ti_gerichte · 90.2008.2 · 2012-12-27 · it
Modifica d'ufficio della pianificazione da parte del Consiglio di Stato; stabilità del piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.12.2012 90.2008.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.12.2012 90.2008.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.12.2012 90.2008.2

Incarto n.
90.2008.2
Lugano
27 dicembre
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna
, presidente,
Flavia
Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 gennaio 2008 della
__________
, ,
patr. da: avv. __________
,
alla quale è subentrata la
RI 1
,
,
patr. da: avv. PR 2, ,
contro
la risoluzione 19 dicembre 2007 (n. 6739), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di
Locarno -Territorio sul piano di Magadino, relativa ai mapp. 4297 e 4298;
viste le risposte:
-    21 marzo 2008 del
municipio di Locarno;
-    25 marzo 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    27 giugno 2008 della CO
3;
-    16 aprile 2009 dell'A__________;
viste le conclusioni:
-    24 gennaio 2012 del
municipio di Locarno;
-    16 marzo 2012 della CO 3;
-    23 aprile 2012 della
ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione 16 maggio 1990 (n. 3491), il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore del comune di Locarno - Territorio sul Piano di
Magadino (PR-PdM). Il piano degli edifici e delle attrezzature pubbliche e
private d'interesse pubblico definiva sul lato ovest della strada cantonale un
comparto formato dai mapp. 4104, 4105 e 4109, allora di proprietà del C__________
(C__________), destinato all'impianto d'incenerimento (nel seguito: comparto C__________).
Di fronte a questo comparto, oltre la strada cantonale, era invece stata
tracciata
un'ampia zona industriale d'interesse
cantonale che si estendeva lungo la ferrovia verso Bellinzona (ZIIC; in merito
cfr. anche STPT 204-212 del 29 novembre 1994 e ris. gov. 1478 del 31 marzo 1999),
alla quale apparteneva l'area su cui sorge lo stabilimento della CO 3, ditta attiva
nel campo della produzione cinematografica e televisiva (mapp. 4297 e 4298; nel
seguito: comparto P__________).
B.
a. A seguito della dismissione dell'impianto d'incenerimento, il 17
novembre 2003, il consiglio comunale di Locarno ha approvato una variante di
piano regolatore (variante C__________), che assegnava i fondi del comparto C__________
alla nuova zona d'attività e di servizi speciale (ASs),
disciplinata dall'art. 38
bis
delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR), di cui si dirà qui appresso.
b. Con risoluzione 14 dicembre 2004 (n.
5654), parzialmente rettificata il 26 aprile 2005 (ris. gov. n. 2016), il
Consiglio di Stato ha approvato la variante C__________, apportando alcune
modifiche all'art. 38
bis
adottato dal consiglio comunale, il quale è
dunque entrato in vigore con il
seguente tenore:
1
La zona ASs è destinata ad un complesso
multifunzionale d'interesse regionale che favorisca le sinergie fra le seguenti
possibili attività ammesse:
- commercio
- servizi del terziario
- formazione, ricerca e cultura
- tempo libero, divertimenti e intrattenimento
- ristorazione.
Sono esclusi depositi e magazzini non direttamente al servizio delle attività esistenti
sull'area.
Le destinazioni formazione, ricerca e cultura; tempo libero, divertimenti e
intrattenimento devono risultare al minimo del 35% della SUL totale.
2
L'edificazione della zona deve avvenire mediante un
progetto unitario, realizzabile anche a tappe.
Esso dovrà in ogni modo essere accompagnato da una valutazione che dimostri la
sua fattibilità dal punto di vista ambientale e che permetta all'autorità
decisionale, nel caso in cui il progetto sia soggetto all'OEIA, di eseguire
l'EIA. Nel caso in cui risultasse che l'IS non fosse completamente sfruttabile
con destinazioni incisive dal punto di vista ambientale, la rimanente sua parte
potrà essere utilizzata con destinazione le cui ripercussioni sono compatibili
con l'ambiente.
Il progetto unitario dovrà pure essere valutato nel rispetto degli articoli 71
e 71a della LALPT e dell'art. 52 della LStr.
3
(omissis)
4
Per un migliore inserimento ambientale sono
obbligatorie superfici alberate, privilegiando le fasce lungo le strade
principali e collettrici, le cui dimensioni e ubicazione sono da concordare con
il Municipio.
5
Grado di sensibilità al rumore II.
C.
a. Nella seduta 12 febbraio 2007, il consiglio comunale di Locarno
ha adottato una nuova variante del piano regolatore (variante P__________), che
prevedeva di scorporare il comparto P__________ (mapp. 4297 e 4298) dalla zona
ZIIC per aggregarlo all'antistante zona ASs (comparto C__________) situata
oltre la strada cantonale.
La variante era stata elaborata nell'ottica
di creare un posteggio
Park and Rail
(P+R) al servizio della nuova
stazione ferroviaria di Riazzino (cfr. messaggio municipale 12 dicembre 2005 [n.
55], pag. 1 e 2) e di permettere la realizzazione di un centro multimediale sui
terreni della P__________.
Con la variante, l'art. 38
bis
NAPR è stato modificato come segue (le modifiche sono sottolineate):
1
La zona ASs è destinata a complessi multifunzionali
d'interesse regionale (…)
2
L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire (…)
.
Per
il resto l'articolo è rimasto immutato.
b.
Contro la variante P__________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato con
tre distinti ricorsi, identici nella sostanza: (a) la CO 3, (b) la CO 5, titolari di un diritto di compera sui fondi del comparto C__________, e
(c)CO 4 cittadino attivo di Locarno.
Gli
insorgenti hanno chiesto al Governo, di non approvare la variante o di
rinviarla al municipio affinché la rielaborasse e la inserisse nella revisione
generale del PR-PdM oppure in via ancora più subordinata, la riesaminasse e la
rielaborasse sensi dei considerandi. Essi hanno innanzitutto criticato il modo
di procedere per scaglioni e a rimorchio del progetto di centro multimediale
sviluppato dalla P__________. Ferma questa premessa, i ricorrenti hanno poi
rilevato come ogni concessione fatta al comparto P__________ quanto a
contenuti, qualificazione degli insediamenti e carico ambientale, conformità
con la dotazione di servizi pubblici ecc., finisca per condizionare le
possibilità edificatorie del comparto C__________. L'edificazione di questo
comparto sarebbe rimessa alla discrezione delle autorità amministrative, con
conseguenti disparità di trattamento in sede di rilascio dei permessi di costruzione,
soprattutto in conseguenza dell'obbligo di suddividere il carico ambientale
complessivo ammissibile tra i due comparti (C__________ e P__________) che
costituiscono la zona ASs.
Secondo
i ricorrenti, si sarebbe dovuto specificare che si tratta di due settori
distinti e che per il comparto P__________ la percentuale massima destinabile
ad insediamenti commerciali è del 15%; vincolo posto alla base degli studi
accompagnanti la variante che nonostante la sollecitazione del Dipartimento in
sede di esame preliminare non è tuttavia stato ripreso dalle NAPR. Oltre a
ridimensionare in modo occulto le possibilità edificatorie previste per il
comparto C__________, la variante P__________ disattenderebbe le indicazioni
del piano direttore 1990, che prevedeva di includere il comparto P__________ nella
ZIIC.
c.
Con risoluzione 19 dicembre 2007 (n. 6739), il Consiglio di Stato ha approvato
la variante P__________, apportando alcune modifiche d'ufficio ed accogliendo
parzialmente i ricorsi.
Il
Governo ha innanzitutto ritenuto che la pianificazione non si pone in contrasto
con il piano direttore 1990. Il comparto P__________ sarebbe in sostanza
estraneo alla ZIIC, poiché la RI 1 non aveva aderito al progetto relativo a
questa zona, fondato sulla legge per l'innovazione economica del 25 giugno 1997
(L-inn; RL 11.3.3.1). Le caratteristiche del comparto P__________, ha aggiunto
l'Esecutivo cantonale, sarebbero d'altro canto più affini a quelle del comparto
C__________ che non a quelle della ZIIC. La variante sarebbe infine conforme al
decreto legislativo concernente l'adozione degli obiettivi pianificatori cantonali
del piano direttore del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), segnatamente agli
obiettivi 12 e 13 postulanti l'uso parsimonioso e sostenibile del suolo.
Il
Consiglio di Stato ha così deciso di approvare l'abbinamento del comparto P__________
alla zona ASs. In parziale accoglimento delle critiche sollevate dagli
insorgenti, il Governo ha tuttavia apportato all'art. 38
bis
NAPR le
seguenti modifiche d'ufficio (le modifiche sono sottolineate):
1
La zona ASs è composta da due settori: il
primo costituito dai fmn 4104, 4105, 4109, il secondo costituito dai fmn 4297 e
4298
.
(…)
le destinazioni formazioni, ricerca e cultura, tempo libero, divertimenti e
intrattenimento devono risultare al minimo il 35% della SUL totale costruita.
Per il settore che interessa i fmn 4297 e 4298 le attività con destinazione
commerciale ammesse sono al massimo il 15% della SUL totale costruita.
(…)
2
L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire
mediante un progetto unitario, realizzabile anche a tappe, e deve soddisfare
i seguenti criteri:
a.  inserimento qualificante nel contesto
urbano;
b.  disposizione spaziale razionale degli
accessi veicolari e pedonali e dei posteggi, che contribuisca alla definizione
di spazi qualitativamente adeguati;
c. realizzazione di superfici alberate, privilegiando
le fasce lungo le strade principali e di raccolta, le cui dimensioni e
ubicazione sono da concordare con il Municipio.
(…)
(ris.
gov. impugnata pag. 11-13).
D.
Il 27 gennaio 2008, i già ricorrenti in prima istanza sono insorti
davanti al Tribunale cantonale amministrativo con tre distinti ricorsi,
analoghi nel contenuto, con i quali hanno in sostanza riproposto le domande di
giudizio respinte dal Consiglio di Stato.
Secondo i ricorrenti la decisione impugnata
- con cui l'Esecutivo cantonale ha direttamente modificato d'ufficio la
pianificazione adottata dal consiglio comunale - violerebbe la procedura prescritta
dalla LALPT, l'autonomia comunale ed il diritto di essere sentito. Non
sarebbero inoltre date le premesse né per modificare l'assetto pianificatorio
del comparto C__________ recentemente approvato, né per ridurre l'estensione
della ZIIC prevista dal piano direttore.
La variante andrebbe di conseguenza
annullata, subordinatamente rinviata al Governo affinché venga inserita nella
revisione generale del piano o al comune affinché la rielabori ai sensi dei
considerandi.
E.
La Divisione
dello sviluppo territoriale ha
sollecitato la conferma della decisione impugnata e la reiezione dei ricorsi.
Il municipio ha invece chiesto che le
impugnative siano evase nel senso di annullare la risoluzione governativa
censurata e di approvare la variante relativa al comparto P__________ così come
è stata adottata dal consiglio comunale.
La RI
1.,
proprietaria di uno dei due fondi (4297) formanti il comparto omonimo, chiamata
a prendere posizione sui ricorsi, ha chiesto il rigetto delle impugnative.
F.
a. Il 18 dicembre 2008, la __________, ha comunicato che, a seguito
del diniego della licenza edilizia per l'edificazione di un centro commerciale
sui fondi del comparto C__________, il suo ricorso era diventato privo
d'interesse. Il 20 luglio 2010 il Tribunale l'ha quindi stralciato dai ruoli
(inc. 90.2008.4).
b. Chiamata a sua volta a prendere
posizione, l'A__________ (A__________), diventata nel frattempo proprietaria
dei fondi del comparto C__________, ha postulato l'accoglimento del ricorso
della rimasto pendente.
c. Il 22 settembre 2009, anche CO 4 ha comunicato di ritirare il suo ricorso, che è quindi stato stralciato dai ruoli con decreto 6
luglio 2010 (inc. n. 90.2008.3).
d. Il 23 settembre 2009, la RI 1 (nel seguito: RI 1) ha comunicato al Tribunale di aver esercitato il diritto di compera
sui fondi del comparto C__________ cedutole dalla CO 3 e ha quindi chiesto di
subentrarle nel procedimento. Egual domanda è stata formulata dall'A__________.
In assenza di opposizioni, il 6 luglio 2010,
la RI 1 è subentrata al ricorso della __________. Contestualmente quest'ultima
e l'A__________ sono state dimesse dalla lite.
e. Su richiesta delle parti, la vertenza è
stata tenuta in sospeso per permettere loro di tentare di raggiungere un
accordo. Non essendo stato possibile addivenire a un'intesa, l'11 agosto 2011 CO
3 ha chiesto la riattivazione della procedura.
f. Tanto la Divisone dello sviluppo territoriale, quanto la CO 4, proprietaria del secondo fondo del
comparto P__________ (mapp. 4298), chiamata a presentare conclusioni, hanno
rinunciato ad inoltrarne. Le altre parti si sono invece confermate nelle
rispettive tesi e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo e la legittimazione attiva della, subentrata alla __________, già
insorta in prima istanza con le stesse domande in qualità di titolare di un
diritto di compera sui fondi del comparto C__________, sono date dall'art. 38
cpv. 1 e 4 lett. b della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1190, 365; in
vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 e 2 lett.
b legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1). Il
ricorso, tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT; 30 cpv. 1 Lst), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei fondi
emerge chiaramente dagli atti. Una visita in luogo non è dunque atta a
procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.3. La materia del contendere è tuttora retta dalla LALPT (art. 107 Lst).
2.
2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo
rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad
art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Modifiche d'ufficio introdotte dal Consiglio
di Stato in sede di approvazione
3.1. Per principio, quando il Consiglio di Stato, in sede di
approvazione di un piano regolatore, ritiene di non poter avallare una
determinata soluzione pianificatoria adottata a livello comunale, deve negare l'approvazione
e retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione.
Lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il
rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può apportare delle modifiche
d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle
competenze che spettano agli organi comunali - soltanto quando la nuova
regolamentazione può essere determinata immediatamente, in modo certo ed
univoco, senza lasciare spazio a soluzioni alternative, quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente oppure quando costituisce una rettifica
volta ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti che possono essere
corretti soltanto in un modo (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinviI;
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo
1996, ad art. 37 LALPT, n. 362). La modifica d'ufficio presuppone in altri
termini che la soluzione introdotta dall'autorità cantonale si imponga con tale
evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
3.2.
L'art. 38
bis
cpv. 1 NAPR, volto a regolare l'utilizzazione del
comparto CIR, nella versione approvata dal Consiglio di Stato nel 2004, stabiliva
che:
1
L'edificazione la zona ASs è destinata ad un complesso
multifunzionale d'interesse regionale che favorisca le sinergie fra le seguenti
possibili attività ammesse:
- commercio
- servizi del terziario
- formazione, ricerca e cultura
- tempo libero, divertimenti e intrattenimento
- ristorazione.
Le destinazioni formazione, ricerca e
cultura; tempo libero, divertimenti e intrattenimento devono risultare al
minimo del 35% della SUL totale.
Il capoverso seguente disponeva a sua volta che:
2
L'edificazione della zona deve avvenire mediante un
progetto unitario, realizzabile anche a tappe.
Esso dovrà in ogni modo essere accompagnato da una valutazione che dimostri la
sua fattibilità dal punto di vista ambientale e che permetta all'autorità
decisionale, nel caso in cui il progetto sia soggetto all'OEIA, di eseguire
l'EIA. Nel caso in cui risultasse che l'IS non fosse completamente sfruttabile
con destinazioni incisive dal punto di vista ambientale, la rimanente sua parte
potrà essere utilizzata con destinazione le cui ripercussioni sono compatibili
con l'ambiente.
Il progetto unitario dovrà pure essere valutato nel rispetto degli articoli 71
e 71a della LALPT e dell'art. 52 della LStr.
In
sede di adozione della variante P__________ (2007), il consiglio comunale aveva
apportato due emendamenti di minima entità all'art. 38
bis
NAPR,
volti a stabilire che:
1
La zona ASs è destinata a complessi multifunzionali
d'interesse regionale (…)
2
L'edificazione di ognuno dei settori deve
avvenire (…)
.
Con
la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha invece riformulato la
norma in esame come segue:
1
La zona ASs è composta da due settori: il primo costituito
dai fmn 4104, 4105, 4109, il secondo costituito dai fmn 4297 e 4298
.
(…)
Le destinazioni formazione, ricerca e cultura, tempo libero, divertimenti e
intrattenimento devono risultare al minimo il 35% della SUL totale costruita.
Per il settore che interessa i fmn 4297 e 4298 le attività con destinazione
commerciale ammesse sono al massimo il 15% della SUL totale costruita.
(…)
2
L'edificazione di ognuno dei settori deve avvenire
mediante un progetto unitario, realizzabile anche a tappe, e deve soddisfare
i seguenti criteri:
a.  inserimento qualificante nel contesto
urbano;
b.  disposizione spaziale razionale degli
accessi veicolari e pedonali e dei posteggi, che contribuisca alla definizione
di spazi qualitativamente adeguati;
c.  realizzazione di superfici alberate,
privilegiando le fasce lungo le strade principali e di raccolta, le cui
dimensioni e ubicazione sono da concordare con il Municipio.
Esso dovrà in ogni modo essere accompagnato
(....omissis...)
3.2.1.
Nella misura in cui precisa l'art. 38
bis
cpv. 1 NAPR, stabilendo che
la zona ASs è composta da due settori: il primo costituito dai
fmn 4104, 4105, 4109, il secondo
costituito dai fmn 4297 e 4298,
la modifica introdotta d'ufficio dal
Consiglio di Stato nel testo della norma è senz'altro ammissibile: la sua
valenza è in effetti di natura meramente redazionale e chiarificatrice.
3.2.2. Inammissibile in quanto lesiva
del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'autonomia comunale, è invece la
seconda modifica introdotta d'ufficio dal Governo allo scopo di precisare che
le destinazioni formazione, ricerca e cultura, tempo libero, divertimenti
e intrattenimento devono risultare al minimo il 35% della SUL totale costruita.
Il consiglio comunale si era limitato a
confermare l'esigenza di una SUL non commerciale di almeno il 35%, senza
precisare se la SUL di riferimento fosse quella massima ammissibile o quella
costruita. Non potendosi dedurre quale delle due ipotesi interpretative fosse
da accreditare, una precisazione appariva auspicabile se non necessaria.
Spettava tuttavia al legislativo comunale e non al Consiglio di Stato
provvedervi. La soluzione del dilemma interpretativo, imposta d'ufficio dall'autorità
cantonale, non era invero l'unica possibile. Se si considera che il comparto
può essere edificato a tappe, la soluzione opposta non appare per nulla
insostenibile.
Stabilendo d'ufficio che determinante
era la SUL
costruita
e non quella massima ammissibile, il Governo ha di
conseguenza violato l'autonomia comunale, arrogandosi una competenza del legislatore
comunale. Da questo profilo, il ricorso risulta fondato.
3.2.3. Il Consiglio di Stato non si è
tuttavia limitato a questa precisazione, già di per sé inammissibile, ma ha
ulteriormente abusato del potere di cui dispone in tema di modifiche d'ufficio,
introducendo un ulteriore vincolo, applicabile esclusivamente al settore P__________
e volto a limitare al 15% della SUL totale costruita
le attività con
destinazione commerciale
.
Orbene, è di meridiana evidenza che un
simile emendamento non poteva essere introdotto d'ufficio nell'art.
38
bis
NAPR modificato dal consiglio
comunale, sul quale il Consiglio di Stato era chiamato a pronunciarsi. La
norma, nel testo vigente dal 2004, imponeva in effetti soltanto di riservare
35% della SUL alle
destinazioni formazione,
ricerca e cultura; tempo libero, divertimenti e intrattenimento.
La SUL dedicabile alle attività commerciali era limitata soltanto
indirettamente da questo vincolo.
Nulla permetteva
tuttavia al Governo di ritenere che una limitazione delle attività commerciali
al 15% della SUL costruita si imponesse come una necessità ineludibile per
correggere un difetto della pianificazione adottata dal legislativo comunale
che non poteva essere altrimenti rimosso.
Anche sotto questo aspetto, la
decisione governativa impugnata non può essere confermata.
3.2.4. Travalicanti i limiti delle
modifiche d'ufficio ammissibili sono infine anche gli emendamenti apportati al
capoverso 2 dell'art. 38
bis
NAPR, laddove il Consiglio di Stato ha
stabilito che l'edificazione di ognuno dei due settori
deve soddisfare i seguenti criteri:
a.  inserimento qualificante nel contesto
urbano;
b.  disposizione spaziale razionale degli
accessi veicolari e pedonali e dei posteggi, che contribuisca alla definizione
di spazi qualitativamente adeguati;
c.  realizzazione di superfici alberate,
privilegiando le fasce lungo le strade principali e di raccolta, le cui
dimensioni e ubicazione sono da concordare con il Municipio.
Anche se formulati in termini
piuttosto generici, i criteri edificatori introdotti d'ufficio dal Consiglio di
Stato, nella misura in cui vanno oltre a quanto già confermato dal consiglio
comunale, non costituivano di certo un adeguamento che si imponeva come l'unica
soluzione possibile per porre rimedio ad un'insufficienza della pianificazione
adottata dal consiglio comunale.
Anche da questo punto di vista, la
decisione governativa impugnata non regge alla critica della ricorrente.
3.3. Le modifiche d'ufficio apportate
dal Consiglio di Stato al testo dell'art.
38
bis
NAPR vanno dunque annullate.
4.   Modifica
dell'assetto pianificatorio del comparto P__________ mediante estensione della
zona ASs e riduzione della ZIIC
Resta da stabilire se la variante
pianificatoria in discussione, avversata dall'insorgente e dall'A__________
possa essere approvata così come è stata adottata dal consiglio comunale o se invece
non fossero dati i presupposti per estendere la zona ASs (comparto C__________)
verso est, oltre la strada cantonale, in modo da includervi il comparto P__________,
sottraendolo alla ZIIC.
4.1. Giusta l'art.
21 cpv. 2 LPT, in
caso di notevole
cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se
necessario, adattati. L
'art. 41 cpv. 2 LALPT, dal canto suo, stabilisce
invece che i piani regolatori possono essere modificati o integrati in ogni
tempo se l'interesse pubblico lo esige. La norma trova comunque i suoi limiti
nell'art. 21 LPT (RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49
consid. 3a con rinvii).
La pianificazione del territorio in generale
e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito permanente,
che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle circostanze e delle
conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta soltanto se all'occorrenza
viene posta in consonanza con la realtà e con le mutate esigenze. Se perde di
attualità, perde nel contempo di legittimità (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 11 ad art. 21).
Alla revisione ed all'adeguamento costante
dei piani d'utilizzazione possono tuttavia contrapporsi interessi pubblici e
privati. Dal profilo della sicurezza del diritto, va soprattutto considerato
che un piano regolatore, specialmente un piano delle zone può conseguire il suo
scopo solo se presenta una certa stabilità (DTF 123 I 182 seg.;
Scolari,
op. cit., n. 384 ad art. 41
LALPT). Deve quindi poter essere modificato solo per importanti motivi, di fronte
a situazioni nuove, che per ragioni serie ne impongono un riesame.
Diversamente, la stabilità delle relazioni giuridiche verrebbe a soffrirne. Pur
non potendo far valere un diritto all'immutabilità del piano, il principio dell'affidamento
consente ai privati di coltivare certe aspettative di stabilità. Attraverso
l'art. 21 cpv. 2 LPT, il diritto federale esige pertanto che il riesame dei
piani d'utilizzazione sia reso necessario da un notevole cambiamento delle circostanze.
Le circostanze, di fatto o di diritto, sono
considerate cambiate in modo notevole, allorché, secondo l'esperienza generale,
si può presumere che avrebbero indotto il legislatore ad operare altre scelte
qualora gli fossero state note al momento dell'adozione del piano (DTF 109 Ia
113; RDAT II-1995, n. 35).
Per giustificare il riesame del piano non
basta che le circostanze determinanti si siano modificate in misura rilevante.
Occorre anche che l'adattamento sia reso necessario dall'importanza del
cambiamento delle circostanze. L'interesse pubblico all'adeguamento del piano
deve prevalere sul contrapposto interesse alla sicurezza del diritto ed alla
stabilità delle scelte operate.
In quest'ambito va tenuto presente che
quanto più recente è il piano, tanto maggiore è la presunzione di stabilità. Di
rilievo nel quadro della ponderazione degli interessi contrapposti sono pure i
motivi addotti per rivedere il piano, le conseguenze che la modifica comporta
per i proprietari interessati, le caratteristiche del piano da riesaminare e
l'importanza dell'adattamento che deve esservi apportato (DTF 132 II 408
consid. 4.2, 131 II 728 consid. 2.4;
Waldmann/Hänni
, loc. cit., n. 20).
4.2
.
Il municipio ha illustrato i motivi
che a suo avviso giustificherebbero la variante P__________ come segue:
Gli approfondimenti effettuati nell'ambito
della revisione del PR.PdM si sono pure basati su una verifica
dell'utilizzazione effettiva dei terreni situati nella zona industriale, in
particolare nella fascia situata fra la strada cantonale Gordola - Cugnasco e
la linea ferroviaria, verifiche dalla quale emerge chiaramente con la
destinazione industriale-artigianale tradizione sia ormai soppiantata da altre
forme di attività, legate al commercio, al divertimento ed ai servizi, fenomeno
questo sostanzialmente legato all'alto grado di accessibilità e visibilità
dell'intera zona rispetto alla strada cantonale diversamente da quanto invece
riscontrato per i terreni industriali ubicati a sud della ferrovia. In questo
contesto, il comparto della P__________, unitamente all'area C__________ si
pongono come opportunità di ridisegnare funzionalmente e spazialmente l'intero
comparto, rafforzando le tendenze in atto con una più chiara e netta
differenziazione delle zone. Il concetto per le zone a carattere industriale,
artigianale, commerciale e di servizio che troverà la sua codificazione nella revisione
generale del PR.PdM, si basa quindi sulla definizione di una fascia a vocazione
commerciale e di servizi lungo la strada cantonale, sulla conferma della zona
industriale tradizionale ubicata a sud della ferrovia e ad ovest dell'area C__________,
così come della zona industriale di interesse cantonale, e sulla definizione
delle due zone speciali del C__________ (già approvata e in vigore) e della P__________,
le quali vengono ad inserirsi spazialmente nella fascia a carattere industriale
a sud della ferrovia, ma per quanto riguarda la destinazione si riallacciano
alla fascia lungo la strada cantonale Gordola-Cugnasco, e ciò in virtù della
particolare posizione a ridosso dello Stradonino e della futura fermata
ferroviaria di Riazzino in corrispondenza dell'attuale sovrappasso ferroviario
(con un P+R sul mappale no. 4297 di proprietà della stessa CO 3).
(…)
L'iniziativa manifestata dalla CO 3 di affiancare all'attività esistente di
produzioni televisive un complesso cinematografico "multiplex", nonché
la modifica della struttura e dell'estensione del posteggio P+R a servizio
della futura fermata TILO a Riazzino, come da convenzione fra il Cantone e le
ditte CO 3 e CO 3 del 2004 offrono l'opportunità di concretizzare la simmetria
con quanto proposto in occasione della precedente variante di PR riguardante il
comparto C__________.
(cfr. messaggio municipale del 12 dicembre 2006, pag. 1 seg.)
.
I
motivi addotti dal comune per giustificare l'estensione della zona ASs
(comparto C__________) verso est in modo da includervi il comparto P__________,
estromettendolo nel contempo dalla ZIIC, non appaiono in grado di suffragare la
variante in contestazione.
Le
uniche circostanze di un certo rilievo, di cui il comune si prevale per
legittimare la modifica dell'attuale assetto pianificatorio della zona ASs,
adottato nel 2003 ed in vigore dal 2004, sono in definitiva costituite dalla
nuova fermata ferroviaria di Riazzino (spostata all'altezza del sottopassaggio
dello Stradonino con formazione di un posteggio P+R) e dall'intenzione della P__________
Studios SA di realizzare sul suo terreno (part. 4297) un complesso
cinematografico "multiplex".
Sempreché si tratti effettivamente di
circostanze nuove, ovvero intervenute soltanto dopo l'adozione della zona ASs,
la situazione di fatto non si è comunque modificata in misura talmente significativa
da permettere di presumere, secondo l'esperienza generale, che il legislatore
avrebbe operato altre scelte qualora gli fossero state note o le avesse prese
in considerazione al momento dell'adozione della variante C__________ (DTF 109
Ia 113; RDAT II-1995, n. 35). La fermata ferroviaria di Riazzino è stata
spostata verso ovest per servire meglio tutte le zone che vi fanno capo (ZIIC e
ASs) e non soltanto il comparto P__________, mentre il progetto del complesso
cinematografico "multiplex", dai contorni peraltro incerti, risponde
ad un interesse privato della resistente più che ad un interesse pubblico che deve
essere necessariamente soddisfatto. Non vi si può in definitiva intravvedere un
cambiamento delle circostanze talmente importante da rendere necessario un
adattamento dell'assetto pianificatorio vigente mediante estensione della zona
ASs al comparto P__________ e conseguente riduzione della ZIIC. L'interesse
pubblico all'adeguamento del piano, semmai sussistesse, non potrebbe d'altro
canto essere considerato prevalente sul contrapposto interesse della
ricorrente, proprietaria dei fondi formanti l'attuale zona ASs, alla sicurezza
del diritto ed alla stabilità delle scelte operate nel 2004 quando l'azzonamento
del comparto C__________ è stato modificato. Già allora, come del resto già nel
1999, quando è stata costituita la ZIIC, era evidente che la destinazione degli
stabilimenti della P__________ poco o nulla aveva da spartire con la funzione
attribuita alla zona nella quale erano inseriti.
Stando così le cose, se ne deve dedurre che
la variante in contestazione non poteva essere approvata perché i presupposti
dell'art. 21 LPT non erano soddisfatti.
A maggior ragione si giustifica questa
conclusione se si considera che la variante in contestazione sovverte una
precisa scelta pianificatoria operata dal piano direttore del 1990, che il
comune aveva tradotto a livello di pianificazione dell'utilizzazione attraverso
la definizione della ZIIC.
5.   5.1. In
esito alle
considerazioni che precedono il ricorso deve
dunque essere accolto, annullando la decisione del Consiglio di Stato impugnata
e quella del comune, che esso ha in parte tutelato.
5.2.
La
tassa di giustizia è posta a carico della CO 3, resistente, mentre il comune
può esserne mandato esente conformemente alla prassi (art. 28 LPamm).
Le ripetibili alla
RI 1, subentrata all'A__________, sono invece suddivise in parti uguali fra il
comune e la resistente (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è accolto.
§.  Di
conseguenza sono annullate:
1.1.   la decisione 12
febbraio 2007 con cui il consiglio comunale di Locarno ha adottato la variante
di piano regolatore relativa ai mapp. 4297 e 4298;
1.2.   la risoluzione 19
dicembre 2007 (n. 6739) del Consiglio di Stato, che ha approvato la variante.
2.
La tassa di giustizia,
di fr. 1'500.-, è posta a carico della CO 3.
3.
Le ripetibili sono
suddivise in parti uguali fra il comune di Locarno e la CO 3., che rifonderanno complessivamente fr. 3'000.- alla RI 1.
4.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (
art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110
).
5.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario