ti_gerichte · 52.2017.332 · 2017-06-21 · it
Autorizzazione a svolgere una manifestazioni sportiva motoristica. Ricusa. Effetto sospensivo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.06.2017 52.2017.332
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.06.2017 52.2017.332
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.06.2017 52.2017.332

Incarto n.
52.2017.332
Lugano
21 giugno 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
Maspoli
statuendo
sul ricorso 13 giugno 2017 di
RI
1
e
i cittadini di cui alla lista allegata,
rappresentati
da: RI 1
RI
2
rappresentati
da: RA 1
RI
3
rappresentata
da: RA 2
RI
4
rappresentata
da: RA 3  e RA 4
RI
5
rappresentato
da: RA 5
RI
6
rappresentato
da: RA 6
RI
7
rappresentato
da: RA 7
contro
la
decisione 12 maggio 2017 con cui la Sezione della circolazione ha concesso al
Comitato Rally l'autorizzazione di organizzare venerdì 23 e sabato 24 giugno
2017 il 20° Rally Ronde del Ticino;
ed ora sulle domande di
ricusa pedissequa al ricorso e di restituzione dell'effetto sospensivo al medesimo;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il Comitato Rally è un'associazione
di diritto privato giusta gli art. 60 segg. CC, costituita nel 1998 al fine
primario di organizzare in Svizzera e all'estero manifestazioni nazionali ed
internazionali legate allo sport automobilistico. Nell'ultimo ventennio l'associazione
ha organizzato il Rally del Ticino, tradizionale gara motoristica di richiamo
nazionale e internazionale, che conta per il Campionato e la Coppa Svizzera dei
Rally, il Campionato Ticinese Rally e la Coppa Svizzera dei Rally Storici VHC.
B.
a. Il 22 dicembre
2016, il Comitato Rally ha chiesto alla Sezione della circolazione l'autorizzazione
di svolgere venerdì 23 e sabato 24 giugno 2017 il 20° Rally Ronde del Ticino,
allegando all'istanza la relativa documentazione.
Il programma della manifestazione motoristica prevede 6 prove speciali (PS 1:
Penz; 2: Valcolla 1; 3: Isone 1; 4: Isone 2; 5: Valcolla 2; 6: Isone 3), con
partenza a Chiasso e arrivo a Lugano. È previsto un numero massimo di 150
partecipanti.
b. All'accoglimento della domanda si sono espressi favorevolmente i municipi
sul cui territorio si svolgeranno le prove speciali, l'Armasuisse, l'Area dell'esercizio
e della manutenzione del Dipartimento del territorio, il Reparto del traffico
della Polizia cantonale, la Federazione Cantonale Ticinese Servizi Ambulanze e
l'Automobile Club Svizzero. Dal canto suo, in sede di preavviso la Sezione per
la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) del Dipartimento del
territorio si è pronunciata favorevolmente alla manifestazione - ad eccezione
della PS 1 Penz.
c. Preso atto della nota a protocollo n. 61/2017 del 26 aprile 2017, con cui il
Consiglio di Stato ha autorizzato lo svolgimento del Rally, e così incaricata
da quest'ultimo, con decisione 12 maggio 2017 la Sezione della circolazione ha
rilasciato l'autorizzazione richiesta, subordinandola a determinate condizioni
generali e particolari, di polizia e per la salvaguardia dell'ambiente.
La decisione è stata pubblicata sul Foglio Ufficiale del 19 maggio 2017,
corredata dall'indicazione della possibilità di ricorrere al Consiglio di
Stato, entro 30 giorni; a un'eventuale impugnativa è stato levato l'effetto
sospensivo.
C.
Con ricorso 13 giugno
2017, RI 1, unitamente ad altri 140 cittadini di comuni del Mendrisiotto o dell'agglomerato
di Lugano, i cui territori sono interessati dalle prove speciali (come da lista
allegata alla sentenza), nonché le associazioni RI 2, RI 3, RI 4, il RI 5, il RI
6 e il RI 7 insorgono ora direttamente al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo l'annullamento della decisione impugnata. In limine, sollecitano la
ricusa
in corpore
del Consiglio di Stato e, ritenendo data la competenza
di questo Tribunale, chiedono la restituzione dell'effetto sospensivo al gravame.
I ricorrenti motivano anzitutto la legittimazione attiva di RI 1 e dei
cittadini da lui rappresentati, in considerazione delle immissioni atmosferiche
che graveranno sul territorio dei comuni in cui abitano, interessati dai
percorsi del Rally, che non sarebbero meglio definiti; lasciano invece aperta
la legittimazione delle associazioni. Essi chiedono in seguito la ricusa del
Governo, che sarebbe preimplicato (essendosi già espresso sull'autorizzazione
in questione con la citata nota a protocollo). A sostegno della restituzione
dell'effetto sospensivo, affermano invece di ritenere prevalente il loro
interesse a poter esercitare i propri diritti di difesa contro le conseguenze
negative che deriveranno loro dal provvedimento impugnato, che sarebbe
contrario alla scheda TR 7.3 del piano di risanamento dell'aria (PRA); il
provvedimento, aggiungono, sarebbe stato rilasciato sulla base di un'istanza
tardiva, siccome inoltrata oltre il limite massimo per rispettare il divieto di
organizzare manifestazioni motoristiche dopo il 15 giugno, così come previsto
dalla citata scheda.
D.
Chiamato ad esprimersi
sulla domanda di ricusa e di conferimento dell'effetto sospensivo, il Governo
si oppone ad entrambe, confermando tuttavia di essersi già pronunciato sull'oggetto
della controversia, così come indicato dai ricorrenti, e ritenendo che il
Tribunale possa trattare il gravame quale ricorso diretto (
Sprungrekurs
).
La Sezione della circolazione si oppone al conferimento dell'effetto sospensivo,
mentre la SPAAS si riconferma nel contenuto del proprio preavviso. Delle loro
argomentazioni, come pure di quelle del Comitato Rally che si oppone sia alla
domanda di ricusa, sia al conferimento dell'effetto sospensivo, si dirà, per
quanto occorre, nel seguito.
Considerato,
in
diritto
Ricusazione del
Consiglio di Stato
1.1.1. L'art. 52
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 3.3.1.1) dispone che la parte che intende chiedere la ricusazione di una
persona deve presentare un'istanza motivata all'autorità superiore o all'autorità
collegiale a cui tale persona appartiene non appena viene a conoscenza del
motivo di ricusazione. Secondo l'art. 53 cpv. 1 LPAmm, in caso di contestazione
su tale questione, la decisione spetta all'autorità gerarchicamente superiore
o, se si tratta di un membro di un'autorità collegiale, a questa stessa autorità,
in assenza però del membro ricusato. Se è ricusato l'intero Consiglio di Stato
o la maggioranza, soggiunge il primo periodo del cpv. 2, la ricusa è decisa dal
Tribunale cantonale amministrativo.
1.2. I ricorrenti chiedono preliminarmente la ricusa del Consiglio di Stato
in
corpore
, che sarebbe preimplicato essendosi già espresso sull'autorizzazione
in questione con la nota a protocollo di cui si è detto in narrativa.
Presentata con il primo atto di causa (ricorso) successivo al momento in cui ne
sono venuti a conoscenza, ovvero con la decisione impugnata che menziona la
controversa nota, la domanda deve essere considerata tempestiva (cfr. nello
stesso senso, art. 32 della previgente legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Non porta ad altra
conclusione la comunicazione 5 maggio 2017, peraltro indirizzata solo alle associazioni
RI 4 e RI 3, con cui il Consigliere di Stato Norman Gobbi aveva già comunicato
l'esistenza di tale decisione interna.
Avendo per oggetto la ricusa dell'intero Governo, spetta al Tribunale cantonale
amministrativo esaminare il fondamento della domanda.
2.
2.1.
Le norme sulla ricusa sono sostanzialmente volte ad attuare il diritto a un giudice
indipendente e imparziale, sancito dall'art. 30 cpv. 1 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), rispettivamente
dall'art. 6 n. 1 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), norme che di
principio hanno la medesima portata (cfr. DTF 138 I 1, consid. 2.2; 136 I 207
consid. 3.1; 120 Ia 184 consid. 2f e rinvii;
Jörg
Paul Müller/ Markus Schefer
, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed., Berna
2008, pag. 937;
Mark E. Villiger
,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurigo 1999, pag. 269).
Tale garanzia è dunque volta ad escludere che circostanze estranee al processo
possano influire sulla decisione, privandola della necessaria oggettività, a
favore o a pregiudizio di una parte: al giudice sottoposto a simili influenze
verrebbe infatti meno la qualità di "giusto mediatore" impostagli dal
suo ruolo istituzionale (cfr. DTF 140 III 221 consid.
4.1 e
rimandi; RtiD I-2007 n. 5 consid. 2.1;
Jean-François
Egli
, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence
récente, in: Recueil de jurisprudence neuchâteloise, 1990, pag. 9).
La ricusa riveste un carattere eccezionale (DTF 116 Ia 14 consid. 4, 115 Ia 172
consid. 3). Dal profilo oggettivo occorre ricercare se il magistrato ricusato
offra le necessarie garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità.
Vengono considerati, in tale ambito, anche aspetti di carattere funzionale e
organizzativo e vien posto l'accento sull'importanza che possono rivestire le
apparenze stesse (cfr. DTF 120 Ia 184 consid. 2b, 117 Ia 408 consid. 2a;
sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 28 ottobre 1998 in re
Castillo Algar c. Spagna, in: Recueil des arrêts et décisions 1998/VIII, pag.
3116, n. 43 e del 9 giugno 1998 in re Incal c. Turchia, in: Recueil des arrèts
et décisions 1998/IV, pag. 1571, n. 65). Entrano comunque in considerazione
soltanto motivi seri, che consentano di dubitare dell'imparzialità e
dell'indipendenza del magistrato chiamato a statuire. Semplici supposizioni non
bastano. Sono ad ogni modo sufficienti circostanze oggettivamente idonee a
suscitare l'apparenza di prevenzione. Non occorre al riguardo dimostrare che il
magistrato ricusato sia effettivamente prevenuto (RtiD I-2007 n. 5 consid. 2.2;
RDAT 1990 n. 27; 1984 no. 29).
2.2. Il Consiglio di Stato non è un tribunale, ma un organo esecutivo al quale
la legge assegna a titolo accessorio funzioni giurisdizionali. Vero è tuttavia
che anche il Governo cantonale è tenuto a rispettare il requisito
dell'imparzialità. Quest'ultimo non discende tuttavia dai sopra menzionati art.
30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU, ma dall'art. 55 cpv. 1 della Costituzione della
Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost/TI; RL 1.1.1.1), rispettivamente
dall'art. 29 cpv. 1 Cost., che si riallaccia all'art. 4 vCost. Al riguardo
occorre in effetti tener conto del fatto che le autorità superiori del potere
esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e di gestione
e che esercitano soltanto accessoriamente attività giurisdizionali. Le loro
mansioni implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere
separate senza pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità
democratica e politica delle corrispondenti decisioni. Diversamente dagli art.
6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone quindi
l'indipendenza e l'imparzialità come massima d'organizzazione delle autorità
governative, amministrative o di gestione. La loro indipendenza deve essere
valutata secondo le specificità della fattispecie. In quest'ambito l'art. 29
cpv. 1 Cost. non offre dunque una garanzia equivalente a quella degli art. 6 n.
1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost. (art. 58 vCost.), che per principio sono applicabili
soltanto ai tribunali (DTF 125 I 119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; decisione
inedita del 19 maggio 1998 in re B., apparsa in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid.
2b; RtiD I-2007 n. 5 consid. 2.3.; RDAT I-2002 n. 7; STA 52.2001.89-90 del 26
aprile 2011 consid. 2).
2.3. Coerentemente col quadro giuridico sopra ricordato, l'art. 50 LPAmm stabilisce
che le persone a cui spetti di prendere o di preparare una decisione devono
ricusarsi (a) se hanno un interesse personale nella causa o in altra vertenza
su identica questione di diritto; (b) se hanno partecipato alla medesima causa in
altra veste, segnatamente come membri di un'autorità, patrocinatore di una
parte, perito, testimone o mediatore; (c) se sono o sono stati coniugi o
partner registrati di una parte, del suo patrocinatore o di una persona che ha
partecipato alla medesima causa come membro dell'autorità inferiore oppure se
convivono di fatto con uno di loro; (d) se sono parenti o affini in linea retta
o in linea collaterale fino al terzo grado incluso con una parte, con il suo
patrocinatore o con una persona che ha partecipato alla medesima causa come
membro dell'autorità inferiore; (e) se possono avere una prevenzione nella
causa, segnatamente in seguito a rapporti di stretta amicizia o di personale
inimicizia con una parte o con il suo patrocinatore.
Questa norma si applica a tutte le persone chiamate a preparare o prendere una
decisione, siano essi membri di un'autorità giudiziaria o amministrativa,
inclusi i membri del Consiglio di Stato (cfr. art. 15 cpv. 3 regolamento sull'organizzazione
del Consiglio di Stato e dell'amministrazione del 26 aprile 2001; RL
2.4.1.6.1).
3.Nel caso
concreto, dalla decisione impugnata risulta che la stessa è stata resa dalla
Sezione della circolazione, ma su istruzione del Consiglio di Stato che, mediante
una nota a protocollo del 26 aprile 2017 (n. 61/2017) ha espressamente deciso
di autorizzare il 20° Rally Ronde del Ticino. Circostanza, questa, che il Governo
in questa sede conferma (cfr. osservazioni 19 giugno 2017).
Ora, con questa chiara e univoca indicazione, l'Esecutivo cantonale - al di
fuori di ogni regola di procedura - si è in sostanza intromesso nella procedura
pendente in prima istanza, ordinando all'istanza subordinata come decidere nel
caso concreto. Attraverso questa decisione interna, il Consiglio di Stato ha
nel contempo già anticipato il giudizio che poteva essere chiamato ad emanare
quale autorità di ricorso (art. 10 cpv. 1 legge di applicazione alla
legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico
pesante del 24 settembre 1985; LALCStr; RL 7.4.2.1), in caso di contestazione
dell'autorizzazione. In queste circostanze è pertanto evidente che i membri del
Governo hanno già partecipato alla medesima causa ai sensi dell'art. 50 lett. b
LPAmm o, comunque, hanno perfezionato un motivo di ricusazione in base all'art.
50 lett. e LPAmm. Una simile anticipazione del giudizio integra infatti gli
estremi di una ragione sufficientemente grave per escludere i membri del
collegio dall'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, in quanto esposti
al sospetto di prevenzione e quindi incapaci di fornire adeguate garanzie di indipendenza
e imparzialità, così come impone loro l'art. 29 Cost.
Alla luce di quanto precede, la domanda di ricusa deve pertanto essere accolta.
4.Ora, la
legislazione ticinese non prevede nulla riguardo al modo in cui si debba
procedere nei casi in cui l'intero Governo sia impedito di esercitare la
propria funzione giurisdicente. La medesima è in particolare del tutto silente
in merito alle modalità attraverso le quali deve essere sostituita l'autorità
ricusata. In particolare, il diritto procedurale ticinese non prevede né
disciplina esplicitamente il ricorso diretto all'istanza superiore (
Sprungbeschwerde
o
Sprungrekurs
), che costituisce un'eccezione alle disposizioni
imperative sulla competenza e al principio dell'esaurimento delle istanze e
permette di omettere un'istanza decisionale qualora l'uso di un rimedio di
diritto, di per sé esistente, costituisca soltanto una vana formalità,
segnatamente nel caso in cui l'istanza di ricorso abbia già dato istruzioni
all'autorità inferiore circa il contenuto della decisione da prendere (cfr. DTF
114 Ia 263 consid. 2c e rinvio;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, pag. 18 seg.). Il principio, previsto dalla procedura
amministrativa federale (art. 47 cpv. 2 legge federale sulla procedura
amministrativa del 20 dicembre 1968; PA; RS 172.021) e da talune procedure
cantonali (cfr.
Ulrich Keusen/Kathrin
Lanz
, Der Sprungrekurs im Kanton Bern, in: BVR 2005, pag. 49 segg., in
particolare pag. 54 segg.), è stato recepito dalla giurisprudenza di questa
Corte sul modello della prassi creata dal Tribunale federale nell'ambito del
ricorso di diritto pubblico (cfr. RtiD II-2007 n. 7 consid. 4.2; STA
52.2011.89-90 citata, consid. 4.1). Lo ricordano anche i materiali legislativi
della LPAmm, dai quali si deduce che, ancorché il ricorso diretto non sia espressamente
disciplinato, non è escluso dalla LPAmm (cfr. Messaggio del 23 maggio 2012, n.
6645, sulla revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966, pag. 9). Tale ipotesi rimane comunque eccezionale e
riservata a casi particolari - come può essere ritenuto il caso di specie.
In concreto, motivi di economia processuale e celerità di giudizio inducono questa
Corte a procedere in siffatto modo - ammettendo pertanto la propria competenza
a trattare il ricorso diretto che le è stato sottoposto, così come chiedono i ricorrenti,
ma anche lo stesso Governo ricusato - piuttosto che adottare l'altra soluzione
ipotizzabile - parimenti non prevista per legge - di rinviare gli atti ad un collegio
governativo costituito ad hoc, verosimilmente nominato dal Gran Consiglio (cfr.
al riguardo: STA 52.2011.89-90 citata, consid. 4). Nessuna delle parti vi si è
del resto opposta. Neppure il Comitato Rally che non si è chinato su questo specifico
aspetto (limitandosi solo a censurare - a torto - la tardività della domanda di
ricusa). Il Tribunale non ha pertanto ragione di declinare la propria
competenza. Tanto più che questo modo di procedere risponde a quello già
seguito in passato per situazioni analoghe (cfr. STA 52.2011.89-90 citata),
tutelato anche dal Tribunale federale, il quale l'ha ritenuto sostenibile,
rispettoso del principio della separazione dei poteri e delle garanzie procedurali
sgorganti dagli art. 6 n. 1 CEDU, 29 e 30 Cost. Garanzie che, tra l'altro, non
impongono di principio un doppio grado di giurisdizione a livello cantonale
(cfr. RtiD II-2007 n. 7).
Restituzione dell’effetto sospensivo
5.L'adozione di
misure provvisionali, quali il conferimento, il ripristino e la revoca dell'effetto
sospensivo ad un ricorso, presuppone la ricevibilità di quest'ultimo atto.
Posto che la competenza diretta di questa Corte è data (consid. 4), anche le
ulteriori condizioni di ricevibilità dell'impugnativa risultano in concreto
soddisfatte.
La legittimazione attiva (art. 65 cpv. 1 LPAmm) va infatti ammessa perlomeno
per quei ricorrenti che risiedono nelle immediate vicinanze del tracciato del
rally, come ad esempio E__________ L__________ (residenti a Seseglio, in via __________)
o F__________ B__________ (che abitano a Pedrinate, in __________). Si può
infatti ritenere che questi insorgenti siano toccati più di ogni altro membro
della collettività dal provvedimento impugnato, trovandosi in una relazione
spaziale particolarmente stretta con l'oggetto della contestazione e in
considerazione dei disagi al traffico e delle immissioni foniche e atmosferiche
che deriveranno loro - seppur solo temporaneamente - in particolare dalla prova
PS 1 Penz (che si snoda su un percorso di ca. 3.5 km, tra Chiasso, Seseglio e l'entrata
di Pedrinate, cfr. planimetrie allegate all'istanza 22 dicembre 2016; cfr.
inoltre le planimetrie scaricabili sul sito rallyticino.ch e doc. B). Tracciato
che, contrariamente a quanto affermano i ricorrenti, risulta già chiaramente
definito. Per gli altri insorgenti l'abilitazione a ricorrere, perlomeno
dubbia, può invece rimanere aperta.
L'impugnativa risulta inoltre tempestiva, siccome insinuata nel termine di 30
giorni dall'intimazione (cfr. art. 10 cpv. 3 LALCStr e art. 68 cpv. 1 LPAmm, FU
40/2017 del 19 maggio 2017).
Essendo data, almeno entro questi termini, la ricevibilità del ricorso, può
essere ora esaminata nel merito la domanda di restituzione dell'effetto
sospensivo al ricorso.
6.Giusta l'art. 71
LPAmm, il ricorso ha effetto sospensivo, a meno che la legge o la decisione
impugnata non dispongano altrimenti.
La legge parte dunque
dal presupposto che, di principio, il ricorso inibisce l'esecutività della
decisione contro la quale è diretto: in deroga a questo principio, la legge o l'autorità
decidente possono tuttavia disporre che la decisione sia immediatamente esecutiva.
Una simile disposizione è volta a evitare che interessi pubblici o privati
vengano irrimediabilmente pregiudicati dai ritardi provocati dalla procedura d'impugnazione
(cfr. RDAT I-1999 n. 47 consid. 2b; II-1996 n.10 consid. 3; I-1992 n. 18).
La revoca dell'effetto sospensivo a un eventuale ricorso, rispettivamente la concessione
di tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione dichiarata immediatamente
esecutiva dalla legge o dall'autorità, dipendono dal confronto degli interessi
contrapposti; l'autorità decidente deve stabilire a quale parte appaia più
giustificato far sopportare il rischio necessariamente insito nella durata di
un procedimento e nell'incertezza dell'esito finale.
La ponderazione degli
interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione
prima
facie
degli elementi di giudizio noti. Nell'ambito di questa valutazione,
in cui dispone di un ampio margine di apprezzamento, l'autorità giudiziaria
deve evitare di anticipare il giudizio di merito, permettendo l'instaurazione
di situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili. Per
questo stesso motivo, essa può tenere conto dell'esito probabile del
procedimento nel merito solo se appare certo (cfr. DTF 139 III 86 consid. 4.2; 130
II 149 consid. 2.2; 129 II 286 consid. 3; 127 II 132 consid. 3; STF 2C_630/2016
del 6 settembre 2016 consid. 3).
7.   7.1. In Svizzera le gare di
velocità con veicoli a motore effettuate in circuito alla presenza di pubblico
sono vietate (art. 52 cpv. 1 legge federale sulla circolazione stradale del 19
dicembre 1958; LCStr; RS 741.01; 94 cpv. 1 ordinanza sulle norme della circolazione
stradale del 13 novembre 1962; ONC; RS 741.11).
Le altre manifestazioni sportive, in particolare quelle che si svolgono su
strade pubbliche, sono invece ammesse previa concessione però di un apposito permesso
da parte del Cantone interessato dall'evento. A norma di legge (art. 52 cpv. 3
LCStr), tale permesso può essere rilasciato solo se:
·
gli organizzatori danno affidamento per uno svolgimento irreprensibile,
·
le esigenze della circolazione lo consentono,
·
sono state prese le necessarie misure di sicurezza,
·
è stata stipulata la prescritta assicurazione per la responsabilità
civile.
La
disposizione ha carattere potestativo e in quanto tale garantisce una discreta
latitudine di giudizio all'autorità competente per la concessione del permesso,
che in Ticino è la Sezione della circolazione (vedi art. 2 cpv. 1 lett. d cifra
5 e 37 regolamento della legge cantonale di applicazione alla legislazione
federale sulla circolazione stradale del 2 marzo 1999; RLALCStr; RL 7.4.2.1.1),
la quale fissa le condizioni dopo aver sentito il parere della polizia
cantonale, dei municipi interessati e, se richiesto dalle circostanze, di altre
autorità (cfr. art. 37 cpv. 1 LALCStr). Pur trattandosi di un permesso di
polizia, che di principio deve essere accordato allorquando i requisiti fissati
per il suo conferimento sono soddisfatti (cfr. STA 52.2006.252 del 20 ottobre
2006, consid. 2.1 e rimandi), l'adempimento delle condizioni enunciate all'art.
52 cpv. 3 LCStr non garantisce affatto al richiedente il rilascio
dell'autorizzazione. Lo specifica la legge stessa (cfr. art. 95 cpv. 2 ONC),
aggiungendo peraltro che il permesso deve essere rifiutato se è prevedibile una
molestia per rumori eccessivi o persistenti (cfr. STA 52.2006.252 del 20 ottobre
2006, consid. 2.1). Ciò appare a prima vista anche comprensibile, ove si
consideri che con tale permesso viene di regola autorizzato anche l'uso accresciuto
di un bene comune (strada), al cui rilascio non sussiste parimenti alcun diritto
(cfr.
René Schaffauser
, Grundriss
des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Berna 2002, n. 1018 e 1025).
7.2. In concreto, la Sezione della circolazione ha rilasciato al Comitato Rally
l'autorizzazione a svolgere il 20° Rally Ronde del Ticino, subordinandola a una
serie di condizioni generali e specifiche, di polizia e per la salvaguardia
dell'ambiente. La Sezione della circolazione, a fronte delle diverse condizioni
imposte, dei preavvisi favorevoli di tutti i comuni interpellati e dell'impatto
limitato della manifestazione sul livello di inquinamento di zona, come pure
dell'eccezionalità della richiesta di poter svolgere questa manifestazione nel
Mendrisiotto, in occasione della sua 20° edizione, ha in sostanza ritenuto di
poter
derogare
all'indicazione risultante dalla citata scheda del PRA
(cfr. risposta 19 giugno 2017 della Sezione della circolazione).
7.3. Ora, se l'autorizzazione rilasciata dalla Sezione della circolazione debba
essere annullata per un asserito contrasto con il piano di risanamento dell'aria
(PRA) 2007-2016, come pretendono i ricorrenti, è una questione di fondo che -
allo stadio attuale - non appare affatto scontata. Se risulta in effetti
evidente che, in generale, gli aspetti ambientali debbano essere considerati anche
ai fini del rilascio di un permesso in base all'art. 52 cpv. 1 LCStr, la
portata del PRA - che è uno strumento di coordinamento di principio vincolante
per le autorità, ma non fonda diritti o obblighi per i privati (cfr.
Theo Loretan
, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zurich 1998, ad art. 44a, n. 58;
Manfrini/Délèze
Constantin
, in Pierre Moor, Anne-Christine Favre, Alexandre Flückiger,
Loi sur la protection de l'environnement, Berna 2012, ad art. 44a n. 42) - e in
particolare della misura a valenza educativa in questione (cfr. PRA 2007-2016
pag. 51) - la quale vieta tra l'altro, salvo deroghe, la possibilità di
realizzare manifestazioni motoristiche dal 15 giugno al 31 agosto (cfr. la
citata scheda, pag. 118) - non è di immediata liquidità, ma necessita di un esame
approfondito. Da questo profilo, a prima vista, neppure il rimprovero mosso al resistente
di aver presentato la propria istanza sei mesi prima della gara, così come gli
impone l'art. 37 cpv. 2 RLALCStr, ma senza rispettare il PRA, risulta di primo
acchito senz'altro fondato, ma richiede un'attenta analisi.
7.4. Escluso un pronostico certo sull'esito della causa di merito, la domanda
di provvedimenti cautelari va pertanto decisa solo sulla base della
ponderazione dei contrapposti interessi in gioco.
Al riguardo va anzitutto ricordato che la regola secondo cui il ricorso ha
effetto sospensivo non significa che la sua levata possa essere ammessa solo in
presenza di condizioni del tutto straordinarie (cfr. DTF 129 II 286 consid. 3.2
e rimandi; 110 V 40 consid. 5b). Di principio, sussiste anche un interesse
degno di protezione a che lo scopo conseguito mediante un provvedimento possa
ancora essere raggiunto e non essere intralciato definitivamente dalla
procedura con effetto sospensivo (cfr. DTF 129 II 286 consid. 3.2).
Eventualità, questa, che nel caso concreto può essere ammessa ove solo si
consideri che, come rilevato dalla Sezione della circolazione, la restituzione
dell'effetto sospensivo al gravame, impedirebbe di fatto lo svolgimento della
gara: una volta trascorsi i giorni programmati per il Rally, l'autorizzazione
per questa tradizionale manifestazione in occasione della sua 20° edizione non
potrebbe infatti più esplicare i suoi effetti, ciò che comporterebbe un
pregiudizio irreparabile per l'istante e organizzatore. Ancorché non l'abbia
particolarmente sostanziato, può infatti essere ritenuto per certo che la
realizzazione di un evento sportivo come quello in discussione, che comporta un
dispendio rilevante di tempo e mezzi, anche finanziari, già solo per l'inoltro
della domanda formale di autorizzazione (cfr. STA 52.2006.252 citata, consid.
2.3), implichi a maggior ragione un importante impegno organizzativo e finanziario,
da parte sia del Comitato Rally sia dei singoli partecipanti, nell'imminenza
dello svolgimento dell'evento.
A questo interesse privato di sicuro rilievo deve essere d'altra
parte contrapposto quello dei ricorrenti ad essere tutelati dalle conseguenze
negative che deriveranno dal provvedimento, prima che ne sia accertata la
legittimità. Tale interesse - contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti -
non coincide tuttavia con quello di sapere, in astratto, se il provvedimento
sia o meno conforme al PRA 2007-2016, ma dipende, concretamente, dagli
svantaggi che potranno derivare loro dallo svolgimento del rally, e in
particolare dalla prova speciale PS1 che l'autorità di prime cure ha autorizzato
nel Mendrisiotto.
Sennonché - al di là del comprensibile stupore per il rilascio di una simile
autorizzazione in un periodo in cui la qualità dell'aria è deteriorata, poiché
i valori di ozono sono spesso superati (anche in modo importante, cfr.
www.oasi.ti.ch
),
e la popolazione è raggiunta da campagne di sensibilizzazione per ridurre lo
smog estivo - non è d'immediata percezione, né gli insorgenti apportano
elementi a questo riguardo, l'entità dell'impatto fonico e atmosferico derivante
concretamente dalla manifestazione, in particolare a seguito del passaggio di
circa 80 veicoli del rally. Impatto, passato sotto silenzio anche dalla SPAAS
che, per quanto fastidioso potrà risultare, è a prima vista riconducibile a un
pregiudizio tutto sommato ancora contenuto, in quanto limitato anche nello
spazio e nel tempo (il 23 giugno, per poche ore). Ancor meno quantificabile, a
questo stadio di causa, è inoltre il pregiudizio di una simile gara sulla
qualità dell'aria della regione, toccata ogni giorno da transiti nell'ordine di
decine di migliaia di veicoli (Traffico giornaliero medio [TGM/anno] a Chiasso:
ca. 52'000 veicoli sulla A2 e 19'000 veicoli alla dogana di Chiasso strada,
cfr. dati del traffico 2015 per località sub
www.oasi.ti.ch
). L'effetto diseducativo del
rilascio di una simile autorizzazione asserito dai ricorrenti non configura poi
per loro un pregiudizio irreparabile, ma un aspetto d'interesse pubblico - senz'altro
degno di attenzione - che attiene tuttavia all'esame di merito. Esame, di cui i
ricorrenti non verranno verosimilmente privati, essendo dati a prima vista gli
estremi per prescindere dal requisito dell'interesse pratico e attuale alla
modifica o all'annullamento del provvedimento anche dopo che il rally si sarà
svolto: a fronte dei tempi stretti nei quali s'inserisce questo genere di
autorizzazioni, appare in effetti probabile che - nella misura in cui anche in
futuro saranno presentate domande di autorizzazione per questo genere di
manifestazione che potrebbe ancora interessare il Mendrisiotto (magari in
occasione di un'altra ricorrenza) o gli altri agglomerati menzionati dal PRA
(Lugano, Locarno, Bellinzona) - la pretesa violazione potrebbe ripetersi in
circostanze analoghe, senza che un esame tempestivo possa essere svolto;
inoltre, di primo acchito parimenti soddisfatta risulta la sussistenza di un
interesse pubblico sufficiente al chiarimento della questione litigiosa (cfr.
al riguardo: DTF 138 II 42 consid. 1.3; 135 II 430 consid. 2.2; 131 II 670
consid. 1.2).
A fronte di tutto ciò, ponderati attentamente i diversi interessi in gioco
fatti valere dalle parti, questa Corte ritiene meno gravido di conseguenze
irrimediabili far sopportare ai ricorrenti gli inconvenienti derivanti dall'esecutività
dell'autorizzazione nell'attesa del giudizio di merito.
Tenuto conto degli strettissimi tempi procedurali e del fatto che i preparativi
per lo svolgimento della gara a poche ore dal suo inizio sono all'evidenza già
in fase avanzata, la ponderazione degli interessi in gioco non può condurre il
Tribunale a decidere diversamente sull’effetto sospensivo. Resta ovviamente impregiudicato
il giudizio di merito. Rimane inoltre all'autorità politica la responsabilità del
messaggio veicolato dalla controversa autorizzazione, percepito negativamente da
una parte della popolazione, che lo ritiene incoerente con la politica di risanamento
dell'aria perseguita dal Cantone e le raccomandazioni rivolte specialmente in
questo periodo alla cittadinanza.
L'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo deve pertanto essere
respinta.
8.   8.1 Stante tutto quanto
precede, la domanda di ricusa è accolta e di conseguenza è data la competenza
diretta del Tribunale cantonale amministrativo ad evadere il ricorso 13 giugno
2017 inoltrato dagli insorgenti contro la decisione 12 maggio 2017 con cui la
Sezione della circolazione ha concesso al Comitato Rally l'autorizzazione per
il 20° Rally Ronde del Ticino.
8.2. La domanda volta alla restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso è
invece respinta.
8.3. Spese, tassa di giustizia e ripetibili verranno stabilite nel giudizio di
merito.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   La domanda
di ricusa è accolta.
§.  Di conseguenza, è data la competenza diretta del Tribunale
cantonale amministrativo, così come indicato al consid. 8.1.
2.   La domanda
di restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso è respinta.
3.   S
pese, tassa di giustizia e ripetibili verranno stabilite nel
giudizio di merito.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera