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Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publiziert) 90.2003.28
Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publié) 90.2003.28
Ticino Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (pubblicato) 90.2003.28

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2003.28
Lugano
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 febbraio 2003 di
__________ __________,
__________ __________,
patr. da: avv. __________ __________, __________
_____ __________ __________ __________,
contro
le risoluzioni 3 e 17 dicembre 2002 (n. __________ e
__________) del Consiglio di Stato che istituiscono una zona di
pianificazione cantonale riguardante la zona industriale in località
__________ -__________ del comune di __________;
viste le risposte:
-    9 maggio 2003 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-    18 giugno 2003 del
municipio di __________
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore (revisione 96), approvata dal Consiglio
di Stato con risoluzione 7 maggio 2002 (n. __________). Per quanto riguarda la
zona industriale d'interesse cantonale, il Governo ha tuttavia sospeso in
quella sede la decisione d'approvazione del comparto situato in località
__________ -__________, tra la linea ferroviaria e il corso del __________,
ordinando al dipartimento del territorio l'adozione di una zona di
pianificazione (cfr. risoluzione del 7 maggio 2002, pagg. 36, 46, 137 punto
5.6, 139 lett. e, 141 disp. 4, 5 e 7, allegato n. 5). In questo comparto
industriale, il comune aveva definito una zona di protezione naturalistica
(area di rispetto della natura nella zona industriale), la cui ampiezza era, a
mente del Governo, insufficiente, da un lato, per tutelare l'oggetto di
riproduzione degli anfibi TI 251, così come definito a titolo non ancora
definitivo dall'ordinanza sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi
di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (cfr. OSRA, allegato 4), dall'altro
lato, per garantire l'attuazione delle misure di sostituzione naturalistica
legate al progetto di completamento della strada A394 da __________ est al
valico del __________.
B.   Con
risoluzione 3 dicembre 2002 (n. __________), rettificata dalla risoluzione 17
dicembre 2002 (n. __________) su una questione che qui non interessa evocare,
il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione riguardante il
comparto situato in località __________ -__________, così come risulta dalla planimetria
1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse. Questa misura, della durata di
cinque anni, vieta in particolare l'insediamento all'interno del suo perimetro
di nuovi edifici e impianti che possano compromettere la tutela e la
valorizzazione dei contenuti naturalistici esistenti e da realizzare, così come
lo sviluppo di quelli esistenti. In località Lische, la zona di pianificazione
include, per una profondità di 30 m dal canale che confluisce nel fiume
__________, una fascia laterale corrispondente esattamente all'attuale mapp.
__________, frutto dell'avvenuta lottizzazione del mapp. __________. Il fondo
__________, di proprietà della __________ __________, presenta una superficie
prativa di 3410 mq ed era incluso in zona industriale, la cui approvazione,
come accennato, è stata tenuta in sospeso dal Consiglio di Stato.
C.   Con ricorso
24 febbraio 2003 la __________ __________ insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo lo stralcio della zona
di pianificazione dal mapp. __________ e la retrocessione degli atti al Consiglio
di Stato affinché si pronunci sull'approvazione della zona industriale. A
sostegno dell'impugnativa, essa lamenta una grave restrizione della proprietà,
data dall'impossibilità di poter utilizzare il fondo a scopi industriali, come
viceversa le consentirebbe l'azzonamento proposto dal comune. La ricorrente
ritiene inoltre esagerata l'estensione della zona di pianificazione, il cui
perimetro è posto a 30 m dal corso d'acqua, ritenuto che per garantire il
transito degli anfibi da un biotopo all'altro, questo canale costituisce in
quanto tale un collegamento sufficientemente ampio.
D.   La
divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto
dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei
considerandi di diritto.
E.   In data 18
settembre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale i
rappresentanti del comune hanno prodotto alcune fotografie raffiguranti i luoghi.
Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e
domande, rinunciando al sopralluogo.
considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è
dunque ricevibile.
2.   Secondo
l’art. 27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Sempre per
comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare, se
i piani mancano o devono essere modificati. La zona di pianificazione è
istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente, così come per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende
all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all’interno della zona è
vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la
precisazione, al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di
pianficazione. La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione
e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non
oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due
il termine di scadenza (art. 62 LALPT).
In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col
suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli
scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio
durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei
pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l’assetto definitivo
dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in
particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano
l’azione.
3.   Giova qui
ricordare che la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di
pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 26 Cost. solo se
si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la
garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove
equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Per i motivi che sono appena
stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.   Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se
problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il
Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a
salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della
protezione dell’ambiente. L’operato del Governo è senz’altro sorretto da una
valida base legale.
5.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine).
5.1. Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che alcune circostanze
verificatesi posteriormente all'adozione del piano regolatore di Stabio, legate
alla presenza di un biotopo nelle località __________, __________. __________ e
__________, pongono un problema pianificatorio particolare relativo all'uso del
territorio in quei luoghi, che richiederà la modifica dei piani. Come ha ben
spiegato il Consiglio di Stato, sia nella risoluzione d'approvazione (cfr.
risoluzione governativa 7 maggio 2002, pag. 36), sia nella risoluzione citata
in epigrafe (cfr. risoluzione impugnata, pag. 1 seg.), tali circostanze
risiedono essenzialmente nell'entrata in vigore dell'OSRA (cfr. art 17 OSRA: entrata
in vigore 1 agosto 2001) e nell'avanzamento degli studi relativi al progetto
definitivo della nuova strada A394, in particolare, nell'allestimento del
rapporto d'impatto ambientale (RIA) di seconda fase del 31 maggio 2001 (cfr.
doc., in atti). Da un lato, quindi, il biotopo in questione è stato inserito
nell'ampia area definita come oggetto TI 251 dall'OSRA, quale sito di riproduzione
di anfibi d'importanza nazionale. All'oggetto è stato attribuito un perimetro
che collega il biotopo in zona industriale (__________) con i biotopi in zona
pedemontana (__________. __________, __________) attraverso una rete di canali
esistenti: fra di essi, quello ubicato in località Lische, la cui area di
protezione si estende in profondità sul fondo limitrofo della ricorrente per
una quindicina di metri (cfr. allegato 3 OSRA; art. 4 OSRA; scheda descrittiva
e relativa cartografia dell'oggetto TI 251 a cura dell'UFAFP, doc. in atti).
Questo perimetro, che circoscrive soltanto la zona centrale, fa astrazione del
progetto della nuova strada A394, il cui tracciato interessa però il biotopo in
località __________. __________ e __________, tagliandolo praticamente in due.
Per questa ragione, l'oggetto in questione non figura nell'allegato 1, ma nel 4
dell'ordinanza, che elenca per l'appunto i siti di riproduzione degli anfibi di
importanza nazionale, non ancora delimitati in modo definitivo. Il consolidamento
di questo perimetro, così come figura nella cartografia della scheda descrittiva
dell'oggetto TI 251, a cui si dovrà comunque aggiungere un margine periferico,
dipende quindi dai futuri sviluppi concernenti la strada A394 che, in caso di
realizzazione, impongono una ridefinizione coordinata dell'area di protezione.
D'altra parte, per quanto riguarda specificatamente il progetto della nuova
strada A394, il comprensorio delimitato dalla zona di pianificazione, più ampio
rispetto al perimetro dell'OSRA, riprende fedelmente l'area che il rapporto
d'impatto ambientale di seconda fase del 31 maggio 2001 riserva per
l'attuazione delle misure di compensazione e sostituzione naturalistica (cfr.
rapporto d'impatto ambientale fase 2, allegato grafico 5.5-3, doc. in atti). Questo
rapporto è stato preavvisato favorevolmente dall'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (cfr. UFAFP, valutazione sommaria
del progetto ai sensi dell'art. 13a OEIA prima della sua pubblicazione del 20
luglio 2001, pag. 3 e segg.). Anche il RIA ha individuato nell'area all'esame
contenuti di alto valore ecologico concernenti sia la flora, che la fauna (doc.
cit., allegati grafici 5.4-1 e 5.5-1). Perciò, per arginare i conflitti generati
dal progetto stradale, sono state previste alcune misure tese a ricreare una
struttura ecologica funzionale e sufficiente a garantirne la continuità nel
tempo. Le misure M19 e M20 contemplano per il biotopo in località __________ un
allargamento dei canali esistenti (in particolare, il canale in località Lische
verrà allargato su una striscia laterale di 20 m di larghezza) e la creazione
di fasce di rispetto dei corsi d'acqua di 5-10 m, nonché l'inclusione nell'area
di protezione dei mapp. __________, __________, __________, __________, __________
e parzialmente del mapp. __________, corrispondente ora al mapp. __________
(cfr. doc. cit., allegati testo, pag. 66 seg.; allegato grafico 5.5-3). La zona
di protezione naturalistica prevista in zona industriale dal piano regolatore,
la cui approvazione è stata tenuta in sospeso, copre una superficie minore rispetto
a quella provvisoria dell'OSRA e, a fortiori, a quella prevista dalle misure
fiancheggiatrici dell'A394. Ciò perché il comune non disponeva ancora di tutti
gli elementi per procedere a una coordinazione nel proprio piano regolatore di
tutte le problematiche concernenti il comprensorio. Pertanto, non fa dubbio che
la pianificazione comunale dovrà essere verificata e coordinata sia con quanto
prevede L'OSRA, sia con le misure legate alla realizzazione dell'A394.
5.2.
L'interesse pubblico a sostegno della zona di pianificazione va quindi
ricercato in concreto nel fatto che l'approfondimento pianificatorio di un
comprensorio, in cui è presente un'area naturalistica di grande pregio, non ancora
compiutamente definita, inserita in un contesto edificabile fra i più
conflittuali (la zona industriale), e interessato da misure fiancheggiatrici
imprescindibili per l'attuazione di un progetto ad ampio respiro come la strada
A394, richiede senzaltro di essere messo al riparo da iniziative edilizie, che
potrebbero seriamente comprometterlo o comunque renderne più arduo lo
svolgimento. E' questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata
che, in quanto a ciò, risponde a un incontestabile interesse pubblico.
6.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto
alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse,
questa misura violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A
tale proposito, la ricorrente ritiene eccessivamente estesa l'area della zona
di pianificazione in località Lische, il cui limite è posto a 30 m dal canale.
Per garantire il transito degli anfibi basterebbe istituire una protezione
limitata all'alveo del corso d'acqua, assortendola, eventualmente, con delle
linee di arretramento.
Sull'idoneità
delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio
venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. E'
questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto,
l'elaborazione di questi strumenti, vista l'esistenza di gravi conflitti di
natura pianificatoria e la complessità che pone la coordinazione di un progetto
quale la strada A394, richiede tempo. Nessun altro provvedimento di
salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (decisione sospensiva,
blocco edilizio) è quindi applicabile nella fattispecie. Occorre tuttavia
distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento
pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui la
ricorrente avversa l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non
sono ammissibili in questa sede, in quanto premature. Inoltre, il Consiglio di
Stato non si è ancora pronunciato sull'approvazione del comparto all'esame.
Sarà eventualmente a quel momento che essa potrà, se del caso, adire le vie di
ricorso. La misura adottata, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al
raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di
salvaguardare i presupposti per poter adempiere sia agli obiettivi dell'OSRA, sia
a quelli elencati nel RIA, che, proprio laddove è ubicato il fondo della ricorrente,
richiedono un coordinamento e un riassetto della pianificazione locale, non si
vede infatti come ciò possa essere adeguatamente tutelato, concedendo alla
proprietaria un uso libero ed immediato, che vada oltre lo stato attuale
d'utilizzazione dei fondi. Si tratta innanzitutto di garantire, attraverso
provvedimenti di carattere temporaneo, la pianificazione senza intoppi dell'oggetto
TI 251 e di un programma di ampio respiro e incidenza territoriale quale la
strada A394, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente
certezza se la superficie ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente
vincolata. I motivi che hanno portato il Consiglio di Stato a delimitare il
comparto oggetto della sospensione della decisione e della zona di pianificazione
sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da
valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al Tribunale
d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le
implicazioni. Comunque sia, per quanto riguarda il contestato margine posto a
30 m dal canale in località Lische, si è già detto in precedenza che il
perimetro del biotopo indicato nell'allegato dell'OSRA è sì tracciato a circa
15 m, tuttavia esso delimita soltanto la zona centrale, senza prevedere un
margine periferico, che dovrà comunque essere contemplato nell'ulteriore fase
di consolidamento. Mentre, le misure elencate dal RIA prevedono l'allargamento
del canale su una striscia laterale di 20 m, onde creare zone umide aperte per
favorire la continuità ecologica con gli altri ambienti vicini, a cui si
aggiunge una fascia di rispetto, quale zona di tampone, della profondità di
5-10 m (cfr. RIA fase 2, allegati testo: scheda di dettaglio misure flora e
fauna M19, pag. 66). Il limite della zona di pianificazione non eccede queste
previsioni; risulta pertanto giustificato e proporzionato. Nella ponderazione
degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di
pianificazione serve a proteggere una pianificazione, le cui implicazioni,
essendo coinvolta un'arteria stradale d'importanza nazionale, trascendono il
ristretto ambito comunale; per questo, difficilmente può essere messa in forse
per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Trattandosi
inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati a cinque anni, e
considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia
pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di
pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto alla proprietaria del
fondo toccato, che del resto, malgrado tale limitazione, ha potuto comunque
procedere, attraverso una lottizzazione ad hoc del mapp. __________,
all'alienazione di una buona porzione dello stesso (nuovo mapp. __________;
cfr. doc. E,F, G,H). Questa misura non può quindi costituire un grosso sacrificio.
7.   La zona di
pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata
da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità.
Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di giudizio e le
spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28 PAmm), che viene
inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle
adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 800.- (ottocento) e a rifondere al comune di __________
identico importo per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
patr. da avv. __________ __________, __________
__________ __________ __________,
Comune di __________
, __________ __________, rappr. dal municipio di
__________, patr. da avv. __________ __________, __________ __________,
Consiglio di Stato
, __________ __________,
rappr. da: Dipartimento del territorio Div. della
pianificazione territoriale, __________ __________.
terzi implicati
1.
Dipartimento
del territorio Div. pianificazione territoriale,
6501 Bellinzona 1
Caselle
2.
Municipio
di Stabio,
6855 Stabio
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario