ti_gerichte · 90.2015.35 · 2017-12-05 · it
Legittimazione attiva di un'associazione a impugnare un PUC

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2017 90.2015.35
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2017 90.2015.35
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2017 90.2015.35

Incarto n.
90.2015.35
Lugano
5 dicembre 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo
sul ricorso 6 aprile 2015 dell'
RI
1
contro
il
decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato
il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino
(PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
Con decreto
legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di
utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 norme di attuazione del
PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del parco, segnatamente
la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e
sostenere le aziende che operano nel parco, favorendone la collaborazione (n. 2),
di proteggere,
gestire e promuovere le
componenti naturali e le funzioni ecologiche (
n.
3), di valorizzare il parco quale area di svago di prossimità e quale
componente dell'offerta turistica regionale (
n.
4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (
n.
5), di garantire all'interno del parco una
mobilità coordinata con i suoi obiettivi (
n.
6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del parco (
n.
7) ed infine di informare e sensibilizzare
sui contenuti e i valori del parco (
n.
8).
L'attuazione del PUC-PPdM è affidata all'Ente parco del piano di Magadino (Ente
parco), il cui consiglio di fondazione si compone di 17 membri, segnatamente 7
rappresentanti dei comuni, 2 rappresentanti del Cantone, 1 membro per il
Consorzio c__________, 2 membri per gli Enti regionali di sviluppo, 2 membri
per gli enti turistici locali, 2 membri per le associazioni agricole e 1 membro
per quelle di protezione ambientale (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPUC-PPdM).
B.   Avverso il suddetto decreto RI
1 (in seguito: RI 1) insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, lamentando
una sottorappresentanza del settore agricolo nel futuro Ente parco e postulando
che almeno la metà dei membri (9) del consiglio di fondazione provenga dal
settore agricolo produttivo. Essa sottolinea in
particolare come l'agricoltura costituisca la principale attività all'interno
del parco mediante la gestione del 70% del suo territorio. Inoltre ben 80
aziende agricole troverebbero sede al suo interno, mentre 112 sarebbero ubicate
sul piano di Magadino. Peraltro l'attività agricola svolta all'interno del parco
genererebbe introiti per diversi milioni di franchi all'anno. Dichiara infine
di
"(…) essere seriamente preoccupata dell'impatto che la realizzazione
del parco avrà sul futuro agricolo del piano di Magadino"
.
C.  a. La Sezione
dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, contesta la
legittimazione attiva deRI 1: anzitutto sarebbe da escludere che la
composizione dell'Ente parco possa pregiudicare un interesse degno di
protezione della ricorrente, che nemmeno pretende di esserne toccata
direttamente e di vantare un interesse personale alla sua modifica. Non
sarebbero inoltre date le premesse per ammettere un
ricorso di tipo
corporativo. Infatti,
a mente della Sezione, considerato che RI 1 non costituisce un'associazione per
i soli agricoltori del
piano di
Magadino, non sarebbe possibile dimostrare
che la totalità o
gran parte dei suoi membri sia direttamente toccata
dall'atto impugnato. La Sezione postula dunque, in via principale, che il
gravame venga dichiarato irricevibile e, in via subordinata, che venga
respinto. Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, se
necessario, nei
considerandi di diritto.
b. Negli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande,
approfondendole.RI 1 asserisce in particolare di aver agito
"(…) in
rappresentanza di tutte le diverse associazioni e aziende agricole sue
affiliate"
e lamenta l'assenza di una presa di posizione sul suo
ricorso da parte della Sezione dell'agricoltura,
"(…) che sicuramente
avrebbe potuto essere un servizio cantonale competente dal lato agricolo (…)"
.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data e il ricorso è tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1).
In merito alla legittimazione attiva
dell'insorgente, contestata dalla Sezione dello sviluppo territoriale, si
osserva quanto segue.
1.2.
1.2.1. Secondo l'art. 47 cpv. 3 LST, che ricalca
l'art. 49 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio
1990 (LALPT; BU 1990, 365)
, in
vigore fino al 31 dicembre 2011, contro la decisione
del Gran Consiglio
sono legittimati a ricorrere i comuni interessati (lett. a), ogni cittadino
attivo nei comuni interessati (lett. b) e ogni
altra persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione
(lett. c).
Con riferimento a quest'ultima ipotesi, introducendo
il requisito dell'interesse degno di protezione, che coincide con quello
ancorato all'art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; cfr.
Raffaello
Balerna
, La protezione
giuridica in materia di piani regolatori,
in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) il legislatore ha voluto, in primo
luogo, escludere l'
actio popularis
, cosicché difetta della
legittimazione ricorsuale chi, non essendo cittadino attivo del comune in
questione, non sia toccato
dal provvedimento
impugnato altrimenti che qualsiasi altra persona o che la collettività. Occorre
pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con
l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un
interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione
di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad
esempio di
natura economica, può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in
ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi
di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla
modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un
giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 e rinvii).
1.2.2.
Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della
legittimazione a ricorrere deve essere esaminata d'ufficio; la prova delle
circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia all'insorgente (RDAT I-2001
n. 27 consid. 2.2; ZBl 100/1999 pag. 399 e 446).
1.3.
1.3.1. Una corporazione di diritto privato,
dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qual volta sia
direttamente
lesa nei propri
legittimi interessi dalla decisione impugnata. Nel caso concreto, dagli statuti
deRI 1, che la ricorrente non ha prodotto
ma che sono consultabili sul sito: http://www., si evince che essa è
un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) e, pertanto, possiede la personalità giuridica.
Dall'atto di replica,
tuttavia,
emerge con chiarezza che essa non agisce in prima persona, ma a tutela degli
interessi dei propri aderenti. Non è
dunque necessario esaminare se la
ricorrente risulti legittimata in quanto tale: essa non solo non lo sostiene,
ma ciò non risulta neppure minimamente provato.
1.3.2. La giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona
giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà di
interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a
tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, la totalità o molti di
essi sono toccati dall'atto
impugnato e gli
statuti affidano alla corporazione la difesa di
questi interessi comuni (cosiddetto ricorso corporativo di natura
"egoista"; cfr., per tutte, RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2.). Questa
giurisprudenza torna applicabile non solo alle associazioni
propriamente dette, ma anche alle federazioni di
associazioni, delle
quali sono toccati solo i membri (DTF 100 Ia 97
consid. 1b).
1.3.3. In concreto, come visto in precedenza,
RI 1 è un'associazione
e pertanto possiede la personalità giuridica. A
essa, tuttavia, fa difetto la seconda delle condizioni elencate poc'anzi. Difatti
non è assolutamente provato - e nemmeno reso verosimile - che la maggior parte
o almeno una gran parte dei suoi aderenti sia toccata dalla disposizione
contestata, che fissa a 2 il numero dei rappresentanti delle associazioni
agricole all'interno del consiglio di fondazione. Essa si limita infatti a
asserire, in sede di replica, di aver agito
"(…) in rappresentanza di
tutte le diverse associazioni e aziende agricole sue affiliate, incluse in
particolare la Società __________ e quella __________ che si estendono proprio
sul territorio del Parco, e le associazioni settoriali di categoria con sede
proprio sul Piano di Magadino come la Federazione __________ e la Federazione __________"
.
Tali informazioni non bastano tuttavia per riconoscere aRI 1 la qualità per
ricorrere. Essa non ha infatti dimostrato in modo inappuntabile
che la maggioranza o molti tra i suoi soci, di cui
- ad eccezione di
quelli succitati - non ha nemmeno reso nota l'identità
né il numero, sono effettivamente toccati dalla contestata disposizione. Parimenti
non basta asserire che ben 80 aziende agricole troverebbero sede all'interno
del parco, mentre 112 sarebbero ubicate sul piano di Magadino. La ricorrente è
insomma venuta meno al suo dovere di attestare le circostanze di fatto
necessarie per poterle riconoscere la legittimazione ricorsuale, malgrado le
precise
obiezioni della Sezione in questo
senso. In ogni caso, dagli statuti deRI 1 non è possibile dedurre che i suoi
membri siano
particolarmente interessati alle problematiche attinenti al
piano di Magadino (cfr. RDAT 1986 n. 86 consid. 3). Ne discende che la sua legittimazione
attiva dev'essere negata.
1.4.
Per i motivi che precedono, il ricorso si rivela irricevibile. L'esame delle
critiche sollevate dalla ricorrente in questa sede avviene
dunque a
titolo abbondanziale.
1.5. Poiché la controversa
pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione
della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 117 LST).
2.
In
ambito di piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche
47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo
contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del
provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo
e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di
cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare
con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione
impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili
col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di
adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti
possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella
contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare
pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a
preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione
(STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n.
17).
3.   Prima di entrare nel merito della
vertenza, va respinta preliminarmente la critica della ricorrente volta a
mettere in dubbio i contenuti della risposta della Sezione dello sviluppo
territoriale che, a suo dire, non sarebbe sufficientemente cognita in materia
agricola. Infatti a prescindere dal fatto che il ricorso verte sulla
composizione e il numero di rappresentanti del settore agricolo all'interno del
consiglio di fondazione dell'Ente parco, e quindi su una questione relativa
all'Ente chiamato ad attuare il PUC-
PPdM nei
suoi svariati ambiti (paesaggio, agricoltura, natura,
svago, mobilità,
qualità ambientale ecc.) e non su una questione di carattere strettamente
agricolo, come osserva la Sezione dello sviluppo territoriale in sede di
duplica, la risposta è stata redatta in virtù dell'art. 2 cpv. 2 lett. e del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
7.1.1.1.1) che le attribuisce la competenza di rappresentare lo Stato del
Cantone
Ticino presso tutte le istanze
politiche e giudiziarie in ogni vertenza attinente al piano direttore
cantonale, ai piani regolatori, ai
piani particolareggiati ed ai piani d'utilizzazione
cantonali della LST, competenza che già possedeva in virtù dell'art. 11 cpv. 1
LALPT.
4.   4.1. Secondo
l'art. 8 NAPUC-PPdM, l'Ente parco attua il PUC-PPdM (cpv. 1). In particolare,
giusta il cpv. 2, esso realizza, per quanto possibile, le misure elencate nell'allegato
2 (lett. a), svolge ulteriori compiti conferitigli dal Consiglio di Stato con
contratto di prestazione (lett. b), incentiva e coordina la realizzazione di
misure affidate all'iniziativa di enti pubblici e di privati, segnatamente
quelle di cui all'allegato 3, con possibilità di erogare i contributi
finanziari previsti dalle misure (lett. c), collabora con i Comuni e il Cantone
nella sorveglianza del territorio (lett. d), verifica l'efficacia delle misure
del PUC-PPdM e ne riferisce al Dipartimento (lett. e) e formula preavvisi su
richiesta del Dipartimento (lett. f). Come esposto in narrativa, il suo
Consiglio di fondazione si compone di 17 membri, segnatamente 7 rappresentanti
dei comuni, 2 rappresentanti del Cantone, 1 membro per il Consorzio c__________,
2 membri per gli enti regionali di sviluppo, 2 membri per gli enti turistici
locali, 2 membri per le associazioni agricole e 1 membro per quelle di
protezione ambientale (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPUC-PPdM).
4.2. Vista l'importanza dell'Ente parco, il PUC-PPdM gli dedica la
Sezione 3, nella quale vengono esposti i motivi alla base della sua creazione
(capitolo 1), l'"idea guida" che ispira il suo agire (capitolo 2), i
suoi compiti e il suo ruolo (capitolo 3) e infine chi sono i suoi membri, la
sua natura giuridica e la sua composizione (capitolo 4). Circa l'individuazione
degli attori da coinvolgere nell'Ente, il PUC-PPdM al sottocapitolo 4.1, pag.
6, indica i seguenti criteri:
Criteri per individuare i membri dell'Ente Parco sono:
°  l'«idea
guida» di un Ente Parco «autorevole perché rappresenta con equilibrio gli interessi
degli attori principali»;
°  l'esigenza
che l'Ente Parco sia attento alle esigenze del territorio (in termini di protezione,
promozione e rivalorizzazione);
°  l'opportunità
di prestare ascolto alle attese delle persone che vivono e lavorano all'interno
o nei dintorni del Piano di Magadino e/o che ne sono utilizzatori.
Si tratta
di criteri che hanno permesso una prima scelta di fondo fra la possibilità che
membri dell'Ente Parco siano:
°  solo
attori istituzionali: il Cantone e i Comuni;
°  solo
rappresentanti di interessi diversi: contadini e proprietari dei terreni,
associazioni per la protezione dell'ambiente e del paesaggio; associazioni dei
potenziali utenti (cavallerizzi, ciclisti, pedoni, ecc.) o delle cerchie che
possono trarre vantaggi dal valore aggiunto rappresentato dal Parco (ad esempio:
il settore turistico);
°  rappresentanti
delle istituzioni e della cosiddetta società civile.
Secondo l'«idea
guida» che è stata indicata quale termine di confronto per valutare la coerenza
delle possibili soluzioni, l'Ente Parco è «autorevole perché rappresenta con
equilibrio gli interessi degli attori principali». Vi è dunque la necessità di
avere la presenza attiva e convinta dei Comuni, primi responsabili della
conservazione e della valorizzazione del comprensorio in tutte le sue
componenti, ma anche di chi sul Piano di Magadino lavora e da anni si impegna
per la sua salvaguardia.
Questa
necessità ha perciò portato ad escludere le due soluzioni estreme a favore
della presenza, tra i membri dell'Ente Parco e accanto al Cantone, dei Comuni e
di altri attori (…).
Individuati gli
attori da coinvolgere nell'Ente parco, quanto poi alla concreta composizione
del consiglio di fondazione e alla scelta del numero di rappresentanti per i
vari settori ivi attivi, il PUC-PPdM adduce al sottocapitolo 4.3, pag. 9:
Gli
attori rappresentati nel Consiglio di Fondazione sono quelli già rappresentati
nella Conduzione politica istituita in fase progettuale, con un aumento del numero
di rappresentanti da 15 a 17 per permettere agli enti cantonale e locali che
finanziano il progetto di avere un rappresentante supplementare. (…) La
proposta di confermare quali membri dell'Ente Parco gli Enti e le Associazioni
rappresentati nella Direzione politica del PUC permette di tener conto delle
positive esperienze raccolte.
4.3. Alla luce di queste premesse e in particolare della ricerca di una
rappresentanza equilibrata degli interessi dei vari attori principali
attivi all'interno del parco, appare evidente come la richiesta della
ricorrente di elevare a 9 il numero dei suoi rappresentanti a scapito degli
altri partecipanti del consiglio di fondazione si ponga in manifesta contraddizione
con lo scopo dell'Ente e con le sue modalità operative. Un consiglio di fondazione
composto per più della metà da membri del settore agricolo introdurrebbe un
fattore di pesante squilibrio nella rappresentanza dei molteplici interessi
concernenti la gestione del territorio toccato dal PUC-PPdM (paesaggio,
agricoltura, natura, svago, mobilità, qualità ambientale ecc.), minando la
ricerca di autorevolezza dell'Ente. Inoltre, contrariamente a quanto ritiene
l'insorgente, la quale afferma di nutrire forti preoccupazioni sull'impatto
della realizzazione del parco sul futuro agricolo del piano di
Magadino, chiedendo di
"(…) essere
solidale nei confronti degli
agricoltori del Parco e delle loro
legittime rivendicazioni, basandosi sull'evidente, palese ed innegabile
mancanza di considerazione ed interesse per le attività agricole da parte del
progetto"
, il Consiglio di Fondazione non rappresenta, viste le sue
finalità e i suoi
compiti - ovvero: attuare
le misure del PUC-PPdM, stimolare, sostenere e coordinare gli Enti pubblici o
privati nella realizzazione del misure, collaborare alla sorveglianza
territoriale, monitorare i
fenomeni in
atto sul territorio e ricercare finanziamenti complementari
(cfr. in
particolare: Sezione 3, capitolo, 3, pag. 4-5 e inoltre art. 8 NAPUC-PPdM) - la
sede adatta per avanzare simili pretese.
5.
Per i motivi che precedono il ricorso viene dichiarato irricevibile. La
tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm), mentre
l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere
dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
irricevibile
.
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'500.-, già anticipata dall'insorgente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere