ti_gerichte · 52.2004.238 · 2006-03-10 · it
Consultazione di documenti e atti storici del XIX° secolo depositati presso l'archivio comunale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2006 52.2004.238
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2006 52.2004.238
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2006 52.2004.238

Incarto n.
52.2004.238
Lugano
10 marzo 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 luglio 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione 22 giugno 2004 (n. 2789) del
Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
avverso la decisione 30 marzo 2004 con cui il CO 1 gli ha negato la
consultazione di documenti e atti storici del XIX° secolo depositati presso
l'archivio comunale;
viste le risposte:
-    13 luglio 2004 del Responsabile
cantonale per la protezione dei dati,
-    21 luglio 2004 del CO 1,
-    17 agosto 2004 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 2 maggio
2003 il prof. RI 1 ha chiesto al CO 1 di consultare, nell'ambito di una ricerca
sui comuni ticinesi, alcuni documenti e atti storici del XIX° secolo depositati
presso l'archivio locale, segnatamente i verbali del legislativo e
dell'esecutivo comunale, la corrispondenza con il Governo cantonale, i libri
del catasto e dello stato civile e ogni altro documento relativo all'attività del
comune tra il 1803 e il 1900 o poco oltre.
B.   Dopo avere
raccolto un parere in materia da parte del Responsabile cantonale per la
protezione dei dati, con decisione 30 marzo 2004 il municipio ha respinto la richiesta.
L'autorità comunale ha ritenuto in sostanza che
la generica richiesta di accedere all'archivio a scopo di ricerca, così come
era stata formulata, fosse difficile da gestire per motivi di riservatezza
della sfera personale.
C.   Con
giudizio 22 giugno 2004, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione,
respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Considerato che il comune di __________ non dispone
di un regolamento sull'archivio locale e che non esiste attualmente una normativa
cantonale che ne disciplina in modo esaustivo l'accesso e la consultazione, l'Esecutivo
cantonale ha ritenuto che, in linea di principio, la tutela della personalità
nell'ambito della protezione dei dati prevalesse sul diritto dell'interessato a
consultare, per motivi di ricerca, imprecisati atti e documenti non pubblici del
comune, anche se risalenti al XIX° secolo.
Per regolamentare l'accesso all'archivio, il
Governo lo ha quindi invitato a sottoscrivere una convenzione con l'autorità
comunale, ritenuto che quest'ultima si era dichiarata disposta a riesaminare la
richiesta non appena egli avesse fornito le sue qualifiche e presentato un
progetto relativo agli obiettivi e il modo in cui intende organizzare la sua ricerca,
dando al municipio la possibilità di esprimersi in merito dopo avere sentito il
servizio cantonale degli archivi locali e il parere del Responsabile della
protezione dei dati.
Secondo l'Esecutivo cantonale nulla impediva
invece all'interessato di visionare i documenti liberamente accessibili
contenuti in pubblicazioni ufficiali o la cui accessibilità è retta da una
speciale normativa.
D.   Contro la
predetta pronunzia governativaRI 1 RI 1 insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando anche in
questa sede l'autorizzazione a consultare tutti i documenti e gli atti storici
del XIX° secolo depositati presso il comune di __________.
Afferma di avere già precisato al comune in
cosa consiste la sua ricerca, che la sua richiesta verte solo su atti pubblici e
di quali atti si tratta.
Ritenuto che l'autorità inferiore non ha proceduto
a un'attenta ponderazione degli interessi in presenza, soggiunge il ricorrente,
la decisione di negargli la possibilità di consultare i documenti storici
sarebbe pertanto arbitraria.
E.   All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il municipio di __________,
quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Il Responsabile cantonale per la protezione
dei dati osserva che, per quanto concerne lo stato civile, la consultazione dei
vecchi registri e la divulgazione dei dati personali è ora disciplinata dalla
nuova ordinanza entrata in vigore il 1° luglio 2004.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC),
il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del
ricorrente certa (art. 43 PAmm e 209 lett. a LOC).
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
PAmm).
2.   In
concreto, il prof. RI 1 intende svolgere una non meglio precisata ricerca sui
comuni ticinesi.
Il 2 maggio 2003 ha chiesto al municipio di __________,
suo comune di domicilio, di poter consultare alcuni documenti e atti storici
del XIX° secolo depositati presso l'archivio locale, segnatamente i verbali del
legislativo e dell'esecutivo comunale, la corrispondenza con il Governo
cantonale, i libri del catasto e dello stato civile e ogni altro documento
relativo all'attività del comune tra il 1803 e il 1900 o poco oltre.
Come ha rilevato il Consiglio di Stato, il
comune di __________ non dispone tuttavia di un regolamento sull'archivio
locale. Non esiste nemmeno una normativa cantonale che ne disciplini l'accesso
e la consultazione.
Visto che la ricerca verte su aspetti di
diritto civile e comunale ed è suscettibile di toccare la sfera privata di
persone o di loro discendenti, nel caso in rassegna entrano in considerazione,
in linea generale, la legge cantonale sulla protezione dei dati personali
(LPDP; RL 1.6.1.1) e, nei limiti dei rispettivi campi d'applicazione, il codice
civile (CC; RS 210), l'ordinanza federale sullo stato civile (OSC; RS
211.112.2) e la legge organica comunale (LOC; RL 2.1.1.2), ritenuto che il
diritto speciale prevale su quello generale della protezione dei dati, che va
pertanto applicato solo a titolo sussidiario.
3.   Legislazioni
speciali applicabili
3.1. Accesso agli atti degli organi
legislativi ed esecutivi comunali
L'art. 105 cpv. 4 LOC dispone che ogni
cittadino può ottenere gli estratti delle risoluzioni municipali, di quelle
dell'assemblea comunale e del consiglio comunale.
A __________ il prof. RI 1 può pertanto
accedere nell'ambito della sua ricerca agli estratti delle risoluzioni del
legislativo, ai verbali di discussione approvati, ai messaggi municipali eccetto
i verbali, ai rapporti delle commissioni e ad altri documenti pubblicati
all'albo del suo comune, nonché alle risoluzioni municipali che trattano argomenti
di carattere generale, ad esclusione però della corrispondenza in quanto la legge
organica comunale non lo prevede.
Per richiedere invece gli estratti che si
riferiscono a deliberazioni di carattere strettamente personale, egli deve
dimostrare un interesse legittimo (art. 105 cpv. 6 LOC).
Entro questi limiti, il ricorrente può pertanto
accedere agli atti degli organi legislativi ed esecutivi del comune di __________.
3.2. Accesso ai dati del catasto
L'accesso ai dati personali sottoposti alla
pubblicità del registro fondiario è retto dagli art. 970 e 970a CC.
L'art. 970 CC prevede che c
hi rende
verosimile un interesse ha diritto di consultare il registro fondiario o di
farsene rilasciare estratti (cpv. 1). Anche senza far valere un interesse, soggiunge
il cpv. 2, ognuno ha diritto di essere informato sui dati seguenti del libro
mastro come la designazione e la descrizione del fondo (n. 1), il nome e
l’identità del proprietario (n. 2) e la forma di proprietà e la data d’acquisto
(n. 3). Il Consiglio federale stabilisce quali altre indicazioni in materia di
servitù, di oneri fondiari e di menzioni possono essere messe a disposizione
del pubblico senza che si debba rendere verosimile un interesse e tiene conto
della protezione della personalità (cpv. 3).
Giusta l'art. 970a CC, i Cantoni possono
prevedere la pubblicazione degli acquisti di proprietà fondiaria (cpv. 1), ma
non possono pubblicare la controprestazione in caso di divisione ereditaria,
acconto della quota ereditaria, convenzione matrimoniale o liquidazione dei
rapporti patrimoniali tra i coniugi (cpv. 2).
Anche i dati del catasto anteriori
all'introduzione del diritto fondiario possono essere consultati, dal momento
che i rilievi dei contenuti nelle vecchie mappe comunali catastali e nei
relativi sommarioni sottostavano, in base al diritto previgente, a regolare
procedura di approvazione mediante pubblica esposizione.
Giova inoltre ricordare che il Tribunale
federale ha considerato legittimo l'interesse scientifico di un genealogista
alla consultazione di iscrizioni e di documenti giustificativi non concernenti
solo la propria famiglia, e che per negare o limitare l'accesso agli atti
risalenti ad almeno 50 anni fa è necessario che le esigenze di protezione
prevalgano sull'interesse per la ricerca (DTF 117 II 151).
Se ne deduce che l'insorgente è autorizzato
a consultare i dati del catasto, nella misura in cui non sussistono esigenze di
tutela della personalità.
3.3. Accesso ai dati dello stato civile
Il registro civile fornisce dati sulla nascita,
la morte, il matrimonio e la legittimazione. La consultazione dei vecchi
registri di stato civile e la divulgazione dei dati personali è ora
disciplinata dal nuovo ordinamento (nOSC) entrato in vigore il 1° luglio 2004.
In questo ambito è possibile divulgare i
dati dello stato civile a privati se è accertato un interesse diretto e degno
di protezione e se non è possibile ottenerli presso la persona interessata o
non si può ragionevolmente pretenderlo (art. 59 nOSC).
Per quanto riguarda i ricercatori, l
’autorità
di vigilanza autorizza la divulgazione di dati dello stato civile ai ricercatori
per la ricerca scientifica non riguardante persone (a) e per la ricerca
riguardante
in particolare la genealogia (b)
, se non è
possibile ottenere i dati presso la persona interessata o non si può ragionevolmente
pretenderlo
(art. 60 nOSC).
L’autorità di vigilanza può eccezionalmente
autorizzare per scritto la consultazione dei registri dello stato civile, se la
divulgazione di dati non può essere ragionevolmente pretesa. Essa subordina
l’autorizzazione ai necessari oneri per garantire la protezione dei dati (art.
92 cpv. 3 nOSC).
Per i fatti antecedenti al 1855, data di
introduzione dei registri particolari nel nostro cantone (nascite, morti, matrimoni
e riconoscimenti), fanno invece stato i "ruoli della popolazione" dei
singoli comuni, nei quali erano annotati, oltre al movimento della popolazione,
le nascite, i matrimoni e le morti dei domiciliati. La consultazione di questi
registri, rispettivamente dei registri di stato civile ed ecclesiastici
anteriori all'unificazione delle disposizioni cantonali da parte della
Confederazione con l'entrata in vigore della relativa legge federale del 1874,
è pertanto retta dal diritto cantonale, il quale è tuttavia silente a questo riguardo.
Il ricorrente può dunque accedere anche ai
dati dello stato civile, sempre che non sussistano esigenze di tutela della
personalità.
3.4. Di conseguenza, nei casi testé
menzionati dove i documenti sono liberamente accessibili in virtù delle rispettive
leggi, il municipio di __________ doveva permettere al prof. RI 1 di accedere all'archivio
comunale.
Entro questi limiti, il gravame si rivela pertanto
fondato.
Per il resto, l'autorizzazione a consultare
gli atti del XIX secolo depositati presso l'autorità comunale e non
espressamente protetti dev'essere vagliata nell'ambito della normativa sulla
protezione dei dati.
4.   Legislazione
in materia di protezione dei dati
4.1. La legge cantonale sulla protezione dei
dati personali, alla quale sono sottoposti il cantone e i comuni, ha quale scopo
quello di proteggere i diritti fondamentali, in particolare la personalità e la
sfera privata, delle persone i cui dati vengono elaborati dagli organi pubblici
(art. 1 e 2 cpv. 2 LPDP).
Sono considerati dati personali le
indicazioni o informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare
una persona, sia essa fisica o giuridica (art. 4 cpv. 1 LPDP). Sono considerati
invece dati personali meritevoli di particolare protezione, soggiunge il cpv. 2
della medesima norma, le informazioni sulle opinioni o sulle attività
religiose, filosofiche o politiche, la sfera intima, lo stato psichico, mentale
o fisico, come pure quelle sui reati commessi, le relative pene inflitte e i
provvedimenti adottati.
4.2. In questo contesto, bisogna considerare
che la consultazione di archivi storici dovrebbe limitarsi all'accesso a
singoli archivi di dati e solo per soddisfare l'interesse invocato. Occorre inoltre
rendere particolarmente difficile l'identificazione delle persone interessate
(Michele Albertini, Accesso agli archivi a scopo di ricerca, marzo 2004, pag.
21).
Come ha rilevato il Consiglio di Stato, la
tutela della personalità dei dati può pertanto essere soddisfatta tramite la
sottoscrizione di una convenzione sulla base di ben determinati criteri, che permettano
nel contempo di agevolare e facilitare l'accesso all'archivio.
Secondo una parte della dottrina tali
criteri possono essere l'impegno del ricercatore di non divulgare le informazioni
riguardanti i rapporti privati tra cittadino e il comune, il divieto di
fotocopiare atti o documenti rispettivamente di riprodurli senza il consenso del
municipio, il divieto di consultare l'archivio cosiddetto corrente riferito ad
esempio agli ultimi 4 o 5 quadrienni salvo accordo dell'autorità comunale, e la
possibilità per il municipio di visionare la bozza della ricerca o del testo
prima della pubblicazione (Eros Ratti, Il Comune", vol. IV, n. 1477, pagg.
445 e 446).
Se la ricerca riguarda invece persone ben
identificate, occorre per contro che il ricercatore si rivolga direttamente alle
stesse o ai loro familiari, facendo capo ai dati degli archivi solo a titolo
sussidiario (cfr. art. 9 LPDP).
4.3. Nel caso concreto, l'insorgente si è
limitato a presentare al municipio di __________ una generica richiesta di consultazione
di documenti e atti pubblici del XIX° secolo depositati presso l'archivio
locale.
Contrariamente a quanto assume il
ricorrente, il municipio ha legittimamente deciso nei margini del suo potere di
apprezzamento ponderando tutti gli interessi in presenza. Da una parte, ha tenuto
conto che non esiste un diritto a rilasciare informazioni sul contenuto
dell'archivio; dall'altra, che dalla domanda non era possibile individuare in
maniera sufficiente la natura degli atti che l'interessato intendeva consultare.
Come ha osservato il Consiglio di Stato, l'interessato
avrebbe dovuto presentare per iscritto al municipio un progetto concreto, indicando
i contenuti e le finalità della ricerca, la natura dei dati e a quali specifici
atti egli intende accedere, le modalità d'esecuzione della ricerca e di
pubblicazione dei risultati.
Nulla di tutto ciò è per contro stato fatto.
Benché il ricorrente affermi di avere fornito ragguagli al municipio in merito
allo scopo e all'oggetto delle sue ricerche, dagli atti di causa non risulta su
cosa verta di preciso il suo studio.
Affermando che lo stesso riguarda i comuni
ticinesi, egli ha fornito all'autorità comunale un'indicazione eccessivamente
generica che non permette alla medesima di individuare i documenti ai quali il
ricorrente intende accedere e di operare, laddove la legge lo impone, una
ponderazione tra gli interessi scientifici dell'insorgente e l'interesse alla
protezione dei dati contemplati dai medesimi.
4.4. Negando al ricorrente l'autorizzazione
a consultare l'archivio locale per motivi di protezione dei dati, il municipio
di __________ non è pertanto incorso in un abuso od eccesso del vasto potere
d'apprezzamento che gli conferisce la propria autonomia comunale.
Va comunque rilevato che il municipio si è
già dichiarato disposto a valutare nuovamente la richiesta, non appena il
ricorrente presenterà un progetto concreto di ricerca menzionando gli obiettivi
perseguiti, le sue qualifiche, i tempi e i modi in cui intende organizzare la
ricerca, nonché la possibilità per lo stesso municipio di esprimersi dopo avere
sentito il Servizio cantonale degli archivi locali, fermo restando riservate le
indicazioni del Responsabile per la protezione dei dati.
Criteri, questi, che appaiono senz'altro
sufficienti per poi garantire la protezione dei dati personali contenuti presso
l'archivio comunale e ai quali l'insorgente in larga misura non si oppone.
Tali condizioni andranno comunque ulteriormente
concordate e precisate con il municipio.
5.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto parzialmente accolto
nel senso che è annullata la decisione del municipio di __________, e quella
del Consiglio di Stato che la tutela, nella misura in cui nega all'insorgente
l'accesso ai documenti e agli atti storici del XIX° secolo presso l'archivio
comunale laddove la normativa ne permette espressamente la consultazione.
Per il resto il gravame è invece da
respingere e la decisione impugnata confermata.
6.   Tassa e
spese di giustizia sono a carico del ricorrente, proporzionalmente al proprio grado
di soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 105, 208, 209 LOC; 970 e 970a CC; 1, 2,
4 LPDP; 1, 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm; e la nOSC;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto ai sensi dei considerandi
.
§   Di conseguenza, la decisione 22 giugno 2004 (n.
2789) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui conferma la
risoluzione 30 marzo 2004 con cui il municipio di __________ nega al prof. RI 1,
laddove la normativa concretamente applicabile ne permette espressamente la
consultazione, l'accesso ai documenti e agli atti storici del XIX° secolo
presso l'archivio comunale.
Per il resto, la risoluzione governativa
impugnata è confermata.
2.   Tassa e
spese di giustizia, per complessivi fr. 300.–, sono a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
3. CO 3
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario