ti_gerichte · 90.2000.27 · 2004-02-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.2000.27
Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.2000.27
Ticino Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.2000.27

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2000.27
Lugano
2 febbraio 2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
.
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 22 marzo 2000 di
__________ __________,
__________ __________
contro
la decisione 28 febbraio (n. __________) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune di
__________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili;
viste le risposte:
-    11 aprile 2000
della divisione della pianificazione
territoriale;
-
7 giugno 2000
del municipio di __________
;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
1. luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. __________, al mapp. __________, è stato
classificato nella categoria "meritevole 1d".
B.   Il
4 novembre 1999 __________ __________ è insorto contro la deliberazione
dell’autorità comunale innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di
classificare l’edificio n. __________ nella categoria “meritevole 1a”.
C.   Il
23 febbraio 2000 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha confermato la valutazione del comune, respingendo il
ricorso.
D.   Con
gravame 22 marzo 2000 __________ __________ ha interposto ricorso contro il
giudizio governativo innanzi a questo Tribunale, ribadendo la propria domanda.
Il
municipio di __________ e la divisione della pianificazione territoriale hanno
chiesto la reiezione del gravame.
E.
Il 28 giugno 2000 ha avuto luogo un'udienza in occasione della quale
è stato precisato che il rustico in contestazione non è, come dal ricorrente
erroneamente indicato, l’edificio no. __________ (mapp. n. __________), di
proprietà di __________ __________, bensì l’edificio n. __________ (mapp. n.
__________), di proprietà dell’insorgente.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed il ricorso tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT). Per quel che concerne la legittimazione del ricorrente
(art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT) il Tribunale considera quanto segue.
1.2.
A norma dell’art. 37 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato esamina gli atti e
decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega
l’approvazione. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (art. 38 cpv. 1 LALPT). L’art. 38
cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse
degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato
(lett. c). Il privato cittadino è pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a
questo Tribunale solo se ha precedentemente inoltrato ricorso dinanzi al
Consiglio di Stato; fa eccezione l’ipotesi in cui quest’ultima autorità abbia
disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale.
In
concreto il Consiglio di Stato ha approvato l’assegnazione del fabbricato n.
__________, al mapp. __________,  così come adottata dal consiglio comunale di
__________. Pertanto, poiché l’insorgente non ha inoltrato ricorso al Consiglio
di Stato contro la valutazione del menzionato edificio, egli non sarebbe
legittimato a ricorrere a contestarla in questa sede. Il suo gravame, nella
misura in cui si riferisce al mapp. n. __________, dovrebbe essere di
conseguenza dichiarato irricevibile. Se la rettifica dell’edificio al centro
della controversia (cfr. supra punto E) permette di conferire la necessaria
legittimazione a ricorrere all’insorgente, è quesito che non deve comunque essere
affrontato e risolto, giacchè il gravame va comunque sia respinto nel merito.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la
conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del
piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio
federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,
conflitti").
2.2.
D
al punto di vista del diritto federale l'art.
39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali
l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,
il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in
precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv.
2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio
e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d. il piano
direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo
possono essere rilasciate soltanto se:
a.
l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.
il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c.
l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente
immutati;
d.
è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.
la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.
non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non
è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni
eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto,
correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un
edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal
menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in
esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto
per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione
dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo
"Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel
senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione
di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva
e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli
edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere
effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio
protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta
sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non
può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei
paesaggi protetti.
Com'è
a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio
federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del
14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente
base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra
3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra __________, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla
categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando
2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente
stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome
elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4.
L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene
allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1.
Edifici meritevoli di conservazione:
a)
edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa
la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b)
edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che
rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura
edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno
caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)
edifici
rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che
vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d)
edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella
zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2.
Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3.
Edifici rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria
o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4.
Altri edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.
37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di
__________ ha classificato l’edificio n. __________, al mapp. __________, in località
__________, nella categoria "meritevole 1d", ossia tra quegli edifici
ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per
l’avvicendamento colturale (SAC), sia negli altri terreni inclusi nella zona
agricola del piano regolatore, che devono mantenere tale destinazione.
Approvando la variante il Consiglio di Stato ha confermato tale attribuzione
(cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2 pag. 5 seg.).
3.2.
Il ricorrente contesta la valutazione effettuata dalle autorità comunale e
cantonale. Afferma che il suo fabbricato è stato erroneamente inserito nel
territorio SAC, in quanto situato proprio all’estremo margine dello stesso e in
una fascia totalmente incolta. Chiede, pertanto, che l’edificio venga assegnato
alla categoria “meritevole 1a” e possa, di conseguenza, essere trasformato in
residenza.
3.3.
La valutazione effettuata dal consiglio comunale di __________, tutelata dal
Consiglio di Stato, merita di essere condivisa. Essa è conforme alle direttive
cantonali. L’edificio in oggetto è, difatti, ubicato nelle zone SAC sancite a
livello di piano direttore, che dovranno essere riprese in sede di piano regolatore
(art. 4 LTagr). Invano quindi il ricorrente pretende di spuntare la
classificazione dell’edificio nella categoria “meritevole 1a”, asserendo che
questo si trova in una porzione totalmente incolta di territorio. Per quanto concerne
poi più particolarmente lo stabile stesso, va rilevato che anche se non potesse
essere adibito a stalla o a fienile, esso potrebbe essere impiegato per
soddisfare delle necessità minori di queste attività (ad esempio come piccoli
depositi di attrezzi, materiale ecc.). Nemmeno la prospettiva che questo non
venga mai piú utilizzato a scopo rurale basterebbe per giustificare la sua riclassificazione
tra quelli che possono essere mutati nella destinazione, ostandovi la
prevalente necessità di salvaguardare intatte le SAC da quegli interventi che
si prestano, direttamente o indirettamente, a pregiudicare la loro funzione.
Non è, peraltro, possibile dedurre - e tantomeno sarebbe conforme al diritto
federale applicabile in concreto - che tutti gli edifici rustici in buono stato
di conservazione possano essere trasformati (in residenza): una scelta, in
concreto ispirata da motivi pertinenti ed oggettivi e - pertanto - legittima,
appare imprescindibile.
3.4.
Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.   La
tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto
.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è
posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________ __________
, ____________________;
Comune di __________
, ____________________,
rappr. da: municipio di __________,
____________________;
Consiglio di Stato,
6501 Bellinzona,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. della
pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria