ti_gerichte · 90.2001.70 · 2003-01-22 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 22.01.2003 90.2001.70
Tessin Tribunale della pianificazione 22.01.2003 90.2001.70
Ticino Tribunale della pianificazione 22.01.2003 90.2001.70

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.70
Lugano
22 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 23 ottobre 2001 di
__________ __________ __________,
__________ __________
contro
la risoluzione __________ ottobre 2001 (n.
__________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in fatto:
A.   Nella
seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. _________, di
proprietà dell'_________ (_________), è stato attribuito al comparto speciale
Csp 1, denominato quartiere _________, retto dall'art. 50 NAPR. Il mapp.
_________, di 962 mq di superficie, è ubicato sul lato est di viale Officina e
risulta edificato con una palazzina di quattro piani, nella quale vengono
esercitate le attività di direzione, amministrative e commerciali della
ricorrente.
B.   La
proprietaria è insorta contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo la non approvazione dell'art. 50 cifra 2.1 NAPR nella misura
in cui imponeva l'obbligo di destinare il 50% della superficie utile lorda
(SUL) all'abitazione, rispettivamente vietava le attività commerciali, che per
contro avrebbero dovuto essere escluse soltanto nella misura in cui lo imponeva
l'interesse pubblico. Inoltre, essa ha chiesto lo stralcio dell'art. 53 cifra 8
NAPR, che prevedeva l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero
consentito dalla regolamentazione sui posteggi privati. A sostegno della sua
impugnativa e a seconda delle censure sollevate, la ricorrente ha lamentato la
violazione della garanzia della proprietà, della libertà economica, della
parità di trattamento e del principio della buona fede.
C.   Con
risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore e ha respinto integralmente l'impugnativa della
ricorrente con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di
diritto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 78 segg.).
D.   Con
ricorso 23 ottobre 2001, la proprietaria insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, riproponendo le medesime domande
ed argomentazioni di prima istanza.
E.   Il
municipio e la divisione della pianificazione territoriale chiedono la
reiezione integrale del ricorso.
F.   Il
17 settembre 2002 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante i quali i rappresentanti del comune hanno prodotto alcune fotografie
raffiguranti il mappale della ricorrente e hanno precisato che il municipio
aderisce all'impugnativa, nella misura in cui vien chiesto l'annullamento della
cifra 8 dell'art. 53 NAPR. Le parti hanno quindi confermato le rispettive
allegazioni e domande.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Come evidenziato in narrativa, la ricorrente censura l'art. 50
NAPR, che regolamenta il comparto speciale _________ e ne sancisce quindi
l'azzonamento, sia dal profilo della garanzia della proprietà, sia della
libertà economica. L'art. 50 NAPR prevede:
"1.
Principio
Nei
Comparti dei Quartieri _________ (Csp 1), via V. __________ (Csp 2) e _________
(Csp 3) sono da valorizzare i contenuti ambientali esistenti e quegli elementi
caratteristici ritenuti vincolanti per la salvaguardia dell'unitarietà
qualitativa degli spazi pubblici costruiti e di quelli arredati a verde e per
il loro utilizzo.
Non
sono ammesse edificazioni di costruzioni principali in contiguità e costruzioni
accessorie. Eventuali accessori preesistenti (vedi art. 5 punto 9.1 depositi
attrezzi e simili) vanno eliminati in caso di interventi edificatori quali
ricostruzioni e nuove costruzioni degli edifici principali.
2.
Prescrizioni edificatorie
2.1.
Nelle zone citate, in caso di modifica di destinazione, trasformazione o nuove
costruzioni, almeno il 50% della superficie utile lorda sfruttata deve essere
destinata all'abitazione.
Non
sono ammesse attività commerciali.
Non
sono ammesse attività amministrative o di servizio in contrasto con la
destinazione residenziale della zona.
I.S.                                   1.00
H
max                              13.50 ml
D
dal confine e tra edifici: vedi art. 6
2.2.
L'ubicazione delle nuove costruzioni dovrà riproporre quelle dell'edificio
precedente con l'allineamento sulle strade, con il mantenimento o ripristino di
elementi delimitanti lo spazio pubblico (muri, inferriate, cancelli, ecc.).
2.3.
Per ogni proprietà potrà essere concesso solamente un accesso pedonale e uno
veicolare non abbinabile nel rispetto dell'obiettivo citato (larghezza massima
ml. 3.00 per il veicolare, ml. 1.80 per il pedonale).
Eccezioni
possono essere concesse in situazioni particolari dove l'esecuzione tecnica di
questa prescrizione non è realizzabile.
2.4.
Le fasce di ogni fondo affacciantesi sulla pubblica via devono essere arredate
a giardino ad eccezione degli accessi.
Le
pavimentazioni in duro potranno essere pari al massimo al 30% della superficie
del fondo."
4.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. e con la libertà economica sancita dall'art. 27
Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non ne
intacca l'essenza e, per ciò che concerne la garanzia della proprietà, dà luogo
a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nel
caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano
l'essenza dei menzionati diritti fondamentali. Eventuali pretese espropriative
esulano dalle competenze giurisdizionali di questo Tribunale. L'azzonamento del
comparto in discussione e i vincoli a cui è sottoposto sono infine palesemente
sorretti da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett.
a, b, g e cpv. 2 lett. a LALPT; art. 50 NAPR). L'oggetto del contendere si
riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del
rispetto del principio della proporzionalità.
4.1.
La ricorrente nega la sussistenza di un interesse pubblico a sostegno delle
misure pianificatorie impugnate. In particolare, essa considera la quota minima
del 50% della SUL da destinare all'abitazione e il divieto di attività
commerciali, oltre che incisivi e restrittivi, inadeguati per un quartiere che
di fatto ospita un cospicuo numero di attività amministrative e di servizio,
nonché alcune attività commerciali.
4.2.
Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse
pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone
esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. Se per restringere la
proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine
di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica
condizionino la libertà economica. Se quindi la restrizione di tale libertà,
compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di
pianificazione del territorio, non lede l'art. 27 Cost., lo viola invece quella
che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà
finalità interventistiche, volte a influire sul mercato alterando il meccanismo
della libera concorrenza a favore, rispettivamente a discapito di determinate
categorie di operatori economici. Specie se la componente territoriale è
largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria appare più come
veicolo di finalità estranee che strumento dedicato alla migliore
organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla libertà di
commercio e d'industria è illegittima. Diverso il discorso se i motivi di
politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della misura
pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua piena
ragione di essere. Qui occorre in linea di massima procedere ad una
ponderazione degli interessi "
per stabilire se l'esigenza
pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della
libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta
"
(Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e
speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 239 segg.).
4.3. Il comune di _________, individuate le problematiche e i
conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti
essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano
regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello cantonale
e regionale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e culturali,
attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione ambientale del
territorio, che, con l'obiettivo di migliorare la qualità di vita, consolidino
la preminenza residenziale, nell'ottica di una città "a misura
d'uomo". Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore atti a
realizzare questi obiettivi figurano, per quanto qui interessa, la suddivisione
coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, con particolare
attenzione all'integrazione della cintura perimetrale del centro storico,
valorizzando la qualità abitativa dei quartieri edificati tra la fine del XIX e
l'inizio del XX secolo (ad esempio: quartiere _________, via __________
__________); l'impostazione di uno schema viario principale di accesso alle
attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle
peculiarità delle zone residenziali; la riqualificazione e ricomposizione delle
fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud; un miglior
sfruttamento delle potenzialità del settore turistico, facendo riferimento ai
valori storici, culturali e paesaggistici della città, quali i __________, il
Teatro __________ e il centro storico con i loro amabili tratti di fruizione distensiva
e rigeneratrice (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. da 19 a 23).
In
particolare, riconosciuta l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita
secondo un'immagine di città che ribadisce concetti tendenti alla
valorizzazione ambientale e spaziale del territorio costruito ed in evoluzione,
è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto
urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano
attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo
ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della
densificazione abitativa. Questo concetto individua gli elementi costitutivi
dell'ossatura del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale
del centro storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nei
piani di quartiere e nella fascia dell'asse attrezzato nord-sud (cfr. rapporto
di pianificazione, pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in
sequenza da via San __________, via __________, viale __________ e via
__________, tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina
dorsale, quale asse principale di scorrimento. Sia per la sua ubicazione
specifica, sia per la necessaria compatibilità con le normative federali
sull'inquinamento fonico, esso diviene punto cardine di riferimento per
l'insediamento prevalente delle attività commerciali e amministrative, le quali
risultano a diretto contatto con i retrostanti comparti abitativi (cfr.
rapporto di pianificazione, pag. 35). La funzione residenziale risulta così
concentrata e suddivisa in due ampie fasce territoriali, di cui una si estende
ad ovest fino al limite dato dall'area mantenuta verde a ridosso della golena
del fiume __________, l'altra ad est, comprendente il centro storico e la sua
cintura perimetrale, fino alla fascia collinare di __________ e __________.
Individuate quindi le principali funzioni all'interno del territorio cittadino
e la loro conseguente localizzazione, per garantire un corretto equilibrio e,
laddove opportuna, una loro separazione, oltre che per assicurare coerenza
pianificatoria al concetto urbanistico testé illustrato, sono state previste
per ogni singola zona delle quote di SUL abitativa minime, rispettivamente
delle quote commerciali-amministrative massime (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 16).
Il
quartiere _________ è ubicato nella fascia territoriale abitativa est, fra
l'asse di scorrimento e il centro storico. Il concetto urbanistico ne rileva,
come pure in altri quartieri (via __________ e _________), l'importanza quale
tipico esempio di urbanizzazione residenziale della fine '800 inizio '900, i
cui elementi caratteristici ed ordinatori, quali il reticolo stradale, i muri e
le recinzioni, meritano di essere salvaguardati a valorizzazione della qualità
abitativa (cfr. rapporto di pianificazione pag. 24 e 35). Fra gli strumenti,
propri della disciplina urbanistica, atti a realizzare questi intendimenti
figurano le linee d'arretramento, di costruzione (con permesso o divieto di contiguità),
la qualità e la localizzazione delle aree inedificabili, i parametri
edificatori minimi, ecc.. Sull’interesse pubblico in genere delle distanze
dalle strade (arretramenti o allineamenti che siano), volte a ridefinire e
ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile dilungarsi: tali vincoli,
noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate giustificazioni. In
particolare tutelano la sicurezza della circolazione stradale, assicurano la
possibilità di attuare future correzioni stradali, permettono uno sviluppo
armonioso degli agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri (aria,
luce, tutela dalle immissioni), migliorano l’estetica dei centri urbani,
facilitano la creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono
in definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (DTF 109 Ib 116 e
relativi rinvii; A. Scolari, Commentario, ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il
piano regolatore può limitarsi a prescrivere delle distanze minime dalle
strade, imponendo delle linee di arretramento, oppure stabilire un obbligo di
costruire lungo le stesse, fissando le cosiddette linee di costruzione o di
allineamento (cfr. art. 13 cpv. 2 RLALPT). Inoltre la regolamentazione delle
aree di svago, di ricreazione o a verde deve almeno prevedere che per gli
edifici con più di sei appartamenti siano riservate aree di una superficie
minima pari  al 15% della SUL utilizzata per l'abitazione (cfr. art. 12 cpv. 2
RALPT). Quanto alla determinazione di una percentuale di SUL da destinarsi alla
residenza, costituisce anch'essa una misura pianificatoria, oltre che di
politica sociale, di interesse pubblico preponderante, riconosciuta tale da una
consolidata giurisprudenza (DTF 111 Ia 93, cons.
2 b, inoltre
112 Ia 268, cons. 2 b; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 99).
Difatti,
la conservazione della funzione abitativa permette di rivitalizzare i centri
urbani, diversifica le attività lavorative, favorisce il mantenimento di
pigioni accessibili e riduce il flusso del pendolarismo.
4.4.
Nel caso specifico, il quartiere _________ è ubicato, come rilevato in
precedenza, a ridosso del centro storico e costituisce, quindi, una delle
componenti della sua cintura perimetrale. Questo quartiere rappresenta la prima
zona d'espansione urbanistica in tempi moderni della città. Esso si estende fra
l'omonima chiesa, la stazione e l'area delle officine FFS, ed è strutturato
secondo uno schema caro alla città borghese ottocentesca: la scacchiera, il cui
elemento di lettura è costituito dalla rete viaria organizzante un quadrilatero
(viale __________a, via __________ il __________, via __________ __________ e
via _________), al cui interno si pone un crocicchio formato dall'intersezione
di via __________ di __________ e via __________. Il sopralluogo esperito da
questo Tribunale ha permesso di appurare che questa zona costituisce un
quartiere eminentemente residenziale. Pur essendo parzialmente a contatto, sul
primo tratto di __________, con un'area a forte flusso veicolare, che il
Consiglio di Stato non ha approvato per motivi che qui non interessa riassumere
(cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2.4, pag. 31 segg.), esso non è
attraversato da traffici importanti, risultando quindi particolarmente tranquillo.
Dal profilo della sostanza edilizia si è accertata la presenza ancora massiccia
di edificazioni originali, di mediamente 3 e 4 piani d'altezza (edifici a
funzione abitativa risalenti ad un periodo che va dalla fine del XIX fino alla
prima trentina d'anni del XX secolo; a tale proposito cfr. INSA, Inventario
Svizzero di Architettura 1850-1920, _________, pag. 293 segg.), i cui
caratteristici volumi cubici sono allineati e scadenzati all'interno di
giardinetti recintati con siepi, muri di pietra, inferriate in ferro battuto,
per la maggior parte originali e la cui fattura risulta di un certo pregio.
Situazione che si riscontra anche sul viale __________, ove è ubicata la
palazzina di 4 piani della ricorrente, che, pur essendo stata edificata in
tempi più recenti rispetto alla media delle costruzioni del quartiere, ne
rispetta la tipologia volumetrica, risultando inoltre perfettamente allineata
con gli altri edifici e, come questi, cinta da un muro delimitante una fascia
arredata a giardino.
4.5.
Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano
regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico alla
salvaguardia della tipologia di un quartiere come quello in esame. Per tutte le
ragioni esposte nel rapporto pianificatorio e riassunte nei considerandi
precedenti, il comparto costituisce un'area pregiata del territorio cittadino
che ben si presta all'originaria funzione abitativa, per la quale fu a suo
tempo progettato, essendo rimasto una piccola enclave di pace e tranquillità
nella cintura perimetrale del centro storico, risparmiata e schermata dai
flussi di traffico di viale __________ __________ e di __________ __________.
La funzione residenziale viene accentuata dal particolare equilibrio tra
edificazioni a contenuti architettonici di pregio e aree verdi piantumate ed è
completata dalle infrastrutture scolastiche, per la pratica dello sport e per
il tempo libero che si trovano nelle immediate vicinanze. Le misure
pianificatorie messe in campo, correlate fra di loro, non fanno altro che
rafforzare e consolidare la tipologia delle costruzioni e la sistematica dei
rapporti spaziali tra proprietà privata e pubblica, ancora oggi riconoscibili,
determinanti la qualità residenziale del quartiere. In questo senso si giustificano
pienamente le linee di costruzione con divieto di contiguità, l'obbligo di
mantenere e, se del caso, ripristinare gli elementi di recinzione. Fanno da
corollario a questi vincoli: il divieto di edificare costruzioni accessorie, in
quanto estranee alla tipologia dei manufatti del quartiere; le restrizioni
sugli accessi veicolari e pedonali alla proprietà privata, poiché occorre
evitare la frammentazione degli elementi divisori fra area pubblica e privata;
l'obbligo di arredare a giardino le fasce a contatto con la via pubblica con
vegetazione indigena, giacché, oltre che per motivi di disegno urbanistico e di
miglioramento della qualità della vita, proprio a questo scopo sono intese le
linee di costruzione; infine, il limite massimo del 30%, invero più che
sufficiente, della superficie del fondo consentito per la pavimentazione in
duro, a garanzia del mantenimento a verde delle altre aree libere da
costruzioni. Tali vincoli si giustificano pure in considerazione dell'elevata
densità dei parametri edificatori (indice di sfruttamento di 1.00 e altezza
massima di 13,5 m) e dal fatto che le NAPR non prevedono, nella fattispecie, né
l'imposizione di un'area verde minima, né un indice di occupazione, che
determini un equilibrio fra aree edificate e non edificate (cfr. A. Scolari,
op. cit., ad art. 37 LE n. 1118): vi è indubbiamente un interesse pubblico a
definire e localizzare delle aree di stacco lungo le strade per mezzo di linee
di costruzione. Esse si rivelano conformi al principio pianificatorio, che prescrive
di inserire negli insediamenti spazi verdi e alberati (art. 3 cpv. 3 lett. e
LPT).
Se
appare quindi assodato l'interesse pubblico a mantenere e a consolidare la
qualità abitativa del quartiere, occorre pure che tale funzione sia
effettivamente preservata, senza con ciò estromettere quelle attività
compatibili con la funzione residenziale che garantiscono un certo grado di
vitalità all'insediamento. Da ciò discende la scelta coerente del comune di
assegnare al quartiere _________ una destinazione mista, istituendo nel
contempo una quota di SUL a protezione della residenza (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 16). Scelta più che legittima, considerata la progressiva
terziarizzazione del quartiere, rilevata per altro dalla stessa ricorrente,
che, se non arginata e tenuta sotto controllo, porrebbe altrimenti in serio
pericolo la funzione naturale di questo comparto urbano. Con ciò, tuttavia, il
comune non preclude l'insediamento di attività lavorative, come per altro
avviene in altri settori residenziali della città. Difatti, sono ammesse quelle
attività amministrative o di servizio che sono compatibili con la destinazione
residenziale, come ad esempio studi medici, d'avvocatura, fiduciarie ecc., che
garantiscono quella ricchezza e varietà di relazioni umane che fanno viva e
vitale una città, senza per questo compromettere le peculiarità dalla zona.
Sono pertanto escluse le attività commerciali, il cui insediamento, essendo già
di per sé stesso scoraggiato dagli elementi strutturali e tipologici (recinzioni
e giardinetti a separazione dalle strade), non appare idoneo alla natura pur
sempre tranquilla che deve conservare questo quartiere. Queste attività trovano
per altro ampio spazio nei comparti ubicati nelle immediate adiacenze del
quartiere _________. Difatti, più a monte, collegato da una scalinata, corre il
viale della Stazione, importante asse centrale del nucleo storico e quindi sede
deputata anche per le attività commerciali. Mentre,  ad ovest del quartiere, è
posto il __________ __________, che, facente parte dell'asse a forte traffico
veicolare attraversante l'intera città, per questioni di inquinamento fonico è
destinato ad accogliere in prevalenza attività commerciali ed amministrative a
sgravio dei retrostanti quartieri residenziali. È sicuramente d'interesse
pubblico creare le premesse per equilibrare lo sviluppo degli insediamenti in
determinate parti del proprio territorio (art. 1 cpv. 2 lett. b e art. 3 cpv. 3
lett. a LPT). Tale obiettivo è stato d'altronde perseguito con coerenza anche
in altre zone dell'agglomerato urbano (vedi ad esempio nel comparto via
__________ e _________). In siffatte circostanze, la riserva di una parte della
SUL da destinare all'abitazione e l'esclusione di alcune attività lavorative
rivestono, dal profilo della garanzia della proprietà, un eminente interesse
pubblico.
È
indubbio che la limitazione delle attività lavorative nel quartiere _________
abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il proprietario che
volesse destinare o locare l'intero immobile ad attività amministrative o anche
solo parzialmente ad attività commerciali non lo potrebbe fare. Non è però
contestabile che questa conseguenza, per altro non particolarmente incisiva, è
l'inevitabile corollario del provvedimento e non il motivo trainante che l'ha
posto in essere. La precedente disamina dimostra incontrovertibilmente che lo
statuto pianificatorio del quartiere _________ non persegue alcun fine di
politica economica, né la ricorrente, tranne a sollevare genericamente la
censura, adduce elementi che dimostrino il contrario. La regolamentazione in
esame concede comunque l'insediamento di alcune attività lavorative senza per
contro istituire un grado esclusivo in favore della sola residenza. In questo
caso, viene soltanto preteso che nel quartiere venga assicurata, nell'interesse
pubblico, una quota minima da destinare all'abitazione (50% della SUL),
ritenuta la taglia contenuta del comparto, le sue peculiarità e, non da ultimo,
la sua vicinanza con aree più idonee per accogliere il genere di attività
vietate o limitate nello stesso.
5.   Verificata
la presenza di un interesse pubblico alle misure pianificatorie in
contestazione, occorre ora esaminare se, per rapporto alle circostanze
concrete, i vincoli così adottati dal comune risultano ragionevoli, attuabili e
sopportabili; segnatamente se non sacrificano sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto. Se così fosse, queste misure violerebbero il principio
della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale proposito, la ricorrente sostiene
che la quota del 50% di SUL riservata all'abitazione è sproporzionata, non
tenendo sufficientemente conto della situazione di fatto. In particolare, fa
notare che la riconversione a funzione abitativa di una parte del suo edificio,
concepito e strutturato in origine per accogliere attività di tipo
amministrativo, risulterebbe a tal punto sconveniente da scoraggiare qualsiasi
intervento di rinnovo. Inoltre, essa ritiene che il nuovo ordinamento
inibirebbe un eventuale potenziamento della sua attività economica.
5.1.
Innanzitutto, si considera come i vincoli in contestazione sono globalmente
necessari ed idonei al raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico che il
comune si è prefissato, vale a dire la valorizzazione e il mantenimento delle
qualità peculiari del quartiere _________ e la sua funzione preminentemente
abitativa. Come rilevato in precedenza, il nuovo ordinamento pianificatorio non
fa che consolidare una situazione tipologica già compiuta, che non necessita in
principio di essere attuata: gli edifici sono difatti tutti allineati, salvo
alcuni casi sporadici, non sono contigui, dispongono di giardini e le fasce
adiacenti alle strade sono arredate a verde e recintate. Parimenti, la quota
minima abitativa del 50% è uno strumento idoneo e necessario per salvaguardare
la residenza laddove è già esistente, ma che rischia di essere sovrastata da
altre destinazioni, oppure laddove è necessario ristabilire un equilibrio
rottosi a suo sfavore, come si verifica per l'appunto in entrambi i casi nel quartiere
_________.
5.2.
Nel caso specifico dell'edificio della ricorrente, se da un lato questo incarna
quella tipologia di costruzione che il piano intende promuovere e
salvaguardare, dall'altro lato, occorre dare atto che, dal profilo della
destinazione, una sua riconversione parziale all'abitazione risulterebbe in
pratica difficoltosa. Va tuttavia rilevato che la destinazione attuale dello
stabile, di tipo amministrativo, oltre ad essere ammessa dalla nuova
pianificazione, gode comunque, per la quota eccedente il 50% della SUL, della
protezione della situazione di fatto. Inoltre, relativamente ai conclamati
sviluppi dell'attività economica della ricorrente, occorre considerare che
l'art. 50 cifra 2.1 NAPR consente l'insediamento, oltre che di attività
amministrative, anche di attività di servizio, purché non in contrasto con la
destinazione residenziale della zona.
6
.
In conclusione, l'ordinamento del quartiere _________
assoggettante il mapp. _________ non prefigura una violazione del principio della
proporzionalità. Pertanto, essendo giustificato da un prevalente interesse
pubblico, è conforme alla garanzia della proprietà e della libertà economica
sanciti dalla Costituzione federale.
7.   La
controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4
vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi che fondano un trattamento
particolare per il quartiere _________, dati dalla rilevanza delle sue
peculiarità urbanistiche, architettoniche, di taglia e d'ubicazione sono senza
dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nel dettaglio nei considerandi
precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va inoltre ritenuto che pure
determinati quartieri, quali via __________ e _________, di analoghe
caratteristiche al quartiere _________, sono retti dall'art. 50 NAPR e da tutto
ciò che ne consegue. Inoltre, per ciò che riguarda la quota minima da destinare
all'abitazione, il piano regolatore prevede alcune zone nelle quali si
applicano percentuali più alte di quella lamentata dalla ricorrente; come ad
esempio i Centri di quartiere CQ (art. 49 NAPR) e – soprattutto - la zona
residenziale intensiva (zona B, art. 44 NAPR), dove i 2/3, rispettivamente i
4/5, della SUL devono essere destinati alla residenza.
8.   La
ricorrente mette in seguito in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i
posteggi, indubitabilmente la norma di attuazione del piano regolatore più
contestata. Essa contesta la cifra 8 delle norma, che prevede l'obbligo di
eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa, invocando una
lesione della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie) e della
buona fede.
8.1. L'obbligo di costruire dei posteggi
sulla proprietà privata, sancito all'art. 53 NAPR, costituisce, secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione della proprietà
che vincola il proprietario ad una prestazione. Quest'obbligo
non viene talora avvertito come tale dal proprietario, ma piuttosto come
un'opportunità. Il numero dei posteggi al servizio di una costruzione può
essere, a sua volta, limitato per motivi di interesse pubblico preponderanti
(cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT n. 267 seg. con
rinvii).
La cifra 1 dell'art. 53 NAPR stabilisce che
nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti di destinazione di
edifici esistenti devono soddisfare il fabbisogno di posteggi su area privata
fissato dalla stessa.
Punto
di partenza è il cosiddetto fabbisogno teorico, ovvero il numero di posteggi -
di principio - necessari. Questo è determinato come segue - per quanto qui può
interessare - alla cifra 3.2 della disposizione: per abitazioni, 1 posto auto
ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, comunque almeno 1 posto auto per
appartamento; per abitazioni monofamiliari è autorizzato un posteggio
supplementare (lett. a); per uffici, negozi e laboratori, 1 posto auto ogni 50
mq di SUL (lett. b); per le attività produttive di tipo
artigianale-industriale, 1 posto auto ogni 2 addetti o 500 mc di volume
edificato (lett. c); per ristoranti, caffè, bar, e simili, 1 posto auto ogni 10
mq di SUL (lett. d); per alberghi, motel, pensioni e simili, 1 posto auto ogni
camera (lett. e).
Il
numero di posteggi realizzabile (numero massimo) è invece definito, per le
singole zone, alla cifra 3.3 della norma, tenendo conto del carico accettabile
sulla rete stradale, dell'impatto ammissibile sull'ambiente e degli aspetti
urbanistici (cfr. cifra 3.1). Questa fissa anche il numero di posteggi da
realizzare (numero minimo).
La
cifra 8 dell'art. 53 NAPR prevede infine l'obbligo di eliminare i posteggi
eccedenti il numero consentito dalla stessa. I posteggi eccedenti possono
essere mantenuti mediante aggravio di un "malus" sull'indice di
sfruttamento del fondo, in ragione di 25 mq per ogni posto auto. L'eliminazione
dei posteggi in eccesso - stabilisce il capoverso 3 di questa cifra - viene
attuato attraverso una specifica ordinanza, contestualmente alla messa in
funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di influenza.
8.2.
Il Consiglio di Stato ha respinto le censure rivolte all'art. 53 cifra 8 NAPR,
adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi sorge solo quando viene
inoltrata una domanda di costruzione. In buona sostanza esso ha pertanto, in
realtà, accolto in larga misura le contestazioni mosse dall'insorgente contro
la disposizione in oggetto. Le conclusioni del Consiglio di Stato, nella misura
in cui possono ancora essere oggetto di contestazione in questa sede, non
possono tuttavia essere completamente condivise.
8.3.
Ai fini del giudizio non appare anzitutto necessario prendere posizione sulle
censure sollevate dalla ricorrente, ma in particolare sull'asserita violazione
della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie).
Quest'obiezione non è peraltro priva di pregio, dal momento che in un inciso di
un recente giudicato il Tribunale federale ha lasciato intendere, richiamandosi
proprio a questo principio, che non è lecito pretendere la diminuzione del
numero dei posteggi di impianti esistenti, ma solo di quelli nuovi (DTF 125 II
129, consid. 10b, pag. 150 in fine, criticata, su questo argomento, da Alain
Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zurigo 2001, n.
47 a piè di pag. 374). In effetti - com'è appena stato spiegato - già il
Consiglio di Stato, in veste di autorità di approvazione, ha drasticamente
ridimensionato la portata della disposizione, adducendo che l'obbligo di
eliminare i posteggi esistenti sorge solo quando viene inoltrata una domanda di
costruzione. Questa considerazione impone tuttavia una precisazione, nel senso
che - in quest'ordine di idee - il vincolo di eliminazione dei posteggi può
nascere al più, a titolo di coerente completamento, a seguito di interventi che
implicano l'obbligo di realizzare dei posteggi secondo la nuova normativa,
ovvero di quegli interventi indicati alla cifra 1 dell'art. 53 NAPR: nuovi
edifici, ricostruzioni, ampliamenti, cambiamenti di destinazione. Una
costruzione che viene modificata al punto tale da dover essere assimilata ad un
nuovo edificio non beneficia difatti più della protezione della situazione di
fatto e deve, pertanto, ossequiare il nuovo diritto: può, di conseguenza,
essere oggetto di una riduzione del numero dei parcheggi conforme a
quest'ultimo (cfr. Haas, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der
Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem
Grund, insbesondere im Kanton Bern, tesi, Berna 1994, cifra 8.1.3, pag. 102
seg., con rinvii). Tutti gli altri propositi edilizi sul fondo, ancorché
assoggettati a licenza, non possono invece dar luogo ad un ricalcolo del numero
dei posteggi ammissibili secondo il nuovo diritto finalizzato alla soppressione
di quelli in esubero rispetto a quest'ultimo. A maggior ragione, come ha già
stabilito il Governo nel giudizio impugnato - e, pertanto, non può nemmeno
essere oggetto di contestazione e di giudizio in questa sede - l'obbligo di
eliminazione dei posteggi non entra in linea di conto nei confronti dei
proprietari che non realizzano interventi edilizi sul loro fondo. Nel caso in
esame, poi, il piano del traffico della città di _________ non fornisce i dati
concernenti ubicazione e quantitativo dei posteggi pubblici (e privati ad uso
pubblico) da mantenere, realizzare o sopprimere: il Consiglio di Stato li ha
sollecitati, esigendo la presentazione di una variante del piano regolatore
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 41 seg.), in modo da potersi poi esprimere in
merito alla loro approvazione. Non sussistono pertanto nemmeno delle
informazioni attendibili, a livello di piano regolatore, circa la reale
possibilità di mettere a disposizione un numero adeguato di posteggi pubblici
che potrebbe eventualmente legittimare la riduzione generalizzata del numero
dei posteggi privati, ovvero nei confronti di tutti i proprietari ed
indipendentemente dall'esecuzione di un qualche intervento edile sul fondo,
prospettata dall'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR. Già per questo semplice
motivo quest'ultimo capoverso non potrebbe essere tutelato con riferimento alle
esigenze della base legale e dell'interesse pubblico. Non meraviglia pertanto
che il municipio si associ alla domanda di annullare l'intera cifra 8, viste le
difficoltà cui è stato subito confrontato nel tentativo di attuarla sotto
questo specifico aspetto. Si impone pertanto l'annullamento del terzo capoverso
della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, di modo che risulti immediatamente che l'obbligo
di eliminare i posteggi in eccedenza possa concernere solo i casi contemplati
alla cifra 1 della stessa disposizione.
9.   Il
ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La ricorrente, in quanto
azienda pubblica, può essere sollevata dal pagamento della tassa di giudizio
(art. 28 Pamm). Non si assegnano ripetibili (art. 31 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto.
§
La risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore di _________ è annullata nella misura in cui
approva l'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR.
2.
Non si preleva una tassa di giudizio.
3.   Intimazione
a:
-
_________,
__________
__________
__________, ___________________
-
Municipio di
_________
, __________
__________, ___________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario