ti_gerichte · 52.2007.19 · 2007-02-27 · it
Revoca licenza edilizia per la realizzaizone della sottotappa di un piano di quartiere

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.02.2007 52.2007.19
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.02.2007 52.2007.19
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.02.2007 52.2007.19

Incarto n.
52.2007.19
Lugano
27 febbraio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2007 del
RI 1,
,
patrocinato da: avv. PA 1, ,
contro
la decisione 19 dicembre 2007 del Consiglio di Stato
(n. 6352) che:
a.
respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 13 giugno 2006
con cui il municipio di CO 1 ha revocato la licenza edilizia 17 marzo 2006,
rilasciatagli per la realizzazione della sottotappa B3 del piano di quartiere
approvato il 19 novembre 2002;
b.
dichiara priva
d'oggetto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la condizione che
subordina l'efficacia della licenza 17 marzo 2006 di cui sopra alla
presentazione di uno scadenzario per il completamento dell'intero piano di
quartiere;
viste le risposte:
-    30 gennaio 2007 del
Consiglio di Stato;
-    1. febbraio 2007 del
municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il RI 1,
qui ricorrente, è un noto istituto scolastico, fondato dal 1969, con sede a __________
in via __________.
Il 19 novembre 2002 il municipio di CO 1 gli
ha rilasciato una licenza edilizia per realizzare un piano di quartiere, volto
ad ampliare in modo organico l'attuale complesso scolastico. Oltre alla
ristrutturazione degli stabili esistenti a valle di via __________ (tappa A),
il progetto di piano di quartiere prevede in particolare di costruire, quale
seconda tappa (B), un nuovo edificio a corte su un terreno in pendio (part. 87
e 642, 643 e 645), situato a monte di tale strada. Questo edificio, collegato
da un sottopassaggio agli stabili esistenti, è in sostanza costituito da
quattro elementi disposti a quadrilatero, da realizzare in tre sottotappe,
descritte come segue:
-
B1: (part. 87) edificio ad uso residenziale con
autorimessa interrata ed edificio a pianta ellittica, situati immediatamente a
monte di via __________;
-
B2: (part. 87 e 642) palestra interrata sotto il
cortile interno ed elementi laterali est (portico) ed ovest (residenze);
-
B3: (part. 642, 643, 645) edificio ad uso
residenziale situato a monte (nord);
Il progetto di piano di quartiere approvato
forniva indicazioni di tipo planovolumetrico, specificava le destinazioni d'uso
ed evidenziava le altimetrie (quote). Non forniva invece particolari indicazioni
sui tempi di realizzazione del complesso.
B.   Il 30
dicembre 2005 il RI 1 ha chiesto al municipio il permesso di realizzare:
-     la sottotappa B3 della seconda tappa, consistente in un edificio
ad uso residenziale (23 appartamenti bilocali per studenti), strutturato su sei
livelli, cinque dei quali fuori terra;
-     un posteggio provvisorio per 20 auto sul terreno (part. 87), situato
immediatamente a monte di via __________; superficie, che secondo il piano di
quartiere approvato, è destinata alla realizzazione della sottotappa B1 della
seconda fase.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento
del territorio (n. 52182), il 17 marzo 2006 il municipio ha rilasciato la
licenza richiesta, subordinandola alla condizione di presentare, prima
dell’inizio dei lavori:
-
un piano vincolante dei tempi di realizzazione
del piano di quartiere;
-
le sezioni cartacee originali del geometra
ufficiale con il profilo quotato dell’edificio;
-
un piano della sistemazione esterna con
l’indicazione del passaggio pedonale tra via __________ e via al __________.
Contro la prima delle suddette condizioni il
RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che fosse annullata
siccome priva di base legale.
C.   Nelle more
del procedimento di ricorso, con decisione 13 giugno 2006, il municipio ha
revocato la licenza edilizia che aveva rilasciato al RI 1 tre mesi prima.
Il provvedimento rilevava in sostanza che il
posteggio provvisorio previsto lungo via __________ sulla part. 87 era stato
autorizzato in contrasto con il contenuto del piano di quartiere, che su quel
fondo prevede la costruzione di un edificio residenziale dotato di un’autorimessa
sotterranea (sottotappa B
1
). La domanda di costruzione non menzionava inoltre la part. 87 fra
i fondi dedotti in edificazione e il Dipartimento del territorio nel suo avviso
aveva rilevato che per questo impianto occorreva una nuova domanda.
L’autorimessa sarebbe un elemento essenziale del piano di quartiere, che senza
di essa perderebbe le qualità che avevano giustificato la concessione di
deroghe. La revoca del permesso per il posteggio renderebbe inevitabile anche
la revoca della licenza per l’edificio residenziale, che senza posteggi non potrebbe
essere autorizzato.
D.   Con
giudizio 19 dicembre 2006, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di
revoca, respingendo l’impugnativa contro di essa inoltrata dal RI 1. Il ricorso
interposto contro la clausola che subordinava la licenza revocata alla
presentazione di un programma di realizzazione del piano di quartiere è invece
stato stralciato dai ruoli siccome diventato privo d’oggetto.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che la
licenza revocata fosse stata rilasciata in contrasto insanabile con il diritto
formale e sostanziale. Il posteggio, in particolare, non sarebbe conforme alle
indicazioni del piano di quartiere approvato, che risulterebbe gra-vemente
carente soprattutto per la mancanza di un  programma di realizzazione vincolante.
E.   Contro il
predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione di revoca
della licenza ed a quella che subordina tale licenza alla presentazione di un
programma per la realizzazione del piano di quartiere.
Le asserite disattenzioni, argomenta, sarebbero
di natura meramente formale e non giustificherebbero la revoca dell’intero permesso.
Semmai soltanto della licenza per il posteggio, che costituisce comunque un
impianto provvisorio d’importanza limitata, insuscettibile di sovvertire
l’impostazione del piano di quartiere. La revoca della licenza, sottolinea,
costituirebbe un provvedimento manifestamente ingiustificato, segnatamente dal
profilo della proporzionalità.
Lesiva del diritto sarebbe pure la clausola
che subordina la licenza alla presentazione di un programma di attuazione del
piano di quartiere. Questa clausola non riguarderebbe la licenza, ma il piano
di quartiere, che manterrebbe la sua validità fintanto che rimane in vigore il
PR in base al quale è stato autorizzato.
La fissazione di un simile programma sarebbe
contraria al principio di proporzionalità, non potendosi prevedere quale sarà
lo sviluppo futuro del RI 1.
F.   All’accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio, contestando in dettaglio le tesi dell’insorgente con argomenti che
saranno discussi qui appresso. Il piano di quartiere, obietta in particolare
l’autorità comunale, sarebbe scaduto per decorrenza del termine biennale di
validità delle licenze edilizie fissato dall’art. 14 cpv. 1 LE. Il progetto
approvato con la licenza revocata, conclude, non sarebbe infine conforme alle
indicazioni di tale piano.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La
legittimazione attiva dell’insorgente personalmente e direttamente toccato dal
giudizio censurato è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Non è invero dato di capire
a cosa dovrebbe servire la perizia genericamente chiesta dal municipio.
2.   Revoca
della licenza edilizia 17 marzo 2006
2.1. Giusta l’art. 18 cpv. 1 LE, la licenza
edilizia concessa in contrasto con le prescrizioni del diritto pubblico, o che
viene a contrastare con esse al momento della sua utilizzazione, può essere
revocata.
La revoca di un atto amministrativo dipende
in genere dal confronto di due interessi antitetici: quello all'attuazione del
diritto oggettivo e quello riferito alla sicurezza giuridica (Adelio Scolari,
Commentario, II
a
ed., ad art. 18 LE, n. 901 seg; Diritto amministrativo, II. ed.,
parte generale, n. 871 seg.). L’atto è revocabile se l’interesse all’attuazione
del principio di legalità prevale sull'interesse contrapposto. L'interesse alla
sicurezza giuridica osta invece alla revoca: (a) se l'atto ha creato diritti
soggettivi a favore del destinatario, (b) se la decisione è stata emanata in
esito ad un procedimento nel quale gli interessi pubblici e privati sono stati
esaurientemente esaminati e valutati, (c) l'interessato abbia in buona fede
fatto uso dei diritti conferitigli o accertati (DTF 121 II consid.
1a/aa;
RDAT 2000 II n. 38 consid.
2.1.; Max Imboden/ René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 41 B II e rimandi).
2.2. Va verificata l'applicazione dei
suddetti principi al caso concreto.
2.2.1. Il municipio ha giustificato la
revoca della licenza, rilevando anzitutto che la domanda di costruzione non
menzionava la part. 87, destinata ad accogliere il posteggio provvisorio, fra
quelle dedotte in edificazione. La necessità di una domanda separata per quest’opera,
allega, è stata rilevata anche dall’autorità cantonale. La giustificazione
addotta non è sicuramente atta a legittimare il provvedimento.
I piani allegati alla domanda di costruzione
indicavano in effetti chiaramente che il posteggio sarebbe stato realizzato sul
fondo in questione. Non lasciavano spazio a dubbi di sorta circa la natura,
l’ubicazione e l’estensione dell’impianto. Il fatto che il municipio abbia rilasciato
la licenza senza attenersi alla condizione di presentare una nuova domanda per
il posteggio, fissata dalla Divisione delle costruzioni nel preavviso, non
permette comunque di concludere che l’interesse all’attuazione del diritto
procedurale prevalga su quello del ricorrente alla sicurezza del diritto.
Il dipartimento, d’altronde, non solo non ha
impugnato la licenza rilasciata dall’autorità comunale senza attenersi al suo
preavviso, ma persino in sede di osservazioni al ricorso inoltrato dal RI 1 al
Consiglio di Stato contro la revoca ha rinunciato a chiedere il rigetto
dell’impugnativa.
2.2.2. Al fine di giustificare la revoca
della licenza per la sottotappa B3, l’autorità comunale ha in seguito rilevato
che il posteggio provvisorio previsto lungo via __________ non è conforme al
contenuto del piano di quartiere approvato, che in questo luogo (part. 87)
prevede la costruzione di uno stabile d’apparta-menti sopra un’autorimessa
interrata. Impianto, quest’ultimo, che per la sua funzione centrale nell’economia
del piano di quartiere costituisce l’elemento sul quale si fondano gli abbuoni
concessi.
Nemmeno questa giustificazione è atta a
suffragare la revoca della licenza. Il piccolo posteggio, non previsto dal
piano di quartiere, è infatti destinato a soddisfare soltanto transitoriamente
le necessità dell’istituto scolastico nell’attesa che venga realizzata la
sottotappa B1. Non sostituisce dunque né l’autorimessa interrata, né l’edificio
sovrastante. Tanto meno pregiudica la realizzazione di queste opere.
Il vero problema posto dalle modalità di
realizzazione del piano di quartiere scelte dal ricorrente non sta nella
costruzione del posteggio provvisorio lungo via __________, ma nella realizzazione
della sottotappa B3 prima delle sottotappe B1 e B2. Nemmeno in questa sede il
municipio sostiene tuttavia che il piano di quartiere approvato vincoli il RI 1
a realizzare le varie sottotappe della fase B iniziando dalla B1 per finire con
la B3. Dopo aver ammesso che lo stabile residenziale della sottotappa B3 venga
realizzato prima delle opere previste dalle altre due sottotappe (B1 e B2), il
municipio non può revocare il permesso accordato prevalendosi di un’asserita
illegittimità della licenza relativa ad un piccolo posteggio previsto sul terreno
destinato alla sottotappa B1.  La pretestuosità di una simile giustificazione appare
evidente.
Se fossero effettivamente esistiti validi
motivi per rinvenire sulla decisione presa, la revoca avrebbe d’altronde dovuto
rimanere circoscritta al posteggio provvisorio e non estendersi anche allo
stabile residenziale contemplato dalla sottotappa B3 del piano di quartiere. Ma
la revoca non si giustifica nemmeno entro questi limiti, poiché il posteggio è
stato previsto quale opera provvisoria nell’attesa che siano realizzate le fasi
B1 e B2. Anche da questo profilo, l’interesse del ricorrente alla sicurezza del
diritto ed alla tutela dall’affidamento riposto nella licenza per piano di
quartiere accordatagli nel 2002 prevale nettamente sull’interesse generale
all’attuazione del diritto oggettivo. Invano osserva il municipio che fintanto
che non verrà realizzata la sottotappa B1 il posteggio provvisorio non è
conforme alle indicazioni del piano di quartiere. Qualsiasi piano di quartiere,
come del resto qualsiasi intervento edilizio, nella fase di realizzazione non è
conforme al progetto approvato fintanto che non viene portato a termine. La
transitoria difformità, circoscritta alla fase di realizzazione dell’o-pera,
non costituisce tuttavia un valido motivo per revocare il permesso. Una revoca
può semmai entrare in considerazione se l’opera, nonostante diffida, non viene
portata a compimento nei termini usuali.
Anche da questo profilo, l’interesse del
ricorrente alla sicurezza del diritto ed alla fiducia riposta nel permesso accordatogli
prevale chiaramente sull’interesse all’attuazione del diritto oggettivo, che
comunque potrebbe al massimo giustificare la revoca della licenza soltanto
nella misura in cui è riferita al posteggio provvisorio.
2.2.3. Da respingere è pure l’eccezione che
il municipio solleva con riferimento al termine biennale di validità delle
licenze edilizie sancito dall’art. 14 cpv. 1 LE, prevalente - a suo avviso - sull'art.
21 cpv. 3 RLALPT.
A norma dell'art. 14 cpv. 1 LE, la licenza
edilizia decade se i lavori non vengono iniziati entro due anni da quando è
cresciuta in giudicato. Per l’art. 21 cpv. 3 RLALPT 3, invece, il piano di quartiere
approvato mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore da cui
dipende resta in vigore.
Ora, è vero che la licenza di piano di
quartiere è rilasciata in base alla procedura di rilascio del permesso di
costruzione (art. 56 cpv. 3 LALPT). Di regola, la licenza di piano di quartiere
non è tuttavia una licenza edilizia che consente al beneficiario di iniziare immediatamente
i lavori. È soltanto un'autorizzazione-quadro, che per tradursi in una
realizzazione concreta, deve ancora essere integrata da ulteriori licenze
edilizie. Appare dunque assai dubbio che si possa ragionevolmente sostenere, in
forza della prevalenza della norma di legge (art. 14 cpv. 1 LE) su quella di
regolamento (art. 21 cpv. 3 RLALPT), che anche la licenza di piano di quartiere
decada se i lavori non vengono iniziati entro due anni dalla sua crescita in
giudicato (cfr. Matea Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della
pianificazione del territorio ticinese, RDAT 1997 II pag. 296).
La questione non deve tuttavia essere
ulteriormente esaminata, poiché anche da questo profilo, l'affidamento riposto
dal ricorrente nell'esplicita indicazione, conforme all'art. 21 cpv. 3 RLALPT,
contenuta nella licenza di piano di quartiere appare maggiormente degno di
tutela dell'interesse generale all'attuazione di una norma del diritto
oggettivo di dubbia applicabilità.
2.2.4. Infondate sono anche le obiezioni
sollevate dal municipio in relazione alla conformità del progetto approvato
dalla licenza 17 marzo 2006 con il contenuto del piano di quartiere.
Le quote, le volumetrie e la destinazione
d'uso dello stabile previsto sulla parte alta del terreno dedotto in
edificazione corrispondono con sufficiente approssimazione ai contenuti della
sottotappa B3 del piano di quartiere approvato. La decisione di revoca della
licenza non accenna a particolari difformità od incongruenze che giustificherebbero
un simile provvedimento. In sede di risposta al ricorso del RI 1 il municipio
sostiene che la licenza andrebbe revocata anche per questo motivo. Non precisa
tuttavia quali elementi del progetto approvato con la licenza successivamente
revocata divergerebbero dal contenuto del piano di quartiere in misura tale da
legittimare un simile provvedimento alla luce dei principi applicabili in tema
di revoche.
In tali circostanze, non essendo ravvisabili
particolari momenti di contrasto fra il piano di quartiere approvato e la
successiva elaborazione progettuale, nemmeno da questo profilo risultano dati i
presupposti per legittimare il provvedimento impugnato.
2.3. In quanto riferito alla decisione di
revoca della licenza il ricorso appare dunque fondato.
3.   Condizione
della licenza 17 marzo 2006
Considerato che la decisione di revoca della
licenza gli appariva fondata, con il giudizio qui impugnato, il Consiglio di
Stato ha dichiarato privo d'oggetto il ricorso interposto dal RI 1 contro la
condizione di tale licenza, che ne subordinava l'efficacia alla presentazione
di un programma di attuazione vincolante.
Con l'annullamento della decisione di revoca
della licenza, la decisione di stralcio dai ruoli perde la sua giustificazione.
Con il ricorso qui in esame il RI 1 chiede
che la condizione in parola sia annullata. Non essendo tuttavia il Consiglio di
Stato entrato nel merito dell'impugnativa interposta contro tale provvedimento,
l'annullamento della decisione di stralcio dai ruoli comporta inevitabilmente
il rinvio degli atti all'istanza inferiore affinché statuisca sulla prima delle
impugnative inoltrategli dal RI 1.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente
accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e la decisione di revoca
della licenza, rispettivamente rinviando gli atti al Consiglio di Stato
affinché si pronunci nel merito del ricorso inoltratogli dal RI 1 contro la
condizione di presentare un programma vincolante di attuazione del piano di
quartiere, alla quale il municipio ha subordinato la licenza edilizia 17 marzo
2006 rilasciata per la realizzazione della sottotappa B3.
Dato l'esito e considerato che il comune non
è comparso a difesa di suoi interessi particolari, si prescinde dal prelievo di
una tassa di giustizia. Nella misura in cui non sono compensate, le ripetibili
di entrambe le istanze, commisurate al lavoro occasionato ed ai valori in
discussione, sono poste a carico del comune secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 56 LALPT; 21 RLALPT; 14, 21 LE; 3, 18,
28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 19 dicembre 2006 del Consiglio di
Stato (n. 6352) e la decisione 13 giugno 2006 del municipio di CO 1 sono
annullate;
1.2.
gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato
affinché statuisca sul ricorso 5 aprile 2006 inoltratogli dal RI 1 contro la
condizione 2b della licenza edilizia 17 marzo 2006 rilasciata all'insorgente.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il comune rifonderà al ricorrente fr. 3'000.- a
titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
terzi implicati
1.
municipio
di Sorengo,
6924 Sorengo,
1 patrocinato da: avv. Claudio Cereghetti,
6903 Lugano,
2.
Dipartimento
del territorio, Servizi generali, UDC,
6500 Bellinzona,
3.
Consiglio
di Stato,
6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario