ti_gerichte · 52.1997.221 · 1997-11-10 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.11.1997 52.1997.221
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.11.1997 52.1997.221
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.11.1997 52.1997.221

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00221
Lugano
10 novembre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  1 settembre 1997 del
__________
patrocinato
da: avv. __________
Contro
la
risoluzione 15 luglio 1997 (n. 3583) del Consiglio di Stato che ha respinto
il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 5 marzo 1997 con cui il
dipartimento delle istituzioni ha respinto il suo reclamo contro la decisione
20 maggio 1996 di approvazione del conto preventivo 1996 del comune
ricorrente;
viste le risposte:
-    9 settembre 1997 del Consiglio di
Stato;
-    11 settembre 1997 del Dipartimento
delle istituzioni;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) In data 23 marzo 1992 il
consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo regolamento organico dei
dipendenti del comune (ROD). L'art. 31 cpv. 1 ROD, dal marginale
"scala
degli stipendi"
, stabiliva quanto segue:
"La scala degli stipendi dei dipendenti comunali é
stabilita in base all'organico dei dipendenti dello Stato, con la
classificazione seguente:
pos. 1 - segretario comunale                         classe
26-29
pos. 2 - operaio comunale                             classe
18-21 (22)"
b) Accogliendo il ricorso di un cittadino che contestava la
classificazione dello stipendio del segretario comunale, con risoluzione 30
giugno 1993 il Consiglio di Stato ha retrocesso quest'ultimo dipendente alle
classi di stipendio 26-27. In sostanza il Governo ha fatto propria in quella
sede la classificazione riconosciuta ai comuni in regime di compensazione
intercomunale dalla sezione degli enti locali, approvata dalla Commissione
della compensazione intercomunale, in applicazione dell'art. 16 della legge
concernente l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984 (Losc).
B.   a) L'11 aprile 1994 il
municipio di __________ ha postulato l'approvazione del ROD, così come adottato
dal legislativo comunale.
b) In data 15 giugno 1994 il dipartimento delle istituzioni
ha ratificato il ROD, modificando tuttavia le classi di stipendio del segretario
e dell'operaio comunali: 26-27 per il primo e 18-20 per il secondo. Per la
prima modifica il dipartimento ha richiamato l'appena menzionata risoluzione
governativa 30 giugno 1993 e la propria decisione 30 agosto 1993 di
approvazione dei conti preventivi del comune riferiti all'anno medesimo in
applicazione dell'art. 9 della legge sulla compensazione intercomunale del 18
dicembre 1979 (LCint), ove aveva apportato delle modifiche a tali conti, in
particolare alla voce riguardante gli stipendi e le indennità. La seconda
modifica - spiegherà in seguito il dipartimento - era parimenti dettata
dall'applicazione dell'art. 9 LCint, tenuto conto che in molti comuni
paragonabili a __________ gli operai comunali erano classificati al di sotto
della classe 20 e che gli operai qualificati alle dipendenze dello Stato erano
inseriti nelle classi di stipendio 17-19.
c) Con risoluzione 13 settembre 1994 il Consiglio di Stato ha
respinto un ricorso presentato contro la precitata decisione dipartimentale dal
comune di __________ il quale, sulla scorta dell'avanzo di esercizio conseguito
nella gestione 1993 e delle sue previsioni concernenti i due anni successivi,
affermava di non più versare in regime di compensazione. Appoggiandosi alle
considerazioni svolte dal dipartimento in sede di risposta, secondo cui
l'avanzo di esercizio verificatosi nel 1993 doveva essere ricondotto in misura
essenziale al cambiamento di prassi contabile nella valutazione del gettito di
imposta e che l'esercizio 1994 avrebbe nuovamente chiuso con un disavanzo, da
colmare tramite il sussidio della compensazione, il Consiglio di Stato ha
disatteso le ottimistiche previsioni formulate dal comune.
d) Con sentenza 13 febbraio 1996 (pubbl. in RDAT II-1996 N.
4) il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico formulato
dal comune di __________ avverso il giudicato governativo 13 settembre 1994,
limitando all'arbitrio l'esame di merito dello stesso.
C.   a) In data 20 dicembre 1995
il consiglio comunale di __________ ha approvato i conti preventivi del comune
concernenti l'esercizio 1996, dai quali risultava un fabbisogno da coprire a
mezzo imposta di fr. 1'616'835.--. L'8 gennaio 1996 il municipio di __________
ha presentato all'autorità cantonale istanza per essere ammesso al beneficio
della compensazione ai sensi dell'art. 7 LCint (compensazione orizzontale),
annettendo i conti preventivi predetti.
b) Richiamandosi agli art. da 7 a 9 LCint, da 7 a 10 RLCint
ed alla sentenza 13 febbraio 1996 del Tribunale federale in data 20 maggio 1996
il dipartimento delle istituzioni ha approvato i conti, operando tuttavia una
riduzione relativamente agli stipendi del segretario e dell'operaio comunali,
da fr. 92'700.-- a fr. 88'500.-- per il primo e da fr. 69'500.-- a fr.
63'700.-- per il secondo. Il fabbisogno da coprire attraverso il prelievo
dell'imposta veniva di conseguenza diminuito a fr. 1'606'835.--.
D.   a) Il comune di __________ é
insorto contro quella decisione davanti al Consiglio di Stato con gravame 14
giugno 1996, facendo notare che il municipio era addivenuto agli stipendi preventivati,
avallati dal Legislativo, in applicazione dell'art. 33 ROD, il quale permette
di concedere ai dipendenti particolarmente meritevoli degli aumenti
straordinari di salario che possono andare al di là degli importi massimi
stabiliti nelle classi di stipendio contemplate dall'art. 31 ROD.
b) Con risoluzione 6 agosto 1996 il Consiglio di Stato ha
respinto il ricorso. Dopo aver preso atto, attraverso la risposta del dipartimento,
che il comune aveva inoltrato una domanda di compensazione negli anni 1994,
1995 e 1996 e che avesse effettivamente già beneficiato di anticipi per gli
anni 1995, di
fr. 250'000.--, e 1996, di fr. 300'000.-- (nessun aiuto é invece stato erogato
nel 1994), il Consiglio di Stato si é limitato ad affermare che la decisione di
questa istanza non era arbitraria.
E.   a) Con gravame 30 agosto
1996 il comune di __________ é insorto davanti a questo Tribunale, al quale ha
chiesto di annullare il predetto giudicato governativo insieme alla decisione
dipartimentale. Il ricorrente ha eccepito in primo luogo un'illegittima limitazione
del potere cognitivo da parte del Consiglio di Stato. Nel merito ha invece
lamentato una violazione degli art. 33 ROD, 9 RLCint e della sua autonomia.
b) Con sentenza 13 novembre 1996 (pubbl. in RDAT I-1997 N.
21) questo Tribunale ha accolto parzialmente il ricorso ed annullato la risoluzione
governativa 6 agosto 1996 per il motivo che il Consiglio di Stato, chiamato a
sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto a più riprese dal
dipartimento, aveva indebitamente limitato il suo potere d'esame all'arbitrio,
incorrendo in un diniego formale di giustizia che il Tribunale amministrativo
non poteva sanare a motivo del potere cognitivo limitato sull'oggetto. Gli atti
sono tuttavia stati retrocessi al dipartimento affinché avesse ad evadere come
reclamo il ricorso 14 giugno 1996 indirizzato al Consiglio di Stato: contro la
decisione 20 maggio 1996 doveva infatti essere preliminarmente ed obbligatoriamente
esperita la procedura di reclamo.
F.   Con decisione 5 marzo 1997
il dipartimento ha respinto il reclamo, confermando la decisione 20 maggio
1996. La detta decisione é stata tutelata mediante risoluzione 15 luglio 1997
del Consiglio di Stato, che ha respinto il gravame inoltratogli il 20 marzo
1997 dal comune di __________. Il Governo ha condiviso la riduzione degli
stipendi preventivati per segretario ed operaio comunali effettuata dal
dipartimento richiamandosi alla possibilità, data nella fattispecie, di
limitare l'autonomia del comune che riceve un aiuto finanziario dal fondo di
compensazione. Ha inoltre rilevato una disattenzione dell'art. 16 Losc.
G.   Con impugnativa 1 settembre
1997 il comune di __________ é insorto davanti a questo Tribunale contro il
giudicato governativo testé menzionato, del quale chiede l'annullamento insieme
a quello delle precedenti decisioni dipartimentali che ha protetto. Lamenta
ancora una volta la violazione della sua autonomia e degli art. 33 ROD e 9 cpv.
1 3.a (rectius: 2.a) frase RLCint. Nega nel contempo di aver disatteso l'art.
16 Losc, che ritiene inapplicabile al concreto caso.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento delle istituzioni
hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 12 LCint), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la
legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é
dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Con il termine
compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende l'intervento
finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione, nelle forme
descritte agli art. 7 e 8 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i comuni nei
quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi
essenziali occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta cantonale
base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la copertura
dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il gettito
delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento di cui
all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2 LCint).
Secondo invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare aiuti
particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la copertura
degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo
tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta
oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi
particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 cpv. 2 (art. 8 cpv. 2 LCint).
L'art. 9 LCint (marginale
"poteri del Consiglio di Stato"
)
dispone che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il
Consiglio di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi nonché
le risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i conti del
comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di investimento
eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint -
la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni possono essere
rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere modificati d'ufficio,
secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint).
Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv. 1 della legge concernente
le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del
25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento delle istituzioni la competenza
di approvare i conti contemplati all'art. 9 LCint: delega che si deduce
parimenti dal testo dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint. La relativa decisione
é, al riguardo, preliminarmente suscettibile di reclamo al dipartimento
medesimo (cfr. l'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali
del 24 agosto 1994 e successive modifiche, messo in relazione con gli art. da 4
a 7 del regolamento medesimo). Contro la decisione su reclamo é successivamente
dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le
competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25
giugno 1928; 55 cpv. 1 PAmm).
2.2. L'art. 33 ROD di __________, dal marginale
"aumenti
straordinari dei limiti di stipendio"
, stabilisce quanto segue:
"Ai dipendenti particolarmente meritevoli il municipio
può:
a) aumentare
lo stipendio fino ad un massimo del 10 % oltre i limiti stabiliti dall'art. 31.
b) accordare
una gratificazione straordinaria compresa tra il 2 % e il 5 % dello stipendio
annuo, non assicurabile a casse pensioni, oppure da 4 a 10 giorni di congedo
pagato se le condizioni di servizio lo permettono.
c)  concedere
l'anticipo di uno o più aumenti annuali."
Questa disposizione coincide con l'art. 7a cpv. 1 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954
(Lstip).
3.   3.1. Il comune ticinese
fruisce di autonomia nella fissazione dello stipendio del segretario comunale
e, più in generale, dei suoi impiegati: lo ha accertato anche il Tribunale
federale al consid. 3 del giudizio 13 febbraio 1996 relativo all'approvazione
del ROD di __________. Il consiglio comunale di quel comune aveva pertanto anche
la facoltà di riconoscere, in sede di preventivo, a favore del segretario e
dell'operaio comunali l'aumento straordinario di stipendio del 5%
rispettivamente 9,2% rispetto al massimo stabilito all'art. 31 ROD proposto dal
municipio in applicazione dell'art. 33 ROD. Dipartimento e Consiglio di Stato
hanno tuttavia mortificato detta prerogativa nel contesto dell'approvazione di
detti conti: approvazione indispensabile per quei comuni che chiedono l'aiuto
del fondo di compensazione per la copertura del fabbisogno.
3.2. L'art. 9 LCint, che sancisce il diritto del Consiglio di
Stato di approvare i preventivi, i consuntivi e le deliberazioni concernenti le
spese straordinarie dei comuni che richiedono l'intervento del fondo di
compensazione per la copertura del fabbisogno ai sensi dell'art. 7 LCint,
limita - legittimamente (cfr. l'art. 1 LOC) - l'autonomia del comune
richiedente quell'intervento. Questa limitazione, nella misura in cui affianca
al Legislativo comunale un organo decisionale superiore, assume anche un chiaro
significato politico (cfr. il messaggio 13 febbraio 1979, in RVGC, sess. ordinaria
autunnale 1979, vol. 1, pag. 282). A tal punto che il messaggio governativo
nemmeno prevedeva la possibilità di ricorrere al Tribunale amministrativo
contro le decisioni rese dal Consiglio di Stato in questa materia. La
competenza istituita all'art. 13 LCint, proposta dalla commissione speciale per
la compensazione intercomunale, é nondimeno stata introdotta dal Gran
Consiglio, dopo aver accantonato una proposta tendente all'attribuzione della
competenza a conoscere le contestazioni in questa materia al Parlamento stesso
(che, secondo il direttore del dipartimento delle finanze, presentava
"l'enorme
svantaggio di una inevitabile inerzia"
: cfr. RVGC cit., pag. 205), con
27 voti contro 23 andati alla proposta di stralcio del progetto licenziato dalla
commissione, contrari i gruppi liberale e socialista proprio a causa del
carattere politico delle decisioni rese in questa materia (cfr. per il
complesso della discussione relativa all'introduzione dell'art. 12 LCint: RVGC
cit., pagg. da 203 a 207).
3.3. Il quadro legale istituito attraverso l'art. 9 LCint,
che non definisce nel dettaglio e tantomeno limita l'estensione della competenza
di verifica e di approvazione del Consiglio di Stato relativamente ai conti ed
alle deliberazioni del Legislativo comunale concernenti spese straordinarie,
conduce a riconoscere a favore del Governo un esteso potere d'apprezzamento a
tal fine: prerogativa che, di riflesso, limita il potere cognitivo di questo
Tribunale alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio (art. 61
PAmm). Corrobora questa conclusione la circostanza, peraltro già ampiamente
illustrata al considerando 3.2. del precedente giudizio 13 novembre 1996,
secondo cui il diniego di approvazione dei conti rientra nelle facoltà
dell'autorità cantonale (
"può"
), una volta accertato che essi
eccedono i bisogni del comune (art. 9 cpv. 1 2.a frase LCint); questa
"può"
in seguito decidere secondo il suo apprezzamento se rinviarli al comune per
nuova approvazione oppure rettificarli d'ufficio (art. 9 cpv. 1 3.a frase
RLCint). Come dire che una decisione in merito poggia sull'esercizio del potere
d'apprezzamento da svolgere a più riprese da parte dell'autorità decidente.
Presupposto preliminare e fondamentale, da determinare attraverso detto
esercizio, risulta comunque essere l'avverarsi di un eccesso nei bisogni del comune
(cfr. art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint).
3.4. Nel concreto caso il dipartimento ed il Consiglio di
Stato hanno giustificato lo stralcio del riconoscimento di un aumento
straordinario di stipendio a favore di segretario ed operaio comunali facendo
riferimento, in generale, alla necessità di un sempre maggior rigore nel
contenimento della spesa pubblica ed al preoccupante aumento del fabbisogno da
coprire attraverso il fondo compensazione ordinaria conseguente al degrado
della situazione economica globale dei comuni ticinesi. Per quanto concerne
specificatamente il comune ricorrente le autorità inferiori hanno rilevato il
sufficiente livello di stipendio dei dipendenti in esame ed inoltre, in subordine,
il fatto che il riconoscimento dell'aumento in discussione permette di eludere
la retrocessione della classificazione degli stessi operata in sede di
approvazione del ROD, culminata con la sentenza del Tribunale federale 13
febbraio 1996. Trattasi di motivazioni pertinenti, legittime che vengono
tutelate ed anzi pienamente condivise da parte del Tribunale amministrativo. A
maggior ragione in un momento in cui gli enti pubblici a tutti i livelli si
accingono a considerare, se non hanno già messo in atto, il procedimento inverso,
ovvero la riduzione degli stipendi, per risanare le loro finanze. Invano il comune
ricorrente tenta di minimizzare la portata della spesa, accennando anche al
fatto che trattasi di gratificazione straordinaria (ma affrettandosi tuttavia a
soggiungere, con un certo coraggio, di aver deciso di accordarla anche per il
1997!): viste le percentuali in gioco (del 5% pieno per il segretario e di
oltre il 9% per l'operaio rispetto ai limiti massimi di stipendio ancorati
all'art. 31 ROD, già aggiornati oltretutto al 1 gennaio 1996) può invece
trattarsi esclusivamente di un aumento di stipendio (in principio) permanente
ai sensi dell'art. 33 lett. a ROD, la gratificazione straordinaria prevista
alla lettera b della stessa disposizione potendo muoversi solo entro il 2% ed
il 5% dello stipendio annuo. La decisione di considerare eccessiva e pertanto
di stralciare la spesa derivante per il comune di __________ dal riconoscimento
dei menzionati aumenti straordinari di stipendio resiste dunque alla critica
del comune. In ogni caso essa non integra gli estremi dell'abuso o dell'eccesso
del potere di apprezzamento di cui dipartimento e Governo disponevano a tal
fine. Venendo a mancare il necessario sostegno finanziario esterno per il
tramite del fondo di compensazione viene di conseguenza cadere la possibilità
per il comune di far capo al riconoscimento degli aumenti di stipendio prospettati
a favore dei due menzionati dipendenti. E questo senza che la sua autonomia
possa essere considerata lesa: é semplicemente limitata in maniera legittima.
4.   Sulla scorta di quanto
precede il ricorso deve dunque essere respinto, senza nemmeno dover verificare
se il ricorrente abbia anche disatteso, sotto l'aspetto formale, l'art. 16
Losc, che obbliga i comuni che fanno capo all'aiuto compensativo giusta l'art.
7 LCint di chiedere la preventiva autorizzazione del Governo per poter prevedere
condizioni retributive superiori a quelle sancite dalla Losc stessa.
5.   La tassa di giudizio deve
essere posta a carico del comune ricorrente (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 4, 18, 28, 31, 56, 61, 62, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
500.--, é posta a carico del comune di __________.
3.   Intimazione
a:
__________
____________________
,
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario