essere
confermato. In effetti, se - come assevera il ricorrente - la maggior parte dei
fondi è edificata oltre l'indice dello 0.2, (sarebbe comunque stato utile se il
ricorso avesse precisato a quanto ammonta l'indice sfruttato effettivamente da
tali costruzioni), questo significa che si tratta di fondi costruiti antecedentemente
all'avvento del (primo e previgente) piano regolatore, approvato dal Governo l'11
gennaio 1984. Ora, questa circostanza, addotta in buona sostanza come unica
motivazione specifica delle rivendicazioni del comune, poteva avere un senso ed
essere presa in debita considerazione 25 anni or sono, ossia in fase di
adozione e di approvazione del previgente piano regolatore, per legittimare una
densità insediativa maggiore del comparto. Ciò malgrado, il comune ha voluto creare
a suo tempo, per il settore adiacente alla riva del lago, un'apposita zona residenziale
particolare, con un indice di sfruttamento pari alla metà di quello della zona
residenziale ordinaria (cfr. art. da 39 a 41 NAPR 1984). L'argomento addotto dal comune in merito ad un non meglio dettagliato maggior sfruttamento del
territorio interessato rispetto a quanto concesso dalla normativa in vigore appare
pertanto tardivo e, financo, contraddittorio con lo statuto pianificatorio volutamente
assegnato, attraverso il piano regolatore previgente, al comparto e che ora il
suo autore vorrebbe semplicemente cancellare, malgrado queste premesse. La
visita dei luoghi conferma appieno la bontà del diniego di approvazione dell'incremento
dell'indice. In effetti, il settore in questione, separato dal resto della zona
fabbricabile comunale dalla linea ferroviaria, si presenta come una sottile,
delicata striscia di territorio, affacciata sul Verbano, dalla quale è separata
da via alla Riva e oltre questa, dal terreno tenuto a verde, caratterizzato dalla
presenza di alberi di alto fusto, che degrada verso il lago. La bellezza di
questo settore, può essere colta direttamente passeggiando su via alla Riva,
lungo la quale, alternate a singole proprietà private ben mantenute con ricchi
giardini, si incontrano altresì il suggestivo nucleo di Rivapiana, dotato di un
porticciolo, e la Ca' di Ferro, austero palazzo fatto erigere dopo la metà del
XVI secolo dal colonnello urano Peter A Pro, come caserma per i suoi mercenari,
deposito di mercanzie e residenza privata. Il pregio del comparto è convalidato
tecnicamente dalla scheda dell’inventario degli insediamenti svizzeri da
proteggere di importanza nazionale (ISOS), che annovera Locarno, Muralto e Minusio,
sotto un'unica voce (Locarno), tra gli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza
nazionale e che raccomanda, tra l'altro,
"
di proteggere assolutamente la riva del
lago ed i suoi fronti da interventi scriteriati, come quelli, purtroppo irrimediabilmente
sorti nella zona che da Rivapiana conduce alla Ca' di Ferro
"
(cfr la relativa scheda, pag. 14
segg., 19; in merito alla portata di un simile inventario per i comuni ticinesi
si veda STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata
dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009, consid. 3). Tra
i vari provvedimenti che completano il pregio dei luoghi, sottolineando nello
stesso tempo la loro importante funzione di area di svago e ristoro per la
popolazione, il nuovo piano regolatore classifica via alla Riva - una stradina
di modeste dimensioni, pavimentata di rosso, che segue le curve della riva del
lago, e che permette di raggiungere le varie proprietà - come strada pedonale; opzione
già messa in atto tramite la posa lungo la stessa di quattro barriere, che impediscono
il transito veicolare. A fronte di queste considerazioni, la proposta del
comune di raddoppiare l'indice di sfruttamento dell'area speciale riva lago
contraddice quindi, senza un valido motivo, non solo la pianificazione precedente,
ma anche la situazione effettiva attuale, cui quest'ultima ha indiscutibilmente
contribuito, ed inoltre la pianificazione dell'urbanizzazione molto
accortamente disposta dallo stesso comune per il settore in oggetto mediante il
nuovo piano regolatore.
Già
per questo motivo l'affermazione del ricorrente, secondo cui l'incremento delle
possibilità di utilizzazione dei fondi verrà sfruttato prevalentemente per
migliorare lo standard delle costruzioni, non può ritornare di utilità alla
causa del comune; questa tesi costituisce, del resto, una pura speculazione,
che non trova alcun riscontro vincolante nella regolamentazione della zona
predisposta dal comune ed in merito alla quale le possibilità che si avveri non
sembrano obiettivamente superiori a quelle opposte, sostenute dai resistenti.
Per finire, l'area in discussione dev'essere effettivamente qualificata
"speciale"; ma, proprio per questo motivo, dev'essere eccettuata - ed
anzi tenuta al riparo - da una sistematica applicazione dell'obbiettivo di
portata generale, che informa la revisione del piano regolatore, di conseguire
una moderata densificazione dell'insediamento (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 28). Per questo stesso fatto, all'area in oggetto non può essere imposto
di rispettare il principio dell'utilizzazione misurata, e pertanto efficiente,
del suolo - principio fondamentale dello sviluppo territoriale svizzero (cfr.
art. 1 cpv. 1 LPT) - il quale richiederebbe di conferirle non tanto l'indice imposto
dal Governo (0.2) ma proprio quello proposto dal ricorrente (0.4). Questo risultato
non muta, infine, nemmeno tenendo conto che, come asserisce il ricorrente, il Consiglio
di Stato ha comunque avallato, per la zona in esame, un aumento dell'indice di
occupazione rispetto all'ordinamento previgente, passato dal 20% al 30% (in
realtà, nel nuovo piano regolatore, l'indice di occupazione è stato sostituito
dall'obbligo di mantenere libera da costruzioni il 70% della superficie edificabile
del fondo; cfr. art. 33 lett. a cpv. 4 NAPR): quest'approvazione favorisce
semmai, da un lato, il contenimento dell'elevazione degli edifici, dall'altro, l'esecuzione
di tutti quegli interventi volti ad aumentare lo standard delle costruzioni
esistenti auspicati dal ricorrente.
6
.5. I motivi appena
sviluppati condannano, nello stesso tempo, anche l'abbuono dello 0.2 all'indice
di sfruttamento incoerentemente concesso d'ufficio dal Governo per la
realizzazione di contenuti turistico-alberghieri nell'area speciale in oggetto,
contestato dal comune.
6.6. Per finire, su questo oggetto il ricorso del comune dev'essere accolto
parzialmente, stralciando la modifica dell'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR operata
dal Consiglio di Stato tendente alla concessione di un abbuono di 0.2 sull'indice
di sfruttamento per attività turistico-alberghiere nell'area speciale riva
lago.
7.
Non approvazione della zona residenziale semi-intensiva (R4) e di
quella residenziale semi-estensiva (R3) poste all'interno del perimetro di rispetto
della Ca' di Ferro
7.1. In considerazione dell'alto valore monumentale e storico, la Ca' di Ferro, cui si è già accennato al considerando precedente, è stata posta sotto protezione
mediante decreto esecutivo del Consiglio di Stato 19 dicembre 1979 (BU 1980, 7)
fondato sull'or abrogata legge per la protezione dei monumenti storici e
artistici, del 15 aprile 1946, allo scopo di salvaguardare gli spazi liberi,
che assicurano la visibilità del complesso, come pure di controllare l'attività
edilizia sulle confinanti zone edificabili. Il perimetro della zona di
protezione ha forma rettangolare ed è delimitato a valle dal lago Verbano, a
monte da via Rinaldo Simen, a ovest da via Remorino ed a est dal torrente
Navegna. In applicazione della legge sulla protezione dei beni culturali, del
13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), il comune di Minusio è stato chiamato ad integrare
questa zona di protezione nel piano regolatore. Il perimetro della zona di protezione
di questo bene immobile di interesse cantonale è stato riconosciuto, in questo
ambito, quale perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. ris.
impugnata, pag. 21 seg., in particolare - su quest'ultimo aspetto - pag. 21 in fine, 74, 117 seg. e relativo allegato 4). Questo perimetro comprende, tra l'altro, una
superficie di oltre 20'000 mq, confinante con via Rinaldo Simen, tra il
cimitero e le scuole comunali, che il piano regolatore approvato dal Consiglio
di Stato l'11 gennaio 1984 aveva assegnato alla zona di espansione del nucleo
(zona RCA: residenziale, commerciale ed amministrativa), caratterizzata - per
quello specifico settore - da un indice di sfruttamento dello 0.6 (negli altri
settori era invece dello 0.8), da un indice di occupazione del 25% e da
un'altezza massima degli edifici di 13.50 m (cfr. art. 35 cpv. 3 NAPR 1984). In occasione della revisione il comune ha proceduto ad una razionalizzazione
delle tipologie di zona, abbandonando - tra l'altro - la zona RCA, che è stata
inclusa in quella residenziale intensiva (R5), tranne che per il comparto qui
in discussione, che è stato attribuito alla zona residenziale semi-intensiva
(R4), il cui indice di sfruttamento si attesta a 0.8.
7.2. Il Governo ha disatteso questo mutamento, ritenendolo anch'esso causa di disomogeneità
territoriale ed inoltre non giustificato in un contesto così delicato sotto
l'aspetto ambientale, paesaggistico e culturale (cfr. ris. impugnata, pag. 21
seg., 117). Ha dunque disposto, con conseguenze tutt'altro che chiare, il mantenimento
in vigore di "
quanto previsto dal PR vigente"
(cfr. ris.
impugnata, ibidem). Il Consiglio di Stato ha poi ritenuto di applicare queste
considerazioni e conclusioni anche ai mapp. 1860 e 3841, pure inclusi nel
perimetro di rispetto della Ca' di Ferro, precedentemente assegnati alla zona
residenziale particolare (Rp2) e che il comune aveva proposto di inserire nella
zona residenziale semi-estensiva (R3).
7.3. Il comune contesta anche questa decisione. Intanto ne eccepisce una
mancanza di chiarezza, chiedendo di poter capire se il Governo abbia inteso mantenere
in vigore la zona RCA e la zona Rp2 dell'abrogato piano regolatore oppure abbia
semplicemente inteso disapprovare l'aumento dell'indice di sfruttamento delle
nuove zone ricomprese nel perimetro di protezione. Sostiene, in seguito, che
l'indice di sfruttamento dello 0.6 è palesemente inadeguato per l'occupazione e
l'altezza concessi nelle zone R4 del nuovo piano rispettivamente RCA del
previgente; tanto più che questo parametro non si pone in relazione diretta con
la volumetria degli edifici. Sostiene inoltre che l'indice di sfruttamento di
svariati fondi situati in questo particolare settore è superiore a 0.6. Pure
legittimo risulta infine, secondo il ricorrente, il cambiamento di zona
riservato ai mapp. 1860 e 3841, incuneati tra il cimitero e la linea
ferroviaria, volto ad adeguare il loro disciplinamento a quello delle zone
limitrofe ubicate a monte dell'asse ferroviario.
7.4. In concreto, com'è stato appena spiegato, il comune ha abbandonato le zone
RCA per sostituirle con le zone residenziali intensive (R5), salvo che per
quanto concerne la zona RCA inserita nel perimetro di rispetto della Ca' di
Ferro, che qui interessa, che è stata attribuita alla zona residenziale
semi-intensiva (R4). Già in vigenza del vecchio regime a questo settore era
stato riservato un indice di sfruttamento minore rispetto a quello assegnato
alle altre zone RCA (0.6 anziché 0.8). Mediante il passaggio ai nuovi
azzonamenti il comune ha voluto mettere in atto l'obiettivo di fondo di
densificare moderatamente l'insediamento (cfr. consid. 6.4.) anche per questo
settore, tenendo comunque sia presente la sua specificità. Quest'ultimo comparto
ha difatti visto crescere l'indice di sfruttamento concesso da 0.6 (zona RCA appositamente
prevista per lo stesso dal piano regolatore approvato l'11 gennaio 1984) a 0.8 [zona
residenziale semi-intensiva (R4) del nuovo piano regolatore]. Le altre zone RCA
hanno invece beneficiato di un aumento dell'indice di sfruttamento da 0.8 a 1.0, tale l'indice sancito dal nuovo piano regolatore per le zone residenziali intensive (R5). Tra
le riflessioni che hanno condotto a questo risultato, sia in sede di primo
piano regolatore, sia in quella dell'attuale, vi è motivo di credere che abbiano
figurato anche, ma non solo, considerazioni attinenti alla protezione della Ca'
di Ferro. Ciononostante il Consiglio di Stato ha reputato, in buona sostanza,
che questo provvedimento restrittivo non fosse sufficiente per tener conto
della delicatezza dei luoghi, ed ha operato un (ulteriore) taglio, vincolando
il comparto al rispetto dell'indice di sfruttamento originario. Ora, il
Tribunale non condivide questo intervento, sostanzialmente inutile ma comunque eccedente
lo stretto necessario per legittimare una limitazione della proprietà privata
allo scopo di proteggere il bene culturale di interesse cantonale in
discussione. In effetti, oltre al contenimento dell'indice di sfruttamento già
praticato dal comune sull'area in oggetto, separata dal complesso della Ca' di
Ferro dalla linea ferroviaria, e che sale con una certa pendenza sino a via Rinaldo
Simen, questo bene culturale è ulteriormente tutelato - per quanto concerne il
settore medesimo - dalla presenza di una linea di arretramento delle costruzioni
di 15 m rispetto al tracciato della ferrovia ed, inoltre, dal divieto,
all'interno del perimetro di rispetto, di realizzare interventi suscettibili di
compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene sancita all'art. 22
cpv. 2 LBC. Ora, la protezione del complesso monumentale in discussione può e
deve essere attuata, a questo punto, in primo luogo attraverso questi specifici
strumenti mirati, piuttosto che tentare di ulteriormente ridurre d'acchito un
parametro edilizio di ordine generale ed oltretutto con funzione ausiliaria
(cfr. STA 52.1995.576 del 15 luglio 1996, consid. 4.3, 52.1997.70 del 15 luglio
1997 consid. 4.2.;
Adelio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1997, ad art. 37 n. 1110 e 1113) come l'indice di sfruttamento:
parametro peraltro già attenuato per tenere conto di questa finalità, la cui differente
quantità in un settore così esteso come quello in oggetto potrebbe rivelarsi - dandosi
il caso - anche di scarsa o nessuna importanza per la tutela del bene (cfr.
nello stesso senso DTF 115 Ia 370 consid. 5). Il sopralluogo esperito dal
Tribunale convalida appieno questa conclusione, laddove in particolare è stata
constatata l'edificazione, di recente approvazione ed ancora in corso, del
complesso residenziale al mapp. 1748, fondo situato immediatamente a monte del
bene, dal quale è separato dalla ferrovia. Questa realizzazione, la più vicina che
potrebbe sorgere verso la Ca' di Ferro, disposta lungo la linea di arretramento
di 15 m, dimostra come siano gli ingombri dell'edificio (in particolare quello
verticale, determinato dalla lunghezza della costruzione e dalla sua altezza) e
la sua distanza rispetto al bene protetto - tutti parametri approvati ed in
vigore - a mettere semmai in forse la sua tutela. Un'ulteriore, generalizzata riduzione
dell'indice di sfruttamento, che non si pone in relazione diretta con tale
ingombro e che è indipendente dalla fissazione della menzionata linea di arretramento,
non appare pertanto, in concreto, indispensabile per proteggere il bene e rappresenta,
di conseguenza, un'indebita ingerenza nelle competenze pianificatorie del
comune ed un sacrificio sproporzionato per i proprietari toccati.
7.5. Su questo oggetto il ricorso del comune dev'essere integralmente accolto. La
zona residenziale semi-intensiva (R4) e quella residenziale semi-estensiva (R3)
poste all'interno del perimetro di protezione della Cà di Ferro vengono
approvate, così come adottate dal consiglio comunale, con l'indice di sfruttamento
di 0.8 rispettivamente 0.7.
8.
Non approvazione dell'area speciale centro paese
8.1. L'area speciale centro paese è una sottozona della zona residenziale
intensiva (R5), la cui disciplina edificatoria è retta da un'apposita scheda
grafica, cui è allegato un piano in scala 1:1000 (cfr. art. 30 lett. b NAPR;
scheda grafica n. 1 e relativa rappresentazione grafica). È costituita dalla
fascia di territorio posto immediatamente a valle di via San Gottardo, che va
dal confine con Muralto sino a via Verbano; al centro di questa fascia si trova
la sede dell'amministrazione comunale. L'area speciale è stata suddivisa, a
questo scopo, in 5 comparti, destinati principalmente a residenza e commercio,
tranne il comparto C. L'edificazione è fissata attraverso linee di
allineamento, di arretramento e l'altezza massima degli edifici, di 13.50 m.
8.2. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente stralciato il comparto C, ove è
ubicata la casa comunale, assegnandolo alla zona AP/EP. Esso ha inoltre negato
l'approvazione dell'ulteriore area in oggetto, per il motivo che l'indice di
sfruttamento applicabile alla zona R5, pari a 1.0, appariva nettamente
insufficiente per poter realizzare le costruzioni possibili secondo gli altri
parametri predisposti per questa specifica zona: linee di allineamento, linee
di arretramento, altezza di 13.50 m (cfr. ris. impugnata, pag. 52 seg., 118
seg.).
8.3. Il comune contesta la seconda decisione su questo oggetto. Esso ricorda
che la disciplina istituita per l'area speciale centro paese riprende quella
dell'art. 35 cpv. 8 NAPR 1984, che non prevedeva un indice di sfruttamento.
8.4. Anche su questo oggetto il gravame merita tutela. In effetti, l'area
speciale centro paese si propone come continuazione ed estensione del perimetro
con
"costruzioni ad ubicazione vincolata"
che era stato
ricavato all’interno della previgente zona RCA, nel tratto (sempre affacciato
su via San Gottardo e) compreso tra via Verbano e via Motta mediante variante
di piano regolatore approvata dal Consiglio di Stato il 28 novembre 1989. Tramite
la stessa era stato previsto all'interno di questo perimetro un'edificazione
intensa e raggruppata a valle della strada, caratterizzata dall'obbligo di progettare
le facciate direttamente lungo via San Gottardo e di realizzare dei portici
lungo la stessa, volta a creare un polo di attrazione centrale e vitale, con
contenuti adeguati come commerci, residenze e negozi; la variante costituiva, sostanzialmente,
un piano particolareggiato legittimamente allestito in forma semplificata, che
conferiva un maggior potenziale di volume edificabile al comparto, in vista di trasformarlo
in un centro di vita sociale e commerciale più interessante e nello stesso tempo
di permettere il recupero e la riqualifica del tessuto architettonico ed
urbanistico mediante una nuova tipologia degli edifici. Evadendo un ricorso
rivolto conto il rilascio di una licenza edilizia in questo settore (mapp.
1072), dopo un esame molto approfondito della genesi, degli obiettivi e delle
giustificazioni di questo particolare disciplinamento, cui si rinvia per amore
di brevità, questo Tribunale aveva concluso che
"
gli edifici da realizzare entro il perimetro
per costruzioni ad ubicazione vincolata di cui all'art. 35 cpv. 8 NAPR non
devono rispettare gli indici di occupazione e di sfruttamento sanciti al
capoverso 2 (e per i supplementi 5 e 7) della stessa disposizione. L'edificazione
in quell'area è pertanto semplicemente delimitata dalla linea di costruzione
(obbligatoria) ed inoltre dalle profondità ed altezza massime degli edifici
rispetto a via San Gottardo stabilite dal menzionato capoverso: quanto basta
per definire l'ubicazione nonché gli ingombri in superficie ed altezza degli
stessi
."
(cfr. STA 52.1997.70
del 15 luglio 1997 consid. 3, riconfermata in STA 52.1999.331 del 4 aprile 2000
relativa al mapp. 1066). Va rilevato, per inciso, che lo stesso Governo, il
quale per l'occasione aveva annullato, per palese superamento degli indici, la
licenza, poi ripristinata dal Tribunale, aveva invece sostenuto con fermezza la
tesi opposta in sede di approvazione della variante, contestualmente alla quale
aveva respinto un ricorso rivolto proprio conto la mancanza di parametri
edilizi per il perimetro in discussione (cfr. ris. 28 novembre 1989 cit., pag.
22 seg.).
8.5. Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere accolto, giacché l'area
speciale centro paese, subentrata al perimetro con
"costruzioni ad
ubicazione vincolata"
del previgente piano regolatore, non è tenuta ad
ossequiare - proprio perché tale - l'indice di sfruttamento prescritto nella
zona residenziale intensiva (R5), la cui applicazione ne menomerebbe gravemente
gli scopi. L'area in discussione dev'essere, di conseguenza, approvata così come
adottata dal consiglio comunale, ad eccezione del comparto C, il cui stralcio
non è stato impugnato dal comune.
9.
Modifica d'ufficio della scheda grafica n. 2 concernente la zona
speciale dell'Esplanade (ZSE)
9.1. Il Consiglio di Stato ha approvato la zona speciale dell'Esplanade (ZSE),
che concerne la maggior parte della proprietà ove è inserito l'omonimo albergo,
retta da un'apposita scheda grafica (scheda grafica n. 2, cui rinvia l'art. 34
NAPR), apportandovi comunque alcune modifiche d'ufficio. Tra queste, il Governo
ha inserito nella disciplina prevista dalla scheda di questa zona una norma
identica a quella che aveva introdotto d'ufficio all'art. 61 NAPR, concernente
gli abbuoni per attività alberghiere (trattati al consid. 5 che precede),
secondo cui (cfr. ris. impugnata, pag. 55, 85 seg., 118):
"
…
il proprietario deve sottoscrivere una convenzione che garantisce l'uso per
scopi alberghieri per una durata di almeno 20 anni. In caso di cambiamento di
destinazione prima del termine, il proprietario si impegna a retrocedere al comune
almeno il 50% del maggior valore ricavato grazie al Bonus secondo le modalità
contenute nelle singole convenzioni.
".
9.2. Il comune, che non ha contestato questa disposizione
nella misura in cui era stata inserita nella normativa concernente gli abbuoni
per attività alberghiere (nuovo capoverso 6 dell'art. 61 NAPR), la censura
invece relativamente alla zona speciale dell'Esplanade, dove non sono previsti
degli abbuoni.
9.3. Con risoluzione n. 3108 del 24 giugno 2009 il Governo, atteso come alla
zona in oggetto non sia stato assegnato un indice di sfruttamento e non
possano, di conseguenza, essere assegnati degli abbuoni per attività
alberghiere, ha annullato questa modifica d'ufficio. Il ricorso, su questo
oggetto, dev'essere dunque stralciato dai ruoli.
9.4. Va peraltro rilevato, per completezza, che questo Tribunale aveva
recentemente censurato, dietro ricorso di un comune (in concreto: Locarno) che
si doleva di una lesione della sua autonomia, la decisione del Consiglio di
Stato di obbligarlo a introdurre condizioni analoghe a quelle appena menzionate
per poter concedere abbuoni sull'indice di sfruttamento; in quell'occasione il
Tribunale ha pertanto lasciato aperto il quesito circa la legittimità di una
tale regolamentazione, qualora il comune l'avesse spontaneamente voluta
introdurre (STA 90.2004.5 del 10 aprile 2007). Le considerazioni svolte in quel
procedimento, cui si rinvia per economia di motivazione, interesserebbero in
primo luogo - per quanto concerne il comune di Minusio - la modifica forzosa dell'art.
61 NAPR operata dal Consiglio di Stato, rimasta incontestata, ma basterebbero nello
stesso tempo, anche a titolo autonomo, per censurare la modifica della scheda
grafica n. 2 concernente la zona speciale dell'Esplanade, frattanto ritirata
dal Governo.
10.
Non
approvazione dell'art. 60 NAPR e sua sostituzione con l'art. 31 NAPR del piano
regolatore previgente, adattato
10.1. Il comune ha riconfermato la limitazione delle residenze secondarie sul
suo territorio tramite una dettagliata normativa ancorata all'art. 60 NAPR, il
cui capoverso 4 recita come segue:
"
Il
numero complessivo degli appartamenti destinati alla residenza secondaria rispetto
al totale di tutti gli appartamenti all'interno delle singole zone edificabili
viene stabilito come segue:
- NV Minusio, Rivapiana e Mondacce                            50%
- ZM/R5/R4                                                                25%
- R3                                                                           30%
- R2                                                                           70%
".
10.2. Il Consiglio di Stato (cfr. ris. impugnata, pag.
56-59, 81 seg., 118), dopo aver rilevato come la percentuale delle residenze
secondarie nel comune di Minusio fosse pari al 30%, superiore quindi a quella
stabilita in sede di piano direttore, ha rilevato che - rispetto alla normativa
previgente - la nuova proposta non prendeva più in considerazione né la SUL, ma il numero di alloggi, né la singola particella, ma l'intera zona. Se, da un canto, la
sostituzione della SUL con il numero di appartamenti non poneva dei problemi,
per contro la possibilità di realizzare degli edifici interamente destinati a
residenza secondaria, sino al raggiungimento della percentuale massima di
residenze secondarie sancita dalla norma per ciascuna zona, creava situazioni
di squilibrio (concentrazione delle residenze secondarie in pochi comparti), favoriva
operazioni speculative (incitamento a costruire residenze secondarie, con la
prospettiva di un maggior guadagno al momento della vendita) e fondava infine
delle discriminazioni tra proprietari (chi costruiva prima poteva consumare la
percentuale a disposizione per l'intera zona). In assenza di un contenimento
preventivo del fenomeno delle residenze secondarie, possibile ad esempio
mediante la determinazione di una percentuale massima delle stesse riferita a
ciascun fondo, ed inoltre ritenendo esagerata la percentuale proposta dal
comune per la zona collinare (R2), del 70%, il Governo ha ritenuto di non
approvare la norma proposta, ripristinando il contenuto dell'art. 31 NAPR del
previgente piano regolatore, approvato l'11 gennaio 1984, e delle relative
varianti (la disposizione era stata introdotta - come art. 31bis NAPR - con
variante approvata dal Governo il 10 novembre 1987). Per permetterne l'applicazione,
il Consiglio di Stato ha ripristinato anche l'abrogata suddivisione del piano
regolatore in zone di utilizzazione. Il capoverso 3 di questa disposizione, che
è stata inserita d'ufficio quale art. 60 NAPR prevede, di conseguenza, che:
"
La percentuale
massima della SUL ammessa per i singoli fondi, che può essere destinata alla
residenza secondaria è determinata applicando per i singoli fondi la zona di
appartenenza del PR 1989 ed è la seguente:
- zona NV                         50%                                  - zona
R3     30%
- zona RCA                       25%                                  - zona
R2a   50%
- Zona R5                          20%                                  - zona
R2b   50%
- zona R4                          25%                                  - zona
Rp2   50%
In caso di mancato sfruttamento integrale del fondo, fa stato la SUL effettivamente realizzata. Nelle zone R2a, R2b e Rp2, i limiti sopra indicati non si applicano
alle costruzioni monofamigliari su fondi con una superficie superiore a mq 700.
".
10.3. Anche su questo oggetto il ricorrente chiede la
conferma della propria proposta. Dopo aver rilevato che la percentuale di
residenze secondarie si attesta al 25.3%, al di sotto della soglia del 30%
contemplata nella revisione del piano direttore, e che la presenza di tali
residenze non hanno sortito effetti negativi per il comune, quest'ultimo
sostiene la legittimità della propria scelta, contestando partitamente gli
argomenti addotti dal Governo per disattenderla.
10.4. Quando l'eccesso di residenze secondarie arrischia di compromettere l'equilibrio
con gli alloggi primari, un intervento pianificatorio che le disciplini è, di
massima, conforme ai principi e agli scopi della legge federale sulla
pianificazione del territorio e all'interesse pubblico. Il problema delle
residenze secondarie riveste infatti una notevole importanza dal punto di vista
della pianificazione del territorio nei Cantoni di montagna e nelle regioni
turistiche, perché il loro moltiplicarsi comporta segnatamente il pericolo di
uno spreco del terreno e di uno squilibrio della residenza. Il fenomeno, se
eccessivo, o incontrollato, rischia inoltre di provocare, per lunghi periodi
dell'anno, lo spopolamento del comune o comunque una forte contrazione dei suoi
abitanti, con il conseguente impoverimento della vita socio-culturale, e comporta
altresì un forte squilibrio nello sfruttamento delle infrastrutture e delle
prestazioni dell'ente pubblico. Le problematiche delle residenze secondarie
possono d'altronde presentarsi anche nelle grandi città (RDAT I-2000 n. 23
consid. 3b con rinvii; inoltre
sentenza del Tribunale
federale 1C_469/2008 del 26 maggio 2009, consid. 2.7 e 3.3
).
10.5. Nel caso concreto, non è controverso il principio della limitazione delle
residenze secondarie che potranno essere insediate sul territorio comunale,
bensì la misura e le modalità di attuazione della stessa.
10.5.1. Per quanto attiene a quest'ultimo aspetto, il Governo ha condiviso la
sostituzione del parametro di riferimento della SUL con quello, di più facile
applicazione, del numero degli appartamenti. Si è invece distanziato dalla proposta
del comune per quanto concerneva la presa in considerazione, come secondo
parametro di riferimento, di quello dell'intera zona edificabile cui
apparteneva il fondo interessato anziché di quest'ultimo. E questo perché la
normativa, così come concepita, non permetteva di contenere preventivamente la
realizzazione di residenze di quest'indole. Motivazione ribadita anche in sede
di risposta al ricorso del comune, allestita dalla Divisione dello sviluppo territoriale
per conto del Consiglio di Stato, secondo cui, nell'ottica del piano direttore,
"l'obiettivo è quello di contenere il più possibile l'eccessivo
proliferare delle residenze secondarie …"
(cfr. risposta 17 dicembre
2008, pag. 6). Il Tribunale non condivide questa opinione.
Intanto è bene precisare, ancorché ovvio, che secondo la normativa proposta dal
comune la percentuale di residenze secondarie (di cui si discuterà in seguito)
è intesa siccome riferita, a tenore del testo della norma stessa,
"a
tutti gli appartamenti"
: la progressione di appartamenti ad uso di
vacanza non può quindi mai eccedere, proporzionalmente, quella di tutti gli
appartamenti esistenti all'interno di una determinata zona di utilizzazione.
Ferma questa precisazione, va rilevato che il piano direttore del 1990, nella
cui completa vigenza è stata adottata, il 13 marzo 2006, la revisione del piano
regolatore e che è ancora oggi in vigore [solo gli obiettivi pianificatori
cantonali sono frattanto stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno
2007 (RL 7.1.1.1.2)], prevede semplicemente di
"limitare le residenze secondarie
quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato
dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano
regolatore"
(cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi
pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo
A.10 lett. g, BU 1991, 37). La chiara formulazione di quest'obiettivo, vincolante
per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT), è da intendere nel senso che
i comuni non sono obbligati a limitare le residenze secondarie sintanto che queste
non cagionano le conseguenze negative appena descritte. Il fatto che i comuni, in
omaggio alla loro autonomia, introducano spontaneamente una limitazione delle residenze
di tale indole a titolo preventivo, non facoltizza, di conseguenza, il Cantone
ad intervenire per dettare le condizioni delle relative restrizioni in
applicazione del piano direttore. In altri termini, in virtù della pianificazione
cantonale, un comune è libero di autorizzare, senza restrizioni, la creazione
di residenze secondarie sul suo territorio sino al momento in cui queste creano
tensioni sul mercato dell'alloggio e impediscono il conseguimento degli
obiettivi del piano regolatore: momento in cui scatta l'obbligo di contingentarle.
Sia soggiunto, per completezza, che gli atti (vincolanti) del piano direttore
del 1990 non fissano una soglia massima per la realizzazione di residenze
secondarie come il nuovo piano, in fase di approvazione, ma i relativi studi (a
carattere meramente indicativo) ipotizzano delle percentuali teoriche più
severe (percentuali d'allarme del 10% nel centro, dal 10 al 20% nella corona,
dal 10% al 30% nel retroterra, nessun limite in montagna; cfr. Piano direttore
cantonale, Progetto per la seconda consultazione, maggio 1996, pag. 3.73 segg.
e relativo allegato n. 3). Non è questa la sede per disquisire sulla portata di
questi studi e sul riscontro che è stato riservato ai medesimi dalle autorità
proposte alla pianificazione. Dev'essere tuttavia ricordato - per quanto almeno
concerne il comune di Minusio - che, malgrado gli stessi, con risoluzione 28
marzo 1995 il Consiglio di Stato aveva approvato l'abrogazione dell'art. 31
NAPR del previgente piano regolatore, la quale avrebbe condotto ad una deregolamentazione
del fenomeno delle residenze secondarie sul territorio comunale. Questa norma,
che il Governo vorrebbe oggi insistentemente perpetuare mediante la risoluzione
impugnata, è dunque rimasta in vigore sino all'avvento del nuovo piano regolatore
grazie alla sentenza 90.1995.78 dell'8 luglio 1996 del Tribunale della pianificazione
del territorio (frattanto integrato in questa Camera), il quale aveva accolto
il ricorso di un cittadino attivo di Minusio censurante questa decisione,
atteso come il fenomeno delle residenze secondarie si attestasse su proporzioni
importanti (30% delle abitazioni): donde la necessità di regolamentarlo. Questa
sentenza è stata convalidata dal Tribunale federale, cui si era rivolto il
comune, con giudicato 31 gennaio 1997 (pubbl. in: RDAT II-1997 n. 23).
In termini analoghi ed anche più precisi sotto l'aspetto quantitativo, che
verrà affrontato in seguito, si esprime il nuovo piano direttore, in fase di
approvazione, attraverso la scheda di coordinamento R6, adottata dal Consiglio
di Stato - insieme alle altre schede ad ai piani - il 20 maggio 2009 e
pubblicata nel periodo 24 agosto-22 settembre 2009 (cfr. FU 63/2009 dell'11
agosto 2009, 5841), la cui cifra 2.4 degli indirizzi (ossia degli obiettivi),
che sono vincolanti, prevede, anzitutto, alla lett. a, che
"La proliferazione
delle residenze secondarie va limitata là dove la percentuale è eccessiva in
rapporto alla vocazione e alla gerarchia degli insediamenti (regioni
funzionali) (CdS; 1986)"
, e in seguito, alla lett. c, che
"Inoltre
i Comuni nei quali la percentuale delle residenze secondarie raggiunge il 30%
rispetto agli alloggi già costruiti all'interno di una determinata zona
edificabile, devono affrontare la situazione attraverso il loro PR e se del
caso approntare adeguate misure di contenimento."
Disposizione,
quest'ultima, che sembra fatta su misura per permettere l'approvazione, nel
principio, della normativa proposta dal comune di Minusio.
Il fatto che la soluzione approntata dall'ente locale possa provocare un
accresciuto, immediato interesse per la costruzione di residenze secondarie nel
comune (sino all'esaurimento del contingente calcolato sul numero totale degli
alloggi esistenti nella zona interessata) può effettivamente suscitare qualche
perplessità, ma non può essere sanzionato dal Tribunale, nemmeno facendo capo
al pieno potere cognitivo di cui dispone per l'occasione. Verrebbe altrimenti
indebitamente soffocata l'autonomia decisionale del comune di gestire
liberamente, entro il quadro tracciato dall'ordinamento cantonale, il proprio
territorio.
Del pari, la controversa normativa non ingenera disparità di trattamento.
Intanto essa assicura sempre a chi vuole costruire dei nuovi alloggi la
percentuale prescritta dall'art. 60 cpv. 4 NAPR. Semmai essa mette a
disposizione di costui la possibilità di inserire nell'edificio di nuova
costruzione una percentuale superiore di residenze secondarie rispetto a quanto
concesso dalla menzionata norma, qualora chi ha già edificato non abbia
sfruttato completamente questa percentuale.
Il ripristino del previgente art. 31 NAPR disposto d'imperio dal Consiglio di
Stato in luogo dell'approvazione del nuovo art. 60 NAPR appare pertanto lesivo
dell'autonomia del comune.
10.5.2. Per quanto concerne la misura della limitazione delle residenze secondarie,
il Governo ha in linea di principio avallato le percentuali adottate dal comune
(cfr. ris. impugnata, pag. 59). La sola differenza sostanziale concerne la
quantità di residenze secondarie che possono essere ricavate nella zona
residenziale estensiva (R2) - concentrata essenzialmente nel settore collinare del
comune (a monte di via delle Vigne) e, in misura molto ridotta, in quello della
riva del lago - che il comune ha fissato nel 70%. Il Governo, riferendosi alle
or abrogate zone residenziali estensiva (R2a), di collina (R2b) e particolare
(Rp2), che sono state riunite, nel nuovo piano regolatore, nella menzionata nuova,
suddetta zona residenziale estensiva (R2), ha ritenuto di non poter approvare
una percentuale superiore a quella fissata dal precedente piano regolatore, del
50%, conforme - tra l'altro - a quella applicata in svariati comuni limitrofi.
Il Tribunale condivide senza esitazione questa correzione, che - sulla scorta
di quanto spiegato - avrebbe anche potuto rispettivamente dovuto essere superiore
alla luce della pianificazione direttrice di ordine superiore, avuto riguardo
alla rilevante importanza, in termini di insediativi, della nuova zona residenziale
estensiva (R2), la quale rappresenta il 30% delle UI di tutte le zone
edificabili secondo i dati presentati dal comune (cfr. calcolo della
contenibilità del piano regolatore a pieno sfruttamento, allegato n. 3 al
rapporto di pianificazione): percentuale che lievita persino al 38% a tenore
del calcolo della contenibilità effettuato dal Consiglio di Stato (cfr. ris.
impugnata, pag. 34). Un inasprimento del provvedimento restrittivo messo in
atto dal Consiglio di Stato, dovesse per avventura risultare troppo blando, non
entra tuttavia in linea di conto, stante il divieto, per il Tribunale, di operare
una reformatio in peius (art. 65 cpv. 4 LPamm).
10.6. In conclusione, su questo oggetto, il ricorso del comune dev'essere parzialmente
accolto. L’art. 60 NAPR deve essere di conseguenza approvato così come proposto
dal comune ricorrente, fatta salva la percentuale di residenze secondarie concernenti
la zona residenziale estensiva (R2), che viene ridotta - conformemente a quanto
disposto dal Consiglio di Stato - dal 70% al 50%.
11.
Non
approvazione del tracciato della teleferica della Val Resa
11.1. Giusta l'art. 57 NAPR,
"
Nel piano sono indicati il tracciato nonché gli
impianti tecnici annessi alla teleferica della Val Resa.
"
Il tracciato della teleferica è
effettivamente riportato nel piano del paesaggio del comparto montano.
11.2. Il Consiglio di Stato, dopo aver ricordato la proposta dei comuni di Minusio
e di Brione s. Minusio di pianificare una (nuova) funivia in Val Resa,
preavvisata negativamente dal dipartimento con esame preliminare del 7 febbraio
2001, ha ritenuto di non poter approvare nemmeno la rappresentazione del
tracciato della teleferica esistente, per difetto di interesse pubblico, stralciandolo
dagli atti del piano regolatore, insieme all'art. 57 NAPR (cfr. ris. impugnata,
pag. 30 seg., 82, 117).
11.3. Il comune contesta lo stralcio di questo
impianto, realizzato all'inizio degli anni '90 dal locale sci club per il
trasporto di materiale all'alpe Cardada, dove è stato ristrutturato uno
stallone patriziale, trasformato in ostello (60 posti letto), di forte richiamo
turistico e ricreativo, cui fanno capo anche le scuole elementari di Minusio.
Abbandonata l'intenzione di realizzare una funivia per il trasporto di persone,
il cui consolidamento pianificatorio è naufragato a livello di esame
preliminare, il ricorrente ritiene necessario conferire al tracciato
dell'impianto esistente (ed in esercizio), in quanto indispensabile per la
sopravvivenza dell'infrastrutura turistico-alberghiera sull'alpe di Cardada,
per lo meno lo statuto di attrezzatura di interesse pubblico di proprietà di
enti privati, da riportare nel piano delle AP/EP, nel piano del traffico e - a
titolo indicativo - nel piano del paesaggio. E questo per assicurare la possibilità
di realizzare interventi di miglioria, l'ottenimento - a questo scopo - di
diritti sui fondi di terzi, come pure un'eventuale acquisizione da parte dell'ente
pubblico, qualora gli enti privati non fossero più in grado di continuarne l'esercizio.
11.4. Le tesi del comune non possono essere tutelate già per motivi d'ordine. In
effetti, il ricorrente specifica per la prima volta, in questa sede, a quale
titolo la funivia dev'essere classificata (attrezzatura d'interesse pubblico di
proprietà di enti privati) e in quali rappresentazioni grafiche dev'essere
riportata (piano delle AP/EP, piano del traffico e - a titolo indicativo -
piano del paesaggio). In linea di principio, però, nessuna di queste rivendicazioni
corrisponde a quanto è stato deciso dal consiglio comunale, per cui le relative
domande ricorsuali devono essere dichiarate d'acchito inammissibili. Al pari di
quello del privato che contesta unicamente la risoluzione governativa (e che
quindi non è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro il contenuto del
piano regolatore), l'interesse a ricorrere del comune è difatti circoscritto al
ripristino della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale,
modificata dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT). Né l'uno,
né l'altro sono abilitati a proporre una terza soluzione. Può richiamarsi a un interesse
(degno di protezione, ovvero legittimo) più ampio, che gli permette di
formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a livello
comunale o governativo, solo chi è previamente insorto dinanzi al Governo
contro la deliberazione del legislativo comunale e che può, di conseguenza, fondare
la sua legittimazione sull'ipotesi contemplata dall'art 38 cpv. 4 lett. b
LALPT; ipotesi che è - ovviamente - preclusa al comune.
L'unica domanda che
potrebbe esse considerata ricevibile è quella riferita all'indicazione del tracciato
della teleferica in oggetto nel piano del paesaggio, che corrisponde a quanto
effettivamente stabilito dal consiglio comunale. Il ricorrente precisa inoltre
che questa indicazione deve avere luogo "a titolo indicativo". Ora,
tuttavia, dagli atti del piano regolatore non risulta in nessun modo che il
tracciato in oggetto sia stato determinato a titolo indicativo nel piano del
paesaggio, né ciò sarebbe ammissibile: le rappresentazioni grafiche devono
difatti avere carattere vincolante (cfr. art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT;
cfr. per il caso eccezionale, espressamente autorizzato dall'art. 28 cpv. 2
lett. l LALPT, delle zone esposte a pericoli naturali, STPT 90.2003.113 del 29
agosto 2005, consid. 3.5.).
11.5. Se, quindi, l'insorgente intende proporre l'assegnazione dell'impianto
tra le attrezzature di interesse pubblico, provvedendo nel contempo ad
assicurarne un adeguato riscontro nelle rappresentazioni grafiche, è tenuto a
seguire la via della variante di piano regolatore. Il relativo esame di merito
rimane, a ogni buon conto, riservato.
11.6. Il ricorso del comune, su questo oggetto, deve dunque essere respinto.
12.
Modifica
d'ufficio dell'art. 14 NAPR
12.1. L'art. 14 NAPR proposto dal comune, intitolato limitativamente "Terreni
in pendenza", recita come segue:
"
1. L
'altezza dell'edificio è misurata in corrispondenza
delle facciate, ossia dei muri perimetrali esterni, dal terreno sistemato al
filo superiore del tetto o del canale di gronda o del parapetto e/o ringhiera.
Il tutto come allo schema annesso.
2. L'altezza utile di tutte le costruzioni all'interno dei fondi viene
misurata dal terreno sistemato con un terrapieno della profondità di almeno m
3.00 dal filo facciata.
3. L'altezza massima teorica della sistemazione del terreno, misurata a m 3.00
dal filo della facciata, è di m 1.50 dal terreno naturale. Per terreni in pendenza
è concesso un supplemento in altezza (y) calcolato secondo la seguente formula:
y = pendenza in % x 3.00 (vedi schema allegato)
4. La pendenza del terreno risulta dalla sezione rilevata dal geometra revisore
in corrispondenza alla mezzeria della facciata principale per una profondità di
m 3.00 oltre i limiti dell'edificio (vedi schema allegato).
5. Le autorimesse seminterrate, le costruzioni accessorie e i muri di sostengo
situati ad una distanza inferiore a m 12.00 dalla facciata non vengono considerati
nel computo dell'altezza dell'edificio.
6. Abbassamenti di livello, limitatamente ad un piano, necessari per l'accesso
ad autorimesse e/o entrate seminterrate, non vengono considerati ai fini del
conteggio dell'altezza, a condizione che il loro sviluppo sia limitato a 2/3
della lunghezza della facciata.
".
12.2. Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato
ha rilevato che le NAPR non contemplassero lo schema richiamato all'art. 14
delle stesse; in ogni caso questa disposizione è stata ritenuta, senza
ulteriore motivazione, contraria alla legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 7.1.2.1), per cui è stata interamente stralciata, tranne il
capoverso 1, che è stato sostituito con il testo dell'art. 40 cpv. 1 LE (cfr.
ris. impugnata, pag. 72 seg., 118).
12.3. Il comune postula l'approvazione integrale dell'art. 14 NAPR così come
proposto, in quanto conforme con l'ordinamento di rango superiore. Produce lo
schema richiamato all'art. 14 NAPR, debitamente adottato dal suo legislativo,
dolendosi del fatto che il Governo non glielo abbia richiesto.
12.4. Come il Tribunale aveva già spiegato al considerando 4.1 del giudizio 90.2008.55-46
dell'8 luglio 2009, con cui aveva convalidato l'art. 12 NAPR, attraverso il
quale il comune aveva proposto di eccettuare - a determinate condizioni - gli attici
dal computo dell'altezza degli edifici, gli art. 40 seg. LE stabiliscono il
modo di misurare l'altezza degli edifici in assenza di specifiche disposizioni
comunali. Per questo motivo, l'art. 14 cpv. 1 NAPR adottato dal consiglio
comunale, che oltretutto ha un tenore molto simile a quello dell'art. 40 cpv. 1
LE, è del tutto legittimo. La stessa conclusione si impone anche per gli altri
capoversi della disposizione, per i quali il Consiglio di Stato non ha peraltro
individuato un preciso, ulteriore motivo di contrasto con la legislazione
edilizia cantonale.
12.5. L'impugnativa dev'essere accolta su questo punto.
L'art. 14 NAPR dev'essere dunque approvato così come adottato dal consiglio
comunale.
13.
Nel
complesso, in quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso dev'essere
parzialmente accolto. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interessi
economici propri, bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal
prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato è inoltre
tenuto a versare all'insorgente, che si è avvalso del patrocinio di un avvocato,
delle ripetibili commisurate all'esito dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT, 24 segg.
LALPT, 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm
dichiara e pronuncia
1.   In
quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è parzialmente accolto
. Di conseguenza:
1.1.   La
risoluzione
9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di
Minusio
è annullata
nella misura in cui non approva:
-    per
la parte non boschiva, la zona residenziale estensiva (R2) nel settore ubicato
nella parte finale di via Moranda, a monte della stessa, composto dai mapp.
2482, 2483, 2486, 2490, 2491, 2671;
-    gli
abbuoni sull'indice di sfruttamento previsti agli art. 30 cpv. 4, 31 cpv. 4, 32
cpv. 4 NAPR;
-    gli
abbuoni sull'indice di sfruttamento per l'attività alberghiera previsti all'art.
61 cpv. 2 NAPR e li riduce tutti alla misura massima del 20%;
-    la
zona residenziale semi-intensiva (R4) e quella residenziale semi-estensiva (R3)
poste all'interno del perimetro di rispetto della Ca' di Ferro;
-    l'area
speciale centro paese, tranne il comparto C;
-    l'art.
60 NAPR e lo modifica d'ufficio;
-    l'art.
14 NAPR e lo modifica d'ufficio.
1.2.   Le
zone edificabili suddette, l'area speciale centro paese, gli abbuoni, gli articoli
di cui sub 1.1. sono approvati così come adottati dal consiglio comunale di
Minusio; fanno eccezione:
-    per
l'area speciale centro paese, il comparto C, stralciato dal Consiglio di Stato
con decisione rimasta inimpugnata;
-    la
percentuale di residenze secondarie che possono essere inserite nella zona
residenziale estensiva (R2), fissata all'art. 60 cpv. 4 NAPR (al 70%), che è approvata
dal Tribunale nella misura del 50%.
1.3.
L
a risoluzione
9 luglio 2008 (n. 3687)
è inoltre annullata
nella misura in cui inserisce d'ufficio all'art. 33 lett. b cpv. 2 NAPR
un abbuono sull'indice di sfruttamento per attività turistico-alberghiere.
2.
Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato è tenuto a rifondere fr.
5'000.- di ripetibili al comune di Minusio.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria