ti_gerichte · 52.2021.305 · 2021-10-07 · it
Commesse pubbliche. Bando di concorso per l'aggiudicazione della fornitura di cippato di legno. Criteri di aggiudicazione sostenibili

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.10.2021 52.2021.305
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.10.2021 52.2021.305
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.10.2021 52.2021.305

Incarto n.
52.2021.305
Lugano
7
ottobre 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 12 luglio
2021 dell'
RI
1
patrocinata
da:
contro
il bando di concorso indetto il 15 giugno 2021 dalla
CO 1 per aggiudicare la fornitura di cippato di legna alla centrale termica
di __________;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 15 giugno 2021 la CO
1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche
del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura
libera, per aggiudicare la fornitura di cippato di legna alla centrale termica
di Intragna (FU 101/2021 pag. 5-6).
L'avviso di gara informa
che il consorzio è vietato (punto n. 5) e che il subappalto è ammesso unicamente
per il trasporto (punto n. 6).
Stabilisce inoltre che la commessa sarà aggiudicata sulla base dei seguenti
criteri e relativi fattori di ponderazione (punto n. 7):
1.   Economicità                                                                            45%
2.
Referenze per lavori analoghi                                                   17%
3.
Organizzazione dell'impresa                                                     15%
3.1.
Logistica                                                40%
3.2.
Unità lavorative                                       30%
3.3.
Trasporti + caricamento silo                    30%
4.
Prontezza d'intervento                                                              15%
5.
Formazione apprendisti
5%
6.
Perfezionamento professionale
3%
Il capitolato d'appalto riprende alla pos. 224 questi criteri,
specificando in generale una scala delle note (da 1 a 6). Le disposizioni
successive indicano il metodo di valutazione dei singoli parametri.
In particolare, con riferimento al criterio
delle
referenze
la pos. 224.210 delle disposizioni particolari CPN 102 specifica
che:
L'offerente deve allegare all'offerta
le referenze per le forniture di cippato eseguite dal 2016 al 2020 ad una
centrale termica nel Canton Ticino con una potenza superiore a 150kW.
(…)
·
per la fornitura di più di 3
centrali                             Nota 6
·
per la fornitura da 1 a 2 centrali                               Nota
4
·
per la fornitura da 0 a 1 centrale                              Nota
1
Nel
caso di fornitura all'interno di un Consorzio fa stato la percentuale di
partecipazione al Consorzio (esempio: se l'offerente partecipa ad un consorzio
nella misura del 50% sarà riconosciuto il valore corrispondente a 0.5
centrali).
Relativamente al metodo di valutazione e
assegnazione della nota per il criterio (e
sottocriteri
) dell'
organizzazione dell'impresa
,
le prescrizioni del concorso (pos. 224.300 e seg.) indicano, fra l'altro, quanto
segue.
224.310    Logistica
Al fine di garantire la
conformità e la qualità del cippato fornito viene valutata la logistica
dell'impresa in riferimento alla possibilità di stoccare il materiale in modo
idoneo:
·
L'offerente
dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, …) sul quale è
presente una tettoia con una capienza di almeno 1000 m
3
di cippato
Nota 6
·
L'offerente
dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, …) sul quale è
presente una tettoia con una capienza di almeno 500 m
3
di cippato
Nota 5
·
L'offerente
dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, …)
Nota 3
·
L'offerente
non dispone di un piazzale a fondo duro (asfalto, cemento, …)
Nota 1
224.320    Unità
lavorative
Al fine di garantire la
produzione in proprio del cippato fornito viene valutato il numero di unità
lavorative in organico al momento dell'inoltro dell'offerta:
·
unità
lavorative maggiori di 15                                     Nota 6
·
unità
lavorative da 13 a 15                                          Nota 5
·
unità
lavorative da 10 a 13                                          Nota 4
·
unità
lavorative da 9 a 10                                            Nota 3
·
unità
lavorative da 7 a 9                                             Nota 2
·
unità
lavorative minori di 7                                          Nota 1
1
unità lavorativa corrisponde a 1 selvicoltore/operaio forestale/apprendista
selvicoltore impiegato al 100 % (un operaio impiegato all'80% corrisponde a 0.8
unità lavorative). (…)
224.330
Trasporti
+ caricamento silo
Al fine di garantire
delle operazioni di consegna del cippato che salvaguardino le infrastrutture
della centrale e ridurre al minimo i trasporti, viene valutata la metodologia
utilizzata dall'impresa per il trasporto del materiale e il caricamento del
silo:
·
L'offerente
dispone di un mezzo che permette la consegna di almeno 40 m
3
di
cippato per ogni viaggio con un sistema di scarico del materiale accompagnato
(tramite nastro, spinta o altro sistema simile)
Nota 6
·
L'offerente
dispone di un mezzo che permette la consegna di almeno 25 m
3
di
cippato per ogni viaggio con un sistema di scarico del materiale accompagnato
(tramite nastro, spinta o altro sistema simile)
Nota 4
·
L'offerente
non dispone di un mezzo che permette la consegna del cippato con un sistema
di scarico del materiale accompagnato ma utilizza un sistema tradizionale (a
caduta tramite ribalta del materiale o altro sistema simile)
Nota 1
(…)
Il capitolato (pos. 224.340) precisa
infine che la
prontezza d'intervento
viene valutata
in funzione della
distanza su strada tra la sede aziendale dell'impresa concorrente e la centrale,
assegnando i seguenti punteggi:
·
Distanza
centrale - sede impresa concorrente fino a 10 km            Nota 6
·
Distanza
centrale - sede impresa concorrente da 10.1 a 17.5 km    Nota 4
·
Distanza
centrale - sede impresa concorrente da 17.6 a 30 km       Nota 2
·
Distanza
centrale - sede impresa concorrente superiore a 30 km    Nota 1
B.
Contro il predetto
bando di concorso e la relativa documentazione di gara insorge dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo RI 1 chiedendone l'annullamento, previa
concessione dell'effetto sospensivo al gravame. L'insorgente muove le proprie
contestazioni avverso i criteri
referenze per lavori analoghi, organizzazione
dell'impresa
(e i rispettivi sottocriteri)
e
prontezza d'intervento
. A mente sua, tali criteri, uniti al divieto di
consorzio, finirebbero per privilegiare in modo determinante una delle aziende
forestali della regione. L'Azienda Forestale di __________ sarebbe infatti l'unica
in grado di ottenere contemporaneamente la nota 6 nei predetti criteri ciò che,
considerato il loro peso complessivo (47% sul totale), la porrebbe in una
posizione di assoluto vantaggio.
C.
All'accoglimento del ricorso
si è opposto il committente, il quale ha avversato con dovizia di motivazioni
le tesi dell'insorgente. Ha innanzi tutto difeso la propria scelta, maturata
anche sulla base dell'esperienza acquisita con l'attuale assuntore, di affidare
la commessa a un unico concorrente. Ha quindi affermato che i criteri (e
sottocriteri) di aggiudicazione contestati sono assolutamente pertinenti con la
fornitura richiesta e non ostacolano la libera concorrenza. Egli ha respinto
inoltre l'accusa di voler avvantaggiare chicchessia.
D.
Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con precisazioni
di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto attiva nel settore interessato dalla commessa, la ricorrente
è legittimata a contestare il bando di concorso (art. 37 lett. a LCPubb e 65
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è quindi
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2.
2.1. Il bando di concorso è un
documento mediante il quale l'ente
pubblico si rivolge ad una cerchia
più o meno indeterminata di potenziali interessati per invitarli ad inoltrare
offerte, rispettivamente candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la
fornitura di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso
costituisce un insieme di regole e di condizioni
che concretizzano e
precisano il quadro procedurale predisposto dalla
legge ai fini
dell'adozione del provvedimento
di aggiudicazione. L'avviso di
concorso
e i relativi atti
costituiscono la
lex specialis
del procedimento
e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono
rispettare la legge sulla quale si fonda il
concorso
e i principi generali del diritto amministrativo,
specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della
parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n.
47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).
Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente
banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che
l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire
integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb).
Ipotesi, questa,
che si verifica quando
quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto,
quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la
sicurezza del diritto e la
buona fede
(DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14;
Marco
B
orghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In particolare, nell'ambito
di contestazioni dirette contro il bando e i
relativi
documenti di gara, il Tribunale cantonale amministrativo
non può sostituire
il proprio apprezzamento a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma
deve limitarsi ad accertare che le varie clausole contemplate da questi atti
non siano insostenibili,
in quanto fondate
su considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti
lesive dei diritti costituzionali (STA 52.2020.408 del 26 novembre 2020 consid.
2 e rinvii).
2.2. Nella scelta e
nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di
ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è
tenuto ad esercitare in funzione
delle
particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri
d'aggiudicazione
devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo
oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia (promozione
di un'efficace e libera concorrenza, nonché dell'impiego parsimonioso delle
risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 1 lett. b ed e LCPubb).
3.
La ricorrente
non contesta la clausola che vieta il consorzio tra imprese. Essa ritiene
tuttavia che i criteri di aggiudicazione 2, 3 e 4,
uniti al predetto divieto di consorzio, favoriscano l'Azienda Forestale
di __________.
3.1. Referenze
La ricorrente ha criticato innanzitutto la modalità di valutazione delle
referenze, in particolare la disposizione di gara secondo cui nel caso di
forniture all'interno di un consorzio
fa stato la percentuale di
partecipazione al consorzio
. A mente sua, c
on il meccanismo messo in
atto dalla committenza
si rischia di premiare chi fornisce individualmente
piccole quantità di cippato, rispetto a chi in consorzio ne consegna molto di
più
.
3.1.1. Le cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la
capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso,
rispettivamente di fornire la prestazione oggetto
della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità
del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e
giurisprudenza ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri
d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere
indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei
casi in cui hanno rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF
139 II 489 consid. 2.1-2.2
con rinvii alla
giurisprudenza e alla dottrina; RtiD I-2012 n. 14
consid. 2.2.1; RDAT
II-2004 n. 21 consid. 3.1; cfr. inoltre
Peter
Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc
Steiner
, Praxis des
öffentlichen Beschaffungsrechts, 3 ed., Zurigo 2013, n. 618
segg.;
Martin Beyeler
, Ziele und Instrumente
des Vergaberechts, Friburgo 2008, pag. 64 segg.).
3.1.2. La tesi della
ricorrente non può essere seguita. Il committente non ha infatti previsto di
valutare l'esperienza dei concorrenti in funzione del quantitativo di
combustione prodotto, bensì in base al
numero di forniture
da essi
eseguite ad una centrale termica nel Canton Ticino con una potenza superiore a
150 kW (pos. 224.210). Nel semplice fatto che, a detta dell'insorgente, le
aziende forestali del __________ e della __________ avrebbero, con l'eccezione
dell'Azienda Forestale di __________, sinora operato prevalentemente nella
forma del consorzio, non sono necessariamente ravvisabili gli estremi di una
situazione di vantaggio concorrenziale suscettibile di permettere solo a
quest'ultima di conseguire il punteggio massimo per questo criterio. Il bando
di concorso non limita infatti la partecipazione alla gara alle imprese attive in
queste due regioni, ma ammette tutte quelle aventi sede in Svizzera. È dunque
assai verosimile che sull'insieme del territorio nazionale vi siano più ditte
in grado di provare di aver servito più di tre centrali termiche tra il 2016 e
il 2020. Nemmeno nel fatto di attribuire alla fornitura all'interno di un
consorzio un punteggio pari alla percentuale di partecipazione allo stesso può
essere ravvisata una violazione del diritto. Al contrario, il metodo di
valutazione scelto dal committente appare del tutto sostenibile. Su questo
punto l'impugnativa è dunque infondata.
3.2. Organizzazione dell'impresa
3.2.1. Riguardo al sottocriterio della
logistica,
pur
riconoscendo di disporre di una tettoia con una capienza come quella richiesta,
la ricorrente ritiene che sarebbe insensato destinarla tutta al cippato, tanto
più che per le esigenze della centrale di Intragna sarebbe ampiamente
sufficiente un deposito con una capienza di 200 m
3
.
Ciò stante, l'insorgente ne conclude che il concorso è
stato creato ad arte per favorire l'Azienda Forestale di __________, visto che
sarebbe una delle poche della regione a disporre di un piazzale a fondo duro
sul quale è presente una tettoia con una capienza di almeno 1000 m
3
di cippato.
Medesimo discorso viene
sviluppato in merito ai sottocriteri
unità lavorative
e
trasporti + caricamento
silo
.
La ricorrente
lamenta anche qui il fatto che venga dato un peso considerevole a delle
condizioni da essa ritenute non necessarie allo svolgimento della fornitura
appaltata. La produzione di cippato sarebbe infatti altamente meccanizzata e
due unità lavorative sarebbero più che sufficienti per garantire la produzione
richiesta. Inoltre, la centrale a cippato di Intragna funzionerebbe
perfettamente anche con un sistema di scarico tradizionale del materiale
accompagnato, ossia con un sistema a caduta tramite ribalta o altro sistema
simile.
Tutto ciò - stando alla ricorrente -
avvalora la tesi secondo cui il concorso in oggetto è stato costituito in modo
da favorire l'Azienda Forestale di __________,
l'unica azienda forestale
locale
con più di 15 selvicoltori, operai forestali e apprendisti
selvicoltori impiegati al 100%
in possesso
di un mezzo che permette la
consegna di almeno 40 m
3
di cippato per ogni viaggio con un sistema
di scarico del materiale accompagnato (tramite nastro, spinta o altro sistema
simile).
3.2.2. Oggetto della commessa è, come ricordato in narrativa, la fornitura di
cippato di legna, franco centrale termica di Intragna, intesa scaricata
direttamente nel silo. Il prodotto fornito è costituito da cippato di legna,
derivato dalla lavorazione di legna proveniente dal bosco ticinese. Alla luce
dello scopo che l'ente banditore si è prefisso (garantire un adeguato
quantitativo di cippato essiccato e non contaminato tutto l'anno), nulla
permettere di ritenere che nella scelta di ricompensare chi dispone di una
piazza di lavorazione a fondo duro sul quale è presente una tettoia di grandi dimensioni,
il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un
esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in
quest'ambito. Del tutto plausibile è l'interesse dell'ente banditore di assicurare
che il cippato fornito sia di ottima qualità, ciò che non sembrerebbe essere
sempre stato il caso da parte dell'attuale fornitore per il fatto che il materiale
sarebbe stato lavorato su suolo terroso. Sennonché, la stessa ricorrente afferma
di possedere una piazza di lavorazione con una tettoia della capienza
richiesta, per modo che la libera concorrenza non è ostacolata dalla contestata
disposizione. Anche per quanto riguarda la bontà del sottocriterio di
aggiudicazione
trasporti + caricamento silo,
che premia i concorrenti
che dispongono di un mezzo di consegna capiente dotato di un sistema di scarico
del materiale accompagnato
(tramite nastro,
spinta o altro sistema simile)
, l'ente banditore ha fornito delle
motivazioni convincenti. La necessità di garantire delle operazioni di consegna
del cippato che salvaguardino le infrastrutture (scongiurando quindi i danni
provocati da un caricamento non corretto, come già avvenuto in passato e
documentato dalle fotografie prodotte con la duplica) riducendo nel contempo al
minimo i trasporti (e quindi le emissioni di CO
2
e polveri fini), è
pienamente condivisibile. Ora, se è ben vero che come riconosciuto dallo stesso
ente banditore, la maggior parte delle aziende forestali non dispone di un
mezzo di questo tipo, è pur vero che per questa parte d'opera gli atti di gara ammettono
il subappalto. Neppure il criterio in discussione limita pertanto
eccessivamente la libera concorrenza. L'insorgente non può infine essere
seguita nemmeno laddove sostiene che il sottocriterio di aggiudicazione
unità
lavorative
, che assegna un punteggio in funzione delle unità lavorative non
dirigenziali/amministrative/interinali in organico al momento dell'inoltro
dell'offerta, costituirebbe un ulteriore elemento discriminante volto ad agevolare
l'Azienda Forestale di __________
.
Occorre
anzitutto considerare che il numero di operai impiegati si rifà ampiamente
all'oggetto caratterizzante la commessa. Esso è infatti
suscettibile di attestare la qualità dell'offerente, rispettivamente la
sua capacità
di fornire la prestazione oggetto della commessa
(produzione del cippato, compreso evidentemente il taglio degli alberi).
D'altra parte, le regole della gara vanno impostate in funzione del servizio
che occorre fornire secondo le oggettive esigenze del committente, non secondo
le rivendicazioni di potenziali concorrenti volte a favorire sé stessi tramite
prescrizioni che permettano loro
di
conseguire il miglior punteggio possibile a dipendenza - nel
caso
specifico dell'organizzazione dell'impresa - delle proprie risorse di personale.
Posta questa premessa, è indubbio che l'ente banditore ha previsto un
sottocriterio destinato a valutare l'organizzazione dei concorrenti (anche) in
funzione del numero di selvicoltori, operai forestali e apprendisti
selvicoltori alle loro dipendenze, ciò che senz'altro andrà a vantaggio di
ditte di maggiori dimensioni. Tuttavia, la ponderazione di tale criterio non
appare atta a porre il concorrente che dovesse ottenere la nota più alta in
questo campo in una posizione di assoluto vantaggio. Sul totale, tale
sottocriterio ha infatti un peso di appena il 4.5%, contro il 45% rappresentato
dal solo criterio del prezzo. Nemmeno tenendo conto del criterio organizzazione
dell'impresa nel suo insieme, che rappresenta il 15% del punteggio, la
disposizione di gara appare lesiva del diritto.
3.3. Prontezza d'intervento
3.3.1. La ricorrente ha obiettato infine l'utilizzo della prontezza
d'intervento quale criterio di aggiudicazione. Ritiene che in concreto
non
si vede quale servizio di pronto intervento possa essere necessario, in quanto
la fornitura del cippato è un'attività facilmente pianificabile e non richiede
tempo di intervento simili a quelli della Rega.
Reputa inoltre il salto di
nota (due punti) tra una distanza fino a 10 km e quella appena superiore
del
tutto arbitrario e irragionevole
.
3.3.2. Le argomentazioni dell'insorgente non possono essere condivise. Le
motivazioni addotte dal committente per giustificare l'esigenza di questo
criterio non sono prive di fondamento. Risulta infatti fondato l'interesse
dell'ente banditore di disporre nel minor tempo possibile di manodopera e
macchinari in casi d'urgenza (es. mancanza di cippato o inceppamento dei
trucioli). Come rettamente sostenuto dalla stazione appaltante, il ruolo del
fornitore di cippato non si esaurisce nel riempimento del silo. Egli
rappresenta invero un anello importante della catena di produzione del calore.
Anche la scala delle note stabilita nel capitolato non appare insostenibile. La
stessa ricorrente, del resto, riconosce di soddisfare i requisiti per poter
ambire al punteggio massimo per questo criterio, essendo la distanza tra la sua
sede aziendale e la centrale termica inferiore a 10 km. La disposizione di gara
non appare dunque lesiva del diritto.
3.4. Dato che per finire risultano sorrette da ragioni del tutto plausibili
e non pregiudicano il principio di una concorrenza efficace perseguito
dall'ordinamento sulle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1 lett. b LCPubb), le
controverse prescrizioni concorsuali - sicuramente congrue contrariamente a
quanto eccepito dall'insorgente - vanno senz'altro confermate. Nulla consente
insomma di avvalorare la tesi della ricorrente secondo cui la gara è stata
costituita in modo da assicurare l'aggiudicazione ad un concorrente in
particolare.
4.
Sulla scorta
delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
5.
L'emanazione del
presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda tendente alla concessione
dell'effetto sospensivo al gravame.
6.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al committente
non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
1.
CO 1
2.
CO 2
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera