ti_gerichte · 11.2009.184 · 2009-11-09 · it
Sospensione di membri del consiglio di fondazione e nomina di un amministratore. Impugnabilità di decisioni provvisionali emanate dall'autorità di vigilanza sulle fondazioni

Tessin Tribunale di appello diritto civile La prima Camera civile 09.11.2009 11.2009.184
Tessin Tribunale di appello diritto civile La prima Camera civile 09.11.2009 11.2009.184
Ticino Tribunale di appello diritto civile La prima Camera civile 09.11.2009 11.2009.184

Incarto n.
11.2009.184
Lugano,
9 novembre
2009
/rs
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
La prima Camera civile del Tribunale
d'appello
composta dei giudici:
G. A. Bernasconi, presidente,
Giani e Pellegrini
segretario:
Pontarolo, vicecancelliere
sedente per statuire nella causa n. 65 (sospensione
dei membri del consiglio di fondazione e nomina di un amministratore)
della Divisione della giustizia quale
autorità di vigilanza sulle fondazioni e sugli istituti di previdenza
professionale che oppone la
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
, e
RI 5
a
PI 1,
PI 2,
. PI 3,
e
all'amministratrice della fondazione
PA 1
;
esaminati gli atti,
posti i seguenti
punti
di questione:
1.   Se dev'essere accolto
l'appello del 21 ottobre 2009 presentato dalla Fondazione CO 1, da RI 1, RI 2, RI
3, RI 4 e RI 5 contro la decisione emessa il 7 ottobre 2009 dalla Divisione
della giustizia quale autorità di vigilanza sulle fondazioni e sugli istituti
di previdenza professionale;
2.   Il
giudizio sulle spese e le ripetibili.
Ritenuto
in fatto:                    A.
La Fondazione , costituita con atto pubblico del 3 aprile 1998 e iscritta
nel registro di commercio il 14 aprile successivo, ha per scopo
“l
'acquisto e la riattazione del palazzo
iscritto nel­l'elenco dei monumenti storici denominato
‛__________’
o
‛__________’
di __________ per destinarlo ad attività culturali, e/o di intrattenimento,
amministrative pubbliche e/o private, di ricerca storica in diversificati
settori, di centro raccolta di documentazione storica e sull'emigrazione ticinese,
di riunioni, di esposizioni nel settore artistico e artigianale e ogni altra
attività che ha riferimento con gli interessi collettivi
”
. Membri del consiglio di fondazione sono RI
1, presidente, RI 2, vicepresidente e segretario, RI 3, cassiere, PI 3, RI 4, PI
2, PI 1 e RI 5.
B.
Con
decisione del 30 marzo
2009 il consiglio di fondazione
ha preso atto delle dimissioni presentate dall'PI 3. Quest'ultimo, unitamente a
PI 1 e PI 2, è insorto il 29 aprile 2009 alla Divisione della giustizia
quale autorità di vigilanza sulle fondazioni, contestando di essersi dimesso e chiedendo
di annullare tale decisione. Statuendo l'11 agosto 2009, la Divisione della
giustizia ha dichiarato il ricorso irricevibile. La tassa di giustizia di fr.
100.– è stata posta a carico dei ricorrenti in solido, senza assegnazione di
ripetibili. PI 3, PI 1 e PI 2 hanno impugnato la decisione della Divisione
della giustizia davanti a questa Camera con appello del 1° settembre 2009. La causa
è tuttora pendente (inc
. 11.2009.150).
C.
Il 21
settembre 2009 PI 1, PI 2 e  PI 3 si sono riuniti autonomamente e hanno deciso
di
espellere RI 1 e RI 2 dal consiglio di fondazione. Due giorni dopo RI
1, RI 2, RI 4, RI 3 e RI 5 hanno tenuto una riunione del consiglio di
fondazione in cui hanno deciso di espellere PI 1 e PI 2. Entrambe le decisioni
sono state pubblicate dai loro autori sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino (77/2009
pag. 7195 e 79/2009 pag. 7412).
D.
Accertata
l'“urgenza di adottare provvedimenti volti a salvaguardare gli interessi della
fondazione”,
il 7 ottobre 2009 la Divisione della giustizia ha
sospeso con effetto immediato, quale autorità di vigilanza, tutti i membri del
consiglio di fondazione e ha nominato un'amministratrice nella persona dell'PA
1, chiamata a
“
curare la gestione
corrente e gli affari della fondazione
”
, come pure
“
a
prendere le misure volte a preservare e tutelare i beni della fondazione,
avvalendosi della collaborazione dell'autorità di vigilanza
”
. RI 1 è stata autorizzata nondimeno
“
a organizzare le manifestazioni già programmate
e a condurre trattative per le attività culturali dei prossimi mesi, ritenuto
che gli impegni formali devono essere sottoscritti dall'am­ministratrice
”
. La mercede di quest'ultima è stata posta
a carico della fondazione in base a un'indennità di fr. 100.– orari. Alla
fondazione e ai membri del consiglio di fondazione è stato fissato inoltre un
termine fino al 30 ottobre 2009 per esprimersi sulla possibile revoca del
consiglio di fondazione o di singoli suoi membri. La tassa di giustizia (fr.
100.–) è stata addebitata alla fondazione e a un eventuale ricorso contro la
decisione è stato tolto effetto sospensivo.
E.
La Fondazione
CO 1 (rappresentata dalla presidente e dal vicepresidente del consiglio di
fondazione), RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 sono insorti il 21 ottobre 2009 a
questa Camera contro la decisione predetta per ottenere – previa restituzione
dell'effetto sospensivo al ricorso – la revoca della sospensione che li concerne
e l'annullamento della nomina dell'amministratrice, come pure la condanna di PI
1, PI 2 e PI 3, rispettivamente della Divisione della giustizia, ad assumere la
mercede dell'amministratrice e gli oneri processuali. L'appello non ha formato
oggetto di notifica per osservazioni.
Considerando
in diritto:                  1.
Le decisioni emesse dalla Divisione della giustizia quale
autorità di vigilanza sulle fondazioni sono impugnabili entro venti giorni a
questa Camera (art. 15 prima frase LAC e 424 cpv. 3 CPC).
L'appello in esame è dunque tempestivo. Quanto alla procedura di
ricorso, essa è regolata dagli art. 307 segg. CPC, con le particolarità
dell'art. 424
a
CPC.
2.
La
legittimazione di RI 1 e RI 2 a rappresentare la Fondazione CO 1 dipenderebbe
dalla restituzione dell'effetto sospensivo che gli interessati postulano nell'appello,
le funzioni di entrambi nel consiglio di fondazione essendo state sospese dalla
CO 2 con effetto immediato (art. 424
a
cpv. 1 CPC). Dato che tra gli appellanti
figurano la stessa RI 1 e lo stesso RI 2 a titolo personale, la questione non è
tuttavia di rilievo ai fini del giudizio.
3.
Ai
procedimenti definibili mediante decisioni di autorità cantonali, comunali,
patriziali, parrocchiali e di altri enti pubblici analoghi si applica la legge
di procedura per le cause amministrative (art. 1 cpv. 1 LPAmm). Il regolamento
circa la sorveglianza sulle fondazioni e sugli istituti di previdenza
professionale non prevede norme di procedura specifiche (RL 4.1.2.3). Le
decisioni prese dalla Divisione della giustizia quale autorità di vigilanza
sulle fondazioni soggiacciono perciò ai modi e alle forme previste dalla legge
di procedura per le cause amministrative. Ciò premesso, un'autorità
amministrativa può trovarsi a emanare, oltre a decisioni finali, decisioni pregiudiziali
e incidentali
,
intendendosi con
ciò tutte le decisioni che precedono quella finale, indipendentemente dal fatto
che vertano su questioni di forma o di sostanza (RtiD II-2005 pag. 696 consid.
3 con richiami). Tali decisioni sono impugnabili nello stesso termine di quelle
finali (RtiD II-2005 pag. 696 consid. 4 con rinvio), a condizione che siano
suscettibili di arrecare al ricorrente un danno “non altrimenti riparabile”
(art. 44 LPAmm; identico requisito pone l'art. 45 PA, sebbene in determinati
casi la giurispru­denza federale dia il rischio di danno irreparabile per
scontato:
Bovay
, Procédure
administrative, Berna 2000, pag. 264 in alto). Il pregiudizio
“
non altrimenti riparabile
”
è un danno cui non si potrà più
verosimilmente rimediare appieno nemmeno con una decisione finale favorevole (
Borghi/Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 lett. d ad art. 44 LPAmm).
4.
Tra
le decisioni incidentali si annoverano anche le misure provvisionali, ovvero i
provvedimenti d'urgenza che l'autorità amministrativa prende d'ufficio o su
istanza di parte (art. 21 cpv. 1 LPAmm). Immediatamen­te esecutive (art. 21
cpv. 4 prima frase LPAmm), tali misure
sono impugnabili
soltanto – come si è appena visto –
ove possano arrecare
all'interessato un pregiudizio “non altrimenti riparabile”
(RtiD II-2006
pag. 659 consid. 2). L'art. 21 cpv. 4 LPAmm non precisa invece se le misure
provvisionali siano impugnabili quand'anche siano state adottate senza contraddittorio.
Questa Camera ha accertato che sono impugnabili solo previo contraddittorio, ad
esempio, decisioni provvisionali in materia di tutele e curatele (RtiD II-2005
pag. 697 consid. 5 segg.). In altri campi la giurisprudenza ticinese non sembra
avere esplicitamente affrontato la questione.
A livello
federale le misure provvisionali emesse in base alla legge federale sulla
procedura amministrativa sono sempre state ritenute impugnabili dal Tribunale
federale solo dopo contraddittorio
(DTF 132
II 385 consid. 1.2.1, 130 II 356 consid. 3.2.1 e 3.2.2).
Uguale prassi
ha seguito fino al 19 settembre 2008 il Tribunale amministrativo federale (sentenza
B-5839/2008 del 19 settembre 2008). Con sentenza B-2627/2009 del 27 maggio
2009 quest'ultimo ha invero cambiato orientamento, reputando che l'art. 30 cpv.
2 lett. e PA vada interpretato altrimenti dopo l'entrata in vigore della legge
sul Tribunale federale, onde l'impugnabilità anche di decisioni provvisionali
emesse senza contraddittorio.
Tale indirizzo contrasta nondime­no
con dottrina autore­vole (
Sutter
in: Auer/Müller/Schindler (curatori), Kommentar zum Bundes­gesetz über das
Verwaltungs­verfahren, Zurigo/S. Gallo 2008, pag. 122 n. 76 ad art. 30;
Kölz/Häner
, Verwaltungs­ver­fahren und
Verwaltungsrechts­pflege des Bundes, Zurigo 1998, pag. 122 n. 337).
5.
Nel
caso specifico la Divisione della giustizia ha adottato manifestamente una decisione
provvisionale (“ritenuto che vi è urgenza di adottare provvedimenti volti a salvaguardare
gli interessi della fondazione”). Né gli appellanti sono stati chiamati a esprimersi
o hanno chiesto di essere sentiti. Certo, dopo avere avuto un colloquio telefonico
il 7 ottobre 2009 con il capostaff della Divisione della giustizia, RI 1 ha
scritto quello stesso giorno all'autorità di vigilanza, paventando “una
condanna a morte” della corporazione ove il consiglio di fondazione fosse stato
sospeso. La Divisione della giustizia ha statuito però quello stesso 7 ottobre
2009, di modo che lo scritto è giunto quando la decisione impugnata era già
stata presa, tant'è che alla lettera o agli argomenti di RI 1 la motivazione nemmeno
allude. È vero che nel diritto amministrativo un contraddittorio può avvenire
anche per scritto e non richiede obbligatoriamente un'udienza (analogo
principio consacrerà l'art. 265 cpv. 2 prima frase del nuovo Codice di diritto
processuale civile svizzero). Sta di fatto che in concreto non è intervenuto
contraddittorio alcuno.
Ora, non si può escludere
che in determinati casi il destinatario di una decisione provvisionale emessa
senza contraddittorio da un'autorità amministrativa inferiore possa essere
rinviato a far valere le sue ragioni con ricorso davanti all'autorità amministrativa
superiore. Ma non si comprende perché il destinatario di una decisione
provvisionale emessa senza contraddittorio da un'autorità amministrativa debba necessariamente
adire un tribunale per potersi espri­mere. Con l'ulteriore svantaggio inoltre di
non potere più far capo, in seguito, ad alcuna giurisdizione di ricorso munita
di pieno potere cognitivo. Tali non potevano essere le previsioni dell'art. 21
cpv. 4 seconda frase LPAmm. Ne segue che in concreto la decisione provvisionale
adottata dall'autorità di vigilanza non può – contrariamente all'indicazione
dei rimedi giuridici figurante nella decisione medesima (dispositivo n. 10) – definirsi
appellabile. Spettava alla Divisione della giustizia sentire, d'ufficio o su
istanza di parte, chi risultava toccato nei propri interessi protetti dalla
decisione presa inaudita parte. Dopo il contraddittorio essa avrebbe poi potuto
indicare come esperibile, nella decisione, il rimedio giuridico dell'appello. Allo
stadio attuale della procedura l'appello si rivela quindi prematuro, e come tale
irricevibile.
6.
Si volesse comunque
sia, per avventura, reputare ammissibile l'appello contro la decisione
impugnata, in concreto il rimedio giuridico non sarebbe desti­nato a miglior
sorte. Come si è spiegato, una decisione incidentale può essere contestata solo
ove possa arrecare all'interessato un pregiudizio “non altrimenti
riparabile”. E gli appellanti non prospettano alcun danno irrimediabile.
Affermano che la sospensione del consiglio di fondazione costituisce per
quest'ultima
“
quasi una
condanna a morte
” (pag. 2 nel mezzo)
, ma l'assunto è apodittico, l'insediamento di un'amministratrice
potendo tutt'al più rallentare l'attività della fondazione, non annullarla,
tanto meno in modo definitivo. Gli appellanti invocano altresì
“
la reputazione della fondazione
”
e
“
quella dei membri del suo legittimo consiglio, messi alla berlina
come fossero malfattori ed incapaci
” (pag. 9 a metà)
, ma così argomentando essi si limitano a impres­sioni soggettive,
la Divisione della giustizia avendo pronunciato la sospensione provvisionale non
per colpe imputabili agli appellanti, bensì per evitare l'acuirsi dei conflitti
fra membri del consiglio di fondazione. Che il danno d'immagine per la fondazione
o per gli appellanti sia addirittura irrimediabile non può darsi per presunto. Quanto
al fatto infine che la sola RI 1 sia autorizzata nelle more del procedimento
“
a organizzare le manifestazioni già programmate
e a condurre trattative per le attività culturali dei prossimi mesi, ritenuto
che gli impegni formali devono essere sottoscritti dall'amministratrice
”
, non si vede quale pregiudizio
irrimediabile ciò potrebbe comportare.
Potrebbe
implicare un pregiudizio “non altrimenti riparabile”, invero, la comminatoria
dell'art. 292 CP che la Divisione della giustizia ha formulato nel dispositivo
n. 8 della decisione impugnata (sentenza del Tribunale federale
5P.350/2004
del 10 maggio 2005, consid. 2.3 e 4.5). A parte il fatto però che gli
appellanti non se ne dolgono, in concreto non è chiaro chi sia nominalmente passibile
di denuncia e per quali concrete trasgressioni. I dispositivi n. 1 a 7 della
decisione impugnata compendiano le disposizioni più varie: dalla sospensione
dei membri del consiglio di fondazione (n. 1) all'autorizzazione particolare
concessa a RI 1 (n. 2), dalla nomina dell'amministratrice (n. 3) alla
fissazione della sua mercede (n. 4), dall'ordine di collaborare con l'amministratrice
e di consegnarle tutta la documentazione necessaria (n. 5) alla fissazione del
termine di 30 giorni per esprimersi sulla revoca definitiva del consiglio di
fondazione (n. 6), senza dimenticare il dispositivo sulla tassa di giustizia
(n. 7). Il dispositivo n. 8 enuncia una mera ingiunzione in blocco (“La decisione
è intimata con la comminatoria dell'art. 292 CP, che recita: …”), sicché ognuno
dei nove destinatari, amministratrice della fondazione compresa, è chiamato ad
apprezzare quanto lo potrebbe concernere, valutando quale potrebbe essere la
trasgressione in cui potrebbe incorrere. Ciò non risponde ai requisiti di una
sufficiente sicurezza giuridica (DTF 127 IV 121 consid. 2a con richiami). Così
com'è enunciata nel dispositivo n. 8, l'ingiunzione dell'art. 292 CP non appare
dunque idonea a configurare
un pregiudizio “non altrimenti
riparabile”. E in difetto di danno irreparabile, la decisione impugnata non può
essere contestata dinanzi a questa Camera. Ne consegue, una volta di più,
l'irricevibilità dell'appello.
7.
In
concreto
spettava all'autorità di vigilanza – c
ome si è spiegato (consid. 5) –
sentire d'ufficio o su richiesta
di parte chi risultava toccato nei propri interessi protetti dalla decisione
adottata senza contraddittorio. La Divisione della giustizia non avendo ordinato
alcun contraddittorio, il memoriale degli appellanti va trattato alla stregua
di un'istanza volta a ottenere la revoca o la modifica della decisione impugnata
previo contraddittorio. Istanza che, di per sé, non soggiace a termini. Di conseguenza,
come l'a
utorità incompetente trasmette d'ufficio gli atti a
quella competente (art. 4 cpv. 1 LPAmm), nel caso precipuo l'appello va fatto
seguire alla Divisione della giustizia. La decisione provvisionale che questa
emetterà dopo il contraddittorio sarà poi – come detto – appellabile dinanzi a
questa Camera.
8.
L'emanazione
della presente sentenza rende senza oggetto la richiesta degli interessati
tendente a ottenere la restituzione dell'effetto sospensivo all'appello.
9.
Gli
oneri del giudizio odierno seguirebbero la soccombenza degli appellanti (art.
148 cpv. 1 CPC). Nella fattispecie soccorrono tuttavia
“
giusti motivi
”
(nel
senso dell'art. 148 cpv. 2 CPC) per rinun­ciare a ogni prelievo. L'irricevibilità
dell'atto esclude, ad ogni modo, qualsiasi indennità per ripetibili.
10.
Circa i rimedi giuridici dati contro la presente sentenza sul piano
federale, la vigilanza sulle fondazioni è un atto di giurisdizione non
contenziosa (
Poudret
, Commentaire
de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, Berna 1990, pag. 8 n.
1.2.7), suscettibile ora di ricorso in materia civile (art. 72 cpv. 2 lett. b
n. 4 LTF). Non potendosi definire
“
di carattere pe­cuniario
”
nel senso dell'art. 74 cpv. 1 LTF, la causa odierna può essere
deferita al Tribunale federale senza riguardo al valore litigioso.
Per questi motivi,
in applicazione dell'art. 313
bis
CPC,
pronuncia:
1.   Trattato come appello, l'atto è
irricevibile.
2.   Trattato come istanza di
revoca o di modifica della decisione previo contraddittorio, l'atto è trasmesso
alla Divisione della giustizia quale autorità di vigilanza sulle fondazioni per
competenza.
3.   Non si riscuotono tasse o
spese, né si assegnano ripetibili.
4.
Intimazione:
–   ;
–    ;
– , ;
– , ;
–    ;
– , ;
– , ;
– . , ;
–    .
Comunicazione alla Divisione
della giustizia quale autorità di vigi
lanza sulle fondazioni
e sugli istituti
di
previdenza professionale.
Per la prima Camera civile del Tribunale d
'
appello
Il presidente                                                           Il
segretario
Rimedi
giuridici
Nelle cause senza carattere pecuniario il ricorso in
materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14,
è ammissibile contro le decisioni previste dagli art.
90 a
93 LTF per i motivi
enunciati dagli art.
95 a
98 LTF
entro il termine stabilito dall'art. 100 cpv. 1 e 2 LTF (art. 72 segg. LTF).
Nelle cause di carattere pecuniario il ricorso in materia civile è am­missi­bile
solo se il valore litigioso ammonta ad almeno 30 000 franchi; quando il valore
litigioso non raggiunge tale importo, il ricorso in materia civile è
ammissibile se la controversia concerne una questione di diritto di importanza
fondamentale (art. 74 LTF). La legittimazione a ri­correre è disciplinata
dall'art. 76 LTF. Laddove non sia ammissibile il ricorso in materia civile è
dato, entro lo stesso termine, il ricorso sussidiario in materia costituzionale
al Tribunale federale per i motivi previsti dall'art. 116 LTF (art. 113 LTF).
La legittimazione a ricorrere è disciplinata in tal caso dall'art. 115 LTF.