ti_gerichte · 52.2013.216 · 2014-09-30 · it
Trasformazione di un tetto piano in terrazzo e installazione di collettori solari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.09.2014 52.2013.216
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.09.2014 52.2013.216
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.09.2014 52.2013.216

Incarto n.
52.2013.216
Lugano
30 settembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Flavia Verzasconi, Giovan
Maria Tattarletti
segretario:
Mariano
Morgani, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 7 maggio 2013 di
RI
1
RI
2
RI
3
RI
4
RI
5
patrocinati
da:   PA 1
contro
la
decisione 17 aprile 2013 (n. 2052) del Consiglio di Stato, che respinge
l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 16 gennaio
2013 con la quale il municipio di Sorengo ha rilasciato a CO 2 e CO 3 la
licenza edilizia per trasformare parte del tetto piano del loro stabile in
terrazzo e per installarvi nove collettori solari per la produzione di acqua
calda (mapp. 3__________ di quel comune);
ritenuto,
in
fatto
A.   a. CO 2 e CO 3 sono
proprietari di un'abitazione nel comune di Sorengo, a forma di L (mapp. 3__________).
Il fondo di situazione è stato attribuito dal piano regolatore alla zona
residenziale. Il terreno degrada leggermente verso sud-est, in direzione della
confinante strada, via ai F__________. All'interno del pendio, al livello
dell'opera viaria, è stata ricavata un'autorimessa. Su questa si erge il corpo
secondario dell'edificio (sub B), perpendicolarmente addossato alla porzione
sud-est di quello principale (sub A), che risulta più arretrato rispetto alla
strada. Le due costruzioni sono coperte da tetti piani, situati allo stesso
livello e collegati fra loro.
b. Con domanda di
costruzione 30 luglio 2012 - una variante di un precedente progetto approvato con
licenza edilizia 7 giugno 2010 - i proprietari del fondo hanno chiesto
all'esecutivo comunale il permesso per la trasformazione di parte del tetto
piano dell'edificio principale in terrazzo, tramite la posa di una pavimentazione
in cemento e in legno e la delimitazione della superficie calpestabile con un
parapetto e vasche in cemento. Sui piani risulta anche una scala esterna per
l'accesso alla terrazza, in corrispondenza della facciata sud-est.
Il progetto iniziale è
stato modificato in data 29 settembre 2012, con l'arretramento dell'area
calpestabile a oltre m 12 dalla facciata sud-est del corpo secondario e l'aggiunta
sul tetto di quest'ultimo di nove collettori solari per la produzione di acqua
calda (pannelli solari termici), in supporto all'impianto di riscaldamento
esistente.
c. La domanda di
costruzione è stata pubblicata all'albo comunale dal 15 al 30 ottobre 2012, con
avviso ai proprietari confinanti. Nel termine di pubblicazione, alcuni vicini,
tra i quali i qui ricorrenti, si sono opposti al rilascio del permesso.
L'ufficio tecnico comunale
ha trasmesso gli atti della domanda alla Sezione per la protezione dell'aria,
dell'acqua e del suolo (SPAAS), la quale si è pronunciata con lettere del 5
novembre 2012, comunicando di non avere alcuna particolare osservazione da
formulare sul progetto, e dell'11 novembre 2012, seguita alla notifica delle
opposizioni, nella quale ha in sostanza ritenuto che le opere non contrastassero
con il diritto ambientale e che pertanto potessero essere preavvisate favorevolmente.
Il 16 gennaio 2013, richiamato
il preavviso della SPAAS, l'esecutivo comunale ha rilasciato il permesso di
costruzione, respingendo tutte le opposizioni pervenute, per quanto non
irricevibili.
B.   Con giudizio 17 aprile 2013,
il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata contro il rilascio
del permesso dagli opponenti RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5.
Il Governo ha dapprima ritenuto
che la domanda di costruzione, pubblicata all'albo comunale con avviso
personale ai proprietari confinanti e trasmessa alla SPAAS per l'esame dal
profilo ambientale, avesse sostanzialmente seguito l'iter della procedura
ordinaria. Secondo l'Esecutivo cantonale, non si giustificherebbe pertanto l'annullamento
del permesso e la ripetizione dell'intera procedura, tenuto conto che ciò non garantirebbe
ai terzi una tutela maggiore dei loro diritti o un altro esito nel merito. Per
quanto riguarda il parapetto, l'autorità di ricorso ha considerato che la sua
altezza non andrebbe aggiunta a quella massima dell'edificio, pari a m 9.80, misurata
dalla strada in corrispondenza della facciata sud-est, stante che, se
tra
due singole componenti di un edificio esiste una rientranza di almeno ml. 12,
l'altezza del parapetto non risulta sommabile a quella della facciata maggiore
.
La costruzione non supererebbe così l'altezza massima di m 10.00 prescritta
dall'art. 28 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
Nemmeno l'altezza dei collettori andrebbe computata, in quanto sarebbero dei
corpi tecnici, funzionalmente connessi all'edificio e adeguatamente
dimensionati rispetto alla superficie del tetto. Gli stessi adempirebbero
inoltre le condizioni poste dall'art. 18
a
della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in particolare
sotto l'aspetto estetico.
C.   Avverso il predetto giudizio
governativo, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia.
I ricorrenti sostengono
che la procedura della notifica non sarebbe adeguata al caso concreto, stante
che gli interventi causerebbero nuove e diverse ripercussioni sull'ambiente
circostante. L'esecutivo comunale avrebbe dovuto raccogliere l'avviso dei
servizi dipartimentali, invece di stabilire arbitrariamente che fosse
sufficiente richiedere il parere della SPAAS. Durante la procedura di ricorso,
il vizio non sarebbe stato sanato, visto che il Dipartimento del territorio non
si sarebbe espresso nel merito. Il fatto che l'esito della procedura potrebbe
rimanere invariato non permetterebbe di ritenere sanata la lacuna, come
ritenuto a torto dal Governo. Inoltre, l'altezza dei collettori andrebbe
computata su quella dell'edificio. Non si tratterebbe infatti di corpi tecnici,
visto che modificherebbero la percezione dello stabile e sarebbero sovradimensionati
rispetto alle sue esigenze.
D.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione
pervengono il municipio, che riconferma quanto espresso davanti all'Esecutivo
cantonale, e gli istanti in licenza, con argomentazioni che verranno riprese,
per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva
dei ricorrenti, già opponenti (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo [art.
46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966
(LPamm; BU 1966, 181)], è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. La licenza edilizia è
rilasciata dal municipio dietro domanda di costruzione (art. 4 cpv. 1 LE),
debitamente pubblicata e notificata ai confinanti (art. 6 LE), di regola previo
avviso del Dipartimento del territorio, che si pronuncia sulla conformità
dell'inter-vento con il diritto federale e cantonale, la cui applicazione è rimessa
al suo giudizio (art. 7 LE). Per lavori di secondaria importanza ai sensi
dell'art. 11 cpv. 1 LE è invece prevista una proce-dura semplificata, che
prescinde dal coinvolgimento dell'autorità cantonale.
La suddivisione delle
competenze tra municipio e Dipartimento del territorio si basa essenzialmente
sul rango delle norme che queste due autorità sono chiamate ad applicare: al Dipartimento
compete l'applicazione del diritto federale e cantonale, al municipio spetta
quella del diritto comunale. Per contro, la distinzione tra le due procedure si
fonda sull'importanza dell'opera edilizia e si manifesta nel coinvolgimento o
meno del Dipartimento: le opere edilizie sono di principio autorizzate secondo
la procedura ordinaria (art. 4 LE), che costituisce la regola, mentre i lavori
di secondaria importanza sono autorizzati secondo la procedura di notifica
(art. 11 LE), che rappresenta l'eccezione.
Ne consegue che i criteri applicati per suddividere le competenze tra comune e
Cantone non coincidono con quelli impiegati per distinguere le procedure. È
dunque possibile che la scelta del rito applicabile, rimessa per legge al
municipio, possa determinare una disattenzione delle competenze del
Dipartimento del territorio nei casi in cui opere che richiamano l'applicazione
di norme del diritto federale o cantonale vengono assoggettate alla procedura
di notifica anziché a quella ordinaria. Ipotesi, questa, che si verifica sia
nel caso di opere ritenute a torto di secondaria importanza, sia nel caso di
opere che sono effettivamente di secondaria importanza, ma che per le loro
caratteristiche richiamano l'ap-plicazione di disposizioni del diritto federale
o cantonale (cfr. STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.1).
2.2. Gli interventi
soggetti alla procedura ordinaria sono definiti per clausola generale (art. 4 e
5 regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL
7.1.2.1.1). Quelli sottoposti alla procedura della notifica sono invece
elencati secondo il sistema enumerativo (art. 6 cpv. 1 RLE). L'enumerazione
delle opere soggette alla procedura di notifica operata dall'art. 6 cpv. 1 RLE
non è comunque atta a superare l'incongruenza riscontrabile tra i criteri che
distinguono le competenze e quelli che determinano le procedure. Lo si deduce
dal cpv. 2 della stessa norma, che impedisce al municipio di autorizzare lavori
che comportano l'applicazione di leggi rimesse al giudizio dell'autorità
cantonale (allegato 1) senza raccogliere il benestare di quest'ultima (cfr. STA
52.2009.488 citata consid. 2.2, 52.2009.215 del 7 gennaio 2010 consid. 2.1,
52.2009.73 del 30 aprile 2009 consid. 4.1).
2.3. Fatta astrazione
della documentazione che l'istante deve produrre nella fase iniziale, la
procedura ordinaria coincide con quella di notifica. In entrambe le procedure,
la domanda di costruzione viene di regola pubblicata, mediante avviso all'albo e
ai confinanti (cfr. art. 12 RLE). La differenza è data soprattutto dal
coinvolgimento o meno dell'autorità cantonale.
Di solito, le
contestazioni riguardanti la procedura applicabile, che vengono sollevate dagli
opponenti in sede di ricorso contro il rilascio della licenza edilizia, hanno
dunque per oggetto il mancato conseguimento dell'avviso cantonale, determinato
dall'assoggettamento della domanda di costruzione alla procedura di notifica
anziché a quella ordinaria da parte del municipio. Scelta, questa, che - di
regola - è determinata dalla classificazione dell'intervento fra quelli
elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE, con contemporanea esclusione
dell'applicabilità del diritto federale o cantonale ai sensi dell'art. 6 cpv. 2
RLE.
In questi casi, la
ripetizione
ab initio
dell'intera procedura di rilascio del permesso di
costruzione appare per principio ingiustificata, poiché la pubblicazione della
domanda ha comunque offerto a tutti gli interessati la possibilità di
opporvisi. La violazione del diritto non è invero riconducibile alla
pubblicazione difettosa, ma al mancato conseguimento dell'avviso cantonale,
necessario perché l'opera non rientra nel novero dei lavori soggetti a
sem-plice notifica elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE o perché, quand'an-che vi
rientri, necessita l'applicazione di norme del diritto federale o cantonale e
comporta almeno l'emanazione dell'avviso dell'uf-ficio competente ad applicare
tali norme (art. 6 cpv. 2 RLE). Pertanto, ove ritenga che l'opera non potesse
essere autorizzata secondo la procedura di notifica, il Consiglio di Stato può
alterna-tivamente (art. 59 cpv. 2 LPamm): (1) statuire nel merito del ricorso,
dopo aver sanato il difetto, raccogliendo direttamente tale avviso e offerto
alle parti la possibilità di determinarsi in proposito, oppure (2) annullare la
licenza, rinviando gli atti al municipio affinché statuisca nuovamente sulla
domanda di costruzione pre-via acquisizione dell'avviso dipartimentale mancante
(STA 52.2009.488 citata consid. 2.3). Quest'ultima soluzione appare
segnatamente appropriata allorché i difetti riscontrati vadano oltre alla
mancata raccolta dell'avviso cantonale, ad esempio quando gli atti debbano
essere completati prima di essere di nuovo sottoposti all'avviso dell'autorità
cantonale (STA 52.2007.76 del 28 agosto 2007 consid. 4.5).
3.
3.1. Nel caso
concreto, il municipio ha adottato la procedura semplificata della notifica,
ritenendo che l'intervento non implicasse l'applicazione di norme di competenza
delle autorità cantonali (cfr. risposta 21 febbraio 2013). Da parte sua, il
Governo ha considerato che l'omessa trasmissione degli atti ai servizi dipartimentali
non giustificasse l'annullamento della licenza, visto che non sarebbero stati
lesi i diritti di terzi e che gli altri servizi cantonali non avrebbero avuto
interesse a prendere posizione in merito al progetto.
Di contro, i
ricorrenti ritengono che suddetta omissione rappresenterebbe un vizio
procedurale, non sanato davanti al Consiglio di Stato, di gravità tale da dover
annullare la licenza edilizia e ripetere l'intera procedura.
3.2. Trattandosi del
cambiamento della morfologia di una parte consistente del tetto (oltre mq 150) e
di diversi interventi costruttivi che incidono sul suo aspetto e su quello
dell'edificio in generale (scala esterna, parapetti e vasche in cemento,
collettori solari), i lavori in questione non potevano essere considerati di secondaria
importanza e soggetti alla procedura della notifica giusta l'art. 6 cpv. 1 n. 1
RLE.
L'erronea scelta della
procedura da parte dell'esecutivo comunale costituisce di per sé un difetto.
Tuttavia, la domanda di costruzione è stata pubblicata all'albo comunale e
notificata ai confinanti, fra cui i ricorrenti, che hanno potuto far valere
appieno i loro diritti, stante che il progetto forniva tutte le indicazioni
necessarie a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle
opere (cfr. art. 11 cpv. 1 RLE). Nessuno pretende peraltro il contrario. Il
municipio ha inoltre sottoposto il progetto alla SPAAS, la quale non ha
ravvisato contrasti tra le opere dedotte in edificazione e il diritto
ambientale (cfr. lettere 5 novembre 2012 e 11 novembre 2012). Sostanzialmente,
la domanda è stata quindi trattata secondo la procedura ordinaria. Il
coinvolgimento soltanto parziale dell'autorità cantonale non giustifica in concreto,
diversamente da quanto postulato nel gravame, l'annullamento della procedura
allo scopo di raccogliere un avviso completo dai Servizi generali del
Dipartimento del territorio. Gli insorgenti non contestano difatti le
conclusioni alle quali è giunta la
SPAAS. Non pretendono nemmeno che il controverso progetto edilizio
richiamerebbe l'applicazione di normative del diritto federale o cantonale
rimesse al giudizio di altri servizi dipartimentali. In tali circostanze, la
loro richiesta non merita dunque tutela, siccome costitutiva di un formalismo
eccessivo, contrario all'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101; cfr. DTF 134 II 244
consid. 2.4.2, 132 I 249 consid. 5).
4.   4.1. Gli insorgenti ritengono
che l'altezza dei collettori solari andrebbe computata su quella dell'edificio
sottostante, non potendo essere assimilati a corpi tecnici. Sarebbero infatti
sovradimensionati rispetto alle esigenze dell'abitazione e alla superficie del
tetto e modificherebbero in modo importante la percezione dello stabile.
4.2.
4.2.1. Le norme che
limitano le altezze delle costruzioni sono volte a definirne gli ingombri
verticali, in modo da assicurare, in concorso con le prescrizioni sulle
distanze tra edifici, la salubrità degli insediamenti dal profilo
dell'illuminazione e dell'areazione naturali. Secondo l'art. 40 cpv. 1 LE,
l'altezza di un edificio si misura a partire dal terreno sistemato al punto più
alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Salvo diversa
esplicita disposizione, sfuggono al computo dell'altezza i corpi tecnici,
ovvero quegli elementi costruttivi di ridotte dimensioni, che sporgono oltre il
tetto e servono alla funzionalità degli edifici. L'esenzione è giustificata dal
fatto che queste installazioni non determinano, di regola, ingombri
apprezzabili dal profilo delle finalità perseguite dalle norme sull'altezza
(RtiD I-2004 n. 37 consid. 2.2; RDAT I-2000 n. 60, I-1991 n. 85 consid. 2;
Adelio Scolari,
Commentario, II ed.,
Cadenazzo 1996, ad art. 40 LE n. 1235). Resta comunque riservata al comune la
facoltà di assoggettare, mediante esplicita norma di legge, anche i corpi
tecnici o altri impianti installati sul tetto degli edifici a specifici limiti
di altezza e di sviluppo orizzontale.
4.2.2. L'art.
28 NAPR, disciplinante i parametri edificatori della zona residenziale, nella
quale è incluso il fondo dei resistenti, limita l'altezza delle costruzioni a m
10.00 (cpv. 2). A differenza di altri ordinamenti comunali, le NAPR di Sorengo
non contemplano definizioni dell'altezza degli edifici, né prevedono il modo di
misurarla, per cui al riguardo fanno (direttamente) stato le norme della LE e
del RLE. Neppure prevedono una disciplina specifica per i corpi tecnici. Ne
consegue che per l'edificazione di questi ultimi e di altre installazioni
assimilabili trova applicazione la citata regola, secondo cui queste opere di
sovrastruttura non soggiacciono a limiti d'altezza fintanto che non determinano
un ingombro rilevante dal profilo delle finalità perseguite dalle disposizioni
regolanti questo parametro edilizio (STA 52.2003.182 del 29 settembre 2003
consid. 2.4).
Nella valutazione della
rilevanza degli ingombri, va riconosciuta all'autorità decidente la facoltà di
applicare un metro di giudizio rapportato a questo tipo di manufatti; metro di
giudizio che le istanze di ricorso, trattandosi di norme del diritto comunale
autonomo, sono tenute a rispettare, limitandosi a intervenire soltanto nei casi
in cui la decisione appare oggettivamente insostenibile (STA 52.2011.323 del 22
luglio 2013 consid. 2.2, 52.2006.74 del 14 luglio 2006 consid. 2.1 con rinvii).
4.3. In
concreto, i resistenti prevedono di installare sul tetto del corpo secondario,
parallelamente al cornicione della facciata sud-est, su tre distinte file, nove
collettori solari con pannelli di ca. m 2.22 x 1.17, sporgenti dal tetto piano
per m 1.07 e che occupano ca. mq 21 di quest'ultimo.
In quanto
destinati a supportare l'impianto di riscaldamento esistente, sono assimilabili
a un corpo tecnico. Per stabilire la loro conformità col diritto dal profilo
delle altezze, in difetto di una norma comunale che limiti l'altezza dei corpi
tecnici, va valutato se determinano un ingombro rilevante.
Lateralmente,
dato l'esile profilo della struttura che sorregge i pannelli, tanto in termini
assoluti che relativi alle dimensioni del complesso edilizio (larghezza totale
di oltre m 25), l'ingombro dei collettori è pressoché insignificante. Frontalmente,
risulta percepibile unicamente la prima fila, giacché le altre due, retrostanti,
sono totalmente coperte. Essa si trova ad un'altezza di quasi m 10 dal livello
della strada, in posizione leggermente arretrata rispetto al profilo della
facciata (ca. m 1.5), che si sviluppa su un fronte lungo oltre m 20. Dal retro
dell'abitazione è visibile solamente la terza fila di collettori, la quale si
trova a oltre m 18 dal cornicione della facciata nord-ovest del corpo
principale ed è in parte coperta dal parapetto e dalle vasche in cemento. In
sintesi, le tre file di collettori, alte poco più di un metro e larghe ca. m
6.5, poste su un tetto di oltre mq 300, non sono di dimensioni tali da
sovvertire la percezione dell'ingombro dell'edificio sottostante. Il loro
impatto sui fondi circostanti non può perciò dirsi significativo. La censura
sollevata va dunque disattesa.
Non porta ad
altra conclusione il fatto che l'impianto possa essere sovradimensionato o non
necessario per la funzionalità del fabbricato. L'assoggettamento dei corpi
tecnici a limiti di sviluppo verticale e orizzontale è volto unicamente a
contenerne gli ingombri. Non mira a escludere le installazioni estranee, tantomeno
quelle funzionalmente connesse ma non indispensabili per l'edificio che le ospita.
Non vieta neppure di collocare sui tetti gli impianti che non devono
necessariamente essere installati in cima agli edifici. Contrariamente a quanto
preteso dagli insorgenti, non s'impone dunque lo spostamento di alcuni pannelli
sulla facciata.
Date queste
circostanze, tenuto conto del margine di apprezzamento che deve essere
riconosciuto alla prima istanza, le sue deduzioni, avallate dal Governo, secondo
le quali l'impianto in discussione non determina un ingombro rilevante e non si
pone quindi in contrasto con la normativa comunale in materia di altezza delle
costruzioni, resistono alle censure dei ricorrenti, che non sono suscettibili
di far apparire la decisione censurata come oggettivamente insostenibile.
5.   5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
5.2. La
tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza (art.
28 LPamm). Questi ultimi verseranno ai resistenti, patrocinati da un legale,
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti, i quali rifonderanno ai resistenti
fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario