ti_gerichte · 52.2018.45 · 2018-03-20 · it
Irricevibilità di un ricorso contro il decreto di conferimento del carattere obbligatorio generale a livello cantonale a disposizioni di un CCL

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.03.2018 52.2018.45
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.03.2018 52.2018.45
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.03.2018 52.2018.45

Incarto n.
52.2018.45
Lugano
20 marzo 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Barbara
Maspoli
statuendo
sul ricorso 12 gennaio 2018 di
RI
1
RI
2
RI 3
RI
4
RI
5
patrocinati
da: PA 1
contro
il
decreto 4 ottobre 2017 del Consiglio di Stato, con cui è stata accolta la
domanda presentata dall'CO 1
, dall'CO 2
e dal Sindacato CO 3, volta ad ottenere il conferimento del carattere
obbligatorio generale a livello cantonale alle disposizioni contenute nel
contratto collettivo di lavoro nel ramo della posa di piastrelle, mosaici,
pietre naturali e artificiali ed affini;
ritenuto,
in
fatto
A.
L'11 febbraio
2016 l'CO 1, l'CO 2 e il Sindacato CO 3, hanno chiesto al Consiglio di Stato di
conferire obbligatorietà generale a livello cantonale sino al 30 giugno 2019 ad
alcune disposizioni contenute nel contratto collettivo di lavoro (CCL) nel ramo
della posa di piastrelle, mosaici, pietre naturali e artificiali ed affini.
Alla domanda si sono opposte alcune ditte, tra cui la RI 1, la RI 2, la RI 3
, la RI 4, e la
RI 5.
B.
Con decreto 4
ottobre 2017 il Consiglio di Stato ha accolto la suddetta istanza, respingendo
nel contempo le opposizioni contro di essa sollevate.
Il 27 novembre 2017 il Dipartimento federale
dell'economia, della
formazione e della ricerca (DEFR) ha formalmente approvato
il suddetto decreto in forza di quanto stabilito dall'art. 13 della l
egge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio
generale al contratto collettivo di lavoro
del 28 settembre 1956
(LOCCL; RS 221.215.311).
Preso atto di ciò, l'Esecutivo cantonale ha
quindi provveduto ad intimarlo alle parti interessate, allegando al medesimo
uno scritto, datato 13 dicembre 2017, nel
quale sono stati illustrati i
motivi per i quali erano state respinte le opposizioni all'istanza 11 febbraio
2016.
C.
Avverso il
decreto governativo in parola la RI 1, la RI 2, la RI 3, la RI 4 e la RI 5
insorgono ora davanti al
Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Censurano in sostanza la violazione della legge cantonale
sull'ufficio
cantonale di conciliazione e sul conferimento del carattere obbligatorio
generale al contratto collettivo di lavoro del 14 marzo 2011 (LCLOCCL; RL 10.1.2.1),
del principio della forza derogatoria del diritto federale, della libertà economica,
nonché del divieto d'arbitrio.
Il ricorso non è stato intimato per la risposta (art. 72 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
D.
Contemporaneamente
al presente gravame, i ricorrenti sono insorti contro il suddetto decreto
governativo anche davanti al Tribunale federale, il quale con decreto del 17
gennaio 2018 ha sospeso la causa in attesa di conoscere l'esito del
procedimento cantonale.
Considerato,
in
diritto
1.
Prima di
entrare nel merito di un'impugnativa o di un'istanza, il Tribunale cantonale
amministrativo esamina d'ufficio se sono date le premesse d'ordine che ne
determinano la ricevibilità; in particolare esso, oltre ad accertare la propria
competenza e la tempestività del gravame, deve verificare se il contenzioso
verte attorno ad un procedimento di diritto amministrativo definito mediante
decisione dell'autorità (art. 1 cpv. 1 LPAmm) e se la parte insorgente è
legittimata ad agire in giudizio (art. 65 LPAmm).
2.  Per principio possono formare
oggetto di ricorso soltanto le decisioni, ovvero i provvedimenti adottati
dall'autorità iure imperii, in casi concreti ed individuali, per costituire,
modificare o sopprimere diritti od obblighi degli amministrati fondati sul
diritto pubblico o per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione
(art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, n. 4 ad art. 1;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo - parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 200). Il
concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con
quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 della legge federale sulla
procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e, più in generale,
con la definizione tradizionalmente ritenuta
da dottrina e giurisprudenza
, ove la decisione è comunemente definita
quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto
concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante,
tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza precitata).
Detta nozione viene poi interpretata in maniera più estensiva dalla prassi
delle autorità di ricorso cantonali in materia comunale: essa abbraccia, segnatamente,
anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori
solamente all'interno dell'apparato amministrativo del comune (RDAT 1994-II n.
8;
Borghi/Corti
, op. cit., ibidem).
In caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi
comunali non sarebbe impugnabile, nemmeno facendo capo all'azione popolare
(cfr. riassuntivamente RDAT 1999-II n. 6 consid. 2.2).
Di converso, al Tribunale cantonale amministrativo è precluso il controllo
astratto circa la conformità con il diritto di rango superiore di un atto
normativo cantonale. La costituzione cantonale non prevede infatti la
possibilità di operare un simile esame da parte dei tribunali cantonali (in
questo senso si veda anche DTF 140 III 59 consid. 2 in fine, non pubblicato, il
quale conferma
come il
diritto ticinese non preveda una procedura di
controllo astratto degli atti normativi)
. Tuttavia, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo
periodo della
Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI;
RL 1.1.1.1), i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al
diritto federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza
del diritto superiore, l'autorità di ricorso può esaminare la compatibilità di
una norma di diritto cantonale con il diritto federale e internazionale e può
paralizzarne l'applicazione soltanto in caso di esame di atti concreti.
In passato questa Corte declinava costantemente la propria competenza anche in
caso di impugnazione (astratta) di atti normativi comunali o patriziali,
ritenendo che tali contestazioni avevano luogo secondo specifiche disposizioni
che non prevedevano il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 187
lett. a legge organica comunale del 10 marzo 1987 [LOC; RL 2.1.1.2] per i
regolamenti comunali, 192 cpv. 3 LOC e 44 regolamento di applicazione della
legge organica comunale del 30 giugno 1987 [RALOC; RL 2.1.1.3] per le ordinanze
comunali e art. 125 lett. a legge organica patriziale del 28 aprile 1992 [LOP;
RL 2.2.1.1] per i regolamenti patriziali), ragione per la quale le decisioni
rese su ricorso in questo ambito dal Consiglio di Stato erano considerate definitive
(RDAT II-1994 n. 11, I-1993 n. 10; STA 52.2006.128
del 26 gennaio 2007, 52.2004.389 del 16 dicembre 2004, 52.1996.194 del 23
ottobre 1996 ). Una decina di anni fa questa prassi è stata tuttavia modificata
per tenere conto degli sviluppi normativi allora intervenuti a livello federale
e delle loro ripercussioni sul diritto procedurale cantonale. Questo Tribunale
ha quindi avuto modo di considerare che, sebbene gli art. 187
lett. a e
192 cpv. 3 LOC e l'art. 125 lett. a LOP si limitino tuttora a prevedere
unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti comunali, le ordinanze
municipali e i regolamenti patriziali davanti al Governo cantonale nei termini
della loro pubblicazione all'albo, in seguito all'entrata in vigore, avvenuta
il 1° gennaio 2007, della nuova legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005
(LTF; RS 173.110) e dell'art. 29a della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a far tempo dal 1°
gennaio 2007 vige il principio secondo il quale, laddove il diritto cantonale
prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi
quelli emanati da corporazioni di diritto pubblico quali i comuni e i
patriziati -, i Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di
sottoporre la contestazione ad un'autorità giudiziaria di rango superiore,
prima di un eventuale ricorso al Tribunale federale. Il Tribunale cantonale
amministrativo ha pertanto ammesso la propria competenza ad entrare nel merito
di ricorsi rivolti contro decisioni del Consiglio di Stato che operavano un
controllo astratto di atti normativi di livello comunale o patriziale, fondandosi
sull'art. 60 cpv. 2 dell'allora
vigente legge
di procedura per le cause amministrative del 16 aprile 1966, norma quest'ultima
che era stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di adeguare la procedura
amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal diritto federale e che
istituiva in linea generale la facoltà di dedurre in giudizio davanti
a
questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato non esplicitamente
dichiarate definitive dalla legge (STA 52.2009.316 del 6 novembre 2009, 52.2009.151
del 31 luglio 2009).
Questa giurisprudenza non può però essere estesa alle contestazioni promosse contro
gli atti normativi cantonali, i quali permangono direttamente impugnabili
davanti al Tribunale federale, non prevedendo il diritto ticinese alcun rimedio
giuridico contro i medesimi e non imponendo tassativamente il diritto di rango
superiore un simile esame da parte di un'autorità giudiziaria cantonale (cfr.
Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/
Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girardin,
Commentaire de la LTF,
Berna 2009, n. 3 ad art. 87).
3.  Nel caso di specie, oggetto
dell'impugnativa inoltrata il 12 gennaio 2018 dalle ditte ricorrenti è, come
indicato in narrativa, il decreto 4 ottobre 2017 con il quale il Consiglio di
Stato, in virtù delle competenze assegnategli dall'art. 23 LCLOCCL, ha
conferito carattere obbligatorio generale a livello cantonale fino al 30 giugno
2019 ad alcune disposizioni contenute nel CCL concluso in Ticino nel ramo della
posa di piastrelle, mosaici, pietre naturali e artificiali ed affini.
Come è stato a più riprese chiarito dal Tribunale federale
(DTF 128 II 13 consid. 1 d e 2a pag. 18
con riferimenti; STF
4C_1/2008
del 9 marzo 2009 consid. 2 con rif.; per analogia:
DTF 140
III 59 consid. 2 non pubblicato
),
tale atto non
costituisce una decisione nel senso sopra indicato del termine, in quanto non è
rivolto nei confronti di ben precisi soggetti giuridici e non è volto a disciplinare
in maniera vincolante e coercibile un rapporto concreto di diritto
amministrativo. Esso esplica i suoi effetti unicamente verso terze persone non vincolate
dal CCL e non tocca le parti contraenti che hanno chiesto alla competente
autorità di conferire al medesimo carattere obbligatorio generale
. Per
rapporto a questi soggetti terzi non vincolati dal contratto, il decreto in
questione va pertanto considerato alla stregua di un atto normativo. I suoi
effetti si limitano all'estensione delle clausole contrattuali contenute nel
CCL, senza per contro influire sul contenuto del medesimo. In altri termini la
pronuncia governativa con cui viene conferito
carattere di
obbligatorietà generale ad un CCL non genera nuove disposizioni
, ma
si limita ad estendere il campo di applicazione personale di norme
convenzionali già esistenti. Nei casi in cui la portata territoriale di una
simile dichiarazione è ristretta ad un solo Cantone, o ad una parte di esso, quest'ultima
costi-tuisce un atto normativo cantonale che può essere oggetto di ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale (art. 82 lett. b LTF). Laddove,
come è il caso in Ticino (cfr.
supra
, consid. 2), non è prevista a livello
cantonale alcuna via ricorsuale contro gli atti legislativi cantonali, chi
intende impugnare un simile decreto deve adire direttamente l'Alta Corte
federale (art. 87 cpv. 1 LTF), come d'altra parte hanno fatto gli stessi
ricorrenti nel caso concreto.
Ne discende pertanto che il presente gravame, rivolto per l'appunto contro un
atto normativo cantonale, deve essere respinto in ordine per carenza di
competenza di questo Tribunale a statuire sul medesimo.
Non permette di giungere ad una diversa conclusione il fatto che l'art. 25
LCLOCCL preveda che contro le decisioni del Consiglio di Stato sia dato ricorso
al Tribunale cantonale amministrativo. La norma, che il legislatore ha
semplicemente ripreso dalla
ormai abrogata
legge di applicazione della legge federale sul conferimento
del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro del 2
dicembre 2008, non tiene conto delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza
sopra menzionata ed è insuscettibile da sola sia di influire sulla natura
normativa dell'atto qui impugnato, sia di supplire all'assenza nella
Costituzione ticinese di una disposizione che consenta ai tribunali di esercitare
un
controllo astratto delle leggi cantonali.
4.  Stante tutto quanto precede, il
ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile. Gli atti sono trasmessi al
Tribunale federale per competenza.
Data la particolarità della fattispecie, si prescinde dal prelievo di tasse e
spese (art. 47 LPAmm) e non si assegnano ripetibili alle parti (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
irricevibile.
§.  Di conseguenza gli atti sono trasmessi al Tribunale federale
per competenza.
2.  Non si
prelevano né spese, né tasse. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.  Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera