ti_gerichte · 33.2012.15 · 2013-05-15 · it
Rifiuto di PC a una straniera soggiornante illegalmente in CH da oltre 10 anni,poiché solo i periodi durante i quali si dimora effettivamente in CH in virtù di un'autorizzazione rilasciata dalla competente autorità sono presi in considerazione x il computo di 10 anni.I contributi versati non contano

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.05.2013 33.2012.15
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.05.2013 33.2012.15
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.05.2013 33.2012.15

Raccomandata
Incarto
n.
33.2012.15
TB
Lugano
15 maggio 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 9 agosto 2012 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione su opposizione del 3 agosto 2012 emanata da
Cassa cantonale di compensazione - Ufficio delle prestazioni,
6501 Bellinzona
in materia di prestazioni complementari
ritenuto
in fatto
1.1.   RI 1, cittadina __________
nata nel 1971, vedova dal 2004 di un cittadino svizzero (doc. 22), beneficia di
un permesso B di dimora nel nostro Cantone dal 1° aprile 2006 (doc. 25) e dal
24 agosto 2006 al 7 febbraio 2012 (doc. 14) ha lavorato come badante. A causa
di un adenocarcinoma al pancreas con infiltrazioni alla milza ed al fegato, dal
1° marzo 2012 (doc. 13) è al beneficio di una rendita d'invalidità con un grado
d'invalidità del 60% e dal 1° aprile 2012 (doc. 12) del 100%.
1.2.   Il 6 aprile 2012 (doc. 22)
l'assicurata ha chiesto di beneficiare di prestazioni complementari all'AI e con
decisione del 27 aprile 2012, dopo avere accertato che è (solo) dal 1° aprile
2006 che ella soggiorna nel nostro Cantone (docc. 23 e 24), la Cassa cantonale
di compensazione le ha rifiutato il diritto alle PC.
1.3.   L'opposizione formulata il 7
maggio 2012 è stata respinta con decisione su opposizione del 3 agosto 2012
(doc. A1).
La Cassa cantonale di compensazione ha rilevato che, nel caso
concreto, i presupposti legali dell'art. 5 cpv. 1 e cpv. 3 LPC non sono dati,
poiché né è stato adempiuto il termine d'attesa di 10 anni né, in sua assenza,
v'è una Convenzione sulla sicurezza sociale per gli stranieri extra UE (N.
2420.03 DPC). Accertato che all'assicurata è stato rilasciato un permesso di
dimora B dal 1° aprile 2006, il termine d'attesa sarà decorso dopo 10 anni di
ininterrotta residenza, quindi l'interessata potrà ripresentare la sua domanda
di prestazioni complementari solo nel 2016.
1.4.   Con ricorso del 9 agosto 2012
(doc. I) RI 1, sempre patrocinata dall'avv. RA 1, ha chiesto l'annullamento
della decisione su opposizione ed il riconoscimento del diritto alle
prestazioni complementari dal giorno in cui le ha richieste.
La ricorrente ha rilevato di essere arrivata in Svizzera nel 1992,
quindi quando ha ottenuto il permesso B valido dal 1° aprile 2006 soggiornava
nel nostro Paese da ormai 14 anni, come ha constatato la stessa Sezione dei
permessi e dell'immigrazione con scritto del 7 marzo 2006 indirizzato
all'Ufficio federale della migrazione per l'ottenimento di un permesso di
dimora per motivi umanitari; il periodo d'attesa di 10 anni è perciò adempiuto.
In quello scritto, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha
constatato che l'insorgente soggiorna in Svizzera dal 1992, ossia da 14 anni di
cui 9 quasi ininterrottamente, anche se illegalmente per determinati periodi.
Dopo l'ottenimento del permesso B di dimora sono trascorsi ulteriori 6 anni e 5
mesi, perciò il fatto che il primo periodo l'assicurata abbia abitato in
Svizzera non sempre legalmente non toglie nulla al presupposto del domicilio effettivo,
continuato ed ininterrotto, come constatato dalla SPI. Secondo la ricorrente,
il criterio del domicilio per almeno 10 anni sarebbe determinato dai contributi
AVS/AI, che sono dovuti a prescindere dall'esistenza di un regolare permesso
per stranieri, tanto che né la LAI (art. 2) né la LAVS (artt. 3 e 12) accennano
alla legalità della residenza dal profilo del diritto degli stranieri.
D'altronde, all'assicurata è riconosciuta una rendita AI di Fr. 702.- al mese
in virtù dei contributi pagati anche quando risiedeva illegalmente, come
comprovato dai conteggi di salario (docc. A10-A48).
Sebbene la ricorrente non avesse il permesso di lavorare, il suo
datore di lavoro ogni tanto deduceva dal suo stipendio i contributi sociali e
tra febbraio 1992 e marzo 2000 l'assicurata ha versato contributi per tre anni
e 11 mesi. Sin da quando è entrata nel nostro Paese, l'insorgente ha sempre
lavorato, seppure in nero senza che il datore di lavoro le pagasse sempre i
contributi, come invece è avvenuto tra febbraio 1992 ed aprile 1995. Quindi
l'assicurata ha pagato i contributi sociali per 4 anni e 10 mesi fino
all'ottenimento del permesso B e poi per altri 5 anni e 9 mesi dal giorno in
cui ha iniziato a lavorare come badante. In totale sono dunque 10 anni e 7
mesi. Siccome la finalità del termine d'attesa di 10 anni è il pagamento dei
contributi sociali, in concreto essa è dunque realizzata. Da un lato si ha il
soggiorno continuato (senza rilevanti interruzioni) per almeno 10 anni e
dall'altro lato il pagamento dei contributi sociali durante questo periodo.
Di conseguenza, all'assicurata vanno riconosciute le prestazioni
complementari dal giorno in cui le ha domandate.
1.5.   Nella risposta del 25
settembre 2012 (doc. V) la Cassa cantonale di compensazione ha proposto di
respingere il ricorso, rilevando che solo la presenza effettiva e conforme al
diritto vale quale dimora abituale (N. 2320.01 DPC), quindi i periodi nel corso
dei quali una persona ha soggiornato illegalmente in Svizzera non sono presi in
considerazione nella definizione della durata della dimora (STFA P 42/90).
Ritenuto che la ricorrente è al beneficio di un permesso di tipo B soltanto dal
1° aprile 2006 - come riconfermato dal competente Ufficio della migrazione il
31 agosto 2012 (doc. 25) malgrado gli sia stato fatto presente che l'assicurata
fosse entrata verosimilmente in Svizzera già nel 1992 -, la condizione del
termine d'attesa di 10 anni previsto dall'art. 5 cpv. 1 LPC per chi, come
l'interessata, non sottostà al Regolamento (CEE) n. 1408/71 né al successivo
Regolamento (CEE) n. 883/2004, non è adempiuta.
1.6.   L'insorgente ha trasmesso al
Tribunale, il 1° dicembre 2012 (doc. VII), le decisioni del 16 (doc. B1) e del
19 novembre 2012 (doc. B2) dell'Ufficio AI, con cui il diritto alla rendita è
stato ricalcolato e l'importo aumentato, includendo il supplemento di vedovanza.
Da ciò risulta che al momento in cui ha maturato il diritto alla rendita
(febbraio 2012), l'assicurata ha accumulato 9 anni e 2 mesi di contributi. Dal
1° marzo 2012 ad oggi sono trascorsi altri 9 mesi durante i quali la ricorrente
ha soggiornato nel nostro Paese. Tenuto quindi conto degli anni di soggiorno
regolare in Svizzera (dal 1° aprile 2006) e dei contributi versati, il termine
di attesa di 10 anni è salvaguardato.
L'amministrazione ha osservato che l'indicazione di 9 anni e 2
mesi di contribuzione non significa che l'assicurata sia stata autorizzata a
soggiornare nel nostro Paese durante quegli anni. Essa si deve quindi attenere
all'applicazione della legge e deve rifiutare il versamento di prestazioni
complementari (doc. IX).
Il 14 dicembre 2012 (doc. XI) la ricorrente ha precisato di non
avere sostenuto che il termine d'attesa di 10 anni fosse pressoché soddisfatto,
ma solo che a fine febbraio 2012 ella aveva accumulato 9 anni e 2 mesi di
contribuzioni a cui vanno aggiunti gli ulteriori 10 mesi, per giungere al
termine di 10 anni prescritto dall'art. 5 cpv. 1 LPC. A suo dire, questa norma
non indicando alcunché sulle condizioni di regolarità del soggiorno, va
ritenuto che lo stesso deve essere effettivo e non necessariamente regolare. Qualora
il Tribunale non accettasse questa interpretazione, allora va considerato che
debbano essere provati 10 anni di pagamento regolare dei contributi sociali,
ciò che si è in specie realizzato.
1.7.   Il 28 gennaio 2013 il
Tribunale ha scritto sia all'Ufficio federale della migrazione a Berna (docc.
XV e XVI) sia al Servizio __________ del Canton __________ (docc. XVII e XVIII)
per ottenere informazioni riguardo ai periodi esatti in cui l'assicurata ha
dimorato effettivamente in Svizzera (legalmente ed illegalmente) ed il 31
gennaio 2013 (doc. XX) ha sentito personalmente l'insorgente durante
un'udienza.
L'11 febbraio 2013 (doc. XXI) la ricorrente ha trasmesso al TCA
copia dello scritto del 7 marzo 2006 (doc. C) con cui la Sezione dei permessi e
dell'immigrazione di Bellinzona ha chiesto all'Ufficio federale della
migrazione la concessione, a suo favore, di un permesso per motivi umanitari,
poi ottenuto dal 1° aprile.
Il giorno seguente (doc. XXII) l'insorgente si è pronunciata sulla
sentenza dell'8 gennaio 1992 citata dalla Cassa ritenendo che, per una serie di
motivi (già solo per il fatto che il matrimonio con un cittadino svizzero era
dettato da sentimenti reali e non di pura convenienza e che non le era
possibile espatriare disponendo del vecchio passaporto emesso dalla ex
Repubblica __________), la sua situazione è completamente diversa da quella
illustrata dall'allora Tribunale federale delle assicurazioni. Rilevante non è
dunque l'illegalità del soggiorno, ma il soggiorno effettivo e quasi
ininterrotto della medesima in Svizzera, almeno dal giorno del matrimonio (16
gennaio 1998), perciò il termine d'attesa di 10 anni di cui all'art. 5 cpv. 1
LPC è soddisfatto.
La risposta dell'Ufficio federale della migrazione è giunta il 22
febbraio 2013 (doc. XXIII), mentre per quella del corrispondente Ufficio del
Canton __________ si è dovuto attendere fino al 22 aprile 2013 (doc. XXXI),
dopo alcuni solleciti (docc. XXVIII e XXX).
Nel frattempo, il 7 marzo 2013 (doc. XXIV) il Tribunale ha interpellato
il Procuratore pubblico che si è occupato del procedimento aperto nei confronti
dell'assicurata per l'attività esercitata illegalmente nell'agosto 2005 nel
nostro Cantone, siccome sprovvista di ogni permesso (di soggiorno e di lavoro) e
che è sfociato nell'intimazione dell'obbligo di lasciare la Svizzera.
Il Procuratore pubblico ha precisato che nessuna decisione è stata
emanata nei confronti della ricorrente (doc. XXV).
Il 30 marzo 2013 (doc. XXIX) l'assicurata ha informato il TCA sia sul
suo stato di salute, sia sul fatto che a fine febbraio 2013
ha terminato la copertura dell'indennità giornaliera per perdita di guadagno
(Fr. 3'815.-/mese). Inoltre, essa ha ribadito di tenere conto del periodo di
soggiorno illegale.
Le parti sono state invitate ad esprimersi sulle risultanze degli
accertamenti esperiti dal Tribunale (docc. XXXIII e XXXIV) ed il 26 aprile 2013
(docc. XXXV e XXXVI) le stesse hanno rinviato alle rispettive precedenti posizioni.
considerato
in diritto
2.1.   Oggetto del contendere è il
diritto di RI 1, cittadina __________, di percepire delle prestazioni
complementari, stante il suo diritto a ricevere una rendita AI dal 1° marzo
2012.
2.2.   Giusta l'art. 4 cpv. 1 LPC,
le persone domiciliate e dimoranti abitualmente in Svizzera (art. 13 LPGA)
hanno diritto a prestazioni complementari se:
a.     ricevono
una rendita di vecchiaia dell'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS);
a
bis
.
hanno diritto a una rendita vedovile dell'AVS, finché non hanno ancora
raggiunto l'età di pensionamento prevista dall'articolo 21 della legge federale
del 20 dicembre 19469 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti
(LAVS), o hanno diritto a una rendita per orfani dell'AVS;
a
ter
.  in virtù dell'articolo
24
b
LAVS, ricevono una rendita vedovile in luogo di una rendita di
vecchiaia;
b.     avrebbero
diritto a una rendita dell'AVS se:
1.  avessero
compiuto il periodo di contributo minimo previsto dall'articolo 29 capoverso 1
LAVS, o
2.  la
persona deceduta l'avesse compiuto, purché le persone vedove od orfane non
abbiano ancora raggiunto l'età di pensionamento prevista dall'articolo 21 LAVS.
c.   hanno diritto a
una rendita o a un assegno per grandi invalidi dell'AI o hanno beneficiato di
un'indennità giornaliera dell'AI ininterrottamente per almeno sei mesi; oppure
d.   avrebbero
diritto a una rendita dell'AI se avessero compiuto il periodo di contributo
minimo previsto dall'art. 36 cpv. 1 LAI.
Per l'art. 4 cpv. 2 LPC, hanno diritto a prestazioni complementari
anche i coniugi separati e le persone divorziate con domicilio e dimora
abituale in Svizzera (art. 13 LPGA) se ricevono una rendita completiva dell'AVS
o dell'AI.
Per gli stranieri ai quali
non
si applica né l'Accordo del
21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea (Accordi
bilaterali) né la Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'AELS (art. 32
LPC), vi sono delle condizioni supplementari da rispettare, regolamentate
dall'art. 5 LPC.
Giusta l'art. 5 cpv. 1 LPC, gli stranieri devono aver dimorato ininterrottamente
in Svizzera durante dieci anni immediatamente prima della data a partire dalla
quale è chiesta la prestazione complementare (termine d'attesa).
Per i rifugiati e gli apolidi il termine d'attesa è di cinque anni
(art. 5 cpv. 2 LPC).
Secondo l'art. 5 cpv. 3 LPC, finché non adempiono il termine
d'attesa di cui al capoverso 1, gli stranieri che, in virtù di una convenzione
di sicurezza sociale, avrebbero diritto a una rendita straordinaria dell'AVS o
dell'AI hanno diritto a una prestazione complementare pari al massimo
all'importo minimo della rendita ordinaria completa corrispondente.
Per l'art. 5 cpv. 4 LPC,
gli stranieri che non sono
rifugiati o apolidi e non sono contemplati dal capoverso 3 hanno diritto a
prestazioni complementari soltanto se oltre al termine d'attesa di cui al
capoverso 1 adempiono una delle condizioni di cui all'articolo 4 capoverso 1
lettere a, a
bis
, a
ter
, b numero 2 o c oppure le condizioni di cui all'articolo 4 capoverso
2.
Dal 1° gennaio 2012 l'art. 4 cpv. 1 LPC è stato parzialmente
modificato, in particolare con l'aggiunta delle lettere a
bis
e a
ter
.
A seguito di questa modifica, anche l'art. 5 cpv. 4 LPC è stato
emendato (FF 2011 pag. 519 segg.).
Queste precisazioni apportate dai citati nuovi disposti sono un
correttivo dovuto al fatto che il legislatore non si era accorto che con
l'entrata in vigore della 10a revisione dell'AVS e la possibilità di versare in
questo contesto una rendita per superstiti anche una volta raggiunta l'età del
pensionamento nell'ipotesi in cui la rendita per superstiti sia più elevata che
la rendita di vecchiaia (art. 24
b
LAVS), sarebbe stato comunque
necessario modificare le norme sulle PC (cfr. N. 2230.02 DPC).
Sul diritto alle prestazioni complementari per stranieri si sono pronunciate
anche le Direttive sulle prestazioni complementari all'AVS e AI (DPC), edite
dall'UFAS, valide dal 1° aprile 2011, stato 1° gennaio 2013.
Secondo il N. 2110.01 DPC, hanno diritto alle PC le persone che
-
hanno
diritto ad una prestazione di base dell'AVS o dell'AI o ne avrebbero diritto se
avessero adempiuto alla durata minima di contribuzione richiesta
dall'assicurazione in questione e
-
hanno
il loro domicilio e la loro residenza abituale in Svizzera; e
-
sono
di nazionalità svizzera o, in qualità di stranieri, apolidi o rifugiati, hanno
soggiornato durante un certo lasso di tempo ininterrottamente in Svizzera (va
precisato che i cittadini di uno Stato dell'UE o dell'AELS che sono sottoposti
al Regolamento 883/2004 sono assimilati ai cittadini svizzeri) e
-
le
cui spese riconosciute sono superiori ai loro redditi determinanti.
Al capitolo 2.2.3, le Direttive trattano del diritto alla PC
malgrado l'assenza del diritto ad una prestazione di base.
Per il N. 2310.01 DPC, il diritto alle PC è
subordinato alla condizione che l'interessato abbia il suo domicilio civile in
Svizzera ai sensi dei N. 1210.02 segg. e che vi risieda abitualmente. Il
versamento della PC è quindi soppresso in caso di soggiorno prolungato
all'estero e riprende soltanto dopo il rientro in Svizzera (cfr. capitoli 2.3.3
e 2.3.4).
Per i cittadini stranieri nel senso del N. 2410.02 DPC che hanno
risieduto senza motivo imperativo per più di un anno in maniera ininterrotta
all'estero, il diritto alle PC non riprende a partire dal loro rientro in
Svizzera. Al contrario, il termine d'attesa ricomincia a decorrere dall'inizio
(N. 2310.02 DPC).
Il capitolo 2.3.2 dà la definizione di residenza abituale.
Giusta il N. 2320.01 DPC, solo la presenza effettiva e conforme al
diritto vale quale residenza abituale in Svizzera. I periodi durante i quali
una persona ha soggiornato illegalmente in Svizzera non sono presi in
considerazione per la determinazione della durata del soggiorno (STFA P 42/90
dell'8 gennaio 1992).
Con giudizio 6 luglio 1998 (SVR 1999 pag. 1) l'allora Tribunale
federale delle assicurazioni ha considerato, riferendosi all'art. 2 cpv. 2 v.LPC
(sostituito dall'art. 5 LPC), che la condizione della durata del domicilio in
Svizzera non dovesse essere legata, cumulativamente all'assoggettamento, da
parte dell'assicurato, alle assicurazioni sociali svizzere.
Quanto al termine d'attesa, giusta il N. 2410.01 DPC
per i cittadini svizzeri, i cittadini di uno Stato UE che sono sottoposti al
Regolamento n. 883/2004, così pure per i cittadini dell'AELS che sono
sottoposti al Regolamento n. 1408/71, le PC sono concesse indipendentemente da
una determinata durata del domicilio o della dimora in Svizzera.
Per il N. 2410.02 DPC, dei periodi di attesa sono
previsti per tutti gli altri cittadini stranieri, rifugiati e apolidi. Per
potere pretendere una prestazione complementare, gli interessati devono avere
avuto il loro domicilio e la loro dimora abituale in Svizzera ininterrottamente
e immediatamente prima del diritto alla PC durante un determinato periodo (cfr.
N. 2420.01 a N. 2420.03).
Inoltre, il N. 2410.04 DPC prevede che il diritto
alle PC non può essere subordinato ad una determinata durata di domicilio o di dimora
nel Cantone interessato (art. 7 LPC).
In merito alla durata del periodo d'attesa, il N.
2420.02 DPC prevede che per i cittadini stranieri che
non
sono
assoggettati al Regolamento n. 883/2004 né al Regolamento n. 1408/71, ma che
possono comunque pretendere, in virtù di una convenzione di sicurezza sociale,
all'ottenimento di una rendita straordinaria dell'AVS/AI, il periodo d'attesa è
di:
-
5 anni nel caso di una rendita per superstiti o di una rendita di
vecchiaia che si sostituisce ad una tale rendita (o alla rendita AI),
-
5 anni nel caso di una rendita AI, e
-
10 anni nel caso di una rendita di vecchiaia che non si sostituisce né
a una rendita AI né ad una rendita per superstiti.
La nota a pié di pagina elenca gli Stati con cui la
Svizzera ha concluso una convenzione sulla sicurezza sociale, fra cui v'è la Iugoslavia.
Tuttavia, viene precisato che tale convenzione continua ad essere applicata a
tutte le repubbliche iugoslave fino all'entrata in vigore di nuove convenzioni
all'eccezione del Kosovo.
Secondo il N. 2420.03 DPC, per i cittadini stranieri
che
non
sono sottoposti né al Regolamento n. 883/2004 né al Regolamento
n. 1408/71 e che
non
potrebbero pretendere la concessione di una rendita
straordinaria dell'AVS/AI in virtù di una convenzione sulla sicurezza sociale,
il periodo d'attesa è di 10 anni.
Il termine d'attesa inizia a decorrere appena la
persona interessata ha il proprio domicilio e la sua dimora abituale in
Svizzera. Per le persone che hanno abbandonato il loro domicilio all'estero per
stabilirsi legalmente in Svizzera, il termine d'attesa inizia quindi a
decorrere dal momento in cui sono sottoposte all'obbligo di contribuire
all'AVS/AI (N. 2430.01 DPC).
Il capitolo 2.4.4 elenca i casi in cui v'è
un'interruzione del termine d'attesa ed il capitolo 2.4.5 spiega come viene
calcolato l'importo della prestazione complementare durante il termine
d'attesa.
Nel loro commentario, Ergänzungsleistungen zur
AHV/IV, 2a ed., 2009,
erwin carigiet/uwe
koch
affermano che i cittadini stranieri di una nazione con la quale la
Svizzera
non
ha concluso una convenzione sulla sicurezza sociale, di
fronte al fatto di
non
avere una rendita dell'AVS o dell'AI
non
possono pretendere delle prestazioni complementari. Ciò è il caso anche quando
essi soggiornano in Svizzera da 10 o più anni (pag. 116).
In altre parole, solo le persone di uno Stato con il
quale
non
v'è una convenzione di sicurezza sociale, ma che hanno una
rendita dell'AVS/AI, se hanno dimorato ininterrottamente in Svizzera durante 10
anni sono equiparati ai cittadini svizzeri e possono quindi pretendere le PC
giusta l'art. 5 cpv. 1 LPC (
Carigiet/Koch
op. cit., schema a pag. 119 e nota n. 381
a pag. 121).
Gi autori fanno l'esempio di un cittadino indiano
25enne arrivato in Svizzera, che vi ha lavorato due anni come informatico. A
causa di un infortunio diventa inabile al lavoro al 70%. Egli non può però
pretendere una rendita AI, poiché non ha adempiuto al periodo minimo di
contribuzione di 3 anni (art. 36 cpv. 1 LAI).
Inoltre, l'assicurato non può nemmeno percepire le
prestazioni complementari, poiché con l'India non v'è alcuna convenzione sulla
sicurezza sociale (
Carigiet/Koch,
op. cit., pag. 117).
Il Tribunale federale si è chinato sull'applicazione
dell'art. 5 LPC  nella STF 9C_339/2010 del 30 novembre 2010 (SVR 2011 EL Nr.
5).
In quell'occasione, la questione concerneva un
cittadino africano residente in Svizzera dal 1997, al quale nel 2006 era stata
respinta la domanda di prestazioni depositata nel 2005, poiché non adempiva le
condizioni d'assicurazione al momento del sopraggiungere dell'invalidità, dato
che non aveva compiuto il periodo di contribuzione minimo di un anno per avere
diritto alle rendite. Nel 2007 l'assicurato ha depositato una nuova domanda, sulla
quale il Servizio delle prestazioni complementari della Repubblica e cantone di
Ginevra non è entrato in materia, a motivo che l'assicurato non era al
beneficio di un'assicurazione invalidità. Nel 2009 lo stesso Ufficio non è
entrato in materia su una domanda di riconsiderazione, ciò che ha portato al
ricorso al Tribunale cantonale delle assicurazioni sociali, che l'ha ammesso e
ha annullato il rifiuto di entrare in materia. Il SPC si è quindi rivolto al Tribunale
federale, il quale ha accolto il ricorso dato che il cittadino straniero non
realizzava nessuna delle ipotesi previste dall'art. 5 cpv. 4 LPC e quindi non
aveva diritto alle prestazioni complementari.
In effetti, il cittadino africano non percepiva una
rendita dell'assicurazione vecchiaia e superstiti (art. 4 cpv. 1 lett. a LPC);
non era nemmeno vedovo o orfano (art. 4 cpv. 1 lett. b c. 2 LPC); allo stesso
modo, non aveva diritto ad una rendita o ad un assegno per grandi invalidi
dell'assicurazione invalidità né percepiva delle indennità giornaliere dell'AI
(art. 4 cpv. 1 lett. c LPC); infine, non era al beneficio di una rendita
complementare del coniuge separato o divorziato (art. 4 cpv. 2 LPC).
Contrariamente a quanto ha sostenuto il TCA, l'art. 4 cpv. 1 lett. d LPC non
era applicabile all'assicurato, siccome l'art. 5 cpv. 4 LPC non rinvia a questa
disposizione. Pertanto, l'assicurato non poteva pretendere la concessione di prestazioni
complementari.
2.3.   Più
concretamente, rapportando le precedenti considerazioni al caso di specie,
dall'esame dell'art. 5 LPC lo scrivente Tribunale osserva in primo luogo che la
Svizzera
non
ha concluso una convenzione sulla sicurezza sociale con il __________
e quindi che la ricorrente
non
avrebbe diritto ad una rendita
straordinaria.
L'art. 5 cpv. 3 LPC non è dunque applicabile al caso
concreto.
Esclusa è pure l'applicazione dell'art. 5 cpv. 2
LPC, dato che la ricorrente
non
è né rifugiata né apolide.
Pertanto, rimane l'art. 5 cpv. 4 LPC che, come
visto, prevede che gli stranieri che non sono rifugiati o apolidi e non sono
contemplati dal capoverso 3, hanno diritto a prestazioni complementari soltanto
se oltre al termine d'attesa di cui al capoverso 1 adempiono una delle
condizioni di cui all'art. 4 cpv. 1 lett. a, a
bis
, a
ter
, b numero
2 o c oppure le condizioni di cui all'art. 4 cpv. 2.
Il TCA evidenzia che la ricorrente rientra in una
delle ipotesi dell'art. 4 LPC previste dal citato art. 5 cpv. 4 LPC, e meglio
dell'art. 4 cpv. 1 lett. c LPC. Infatti, con decisione del 5 aprile 2012 (doc.
13) l'Ufficio AI le ha attribuito una rendita ordinaria semplice d'invalidità
dal 1° marzo 2012.
Resta quindi da verificare se anche la condizione
del domicilio e della dimora ininterrotti in Svizzera sia realizzata.
Va pertanto esaminato, essendo qui contestato, il rispetto
del termine d'attesa di cui all'art. 5 cpv. 1 LPC, che prevede che gli
stranieri devono avere dimorato ininterrottamente in Svizzera durante dieci
anni immediatamente prima della data a partire dalla quale è chiesta la
prestazione complementare.
2.4.   Come risulta
dagli atti, la Cassa di compensazione ha accertato per ben due volte presso
l'Ufficio della migrazione di Bellinzona la data della prima entrata in
Svizzera dell'assicurata.
In entrambi i casi, il competente Ufficio cantonale
ha risposto che il primo permesso (cantonale), di tipo B, le è stato rilasciato
il 1° aprile 2006 per __________ (docc. 23 e 25).
Malgrado l'esplicita richiesta della Cassa (docc. 24
e 26), nulla è però emerso sulla prima entrata
in Svizzera
della ricorrente,
perciò la Cassa di compensazione ha concluso che è soltanto dal 2006 che
l'assicurata dimora ininterrottamente nel nostro Paese, quindi ha ritenuto che il
periodo d'attesa di 10 anni previsto dall'art. 5 cpv. 1 LPC giungerà a termine
solo nel 2016. Il diritto alle prestazioni complementari le è stato così
rifiutato.
Questo Tribunale evidenzia che l'amministrazione non
ha tuttavia tenuto in considerazione né che la ricorrente sia stata sposata con
un cittadino svizzero fino al 16 agosto 2004, quando il marito è deceduto, né
che essa abbia lavorato almeno dal 1° febbraio 1992 al 30 aprile 1995 (docc.
A10-A47) nel Cantone Ticino e almeno dall'agosto 1999 al 6 marzo 2000 (docc.
A2-A9) nel Canton __________.
La Cassa di compensazione, quindi, si è unicamente
attenuta a quanto ha affermato l'Ufficio della migrazione ticinese, facendo
però così erroneamente astrazione dell'art. 7 LPC, che prevede espressamente
che il diritto alle prestazioni complementari non può essere subordinato ad una
determinata durata di domicilio o di dimora nel Cantone interessato o al
godimento dei diritti civici.
Pertanto, in presenza di chiare prove che
l'assicurata ha sia vissuto nel Canton __________ sicuramente nel 1999 e nel
2000 quando ha lavorato in due ristoranti sia, soprattutto, che è stata sposata
con un cittadino svizzero fino al suo decesso occorso il 16 agosto 2004, la
Cassa di compensazione avrebbe dovuto mettere in atto i necessari e,
soprattutto dovuti, accertamenti sul luogo di domicilio e di dimora
dell'interessata su suolo svizzero.
Dagli atti emerge infatti molto chiaramente che la
ricorrente è stata alle dipendenze nel 1999 e nel 2000 di __________
rispettivamente di __________ (docc. A2-A9). Inoltre, risulta tanto dal
formulario di richiesta di una prestazione complementare quanto dai predetti
certificati di salario prodotti - intestati all'assicurata portante perfino il
doppio cognome da sposata -, come pure anche dal registro informatico cantonale
ticinese concernente i movimenti della popolazione ("MOVPOP") - che
indica che il cambiamento di stato civile è avvenuto nel Canton __________ -,
che la ricorrente è stata sposata con __________, attinente del Canton __________,
nato il __________ e deceduto il 16 agosto 2004.
All'amministrazione non poteva quindi sfuggire, in
virtù, peraltro, del suo obbligo di intraprendere d'ufficio i necessari
accertamenti e raccogliere le informazioni di cui ha bisogno (art. 43 cpv. 1
LPGA), che per la soluzione del caso in questione occorrevano ulteriori e più
approfonditi accertamenti, soprattutto se v'erano già degli indizi per ritenere
che l'assicurata non avesse dimorato in Svizzera ininterrottamente soltanto dal
1° aprile 2006, ma anche in precedenza, e meglio dal 1992.
La Cassa cantonale di compensazione avrebbe quindi
dovuto interpellare, applicando il citato art. 7 LPC, almeno il Canton __________
per determinare da quanto tempo l'assicurata vi aveva la propria dimora e
sapere se, visti i sospetti emersi, la stessa sia stata magari oggetto di una
procedura amministrativa e/o penale per aver soggiornato nel nostro Paese
apparentemente illegalmente.
Neppure va dimenticato lo scritto dell'Ufficio della
migrazione del marzo 2006, che l'assicurata ha prodotto alla Cassa unitamente
alla sua opposizione, ma che tuttavia fa inspiegabilmente difetto negli atti dell'amministrazione
(mancano pure, oltre al predetto scritto ed all'opposizione, anche la decisione
formale e quella su opposizione della Cassa). Tale documento, trasmesso poi
dalla ricorrente pendente causa (doc. C), spiegava la sua situazione personale e
pertanto evocava il suo precedente status di persona sposata (dal 16 gennaio
1998) con un cittadino svizzero, come pure la sua presenza su suolo svizzero.
Alla luce di tutti questi indizi, il TCA è perplesso
di fronte al fatto che l'amministrazione non abbia compiutamente approfondito sia
almeno
presso il Canton __________ (art. 7 LPC), sia magari anche presso
l'Ufficio
federale
della migrazione, l'istoriato della ricorrente per
sapere dove, quando e se essa ha dimorato ininterrottamente in Svizzera, visto
che nel 2006 ha ottenuto un permesso di dimora per motivi umanitari a seguito
del decesso del marito nel 2004, ma che è stato accertato che già nel 1992
l'interessata viveva - e lavorava - nel nostro Paese.
Non va infatti dimenticato che l'elemento mancante
affinché l'insorgente abbia diritto alle prestazioni complementari è (solo) la
condizione della dimora ininterrotta in Svizzera durante dieci anni
immediatamente prima della data a partire dalla quale è chiesta la prestazione (art.
5 cpv. 1 LPC su rinvio dell'art. 5 cpv. 4 LPC), mentre le altre condizioni sono
date.
2.5.   Stanti le
precedenti considerazioni, questo Tribunale ha provveduto ad accertare presso i
competenti Uffici i periodi di dimora dell'assicurata dal 1992 al 2006
(docc.
XV e XVII).
Sia all'Ufficio federale della migrazione a Berna
sia all'Ufficio della migrazione del Canton __________ è stato infatti chiesto
di
comunicare i periodi esatti in cui l'assicurata ha dimorato effettivamente in
Svizzera, indicando quando il soggiorno è stato debitamente autorizzato dalla
competente autorità (soggiorno legale) e quando la dimora non era invece
conforme ad un'autorizzazione rilasciata dall'autorità competente (soggiorno
illegale). In quest'ultimo caso, gli Uffici interpellati dovevano chiarire se
erano state avviate delle procedure amministrative e/o penali che hanno portato
ad una sanzione nei confronti dell'assicurata. Infine, le autorità competenti
dovevano precisare la situazione dell'assicurata durante e dopo il suo
matrimonio celebrato in Svizzera, in particolare se le sia stata rilasciata
un'apposita autorizzazione di soggiorno nel nostro Paese.
Il 18 febbraio 2013 (doc. XXIII) l'Ufficio federale
della migrazione ha così riassunto la situazione della ricorrente:
"
L'interessata ha dapprima soggiornato illegalmente in Svizzera dal 1992
al maggio 1995, data del suo rientro in patria.
Due anni dopo, nel 1997,
l'interessata ritorna illegalmente in Svizzera e, il 16 gennaio 1998, contrae
matrimonio con un cittadino svizzero. Le competenti autorità cantonali di __________
le rifiutano il rilascio di un permesso di dimora a seguito di dubbi circa la
validità del matrimonio (di convenienza) e fissano un termine di 30 giorni per
lasciare la Svizzera. La decisione dipartimentale è stata confermata dal
Tribunale cantonale amministrativo __________ e una successiva domanda di
riesame è stata rigettata. Con decisione del 6 agosto 1999, il termine di
partenza è stato sospeso in ragione della situazione in patria dell'interessata
e la stessa è stata autorizzata a restare in Svizzera.
A seguito dell'abrogazione dell'ammissione
provvisoria collettiva da parte del Consiglio federale, il Servizio di polizia
degli stranieri di __________ decreta l'allontanamento dell'interessata e
l'allora Ufficio federale degli stranieri emana un divieto d'entrata in
Svizzera (della durata di 3 anni). Il ricorso contro tale decisione, così come la
successiva domanda di riesame, sono stati respinti.
L'11 marzo 2000
l'interessata lascia la Svizzera, sembrerebbe solo per qualche giorno, per poi
ritornare presso il marito, dove resterà fino al decesso di quest'ultimo
(avvenuto in data 16 agosto 2004).
Saputo della presenza illegale in Svizzera
dell'interessata, il canton __________ ne pronuncia il rinvio, e l'UFM emana un
secondo divieto d'entrata in Svizzera della durata di due anni (a contare dal
21 ottobre 2004). In data 2 ottobre 2004,
l'interessata ha tentato di entrare in __________ benché sprovvista dei
necessari documenti ed è pertanto stata respinta in Svizzera, dove è rimasta
cominciando in Ticino un'attività lucrativa.
Nell'ottobre 2005
l'interessata postula il rilascio di un permesso di dimora per caso
umanitario. Il suo soggiorno è quindi tollerato dalle autorità cantonali
ticinesi in attesa dell'esito della domanda.
In data 5 luglio 2006,
l'UFM annulla la decisione di divieto d'entrata in Svizzera e approva il
rilascio del permesso di dimora a favore dell'interessata."
Il 22 aprile 2013 (doc. XXI) anche il Servizio __________
del Canton __________ ha preso posizione sui quesiti posti dal Tribunale il 28
gennaio 2013:
"
Faisant suite à votre demande de renseignement concernant Mme RI 1,
nous vous informe des renseignements suivants à notre connaissance:
·
Mme RI 1 est au bénéfice d'une autorisation de
séjour "B" valable en Suisse dès le 1er avril 2006 sur le canton de
Tessin (date effective de son entrée en Suisse);
·
Elle n'a jamais été mis au bénéfice d'une
autorisation de séjour sur le canton de __________;
·
En cas de séjour en Suisse avant le 01.04.2006,
celui-ci étant à considérer être en toute illégalité.
Ceci est l'intégralité des renseignements dont nous
disposons."
Nel frattempo, il TCA ha interpellato il Ministero
pubblico ticinese in merito all'obbligo di lasciare la Svizzera che era stato
intimato all'assicurata dalle autorità ticinesi, siccome la stessa era stata scoperta
a lavorare illegalmente (doc. XXIV).
Il 12 marzo 2013 (doc. XXV) il magistrato ha così
risposto:
"
In data 6 luglio 2005 sono stata contattata dalla Polizia cantonale, GT
Bellinzona, in merito alla posizione di RI 1 e __________ per
infrazione/contravvenzione alla LDDS. Il 05 settembre 2005
mi è poi pervenuto il rapporto di inchiesta di Polizia giudiziaria. Da detto
rapporto emergeva che RI 1 aveva soggiornato nel nostro Cantone, svolgendo
l'attività di cameriera, dal 14 luglio 2005 al 18 agosto 2005 presso il "__________
e, questo, senza essere in possesso di un regolare permesso.
Inoltre, RI 1 era colpita da un divieto di entrata
in Svizzera emanato dal Cantone __________ valido dal 22 ottobre 2004 sino al
20 ottobre 2006, che però non le era stato notificato.
La situazione in Svizzera di RI 1 non era per nulla
chiara per cui il procedimento penale a suo carico era stato sospeso.
Nessuna decisione è poi stata emanata nei confronti
di RI 1 poiché, per un disguido interno, il procedimento a suo carico appariva
terminato (in pratica: tutto era stato archiviato con il non luogo a procedere
concernente il datore di lavoro __________).
Il procedimento penale avviato a suo tempo contro RI
1 verrà archiviato internamente in data odierna per intervenuta prescrizione
dell'azione penale."
2.6.   Nella verifica
dei periodi di dimora in Svizzera dell'assicurata, va tenuto conto che la
condizione dei 10 anni
ininterrotti
non deve essere presa alla lettera,
visto che un'assenza all'estero che non supera i tre mesi non interrompe il
termine d'attesa di dieci anni; per contro, se l'assenza dura più di tre mesi,
un nuovo termine di attesa ricomincia a decorrere dal momento del ritorno in
Svizzera. Rimane tuttavia riservata l'eventualità in cui l'assicurato non abbia
potuto ritornare in Svizzera per tempo, a causa di problemi di salute o per un
caso di forza maggiore (DTF 126 V 465; DTF 119 V 98; DTF 110 V 172; STF P 39/06
del 6 luglio 2007; STFA P 67/01 del 30 gennaio 2002; STFA P 23/00 del 26 luglio
2001;
Carigiet/Koch
,
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Supplemento 2000, pag. 74; NN. 2340.01-2340.04
e NN. 2440.01-2440.05 DPC).
Inoltre, occorre rilevare che soltanto i periodi
durante i quali l'assicurata ha dimorato effettivamente in Svizzera in virtù di
un'autorizzazione rilasciata dalla competente autorità possono essere presi in considerazione
nel computo dei 10 anni.
In tal senso si è espresso l'allora Tribunale
federale delle assicurazioni (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) nella
sentenza P 42/90 dell'8 gennaio 1992, non pubblicata e citata dalla Cassa di
compensazione, in cui ha ritenuto che anche se un assicurato ha vissuto in
Svizzera malgrado non ne fosse stato autorizzato dall'autorità competente, questo
periodo non conta.
Nel caso esaminato dall'Alta Corte, la Cassa di
compensazione del Canton Friburgo, che si è rivolta al TFA, ha ritenuto che i
soggiorni trascorsi in Svizzera da uno straniero
senza
autorizzazione
non costituivano dei periodi di presenza e di domicilio in Svizzera ai sensi
dell'art. 2 cpv. 2 LPC.
L'autorità giudiziaria cantonale, invece, ha negato
che ci sia stata un'interruzione della dimora in Svizzera durante l'anno 1976
da parte del lavoratore stagionale, sia perché quell'anno egli ha ottenuto il
permesso di dimora (B) sia perché ha dimostrato con atti concreti (pagamento
dell'affitto, presenza della sua famiglia) che la Svizzera era diventato il
luogo in cui aveva l'intenzione di stabilirsi durevolmente.
Il Tribunale federale delle assicurazioni ha dato
ragione alla Cassa ricorrente, affermando:
"
(…)
4.- En l'occurrence, le point de vue des premiers
juges ne peut être partagé. En effet, on ne saurait assimiler à un temps
d'habitation en Suisse la période du 21 décembre 1975 au 12 septembre 1976, au
motif que l'interruption attestée par la police des étrangers n'a pas eu lieu,
le requérant étant effectivement resté en Suisse durant une partie de cette
période. Il n'est pas admissible - sous peine d'avantager celui qui passe outre
à l'obligation de quitter la Suisse, au détriment de celui qui se soumet à
cette exigence - de retenir le séjour effectif, lorsque ce séjour n'est pas conforme
aux autorisations délivrées par l'autorité compétente. Cela vaut également même
si un tel séjour démontre la volonté de se constituer un domicile dans notre
pays au sens du
code civil.
(…)"
Pertanto, il Tribunale federale ha concluso che la
dimora in Svizzera del richiedente è stata interrotta nel periodo dal 21 dicembre
1975 al 12 settembre 1976, cosicché il periodo di dimora di (allora) 15 anni
non era dato e ha quindi negato allo straniero il diritto alle prestazioni
complementari.
Questa soluzione è stata ripresa al citato N.
2320.01 DPC e nella successiva DTF 118 V 79 dell'11 maggio 1992, resa in ambito
di assicurazione invalidità, dove l'allora TFA ha stabilito che
quando
un lavoratore straniero (in casu: cittadino
iugoslavo) si ammala o è vittima di un infortunio in Svizzera la mancanza del
permesso di lavoro, pretesa dal diritto pubblico, non esclude il diritto a prestazioni
dell'assicurazione federale per l'invalidità.
In particolare, l'Alta Corte si è così espressa:
"
(…)
4.
Selon les juges cantonaux, le ressortissant yougoslave qui travaille en
Suisse sans autorisation doit bénéficier de la même couverture d'assurance que
les autres employés de même nationalité travaillant régulièrement en Suisse
sans y être domiciliés, en particulier les saisonniers. Les juges cantonaux
relèvent que l'
art. 8 let
. f de la convention ne fait, à cet égard,
aucune distinction. Ils établissent aussi un parallèle avec la jurisprudence du
Tribunal fédéral relative à la validité du contrat de travail conclu avec un
employé étranger non autorisé à travailler en Suisse (ATF 114 II 279).
Selon l'OFAS, l'application de la disposition
conventionnelle en cause suppose, au contraire, que l'intéressé soit titulaire
d'une autorisation de séjour valable lors de la survenance du cas d'assurance.
L'OFAS invoque à l'appui de cette thèse l'arrêt
non publié O. du 9 février 1981. Selon cet arrêt, pour calculer la durée de
résidence ininterrompue en Suisse, en relation avec le droit à une rente
extraordinaire en faveur d'un ressortissant allemand (art. 20 de la convention
de sécurité sociale entre la Suisse et la République fédérale d'Allemagne du 25
février 1964), il faut uniquement prendre en considération les périodes
durant lesquelles le requérant a résidé de manière régulière en Suisse.
a) Récemment, le Tribunal fédéral des assurances
s'est exprimé dans le même sens que ce dernier arrêt, au sujet de l'art. 2 al.
2, première phrase, LPC et s'agissant du calcul de la période de résidence
ininterrompue en Suisse (quinze années), dont l'accomplissement est nécessaire
à l'obtention d'une prestation complémentaire par un ressortissant étranger
domicilié en Suisse (arrêt non publié S. du 8 janvier 1992). Le tribunal a
noté, tout particulièrement, qu'il n'était pas admissible - sous peine
d'avantager celui qui passe outre à l'obligation de quitter la Suisse, au
détriment de celui qui se soumet à cette exigence - de retenir le séjour
effectif, lorsque ce séjour n'est pas conforme aux autorisations délivrées par l'autorité
compétente. Dans un arrêt déjà ancien, il était arrivé à la même conclusion,
à propos de l'art. 5 al. 1 let. b de l'ancienne convention italo-suisse du 17
octobre 1951 sur les assurances sociales (article relatif à la durée de
résidence minimale pour l'allocation d'une rente de vieillesse de l'AVS), en
insistant sur le fait que l'injonction de quitter le territoire suisse
impartie à un étranger indésirable est une mesure de sauvegarde de la sécurité
et de l'ordre public (ATFA 1962 p. 26). Toujours dans le même ordre
d'idées, mais en matière d'assurance-chômage cette fois, le Tribunal fédéral
des assurances a jugé que l'étranger qui ne possède pas d'autorisation de
travailler en Suisse ne saurait en principe voir prendre en considération
l'activité lucrative exercée sans droit, en particulier pour le calcul des
150 jours d'activité lucrative soumise à cotisations (arrêt non publié M. du 13
juillet 1984). Dans le cas d'espèce toutefois, le tribunal a admis de faire une
exception à ce principe, car l'assurée intéressée pouvait de bonne foi
s'attendre, après qu'elle eut changé d'emploi, à obtenir l'autorisation
nécessaire, qu'elle avait demandée peu de temps auparavant.
b) Mais ces arrêts se distinguent de la situation
envisagée en l'espèce. En principe, le travailleur étranger qui est victime
d'un accident ou qui tombe malade en Suisse et qui n'est pas au bénéfice d'une
autorisation de travail est autorisé à y séjourner à titre temporaire pendant
la durée du traitement médical. L'
art. 36 OLE
(RS 823.21)
dispose à cet égard que des autorisations peuvent être
accordées à "d'autres étrangers (que ceux visés aux art. 31 à 35)
n'exerçant pas d'activité lucrative lorsque des circonstances importantes
l'exigent" (cf. aussi l'
art. 33 OLE
). On notera que la situation
des saisonniers devenus invalides en Suisse et qui ne peuvent continuer
l'activité pratiquée jusqu'alors est réglée à l'
art. 13 let. b OLE
, en
ce sens qu'ils ne sont pas comptés dans le nombre maximum des étrangers
exerçant une activité lucrative, fixé périodiquement par le Conseil fédéral;
les mesures de limitation ne font pas obstacle à la prise d'un nouvel emploi,
mieux adapté à l'état de santé du travailleur (voir aussi SCHMID, op.cit., p.
107).
L'intimé, qui a été hospitalisé à plusieurs
reprises en Suisse après l'accident et qui a continué à y séjourner au vu et au
su des autorités, a certainement bénéficié d'une semblable autorisation, sinon
formelle, du moins implicite
. Le fait est d'ailleurs
attesté par une notice téléphonique du 2 mars 1989, établie par un
fonctionnaire de la caisse de compensation, qui s'est renseigné le même jour à
ce sujet auprès de l'Office cantonal vaudois de contrôle des habitants et de
police des étrangers. L'intimé, qui désirait se rendre pour un bref séjour en
Yougoslavie, a du reste été autorisé à revenir en Suisse pour s'y faire soigner
(lettre dudit office au Bureau des étrangers d'Yverdon du 6 juillet 1989).
D'autre part, il y a lieu de constater que la durée du traitement médical -
pendant lequel l'intimé a été incapable de travailler - a en l'occurrence
largement dépassé une année. On constate à ce propos que la CNA a alloué à son
assuré une rente à partir du 1er juillet 1990, ce qui donne à penser que,
jusqu'à ce moment-là, l'on pouvait encore attendre du traitement médical une
amélioration sensible de l'état de santé de l'intéressé (cf.
art. 19 al. 1
LAA
). On doit ainsi admettre que la condition de séjour en Suisse
jusqu'à la réalisation du risque assuré, posée par l'
art. 8 let
. f
de la convention, est en l'espèce réalisée, du moins pour ce qui est du
droit éventuel à une rente de l'assurance-invalidité.
c) Que l'intimé ait été au bénéfice d'une
autorisation de séjour précaire, accordée pour ainsi dire sous la pression des
circonstances, n'y saurait rien changer. La convention ne formule aucune
exigence particulière quant à la nature du séjour en Suisse et encore moins
quant au genre de l'autorisation qui devrait être délivrée dans ce cas.
Conformément à l'art. 31 paragraphe 4 de la Convention de Vienne sur le droit
des traités du 23 mai 1969, entrée en vigueur pour la Suisse le 6 juin 1990 (RS
0.111; RO 1990 1112), un terme ne sera entendu dans un sens particulier que
s'il est établi que telle était
l'intention des parties
(voir aussi dans ce contexte: message relatif à l'adhésion de la Suisse à la
Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités et à la Convention de
Vienne de 1986 sur le droit des traités entre Etats et organisations
internationales ou entre organisations internationales, FF 1989 II 713 s.; JACOT-GUILLARMOD,
Strasbourg, Luxembourg, Lausanne et Lucerne: Méthodes d'interprétation
comparées de la règle internationale conventionnelle, in: Les règles
d'interprétation. Principes communément admis par les juridictions, Fribourg
1989, p. 113 ss). En l'occurrence, il n'y a aucune raison de restreindre le
sens du verbe "demeurer", dont use l'
art. 8 let
. f de
la convention, par une interprétation fondée sur des éléments extrinsèques,
tirés des distinctions propres aux dispositions internes de droit public en
matière de police des étrangers. En tout cas, il n'y a pas de motif d'exiger
comme condition préalable, dans le cadre de cette norme, que le ressortissant
yougoslave ait été titulaire d'une autorisation de travail immédiatement avant
la survenance de l'accident ou de la maladie.
d) Il peut certes arriver, dans des situations
analogues, que le ressortissant étranger soit contraint de quitter la Suisse
avant la réalisation du risque assuré, parce que le traitement médical est
achevé ou parce que son état de santé n'est pas jugé suffisamment grave pour
justifier l'ajournement d'une mesure de renvoi. Mais il n'y a pas lieu
d'examiner ici quelles en seraient les conséquences, sous l'angle du droit
conventionnel, les circonstances de l'espèce étant différentes, ainsi qu'on l'a
vu.
5.
Autre est le point de savoir
- et, en réalité,
c'est le problème que soulève le présent recours - s'il est ou non contraire
à l'ordre public suisse d'allouer des prestations d'assurances sociales, plus
particulièrement de l'assurance-invalidité, à un ressortissant étranger entré
illégalement en Suisse et néanmoins obligatoirement assuré en raison de
l'exercice d'une activité lucrative.
Cette question doit être résolue par la négative
.
La réglementation sur le nombre des travailleurs
étrangers tend à limiter ou à stabiliser la population étrangère en Suisse, de
même qu'à protéger la main-d'oeuvre indigène de la sous-enchère qui pourrait
être pratiquée par des salariés immigrés moins exigeants qu'elle (G. AUBERT,
Contrat de travail et autorisation de travail, SJ 1988 p. 620 et note in SJ
1990 p. 661;
art. 9 OLE
). Ce double but est tout à fait différent de
celui assigné à la législation sociale en général.
D'autre part, il ne serait guère logique de
soumettre à cotisations le gain d'un "travail au noir" et de refuser
en même temps, par principe,
tout droit à des prestations
lors de la survenance de l'éventualité assurée: comme le relève DUC, le droit
aux prestations représente - sous réserve de dispositions spéciales contraires
- le corollaire de l'obligation de cotiser (loc.cit., p. 171). Il est
vrai que les régimes de l'AVS et de l'assurance-invalidité, à la différence de
celui de l'assurance-accidents obligatoire, ne sont pas exclusivement financés
par les cotisations des assurés et des employeurs; les pouvoirs publics
(Confédération et cantons) y contribuent également (ces contributions
représentant 20 pour cent des dépenses de l'AVS et la moitié de celles de
l'assurance-invalidité;
art. 103 LAVS
et
art. 78 LAI
). Mais,
de même qu'il est soumis à cotisations, le revenu d'une activité exercée sans
autorisation est assujetti à l'impôt, dès lors que la loi fiscale ne l'exclut
pas expressément de son champ d'application (cf. MASSHARDT/GENDRE,
Commentaires IDN, 1980, p. 91; RIVIER, Droit fiscal suisse, p. 91). Il est du
reste notoire que, parmi les employeurs qui occupent des salariés étrangers
sans autorisation, nombre d'entre eux acquittent régulièrement pour ces
employés, non seulement des cotisations d'assurances sociales, mais également l'impôt
prélevé à la source.
Enfin, les premiers juges établissent de façon
pertinente un parallèle entre le contrat de travail et le droit aux
prestations. Comme ils le rappellent, la jurisprudence, se ralliant
notamment à l'avis de RAPP (Fremdenpolizeiliche Arbeitsbewilligung und
Arbeitsvertrag, Basler Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, p. 277
ss, plus spécialement p. 285 ss; cf. aussi TERCIER, La partie spéciale du code
des obligations, note 1732/34), reconnaît en principe - c'est-à-dire
sous réserve d'un intérêt public prépondérant - la validité d'un contrat de
travail conclu avec un employé non autorisé à travailler en Suisse: la
nullité du contrat porterait préjudice au seul travailleur, contrairement au
but de protection de la partie la plus faible, qui est à la base de la
législation sur le contrat de travail et, partant, au principe de
proportionnalité (ATF 114 II 281). Cette exigence de la protection du
travailleur s'impose de la même manière dans le cadre de la législation sociale.
Dans son rapport sur l'économie souterraine du 9 juin 1987 (FF 1987 II 1241
ss), le Conseil fédéral soulignait d'ailleurs à ce propos qu'une protection
sociale suffisante du "travailleur au noir" était encore plus
importante que la question du droit au salaire, non sans rappeler que cette
protection était "en soi garantie par diverses dispositions de droit des
assurances sociales" (p. 1273).
6.
En conclusion, c'est
à bon droit que les premiers juges ont considéré l'intimé comme étant assuré
au sens du droit conventionnel
et qu'ils ont, en
conséquence, prescrit à la caisse de compensation d'examiner quelles
prestations peuvent entrer en considération dans ce cas. De son côté, l'intimé
sera tenu - au même titre qu'un travailleur saisonnier devenu invalide en
Suisse - de continuer à verser des cotisations conformément à l'
art. 8 let
.
f de la convention.
Le recours de droit administratif se révèle ainsi
mal fondé."
(
le sottolineature sono della redattrice
)
Malgrado quanto precede, non va dimenticato che, a
differenza delle prestazioni dell'AVS, dell'AI, dell'IPG ed anche della LAINF, come
hanno affermato
Carigiet/Koch
, op.
cit., pag. 76, le prestazioni complementari sono esclusivamente finanziate
dalle imposte e non dai contributi degli assicurati (motivo per cui non sono
delle prestazioni assicurative esportabili nel senso degli Accordi bilaterali:
DTF 133 V 265).
Pertanto, d'avviso di questo Tribunale, non si può
dedurre per la ricorrente un diritto alle prestazioni complementari soltanto
perché la stessa, sebbene fosse sprovvista di un regolare permesso di dimora e
quindi anche di lavoro, ha esercitato un'attività lucrativa sul cui salario
percepito sono stati prelevati i contributi sociali.
Di conseguenza, la tesi della ricorrente secondo cui
il solo fatto di avere versato contributi sociali la pone nel diritto di
percepire le prestazioni complementari,
non
può essere tutelata (doc. I
pag. 3: "
Da questi conteggi si deduce che la ricorrente ha pagato i
contributi paritetici nel periodo compreso tra febbraio 1992 e marzo 2000,
in concreto 3 anni e 11 mesi, per complessivi fr. 5'046,75 (AVS) e fr. 907,25
(AD); si osserva ad ogni modo che quando ella è entrata in Svizzera (1992) RI 1
ha di fatto sempre lavorato, seppure in nero senza che il datore di lavoro, la __________,
pagasse sempre i dovuti contributi paritetici (come invece è avvenuto nel
periodo tra febbraio 1992 e aprile 1995). Ne consegue che la ricorrente ha
pagato contributi paritetici per ben 4 anni e 10 mesi fino al permesso di
dimora B e poi per altri 5 anni e 9 mesi dal giorno in cui iniziò a lavorare
come badante della defunta __________, in totale per 10 anni e 7 mesi.
").
Del resto, lo stesso TFA ha precisato, al
considerando 4b della citata DTF 118 V 79, che la situazione esaminata,
relativa al diritto di un assicurato senza permesso di soggiorno né di lavoro a
prestazioni dell'assicurazione invalidità, differiva da quella esposta in
precedenti decisioni ("
Mais ces arrêts se distinguent de la situation
envisagée en l'espèce
"). In quei casi si trattava infatti di calcolare
da un lato il periodo di residenza ininterrotta in Svizzera di un assicurato
senza autorizzazione di soggiorno, d'altro lato i giorni di attività lucrativa sottoposti
a contribuzione per potere percepire le prestazioni dell'assicurazione contro
la disoccupazione per un assicurato straniero che non possedeva
l'autorizzazione di soggiorno in Svizzera e per il quale, quindi, non si poteva
prendere in considerazione l'attività lucrativa esercitata senza diritto. La
legalità del soggiorno nel nostro Paese era determinante per il computo di un
termine (di attesa).
Nella sentenza P
23/00 del 26 luglio 2001, l'allora Tribunale federale delle assicurazioni si è
pronunciato sul caso di un cittadino turco che percepiva le prestazioni
complementari all'AI e poi all'AVS dal 1985 e che nel gennaio 1998 è partito
per la Turchia ed è rientrato in Svizzera il 26 giugno 1999. Secondo la Cassa
cantonale, un nuovo termine d'attesa è iniziato a decorrere dal 26 giugno 1999,
cosicché un nuovo diritto alle PC avrebbe potuto essere concesso soltanto dal
1° luglio 2009.
La Massima istanza ha
ricordato che è solo con l'entrata in vigore della 10a revisione della LAVS (1°
gennaio 1997) che la necessità del domicilio e della dimora abituale in
Svizzera è data per gli stranieri in questa forma all'art. 2 LPC, mentre prima
ci si riferiva alle persone abitanti in Svizzera, ma già con la DTF 112 V 166
la giurisprudenza aveva ritenuto necessario adempiere ai criteri di domicilio
civile e di dimora abituale. Da parte sua, il termine d'attesa si riferiva già sia
nelle versioni prima dell'entrata in vigore della 3a revisione della LPC (1°
gennaio 1998) e della 10a revisione della LAVS (1° gennaio 1997), sia in
seguito con il tenore dell'art. 2 cpv. 2 LPC, alla dimora ininterrotta. In
queste condizioni, può essere citata la giurisprudenza resa vigenti le
precedenti versioni anche per l'interpretazione dell'art. 2 cpv. 2 LPC nella
versione attuale (cfr. consid. 2c).
Al considerando 5 il
TFA ha poi ricordato che il termine di attesa di cui all'art. 2 cpv. 2 lett. a
LPC si riferisce tanto alla nozione di domicilio secondo il diritto civile
quanto all'effettiva presenza in Svizzera, mentre il termine d'attesa secondo
l'art. 2 cpv. 2 lett. c LPC concerne soltanto la dimora abituale e non il domicilio.
Inoltre, il previsto termine di attesa dell'art. 2 cpv. 2 lett. a LPC -
riservato l'adempimento della condizione del domicilio civile -, va ritenuto
come non interrotto, fintanto che l'assenza dal Paese non supera i tre mesi.
Ad ogni modo, il
termine d'attesa deve essere adempiuto al momento in cui vengono richieste le
prestazioni complementari (
"
6.-
Die
Karenzzeit muss zu dem Zeitpunkt erfüllt sein, von welchem an die
Ergänzungsleistung verlangt wird (Art. 2 Abs. 2 ELG (…)"
).
Come già esposto
nella STFA P 48/01 del 4 aprile 2002, anche nella sentenza P 25/06 del 23
agosto 2007 il Tribunale federale ha ribadito che per il diritto alle PC per
gli stranieri secondo l'art. 2 cpv. 2 LPC è necessario che esistano il
domicilio civile e la dimora abituale in Svizzera (cfr. consid.
4: "
Für
die EL-Anspruchsberechtigung von Ausländern ist gemäss Art. 2 Abs. 2 ELG u.a.
erforderlich, dass Wohnsitz und gewöhnlicher Aufenthalt in der Schweiz besteht.
").
Per il domicilio, è necessaria l'intenzione di
stabilirsi durevolmente in un luogo e farlo diventare il centro dei propri
interessi di vita (cfr. consid. 4:
"Während die Voraussetzung des
Wohnsitzes (Absicht des dauernden Verbleibs, Mittelpunkt der Lebensinteressen;
vgl. dazu die in E. 3.2 hievor erwähnten Urteile)
", mentre per la
dimora abituale sono determinanti l'effettiva dimora in Svizzera con la volontà
di conservarla e di mantenere il centro di tutte le sue relazioni in Svizzera
(cfr. consid.
4.1: "
Für den gewöhnlichen Aufenthalt sind der
tatsächliche Aufenthalt in der Schweiz und der Wille massgebend, diesen
beizubehalten; zusätzlich muss sich der Schwerpunkt aller Beziehungen in der
Schweiz befinden (
BGE 119 V 98
E. 6c S. 108,
111 E. 7b S. 117 f., 112 V 164 E. 1 S. 165
f.; ARV 1996/1997 Nr. 18 S. 89 E. 3a, Nr. 33 S. 186 E. 3a/aa, je mit
Hinweisen; Urteil des EVG C 119/99 vom 9.
Mai 2000, E. 1a,
publ. in: SVR 2001 ALV Nr. 3 S. 5)
."
Oltre alla condizione
del domicilio secondo il codice civile e la dimora abituale in Svizzera, non va
(soprattutto) dimenticata la condizione - sancita nelle summenzionate sentenze
federali del 1992 - che lo straniero che chiede le prestazioni complementari
deve essere in possesso di un'autorizzazione di soggiorno e quindi risiedere
legalmente in Svizzera.
Questo concetto è stato ribadito espressamente
ancora nella DTF 133 V 265 al considerando 7.3.2, che prevede chiaramente:
"
(…) Dans ce contexte, il n'appartient pas aux institutions de sécurité
sociale suisses ni au Tribunal fédéral saisi d'un recours en matière
d'assurance sociale de se prononcer sur le bien-fondé de l'autorisation de
séjour délivrée à l'intimée ou sur le maintien de cette autorisation: Dès
lors que l'intimée en est titulaire, elle réside légalement en Suisse et peut
prétendre des prestations complémentaires, à des conditions équivalentes à
celles fixées par le droit suisse pour un ressortissant suisse (dans ce sens,
arrêt de la CJCE du 7 septembre 2004,
Trojani
, C-456/02, Rec. 2004, p.
I-7573, points 40 ss;
cf. également BUCHER, op. cit., p.
224 ss, MAVRIDIS, op. cit., p. 535 s.). Il revient en définitive aux autorités
de police des étrangers d'examiner si l'autorisation de séjour doit être
allouée, voire maintenue ou retirée, eu égard aux art. 24 par. 1 de l'annexe I
à l'ALCP et 16 al. 2 OLCP.") (
l'evidenziatura è della redattrice
).
2.7.   Nel
caso concreto, questo Tribunale ha potuto accertare presso le competenti
autorità, che la ricorrente ha vissuto illegalmente in Svizzera fino
all'ottenimento di un permesso di soggiorno, ovvero dal 1992 fino al 31 marzo
2006. Dal 1° aprile 2006, infatti, essa beneficia di un regolare permesso di
dimora annuale (permesso B) rilasciato dalle autorità ticinesi. La circostanza
che l'assicurata si sia sposata con un cittadino svizzero il 16 gennaio 1998
non è stata tuttavia sufficiente, per le autorità amministrative del Canton __________,
per rilasciarle un'autorizzazione di soggiorno nel nostro Paese.
Anzi.
Come è emerso dagli accertamenti eseguiti,
l'assicurata è stata più volte oggetto di decisioni di allontanamento dal
territorio svizzero rispettivamente di divieto d'entrata in Svizzera (docc.
XXIII e XXV), perciò sia da quando è arrivata nel nostro Paese nel 1992 sia
successivamente al suo matrimonio del 1998 ed ancor di più dal 2004 quando è
rimasta vedova, l'insorgente ha soggiornato illegalmente su suolo svizzero (doc.
XXXI).
Alla luce della giurisprudenza esposta, la
circostanza che tanto la condizione del domicilio secondo il codice civile
quanto quella della dimora abituale potrebbero essere date e quindi dare luogo
al diritto alle prestazioni complementari, è qui ininfluente.
In effetti, avantutto determinante è che dal 1992 al
31 marzo 2006 l'assicurata ha indubbiamente vissuto - ed è entrata diverse volte
- nel nostro Paese
senza
un'apposita autorizzazione di soggiorno rilasciata
regolarmente dalla competente autorità amministrativa che, per contro, in più occasioni
le ha rifiutato di accordare tale autorizzazione.
In tali condizioni,
non può essere ritenuto che dal 1992 al 2006 la ricorrente abbia soggiornato
effettivamente in Svizzera, quando questo soggiorno non è conforme alle
autorizzazioni rilasciate dalle autorità competenti. Ciò vale ugualmente anche
se questo soggiorno dimostra la volontà dell'assicurata di costituirsi un
domicilio nel nostro Paese secondo il codice civile.
In conclusione, ritenuto
che non spetta al TCA adito di un ricorso in materia di assicurazione sociale,
pronunciarsi sulla mancata concessione dell'autorizzazione di soggiorno
all'assicurata (DTF 133 V 265 consid. 7.3.2) se non dal 1992, almeno da quando
si è sposata con un cittadino svizzero, ciò che è qui determinante è che senza
questa autorizzazione di soggiorno la ricorrente non risiedeva legalmente in
Svizzera e quindi non poteva pretendere delle prestazioni complementari a
condizioni equivalenti a quelle fissate per un cittadino svizzero.
Ne discende, dunque,
che è solo da quando dimora legalmente nel nostro Paese che l'assicurata può
pretendere, in virtù dell'art.
5
cpv. 1 LPC a cui rinvia l'art.
5
cpv. 4 LPC, delle prestazioni complementari.
È pertanto a giusta
ragione che la Cassa di compensazione ha respinto la domanda di PC
dell'assicurata a motivo che il termine di attesa di dieci anni, decorrente dal
1° aprile 2006, nell'aprile 2012 non era ancora trascorso. Va infatti ricordato
che il termine d'attesa deve essere adempiuto al momento in cui vengono
richieste le prestazioni complementari (STFA P 23/00 consid. 6).
Stanti le considerazioni esposte, la decisione impugnata
deve essere confermata ed il ricorso va respinto.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Fabio
Zocchetti