ti_gerichte · 90.2015.30 · 2017-12-12 · it
PUC Parco del Piano di Magadino e Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.12.2017 90.2015.30
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.12.2017 90.2015.30
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.12.2017 90.2015.30

Incarto n.
90.2015.30
Lugano
12 dicembre 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo
sul ricorso 8 aprile 2015 di
RI
1
RI
2
contro
il
decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato
il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino
(PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
Con decreto
legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di
utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 norme di attuazione del
PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del parco, segnatamente
la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e
sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la collaborazione (n.
2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni
ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e
quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie
tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del parco una
mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità
ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare
sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali
elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e
delle NAPUC-
PPdM con i relativi allegati e,
con carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di
pianificazione (cfr. art
. 3 NAPUC-PPdM). In particolare, per quanto
attiene alle strutture dell'aeroporto cantonale di Locarno e alle relative aree
di pertinenza, il piano delle zone delimita con un tratteggio nero la zona
aeroportuale, retta dall'art. 40 NAPUC-PPdM che prevede:
1
La zona aeroportuale è delimitata
nel Piano delle zone ai sensi degli artt. 36 ss. LNA.
2
Per l'edificazione e la modifica
di costruzioni necessarie all'esercizio dell'aerodromo fa stato il diritto federale.
Il piano
dell'urbanizzazione contempla inoltre lungo il confine sud della zona aeroportuale
un sentiero pedonale.
B.
Contro il predetto
decreto, RI 1 e il RI 2 insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che la documentazione relativa al PUC-PPdM venga completata con la
menzione del
piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica
(PSIA)
relativo all'aeroporto di Locarno nel rapporto di
pianificazione e nelle NAPUC-PPdM, in modo che la preminenza dello PSIA
rispetto al PUC-PPdM sia chiaramente ed esplicitamente menzionata e regolata.
Postulano inoltre che
le rappresentazioni
grafiche, inesatte, vengano modificate
"(…) riprendendo le precise
indicazioni grafiche dello PSIA Locarno, mettendone in evidenza la prevalenza
giuridica e (…) l'accesso veicolare e non solo pedonale sulla strada d'argine
destro ad ovest della strada cantonale"
. Sostenendo dapprima come la
mancanza di chiarezza della documentazione del PUC-PPdM metta in serio pericolo
il mantenimento delle loro infrastrutture e di conseguenza gli obiettivi delle
loro associazioni, i ricorrenti
muovono anzitutto delle critiche
generali alla procedura di adozione del PUC-PPdM, alla sua incongruenza con la
pianificazione di ordine superiore e alla sua cartografia, che sarebbe incomprensibile
per quanto attiene al limite dell'area aeroportuale sud, proprio laddove sorgono
le loro infrastrutture, ivi presenti da decenni. Sottolineano poi l'importanza
dell'aeroporto di Locarno, descrivendone l'attività e le infrastrutture, tra
cui le loro, nonché le varie tipologie d'utenza e, in proposito, pongono in
rilievo come l'indispensabile accesso veicolare alle loro strutture sia da
sempre assicurato dalla strada d'argine destro del fiume Ticino. Asseriscono inoltre
di aver ricevuto precise assicurazioni da
parte
dei rappresentanti del Dipartimento del territorio in fase di consultazione sul
fatto che, vista la preminenza dello PSIA, il
PUC-PPdM non avrebbe avuto
ripercussioni sulle loro infrastrutture, assicurazioni poi sconfessate, a loro
detta, con l'approvazione del piano. Esponendo infine le basi legali e le
competenze in materia di aviazione, essi ribadiscono come le loro infrastrutture
siano collocate all'interno del perimetro dell'area aeroportuale definita dallo
PSIA e come
"(…) con l'indecifrabile limite dell'area aeroportuale si
corre il rischio che gli interventi edilizi sulle attuali infrastrutture del
volo a vela potrebbero essere valutati e decisi, se il contestato limite della
zona aeroportuale sarebbe sovrapposto alle infrastrutture, a due contesti
giuridici completamente diversi (sud: PUC - nord: PSIA)"
.
C.
a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente
per conto del
Gran Consiglio, postula la reiezione del gravame, mentre
l'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC) non si determina in merito
all'esito del ricorso. Entrambe le istanze confermano come le infrastrutture
dei ricorrenti, unitamente all'accesso veicolare, si collochino all'interno
della zona aeroportuale e del perimetro dello PSIA. Dei loro ulteriori argomenti
si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Gli insorgenti non
hanno replicato.
D.
a. Chiamato a
esprimersi in merito al ricorso e alle risposte della Sezione dello sviluppo
territoriale e dell'UFAC, il comune di Locarno, pur riconoscendo l'importanza
dell'attività svolta dai ricorrenti, non formula osservazioni particolari.
b. Gli insorgenti sono
rimasti silenti.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli insorgenti
(art. 47 cpv. 3 lett. c LST).
1.2. Poiché la
controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.
In ambito di piani di utilizzazione cantonale
l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso
l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei
fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio.
Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo
campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato
di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente
riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo
e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con
forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli
specialisti, rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un
insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale
amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti
controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi
di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che
l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua
modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari
solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima;
la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo
complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata
dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del
16
luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD
I-2008 n. 17).
3.
Giusta l'art. 75
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio
del
22 giugno 1979
(LPT; RS 700). Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e
formano
un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione
cantonale viene adottato, secondo
le indicazioni del piano direttore
(art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale
disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse
cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli
obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali
come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o
sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.
Il piano di
Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),
situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e
Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa
metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una
risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua
importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i
vari indirizzi, prevede la definizione di un "parco del piano di Magadino"
esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le
sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.
Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella
cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende
lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa
lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce della Morobbia, a
Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino - per una lunghezza di
quasi 11
km e una larghezza media di circa 2 km. Il parco occupa circa 2'350 ha, ossia
circa il 55% della superficie del fondovalle del piano di Magadino, e persegue
lo scopo di
"(…) promuovere un paesaggio a carattere prevalentemente
rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione tra agricoltura,
svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per il futuro
"
(cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6). Per l'attuazione del
concetto parco il piano direttore affida al Cantone, in stretta collaborazione
con la "struttura organizzativa parco", il compito di elaborare un
piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto 3.4, a, pag. 19), ciò
che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
5.   5.1. Secondo
l'art. 87 Cost.
la legislazione sui trasporti ferroviari, sulle
filovie, sulla navigazione nonché sull'aviazione e l'astronautica compete alla
Confederazione. Per quanto attiene all'aviazione, la materia e le procedure per
la costruzione e l'esercizio di infrastrutture aeronautiche (aerodromi e
impianti per la navigazione aerea) sono rette dalla legge federale sulla
navigazione aerea del 21 dicembre 1948 (LNA; RS 748.0) e da varie ordinanze,
fra
cui l'ordinanza sull'infrastruttura
aeronautica del 23 novembre
1994
(OSIA; RS 748.131.1). Gli aerodromi sono impianti definiti in un piano
settoriale e destinati all'atterraggio, al decollo, allo stazionamento e alla
manutenzione di aeromobili, al traffico di passeggeri e al trasbordo di merci
(cfr. art. 2 lett. a OSIA). Costruzioni
e impianti che, dal punto di
vista geografico e funzionale, fanno parte di un aerodromo e servono al
raggiungimento delle sue finalità secondo il piano settoriale
dell'infrastruttura aeronautica (PSIA; cfr. art. 2 lett. e OSIA), sottostanno a
un regime autorizzativo federale, in quanto la loro costruzione e la loro modifica
necessita di un'approvazione dei piani secondo l'art. 37 e seg. LNA. Secondo
l'art. 3
a
OSIA, il PSIA stabilisce in modo vincolante per le autorità
gli obiettivi e le esigenze relativi all'infrastruttura dell'aviazione civile
svizzera (cpv. 1) e definisce, per ogni installazione aeronautica che serve
all'esercizio civile di aeromobili, in particolare l'obiettivo, l'area
richiesta, le grandi linee di utilizzo, le infrastrutture e le condizioni
d'esercizio generali. Descrive inoltre i suoi effetti sulla pianificazione del
territorio e sull'ambiente (cpv.2). Il PSIA, che costituisce un piano
settoriale della Confederazione ai sensi dell'art. 13 LPT, rappresenta la base
per l'autorizzazione di concessioni d'esercizio, per l'autorizzazione di
costruzioni e impianti tramite la procedura di approvazione dei piani e per
l'approvazione di regolamenti d'esercizio. Le
concezioni
e i piani settoriali vincolano le autorità nonché le organizzazioni e persone
di diritto pubblico e privato che non appartengono
all'amministrazione
sempreché siano affidati loro compiti pubblici (cfr. art. 22 ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000; OPT; RS 700.1).
5.2.
Il 18 ottobre 2002 il Consiglio federale ha adottato la parte concettuale del
PSIA (capitoli I - III B), nella quale ha definito i principi guida della
politica in materia di infrastrutture aeronautiche. Le condizioni specifiche di
ogni aerodromo sono fissate nelle singole schede di coordinamento (PSIA Parte
III C). La scheda
riguardante l'aeroporto di
Locarno, accompagnata da una rappresentazione grafica che ne delimita il
perimetro, è stata approvata dal Consiglio federale il 17 dicembre 2014.
L'attività del volo a
vela vi viene
menzionata a più riprese (cfr. in particolare pag. 3
"Funzione dell'impianto":
"L'aerodromo
di Locarno è un campo di aviazione con utilizzazione mista civile e militare.
Nell'ottica dell'aviazione
civile serve in primo luogo allo
svolgimento dei voli a motore e dei voli a vela dell'aviazione sportiva nonché
alla formazione e al perfezionamento aeronautico di piloti e
paracadutisti."
). Per quanto attiene alle sue infrastrutture, come
conferma l'UFAC in sede di risposta, dalla rappresentazione grafica accompagnante
la scheda risulta che quelle a cui fanno capo i ricorrenti
sono poste all'interno dell'area aeroportuale.
Tant'è che la scheda, al capitolo "Perimetro dell'aerodromo,
infrastruttura", pag. 7, adduce:
"La delimitazione degli spazi
riservati ai corsi d'acqua spetta
al Cantone. È possibile individuare dei conflitti solo nell'ambito
dell'infrastruttura per i voli di alianti. Sarà necessario trovare soluzioni al
momento dello spostamento di tale infrastruttura in un altro sito"
, e
più sotto, a pag. 8, nel capitolo "Protezione della natura è del
paesaggio, ambiente":
Nella
Zona I__________ [3] la distanza tra la riva del canale e la superficie di stazionamento
degli alianti è ritenuta insufficiente a livello ambientale. L'esercente deve
esaminare provvedimenti volti a migliorare la situazione. Gli edifici esistenti
possono continuare ad essere utilizzati e sottoposti a manutenzione in misura
limitata. Al più tardi quando si rende necessario un loro risanamento, devono
essere demoliti e il luogo deve essere ripristinato nel rispetto della natura.
Gli edifici possono essere sostituiti in un altro luogo favorevole all'esercizio
- se necessario anche all'esterno della parte costruita - tenendo conto della
protezione della zona palustre.
5.3.
Il rapporto di pianificazione che accompagna il PUC-PPdM riprende questi
principi al capitolo 8.3.2. "Aerodromo di Locarno", pag. 56-57,
spiegando in particolare:
I contenuti e
le attività dell'aerodromo sono di competenza federale e sono regolate dal
Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA), la cui scheda di
coordinamento è in fase di aggiornamento. (…)
Il PUC, conformemente a quanto
stabilito dalla scheda R11 del Piano direttore
cantonale e dallo PSIA, riprende e conferma la destinazione
pianificatoria dell'aeroporto, per la quale, dunque, non sono previsti
ulteriori condizionamenti
rispetto a quelli esistenti. L'aeroporto si
trova all'interno del Parco, ma rappresenta al contempo una realtà abbastanza
indipendente, con caratteristiche e attrattive proprie. Questo sia per la
tipologia delle attività svolte sia per la collocazione territoriale della
parte visitabile, isolata dal resto del territorio e raggiungibile
esclusivamente dalla strada a vicolo cieco che diparte dalla strada cantonale.
5.4. Ferme
queste premesse, le domande che i ricorrenti
formulano
nel loro gravame non possono trovare accoglimento in quanto infondate.
Anzitutto per quanto attiene alla richiesta di
completare il
PUC-PPdM con la menzione del
PSIA
nel rapporto di pianificazione
e nelle NAPUC-PPdM, in modo che la preminenza dello PSIA rispetto al PUC-PPdM emerga
in modo chiaro, si rileva che se da un lato, come appena visto, il rapporto di
pianificazione descrive esplicitamente, a pag. 57, il PSIA e la sua funzione,
dall'altro la formulazione dell'art. 40 NAPUC-PPdM è da ricondurre al fatto
che, come spiega la Sezione dello sviluppo
territoriale
in sede di risposta, al momento dell'elaborazione del PUC-PPdM la scheda di
coordinamento dello PSIA relativa
all'aeroporto
di Locarno - poi adottata dal Consiglio federale il 17
dicembre 2014 -
era ancora in fase di aggiornamento. A ogni modo, in base a quanto esposto nei
considerandi che
precedono, la mancata
menzione del PSIA nella norma nulla toglie al fatto che esso sia vincolante per
tutte le autorità, sia federali che cantonali (cfr. art. 22 OPT), e che l'aeroporto
di Locarno sia sottratto alla competenza cantonale per quanto attiene a
obiettivi, area richiesta, grandi linee di
utilizzo, infrastrutture e condizioni d'esercizio generali
(cfr. art.
3
a
cpv. 2 OSIA). Parimenti da respingere sono le critiche rivolte
alle rappresentazioni grafiche del PUC-PPdM. Come si evince infatti dal piano
delle zone, scala 1:5'000, il perimetro della zona aeroportuale riprende correttamente
con tratteggio nero (linea punto linea) quello contenuto nella scheda di
coordinamento del PSIA relativa all'aeroporto di Locarno, dandovi seguito (cfr.
scheda, pag. 6:
"Il perimetro dell'aerodromo si sovrappone
all'utilizzazione primaria secondo il
piano delle
zone e deve pertanto essere introdotto come indicazione in quest'ultime"
). Esso ingloba a sud le infrastrutture del volo a vela e l'accesso veicolare
dalla strada cantonale, che non subisce modifiche. Il percorso pedonale
previsto
dal piano dell'urbanizzazione lungo il
confine sud della Zona aeroportuale nulla muta a riguardo, tanto più che,
rientrando suddetto accesso nelle opere di urbanizzazione particolare ai sensi
dell'art. 6 cpv. 2 lett. c NAPUC-PPdM, il suo disciplinamento è sottratto al
PUC-PPdM.
6.   Visto quanto precede il ricorso è
respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'500.-, già anticipata dagli insorgenti, rimane a loro carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere