ti_gerichte · 52.2003.125 · 2003-09-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.09.2003 52.2003.125
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.09.2003 52.2003.125
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.09.2003 52.2003.125

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.125
Lugano
5 settembre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Rossi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 aprile 2003 di
__________
patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 25 marzo 2003 del Consiglio di Stato
(n. 1375), che ha respinto l’impugnativa inoltrata da __________ contro la
risoluzione 22 gennaio 1999, con cui il municipio di __________ gli ha negato
il rilascio della licenza edilizia in sanatoria per la formazione di una
cantina interrata, contigua al rustico sito al mappale n. __________ RF di
__________, fuori zona edificabile;
viste le risposte:
-    18 aprile 2003 del
municipio di __________;
-    29 aprile 2003 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
ricorrente __________ è proprietario della part. N. __________ RF di
__________, situata in zona senza destinazione specifica (art. 29 e 29bis
NAPR). Sul fondo sorge un rustico, censito nel relativo inventario come
meritevole di conservazione con possibilità di cambiamento di destinazione
(categoria 1a).
Il 26
maggio 1998, il municipio di __________, dopo avere rilevato che sul fondo
citato era in corso uno scavo non autorizzato, ha ordinato a __________ di
sospendere i lavori e di inoltrare una domanda di costruzione a posteriori. Il
13 luglio 1998 il municipio ha rinnovato il precedente ordine, assegnando
all’insorgente un nuovo termine scandente il 31 luglio 1998 per chiedere il
rilascio di una licenza edilizia in sanatoria.
Il 28
agosto 1998, __________ ha chiesto al municipio il permesso di trasformare il
suo rustico in abitazione secondaria. Il progetto allegato alla domanda non
contemplava però i lavori abusivi rilevati in maggio dall’esecutivo comunale,
tant’è che il 4 novembre 1998 quest’ultimo ha nuovamente ordinato
all’insorgente di sospendere i lavori non autorizzati e di inoltrare entro il
30 novembre 1998 la relativa domanda di costruzione a posteriori.
B.   Il 24
novembre 1998 il ricorrente ha finalmente completato la propria domanda,
chiedendo al municipio l’autorizzazione a posteriori per la realizzazione sul
proprio fondo di una cantina interrata. Il progetto prevede in sostanza di
ricavare sul lato nord dell’immobile una cantina a volta di m 2 x 3, interrata
e collegata internamente al rustico tramite una piccola porta ubicata nel piano
seminterrato. Alla domanda si è opposto tempestivamente il Dipartimento del
territorio, lamentando l’incompatibilità dell’intervento con le norme
pianificatorie relative alle costruzioni fuori delle zone edificabili.
Con due separate risoluzioni del 22 gennaio 1999, il municipio di __________ ha
deciso di concedere a __________ la licenza edilizia per la trasformazione del
rustico sito al mappale n. __________ RF in residenza secondaria, ma gli ha
negato il permesso a posteriori per la formazione della cantina interrata.
C.   Il 25 marzo
2003 il Consiglio di Stato ha confermato quest’ultimo diniego, respingendo
l’impugnativa presentata contro di esso dall’insorgente. Il Governo cantonale
ha in sostanza condiviso le motivazioni addotte dal Dipartimento del territorio
nella sua opposizione al rilascio della licenza.
D.   Contro
questa decisione, il ricorrente è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l’annullamento e postulando il rilascio della licenza edilizia a
posteriori per la formazione della cantina.
Contesta
innanzitutto l’argomento secondo il quale l’intervento in esame non sia conforme
all’art. 24 vLPT. L’ampliamento comporterebbe un incremento inferiore al limite
di 1/3 della superficie utilizzabile e pertanto non costituirebbe una
trasformazione parziale ai sensi della norma citata. Contesta inoltre che le
disposizioni invocate dal Governo cantonale possano essere applicate
all’intervento in disamina, siccome riferito ad una costruzione accessoria e
conclude ribadendo la conformità del progetto con la LPT attualmente in vigore.
E.   All’accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad
identica conclusione è giunto il municipio con considerazioni che saranno, per
quanto necessario, riprese più avanti. Dal canto suo il Dipartimento del
territorio non ha presentato osservazioni al gravame.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. Certa
è la legittimazione attiva dei ricorrenti. Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine (art. 43, 46 PAmm) e può essere deciso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Il sopralluogo chiesto dall’insorgente
non appare idoneo a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori
fatti rilevanti per il giudizio, dal momento che la situazione dei luoghi
emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie presenti nell’incarto.
2.   Il 1.
settembre 2000 è entrata in vigore la modifica della legge sulla pianificazione
del territorio del 20 marzo 1998 (nLPT) e la nuova Ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (nOPT).
Giusta
l'art. 52 nOPT le procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore della
nuova legislazione sono giudicate secondo il nuovo diritto. Le procedure
ricorsuali pendenti sono però portate a termine secondo il diritto previgente,
nella misura in cui il nuovo diritto non sia più favorevole al richiedente
(principio della
lex mitior
).
La
presente fattispecie dovrà quindi essere esaminata alla luce del vecchio
diritto (consid. 3), con la possibilità di far capo alle nuove norme di legge
(consid. 4) qualora dovessero giovare maggiormente all’istante in licenza (DTF
127 II 209 consid. 2).
3.
Le costruzioni accessorie possono essere eseguite
in contiguità con quella principale, ma da queste devono distinguersi chiaramente
sotto l’aspetto architettonico e funzionale (Scolari, Commentario, ad art. 11
LE, n. 851; RDAT 1985 n. 61). Non devono in particolare avere comunicazione
diretta con i locali della costruzione principale (Scolari, op. cit., n. 851;
STA 27.3.1996 in re. T.).
Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l’opera controversa,
completamente interrata ed accessibile unicamente dall’interno dell’edificio
tramite una porta situata al piano seminterrato, è inequivocabilmente integrata
in modo inscindibile nella costruzione principale e non può pertanto essere
considerata alla stregua di una costruzione accessoria.
Dal punto di
vista edilizio, il progetto in disamina si configura piuttosto come un
ampliamento dell’edificio esistente, inteso come trasformazione parziale ai
sensi degli art. 24 cpv. 2 vLPT e 24c cpv. 2 nLPT. È pertanto alla luce di
queste norme che dev’essere esaminata la presente vertenza.
4.   4.1. Di
principio, il permesso di costruire o trasformare edifici o impianti, può
essere rilasciato soltanto se essi sono conformi alla funzione prevista dal
piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità di
zona, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Sono inoltre riservate le altre condizioni
previste dal diritto federale e cantonale (art. 22 cpv. 3 LPT).
In deroga
al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT,
fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni
per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici non conformi
alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, soltanto se la loro destinazione
esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (art. 24 cpv. 1 lett. a vLPT)
e se non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 cpv. 1 lett. b vLPT).
I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente.
Il
diritto cantonale emanato sotto l’egida della vecchia LPT consentiva inoltre la
rinnovazione, la trasformazione parziale e la ricostruzione di edifici ed
impianti, esistenti fuori dalle zone edificabili e non conformi alla funzione
assegnata alla zona di utilizzazione, in quanto compatibili con le importanti
esigenze della pianificazione territoriale (art. 24 cpv. 2 vLPT). Fondandosi su
questa disposizione, l'art. 75 LALPT permetteva di autorizzare eccezionalmente
trasformazioni parziali di queste costruzioni, da attuare una volta tanto, se
l'intervento risultava indispensabile per la continuazione dell'utilizzazione
attuale e compatibile con le importanti esigenze della pianificazione
territoriale. Per trasformazione parziale occorreva intendere un intervento che
modificasse le caratteristiche qualitative e quantitative di una costruzione in
misura limitata, insuscettibile di sovvertirne l'identità sostanziale (DTF 113
Ib 114; Scolari, op. cit., ad art. 71/72 LALPT, n. 543). Il requisito
dell'indispensabilità di cui all'art. 75 LALPT andava applicato secondo criteri
oggettivi. Determinanti non erano le esigenze personali del richiedente, ma
quelle che chiunque avrebbe potuto ragionevolmente porre al fine di continuare
ad utilizzare la costruzione. Per evitare che la norma risultasse del tutto
inapplicabile, il metro di giudizio non doveva tuttavia essere eccessivamente
rigoroso.
4.2.
L’intervento in discussione è stato realizzato in una zona senza destinazione
specifica (zona residua), vale a dire, in un comprensorio che per dimensione,
natura, configurazione, qualità del suolo ecc. non rientra nella definizione di
nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbe ragionevolmente esservi
incluso (art. 29 NAPR; RDAT 1996 I n. 24). Trattandosi pertanto di una
costruzione non conforme alla funzione assegnata alla zona di situazione (in
quanto ne è appunto priva), l’edificazione non può beneficiare di un permesso
ordinario (RDAT cit.).
4.3. Il
requisito dell’ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto soltanto
se l’edificio o l’impianto dev’essere realizzato fuori dal territorio
edificabile per motivi d’ordine tecnico, o inerenti all’esercizio, o relativi
alla natura del terreno. Il vincolo può essere positivo ed essere dettato
dall’esigenza di una determinata ubicazione, oppure negativo ed essere imposto
dall’esclusione di ogni altra ubicazione (DFT 114 Ib 186 e rinvii). Nel caso
concreto, il ricorrente disponeva nel proprio edificio di sufficienti spazi da
adibire a cantina, prova ne è che il progetto di ristrutturazione ha previsto
al piano terreno (integralmente interrato) la realizzazione di diversi locali sprovvisti
di una precisa destinazione, di dimensioni equivalenti alla cantina in esame,
tra i quali un non meglio precisato “
disponibile
”. Il progetto non è
pertanto ammissibile ai sensi dell’art. 24 vLPT già per la mancanza del
requisito dell’ubicazione vincolata, senza che sia necessario esaminare se
interessi preponderanti
si oppongano a quello del ricorrente,
sostanziato da ragioni di mera comodità.
Ad
identica conclusione si perviene prendendo in considerazione l’art. 24 nLPT, atteso
che quest’ultimo disposto ha ripreso invariati i contenuti dell’art. 24 cpv. 1
vLPT.
Alla luce di quanto precede, l’ammissibilità dell’intervento in esame va
valutata in funzione degli art. 24 cpv. 2 vLPT e 75 LALPT.
4.4. Un
ampliamento dell’edificio ai sensi dell’art. 75 LALPT, può essere autorizzato
soltanto nella misura in cui non alteri in misura significativa l’identità
della costruzione esistente, risulti indispensabile per la continuazione
dell’utilizzazione attuale e appaia compatibile con le importanti esigenze
della pianificazione territoriale. Nel caso concreto, non si può oggettivamente
ammettere che la costruzione della cantina, invisibile dall’esterno in quanto
coperta dal terrazzamento ricavato sulla parte est del fondo, sovverta
l’identità architettonica dell’edificio. Tuttavia, l’intervento non risulta
indispensabile per la continuazione dell’utilizzazione attuale, potendo lo
stresso disporre di sufficienti vani interrati da destinare ad analoga
funzione. Considerando inoltre che l’edificio del ricorrente è stato
ristrutturato quale residenza secondaria, quindi per definizione è destinato ad
essere occupato soltanto durante il tempo libero e le vacanze, un’esigenza
accresciuta di disporre di locali da adibire a cantina, appare manifestamente
sproporzionata alle reali esigenze dettate dalle dimensioni e dall’uso
sporadico ed irregolare della costruzione. Ne discende che anche in base agli
art. 24 cpv. 2 vLPT e 75 LALPT la domanda di costruzione non può essere accolta.
5.   Non resta
a questo punto che esaminare se gli art. 24a-24d nLPT e 39 cpv. 2 nOPT, siano
applicabili alla fattispecie in quanto più favorevoli al ricorrente rispetto al
vecchio diritto.
5.1.
Innanzitutto va rilevato che l’intervento in disamina non può beneficiare di un
autorizzazione giusta l’art. 24a nLPT. Questa norma, si riferisce infatti
esclusivamente a cambiamenti di destinazione senza l’esecuzione di lavori di
costruzione, ciò che nella fattispecie non si è prodotto. Inapplicabile risulta
pure l’art. 24b nLPT, in quanto regola le aziende accessorie non agricole, con
cui l’edificio in esame non ha nulla a che vedere.
Considerando
che il progetto in esame si configura invece come una trasformazione parziale,
o meglio come un ampliamento dell’edificio esistente, l’intervento ricade
semmai sotto l’egida degli art. 24c, 24d nLPT e 39 cpv. 2 nOPT.
5.2.
Fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla
loro destinazione ma non più conformi alla destinazione di zona sono per
principio protetti nella propria situazione di fatto; con il permesso
dell'autorità essi possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati
con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati
legalmente e fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della
pianificazione territoriale (art. 24c LPT). La norma, di fatto codifica la
precedente giurisprudenza del Tribunale federale, secondo la quale la protezione
della situazione di fatto è limitata agli edifici e installazioni che si
trovano in uno stato tale per cui la loro utilizzazione è ancora possibile
conformemente alla destinazione originaria della costruzione. Non protegge
invece le utilizzazioni cessate ormai da lungo tempo (Zen-Ruffinen/Ecabert,
Amenagement du territorie, construction, expropriation, n. 595 e rif.).
Nel caso
concreto, l’edificio in questione, un tempo adibito a scopo agricolo, è stato
trasformato nel 1999 in abitazione secondaria. Ne consegue che il ricorrente
non dispone più della possibilità di usufruire dell’immobile conformemente alla
sua destinazione originaria, la fattispecie esula pertanto dal campo
d’applicazione dell’art. 24c nLPT. Ad analoga conclusione si giunge
considerando che la norma citata risulta applicabile soltanto a edifici e
impianti, costruiti o trasformati a suo tempo in conformità al diritto
materiale, ma che per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o
piani sono divenuti non conformi alla destinazione della zona (art. 41 nOPT). A
prescindere infatti dalla data di costruzione dell’immobile, il cambiamento di
destinazione in abitazione secondaria non è avvenuto grazie a una modifica
legislativa o dei piani di utilizzazione, bensì conseguentemente alla
riattazione dell’edificio nel 1999, autorizzata in via eccezionale giusta
l’art. 24 vLPT.
5.3. Il
diritto cantonale può autorizzare il cambiamento totale di destinazione di edifici
e impianti degni di protezione se sono stati sottoposti a protezione
dall'autorità competente e se la loro conservazione a lungo termine non può
essere assicurata in altro modo (art. 24d cpv. 2 nLPT).
La
distinzione tra gli edifici e impianti degni di protezione ai sensi della norma
citata e quelli, protetti perché elementi tipici del paesaggio non è sempre
facile. Nel primo caso rientrano soltanto le costruzioni che devono essere
poste sotto formale protezione in ragione delle loro qualità architettoniche o
della loro appartenenza al patrimonio storico. Sono invece considerati edifici
protetti in quanto elementi tipici del paesaggio, quelli che in caso di scomparsa
cagionerebbero alla qualità di quest’ultimo un grave pregiudizio. (USTE, Nuovo
diritto della pianificazione del territorio, parte III, pag. 3 e 7; ASPAN,
Territorie & Environnement, agosto 2000, pag. 46).
L’edificio
in disamina, non è mai stato sottoposto a formale protezione ai sensi dell’art.
24d cpv. 2 nLPT. Giusta l’art. 29bis cifra 1.1 NAPR, il suo inserimento
nell’inventario comunale degli edifici meritevoli di conservazione è infatti
avvenuto in applicazione dell’art. 39 cpv. 2 OPT, in quanto elemento tipico del
paesaggio rurale comunale. La conformità dell’intervento in disamina va dunque
esaminata alla luce dell’art. 39 OPT e non dell’art. 24d nLPT.
5.4.
Giusta l'art. 39 cpv. 2 OPT, i cantoni possono autorizzare, siccome
d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti,
protetti perché elementi tipici del paesaggio. Ciò presuppone, in particolare,
che il paesaggio e gli edifici formino un'unità degna di protezione e siano
stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione (lett.
a). L'oggetto protetto non è infatti costituito soltanto dagli edifici del
paesaggio ma anche dal paesaggio stesso, che va posto sotto protezione nel
quadro della pianificazione dell'utilizzazione (art. 39 cpv. 2 nOPT; Ruffinen/Ecabert,
op. cit., n. 624; USTE, op. cit., parte I, pag. 39 e 40).
Nonostante
il 30 gennaio 2002 il Consiglio federale abbia approvato la scheda di
coordinamento 8.5 del piano direttore cantonale, il Ticino non si è ancora
dotato di un piano di utilizzazione conformemente alla lettera a) della
disposizione citata. Poco importa dunque che l'edificio in parola sia
annoverato nell'inventario dei rustici nella categoria 1a, dove è ammesso il
cambiamento di destinazione, questo non è sufficiente per autorizzare
interventi edilizi sulla base dell'art. 39 OPT. Ciò sarà il caso solo dopo che
il nostro Cantone si sarà dotato di un piano di protezione del paesaggio. Fino
ad allora, non potranno essere rilasciate autorizzazioni edilizie ai sensi
della norma appena citata, sia che si tratti di cambiamenti di destinazione sia
di semplici ampliamenti.
5.5.
L’intervento in rassegna non può pertanto essere autorizzato neppure alla luce
della nuova legislazione sulla pianificazione del territorio.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto e la
decisione governativa confermata. La tassa di giustizia e le spese sono poste a
carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 24 vLPT; 24 e segg. nLPT; 39,
41, 42 OPT; 71, 72, 75 LALPT; 21 LE; 29, 29bis NAPR di __________; 1, 3, 18,
28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 1’000.- sono poste a carico di
__________. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine
di 30 giorni dall’intimazione.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario