ti_gerichte · 52.2016.431 · 2018-04-24 · it
Affitto di alpi patriziali - possibilità di contestare le condizioni di gara nell'ambito della contestazione sull'aggiudicazione e valutazione dei criteri di aggiudicazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2018 52.2016.431
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2018 52.2016.431
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2018 52.2016.431

Incarto n.
52.2016.431
Lugano
24 aprile 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Elisa
Bagnaia
statuendo
sul ricorso 30 agosto 2016 di
RI
1
patrocinato
da: PA 1
contro
la
decisione 12 luglio 2016 (n. 3313) del Consiglio di Stato, che respinge il
ricorso dell'insorgente avverso la decisione 1° marzo 2016 dell'ufficio
patriziale del CO 1 in materia di affitto di fondi agricoli;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 28 gennaio 2016, l'ufficio
patriziale del CO 1 ha pubblicato un concorso per l'affitto di diversi fondi
agricoli raggruppati in 4 lotti. Il bando di concorso indicava il canone
massimo d'affitto autorizzato dalla Sezione dell'agricoltura e specificava
altresì che sarebbe stata data preferenza ai contadini patrizi. Entro il termine
assegnato, sono per-
venute tredici offerte con le quali tutti i concorrenti hanno offerto il canone
massimo.
RI 1, cittadino patrizio e contitolare insieme alla moglie dell'azienda
agricola __________, ha presentato un'offerta per uno dei lotti (lotto C). Il
1° marzo 2016 l'ufficio patriziale ha deliberato l'affitto dei fondi agricoli
in parola. Per quanto qui interessa esso ha assegnato l'affitto del lotto C a CO
2 e CO 3. L'esito del concorso è stato comunicato ai concorrenti con scritto
del 15 marzo 2016.
B.
Il 12 luglio 2016 il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato avverso la suddetta
risoluzione patriziale da RI 1.
Il Governo ha anzitutto rilevato che la legittimità del bando di concorso non potesse
più essere messa in discussione in sede di contestazione sull'aggiudicazione, dal
momento che le condizioni ivi inserite non erano state preventivamente
censurate. L'Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che, tenuto conto del vasto potere
discrezionale di cui i patriziati beneficiano nella materia, la scelta operata
dall'ufficio patriziale non era lesiva degli interessi del patriziato e non
configurava un abuso o un eccesso di potere. In considerazione degli interessi
pubblici in gioco, il Governo ha dichiarato la propria risoluzione
immediatamente esecutiva, privando dell'effetto sospensivo un eventuale ricorso
contro la medesima.
C.
Avverso quest'ultima
pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia accertata la nullità della decisione patriziale o, in
subordine, che la stessa sia annullata. Il ricorrente contesta anzitutto la
legittimità della clausola preferenziale in favore dei contadini patrizi,
contenuta nel bando di concorso. Afferma poi che la scelta operata dal patriziato
di assegnare il lotto C a CO 2 e CO 3 si fondi su di una valutazione errata degli
elementi e ometta di considerare circostanze che rendevano più opportuna l'assegnazione
a suo favore dei fondi in questione. Censura la violazione dei principi della
parità di trattamento, della sicurezza giuridica, di equità e di adeguatezza
della decisione. Chiede che al suo ricorso sia conferito l'effetto sospensivo.
D.
All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
A identica conclusione perviene il patriziato con argomentazioni di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
E.
In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 146 cpv. 1 della legge
organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) e 20 cpv. 2 della legge
sul diritto fondiario rurale e sull'affitto agricolo del 30 gennaio 2007
(LCDFRAA; RL 8.1.3.1). Il ricorrente, cittadino patrizio e partecipante al concorso
pubblico, nonché destinatario della decisione impugnata, è legittimato ad agire
in giudizio (art. 147 lett. a e b LOP). Il ricorso, tempestivo (art. 151 cpv. 2
LOP), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 25 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Del resto nemmeno le parti chiedono l'assunzione
di particolari prove.
2.2.1. Giusta
l'art. 12 cpv. 1 LOP, le alienazioni, gli affitti e le locazioni dei beni di
proprietà del patriziato devono essere fatti per pubblico concorso. La norma persegue
un duplice scopo. Da un lato mira a salvaguardare l'interesse della comunità,
permettendo all'ente pubblico di scegliere l'offerta più vantaggiosa, dall'altro
tende invece ad assicurare a tutti i concorrenti le stesse possibilità di
riuscita (STA 52.2006.241 del 20 ottobre 2006 consid. 2.1; STA 52.2007.164 del
03 ottobre 2007 consid. 2).
2.2. In materia di affitto di fondi agricoli occorre comunque tenere conto anche
della legge federale del 4 ottobre 1985 sull'affitto agricolo (LAAgr; RS
221.213.2). Detta normativa si applica ai fondi adibiti all'agricoltura, alle
aziende agricole e alle industrie accessorie non agricole che formano un'unità
economica con un'azienda agricola (art. 1 cpv. 1 LAAgr).
L'art. 3 LAAgr contempla una riserva a favore dei Cantoni, i quali possono emanare
per l'affitto di alpi e pascoli, come pure di diritti di godimento e di
partecipazione ad essi relativi, disposizioni che derogano alla LAAgr.
Il Cantone Ticino ha fatto uso di tale facoltà adottando delle disposizioni
concernenti l'affitto degli alpi, nell'ambito della LCDFRAA. In particolare,
per quanto più interessa in questa sede, per l'affitto di alpi di proprietà
degli enti pubblici, l'art. 13 LCDFRAA prevede l'obbligo della procedura di
pubblico concorso, da indire entro il 31 dicembre dell'anno di scadenza del contratto,
con l'indicazione nel bando delle condizioni d'affitto e del canone massimo
approvato.
3.Anzitutto il
ricorrente si duole anche in questa sede della clausola preferenziale a favore
dei cittadini patrizi che era stata inserita nel bando di concorso. Sostiene al
riguardo che la nullità di un atto vada rilevata d'ufficio e comporti degli
effetti
ex tunc
sull'atto stesso.
3.1. Giusta l'art. 148 LOP, la nullità assoluta è prevista solo per le
decisioni
emanate da un organo incompetente
a decidere.
Più in generale, la nullità assoluta di una decisione, è data in presenza di
vizi particolarmente gravi e solo quando la costatazione della nullità non
metta seriamente a rischio la sicurezza del diritto. Oltre ai casi
espressamente previsti dalla legge, la nullità è ammessa solo a titolo
eccezionale quando le circostanze sono tali che il sistema dell'annullabilità
non offre manifestamente la necessaria protezione. Quali motivi di nullità
entrano innanzitutto in considerazione gravi errori di procedura, come per
esempio l'incompetenza dell'autorità giudicante, mentre gli errori nel merito
della decisione provocano solo raramente la nullità dell'atto (STF 1C_160/2017
del 3 ottobre 2017, consid. 5.1; STF 1C_70/2007 del 23 ottobre 2008 consid. 2.2).
3.2. La querelata clausola di gara non costituiva con tutta evidenza un vizio
talmente grave da rendere nullo il bando di concorso. Anzi, ritenuto come la
stessa non ponesse in atto alcun tipo di discriminazione nei confronti del ricorrente,
che pure ha lo statuto di patrizio, non si può di primo acchito escludere che una
simile prescrizione di gara potrebbe anche essere considerata legittima, sempre
che all'atto della sua applicazione pratica non vanifichi l'esercizio dei i
diritti preferenziali d'affitto, sanciti dalle lett. a e b dell'art. 12 LCDFRAA,
che hanno carattere vincolante e prioritario. Sia come sia, la questione può
rimanere qui aperta poiché al massimo la stessa sarebbe stata annullabile.
Sennonché, come giustamente rilevato dall'Esecutivo cantonale con riferimento
al settore delle commesse pubbliche, i cui principi generali possono -
mutatis
mutantis
- essere presi in considerazione in via analogica per le procedure
di concorso rette dalla LOP, secondo costante prassi del Tribunale, il bando
costituisce un atto amministrativo definitivo ed a sé stante, suscettibile di
creare nel pubblico delle legittime aspettative e come tale è deducibile in
giudizio (STA 52.2009.417 del 2 febbraio 2010, con rinvii; STA 52.2010.209 del
7 ottobre 2010, consid. 2; DTF 130 I 241 consid. 4.2.). L'inoltro dell'offerta
implica l'accettazione tacita di tutte le
condizioni contenute nella documentazione del concorso. La norma scaturisce
direttamente dal principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). È
inoltre riconducibile al principio della sicurezza del diritto. Sarebbe invero
contrario a tali principi concedere ai concorrenti la possibilità di rimettere
in discussione le regole della gara ancora nell'ambito di ricorsi proposti
contro le decisioni adottate successivamente dall'ente banditore. La rinuncia
ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti preclusivi (RDAT
I-2002 n. 24). Eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di
contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo
particolarmente grave l'ordinamento legale, circostanza, questa, che però deve
essere esclusa nel caso di specie per le ragioni anzidette. Dottrina e giurisprudenza
inoltre hanno ritenuto che la preclusione a prevalersi successivamente di vizi
già contenuti nei documenti di concorso va riservata a irregolarità particolarmente
manifeste di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la portata (DTF
130 I 241 consid. 4.3, STF 2C_107/2007 del 22 gennaio 2008 consid. 2.1; STA
52.2010.209 del 7 ottobre 2010 consid. 2; STA 52.2011.327 del 16 agosto 2011
consid. 3.1; STA 52.2011.4 del
25 gennaio 2011 consid. 3.2; STA 52.2015.497 del 25 gennaio 2016 consid. 3.1).
3.3.
Nella fattispecie in esame, la
clausola di cui il ricorrente ora si duole, era chiaramente deducibile dalla semplice
lettura del bando di concorso.
Egli non poteva inoltre non rendersi
conto della sua portata, che comunque non esplicava effetti discriminatori nei
suoi confronti, essendo a sua volta cittadino patrizio. Malgrado questo, RI 1
ha deciso di partecipare alla gara senza formulare alcuna riserva in proposito,
né tantomeno ha impugnato il bando al momento della sua pubblicazione, ma ha
atteso l'esito a lui sfavorevole del concorso prima di dolersi della suddetta
condizione di gara. Sollevata a delibera avvenuta, la censura - lesiva del
principio della buona fede - si avvera dunque improponibile. Essa va quindi
respinta in limine, anche perché nella fattispecie non è ravvisabile alcuna
eccezione che permetta di esaminarla, così come formulata, nel contesto di un ricorso
proposto contro la decisione di aggiudicazione.
4.4.1. RI 1
contesta poi la scelta operata dall'ufficio patriziale di aggiudicare l'affitto
del lotto C all'azienda agricola CO 2 per le ragioni già esposte in narrativa. A
suo dire l'ente banditore doveva considerare che quest'ultima azienda, a
differenza della sua, aveva già ottenuto l'assegnazione di terreni patriziali in
affitto in occasione di precedenti concorsi. L'autorità patriziale non poteva
inoltre dare importanza alla presenza in azienda del figlio CO 3, ritenuto come
questi nemmeno avesse finito la formazione e non era pertanto ancora attivo a
titolo professionale quale contadino. Rimprovera inoltre all'ufficio patriziale
di non avere tenuto conto dei grandi investimenti che egli aveva sostenuto per
ampliare la propria attività.
4.2. La legge prevede che l'aggiudicazione debba essere fatta al miglior
offerente (art. 14 cpv. 1 LOP). Solo in casi straordinari, quando l'offerta
migliore non presenti, a giudizio dell'ufficio patriziale, sufficienti
garanzie, l'aggiudicazione può essere fatta ad altro concorrente (art. 14 cpv.
2 LOP). La legge non fa alcun accenno ai criteri applicabili per la valutazione
delle offerte. Il patriziato è libero di prestabilire i criteri di
aggiudicazione nel bando di concorso o di rinunciare a qualsiasi
predeterminazione in tal senso e fruisce in quest'ambito di un ampio margine di
manovra. Al momento della delibera l'amministrazione patriziale deve tuttavia
rispettare le condizioni del bando e i criteri di aggiudicazione ivi contenuti;
in caso contrario, violerebbe il principio della buona fede e della parità di
trattamento dei concorrenti (STA 20 ottobre 2006 e STA 03 ottobre 2007,
precitate; STA 52.2008.228 del 1 giugno 2011 consid. 3).
4.3. Nel caso di specie si deve innanzitutto considerare che, secondo quanto
emerge dagli atti, l'insorgente non poteva far valere alcun diritto
preferenziale d'affitto, ai sensi del diritto cantonale, sui pascoli agricoli
messi a concorso. D'altronde nemmeno lui lo sostiene. Non risulta infatti che egli
fosse già affittuario di tali fondi (art. 12 lett. a LCDFRAA ). Certo, egli è
titolare di un'azienda agricola situata nel comune di sede del patriziato (art.
12 lett. b LCDFRAA). Ma anche gli aggiudicatari si trovano nella sua stessa
situazione. Chiarito questo aspetto e ritenuto, come detto, che tutti i
concorrenti avevano offerto il canone di locazione massimo, si deve dunque
riconoscere che l'ufficio patriziale disponeva di un ampio margine di
apprezzamento per decidere a chi assegnare l'affitto dei fondi agricoli in
questione.
Ora, giusta l'art. 69 LPAmm, il controllo dell'apprezzamento da parte di questo
Tribunale non è illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente
non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge
o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. In assenza
di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo
dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). L'autorità di ricorso
deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello
della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo
dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica
unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di
giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee alla materia o
altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli
riferiti alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità
(cfr.
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.; DTF 104 Ia 206; RDAT
I-1994 n. 34;
STA 52.2015.497 del 25 gennaio
2016 consid. 4.2; STA 52.2016.271 del 22 marzo 2017 consid. 4
).
Nel caso di specie, la scelta dell'ufficio patriziale di dare importanza alla
presenza nella famiglia CO 2 di un giovane contadino (all'epoca ancora in
formazione), così come di non prendere in considerazione sia le precedenti
assegnazioni effettuate, sia gli investimenti che il ricorrente avrebbe
sostenuto per la propria azienda, per quanto possa apparire opinabile,
non procede
da un esercizio scorretto, in
quanto abusivo, dell'ampio margine discrezionale che la suddetta autorità si
era riservata e deve quindi essere tutelata. A parità di offerte ricevute, il
criterio adottato dall'amministrazione patriziale appare tutto sommato pertinente,
essendo fondato su elementi attinenti alla materia e senz'altro degni di
considerazione, che sfuggono a qualsiasi critica. Nulla può infatti essere
rimproverato al patriziato per avere voluto favorire un'azienda agricola all'interno
della quale si stava inserendo un giovane contadino. Il solo fatto che l'autorità
di prime cure avrebbe anche potuto decidere diversamente non basta ancora a
rendere la sua scelta lesiva del diritto. Per le stesse ragioni, nemmeno si può
ritenere che la querelata aggiudicazione violi principi cardine del diritto, in
particolare quello della parità di trattamento.
5.5.1. Stante
quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto con conseguente conferma
della decisione governativa impugnata.
5.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della richiesta
volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
5.3. La tassa di giustizia e le spese sono quindi poste a carico del ricorrente,
in quanto parte soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà inoltre al
patriziato resistente un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata da RI 1, resta a suo carico. Egli rifonderà
inoltre al patriziato identico importo a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera