ti_gerichte · 90.2008.52 · 2009-10-14 · it
Modifica d'ufficio del piano regolatore

Modifica d'ufficio del piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.10.2009 90.2008.52
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.10.2009 90.2008.52
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.10.2009 90.2008.52

Modifica d'ufficio del piano regolatore

Incarto n.
90.2008.52
Lugano
14 ottobre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Stefano
Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 settembre 2008 della
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune
di Minusio;
viste le risposte:
- 18 novembre 2008 del comune di Minusio,
- 17 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 13 marzo 2006 il consiglio comunale di Minusio ha adottato
la revisione del piano regolatore.
B.
Con risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano.
Esso ha tuttavia negato
l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria
decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa, il Governo ha condiviso la zona speciale dell'E__________
(ZSE), retta da un'apposita scheda [scheda grafica n. 2, cui rinvia l'art. 34
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR)] e interessante il mapp.
2220, fondo di proprietà della ricorrente, di complessivi 43'999 mq, ove è ubicato
l'omonimo albergo ed i relativi impianti esterni, oltre ad un parco e ad una
superficie boschiva. Esso ha tuttavia apportato svariate modifiche d'ufficio a
questa zona, e più precisamente:
-    ha rinominato i comparti A e C in A1 e A2 rispettivamente;
-    ha
esteso la zona di protezione del paesaggio
(ZPP4), che si
sovrapponeva alla superficie boschiva della particella, al sot-
tostante parco al comparto D;
-    ha inserito nella scheda una disposizione obbligante il pro-     prietario
a sottoscrivere una convenzione che garantisca l'uso
a scopo alberghiero per una durata di almeno 20 anni;
-    ha ridotto la percentuale di residenze secondarie ammesse in
questa zona, prevista dalle condizioni particolari della sche-
da, dal 70% al 50% degli alloggi destinati all'abitazione.
Il Governo ha infine sospeso la sua decisione per quanto concerneva la
realizzazione, nel comparto B, di 20 posteggi sotterranei destinati ed aperti
all'uso pubblico (cfr., per tutte le modifiche testé citate e la decisione di
sospensione, la risoluzione impugnata, pag. 55 seg., 85 seg., 118).
C.
a. Con ricorso 16 settembre 2008 __________ impugna la menzionata
risoluzione governativa dinanzi al Tribunale nella misura in cui questa
modifica d'ufficio la ZSE rispettivamente ne sospende, in parte,
l'approvazione. L'insorgente chiede che questa zona e la pertinente normativa vengano
approvate, interamente e subito, così come proposte dal comune.
Dei relativi argomenti sviluppati dall'insorgente si dirà, per quanto
necessario, in dettaglio, in diritto, atteso come frattanto una parte delle
contestazioni sia divenuta priva di oggetto.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, chiede
la reiezione dell'impugnativa. Il comune si associa invece alle domande della
ricorrente. Sia soggiunto, per completezza, che su di un tema (inserimento
nella scheda grafica regolamentante la zona di una disposizione obbligante il
proprietario a sottoscrivere una convenzione che garantisca l'uso a scopo
alberghiero per una durata di almeno 20 anni)
lo stesso
comune ha presentato analoghe domande mediante un proprio ricorso al Tribunale
(inc. 90.2008.46).
D.
a. In data 12 maggio 2009 il Tribunale ha
tenuto un'udienza, in cui le parti hanno ribadito le rispettive allegazioni e
domande. In quell'occasione sono comunque state poste le basi per rimuovere
alcune contestazioni, di cui si dirà in dettaglio in diritto. La ricorrente si
è altresì riservata il diritto di recedere dall'impugnativa su di un singolo
oggetto (estensione della zona di protezione del paesaggio ZPP4 al comparto D):
con scritto 2 giugno 2009 il suo patrocinatore ha tuttavia comunicato al
Tribunale di mantenere l'impugnativa anche su questo punto.
b. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo. In quest'occasione
sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
E.
a. Con risoluzione 24 giugno 2009 (n. 3108) il Consiglio di Stato ha
annullato le modifiche disposte d'ufficio nella risoluzione impugnata relative
alla ZSE e concernenti, da un canto, l'inserimento nella pertinente scheda
grafica n. 2 di una disposizione obbligante il proprietario a sottoscrivere una
convenzione che garantisca l'uso a scopo alberghiero per una durata di almeno
20 anni, dall'altro, la riduzione della percentuale di residenze secondarie
ammesse in questa zona, prevista dalle condizioni particolari della scheda in discussione,
dal 70% al 50% degli alloggi destinati all'abitazione. Su questi oggetti la ZSE
e la relativa scheda grafica n. 2 sono stati approvati così come proposti dal
comune. Il ricorso, per quanto attiene a questi due temi, diventa pertanto privo
di oggetto e dev'essere stralciato dai ruoli.
b. Con risoluzione di identica data (n. 3109) il Consiglio di Stato, preso atto
della documentazione frattanto trasmessagli dal comune, ha sciolto la riserva
in merito alla realizzazione di 20 posteggi ad uso pubblico da predisporre
nell'autorimessa sotterrane al comparto B, prevista dalle condizioni
particolari della scheda grafica n. 2, approvandoli. Anche su questa
problematica il gravame dev'esser stralciato dai ruoli, poiché rimasto senza oggetto.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione della
ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
La ZSE è stata suddivisa in quattro comparti. Il comparto A, ove
sorge l'albergo, è destinato all'attività alberghiera; il comparto B, adiacente
al comparto A, occupato attualmente per la maggior parte dai campi da tennis, è
pure riservato all'attività alberghiera e inoltre a residenza, attività di
servizio compatibili con quest'ultima, attività congressuali/seminariali e a
posteggi coperti. Il comparto C, composto dal giardino antistante l'albergo, degli
accessi e dai posteggi, dev'essere tenuto libero da costruzioni. Il comparto D,
costituito dal parco retrostante l'albergo, che sale e si collega con il bosco,
è infine destinato a parco pubblico.
4.
I
n sede di approvazione di un piano regolatore,
quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione
adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti
all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1
2
a
frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale, di cui la
menzionata disposizione si pone a tutela. Il Governo può tuttavia apportare
delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto
all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la
nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso
di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a
colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori
manifesti (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.1, I-2001 n. 17 consid. 4.1. con
rinvii).
Com'è stato diffusamente illustrato al consid. 2 e come si deduce anche da
quanto appena spiegato, una non approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore possono tuttavia essere pronunciate dal Governo
solo in presenza di una proposta comunale che infrange la legge, gli strumenti
pianificatori di rango superiore, oppure - superata questa verifica - appaia infine
comunque sia affatto inopportuna.
5.
5.1. Il Consiglio di Stato, per quanto qui possa ancora interessare,
ha anzitutto rinominato i comparti A e C in A1 e A2 rispettivamente.
E questo per il motivo che il comparto C risulta funzionale al comparto A.
Questo mutamento, che lo stesso Governo qualifica di formale, è vivamente
contestato dalla ricorrente, che lo ritiene superfluo.
5.2. In concreto, non sussitono, di tutta evidenza i presupposti per legittimare
l'avversata modifica operata dal Governo. In effetti, sebbene questa sia stata
ispirata da una riflessione pertinente e non arrechi, nel risultato, un reale pregiudizio
alla disciplina pianificatoria della ZSE o agli interessi della ricorrente, non
sussisteva un'imprescindibile necessità - men che meno derivante da una precisa
norma di rango superiore - che obbligasse il Governo a sostituirsi al comune
nella denominazione dei due settori che compongono la ZSE effettuata dall'ente
locale nell'esercizio delle sue competenze: denominazione chiara, ben comprensibile
e che non peccava di incoerenza, contraddizioni o altri vizi. Il Governo è
sceso senza ombra di dubbio ben al di sotto della soglia oltre la quale è
legittimato ad operare una modifica d'ufficio del piano regolatore, come
attesta l'entità (di poco conto) del cambiamento imposto. La modifica effettuata
pecca peraltro di incompletezza - e nuoce, di converso, semmai, alla lettura dello
strumento pianificatorio - poiché, a seguito dell'eliminazione del comparto C,
il Governo avrebbe poi dovuto, logicamente, assegnare d'ufficio questa denominazione
al settore D. Palesemente lesiva dell'autonomia del comune, l'ostata modifica va
dunque annullata.
6.
6.1. Il Governo ha indi
esteso la zona di
protezione del paesaggio (ZPP4), che si sovrapponeva alla superficie boschiva
della particella (e, pertanto, esclusa dalla ZSE), al sottostante parco al
comparto D, adducendo che quest'ultimo è strettamente legato alla foresta, per
ragioni di orografia del terreno, in forte pendenza. La ricorrente censura
anche questo mutamento, che - asserisce - pone delle ulteriori restrizioni su
di una porzione del fondo già gravata da una funzione pubblica, tacciandolo di
inutile e arbitrario.
6.2. Anche questa censura merita accoglimento. In effetti, a tenore della
scheda che regge la ZSE al comparto D è riservato come
"parco aperto all'uso
pubblico (ammessi solo impianti e piccole attrezzature di servizio compatibili con
la funzione pubblica del parco)"
. Nella ZPP4, denominata (dal comune
questa volta!)
"comparto Parco E__________ "
e che ricomprende
principalmente la foresta sovrastante, a tenore dell'art. 19 cpv. 2 NAPR
"sono
tutelate le componenti naturali e paesaggistiche. Sono inoltre vietate le
modifiche dell'aspetto fisico attuale dei fondi, in particolare qualsiasi tipo
di installazione che sia in contrasto con gli obiettivi di protezione del
paesaggio."
La ZPP4, la cui creazione sembra assumere - alla fin fine -
un significato più formale che sostanziale (specialmodo perché riferita alla
foresta), non si distanzia molto, quanto ad effetti, dalla disciplina istituita
mediante la ZSE sul comparto D. L'attribuzione di quest'ultimo alla ZPP4 non
comporta, pertanto, dei sostanziali mutamenti della disciplina pianificatoria
applicabile al menzionato comparto e, di conseguenza, delle significative
ripercussioni sulla proprietà della ricorrente. Anche in questo caso ci
troviamo tuttavia di fronte ad una modifica di minima entità del piano
regolatore, inaccessibile all'autorità di approvazione del piano regolatore.
L'avesse voluto, il comune avrebbe senz'altro potuto adottare l'ostata determinazione,
fatto salvo poi il diritto della proprietaria di contestarla. Ma la stessa facoltà
appariva preclusa al Consiglio di Stato. Volendovi comunque procedere, il Governo
ha certamente leso l'autonomia di cui fruisce l'ente locale in questo campo del
diritto.
7.
Nel complesso, in quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso
dev'essere interamente accolto. Il Tribunale non preleva di conseguenza una
tassa di giudizio a carico dell'insorgente (art. 28 legge di procedura per le
cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre che lo
Stato è tenuto a versargli delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT, 24 segg.
LALPT, 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia
1.   In quanto
non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è accolto
. Di conseguenza:
1.1. La
risoluzione
9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di
Minusio
è annullata
nella misura in cui, per quanto concerne la zona speciale dell'E__________
(ZSE):
-    rinomina
i comparti A e C in A1 e A2;
-    estende
la zona di protezione del paesaggio (ZPP4), che si
sovrappone alla superficie boschiva del mapp. 2220, al sottostante parco al
comparto D;
1.2.  La
denominazione dei comparti A e C viene approvata così come
adottata dal consiglio comunale di Minusio; inoltre il comparto D viene
approvato così come adottato dal consiglio comunale, senza il vincolo della
ZPP4;
2.
Non si preleva una tassa di giudizio. Lo Stato è tenuto a rifondere alla
ricorrente fr. 1'500.- per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario