ti_gerichte · 90.1995.33 · 2002-11-08 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1995.33
Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1995.33
Ticino Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1995.33

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1995.00033
Lugano
8 novembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso  9 marzo 1995 di
__________ __________ -__________,
__________ __________ __________,
__________ __________ -__________,
__________ __________,
rappr. dall' avv. __________. __________, __________
__________,
contro
la decisione 7 febbraio 1995
(n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante del piano regolatore del comune di __________
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
- 18 maggio 1995 del municipio di __________;
- 23 maggio 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 19 giugno 1994
l'assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del piano regolatore
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili.
L'edificio n. __________, situato al mappale n. __________ è stato classificato
nella categoria "meritevole 1b".
B.   Il 7 febbraio 1995 il
Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In quella sede il
Governo ha, tuttavia, modificato la valutazione dell'edificio n. __________ in
"__________ __________".
C.   Con ricorso 9 marzo 1995
__________ __________ - __________ e __________ __________ - __________, proprietarie
dell'edificio in oggetto, insorgono contro il giudizio del Consiglio di Stato
dinanzi a questo Tribunale, chiedendo che la costruzione in oggetto venga
assegnata alla categoria "meritevole (1a o 1b o 1c)".
Il municipio di __________ postula
l'accoglimento del ricorso. Il Consiglio di Stato ne chiede, invece, la
reiezione.
D.   Il 30
agosto 1995 ha avuto luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Circa
le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e
la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi,
pertanto, può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e
se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria,
salvo, naturalmente, i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra
parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e
stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il
cambiamento di destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un
lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle
premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di
coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata
dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione:
problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista
del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e
impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'ora abrogata OPT del 2
ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale
disposizione:
"2. I Cantoni
possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli
edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di
destinazione; e
d. il piano direttore
cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono
essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio
sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e
delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24
lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva
concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art.
39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non
devono essere, dunque, un pretesto per giustificare una modifica
dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, pertanto,
fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per
quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione, sia per quanto
concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la
problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti
perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di
coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella versione approvata
dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo
strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con
edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto
protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,
valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle
zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione
non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le
aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a
tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2.
Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla
protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non
può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento
colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni
di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli
edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni
inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi
naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della
zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il
perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di
questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli
edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a
garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la
protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa,
nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi
nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della
scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale
all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari
costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni
(cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento
di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla
zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici
sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita
a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di
inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare
quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti
sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in
questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,
formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,
della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di
protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto
avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr.
scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2.
Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di
inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra
__________.__________.__________, la modificazione della destinazione di un
edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria
“meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che
segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve
essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti
gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato
posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura
d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la
messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e
le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono
essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della
variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli
edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa
la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che
rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura
edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno
caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici
rustici particolari con una destinazione specifica           (oggetti
culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane,
torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il
contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella
zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi
interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di
parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case
d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,
ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,
ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro
caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno una istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità, ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano,
tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può, dunque, semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è, invece, circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili l'assemblea comunale di __________
ha classificato la costruzione n. __________ nella categoria "__________
__________". Approvando la variante di piano regolatore il Consiglio di
Stato ha, invece, modificato la valutazione in "__________
__________". Le ricorrenti chiedono la conferma della valutazione
effettuata dall'autorità comunale, od eventualmente l'inserimento della
costruzione nelle categorie "__________ __________" o
"__________ __________". Esse sostengono che l'edificio abbia una
tipicità ed una importanza storica particolari tali da giustificarne il
mantenimento nell'interesse generale della comunità.
3.2. La valutazione effettuata dal Consiglio di Stato deve
essere confermata. Infatti alla data, determinante, del rilievo dell'edificio
effettuato per conto del comune, la costruzione, in stato di abbandono, non
aveva un tetto e presentava solo parti dei muri perimetrali (cfr. fotografie
riferite al rilievo effettuato nel settembre 1991/agosto 1992; inoltre le
fotografie, doc. B, prodotte dalle ricorrenti stesse). Trattasi dunque di un
diroccato giusta l'art. 29 2.a frase 2 RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile,
ovvero non degna di conservazione. Le insorgenti hanno frattanto parzialmente
ripristinato l'edificio, di loro iniziativa (cfr. fotografie doc. B citate;
verbale di sopralluogo); tali interventi, successivi, non permettono tuttavia
di mutare la qualifica dell'edificio. Dal momento, inoltre, che la costruzione
non si trova all'interno di un nucleo meritevole di conservazione, essa non può
neppure essere assegnata alla categoria "__________ __________". In
quanto diroccato, un’assegnazione alle categorie "__________
__________" o "__________ __________" appare infine esclusa.
3.3. Il ricorso deve, dunque, essere respinto.
4.   La tassa di giudizio è
posta a carico delle ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso è respinto.
2.   Le ricorrenti sono
condannate in solido al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 500.--.
3.   Intimazione:                  -
__________
-__________ __________
, __________ __________ e
__________ -__________ __________
, __________
rappr.
da
avv. __________ __________, __________
__________ __________ __________, ____________________
-
Municipio di __________
, ____________________
-
Consiglio di Stato
, Residenza Gover-
nativa,
____________________
-
Divisione della pianificazione
territoriale
, __________ __________ __________ __________,
____________________
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                La
segretaria