ti_gerichte · 52.2008.213 · 2008-09-23 · it
Sospensione domanda di costruzione

Sospensione domanda di costruzione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.09.2008 52.2008.213
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.09.2008 52.2008.213
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.09.2008 52.2008.213

Sospensione domanda di costruzione

Incarto n.
52.2008.213
Lugano
23 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 giugno 2008 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 20 maggio 2008 del Consiglio di Stato
(n. __________) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso
la decisione 18 ottobre 2007 con cui il municipio di Cademario ha sospeso per
due anni l'esame della domanda di costruzione inoltrata dalla stessa per
edificare un deposito per autoveicoli pesanti nella zona artigianale (part. __________);
viste le risposte:
-    23 giugno 2008 dell'Ufficio
delle domande di costruzione;
-    24 giugno 2008 del
Consiglio di Stato;
-    30 giugno 2008 del
municipio di Cademario;
-    14 agosto 2008 di CO 2;
-    21 agosto 2008 di CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
18 aprile 2005 la RI 1 ha chiesto al municipio di Cademario il permesso di
costruire un'autorimessa per veicoli postali e per altri veicoli pesanti su un
terreno (part. __________) situato nella zona artigianale (Ar). L'opera,
disposta lungo la strada cantonale, consisteva essenzialmente in una tettoia
lunga una cinquantina di metri, larga al massimo una quindicina e alta 5 m, che sarebbe stata chiusa su tutti i lati mediante serrande avvolgibili. Sotto la tettoia erano
previsti sette stalli per il posteggio, uno dei quali dotato di un impianto di
lavaggio.
Alla domanda si
sono opposti i vicini CO 3 (part. 308) e CO 2, (part. 327), contestando la
conformità di zona, l'inserimento estetico e le distanze dalla strada,
rispettivamente dal sottostante corso d'acqua. Al rilascio della licenza si è
inoltre opposto anche il Dipartimento del territorio, ritenendo che la
costruzione deturpasse il paesaggio protetto ai sensi del decreto sulla
protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN;
RL 9.3.1.1).
Adeguandosi al
preavviso negativo dell'autorità cantonale, con decisione 4 novembre 2005 il
municipio ha negato la licenza edilizia, ritenendo che la costruzione non fosse
conforme alla funzione artigianale della zona definita dall'art. 42 delle norme
di attuazione del piano regolatore (NAPR). Con analoghe decisioni di ugual
data, l'autorità comunale ha inoltre accolto parzialmente le opposizioni dei
due vicini.
La decisione di
diniego della licenza è stata confermata dal Consiglio di Stato, che con giudizio
27 giugno 2006 ha respinto l'impugnativa contro di essa inoltrata dalla RI 1,
condividendone sostanzialmente i motivi.
B.   Con
giudizio 9 ottobre 2006 (n. 52.2006.250) il Tribunale cantonale amministrativo
ha a sua volta respinto il ricorso presentato dallaRI 1 contro il predetto
giudizio governativo.
Dopo aver negato che la costruzione si
ponesse in contrasto con la funzione della zona, che oltre agli insediamenti
artigianali ammette anche depositi ed attrezzature di servizio, il Tribunale ha
comunque ritenuto che non potesse essere autorizzata perché non rispettava la
distanza minima dalla strada.
C.   Alla fine
di febbraio del 2007, la RI 1 ha presentato una nuova domanda, analoga alla
precedente, che è stata nuovamente avversata dai due vicini qui resistenti.
Contemporaneamente, l'opponente CO 2, nella
sua veste di consigliere comunale, ha inoltrato al legislativo una mozione volta
a rettificare l’art. 42 NAPR, riservando la zona artigianale soltanto ai
laboratori artigianali compatibili con la destinazione delle zone adiacenti, ad
esclusione di attrezzature di servizi generali e di depositi poco molesti.
Dopo la presentazione di una variante, richiesta
dall'autorità cantonale per motivi di inserimento estetico, che ha suscitato
l'ulteriore opposizione dei vicini, il 25 settembre 2007 il Dipartimento del
territorio ha dato il benestare al rilascio del permesso.
Negli stessi giorni, il 24 settembre 2007,
il consiglio comunale ha, dal canto suo, approvato con alcune modifiche la
mozione del consigliere CO 2, che era stata a sua volta preavvisata favorevolmente
dall'apposita commissione e con riserva dal municipio.
Preso atto della deliberazione del
legislativo comunale e richiamato l’art. 65 della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), il 18 ottobre 2007, il municipio ha deciso di
sospendere la decisione sulla domanda di costruzione pendente per un massimo di
due anni a far tempo dalla presentazione della mozione CO 2.
Contro questa misura di salvaguardia della
pianificazione, la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone
l'annullamento.
D.   Con
giudizio 20 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che dopo
l'approvazione da parte del consiglio comunale della mozione CO 2 la proposta
di emendamento dell'art. 42 NAPR fosse parificabile ad uno studio di piano
regolatore sufficientemente concreto, suscettibile di giustificare l'adozione
del controverso provvedimento di salvaguardia della pianificazione.
E.   Contro il
predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa decisione
del municipio e sollecitando il rilascio della licenza richiesta.
Secondo l'insorgente, non sarebbe in corso
alcuno studio pianificatorio atto a giustificare la sospensione della decisione
sulla domanda di costruzione. La mozione CO 2 non costituirebbe uno studio
pianificatorio e sarebbe comunque posteriore alla domanda di costruzione. Nel
preavviso sul rapporto della commissione speciale che ha esaminato la mozione,
il municipio avrebbe inoltre chiaramente affermato che non erano dati i
presupposti per sospendere la decisione sulla domanda di costruzione.
A torto il Consiglio di Stato avrebbe
ritenuto che la decisione del consiglio comunale di approvare la mozione fosse
assimilabile ad uno studio pianificatorio suscettibile di legittimare il
provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Errato sarebbe pure il
richiamo al preavviso favorevole espresso il 22 gennaio 2008 dal Dipartimento
del territorio in esito all'esame preliminare dell'emendamento sottopostogli
dal comune. Il preavviso in questione è infatti stato annullato e sostituito da
un nuovo preavviso, negativo, del 20 maggio 2008.
Censurabili sarebbero infine le ulteriori
considerazioni, sviluppate dal Consiglio di Stato, distorcendo la sentenza 9
ottobre 2006 del Tribunale cantonale amministrativo, laddove avrebbe rilevato
l'inadeguatezza della pianificazione vigente.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio senza formulare
particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i vicini
opponenti, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario
saranno esposti e discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della
legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione
attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il
ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla
base degli atti (art. 18 legge di procedura sulle cause amministrative del 19
aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Le prove testimoniali genericamente offerte
dall'insorgente non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti
rilevanti per il giudizio.
2.   2.1. In mancanza
di una zona di pianificazione, l’autorità cantonale o il municipio deve
sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda di costruzione
appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto (art. 65 cpv. 1
LALPT).
La norma è volta a salvaguardare la
pianificazione in via di elaborazione, attribuendo effetto anticipato negativo
al diritto in formazione e paralizzando l'applicazione di quello in vigore (
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
65 LALPT n. 451 seg.).
L’art. 24 del regolamento della LALPT del 29
gennaio 1991 (RLALPT; RL 7.1.1.1.1) precisa che lo studio pianificatorio è considerato
in atto, ai sensi dell’articolo 65 LALPT, quando esista un progetto sommario di
piano. Una domanda di costruzione, soggiunge l’art. 25 cpv. 1 RLALPT, è in
contrasto con uno studio pianificatorio in atto quando l’esecuzione dell’opera
intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso.
Il contrasto è in particolare presunto nel caso di sfruttamento del suolo non
compatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano (art. 25 cpv. 2
lett. b RLALPT). Semplici documenti di lavoro o concetti di massima non bastano
(RDAT II-1994 n. 59). Una proposta di emendamento, formulata in sede di adozione
del piano regolatore dalla commissione del legislativo comunale in stretta
collaborazione con il pianificatore incaricato, è stata tuttavia considerata
sufficiente (STA n. 52.1996.46 del 26 marzo 1996).
2.2. Nell'ambito dell'adozione di misure di
salvaguardia della pianificazione fondate sull'art. 65 LALPT, l'autorità
dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, il cui esercizio soggiace
al sindacato di legittimità di questo Tribunale soltanto nella misura in cui
perfeziona gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 LPamm;
Scolari,
op. cit., ad art. 460 LALPT, n. 460). L'annullamento
di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione presuppone dunque, in
ultima analisi, che la decisione sia insostenibile, in quanto priva di ragioni
oggettive o fondata su criteri estranei alla materia od altrimenti lesiva dei
principi fondamentali del diritto. Non basta dunque che sia soltanto opinabile.
Nell'ambito del giudizio sul ricorso
inoltrato contro un provvedimento di salvaguardia della pianificazione,
l'autorità di ricorso deve per principio astenersi da una verifica della
legittimità delle proposte pianificatorie allo studio. Resta riservato il caso
in cui tali proposte appaiano d'acchito manifestamente insostenibili.
3.   3.1. Nel
caso concreto, il municipio ha sospeso per due anni la decisione sulla domanda
di costruzione inoltrata dalla ricorrente alla fine di febbraio del 2007 per conseguire
il permesso di edificare un deposito per veicoli pesanti nella zona artigianale
di Cademario. La decisione, fondata sull'art. 65 LALPT, è essenzialmente volta
a salvaguardare l'attuabilità della mozione inoltrata dal consigliere comunale CO
2 ed accettata dal legislativo comunale di emendare l'attuale art. 42 NAPR, sopprimendo
la possibilità di insediare attrezzature di servizio e depositi poco molesti nella
zona artigianale.
Controversa, in sostanza, è soltanto la
questione di sapere se la proposta di emendamento della funzione attualmente
assegnata dall'art. 42 NAPR alla zona artigianale, fatta propria dal consiglio
comunale, costituisca uno studio pianificatorio atto a giustificare l'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione retta dall'art. 65 LALPT. L'insorgente
non contesta invece che la destinazione (deposito di veicoli pesanti) della costruzione
in oggetto costituisca uno sfruttamento del suolo contrario alla proposta di
emendamento del piano regolatore in quanto incompatibile con la nuova
definizione della funzione che la variante di piano regolatore prevede di attribuire
alla zona artigianale (art. 25 cpv. 2 lett. b RLALPT).
3.2. Ora, non si può ragionevolmente negare
che la proposta di modificare in senso restrittivo la funzione della zona
artigianale, approvata dall'organo competente ad adottare il piano regolatore,
non sia assimilabile ad uno studio pianificatorio sufficientemente concreto e
quindi suscettibile di legittimare l'adozione di una misura cautelare volta a
tutelarne l'attuabilità. La proposta di emendamento è chiara e precisa. È ben vero
che non scaturisce da uno studio approfondito volto a verificarne la necessità
e la congruenza con la pianificazione vigente. Essa è tuttavia assai concreta e
non appare d'altro canto palesemente insostenibile. Priva di rilievo è la circostanza
che il municipio non la condividesse compiutamente. La circostanza non esimeva
comunque l'esecutivo comunale dall'obbligo di adottare un provvedimento volto a
tutelare l'attuabilità della proposta di correzione del piano regolatore proveniente
dall'organo competente ad adottarla (STA n. 52.1996.46 del 26 marzo 1996).
Altrettanto irrilevante è il secondo avviso,
negativo, formulato il 20 maggio 2008 dal Dipartimento del territorio dopo aver
approfondito l'esame preliminare della proposta di correzione del piano
regolatore sottopostagli dal comune di Cademario. L'emendamento, per quanto opinabile
possa apparire, non è comunque manifestamente illegittimo. Di conseguenza, può,
anzi deve, dar luogo a misure cautelari, fondate sull'art. 65 LALPT, che impediscano
l'instaurarsi di situazioni suscettibili di compromettere il conseguimento degli
obbiettivi perseguiti dalla modifica del piano regolatore suggerita dalla
mozione e fatta propria dal consiglio comunale.
In
nessun caso si può rimproverare all'esecutivo comunale di aver abusato del
potere d'apprezzamento conferitogli da tale norma per aver ritenuto che l'insediamento
di un deposito per autoveicoli pesanti nella zona artigianale sia atto a vanificare
in larga misura la variante di piano regolatore, che il consiglio comunale è
intenzionato ad adottare.
La legittimità della proposta pianificatoria
in discussione non può d'altro canto essere contestata in sede di ricorso
contro un provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Le censure vanno
proposte nell'ambito della procedura di adozione e di approvazione del piano regolatore.
Neppure il fatto che l'emendamento dell'art.
42 NAPR sia stato proposto negli stessi giorni in cui è stata introdotta la
domanda di costruzione rende illegittima la misura cautelare in esame. Per
principio, l'inoltro di una domanda di costruzione di per sé conforme
all'assetto pianificatorio vigente non impedisce all'autorità di proporre una modifica
dei contenuti del piano regolatore, finalizzata ad impedire il rilascio del
permesso di costruzione (STA 52.2006.265 del 23 ottobre 2006 consid. 3.2.3). Né
osta all'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione, qualora la
modifica del piano regolatore raggiunga lo stadio di elaborazione necessario a
giustificarle prima che il richiedente possa rimproverare con successo
all'autorità di aver indebitamente procrastinato l'esame della domanda
all'unico scopo di opporgli il contrasto con la pianificazione allo studio.
Ipotesi, questa, che in concreto non si verifica, non potendosi addebitare al
municipio di aver trattato con intendimenti dilatori la domanda di costruzione,
che è stata inoltrata alla fine di febbraio, pubblicata e trasmessa
all'autorità cantonale all'inizio di marzo, modificata in luglio su richiesta di
quest'ultima, ripubblicata all'inizio di agosto, preavvisata verso la fine di
settembre e formalmente sospesa secondo l’art. 65 LALPT a metà ottobre del
2007.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso, infondato, ma di certo
non temerario, va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono
poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 65 LALPT; 24, 25 RLALPT; 42 NAPR
di Cademario; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr.
1'000.- alla resistente CO 3 e fr. 500.- al comune di Cademario.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario