ti_gerichte · 90.2015.43 · 2018-09-14 · it
Piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.09.2018 90.2015.43
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.09.2018 90.2015.43
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.09.2018 90.2015.43

Incarto n.
90.2015.43
Lugano
14 settembre 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matea
Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 24 aprile 2015 del
RI
1
patrocinato
da:   PR 1
contro
il
decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha
approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino
(PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
Il RI 1 (in seguito: RI
1) si occupa della depurazione delle acque di tutto il Locarnese e del
Gambarogno tramite la gestione di due impianti: l'__________
e l'__________. Per quanto attiene a quest'ultimo,
l'ente è proprietario
dei mapp. 4169, 4194 e 5457 di Locarno e del mapp.
1657 di Gambarogno, sezione di Magadino: sui mapp. 4169 e 4194, fra di
essi correlati ma separati dall'autostrada, sorgono
tutte le installazioni dell'__________, incluso un impianto di
essicamento dei fanghi, mentre sui mapp. 5457 e
1657, pure contermini seppur situati in due Comuni diversi, è posta la stazione
di
pompaggio GSP60. Secondo gli orientamenti del RI 1, presso l'__________
verranno concentrate a medio-lungo termine tutte le attività di depurazione del
RI 1, in particolare tramite lo smantellamento dell'__________.
B.
Con decreto legislativo 18 dicembre 2014 il Gran
Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano
di Magadino (PUC-PPdM), che persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1
delle norma di attuazione del PUC-PPdM, in
seguito: NAPUC-PPdM) di
valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e
ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che
operano nel Parco, favorendone la collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire
e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di
valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente
dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra
agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco una
mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità
ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare
sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali
elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e
delle norme di attuazione con i relativi allegati e, con carattere indicativo,
del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3
NAPUC-PPdM).
Il piano delle zone inserisce i due fondi dove insiste l'__________ nella "Zona
per scopi pubblici dei PR comunali" e riporta inoltre le seguenti indicazioni:
-
l'intero mapp. 4194 è inserito in "Zona
protetta delle Bolle di
Magadino"
(a carattere indicativo), mentre la sua parte inferiore è inserita nel "Paesaggio
palustre d'importanza nazionale" e nella "Zona cuscinetto nutrienti"
(ZCN)
- lungo i confini
sud, est e ovest del mapp. 4194 e lungo il confine est del mapp. 4169 è
previsto un "Reticolo di collegamento ecologico" (a carattere
indicativo); sempre lungo il confine est dei due fondi e sulla parte inferiore
del mapp. 4194 corre uno "Spazio di pertinenza dei corsi d'acqua".
Per quanto attiene alla
stazione di pompaggio GSP60, salvo per la parte superiore del mapp. 5457,
attribuita alla zona agricola, i
mapp. 5457
e 1657 sono inseriti in "Zona forestale, siepi, boschetti" (a
carattere indicativo). A queste due attribuzioni si sovrappongono
,
sull'insieme dei due fondi, le seguenti indicazioni: "Zona protetta delle
Bolle di Magadino", "Paesaggio palustre d'importanza nazionale",
"Reticolo di collegamento ecologico" e "Spazio di pertinenza dei
corsi d'acqua".
C.
Contro il predetto decreto, il RI 1 insorge dinanzi
al Tribunale
cantonale
amministrativo, chiedendo, in relazione ai fondi su cui sorge l'__________, in
via principale lo stralcio o l'adattamento
delle restrizioni previste
dal PUC-PPdM, con relativo rinvio degli atti all'autorità decidente, e, in via
subordinata, l'annullamento della pianificazione relativa alle due proprietà
con rinvio degli atti all'autorità decidente, affinché studi e adotti una
soluzione pianificatoria alternativa che permetta di spostare e sviluppare l'impianto
a monte dell'autostrada, sul solo mapp. 4169 e sulle proprietà circostanti. Per
quanto attiene ai fondi su cui sorge la stazione di pompaggio GSP60, esso
postula l'annullamento della pianificazione cantonale e il rinvio degli atti
all'autorità decidente per un loro inserimento in una zona AP-EP, in modo da
assicurarne l'accessibilità per la manutenzione e garantire il futuro potenziamento
della struttura. Per quanto attiene infine alla tematica dell'accesso a tutte
le sue infrastrutture tecniche presenti sul
Piano,
chiede in via principale l'annullamento del PUC-PPdM nella misura in cui lo
limita e, in via subordinata, una completazione
d'ufficio delle
NAPUC-PPdM in modo che l'accessibilità per la manutenzione sia
inequivocabilmente assicurata.
D.
a. La Sezione dello
sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, postula la
reiezione del gravame con argomenti puntuali di cui si dirà nei seguenti
considerandi.
b. In sede di replica e
di duplica il ricorrente e la Sezione si riconfermano nelle rispettive
allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi.
E.
a. Chiamati a
esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di
replica e di duplica, il Comune di Locarno si limita a osservare come sia
attualmente pendente, per approvazione, davanti al Governo una variante di
piano regolatore che attribuisce il mapp. 5457 alla zona per attrezzature
d'interesse pubblico, mentre il Comune di Gambarogno, sezione di Magadino,
postula l'accoglimento del ricorso per quanto attiene alla
tematica degli accessi e all'inserimento del mapp.
1657 in una
specifica zona AP-EP.
b. L'insorgente non ha
presentato osservazioni in merito.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data e il ricorso
è tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 47 cpv. 3 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della
legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100).
2.   In ambito di
piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2
LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la
violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo
e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di
cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi
scoprirà
vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che
l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione
o che procederà ad
una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione
migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per
sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi
realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla
a
quella approvata dall'autorità incaricata
della pianificazione (STA
90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non
pubblicato in: RtiD I-2008 n. 17).
3.   Giusta l'art. 75 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione
deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione.
Esse stanno in reciproco rapporto e
formano
un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano d'utilizzazione cantonale viene adottato,
secondo le indicazioni
del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2
LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1
seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura
ove è
garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e
organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o
sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la
realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati
da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.   4.1. Il piano di Magadino
costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi
al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri
nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa metà
dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e
rappresenta una risorsa primaria per
l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano
direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede
la definizione
di un "Parco del
Piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non edificabile, che
ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le
componenti naturali e il
paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il
perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore (cfr.
foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e naturalistico
che si sviluppa
lungo il tracciato del fiume
Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -
per una lunghezza di
quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il
Parco occupa circa 2'350 ha, ossia circa il 55% della superficie del fondovalle
del piano di Magadino, e persegue lo scopo di
"(…) promuovere un
paesaggio a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui
vi sia integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un
progetto di paesaggio per il futuro"
(cfr. 1. "Situazione,
problemi, sfide", pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano
direttore affida al Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura
organizzativa Parco" il compito di elaborare un piano d'utilizzazione
cantonale (cfr. 3. Misure, punto 3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato
con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in
narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di
valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e
ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC-PPdM), che viene così commentato (cfr.
capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto
molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e
naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,
dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad
aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado
paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la
valorizzazione
e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche
del Parco. Di
particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che
costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e
il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi
concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC-PPdM,
allegato 1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure
(M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr. NAPUC-PPdM, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e
misure", pag. 4-10).
5.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile
con i diritti fondamentali solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid.
4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono
d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre
rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragio-
nevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2.
con rinvii).
6.   __________
(mapp. 4169 e 4194 di Locarno)
6
.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello
costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni,
mentre fa carico alla Confederazione di
rispettare nell'esecuzione dei
propri compiti le caratteristiche del
paesaggio,
l'aspetto
degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali
e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un
interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla
Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della
flora. Direttamente
protette dalla
Costituzione sono le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di
importanza nazionale. La protezione
della natura e del paesaggio è
specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura
e del paesaggio del 1 luglio 1966 (LPN; RS
451
): giusta
l'art. 18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie animali e vegetali indigene
dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti
(biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Devono essere segnatamente protette
le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali
rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che
nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano
condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv. 1bis LPN). Secondo l'art. 18
a
cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi
d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della
protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la protezione e la
manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente
gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione (art. 18
a
cpv. 2 LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e manutenzione dei biotopi
d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18
b
cpv. 1 LPN.
Si
tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 485,
consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza
regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi
vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, in gioco. Direttamente protetta,
ope legis
, senza
che vi sia spazio per la ponderazione degli interessi è per contro, a norma
dell'art. 21 LPN, la vegetazione ripuale. Ne fan parte essenzialmente i
canneti, i giuncheti, le vegetazioni golenali e biocenosi forestali che
crescono lungo le rive di laghi, fiumi, stagni.
6.2. La natura e il
paesaggio sono parimenti protetti dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che
il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre
conservare i siti naturali. Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT):
i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente
belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti
caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i
biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). L'assegnazione
alle differenti zone di utilizzazione è il frutto di una ponderazione globale
degli interessi effettuata in primo luogo in funzione degli scopi della
pianificazione del territorio e dei principi pianificatori posti agli art. 1 e
3 LPT ed inoltre dei principi più specifici ancorati agli art. da 15 a 17 LPT
(cfr.
Pierre Moor
in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (curatori), Commentario LPT, Zurigo, Basilea,
Ginevra 2010, art. 14 n. 73 con rinvii; art. 17 n. 5 segg. pure con rinvii, per
quanto concerne più particolarmente la delimitazione delle zone protette; art.
17 n. 71 seg. e 109 per quanto concerne infine la protezione dei biotopi).
Infine, l'art. 28 cpv. 2 LALPT, applicabile ai piani di utilizzazione in forza
del rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT, dispone alla lett. f che le
rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in particolare a fissare
le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali
e, alla lett. h, i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di
taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio
storico-culturale o della vista panoramica.
7.   Paesaggio
palustre di importanza nazionale
7.1. In concreto il piano
delle zone delimita il paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di
Magadino, che costituisce l'oggetto n. 260 dell'inventario federale delle zone
palustri secondo l'allegato 1 dell'ordinanza sulla protezione delle zone palustri
di particolare bellezza e di importanza nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza
sulle zone palustri; RS 451.35), sottoponendone il disciplinamento agli art. 18
e 19 NAPUC-PPdM, che prevedono:
Art.
18 Paesaggio palustre d'importanza nazionale
a) Delimitazione
e protezione
1  Il
paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di Magadino è delimitato
nel piano delle zone.
2  Esso è
protetto ai sensi degli artt. 23
a-d
LPN e dell'Ordinanza sulle zone
palustri, direttamente applicabili.
3  L'obiettivo
della protezione è la conservazione del paesaggio, delle componenti naturali e
degli elementi caratteristici tradizionali.
Art.
19 b) Usi ammessi
1  Sono
ammessi:
a)  l'uso
agricolo e forestale, purché conformi agli scopi della protezione;
b)  la
manutenzione e il rinnovo di costruzioni esistenti, a suo tempo lecitamente
edificate, purché compatibili con gli scopi della protezione;
c)  nuove
costruzioni agricole, unicamente per interventi necessari a preservare l'uso
agricolo tradizionale della zona palustre e se non riguardano aree sensibili
dal profilo paesaggistico; deve essere dimostrata la compatibilità con gli
scopi della protezione.
2  Sono
vietati ogni uso, intervento o attività che, direttamente o
indirettamente,
possa portare pregiudizio al paesaggio o ai suoi elementi caratteristici.
3  In
particolare sono vietati:
a)  l'ampliamento
e il cambiamento di destinazione delle costruzioni esistenti;
b)  nuove
costruzioni, se non necessarie agli scopi della protezione o alle pratiche
agricole tradizionali;
c)  l'intensificazione
delle pratiche agricole rispetto alla situazione esistente nel 1996;
d)  la
posa di tunnel o serre;
e)  le
bonifiche.
7.2. Il ricorrente
contesta i divieti enunciati all'art. 19 cpv. 2 e 3 NAPUC-PPdM, poiché
inasprirebbero le condizioni già
particolarmente
restrittive di cui agli art. 4 e 5 dell'ordinanza federale, nonché la
delimitazione dell'area di protezione al mapp. 4194,
che, a sua detta,
non lo concernerebbe bensì coinciderebbe con
il
suo confine sud. Infatti, la planimetria dell'inventario federale, elaborata sulla
base di un estratto della carta nazionale
1:50'000, non costituirebbe un
riferimento univoco per quanto attiene ai limiti precisi della zona di
protezione. Chiede dunque che il fondo ne venga escluso. Il Dipartimento
osserva in particolare come la
delimitazione
della zona palustre sia stata effettuata tenendo conto della situazione in
loco, ricca di biotopi e di ulteriori elementi
naturalistici, e degli
obiettivi dell'inventario.
7.3. In proposito si deve
in effetti convenire con il ricorrente che la fissazione dei limiti della zona
di protezione soffre di un certo grado di imprecisione, dovuto alla scala molto
elevata della base cartografica che accompagna l'inventario federale.
Concorrono quindi a precisarne i limiti ulteriori motivi di carattere
naturalistico legati alle peculiarità del sito, quali quelli che la Sezione ha
ampiamente documentato in sede di risposta (canale
Riazzino a sud del fondo e corso d'acqua che scende dal Carcale ad est; sito
di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, oggetto TI152 - Bolle di
Magadino; Palude d'importanza nazionale, oggetto 2299 - Bograsso-Bollette).
Motivi questi che il ricorrente non contesta, limitandosi a proporre esempi
generali d'imprecisione nelle indicazioni contenute nelle cartine topografiche
(cfr. doc. M: "Breve
descrizione
tecnica sulla differenza tra cartina topografica e
mappa" del 15
aprile 2015) e argomenti generici, legati all'esercizio dell'impianto e al suo
sviluppo, che verrebbe impedito o comunque fortemente limitato dal vincolo in
parola. La delimitazione
della zona di
protezione, sorretta dalle considerazioni pertinenti e
oggettive di
carattere naturalistico esposte dalla Sezione, merita dunque conferma.
7.4. Per quanto attiene
poi agli interventi ammessi nella zona di protezione, il ricorrente sostiene
che l'art. 19 cpv. 2 e 3 NAPUC-
PPdM "sembra
andare oltre" a quanto prevede l'ordinanza sulle zone palustri. Anche
questa censura, non ulteriormente dettagliata, va respinta. Infatti il tenore
dell'art. 19 cpv. 2 NAPUC-PPdM, con la relativa esemplificazione al cpv. 3,
riprende quasi
testualmente il contenuto dell'art. 23
d
cpv. 1 LPN
(poi ribadito all'art. 5
cpv. 2 lett. c
dell'ordinanza sulle zone palustri), secondo cui g
li
interventi volti a
configurare o utilizzare le zone palustri sono ammissibili
per quanto non contrari alla conservazione degli
elementi tipici delle zone medesime. Peraltro gli usi vietati all'art. 19 cpv.
3 lett. a e b NAPUC-PPdM - usi che interessano potenzialmente il ricorrente -, vanno
letti alla luce degli utilizzi ammessi al cpv. 1 (cfr. anche art. 23
d
cpv. 2 LPN), a cui sono correlati e che l'insorgente non pone in dubbio.
8.   Zona protetta delle
Bolle di Magadino
Il comprensorio delle Bolle di Magadino
soggiace alle norme di polizia dell'omonima ordinanza del 30 marzo 1979 (OPBM; RL
484.150), che ne assicura la protezione definendo i limiti degli interventi e
delle attività ammissibili (art. 1 OPBM). Il PUC-PPdM
inserisce l'intero mapp. 4194 in "Zona protetta delle Bolle di
Magadino", che viene delimitata quale "Elemento
indicativo/informativo" nel piano delle zone. Anche in questo caso il
ricorrente sostiene che il perimetro della zona di protezione potrebbe essere stato
riportato in modo errato o impreciso, contestando prudenzialmente l'inserimento
del suo fondo nella zona. Dal canto
suo la Sezione, producendo l'OPBM con il relativo piano, che costituisce parte
integrante dell'ordinanza (cfr. art. 1 cpv. 2 OPBM) e suddivide il comprensorio
in tre zone distinte, contrassegnate
con le lettere A, B e C (cfr. art.
1cpv. 3 OPBM), osserva come
"(…) la
zona
protetta si estende fino alla strada A13, comprendendo
chiaramente il
mappale in questione nella zona C"
. Poiché il ricorrente, in sede di
replica, da atto di tali spiegazioni, non occorre approfondire ulteriormente la
critica, da considerarsi così evasa.
9.   Zona cuscinetto nutrienti (ZCN)
9.1.
Nel piano di Magadino, e nel territorio incluso nel PUC-PPdM in particolare,
sono presenti numerosi biotopi e agro-ecosistemi che ospitano moltissime specie
animali e vegetali rare, protetti sia a livello nazionale che cantonale (cfr.
NAPUC-
PPdM, allegato 6). Inoltre, come visto, l'ordinanza sulle zone pa-
lustri annovera il piano di Magadino nell'allegato 1 quale oggetto n. 260. In
attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza concernente la
protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992
(ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31), dell'ordinanza sulla protezione
delle paludi d'importanza nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza sulle
paludi;
RS 451.33), dell'ordinanza sulla
protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15
giugno 2001 (ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS 451.34),
nonché della legge cantonale sulla protezione della natura del
12 dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100), per i biotopi
e agro-
ecosi-stemi il PUC-PPdM istituisce delle riserve naturali,
composte da zone nucleo (ZN) e da zone cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in
particolare dagli art. 29-32 NAPUC-PPdM.
9.2. L'art. 32 NAPUC-PPdM,
concernente le ZCN, prevede:
1  La zona cuscinetto nutrienti comprende le superfici
agricole circostanti la zona nucleo.
2  Essa ha lo scopo di proteggere la zona nucleo dall'immissione
di nutrienti o di altre sostanze utilizzate in agricoltura, che potrebbero
nuocere a flora e fauna.
3  Di regola
l'uso agricolo nella zona cuscinetto deve essere di prato estensivo, gestito
secondo le modalità stabilite dall'OPD14, escluso il pascolo autunnale.
4  Il
contratto di gestione può prevedere altri usi, se compatibili con le finalità
della protezione.
La norma rientra
nell'obiettivo specifico OS_3.1 "Tutelare e valorizzare i biotopi e gli
spazi vitali di specie importanti per la biodiversità", e più precisamente
nella misura M_3.1.1 "Proteggere i biotopi che figurano in inventari
naturalistici attraverso l'istituzione di riserve naturali, con le rispettive
fasce cuscinetto", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 22):
(…) Le zone cuscinetto sono anch'esse previste da
norme di diritto federale e sono fissate sulla base di direttive emanate dall'Ufficio
federale dell'ambiente. La loro estensione dipende dal tipo di coltura
praticata nei pressi del biotopo protetto, dalle condizioni pedologiche e dal
contesto territoriale. Le zone cuscinetto si sovrappongono alla zona agricola:
la gestione è regolata tramite contratto con l'Ufficio della natura e del
paesaggio. (…)
9.3.
In concreto il mapp. 4194 confina a sud con il mapp. 4097 e
a est con i
mapp. 5373 e 5359. Vista in particolare la presenza del sito di riproduzione
degli anfibi di importanza nazionale, oggetto TI152 - Bolle di Magadino e della
palude d'importanza nazionale, oggetto 2299 - Bograsso-Bollette, il PUC-PPdM
inserisce questi tre fondi in zona nucleo (ZN). A tutela di tale zona sulla
parte inferiore del mapp. 4194 è prevista una ZCN, profonda nella parte più
estesa una ventina di metri, che si sovrappone, grosso modo, con la porzione
del fondo indicata come facente parte del Paesaggio palustre di importanza
nazionale (cfr.
supra
, consid. 7). Il ricorrente chiede lo stralcio
della ZCN
"(…) che limiterebbe fortemente ed oltre le oggettive
necessità le possibilità di adeguamento e potenziamento dell'infrastruttura (…)"
.
Si impegna inoltre a mantenere integralmente la configurazione della porzione
meridionale del fondo e segnala la presenza di una scarpata di diversi metri
fino al sottostante canale Riazzino, che fungerebbe già ora da zona cuscinetto.
Infine anche in caso di futuro ampliamento delle istallazioni, l'immissione di
nutrienti o inquinanti sarebbe in ogni caso scongiurata dal rispetto delle
severe prescrizioni tecniche in materia di impianti di depurazione. La Sezione
si limita ad osservare come la delimitazione della ZCN sia stata stabilita in
base alle direttive federali per la determinazione di zone cuscinetto
ecologicamente sufficienti per la protezione dei biotopi palustri. In proposito
si osserva quanto segue.
9.4. L'art. 14 cpv. 2
lett. d dell'ordinanza
sulla protezione della natura e del
paesaggio del 16 gennaio 1991 (OPN; RS 451.1), concernente la protezione dei
biotopi, prevede che la loro tutela venga assicurata tramite varie misure, fra
cui la delimitazione di zone-cuscinetto sufficienti dal punto di vista
ecologico. Posta dunque, in concreto, la necessità di predisporre l'adozione di
un simile provvedimento a tutela degli elementi di pregio naturalistico
presenti sui fondi limitrofi al mapp. 4194 - il cui valore non è messo in
dubbio dal ricorrente - dagli atti non emerge tuttavia nessun argomento che
permetta di verificare la correttezza, soprattutto dal profilo della sua
estensione, della contestata ZCN. Anche il rinvio alle
direttive federali
per la determinazione di zone cuscinetto ecologicamente sufficienti per la
protezione dei biotopi palustri (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft,
Pufferzonenschlüssel: Leitfaden zur Ermittlung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope, 1997),
effettuato dalla
Sezione in sede di risposta, non è d'aiuto, nella
misura in cui tale direttiva prevede un complesso procedimento suddiviso in 3
fasi (1. Gesamtbeurteilung; 2. Nährstoff-Pufferzonen-Schlüssel; 3.
Erfolgskontrolle), di cui però non viene spiegata l'applicazione al caso
concreto. Inoltre, l'art. 32 NAPUC-PPdM non limita in realtà le attività ammesse
sul fondo del ricorrente, bensì è totalmente silente in merito. La norma è
infatti concepita esclusivamente con riferimento alle "superfici agricole
circostanti la zona nucleo"
(cfr. cpv.
1 e 3 nonché commento alla misura M_3.1.1, riportato sopra al consid. 9.2.) mentre
che sul mapp. 4194, inserito in "Zona per scopi pubblici dei PR comunali",
viene esercitata un'attività di tutt'altro tipo. Di conseguenza, oltre all'impossibilità
per questo
Tribunale di verificare, dal
profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità, il corretto
dimensionamento della ZCN in parola, la stessa, per quanto attiene al mapp.
4194, risulta priva di un adeguato disciplinamento che tenga conto delle
particolarità dell'attività ivi esercitata. Di conseguenza, su questo punto il
ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui
approva il vincolo ZCN sul fondo del ricorrente. Gli atti vanno retrocessi al
Consiglio di Stato affinché emetta una nuova decisione motivata in merito e
provveda, in caso di conferma
della ZCN, a completare l'art. 32
NAPUC-PPdM.
10.   Reticolo di collegamento
ecologico
Il piano delle zone
indica, quale elemento indicativo/informativo, il "Reticolo di
collegamento ecologico", retto dall'art. 33 NAPUC-PPdM, che prevede:
1  Il
reticolo ecologico è segnalato a titolo indicativo nel piano delle zone.
2  Esso mira
a favorire i collegamenti ecologici all'interno del Parco, in particolare tra i
biotopi e gli elementi d'interesse naturalistico quali siepi, boschetti, canali
e prati permanenti.
3  Le
finalità del reticolo sono precisate dal progetto di interconnessione ai sensi
dell'OQE.
4  I piani
regolatori comunali tengono conto delle necessità di collegamento ecologico tra
il Parco ed i versanti.
Per quanto attiene alle
proprietà del ricorrente, il piano delle zone appone tale vincolo sulla
porzione inferiore del mapp. 4194 e lungo il suo confine est, nonché lungo il
confine est del mapp. 4169. L'insorgente dà atto del fatto che il vincolo abbia
mero valore indicativo. Osservando tuttavia come, per motivi di sicurezza, la
sua proprietà debba essere recintata e le installazioni protette, ritiene che
il vincolo risulti inattuabile e ne chiede lo stralcio. La Sezione, dal canto
suo, osserva come il perimetro e le
finalità
del reticolo verranno definiti nell'ambito del progetto agricolo di
interconnessione ai sensi dell'ordinanza
concernente i pagamenti diretti all'agricoltura del 23 ottobre 2013 (OPD;
RS 910.13) - ordinanza in cui è confluita anche la materia regolata in
precedenza dall'ordinanza sul promovimento regionale della
qualità e dell'interconnessione delle superfici di compensazione ecologica nell'agricoltura
del 4 aprile 2001 (OQE) -, progetto che vincola direttamente solo le aziende
che vi aderiscono. Ritiene che il vincolo vada comunque mantenuto. A ragione.
Infatti, anzitutto, come emerge chiaramente dal testo dell'art. 33 NAPUC-
PPdM, il vincolo in parola non implica in alcun
caso le conseguenze paventate dal ricorrente
quo
alla sicurezza dei suoi
impianti. Inoltre, come osserva la Sezione, i progetti dei Cantoni per la
promozione dell'interconnessione e della gestione adeguata
di superfici
per la promozione della biodiversità (cfr. art. 33 cpv. 3 NAPUC-PPdM e art. 61
e 62 OPD) vincolano unicamente i gestori che vi aderiscono, che si impegnano a gestire
le
superfici nel modo concordato fino alla
scadenza della durata del progetto (art. 62 cpv. 3 OPD). Tuttavia, ritenuto che
il piano delle zone sottopone al vincolo una vasta area, che si espande a
ovest delle proprietà del ricorrente, nonché, in modo più contenuto, a sud e
est, risulta giustificato dal profilo di una lettura territoriale
completa, inserire a
titolo informativo tutte le superfici potenzialmente
atte a favorire i
collegamenti ecologici all'interno del Parco
, fra cui quelle del
ricorrente, le quali ne verranno semmai escluse nell'ambito dell'allestimento del
progetto di interconnessione.
11.   Spazio di pertinenza dei
corsi d'acqua
11.1. Il piano delle zone
definisce lo spazio di pertinenza dei corsi d'acqua, retto dall'art. 43
NAPUC-PPdM, che prevede:
1  Il piano
delle zone definisce lo spazio di pertinenza dei corsi d'acqua, conformemente
all'art. 36
a
LPac e 41
a
ss. OPAc.
2  Esso
serve in particolare:
-
al mantenimento delle funzioni naturali;
-
alla protezione contro le piene;
-
all'utilizzazione delle acque.
3  Le
costruzioni e le utilizzazioni ammesse all'interno dello dello spazio di
pertinenza dei corsi d'acqua sono definite dall'art. 41
c
OPAc; si
richiama inoltre l'art. 23 cpv. 4 di queste norme.
Per quanto attiene alle
proprietà del ricorrente, lambite a sud dal canale Riazzino e a est dal corso
d'acqua che scende dal Carcale, il piano delle zone ne definisce uno spazio di
pertinenza lungo il lato inferiore del mapp. 4194 e lungo il suo confine est,
nonché
lungo il confine est del mapp. 4169.
L'insorgente, osservando come allo stato attuale sia impossibile stabilire
l'esatta ubicazione e l'entità dell'ampliamento e del potenziamento dei suoi impianti,
contesta cautelativamente il vincolo nella misura in cui
grava la parte
inferiore del mapp. 4194. In proposito, osservando come il canale Riazzino sia
incanalato, ritiene che siano date le premesse per rinunciare al vincolo ai
sensi dell'art. 41
a
cpv. 5 lett. c dell'ordinanza
sulla
protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201). Ma anche qualora
il canale non dovesse essere considerato artificiale, ritiene che lo spazio di
pertinenza andrebbe stabilito dopo le opportune misurazioni della larghezza
dell'alveo e tenendo conto della particolare morfologia del terreno. La
Sezione, in sede di risposta, osservando come il canale in questione
costituisca un corso d'acqua naturale incanalato, nega la presenza dei
presupposti per rinunciare ad istituire uno spazio di pertinenza, che
in
casu
sarebbe stato definito correttamente ai sensi dell'art. 41
a
cpv. 1 OPAc. Inoltre,
non superando il limite inferiore della scarpata che separa il corso
d'acqua dagli impianti del ricorrente, esso terrebbe adeguatamente conto della
morfologia del terreno. In sede di replica il ricorrente non pone in dubbio la
necessità di protezione dell'area in questione, limitandosi a sottolineare che
"(…)
proprio gli scopi di chiaro interesse pubblico del RI 1 non collidono,
ma piuttosto combaciano con le esigenze della legislazione in materia di protezione
delle acque. Questo anche in considerazione del fatto che il RI 1 assicura
elevatissimi standard di sicurezza e sottostà notoriamente a severe (e sempre
maggiori) prescrizioni tecniche di esercizio"
.
11.2. In concreto occorre
premettere che, ai sensi dell'art. 36
a
cpv. 1 della legge
federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20),
la determinazione dello spazio di pertinenza dei corsi d'acqua serve a
garantire
le funzioni naturali delle acque (lett. a), la
protezione contro le piene (lett. b) e l'utilizzazione delle acque (lett. c). Tali
finalità vengono ribadite all'art. 33 cpv. 2 NAPUC-PPdM. Il ricorrente, che in
sede di replica non solleva obiezioni in merito alle pertinenti osservazioni della
Sezione circa le modalità secondo le quali è stato fissato il vincolo sulla sua
proprietà, si limita a sottolineare - così come fatto nell'ambito delle
contestazioni relative alla zona cuscinetto nutrienti (cfr.
supra
,
consid. 9.3.) - gli elevati standard di sicurezza a cui sono sottoposti i suoi
impianti, derivanti dal rispetto delle prescrizioni federali e cantonali in
materia ambientale e di trattamento delle acque, standard che scongiurerebbero
l'immissione nei vicini canali di sostanze inquinanti. In tal modo egli sembra
però confondere gli scopi generali della legislazione sulla protezione delle
acque - fra cui la salvaguardia della loro qualità (cfr. art. 6 e seg. LPAc) -
con gli scopi specifici e diversi degli spazi di pertinenza, sopra enunciati,
che egli non mette in dubbio. Ad ogni modo, per quanto attiene alle costruzioni
e utilizzazioni ammesse entro tali spazi, l'art. 33 cpv. 3 NAPUC-PPdM si limita
ad effettuare un rinvio all'art. 41
c
OPAc, rispettivamente all'art. 23
cpv. 4 NAPUC-PPdM, che ammette l
a gestione agricola all'interno dello
spazio di pertinenza se compatibile con le sue funzioni ed esigenze. Inoltre proprio
la morfologia della porzione inferiore del mapp. 4194, la cui superficie
complessiva ammonta a ben 18'164 m
2
, con la presenza della scarpata,
sembra escludere che un eventuale potenziamento degli impianti, che il ricorrente
vede limitato dal vincolo, debba avvenire proprio in prossimità del canale
Riazzino. Le sue critiche non meritano pertanto accoglimento e la misura che
grava la parte inferiore del mapp. 4194 viene confermata.
12.   Soluzione pianificatoria
alternativa
12.1. Come esposto in narrativa,
il PUC-PPdM, oltre alle limitazioni esposte ed esaminate ai considerandi che
precedono,
inserisce i mapp. 4169 e 4194 in "Zona
per scopi pubblici dei PR comunali", riprendendo la destinazione loro
attribuita dal piano regolatore di Locarno. Il ricorrente sottolinea come tale
azzonamento
rischi di compromettere il futuro necessario ammodernamento
e sviluppo delle sue infrastrutture, soprattutto alla luce dei vincoli che
gravano il mapp. 4194. Sottolineandone i vantaggi, egli propone quindi una
soluzione pianificatoria alternativa, consistente nel gravare le proprietà
poste a nord dell'autostrada e contigue al mapp. 4169 (mapp. 4126, 4128, 4129 e
4172) con un vincolo per attrezzature di interesse pubblico, in modo da poter spostare
e sviluppare il suo impianto a monte della A13. Il mapp. 4194, ossia l'area di
maggior pregio naturalistico, potrebbe così venir restituita alla sua vocazione
e le strutture ivi presenti smantellate. Chiede di conseguenza di annullare la
nuova pianificazione (soprattutto con riferimento al mapp. 4194) e di rinviare
gli atti all'autorità cantonale affinché appronti una variante nel senso auspicato.
La Sezione osserva anzitutto come il PUC-PPdM sia stato elaborato in base alle
indicazioni contenute nei piani regolatori comunali. Ritiene inoltre che il
progetto di concentrazione delle attività preconizzato dal ricorrente non
raggiunga, allo stato attuale, un grado di concretizzazione tale per poter dar
avvio ad una procedura di variante. Il ricorrente contesta, in sede di
replica, tale assunto, asserendo come, alla luce
dello stadio avanzato degli studi relativi alla riorganizzazione dei suoi
impianti, la necessità di trovare un'adeguata soluzione pianificatoria non sia
prematura, ma al contrario indifferibile. In proposito si rileva
quanto
segue.
12.2. Il PUC-PPdM persegue,
come visto in narrativa, gli obiettivi
generali
di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà
e ricchezza, di rafforzare il settore
agricolo e sostenere le aziende
che operano nel Parco, favorendone la collaborazione, di proteggere, gestire e
promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche, di valorizzare il
Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica
regionale, di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago, di garantire
all'interno del Parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi, di
migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco ed infine di informare e
sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (cfr. art. 2 cpv. 1
NAPUC-PPdM). Il piano delle zone stabilisce il perimetro del Parco e ne
suddivide il territorio nelle opportune zone d'utilizzazione (art. 4
NAPUC-PPdM). Per quanto attiene al rapporto fra PUC-PPdM e piani regolatori comunali,
l'art. 6 NAPUC-PPdM prevede:
1  Il PUC
PPdM è prevalente rispetto ai Piani regolatori comunali, che decadono nella
misura in cui si trovano in contrasto con esso o riguardano aspetti da esso
disciplinati in modo esclusivo.
2  Nel
rispetto dei limiti stabiliti dal capoverso precedente, restano di competenza
dei Piani regolatori comunali:
a)  la
delimitazione e il disciplinamento di:
-
zone esistenti per scopi pubblici
-
zone agricole attrezzate
-
zone di protezione delle acque sotterranee
-
zone di pericolo
-
zone campeggio esistenti
b)  la
tutela dei beni culturali e la delimitazione di zone di interesse archeologico
c)
l'urbanizzazione generale e particolare.
In concreto il piano regolatore
di Locarno - Territorio sul Piano di Magadino, attualmente in fase di
revisione, conferma l'attribuzione dei due fondi in parola alla zona per
attrezzature d'interesse pubblico - AP. Ora, alla luce del chiaro tenore
dell'art. 6 cpv. 2 NAPUC-PPdM, il PUC-PPdM si limita a riportare nei piani gli azzonamenti
di cui alla lett. a, rimandando alla competenza in merito dei singoli Comuni e
ai loro piani regolatori. I fondi del ricorrente non fanno eccezione. Di
conseguenza il piano delle zone del PUC-PPdM merita conferma già solo per il
fatto di indicare correttamente, con la menzione "Zona per scopi pubblici
dei PR comunali", la destinazione prevista per i fondi in parola dal piano
regolatore di Locarno. Spetterà semmai al ricorrente - qualora avesse omesso di
partecipare alla procedura di revisione del piano regolatore in corso -
riproporre, tramite istanza al Municipio (così come fatto per la stazione di
pompaggio GSP60, cfr. doc. U prodotto in questa sede dal ricorrente e
infra
consid. 13.), gli argomenti avanzati a favore della soluzione ipotizzata in questa
sede, procedura che garantirà, fra l'altro, il coinvolgimento dei proprietari
dei mapp. 4126, 4128, 4129 e 4172, che
l'insorgente
vorrebbe veder vincolati a favore del suo impianto. Se del caso, proprio i
molteplici vincoli introdotti dal PUC-PPdM al mapp. 4194, estremamente
penalizzanti per l'ulteriore sfruttamento
della proprietà, potranno inoltre
costituire, assieme a tutte le altre ragioni addotte in questa sede, un
ulteriore elemento a suffragio della necessità di rivedere l'azzonamento comunale
attuale e della bontà della variante ipotizzata, che permetterebbe di recuperare
un'area di grande pregio naturalistico. Di conseguenza, su questo punto il
ricorso va respinto unitamente alla richiesta di annullare la nuova
pianificazione (soprattutto con riferimento al mapp. 4194), che non può venir
accolta già per il solo fatto che risulterebbe incongruente con la
pianificazione comunale attualmente in vigore, confermata dalla revisione in
corso, a Locarno.
13.   Stazione di pompaggio GSP60
13.1. Il mapp. 5457 di
Locarno e il limitrofo mapp. 1657 di Gambarogno, sezione di Magadino, ospitano
una delle tre stazioni di pompaggio principale dell'__________. Il PUC-PPdM
attribuisce la parte superiore del mapp. 5457 alla zona agricola, mentre la sua
parte inferiore, unitamente al mapp. 1657, sono inseriti in "Zona forestale,
siepi, boschetti" (a carattere indicativo). A queste due attribuzioni si
sovrappongono, sull'insieme dei due fondi, le seguenti indicazioni: "Zona
protetta delle Bolle di Magadino", "Paesaggio palustre d'importanza
nazionale", "Reticolo di collegamento ecologico" e "Spazio
di pertinenza dei corsi d'acqua". Il ricorrente, asserendo di non voler
"(…)
contestare in maniera generale il contenuto della nuova pianificazione e i
vincoli imposti dalla legislazione cantonale e federale"
, teme
"(…)
che dalla nuova pianificazione potrebbero derivare delle limitazioni
all'accessibilità del fondo, rispettivamente all'ammodernamento e al necessario
potenziamento dell'infrastruttura (…)"
. Postula pertanto che
"(…)
l'area occupata dall'impianto venga esclusa dalla zona indicativa Zona
forestale siepi e boschetti (…) e resti assoggettata ai rispettivi PR"
,
rispettivamente, contestando l'idoneità agricola della porzione superiore del
mapp. 5457, che ne venga confermata l'attribuzione
"(…) al territorio
senza destinazione specifica (come nella pianificazione comunale)"
.
Chiede inoltre al Tribunale
"(…) di valutare l'opportunità di rinviare
gli atti all'autorità decidente affinché proceda - dopo gli opportuni
approfondimenti - a inserire i fondi in questione in una specifica area (AP-EP)"
.
La Sezione, osservando come gli impianti esistenti siano posti al beneficio
della tutela delle situazioni acquisite, si limita a rilevare come, qualora
eventuali futuri ampliamenti esulassero da quanto autorizzabile in base all'art.
24 LPT, verrà verificata la possibilità di
allestire
una variante del PUC-PPdM. In sede di replica il ricorrente, ribadendo come
"(…)
la nuova pianificazione indica diverse limitazioni o vincoli che non si
giustificano nella situazione
concreta (…)
, riafferma come
l'attribuzione ad una specifica zona AP-EP eviterebbe qualsiasi incertezza in
merito al futuro della stazione di pompaggio. Con allegato del 9 marzo 2017 il
Comune di Locarno rileva come, nell'ambito della revisione in corso del suo
piano regolatore, il mapp. 5457 venga attribuito alla
zona per attrezzature d'interesse pubblico. Il Comune di Gambarogno, sezione di
Magadino, aderisce alla richiesta di inserire il mapp. 1657 in una specifica
zona AP-EP.
13.2. Ferme queste
premesse in concreto occorre convenire con il ricorrente che l'azzonamento dei
fondi su cui insiste la stazione di pompaggio, segnatamente la loro parziale attribuzione
alla zona agricola (ca. 300 m
2
del mapp. 5457) e alla "Zona
forestale, siepi e boschetti" non è soddisfacente sotto diversi profili.
Anzitutto l'attività d'interesse pubblico svolta ai mappali giustifica una
destinazione che tenga conto delle sue specificità. Tant'è che, come appena
esposto, nell'ambito della revisione del piano regolatore, il Comune di Locarno
ha inserito il mapp. 5457, attualmente attribuito alla zona senza destinazione
specifica, in zona per attrezzature d'interesse pubblico - AP: 3. impianto di
depurazione delle acque. Il Comune del Gambarogno auspica
anch'esso l'inserimento del mapp. 1657,
attualmente posto in zona agricola, in una specifica zona AP. Da notare che
qualora il Consiglio di Stato approvasse la revisione così come proposta dal
Comune di Locarno, in base all'art. 6 cpv. 2 lett. a NAPUC-PPdM (cfr.
supra
,
consid. 12.2.) il piano delle zone del PUC-PPdM andrebbe rivisto in modo da
tener conto del nuovo azzonamento e il fondo inserito in "Zona per scopi
pubblici dei PR comunali". In
proposito
non è dato di sapere se, nell'ambito dell'approntamento della variante, il Comune
di Locarno abbia coinvolto il Comune di
Gambarogno, dando seguito al
principio del coordinamento del piano regolatore con quelli dei Comuni
vicini sancito all'art.
2 cpv. 1 LPT
e
ribadito a livello
cantonale all'art. 24 cpv. 3 LALPT. Ad
ogni modo, come
detto, quest'ultimo conviene con la necessità di inserire (anche) il mapp. 1657
in una specifica zona d'interesse pubblico, di modo che, a dipendenza
dell'esito della procedura di approvazione della revisione del piano regolatore
di Locarno, attualmente pendente presso il Governo, esso sarà chiamato a porre
in sintonia la sua pianificazione con quella del Comune limitrofo tramite una
modifica del suo piano regolatore.
13.3. Anche
l'attribuzione della parte inferiore del mapp. 5457 e dell'intero mapp. 1657
alla "Zona forestale, siepi, boschetti" suscita perplessità. In
proposito si osserva che la zona in parola è retta dall'art. 21 NAPUC-PPdM, che
recita:
1  La zona
forestale, le siepi ed i boschetti esistenti, delimitati nel piano delle zone a
titolo indicativo, sono protetti.
2  La zona
forestale è protetta conformemente alla LFo.
3  Interventi
su siepi e boschetti che vanno oltre la gestione corrente sono soggetti ad
autorizzazione del Dipartimento, la loro manomissione anche a compensazione
reale.
In proposito il
Rapporto di pianificazione sottolinea a più riprese l'importanza delle siepi e
dei boschetti presenti all'interno del PUC-PPdM (cfr. capitolo 6.3.7.1., pag.
31:
"Su un piano generale gli elementi che concorrono ad abbellire il
paesaggio sono sostanzialmente gli stessi che favoriscono la natura e la
biodiversità […]. […] il paesaggio è caratterizzato da elementi strutturanti [siepi,
boschetti, orli erbacei e corsi d'acqua]"
e inoltre capitolo 6.4.3.5.,
pag. 38:
"[…] Gran parte della superficie arbustiva del Parco è
tuttavia rappresentata da formazioni quali siepi, bordi di bosco, roveti (36
ha). Essi hanno un valore ecologico determinante sulla funzionalità degli
ecosistemi agricoli e sulla loro ricchezza biologica grazie al loro ruolo di
elementi strutturanti [rifugi, punti d'appoggio, corridoi faunistici]")
.
Sennonché bisogna dar atto che in concreto, come sostiene il ricorrente, non è
dato modo di capire esattamente le ragioni di interesse pubblico alla base del
vincolo. Infatti, dalla documentazione fotografica prodotta con il ricorso
(cfr. in particolare doc. R e S), emerge un carattere boschivo/arbustivo del
tutto marginale e completamente assente in prossimità degli accessi e degli spazi
circostanti l'infrastruttura
- completamente
privi di vegetazione oppure a carattere esclusivamente prativo - e tutt'al più
presente solo sul lato sud-ovest del mapp. 1657. Poiché la Sezione, in sede di risposta
e di duplica, non spiega i motivi che hanno condotto alla previsione della misura,
vista l'impossibilità per questo Tribunale di verificare, dal profilo
dell'interesse pubblico e della proporzionalità, il suo corretto dimensionamento,
essa va annullata e gli atti ritornati al Consiglio di Stato affinché, esperiti
i necessari accertamenti,
emetta
una nuova decisione motivata in merito.
13.4. Per quanto
attiene infine all'assegnazione della parte superiore del mapp. 5457 alla zona
agricola, in assenza, per ora, di una pianificazione comunale che attribuisca il
fondo ad una zona di utilizzazione confacente, la stessa merita conferma.
Infatti, ritenuto come il fondo sia incluso in zone di protezione naturalistica
e paesaggistica (in particolare: "Zona protetta delle Bolle di Magadino",
"Paesaggio palustre d'importanza nazionale"), gli argomenti del
ricorrente (esiguità della superficie, inidoneità all'uso agricolo, assenza di
interconnessione con altre aree agricole) si rivelano inappropriati alla luce
del ruolo multifunzionale della zona agricola. A questo tipo di zona,
intesa nel senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT,
nella versione in vigore dal 1º settembre 2000, dev'essere infatti riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e
fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF 1996 III
457, 471 con rinvii).
13.5. In conclusione
l'assetto pianificatorio previsto per la stazione di pompaggio GSP60 va
confermato, ad eccezione dell'attribuzione alla "Zona forestale, siepi e
boschetti".
14.   Accessibilità ai diversi
impianti consortili
14.1. Il piano dell'urbanizzazione del PUC-PPdM prevede all'interno
del suo perimetro svariati percorsi pedonali, ciclabili ed equestri. Esso contempla
inoltre dei percorsi misti (pedonale-ciclabile, pedonale-equestre, ciclabile-equestre,
pedonale-
cicla-
bile-equestre) e dei
circuiti/sentieri didattici. Secondo l'art. 5
NAPUC-PPdM il piano dell'urbanizzazione
stabilisce l'urbanizzazione generale e particolare necessaria all'attuazione
del PUC-PPdM, segnatamente e in modo esclusivo i percorsi pedonali, ciclabili
ed equestri. Resta invece di competenza dei piani regolatori comunali
l'urbanizzazione generale e particolare (art. 6 cpv. 2 lett. c NAPUC-PPdM). Inoltre,
l'art. 39 NAPUC-PPdM, concernente la limitazione del traffico veicolare motorizzato,
sancisce:
1  Il
traffico veicolare motorizzato sulle strade di servizio del Parco va limitato a
quello agricolo e al servizio domicilio.
2  Il Cantone
e i Comuni introducono la limitazione del traffico di transito mediante la posa
di apposita segnaletica.
3  La
disciplina dei precedenti capoversi non si applica alla strada di attraversamento
Gudo-Cadenazzo, sino alla realizzazione del collegamento A2-A13.
14.2. Il ricorrente, che possiede un'estesa rete fognaria che si sviluppa
su tutto il territorio soggetto al PUC-PPdM, dà atto del fatto che l'accessibilità
veicolare ai diversi impianti, attualmente regolata dai diversi piani
regolatori comunali, risulti confacente. Egli ritiene tuttavia che la
pianificazione dei vari percorsi pedonali, ciclabili ed equestri si riveli
potenzialmente problematica nella misura in cui, in alcuni casi, si sovrappone
alle attuali vie d'accesso alle sue infrastrutture. Per quanto attiene poi alle
limitazioni del traffico veicolare esso paventa, citando alcuni passaggi del
Rapporto di pianificazione, l'introduzione in futuro di ulteriori misure di
moderazione del traffico o di messa in sicurezza di tratti stradali.
Sottolineando come l'accessibilità ai suoi impianti debba essere sempre
garantita al fine di assicurarne la manutenzione ordinaria e di intervenire in
caso d'urgenza, contesta quindi la nuova pianificazione "(…) nella misura
in cui dovesse introdurre delle restrizioni all'accessibilità dell'infrastruttura
del RI 1 (segnatamente restringimento delle carreggiate, barriere o divieti)
(…)"  e chiede, in via subordinata, al Tribunale di valutare l'opportunità
di inserire nelle NAPUC-PPdM una disposizione generale che garantisca in modo
chiaro e univoco l'accessibilità al piano ai suoi mezzi nonché a quelli pubblici
di servizio (ambulanze, vigili del fuoco ecc.) in analogia con quanto prevede
l'art. 37 cpv. 3 NAPUC-PPdM. La Sezione si limita a precisare come l'art. 5
NAPUC-PPdM non va inteso nel senso che i percorsi pedonali, ciclabili ed
equestri siano destinati esclusivamente a tali usi e come la definizione delle
strade ad accessibilità veicolare rimanga di competenza comunale.
14.3.
Per quanto riguarda il primo aspetto, attinente alla rete dei percorsi
pedonali, ciclabili ed equestri previsti dal PUC-PPdM, si rileva come il
ricorrente non ne contesti di principio la previsione. A giusta ragione. Infatti,
come viene esposto nel capitolo del PUC-PPdM "4.4 Svago", 4.4.1
Commento agli obiettivi, pag. 26, l'interesse pubblico alla base dei vari vincoli
è fuori discussione:
Il
Piano di Magadino presenta numerose possibilità ricreative, sia per lo sportivo,
sia per l'amante delle escursioni e della natura. Esso è inoltre particolarmente
apprezzato per gite in bicicletta o a cavallo. Non mancano inoltre gli agriturismi
e le vendite di prodotti locali. In questo senso il Parco costituisce un
importantissimo polo di svago, non solo per il turista di passaggio, ma soprattutto
per gli abitanti degli agglomerati urbani di Locarno e di Bellinzona.
Nonostante
queste potenzialità, oggi si evidenziano limiti e carenze a livello
infrastrutturale (…).
Non
va infine sottovalutato il rischio che un maggiore afflusso di fruitori, se non
opportunamente regolato, sia fonte di un'accentuata pressione diffusa e porti a
dei conflitti. La strategia perseguita dall'Ente Parco è dunque quella di
sviluppare e mettere in rete le infrastrutture al fine di
valorizzare il
Parco quale area di svago
di prossimità e quale componente dell'offerta
turistica regionale (OG_4).
Questo
obiettivo generale si concretizza in
3 obiettivi specifici
e in
11
misure
.
(…)
L'offerta di svago non va solo organizzata ma anche potenziata, in particolare
assicurando una
rete di percorsi
segnalati che colleghino i diversi
punti d'interesse (OS_4.2). Si tratta dunque innanzi tutto di
definire una
rete ufficiale
dei percorsi del Parco (M_4.2.1), creando e uniformandone la
segnaletica
(M_4.2.2) e garantendone la
gestione
(M_4.2.4). (…)
14.4. Con riserva di
quanto verrà esposto al seguente considerando, bisogna convenire con la Sezione
che i timori espressi dal ricorrente in merito ad eventuali conflitti con la
possibilità di accesso alle sue infrastrutture non hanno motivo d'essere. Considerato
il chiaro tenore dell'art. 6 cpv. 2 lett. c NAPUC-PPdM circa la competenza dei
Comuni in materia di urbanizzazione generale e particolare, l'art. 5 NAPUC-PPdM
si limita infatti a enunciare la competenza esclusiva dell'autorità cantonale a
predisporre la rete dei percorsi pedonali, ciclabili ed equestri all'interno
del PUC-PPdM, senza con ciò riservare esclusivamente tali percorsi alle
menzionate tipologie di utenti. Tant'è vero che il
PUC-PPdM persegue, fra i vari obiettivi, proprio quello di coordinare le
esigenze dei diversi tipi di mobilità (OS_6.2), attuato attraverso la misura
M_6.2.1 "Mettere in sicurezza i percorsi misti" (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 42).
14.5. Diverso il discorso per quanto attiene alle limitazioni relative
al traffico veicolare motorizzato, disciplinate, come visto, all'art. 39 NAPUC-PPdM.
Tale norma concretizza la misura M_6.1.1 "
Limitare il traffico motorizzato parassitario sulle strade agricole del
Parco", la quale a sua volta costituisce uno dei provvedimenti miranti a
raggiungere l'obiettivo specifico OS_6.1 "Pianificare e regolare il
traffico veicolare sulle strade del Parco" (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e
misure", pag. 40). I vari obiettivi
concernenti il tema "Mobilità" all'interno del PUC-PPdM vengono così
commentati (cfr.
ibidem
, pag. 39):
Le
strade presenti nel Parco sono state dimensionate per sostenere il traffico
agricolo, così com'era 50 anni or sono. Oggi invece sono spesso utilizzate
quali vie di transito verso i centri commerciali o quale aggiramento di arterie
viarie sempre più congestionate. Il traffico parassitario è dunque una fonte di
disturbo. A ciò si aggiungono altri fruitori – in particolare ciclisti, skater,
pedoni, cavalieri ecc. – che spesso vengono messi in pericolo dalle automobili
e dal traffico agricolo. Infine va sottolineato come per i mezzi agricoli
moderni il calibro attuale delle strade sia a volte insufficiente.
È
pertanto necessaria una strategia coordinata di gestione del traffico, volta a
limitare i conflitti e a migliorare la situazione, in collaborazione con i
Comuni. L'Ente Parco si prefigge dunque di
garantire una mobilità coordinata
e in linea con i suoi obiettivi (OG_6), attraverso la regolazione del
traffico, la promozione del trasporto pubblico e la gestione dei parcheggi.
Questo
obiettivo generale si concretizza in
4 obiettivi specifici
e in
8
misure
.
Il
primo obiettivo specifico prevede di
pianificare e organizzare il traffico
veicolare
sulle strade del Parco, in collaborazione con i Comuni (OS_6.1),
limitando
il traffico motorizzato parassitario
(M_6.1.1), sostenendo la
sistemazione
della strada Gudo-Cadenazzo
(M_6.1.2) – in maniera coordinata con le altre
misure a carattere paesaggistico – e adottando ulteriori provvedimenti sulla
base di una
pianificazione della mobilità
interna al Parco (M_6.1.3).
Da
notare che il PUC-PPdM prevede la possibilità di inasprire le limitazioni al
traffico motorizzato. Infatti, secondo la misura M_6.1.3
"Adottare
ulteriori provvedimenti sulla base di una pianificazione della mobilità interna
al Parco in collaborazione con i Comuni" (cfr. ibidem, pag. 41),
Nel
caso in cui le misure di segnaletica e controllo che saranno adottate non si
rivelassero sufficienti per perseguire l'obiettivo fissato, vanno previste ulteriori
misure di moderazione del traffico e di messa in sicurezza di tratti stradali,
considerando i nuovi interessi di promozione della qualità dello svago. È
perciò prevista l'elaborazione di un rapporto sull'efficacia delle disposizioni
di segnaletica adottate tramite la misura M 6.1.1. e l'elaborazione di uno
studio dettagliato sulla mobilità interna al Parco.
Sulla base di queste
premesse, bisogna riconoscere che se da un lato le limitazioni di cui all'art.
39 NAPUC-PPdM mirano chiaramente a colpire solo il traffico parassitario
presente sul Piano e non quello generato da chi vi vive o lavora, d'altro canto
è innegabile che un eventuale inasprimento delle limitazioni al traffico
veicolare motorizzato potrebbe rendere più difficoltoso l'accesso alle
installazioni che il ricorrente è chiamato a gestire. Proprio la particolarità
di tali installazioni giustifica quindi, in analogia all'art. 37 cpv. 3
NAPUC-PPdM concernente la Zona per attrezzature private di interesse pubblico
(AP-IP) (
"L'accesso veicolare è limitato agli utenti della zona. L'accesso
di mezzi pubblici di servizio quali ambulanze, vigili del fuoco, guardie di
confine, ecc. deve essere sempre garantito"
), che l'art. 39 NAPUC-PPdM
venga completato con una disposizione che garantisca inequivocabilmente l'accesso
anche ai mezzi del ricorrente nonché a quelli pubblici di servizio, tenendo in
tal modo adeguatamente conto dei loro interessi. Su questo punto il ricorso
viene di conseguenza accolto.
15.  15.1. In esito alle
considerazioni che precedono il ricorso dev'essere parzialmente accolto.
15.2.
La tassa di giustizia è posta
a carico dell'insorgente in proporzione al grado di soccombenza, mentre i Comuni
ne vanno
esenti (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Devono
inoltre essere assegnate le ripetibili al ricorrente, patrocinato, in
proporzione al grado di successo. La particolarità del caso giustifica che esse
siano dovute dallo Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto
.
§   Di conseguenza:
1.1. Il decreto legislativo del 18
dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva la "Zona cuscinetto
nutrienti" al mapp. 4194 di Locarno e la "Zona forestale, siepi, bo-schetti"
al mapp. 5457 di Locarno e al mapp. 1657 di Gambarogno.
1.2. Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché:
1.2.1.  emetta una nuova
decisione motivata in merito alla "Zona cuscinetto nutrienti" al
mapp. 4194 di Locarno e provveda, in caso di conferma, a completare l'art. 32
NAPUC-PPdM ai sensi del consid. 9.4. del presente giudizio;
1.2.2.  esperiti i
necessari accertamenti, emetta una nuova decisione motivata in merito
all'istituzione di una "Zona forestale, siepi, boschetti" al mapp.
5457 di Locarno e al mapp. 1657 di Gambarogno;
1.2.3.  provveda a
completare l'art. 39 NAPUC-PPdM così
come
indicato al consid. 14.5. del presente giudizio.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente, al quale lo Stato verserà fr. 1'500.-
a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera