ti_gerichte · 90.2007.12 · 2008-01-12 · it
Conferma validità di un vincolo che istituisce la proteizone di un punto di vista su un nucleo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.01.2008 90.2007.12
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.01.2008 90.2007.12
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.01.2008 90.2007.12

Incarti n.
90.2007.12
90.2007.13
Lugano
12 gennaio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a)
b)
18 gennaio 2007 di
RI 1
,
RI 2
,
RI 3
,
RI 4
,
componenti la comunione
ereditaria fu __________,
18 gennaio 2007 di
RI 5
,
tutti patr. dall'avv. PR 1
,
contro
la risoluzione 28 novembre 2006 (n. 5838), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato dei
nuclei di Sonvico e di Dino nel comune di Sonvico;
viste le risposte:
-    31 gennaio 2007 del
municipio di Sonvico,
-    16 febbraio 2007 del
Dipartimento del territorio, Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1, RI 2,
RI 3, RI 4, componenti la comunione ereditaria fu __________, sono proprietari
del fondo n. 398 di Sonvico, in località
Prò
. Il mappale ha una
superficie di complessivi 797 mq, sui quali è sita una casa di abitazione. RI 5
è proprietaria del fondo n. 397 di Sonvico, contermine al mappale n. 398, sul
quale trova posto un rustico. Entrambe le particelle sono ubicate a monte del
nucleo di Sonvico, al di sotto della strada cantonale che conduce a
Madonna d'Arla
.
Secondo il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1983, questi
fondi erano attribuiti alla zona residenziale semi estensiva (Re).
B.   Nella
seduta del 15 novembre 2004, il consiglio comunale di Sonvico ha adottato la
variante del piano regolatore relativa ai piani particolareggiati dei nuclei di
Sonvico e di Dino. In quella sede, per quanto qui interessa, i citati fondi
sono stati attribuiti alla zona di completamento del nucleo (Cn), esterna al
perimetro del nucleo di villaggio. Nel contempo è stato stabilito sulla strada
cantonale, a cavallo delle due particelle n. 397 e 398 un punto di vista sul
nucleo e il relativo settore di protezione e le linee di arretramento lungo il
confine delle due particelle interessate. Il settore di protezione, che si
diparte dal confine superiore delle citate particelle, si allarga fino al
confine a valle delle medesime, a contatto con la strada comunale che contorna
il nucleo di Sonvico. Inoltre, nell'intento di compensare la limitazione
edificatoria imposta dal settore di protezione e dalle linee di arretramento, per
i fondi interessati è concesso un abbuono di 0.1 all'indice di sfruttamento
previsto per la zona Cn e maggiori altezze (art. 22 lett. b delle norme di
attuazione del piano particolareggiato dei nuclei, NAPPN). Al municipio è
infine concessa la facoltà di imporre restrizioni relative alle opere di
sistemazione esterna e alle piantagioni per i fondi all'interno dei canali di
vista (art. 22 lett. c NAPPN).
C.   Con risoluzione
del 28 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha approvato il piano
particolareggiato, così come adottato dal legislativo comunale e nel contempo
ha respinto i ricorsi presentati il 4 maggio 2005 dai proprietari dei mapp. 397
e 398. In sunto, il Governo ha ritenuto che l'istituzione del punto di vista
litigioso rispondesse ad un sufficiente interesse pubblico, dato il pregio architettonico
e storico del nucleo di Sonvico, censito nell'inventario degli insediamenti
svizzeri da proteggere (ISOS). Ha quindi considerato che la compensazione
prevista dall'art. 22 lett. b NAPPN permettesse di limitare l'onere derivante
dalle restrizioni imposte, per cui anche da un punto di vista della
proporzionalità il provvedimento imposto poteva reggere.
D.   Il 18
febbraio 2007 RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4, da una parte, e RI 5, dall'altra, insorgono
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo con separati ricorsi e postulano
l'annullamento della decisione impugnata. Delle motivazioni si dirà, per quanto
necessario, nei considerandi.
E.   Il comune
di Sonvico e il Consiglio di Stato si oppongono all'accoglimento del ricorso.
F.   Il 2 maggio
2007 ha avuto luogo l'udienza e il sopralluogo. Il municipio di Sonvico in
data 10 maggio 2007 ha inviato al tribunale la proposta di sistemazione e di
limitazione del traffico riferita alla strada a monte delle particelle dei ricorrenti.
Questi ultimi si sono espressi su questa proposta con scritto del 24 maggio
2007, confermandosi in sostanza nelle loro richieste e osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38
cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti è pacifica (art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT).
Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
LALPT) ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali lo stesso può
essere esaminato nel merito.
Visto il medesimo
fondamento di fatto delle due impugnative e le medesime motivazioni dei due
ricorsi, la congiunzione delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi
dell'art. 51 PAmm.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del
Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del
diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27
consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Waldmann
/
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Nei
rispettivi gravami i ricorrenti lamentano dapprima un accertamento arbitrario
dei fatti per aver deciso senza aver esperito un sopralluogo. Questo tribunale
ha dato seguito alla richiesta dei ricorrenti di effettuare una visita dei
luoghi, la quale è avvenuta il 2 maggio 2007 in contraddittorio: semmai vi è stata violazione dei diritti dei ricorrenti da parte dell'istanza inferiore, questa
è senz'altro da ritenersi sanata in questa sede.
4.   I
ricorrenti ritengono che la decisione qui dedotta in giudizio, che avalla la
scelta del comune di istituire il vincolo di protezione del punto di vista, non
poggerebbe su un interesse pubblico sufficiente, dal momento che il nucleo di
Sonvico sarebbe già oggigiorno deturpato per la presenza di una moltitudine di
antenne paraboliche e per la copertura dei tetti con materiali che nulla avrebbero
a che vedere con le caratteristiche del nucleo e la sua tutela architettonica.
Inoltre, tale vincolo mal si concilierebbe con l'imperativo di tutela della
sicurezza del traffico, ritenuto che attualmente in quel punto il campo
stradale dove l'autorità ha individuato il punto di vista, non si dispone
nemmeno di un marciapiede e dove la velocità è di 50 km/h. I ricorrenti sostengono pure che sarebbe violato il principio della proporzionalità poiché esisterebbero
altri punti più idonei alla vista del nucleo e nel contempo meno invasivi degli
interessi pubblici e privati. Il fondo n. 382, ad esempio, offrirebbe un
miglior canale di vista senza pregiudicare in alcun modo le possibilità
edificatorie di altri fondi.
5.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1 - 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219
consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono
d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre
rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
6.   6.1. Giusta
l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice (da cui prende origine il piano
direttore), pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione - in
Ticino detto piano regolatore - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14
segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso
i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).
Il piano
particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT), che è un piano di
utilizzazione secondo la terminologia della LPT, organizza e disciplina nel dettaglio
l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale,
quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo
giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o
ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso
dev'essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2
LALPT).
6.2. La
protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de
la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento
dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi
della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti
caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali;
quando l'interesse pubblico lo richieda, li conserva integri (art. 78 cpv. 2
Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio del 1° luglio 1966, LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la
Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni
sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere
affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi
storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove
predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio
federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza
nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto
d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita
specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato
per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione
(cfr. art. 6 LPN;
Rausch/Marti/ /Griffel
,
Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto
d'importanza nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza
certa anche per i Cantoni nell'adempimento di compiti propri. Agli inventari ai
sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito, quantomeno sotto l'aspetto
sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT.
Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni
direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera
adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT;
Rausch/Marti/Griffel
, op. cit., n. 565,
con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa
interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli insediamenti
svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione
in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi), allestito a
norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre 1989 (OISOS).
La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione degli
insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure
pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni
interessati dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure
pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la
valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
7.   Alla luce
dei principi sopra esposti, la misura avallata dal Consiglio di Stato è senz'altro
giustificata da un sufficiente interesse pubblico.
7.1. In
linea generale, si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la
sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98 segg.;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558 segg.).
7.2.
Il nucleo di Sonvico gode di
un'ubicazione di notevole pregio, oltre che di qualità storico-architettoniche
e spaziali importanti - come giustamente rilevato nella decisione impugnata -
che hanno contribuito alla sua iscrizione nell'inventario ISOS, il quale
esprime la seguente valutazione:
"
Qualità situazionali
: Ottime qualità situazionali per la sua posizione sul
punto più alto del versante sinistro della Valle del Cassarate, con ampia vista
sulla regione della Media Capriasca e con uno sfondo imponente di monti, solo
in parte sminuite dalla recente attività edilizia sulle aree circostanti i
nuclei storici. Qualità spaziali: Eccezionali qualità spaziali
all'interno del nucleo abitativo principale compatto, soprattutto nella parte
centrale, date dalla particolare disposizione degli edifici aggregati in
piccoli isolati di forma irregolare e dalla singolare configurazione del
sistema viario interno articolato in tre percorsi principali: uno collegante
tre edifici sacri, uno a definizione del margine orientale e l'altro trasversale,
ampliantesi nella piazza allungata principale del villaggio. Qualità storico
architettoniche: Buone qualità storico architettoniche per il complessivo
buono stato del patrimonio edilizio storico, malgrado alcune trasformazioni
recenti inadeguate al carattere ambientale dell'impianto, e per la chiara
leggibilità delle varie fasi di crescita nel netto distacco tra l'edificazione
compatta del nucleo principale e lo sviluppo di inizio secolo XX a sud, nonché
per la presenza di singoli edifici delle varie epoche di crescita del villaggio
di grande rilevanza, primi fra tutti gli edifici sacri."
(Dipartimento
federale dell'Interno, ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e
Cantone Ticino, vol. 2.2. Luganese, insediamenti L-Z, Berna 2006, pag. 427
segg., in particolare pag. 439).
Queste caratteristiche
vengono valorizzate e messe in risalto con l'istituzione del contestato punto
di vista, che permette di abbracciare tutto il nucleo di Sonvico e di ammirare
le peculiarità del nucleo e del paesaggio che lo attornia, anche rispetto al contesto
generale del territorio comunale. Con ogni evidenza non basta a sovvertire tali
considerazioni il parere - del tutto personale - espresso dai ricorrenti circa
la deturpazione dello stesso a seguito di interventi edilizi vari (posa di
antenne paraboliche, coperture di tetti con materiali estranei, ecc.). Determinante
ai fini del presente giudizio è il fatto che da quel punto della strada
cantonale e con quelle misure decise dall'autorità comunale l'interesse
pubblico alla vista su un nucleo ben conservato e interessante dal profilo
spaziale e architettonico risulti preponderante rispetto all'interesse dei
privati alla tutela della loro proprietà. Certo è, e anche il sopralluogo ha
dato ulteriore conferma in questo senso, che con il vincolo in questione si
possono ammirare i tetti e la loro irregolarità come pure l'edilizia compatta e
varia, nonché parte dei viottoli e il campanile, che rendono di assoluto
interesse il punto di vista in questione. Si tratta peraltro di una posizione
unica, che, come ricordato dai ricorrenti stessi, permette anche di scorgere
sullo sfondo il monte San Salvatore e il lago di Lugano. Il nucleo in primo
piano e la valle che si dispiega degradando sino al lago offrono dunque uno
spettacolo unico.
7.3. Nemmeno appare
determinante il fatto che il punto di vista si diparta da una strada in cui non
è - ancora - presente un marciapiede e per la quale non vi è un progetto
preciso riguardo alla sua sistemazione. Come emerge dai documenti prodotti dal municipio,
questa strada, attualmente a due corsie, sarà verosimilmente oggetto di
migliorie proprio in corrispondenza del punto di vista istituito e verranno
approntati interventi di moderazione del traffico, per cui anche la sicurezza
del traffico sarà garantita malgrado il punto di vista. L'interesse pubblico
appare dunque senz'altro sufficiente e preponderante rispetto all'interesse dei
proprietari toccati dalla misura pianificatoria a mantenere intatti i loro
fondi.
8.   Va ancora esaminato se per
rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse privato contrapposto. Se così fosse, questa misura violerebbe il
principio della proporzionalità, ciò che non si verifica in concreto (RDAT
II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen
/
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103 segg.;
Scolari,
op. cit., n. 595 segg.).
Infatti,
il mapp. 398, colpito in misura maggiore dal provvedimento, è già oggi edificato
e con la restrizione in oggetto si vede sacrificare la parte meno interessante
e più scoscesa, ancorché edificabile, della proprietà. La stessa considerazione
vale per il mapp. 397, sul quale si trova un rustico di modeste dimensioni,
sito in parte all'interno del settore di protezione del vincolo, oltrepassandone
la linea d'arretramento, che comunque risulta toccato in misura decisamente
minore rispetto al fondo vicino.
Certo, quella decisa dal comune non è l'unica soluzione adeguata
allo scopo per la quale è stata prevista, come del resto ammesso anche dai
ricorrenti. Tuttavia, il Consiglio di Stato, nel rispetto dell'autonomia del
comune di scegliere tra più soluzioni quella più appropriata, in concreto non
avrebbe potuto modificare la decisione - legittima e sostenibile - presa
dall'autorità comunale, poiché così avrebbe violato l'autonomia di
quest'ultimo, ossia la facoltà di scegliere la soluzione ritenuta più appropriata,
equilibrata
od opportuna.
In definitiva, il sacrificio imposto appare ragionevole oltre
che idoneo al raggiungimento dello scopo e peraltro non si intravede quale
misura minore possa entrare in linea di conto. Del resto, il vincolo
pianificatorio non svuota completamente il diritto di proprietà dei ricorrenti,
in considerazione delle limitate restrizioni imposte e delle maggiori
possibilità edificatorie concesse dal comune per i fondi interessati al vincolo
pianificatorio.
9.   Priva di
fondamento è pure Ia censura ricorsuale di disparità di trattamento perché, a
mente dei ricorrenti, a tutti gli altri cittadini sarebbe permetto di deturpare
l'aspetto del nucleo con la posa di antenne e coperture estranee alle
caratteristiche tradizionali dello stesso, mentre i ricorrenti dovrebbero
addirittura rinunciare alla loro facoltà di edificare le rispettive proprietà
per tutelare il nucleo. A prescindere dal fatto che le asserzioni dei
ricorrenti non trovano riscontro nella realtà dei fatti - riguardo alla posa di
antenne paraboliche e pannelli solari, ad esempio, l'art. 14 NAPPN non è stato
approvato dal Consiglio di Stato - e premesso che il principio dell'uguaglianza
dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di
provvedimenti pianificatori, confondendosi in pratica con la censura di
arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), in concreto non si ravvisano gli
estremi per una violazione di tale principio, dal momento che già si parte da
situazioni differenti tra di loro.
10.   Visto quanto
precede i ricorsi sono quindi respinti. La tassa di giustizia è posta a carico
dei ricorrenti (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi sono
respinti.
2.
Tasse e spese di giudizio, di complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento)
sono a carico dei ricorrenti RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 per fr. 900.- con vincolo
di solidarietà e di RI 5 per fr. 600.-. Non si assegnano ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine
è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale
(art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario