ti_gerichte · 90.2007.116 · 2009-05-20 · it
Non approvazione di un'estensione della zona edifcabile per motivi di contenibilità e di inquinamento fonico: attribuzione alla zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.05.2009 90.2007.116
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.05.2009 90.2007.116
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.05.2009 90.2007.116

Incarto n.
90.2007.116
Lugano
20 maggio
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 26 settembre 2007 di
RI 1
RI 2
RI 3
tutti patr. da:
PR 1
contro
la risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore
del comune di Magliaso;
viste le risposte:
-    19 ottobre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
-    15 novembre 2007 del
municipio di Magliaso;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 24 ottobre 2005 il consiglio comunale di Magliaso
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la
fascia del mapp. 19, costeggiante la strada cantonale per Caslano, profonda 40 m, è stata attribuita alla zona residenziale commerciale R-CO4 e gravata da una linea di
costruzione, tracciata a circa 7 m dal ciglio della strada. Il restante del
fondo è stato invece attribuito alla zona agricola. Il mapp. 19, di proprietà
della comunione ereditaria fu __________ __________, formata da RI 2, RI 3 e RI
1, presenta una superficie prativa di complessivi 48'023 mq, ubicata in
località Sotto Robbiolo.
B.   I
proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo lo stralcio della linea di costruzione dal loro fondo.
C.   Con risoluzione
21 agosto 2007 (n. 4057), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale
del piano regolatore di Magliaso, respingendo contestualmente l'impugnativa dei
ricorrenti citati in epigrafe. Il Governo non ha difatti approvato la zona
residenziale commerciale R-CO4, istituita sul mapp. 19 (parz.) e sui limitrofi
mapp. 18 (parz.) e 823, attribuendo d'ufficio queste superfici alla zona
agricola. Esso ha ritenuto che il dimensionamento delle zone edificabili, in particolar
modo se riferito alla residenza e alle attività lavorative, eccedeva il
presumibile fabbisogno per lo sviluppo demografico del comune nei prossimi 15
anni. Inoltre, secondo l'Esecutivo cantonale, il comparto in parola faceva parte
di un vasto comprensorio territoriale dalle rilevanti caratteristiche
paesaggistiche e agricole, la cui tutela prevaleva in ogni caso
sull'ampliamento della zona edificabile in parola. Infine, il Consiglio di
Stato ha considerato, per negarne l'approvazione, l'evidente esposizione del
comparto alle emissioni foniche provenienti dalla strada cantonale: non era
dunque stato provato, come incombeva al comune, il rispetto dei valori di
pianificazione relativi al grado II, ritenuto come già i valori di immissione,
meno restrittivi di quelli di pianificazione, risultassero superati (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 16 e segg., 79, 80, punto 5.1 lett. a).
D.   Con ricorso
26 settembre 2007 RI 2, RI 3 e RI 1 insorgono innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone
l'annullamento e chiedendo l'approvazione della zona residenziale commerciale
R-CO4, così come adottata dal consiglio comunale di Magliaso, fatta riserva per
la linea di arretramento, di cui domandano lo stralcio. A sostegno della loro
impugnativa, i ricorrenti rilevano che soltanto una piccola porzione del mapp.
19 sarebbe stata attribuita alla zona edificabile, a fronte della superficie
restante, d'amplissima estensione, che sarebbe comunque rimasta inserita in zona
agricola. Inoltre, a mente degli insorgenti, la non approvata zona R-CO4 non
costituirebbe un ampliamento della zona edificabile, bensì una semplice
compensazione per il dezonamento, avvenuto sullo stesso fondo in località Alla
Torre, di una porzione di circa 5'000 mq, a suo tempo inclusa nel
piano
regolatore particolareggiato comparto centrale
. Nella fattispecie, non si
sarebbe dunque in presenza di una nuova zona edificabile, ma di una traslazione
sullo stesso fondo della medesima area costruibile. I ricorrenti fanno notare
come essi siano sempre stati penalizzati dal processo di pianificazione. Difatti,
alcune parti consistenti del mapp. 19 sono già state espropriate per realizzare
il campo da calcio, la scuola e l'asilo. Per quanto riguarda l'inquinamento
fonico proveniente dalla strada cantonale, essi ricordano che a tale riguardo sarebbe
prevista la realizzazione di una circonvallazione del comune di Magliaso, volta
a far diminuire notevolmente il traffico su quella strada, in modo tale da rendere
idonea la zona in parola per la residenza.
E.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del
ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento, con motivazioni che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 26
settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in
seguito acquisite agli atti. Ai ricorrenti è stato intimato, seduta stante, il
memoriale di risposta del municipio al ricorso. Dopo ampia discussione, le
parti hanno riconfermato le proprie domande e allegazioni e il Tribunale ha dichiarato
chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Come
anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del Consiglio
di Stato, chiedendo la conferma della decisione del consiglio comunale di
Magliaso, di assegnare la fascia del mapp. 19 costeggiante la strada cantonale
alla zona residenziale commerciale R-CO4.
4.
La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le
pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.
1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina
dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e
ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione
(art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i
terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura
(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni
(lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi
che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare
(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato
alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
, in Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre
tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2
lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT;
Alexandre
Flückiger
, op. cit., ad art. 15
n. 50 segg.;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 317).
4.1.
Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett.
b LPT), il Governo ha rilevato che il comune, per far fronte alle previsioni di
sviluppo, ha optato principalmente per una parziale densificazione con alcuni
cambiamenti di destinazione all'interno del comprensorio edificabile esistente,
piuttosto che proporne significativi ampliamenti. Non era questo il caso
dell'estensione della zona residenziale commerciale R-CO4 in località Sotto
Robbiolo. Ora, questo ampliamento, nel complesso per nulla contenuto, non
risponde ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro
15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, l'apprezzabile
dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato
segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr.
esame preliminare 17 ottobre 2002, pag. 7 e 18, in fine) ed è fra i motivi principali
che hanno condotto il Consiglio di Stato a negarne l'approvazione (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 16 e seg., 79). Difatti, il Governo ha condiviso la prognosi di
sviluppo del 20% relativa alla popolazione residente, ipotizzata dal comune,
giacché congruente con l'obiettivo di conferire a Magliaso un carattere
prevalentemente residenziale, nonché in linea con il trend evolutivo relativo
al decennio precedente. Tuttavia, esso ha appurato che
le
zone edificabili residenziali in senso lato sono dimensionate in modo tale da
soddisfare ampiamente il presunto fabbisogno per lo sviluppo del comune nei
prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 2'058 abitanti rispetto
ad una situazione di partenza, riferita alla fine del 2005, di 1'387 abitanti,
pari ad un incremento di quasi il 50% (corrispondente a 671 unità; cfr. risoluzione
impugnata, pag. 16). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la
formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche
al fondo dei ricorrenti. L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza, essere loro
di giovamento.
4.2. In
concreto,
la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei piani, hanno
permesso al Tribunale di appurare che,
per il comparto
all'esame, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti
con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente
ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole
(RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
Il fondo dei ricorrenti, completamente
inedificato, non può certamente ambire ad essere considerato quale territorio
edificato in larga misura. Esso fa piuttosto parte del vasto comprensorio agricolo,
che dalla strada cantonale si estende a monte, caratterizzato da vaste
superfici coltive, intercalate da filari di vigneto, da superfici adibite a
pascolo e da fasce forestali.
4.3.
Nell'ambito
della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 4), va innanzitutto
ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi
liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di
impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.1).
Come già accennato in precedenza, la superficie oggetto dell'ampliamento in
parola fa parte di un comparto caratterizzato dalla presenza di superfici
agricole e di vigneti, intercalati da fasce boschive ed estensioni prative, che
connotano a tutta evidenza un comprensorio ad alti contenuti paesaggistici:
tant'è che il piano regolatore lo tutela, attraverso il piano del paesaggio,
con il vincolo di protezione del paesaggio ZPP1.
4.4.
In
aggiunta a quanto precede, va osservato che per quanto riguarda la non approvata
fascia edificabile all'esame sussistono seri dubbi circa l'idoneità alla costruzione.
Come è risultato dal sopralluogo, ad aggravare la situazione dell'area in questione,
vi è pure il carico fonico proveniente dalla strada cantonale, suscettibile di
per sé stesso di compromettere l'idoneità per una edificazione a scopi
residenziali. Tant'è, come si desume dal catasto dei rumori relativo alla
strada cantonale Magliaso-Ponte Tresa, giugno 1990, versato agli atti dalla Sezione
protezione aria acqua e suolo, nel comparto di riferimento sarebbero
addirittura superati i valori d'immissione, meno restrittivi dai valori di
pianificazione. Difatti, come rettamente ha sostenuto il Consiglio di Stato, le
nuove
zone
per la costruzione
di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone,
possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non
superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere
rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr.
art.
24 cpv. 1 legge federale sulla protezione dell'ambiente
del 7 ottobre 1983; LPAmb, RS 814.01, ed
anche l'art.
29 dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF, RS
814.41, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili
al terreno in questione, dal momento che, vista la precedente assegnazione nel
piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale (in
particolare, zona agricola), per tale fondo si tratta di un nuovo inserimento
nella zona edificabile (su questo aspetto cfr.
Robert
Wolf
,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24;
Flückiger
, in Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad art. 15;
Favre
, La protection contre le bruit
dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e
segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per questa area
non deve superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A)
di notte stabiliti al n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è
assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto. In presenza
di questo fenomeno, trattandosi nella fattispecie dell’apertura di nuove zone
edificabili, incombeva all’ente pianificante di accertare dapprima l’entità
delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto dei valori di
pianificazione per il grado di sensibilità al rumore II attraverso misure di
pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr.
Wolf
, op. cit. n. 23 e segg. ad art.
24;
Favre
, op, cit., pag. 253 e
segg.). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rettamente rilevato
che il comune di Magliaso, non avendo esperito nulla in questa fase, non aveva
fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel
comparto in oggetto, pertanto l'ampliamento non poteva essere approvato. Non
muta questa conclusione il riferimento ricorsuale alla circonvallazione di
Magliaso, peraltro rimessa in discussione dall'accoglimento da parte del Tribunale
federale del ricorso del comune di Caslano contro la scheda-oggetto
12.23.1.15.b di piano direttore relativa al piano dei trasporti del Luganese
(sentenza 1P.294/2005 del 20 ottobre 2006).
5.   Poiché il
comparto in parola non può essere assegnato alla zona fabbricabile già per
assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del
Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza – d'ufficio alla zona
agricola,
intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.
Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio
(cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della
LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con
rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie rivestono una
particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il
fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla
lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle
idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna alla
porzione del mapp. 19 all'esame un'idoneità alla viticoltura e alla
campicoltura. Tant’è, che il piano direttore designa proprio il terreno dei
ricorrenti, quale superficie idonea all'avvicendamento delle colture (SAC).
Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1, di dato
acquisito, che vincola quindi il comune a precisare le SAC nell'ambito della definizione
della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore:
rappresentazione grafica n. 14, scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza,
al fondo all'esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale,
va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola,
che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze
della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti
pianificatori, in questo caso, cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del
territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti,
questi, che nella fattispecie fanno difetto. La decisione del Consiglio di
Stato si pone quindi in conformità con le scelte strategiche del piano
direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi particolari e
preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene.
6.   In
conclusione, la risoluzione, con cui il Governo non ha approvato la zona residenziale
commerciale R-CO4, ubicata in località Sotto Robbiolo, attribuendola alla zona
alla zona agricola, deve essere quindi confermata e il ricorso respinto. La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art.
28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL
3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost. fed., 3, 15, 16, 26, 33
LPT, 3 OPT, 25, 28, 37, 38, 67, 68 LALPT, 24 LPAmb, 29 OIF, allegato 3 OIF, 28
LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giudizio e le spese di complessivi fr. 2'000.- (duemila) sono poste a carico,
in solido, dei ricorrenti.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005;
LTF, RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                    Il
segretario