ti_gerichte · 90.2004.77 · 2006-01-17 · it
Ricorso contro l'istituzione di un sentiero pedonale - contestazione non oggetto della variante: ricorso improponibile; condizioni per riesaminare il piano regolatore

Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2006 90.2004.77
Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2006 90.2004.77
Ticino Tribunale della pianificazione 17.01.2006 90.2004.77

Incarto n.
90.2004.77
Lugano
17 gennaio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 dicembre 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) con cui il
consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del PI 1
__________;
viste le risposte:
-    25 gennaio 2005 del RA 1;
-      7 marzo 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario dei mapp. 165 e 188 di __________, sez. di __________.
Il mapp. 165, di complessivi 1813 mq, è ubicato in località __________, a valle
della strada cantonale che collega __________ con __________. Questo fondo,
edificato, confina verso nord-ovest col mapp. 188, dal quale rimane separato tramite
un percorso pedonale; questo sentiero parte dalla strada cantonale e costeggia i
margini dei precitati terreni, per poi congiungersi con la scalinata che scende
attraverso il sottostante nucleo.
B.
Nella seduta del 24
settembre 2001 il consiglio comunale dell’allora comune di __________ ha
adottato alcune varianti di piano regolatore, giustificate primariamente dai
cambiamenti che la ricomposizione particellare allora in atto avrebbe comportato
sull’assetto territoriale comunale. Per quanto qui interessa, il percorso
pedonale che si sviluppa lungo i confini dei mapp. 165 e 188 e che collega le
località __________ e __________ è stato riclassificato nel piano come “
passo
pubblico
” (variante 4h).
C.
Con ricorso 14 gennaio
2002 RI 1 è insorto contro questa deliberazione al Consiglio di Stato contestando
l’istituzione del precitato passo, di cui ha chiesto l’annullamento. Egli ha
sostenuto che l’attraversamento a piedi del comparto era già adeguatamente
garantito dalla presenza di altri due sentieri, simili a quello qui in
contestazione, che collegavano la strada cantonale con la zona edificabile di __________;
il passo in oggetto era pertanto privo di utilità. L’insorgente ha inoltre
lamentato una lesione del suo diritto di proprietà, in quanto il sentiero in
parola divideva i suoi due fondi, mapp. 165 e 188.
D.
Con risoluzione 9
novembre 2004 (n. 4933) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti in
parola. Esso ha tuttavia negato l’approvazione ad alcune proposte pianificatorie,
sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d’ufficio il piano regolatore
su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa il Governo ha
negato l’approvazione alla trasformazione formale di sentieri in passi pubblici
ritenendo che la nozione di passo pubblico avesse una sua valenza nell’ambito
del registro fondiario, ma non in quello pianificatorio per il quale occorreva
invece far riferimento al concetto di sentiero o passo pedonale. Nel contempo,
esso ha rilevato che il piano regolatore in vigore prevedeva già il controverso
percorso pedonale in corrispondenza dei fondi del ricorrente. Per questo motivo
esso ha dichiarato il ricorso privo d’oggetto.
E.
Con ricorso 9 dicembre
2004 RI 1 è insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata
risoluzione governativa, riproponendo le domande e gli argomenti già sollevati
in prima istanza.
F.
La divisione della
pianificazione territoriale chiede la reiezione del ricorso e ribadisce che la
richiesta di stralcio del vincolo di sentiero in parola non può entrare in linea
di conto in quanto lo stesso non è stato oggetto della variante approvata con
la risoluzione impugnata. Dal canto suo, il municipio si rimette al giudizio
del tribunale.
G.
L’11 ottobre 2005 si
sono tenuti l’udienza ed sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo
sono state scattate alcune fotografie dei luoghi acquisite in seguito agli
atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.
Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono
allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello
legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso
di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente,
di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione -
in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto
del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1
LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26
LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle
zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il
piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra
l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e
privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e
pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La
competenza del comune di pianificare, attraverso il piano regolatore, i
percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale
comunale è ribadita dalla legge sui percorsi pedonali ed i sentieri
escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS; cfr. in particolare art. 2 e 4 della
stessa, inoltre art. 5 cpv. 2 e 6 cpv. 1 e 6 Lstr; circa la concezione ampia di
percorso pedonale nel dritto ticinese RtiD I-2004 N. 41).
4.
Il ricorrente contesta l’istituzione del percorso
pedonale che si sviluppa lungo il confine dei mapp. 165 e 188 e che collega la
località __________ a quella di __________ (variante 4h).
In primo luogo
va chiarito che, come giustamente rilevato dal Governo, oggetto della
contestata variante (variante 4h) non è l’istituzione di un nuovo vincolo sui
terreni del qui ricorrente, bensì la trasformazione della denominazione del “
percorso
pedonale
” esistente (definito “
sentiero
” negli atti della variante) in
“
passo pubblico
”. Gli atti pianificatori non lasciano dubbi al riguardo.
Nel rapporto di pianificazione viene infatti indicato che “
il piano della
rete viaria in vigore non distingue chiaramente sentieri da passi pubblici. Le
varianti chiariscono la natura dei collegamenti pedonali. La viabilità comunale
viene garantita con l’iscrizione nel PR di un tracciato pedonale di interesse
pubblico laddove questo è sufficiente a garantire i collegamenti pedonali
”
(cfr. rapporto cit. 15 maggio 2002, pag. 7). Una semplice verifica della
documentazione formante il piano regolatore in vigore, approvato il 3 maggio
1988, permette inoltre di rilevare che già questo piano prevedeva la
definizione di un percorso pedonale in corrispondenza proprio del tracciato attualmente
contestato da RI 1 (cfr. in particolare, piano del traffico, in scala 1:2000 ).
Ora, come accennato in narrativa, la trasformazione che qui ci occupa,
analogamente a quella prevista in sede di variante per gli altri sentieri
comunali, non è stata approvata dal Consiglio di Stato, in quanto ritenuta non
necessaria dal punto di vista giuridico ed anzi contraria alla terminologia comunemente
utilizzata in ambito pianificatorio (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.6, pag.
18 seg). Tenuto conto di quanto precede, il gravame del qui ricorrente, che censura
per l’appunto la variante 4h, non approvata, appare, di principio, improponibile
in questa sede.
5.    A prescindere da quanto
sopra, va nondimeno rilevato che RI 1 potrebbe chiedere un riesame, ed
eventualmente un adattamento, dell’assetto viario locale facendo valere un
notevole cambiamento delle circostanze, ai sensi dell’art. 21 cpv. 2 LPT.
5.1. L'adozione
di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di
tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione
del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi
sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in
vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione
potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente.
Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali
è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta
l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare
un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il
legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il
loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo
rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un
piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione
del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà
che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di
utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal
diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare
di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più
un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai
singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la
citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il diritto cantonale prevede la verifica
del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può
essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige
(art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti
nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore
può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che
questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i
cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si
renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
5.2. In concreto, non si è verificato alcun
cambiamento notevole delle circostanze rispetto a quelle esistenti al momento
dell’approvazione del piano regolatore, approvato il 3 maggio 1988 dal
Consiglio di Stato, che potrebbe giustificare un riesame ed eventualmente un
adattamento della pianificazione in loco. Per la verità dopo tale data non si è
concretizzato alcun mutamento del quadro fattuale e legislativo, se si
eccettuano la procedura di ricomposizione particellare effettuata nel comune e
l’acquisizione, da parte di RI 1, del mapp. 188. Questi elementi sono tuttavia
inidonei, nel caso in esame, per costituire un cambiamento significativo del
quadro di riferimento determinante ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT. Da un canto,
infatti, il nuovo riparto dei fondi non ha toccato che marginalmente i terreni
in parola, dall’altro gli intendimenti manifestati dal ricorrente di edificare
i suoi fondi e di realizzare nel contempo un accesso attraverso il mapp. 188, posto
che questo sia effettivamente realizzabile, non sono sufficienti per adempiere
le condizioni fissate dalla norma precitata. Va oltretutto detto che proprio in
sede di ricomposizione particellare il sentiero in parola è stato formalizzato,
dal punto di vista del diritto civile, come onere di passo pubblico pedonale
gravante i mapp. 165 e 188. La sicurezza giudica, concretamente assicurata
dalla stabilità del piano, non può dunque essere rimessa in discussione nel
caso in esame.
5.3. Ad ogni buon conto, già ad un primo
esame, il sentiero qui contestato appare giustificato. Come è stato possibile
accertare in occasione del sopralluogo, il tracciato in oggetto, che attraversa
la parte alta del mapp. 166 e poi costeggia i margini dei mapp. 188 e 165, si inserisce
nel sistema viario definito dalla strada cantonale e dai viottoli comunali tra
il nucleo di __________ e quello di __________, completando la circolazione
nella parte nord della zona edificabile. In media pendenza, con un tracciato
che segue l’andamento del terreno senza sviluppare altimetrie anormali esso conduce
alla strada cantonale in un punto di buona visibilità. Sviluppandosi
all’interno del comparto esso permette di limitare al minimo il tratto lungo la
strada cantonale, sprovvista di marciapiede. Pochi metri sopra, si trova poi
l’accesso ad un viottolo (mapp. 390) che porta alla parte alta di __________. Verso
ovest il sentiero contestato si congiunge con la lunga scalinata (mapp. 399 e
187) che attraversa da nord a sud il comparto. Contrariamente a quanto sostiene
RI 1, questa via non può essere ritenuta una valida alternativa al passaggio
sui suoi fondi. La stessa conduce invero alla strada cantonale, ma in un punto
di scarsa visibilità e costringe poi a percorrerla per un lungo tratto. Oltretutto
la parte superiore della scalinata, caratterizzata da una forte pendenza, è angusta,
costeggiata su un lato da cespugli e priva di un qualsiasi corrimano, rivelandosi
di difficile percorribilità. La parte inferiore, inserita nel piano regolatore
quale componente viaria, può invece essere percorsa più agevolmente e
garantisce, unitamene al sentiero che qui ci occupa, il collegamento pedonale verso
il piccolo agglomerato di __________. Una soppressione del controverso percorso
non può dunque entrare in linea di conto.
6.   Le considerazioni
espresse dalle autorità cantonali e comunali vanno condivise e pertanto il
ricorso rigettato.
7.   La tassa
di giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente RI 1 (art.
28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 600.- (seicento), sono poste a carico
di RI 1.
3.   Intimazione
a:
;
rappr. dal municipio, 6950 Tesserete;
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 1
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario