ti_gerichte · 38.2009.77 · 2010-05-27 · it
1a richiesta di indennità per lavoro ridotto parzialmente accolta, nella misura in cui la flessione d'attività di natura congiunturale è stata ritenuta straordinaria. 2a richiesta respinta visto il licenziamento dei dipendenti e poiché la concreta perdita di lavoro rientra nel rischio aziendale

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 27.05.2010 38.2009.77
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 27.05.2010 38.2009.77
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 27.05.2010 38.2009.77

Raccomandata
Incarto n.
38.2009.77
DC
/
sc
Lugano
27 maggio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 21 settembre 2009
di
RI 1
contro
la decisione su opposizione dell'11
settembre 2009 emanata da
Sezione del lavoro,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Il 12
febbraio 2009 l'impresa RI 1 ha inoltrato una domanda di indennità per lavoro
ridotto per il periodo 1° marzo - 31 luglio 2009 per 2 dei tre dipendenti della
ditta facendo valere "un netto calo di capitolati inerenti le opere di
genio civile ecc. già a partire dalla fine dell'anno 2008, sottolineando che
non sono state differite ordinazioni "ma che i tempi di decisione per
l'inizio dei lavori si sono allungati causa la crisi economica" e che la
perdita di lavoro è solo temporanea in quanto "la ristrutturazione futura
di rustici in __________ è prevista per dopo le vacanze aziendali" (cfr.
Doc. 10/5 - 10/8).
1.2.   Dopo essersi
in un primo tempo completamente opposta alla domanda (cfr. Doc. 10/4), con
decisione su opposizione dell'8 aprile 2009 la Sezione del lavoro l'ha accolta per il periodo dal 1° aprile al 31 luglio 2009, argomentando:
"
(...)
Nel caso in esame, l'opponente giustifica
l'introduzione del lavoro ridotto con il fatto che, dalla fine dello scorso
anno, è stato registrato un netto calo di lavoro di natura congiunturale.
Il 27 marzo 2009 l'Ufficio di statistica cantonale, sulla scorta dei dati relativi alla diminuzione su base annua
nel 2008 delle nuove domande di costruzione, ha sostanzialmente rivisto -
ritenuta comunque la necessità di attendere i dati relativi ai primi mesi
dell'anno in corso per delle conferme - le previsioni riguardo alla tenuta del
settore edile (cfr.
Notiziario statistico N. 2009.09 - Costruzioni e
abitazioni)
. Sulla base delle stesse, sebbene in maniera non uniforme e
applicabile sistematicamente ad ogni azienda nel settore in questione, si può
ritenere che con rapidità differente le cause congiunturali del calo della
domanda vadano a sovrapporsi e sostituire le cause delle fluttuazioni del
lavoro connesse alla natura stessa dell'attività nel settore che di norma
comportano l'assimilazione del calo d'attività ad una diminuzione del lavoro
non computabile ai fini dell'assicurazione contro la disoccupazione (art. 33
LADI).
Va precisato che questa circostanza non è
sufficiente - da sola - per ammettere automaticamente la computabilità della
perdita di lavoro (cfr. Sentenza del Tribunale amministrativo del Canton
Lucerna del 10 aprile 1997 in re X pubblicata in SVR 1/1999 - ALV Nr. 2).
Rimane necessario valutare se la flessione
d'attività possa nel caso concreto, tenuto conto dell'andamento dell'attività
della società e del settore, essere ritenuta straordinaria (cfr. consid. 2).
L'azienda in parola - che occupa due dipendenti
oltre il titolare ed è stata costituita nel mese di ottobre del 2006 - presenta
per la prima volta domanda di lavoro ridotto per i mesi di marzo a luglio 2009.
Il confronto delle cifre d'affari realizzate nel 2007 e nel 2008 con le
previsioni d'attività per lo stesso periodo per il quale è chiesta
l'introduzione del regime di lavoro ridotto, mostra che l'impresa è confrontata
con un calo di fatturato, espressione della diminuzione dell'attività,
estremamente alto (oltre il 70%), tale da dovere essere ritenuto in principio
straordinario. Tuttavia, in considerazione della circostanza che il preannuncio
per lavoro ridotto prende inizio alla fine del periodo invernale usualmente
caratterizzato dal rallentamento ciclico e ricorrente delle attività edili, si
ritiene che prima del mese di aprile la componente congiunturale nella
riduzione dell'attività non possa essere ritenuta prevalente.
Visto quanto precede, appare giustificato
accogliere parzialmente l'opposizione in esame. La competente Cassa di
disoccupazione verificherà l'adempimento degli ulteriori presupposti del
diritto (cfr.
Circolare concernente l'indennità per lavoro ridotto
(Circolare ILR)
, Segreteria di Stato dell'economia, gennaio 2005, marginale
J1 e seguenti) e - riservato il loro adempimento - potrà riconoscere le
relative indennità per il periodo dal 1° aprile al 31 luglio 2009."     (Doc.
10)
1.3.   Il 23 luglio
2009 la RI 1 ha inoltrato una nuova domanda di indennità per lavoro ridotto per
il periodo 1° agosto - 31 dicembre 2009, sempre per due dei tre dipendenti.
Quale
motivo dell'introduzione del lavoro ridotto l'impresa ha  indicato "il
forte calo del numero di capitolati già a partire da dicembre 2008".
La ditta
ha precisato che non sono state differite ordinazioni, che "i tempi di
decisione per l'inizio dei lavori si sono allungati di molto" ed ha
rilevato, per quel che concerne il carattere temporaneo della perdita di
lavoro, di essere "in continuo contatto con l'esecuzione di rustici in __________.
Ma con le nuove direttive federali si sbloccheranno solo verso fine 2009"
(cfr. Doc. 2)
1.4.   Con
decisione su opposizione dell'11 settembre 2009 la Sezione del lavoro ha confermato la precedente decisione del 1° settembre 2009 e si è opposta
al versamento di indennità per lavoro ridotto, argomentando:
"
(...)
Nel caso in esame, per quanto attiene
all'asserito allungamento dei tempi di decisione in relazione all'inizio dei
lavori, ci si trova confrontati con una circostanza usuale nel settore edile e la
perdita di lavoro in concreto invocata è suscettibile di colpire allo stesso
modo ogni datore di lavoro di questo ramo economico.
Per quanto concerne il blocco delle riattazioni
da parte dell'autorità federale, si ribadisce come il Tribunale amministrativo
cantonale abbia a più riprese constatato che in Ticino non sono ancora date le
condizioni per il rilascio di autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2
dell'Ordinanza federale sulla pianificazione del territorio (OPT) del 28 giugno
2000. Il motivo pertanto addotto dall'opponente non configura quindi un motivo
economico straordinario ed imprevedibile, ritenuto come il suddetto blocco sussista
già da diverso tempo.
In merito al contesto congiunturale attuale, va
precisato che un generale rinvio alla crisi economica a livello internazionale
non è sufficiente per fondare un diritto alle indennità per lavoro ridotto in
uno specifico caso. Determinante è la situazione concreta della singola azienda
e del relativo comparto d'attività. Con riferimento al settore in cui opera la
richiedente l'andamento generale è ritenuto essere ancora abbastanza positivo.
Nel giugno 2009 la Società svizzera impresari costruttori ha definito buono
l'andamento del settore ed anche i dati pubblicati dall'Ufficio cantonale di
statistica presentano una situazione fondamentalmente stabile pur con delle
prospettive di riduzione delle riserve di lavoro (cfr. Comunicato Ustat,
Notiziario statistico, N. 2009.16 e N. 2009.24).
In conclusione, la perdita di lavoro invocata non
appare computabile in ragione delle sue cause: usuali per il ramo d'attività
(art. 33 cpv. 1 lett. b LADI), rispettivamente incluse nel rischio del datore
di lavoro (art. 33 cpv. 1 lett. a LADI). (...)" (Doc. A1)
1.5.   Contro la
decisione su opposizione la RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel
quale ha in particolare rilevato:
"
(...)
Non possiamo neppure accettare le conclusioni
nelle quali si cita che la SSIC abbia annunciato, tramite comunicati stampa,
che l'andamento nel settore delle costruzioni può essere definito buono.
Per quali motivi i quotidiani parlano di crisi,
vedi cifre e non vengono presi in considerazione?
Sondaggio della SSIC eseguito solo ai membri?
Le piccole imprese non vengono mai prese in
considerazione dalla SSIC, per questo motivo difficilmente possono valutare la
nostra mole di lavoro.
Abbiamo ricevuto riscontro solo il 01 settembre
2009 per il nostro prolungamento, una risposta tardiva per poter prendere
posizione.
Non nascondiamo sicuramente che attualmente le
grosse imprese abbiano del lavoro o delle limitate riserve a breve termine però
è anche si vero che vi sono degli studi d'ingegneria e/o architettura che hanno
chiesto l'introduzione del LR. Con questa loro richiesta non si può sicuramente
nascondere che il settore delle costruzioni sia florido." (Doc. I)
La
ricorrente ha poi esplicitamente richiamato le argomentazioni contenute in un
suo scritto dell'11 agosto 2009 del seguente tenore:
"
(...)
Momentaneamente la nostra ditta non può contare su
di una mole di lavoro necessaria per garantire un posto di lavoro ai nostri
dipendenti.
In questo periodo abbiamo eseguito molte domande
di costruzioni e preventivi, ma al momento di richiedere il credito alle
banche, molti clienti hanno rinunciato, visto che il loro posto di lavoro non era
più così sicuro, vedi __________, __________ ecc.
Pochi giorni fa il quotidiano La Regione ha pubblicato un articolo dove vi erano dei dati poco incoraggianti, vi è stato un
aumento del 26% dei fallimenti.
Questi dati sono poco incoraggianti, al momento
stiamo cercando di non effettuare nessun licenziamento ma in caso di un esito
negativo del lavoro ridotto, saremo costretti ad eseguire un licenziamento
immediato.
In merito ai rustici in __________, una parte di
questi abbiamo eseguito domande e preventivi, ma come sapete la Confederazione non rilascia nessuna delibera prima del Gennaio 2010.
Siamo sempre in contatto con l'immobiliare __________
per la riattazione di altri rustici, ma vista la problematica nelle licenze i
nostri committenti sono timorosi.
Se la Confederazione da gennaio 2010 rilascia le licenze edilizie la nostra ditta potrà aumentare il numero di dipendenti."
(Doc. 4)
1.6.   Nella sua
risposta del 15 ottobre 2009 la Sezione del lavoro propone di respingere il
ricorso sulla base delle stesse considerazioni contenute nella decisione su
opposizione (cfr. Doc. V).
1.7.   Il 14
dicembre 2009 il Presidente del TCA ha inviato a __________, Capo della Sezione
del lavoro, uno scritto del seguente tenore:
"
Con riferimento alla direttiva del 6 novembre
2009 della SECO allegata (in particolare al punto 2, pag. 3), citata anche
dalla SSIC Sezione Ticino in un comunicato stampa del 10 dicembre 2009 (pure
allegato), La invito a precisare se, nel caso concreto, l'applicazione delle
indicazioni della SECO porterebbero la Sezione del Lavoro a modificare o a mantenere la decisione su opposizione dell'11 settembre 2009 con la quale ha
confermato l'opposizione al versamento di indennità per lavoro ridotto alla
ditta RI 1.
La prego di motivare dettagliatamene la sua
risposta, dopo avere, se del caso, interpellato l'autorità di vigilanza."
(Doc. VII)
Il
caposezione __________ il 16 dicembre 2009 ha così risposto:
"
(...)
La comunicazione 6 novembre 2009 della Segreteria
di Stato dell'economia, indirizzata alle Autorità d'esecuzione della LADI, non
determina la situazione giuridica degli amministrati e riveste essenzialmente
un carattere interno e, nel caso specifico, informativo. Le considerazioni in
essa contenute non sono nuove e sono prese in considerazione dalla Sezione del
lavoro nella valutazione dei singoli casi.
Relativamente al caso concreto, richiamata la
risposta di causa del 15 ottobre scorso, ci riconfermiamo nelle nostre
conclusioni e nella proposta di reiezione del ricorso in esame, constatato come
i motivi invocati dalla ricorrente non appaiono congiunturali, bensì ordinari.
Non si ritiene opportuno interpellare, in merito, l'Autorità di
vigilanza." (Doc. VIII)
Al
riguardo, il 16 gennaio 2010 la ditta ricorrente ha inoltrato le seguenti
osservazioni:
"
(...)
A seguito di ciò abbiamo presentato regolare
opposizione e, con nostro immenso stupore e incredulità, la stessa sezione non
ha accettato la nostra opposizione e di conseguenza ci vediamo costretti a
dover inoltrare questo tempestivo ricorso per permetterci di salvaguardare i
posti lavoro per i nostri dipendenti. Purtroppo in data 31 ottobre 2009,
abbiamo dovuto licenziare i nostri dipendenti.
La stampa continua a scrivere delle innumerevoli
difficoltà delle nostre imprese, come pure degli innumerevoli fallimenti.
Le piccole imprese non vengono mai prese in
considerazione dalla SSIC, per questo motivo difficilmente possono valutare la
nostra mole di lavoro e le difficoltà.
Visto quanto sopra, richiamando i nostri
precedenti scritti alla SdL, vi chiediamo di voler accettare il presente
ricorso.
A questo punto possiamo solo pensare che
licenziare dei dipendenti e non garantire una continuità alle nostre imprese
sia meglio che concedere il lavoro ridotto." (Doc. XI)
Il 22
gennaio 2010 la Sezione del lavoro ha riconfermato la richiesta di respingere
il ricorso (cfr. Doc. XIII).
1.8.   Il 14
gennaio 2010 il Presidente del TCA ha inviato il seguente scritto a __________
capo del settore Mercato del lavoro / Assicurazione contro la disoccupazione
della Segreteria di Stato dell'economia (SECO):
"
il Tribunale delle assicurazioni del Cantone
Ticino si trova confrontato con il caso di un'impresa di costruzioni di piccole
dimensioni alla quale, dopo opposizione, la Sezione del lavoro ha concesso il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° marzo 2009 al 31 luglio 2009.
L'impresa ha chiesto il prolungo del diritto
all'indennità per lavoro ridotto dal 1° agosto 2009 al 31 dicembre 2009 facendo
valere il "forte calo del numero di capitolati già a partire da dicembre
2008". Essa ha indicato che non sono stati differiti dei lavori "ma
che i tempi di decisione per l'inizio dei lavori si sono allungati di molto. La
crisi spaventa tutta la popolazione in generale".
La Sezione
del lavoro si
è opposta al versamento di ulteriori indennità ritenendo che si tratti di
circostanze usuali per il ramo di attività, rispettivamente incluse nel rischio
del datore di lavoro.
Ho preso atto della direttiva del SECO del 6
novembre 2009 "RHT: motifs conjoncturels et structurels de la perte de
travail / risque normal d'exploitation et caractère saisonnier", in
particolare del punto 2, del seguente tenore:
" Pour de nombreuses entreprises, la crise
économique que nous vivons en ce moment a un caractère extraordinaire sortant du
cadre de la normalité tel qu’il est décrit précédemment.
Le
recul de la demande qui en découle peut dès lors être considéré comme
inhabituel et fonder une prise en considération des pertes de travail.
Nous
vous prions de tenir compte de ces informations lors de l'examen des demandes
de réductions de l’horaire de travail."
In un comunicato stampa del 10 dicembre 2009 la Società svizzera impresari costruttori - Sezione Ticino ha espresso in particolare le
seguenti considerazioni:
" (...)
-  nel corso dell'estate abbiamo avuto la
possibilità, con i nostri colleghi di Zurigo, di spiegare direttamente ai
funzionari del Seco di Berna la realtà ticinese. In parte era conosciuta e la
responsabilità per l'applicazione restrittiva della legge accollata al nostro Tribunale
cantonale;
-  con comunicazione 6.11.09 il Seco ha
invitato i preposti uffici cantonali a trattare tutti i settori nel medesimo
modo e non più in maniera differenziata come finora.
(...)
L'auspicio è tuttavia quello che la Sezione del lavoro applichi le raccomandazioni del Seco. Osiamo sperare che anche il Tribunale delle assicurazioni
faccia tesoro di queste indicazioni. Siccome però ad adire il Tribunale è di
regola il Seco, quando non d'accordo con le decisioni favorevoli dell'Ufficio
cantonale, il problema dovrebbe essere almeno in gran parte risolto."
Al fine di evadere il ricorso citato mi occorre
sapere:
1.   corrisponde
al vero che la SECO ritiene troppo restrittiva l'interpretazione delle norme
della LADI sul lavoro ridotto effettuate dal TCA ticinese?
Se sì, su quale o su quali punti?
Le segnalo che lo
scorso anno il TCA è stato confrontato con un numero estremamente esiguo di
ricorsi in materia di lavoro ridotto e che in un'occasione (cfr. STCA
38.2008.67 del 12 febbraio 2009), il Tribunale ha confermato una decisione su
opposizione emessa dalla Sezione del lavoro dopo che la SECO si era opposta alla concessione delle indennità per lavoro ridotto ad un'impresa di
costruzioni.
2.   la
comunicazione del 6 novembre 2009 deve essere intesa nel senso che, nel settore
dell'edilizia, in caso di fluttuazione del lavoro o di differimenti di termini
voluti dai committenti o di ritardi nelle delibere di lavori, vista l'attuale
difficile situazione economica, deve essere ammessa la computabilità della
perdita di lavoro?
3.   ritiene
che, nel caso concreto, la Sezione del lavoro abbia applicato correttamente le
vecchie (in particolare quella dell'agosto 2009 pubblicata in Prassi LADI 2009
pag. 17) e le nuove direttive o che l'amministrazione sia stata troppo
restrittiva?" (Doc. X)
__________
ha così risposto il 26 gennaio 2010, con particolare riferimento alla
Comunicazione della SECO del 6 novembre 2009:
"
In primo luogo, occorre precisare che la stessa
ha per scopo di rassicurare le autorità cantonali nella loro pratica
quotidiana, e non contempla in alcun modo la prassi dei Tribunali cantonali.
Pertanto, il comunicato stampa pubblicato il 10
dicembre 2009 dalla Sezione ticinese della Società svizzera impresari
costruttori, rispecchia l'opinione di quest'ultima e non certo quella della
SECO.
Rileviamo peraltro che la comunicazione della
SECO in questione si limita, in sostanza, a ribadire i principi basilari
dell'indennità per lavoro ridotto. L'unico
novum
è l'ultimo paragrafo
del punto 1c, in cui vengono citate alcune circostanze che possono in certi
casi essere considerate non più imputabili all'abituale rischio aziendale.
In concreto, si considera che la grave crisi
economica attuale, benché colpisca indifferentemente tutte le aziende attive in
determinati rami, possa influire oltre misura sulla perdita di lavoro. Pertanto
occorre esaminare con cura i singoli motivi invocati, anche se a prima vista
appartengono ai normali rischi aziendali.
Va tuttavia rammentato che, nell'ambito del
settore edile, la decisione di non opposizione al preavviso per il periodo
invernale deve comunque comportare la menzione della riserva stagionale (art. 54 a OADI – cfr. n. marg. D13 della Circolare ILR). Tale modo di procedere permette segnatamente di
distinguere la perdita di lavoro "stagionale" da quella
"economica".
Infine, dal nostro punto di vista, l'applicazione
da parte della Sezione del lavoro delle varie direttive emanate dalla SECO nel
2009 non sottostà ad alcuna critica." (Doc. XV)
Al
riguardo la ricorrente l'8 febbraio 2010 si è così espressa:
"
(…)
Vogliamo solo farvi notare due affermazioni della
SECO.
Scritto della Seco:
"
In
concreto, si considera che la grave crisi economica attuale, benché colpisca
indifferentemente tutte le aziende attive in determinati rami, possa influire
oltre misura sulla perdita di lavoro. Pertanto occorre esaminare con cure i
singoli motivi invocati, anche se a prima vista appartengono ai normali rischi
aziendali."
Visto che la crisi colpisce oltre misura tutte le
ditte, la nostra azienda rientra tra queste.
Nel mese di marzo 2009 quando è stato richiesto
il lavoro ridotto per la prima volta, le motivazioni erano le stese di questa
richiesta, (Lugano 2009), ed era stato
Accettato
. Per concludere ci
chiediamo su quale base la SECO possa dire che si tratti di normali rischi,
visto che due righe sopra parlano di grave crisi.
Scritto SECO:
Tale modo di procedere permette segnatamente
di distinguere la perdita di lavoro "Stagionale" da quella
"Economica".
Per quanto riguarda questa affermazione il
periodo da agosto – ottobre 2009, risulta nella crisi economica e non
stagionale, visto che i periodi critici sono dicembre e gennaio.
Per concludere la SECO non fa altro che confermare la grave crisi e che la nostra domanda di lavoro ridotto sia pertinente, visto
che nel marzo 2009 era già stata accettata con le medesime motivazioni."
(Doc. XVII)
L'11
febbraio 2010 la Sezione del lavoro ha ribadito la richiesta di respingere il
ricorso (cfr. Doc. XVIII).
1.9.   Il 15 aprile
2010 ha avuto luogo il dibattimento davanti al Presidente del TCA alla
presenza del ricorrente e, per l'amministrazione, del capo della Sezione del
lavoro __________ e dell'avv. __________.
Dalle
risultanze dello stesso (cfr. Doc. XXII) si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi di diritto.
1.10.   Il 16 aprile
2010 la Sezione del lavoro, con riferimento a quanto concordato in sede di
udienza, ha trasmesso l'indicazione precisa delle sentenze del Tribunale
cantonale amministrativo ticinese relative alla questione dei rustici, sulle
quali ha fondato le proprie decisioni (cfr. Doc. XIII).
Questo
scritto è stato trasmesso per conoscenza alla RI 1 (cfr. Doc. XXIV).
in
diritto
2.1.   I
presupposti del diritto all'indennità per lavoro ridotto sono regolati all'art.
31 LADI.
Questa
disposizione prevede esaustivamente (cfr. DTF 119 V 36) quattro condizioni
materiali, espresse positivamente, e tre condizioni personali, espresse
negativamente, per potere beneficiare dell'indennità per lavoro ridotto.
Le
condizioni positive sono enumerate al cpv. 1 dell'art. 31 LADI secondo cui i
lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è
integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se:
"
a.   sono
soggetti all'obbligo di contribuzione all'assicurazione contro           la disoccupazione
e non hanno ancora raggiunto l'età minima per l'obbligo di contribuzione
nell'AVS;
b.   la perdita di
lavoro è computabile (art. 32);
c.   il rapporto di
lavoro non è stato disdetto;
d.   la perdita di lavoro
è probabilmente temporanea ed è presumibile           che con la diminuzione
del lavoro potranno essere conservati i   loro posti di lavoro."
Secondo
il cpv. 1
bis
in vigore dal 1° luglio 2003 per verificare i
presupposti del diritto di cui al cpv. 1 lett. d, in casi eccezionali può
essere effettuata un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione.
I
requisiti appena esposti devono essere adempiuti nella loro totalità.
Le
condizioni negative sono stabilite all'art. 31 cpv. 3 LADI, secondo cui non
hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto:
"
a.   i lavoratori, la cui perdita di lavoro non è determinabile o il
cui      tempo di lavoro non è sufficientemente controllabile;
b.   il coniuge del
datore di lavoro occupato nell'azienda di     quest'ultimo;
c.   le persone che,
come soci, compartecipi finanziari o membri di un organo decisionale supremo
dell'azienda, determinano o       possono influenzare risolutamente le
decisioni del datore di                                        lavoro, come
anche i loro coniugi occupati nell'azienda."
2.2.   Secondo
l'art. 32 cpv. 1 LADI:
"
Una perdita di lavoro è computabile se:
a. è dovuta a motivi
economici ed è inevitabile e
b. per ogni periodo
di conteggio è di almeno il 10 per cento delle
ore di lavoro
normalmente fornite in complesso dai lavoratori        dell'azienda."
Per
l'art. 33 cpv. 1 LADI non è invece computabile una perdita di lavoro:
"
a. se è dovuta a misure d'organizzazione aziendale, come lavori di pulizia,
di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre
interruzioni dell'esercizio, usuali e
ricorrenti, oppure a circostanze
rientranti nella sfera normale del
rischio aziendale del datore di
lavoro;
b. se è usuale nel
ramo, nella professione o nell'azienda oppure se è           causata da
oscillazioni stagionali del grado d'occupazione;
c. in quanto cada in
giorni festivi, sia cagionata da vacanze aziendali           o sia fatta valere
soltanto per singoli giorni immediatamente prima        o dopo giorni festivi o
vacanze aziendali;
d. se il lavoratore
non accetta il lavoro ridotto e dev'essere pertanto rimunerato secondo il
contratto di lavoro;
e. in quanto
concerne persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da
un rapporto di tirocinio o al servizio di              un'organizzazione per
lavoro temporaneo oppure;
f.  se è la
conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell'azienda            in cui
lavora l'assicurato."
Scopo
delle citate norme é di evitare la traslazione delle spese inerenti i rischi
aziendali all’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. Messaggio del
Consiglio federale del 2 luglio 1980, in FF 1980 III pag. 531; cfr. pure il Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, “Efficacia
delle indennità per lavoro ridotto”, in FF N. 10, 16 marzo 1999, pag.
1628-1643).
2.3.   Secondo l'art.
33 cpv. 1 LADI non è computabile la perdita di lavoro dovuta a circostanze
rientranti nella sfera normale del rischio aziendale. Per "normale rischio
aziendale" si intende il pericolo di subire delle perdite per motivi
legati alla sfera interna dell'azienda (ad esempio: difetti nei macchinari,
problemi con il personale, errori di organizzazione) o per motivi esterni (ad
esempio la situazione del mercato), che ogni impresa ha e che è di conseguenza
in grado di calcolare o di prevenire o combattere con opportune contromisure
(cfr. G. Gerhards: "Kommentar zum Arbeitslosenversicherung (AVIG)",
Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. I, pag. 426-428; STFA C 264/03 del
2 dicembre 2004; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2002
pag. 59, DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 48 e 204;
DLA 1998 pag. 290; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b, pag. 58; DLA 1995 pag.
117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Infatti,
la giurisprudenza federale ha stabilito che le perdite di lavoro che possono
colpire ogni datore di lavoro rientrano nei rischi normali dell’azienda e
devono di regola essere assunti da quest’ultima. Soltanto se esse presentano un
carattere eccezionale o straordinario conferiscono un diritto all’indennità per
lavoro ridotto (cfr. STFA C 121/05 dell’11 agosto 2005; STFA C 189/02 del 15
marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA
1999 pag. 204, consid. 2a, pag. 206; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b aa),
pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Nella
citata sentenza C 189/02 del 15 marzo 2004, l'Alta Corte ha confermato il precedente giudizio di questo Tribunale e, definendo le perdite di lavoro rientranti
nel normale rischio aziendale, ha, tra l'altro, ribadito che:
"
(…)
Trattasi segnatamente di perdite di lavoro
abituali che, secondo l'esperienza, sopravvengono periodicamente e possono
colpire ogni datore di lavoro. Ogni azienda deve quindi affrontare tali
evenienze ed essere in grado di prevederle, prevenirle o combatterle con
opportuni provvedimenti. Soltanto se le perdite denotano un carattere
eccezionale o straordinario possono dar diritto al versamento di un'indennità
per lavoro ridotto (DLA 1998 no. 50 pag. 291 consid.
1,
1996/1997 no. 11 pag. 58 consid. 2b/aa e riferimenti; cfr. anche Gerhards,
Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol.
I,
pag. 426 segg., note 64-70).
(…)
Alla pronuncia cantonale deve essere prestata
adesione anche nella misura in cui ha concluso che i motivi addotti dalla
società a sostegno della domanda di indennità per lavoro ridotto - fluttuazione
dei prezzi, differimento delle commesse - rientravano, conformemente alla
giurisprudenza, nel normale rischio aziendale e non erano quindi risarcibili
dall'assicurazione contro la disoccupazione."
(cfr. STFA del 15 marzo 2004 nella causa F. SA, C
189/02)
In
un’altra sentenza C 264/03 del 2 dicembre 2004, il Tribunale federale delle
assicurazioni (TFA) (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale, TF) ha confermato
il precedente giudizio di questo Tribunale e, in particolare, ha puntualizzato
che:
"
(…)
Il concetto di normalità deve essere definito con
riferimento all'attività specifica espletata dall'azienda e meglio deve tener
conto delle sue peculiarità. In tale contesto il criterio della prevedibilità
assume un significato determinante (DTF 119 V 500 consid. 1; DLA 1999 no. 10
pag. 48, 1998 no. 50 pag. 290, 1995 no. 20 pag. 117).
(…)" (cfr. STFA del 2 dicembre 2004 nella
causa L.C. SA, C 264/03)
Nel
settore dell'edilizia la costante giurisprudenza ha stabilito che
differimenti di termini voluti dal committente o causati eventualmente da altri
motivi non imputabili alle imprese incaricate dell'esecuzione dei lavori non
sono insoliti nel ramo, ragione per cui l'assicurazione contro la disoccupazione
non è tenuta a rispondere delle conseguenze degli stessi sull'occupazione delle
maestranze (STFA inedita 6 settembre 1985 nella causa P.; STFA inc. AD 214/87 del
12 ottobre 1988).
In una
decisione pubblicata in DLA 1995 N. 20 pag. 117 il TFA (dal 1° gennaio 2007:
Tribunale federale, TF) ha sottolineato che è innegabile che nell'edilizia le
perdite di lavoro dovute alla necessità di differire lavori a causa
dell'insolvenza del committente, da un lato, e al ritardo di un progetto in
seguito ad una procedura d'opposizione pendente e alla forte concorrenza,
costituiscono rischi normali dell'azienda ed ha sottolineato quanto segue:
"
2.
- a) E
n I'espèce, la réduction de l'horaire de travail introduite par la
recouran
te est motivée par trois causes
essentielles. La première
a trait a
u fait que la société a été contrainte de différer des travaux de
construction
portant sur cinq immeubles locatifs parce
que e ma
ît
re de l'ouv
ra
ge n'était pas en mesure de s'acquitter
d'une dette é
ch
ue d'un
mon
tant de 200
000 fr., somme à laquelle s'ajoutaient des fac­tures non encore
échues
,
d'une vale
ur
de 450000 fr. La deuxième cause
con
siste dans le
retard d'un
p
rojet
de transformati
o
n d'un immeu
ble
en raison d'une procédure opp
os
it
i
on pendante.
Q
uant à
la
troisième,
elle réside dans
le fait que des entreprises concurrentes
o
nt
pratiqué des manoeuvres de
«dumping»
fin
d'obtenir
l'adjudica­tion
d'impor
tants tr
ava
ux au détr
i
ment de
la r
ecourante
.
b) II
est  to
utefois indéniable que les pertes de travail dues à la n
é
cessité
de
différer des travaux en raison de l'insolvabilité du m
aître
de I
'ouvrage
d'une part, et au retard d'un projet en raison d'une proc
é
d
ure d'
opposition pendante, d'autre part, constituent des risques
norma
ux
d'
exploitation. Pour une entreprise de construction, de telles
circonst
ances
ne sont en effet
nullement exceptionnelles et ne sauraient
, pour ce
motif, entraîner une perte de travail à prendre en considération.
En ce qui
con
cerne les variations du taux d'occupati
on
dues à une
situation concurrentielle
tendue, la Cour de céans a jugé que la perte du travail qui en
résulte est susceptible de toucher chaque employeur d'une m
ême b
ranche économique (arr
ê
t non publié M. du 29 juin 1989, C 25
/89
)
.
Pa
r ailleurs, il faut éviter que l
'intervention de l'assu­rance-ch
ômage
entrave la concurrence par une redistribution des co
û
ts et des revenus des entreprises
structurellement fortes à celles qui le son
t moins
(sur ces questions, cf. Br
ü
gger,
Die Kurzarbeits­entschä
dig
als arbeits
losenversicherungsrechtliche Prä
ventiv­massnah
me, t
h
.
Berne 1993, p. 70). Or, en l'espèce, la recourante
produit
un tableau comparatif de soumissions présentées par on
ze
entreprises, relatives à la construction d'un trottoir. Certes, en
adm
ett
ant que ce document soit
représentatif de la situation régnant sur l'ensemble du marché de la
construction dans la région concernée, on constate que l'offre la plus
avantageuse
est
sensiblement
inférieure à l'offre présentée par la recourante.
Il
n'en demeure pas moins que I
a
­proposition de cette dernière se situe parmi les quatre offres les
plus élevées présentées en l'occurrence, de sorte que la perte du marché en
cause ne saurait
ê
tr
e attribuée à d'éventuelles mano
euvres de
«dumping» pratiquées par les entreprises concurrentes. On doit bien plut
ô
t admettre que la diminution du taux
d'occupation subie par la recourante est due à une situation concurrentielle
tendue, dont l'assurance-ch
ô
mage
n'a pas à répondr
e."
In una sentenza C 237/06 del 6 marzo 2007 il Tribunale federale ha
confermato la propria giurisprudenza ed ha rilevato:
"
Gleiches gilt hinsichtlich der Rechtsprechung,
wonach Schwankungen in der Auftragslage im Jahresverlauf, insbesondere ein
Beschäftigungsrückgang im Winter - aber auch zu anderen Jahreszeiten - sowie
Terminverschiebungen auf Wunsch von Auftraggebern oder allenfalls aus anderen
Gründen, die das mit der Ausführung der Arbeiten beauftragte Unternehmen nicht
zu verantworten hat, im Baugewerbe durchaus üblich sind. Der darauf
zurückzuführende Arbeitsausfall ist somit betriebsüblich und deshalb nicht
anrechenbar (ARV 1999 Nr. 10 S. 51 E. 4a ). Diese Praxis
ist auch bei einer angespannten, rezessiven Wirtschaftslage und dem damit
verbundenen Risiko, dass die Möglichkeit, andere Aufträge vorzuziehen, nicht
mehr oder nur in eingeschränktem Masse besteht, anwendbar (Urteil vom 30. April
2001 C 244/99, E. 3a). Beschäftigungsschwankungen auf Grund
verstärkter Konkurrenzsituation stellen im Baugewerbe ein normales
Betriebsrisiko dar. Diese auf das Bauhauptgewerbe anwendbare Rechtsprechung
gilt sinngemäss auch für das Baunebengewerbe (ARV 1995 Nr. 20
S. 120 E. 2b; Urteil vom 4.
Dezember
2003 C 8/03, E. 3).
3.
Das kantonale Gericht hat mit einlässlicher und
überzeugender Begründung, auf die verwiesen wird, erkannt, dass die Firma für
die Monate Januar und Februar 2006 keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung
hat.
3.1 Was dagegen in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgetragen wird, vermag zu keinem anderen
Ergebnis zu führen. Dies gilt insbesondere für die Argumentation, in den
Monaten Januar und Februar 2006 hätten keine Arbeiten ausgeführt werden können,
weil der Hauptauftraggeber den vorgesehenen Arbeitsbeginn im Januar 2006
storniert habe, sowie es sei im 3. und 4. Quartal 2005 eine
Konjunkturabschwächung eingetreten (Voranmeldung von
Kurzarbeit vom 21. Januar 2006). Die
Beschwerdeführerin macht somit Schwankungen der Auftragslage im Jahresverlauf,
Verschiebungen von Terminen durch Auftraggeber sowie die schlechte
wirtschaftliche Lage Ende Jahr geltend. Diese Umstände bilden - soweit sie
überhaupt gegeben sind - nach der erwähnten Rechtsprechung (E. 2) keine
anrechenbaren Gründe, sind sie doch
betriebsüblich und können jede andere Firma der
Branche gleichermassen treffen. Ferner bezogen sich die beiden Anmeldungen auf
die Zeitspanne Januar und Februar 2006. Sie fielen somit in die Wintermonate,
in welchen das Baugewerbe saisonbedingt ohnehin einen Rückgang der
Geschäftstätigkeit zu
verzeichnen pflegt."
Nella
citata sentenza C 244/99 del 30 aprile 2001, a proposito di una ditta che produce mobili da cucina, l'Alta Corte aveva sottolineato che questa situazione si
applica anche in periodi di recessione, a meno che ci si trovi in presenza di circostanze
particolari:
"
3.- a) Schwankungen in der Auftragslage im
Jahresverlauf, insbesondere ein Rückgang der Aufträge im Winter, sind im Bau-
und Baunebengewerbe durchaus üblich und der entsprechende Arbeitsausfall im
Sinne von Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG nicht anrechenbar, wie das Eidgenössische
Versicherungsgericht wiederholt erkannt hat (ARV 1999 Nr. 10 S. 517 Erw. 4b mit
Hinweis). Nach dieser Rechtsprechung stellen auch Verschiebungen von Terminen
auf Wunsch des Auftraggebers oder allenfalls aus anderen Gründen, die von dem
mit der Ausführung von Arbeiten beauftragten Unternehmen nicht zu verantworten
sind, im Bau- und Baunebengewerbe nichts Aussergewöhnliches dar (ARV 1999 Nr.
10 S. 51 Erw. 4b mit Hinweis). Diese Praxis wurde zwar vor dem Hintergrund
einer guten Konjunktur- und Beschäftigungslage entwickelt, die sich dadurch
kennzeichnet, dass aus Terminverschiebungen entstehende Arbeitsausfälle durch
andere (kurzfristige) Aufträge ausgeglichen werden können. Doch allein die
Tatsache einer angespannten, rezessiven Wirtschaftslage und das damit
verbundene Risiko, dass die Möglichkeit, andere Aufträge vorzuziehen nicht mehr
oder nur in eingeschränktem Masse besteht, genügt indes nicht, um die
Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles zu bejahen. Vielmehr müssen unter den
Gesichtspunkten der fehlenden Betriebsüblichkeit und des fehlenden normalen
Betriebsrisikos immer besondere Umstände hinzutreten, welche dann auch die
Annahme eines voraussichtlich vorübergehenden Arbeitsausfalls (Art. 31 Abs. 1
lit. d AVIG) begründen (ARV 1995 Nr. 20 S. 119 Erw. 1b; nicht veröffentlichte
Urteile R. vom 14. Dezember 1998 [C 140/98] und M. vom 7. Mai 1997 [C 127/96];
Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], Bd. 1, Bern
1988, N 70 zu Art. 32/33).
b) Vorliegend sind keine besonderen Umstände im
dargelegten Sinne ersichtlich. Namentlich hat die Beschwerdeführerin im Rahmen
der Gesuchseinreichung lediglich vorgebracht, durch den starken Einbruch in der
Bautätigkeit seien die Aufträge sehr stark zurückgegangen, weshalb der Betrieb
nicht mehr voll ausgelastet sei. Eine Vorfabrikation könne nicht erfolgen, da
die Firma Massküchen herstelle, für welche eine Massaufnahme in der Baute
unbedingt notwendig sei. Trotz Überkapazität im Inland und zunehmendem Druck
der ausländischen Konkurrenz bestünden berechtigte Hoffnungen auf eine bessere
Auslastung. Zwar darf die Anrechenbarkeit oder vorübergehende Natur eines
Arbeitsausfalls nicht mit einem pauschalen Hinweis auf die Marktsituation
verneint werden, doch ist es zulässig und notwendig, die Marktsituation für das
in Frage stehende Gewerbe (Konkurrenzsituation, Absatzrückgang, Strukturwandel,
usw. ) in die Beurteilung miteinzubeziehen (ARV 1999 Nr. 10 S. 52 Erw. 4b).
Vorliegend sind eben gerade keine Angaben darüber vorhanden, dass
ausserordentliche, betriebs- und branchenunübliche Umstände vorliegen, welche
sich allenfalls vom normalen Geschäftsgang abheben. Angesichts dieser Situation
besteht mithin auch keine Gewähr auf Erhalt der Arbeitsplätze durch Kurzarbeit.
In un'altra sentenza C 8/03 del 4 dicembre 2003, relativa ad una
impresa di costruzioni che aveva fatto valere una riduzione delle ordinazioni
del 42% a causa della mancanza di investimenti in quel settore, il Tribunale
federale si era così espresso:
"
Das kantonale Gericht hat die vorliegend
massgeblichen Bestimmungen und Grundsätze über den Anspruch auf
Kurzarbeitsentschädigung (Art. 31 Abs. 1 AVIG), den anrechenbaren
Arbeitsausfall (Art. 31 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 32 Abs. 1 lit. a
AVIG) sowie die Voraussetzungen, unter denen die Anrechenbarkeit eines
Arbeitsausfalls zu verneinen ist (Art. 33 Abs. 1 lit. b AVIG;
BGE 121 V 374
Erw. 2a, 119 V 358 Erw. 1a, 499 Erw. 1) zutreffend dargelegt.
Gleiches gilt hinsichtlich der Rechtsprechung, wonach Verschiebungen von
Terminen auf Wunsch von Auftraggebern oder allenfalls auch aus anderen Gründen,
die von den mit der Ausführung von Arbeiten beauftragten Unternehmen nicht zu
verantworten sind, im Baugewerbe nichts Aussergewöhnliches darstellen, weshalb
die dadurch verursachten Arbeitsausfälle nicht anrechenbar sind (ARV 1993/1994
Nr. 35 S. 244).
Darauf wird verwiesen.
Zu ergänzen ist, dass die letztgenannte Praxis
zwar vor dem Hintergrund einer guten Konjunktur- und Beschäftigungslage
entwickelt wurde, die sich dadurch kennzeichnet, dass aus Terminverschiebungen
entstehende Arbeitsausfälle durch andere (kurzfristige) Aufträge ausgeglichen
werden können. Doch allein die Tatsache einer angespannten, rezessiven
Wirtschaftslage und das damit verbundene Risiko, dass die Möglichkeit, andere
Aufträge vorzuziehen, nicht mehr oder nur in eingeschränktem Masse besteht,
genügt indes nicht, um die Anrechenbarkeit des Arbeitsausfalles zu bejahen
(Urteil W. vom 30. April 2001 Erw. 3a, C 244/99). Der wegen der seit langem
generell schlechten wirtschaftlichen Lage des Bausektors entstehende
Arbeitsausfall, der eine Baufirma zwingt, sich dem Willen der verschiedenen
Bauherren anzupassen, gehört zum normalen Betriebsrisiko. Wegen der schon
mehrere Jahre andauernden Schwierigkeiten in der Baubranche kann jeder
Arbeitgeber in gleicher Weise von einem Arbeitsausfall betroffen sein. Ein
solcher Ausfall ist somit in der momentanen wirtschaftlichen Lage keine
Besonderheit (ARV 1998 Nr. 50 S. 290); denn Beschäftigungsschwankungen auf
Grund verstärkter Konkurrenzsituationen stellen im Baugewerbe ein normales
Betriebsrisiko dar (ARV 1995 Nr. 20 S. 120 Erw. 2b). Im Einzelfall können
derartige Umstände entschädigungsberechtigt sein, wenn sie auf
aussergewöhnliche oder ausserordentliche Gründe zurückzuführen sind (Urteil X.
vom 10. Juli 2002 Erw. 3a, C 253/01). Diese auf das Bauhauptgewerbe anwendbare
Rechtsprechung gilt sinngemäss auch für das Baunebengewerbe (nicht
veröffentlichtes Urteil B. vom 16.
Oktober 1996 Erw. 5, C 120/96).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht in der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend, es seien nicht nur Aufträge um ein bis
zwei Monate verschoben worden, sondern einige seien um ein Jahr zurückgestellt,
respektive aufgehoben worden, was einem faktischen Arbeitsentzug und damit
einem aussergewöhnlichen Ereignis gleich komme. Verwaltung und Vorinstanz
hätten den Sachverhalt ungenügend abgeklärt, zumal sie nicht einmal die
aktuelle Auftragslage eruiert hätten.
4.2 Die Verwaltung hat zu prüfen, ob die
Notwendigkeit der Kurzarbeit begründet ist und ob die Anspruchsvoraussetzungen
glaubhaft gemacht sind (
BGE 110 V 336
Erw. 3c). Auch wenn sie damit nicht zu umfassenden Abklärungen
gehalten ist, hat sie angesichts der zu prüfenden Anspruchsvoraussetzungen nach
der aktuellen Auftragslage zu fragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 lit. d und Art. 32
Abs. 1 lit. a AVIG; ARV 1993/1994 Nr. 35 S. 248 Erw. 4b).
Die Beschwerdeführerin gab dem AWA im Zusatzblatt
zur Voranmeldung vom 6. September 2002 die Umsatzzahlen und die Löhne für das
Jahr 2001 sowie für die erste Hälfte des Jahres 2002 an. Weiter legte sie dar,
für das 3. und 4. Quartal seien die Aussichten steigend; Aufträge seien
vorhanden und die Umsatzzahlen betrügen je ca. Fr. 150'000.-. Auch im
vorinstanzlichen Verfahren berief sich die Firma auf diese Zahlen. Auf Grund
dieser Angaben erübrigten sich weitere Sachverhaltsabklärungen, weshalb die
diesbezügliche Rüge ins Leere stösst.
4.3 Die von der Beschwerdeführerin ins Feld
geführten Verschiebungen von Terminen durch Auftraggeber sind nach der
erwähnten Rechtsprechung (Erw. 3 hievor) keine anrechenbaren Gründe, sondern
gehören zum normalen Betriebsrisiko und können jede andere Firma der Branche
gleichermassen treffen. Aussergewöhnliche oder ausserordentliche Umstände,
welche ausnahmsweise zu einer Entschädigungsberechtigung führen könnten, sind
nicht ersichtlich. Zu keinem anderen Ergebnis führen die Einwände der Firma,
die Termine seien teilweise um ein Jahr oder auf unbestimmte Zeit verschoben
worden."
2.4.   Applicando la giurisprudenza
federale esposta al considerando precedente, questo Tribunale, in una sentenza
38.2007.71 del 4 luglio 2007 il TCA ha confermato il rifiuto di indennità per
lavoro ridotto ad una impresa di costruzioni confrontata con l'assenza di
ordinazioni a corto termine e il posticipo di lavori già programmati a causa di
ricorsi.
In una sentenza C 246/06
del 16 luglio 2007 il Tribunale federale ha accolto un ricorso della SECO
contro una decisione del TCA che aveva approvato l'operato della Sezione del
lavoro che non si era opposta, nel principio, al riconoscimento di indennità
per lavoro ridotto ad una ditta attiva in particolare nella produzione di
bancali in legno.
L'Alta Corte ha stabilito
che le circostanze invocate dall'azienda rientravano nel normale rischio
aziendale, rilevando:
"
5.2 Questa Corte non condivide le conclusioni
dei primi giudici nel ritenere che la situazione creatasi alla X.________ SA
non fosse prevedibile. Infatti, da quanto precede emerge che la ditta era
confrontata con misure di riorganizzazione aziendale e con lavori di
riparazione usuali per un'azienda che inizia un'attività nuova.
La società da subito si era dovuta confrontare
con problemi sia di produzione quantitativa dei pallet - in quanto i macchinari
in dotazione della società invece di produrre 2'000 unità giornaliere, come
aveva valutato il produttore italiano, leader mondiale del settore, era in
grado di sfornare dalle 600 alle 700 unità - sia perché i macchinari erano
sovente guasti.
In sostanza, sin dall'inizio dell'attività della
società vi è stato un problema con il taglio del legno, che produceva scarti
superiori a quelli previsti, e con il funzionamento dei macchinari, che per
motivi tecnici si bloccavano. Nemmeno con i molteplici interventi dei tecnici
della ditta produttrice è stato possibile risolvere tale problema.
Ora, i costi di tali disfunzioni - ossia
l'inadeguatezza del macchinario rispettivamente degli interventi tecnici volti
ad ottimizzarne la produzione dal profilo quantitativo e qualitativo, senza
peraltro che il consiglio di amministrazione ne fosse messo tempestivamente a
conoscenza e potesse quindi intervenire con l'autorevolezza che gli compete per
combatterle in modo efficace, ad esempio procedendo in via giudiziale contro il
venditore degli impianti per inadempimento delle qualità promesse - non possono
essere caricati all'assicurazione contro la disoccupazione, come giustamente
sostiene il seco, perché secondo un consolidato principio giurisprudenziale,
condiviso dalla dottrina, le aritmie di funzionamento affrontate dalla X.________
SA rientrano nei normali rischi aziendali del datore di lavoro (v. consid.
3.1), atteso comunque che per l'art. 31 cpv. 1 lett. d LADI la perdita di
lavoro deve essere temporanea (nel senso di pochi mesi e non di oltre 6 mesi).
Non è infatti ragionevolmente sostenibile
finanziare con denaro pubblico i tempi morti, peraltro assai dispersivi dal
profilo temporale, intercorsi in vista del reperimento di finanziamenti
esterni. T.________ SA ha difatti affermato in sede di osservazioni all'opposizione
interposta dal seco avverso la decisione 11 novembre 2005, che le conseguenze
di un rifiuto all'ottenimento del lavoro ridotto sarebbero state con ogni
probabilità il fallimento di T.________ SA in quanto gli azionisti non
intendevano effettuare nuove iniezioni di denaro fresco nella società e gli
accordi con l'azionista di M.________, società italiana attiva nel medesimo
settore, dovevano subire modifiche sostanziali, visto che tutti gli attivi
della società sottostavano a una riserva di proprietà da parte della creditrice
e che quindi i proventi di qualsiasi vendita di attivi dovevano andare
esclusivamente all'istituto di credito.
Se il consiglio d'amministrazione della società è
intervenuto in ritardo (cambiando, dopo circa un anno, due responsabili della
produzione) o se le trattative con finanziatori esterni si sono prolungate (per
questioni burocratiche) oltre i tempi ragionevolmente ipotizzabili, questo non
può di certo determinare un finanziamento con denaro pubblico ad opera delle assicurazioni
sociali quando, come nel caso di specie, vengono a mancare i presupposti per
beneficiare delle indennità per lavoro ridotto. Infatti, l'azienda si sarebbe
dovuta tutelare direttamente contro il venditore dei macchinari (il produttore
S.________, leader mondiale italiano) per farsi risarcire il danno causato
dall'inadempimento contrattuale, ritenuto altresì che doveva preoccuparsi
tempestivamente in vista del reperimento di finanziamenti esterni alla ditta
non essendo ovviamente reputato congruo un lasso di tempo oltre i sei mesi."
In una sentenza 38.2008.67
del 12 febbraio 2009 il TCA ha confermato una decisione su opposizione della
Sezione del lavoro la quale, accogliendo un'opposizione della SECO contro una
sua precedente decisione positiva, ha negato ad un'impresa di costruzioni il
diritto all'indennità per lavoro.
In quell'occasione il TCA
si è così espresso:
"
Nell'evenienza concreta l'impresa X ha
sostanzialmente addotto, quali motivi per l'introduzione del lavoro ridotto, la
dilazione delle decisioni di delibera di lavori, la mancanza di offerte e la
mancata assegnazione di appalti (cfr. consid. 1.3, Doc. 5 e Doc. 12).
Ora, come giustamente sottolineato dalla SECO e
dalla Sezione del lavoro, la costante giurisprudenza federale ha stabilito che
tali circostanze fanno parte del normale rischio aziendale (cfr. consid. 2.4)
per cui la perdita di lavoro non è computabile (cfr. pure STCA 38.2008.9 del 29
aprile 2008; STCA 38.2007.28 dell'8 agosto 2007; STCA 38.2007.21 del 4 luglio
2007; STCA 38.2007.41 del 1° ottobre 2007).
A nulla di diverso può portare la circostanza che
l'oscillazione della cifra d'affari rispetto alla media del quadriennio sia
superiore al 25% (su questa questione cfr. STF C 302/05 del 25 luglio 2007 e
STCA 38.2008.37 del 24 settembre 2008).
Infatti, i motivi dell'ingente riduzione della
cifra di affari fatta registrare dalla ditta (39.48%; cfr. consid. 1.2) nel
caso presente sono da ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio
aziendale, per cui la perdita di lavoro non è computabile.
Alla luce di quanto qui sopra esposto questo
Tribunale non può che confermare la decisione su opposizione impugnata."
In una
sentenza 38.2009 2 del 1° aprile 2009, sempre relativa ad un'impresa di
costruzioni, il TCA ha confermato il rifiuto di riconoscere il diritto ad
indennità per lavoro ridotto ad una ditta che aveva invocato come in passato,
la dilazione della delibera di lavori.
In una
sentenza 38.2009.11 del 24 giugno 2009 il TCA ha approvato l'operato della
Sezione del lavoro che aveva rifiutato di riconoscere ad un'impresa di
costruzioni il diritto alle indennità per lavoro ridotto in quanto i motivi da
lei invocati (contrazione del volume di lavoro e lentezza della committenza
nelle decisioni), per costante giurisprudenza federale fanno parte del normale
rischio aziendale.
In
quell'occasione il TCA ha pure fatto riferimento, sia ad una direttiva della
SECO dell'aprile 2009 (cfr. consid. 2.5), sia ad un comunicato stampa della
Società svizzera degli impresari costruttori, sezione Ticino, del 16 giugno
2009 ("Imprese di costruzione ticinesi: buone le riserve di lavoro, ora
sono attesi i cantieri anticiclici").
Infine,
in quel caso, il TCA ha sottolineato che pure il ritardo della concessione di
una licenza edilizia e l'introduzione della moratoria concordataria da parte
della ditta facevano parte del normale rischio aziendale del datore di lavoro.
In una
sentenza 38.2009.14 del 6 agosto 2009 il TCA ha confermato la decisione su
opposizione con la quale l'amministrazione ha negato il diritto alle indennità
per lavoro ridotto ad uno studio di ingegneria che aveva introdotto il lavoro
ridotto facendo valere il netto calo del numero di capitolati inerenti le opere
di genio civile e l'allungamento dei tempi di decisione per l'inizio dei
lavori.
In quell'occasione
il TCA ha rilevato che la costante riduzione della cifra d'affari del 2005 e la
notevole fluttuazione della cifra d'affari da un mese all'altro sono ulteriori
aspetti che permettono di concludere che la perdita di lavoro fatta valere
dalla ditta è di ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio
aziendale.
Le
sentenze cantonali citate sono cresciute incontestate in giudicato e non sono
dunque state contestate davanti al Tribunale federale né dalle imprese
ricorrenti né dall'autorità di vigilanza.
L'unica
decisione contestata dalla SECO è stata quella in cui il TCA aveva approvato
l'operato della Sezione del lavoro che aveva riconosciuto ad una ditta il
diritto alle indennità per lavoro ridotto.
2.5.   Il 9 gennaio
2009 la Segreteria di Stato per l'economia (SECO) ha inviato alle autorità
cantonali e alle casse di disoccupazione una Comunicazione denominata "RHT
et crise conjoncturelle" del seguente tenore:
"
En raison du ralentissement conjoncturel qui
s'annonce, il y a lieu de s'attendre à une augmentation des demandes
d'indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail. La réglementation
légale en vigueur a démontré, lors des précédentes périodes de basse
conjoncture, toute son utilité en tant que moyen d'éviter de brusques réductions
de personnel.
Bien que le expériences faites jusqu'à présent
soient positives, il n'en demeure pas moins que, dans la situation actuelle, le
droit à l'indemnité doit être examiné à la lumière des conditions fixées par la
loi et l'ordonnance, ainsi que selon la Circulaire RHT.
Les autorités d'exécution doivent en conséquence
examiner attentivement si les conditions du droit sont réunies. Le simple
renvoi à l'existence d'une crise financière ne suffit pas en soi pour fonder un
droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Il en va de
même lorsqu'une baisse des revenus ne correspond pas à une perte de travail.
De ce fait, il y a lieu de vouer une attention
toute particulière aux motifs excluant la prise en considération de la perte de
travail prévus par la loi, tels que la saisonnalité ou le caractère habituel de
la perte de travail dans la branche, la profession ou l'entreprise."
In
una direttiva dell'aprile 2009, pubblicata in Prassi LADI 2009 pag. 17, la SECO ha rilevato:
"
ILR E CRISI CONGIUNTURALE
A causa del previsto rallentamento congiunturale
occorre attendersi un aumento delle domande di indennità per lavoro ridotto. Le
disposizioni legali in vigore hanno mostrato, in occasione dei precedenti
periodi di indebolimento della congiuntura, tutta la loro utilità quale mezzo
per evitare brusche riduzioni del personale.
Sebbene le esperienze fatte finora siano
positive, rimane comunque evidente che, nella situazione attuale, il diritto
all'indennità debba essere esaminato alla luce delle condizioni stabilite dalla
legge e dall'ordinanza come pure secondo la Circolare ILR.
Di conseguenza le autorità preposte
all'esecuzione devono esaminare attentamente se le condizioni del diritto sono
soddisfatte. Il semplice riferimento all'esistenza di una crisi finanziaria non
è sufficiente per giustificare un diritto all'indennità per lavoro ridotto. Lo
stesso vale quando una diminuzione dei redditi non corrisponde a una perdita di
lavoro.
Per questo motivo occorre accordare un'attenzione
particolare ai motivi, previsti dalla legge, che escludono la computabilità
della perdita di lavoro, quali gli aspetti stagionali o il carattere usuale
della perdita di lavoro del ramo in questione, la professione o l'azienda.
"
In una
Direttiva denominata "Motivi congiunturali e strutturali per la perdita di
lavoro / rischio aziendale abituale e stagionalità "del 6 novembre 2009,
pubblicata nella Prassi LADI 2010 fogli 4-6, la SECO si è così espressa:
"
Alcuni rappresentanti dei settori economici si
sono rivolti a noi facendoci notare, da un lato, che le domande per
l'introduzione del lavoro ridotto verrebbero trattate in modo disuguale dai
Cantoni e che, dall'altro, ad alcuni rami del settore dei servizi e
dell'edilizia questo diritto verrebbe negato categoricamente.
Secondo l'attuale stato delle conoscenze, alcuni
Cantoni negano l'introduzione del lavoro ridotto, adducendo che
●
sussistono
motivi strutturali e non congiunturali, o
●
la perdita di lavoro è causata da motivi che rientrano nel rischio
aziendale abituale del datore di lavoro, o
●
la perdita di
lavoro è causata da motivi stagionali.
1.   Osservazioni di carattere giuridico
Secondo l'articolo
110 LADI, la SECO provvede, in quanto autorità di vigilanza, all'applicazione
uniforme del diritto. Essa tiene, pertanto, a ribadire i seguenti principi.
a.
Considerazioni generali
L'obiettivo principale
dell'indennità per lavoro ridotto è quello di evitare la disoccupazione tramite
il mantenimento di posti di lavoro (art. 31 cpv. 3 lett. d LADI; DTF 120 V
526). Lo scopo preventivo dell'indennità per lavoro ridotto influenza quindi in
maniera determinante l'interpretazione delle disposizioni riguardanti questo
tipo di prestazione (circolare ILR, n. marg. A2).
Lo strumento
dell'indennità per lavoro ridotto è a disposizione di tutti i settori economici
in modo equo.
b.
Perdita di lavoro dovuta a motivi
economici
II diritto
all'indennità per lavoro ridotto sussiste soltanto se la perdita di lavoro può
essere ricondotta a motivi economici (art. 31 cpv. 1 lett. b in combinato
disposto con art. 32 cpv. 1 lett. a LADI).
La LADI
non precisa la nozione di «motivi
economici». Tuttavia, essa va intesa in senso lato, in modo conforme alla
prassi e alla giurisprudenza e in considerazione del carattere preventivo
dell'indennità per lavoro ridotto (
cfr. suddetto punto
1
a) e può comprendere motivi sia congiunturali che
strutturali (n. marg. C2 circolare ILR).
In generale, per motivo
economico s'intende una diminuzione della domanda dei beni o servizi
normalmente offerti da un'impresa. Ma anche i fattori che sono influenzati
direttamente dal mercato o che non si ripercuotono sulla posizione di un
prodotto sul mercato sono di natura economica.
Le restrizioni legali a
cui si accompagna I'IRL, ossia la durata provvisoria (art. 31 cpv. 1 lett. d
LADI), l'inevitabilità della perdita di lavoro (art. 32 cpv. 1 lett. a LADI)
nonché la durata massima dell'indennità per lavoro ridotto (art. 35 LADI)
mirano a evitare che questo strumento serva a ritardare i necessari cambiamenti
strutturali. La giurisprudenza parte dal presupposto che la perdita di lavoro
sia presumibilmente temporanea e che grazie all'introduzione del lavoro ridotto
i posti di lavoro possano essere conservati, salvo che vi siano indizi concreti
che facciano supporre il contrario (DTF 111 V 385 f. consid. 2b).
ln base alle suddette
considerazioni, un rif
i
uto
motivato dal fatto che la perdita di lavoro sarebbe do
vuta
a motivi strutturali è legitti
mo solamente se nei 12
mesi precedenti la richiesta è subentrata una modifica (diminuzione) duratura
della domanda (p. es. prolun
gamento dell'intervallo dì
servizi
o nell'industria automobilistica). In tal caso
la richiesta viene respinta anche perché la perdita di lavoro non è di natura
provvisoria.
c.
Rischio aziendale abituale, consuetudine settoriale, professionale o
aziendale, stagionalità
Secondo l'articolo 33
LADI, non sussiste il diritto all'indennità per lavoro ridotto tra l'altro
quando la perdita di lavoro è causata da circostanze che rientrano
nell'abituale rischio aziendale del datore di lavoro, se è usuale nel ramo,
nella professione o nell'azienda, o se è causata da oscillazioni stagionali de
l
grado d'occupazione.
I suddetti motivi di
esclusione dal diritto all'indennità sono strettamente legati tra di loro, per
cui non è possibile ed è persino inutile tentare di differenziarli (n. marg.
D10 circolare ILR).
Per rischio aziendale
abituale e consuetudine settoriale, professionale e aziendale si intendono le
perdite di lavoro «normali», ossia quelle che risaputamente si verificano a
scadenze regolari e in modo ripetuto e che quindi sono prevedibili e, in vari
modi, calcolabili. Un rischio «normale» non può, secondo la giurisprudenza,
essere determinato in base a un criterio applicabile a tutte le aziende, ma
deve essere stabilito nei singoli casi in base all'attività specifica
dell'azienda e alla situazione che la caratterizza (DTF 119 V 498; n. marg. D2
e D3 circolare ILR).
Questo vale anche per
le aziende di servizi e per le imprese del settore dell'edilizia e dei suoi
rami accessori, che non sono escluse a priori dal diritto all'indennità per
lavoro ridotto (cf
r. punto 1
a).
È vero che in entrambi i settori le fluttuazioni delle ordinazioni sono usuali
e non giustifi
cano di
rego
l
a una perdita
di lavor
o computabile (
n. marg.
dir
e
ttiva ILR).
Inoltre, nell'edili
zia e nei suoi rami
accessori le oscillazioni di natura stagionale (in particolare il calo delle
ordinazioni d'inverno) sono considerate abituali, per cui le perdite di lavoro
che ne risultano non sono computabili (n. marg. D
11
circolare ILR). Oltretutto succede esso in questi settori che i
termini siano posticipati su richiesta de
l
commi
t
t
ente o
p
er altre ra
g
ioni e
quin
d
i, anc
h
e in
questo
caso un
'
even
t
ua
l
e perdita di lavoro risultante
non
può essere computata (n. marg. Circolare
ILR). Queste
circostanze,
tuttavia,
non comportano un'esclusione assoluta dal diritto all'indennità per
lavoro ridotto per le imprese attive in tali settori. In caso di
oscillazioni stagionali del grado d'occupazione, il servizio cantonale formula
unicamente, in sede di autorizzazione, una riserva secondo cui le ore di lavoro
che vengono meno a causa di tali oscillazioni stagionali abituali non possono
essere indennizzate (n. marg. D12 circolare ILR). Inoltre, anche in questi
settori valgono i seguenti principi.
Se subentra una perdita
di lavoro, un crollo della domanda o una recessione economica che oltrepassa il
quadro abituale e normale previsto dalla legge, si tratta di circostanze
straordinarie che non possono più essere imputate al rischio aziendale
abituale. Tali circostanze legittimano la computabilità della perdita di lavoro
e danno quindi - in presenza delle ulteriori premesse - il diritto
all'indennità per lavoro ridotto (n. marg. D9 ultima frase, nonché n. marg. D11
circolare ILR).
2
.   Conseguenze per la valutazione
di domande d'introduzione del lavoro ridotto
Per molte imprese,
l'attuale crisi economica comporta serie difficoltà che oltr
epassano il
carattere usuale e normale di
cui sopra. Il conseguente crollo della domanda
p
uò essere c
on
siderato
straordin
ari
o e qui
nd
i
legitti
mare i
l comp
uto dell
e perdite di lavoro."
Le
direttive
amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il
giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STFA del 25 gennaio 2007 nella causa
H, C 124/06 ). Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione
nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle
disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 132
V125 consid.
4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286
consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid.
2.1.; DTF
127 V 57 consid. 3a; STFA del 22 agosto 2000 nella causa C.-G., I 102/00, DTF
125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d,
pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268
= DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve invece
scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr.
DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA dell'8 maggio 2001 nella causa Z., H 183/00;
DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR
1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag.
267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid.
4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid.
4b, DTF 119 V 65 consid.
5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b,
pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16
consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4
consid.
3a; vedi inoltre Bois, "Procédures
applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber:
"La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures
préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing
& Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza,
infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una
pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze
(DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.6.   Nel nostro Cantone,
il 2 marzo 2010 il Consiglio di Stato ha così risposto ad un'interpellanza parlamentare
del 28 novembre 2009 sul tema "Agevolare il lavoro ridotto anche
nell'edilizia e dell'artigianato":
"
nella vostra interpellanza sollevate una
questione che è già stata affrontata a più riprese lo scorso anno e che ha già
ricevuto diverse rassicurazioni da parte del Consiglio di Stato.
La presunta rigidità della Sezione del lavoro
nella concessione di indennità per lavoro ridotto è una questione che non trova
riscontro nella realtà. Infatti, negli ultimi 12 mesi sono state concesse
indennità per lavoro ridotto a livelli molto elevati, il nostro Cantone è
risultato quello che ne ha concesse più di tutti gli altri Cantoni.
In 12 mesi sono stati versati quasi 70 milioni
alle aziende ticinesi tramite indennità per lavoro ridotto, a sostegno delle
aziende in difficoltà: ciò dimostra senza dubbio che le indennità per lavoro
ridotto sono il più rapido e consistente ammortizzatore sociale in caso di
crisi economica. Queste indennità hanno riguardato soprattutto l'attività
industriale d'esportazione (la prima a subire in modo massiccio le conseguenze
della crisi), ma nessun ramo economico è rimasto
escluso
a
priori.
Per quanto riguarda più specificatamente il
settore dell'edilizia e dell'artigianato, i dati da voi richiesti sono i
seguenti: da gennaio a dicembre 2009 sono state presentate circa 100 richieste
attinenti al settore edile principale o affini ad esso, circa 30 richieste sono
state accolte interamente o parzialmente, 60 respinte e in una decina di casi
le domande sono state
abbandonate.
La trentina di richieste accolte dimostrano che
non vi è alcuna preclusione nei confronti del settore della costruzione, mentre
i motivi alla base delle 60 richieste respinte sono riconducibili a cause
giudicate non straordinarie e pertanto non indennizzabili, come ad esempio: la
mancata delibera di  lavori a causa della concorrenza da parte di altre
aziende; i ritardi nelle delibere; i ritardi nell'esecuzione di lavori già
acquisiti; l'acquisizione di nuovi lavori che non prendono avvio
immediatamente; impedimenti nell'esecuzione di lavori di natura legale oppure
cali di lavoro troppo modesti per giustificare il riconoscimento del diritto.
Sono, quelle elencate, tutte situazioni - spesso
combinate tra loro - per le quali esist
e
una
co
nsolidata
giurisprudenza. Anche le decisioni
contestate, e valutate nel corso del 2009 dall'autorità giudiziaria, sono state
essenzialmente confermate.
La questione delle limitate indennità concesse per
lavoro ridotto in relazione al settore delle costruzioni va piuttosto
ricondotta a quanto da voi correttamente affermato, cioè che l'edilizia è stata
finora fortunatamente e sostanzialmente risparmiata dalla crisi. Questo è un
dato oggettivo confermato dall'ultimo notiziario statistico dell'Ufficio
cantonale di s
tatistica (USTAT). pubblicato il
9 dicembre scorso, oltre che dall'indagine congiunturale del KOF sul
settore delle costruzioni relativo
al I
V trîm
e
stre 2009
(intitolato: "Stabilità e cospicue riserve di lavoro"). Il medesimo
parere è stato ribadito a più riprese dai responsabili cantonali della Società
svizzera degli impresari costruttori.
È
chiaro che la
situazione di sostanziale - positiva - tenuta del settore, potrebbe nei
prossimi mesi modificarsi. Se tale fosse il caso, il Consiglio di Stato
assicura che le decisioni della Sezione del lavoro in merito alle indennità per
lavoro ridotto ne terranno conto, conformemente alla Legge ed alle direttive
federali, come fatto finora. Va da sé che ciò vale anche in riferimento alla
comunicazione della SECO da voi indicata nella quarta domand
a della vostra interpellanza."
2.7.   Nella
presente fattispecie la ditta RI 1 ha inoltrato la domanda di indennità per
lavoro ridotto per il periodo dal 1° agosto al 31 dicembre 2009.
Nel corso dell'istruttoria
è emerso che la ditta il 31 ottobre 2009 ha licenziato i suoi due dipendenti (cfr. Doc. XI).
Ora, come visto in
precedenza (cfr. consid. 2.1), una
delle condizioni positive
necessarie, affinché possa essere riconosciuto il diritto alle indennità per
lavoro ridotto, è che il rapporto di lavoro non sia stato disdetto (cfr. art.
31 cpv. 1 lett. c LADI).
A questo
proposito il TFA in una sentenza del 31 ottobre 1996 nella causa M., pubblicata
in RDAT II-1997, N. 65, pag. 234, ha, in particolare, sottolineato:
"
Questa
norma persegue lo scopo di assicurare che il datore di lavoro non abbia ad
addossare all'assicurazione contro la disoccupazione il pagamento di salari
durante il termine di disdetta e che la riduzione del lavoro serva
effettivamente a mantenere impieghi (cfr. Messaggio concernente una nuova legge
federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità
per insolvenza del 2 luglio 1980, FF 1980 III 530). Quando invece il rapporto
lavorativo è stato rescisso, un valido motivo perché il tempo normale di lavoro
sia ridotto non sussiste (cfr. art. 324 CO; DLA 1985 no. 9 pag. 34 consid. 1).
In effetti, un lavoratore accetterà in via di principio una riduzione del tempo
di lavoro per poter conservare il suo impiego, l'assicurazione contro la
disoccupazione avendo per missione di compensare in parte (art. 34 cpv. 1
LADI), mediante un'appropriata indennità, il sacrificio cui egli deve
consentire. Quando invece la disdetta del rapporto di lavoro è stata
notificata, il lavoratore non ha più motivo per accettare una riduzione del
tempo normale di lavoro e può prevalersi, se del caso, dell'art. 324 CO per
ottenere, durante il periodo di disdetta, il versamento integrale del salario.
Ne discende che il diritto all'indennità per lavoro ridotto cessa a contare
dalla data di notifica della disdetta del rapporto lavorativo (sentenza inedita
30 luglio 1985 in re U., C 145/84). I motivi che hanno condotto alla
rescissione del rapporto di lavoro (disdetta precauzionale con possibilità di
riassunzione in caso di miglioramento dell'andamento degli affari) sono
irrilevanti, in quanto, secondo il chiaro tenore dell'art. 31 cpv. 1 lett. c
LADI, ogni disdetta determina la perdita del diritto all'indennità per lavoro
ridotto."
(vedi pure STCA 38.2005.61 del 14 dicembre 2005;
STCA 38.2004.24 dell'8 novembre 2004).
Di conseguenza
dal 31 ottobre 2009 la ditta ricorrente non ha in ogni caso diritto a
beneficiare di indennità per lavoro ridotto.
Per quel
che riguarda i tre mesi precedenti (agosto, settembre e ottobre 2009) il TCA
rileva invece quanto segue.
Innanzitutto,
a proposito del blocco dell'ampliamento e del cambiamento di destinazione di
rustici nel nostro Cantone, a seguito di sistematici ricorsi dell'autorità
federale, si tratta, secondo la giurisprudenza federale esposta al consid. 2.3,
di circostanze rientranti nel normale rischio aziendale (su questo tema, cfr.
Messaggio del Consiglio di Stato n. 6224 del 26 maggio 2009 sull'approvazione
del Piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti
protetti (PUC – PEIP); Rapporto della Commissione speciale per la
pianificazione del territorio sul messaggio citato del 27 aprile 2010 in particolare pag. 24-25; Risposta del 4 maggio 2010 all'interrogazione parlamentare n. 2167 del
23 marzo 2010 "Rustici: in piena crisi economica Berna blocca tutte le
nuove domande di trasformazione e mette in difficoltà le piccole imprese delle
nostre Valli"; sentenza TRAM 52.2006.228 del 29 gennaio 2009; sentenza
90.2007.52 del 3 ottobre 2007; sentenza TRAM 52.2007.51 del 26 giugno 2007).
Come
rilevato dall'amministrazione (cfr. Doc. XXIII, pag. 2) una perdita di lavoro
dovuta a questo motivo non appare neppure imprevedibile (cfr. art. 32 cpv. 1
lett. a LADI) per un datore di lavoro attivo nel settore dell'edilizia.
Da questo
profilo a giusta ragione la Sezione del lavoro ha dunque respinto la richiesta
d'indennità per lavoro ridotto presentata dalla RI 1.
Per quel
che concerne le modalità con le quali l'amministrazione tiene in generale conto
della situazione congiunturale nel settore dell'edilizia, nel corso del
dibattimento del 15 aprile 2010, il capo della Sezione del lavoro, __________
si è così espresso:
"
(…)
Già nella primavera 2009 e quindi prima della
direttiva della SECO del novembre 2009 la Sezione del lavoro si era evidentemente accorta della crisi che stava colpendo molte aziende soprattutto nel settore
industriale. Sono stati toccati anche altri settori, ad esempio quello dei
viaggi. La Sezione del lavoro si è quindi interrogata su quale fosse la
situazione reale nel settore dell'edilizia. In tale settore all'inizio della
crisi e cioè fino alla fine del 2008 aveva ricevuto delle indicazioni
confortanti da parte della SSIC. Nella primavera 2009 alla ripresa delle
normali attività dopo il calo stagionale la Sezione del lavoro ha constatato che diverse aziende del settore avevano inoltrato delle domande di indennità per
lavoro ridotto. I dati dell'USTAT e i colloqui con la SSIC ci avevano confermato che effettivamente anche in quel settore vi erano delle
difficoltà. Per questo motivo abbiamo ritenuto che anche nell'edilizia il
motivo della crisi congiunturale a quel momento fosse dato per cui la Sezione del lavoro ha riconosciuto le indennità per lavoro ridotto a quelle aziende che
inoltre facevano valere dei motivi atti a dimostrare la straordinarietà della
perdita di lavoro.
Il signor __________, rispondendo al presidente
del TCA, precisa che per il periodo successivo i dati statistici e le informazioni della SSIC hanno permesso di stabilire che quel che si temeva in primavera in
realtà non si è realizzato e il settore ha tenuto. Per questo motivo l'aspetto
congiunturale non è stato ritenuto decisivo per l'esame delle richieste di
indennità per lavoro ridotto.
(…)
Invitato dal presidente del TCA a spiegare che
cosa è cambiato tra il momento della domanda e quello del prolungo nel caso
concreto, il sig. __________ precisa che gli indicatori successivi
sottolineavano una sostanziale tenuta del settore edile, peraltro confermata
anche da quanto constatato dalla Sezione del lavoro stessa in altri ambiti, ad
esempio i lavoratori distaccati sono sempre aumentati.
Rispondendo al presidente del TCA, i
rappresentati della Sezione del lavoro sottolineano che la SECO non ha mai formulato nei loro confronti delle critiche per un'interpretazione troppo
restrittiva della legge. Semmai è stata la Sezione del lavoro ad auspicare una interpretazione più larga delle direttive.
I rapp. della Sezione del lavoro affermano pure
di non avere mai sentito delle critiche circa un'applicazione troppo
restrittiva della Legge da parte del TCA.
Il presidente del TCA, con riferimento alla
risposta del 2.3.2010 del CdS ad un'interpellanza del 28.11.2009, chiede al
sig. __________ di precisare se le 30 richieste accolte nel 2009 sono relative
soprattutto alla prima parte dell'anno oppure no. Il sig. __________ risponde
che verosimilmente si, quando era stata fornita ai funzionari che si occupano
di questo aspetto l'indicazione di cui ha parlato in precedenza proprio per
garantire un'applicazione uniforme.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________
una sua considerazione sulle critiche che a volte si sentono secondo cui i dati
statistici tengono conto solo delle grosse aziende. Il capo della Sezione del
lavoro risponde che in realtà nel nostro Cantone vi è una maggioranza di
piccole imprese (circa il 90%). Al riguardo il sig. __________ precisa che in
Ticino vi sono 395 imprese e che solo 100 fanno parte della SSIC (per essere
membri bisogna pagare dei contributi). Quindi i sondaggi vengono effettuati
all'interno della Società dove vi sono ditte che impiegano molti dipendenti (ad
esempio __________ e __________, che assieme contano circa 1'000 dipendenti).
Il sig. __________ precisa che i dati USTAT
raccolgono invece tutti i dati e che gli altri elementi a disposizione della
Sezione del lavoro (ad esempio i collocamenti nel settore dell'edilizia) davano
indicazioni positive.
I dati attuali (notiziario statistico USTAT del
22 febbraio 2010 relativo al 4° trimestre 2009) confermano ancora maggiormente
la situazione positiva.
(…)
Il signor __________ rileva che subito dopo avere
emesso un comunicato sostanzialmente positivo sulla situazione dell'edilizia in
agosto 2009, la SSIC due settimane dopo ne ha pubblicato un'altro nel quale
sottolineava che anche per le grosse imprese vi erano delle difficoltà
all'orizzonte.
Egli rileva pure che negli ultimi messi dell'anno
sono aumentati i fallimenti nel settore dell'edilizia. (…)" (Doc. XXII)
Dagli
atti dell'incarto e da quanto è emerso nel corso dell'udienza occorre dunque
concludere, che le statistiche ufficiali e gli altri indicatori utilizzati
dall'amministrazione, attestavano che la situazione congiunturale nel settore
dell'edilizia in generale, nella seconda metà del 2009, non era considerata grave.
Certamente
la motivazione di crisi congiunturale, a quel momento, "non era
preponderante vista la buona situazione nel settore specifico" (cfr. Doc.
XXII, p. 2).
In questo
la situazione per la RI 1 Sagl, al momento della nuova domanda, era diversa
rispetto alla prima parte dell'anno, nel quale visti gli indicatori negativi
per il settore dell'edilizia in generale e la notevole entità della perdita di
lavoro subita dall'azienda in questione, la ditta era stata posta al beneficio
delle indennità per lavoro ridotto.
A ragione
dunque, secondo questo Tribunale, l'amministrazione ha ritenuto che il
riferimento alla crisi economica a livello internazionale non basta, da sola, a
riconoscere alla ricorrente il diritto alle indennità per lavoro ridotto a
partire dal 1° agosto 2009.
Infine,
l'amministrazione ha negato il diritto alle indennità per lavoro ridotto
sottolineando che l'allungamento dei tempi di
decisione in relazione
all'inizio dei lavori è una circostanza usuale nel settore edile.
Effettivamente, secondo la
giurisprudenza federale e cantonale (cfr. consid. 2.3 e 2.4) il differimento
dei lavori da parte dei committenti fa parte del normale rischio aziendale del
datore di lavoro.
La direttiva della SECO
del 6 novembre 2009, dopo avere ribadito questo aspetto, ha comunque sottolineato
che "se subentra una perdita di lavoro, un crollo della domanda o una
recessione economica che oltrepassa il quadro abituale e normale previsto dalla
legge, si tratta di circostanze straordinarie che non possono più essere
imputate al rischio aziendale abituale" e che "per molte imprese
l'attuale crisi economica comporta una serie di difficoltà che oltrepassano il
carattere usuale" (cfr. consid. 2.5).
Per le piccole imprese
attive nel settore dell'edilizia si pone dunque la questione di sapere se la
perdita di lavoro dovuta alla decisione di posticipare determinati lavori già
assegnati da parte di clienti per timore degli effetti sulla loro persona o
sulla loro famiglia della crisi economica (perdita del posto di lavoro,
riduzione dello stipendio o del reddito da indipendente) fa ancora parte oppure
no del normale rischio aziendale (a proposito della ricorrente, cfr. consid.
1.5).
In sede di dibattimento al
riguardo sono state sviluppate le seguenti considerazioni:
"
(…)
L'avv. __________ conferma che quale terzo motivo
l'amministrazione ha esposto l'allungamento dei tempi di decisione da parte di
potenziali clienti che fa parte del normale rischio aziendale.
Al riguardo il presidente del TCA rileva che in
alcuni suoi scritti il sig. __________ ha sottolineato che la crisi economica
generale ha spinto certi clienti per i quali erano anche già stati allestiti
dei preventivi a procrastinare i lavori proprio per l'insicurezza intervenuta.
Su questo aspetto il signor __________ rileva che
se già in precedenza vi erano dei potenziali clienti che avevano qualche timore
ad investire, il problema è esploso a seguito della crisi di __________. A
partire da questo momento le persone hanno difficoltà ad investire nel settore
dell'edilizia.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________
se è possibile tenere conto di questo aspetto (insicurezza del comune cittadino
a causa della crisi e quindi rinvio di investimenti nel settore dell'edilizia)
nel valutare il concetto di normale rischio aziendale per la ditta.
Il sig. __________ ribadisce di avere da una
parte discusso anche con la SECO a suo tempo per permettere un'applicazione il
più larga possibile della Legge e d'altra parte che una risposta alla domanda
non è possibile fornirla immediatamente sui due piedi. Forse si potrebbe
ipotizzare di chiedere delle conferme alle persone che si trovano in questa
situazione sui motivi per cui hanno rinunciato ai lavori. (…)" (Doc. XXII)
Secondo questo Tribunale la
questione appena evocata può rimanere aperta nella presente fattispecie, visti
gli altri validi motivi posti alla base della decisione su opposizione
impugnata e ritenuto il fatto che, con lo scioglimento del contratto di lavoro
dei due dipendenti, è venuto a mancare lo scopo principale delle indennità per
lavoro ridotto che è quello di conservare i posti di lavoro (cfr. art. 31 cpv.
1 lett. d LADI: "la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile
che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di
lavoro" e Doc. XXII: "
Il signor __________ precisa
di avere aperto la sua ditta nel 2006, di avere avuto dall'inizio i due
dipendenti per i quali è stata inoltrata la richiesta di indennità e di avere
avuto negli scorsi anni fino a 8 dipendenti che hanno poi lasciato la ditta per
andare a lavorare in altre imprese secondo anche le loro aspettative. Precisa
di collaborare con alcune altre piccole imprese con le quali viene diviso il
macchinario. Rileva di avere fatto tutto il possibile per mantenere questi
collaboratori ma di avere poi dovuto licenziarli. Per fortuna sembra esserci
uno spiraglio positivo e così a maggio verranno riassunti".
La Sezione del lavoro è comunque invitata ad approfondire tale questione al momento di esaminare
ulteriori domande di lavoro ridotto, in particolare quelle inoltrate da imprese
edili di piccole dimensioni.
In conclusione e per i
motivi sopra esposti la decisione su opposizione dell'11 settembre 2009 deve così
essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti