ti_gerichte · 90.2009.77 · 2010-12-20 · it
Non approvazione di una serie di vincoli: strada d'urbanizzazione, AP-EP, sopraelevazioni di edifici del nucleo e zona di completazione del nucleo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2010 90.2009.77
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2010 90.2009.77
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2010 90.2009.77

Incarto n.
90.2009.77
Lugano
20 dicembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 novembre 2009 del
RI 1
patr. da: PR 2
contro
la risoluzione 20 ottobre 2009 (n. 5327), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore
del già comune di Sagno, ora comune di Breggia;
viste le risposte:
a) al ricorso 25 novembre
2009:
-    15 dicembre 2009 sull'istanza
di concessione dell'effetto sospensivo e 21 gennaio 2010 della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
-    22 febbraio 2010 di CO 1;
-    4 maggio 2010 di CO 3, CO
4 e CO 5;
b) allo scritto 7 giugno 2010
con allegato del comune di Breggia:
-    16 giugno 2010 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del
territorio;
-    17 giugno 2010 di CO 3, CO
4 e CO 5;
c) allo scritto 7 settembre
2010 con allegato del comune di Breggia:
-    14 settembre 2010 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del
territorio;
-    20 settembre 2010 di CO
3, CO 4 e CO 5;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 16 e 23 settembre 2008 l'assemblea comunale di Sagno, ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella
sede, il comparto in località Masma, parzialmente edificato con case mono e
bifamiliari, ubicato a valle della strada cantonale che conduce al centro del
paese e composto dai mapp. 166, 167 (parziale), 168, 169, 171, 172, 173
(parz.), 174 (parz.), 177, 178, 180 (parz.), 195 (parz.) e 330, è stato
attribuito quasi completamente alla zona residenziale edificata in ampia misura
ZR, salvo l'apice del mapp. 173, che è stato incluso in zona di completazione
del nucleo NN. Inoltre, per quel comparto è stato previsto un vincolo per la
formazione di una strada di servizio, la s3, che, dipartendosi dalla rotatoria
ubicata sul mapp. 170, all'imbocco del nucleo del paese, penetra verso il
centro per quasi 130 m, terminando, in corrispondenza dei mapp. 178 e 179, con
una piazza di giro. Questo vincolo si sovrappone, in corrispondenza dei mapp.
195 e 174, a circa 80 mq di area forestale, che il Consiglio di Stato, con
risoluzione 26 marzo 2002 (n. 1386), aveva accertato tale, nell'ambito della
procedura di determinazione del limite del bosco a contatto con la zona
edificabile, poi ripreso nel piano regolatore. Ritenuta l'incidenza dello sviluppo
planimetrico della strada di servizio s3 sui fondi componenti il comparto Masma,
l'assemblea comunale ha gravato gran parte di quel territorio, unitamente al
limitrofo comparto ubicato in località Garuf, di un vincolo di ricomposizione
particellare obbligatoria. Per quanto riguarda quest'ultimo comparto, composto
dai mapp. 193, 194, 195 (parz.) e 196, il legislativo comunale l'ha gravato di
un vincolo per la formazione di un posteggio all'aperto e un punto per la
raccolta dei rifiuti (AP5) e di uno per la realizzazione di una rimessa per l'automobile
postale (EP1). Sempre in quella sede, il nucleo di Sagno è stato attribuito
alla zona del nucleo tradizionale NT, retto dall'art. 47 norme di attuazione
del piano regolatore (in seguito, NAPR), corredato da un allegato fotografico
(allegato n. 4) e da un piano di dettaglio, in scala 1:1000, degli
ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti. Infine, la chiesa parrocchiale
di San Michele e il suo sagrato, ubicati al centro del nucleo, sono stati
designati quali beni culturali d'interesse cantonale, per i quali è stato
inoltre istituito un perimetro di rispetto abbracciante buona parte della zona
del nucleo tradizionale NT, unitamente a parte delle zona di completazione del
nucleo NN e residenziale edificata in ampia misura ZR.
B.   a. Con atti
di ricorso separati, CO 3, CO 5 e CO 4, proprietari, rispettivamente comproprietari,
di alcuni fondi ubicati in località Masma (mapp. 171, 172 e 173, 174, 330),
sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo,
in via principale, lo stralcio dai piani della nuova strada di servizio s3 e
del vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria e, in via subordinata,
per quanto concerneva quest'ultimo vincolo, l'inclusione dei mapp. 168 e 169 nel
suo perimetro d'assoggettamento. A sostegno della loro impugnativa, i
ricorrenti hanno lamentato la violazione della garanzia della proprietà. In
primo luogo, essi hanno rilevato come la contestata strada fosse inutile:
difatti, la maggior parte dei fondi del comparto erano accessibili dalla strada
cantonale, mentre la strada in parola ne serviva al massimo tre, di cui due di
superficie modesta. Peraltro, hanno osservato gli insorgenti, questi tre
terreni erano più facilmente accessibili se, in luogo dell'avversata strada, si
fosse prolungato di soltanto 20 m la strada esistente che correva sui mapp. 168
e 169, all'imbocco della parte opposta del comparto, a sud. Ciò, oltretutto, avrebbe
comportato un prezioso risparmio di territorio edificabile di un comparto dalle
dimensioni non certamente vaste: non aveva difatti senso, hanno affermato, lo
spreco di una superficie edificabile di circa 1'600 mq (campo occupato dell'avversata
strada di servizio sommato alla superficie entro le sue linee di arretramento)
per urbanizzare dei terreni dalle dimensioni inferiori. Spreco, questo, che si
rifletteva anche sui mezzi finanziari necessari per la sua realizzazione. La
scelta del comune, hanno lamentato, risultava quindi sproporzionata, non
conforme al principio dello sviluppo sostenibile e ad un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo. In secondo luogo, i ricorrenti hanno sostenuto che la
nuova strada comportava il sacrificio di area boschiva, senza che fosse stato
rilasciato il necessario permesso di dissodamento, e denunciato l'impoverimento
dei contenuti paesaggistici e naturalistici del comparto. In particolare, il
tracciato collideva con un tratto interrato del corso d'acqua che scorreva nell'adiacente
valletta, impedendone così una futura rinaturalizzazione ai sensi della legge.
Infine, il vincolo della ricomposizione particellare risultava anch'esso
inutile e sproporzionato, ritenuta la sostanziale forma regolare della maggior
parte dei terreni del comparto. Questo vincolo, a mente dei ricorrenti, serviva
tutt'al più a mitigare gli effetti, comunque devastanti, della nuova strada di
servizio s3.
b. Contro
quella deliberazione è pure insorta davanti al Consiglio di Stato CO 1,
proprietaria dei mapp. 299 e 302, chiedendo che il passaggio esistente, che si
dipartiva dalla strada pubblica s1 al mapp. 88 e si raccordava al mapp. 299,
venisse vincolato nel piano regolatore quale strada o passaggio di servizio a
scopo prevalentemente pedonale con diritto d'accesso per i proprietari dei
fondi serviti. La ricorrente ha spiegato che il mapp. 302, su cui sorgeva un
edificio adibito dalla stessa a residenza secondaria, era stata inclusa, con la
revisione del piano regolatore, nella zona residenziale edificata in ampia
misura ZR, mentre il mapp. 299, attribuito fuori dalla zona edificabile,
fungeva da accesso veicolare alla sua abitazione. Tuttavia, essa, per accedere
con il proprio veicolo alle sue proprietà, doveva far capo ad un passaggio sterrato
esistente, il cui tracciato, dipartendosi dalla strada di servizio a valle del
nucleo tradizionale, attraversava alcuni fondi, il cui utilizzo a tale scopo
non era però garantito né da un vincolo di piano regolatore, né da apposite
servitù di passo. Orbene, l'insorgente, richiamando l'obbligo per il comune di
urbanizzare le zone edificabili, ha ritenuto che si giustificava di integrare
nel piano regolatore quel passaggio, quale strada di servizio. Ciò, a maggior
ragione, se si considerava che un diritto di passo necessario, secondo il
diritto civile, non poteva essere accordato fintanto che poteva essere
ottenuta, come nella fattispecie, un'idonea urbanizzazione attraverso i mezzi
di diritto pubblico.
C.   Con
risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di Sagno, negando tuttavia l'appro-vazione ad alcune proposte
pianificatorie. Difatti, il Governo non ha approvato il vincolo per la nuova
strada di servizio s3 per il comparto in località Masma e il vincolo di ricomposizione
particellare che lo gravava. Esso ha ritenuto che la realizzazione di tale
strada andava ad interferire con la zona S2 di protezione delle acque
sotterranee che alimentavano le sorgenti in località Fontane, con l'area
forestale e con l'adiacente valletta in cui scorreva un corso d'acqua, i cui
valori naturalistici e la cui morfologia dovevano essere preservati. Secondo l'Esecutivo
cantonale non erano inoltre dati i presupposti per concedere un dissodamento
giusta l'art. 5 legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo, RS
921.0). In particolare, il Governo ha considerato che non era adempiuto il
requisito dell'ubicazione vincolata, ritenuto che l'accessibilità al comparto
potesse infatti essere garantita prolungando gli accessi veicolari già
esistenti a sud. Di conseguenza, considerato che il comune avrebbe dovuto
individuare un nuovo tracciato all'interno della zona edificabile già
delimitata del comparto Masma e che la maggior parte dei fondi di questa
località presentavano ampiezza e limiti che consentivano una regolare ed adeguata
edificazione, il Consiglio di Stato ha concluso che anche la necessità e l'eventuale
definizione del comprensorio soggetto a ricomposizione particellare dovevano,
se del caso, essere nuovamente valutati dall'ente pianificante. Pertanto, esso
ha negato l'approvazione anche a quel vincolo. I ricorsi di CO 3, CO 5 e CO 4
sono stati quindi accolti. Il Consiglio di Stato non ha inoltre approvato i
vincoli in località Garuf: l'AP5, per la formazione di un posteggio all'aperto
e un punto di raccolta dei rifiuti, e l'EP1, per la realizzazione di una
rimessa per l'autopostale. L'Autorità governativa ha ritenuto innanzitutto che,
al pari della strada s3 non approvata, questi vincoli erano in conflitto con la
zona S2 di protezione delle acque sotterranee e con l'area boschiva. Inoltre, visto
il contenuto di questi vincoli pubblici e la loro ubicazione, entrambi
interessanti il piazzale situato in prossimità del nucleo storico del paese, si
rendeva necessario un approccio progettuale attento. A mente del Governo,
occorreva in tal senso elaborare disposizioni normative per l'area in questione
volte a garantire un maggior controllo e una precisa sistemazione dei contenuti
previsti, oltre che definire i parametri e gli indici pianificatori per gli
edifici pubblici adatti al contesto. Per quanto riguardava la Valle di Cognano/Scesura, adiacente al comparto Masma, il Consiglio di Stato ha rilevato che
il comune aveva omesso di riportare nelle rappresentazioni grafiche del piano
regolatore l'area in frana, rilevata negli studi eseguiti nel 1994 da parte
dell'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, malgrado il Dipartimento
del territorio l'avesse segnalata in sede d'esame preliminare. Il Governo ha
quindi operato una modifica d'ufficio, inserendo la suddetta area esposta al
pericolo naturale nel piano del paesaggio e modificando l'art. 37 NAPR, che reggeva
le aree soggette a pericoli naturali. In seguito, l'Esecutivo cantonale non ha
approvato la zona di completazione del nucleo NN riguardante parzialmente il
mapp. 173, ubicato nell'apice nord-est del comparto Masma, inserendolo d'ufficio
nella zona residenziale edificata in ampia misura ZR. Esso ha ritenuto che il
mantenimento di tale, parziale, singolo fondo in zona NN, dopo che, in seguito
alle indicazioni dipartimentali nell'esame preliminare, il comune aveva escluso
da tale zona i prospicienti mapp. 149, 150 e 151, appariva anomalo. Questo
fondo risultava infatti ulteriormente isolato rispetto alle dinamiche della
zona del nucleo tradizionale, mentre appariva sicuramente maggiormente
relazionato alla adiacente zona ZR e all'antistante piazzale Garuf. Il
Consiglio di Stato ha indi negato l'approvazione ad alcune proposte di
intervento, previste dal piano di dettaglio degli ampliamenti/risanamenti degli
edifici esistenti, riguardanti alcune costruzioni ubicate in zona del nucleo
tradizionale NT. Per quanto riguardava l'edificio al mapp. 43, per il quale il
piano di dettaglio prevedeva la facoltà di sopraelevazione e l'ampliamento planimetrico,
esso non ne ha approvato la possibilità d'innalzamento di un piano, in quanto
andava ad alterare in maniera rilevante i rapporti spaziali e la visibilità del
vicino complesso monumentale della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo
sagrato, tutelati quali beni culturali d'interesse cantonale. A mente del Governo,
la salvaguardia di questi elementi risultava chiaramente prevalente rispetto al
presunto interesse privato a poter beneficiare di ulteriori possibilità
edilizie. Anche la sopraelevazione concessa agli edifici ubicati ai mapp. 190 e
189 - quest'ultimo, frattanto, era stato demolito – non è stata approvata, in
quanto si poneva in conflitto con la tutela della chiesa di San Michele e con il
punto di vista indicato nel piano regolatore sul suo sagrato. Da ultimo,
nemmeno la sopraelevazione concernente le costruzioni site ai mapp. 67 e 68 è
stata approvata. In questo caso, tali edifici, che determinavano parte del
fronte sud del nucleo di Sagno, con un loro innalzamento di un piano, sarebbero
risultati, a mente del Governo, come elementi emergenti in contrasto con l'assetto
paesaggistico caratterizzato dalla presenza di costruzioni a due piani,
affacciati su giardini e orti tradizionali, ritenuti dal piano regolatore degni
di salvaguardia. Inoltre, la soprelevazione risultava in contrasto con l'art.
47 NAPR, che reggeva la zona del nucleo NT. Questo disposto, pur ammettendo
ampliamenti importanti allo scopo di risanare dal profilo architettonico e
rendere utilizzabili gli stabili esistenti, indicava però che gli interventi
dovevano inserirsi correttamente nel tessuto edilizio e nell'architettura del
nucleo. Secondo il Consiglio di Stato, il mantenimento della gronda degli
edifici sul fronte era un importante elemento di disegno del margine del
nucleo. Infine, il Governo, accogliendo il ricorso di CO 1, ha ordinato al
comune di predisporre nel piano regolatore, attraverso l'allestimento di una
variante, una via d'accesso al mapp. 302 (cfr. risoluzione 20 ottobre 2009, n.
5327, del Consiglio di Stato, pag. 14 e seg., 17, 19 e segg., 23, 28 e segg.,
30 e seg., 33, 35, 39 e segg., 44 segg., 47, 49, 51, 57 e segg., allegato 1).
D.   a. Con
ricorso 25 novembre 2009, il nuovo comune di Breggia, costituito frattanto
dalla fusione dei comuni di Sagno, Morbio Superiore, Bruzella, Caneggio, Muggio
e Cabbio, insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento parziale e
chiedendo l'approvazione della nuova strada di servizio s3 in località Masma,
del vincolo di ricomposizione particellare, dell'AP5/EP1 in località Garuf,
dell'attribuzione di parte del mapp. 173 alla zona NN e delle proposte di
sopraelevazione per gli edifici della zona NT ubicati sui mapp. 43, 67, 68, 189
e 190. Inoltre, l'insorgente chiede lo stralcio dal piano del paesaggio dell'indicazione
dell'area in frana posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, inserita
d'ufficio dal Consiglio di Stato e l'annullamento dell'accoglimento del ricorso
di CO 1, nel senso che il comune non sia tenuto a provvedere, dal profilo pianificatorio,
un accesso carrozzabile per il mapp. 302. A sostegno della sua impugnativa, il comune lamenta l'arbitrarietà della decisione governativa, la violazione della
sua autonomia e del diritto. Innanzitutto, esso rimprovera al Governo la
violazione del diritto di essere sentito, per il fatto che la decisione
impugnata non sarebbe sufficientemente motivata. Nel merito delle proposte
pianificatorie non approvate, l'insorgente critica la mancata ponderazione
degli interessi da parte del Consiglio di Stato in riferimento al diniego di dissodamento
per la strada s3 in località Masma: la superficie da disboscare sarebbe assai
modesta, dal valore quasi simbolico, a fronte, invece, della preponderante
necessità e dell'importanza di urbanizzare i fondi inseriti in zona edificabile
di quella località. Quanto all'ubicazione vincolata della strada, contesta il
ricorrente, non vi sarebbero possibilità alternative di accesso al di fuori
della proposta comunale, sia dal profilo della fattibilità che da quello della
sostenibilità finanziaria. In sostanza, le condizioni poste dall'art. 5 LFo per
concedere il dissodamento sarebbero nella fattispecie completamente adempiute. Per
quanto riguarda la tutela delle acque sotterranee, il ricorrente ritiene che
non ve ne sarebbe la necessità. A tale proposito, richiama la risoluzione del
28 aprile 2009 con cui l'allora municipio di Sagno ha formalizzato, all'indirizzo
dell'Ufficio della protezione e della depurazione delle acque, la rinuncia all'utilizzo,
come acqua potabile, delle sorgenti in località Fontane. In merito al vincolo
di ricomposizione particellare obbligatoria, l'insorgente adduce quanto segue:
giacché il Governo ha sostenuto che la mancata approvazione di tale vincolo
costituiva la logica conseguenza della non approvazione della strada in
località Masma, ne discende che il diniego in parola sia illegale e arbitrario,
al pari di quello riguardante la strada. In riferimento ai vincoli AP5/EP1 in
località Garuf, il comune, oltre a richiamare le argomentazioni già esposte in
merito alla strada del comparto Masma, considera che la pianificazione in parola
non sarebbe nient'altro che un riordino dei vincoli già oggi esistenti: posteggi
pubblici, punto di raccolta dei rifiuti e autorimessa per l'autopostale. A tale
scopo, verrebbero demoliti gli edifici che accoglievano un negozio e la vecchia
autorimessa. Quest'ultima verrebbe sostituita, aggiunge il comune, da un
manufatto ubicato nella parte sud-est del piazzale, interrato, sotto il punto
di raccolta dei rifiuti, e accessibile tramite una rampa. Di conseguenza, l'allestimento
pianificatorio di un progetto specifico per tale superficie, così come avrebbe
ordinato il Governo, sarebbe ingiustificato. Per ciò che concerne l'inserimento
d'ufficio nel piano del paesaggio da parte del Consiglio di Stato dell'area in frana
posta alla testata della Valle di Cognano/Scesura, il ricorrente rileva che lo
smottamento, registrato in quella zona diversi anni fa, era stato cagionato da
una particolare situazione di cantiere, senza che mai più in seguito un tale
evento si fosse manifestato od avesse solo evidenziato un rischio ipotetico di
rimanifestarsi. L'area, ritenuta a torto franosa, sarebbe assolutamente stabile
da anni. Lo prova il fatto che essa sarebbe caratterizzata dalla presenza di
alberi di notevoli dimensioni. L'insorgente contesta in seguito lo stralcio di
parte del mapp. 173 dalla zona NN e il suo inserimento d'ufficio in zona ZR,
quale preteso completamento di quest'ultima zona. A mente dell'insorgente, lo
scopo della zona NN sarebbe quello di contornare con una specifica fascia la
zona del nucleo tradizionale NT, in modo di contenerla e metterla in risalto
dal profilo paesaggistico. Il mapp. 173, che con il previgente piano regolatore
era certamente, ma in modo errato, incluso in zona residenziale, risponde
tuttavia alla necessità di fissare in termini urbanistici ed edificatori il
punto finale, ad ovest, del nucleo tradizionale, come allo stesso modo fungono i
mapp. 141, 142, e 143, che costituiscono la fascia a nord dello stesso. In
merito alla negata approvazione delle proposte di sopraelevazione di un piano
per alcuni edifici del nucleo di Sagno, il comune fa notare che il principio alla
base di tali moderati ampliamenti era di favorire, a determinate condizioni, il
riutilizzo della sostanza immobiliare del nucleo a scopi residenziali primari,
oltre che promuovere un uso parsimonioso e razionale del suolo. In particolare,
l'ampliamento dell'edificio rustico al mapp. 43 risponderebbe all'intenzione di
consentire una superficie abitabile minima. Peraltro, la pretesa salvaguardia dei
rapporti spaziali e della visibilità della chiesa parrocchiale di San Michele e
del suo sagrato, invocata dal Governo, non sarebbe pertinente, ritenuto che l'edificio
in parola si trova sul retro, in posizione ribassata e discosta, rispetto al complesso
ecclesiastico. Allo stesso modo, gli edifici ai mapp. 189 e 190 presentano
delle superfici talmente esigue che, senza un ampliamento, non consentirebbero
di ricavare degli alloggi idonei. La sopraelevazione non sarebbe poi in
contrasto con le esigenze di salvaguardia della chiesa, né con quelle legate ai
punti di vista, situati sul suo sagrato. Infine, le costruzioni ai mapp. 67 e
68, oltre a non garantire spazi sufficienti per accogliere abitazioni primarie,
sarebbero più basse di quelle circostanti (mapp. 206 e 72). Pertanto, un loro
innalzamento sarebbe coerente con gli altri edifici del comparto. Da ultimo, il
ricorrente si aggrava contro l'accoglimento da parte dell'Esecutivo cantonale
del ricorso di CO 1, nella misura in cui gli viene imposto di pianificare un accesso
veicolare al mapp. 302. A detta del comune, un siffatto vincolo, per la realizzazione
di una strada, andrebbe a solo beneficio della proprietaria di quel fondo e
sarebbe quindi sproporzionato, privo d'interesse pubblico, oltre che in
contrasto con la zona agricola, in cui il preteso tracciato viario si dovrebbe
svolgere.
b. Con il
gravame in parola, il ricorrente domanda pure il conferimento dell'effetto
sospensivo. L'evasione di questa istanza diviene superflua a seguito del presente
giudizio.
E.   La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso,
con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   Il
Tribunale ha indi interpellato CO 3, CO 5 e CO 4, proprietari dei fondi in
località Masma, i cui ricorsi contro la strada s3 erano stati accolti dal
Consiglio di Stato, nonché CO 1, proprietaria dei mapp. 299 e 302, anch'essa
aggravatasi con successo davanti al Governo in merito alla richiesta tendente
all'urbanizzazione, da parte del comune, del suo fondo, assegnando loro un
termine per presentare la risposta al ricorso del comune. Entro il termine
prefissato sono quindi giunte le osservazioni di tutti i resistenti, per quanto
concerneva gli oggetti del ricorso di loro interesse. CO 1 ha in sostanza
ribadito, con alcune precisazioni, quanto da lei esposto nel gravame di prima
istanza, concludendo per la reiezione del ricorso. CO 3, CO 5 e CO 4,
attraverso un atto congiunto di risposta, con cui hanno approfondito le censure
proposte davanti all'Autorità di prime cure, hanno anch'essi postulato la
reiezione del gravame.
G.   In data 27
maggio 2010 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie di tutti i luoghi
oggetto di ricorso, che sono state in seguito acquisite agli atti. In merito
alle non approvazioni riferite alla sopraelevazione di alcuni edifici del
nucleo, alla zona NN concernente il mapp. 173 e all'AP5/EP1 in località Garuf, le
parti hanno mantenuto le rispettive allegazioni e domande, rinunciando alle
conclusioni scritte. Inoltre, è stato precisato dai rappresentanti del comune
che i vincoli che gravavano la costruzione al mapp. 43 secondo il piano
ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti erano i numeri 2, 4 e 5. Per
quanto concerneva la questione del piazzale Garuf, i rappresentanti del ricorrente
hanno versato agli atti alcuni documenti, rubricati con lettera A e B, concernenti,
da un lato, il preavviso favorevole della Sezione protezione acque e aria 17
maggio 1974 per la creazione di una discarica di materiali inerti per l'ampliamento
del piazzale e, dall'altro lato, la relazione tecnica 10 giugno 1980 per la
sistemazione dei posteggi su detta area. Per quanto riguardava la non approvazione
della strada s3 in località Masma, i rappresentati del comune hanno versato
agli atti una documentazione inerente l'approvvigionamento idrico di Sagno, che
è stata rubricata con lettere C e D. Inoltre, essi hanno prodotto un estratto
del progetto del piano regolatore, sottoposto al Dipartimento del territorio
per l'esame preliminare, e una lettera con allegati della Sezione delle
bonifiche fondiarie 6 dicembre 2004, che sono stati rubricati con lettere E ed
F. Il Tribunale ha intimato seduta stante alle parti la lettera 13 aprile 2010
della Sezione protezione dell'aria e dell'acqua e del suolo. L'avv. PR 3 ha
indi eccepito una collisione d'interessi del signor __________, in quanto, essendo
municipale del comune di Breggia e già sindaco del comune di Sagno, era nello
stesso tempo proprietario di tre fondi (mapp. 173, 174 e 330), interessati
dalla strada di urbanizzazione del comparto denominato Masma. Egli ha chiesto
il richiamo agli atti dell'estratto della risoluzione con cui il municipio ha
deciso d'impugnare, quantomeno su quell'oggetto, la risoluzione governativa
approvante il piano regolatore. La patrocinatrice del comune si è opposta al
richiamo dei documenti del municipio, in quanto ritenuti irrilevanti ai fini
del giudizio. Essa ha rilevato che il signor __________, in qualità di ex
sindaco del comune di Sagno e di municipale del comune di Breggia, aveva
unicamente messo a disposizione del nuovo comune la documentazione necessaria
al ricorso. Ricorso, ha aggiunto, che era stato deciso dal comune di Breggia e
non dal signor __________. Sulla scorta dei rispettivi motivi, il Giudice
delegato ha decretato il richiamo della risoluzione municipale con cui il municipio
di Breggia ha deciso di ricorrere al Tribunale: atto da mettere a disposizione
del Tribunale entro 15 giorni dall'intimazione del verbale. Per quanto concerneva
la zona di pericolo in località Cognano/Scesura, i rappresentanti del comune
hanno prodotto un documento, rubricato con lettera G. I rappresentanti del
Consiglio di Stato si sono poi impegnati, non appena possibile, a riportare sul
piano delle zone il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale, inserita
d'ufficio dal Governo con la risoluzione di approvazione del piano regolatore. In
merito alla strada di servizio per il comparto Masma, i rappresentanti del
comune hanno chiesto una perizia per valutare la fattibilità tecnica della
soluzione proposta dal comune e quella suggerita dai resistenti e i relativi
costi. I resistenti si sono opposti all'allestimento di tale perizia. Il
Giudice delegato ha quindi respinto l'assunzione di tale prova, rinviando la
motivazione all'emanazione del giudizio. Infine, per quanto riguardava la questione
dell'urbanizzazione del mapp. 302, i rappresentanti del comune hanno versato
agli atti una planimetria dei luoghi con indicate le quote, rubricata quale
documento H. Le parti hanno quindi riconfermato le proprie allegazioni e
domande.
H.   Con lettera
7 giugno 2010, il comune ha inviato al Tribunale un estratto della risoluzione
23 novembre 2009, con cui il municipio di Breggia aveva deciso di ricorrere
contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano regolatore di
Breggia, sezione Sagno. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine di 15
giorni alle altre parti interessate per la presentazione di eventuali osservazioni.
Entro il termine sono giunte le osservazioni di CO 3, CO 5 e CO 4, nonché
quelle della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, di cui si
dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
I.   Con
scritto 17 giugno 2010, l'Ufficio della pianificazione locale ha trasmesso al
Tribunale un estratto della planimetria in scala 1:1000 del piano del traffico,
in cui era stato riportato il perimetro della zona soggetta a pericolo naturale
in località Cognano/Scesura, così come inserito dal Consiglio di Stato nel
piano regolatore con la risoluzione qui impugnata (cfr. ris. cit., allegato 1).
Il Tribunale, intimando questo documento alle altre parti interessate, ha
fissato loro un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni.
Questo termine è scaduto infruttuoso.
L.   Con
lettera 7 settembre 2010, il comune ha inviato al Tribunale copia dello scritto
30 agosto 2010 della Sezione forestale, con cui essa formulava delle
conclusioni circa il grado di pericolo della zona in frana situata in località
Cognano/Scesura. Il Tribunale ha pertanto fissato un termine alle controparti
interessate, entro il quale presentare una eventuale presa di posizione. Entro
il termine sono giunte le osservazioni della Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità e quelle dei resistenti interessati. Delle argomentazioni si
dirà, se del caso, nel prosieguo della trattazione del ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a
LALPT).
2   2.1. Come
anticipato in narrativa, CO 3, CO 5 e CO 4 hanno censurato davanti al Consiglio
di Stato l'istituzione di un vincolo per la formazione di una strada di servizio,
la s3, per il comparto residenziale in località Masma, e di un vincolo di
ricomposizione particellare obbligatoria, gravante quello stesso settore
territoriale. Il Governo, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto i ricorsi,
annullando i suddetti vincoli. In sede di udienza davanti a questo Tribunale, i
resistenti hanno eccepito la collisione di interessi, riferita a __________ __________
che, in quanto municipale di Breggia e già sindaco di Sagno, nonché
comproprietario di alcuni fondi ubicati nel comparto in località Masma (mapp.
173, 174 e 330), avrebbe preso parte alla discussione, oltre che al voto, in
merito alla decisione di impugnare la risoluzione del Consiglio di Stato che
non approvava i citati vincoli. In limine dev'essere quindi esaminata questa
censura, secondo cui la relativa decisione deve essere annullata già perché
adottata in dispregio dell'art. 100 della legge organica comunale del 10 marzo
1987 (LOC, RL 2.1.1.2).
2.2.
Ogni membro di
autorità deve astenersi dal suo ufficio qualora l'indipendenza o l'imparzialità
sia compromessa (art. 55 cpv. 1 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino,
del 14 dicembre 1997, Cost. cant.; RL 1.1.1.1). La legge regola i motivi di esclusione
e ricusa (art. 55 cpv. 2 Cost. cant.). Giusta l'art. 100 LOC, norma speciale
rispetto all'art. 32 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1;
Marco
Borghi/ Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1d ad art. 32 LPamm), un membro del municipio non può prendere
parte né alle discussioni, né al voto su oggetti che riguardano il suo
personale interesse e quello dei suoi parenti secondo l'art. 83 LOC. La
partecipazione alla discussione e al voto di municipali versanti in una situazione
d'impedimento costituisce un motivo d'annullabilità delle decisioni adottate,
indipendentemente dalla rilevanza del contributo effettivamente dato (RDAT
II-1997 n. 2,con numerosi rinvii). Lo scopo della norma in esame è, infatti,
quello di assicurare un processo di formazione della volontà dell'organo esente
da condizionamenti e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il
membro dell'esecutivo, obbligato ad astenersi, determini l'esito dello
scrutinio con il suo voto, ma è anche quello di evitare che influisca sul voto
degli altri membri del consesso, intervenendo in sede di discussione. Finalità,
questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione adottata in
modo irrito. L'obbligo di astensione sancito dall'art. 100 LOC si configura
come un caso particolare di esclusione (art. 26 codice di procedura civile, del
17 febbraio 1971, CPC; RL 3.3.2.1). Costituisce una garanzia di legittimità del
processo decisionale sottratta alla disposizione degli interessati. Non essendo
riconducibile all'istituto della ricusazione (art. 27 CPC), non soggiace alla
decadenza sancita dall'art. 27 cpv. 3 CPC, che dichiara improponibile le
istanze di ricusazione proposte dalle parti che, venute a conoscenza del
motivo, siano passate o abbiano espressamente o tacitamente lasciato passare ad
atti successivi; un simile difetto può essere rilevato d'ufficio (RtiD I-2009
n. 3 consid. 2.3 seg., con rinvii).
2.3. Determinante ai fini dell'obbligo,
imposto dall'art. 100 cpv. 1 LOC al membro dell'esecutivo comunale di
astenersi, è l'esistenza di un interesse personale del municipale per l'oggetto
della decisione. Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma (
collisione
di interesse
)
potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al
membro dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura
conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello
di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di
altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla
partecipazione del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si
tratti di un interesse personale. Poco importa che l'interesse sia
giuridicamente protetto o di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese
ed esplicitato. Anche un interesse latente e non dichiarato può essere motivo d'impedimento.
L'interesse è presunto quando la decisione è atta a procurare al municipale
vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura giuridica, economica, ideale o
meramente fattuale. A tal fine, la situazione personale del municipale deve
risultare legata all'oggetto della decisione da un rapporto qualificato, per
cui il provvedimento non può essergli indifferente.
L'interesse del
municipale deve in altri termini apparire oggettivamente più intenso di quello
generico della collettività (
Benjamin
Schindler,
Die Befangenheit der Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99). Decisiva
è la costellazione oggettiva degli interessi. Dato che l'indipendenza e l'imparzialità
degli amministratori comunali deve essere assicurata anche dal profilo delle
apparenze, se la costellazione oggettiva degli interessi non permette di escludere
l'esistenza di un interesse personale di un municipale, l'obbligo di astensione
sussiste anche nel caso in cui dichiari che la decisione gli è indifferente
(RtiD cit., consid. 2.5).
2.4. Nel caso concreto, nella seduta del 23 novembre 2009 il
municipio di Breggia ha deciso di impugnare, in rappresentanza del comune, la
risoluzione 20 ottobre 2009, n. 5327, con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione generale del piano regolatore di Sagno, allo scopo di
contestare le modifiche d'ufficio e le non approvazioni governative. Tra quest'ultime
figurava, come già detto e che qui interessa, le non approvazioni della strada di
servizio urbanizzante il comparto Masma e dell'assoggettamento dello stesso al
vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria.
2.5. Il municipale __________ ha partecipato alla discussione
e al voto per quanto concerne la decisione 23 novembre 2009, come attesta l'estratto
della seduta municipale n. 4 del 23 novembre 2009 (doc. in atti). Tant'è che “
i
membri del municipio, pur non conoscendo completamente la problematica ed in mancanza
del tempo utile per meglio esaminare le varie situazioni, ritengono di dover
dare fiducia a chi si è occupato in prima persona del PR di Sagno (Tettamanti e
pianificatore) nonché esprimere solidarietà nei confronti dell'assemblea di
Sagno che ha accolto e appoggiato alcune scelte pianificatorie, per cui accettano
l'inoltro del ricorso
” (cfr. doc. cit., in atti). __________ è comproprietario
dei mapp. 173, su cui sorge un edificio adibito ad abitazione, 174 e 330, tutti
ubicati nel comparto residenziale, in località Masma, e lambiti dalla
controversa strada di servizio s3, rispettivamente assoggettati all'avversato
vincolo di ricomposizione particellare obbligatoria. Date queste circostanze, non
si può ragionevolmente negare che l'ordinamento pianificatorio, così come
adottato dal comune, non fosse atto a ripercuotersi sui fondi in questione. In
particolare, il mapp. 330, che, posizionato al centro del comparto, risulta,
rispetto agli altri due fondi, più discosto dal tracciato della strada
cantonale, poteva segnatamente ritrarre o comunque attendersi dei benefici dalla
nuova strada di servizio, che lo urbanizzava direttamente. In linea di
principio, di conseguenza, in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 LOC, il municipale
__________ avrebbe dovuto astenersi dalla decisione con cui il municipio ha
inteso ricorrere contro la risoluzione governativa d'approvazione del piano
regolatore, nella misura in cui questa concerneva il comparto Masma.
2.6. L'art. 100 cpv. 2 LOC, in vigore dal 1° gennaio 2009 (BU
2008, 627), ha in effetti allentato il divieto sancito dal capoverso
precedente, permettendo al singolo municipale di
prendere
parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale
interesse o quello di suoi parenti, ma soltanto nell'ambito della procedura di
revisione totale del piano regolatore, escluse le deliberazioni su singoli
aspetti. Se questa ipotesi giovi in concreto alla causa del ricorrente, è
questione che può essere lasciata aperta, ritenuto, come vedremo in seguito, che
il gravame dev'essere respinto su questo oggetto.
3.   Il ricorrente
ritiene carente la motivazione della decisione impugnata. Ora, corrisponde ai
principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere
sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all'interessato. In
linea con questo principio, l'art. 26 cpv. 1 LPamm, applicabile in forza del
richiamo dell'art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione,
esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima
su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità
può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27,
consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso, sebbene in modo piuttosto
succinto. Il Consiglio di Stato ha difatti esposto nelle linee essenziali i
motivi per i quali tutta una serie di vincoli e zone di piano regolatore non sono
stati approvati (cfr. a tale proposito, supra, consid. C, in fine). Ciò è d'altronde
bastato al ricorrente per presentare un circostanziato ricorso. La censura,
infondata, va pertanto respinta.
4.
4.1. In occasione dell'udienza del 27 maggio 2010 l'insorgente ha chiesto l'assunzione di svariati mezzi di prova e più precisamente, per quanto
concerneva la strada di servizio s3, l'esperimento di una perizia per valutare la
fattibilità tecnica e i costi della soluzione pianificata dal comune in
confronto a quella suggerita dai resistenti.
4.2. La
procedura amministrativa è retta dal principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 LPamm).
In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili
di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie,
raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio,
i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità.
In analogia all'art. 8 CC, applicabile per la sua portata generale anche al
diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove
offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in
esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova.
4.3. Con decisione consegnata direttamente
nel verbale dell'udienza, il giudice delegato ha rifiutato di assumere il mezzo
di prova richiesto dal ricorrente. Questo giudizio incidentale viene confermato
e motivato in questa sede dal collegio giudicante. Sulla scorta di un
apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere
all'assunzione del mezzo di prova sollecitato dall'insorgente (perizia), che esso
ritiene superfluo, in quanto, come si vedrà in seguito, il presumibile risultato
non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n.
13 consid. 3a con rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Agno 1997, ad art. 18 n. 1c).
5.   5.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
5.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio
del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
6.   Non
approvazione della strada di servizio s3 del comparto Masma e del vincolo di ricomposizione
particellare obbligatoria.
6.1. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). La
foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può
essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a
sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. Secondo l'art. 12
LFo l'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza
subordinata ad un permesso di dissodamento (cfr. RDAT I-1999 n. 82 consid. 7;
cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio ritorna
applicabile anche quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della
costruzione di una strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee,
91). Da qui la necessità di coordinare la procedura pianificatoria con quella
di dissodamento (art. 25a LPT,
Waldmann/
Hänni
, op. cit., n. 73 ad art. 25a)
. A questo proposito
la giurisprudenza ritiene che l'art. 12 LFo è ossequiato quando l'autorità
competente per la pianificazione territoriale - che, nel caso del piano
regolatore, è il legislativo comunale - disponga, prima della sua decisione, se
non del permesso di dissodamento, quantomeno di una presa di posizione positiva
vincolante dell'autorità competente per il rilascio del permesso stesso (DTF
cit. consid. 6d, ee, aaa con rinvii).
6.2. Come
già ricordato in fatto, il comune ha proposto l'inserimento nel piano del
traffico della nuova strada di servizio s3, volta ad urbanizzare il comparto
residenziale ubicato in località Masma. Il tracciato di questa strada, nel suo
tratto iniziale, appena dopo l'imbocco dalla rotatoria in prossimità del
piazzale Garuf, si svolge in area boschiva per almeno 15 m. Area forestale, questa, che era stata accertata dal Consiglio di Stato con risoluzione 26 marzo
2002, n. 1386, nell'ambito della procedura di determinazione del limite del
bosco a contatto con la zona edificabile, che è poi stato rettamente riportato
nel piano regolatore. Già in occasione dell'esame preliminare del 23 aprile
2004, il Dipartimento del territorio aveva segnalato all'allora municipio di
Sagno, anche in riferimento a detta strada, che l'eventuale necessità d'inclusione
di area forestale in altre zone d'utilizzazione era subordinata ad un permesso
di dissodamento, rispettivamente alla necessità di disporre almeno di un
preavviso vincolante da parte dell'autorità cantonale competente prima di
sottoporre il piano regolatore all'assemblea comunale per adozione. Ciò, con l'avvertenza
che, in caso contrario, il Consiglio di Stato non avrebbe approvato le proposte
pianificatorie, indipendentemente dall'adeguatezza o meno delle stesse (doc.
cit., pag. 12 e seg.). Questione, questa, che è stata sommariamente rievocata
dallo stesso municipio nel messaggio 8/2008 del 4 agosto 2008 (cfr. doc. cit.,
pag. 3). La revisione generale del piano regolatore è stata poi adottata dall'assemblea
comunale nelle sedute del 16 e 23 settembre 2008. Successivamente, il 26
gennaio 2009, il municipio di Sagno ha inoltrato una domanda di dissodamento
per i mapp. 174 e 195 in merito all'imbocco della strada di servizio s3 e al
posteggio in località Garuf. Orbene, stante così le cose, la procedura di
dissodamento non è stata coordinata con quella pianificatoria, essendo stata
avviata tardivamente (soltanto dopo la decisione di adozione del piano
regolatore), in violazione dell'art. 12 LFo. Con questa premessa, la
pianificazione all'esame non poteva pertanto essere approvata dal Consiglio di
Stato. Il ricorso deve dunque essere respinto già per questo motivo, senza
dover esaminare gli ulteriori argomenti addotti dal Governo per non approvare
la pianificazione in parola, fatta riserva per quello riguardante l'area di
pericolo naturale, di cui si dirà nel prosieguo della trattazione.
6.3.
Negata rettamente l'approvazione alla strada di servizio in parola, non poteva
che conseguire, come peraltro assume lo stesso ricorrente (cfr. allegato di
ricorso 25 novembre 2009, pag. 35, in fine), la non approvazione del vincolo di
ricomposizione particellare obbligatoria, che a quella era strettamente
connesso. Il ricorso va dunque respinto anche su questo punto.
7.   Inserimento
d'ufficio nel piano del paesaggio dell'area in frana posta alla testata della Valle
di Cognano/Scesura.
7.1. Con
la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha inserito d'ufficio nel piano
del paesaggio l'area in frana posta alla testata della Valle di
Cognano/Scesura, con grado di rischio basso, rilevata negli studi eseguiti nel
1994 dall'allora Istituto geologico e idrologico cantonale, già segnalata in
sede d'esame preliminare del 23 aprile 2004. Il margine di questa area, come
attesta il riporto del suo perimetro, eseguito su ordine del Tribunale dalla
Sezione dello sviluppo territoriale il 17 giugno 2010, nel piano del traffico
in scala 1:1000, documento rimasto incontestato (doc. in atti), interessa una
porzione della piazza di scambio della nuova strada in località Masma, di cui
si è detto in precedenza, e una parte dei mapp. 173 e 330, ubicati in quello
stesso comparto, inseriti in zona edificabile (zona ZR).
7.2. La
pianificazione di una strada deve sottostare a condizioni di sicurezza dell'opera
stessa, delle persone e dei beni; devono esserne curati gli elementi
tecnico-architettonici e limitate al massimo le cause di disturbo del traffico
e quelle di molestia per l'ambiente e il paesaggio (art. 6 cpv. 2 Legge sulle
strade del 23 marzo 1983; Lstr, RL 7.2.1.2). Se si tratta di una strada
pubblica (cfr. art. 2 cpv. 2 Lstr) deve, inoltre, essere verificata la sua compatibilità
con le esigenze della protezione dell'ambiente, contemperate con interessi
contrastanti come l'impiego economico della proprietà privata.
7.3. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL
7.1.1.2) disciplina l'accertamento, la premunizione ed il risanamento dei
territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento
dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento
di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP;
art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta
dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un
territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP
serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e
risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono
inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei
programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori
soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella
relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono
elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato
per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5
DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà
di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i
ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni
(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro
fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del
PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
Dal canto
suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche
del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità
o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali,
come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di
attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione
e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole
costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).
7.4. La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:
quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21
aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura
fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter
predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle
persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di
premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base
per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura
inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei
proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a
pericolo di frane, ubicata alla testata della Valle di Cognano/Scesura, lo
svolgimento di questa procedura non ha mai avuto luogo: né prima dell'adozione
da parte dell'assemblea comunale del piano regolatore e della sua approvazione
da parte del Governo, né dopo.
7.5.
Ferma questa premessa, è necessario chiedersi se il Consiglio di Stato poteva
comunque sia ordinare al comune di recepire nel piano regolatore la predetta
zona.
L'accertamento
di dettaglio dei pericoli naturali è costoso. Per questo motivo la prassi delle
autorità cantonali consiste, in buona sostanza, nell'eseguire gli studi di
dettaglio delle zone di pericolo, con la differenziazione del relativo grado ed
il successivo esperimento della procedura formale di adozione di un PZP istituita
dalla LTPN, solo all'interno delle zone edificabili.
Non è
però questa la sede per sindacare questa prassi, comunque sia degna di
considerazione, allo scopo di determinare se essa trovi riscontro nella LTPN e
possa, di conseguenza, essere tutelata. Il problema, a questo stadio, consiste
piuttosto nel decidere se nel piano regolatore, in quanto strumento che si
propone anche di informare sulla situazione del territorio comunale in vista
della sua possibile utilizzazione, possano essere rappresentate delle zone
soggette a pericolo naturale che non abbiano costituito l'oggetto di un preventivo
accertamento tramite l'adozione di un PZP conforme alla LTPN. La risposta, al
riguardo, è senz'altro positiva. La LALPT non solo non pone questo requisito,
ma anzi espressamente prescrive, com'è già stato spiegato, che le
rappresentazioni grafiche del piano regolatore devono fissare anche le zone
che,
“secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici“
, non offrono
sufficienti garanzie di salubrità o si stabilità o che sono soggette a immissioni
eccessive o a pericoli naturali, segnatamente a caduta di valanghe frane o
massi, ad alluvionamento o inondazioni (art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT). La
LALPT, ispirandosi ad un concetto ampio di prevenzione, non pone pertanto
esigenze severe o particolari quando si tratta di segnalare eventi o situazioni
che possono nuocere alla sicurezza delle persone o alla protezione dei beni
materiali da queste realizzati. Nulla osta quindi all'integrazione nelle
rappresentazioni grafiche del piano regolatore anche delle aree esposte a
pericoli naturali debitamente segnalate dai competenti servizi specialistici
cantonali, malgrado l'entità di tali pericoli non sia stata accertata in modo
completo tramite l'adozione di un PZP a norma della LTPN; è tuttavia essenziale
che gli atti componenti il piano regolatore evidenzino in modo adeguato il
carattere puramente indicativo (e non già vincolante, come per quelle oggetto
di un PZP) di tali aree.
La
giurisprudenza di questo Tribunale (RtiD I-2006 n. 14 consid. 3.5) ha tuttavia
limitato la possibilità di far capo a questa procedura nel seguente caso: intanto
l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare
l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo
motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve
precedere la decisione di attribuirlo alla zona edificabile. La conoscenza, in
particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio
interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di
cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente
determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di
conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione
può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità
all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste
opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in
sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale
realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico
incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune
rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art.
30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di
realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in
queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese
presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
Non è quindi lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un
territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene
esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione di un PZP conforme
alla LTPN (cfr. STPT 27 gennaio 2005 in re comune di __________). La situazione
è invece differente per quanto concerne la zona inedificabile, dove l'attività
edilizia - e di conseguenza la presenza stabile di persone - costituiscono, per
principio, l'eccezione. Per questi territori appare dunque ancora accettabile
di rinviare l'accertamento dettagliato dell'effettivo pericolo cui sono esposti
alla procedura di rilascio della licenza edilizia, riservati i casi in cui
appaia giustificato l'esperimento di una procedura generale preliminare di
verifica tramite l'allestimento e l'adozione di un PZP a norma della LTPN.
7.6. Nel
caso specifico, da un canto, l'area in frana all'esame, indicativa (cfr. art.
37 cifra 1 NAPR, cfr. risoluzione impugnata pag. 40), interessa per una piccola
parte la zona edificabile del comparto Masma, comprensiva di una porzione della
nuova strada di servizio s3. Tant'è che, in consonanza con quanto spiegato in
precedenza, il Consiglio di Stato non poteva approvare già per questo motivo,
né l'ha d'altronde fatto, tale nuova strada. Poco importa in che misura e con
quale grado di rischio essa fosse interessata dal pericolo. Ciò che conta e che
basta al fine del giudizio è che, essendo stato identificato in quel luogo un
potenziale rischio di frana, attraverso gli studi dell'allora Istituto
geologico e idrologico cantonale, occorreva esperire una procedura d'adozione
del PZP, in modo tale che l'assemblea comunale di Sagno potesse adottare il
vincolo stradale con cognizione di causa, pianificando, se del caso, le
necessarie misure di premunizione e risanamento. Per le stesse ragioni, il
Governo avrebbe dovuto negare l'approvazione alla parte della zona residenziale
in ampia misura ZR (mapp. 173 e 330) del comparto Masma, interessata da quello
stesso potenziale pericolo. Ora, quest'ultimo specifico tema, non essendo
oggetto di ricorso, non può essere sindacato dal Tribunale in questa sede, ritenuta
tuttavia la facoltà per il Consiglio di Stato di adottare per questa porzione
del comparto edificabile adeguate misure cautelari, rispettivamente di promuovere,
per il tramite del Dipartimento, la procedura di adozione del PZP. D'altro
canto, per il restante, l'area in parola si estende in gran parte in territorio
inedificabile, lungo il versante destro della Valle di Cognano/Scesura. A
ragione il Governo l'ha inclusa negli atti del piano regolatore di Sagno,
accompagnata dalle debite precisazioni sulla portata della segnalazione, inserite
d'ufficio nell'art. 37 NAPR.
7.7. Anche
su questo oggetto, il ricorso dev'essere pertanto respinto.
8.   Non
approvazione dei vincoli AP5/EP1 in località Garuf
8.1. Come
anticipato in narrativa, il comune ha istituito sul piazzale antistante il nucleo,
denominato Garuf, al cui lato sorgono due edifici, un vincolo per la formazione
di un posteggio all'aperto con circa 29 stalli e un punto di raccolta dei
rifiuti (AP5) e di uno per la realizzazione di una rimessa per l'automobile
postale (EP1). Il Consiglio di Stato non ha approvato questi vincoli, in quanto
li ha ritenuti innanzitutto in contrasto con la zona S2 di protezione delle
acque sotterranee e con l'area boschiva.
8.2. Va
in primo luogo premesso che la censura governativa, riferita alla protezione
delle acque sotterranee, risulta oramai superata. Difatti, con risoluzione 4
maggio 2010, n. 2218, cresciuta in giudicato il 23 settembre 2010 (doc. in
atti), il Consiglio di Stato ha approvato la modifica dei settori di protezione
delle acque e le zone di protezione delle acque sotterranee, per quanto riguardava
la zona di protezione definita “S2 speciale (carsismo)”, situata nel Monte
Generoso. In sostanza, per il comune di Breggia, sezione Sagno, è stata
abbandonata la zona di protezione delle sorgenti Fontane. Esse e la loro tutela,
pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, non rappresentano più nella
fattispecie un elemento di contrasto con la pianificazione del piazzale Garuf. In
secondo luogo, al pari di quanto esaminato per la strada di servizio situata in
località Masma (cfr. supra, consid. 6.2), il comune non ha coordinato la
procedura di dissodamento con quella pianificatoria, laddove i vincoli pubblici
si sovrapponevano all'area boschiva per una fascia di circa 60 mq di superficie.
Di conseguenza, contrariamente a quanto adduce il comune, quest'area non poteva
essere approvata dal Consiglio di Stato. Il ricorso deve dunque essere respinto
su questo specifico punto. Siccome questa superficie costituiva soltanto un piccolo
ampliamento del piazzale esistente, occorre quindi esaminare le ulteriori censure
governative, che hanno portato a negare l'approvazione all'intera proposta
comunale.
8.3. Il
Governo ha considerato che la vicinanza del nucleo storico del paese imponeva
per l'area pubblica all'esame un'imposta-zione progettuale attenta. In
particolare, si trattava di elaborare disposizioni normative volte a definire
una precisa sistemazione dei contenuti previsti e definire parametri e indici
pianificatori per gli edifici pubblici in relazione al contesto in cui erano
inseriti. L'Esecutivo cantonale ha quindi rinviato gli atti al comune, affinché
ripresentasse, attraverso l'allestimento di una variante, una nuova proposta
pianificatoria secondo le considerazioni espresse nella risoluzione. La
decisione governativa qui impugnata merita tutela.
8.3.1.
Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano
, tra l'altro, i fondi destinati a
zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (art. 28 cpv. 2
lett. d LALPT) ed i posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata
dall'art. 9 lett. b RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione
e la capienza approssimativa dei posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte
le enunciazioni che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2).
Il programma di realizzazione indica i costi delle opere e il modo
in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli interventi pubblici e
il coordinamento delle fasi di attuazione (art. 30 LALPT).
8.3.2. Il
piazzale in località Garuf, uno spiazzo sterrato di forma quasi rettangolare ricoperto
da ghiaietto, presenta una superficie di circa 2'100 mq. Sul margine est, in
corrispondenza della strada che lo cinge su quel lato e che poi penetra nel
nucleo storico, sorgono due edifici: il primo, di un piano, funge da
autorimessa per l'autopostale, il secondo, contiguo, di due piani, ospitava l'ufficio
postale, in seguito dismesso. Attualmente quest'area è adibita a posteggio all'aperto
e, sul margine ovest, a punto di raccolta dei rifiuti, evidenziando un certo
qual stato di disordine e di degrado (cfr. fotografie, in rapporto di
pianificazione, aprile 2008, pagg. 39 e 40). Dal profilo urbanistico, questo comparto
si pone quale largo all'entrata del nucleo storico del villaggio. Difatti, come
ha potuto appurare il Tribunale dal sopralluogo e come risulta dalla visione
dei piani, esso è circoscritto su due lati, quello a est e quello a sud, dalle
edificazioni che compongono il fronte del nucleo tradizionale, mentre a ovest è
costeggiato dal margine della fascia boschiva che ricopre la valletta di Cognano/Scesura
e, sull'ultimo lato, a nord, laddove è situato il punto d'arrivo della strada
cantonale, confina con la zona definita dal comune di completazione del nucleo
NN, che il Governo non ha approvato e di cui si dirà più tardi. Con la
revisione del piano regolatore, di cui ci si occupa, il comune ha istituito per
il nucleo tradizionale un regime normativo articolato e restrittivo, retto dall'art.
47 NAPR, in modo tale da salvaguardare le sue caratteristiche originarie
significative e di promuovere un razionale utilizzo dei fondi. In sostanza, l'ordinamento
è volto a conservare i rapporti spaziali tra le costruzioni esistenti e le loro
volumetrie, a meno che il piano di dettaglio degli ampliamenti/risanamenti degli
edifici esistenti non preveda altrimenti (cfr. tavola n. 5). In questo contesto
insediativo, si giustifica che il piazzale Garuf, antistante al nucleo, e per
questo suo biglietto da visita, meriti quella stessa attenzione progettuale che
è stata riservata per il centro del villaggio, che è stato trattato con una
pianificazione di tipo particolareggiata, così da poterlo inserire
correttamente dal profilo paesaggistico. Lo impone l'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT,
che dispone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli
impianti. Ciò, in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio
(art. 1 cpv. 1 LPT).
8.3.3. La
previgente pianificazione di Sagno istituiva per il comparto all'esame una zona
AP/EP destinata ad accogliere attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico,
appartamenti per l'abitazione primaria e posteggi coperti e all'aperto (cfr.
v.art. 47 bis NAPR). Con la revisione del piano regolatore sono stati abbandonati
i vincoli per la costruzione di abitazioni e di un autosilo sotterraneo (cfr.
rapporto di pianificazione, aprile 2008, pag. 34). Il comune, con il suo
ricorso, specifica che la nuova pianificazione non farebbe altro che riordinare
i vincoli già esistenti. Difatti, gli edifici ubicati sul margine est
verrebbero demoliti e la vecchia autorimessa postale sarebbe sostituita da un
edificio, ubicato nella parte più larga del piazzale esistente, all'angolo
sud-est, in posizione interrata, con tetto piano a quota del piazzale, raggiungibile
attraverso una rampa. Orbene, gli atti pianificatori sono silenti in merito a
questa impostazione progettuale. Va difatti rilevato che non esiste un piano
che calcoli gli spazi necessari per ogni singola struttura, preveda l'ubicazione
delle diverse opere e impianti e indichi, anche in modo approssimativo, l'area
necessaria per ognuna di esse e gli spazi intermedi occorrenti, rispettivamente
il loro arredo. Né sono fissati parametri e indici edificatori per le opere
preconizzate. Nella fattispecie, trattasi di un'unica grande zona AP-EP,
onnicomprensiva e indifferenziata, in cui troveranno posto una sequela di
strutture pubbliche, senza precisarne né entità né ubicazione. Alla luce di queste
carenze, la previsione di una superficie complessiva di ca. 2'100 mq e la sua
distribuzione nel comparto non appare come il risultato di un approccio
analitico, volto a stabilire una relazione dialettica con il nucleo del
villaggio, che la circonda, ma il frutto di una valutazione complessiva e
generica, che lascia alla fase attuativa la definizione specifica dei vincoli
all'esame: viene così conferito un potere di apprezzamento troppo esteso all'esecutivo
comunale, per un comparto in cui la valenza paesaggistica è tuttavia elevata e
la cui conformità deve poter essere valutata già nella fase pianificatoria. La
previsione dei vincoli in parola risulta decisamente troppo vaga e
indeterminata. La pianificazione deve prevedere specificamente la soluzione che
intende adottare. Ora, nulla di tutto ciò, va ribadito, è rintracciabile nel
piano regolatore all'esame. I contestati vincoli non poggiano quindi su una
valida base pianificatoria e non paiono sorretti da un sufficiente interesse
pubblico. La risoluzione impugnata deve di conseguenza essere confermata e il
ricorso respinto su questo punto. Rimane naturalmente riservata la facoltà del
comune di nuovamente istituirli attraverso una variante che adempia i requisiti
testé menzionati.
9.   Non
approvazione della zona di completazione del nucleo NN al mapp. 173
9.1. Ai
considerandi precedenti (supra, consid. 8.3.2) si è accennato alla zona di
completazione del nucleo NN, che cingeva sul lato nord il piazzale Garuf, interessando
parte del mapp. 173. Il Consiglio di Stato non l'ha approvata, in quanto ha
ritenuto che tale fondo non fosse relazionato con il nucleo, bensì con l'adiacente
zona residenziale edificata in ampia misura ZR in località Masma, a cui l'ha
attribuito d'ufficio. Il comune sostiene, per contro, che lo scopo in generale della
zona NN è quello di contornare con una specifica fascia la zona del nucleo
tradizionale NT, in modo di contenerla e metterla in risalto dal profilo
paesaggistico. A mente del ricorrente, nel caso specifico, il mapp. 173
(parziale) risponde alla necessità di fissare in termini urbanistici ed edificatori
il punto finale, ad ovest, del nucleo tradizionale, come fungono allo stesso
modo i mapp. 141, 142, e 143, che costituiscono la fascia a nord dello stesso e
che il Governo ha peraltro approvato.
9.2. In
effetti, come appurato in occasione della disamina concernente il piazzale
Garuf (cfr. supra consid. 8.3.2), il mapp. 173, al suo apice, vale a dire la
porzione già edificata con un caseggiato di 3 piani, connota una forte
relazione con quest'area pubblica, giacché la delimita, in parte, sul suo lato
nord. Si è anche appurato come tale spiazzo dimostri un'apprezzabile connessione
con il nucleo storico, da cui è cinto su altri due lati. Dal profilo
urbanistico, l'edificio al mapp. 173, anche per l'importanza della volumetria,
unitamente a quelli prospicienti ubicati ai mapp. 141 e 143, approvati dal
Governo in zona NN, formano con ogni evidenza una corona di contenimento a
conclusione della zona del nucleo tradizionale NT, marcante la sua area di
accesso. La scelta del comune, di attribuire la porzione edificata del mapp.
173 alla zona NN risulta quindi, per i motivi che precedono, più che
condivisibile. Certo, come ha rettamente osservato il Consiglio di Stato nella
risoluzione impugnata, questo fondo appartiene anche al comparto Masma, di modo
che una sua inclusione in zona residenziale edificata in ampia misura ZR non
sarebbe sprovvista di pertinenza. Ciò, tuttavia, non è sufficiente per mettere
in discussione la soluzione adottata dal legislativo comunale, senza ledere la
sua autonomia.
9.3. Il
ricorso deve dunque essere accolto su questo oggetto. La zona di completazione
del nucleo NN, che include parte del mapp. 173, viene approvata, così come
adottata dall'assemblea comunale dell'allora comune di Sagno.
10.   Non
approvazione delle sopraelevazioni per alcuni edifici ubicati in zona nucleo tradizionale
NT
10.1. Come
illustrato in precedenza, il centro storico di Sagno è stato incluso in zona
del nucleo tradizionale NT, disciplinata dall'art. 47 NAPR, il quale è corredato
da un allegato fotografico (allegato n. 4) e da un piano di dettaglio (tavola
n. 5), in scala 1:1000, degli ampliamenti/risanamenti degli edifici esistenti,
che istituiscono un regime restrittivo di tipo particolareggiato. Difatti, “
eccezione
fatta per i beni culturali sono ammesse le ricostruzioni, i riattamenti e le
trasformazioni nell'ambito delle volumetrie esistenti, nonché piccole aggiunte
degli edifici esistenti necessarie per renderli confortevoli secondo le
esigenze di uso attuali. Ampliamenti più importanti sono ammessi se previsti
dal Piano (vedi tavola n. 5) e dell'allegato n. 4, con lo scopo di risanare dal
profilo architettonico e rendere utilizzabili gli stabili esistenti, rispettivamente
di completare l'edificazione
” (art. 47 cifra 2 NAPR). Il Consiglio di
Stato, con la risoluzione impugnata, ha negato l'approvazione ad alcune proposte
d'intervento concernenti certi edifici del nucleo, previste dal piano di
dettaglio n. 5, in particolare la facoltà di sopraelevare di un piano le
costruzioni ai mapp. 43, 67, 68, 189 e 190. Il comune, con il suo ricorso,
sostiene che lo scopo dei controversi ampliamenti sarebbe in generale quello di
favorire, a determinate condizioni, il riutilizzo della sostanza immobiliare a
scopi residenziali primari e, al contempo, un uso parsimonioso e razionale del
territorio comunale.
10.2.
Giusta l'art. 22 cpv. 2 legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997 (LBC; RL 9.3.2.1) nelle adiacenze di un bene protetto, se le circostanze
lo esigono, si deve delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di comprometterne la conservazione o la
valorizzazione. Il bene culturale dev'essere dunque tutelato non solo nella sua
interezza (cfr. art. 22 cpv. 1 LBC), ma anche, per quanto possibile, nel suo
contesto spaziale; l'importanza del bene culturale risulta infatti sovente sia
dal suo valore intrinseco che dalla sua situazione spaziale (cfr. Consiglio di
Stato, Messaggio concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, del 14 marzo 1995, n. 4387, in: RVGC 1997, sessione ordinaria
primaverile, volume 1.2, pag. 1003 segg., commento agli art. 2-4 del progetto,
pag. 1037).
10.2.1. Con
la revisione del piano regolatore, il comune ha designato la chiesa parrocchiale
di San Michele e il suo sagrato, quali beni culturali d'interesse cantonale, e
la Casa parrocchiale, adiacente a detta chiesa, quale bene d'interesse locale.
A salvaguardia di questi beni, ubicati al centro-nord del nucleo di Sagno, è
stato inoltre istituito un perimetro di rispetto, che si estende su buona parte
della zona del nucleo tradizionale NT, in cui sono ubicate le costruzioni ai
mapp. 43, 189 e 190, e su altre zone edificabili limitrofe. Giusta l'art. 42 cifra
3 cpv. 2 NAPR, così come modificato d'ufficio dal Consiglio di Stato con la
risoluzione impugnata, “
entro questo perimetro non sono ammissibili
interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la
valorizzazione del bene culturale
” (cfr. risoluzione cit., pag. 42). Tuttavia,
ciò ancora non basta, giacché il perimetro di rispetto non costituisce una zona
d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai parametri edificatori
adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non rende questi
parametri puramente e semplicemente inapplicabili (DTF 115 Ia 370, consid. 5).
Occorre dunque appurare se la zona soggiacente è compatibile con gli
intendimenti di protezione dello stesso. È appunto quanto ha chiarito il
Governo con la decisione impugnata in riferimento alle costruzioni che
insistono sui mapp. 43, 189 e 190.
10.2.2. Per
quanto riguarda l'edificio al mapp. 43, un rustico di due piani con tettoia
annessa, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'innalzamento di un altro piano
alterava in maniera rilevante i rapporti spaziali e la visibilità del vicino
complesso monumentale della chiesa parrocchiale di San Michele e del suo
sagrato. L'interesse privato a poter beneficiare di ulteriori possibilità edificatorie
doveva quindi cedere il passo all'interesse pubblico teso alla salvaguardia di
quei valori. Il comune, dal canto suo, adduce che l'ampliamento di tale
costruzione risponde all'esigenza di ricavare una superficie abitabile minima,
in modo tale da garantire il recupero del manufatto da parte del proprietario.
La pretesa salvaguardia dei rapporti spaziali e della visibilità della chiesa
parrocchiale di San Michele e del suo sagrato, invocata dal Governo, non
sarebbe pertinente, ritenuto che l'edificio in parola si trova sul retro, in posizione
ribassata e discosta, rispetto al complesso ecclesiastico.
A torto.
Come è risultato dal sopralluogo in contraddittorio e dalla visione del materiale
fotografico versato agli atti, l'edificio all'esame è certamente ubicato in
posizione – relativamente - ribassata rispetto alla chiesa di San Michele.
Tuttavia, esso è situato accanto al complesso ecclesiastico, sul suo lato
orientale, e non sul retro, in posizione discosta, come sostiene il ricorrente.
Fissando un punto di osservazione da sud verso nord, questa costruzione, già
allo stato attuale, si caratterizza come elemento emergente rispetto al
paesaggio circostante, dato dalle altre costruzioni del nucleo, stagliandosi
sul complesso sacro, che gli fa da fondale. Nondimeno, per la volumetria
contenuta, esso mantiene ancora un rapporto corretto ed equilibrato con il bene
culturale protetto. Rapporto che verrebbe con ogni evidenza pregiudicato dal
controverso innalzamento, ritenuto che il piano di dettaglio, tavola n. 5,
prevede per tale edificio anche la facoltà di un ampliamento planimetrico notevole
(cfr. tavola n. 5, vincolo n. 2; verbale d'udienza 27 maggio 2010), con l'effetto
di aumentarne apprezzabilmente la volumetria e, di conseguenza, l'incidenza sul
complesso della chiesa. Tutto ciò si concilia male con la protezione dei beni
culturali in oggetto e con il loro perimetro di rispetto. Il ricorso deve
dunque essere respinto su tale oggetto.
10.2.3. In
merito all'edificio al mapp. 190, (quello contiguo sul mapp. 189 è stato nel
frattempo demolito), un cascinale di due piani ubicato a ridosso del muro che sostiene
il sagrato della chiesa di San Michele, il Consiglio di Stato ha considerato
che la sopraelevazione di un piano, oltre a porsi in conflitto con il complesso
ecclesiastico, comprometteva il punto di vista che volgeva ad ovest, previsto
dal piano regolatore sul sagrato di detta chiesa. Il ricorrente ritiene,
innanzitutto, che senza l'avversato innalzamento di un piano, sarebbe
impossibile ottenere alloggi sufficienti ed idonei ad abitazione primaria. Inoltre,
la sopraelevazione, proprio perché limitata ad un massimo di 2 m (cfr. NAPR, allegato n. 4, pag. 16), non sarebbe in contrasto né con le esigenze di salvaguardia
del monumento, né con quelle legate al punto di vista.
La
risoluzione governativa merita tutela anche in questo caso. Durante il sopralluogo,
il Tribunale ha potuto appurare che il colmo del tetto della costruzione al
mapp. 190 è di poco inferiore rispetto all'apice del muro di sostegno del
sagrato della chiesa parrocchiale di San Michele: come dimostrano le fotografie
versate agli atti, il colmo raggiunge circa il livello del sagrato. Orbene, un
innalzamento dell'edificio all'esame, anche soltanto di 2 m, oltre che occultare completamente il muro di sostegno e compromettere le relazioni spaziali con
gli edifici ad esso dirimpettai, della medesima altezza della costruzione in
parola, occlude irrimediabilmente il panorama verso ovest, che si gode ora dal
punto di vista situato sul sagrato della chiesa. L'interesse pubblico alla loro
salvaguardia, a non averne dubbio, è senz'altro preponderante rispetto all'interesse
per il vincolo non approvato dal Governo.
10.3. In
riferimento alle sopraelevazioni degli edifici ai mapp. 67 e 68, due costruzioni
abitative contigue, entrambe di due piani e articolate in più corpi di
fabbrica, situate sul fronte sud del nucleo di Sagno, il Consiglio di Stato ha
sostenuto che i nuovi ingombri sarebbero risultati come elementi emergenti in
contrasto con l'assetto paesaggistico del fronte del nucleo, caratterizzato
dalla presenza di edifici a due piani, affacciati su giardini e orti tradizionali.
A mente del Governo, la conferma della contiguità della gronda degli immobili
sul fronte era un importante elemento di disegno di questo margine del nucleo
del villaggio. Per contro, l'insorgente ritiene che gli edifici all'esame
sarebbero più bassi di quelli circostanti (mapp. 206 e 72). Di conseguenza, un
loro innalzamento sarebbe coerente con le altezze degli altri edifici del
comparto.
Innanzitutto,
il Tribunale considera che, a differenza dei casi appena esaminati, questi
edifici non sono ricompresi nel perimetro di rispetto della chiesa parrocchiale
di San Michele. Tuttavia, come già ricordato altrove, l'art. 3 cpv. 2 lett. b
LPT impone d'integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti,
in modo tale da favorire uno sviluppo armonioso del territorio (art. 1 cpv. 1
LPT). Ora, non v'è dubbio che gli stabili all'esame concorrono, unitamente all'edificio
situato sul mapp. 72, a formare il fronte sud del nucleo che si affaccia sui
giardini e gli orti, quest'ultimi elementi protetti, quali beni culturali.
Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l'edificio al mapp. 72 è anch'esso
di due piani come le costruzioni in parola. Come si evince dalle fotografie versate
agli atti, una loro sopraelevazione di un piano – a maggior ragione, poi, se
eseguita soltanto per uno dei due immobili all'esame - snaturerebbe l'impianto
più che consolidato del fronte del nucleo in quel luogo, oltre che modificare
senza rimedio, occultandola, la percezione paesaggistica della cornice, che fa
da sfondo a queste costruzioni: trattasi della cascata formata dalla sequenza dei
tetti degli edifici del nucleo disposti su più ordini longitudinali che
degradano a valle, dominata alla sommità dalla chiesa e dal campanile di San
Michele. A titolo abbondanziale, va aggiunto che il motivo che avrebbe condotto
in generale il comune a concedere i controversi ampliamenti, vale a dire l'ottenimento
di sufficienti superfici onde favorire l'abitazione primaria, non sembra
giovare ai casi di specie, ritenuto che le costruzioni in parola presentano già
in origine un'apprezzabile volumetria. Il Tribunale non può quindi che far sua
la contestata decisione governativa e respingere il ricorso su questo oggetto.
10.4. In
conclusione, la risoluzione del Consiglio di Stato che non ha approvato i vincoli
di sopraelevazione di un piano per gli edifici situati ai mapp. 43, 67, 68, 189
e 190 deve dunque essere confermata e il ricorso del comune deve essere respinto
su questi punti.
11.   Obbligo
per il comune di pianificare una strada d'accesso per il mapp. 302
11.1. Con
la revisione del piano regolatore, il mapp. 302, di proprietà di CO 1, su cui
sorge una casa monofamiliare, destinata a residenza secondaria, è stato incluso
nella zona edificabile, segnatamente nella zona residenziale edificata in ampia
misura ZR. Il Consiglio di Stato, con la risoluzione qui impugnata, ha accolto
il ricorso della proprietaria, nella misura in cui ha chiesto di ordinare al
comune di predisporre una soluzione volta ad urbanizzare il suo fondo con una
strada d'accesso. Il comune insorge avverso la menzionata risoluzione
governativa, chiedendone l'annullamento per quanto riguarda l'accoglimento del
ricorso di CO 1. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente lamenta la
carenza d'interesse pubblico e la violazione del principio della
proporzionalità. La resistente ha postulato la reiezione del ricorso, con
argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nel prosieguo della trattazione.
11.2.
L'art. 19 LPT sancisce il principio per cui un fondo è
urbanizzato se vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia
e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un
raccordo senza un dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono
equipaggiate dall'ente pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il
diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se
l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve
permettere ai proprietari fondiari di provvedervi da sé secondo i piani da esso
approvati, oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione,
premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv.
2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che
devono essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità
amministrative o giudicanti attraverso l'interpretazione (
Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation
,
Berna 2001 n. 696).
Si tratta di una nozione di diritto federale:
i cantoni non possono prevedere ulteriori condizioni perché sia soddisfatta, ma
possono definirne le esigenze di concretizzazione (DTF 117 Ib 308 consid.
4 a
,
André
Jomini
, Kommentar RPG, ad art. 19
n. 10;
Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni
,
Handkommentar RPG 2006,
ad art. 19 n. 13).
Nel Cantone Ticino il legislatore si è
limitato a riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (
Adelio
Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).
11.3. Con
la revisione generale del piano regolatore, l'assemblea dell'allora comune di
Sagno ha deciso l'ampliamento della zona edificabile in diversi comparti comunali,
tra cui anche quello in località Roncaccio, dove sono stati inseriti in zona
fabbricabile alcuni fondi dell'area sud (i mapp. 298 parziale, 301 parz. e 302,
della resistente), in precedenza attribuiti al territorio senza destinazione
specifica. Per quanto riguarda gli accessi a questo comparto, il nuovo piano
regolatore riprende essenzialmente la rete stradale di quello previgente,
apportando alcune modifiche. La strada di servizio s2, che attraversava la
parte mediana del comparto in parola fino ai mapp. 283 e 293, è stata
prolungata di circa 70 m, fino al limite dell'area boschiva a contatto con la
zona edificabile. Più a sud, la strada di servizio s1, parallela alla s2, che
in precedenza fungeva da asse perimetrale del comparto, separando la zona
edificabile da quella senza destinazione specifica, è stata accorciata di un
centinaio di metri, terminando ora all'imbocco del mapp. 301, sul cui lato
meridionale, a valle, separato quindi dalla via pubblica, è posto il fondo
della resistente (mapp. 302). Va notato che, unitamente a quest'ultimo fondo, anche
alcuni mappali situati al centro del comparto (mapp. 294 e 295) non godono di
accesso diretto alla via pubblica. Nondimeno il Consiglio di Stato ha accolto
il ricorso di CO 1, rinviando gli atti al comune per lo studio di una proposta
di urbanizzazione del suo fondo.
11.4. Da
quanto precede, occorre concludere che nel caso concreto il comparto, in cui è
inserito il mapp. 302, è da ritenersi sufficientemente urbanizzato. L'obbligo,
per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito all'art. 19
cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto concerne l'accesso,
che qui interessa - come obbligo di urbanizzare anche ogni singolo mappale che
fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata alla zona
fabbricabile possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera viaria
(segnatamente una strada di servizio) realizzata dalla collettività (cfr. STA
90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4). Contrariamente a quanto ha implicitamente
ritenuto il Governo con la sua decisione, il comune ha senz'altro atteso al suo
obbligo di equipaggiare il settore in oggetto, considerato come la quasi
totalità dei fondi attribuiti alla zona edificabile siano adeguatamente
urbanizzati tramite le vie di accesso esterne ed interne al comparto.
Giustamente, il legislativo comunale ha dunque deciso che l'obbligo di
provvedere all'equipaggiamento dei mappali centrali del comparto e quello della
resistente, incombeva ai proprietari medesimi. Peraltro, il mapp. 302, di
fatto, è da sempre accessibile, come sostenuto dalla stessa resistente e come
verificato dal Tribunale durante il sopralluogo, per mezzo della pista sterrata
esistente, che si diparte dalla strada di servizio s1 a sud del nucleo di
Trevalle e, attraversando i mapp. 376, 377, 378, 379, 380 e 381, situati in
zona agricola, approda al suo mapp. 299, ubicato a valle del mapp. 302. Certo,
l'utilizzo di questa via d'accesso non è garantito da diritti di passo iscritti
a registro fondiario su questi fondi. Ciò, tuttavia, per i motivi che precedono,
non può portare a diversa conclusione circa l'obbligo per il comune di urbanizzare
il fondo della resistente.
11.5. In
conclusione, il ricorso deve essere accolto su questo punto e la risoluzione
del Consiglio di Stato, nella misura in cui ha accolto l'impugnativa di CO 1,
deve essere annullata.
12.   Riassumendo,
il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Poiché il comune non è comparso in
causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente
pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28
LPamm). Esso dev'essere tuttavia tenuto a rifondere ai resistenti, CO 3, CO 5 e
CO 4, assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm). Le
ripetibili a beneficio del comune, in quanto patrocinato da un avvocato, sono
suddivise fra Stato del Canton Ticino, parzialmente soccombente, e CO 1, nella
misura in cui ha resistito a torto all'impugnativa. Quest'ultima è tenuta al
pagamento di tassa e spese di giudizio commisurate alla soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.   In quanto
ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   La risoluzione 20
ottobre 2009 (n. 5327), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
generale del piano regolatore del già comune di Sagno, ora comune di Breggia, è
1.1.1.    annullata nella
misura in cui non ha approvato la
zona di completazione del nucleo NN,
riferita a parte del mapp. 173;
§. la suddetta zona di
completazione del nucleo NN è approvata così come adottata dall'assemblea
comunale del già comune di Sagno;
1.1.2.     annullata e
riformata nel senso che il ricorso 14 gennaio 2009 di CO 1 è respinto.
2.   CO 1 è
condannata al pagamento delle tasse di giustizia e delle spese per complessivi
fr. 800.- (ottocento). Quest'ultima e lo Stato rifonderanno fr. 1'000.- (mille)
ciascuno al ricorrente comune di Breggia a titolo di ripetibili, il quale è
tenuto, allo stesso titolo, a rifondere complessivi fr. 1'500
(millecinquecento) ai resistenti CO 3, CO 5 e CO 4.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                    Il
segretario