ti_gerichte · 90.1999.25 · 2004-02-02 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1999.25
Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1999.25
Ticino Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1999.25

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.25
Lugano
2 febbraio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 31 maggio 1999 di
__________
__________
, __________
contro
la decisione 12 maggio 1999 (n. __________) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune
di __________ -__________ concernente l'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-      7 settembre 1999
del municipio di __________ -__________
;
-    21 ottobre 1999
della divisione della pianificazione
territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
17 luglio 1997 il consiglio comunale di __________ -__________ ha adottato la
variante del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili. L'edificio n. __________, situato al mapp.
__________sub. B, è stato classificato nella categoria "meritevole
1a".
B.   Il
12 maggio 1999 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione in "meritevole 1d”.
C.   Il
31 maggio 1999 __________ __________, proprietaria del fondo in rassegna, ha
interposto ricorso contro il giudizio governativo innanzi a questo Tribunale,
al quale ha chiesto di classificare l'edificio nella categoria scelta
dall’autorità comunale, ossia nella categoria "meritevole 1a".
Il
municipio di __________ -__________ e la divisione della pianificazione
territoriale hanno proposto l’accoglimento del ricorso.
D.
Il 9 dicembre 1999 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative
risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv.
4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la
conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del
piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio
federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,
conflitti").
2.2.
D
al punto di vista del diritto federale
l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle
quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone
edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr.,
in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989,
cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I
Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica
dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio,
se:
a. il paesaggio
e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d. il piano
direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3.
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate
soltanto se:
a.
l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.
il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c.
l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente
immutati;
d.
è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.
la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.
non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non
è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni
eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto,
correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un
edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal
menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in
esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto
per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di
protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli
edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata
affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è
volta ad a
ssicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il
mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione,
situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente
essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo
"Scopo del coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati
dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei
2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali,
ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una
messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della
legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree
per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della
scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di
tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere
effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio
protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta
sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non
può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei
paesaggi protetti.
Com'è
a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito
dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio
federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza,
un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato,
segnatamente cifra 3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla
categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando
2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo
sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4.
L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene
allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici
meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro
peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale
di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici
diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione
ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri
edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio
comunale di __________ -__________ ha classificato l'edificio n. __________ al
mapp. __________sub. B, posto in località __________, nella categoria
"meritevole 1a", ossia tra quegli edifici rustici per i quali è
ammessa la trasformazione. Approvando la variante il Consiglio di Stato ha,
invece, modificato la valutazione in "meritevole 1d", ritenendolo
troppo piccolo per poter essere fruito a scopo abitativo (cfr. tabella delle
valutazioni allegata alla risoluzione impugnata, pag. 8).
3.2.
La ricorrente contesta la valutazione effettuata dall’autorità cantonale.
Afferma che gli edifici ai sub. A e B del mapp. __________sono molto vicini e
che, pertanto, qualora anche lo stabile al sub. B potesse essere inserito,
analogamente a quello al sub. A, nella categoria “meritevole 1a”, esso potrebbe
essere ricompreso nell'utilizzazione dell’altra costruzione. La ricorrente
ipotizza anche la possibilità di unire gli edifici. Con risposta 21 ottobre
1999 la divisione della pianificazione territoriale, agente in rappresentanza
del Consiglio di Stato, ha aderito alla domanda ricorsuale, ponendo come
condizione che gli interventi edilizi non snaturino l’edificio originario.
3.3.
Alla luce di quanto precede, nulla osta, nemmeno per il Tribunale, a
riattribuire l’edificio in oggetto, che si trova in buono stato di conservazione,
alla categoria “meritevole 1a”, così come deciso dal comune. La stretta
vicinanza dei due edifici, come ha ritenuto la divisione della pianificazione
territoriale, permette infatti di assegnare lo stabile alla categoria
“meritevole 1a”: quantunque di contenute dimensioni questo può senz’altro
assolvere una funzione (abitativa) ausiliaria rispetto a quella dell’edificio
al sub. A. Il mantenimento della tipologia rurale tradizionale della
costruzione è, inoltre, assicurato dall’art. 15 NAPR, adottato contestualmente
all’inventario.
3.4.
La risoluzione governativa deve pertanto essere annullata e lo stabile in esame
deve essere assegnato alla categoria “meritevole 1a”. Il ricorso deve essere,
dunque, accolto.
4.   Il
Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1.    Il ricorso è
accolto
.
§ Di conseguenza la risoluzione 12 maggio 1999 (n. 2083) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato l’inventario degli edifici fuori dalla zona
edificabile del comune di __________ -__________ è annullata nella misura in
cui modifica la classificazione adottata dal consiglio comunale di __________
-__________ dell’edificio n. __________ al mapp. __________ sub. B da
“meritevole 1a” a “meritevole 1d”;
§§ Il menzionato edificio viene restituito alla categoria
“meritevole 1a” assegnatagli da parte del consiglio comunale.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.   Intimazione
a:
__________ __________
, ____________________;
Municipio di __________ -__________
; ____________________;
rappr. da: municipio di __________ -__ ________,
__________ __________;
Consiglio di Stato
, _____________________,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div.
pianificazione territoriale, ____ _____________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria