ti_gerichte · 90.2005.64 · 2006-04-25 · it
assegnazione di un terreno al territorio senza destinazione specifica

Tessin Tribunale della pianificazione 25.04.2006 90.2005.64
Tessin Tribunale della pianificazione 25.04.2006 90.2005.64
Ticino Tribunale della pianificazione 25.04.2006 90.2005.64

Incarto n.
90.2005.64
Lugano
25 aprile 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 1. settembre 2005 di
RI 1
patr. da:   PR 1
contro
la decisione 28 giugno 2005 (n. 3215), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune
di PI 1;
viste le risposte:
-    14 novembre 2005 del
dipartimento del territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità;
-    14 settembre 2005 del
municipio di RA 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   I
ricorrenti sono proprietari del mapp. 1737 di __________, ubicato nella
frazione di __________, in località __________. Il fondo, di complessivi mq 2'492,
è censito come segue: A) tettoia di mq 76; b) prato di mq 821; c) bosco di mq 1'595.
B.   a) Nella
seduta del 27 giugno 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 1737 è stato attribuito,
per la porzione non boschiva, al territorio senza destinazione specifica, retto
dall'art. 26 NAPR.
b) Con
ricorso 18 ottobre 2001 i proprietari si sono aggravati contro tale deliberazione
dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di assegnare la parte
non boschiva della particella alla zona residenziale estensiva R2. I ricorrenti
hanno in primo luogo eccepito l'insussistenza dei requisiti per potere attribuire
questa superficie al territorio senza destinazione specifica. In secondo luogo
essi hanno rilevato che tutto il comprensorio in cui era posta la particella,
delimitato dal bosco, fosse stato assegnato alla zona fabbricale e fosse
frattanto stato urbanizzato ed edificato.
C.   Con
risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore ed ha respinto il gravame di RI 1 (cfr. ris. cit., cifra 5.3,
pag. 49 segg.). Esso ha ritenuto che la morfologia della particella e la sua
ubicazione ostassero al suo inserimento nella zona edificabile. Non appariva
inoltre necessario estendere il perimetro delle zone fabbricabili del piano regolatore,
già sufficientemente dimensionate per soddisfare le necessità dei prossimi 15
anni.
D.   Con ricorso
1 settembre 2005 i proprietari sono insorti davanti a questo tribunale,
riproponendo le richieste e gli argomenti sottoposti al giudizio dell'istanza
inferiore.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto dell'impugnativa.
Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F.   Il 13
dicembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande. L'istruttoria
è quindi stata dichiarata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti, sia in quanto proprietari sia in quanto
cittadini attivi di __________, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L'impugnativa
è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa
verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la
ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n.
78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I
ricorrenti contestano l'assegnazione alla zona senza destinazione specifica
della porzione non boschiva del mapp. 1737. Essi postulano l'attribuzione della
stessa all'adiacente zona residenziale estensiva.
3.1. La
Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo
di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel
nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg.
LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT),
conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto
cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'istituzione
di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT
- che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata
legge edilizia del 19 febbraio 1973 - è pertanto, di principio, ammissibile
solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione
definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione
(RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia
315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo
1996, n 241a ad art 28 LALPT; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie
queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio
tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentaire LAT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Contrariamente a quanto richiede la
legislazione federale, il consiglio comunale di __________ non ha, anzitutto,
attribuito alla superficie in oggetto una precisa funzione, per assegnarla invece
al territorio senza destinazione specifica. In realtà, tuttavia, l'autorità
comunale avrebbe dovuto decidere se assegnare questa porzione del mapp. 1737
vuoi alla zona edificabile vuoi alla zona agricola oppure ad altra zona di
utilizzazione. Gli atti del piano regolatore non spiegano il perché di questa decisione,
ma soprattutto non indicano la sussistenza di motivi tali da imporre, eccezionalmente,
il differimento della pianificazione di questo fazzoletto di terreno. Nemmeno
in sede di risposta al ricorso dei proprietari dinanzi al Governo il municipio
ha giustificato questa soluzione interlocutoria, limitandosi ad affermare che l'area
in esame non era stata assegnata alla zona fabbricabile a causa della sua
esiguità e della morfologia del terreno. L'autorità comunale si era dunque posta
il problema di assegnare una specifica funzione anche a quell'area, ma non
aveva risolto il quesito malgrado non ne fosse impedita da ragioni inerenti la
pianificazione del territorio: il fatto che un terreno non possa esser
assegnato alla zona edificabile non comporta difatti, di regola, l'impossibilità
di assegnarlo ad altra funzione. La risoluzione impugnata, attraverso la quale il
Governo ha tutelato la deliberazione del consiglio comunale in merito al
controverso azzonamento, appare pertanto viziata già perché, in assenza di un pertinente
motivo, ha permesso di attribuire la porzione non boscata del mapp. 1737 al
territorio senza destinazione specifica.
3.3. Il mapp. 1737 fa parte di un complesso
di 5 particelle ubicate a poche decine di metri oltre il perimetro della zona
edificabile della frazione di __________, lungo la strada di che conduce a __________
(via __________). Tre particelle sono poste a monte della strada (mapp. 1686,
1688, 1689), le altre due (mapp. 1735 e 1373, che qui interessa) sotto. Il
complesso, urbanizzato, è cinto dal bosco, che si spinge anche all'interno di
alcuni fondi (1689, 1735 e 1737). Tutti i fondi sono stati attributi alla zona
residenziale estensiva R2 e sono stati edificati. Fa eccezione la sola parte
non boscata del mapp. 1737, pari a poco più di 800 mq circa.
Il mapp. 1737 confina per un lato con il mapp.
1735, di proprietà esclusiva di __________, su cui insiste l'abitazione dei
ricorrenti. La parte non boscata del mapp. 1737 serve anzitutto quale accesso
veicolare alla proprietà __________. Il viale d'entrata, pavimentato e
delimitato monte da un muro di sostegno, conduce ad un pianoro, leggermente più
basso del sedime stradale pubblico. Su questo terrazzo è stato ricavato un
piazzale e un'autorimessa aperta, sotto la quale possono essere riparati tre
veicoli. Uno spiazzo a lato dell'autorimessa permette il parcheggio di un ulteriore
veicolo. Il residuo spazio che compone il pianoro funge da giardino dell'abitazione
dei ricorrenti e quale accesso pedonale. Oltre il pianoro, il terreno degrada,
con una ripida scarpata, verso il bosco sottostante.
3.4. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le
costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger,
op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
319).
In concreto questo requisito appare soddisfatto. In effetti, la
visita dei luoghi ha permesso di appurare, com'è appena stato spiegato, che
tutta la superficie non boscata dei fondi in rassegna, dichiarata edificabile, è
stata sfruttata per costruire residenze. Ne rimane esclusa solo quella
appartenente al mapp. 1737. Poco importa, in concreto, se il comparto in
oggetto presenti tutto sommato un'estensione relativamente contenuta in quanto
tale; quest'ultimo dev'essere difatti inteso come continuazione e appendice
dell'adiacente e vasta zona edificabile residenziale di __________, dalla quale
è separato da una modesta lingua di bosco. Per finire, il territorio ove è posto
il mapp. 1737 dev'essere considerato alla stregua di un territorio ampiamente
edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT.
3.5. Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti di cui
all'art. 15 lett. a LPT, non appare necessario appurare se, in più, l'attribuzione
della particella in oggetto alla zona edificabile risponda ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni, come prescrive l'art.
15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 313 con rinvii).
3.6. Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una
ponderazione globale degli interessi in causa (cfr. consid. 3.1.) potrebbe impedire
l'assegnazione della particella alla zona fabbricabile ed imporre la sua attribuzione
ad un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa
nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione
in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e
fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente
ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la
revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag.
457 segg., pag. 471, con rinvii). Ora, anzitutto, la particella, non presenta
un'idoneità all'agricoltura. Non sussistono inoltre motivi d'altra indole, segnatamente
degli interessi paesaggistici o naturalistici, che potrebbero mettere in forse
l'assegnazione della porzione del mappale esclusa dal bosco all'area
fabbricabile.
4.   Il ricorso
dev'essere dunque integralmente accolto e l'area interessata assegnata alla
zona fabbricabile contigua (zona residenziale estensiva R2). Il municipio procederà
all'aggiornamento degli atti del piano regolatore.
5.   Il
tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Il comune di PI 1,
in quanto ente pianificante, dev'essere invece tenuto a rifondere al ricorrente,
assistito da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto.
§.    La
risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) del Consiglio di Stato è annullata nella
misura in cui approva l'assegnazione al territorio senza destinazione specifica
della porzione non boschiva del mapp. 1737 e respinge il ricorso di RI 1; quest'area
viene assegnata all'adiacente zona residenziale estensiva R2.
2.   Il tribunale
non preleva una tassa di giudizio. Il comune di PI 1 è tenuto a versare ai
ricorrenti fr. 800.-- di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 1
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario