ti_gerichte · 90.2007.162 · 2010-04-23 · it
Imposizione della chiusura durante l'inverno di un esercizio pubblico per pericoli valangari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2007.162
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2007.162
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2007.162

Incarto n.
90.2007.162
Lugano
23 aprile
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 novembre 2007 di
RI 1
RI 2
tutte patrocinate da: PR 1
contro
la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Bedretto;
viste le risposte:
-    26 novembre 2007 sull'istanza
di concessione dell'effetto sospensivo e 10 dicembre 2007 della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità;
-    22 gennaio 2008 sull'istanza
di concessione dell'effetto sospensivo del municipio di Bedretto;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea
comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp.
1520 è stato assegnato in parte al comparto edificato fuori zona edificabile e
per il restante alla zona agricola (prati e pascoli sfalciati), alle quali è
stata sovrapposta una zona d'interesse archeologico. Il mapp. 1520, di
proprietà della RI 1, presenta una superficie di 2'593 mq, edificata con alcune
costruzioni, fra cui il Ristorante con alloggio All'Acqua, gestito da RI 2.
Questo fondo è ubicato in località All'Acqua, a circa 1600 metri d'altezza, a
monte della strada cantonale che conduce al passo della Novena.
B.   Con
risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il
piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune
di Bedretto.
C.   Con
risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di Bedretto. In quella sede, per quanto qui interessa, il
Governo, accertando che il mapp. 1520 era situato in zona rossa della carta di
pericolo delle valanghe (pericolo forte) del PZV, adottato recentemente, ha
modificato d'ufficio l'art. 29 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore
(in seguito, NAPR) relativo alle zone soggette a pericolo naturale, disponendo
che "
il ristorante con alloggio in località All'Acqua deve rimanere
chiuso durante il periodo invernale
" (cfr. risoluzione impugnata pag. 34
e seg., 60, 74 lett. N).
D.
Con ricorso 8 novembre 2007, la RI 1 e RI 2 insorgono innanzi al
Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, in sostanza, la modifica
dell'art. 29 cpv. 2 NAPR, nel senso che la chiusura del Ristorante con alloggio
All'Acqua debba avvenire in caso di nevicate importanti, suscettibili di creare
un concreto pericolo di valanghe, rispettivamente quando il Cantone decide di
chiudere al traffico la strada cantonale Airolo-Bedretto per motivi di
sicurezza. A sostegno della loro impugnativa le ricorrenti lamentano che la decisione
governativa non sia sufficientemente motivata e violi, da un lato, l'autonomia
comunale, in quanto, al riguardo delle modalità di chiusura dell'esercizio
pubblico, sarebbero possibili più soluzioni, e, dall'altro lato, la garanzia
della proprietà e la libertà economica, in particolare, il principio della
proporzionalità. Difatti, le insorgenti riconoscono l'importanza dello scopo di
tutelare beni e persone dalla possibile caduta di valanghe, tuttavia ritengono
che l'imposizione di chiudere la loro attività per tutti e tre i mesi invernali
risulti troppo incisiva, in quanto ridurrebbe l'attuale periodo annuale di apertura
di almeno due mesi. Ciò, sostengono, avverrebbe a tutto detrimento dell'esercizio
della loro attività economica, al punto tale da minacciarne l'esistenza.
Inoltre, la misura contestata potrebbe rivelarsi inutile. Riferita in modo
astratto e meccanico al periodo invernale, senza tenere quindi conto delle
reali condizioni climatiche, la chiusura dell'ostello verrebbe imposta anche in
assenza di pericoli valangari reali oppure, paradossalmente, in assenza di precipitazioni
nevose. A tale proposito, le ricorrenti fanno notare che in questi ultimi anni,
a causa dei cambiamenti climatici in corso, le nevicate si sono notevolmente
diradate. Per contro, esse ipotizzano misure meno incisive di quella impugnata:
tale sarebbe, ad esempio, il sistema attuale, basato sul coordinamento tra funzionari
cantonali e il comune di Bedretto, allorquando il Cantone decide di chiudere al
traffico la strada cantonale per la Novena. Questo sistema, affermano, non
avrebbe mai posto problemi, giacché la loro struttura sarebbe sempre stata
chiusa in caso pericolo.
E.   Con istanza
separata 8 novembre 2007, le ricorrenti chiedono il conferimento dell'effetto
sospensivo al gravame, in modo tale da poter tenere aperto l'esercizio pubblico
durante i mesi invernali. L'evasione di questa istanza diviene superflua a
seguito del presente giudizio.
F.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del
ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
G.   In data 10
settembre 2008 si è tenuta l'udienza, durante la quale, dopo ampia discussione,
le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni e domande. Il Tribunale ha
indi fissato un termine alle parti, scadente il 15 gennaio 2009, per formulare
osservazioni. Le parti hanno rinunciato all'esperimento del sopralluogo. Il Tribunale
ha, infine, dichiarato chiusa l'istruttoria. Nonostante la concessione di alcune
proroghe al termine sopraccitato, nessuna osservazione delle parti è nel
frattempo pervenuta al Tribunale.
H.   Il 10
febbraio 2010 il municipio ha inviato al Tribunale una documentazione riguardante
i progetti per la costituzione di una commissione valanghe e di un piano d'allarme,
nonché l'allestimento di alcune misure di sicurezza nel caso di copiose nevicate,
che è stata intimata, con la fissazione di un termine, alle altre parti per
osservazioni.
I.   Nel
termine, le ricorrenti hanno osservato che i documenti, versati agli atti dal
municipio, confermavano quantomeno la concreta possibilità di garantire la
sicurezza anche mediante provvedimenti meno incisivi rispetto a quello in
contestazione, vale a dire la chiusura del ristorante con alloggio durante il
periodo invernale. Dal canto suo, la Divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità ha informato il Tribunale che era in corso una procedura di
variante per la modifica dell'art. 29 NAPR, concernente l'apertura invernale
del ristorante All'Acqua, su cui, tenendo anche in considerazione la
documentazione prodotta, il Dipartimento del territorio avrebbe preso posizione
nell'ambito dell'esame preliminare.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). La
legittimazione della RI 1
, proprietaria del mapp. 1520,
è senz'altro data (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT); se lo sia anche RI 2,
semplice locataria della struttura alberghiera che sorge sul fondo in parola,
che procede attraverso lo stesso atto ricorsuale, è quesito che può - a questo
punto - rimanere irrisolto (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
2.   Le
ricorrenti ritengono carente la motivazione della decisione impugnata, in
quanto il Consiglio di Stato non si sarebbe posto il problema della possibilità
di garantire la sicurezza rispetto ai pericoli naturali mediante misure meno
incisive, rispettose dei diritti dei ricorrenti. A tale proposito, si osserva che
corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al
diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti
all’interessato. In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), applicabile
in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni
decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione
si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso.
L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999
n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso, sebbene in modo
piuttosto succinto. Il Consiglio di Stato ha difatti esposto nelle linee
essenziali i motivi per i quali occorresse predisporre la chiusura del
ristorante con alloggio durante il periodo invernale. Ciò è d’altronde bastato alle
ricorrenti per presentare un circostanziato ricorso. Peraltro, per quanto riguarda
il rispetto dei diritti delle insorgenti attraverso la considerazione di misure
meno incisive, più che concernere una questione di motivazione della decisione
impugnata, e quindi della violazione del diritto di essere sentite, riguarda il
merito della questione, ovvero se il provvedimento contestato rispetti o meno
il principio della proporzionalità, come si avrà modo di vagliare di seguito.
3.   3.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
3.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
4.   Come
anticipato in narrativa, le ricorrenti si aggravano contro la risoluzione del
Consiglio di Stato, censurandone la modifica d'ufficio che impone loro la
chiusura dell'esercizio pubblico durante il periodo invernale. Esse ritengono
questa misura lesiva della garanzia della proprietà e della libertà economica, non
tanto per quanto attiene alla base legale e all'interesse pubblico, bensì al
principio della proporzionalità.
5.
5.1. La misura in contestazione comporta indubbiamente una restrizione
di diritto pubblico della proprietà e della libertà economica. Questa restrizione
è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) e con
la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost. solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il
principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36
cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei
principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle
proprie attività (art. 5 Cost.).
5.2. In
linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari, op. cit. n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere
invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece
escluso che considerazioni di politica economica condizionino la libertà
economica. Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile con la
garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione del territorio,
non lede l'art. 27 Cost., lo viola invece quella che, pur fondandosi su misure
pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità interventistiche,
volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della libera concorrenza a
favore, rispettivamente a discapito di determinate categorie di operatori
economici. Specie se la componente territoriale è largamente posta in
sottordine, sicché la misura pianificatoria appare più come veicolo di finalità
estranee che strumento dedicato alla migliore organizzazione del territorio, la
limitazione che ne deriva alla libertà di commercio e d'industria è
illegittima. Diverso il discorso se i motivi di politica economica giocano un
ruolo secondario nell'economia della misura pianificatoria, che trova nelle sue
specifiche, autonome finalità la sua piena ragione di essere. Qui occorre in
linea di massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per
stabilire se l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la
limitazione della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente
comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso
limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 239 segg.).
5.3. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
6.   6.1.
L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del
piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli
naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del
piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate
dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo
istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in
relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi
dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico
in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger
/
Stéphane
Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un terreno
è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano
le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al
requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi
è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno
alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed
i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT).
L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo
luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti
(art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto
possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste
(art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali
può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza,
la possibilità di includerlo nella zona edificabile (
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad
art. 15 n. 63-71, con rinvii;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317,
pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con
decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo riguardo,
l'obbligo di "
ridurre i rischi derivanti da pericoli naturali,
garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del patrimonio esistente
"
(cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n. 24).
6.2. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL
7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del
piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il
sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori
soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella
relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono
elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato
per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5
DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà
di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i
ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni
(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro
fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del
PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
Dal canto
suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche
del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità
o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali,
come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di
attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali
sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche
per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).
6.3. La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:
quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21
aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura
fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter
predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle
persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di
premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base
per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura
inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei
proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a
pericolo di valanghe interessante la località di All'Acqua, lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea
comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone
insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo
provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo
(cfr. risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha
adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune
di Bedretto).
6.4. Con
la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto il PZV, frattanto
cresciuto in giudicato, nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone
edificabili, della rete viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. loc.
cit., pag. 37, 59 e 74 lett. O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina,
sancendo d'ufficio l'obbligo di chiusura per il ristorante con alloggio in
località All'Acqua durante il periodo invernale. Questo piano prevede zone di
pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo
medio).
6.4.1. In
sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato
ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello
comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per
nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il
rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle
modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio
delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova
regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di
un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare
una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti
(RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d’ufficio
presuppone che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere
perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in
concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla
luce dei principi suesposti.
6.4.2. In
concreto, la località All'Acqua all'esame, comprendente il mapp. 1520, è interessata
completamente dalla zona di pericolo forte (zona rossa), in cui, secondo le
direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di
incidenza territoriale, non è permesso delimitare zone edificabili nei piani
d'utilizzazione (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto federale per lo
studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 19). Tant'è che,
rettamente, il comune l'ha inserita nel piano regolatore fuori dal comprensorio
fabbricabile. Come osserva la Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità, il ristorante con alloggio All'Acqua è ubicato nella zona d'influenza
di due valanghe, che possono scendere soprattutto lungo l'alveo del riale della
Cassina Baggio e lungo il riale di All'Acqua. Queste valanghe, spiegano i
tecnici, possono assumere dimensioni rilevanti (volume, ca. 127'000 mc;
velocità, da 30 a 40 m/s; altezza flusso, da 4 a 6 m), tali per cui ci si deve
attendere la totale distruzione degli edifici presenti lungo la zona
d'invasione. È per l'appunto quanto confermano le succitate direttive per la
zona rossa, secondo cui, per le costruzioni usuali dimensionate in conformità
alle disposizioni delle norme SIA, bisogna calcolare con una distruzione
parziale o totale: le persone sono dunque in pericolo di morte anche all'interno
delle abitazioni (doc. cit., pag. 14). In questo caso, quindi, non v'è alcun
dubbio sull'effettiva esistenza di un pericolo reale e del conseguente interesse
pubblico di tutelare le persone dalla possibile caduta di valanghe. Ciò che, peraltro,
nemmeno le ricorrenti contestano. Assodato l'elevato pericolo che poteva e può
minacciare l'area in parola ed in riferimento ad una costruzione, quale il
ristorante con alloggio All'Acqua, che in un simile contesto può avere per
effetto di assembrare un importante numero di persone, si imponeva di adottare misure
di sicurezza, le migliori possibili, come raccomandano le direttive quando si è
in presenza di edifici esistenti (doc. cit. pag. 20). Inoperante in questo
senso il comune, per ragioni che qui non occorre approfondire, il Consiglio di
Stato è intervenuto d'ufficio con la contestata misura all'atto
dell'approvazione del piano regolatore. Intervento che, viste le circostanze,
la natura del problema e i valori in gioco, si imponeva, da un lato, per colmare
una lacuna evidente, e, dall'altro lato, per sfruttare l'effetto dell'immediata
entrata in vigore del piano regolatore, evitando così il rischio di
procrastinare la soluzione con un rinvio degli atti al comune per nuova
pianificazione. In questo senso la modifica d'ufficio appare più che giustificata.
È
indubbio che la limitazione nell'immobile in discussione dell'attività
lavorativa abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il
proprietario o il gerente che volessero tenere aperto tutto l'anno l'ostello in
parola non lo potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza è
l'inevitabile corollario del provvedimento e non il motivo trainante che l'ha
posto in essere. La precedente disamina dimostra incontrovertibilmente che lo statuto
pianificatorio del comparto di riferimento non persegue alcun fine di politica
economica, né le ricorrenti, tranne a sollevare genericamente la censura,
adducono elementi che dimostrino il contrario. Comunque sia, la misura
all’esame non esclude le attività lavorative in quanto tali, ma le limita ad un
periodo dell'anno, in cui, nell'interesse pubblico, possono essere esercitate
senza il rischio di vanificare l'obiettivo di salvaguardare l'incolumità delle
persone.
6.4.3. Ferme
queste premesse, va da sé che la chiusura dell'esercizio pubblico durante il
periodo invernale è senz'altro idonea a perseguire lo scopo d'interesse pubblico
di salvaguardare le persone dal pericolo valangario. La contestata misura risulta
pure necessaria. Come si è già accennato in precedenza, per le costruzioni esistenti
situate in zona di pericolo rossa vanno esatte le migliori misure di sicurezza
possibili, oltre che l'allestimento di un'organizzazione in caso d'allarme ed
un piano d'evacuazione (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto federale
per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 19 e 20).
Strutture, quest'ultime, come ha potuto accertare il Tribunale in sede
d'udienza, di cui il comune di Bedretto non dispone, se non allo stato embrionale,
e quindi insoddisfacenti, giacché basate sulla presenza di singole persone (di
regola il sindaco) o sulla saltuaria collaborazione con strutture di altri
comuni. Peraltro, sarebbe proprio la presenza di queste organizzazioni che
consentirebbe una modalità di chiusura dell'esercizio pubblico più aderente
alle circostanze concrete. Date queste lacune, non restava altro, consultati
gli specialisti incaricati di redigere la carta di pericolo delle valanghe
(cfr. preavviso della Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 2), che
imporre la chiusura durante il periodo invernale. Locuzione, questa, aderente
alla natura del rischio che occorre prevenire nella fattispecie. Difatti, le
valutazioni tecniche del rischio di valanga sono difficilmente in grado di determinare
con accuratezza se, quando e in quale misura un evento accadrà. Infine, tenuto
conto dei contrapposti interessi in gioco, non vi è dubbio che la protezione
delle persone dall'elevato rischio di valanghe esistente nella zona in cui è
situato il ristorante con alloggio in questione appare preminente rispetto alle
ragioni sostanzialmente di ordine economico fatte valere dalle ricorrenti a
sostegno del loro ricorso. La decisione impugnata soddisfa quindi il requisito
della proporzionalità. Peraltro, la correttezza della soluzione introdotta
d'ufficio dal Governo è proprio confermata dalla documentazione versata
recentemente agli atti dal municipio, con cui viene attestata la necessità di
predisporre, per il comparto all'esame, in particolare, per tutto il territorio
comunale, in generale, oltre ad altre misure, una commissione valanghe, un
piano d'allarme ed uno d'evacuazione.
6.5. In
conclusione, la restrizione impugnata è sorretta da un indiscutibile interesse
pubblico ed appare altresì ossequiosa del principio della proporzionalità. La
risoluzione governativa non viola quindi né la garanzia della proprietà, né la
libertà economica e deve dunque essere confermata. Rimane riservata, per il
comune, la facoltà di proporre delle modalità più flessibili di chiusura del
ristorante All'Acqua (cfr. consid. H), che dovranno tuttavia essere verificate
ed approvate seguendo la procedura della variante.
7.   Il ricorso
deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere
poste a carico delle ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 27, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6,
14, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38 LALPT, 2, 3, 4, 6, 9 LTPN, 26, 28
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giudizio e le spese di complessivi fr. 1'200.- (milleduecento) sono poste a
carico, in solido, delle ricorrenti.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                        Il
segretario