ti_gerichte · 52.2008.313 · 2010-01-11 · it
Sospensione della decisione sulla domanda di costruzione concernente il ripristino di un vigneto con sistemazione del terreno

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2010 52.2008.313
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2010 52.2008.313
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2010 52.2008.313

Incarto n.
52.2008.313
Lugano
11 gennaio 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 26 agosto 2008 di
RI
1
patrocinato
da: PA 1
contro
la
risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3734) con cui il Consiglio di Stato ha respinto
l'impugnativa presentata dall'insorgente e dall'Azienda __________ contro la
decisione 15 aprile/9 maggio 2008 del municipio di Stabio di sospensione
della decisione sulla domanda di licenza edilizia concernente il ripristino del
vigneto con sistemazione del terreno al mapp. 977 di quel comune;
viste le risposte:
-     2 settembre 2008 del municipio di
Stabio;
-   10 settembre 2008 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  Il 4 febbraio 2008, l'Azienda __________ ha chiesto al municipio di Stabio il permesso di ripristinare il vigneto,
sistemando altresì il terreno interessato, al mapp. 977 di quel comune, ubicato
nel territorio agricolo e di proprietà di RI 1.
B.  Con avviso 9 aprile 2008 i Servizi
generali del Dipartimento del Territorio hanno sostenuto che l'impianto di un
vigneto non era conforme con la funzione delle superfici per l'avvicendamento
delle colture (SAC), cui il fondo era attributo a livello di piano direttore.
Per questo motivo, in attesa che il comune adeguasse il piano regolatore, l'autorità
cantonale ha sollecitato la sospensione della decisione sulla domanda di
licenza edilizia per un periodo massimo di due anni giusta l'art. 65 della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1). Sulla scorta di questo
avviso, con decisione 15 aprile/9 maggio 2008 il municipio di Stabio ha decretato
una tale sospensione a decorrere dalla data di intimazione della risoluzione
stessa.
C.  Con giudizio 9 luglio 2008, il
Consiglio di Stato ha confermato la suddetta decisione municipale, respingendo
il ricorso inoltrato dall'istante e dal proprietario il 23 maggio precedente.
D.  Con ricorso 26 agosto 2008, RI 1 insorge
davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il giudicato governativo,
chiedendo il suo annullamento, oltre a quello della decisione del municipio, ed
il rilascio del sollecitato permesso. L'insorgente contesta la sussistenza dei
requisiti di applicazione dell'art. 65 LALPT.
E.  Il Consiglio di Stato ed il
municipio di Stabio postulano la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.  La competenza del Tribunale è data
(art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il
ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966, LPAmm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione del ricorrente
certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43 LPAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in
ordine.
Può inoltre essere evaso sulla scorta degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPAmm).
2.  2.1. L'insorgente
sostiene che non sussistono i requisiti per sospendere la decisione sulla
domanda di licenza edilizia. A ragione.
2.2. Giusta l'art.
65 cpv. 1 LALPT, in mancanza di una zona di pianificazione, l'autorità
cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua
decisione quando la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio
pianificatorio in atto. Uno studio pianificatorio è considerato in atto, ai
sensi dell'art. 65 cpv. 1 LALPT, quando esiste un progetto sommario di piano
(art. 24 del Regolamento della LALPT del 29 gennaio 1991; RLALPT; RL 7.1.1.1).
Un contrasto è invece dato, segnatamente, nel caso di sfruttamento del suolo
non compatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano (art. 25
cpv. 2 lett. b RLALPT). Ai fini dell'applicazione dell'art. 65 LALPT e degli
art. 24 seg. RLALPT con piano, rispettivamente con studio pianificatorio o
progetto riferito a tale piano, si intende esclusivamente uno strumento
pianificatorio concretamente applicabile nella procedura di rilascio della
licenza edilizia (art. 22 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700; art. 2 LE), ossia che vincola
ognuno (art. 21 cpv. 1 LPT): piano regolatore o piano particolareggiato (a
livello comunale; cfr. art. 40 cpv. 1 LALPT; 55 cpv. 1 LALPT) rispettivamente
piano di utilizzazione (a livello cantonale; art. 51 cpv. 1 LALPT). Non entra
quindi in linea di conto il piano direttore, che vincola solo le autorità (art.
9 cpv. 1 LPT; 22 cpv. 1 LALPT;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n.65).
2.3. Nella
fattispecie il mapp. 977 è stato genericamente assegnato
dal nuovo piano
regolatore di Stabio, approvato dal Governo con risoluzione 7 maggio 2002 (n.
2120), alla zona agricola. In quella sede, il Governo ha tuttavia rilevato che
il piano non specificava, all'interno di questa zona, quali terreni dovevano essere
qualificati - e di conseguenza attribuiti - alle SAC. Ha quindi fissato al comune
un anno di tempo al massimo per provvedervi mediante variante (cfr. ris. cit.,
pag. 48, 137 e 139). Dagli atti che formano l'incarto e dalle allegazioni delle
autorità resistenti non risulta tuttavia in qualche modo che il comune abbia
sino ad oggi ottemperato alla sollecitazione. La semplice aspettativa che il
comune, ad anni di distanza da una tale ingiunzione, vi possa finalmente dare seguito,
deducibile dall'avviso dipartimentale 9 aprile 2008, non basta di tutta
evidenza a supplire ad uno studio di cui non è dimostrata la benché minima
esistenza.
2.4. Non sussiste quindi pertanto
il primo dei requisiti che avrebbe permesso al municipio di legittimamente
sospendere la propria decisione sulla domanda di licenza edilizia, ossia
l'esistenza di uno studio pianificatorio in atto. La relativa determinazione
municipale in questo senso disattende pertanto gli art. 65 cpv. 1 LALPT e 24
RLALPT.
Ma, sia soggiunto per
completezza, nel caso in esame nemmeno sussiste in maniera assoluta il secondo
requisito posto dall'art. 65 cpv. 1 LALPT, messo in relazione con l'art. 25
RLALPT, ovvero il contrasto tra il progetto in esame e la funzione delle SAC,
per i motivi che vengono illustrati nel seguito.
3.  3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), l'autorizzazione edilizia è rilasciata solo se gli edifici o
impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione
(lett. a) ed il fondo è urbanizzato (lett. b).
3.2. Secondo l'art. 16 cpv. 1
LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.3. Le superfici per
l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei
all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti
soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati
naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68
cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche
(durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo
(coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno
(pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel
rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT).
Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi
perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il
piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle
SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'Autorità federale
(art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che
stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo
per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e
la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano
attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota
dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata
costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
3.4. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei
all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni
grafiche del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione del
territorio agricolo, del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni
istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il
territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore
(art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola del piano regolatore deve comprendere
le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di
prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse
generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e
LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona
agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti
fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
3.5. Eseguendo alla lettera quanto prescrive la scheda di
coordinamento 3.1 del piano direttore del 1990, quando applica gli art. 4 cpv.
1 LTAgr e 28 cpv. 2 lett. e LALPT l'autorità cantonale non si limita ad esigere
che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola rappresentata
nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di questa zona -
vengano ulteriormente specificate le SAC (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.3).
Questa prassi non va esente da riserve, poiché le esigenze di queste disposizioni
legali, al pari di quelle poste dal diritto federale (art. 30 cpv. 1 OPT),
potrebbero essere soddisfatte già quando i fondi interessati vengono
(genericamente) assegnati alla zona agricola. La specifica di SAC a livello di
piano regolatore per i terreni che ricevono questa qualifica in sede di piano
direttore riveste inoltre carattere sostanziale. L'autorità non può pertanto
limitarsi a riprendere, in seno alla pianificazione dell'utilizzazione, le SAC
designate a livello cantonale; essa deve per contro verificare che i terreni
interessati rispondano effettivamente ai requisiti legali previsti per queste
superfici. Le SAC designate in sede di piano direttore del 1990, in vigore sia al momento dell'approvazione della revisione del piano regolatore di Stabio, sia
a quello dell'emanazione delle decisioni qui impugnate, si fondano infatti
sugli studi di base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86. È pertanto
possibile che nell'ambito dell'aggiornamento e dell'approfondimento di tali
dati in vista di un adeguamento a tale strumento dei piani regolatori comunali
delle porzioni di territorio debbano essere escluse dalle stesse (ibidem).
Giacché si è voluto integrare le SAC nei piani di utilizzazione, i proprietari
devono inoltre poter contestare l'attribuzione dei loro fondi a tale categoria
di terreni, al pari di qualsiasi altro provvedimento previsto da tali piani
(STPT 14 aprile 2005 nell'inc. 90.1996.27-28, 90.2002.102-106, 90.2005.21,
consid. 5.1).
Il nuovo piano direttore conferma la testé menzionata prassi,
attraverso la scheda di coordinamento P8, adottata dal Consiglio di Stato -
insieme alle altre schede ad ai piani - il 20 maggio 2009 e pubblicata nel
periodo 24 agosto-22 settembre 2009 (cfr. FU 63/2009 dell'11 agosto 2009,
5841), la cui cifra 4.2 dei compiti, che sono vincolanti, prevede, alla lett.
a, che
"i comuni interessati dalle SAC … procedono all'adeguamento dei
loro PR riprendendo e precisando nella loro zona agricola le SAC (le SAC,
riportate indicativamente nella Carta di base, sono derivabili dalla Carta
delle idoneità agricole dei suoli del Cantone in scala 1:5000)."
3.6. Nell'ambito
dell'allestimento del piano settoriale delle SAC la Confederazione non aveva
permesso di conteggiare tra le stesse i fondi inclusi nel catasto viticolo, sia
perché i vigneti costituiscono delle colture pluriannuali, il cui impianto è
costoso, sia perché i terreni vignati soffrono a causa del trattamento sul
lungo periodo con prodotti fitosanitari, in particolare del rame. Per questo
motivo, rispondendo ad un'interpellanza su questo oggetto presentata dal
consigliere nazionale Fabio Abate l'11 dicembre 2001, il Consiglio federale
aveva auspicato che i Cantoni non autorizzassero l'impianto di nuovi vigneti
nelle SAC in applicazione dell'art. 60 cpv. 1 della legge federale
sull'agricoltura, del 29 aprile 1998 (LAgr; RS 910.1); in ogni caso,
un'autorizzazione doveva essere subordinata a compensazione (cfr. Bollettino
ufficiale dell'Assemblea federale, sessione primaverile 2002, 12.a seduta, pag.
516 segg., in particolare 519). In tale contesto l'Autorità federale non ha
tuttavia stabilito in modo esplicito e vincolante che l'impianto di un vigneto
non avrebbe in alcun caso potuto soddisfare le esigenze di qualità delle SAC
(cfr. piano settoriale delle SAC, febbraio 1992, pag. 18; risposta del
Consiglio federale cit., pag. 519 seg.). In effetti, secondo la recente
"Guida 2006 piano settoriale superfici per l'avvicendamento delle
colture" dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (pag. 10),
l'impianto di nuovi vigneti è ammissibile nelle superfici conteggiate nelle SAC
se la loro gestione non comporta alcun deterioramento del suolo, in particolare
dovuto a metalli pesanti; tali superfici devono inoltre poter essere
riutilizzate per l'avvicendamento delle colture entro un anno in casi di
necessità (cfr. sentenza del Tribunale federale1C_70/2007 del 23 ottobre 2008,
consid. 3.2, pubbl. in RtiD I-2009 n. 48).
3.5. Le autorità cantonali,
conformemente alla prassi sin qui adottata nel nostro Cantone, negano la
conformità dei vigneti alla zona agricola SAC addebitando, implicitamente, la
causa all'impiego di prodotti fitosanitari a base di rame, che farebbero perdere
le relative qualità a questi particolari terreni. Certo, l'utilizzazione
prolungata di questo tipo di prodotti nell'ambito della viticoltura può di
principio comportare un deterioramento del suolo. Tuttavia, secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, la generica circostanza secondo cui la
coltivazione della vite implica l'utilizzo di prodotti fitosanitari rameici non
basta ad escludere la sua compatibilità con l'area SAC. Nemmeno l'agricoltura
esercitata in modo prevalentemente intensivo su una grande parte delle
superfici per l'avvicendamento delle colture è del resto esente dall'impiego di
prodotti fitosanitari (cfr. rapporto dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale
del 2003 "Dix ans de plan sectoriel d'assolement", pag. 45 seg.). È dunque
determinante sapere se la gestione prevista per il vigneto consenta di mantenere
a lungo termine la fertilità del suolo. Di conseguenza, per ritornare al caso
in oggetto, anche qualora il mapp. 977 di Stabio fosse già stato assegnato alle
SAC mediante variante del piano regolatore, non sarebbe tassativamente esclusa,
per il suo proprietario, la possibilità di impiantare (o, come egli asserisce
nella fattispecie, ripristinare) un vigneto sulla particella. Per decidere in
merito bisogna piuttosto preventivamente delucidare le modalità di coltivazione
del vigneto, la qualità dei prodotti fitosanitari effettivamente utilizzati e
le conseguenze sulla fertilità del terreno. In una contestazione concernente il
nostro Cantone (cfr. sentenza citata 1C_70/2007 del 23 ottobre 2008, pubbl.
parzialmente in RtiD I-2009 n. 48), il Tribunale federale ha - ad esempio -
recentemente rinviato gli atti alle autorità cantonali per accertare gli
effetti dell'impianto di un vigneto in una zona agricola qualificata come SAC
da parte di un'azienda gestita secondo i principi dell'agricoltura biologica, che
effettuava - sulla base del metodo biodinamico conforme alle direttive Demeter
- trattamenti cuprici che comportavano l'utilizzo in media di al massimo 3 kg di rame per ettaro all'anno su cinque anni: quantitativo inferiore al limite massimo di 4 kg per ettaro all'anno, che l'ordinanza del Dipartimento federale dell'economia sull'agricoltura
biologica, del 22 settembre 1997 (RS 910.181), ammette generalmente nell'ambito
dell'agricoltura biologica (cfr. art. 1 in relazione con l'allegato 1). Questi aspetti, riguardo ai quali non sono stati eseguiti accertamenti e valutazioni
nelle sedi inferiori, sono rilevanti per determinare se l'impianto e la
gestione del vigneto previsto dal ricorrente permettano di mantenere
durevolmente la fertilità del suolo e la qualità della superficie SAC. Negando invece
d'acchito la conformità del progetto alla zona agricola SAC perché verrebbero
generalmente eseguiti trattamenti cuprici, le istanze inferiori hanno quindi
disatteso l'art. 16 LPT, posto in relazione con l'art. 26 OPT, violando di
riflesso, per quanto qui interessa, ancora una volta l'art. 65 cpv. 1 LALPT e l'art.
25 RLALPT.
3.6. Il Tribunale rileva inoltre, d'ufficio, come peraltro
risulta già delle considerazioni appena svolte, che l'impianto di un nuovo
vigneto, cui dev'essere assimilato il suo asserito ripristino, deve altresì
conseguire un'autorizzazione da parte della Sezione dell'agricoltura fondata
sugli art. 60 LAgr e 48 del Regolamento ticinese sull'agricoltura, del 23
dicembre 2003 (RL 8.1.1.1.1) e che le rispettive procedure devono essere
coordinate. In concreto nulla risulta dagli atti in merito all'esperimento di
quest'altra procedura.
4.  4.1. Se il Tribunale
cantonale amministrativo annulla la decisione impugnata, esso decide nel merito
(art. 65 cpv. 1 LPamm). Il Tribunale cantonale amministrativo può annullare la
decisione impugnata e rinviare la causa per un nuovo giudizio all'istanza inferiore,
segnatamente nei casi in cui quest'ultima non è entrata nel merito, ha
accertato la fattispecie in modo incompleto o ha violato norme essenziali di
procedura (art. 65 cpv. 2 LPamm).
4.2. Nel caso in esame,
non sussistono i requisiti per sospendere la decisione sulla domanda di licenza
edilizia.
Questa Corte non può, di conseguenza, che
annullare le decisioni impugnate di sospensione della decisione, rispettivamente
di conferma di quest'ultima e retrocedere gli atti al Dipartimento del
territorio, affinché:
(1) affronti, com'è di sua competenza, il problema del coordinamento
della domanda in oggetto con quella di autorizzazione ex art. 60 LAgr (art. 7
cpv. 3, 9 cpv. 1 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005,
Lcoord; RL 7.1.2.3; art. 7 lett. a regolamento sull'organizzazione dei servizi
del Dipartimento del territorio nell'ambito delle procedure di pianificazione e
di autorizzazione di edifici e impianti del 27 febbraio 2007; RsDT; RL
7.1.1.1.3);
(2) emetta un nuovo avviso cantonale all'indirizzo del municipio,
sulla scorta del diritto pianificatorio (comunale) vigente, in vista di una
nuova decisione sulla domanda di licenza edilizia.
4.3.
Il ricorso viene
pertanto, formalmente, parzialmente accolto.
5.  Il Tribunale non
preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Al ricorrente, che si è avvalso
del patrocinio di un legale solo posteriormente all'inoltro del ricorso dinanzi
al Tribunale, non sono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 16 LPT; 26 OPT; 21 LE; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3734)
del Consiglio di Stato e la decisione 15 aprile/9 maggio 2008 del municipio di
Stabio di sospensione della decisione sulla domanda di licenza edilizia
concernente il ripristino del vigneto con sistemazione del terreno al mapp. 977
di quel comune sono annullate;
1.2.  gli atti sono retrocessi al Dipartimento
del territorio, servizi generali e ufficio domande di costruzione, affinché
procedano come indicato al consid. 4.2.
2.  Non si preleva una tassa di
giudizio. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario