ti_gerichte · 52.1996.260 · 1998-11-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.11.1998 52.1996.260
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.11.1998 52.1996.260
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.11.1998 52.1996.260

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00260
Lugano
30 novembre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Efrem Beretta, quest'ultimo in sostituzione del giudice
Raffaello Balerna, astenuto
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  2 dicembre 1996 del
__________
patrocinato
da: avv. __________
contro
la
decisione 13 novembre 1996, n. 5862, del Consiglio di Stato che respinge
l'impugnativa presentata dall’insorgente avverso la decisione 2 novembre 1995
con cui il municipio di __________ gli ha chiesto il pagamento della somma di
fr. 64’919.55 per fornitura di acqua potabile;
viste le risposte:
-    11 dicembre 1996 del Consiglio di
Stato;
-    23 dicembre 1996 del municipio di
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel 1988 i municipi di
__________ e di __________ hanno stipulato una convenzione volta a regolare la
fornitura di acqua potabile da parte dell’azienda acqua potabile (AAP) del
primo comune a quella del secondo. In base a questa convenzione, approvata dai
rispettivi legislativi e ratificata dal Dipartimento dell’interno il 14 novembre
1989, __________ di __________ è stata autorizzata a prelevare da due punti
delle condotte del__________ di __________ un quantitativo massimo di 24 litri
al secondo di acqua potabile (n. 1 - I). Il prezzo dell'acqua è stato
“fissato
in fr. 0.70 il mc. con aumenti  proporzionali ai costi di produzione del__________
__________, aumenti comprovati da pezze giustificative, che saranno sottoposte
per conoscenza al municipio di __________ "
(n. 1 - VII)
.
La convenzione limitava inoltre alla zona di __________ la concessione
accordata dal comune di __________ al__________ di __________ nel 1951 per
distribuire l’acqua su tutto il territorio comunale al di sotto della quota di
350 m (n. 4) e regolava alcune questioni particolari, quali la fornitura
provvisoria di acqua ad alcuni stabili di __________ allacciati alla rete di
distribuzione del__________ di __________ (n. 3), rispettivamente il diritto di
quest’ultima di posare nuove condotte sul territorio di __________,
mantenendovi quelle esistenti (n. 5).
La convenzione stabiliva infine che eventuali controversie sulla
sua applicazione avrebbero dovuto essere
“sottoposte al giudizio del foro
civile di __________ ”
(n. 9).
B.   Con messaggio n. 1074 del 16
novembre 1992 il municipio di __________ ha chiesto al consiglio comunale di
approvare un aumento lineare del 50%, a partire dal 1. aprile 1993, delle tariffe
per la distribuzione dell'acqua potabile e delle tasse per il diritto di
privativa del__________ di __________. Il municipio ha segnalato che l’aumento
era necessario per equilibrare i conti e che il prezzo base dell’acqua sarebbe
di conseguenza salito da 50 a 75 cts. al mc.
Il 14 dicembre 1992 il consiglio comunale di __________ ha
aderito alle proposte del municipio.
C.   Con lettera 10 febbraio 1993
il municipio di __________ ha comunicato a quello di __________ che il
consiglio comunale aveva approvato un aumento del prezzo dell'acqua in ragione
del 50%, cosicché il prezzo di quella fornita al__________ di __________
sarebbe passato da 70 cts. a 1.05 fr. il mc.
Il municipio di __________ ha motivato l'aumento con la necessità
di fare fronte ad oneri maggiori, per stipendi dei dipendenti e per
ammortamenti del debito aziendale.
Dissentendo dalla decisione del legislativo di __________, il
municipio di __________ ha chiesto all’esecutivo del comune vicino di rivedere
al ribasso l’entità dell’aumento. Non avendo ottenuto soddisfazione, il 13
luglio 1993 il comune di __________ ha sollecitato l’intervento dell’autorità
di vigilanza sui comuni per dirimere la vertenza. Vista la clausola di proroga
del foro contenuta nella convenzione, la Sezione Enti Locali ha invitato il comune
di __________ a sottoporre la questione al giudice civile.
Il 20 maggio 1994 il municipio di
__________ ha minacciato la sospensione della fornitura di acqua potabile nel
caso in cui il comune di __________ non avesse pagato lo scoperto di fr.
43'448.65, corrispondente al rincaro del prezzo dell'acqua applicato a partire
dal 1. aprile 1993. Il municipio di __________ si è rivolto al Pretore del
distretto di __________, chiedendogli in via cautelare di ordinare il
ripristino dell’erogazione. Con decreto 12 giugno 1995 il Pretore ha respinto
l’istanza per difetto di giurisdizione.
D.   Con atto del 2 novembre 1995
il municipio di __________ ha chiesto al comune di __________ il pagamento della
somma di
fr. 64'919.55, per l’acqua potabile fornita tra il 31 marzo ed il 30 settembre
1995 al prezzo unitario di fr. 1.05/mc.
Contro la predetta richiesta il comune di __________ è
insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che il ricorso fosse dichiarato
inammissibile in ordine e respinto nel merito.
L’insorgente obiettava che la convenzione per la fornitura di
acqua potabile avrebbe dovuto essere configurata alla stregua di una
concessione. Chiedeva quindi che il Consiglio di Stato si dichiarasse
incompetente e trasmettesse gli atti al Tribunale cantonale amministrativo,
competente a dirimere la vertenza giusta l’art 71 lett. a PAmm.
Preso atto della risposta del municipio di __________, con la
replica il comune di __________ ha modificato le proprie domande di giudizio,
chiedendo in ordine che la decisione fosse dichiarata inammissibile e nel
merito che il ricorso fosse accolto.
E.   Con risoluzione 13 novembre
1996, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame.
Esclusa la giurisdizione del giudice civile e quella del
Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica, il Governo ha anzitutto
ritenuto che il ricorso fosse ricevibile in ordine giusta l’art. 208 LOC.
Disattese le censure di natura procedurale sollevate dal
comune resistente con riferimento alla modifica apportata dall’insorgente in
corso di causa alle domande di giudizio formulate con il ricorso, il Consiglio
di Stato ha poi confermato la decisione del municipio di __________ di
aumentare il prezzo dell'acqua potabile fornita al__________ di __________ da
70 cts. a frs. 1.05, ritenendo fondate le giustificazioni addotte in proposito
dal municipio di __________.
F.   Contro il predetto giudizio
governativo il comune di __________ si è aggravato davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
In via principale, l’insorgente sostiene che la convenzione
stipulata con il comune di __________ per la fornitura di acqua potabile rilevi
dal diritto privato. Competente a dirimere la vertenza sarebbe il Pretore. Il
giudizio governativo sarebbe quindi da annullare per difetto di giurisdizione.
Nella convenzione, prosegue il comune di __________ in via
subordinata, potrebbero semmai essere ravvisati gli estremi di una concessione.
Essendo data la competenza del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza
unica, la decisione governativa impugnata sarebbe comunque da annullare.
Prospettata ulteriormente l’ipotesi di una convenzione retta
dall’art. 193 LOC, il ricorrente contesta infine le considerazioni sviluppate
dal Consiglio di Stato in merito ai motivi che giustificherebbero il
controverso aumento del prezzo dell’acqua fornitagli dal comune di __________.
G.   All’accoglimento del ricorso
si è opposto il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di
__________, contestando partitamente le tesi dell’insorgente.
Il resistente evidenzia anzitutto le incongruenze procedurali
che contrassegnano la risposta e la replica inoltrate dal municipio di __________
in prima istanza. Sottolineata la natura pubblicistica della vertenza, il
municipio di __________ rileva poi come il comune ricorrente abbia omesso di
impugnare tempestivamente la risoluzione 10 febbraio 1993 mediante la quale
veniva aumentato il prezzo dell’acqua fornita. Ritiene quindi tardive le contestazioni
sollevate contro il conteggio in contestazione.
Ad ogni buon conto, conclude il resistente, l’aumento
applicato sarebbe del tutto giustificato. Lo confermerebbero le verifiche
operate dal Consiglio di Stato, che contrariamente a quanto assume il
ricorrente, non avrebbe affatto limitato all’arbitrio il proprio potere di cognizione.
Considerato,
in
diritto
1.   Prima di entrare nel merito
del ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo esamina d'ufficio la sua
competenza (art. 3 PAmm).
Secondo l’insorgente, la vertenza andrebbe sottoposta al
giudice civile in quanto riferita ad un contratto di diritto privato, mediante
il quale il comune di __________ si è impegnato a fornire a quello di
__________ determinati quantitativi di acqua potabile destinati ad alimentare
la rete di distribuzione dell’azienda di quest’ultimo. Ai fini del giudizio
occorre quindi verificare se sia data la giurisdizione amministrativa.
2.   Giusta l’art. 208 LOC contro
le decisioni di organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui
decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la
legge non disponga altrimenti.
L’art. 40 LMSP dispone dal canto suo che le contestazioni tra
utenti ed azienda municipalizzata sono decise in via di reclamo dal
Dipartimento dell’interno (ora: Dipartimento delle istituzioni), contro le cui
decisioni è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. Questa norma,
introdotta nella legge con emendamento del 15 dicembre 1981, deroga quale lex
specialis all'ordinamento generale delle vie ricorsuali previsto dall'art. 208
LOC. Ad essa va fatto riferimento in tutte le vertenze che sorgono tra
un'azienda municipalizzata ed i suoi utenti.
3.   L'__________ di __________
è un'azienda municipalizzata che svolge un servizio d'interesse pubblico
somministrando l'acqua potabile agli utenti allacciati alla sua rete di
distribuzione. In quanto tale, essa è assoggettata al diritto pubblico, in
particolare alla legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici (LMSP; RL
2.1.3.) ed al regolamento organico dell’azienda (ROAAP).
L’assoggettamento dell’azienda al diritto pubblico non porta
necessariamente a concludere che anche il rapporto con i suoi utenti sia di natura
pubblicistica. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 105 II 236
consid. 2, 76 II 104 seg.), avallata dalla dottrina (Grisel, Droit
administratif suisse, 118 seg., Imboden Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N 139), la relazione fra l'azienda ed i suoi
utenti può essere tanto di diritto pubblico, quanto di diritto privato. Di
regola, essa soggiace al diritto pubblico quando gli utenti vengono a trovarsi
in uno speciale rapporto di subordinazione rispetto all’azienda, che può
intervenire nei loro confronti
iure imperii
, ovvero mediante atto
amministrativo unilaterale fondato direttamente sulla legge.
Determinante è la configurazione concreta dell'ordinamento previsto
per disciplinare il rapporto d'utenza. Se i diritti e gli obblighi delle parti
sono definiti in modo rigido ed uniforme dalla legge, tale rapporto è di natura
pubblicistica. Se l'ordinamento applicabile lascia invece alle parti la
possibilità di determinarli liberamente e su una piano di parità, il rapporto tra
l’azienda ed i suoi utenti può essere retto sia dal diritto pubblico, sia da
quello privato. Tale rapporto soggiace al diritto pubblico e si concretizza
sotto forma di contratti di diritto amministrativo (DTF 105 II 239 seg.; 103 II
318 seg.) nei casi in cui viene ad instaurarsi in adempimento del mandato di
servizio pubblico che la legge affida all'azienda (ZBl 1986, 418). È invece
retto dal diritto privato ed assume le connotazioni di un contratto di
compravendita nei casi in cui esula da tale mandato.
4.   Oggetto dell'impugnativa
qui in esame è la decisione 13 novembre 1996 con cui il Consiglio di Stato ha
respinto il ricorso inoltrato dal comune di __________ contro la risoluzione 2
novembre 1995 del municipio di __________, che chiedeva all’insorgente il
pagamento dell'acqua fornitagli dalla sua __________ tra il 1º aprile ed il 30
settembre 1995.
Il Governo ha fondato la propria competenza sull'art. 208
LOC, che gli assegna il compito di statuire in prima istanza sui ricorsi
proposti contro decisioni degli organi comunali.
A torto, tuttavia, poichè tale deduzione disattende quanto
dispone l’art. 40 LMSP, che attribuisce al Dipartimento delle istituzioni la
competenza a dirimere le contestazioni tra le aziende municipalizzate ed i loro
utenti, indipendentemente dalla questione a sapere se il rapporto d’utenza sia
di natura pubblicistica o privatistica.
L’__________ di __________ è un’azienda municipalizzata (art.
1 ROAAP). Su questo punto non v’è contestazione.
Il comune di __________, d’altro canto, è un suo utente. Esso
è in effetti allacciato alla rete di distribuzione del__________ di __________
e fruisce dei servizi di quest’azienda per sopperire al fabbisogno di acqua
della sua __________. Circostanze, queste, che bastano per conferirgli la qualità
di utente.
La figura dell’utente non è invero definita né dalla LMSP, né
dal ROAAP. Nel silenzio della legge non appare tuttavia lesivo del diritto
considerare utente chiunque benefici dei servizi dispensati da un’azienda
municipalizzata. Irrilevante ai fini del riconoscimento della qualità di utente
è la natura giuridica del rapporto sottostante. Decisivo è unicamente il fatto
di fruire delle prestazioni erogate dall’azienda. Al comune di __________
compete pertanto veste di utente tanto nel caso in cui la convenzione che ha
dato origine al rapporto tra i due comuni si fondi sul diritto pubblico, quanto
nel caso in cui la stessa rilevi dal diritto civile. Il riconoscimento della
qualità di utente non presuppone in effetti l’esistenza di un particolare rapporto
di subordinazione tra l’azienda ed il destinatario delle prestazioni di
servizio erogate dall’azienda. Tale veste scaturisce dal fatto stesso di fruire
di prestazioni dispensate dall’azienda, ovvero, in concreto, dal fatto di
prelevare determinati quantitativi d’acqua potabile dalla rete di distribuzione
del__________ di __________. Non postula in particolare che il rapporto si
fondi su una decisione di allacciamento adottata iure imperii in base al ROAAP.
Può anche discendere da una convenzione di diritto pubblico o privato stipulata
da contraenti situati su un piano di parità.
Né permette di negare al comune ricorrente la qualità di
utente il fatto che questo non si situi nella giurisdizione del comune di Paradiso.
L’art. 9 ROAAP prevede in effetti espressamente la possibilità di instaurare
rapporti d’utenza anche con destinatari situati oltre i confini del territorio
comunale.
Data la veste in cui compaiono le parti in causa, competente
giusta l’art. 40 LMSP a dirimere la vertenza sorta in merito alla legittimità
degli aumenti applicati dal__________ di __________ al prezzo unitario
dell’acqua fornita al comune di __________ era quindi il Dipartimento delle
istituzioni e non il Consiglio di Stato.
5.   Invano si richiama
l’insorgente all’art. 71 lett. a PAmm, che assegna al Tribunale cantonale
amministrativo la competenza a giudicare quale istanza unica le vertenze
patrimoniali tra il titolare di una concessione e lo Stato o un altro ente di
diritto pubblico inerenti agli obblighi od ai diritti derivanti dall'atto di
concessione.
La vertenza in esame non scaturisce in effetti da un rapporto
di concessione, ma da una convenzione fondata sull’art. 193 LOC, che permette
al comune di sottoscrivere convenzioni con enti pubblici o privati per svolgere
compiti di natura pubblica locale.
Facoltà, questa, che è a sua volta espressamente prevista
dall’art. 9 ROAPP con riferimento alla fornitura di acqua potabile ad altri
comuni. Oggetto del rapporto in contestazione, per quanto qui interessa, è
soltanto l'autorizzazione accordata dal resistente all’insorgente a prelevare
determinati quantitativi di acqua dagli impianti del__________ di __________
allo scopo di alimentare la propria rete di distribuzione. Con un’unica eccezione,
circoscritta alla zona di __________, tale rapporto non comprende anche la
distribuzione dell’acqua potabile da parte del__________ di __________ sul
territorio di __________. All’infuori di quell’eccezione, attorno alla quale
non v’è contestazione, si tratta quindi di una vertenza riferita ad un
contratto amministrativo o di diritto pubblico e non ad un rapporto di natura
concessoria. Va di conseguenza esclusa qualsiasi competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a giudicare quale istanza unica in base all’art. 71
lett. a PAmm.
Tanto meno può essere ipotizzata una competenza di questo
tribunale a statuire sulla vertenza secondo l'art. 71 lett. b PAmm. La
contestazione non discende infatti da un contratto di diritto pubblico in cui
lo Stato, ovvero il Cantone, è parte (RDAT 1995 II N 20, consid. 3a; Borghi /
Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 71 PAmm, N 3 in
fine).
Né la competenza del Tribunale cantonale amministrativo può
essere dedotta dall’erronea indicazione delle vie di ricorso data dal giudizio
governativo impugnato. La competenza è infatti imperativamente stabilita dalla
legge, in particolare dall’art. 40 LMSP, che nel caso specifico non concede
alle parti alcuna facoltà di derogarvi (art. 2 PAmm). Per gli stessi motivi la
competenza dell’autorità amministrativa non può nemmeno essere esclusa in
considerazione della
prorogatio fori
a favore del giudice civile contenuta
nella convenzione in oggetto.
Nemmeno il fatto che il rapporto d’utenza dal quale
scaturisce la vertenza si fondi su una convenzione stipulata tra due comuni in
base all’art. 193 LOC e non su una decisione di allacciamento resa in base al
ROAAP permette infine di giungere a diversa conclusione. Le contestazioni che
nascono attorno a contratti amministrativi sono in effetti vertenze di diritto
pubblico, sulle quali deve pronunciarsi l’autorità che sarebbe stata competente
se non ci fosse stato contratto, bensì decisione (cfr. DTF 95 I 421 seg.;
Scolari, Diritto amministrativo, vol. I, N 237).
6.   Stando così le cose,
l’impugnativa, tempestivamente inoltrata dal comune di __________, comunque
legittimato a ricorrere, dev’essere evasa nel senso di annullare il giudizio
governativo censurato siccome reso in violazione dell'art. 40 LMSP. Gli atti
vanno rinviati al Dipartimento delle istituzioni, affinché proceda negli
incombenti che tale norma gli attribuisce.
Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di
giustizia e dall’assegnazione di ripetibili.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 193, 208 LOC; 40 LMSP; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è evaso come ai
considerandi.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 13 novembre 1996, n. 5862, del Consiglio di
Stato è annullata.
1.2.   gli atti sono trasmessi al Dipartimento delle istituzioni
affinché statuisca sul ricorso 17 novembre 1995 inoltrato dal comune di
__________ contro la decisione 2 novembre 1995 del municipio di __________.
2.   Non si prelevano né spese,
né tassa di giustizia.
3.   Non si assegnano ripetibili.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario