ti_gerichte · 52.2019.550 · 2019-09-25 · it
Licenza edilizia per un capannone

Licenza edilizia per un capannone

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.08.2021 52.2019.550
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.08.2021 52.2019.550
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.08.2021 52.2019.550

Licenza edilizia per un capannone

Incarto n.
52.2019.550
Lugano
27
agosto 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 28 ottobre 2019 di
RI
1
RI
2
RI
3
componenti
la comunione ereditaria fu __________
patrocinati
da:   PA 1
contro
la decisione del 25 settembre 2019 (n. 4665) del
Consiglio di Stato che accoglie l’impugnativa presentata dai ricorrenti
avverso la decisione del 26 giugno 2018 con cui il Municipio di Mendrisio ha
negato la licenza edilizia per la costruzione di un nuovo capannone (part. __________,
sezione Rancate);
ritenuto,
in
fatto
A.
__________ era
proprietario di un vasto terreno (part. __________, di 9'230 m
2
) -
ora appartenente ad RI 3 (a seguito di divisione ereditaria del 29 marzo 2019)
- situato a Rancate, nel comparto Valera (compreso tra la strada cantonale
Mendrisio-Genestrerio, la linea ferroviaria Mendrisio-Stabio e la
semiautostrada A394 Mendrisio-Stabio), in un’area che il piano regolatore
vigente (PR 2002) assegna alla zona industriale Ia.
ESTRATTO MAPPA
N
B.
a. Sul fondo, verso
sud, vi è uno stabile (sub A, di 1'174 m
2
), edificato agli inizi
degli anni ’90, che in passato era utilizzato per il deposito di contenitori
vuoti e, successivamente, anche per il riempimento e stoccaggio di fusti con oli
lubrificanti.
A seguito di una conversione dell’attività, con permesso edilizio del 3 luglio
2006 (avviso n. 53975) nell’edificio è stata autorizzata la messa in funzione (da
parte della T__________ SA) di un impianto di pressatura e imballaggio di
rifiuti (plastica, carta e cartone) nonché il deposito provvisorio di materiale
ferroso, destinati principalmente all’esportazione (per
quantitativi in
lavorazione
in ogni caso non superiori alle
1'000 t/anno
). Il 20
giugno 2008 è stata rilasciata su notifica un’ulteriore licenza edilizia per
ampliare la superficie al servizio di tale attività (nuova piazzola di carico
esterna).
b. Il 4 maggio 2007 __________ ha chiesto all’allora Municipio di Rancate la
licenza edilizia per costruire a nord del fondo un nuovo capannone (m 60 x 40)
ad uso deposito per i predetti rifiuti smaltiti dalla T__________ SA.
Dopo aver raccolto l’avviso cantonale (n. 58727), con risoluzione del 5
novembre 2007 il Municipio, richiamato l’art. 63 cpv. 3 dell’allora legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ha tuttavia sospeso la domanda
sino alla scadenza della zona di pianificazione comunale frattanto adottata per
il comparto Valera, ritenuto che il progetto contrastava o comunque rendeva più
ardua la pianificazione in atto. La predetta decisione, confermata dal
Consiglio di Stato l’11 giugno 2008, è stata ulteriormente tutelata dal
Tribunale cantonale amministrativo che, con sentenza del 7 gennaio 2009 (n.
52.2008.229), ha respinto un ricorso interposto da __________ e dall’allora
proprietaria del fondo (G__________ SA).
C.
a. Il 20 aprile 2012,
preso atto dell’avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.
79799), il Municipio del Comune di Mendrisio (al quale si era frattanto
aggregato Rancate) ha rila-sciato alla __________ SRL (insediatasi sul fondo al
posto della T__________ SA) una licenza edilizia per formare in un settore
dell’edificio esistente un deposito provvisorio di materiale di scavo non
inquinato. Stando al progetto, sarebbero stati stoccati transitoriamente circa
300 m
3
di materiale, senza alcuna lavorazione, né incremento di
traffico.
b. Sentita l’autorità cantonale (avviso n. 90923), il 27 febbraio 2015 l’Esecutivo
locale ha poi concesso a __________ un ulteriore permesso per formare due
depositi temporanei di materiali atti all’esportazione. Il primo, su un’area
del piazzale esterno, di materiale di scavo non inquinato (600 m
3
);
il secondo, sotto la tettoia annessa all’edificio, di materiale di demolizione
non separato (500 m
3
), delimitato da due muri a L. Secondo il
progetto approvato, i nuovi depositi non avrebbero determinato alcun aumento di
traffico, ritenuto che il predetto deposito provvisorio (ca. 300 m
3
)
interno al capannone (
supra
consid. Ca) sarebbe stato eliminato.
D.
a. Con domanda di
costruzione dell’8 maggio 2015, __________ ha chiesto al Municipio di Mendrisio
un’ulteriore licenza edilizia per costruire sul lato nord del fondo un nuovo
capannone prefabbricato (di 2'532 m
2
), formato da un volume
principale (m 60 x 40; h 12 m) e uno laterale (più basso e stretto, m 6 x 20),
simile a quello della domanda del 2007, ma destinato allo
stoccaggio
di
inerti
e materiali edili
. La relazione tecnica precisa che
le operazioni svolte
risultano ad oggi difficoltose a causa dell’impossibilità di operare su
superfici al riparo da effetti atmosferici
, che
(...)
si prevede
esclusivamente la messa in deposito di materiale secco, inerte e non lavabile
e
che
la
nuova costruzione
è finalizzata a migliorare e
razionalizzare le attività ad oggi eseguite
e
non si prevede pertanto un
aumento del traffico veicolare.
b. Nel termine di
pubblicazione, la domanda di costruzione ha suscitato l’opposizione dell’associazione
CO 1.
c. Dando seguito a una richiesta dell’autorità dipartimentale, il 28 gennaio
2016 l’istante in licenza ha puntualizzato che l’attività include anche il
trattamento
e lo smaltimento dei materiali. In sostanza, ha precisato che la struttura fungerebbe
da piattaforma per il ritiro di inerti provenienti da cantieri ticinesi che - una
volta lavorati e asciugati - sarebbero trasportati e depositati in Italia (indicando
un quantitativo di 10'000 t/anno). Ha quindi specificato che, all’interno del
nuovo capannone, sarà installato un frantoio (
crusher track GCR 98
), precisandone
l’ubicazione, nonché le aree con i volumi da stoccare (800 m
3
materiale
asciutto di scavo e 600 m
3
materiale asciutto di demolizione).
d. Su richiesta dell’Ufficio
delle domande di costruzione (UDC) dell’11 marzo 2016, il 30 agosto 2016 l’istante
in licenza ha prodotto un rapporto d’impatto ambientale (RIA) che dà atto di un
vero e proprio
centro
di
trattamento e riciclaggio
di
rifiuti
edili
, capace di trattare fino a
50'000 t
di materiale all’anno.
e. Questa documentazione non ha dato luogo a nuove pubblicazioni.
f. Il 13 febbraio 2017 i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno
emesso il proprio avviso sfavorevole (n. 93248), integrato dalla valutazione rassegnata
dalla Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) sul
RIA e del preavviso dell’Ufficio della pianificazione locale (UPL; secondo cui
il progetto non sarebbe conforme al PR in vigore né alla pianificazione in
divenire, alla luce dell’esame dipartimentale del 1° dicembre 2014 sul piano
d’indirizzo elaborato dal Municipio). Dopo aver raccolto le osservazioni del 3
marzo 2017 dei membri della comunione ereditaria fu __________ (subentrata a
quest’ultimo), il 20 aprile 2017 il Municipio ha negato la licenza edilizia,
limitandosi a richiamare il carattere vincolante del predetto avviso.
g. Tale decisione è stata tuttavia annullata dal Consiglio di Stato che, con
risoluzione del 28 febbraio 2018, ha rinviato gli atti al Municipio affinché
rendesse una nuova decisione, pronunciandosi esso medesimo sulla conformità con
il diritto comunale autonomo di sua competenza, incluso ove necessario il
diritto in via di adozione.
E.
Ripreso possesso
dell’incarto, con decisione del 26 giugno 2018 il Municipio ha nuovamente
rifiutato il permesso. Oltre a richiamare l’avviso cantonale negativo (n.
93248), ha considerato che l’insediamento non fosse conforme alla zona
industriale Ia (art. 39 delle norme d’attuazione del piano regolatore, sezione
di Rancate; NAPR) e disattendesse pure l’art. 28 NAPR (che vieta in tutto il
comprensorio i depositi, gli scarichi e le deponie su fondi aperti).
F.
Con giudizio del
25 settembre 2019, l’Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso interposto dai
membri della CE fu __________ contro la predetta decisione, che ha annullato
rinviando gli atti al Municipio, affinché si pronunciasse ai sensi dei
considerandi. Dopo aver puntualizzato che all’associazione opponente difettava
la qualità di parte e disatteso una censura relativa al diritto di essere
sentito, nel merito il Governo ha anzitutto ritenuto che, contrariamente a
quanto indicato dall’autorità locale, il progetto fosse conforme alla zona
industriale Ia e all’art. 28 NAPR, che bandisce solo i depositi a cielo aperto.
Avuto riguardo al Piano di utilizzazione cantonale del comparto Valera (PUC-CV)
allora in consultazione - che ha assimilato a uno studio pianificatorio in atto
ai sensi dell’art. 84 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale
del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) -, che prevede di attribuire il fondo
part. __________ alla zona agricola (quale superficie per l'avvicendamento
delle colture, SAC), ha nondimeno ritenuto che il Municipio, sentito il
Dipartimento del territorio, fosse tenuto a pronunciarsi
tramite formale provvedimento
sull’applicazione alla fattispecie delle misure di salvaguardia e segnatamente
in punto all’art. 62 LST (decisione sospensiva
).
G.
Con ricorso
parziale
,
i membri della CE fu __________ impugnano ora il predetto giudizio davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti
siano rinviati al Municipio, affinché rilasci la licenza edilizia.
Dopo aver ripercorso i fatti e quanto già addotto davanti al Governo,
rimproverano a quest’ultimo di aver travalicato le sue competenze, ingiungendo
all’autorità di prime cure di sospendere per due anni la domanda di costruzione
ex art. 62 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100). Negano in ogni caso che vi siano gli estremi per disporre una tale
misura di salvaguardia, non essendo sufficientemente matura la pianificazione
in divenire. Lamentano che la procedura sarebbe stata indebitamente
procrastinata (in particolare, mediante due richieste atti dell’autorità
dipartimentale, l’avviso cantonale emesso oltre un anno dopo la presentazione
della domanda e gli infondati rifiuti del permesso). Al momento dell’inoltro
della domanda, aggiungono, non vi sarebbe stato alcuno studio suscettibile di
giustificare una decisione sospensiva. Ricordano infine come qualsiasi attività
edilizia sul fondo sarebbe stata inibita tra il 2007 e il 2014 a causa della
zona di pianificazione comunale. Una decisione sospensiva sarebbe quindi lesiva
della garanzia della proprietà e della libertà economica.
H.
All’accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
A identica conclusione pervengono l’UDC e il Municipio, chiedendo il rigetto
del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
L’associazione già opponente è rimasta silente.
I.
Con la
replica i ricorrenti si sono essenzialmente riconfermati nelle loro tesi,
conclusioni e domande di giudizio.
Così pure il Municipio e l’UDC in sede di duplica.
J.
a. Mentre era
pendente questa procedura, il fondo è stato pure interessato da altri due
procedimenti di rilascio del permesso: uno scaturito da una domanda di
costruzione inoltrata il 25 aprile 2018 (per la
modifica parziale
del
materiale di lavorazione all’interno del capannone esistente
), l’altro
dalla domanda riattivata del 4 maggio 2007 (consid. Bb). Queste due domande -
come risulta dal parallelo procedimento (inc. 52.2021.180) - sono state
ampliate e modificate in modo sostanziale in corso di procedura, confluendo in
due varianti: la prima (
variante 1
) prevede di trasformare lo stabile
esistente in un centro di separazione e trattamento meccanico di rifiuti con
una capacità fino a 46'000 t/anno di materiali (di cui 45'000 t di rifiuti inerti
e 1'000 t/anno di altri rifiuti). La seconda - in aggiunta alla
variante 1
- di costruire anche un nuovo capannone che permetta di stoccare fino a 2’500
t/anno di rifiuti plastici, carta, ecc., portando la capacita complessiva
dell’impianto a 50'000 t/anno di materiali (45'000 t/anno di inerti + 5'000
t/anno di altri rifiuti; cfr. RIA dicembre 2018 e relazione tecnica del
febbraio 2019 con scritto del 27 marzo 2019).
A seguito di un iter che non mette conto di illustrare, il 14 gennaio 2020 il
Municipio ha sospeso le due domande, in quanto contrarie alla pianificazione in
divenire (PUC-CV). Tali decisioni sono state confermate dal Governo con
giudizio del 10 marzo 2021, che i ricorrenti __________ hanno dedotto davanti a
questo Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con separata sentenza di data
odierna (inc. 52.2021.180).
b. Pendente procedura è pure sorta un’ulteriore vertenza dopo che, il 29
settembre 2020, l’autorità comunale ha constatato che sul fondo part. __________
risultavano depositati senza permesso, a cielo aperto, ca. 12’000-15'000 m
3
di materiale di scavo, oltre a del materiale di demolizione. Ne è seguito un
ordine di rimozione e un divieto di apporto di ulteriore materiale sfociato in
una pronuncia del 21 aprile 2021 del Consiglio di Stato, che è stata impugnata
da RI 3 e dalla L__________ SA davanti a questo Tribunale, con un gravame che
verrà parimenti evaso in data odierna, con sentenza separata (inc.
52.2021.3/200).
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100).
Relativamente alla legittimazione attiva, vi sarebbe da chiedersi se a tutti i
ricorrenti, (già) membri della comunione ereditaria fu __________, possa essere
riconosciuto un interesse degno di protezione a insorgere contro il giudizio
impugnato a loro destinato (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Dagli atti della parallela procedura
(inc. 52.2021.181) risulta infatti che, il 3 giugno 2019, essi hanno comunicato
al Municipio che la part. __________ è stata
intestata ad RI 3, essendo
stata sciolta la Comunione ereditaria su tale fondo
, chiedendo che le
licenze edilizie fossero pertanto rilasciate solo a suo nome, sia
come
istante che proprietario
(cfr. incarti prodotti dal Municipio, scritti del
3 giugno 2019 dell’ PA 1)
.
La questione può rimanere aperta ritenuto
che, perlomeno nella misura in cui è stato presentato da RI 3, la
legittimazione attiva risulta comunque tuttora data. Il ricorso è inoltre
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se la decisione sia
impugnabile in quanto tale.
1.2.
1.2.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la decisione che -
come in concreto - rinvia la causa per nuovo giudizio all'istanza inferiore è
in linea di principio una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110; DTF 134 II
124 consid. 1.3, 135 V 141 consid. 1.1, 133 V 477 consid. 4.1.3); ciò vale
anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di fondo parziale
(DTF 134 II 124 consid. 1.3 con rinvii, 133 V 477 consid. 4.2). Resta riservato
il caso in cui all'istanza inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non
resta più alcun margine decisionale, dovendosi limitare a eseguire quanto
disposto dall'autorità superiore (DTF 138 I 143 consid. 1.2, 135 V 141 consid.
1.1, 134 II 124 consid. 1.3). Questo Tribunale si riferisce a questa prassi
anche per le decisioni simili rette dalla LPAmm (cfr., tra tante, STA
52.2018.206 del 3 settembre 2018, 52.2016.430 del 20 dicembre 2018 consid.
2.1-2.2 confermata da STF 1C_75/2019 dell’8 marzo 2019 consid. 3.3).
1.2.2. In concreto, controverso è il giudizio con cui il Governo ha accolto il
ricorso degli insorgenti, rinviando tuttavia gli atti al Municipio affinché
(sentita l’autorità dipartimentale) si pronunci
tramite formale
provvedimento sull’applicazione alla fattispecie delle misure di salvaguardia
della pianificazione
(decisione sospensiva). Pur osservando che spetta
formalmente al Municipio pronunciarsi, tale giudizio ha in pratica già rilevato
che il PUC-CV configura uno
studio pianificatorio in atto
(ai sensi
dell’art. 62 LST) e che il progetto si pone in contrasto con tale piano (che
prevede di attribuire il fondo part. __________ alla zona agricola SAC).
La decisione non lascia quindi più un vero margine d’azione all’autorità di
prima istanza, che in buona sostanza deve solo dar seguito a quanto disposto
dal Governo, sospendendo la domanda ai sensi dell’art. 62 cpv. 1 LST (cfr. in
tal senso pure ricorso pag. 10). Del resto è quanto indica in questa sede anche
il Municipio, laddove conferma che procederà in tal senso (cfr. sua risposta
pag. 2; cfr. pure risposta dell’UDC). Entro questi termini, il giudizio può
quindi essere ritenuto impugnabile.
1.3. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, integrati dagli incarti
edilizi acquisiti dall’UDC e dai paralleli incarti richiamati di questo
Tribunale (n. 52.2019.352, 52.2021.180, 52.2021.3/200), riguardanti lo stesso
fondo, noti alle parti (cfr. scritto alle parti del 5 agosto 2021).
1.4. Va inoltre precisato che, per difetto di qualità di opponente e, in
seguito, di parte al procedimento, l’associazione CO 1, comunque rimasta
silente, è stata esclusa dalla presente procedura (cfr. atto del 6 agosto
2021).
2.
2.1. Per
principio le domande di costruzione sono giudicate secondo il diritto vigente
al momento della decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo applica da
parte sua - per prassi costante - il diritto vigente al momento della decisione
del Governo (cfr. RDAT II-1994 n. 22 consid. 2b, I-1991 n. 23; inoltre, tra le
tante: STA 52.2019.372 del 9 gennaio 2020 consid. 2.1, 52.2016.466 del 14
settembre 2018 consid. 2.4, 52.2015.378 del 17 marzo 2017 consid. 4.2,
52.2012.139 del 18 luglio 2013 consid. 2.4.1).
Eccezioni a questa regola s’impongono tuttavia quando sussistono circostanze
particolari riguardanti la protezione della buona fede, la denegata o la
ritardata giustizia, segnatamente quando l’autorità abbia indebitamente
procrastinato la sua decisione, permettendo l’entrata in vigore del nuovo diritto
(cfr. DTF 139 II 263 consid. 8.2, 110 Ib 332 consid. 2c). Determinante è che,
in base a motivi oggettivi, un ritardo possa essere imputato a un comportamento
dell’autorità e non all’agire dell’istante in licenza (
cfr. BVR 2015 pag. 15 segg., pag. 22)
. La sussistenza di un
ritardo procedurale va essenzialmente valutata secondo gli stessi criteri di
una ritardata giustizia ai sensi dell’art.
29
cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), giusta il quale
nei procedimenti davanti alle
autorità giudiziarie o amministrative ognuno ha il diritto di essere giudicato
entro un termine ragionevole
(cfr. BVR 2015
pag. 15 segg., pag. 22)
. L'autorità viola tale disposto se non emana la
decisione che le incombe pronunciandosi entro un lasso di tempo prescritto per
legge o che il tipo di procedura in oggetto e tutte le altre circostanze del
caso (quali la complessità della causa, il comportamento delle parti e il loro
interesse nella lite) fanno apparire come ragionevole (cfr. DTF 144 I 318
consid. 7.1, 144 II 486 consid. 3.2,
135
I
265 consid. 4.4
). Per valutare se abbia procrastinato
oltre misura l’emanazione della sua decisione occorre segnatamente verificare
se vi siano circostanze che giustifichino oggettivamente il suo ritardo (cfr.
DTF 144 II 486 consid. 3.2, 125 V 188 consid. 2a).
Anche in simili casi, l’applicazione del nuovo diritto non è comunque esclusa:
restano in particolare sempre riservati motivi d’interesse pubblico importanti che
ne impongono l'applicazione (cfr. STA 52.2008.199 del 5 settembre 2008 consid.
2; cfr. inoltre, con particolare riferimento all’applicazione di misure di
salvaguardia: DTF 118 Ia 510 consid. 4c; STF 1C_550/2017 del 6 febbraio 2018
consid. 2.3, 1P.539/2003 del 22 aprile 2004 consid. 2.3 e 2.7; RDAT II-1996 n.
27 consid. 3.3, 1984 n. 58;
Adelio Scolari
,
Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 432 ad art. 57).
2.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, che ricalca il previgente art. 65 LALPT, il
Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie
decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di
costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Per
l’art. 84 cpv. 1 RLst, uno studio pianificatorio è considerato in atto quando
esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l’incidenza
della domanda di costruzione sul piano. Una domanda di costruzione è inoltre
ritenuta in contrasto con un tale studio, quando l’esecuzione dell’opera
intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso,
in particolare nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la
destinazione prevista (cfr. art. 84 cpv. 2 lett. b RLst). L’art. 62 cpv. 2 LST
specifica che il Municipio o il Dipartimento decidono immediatamente
sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura di espropriazione, se
alla scadenza dei due anni il piano regolatore non è stato pubblicato o il
piano d’utilizzazione cantonale (PUC) non è stato adottato.
La decisione sospensiva - al pari del blocco edilizio (art. 63 LST; cfr.
infra
consid. 2.3) - è una misura di salvaguardia che attribuisce un effetto
anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del
diritto vigente (cfr. Messaggio del 9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di
Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale [Messaggio
LST], pag. 85; STA 52.2007.59 del 21 giugno 2007 consid. 2.1). La durata di
questo provvedimento è, come visto, di due anni al massimo: tale limitazione
temporale è dettata da fini di sicurezza del diritto e mira a indurre
l'autorità a statuire con corretta sollecitudine (cfr. Messaggio LST, ad art.
61, pag. 85 seg.). Trascorso il periodo di sospensione senza che il PR sia
stato pubblicato rispettivamente il PUC adottato, l'autorità è dunque tenuta a
statuire sulla domanda di costruzione, secondo il diritto in vigore al momento
della decisione stessa (cfr. art. 62 cpv. 2 LST; Messaggio LST, ad art. 61,
pag. 85 seg.; STA 52.2014.414/428 del 1° ottobre 2015 consid. 2, 52.2007.103
del 5 giugno 2007 consid. 2.1;
Scolari
,
op. cit., n. 463 ad art. 65 LALPT e n. 433 ad art. 57 LALPT e rimandi). Secondo
l'art. 62 cpv. 2 LST, resta comunque riservata l'ipotesi di un immediato avvio
di una procedura di espropriazione formale per l'acquisto dei diritti necessari
(cfr. Messaggio LST, ad art. 61, pag. 86; STA 52.2015.121/236 del 5 aprile 2017
consid. 2.2;
Scolari
, loc. cit.).
2.3. In base all'art. 63 cpv. 1 LST, dalla data di pubblicazione del piano
regolatore e sino all’approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data
di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all’articolo 45 e sino
all’approvazione del Gran Consiglio, non si possono attuare modifiche edilizie
o altri interventi contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio,
prosegue la norma (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il
Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del
termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione. Neppure il blocco
edilizio conferisce effetto anticipato positivo al diritto in formazione. Al
pari della decisione sospensiva, esso inibisce tuttavia qualsiasi iniziativa
edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni del PR pubblicato
rispettivamente del PUC adottato dal Governo. Il blocco edilizio dura due anni
dalla scadenza del termine di pubblicazione del PR o della data di adozione del
PUC. Trascorsi due anni al massimo da questo termine, senza che il Consiglio di
Stato abbia approvato il PR rispettivamente il Gran Consiglio approvato il PUC,
le restrizioni decadono e la domanda di costruzione deve essere decisa in base
al diritto in vigore a quel momento (cfr. Messaggio LST, ad art. 62, pag. 86; STA
52.2015.121-236 citata consid. 2.3, 52.2014.414/428 citata consid. 2,
52.2009.63 del 20 aprile 2009 consid. 4.1, 52.2007.103 citata consid. 2.2;
Scolari
, op. cit., n. 468 in
combinazione con n. 433 ad art. 66 LALPT).
3.
3.1. In
concreto, controverso è il giudizio del 25 settembre 2019 con cui il Governo ha
in sostanza rinviato gli atti al Municipio affinché disponga la sospensione
della domanda di costruzione in oggetto, siccome in contrasto con il futuro
PUC-CV.
Al proposito va anzitutto osservato che il progetto per il quale i ricorrenti
sollecitano la licenza edilizia, che la precedente istanza ha chiesto di
sospendere, non coincide palesemente più con quello della domanda dell’8 maggio
2015. Non si può infatti ignorare come, in corso di procedura, l’oggetto della
domanda sia stato modificato in modo sostanziale, a più riprese. Inizialmente,
la domanda verteva solo sull’edificazione di un nuovo capannone da adibire al
mero
stoccaggio
di
inerti e materiali edili
(senza alcuna
lavorazione, aumento dei quantitativi e del traffico indotto, cfr. relazione
tecnica,
supra
consid. Da). In seguito a una richiesta dell’autorità
dipartimentale (intesa a chiarire le attività concretamente svolte, i materiali
depositati e i loro quantitativi, ecc.; cfr. scritto del 18 dicembre 2015
dell’UDC), con il complemento del 28 gennaio 2016 l’istante in licenza ha
precisato che l’attività non riguarda solo il deposito di inerti, ma è
riconducibile a una piattaforma che
tratta
meccanicamente e smaltisce materiali
di scavo e demolizione atti all’esportazione (per un quantitativo di 10'000
t/anno), specificando pure che verrà installato un frantoio a mascelle (
Crusher
Track GCR 98
,
supra
consid. Dc).
Un quadro ancora diverso è poi emerso dal rapporto d’impatto ambientale, che
l’istante ha prodotto il 30 agosto 2016 (cfr.
supra
consid. Dd): questo
rapporto dà infatti atto di un vero e proprio centro di selezione e trattamento
meccanico di rifiuti edili, che potrà lavorare e accumulare all’interno del
nuovo capannone
fino a 50'000 t di materiale all’anno
(prima di inviarli
al recupero o smaltimento finale, cfr. RIA agosto 2016, pag. 3). Volume -
quintuplicato rispetto al primo complemento - che il proprietario
rispettivamente la L__________ SA hanno peraltro già iniziato a movimentare e/o
trattare a cielo aperto sul fondo, nonostante dispongano solo di una licenza
edilizia per il mero deposito provvisorio di limitati quantitativi di inerti
(cfr. inc. 52.2021.3/200; cfr. pure ricorso pag. 8, 10). In tal senso giova
ricordare che il 28 giugno 2012, il Municipio aveva infatti unicamente concesso
un permesso per ricavare nell’edificio esistente un deposito provvisorio di
materiale di scavo non inquinato di 300 m
3
(senza alcuna lavorazione,
né incremento di traffico rispetto a quello derivante dall’attività di
riciclaggio fino a quel momento svolta dalla T__________ SA, cfr. relazione
tecnica dell’aprile 2012). Il 27 febbraio 2015, ha poi rilasciato una seconda
autorizzazione per formare due depositi temporanei esterni di materiali atti
all’esportazione (600 m
3
di materiale di scavo e 500 m
3
di
materiale di demolizione non separato), fermo restando che - secondo il
progetto - il predetto deposito interno di 300 m
3
avrebbe dovuto
essere eliminato (cfr.
supra
consid. C; inc. 52.2021.3/200).
Controverso è dunque un progetto da cui scaturiscono nuove e importanti
ripercussioni sull’ambiente e che, già solo dal profilo del traffico pesante
generato (camion da 40 t), si distingue sensibilmente dal quadro inizialmente
prospettato o anche solo da quello completato nel gennaio 2016 (cfr. RIA agosto
2016, pag. 11 seg. da cui risulta che un impianto con una capacità di
trattamento di 50'000 t/anno di inerti genera almeno 36 movimenti di camion al
giorno, ovvero circa cinque volte più di quelli provocati da un centro che ne
smaltisce 10’000 t/anno).
Il progetto di variante, che ha ampliato e sostanzialmente alterato l’identità
del progetto iniziale e richiesto l’elaborazione di un esame d’impatto
ambientale (cfr. pure
infra
consid. 5), non può quindi che essere assimilato
a una nuova domanda di costruzione, inoltrata solo alla fine di agosto 2016
(cfr. pure, dal profilo della legislazione ambientale, la giurisprudenza per
cui vanno assimilati a nuovi impianti quelli che subiscono una trasformazione
importante, in particolare perché dal profilo costruttivo o dell'esercizio
vengono modificati a tal punto che la parte esistente assume un'importanza
secondaria, cfr. DTF 141 II 483 consid. 3.3.3, 133 II 181 consid. 7.2; STF
1C_138/2017 del 7 luglio 2017 consid. 2.4).
3.2. Ferma questa premessa, è certo che nel momento in cui si è pronunciato il
Governo (25 settembre 2019) la procedura per l’adozione del PUC-CV era da tempo
avviata. Essa era invero già in corso anche quando ha deliberato il Municipio,
il 26 giugno 2018: la procedura del PUC-CV è infatti stata formalmente avviata
il 13 aprile 2018 (cfr. art. 45 cpv. 1 LST; risposta dell’UDC al Governo del 18
settembre 2018), successivamente all’attuazione di alcune modifiche del piano
direttore. Il progetto del PUC-CV - che prevede in generale una valorizzazione
naturalistica e di svago del comparto e di attribuirne una vasta porzione,
incluso il fondo part. __________, alla zona agricola quale superficie per
l'avvicendamento delle colture (SAC) - è stato in seguito posto in
consultazione dal 4 febbraio al 26 aprile 2019 (art. 45 cpv. 2 LST). Nel
frattempo, il 13 marzo 2020, il Governo l’ha inoltre adottato (art. 45 cpv. 3
LST), confermando - per quanto qui interessa - l’assetto prospettato per il
fondo (cfr. pure Messaggio n. 7798 per l’approvazione del PUC Valera e
richiesta di un credito di investimento di CHF 16’900’000.- per la sua
attuazione e relativi allegati).
Ciò detto, non v’è quindi dubbio che, applicando il diritto in vigore al
momento in cui si è pronunciato - conformemente alla prassi costante di questo
Tribunale (
supra
consid. 2.1) - il Governo non poteva ignorare che il
progetto in questione - volto a realizzare un centro di separazione e
lavorazione meccanica degli inerti con una capacità fino a 50'000 t/anno - si
poneva in chiaro contrasto con la destinazione agricola di alta qualità
prevista dal progetto del PUC-CV e, di riflesso, che dovesse essere sospeso in
applicazione dell’art. 62 LST. Decisione, questa, che avrebbe peraltro verosimilmente
già dovuto prendere il Municipio il 26 giugno 2018, vista la procedura del
PUC-CV già avviata oltre due mesi prima (cfr. in tal senso, inc. 52.2021.180, richiesta
atti dell’UDC del 28 giugno 2018, pag. 3, incarto municipale relativo alla
domanda di costruzione del 25 aprile 2018).
3.3. Contrariamente a quanto eccepiscono i ricorrenti, all’applicazione delle
predette norme non osta alcun ritardo indebito imputabile alle istanze
inferiori.
Anzitutto va rilevato che, nella misura in cui la loro censura si riferisce anche
ad altre procedure edilizie (quali la domanda di costruzione del 2007, cfr.
supra
consid. Bb e Ja), la stessa esula evidentemente da questa lite.
Per quanto riguarda invece la presente procedura, se è ben vero che la domanda
di costruzione risale formalmente all’8 maggio 2015, come visto, va tuttavia
considerato che la stessa è stata successivamente ampliata e modificata in modo
sostanziale con l’inoltro del RIA il 30 agosto 2016 (cfr. DTF 139 II 263
consid. 8.4; cfr. pure BVR 2015 pag. 15 segg., pag. 22).
Non è poi dato di vedere come si possa rimproverare all’autorità di prime cure
di aver indebitamente procrastinato l’evasione della domanda,
ad esempio
di
aver
atteso dal 2 settembre 2016 al 13 febbraio 2017 per emettere l’avviso
cantonale nonostante 3 solleciti.
Considerato che la SPAAS ha di principio
tre mesi per rendere la propria valutazione sul RIA (cfr. art. 12b cpv. 1 dell’ordinanza
concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente del 19 ottobre 1988 [RS 814.011;
OEIA] e art. 12 cpv. 1 lett. b e 2 del relativo regolamento cantonale
d’applicazione del 20 marzo 2007 [ROEIA; RL 831.150]) e che i Servizi generali
del Dipartimento del territorio emanano il loro avviso sul progetto d’impianto
e sull’EIA solo una volta ricevuta tale valutazione e i relativi atti (art. 12
cpv. 5 ROEIA), in un simile lasso di tempo non è ravvisabile alcun diniego di
giustizia formale. Analoga riflessione vale per la tempistica della decisione
del Municipio del 20 aprile 2017, che è stata resa dopo aver offerto ai
ricorrenti la possibilità di esprimersi sull’avviso cantonale sfavorevole (cfr.
loro osservazioni del 3 marzo 2017). Simile deduzione può inoltre essere tratta
per il successivo giudizio del 28 febbraio 2018, con cui il Governo,
accogliendo il gravame inoltratogli 9 mesi prima dai ricorrenti (il 22 maggio
2017), ha annullato la risoluzione municipale, rinviando gli atti all’Esecutivo
locale per pronunciarsi esso stesso sulla conformità del progetto con il
diritto comunale autonomo oltre che con il diritto in via di adozione.
A quest’ultima decisione di rinvio, una volta cresciuta in giudicato
incontestata, è poi seguita, in tempi invero un po’ lenti, ma non ancora
inaccettabili, la decisione municipale del 26 giugno 2018 (2° rifiuto del
permesso) e quella qui impugnata (25 settembre 2019), emanata dopo 14 mesi
dall’inoltro del ricorso (che non avrebbe peraltro avuto un esito diverso
nemmeno se fosse stata emanata parecchi mesi prima). Avuto riguardo allo
svolgimento della procedura, non è quindi possibile rimproverare alle istanze
inferiori di essere incorse in una ritardata giustizia (cfr.
supra
consid. 2.1). A maggior ragione se si considera che in corso di procedura sono
state pure violate delle norme essenziali di procedura (pubblicazione del progetto
di variante soggetto ad EIA, lesione di diritti di terzi, ecc. cfr.
infra
consid. 5), il cui rispetto avrebbe invece già da solo comportato un
inevitabile allungamento dell’intero iter.
3.4. Va poi in ogni caso ricordato che all’adozione di una misura ai sensi
degli art. 62 seg. LST inerisce un importante interesse pubblico, ovvero quello
di attuare il mandato costituzionale della pianificazione del territorio (art.
75 Cost.), che può evidentemente essere raggiunto soltanto se un progetto di
piano dell’utilizzazione - una volta in vigore - possa effettivamente esplicare
i propri effetti (cfr. pure STF 1C_550/2017 citata consid. 2.3.1; DTF 118 Ia
510 consid. 4d). Tale interesse appare allo stadio attuale superiore a quello privato
dei ricorrenti a poter realizzare sul fondo un centro di trattamento meccanico di
inerti con una capacità di 50'000 t/anno, richiamandosi all’attuale quadro
pianificatorio (zona industriale Ia). La realizzazione di un simile impianto -
che è idoneo a produrre un notevole aggravio sull’ambiente (su un terreno che è
peraltro ubicato in un settore Au vicino alla falda freatica del piano del
Laveggio, oltre che nelle adiacenze dell’argine di questo fiume [ca. 80 m] e in
prossimità di aree ad alta biodiversità, cfr. RIA agosto 2016, pag. 28 e 37;
cfr. pure inc. 52.2021.180, RIA dicembre 2018, pag. 47, 48, 62) - è infatti
chiaramente atta a pregiudicare la pianificazione in corso. In queste
circostanze, la sospensione della domanda si rivela quindi del tutto giustificata
e proporzionata, e in particolare necessaria a impedire che possa essere
vanificata o comunque resa più ardua l’attuazione della pianificazione in
divenire. Cadono quindi nel vuoto anche le censure con cui i ricorrenti
lamentano genericamente una lesione della garanzia della proprietà e della
libertà economica.
4.
Stante quanto
precede, immune da violazioni del diritto risulta dunque il giudizio impugnato,
che ha retrocesso gli atti al Municipio per decretare la sospensione della
domanda. Considerato tuttavia che, il 13 marzo 2020, il Governo ha, come detto,
adottato il PUC-CV e che, per legge, è subentrato il blocco edilizio, va da sé
che il Municipio dovrà a questo punto pronunciarsi in tal senso e richinarsi
sulla domanda sospesa non appena trascorso il periodo di due anni dalla data di
adozione del PUC (13 marzo 2022; cfr. art. 63 cpv. 2 LST). Resta tuttavia ben
inteso che, prima di questo momento, il Municipio dovrà sanare le gravi
violazioni formali in cui è incorso, di cui si dirà al seguente considerando
(consid. 5).
5.
5.1. Per
principio, le varianti soggiacciono alla procedura ordinaria di rilascio del
permesso di costruzione. In quest'ottica, l'art. 16 cpv. 1 LE dispone che la
procedura di pubblicazione deve essere ripetuta se i progetti vengono
modificati nel corso della procedura di approvazione o successivamente.
L'obbligo di pubblicizzare la domanda di variante mira essenzialmente a
salvaguardare i diritti di opposizione di eventuali interessati.
Varianti che modificano in misura rilevante il progetto approvato o in via di
approvazione soggiacciono per principio alla procedura ordinaria; a maggior
ragione laddove richiamano l'applicazione di disposizioni del diritto federale
o cantonale rimesse al giudizio dell'autorità cantonale (cfr. STA 52.2018.171
del 27 maggio 2019 consid. 3.1, 52.2013.250-251-252 del 23 giugno 2014 consid.
2.1, 52.2004.311 del 26 ottobre 2004 consid. 2, 52.2003.278 dell'8 ottobre 2003
consid. 2.2).
5.2. Qualora la costruzione o trasformazione di un impianto possa gravare
notevolmente sull’ambiente, occorre procedere a un esame dell’impatto
sull’ambiente (cfr. art. 10
a
della legge federale sulla protezione
dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01). Secondo l’OEIA, nell’ambito
dello smaltimento dei rifiuti, sono in particolari sottoposti all’esame
dell’impatto sull’ambiente gli impianti per la separazione o il trattamento
meccanico con una capacità superiore a 10’000 t di rifiuti all’anno (cfr. art.
1 e allegato 1, n. 40.7 lett. a; cfr. pure UFAM, Manuale EIA, Direttiva della
Confederazione per l’esame dell’impatto sull’ambiente, Modulo 2 [stato 13 marzo
2012], pag. 18). Qualora una domanda di costruzione riguardi un impianto soggetto
a tale esame, nel quadro della procedura di rilascio della licenza edilizia
vanno rispettati i principi e i diritti procedurali ancorati nell’OEIA e nel
relativo regolamento di applicazione (ROEIA). In particolare, il RIA deve
essere reso accessibile al pubblico nell’ambito e secondo le medesime modalità
di deposito della domanda di costruzione (cfr. art. 15 cpv. 1 OIEA, 9 cpv. 1
ROEIA). L’autorità decisionale provvede a pubblicare sul Foglio ufficiale un
avviso che indica il luogo e le modalità per la consultazione del RIA, che deve
poter essere consultato durante almeno 30 giorni, anche se la procedura
decisiva applicabile prevede termini più brevi (cfr. art. 15 cpv. 2 e 4 OEIA;
art. 9 cpv. 2 e 3 ROEIA; art. 10a LE). Conformemente a queste esigenze, la legge
edilizia prevede che in caso di progetti relativi a un impianto soggetto
all’EIA il termine di pubblicazione della domanda è di 30 giorni (anziché di 15
giorni; 6 cpv. 1 LE) e che della pubblicazione deve essere dato avviso sul
Foglio ufficiale (cfr. art. 10a LE che fa riferimento al diritto di ricorso
delle organizzazioni ai sensi degli art. 12 cpv. 1 della legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 [LPN; RS 451] e 55
LPAmb).
5.3. In concreto, come visto, l’oggetto della domanda di costruzione dell’8
maggio 2015 è stato modificato in modo sostanziale nel corso della procedura,
con un progetto che è stato sottoposto a esame d’impatto ambientale, rientrando
abbondantemente negli impianti di cui all’allegato 1 OEIA, n. 40.7. Sennonché
tale variante non ha manifestamente fatto oggetto di una nuova pubblicazione,
rispettosa in particolare dei termini e delle formalità imposte dagli art. 15
OIEA, 9 ROEIA e 10a LE (pubblicazione di 30 giorni, avviso sul Foglio
ufficiale, possibilità di consultare il RIA). Non v’è quindi chi non veda come
siano stati crassamente violati dei disposti essenziali di procedura e i
diritti procedurali di terzi (incluse eventuali organizzazioni ai sensi
dell’art. 55 cpv. 1 LPAmb).
Come indicato poc’anzi, è quindi chiaro che - prima di richinarsi sulla domanda
sospesa - il Municipio dovrà recuperare l’omessa pubblicazione, nel rispetto
delle norme sopraricordate, salvaguardando i diritti di eventuali interessati (cfr.
in tal senso RDAT II-1996 n. 27 consid. 4).
6.
6.1. Sulla base
di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è
ricevibile, deve essere respinto.
6.2. Dato l’esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dei ricorrenti, in solido. Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.
Nella misura in
cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di
giustizia di fr. 2’500.-, dedotto l’importo già versato a titolo di anticipo, è
posta a carico dei ricorrenti, in solido.
Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
1.
CO 1
2.
CO 2
3.
CO 3
4.
CO 4
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera