ti_gerichte · 90.2017.40 · 2018-04-23 · it
Ricorso contro una zona di pianificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2018 90.2017.40
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2018 90.2017.40
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2018 90.2017.40

Incarto n.
90.2017.40
Lugano
23 aprile 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina, vicepresidente,
Matea
Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso 7 settembre 2017 della
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la
risoluzione 4 luglio 2017 (n. 383), con cui il municipio del comune di
Monteceneri ha istituito la zona di pianificazione concernente l'
''Area
mista''
di Bironico, pubblicata dal 10 luglio al 9 agosto 2017 (cfr. FU
54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102);
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietaria dei
fondi confinanti ai mapp. 352 e 353 di Monteceneri, sezione Bironico, delimitati
a nord da via Vigneto, a ovest da via Industria e situati nel comparto posto a ovest
della linea ferroviaria Lugano-Bellinzona. Il piano regolatore del comune di Bironico,
approvato con risoluzione 20
novembre 2002
(n. 5498) dal Consiglio di Stato e integrato da successive varianti, assegna
tali fondi alla zona industriale-
commerciale. RI 1 li utilizza quali
magazzini, piazzali, mensa e rimesse a supporto della propria attività nell'ambito
della progettazione e della costruzione edilizia.
B.  a. Con
risoluzione 4 luglio 2017 (n. 383) il municipio di Monteceneri ha adottato una
zona di pianificazione comunale riguardante l'area della sezione di Bironico
inclusa tra la strada cantonale a ovest, la linea ferroviaria a est, via Bella
e via Industria a sud e via Bricola a nord. La zona di pianificazione prevede
una suddivisione del comparto in cinque settori (A, B, C, D, E), delimitati in
conformità degli scopi pianificatori prospettati, e include i fondi della
ricorrente nel settore E. Il provvedimento si prefigge di migliorare l'utilizzo
del suolo e razionalizzare l'organizzazione territoriale attraverso il riordino
delle destinazioni e dei contenuti ammessi all'interno del comprensorio toccato
dalla misura. La zona di pianificazione vieta ogni intervento che possa rendere
più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura (cfr. Scheda descrittiva,
''Effetti e durata'').
b. Raccolto l'avviso favorevole
12 giugno 2017 della Sezione dello sviluppo territoriale (in seguito: Sezione),
il municipio ha poi disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale della
zona di pianificazione dal 10 luglio al 9 agosto 2017, indicando tuttavia che
il termine era sospeso per le ferie giudiziarie dal 15 luglio al 15 agosto 2017
(cfr. FU 54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102). La durata della misura è stata
fissata in cinque anni.
C.
Avverso il citato
provvedimento RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone
l'annullamento. Anzitutto la ricorrente contesta l'esistenza di un interesse
pubblico alla modifica del piano regolatore vigente e all'impiego transitorio
della zona di pianificazione. Osserva nel merito come il provvedimento adottato
non presenti la densità richiesta e non sia sorretto da alcuna visione in
merito ai contenuti. In altri termini, la ricorrente sostiene che, così come
indicato dalla Sezione nel proprio preavviso, la zona di pianificazione non si
inserirebbe in una strategia pianificatoria globale e non sarebbe dunque fondata
su una ponderazione completa di tutti gli interessi in gioco. In secondo luogo,
a mente dell'insorgente l'impostazione pianificatoria prospettata dall'autorità,
oltre che a essere contraria al principio della proporzionalità, sarebbe
manifestamente erronea. A tal proposito essa osserva come per il settore E, nel
quale si situano i suoi fondi, la scheda della zona di pianificazione preveda l'inserimento
di
''contenuti residenziali e amministrativi da promuovere secondo i più
attuali e recenti standard costruttivi''
, oltre che
''attività
lavorative integrate al tessuto urbano''
e
''infrastrutture di interesse
pubblico''
che contrastano con le attività artigianali caratterizzanti il
comparto. Secondo l'insorgente, la realizzazione di tali nuovi contenuti non
sarebbe sorretta da alcun interesse pubblico manifesto, in quanto comporterebbe
la perdita di ulteriori superfici artigianali, già carenti in Ticino, a scapito
delle piccole e medie imprese. Infine, la ricorrente ritiene che l'esecutivo
comunale di Monteceneri non abbia dimostrato la sussistenza di un notevole
cambiamento delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 della legge federale
sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), atto a giustificare un
adattamento del piano regolatore e del tipo di attività svolte nel comparto.
Per questi motivi, secondo la ricorrente, una modifica della pianificazione
territoriale in vigore contrasterebbe con i principi della stabilità dei piani
e della sicurezza del diritto.
D.
a. Il comune di
Monteceneri, tramite il suo municipio, postula in sede di risposta la reiezione
del gravame. Sottolineando anzitutto che per il comparto toccato dalla zona di
pianificazione il piano regolatore in vigore delimita svariate zone di utilizzazione,
in parte frammentate, esso rileva che
''l'utilizzazione del suolo non corrisponde
sempre all'azzonamento''
e che
''esistono importanti riserve edificabili''
.
A mente del comune dunque la zona toccata dalla misura sarebbe caratterizzata
da una situazione di disordine pianificatorio tale da rendere necessaria una riorganizzazione
territoriale da estendersi in un secondo tempo all'intero territorio comunale, ritenuto
come dall'aggregazione del 2010, che ha dato vita al nuovo comune di
Monteceneri, l'assetto pianificatorio non sia ancora stato sottoposto a una
revisione globale che tenga conto dei cambiamenti locali e istituzionali intercorsi
negli anni. Secondo il comune un adattamento della pianificazione del suo territorio
si renderebbe ancor più necessario alla luce del mutato quadro giuridico di
riferimento entrato in vigore nel 2014 con la modifica legislativa concernente la
LPT, nonché delle risultanze degli studi pianificatori commissionati (tre Masterplan),
i quali dimostrerebbero in particolare che l'area toccata dalla zona di
pianificazione riveste un'importanza strategica, possiede un notevole
potenziale di sviluppo e è toccata da problemi e conflitti per i quali si
giustifica un intervento mirato dal punto di vista pianificatorio. Infine, il comune
osserva come le doglianze della ricorrente riferite agli intendimenti
pianificatori per l'area sottoposta alla misura siano irrilevanti ai fini del
giudizio in merito alla legittimità del provvedimento, ritenuto come lo stesso
debba essere esaminato distintamente dalla legittimità delle intenzioni pianificatorie
future. L'autorità comunale conclude sostenendo che la zona di pianificazione
non si porrebbe in contrasto con il principio della stabilità dei piani e della
sicurezza del diritto e osserva come i tre studi allestiti dimostrino la
serietà e la concretezza della sua intenzione pianificatoria. Il provvedimento
adottato sarebbe dunque inserito in un disegno pianificatorio generale,
giustificato da un interesse pubblico e conforme al principio della proporzionalità.
b. Con risposta 30
novembre 2017, la Sezione si riconferma nelle proprie conclusioni così come
esposte nell'avviso 12 giugno 2017 e si rimette al giudizio di questo
Tribunale.
E.
In sede di replica, in
merito alla risposta del comune, RI 1 rileva che
''sul tema centrale
sollevato con il ricorso, ossia l'assenza totale della densità esatta dalla
giurisprudenza e il fatto che il comparto è caratterizzato proprio dalle
attività artigianali, non vi è una sola riga di contestazione se non, come
detto, considerazioni generiche sugli scopi generali delle zone di pianificazione
(…)''
. Osserva inoltre che il comune, nel definire il tipo di utilizzazione
prospettata per il comparto toccato dalla zona di pianificazione, avrebbe
disatteso la possibilità di prevedere zone polifunzionali e miste nelle quali
siano ammessi insediamenti di tipo eterogeneo. Dal canto suo, il comune rileva
come quest'ultimo argomento, poiché relativo agli intendimenti pianificatori futuri,
sia prematuro.
F.
a. Facendo
seguito alla richiesta del Tribunale, in data 14 febbraio 2018 il municipio ha
trasmesso i tre Masterplan (
Commissione Vedeggio Valley (CVV),
Masterplan Medio-Alto Vedeggio, 13
marzo 2012, in seguito: Masterplan Medio-Alto Vedeggio;
P__________ SA,
Masterplan
Comune di Monteceneri, aprile 2015, in seguito: Masterplan Comune di
Monteceneri;
P__________ SA,
Masterplan Comune di
Monteceneri, Analisi e proposte pianificatorie per il Comparto Parrocchia di
Bironico, maggio 2015, in seguito: Masterplan Comparto Parrocchia
)
inerenti,
rispettivamente, la futura pianificazione del comprensorio della Valle del Vedeggio,
del comune di Monteceneri e del comparto oggetto del provvedimento contestato.
La documentazione è stata inviata per consultazione alla ricorrente e alla Sezione.
b. Con scritto 5 marzo
2018, la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni in merito,
contestandone in via preliminare il carattere vincolante e rilevando in secondo
luogo come dal Masterplan
Medio-Alto
Vedeggio risulti chiaramente la vocazione quale ''valle per insediamenti
produttivi'' della Valle del Vedeggio e della zona lavorativa di Bironico nella
quale si inseriscono le sue strutture. Secondo l'insorgente, l'unico documento formale
atto a fornire informazioni in merito alla situazione vigente sarebbe il piano
direttore cantonale, e in particolare le schede M7 e R/M 3, relative alla
prospettata fermata ferroviaria di Bironico e al concetto di sviluppo della
Valle del Vedeggio. A mente dell'insorgente i documenti prodotti dal comune non
aggiungerebbero
''nulla di significativo''
, ma sarebbero piuttosto atti
a rafforzare le sue critiche concernenti le finalità della zona di
pianificazione, che sarebbero
''in netto contrasto con il Masterplan
Vedeggio Valley, ripreso formalmente dal Piano direttore nella scheda R/M 3''
.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente,
toccata dalla misura in qualità di proprietaria (art. 64 cpv. 2 lett. a LST).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, completati dai tre Masterplan di cui si è
detto in narrativa (cfr.
supra
, consid. F). Non occorre per il resto
procedere all'assunzione di particolari prove (art. 25 cpv. 1 legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.
2
.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad
art. 27;
Bernhard Walmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena
stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce
nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il
provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di
una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
,
op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., n.
25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
457).
3.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5
b
con
rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.
Secondo l'insorgente
la zona di pianificazione sarebbe lesiva della garanzia della proprietà. Pur
non mettendo in dubbio la sua base legale, in ogni caso come visto data (cfr.
supra
,
consid. 2), essa ritiene anzitutto che il provvedimento pianificatorio non sia
sorretto da un interesse pubblico preponderante rispetto a tutti gli altri interessi
pubblici e privati in gioco. In proposito si osserva quanto segue.
4.1.
Una
pianificazione razionale del territorio risponde di principio a un pubblico
interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente
pubblico (art. 75 cpv. 1 Cost.). Nel caso concreto è fuori dubbio che le
caratteristiche del comparto toccato dalla zona di pianificazione e delle
ulteriori problematiche individuate dal municipio giustifichino pienamente un
riesame della sua pianificazione per i motivi che seguono.
4.2. Secondo
il piano regolatore di Monteceneri, sezione Bironico, in vigore, l'area
compresa nella zona di pianificazione è suddivisa in svariate zone di utilizzazione
(zona industriale-commerciale, zona per attrezzature ed edifici pubblici, zona
per attrezzature ed edifici privati di interesse pubblico, zona residenziale
semi intensiva, zona residenziale intensiva, zona mista), disposte in modo disordinato
e intercalate da spazi liberi più o meno estesi. Il Masterplan Comune di
Monteceneri evidenzia a pagina 10, n. 1, come
''nelle sezioni di Rivera e
Bironico vi sono aree industriali sulle quali è necessario intervenire a
livello pianificatorio per assicurare uno sviluppo più ordinato che risponda ad
una logica e a un disegno generale anche per quanto concerne i contenuti''
.
Anche dalla scheda del Masterplan Comparto Parrocchia, che illustra a pag. 5 il
piano regolatore in vigore, si evince che
''le aree oggetto dell'analisi
iniziale non presentano ancora un azzonamento ordinato e coerente con un
progetto unitario e più esteso (…)''
.
Con particolare
riferimento alle aree industriali di Bironico e al settore E della zona di
pianificazione, che comprende i fondi di proprietà della ricorrente che
ricoprono una porzione della zona industriale-commerciale pari a 5'572 mq, il
Masterplan Comune di Monteceneri illustra a pag. 10, n. 1.2, che le stesse
''presentano
una struttura urbana fortemente disordinata, la quale necessita una
rivisitazione urbanistica precisa e ordinata''
. Il disordine insediativo
che caratterizza l'area toccata dal provvedimento è evidente e contrasta con
l'interesse pubblico a uno sviluppo ordinato e a una pianificazione
razionale del territorio. Esso giustifica pienamente la scelta del municipio di
impiegare lo strumento transitorio della zona di pianificazione
che garantisca un adeguamento della pianificazione locale e
permetta quindi all'autorità pianificante di intervenire attraverso il
''riordino
delle destinazioni e dei contenuti ammessi all'interno del comprensorio con lo
scopo di migliorare l'utilizzo del suolo e razionalizzare l'organizzazione
territoriale''
(cfr. Scheda descrittiva, ''Tipo di intervento'').
4.3. L'interesse pubblico a una misura di
protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler
modificare la pianificazione vigente (cfr.
supra
, consid. 3.1). Nel caso
concreto, l'intenzione pianificatoria del comune è dimostrata dai tre Masterplan
prodotti, che rappresentano gli studi di base sui quali potrà essere sviluppata
la futura pianificazione dell'area del Vedeggio (cfr. Masterplan
Medio-Alto Vedeggio)
,
rispettivamente dell'esteso territorio comunale di Monteceneri, che comprende
la sezione di Bironico (cfr. Masterplan Comune di Monteceneri) e l'area oggetto
della zona di pianificazione (cfr. Masterplan Comparto Parrocchia). Sebbene tali
studi non siano vincolanti, aspetto quest'ultimo peraltro rettamente rilevato
dalla ricorrente, essi rappresentano degli strumenti di cui l'autorità
pianificante può servirsi per affrontare con coerenza territoriale e urbanistica
una serie di approfondimenti tematici che potranno se del caso venir
concretizzati attraverso un adattamento del piano di utilizzazione. Nel caso concreto,
il Masterplan
Medio-Alto
Vedeggio
illustra il contributo essenziale che l'intera Valle del
Vedeggio è in grado di offrire al progetto di sviluppo dell'agglomerato del Luganese,
sia dal punto di vista residenziale e di svago, che produttivo e di
collegamento tra il nord e il sud del Cantone. Il Masterplan Comune di Monteceneri
propone interventi volti a
''rafforzare il valore degli spazi urbani liberi''
,
''sviluppare nuove centralità, che possano dare identità alla nuova realtà
comunale''
, valorizzare le zone industriali
''attraverso un riordino
urbano capace di infondere qualità spaziale, sociale e di rapporto con il
tessuto urbano residenziale esistente (…)''
, riconvertire a destinazioni
più adatte le zone che presentano contenuti non più sostenibili e a inserire
nuovi elementi di mobilità pubblica nel comparto (cfr. in particolare pag. 18).
Il Masterplan Comparto Parrocchia sottolinea invece a pag. 1 la volontà del
comune di valorizzare l'area attraverso la riconversione della stessa,
''in
modo tale da proporre un'edificazione che abbia qualità urbanistica, e che
tenga conto dei problemi del traffico, dei trasporti, dei posteggi e delle connessioni
pedonali (…)''
. Gli obiettivi e gli interventi pianificatori prospettati
dai tre Masterplan, e in particolare quelli descritti nei documenti di studio
che si riferiscono al comune di Monteceneri, non lasciano dubbi circa la
concretezza e la serietà dell'intenzione dell'autorità comunale di affrontare
determinati problemi e conflitti di carattere pianificatorio riscontrati all'interno
del perimetro comunale, tra i quali spicca l'attuale disordine urbanistico del
comparto racchiuso nel perimetro della zona di pianificazione.
4.4.
Tutto ciò considerato, il provvedimento impugnato appare fondato sotto il criterio
dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione seria e concreta
del comune di Monteceneri di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente nel
comparto toccato dalla misura.
5.
Secondo la ricorrente
il provvedimento pianificatorio adottato,
così come proposto, non presenterebbe la densità richiesta. La doglianza non
viene ulteriormente dettagliata. Ora, se la critica si riferisce all'assenza di
concretizzazione dell'intenzione del comune di modificare il piano regolatore vigente,
si rileva come la stessa sia infondata. Infatti, come rilevato nei considerandi
che precedono, l'intenzione del comune di Monteceneri di modificare la
pianificazione attuale appare sufficientemente concreta e seria da legittimare
l'introduzione di una zona di pianificazione per il comparto in oggetto. Del
resto, va considerato come il
grado di concretizzazione di questa
intenzione non debba essere necessariamente elevato (
cfr.
supra
,
consid. 3.1)
, ritenuto come sia sufficiente che l'autorità pianificante
sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto pianificatorio attuale e
la conseguente necessità di modificare il piano di utilizzazione, ciò che nella
fattispecie è stato fatto. Inoltre, si ritiene che l'intenzione dell'autorità
appaia sufficientemente concretizzata nella misura in cui il proprietario
stesso sia in grado di concepire le ragioni essenziali alla base della
pianificazione prospettata (cfr.
Alexander Ruch
, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
Ginevra, Zurigo, Basilea 2016,
n. 35 ad art. 27), ciò che,
alla luce dei contenuti del ricorso, appare in concreto avvenuto. Infine, si
conviene con la Sezione come, dal profilo formale, la documentazione presentata
sia completa, di chiara lettura e conforme agli art. 58 LST e 81 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.)
(cfr. preavviso 12 giugno 2017, cap. 3.1, pag. 2).
6.
La
ricorrente, estrapolando un passaggio del testo del preavviso della Sezione,
sostiene che il provvedimento pianificatorio non sarebbe sorretto
''da
alcuna visione in merito ai contenuti''
e meglio, che esso non sarebbe
inserito in una strategia complessiva. A torto. Infatti, la Sezione nel suo
preavviso ha indicato al cap. 3.2 a pag. 2 quanto segue:
Si rileva come il Municipio individui una parte ben
delimitata del proprio territorio per avviare una puntuale modifica del Piano
regolatore nel complesso contesto della pianificazione esistente. La stessa è
stata concepita verso la metà degli anni '90 mentre l'approvazione del Piano
regolatore di Bironico è avvenuta nel 2002. Il nuovo Comune di Monteceneri si è
formato nel 2010 e da allora l'assetto delle singole pianificazioni che lo
compongono è rimasto pressoché il medesimo.
Considerate le ragioni alla base della Zona di
pianificazione e ritenuto quanto sopra, l'inquadramento del provvedimento qui
in discussione in una strategia complessiva renderebbe lo stesso più solido e
comprensibile. A tal proposito entra in linea di conto il contenuto del
progetto di adattamento del PD alla LPT che sarà oggetto di consultazione da
metà giugno 2017.
Tali
considerazioni, così come le ulteriori questioni sollevate nel preavviso, non
invalidano il provvedimento della zona di pianificazione, bensì rappresentano
dei suggerimenti che il comune è stato invitato a considerare e che, alla luce
del contenuto della sua risposta, esso ha pienamente dimostrato di aver recepito
(cfr. ''Osservazioni ai ricorsi contro l'introduzione di una zona di
pianificazione a Bironico'', 16 novembre 2017, pag. 4:
''Ciò significa che
il Municipio, in ambito di allestimento del piano di indirizzo relativo all'adeguamento
del PR in questo comparto, terrà evidentemente conto di quanto avviene anche
all'esterno dei limiti della ZP, affinché sia garantita la coerenza anche ad
una scala superiore''
). In ogni caso, il fatto che vi sia una revisione del
piano regolatore in atto non esclude la possibilità per il municipio di
istituire una zona di pianificazione che consenta di preservare l'assetto
territoriale attuale e contemporaneamente di valutare nuove soluzioni volte a
ottimizzare il potenziale strategico del comparto e a risolvere le problematiche
esistenti.
7.
Infine, l'insorgente
sostiene che l'impostazione pianificatoria prospettata dal comune sarebbe
manifestamente erronea, perché sovvertirebbe completamente l'assetto attuale
del settore E dove sono inserite le sue proprietà. La critica non viene
tuttavia estesa agli altri settori contemplati dal provvedimento, ciò che la indebolisce
notevolmente. A ogni modo, la doglianza si riferisce alla futura pianificazione,
ciò che non è permesso contestare già nell'ambito della procedura volta a
valutare esclusivamente la fondatezza e l'idoneità della zona di
pianificazione. Infatti, come già rilevato in precedenza (cfr.
supra
,
consid. 2.2), lo scopo principale della misura consiste nel tutelare la libertà
di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione.
Spetterà quindi agli studi pianificatori in atto trovare la soluzione migliore
sotto questo profilo. La zona di pianificazione non va confusa con la
pianificazione soggiacente: soluzioni alternative al progetto pianificatorio
elaborato dal municipio, così come eventuali contestazioni, potranno semmai
essere proposte, rispettivamente sollevate in seguito, nell'ambito della
procedura di revisione del piano regolatore. Del resto non è possibile prevedere
oggi che, una volta effettuato il riordino territoriale auspicato dal comune,
all'interno del comparto toccato dalla zona di pianificazione non potranno più
inserirsi superfici con destinazione industriale-commerciale. In ogni caso, in
base all'esame della documentazione, non risulta che gli intendimenti pianificatori
del comune siano manifestamente erronei, ovvero contrari al diritto o sprovvisti
di senso. Le spiegazioni fornite dal municipio in proposito alla pianificazione
prospettata e agli effetti della zona di pianificazione, desumibili dalla
documentazione agli atti e, più precisamente, dalla scheda descrittiva del
provvedimento, appaiono del tutto condivisibili. La doglianza va dunque
respinta.
8.
Neppure può
essere condivisa la tesi sostenuta dall'insorgente nelle osservazioni, secondo
la quale la zona di pianificazione sarebbe
''in netto contrasto con il
Masterplan Vedeggio Valley, ripreso formalmente dal piano direttore nella
scheda R/M 3''
. Infatti, la Sezione ha preavvisato favorevolmente la zona
di pianificazione contestata, escludendo la sussistenza di eventuali motivi di
contrasto con obiettivi pianificatori superiori (cfr. preavviso 12 giugno 2017,
cap. 4, pag. 5). Parere che l'autorità cantonale ha in seguito confermato in
sede responsiva. Inoltre, si rileva come anche in questo caso la censura della
ricorrente si riferisca alla pianificazione futura, che deve essere ben
distinta dallo strumento pianificatorio avversato. Non essendo la
pianificazione soggiacente definitiva, non è possibile prevedere già ora le
destinazioni d'uso che saranno attribuite alle zone comprese nel perimetro del
contestato provvedimento. In ogni modo, si rileva che i contenuti della scheda
R/M 3 del piano direttore cantonale, cui la ricorrente fa riferimento, non
riguardano precipuamente il comparto del comune di Monteceneri interessato dal
vincolo pianificatorio, bensì l'area territoriale più estesa della Valle del Vedeggio
nel suo complesso.
9.
Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se, per rapporto
alle circostanze concrete, la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,
idonea e necessaria;
segnatamente
se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
In concreto, l'insorgente
sostiene che la zona di pianificazione leda il principio della proporzionalità,
tuttavia, non sostanzia in alcun modo tale censura. A ogni modo, a titolo
generale si rileva come la misura conservativa adottata dal municipio soddisfi
i requisiti di idoneità, di necessità e di proporzionalità in senso stretto. Da
un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario
a assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire
gli obiettivi che il municipio si è prefisso, tra cui figurano il riordino
delle zone industriali, la riqualifica delle aree, la riconversione delle zone,
la tutela e l'utilizzo degli spazi liberi e la realizzazione di nuove connessioni
di mobilità sia lenta che motorizzata (cfr. Masterplan Comune di Monteceneri, pag.
9). La zona di pianificazione vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e
adozione. Va poi considerata la durata comunque limitata del provvedimento impugnato:
considerata la rilevanza della pianificazione da salvaguardare da un punto di
vista strategico e la complessità delle problematiche che la concernono, la
durata massima di cinque anni è più che giustificata. In conclusione, malgrado
si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga un sacrificio alla
ricorrente, la bilancia pende tuttavia a favore dell'interesse pubblico. La
scelta operata dal comune
di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente
compromettere la pianificazione
in fieri
o comunque renderne più arduo
lo svolgimento appare pienamente condivisibile.
In ogni caso, per la durata
di validità del provvedimento la ricorrente potrà continuare a godere degli
stabili a sua disposizione per svolgere la propria attività professionale. Di
conseguenza, la zona di pianificazione risulta proporzionata.
10.
Secondo la ricorrente il
vincolo pianificatorio contrasterebbe con il principio della stabilità dei piani
e della sicurezza del diritto. Il municipio non avrebbe dimostrato un notevole
mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento dell'assetto
pianificatorio del comparto toccato dal provvedimento conservativo. La tesi non
è condivisibile.
10.1.
Il
principio della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33
LST, ha una portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio cantonale
prescrive infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica di regola
ogni dieci anni (33 cpv. 1 LST, che ha ripreso il contenuto dell'art. 41 cpv. 1
LALPT). Inoltre, le zone fabbricabili vanno definite in modo da soddisfare
il fabbisogno prevedibile per quindici anni (art.
15 cpv. 1 LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina, più la portata di
tale principio è dunque attenuata e la revisione del piano può risultare giustificata
anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità (cfr. STF
1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2,
1P.611/2001 del 25
gennaio 2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). A prescindere
da ciò, la revisione del piano regolatore può apparire giustificata - anche
prima - a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze (art. 21 cpv. 2
LPT, art. 33 cpv. 2 LST; cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 15 segg. ad art. 21
).
10.2. In concreto,
il
piano regolatore del comune di
Bironico è entrato in vigore il 20 novembre 2002, mentre il nuovo comune di
Monteceneri si è formato nel 2010 a seguito dell'aggregazione dei comuni di
Rivera, Bironico, Camignolo, Medeglia e Sigirino. Dal 2002 sino all'adozione
della misura qui in contestazione sono trascorsi quindici anni, per cui è
escluso che il principio della stabilità dei piani si opponga alla verifica dei
contenuti pianificatori.
Già solo per tale
motivo, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è chiamati a
svolgere, la zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza
giuridica e il principio della stabilità dei piani.
11.
11.1. Per i motivi che precedono,
il ricorso dev'essere integralmente respinto.
11.2. La tassa di
giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
la quale verserà al comune, patrocinato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. L'insorgente
verserà al comune il medesimo importo (fr. 1'500.-) a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera