ti_gerichte · 52.1997.3 · 1999-03-15 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.03.1999 52.1997.3
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.03.1999 52.1997.3
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.03.1999 52.1997.3

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00003
Lugano
15 marzo 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  3 gennaio 1997 di
__________
patrocinato
da: avv. __________
contro
la
decisione 27 novembre 1996, no. 6180, del Consiglio di Stato che respinge
l'impugnativa presentata dall’insorgente avverso la risoluzione 8 febbraio
1996 con cui il municipio di __________ l'ha sospeso per 15 giorni
dall'impiego e dallo stipendio per motivi disciplinari;
viste le risposte:
-    14 gennaio 1997 del Consiglio di
Stato;
-    20 gennaio 1997 del municipio di
__________
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il ricorrente __________ ha
iniziato a lavorare per il comune di __________ nel 1970 in qualità di
segretario comunale.
A partire dal mese di dicembre del 1995 il ricorrente è
rimasto assente dal lavoro per malattia. Il medico curante, dr. __________,
specialista FMH in psichiatria e psicoterapia, l'ha dichiarato totalmente
inabile al lavoro a tempo indeterminato a partire dall'11 dicembre di
quell'anno. Questa situazione, perdurando nel tempo, ha per finire determinato
lo scioglimento del rapporto d'impiego e l'assegnazione di una rendita
d'invalidità a far tempo dal 1° dicembre 1996.
B.   Il 30 gennaio 1996 il
municipio di __________ ha richiamato il ricorrente all'ossequio delle norme di
comportamento applicabili ai dipendenti assenti per malattia od infortunio;
norme, che vietano l'abbandono del comune di domicilio e la frequentazione di
locali o manifestazioni pubbliche.
Nonostante questo richiamo, il giorno seguente, verso le 1915
__________ è stato visto in un esercizio pubblico di __________. Venutone a
conoscenza, il 1° febbraio 1996 il municipio di __________ gli ha chiesto di
giustificarsi, prospettando l'adozione di provvedimenti nel caso in cui non
avesse dato seguito alla richiesta. Nel termine assegnato il ricorrente ha comunicato
all'autorità comunale che il suo medico curante si sarebbe messo in contatto
con il medico di fiducia del comune "allo scopo di definire le modalità
della terapia conformemente ai disposti del regolamento" organico dei
dipendenti.
Preso atto delle giustificazioni addotte, con decisione
dell'8 seguente, il municipio ha sospeso __________ dall'impiego e dallo
stipendio per un periodo di 15 giorni, a titolo di sanzione disciplinare, per
violazione del divieto di abbandonare il comune di domicilio e di frequentare
esercizi pubblici sancito dagli art. 2 del regolamento organico dei dipendenti
del comune (ROD) e 20 del regolamento dei dipendenti dello Stato (RDS; RL
2.5.4.1.1.), richiamato dal primo.
C.   Con giudizio 27 novembre 1996
il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa
contro di esso inoltrata da __________.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che il ricorrente avesse
effettivamente perfezionato l'infrazione rimproveratagli e che la sanzione
inflittagli fosse adeguatamente commisurata alla gravità oggettiva della
stessa, rispettivamente al grado di colpa del trasgressore.
D.   Contro il predetto giudizio
governativo il soccombente si è aggravato davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che venisse annullato assieme alla controversa
sanzione disciplinare.
L’insorgente ha illustrato in primo luogo i gravi screzi
sorti con il municipio in seguito al suo cambiamento di fede politica. Ha
quindi rimproverato all'autorità comunale di aver adottato un atteggiamento
persecutorio nei suoi confronti e di aver fondato il provvedimento disciplinare
su considerazioni estranee al fatto contravvenzionale. Oltre che fondarsi su
accertamenti carenti, in quanto privi di riscontri medici, la sanzione
disciplinare impugnata sarebbe sproporzionata, per rapporto alla gravità oggettiva
della trasgressione addebitatagli ed al suo effettivo grado di colpa.
E.   All’accoglimento del ricorso
si è opposto il Consiglio di Stato, che non ha formulato osservazioni. Ad
identica conclusione è approdato il municipio di __________, contestando
partitamente le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi più
avanti.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall’art. 134 cpv. 5 LOC. La legittimazione
attiva dell’insorgente è certa; il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza
assumere ulteriori prove (art. 18 PAmm).
2.   2.1. La violazione dei doveri
d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza
nell'adempimento delle mansioni loro assegnate sono punite dal municipio con
l'ammonimento, la multa sino a fr. 500.-, il collocamento temporaneo in
situazione provvisoria, il trasferimento ad altra funzione, la sospensione
dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi, oppure con il licenziamento
(art. 134 cpv. 1 LOC).
Lo scopo precipuo delle sanzioni disciplinari è quello di
ripristinare l'ordinato funzionamento dell'amministrazione e di ristabilire la
fiducia in essa riposta dai cittadini (DTF 108 Ia 316; Rhinow Krähenmann,
Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd. N. 54 B I seg.).
La sanzione deve comunque essere commisurata alla gravità
oggettiva dell'infrazione e tenere debitamente conto del grado di colpa del
trasgressore, dei motivi che l'hanno indotto a violare i suoi doveri di
servizio, della condotta precedente, come pure dell'estensione e
dell'importanza degli interessi di servizio lesi o compromessi; deve insomma
rispettare il principio di adeguatezza e di proporzionalità (cfr. art. 33 LOrd;
STA 20.1.97 in re Z.; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
V ed. N. 54 B I seg;).
2.2. L'adozione di provvedimenti disciplinari a carico di un
dipendente deve essere preceduta da un'inchiesta: nessuna sanzione può essere
inflitta senza preventivo accertamento dei fatti e delle circostanze che la
giustificano (cfr. art. 36 cpv. 1 LOrd). Considerata la natura relativamente
indeterminata di certi doveri di servizio, la definizione precisa del fatto
contravvenzionale ritenuto a carico del dipendente assume particolare
rilevanza.
Nell’ambito delle inchieste disciplinari l'autorità non può
limitarsi ad accertare gli aspetti materiali dell'infrazione, ma deve andare
oltre, acclarando anche tutti i fattori che incidono sulla commisurazione della
pena; particolare attenzione va dedicata all'accertamento dei motivi che hanno
indotto il dipendente a violare i suoi doveri di servizio.
Al dipendente deve essere data conoscenza dell'accusa mossagli.
Raccolte le informazioni preliminari, l'autorità titolare dello ius puniendi
deve informarlo dell'apertura di un procedimento disciplinare nei suoi
confronti, precisando gli addebiti e dandogli la possibilità di giustificarsi. L'informazione
deve essere sufficientemente precisa; non deve soltanto rendere nota al
dipendente l'apertura del procedimento disciplinare, ma deve specificare le
accuse che gli vengono rivolte, in modo da permettergli di esercitare
compiutamente i suoi diritti di difesa. Assunte le prove, l'autorità deve
infine informare il prevenuto sui risultati dell'inchiesta ed offrirgli ancora
la possibilità di formulare le proprie conclusioni (cfr. art. 52 PAmm e 36 cpv.
2 LOrd).
2.3. L’adozione di sanzioni disciplinari si giustifica
comunque soltanto nella misura in cui perdura il rapporto d’impiego; cessato
quest’ultimo, la sanzione perde infatti il suo scopo, a meno che il
procedimento disciplinare persegua altre finalità oltre a quelle di richiamare
all’ordine il dipendente (RDAT 1979 N. 15; Imboden Rhinow, op. cit.., N. 54 B
IV d; Rhinow Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd.,
ibidem);
3.   Giusta l’art. 20 cpv. 1
lett. b RDS, richiamato dall'art. 2 ROD nella versione vigente all’epoca dei
fatti in esame, in caso di malattia od infortunio il dipendente non può
lasciare il comune di domicilio o di degenza  né frequentare locali o
manifestazioni pubbliche. Analoghe disposizioni erano previste dall'art. 11
cpv. 6 RDS 1959, in vigore al momento dell'adozione del ROD.
Il divieto in esame è essenzialmente volto a tutelare il
prestigio dell'amministrazione agli occhi dell'opinione pubblica; in sostanza,
mira ad evitare che i dipendenti inabili al lavoro per malattia od infortunio
suscitino nel cittadino interrogativi o pregiudizi sulla capacità dell'ente
pubblico di gestire il proprio personale.
Il divieto non è comunque assoluto; l'art. 20 cpv. 3 RDS
abilita in effetti il medico cantonale ed i medici di fiducia dello Stato a
concedere autorizzazioni in deroga. Siffatte autorizzazioni vengono in pratica
regolarmente rilasciate nel caso di affezioni di natura psichica (depressioni,
esaurimenti nervosi ecc.), nelle quali le limitazioni poste alla libertà di
movimento ed alla vita di relazione del dipendente possono influire
negativamente sul decorso della malattia, pregiudicando le prospettive di
guarigione.
4.   4.1. Nel caso in esame, il
municipio di __________ ha sospeso il ricorrente dall'impiego e dallo stipendio
per la durata di 15 giorni, rimproverandogli di aver violato il divieto di
lasciare il comune di domicilio e di frequentare esercizi pubblici sancito
dall'art. 20 cpv. 1 lett. b RDS, cui rinvia l'art. 2 ROD.
La sanzione disciplinare in esame andrebbe di per sé
annullata per sopraggiunta estinzione dell’azione disciplinare perché il
rapporto d’impiego che legava il ricorrente al comune di __________ è cessato
da tempo.
Ai fini del giudizio su tasse di giustizia e ripetibili
occorre nondimeno verificare se il ricorso in esame avesse fondamento.
4.2. In quest’ottica, giova anzitutto rilevare che l'autorità
comunale non ha mai formalmente aperto un procedimento disciplinare a carico
del ricorrente. Il municipio si è limitato a chiedergli di giustificare la sua
presenza in un esercizio pubblico di __________ la sera del 31 gennaio 1996,
prospettandogli l'adozione di provvedimenti nel caso in cui non avesse dato
seguito alla richiesta entro il termine assegnatogli; ingiunzione, questa, che
poteva anche essere intesa come una semplice comminatoria dell'apertura di un
procedimento disciplinare.
Il municipio non ha nemmeno esperito una vera e propria inchiesta.
Preso atto delle generiche giustificazioni addotte dal ricorrente, ha adottato
la censurata sanzione disciplinare senza ulteriori formalità. In particolare,
non ha atteso che il medico curante si mettesse in contatto con il medico di
fiducia del comune per verificare se l'insorgente potesse beneficiare di
un'autorizzazione in deroga al divieto di lasciare il comune e di frequentare
esercizi pubblici.
Dal profilo oggettivo, l'infrazione poteva di per sé anche
sussistere. Non si può invero negare che recandosi in un ristorante di
__________ senza essere in possesso di un'autorizzazione che lo abilitasse a
lasciare il comune ed a frequentare esercizi pubblici in deroga al divieto
sancito dalle norme di cui si è detto sopra, il ricorrente avesse perfezionato
gli elementi oggettivi della trasgressione rimproveratagli.
4.3. Punendo l'insorgente senza attendere il preannunciato intervento
del medico curante e senza nemmeno interpellare il medico di fiducia del
comune, il municipio ha tuttavia omesso di chiarire un aspetto significativo ai
fini della valutazione della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di
colpa del trasgressore.
Non era invero del tutto priva di rilevanza la questione a
sapere se lo stato di salute del dipendente ammalato avrebbe comunque
giustificato o addirittura consigliato il rilascio dell'autorizzazione in
deroga, che il ricorrente aveva omesso di procurarsi. Lo stato di salute di
quest’ultimo, certificato dalla lettera 12 marzo 1996 inviata dal dr.
__________ al medico di fiducia del comune, permetteva d’altro canto di ritenere
che l'autorizzazione mancante non avrebbe potuto essergli negata (cfr. doc I :
"nella
particolare situazione del sig. __________ -malattia di lunga durata, caso
annunciato all'AI- , per il miglioramento del suo stato di salute, sarebbe
consigliabile il poter mantenere dei normali contatti sociali, cosa che
presuppone anche la frequentazione, entro normali e ragionevoli limiti, di
ritrovi pubblici e di manifestazioni a carattere sociale e culturale).
Tutto sommato ben si può di conseguenza ritenere che l'infrazione
addebitata all'insorgente fosse di natura essenzialmente formale.
4.4. Stando così le cose, non v’è chi non veda come la
sanzione disciplinare inflitta al ricorrente, oltre che scaturire da un procedimento
viziato, fosse anche lesiva del principio di adeguatezza e di proporzionalità.
Pur tenendo conto dell'esplicito invito ad attenersi alle
prescrizioni del ROD rivolto al ricorrente con scritto del giorno precedente,
il municipio non poteva in effetti ignorare i venticinque anni di servizio
prestati con apparente soddisfazione del datore di lavoro. Nella commisurazione
della sanzione l’autorità comunale non poteva inoltre prescindere da qualsiasi
riflessione sulle precarie condizioni di salute dell'insorgente, che non solo
giustificavano, ma addirittura consigliavano la concessione dell'autorizzazione
in deroga allo scopo di favorire il mantenimento di normali contatti sociali.
4.5. In tali circostanze si deve necessariamente concludere
che qualora il rapporto d’impiego non fosse stato sciolto il procedimento
ricorsuale si sarebbe concluso a favore del ricorrente.
5.   Sulla scorta delle considerazioni
che precedono il ricorso va pertanto accolto, annullando la decisione
municipale impugnata e quella governativa che la conferma per sopraggiunta
estinzione dell’azione disciplinare conseguente a cessazione del rapporto
d’impiego.
Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di
giustizia.
Le ripetibili seguono invece la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 134, 208 LOC; 20 RDS; 2 ROD di __________; 3,
18, 28, 31, 68 - 70 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è evaso come ai
considerandi.
§.  Di conseguenza la decisione 8 febbraio 1996 del municipio di
__________ e la decisione 27 novembre 1996 del Consiglio di Stato (n. 6180)
sono annullate per sopraggiunta estinzione dell’azione disciplinare.
2.   Non si prelevano nè spese,
nè tassa di giustizia.
3.   Il comune di __________
rifonderà al ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili di entrambe le
istanze.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario