ti_gerichte · 52.2007.350 · 2008-02-04 · it
Ricusa nei confronti di funzionari

Ricusa nei confronti di funzionari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2008 52.2007.350
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2008 52.2007.350
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2008 52.2007.350

Ricusa nei confronti di funzionari

Incarto n.
52.2007.350
Lugano
4 febbraio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 ottobre 2007 di
RI 1,
,
:,
contro
la decisione 19 settembre 2007 del Consiglio di
Stato (n. 4796) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso
la decisione 21 agosto 2007 con cui il CO 1 ha respinto la domanda di ricusa da questi inoltrata nei confronti di alcuni funzionari dirigenti
nell'ambito dell'inchiesta disciplinare promossa a suo carico;
viste le risposte:
-    22 ottobre 2007 del CO 1;
-    23 ottobre 2007 del
Consiglio di Stato;
preso atto della replica 15
novembre 2007 dell'insorgente e delle dupliche:
-    28 novembre 2007 del
Consiglio di Stato;
-      4 dicembre 2007 del CO
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel corso
dei mesi di febbraio e marzo del 2007 il segretario comunale di __________, __________,
assistito dalla vicesegretaria, __________, e dal capo della sezione
progettazione e manutenzione dei servizi urbani comunali, ing. __________,
hanno esperito un'indagine, volta ad accertare l'esistenza di irregolarità nel
funzionamento dei servizi urbani comunali. In quest'ambito, essi hanno in particolare
sentito diversi dipendenti, verbalizzandone le dichiarazioni.
Il 13 marzo 2007, i predetti funzionari
hanno rassegnato al municipio un rapporto, che confermava l'esistenza di
situazioni non conformi alle regole di un'ordinata gestione. Le irregolarità sarebbero
state da ricondurre a quattro funzionari, fra cui l'insorgente RI 1,
responsabile dei servizi ausiliari. In relazione a quest'ultimo, il rapporto
rileva che avrebbe dovuto essere chiarito in che misura non fosse a conoscenza
degli abusi perpetrati dagli altri tre. Sottolineava inoltre che il ricorrente
tratterebbe duramente alcuni subordinati, mentre sarebbe clemente con altri.
Segnalava poi che questi avrebbe tollerato abusi da parte di un suo
subordinato, che avrebbe timbrato in modo irregolare e si sarebbe appropriato
di legna del comune. I tre funzionari suggerivano, in conclusione, che venisse
pronunciato un severo richiamo nei confronti dell'insorgente.
B.   Preso atto
del rapporto, il 3 aprile 2007 il municipio ha deciso di aprire un'inchiesta
amministrativa per presunta violazione dei doveri di servizio nei confronti del
ricorrente e di altri tre dipendenti comunali. L'incarico di condurla è stato
conferito con decisione del 18 seguente all'avv. __________, giudice emerito
del Tribunale d'appello.
Contro la decisione di aprire un'inchiesta a
suo carico RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone
l'annullamento e postulando, in via subordinata, che la direzione
dell'amministrazione e quella dei servizi urbani comunale fossero estromesse da
ogni partecipazione alla conduzione dell'inchiesta.
Con giudizio 26 giugno 2007 il Consiglio di
Stato ha respinto l'impugnativa e dichiarato irricevibile l'istanza di ricusa,
rilevando che avrebbe dovuto essere inoltrata all'autorità comunale, competente
ad evaderla. Il ricorso inoltrato da RI 1 contro questo giudizio è stato
respinto dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 5 settembre
2007.
C.   Con istanza
14 agosto 2007, inoltrata al municipio, RI 1 ha ricusato la direzione dell'amministrazione e quella dei servizi urbani comunali. L'istante ha in particolare contestato
la partecipazione all'inchiesta del segretario comunale, della vicesegretaria e
del capo del servizio di progettazione e manutenzione, in quanto estensori del
rapporto preliminare e quindi prevenuti nei suoi confronti, rispettivamente
interessati all'esito del procedimento, siccome suoi superiori e quindi
perseguibili disciplinarmente per violazione dei doveri di vigilanza.
Il 21 agosto 2007 il municipio ha respinto
la domanda di ricusa, ritenendo che non fossero dati i presupposti degli art.
32 PAmm e 26 CPC.
D.   Con
giudizio 19 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,
respingendo a sua volta l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.
Illustrati i principi che regolano
l'istituto della ricusa, il Governo ha in sostanza escluso che la semplice
estensione del rapporto preliminare permettesse di dubitare dell'imparzialità
dei tre funzionari summenzionati. Nessun elemento permetterebbe d'altro canto
di ritenere che possano essere interessati all'esito del procedimento in quanto
passibili di sanzioni disciplinari per violazione dei doveri di vigilanza.
E.   Contro il
predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia imposto al municipio di ordinare alla
direzione dell'amministrazione ed a quella dei servizi urbani, in particolare
ai tre funzionari più volte citati di astenersi da qualsiasi partecipazione
all'inchiesta promossa a suo carico.
L'insorgente rileva anzitutto che il
rapporto preliminare del 13 aprile 2007, oltre a dare per accertati determinati
fatti, anticipa già i provvedimenti che dovrebbero essere adottati a suo
carico. Gli estensori del rapporto sarebbero dunque sospettabili di prevenzione
nei suoi confronti. In quanto suoi superiori potrebbero inoltre essere interessati
all'esito dell'inchiesta onde evitare sanzioni disciplinari per mancata vigilanza.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio, contestando succintamente le tesi dell'insorgente con argomenti che
per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
G.   Con la
replica e le dupliche, le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive
tesi ed allegazioni, confermandosi nelle domande formulate in precedenza.
Con scritto del 12 dicembre 2007, il
ricorrente ha ulteriormente segnalato che nell'ambito dell'inchiesta condotta
dall'avv. __________, la vicesegretaria comunale, __________, aveva collaborato
con l'inquirente, fungendo in particolare da tenitrice del verbale nelle
audizioni delle persone interrogate.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La
legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,
tempestivamente inoltrato contro una decisione incidentale comunque impugnabile
secondo l’art. 44 PAmm, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le parti non sollecitano
l'assunzione di particolari prove. Non v'è peraltro contestazione sui fatti.
2.   2.1.
L’art. 29 cpv. 1 Cost. fed. garantisce l'imparzialità dei membri delle autorità
e dei funzionari nei procedimenti giudiziari o amministrativi. La norma obbliga
queste persone ad astenersi dalla trattazione di casi nei quali non offrono
sufficienti garanzie di imparzialità. In particolare, perché sono personalmente
interessati. La portata della norma è inferiore a quella degli art. 30 cpv. 1
Cost. fed. e 6 CEDU. Al riguardo occorre in effetti tener debitamente conto del
fatto che le autorità del potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di
governo, di direzione e di gestione. Esse non esercitano in particolare
attività giurisdizionali. Le loro mansioni implicano un cumulo di funzioni
diverse, che non possono essere separate senza pregiudicare l'efficacia della
gestione e la legittimità democratica e politica delle corrispondenti
decisioni. Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29
cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità come massima
d'organizzazione delle autorità governative, amministrative o di gestione. La
loro indipendenza deve essere valutata caso per caso secondo le specificità
della fattispecie. (STF 2P.101/2003 consid. 2.2.; 4.4.2000 in re Zopfi; DTF 125
I 119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; STF 2P.231/1997 = ZBl 100/1999, pag. 76
consid. 2b; RDAT I-2002 n. 7; STA 24.6.06 n. 52.6.215 in re B.).
2.2. Giusta l’art. 32 cpv. 1 PAmm, i motivi
di astensione e di ricusa previsti dal CPC valgono anche per i membri delle
autorità amministrative. Dal cpv. 6 della norma si evince che astensione e
ricusa si applicano anche ai funzionari. Sono in particolare obbligati ad
astenersi e ricusabili i funzionari che preparano le decisioni o che grazie ai
poteri di cui dispongono possono comunque influenzarle (Borghi/Corti, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, ad art. 32 n. 1 pag. 167 seg.).
Secondo l’art. 26 CPC, ogni giudice o
segretario è fra l'altro escluso dall’esercizio delle proprie funzioni, se ha
un interesse personale all'esito del procedimento (lett. b) o se ha dato un referto
nella causa (lett. c) ed è quindi sospettabile di prevenzione. In relazione a
quest'ultimo motivo di ricusa, occorre in ogni caso tener presente che i
compiti istituzionali e l'organizzazione delle autorità amministrative chiamate
ad adottare una decisione o dei funzionari incaricati di prepararla non
permettono di esigere il medesimo grado di indipendenza e di imparzialità che
viene richiesto ad un magistrato dell'ordine giudiziario (STF 2P.101/ 2003
consid. 2.2).
2.3. La ricusa
è proponibile soltanto nei confronti di singole persone. Autorità giudiziarie
od unità dell’amministrazione non possono essere ricusate in quanto tali. Soltanto
le persone che agiscono in loro nome e conto possono essere oggetto di una domanda
di ricusa. Decisiva ai fini del giudizio sulla domanda non è infatti la situazione
dell’ufficio coinvolto nel procedimento, ma quella delle singole persone che vi
operano per rapporto alle parti in causa od all’oggetto della decisione da
adottare.
3.
3.1. Nel caso concreto, va anzitutto rilevato che nella misura in
cui era
proposta nei confronti della direzione
dell’amministrazio-ne comunale o della direzione dei servizi urbani comunali,
la domanda di ricusa avrebbe dovuto essere respinta già perché improponibile. I
predetti servizi dell'amministrazione comunale non erano infatti ricusabili in
quanto tali. La domanda era dunque proponibile unicamente nella misura in cui
il ricorrente ricusava i tre funzionari dell’amministrazione, che avevano
esperito gli accertamenti preliminari, di cui si è detto in narrativa. Da un
lato, perché questi funzionari avevano allestito un rapporto, nel quale non si
limitavano ad esporre le risultanze delle loro indagini, ma prospettavano anche
l’adozione di determinate misure disciplina-ri a carico di quattro dipendenti,
fra cui l’insorgente. Potevano dunque essere sospettati di prevenzione nei
confronti degli indagati. Dall’altro, perché gli stessi funzionari potevano
interferire nel procedimento allo scopo di evitare qualsiasi rimprovero di aver
violato i loro doveri di vigilanza sui loro subordinati. Erano dunque
sospettabili di avere un interesse personale all'esito del procedimento.
Al fine di garantire la massima oggettività
ed imparzialità, invece di far capo ai servizi dell’amministrazione comunale,
il municipio ha preferito conferire il mandato di condurre l’inchiesta
a carico del ricorrente e di tre suoi colleghi
ad un commissario esterno di provata esperienza e capacità.
Superate le perplessità iniziali, lo stesso ricorrente ha per finire condiviso
questa decisione.
Nell'atto
di conferimento
dell'incarico il municipio ha chiaramente stabilito che l'inchiesta era
affidata esclusivamente all'avv. __________. La direzione dell'amministrazione
e quella dei servizi urbani non sono state coinvolte nemmeno marginalmente
nell'attività inquirente. L'amministrazione comunale doveva soltanto garantire
al commissario designato la massima disponibilità.
3.2. Ferme queste premesse, la ricusa del segretario
comunale, della vicesegretaria e del direttore del servizio di progettazione e
di manutenzione dei servizi urbani comunali appare tutto sommato priva
d'oggetto. Ai funzionari in questione, estensori del rapporto preliminare, di
cui si è detto in narrativa, non è infatti stato affidato alcuna particolare
responsabilità nel quadro della conduzione dell'inchiesta. In quanto funzionari
dell’amministra-zione comunale, essi dovevano unicamente tenersi a disposizione
del commissario per le necessità delle indagini. Ad essi non è stata delegata
alcuna attività inquirente. Al massimo, sono stati chiamati dal commissario a
collaborare nella raccolta di informazioni od a fungere da ausiliari, privi di
qualsiasi autonomia decisionale. Unico responsabile dell’inchiesta era ed è
rimasto il commissario speciale designato dal municipio.
Infondate sono dunque anche le contestazioni che l'insorgente
solleva con riferimento alla collaborazione prestata dalla vicesegretaria
comunale nell’ambito della redazione, sotto dettatura e controllo personale del
commissario, dei verbali degli interrogatori dei testimoni che sono stati
sentiti. Il ruolo di questa funzionaria era comunque marginale. Non disponendo
di alcun potere inquirente e non essendo nemmeno incaricata di preparare decisioni
non era di certo in grado di influenzare l'esito dell'inchiesta.
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. Pur omettendo
di rilevare che i tre funzionari comunali ricusati non erano ricusabili già
perché non avevano alcuna responsabilità nella conduzione dell’inchiesta, il
Consiglio di Stato perviene infatti a conclusioni che non prestano il fianco a
critiche.
La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC; 26, 27 CPC; 3, 18, 28, 60, 61
PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario