ti_gerichte · 90.1998.138 · 1999-08-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 12.08.1999 90.1998.138
Tessin Tribunale della pianificazione 12.08.1999 90.1998.138
Ticino Tribunale della pianificazione 12.08.1999 90.1998.138

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00138
Lugano
12 agosto 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo
sul ricorso del
10 agosto 1998
di
__________ __________
__________ e __________, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
la
risoluzione 7 luglio 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato che approva
alcune varianti del PR di __________;
viste le osservazioni 26
ottobre 1998 del Municipio di __________ e 13 gennaio 1999 della Divisione
della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari
accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
La __________
_________ ___________ e __________ è proprietaria ad __________ dei mappali n°
__________-__________RFD - ora mapp. n° __________RFD in seguito a permuta
obbligatoria -, sul cui limite sud sorge un edificio.
b.
Con ris. gov. 3
luglio 1996, n° __________, il Consiglio di Stato approvava in via definitiva
la variante del PR di __________ concernente l’inventario degli edifici situati
fuori zona edificabile: in particolare la valutazione dell’edificio della
ricorrente veniva modificata d’ufficio da “meritevole di conservazione 1a” in
“meritevole 1d”, in quanto situato in zona SAC.
Il ricorso 8 agosto 1996,
presentato dalla CE contro tale decisione è tuttora pendente presso lo
scrivente Tribunale in attesa dell’approvazione definitiva da parte del
__________ __________ del PD.
c.
In data 27 novembre
1995 e 26 maggio 1997 l’Assemblea comunale di __________ ha adottato alcune
varianti di PR, fra cui l’esclusione dalla zona circostante della porzione del mapp.
n° __________RFD (ca. 70 mq) su cui sorge l’edificio della ricorrente.
d.
Con ris. gov. 7
luglio 1998, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato dette varianti,
apportando tuttavia alcune modifiche: rilevando come la microzona prevista
all’interno del mapp. n° __________ RFD fosse incompatibile con l’art. 16 cpv.
2 LPT, il Governo reinseriva d’ufficio l’area in zona agricola SAC (cfr. allegato
6).
e.
Avverso tale
decisione la proprietaria insorge ora al TPT, chiedendone l’annullamento e
postulando il ripristino della qualifica originaria dell’edificio (“meritevole
1a”) nonché lo stralcio del vincolo SAC: osservando come la costruzione si situi
ai margini della zona agricola, a diretto contatto con la strada e nelle immediate
vicinanze della zona residenziale “__________ ”, essa nega la sussistenza di un
qualsiasi interesse pubblico al suo inserimento in zona agricola SAC. Rilevando
poi come il perimetro delle SAC sia riportato a titolo indicativo nel PD, essa
ritiene che la modifica operata dal Governo costituisca un’indebita ingerenza
nella definizione di dettaglio che spetta al Comune nell’ambito
dell’allestimento del PR.
Nelle sue osservazioni il
Governo postula la reiezione del ricorso, mentre il Municipio ne chiede
l’accoglimento
f.
In data 24 febbraio
1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si
sono riconfermante nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento
finale.
c o n s i d e r a t o,
in diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti,
per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione
è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva della ricorrente è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile
in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune
ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio
(Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è e rimane di
diritto comunale
. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e
segg., in part. pag. 55).
3.
Nella fattispecie,
la ricorrente critica l’inserimento d’ufficio in zona agricola SAC dell’area su
cui sorge il suo edificio e postula il ripristino della sua qualifica originaria
(“meritevole 1a”). Il Governo, ricordando come l’attribuzione alla zona
agricola SAC abbia formato oggetto di approfondimenti e di verifiche sul posto
da parte della competente Sezione agricoltura, ribadisce l’illegalità della microzona
adottata dal Comune.
A tal proposito occorre
anzitutto precisare che il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario delle
costruzioni situate fuori dalle zone edificabili di __________, e quindi la
valutazione dei singoli rustici, con ris. gov. 3 luglio 1996, n° __________,
ovvero con decisione diversa da quella qui in esame, del 7 luglio 1998, che
concerne l’approvazione di alcune varianti del PR. La censura relativa alla
qualifica “meritevole 1d” per il rustico n° __________.__________esula quindi
da questo contesto e verrà evasa dallo scrivente Tribunale nell’ambito
dell’esame del ricorso già presentato dalla ricorrente in data 8 agosto 1996
sul medesimo oggetto.
Fatta questa precisazione,
rimane quindi da esaminare la legalità della modifica d’ufficio relativa al
fondo della ricorrente, operata dal Governo nell’ambito dell’approvazione delle
varianti del PR di __________ adottate in data 27 novembre 1995 e 26 maggio
1997.
4.
4.1
Entrando nel merito
del ricorso, giova ricordare che la pianificazione del territorio avviene
segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (Piano regolatore:
PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile del suolo,
delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette, così come
definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal diritto
federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).
Nel Cantone Ticino l'art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione
delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di
queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono
essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o
secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno
delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo
svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il
territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse
storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri
edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi
ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. L’estensione delle
zone deve essere commisurata alla loro destinazione: in taluni casi, esse possono
anche abbracciare superfici esigue o addirittura un unico fondo (per esempio
nel caso di zone protette). In linea di principio è vietato istituire piccole
zone edificabili (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4; 114 Ia 255 consid. 3c).
Quanto al perimetro delle zone deve, per quanto possibile, seguire linee già
esistenti nel terreno, naturali o artificiali, evitare di dividere inutilmente
i fondi e rispettare gli obiettivi di una pianificazione razionale, senza tener
conto di infondati desideri personali.
4.2
Secondo le norme che
presiedono all’istituzione delle zone agricole, queste comprendono, giusta l’art.
16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e
quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura;
per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità
dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare
del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree
vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di
un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua
importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore
ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla
conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto
possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei
all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le
SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di
prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse
generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né
la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza,
prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali
fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC,
sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono
però senz’altro esservi inclusi.
4.3
Alla
luce di quanto sinora esposto, nel caso concreto non si può che condividere la
decisione del Consiglio di Stato di inserire d’ufficio in zona agricola la
porzione del fondo della ricorrente su cui sorge il suo edificio. Anzitutto la
scelta operata dal Comune si pone in palese contrasto con i principi sopra
ricordati relativi ad una razionale suddivisione del territorio in zone.
Tant’è, e il Municipio lo ammette in sede di risposta, che lo scopo perseguito
con la creazione della microzona al mapp. n° __________RFD non va ricercato
nella sussistenza di particolari e stringenti motivi di carattere pianificatorio,
bensì nella volontà di permettere alla ricorrente di adibire all’abitazione il
suo edificio:
“Il Municipio ha già più volte espresso il suo parere, condividendo
che l’oggetto sia da qualificare quale edificio meritevole di conservazione 1a,
sottratto quindi al vincolo SAC. Il principio generale della salvaguardia delle
aree SAC, nel caso specifico conduce a vincoli manifestamente sproporzionati
rispetto allo scopo della norma stessa, con un effetto penalizzante (divieto di
trasformazione del rustico) difficilmente giustificabile nel caso concreto”.
Non solo, ma l’attribuzione integrale del mapp. n° __________RFD alla zona
agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutto il
vasto comparto posto a sud e ad ovest della zona residenziale “__________ ”
alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento
3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la
legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede
infatti che i terreni di cui alla scheda di PD n° 3.1 devono essere inseriti in
zona agricola.
5.
5.1
Per quanto concerne
infine l’esclusione dal vincolo SAC della microzona su cui sorge l’edificio
della ricorrente va rilevato che non rientra certamente nelle competenze del
Comune apportare delle modifiche al PD. Dal profilo delle competenze e della procedura
va infatti ricordato che spetta alla Confederazione fissare, sotto forma di
valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la relativa
ripartizione tra i Cantoni (art. 17 OPT). A questi incombe l'obbligo del
rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori (art.
18 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantonali, la
Confederazione fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione totale
minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 19 OPT). I
Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attribuita
sia assicurata costantemente e provvedere a che i Comuni assegnino le SAC alla
zona agricola dei loro PR (art. 20 OPT). In ossequio all'art. 19 OPT il
Consiglio Federale ha approvato in data 8 aprile 1992 il "Decreto
concernente il piano settoriale per l'avvicendamento delle colture: estensione
minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo decreto ha fissato a 3'500
ettari la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su di un totale di 438'560
ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua il Consiglio di Stato
ticinese ha designato le SAC ____________________e "gli altri terreni
idonei all'utilizzazione agricola" nella scheda di coordinamento n°
__________A partire dall’approvazione da parte del Gran Consiglio queste schede
vincolano le autorità e le regioni (art. 22 LALPT).
5.2
La conseguenza è che i
PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni considerati dalle schede
e rappresentazioni grafiche __________e __________Possono opporsi solo per
importanti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio se l'interesse del Comune
ad una diversa destinazione del terreno prevale chiaramente su quello di
mantenere la funzione agricola. In tal senso l'art. 5 lett. a LTagr, con
l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di terreni agricoli può
solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e
presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità, pecuniaria del
terreno sottratto all'agricoltura.
A giusto titolo quindi il
Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno reinserire la microzona al mapp. n°
__________RFD in zona agricola SAC, emendando una carenza pianificatoria
evidente e completando d’ufficio il piano, come all’allegato 6 della decisione
impugnata: considerata l’ubicazione dell’edificio all’interno di un vasto comparto
SAC, la scelta del Comune di creare un regime speciale rispetto a quello che
disciplina la zona circostante appare infatti sprovvista di qualsiasi ragione pianificatoria.
Peraltro anche il fatto che il comparto venga attraversato dalla strada che serve
per accedere all’edificio dei ricorrenti, non può portare a diversa
conclusione. Di conseguenza, dal momento che la modifica è risultata corretta e
congruente, oltre che sensata in termini di economia procedurale, il ricorso
deve essere respinto.
Le spese, le tasse di
giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il
Comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio
delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La ricorrente è condannata
al pagamento delle spese e delle tasse di giudizio nella misura di fr. 400.--
(quattrocento).
Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
avv. __________ __________, ____________________;
- Municipio di __________;
- Consiglio di Stato, __________;
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                 ___________.
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario