ti_gerichte · 52.2019.467 · 2019-09-04 · it
Progetto stradale comunale - conformità con piano regolatore; precisazione della nozione di miglioria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.03.2024 52.2019.467
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.03.2024 52.2019.467
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.03.2024 52.2019.467

Incarto n.
52.2019.467
Lugano
8
marzo 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Sonja Dobrijevic
statuendo sul ricorso del 26 settembre
2019 del
RI
1
patrocinato
da:
contro
la decisione del 4 settembre 2019 (n. 4288) del
Consiglio di Stato, che, in accoglimento delle impugnative di CO 1, CO 2, CO
3, CO 4, CO 5, CO 6 e CO 7, annulla la decisione del 28 settembre 2018 con
cui il Municipio di Stabio ha approvato il progetto stradale comunale
di
via Campagnola
;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il piano regolatore
di Stabio prevede una strada di servizio in corrispondenza del sedime del mapp.
846, che si sviluppa tra via Montalbano e via Ponte di Mezzo su di una
lunghezza di circa 660 m, denominata via Campagnola.
Con variante approvata
dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2 maggio 2018 (n. 2026), sono state
introdotte le linee di arretramento. La legenda del piano prevede inoltre le
seguenti sezioni tipo:
b. Via
Campagnola, pavimentata da ormai molti anni, presenta un calibro variabile
compreso tra 3.00 e 3.50 m e serve già oggi quale accesso per i fondi
confinanti e per i fondi nell'adiacente zona residenziale. Salvo sulla tratta
centrale, essa è priva di marciapiede.
B.
a. Con messaggio del
26 settembre 2011 (n. 21) il Municipio di Stabio ha chiesto al legislativo lo
stanziamento di un credito di fr. 2'530'000.- per procedere con l'allargamento
di via Campagnola, nonché l'aggiunta di alcuni elementi di moderazione del
traffico.
b. Il messaggio è
stato approvato dal legislativo nella seduta del 24 settembre 2012. La
decisione non è stata contestata.
C.
a. Dal 16 agosto al 14
settembre 2017 il Municipio di Stabio ha disposto la pubblicazione del progetto
stradale di moderazione di via Campagnola. Esso si inserisce nell'ambito di un
concetto globale studiato per il comparto residenziale di __________, che
contempla in particolare l'introduzione del principio generale di ''zona 30''.
Il progetto prevede l'allargamento della carreggiata esistente fino a
raggiungere un calibro complessivo di 4.50 m, suddiviso in una corsia larga 3 m
per il traffico motorizzato e in una zona rialzata di 5-6 cm con larghezza di
1.50 m destinata principalmente ai pedoni, utilizzabile anche dagli autoveicoli
per l'incrocio. Al fine di evitare rettilinei suscettibili di indurre i
conducenti ad una maggiore velocità, la corsia per i veicoli viene spostata
ogni 80-100 m da sinistra a destra. Per permettere l'incrocio con eventuali
autocarri sono previste piazzuole di scambio con un
calibro di 5.50 m (in alcuni punti anche maggiore). Come ulteriore elemento di
moderazione del traffico è prevista la posa di gruppi di piante, che
permetteranno di nascondere maggiormente la visuale. Infine, la pavimentazione
sarà in miscela bituminosa; è inoltre prevista la posa di alcune caditoie e la
sostituzione dell'illuminazione esistente con una nuova a LED (cfr. Relazione
tecnica 30 giugno 2017, pag. 2 segg.).
b. Con risoluzione 27
agosto 2018 (n. 1108), intimata il 28 settembre successivo, il Municipio di
Stabio ha approvato il progetto stradale. Nel contempo l'Esecutivo comunale ha
disatteso, mediante decisione separata, le opposizioni presentate dai
proprietari dei mappali siti lungo via Campagnola.
D.
Tra il 26 e il 31
ottobre 2018 sono insorti davanti al Consiglio di Stato con quattro ricorsi
distinti CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 (A), CO 4, CO 2 e CO 5 (B), CO 6 (C) e CO
7 (D), chiedendo l'annullamento della decisione di approvazione del progetto
stradale di via Campagnola. Con risoluzione del 4 settembre 2019 (n. 4288) il
Consiglio di Stato ha annullato la decisione municipale di approvazione del
progetto stradale, accogliendo, con un'unica decisione, i ricorsi (A), (C) e
(D), riconoscendo che la carreggiata del progetto stradale era nettamente
inferiore rispetto a quella stabilita dal piano del traffico. Il Governo ha
inoltre stabilito che il progetto non poteva esser confermato nemmeno in
applicazione dell'art. 39 cpv. 3 delle norme di attuazione del piano regolatore
(NAPR), secondo cui nell'ambito dei progetti stradali comunali sono possibili,
rispetto al tracciato indicato nel piano del traffico, soltanto piccole
modifiche dettate da esigenze tecniche e di affinamento del progetto.
L'Esecutivo cantonale ha dichiarato invece irricevibile il ricorso di CO 4, CO
2 e CO 5 (B) nella misura in cui i ricorrenti si limitavano unicamente a
rinviare alle allegazioni avanzate in sede di opposizione.
E.
Con ricorso del 26 settembre
2019 il Comune di Stabio insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato
e il conseguente ripristino dell'approvazione del progetto stradale comunale di
via Campagnola.
Secondo l'insorgente
il progetto, così come proposto dal Comune di Stabio, è volto a ridurre
ulteriori espropri a carico dei proprietari nonché inutili spese rispetto ad un
calibro stradale più largo. Tale scelta permetterebbe di conseguenza di
contenere i contributi di miglioria a carico dei proprietari interessati.
Inoltre, le due sezioni tipo sancite dalla legenda del piano del traffico non
sarebbero vincolanti, dal momento che vengono rappresentate due alternative, di
modo che, a mente dell'insorgente, il Comune sarebbe libero di scegliere quale
tipo di strada realizzare. Ad ogni modo, il progetto sarebbe conforme al piano
regolatore, poiché rispetta la larghezza
minima
di 3 m imposta dalla
sezione tipo per le strade di servizio, strade prevalentemente pedonali e
strade agricole. Per di più, qualora si dovesse ammettere che il piano del
traffico imponga invece una strada con una carreggiata larga 5.50 m, il
progetto rientrerebbe comunque nel campo di applicazione dell'art. 39 cpv. 3
NAPR, trattandosi nello specifico di una piccola modifica dettata da esigenze
tecniche e di affinamento del progetto ai sensi della norma. Infatti, il
restringimento riguarderebbe soltanto una tratta della strada senza alternarne
la funzione e la sua funzionalità. Da ultimo, il progetto stradale rientrerebbe
comunque sotto l'egida dell'art. 36 legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr;
RL 725.100), configurando un caso di miglioria, per la quale non sarebbe
necessaria alcuna base pianificatoria. Annullando la decisione municipale, il
Governo avrebbe così leso l'autonomia comunale.
F.
Chiamati a
presentare una risposta, CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6, CO 7 e il
Consiglio di Stato hanno sollecitato la reiezione del ricorso, mentre la
Divisione delle costruzioni non prende posizione, limitandosi a confermare
integralmente l'avviso cantonale. Dei loro argomenti si discuterà, ove
necessario, in diritto.
G.
Nell'ulteriore scambio
di allegati le parti ribadiscono le proprie domande, sviluppando le rispettive
tesi e allegazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
sono date dall'art. 35 cpv. 2 Lstr. La legittimazione attiva del Comune è certa
(art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100, applicabile grazie al combinato dei disposti 31 cpv. 1 e 25
Lstr).
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria, in applicazione
dell'art. 25 cpv. 1 LPAmm. In particolare, la perizia e il sopralluogo
sollecitati dal ricorrente non sono atti a procurare elementi utili ai fini del
presente giudizio per le ragioni che verranno esposte in seguito. I fatti
determinanti emergono con sufficiente chiarezza dall'incarto.
2.
2.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU
1990, 365; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il
diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art.
18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve poi equipaggiare le zone edificabili (art.
19 cpv. 2 LPT). I comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali
nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con
la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini (art. 8 Lstr); le
rappresentazioni grafiche che lo compongono devono infatti stabilire i vincoli
della rete delle vie di comunicazione (strade, percorsi pedonali, percorsi
ciclabili, posteggi pubblici, ecc.) con le relative linee di arretramento (art.
28 cpv. 2 lett. p LALPT; art. 21 LST e 28 cpv. 1 del regolamento di
applicazione della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011;
RLST; RL 701.110).
2.2. La Lstr affida ai
comuni e agli altri enti locali il compito di provvedere alla costruzione, alla
sistemazione e alla manutenzione delle strade che non sono di competenza del
Cantone, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle che
garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi
(art. 5 cpv. 1 Lstr). Nel caso della costruzione di una strada pubblica da
parte di un comune, la procedura di approvazione del progetto stradale comunale
(art. 30 segg. Lstr) sostituisce quella usuale del rilascio del permesso di
costruzione (RDAT II-1993 n. 36 consid. 6.2.).
2.3. Giusta l'art. 30
cpv. 1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento,
l'esecutivo comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto
stradale comunale. Il municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto
precisato agli art. 10 cpv. 2 lett. a e lett. b Lstr e corredato dagli atti
elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (cfr. art. 30 cpv. 2 e 3 Lstr) - per trenta
giorni, durante i quali chiunque abbia interesse può prenderne conoscenza e,
nel medesimo termine, presentare opposizione (art. 32 cpv. 1 Lstr combinato ai
disposti art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr). Chi non fa opposizione è escluso dal
seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).
2.4. La procedura del
progetto stradale comunale ha come obiettivo l'attuazione del piano in un
singolo caso. Di conseguenza, le autorità (di approvazione o di ricorso) sono
in primo luogo chiamate a verificarne la conformità con il piano regolatore
(RDAT II-1993
loc. cit
.). Per il resto, i comuni sono fondamentalmente
autonomi in materia, limitati soltanto dalle disposizioni contenute nell'art. 6
Lstr, che fissa i principi della concezione delle strade, e dal divieto
d'arbitrio (STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio 1990 consid. 3.2). È invece
escluso che tramite una domanda di costruzione possa essere modificata la
pianificazione, riservato il caso di differenze entro limiti contenuti e per
fondati motivi (cfr. RDAT II-1993
loc. cit
.; inoltre, in termini più
generali, RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2). In quest'ordine d'idee, l'art. 33
Lstr stabilisce che non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con
l'approvazione dei piani regolatori e, in particolare, sulla pubblica utilità
(cpv. 1). Sfuggono pertanto all'esame del Tribunale, nell'ambito di questa
procedura, tutti gli aspetti già definiti nel piano d'utilizzazione che, in
applicazione del principio del parallelismo delle forme, sono emendabili
unicamente mediante norme di pari rango e secondo la procedura prevista per la
sua adozione (art. 41 cpv. 2 LALPT; art. 33 cpv. 2 LST). Il potere d'esame del
Tribunale cantonale amministrativo nell'evadere i ricorsi contro i progetti
stradali comunali è, pertanto, limitato alla verifica della legittimità della
decisione e non può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa (art.
69 cpv. 2 LPAmm).
3.
Entrando ora nel
merito della vertenza, deve dapprima essere affrontato il quesito di sapere se
il progetto approvato dal Municipio è conforme alla pianificazione
dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore in vigore. Come visto in
narrativa (
supra
, D.), il Governo ha considerato che il progetto
stradale contrasta con quanto indicato dal piano del traffico, il quale
stabilirebbe in maniera vincolante la superficie riservata alla realizzazione
della strada. Inoltre, il progetto non potrebbe essere realizzato nemmeno in
forza dell'art. 39 cpv. 3 NAPR.
3.1.
3.1.1. In un
precedente giudizio, del 3 giugno 2014, che concerneva un analogo progetto per
una strada di servizio nel Comune di Stabio (inc. n. 52.2013.400, richiamato
dal ricorrente e noto alle parti), il Tribunale aveva ricordato che le
rappresentazioni grafiche e le NAPR sono vincolanti e che al fine di
determinare il regime pianificatorio in vigore occorre confrontare le diverse
componenti del piano regolatore e procedere con una lettura congiunta delle
stesse. La Corte ha quindi accertato che le sezioni tipo riportate accanto alla
legenda del piano del traffico di Stabio non avevano valore vincolante per il
Municipio in fase realizzativa, essendo la volontà del pianificatore
manifestamente quella di lasciare un certo spazio di manovra all'Esecutivo
comunale. Questo alla luce del fatto che:
-    i tracciati
sulla cartografia non operavano nessuna distinzione, per cui non era possibile
desumere quale delle due sezioni fosse applicabile alle singole opere stradali;
-    l'art. 39
cpv. 3 vNAPR, in vigore a quel momento, dichiarava esplicitamente indicativa la
rappresentazione grafica del tracciato e del calibro delle superfici per il
traffico, rimandando alla fase esecutiva la definizione dell'esatta ubicazione
dell'ingombro;
-     il rapporto
di pianificazione non si esprimeva in termini assoluti circa il calibro della
strada.
Vincolante era, per contro,
il tracciato inteso come superficie riservata per la realizzazione della
strada, stabilito nelle diverse rappresentazioni grafiche, non formulando il
piano riserve in merito e dovendo essere rispettato il diritto di rango
superiore.
3.1.2. Con risoluzione
del 25 maggio 2016 (n. 2268) il Consiglio di Stato ha approvato la variante
concernente la revisione delle norme di attuazione di Stabio. Il nuovo art. 39
cpv. 3 NAPR, riferito alle superfici per il traffico, prevede ora che
nell'ambito dei progetti stradali comunali sono possibili, rispetto al
tracciato (superficie misurata) indicato nel piano del traffico, solo piccole
modifiche dettate da esigenze tecniche e di affinamento del progetto. L'attuale
versione è il frutto di una modifica suggerita dal Dipartimento del territorio
nell'ambito dell'esame preliminare del 22 agosto 2011, che considerava il
vecchio disposto di legge
eccessivamente permissivo nella definizione dei
tracciati vari
, dovendo questo meglio definire i
limiti ai margini di
manovra in ambito comunale nella definizione dei tracciati viari
(pag. 17).
Inoltre, come visto in narrativa, il 2 maggio 2018 sono state introdotte nella
cartografia del piano le linee di arretramento dalle strade. Per via Campagnola
sono state tracciate linee a una distanza di 4.50 m dal ciglio stradale
(sezione tipo strada di servizio). Quest'ultima modifica induce a ritenere che
il pianificatore abbia inteso precisare come il campo stradale determinante -
contrariamente a quanto pretende il ricorrente, che sostiene di poter scegliere
liberamente a quale sezione tipo far capo - sia di principio ora quello di 5.50
m, ritenuto che per questa sezione sono previste appunto linee di arretramento
di 4.50 m dal ciglio stradale. Lo conferma, a ben veder, lo stesso Comune nella
sua decisione (pag. 3), laddove afferma che per le strade di servizio, come
quella in esame, è previsto un campo stradale largo di 5.50 m, assegnando
invece una larghezza minore (minima) ad altre strade di servizio con funzione prevalentemente
pedonale (cfr. Relazione tecnica 30 giugno 2017, pag. 4).
Tutto quanto precede
non conduce comunque a ritenere che il Comune debba seguire pedissequamente le
suddette indicazioni. La normativa attualmente in vigore non priva il Municipio
di ogni margine di manovra, ma circoscrive la sua libertà in fase realizzativa
unicamente a
piccole modifiche dettate da esigenze tecniche e di affinamento
del progetto
. Se le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 3 NAPR sono
rispettate, il tracciato della strada può dunque discostarsi in modo contenuto
dalla superficie ad essa destinata, riservata la necessità di dimostrare che
ciò corrisponde a un interesse pubblico e rispetta il principio della
proporzionalità. A maggior ragione, nella misura in cui la funzionalità della
strada per rapporto alla categoria a cui è attribuita viene rispettata,
l'Esecutivo comunale può anche distanziarsi da quanto indicato nella sezione
tipo, sempre nei limiti dell'art. 39 cpv. 3 NAPR. È il caso, in particolare,
laddove la realizzazione dell'opera consideri sin da subito misure costruttive
derivanti dalla moderazione il traffico. Sarebbe infatti illogico e contrario
all'interesse della collettività costringere l'Ente pubblico a realizzare in un
primo tempo il calibro previsto per poi ridurlo artificialmente con misure di
moderazione del traffico.
3.2. Il progetto
descritto in narrativa rientra perfettamente nella concezione di strada di
servizio (funzione stabilita in modo vincolante dal piano regolatore), la quale
ha lo scopo di garantire l'accessibilità veicolare ai singoli fondi (cfr.
anche: Linea guida cantonale, Piano dell'urbanizzazione/Programma di
urbanizzazione, Bellinzona 2014, pag. 19; Manuale per la redazione dei piani
del traffico, Canobbio 2002, pag. 9). Il progetto è poi in linea con gli
orientamenti comunemente ammessi in tema di opere stradali intesi a offrire
all'utenza pedonale la protezione consentita dalle circostanze nell'ottica di
una rivalorizzazione complessiva del ruolo sociale della strada quale spazio
destinato ad una coabitazione pacifica (cfr. STE 20.2005.10-1 del 30 agosto
2005; in questo senso, cfr. anche Linee guida cantonali, Concezione dello
spazio stradale all'interno delle località, Bellinzona 2017, A.1, 1.1
Obiettivi). La realizzazione di questa tipologia di strada, percorsa a doppio
senso di marcia, garantisce, con l'adozione di misure costruttive, la
vivibilità per i suoi fruitori, anche quelli più deboli e una migliore
sicurezza all'interno dell'intero comparto residenziale. Essa tiene conto del
transito regolare di autoveicoli e solamente sporadico di autocarri. Non vi
sono inoltre indizi che lascino prevedere un aumento del suo volume. Per questa
ragione per il modello di strada in esame si è optato per una superficie
stradale complessiva di 4.50 m con l'adozione di piazzuole di scambio per
l'incrocio degli autocarri. Ciò che permette di renderla conforme
all'introduzione del limite di velocità di 30 km/h. La posa degli elementi di
arredo è tipica delle strade di quartiere (cfr. relazione tecnica 30 giugno
2017, pag. 2 segg. e il documento allegato Estratto relazione tecnica -
consulente moderazione, 2007 - 2017, pag. 6 segg.). Inoltre, come già
accennato, l'intervento di cui si è discusso s'iscrive in un'area di più ampio
respiro che interessa tutto il comparto di __________ che, dal profilo tecnico,
si giustifica trattare con una certa uniformità (cfr. STA 52.2013.400 del 3
giugno 2014).
È vero che il progetto
in esame non risulta perfettamente in linea con le norme edite dall'Unione dei
professionisti svizzeri della strada relativo ai profili geometrici tipo (norma
VSS 640 201), e in particolare laddove presenta un calibro stradale di 30 cm
inferiore rispetto alla larghezza stradale di 4.80 m suggerita per l'incrocio
tra due autoveicoli e rispettivamente di 20 cm rispetto alla larghezza di 5.70
m prevista per l'incrocio tra autoveicolo e autocarro alla velocità di 30 km/h.
Tuttavia, va ricordato che la giurisprudenza riconosce alle stesse la valenza
di semplici direttive e non di norma edilizia vincolate (cfr. RDAT I-1995 N.
39c 2.2.). Esse non possono pertanto essere applicate schematicamente o
vanificare o rendere più gravosa l'interpretazione del diritto, ma vanno
adeguate al singolo caso, rispettandone le peculiarità (STA 52.1998.49 del 10
gennai 2000 consid. 3.1). Ed è proprio ciò che ha fatto il Comune di Stabio,
scostandosi dalla sezione tipo applicabile per ragioni di ordine tecnico e di
affinamento del progetto nel rispetto del margine di manovra riservato
dall'art. 39 cpv. 3 NAPR. Una lieve riduzione della carreggiata per rapporto
alle raccomandazioni VSS appare del resto ancora tutto sommato in linea con
l'intento di moderare la velocità sulla tratta, ritenuto che le auto sono
indotte a rallentare in caso di incrocio. Da notare, in quest'ottica, che per l'incrocio
di due veicoli a 20 km/h le citate norme reputano come sufficiente un campo
stradale di soli 4.40 m e che la relazione tecnica relativa alla moderazione
del traffico indica che per questa tipologia di strada, con prevalente funzione
di accesso ai fondi, sarebbe bastante un simile calibro (pag. 6). Da ultimo, il
progetto considera poi le preesistenze nel comparto (costruzioni che
attualmente oltrepassano le linee di arretramento e dunque più vicine al ciglio
stradale) e, riducendo espropri e contenendo i costi di costruzione, esso
appare rispettoso del principio della proporzionalità.
3.3. Per un tratto di
circa 105 m il progetto prevede una larghezza complessiva di 5.90 m (mapp. 2171
di proprietà comunale), esorbitando dunque da quanto riservato dal piano
regolatore. Inoltre, in alcuni punti, in particolare in corrispondenza dei
mapp. 846 (di proprietà di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5), l'allargamento
stradale oltrepassa, da un punto di vista spaziale, i limiti di quanto previsto
dal tracciamento del piano. Nella misura in cui il tracciato si scosta dal
piano regolatore i resistenti sono abilitati a metterne in discussione
l'interesse pubblico e la proporzionalità. Ritenuto che il Consiglio di Stato
ha respinto il progetto, il Tribunale deve eccezionalmente estendere il suo
potere di esame anche all'opportunità della scelta, analogamente a quanto
farebbe se essa fosse stata inserita nel quadro di una modifica del piano
regolatore, per ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT. Senza tuttavia
giovamento per le tesi degli insorgenti, per i seguenti motivi.
3.3.1. In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
Il principio della proporzionalità esige
invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;
RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
3.3.2. In concreto, il
tratto con larghezza maggiore (5.90 m) è in corrispondenza del mapp. 2171, di proprietà
comunale. In questo punto il progetto costituisce, a ben vedere, un riordino
dell'area, che verrà destinata a verde con la posa di una panchina, ciò che è
senz'altro di pubblico interesse e nel rispetto della proporzionalità. Negli
altri casi si tratta, invece, di realizzare le piazzole d'incrocio,
rispettivamente gli allargamenti presenti all'inizio di via Campagnola (che
interessa, in particolare, il citato mapp. 846 per una striscia di 1x20 m
circa) e alla fine della stessa per facilitare l'entrata dei veicoli in arrivo
da via Montalbano rispettivamente da via Dogana. In questi scostamenti, il
Municipio ha inteso in special modo ponderare la situazione edilizia esistente
sempre nei limiti delle linee di arretramento, le quali servono in particolare
proprio a tutelare la sicurezza della circolazione e a salvaguardare la
possibilità di futuri allargamenti (
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 25 LE, n. 1029). Per
quanto concerne in particolare il mapp. 846, il progetto tiene in considerazione
che quest'ultimo è di ampia superficie (7011 m
2
) mentre sull'altro
lato vi sono fondi edificati con costruzioni che oltrepassano le linee di
arretramento, ove sono poi muretti, cordoli, piazzali e cancelli. Quanto
previsto evita inconvenienti maggiori a coloro che abitano negli edifici e, più
in generale, permette di ridurre in modo percettibile i costi di costruzione e,
di riflesso, i contributi di miglioria; anche gli interessi degli stessi
resistenti sono dunque considerati. Da notare, infine, che gli espropri a
carico dei confinanti privati sono limitati a quanto è necessario
all'esecuzione adeguata dell'intervento. Tutti questi elementi permettono di
concludere che anche in questo caso l'intervento risponde ai requisiti
dell'interesse pubblico e della proporzionalità. Pur facendo capo al pieno
potere cognitivo (cfr.
supra,
3.3.1), la decisione del Municipio merita
tutela.
3.3.3. Nello stesso
ordine di idee priva di pertinenza è la teoria avanzata dai resistenti, secondo
i quali il progetto lederebbe la parità di trattamento, laddove, scostandosi
dal piano regolatore, rinuncia ad imporre vincoli espropriativi su alcuni fondi
lungo la strada. Come visto in precedenza, il Comune, avendo rinunciato a
realizzare un calibro costante di 5.50 m per ragioni di cui si è detto, ha
conseguentemente limitato gli espropri a quanto strettamente necessario
all'esecuzione adeguata dell'intervento nel rispetto della proporzionalità
(cfr.
supra
, 3.3.2.). Nella misura in cui la critica è rivolta al
contenuto spostamento del tracciato rispetto a quanto previsto dal piano
regolatore, va rammentato che l'interesse pubblico della realizzazione di
un'opera di interesse collettivo, così come l'ossequio, da parte della stessa,
dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento, non possono
essere efficacemente combattuti asserendo semplicemente che l'opera potrebbe
essere realizzata (anche) su altre proprietà: l'accoglimento di simile censura
metterebbe difatti in forse la realizzazione della maggior parte delle opere
pubbliche già per il fatto che potrebbe essere invocata da ogni proprietario
gravato (STA 90.2002.112 del 18 giugno 2003 consid. 4.2 con riferimenti).
3.4. Ferme queste
premesse, la decisione del Municipio non presta fianco a critiche, sia dal profilo
dell'interpretazione del vincolo, così come delle norme comunali, per i quali
occorre riconosce una certa latitudine di giudizio, sia nell'esercizio del
potere di apprezzamento nella scelta progettuale individuata. Nel rispetto
dell'autonomia comunale, s'impone pertanto l'annullamento della risoluzione
impugnata, ripristinando la decisione municipale da essa sconfessata.
4.
A titolo
abbondanziale conviene ancora esaminare se il progetto potrebbe essere
realizzato anche in applicazione dell'art. 36 cpv. 1 Lstr.
4.1. L'art. 36 cpv. 1 Lstr permette
l'attuazione di migliorie direttamente tramite un progetto stradale e senza una
base pianificatoria. La norma spiega inoltre che per migliorie si intendono gli
interventi di adeguamento alle nuove esigenze tecniche, di sicurezza e
protezione dell'ambiente che non comportano una modifica sostanziale dell'uso e
della funzione della strada (cpv. 2). Si tratta dunque di opere minori,
prevalentemente intese a perfezionare la qualità della strada, senza modificarne
l'aspetto e la destinazione e la cui incidenza, dal punto di vista
pianificatorio, tecnico ed economico, è ridotta a dimensioni modeste rispetto
alla situazione esistente
(
Davide Socchi
, Commento alla nuova legge
sul coordinamento delle procedure e alla revisione della legge sulle strade,
in: RtiD I/2007 pag. 275 segg., 346). Secondo il legislatore (Messaggio
concernente la modifica della LALPT, della Lstr e della LE del 6 luglio 1994,
n. 4275, in: RVGC, Sessione ordinaria autunnale, vol. 3, pag. 2322 segg., pag.
2345):
Sono considerati di miglioria quegli interventi che
pur comportando delle modifiche dell'assetto stradale, mantengono immutato sia
l'aspetto che la destinazione della strada e non ingenerano ripercussioni nuove
sulla gestione del traffico. Si pensi ad esempio alla creazione di marciapiedi,
di corsie preferenziali per il traffico pubblico, o a piccole migliorie per
aumentare la sicurezza. Per questo genere di interventi, la cui pubblica
utilità è presunta perché insita nel concetto di miglioria, non si impone la
precedente procedura pianificatoria. Gli stessi soggiacciono unicamente alla
procedura di approvazione dei piani ed espropriazione, dinanzi al Tribunale d'
espropriazione
.
In questi termini, gli interventi di
miglioria non modificano in modo sostanziale la funzionalità, l'uso e la
struttura della strada.
4.2. In concreto, alla luce di quanto
appena spiegato, il progetto non costituisce una semplice miglioria di un'opera
secondo l'art. 36 Lstr, quanto piuttosto l'attuazione vera e propria del
vincolo di strada di servizio. Alla luce dello stato odierno di via Campagnola,
il progetto, infatti, non si limita ad apportare contenute modifiche, ma
costituisce un intervento globale che concerne l'impostazione complessiva della
stessa ai fini di conformarla alla sua funzione di strada di servizio, stabilita
dal piano del traffico (cfr. STA 52.2011.53 del 10 novembre 2011 consid. 4). Il
riferimento operato dal Municipio a questo disposto si avvera dunque improprio.
5.
In esito a tutte le considerazioni
precedentemente esposte, il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata
annullata, mentre va confermata quella con cui il Municipio del Comune di
Stabio approva il progetto stradale relativo a via Campagnola.
6.
Il Tribunale pone a carico dei resistenti,
soccombenti, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Questi sono inoltre
tenuti a rifondere le ripetibili al Comune, patrocinato, per entrambe le sedi
di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza:
1.1.
la
risoluzione impugnata è annullata;
1.2.
la
decisione del 28 settembre 2018 con cui il Municipio di Stabio approva il
progetto stradale comunale di via Campagnola
è confermata.
2.   La tassa di
giustizia, di complessivi fr. 2'400.- e le ripetibili, di complessivi fr.
3'900.-, sono posti a carico dei resistenti come segue:
-     per 1/3 a
carico di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5;
-     per 1/3 a
carico di CO 6;
-     per 1/3 a
carico di CO 7.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.100).
4. Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera