ti_gerichte · 52.2015.330 · 2015-11-03 · it
Commesse pubbliche. Offerta difforme dalle prescrizioni di gara. Mancanza della documentazione comprovante il requisito didoneità relativo alle referenze

Commesse pubbliche. Offerta difforme dalle prescrizioni di gara. Mancanza della documentazione comprovante il requisito d’idoneità relativo alle referenze

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.11.2015 52.2015.330
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.11.2015 52.2015.330
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.11.2015 52.2015.330

Incarto n.
52.2015.330
Lugano
3 novembre 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina, vicepresidente,
Stefano Bernasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah
Socchi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 6 luglio 2015 della
RI
1
patrocinata
da:PA 1
contro
la
decisione 23 giugno 2015 del Consiglio di Stato (n. 2593) che ha aggiudicato
alla CO 1 la fornitura, il montaggio e la messa in servizio di un nuovo
impianto di videosorveglianza nella galleria __________;
ritenuto,
in
fatto
A.  Il 7 aprile 2015 la Divisione delle
costruzioni del Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso,
retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre
1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura
libera, per aggiudicare la fornitura, la posa e la messa in servizio di un
nuovo impianto di videosorveglianza nella galleria __________, situata sotto __________
(FU 27/2015 pag. 3096 seg.). Il bando indicava i criteri di aggiudicazione e i
fattori di ponderazione, che le prescrizioni particolari del capitolato CPN 102
I/14 (pos. 224.100) hanno ripreso, precisandoli mediante sottocriteri:
1.
Prezzo
40%
2.
Attendibilità del prezzo
20%
3.
Valutazione qualitativa
40%
3.1.
Organizzazione dell'offerente                  25%
3.2.
Qualità dei materiali   e dei prodotti         50%
3.3.
Organizzazione del cantiere                    25%
Il capitolato specificava i parametri che sarebbero stati utilizzati per la
valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione. Per il criterio (3)
della
valutazione qualitativa
, la pos. 224.100 precisava che la
base
di giudizio
(pos. 224.100)
sarà la
relazione tecnica dell'offerente
(limita
[recte: limitata]
ad un massimo di 6 pagine A4
). La stessa
posizione indicava i tre temi che dovevano essere trattati nella citata relazione
(organizzazione dell'offerente, qualità dei materiali, organizzazione del cantiere);
ognuno di essi corrispondeva ad un sottocriterio (3.1, 3.2 e 3.3). Dalla pos.
224.100 (pag. 10) era infine deducibile lo schema per l'assegnazione delle note
(da 0 a 6).
Il capitolato (pos. 252) specificava inoltre i documenti che dovevano inoltrare
i concorrenti, suddividendoli in particolare tra quelli
considerati determinanti
ai fini della classifica
(pos. 252.130) - la cui compilazione carente o
allestimento incompleto sarebbe stata considerata come una mancata consegna,
determinando di conseguenza l'esclusione dell'offerta - e quelli
considerati
non determinanti
(pos. 252.110), esigibili anche in un secondo tempo. Nei
primi figurava solo la
relazione tecnica
,
conformemente a quanto
descritto e richiesto
alla citata posizione
224.100 Criterio d'aggiudicazione
n. 3
. Tra i secondi rientravano, fra gli altri,
i documenti comprovanti
l'idoneità richiesta alla pos. 223.100
, di cui si dirà più avanti.
B.  a. Nel termine prestabilito, sono
pervenute al committente quattro offerte, tra cui quelle della RI 1 di fr.
956'652.45 e della CO 1) di fr. 986'777.20.
Per quanto qui interessa, quest'ultima ha tra l'altro allegato alla sua offerta
due documenti, uno intitolato
Organizzazione aziendale di progetto
di 8
pagine, l'altro
Descrizione tecnica d'impianto
di 19 pagine.
b. Esperite le necessarie valutazioni, per il tramite dei propri consulenti,
con decisione 23 giugno 2015 il Consiglio di Stato ha risolto di aggiudicare la
commessa allCO 1, classificatasi al primo posto con 574 punti.
C.  Avverso la suddetta decisione, la RI
1, giunta seconda in graduatoria con 545 punti, è insorta dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'aggiudicazione
della commessa a suo favore o, in via subordinata, il rinvio degli atti al
Governo per nuova decisione. In via cautelare, ha chiesto che sia concesso l'effetto
sospensivo al ricorso.
L'insorgente ha in sostanza eccepito che l'offerta della deliberataria avrebbe
dovuto essere esclusa, poiché la relazione tecnica da essa prodotta, di 19
pagine, supererebbe di gran lunga il numero di pagine massimo (6) ammesso dalla
pos. 224.100 del capitolato.
D.  a. All'accoglimento dell'impugnativa
si è opposta la Divisione delle costruzioni, riassumendo le valutazioni per il
terzo criterio di aggiudicazione effettuate dal proprio consulente privato, che
avrebbe considerato quale relazione tecnica il documento
Organizzazione
aziendale di progetto
e quale allegato la
Descrizione tecnica impianto
;
si sarebbe dunque concentrato maggiormente sui contenuti tecnici piuttosto che
sui requisiti formali. L'esclusione dell'offerta dell'aggiudicataria, aggiunge
la Divisione, configurerebbe un formalismo eccessivo; al contrario, dovrebbe
semmai essere estromessa l'offerta della RI 1 siccome non adempirebbe il
requisito d'idoneità (CI5) prescritto dal capitolato (pos. 223.100), relativo
alle referenze del capoprogettto.
b. Anche l'CO 1 ha postulato il rigetto dell'impugnativa, annotando di aver
prodotto una relazione tecnica perfettamente conforme alle prescrizioni di
gara, ovvero la relazione
Organizzazione aziendale di progetto,
che non
supererebbe 6 pagine (escludendo copertina e indice). Il documento
Descrizione
tecnica impianto
costituirebbe invece un'ulteriore relazione prodotta
volontariamente
,
di carattere prettamente tecnico,
a maggior garanzia della committenza.
Anche considerando quest'ultima quale relazione tecnica, la sua offerta non
potrebbe essere esclusa, sia per il carattere facoltativo del numero di pagine
indicato nel capitolato, sia per motivi di proporzionalità.
c. L'Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti (ULSA) non ha formulato
particolari osservazioni, rimettendosi alla presa di posizione della Divisione
delle costruzioni.
E.  Con la replica e la duplica, la
ricorrente rispettivamente la Divisione delle costruzioni e l'aggiudicataria si
sono riconfermate nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, sviluppando
ulteriormente le proprie tesi con argomenti di cui si dirà, se del caso, in
appresso.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del
decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2011 del 6
febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLCIAP; RL 7.1.4.1.4). In quanto partecipante
al concorso, l'insorgente è senz'altro legittimata a contestare la decisione
con cui il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa alla CO 1 [art. 15
cpv. 1bis lett. e CIAP, art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)].
Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dal carteggio
completo concernente il concorso prodotto dal committente (art. 18 cpv. 1
LPAmm). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di altre prove.
2.  2.1. Notoriamente, soltanto
offerte conformi alle prescrizioni di gara entrano in considerazione per
l'aggiudicazione. Le prescrizioni di gara costituiscono in effetti la legge
stessa del concorso e vincolano tanto i concorrenti, quanto il committente, che
deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il
profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (cfr.
art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP, art. 11 lett. a CIAP). Al momento della loro
apertura le offerte devono quindi risultare complete, corrette, nonché compilate
nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa
documentazione di gara (cfr. art. 40 cpv. 1 del regolamento di applicazione
della legge sulle commesse pubbliche e del concordato internazionale sugli
appalti pubblici del 12 settembre 2006; RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Questo, in
particolare, per permettere al committente di effettivamente raffrontare tra
loro le varie proposte ricevute e di scegliere quella oggettivamente più
vantaggiosa. Offerte difformi vanno per principio escluse dalla gara; la
difformità può consistere sia nella disattenzione di esigenze imposte dalla legge
o dalle regole del concorso, sia nella mancata compilazione di posizioni del
capitolato d'appalto, sia nell'offerta di prestazioni che non rispondono alle
prescrizioni fissate dagli atti di gara. Resta in ogni caso riservato il
principio di proporzionalità, in particolare nell'ottica del divieto di formalismo
eccessivo; difformità irrilevanti vanno tollerate (cfr. RtiD I-2014 n. 12,
consid. 3.1. con rinvii).
Queste regole valgono tanto nei concorsi retti dal CIAP, quanto in quelli
fondati sulla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL
7.1.4.1).
2.2. Il capitolato prevedeva per il criterio di aggiudicazione della
valutazione
qualitativa
(3) la seguente disposizione (pos. 224.100, pag. 10):
La base di giudizio è la
Relazione tecnica
dell'offerente
(limita [
recte: limitata
] ad un massimo di 6 pagine A4) che dovrà
trattare i seguenti tre temi:
3.1.                Organizzazione dell'offerente:
sarà aggiudicata l'analisi tecnica che l'offerente farà del mandato stesso per
comprendere se l'offerente ha recepito i concetti espressi nel progetto esecutivo
MP, le difficoltà tecniche e le soluzioni impiantistiche ed esecutive.
Si dovranno descrivere in particolare (non in ordine di importanza):
-     le
esperienze della ditta offerente nell'esecuzione di impianti analoghi;
-     le risorse umane disponibili (numero di persone,
formazione professionale, esperienza e possibilità di sostituzione) per la
commessa in oggetto;
-     gli strumenti e i metodi di lavoro su cui il
committente può contare per la commessa in oggetto (mezzi, potenziale
costruttivo e progettuale delle ditte offerenti e loro ubicazione,
collaborazione tra le parti). Al termine dei lavori l'impianto dovrà essere
collaudato nel rispetto dei requisiti richiesti;
-     la tempistica (programma lavori proposto) e la
qualità di intervento in caso di guasti;
-     il Concetto Sicurezza comprendente un'analisi e
valutazione della descrizione delle misure prese per garantire la sicurezza sul
cantiere.
Punteggio: nota x 100 x 25%
3.2. Qualità dei materiali: sarà valutata la
qualità dei materiali e delle componenti offerte. Possono essere allegati tutti
i datasheet ritenuti necessari.
Punteggio:
nota x 100 x 50%
3.3   Organizzazione del cantiere: sarà valutata
la struttura operativa che l'offerente intende attivare per eseguire i lavori
richiesti.
L'offerente dovrà dimostrare di aver compreso il lavoro da eseguire,
individuando eventuali punti critici o fasi critiche di cantiere (mantenimento
di condizioni minime d'esercizio, spazi di deposito, aspetti ecologici, ecc.) e
proporre un modus operandi convincente per il lavoro previsto, incluse le
attività di installazione e test dal lato offerente, lo smantellamento e l'evacuazione
delle installazioni esistenti.
Punteggio: nota x 100 x 25%
Da questa prescrizione emerge anzitutto
in modo chiaro che determinante ai fini della valutazione del criterio (e dei sottocriteri)
in questione era la
relazione tecnica
. Altrettanto certo è che la stessa
posizione ha fissato inequivocabilmente un numero di pagine massimo (6) per
quest'ultimo documento, da produrre in formato A4 (
limitata ad un massimo di
6 pagine A4
). Tale limite, essenzialmente volto a facilitare la comparazione
delle offerte da parte del committente, è stato accettato dai concorrenti. Nessuno
l'ha impugnato per eccepire la mancanza di prescrizioni sulle dimensioni dei
caratteri, il numero massimo di righe o i margini minimi, che avrebbero
ulteriormente contribuito a standardizzare le relazioni tecniche. Il limite è
dunque diventato vincolante (cfr. art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP). Ai concorrenti
era riservata unicamente la facoltà di allegare alla relazione tecnica tutti i
datasheet
reputati necessari per le componenti offerte (cfr. ad 3.2
qualità dei
materiali
), ovvero le schede tecniche che ne riassumevano le caratteristiche
principali.
Considerati i diversi aspetti che dovevano essere affrontati (analisi tecnica e
comprensione del mandato con descrizioni su esperienze della ditta, risorse
umane disponibili, strumenti e metodi di lavoro, tempistica e concetto
sicurezza; qualità dei materiali; indicazioni sulla struttura operativa, con
individuazione di punti critici), è comunque evidente che ponendo un limite basso
al numero di pagine, la stazione appaltante ha anche posto un freno al grado di
dettaglio della relazione tecnica, la quale - al di là del carattere e delle
spaziature nel testo che potevano lasciare ai concorrenti un certo margine di
manovra - doveva pertanto risultare sintetica e concentrarsi sugli aspetti
centrali.
Come visto in narrativa, il capitolato (pos. 252.130) specificava che la relazione
tecnica
(
conformemente a quanto descritto e richiesto
alla citata
posizione
224.100 Criterio d'aggiudicazione n. 3
) rientrava tra i
documenti considerati
determinanti ai fini della classifica
: la sua compilazione
carente o allestimento incompleto, avvertiva la stessa posizione, sarebbe stata
equiparata ad una mancata consegna, comportando l'estromissione dell'offerta.
2.3. Nel caso concreto, la ditta aggiudicataria ha allegato alla propria
offerta due atti distinti: uno intitolato
Organizzazione aziendale di
progetto
(di 8 pagine), l'altro
Descrizione tecnica d'impianto
(di
19 pagine). Il primo contiene in generale indicazioni sull'organizzazione del
progetto, dal profilo delle risorse umane della ditta (organigramma,
pianificazione del personale) e della realizzazione tecnica (controllo qualità,
pianificazione test, quaderno oneri esecutivo, misure anticipate per posa
telecamere, certificazione interna). Il secondo, anche denominato
relazione
tecnica
(cfr. "nome file", pag. 2), descrive invece puntualmente il
funzionamento dell'impianto e dei suoi componenti, in particolare i dettagli
esecutivi dell'
impianto video - ripresa immagini
(telecamere, custodie,
connessioni alle unità di ripresa, schemi, ecc.) e della
centrale tecnica
(con
le diverse apparecchiature: sistemi di registrazione, controllo traffico,
ecc.), rinviando per
ulteriori informazioni
alle schede tecniche delle
singole componenti (cfr. ad es. pag. 4, 5, 6, ecc.), annesse separatamente.
Dalle spiegazioni fornite in questa sede, risulta che il committente, per il
tramite del proprio consulente progettista, ha considerato entrambi i documenti
ai fini della valutazione del terzo criterio di aggiudicazione, rispettivamente
dei tre sottocriteri (3.1, 3.2, 3.3), trattando la
Descrizione tecnica d'impianto
quale allegato della relazione
Organizzazione aziendale di cantiere
(cfr.
risposta della Divisione delle costruzioni)
.
Concentrandosi
maggiormente
sui contenuti tecnici piuttosto che sui requisiti formali
, il consulente ha
dunque considerato valida tutta la documentazione prodotta, assegnando alla
deliberataria la nota massima (6) per il sottocriterio dell'organizzazione del
cantiere (3.1) e della qualità dei materiali (3.2), e la nota 4 per l'organizzazione
del cantiere (3.3). In sede di valutazione, il consulente ha in particolare osservato
che la deliberataria
ha
presentato un'analisi molto dettagliata del
mandato affrontando le tematiche principali del progetto e analizzando in modo
sistematico e specifico tutti i dettagli dell'esecuzione. Si evince da quanto
esposto che l'offerente ha compreso pienamente la complessità del mandato,
quanto richiesto dal progettista, le richieste e lo scopo del progetto. Allegati
esaustivi e schemi di principio già improntati all'esecuzione dei lavori
(cfr.
"tabella di valutazione qualitativa" del 16 giugno 2015, sub CO 1,
osservazioni nota 6, sottocriterio 3.1).
Come obietta la ricorrente, è evidente che tale deduzione non può essere
tutelata. Non occorre anzitutto disporre di particolari conoscenze tecniche per
rendersi conto che le due relazioni prodotte dall'CO 1 affrontano aspetti
progettuali diversi e che nessuna delle due è stata concepita come allegato
dell'altra. Al contrario, lette congiuntamente esse formano a tutti gli effetti
una relazione tecnica di 27 pagine, che affronta i diversi temi richiesti alla
pos. 224.100, ma che supera di gran lunga il numero di pagine massimo (6)
prescritto. Pagine che assommano addirittura a 28, se si considera anche la
descrizione del
Concetto sicurezza
(di un foglio) che la resistente ha
prodotto separatamente, ma che avrebbe dovuto essere inglobata nella relazione
tecnica (cfr. pos. 224.100, ad 3.1, pag. 10).
Dal momento che non ha corredato la sua offerta di una relazione tecnica conforme
a quanto
descritto e richiesto
alla posizione
224.100
, a torto il
committente non l'ha esclusa dalla gara, così come le imponeva la pos. 252.130
del capitolato. Invano la resistente afferma che la
Descrizione tecnica dell'impianto
configurerebbe solo un'
ulteriore relazione
prodotta
volontariamente
,
contenente spiegazioni tecniche aggiuntive,
a maggior garanzia del
committente
. Considerato il chiaro limite dettato dalle prescrizioni di
gara, i concorrenti non avevano in concreto una simile facoltà. Non potevano allegare
più relazioni, che trattassero separatamente i diversi temi che dovevano invece
essere integrati nella relazione tecnica esatta dalla pos. 224.100. La deliberataria
- al pari degli altri concorrenti - doveva pertanto dar prova di capacità di
sintesi, allegando un'unica relazione di 6 pagine (in formato A4), che toccasse
gli aspetti salienti dei temi richiesti, anziché produrre più fascicoli -
nessuno dei quali peraltro chiaramente designato come "relazione tecnica"
- e con un numero complessivo di pagine quattro volte superiore. Da questo
profilo, non le giova affermare che (almeno) uno dei due fascicoli presentava
solo 6 pagine (esclusi copertina e indice). Ancor meno può seriamente sostenere
che la
Descrizione tecnica dell'impianto
sarebbe assimilabile ad un
datasheet
,
al pari delle schede tecniche - queste sì allegate (
per ulteriori informazioni
).
La stretta applicazione delle regole di gara (pos. 224.100 e 252.130), frutto
di una deliberata scelta del committente - che come detto è stata accettata da
tutti i concorrenti ed è diventata vincolante (art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP) -
non configura eccesso di formalismo: al contrario, una conclusione opposta,
oltre che al principio di legalità, sarebbe contraria al principio della trasparenza
e della parità di trattamento (cfr. art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP, art. 11
lett. a CIAP). Si tradurrebbe infatti in un'inammissibile modifica delle
prescrizioni di gara, palesemente discriminatoria nei confronti dell'insorgente,
che attenendosi al limite di pagine prescritto, ha prodotto una relazione
tecnica concisa e quindi priva di tutte quelle indicazioni di dettaglio, sparse
fra due allegati di 27 pagine, che hanno indotto il consulente a considerare
migliore l'analisi del mandato elaborata dalla ricorrente (cfr. tabella di
valutazione citata).
2.4. Stante quanto precede, la decisione del committente che ha deliberato la
commessa all'CO 1, anziché escludere la sua offerta dalla gara non può pertanto
essere confermata, in quanto lesiva del diritto.
3.  Resta ora da esaminare se, come
eccepisce in questa sede il committente, neppure la ricorrente potrebbe
conseguire l'aggiudicazione, poiché dovrebbe essere scartata per mancato adempimento
del requisito d'idoneità (CI5) prescritto dal capitolato (pos. 223.100),
relativo alle referenze del capoprogetto.
Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, ai fini della verifica non osta
il fatto che il committente non abbia sollevato prima la questione, atteso che
l'estromissione di un concorrente per inidoneità non è rimessa alla libera
discrezione della stazione appaltante, ma è sancita dalla legge, come si vedrà
in appresso.
3.1. Secondo l'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali
di
esecuzione garantiscono una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti
secondo criteri oggettivi e verificabili. Dal canto suo, l
'art. 10 cpv. 2 lett. j RLCPubb/CIAP prevede che i
documenti di
gara devono contenere le
prove e i criteri di idoneità. Queste
norme impongono al committente di
predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per
entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono
produrre per dimostrarne l'adempimento. Gli offerenti che non soddisfano questi
criteri d'idoneità sono esclusi dalla procedura di aggiudicazione (art. 38 cpv.
1 lett. e RLCPubb/CIAP).
3.2. Le cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la
capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso,
rispettivamente di fornire la prestazione oggetto
della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità
del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e
giurisprudenza
ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione
(cfr. al riguardo: DTF 139 II 489, consid. 2.1-2.2
con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina; RtiD I-2012 n. 14
consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2015.60 del 30 aprile
2015, consid. 2.2 con rinvii).
Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal
concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente
e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente
(quadri, specialisti; RtiD
I-2012 n. 14 consid.
2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1).
3.3. Le referenze possono essere
personali
o
aziendali
.
Le prime riguardano le persone che il committente considera determinanti per il
buon esito della commessa (cd. persone-chiave). Servono a dimostrare che il
concorrente dispone di personale qualificato non solo dal profilo dei titoli di
studio (cfr. art. 34 RLCPubb/CIAP), ma anche dal profilo dell'esperienza. Queste
referenze sono di natura strettamente personale. In caso di cambiamento del
datore di lavoro seguono il detentore.
Le seconde sono invece di spettanza di un determinato operatore economico,
ovvero di un insieme di persone, mezzi tecnici e competenze (cd.
know-how
),
che ha effettivamente fornito la prestazione indicata come referenza (cfr. sul
tema:
STA 52.2012.386 del 6 dicembre 2012,
consid.
2.1-2.3, massimati
in
Hubert Stöckli/Martin Beyeler
,
Das Vergaberecht der Schweiz: Überblick - Erlasse - Rechtsprechung, 9. ed.,
Zurigo
2014, pag. 516 n. 89 seg.).
3.4. Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un
ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte
dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi
della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di
potere (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP; cfr.
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 61 LPamm, n. 2 d). Presupposto irrinunciabile ai fini
dell'esercizio di tale potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza
delle
prestazioni fornite a terzi, che vengono
addotte dai singoli concorrenti a
titolo di referenza (cfr. al riguardo:
RtiD I-2010 n.
25, consid. 4.3 con rinvii;
RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1;
STA 52.2015.60 citata, consid. 2.4 con
rimandi).
3.5. Il capitolato richiedeva ai concorrenti, tra l'altro, di rispettare
i seguenti criteri di idoneità (pos. 223.100, pag. 7):
CI4                 Ditta, o capofila di un consorzio,
che possa dimostrare di aver già eseguito, e messo in servizio almeno 1
progetto con tecnologia IP interfacciato con sistema di gestione sovraordinato,
compresa la collaborazione e l'assistenza per le integrazioni, paragonabile all'appalto
in oggetto, per un importo minimo di CHF 0.75 milioni concluso negli ultimi 10
anni.
Per progetto paragonabile si intende la realizzazione e messa in servizio di un
impianto di videosorveglianza per una galleria stradale sotto traffico o ferroviaria
con almeno 30 telecamere.
Si richiede di comprovare la buona esecuzione delle opere concluse con
documento di referenza da parte della committenza.
CI5  Ditta, o consorzio di ditte, con personale tecnico
sufficientemente preparato per l'esecuzione delle installazioni previste. Gli
offerenti dovranno pertanto disporre di un responsabile tecnico diplomato
quale ingegnere del ramo con almeno una referenza di progetto realizzato con
successo ricoprendo un ruolo analogo (capoprogetto o sostituto capoprogetto)
nella realizzazione e messa in servizio di un impianto videosorveglianza
equivalente al requisito descritto al CI 4; il responsabile tecnico dovrà
essere designato quale capoprogetto nell'organigramma di progetto ed essere
disponibile per questo ruolo a tutti gli effetti.
Per quanto qui interessa, da
quest'ultima prescrizione emerge esplicitamente che erano ritenuti idonei ai
fini della commessa solo gli offerenti che disponevano di un responsabile
tecnico qualificato - da designare quale capoprogetto - che dal profilo dell'esperienza
vantasse almeno una referenza (personale) per un progetto equivalente (ovvero
avente per oggetto la
realizzazione e messa in servizio di un impianto di videosorveglianza
per una galleria stradale sotto traffico o ferroviaria con almeno 30 telecamere
,
realizzato con successo negli ultimi 10 anni, per un importo di almeno CHF
0.75 mio) e nel quale avesse ricoperto un ruolo analogo (capoprogetto o
sostituto capoprogetto; cfr. pos. 223.100, CI5 in combinato disposto con CI4).
Il capitolato (pos. 252.110, cfr. lett. b) stabiliva che i
documenti
comprovanti l'idoneità richiesta alla pos. 223.100
, rientravano tra quelli
considerati
non determinanti ai fini della classifica
: se mancanti, il committente
aveva pertanto
la facoltà (ma non l'obbligo) di richiederli anche
successivamente alla consegna dell'offerta, assegnando un termine perentorio
(di almeno 5 giorni) per produrli
. La stessa disposizione avvertiva che, in
caso di mancata presentazione nei nuovi termini, l'offerta sarebbe stata esclusa.
3.6. Nel caso concreto, la RI 1 ha designato quale capoprogetto l'ingegnere
elettronico __________, allegando all'offerta un curriculum vitae, che riporta
i seguenti
progetti referenziali
:
-      Tipografia __________ __________ (gestione messa
in servizio);
-      Tipografia __________ __________ (gestione
concetti e sviluppo SPS SW);
-      Fondazione __________ (progettazione)
modernizzazione IT ed estensione progetto RF-ID;
-      Galleria __________ (progettazione)
modernizzazione impianto rilevamento fuoco fibrolaser, sistema spegnimento,
sistemi di automazione degli edifici e supervisione;
-      __________ (progettazione) modernizzazione impianti
rilevamento fuoco con fibrolaser in 7 gallerie;
-      __________ (progettazione) modernizzazione
impianto controllo e accesso con biometria;
-      __________ (progettazione) impianto rilevamento
fuoco, intrusione, CCTV.
In sede di delucidazione delle offerte, il committente non ha sollecitato la ricorrente
a produrre dei documenti a comprova delle suddette referenze personali. Con e-mail
11 giugno 2015, per il tramite del proprio progettista privato, ha invece chiesto
alla resistente di
confermare
- entro il 17 giugno 2015 - che il capoprogetto
designato (ing. __________)
soddisfa i requisiti richiesti nei criteri CI4 e
CI5
, con particolare riferimento ai progetti paragonabili definiti dal capitolato.
Il 12 giugno 2015 la RI 1 ha risposto
positivamente
alla suddetta
richiesta
complementare sul profilo del nostro capoprogetto,
precisando che
come
si evince dalle sue esperienze (allegato consegnatovi), ha eseguito anche installazioni
per sistemi di videosorveglianza secondo i criteri di capitolato
(cfr.
e-mail ing. __________)
. Nella sua descrizione
, ha aggiunto,
abbiamo
unicamente inserito le sue realizzazioni più importanti. Siamo comunque a
disposizione per un incontro allo scopo di enunciarvi altri progetti
equivalenti o simili (..).
Il successivo 15 giugno, la ricorrente ha completato
la sua risposta, informando che __________
ha eseguito e terminato il progetto
di tecnica video per __________ __________
, e che inoltre
è stato
ritenuto
idoneo
in qualità di capoprogetto per il progetto video del __________ __________
(..)
.
Come censura in questa sede la stazione appaltante, né da queste risposte, né
dal curriculum vitae annesso all'offerta dell'insorgente è possibile dedurre
con certezza che l'ing. __________ disponga di almeno una referenza personale
conforme alle disposizioni del capitolato (pos. 223.100, CI5 in combinato
disposto con CI4). A prima vista, nessuno dei progetti referenziali elencati
nel curriculum vitae sembra in effetti riferirsi ad un progetto concernente la realizzazione
e messa in servizio di un impianto di videosorveglianza per una galleria
stradale sotto traffico o ferroviaria con almeno 30 telecamere. La
comunicazione 15 giugno 2015 non permette invece di chiarire le caratteristiche
dell'ulteriore progetto addotto dalla ricorrente (
tecnica video per la __________
,
tanto il ruolo assunto dall'ing.__________. Irrilevante è invece la sola
circostanza che quest'ultimo sarebbe stato ritenuto
idoneo
ai fini di un
altro progetto __________), nella misura in cui non se ne è concretamente
occupato.
In queste circostanze, non è dunque possibile dissipare il dubbio sollevato dal
committente e chiarire se l'insorgente debba o meno essere esclusa dalla gara per
mancato adempimento di un requisito d'idoneità, in applicazione degli art. 13
lett. d CIAP e 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP.
3.7. Come visto, il capitolato non imponeva ai concorrenti di allegare all'offerta
la documentazione comprovante i requisiti d'idoneità, ma prevedeva che al
concorrente fosse se del caso assegnato un termine perentorio di 5 giorni per
produrla. Considerato che il committente, anziché procedere in tal senso, si è
limitato a chiedere una
conferma
del rispetto dei suddetti criteri, si
giustifica in concreto rinviargli gli atti affinché assegni all'insorgente un
termine perentorio di almeno 5 giorni per produrre la documentazione che
dimostri l'adempimento del requisito d'idoneità relativo alle referenze personali
del capoprogetto e si pronunci nuovamente. In particolare, l'insorgente dovrà
comprovare che l'ing. __________ ha già ricoperto negli ultimi 10 anni un ruolo
di capoprogetto o sostituto capoprogetto per un progetto equivalente ai sensi
della pos. 223.100 (CI5 e CI4), ovvero di realizzazione e messa in servizio di
un impianto di videosorveglianza per una galleria stradale sotto traffico o ferroviaria
con almeno 30 telecamere (per un importo di almeno CHF 0.75 mio).
4.  4.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere parzialmente
accolto, con conseguente annullamento della decisione di aggiudicazione. Gli atti
sono retrocessi al committente, affinché impartisca allaRI 1 un termine perentorio
di (minimo) 5 giorni per produrre la documentazione mancante - conformemente a
quanto indicato al precedente considerando - e si pronunci nuovamente.
4.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della
domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
4.3. Dato l'esito, la tassa di giustizia è suddivisa tra la ricorrente e la
resistente, secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo
Stato né va esente, ma è tenuto a rifondere all'insorgente, assistita da un
legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili, nella misura in cui risulta
vincente (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Le ripetibili tra l'insorgente e la CO 1 sono
invece compensate.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione 23 giugno 2015 del
Consiglio di Stato, che ha deliberato alla CO 1 la fornitura, il montaggio e la
messa in servizio di un nuovo impianto di videosorveglianza della galleria __________,
è annullata;
1.2.  gli atti sono rinviati al
Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al consid. 4.1.
2.  La tassa di giustizia di fr. 4'000.-
è suddivisa tra la RI 1 e la CO 1, in ragione di ½ ciascuno.
Alla ricorrente va restituita la somma di fr. 7'000.- versata in eccesso a
titolo di anticipo delle presunte spese processuali. Lo Stato rifonderà all'insorgente
fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.
Le ripetibili tra la RI 1 e la CO 1 sono compensate.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle
condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La segretaria