ti_gerichte · 90.2002.103 · 2004-01-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.103
Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.103
Ticino Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.103

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.99
90.2002.103
Lugano
7 gennaio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sui ricorsi di
a)
b)
__________
patr. da: __________  __________
del 17 giugno 2002,
Comune di __________
,
rappr. da: municipio, __________ __________,
del 13 giugno 2002,
contro
la risoluzione 14 maggio 2002 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
di __________;
viste le risposte:
-
31 luglio 2002 del
municipio di __________,
-
13 settembre 2002 di
__________ __________,
-
24 ottobre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale,
al ricorso sub. a,
-
13 settembre 2002 di
__________ __________,
-
24 ottobre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale,
-
20 marzo 2003 della
__________ __________ __________ __________,
al ricorso sub. b,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di
__________ ha adottato alcune varianti di piano regolatore. In questa sede il mapp.
__________, di proprietà della __________ __________ __________ __________, è
stato inserito in zona artigianale-industriale (AI). Il piano regolatore in
vigore, approvato dal Consiglio di Stato il 27 febbraio 1996, attribuiva per
contro, a titolo indicativo, il fondo all’area boschiva. Il mapp. __________, inedificato
e di forma triangolare, ha una superficie di 2686 mq ed è ubicato in località
__________, all’intersezione tra via __________ e via __________, in prossimità
del luogo dove l’autostrada A13 attraversa il fiume __________.
B.
Con due ricorsi distinti, di data 1. giugno
2001, __________ e __________ __________ sono insorti contro questa deliberazione
al Consiglio di Stato, chiedendo il reinserimento del mappale nell’area
boschiva. A sostegno delle loro domande, hanno invocato la violazione dei
principi pianificatori e la tutela dell’area boschiva. L’inserimento non
appariva inoltre giustificato, a mente degli insorgenti, in considerazione
della discontinuità tra la superficie in parola e la zona artigianale-industriale
esistente, sita sul lato opposto di Via __________; in sede di variante il consiglio
comunale non aveva infatti approvato la chiusura di questo tratto di strada,
come invece proposto dal municipio.
C.
Con risoluzione 14 maggio 2002 (n. __________)
il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione all’inserimento del mapp.
__________ in zona artigianale-industriale. Esso ha evidenziato il mancato
coordinamento della procedura pianificatoria con quella forestale. La variante
non sarebbe stata sottoposta al dipartimento del territorio per una verifica
d’ordine generale (esame preliminare); in questo modo è venuta a mancare una
decisione vincolante del Consiglio di Stato sul dissodamento anteriore alla
presa di posizione del legislativo comunale sulla variante. Secondo il Governo
non erano inoltre adempiuti i requisiti per concedere un dissodamento giusta l’art.
5 LFo. Confortava inoltre la non approvazione il fatto che il consiglio
comunale non avesse condiviso la proposta di chiusura di via __________ e il
conflitto con il disegno paesaggistico del verde lungo la riva del fiume
__________. I ricorsi dei signori __________ sono pertanto stati accolti.
D.  Con ricorsi 13 e 17 giugno 2002 il comune di __________ e la
__________ __________ __________ __________ sono insorti innanzi questo
Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone
l’annullamento. I ricorrenti chiedono l’attribuzione del mapp. __________ alla
zona artigianale-industriale, così come previsto dalla variante in
approvazione. Essi lamentano una violazione del principio della buona fede da
parte degli organi cantonali, ai quali rimproverano di non essersi attenuti
alle assicurazioni date in occasione della vendita del fondo in parola, da
parte dello Stato, ad __________ __________. Come si evincerebbe dalla
documentazione prodotta, le autorità cantonali sarebbero state consapevoli
dell’intenzione dell’acquirente di adibire il fondo, a quel momento ancora
formalmente bosco, a scopi industriali. Le circostanze della vendita e le
condizioni (prezzo, compenso agricolo, ecc.) alle quali il fondo è stato
alienato, sarebbero state tali da lasciar intendere che l’autorizzazione al
dissodamento costituiva una semplice formalità. Parallelamente gli insorgenti
contestano la fondatezza delle argomentazioni del Consiglio di Stato in merito
alle irregolarità riscontrate nella procedura seguita per l’elaborazione della
variante in esame. Approvando l’estinzione della demanialità e la successiva
alienazione del fondo in parola (alle condizioni di cui si è detto sopra) gli
organi cantonali avrebbero già lasciato chiaramente intendere che il dissodamento
del fondo dei qui ricorrenti andava autorizzato. Eventuali ostacoli avrebbero
dovuto, se del caso, essere affrontati in quella sede. L’eventuale mancanza di
coordinamento va pertanto imputata all’autorità cantonale, che non potrebbe ora
legittimamente appellarsi alla stessa per rifiutare l’inserimento del mapp.
__________ in zona artigianale-industriale. L’obiezione del Consiglio di Stato
in merito al mancato avvio di una regolare procedura di dissodamento sarebbero
pretestuose, considerato oltretutto che __________ __________, a quel tempo
proprietario del mappale, aveva inoltrato, in data 15 giugno/1 luglio 1999, una
domanda tendente al disboscamento del terreno in oggetto. La __________
__________ __________ __________ chiede inoltre, in via subordinata, la
retrocessione degli atti al Consiglio di Stato e, in via ancora più
subordinata, alle autorità comunali.
E.
__________ __________ e la divisone della
pianificazione territoriale chiedono la reiezione dei gravami.
F.
In data 14 ottobre 2003 si sono tenuti l’udienza
ed il sopralluogo in contraddittorio, durante i quali sono state scattate
alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In questa sede le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
G.
Per completezza dev’essere aggiunto che il
ricorso del comune concerne anche un altro aspetto: quello della non
approvazione della zona artigianale-industriale in località Inferno. In
occasione dell’udienza concernente quell’oggetto, tenutasi il 14 ottobre 2003,
il procedimento è stato sospeso. Il gravame del comune viene pertanto evaso,
attraverso il presente giudizio, solo parzialmente.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c
LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.
2.   In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo
del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone
Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide
i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il
Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’inserimento in zona artigianale-industriale
del mapp. __________ principalmente per due motivi: (a) assenza di coordinamento
tra la procedura pianificatoria seguita per l’elaborazione della variante e
quella forestale avente per oggetto l’autorizzazione al dissodamento, (b) non adempimento
delle condizioni per la concessione del dissodamento ai sensi dell’art. 5 LFo
(cfr. per gli altri motivi in fatto, consid. C).
3.1.
Nell’ambito della pianificazione locale, l’art. 18 cpv. 3 LPT impone il
rispetto dell’area boschiva definita e protetta dalla legislazione forestale.
L’inclusione delle foreste in una zona di utilizzazione è subordinata ad un
permesso di dissodamento (art 12 LFo); da qui la necessità di coordinare la
procedura pianificatoria con quella forestale. Necessità che, dopo essere stata
rilevata dalla giurisprudenza del Tribunale federale (cfr. segnatamente, in una
contestazione ticinese DTF 116 Ib 469 consid. 2b e c, con rinvii) è oggi
espressamente ancorata nella legislazione federale (art. 12 LFo; art. 25a LPT).
L’obbligo, per le autorità, di assicurare il coordinamento tra la procedura di
dissodamento e quella di adozione di un piano di utilizzazione può essere
ritenuto soddisfatto, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale resa in
applicazione dell'art. 12 LFo, quando l'autorità di pianificazione - ovvero il
legislativo comunale, nel caso di un piano regolatore - dispone quantomeno di
un preavviso positivo vincolante da parte dell'autorità competente a concedere
il dissodamento prima della sua decisione; un'adozione ed una successiva
approvazione del piano di utilizzazione che riservino la concessione di un
permesso di dissodamento non sono invece ammissibili (DTF 122 Ib 81 consid. 6d,
ee, aaa, con rinvii; Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n. 84). Lo scopo dell'art.
12 LFo è difatti di garantire che la procedura di coordinamento non vada a
discapito della tutela della foresta; tale finalità viene attuata concedendo all'istanza
competente ad autorizzare il dissodamento la precedenza a pronunciarsi sullo
stesso nei termini appena precisati (DTF cit. consid. 6d, ee, bbb).
Concretamente il preavviso vincolante dev'essere emesso al momento dell'esame
preliminare del piano (Brandt/Moor, op. cit., ad art. 18 n. 86).
A livello
cantonale, giusta l’art. 5 cpv. 4 LCFo, in vigore dal 1 marzo 1999, il Consiglio
di Stato definisce le modalità e provvede al coordinamento delle procedure per
l’inclusione di area boschiva in una zona di utilizzazione. La relativa
procedura è attualmente disciplinata dall’art. 9 RLCFo del 22 ottobre 2002, in
vigore dal 1 gennaio 2003. Tale norma prevede che il municipio presenta alla
sezione forestale una domanda di dissodamento per l’inclusione di foresta in
un’area di utilizzazione nell’ambito di una revisione o variante di piano
regolatore (cpv. 1). La sezione pubblica sul foglio ufficiale ed espone gli
atti per consultazione presso le cancellerie dei comuni interessati. Chi è
legittimato a ricorrere contro la decisione di dissodamento può fare opposizione
nel termine di consultazione (cpv. 2). Nell’ambito dell’esame preliminare della
revisione o variante del piano regolatore, ma al più tardi prima
dell’allestimento del messaggio municipale per la revisione o la variante di
piano regolatore, il dipartimento formula il preavviso vincolante sul
dissodamento (cpv. 3). Esso decide sulla domanda di dissodamento dopo
l’adozione della revisione o variante da parte del legislativo comunale e la
intima al municipio e ai già opponenti in concomitanza alla pubblicazione del
piano regolatore (cpv. 4). Contro la stessa è dato ricorso conformemente all’art.
42 LCFo (cpv. 5). La destinazione pianificatoria della zona per cui è stato
concesso il dissodamento è vincolante (cpv. 6).
Di fatto gli art.
5 cpv. 4 LCFo e 9 RLCFo rispondono alle esigenze poste per l'applicazione dall'art.
12 LFo; l'art. 9 RLCFo istituisce nel contempo una delega di competenza a
pronunciarsi sul dissodamento dal Governo (art. 5 cpv. 1 LCFo) al dipartimento
del territorio.
Sia comunque soggiunto,
per completezza, che con messaggio 11 febbraio 2003 il Consiglio di Stato ha
sottoposto al Gran Consiglio un disegno di legge sul coordinamento delle
procedure, il quale propone di abrogare l'art. 5 cpv. 4 LCFo, su cui poggia l'art.
9 RLCFo; dovesse pertanto essere accolta la proposta governativa, in futuro il
coordinamento della procedura di inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione
verrebbe regolamentato in primo luogo da quest'ultima legge.
3.2. Il mapp.
__________, di natura boschiva, venne acquistato dallo Stato nel 1982 in vista
della realizzazione della prima fase del piano viario del __________. In quell'ambito
fu oggetto di un dissodamento temporaneo, che non ne mutò tuttavia l'indole.
Terminata l'opera, poiché il fondo, utilizzato solo parzialmente, non appariva
più necessario all'adempimento di scopi pubblici, con lettera 11 ottobre 1995
il Consiglio di Stato aderì alla richiesta di acquisto dello stesso formulata
il 9 maggio precedente dalla __________ __________ __________, intenzionata a
edificare sull'adiacente mapp. __________ un nuovo stabilimento industriale; in
quello scritto il Governo riservava l'ossequio di quanto avrebbe stabilito la
divisione dell'ambiente, sezione forestale,
"in merito alla
compensazione boschiva e/o ecologica"
. Con convenzione 5 febbraio 1998
stesa nella semplice forma scritta e sottoscritta dall'amministrazione
immobiliare e delle strade nazionali, da un lato, e da __________ __________,
dall'altro, lo Stato si è impegnato a vendere a quest'ultimo la particella in
oggetto al prezzo di fr. 90.--/mq. Nelle premesse dell'atto veniva precisato
che
"questa superficie è stata oggetto di dissodamento temporaneo e
dovrà essere rimboscata o compensata ecologicamente"
; il patto 2 del
contratto indicava invece, in grassetto, che
"la parte acquirente si
impegna ad ossequiare le condizioni per la compensazione ecologica stabilite
dalla divisione dell'ambiente, sezione forestale, e, inoltre, assumere a suo onere
e carico l'ottenimento di eventuali autorizzazioni e l'adempimento delle
relative condizioni, già con la sottoscrizione della presente"
. Con
messaggio 12 maggio 1998 (n. 4746) il Consiglio di Stato ha indi sollecitato il
Gran Consiglio ad adottare un decreto legislativo volto ad approvare l'estinzione
della demanialità ed autorizzare l'alienazione del mapp. __________ ad
__________ __________. Preavvisato favorevolmente dalla Commissione della
gestione e delle finanze con rapporto del 17 settembre 1998 (n. 4746R), il
messaggio è stato accolto dal Gran Consiglio nella seduta dell'8 ottobre 1998;
il relativo decreto legislativo è entrato in vigore il 16 ottobre successivo
(BU 1998, pag. 320). L'acquisto è stato formalizzato mediante istromento di
compravendita del 4 dicembre 1998, iscritto a registro fondiario il 14 gennaio
1999. La proprietà della particella è successivamente stata trasferita alla
__________ __________ __________ __________, con iscrizione del 10 novembre
1999. Il 15 giugno 1999 la __________ __________ __________ aveva inoltrato
alla sezione forestale, per il tramite dell'ufficio forestale di circondario,
una domanda di dissodamento del mapp. __________, allo scopo di poterlo
utilizzare a fini industriali; l'istante proponeva, quale contropartita del
sacrificio di bosco, una compensazione ecologica tendente alla valorizzazione
naturalistica delle zone adiacenti, segnatamente nel comparto delle bolle di
__________. La domanda è stata pubblicata a norma dell'art. 5 cpv. 2 OFo nel
periodo 23 luglio - 7 agosto 1999 (cfr. FU del 23 luglio 1999, pag. 4994). Nel
periodo di pubblicazione non è stata presentata nessuna opposizione. Non è dato
di sapere, né peraltro appare necessario indagare, ai fini del presente
giudizio, perché la pratica non ha avuto un seguito.
3.3. Con
messaggio municipale n. __________, del 3 febbraio 2000, il municipio di
__________ ha sottoposto al legislativo alcune varianti del piano regolatore.
Tra queste quella di ampliare la zona artigianale-industriale includendovi il mapp.
__________; e questo in considerazione dell'ubicazione del sedime, della proposta
di trasformare via __________ in strada fondo cieco e dell'appena menzionato decreto
legislativo del Gran Consiglio. Il messaggio riservava espressamente l'obbligo
di conseguire il permesso di dissodamento (cfr. documento cit., pag. 16 seg.).
Preavvisata favorevolmente dalla commissione speciale del piano regolatore,
secondo cui tale proposta costituiva "
una diretta conseguenza
"
della decisione del Parlamento di cedere al privato la particella (cfr. il
relativo rapporto del 9 marzo 2000, pag. 11), la proposta è stata accolta senza
discussioni dal consiglio comunale nelle sedute del 3/4 aprile successivo.
3.4. La
modifica del piano regolatore in oggetto è pertanto stata promossa ed adottata
dalle autorità comunali in palese violazione dell'obbligo di coordinarla con
quella di dissodamento. Non avendo preventivamente sottoposto la variante al
dipartimento per l'esame preliminare è venuta a mancare, prima della deliberazione
del consiglio comunale, una decisione dell'autorità forestale competente
(Consiglio di Stato rispettivamente, dopo il 1 gennaio 2003, dipartimento del
territorio), quantomeno sotto forma di preavviso vincolante, in merito alla
possibilità di concedere effettivamente il disboscamento, che avrebbe reso
possibile l'inserimento del mapp. __________ nella zona edificabile. In quella
sede la concessione del permesso di dissodamento è invece esplicitamente stata
rinviata ad una fase successiva: riserva che si pone in urto con lo scopo di
tutela della foresta perseguito dall'art. 12 LFo. Con queste premesse la
variante in oggetto non poteva pertanto essere approvata da parte del Consiglio
di Stato. I ricorsi devono dunque essere respinti già per questo motivo, senza
dover esaminare gli ulteriori argomenti addotti dal Governo per non approvare
la variante in parola.
Nella
risoluzione impugnata il Governo ha invero voluto aggiungere, succintamente,
che nel caso in esame non ricorrono nemmeno i requisiti per concedere un permesso
di dissodamento ex art. 5 LFo. Ora, tuttavia, tale tema non può essere
sindacato dal Tribunale già perché affrontato nell'ambito della procedura di approvazione
del piano regolatore, che sta alla base dei ricorsi, e non in quella di
dissodamento: la risoluzione impugnata non può infatti valere, sicuramente
almeno sotto l'aspetto formale, in concreto decisivo, quale diniego di tale
permesso, segnatamente a titolo in evasione della domanda di disboscamento del
fondo formulata direttamente ad opera di __________ __________. Tanto più che,
su questo aspetto, nemmeno il giudizio del Consiglio di Stato appare immune da
censura nell'ottica del coordinamento delle procedure, essendo stato emesso
senza preventivamente far capo alla consultazione del suo servizio specialistico
in materia (Sezione forestale) e, se del caso, ad una procedura di appianamento
delle divergenze.
4.     I
ricorrenti lamentano una violazione del principio della buona fede da parte
dell’autorità cantonale, ma in particolare del Consiglio di Stato, al quale
rimproverano di non essersi attenuto alle assicurazioni date e alle aspettative
suscitate col proprio agire in sede di alienazione del mappale in merito alla
concessione dell’autorizzazione al disboscamento. Questa tesi non può essere
avvallata. La tutela del principio della buona fede non permetterebbe infatti
di derogare all’obbligo di rispettare la procedura prescritta dalla legge.
Questa garanzia potrà pertanto essere invocata, se necessario, dai ricorrenti
dinanzi all’autorità cantonale al momento in cui si troverà (nuovamente) confrontata
con la questione di dover decidere se autorizzare il dissodamento. Nulla osta
infatti alla ripresentazione della procedura tendente all’inserimento in zona artigianale-industriale
del mapp. __________, seguendo la procedura prescritta e rispettando la
necessità di coordinamento imposta dal diritto federale. Il Tribunale, che non
è autorità di pianificazione, non può tuttavia disporre la retrocessione
formale degli atti all’autorità comunale, accompagnati da precise istruzioni,
come chiede la __________ __________ Industriale __________. Una decisione in
merito all’avvio di questa procedura spetta difatti, in primo luogo, a
quest’ultima. In quella sede dovrà, se del caso, essere valutato se le premesse
per la tutela della buona fede sono effettivamente adempiute. Per contro, com’è
stato spiegato, nella presente procedura non è, né potrebbe essere in discussione
il principio del dissodamento della particella.
5.   I ricorsi
devono pertanto essere respinti. Poiché il comune non è comparso in causa per
tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante,
questo Tribunale prescinde dal prelievo di tasse e spese di giudizio a suo
carico; __________ __________ __________ __________ per contro, anch’essa soccombente
in questo procedimento, non può invece essere esonerata dal pagamento delle
stesse (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso di __________ __________ __________ __________ è
respinto
.
2.
Il ricorso del comune di __________ è respinto, nella misura in cui
non è sospeso.
3.
__________ __________ __________ __________ è condannata al
pagamento delle tasse di giustizia e spese per complessivi fr. 800.-- (ottocento).
4.   Intimazione
a:
;
Comune di __________
, __________ __________,
rappr. da: municipio di __________, __________
__________;
__________ e __________ __________
, __________ __________;
Consiglio di Stato
, __________ __________,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione
territoriale, __________ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria