ti_gerichte · 35.2009.29 · 2008-10-21 · it

A ragione l'assic.LAINF non è entrato nel merito di un'opp.,né ha dato un termine per motivarla. Siccome l'ass.era patrocinato da tempo,non vi era motivo di attendere l'ultimo giorno del term.dell'opp.per chiedere un term.per visionare gli atti e motivare l'opp.Tale modo di procedere risulta abusivo

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 20.04.2009 35.2009.29
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 20.04.2009 35.2009.29
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 20.04.2009 35.2009.29

Raccomandata
Incarto n.
35.2009.29
rs
Lugano
20 aprile
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 18 febbraio 2009
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 19
gennaio 2009 emanata da
CO 1
rappr. da:   RA 2
in materia di assicurazione contro gli
infortuni
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione del 21 ottobre 2008 la CO 1 ha stabilito che l’evento del 21 aprile
2008 occorso a RI 1 e descritto da questi precisando che
”sollevando delle
scatole pesanti ho sentito un crac e un forte dolore alla spalla sinistra”
(cfr. doc. M1) non costituisce infortunio ai sensi dell’art. 4 LPGA, né lesione
parificabile a infortunio giusta l’art. 9 cpv. 2 OAINF (cfr. doc. M36).
1.2.   Il 21
novembre 2008 la RA 1, per conto dell’assicurato, ha inviato all’assicuratore
LAINF il seguente scritto:
"
in relazione alla summenzionata decisione,
ritenuto incompleto il nostro incarto, con la presente formuliamo opposizione a
titolo cautelativo, chiedendole nel contempo la trasmissione in visione degli
atti costituenti l’incarto in suo possesso.
Postuliamo a tal fine che
sia assegnato un termine per poter motivare se del caso (una volta ricevuti gli
atti) l’opposizione oppure ritirarla. (…)" (Doc. M42)
La
rappresentante di RI 1, il 15 dicembre 2008, ha poi reso attenta la CO 1 che la
sua richiesta del 21 novembre 2008 era rimasta inevasa e l’ha invitata a
trasmetterle in visione gli atti dell’incarto, nonché a fissarle un termine
onde poter motivare, se del caso, l’opposizione interposta il 21 novembre 2008
oppure ritirarla (cfr. doc. M47).
1.3.   CO 1, il 19
gennaio 2009, ha emesso una decisione su opposizione con la quale ha deciso di
non entrare nel merito dell’opposizione e di non assegnare un termine per motivarla.
L’assicuratore
LAINF a sostegno del proprio provvedimento, ha indicato, segnatamente, che la
rappresentante dell’assicurato, la cui procura è datata 30 luglio 2008,
disponeva di tutto il tempo per chiedere gli atti in visione ed esaminarli al
fine di interporre un’opposizione debitamente motivata entro la scadenza del
relativo termine (cfr. doc. A).
1.4.   Il 18
febbraio 2009 RI 1, sempre assistito dalla RA 1, ha inoltrato un tempestivo
ricorso al TCA, nel quale ha postulato l’annullamento della decisione su
opposizione, come pure il riconoscimento dell’evento dell’aprile 2008 quale lesione
parificabile a infortunio ai sensi dell’art. 9 cpv. 2 OAINF e la conseguente
condanna della CO 1 a versare tutte le prestazioni di cura nell’ambito
dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.
A
sostegno della propria pretesa ricorsuale, l’assicurato ha addotto, in
particolare, di avere chiesto, contestualmente all’inoltro dell’opposizione
cautelativa, l’assegnazione di un termine per visionare gli atti, in quanto l’assicuratore
LAINF nella decisione del 21 ottobre 2008 ha asserito di aver fatto completare
l’incarto medico sottoponendolo al suo medico chirurgo consulente.
Il
ricorrente ha precisato che, nonostante la richiesta di visionare gli atti sia stata
del tutto volontariamente e ingiustificatamente disattesa, l’assicuratore LAINF
neppure ha accordato il termine previsto dall’art. 10 cpv. 5 OPGA.
Inoltre
egli ha evidenziato che l’Istituto resistente, emettendo una decisione su
opposizione senza entrare nel merito e senza fornire un congruo termine per provvedere
all’inoltro degli atti e della motivazione dell’opposizione, gli ha negato il
diritto di essere sentito e di addurre mezzi di prova a giustificazione di
quanto asserito.
Per
quanto attiene al merito della vertenza, l’insorgente ha trasmesso un rapporto
del 19 novembre 2008 del Dr. med. __________ e ha fatto valere che, alla luce
della dinamica dei fatti, nonché della lesione subita, si è confrontati con una
lesione parificabile a infortunio (cfr. doc. I).
1.5.   Nella sua
risposta di causa del 10 marzo 2009 la CO 1, patrocinata dall’avv. RA 2, ha
chiesto di respingere integralmente l’impugnativa nella misura in cui la stessa
fosse ricevibile, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei
considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.6.   Il 18 marzo
2009 la RA 1 ha prodotto copia dei conteggi della Cassa Malati di RI 1 inerenti
le prestazioni sino a quel momento non riconosciute dall’assicuratore LAINF
resistente.
La
rappresentante dell’assicurato ha specificato che i conteggi citati comprovano
l’ulteriore danno subito da quest’ultimo a seguito del mancato riconoscimento
dell’evento del 21 aprile 2008 quale infortunio (cfr. doc. V).
1.7.   L’avv. RA 2,
il 2 aprile 2009, ha osservato che quanto prodotto dalla parte ricorrente, in
considerazione del tema di causa, si rivela inconcludente (cfr. doc. VII).
1.8.   Il doc. VII
è stato inviato per conoscenza alla RA 1 (cfr. doc. VIII).
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria (cfr. STF
9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007;
STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA           H 335/00 del 18 febbraio 2002;
STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U
347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H
304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel
merito
2.2.   Q
uesta
Corte, nell'ambito della presente procedura, può pronunciarsi unicamente sull'
oggetto
della
lite
determinata dal provvedimento su opposizione 19 gennaio 2009, vale a dire sulla
questione di sapere se è a giusta ragione o meno che l'assicuratore LAINF
resistente non sia entrato nel merito dell’opposizione, rifiutando al ricorrente
l’assegnazione di un termine per visionare gli atti e motivare l’opposizione
cautelativa interposta il 21 novembre 2008.
Ogni ulteriore richiesta è
improponibile in questa sede.
Al riguardo è utile
ricordare che
la giurisprudenza del Tribunale federale delle
assicurazioni (TFA) ha stabilito che è la decisione impugnata che
costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta
all'esame giudiziale (cfr. STFA C 344/05 dell’11 dicembre 2006 consid.
1.1.; SVR 2005 AHV Nr. 19; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a,
DTF 110 V 51 consid.
3b e giurisprudenza ivi citata;
SVR 1997 UV 81, p. 294).
In
particolare in una sentenza pubblicata in DTF 125 V 4-3 (n. 19) il TFA ha
ricordato che:
"
2.- a) Nach der Rechtsprechung (BGE 110 V 48 und
seitherige Urteile) bilden Anfechtungsgegenstand im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren, formell betrachtet, Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG
(vgl. BGE 124 V 20 Erw. 1,25 Erw. 2a, je mit Hinweisen) und -materiell - die in
den Verfügungen geregelten Rechtsverhältnisse."
2.3.   L'art. 52
cpv. 1 LPGA prevede che le decisioni possono essere impugnate entro trenta
giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno
eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
L'opposizione,
che in materia di prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione deve
essere inoltrata nella forma scritta (cfr. art. 10 cpv. 2 lett. a OPGA) ed
essere firmata (cfr. art. 10 cpv. 4 OPGA) deve contenere una conclusione e una
motivazione (cfr. art. 10 cpv. 1 OPGA).
L'art. 10
cpv. 5 OPGA stabilisce che se l'opposizione non soddisfa i requisiti di cui al
capoverso 1 o se manca la firma, l'assicuratore assegna un congruo termine per
rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel
merito.
In una
sentenza I 25/06 del 27 marzo 2007 il Tribunale federale ha sviluppato al
riguardo le seguenti considerazioni:
"
(...)
Si l'opposition ne satisfait pas aux exigences de
l'al. 1 ou si elle n'est pas signée, l'assureur impartit un délai convenable
pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à défaut, l'opposition ne sera
pas recevable (art. 10 al. 5 OPGA).
4.2 Alors que l'art. 108 al. 3 OJ prévoit
explicitement qu'un délai supplémentaire ne peut être imparti en procédure fédérale
que lorsque les annexes manquent ou que les conclusions ou les motifs du
recours ne sont pas suffisamment clairs, sans que le recours soit manifestement
irrecevable, on ne retrouve pas pareille limitation en procédure administrative
(art. 10 al. 5 OPGA) ou en procédure judiciaire de première instance (art. 61
let. b 2ème phrase LPGA, dont le texte correspond à celui de l'art. 85 al. 2
let. b 2ème phrase aLAVS, abrogé avec l'entrée en vigueur de la LPGA le 1er
janvier 2003).
Selon la jurisprudence développée en relation
avec l'art. 85 al. 2 let. b 2ème phrase aLAVS - qui s'applique également dans
la procédure de recours devant le tribunal cantonal des assurances (art. 61
let. b 2ème phrase LPGA; arrêt I 126/05 du 6 juin 2005, consid. 2) et dans la procédure
d'opposition (art. 10 al. 5 OPGA; arrêt I 99/06 du 8 septembre 2006, consid.
2.2; voir également
ATF 123 V 128
consid. 3a et b p. 130 et les références) -, un délai permettant à
l'intéressé de rectifier son mémoire de recours doit être fixé non seulement si
les conclusions ou les motifs manquent de clarté, mais, d'une manière générale,
dans tous les cas où le recours ne répond pas aux exigences légales. Il s'agit
là d'une prescription formelle, qui oblige le juge de première instance -
excepté dans les cas d'abus de droit manifeste - de fixer un délai pour
corriger les imperfections du mémoire de recours
(
ATF 107 V 244
consid.
2 in fine p. 245, 104 V 178; la
sottolineatura è del redattore). (...)"
In
un'altra sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 l'Alta Corte ha ricordato
che:
"
(...)
5.5 Nella recente sentenza citata I 898/06,
questo Tribunale ha avuto modo di affermare che il termine supplementare
dell'art. 10 cpv. 5 OPGA per rimediare a un vizio dell'opposizione è un termine
stabilito da un'autorità e, in quanto tale, è per principio prorogabile
(consid.
3.4; Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2003, no.
9 all'art. 40; del medesimo autore, Auswirkungen des ATSG - Erste Erfahrungen,
in: Schaffhauser/Kieser, Praktische Anwendungsfragen des ATSG, San Gallo 2004,
pag. 19 seg.; Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2a ed., Zurigo 1999, § 12 no. 8; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basilea/Francoforte sul Meno 1990,
pag. 311).
La concessione di una proroga presuppone
tuttavia motivi sufficienti. La prassi amministrativa è a tal riguardo generosa
e considera motivo sufficiente un sovraccarico di lavoro, un'assenza oppure
l'impossibilità di entrare in relazione con la parte patrocinata (Kieser,
ATSG-Kommentar, no. 9 all'art. 40; Kölz/Bosshart/Röhl, op. cit., § 12 no. 9).
Questa prassi contrasta in un certo qual modo con l'obbligo di celerità della
procedura. Nondimeno, sia l'approvazione di domande di proroga del termine
formulate dal patrocinatore, sia lo svolgimento rapido della procedura sono
nell'interesse della persona assicurata, motivo per cui l'assicuratore deve di
principio concedere un breve termine supplementare se intende respingere una
domanda di proroga del termine (Kieser, ATSG-Kommentar, no. 9 all'art.
40; Kölz/Bosshart/Röhl, op. cit., § 12 no. 10; Rhinow/Krähenmann,
op. cit., pag. 311).
Lo stesso principio vale per la
procedura di opposizione come pure per quella di ricorso di prima istanza
(sentenza citata, consid. 3.4). (...)"
2.4.   In
una sentenza 9C_853/2007 del 15 aprile 2008, pubblicata in DTF 134 V 162 e SVR
2008 IV Nr. 51 pag. 169, il Tribunale federale ha stabilito che è possibile
rinunciare alla fissazione di un termine supplementare per sanare il vizio di
un ricorso non motivato o insufficientemente motivato ai sensi dell’art. 61
lett. b LPGA, allorché la medesima costituirebbe un abuso di diritto.
La giurisprudenza in
merito è stata precisata nel senso che la concessione di un termine
supplementare non comporta un abuso di diritto giusta l’art. 2 cpv. 2 CC qualora
una motivazione sufficiente del ricorso non sia possibile senza conoscere gli
atti, la parte non cognita in diritto e non in possesso degli atti designi in
buona fede un rappresentante legale poco prima della scadenza del termine di
ricorso e non sia possibile una trasmissione degli atti a quest’ultimo ancora
prima della scadenza del termine di ricorso.
La fattispecie giudicata
dalla nostra Massima Istanza riguardava un caso in cui il Tribunale cantonale
delle assicurazioni sociali del Canton Zurigo, con sentenza del 13 novembre
2008, non è entrata nel merito del ricorso - denominato “ricorso cautelativo” -
inoltrato, il 25 ottobre 2007, contro un provvedimento di diniego di una
rendita di invalidità emesso dall’UAI il 26 settembre 2007. La patrocinatrice
dell’assicurato aveva chiesto al Tribunale cantonale la concessione di un
adeguato termine per motivare l’impugnativa, siccome non aveva potuto visionare
l’incarto AI. La stessa, il 5 novembre 2007, ha poi prodotto un allegato di
complemento al ricorso.
L’Alta Corte ha deciso che,
a torto, l’istanza cantonale non è entrata nel merito del ricorso.
In effetti la
rappresentante dell’assicurato aveva ricevuto mandato da questi il 18 ottobre
2007 e la relativa procura il 23 ottobre 2007. Al momento in cui ha ricevuto il
mandato di rappresentanza la patrocinatrice non aveva conoscenza della
fattispecie, né della documentazione agli atti. Nemmeno durante il colloquio
con il cliente - poco informato sui fatti - aveva ricevuto sufficienti elementi
per motivare il ricorso. Del resto la rappresentante, dopo aver visionato gli
atti AI, ha trasmesso l’allegato di complemento al ricorso già il 5 novembre
2008.
L’Alta Corte ha ritenuto
che il comportamento della parte ricorrente non risultava, nel caso specifico,
abusivo.
Contestualmente il TF ha
precisato che:
"
(…)
2.
Nach Art. 61 lit. b ATSG muss die Beschwerde eine
gedrängte Darstellung des Sachverhaltes, ein Rechtsbegehren und eine kurze
Begründung enthalten. Genügt sie diesen Anforderungen nicht, so setzt das
Versicherungsgericht der Beschwerde führenden Person eine angemessene Frist zur
Verbesserung und verbindet damit die Androhung, dass sonst auf die Beschwerde
nicht eingetreten wird. Diese Vorschrift stimmt inhaltlich überein mit dem bis
31. Dezember 2002 in Kraft gestandenen Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG (Urteil des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts H 305/03 vom 6. Mai 2004 E. 3.2), mit
Art. 52 VwVG (vgl.
BGE 112 Ib 634
E. 2b S. 635) sowie mit
Art. 10 Abs. 1 und 5 ATSV (für das Einspracheverfahren; Urteil I 898/06 vom 23.
Juli 2007 E. 3.2). Die zu diesen Bestimmungen ergangene Rechtsprechung ist
somit auch im Anwendungsbereich des Art. 61 lit. b ATSG von Bedeutung.
Nach dem Wortlaut von Art. 61 lit. b ATSG und der
Rechtsprechung ist grundsätzlich in jedem Fall einer ungenügenden Begründung
eine Nachfrist anzusetzen, sofern der Beschwerdewille rechtzeitig und in
prozessual gehöriger Form klar bekundet worden ist. Die Einräumung einer
solchen Frist steht nicht im Belieben des kantonalen Versicherungsgerichtes.
Vorbehalten ist der Fall eines offenbaren Rechtsmissbrauchs (Art. 2 Abs. 2 ZGB;
BGE 116 V 353
E. 2b S. 356;
BGE 112 Ib 634
E. 2b S. 635; Urteil I
898/06 vom 23. Juli 2007 E. 3.2 und Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
I 99/06 vom 8. September 2006 E. 2.2).
3.
Der Beschwerdeführer war im vorinstanzlichen
Verfahren durch eine Rechtsschutzversicherung vertreten. Das Mandat betreute
eine Juris-tin (lic. iur.), welche als rechtskundig zu gelten hat. Dieser war
bewusst, dass in der mit «vorsorgliche Beschwerde» bezeichneten Eingabe vom 25.
Oktober 2007 das Begehren um Zusprechung mindestens einer Viertelsrente nicht
begründet war. Den Mangel der fehlenden Begründung rechtfertigte sie damit, sie
sei vom Beschwerdeführer erst kurz vor Ablauf der Frist kontaktiert und
mandatiert worden. Sie habe die IV-Akten noch nicht einsehen und deshalb die
Annahmen und Berechnungen der Verwaltung nicht rechtzeitig überprüfen können.
Die Vorinstanz hat diese Argumentation nicht als
stichhaltig erachtet. Nach ihrer Auffassung wäre die Vertreterin gehalten
gewesen, zumindest eine summarische Begründung einzureichen. Dass sie erst am
23. Oktober 2007 mandatiert worden und bis zur Beschwerdeerhebung keine
einlässliche Instruktion erfolgt sei, ändere nichts. «Entweder hätte sich die
Rechtsvertreterin Zeit für eine Instruktion nehmen müssen, welche es ihr auch
ohne Einsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin erlaubt hätte, eine
summarische Begründung einzureichen. Oder aber sie hätte das Mandat nicht
annehmen dürfen.»
4.
4.1 Ein die Anwendung von Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG
ausschliessender offenbarer Missbrauch ist zu bejahen, wenn ein Anwalt oder
eine sonstige rechtskundige Person eine bewusst mangelhafte Rechtsschrift
einreicht, um damit eine Nachfrist zur Begründung zu erwirken (RKUV 1988 Nr. U
34 S. 31; ferner
BGE 108 Ia 209
E. 3 S. 212; Urteil I
898/06 vom 23. Juli 2007 E. 3.3). Das formelle Erfordernis der Begründung des
Rechtsbegehrens gemäss Satz 1 von Art. 61 lit. b ATSG würde sonst seines Sinnes
entleert, wenn jede Beschwerde führende Person dadurch, dass sie die Anträge
nicht oder nicht rechtsgenüglich begründet, über die Nachfrist von Satz 2
zusätzlich Zeit für die Begründung erwirken könnte (Urteil des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts I 126/05 vom 6. Juni 2005 E. 4.2).
4.2 Rechtskundigkeit für sich allein genommen lässt
indessen nicht den Schluss auf Rechtsmissbrauch zu (vgl. Urteile des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts H 270/85 vom 7. März 1986 [ZAK 1986 S.
425] E. 3 und H 176/92 vom 21. Januar 1993 E. 2 [Nachfristansetzung bei
fehlender Anwaltsvollmacht]; ferner zu Art. 52 VwVG ZBl 107/2006 S. 504
[1A.253/2005] E. 3.4 und
BGE 112 Ib 634
[wo der damalige
Beschwerdeführer anwaltlich vertreten war]). Selbst bei Fehlen einer Begründung
ist die Ansetzung einer Nachfrist nach Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG nicht
ausgeschlossen. Massgebend sind die jeweiligen konkreten Umstände, wie die -
allerdings nicht ganz einheitliche - Gerichtspraxis zeigt:
4.2.1 In den Urteilen U 30/87 vom 15. September 1987
(RKUV 1988 Nr. U 34 S. 31) und I 467/97 vom 29. Oktober 1998 war entscheidend,
dass die jeweiligen Rechtsvertreter schon im Verwaltungsverfahren für die
Beschwerdeführer tätig gewesen waren. Sie hatten somit die Akten gekannt oder
sie hätten diese zumindest rechtzeitig edieren können. Es wäre den
Rechtsvertretern, so das Eidgenössische Versicherungsgericht, daher zumutbar
gewesen, eine begründete oder wenigstens summarisch begründete Beschwerde zu
verfassen. Die Einreichung einer Beschwerde ohne Begründung kurz vor Ablauf der
Beschwerdefrist sei rechtsmissbräuchlich. Ein solches Verhalten verdiene keinen
Rechtsschutz in Form der Gewährung einer Nachfrist für die Begründung der
Beschwerde (E. 2b [U 30/87] und E. 4b [I 467/97]).
4.2.2 Im Urteil I 77/00 vom 15. Mai 2000 war der
rechtskundige Vertreter sieben Arbeitstage vor Ablauf der Beschwerdefrist
mandatiert worden und hatte noch am selben Tag bei der IV-Stelle unter Hinweis
auf die Dringlichkeit die Akten einverlangt. Nachdem er diese nicht
fristgerecht erhalten hatte, reichte er am letzten Tag der Frist eine
Beschwerde ohne Begründung ein. Das kantonale Sozialversicherungsgericht trat auf
das Rechtsmittel nicht ein, was das Eidgenössische Versicherungsgericht
bestätigte. Es erwog, der Rechtsvertreter hätte aus dem Beiblatt zur
Verwaltungsverfügung wesentliche Begründungselemente (Einkommensvergleich,
zumutbare Tätigkeit, Einschränkung der Arbeitsfähigkeit) ersehen können. Zudem
habe der Beschwerdeführer bereits im Vorbescheidverfahren eine Eingabe gemacht.
Zusätzliches Wissen habe der Rechtsvertreter auch anlässlich des
Instruktionsgesprächs erlangt. Mit diesem Wissen wäre es möglich und zumutbar
gewesen, innert der Rechtsmittelfrist mindestens eine summarische
Beschwerdebegründung abzugeben (E. 4).
4.2.3 Im Urteil C 271/97 vom 28. November 1997
erachtete das Eidgenössische Versicherungsgericht den Vorwurf des überspitzten
Formalismus - willkürliche Anwendung einer Art. 61 lit. b ATSG entsprechenden
Vorschrift des kantonalen Rechts - gegenüber der Vorinstanz, welche auf eine
nicht begründete Beschwerde nicht eingetreten war und es abgelehnt hatte, eine
Nachfrist für die Begründung anzusetzen, als nicht gerechtfertigt. Es stellte
fest, nichts deute darauf hin, dass es der Rechtsvertreterin trotz der geltend
gemachten Zeitknappheit - Mandatierung am Freitag, Ablauf der Rechtsmittelfrist
am folgenden Montag - nicht zumutbar gewesen wäre, die Beschwerde wenigstens
summarisch zu begründen (E. 2d; in gleichem Sinne auch Urteil C 38/99 vom 27.
Dezember 1999 E. 2b). Schliesslich erachtete das Bundesgericht im Urteil
2P.348/1996 vom 31. Oktober 1996 die Weigerung des zürcherischen
Regierungsrates, gestützt auf § 23 des kantonalen
Verwaltungsrechtspflegegesetzes eine Nachfrist zur Begründung der Beschwerde zu
gewähren, unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots als nicht überspitzt
formalistisch. Nach Auffassung des Gerichts wäre es dem Rechtsbeistand auch
ohne die Verfahrensakten zumutbar gewesen, den Rekurs innert Frist aufgrund des
anzufechtenden Entscheids und der Instruktion mit den Beschwerdeführern
summarisch zu begründen. Die Annahme der Vorinstanz, das Verhalten des
Rechtsbeistandes ziele insoweit möglicherweise auf eine unzulässige
Verlängerung der nicht erstreckbaren Rekursfrist ab, sei verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden (E. 4d).
4.2.4 Nach dem Inkrafttreten des ATSG bestätigte das
Bundesgericht im Urteil I 790/06 vom 14. Juni 2007 das Nichteintreten der
Vorinstanz auf eine vorsorglich erhobene Beschwerde und deren Weigerung,
gestützt auf Art. 61 lit. b ATSG (und die damit inhaltlich übereinstimmende
einschlägige kantonale Vorschrift; vgl. Art. 82 Abs. 2 ATSG und
BGE 130 V 320
E. 2.1 S. 324) eine
Nachfrist zur Einreichung der Begründung anzusetzen, sobald ein erwarteter
Arztbericht eingetroffen sei. Das kantonale Versicherungsgericht hatte dieses
Vorgehen der rechtskundigen Vertreterin des Beschwerdeführers als
offensichtlich rechtsmissbräuchlich erachtet, was das Bundesgericht als mit dem
Gesetz und der Rechtsprechung vereinbar bezeichnete.
Anders entschied das Eidgenössische
Versicherungsgericht im Urteil I 711/06 vom 8. November 2006. Die Vorinstanz
hatte die Ansetzung einer Nachfrist mit der Begründung abgelehnt, die von einer
rechtskundigen Person verfasste Beschwerdeschrift setze sich in keiner Weise
mit dem formellen Gesichtspunkt des Nichteintretens der IV-Stelle auf die
Einsprache der Versicherten auseinander. Das Gericht liess offen, ob die
Vorinstanz das Vorliegen einer rechtsgenüglichen Beschwerdebegründung in der
Sache zu Recht verneint habe. Es stellte fest, das kantonale Gericht wäre so
oder anders gehalten gewesen, der Beschwerdeführerin eine Nachfrist zur
Verbesserung der den gesetzlichen Anforderungen nicht genügenden Eingabe zu
setzen, mit der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten
werde. Nur ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch vermöchte den Verzicht auf die
Einräumung einer Nachfrist zu begründen. Ein solcher liege aber nicht vor. Der
Umstand allein, dass die Beschwerdeführerin vertreten gewesen sei und die
Rechtsvertreterin eine mangelhafte Rechtsschrift eingereicht habe, stelle
keinen Rechtsmissbrauch dar, geschweige denn einen offensichtlichen. Es
bestünden keine Anhaltspunkte, dass sie die - unstreitig vorhandene -
Beschwerdebegründung bewusst so gefasst habe, um damit eine Nachfrist zu
erwirken (E. 3.2).
5.
5.1 Der Sinn der Nachfrist nach Art. 61 lit. b Satz
2 ATSG besteht im Schutz der rechtsunkundigen Partei, welche erst kurz vor
Ablauf der Anfechtungsfrist in Unkenntnis der formellen Anforderungen eine
namentlich ungenügend begründete Beschwerdeschrift einreicht. Sie soll - bei
klar bekundetem Anfechtungswillen - nicht deshalb um die
Rechtsmittelmöglichkeit gebracht werden (vgl.
BGE 108 Ia 209
E. 2b S. 210). Mit
dieser ratio legis verträgt es sich nicht, diejenige Partei schlechter zu
stellen, welche kurz vor Ablauf der Anfechtungsfrist einen Rechtsvertreter
mandatiert, sei es weil sie sich erst dann zu einer Beschwerde entschliessen
konnte, sei es aus Nichtwissen darum, dass eine substanziierte Begründung in
der Regel genügende Aktenkenntnis erfordert, und diesem damit verunmöglicht,
eine hinreichend begründete Eingabe zu verfassen. Die Ablehnung des Mandats in
einem solchen Fall, was gemäss Vorinstanz als eine mögliche Alternative in
Betracht zu ziehen ist (E. 3 in fine), wird dem Schutzgedanken von Art. 61 lit.
b Satz 2 ATSG nicht gerecht. Kann anderseits der kurz vor Ablauf der
Anfechtungsfrist beauftragte Rechtsvertreter nicht rechtzeitig in die Akten
Einsicht nehmen, läuft es im Ergebnis auf dasselbe hinaus, ob er eine
summarische oder überhaupt keine Begründung einreicht. In beiden Fällen ist
entweder gestützt auf Art. 61 lit. b Satz 2 ATSG eine Nachfrist zur Behebung
des formellen Mangels einer nicht rechtsgenüglichen (unvollständigen oder
fehlenden) Begründung anzusetzen, oder es liegt ein zu Lasten der Beschwerde
führenden Person gehendes rechtsmissbräuchliches Verhalten ihres
Rechtsvertreters vor (in diesem Sinne für das Einspracheverfahren Franz
Schlauri, Grundstrukturen des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens in der
Sozialversicherung, in: Schaffhauser/ Schlauri [Hrsg.], Verfahrensfragen in der
Sozialversicherung, St. Gallen 1996, S. 9 ff., 68 f.). Insoweit erscheint die
von der Rechtsprechung bisweilen statuierte, vorliegend ebenfalls von der
Vorinstanz bejahte Pflicht, die Beschwerde auch ohne zumutbare Aktenkenntnis
wenigstens summarisch zu begründen, nicht konsequent und sachgerecht. Im
Übrigen kann allfälligen Missbräuchen auch dadurch vorgebeugt werden, dass die
Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde in Bezug auf die Begründung
entsprechend knapp bemessen wird (vgl.
BGE 112 Ib 634
E. 2c S. 636).
Bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen
Personen ist zwar Rechtsmissbrauch eher anzunehmen, weil ihnen das korrekte
Vorgehen bekannt sein muss. Indessen kann im Rahmen der Anwendung von Art. 61
lit. b ATSG ein offensichtlicher Rechtsmissbrauch nicht schon darin erblickt
werden, dass zunächst die Akten eingeholt und gleichzeitig eine vorsorgliche
Beschwerde ohne oder lediglich mit summarischer Begründung eingereicht wird.
Ohnehin ist Aktenkenntnis in aller Regel erforderlich, um überhaupt beurteilen
zu können, ob eine Beschwerde Aussicht auf Erfolg hat, was wiederum mit zur
sorgfältigen Mandatsausübung gehört. Ein solches Vorgehen scheint jedenfalls
für das Einspracheverfahren in der Praxis nicht selten zu sein (vgl.
BGE 115 V 422
E. 3a S. 426 f.) und wird
auch in der Lehre nicht grundsätzlich als rechtsmissbräuchlich betrachtet (Ueli
Kieser, ATSG-Kommentar, N 15 zu Art. 52; Franz Schlauri a.a.O. S. 67 f.;
Hansjörg Seiler, Rechtsfragen des Einspracheverfahrens in der
Sozialversicherung [Art. 52 ATSG], in: Schaffhauser/Schlauri [Hrsg.],
Sozialversicherungsrechtstagung 2007, S. 65 ff., 84 f.).
5.2 Im Lichte des Gesagten ist die Rechtsprechung
dahin zu präzisieren, dass ein Rechtsmissbrauch, der einen Verzicht auf die
gesetzlich vorgesehene Nachfrist zu rechtfertigen vermöchte, in der Regel dann
nicht vorliegt, wenn aufgrund der Sachlage eine rechtsgenügliche
Beschwerdebegründung praktisch nicht ohne Aktenkenntnis möglich ist, die
rechtsunkundige Partei, welche selber die Akten nicht besitzt, in gutem Glauben
erst kurz vor Ablauf der Beschwerdefrist einen Rechtsvertreter mandatiert, und
diesem weder eine rechtzeitige Aktenbeschaffung noch eine sonstige hinreichende
Beurteilung des Sachverhalts (z.B. aufgrund eines Instruktionsgesprächs mit dem
Klienten) möglich ist. In solchen Fällen muss es als genügend betrachtet
werden, wenn der Rechtsvertreter unverzüglich die Akten einholt und nach deren
Eingang die innert Frist vorsorglich eingereichte Beschwerde mit einer
Begründung ergänzt. Die I. sozialrechtliche Abteilung hat dieser Präzisierung
der Rechtsprechung im Verfahren nach Art. 23 BGG nicht opponiert.“
2.5.   Questa
Corte, chiamata a pronunciarsi in merito alla presente evenienza, rileva
dapprima che la sentenza 9C_853/2007 del 15 aprile 2008, pubblicata in DTF 134
V 162 e SVR 2008 IV Nr. 51 pag. 169 e citata al precedente considerando,
contrariamente quanto sostiene il ricorrente (cfr. doc. I pag. 4), è applicabile
anche ai casi di opposizione.
Al riguardo va osservato
che con giudizio I 25/06 del
27 marzo 2007, già menzionato al
consid. 2.3., il TF ha indicato che la giurisprudenza sviluppata relativamente
all’art. 85 cpv. 2 lett. b vLAVS
(“l’atto di ricorso deve contenere una
esposizione dei fatti concisa, le conclusioni e una breve motivazione. Se il
ricorso non soddisfa tali requisiti, l’autorità di ricorso assegna al
ricorrente un termine sufficiente per l’adeguamento, con la comminatoria che,
altrimenti, essa non entrerà nel merito”
) - valido fino al 1° gennaio 2003,
corrispondente alla data di entrata in vigore della LPGA - si applica sia alla
procedura di ricorso dinanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni (art.
61 lett. b LPGA), che alla procedura di opposizione (art. 10 cpv. 5 OPGA).
Detta giurisprudenza
prevede proprio che, qualora il ricorso non soddisfi i requisiti contemplati
dalla legge, deve essere fissato all’interessato un termine per completare
l’impugnativa, ad eccezione dei casi di abuso di diritto manifesto (cfr.
consid. 2.3.).
In dottrina U. Kieser
(ATSG Kommentar, Schulthess, Zurich-Basel-Genf 2009) sottolinea che:
"
(…)
Sind bei der Einsprache formelle
Erfordernisse nicht erfüllt (vgl. dazu N 18 ff.), ist eine Nachfrist anzusetzen
(vgl. SCHLAURI, Verwaltungsverfahren, 68 f.).
Die
entsprechende Verpflichtung ergibt sich aus einer analogen Anwendung von Art. 61
lit. b ATSG (dazu BGE 132 V 376 oben), wobei die Rechtfertigung dieses Bezugs
darin liegt, dass für das Einspracheverfahren nicht strengere formelle
Anforderungen gelten können als für das nachfolgende Gerichtsverfahren (vgl.
dazu BGE 123 V 131; dazu auch N 20). Diese Nachfrist kann verlängert werden
(vgl. SEILER, 84, mit Hinweis auf den Entscheid des Bundesgerichts vom 23.
Juli
2007, I 898/06, E. 3.4).“ (U. Kieser, ATSG Kommentar, ad art. 52, n. 17)
L’applicazione per
analogia dell’art. 61 lett. b LPGA, relativo alla procedura di ricor
so, all’opposizione per evitare che conte
stualmente alla
procedura di opposizione vigano delle esigenze formali più severe rispetto alla
procedura ricorsuale implica che nel caso di manifesto abuso di diritto non
venga assegnato un termine supplementare.
2.6.   In concreto la RA 1 ha assunto
il mandato di rappresentanza da parte di RI 1 per quanto concerne la vertenza
LAINF inerente all’evento dell’aprile 2008 nel mese di luglio 2008, come
risulta dalla relativa procura sottoscritta dall’assicurato il 25 luglio 2008
(cfr. doc. M 24).
In effetti l’avv. __________,
per la patrocinatrice dell’insorgente, già il 30 luglio 2008 ha inviato alla CO
1 delle osservazioni, a cui è stata allegata della documentazione medica,
afferenti a uno scritto del 16 luglio 2008 dell’assicuratore LAINF resistente.
Con lettera del 16 luglio
2008 la CO 1 aveva prospettato il rifiuto del caso, in quanto non trattatasi di
infortunio, né di lesione parificabile a infortunio (cfr. doc. M25, M22).
Il 7 agosto 2008 l’Istituto
assicuratore ha, poi, informato la RA 1 che, in riferimento al suo scritto del
30 luglio 2008, stava riesaminando la propria presa di posizione del 16 luglio
2008 e che sarebbe ritornata sulla questione il più presto possibile (cfr. doc.
M 26).
La CO 1, il 21 ottobre
2008, ha emesso una decisione formale con cui ha negato l’assunzione
dell’evento dell’aprile 2008 per le ragioni già ventilate nello scritto del 16
luglio 2008. In questo provvedimento è stato, inoltre, indicato il relativo
rimedio giuridico (cfr. doc. M36).
La decisione del 21
ottobre 2008 è stata notificata alla patrocinatrice dell’insorgente il 22
ottobre 2008 (cfr. doc. M44).
Il termine di 30 giorni
per inoltrare opposizione è iniziato a decorrere il 23 ottobre 2008 (cfr. art.
38 cpv. 1 LPGA) ed è scaduto venerdì 21 novembre 2008.
L’opposizione cautelativa
con la richiesta di assegnazione di un termine per visionare gli atti e
motivare la stessa è stata interposta dalla RA 1 per il proprio assistito il 21
novembre 2008 (cfr. doc. M41, M42).
2.7.   Alla luce di tutto quanto
sopra esposto, il TCA ritiene che la parte ricorrente non avesse validi motivi
per attendere il 21 novembre 2008 prima di interporre un’opposizione
cautelativa e richiedere la concessione di un termine per visionare gli atti,
come pure per motivare l’opposizione.
Quanto asserito dalla
rappresentante dell’assicurato, ossia che non aveva preso visione del
complemento medico esperito dall’assicuratore LAINF prima dell’emanazione della
decisione formale (cfr. doc. I), non è tale da giustificare il fatto che tali
documenti siano stati richiesti, contestualmente all’atto di opposizione
cautelativa, soltanto il 21 novembre 2008, ultimo giorno del relativo termine.
La patrocinatrice
dell’insorgente, al contrario, a cui la decisione formale del 21 ottobre 2008 è
stata notificata il 22 ottobre 2008, avrebbe dovuto richiedere all’assicuratore
LAINF l’incarto completo ben prima della scadenza del termine di 30 giorni.
Inoltre e soprattutto la
patrocinatrice dell'assicurato visto che aveva assunto il mandato di
rappresentanza già nel mese di luglio 2008 e che era al corrente della
fattispecie afferente all’assicurazione contro gli infortuni, come peraltro
dimostrato dallo scritto di osservazioni del 30 luglio 2008 (cfr. doc. M25), avrebbe
comunque potuto motivare in modo sufficiente, fondandosi sulla documentazione a
sua disposizione, l’opposizione contro la decisione del 21 ottobre 2008.
In seguito la
rappresentante avrebbe potuto semplicemente inviare un allegato di complemento.
L’attesa dell’ultimo
giorno del termine di 30 giorni ex art. 52 cpv. 1 LPGA per interporre
opposizione cautelativa con richiesta di un termine per motivare la medesima
dopo aver preso visione degli atti in possesso dell’assicuratore LAINF
resistente si rivela, nel caso di specie, abusiva (cfr. consid. 2.4.).
La CO 1 a ragione,
pertanto, non è entrata nel merito dell’opposizione, né ha assegnato al
ricorrente un termine supplementare per motivarla.
Ne discende che la
decisione su opposizione del 19 gennaio 2009 deve essere confermata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso,
in quanto ricevibile, è
respinto
.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti