ti_gerichte · 52.2022.339 · 2022-09-13 · it
Dipendenti pubblici. Pretese salariali. Buona fede

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.11.2023 52.2022.339
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.11.2023 52.2022.339
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.11.2023 52.2022.339

Incarto n.
52.2022.339
Lugano
9
novembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 17 ottobre
2022 di
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la decisione del 13 settembre 2022 (n. 4453) del
Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile la sua istanza del 24
dicembre 2021 in materia di rivalutazione della carriera salariale;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 ha ottenuto un
diploma di sarta da donna nel 1978 e un diploma di maestra di sartoria nel
1981. A partire dagli anni '80, la stessa ha svolto alcune esperienze di
insegnamento nelle scuole comunali e in quelle maggiori, nonché in scuole
private con sede nel Cantone.
Dopo aver conseguito il certificato di abilitazione all'insegnamento nella
scuola media per la materia di tecnica dell'abbigliamento, nell'anno scolastico
2001/2002, RI 1 ha svolto per la prima volta un anno di lavoro come docente
alle dipendenze del Cantone nella scuola media di __________, con collocamento
nella classe di stipendio 26, al minimo (anziché in classe 28) in applicazione
dell'art. 7 cpv. 3 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255).
Fino all'anno
scolastico 2006/2007 la docente non ha più svolto attività d'insegnamento per
il Cantone. In quell'anno le è stato assegnato un incarico limitato come
docente di tecnica dell'abbigliamento nelle scuole medie di __________ e __________
ed è stata inserita in classe 27, al minimo. L'incarico è stato rinnovato
l'anno successivo, con collocamento in classe 28, al minimo. Dal 2008/2009 RI 1
ha ottenuto la nomina nelle scuole medie.
B.
A partire dal 1° settembre
2018, con il passaggio alla nuova scala salariale a seguito dell'entrata in
vigore della nuova
legge sugli stipendi degli impiegati dello
Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300),
alla
docente è stata attribuita la classe 8 con 8 aumenti. Il 5 giugno 2019 le è
inoltre stato riconosciuto uno scatto supplementare secondo il modello
retributivo precedente con effetto retroattivo al 1° settembre 2018, in
applicazione dell'art. 41 cpv. 5 LStip, passando quindi in classe 8 con 9
aumenti.
C.
Il 10 aprile 2020, la
docente, su sua richiesta, è stata posta al beneficio del prepensionamento a
decorrere dal 1° settembre 2020.
D.
Con scritto del 27
giugno 2020, il sindacato SSP/VPOD Regione Ticino ha chiesto alla Sezione
amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport
(DECS) di
ricalcolare le carriere salariali
di alcuni docenti cantonali,
tra cui RI 1, per gli ultimi 5 anni e di
rivalutare lo stipendio per il
futuro
. Essi sarebbero stati penalizzati a inizio carriera a causa di una
riduzione dello stipendio del 3%, introdotta dall'Autorità di nomina quale
misura di risparmio, e avrebbero così subito un ritardo di una classe salariale.
E.
Il 2 giugno 2021 la
Sezione amministrativa ha risposto alla richiesta del sindacato. Per quanto
attiene a RI 1, ha precisato che la stessa non ha subito alcuna trattenuta del
3%, bensì è stata assunta in classe 27 al minimo anziché nelle classi 28-30
previste per la funzione di
docente SP senza titolo specifico
allora
ricoperta.
F.
Dopo aver
ottenuto dalla Sezione amministrativa i dettagli concernenti le condizioni di
assunzione e l'evoluzione della sua carriera, con scritto del 24 dicembre 2021 RI
1, sempre per il tramite del suo rappresentante, ha chiesto alla Sezione
amministrativa che a partire dalla sua nomina nel 2008/2009 le sia riconosciuta
la sua esperienza lavorativa precedente all'assunzione per le scuole cantonali,
e meglio:
-
da settembre 1981 ad agosto 1982
presso la scuola di __________ e nelle classi terze di scuola maggiore di __________,
__________ e __________ __________;
-
da settembre 1982 ad agosto 1984
presso la scuola elementare di __________ e la scuola elementare di __________;
-
da settembre 2000 ad agosto 2001
presso Istituto __________ a __________.
G.
Con decisione del 13
settembre 2022 il Consiglio di Stato ha dichiarato l'istanza irricevibile.
Premesso che la docente non ha mai contestato le risoluzioni concernenti la
definizione del suo stipendio, ha concluso che non fossero dati gli estremi per
entrare nel merito di una domanda di riesame. In particolare, non vi sarebbe
una modifica notevole delle circostanze dopo l'emanazione della decisione né la
docente avrebbe addotto fatti e mezzi di prova importanti che non conosceva o
di cui non poteva prevalersi a tempo debito. D'altro canto la richiesta, a
fronte della decisione di pensionamento con effetto al 1° settembre 2020,
sarebbe tardiva se non già contraria al principio della buona fede, ponendosi
in evidente contrasto con l'atteggiamento di totale inazione durante la
carriera professionale.
H.
Contro la predetta
decisione RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone
l'annullamento. Domanda il ricalcolo della carriera
senza la riduzione di
due classi effettuata nel 2001/2002, con il corretto inserimento nella nuova
scala salariale e relativo riconoscimento del numero di aumenti e il
conseguente versamento della differenza salariale maturata non coperta da
prescrizione, tenuto conto della richiesta di ricalcolo della carriera del 27
giugno 2020
. Innanzitutto sostiene che la sua istanza era ricevibile. Nel
merito, ritiene di essere stata a torto penalizzata al momento dell'assunzione
del 2001/2002, rispettivamente nel 2006/2007. Vista la sua esperienza
professionale, la riduzione di stipendio era ingiustificata. In ogni caso, se
anche si volesse considerare corretta l'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip,
alla docente avrebbero dovuto essere garantiti gli annuali aumenti di stipendio
in concomitanza con questa misura.
I.
All'accoglimento
del gravame si oppone l'Autorità di nomina, che ribadisce i motivi a fondamento
della propria decisione. Contesta che la ricorrente possa rimettere in
discussione decisioni mai contestate prima d'ora, addirittura dopo la fine
della sua attività lavorativa. Vi si opporrebbe la sicurezza del diritto. In
ogni caso, lo stipendio iniziale dell'insorgente è stato fissato correttamente
applicando l'art. 7 cpv. 3 vLStip. Al momento della sua assunzione, la docente
era infatti alla prima esperienza lavorativa nel settore dell'insegnamento
medio. Il Governo osserva inoltre che nessuna richiesta è mai stata posta
dall'insorgente prima del ricorso in relazione alla mancata concessione
dell'aumento salariale durante il periodo di applicazione dell'art. 7 cpv. 3
vLStip.
J.
Con la replica e
la duplica le parti confermano le proprie tesi, con motivi di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 LStip in combinazione
con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm).
1.2.
La ricorrente chiede il ricalcolo della sua carriera senza la
riduzione di due classi salariali effettuata nel 2001/2002.
In prima battuta tuttavia,
una volta informata dalla Sezione amministrativa dei dettagli relativi alla sua
retribuzione dall'assunzione in avanti, l'insorgente ha richiesto formalmente
il riconoscimento della sua esperienza lavorativa (maturata dal 1981 al 1984 e
nell'anno scolastico 2000/2001)
a partire dalla nomina del 2008/2009
.
Nulla è stato per contro avanzato in relazione al trattamento iniziale nel
2001/2002 o alla riassunzione nel 2006/2007 e in particolare alla riduzione
dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip. L'odierna richiesta
costituisce quindi una nuova domanda e come tale è irricevibile (art. 70 cpv. 2
LPAmm).
Medesima conclusione
si impone in relazione alla censura tendente al riconoscimento dello scatto
annuale nei primi due anni di lavoro, proposta per la prima volta con il
ricorso.
1.3. Con questa precisazione, il gravame in quanto ricevibile,
può
essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La
fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione
prodotta dalle parti.
2.
Il fatto che il
dipendente abbia accettato condizioni salariali contrarie ai principi
costituzionali o lesive di norme imperative e insorga a eccepirne
l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è contrario alle regole
della buona fede (STF 8C_639/2013 del 30 luglio 2014 consid. 6.1 con
riferimenti, STA 52.2019.115 del 6 novembre 2019 consid. 3.2, 52.2012.273 del
16 settembre 2014 consid. 1.2 e rimandi alla giurisprudenza).
Non si può ragionevolmente esigere che il
dipendente, prima ancora di iniziare a lavorare, insorga contro l'una o l'altra
delle condizioni della decisione di assunzione (STA
52.2012.273 citata
consid. 1.2)
.
D'altra parte, il semplice fatto di tardare ad agire in giustizia non
costituisce un abuso di diritto (DTF 138 I 232 consid. 6.4). Entro i limiti
della prescrizione, la perenzione del diritto di agire del creditore che ha
tardato a reclamare la sua pretesa deve essere ammessa con riserva in caso di
circostanze eccezionali. Occorre in questo senso che oltre al passare del tempo
si manifestino circostanze che facciano apparire l'esercizio del diritto
irrimediabilmente in contraddizione con l'inazione precedente del creditore e
quindi come contrarie alle regole della buona fede. Simili evenienze vanno
ammesse quando il silenzio del dipendente permettere di concludere con certezza
a una rinuncia a far valere i suoi diritti o quando la sua inazione ha causato
inconvenienti per il datore di lavoro (DTF 125 I 14 consid. 3g, STF 8C_639/2013
citata consid. 7.1 con riferimenti). Inconvenienti di ordine puramente
amministrativo non giustificano la perenzione del diritto del dipendente a
vedere riconosciute proprie legittime pretese (STF 8C_639/2013 citata consid.
7.2).
3.
3.1. Secondo
l'art.
7 cpv. 1 vLStip, applicabile al
momento dell'assunzione della docente, lo stipendio iniziale è fissato all'atto
di nomina e corrisponde al minimo della classe prevista per la rispettiva
funzione. L'art. 7 cpv. 3 vLStip conferisce inoltre al Consiglio di Stato la
facoltà di stabilire per due anni al massimo, nel caso di candidati di giovane
età, con scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di
introduzione, uno stipendio fino
a
due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la
funzione.
Lo scopo di questa disposizione è
quello di adeguare lo
stipendio iniziale di
queste categorie di dipendenti alle minori
prestazioni lavorative che
essi sono in grado di fornire soprattutto per mancanza d'esperienza (cfr.
messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la
modifica della legge sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della
gestione del 22 ottobre 1987, in RVGC 1987,
vol.
1, pag. 446; STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008 consid. 4.1, 53.2000.2 del 22
maggio 2000 consid. 2, 53.1999.3 del 12
maggio 2000 consid. 4.1.).
3.2. D'altro canto, l'art. 7 cpv. 2 vLStip consente al Consiglio di Stato di
stabilire uno stipendio iniziale maggiore, quando ciò è giustificato da
circostanze speciali, come l'esercizio di una funzione analoga in un altro
posto, preparazione speciale, capacità e condizioni particolari. In queste
ipotesi, rimesse all'apprezzamento dell'autorità di nomina, il maggior
stipendio iniziale è di regola stabilito sotto forma di concessione di un certo
numero di aumenti annuali di stipendio.
4.
Nel caso
concreto, il 24 dicembre 2021 la ricorrente ha inoltrato al Consiglio di Stato
un'istanza tendente al
ricalcolo
della sua carriera, chiedendo di
riconoscerle l'esperienza lavorativa precedente all'entrata in servizio, a
partire dall'anno scolastico 2008/2009 in cui ha ottenuto la nomina con
l'inserimento in classe 28 al minimo. Il Governo ha dichiarato l'istanza
inammissibile.
4.1. In primo luogo occorre premettere che l'insorgente, con la sua richiesta
iniziale, non ha posto una domanda ben motivata e circostanziata. Essa sembra infatti
tesa al riconoscimento di aumenti all'interno della classe 28 al momento della
nomina, in funzione dell'esperienza pregressa (art. 7 cpv. 2 vLStip). Solo con
il ricorso e nell'ambito di una (nuova) domanda, l'insorgente adduce che
sarebbe stata a torto penalizzata al momento dell'assunzione nel 2001 per
un'illecita riduzione dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip,
inapplicabile al suo caso. Sostiene infatti che non poteva essere considerata docente
senza esperienza.
L'istanza del 24 dicembre 2021 può essere interpretata alla luce delle
argomentazioni di ricorso, con la precisazione che l'auspicato ricalcolo della
carriera potrà semmai avvenire solo con effetto a partire dall'anno scolastico
2008/2009, così come inizialmente postulato.
4.2. Ora, l'attribuzione di due classi in meno rispetto allo stipendio
stabilito dall'ordinamento dei dipendenti senza valide ragioni comporterebbe
una lesione non trascurabile del diritto dell'insorgente a una corretta
retribuzione, con ripercussioni sull'arco dell'intera carriera. Una domanda
tendente a sanare la situazione contraria al diritto meriterebbe pertanto di
principio essere esaminata anche se non è stata eccepita immediatamente dalla
ricorrente. Conformemente alla giurisprudenza sopra ricordata, all'insorgente
può infatti essere scusato di non aver impugnato le condizioni salariali al
momento dell'assunzione, peraltro limitata a un anno scolastico. Tuttavia, non
si può fare a meno di rilevare che l'insorgente, nei suoi quattordici anni di
carriera, non ha mai chiesto una rivalutazione della sua posizione. La stessa
ha atteso la fine della sua attività lavorativa per farsi avanti e rimettere in
discussione la retribuzione accettata in costanza del rapporto di impiego. A
ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto l'atteggiamento della ricorrente
contrario al principio della buona fede e di ostacolo a un riesame delle
condizioni di assunzione. Nel caso di specie, dalla passività della docente il
datore di lavoro è legittimato a dedurre la rinuncia a rivendicare eventuali
pretese derivanti dalle condizioni salariali stabilite al momento
dell'assunzione. La decisione con cui l'autorità di nomina ha dichiarato
l'istanza irricevibile merita pertanto tutela. Già per questo motivo, il
ricorso va respinto nella misura della sua ricevibilità.
5.
Il gravame non
avrebbe avuto successo nemmeno nel merito. All'epoca della sua assunzione nel
2001, l'insorgente aveva ottenuto da un anno l'abilitazione all'insegnamento
per la scuola media. Benché si sia diplomata come sarta e maestra di sartoria
tra la fine degli anni settanta e primi anni ottanta, dal suo curriculum non
emerge un'esperienza nell'insegnamento tanto solida e assidua da far apparire lesiva
del diritto la decisione del Governo di attribuirle la classe 26 (invece della
28) in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip. Basti pensare che l'esperienza vantata
dalla medesima nella sua istanza del 24 dicembre 2021 si limita a tre anni di
insegnamento nelle scuole elementari e maggiori (dal 1981 al 1984) e a un anno
di lavoro svolto sedici anni dopo (dal 2000 al 2001) in una scuola privata. Medesima
conclusione va tratta per quanto attiene alle condizioni di assunzione nel
2006/2007, quando l'insorgente è stata inserita in classe 27. Nei cinque anni
precedenti la stessa non ha infatti più svolto alcuna attività presso le scuole
medie cantonali, mentre l'esperienza che sostiene di aver svolto presso la
scuola __________ di __________ non è stata documentata.
6.
La tassa di
giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv.
1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di
diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è
dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine
(art. 113 e segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera