ti_gerichte · 90.2007.166 · 2010-01-26 · it
Non approvazione di una zona edificabile per motivi di sovradimensionamento del PR, agricoli, paesaggistici e di pericoli valangari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.166
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.166
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.166

Incarto n.
90.2007.166
Lugano
26 gennaio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 novembre 2007 di
RI 1
patr. da:   PR 1
contro
la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Bedretto;
viste le risposte:
-    10 dicembre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    22 gennaio 2008 del
municipio di Bedretto;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea
comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp.
264 è stato attribuito, per la parte a valle (circa 1/3 della superficie), al
comparto edificabile con occupazione max 50%, retto dall'art. 17 delle norme di
attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), e, per la restante parte a
monte, alla zona agricola (prati e pascoli sfalciati), a cui è stata
sovrapposta una zona di protezione del paesaggio (ZPP 1), quale cornice
agricola del villaggio di Bedretto, rette dagli art. 21 e 22 NAPR. Il mapp.
264, di proprietà di RI 1, presenta una superficie prativa in declivio di 2'299
mq ed è ubicato in località __________, a monte del nucleo del villaggio di
Bedretto.
B.   Con
risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il
piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune
di Bedretto.
C.   Con
risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di Bedretto. In quella sede, il Governo ha tuttavia negato
l'approvazione al comparto edificabile con occupazione max 50%, ubicato a monte
del nucleo, inserendolo d'ufficio in zona agricola. In primo luogo, l'Esecutivo
cantonale ha ritenuto questo azzonamento un ampliamento della zona edificabile,
giacché nel piano d'indirizzo, presentato al Dipartimento del territorio per
esame preliminare, era stato in gran parte posto fuori dalla zona costruibile:
esso non si giustificava già per ragioni legate alla contenibilità, ritenuto
che il piano regolatore risultava sovradimensionato. Inoltre, all'inclusione di
questo comparto nella zona fabbricabile si opponevano ragioni di ordine
agricolo, paesaggistico e di tutela dei monumenti culturali. Non da ultimo, si
poneva la problematica relativa all'idoneità all'edificazione, considerato che
questo territorio risultava esposto ad un pericolo valangario medio. In particolare,
il Consiglio di Stato ha evidenziato come la discussa pianificazione comunale
non tenesse sufficientemente in considerazione le pregiate peculiarità presenti
nel territorio, in cui ogni nuovo singolo intervento edilizio, sia per
posizione, sia per volumetria, che per sistemazione esterna, era suscettibile
di modificare in modo rilevante il contesto, con il concreto rischio di stravolgerlo.
In questo senso, il comparto edificabile in discussione, troppo vasto per
rapporto alla sostanza edilizia esistente, ancora libero da edificazioni e
basato semplicemente su un azzonamento generico, assortito da indici di
edificabilità, oltre che inopportuno, non teneva in alcun conto della morfologia
del sito, della presenza di manufatti significativi e della struttura dell'insediamento.
Ciò, al punto tale che doveva essere considerato atto a produrre un risultato deturpante
ai sensi del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del
paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1), oltre che in contrasto con le
raccomandazioni contenute nell'inventario degli insediamenti svizzeri da
proteggere (in seguito, ISOS). Raccomandazioni volte, nel caso specifico, a
salvaguardare il nucleo di Bedretto, riconosciuto d'importanza nazionale per il
tessuto compatto, ordinato secondo le curve di livello e per i margini ben
definiti, rimasti praticamente inalterati da oltre un secolo, in cui, con
riferimento alle più recenti costruzioni sorte a monte, occorreva evitare
ulteriori inserimenti di edifici che li alterassero. A tale riguardo il Governo
ha evidenziato il pregio del limite a monte, costituito dai prati sfalciati, e
la presenza del vecchio riparo valangario, dall'importante funzione paesaggistica,
urbanistica, storica e culturale, la cui integrità fisica e spaziale doveva
essere tutelata. In merito alla sottrazione del territorio agricolo, l'Autorità
cantonale ha rilevato che il pregiato pendio prativo retrostante il nucleo era
di prima priorità (prati da sfalcio): nel caso specifico non sussistevano
esigenze della pianificazione del territorio e interessi pubblici di tale
importanza da poter giustificare una sua diminuzione. Infine, relativamente ai
pericoli naturali, il Consiglio di Stato ha accertato che il comparto all'esame
era situato in zona blu della carta di pericolo delle valanghe (pericolo medio)
del PZV, recentemente adottato, in cui era generalmente di rigore la più grande
riserva nella delimitazione di zone edificabili. (cfr. risoluzione impugnata
pag. 18 e seg., 22 e segg. 32 e segg., 41, 70, 73 lett. B, allegato n. 2).
D.
Con ricorso 9 novembre 2007, RI 1 insorge innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa,
postulandone l'annullamento e chiedendo, implicitamente, l'approvazione del suo
fondo in zona edificabile, così come adottata dall'assemblea comunale. A
sostegno della sua impugnativa, la ricorrente lamenta innanzitutto la
violazione della parità di trattamento. Difatti, il Consiglio di Stato, non approvando
il comparto edificabile in parola, avrebbe dato la sua disponibilità ad entrare
nel merito di una variante pianificatoria, che riproponesse, a determinate
condizioni, un'apertura della zona edificabile in quel luogo, comprendente determinati
fondi, ad esclusione, tuttavia, di quello dell'insorgente. Ciò, malgrado il
mapp. 264 sia confinante con quei fondi ed urbanizzato. In ogni caso, la ricorrente
contesta che il comparto edificabile non approvato sarebbe inconciliabile con
il contesto paesaggistico e con alcuni elementi emergenti dello stesso, quale,
ad esempio, il vecchio riparo valangario, ritenuto che il nucleo storico non verrebbe
stravolto. Né sarebbe d'impedimento all'approvazione dello stesso la presenza
di valori agricoli, né il fatto che esso sia interessato da una zona di
pericolo valangario medio.
E.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del
ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 9
settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito
acquisite agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le
proprie allegazioni e domande; in particolare, per quanto riguardava
l'insorgente, l'inclusione di parte della porzione del mapp. 264 in zona
edificabile, così come da piano regolatore adottato dall'assemblea comunale. Il
Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Il gravame è quindi ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Come
anticipato in narrativa, la ricorrente si aggrava contro la risoluzione del
Consiglio di Stato, chiedendo l'inclusione della parte a valle del suo fondo
nella zona edificabile.
4.   Il nucleo
di villaggio di Bedretto si colloca, con un tessuto raccolto e compatto, sulla
sponda sinistra della valle, esposto a est, a 1'400 metri d'altezza, sul
terrazzo a destra del cono di deiezione del riale di Bedretto, ai piedi
dell'alpe __________ e del __________, in posizione rialzata rispetto al corso
del fiume Ticino e del tracciato stradale che collega __________ con il passo
della __________. Il nucleo edilizio è composto da allineamenti di edifici
paralleli alle curve di livello, con collegamenti verticali formati da ripidi
camminamenti e scalinate. La parte superiore del nucleo è occupata in
prevalenza da stalle, mentre a valle della via di attraversamento la sostanza
edilizia è composta da abitazioni di tipo alpino e numerosi edifici
ottocenteschi, che determinano il fronte del villaggio. Il nucleo risulta ben
delimitato, a valle, dalla scarpata sovrastante la strada cantonale e, a monte,
dall'estensione dei prati falciati. In quest'ultimo comparto, a circa 40 m dal
limite superiore del nucleo, è ubicato il mapp. 264 della ricorrente.
5.
La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le
pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.
1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina
dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e
ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione
(art. 18 cpv. 1 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena
citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
,
Commentario
LPT, ad art. 15 n. 40-47
;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La
definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto,
segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3
cpv. 3 lett. b LPT;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
, op.
cit., ad art. 15 n. 72 segg.;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 317).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere
da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a)
i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.1. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti
con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente
ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole
(RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni,
op
.
cit
.
ad
art
. 15
n.
23;
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad
art. 15 n. 85-93.;
Zen
-
Ruffinen
/
Guy
-
Ecabert
, op. cit., n. 319).
In concreto, la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei
piani, hanno permesso al Tribunale di appurare che il fondo della ricorrente, parte
di una distesa prativa in declivio, non può certamente ambire ad essere
considerato quale territorio edificato in larga misura. Difatti, il terreno in
parola è nettamente separato dal nucleo, giacché è ubicato a monte della strada
che lo delimita nella parte posteriore, in posizione assai discosta (a circa 40
m). A ben vedere, questo fondo, come peraltro tutto il comparto che il comune
ha inserito in zona edificabile con occupazione max 50%, non approvato poi dal
Consiglio di Stato,
come si avrà modo di riprendere in
seguito, fa parte del vasto comprensorio agricolo, che incornicia il fronte a
monte del nucleo del paese. La presenza di due costruzioni abitative (mapp. 263
e 1095) nel comparto in parola, non muta questa conclusione, giacché esse, non
ricalcando le caratteristiche del tessuto edilizio del nucleo, sembrano
casualmente disseminate nel territorio. Un inserimento in zona fabbricabile del
comparto che comprende il mapp. 264 si potrebbe semmai giustificare dal profilo
della necessità di un suo ampliamento, come verrà trattato di seguito.
5.2.
Un'estensione della zona edificabile, atta ad inserirvi il fondo in parola, non
risponde però nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili
urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti,
l'apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era
già stato segnalato dal Dipartimento del territorio in sede di esame
preliminare (cfr. esame preliminare 21 giugno 1996, pag. 18) ed è fra i motivi
principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a non approvare il comparto
all'esame (cfr. risoluzione impugnata, pag. 18 e seg.).
Come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del
piano regolatore 28 agosto 2007, le zone edificabili proposte dal comune a
questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo
realistica dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 662 unità
insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 314 UI, di cui 71
abitanti e 243 posti letto turistici (al 31 dicembre 2005). L'incremento delle
UI è dunque superiore al 100%, a fronte di una popolazione che, nell'ultimo
ventennio, è rimasta sostanzialmente stabile. Questa constatazione ha condotto
il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della
zona fabbricabile destinata alla residenza: conclusione che si impone anche per
il comparto e il fondo all'esame. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad
impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3c).
L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza,
essere di giovamento alla ricorrente.
5.3.
La richiesta, formulata dall'insorgente,
di assegnare il mapp. 264 o parte di esso alla zona edificabile dev'essere
disattesa già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT.
Va aggiunto, a tale proposito, che la circostanza, asserita dalla
ricorrente, secondo cui il fondo in parola è urbanizzato, non è decisiva e non
conferisce un diritto all'attribuzione di fondi alla zona edificabile (DTF 122
II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
Nell'ambito di una ponderazione globale
degli interessi (cfr. supra, consid. 5),
va ricordata
l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per
le future generazioni. Oltre al già ricordato obiettivo di impedire la formazione
di zone edificabili troppo vaste (cfr. supra, consid. 5.2)
, entrano inoltre in linea di conto, in concreto, due altre finalità
cui deve attendere la legislazione sulla pianificazione del territorio:
riservare sufficienti aree coltive idonee per l'agricoltura e tutelare il paesaggio.
6.   Come
anticipato, il fondo in parola appartiene al vasto comparto prativo che si estende
senza soluzione di continuità a monte del nucleo fino al margine dell'area forestale.
Non solo, quindi, il terreno in oggetto non adempie ai
requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, esso soddisfa quelli della
zona
agricola,
intesa anche nel
suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore
dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e
fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente
e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la
revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag.
457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie
rivestono, come vedremo, una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno
necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed
eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto
rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura,
assegna al comparto all'esame un'idoneità allo sfalcio. Tant’è, che il piano
direttore del 1990, nella cui vigenza è stato approvato dal Consiglio di Stato,
il 28 agosto 2007, il piano regolatore [solo gli obiettivi pianificatori
cantonali sono stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno 2007 (RL
7.1.1.1.2), entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU 2007, pag. 584)], designa proprio
questo comparto, per rapporto alle superfici idonee all'avvicendamento delle
colture (SAC), negli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola.
Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.2, di dato
acquisito, che vincola quindi il comune a precisare tali ulteriori terreni
nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore
(cfr. piano direttore 1990: rappresentazione grafica n. 2, scheda di
coordinamento 3.2). Di conseguenza, al fondo all'esame, proprio perché
appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara
vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può
essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione
del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso,
cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19
dicembre 1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti, questi, che nella fattispecie
fanno difetto. La decisione del comune di inserire il fondo in parola nella
zona edificabile, si poneva quindi in contrasto con le scelte strategiche del
piano direttore, e ciò senza che esso potesse invocare motivi particolari e
preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene. In questo senso,
la modifica d'ufficio, con cui il Consiglio di Stato ha attribuito il comparto
all'esame alla zona agricola è conforme al diritto e va di conseguenza
tutelata.
7.   7.1. La
protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de
la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Nell'adempimento
dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi
della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti
caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali;
quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2
Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio del 1. luglio 1966; LPN; RS 451). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la
Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni
sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere
affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi
storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove
predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio
federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza
nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto
d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita
specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere
salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti
della Confederazione (cfr. art. 6 LPN;
Heribert
Rausch/ Arnold Marti/ Alain Griffel
, Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 -
564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un inventario
federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento
di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito,
quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi
dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto
nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i
relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione
(art. 17 LPT;
Rausch/Marti/Griffel
,
op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per
quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la
denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi),
allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre
1981 (OISOS; RD 451.12). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di
promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante
l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda
obbliga quindi i comuni interessati dall'inventario ISOS a verificare se le
norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela
e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
7.2.
Bedretto, quale villaggio, è
inserito nell'inventario
degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS; cfr.
art. 5 LPN e l'appendice dell'ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante
l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS), che gli
riconosce ottime qualità situazionali, buone qualità spaziali e altrettante qualità
storico-architettoniche. La relativa scheda rileva, per quanto qui interessa,
che la caratteristica dell'impianto del nucleo è data dalla sua compattezza,
dai suoi margini nettamente definiti sul ciglio del pendio prativo. Al fine di
preservare questa lettura d'insieme, essa raccomanda dunque d'impedire nuove
edificazioni alteranti questo carattere primario. In particolare, il pendio
prativo a monte dell'abitato, in cui è ubicato il fondo della ricorrente, è
stato rilevato quale parte inedificata irrinunciabile dell'insediamento
(categoria di rilievo "a") che, secondo gli obiettivi di
salvaguardia, impone un divieto di edificazione e l'eliminazione dei fattori
perturbanti (obiettivo di salvaguardia "a"). L'autorità comunale,
definendo la vasta area edificabile all'esame, che abbraccia completamente il
fronte a monte del nucleo, ha alterato completamente i suoi margini. Questo assetto
pianificatorio risulta quindi in grave discordanza con l'ISOS, sia per quanto
riguarda i rilevamenti, sia in merito alle raccomandazioni. Di conseguenza,
anche a prescindere dall'adempimento delle condizioni dell'art. 15 LPT, la
richiesta ricorsuale di approvare la zona edificabile che comprende parte del
mapp. 264, oltre che compromettere la cornice verde di gran pregio, non può
trovare accoglimento pure per motivi paesaggistici, in particolare perché
sarebbe chiaramente in contrasto con le indicazioni dell'ISOS.
8.   In
aggiunta a quanto precede, va ritenuto che ad aggravare la situazione del comparto
edificabile con occupazione max 50%, qui all'esame, vi è pure la questione relativa
ai pericoli naturali, in particolare quelli valangari, suscettibile di
comprometterne l'idoneità per un'edificazione a scopi residenziali. A tale
riguardo si considera quanto segue.
8.1.
L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del
piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli
naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del
piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate
dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo
istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in
relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi
dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico
in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger
/
Stéphane
Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un
terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue
caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista
per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo
tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in
merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in
considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione
del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale
deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare
degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di
salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un
terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità
all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona
edificabile (
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale
gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran
Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo
riguardo, l'obbligo di "
ridurre i rischi derivanti da pericoli
naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del
patrimonio esistente
" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n. 24).
8.2. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL
7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del
piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il
sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento
di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP;
art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta
dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un
territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP
serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e
risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono
inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei
programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori
soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella
relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono
elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato
per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5
DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà
di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i
ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni
(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro
fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del
PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
Dal canto
suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche
del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di
salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli
naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.
Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole
generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole
tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i
LALPT).
8.3. La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:
quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21
aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura
fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre
un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei
beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e
risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento
di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la
partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari
interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a pericolo di
valanghe interessante il nucleo di Bedretto, lo svolgimento di questa procedura
non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea comunale del
piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone insediate riportano
le zone di pericolo valangario definite a titolo provvisorio – bensì soltanto prima
della sua approvazione da parte del Governo (cfr. risoluzione 4 ottobre 2006,
n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette
a pericolo di valanghe, PZV, del comune di Bedretto).
8.4. Con
la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV nel
piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete
viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett.
O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di
pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo
medio). In concreto, il comparto in parola, retrostante il nucleo di Bedretto,
è interessato completamente dalla zona di pericolo medio, in cui, secondo le direttive
per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di incidenza
territoriale, la più grande riserva è generalmente di rigore nella
delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio federale delle foreste e
Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984,
pag. 20). A ragione il Governo non ha approvato il comparto all'esame, e con
esso la parte a valle del mapp. 264, in quanto la pianificazione in parola non
appariva adeguata a garantire, nel suo complesso, l'idoneità all'edificazione.
Innanzitutto, essa è stata adottata dall'assemblea comunale di Bedretto prima
dell'adozione, da parte del Consiglio di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato,
l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare
l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo
motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve
precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona
edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo
che incombono sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile
elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde
poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello
stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale
assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per
riconoscere l'idoneità all'edificazione, una normativa pertinente per
scongiurare i pericoli accertati nel caso di edificazione o addirittura, nei
casi più gravi, di mutare la funzione di taluni territori, rispettivamente di
pianificare delle opere di premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha
omesso di attuare il comune di Bedretto per il comparto all'esame, come
conferma l'elenco dei vincoli e delle condizioni stilato dal Consiglio di Stato
nella risoluzione impugnata, tale per cui, se ottemperato, un'apertura della
zona edificabile in quel luogo potrebbe eventualmente entrare in linea di conto
(cfr. ris. cit., pagg. 26 e 27). Peraltro, per quanto riguarda specificatamente
il fondo della ricorrente, gli specialisti incaricati di redigere la carta del
pericolo di valanghe, che secondo le succitate direttive devono essere
consultati per la delimitazione delle zone edificabili in zona di pericolo blu (doc.
cit, pag. 20), hanno espressamente citato il mapp. 264 tra i fondi per i quali
tale scelta pianificatoria deve essere esclusa (cfr. preavviso della Sezione
forestale del 24 aprile 2007, pag. 2, doc. in atti).
9.   Riassumendo,
la risoluzione, con cui Consiglio di Stato non ha approvato il comparto
edificabile retrostante il nucleo di Bedretto, comprensivo di parte del mapp.
264, assegnandolo d'ufficio alla zona agricola, va quindi confermata.
10.   La
ricorrente lamenta infine una disparità di trattamento, laddove il fondo di sua
proprietà non sarebbe stato elencato tra quelli per i quali il Governo ha
ventilato la possibilità di valutare l'edificabilità, se fosse presentata una
variante di piano regolatore che ottemperi precise condizioni. A torto. Il
principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (art. 8 cpv. 1 Cost. e in
precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito
di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario
poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi
insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio
anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si
identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario,
il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
Ora, in concreto,
l'assegnazione del mapp. 264 alla zona agricola è sorretta da motivi senza
dubbio oggettivi e ragionevoli, come ampiamente vagliato nei considerandi
precedenti. Peraltro, il riferimento dell'insorgente ad alcuni fondi che
componevano il comparto qui in discussione è sprovvisto di qualsiasi pertinenza.
Basti qui rilevare che il diniego dell'approvazione della zona edificabile non
ha riguardato unicamente il terreno della ricorrente, ma si è esteso all'intero
comparto, il quale, al pari del mapp. 264, è stato assegnato alla zona agricola
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 24, 73 lett. B e allegato n. 2).
11.   In
conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL
3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 26, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6,
14, 15, 16, 17, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38, 67, 68, 69 LALPT, 3, 5,
6, LPN, 2, 3, 4, 6, 9 LTPN, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
;
a;
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario