ti_gerichte · 36.2009.70 · 2009-01-23 · it

Affiliazione d'ufficio di frontaliere a CM Svizzera. Mancata tempestiva opzione per sistema sanitario del Paese di residenza. Termine di sanatoria decorso infruttuoso: la ricorrente non ha validamente comprovato l'invio per posta semplice, nonostante sostenga di avere spedito nel 2007 il modulo TI 1

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.01.2010 36.2009.70
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.01.2010 36.2009.70
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.01.2010 36.2009.70

Raccomandata
Incarto n.
36.2009.70
TB
Lugano
11 gennaio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice
Ivano
Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 15 aprile 2009 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 18 marzo 2009
emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
ritenuto
in
fatto
A.   RI
1, nata nel 1964, cittadina italiana domiciliata a __________(Italia), attiva
dal 22 ottobre 2007 presso la ditta __________ di __________ con uno stipendio netto
di circa Fr. 24
'0
00.- annui
(doc. B1), coniugata e senza ulteriori attività lavorative (doc. VI), è da
allora al beneficio di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri.
B.   Con
decisione del 23 gennaio 2009 (doc. 1) l
'
Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 presso __________
con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "
trattandosi
di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello
teorico l
'
obbligo d
'
assicurazione avrebbe dovuto avere inizio
in data 1° ottobre 2008"
.
L'amministrazione ha
in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre
mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione
A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera
circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC),
del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura
assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l
'
interessata ha lasciato trascorrere
infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la
situazione, "
in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone
Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia"
,
malgrado fosse stata "
avvertita personalmente di quanto sopra con
scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la
verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio
del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza
".
Nell'allegata scheda
per l'assicuratore malattie (doc. 1) è inoltre stato indicato, a proposito del
diritto al sussidio, che "
l'interessata deve essere invitata ad
inoltrare richiesta"
e che le "
devono essere applicati i premi
della Comunità europea in base all'Italia
".
C.   Il
17 febbraio 2009 (doc. 2) RI 1 ha presentato reclamo, facendo valere di avere
compilato il formulario TI 1 con l
'
opzione per l
'
Italia
entro i tre mesi da quando ha iniziato a lavorare in Svizzera. In seguito ha
ricevuto il "
2° modulo
", ma, in buona fede, non gli ha dato
peso avendo già spedito il precedente, seppure per invio non raccomandato. Non
intende ora dovere pagare a causa degli errori di altri (Poste Italiane).
D.   Con
decisione su reclamo del 18 marzo 2009 (doc. A1) l'UAM ha rilevato che, in base
al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello
Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (
lex loci laboris
), ma
che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria,
Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia,
l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le
malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L
'
UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali,
il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato
dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d
'
opzione. L
'
operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le
situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall
'
entrata in vigore dell
'
ALC. Il Governo ha emanato pure un
comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente
informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati
informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i
rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata
tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall
'
UAM stesso sono state 7'700, mentre le
verifiche circa il pronunciamento pregresso dell
'
opzione sono state 29'000.
L
'
amministrazione
non
ha comunque
ricevuto il formulario che l
'
interessata
le avrebbe spedito entro i 3 mesi dall
a ricezione del
primo permesso di lavoro
. Pertanto, senza prova della
spedizione, non si configura un "caso giustificato" previsto dall
'
Allegato II all
'
Accordo bilaterale e l
'
affiliazione d
'
ufficio
all
'
assicurazione malattia deve
essere confermata.
E.   Con
ricorso del 15 aprile 2009 (doc. I) RI 1 è insorta contro la predetta
decisione, ribadendo di avere spedito il formulario TI 1 nel 2007 dopo essere stata
assunta nel mese di ottobre presso la ditta __________, motivo per cui, essendo
in buona fede, non credeva di dovere rioptare ancora nel 2008 quando ha
ricevuto la lettera del 12 giugno 2008. Al proposito, la ricorrente ha prodotto
copia del modulo TI 1 compilato il 19 novembre 2007.
Inoltre, l
'
insorgente sostiene che l'ordinamento svizzero
concede al lavoratore che si trova nella sua situazione la possibilità di
scegliere se assicurarsi in Svizzera oppure no e fa valere l'applicazione
dell'art. 3 dell'OAMal, che permetterebbe l'assoggettamento all'assicurazione
svizzera solo previa domanda da parte dell'interessato. Non avendo presentato
alcuna domanda in tal senso, ritiene di non essere tenuta ad affiliarsi nel
nostro Paese.
Infine, la ricorrente
fa valere la sua buona fede avendo compilato l
'
apposito formulario già nel novembre 2007 con l
'
opzione per l
'
Italia, e richiama la LAMal e l'OAMal per ottenere l'annullamento
della decisione d
'
affiliazione
d
'
ufficio alla cassa malati
svizzera.
F.   Il
24 aprile 2009 (doc. III) l'UAM, nella risposta di causa, ha proposto la
reiezione del ricorso.
L
'
amministrazione ha dapprima ripercorso i
motivi che l
'
hanno portata all
'
operazione di sanatoria dell
'
estate 2008, evidenziando che la ricorrente
non ha optato in ben due circostanze.
Riguardo al presunto
esercizio del diritto d
'
opzione
in tempi antecedenti, l
'
amministrazione
ha ribadito che senza una prova dell
'
avvenuto invio del formulario TI 1, in virtù della giurisprudenza di
questo Tribunale la tesi della ricorrente non può essere ritenuta e quindi fa
stato la mancata ricezione del modulo.
L
'
autorità competente ha inoltre evidenziato
che se l
'
insorgente ha optato
in precedenza per il sistema sanitario italiano, allora avrebbe dovuto
interrogarsi riguardo alla (nuova) ricezione della stessa documentazione nell
'
ambito della procedura in sanatoria.
L
'
amministrazione ha infine evidenziato che l
'
art. 3 OAMal non concerne i frontalieri
provenienti da uno Stato CE/AELS.
G.   Il
4 maggio 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti alla
ricorrente, a cui essa ha risposto il 17 maggio 2009 (doc. VI) producendo
contestualmente della documentazione.
H.   L
'
amministrazione ha preso atto delle
risposte fornite dall
'
assicurata
ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il
giudizio impugnato (doc. VIII).
I.   L
'
insorgente non ha formulato ulteriori
osservazioni (doc. IX).
considerato
in
diritto
in ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il
TCA
può dunque decidere nella composizione
di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 della Legge sull
'
organizzazione giudiziaria (STF H 180/06 del 21 dicembre 2007; STFA I
707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenze
del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) e del 1° dicembre 2009 (inc. 36.2009.16)
questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato decisioni di
principio concernenti fattispecie analoghe alla presente ed ha respinto il
ricorso con argomentazioni che saranno riprese in questa sede.
nel merito
2.   Va
preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a
cpv. 1 LAMal,
per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento
n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento,
purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili
anche:
l'Accordo del 21 giugno 1999 tra
la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati
membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei
Protocolli del 26 ottobre 2004
e del 27 maggio
2008
relativi all'estensione dell'Accordo
ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i
regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72
nella
loro versione aggiornata (lett. a), e
la
Convenzione del 4 gennaio 1960
istitutiva
dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21
giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2
dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione
aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che
laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri
della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è
applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3
LAMal,
"
1
Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi
o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure
medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita
in Svizzera.
2
Il Consiglio
federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per
i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3
Può estendere
l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in
particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi
hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un
datore di lavoro con sede in Svizzera".
L
'
art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l
'
obbligo di assicurazione per le persone non
domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"
d.  le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo
del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone
(Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II,
menzionati nell'articolo 95
a
lettera a
della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e
sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno
2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di
libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato
K, menzionati nell'articolo 95
a
lettera
b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3
LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di
assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del
diritto internazionale.
Facendo uso della
delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato
l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione.
Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1°
giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da
una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone (ALC).
In virtù dell
'
art. 2 cpv. 1 OAMal,
non
sono
soggetti all
'obbligo di
assicurazione,
fra le altre categorie, anche:
"
c.  le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di
sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della
loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla
normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione
estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita
svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità
europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del
relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo
AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
3.   Il
1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione
Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare
il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
(DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l
'
art. 1 cpv. 1 dell
'
Allegato II ALC, elaborato sulla base dell
'
art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in
unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell
'
ambito delle loro relazioni in particolare
il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14
giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai
lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72
del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione
del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all
'
applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori
subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all
'
interno della Comunità (RS
0.831.109.268.11).
Ratione temporis
sono applicabili sia l
'
ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni
sono state emanate nel 2009 e concernono l
'
affiliazione all
'
assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all
'
entrata in vigore dell
'
ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007,
STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid.
6.2; DTF 132 V
48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid.
3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12
pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza
della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag.
I-1343, punto 45).
L
'
Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono
pure applicabili
ratione personae
.
L
'
assicurata è di nazionalità italiana e
pertanto cittadina di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di
lavoratrice autonoma o subordinata, è stata soggetta alla legislazione italiana
e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione
con l
'
art. 1 lett. a del regolamento
n. 1408/71).
Con sentenza del 20
febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in
Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l
'
allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale
federale) ha affermato:
"
(…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde
nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt
Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die
Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie
gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie
Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer
Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates
ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario
nesso transfrontaliero, esso è senz
'
altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l
'
applicabilità
ratione materiae
,
ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni
relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia
e di maternità; b) le prestazioni d
'
invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la
capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai
superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie
professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di
disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito:
DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
4.   L'ALC,
per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento
(CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme
relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del
regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare
la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia
il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle
regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni
di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto
alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul
territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui
dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro
Stato membro (principio della
lex loci laboris
; art. 13 n. 2 lett. a del
regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in
virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132
V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid.
5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS),
"
Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale
con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia
", in
RDAT I-2002, pag. 41 segg.;
P.
Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux
, "
Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation
de cotiser à l'AVS
" in "
L'accord sur la libre circulation des
personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse
",
Berna 2001, pag. 131 segg.).
L
'
art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera
le norme generali:
"
1.  Le persone per cui è applicabile il presente
regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti
salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in
base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con
riserva degli articoli da 14 a 17:
a)  la persona che esercita un'attività subordinata
nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato
anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il
datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel
territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma
nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato
anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f)   la persona cui cessi d'essere applicabile le
legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la
legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate
alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli
articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui
territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola
legislazione.".
L
'
ALC prevede dunque il principio dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell
'
UE che lavorano solo in Svizzera sono
soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di
essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che lavorano solo in
uno degli Stati dell
'
UE non
sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a
meno che siano distaccati.
L
'
art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne
delle n
orme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi,
che esercitano un
'
attività subordinata.
In generale, i
cittadini svizzeri o dell
'
UE
che esercitano un
'
attività
salariata
in due o più Stati dell
'
UE sono assoggettati alla legislazione del
loro Stato di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del
regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non
lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della
sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento
n. 1408/71).
Se lavora per più
datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo
Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne
gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell
'
UE non sono assoggettati alla legislazione
svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non
abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l
'
indipendente svizzero o dell
'
UE che lavora solo in Svizzera, sottostà
alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno
di essere distaccato.
Di regola, i cittadini
svizzeri o dell
'
UE che
esercitano l
'
attività indipendente
in due o più Stati dell
'
UE o in
Svizzera e nell
'
UE, sono
assicurati nel luogo di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo
Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l
'
attività principale (art. 14bis par. 2 del
regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività indipendente
in Svizzera e un
'
attività
salariata in uno Stato dell
'
UE,
sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell
'
affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività salariata in
Svizzera e un
'
attività
indipendente in uno Stato dell
'
UE
sono di regola assoggettati in Svizzera per l
'
insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi
Stati (tra cui l
'
Italia) v
'
è tuttavia un
'
eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell
'
UE è assoggettato in Svizzera per la sua
attività salariata e nell
'
UE
per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente
in uno Stato dell
'
Unione Europea.
A questo proposito, l
'
art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (
Norme
particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività
subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri),
prevede:
"
La persona che esercita simultaneamente un'attività
subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è
soggetta:
a)   fatta salva la lettera b), alla legislazione
dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o,
qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri,
alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b)   nei casi menzionati nell'allegato VII: alla
legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività
subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo
14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o
più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio
esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata
conformemente all'articolo 14
bis
punti 2, 3 o 4, qualora essa
eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell
'
art. 17 del regolamento n. 1408/71:
"
Due o più Stati membri, le autorità competenti di
detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di
comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate
persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme
citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente
l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590:
http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf
), a pagina 185 prevede quanto segue:
"
Le persone coperte dal regolamento sono soggette
esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella
dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per
determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte
analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale).
Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le
persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera,
i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati
membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una
clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli
assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento
di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo
sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71)
non
si applica ai lavoratori
che
non
sono cittadini dell
'
UE, dell
'
AELS o
della Svizzera.
In effetti, nei casi
non regolati dall
'
ALC, l
'
affiliazione alla LAMal viene stabilita
sulla base delle Convenzioni internazionali
sulla sicurezza sociale
sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna
Convenzione, l
'
assoggettamento
è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in
merito ai frontalieri l
'
art. 3
OAMal recita:
"
1
A loro domanda
vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività
lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo
1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero
un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2
Sono considerati familiari il coniuge e i figli che
non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non
hanno ancora compiuto i 25 anni.".
5.   Di
principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo
Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (
principio dell'assoggettamento
contributivo
).
Tuttavia, nell
'
ambito dell
'
assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il
diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea
residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo
di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del
regolamento n. 1408/71 prevede che "
le modalità particolari di applicazione
delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI
".
L'Allegato II dell'ALC,
Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del
regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione
obbligatoria nell
'
ambito dell
'
assicurazione malattia svizzera e possibilità
di esenzione (
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf
, cifra 3 a pag. 46):
"
o)
nell'allegato VI
[
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf]
è aggiunto il testo seguente:
(…)
3.   Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione
malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a)   Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione
malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in
Svizzera:
i)   le persone soggette alle disposizioni giuridiche
svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii)  le persone per le quali la Svizzera è lo Stato
competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii)  le persone che ricevono indennità di
disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv)  i familiari delle persone citate ai punti i) e
iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è
assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo,
Svezia e Regno Unito;
v)   i familiari delle persone citate al punto ii) o
di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato
dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno
Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone
ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b)   le persone citate alla lettera a) possono, su
richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo
in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una
copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi
di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla
lettera a), punto ii), Portogallo.
La
domanda
aa)   dev'essere presentata entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati,
la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace
dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb)   si applicherà a tutti i familiari residenti
nello stesso stato.".
I lavoratori
frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per
il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i
cittadini di Paesi membri dell
'
UE
possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente
optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di
residenza.
Questa facoltà è
accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE
RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le
cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise
en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et
romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
"
De la combinaison des dispositions précitées, il
ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle
en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les
membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de
l'assurance maladie.
Cette
obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du
chapitre 3 sous
«
Suisse
»
de l'annexe VI du
règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur
demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie
obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture
maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également
pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés
auprès d'une régime français.
En
fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit
en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal),
le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en
France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1
er
juin
2014).
Il
est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes
qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui
bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en
Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent
faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à
courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai,
elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce
délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont
soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1
er
jour
de travail pour les frontaliers, 1
er
jour de versement de la rente
pour les frontaliers rentiers, 1
er
jour d'installation en France
pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer
et vivre en France).".
Questa regola è
comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in
Svizzera.
Se, per esempio, essi
lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa
opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di
residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e
sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed
Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di
aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve
essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto
svizzero (principio dell' "
opting out
", cfr.
"Accordo
sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare
riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30.
La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato
di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso
Stato.
La Svizzera ha
recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell
'
art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda, sono
esentate dall
'
obbligo d
'
assicurazione le persone residenti in uno
Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate
conformemente all
'
Accordo sulla
libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di
essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante
un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
6.   Va
ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza
dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6
cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le
persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo
tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal
prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che
risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia
e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata
in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi
poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la
disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono
una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro
della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2
LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i
familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in
Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv.
3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone
che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide
inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo
l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal
prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i
dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1
OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo
d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti
dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10
cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai
detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o
di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in
uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal
prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui
all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori
sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione
contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa
l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1
lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle
Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i
Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano
i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in
merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in
vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste
informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro della
Comunità europea.
7.   Nel
caso di specie l
'
insorgente,
cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliata in Italia ed
esercitante un
'
attività lucrativa
in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio,
assicurata in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del
regolamento n. 1408/71: principio della
lex loci laboris
e cifra 3 lett.
a punto i dell
'
Allegato II dell
'
ALC rispettivamente dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in
conformità delle norme citate, in particolare dell
'
Allegato II all
'
ALC
e dell
'
Allegato VI al
regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b,
quale cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei
Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa
in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera la ricorrente ha il
diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di
esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere
presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione
prevista dai due citati Allegati è la presenza di "
casi giustificati
".
8.   In
concreto, l
'
assicurata esercita
un
'
attività lucrativa in Svizzera
dal 2007 ed è al beneficio di un permesso di lavoro G CE/AELS.
Tuttavia, da quando ha
iniziato a lavorare nel nostro Paese, l
'
assicurata non ha validamente esercitato entro il termine di 3 mesi
il diritto d
'
opzione a favore
del sistema assicurativo nazionale italiano. Di principio, quindi, la
ricorrente ed i membri della sua famiglia che non esercitano un
'
attività lucrativa sono automaticamente
assicurati obbligatoriamente all
'
assicurazione malattia svizzera.
Eppure, come la
ricorrente, molti altri frontalieri residenti in Italia ed attivi professionalmente
nel Cantone Ticino non hanno (mai) optato espressamente per il loro assicuratore
sociale nazionale successivamente all'entrata in vigore dell'ALC.
Il 12 febbraio 2008 l
'
UAM ha quindi segnalato all
'
Ufficio federale della sanità pubblica
questa circostanza, quantificando in 12
'2
08 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi
i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l
'
apposito modulo TI 1 relativo al diritto d
'
opzione per il sistema assicurativo nazionale
che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto
il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava
il principio dell
'
assoggettamento
al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l
'
indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13
marzo 2008 l
'
Ufficio federale
della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall
'
ALC è difficile da concretizzare. Inoltre,
i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero,
dato che non hanno l
'
abitudine
di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all
'
assicurazione malattia, poiché assicurati
automaticamente in Italia. Pertanto, l
'
UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d
'
ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione
cantonale le necessarie informazioni.
L
'
amministrazione federale ha sottolineato
l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura
assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli
effetti (decisamente sfavorevoli)
ex tunc
di tale affiliazione ha
aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l
'
affiliazione d
'
ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme
per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa
in pratica dell
'
affiliazione
stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell
'
assicurazione malattia svizzera.
L'
UFSP ha quindi fornito all
'
UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all
'
affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il
24 aprile 2008 l
'
amministrazione
federale ha affermato tra l
'
altro
che:
"
Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un
délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés
correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation
des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la
prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui
étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de
remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la
disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement
à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc
ex tunc
(et non
ex nunc
, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril
2008).".
Sulla scorta delle
indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera
personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d
'
opzione, una lettera d
'
informazione destinata a tutti i datori di
lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di
Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 l
'
Ufficio federale delle assicurazioni
sociali rispettivamente l
'
8
maggio 2008 l
'
UFSP, hanno dato
il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi
epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008, quando il
Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo
che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre
mesi dall
'
ottenimento del
permesso G, esercitato il diritto d
'
opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la
copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento
obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere
un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per
l'eventuale esercizio del diritto d
'
opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il
termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha inviato
alla ricorrente – e ad altri 12
'
630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria
– una lettera di spiegazioni riguardante l
'
assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le
malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto
avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008
(termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente
compilare l
'
allegato modulo TI
1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già
indirizzata.
La lettera specificava
inoltre, in calce, che "
se ciò non dovesse avvenire, lei sarà
obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non
esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più
possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.
".
9.   Va
ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato
un'interpellanza (n. 09.3596), chiedendo al Consiglio federale di prendere
posizione sull'obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi
parte attiva per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di
principio, sono già assicurati.
L'Esecutivo, dopo
avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato
che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere
l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra protezione
assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione
della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il
Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno
mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere
difficoltà con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per
adeguare l'allegato II dell'ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale.
L'intenzione è quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma
per agevolare l'attuazione, la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive
con singoli Stati. In quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la
possibilità di negoziare una procedura speciale per i frontalieri italiani che
vada maggiormente incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque
evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore
e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure
ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, DTF 133 V
201).
10.   Dalla documentazione agli atti emerge inoltre che l
'
insorgente
non
ha esercitato il
diritto d'opzione per il sistema sanitario del Paese di residenza neppure nell
'
ambito della procedura in sanatoria del
giugno-settembre 2008 attuata dall
'
Ufficio assicurazione malattia, ovvero entro il 30 settembre 2008.
La conseguenza è
stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato alla ricorrente
ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario,
l'emanazione della
decisione di affiliazione d'ufficio
dell'assicurata ad una cassa malati svizzera da parte dell'Ufficio
assicurazione malattia, in concreto emessa il 23 gennaio 2009 (doc. 1).
L
'assicurata
sostiene però di avere
esercitato tempestivamente questo diritto, avendo compilato e spedito già il 19
novembre 2007 il modulo TI 1 all
'
Ufficio assicurazione malattia (doc. A2), ovvero appena un mese dopo
avere iniziato a lavorare presso il suo primo datore di lavoro in Svizzera.
L
'
autorità competente, per contro, nega di
averlo ricevuto.
11.   Alla
luce di queste considerazioni, occorre dunque accertare se effettivamente la
ricorrente abbia spedito questo modulo nel novembre 2007 all'Ufficio
assicurazione malattia.
12.   Giova
preliminarmente infatti rammentare che la procedura dinanzi al Tribunale delle
assicurazioni sociali è retta dal
principio inquisitorio
. Il
Tribunale
accerta d'ufficio, con la collaborazione delle parti, i fatti rilevanti per il
giudizio, assume le prove necessarie e le apprezza liberamente ed il giudice
delegato ha facoltà di ricorrere a mezzi probatori non indicati dalle parti o
di rinunciare all'assunzione di mezzi probatori che le parti hanno notificato.
Alla fattispecie in discussione è applicabile la LPTCA, che prevede la massima
dell'ufficialità, il principio inquisitorio e quello dell'applicazione d'ufficio
del diritto (in questo senso:
Marco
Borghi
e
Guido
Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, edito dalla CFPG, Lugano, ad art. 18 pag. 89 e segg.;
cfr. inoltre
STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA I 83/01
del 31 maggio 2001; STFA U 429/00 del 13 marzo 2001; Untersuchungsgrundsatz,
SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI Praxis 1994 pag. 212; DTF 125 V
195 consid. 2 con riferimenti). È dunque compito del giudice chiarire d
'
ufficio in modo corretto e completo i fatti
giuridicamente rilevanti.
Questo principio non è
tuttavia incondizionato, ma trova il suo correlato nell
'
obbligo delle parti di collaborare
(DTF
125 V 195 consid. 2 con riferimenti; RAMI 1994 pag. 211; AHI Praxis pag. 212;
DLA 1992 pag. 113;
Meyer
, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: Basler Juristische
Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12;
Spira
,
Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in:
Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16;
Kurmann
, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz, in: Luzerner Rechtsseminar 1986,
Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pagg. 5 segg.). Questo obbligo comprende
in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e
quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto
da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in
difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell'assenza
di prove (SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pagg. 158-159
consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113;
Beati
in: Relazioni tra diritto civile e
assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg).
Su questi aspetti, si
veda in particolare:
Duc
, Les
assurances sociales en Suisse, Losanna 1995, pagg. 827-828 e
Locher
, Grundriss des
Sozialversicherungsrecht, Berna 1997, pagg. 339-341, laddove quest'ultimo
rileva che “besondere Bedeutung hat die Mitwirkungspflicht dann, wenn der
Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht (weiter) erstellt
werden kann”.
L'obbligo di accertamento d'ufficio dei
fatti, correlato dal dovere di collaborazione delle parti, non rende comunque
privo d'efficacia il principio secondo cui l'
onere della prova
incombe
alla parte che da un fatto deriva un suo diritto e del conseguente fardello in
caso di mancata prova.
L'art. 8 CC prevede infatti che, ove la
legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una
circostanza di fatto da lui asserita deve fornirne la prova.
Con sentenza del 18
settembre 2001 (K 202/00, consid.
3b),
il TFA (dal 1°
gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato
:
"
(…) Celui-ci comprend en
particulier l'obligation de ces dernières d'apporter, dans la mesure où cela
peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature
du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir
supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2;
VSI 1994, p. 220 consid. 4; comp. ATF 125 III 238 consid. 4a à propos de l'art.
274d al. 3 CO). Car si le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation
de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de
preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les
conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l'impossibilité de prouver un
fait peut être imputée à l'adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3; RAMA 1999
n° U 344, p. 418 consid. 3). Au demeurant, il n'existe pas, en droit des
assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge
devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1999 n° U 349, p.
478 consid.
2b; DTA 1998 n°
48, p. 284). (…)."
In senso analogo,
Borghi/Corti
,
op. cit. pag. 90.
13.   Per
quanto attiene la notifica delle decisioni e l'inoltro di atti ed istanze nei
confronti dei quali la ricorrente ha espresso delle lamentele, va evidenziato
che i Tribunali, ed in particolare l
'
allora Tribunale Federale delle Assicurazioni, hanno sviluppato nel
corso degli anni un'abbondante giurisprudenza.
Occorre anzitutto
rilevare come l'onere della prova dell'avvenuta notifica di una decisione
giudiziaria incombe all'autorità amministrativa (DTF 115 V 113 con riferimenti).
Qualora la notifica o la relativa data sono contestate, in caso di dubbio fa
stato la versione fornita dal destinatario (DTF 103 V 66 consid. 2a). L'andamento
organizzativo di una spedizione da parte dell
'
autorità amministrativa non è sufficiente per provare la notifica di
una decisione, in particolare quando si tratta di un invio per posta A (RCC
1992 pag. 395 consid. 3c). Questa prova può essere tuttavia portata per il
tramite di indizi (per esempio: corrispondenza con l'autorità amministrativa,
RCC 1984 pag. 123 consid. 1b), tenuto conto che, secondo la giurisprudenza del
TFA, è sufficiente che la prova sia stata fornita secondo il principio della
verosimiglianza preponderante (DTF 121 V 6 dove si trattava di un termine per
salvaguardare la perenzione dei contributi AVS ex art. 16 cpv. 1 LAVS;
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, N 364, pag. 166).
In una sentenza del 22
febbraio 1993 pubblicata in DTF 119 V 7, il Tribunale federale delle
assicurazioni sociali aveva invero avuto modo di stabilire che la tempestività
dell'esercizio di un rimedio di diritto deve essere determinata con certezza
(ad esempio fornendo la prova dell'invio mediante raccomandata) e che in simili
casi, la regola della verosimiglianza preponderante, usuale nel diritto delle
assicurazioni sociali, non è applicabile.
In una successiva
sentenza del 28 febbraio 1995 pubblicata in DTF 121 V 5 e AJP 1995 pag.
1090-1091, la nostra Massima Istanza ha precisato che la giurisprudenza citata
(DTF 119 V 7) si applica solamente per valutare la tempestività di atti processuali,
ma non invece nell'ambito dell'amministrazione di massa (ad esempio: l'emanazione
di decisioni in materia di contributi) dove è applicabile l'abituale criterio
della probabilità preponderante. Va comunque osservato che, anche in questa
seconda occasione, in assenza di un invio raccomandato, il TFA, pur applicando
il criterio della probabilità preponderante, ha ritenuto non avvenuta la
notifica della decisione alla data indicata dall'amministrazione (per una
critica della giurisprudenza federale, anche con riferimento al DTF 120 V 37,
cfr.
U. Kieser
in: AJP 1995 pag.
1091-1092).
A questo proposito va
rilevato che in una sentenza del 26 settembre 1994 nella causa E.K. AG, il
Tribunale federale delle assicurazioni ha riconfermato che colui che è in grado
di comprovare l'avvenuta spedizione (ad esempio mediante una ricevuta postale),
beneficia della presunzione che in quell'invio sono contenuti i documenti rilevanti
ai fini dei diritti che si vogliono fare valere. In tale ipotesi, se l'amministrazione
ritiene che in quell'invio figuravano altri documenti sta a lei fornire la
prova delle proprie affermazioni.
Nella sentenza del 14
dicembre 1999 pubblicata in DLA 2000 pag. 118 segg., l'Alta Corte ha rilevato
che l'autorità sopporta le conseguenze della mancanza di prove (o della
mancanza della probabilità preponderante) nel senso che, se la notifica o la rispettiva
data sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito,
occorre basarsi sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio. La spedizione
con la posta normale non consente in generale di stabilire se la comunicazione
sia pervenuta al destinatario; la semplice presenza nel fascicolo della copia
dell'invio non è sufficiente per dimostrare che tale lettera sia stata effettivamente
spedita e ricevuta. Tuttavia, la prova della notifica di un atto può risultare
da altri indizi o dall'assieme delle circostanze, quali la mancata protesta da
parte di una persona che riceve richiami
(S
TCA
del 22 luglio 2005, inc. 36.2005.3 e 4).
14.   Nel
caso concreto, l
'
assicurata
rileva di avere inoltrato tempestivamente, ossia il 19 novembre 2007, il suo
modulo TI 1 all
'
Ufficio
assicurazione malattia per l
'
esercizio
del diritto d
'
opzione del sistema
sanitario, e meglio quando ha iniziato a lavorare presso la ditta __________ di
__________.
Per sua stessa
ammissione, ella ha spedito questo formulario "
come una normale lettera
"
(doc. VI: risposta n. 8), quindi per posta A o B e non per raccomandata.
La questione del
preteso invio tempestivo all
'
UAM,
da parte della ricorrente, del modulo TI 1, va risolta alla luce della
consolidata giurisprudenza sviluppata da questo Tribunale (prima fra tutte: S
TCA
del 17 ottobre 2005, inc. 36.2005.86;
fra le ultime: S
TCA
del 21
luglio 2008, inc. 36.2008.49+53+54; S
TCA
del 5 agosto 2009, inc. 36.2009.106; S
TCA
del 19 ottobre 2009, inc. 36.2009.141; S
TCA
del 9 novembre 2009, inc. 36.2009.171; S
TCA
del 23 novembre 2009, 36.2009.77; S
TCA
del 23 novembre 2009, 36.2009.81; S
TCA
del 25 novembre 2009, 36.2009.71; S
TCA
del 30 novembre 2009, 36.2009.23, S
TCA
del 2 dicembre 2009, 36.2009.26; S
TCA
del 14 dicembre 2009, 36.2009.28).
Pertanto, chi inoltra
un'istanza od un gravame all'autorità amministrativa o giudiziaria, e quando
l'atto sia dichiarato non pervenuto, deve dimostrarne l'avvenuto invio sia
mediante la produzione della ricevuta della raccomandata, sia con la produzione
di corrispondenza con l
'
Ufficio
destinatario dell
'
invio
relativa all'oggetto dell'istanza stessa, che attesti quindi che l
'a
mministrazione ha ricevuto una precedente
comunicazione da parte dell
'
assicurato.
In questo contesto, la
prova del tempestivo inoltro della domanda tocca all'assicurato medesimo ed in
caso di mancata prova le conseguenze vengono sopportate dallo stesso, e meglio
come alla giurisprudenza esposta ai punti precedenti.
15.   Nella
fattispecie, dagli atti a disposizione non si può desumere il rispetto dei
termini per l
'
inoltro del
modulo. Non v
'
è infatti documentazione
che comprovi quanto sostiene l
'
assicurata.
La spedizione mediante posta semplice, come visto, non permette di ammettere
con la necessaria certezza l
'
avvenuto
invio del formulario TI 1 nel novembre 2007.
Inoltre, il fatto di possedere la copia del formulario inviato non
consente comunque ancora di dimostrare che tale documento sia stato
effettivamente spedito e ricevuto dall
'
UAM (doc. A2).
Va rilevato, al
riguardo, che un possibile errore d
'
impostazione da parte dell
'
assicurata, di consegna della Posta od altro,
non
possono
essere fatti ricadere sull
'a
mministrazione.
In queste circostanze,
in mancanza di prove concrete attestanti l'invio all
'
amministrazione già nel novembre 2007 e tanto meno entro il 30
settembre 2008 nell
'
ambito
della procedura in sanatoria (e quindi l'assenza della ricevuta postale della
spedizione per raccomandata o specifica corrispondenza riferentesi alla documentazione
in discussione), l
'
interessata deve
sopportare le conseguenze delle sue omissioni.
Di conseguenza, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni
non
deve ritenere come validamente trasmesso all
'
autorità competente il formulario TI 1 con l
'
opzione per l
'
Italia,
che la ricorrente ha compilato il 19 novembre 2007.
Ne discende che l
'
esercizio del diritto d
'
opzione da parte della ricorrente
non
è avvenuto entro il termine legale di tre mesi e che quindi tale situazione non
può esonerarla dall
'obbligo di essere affiliata alla
cassa malati svizzera fintanto che lavora in Svizzera.
Neppure le
dichiarazioni di volontà di rimanere affiliata al sistema sanitario italiano
espresse con il reclamo ed il ricorso possono soccorrerla, poiché anch'esse
sono manifestamente tardive.
16.   Si
rileva che l
'
insorgente avrebbe
potuto tutelarsi maggiormente non appena ha ricevuto lo scritto del 12 giugno
2008 dell
'
Ufficio assicurazione
malattia che l
'
invitava ad
esercitare (nuovamente) il diritto d
'
opzione entro il 30 settembre 2008.
L
'
assicurata avrebbe infatti potuto e dovuto
domandarsi il motivo della ricezione di questa comunicazione, visto che
(credeva) di avere già optato per il sistema sanitario italiano due anni prima.
Pertanto, avrebbe potuto e dovuto attivarsi ed informarsi direttamente presso
il predetto Ufficio per verificare se l
'
esercizio del suo diritto d
'
opzione nel novembre 2007 era stato correttamente recepito dall
'
autorità competente.
In caso di risposta
negativa, l
'
insorgente sarebbe
stata comunque ancora in tempo per provvedervi di conseguenza, visto che il
termine di sanatoria, della durata di tre mesi e mezzo, scadeva il 30 settembre
2008.
Questo Tribunale
osserva poi che tanto più il bisogno economico è pressante, quanto più l
'
attenzione e la diligenza che le persone
interessate debbono porre al rispetto del termine, che appare comunque
sufficientemente lungo e facile da rispettare poiché le procedure non
richiedono passi complessi, deve essere alta.
17.   Non
va inoltre dimenticato che la possibilità di optare per l'assicurazione del proprio
Paese di residenza è un'eccezione al principio generale dell'affiliazione al
luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in
particolare ai Paesi confinanti, tra cui l'Italia, membro fondatore dell'UE ed
i cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che
reggono il diritto comunitario.
Del resto la facoltà
di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che
si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata
permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente
elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti
ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi
senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre
all'insorgente una maggiore attenzione.
18.   Da
ultimo, l
'
insorgente solleva
genericamente la tutela della sua buona fede.
Va rilevato che
i
l principio generale della buona fede, sancito dall
'
art. 9 Cost. fed.,
permette al cittadino di esigere che l'autorità
rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi. Così,
un'informazione o una decisione erronea possono obbligare l'amministrazione a
consentire ad un assicurato un vantaggio contrario alla legge.
Tuttavia,
secondo la giurisprudenza, di regola un'informazione erronea è vincolante
quando l'autorità, intervenendo in una situazione concreta nei confronti di
persone determinate, era competente a rilasciarla, il cittadino non poteva
riconoscerne l'inesattezza e, sempre che l'ordinamento legale non sia mutato
nel frattempo, fidandosi dell'informazione ricevuta egli abbia preso delle
disposizioni non reversibili senza pregiudizio (DTF 127 I 36 consid. 3a, 126 II
387 consid. 3a; RAMI 2000 KV 126 pag. 223, KV 133 pag. 291 consid. 2a; cfr.,
riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 vCost. fed., la cui giurisprudenza si
applica anche alla nuova norma, DTF 121 V 66 consid. 2a e sentenze ivi citate).
In concreto, la ricorrente non evidenzia
di aver ricevuto informazioni errate. Pertanto, manca già di primo acchito un
presupposto per potere tutelare la sua buona fede.
La lamentela sollevata va pertanto
respinta.
19.   La
ricorrente invoca infine l
'
applicazione
dell
'
art. 3 OAMal, sostenendo
che i lavoratori frontalieri hanno la facoltà di scelta e non l'obbligo di
assicurarsi in Svizzera se non optano in favore del sistema assicurativo del
proprio Paese di residenza.
Questa censura, già
risolta in altre procedure parallele (cfr., fra le ultime, S
TCA
del 16 novembre 2009, 36.2009.150), va
respinta.
Infatti, l
'
art. 3 OAMal indicato dall
'
assicurata si applica ai frontalieri
cittadini di Paesi extracomunitari (cfr. consid. 4 in fine), mentre ai
frontalieri cittadini dei Paesi dell'UE si applica l'ALC.
In questo senso, i
cittadini di Paesi
non
membri dell'UE o dell'AELS hanno uno statuto
giuridico differente. Proprio per questo motivo non possono beneficiare dei vantaggi
dell'ALC, tra i quali l'accesso al mercato del lavoro svizzero senza alcuna discriminazione
in funzione della nazionalità. Il diritto interno svizzero ha pertanto dovuto
trovare una soluzione per i cittadini di quei Paesi con i quali la Svizzera non
ha concluso alcuna Convenzione in ambito di sicurezza sociale ed ai quali non
si applica l
'
ALC. Ciò anche per
permettere loro, se impossibilitati ad assicurarsi nel Paese di residenza, di
avere una copertura assicurativa in Svizzera.
20.   Alla
luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione
impugnata va confermata.
Occorre qui ancora
rammentare alla ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i
presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio
dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal
e che è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare l
'
assicuratore presso cui è stata affiliata
dall
'
UAM.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è
respinto
.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano
Ranzanici
Fabio Zocchetti