ti_gerichte · 52.2020.569 · 2020-10-21 · it
Ordine di demolizione

Ordine di demolizione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.09.2024 52.2020.569
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.09.2024 52.2020.569
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.09.2024 52.2020.569

Ordine di demolizione

Incarto n.
52.2020.569
Lugano
30
settembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Sonja Dobrijevic
statuendo sul ricorso del 27 novembre
2020 dell'
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la decisione del 21 ottobre 2020 (n. 5377) del
Consiglio di Stato, che riforma in parte la risoluzione del 6 novembre 2019 del
Municipio di Capriasca che ha ordinato a CO 1 determinate misure di
ripristino sul suo fondo (part. __________, sezione di _______), rinviando
gli atti al Municipio (disp. 3);
ritenuto,
in
fatto
A.
CO 1 è proprietaria di
un fondo (part. __________; già part. __________ RT) situato nel comune di
Capriasca, a __________, in località __________, fuori della zona edificabile,
all'interno del comprensorio del piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi
con edifici ed impianti protetti (PUC-PEIP). Sul terreno vi è un rustico di due
piani (sub A), originariamente adibito a stalla-fienile, censito dall'inventario
degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE, approvato con ris. gov. n.
2989 dell'11 luglio 2000) come edificio
già trasformato 3
.
B.
a. Con decisione del
29 maggio 1984, il Dipartimento delle pubbliche costruzioni aveva respinto una
domanda dell'allora proprietario del fondo (__________) intesa a ottenere l'autorizzazione
cantonale per ristrutturare e trasformare in abitazione secondaria il rustico
(sopraelevandolo anche di 0.80 m).
b. Il 22 aprile 1985, il successivo proprietario (__________) ha inoltrato all'ex
Municipio di __________ una domanda di costruzione, che prevedeva ancora di
riattare e trasformare in residenza secondaria l'edificio (innalzandolo di 0.40
m). Nonostante il predetto rifiuto dell'Autorità cantonale, senza
interpellarla, il 1° giugno 1985 l'Esecutivo locale ha rilasciato all'istante
la licenza edilizia comunale (alla condizione di non installare un servizio
igienico, trovandosi il fondo in zona di protezione delle sorgenti).
c. Nel corso dei lavori, tra il 1985-1987, il beneficiario non si è attenuto al
permesso comunale, ma ha anche demolito e ricostruito (con mattoni di cemento)
l'intero piano superiore del rustico, che è stato sopraelevato di ca. 0.60 m.
Ha inoltre apportato svariate modifiche alle facciate dell'edificio, oltre che
ai suoi dintorni (terrazzamento a valle con muro in calcestruzzo, posa di un
bacino di chiarificazione collegato a un servizio igienico).
C.
a. Il 9 novembre 1995 __________
ha inoltrato al Municipio una nuova domanda di costruzione per erigere un muro
di contenimento a ovest dello stabile, sbancando parzialmente il pendio.
b. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale negativo (n. 10431), il 9 gennaio 1996
l'Esecutivo comunale ha negato il permesso.
c. Venuto frattanto a conoscenza della licenza edilizia comunale del 1° giugno
1985, il Dipartimento del territorio l'ha impugnata davanti al Governo, che con
giudizio del 29 maggio 1996 ha tuttavia dichiarato irricevibile il suo gravame
(per difetto della facoltà a ricorrere). Nella decisione, ha nondimeno
stigmatizzato il permesso comunale (privo d'efficacia senza la parallela
autorizzazione cantonale) e negato la buona fede del proprietario, rilevando
che la
riattazione del rustico
costituiva quindi
un'opera abusiva in
quanto il Dipartimento non ha avuto occasione di esprimersi sulla fattispecie
.
Il Municipio avrebbe quindi dovuto richiedere l'inoltro di una domanda di
costruzione in sanatoria.
D.
a. Il 24 dicembre
2001, __________ ha dunque presentato una domanda di costruzione a posteriori
per gli interventi precedentemente effettuati al rustico.
b. Al rilascio del permesso si sono opposti i Servizi generali del Dipartimento
del territorio (avviso n. 34787), ritenendo il progetto contrario alle norme
applicabili fuori della zona edificabile, e in particolare all'art. 24 della
legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
Richiamando anche l'art. 39 cpv. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1), hanno tra l'altro rilevato come
gli interventi effettuati avessero stravolto in modo inammissibile le
caratteristiche originali del rustico.
c. Il 10 febbraio 2003 il Municipio ha di conseguenza rifiutato la licenza
edilizia in sanatoria. La decisione è cresciuta in giudicato.
E.
Il 21/28 agosto 2006,
i Servizi generali del Dipartimento del territorio, il Municipio e __________ hanno
stipulato una
convenzione
per
regolare la situazione
, con cui al
proprietario è stata imposta una sanzione pecuniaria di fr. 25'000.- in base
all'art. 44 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100),
con pagamenti rateali (ad punti A e B). L'atto precisava che
quanto
tollerato
(...)
esaurisce la possibilità di futuri ampliamenti e la posa
di manufatti di qualsiasi genere. Sarà esclusivamente possibile eseguire lavori
di ordinaria manutenzione. Nel caso in cui venissero realizzati altri
interventi abusivamente, la presente Convenzione decade senza la restituzione
degli importi pagati
(ad punto C).
Con la firma della convenzione
,
precisava (ad punto D),
l'autorità cantonale e quella comunale tollerano la
costruzione così edificata sul mapp. __________ (...), compreso il muro di
sostegno (lato sud), alle suddette condizioni. I piani della domanda del 24
dicembre 2001 sono parte integrante (…).
F.
Il 17 aprile
2007, i Municipi di __________ e __________, sulla base di un avviso cantonale
favorevole risalente al 9 marzo 2006 (n. 47820), hanno ancora concesso ad __________
e al proprietario del rustico vicino il permesso di realizzare una
canalizzazione acque luride al servizio dei due edifici, posando delle condotte
che sfociavano in un pozzo perdente su un terreno più a valle (part. __________,
__________, __________ e __________).
G.
a. Dopo un paio di
passaggi di proprietà nel 2012, il 15 dicembre 2014 CO 1 ha acquistato il fondo
part. __________.
b. Il 4 aprile 2016, senza interpellare l'autorità cantonale, il Municipio del
Comune di Capriasca (al quale si era frattanto aggregato __________ dal 2008)
ha rilasciato a CO 1 un
nullaosta
per eseguire dei
lavori interni di
manutenzione
(
sostituzione cucina, apparecchi sanitari
e
rivestimenti servizi igienici
e
coibentazione interna pareti di facciata
e tetto a falde
).
c. Dopo aver constatato che la proprietaria non si era limitata a tali opere ma
aveva effettuato senza autorizzazione diversi altri interventi all'edificio e
ai suoi dintorni,
il 14
febbraio 2017 il Municipio le ha ordinato di sospendere i lavori e presentare
una domanda di costruzione a posteriori.
d. Con domanda del 17 marzo 2017, CO 1 ha quindi chiesto la licenza edilizia in
sanatoria per le opere eseguite. Dal progetto risultava in particolare che:
-     sono state aperte due nuove finestre sulla
facciata a monte (nord);
-     l'edificio è stato ritinteggiato (in rosso);
-     è stata posata una nuova canna fumaria in
facciata (per un nuovo camino con circolazione a acqua e distribuzione di
calore tramite radiatori);
-     sul lato est è stata eretta una nuova
costruzione accessoria in sasso (adibita a cantina per vini);
-     alla facciata ovest è stato addossato un muro in
sasso che racchiude un armadio elettrico;
-     a monte, il terreno è stato sbancato, creando
una trincea (platea in calcestruzzo) contenuta verso monte da un muro in sasso;
-     il terrazzamento a valle sorretto da un muro di
sostegno è stato ampliato verso est, per ricavarvi un'area pavimentata arredata
(
area pranzo
).
e. In sede di avviso cantonale (n. 101276), l'Autorità dipartimentale si è
opposta alla concessione del permesso. Dopo aver ricordato la
convenzione
dell'agosto 2006 (e la relativa clausola di caducità), ha anzitutto rilevato
come il nullaosta municipale del 4 aprile 2016 fosse nullo e come gli
interventi attuati avessero travalicato quelli di ordinaria manutenzione. Le
opere si ponevano inoltre in chiaro contrasto con le norme di attuazione del
PUC-PEIP, oltre che con la legislazione sulla protezione delle acque (zona di
protezione delle sorgenti S2).
f. Preso atto di tale opposizione, il 16 febbraio 2018 il Municipio ha negato
il permesso a posteriori. Anche questa decisione è passata in giudicato
incontestata.
H.
Riprendendo l'avviso
dell'Autorità dipartimentale (che tollerava anche le aperture sulla facciata a
monte), il 6 novembre 2019 il Municipio ha ordinato a CO 1la demolizione (con
sgombero e deposito presso una discarica autorizzata) delle seguenti opere (indicate
sui piani allegati):
-     muro lungo la facciata ovest (indicato con lett.
a);
-     pavimentazione esterna (lett. b);
-     tutti i muri di contenimento a valle e a monte dell'edificio
(lett. c), con conseguente ripristino del terreno secondo il suo andamento
naturale;
-     cinta sovrastante il muro a valle (lett. d);
-     costruzione accessoria destinata a cantina vini
(lett. e) e
-     canna fumaria (lett. f).
E inoltre:
-     la rimozione dei terrapieni sui diversi livelli
(lett. g) ed in generale il ripristino del terreno secondo l'andamento
naturale;
-     il tinteggio dell'edificio con tonalità di
colore grigio (simili a quella dei muri al piano terra) e
-     la rimozione di tutte le opere di arredamento
esterno (quali tavoli e panchine)
L'ordine, corredato dalle comminatorie di rito, ha previsto
un termine d'esecuzione di 150 giorni dalla crescita in giudicato della
decisione, che è stata comunicata anche all'Ufficio federale dello sviluppo
territoriale (ARE).
I.
Con
giudizio del 21 ottobre 2020, il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso
interposto da CO 1 avverso la predetta risoluzione come segue:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la decisione 6 novembre 2019 del
Municipio del Comune di Capriasca mediante la quale è ordinato il ripristino
delle opere abusive eseguite al mappale n. __________ RFD Capriasca-__________
è riformata nel senso che è annullata limitatamente alla demolizione,
rispettivamente ripristino, nonché sgombero e deposito presso la discarica
pubblica autorizzata, e meglio:
-
della pavimentazione esterna (.. lett.
b);
-
della recinzione a valle dell'edificio
(.. lett. d);
-
di tutte le opere di arredamento esterno
quali tavoli e panchine.
2.
Il termine di ripristino è fissato
entro 150 giorni dalla crescita in giudicato del presente giudizio.
3.
Gli atti sono rinviati al
Municipio di Capriasca affinché:
3.1.
Richieda una nuova domanda di costruzione a posteriori
e, spuntato l'avviso cantonale, si pronunci nuovamente sui lavori interni di
manutenzione e miglioria effettuati al mapp. __________ (...) autorizzati con
nullaosta del 4 aprile 2016, dichiarato nullo in questa sede, così come
indicato al considerando in diritto 6.5.
3.2.
Si determini riguardo ai provvedimenti da adottare
riguardo alle due nuove finestre sulla facciata nord, rispettivamente sul retro
dell'edificio (...) così come indicato al considerando in diritto 7.6.
Ripercorsi i fatti, il
Governo ha anzitutto rilevato come, con l'esecuzione delle opere sfociate nel
diniego del permesso del 2018, la citata
convenzione
del 2006 fosse
decaduta. Disattendendo la domanda di giudizio dell'RI 1, ha però escluso che
potesse entrare in considerazione una demolizione integrale del rustico (
ripristino
della situazione preesistente gli anni 1985-1986
). E ciò sia per la
decorrenza del termine di perenzione trentennale, sia per la buona fede della
proprietaria che avrebbe
acquistato l'opera sapendo che il carattere abusivo
era
stato tollerato dalle autorità con la menzionata convenzione
(in
cui ha ravvisato una
concludente accettazione del fatto compiuto
,
atta a suscitare aspettative tutelabili
in base al principio di buona fede,
consid. 5)
Passando poi in rassegna le opere oggetto dell'ordine di demolizione, l'Esecutivo
cantonale ha in sintesi osservato che alcune di esse (
recinzione
,
pavimentazione
e
opere di arredamento esterno
) non erano state realizzate; ha di
conseguenza annullato il provvedimento limitatamente a questi punti (cfr. disp.
1), confermandolo invece per tutti gli altri (ma adeguando il termine d'esecuzione;
cfr. disp. 2).
La precedente istanza ha inoltre a sua volta accertato come il nullaosta
municipale del 2016 per i
lavori di manutenzione e miglioria
interni
fosse
nullo; ritenendo necessario esperire un nuovo iter edilizio per questi
interventi, ha retrocesso gli atti al Municipio per procedere in tal senso
(cfr. disp. 3.1). Un rinvio è stato disposto anche per i provvedimenti da
adottare in merito alle nuove finestre sulla facciata nord (disp. 3.2), che l'autorità
di prime cure aveva rinunciato a far eliminare nonostante il diniego del
permesso.
J.
Contro tale
giudizio governativo, l'RI 1 insorge ora davanti a questo Tribunale, chiedendo
che il disp.
3 sia riformato e gli atti siano
rinviati all'autorità
inferiore affinché
imponga i provvedimenti di ripristino anche per
quanto riguarda gli interventi tollerati con la convenzione del 21/28 agosto
2006, e meglio la demolizione integrale dell'edificio esistente al mapp. __________
.
Dopo aver espresso
alcune considerazioni d'ordine, l'insorgente contesta in sostanza che si possano
tollerare gli interventi realizzati in passato, che hanno stravolto le
caratteristiche originarie del rustico. Nulla potrebbe dedurre l'attuale proprietaria
dalla citata
convenzione
del 2006 (peraltro incompatibile con il diritto
federale), che, secondo il suo chiaro testo (punto C), è in ogni caso decaduta
a seguito degli interventi da lei eseguiti illecitamente nel 2016/2017. Contesta
quindi le conclusioni tratte dal Governo in merito al principio di buona fede,
che - a fronte della gravità degli abusi edilizi - dovrebbe in ogni caso cedere
il passo al prevalente interesse pubblico al ripristino di una situazione
conforme al diritto. Nega inoltre che al ripristino osti il termine di
perenzione trentennale, che per vari motivi non sarebbe comunque ancora
decorso.
K.
All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nelle precedenti
prese di posizione, rimettendosi al giudizio di questo Tribunale. Alla medesima
conclusione perviene il Municipio. CO 1 postula invece la reiezione del gravame
con motivazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, in appresso.
L.
Con la replica e
le dupliche, il ricorrente rispettivamente l'UDC, il Municipio e la
proprietaria si sono essenzialmente riconfermati nelle proprie tesi e domande
di giudizio, sviluppando in parte i rispettivi argomenti.
M.
Degli incarti edilizi
relativi alla part. __________ acquisiti dal Tribunale e delle relative
osservazioni formulate dall'insorgente e da CO 1 si riferirà all'occorrenza in
appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 LE. Certa è la legittimazione attiva dell'RI 1 (art. 89 cpv. 2 lett. a e 111
cpv. 2 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]
e 48 cpv. 4 OPT; cfr. STF 1C_621/2021 del 19 settembre 2023 consid. 1.1,
1C_343/2021 del 17 febbraio 2023 consid. 1.3 e rinvii). Il ricorso è inoltre
tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Resta da verificare se il giudizio
governativo sia impugnabile in quanto tale.
1.2.
1.2.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, una decisione che
rinvia la causa per nuovo giudizio all'istanza inferiore è in linea di
principio una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 LTF (DTF 134 II 124
consid. 1.3; 135 V 141 consid. 1.1, 133 V 477 consid. 4.1.3); ciò vale anche
quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di fondo parziale (DTF
134 II 124 consid. 1.3 con rinvii, 133 V 477 consid. 4.2). Resta riservato il
caso in cui all'istanza inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non resta
più alcun margine decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto
dall'autorità superiore (DTF 138 I 143 consid. 1.2, 135 V 141 consid. 1.1, 134
II 124 consid. 1.3). Questo Tribunale si riferisce a tale prassi anche per le
decisioni simili rette dalla LPAmm (cfr. tra tante STA 52.2018.206 del 3
settembre 2018, 52.2016.430 del 20 dicembre 2018 consid. 2.1-2.2 confermata da
STF 1C_75/2019 dell'8 marzo 2019 consid. 3.3).
1.2.2. In concreto, come visto in narrativa, la pronuncia del Governo - oltre a
confermare in buona parte la decisione del 6 novembre 2019 (cfr. disp. 1), con
cui il Municipio ha imposto la demolizione e/o il ripristino di diverse opere
non autorizzate con il diniego di licenza del 2018 (muri, terrapieni,
costruzione adibita a cantina vini, ecc.) - ha in particolare rinviato gli atti
al Municipio affinché solleciti la proprietaria ad avviare una procedura
edilizia a posteriori per i
lavori interni di manutenzione e miglioria
(
autorizzati
con nullaosta del 4 aprile 2016, dichiarato nullo
, cfr. disp. 3.1) e per
determinarsi sui
provvedimenti da adottare
(solo)
riguardo alle due
nuove finestre sulla facciata nord
(cfr. disp. 3.2). Da quest'ultimo
profilo, il giudizio impugnato appare configurarsi come una decisione di rinvio
incidentale. In realtà, con la sua determinazione il Governo ha anche respinto
(implicitamente) la domanda dell'RI 1 di riformare a pregiudizio della
proprietaria l'ordine municipale, imponendo
delle misure di ripristino
più incisive
in riferimento agli interventi tollerati con la convenzione
del 2006,
e meglio la demolizione integrale dell'edificio
(cfr. sua
risposta del 27 gennaio 2020, petitum a pag. 11). Lo si deduce
inequivocabilmente dai considerandi della risoluzione (consid. 5, in
particolare 5.6 e 5.7; cfr.
supra
consid. I). In quest'ottica, la stessa
costituisce pertanto una decisione finale, che l'RI 1 può contestare
direttamente in questa sede, riproponendo la sua domanda di
reformatio in
peius
(cfr. pure STF 1C_621/2021 citata consid. 1.2). Peraltro, anche se
fosse incidentale, il contestato giudizio risulterebbe comunque impugnabile in
base all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm: in caso di accoglimento dell'impugnativa
dell'RI 1, il Tribunale potrebbe infatti rendere immediatamente una decisione
finale, evitando l'avvio di ulteriori sterili procedure (di rilascio del
permesso a posteriori e/o di misure di ripristino parziali), suscettibili di
procrastinare e complicare inutilmente la lite (cfr. in senso analogo: STA
52.2020.239/247 del 30 aprile 2021 consid. 1.2 con rinvii, confermata da STF 1C_343/2021
citata). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.3. Il ricorso può essere evaso sulla
base degli atti, integrati dagli incarti acquisiti dal Tribunale di cui si è
detto in narrativa (consid. M). A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60
consid. 3.3 e rimandi), il sopralluogo sollecitato dall'insorgente non appare
idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio. La
situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite emerge infatti in modo
sufficientemente chiaro dai piani e dalle diverse fotografie agli atti.
2.
2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la
demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i
regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze
siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico. L'accertamento
dell'esistenza e dei limiti della violazione va di regola esperito nell'ambito
di una procedura edilizia in sanatoria. Conformemente al principio di economia
processuale e al
divieto di
formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere da tale accertamento quando
la violazione materiale è già stata precedentemente acclarata, oppure quando il
contrasto insanabile con il diritto materiale è palese e incontestabile (cfr.
RDAT I-1996 n. 40 consid. 5.3, II-1994 n. 43 consid.
3.2; STA
52.2016.430 del 20
dicembre 2018 consid. 3.1 e rimandi, 52.2012.508 del 22 ottobre 2013 consid. 2;
Adelio Scolari,
Commentario, II ed., Cadenazzo 1996,
n. 1264
ad art.
43 LE).
Il principio della legalità e quello di uguaglianza esigono che le costruzioni
realizzate senza autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano
per principio fatte rettificare o demolire; ammettere il contrario
significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua violazione
e far sorgere l'impressione che l'autorità non sia in grado o non voglia esigerne
il rispetto (cfr.
Scolari
, op.
cit., n. 1277 ad art. 43 LE).
2.2. L'ordine di demolire un'opera edificata senza permesso e per la quale
un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di regola contrario al
principio di proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di
ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto
autorizzato, quando la demolizione non persegue scopi d'interesse pubblico o se
il proprietario poteva ritenere in buona fede che la costruzione fosse lecita e
al mantenimento dello stato di fatto non ostano importanti interessi pubblici (cfr.
DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio
2020 consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).
La proporzionalità dell'ordine di demolizione impartito va verificata
comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della situa-zione conforme
al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i vantaggi che ne
deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini (cfr. fra tante,
STA 52.2017.634 del 28 aprile 2021 consid. 3). Chi pone l'autorità di fronte al
fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si preoccupi maggiormente di
ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che degli inconvenienti
che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6.4; STF
1C_480/2019 citata consid. 5.1).
3.
3.1.
In concreto, qui oggetto di controversia sono in particolare gli interventi che
il precedente proprietario ha effettuato all'edificio tra il 1985-1987
(scostandosi anche dalla licenza comunale del 1985, manifestamente nulla, cfr.
STF 1C_78/2023 del 30 marzo 2023 consid. 4.3 e rimandi), per i quali il Governo
ha escluso un ripristino. Si tratta in pratica dei lavori più importanti che sono
stati effettuati al rustico (originariamente adibito a stalla e fienile), e
meglio la sua essenziale trasformazione in una nuova casa di vacanza, con
demolizione e ricostruzione completa (con mattoni) del primo piano,
sopraelevazione (di ca. 0.60 m), varie modifiche al tetto (rifatto diversamente,
con gronde sporgenti) e alle facciate (per lo più intonacate e con nuove e differenti
aperture), oltre a diversi interventi di sistemazione esterna (cfr. i piani e
le fotografie allegate alla domanda di costruzione del 2001, che riproducono la
situazione originale prima del 1986
, il
cantiere di costruzione
1986-1987
e la
situazione attuale 2001
).
Ora, l'illiceità di tali opere - a cui nel 2016-2017 se ne sono poi aggiunte
altre (che vanno pacificamente rimosse, cfr.
supra
consid. G-I) - è,
come detto, già stata accertata con il diniego del permesso del 2003, che ha
chiaramente stabilito il netto contrasto con le norme applicabili fuori della
zona edificabile, e in particolare con l'art. 24 LPT (cfr. avviso cantonale n.
34787). Nemmeno la resistente lo contesta. Né pretende, a ragione, che la ricostruzione
e trasformazione del rustico - di cui sono stati profondamenti alterati l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare originali (cfr. pure citato avviso) -
avrebbe in qualche modo potuto essere autorizzata successivamente, segnatamente
in base all'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT e alle norme del PUC-PEIP (
approvato dal Gran Consiglio
l'11 maggio 2010 e il 28 giugno 2012;
cfr. STA 52.2020.239/247 citata consid. 5). E ciò a prescindere dalla
sua inopinata classificazione nell'IEFZE tra gli edifici
già trasformati
(cat.
3), anziché tra quelli
rilevati
(cat. 4), in cui figurano di regola
anche i rustici che a seguito di trasformazioni hanno perso totalmente le loro
caratteristiche originali.
Da questo profilo, nulla osterebbe quindi a un ordine di demolizione integrale
dell'edificio.
3.2. Il Governo, come visto, ha tuttavia escluso a priori un simile
provvedimento, per motivi riconducibili al principio di buona fede (riguardanti
la
convenzione
sottoscritta nel 2006) e al tempo trascorso (decorrenza
del termine di perenzione trentennale).
3.2.1. Ora, per quanto riguarda la citata
convenzione
pattuita tra l'allora
proprietario, l'autorità cantonale e quella comunale (che aveva tollerato gli
interventi attuati, previo pagamento di una sanzione pecuniaria), va anzitutto
rilevato come un tale modo di procedere si ponga in palese urto con la forza
derogatoria del diritto federale e il prevalente interesse pubblico in gioco.
La LPT disciplina infatti in maniera esaustiva gli interventi fuori dal
perimetro edificabile e non contempla una misura analoga a quella prevista
dalla legislazione cantonale (art. 44 cpv. 1 LE, secondo cui
ove la
misura del ripristino risulti sproporzionata o impossibile, il municipio la
sostituisce con una sanzione pecuniaria),
che trova applicazione
solo in caso di abusi perpetrati in zona edificabile (cfr. STF 1C_400/2015 del
2 ottobre 2015 consid. 3.3, 1A.70/1995 del 20 dicembre 1995 consid. 5 in RDAT
II-1996 n. 30; tra tante: STA 52.2002.493 del 26 maggio 2003 consid. 2.2). A
fronte di una violazione del diritto sostanziale tanto crassa, relativa
segnatamente all'applicazione dell'art. 24 LPT, vi sarebbe quindi da chiedere se
una tale
convenzione
non sia semplicemente priva di qualsiasi portata
giuridica, anche sotto il profilo della buona fede (cfr. al riguardo: STF
1A.77/2005 del 6 giugno 2005 consid. 2 in RDAT II-2005 n. 18; cfr. pure
1C_403/2008 del 23 ottobre 2008 consid. 3.3). In ogni caso, come rettamente
evidenziato dall'RI 1 - e invero anche dal Governo - in concreto non può essere
ignorato che la predetta
convenzione
, in base al suo chiaro testo (punto
C), è comunque decaduta
eo ipso
con la realizzazione delle ulteriori
consistenti opere abusive che la resistente ha effettuato tra il 2016 e il 2017
all'edificio e ai suoi dintorni (cfr.
supra
consid. Gc), aggravando lo
stato di illiceità e ponendo l'autorità di fronte al fatto compiuto. In queste
circostanze, a dispetto di quanto concluso dalla precedente istanza, non è
quindi dato di vedere come l'interessata possa ancora invocare il principio di
buona fede. E ciò sia che non avesse
alcuna idea dell'esistenza di una
convenzione, né di interventi eseguiti abusivamente
(come afferma, cfr. sua
risposta) o che sapesse che il
carattere abusivo è stato tollerato dall'autorità
con la menzionata convenzione
(come indicato dal Governo). Al riguardo
va ricordato che gli obblighi fondati sul diritto edilizio sono imponibili a
ogni proprietario del fondo interessato e quindi anche ai successori in diritto.
Un ordine di ripristino può pertanto essere impartito anche all'acquirente in
buona fede di un'opera abusiva, quale perturbatore per situazione. Ad esso è peraltro
pure opponibile la malafede del precedente proprietario (cfr. STF 1C_55/2023
del 2 febbraio 2024 consid. 4; STA 52.2020.307 del 29 marzo 2022 consid. 3.3 e
rimandi, 52.2007.138 del 4 agosto 2011 consid. 2.1, parzialmente pubblicata in
Athos Mecca/Daniel Ponti
, Legge edilizia
annotata, Locarno 2016, pag. 286). Il nuovo proprietario non può insomma
disinteressarsi della situazione pianificatoria e edilizia di un fondo
costruito (in particolare fuori dal perimetro edificabile), a maggior ragione
prima di intraprendere altri lavori.
Invano l'insorgente deplora genericamente che gli interventi da lei realizzati
senza autorizzazione sarebbero stati
dettati dalla sua ingenuità nell'affidarsi
ai consigli dell'architetto
. Peraltro, pure le violazioni dell'ordinamento
edilizio commesse dalle persone ausiliarie professioniste del ramo sono di
massima ascritte anche al committente, che di regola non può quindi invocare la
buona fede (cfr. STF 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 4.2 e rimandi; STA
52.2020.239/247 citata consid. 7.3, 52.2017.634 del 28 aprile 2021 consid.
4.4).
3.2.2. Altrettanto certo è che all'ordine di ripristino non osta il termine di
perenzione trentennale. Nella sentenza di principio del 28 aprile 2021 (DTF 147
II 309 consid. 5), il Tribunale federale ha infatti stabilito che per gli
edifici illegali al di fuori della zona edificabile non vi è alcuna perenzione
di questo diritto, rispettivamente di quest'obbligo, dopo 30 anni, permettendo
tutt'al più di considerare caso per caso situazioni speciali inerenti alla
protezione della buona fede - qui in ogni caso non date, come appena visto
(cfr.
consid. 3.2.1). Anche su questo punto il giudizio governativo non
può quindi essere seguito.
Irrilevante è pure che nell'ambito della revisione della LPT del 29 settembre
2023 il Legislatore ha introdotto una nuova disposizione (art. 25 cpv. 5 LPT)
secondo cui la
pretesa al ripristino dello stato legale si prescrive in 30
anni. Il termine è osservato se il primo intervento dell'autorità competente è
anteriore allo scadere di detto termine. La pretesa è imprescrittibile se sono
minacciati beni di polizia, in particolare l'ordine, la quiete, la sicurezza o
la salute pubblici
. Anzitutto, come ha ancora recentissimamente rilevato
l'Alta Corte federale, occorre considerare che la revisione della LPT del 29
settembre 2023 non è ancora entrata in vigore: un'applicazione anticipata di
tale norma non è dunque possibile (cfr. STF 1C_182/2023 del 16 agosto 2024
consid. 3, 1C_667/2023 del 3 giugno 2024 consid. 4.5.3). Inoltre, atteso che il
primo intervento dell'autorità appare risalire in concreto al 1996 (col ricorso
del Dipartimento del territorio contro la licenza edilizia comunale sfociato
nel giudizio del Governo del 29 maggio 1996;
supra
consid. Cc), è da
escludere che tale modifica di legge potrebbe ostare al ripristino postulato
dall'RI 1. Identica conclusione varrebbe verosimilmente persino se si volesse
ricondurre questo momento solo all'intervento dell'autorità a seguito dei
lavori intrapresi dal 2016 (cfr. verbale di constatazione del 24 gennaio 2017 e
ordine municipale del 14 febbraio 2017; supra consid. Gc), considerato che il
primo cantiere è stato ultimato solo nel corso del 1987 (cfr. fotografie
allegate alla domanda di costruzione del 2001, che riproducono il
cantiere
di costruzione 1986-1987
).
3.3. Fermo quanto precede, nulla osta dunque alla demolizione totale dell'edificio.
Lo stesso si pone infatti gravemente in contrasto con uno dei principi cardine
della pianificazione, segnatamente quello della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile (cfr. DTF 147 II 309 consid.
5.5, 132 II 21 consid. 6.4; cfr. pure
Rudolf Muggli
, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo 2017, Vorbemerkungen
zu den art. 24-24e und 37a, n. 16).
Alla rimozione sussiste
quindi un importante interesse pubblico (cfr. DTF 147 II 309 consid. 5.5, 136 II
359 consid. 9). A maggior ragione considerando che il fondo è pure incluso nel
perimetro del PUC-PEIP (cfr. art. 39 cpv. 5 OPT).
La demolizione s'avvera in concreto come l'unica soluzione idonea e necessaria
per ristabilire una situazione di legalità. A fronte dell'entità degli
interventi edilizi eseguiti in netto contrasto col diritto materiale
applicabile, non si può prescindere da una tale misura (cfr. pure STF
1C_106/2017 citata consid. 3.6, 1C_619/2014 del 24 febbraio 2015 consid. 4 in
RtiD II-2015). Dal profilo della proporzionalità va inoltre senz'altro attribuito
un peso accresciuto all'interesse pubblico al ripristino di una situazione
conforme al diritto - anche in un'ottica di parità di trattamento - piuttosto
che agli inconvenienti, in particolare di natura economica, derivanti alla
proprietaria, che come visto ha comunque a sua volta posto l'autorità di fronte
al fatto compiuto. Inoltre la stessa resistente ha pur sempre già potuto
beneficiare di una situazione d'illegalità da una decina d'anni, mentre non ha
un diritto a che un simile stato delle cose perduri ulteriormente (
cfr.
DTF 136 II 359 consid. 9 e rinvii)
.
4.
4.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Il giudizio
impugnato (disp. 3) è di conseguenza annullato e riformato nel senso che gli atti
sono rinviati al Municipio affinché, con il concorso dell'autorità
dipartimentale, emani nei confronti di CO 1 un ordine di demolizione e
rimozione integrale dell'edificio, con le comminatorie di rito di cui all'art.
43 cpv. 3 LE, entro lo stesso termine già impartito (cfr. giudizio impugnato
disp. 2). Per le opere restanti, segnatamente per quelle esterne allo stabile,
nella misura in cui non è superato, resta intatto l'ordine di demolizione
confermato dal Governo (disp. 1), non contestato in questa sede.
4.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico della resistente, secondo soccombenza (art.
47 cpv. 1 LPAmm). All'RI 1, dotato di un servizio giuridico, non sono assegnate
ripetibili, non trattandosi in concreto di una procedura particolarmente
complessa (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto
.
Di conseguenza, la
decisione del 21 ottobre 2020 (n. 5377) del Consiglio di Stato, limitatamente
al dispositivo n. 3, è annullata e riformata nel senso che gli atti sono
rinviati al Municipio affinché, con il concorso dell'Autorità dipartimentale,
emani nei confronti di CO 1 un ordine di demolizione e rimozione integrale dell'edificio
sul fondo part. __________, così come indicato al consid. 4.1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico di CO 1. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera