ti_gerichte · 52.2017.585 · 2018-10-16 · it
Condizioni lavorative di lavoratori distaccati. Riduzione del divieto di prestare servizi in Svizzera da 2 anni e 6 mesi a 2 anni

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2018 52.2017.585
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2018 52.2017.585
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2018 52.2017.585

Incarto n.
52.2017.585
Lugano
16 ottobre 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo
Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
Maspoli
statuendo
sul ricorso del 15 novembre 2017 della
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la
decisione dell'11 ottobre 2017 (n. 4539) del Consiglio di Stato, che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 22
novembre 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle
finanze e dell'economia in materia di lavoratori distaccati (divieto di
offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 2 anni e 6 mesi);
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 17 dicembre 2015 la RI
1, con sede a __________ (__________), ha concluso con __________ e __________
un contratto per la fornitura e la posa di una casa prefabbricata a __________
(part. __________), per la cui esecuzione ha distaccato in Svizzera 4 suoi
dipendenti, i quali hanno ottenuto i necessari permessi di dimora temporanei
per esercitare l'attività di montatore presso il cantiere in parola dal 14 al
29 giugno 2016.
b. Il 24 giugno 2016 un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della
SUVA ha effettuato un controllo sul citato cantiere, constatando che non erano
state attuate le dovute misure a tutela dei lavoratori. Ha in particolare
accertato che:
-      nonostante l'impresa stesse operando su un tetto
a falde esistente (>10°- 10°-<40°), con un'altezza di caduta superiore ai 3
metri (fino a ca. 6 m), le misure di protezione richieste erano assenti (art.
28, 29 e 31 OLCostr);
-      il ponteggio non era stato ancorato all'edificio
(art. 41 cpv. 1 OLCostr);
-      la distanza tra il piano di calpestio del ponte
del ponteggio e la facciata era superiore ai 30 cm (ca. 35 cm; art. 46 cpv. 2
OLCostr);
-      la corsia del ponte da lattoniere era posta ad
una differenza di quota dalla gronda superiore a 1 metro (art. 47 cpv. 2
OLCostr).
Tali infrazioni sono state poste a fondamento della decisione, cresciuta in
giudicato, con cui il giorno stesso la SUVA ha ordinato alla ditta di
sospendere i lavori e ripristinare la sicurezza sul cantiere. Nell'avvertimento
del 4 luglio successivo, pure rimasto incontestato, è inoltre stata rilevata la
mancata istruzione del personale riguardo alle misure di sicurezza da adottare
per evitare infortuni sul cantiere.
Preso atto di ciò, l'UIL ha quindi avviato nei confronti della RI 1 una
procedura sanzionatoria giusta l'art. 9 LDist, sfociata in un divieto di
offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 2 anni e 6 mesi.
4.2. L'insorgente non contesta in questa sede le infrazioni alle prescrizioni
di sicurezza rilevate sul cantiere di __________, né la conseguente violazione
dell'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist a lei ascrivibile (cfr. ricorso, pag. 8). Del
resto, non aveva sollevato obiezioni nemmeno nei confronti dei provvedimenti
della SUVA (cfr. decisione blocco lavori del 24 giugno 2016 e avvertimento del
4 luglio successivo), dai quali emergevano in tutta la loro chiarezza la natura
e la portata di tali infrazioni, accettandone così integralmente il contenuto.
La materialità dell'infrazione è dunque senz'altro data.
5.   Assodata la sussistenza dell'infrazione,
resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla ricorrente.
5.1. Secondo la normativa in vigore al momento dei fatti, l'autorità cantonale
competente poteva, per infrazioni di lieve entità all'art. 2 LDist, pronunciare
una multa amministrativa sino a fr. 5'000.- (art. 9 cpv. 2 lett. a LDist). Per
infrazioni alla medesima norma che non erano di lieve entità, poteva invece
vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera
per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).
Le sanzioni amministrative contemplate nella LDist sono state
oggetto di una recente revisione legislativa, entrata in vigore il 1° aprile
2017. Contrariamente al vecchio regime, che prevedeva obbligatoriamente la
pronuncia di un divieto di offrire servizi in Svizzera per sanzionare
un'infrazione di non lieve entità all'art. 2 LDist, il nuovo art. 9 cpv. 2
LDist non distingue più tra infrazioni di lieve o non lieve entità e prevede indifferentemente
la possibilità per l'autorità cantonale competente di infliggere una multa
amministrativa sino a fr. 30'000.- o di pronunciare un divieto di offrire
servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (lett. b). Tra le
sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo provvedimento è
ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la legge federale
sulla revisione delle misure
collaterali alla libera circolazione delle persone del 1° ottobre 2004, FF 2004
5863, 5877).
5.2. Di tenore sostanzialmente identico sia prima che dopo la
revisione, l'art. 9 cpv. 3 LDist dispone che l'autorità che pronuncia una
sanzione notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo
competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale
tiene un elenco - pubblico - delle imprese e delle persone che sono state
oggetto di una sanzione passata in giudicato.
5.3. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende
dalle circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie.
Deve in particolare tenere debitamente conto della gravità della violazione e
della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che del principio della
proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016,
in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio
2017 consid. 5.2).
5.4.
5.4.1. La ricorrente non contesta di principio la sua responsabilità in quanto
datrice di lavoro per la sicurezza dei propri dipendenti. Rilevando che la
fornitura e la posa del ponteggio erano state delegate per contratto alla
committenza, tenta tuttavia di attenuarne l'entità prevalendosi della propria
buona fede, spiegando di avere confidato nella regolare installazione
dell'impalcatura ad opera della ditta incaricata dai signori __________.
La tesi è priva di fondamento. Come visto (consid. 3.2), nell'ambito di lavori
di costruzione, il datore di lavoro è responsabile della sicurezza dei suoi
dipendenti e deve adottare tutte le misure necessarie per prevenire eventuali
infortuni, segnatamente quelle proprie al cantiere (cfr. art. 82 cpv. 1 LAINF e
3 cpv. 2 OLCostr; cfr. pure art. 328 cpv. 2 CO e 6 cpv. 1 della legge federale
sul lavoro del 13 marzo 1964 [LL; RS 822.11]). Non può liberarsi della sua
responsabilità delegando tale incombenza a terzi: in una tale evenienza, gli
corre infatti l'obbligo di controllare, prima di far intervenire i suoi
dipendenti sul cantiere, che la persona (fisica o giuridica) cui ha demandato
tale compito abbia effettivamente preso tutte le dovute misure previste contrattualmente
per garantire la sicurezza dei lavoratori, realizzandole in conformità con le
prescrizioni vigenti in materia (cfr., in tal senso, art. 3 cpv. 4 OLCostr). In
concreto, la ricorrente non può dunque discolparsi pretendendo di avere fatto
affidamento in buona fede sul regolare montaggio dell'impalcatura ad opera
della ditta incaricata dalla committenza, cui aveva contrattualmente demandato
la fornitura e la posa della stessa (cfr. doc. D). Anzitutto, da tale contratto
non risulta invero che l'insorgente abbia espressamente impegnato i committenti
a mettere in atto tutte le misure di sicurezza e di protezione della salute
previste dalla legge, che a ben vedere lei stessa ignorava (cfr. sue osservazione
del 7 novembre 2016). La delega non la esimeva in ogni caso dall'assicurarsi
della corretta e completa adozione delle misure necessarie. Tanto meno la
dispensava dall'istruire debitamente i propri dipendenti, e in particolare
anche il proprio capo cantiere, vietando loro di fare uso dell'impalcatura finché
un tale controllo non fosse stato effettuato, rispettivamente fino a che non
fossero stati attuati tutti i provvedimenti necessari a garantire la loro incolumità.
In queste circostanze, poco conta quindi che l'insorgente, nella persona del
suo direttore, il 24 giugno 2016, non fosse stata espressamente messa al
corrente del fatto che il ponteggio non era stato montato a regola d'arte e che
lo stesso non sia stato utilizzato su sue indicazioni bensì su iniziativa degli
stessi operai attivi sul cantiere, segnatamente per decisione del capo cantiere
(che oltretutto si sarebbe accorto delle evidenti irregolarità).
5.4.2. Quanto alla gravità dell'infrazione, si osserva che le
violazioni riscontrate dalla SUVA sul cantiere di __________ sono ben cinque, tutte
già singolarmente oggettivamente gravi, atteso che il ramo edilizio, in cui è
attiva la ricorrente, comporta un elevato rischio di caduta per i lavoratori.
Alla presenza di impalcature difettose - che è già di per sé considerata dalla
prassi come un'infrazione di non lieve entità (STA 52.2012.78 del 26 novembre
2012 consid. 3.3 confermata da STF 2C_59/2013 dell'11 agosto 2014, 52.2012.80
del 26 novembre 2012 consid. 5 confermata da DTF 140 II 447; cfr. pure
Commentaire des mesures d'accompagnement à la libre circulation del personnes,
edito dalla SECO, Berna 2008, pag. 45) - in concreto si aggiungono anche
l'assenza di misure di protezione anticaduta dal tetto - a fronte di un'altezza
di caduta (6 m) doppia rispetto a quella (3 m) per cui si rende necessaria
l'adozione di tali misure giusta l'art. 28 cpv. 1 OLCostr - come pure la
mancata istruzione dei lavoratori riguardo alle misure di sicurezza da
osservare per evitare infortuni sul cantiere. L'infrazione poi è
particolarmente grave visto che concerne quattro lavoratori, la cui vita e la cui
salute sono state esposte a grave ed imminente pericolo (cfr. decisione blocco
lavori SUVA del 24 giugno 2016). Nulla muta a questo accertamento l'affermazione
secondo cui gli operai avrebbero usato una non meglio precisata cautela
nell'utilizzo dell'impalcatura di modo che la loro sicurezza non sarebbe stata
messa a repentaglio.
5.4.3. Grave è la negligenza dell'insorgente, che con un minimo di diligenza
avrebbe potuto facilmente rilevare, rispettivamente evitare, le violazioni
delle prescrizioni di sicurezza addebitatele. La sua colpa è tanto più grave se
si considera che ha di fatto sacrificato la sicurezza dei propri operai per interessi
economici suoi e dei suoi clienti, ciò che è manifestamente inammissibile. In
questa sede (come già nella replica davanti al Consiglio di Stato, cfr. pag. 3)
ha infatti spiegato che l'utilizzo del ponteggio si sarebbe reso indispensabile
per evitare che le impreviste intemperie danneggiassero irrimediabilmente il
materiale importato dalla __________, pregiudicando così la realizzazione e la
consegna dell'opera nei tempi concordati. In precedenza, per giustificare la
pretesa urgenza, aveva addirittura fatto riferimento soltanto alla breve durata
dei permessi di lavoro di cui disponevano i suoi operai (cfr. scritto del 28
giugno 2016 alla SUVA). In ogni caso, le ragioni addotte - quand'anche fossero
comprovate - non giustificano la messa in pericolo dell'incolumità dei
lavoratori. E ciò tanto più che, alla luce degli accordi intercorsi con i committenti,
il ritardo di questi ultimi nella posa regolare del ponteggio avrebbe semmai
configurato un caso di mora del creditore (cfr. art. 91 segg. CO).
5.4.4. Neppure può essere trascurata l'assenza di segni di autocritica e ravvedimento
da parte della ricorrente, la quale, ancora in questa sede, al di là della pretesa
ammissione di colpa, di fatto persevera nel respingere ogni sua responsabilità,
che scarica sulla ditta assunta dalla committenza per la posa del ponteggio (dimenticando
peraltro che quella dell'irregolarità dell'impalcatura non costituisce l'unica
carenza che le viene rimproverata).
Anche la sua incensuratezza va relativizzata se si considera
che, nelle osservazioni del 7 novembre 2016, ha ammesso esplicitamente di non
essere stata fino a quel momento a conoscenza della responsabilità che le
incombeva in qualità di datrice di lavoro, dimostrando di non essersi mai
minimamente informata circa il quadro normativo svizzero e di avere
sistematicamente delegato alla committenza la responsabilità della sicurezza
sul cantiere. Ne discende che, se nei cinque anni in cui ha operato prevalentemente
su territorio elvetico non è mai stata oggetto di procedure contravvenzionali,
ciò non è tanto dovuto alla sua diligenza, quanto semmai all'affidabilità delle
ditte incaricate dai vari committenti della fornitura e posa dei ponteggi.
5.4.5. Tutto ben ponderato, pur volendo tener conto della sua formale incensuratezza,
l'inflizione solo di una multa si rivela inadeguata per sanzionare la grave infrazione
di cui si è resa colpevole l'insorgente. E ciò non solo in base al vecchio ma anche
al nuovo diritto. Ne discende che la decisione dell'UIL di pronunciare nei
confronti della ricorrente e di tutti i suoi dipendenti un divieto di offrire i
propri servizi in Svizzera va confermata. La durata del divieto sancito
dall'autorità dipartimentale appare nondimeno eccessiva e va ridotta a 2 anni
(cfr., per un caso simile, STF 2C_59/2013 dell'11 agosto 2014 consid. 5.11).
Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la sanzione così
ridotta risulta più
opportunamente
ragguagliata alle circostanze del caso
concreto,
in particolare alla gravità oggettiva dell'infrazione e alla colpa della
ricorrente, e dunque maggiormente rispettosa del princi
pio della proporzionalità.
6.   La ricorrente ritiene infine
che la sanzione inflittale, che non le permetterà per diverso tempo di offrire
i propri servizi in Svizzera e le comporterà un ingente danno economico, violi
la libertà economica garantita dall'art. 27 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
La doglianza dev'essere respinta. Giova infatti ricordare che, come ogni
libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta ma può essere
soggetta a limitazioni (art. 36 Cost.). Come visto, la sanzione poggia su una valida
base legale, è giustificata da un interesse pubblico, quale è la protezione dei
lavoratori, ed è proporzionata allo scopo che si prefigge, cioè quello di
lottare contro le violazioni in materia di
sicurezza
e tutela della salute sul posto di lavoro
. Non permette di mutare tale
conclusione il fatto che il provvedimento impedirà alla ricorrente di offrire i
propri servizi per diverso tempo. Tale conseguenza è infatti ascrivibile soltanto
al suo modo di agire negligente. La sanzione, come appena visto, è stata
comunque ridotta in questa sede da 2 anni e 6 mesi a 2 anni. In ogni caso
occorre considerare che dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei
confronti della ricorrente si tradurrà nell'impossibilità di fornire i propri
servizi durante 180 giorni nell'arco di 2 anni (cfr. art. 5 ALC, 17
dell'Allegato I all'ALC e 27 dell'ordinanza sull'introduzione della libera
circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203), per cui, tenuto
conto anche di questo aspetto, la restrizione che ne deriva non appare ancora
lesiva del principio della proporzionalità.
7.   7.1. In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la decisione
dell'UIL riformata, così come quella del Consiglio di Stato che la tutela, nel
senso che nei confronti dell'insorgente e di tutti i suoi dipendenti è pronunciato
un divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 2 anni.
7.2. La tassa di giustizia
e le spese sono poste a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado
di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà
all'insorgente, assistita da un legale, un importo ridotto a titolo di ripetibili
per entrambe le sedi
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto
.
§.   Di conseguenza,
la risoluzione dell'11 ottobre 2017 (n. 4539) del Consiglio di Stato è
riformata come segue:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto
e la decisione del 22 novembre 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro
riformata nel senso che:
"1.  Alla società RI 1 e a tutti i suoi dipendenti è intimato un
divieto di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 2 anni.
2. È prelevata una tassa di giustizia di fr. 150.-".
2.
La tassa di giustizia di fr. 400.-
(quattrocento) è posta a carico della ricorrente, cui va restituito l'importo
di fr. 200.- versato in eccesso a titolo di anticipo delle presunte spese
processuali.
2.   La tassa di giustizia e le
spese, per complessivi fr. 1'000.-, sono poste a carico della ricorrente, cui va
restituito l'importo di fr. 500.- versato in eccesso a titolo di anticipo delle
presunte spese processuali.
3.   Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà all'insorgente fr. 700.- a titolo di ripetibili ridotte per entrambe
le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera