ti_gerichte · 52.2009.136 · 2009-11-06 · it
Regolamento d'uso di una strada forestale. Disattende il diritto federale il regolamento d'uso di una strada forestale che ne prevede la chiusura con la posa di una barriera, non semplicemente prevista quale intervento di ripiego nel caso un'adeguata segnaletica si rivelasse inefficace

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.11.2009 52.2009.136
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.11.2009 52.2009.136
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.11.2009 52.2009.136

Incarto n.
52.2009.136
Lugano
6 novembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 aprile 2009 del
RI 1
contro
la decisione 8 aprile 2009 (n. 1646) del Consiglio
di Stato, che ha parzialmente accolto l'impugnativa presentata da CO 1
avverso la decisione 10 dicembre 2008 con la quale l'assemblea patriziale di __________
ha adottato il regolamento d'uso della strada forestale "G__________",
confermando il regolamento medesimo ad eccezione degli articoli riguardanti
la posa, il funzionamento e la gestione della barriera;
viste le risposte:
-      5 maggio 2009 del
Consiglio di Stato;
-    14 maggio 2009 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 10
dicembre 2008 l'assemblea patriziale di __________ ha adottato a larga maggioranza
il regolamento d'uso della strada forestale "G__________", volto a
disciplinare il traffico di veicoli a motore sull'impianto - dotato di una
barriera a valle - ed in particolare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di
transito giusta l'art. 34 del regolamento della legge cantonale sulle foreste
del 22 ottobre 2002 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1).
Mediante
ricorso 12 gennaio 2009 indirizzato al Consiglio di Stato CO 1, cittadino
patrizio di __________, ha postulato l'annullamento della predetta risoluzione
assembleare e dell'intero regolamento d'uso della strada forestale che porta ai
monti, sollevando numerose censure d'ordine formale e sostanziale.
B.   Con
giudizio 8 aprile 2009 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il
gravame, confermando
il regolamento impugnato ad eccezione degli
articoli riguardanti la posa, il funzionamento e la gestione della barriera.
Verificata
la regolarità della convocazione assembleare ed accertato che la carrozzabile
"__________" è una strada forestale giusta l'art. 31 RLCFo nonostante
il suo carattere multifunzionale, il Governo ha ritenuto in sostanza che le
limitazioni d'accesso istituite tramite la posa di una barriera disattendessero
gli art. 15 cpv. 3 della legge federale sulle foreste (LFo; RS 921.0) e 13 cpv.
4 della legge cantonale sulle foreste (LCFo; RL 8.4.1.1), norme che impongono
di restringere il traffico facendo capo innanzi tutto a segnali stradali,
accompagnati da adeguati controlli. Solo se tali misure dovessero risultare insufficienti
- ha soggiunto - sarà possibile installare una barriera.
C.   Avverso tale
giudizio governativo il RI 1 è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che previo annullamento della decisione impugnata venga approvato
integralmente il regolamento d'uso della strada forestale "__________".
Riassunti gli accadimenti, il ricorrente ha sottolineato
che tutti i regolamenti d'uso di strade forestali sin qui approvati dal Consiglio
di Stato prevedono la barriera come mezzo per limitare il traffico, per cui la
decisione impugnata contrasta in modo palese con la prassi in vigore da anni. A
mente dell'insorgente, il giudicato governativo risulta addirittura arbitrario nella
misura in cui, rifacendosi ad una norma federale non imperativa come l'art. 15
LFo, impedisce al patriziato di scegliere liberamente il modo e le misure per
disciplinare la circolazione sulla strada di sua proprietà. La decisione di far
capo ad una barriera per contenere i movimenti veicolari non è il frutto di un
capriccio, ma scaturisce da una valutazione ponderata delle alternative possibili
e dalla volontà di garantire la parità di trattamento tra i cittadini.
D.   Il
Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del ricorso, riconfermandosi nella
propria decisione senza formulare particolari osservazioni.
Ad
identica conclusione è pervenuto CO 1, il quale ha contestato le tesi
ricorsuali con argomenti di cui si dirà - ove occorresse - nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. Giusta
l'art. 34 cpv. 1 RLCFo le autorizzazioni eccezionali ai sensi dell'art. 13 cpv.
2 LCFo per la circolazione con veicoli a motore su strade forestali possono essere
rilasciate sulla base di un regolamento d'uso allestito dal proprietario ed
approvato dal Consiglio di Stato. A norma dell'art. 124 della legge organica patriziale
del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) il patriziato disciplina mediante
regolamenti le materie che rientrano nelle sue competenze. I regolamenti
patriziali diventano esecutivi con l'approvazione del Consiglio di Stato, che
agisce come autorità di vigilanza sui patriziati (art. 126-128, 130 LOP). In
passato, queste decisioni rese dal Consiglio di Stato quale autorità di
vigilanza avevano carattere definitivo, poiché nessuna norma di legge prevedeva
che potessero essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo (allora
vigeva il cosiddetto sistema enumerativo; cfr.
Marco Borghi/Guido Corti,
Compendio di procedura amministrativa
,
Agno 1997, ad art. 60 LPamm n. 2).
I gravami
inoltrati contro tali sentenze del Governo erano quindi irricevibili, anche se
l'esecutivo cantonale si era pronunciato a seguito del ricorso di un cittadino
patrizio volto ad impugnare le risoluzioni con le quali gli organi patriziali avevano
adottato un determinato regolamento (cfr. STA 52.2006.128 del 26 gennaio 2007,
concernente proprio il regolamento d'uso di una strada forestale).
Tale prassi non può però più essere
confermata alla luce dei più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello
federale e, di riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene l'art. 125 lett. a LOP
si limiti tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti patriziali
davanti al Governo cantonale nei termini della loro pubblicazione all'albo, si
deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio
2007, della nuova legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS
173.110) e dell'art. 29
a
della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige
il principio secondo il quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio
giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi quelli di
corporazioni locali di diritto pubblico (cfr.
Bernard
Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry
Girardin
, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - i
Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione
ad un'autorità giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il
Tribunale federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF;
STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1). Ciò significa che la
competenza del Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito
dell'impugnativa inoltrata dal ricorrente avverso la decisione 8 aprile 2009
del Consiglio di Stato deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto,
più concretamente in applicazione dei combinati art. 125 lett. a LOP e 60 cpv.
2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966
(LPamm; RL 3.3.1), norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008
al fine di adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze
poste dal diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di
dedurre in giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio
di Stato che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né
risultano impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso.
1.2. La legittimazione attiva del ricorrente,
destinatario della decisione impugnata, è certa (art. 43 LPamm). Il gravame,
tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, integrati dalle
info
rmazioni che questo Tribunale ha raccolto d'ufficio presso la
Sezione forestale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   Nel
merito, la materia dell'odierno contendere ruota esclusivamente attorno alla
legittimità della decisione con la quale il Consiglio di Stato ha in sostanza
imposto al patriziato di disciplinare il traffico sulla strada forestale "__________"
mediante segnaletica e solo in seguito, qualora tale misura risultasse
inadeguata, tramite una barriera.
2.1. A
livello federale, i principi che governano la circolazione sulle strade
forestali sono indicati all'art. 15 LFo. Giusta questa disposizione (cpv. 1), i
veicoli a motore possono circolare in foresta e su strade forestali soltanto a
fini forestali o, in via eccezionale (art. 13 ordinanza sulle foreste; OFo; RS
921.01), a scopo di salvataggio, controlli di polizia, esercitazioni militari,
realizzazione di provvedimenti di protezione dalle catastrofi naturali e
manutenzione delle reti di distribuzione degli offerenti di servizi delle
telecomunicazioni. L'art. 15 cpv. 2 LFo concede tuttavia ai cantoni la facoltà
di ammettere sulle strade forestali altre categorie di utenti, purché la
conservazione della foresta o altri interessi pubblici non vi si oppongano. Dal
canto suo, il cpv. 3 della medesima norma delega ai cantoni il compito di
provvedere ad una segnaletica adeguata e ai controlli necessari. Laddove la
segnaletica e i controlli non fossero sufficienti - puntualizza il disposto
federale - è possibile installare barriere. Quest'ultima prescrizione, la cui
formulazione attuale è frutto dell'intervento del legislativo federale (il
disegno di legge allestito dal Consiglio federale si limitava infatti ad attribuire
ai cantoni la competenza di posare esclusivamente segnaletica; cfr. FF 1988
vol. III pag. 192), è chiara e non si presta ad interpretazioni di sorta. Per far
sì che le strade forestali vengano percorse con veicoli a motore soltanto dagli
utenti ammessi dalla legge o debitamente autorizzati, i cantoni devono posare
un'adeguata segnaletica ed organizzare controlli del traffico. Solo in un
secondo tempo, nel caso in cui queste misure si rivelassero inefficaci, possono
collocare delle barriere.
In ambito
cantonale, questo indirizzo è stato parzialmente concretizzato all'art. 13 LCFo.
Per esplicita volontà del legislatore (cfr. rapporto 27 marzo 1998 della Commissione
speciale bonifiche fondiarie sul messaggio 3 giugno 1997 inerente la revisione
totale della legge cantonale sulle foreste, RVGC sessione ordinaria autunnale
1997, vol. II.3, pagg. 2691-92), l'onere di disciplinare il traffico sulle
strade forestali è stato ribaltato sul proprietario dell'impianto viario, al
quale è stata conferita sia la facoltà di rilasciare autorizzazioni eccezionali
di transito, sia l'incombenza di posare la segnaletica "adeguata" e,
in collaborazione con il comune interessato, di effettuare i controlli previsti
dal diritto federale (cfr. art. 13 cpv. 2 e 4 LCFo). Tali concetti sono stati ribaditi
nel RLCFo, con la precisazione che le autorizzazioni eccezionali per circolare
con veicoli a motore su strade forestali possono essere rilasciate solo sulla
base di un regolamento d'uso allestito dal proprietario e approvato dal
Consiglio di Stato (art. 34 cpv. 1), che in tale regolamento devono essere stabiliti
gli importi della tassa giornaliera o annuale per l'utilizzo dell'impianto
(art. 35), che la procedura e la competenza per la posa della segnaletica è
retta dalla legge di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione
stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 e dal relativo
regolamento di applicazione (art. 36) e che se non è prevista dal progetto di
costruzione della strada forestale, la posa di barriere soggiace alla legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (art. 37).
A fronte
di questo quadro normativo, non si può fare a meno di annotare innanzi tutto
che l'obbligo per i proprietari di strade forestali di gestire il traffico veicolare
sui loro impianti facendo capo in modo prioritario alla segnaletica stradale
discende direttamente dal diritto federale, in particolare dall'art. 15 cpv. 3
LFo. Nessun disposto, sia esso federale o cantonale, impone invece che le
modalità di limitazione del traffico sulle strade forestali vengano definite
nel contesto del regolamento d'uso prescritto dall'art. 34 cpv. 1 RLCFo, regolamento
che per legge deve soltanto disciplinare il rilascio di autorizzazioni
eccezionali di transito e il prelievo di tasse di utilizzazione. Quanto
all'art. 37 RLCFo - a prescindere dai problemi creati da questa disposizione
allorquando entra in conflitto con la legge sulle strade del 23 marzo 1983, normativa
di rango superiore applicabile alle strade forestali multifunzionali (STA
52.2008.370 del 16 giugno 2009) - la sua impostazione non può che suscitare perplessità,
poiché se il proprietario di una via forestale può installare una barriera solo
dopo aver dimostrato che la segnaletica posata (ad esempio un divieto generale di
circolazione assortito di una tavola complementare per le eccezioni) si è
avverata insufficiente, non è dato di vedere come si possa anche solo prendere
in considerazione la possibilità di collocare uno sbarramento al momento della
costruzione della strada.
2.2. Nel
caso di specie, il regolamento d'uso della strada forestale "__________"
adottato il 10 dicembre 2008 dall'assemblea patriziale di __________ non si
limita a disciplinare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di transito ed
il prelievo di tasse di utilizzazione, ma anticipa anche in maniera esplicita
l'intenzione della corporazione di chiudere l'impianto con una barriera in
località __________ e di prelevare una cauzione per ogni chiave, telecomando o
tessera consegnati agli utenti della struttura. Nella misura in cui il
regolamento non prevede la posa della barriera quale mero intervento di ripiego
in caso di insuccesso del provvedimento che va applicato prioritariamente (la collocazione
di un'adeguata segnaletica), esso disattende i precetti dell'art. 15 cpv. 3 LFo
e non poteva essere effettivamente approvato così come impostato dal RI 1. Non
era però affatto necessario che il Consiglio di Stato annullasse gli articoli riguardanti
la posa, il funzionamento e la gestione della barriera, norme che torneranno sicuramente
utili nel caso in cui l'installazione di siffatto sbarramento dovesse rendersi
indispensabile in futuro. Bastava che valendosi dei suoi poteri di vigilanza (cfr.
art. 127 cpv. 1 lett. a e 130 LOP) il Governo apportasse d'ufficio una aggiunta
al regolamento in modo da porlo in consonanza con la più volte menzionata
disposizione di diritto federale (art. 15 cpv. 3 LFo).
3.   Il patriziato
si duole di una disparità di trattamento, sottolineando che tutti i regolamenti
d'uso di strade forestali sin qui approvati dal Consiglio di Stato prevedono la
barriera come mezzo per limitare il traffico, per cui la decisione impugnata
contrasta in modo stridente con la prassi in vigore da anni.
3.1. Una precedente violazione della legge o
una sua applicazione scorretta non attribuiscono in principio alcun diritto ad
un ugual trattamento non conforme alla legge: nessuno può prevalersi del fatto
che la legge è stata altre volte violata per chiedere che sia pure violata a
suo vantaggio. Il principio di legalità è prevalente. Se tuttavia l'autorità
rifiuta di abbandonare una prassi non conforme al diritto, ognuno può pretendere
di esserne messo al beneficio, salvo il caso in cui sono lesi interessi pubblici
preponderanti (
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, Cadenazzo 2002, n. 443-444 e giurisprudenza
ivi citata).
3.2. Nella fattispecie, il regolamento d'uso
adottato dal RI 1 ricalca fedelmente il documento tipo che la Sezione
forestale, rispettivamente il servizio giuridico del Dipartimento del
territorio, hanno messo a disposizione dei proprietari di strade forestali al
fine di disciplinarne l'utilizzazione ai sensi dell'art. 34 cpv. 1 RLCFo.
D'altra parte, allorquando il ricorrente afferma che i regolamenti sin qui
approvati dal Consiglio di Stato prevedono la posa di barriere e che in Ticino
tutte le strade forestali ticinesi sono dotate di strutture simili non è molto
lontano dalla verità. In effetti, stando alle
info
rmazioni raccolte da questo Tribunale, a partire dal 2005 la
stragrande maggioranza degli enti proprietari di strade forestali (13 su 14)
hanno optato con l'avallo del Consiglio di Stato per l'installazione di una
barriera e di un segnale stradale per contenere il traffico sul loro impianto
viario; solo in un caso si è rinunciato alla barriera, collocando unicamente
della segnaletica stradale.
Accertata l'esistenza di una linea di
comportamento illegale in quanto contraria all'art. 15 cpv. 3 LFo, resta da
verificare se il giudizio impugnato costituisce l'inconsapevole indicazione di
un risolutivo cambiamento di rotta o un fortuito caso isolato, che non
modificherà la prassi di permettere sistematicamente la posa di barriere all'imbocco
di una strada forestale prima di aver precedentemente tentato di gestire il
traffico mediante l'esposizione di un'adeguata segnaletica. Questo dilemma può
essere sciolto solo dal Consiglio di Stato, al quale il Tribunale cantonale
amministrativo retrocede l'incarto affinché si determini chiaramente in merito.
Nel caso in cui il Governo dovesse confermare che il suo intento era quello di ristabilire
definitivamente la legalità, ragioni di economia processuale impongono che esso
modifichi direttamente il controverso regolamento del RI 1 in modo da porlo in sintonia
con l'art. 15 cpv. 3 LFo (vedi consid. 2.2 in fine).
4.   Sulla
scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio
impugnato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione.
La tassa di giustizia è suddivisa tra le
parti tenendo conto della loro reciproca soccombenza (art. 28 LPamm). Il
successo solo parziale dell'impugnativa impone il riconoscimento di congrue ripetibili
al resistente CO 1, patrocinato da un avvocato iscritto nell'apposito registro (art.
31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge citati;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 8 aprile 2009 (n. 1646) del
Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   gli atti sono rinviati
al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione ai sensi dei
considerandi.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del patriziato ricorrente e di CO
1 in ragione di ½ ciascuno.
3.   Il RI 1
verserà a CO 1 fr. 400.- a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.   Intimazione
a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario