ti_gerichte · 52.2021.194 · 2022-05-09 · it
Scioglimento di un consorzio concernente un acquedotto

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.05.2022 52.2021.194
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.05.2022 52.2021.194
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.05.2022 52.2021.194

Incarto n.
52.2021.194
Lugano
9
maggio 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 10 maggio
2021 di
RI
1
RI 3
RI
4
RI
5
RI
6
RI
7
RI
8
RI
9
RI
10
RI
11
RI
12
RI 14
RI
15
RI
16
RI
17
patrocinati
da:   PA 1
contro
la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1716) con cui
il Consiglio di Stato scioglie con effetto immediato il Consorzio
obbligatorio per l'acquedotto di C__________ stabilendo che il Comune di __________
subentra in tutti i diritti e obblighi volti a garantire il regolare servizio
di distribuzione di acqua potabile, devolvendo a quest'ultimo i beni immobili
e mobili e privando di effetto sospensivo l'eventuale ricorso;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il Consorzio
obbligatorio per l'acquedotto di C__________ (Consorzio), frazione dell'allora
Comune di __________, nel frattempo confluito in quello di __________, è stato
istituito dal Consiglio di Stato con decreto esecutivo del 14 aprile 1944 (BU
1944, 137). Ne fanno parte tutti i proprietari di terreni inedificati o
edificati, di case d'abitazione, condomini e singoli appartamenti siti nel
comprensorio consortile, ai quali esso non può rifiutare la fornitura d'acqua
(art. 1 del regolamento consortile del 27 marzo 2009; RC). Attualmente i
consorziati sono una trentina e gli abitanti serviti circa 120. Gli impianti
dell'acquedotto si compongono di due sorgenti poco distanti tra loro di cui
solo una è attiva ("presa nuova", mapp. 7 di __________-__________;
l'altra, "presa vecchia", mapp. 8 di __________-__________, necessita
di lavori ed è disinserita per problemi di potabilità), di un serbatoio, di un
impianto di trattamento UV, della rete di distribuzione, di una fontana (mapp. 9
di __________-__________) e di idranti.
B.
a. Rilevati alcuni
problemi nell'amministrazione e nell'esecuzione dei compiti a esso affidati, il
Dipartimento del territorio ha prospettato ai consorziati lo scioglimento del
Consorzio e la cessione delle sue attività al Comune di __________, dando loro
la possibilità di esprimersi in merito.
b. Raccolte le
osservazioni del Consorzio e di alcuni consorziati, con risoluzione del 31
marzo 2020 il Consiglio di Stato ha sciolto il Consorzio con effetto immediato,
devolvendone i beni immobili (mapp. 8, 7 e 9 di __________-__________) e mobili
(saldo attivo del Consorzio, al netto di spese e tasse) al Comune di __________,
subentrante in tutti i diritti e obblighi volti a garantire il regolare
servizio di distribuzione dell'acqua potabile.
Preliminarmente, l'Esecutivo
cantonale considera che nella misura in cui il mandato all'avvocato PA 1 non
sarebbe stato approvato dall'Assemblea, egli rappresenterebbe unicamente coloro
che l'hanno sottoscritto, ovvero RI 8 e RI 2. Secondo il Governo l'operatività
del Consorzio non sarebbe più assicurata e questi non sarebbe in grado di far
fronte agli impegni che si prospettano nonché di garantire lo scopo prefissato,
ovvero la manutenzione e l'erogazione di acqua potabile. Il Consiglio di Stato
rimprovera inoltre al Consorzio di non aver proceduto, nonostante i solleciti
da parte dei servizi cantonali, al risanamento di tutte le non conformità
costate dal Laboratorio cantonale in sede ispettiva. La misura si
giustificherebbe alla luce dell'importante interesse pubblico in gioco.
Impraticabile, per contro, sarebbe la nomina di un amministratore che gestisca
il Consorzio sino all'entrata in funzione di una nuova delegazione, ciò che non
costituirebbe una soluzione a lungo termine, mentre non è ravvisabile, in
particolare a causa della conflittualità esistente tra i consorziati, la
ricostituzione di una delegazione legalmente operativa e capace di garantire la
reale esecuzione delle opere di risanamento richieste.
C.
Nel frattempo, il 12 marzo
2021 si è tenuta l'assemblea ordinaria del Consorzio, in occasione della quale,
in particolare, è stata nominata una nuova delegazione, eletto RI 13 quale
presidente e ratificato il mandato del patrocinatore di tutelare gli interessi
del Consorzio. Le decisioni prese nel corso dell'assemblea sono tuttavia state
dedotte da alcuni consorziati davanti al Consiglio di Stato.
D.
Il Consorzio e alcune
persone fisiche elencate nel
rubrum
, per la maggior parte consorziati,
insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandando
l'annullamento della decisione impugnata, previo il ripristino dell'effetto
sospensivo del gravame.
I ricorrenti spiegano
innanzitutto che il mandato del patrocinatore, che comunque rappresenta anche
singoli consorziati, sarebbe stato nel frattempo ratificato nel corso della
citata assemblea. Essi invocano quindi una lesione del loro diritto di essere
sentiti, poiché sarebbe stata loro negata la possibilità di visionare la
documentazione alla base della decisione impugnata, tra cui le osservazioni
relative al progetto di decisione di scioglimento, per cui contestano quanto
riportato nel provvedimento impugnato. Il Consorzio, poi, potrebbe essere
sciolto unicamente tramite decreto governativo, come prevede l'art. 28 della legge
sui Consorzi del 21 luglio 1913 (Lcons; RL 723.100).
Dal profilo materiale,
gli insorgenti sostengono che il Governo avrebbe statuito sulla base di dicerie,
senza effettuare alcuna verifica strutturale, amministrativa né contabile. In
realtà il Consorzio sarebbe operativo, avrebbe già dato seguito in grande
misura al risanamento delle non conformità riscontrate mentre altre sarebbero
in procinto di esserlo; esso disporrebbe inoltre di infrastrutture confacenti e
recentemente rinnovate. La repentina decisione governativa, che non è stata preceduta
da richiami e, laddove questi inefficaci, dalla nomina di un commissario o un
amministratore, sarebbe sproporzionata. Ritenuto che l'interesse pubblico del
Consorzio non sarebbe venuto meno, esso non potrebbe essere sciolto. Infine, devolvere
i beni di proprietà consortile al Comune di __________ senza contropartita per
i consorziati, sarebbe lesivo della garanzia della proprietà.
E.
Chiamati a presentare
una risposta, il Consiglio di Stato e il Comune di __________ resistono al
ricorso e domandano il rigetto della domanda provvisionale. Degli argomenti si
dirà, ove necessario, in diritto.
F.
Il secondo
scambio di allegati ha visto una sostanziale conferma delle tesi e domande, con
i ricorrenti che inoltre contestano la partecipazione del Comune alla
procedura.
G.
Ottenuto, dietro
sollecito, l'incarto completo dalla precedente istanza, il Giudice delegato ha
assegnato un termine alle parti per formulare eventuali osservazioni. Della
possibilità hanno fatto uso i ricorrenti; delle loro considerazioni si dirà,
dove necessario, in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. In passato, questo Tribunale ha declinato la
propria competenza laddove la contestazione verteva sullo scioglimento di un consorzio
per il motivo che esso aveva conseguito le finalità per le quali era stato
costituito. In questo caso, infatti, l'impugnativa sarebbe rivolta verso la
pubblica utilità dell'ente resistente (STA DP/84 del 28 marzo 1985 consid. 1.1).
In tempi recenti, la Corte ha avuto modo di precisare che solo quando a essere
contestata è la pubblica utilità dell'opera in quanto tale l'impugnativa ricade
nell'ambito di applicazione dell'art. 10 cpv. 3 Lcons e, pertanto, nella
competenza del Gran Consiglio (RtiD I-2009 n. 10 consid. 3.2.). Ciò che non è
il caso in concreto: nessuno mette in dubbio l'interesse pubblico dell'acquedotto
in parola, che serve una zona edificabile abitata. Controverso è, per contro,
il quesito di sapere se questo interesse pubblico debba essere perseguito
ancora tramite il Consorzio in questione. Ferma questa premessa, la competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dunque
dall'art
. 32 cpv. 2 Lcons. Quanto alla legittimazione
attiva, ritenuto che il ricorso è presentato anche da consorziati, certamente
legittimati a insorgere (art.
65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), non è necessario
chinarsi sulla potestà di ricorrere del Consorzio, di RI 12
né di RI 17, che il Governo contesta. Tempestivo
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), il gravame può essere evaso sulla base degli atti all'incarto
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.2. Contrariamente a
quanto pretendono gli insorgenti, al Comune dev'essere riconosciuta la qualità
di parte (art. 3 cpv. 1 LPAmm).
2.
Secondo l'art. 29 Lcons quando l'interesse pubblico
lo richieda il Consiglio di Stato può, dietro istanza di uno o più interessati
o d'ufficio, decretare l'istituzione di consorzi obbligatori
per
qualsivoglia opera, cui tornano applicabili le disposizioni degli art. da 4 a
22 e da 25 a 28 Lcons, riferiti ai consorzi per opere di sistemazione di acque,
di premunizione ecc. (art. 30 Lcons).
L'art. 28 Lcons, dal canto suo,
stabilisce che nessun consorzio può essere sciolto se non in forza di uno
speciale decreto del Governo. La normativa non ne specifica le condizioni. Né i
materiali preparatori forniscono particolari motivazioni, atteso come questo
disposto (corrispondente all'art. 29 del progetto commissionale) è stato
adottato senza discussione (cfr. RVGC, Sessione ordinaria primaverile 1913,
pag. 228). Entra comunque in linea di conto innanzitutto il venir meno
dell'interesse pubblico che ha condotto alla sua istituzione (art. 29 Lcons
e
contrario
). La legge conferisce dunque al Governo un vasto margine di
manovra in merito all'istituzione e allo scioglimento di un consorzio, già solo
per la formulazione potestativa dell'art. 29 Lcons. In questi casi il Tribunale
si limita a verificare che l'autorità non abbia ecceduto nell'esercizio del
potere di apprezzamento, ciò che costituisce una violazione del diritto (art.
69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Inoltre, l'art. 29 Lcons pone quale (unica) condizione
all'istituzione di un consorzio la sussistenza di un interesse pubblico,
concetto giuridico indeterminato il cui contenuto normativo dev'essere individuato
dall'autorità decidente (in concreto il Consiglio di Stato) per il tramite di
un processo interpretativo. Anche in questo caso, sebbene si tratti di una
questione di diritto che la Corte potrebbe in linea di principio esaminare
liberamente, il Tribunale dà prova comunque di un certo riserbo, per tener
conto delle competenze tecniche e delle questioni locali, che l'autorità
decidente meglio conosce.
3.
Dev'essere
innanzitutto respinta la tesi secondo cui il Governo avrebbe disatteso l'art.
28 Lcons nella misura in cui non poteva procedere con una risoluzione, ma
avrebbe dovuto far capo allo strumento del decreto, ovvero un atto normativo
dal carattere generale e astratto. Ora, al di là della terminologia impiegata
dalla Lcons, la cui adozione risale a ben oltre un secolo fa, il Governo nel
decretare l'istituzione o lo scioglimento di un consorzio adotta in realtà una
decisione (sinonimo di risoluzione), in quanto concerne un rapporto di diritto
amministrativo individuale e concreto.
Così
come formulata, la norma è piuttosto tesa a sottolineare il carattere
obbligatorio del consorzio, ovvero che coloro che ne sono chiamati a far parte
non possono deciderne lo scioglimento autonomamente, prerogativa riservata al Consiglio
di Stato.
4.
I ricorrenti lamentano
la violazione del diritto di essere sentiti per il fatto che il Governo ha
negato loro la possibilità di visionare la documentazione posta alla base della
decisione di scioglimento del Consorzio e, in particolare, le osservazioni
pervenute in relazione al progetto di risoluzione.
4.1. Per costante
giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono
determinati innanzitutto dalla normativa cantonale.
Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime
dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
4.1.1. L'art. 34 LPAmm
pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. Esso
viene di regola esercitato per iscritto e prima che l'autorità adotti una
decisione (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm). Solo in casi particolari si può
prescindere dalla preventiva audizione (art. 35 cpv. 3 lett. a - d LPAmm). Nei
procedimenti di prima istanza, inoltre, l'autorità non sente le parti prima di
adottare una decisione se vi è pericolo nell'indugio o se un'audizione
preventiva può vanificare lo scopo della decisione, sempreché la decisione sia
impugnabile con ricorso e nessun'altra disposizione conferisca alle parti il
diritto di essere preliminarmente sentite (art. 35 cpv. 4 LPAmm).
Ancorché la LPAmm non
imponga alle autorità di prime cure di fissare alle parti di una procedura un
termine per prendere posizione sulle allegazioni introdotte nel quadro d'applicazione
dell'art. 34 LPAmm, dal diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2
Cost. scaturisce comunque direttamente un diritto di replica. In tutti i
procedimenti di diritto amministrativo che si concludono con una decisione
individuale e concreta, tale norma assicura infatti un diritto di replicare
alle prese di posizione dell'autorità o della controparte, nella misura in cui
contengono nuovi elementi, ammissibili dal profilo processuale e suscettibili d'influire
sul provvedimento (cfr. DTF 138 I 154 consid. 2.3.2; STF 1C_221/2018 del 10 settembre
2018 consid. 2.2, 1C_325/2018 del 15 marzo 2019 consid. 5.2).
Questo diritto di
replica "in senso stretto" si distingue da quello di prendere
conoscenza e di pronunciarsi sulle allegazioni degli altri partecipanti alla
procedura fondato sull'art. 6 n. 1 della convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS
0.101), applicabile in tutti i procedimenti giudiziari (ma non in quelli
dinanzi ad altre autorità), che non fa invece dipendere il diritto dalla
pertinenza dell'allegazione (cfr. DTF 138 I 154 consid. 2.3.3 e 2.5; STF
1C_221/2018 citata consid. 2.2).
4.1.2. La facoltà di
consultare gli atti, pure componente del diritto di essere sentito, è ancorata
all'art. 32 LPAmm, secondo cui chi è parte in un procedimento amministrativo ha
diritto di esaminare gli atti (cpv. 1). Tale diritto può essere eccezionalmente
negato soltanto a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria
in corso; il rifiuto dev'essere motivato e annotato agli atti (art. 33 cpv. 1
LPAmm). L'atto il cui esame è stato negato a una parte può essere adoperato
contro di essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per
iscritto il contenuto essenziale e le ha dato inoltre la possibilità di
pronunciarsi e di indicare prove contrarie (cpv. 2).
Il diritto di
consultare gli atti si estende anche a dopo la pronuncia della decisione nell'ottica
di una possibile impugnazione (
Bernhard
Waldmann/Magnus Oeschger
in: Waldmann/Weissenberger [curatori], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrens-
gesetz
[VwVG], II ed.,
Zurigo
2016,
n. 32 ad art. 26). Anche in questo caso il diritto di esaminare
gli atti può essere negato a tutela di interessi pubblici o privati (art. 33
LPAmm per analogia; DTF 129 I 249 consid. 3).
4.1.3. Il diritto di
essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua
violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità,
indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387
consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il
vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso
disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129
consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione,
segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con
rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la
persona interessata non subisce un pregiudizio dalla concessione successiva del
diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129
consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità
pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, a un
risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I
279 consid. 2.6.1 con rinvii).
4.2. In concreto, con
scritti del 19 gennaio 2021 rispettivamente del 9 febbraio 2021 il Dipartimento
d'intesa con la Sezione degli enti locali (SEL) ha prospettato ai consorziati
lo scioglimento del Consorzio e la cessione delle sue attività al Comune di __________.
Nei termini assegnati, sono giunte dieci prese di posizione, che il Governo ha
poi riassunto nella decisione del 31 marzo 2021 impugnata (pag. 4-6), traendo
dalle stesse la conclusione che il Consorzio non fosse legalmente operativo
(pag. 7) e anche che la ricostituzione di una delegazione legalmente operativa
non fosse ravvisabile, in particolare per la conflittualità presente nel Consorzio.
Ora, in forza di quanto
spiegato in precedenza, il Governo avrebbe innanzitutto dovuto intimare tali
scritti alle parti, permettendo loro di prendere posizione in merito, poiché
contenevano nuovi elementi posti poi alla base della decisione impugnata.
È poi a ragione che i
ricorrenti ritengono di essere stati menomati nel loro diritto di consultare
gli atti nella misura in cui il Consiglio di Stato, per il tramite della
Divisione dell'ambiente, ha rinviato RI 8 e RI 2 a formulare la relativa
domanda nell'ambito dell'impugnativa davanti al Tribunale. Nulla muta al
riguardo che il contenuto di queste prese di posizione sia stato poi riassunto
nella decisione impugnata. Infatti, essa non spiega minimamente per quale
motivo sarebbe data un'eccezione al principio secondo cui le parti hanno
diritto a esaminare gli atti ed esprimersi sulle risultanze dell'istruttoria.
Costringere queste a impugnare la decisione per poter avere accesso ai
documenti dell'incarto, oltre che ledere il loro diritto di essere sentito, è
contrario all'economia processuale, laddove vi è il rischio di avviare
inutilmente una causa che, oltre a caricare senza necessità le istanze
superiori, provoca costi sia per lo Stato sia per il singolo cittadino.
4.3. Come visto in
narrativa, il giudice delegato ha comunque sollecitato la trasmissione della
documentazione mancante e l'ha messa a disposizione dei ricorrenti, i quali hanno
potuto esprimersi in merito. Ritenuto che il Tribunale è chiamato a esaminare
la legalità del provvedimento, ciò che comprende la verifica del corretto
esercizio del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm), esso
dispone per finire della medesima cognizione della precedente istanza. Pertanto
la Corte considera sanata la violazione del diritto di essere sentiti patito
dagli insorgenti, ma ne terrà conto nella fissazione delle spese della presente
procedura.
5.
5.1. Giusta
l'art. 20 cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24
gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), i Cantoni delimitano zone di protezione attorno
alle captazioni di interesse pubblico d'acqua sotterranea e agli impianti di interesse
pubblico e di alimentazione delle falde e stabiliscono le necessarie
limitazioni del diritto di proprietà (cfr. inoltre l'art. 29 cpv. 2 e 4
dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998; OPAc; RS
814.201 e il relativo allegato 4, numero 12).
Le zone di protezione
delle acque sotterranee hanno lo scopo di proteggere le captazioni e le acque
sotterranee da inquinamenti prima del loro utilizzo a fini potabili. Esse si
suddividono in S1 (zona di captazione), S2 (zona di protezione adiacente) e S3
(zona di protezione distante). La zona S1 comprende le immediate adiacenze
della captazione e deve impedire che la stessa e gli impianti di ravvenamento
nonché le loro immediate vicinanze vengano danneggiati o inquinati. La zona S2
è invece dimensionata (di regola tramite prove di tracciamento) in modo che il
tempo di permanenza dell'acqua di falda (durata di deflusso, durata di
permanenza) dal limite esterno della zona S2 verso la captazione sia di almeno di
10 giorni e la distanza della zona S1 sino al bordo esterno della zona S2 sia
di almeno 100 m nel senso generale del deflusso. La zona S2 deve impedire che
l'acqua sotterranea venga inquinata da scavi e lavori sotterranei nelle
vicinanze di captazioni e impianti di ravvenamento e, inoltre, che l'afflusso
alla captazione venga ostacolato da costruzioni sotterranee (per tutto quanto
precede, cfr. anche UFAFP, Istruzioni pratiche per la protezione delle acque
sotterranee, Berna 2004, pag. 39 segg.
[Istruzioni 2004];
Arnold Brunner
in: Hettich/Jansen/Norer
[curatori], Kommentar zum
Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz
, Zurigo 2016, n. 16-18).
5.2. L'acqua destinata
al consumo umano è una derrata alimentare (art. 4 cpv. 2 lett. a della legge
federale sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso del 20 giugno 2014;
LDerr; RS 817.0) e, pertanto, quella potabile distribuita dagli acquedotti
dev'essere conforme alle normative in materia.
Secondo l'art. 77 cpv.
1 lett. a dell'ordinanza sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso del 16
dicembre 2016 (ODerr; RS 817.02), per le derrate alimentari la buona prassi di
fabbricazione comprende le procedure volte a garantire che i prodotti derivati
da materie prime e semilavorati siano sicuri e che i consumatori non siano
tratti in inganno sul vero valore del prodotto. Essa è retta, prosegue la norma
(cpv. 2), dalle prescrizioni in uso nel settore. Inoltre, l'art. 4 cpv. 2
dell'ordinanza del DFI sull'acqua potabile e sull'acqua per piscine e docce
accessibili al pubblico del 16 dicembre 2016 (OPPD; RS 817.022.11) prevede che
quando si costruisce, si ristruttura o si gestisce un impianto di
approvvigionamento idrico si devono rispettare le regole tecniche riconosciute.
Per il trattamento dell'acqua potabile e la protezione degli impianti di acqua
potabile possono essere utilizzate unicamente le sostanze e le procedure di cui
all'allegato 4 (art. 4 cpv. 4 OPPD), tra le quali vi è l'irradiazione UV.
Il controllo della
conformità delle derrate alimentari è affidata al Laboratorio cantonale,
composto di un ispettorato e di un laboratorio specializzato nell'esame dei
campioni (art. 4 del regolamento della legge cantonale di applicazione della
LDerr del 28 marzo 2017; RL 824.110).
6.
Il Governo
rimprovera al Consorzio di non aver dato seguito alla richiesta, formulata con
lo scritto del 30 giugno 2017, dell'UPAAI di rivedere l'intero piano per la
protezione delle acque sotterranee (PPAS), da completare con l'esecuzione di
una o più prove di tracciamento. Nonostante in occasione del rapporto del 7
gennaio 2019 il Laboratorio cantonale avesse formalmente contestato al
Consorzio questa e altre non conformità (già rilevate nel 2017) ai sensi
dell'art. 33 LDerr, questi non avrebbe intrapreso nulla di concreto per quanto
concerne il completamento dell'incarto delle zone di protezione (definizione
delle zone di protezione, catasto attività e conflitti).
I ricorrenti sostengono
innanzitutto che a seguito dello scritto del 30 giugno 2017, già il 17 luglio
successivo il Consorzio era in possesso del preventivo per l'accertamento
richiesto dall'UPAAI. Spiegano quindi che la richiesta di effettuare il
tracciamento si è sovrapposta a un caso di inquinamento delle acque da batteri
fecali escherichia coli. Siccome ritenevano di sapere perfettamente la causa
dello stesso (cattivo stato della canalizzazione comunale delle acque luride),
il tracciamento è rimasto in sospeso e le
energie consortili si sono
concentrate sul convincere il Comune di __________ a risolvere la causa
dell'inquinamento, questione che era ben più urgente e prioritaria
.
Sostengono poi che il tracciamento non è ancora stato effettuato perché in
questi mesi sono in corso lavori alla strada sotto la quale passano le tubature
consortili e quindi
ha più senso svolgere il tracciamento alla fine di tale
intervento
. Rimproverano quindi al Comune di __________ di aver negato la
collaborazione volta all'allestimento del piano dei conflitti. Se poi la
situazione fosse così grave come descritta dal Consiglio di Stato, ritengono
che
il Governo e la Divisione dell'ambiente avrebbero dovuto sollecitare gli
interventi, che invece sono rimasti a livello della sola richiesta iniziale.
Del resto, proseguono, se
l'obbligo di adottare un PPAS era pendente da
almeno 15 anni, ci si domanda il motivo per il quale solo nel 2017
(…)
il Cantone si sia mosso
(…),
per poi sottolineare come dal verbale
della riunione del 20 aprile 2016 tra rappresentanti del Consorzio, del Comune,
della relativa azienda acqua potabile e dell'UPAAI emerge che quest'ultimo
parli di
PPAS, ora in revisione
e che quindi
se nel 2016 c'è stata
una revisione, significa che c'era anche una versione precedente.
6.1.
6.1.1. Con risoluzione
del 15 maggio 1984 (n. 2493) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano delle
zone di protezione delle sorgenti di proprietà del Consorzio Acquedotto __________
(precedente denominazione dell'Ente; PPAS '84) sulla base dell'allora vigente
legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU
1972 1120) e delle direttive per la determinazione dei settori di protezione
delle acque, delle zone e delle aree di protezione delle acque sotterranee
emanate dall'Ufficio federale per la protezione dell'ambiente nell'ottobre 1977.
Nel trasmettere il piano approvato, il Dipartimento dell'ambiente ha richiamato
il Consorzio sulla necessità di allestire un regolamento della zona di
protezione, come già indicato nella lettera del 21 febbraio 1983.
6.1.2. Nel frattempo la
LCIA è stata abrogata e sostituita dal 1° novembre 1992 dalla LPAc, mentre il
1° gennaio 1999 è entrata in vigore l'OPAc. Con scritto del 4 luglio 2003
l'allora Ufficio della protezione e della depurazione delle acque (UPDA)
rilevava come il PPAS '84 non fosse conforme a queste normative, ciò che
comportava il declassamento delle zone di protezione a "efficacia limitata",
quindi la necessità dell'adozione di una serie di misure complementari e dei
relativi costi. L'UPDA ha dunque invitato il Consorzio a decidere se fare capo
a fonti d'approvvigionamento alternative (acquedotto comunale) o se mantenere
la captazione delle sorgenti, nel qual caso occorreva dare incarico a uno
specialista di allestire il nuovo piano delle zone di protezione. Avendo il
Consorzio optato per quest'ultima soluzione, il 25 novembre 2003 l'UPDA ha
fissato un termine fino al 30 giugno 2004 presentare tutta la documentazione
determinante.
6.1.3. La necessità di
procedere alla verifica delle zone di protezione tracciate sulla base della
legislazione abrogata e su direttive obsolete è assodata.
Stante alla Bozza di
relazione idrogeologica, allestita dallo studio Ing. __________ del 28 giugno
2004 (Bozza relazione idrogeologica 2004), che avrebbe dovuto porre le basi per
l'approvazione (mai avvenuta) del nuovo PPAS, le zone di protezione allora (e
tutt'oggi) vigenti non erano conformi nemmeno alle direttive in essere a quel
momento (risalenti al 1977 e aggiornate nel 1982, nel frattempo, pure superate)
e la zona II doveva essere adattata (cfr. pag. 8, par. 5.2.). Inoltre, esse,
andavano definite come zone di protezione a "efficacia limitata",
poiché le strutture esistenti non permettevano di applicare integralmente le
disposizioni normalmente previste per le zone di protezione (devono essere trascurati
alcuni interventi che non è possibile realizzare, come eliminare le strade in
zona II). Ciò implicava anche la necessità di reperire fonti
d'approvvigionamento alternative (allacciamento a Comuni vicini), intensificare
i controlli analitici, installare un impianto di potabilizzazione dell'acqua
(raggi UV o similare) ed eseguire tutti gli interventi di bonifica possibili (ibidem,
par. 5.2.2.).
Dal 1° gennaio 1999 a
tutte le zone di protezione, anche a quelle entrate in vigore in precedenza, è
applicabile la OPAc, sicché pure nelle cosiddette zone di protezione a "efficacia
limitata" vige il divieto di costruzione. Donde la necessità di verificare
l'efficacia delle misure di protezione (Istruzioni 2004, pag. 95 cap. 4.3). A
maggior ragione una simile necessità sussiste laddove, come è il caso concreto,
la permeabilità dell'acquifero deriva anche da fessure (cfr. Istruzioni 2004,
pag. 94 n. 4.2.1.).
Inoltre, il 5 aprile
2005 l'UPDA, pur preavvisando in via preliminare lo studio idrologico, ha
rilevato la necessità di completarlo su più punti, in particolare di allestire
il catasto delle proprietà, delle attività e delle installazioni esistenti
all'interno della zona di protezione.
6.1.4. Come appena
visto, la necessità di aggiornare il PPAS, era sicuramente nota al Consorzio da
lungo tempo e, nonostante ciò, al momento del suo scioglimento il nuovo piano
non era ancora in vigore, anzi nemmeno erano stati completatati gli studi
necessari.
Dagli atti emerge
inoltre che la problematica è stata più volte richiamata all'attenzione del
Consorzio, sia prima sia dopo lo scritto del 30 giugno 2017: nell'ambito delle
ispezioni da parte del Laboratorio cantonale almeno a partire dal 2012 (cfr.
rapporto del 12 aprile 2016, pag. 4) e ancora nel 2019 nonché in occasione
dell'incontro con le autorità cantonale e comunale del 20 aprile 2016. La
giustificazione riferita alla presunta latitanza delle autorità di sorveglianza
è dunque infondata.
Tale argomentazione rasenta,
poi, la temerarietà. Giova anzitutto rammentare che l'allestimento dei piani
delle zone di protezione delle captazioni incombe ai proprietari delle prese
d'acqua sotterranea (art. 34 cpv. 1 e 3 della legge d'applicazione della legge
federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975; LALIA; RL 833.100).
Ferma questa premessa, la tesi dei ricorrenti non libererebbe certo il
Consorzio dalle proprie responsabilità, salvo voler sdoganare l'ignoranza del
diritto quale motivo per non rispettarlo o voler privare di qualsiasi portata
gli obblighi di sicurezza posti dalla legislazione applicabile alle opere di
approvvigionamento idrico. Essa appare tanto più fuori luogo laddove i ricorrenti
pretendono che il Consorzio sarebbe stato sempre (legalmente) operativo. Non
può certo considerarsi tale laddove esso adempirebbe i propri compiti solo
qualora più volte richiamato a farlo, invece che procedervi autonomamente.
6.1.5. Anche le ulteriori
giustificazioni dei ricorrenti, d'altro canto, non appaiono per nulla
convincenti e, anzi, corroborano piuttosto la posizione governativa, ovvero che
l'Ente in parola non abbia in passato dimostrato di volere, sapere o potere
assumersi un compito così delicato e di grande responsabilità come la fornitura
di acqua potabile.
Intanto, se davvero
l'inquinamento evocato avesse comportato la sospensione della questione del
tracciamento, ciò non depone certo a favore dell'operatività del Consorzio. Al
contrario: se basta un evento straordinario, seppur importante, a distogliere
le
energie consortili
bisogna giocoforza concludere che il sodalizio non
può far capo a una struttura organizzativa sufficientemente solida e che essa fatica
a portare avanti con la necessaria solerzia progetti fondamentali come la
revisione del PPAS. Ciò che è del tutto comprensibile, di fronte a un numero
tutto sommato ridotto di consorziati (come visto, una trentina), che possono
concorrere a formare gli organi, tra i quali peraltro sussiste una certa
conflittualità, e a risorse finanziarie alquanto limitate (le tasse apportano circa
fr.10'000.- annui), laddove nelle zone di protezione delle acque sotterranee
sono presenti diversi elementi potenzialmente fonte di inquinamento (edifici,
strade, canalizzazioni ecc., cfr. __________, Problematica inquinamento
sorgenti C__________, Relazione tecnica, Maggio 2017, pag. 3). Del resto se il
catasto dei conflitti e il relativo piano di risanamento fossero stati
allestiti, la causa dell'inquinamento avrebbe potuto essere individuata sollecitamente,
potendosi escludere con certezza ulteriori possibili fonti alla sua origine,
rendendo poi più semplice così anche la soluzione del problema.
6.1.6. Pure pretestuoso
risulta evocare la mancata collaborazione del Comune, che invero dagli atti non
emerge. Neppure dal doc. P, ritenuto che appare del tutto corretto il rifiuto
di trasmettere atti al Consorzio il 16 aprile 2021, ovvero dopo la decisione del
suo scioglimento immediato. Nemmeno risulta che il Consorzio abbia inoltrato
una richiesta tramite lettera ufficiale al Comune di ricevere i dati necessari,
come concordato in occasione della riunione del 20 aprile 2016.
6.1.7. Infine, neanche la
tesi secondo cui il tracciamento andrebbe effettuato al termine dell'esecuzione
dei lavori di rifacimento della strada è convincente: va invece condivisa la
pertinente posizione dell'Esecutivo cantonale secondo cui il PPAS va completato
prima dell'esecuzione dei lavori, ai fini di garantire la sicurezza
dell'approvvigionamento durante il loro svolgimento nelle zone di protezione.
6.2. Ne discende che,
al momento della decisione impugnata, il Consorzio aveva già accumulato un
forte, ingiustificato ritardo nell'aggiornamento del PPAS, piano che, come
sottolinea rettamente il Governo, è uno strumento di fondamentale importanza
poiché costituisce l'unico dispositivo pianificatorio di salvaguardia delle
acque sotterranee da eventuali inquinamenti (cfr. anche, Istruzioni 2004, pag.
39 cap. 2.3.). Il mancato completamento della procedura di revisione espone gli
utenti (come visto, all'incirca 120 persone) a un rischio di inquinamento più
elevato. Sempre a ragione l'Autorità cantonale sostiene che il mancato
allestimento del catasto dei conflitti e del piano di risanamento comporta che
non siano noti con precisione tutti i potenziali pericoli nelle zone di
protezione e che, di conseguenza, in caso di inquinamento ciò rende più
difficile individuarne con certezza l'origine e adottare rapidamente le misure
adeguate a contenerlo. E questo nonostante il caso di inquinamento del 2017
abbia comportato la non potabilità dell'acqua per un lungo periodo.
7.
Come visto, il
Governo ha anche rimproverato al Consorzio di non aver ancora intrapreso nulla
di concreto per risolvere il problema relativo al posizionamento dell'impianto
UV, come richiesto dal Laboratorio cantonale in occasione del citato rapporto
del 7 gennaio 2019, benché tale aspetto sia fondamentale per la sicurezza
dell'approvvigionamento idrico. Esso, infatti, contrariamente allo stato
dell'arte, è situato dopo il serbatoio; in caso di mancato funzionamento non si
può ovviare con un rigetto d'acqua.
Secondo gli insorgenti,
invece, il Consiglio di Stato non potrebbe censurare questo aspetto, poiché il
posizionamento dell'impianto UV sarebbe stato accettato dal Laboratorio
cantonale a condizione (sempre adempiuta) che l'acqua rispetti i parametri
microbiologici.
7.1. Al riguardo, è
utile anzitutto riportare l'estratto del rapporto di ispezione del 4 settembre
2017, prodotto dagli insorgenti:
N°
Non conformità riscontrata
Dispositivo
di legge violato
Misure di ripristino
Termini
C1
Per velocizzarne la posa, l'impianto UV è stato -
contrariamente alle buone pratiche (direttiva W13 SSIGA) - installato dopo il
serbatoio.
Questo comporta un rischio in quanto in caso di
malfunzionamenti (p.es. dose irraggiamento non sufficiente o mancanza corrente)
l'acqua non viene rigettata e viene erogata acqua potenzialmente non
potabile.
Art. 77 ODerr
Art. 4 OAcqua
Per poter garantire la sicurezza
dell'approvvigionamento l'impianto deve essere posizionato prima del
serbatoio.
Tenuto conto della situazione concediamo una proroga
alle seguenti condizioni:
·
L'incarto delle zone di protezione deve essere
completato (estensione zone di protezione e catasto attività) e i conflitti
presenti risanati al più presto.
·
Se la risoluzione dei conflitti porterà di pari passo
al miglioramento della qualità dell'acqua (nessuna non conformità
microbiologica dell'acqua) l'impianto potrà essere mantenuto dopo il
serbatoio come misura di sicurezza ulteriore.
·
Se il risanamento dei conflitti non porterà al
miglioramento della qualità dell'acqua l'impianto dovrà essere spostato prima
del serbatoio.
Alla luce di questo
documento, le giustificazioni dei ricorrenti si avverano fuori luogo e
attestano semmai che non viene veramente compresa l'importanza del compito
affidato al Consorzio.
7.2. Infatti, la posa
dell'impianto UV dopo il serbatoio è stata autorizzata a mero titolo
transitorio, in attesa che il PPAS venisse completato. Per comprendere questa
deroga, occorre poi riferirsi allo scritto del 21 luglio 2017 del Laboratorio
cantonale, nel quale si fa il punto in merito all'episodio di contaminazione da
escherichia coli e enterococchi. In estrema sintesi, a seguito di un lungo
periodo di non potabilità dell'acqua dovuto a questi agenti patogeni, era stato
ingiunto al Consorzio - tra l'altro - di presentare entro l'11 agosto 2017 un
piano di intervento definitivo per garantire la potabilità dell'acqua. Si
trattava, a ben vedere, anche di un (ulteriore) richiamo per inadempienza da
parte del Consorzio, visto che questo invito era già stato formulato il 9
giugno 2017, con termine scadente al 10 luglio successivo, senza che il
Consorzio avesse nemmeno risposto. In tale scritto il Laboratorio spiega,
infatti, che
la posa di impianti di trattamento è accettabile solo
a titolo provvisorio e unicamente come correzione temporanea di una
problematica, in attesa dell'eliminazione completa delle rispettive cause,
quindi in attesa di una ridefinizione delle zone di protezione e di
un'implementazione rigorosa del rispettivo diritto sulla protezione delle acque
(p.es. eliminazione dei conflitti).
L'esistenza di una
deroga temporanea cui andava poi posto rimedio è poi stata puntualmente
confermata dagli ulteriori rapporti ispettivi del Laboratorio cantonale. Del
resto, le condizioni per questa proroga non sono state tempestivamente
adempiute, visto il ritardo accumulato nell'allestimento del PPAS. Al momento
dello scioglimento del Consorzio, dunque, è vero che nulla era stato fatto per
permettere di mantenere la posa di detto impianto dopo il serbatoio quale
semplice sicurezza supplementare.
8.
Con la citata
decisione del 7 gennaio 2019 il Laboratorio cantonale aveva contestato al
Consorzio che la frequenza analitica non era quella imposta dalle linee guida
del settore e doveva essere aggiornata. Infatti, come rettamente individuato
dal Governo nella risposta, dagli atti prodotti dai ricorrenti (doc. Z) per il
2019 risultano unicamente tre analisi microbiologiche (due prima dell'impianto
UV e una in rete), in luogo delle 3 analisi in rete e 4 analisi annuali prima e
dopo l'impianto UV per la microbiologia e un'analisi in rete per la chimica.
Nel 2020 sono stati svolti unicamente due esami microbiologici prima
dell'impianto UV. Ciò che costituisce pure un'inadempienza piuttosto grave,
ritenuto che come spiega il Consiglio di Stato, l'elevata frequenza analitica
richiesta dal Laboratorio cantonale è dovuto proprio al mancato completamento
del PPAS (catasto dei conflitti e piano di risanamento). Nonostante la gravità
del biasimo mosso al Consorzio, i ricorrenti non si sono successivamente
espressi in merito.
9.
In definitiva è
a ragione che il Governo rimprovera al Consorzio di non aver provveduto,
nonostante i solleciti da parte dei servizi competenti, a risanare tutte le non
conformità. Quelle qui esaminate sono irregolarità serie, che prese anche
singolarmente, portano a considerare che il Consorzio sia inadempiente rispetto
a obblighi fondamentali per quanto concerne la sicurezza dell'acqua che
distribuisce. Sicché non vi è bisogno di esaminare nel dettaglio se anche le
ulteriori carenze sono o non sono state risanate nei termini impartiti. Così
come non è nemmeno necessario chinarsi sullo stato generale delle
infrastrutture, atteso come la documentazione prodotta dagli insorgenti non
dimostra comunque affatto che sarebbero state sostituite
tutte le tubature
principali dell'acqua potabile
nel 2016 e rifatta la tratta tra le sorgenti
fino al mapp. 1 nel 2006, come essi pretendono.
Neppure è qui
necessario dilungarsi sulle carenze amministrative o sulla questione della
conflittualità tra consorziati. Quest'ultima emerge comunque dagli atti e,
stante il numero ridotto di consorziati, si ripercuote giocoforza
sull'operatività dello stesso. Sintomatico, del resto, è che all'assemblea
ordinaria del 12 marzo 2021, quando in sostanza si giocavano le sorti del
Consorzio, hanno partecipato 6 consorziati su 27 (o 28, visto che,
apparentemente senza motivo, è stato omesso il nome di __________, proprietario
del mapp. 4, cfr. doc. G).
10.
10.1. Ferme queste premesse, la
valutazione operata dal Governo secondo il quale non sussistono più sufficienti
garanzie circa una corretta operatività del Consorzio al quale è affidato un
importante compito di interesse pubblico non procede da un eccesso o abuso del potere
di apprezzamento. Lo stesso vale anche per la decisione di sciogliere l'Ente e
di ritenere impraticabile la soluzione (transitoria) di nominare un
amministratore, quelle rilevate non essendo inadempienze né contingenti né
circoscritte all'operato della sola delegazione. A torto i ricorrenti pretendono
di derivare dalla giurisprudenza di questa Corte di cui sopra (consid. 2.2) il
principio secondo cui il Consorzio possa venir sciolto unicamente laddove sia
venuto mento
l'interesse pubblico
. Intanto, come visto, deve trattarsi
dell'interesse pubblico a far capo all'istituto del consorzio in quanto tale.
Laddove, come nel caso concreto, questo ente non si rivela più un mezzo idoneo
ai fini di perseguire lo scopo di interesse pubblico, il Governo può validamente
optare per il suo scioglimento per permettere di attuare una soluzione
preferibile. Com'è quella di far succedere, sia nei mezzi sia nei compiti,
all'Ente disciolto il Comune, il quale occupandosi della distribuzione d'acqua
potabile per la quasi totalità del suo territorio fornisce maggiori garanzie.
10.2. Del resto, nel nostro
Cantone, spetta ai Comuni, per il loro comprensorio, assicurare un adeguato
servizio di approvvigionamento d'acqua, segnatamente d'acqua potabile (art. 2
lett. a della legge sull'approvvigionamento idrico del 22 giugno 1994; Lai; RL
722.100). Essi
devono
garantire
l'esecuzione e la gestione degli impianti di approvvigionamento idrico, come
pure la distribuzione dell'acqua (art. 3 cpv. 1 Lai). I Comuni possono
assolvere tale compito singolarmente o in consorzio, come pure mediante
concessioni a enti pubblici o privati, in regime di privativa, debitamente
regolate da convenzioni, che devono essere trasmesse per ratifica costitutiva
al Consiglio di Stato (art. 3 cpv. 3 Lai).
In concreto, dagli atti non
risulta però che il Consorzio disponga di una concessione per la fornitura di
acqua potabile in regime di privativa, come previsto dall'art. 3 cpv. 3 Lai.
Nemmeno si può ritenere che essa sussista in forma tacita, stante la necessità
della ratifica costitutiva della stessa da parte del Governo. Nessuno, del
resto, pretende altrimenti. Ora, se da un lato è vero che il Consorzio è stato
istituito molto prima dell'entrata in vigore della Lai, dall'altro la necessità
di disporre di una concessione in regime di privativa sussisteva già (almeno)
dal 1° luglio 1989, quando è entrata in vigore la legge sulla promozione della
salute e il coordinamento sanitario del 18 aprile 1989 (LSan; RL 801.100; cfr.
il cessato cpv. 2 dell'art. 39). Con queste premesse, ci si potrebbe anche
chiedere se l'attività del Consorzio non venisse da tempo svolta in contrasto
alle predette disposizioni legali. Quesitone che, alla fin fine, non necessita
di essere risolta in questa sede. Sufficiente è invece qui rilevare che, in
ogni caso, la decisione di affidare i compiti svolti in precedenza dal
Consorzio al Comune non si pone in contrasto con i principi della Lai.
11.
I ricorrenti non mettono in dubbio
la competenza del Consiglio di Stato di decidere in merito alla devoluzione dei
beni appartenenti al Consorzio disciolto, come del resto già stabilito dalla
giurisprudenza del Tribunale (STA 52.2000.156 del 18 ottobre 2000 consid. 2).
Essi rimproverano tuttavia al Governo di non essersi espresso sulle conseguenze
economiche della decisione, segnatamente sull'indennità che ritengono
spetterebbe ai consorziati. Facendo divenire pubbliche delle proprietà private,
operando così una vera e propria confisca, l'Esecutivo cantonale avrebbe leso
la garanzia costituzionalmente garantita della proprietà. La tesi non regge.
Il Consorzio in parola è
stato infatti istituito in virtù della Lcons; ad esso è inoltre affidato un
compito di diritto pubblico ed è, dunque, una corporazione di diritto pubblico
(GAT/748 e GAT/466). Inoltre, l'acquisto o la perdita della qualità di
consorziato non dipende né da apporti né dall'acquisto o dalla cessione di
quote parti; essa deriva (obbligatoriamente e) unicamente dall'adempimento
delle condizioni di cui all'art.1 RC. Non si tratta, dunque, di una società di comproprietari.
Quelli di proprietà del Consorzio in parola sono inoltre assimilabili a beni
amministrativi, che confluiscono nell'Ente pubblico (il Comune) che è chiamato
a succedere al Consorzio. Beni che, per loro natura, continueranno a rimanere a
disposizione (anche se non esclusivamente) degli abitanti della frazione di C__________.
12.
Con l'emanazione del giudizio, la
richiesta di adozione di misure cautelari è superata.
13.
Vista la lesione del diritto di
essere sentito operata dal Consiglio di Stato, il Tribunale percepisce una tassa
di giustizia ridotta dagli insorgenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), e
pone a carico dello Stato un'indennità per ripetibili in loro favore, in quanto
costretti ad adire l'autorità di ricorso per avere accesso agli atti (art. 49 LPAmm).
La complessità della causa permette di ritenere giustificato l'intervento di un
legale a sostegno del Comune, cui i ricorrenti devono pertanto corrispondere le
ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta in capo agli insorgenti, ai quali va
retrocesso l'importo di fr. 1'000.- anticipato in eccesso.
Lo Stato verserà
fr. 800.- a titolo di ripetibili ai ricorrenti.
I ricorrenti
verseranno fr. 1'500.- per ripetibili al Comune di __________.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere