ti_gerichte · 52.1996.252 · 1997-03-03 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.03.1997 52.1996.252
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.03.1997 52.1996.252
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.03.1997 52.1996.252

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00252
Lugano
3 marzo 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Matteo
Cassina, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso  19 novembre 1996 di
__________
contro
la
decisione 5 novembre 1996 (no. 5681) del Consiglio di Stato che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 23 aprile
1996 con cui il municipio di __________ gli ha negato la licenza edilizia per
la costruzione di una stalla con annessa abitazione sui mappali n.ri
__________ e __________ RF di __________;
viste le risposte:
-    4 dicembre 1996 di __________,
__________, __________ e __________;
-    2 dicembre 1996 del Comune di
__________;
-    4 dicembre 1996 del Consiglio di
Stato;
-    12 dicembre 1996 del Dipartimento
del territorio;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Il ricorrente __________,
di professione contadino, è proprietario dei contigui mappali n.ri __________ e
__________ RF di __________.
I fondi, di complessivi 1'351 mq, sono situati in zona
forestale (Bo).
b) Il 13 luglio 1994, __________ ha chiesto al municipio di
__________ il permesso di costruire sui suddetti mappali un edificio agricolo
con annessa abitazione.
Secondo i piani allegati alla domanda di costruzione, il
previsto manufatto si comporrebbe al piano terreno di una stalla di circa 264
mq (compresi i locali di servizio) destinata ad ospitare 10 vitelli da ingrasso
e 28 vacche, nonché di un fienile di 660 mc e di un appartamento di 113 mq al
primo piano.
B.   a) Al rilascio della licenza
si sono opposti i proprietari di alcuni fondi situati nelle vicinanze del luogo
dove dovrebbe sorgere il nuovo edificio, e segnatamente i signori __________,
proprietario della part. no. __________, __________, proprietario della part.
no. __________, __________, proprietaria della part. no. __________, e
__________, proprietario della part. no. __________.
b) Opposizione è stata pure sollevata dal Dipartimento del
territorio, a mente del quale l'intervento in questione sarebbe in contrasto
con la vigente legislazione in materia di pianificazione del territorio e in
particolare con gli art. 24 LPT e 71 e segg. LALPT. Il Dipartimento,
riprendendo integralmente il parere reso dalla Sezione dell'agricoltura, ha
rilevato che la prevista azienda non dispone di sufficiente superficie agricola
utile (SAU) per essere redditizia; inoltre, sempre secondo le autorità cantonali,
mancano le condizioni atte a garantire la continuità dell'azienda.
c) Con decisione 23 aprile 1996 il municipio, vista la
posizione del Dipartimento del territorio, ha risolto di non concedere il permesso
di costruzione in questione.
C.   Con ricorso 9 maggio 1996
__________ ha impugnato la predetta risoluzione municipale davanti al Consiglio
di Stato, chiedendone l'annullamento.
In quell'occasione il ricorrente ha contestato di dover
fornire, nell'ambito di una procedura edilizia, particolari garanzie in merito
alla redditività e alla continuità della prevista azienda agricola.
Ha inoltre sottolineato come la costruzione dell'edificio in
oggetto sia indispensabile per la continuazione della sua attività professionale
di agricoltore.
D.   Con giudizio 5 novembre
1996, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame, confermando la decisione
del municipio.
Il Governo ha ritenuto che la destinazione del previsto
edificio agricolo non fosse conforme alla funzione prevista dal PR per la zona
di utilizzazione in cui si trovano i mappali n.ri __________ e __________ di
__________ e che nel caso di specie non fossero neppure dati gli estremi per
rilasciare all'insorgente un autorizzazione a costruire fuori zona ex art. 24
LPT.
L'Esecutivo cantonale ha infatti considerato che __________
non ha saputo nell'occasione fornire le necessarie garanzie di un'attività
agricola duratura e possibile nelle circostanze concrete. Egli non ha in
particolare dimostrato di disporre di sufficiente terreno agricolo in affitto,
né ha saputo dare indicazioni precise circa il finanziamento e il budget
dell'azienda.
Stando così le cose, il Consiglio di Stato ha ritenuto
corretta la decisione del municipio, non disponendo quest'ultimo di tutti gli
elementi necessari per pronunciarsi sul progetto con la dovuta cognizione di
causa.
E.   Contro la predetta decisione
governativa, __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza edilizia da
lui richiesta il 13 luglio 1994.
Contesta in sostanza che nel caso di specie manchino i presupposti
atti a garantire per il futuro la sopravvivenza economica della prevista
azienda agricola.
Afferma infatti di avere a disposizione, tra fondi di sua
proprietà e di terzi, una superficie agricola di quasi 14 ettari. Il semplice
fatto che, per quanto riguarda i fondi di proprietà di terzi, egli non disponga
dei relativi contratti di affitto è del tutto ininfluente, dal momento che si
tratta di terreni che per la loro ubicazione, conformazione e superficie non
potrebbero essere utilizzati altrimenti.
Quanto poi al piano finanziario sollecitato dalle autorità,
sostiene che esso già esiste, essendo stato allestito nel 1991 dalla Sezione
dell'agricoltura, dietro sua richiesta. Aggiunge che un simile documento
rappresenta unicamente un semplice strumento teorico e nulla più e che comunque
la sua pluriennale esperienza nel settore agricolo basta a garantire il buon
funzionamento dell'azienda.
Afferma che nel caso concreto sono dati gli estremi per il
rilascio di un'autorizzazione a costruire fuori zona.
Conclude affermando che la decisione impugnata è lesiva dei
principi di legalità e di proporzionalità. La stessa è inoltre arbitraria,
avendo il Consiglio di Stato chiaramente ecceduto nel suo potere
d'apprezzamento attraverso una valutazione estremamente restrittiva della
fattispecie.
Asserisce da ultimo che è stato violato il principio della
buona fede, avendo l'autorità cantonale osteggiato una soluzione che in passato
essa stessa aveva suggerito tramite la Sezione dell'agricoltura.
F.   All'accoglimento del ricorso
si oppongono il Dipartimento del territorio, il municipio di __________ e gli
opponenti __________, __________, __________ e __________, adducendo degli argomenti
che saranno semmai ripresi in seguito.
Anche il Consiglio di Stato chiede la reiezione del gravame,
senza tuttavia formulare particolari osservazioni in proposito.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE.
La legittimazione attiva del ricorrente è pacifica (art. 43
PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può
essere deciso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2.   Edifici o impianti possono
essere costruiti o trasformati solo dietro il rilascio di una licenza edilizia.
La stessa si rende necessaria in particolare per la costruzione, la
trasformazione rilevante (ivi compreso il cambiamento di destinazione) e la
demolizione di edifici ed altre opere, come pure per apportare importanti modifiche
alla configurazione del suolo (art 1 cpv. 1 e 2 LE).
La licenza edilizia va concessa solo se i progetti presentati
sono conformi alle disposizioni legali in materia di polizia delle costruzioni,
di pianificazione del territorio nonché alle altre norme di diritto pubblico
applicabili (art. 2 cpv. 1 LE).
3.   Di principio
l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti
conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di
utilizzazione (- principio della conformità funzionale -art. 22 cpv. 2 lett. a)
LPT).
Giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT, al di fuori delle zone
edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione
o il cambiamento di destinazione di edifici non conformi alla funzione prevista
per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige
un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono
interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti
cumulativamente.
Il diritto cantonale può inoltre permettere la rinnovazione,
la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici o di impianti non
conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, in quanto
compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (art.
24 cpv. 2 LPT).
4.   Come accennato in
narrativa, secondo l'attuale PR di __________ le part. n.ri __________ e
__________ si trovano in zona forestale (__________).
Con decisione 15 marzo 1995, cresciuta in giudicato, il
Consiglio di Stato ha però stabilito che i predetti mappali non sono di natura
boschiva e che come tali sono liberi da vincoli forestali. In seguito a tale
accertamento, il PR di __________ non ha però subito alcun adeguamento tant'è
che come è stato appena esposto i due fondi risultano ancora essere in zona
__________.
Tuttavia, come d'altra parte recita pure l'art. 26 delle NAPR
di __________, le zone boschive dei piani regolatori comunali hanno valore
indicativo: infatti ai fini della qualifica boschiva di un fondo non è
determinante né la designazione catastale, né l'azzonamento in quanto tale
stabilito dal PR, ma l'effettiva qualità del terreno accertata dalla competente
autorità forestale (RDAT 1986, No. 48).
Da tutto questo se ne deve dedurre che i fondi in questione
non appartengono alla superficie boschiva, visto che vi è una decisione di
accertamento negativa del Governo cantonale in tal senso, né ad altra zona di
utilizzazione prevista dal PR locale. Di conseguenza le part. n.ri __________ e
__________ vanno considerate di fatto come dei sedimi senza destinazione specifica.
5.   5.1. Fintantoché un fondo
rimane assegnato ad una zona senza destinazione speciale, o il cui azzonamento
è stato differito nel tempo, gli interventi edilizi sono ammissibili solo nei
limiti concessi dall'art. 24 LPT (Commento alla LPT, ad art. 18 n.ri. 15 e 16;
RDAT I-1996 no. 24).
La realizzazione dell'edificio in oggetto va senz'altro
considerata come una nuova costruzione ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPT, visto
che i fondi sui quali ne è previsto l'insediamento sono attualmente
inedificati.
In simili casi il permesso di costruzione può dunque essere
rilasciato soltanto se la destinazione dell'opera esige un'ubicazione vincolata
e se non vi si oppongono interessi preponderanti.
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto se l'edificio o l'impianto, per la sua destinazione, può
essere realizzato solo in un luogo ben preciso (ubicazione vincolata in senso
positivo) oppure non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili
in quanto non sono previste zone speciali per l'insediamento previsto
(ubicazione vincolata in senso positivo).
Solo la funzione oggettiva dell'opera progettata può
giustificare la concessione di una deroga, non per contro la destinazione dichiarata
dall'istante. Dubbi circa la destinazione asserita possono essere giustificati
in particolare nei casi in cui aziende agricole create a nuovo non presentano
le caratteristiche per un'esistenza sufficiente, in quanto simili insediamenti
servono sovente da pretesto per costruire abitazioni al di fuori della zona
edificabile (DFGP/UFP, Commento alla LPT, ad art. 24 n.ri 20 e 21 e riferimenti
ivi menzionati).
La giurisprudenza ha ammesso che la costruzione di un edificio
al di fuori della zona edificabile può essere giustificata da ragioni di natura
agricola, se è garantito che un simile manufatto serva primariamente a scopi di
natura agricola, che possono ragionevolmente essere perseguiti in quel luogo
In ambito pianificatorio sono considerati insediamenti a
carattere agricolo solo quelle costruzioni utilizzate principalmente per la
produzione agricola o destinate a consentire l'esercizio di certe attività
agricole o di allevamento (DTF 103 Ib 114). Laddove invece la produzione
agricola ha un ruolo secondario e gli edifici vengono destinati per altri scopi
principali (quale ad esempio l'abitazione), allora non si può più parlare
propriamente di un insediamento a destinazione agricola ai sensi del diritto
pianificatorio.
Analogo discorso vale nel caso in cui la progettata azienda
agricola non presenta caratteristiche tali da garantire in prospettiva futura
una certa redditività economica. In simili casi infatti il titolare
dell'azienda dovrebbe far capo per il proprio sostentamento e quello dei suoi
congiunti ad altre attività per le quali non si giustificherebbe in nessun modo
un insediamento al di fuori della zona edificabile. Non sussiste dunque il
requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. a) LPT
per costruzioni fuori zona, laddove debba ritenersi che la creazione di una nuova
azienda agricola non garantirebbe un'esistenza sufficiente a chi la esercisce e
non sarebbe redditizia (DTF 103 Ib 110 e segg.).
5.2.  Nella fattispecie in esame si è già accennato in
precedenza come il ricorrente, di professione contadino, intenda realizzare sui
due fondi di sua proprietà un edificio agricolo comprendente tra l'altro una
stalla di circa 264 mq, destinata ad ospitare ben 38 capi di bestiame bovino.
Dagli atti, ed in particolare dai documenti concernenti la
"Rilevazione elenco particelle gestite dall'azienda" per il 1996,
emerge che __________ gestisce complessivamente all'incirca 13,6 ettari di
superficie agricola utilizzabile (SAU), ripartiti su di un numero piuttosto
elevato di particelle situate in territorio di __________, __________,
__________ e __________. Di questi 136'302 mq di SAU, 1'546 mq sono di
proprietà dell'insorgente, 19'314 mq li possiede in usufrutto, mentre che i rimanenti
115'442 mq gli sono stati ceduti in affitto.
Da questi dati risulta chiaramente come l'azienda agricola in
questione dipenderebbe in larghissima misura da un imprecisato numero di terze
persone per ciò che riguarda la disponibilità di terreni agricoli, di pascoli
e, in ultima analisi, anche di foraggio.
Benché più volte sollecitato dalle autorità, __________ non è
mai stato in grado di produrre i documenti (contratti di affitto agricolo),
atti a dimostrare che egli potrà continuare a gestire anche in futuro, senza
impedimenti, i numerosi fondi di cui si proclama affittuario.
Ora, in simili circostanze si deve ammettere che, conformemente
a quanto considerato dal Consiglio di Stato, mancano in concreto le premesse
atte a garantire un'attività agricola durevole e sana dal profilo economico.
Infatti non sussistono agli atti elementi oggettivi che
permettano di concludere con una certa attendibilità che anche in futuro il ricorrente
potrà beneficiare di sufficienti terreni per poter gestire la propria azienda
in modo redditizio. Il semplice fatto, asserito dal ricorrente, che i terreni
da lui attualmente gestiti si prestino per le loro caratteristiche unicamente a
scopi agricoli non basta ancora a dimostrare che anche in futuro tali fondi gli
saranno ancora lasciati in uso dai loro rispettivi proprietari, essendo per
contro necessarie prove più concrete, quali ad esempio dei contratti d'affitto
agricolo a lunga scadenza.
Inoltre il ricorrente non ha voluto fornire nessuna
indicazione circa la pianificazione finanziaria dell'azienda, né ha presentato
un budget aziendale che possa permettere una obbiettiva valutazione
dell'attività agricola che egli intende svolgere.
Stando così le cose, permane del tutto impossibile per
l'autorità valutare se il previsto insediamento agricolo sia redditizio e presenti
sufficienti garanzie di durata.
Mancano pertanto elementi essenziali per poter esaminare con
la dovuta cognizione di causa se il progettato edificio soddisfi o meno il
requisito dell'ubicazione vincolata.
Bene dunque ha fatto l'autorità comunale prima e il Consiglio
di Stato in seguito a negare il permesso di costruzione fuori zona, non
potendosi valutare nel caso concreto l'adempimento o meno di una condizione
essenziale al rilascio dello stesso.
Da ciò ne deriva che contrariamente a quanto asserito dal
ricorrente, la decisione qui dedotta in giudizio si rivela sotto questo punto
di vista, esente da critiche e in particolare assolutamente rispettosa dei
principi di legalità e di proporzionalità.
6.   L'insorgente sostiene che
il Consiglio di Stato abbia violato il principio della buona fede, visto che
con la decisione impugnata l'autorità cantonale non ha in pratica accettato la
soluzione da essa stessa suggerita mediante lo scritto 13 dicembre 1991 della
Sezione dell'agricoltura.
La censura si rivela però del tutto infondata e come tale va
respinta.
In primo luogo occorre rilevare che nel predetto scritto la
Sezione dell'agricoltura non ha affatto garantito al ricorrente il permesso di
costruire sui mappali in oggetto una stalla per 38 capi di bestiame bovino con
annesso fienile e abitazione rurale, essendosi per contro limitata a
suggerirgli semplicemente l'idea di insediare a __________ una stalla di
dimensioni ridotte, per al massimo 7 o 8 vacche e di ricercare comunque nella
zona terreni atti ad aumentare la superficie agricola utile onde poter disporre
di una sufficiente base foraggiera per gli animali.
Pertanto, contrariamente a quanto vuol far credere
l'insorgente, da parte delle autorità cantonali, ed in particolare della Sezione
dell'agricoltura, non sono mai state fornite assicurazioni circa l'effettiva
possibilità di realizzare il progetto in questione.
Ma anche qualora si volesse ammettere che la Sezione dell'agricoltura
si sia espressa favorevolmente in merito al progetto presentato dal ricorrente,
occorre ricordare che le informazioni o le rassicurazioni rilasciate
dall'amministrazione pubblica sono vincolanti per quest'ultima solo se, tra le
altre cose, emanano da un'autorità competente a rilasciarle (DTF 111 Ib 124 e
segg.). Ciò significa che in materia di permessi edilizi le semplici informazioni
fornite dalla Sezione dell'agricoltura o da suoi singoli funzionari non
permettono ancora al privato che le ha ricevute di confidare in alcunché,
dovendo quest'ultimo rendersi conto che nel Cantone Ticino la competenza a
rilasciare simili permessi spetta al municipio o eventualmente al Dipartimento
del territorio, qualora si abbia a che fare con un fondo sito al di fuori della
zona edificabile.
È quindi da escludere che le autorità abbiano violato il
principio della buona fede.
7.   Stante quanto precede, il
gravame va dunque respinto
La tassa di giustizia, le spese e le ripetibili seguono la
soccombenza (art. 28, 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 22, 24 LPT; 1 cpv. 1 e 2, 2 cpv. 1, 21 LE; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61
PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia e le
spese di complessivi fr. 800.-- sono a carico del ricorrente, il quale
rifonderà fr. 1'000.-- ai resistenti __________, __________, __________ e
__________ a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario