ti_gerichte · 90.1999.1 · 1999-07-09 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 09.07.1999 90.1999.1
Tessin Tribunale della pianificazione 09.07.1999 90.1999.1
Ticino Tribunale della pianificazione 09.07.1999 90.1999.1

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00167
90.98.00168
90.98.00170
90.99.00001
90.99.00002
90.99.00004
Lugano
9 luglio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo
sui ricorsi
CE __________ __________
__________ __________ __________, __________
,
__________ __________,
__________
,
CE __________ __________
+ __________, __________, __________ __________ c/o __________ __________,
__________
,
CE __________ __________
e __________ c/o __________ __________, __________
,
CE __________ __________
e __________ __________ c/o __________ __________, __________
,
CE __________ __________
c/o __________ __________, __________
,
CE __________,
__________, __________ c/o __________ __________, __________
,
CE __________ __________
c/o __________ __________, __________
,
__________ __________,
__________
,
__________ __________,
__________
,
CE __________
-__________ -__________ c/o __________ __________, __________
,
CE __________ __________
c/o __________ __________, __________
,
__________ __________,
__________
,
__________ __________,
__________
,
CE Gag__________ioli
__________,__________ __________ c/o __________ __________, __________
,
__________ e __________
__________, __________
,
__________ di
__________, __________
,
__________ __________,
__________
,
CE __________ __________
c/o __________ __________, __________
,
CE __________ __________
e __________ __________ c/o __________ __________, __________
,
__________ __________,
__________
, del 30 dicembre 1998
CE __________ __________
, rappr. da avv. __________ __________, __________,
del 30 dicembre 1998
__________ __________
, __________, del 29 dicembre 1998
Comune di __________
, del 23 dicembre 1998
__________ __________
, rappr. da avv. __________ __________, __________,
del 23 dicembre 1998
__________
__________
, __________, del 23
dicembre 1998
Contro
la risoluzione 24 novembre 1998 con cui il Consiglio
di Stato ha confermato il rifiuto, anticipato con la decisione 16 settembre
1997, di approvare la ZEIC prevista dal nuovo PR del comune di __________ ed
ha inserito i relativi terreni nella zona agricola SAC
visto la risposta 28 gennaio 1999 del Consiglio di
Stato e 9 febbraio 1999 del Comune di __________
rilevato
in fatto
a.
Nella seduta del 9
aprile 1996 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il primo PR del
comune che, qui di rilievo, prevede una zona edificabile d'interesse comunale
(ZEIC) a valle della strada cantonale di circonvallazione, in territorio
agricolo.
Nell'esame preliminare del 15 marzo 1995 il Dipartimento ha espresso parere
sfavorevole.
b.
Con risoluzione del
16 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR ma ha rinviato la
decisione sulla ZEIC anticipando l'intenzione di non approvarla e fissando al
comune e ai proprietari un termine per presentare le loro osservazioni, dopo di
che avrebbe emesso la sua decisione.
c.
Il Municipio ha
distribuito ai proprietari un "formulario inchiesta" contenente tre
domande cui si poteva rispondere con una semplice crocetta o con osservazioni
ed ha trasmesso al Consiglio di Stato le risposte di 37 proprietari assieme
alle proprie osservazioni.
d.
Nella risoluzione del
24 novembre 1998 il Consiglio di Stato ha confermato il rifiuto
dell'approvazione della ZEIC e inserito nella zona agricola i relativi terreni.
e.
Contro questa risoluzione
insorgono in questa sede i sunnominati insorgenti chiedendo l'annullamento
della risoluzione e quindi la conferma della decisione del consiglio comunale
istituente la controversa ZEIC.
L'argomento principale è ch'essa rappresenta l'unica possibilità per consentire
uno sviluppo demografico del comune, oggi precluso dalla tesaurizzazione dei
terreni, dall'esclusione di parte del territorio per il rischio di frane,
valanghe, alluvioni e per le zone di rispetto da crearsi attorno ai monumenti.
Puramente teorico, quindi, il calcolo della contenibilità. Lo prova il fatto
che a __________ negli ultimi 20 anni sono state costruite solo quattro nuove
abitazioni primarie. A dimostrazione che "
non vi sono evidentemente le
condizioni per edificare
." Ciò è segnatamente vero per la zona alle
"__________" il cui ricupero per l'abitazione primaria è reso
oltremodo difficoltoso dalla mancanza di accesso, dalle dimensioni spesso
eccessivamente esigue degli immobili, dai costi proibitivi di trasformazione.
Secondo il ricorrente __________: "
la maggior parte degli appezzamenti
non raggiunge i 150 metri quadrati !.E' chiaro che non avendo in proprietà
terreno abbastanza per una costruzione, i privati non si sentono, per ora,
direttamente coinvolti
." "
E' proprio l'impossibilità di
trovare, da parte dei giovani del posto, un pezzo di terreno da costruirvi la
propria abitazione primaria, la causa dell'aumento zero della popolazione se
non, addirittura, causa di spopolamento. .. la zona a monte del paese è
chiaramente inadatta all'edificazione primaria e comunque i costi sarebbero
esorbitanti, per cui l'unica zona … rimane quella in discussione.
"
Viene quindi decisamente negato il valore agricolo della zona destinata alla
ZEIC: questa non si presterebbe in nessun modo alla coltivazione, non ultimo
per l'intralcio causato dalla presenza dei muretti, vigneti estensivi, piante
da frutta sparse che secondo il governo attribuirebbero un'alta valenza
naturalistica e paesaggistica al comparto.
"
Affermazioni di questo genere sono … offensive nei confronti della
popolazione di __________. Un sopralluogo potrà confermare il fatto che, dal
punto di vista agricolo, la presenza disordinata e decadente di questi elementi
rappresenta invece un ostacolo e che ci troviamo davanti ad un semplice abbandono
del territorio con una conseguente crescita selvaggia di arbusti e roviti
."
Contestato è poi che la vicinanza alla strada con il relativo carico fonico
possa fare ostacolo all'istituzione della zona; basta disporre dal lato opposto
i locali sensibili al rumore.
Neppure la linea dell'alta tensione si oppone all'edificabilità della zona;
basterebbe costruire vie d'accesso e posteggi sull'area più prossima al
manufatto. Negati poi gli oneri sproporzionati che il suo spostamento porrebbe
a carico del comune "
in quanto l'operazione non è prevista
."
Lamentato è poi che "
nella bassa __________ .. in più di un Comune è
già stata concessa l'autorizzazione a costruire a valle della strada: vi è
quindi una palese disparità di trattamento
".
Per tutti questi motivi, negando l'approvazione della prevista ZEIC il
Consiglio di Stato ha violato l'autonomia comunale.
f.
Nella sua risposta
del 30 gennaio 1998 il Consiglio di Stato ribadisce interamente le
considerazioni svolte nella decisione impugnata.
g.
Nelle sue
osservazioni il Comune invita il TPT ad esperire i sopralluoghi del caso e
sentire l'opinione della popolazione "
per cercare di capire meglio le
esigenze locali
".
h.
Nell'udienza del 26
marzo 1998 cui parteciparono 25 proprietari ed il Comune, le parti si
riconfermarono dopo lunga discussione nelle rispettive allegazioni e domande.
considerato
in diritto
1.   competenza -
legittimazione
La competenza di questo
tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge
concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a); i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b); ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c).
Il Comune è legittimato a
ricorrere in forza dell'art. 38 cpv. 4 lett. a.
Quanto agli altri
ricorrenti va considerato che l'impugnata risoluzione non si limita a negare
l'approvazione della soluzione pianificatoria adottata dal comune rinviandogli
gli atti affinché elabori una variante ma ripristina d'ufficio la precedente
destinazione (zona agricola SAC). Pone così in essere la condizione prevista dall'art.
38 cpv. 4 lett c) LALPT. L'interesse dei proprietari a veder confermata la
destinazione decisa dal Consiglio comunale è patente. Nessun dubbio ch'essi si
trovino in un rapporto speciale con l’oggetto del litigio e siano toccati più
di chiunque altro dalla decisione impugnata. In altri termini, essi hanno un
interesse personale rilevante, diretto e attuale all’annullamento o modifica
della decisione impugnata, e con essa della loro situazione giuridica o di
fatto (DTF 123 II 115 consid. 2a pag. 117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con
riferimenti).
2.   autonomia comunale –
potere cognitivo
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al
comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura)
e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   Scopi e principi della
pianificazione -
ponderazione
Scopo essenziale della
pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve inoltre garantire
la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia
mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in
esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi,
permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno
strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro
estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive
(inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). E' quanto l'art.
3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "
dispongono di margine
d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale
".
Esse devono 1. verificare quali sono gli interessi in causa,  2. valutare se
sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo
territoriale auspicato, 3. tener conto nel miglior modo possibile degli
interessi così enucleati.
4.   Strumenti pianificatori
Nel sistema della LPT la
pianificazione deve avvenire in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, in cui ogni parte
adempie una specifica funzione.
Il Piano direttore (PD) è
lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questa sede che
si stabiliscono  le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro
“ (art. 12 lett. b
LALPT). Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori
cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e
stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di
incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni
grafiche. Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i
privati.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’
art. 14 LPT
, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola
(art. 16) e protetta (art. 17), con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18
LPT).
Il tutto in conformità col
Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di
sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente con le possibilità
finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
5.   Zone di utilizzazione
Secondo l'art.
15 LPT
le
zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono
"già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno
"prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici
anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole
comprendono, giusta l'art.
16 LPT
: a) i terreni idonei all'utilizzazione
agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono
essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art.
17 LPT
indica
i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di
apposite zone.
Queste le zone prescritte
dal diritto federale.
I Cantoni possono
prevederne altre (art.
18 LPT
). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett.
a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone
edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone
per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone
industriali o artigianali con adeguati servizi."
All'interno delle zone
possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme
di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago.
Particolare attenzione la
LALPT ha riservato all'istituto delle zone edificabili di interesse cantonale
(ZEIC), previsto dal Titolo VII (art. 85-92).
Giova qui rilevare che la
definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto
di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un
determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è
infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone,
si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con
altre destinazioni.
In simili circostanze i
criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio
da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6.   Zona edificabile
Il comune e i proprietari
dei fondi siti nel comparto destinato a ZEIC dal PR postulano che
l'assegnazione venga confermata e quindi annullata la risoluzione governativa
che ne ha negato l'approvazione.
Occorre dapprima esaminare
se vi sono i presupposti per inserire il comparto in zona edificabile.
Come già riferito, le zone
edificabili comprendono ai sensi dell'art. 15 LPT i terreni
idonei
all'edificazione
che sono
"già edificati in larga misura"
(lett. a)
o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni"
(lett. b).
6.1.
Idoneità
Il comparto deve prestarsi
per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, geologiche,
climatiche, ecc.) all'edificazione e più in particolare al tipo di
utilizzazione prevista (residenziale, industriale, artigianale, ecc.).
L'edificazione vi
dev'essere tecnicamente possibile.
Ma il comparto dev'essere
pure idoneo sotto il profilo giuridico.
L'attribuzione alla zona
edificabile dev'essere per prima cosa in consonanza con gli scopi e i principi
della pianificazione territoriale (art. 1 e 3 LPT) e, in caso di conflitto,
prevalere sui contrapposti interessi.
Menzioniamo tra questi per
la loro importanza il rispetto del paesaggio, il mantenimento di sufficienti
superfici coltive per l'agricoltura, la conservazione dei siti naturali e degli
spazi ricreativi, la creazione di insediamenti accoglienti, la loro
integrazione nel paesaggio e preservazione da immissioni nocive o moleste
(inquinamento dell’aria, rumore, scotimenti, radiazioni), valori tutti che è
compito della pianificazione tutelare e che solo per motivi preminenti possono
essere sacrificati all’edificazione.
L'azzonamento dev'essere
inoltre compatibile con le disposizioni delle legislazioni speciali aventi
diretta o indiretta attinenza col territorio (LPamb e rel. ordinanze, LPN, LTagr,
ecc.).
6.2.   In concreto l'idoneità della
controversa zona si rivela per più versi fortemente problematica e va
finalmente negata.
·
Il comparto forma un quadrilatero di poco più di un ettaro
(0,8   ha. di superficie edificabile netta, spartita tra ben 38                    proprietari),
ricavato, a valle della strada cantonale di       circonvallazione, nella
"
fascia seminaturale costituita da siepi                               naturali,
boschetti, muri a secco, prati vignati"
che si stende tra                                   la
strada e il bosco golenale (v. rel. pianificatoria). Dal bordo     esterno
della strada il terreno scende con una scarpata ad una            parte
pianeggiante: lì è prevista l'edificazione.
La zona è dunque nettamente staccata dal centro abitato, in     posizione
fortemente emarginata.
·
La zona è attraversata da un elettrodotto ad alta tensione,
coi   suoi ingombranti tralicci. Ne è in discussione lo spostamento.
·
La prossimità con la strada cantonale significa forte carico       fonico
e pone il problema del rispetto dei valori di                       pianificazione
in applicazione dell'art. 29 OIF.
·
La stessa relazione di pianificazione definisce la zona   "
elemento
paesaggistico e naturalistico molto importante per la              qualità del
territorio
". Per questa valenza l'Ufficio protezione                                   natura
ha espresso parere negativo alla costituenda ZEIC   (preavviso
__________.__________.__________e __________.__________1.__________).
·
Nel PD (scheda 3.1) il terreno è designato come superficie      SAC
e rappresenta a mente della Sezione agricoltura "una              delle
ultime aree agricole pregiate, rimasta a __________, di un comprensorio
naturalistico e paesaggistico di notevole valore."
6.3.   Esaminiamo più davvicino i
diversi punti critici.
6.3.1.
Emarginazione
Il principale punto negativo
del comparto è a non averne dubbio la sua posizione emarginata rispetto al
villaggio, la sua relegazione al di sotto della strada di circonvallazione.
La CBN (preavviso
____________________) liquida l'argomento con questo secco giudizio:
"A
valle della nuova strada cantonale, questa zona non ha senso, non è
strutturalmente legata alle altre zone edificabili."
E' questo effettivamente
un punto chiave.
Sotto il profilo
urbanistico creare una piccola zona edificabile a sé stante, avulsa dal contesto
vitale del villaggio, senza alcuna relazione organica con esso è un indubbio
errore.
E d'altronde portare
l'edificazione all'esterno di una strada di circonvallazione ne contraddice
natura e funzione ch'è di aggirare l'abitato e non di vederselo crescere ai due
lati.
Il Comune fa valere di
aver studiato una soluzione, a valle della strada, che non finisse
"per
diventare un insieme disordinato di case senza nessuna relazione urbanistica
con il cuore del villaggio di __________. L'istituzione di una zona edificabile
di interesse comunale doveva appunto rappresentare l'occasione per la
realizzazione di un nuovo quartiere nel rispetto di un progetto architettonico
unitario."
L'intento è lodevole ma lo
strumento previsto (progetto architettonico unitario, Piano di quartiere) del
tutto inefficace a conseguirlo. Il problema non sta nella qualità
architettonica dell'insediamento ma nella sua infelice ubicazione nel contesto
territoriale. E infatti il più riuscito dei progetti insediativi non potrà
porre rimedio al vizio originale della collocazione al di fuori del contesto
urbano, al di là e al disotto di una strada di circonvallazione.
6.3.2.
Linea ad alta tensione
Come si può pretendere di
creare un insediamento accogliente (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) se occorre
convivere con simili strutture. Il suggerimento di un ricorrente di ricavare
nella zona d'influenza delle stesse le infrastrutture pubbliche come strada e
posteggi è un palliativo che non risolve il problema.
Saranno spostati, i
tralicci? A parte la questione dei costi e di chi dovrà prenderseli a carico
(nel preventivo dei costi si parla di 850.000.- fr.) rimane il problema delle
radiazioni. Il tema delle loro ripercussioni sulla salute è ancora alquanto
controverso (v. NZZ 2.6. 1999 pag. 71). E' in consultazione una nuova Ordinanza
federale che dovrebbe stabilire i valori limite accettabili, le distanze minime
da rispettarsi dalle abitazioni. Una cosa è comunque certa, non è né in
presenza né in prossimità di simili ostacoli che si va a creare una nuova zona
edificabile; né sotto il profilo estetico e funzionale né sotto quello della
salvaguardia della salute. Tranne se motivi superiori giustificano questa
scelta o, meglio, se non ve n'è altra di sostenibile. Ma vedremo che non è il
caso.
6.3.3.
Rumore
Il problema è reale;
tuttavia non è inverosimile che un Piano di quartiere possa approntare quei
provvedimenti di pianificazione e sistemazione, quali la disposizione dei
locali sensibili al rumore dal lato opposto della fonte sonora (strada), tali
da consentire in quel punto vulnerabile il rispetto dei valori di
pianificazione ai sensi dell'art. 29 OIF. Secondo l'Ufficio prevenzione dei
rumori occorre ad ogni modo subordinare la delimitazione della nuova zona
all'elaborazione di codesto piano, cui dovrà essere allegato uno studio fonico
che attesti il rispetto dei valori (scritto UPR
__________.__________.__________e __________.__________.__________). Non è qui
il caso di spendere ulteriori commenti sull'argomento.
6.3.4
Alterazione del paesaggio
La nuova zona edificabile
verrebbe a incunearsi, tagliandola in due tronconi, nella cintura verde che al
di qua della strada fa da cornice al sovrastante villaggio. Questa intrusione
rompe la coerenza dell'insieme, il rapporto calibrato tra l'abitato
sviluppatosi a monte della strada e la campagna a valle, coi segni della sua
antica cultura rurale: i succitati muri a secco, siepi, vigneti (emblematico il
toponimo "__________" di una parte della zona).
Nemmeno la presenza della
condotta ad alta tensione riesce ad annullare quella forte valenza.
6.3.5.
Zona agricola - SAC
Un tema a parte di
determinante importanza costituisce la conservazione dei terreni agricoli e in
particolare della superficie SAC che la ZEIC verrebbe ad appropriarsi.
Il PD include tra le
superfici SAC la zona agricola intercalata tra la strada cantonale di
circonvallazione e il bosco golenale (v. scheda 3.1).
Nei ricorsi è vivamente
contestata questa attribuzione.
Così il Comune:
"sarà
anche vero che il Piano Direttore include il comparto in una zona SAC ma è pure
da considerare che attualmente la zona si sta vieppiù degradando ed
inselvatichendo con gravi conseguenze sulla qualità paesaggistica del Comune.
"
E nel manipolo dei ricorsi facenti capo all'avv. Eggenberger si
legge:
"queste superfici piane così pregiate non interessano più né ai
proprietari né ai contadini (tra l'altro non vi sono più aziende agricole
attive a __________) e che le stesse, entro pochi anni, saranno completamente
inselvatichite e in gran parte ricoperte dal bosco."
Lo conferma
__________ laddove riferisce la propria esperienza di vana ricerca di un
agricoltore che gli curasse il terreno. Gli han fatto eco altri ricorrenti
all'udienza.
Se il discorso può
meritare attenzione per quanto riguarda l'attribuzione SAC (è lecito
interrogarsi, visto le circostanze, se i terreni abbiano effettivamente le
qualità minime giustificanti il vincolo) non può trovare adesione il diniego
della natura agricola della zona.
In proposito occorre
rifarsi ai molteplici ruoli che vengono assegnati alla zona agricola nella
pianificazione del territorio.
6.3.5.1.   Giusta l'art. 16 LPT le zone
agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o
all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere
utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono
essere delimitate ampie superfici contigue.
La drastica riduzione
subita dai terreni agricoli negli anni addietro rende particolarmente
importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e ciò per tutta una
serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura stessa,
all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in caso di
grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime generazioni e
infine e non ultimo alla protezione del paesaggio.
Come rileva il Tribunale
federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito
meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato
immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola  è
l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a
contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree
mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di
essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone
di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano
solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di
paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza
4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95 1994 pag. 133 seg.,
trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei
fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia
200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi
pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a
questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.”
6.3.5.2.   Nessun dubbio alla luce di
questa giurisprudenza e viste le circostanze concrete che l'area presa di mira
dalla zona ZEIC rientra nella definizione di zona agricola. Oltre ad essere,
anche se limitatamente, idonea alla coltura, essa svolge un'insostituibile
funzione di salvaguardia del paesaggio.
Che poi  per il suo scarso
interesse colturale sia minacciata d'inselvatichimento non giustifica un
intervento irreversibile che interrompa l'unità della lunga fascia che correndo
parallela al fiume e alla cantonale si dilunga su gran tratto della valle
costituendo una delle caratteristiche salienti della struttura del paesaggio.
Le venne, è vero, fatta
grave violenza in altre parti, in altri Comuni, ma ciò non giustifica che le
venga inferta uguale ferita a __________, come vorrebbe il Comune dando sfogo
alla sua amarezza per la pretesa disparità di trattamento. Lo scempio fatto
altrove serva come esempio negativo e non da incitamento a perseverare. La __________
__________ merita di essere preservata da questa minaccia alle sue peculiari
bellezze che sono a non dubitarne una delle sue più preziose risorse.
7.
Abbiamo dunque visto
che molti e gravi motivi giocano contro il riconoscimento dell'idoneità quale
zona edificabile del comparto in esame.
Questo è specialmente vero
per il conflitto con la zona agricola.
Solo motivi chiaramente
preminenti, ribadiamo, potrebbero consentire di passare oltre questi aspetti
negativi e ritenere nondimeno idonea la zona.
7.1.   Conviene esaminare questo
punto nel quadro della verifica degli altri presupposti richiesti dall'art. 15
LPT per la zona edificabile.
L'ampia edificazione di
cui all'art. 15 lett. a) LPT non è manifestamente data.
Quid invece della presumibile
necessità di far capo ai terreni in discussione, nell'arco di 15 anni, ai sensi
dell'art. 15 lett. b) LPT?
E' il problema della
corretta dimensione della zona edificabile, altrimenti detto della sua contenibilità.
Per determinarla si ricorre
di regola a proiezioni: un metodo consiste nell'accertare il consumo di terreno
edificabile verificatosi negli ultimi anni per quindi prevedere in base al
trend evidenziato il fabbisogno dei prossimi quindici (DTF 116 Ia 230). Un
altro metodo fonda la prognosi sul rapporto tra le superfici costruite e quelle
rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si
evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni
e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15 (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231).
In certi casi basta tuttavia porre a base della proiezione l'evoluzione
demografica registrata negli ultimi anni.
Il risultato va quindi
aggiustato per tener conto di fattori particolari propri a modificare il quadro
prospettico.
Si confronta quindi il
risultato del calcolo con la ricettività del PR, ossia con le unità insediative
che le zone edificabili previste dal PR possono accogliere.
Si vedrà così se la contenibilità
è commisurata al fabbisogno calcolato come sopra o se è invece esorbitante.
E' quanto risulta per gran
parte dei comuni ticinesi: se nel Canton Ticino si dovesse costruire
interamente quanto consentirebbero i singoli PR si potrebbe accogliere poco
meno di 900.000 unità insediative (di cui 650.000 UI di tipo residenziale).
Occorre quindi far prova di rigore e ammettere l'annessione di nuove aree solo
per impellenti, comprovate necessità.
Tenuto presente, come
avverte il TF, che l’art. 15 LPT non ha carattere di assolutezza, non è da solo
determinante. Il TF ha così convalidato la scelta di un comune confinante con
l'agglomerato che ha ridotto la ricettività della sua zona edificabile rispetto
al calcolo proiettivo del fabbisogno al fine di evitare un salto di scala che
avrebbero compromesso la sua identità.
L’azzonamento deve
tendere, come tutta la pianificazione, a realizzare un insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole ragionevolmente imprimere
al paese, in forza di una scelta le cui forti valenze politiche non la esimono
dal passare al vaglio della ponderazione generale di tutti gli interessi in
gioco (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 ss consid. 2c).
7.2.   Nel caso di Someo abbiamo ca.
12 ha. di SEN. Con un IS dello 0,5 e un grado di sfruttamento (bassissimo) del
50% per la R9 di __________ (ha 2.73), del 40% per la R9 a valle della strada a
__________ (ha 1.69) e sempre del 40% per la R9 a __________ (ha 4.14) più uno
sfruttamento totale della ZEIC (ha 0.8) si perviene ad una contenibilità
corrispondente a 693 unità insediative, suddivise in 486 abitanti, 133 posti
turismo e 80 posti lavoro (sic! calcolo riportato con questa piccola
imprecisione nella relazione di pianificazione).
Se ora teniamo presente
che la popolazione di __________ non raggiunge attualmente i 300 abitanti
residenti (276 nel 1996) e che dal 1930 (264) ha raramente e di poco superato
questa soglia  (348 nel 1960, 315 nel 1980 per poi accusare un calo del 7% nel
decennio 1980-1990) non possiamo non ritenere con tranquillante certezza, senza
perderci in esercitazioni proiettive più o meno ipotetiche, che il margine
offerto dal PR è abbondantemente sufficiente; anche senza le 95 unità insediative
(di cui 90 abitanti) della zona ZEIC.
Nell'adottare un grado di
attuazione insolitamente ridotto (v. sopra) si è già considerata la viscosità
dell'offerta lamentata dai ricorrenti, che sottolineano la pronunciata tesaurizzazione
imperante a __________.
"
I già pochi terreni realmente
edificabili, afferma il Comune, sono nelle mani di poche famiglie originarie
che non hanno nessuna intenzione di costruire o di cedere a terzi le loro
proprietà. Da qui il senso di creare una zona edificabile di interesse comunale
ai sensi dell'art. 85 LALPT. Concentrare gli sforzi verso la zona residenziale
R9, così come consigliato dal Consiglio di Stato, risulterebbe invece vano e
inutile.
" E più oltre: "
a dimostrazione che il calcolo della contenibilità
è puramente aleatorio vien rilevato che a __________ negli ultimi 20 anni sono
state costruite 4 nuove abitazioni primarie e questo perché non vi sono
evidentemente condizioni per edificare.
"
Il Comune esclude in
particolare, a proposito della zona delle Ville ottocentesche, che i
proprietari vogliano sacrificare i loro "splendidi giardini".
Tesaurizzazione a parte, il
Comune sottolinea la netta distinzione che va fatta tra __________ (centro
politico e residenziale) e __________ (dove stanno le cave di granito): "
ben
pochi andranno, per evidenti motivi fonici (cave), di insolazione, ecc. a
costruire la propria abitazione a __________
."
E' quindi fatto presente che la zona R9 __________ è in parte "toccata da
pericoli alluvionali"; che nella Zona alle __________ non esiste strada
d'accesso e i costi di trasformazione e di demolizione sono esorbitanti. "
Ci
viene spontaneo di chiederci come sia possibile pensare realmente di ricavare
residenze primarie da quelle che un tempo erano delle stalle, a meno di
acquisire due o tre edifici (stalle) abbatterli e creare uno spazio per
l'edificazione ex novo."
A questi argomenti va
anzitutto contrapposto che a mente del TF anche i terreni tesaurizzati devono
essere compresi nel calcolo del fabbisogno, posto che altrimenti i proprietari
dei fondi potrebbero esercitare un'inammissibile influenza sull'evoluzione
dell'assetto territoriale (cfr. Comm. LPT ad art. 15 cifra 82).
Quanto alla distinzione
tra __________ e __________ ha sì un certo peso ma non va enfatizzata. Tra una
ZEIC senza alcun nesso né storico né strutturale con il paese - e quindi non
partecipe o in misura trascurabile della qualità di centro politico e
residenziale di __________ - e l'area edificabile di __________, solo in parte
importunata dalle cave, c'è poco da scegliere in fatto di attrattività.
E' giocoforza ragionare in
termini meno locali. In tutto il Cantone si moltiplicano le discussioni sulla
fusione dei Comuni. In __________ __________ fervono le trattative per creare
uno o due soli comuni: __________ vi è coinvolto. La promozione dell'alloggio
in tutte le sue forme e non solo attraverso una ZEIC è un problema delicato e
complesso che va studiato in chiave regionale e risolto in modo ottimale. Non
necessariamente a __________ se lì le condizioni non sono confacenti.
Che poi sui terreni delle
Ville non sia ipotizzabile l'edificazione dello spazio libero dei giardini è
nella natura stessa di quella specifica zona ed è conseguentemente
regolamentata.
Là dove il discorso ha
semmai fondamento è quando rileva le difficoltà, che appaiono oggettive, di
trasformare in residenze primarie le costruzioni rustiche in zona
"__________". Alcuni edifici hanno le dimensioni e una posizione tali
(ad es. ai fini dell'accesso) da consentire senza eccessive difficoltà la
trasformazione, gli altri si prestano unicamente a divenire residenze
secondarie.
Malgrado la ridotta
disponibilità di quest'area per l'abitazione primaria, - rispettivamente i
costi eccessivi della trasformazione, tant'è che la proposta del Municipio di
istituire lì la zona di interesse comunale venne sonoramente bocciata dal
legislativo -, non può essere affermato che tra __________ e __________ non
esista una contenibilità tale da poter soddisfare la presumibile domanda dei
prossimi quindici anni.
Il confortevole margine
tra la popolazione attuale e quella che il PR consente di accogliere, unitamente
al tasso di attuazione estremamente basso escludono che occorra
indispensabilmente far capo alla zona prevista dal PR per la ZEIC.
Questo per la contenibilità
e quindi per l'idoneità nell'ottica dell'art. 15 lett. b LPT che presuppone il
non superamento del prevedibile fabbisogno per i prossimi quindici anni.
Ora la zona edificabile
d'interesse comunale è, come il nome stesso esprime, una zona edificabile,
anche se ne pone in essere una forma particolare ai sensi dell'art. 18 LPT, e
deve quindi rispettare le relative prescrizioni; segnatamente l'art. 15 lett.
b) LPT. Pertanto, se le zone edificabili bastano per inserirvi la ZEIC non si
può creare a questo fine una zona edificabile aggiuntiva.
Il comune avrebbe dovuto o
mantenere l'attuale ZEIC - epperò ridurre altrove in misura equivalente la zona
edificabile - oppure collocare la ZEIC nella zona edificabile ordinaria,
rinunciando all'ubicazione attuale.
Non si può invece
aggiungere un ulteriore comparto ad una zona edificabile che già copre il fabbisogno
di terreni da costruire per i prossimi quindici anni.
In concreto l'attribuzione
alla zona edificabile dell'area controversa non è imposta dall'esigenza di
disporre dei terreni necessari all'edificabilità conformemente all'art. 15
lett. b LPT.
Non è d'altra parte
assodato né l'ipotesi è attendibile che quell'ubicazione sia l'unica possibile
né che non sarebbe stato possibile compensare l'area così appropriata con la
riduzione altrove della zona edificabile. Poteva esserlo ad es. a Riveo, nel
comparto promosso ex novo a zona edificabile? La domanda è lecita. Lì la
mancata attribuzione alla zona edificabile avrebbe presumibilmente comportato
un
non azzonamento
e non un dezonamento. Se poi si fosse creato lì la
ZEIC l'indennità dell'espropriazione formale sarebbe, sempre presumibilmente,
stata calcolata in base al valore agricolo dei terreni.
Analoga riflessione può
peraltro essere fatta, in via abbondanziale, per i terreni della qui discussa
ZEIC. A dir vero il prezzo dei terreni preventivato dal comune appare
difficilmente spiegabile (240.000.-- fr. complessivi per ca. 12.000 mq e quindi
ca. 20 fr./mq per terreni agricoli). Anche per il fatto che il comune è in
compensazione non si vede come possa pagare un prezzo superiore alla
presumibile indennità di espropriazione formale (quella materiale non è
ipotizzabile in concreto). Il fatto che i terreni (agricoli) diverrebbero
edificabili attribuendoli alla ZEIC è dovuto alla misura pianificatoria posta
in atto dall'ente pubblico acquirente (risp. espropriante): far beneficiare i
proprietari della conseguente plusvalenza significherebbe arricchirli
indebitamente, a spese della collettività.
8.
Ma non mette conto
fare queste speculazioni che risultano superflue, e nulla più che abbondanziali,
per poco si considerino i gravi difetti che presenta ad ogni modo la soluzione
prospettata, difetti che abbiamo sopra illustrati a proposito dell'idoneità e
che vanno dall'emarginazione dal contesto vivo del paese, all'invasione del
territorio agricolo, alla presenza rispettivamente prossimità con la condotta
elettrica ad alta tensione, alla vicinanza con la strada cantonale.
Alla fin fine l'interesse
a mantenere integro il territorio agricolo con le sue valenze paesaggistiche ed
anche naturalistiche supera quello a inserire in quell'infelicissima ubicazione
la prevista ZEIC.
Giustamente il Consiglio
di Stato ha negato la sua approvazione all'azzonamento inserendo l'area nella
zona agricola. Con ciò l'autorità approvativa non ha ecceduto il suo potere
cognitivo, che, ricordiamo, comprende il sindacato di opportunità. Non è
peraltro per inadeguatezza ma per violazione del diritto che rettamente la ZEIC
non è stata approvata.
La censura di violazione
dell'autonomia comunale è infondata e va respinta.
9.
Tasse di giudizio
Il comune, agente
nell'esercizio delle sue funzioni pubbliche e non a tutela di suoi interessi
patrimoniale va esente da tasse di giudizio, che, atteso la loro soccombenza,
vanno invece poste a carico degli altri ricorrenti.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.-   I ricorsi sono
respinti
2.-   Le tasse di giudizio di
complessivi fr. 1'200.-- vengono accollate in parti uguali ai ricorrenti e
quindi in misura di fr. 200 cadauno, fatta eccezione per il Comune che ne viene
esentato
3.-   Intimazione:                  -
CE __________ __________ a __________ __________,                                                                                  __________
- __________
__________, __________,
- CE
__________ __________ + F, __________, __________ B                                                                                               c/o
__________ __________, __________,
- CE
__________ __________ e __________ c/o __________                                                                                                   __________,
__________,
- CE
__________ __________ e __________ __________                                                                                                                         c/o
__________ __________, __________,
- CE
__________ __________ c/o                                                                                                                  __________
__________, __________,
- CE
__________, __________, __________ c/o                                                                                           __________
__________, __________,
- CE
__________ __________ c/o __________ __________,                                                                                                  __________,
- __________
__________, __________,
- __________
__________, __________,
- CE
__________ -__________-__________ c/o __________                                                                                                          __________,
__________,
- CE
__________ __________ c/o __________ __________,                                                                                                  __________,
- __________
__________, __________,
- __________
__________, __________,
- CE
__________ __________,__________ __________ c/o                                                                                                                    __________
__________, __________,
- __________
e __________ __________, __________,
- __________
di __________, __________,
- __________
__________, __________,
- CE
__________ __________ c/o __________ __________,                                                                                                  __________,
- CE
__________ __________ e __________ __________ c/o                                                                                                                    __________
__________, __________,
- __________
__________, __________
- CE
__________ __________, rappr. da avv.                                                                                              __________
__________, __________
- __________
__________, __________
- Comune
di __________
- __________
__________, rappr. da avv. __________                                                                                                                         __________,
__________
- __________
__________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                       ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                          Il
segretario