ti_gerichte · 52.2020.18 · 2018-05-16 · it

Divieto d'uso quale residenza di appartamenti situati in zona turistico-alberghiera sottoposta a piano di quartiere - in particolare: nozione di apparthotel

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2023 52.2020.18
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2023 52.2020.18
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2023 52.2020.18

Incarti n.
a. 52.2020.14
b. 52.2020.18
Lugano
31
agosto 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi:
a.
del
9 gennaio 2020 del
RI
3
rappresentato
dal suo Municipio,
(evasione
parziale)
contro
b.
-     la risoluzione del 20 novembre
2019 (n. 5824) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata da
RI 1 e RI 2 avverso la decisione del 16 maggio 2018 con cui il Municipio CO 1
vieta l'uso quale residenza della PPP n. 20915 e di una quota di 1/61 della
PPP n. 20923 del fondo base 6056 di __________ a partire dal 18 giugno 2018;
-     la risoluzione del 20 novembre
2019 (n. 5827) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso interposto
da RI 1 e RI 2 avverso la decisione del 10 gennaio 2018 con cui il Municipio CO
1 ha vietato l'autorizzazione di residenza o di domicilio nell'appartamento
di cui al foglio PPP n. 20915 del fondo base 6056 di __________;
del 10 gennaio 2020 di
RI
1
e
RI 2
patrocinati
da: avv.  PA 1,
contro
la
risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5824) del Consiglio di Stato descritta
in precedenza;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione del 22 giugno 2004 (n. 2715) il
Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune CO
1 concernente il comparto formato dagli attuali mapp. 19 e 6056 (quest'ultimo
scorporato dal mapp. 19 e costituito in proprietà
per piani il 31 maggio
2011), di complessivi 66'114 m
2
e ospitante il CO 2. Il comparto,
attribuito alla zona turistico-alberghiera, è disciplinato dalla scheda grafica
n. 4A e dall'art. 19 delle norme di attuazione del piano regolatore/settore 4
(NAPR/settore 4), che lo riserva a impianti e strutture per attività turistiche
di tipo alberghiero, sottoponendolo all'allestimento di un piano di quartiere
obbligatorio.
B.
a. Il 5 dicembre 2007 CO
1, proprietaria del mapp. 19 e, attualmente, di 40 quote di PPP del fondo base
6056 (appartamenti) e comproprietaria di 45/61 della quota 20923 (autorimessa),
ha inoltrato per approvazione al Municipio CO 1 un piano di quartiere (PQ),
suddiviso in 5 sottozone (PQA, PQB, PQC, PQD e ZNA), per la riorganizzazione e
lo sviluppo della struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro palazzine
nella sottozona PQC. Il piano prevedeva anche delle "norme di attuazione"
(NAPQ), il cui art. 7 recita
Nel comparto del PQ sono ammesse in generale
destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.
Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e
venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento
per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova
residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.
Alla domanda erano
inoltre allegate una bozza del Regolamento
per
l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani (Regolamento PPP), che
elencava i servizi che l'albergo - tramite l'iscrizione a carico della relativa
particella di oneri fondiari per riscaldamento, energia elettrica, acqua calda
e TV via cavo, oppure tramite contratto di abbonamento annuale per
manutenzione, servizi lavanderia, parti ricreative, coperture assicurative - avrebbe
fornito ai condomini, nonché la lettera esplicativa del 15 novembre 2006 dell'avv.
__________.
b
. A seguito dell'opposizione del 28 febbraio 2008 dei Servizi
generali del Dipartimento del territorio, dettata da interessi di natura
paesaggistica, è stata inoltrata una variante del PQ.
c. Raccolto il nuovo avviso cantonale, positivo, il 26 ottobre 2009 il
Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il piano di quartiere.
C.
a. Il 1° ottobre 2010
il PI 1 ha presentato una domanda di costruzione (datata 4 ottobre 2010),
coordinata con l'assicurazione di massima per l'estensione della patente di
esercizio (alloggio e struttura fitness), per l'edificazione di quattro nuove
palazzine
con alloggi (apparthotel)
nella sottozona PQC, con autorimessa interrata e ampliamento
della struttura fitness.
b. Raccolto l'avviso
cantonale, favorevole, il 1° febbraio 2011 il Municipio ha statuito sulla
domanda come segue:
1.
Domanda di licenza edilizia
·
È rilasciata la licenza edilizia
al PI 1, __________, per l'edificazione di quattro nuove palazzine per alloggi
(apparthotel) e per l'ampliamento della struttura fitness sul fondo al mapp.
N.19 RFD-__________, coordinata con l'assicurazione di massima inerente l'esercizio;
·
L'allegato avviso cantonale
no.72951 del 14 gennaio 2011 costituisce parte integrante della presente
decisione;
·
Condizioni particolari della
licenza:
·
Quelle contenute nell'avviso
cantonale no.72951 del 14 gennaio 2011.
·
La connessione funzionale degli
appartamenti con la struttura alberghiera dovrà essere garantita attraverso una
chiara definizione, nel regolamento delle future PPP, dei servizi che l'albergo
dovrà garantire.
·
(…)
2.
Autorizzazione per l'assicurazione
di massima per l'esercizio
·
L'istanza intesa ad ottenere una
garanzia di massima per l'estensione della patente di esercizio no.1932
(alloggio e struttura fitness) è accolta.
·
La costruzione delle nuove
strutture dovrà rispettare le prescrizioni igienico sanitarie (art.47 Rles
pubb.).
·
(…)
D.
Sollecitato in merito
alla problematica delle residenze secondarie con scritto del 26 aprile 2012 il
Municipio CO 1 ha risposto all'allora legale di CO 1, avv. __________, nei
seguenti termini:
La particella è inserita nella Scheda grafica no. 4A "Albergo
D__________" del Piano Regolatore della Città di __________, Settore 4
(PR.SE4), (…).
L'art. 19 delle Norme di attuazione del PR.SE4 ammette
in questo comparto impianti e strutture di tipo alberghiero e condiziona le
nuove edificazioni all'allestimento di un piano di quartiere obbligatorio.
Queste indicazioni sono poi riprese ed ampliate nello specifico descrittivo
della scheda grafica allegato alle norme di attuazione.
Sulla scorta di quanto precede, il Municipio ha
approvato il 25 ottobre 2009 il piano di quartiere presentato dalla
proprietaria, giudicandolo - alla luce dell'insieme degli atti inoltrati
(piani, norme di attuazione, regolamento per l'amministrazione e l'uso della
proprietà per piani, …) - conforme alla destinazione di zona, di tipo
alberghiero, ed in data 1° febbraio 2011 ha rilasciato la licenza edilizia per
il progetto di costruzione.
A tali condizioni l'utilizzo previsto è da
considerarsi, conformemente alla destinazione pianificatoria, di tipo
alberghiero, ed il problema della residenza secondaria, peraltro non menzionato
nella norma, visto che la residenza pura e semplice non è ammessa, non si pone.
E.
Raccolto il nuovo
avviso cantonale, il 3 maggio 2013 la licenza
per
l'edificazione di quattro nuove palazzine con alloggi (apparthotel) e l'ampliamento
della struttura fitness
è stata rinnovata, alle condizioni del precedente
permesso.
F.
a. Il 25 ottobre 2013 il PI 1 ha presentato una
domanda di modifiche al progetto di licenza, tendente
a portare da 30 a
48 le unità immobiliari interne alle palazzine, tramite ridisegno delle
partizioni.
Il medesimo giorno l'istante
ha pure presentato una domanda di variante concernente la copertura e la
formazione di un nuovo appartamento.
b. Il 20 novembre 2013,
tramite procedura di notifica, il Municipio ha rilasciato l'autorizzazione
relativa alle modifiche interne.
c. Il 3 febbraio 2014
il Municipio ha rilasciato la licenza concernente la
variante per la
formazione di un nuovo appartamento nel sottotetto, nella prevista edificazione
di quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e l'ampliamento della
struttura fitness sul fondo no. 19 RFD __________.
G.
Di nuovo interpellato
dall'avv. __________, con scritto del 12 marzo 2014 il Municipio ha ribadito
che
La licenza edilizia era stata rilasciata per un nuovo
complesso edilizio (quattro palazzine per alloggi) di tipo Apparthotel,
conformemente alla destinazione di zona ammessa nel comparto dalla relativa
scheda grafica No. 4° (costruzioni e impianti per l'esercizio di attività
turistiche di tipo alberghiero).
In virtù di quanto sopra esposto,
non trattandosi
di un contenuto residenziale
, non torna applicabile l'art. 30bis della
NAPR,
che disciplina la
destinazione e l'utilizzazione delle costruzioni residenziali dal profilo della
residenza primaria e secondaria.
H.
Il 24 aprile 2014 l'arch.
__________ ha notificato l'inizio dei lavori di costruzione e nella primavera è
cominciata la messa in vendita degli appartamenti.
I.
a. A partire dal mese di ottobre 2014 è ripreso uno scambio di
corrispondenza fra
CO 1,
rispettivamente
fra il legale che già l'assisteva, e le Autorità comunali in merito ai
contenuti del Regolamento PPP e in particolare in merito all'obbligo,
contestato dalla proprietaria, di locazione a terzi degli appartamenti da parte
dei proprietari delle PPP. In tale contesto, agli inizi di gennaio 2015 il
Municipio ha chiesto un parere sulla
conformità di zona del Condominio D__________
alla __________
(SCA), del quale si dirà, per quanto necessario, nei considerandi in diritto.
b. Con scritto del 18
marzo 2015 il Municipio, citando la comunicazione del 7 luglio 2006 dei
progettisti, secondo cui, fra l'altro, vi sarebbe stata una
gestione degli
appartamenti ad affitto temporaneo
, ha chiesto all'avv. __________ di
completare il Regolamento PPP introducendo vincoli relativi all'affitto
temporaneo di parte degli appartamenti inseriti nell'ambito di una gestione
alberghiera del complesso.
c. Il 27 marzo 2015, l'Esecutivo
comunale ha ribadito all'avv. __________ di non poter avallare la sua tesi
secondo cui
non sussiste un obbligo di affitto degli appartamenti a terzi
,
in quanto contraria alla destinazione di zona che stabilisce un'utilizzazione
turistico-alberghiera dei fondi. In tal senso, ha confermato la necessità di
emendare il Regolamento PPP, in particolare laddove riservava ai singoli
comproprietari l'uso esclusivo degli appartamenti acquistati.
L.
a. Con decisione
del 22 aprile 2015 il Municipio ha quindi imposto a CO 1 un adeguamento del
Regolamento PPP, al fine di introdurre l'obbligo per i singoli comproprietari
di mettere periodicamente a disposizione dell'amministrazione dell'albergo i
loro appartamenti, in modo da assicurarne un'effettiva utilizzazione turistico-alberghiera.
b. RI 1 ha impugnato,
tramite il suo nuovo legale, avv. dott. PA 1, la decisione in parola davanti al
Consiglio di Stato, domandando che fosse dichiarata nulla, rispettivamente
annullata.
c. Con risoluzione del 20
gennaio 2016 (n. 200) il Governo ha dichiarato nulla la predetta decisione.
Inoltre, il Consiglio di Stato ha dichiarato d'ufficio nulla pure la
condizione, contenuta all'art. 7 delle NAPQ, relativa al regolamento
condominiale, e la condizione, sempre relativa a detto regolamento, contenuta
nella successiva licenza edilizia del 1° febbraio 2011.
In sostanza, l'Esecutivo
cantonale, pur ritenendo tale condizione corretta nel merito, ha considerato
che il Municipio non avesse la competenza di imporre nelle sue decisioni
clausole fondate su norme di diritto privato. Avrebbe invece dovuto far capo
agli strumenti del diritto amministrativo per assicurarsi il rispetto delle norme
di piano regolatore.
d. La decisione del
Consiglio di Stato non è stata oggetto di ricorsi.
M.
Di propria iniziativa il 2
maggio 2016 PI 2 ha modificato il Regolamento PPP per tener conto dell'esigenza
di mettere a disposizione dell'albergo gli appartamenti per la locazione a
terzi. In particolare, tramite rinvio contenuto all'art. 6, è stato introdotto
il contratto/regolamento speciale (convenzione) per la messa a disposizione
degli appartamenti a favore dell'Albergo. La clausola n. 5 prevede segnatamente
che il condominio garantisce a quest'ultimo la messa a disposizione di
appartamenti per almeno 520 settimane all'anno, di cui la metà in alta stagione
e la metà in bassa stagione.
N.
Il 20 giugno 2016, il
Municipio ha commissionato all'avv. dott. __________ un parere sulla conformità
di zona della struttura. Del rapporto, reso il 29 ottobre 2016, si riferirà in
seguito, nella misura del necessario.
O.
Con scritto del 21
aprile 2017, indirizzato all'avv. dott. PA 2, il Municipio ha ribadito che la
messa a disposizione a terzi degli appartamenti costituisce il criterio
fondamentale per ritenerli conformi alla destinazione turistico-alberghiera
della zona di situazione, che esclude la residenza primaria e secondaria.
P.
a. Il 13 dicembre 2017
RI 1 e CO 2 hanno notificato all'Ufficio controllo abitanti (UCA) il loro
arrivo a __________, con residenza nell'appartamento di cui alla PPP 20915. Il
successivo 22 dicembre i medesimi sono divenuti proprietari della citata unità
abitativa e di 1/61 della PPP 20923.
b
. Con decisione del 10 gennaio 2018 il Municipio CO 1 ha negato
loro l'autorizzazione di residenza e di domicilio, poiché le PPP da loro
acquistate erano state realizzate sulla base di un piano regolatore e di una
licenza edilizia che escludevano la residenza primaria e secondaria nella zona
di situazione.
c. Contro tale
decisione i citati proprietari sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
postulandone l'annullamento. Contestando che l'uso del loro appartamento si
ponesse in contrasto con la destinazione di zona e la licenza edilizia a suo
tempo concessa, essi hanno invocato in particolare una lesione della libertà di
domicilio (art. 24 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del
18 aprile 1999; Cost.; RS 101), dell'art. 6 della legge organica comunale del
10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e del principio dell'affidamento.
All'accoglimento del
gravame si è opposto il Comune CO 1, facendosi patrocinare dall'avv. PA 1 e
postulando nel
petitum
l'assegnazione di ripetibili.
d. Con risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5827) il Consiglio di Stato
ha respinto il ricorso, non riconoscendo al Comune,
dotato di un servizio
giuridico
, un indennizzo a titolo di ripetibili,
… non essendo altresì
date le condizioni della particolare complessità della (…) vertenza e dell'azione
comunale a tutela dei suoi interessi pecuniari
. La decisione non è stata
contestata da RI 1 e RI 2.
Q.
Con risoluzione del 16
maggio 2018 il Municipio ha deciso:
1.
Dal 18 giugno 2018 è vietato l'uso quale residenza
della PPP 20915 e una quota di 1/61 del foglio PPP n. 20923 (appartamento al
mapp. 6056 di __________, via __________, D__________).
2.
In particolare è vietato
risiedervi a RI 1 e RI 2, salvo nei limiti di cui ai successivi punti 3 e 4.
3.
I destinatari della decisione (e i
loro parenti stretti: figli, nipoti, genitori, fratelli e sorelle) potranno
ancora usufruire del loro appartamento quale apparthotel per complessive
quattro settimane (o frazioni di settimane) nel corso del 2018.
3.1.
Per permettere una normale gestione alberghiera dell'apparthotel,
dovranno comunicare le settimane in cui intendono usufruire dell'appartamento e
quelle di messa a disposizione dei terzi al Municipio, con copia all'albergo
(oppure a un'altra struttura ricettiva organizzata di appoggio all'apparthotel),
entro il 1 giugno 2018.
3.2.
In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso
delle PPP in discussione a far tempo dal 18 giugno 2018 è vietato.
4.
I destinatari della decisione (e i loro parenti stretti)
potranno in futuro utilizzare il loro appartamento quale apparthotel per otto
settimane (o frazioni di settimane) ogni anno.
4.1.
Per permettere una normale gestione alberghiera dell'apparthotel,
dovranno comunicare le settimane in cui intendono usufruire dell'appartamento
al Municipio e all'albergo  entro la fine ottobre dell'anno precedente, quindi entro
la fine ottobre 2018 per il 2019 e così di seguito.
4.2.
In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso
delle PPP in discussione a far tempo dal 18 giugno 2018 è vietato.
5.
La prova dell'effettiva messa a disposizione ai terzi
(esclusi quindi i parenti stretti) dell'appartamento e della sua effettiva
utilizzazione da parte di terzi nell'ambito di un esercizio alberghiero dovrà
essere fornita dai destinatari della decisione, contestualmente all'indicazione
delle settimane di cui essi intendono usufruire l'anno successivo.
6.
Qualora le comunicazioni e la prova di cui ai punti 3,
4 e 5 non pervenissero al Municipio entro il 18 giugno 2018 (e per gli anni
successivi entro la fine del mese di ottobre dell'anno precedente),
rispettivamente qualora i signori RI 1RI 2 continuassero a utilizzare il loro
appartamento come una residenza (o comunque in modo incompatibile con il regime
di un apparthotel), qualora l'appartamento non fosse effettivamente messo a
disposizione di terzi quale apparthotel (ad es. rimanesse vuoto e inutilizzato),
qualora i proprietari non provassero la messa a disposizione ai terzi
(effettiva e a condizioni normali, in particolare economiche), saranno apposti
i sigilli e gli eventuali occupanti saranno allontanati dalla polizia.
7.
L'ordine (dispositivo punti 1 e 2) è impartito con la
comminatoria dell'art. 292 CPS che recita
chiunque non ottempera ad una
decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario
competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è
punito con la multa
.
8.
La presente decisione è esecutiva dal 18 giugno 2018;
un eventuale ricorso non esplicherà effetto sospensivo.
(…)
R.
a.
a.a. Contro il predetto
provvedimento del 16 maggio 2018 RI 1 e RI 2 sono insorti il 7 giugno 2018
davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che venisse dichiarato nullo e in
subordine annullato. Hanno inoltre postulato l'assunzione di svariate prove,
fra cui l'audizione di diversi testimoni, e che all'impugnativa fosse concesso
l'effetto sospensivo.
Ripercorrendo l'iter
pianificatorio ed edilizio che ha condotto all'approvazione del progetto e alle
divergenze nate in seguito con il Municipio, essi hanno rimproverato a quest'ultimo
un vero e proprio voltafaccia, visto che solo nell'ottobre 2014 nell'ambito
delle discussioni volte a concretizzare il Regolamento PPP esso avrebbe
avanzato la richiesta di introdurre un obbligo di locazione a terzi degli
appartamenti e ritenuto peraltro che in passato avrebbe ammesso a più riprese
la costituzione di domicilio nella zona. Alla luce di tutte le circostanze e
appoggiandosi al parere del perito del Comune, avv. dott. __________, essi
hanno contestato che il loro appartamento fosse soggetto a limitazioni d'uso
dal profilo pianificatorio-edilizio e, nella denegata ipotesi in cui lo fosse,
hanno sostenuto che l'obbligo di locazione risulterebbe rispettato alla luce
delle modifiche apportate il 2 maggio 2016 al Regolamento PPP. Inoltre tali
limitazioni avrebbero violato la libertà di domicilio e, in ogni caso, il
principio dell'affidamento. Hanno poi contestato la legittimità dei singoli
oneri, carenti nella motivazione, giungendo alla conclusione che l'avversato
provvedimento fosse arbitrario, sprovvisto di base legale e di interesse
pubblico nonché lesivo del principio della proporzionalità.
a.b. In sede di
risposta il Comune, postulando che il ricorso fosse dichiarato irricevibile e,
in quanto ricevibile, respinto, ha chiesto l'assegnazione di congrue ripetibili,
quantificate in sede di duplica in almeno fr. 10'000.-, trattandosi di una
procedura complessa e laboriosa.
b.
b.a.
Il 18 giugno 2018 il presidente del
Consiglio di Stato ha accolto la domanda provvisionale, conferendo l'effetto
sospensivo all'impugnativa del 7 giugno 2018.
b.b. Con sentenza del
14 settembre 2018 (inc. n. 52.2018.314) il Tribunale cantonale amministrativo,
in accoglimento del ricorso del Comune CO 1
, ha annullato la decisione del 18 giugno 2018 del presidente del
Governo, negando così il ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso del 7
giugno 2018.
Questa Corte, precisato che il divieto d'uso
pronunciato aveva natura analoga a un ordine di rettifica o di demolizione, ha
ritenuto prevalente l'interesse generale alla sua immediata esecutività su
quello privato a un'utilizzazione residenziale dell'alloggio,
prima facie
non autorizzata e manifestamente contraria con la funzione prevista per la zona
turistico-alberghiera. La sentenza è rimasta incontestata.
c. I ricorrenti hanno
in seguito aderito alla richiesta formulata nell'ambito di due procedure parallele,
che hanno visto coinvolta la venditrice, di indire un esperimento di
conciliazione, al fine di trovare un accordo globale sulla base di una bozza
prodotta il 29 luglio 2019.
S.
Con risoluzione del 20
novembre 2019 (n. 5824) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso del 7 giugno
2018 di RI 1 e RI 2.
Il Governo ha ritenuto
anzitutto che il gravame potesse essere evaso sulla scorta della documentazione
annessa agli atti, in quanto pertinente e sufficiente all'accertamento dei
fatti, senza necessità di ulteriore istruttoria. Analizzato poi nel dettaglio
il contenuto del piano regolatore, del piano di quartiere e delle licenze
rilasciate dal Municipio, ha escluso che i ricorrenti potessero appellarsi al
principio dell'affidamento e, chiarita la nozione di
apparthotel
, ha
ritenuto che l'uso dell'appartamento in questione si ponesse in contrasto con
quanto approvato nel corso degli anni, osservando come d'altro canto un puro
uso residenziale delle palazzine non fosse mai stato richiesto né tanto meno
autorizzato. Ha quindi tutelato il divieto d'uso contestato e negato che esso
violasse la libertà di domicilio, ritenendo poi che gli oneri imposti
risultassero legittimi, sorretti da un evidente interesse pubblico e
proporzionati. Ha infine escluso che i ricorrenti potessero appellarsi al
principio dell'uguaglianza di trattamento nell'illegalità e, da ultimo, di
dover entrare nel merito della proposta transattiva trasmessa.
Escludendo che fossero
adempiute le condizioni, il Governo non ha assegnato al Comune le ripetibili.
T.
a. Avverso la
risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5824) RI 1 e RI 2 insorgono davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla
decisione del 16 maggio 2018 del Municipio.
Gli insorgenti
rimproverano anzitutto al Governo di aver accertato in modo inesatto e
incompleto la fattispecie, non procedendo neppure al richiamo dall'Autorità
comunale degli atti informanti le varie procedure edilizie susseguitesi dal
2006, espressamente richiesto. In particolare l'accertamento arbitrario
sussisterebbe sia in relazione alla (necessaria) ricostruzione degli antefatti
relativi all'edificazione del , sia in relazione al numero di casi in cui in
passato il Municipio vi avrebbe ammesso la costituzione di domicilio, chiedendo,
come già davanti al Governo, che l'Esecutivo comunale venga astretto a produrre
informazioni scritte in proposito. Ripropongono poi le tesi esposte in prima
sede sulla base della loro ricostruzione dei fatti, sostenendo che il giudizio
impugnato si rivelerebbe arbitrario anche nel merito. In proposito, ribadiscono
che non sarebbero date le premesse per pronunciare il contestato divieto, posto
che l'uso in questione sarebbe conforme alla destinazione di zona e, comunque,
alle varie licenze concesse negli anni. Irrilevanti sarebbero di conseguenza
tutte le prese di posizione del Municipio successive al rilascio dei permessi. Inoltre
l'uso (residenziale) indicato nelle varie domande nonché al n. 10 del
formulario ufficiale loro annesso, sarebbe stato autorizzato anche qualora
contrario al diritto materiale, di modo che potrebbe ora essere impedito solo
facendo capo all'istituto della revoca. In ogni caso il divieto d'uso
risulterebbe lesivo del principio dell'affidamento. Nella denegata ipotesi in
cui tali tesi non trovassero ascolto, sostengono che il Regolamento PPP nella
sua versione attuale renderebbe l'uso del  conforme alla destinazione di zona.
Da ultimo essi contestano gli oneri contemplati nella decisione municipale in
special modo dal profilo della proporzionalità.
b. In sede di risposta
il Consiglio di Stato precisa
, riguardo al mancato richiamo degli atti
relativi alle procedure di approvazione del Piano di quartiere nonché della
licenza edilizia, che i documenti determinanti gli sono noti in quanto già
oggetto di precedenti decisioni, richiamate in ingresso alle contestate
decisioni
, chiedendo poi la reiezione del gravame.
L'Ufficio delle
domande di costruzione (UDC) richiama la sua presa di posizione davanti al
Governo, senza formulare osservazioni particolari.
Il Comune CO 1 chiede
che il ricorso venga dichiarato irricevibile e, in quanto ricevibile, respinto.
Postula inoltre la congiunzione con le procedure di cui agli incarti n. 52.2020.16
e n. 52.2020.17 poiché portano sullo stesso complesso di fatti e pongono i
medesimi problemi giuridici. Dei suoi argomenti si dirà, per quanto necessario,
in diritto.
c. I ricorrenti non hanno
replicato.
U.
a. Con un unico
ricorso il 9 gennaio 2020 il Comune è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo
contro le predette risoluzioni governative (n. 5824 e n. 5827) e contro quelle di
stessa data (n. 5825 e n. 5826), oggetto di parallela sentenza di data odierna (inc.
n. 52.2020.14 [evasione parziale]/52.2020.16/52.2020.17), limitatamente alla
mancata assegnazione di ripetibili, postulando in via principale il rinvio
degli atti al Consiglio di Stato affinché si pronunci su tale aspetto, e in via
subordinata che il Tribunale ponga fine alle procedure, decidendo nel merito e
assegnandogli un'indennità per ripetibili di fr. 15'000.- per ognuna delle cause
di prima istanza. Esso sostiene che l'assistenza di uno studio legale esterno
si è resa necessaria per il fatto che le risoluzioni impugnate si inserirebbero
in una vertenza annosa e complessa concernente il comparto in cui è ubicato il
mapp. 6056, in relazione al quale sarebbero state promosse numerose procedure,
di cui si occupa da tempo l'avv. PA 1, specialista nel settore, e il suo studio
legale, e di cui, data la rilevanza giuridica, si sono interessati anche i
media svizzeri e il Gran Consiglio; inoltre, l'ufficio giuridico comunale non
avrebbe potuto occuparsi della trattazione delle cause per mancanza di tempo e
risorse. L'Autorità ricorrente aggiunge che l'assegnazione di ripetibili in suo
favore si giustificherebbe anche per le importanti implicazioni finanziarie
della vertenza, vista la pretesa risarcitoria di fr. 12'000'000.- avanzata da PI
2 nei suoi confronti.
b. Con la risposta RI 1
e RI 2 si oppongono all'accoglimento del gravame in quanto rivolto contro le
risoluzioni che li concernono, con argomenti di cui si dirà, per quanto
necessario, in seguito, chiedendo contestualmente la sospensione della
procedura. In particolare ritengono sproporzionata la richiesta formulata dal
Comune in via subordinata, postulando tuttavia che in caso di accoglimento
delle sue tesi, l'ammontare delle ripetibili venga stabilito in modo congruo e
equo. Anche il Consiglio di Stato postula la reiezione del ricorso, confermando
i motivi addotti nelle decisioni impugnate circa la mancata attribuzione di
ripetibili, mentre l'UDC rileva di non avere osservazioni da formulare.
c. Con decreto dell'8
maggio 2020 la giudice preposta all'istruzione della causa ha respinto la
domanda di sospensione della procedura, evadendo ai sensi dei considerandi la
richiesta di congiungere le procedure di cui agli inc. n. 52.2020.14, n. 52.2020.16,
n. 52.2020.17 e n. 52.2020.18 formulata dal Comune.
d. Il ricorrente non ha
in seguito replicato.
V.
Nell'ambito della
procedura promossa da RI 1 e RI 2 la giudice delegata all'istruzione della
causa ha proceduto a richiamare agli atti diversa documentazione, di cui si
riferirà ove necessario in seguito. Nel termine impartito, solo il Comune ha
formulato osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e i
ricorsi sono tempestivi (art. 68 cpv. 2 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.2. Certa è la legittimazione
attiva del Comune e di RI 1
e RI 2
, personalmente e direttamente toccati dal giudizio
impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 LPAmm). In
particolare, in relazione al ricorso di questi ultimi, va respinta la tesi
avanzata dal Comune nella risposta, secondo cui in punto alla questione del
divieto di residenza e dell'obbligo di messa a disposizione a terzi, il gravame
di RI 1 e RI 2 in prima sede era irricevibile, in quanto la risoluzione del 16
maggio 2018 rappresentava un provvedimento meramente esecutivo e confermativo delle
varie licenze edilizie concesse alla venditrice e delle numerose comunicazioni
indirizzate al legale della medesima, susseguitesi a partire dal 2012, che costituirebbero
delle decisioni passate in giudicato con conseguente tardività delle contestazioni
rivolte contro di esse.
Infatti, a prescindere dal fatto che il
rimproverato abuso si è concretizzato solo al momento della notifica da parte
dei proprietari all'UCA del loro arrivo a __________, con residenza nell'appartamento
di cui alla PPP 20915, motivando per l'appunto il divieto d'uso, oggetto della
vertenza è la verifica della conformità dell'utilizzazione istaurata per
rapporto alle varie licenze che la venditrice ha ottenuto nel corso degli anni,
che i ricorrenti non contestano in quanto tali bensì in relazione alla portata
dei loro contenuti. Inoltre, come rettamente sostengono gli insorgenti, tale
verifica va effettuata anzitutto per rapporto alle licenze rilasciate e non
sulla base degli scambi epistolari avvenuti successivamente fra il Municipio e
la venditrice. A giusto titolo dunque il Governo è entrato nel merito delle
loro censure, non divergendo la loro posizione giuridica da quella della
venditrice, alla quale sono subentrati (STF 1C_533/2015 del 6 gennaio 2016
consid. 3.4 e rinvii).
1.3. Nella misura in
cui i ricorsi sono dunque ricevibili in ordine, il giudizio può essere reso
sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati, nell'ambito della
procedura promossa da RI 1 e RI 2, dagli incarti richiamati il 21 settembre
2021 dal Comune, dal Consiglio di Stato e dal Dipartimento del territorio e, constatata
l'impossibilità di reperire l'istanza per l'estensione della patente d'esercizio,
annessa allo scritto del 7 dicembre 2010 dell'arch. __________, delle
successive conclusioni. Documenti sui quali le parti hanno potuto esprimersi. Inoltre,
per i motivi che verranno esposti al consid. 3.9, non occorre chiedere al
Muncipio l'edizione di informazioni scritte in merito ai casi in cui in
passato, nella zona di situazione, avrebbe ammesso la costituzione di
domicilio.
1.4. Vertendo sul
medesimo complesso di fatti e vedendo coinvolte le medesime parti, in parziale
accoglimento della richiesta del Comune (cfr.
supra
, U.c.) le
impugnative possono essere evase con un unico giudizio in applicazione dell'art.
76 cpv. 1 LPAmm. Ai fini di permetterne l'evasione con un unico giudizio, la
procedura dipendente dal ricorso del Comune viene disgiunta nella misura in cui
contesta anche le risoluzioni governative del 20 novembre 2019 n. 5825 e n. 5826,
oggetto anche di altre impugnative (art. 76 cpv. 2 LPAmm; inc. n. 52.2020.16 e
n. 52.2020.17).
Ricorso del 10
gennaio 2020 di RI 1 e RI 2
2.
2.1.
Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la
demolizione o la rettifica delle
opere
eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori,
tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse
pubblico.
Il principio della
legalità e quello di uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza
autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano per principio fatte
rettificare o demolire; ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza
della legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità
non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo
1996, n. 1277).
L'ordine
di demolire un'opera edificata senza permesso e per la quale un'autorizzazione
non può essere rilasciata non è di regola contrario al principio di
proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera
eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto autorizzato, quando la
demolizione non persegue scopi d'interesse pubblico, oppure se il proprietario
poteva ritenere in buona fede che la costruzione fosse lecita e al mantenimento
dello stato di fatto non ostino importanti interessi pubblici (DTF 132 II 21
consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid.
5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).
La proporzionalità dell'ordine di demolizione impartito
va verificata comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della
situa-zione conforme al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i
vantaggi che ne deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini
(cfr. fra le tante, STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 5). Chi pone l'autorità
di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si preoccupi
maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che
degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II 21
consid. 6.4; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1).
2.2. Al
fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal
profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale, segnatamente
poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla zona di
utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero un
provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi dall'utilizzarla
in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere un'utilizzazione
formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un ordine di
rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una
preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di
rilascio del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione
instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a
meno che il contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr.
RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1 e rimandi,
II-2009 n. 23 consid. 2; STA 52.2018.314 del 14 settembre 2018 consid.
3.1).
2.3. In concreto,
ancorché l'Autorità comunale si sia richiamata (tra l'altro) agli art. 42 segg.
LE, è evidente che il Municipio ha concepito il controverso ordine alla stregua
di una misura retta dall'art. 43 LE. È peraltro quanto già stabilito nel
precedente giudizio del 14 settembre 2018 di questa Corte, alle cui motivazioni
si può su questo punto rinviare. L'ordine è stato tutelato dal Governo, il
quale ha in sostanza stabilito che l'utilizzo della PPP quale residenza non è
stato autorizzato né è autorizzabile, considerando le condizioni d'uso imposte
legittime, sorrette da un evidente interesse pubblico e proporzionate.
Di parere opposto la parte ricorrente,
la quale ritiene che sulla base del PQ e delle successive licenze edilizie il
Comune abbia inteso autorizzare l'uso residenziale degli appartamenti, la cui
qualifica di Apparthotel sarebbe da ricondurre ad
appartamenti con servizio
alberghiero
, privi di limitazioni d'uso, la connessione alla struttura
alberghiera essendo garantita dal regolamento della PPP. A torto tuttavia.
3.
Sulla base del
piano di quartiere (sul quale si tornerà in seguito) la venditrice ha
presentato una domanda di costruzione datata 4 ottobre 2010 concernente la
nuova
edificazione di palazzine per alloggi (apparthotel) con autorimessa interrata e
ampliamento struttura fitness
, abbinata alla richiesta di estensione della
patente d'esercizio fondata sulla legislazione relativa agli esercizi pubblici.
Sulla base di questa domanda il 1° febbraio 2011 il Municipio ha rilasciato la
(prima) licenza edilizia.
3.1. Ora, la dicitura
apparthotel
è riportata su tutti i documenti informanti la domanda. In modo speculare la
licenza edilizia rilasciata il 1° febbraio 2011 autorizza
l'edificazione di
quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e per l'ampliamento della
struttura fitness (…) coordinata con l'assicurazione massima inerente l'esercizio
.
Peraltro, a fronte del chiaro tenore dell'art. 19 NAPR/settore 4 e dell'indicazione
contenuta nella domanda di costruzione ("apparthotel") il Municipio
non era tenuto a chiedere chiarimenti in sede di rilascio del permesso circa le
modalità di gestione della struttura. Tanto più che la domanda era abbinata
alla richiesta di estendere la patente d'esercizio.
3.2. Infatti, le
NAPR/settore 4 non contemplano la nozione di apparthotel; tanto meno
definiscono quali requisiti debbano essere soddisfatti dalla struttura per
essere ritenuta tale. In mancanza di una diversa definizione da parte del
diritto comunale o quanto meno indizi che conducano a ritenere che il
legislatore del comune abbia inteso far uso della propria autonomia nel
definire le
strutture per attività turistiche di tipo alberghiero
e
scostarsi da quanto previsto dalla legislazione sugli esercizi pubblici in
vigore al momento dell'adozione della norma e dell'approvazione della
pianificazione (e ancora validi al momento del rilascio sia della licenza per
il piano di quartiere sia di quella edilizia del 1° febbraio 2011) occorre
dunque riferirsi a quanto previsto dall'art. 11 del regolamento della legge
sugli esercizi pubblici del 3 dicembre 1996 (Res pubb; BU 2011, 143). Secondo
questa norma l'apparthotel è l'esercizio analogo all'albergo, di cui deve
soddisfare i medesimi requisiti, ma che offre alloggio in appartamenti (cfr.
anche l'art. 10 cpv. 1 della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di
persone all'estero del 16 dicembre 1983 [LAFE; RS 211.412.41], per il quale l'apparthotel
è un albergo; DTF 132 II 171, 130 II 290, 118 Ib 178;
Valérie Bodevin
, Les "hotels" en droit public de
la construction, Zurigo/Basilea/Ginevra 2021, n. 381-385;
Andreas Ruch
, Hybride
Beherbergungsformen - das Zweitwohnungsgesetz als Chance für eine nachhaltige
Entwicklung der Beherbergungsformen in alpinen Tourismusregionen in: SREJ
13/2016, capitolo 4). Posto che semplici case o appartamenti di vacanza non
possono essere considerati alberghi (cfr. STA 52.2008.269 dell'8 ottobre 2008
consid. 2.1 con rinvio alla STA 52.1998.329 dell'8 febbraio 1999), determinante
nella definizione di apparthotel è la gestione da parte dell'albergo degli
appartamenti con relativa loro messa a disposizione a terzi per soggiorni di
breve durata (cfr. anche art. 7 cpv. 2 dell'ordinanza sull'acquisto di fondi da
parte di persone all'estero del 1° ottobre 1984; OAFE; RS 211.412.411, secondo
cui l'esercizio alberghiero permanente è assicurato se l'atto di costituzione
ed il regolamento d'amministrazione e d'utilizzazione obbligano i
comproprietari a mettere le loro unità d'abitazione a disposizione dell'esercente).
A nulla valgono dunque le opposte tesi degli insorgenti.
3.3. Nemmeno soccorre
la parte ricorrente l'appellarsi alla STA 52.2017.428 del 2 maggio 2019,
confermata con STF 1C_308/2019 del 16 luglio 2019, con riferimento al fatto di
aver apposto la crocetta al punto
10.
Caratteristiche generali della
costruzione
sia sulla casella
abitazione primaria
sia sulla casella
abitazione
secondaria
.
Quel caso diverge infatti sostanzialmente da quello qui in
esame. Si trattava, infatti, di uso residenziale, di principio ammissibile
nella zona di situazione, con limitazione della percentuale di superficie utile
lorda (SUL) destinabile ad abitazione secondaria. Ben diverso, dunque, dal
domandare tramite l'apposizione di una semplice crocetta la possibilità di
conseguire l'uso residenziale in una zona riservata alle attività turistiche di
tipo alberghiero. In effetti, l'indicazione contenuta al punto 10 del
formulario rappresenta un singolo elemento che non è atto a mutare il
significato complessivo degli atti sottoposti ad approvazione, che riportavano
su tutti i documenti la dicitura
apparthotel
.
3.4. La licenza del 1°
febbraio 2011, in definitiva, non autorizza l'uso quale residenza degli stabili
in parola, dunque anche della PPP in esame. In ogni caso la venditrice non ne
ha fatto uso.
3.5. Il 3 maggio 2013
il Municipio ha rinnovato la licenza edilizia.
Ora, dal profilo dei principi generali del diritto,
il
rinnovo non configura né un prolungamento del termine perentorio di
validità, né un ripristino del permesso iniziale, ormai decaduto, bensì una
nuova licenza. La licenza rilasciata su richiesta di rinnovo è in realtà un
nuovo permesso a tutti gli effetti, ovvero un atto emanato secondo una
procedura agevolata, mediante il quale l'autorità stabilisce nuovamente che
nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori a
suo tempo autorizzati con il permesso iniziale (RDAT II-1994 n. 39; STA
52.2011.225 del 15 ottobre 2012 consid. 3.3.).
Ferma questa
premessa, la (nuova) licenza è stata rilasciata sulla base della domanda
inoltrata il 7 febbraio 2013 direttamente dalla venditrice in qualità di
proprietaria. Domanda circoscritta, appunto, al semplice rinnovo di quanto già
stabilito nel precedente permesso. Dal profilo del diritto comunale, la nuova
licenza si esaurisce nel ribadire le condizioni di quella precedente. In
definitiva, dunque, anche con il nuovo permesso il Municipio non può di per sé
aver concesso altro di quanto previsto dal primo: l'edificazione di una
struttura di tipo
apparthotel
.
3.6. A ciò si aggiunge
che la licenza rinnovata è successiva allo scritto del 26 aprile 2012 con cui il
Municipio CO 1 ha risposto all'allora legale della venditrice, che chiedeva
lumi in merito alla problematica delle residenze secondarie nei termini
riportati in precedenza (
supra
, D.), concludendo che
l'utilizzo previsto è da considerarsi, conformemente
alla destinazione pianificatoria, di tipo alberghiero, ed il problema della
residenza secondaria, peraltro non menzionato nella norma [art. 19 NAPR/settore
4] visto che la residenza pura e semplice non è ammessa, non si pone.
Tale risposta, in
linea con quella assunta in sede del rilascio del precedente permesso, dimostra
che il Municipio era in chiaro sul contenuto autorizzato e le relative
implicazioni (messa a disposizione a terzi). Ma, soprattutto, il contenuto
chiarissimo della comunicazione non può che essere stato recepito e condiviso
dalla venditrice, tant'è che con la domanda di rinnovo (presentata il 7
febbraio 2013) essa non ha sollevato obiezione e/o riserva alcuna in proposito,
limitandosi a postulare il rinnovo della licenza senza pretendere che venisse
specificata l'autorizzazione all'uso residenziale che intendeva conseguire. La
licenza rinnovata (e poi concretamente utilizzata) autorizzava invece (e
nuovamente) la costruzione di
palazzine per alloggi (apparthotel)
.
Se, invece, non era
questo che la venditrice intendeva conseguire, essa avrebbe dovuto semmai
insorgere a suo tempo e domandare tempestivamente una precisazione del permesso
di costruzione nel senso da lei auspicato. In quest'ottica occorre comunque
rilevare che essa era/è un'imprenditrice immobiliare e che in tutte le
procedure era affiancata da esperti legali. Lo scambio di corrispondenza
intervenuto successivamente al rinnovo (cfr.
supra
,
G. e I.) appare
come il tentativo da parte della venditrice di mettere in discussione a
posteriori i contenuti dei permessi conseguiti, contrario alla buona fede
processuale, che non può essere tutelato.
3.7. Non muta queste conclusioni il fatto
che con decisione del 22 aprile 2015 il Municipio abbia imposto alla venditrice
un adeguamento del Regolamento PPP, al fine di introdurre l'obbligo per i
singoli comproprietari di mettere periodicamente a disposizione dell'amministrazione
dell'albergo i loro appartamenti, in modo da assicurarne un'effettiva
utilizzazione turistico-alberghiera (obbligo, come visto in precedenza, poi
dichiarato nullo dal Consiglio di Stato). Tale decisione non dimostra che il
Municipio non fosse in chiaro sul contenuto dei permessi rilasciati e che
tentasse di rettificarli a posteriori, bensì va messa in relazione al
consistente scambio di corrispondenza - di cui costituisce la conclusione -
avente come oggetto tale obbligo, la cui sussistenza, come appena visto, la venditrice
aveva iniziato a contestare a partire all'ottobre 2014, dopo la messa in
cantiere del progetto.
Parimenti non giova agli insorgenti
richiamarsi alla circostanza che la venditrice abbia in seguito modificato il
Regolamento PPP per tener conto di tale obbligo, già solo per il fatto che,
esclusi dalla modifica, risultano gli appartamenti già venduti, di modo che,
contrariamente a quanto essi asseriscono, il
contrasto con la destinazione di zona dell'insieme della struttura permane.
3.8. Pure da respingere, per i motivi che verranno
meglio illustrati in seguito relativi all'inconciliabilità dell'uso residenziale,
primario e secondario, nella zona di situazione (cfr.
infra
, consid. 5.1
e 5.2), la tesi secondo cui dal profilo della conformità di zona, in analogia
ai criteri di cui all'art. 10 LAFE, farebbe stato l'utilizzo complessivo delle
quattro palazzine e non quello delle singole PPP, di modo che l'uso
residenziale di una parte delle PPP sarebbe lecito.
3.9. Non merita infine ulteriore disamina l'argomento
secondo cui il Municipio avrebbe assunto l'attuale posizione solo in un secondo
tempo, come dimostrerebbe il fatto che in passato la costituzione di domicilio
negli stabili in questione sarebbe stata autorizzata. Infatti, come il Comune
spiega in sede di risposta, l'unico caso a cui i ricorrenti fanno riferimento non
concerne la sottozona PQC e i quattro apparthotel che vi insistono, bensì la
sottozona PQA. Inoltre le eventuali autorizzazioni che l'Esecutivo comunale
potrebbe aver concesso inopportunamente in passato anche in relazione ai vecchi
stabili dell'albergo non consentirebbero di giungere a un diverso risultato.
Non permetterebbero difatti ai ricorrenti di invocare con successo la parità di
trattamento nell'illegalità, la quale può essere riconosciuta soltanto in casi
del tutto particolari e a condizioni qui comunque non date (cfr. DTF 139 II 49
consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).
3.10. Da tutto quanto
precede si deve concludere che l'utilizzo residenziale delle palazzine e,
dunque, della PPP in esame non è al beneficio di una licenza edilizia.
4.
La parte ricorrente nulla può dedurre in favore delle
proprie tesi nemmeno dalla licenza rilasciata per il PQ.
4.1. Il piano di quartiere è un progetto
planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione
urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione
degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore (art. 56
cpv. 1 vLALPT nella versione originaria, BU 1990, 365, in vigore sino al 14
dicembre 2009, BU 2009, 541, qui determinante). Analogamente
, l'art. 23 cpv. 1 NAPR
/settore 4
stabilisce che esso è un progetto piano-volumetrico
inteso a favorire l'insediamento di quartieri urbanisticamente validi.
Per
le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano
particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli
obiettivi di qualità
urbanistica,
architettonica o paesaggistica di un certo comparto.
Tuttavia, se il
piano particolareggiato permette di creare un regime speciale per i fondi
compresi nel suo perimetro, il piano di quartiere costituisce un
piano di
utilizzazione imperfetto
, nella misura in cui l'art. 56 cpv. 2 vLALPT
(versione originaria in vigore sino al 14 dicembre 2009) è silente in merito
alla possibilità di fissare, oltre ai parametri essenziali, anche la
destinazione di zona; esso appartiene pertanto alla zona in cui si inserisce
(cfr.
Matea Pessina
, Il piano di
quartiere nel diritto della pianificazione del territorio ticinese, aspetti e
problematiche giuridiche, in: RDAT II-1997 pag. 285 segg., 299). Inoltre,
diversamente dal piano particolareggiato, quello di
quartiere segue la procedura di una domanda di costruzione (art. 56 cpv. 3
vLALPT)
. È dunque il Municipio che decide, non il Legislativo comunale,
sul piano di quartiere (art. 10 LE).
Esso si configura in sostanza come un'assicurazione
di massima, mediante la quale viene definito in modo vincolante il quadro degli
interventi ammissibili all'interno di un determinato comprensorio territoriale.
Esso ha gli stessi effetti di una licenza preliminare, limitandosi ad accertare
che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone al rilascio di ulteriori
licenze per l'attuazione degli interventi previsti dal piano a livello di
semplice progetto planovolumetrico (cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1 e
3.3.1;
Scolari,
Commentario,
Cadenazzo 1996, n. 418). In sede di permesso di costruzione non possono in
particolare essere rimessi in discussione gli elementi approvati nell'ambito
del piano di quartiere (S
colari
,
Commentario, n. 421).
4.2. Come esposto in narrativa, il 5 dicembre 2007 la
venditrice ha inoltrato al Municipio il PQ per la riorganizzazione e lo
sviluppo della struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro
palazzine nella sottozona PQC. Ora, stante quanto appena spiegato, ancorché la
venditrice avesse a suo tempo presentato delle "norme di attuazione"
del PQ (che peraltro non sono previste da nessuna norma) esse non erano in
alcun modo suscettibili di modificare la destinazione d'uso del fondo, dal
momento che lo strumento del piano di quartiere non permette di farlo; non è,
infatti, questo il suo scopo, che, come visto, consiste in un progetto
planovolumetrico nell'ottica di promuovere insediamenti di particolare qualità
architettonica e urbanistica (cfr. anche linea guida cantonale, Piani di
quartiere, ottobre 2013, pag. 5). Prova ne è l'opposizione inoltrata nel 2008
dai Servizio generali del Dipartimento del territorio, dettata da meri
interessi di natura paesaggistica. Ragionamento che vale a maggior ragione in
relazione al Regolamento PPP a cui le NAPQ fanno riferimento. Già per questi
motivi nulla possono dedurre i ricorrenti dalla relativa licenza rilasciata per
il PQ.
4.3. Ma quand'anche si volesse conferire al PQ una
portata che per sua natura non potrebbe avere, questo non gioverebbe comunque
alla causa della parte ricorrente.
Infatti, secondo l'art. 7 delle norme di PQ (NAPQ), proposte
dalla venditrice stessa, e concernente la destinazione (generale) dei fondi,
Nel comparto del PQ sono ammesse in generale
destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.
Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e
venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento
per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova
residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.
L'art. 11 NAPQ specifica, per quanto attiene alla zona
PQC, che
su questa zona possono sorgere blocchi abitativi di tipo Aparthotel
in ossequio all'art. 7 delle presenti Norme
.
Tutti i documenti e i piani allegati alla domanda del
5 dicembre 2007, in quanto riferiti alle quattro palazzine, riportavano la
dicitura "Apparthotel", senza ulteriori indicazioni e/o precisazioni,
limitandosi a spiegare nella sezione
Premessa e obiettivi
che
S'intende aumentare il numero delle camere di tipo
tradizionale, di creare un certo numero di "suites" e di mettere sul
mercato appartamenti da vendere, legati però indissolubilmente alla struttura
alberghiera da un preciso regolamento di gestione. Si tratta quindi di
appartamento con servizio alberghiero.
(…)
Non si può dunque che concludere che nemmeno in
occasione del rilascio del permesso del PQ il Municipio abbia inteso
autorizzare contenuti residenziali in luogo di alberghieri, derogando alla
destinazione di zona. Non può portare a diversa conclusione il riferimento ai
contenuti del Regolamento PPP (presentato solo in forma di bozza) che non può
che essere interpretato conformemente alle NAPQ.
5.
Il Municipio ha
pronunciato i divieti d'uso contestati, senza chiedere preventivamente alla parte
ricorrente l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria. A ragione,
poiché il contrasto con il diritto materialmente applicabile dell'uso dell'appartamento
posto in essere dai ricorrenti risulta evidente.
5.1. Il piano
regolatore di __________/settore 4 assegna il comparto di situazione alla zona
turistico-alberghiera, retta dall'art. 19 NAPR/settore 4 secondo cui essa è
destinata a impianti e strutture per attività turistiche di tipo alberghiero ed
è soggetta a piano di quartiere obbligatorio sulla base delle disposizioni
contenute nelle schede grafiche n. 4A (Albergo D__________), 4B (Albergo C__________)
e 4C (Campeggio D__________). Se per la parte di zona rappresentata nella
scheda grafica 4C è pure ammessa, alternativamente, la destinazione
para-alberghiera (campeggio), la scheda grafica n. 4A ribadisce che sono
ammesse (unicamente) costruzioni e impianti per l'esercizio di attività
turistiche di tipo alberghiero, ossia a usi strettamente legati alle attività
alberghiere (cfr.
Bodevin
, op.
cit., n. 263-268). Non si tratta, dunque, di una zona "turistica mista"
nel senso più ampio, dove possono eventualmente trovare spazio anche contenuti
di residenza secondaria; la norma non prevede infatti questa possibilità.
Eloquente circa le
destinazioni ammesse nel comparto è il Rapporto di pianificazione relativo alla
revisione del piano regolatore, settore 4, dell'aprile 1996, secondo cui (pag.
6, obiettivo 5.c):
Alcune importanti aree situate nel __________ sono da
riservare per la realizzazione di grandi strutture turistiche di tipo
alberghiero per assecondare in modo adeguato e sufficiente la vocazione di polo
turistico cantonale del __________. Esse completano le altre proposte quali la
zona alberghiera del lungolago, il __________, le zone ricreative e di svago a
lago, i parchi urbani e montani, il golf, la golena e il lungofiume (…)
.
Altrettanto
esplicita è la risoluzione d'approvazione del 22 giugno 2004 (n. 2715), con cui
il Governo metteva in risalto il fatto che (pag. 6)
le zone turistico alberghiere descritte (…) sono
situate in comparti particolari sul . Se non fosse per le preesistenze
alberghiere di pregio non potrebbero essere considerate quali zone edificabili
(…). Vista la preoccupazione (…) di meglio coordinare lo sviluppo di queste
attività alberghiere già presenti sul territorio si approva il principio di
avere delle zone speciali ex art. 18 LPT, in modo da evitare di dover gestire
eventuali nuove domande di costruzione con il restrittivo regime del fuori zona
edificabile. È altresì evidente che con la presente approvazione non si può
evincere la possibilità di concedere altre destinazioni, anche in futuro, per
destinazioni non strettamente legate all'attività alberghiera
.
5.2. Viste le chiare
finalità della zona turistico-alberghiera e le premesse che avevano portato
alla sua adozione, l'inconciliabilità dell'uso residenziale, primario e
secondario che sia, con la sua destinazione è evidente (cfr. anche STA
52.1998.329 dell'8 febbraio 1999 consid. 3). Del resto è quanto già questa
Corte aveva stabilito nel giudizio in materia provvisionale del 14 settembre
2018. Come visto, priva di qualsiasi valore è la tesi avanzata dalla parte ricorrente,
secondo la quale il piano regolatore non darebbe una definizione precisa di
attività turistica di tipo alberghiero e, pertanto, avrebbe rinviato al PQ il
compito di meglio precisarne la portata. Tanto più che, pure come già detto,
ciò non è nemmeno possibile.
5.3. Nulla può dedurre
la parte ricorrente in suo favore dallo scopo della variante adottata, che
sottolinea essere quello di sostenere l'attività turistico-alberghiera
esercitata nel . A prescindere dal fatto che la decisione di approvazione
governativa spiega che si tratta innanzitutto di evitare che questo pregiato
comparto e l'attività alberghiera ivi svolta sia gestita tramite autorizzazioni
eccezionali, la volontà di sostegno all'esercizio alberghiero non significa che
il pianificatore abbia inteso concedere la possibilità di compiere l'operazione
commerciale secondo l'impostazione che gli insorgenti pretendono. Lo dimostra
già il fatto che non vi è nessuna garanzia allo stadio pianificatorio che l'utile
che da essa deriverebbe venga poi effettivamente reinvestito in favore dell'albergo.
Né appare sostenibile che la possibilità di far usufruire i residenti delle
palazzine delle strutture alberghiere in parola possa da sola generare ricadute
tali da giustificare tale tesi, pretestuosa. Scopo della variante era piuttosto
quello di permettere la gestione e lo sviluppo dell'attività alberghiera già
esistente per garantirne la continuità.
6.
In definitiva,
sulla scorta di tutto quanto precede, occorre concludere che
-
le
palazzine in esame sono state autorizzate quali apparthotel, ovvero quale
struttura alberghiera, nella quale la residenza non è ammessa;
-
non
essendo stata autorizzata la residenza, cade nel vuoto la tesi secondo cui la
contestata decisione municipale equivarrebbe a una revoca della licenza
edilizia (art. 18 cpv. 1 LE);
-
il
Municipio può (anzi, deve) ordinare la rettifica delle opere eseguite in
contrasto con la legge (art. 43 cpv. 1 LE; inoltre:
Magdalena Ruoss Fierz,
Massnahmen gegen illegale Bauen unter
besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zurigo 1999, pag. 51
segg.).
7.
7.1. Ai fini di
ripristinare l'uso conforme della PPP il Municipio ha disposto una serie di
oneri, che possono così essere riassunti:
-    l'appartamento
deve essere messo a disposizione di terze persone nell'ambito di un esercizio
alberghiero;
-    l'utilizzo
personale (incluso quello di parenti stretti: figli, nipoti, genitori, fratelli
e sorelle) è limitato a otto settimane (o frazioni di settimane) all'anno;
-    entro la fine
di ottobre dell'anno precedente devono essere fornite le date per le quali avviene
l'uso personale e la messa a disposizione di terzi dell'appartamento, con copia
all'albergo  (oppure a un'altra struttura ricettiva organizzata in appoggio all'apparthotel),
in difetto di che l'uso dell'appartamento in discussione è vietato;
-    in caso di
inadempienza, ciò che si avvera pure allorquando l'appartamento dovesse
rimanere vuoto e inutilizzato, il Municipio provvederà ad apporre i sigilli e
la polizia allontanerà eventuali occupanti;
-    l'ordine è
impartito con la comminatoria della pena prevista dall'art. 292 CP.
Con la risoluzione
impugnata il Consiglio di Stato ha tutelato la decisione del Municipio anche in
merito agli oneri imposti, ritenuti essere sorretti da un evidente interesse
pubblico e proporzionati.
7.2. Davanti al
Tribunale la parte ricorrente ribadisce invece che si tratterebbe di oneri
sproporzionati, che pongono vincoli molto severi, ingiustificati alla luce
dello scopo perseguito. Anzitutto l'obbligo di effettiva messa a disposizione a
terzi dell'appartamento si scontrerebbe con considerazioni di carattere pratico,
ad esempio in caso di mancanza di turisti disposti a soggiornarvi. Inoltre,
ribadendo l'argomento ispirato alla LAFE secondo cui la conformità di zona
sarebbe garantita anche dalla messa a disposizione dell'albergo di solo parte
delle PPP, sostengono (implicitamente) che la loro ne possa andare esente.
Ritengono poi che il periodo di utilizzo a loro riservato (otto settimane all'anno)
sarebbe stato fissato in modo arbitrario, senza alcun bisogno concreto per tale
limitazione, e che l'inclusione nel suo computo dei loro parenti più stretti
sarebbe inspiegabile, trattandosi a tutti gli effetti di terze persone. Infine
l'obbligo di comunicare con un anticipo di un anno i periodi in cui intendono
soggiornare nel loro appartamento, oltre che sproporzionato si rivelerebbe
discriminatorio per rapporto al normale turista interessato a soggiornarvi che
potrebbe riservarlo a breve termine.
Nella risposta il
Municipio sottolinea la legittimità di far capo a oneri e condizioni di
utilizzazione quale strumento adeguato per rispettare la proporzionalità
laddove non è l'edificio ma l'uso che se ne fa ad essere illecito. Spiega
quindi di aver ritenuto troppo severo vietare ai proprietari anche l'uso
temporaneo della PPP. Si tratterebbe di una limitazione idonea e necessaria,
visto che i ricorrenti intendevano usarla come una normale residenza, in modo
esclusivo e continuo. Otto settimane sarebbero un periodo considerevole, molto
più lungo di quelli previsti dalla legislazione relativa alle residenze
secondarie e a quello indicato dalla __________ nel suo parere. Un ulteriore
elemento di proporzionalità è dato dalla libera scelta del periodo, che
permette di soggiornare per le più importanti festività e nei migliori periodi.
Il provvedimento, infine, non impedisce ogni tipo di locazione, ma solo quella
durevole a scopo residenziale, come già evidenziato dal Tribunale federale nel
giudizio del 2 novembre 2018 (
STF
1C_534/2018)
.
La tesi municipale
merita conferma.
7.3. Gli oneri in
contestazione perseguono innanzitutto un importante interesse pubblico qual è
il rispetto del principio della conformità di zona, che costituisce uno dei
cardini della pianificazione del territorio. L'utilizzo quale residenza
(primaria o secondaria) di una struttura autorizzata quale apparthotel non può
certo essere considerata una divergenza irrilevante. Nemmeno risulta, di
principio, impossibile ripristinare l'utilizzazione conforme dell'appartamento,
ciò che non comporta particolari difficoltà tecniche. Nemmeno la parte ricorrente
lo pretende.
7.4. Le misure imposte
dal Comune sono idonee e necessarie per ripristinare un'utilizzazione conforme
della PPP.
7.4.1. Non è dato in particolare di vedere una misura alternativa o meno
incisiva che permetta di conseguire tale scopo. In particolare, non entra in
linea di conto la possibilità di autorizzare una parte minoritaria delle quote
di PPP per la residenza, posto che, come visto, essa (primaria o secondaria che
sia) non è ammessa nel comparto. Concedendo la facoltà supplementare per il
proprietario della singola unità abitativa di farne un uso proprio per otto
settimane, il Municipio ha poi anche considerato le particolarità della
costituzione in PPP della struttura, rendendo maggiormente interessante l'acquisto
dell'appartamento ai fini di investimento. Anche la durata di otto settimane,
che la parte ricorrente ritiene arbitraria sia sulla base di motivazioni che si
ispirano alla LAFE, sia indicando che la maggior parte delle strutture
alberghiere poste nei dintorni rimarrebbero chiuse nella stagione invernale, appare
- alla luce delle spiegazioni date dall'Autorità comunale - del tutto
confacente. Infatti, a prescindere dal fatto che se da un lato un uso (più)
prolungato dell'appartamento da parte dei ricorrenti risulterebbe
irrimediabilmente contrario alla destinazione di zona e che, dall'altro, gli
stessi insorgenti riconoscono l'inapplicabilità alla fattispecie dei disposti
della LAFE, la durata stabilita dal Municipio è anche generosa se rapportata a
quanto prevede, per esempio la Guida di applicazione della legislazione
federale sulle abitazioni secondarie emanata dal Dipartimento dell'economia
pubblica e socialità del Cantone dei Grigioni nel 2016, che considera che l'uso
proprio delle abitazioni da parte del proprietario della PPP
deve rimanere
di scarsa entità (l'uso proprio può avvenire da parte dei proprietari o di loro
familiari, amici e conoscenti)
(…)
e di norma non deve superare circa le
tre settimane per ciascuna alta stagione
(pag. 22).
Inoltre,
contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, non è possibile equiparare i
loro parenti a dei semplici terzi, poiché appartengono alla loro cerchia
familiare, il loro soggiorno avviene su invito e gratuitamente (o tutt'al più
partecipando alle spese) e non esclude la presenza degli stessi proprietari.
Ben inteso a questi ultimi rimane aperta la possibilità di alloggiare i parenti
stretti nel loro appartamento al di fuori di detto periodo, annunciandoli all'albergo
che li ospiterà nel quadro di un normale rapporto di alloggio alberghiero. Infine
anche l'obbligo di comunicare con un anticipo di un anno i periodi in cui
intendono soggiornare nel loro appartamento non risulta lesivo del principio
della proporzionalità. Infatti, se da un lato la loro posizione diverge in modo
sostanziale da quella di un turista che vorrebbe soggiornarvi, come giustamente
rileva il Comune in sede di risposta, per permettere di locare l'appartamento
nell'ambito di un'attività alberghiera è necessario che l'Albergo possa
programmare con anticipo sufficientemente ampio le scadenze e sapere quando
potrà disporre dei vari appartamenti. Peraltro il termine di un anno corrisponde
a quello indicato a pag. 16 del parere SCA (cfr.
supra
, I.a. e doc.
richiamato dal Comune in sede di risposta dall'inc. 52.2020.17).
7.4.2. Occorre per
contro convenire con i ricorrenti che l'obbligo di effettiva messa a
disposizione a terzi dell'appartamento di cui al punto 6, quarta ipotesi, del
dispositivo della decisione municipale (cfr.
supra
, Q.), così come
formulato, non può essere confermato, già solo per il fatto che il suo adempimento
non dipende esclusivamente dagli sforzi profusi dai ricorrenti ma soprattutto dalle
condizioni del mercato nel settore alberghiero. Essa va dunque precisata nel
senso che la mancata messa a disposizione a terzi dev'essere motivata da valide
ragioni. Di conseguenza la decisione impugnata, nella misura in cui conferma il
punto 6 del dispositivo dev'essere completata in questo senso.
Anche, la posa dei
sigilli e l'allontanamento degli occupanti dell'appartamento va tutelata solo
laddove vi sia un utilizzo come residenza o in modo incompatibile con il regime
di un apparthotel dell'appartamento, rispettivamente laddove esso non venisse
messo a disposizione ai terzi. Tali misure coercitive appaiono sostenibili alla
luce della severa giurisprudenza del Tribunale federale in materia, che
riconosce in casi analoghi un ruolo ridotto al principio della proporzionalità,
permettendo all'autorità di adottare misure più severe rispetto a quelle
teoricamente possibili, per evitarle oneri di controllo eccessivi (cfr. STF
1C_464/2016 del 23 maggio 2017 consid. 2.6,
1C_283/2017 del 23
agosto 2017 consid. 4.1). Per contro, un semplice ritardo nell'inoltro delle
comunicazioni e della prova richieste non può giustificarle, se non previa
diffida. Di conseguenza il punto n. 6 della decisione impugnata dev'essere
riformata in questo senso. Infine va da sé che la prova dell'effettiva messa a
disposizione ai terzi dell'appartamento e della sua effettiva utilizzazione da
parte di terzi nell'ambito di un esercizio alberghiero, di cui al punto n. 5
del dispositivo, vada fornita al Municipio.
8.
8.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere parzialmente
accolto e la risoluzione impugnata riformata nel senso appena spiegato.
8.2. Dal profilo degli
oneri processuali, i ricorrenti hanno ottenuto ragione su aspetti del tutto
marginali, sicché nel complesso devono essere considerati soccombenti.
Pertanto, non si giustifica di riformare la tassa di giustizia della decisione
impugnata. Quanto alle ripetibili di prima istanza, si rinvia al successivo
considerando.
Per quel che concerne
la sede di appello, la tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, i
quali rifonderanno al Comune (sulla base delle medesime ragioni che si
illustreranno in appresso) un'indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1
e 2 LPAmm).
Ricorso del 9 gennaio
2020 del Comune CO 1
9.
Come spiegato in narrativa, malgrado la soccombenza
dei ricorrenti, il Consiglio di Stato nelle risoluzioni impugnate non ha
assegnato
ripetibili
al Comune, patrocinato, escludendo l'adempimento dei
requisiti di cui all'art. 49 cpv. 2 LPAmm.
A torto, tuttavia.
9.1.
9.1.1. Giusta l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, le
autorità di ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità
alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (ripetibili).
Quanto
previsto da questa norma non costituisce una semplice facoltà dell'autorità
giudicante, ma un preciso obbligo, desumibile dalla lettera stessa della
disposizione citata (
STA 52.2018.439 del
20 novembre 2018, 52.2015.18 del 29 aprile 2015
). In questo senso, la non assegnazione a
torto di ripetibili alla parte che ne ha fatto richiesta costituisce una
violazione del diritto e, come tale, è censurabile dinanzi a questo Tribunale
(cfr. STA 90.2020.7 del 31 agosto 2020 consid. 3.1).
Soccombente è la parte che propone un
ricorso infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986
n. 23;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 31);
ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di
natura formale o materiale (
Lukas Müller
in: Bernhard Waldmann/Patrick L. Krauskopf [curatori], Praxiskommentar VwVG,
III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2023, n. 15 ad art. 63), rispettivamente quanto
siano pertinenti le singole censure (cfr.
Kaspar Plüss
,
in: Martin Bertschi/Marco Donatsch/Alain Griffel/Tobias Jaag/Regina
Kiener/Kaspar Plüss [curatori], Kommentar
zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, III ed., Zurigo 2014, n. 51
ad § 13).
L'indennità
di parte dev'essere riconosciuta in funzione delle conclusioni formulate dal
ricorrente, messe in relazione con l'esito della procedura di ricorso avverso
il giudizio impugnato (DTF 123 V 156 consid. 3c, 123 V 159 consid. 4b;
Müller,
op. cit.,
ibidem
). Se la parte risulta solo parzialmente
vincente, l'indennità verrà ridotta in proporzione (
Müller
, op. cit., n. 16 e 17 ad art. 64). Ovvero, la stessa
deve essere adeguatamente commisurata alle spese occasionate dal soccombente
alla controparte per la difesa dei suoi interessi (RDAT II-1994 n 12).
La
determinazione delle spese ripetibili poi, è sindacabile da parte di questo
Tribunale solo nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del
diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento
(art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
9.1.2.
L'art.
49 cpv. 2 LPAmm stabilisce che gli enti pubblici e gli organismi incaricati di
compiti di diritto pubblico che dispongono di un servizio giuridico non hanno
diritto a un'indennità per ripetibili; rimangono riservate le procedure
particolarmente complesse e quelle in cui agiscono a tutela dei loro interessi
pecuniari. T
ranne
nei casi in cui è esplicitamente escluso dalla legge, il riconoscimento di un'indennità
per ripetibili a favore dell'autorità pubblica può quindi entrare in linea di
conto unicamente se quest'ultima si è trovata confrontata, nell'ambito della
conduzione di un procedimento giudiziario, con un dispendio lavorativo al di
fuori della norma, con la necessità di dover far capo all'assistenza di un
legale a causa della complessità giuridica delle problematiche in gioco oppure
poiché sprovvista di servizi sufficienti ad assicurare un'adeguata tutela degli
interessi perseguiti dalla decisione impugnata (cfr. STA 52.2019.286 del 20
settembre 2019 consid. 5.2, 52.2017.350 del 7 marzo 2018, 52.2008.409 del 6
marzo 2009 consid. 4.1;
Plüss
, op.
cit., n. 51 ad § 17 con numerosi riferimenti). Nella prassi si ritiene che il
fatto di compiere degli atti di causa in sede processuale rientri tra i compiti
ordinari di cui un'autorità amministrativa deve sapersi fare carico
autonomamente,
adottando, se del caso, i
dovuti accorgimenti organizzativi al proprio interno per potervi fare fronte;
inoltre si considera che, di regola, nelle liti che la concernono l'autorità si
trova a dover affrontare delle tematiche giuridiche sulle quali già dispone di
conoscenze specialistiche (
Plüss
,
loc.
cit.
), per cui il privato che si vede costretto ad intraprendere la via del
ricorso per tutelare i propri diritti nei confronti dell'ente pubblico deve di
massima poter contare sul fatto che in caso di soccombenza non gli deriveranno
altri svantaggi sul piano finanziario oltre a quello di dover sopportare le
spese di procedura da esso generate (si veda
in
questo senso:
Ruth Herzog
in: Ruth
Herzog/Michel Daum [curatori], Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege
im Kanton Bern, II ed., Berna 2020, n. 32 ad
art. 104).
9.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha respinto i
ricorsi di RI 1 e RI 2, di modo che essi erano
soccombenti davanti al Governo. Il fatto che in questa sede il loro ricorso sia
stato parzialmente accolto non muta questa conclusione. Infatti, come spiegato
in precedenza, essi vanno considerati come totalmente soccombenti anche in
seconda istanza (cfr.
supra
, consid. 8.2).
Contrariamente
a quanto ha concluso il Consiglio di Stato, la causa presentava effettivamente
una certa complessità sia dal profilo giuridico sia dal profilo fattuale,
derivante anche dalle numerose censure di carattere edilizio e pianificatorio
sollevate dai ricorrenti nell'ambito di procedure che si sovrapponevano.
Inoltre ciò esorbita da quella che può essere ritenuta l'ordinaria attività di
un ufficio giuridico comunale per rapporto alla singola procedura. Viste anche
le implicazioni politiche e mediatiche della questione,
che
mettevano in dubbio l'operato dell'organo esecutivo e dell'amministrazione
comunali, nonché le importanti implicazioni economiche (ancorché indirette) che
potevano scaturirne, la scelta di affidarsi a un legale esterno appare tutto
sommato giustificata.
Non spetta in
prima battuta al Tribunale di chinarsi sull'ammontare
dell'indennità. Alla luce della citata complessità delle diverse procedure e
del fatto che occorre compiere una valutazione complessiva del dispendio da
loro occasionato, ciò che comporta un certo margine di apprezzamento, tocca al
Governo, cui gli atti vengono retrocessi, pronunciarsi in merito. Con ciò viene
anche rispettato il principio del doppio grado di giudizio, previsto dalla
LPAmm.
9.3. Il ricorso va dunque
accolto nella sua domanda principale. La
tassa
di giustizia, fissata tenendo conto dell'evasione solo parziale dell'impugnativa
del Comune, segue la soccombenza dei resistenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Poiché
il Comune non è patrocinato, la questione relativa all'assegnazione di
ripetibili in questa sede nemmeno si pone (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.
1.1. Nella
misura in cui concerne le risoluzioni del Consiglio di Stato del 20 novembre
2019 n. 5824 e n. 5827 il ricorso del Comune CO 1 (inc. n. 52.2020.14) è
accolto.
Di conseguenza gli
atti sono retrocessi al Governo perché stabilisca l'ammontare delle ripetibili
in favore del Comune CO 1.
1.2. La contestazione
relativa all'assegnazione delle ripetibili in relazione alle risoluzioni
governative del 20 novembre 2019 n. 5825 e n. 5826 è disgiunta dal ricorso del
Comune CO 1 e viene evasa congiuntamente agli incarti n. 52.2020.16 e n.
52.2020.17.
2.
Il ricorso di RI
1 e RI 1 (inc. 52.2020.18) è parzialmente accolto.
Di conseguenza la
risoluzione governativa del 20 novembre 2019 (n. 5824) è riformata come segue:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza la decisione del 16 maggio 2018 del
Municipio CO 1 è confermata e il punto n. 6 del dispositivo così riformulato:
"Qualora le comunicazioni e la prova di cui ai
punti 3, 4 e 5 non pervenissero al Municipio entro il 18 giugno 2018 (e per gli
anni successivi entro la fine del mese di ottobre dell'anno precedente),
rispettivamente qualora i signori RI 1RI 2 continuassero a utilizzare il loro
appartamento come una residenza (o comunque in modo incompatibile con il regime
di un apparthotel), qualora l'appartamento non fosse effettivamente messo a
disposizione di terzi quale apparthotel (ad es. rimanesse vuoto e inutilizzato
senza valide ragioni), qualora i proprietari non provassero la messa a
disposizione ai terzi (effettiva e a condizioni normali, in particolare
economiche), saranno apposti i sigilli e gli eventuali occupanti saranno
allontanati dalla polizia. La posa dei sigilli e l'allontanamento degli
occupanti nel caso di ritardo nelle comunicazioni e della prova richiesta devono
essere preceduti da una diffida."
Per il resto è invariata.
3.
3.1. La tassa di
giustizia di fr. 800.- per l'evasione parziale del ricorso del Comune CO 1
(inc. 52.2020.14) è posta a carico di RI 1 e RI 2.
Non si assegnano
ripetibili in relazione a questa procedura.
3.2. La tassa di
giustizia relativa al ricorso di RI 1 e RI 2 di fr. 3'000.- è posta a carico
dei ricorrenti, che già l'hanno anticipata.
I ricorrenti
verseranno inoltre fr. 2'500.- al Comune a titolo di ripetibili.
4.
Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera