ti_gerichte · 90.2007.164 · 2010-01-26 · it
Non approvazione di un fondo in zona edificabile e di alcune modalità d'intervento edilizio per edifici del nucleo a causa dell'esposizione a pericoli valangari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.164
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.164
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.164

Incarto n.
90.2007.164
Lugano
26 gennaio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 novembre 2007 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
tutti rappr. da:  RA 2
contro
la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239),
con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di
Bedretto;
viste le risposte:
-    10 dicembre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    22 gennaio 2008 del
municipio di Bedretto;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea
comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp.
641 è stato incluso nello spazio non edificabile del nucleo di villaggio di
Ossasco e la stalla, che vi sorge, è stata designata quale "edificio che
può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro
planimetrico". Inoltre, il mapp. 652 è stato attribuito, per la parte est
(circa 1/3 della superficie), al comparto edificabile con occupazione max 50%,
retto dall'art. 17 delle norme di attuazione del piano regolatore (in seguito,
NAPR), e, per la parte restante, allo spazio non edificabile del nucleo di
villaggio di Ossasco. La costruzione, che insiste su questo spazio, è stata
classificata quale "edificio abitativo", per il subalterno A, e quale
"edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior
ingombro planimetrico", per il subalterno B, adibito attualmente ad
autorimessa. I mapp. 641 e 652, entrambi appartenenti in comproprietà a RI 1, a
RI 2 e alla comunione ereditaria fu __________ __________, formata da RI 3 e RI
4, presentano una superficie di 140 mq, rispettivamente di 1'366 mq, e sono
ubicati in località Ossasco: il primo all'estremità ovest del nucleo, il secondo
all'apice est.
B.   Con
risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il
piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune
di Bedretto.
C.   Con
risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di Bedretto. In quella sede, per quanto qui interessa, il
Governo ha stralciato dal mapp. 652 il comparto edificabile con occupazione max
50%, assegnando d'ufficio questa superficie alla zona agricola. Il Governo ha accertato
che questo comparto era situato in zona blu della carta di pericolo delle
valanghe (pericolo medio) del PZV, adottato recentemente, in cui era
generalmente di rigore la più grande riserva nella delimitazione di zone
edificabili. Per le stesse ragioni, l'Esecutivo cantonale non ha approvato l'attribuzione
degli stabili, ubicati sui mapp. 641 e 652 (stalla ed autorimessa), alla categoria
d'intervento "edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale
maggior ingombro planimetrico", assegnandoli alla nuova categoria,
introdotta da esso d'ufficio, delle "costruzioni esistenti che devono
essere mantenute e per le quali il cambiamento di destinazione non è
permesso" (cfr. risoluzione impugnata pag. 23, 28, 32 e segg., 55, 73
lett. E e H, allegato n. 5).
D.
Con ricorso 10 novembre 2007, i ricorrenti citati in epigrafe insorgono
innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, per quanto riguarda i
mapp. 641 e 652, l'approvazione della pianificazione, così come adottata
dall'assemblea comunale. Gli insorgenti lamentano che la decisione impugnata
non sarebbe giustificata dalle circostanze concrete, violerebbe il principio
della proporzionalità, della parità di trattamento e l'autonomia comunale. In
particolare, essi riconoscono l'importanza dello scopo di tutelare beni e
persone dalla possibile caduta di valanghe, tuttavia ritengono che la decisione
di vietare nuove costruzioni, rispettivamente la trasformazione e il
cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, risulti sproporzionata,
ritenuto che i terreni interessati si trovano in un'area ampiamente edificata e
soltanto interessati da un pericolo medio. A mente dei ricorrenti, per
raggiungere il fine perseguito, sarebbe bastato l'imposizione di adeguate misure
costruttive, capaci di contrastare la pressione esercitata dalle valanghe,
analogamente a quanto lo stesso Governo avrebbe disposto per il nucleo di Villa.
In questo senso, lamentano una disparità di trattamento e ciò, pure in
relazione ai fondi compresi nel nucleo ovest di Ossasco, ai quali, a loro dire,
sarebbe stata garantita l'edificabilità, malgrado fossero esposti allo stesso
grado di pericolo valangario, che interessa le loro proprietà.
E.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del
ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 10
settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito acquisite
agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni
e domande. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Il gravame è quindi ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Il
villaggio di Ossasco, frazione politica del comune di Bedretto, si colloca ai
piedi del pendio destro del fiume __________, con esposizione a nord, appena a
monte del letto del fiume. Il piccolo aggregato venne parzialmente distrutto
dalla caduta di una slavina nel 1888. Attualmente, esso si presenta chiaramente
distribuito in due piccoli aggregati edilizi distanziati da uno spazio a prato
che sale lievemente a monte dei due insiemi (cfr. risoluzione impugnata, pag.
17). All'estremità del nucleo ovest, adiacente alla strada cantonale è ubicato
il mapp. 641 dei ricorrenti, mentre all'apice di quello est, verso la strada, è
ubicato il loro mapp. 652.
4.   Come
anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio
di Stato, chiedendo l'approvazione della pianificazione concernente i loro fondi,
così come adottata dall'assemblea comunale. Vale a dire: assegnazione della
porzione est del mapp. 652 al comparto edificabile con occupazione max 50% e attribuzione
del subalterno B di questo fondo (autorimessa) e della stalla del mapp. 641
alla categoria d'intervento "edificio che può essere demolito e
ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico". Essi censurano
la decisione governativa, in quanto lesiva della garanzia della proprietà, in
particolare del principio della proporzionalità.
5.   L'estromissione
della porzione del mapp. 652 dalla zona edificabile e l'attribuzione della
stalla e dell'autorimessa dalla categoria d'intervento "edificio che può
essere demolito e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico"
a quella "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali
il cambiamento di destinazione non è permesso" comportano indubbiamente una
restrizione di diritto pubblico della loro proprietà. Questa restrizione è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo
se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza
dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219
consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono,
d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre
rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, op. cit. n. 558-594).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo
venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario,
infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op.
cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
6.   6.1.
L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del
piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli
naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1, di
risultato intermedio, del piano direttore del 1990
,
nella cui vigenza è stato approvato, il 28 agosto 2007, il piano regolatore
[solo gli obiettivi pianificatori cantonali sono stati sostituiti con decreto legislativo
del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU
2007, pag. 584)],
avente come oggetto proprio i territori
soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello
pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo
termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato
del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli
naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito
dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali
conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento
e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli
naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il
grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I
comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze
di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione
devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le
necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo
istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in
relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi
dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico
in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger
/
Stéphane
Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un
terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue
caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista
per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo
tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in
merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione,
anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio
(art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve
pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare
degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di
salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un
terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità
all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona
edificabile (
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale
gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran
Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo
riguardo, l'obbligo di "
ridurre i rischi derivanti da pericoli
naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del
patrimonio esistente
" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n.
24).
6.2. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL
7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del
piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il
sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori
soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella
relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono
elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato
per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5
DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà
di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i
ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni
(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro
fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del
PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire
conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa
(cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano
finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle
necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN).
Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo
notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni
e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le
proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore
(art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua
modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
Dal canto
suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche
del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di
salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli
naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.
Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole
generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole
tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i
LALPT).
6.3. La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:
quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21
aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura
fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter
predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle
persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di
premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base
per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura
inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei
proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a
pericolo di valanghe interessante il nucleo di Ossasco, lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea
comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone
insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo
provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo
(cfr. risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha
adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune
di Bedretto).
6.4. Con
la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV
nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete
viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett.
O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di
pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo
medio).
6.4.1. In
concreto, il comparto edificabile con occupazione max 50%, definito sulla
porzione est del mapp. 652, è interessato completamente dalla zona di pericolo
medio, in cui, secondo le direttive per la considerazione del pericolo di
valanghe nelle attività di incidenza territoriale, la più grande riserva è
generalmente di rigore nella delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio
federale delle foreste e Istituto federale per lo studio della neve e delle
valanghe, doc. cit., 1984, pag. 20). A ragione il Governo non ha approvato il
comparto all'esame, in quanto la pianificazione in parola non appariva adeguata
a garantire l'idoneità all'edificazione. Innanzitutto, essa è stata adottata
dall'assemblea comunale di Bedretto prima dell'adozione, da parte del Consiglio
di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato
territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione
dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento
puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di
attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in
particolare, del genere e del grado di pericolo che incombono sul territorio
interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di
cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente
determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza,
alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro
implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità
all'edificazione, una normativa pertinente per scongiurare i pericoli accertati
nel caso di edificazione o addirittura, nei casi più gravi, di mutare la
funzione di taluni territori, rispettivamente di pianificare delle opere di
premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha omesso di attuare il
comune di Bedretto per il comparto all'esame. Peraltro, per quanto riguarda
specificatamente il mapp. 652, gli specialisti incaricati di redigere la carta
del pericolo di valanghe, che secondo le succitate direttive devono essere
consultati per la delimitazione delle zone edificabili in zona di pericolo blu
(doc. cit, pag. 20), hanno espressamente citato questo fondo tra quelli per i
quali tale scelta pianificatoria deve essere esclusa (cfr. preavviso della
Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 3, doc. in atti).
Poiché il
terreno in parola non poteva essere assegnato alla zona fabbricabile, merita
tutela la decisione del Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza –
d'ufficio alla zona agricola,
intesa anche nel suo
senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in
vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di
politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl.
in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi
nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed
eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola.
6.4.2.
Per quanto concerne le costruzioni esistenti sui mapp. 652 (autorimessa) e 641
(stalla), va osservato quanto segue. Il comune ha allestito per ciascun dei
nuclei di Bedretto un piano di dettaglio delle zone insediate, composto da
diverse rappresentazioni grafiche in scala 1:1'000 (piano degli interventi edilizi,
piano delle zone di pericolo valangario, piano della rete viaria e degli
edifici ed attrezzature di interesse pubblico). Trattandosi di nuclei storici,
quindi territori ampiamente edificati, questi piani non prevedono delle
semplici zone edificabili disciplinate dagli usuali parametri edificatori, come
ad esempio valeva per il comparto edificabile con occupazione max 50% non
approvato dal Governo. Essi fissano bensì un ordinamento di tipo particolareggiato,
in cui le costruzioni esistenti sono attribuite a delle specifiche categorie
d'intervento, mentre le aree libere a loro circostanti, salvo le strade e i
percorsi pedonali, sono assegnate allo spazio non edificabile. In particolare,
per quanto riguarda il nucleo di villaggio di Ossasco, il relativo piano degli
interventi edilizi prevede che gli edifici, che hanno mantenuto le componenti
tipologiche originarie, sono soggetti a vincoli di mantenimento della volumetria.
Gli edifici rurali tradizionali (non ancora abitativi o già trasformati), che
presentano componenti costruttive di pregio meritevoli di essere integrati nei
volumi edilizi trasformati in abitazioni, sono soggetti a vincoli di
mantenimento con eventuale possibilità, laddove indicato, di adeguamenti
volumetrici mediante rialzamenti o mediante riordino della configurazione del
tetto. Sono inoltre previste nuove costruzioni a volumetria vincolata nei punti
dove le stesse sono ritenute opportune per conferire maggiore continuità alla
trama costruita e, in particolare, nei vuoti una volta occupati da costruzioni
in seguito demolite. Infine, gli edifici, che non contribuiscono alla
connotazione tradizionale del nucleo del villaggio, possono essere demoliti e
ricostruiti, con eventuale maggior ingombro planimetrico, come appunto previsto
dal comune nel caso degli edifici ai mapp. 641 e 652 (cfr. art. 17 NAPR). Come risulta
dal PZV, queste costruzioni sono tuttavia interessate dalla zona di pericolo
medio. Il Consiglio di Stato, esaminando il nucleo di Ronco e di Ossasco, ha
introdotto d'ufficio, con la risoluzione d'approvazione del piano regolatore,
una categoria d'intervento, specifica per quegli edifici posti nelle zone
edificabili, che non possono essere demoliti né cambiare destinazione, giacché
soggetti a pericolo valangario: esso ha dunque attribuito d'ufficio le
costruzioni dei ricorrenti a questa nuova categoria (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 23, 28, 55 e 73 lett. H). La decisione governativa merita
tutela. Analogamente a quanto ritenuto per la valutazione della delimitazione della
zona edificabile (cfr. consid. precedente), anche per i comparti ampiamente edificati,
come i nuclei, occorre attenersi al massimo rigore a fronte dei pericoli
naturali. Difatti, come rettamente puntualizza la Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità nelle osservazioni al ricorso, la posizione dei
terreni, come quelli degli insorgenti, ubicati sul ciglio della strada, sul
fronte della valanga che scende dal versante opposto della valle e inseriti in
zona blu di pericolo (ma, in parte, posti addirittura sul limite tra zona blu e
rossa, come la stalla al mapp. 641), richiede la ferma applicazione del
principio di precauzione per il quale non deve essere aumentato il numero di
beni e persone sottoposte a potenziale pericolo (doc. cit., pag. 2). È questa
la ragione per cui, sulla base di una precisa consultazione degli specialisti
incaricati di redigere la carta del pericolo di valanghe (cfr. preavviso della
Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 3, doc. in atti), il Consiglio di Stato
non ha approvato per alcuni edifici, tra cui quelli dei ricorrenti, la
possibilità di nuove edificazioni e di ricostruzioni con eventuale maggior
ingombro planimetrico, attribuendoli alla contestata categoria d'intervento
delle "costruzioni esistenti che devono essere mantenute e per le quali il
cambiamento di destinazione non è permesso". Questa categoria, proprio
perché vincola gli edifici allo stato e alla destinazione attuali, è senz'altro
idonea a perseguire lo scopo d'interesse pubblico, peraltro condiviso dagli stessi
insorgenti (cfr. allegato di ricorso, pag. 2, paragrafo n. 7), di non aumentare
il numero di beni e persone sottoposte al pericolo valangario. Va aggiunto che,
in merito alle ventilate misure costruttive, capaci di contrastare la pressione
esercitata dalle valanghe, vanno in concreto escluse, oltre che per i motivi
enunciati in precedenza, anche solo per ragioni paesaggistiche. Difatti, queste
misure si tradurrebbero in pratica nell'erezione di imponenti muri ciechi
proprio sul fonte principale del paese, a valle, che, come detto, corrisponde
al fronte della valanga, producendo un risultato deturpante. La contestata
misura, oltre che idonea, risulta pure necessaria. Infine, va ritenuto che
proprio per il fatto che ai proprietari di questi edifici è comunque consentito
il loro utilizzo attuale, in un contesto, come quello particolareggiato del
nucleo, anch'esso assai restrittivo, l'interesse privato a un maggior
sfruttamento edilizio del proprio terreno deve cedere il passo all'interesse
pubblico perseguito. La decisione impugnata soddisfa quindi il requisito della
proporzionalità.
6.5.
Riassumendo, le restrizioni impugnate sono pertanto sorrette da un
indiscutibile interesse pubblico ed appaiono altresì ossequiose del principio
della proporzionalità. La risoluzione governativa, ponendo pertanto il piano
regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva
dell'autonomia comunale.
7.   I
ricorrenti lamentano infine una disparità di trattamento rispetto, da una
parte, a quei fondi ubicati ai margini del nucleo di Villa, per i quali il
Consiglio di Stato avrebbe ventilato la possibilità di valutarne
l'edificabilità, se fossero previste delle misure costruttive idonee a
contrastare il pericolo valangario, e, dall'altra parte, agli edifici compresi
nel nucleo ovest di Ossasco, ai quali sarebbe stato garantito un margine di
manovra edilizio, malgrado fossero esposti allo stesso grado di pericolo medio
delle loro proprietà. A torto. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge
(art. 8 cpv. 1 Cost. e in precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente
limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare
zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto
dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto
su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid.
5a).
Ora, in concreto, le misure qui in contestazione sono
sorrette da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come ampiamente
vagliato nei considerandi precedenti. Peraltro, il riferimento degli insorgenti
ai comparti edificabili che lambiscono la parte retrostante del nucleo di Villa
è sprovvisto di qualsiasi pertinenza. Basti qui rilevare che il Governo non li
ha approvati e li ha attribuiti d'ufficio, al pari della porzione del mapp.
652, alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26 e allegato n. 3). Mentre,
per quanto riguarda gli edifici e i fondi inclusi nel perimetro del nucleo
ovest di Ossasco, il Consiglio di Stato ha esattamente applicato lo stesso
criterio utilizzato per quello est: il diniego dell'approvazione delle
categorie d'intervento per quegli edifici posti in prima linea rispetto al
fronte della valanga. Ciò ha riguardato, in concreto, la categoria
d'interevento di
"edificio che può essere demolito
e ricostruito con eventuale maggior ingombro planimetrico" ai mapp. 641 e
645 e la categoria di "nuova costruzione a volumetria vincolata" ai
mapp. 644 e 659
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 28 e
allegato n. 5).
8.   In
conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL
3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6, 14, 15,
16, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38, 67, 68 LALPT, 2, 3, 4, 6, 9 LTPN, 28
LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giudizio e le spese di complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) sono poste
a carico, in solido, dei ricorrenti.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
__________;
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario