ti_gerichte · 52.1995.398 · 1995-11-10 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.11.1995 52.1995.398
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.11.1995 52.1995.398
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.11.1995 52.1995.398

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00398
DP 171/94
cm
Lugano
10 novembre 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi,
presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
Statuendo sul ricorso 22 giugno 1994 e sull'istanza di
assistenza giudiziaria 24 giugno 1994 di
__________
rappr.
da: avv. __________
contro
la
decisione 31 maggio 1994 (no. 4879) del Consiglio di Stato, che respinge le
impugnative presentate dall'insorgente avverso le risoluzioni con le quali il
Consorzio scolastico delle scuole elementari della __________ e della
__________ gli ha imposto il pagamento dei pasti consumati dai figli presso
la mensa scolastica di __________ nel periodo settembre 1991/gennaio 1994;
viste le risposte:
-    7 luglio 1994 del Consorzio
scolastico delle scuole elementari della __________ in __________;
-    24 agosto 1994 del Consiglio di
Stato e del Dipartimento dell'istruzione e della cultura;
al ricorso 22 giugno 1994;
-    25 agosto 1994 del Dipartimento
dell'istruzione e della cultura
all'istanza di assistenza giudiziaria
24 giugno 1994;
esperiti gli opportuni accertamenti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   In
data 6 giugno 1979 il Consiglio di Stato ha approvato lo Statuto del Consorzio
scolastico delle scuole elementari della __________ e della __________ (in seguito:
Consorzio), una corporazione di diritto pubblico costituita per una durata
illimitata tra i comuni di __________, __________, __________, __________,
__________, __________, __________ e __________ allo scopo (art. 2 Statuto) di
costruire e amministrare un centro scolastico di scuola elementare.
Tra i
vari compiti assunti dal Consorzio vi è anche quello di organizzare i trasporti
e la refezione degli allievi. La versione originaria dell'art. 26 dello Statuto
prevedeva che le relative spese, dedotti i sussidi cantonali e gli eventuali
contributi delle famiglie, erano ripartite tra i comuni consorziati in ragione
del numero degli allievi della scuola. A seguito di una modifica statutaria approvata
dal Dipartimento dell'interno con risoluzione 19 giugno 1991, l'attuale art. 26
sancisce che le spese per la refezione sono coperte dal Consorzio (con un
contributo per allievo equivalente al sussidio del Cantone per gli altri ordini
di scuola) e dalle famiglie degli allievi (per la quota-parte restante); il
contributo del Consorzio è ripartito tra i comuni consorziati in proporzione al
numero degli allievi di ciascun Comune che frequentano la mensa.
B.   In
occasione di una seduta tenutasi il 5 ottobre 1987 la Delegazione del Consorzio
ha dibattuto la questione legata all'organizzazione ed alla copertura delle
spese della mensa scolastica.
La
suggestione del Presidente __________ di affidare la gestione della mensa all'Albergo
__________ di __________ consentendo al gestore di fatturare il costo integrale
dei pasti alle famiglie (che a loro volta avrebbero incassato direttamente
eventuali sussidi presso il rispettivo comune di domicilio) è stata avversata
da __________, delegato dei Comuni della __________, il quale ha chiesto che
gli oneri di refezione fossero ripartiti in parti uguali tra la famiglia, il
Consorzio e il Comune di provenienza dell'allievo. Con cinque voti favorevoli e
quello contrario di __________ la Delegazione ha infine accettato la proposta
__________, identica - per quanto attiene alle modalità d'organizzazione della
mensa presso il Ristorante __________ - alla soluzione adottata dal Cantone per
gli allievi della scuola media di __________.
C.   A
seguito di una denuncia sporta da __________ e di una lettera di lamentela sottoscritta
da 22 genitori, nel mese di ottobre del 1987 il Consiglio di Stato, agente in
veste di autorità di vigilanza, ha aperto un'inchiesta amministrativa sul
funzionamento della mensa scolastica del Consorzio.
Le
risultanze delle indagini condotte da un'apposita commissione hanno indotto il
Governo a richiedere al Consorzio l'allestimento di uno studio circostanziato
sulla possibilità di creare una mensa autonoma, una maggior chiarezza nella
ripartizione degli oneri e un cambiamento del procedimento di fatturazione, nel
senso di passare dal sistema gestore-famiglie al sistema gestore-consorzio e
consorzio-famiglie (cfr. ris. no. 8306 del 23 dicembre 1987).
Il
Consorzio si è adagiato alle direttive governative iniziando ad addebitare
l'intero costo del vitto alle famiglie, le quali incassavano direttamente il
sussidio dal proprio comune di domicilio. In seguito, applicando alla lettera
il nuovo art. 26 dello Statuto, l'ente ha fatturato alle famiglie la loro
quota-parte (corrispondente al prezzo ufficiale della refezione nei ristoranti
scolastici del Cantone) ed ai rispettivi comuni di provenienza degli allievi la
differenza. Per l'anno scolastico 1992/93 la partecipazione delle famiglie è
stata dunque di fr. 5.50 per pasto, quella dei comuni di fr. 3.55. L'anno
seguente il contributo comunale è salito a fr. 3.65 per compensare l'aumento
del prezzo del pranzo scolastico presso il Ristorante __________ (passato da
fr. 9.05 a fr. 9.15).
D.   __________
è padre di sei figli, di cui tre (__________, __________ e __________) hanno
frequentato la scuola elementare consortile facendo regolarmente capo al
servizio di refezione organizzato dal Consorzio. Il genitore si è tuttavia rifiutato
di pagare le consumazioni, resistendo alle varie procedure d'incasso avviate
nei suoi confronti. Dopo vicissitudini giudiziali che ai fini della presente
pronunzia non occorre evocare, con decisioni 26 ottobre 1993, 10 novembre 1993,
18 novembre 1993, 10 dicembre 1993, 2 febbraio 1994 e 22 febbraio 1994 il
Consorzio scolastico ha fatturato a __________ la somma di complessivi fr.
3'556.50, relativa ai pasti ed alle bevande che i suoi figli avevano consumato
presso la mensa dal settembre 1991 al gennaio 1994.
E.   Con
giudizio 31 maggio 1994 il Consiglio di Stato ha confermato le summenzionate
decisioni, respingendo tutti i ricorsi contro di esse interposti da __________.
Narrati
i fatti ed esposte nel dettaglio le argomentazioni addotte dalle parti in
causa, l'autorità di ricorso di prime cure ha reputato in sostanza infondata la
tesi della gratuità della refezione scolastica propugnata dall'insorgente. Il
principio della partecipazione delle famiglie ai costi di refezione si fonda
infatti sull'art. 26 dello Statuto, norma approvata dal Dipartimento
dell'interno con risoluzione 19 giugno 1991 rimasta inimpugnata e quindi
cresciuta in giudicato. D'altra parte - ha annotato il Governo - il disposto
statutario in oggetto non contrasta con la legislazione cantonale vigente in
materia, atteso che né l'art. 7 cpv. 3 Lsc 1990 né l'art. 110 Lsc 1958
sanciscono la possibilità di fruire delle mense scolastiche senza un contributo
ai costi da parte delle famiglie degli allievi.
Il
Consiglio di Stato ha ritenuto altresì che il prezzo del pasto presso il
Ristorante __________, fissato dalla medesima autorità in fr. 9.15 (cfr. ris.
no. 4379 del 2.6.1993), e la partecipazione di fr. 5.50 richiesta ai genitori,
corrispondente al prezzo ufficiale della refezione nei ristoranti scolastici
del Cantone (cfr. ris. CdS no. 5457 del 2.7.1991 e susseguente decisione di
adeguamento 25.11.1992 del DPE), fossero corretti, così come il procedimento
d'incasso adottato dal Consorzio.
Quanto
alla validità formale delle decisioni impugnate, l'Esecutivo cantonale ha rilevato
in via abbondanziale che la Delegazione aveva autorizzato il Presidente e la
segretaria del Consorzio ad emettere per ogni singolo allievo la fatturazione
mensile delle consumazioni, ratificando peraltro il loro operato nel corso
della seduta del 22 dicembre 1993.
F.   Avverso
la predetta pronunzia governativa il soccombente insorge ora innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo.
a) Con
ricorso 22 giugno 1994 l'insorgente chiede che il giudizio del Consiglio di
Stato venga annullato unitamente alle controverse decisioni emanate dal
Consorzio, riproponendo essenzialmente le medesime argomentazioni addotte senza
successo in prima istanza.
Insiste
dunque nell'affermare che gli allievi delle scuole obbligatorie impossibilitati
a rincasare durante la pausa di mezzogiorno devono poter usufruire
gratuitamente delle prestazioni offerte dalla mensa scolastica. L'art. 26 dello
Statuto consortile sarebbe quindi in palese contrasto con le disposizioni
imperative cantonali (art. 7 Lsc 1990 e art. 110 Lsc 1958) che ponendo a carico
dei comuni le spese della refezione assicurano alle famiglie la gratuità del
vitto dispensato agli allievi delle scuole obbligatorie.
Per
quanto attiene al prezzo del pasto servito presso l'Albergo __________, l'insorgente
ne ribadisce l'esosità ricordando che nei ristoranti scolastici del Cantone i costi
di un pranzo non superano i 5.-/6.- fr.
Il
ricorrente nega inoltre all'ente pubblico il diritto di incassare le somme
rivendicate, non essendo mai stato informato preventivamente sull'ammontare
delle pretese; quelle relative al periodo settembre 1991 - giugno 1993
sarebbero d'altronde prescritte.
Contesta
infine gli interessi e la tassa di giudizio che il Consorzio gli ha addebitato
con la decisione del 10 novembre 1993.
b) Con
separata istanza del 24 giugno 1994 l'insorgente richiede l'assistenza giudiziaria,
estesa alla dispensa dal pagamento delle spese procedurali ed all'ammissione al
gratuito patrocinio.
Appoggiandosi
all'usuale certificato rilasciatogli dal Municipio di __________, l'istante
afferma di non avere mezzi sufficienti per far fronte alle spese della lite. Sostiene
inoltre che il suo gravame non è manifestamente infondato.
G.   a)
All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consorzio, il Consiglio di Stato e
il Dipartimento dell'istruzione e della cultura, i quali contestano
partitamente le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario
saranno ripresi nei considerandi che seguono.
b) Per
quanto concerne la domanda di assistenza giudiziaria, il Dipartimento dell'istruzione
e della cultura si rimette al giudizio di questo Tribunale, mentre il Consorzio
e il Consiglio di Stato hanno rinunciato a presentare osservazioni.
H.   In
fase istruttoria il Tribunale ha acquisito d'ufficio agli atti un certificato
di salario aggiornato del ricorrente e le sue più recenti notifiche di
tassazione. In seguito ha accertato l'ammontare del sussidio statale
nell'ambito della refezione dispensata nei vari ordini di scuola del Cantone,
dandone successivamente notizia alle parti.
Di
tutte le risultanze istruttorie, così come delle osservazioni presentate a
riguardo dagli interessati si dirà, ove occorresse, in seguito.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa
si fonda sull'art. 208 LOC, applicabile alla fattispecie grazie al rinvio di
cui all'art. 38 LCCom. La natura pubblicistica del contenzioso e la possibilità
di deferire il medesimo alla giurisdizione amministrativa sono già stati
d'altronde accertati chiaramente nella sentenza resa il 6 luglio 1993 dalla II
camera civile del Tribunale di appello (cfr. II CCA 6.7.1993 Consorzio
scolastico di scuole elementari __________ + __________ c. M. D.).
La
legittimazione attiva di __________ è indiscutibile; appare infatti innegabile
che l'insorgente sia portatore di un interesse concreto, attuale e personale a
dolersi del giudizio impugnato per il pregiudizio che gli cagiona e che il
gravame intende rimuovere (art. 209 lett. b LOC e 43 LPamm).
Il
ricorso e la pedissequa istanza di assistenza giudiziaria, tempestivi e
correttamente formulati, sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere
decisi sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti
esperiti d'ufficio dallo scrivente Tribunale (art. 18 LPamm).
2.   Oggetto
dell'impugnativa sono in sostanza le decisioni notificate di mese in mese al
ricorrente sotto forma di bolletta (fattura) per il pagamento della
partecipazione ai costi sostenuti dal Consorzio per la refezione dei suoi figli
nel periodo che va dal mese di settembre 1991 al mese di gennaio del 1994.
Anche
nella misura in cui è rivolta contro la decisione 10 novembre 1993 con cui il
Consorzio ha sollecitato il pagamento degli arretrati accumulati tra il mese di
settembre 1991 ed il mese di giugno 1993, l'impugnativa va intesa come un
ricorso proposto contro le singole bollette notificate al ricorrente in quel periodo.
L'assenza di qualsiasi indicazione concernente i mezzi ed i termini di ricorso
(art. 26 cpv. 2 LPamm) ed i dubbi che sussistevano attorno alla natura
giuridica di tali atti amministrativi permettono infatti di configurare
l'impugnativa interposta contro la predetta decisione alla stregua di un
ricorso tempestivamente inoltrato contro le singole bollette (STA 29.3.1991 in
re T. = RDAT I-1991 N. 14).
3.   Secondo
il ricorrente, le norme di diritto cantonale assicurerebbero agli allievi delle
scuole obbligatorie impossibilitati a rincasare durante la pausa di mezzogiorno
la gratuità delle prestazioni offerte dalla mensa scolastica.
Nella
misura in cui l'insorgente ritiene che i propri figli debbano poter beneficiare
del vitto scolastico senza pagare alcunché, occorre esaminare se la legge
prevede in modo esplicito un simile privilegio.
3.1.
Giusta l'art. 27 cpv. 2 Cost. "i Cantoni provvedono per un'istruzione
primaria sufficiente, la quale deve stare esclusivamente sotto la direzione del
potere civile. La medesima è obbligatoria e nelle scuole pubbliche
gratuita".
L'istruzione
primaria è dunque di esclusiva competenza dei Cantoni, i quali devono
assicurare l'insegnamento e rendere la scuola accessibile a tutti gli abitanti
della Svizzera. Quest'ultimi sono tenuti a frequentare le scuole primarie, ma
in quelle pubbliche hanno il diritto di ricevere gratuitamente un'istruzione adeguata
e sufficiente: la gratuità costituisce il corollario del carattere obbligatorio
dell'istruzione primaria e ne garantisce l'adempimento (M. Borghi, in
Commentaire de la Constitution fédérale, N. 53 ad art. 27).
Di
regola, solo le lezioni tenute presso la scuola pubblica del comune di
domicilio dell'allievo sono gratuite. Secondo la dottrina dominante e la
giurisprudenza i mezzi didattici non rientrano nel novero delle prestazioni che
l'ente pubblico deve fornire gratuitamente per ossequiare la norma
costituzionale. La maggior parte delle legislazioni scolastiche cantonali,
Ticino compreso (cfr. art. 7 cpv. 2 Lsc 1990), ha tuttavia esteso il principio
della gratuità anche al materiale d'insegnamento (cfr. M. Borghi, op. cit., N.
60 ad art. 27 Cost.). Quanto alle spese di trasporto e di refezione, il
Consiglio federale ha statuito che in virtù dell'art. 27 Cost. il Comune ha
l'obbligo di assumersi i costi del viaggio in autocorriera se i suoi allievi,
per raggiungere la scuola, devono percorrere a piedi un tragitto di lunghezza
eccessiva; al contrario, il comune non è tenuto ad addossarsi l'onere del
pranzo servito agli alunni che, per motivo della lontananza, non possono
rientrare a casa a mezzogiorno (GAAC 1955 N. 10).
3.2.
Nel nostro Cantone la materia scolastica è regolamentata principalmente dalla
legge della scuola del 1° febbraio 1990 (Lsc 1990). Quest'ultima, entrata in
vigore il 2 settembre 1991, ha abrogato solo alcuni articoli della precedente
normativa del 1958 (Lsc 1958), la quale resta tuttora parzialmente in forza. I
diversi gradi e i principali servizi scolastici sono retti, oltre che dalla
Lsc, da altre leggi speciali (art. 5 Lsc 1990).
3.2.1.
In Ticino sono obbligatorie per legge le scuole elementari e le scuole medie
(art. 4 cpv. 2 Lsc 1990).
La
frequenza delle scuole pubbliche è gratuita. Il materiale scolastico è fornito
gratuitamente dal Cantone nelle scuole medie, dai comuni e dai consorzi nelle
scuole dell'infanzia e nelle scuole elementari. Le spese di trasporto e la
refezione degli allievi sono sussidiate dal Cantone e dai comuni nei limiti
stabiliti dalle leggi speciali (art. 7 cpv. 1, 2 e 3 Lsc 1990). Dal tenore
letterale di quest'ultima norma si desume con immediata evidenza che di principio
l'ente pubblico non si assume integralmente le spese di trasporto e di
refezione degli alunni: il verbo "sussidiare" (dal latino subsidiari:
accorrere in rinforzo) indica, in virtù del suo stesso significato, che dal
punto di vista finanziario il ruolo dell'ente pubblico è di mera natura
ausiliaria e si limita ad un semplice quanto eventuale aiuto verso coloro che
prioritariamente devono sobbarcarsi gli oneri di trasporto e di refezione,
ossia le famiglie degli allievi. Fissato il principio, l'art. 7 cpv. 3 Lsc 1990
rinvia nondimeno alle leggi speciali la regolamentazione di dettaglio.
3.2.2.
Fra queste, la Legge sulla scuola media del 21 ottobre 1974 ed il relativo Regolamento
di applicazione dell'11 marzo 1987, il cui art. 7 disciplina la refezione degli
allievi della scuola media che non possono rientrare a casa a mezzogiorno, assicurando
loro la possibilità di pranzare presso la mensa della sede frequentata o altrove
(in altre mense o in esercizi pubblici) qualora il numero degli scolari non
giustifichi l'istituzione della mensa. La medesima norma prevede chiaramente
che il costo dei pasti nelle mense scolastiche, stabilito dal Consiglio di
Stato in misura uniforme per tutte le sedi, è a carico delle famiglie (cfr.
art. 7 cpv. 3 Regolamento sulla scuola media); per le refezioni fuori sede le
famiglie pagano il medesimo importo di chi frequenta le mense scolastiche,
atteso che l'eccedenza è a carico dello Stato (art. 7 cpv. 4).
Accertato
che nella scuola media la refezione non è gratuita e che i genitori degli allievi
impossibilitati a rincasare per il pranzo sono tenuti a sobbarcarsi perlomeno
il costo dei pasti fissato dal Consiglio di Stato, resta da esaminare la
situazione nelle altre scuole obbligatorie del Cantone, vale a dire nelle
scuole elementari.
3.2.3.
L'insegnamento nelle scuole elementari non è regolamentato da un'apposita
legge. Per sapere chi ed in che misura si assume le spese di refezione in
quest'ordine di scuola bisogna quindi riferirsi innanzi tutto alla disposizione
generale di cui all'art. 7 cpv. 3 Lsc 1990, che di per sé non garantisce
assolutamente la gratuità dei pasti scolastici (cfr. consid. 3.2.1). Contrariamente
all'opinione dell'insorgente, neppure la vecchia legge, segnatamente l'art. 110
Lsc 1958, assicurano un simile privilegio agli alunni delle scuole elementari.
Ai
sensi dell'art. 110 Lsc 1958 i comuni sede delle scuole organizzano a loro
spese un servizio di refezione per gli allievi che non possono rincasare a
mezzogiorno. Di primo acchito l'infelice formulazione della norma indurrebbe a
credere che emanando l'art. 110 Lsc 1958 il Legislatore abbia voluto addossare
ai Comuni non solo i costi d'organizzazione della mensa, ma anche quelli della
fornitura del vitto, senza oneri per gli allievi. Il Regolamento per le scuole
obbligatorie del 24 luglio 1959 consente tuttavia di dissipare qualsiasi dubbio
a riguardo, specificando che le prestazioni del comune, rispettivamente del
comune sede per le scuole consortili, si limitano al pagamento del contributo
stabilito dal Consiglio di Stato ed alla messa a disposizione dei locali
necessari, convenientemente arredati, illuminati e riscaldati; tali spese sono
ripartite tra i comuni consorziati in proporzione degli allievi (cfr. art. 94
sub lett. c: prestazioni comunali).
Stante
quanto precede, non v'è alcun dubbio che anche nelle scuole elementari il costo
vero e proprio del pasto deve essere assunto in primis dalle famiglie e che l'intervento
finanziario dell'ente pubblico riveste carattere meramente sussidiario. Nella
misura in cui l'istituto delle mense scolastiche è stato concepito soprattutto
in funzione degli alunni che non possono rincasare a mezzogiorno, è altrettanto
certo che in mancanza di indicazioni contrarie i disposti di legge destinati a
regolamentare la ripartizione delle spese di refezione si applicano
principalmente a questa specifica categoria di utenti; non per nulla la legge
associa sempre il servizio di mensa agli scolari che non possono rientrare a
domicilio per il pranzo e in tema di suddivisione delle spese di refezione non
opera distinzioni tra quest'ultimi e coloro che fanno capo alla ristorazione
della scuola pur abitando nelle sue immediate vicinanze.
La
soluzione adottata dal legislatore cantonale risulta assolutamente conforme
alle garanzie minime sancite dall'art. 27 Cost. (cfr. consid. 3.1.) e non
appare destituita di coerenza se si pon mente al fatto nelle scuole
obbligatorie e negli altri ordini di scuola vige una regolamentazione
sostanzialmente identica. Ad esempio, gli allievi delle scuole d'arti e
mestieri e dei corsi per apprendisti contribuiscono nella misura del 56% al
costo del pasto consumato in mensa (cfr. art. 161 Lsc 1958, il cui tenore è
simile all'art. 110 della medesima legge; vedi pure Messaggio 8 ottobre 1980
del Consiglio di Stato su alcuni provvedimenti di risanamento finanziario in
RVGC, sessione autunnale 1980, vol. 2, p. 903/4). Nelle scuole dell'infanzia i
bambini sono addirittura tenuti a partecipare alla refezione e ciò previo
pagamento di un'apposita tassa mensile da parte delle famiglie (art. 77 Regolamento
per le scuole materne del 16 settembre 1975);
In
quanto volta a propugnare la gratuità della refezione scolastica, l'impugnativa
va quindi respinta.
4.   Il
ricorrente contesta l'ammontare della partecipazione richiestagli (fr. 5.50 per
pranzo) ed il prezzo del pasto  servito dal ristorante __________ di __________
(anno scolastico 1992/93: fr. 9.05), sostenendo che sono entrambi esosi.
Ai
sensi dell'attuale art. 26 cpv. 1 dello Statuto:
Le spese per la refezione sono coperte:
a) dal Consorzio, con un contributo
per allievo equivalente al sussidio del Cantone per gli altri ordini di scuola;
b)
dalle famiglie degli allievi, per la quota-parte restante.
Diversamente dall'ordinamento previsto per gli allievi
delle scuole cantonali, che suddivide le spese di refezione in modo paritetico
tra lo Stato e le famiglie, la norma, estremamente chiara, dispone che le
famiglie abbiano ad assumersi soltanto la differenza tra il costo effettivo del
pasto ed il contributo erogato dal Cantone nelle scuole medie, medie-superiori
e professionali; importo, quest'ultimo, che va a carico del Consorzio, il quale
lo ripartisce tra i comuni consorziati in proporzione al numero degli allievi
di ciascun comune che frequentano la mensa (art. 26 cpv. 2 Statuto).
In
realtà, il Consorzio ha sinora capovolto la chiave di riparto.
Ha
fatturato alle famiglie una partecipazione ai costi della mensa corrispondente
al sussidio dello Stato, rispettivamente alla quota-parte che lo Stato addebita
alle famiglie nelle mense delle scuole cantonali e si è assunto la differenza
tra questo importo ed il prezzo effettivo del pasto dispensato dalla mensa
consortile: soluzione, questa, che, oltre a disattendere il chiaro precetto
dell'art. 26 dello Statuto, va a scapito delle famiglie sintanto che il costo
effettivo del pasto è inferiore al doppio del sussidio concesso dallo Stato
nelle mense delle scuole cantonali.
Stando
alle informazioni raccolte durante l'istruttoria, nel 1990 il contributo
(sussidio) del Cantone ammontava a fr. 5.- per ogni pasto del valore effettivo
di fr. 10.- consumato dagli allievi al prezzo di favore di fr. 5.-; a far tempo
dal 1993 il costo complessivo del pranzo è salito a fr. 11.- facendo lievitare
sia il contributo del Cantone (fr. 5.50) che il prezzo ufficiale (fr. 5.50)
esposto agli alunni.
Stante
quanto precede, una corretta applicazione dell'art. 26 dello Statuto impone la
seguente ripartizione delle spese:
anno scolastico
prezzo del pasto c/o il
Ristorante __________
contributo Consorzio = sussidio
dello Stato
quota-parte allievi
1991-92
fr. 8.70
fr. 5.-
fr. 3.70
1992-93 (fino al 31.12.92)
fr. 9.05
fr. 5.-
fr. 4.05
1992-93 (dal 1.1.93)
fr. 9.05
fr. 5.50
fr. 3.55
1993-94
fr. 9.15
fr. 5.50
fr. 3.65
Contrariamente
agli assunti del ricorrente, le cifre esposte dimostrano inequivocabilmente
come il prezzo del pranzo offerto dal Ristorante __________ sia assai favorevole
(è addirittura inferiore al costo effettivo della refezione preparata nelle mense
scolastiche del Cantone) e come tale circostanza, associata alla chiave di
ripartizione degli oneri prevista dallo Statuto, vada tutta ad assoluto
vantaggio delle famiglie degli allievi del Consorzio. Il gravame si avvera
nondimeno fondato laddove censura l'ammontare della partecipazione alle spese
di refezione che il Consorzio ha richiesto a __________.
Così
stando le cose, le fatture mensili inviate al ricorrente vanno quindi
rettificate come segue:
mese
pasti
quota allievi
bibite
totale
09.91
17
3.70
17
79.90
10.91
18
3.70
18
84.60
11.91
12
3.70
12
56.40
12.91
12
3.70
12
56.40
01.92
12
3.70
12
56.40
02.92
13
3.70
13
61.10
03.92
8
3.70
8
37.60
04.92
5
3.70
5
23.50
09.92
32
4.05
32
161.60
10.92
31
4.05
31
156.55
11.92
24
4.05
24
121.20
12.92
22
4.05
22
111.10
01.93
26
3.55
26
118.30
02.93
24
3.55
24
109.20
03.93
34
3.55
34
154.70
04.93
24
3.55
24
109.20
05.93
29
3.55
29
131.95
06.93
16
3.55
16
72.80
09.93
45
3.65
45
209.25
10.93
47
3.65
47
218.55
11.93
38
3.65
38
176.70
12.93
35
3.65
35
162.75
01.94
39
3.65
39
181.35
5.   L'insorgente
afferma infine di non esser mai stato preventivamente informato circa le
pretese del Consorzio e sostiene che quelle oggetto della decisione 10 novembre
1993 sarebbero prescritte. Ritiene inoltre che il Consorzio non possa
addebitargli interessi di mora e tasse di giustizia.
5.1. La
prima asserzione è smentita dai documenti di causa, i quali dimostrano inequivocabilmente
che il Consorzio ha reso edotto più di una volta il ricorrente circa la
sussistenza e l'ampiezza delle proprie pretese. Lo ha fatto indirizzando una
lettera circolare a tutte le famiglie degli alunni per informarle dell'aumento
del prezzo del pranzo scolastico e, in particolare, inviando mensilmente a
__________ la fatturazione dettagliata dei pasti consumati dai figli.
5.2.
Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di
un esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto
pubblico possono di principio estinguersi per prescrizione (Imboden/Rhinow, op.
cit., N. 34 B I; Grisel, Traité de droit administratif, p. 660 ss.; Knapp,
Précis de droit administratif, N. 745 ss.). Se la legge non fissa il termine di
prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi
analoghi. In assenza di tali norme o in presenza di soluzioni contraddittorie o
casuali non applicabili per analogia, il giudice deve fissare il termine che
egli stabilirebbe come legislatore (Scolari, Diritto amministrativo parte
generale, N. 289 e giurisprudenza ivi citata; Imboden/Rhinow, op. cit., N. 34 B
III; Grisel, op. cit., p. 663 ss.; Knapp, op. cit., N. 749). I termini che il
Tribunale federale ha avuto modo di stabilire in via giurisprudenziale sono
generalmente di 5 anni o 10 anni, alla stregua di quelli applicabili per legge
nel diritto civile (art. 127 e 128 CO); in mancanza di norme espresse, una
durata inferiore risulterebbe infatti troppo pregiudizievole per il creditore e
comprometterebbe la sicurezza del diritto (cfr. Grisel, op. cit., p. 664;
Knapp, op. cit., N. 749; Scolari, op. cit., N. 290).
A
livello cantonale nessuna disposizione di legge indica genericamente la prescrizione
delle pretese di diritto pubblico, né tanto meno la prescrizione dei crediti di
un Consorzio o di un Comune. A riguardo giova tuttavia rilevare che in materia
fiscale vige una prescrizione di 5 anni (cfr. art. 194 LT) e che altre leggi
speciali del Cantone prevedono termini di identica durata (cfr. art. 22a LDP).
Dato
per scontato che nel presente caso la prescrizione non può essere inferiore ai
cinque anni, il quesito a sapere in quanti anni si prescrivono esattamente i
crediti del resistente può restare insoluto, giacché l'eccezione sollevata
dall'insorgente si avvera in ogni modo infondata. Contrariamente agli assunti
del ricorrente, le pretese dedotte in giudizio risultano tuttora esigibili non
solo perché si riferiscono a prestazioni fornite a far tempo dal 1991, ma anche
perché la loro prescrizione è stata più volte interrotta validamente; i termini
di prescrizione del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto
mediante il quale la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr.,
sull'argomento, Imboden/Rhinow, op. cit., N. 34 B IV c; Grisel, op. cit., p.
666; RDAT 1982 N. 117).
5.3. In
virtù di un principio generale del diritto, il debitore in ritardo nel
pagamento di una somma di denaro è tenuto a corrispondere al creditore degli
interessi di mora. Secondo il Tribunale federale, questa regola - codificata in
diritto privato all'art. 104 cpv. 1 CO - è valida anche in diritto pubblico; il
tasso usualmente applicato è del 5% (Imboden/Rhinow, op. cit., N. 31 B I;
Grisel, op. cit., p. 622; Knapp, op. cit., N. 760). La giurisprudenza dello
scrivente Tribunale è sostanzialmente orientata nella stessa direzione (RDAT
1980 N. 50).
La
decisione con la quale il Consorzio ha addebitato al ricorrente gli interessi
legali merita pertanto la più ampia tutela.
5.4. La
tassa di giudizio di fr. 100.- che il Consorzio ha prelevato con la decisione
del 10 novembre 1993 si appalesa per contro illegale.
Le
tasse giudiziarie rientrano nel novero dei tributi causali, segnatamente degli
emolumenti amministrativi (Grisel, op. cit., p. 609). Come tali, per essere
validamente percepite devono fondarsi su una legge in senso formale (DTF 106 Ia
249) e rispettare il principio dell'equivalenza, nonché quello della copertura
dei costi (DTF 120 Ia 171).
Nel
caso di specie, la tassa di giudizio imposta al ricorrente risulta
manifestamente sprovvista di una qualsiasi base legale volta a stabilire, accanto
al principio, le premesse, la misura dell'imposizione e la cerchia dei soggetti
fiscali.
Contrariamente
all'opinione del Consiglio di Stato e del resistente, la controversa tassa non
può essere prelevata in base all'art. 28 LPamm. In effetti questa norma torna
applicabile unicamente ai giudizi resi dalle autorità amministrative del
Cantone (cfr. in tal senso RDAT 1977 N. 33).
6.   Con
istanza del 24 giugno 1994 __________ postula che gli venga concessa l'assistenza
giudiziaria, estesa alla dispensa dal pagamento delle spese procedurali ed
all'ammissione al gratuito patrocinio. Sostiene di non avere mezzi sufficienti
per far fronte alle spese della lite e che il suo gravame non è manifestamente
infondato.
Secondo
l'art. 30 LPamm "gli istanti od i ricorrenti privati possono essere
dispensati dal pagamento delle spese e dalla prestazione di anticipi, qualora
giustifichino di non possedere mezzi sufficienti per sopperirvi e l'istanza o
il ricorso non siano manifestamente infondati. Inoltre qualora le circostanze
di fatto e di diritto lo giustifichino, essi possono ottenere il gratuito
patrocinio."
In
procedura amministrativa e civile (cfr. art. 155 e 157 CPC), colui che richiede
l'assistenza giudiziaria deve dunque comprovare di trovarsi in uno stato di
indigenza e rendere verosimile che la causa presenta possibilità di esito
favorevole; queste condizioni sono cumulative. Il requisito dell'indigenza è
adempiuto quando il richiedente non è in grado di provvedere con i propri mezzi
(sia reddito che sostanza) alla spese giudiziarie e legali senza intaccare il
proprio mantenimento e quello della sua famiglia. Il requisito della
probabilità di esito favorevole difetta quando le possibilità di vincere la
causa sono così esigue che una persona ragionevole e di condizione agiata
rinuncerebbe al processo in considerazione delle spese a cui si esporrebbe.
Il
certificato municipale prodotto con l'istanza è privo di qualsivoglia
indicazione circa i redditi e gli oneri ricorrenti della famiglia __________,
per cui il Tribunale ha chiesto d'ufficio all'insorgente di versare agli atti
un certificato di salario aggiornato e le più recenti notifiche di tassazione.
Da questi documenti risulta in particolare che l'istante lavora alle dipendenze
dello Stato (centro manutenzione strade nazionali di __________) percependo un
reddito mensile lordo di circa fr. 6'200.- e possiede sostanza imponibile per
fr. 68'194.- (IC 1993-94), costituita in massima parte da un immobile sito nel
comune di domicilio.
Tenuto
conto delle deduzioni e dei minimi esistenziali calcolati in base all'apposita
tabella edita periodicamente dalla CEF, la pur numerosa famiglia del ricorrente
dispone di un'eccedenza mensile di circa 1'300.-; secondo la giurisprudenza
cantonale, in una siffatta situazione non vi è indigenza che consenta di
ottenere l'assistenza giudiziaria gratuita (Rep. 1990 p. 275).
Questa
conclusione dispensa il Tribunale dalla disamina delle probabilità di esito favorevole
della causa.
7.   La
reiezione della domanda di assistenza giudiziaria e l'accoglimento solo
parziale dell'impugnativa impongono di ripartire tra le parti la tassa di
giustizia, tenendo conto della predominante soccombenza dell'insorgente (art.
28 LPamm).
Per le
stesse ragioni si giustifica l'assegnazione di congrue ripetibili al Consorzio,
che ha dovuto farsi patrocinare da un legale (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti
gli art. 27 Cost.; 104, 127, 128 CO; 5 LPA; 92 ss., 110, 208, 209 LOC; 21, 22,
38 LCCom; 22a LDP; 110 Lsc 1958; 4, 5, 7 Lsc 1990; 194 LT; 94 Regolamento per
le scuole obbligatorie; 7 Regolamento di applicazione della legge sulla scuola
media; 77 Regolamento per le scuole materne; 155, 157 CPC; 18, 28, 30, 31 e 42
LPamm
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto.
§.      Di conseguenza la decisione 31 maggio 1994 (no. 4879) del
Consiglio di Stato è annullata e riformata nel senso che il ricorrente è
condannato a versare al Consorzio gli importi riportati dalle bollette
notificategli mensilmente corretti nei limiti indicati al considerando 4, oltre
agli interessi al 5% sulle singole rate a partire dal 30° giorno successivo
alla loro intimazione.
2.   La tassa di giudizio di fr.
1'000.- (mille) è a carico del ricorrente nella misura di fr. 800.- (ottocento)
e del Consorzio per la differenza.
3.   Il ricorrente rifonderà al
Consorzio fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo:
Il
presidente:                                                            Il
segretario: