ti_gerichte · 52.2001.380 · 2002-02-21 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.02.2002 52.2001.380
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.02.2002 52.2001.380
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.02.2002 52.2001.380

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00380
Lugano
21 febbraio
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  22 ottobre 2001 del
Comune di __________
contro
la risoluzione 2 ottobre 2001 (n. 4656) del
Consiglio di Stato che, in accoglimento del ricorso 9 luglio 2001 della
__________, ha annullato la tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 2000 imposta alla predetta società
dal municipio di __________, di fr. 910.--;
viste le risposte:
-      2 novembre 2001 della
__________;
-    20 novembre 2001 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) A
__________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio
di raccolta e di eliminazione dei rifiuti 21 dicembre 1989 (in seguito: RSRER),
in vigore dal 1 gennaio 1990, e successive modifiche. Il servizio è organizzato
dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 5
RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 20 RSRER istituisce il prelievo di
tasse. A tal fine gli utenti sono suddivisi in 6 categorie (art. 20 cpv. 1
RSRER): economie domestiche (categoria 1); appartamenti di vacanza ai monti
(categoria 1a); esercizi pubblici (categoria 2); uffici professionali
(categoria 3); negozi e commerci (categoria 4); artigiani, industrie e
laboratori (categoria 5). L'art. 20 cpv. 4 RSRER determina indi le tasse annue
per ciascuna categoria. Sino al 31 dicembre 1999 le tasse per la categoria 5,
che qui interessa, erano le seguenti: fr. 550.-- fino a 5 impiegati, fr. 600.--
da 5 fino a 15 impiegati, fr. 650.-- da 16 a 25 impiegati, fr. 700.-- oltre i
26 impiegati. Mediante modifica dell'art. 20 cpv. 4 RSRER, a partire dal 1
gennaio 2000 le tasse a gravare la categoria 5 sono state aumentate come segue:
da fr. 910.-- a fr. 1'270.-- fino a 5 impiegati, da fr. 990.-- a fr. 1'380.--
da 5 fino a 15 impiegati, da fr. 1'070.-- a fr. 1'500.-- da 16 a 25 impiegati,
da fr. 1'160.-- a fr. 1'610.-- oltre i 26 impiegati.
b) Con ordinanza 5 dicembre 2000 il
municipio di __________ ha fissato le tasse dovute dagli utenti della categoria
5 per l'anno 2000 al minimo stabilito dall'art. 20 cpv. 4 RSRER.
B.   a) Il 20
aprile 2001 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato
alla __________ di __________, che svolge un'attività di falegnameria, la tassa
per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno
2000. Trattandosi di un'attività classificata nella categoria 5 e svolta con
meno di 5 impiegati, la tassa assommava a fr. 910.--.
b) Il 7 maggio 2001 la predetta società ha
inoltrato reclamo al municipio contro la tassazione. Essa ha spiegato che il
suo lavoro veniva svolto da un sola persona (il signor __________ stesso) e che
la società produceva pochissimi rifiuti che dovevano essere smaltiti attraverso
la consegna al servizio pubblico comunale: mediamente un sacco di 35 litri ogni
mese. Gli scarti e gli altri rifiuti erano eliminati direttamente dalla
società, a sue spese. Per questo motivo la reclamante ha sostenuto che la tassa
esatta fosse sproporzionata. Essa ha domandato di riclassificare la sua
attività, parificandola per i costi provocati ad un'economia domestica
(categoria 1) composta di una sola persona.
c) Con decisione 28 giugno 2001 il municipio
di __________ ha respinto il reclamo. Esso ha considerato che l'attività
dell'insorgente non avesse subìto mutamenti e che l'aumento della tassa fosse
dettato dalla necessità di coprire l'80% dei costi del servizio.
C.   a) Con
ricorso 9 luglio 2001 la __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato
ribadendo gli argomenti e le domande già sottoposti all'esame del municipio.
b) Con risoluzione 2 ottobre il Consiglio di
Stato ha accolto l'impugnativa. Esso ha considerato, segnatamente, che l'art.
20 cpv. 4 RSRER istituiva una disparità di trattamento tra utenti della
categoria 5. Difatti quelli che avevano pochi o - come in concreto - un solo
impiegato venivano imposti, in ragione di ciascun dipendente, in misura
superiore vuoi nettamente superiore rispetto a quelli che avevano un numero
elevato di impiegati. Il Governo ha indi annullato la controversa tassazione,
riservando la possibilità, per il municipio, di emettere una nuova tassa che
non fosse lesiva del diritto.
D.   Con ricorso
22 ottobre 2001 il comune di __________ è insorto innanzi a questo Tribunale
contro quel giudicato governativo. L'insorgente afferma la legittimità delle
tasse istituite, seguendo un inevitabile schematismo, all'art. 20 cpv. 4 RSRER;
spiega che le stesse tengono conto, da un lato, dei costi fissi generati dalla
messa a disposizione del servizio, dall'altro della produzione media di rifiuti
per categoria. Ricorda che in un caso analogo il Governo, con decisione 28
agosto 2001 (n. 3931), aveva tutelato il sistema impositivo in rassegna. Chiede
pertanto la conferma della tassa di fr. 910.--.
Il Consiglio di Stato e la __________ hanno
sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre
tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa
(art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre
essere decisa - per i motivi che seguono - sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. La
tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di
utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una
prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111
Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa
deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i
principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune
tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che
secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali
assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che
precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c
rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa
in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art.
8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 pag.
66 seg., consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto corrispettivo
di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1
luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed
eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità
sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid.
4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2;
28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996
in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.;
15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re
comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.).
Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze
il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene
tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti
necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni,
rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il
nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in
particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso
che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei
rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in
pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre
che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante
le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF
20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c
rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale
ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole
libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione
dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto
dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio
della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in
vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova
disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti
urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei
rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito,
siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio
di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a.  del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b.  dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione
degli impianti per i rifiuti;
c.  degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli
impianti;
d.  degli interessi;
e.  degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento
e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze
legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2.  Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al
principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei
rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in
altro modo.
3.  I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie
riserve finanziarie.
4.  Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico.".
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio
generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento
dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4
settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb
fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono
osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani,
il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane
pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e
cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione
della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in
una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e
Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro
generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V.
Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch
kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con
rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R.
Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg.
e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai
comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a
70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle
relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare
mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale
di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può
prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70
cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il
principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite
superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne
il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà
di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT
1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n.
51, consid. 7).
3.   Dinanzi al
Consiglio di Stato la resistente __________ ha affermato di produrre pochissimi
rifiuti che dovevano essere smaltiti attraverso la consegna al servizio pubblico
comunale: mediamente un sacco di 35 litri ogni mese. Gli scarti e gli altri
rifiuti erano eliminati direttamente dalla società, a sue spese. Per questo
motivo la tassa esatta era sproporzionata. La società ha pertanto domandato di
riclassificare la sua attività, parificandola per i costi provocati ad
un'economia domestica (categoria 1) composta di una sola persona. Attraverso la
risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha accolto il gravame, per il
motivo che l'art. 20 cpv. 4 RSRER istituiva una disparità di trattamento tra
utenti della categoria 5. Difatti quelli che avevano pochi o - come in concreto
- un solo impiegato venivano imposti, in ragione di ciascun dipendente, in
misura superiore vuoi nettamente superiore rispetto a quelli che avevano un
numero elevato di impiegati. Il giudizio, impugnato dal comune, non può essere
tutelato.
4.   In primo
luogo, disattendendo l'art. 18 cpv. 1 PAmm, il Consiglio di Stato non ha accertato
i fatti determinati per il giudizio. Non ha verificato il genere di attività
svolto della resistente e, soprattutto, l'affermazione di questa circa la
minima produzione di rifiuti che vengono consegnati al servizio comunale.
Questo carente accertamento ha poi precluso al Governo la possibilità di
affrontare correttamente la contestazione. Com'è stato spiegato la __________
ha contestato la tassa, in quanto sproporzionata rispetto all'utilizzazione, da
parte della stessa, del servizio di nettezza urbana. Il Consiglio di Stato è
invece uscito dal tema concretamente sottoposto al suo giudizio, riscontrando
una lesione del principio di uguaglianza tra utenti della categoria 5
(artigiani, industrie e laboratori): considerazione che ha condotto all'accoglimento
del ricorso. Ora, questo argomento, non era invero stato sollevato dalla ricorrente
di quella sede: questa non contestava l'imposizione degli utenti della
categoria 5 in funzione del numero delle persone che vi lavoravano. Ma
soprattutto il Consiglio di Stato ha abbordato il tema in maniera estremamente
riduttiva, suddividendo la tassa dovuta per il numero dei dipendenti degli
utenti di quella categoria. Ora, tuttavia, com'è noto e come peraltro si può
desumere dallo stesso art. 32a LPAmb, la giurisprudenza del Tribunale federale
non esige che il calcolo della tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti venga fatto dipendere esclusivamente dalla quantità di
rifiuti che possono essere prodotti da ciascun utente. L'ente pubblico deve
difatti sopportare una serie di costi che non hanno una relazione diretta con
la produzione effettiva di rifiuti, in particolare (ma non solo) quelli per
l'approntamento del servizio, che esso è tenuto a mantenere efficiente,
sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento
ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione
di questi (cfr. DTF 7 ottobre 1999 pubbl. in Revue de droit administratif et
fiscal [RDAF] 2000 1 284 segg. consid. 4b; inoltre la giurisprudenza citata).
La soluzione cui è addivenuto il Governo sulla scorta di un esame superficiale
dell'argomento non può pertanto essere tutelata già per questo stesso motivo;
tantomeno se si tien conto che essa rimette in discussione la legittimità dell'imposizione
degli artigiani, industrie e laboratori locali in applicazione dell'art. 20
cpv. 4 RSRER. Del resto, l'esame, inatteso, di questo tema giuridico implicava
l'obbligo, per l'autorità di ricorso, di offrire preventivamente al municipio
la possibilità di prendere posizione sullo stesso: la disattenzione di tale
obbligo è altresì costitutiva di una violazione del diritto di essere sentito
del comune. La ricorrente di quella sede, che impiega un solo lavoratore,
chiedeva difatti di essere parificata, ai fini dell'assoggettamento, ad
un'economia domestica (categoria 1) composta di una sola persona: è questo il
tema che l'istanza inferiore avrebbe dovuto affrontare e risolvere in
applicazione dei principi dell'eguaglianza, proporzionalità e causalità, dopo
aver esperito le necessarie indagini presso l'utente e sollecitato le debite
giustificazioni in proposito - inclusive della pertinente documentazione -
presso il municipio. Autorità che - sia soggiunto per completezza - si era
comunque dimostrata estremamente reticente nella trasmissione di informazioni
circa le origini, il fondamento ed il calcolo della tassa.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto e la
risoluzione governativa impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv.
2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché, esperiti i
necessari accertamenti, emetta un nuovo giudizio sul ricorso 9 luglio 2001
della __________ conformemente a quanto stabilito al considerando 4 che
precede.
6.   Il
Tribunale non preleva una tassa di giudizio né assegna ripetibili (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 9 Cost., 2, 31, 31b, 48 LPAmb, da 68
a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto e la risoluzione 2 ottobre 2001 (n. 4656) del Consiglio di Stato
annullata.
§.  Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di
Stato affinché proceda come indicato al consid. 5 e relativo rinvio al considerando
4.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio.
Non si
assegnano ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario