ti_gerichte · 90.2006.48 · 2009-01-07 · it
Pianificazione di una strada di servizio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 90.2006.48
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 90.2006.48
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 90.2006.48

Incarto n.
90.2006.48
90.2006.49
Lugano
7 gennaio 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a.
b.
RI 1
patr. da: PR 1
26 settembre 2006 di
__________,
__________,
contro
la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859)
con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di
Intragna;
viste le risposte:
-   9 gennaio 2007 del municipio di Intragna;
- 20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità;
-   6 giugno 2007 di PI 4;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A.   Nelle
sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002 il consiglio comunale di Intragna ha
adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede è stata prevista una
strada di servizio particellare di 3 m di larghezza (SSp 3) che, partendo dalla
strada cantonale che proviene dal comune di Losone, urbanizza la località Pezze,
adiacente alla frazione di Golino ed assegnata dal piano alla zona
residenziale.
B.   a. Con
ricorso 29 marzo 2002 RI 1, proprietaria del mapp. 2999, ove sorge un'abitazione
(secondaria) e lungo il quale è previsto il tracciato della strada, ha impugnato
questa deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato in
via principale di annullare la pianificazione dell'opera, in via subordinata di
modificarne il tracciato. L'insorgente ha contestato, soprattutto, la necessità
dell'infrastruttura, asserendo che tutti i fondi disponevano già di servitù prediali
di passo per raggiungere la strada cantonale. Il tracciato impugnato appariva
inoltre discriminatorio, in quanto creava un accesso pubblico (sino) ai mapp.
3000 e 2985, ma non ai mapp. 2984, 3001 e 3003. Caratterizzato da tre curve a
90°, esso gravava poi la sola proprietà della ricorrente, mentre erano
ipotizzabili altre soluzioni, come un percorso più rettilineo e che servisse
tutte le proprietà, ricalcando - ad esempio - quello delle servitù di diritto
privato.
b. Con
ricorso 26 marzo 2002 è insorto dinanzi al Governo anche __________, proprietario
del mapp. 2984, dove risiede, lamentando una disparità di trattamento, giacché
la strada in oggetto terminava a poco più di 10 m dalla sua proprietà. Egli ha pertanto chiesto di completare il collegamento stradale sino a
quest'ultima.
C.   Con
risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano ed ha respinto entrambi i ricorsi, richiamandosi all'autonomia del comune
di pianificare il suo territorio. A mente del Governo le scelte del consiglio
comunale apparivano difendibili, malgrado fossero possibili soluzioni alternative,
e conformi alle leggi (cfr. ris. cit. pag. 55 seg., e 71).
D.   Con ricorsi
del 25, rispettivamente 26 settembre 2006 i proprietari indicati in ingresso
contestano la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale, ribadendo
domande e motivi.
E.   La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione dell'impugnativa.
Il municipio postula invece l'accoglimento del gravame di __________, mentre
che si associa alla domanda di reiezione di quello di RI 1.
F.   a. In data
21 marzo 2007 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione
della quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni. Poiché il
Governo aveva sospeso l'approvazione di tutti gli ampliamenti della
zona edificabile proposti attraverso la revisione del piano regolatore e che
esso condivideva, compreso quindi l'ampliamento del territorio fabbricabile del
comparto Pezze, per il motivo che il consiglio comunale non aveva stanziato un
credito sufficiente per far fronte al contributo pecuniario sostitutivo dovuto
dal comune a seguito della diminuzione delle aree agricole (cfr. ris. cit.,
pag. 16 seg.),
il giudice delegato ha informato le parti
che il Tribunale non avrebbe emesso il suo giudizio sino al momento in cui il Governo
avrebbe emanato la sua decisione su questo oggetto. All'udienza ha fatto seguito
un sopralluogo.
b. Il
Tribunale ha indi richiamato dall'ufficio del registro fondiario copia dei giustificativi
relativi alle servitù di passo concernenti i mapp. 2984, 2985 e 3000 e dalla
pretura di Locarno l'incarto relativo alla vertenza che oppone la ricorrente RI
1 al comune di Intragna e concernente la richiesta, da parte della prima, di
una servitù di passo veicolare necessario di sul mapp. 2986 a favore del mapp. 2999 (inc. OA.2001.00108).
c. Il
Tribunale ha parimenti dato la possibilità di esprimersi ai proprietari dei
mapp. 2983, 2985, 3000 e 2982.
G.
Con risoluzione 17 giugno 2008 (n. 3225) il Consiglio di Stato ha
quindi approvato gli ampliamenti della zona edificabile sospesi, tranne uno -
rimasto ulteriormente sospeso - e che qui non interessa. Il Tribunale può
pertanto emettere il suo giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti
certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle
altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre
equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato
provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di quelle di
importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade
del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione
delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 7 cpv. 3, 4 cpv. 2
Lstr). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le
rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare,
tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporti
pubblici e privati.
4.   4.1. La
strada in discussione, definita quale strada di servizio particellare (SSp),
presenta una lunghezza di circa 90 m ed una larghezza di 3 m. A partire dalla strada cantonale, dopo un breve tratto presenta, nell'ordine, una curva a destra
(di poco superiore a 90°), un tratto rettilineo, una curva a sinistra (pure di
poco superire a 90°), nuovamente un tratto rettilineo, una curva a destra
(sempre di poco superiore a 90°) ed infine ancora un tratto rettilineo, per
finire sul confine del mapp. 3000. La strada è pianificata sui mapp. 2987 e
2986, già di proprietà del comune, ma per la netta maggior parte sul mapp.
2999, di proprietà della ricorrente RI 1, sfruttando per almeno 2/3 del
tracciato l'accesso veicolare realizzato da quest'ultima al menzionato fondo.
4.2.
Attraverso la strada in oggetto, il comune intende urbanizzare il comparto residenziale
di Pezze, adempiendo ai suoi obblighi legali in materia di equipaggiamento
delle zone edificabili (cfr. consid. 3). Invano la ricorrente RI 1 mette in
discussione la necessità - e dunque il principio stesso - dell'opera,
sostenendo che i fondi più arretrati rispetto alla strada cantonale dispongono
di servitù prediali di passo per accedere a quest'arteria. Da un lato, difatti,
l'urbanizzazione del territorio edificabile attraverso gli strumenti di diritto
pubblico è prioritaria rispetto a quella conseguita con gli istituti del diritto
privato (RDAT II-2003 n. 54, II-2002 n. 76, II-2001 n. 34;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 22 ad art.
19 con rinvii
). Inoltre, le vie d'accesso create in virtù di
quest'ultimo non costituiscono necessariamente degli accessi sufficienti ai
sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT, in quanto volte a soddisfare dei limitati
bisogni di singoli proprietari, senza aver riguardo a quelli dell'intero
settore edificabile che dev'essere servito e tantomeno ad una funzione
pianificatoria dell'infrastruttura (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ibidem). La circostanza, secondo cui le particelle più arretrate
dispongono effettivamente di generiche servitù di passo - i giustificativi richiamati
dall'ufficio del registro fondiario non hanno permesso di chiarire la loro estensione
- a carico dei fondi prospicienti la strada cantonale, non impedisce, al comune
di prevedere una strada per un'adeguata urbanizzazione del quartiere. Corrobora
questa conclusione, il fatto che la stessa ricorrente RI 1, che pur si oppone all'infrastruttura,
è stata costretta a convenire in giudizio il comune dinanzi al pretore di
Locarno-Campagna per assicurarsi un diritto di passo necessario veicolare per
raggiungere il suo fondo al mapp. 2999 (inc. OA.2001.00108 di quella pretura,
ancora pendente). Va peraltro rilevato che, nella pratica, un numero rilevante
di strade di servizio previste dai piani regolatori si inserisce su tracciati
di opere di accesso già realizzate dai proprietari, che vengono - se del caso -
opportunamente sistemate dall'ente pubblico al momento del loro acquisto. Si
tratta quindi, semmai, di sfruttare al meglio i percorsi esistenti,
nell'interesse di un impiego il più razionale e parsimonioso possibile del
territorio edificabile.
4.3. Se, quindi, il
principio dell'opera non può essere rimesso in discussione, molte più riserve sorgono
in punto al tracciato proposto dal comune, sotto gli aspetti dell'interesse
pubblico, della proporzionalità e della parità di trattamento. Come sostiene l'insorgente
RI 1, l'esame dei piani, confortato dal sopralluogo, suscita la netta impressione
che la preoccupazione principale, per non dire unica, dell'ente pubblico sia
quello di procurare un accesso al mapp. 3000, inserito nella zona fabbricabile
attraverso la revisione del piano regolatore e, pertanto, ancora inedificato. Il
percorso non sembra invece interessarsi del mapp. 2984, di proprietà del
ricorrente, __________, costruito con un'abitazione, ma nemmeno della
situazione dell'adiacente mapp. 2982, che confina con la strada cantonale,
sulla quale, al momento dell'edificazione, dovrebbe conseguire un accesso diretto,
a nemmeno 70 m dallo sbocco della strada di urbanizzazione qui avversata. Del
pari, il tracciato dovrebbe poi tener conto che il mapp. 2983 è attraversato da
una strada privata pavimentata, utilizzata dai suoi proprietari (e fors'anche -
ma la circostanza non è di rilievo - da quelli dei mapp. 2985 e 2984), che
sbocca sulla strada cantonale a 15 m da quella prevista dal comune, per cui
quest'ultimo dovrebbe preoccuparsi di provocare l'eliminazione di questo accesso
al momento dell'entrata in esercizio della SSp: ciò che presuppone la soluzione
dei problemi viari di questa particella, la cui superficie potrebbe essere poi essere
effettivamente destinata all'edificazione, e - se del caso - di quelle
retrostanti, attraverso la controversa strada di urbanizzazione. Tutti questi
problemi potrebbero - ad esempio - essere prima facie se non risolti quantomeno
di parecchio attenuati, conferendo nello stesso tempo una chiarissima valenza
urbanistica alla strada in oggetto, se il suo tracciato proseguisse ulteriormente,
dopo il primo rettilineo, all'interno del mapp. 2985, seguendo il percorso del
passo
al sub. d, per tutta la sua lunghezza o solo per una parte, ossia correndo
lungo i confini di questo fondo dapprima con il mapp. 2983 e, in seguito, con
il mapp. 2984.
4.4. Queste
considerazioni, ancorché sommarie, bastano ampiamente ad invalidare il
tracciato proposto dal comune, senza che il Tribunale, che non è autorità di
pianificazione, possa per contro imporre alcunché. Essenziale, ma anche
sufficiente è rilevare che la scelta comunale procede da un accertamento dei fatti
insufficiente e da un'altrettanto insufficiente ponderazione di tutti gli
interessi in causa, ma in ogni caso effettuata in dispregio dei principi dell'interesse
pubblico, della proporzionalità e della parità di trattamento.
Se, quindi, il tracciato proposto dal comune nell’ambito della
revisione del piano regolatore non può essere tutelato, spetterà al comune
stesso di valutare, in primo luogo, un tracciato alternativo e, in seguito, di
adottarlo in occasione di una variante di questo strumento, dopo aver esperito
le necessarie verifiche e valutazioni, in ossequio al suo diritto di pianificare
il autonomamente il proprio territorio.
5.   5.1.
La risoluzione governativa impugnata va
dunque annullata, insieme alla deliberazione del consiglio comunale, che essa ha
protetto, limitatamente all'oggetto controverso: a scanso di equivoci con ciò è
da intendere, prudenzialmente, l'annullamento dell'intera pianificazione della
strada SSp 3 volta ad urbanizzare il comparto Pezze. Spetterà al comune,
nell'ambito delle varianti che è chiamato ad approntare a seguito
dell'approvazione del piano regolatore, di completarlo su questo oggetto, riproponendo
una strada con un nuovo tracciato.
5.2. Ferme queste premesse, il gravame di RI
1 dev'essere accolto limitatamente alla domanda subordinata, volta a contestare
il tracciato della strada; quello di __________, che ha invece chiesto il
prolungamento del percorso annullato per raggiungere la sua proprietà, dev'essere
invece respinto.
6.   Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia
(art. 28 LPamm). Il comune di Intragna è tuttavia tenuto a versare alla
ricorrente RI 1, assistita da un legale, delle adeguate ripetibili (art. 31
LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 14, 19, LPT, 3 OPT, 37, 38 LALPT; 7
Lstr; 18, 25, 28, 31, 49, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
di RI 1 è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui
il Consiglio di Stato
ha approvato il piano regolatore del
comune di Intragna è annullata nella misura in
cui approva la strada di servizio particellare SSp 3 volta ad urbanizzare il
comparto Pezze;
1.2.   la
deliberazione 10 giugno 2002 del consiglio comunale di Intragna è annullata nella
stessa misura.
2.   Il ricorso
di __________ è respinto.
3.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il comune di Intragna è tenuto a
rifondere alla ricorrente RI 1 un importo di fr. 1'200 per ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (
art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005, LTF, RS 173.110
). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
5.   Intimazione
a:
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario