ti_gerichte · 90.2019.20 · 2021-12-01 · it
Istituzione di una zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia mobile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.12.2021 90.2019.20
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.12.2021 90.2019.20
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.12.2021 90.2019.20

Incarto
n.
90.2019.20
Lugano
1
dicembre 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 26 agosto 2019 di
RI 1
RI 2
RI
3
patrocinate
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 1° luglio 2019 (n. 1540), con cui
il Municipio del Comune di Stabio ha adottato la zona di pianificazione
riguardante le antenne di telefonia mobile, pubblicata dal 12 luglio al 10
agosto 2019 (FU 54/2019 del 5 luglio 2019, pag. 6598);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 23 gennaio 2015
sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110;
BU 2015, 12
), che attribuiscono ai comuni il compito di
introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni che
disciplinino le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne per
la telefonia mobile.
b. Alla luce della
citata modifica normativa e considerati da un lato l'importanza e l'urgenza
della tematica, dall'altro i tempi pianificatori piuttosto lunghi, necessari
all'elaborazione e all'approvazione della relativa variante, il 12 giugno 2019
il Municipio del Comune di Stabio ha inoltrato al Dipartimento del territorio
la richiesta di preavviso per l'istituzione di una zona di pianificazione
concernente gli impianti per la telefonia mobile.
c. Ottenuto il 25
giugno 2019 il preavviso favorevole della Sezione dello sviluppo territoriale
(Sezione), con risoluzione del 1° luglio 2019 il Municipio ha adottato,
a
titolo cautelare
, il citato provvedimento, disponendone la pubblicazione
presso la cancelleria comunale dal 12 luglio al 10 agosto 2019.
La misura, che come
risulta dalla scheda descrittiva del maggio 2019 e dal relativo piano si
estende a tutto il territorio comunale, ha quale scopo quello di permettere al
Municipio di elaborare una variante del piano regolatore che istituisca una regolamentazione
che fissi le condizioni sia per la posa di nuove antenne per la telefonia
mobile sul territorio comunale, consentendo uno sviluppo della rete di
telefonia mobile compatibile con le esigenze e la sensibilità della
popolazione, sia per gli interventi importanti su impianti esistenti, dove per
interventi importanti si intendono quelli che superano la manutenzione
ordinaria, come per esempio il cambiamento di tecnologia (cfr. scheda
descrittiva citata,
Motivi, contenuti e scopi
, pag. 2). La misura è
volta a salvaguardare l'uso del territorio compreso nel suo perimetro durante
il periodo necessario per definire la pianificazione
in fieri
, in ogni
caso non oltre il periodo della sua validità fissato per una durata di cinque
anni. La scheda precisa che
all'interno del comprensorio soggetto a zona di
pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione
e che
le domande di costruzione e le
notifiche riguardanti nuove antenne per la telefonia mobile o interventi
importanti su antenne esistenti sono decise negativamente se in contrasto con
gli obiettivi del piano in formazione
(cfr.
Effetti e durata
, pag.
1).
B.
Avverso la citata zona
di pianificazione, RI 1
(__________), RI 2 (__________)
e RI 3
(__________) insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulando in via principale l'annullamento della risoluzione
municipale con cui è stata adottata, in via subordinata la modifica della
misura nel senso di (i) limitarne la durata a sei mesi, (ii) circoscriverne gli
effetti ai nuovi impianti e (iii) precisarne la scheda descrittiva nel senso
che durante il suo periodo di validità le antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente siano (provvisoriamente) ammesse con priorità I nelle
zone lavorative e con priorità II nelle zone residenziali. In via ancora più
subordinata postulano il rinvio degli atti al Municipio affinché modifichi il
contenuto della zona di pianificazione come indicato nella domanda subordinata.
Le ricorrenti ritengono che la misura sia lesiva della loro libertà economica
(art. 27 della Costituzione
federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e d'informazione
(art. 16 Cost.), inutile e sproporzionata dal profilo della durata. In
particolare, sottolineando come parecchi comuni ticinesi abbiano da tempo
promosso varianti di piano regolatore tendenti a disciplinare la materia, le
ricorrenti rilevano come nessuno di essi abbia anticipato con una zona di
pianificazione
la modifica del piano regolatore, che è stata allestita
nel giro di pochi mesi. In quest'ottica, la durata di cinque anni del provvedimento
avversato sarebbe eccessiva e sproporzionata. Per quanto attiene ai nuovi
impianti la zona di pianificazione, orientata sul modello a cascata, non
preciserebbe un ordine di priorità, di modo che risulterebbe troppo
indeterminata dal profilo dei suoi contenuti. Inoltre, sostengono che la misura
violi sia il diritto federale e cantonale di rango superiore, più precisamente gli
art. 24
c
e 37
a
della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
e gli art. 66 segg. della
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) che
tutelano le situazioni acquisite, laddove non permetterebbe di trasformare e
ampliare gli impianti esistenti, sia il principio della preminenza del diritto
federale nella misura in cui sarebbe tesa ad ostacolare l'introduzione della nuova
tecnologia 5G e, quindi, a proteggere la popolazione dagli effetti delle
radiazioni riconducibili a tali impianti, ambito quest'ultimo già
esaustivamente disciplinato dal diritto ambientale federale.
C.
a. Con risposta del 18
novembre 2019, la Sezione osserva come la contestata zona di pianificazione non
ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e puntualizza
che a seguito della DTF 142 I 26 dell'8 dicembre 2015 spetta ai municipi il
compito di avviare le procedure di modifica dei piani regolatori per
disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile, dotandosi, laddove
necessario, di misure a salvaguardia della pianificazione. Per quanto riguarda la
durata della misura, rileva che la sua adozione non impedisce al Municipio di
rilasciare, se sussistono le condizioni, le licenze edilizie per gli impianti
che risultano conformi allo studio pianificatorio in atto e per i quali è
dimostrata la sostenibilità. Per il resto, si rimette al giudizio del
Tribunale.
b. Il Comune di Stabio
postula la reiezione del gravame. Anzitutto sostiene che il ricorso non spieghi
i motivi per cui la zona di pianificazione avversata violerebbe le libertà
fondamentali delle insorgenti. In secondo luogo ritiene che il provvedimento
risponda a un chiaro interesse pubblico e risulti proporzionato, in quanto atto
a perseguire lo scopo preconizzato senza ledere in misura importante gli
interessi degli operatori telefonici, che già attualmente disporrebbero di un
certo numero di antenne atte a garantire il servizio telefonico sul territorio
comunale. La proporzionalità della misura sarebbe data pure per rapporto alla
sua durata: la richiesta ricorsuale di limitarne a sei mesi la validità non
sarebbe infatti attuabile alla luce delle numerose pianificazioni in
allestimento con cui il Municipio sarebbe confrontato e dei tempi piuttosto
lunghi richiesti usualmente dalle procedure pianificatorie.
D.  In sede di
replica le ricorrenti ribadiscono le censure sollevate con il gravame. Ritengono
che la motivazione addotta dal Comune a sostegno della proporzionalità insita
nella durata della misura sia inconsistente; la circostanza che durante l'attuale
legislatura siano state adottate numerose varianti di piano regolatore
dimostrerebbe piuttosto la proattività del Comune in ambito pianifcatorio e non
farebbe altro che corroborare la tesi secondo cui nulla avrebbe impedito all'ente
pianificante di elaborare direttamente - così come fatto da altri comuni
ticinesi - una variante del piano regolatore, anziché istituire il
provvedimento avversato.
E.  Con la duplica
la Sezione si riconferma nelle proprie considerazioni. Pure il Comune si
riconferma nelle proprie tesi e domande, aggiungendo che in concreto non sarebbe
ravvisabile una violazione del diritto di rango superiore per il fatto che una
variante concernente le antenne di telefonia mobile non sarebbe ancora stata
adottata.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1
LST. Certa è la legittimazione attiva delle insorgenti; in qualità di
operatrici telefoniche che beneficiano di una concessione federale per la
fornitura di servizi di telefonia mobile esse detengono un interesse degno di
protezione all'annullamento, rispettivamente alla modifica del provvedimento
avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1
LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può
essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Del resto neppure le parti postulano l'assunzione di particolari
prove.
2.
2
.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT
1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in
procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata
negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo
principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (
DTF
118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27
;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27
).
A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.   Le
restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico
preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La
legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra
parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
3.1.
3.1.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.
Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso
è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (
RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-
Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002
,
n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere
invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le
restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono
conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o
di politica sociale oppure su misure di
pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste
misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non
le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15
febbraio 2008 consid.
5.2;
Jörg Paul Müller/Markus Schefer
,
Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung
von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
3.1.2. L'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione
di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27):
questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla
modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale)
sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni,
op. cit., n. 12
seg. ad art. 27
)
. Il grado di
concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,
necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,
come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità
competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione
vuole tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 34 ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 457).
3.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5
b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.
Secondo
le insorgenti la zona di pianificazione sarebbe lesiva della loro libertà
economica (art. 27 Cost.)
e d'informazione
(art. 16 Cost.).
Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni
caso come visto data (cfr.
supra
, consid. 2), esse ritengono anzitutto
che il provvedimento pianificatorio
non sia
sorretto dal profilo dell'interesse pubblico, in quanto da un lato introdurrebbe
per le nuove antenne un ordine di priorità basato sul modello a cascata, senza
tuttavia dettagliarlo nella scheda descrittiva, ciò che impedirebbe loro di
pianificare la distribuzione di tali impianti sul territorio, dall'altro limiterebbe
ai lavori di ordinaria manutenzione gli interventi edilizi sugli impianti
esistenti, vietando l'adattamento delle antenne alla tecnologia 5G.
4.1.
Circa
l'interesse pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, nella scheda
descrittiva il Municipio indica che esso è stato istituito
a titolo
cautelare
allo scopo di consentire l'elaborazione di una variante che
permetta di verificare e impostare un'adeguata regolamentazione per le antenne
di telefonia mobile percettibili visivamente sul territorio comunale, tematica
questa particolarmente importante e urgente in considerazione della rapida
diffusione degli impianti di telefonia mobile sul territorio e dell'aumento
delle domande di costruzione di antenne in luoghi ritenuti sensibili. In questo
contesto, spiega il Municipio, vanno valutati sia l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst,
che chiede ai comuni di confrontarsi con il tema della pianificazione degli
impianti telefonici, stabilendo le condizioni per la loro ubicazione e
costruzione, sia la giurisprudenza federale in materia di immissioni
immateriali generate dagli stessi
.
A pag. 2 della citata scheda descrittiva, l'ente pianificante
precisa che la nuova regolamentazione prevista dalla variante sarà volta a:
-      consentire uno sviluppo della rete di
telefonia mobile in maniera compatibile con le esigenze e la sensibilità della
popolazione, con particolare riferimento alle immissioni ideali
-      fissare le condizioni per poter
ammettere la posa di antenne per la telefonia mobile ed anche gli interventi
importanti sulle antenne esistenti (considerato che i divieti in tal senso
sarebbero contrari all'interesse ad una rete di telecomunicazione mobile di
buona qualità e ad una concorrenza efficace in tale ambito)
-      ad esempio, ammettere la posa delle
antenne per la telefonia mobile solo in ubicazioni scelte per quanto possibile
secondo un chiaro ordine di priorità; si privilegerà la collocazione delle
antenne nelle ubicazioni percepite come meno sensibili dalla popolazione
(modello a cascata) e tali da garantire il loro adeguato inserimento nel
contesto territoriale. Si valuterà l'applicazione di tale ordine di priorità
anche nel caso di interventi importanti su antenne esistenti.
Sempre a
pag. 2 l'Esecutivo comunale sottolinea che il provvedimento si applica sia alle
domande e alle notifiche di costruzione concernenti la posa di nuove antenne
telefoniche sia a quelle che riguardano interventi importanti su antenne esistenti,
dove per interventi importanti, precisa il Municipio, sono da intendersi quelli
che superano la manutenzione ordinaria, come ad esempio il cambiamento di
tecnologia
.
4.2.
Ora, gli
obiettivi del provvedimento indicati nella scheda descrittiva
sono condivisibili e atti a giustificarne l'istituzione; la misura risponde all'interesse
pubblico di salvaguardare la pianificazione in fase di elaborazione.
Pianificazione che, come emerge dalla scheda, è volta a fissare una
regolamentazione che disciplini la posa dei nuovi impianti di telefonia mobile
sul territorio comunale e gli interventi importanti su quelli esistenti tenendo
conto della giurisprudenza del Tribunale federale secondo cui i
cantoni e i comuni, nell'ambito delle loro
competenze, possono emanare delle norme edilizie e pianificatorie volte a
influenzare le ubicazioni e la costruzione delle antenne per la telefonia
mobile nelle zone residenziali, al fine di salvaguardarne il carattere, la
qualità abitativa e l'attrattività e proteggere la popolazione dalle
ripercussioni negative provocate da tali
installazioni, che l'Alta corte federale ha qualificato come immissioni
immateriali degli impianti di telefonia mobile
(DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II
321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio 2019 consid. 2.3, 1C_451/2017
del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2).
4.3. Come esposto al
considerando 3.1.2,
l'interesse pubblico a una misura di
protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare
la pianificazione vigente. In proposito
va considerato come il
grado di concretizzazione di questa intenzione non debba essere
necessariamente elevato, ritenuto come sia sufficiente che l'autorità
pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto
pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di
utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, in più occasioni
il Comune ha spiegato che l'istituzione del provvedimento impugnato è volta a
permettere un adattamento del piano regolatore al mutato quadro normativo di
riferimento e, più precisamente, a consentire all'ente pianificante di avviare
gli studi pianificatori necessari a elaborare una variante che introduca nelle
NAPR delle precise disposizioni circa i criteri per la posa delle antenne di
telefonia mobile e gli interventi su quelle esistenti, tematiche che gli atti
costitutivi del vigente piano regolatore di Stabio non affrontano.
La seria e concreta intenzione dell'autorità
comunale di modificare la pianificazione attuale è inoltre dimostrata dalla
circostanza che il Municipio ha già dato avvio agli studi pianificatori in
merito, depositando dall'8 ottobre al 6 novembre 2020 presso la cancelleria
comunale una proposta di variante relativa agli impianti di telefonia mobile
per la consultazione pubblica (cfr. FU 79/2020 del 2 ottobre 2020, pag. 8062).
4.4.
4.4.1. Per quanto attiene alle censure rivolte contro il provvedimento nella
misura in cui concerne le nuove antenne di telefonia mobile, questo Tribunale
ha già avuto modo di considerare che secondo la giurisprudenza
i comuni dispongono di diverse modalità per
disciplinarne la posa sul proprio territorio (cfr.
STA 90.2018.14
consid. 5.2, pubblicata in: RtiD II-2020 n. 6
consid. 5.2). Essi possono adottare, per esempio, norme che escludono
esplicitamente tali impianti da determinate aree soggette a particolare
protezione (pianificazione negativa,
Negativplanung
) o che li assegnano
a determinati comparti (pianificazione positiva,
Positivplanung
, cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321
consid. 4.3.4;
linea guida federale intitolata
"Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città", edita nel 2010 dall'Ufficio
federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni [UFCOM], dello sviluppo
territoriale [ARE], cap. 4.2.3, pag. 33 seg., consultabile sul sito internet
www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html
)
, oppure ancora prevedere
dei
modelli a cascata (
Kaskadenmodelle
), elaborati
in considerazione della situazione concreta del singolo comune (cfr. DTF 142 I
26 consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid.
6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Sempre secondo la
giurisprudenza, i comuni sono liberi di adottare la soluzione pianificatoria
che ritengono più adeguata, purché essa sia conforme al diritto federale, ossia
consenta uno sviluppo della rete di telefonia mobile che sia compatibile con le
disposizioni in materia ambientale e con le esigenze degli operatori e dei
clienti finali, oltre che con la sensibilità della popolazione
.
4.4.2.
In
concreto, le ricorrenti criticano l'indeterminatezza della scheda descrittiva
della zona di pianificazione, in quanto alla voce
Effetti
riporterebbe unicamente
il tenore letterale dell'art. 61 cpv. 2 LST e non preciserebbe, per contro,
secondo quale ordine di priorità l'autorità comunale valuterà l'opportunità di
insediare nuovi impianti di telefonia mobile sul territorio comunale durante il
periodo di validità della misura. A torto, tuttavia. Infatti, posto che la scheda
descrittiva specifica che unicamente le domande di costruzione e le notifiche
riguardanti la posa di nuove antenne e interventi importanti (che superano la
manutenzione ordinaria) su quelle esistenti saranno decise negativamente se in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione (cfr.
Effetti e durata
,
pag. 1), gli effetti del provvedimento rinviano ai motivi esposti nella
medesima scheda, i quali sono sufficientemente chiari se si considera che allo
stadio attuale della procedura pianificatoria non è ancora dato di sapere quale
sarà l'approccio definitivo volto a disciplinare l'istallazione degli impianti
di telefonia mobile che l'ente pianificante sottoporrà al Consiglio comunale per
l'adozione. Va poi rilevato che, contrariamente a quanto sostengono le
ricorrenti, la zona di pianificazione non si orienta al cosiddetto modello a
cascata, motivo per cui negli effetti la disciplina sarebbe imprecisa: il
Municipio menziona tale modello a mero titolo esemplificativo (
ad esempio
,
cfr. elenco puntato a pag. 2 della scheda), quale soluzione potenzialmente
idonea a pianificare la posa di nuove antenne sul territorio comunale e da
prendere in considerazione nell'ambito dell'allestimento della variante allo
studio.
4.5. Le
ricorrenti ritengono che la zona di pianificazione
violi il principio della preminenza del diritto
federale, poiché vietando per la durata della sua validità l'esecuzione di
interventi importanti su impianti di telefonia mobile esistenti sarebbe volta
ad ostacolare l'introduzione della tecnologia 5G e a proteggere la popolazione
dagli effetti delle radiazioni riconducibili agli impianti di telefonia mobile.
La misura sarebbe inoltre inconciliabile con il principio della tutela delle situazioni
acquisite. In proposito si considera quanto segue.
4.5.1.
Sebbene, come visto, i comuni siano
liberi di adottare la soluzione pianificatoria che ritengono più adeguata per regolamentare
la posa delle antenne di telefonia mobile nelle zone edificabili,
una simile disciplina deve comunque rispettare i limiti posti dal
diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto
delle telecomunicazioni
(DTF
133
II 321 consid. 4.3.4 con rinvii
; in
proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida
federale citata)
.
In
particolare, i comuni non possono adottare norme che mirano a proteggere la
popolazione dalle immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito
essendo regolato a livello federale esaustivamente dall'
ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non
ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710),
emanata in base alla legge federale sulla
protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01), che dunque
non lascia spazio per normative cantonali o
comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n. 26 consid. 4; linee
guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile" del febbraio 2016,
pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni che
ostacolano gli interessi pubblici perseguiti dalla
legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10)
, la quale tende a garantire a tutte le cerchie
della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di
telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile
una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.
art. 1 LTC). Nella STF 1C_318/2011 dell'8 novembre 2011 (citata nella DTF 138
II 173 consid. 6.3) il Tribunale federale ha inoltre stabilito che la
pianificazione dell'ubicazione delle antenne di telefonia mobile deve anche tenere
conto degli sviluppi tecnologici in materia di trasmissione del segnale
telefonico nonché della domanda di servizi di telefonia mobile e permettere agli
operatori di adattare alle mutate circostanze la pianificazione complessiva
della rete delle antenne.
4.5.2. Il segnale 5G si basa sullo standard 4G
esistente (LTE), ma rispetto alle precedenti generazioni di telefonia mobile
presenta un segnale strutturato in maniera più flessibile e prevede anche
esplicitamente l'uso di antenne adattive, ossia di antenne che, a differenza di
quelle finora utilizzate in Svizzera che trasmettono essenzialmente con una
radiazione costante nello spazio (antenne convenzionali), indirizzano il
segnale verso l'utente o il dispositivo mobile e lo riducono nelle altre
direzioni (
beamforming
). Lo standard 5G definisce le modalità con cui i
segnali digitali giungono all'antenna adattiva, mentre le funzionalità e l'esercizio
di quest'ultima dipendono dal produttore. Un'antenna adattiva è costituita da
una serie di antenne elementari o di elementi disposti in colonne e file, il
cui numero può variare: maggiore è il numero di elementi dell'antenna, maggiore
è la direttività possibile, cioè più stretto è il fascio da essa emesso e
maggiore è quello che in termini tecnici è definito il "guadagno"
dell'antenna (parametro che indica la capacità dell'antenna di concentrare il
campo elettromagnetico in una direzione; fonte: www.wikipedia.org). Questo
significa che le antenne adattive, necessarie per captare i segnali digitali 5G,
possono avere strutture e dimensioni differenti a seconda del numero dei loro
elementi (per tutto quanto precede cfr. documento intitolato "Spiegazioni
concernenti le antenne adattive e la loro valutazione secondo l'ordinanza sulla
protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI)", edito nel febbraio
2021 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], Divisione Rumore e RNI,
consultabile sul sito internet https://www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/comunicati.msg-id-82401.html).
4.5.3. Alla voce
Motivi, contenuti, scopi
,
la scheda descrittiva specifica che per interventi importanti su antenne
esistenti si intendono quelli che superano la manutenzione ordinaria (come ad
esempio il cambiamento di tecnologia). Gli interventi su antenne esistenti
ipotizzati possono quindi - ma non devono necessariamente - implicare un
cambiamento di tecnologia. Scopo della disciplina è quello di permettere al
Municipio di valutare tutti gli interventi che travalicano l'ordinaria
manutenzione sugli elementi che compongono l'antenna, fra cui le modifiche che
potrebbe comportare l'introduzione del 5G sopra descritte, e che come tali
sottostanno alla procedura di rilascio del permesso edilizio a cui soggiacciono
anche le nuove antenne di telefonia mobile. Esente da critiche appare dunque il
fatto che il Municipio abbia menzionato (pure) a titolo esemplificativo questa
tipologia d'interventi nell'ambito della descrizione della misura. Contrariamente
a quanto sostengono le ricorrenti, la zona di pianificazione avversata non è quindi
volta a vietare la tecnologia 5G e a proteggere la popolazione dagli effetti
delle radiazioni riconducibili agli impianti di telefonia mobile, ritenuto
peraltro che a pag. 1 della scheda descrittiva il Municipio indica chiaramente
che
l'ordinamento giuridico stabilito a livello federale da LPAmb e ORNI,
allo scopo di "proteggere l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o
moleste" (cfr. art. 1 ORNI) è esaustivo, cosicché non rimane alcuno spazio
per normative di diritto cantonale e comunale volte alla protezione della
salute della popolazione
. Le critiche delle insorgenti in merito si rivelano
quindi infondate.
4.5.4. Anche la censura secondo cui la zona di
pianificazione all'esame violerebbe il diritto federale e cantonale di rango
superiore e, più precisamente, le norme che disciplinano
la possibilità
di intervenire su costruzioni esistenti situate fuori delle zone edificabili (
art. 24
c
e 37
a
LPT) e nelle zone costruibili
(art. 66 segg. LST),
ma che sono in contrasto con il nuovo diritto
, va respinta già solo per il fatto che, per
definizione, le misure a salvaguardia della pianificazione inibiscono il regime
pianificatorio e legale in vigore per il territorio da esse circoscritto
durante il periodo della loro validità (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 53 ad art. 27)
.
5.
Tutto ciò considerato, la zona di pianificazione all'esame si rivela
fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata
l'intenzione seria e concreta del Comune di adeguare gli atti
costitutivi
del piano regolatore in funzione di quanto disposto agli
art. 30
cpv. 1
n. 8 e 117 cpv. 1 RLst
. Irrilevante, in questo
contesto, il fatto che altri comuni ticinesi abbiano rinunciato, per motivi che
non sono noti, ad anticipare l'adozione di una variante definitiva sul tema
della pianificazione delle antenne di telefonia mobile con l'istituzione di una
zona di pianificazione.
6.
Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,
dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
6.1.
Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere
dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il
margine di manovra delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente
pregiudizievoli. Nel contempo, si rivela pure necessaria per assicurare che la
modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi prefissi
(in merito agli scopi della zona di pianificazione avversata cfr.
supra
,
consid. 4.1.).
6.2. Per
quanto attiene alla sua proporzionalità in senso stretto, la durata massima di
cinque anni della misura appare invece eccessiva sia alla luce del fatto che le
questioni che concernono la pianificazione da salvaguardare sono circoscritte a
una precisa tematica (pianificazione delle antenne di telefonia mobile) sia
alla luce della più recente giurisprudenza in materia
(cfr. il termine
di validità di altre zone di pianificazione analoghe, istituite a tutela di
studi in atto in materia di pianificazione delle antenne di telefonia mobile: STA
90.2019.21 del 20 luglio 2020 consid. 6.1, confermata con STF 1C_479/2020 del
20 agosto 2021;
Regierungsrat
di Svitto [EGV-SZ 2012, C 10.1 del 7
febbraio 2012] e
Baudepartement
di San Gallo [BDE 2019 Nr. 70 del 12
novembre 2019]). Non muta questa conclusione l'argomento avanzato dal
Comune con la risposta, secondo cui
il Municipio sia attualmente
confrontato con un numero considerevole di varianti di Piano regolatore.
Ora,
in considerazione dell'estensione tutt'altro che modesta del territorio
comunale di Stabio (6.15 km
2
), della complessità del suo assetto
pianificatorio (presenza di diverse zone di utilizzazione, molto eterogenee dal
profilo dei contenuti, e di numerosi beni culturali con i relativi perimetri di
rispetto) e del fatto che all'epoca dell'adozione del provvedimento il
Municipio non aveva ancora individuato un modello pianificatorio da seguire per
disciplinare la posa degli impianti di telefonia mobile (modello a cascata,
pianificazione positiva o negativa), un termine di validità della misura che si
aggiri sui tre anni appare senz'altro atto a salvaguardare la pianificazione
in
itinere
e quindi sufficiente.
A maggior ragione se si
considera che nel frattempo, come visto, il Municipio ha già elaborato una
proposta concreta di variante e l'ha pubblicata per permetterne la
consultazione da parte della popolazione nei mesi di ottobre e novembre dello
scorso anno (cfr.
supra
, consid. 4.3.).
7.   7.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente
accolto e la zona di pianificazione
riguardante le antenne di telefonia
mobile adottata dal Municipio del Comune di Stabio annullata nella misura in
cui prevede un termine di validità di cinque anni. Essa va ricondotta a 3 anni.
7.2.
La
tassa di giustizia è posta in capo alle ricorrenti in proporzione al grado di
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare
l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune verserà alle
insorgenti congrue ripetibili proporzionalmente al grado di successo del
ricorso (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza la
risoluzione del 1° luglio 2019 (n. 1540) con cui il Municipio del Comune di Stabio
ha adottato la zona di pianificazione riguardante le antenne di telefonia
mobile è modificata nel senso che la validità del provvedimento è fissata in tre
anni.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va
retrocesso l'importo di fr. 300.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà alle
insorgenti complessivi fr. 600.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                    La
vicecancelliera