ti_gerichte · 52.1995.62 · 1996-05-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.05.1996 52.1995.62
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.05.1996 52.1995.62
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.05.1996 52.1995.62

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00062
DP 39/95
cm
Lugano
2 maggio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  31 gennaio 1995 di
__________
rappr.
da: avv. __________
contro
la
decisione 10 gennaio 1995, no. 23, del Consiglio di Stato che annulla la
licenza edilizia 8 giugno 1994 rilasciata dal municipio di __________
all'insorgente in relazione all'attività del laboratorio di falegnameria che
sorge sul suo fondo part. no. __________ RFD;
viste le risposte:
-      6 febbraio 1995 di __________ e
__________;
-      6 febbraio 1995 del Consiglio di
Stato;
-    13 febbraio 1995 del municipio di
__________;
-    21 febbraio 1995 del Dipartimento
del territorio;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 14 agosto 1990 __________
ha chiesto al municipio di __________ il permesso di ristrutturare un rustico (stalla
/ fienile) situato davanti alla sua casa d'abitazione in località __________
(part. n. __________ RFD; zona R2). L'intervento prevedeva di ampliare il
fabbricato esistente e di trasformarlo in un laboratorio di falegnameria
specializzato nel restauro di mobili antichi. La domanda specificava che il
laboratorio sarebbe stato gestito dal figlio della richiedente, di professione
falegname, durante il tempo libero, ovvero di sera tra le 18 e le 20 ed al sabato
non oltre le 17. La ristrutturazione prevedeva anche una massiccia isolazione
fonica volta ad assicurare il rispetto dei VP stabiliti dall'allegato 6
dell'OIF per le zone con grado di sensiblità (GS) II.
Con decisioni del 31 maggio e del 10 giugno 1991 il Dipartimento
delle pubbliche costruzioni ed il municipio di __________ hanno rilasciato il
permesso richiesto, senza comunque assoggettarlo a particolari condizioni
d'esercizio. In pari tempo hanno respinto l'opposizione di __________ e
__________, proprietari della casa d'abitazione situata di fronte al
laboratorio, che contestavano l'intervento dal profilo della conformità di zona.
Con giudizio 10 dicembre 1991 il Consiglio di Stato ha confermato
il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dai
vicini opponenti. In sostanza, il Governo ha ritenuto che le particolari
caratteristiche dello stabilimento permettessero di considerarlo alla stregua
di un'azienda artigianale non molesta, compatibile con la destinazione di zona
(residenziale, commerciale ed artigianale non molesta).
B.   Nel corso del 1993, il
figlio della ricorrente, perso il posto di lavoro, ha iniziato ad occuparsi a
tempo pieno del restauro di mobili antichi.
Su richiesta del municipio, a sua volta sollecitato dai
resistenti __________, il 25 marzo 1994 __________ ha inoltrato all'autorità
comunale una domanda di costruzione volta a legittimare il cambiamento
intervenuto nell'esercizio del laboratorio. Alla domanda si sono nuovamente
opposti i vicini __________ e __________, riproponendo le censure già sollevate
invano con riferimento alla conformità di zona del laboratorio e sollecitando
l'autorità comunale ad ordinare la cessazione dell'attività a tempo pieno.
C.   Con decisione 11 marzo 1994
il municipio si è rifiutato di dar seguito alla richiesta degli opponenti,
ritenendola sproporzionata.
Contro questa risoluzione __________ e __________ sono insorti
davanti al Consiglio di Stato, rinnovando la richiesta di provvedimenti
inibitori.
D.   Raccolto il preavviso
favorevole dell'autorità cantonale, l'8 giugno 1994 il municipio di __________
ha rilasciato la licenza richiesta. Ha quindi autorizzato il cambiamento delle
modalità di utilizzazione del laboratorio ed ha respinto l'opposizione dei vicini,
che hanno dedotto anche questo provvedimento davanti al Consiglio di Stato.
E.   Con giudizio 10 gennaio 1995
il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato contro la suddetta
licenza edilizia, che ha annullato, facendo nel contempo ordine ad __________
di limitare, con effetto immediato, l'attività del laboratorio a due ore al giorno.
Il ricorso inoltrato dagli opponenti contro il rifiuto del municipio di
adottare misure volte a limitare l'attività del laboratorio è invece stato
dichiarato privo d'oggetto.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che l'attività a tempo
pieno del laboratorio non fosse compatibile con la funzione assegnata alla zona
in cui è ubicato. Nella zona R2 (residenziale estensiva) sarebbero ammessi
soltanto insediamenti artigianali non molesti. Il controverso laboratorio,
gestito a tempo pieno, non potrebbe più essere considerato come un'azienda non
molesta. Le ripercussioni ingenerate sull'ambiente circostante sarebbero
infatti diverse da quelle che derivano dall'abitare.
F.   Contro il predetto giudizio
governativo la soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della
licenza accordatale dal municipio di __________.
Richiamandosi all'autonomia comunale ed alle disposizioni del
nuovo PR sulla protezione dalle immissioni foniche, l'insorgente contesta le
deduzioni operate dal Consiglio di Stato. A suo avviso, il laboratorio andrebbe
ulteriormente considerato alla stregua di un'azienda artigianale non molesta.
L'aumento dell'attività, soggiunge, non integrerebbe peraltro gli estremi di un
cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Il laboratorio,
specializzato nel restauro di mobili, non potrebbe essere assimilato ad una
comune falegnameria.
Ingiustificata sarebbe quindi anche l'imposizione di provvedimenti
di ripristino.
G.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i resistenti __________,
che contestano le tesi dell'insorgente sottolineando il carattere molesto dell'insediamento,
a loro avviso assimilabile in tutto e per tutto ad una falegnameria.
Il municipio di __________ condivide invece l'impugnativa con
argomenti che verranno semmai ripresi più avanti.
H.   In sede di sopralluogo si è
constatato che il laboratorio è costituito da un locale di circa 100 mq
perfettamente insonorizzato, nel quale sono istallate una sega a nastro, una
piallatrice, una sega circolare, un tornio ed una taglierina. Occupa una sola
persona (il figlio della ricorrente) ed è utilizzato prevalentemente per il restauro
di mobili antichi (a tempo pieno).
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente  e la
tempestività del gravame sono incontestabilmente date dagli art. 21 LE, 43 e 46
PAmm.
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   Preliminarmente occorre
verificare se la modifica delle condizioni di utilizzazione del laboratorio
integri gli estremi del cambiamento di utilizzazione soggetto a permesso di costruzione.
2.1. Con il termine di "cambiamento di
destinazione" rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si
intende generalmente una modifica dell'utilizzazione che comporta
l'applicazione di norme edilizie diverse rispetto a quelle applicabili all'uso
anteriore e/o un aumento apprezzabile delle immissioni o dei pericoli
preesistenti (cfr. STA  28.2.92 in re comune di __________; DFGP, Commento alla
LPT ad art. 22 N12; Scolari, Commentario della LE, ad art. 39 N 16; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren
nach zürch. Recht, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht N. 209 seg.).
2.2. In concreto la licenza edilizia 10 giugno 1991
rilasciata dal municipio di __________ autorizzava la ricorrente ad eseguire i
lavori descritti con la domanda di costruzione, ovvero a trasformare il rustico
preesistente in un'officina per la "lavorazione artigianale del legno, in
particolare lavori di restauro mobili", gestita da una sola persona
durante il tempo libero. Vero è che il permesso non conteneva alcuna limitazione
degli orari di esercizio. Questa lacuna non permette tuttavia ancora alla
ricorrente di ritenersi abilitata ad utilizzare il laboratorio senza alcun
limite di tempo. Dato che la licenza autorizza soltanto i lavori notificati, le
limitazioni temporali d'esercizio allegate dalla stessa ricorrente non possono
essere ignorate.
Ne discende che nella significativa modifica delle condizioni
d'esercizio posta in essere dalla ricorrente vanno ravvisati gli estremi del
cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione.
3.   3.1. Secondo l'art. 22 cpv.
2 lett. b) LPT, ripreso dall'art. 68 LALPT, l'autorizzazione a costruire può di
principio essere rilasciata soltanto per opere conformi alla funzione assegnata
alla zona di utilizzazione in cui vengono a sorgere (principio della conformità
di zona). Ciò significa che nelle singole zone possono essere ammessi soltanto
insediamenti che si adeguano alla destinazione attribuita loro dalle NAPR. Non
basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona: per conseguire
il permesso devono integrarvisi convenientemente (cfr. DFGP, Commento alla LPT,
ad art. 22 N 29). Eccezioni all'interno delle zone edificabili sono ammesse
soltanto nella misura in cui sono previste dal diritto cantonale (art. 23 LPT).
3.2. Il fondo su cui sorge il controverso laboratorio era
inserito nella zona residenziale estensiva R2 del PR 1975. Al momento del
rilascio della licenza impugnata figurava inoltre incluso nella zona
residenziale a due piani del PR pubblicato ed approvato dal Consiglio di Stato
venti giorni prima dell'adozione del giudizio qui impugnato.
3.2.1. Secondo l'art. 39 NAPR 1975, nella zona R2 erano
"ammessi
edifici a carattere residenziale, commerciale ed artigianale non molesti".
Da questa definizione delle destinazioni ammissibili si evince che la zona non
era riservata esclusivamente all'abitazione, ma era aperta anche agli
insediamenti commerciali ed artigianali non molesti. La sua funzione era quindi
mista e non soltanto residenziale, come il marginale della norma sembrerebbe
indicare.
Per principio, sono artigianali le attività lavorative
destinate alla produzione di beni e di merci su scala ridotta, con un limitato
impiego di mezzi e di manodopera (cfr. in tal senso l'art. 2 della Legge
cantonale sull'artigianato del 18.3.86; RL 511 b).
Ammesse nella zona erano tuttavia soltanto le attività
artigianali non moleste, ovvero quelle "che per la loro natura si
inseriscono nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da
quelle che derivano dall'abitare" (art. 9 cifra 2 NAPR 1975). Escluse
dalla zona R2 erano quindi le aziende artigianali poco moleste e moleste, ossia
"quelle aziende le cui attività rientrano nell'ambito
artigianale",
ove
"il lavoro si svolge solo di giorno ed
eventuali immissioni hanno carattere temporaneo
" (art. 9.2. NAPR 1975)
e quelle con
"ripercussioni più marcate"
(art. 9.3. NAPR
1975). Distinzione di valenza pianificatoria, questa, che va applicata
indipendentemente dalle disposizioni di diritto federale sulla protezione
dell'ambiente, valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, le
ripercussioni solitamente derivanti da un certo tipo d'insediamento nel
contesto territoriale in cui viene ad inserirsi (STA 27.3.92 in re I.; Zimmerlin,
Baugesetz des Kt. Aargau §§ 130-133 N 1 seg.; URP 1989, 88).
3.2.2. In base al PR ora vigente, già pubblicato al momento
del rilascio della licenza qui impugnata ed approvato dal Consiglio di Stato
nell'imminenza dell'adozione del giudizio qui censurato, nella zona in cui è
ubicato il controverso laboratorio (residenziale a due piani, con GS II) sono
ammesse costruzioni residenziali, commerciali e aziende non moleste (art. 53
NAPR 1994). A differenza del precedente ordinamento, il nuovo PR non definisce
i gradi di molestia. L'unica disposizione che tratta l'argomento è l'art. 24
NAPR, che tuttavia si limita a disciplinare la protezione fonica, richiamando
le disposizioni dell'OIF ed escludendo alla lett. b le "aziende mediamente
moleste e moleste" dalle zona con GS II (zona NV e zone R2, 3 e 4) e
"le aziende fortemente moleste" dalle zona con GS III (zona Ar).
3.3. In concreto, l'attività del laboratorio è senz'altro da
annoverare fra le attività artigianali. Tenuto conto delle ridotte dimensioni
dello stabilimento, dei limiti evidenti dei macchinari istallati e del
personale occupato, nonché dei prodotti che ne escono, l'attività in
discussione, consistente essenzialmente nel restauro di mobili antichi, non può
essere qualificata diversamente.
Fatta astrazione delle questioni relative al grado di
molestia, di cui si dirà più avanti, dal profilo della mera tipologia degli insediamenti
ammessi nella zona R2 dall'art. 39 NAPR 1975 ora abrogato, il laboratorio
rispettava senz'altro il principio della conformità di zona sancito dall'art.
22 cpv. 2 lett. a LPT, tanto nel caso di gestione accessoria ed hobbistica,
quanto nel caso di attività a tempo pieno ed a titolo professionale.
Sempre prescindendo dal grado di molestia, altrettanto incontestabile
è che il laboratorio - quantomeno nell'attuale forma di gestione - configuri
un'azienda rientrante nei limiti delle destinazioni ammissibili in base
all'art. 53 delle NAPR entrate in vigore in corso di causa.
Pacifico è infine anche il rispetto dei valori limite
d'immissione corrispondenti al grado di sensibilità II assegnato alla zona.
Controverso è quindi soltanto il grado di molestia attribuito
dall'autorità comunale all'officina.
3.3.1. In occasione del rilascio della licenza per
trasformare il rustico in un laboratorio di tipo hobbistico per il restauro di
mobili il municipio di __________ ha classificato lo stabilimento fra le aziende
non moleste, ovvero fra quelle "che per la loro natura si inseriscono
nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che
derivano dall'abitare". La decisione dell'autorità comunale, confermata
dal Governo con risoluzione del 10 dicembre 1991, è cresciuta in giudicato e
non può quindi essere rimessa in discussione. Anche se lo potesse, non sarebbe
comunque lesiva del diritto, ovvero insostenibile. Contrariamente a quanto
assume il Consiglio di Stato nel giudizio qui censurato, la valutazione delle
ripercussioni ambientali del laboratorio operata dal municipio non travalica
invero i limiti della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale impone di
riconoscere all'autorità decidente nell'ambito dell'applicazione e dell'interpretazione
di norme del diritto locale, quali sono quelle qui in esame. Le particolari
condizioni d'esercizio dell'officina permettevano senz'altro al municipio di
giungere a quella conclusione.
3.3.2. Opinabile appare invece la successiva decisione del municipio
di considerare non molesta anche la gestione del laboratorio a tempo pieno ed a
titolo professionale. Benchè di ridotte dimensioni, un laboratorio per il
restauro di mobili, attrezzato come una falegnameria, non può infatti essere
senz'altro annoverato fra le aziende
"che per loro natura si
inseriscono nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da
quelle che derivano dall'abitare"
(art. 9.1. NAPR 1975) . Dal profilo
della loro tipologia, le ripercussioni derivanti da un simile stabilimento si distinguono
infatti abbastanza chiaramente da quelle che caratterizzano la funzione
residenziale. Un'officina dotata di macchinari come quelli che si ritrovano nel
laboratorio della ricorrente non può non produrre emissioni che vanno oltre
quelle che derivano dall'abitare. La perfetta isolazione fonica e l'assenza di
immissioni nell'ambiente circostante sono sostanzialmente irrilevanti ai fini
del giudizio sulla conformità di zona. La valutazione del grado di molestia va
in effetti operata in modo astratto, secondo criteri oggettivi, sulla base
delle ripercussioni ambientali solitamente indotte da insediamenti di ugual
genere e prescindendo dalle precauzioni adottate per limitare le immissioni.
Considerata la prevalenza delle attività manuali
sull'utilizzazione dei macchinari e tenuto debitamente conto della latitudine
di giudizio che l'autonomia comunale impone di riconoscere all'autorità
comunale nell'applicazione di norme del diritto locale, la valutazione del
grado di molestia operata dal municipio di __________ potrebbe comunque ancora
essere condivisa.
La questione può restare indecisa perchè la licenza
rilasciata all'insorgente per cambiare le modalità di gestione del laboratorio,
estendendo i tempi d'esercizio, va in ogni caso confermata sulla base delle
nuove disposizioni di PR, entrate in vigore in corso di causa.
3.3.3. Secondo l'art. 53 NAPR, nella zona residenziale R2
sono tuttora ammesse soltanto
"le costruzioni residenziali, commerciali
e le aziende non moleste"
. Le nuove NAPR non hanno tuttavia ripreso la
definizione dei gradi di molestia data dall'art. 9 NAPR 1975. Nè l'hanno
sostituita con una nuova. L'art. 24 NAPR 1994, disciplinante la protezione
fonica, si limita infatti a stabilire quali aziende sono ammesse nelle singole
zone a seconda dell'importanza dell'eventuale molestia e del grado di sensiblità
loro assegnato in base all'OIF. Rinunciando a riprendere la previgente definizione
dei gradi di molestia, ha quindi esteso la latitudine di giudizio che l'autonomia
comunale riserva al municipio nell'interpretazione di norme del diritto locale.
Mancando una definizione precisa delle caratteristiche delle attività non
moleste, analoga a quella data dall'art. 9.1. NAPR 1975, ora abrogato, il
concetto di molestia è inoltre diventato assai più indeterminato. Maggiore è di
conseguenza la latitudine di giudizio che deve essere riconosciuta all'autorità
comunale nell'individuazione del contenuto precettivo del vincolo relativo alla
molestia. E ciò non solo per motivi dedotti dall'autonomia comunale (cfr. DTF
15.11.95 in re O.F., non pubblicata), ma anche in considerazione di quel riserbo
che l'autorità di ricorso deve imporsi nell'esprimere un sindacato di legittimità
sull'interpretazione data dal municipio a concetti giuridici indeterminati.
Così stando le cose, non appare affatto insostenibile la
decisione del municipio di __________ di continuare a considerare il
controverso laboratorio alla stregua di un'azienda non molesta anche dopo la
modifica delle condizioni d'esercizio messa in atto dalla ricorrente. Dato che
il nuovo ordinamento pianificatorio non definisce più le attività non moleste
come
"quelle che per la loro natura si inseriscono nell'abitato e non
hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare"
e non stabilisce nemmeno cosa si debba intendere per
"attività mediamente
moleste"
, si può tutto sommato ammettere che un piccolo laboratorio
artigianale, specializzato nel restauro di mobili antichi ed utilizzato a
titolo professionale da un solo operaio, venga considerato come un'azienda non
molesta. Il fatto che risulti attrezzato con i macchinari tipici di una
falegnameria non permette ancora di rimproverare al municipio di aver abusato
della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale e la natura indeterminata
del concetto di molestia gli riservano in ordine alla valutazione dell'entità
delle ripercussioni ambientali che ne derivano. Benchè opinabile, la deduzione dell'autorità
comunale di classificare il laboratorio fra le aziende non moleste appare ancora
difendibile. Non tanto perchè il laboratorio è perfettamente insonorizzato -
aspetto, questo, che non entra di per sè in considerazione ai fini della
valutazione del grado di molestia - quanto piuttosto perchè nel restauro di
mobili antichi i macchinari svolgono un ruolo subalterno rispetto all'attività
manuale ed implicano pertanto tempi ridotti di utilizzazione. Nè basta ad
invalidare le deduzioni tratte dal municipio in applicazione di norme del diritto
autonomo comunale il fatto che l'opposta conclusione avrebbe potuto essere
altrettanto sostenibile o addirittura più corretta.
Non potendosi riscontrare nella decisione del municipio gli estremi
di una violazione del diritto sotto il profilo di un abuso della libertà di
giudizio che l'art. 53 NAPR 1994 gli riserva nella definizione dei gradi di
molestia, il ricorso va quindi accolto, annullando la risoluzione governativa
impugnata siccome lesiva dell'autonomia comunale.
4.   La tassa di giustizia e le
ripetibili seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli art.  22 LPT, 68 LALPT, 21 LE; 9, 39 NAPR 1975, 24, 53 NAPR 1994 di
__________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è accolto.
§.  di conseguenza:
1.1.       la decisione 10 gennaio
1995, no. 23, del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.       è confermata la licenza
edilizia 8 giugno 1994 rilasciata dal municipio di __________ alla ricorrente.
2.   La tassa di giustizia di fr.
800.-- e le ripetibili di fr. 1'200.- sono a carico dei resistenti in solido.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario