ti_gerichte · 32.2009.2 · 2010-12-15 · it
Intervento logopedico quale provvedimento di natura pedagogica-terapeutica. In generale una durata di 45 minuti per ogni seduta di logopedia è da ritenere adeguata; spetta all'assicurato dimostrare la necessità di un tempo maggiore. In casu, giustificata una durata di 60 minuti per seduta

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.12.2010 32.2009.2
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.12.2010 32.2009.2
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.12.2010 32.2009.2

Raccomandata
Incarto n.
32.2009.2
BS
/sc
Lugano
15 dicembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Marco Bischof
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 3 gennaio 2009 di
RI 1
rappr. da:  RA 1
rappr. da:  RA 2
contro
la decisione su opposizione del 17
novembre 2008 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per
l'invalidità
ritenuto
in
fatto
1.1.   RI 1, nato
il 16 giugno 2003, in data 15 settembre 2006 ha presentato, tramite la sua logopedista RA 1, una richiesta di assunzione delle spese di intervento logopedico
(doc. AI 8-13).
Con
decisione 4 ottobre 2006 l’incaricato per la logopedia dell’Ufficio delle
scuole comunali (USC) ha accolto tale domanda, riconoscendo per il periodo 15
settembre 2006 – 30 giugno 2007 due sedute settimanali di 45 minuti ciascuna
(doc. AI 1-3), invece dei 60 minuti chiesti dalla logopedista nel suo rapporto
27 settembre 2006 (doc. AI 6-5).
Contro la
succitata decisione, conformemente all’art. 3 della convenzione 8 dicembre 1997
sottoscritta tra la Confederazione Svizzera (rappresentata dall’ Ufficio federale
delle assicurazioni sociali; UFAS) ed il Cantone Ticino (per il tramite del Dipartimento
istruzione cultura [DIC], ora Dipartimento educazione, cultura e sport [DECS]),
concernente “l’indennità forfetaria delle prestazioni assicurative AI
nell’ambito della scuola pubblica”, RA 1, per conto del succitato bambino, ha
inoltrato opposizione all’Ufficio AI datata 31 ottobre 2006 (doc. AI 1-1). L’assicurato
sostiene che l’USC ha omesso, come in altri casi simili, di valutare
attentamente le caratteristiche della singola fattispecie, utilizzando unicamente
quale di criterio di valutazione della durata di ogni singolo intervento la contestata
circolare 25 gennaio 2006 del __________ dell’USC che, a suo dire, limita la
durata di ogni singola seduta di logopedia a 45 minuti. Egli ritiene che tale
modo di procedere violi il diritto di ricevere i provvedimenti adeguati sanciti
dalla LAI e fa sì che il Cantone Ticino non rispetti la convenzione sottoscritta
con la Confederazione.
1.2.   In data 11
giugno 2007 la logopedista ha inoltrato il rinnovo dell’intervento logopedico
individuale per il periodo 1° luglio 2007  – 31 dicembre 2008, chiedendo il riconoscimento
di due sedute settimanali di 60 minuti ciascuna (doc. AI 8-9).
L’incaricato
per la logopedia dell’USC, con decisione 13 giugno 2007, ha accordato il rinnovo, con validità 1° luglio 2007 - 31 dicembre 2008, di due sedute
settimanali di 45 minuti l’una (doc. AI 7-3).
Con
opposizione 13 agosto 2007 all’Ufficio AI, tramite la logopedista l’assicurato
ha contestato la succitata decisione, adducendo le stesse argomentazioni fatte
valere nella precedente opposizione 30 ottobre 2006 (doc. AI 7-1).
L’opposizione
è stata in seguito completata con scritto 3 ottobre 2008 (doc. AI 10-1).
1.3.   Con decisione
17 novembre 2008 l’Ufficio AI ha respinto le opposizioni 4 ottobre 2006 e 13
giugno 2007 (doc. AI 13-1).
L’amministrazione
ha dapprima ricapitolato le norme di legge  e le convenzioni applicabili alla
fattispecie, nonché le risposte del Consiglio di Stato a diverse interpellanze parlamentari
inerenti alla logopedia, concludendo:
"
(…)
In merito alla comunicazione
25.01.2006 emessa dall'Ufficio delle scuole comunali, che
stabilisce ed
introduce una nuova prassi negli interventi di logopedia, considerate le
risoluzioni del Consiglio di Stato, lo scrivente
Ufficio non rileva elementi che consentono di
constatare delle violazioni delle Convenzioni vigenti in ambito
logopedico e dei disposti di
legge
applicabili in materia. Come ribadito, a dipendenza del caso concreto, sono
riconoscibili sedute superiori ai 45 minuti, nel
rispetto delle necessità dell'assicurato. Il fatto
di introdurre dei
"criteri restrittivi"
nell'attribuzione dei tempi di terapia
non implica una
violazione del
"diritto dell'assicurato di ricevere i
provvedimenti adeguati sancito dalla
Legge federale sull'Assicurazione
per l'invalidità ".
Una richiesta
debitamente motivata, che
esponga le
difficoltà dell'assicurato e la necessità di procedere a sedute superiori a 45
minuti può essere ragionevolmente accolta.
(…)" (doc. A/1, p. 11)
Dopo aver
riportato il parere 19 gennaio 2007 della Commissione della logopedia sul caso
in esame (doc. AI 6-1), l’amministrazione ha concluso che:
"
(…)
Considerate le valutazioni del caso, ritenuto che
non sono stati presentati dall'opponente elementi atti a dimostrare, con il
grado della verosimiglianza preponderante valido nell'ambito delle assicurazioni
sociali, che l'assicurato necessita di due interventi settimanali di 60 minuti
al posto dei 45 minuti riconosciuti, né vi sono elementi che permettono di
ritenere arbitraria la decisione emessa dall'Incaricato per la logopedia, il
quale ha basato la propria valutazione sugli elementi contenuti in entrambe le
domande di intervento logopedico (ovvero, diagnosi dell'intervento precedente,
diagnosi del nuovo intervento, valutazione globale, trattamento previsto e
osservazioni del caso), lo scrivente Ufficio non può che confermare il diritto
per l'assicurato ai provvedimenti definiti nelle decisioni impugnate, dovendo
quindi respingere le opposizioni che richiedono il riconoscimento di sedute di
logopedia della durata di 60 minuti l'una.
(…)" (doc. A/1, p. 13)
1.4.   Con
tempestivo ricorso, l’assicurato, per il tramite della sua logopedista, ha
chiesto al TCA l’annullamento della decisione amministrativa ed il conseguente
riconoscimento di 60 minuti per seduta di logopedia. La logopedista ha chiesto di
essere posta essa stessa al beneficio dell’assistenza giudiziaria gratuita,
protestando altresì la rifusione di tasse, spese e ripetibili.
In
sintesi, dopo aver fatto rilevare come la decisione contestata sia stata resa
dopo due anni dalla prima opposizione, evidenzia che la circolare 25 gennaio
2006 del __________ dell’USC, fondamento della pronunzia impugnata, è
discriminatoria, fonte di disparità di trattamento, priva di motivazione, priva
dei requisiti formali nonché contraria alla prassi e ai pareri degli esperti
svizzeri del settore.
Delle
singole motivazioni verrà detto, per quanto occorra, nei considerandi di
diritto.
1.5.   Con la
risposta di causa l’Ufficio AI ha postulato la reiezione del ricorso. Facendo
presente come le obiezioni sollevate sono state già trattate in sede di
procedura di opposizione, l’amministrazione si limita a richiamare il contenuto
della decisione impugnata ed a chiederne la conferma.
1.6.   Il 4
novembre 2009 la logopedista ha inoltrato le proprie osservazioni alla sentenza
del Tribunale federale 2C_105/2009 del 18 settembre 2009 inerente a una
vertenza analoga a quella oggetto del presente giudizio (VI inc. 32.2009.2-21).
1.7.   Su richiesta
del TCA, in data 20 gennaio e 26 gennaio 2010 l’Ufficio AI ha trasmesso copia
delle decisioni dell’USC, non contenute negli atti, riguardanti richieste di
primo intervento di logopedia per alcuni assicurati (VIII e X inc. 32.2009.2-21).
1.8.   Il 4
febbraio 2010 questa Corte ha chiesto all’amministrazione il motivo della
riduzione della terapia logopedica, circostanza che riguardava alcuni bambini (XI).
Con lettera 11 marzo 2010 l’amministrazione ha trasmesso la presa di posizione
dell’USC (XVI inc. 32.2009.2-21).
La
succitata presa di posizione è stata intimata per osservazioni alla logopedista,
alla quale il TCA ha inoltre chiesto di indicare per ogni singolo assicurato i
motivi giustificanti una deroga alla usuale durata di 45 minuti per seduta di
logopedia (XVII inc. 32.2009.2-21).
Il 25
marzo e 10 aprile 2010 RA 2 ha dato seguito a quanto sopra (XVIII e XX inc.
32.2009.2-21).
Il 28
maggio 2010 l’Ufficio AI ha prodotto la presa di posizione 21 maggio 2010 dell’USC
in merito alle motivazioni della logopedista (XXIV inc. 32.2009.2-21).
Sostenendo
con scritti 8 e 25 giugno 2010 come le osservazioni dell’USC siano tardive, la
logopedista ne ha chiesto lo stralcio. In caso negativo, essa ha postulato la
facoltà di poter replicare alla succitata presa di posizione (XXVI e XXVII inc.
32.2009-2-21).
Dando
seguito alla richiesta del TCA, il 16 luglio 2010 la logopedista ha inoltrato
le proprie osservazioni sulla presa di posizione 21 maggio 2010 dell’USC (XXIX
inc. 32.2009-2-21).
Il 19
agosto 2010 l’Ufficio AI ha confermato l’operato dell’USC (XXXI inc.
32.2009-2-21).
considerando
in diritto
In
ordine
2.1.   Per costante
giurisprudenza se diverse procedure ricorsali concernono fatti di uguale natura
e pongono gli stessi temi di diritto sostanziale, per economia processuale, si
giustifica una congiunzione delle cause e la pronuncia di una sola sentenza
(STF 8C_295/2007 e 8C_327/2007 del 30 maggio 2008; DTF 128 V 124 consid. 1, 127
V 157, 127 V 33; STCA del 13 gennaio 2009, inc. 30.2008.45+46).
Nella
presente fattispecie con un unico atto di ricorso la logopedista, per conto dei
suoi pazienti, ha contestato 15 decisioni su opposizioni rese dall’Ufficio AI
il 17 novembre 2008 e 5 rese il 30 dicembre 2008 (cfr. inc. TCA 32.2002 – 21).
A prescindere dal fatto che la congiunzione delle causa da parte dell’autorità
è una norma potestativa, una congiunzione delle diverse procedure in concreto
non si giustifica. Infatti, se da un lato la problematica giuridica è analoga a
tutti i casi sottoposti a giudizio (durata di una singola seduta di logopedia),
dall’altro le vertenze riguardano 20 diversi assicurati e quindi i fatti non
sono gli stessi. Per questi motivi il TCA tratterà i ricorsi singolarmente.
Diverso è
invece l’aspetto istruttorio. Per ragioni di economia processuale gli accertamenti
sono stati eseguiti congiuntamente per tutti gli assicurati interessati.
Nel
merito
2.2.   Nell’ambito
dell’istruzione scolastica speciale ex art. 19 LAI, l’AI
assegnava sussidi per provvedimenti di natura pedagogico-terapeutica
tra cui figurava anche la logopedia per assicurati colpiti da gravi difficoltà
d'eloquio che frequentavano la scuola pubblica
e per
assicurati con gravi difficoltà d’eloquio in età prescolare per la preparazione
alla frequentazione della scuola speciale o della scuola pubblica (art. 19 cpv.
2 lett. c LAI, 19 cpv. 3 LAI nel tenore vigente sino al 31 dicembre 2007
[RU 1968 30; RU 1995 1129];
art. 8 cpv. 4
lett. e, art. 9 cpv. 2 lett. a e art. 10 cpv. 2 lett. a OAI,
pure nel tenore vigente fino al 31 dicembre 2007 [RU 1996 3135]).
A seguito della nuova impostazione della perequazione finanziaria e
della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), entrata in
vigore il 1° gennaio 2008 (RU 2007 5617), l’istruzione speciale è passata ai
Cantoni (art. 62 cpv. 3 Cost). Ciò ha comportato la soppressione dell’art. 19
LAI
(RU 2007/5809)
e quindi
anche delle norme relative alla terapia logopedica
(
RU 2007 5847
).
Il
Cantone Ticino ha adottato una norma transitoria relativa
all’educazione speciale, precisamente l’art. 62a della Legge sulla scuola (RL
5.1.1.1) – introdotta con il D
ecreto legislativo sull’attuazione a
livello cantonale della nuova impostazione della perequazione finanziaria e
della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni del 23 ottobre 2007
(BU 2007 708)
–,
il cui primo
capoverso ha il seguente tenore:
"
In applicazione della Disposizione transitoria
dell’art. 62 (scuola) contenuta nel Decreto federale concernente la nuova
impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti
tra Confederazione e Cantoni, del 3 ottobre 2003, il Cantone – in attesa delle
nuove disposizioni legislative cantonali in materia di educazione speciale –
assicura, per almeno tre anni le prestazioni dell’assicurazione invalidità
in materia di educazione speciale, compresa quella precoce di natura
pedagogica- terapeutica secondo l’art. 19 LAI” (sottolineatura del
redattore).
Fondandosi
sulla modifica legislativa cantonale, in data 27 novembre 2007 il Consiglio di
Stato ha emanato la risoluzione n. 6038 con l’intento di garantire, dopo il 1°
gennaio 2008, i provvedimenti nell’ambito dell’istruzione scolastica speciale
(art. 19 LAI), compresi l’educazione pedagogico-terapeutica precoce (doc. AI
40-1).
2.3.   Nel caso in
esame incontestato è il diritto dell’assicurato, in età prescolare, di beneficiare
di un intervento di natura pedagogica-terapeutica dispensato sotto forma di
terapia di logopedia ai sensi dell’art. 10 vOAI (cfr. consid. 2.2).
In lite è
invece la questione di sapere se per l’assicurato un intervento logopedico di 45
minuti a seduta, in luogo dei 60 minuti chiesti dalla sua logopedista, come confermato
dall’Ufficio AI con la decisione contestata, sia da ritenere adeguato, semplice
e appropriato ai sensi dell’art. 1a LAI. Pacifica è per contro la necessità di
due incontri settimanali.
2.4.   Confrontandosi
con un’analoga vertenza, in cui RA 2 fungeva da patrocinatrice, mediante
sentenza del 18 settembre 2009 (2C_105/2009; pubblicata sul sito internet del
TF il 28 ottobre 2009), l’Alta Corte ha avuto modo di ritenere, in linea generale,
un intervento logopedico di 45 minuti per seduta adeguato, semplice e
appropriato.
Dopo avere
richiamato il caso deciso dal TF con sentenza 30 agosto 2007 (I 423/06) relativo
alla riduzione della durata delle sedute di logopedia (dispensate tra l’altro dalla
medesima logopedista qui implicata) rispetto ai tempi richiesti da un
assicurato (cfr. consid. 6.2 della citata sentenza del 18 settembre 2009), ed
anche esaminata la circolare del 25 gennaio 2006 dell’USC, (cfr. consid. 6.4
della citata sentenza del 18 settembre 2009), l’Alta Corte ha sostanzialmente motivato
il proprio giudizio facendo riferimento alla Convenzione conclusa tra il DECS e
l’ALOSI (Associazione logopedisti della Svizzera italiana).
2.4.1.   Il TF ha quindi
innanzitutto esaminato la citata circolare 25 gennaio 2006 inviata dal __________
dell’USC ai logopedisti privati ed agli enti interessati, in cui, di regola, a
dipendenza del disturbo diagnosticato venivano riconosciuti tempi di terapia
tra i 15 e 45 minuti per seduta (doc. H).
Al
riguardo, nella citata sentenza del 18 settembre 2009 il TF ha concluso:
"
Ritenuto che la necessità dei provvedimenti di
logopedia dipende essenzialmente da una valutazione di natura
medico-pedagogica, se ne deve concludere che in relazione alla circolare le
autorità cantonali non hanno fornito sufficienti elementi per poter esaminare
se la stessa propone un'interpretazione corretta del testo legale."
(consid. 6.4.2).
2.4.2.   In seguito
l’Alta Corte, partendo dalla convenzione tariffale tra
l’UFAS
ed i fornitori di prestazioni per la consegna di apparecchi acustici, nella
sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009 ha ricapitolato i principi sul significato e sulla portata giuridica di tale tariffario, evidenziando:
"
Il Tribunale federale delle assicurazioni ha
rilevato che un simile tariffario ha lo scopo, da un lato, di tutelare
l'assicurazione per l'invalidità dall'assunzione di spese eccessive per le
relative misure e, dall'altro, di offrire alle persone assicurate la garanzia
di poter disporre di un'apparecchiatura sufficiente senza dover sopportare
costi aggiuntivi (DTF 130 V 163 consid. 3.2.2). Alla stessa stregua di
un'ordinanza amministrativa, un accordo tariffale, che l'Ufficio federale delle
assicurazioni sociali è legittimato a concludere in virtù di una valida delega
legislativa (DTF 130 V 163 consid. 4.2), non enuncia regole giuridiche, ma
rappresenta una concretizzazione delle norme legali e regolamentari. Tale
accordo non è quindi di per sé vincolante, ma le autorità di ricorso comunque
non se ne distanziano se fornisce un'interpretazione convincente di dette norme
(cfr. consid. 6.4.1; DTF 130 V 163 consid. 4.3.1).
Al riguardo è stato considerato che la convenzione è il risultato di una
collaborazione interdisciplinare pluriennale, che nel caso specifico ha
coinvolto gli esperti del settore audiologico, i produttori ed i commercianti
di apparecchi acustici nonché l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali
quale autorità di vigilanza. Dal profilo del diritto non vi sono motivi per
intervenire, in virtù di considerazioni di principio, nella latitudine di
giudizio delle parti contraenti e rimettere così in discussione il risultato
contrattuale elaborato dall'Ufficio federale, che concretizza il contenuto
normativo delle condizioni a cui soggiace l'erogazione delle prestazioni. Al
contrario, la consegna di un apparecchio acustico corrispondente alle tariffe
convenzionali va ritenuta una misura che è presunta rispondere sufficientemente
ai bisogni d'integrazione dell'assicurato e al diritto ad un mezzo semplice e
adeguato. L'obiezione secondo cui nel singolo caso, per motivi specifici
derivanti dall'invalidità, occorre un apparecchio più caro rimane lecita.
Spetta tuttavia all'assicurato provare l'esistenza di una situazione eccezionale
che giustifica l'assunzione di costi eccedenti i prezzi tariffari massimali.
Egli deve perciò spiegare in maniera circostanziata perché l'apparecchio
acustico che gli verrebbe messo a disposizione nel suo caso specifico non
sarebbe sufficiente per raggiungere l'obiettivo del provvedimento
d'integrazione e garantirgli quindi un'adeguata capacità uditiva (DTF 130 V 163
consid. 4.3.4; sentenza I 676/02 del 17 maggio 2004 consid. 5.2, in SVR 2004 IV
n. 44 p. 147; sentenza I 340/05 del 12 maggio 2006 consid. 2.4, riassunta in
RtiD 2006 II n. 49, p. 220).” (consid. 6.5.1)
Applicati
per analogia i succitati principi alla fattispecie esaminata, il TF ha
continuato:
"
… Con risoluzione del 27 novembre 2007, adottata
per disciplinare l'intervento del Cantone Ticino in materia di educazione
speciale a decorrere dal 1° gennaio seguente, il Consiglio di Stato ha in
effetti abilitato il DECS a concludere convenzioni con gli operatori privati
per stabilire i requisiti professionali richiesti, le modalità, i tempi d'intervento
e le tariffe, al fine di garantire le prestazioni precedentemente a carico
dell'assicurazione per l'invalidità. Sulla base di tale delega di competenza,
il DECS ha stipulato il contestato accordo con l'ALOSI che, oltre alla tariffa
oraria e alle prestazioni computabili, stabilisce la durata usuale delle
terapie in 45 minuti. Il ricorrente invero non pretende che l'ALOSI non sia
sufficientemente rappresentativa dei logopedisti privati attivi in Ticino né
sostiene che l'introduzione nella convenzione della clausola menzionata si sia
scontrata ad un'estesa opposizione in seno all'associazione. La presenza alle
relative assemblee dell'Incaricato per la logopedia, egli stesso membro
dell'ALOSI, non appare suscettibile di mutare in termini sostanziali questo
consenso. Di conseguenza si deve ritenere che, avuto riguardo agli obiettivi
sottesi all'art. 19 vLAI, in generale gli operatori ticinesi del settore
considerano appropriato stabilire in 45 minuti la durata ordinaria delle sedute
e riconoscere tempi d'intervento superiori solo in situazioni particolari,
adeguatamente motivate. (sottolineatura del redattore; consid. 6.5.2).
2.4.3.   Al presente
ricorso l’insorgente ha allegato diverse attestazioni di esperti della
logopedia con minorenni già prodotte nell’ambito della citata vertenza sfociata
nella STF I 423/06 del 30 agosto 2007, attestazioni che secondo l’Alta Corte
non permettevano di confermare le conclusioni dell’amministrazione in merito
alla riduzione a 30 minuti delle terapie oggetto del contendere (cfr. sentenza
citata consid. 4.6).
Nella
sentenza del 18 settembre 2009 il TF ha tuttavia precisato che le citate
attestazioni non mettono in dubbio la regola stabilita nella convenzione
DECS-ALOSI. Al riguardo, al consid. 6.5.3 ha infatti rilevato:
"
…
Due esperti hanno infatti semplicemente espresso parere contrario a fissare un
tempo massimo assoluto di 45 minuti, un terzo professionista ha indicato in 45
minuti la durata minima, precisando poi che tale durata risulta adatta per
bambini in età prescolastica, mentre l'ultima logopedista interpellata ha
giudicato problematico stabilire tempi massimi in maniera generalizzata e si è
limitata a riferire che nell'istituto in cui opera le unità terapeutiche durano
50 minuti. Nessuna di queste attestazioni risulta pertanto contraria ad
istituire una regola di 45 minuti a cui in casi specifici è possibile derogare,
come previsto dalla convenzione.
Tali dichiarazioni non confortano nemmeno la tesi secondo cui l'assicurazione
per l'invalidità riconosceva in maniera generalizzata lo svolgimento di sedute
di 60 minuti. Questa tesi non è invero stata sostanziata neppure in altro modo
dall'insorgente. Per di più, quand'anche fosse comprovata l'esistenza di una
prassi precedente più generosa, ci si dovrebbe comunque chiedere se la
disciplina proposta dalla convenzione DECS-ALOSI non concretizzi già in maniera
convincente il senso e lo scopo delle disposizioni legali.“
Il TF,
nel medesimo considerando, ha pure respinto la censura di violazione di
disparità di trattamento tra logopedisti privati e quelli attivi nel settore
scolastico, censura sollevata anche nel presente ricorso, evidenziando:
"
Detta disciplina (quella della convenzione
DECS-ALOSI; n.d.r.) non risulta in ogni caso lesiva del principio della parità
di trattamento per rapporto agli allievi seguiti da logopedisti attivi
all'interno delle strutture scolastiche. In effetti, come rilevato
dall'autorità dipartimentale, notoriamente le unità didattiche nel contesto
scolastico ordinario e nell'ambito del Servizio di sostegno pedagogico hanno
una durata di 45 minuti. Il ricorrente non contesta d'altronde che questo
principio si applichi pure alle sedute di logopedia svolte in tali strutture.
Per quanto concerne la pretesa differenza con bambini di scuola speciale presi
a carico dal Servizio ortopedagogico itinerante, va invece considerato che le
necessità di questi assicurati non sono comparabili con la situazione ed i
bisogni dei bambini che seguono una terapia logopedica, ma frequentano una
scuola regolare. Come affermato in una lettera dell'Ufficio dell'educazione
speciale agli atti, per i primi i disturbi del linguaggio si inseriscono in
effetti in problematiche di sviluppo più complesse. Un'eventuale prassi
differente in materia di tempi di terapia deriverebbe quindi da premesse
fattuali differenti.”
2.4.4.   Il TF nel medesimo giudizio ha
poi concluso che non vi sono motivi per ritenere che il contenuto della citata
convenzione DECS – ALOSI in merito alla durata delle sedute di terapia non
concretizzi la necessità dei provvedimenti ai sensi dell’art. 19 cpv. 1 lett. c
vLAI. L’Alta Corte ha in seguito evidenziato:
"
Analogamente a quanto stabilito dalla
giurisprudenza in relazione alla portata della convenzione tariffale sugli
apparecchi acustici, incombeva perciò al ricorrente esporre in maniera
dettagliata per quali motivi una terapia consistente in due sedute settimanali
di 45 minuti l'una non sarebbe sufficiente ed occorrerebbero invece due
interventi di un'ora.
Sennonché, malgrado un
esplicito invito a precisare la richiesta in questo senso sia stato formulato
dapprima dal DECS e poi anche dal Consiglio di Stato, l'insorgente non ha mai
completato la propria domanda d'intervento logopedico. Anche nel ricorso al
Tribunale federale egli si è limitato a considerazioni generali sulla durata
delle singole sedute di terapia, senza minimamente spiegare perché gli elementi
diagnostici segnalati dalla sua logopedista imporrebbero una deroga ai tempi
usuali indicati nella convenzione DECS-ALOSI. In assenza di motivazione
specifica su questo punto, la decisione di non concedere due sedute settimanali
di 60 minuti l'una non appare pertanto lesiva del diritto.” (Sottolineatura del
redattore; cfr. consid. 6.5.4).
Visto che con la succitata
sentenza il TF ha definitivamente statuito sulla problematica di fondo, questo
Tribunale ritiene non necessario l'esperimento di ulteriori accertamenti
richiesti dall’insorgente (cfr. punto n. 7 del ricorso).
Al riguardo, va ricordato che se l'istruttoria da
effettuare d'ufficio conduce l'amministrazione o il giudice, in base ad un
apprezzamento coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di
determinati fatti deve essere considerata predominante e che altri
provvedimenti probatori più non potrebbero modificare il risultato, si
rinuncerà ad assumere altre prove (valutazione anticipata delle prove cfr.
Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 47
n. 63, Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2° ed., p. 274, si veda pure DTF
122 II consid. 469 consid. 41, 122 III 223 consid. 3, 119 V 344 consid. 3c con
riferimenti). Un tale modo di procedere non lede il diritto di essere sentito
conformemente all'art. 29 cpv. 2 Cost. (SVR 2001 IV n. 10 p. 28 consid. 4b;
riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 v Cost., cfr. DTF 124 V 94 consid. 4b, 122
V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c con riferimenti).
2.5.   Nel caso in
esame, dal punto di vista temporale, la chiesta terapia logopedica si riferisce
al periodo 15 settembre 2006 – 31 dicembre 2008.
2.5.1.   Per costante
giurisprudenza, sono di principio determinanti le norme in vigore al momento
della realizzazione dello stato di fatto che deve essere valutato
giuridicamente o che produce conseguenze giuridiche (DTF 130 V 333 consid. 2.2,
129 V 4 consid. 1.2, 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b).
Stante quanto sopra, per l’intervento logopedico successivo
al 1° luglio 2008 va applicata la nuova norma della Convenzione DECS-ALOSI, in
particolare l’art. 3 cpv. 4 che stabilisce:
“la durata massima di ogni singolo
intervento è, di regola, non superiore ai 45 minuti. Per situazioni
particolari, se adeguatamente motivate, possono essere autorizzati dall’Ufficio
delle scuole comunali (in seguito Servizio) tempi d’intervento di durata
maggiore”.
Come
ricordato, nella STF 18 settembre 2009 l’Alta Corte ha concluso che
“ ….dal
profilo del diritto non v'è perciò motivo di ritenere che il contenuto della
convenzione DECS-ALOSI riguardo alla durata delle sedute di logopedia non
concretizzi il concetto di necessità dei provvedimenti ai sensi dell'art. 19
cpv. 2 lett. c vLAI e delle norme che ne derivano”
(cfr. consid. 6.5.4).
2.5.2.   Per quel che
concerne il periodo antecedente, nelle osservazioni 25 marzo 2010 (XVIII inc.
32.2009.2-21) la logopedista dell’insorgente ha sostenuto come al momento della
nascita delle controversie con l’USC la nuova convenzione non era ancora in
vigore, che la convenzione allora applicabile (quella del marzo 2005) non
prevedeva alcun limite temporale circa la durata di ogni seduta di logopedia e
che comunque la lettera-circolare 25 gennaio 2006 del __________ dell’USC non è
stata ritenuta dal TF come valido fondamento giuridico.
Secondo
questa Corte non vi è alcun motivo per non ritenere valido, anche per il
periodo antecedente il 1° luglio 2008, il principio temporale stabilito
dall’art. 3 cpv. 4 della nuova Convenzione e questo per i motivi che seguono.
In primo
luogo perché, come ribadito dall’Alta Corte:
”… si deve ritenere che, avuto
riguardo agli obiettivi sottesi all'art. 19 vLAI, in generale gli operatori
ticinesi del settore considerano appropriato stabilire in 45 minuti la durata
ordinaria delle sedute e riconoscere tempi d'intervento superiori solo in
situazioni particolari, adeguatamente motivate
(cfr. 6.5.2 della citata STF).
Inoltre
va rilevato che conformemente al principio generale ex art. 1a cpv. LAI, una
persona assicurata ha diritto a prevenire, ridurre, eliminare l’invalidità
mediante provvedimenti d’integrazione adeguati, semplici e appropriati. Secondo
la giurisprudenza federale (DTF 119 V 421) di regola l'assicurato ha diritto
solo ai provvedimenti idonei a raggiungere il fine di integrazione prefisso e
non ai migliori provvedimenti possibili nel caso di specie (DTF 133 V 627; DTF
110 V 102). La legge infatti riconosce la reintegrazione solo nella misura in
cui essa sia necessaria e sufficiente (DTF 115 V 198 consid. 4e cc e 206
consid. 4e cc, nonché sentenze ivi citate). Inoltre, deve esistere una
proporzione ragionevole tra il successo prevedibile del provvedimento e il
costo dello stesso (DTF 110 V 102 consid. 2, 103 V 16, consid. 1b e
riferimenti; cfr. anche DTF 107 V 88 consid. 2). Nel caso in esame, ciò
significa che l’insorgente non ha di principio diritto (salvo deroghe) ad una
seduta di terapia maggiore dei 45 minuti, quest’ultima durata ritenuta dal TF,
come già detto, adeguata, semplice e appropriata.
Va poi
segnalato che nella sentenza 18 settembre 2009, con rifermento al caso
esaminato e ad una risposta del Consiglio di Stato ad un’interrogazione
parlamentare, il TF ha ritenuto che
“… s
ulla base di quest'unico documento ben difficilmente si potrebbe
quindi giustificare una riduzione dei tempi di terapia rispetto a quanto
richiesto, respingendo per di più la domanda senza nemmeno valutare se nel caso
concreto vi siano le condizioni per poter ammettere una deroga alla durata di
45 minuti per seduta”
(sottolineatura del
redattore; cfr. consid. 6.4.2 della citata STF),
mentre il citato
articolo convenzionale prevede la possibilità di una deroga.
Non solo,
l’Alta Corte ha rilevato che “
quand’anche fosse comprovata l’esistenza di
una prassi precedente più generosa, ci si dovrebbe comunque chiedere se la
disciplina proposta dalla convenzione DECS-ALOSI non concretizzi già in maniera
convincente il senso e lo scopo delle disposizioni legali”
(cfr. consid.
2.4.3), risposta implicitamente data nel seguente già citato passaggio: “
…dal
profilo del diritto non v'è perciò motivo di ritenere che il contenuto della
convenzione DECS-ALOSI riguardo alla durata delle sedute di logopedia non
concretizzi il concetto di necessità dei provvedimenti ai sensi dell'art. 19
cpv. 2 lett. c vLAI e delle norme che ne derivano”
( cfr. consid. 2.4.4).
Non va
poi dimenticato che a seguito del cambiamento di prassi (ammesso dall’Ufficio
AI) l’insorgente come pure gli altri bambini coinvolti nelle parallele vertenze
non hanno subito alcun pregiudizio. Infatti va ricordato che già nel gennaio
2006 il __________ dell’USC aveva informato le parti interessate, tra cui i
logopedisti privati, del “nuovo” orientamento dell’ufficio circa i tempi di
durata di ogni singola seduta di terapia. Inoltre, subito dopo le richieste
d’intervento, rispettivamente di rinnovo, mediante le contestate decisioni
dell’USC la logopedista RA 2 sapeva che le erano stati riconosciuti unicamente
45 minuti per seduta (cfr. DTF 135 V 215, in particolare pag. 219-220 per una diversa soluzione in caso di prestazioni durevoli).
Da
ultimo, va fatto presente che in un altro caso il TCA ha constatato che la
perizia oggetto del rinvio della citata vertenza esaminata dall’Alta Corte con
sentenza 30 agosto 2007 (I 423/09) – quindi relativa ad un periodo precedente
l’entrata di vigore della nuova Convenzione – ha concluso nel ritenere come
adeguata la durata di 45 minuti per ogni singola seduta logopedica (cfr. STCA
32.2009.115 del 18 novembre 2009, consid. 1.2).
2.5.3.   In
conclusione, nella fattispecie concreta vale il principio secondo cui una
durata di 45 minuti di logopedia per seduta è da ritenere adeguata e che spetta
alla persona assicurata esporre in maniera dettagliata per quali motivi una
terapia consistente in sedute settimanali di 45 minuti l'una non sarebbe
sufficiente ed occorrerebbero invece interventi di un'ora.
In tal
senso non va dimenticato che questo TCA ha dato la possibilità all’insorgente,
rispettivamente alla sua logopedista, di debitamente motivare la deroga al
succitato limite temporale valido per una seduta di logopedia (cfr. consid.
1.8).
Per
completezza va comunque ricordato che i tempi d’intervento logopedico (dai 15
ai 45 minuti) fissati nella citata circolare 25 gennaio 2006 erano da intendere
come regola generale e che quindi non erano escluse eccezioni debitamente
motivate.
2.6.   Vista la
richiesta dalla logopedista dell’assicurato, l’incaricato per la logopedia ha
riconosciuto una terapia di due sedute settimanali di 45 minuti l’una.
La Commissione per la logopedia si è espressa sul caso concreto. Dopo aver visionato la documentazione
prodotta davanti all’USC, la Commissione ha confermato la durata di 45 minuti
per seduta. Nel rapporto 19 gennaio 2007 il suo presidente ha evidenziato:
"
(...)
Dal rapporto del dott. __________ è difficile
estrapolare un profilo preciso del bambino, ma la media delle prestazioni
ottenute ai due reattivi (che non si possono paragonare direttamente) mostra un
ritardo evolutivo globale che, in certi ambiti, è importante per l'età (8 mesi
sui 32 di ER).
Dal rapporto della logopedista si evince che le
prestazioni sono generalmente inferiori a quella attesa per l'età (gioco
funzionale).
In particolare, nei sette mesi trascorsi tra la
valutazione del dott. __________ e quella della logopedista, sembrerebbe che
tutto l'ambito dello sviluppo simbolico non sia evoluto. Anzi il fossato tra le
attese e le prestazioni si è allargato (competenze 18-24 mesi) lasciando
intravedere l'instaurarsi di un ritardo mentale (ambiti con 18 mesi di età di
sviluppo rispetto ai 39 di età reali).
Dalla lettera del signor __________ appare che
l'incaricato, dopo avere rilasciato una garanzia di due sedute settimanali di
45 minuti per un primo periodo, avrebbe ridefinito la situazione con la signora
RA 2 (eventuale prosecuzione dell'intervento o eventuali modifiche
dell'intervento stesso).
Dalla lettera della signora RA 2 invece appare
che la decisione di concedere due sedute settimanali di 45 minuti da parte
dell'Incaricato sia stata dettata da motivi dipartimentali (decisione del 25
gennaio 2006).
La Commissione
, da quanto
precede ritiene che:
1.   la
concessione di due interventi settimanali di 45 minuti sia per il momento
adeguata per cui l'opposizione è da respingere,
2.   sono
però importanti le dichiarazioni di __________ (accordo su un'osservazione
approfondita del bambino da parte della signora RA 2 e ridefinizione
dell'intervento dopo 6 mesi di intervento, cioè in primavera). Questo
permetterebbe di capire se il bambino necessita di una continuazione
dell'intervento logopedico, se sì con quale intensità e durata delle terapie,
se non di quale altro tipo di intervento specialistico (intervento presso il
SOIC, per esempio),
3.   il
contenuto della decisione del 25 gennaio 2006. Di regola le sedute di terapia
durano 45 minuti. Sono previste però delle eccezioni, in base alla
particolarità della situazione.
L'incaricato,
in queste situazioni, non può evidentemente concedere solo 45 minuti di terapia
per "motivi dipartimentali".
Ciò
non è mai avvenuto: l'Incaricato ha emesso diverse decisioni di 60 minuti anche
dopo la decisione menzionata." (Doc. AI 6/1-2)
Fondandosi
sul summenzionato parere, con la decisione contestata l’Ufficio AI ha respinto
l’opposizione 30 ottobre 2006.
2.7.   Il TCA ha
chiesto alla logopedista dell’assicurato di specificare i motivi giustificanti
una deroga alla usuale durata (45 minuti) di una seduta logopedica indicata
nella convenzione 14 luglio 2008 DECS – ALOSI, così come stabilito nella nota
sentenza 18 settembre 2009 del Tribunale federale (XVII inc. 32.2009.2-21).
Con
scritto 25 marzo 2010 RA 2 ha in particolare evidenziato:
"
Il bambino, dell’età di tre anni, mostrava
giochi distruttivi e provocazioni. Non frequentava la scuola dell’infanzia
perché ancora non era pulito e non parlava. Le competenze in ambito
social-comunicativo e simbolico si situavano a ca. 18-24 mesi. Per compensare
le leggere difficoltà di coordinazione, tutta l’attenzione di RI 1 era
focalizzata sull’azione, per cui, il significato simbolico e la valenza
comunicativa restavano in seconda linea. Su questa base il bambino poteva
sviluppare né una buona comprensione né le strategie per costruire il
linguaggio.
In ambito
pratto-diagnostico le capacità corrispondevano ad un’età di sviluppo di 30-36
mesi, ma emergevano delle difficoltà di coordinazione dei movimento e a dosare
la forza.
Per questi motivi, era
necessario un intervento precoce ed era necessario prendere in considerazione
gli ambiti social-comunicativo (processi d’individuazione) e simbolico (lo
sviluppo del gioco), per far scattare i processi che avrebbero aiutato il
bambino nella scoperta del linguaggio.
Era necessario rendere più
sicuro il bambino, perché di fronte alle difficoltà reagiva rifiutando le
attività da egli stesso scelte.
Per entrare in relazione
con il bambino, costruire con lui un gioco e influenzare positivamente lo
sviluppo del linguaggio, era indispensabile disporre di due sedute settimanali
di 60 minuti” (pp. 25/5 doc. XVIII).
Nelle
osservazioni 21 maggio 2010 l’USC, rivista la richiesta d’intervento logopedico
del 27 settembre 2006 (doc. AI 8-11), ha ritenuto che “
non vi sono infatti
esplicite richieste e motivazioni che facciano riferimento ad una situazione
straordinaria che giustifica una richiesta particolare per un’autorizzazione ed
un tempo d’intervento di durata maggiore. Se veramente il quadro della
situazione fosse stato già così complesso come viene presentato ora dalla sig.
RA
2
, la stessa sarebbe stata tenuta a fornire al nostro Servizio tutte le
informazioni concernenti il caso e l’attività svolta ed ad avvisare
tempestivamente se, nel corso del trattamento, l’applicazione dei provvedimenti
necessitasse di una modifica. Infatti, dal quadro fornito oggi il caso non
risulterebbe più di nostra competenza ma dell’UES”
(Ufficio educazione
speciale, n.d.r.)
(XXIV inc. 32.2009.2-21
).
Orbene, da
un lato va rimarcato che l’USC ha genericamente sostenuto che le motivazioni
addotte dall’insorgente, rispettivamente dalla sua logopedista, non sono
sufficienti per giustificare una deroga all’usuale durata di ogni singola
seduta di logopedia, dall’altro lato va rilevato che quanto asserito dalla
logopedista nella sopra citata sua presa di posizione ricalca sostanzialmente
quello che la stessa aveva già evidenziato richiesta d’intervento logopedico
del 29 settembre 2006 (doc. AI 8-11). In particolare, essa aveva scritto che le
competenze social-comunicative e simboliche del bambino si situavano a circa
18-24 mesi, che in ambito pratto-gnostico le capacità corrispondevano ad un’età
di sviluppo di 30-36 mesi e che per compensare le difficoltà di coordinazione
il bambino si concentrava sull’azione, motivo per cui il significato simbolico
e la valenza comunicativa restavano in seconda linea. Inoltre, tali aspetti
sono stati ripresi nel rapporto 19 gennaio 2007 della Commissione della
logopedia (cfr. consid. 2.6). Quindi già allora l’USC aveva tutti gli elementi per
valutare una situazione che esso ora definisce complessa. Del resto, la citata
Commissione aveva ipotizzato l’intervento del SOIC. Al riguardo va ricordato
quanto riportato dal TF nella citata sentenza “…
per quanto concerne la
pretesa differenza con bambini di scuola speciale presi a carico dal Servizio
ortopedagogico itinerante, va invece considerato che le necessità di questi
assicurati non sono comparabili con la situazione ed i bisogni dei bambini che
seguono una terapia logopedica, ma frequentano una scuola regolare. Come
affermato in una lettera dell'Ufficio dell'educazione speciale agli atti, per i
primi i disturbi del linguaggio si inseriscono in effetti in problematiche di
sviluppo più complesse
.”(cfr. consid. 2.4.3
).
In queste
circostanze, a mente del TCA, vi sono motivi per una deroga alla durata di 45
minuti di ogni singola seduta di logopedia.
Ne
consegue che, annullata la decisione contestata, l’assicurato per il periodo 15
settembre 2006 – 31 dicembre 2008 ha diritto ad un intervento logopedico di due
sedute alla settimana di 60 minuti ciascuna.
2.8.
Secondo l’art. 69 cpv. 1bis LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura
di ricorso in caso di controversie relative all’assegnazione o al rifiuto di
prestazioni AI dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a
spese.
L’entità
delle spese è determinata fra 200.-- e 1’000.-- franchi in funzione delle spese
di procedura e senza riguardo al valore litigioso.
Vista la
particolarità del caso, questo TCA ritiene giustificato non mettere a carico
della parte soccombente tasse e spese di giustizia.
La
logopedista ha chiesto la rifusione di spese ripetibili avendo fatto capo al
suo consulente aziendale ed a giuristi. Essa ha poi sostenuto che questa
vertenza, come le altre analoghe pendenti al TCA, le hanno impedito
notevolmente la sua attività professionale, con importante perdita di guadagno
(cfr. ricorso punto. 19 p. 32). Tale richiesta è stata ribadita nelle
osservazioni 25 marzo 2010 (XVIII inc. 32.2009-2-21).
Per
quanto concerne l’indennità per ripetibili, essa può venire assegnata, di
regola, solo al ricorrente vittorioso patrocinato in causa (art. 61 cpv. 1
lett. g LPGA; DTF 112 V 86 consid.
4, 110 V 81 consid.
7, 105 V 89 consid. 4, 105 Ia 122, 99 Ia 580 consid.
4).
L’indennità è concessa non soltanto se l’assicurato è patrocinato da un
avvocato, ma anche quando il patrocinio è assunto da una persona
particolarmente qualificata per la questione giuridica considerata, purché non
si debba ritenere che il patrocinatore abbia agito a titolo gratuito (DTF 118 V
140 consid.
2= RCC 1992 p. 433 consid. 2a; RCC 1985 p.
411 consid. 4; DTF 108 V 271 = RCC 1983 p. 329).
Nel caso in esame, pur considerando la logopedista quale persona
particolarmente qualificata ai sensi della succitata giurisprudenza, va fatto
presente che essa ha agito senza accollare spese all’insorgente.
Nelle
sue osservazioni 25 marzo 2010 (XVIII inc. 32.2002-27) essa ha infatti ritenuto
“non opportuno chiedere alle famiglie di farsi carico delle spese derivanti
dalla mia difesa personale”
e di essersi
“impegnata a farmi carico di
ogni spesa derivante dalla contestazione delle decisioni qui impugnate”
(cfr. punto n. 14).
Per questi motivi, non sono assegnate
ripetibili.
Da
ultimo, va detto che la giurisprudenza citata dalla logopedista per motivare la
richiesta d’indennizzo (cfr. osservazioni 25 marzo 2010 p. 6; XVIII inc.
32.2009-2-21) concerne il diritto ad una parte vittoriosa non rappresentata
ad ottenere un'indennità per ripetibili per l'attività da lei svolta solo se la
causa è complessa, gli interessi in gioco sono importanti, il lavoro svolto ha
impedito notevolmente l'attività professionale o ha comportato una perdita di
guadagno e se gli sforzi profusi sono ragionevolmente proporzionati ai
risultati ottenuti (DTF 113 Ib 356 consid.
6b, 110 V 81
consid. 7, 110 V 133 consid. 4a; Locher, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, Berna 2003, p. 497 s.).
Questa
circostanza non è applicabile al caso in esame, visto che la logopedista non è
parte in causa. Al riguardo, nella citata sentenza del 18 settembre 2009 il TF
aveva fatto presente:
"
… come già spiegatole in diverse sentenze (cfr.
sentenza 9C_62/2007 del 26 settembre 2007 consid. 7.6 e 7.7; sentenza I 224/05
del 29 settembre 2005 consid. 6.2.1 e 6.2.2; sentenza 2C_912/2008 consid.
5.3.1; sentenza 2C_913/2008 consid. 3.2 e 3.3) ella non ha un interesse
personale cioè diretto o sufficientemente connesso all'esito del litigio,
motivo per cui non le può essere riconosciuta la legittimazione ad agire iure
proprio. Di conseguenza, non essendo parte in causa, la sua situazione
finanziaria personale non è di rilievo ai fini di un giudizio in merito al
beneficio richiesto.
Indipendentemente dalle possibilità di esito favorevole del gravame, il beneficio
dell'assistenza giudiziaria non può di conseguenza essere accordato né al
ricorrente, per mancanza di prove sull'assenza di mezzi, né alla propria
rappresentante, per carenza di legittimazione." (consid. 7.2).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§    La
decisione su opposizione 17 novembre 2008 è annullata.
§§ RI
1 ha diritto per il periodo 15 settembre 2006 -31 dicembre 2008 ad un
intervento logopedico di due sedute alla settimana di 60 minuti ciascuna.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello
Stato. Non si assegnano ripetibili.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti