ti_gerichte · 90.2002.59 · 2004-01-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.59
Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.59
Ticino Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.59

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.59
Lugano
7 gennaio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 11 marzo 2002 di
ing.
__________
__________,
__________
__________
__________
__________,
__________
__________
__________
__________ __________,
__________ __________
__________
__________,
__________
__________
__________
__________,
__________
__________
patr. da: avv.
__________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
-   28 maggio 2002
del municipio di __________
;
-   22 maggio 2002 della divisione della
pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. __________, di
proprietà di __________ __________, è stato gravato in parte con un vincolo per
la realizzazione di posteggi pubblici (AP-EP 10a, PPu 4/10). Questo fondo,
inedificato e di 5'278 mq di superficie, è ubicato in località __________ e si
estende a monte della strada cantonale in direzione di __________. I mapp.
__________e __________, di proprietà della comunione ereditaria fu __________
__________, composta da __________ __________, __________ __________i,
__________ __________, __________ e __________ __________i, sono stati invece
gravati da un vincolo AP-EP finalizzato alla costruzione della rampa di accesso
all'autosilo sommerso in località __________, il primo, e da un analogo vincolo
finalizzato alla realizzazione di una strada pedonale attrezzata ed alla sistemazione
delle relative adiacenze, il secondo.
B.   Con
ricorso 6 luglio 2000, i sufferiti proprietari sono insorti contro quella
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio sia del
vincolo di posteggio pubblico dal mapp. __________ e l'attribuzione di questa
superficie alla zona R2, sia del vincolo AP-EP imposto sul mapp. __________e
l'assegnazione dello stesso alla zona NP (nucleo di protezione cantonale),
nonché la riduzione del vincolo AP-EP gravante parzialmente la part. __________a
quanto strettamente necessario alla realizzazione della rampa di accesso
dell'autosilo. Inoltre, essi hanno chiesto una modifica dei calibri di alcune
strade, in particolare della tratta __________ -__________ (A0) e di quella
__________. __________ -__________ (A3).
C.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione del vincolo di
posteggio pubblico concernente il mapp. __________, adducendo che questo era
posto nella foresta, così come risultava dalla risoluzione 25 giugno 1997, resa
dallo stesso Consiglio di Stato nell'ambito dell'accertamento del limite del
bosco a contatto con l'area edificabile, respingendo contestualmente la
richiesta ricorsuale d'attribuzione di quest'area alla zona edificabile. Per il
restante, esso ha respinto integralmente l'impugnativa (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 51 segg.) con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei
considerandi di diritto.
D.   Con
ricorso 11 marzo 2002, i proprietari insorgono innanzi a questo Tribunale avverso
la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo
le medesime domande di prima istanza. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti
invocano la violazione della garanzia della proprietà in merito ai vincoli che
gravano i fondi __________, __________e __________, mentre ritengono che
l'assetto delle tratte stradali poste in discussione esponga a forte pericolo
gli utenti più deboli della strada, come i pedoni e i ciclisti, oltre che
rendere difficoltosa la viabilità generale nel comune.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto integrale
dell'impugnativa, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento limitatamente
alla richiesta di aumentare la larghezza del marciapiede per la tratta
__________. __________ -__________ (A3) dai previsti 1.5 m a 2.5 m.
F.   Il
10 aprile 2003 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in
seguito agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e
domande.
considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
LALPT). Pure incontestabilmente data è la legittimazione dei ricorrenti, in
quanto proprietari dei fondi 164, 709 e 713, a contestare i vincoli che li
gravano (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e relativo rinvio all'art. 35 cpv. 2
lett. b LALPT). La legittimazione di alcuni componenti della comunione
ereditaria a chiedere la modifica del piano del traffico, in particolare dei
calibri delle tratte stradali A0 e A3, può apparire quantomeno dubbia. Il
quesito non abbisogna di un approfondimento giacché sicuramente almeno
__________ __________ può pretendere l'esame di queste censure in veste di cittadino
attivo di __________ (art. 35 cpv. 2 lett. a LALPT); pertanto, con questa riserva,
il ricorso è ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem;
inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore
disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato, come pure la pianificazione di una
strada cantonale già inserita nel piano regolatore (cfr. art. 12 cpv. 1, 13
Lstr; 49 cpv. 2 lett. c LALPT).
3.   Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del
suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in
Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le
attrezzature di interesse pubblico, l'area boschiva definita e protetta dalla
legislazione forestale, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di
trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento,
le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2
lett. d, m e p LALPT).
4.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nella fattispecie, non è contestata la carenza di una base legale, comunque
data (cfr. consid. 3 in fine), né si pone il problema della violazione della
garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare
l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
5.   Prima
di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è
un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed
aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
6.   mapp.
__________
6.1.
Il legislativo comunale di __________ ha delimitato sul mapp. __________, nella
parte a ridosso della strada cantonale, un'area destinata alla formazione di un
parcheggio pubblico strutturato in dieci stalli (AP-EP 10a, PPu 4/10). Il
Consiglio di Stato non ha approvato questo azzonamento per due motivi. Da un
lato, il Governo, facendo riferimento alla risoluzione governativa 25 giugno
1997 (n. __________) emessa in applicazione dell'art. 10 cpv. 2 LFo nell'ambito
dell'accertamento del limite del bosco a contatto con l'area edificabile, ha
asserito che il fondo all'esame risultava posto interamente nella foresta ai
sensi della legislazione forestale federale. Di conseguenza, l'assegnazione di
un'area boschiva a una zona di utilizzazione - ha concluso il Governo - era
possibile solo previo rilascio di un permesso di dissodamento (art. 12 LFo);
presupposto, questo, non adempiuto in casu (cfr. risoluzione impugnata, pag. 28
e segg.). Dall'altro lato, il Consiglio di Stato ha considerato che le numerose
nuove aree di parcheggio pubblico previste dalla pianificazione, fra cui quella
in discussione, non essendo supportate da un'analisi circa il fabbisogno e uno
studio relativo all'ubicazione, non risultavano giustificate. Esso ha quindi
ordinato al comune di approfondire queste problematiche tramite una variante
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 36). La domanda del proprietario che chiede a
questo Tribunale la conferma dello stralcio dal suo fondo di un vincolo
pianificatorio che già in prima istanza non è stato approvato deve quindi
essere respinta già in quanto irricevibile, essendo sprovvista di qualsiasi
interesse oltre che priva di oggetto. Poco importa, a tale proposito, se i
motivi che hanno condotto il Consiglio di Stato a negare l'approvazione
differiscono da quelli invocati dal ricorrente in questa sede.
6.2.
Il proprietario ritiene tuttavia che la parte del fondo a ridosso della strada
- corrispondente grosso modo alla porzione gravata dal vincolo di parcheggio
pubblico poi non approvato - non sa­rebbe affatto boschiva, giacché la
summenzionata procedura d'accertamento forestale avrebbe fissato il limite del
bosco a contatto dell'area edificabile più a monte rispetto alla strada. Si
giustificherebbe dunque, a mente dell'insorgente, l'attribuzione di questa
porzione residua non boschiva alla zona edificabile limi­trofa: la zona
residenziale R2. Contrariamente a quanto soste­nuto dal ricorrente, il limite
del bosco accertato ai sensi della le­gislazione forestale è stato fissato a
ridosso della strada canto­nale, come si può agevolmente constatare dall'esame
dei piani approvati con risoluzione governativa 25 giugno 1997 (cfr. piano catastale
n. 4, annesso e parte integrante della risoluzione go­vernativa citata). Ne consegue
che il mapp. __________, estendendosi esclusivamente a monte dalla stessa,
risulta inequivocabilmente ed integralmente accertato come bosco. A ben vedere
il ricorrente potrebbe essere stato tratto in errore dallo stesso comune, che
nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore non ha riportato il limite
del bosco risultato dall'accertamento forestale, bensì l'ha semplicemente
arretrato per dar spazio all'area di parcheggio pubblico, in seguito non
approvata. Di ciò il Tribunale terrà conto nell'attribuzione delle spese e
delle ripetibili. Nondimeno, facendo stato per l'accertamento del limite del
bosco a confine con l'area edificabile la risoluzione 25 giugno 1997 (n. 3199),
cresciuta in giudicato, il ricorso deve essere respinto su questo punto.
D'altro canto, il proprietario non adduce, né pretende esservi, un grave motivo
preponderante all'interesse alla conservazione della foresta che possa giustificare
un dissodamento ai sensi dell'art. 5 LFo, rispettivamente un'estensione della
zona edificabile sul suo terreno.
7.   mapp.
__________e __________
7.1.
I mapp. __________e __________, di proprietà della comunione ereditaria fu
__________ __________, sono ubicati all'estremità est del nucleo di __________,
in località __________, direttamente a contatto con la strada cantonale. A
monte della stessa è situato il mapp. __________, una lingua di terreno di 474
mq in forte pendenza, su cui insiste, a livello della strada, un edificio di
tre piani con annessa tettoia adibita a posto auto. Dirimpetto, a valle della
strada, nella stretta fascia a contatto con la riva del lago, è sito il mapp.
__________, di appena 17 mq di superficie, che costituisce funzionalmente
l'accesso a lago per la retrostante costruzione al mapp. __________. In questo
comparto, prospiciente quindi i fondi dei ricorrenti, è prevista la costruzione
di un autosilo sommerso nel lago mascherato da un porto per natanti (AP-EP 7b),
la cui rampa d'accesso, attuata tramite lo scavo di una galleria, è prevista
sulla parte inedifcata del mapp. __________e sul mapp. __________, riservati a
tale scopo dal piano regolatore con un vincolo AP-EP 1a. La part. __________è
invece destinata all'area pubblica nel quadro della realizzazione della strada
pedonale attrezzata, soggetta ad una progettazione di dettaglio nell'ambito del
piano particolareggiato del fronte lago (cfr. art. 50 NAPR).
7.1.1.
Il comune di __________ dispone di un piano regolatore approvato dal Consiglio
di Stato il 2 luglio 1991. La revisione generale di cui trattasi, oltre a
conformare tale strumento alla legislazione ambientale, agli indirizzi del
piano direttore, all'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona
edificabile, alle zone di pericolo e ad altri aspetti puntuali nel frattempo
maturati, è incentrata principalmente sul nuovo concetto di viabilità, elaborato
in seguito all'abbandono del progetto di circonvallazione che prevedeva
l'aggiramento del nucleo storico mediante la costruzione di due gallerie
raccordate da un nuovo tratto stradale. Il piano prevede ora all'estremità
ovest ed est del nucleo la formazione di due rotonde, una in località
Indipendenza, l'altra in località __________, rispettivamente la costruzione
nelle loro adiacenze di due autosili, di cui uno interrato in località
__________ e l'altro, come già accennato, sommerso nel lago in località
__________. Il tratto di strada cantonale così circoscritto, per il quale il
piano riserva l'allestimento di un piano particolareggiato comprendente anche
la riva del lago, è di conseguenza declassato a strada urbana con prevalenza
d'uso pedonale, in modo da scoraggiare il traffico di transito e da eliminare i
posteggi pubblici lungo il suo tracciato (cfr. rapporto di pianificazione, pag.
15 segg.).
7.1.2.
Alla luce di queste circostanze e degli obiettivi perseguiti con il piano regolatore
occorre senz'altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico
ai vincoli pianificatori che gravano i fondi dei ricorrenti. Sia l'autosilo e
la relativa rampa d'accesso, sia la strada pedonale attrezzata costituiscono
due tasselli fondamentali dell'impostazione del nuovo concetto viario comunale,
teso alla rivalutazione e alla valorizzazione di un nucleo storico di pregio
come quello di __________, senz'altro a forte vocazione turistica, attraverso
l'eliminazione, per quanto possibile, del traffico veicolare a vantaggio di una
fruizione eminentemente pedonale, favorita dal recupero urbanistico e da un
maggior accesso del fronte a lago (art. 3 cpv. 2 lett. c LPT; scheda 9.20 del
piano direttore: passeggiate attrezzate a lago, rappresentazione grafica n.
14); non a caso questi ultimi aspetti saranno oggetto di approfondimento per il
tramite di una pianificazione particolareggiata.
7.2.
I ricorrenti, tuttavia, più che contestare l'interesse pubblico, lamentano la
violazione del principio della proporzionalità dei vincoli all'esame. Occorre
quindi esaminare se per rapporto alle circostanze concrete, i vincoli così
adottati dal comune risultano ragionevoli, attuabili e sopportabili;
segnatamente se non sacrificano sproporzionatamente l'interesse privato
contrapposto. Soltanto se così fosse, queste misure violerebbero il principio
della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale proposito, gli insorgenti
sostengono che l'area destinata al portale e alla rampa d'accesso all'autosilo,
già di per sé stessa gravosa in quanto impedirebbe ai proprietari del mapp.
__________un qualsiasi ampliamento dell'edificio esistente e la formazione di
alcuni posteggi, sarebbe troppo estesa per rapporto alle reali necessità
d'impianto dell'opera prevista. Si giustificherebbe quantomeno lo svincolo
degli scampoli del mapp. __________non occupati da questa infrastruttura, onde
permettere la formazione di alcuni posteggi privati. In merito al mapp.
__________, essi mettono in rilievo l'importanza di questa area per l'edificio
sito sul mapp. __________, di cui costituisce un pregiato ed esclusivo accesso
a lago.
7.2.1.
Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha rilevato come durante la
fase pianificatoria non fosse possibile determinare con esattezza l'ingombro
della costruzione della rampa d'accesso all'autosilo, del relativo portale e
delle infrastrutture connesse. Di conseguenza, anche l'ampiezza del vincolo
AP-EP, esteso alla porzione del mapp. __________non edificato, poteva essere
definita precisamente in base alle necessità soltanto in fase d'allestimento
dei progetti esecutivi dell'opera (cfr. risoluzione impugnata, pag. 54). Il
problema relativo alla conservazione dei posteggi dei ricorrenti avrebbe potuto
essere riesaminato unicamente a quello stadio (cfr. risposta del municipio,
pag. 3).
7.2.2.
La decisione governativa merita tutela. Va innanzitutto sottolineato che in questa
sede non è stata contestata l'ubicazione dell'accesso all'autosilo in quanto
tale, bensì l'ampiezza dell'area ad esso riservata. Ferma questa premessa, va
considerato che il tracciato a conformazione elicoidale della rampa d'accesso
indicato in tratteggio nel piano delle zone / AP-EP 1:1000, cui i ricorrenti
fanno riferimento per contestare l'ampiezza dell'area AP-EP, ha soltanto una
valenza orientativa, come conviene alla fase che qui ci occupa, ossia quella
pianificatoria. Nondimeno, il vincolo in oggetto occupa soltanto la parte
inedificata del mapp. __________e, rispetto al succitato tracciato, riserva
unicamente un'adeguata superficie che garantisca il necessario margine di
manovra per la successiva fase progettuale (circa 6 metri su entrambi i lati
della rampa indicativa). Difatti, nelle more del giudizio, il municipio di
__________ ha provveduto alla pubblicazione presso la cancelleria comunale, dal
30 maggio al 16 giugno 2003, della domanda di costruzione relativa all'autosilo
di __________ e ai suoi accessi veicolari e pedonali (doc. in atti, cfr. FU
__________/__________, ____________________ 2003). Dai piani dei progetti
pubblicati - mostrati ai ricorrenti dai rappresentanti del comune già durante
l'udienza del 10 aprile 2003 - si evince che l'impianto del portale e della
rampa circolare occupa in pratica tutta la superficie del vincolo AP-EP
gravante il fondo in discussione. Alla prova dei fatti, l'ampiezza del vincolo
appare quindi più che giustificata e non rimane, almeno a questo stadio di
procedura, alcuna congrua superficie residua che possa essere svincolata in
favore dei ricorrenti [cfr. progetto 345 A, autosilo __________ (nel lago),
piano n. 1]. Da questi piani si rileva altresì che l'accesso pedonale
all'autosilo sommerso, posto in parallelo e a contatto con l'ingresso
veicolare, sfocia in superficie con una rampa, la cui sommità si aggancia e
occupa il fondo __________, dal quale poi si sviluppa in direzione del centro
del nucleo storico la passeggiata attrezzata a lago [cfr. progetto 345 A,
autosilo __________ (nel lago), piani n. 1 e 2]. In questo contesto, appare più
che palese la necessità di destinare a scopi pubblici questo fondo, la cui
ubicazione risulta strategicamente importante, rappresentando il punto di
raccordo tra l'opera prevista e la passeggiata a lago, per la quale è stato
vincolato, oltre che risultare indispensabile per la loro compiuta realizzazione.
In aggiunta, va considerato che le sovvenzioni alla costruzione dell'autosilo
sono condizionate al recupero, da parte del comune di __________, di tutta la riva
del lago di fronte al nucleo (cfr. risposta del municipio, pag. 3, in fine).
L'annullamento del vincolo sul mapp. __________, così come chiesto dai
ricorrenti, oltre a porre in serio pericolo la realizzazione della
pianificazione approvata, costituirebbe una inammissibile disparità di
trattamento verso i proprietari i cui fondi a lago sono stati invece requisiti.
L'interesse privato al mantenimento del fondo in parola, seppur degno di
considerazione, deve quindi cedere il passo a quello pubblico preponderante.
7.3.
Di conseguenza, i vincoli gravanti il mapp. __________, parzialmente, e il
mapp. __________, essendo sorretti da un interesse pubblico preponderante e risultando
proporzionati, devono essere confermati e il ricorso respinto su questo punto.
8.   I
ricorrenti censurano, infine, i calibri di alcune tratte stradali del piano del
traffico. In particolare, egli contesta dapprima la tratta __________ -__________
(A0), che, con un calibro composto da due bande laterali pedonali e ciclabili
di 1.5 m ciascuna e da una carreggiata per il traffico veicolare di soltanto
4.5 m, non garantirebbe la sicurezza degli utenti: un campo stradale così ridotto
sarebbe insufficiente per consentire l'incrocio tra due autovetture, senza che
una di esse vada ad invadere il campo riservato ai pedoni a scapito della loro
incolumità, oltre che creare seri problemi di fluidità del traffico su un asse
di collegamento di primaria importanza. Inoltre, con un'area pedonale e
ciclabile contraddistinta, rispetto a quella veicolare, soltanto da una pavimentazione
differenziata (bande), senza quindi ricorrere all'usuale separazione fisica, si
avrebbe, contrariamente agli effetti auspicati, un aumento della velocità,
giacché un automobilista si vedrebbe di fatto a disposizione un campo stradale
largo ben 7.5 m. A tale scopo invocano la violazione delle norme VSS (norme
dell'Unione svizzera dei professionisti della strada), applicabili alla fattispecie
e determinanti il dimensionamento e la costruzione delle strade. Chiedono pertanto
che in quel tratto venga riconfermata la pianificazione precedente, che comportava
un calibro stradale di 6 m e un marciapiede di 1.5 m di larghezza (A1), analogamente
a quanto previsto per la tratta __________ -Indipendenza. In merito alla tratta
__________. __________ -__________ (A3), gli insorgenti criticano la larghezza
del marciapiede di 1.5 m che, a loro modo di vedere, sarebbe chiaramente
sottodimensionato per un tratta che lambisce a lago il nucleo storico del
comune ed è pertanto molto frequentata da turisti e residenti. Ravvisando anche
in questo caso una violazione delle norme VSS, postulano un aumento della sua
larghezza a 2.5 m.
8.1.
Prima di entrare nel merito, occorre riprendere quanto parzialmente illustrato
al considerando 7.1.1. Come spiegato, la revisione del piano regolatore in
oggetto mira ad un nuovo concetto di viabilità comunale incentrato sulla
rivalutazione dell'immagine in senso turistico del comune e, in particolare,
sul recupero del centro storico attraverso l'eliminazione del traffico di
transito e dei parcheggi lungo la riva del lago davanti al nucleo. Per attuare
questi obiettivi, il piano prevede il declassamento della strada prospiciente
alla tratta ad uso prevalentemente pedonale e la formazione ai suoi estremi di
due rotonde cui fanno capo altrettanti autosili: le rotonde fungono da filtro
del traffico diretto verso il nucleo e per l'inversione di marcia degli autoveicoli,
qualora gli autosili dovessero risultare saturi (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 16). Di conseguenza, la strada per __________, da un lato, e quella per
__________, dall'altro lato del nucleo, assumono la funzione di strade di
raccolta (cfr. risoluzione impugnata, pag. 34), assicurando parimenti la
distribuzione del traffico e il collegamento con queste località. Va notato che
questa impostazione non è in contrasto, bensì conseguente agli indirizzi
concernenti la viabilità su scala regionale, organizzata dal piano dei
trasporti del luganese (PTL), che interessa anche il comune di __________, se
non direttamente per i suoi interventi, almeno per i suoi effetti (cfr. piano
direttore, scheda n. __________.__________., elenco dei comuni). In
particolare, nella scheda settoriale
__________.__________.__________concernente i piani del traffico comunali e
intercomunali, nella quale sono state consolidate le cosiddette misure
fiancheggiatrici volte a raggiungere gli obiettivi di ordine ambientale, è
prevista per i comuni dell'agglomerato luganese un indirizzo di gerarchia
stradale, che deve essere attuato dai comuni con la collaborazione del cantone
tramite l'elaborazione del piano di gestione del traffico (cfr. PTL, oggetto
12.23.5.1). Per quanto qui può interessare, le strade che attraversano il
quartiere - secondo la terminologia specifica del PTL - di __________
-__________, ossia la cantonale che conduce a __________ attraversando
__________, sono considerate strade secondarie (strade di collegamento interne
ai quartieri). Su queste strade è pertanto auspicato soltanto il traffico legato
alla funzione urbana dei quartieri interessati. Il traffico parassitario deve
quindi essere impedito, se necessario con misure di moderazione del traffico, a
favore unicamente di quello destinato alle sole funzioni contenute nel
quartiere e la rete ciclabile deve essere completata e riqualificata (cfr. PTL,
oggetto 10.4.2.18). Da ciò discende che per la strada __________ -__________,
contrariamente a quanto sembrerebbero sostenere i ricorrenti (cfr. ricorso 11
marzo 2002, pag. 11), è esclusa qualsiasi funzione di strada di collegamento
regionale, fatta riserva per la rete dei mezzi pubblici; è ammessa soltanto
quella locale da e per __________. Il traffico regionale è invece convogliato
sull'__________ che, nella realizzazione del PTL di prima fase, è costituito
essenzialmente dall'attuale tracciato autostradale (A2) con l'aggiunta della
galleria __________ -__________ e dei relativi assi di raccordo.
8.2.
Tratta __________ -__________ (A0)
8.2.1.
Chiarito il contesto funzionale regionale nel quale è inserito il concetto
viario del comune, occorre ora esaminare la tratta stradale qui impugnata dal
profilo locale, specificatamente per quanto riguarda i suoi calibri. Per questo
asse, che da __________ conduce fino alla località di __________, il piano del
traffico prevede effettivamente un campo stradale di 4.5 m di larghezza
costeggiato, alla stessa quota, da due bande laterali pedonali e ciclabili di
1.5 m contraddistinte rispetto all'asse veicolare da una pavimentazione
differente (sezione A0). Dal profilo territoriale, questa tratta costeggia il
lago, delimitando verso la riva per quasi un paio di chilometri una fascia
omogenea caratterizzata da un'edificazione residenziale di tipo estensivo
profonda circa una quindicina di metri. Sull'altro versante, a monte, si nota
un'edificazione più rada e discontinua, fortemente limitata dalla presenza
della vasta area boschiva del monte __________, che entra direttamente in
contatto con la strada. Per contro, dalla località __________ fino alle porte
del nucleo, laddove è ubicata una delle rotonde (località Indipendenza), la
situazione territoriale muta: a monte della strada, in corrispondenza del porto
di __________, si sviluppa progressivamente un vasto comprensorio abitativo, il
più esteso del comune, costituito da una fascia ad edificazione semi-intensiva,
che si stempera in quota con un segmento residenziale estensivo. Di converso,
la profondità della fascia lungo la riva del lago delimitata dalla strada
cantonale si riduce considerevolmente; le costruzioni, molto diradate, lasciano
il campo a superfici inedificate, talune riservate allo svago privato, altre
destinate all'accesso pubblico a lago (finestre a lago e parchi). In corrispondenza
di questo comprensorio, la strada assume un profilo geometrico differente,
passando a un calibro di 6 m più un marciapiede, rialzato rispetto alla
carreggiata, largo 1.5 m (sezione A1).
8.2.2.
Nella decisione impugnata il Governo sostiene che la tratta __________
-__________ è parte integrante dell'anello stradale che circoscrive a lago
l'__________, interessato dall'itinerario ciclabile svizzero; percorso di
grande attrattiva e rinomanza. Con la contestata sezione stradale si intendono
adottare delle misure di moderazione del traffico (carreggiata unica di 4.5 m)
per privilegiare la viabilità ciclistica in particolare, senza tuttavia
trascurare quella pedonale, riservando loro due specifiche aree (bande
laterali). La misura adottata è finalizzata ad indurre gli automobilisti a
circolare a velocità ridotta e a richiedere maggiore attenzione da parte degli
utenti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 54). Per completezza, va precisato che
il Consiglio di Stato, nella risoluzione d'approvazione del piano regolatore,
ha ordinato al comune di adeguare, tramite variante, il piano del traffico,
giacché l'ampiezza stradale prevista non era riportata nelle cartografie in
maniera corretta, essendo disegnate nei piani non le sezioni tipo ma quelle
delle strade attuali (cfr. risoluzione impugnata, pag. 35).
8.2.3.
La decisione governativa, malgrado le argomentazioni troppo sintetiche, resiste,
come vedremo in seguito, alle censure ricorsuali. Intanto, va confermato che la
zona all'esame è interessata dalla scheda __________.__________ del piano direttore,
di dato acquisito, inerente agli itinerari ciclabili d'importanza nazionale. Il
foglio n. 7 allegato a questa scheda indica in scala 1:50'000 il tracciato
dell'itinerario ciclabile svizzero, che da __________ transita per __________
in direzione di __________. I comuni interessati devono quindi assicurare l'inserimento
dei tracciati nei rispettivi piani regolatori. Scopo del coordinamento è di
migliorare l'offerta infrastrutturale per il turismo mediante l'attuazione di
una rete di base di itinerari ciclabili, promuovendo una mobilità individuale
rispettosa dell'ambiente, della natura e del paesaggio. Orbene, è fuori
discussione che il tema della viabilità ciclistica rappresenti per un comune a
forte vocazione turistica, quale __________, un interesse di primaria
importanza, che non può essere assolutamente disatteso. Difatti, di questo
tema, unitamente a temi quali la pedonalizzazione, gli accessi pubblici a lago,
l'eliminazione del traffico di transito e la gestione di quello locale, in
parole povere, della viabilità in senso largo, in relazione alla rivalutazione
del nucleo, al miglioramento della qualità di vita degli abitanti e più in
generale al consolidamento dell'immagine del comune in senso turistico e
paesaggistico, si è occupata particolarmente la revisione in oggetto del piano
regolatore.
8.2.4.
In merito alla tratta che ci occupa, il comune si è dovuto confrontare con una
serie di funzioni che convivono in uno spazio tutto sommato esiguo: come
illustrato in precedenza, su questa strada si affacciano gli accessi diretti
delle case unifamiliari disposte in sequenza specialmente lungo tutto il fronte
a lago; essa funge come collegamento locale per __________, senza che vi siano
alternative; e, infine, funge da itinerario ciclabile. Ritenuto che il traffico
veicolare, di natura eminentemente locale, risulta contenuto e circoscritto ai
veicoli leggeri, che la massiccia presenza degli accessi diretti sulla strada
impone una moderazione della velocità, che la viabilità di transito va
scoraggiata, il comune ha inteso valorizzare la viabilità ciclistica, proponendo
una carreggiata unica ridotta a 4.5 m, finalizzata a ridurre la velocità, entro
la quale si possono comunque incrociare due autovetture. Lo spazio così guadagnato
permette di arredare l'area residua della carreggiata con due bande laterali,
pavimentate in modo differenziato, destinate ad uso ciclabile e pedonale. Quest'ultima
funzione, tuttavia, come si vedrà meglio in seguito, cede in pratica il passo a
quella ciclabile: va difatti esclusa la previsione di un uso pedonale intensivo
di questo percorso, perché, dal profilo turistico, non presenta particolari
attrattive quale passeggiata a lago per la mancanza di accessi pubblici diretti
e per la sua posizione marcatamente periferica rispetto al nucleo di
__________, mentre, dal profilo locale, esso è soltanto di servizio ad un
numero esiguo di residenti, diluiti per di più su una fascia lunga quasi due
chilometri.
8.2.5.
Per quanto concerne invece il tratto di strada susseguente, che collega la località
__________ alla rotonda posta in località Indipendenza, alle porte del nucleo,
le funzioni stradali restano le stesse, cambiano però le priorità. La funzione
pedonale diventa preponderante. Anche in questo caso la strada costeggia il
lago, tuttavia la riva è accessibile al pubblico lungo tutto il percorso per la
presenza di una serie scadenzata di accessi e di infrastrutture pubbliche.
Inoltre, gli edifici a lago sono scarsi e le aree riservate allo svago privato
(zone RP/SP, di principio inedificabili) estese. Tutti questi elementi,
unitamente alla presenza del porto per natanti ubicato in località __________,
rendono attrattiva per la popolazione e per il turista questa passeggiata, che
conduce, non da ultimo, alle porte del nucleo storico. Popolazione che proprio
in quel comprensorio risulta numerosa, ritenuta la vasta edificazione residenziale
che si sviluppa a monte della strada. Date queste circostanze e considerato che
questa tratta, di breve lunghezza, beneficia indirettamente degli effetti delle
misure di moderazione del traffico previste su entrambi i segmenti che si
raccordano ai suoi apici, vale a dire la tratta qui impugnata e quella che
costeggia il nucleo storico, il comune ha quindi legittimamente confermato la
sezione della strada esistente, con una carreggiata di 6 m affiancata da un
marciapiede rialzato in quota largo 1.5 m (sezione A1).
8.2.6.
Il ricorrente lamenta tuttavia che la sezione A0 costituisce una violazione
delle norme VSS, a cui rimandano l'art. 49 NAPR e l'art. 30 cpv. 1 del
Regolamento d'applicazione della legge edilizia (RLE). Cita in particolare la
norma SN 640 201, determinante il profilo geometrico tipo per ogni utente della
strada, all'appoggio della quale un calibro di 4.5 m non basterebbe nemmeno per
l'incrocio fra due autovetture. Le bande laterali, oltre a rivelarsi inefficaci
quanto alla moderazione della velocità degli autoveicoli, sarebbero di
conseguenza invase con frequenza e al punto tale di mettere in pericolo i pedoni
e i ciclisti.
8.2.6.1.
A tale riguardo il Tribunale considera quanto segue. Per costante e consolidata
giurisprudenza, non basta il semplice rinvio dell'art. 30 RLE, affinché le normative
VSS assurgano al rango di norme edilizie vincolanti. Esse hanno valore di semplici
direttive e raccomandazioni, ovvero di regole volte a codificare dati d'esperienza,
ad uniformare la prassi e ad orientare l'apprezzamento dell'autorità (cfr. RDAT
I-1995 n. 39, cons. 2.2). Queste norme possono nondimeno assurgere al rango di
restrizione legale della proprietà nella misura in cui vengono esplicitamente e
chiaramente recepite dal diritto pubblico positivo (cfr. RDAT I-1996 n. 25).
Nella fattispecie, l'art. 49 NAPR, oltre a riferirsi genericamente alle norme
VSS, senza indicare chiaramente a quali precise norme intenda alludere,
regolamenta la questione dei posteggi. Problematica, quest'ultima, che con ogni
evidenza nulla ha a che vedere con l'oggetto del ricorso. Di conseguenza,
nell'ambito del dimensionamento della sezione stradale in discussione le norme
VSS conservano un mero carattere indicativo.
8.2.6.2.
Ciò premesso, il preteso richiamo alle norme VSS non giova ai ricorrenti,
giacché il concetto contestato si rifà proprio a queste ultime. Innanzitutto,
va detto che l'impostazione di un piano viario e la pianificazione di una
strada sono il frutto di un processo complesso, per nulla meccanico, che deve
tener conto di molteplici aspetti e variabili, da ponderare e combinare a seconda
delle circostanze e degli obiettivi prefissati. Non v'è dubbio che anche il
profilo geometrico tipo di ogni utente della strada (cfr. VSS SN 640 201),
fattore che i ricorrenti richiamano per contestare genericamente la sicurezza
del tracciato all'esame, vada preso in considerazione. Tuttavia ne esistono
altri, come ad esempio il carattere della strada stessa, la sua funzione, lo spazio
in cui è inserita, l'elemento urbano, il grado di sicurezza e gli obiettivi che
si vogliono raggiungere. Fattori, questi, che hanno condotto l'ente pianificante
ad elaborare un modello per la tratta A0 che richiama, ma non soltanto questa,
l'impostazione illustrata nella norma VSS SN 640 212 al punto 10 a, adattandola
al caso concreto. In particolare, va notato che la formazione di due bande
laterali e di una carreggiata centrale hanno proprio lo scopo, secondo questa
direttiva, di favorire la riduzione della velocità e di richiamare alla
prudenza gli utenti della strada. In merito alla larghezza della carreggiata
centrale, viene indicato che essa deve garantire l'incrocio fra due autovetture
al livello di velocità auspicato. Ritenuto che la tratta in questione, per la
sua funzione -quantomeno concomitante- di strada di raccolta, ammette una
velocità contenuta, una larghezza di 4.5 m risulta adeguata e pure conforme ai
parametri indicati dalla norma VSS SN 640 201 [4.5 m = 3.6 m (larghezza
complessiva di due autovetture) + 0.3 m (supplemento per la circolazione
bidirezionale) + 0.6 (margine di sicurezza)], come più che congrua è la
larghezza di 1.5 m riservata al traffico ciclistico (norma VSS SN 640 201: 1.2
m). Va inoltre precisato che il modello illustrato tiene comunque conto del
possibile incrocio fra automezzi pesanti, nella misura in cui essi
rappresentano una percentuale modesta (6%) per rapporto al traffico veicolare
complessivo, come per l'appunto è il caso della tratta all'esame (circa 100
mezzi pesanti al giorno). Infine, occorre segnalare che se fosse necessario migliorare
il conseguimento degli obiettivi che il comune si è prefissato, possono essere
adottate alcune misure di moderazione del traffico supplementari illustrate
nella norma VSS SN 640 213. Giova da ultimo ricordare che la soluzione adottata
da __________ non costituisce un caso isolato, ma trova alcuni precedenti sia
nel nostro cantone (cfr. comune di __________), sia oltralpe (cfr. comune di
__________, "aménagement de la __________ __________ ", doc. in atti)
che hanno dato finora risultati soddisfacenti.
8.2.7.
In conclusione, la prevista sezione A0 riguardante la tratta stradale __________
-__________ resiste alle censure ricorsuali. La decisione d'approvazione del
Consiglio di Stato merita quindi tutela e il ricorso va respinto anche su
questo punto.
8.3.
Tratta __________. __________ -__________ (A3)
8.3.1.
In questo caso i ricorrenti reputano insufficiente la larghezza del marciapiede
(1.5 m) per accogliere la forte affluenza di pedoni che si recano nel nucleo
storico di __________. Affluenza pedonale, che sarebbe suscettibile di un
sicuro aumento con la pianificazione approvata, considerato che in località
__________, alle porte del nucleo, è prevista la realizzazione di un autosilo
interrato della capacità di 120 posti auto. Nelle osservazioni, il municipio
condivide la richiesta di aumentare la larghezza del marciapiede a 2.5 m,
precisando tuttavia che l'area pedonale e quella veicolare dovrebbero essere in
tal caso sistemate alla medesima quota, distinte soltanto da una diversa pavimentazione
(cfr. risposta 28 maggio 2002, pag. 4).
8.3.2.
Nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato stima il marciapiede sufficientemente
ampio, ritenuto che il tratto viario in questione assume un carattere di strada
pedonale attrezzata, di modo che i pedoni possono usufruire dell'intero campo
stradale e non unicamente del marciapiede, come riterrebbero i ricorrenti (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 54).
8.3.3.
La risoluzione governativa non può essere in questo caso condivisa. Il piano
regolatore riserva per l'area circostante la strada cantonale che, collegando
la rotonda in località __________ con quella in località Indipendenza,
costeggia a lago il nucleo del paese, l'allestimento di un piano
particolareggiato finalizzato al recupero urbanistico del fronte lago,
attraverso la conversione di tale area in strada pedonale attrezzata. Tuttavia,
per quanto riguarda specificatamente il calibro, il piano regolatore definisce
già sin d'ora per il tratto che si sviluppa dalla rotonda di Indipendenza fino
alla casa comunale in località __________. __________ (tratta, denominata nel
piano del traffico,  __________ -__________: A3) un campo stradale di 5.5 m costeggiato
da un marciapiede di 1.5 m; per le dimensioni del restante e più esteso tratto,
da __________. __________ alla rotonda di __________ (tratta A2), il piano del
traffico ne rinvia invece la definizione al piano particolareggiato (cfr.
legenda piano del traffico, estratto 1:1000, comparto __________.__________
-__________ __________). Orbene, se da un lato è condivisibile che la pianificazione
di questa strada sia finalizzata alla rivalutazione del nucleo, giacché, quale elemento
cardine della viabilità comunale, deve coniugare funzionalmente la presenza
degli autosili, dell'accesso al nucleo e della mobilità pedonale, tanto da
dover essere assoggettata interamente ad un piano particolareggiato (cfr. anche
art. 50 NAPR, parzialmente approvato attraverso la risoluzione impugnata, cfr.
pag. 21 di quest'ultima), risulta quantomeno contraddittorio con questa visione
che l'assetto del primo tronco (tratta A3), malgrado sia incluso nel perimetro
della pianificazione particolareggiata, sia già consolidato a questo stadio,
senza che traspaia in questo senso una qualsiasi giustificazione dai documenti
del piano regolatore. Tale consolidamento si rivela oltretutto prematuro
proprio al riguardo della larghezza del marciapiede qui impugnata: nel punto
mediano tra __________. __________ e la rotonda di Indipendenza si attesta
l'autosilo interrato di __________, previsto proprio per filtrare alle porte
del nucleo il traffico privato. Sul tracciato che dalla rotonda conduce a
_________ è dunque prevedibile un certo afflusso veicolare da e per l'autosilo
che giustificherebbe, se del caso, una sezione stradale usuale costituita da
una carreggiata di 5.5 m con marciapiede separato largo 1.5 m. Come rettamente
osservano i ricorrenti, diversa appare la situazione relativa al prosieguo
della tratta fino a __________. __________, il cui carico, essendo piuttosto
costituito da pedoni, come peraltro auspicato dalla stessa pianificazione,
giustifica con ogni evidenza il concetto esplicitato dal Consiglio di Stato
nella risoluzione impugnata di strada pedonale attrezzata, secondo gli intendimenti
che informano la tratta A2, pianificatoriamente però non ancora consolidata. Ma
proprio questo era il motivo che doveva indurre il Governo a non approvare il
marciapiede contestato, non tanto perché inopportuno in quanto tale, bensì
perché occorreva coordinare la sua definizione con quella della tratta A2 in
occasione dell'allestimento del piano particolareggiato. Quella è la sede
deputata che consentirà una valutazione completa di come approntare il
marciapiede della tratta A3 coerentemente con quanto sarà previsto per la
tratta A2 e in funzione della realizzazione dell'autosilo interrato in località
__________.
8.3.4.
Il ricorso deve quindi essere accolto su questo punto, nel senso che, riservata
l'approvazione del calibro complessivo di 7 m per la tratta A3, il marciapiede
di 1.5 m viene annullato. Il comune potrà riproporre il marciapiede, nella
misura che riterrà più opportuna, in occasione del piano particolareggiato
concernente la strada pedonale attrezzata.
9.   In
conclusione, il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio
dev'essere posta a carico dei ricorrenti, in solido, proporzionalmente al grado
di soccombenza, ritenuto che il comune può essere sollevato dalla tassa di
giudizio (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al successo dell'impugnativa
(art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto
.
§
Di conseguenza, la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio
di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________ è annullata
nella misura in cui approva il marciapiede per la tratta A3 del piano del
traffico.
2.
I ricorrenti sono condannati al pagamento
in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'200.--
(milleduecento). Il comune di __________ è condannato a versare ai ricorrenti
complessivi fr. 300.-- (trecento) per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
ing. __________ __________, ____________________,
__________, __________
__________
,
__________ __________ __________,
____________________,
__________ __________, ____________________,
__________ __________, ____________________,
__________
Comune di __________
,
____________________,
rappr. da: municipio di __________,
____________________;
Consiglio di Stato, ____________________
,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione
territoriale, ____ ___________.
per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario