ti_gerichte · 90.1999.92 · 2000-09-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 12.09.2000 90.1999.92
Tessin Tribunale della pianificazione 12.09.2000 90.1999.92
Ticino Tribunale della pianificazione 12.09.2000 90.1999.92

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00092
Lugano
12 settembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del
10 maggio 1999
di
1.
__________
__________ __________
(__________) __________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
2.
__________
__________ __________
__________ __________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
3.
__________
__________ __________
__________ __________ __________ (__________), __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
4.
__________
__________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
contro la decisione del Gran Consiglio del 22.3.1999
concernente il ricorso della __________ __________, __________ (rappresentata
dall’avv. __________ __________) contro la risoluzione del Consiglio di Stato
del 28.6.1988 che approva il PR del Comune di __________
visto leosservazioni 8.6.99 del Consiglio di Stato, la
risposta del Comune di __________ del 14.7.99 e della __________ del
13.7.99__________
r i t e n u t o
in fatto
a.
La __________ __________ è proprietaria nel comune di __________
dei part. __________ e __________ RFD di 45.281 mq, inseriti dal PR ’71 nella
zona industriale in località “__________ ”.
Nel 1986
venne istituita una zona di pianificazione, impugnata dalla __________ presso
il Consiglio di Stato. Il ricorso non venne mai deciso.
Il
25.6.1987 il Consiglio comunale di __________ adottò la revisione del PR’71. La
zona industriale __________ venne soppressa e i fondi della __________
attribuiti alla zona agricola di prima priorità. Contro la revisione sono stati
interposti 19 ricorsi; tra i ricorrenti la __________.
Con
risoluzione 28.6.1988 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione e deciso
i ricorsi, respingendo quello della __________.
b.
La __________ insorge il 4 agosto 1994 dinnanzi al Gran Consiglio
postulando, in riforma della querelata risoluzione e del nuovo PR, il
mantenimento dell’inclusione delle particelle N. __________ e __________ RFD nella
zona industriale e comunque, subordinatamente, nel territorio edificabile.
Viene chiesto l’annullamento della decisione impugnata e del nuovo PR “
in
quanto lesivi sia dell’art. 22 ter, sia dell’art. 4 Cost; in relazione
specialmente al principio della sicurezza giuridica ed a quello delle
proporzionalità, che le autorità comunali di __________ ed il Consiglio di
Stato hanno calpestato, nonché del divieto dell’arbitrio
.”
Nelle sue
osservazioni del 7 settembre 1988 il comune di __________ fa valere l’interesse
pubblico del contestato
dezonamento
(italico ns.) che fa seguito “
allo
studio pianificatorio cantonale (Piano direttore) ed alla susseguente
imposizione della pianificazione sulla zona industriale
.”
Dal canto
suo il Consiglio di Stato motiva questo
dezonamento,
nelle osservazioni
del 15 novembre 1988, col fatto che “
si vuol ricuperare delle aree agricole
di prima priorità (inserite nelle zone edificabili del PR) per ottenere
l’estensione richiesta di superfici di avvicendamento colturale, inserite nel
progetto di piano direttore cantonale su specifico invito della Confederazione.
La zona artigianale-industriale in località __________ non ha avuto lo sviluppo
desiderato, solo una fabbrica non conclusa, e pertanto il Comune ha recepito il
suggerimento del Cantone (rapporto d’esame preliminare) di inserire interamente
la superficie nella zona agricola prioritaria confinante. A questo punto è
palese l’interesse pubblico che sostiene questa conversione (da zona
edificabile a zona agricola di prima priorità) …
”
c.
Il Gran Consiglio ha proceduto attraverso la Commissione speciale
dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità ad una
lunga serie di atti di istruttoria, sentendo ripetutamente la ricorrente negli
anni 1989, 1990 e 1991.
Il 22
marzo 1999 il Parlamento ha finalmente emanato la propria decisione, inserendo,
in accoglimento del ricorso, i terreni litigiosi nella zona industriale, con
l’invito al comune di definire a mezzo variante le corrispettive norme di attuazione.
d.
Il __________ __________, la sua Sezione della Svizzera italiana,
la Società ticinese per l’arte e la natura (__________) e il dott. __________
__________, insorgono presso il TF con ricorso 10.5.1999 di diritto
amministrativo e di diritto pubblico, chiedendo l’annullamento della decisione granconsigliare.
A mente
dei ricorrenti “
l’utilizzazione industriale delle particelle in esame
preclude la conservazione del biotopo umido che si trova immediatamente a
ridosso della scarpata ferroviaria …, in particolare in seguito al conflitto
con l’allacciamento ferroviario. L’istanza precedente ha completamente omesso
di valutare questo punto, malgrado la protezione dei biotopi sia un compito
imperativo dettato dal diritto federale. Non ha quindi operato una scelta
corretta.
”
Inoltre
l’attribuzione delle particelle __________ e __________ RFD di __________ alla
zona industriale “
imporrebbe con ogni probabilità un tracciato più
settentrionale…che sarebbe molto più conflittuale con il precetto dell’uso parsimonioso
del territorio (art 12- recte 1 -  cpv. 1 LPT), e con l’opportunità di
affiancare infrastrutture del traffico tra di loro (DTF 122 II 107)
.”
Sotto il
profilo formale gli insorgenti si dolgono che i discussi terreni siano stati
attribuiti alla zona industriale benché il PD li includa in zona SAC e
censurano che ciò sia avvenuto senza aver prima modificato il PD.
Sul piano
sostanziale è contestata, siccome contraria al precetto enunciato dagli art. 1
cpv. 1 e 8 della Legge sulla conservazione del territorio agricolo, la
sottrazione di 45.000 mq per ampliare una zona industriale già largamente
sovradimensionata, il che è tanto più grave se si considerano le ulteriori
gravi decurtazioni cui porterà la realizzazione __________ (320 ha) e dell’allacciamento
stradale __________ - __________ (44 ha).
Nessun’esigenza
obiettiva giustifica a mente dei ricorrenti questo sacrificio: la centrale di
distribuzione regionale è infatti perfettamente realizzabile sui terreni che la
stessa __________ possiede in zona industriale __________ (40.300 mq). Gli
impedimenti che l’avevano indotta a spostare il progetto a Contone sono venuti
a mancare e non ostano più alla sua realizzazione nella primitiva ubicazione.
I
ricorrenti rilevano infine la carente urbanizzazione dei terreni di __________
che “difettano di accesso sufficiente e delle necessarie condotte d’acque e
d’energia”, con l’avvertenza che il Comune “ha sin d’ora declinato l’assunzione
di qualsiasi spesa d’urbanizzazione dei fondi in questione.”
e.
Nella sua risposta del 13 luglio 1999 la __________ chiede il
rigetto dell’impugnativa.
Contesta
per cominciare la denunciata mancanza di urbanizzazione. I fondi “
sono
dotati di accesso pedonale e veicolare, sufficiente anche da quest’ultimo
profilo, il quale corrisponde a quello della zona industriale del Comune di
__________, in cui si sono insediate parecchie aziende, alcune di notevole
importanza; la condotta dell’acqua potabile è posata nella strada che corre
lungo i lati est e nord del complesso fondiario; l’energia elettrica è fornita
sino a confine dalle Aziende municipalizzate delle Città di __________; il
biotopo … è attraversato sotterraneamente dal collettore consortile per
l’evacuazione delle acque. Sono quindi attuati da tempo i presupposti dell’edificabilità
giusta i combinati art. 19 cpv. 1 e 22 cpv. 2 lett. b LPT.
”
La
convenuta sottolinea il fatto che mai le particelle N. __________ e __________
RFD sono state definite agricole da una pianificazione comunale cresciuta
formalmente in giudicato e fa notare che il nPR non contiene alcun accenno a
superfici SAC, così come non vi è cenno in proposito nella risoluzione
28.6.1988 con cui il Consiglio di Stato ha respinto il suo ricorso.
Quanto al
minuscolo biotopo è escluso che la sua conservazione sia preclusa da
un’utilizzazione industriale dei fondi. Da un lato è bensì verosimile che il
previsto raccordo ferroviario possa porsi in conflitto col biotopo, dall’altro
va considerato che la realizzazione della strada di collegamento __________ -__________
in parallelo alla ferrovia caldeggiata dal __________ addirittura lo
sopprimerebbe. Ad ogni modo il biotopo può essere ricostruito spostandolo in
direzione lago ed è quanto la __________ si offre di attuare a titolo di
“sostituzione confacente” ai sensi dell’art. 18 cpv. 1 ter LPT.
A
proposito della discrepanza tra il PD e la decisione granconsigliare basta a
superarla che si modifichi il PD così da porlo in consonanza con quest’ultima,
adeguamento che il Consiglio di Stato si è formalmente impegnato a promuovere.
La
modifica si giustifica se si tien conto che i terreni in discussione verranno a
trovarsi imprigionati  tra l’esistente linea ferroviaria e il probabile
tracciato della nuova strada __________ -__________ e che interessi non solo privati
ma pubblici nettamente prevalenti militano in favore del ripristino della zona
industriale. Il tutto accompagnato da adeguati provvedimenti compensativi, in
consonanza con la scheda settoriale A.1, punto 2, pag. 4 che prescrive simili
misure se modifiche pianificatorie  giustificate da interessi specifici entrano
in conflitto con aree tutelabili “
ai fini di una valorizzazione ottimale del
reticolo ecologico dell’intero comprensorio del __________ __________
__________.
” D’altro canto il Municipio del comune interessato si è
dichiarato d’accordo con la soluzione proposta che è da ritenersi sostenibile e
“
non raggiunge in nessun caso la soglia dell’arbitrio
.”
La
__________ illustra quindi i motivi, legati essenzialmente alla realizzazione
__________ ma in alternativa anche del parco fluviale, per cui l’insediamento
non può trovare sede, come inizialmente progettato, sui terreni di sua
proprietà a __________.
Sempre a
proposito di superfici SAC la convenuta pone l’accento sul fatto che, caso
probabilmente unico nel Canton Ticino, essa ha contribuito alla formazione del
contingente “
con oltre mq 700.000. di cui quasi mq. 140.000 nel comprensorio
giurisdizionale del Comune di __________
” e che non vi è comunque stata
sottrazione di terreno agricolo visto che il PR ’71 già includeva i terreni in
zona industriale.
Ad ogni
modo non è prospettabile una qualsiasi compensazione in forza della Legge sulla
conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989, entrata in vigore
il 28 febbraio 1990 e di conseguenza non applicabile alla fattispecie, “
come
ha giustamente stabilito il Gran Consiglio al consid. 15, pagg 14/16, della
querelata decisione, con il sostegno di un parere del Consulente giuridico del
Consiglio di Stato
.”
La
convenuta chiede che il ricorso sia dichiarato irricevibile e comunque
integralmente respinto, con protesta di spese e ripetibili in tutte le sedi, da
porsi a carico, in solido, dei ricorrenti.
f.
Il  Comune di Contone risponde il 14 luglio 1999 proponendo il
rigetto del ricorso.
Nel PR
’71 i fondi erano inseriti in zona industriale e, su precisa indicazione
dell’autorità cantonale,  vi sono stati rimessi di nuovo dal Municipio nel
progetto di revisione che verrà sottoposto al Consiglio comunale (n.d.r. nel
frattempo la revisione è stata così adottata dal legislativo comunale).
Per
effetto dei ricorsi, avverte il comune, i terreni non sono mai stati attribuiti
alla zona agricola da una decisione cresciuta in giudicato.
L’argomentazione
che alla destinazione industriale osti la presenza in loco di un biotopo è
giudicata di “poco spessore” “
poiché, come d’altra parte già avvenuto in
circostanze analoghe, tale biotopo può con i dovuti accorgimenti convivere
tranquillamente - e sicuramente meglio rispetto ad oggi - con lo sfruttamento
dei fondi che intende fare la __________ Svizzera. Non si deve infatti
dimenticare l’uso o meglio l’abuso che l’agricoltura fa di prodotti chimici
nell’ambito della coltivazione. Non risulta d’altra parte che il biotopo in
oggetto faccia parte di un inventario che protegge tali luoghi e questo a
dimostrazione della non elevata rilevanza dello stesso; infatti l’esistenza di
questo biotopo non è stata recepita né inserita né a PD né a PR.
”
Questo
per le argomentazione __________ e __________. A quelle del dott. __________ il
comune risponde contestando in primo luogo la legittimazione del ricorrente. Ad
ogni modo “
nessuna immissione diretta (fonica ecc.) si avrà per il
territorio adibito a zona residenziale del Comune di __________ a seguito del mantenimento
in zona industriale dei fondi di proprietà __________
.” Infatti l’accesso
veicolare alla zona industriale avverrà lungo la strada “
che corre a Nord
del tracciato ferroviario e che sfocia sulla strada cantonale in territorio di
__________.
” Il passaggio a livello sulla strada che porta ai terreni
__________ sarà abolito dalla __________.
g.
Il Consiglio di Stato risponde l’8 giugno al ricorso rimettendosi al
giudizio del tribunale, non senza osservare che “
i Rapporti di maggioranza
(parziale) del 19 febbraio e di minoranza (parziale) del 26 febbraio 1991 della
Commission speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di
pubblica utilità prodotti dai ricorrenti quale Doc. C rispettivamente quale
Doc. D non sono mai stati evasi dal Gran Consiglio.
“
Il
Parlamento ha infatti, in un primo tempo, deciso di rinviarne la
trattazione a un momento successivo all’approvazione (ed evasione ricorsi)
della scheda di coordinamento n° 3.1 del Piano Direttore (PD) (territorio
agricolo, superfici per l’avvicendamento colturale) adottata dal Consiglio di
Stato il 5 luglio 1990. L’approvazione di detta scheda è avvenuta con Decreto
legislativo del 7 dicembre 1993. Con la decisione qui impugnata il Gran
Consiglio ha in seguito evaso il ricorso della __________ Svizzera sulla base
del rapporto parziale 2 della Commissione delle petizioni e dei ricorsi del 22
febbraio 1999 e non sulla base dei citati rapporti del 1991
.”
h.
L’UFAFP presenta le sue osservazioni il 26.7.99 ricordando le
disposizioni degli art. 18 cpv. 1, 1bis e 1 ter LPN che prescrivono di
prevenire l’estinzione di specie animali e vegetali indigene mediante la
conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti
adeguati.
Giusta
l’art. 18b cpv. 1 LPN spetta ai Cantoni provvedere alla protezione e
manutenzione dei biotopi d’importanza regionale e locale. Di regola ciò avverrà
nel quadro della pianificazione dell’utilizzazione. “
Ciò implica che ogni
intervento concreto sia soggetto a una ponderazione degli interessi giusta
l’art. 18 cpv. 1ter LPN.
“ Ora, avverte l’UFAFP, “
la decisione del Gran
Consiglio non ha tenuto conto di alcuna ponderazione degli interessi. Si
delinea quindi il pericolo, assai concreto, che non venga accordata
un’importanza sufficiente alla protezione del biotopo. Per quanto riguarda il
biotopo d’importanza regionale non é infatti stata presa in esame, così come
non è stata presa alcuna decisione, fin a che punto sia necessaria
l’istituzione di una zona protetta giusta l’art. 17 della … LPT. Detto esame
deve, a nostro avviso, ancora essere effettuato
.”
i.
A queste considerazioni il Comune di __________ contrappone il 17
settembre 1999 le osservazioni esposte nella precedente risposta, non senza
esprimere il suo rammarico nel costatare che l’ufficio federale “
sembra non
aver tenuto in considerazione né le osservazioni al ricorso inoltrate dal
sottoscritto Municipio, ma quel che è peggio nemmeno di quelle inoltrate dalla
stessa __________.”
Infatti
questa ha “
esplicitamente indicato il proprio impegno a fare quanto
necessario non solo per mantenere il biotopo in loco, ma addirittura di
‘migliorarne’ la sua funzionalità.
”
l.
Sul parere dell’UFAFP prende pure posizione, a nome suo e del Gran
Consiglio, il Consiglio di Stato, osservando, nello scritto del 6 ottobre 1999,
che la protezione di un biotopo non deve necessariamente essere assicurata
tramite la creazione di un zona di protezione ex art. 17 LPT, potendosi ad
esempio possibile proteggere il biotopo attraverso accordi conclusi con i proprietari
ed i gestori (art. 18c cpv. 1 LPN). Quello in predicato consta “
di una
piccola pozza (10 x10, profondità 40 cm) dal fondo sabbioso e da regime idrico
assai variabile e ritenuto di importanza cantonale per la presenza della Rana
verde, specie ritenuta minacciata.
”
Per la
sua scarsa rilevanza il Consiglio di Stato ritiene che l’utilizzazione per
scopi industriali della zona dove è sito non ostacoli di principio la sua
conservazione. La sua protezione “
potrebbe infatti essere garantita, in
primo luogo, in loco attraverso un accordo con la proprietaria e,
in via subordinata, attraverso una sua sostituzione confacente ai
margini delle particelle industriali. Per questi motivi il pericolo paventato
dall’UFAFP di non accordare sufficiente protezione al biotopo umido, si appalesa
infondato.”
m.
Sul parere dell’UFAFP si esprime pure criticamente la __________ con
osservazioni 24 settembre 1999.
Fa
presente che la scheda doc. E, recante la data 30 giugno 1990, “
appartiene
sì all’inventario dei siti di riproduzione di anfibi di importanza cantonale,
ma non ha mai formato oggetto di alcuna pubblicazione, con facoltà
d’impugnazione, e non è stata considerata né dal vigente piano regolatore
comunale, né dal Piano direttore …,  il quale è di alcuni anni successivo alla
scheda doc. E: quest’ultima non ha pertanto alcuna validità, né efficacia
giuridica.”
Né è poi
entrata in vigore la scheda comprensoriale A. del PD, __________ __________
__________, col relativo rapporto esplicativo ed il piano di coordinamento
territoriale in scala 1 : 17500,  recentemente pubblicati.
“
Nessuno
si è mai curato del citato biotopo,
nota la convenuta.” L’intenso
sfruttamento agricolo del fondo, notoriamente dannoso, prosegue indisturbato;
si è eliminata parte della vegetazione umida per creare un accesso veicolare;
si è fatto passare sotto il biotopo il collettore consortile per l’evacuazione
delle acque, eppure, “
nonostante questi campanelli d’allarme nessun ente, né
pubblico, né privato, ha ritenuto di dover muovere un dito a salvaguardia del
citato biotopo.”
L’istituzione
di una zona protetta giusta l’art. 17 LPT non è stata prospettata né in sede
comunale né cantonale, né peraltro è contemplata dal Decreto legislativo sulla
protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 e dalla
legislazione cantonale di esecuzione.
“
Al
Gran Consiglio non può di conseguenza venir imputata alcuna violazione del
diritto federale nel senso dell’art. 104 cpv. 1 lett. a OG
.”
Benché
non vi sia attualmente una base legale per imporre la tutela del biotopo, tale
non essendo direttamente l’art. 18 LPT, la __________ propone di prendersi a
carico “una sostituzione confacente”.
“Sarebbe
infatti assurdo che la presenza del citato biotopo, il quale ha un’estensione
secondo la scheda doc. E di mq 100 ed… è largamente compromesso, condizioni la
classificazione pianificatoria e impedisca l’edificazione di un’area di oltre
mq. 45.000,  questa essendo la superficie complessiva delle particelle N.
__________ e __________ RFD.”
n.
Con sentenza 19 novembre 1999 il TF dichiara inammissibile il
ricorso per mancato esaurimento dell’ultima istanza cantonale, tale potendo
essere a norma dell’art. 98a OG, direttamente applicabile, solo un’autorità
giudiziaria.
Gli atti
sono dunque stati inviati dal Tribunale federale “
all’autorità giudiziaria
competente in ultima istanza per le decisioni riguardanti i piani regolatori, e
cioè il Tribunale della pianificazione del territorio, perché si pronunci sulla
vertenza.
”
o.
Il 1.febbraio 2000 si è tenuta un’udienza alla quale erano solo
citati la __________, il Municipio di __________ e il Consiglio di Stato,
nell’assunto che la vertenza fosse retrocessa allo stadio del ricorso contro la
decisione del Consiglio di Stato, cortocircuitando la decisione del Gran
Consiglio.
Con
scritto presidenziale 4 aprile 2000 è stata esposta alle parti la tesi
contraria, secondo la quale il TPT deve decidere come istanza giudiziaria
superiore i ricorsi presentati per errore al TF e da questo trasmessi al tribunale
per competenza, in applicazione dell’art. 98a OG.
La
__________ avendo dichiarato di non presentare osservazioni alla nuova
impostazione, è stata indetta una nuova udienza - sopralluogo alla quale sono
stati citati pure i già ricorrenti al TF.
Le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale ed a presentare conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
:
1.   competenza
TPT
La
competenza del TPT è data, come precisato dal TF nella citata sentenza del
19.11.1999, in quanto ultima istanza
giudiziaria
cantonale ai sensi
dell’art. 98a OG “per le decisioni riguardanti i piani regolatori”.
Il
TPT,
formalmente istituito dalla legge 18 maggio 1992 quale Camera della
pianificazione del territorio “che giudica le contestazioni attribuitele dalla
legge”, si è visto attribuire dall’art. 38 LALPT la competenza a decidere i
ricorsi di seconda e ultima istanza cantonale in materia di PR.
Una norma
transitoria in calce alla legge del 18 maggio 1992 riserva tuttavia la
competenza del Gran Consiglio per i ricorsi in relazione ai quali abbia già
intrapreso atti d’istruttoria all’entrata in vigore della legge.
Il Gran
Consiglio non è però autorità giudiziaria e quindi non può fungere da ultima
istanza ai sensi dell’art. 98a OG.
Il
disposto, direttamente applicabile a partire dal 15.2.1997,
- e,
quindi, nel caso di specie (decisione granconsigliare del 22.3.99) -, fa
obbligo ai Cantoni di istituire autorità
giudiziarie
di ultima istanza
cantonale, in quanto le loro decisioni siano direttamente impugnabili con
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Ciò calza in concreto,
come avverte il TF nella citata sentenza di rinvio (DTF 19.11.99, consid. 1d,
pag. 6/7 e consid. 2a, pag. 9).
Di
conseguenza contro la decisione del Gran Consiglio presa in forza della norma
transitoria è dato ricorso presso una successiva istanza giudiziaria che
deciderà quale terza e ultima istanza cantonale.
Malgrado
l’assenza nella legge cantonale di una specifica attribuzione di competenza per
questi casi del tutto eccezionali, tale istanza non può essere che il TPT, in
applicazione diretta dell’art. 98a OG (cfr. DTF 123 II 231 consid. 7 pag. 236).
La competenza ratione materiae e la qualità di ultima istanza conferite al TPT
nei casi normali previsti dall’art. 38 LALPT non lasciano altra scelta.
Ed è in
effetti al TPT che il TF ha trasmesso direttamente, senza ordinare
preventivamente all’autorità cantonale di designare l’istanza competente, i
ricorsi proposti da __________ e __________ in sede federale e lì dichiarati
irricevibili per mancato esaurimento delle istanze cantonali.
Con
l’avvertenza, aggiunge il TF,  che gli allegati scritti scambiati nel
procedimento federale possono essere qui ripresi, nel rispetto delle norme
cantonali di procedura, il che è avvenuto, con l’accordo delle parti.
2.   legittimazione
ricorsuale
2.1  in
generale
L’art. 12
LPN riconosce alle associazioni d’importanza nazionale che esistono da oltre 10
anni e che per statuto si occupano della  protezione della natura e del
paesaggio la legittimazione a ricorrere contro i decreti e le ordinanze dei
cantoni nonché contro le decisioni delle autorità federali impugnabili mediante
ricorso al Consiglio federale o con ricorso di diritto amministrativo al
Tribunale federale.
Secondo i
combinati disposti degli art. 97 OG e 5 PA il ricorso di diritto amministrativo
può essere interposto contro decisioni che sono o avrebbero dovuto essere
fondate sul diritto pubblico federale (DTF 112 Ib 165 consid. 1; 237 consid.
2a). La condizione è che tali decisioni siano prese dalle istanze inferiori
elencate all’art. 98 OG, non ricorrano i motivi di esclusione previsti dagli
art. 99 a 101 OG o da leggi speciali e infine che sia contestata la violazione
del diritto federale (art. 104 lit. a OG).
Il
ricorso di diritto amministrativo è pure proponibile contro le decisioni
fondate tanto sul diritto cantonale o comunale quanto su quello federale, se e
nella misura in cui è invocata la violazione di disposizioni del diritto
federale direttamente applicabili (DTF 121 II 72 consid. 1b pag. 75, 161 consid.
2 b/cc pag. 165, 120 Ib 27 consid. 2a pag. 29).
Il
ricorso di diritto amministrativo è pure ammesso dalla giurisprudenza contro
decisioni fondate sul diritto cantonale nei casi in cui le norme in questione
non hanno praticamente portata propria ma ricalcano essenzialmente il diritto
federale, oppure quando il diritto cantonale è stato applicato a torto al posto
di quello federale o parimenti quando decisioni di inammissibilità pronunciate
in base al diritto cantonale di procedura hanno impedito o escluso
l'applicazione del diritto federale sostanziale (RDAT 1984 n. 80). Lo stesso
dicasi di decisioni fondate sul diritto cantonale strettamente connesse con
questioni del diritto pubblico federale sollevate col ricorso (121 II 72 consid.
1b pag. 75).
Questi i
principi generali, con l'avvertenza che in materia di pianificazione del
territorio (PD, PR) vige il regime particolare instaurato dall'art. 34 LPT.
Nell'intento di radicalmente semplificare la protezione giuridica in questo
campo il ricorso di diritto amministrativo è aperto unicamente contro le
decisioni cantonali di ultima istanza concernenti l’applicazione degli art. 5
LPT (indennità per restrizioni della proprietà ) e 24 LPT (autorizzazione a
costruire fuori delle zone edificabili); le altre decisioni cantonali di ultima
istanza sono dichiarate definitive, riservato il ricorso di diritto pubblico.
Come il
Tribunale federale ha ripetutamente precisato: “
Il disposto dell’art. 34 LPT
vale solo per il controllo giudiziario dell’applicazione delle norme federali e
cantonali di natura pianificatoria, non per altre disposizioni di diritto
federale direttamente applicabili”
(115 Ib 352).
Recentemente
la giurisprudenza federale ha allargato l'accesso al ricorso di diritto
amministrativo, in applicazione dei principi generali della procedura
amministrativa federale sopra evocati.
Ha così
ammesso questo mezzo contro piani regolatori relativi a progetti concreti,
nella misura in cui sia in gioco l'applicazione del diritto federale sulla
protezione dell'ambiente o della natura (DTF 119 Ia 285 consid. 3c pag. 290).
E' in particolare deferibile al TF con ricorso di diritto amministrativo
l'assegnazione dei gradi di sensibilità al rumore, sia nell'ambito del PR sia
caso per caso (DTF 120 Ib 287 consid. 2 e 3, in part. consid. 3c pag. 298). Più
generalmente, con il  ricorso di diritto amministrativo possono essere proposte
censure concernenti l'applicazione del diritto della pianificazione del
territorio se le relative disposizioni sono in stretta, necessaria relazione
con quelle del diritto sulla protezione dell'ambiente (DTF 121 II 72 consid. 1d
e f). Lo stesso dicasi della protezione della natura.
Sempre in
via eccezionale il ricorso di diritto amministrativo è inoltre proponibile
allorché la decisione è basata su disposizioni così dettagliate e vincolanti da
pregiudicare in maniera decisiva l'eventuale successiva procedura di
autorizzazione, dimodoché la si possa equiparare ad una decisione ai sensi
dell'art. 5 PA. La premessa è quella solita che le disposizioni in argomento si
basino sul diritto federale - o congiuntamente sul diritto federale e cantonale
risp. comunale - e che vi sia violazione di norme del diritto federale
immediatamente applicabili (DTF 119 Ia 285 consid.3c pag. 290; cfr. in generale
sul tema Heinz Aemisegger, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im Raumplanungs
und Umweltschutzrecht, in Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung,
Zürich 1992, pag.114 segg.).
Non basta
tuttavia che le disposizioni impugnate configurino una decisione ai sensi
dell'art. 5 PA perché possano formare oggetto di ricorso secondo l'art. 12
LPN., rispettivamente perché le associazioni di importanza nazionale votate
statutariamente alla protezione della natura e del paesaggio siano legittimate
a ricorrere.
Non solo
occorre che il ricorso sia finalizzato alla tutela della natura rispettivamente
del paesaggio, la giurisprudenza pone un'ulteriore condizione:
la decisione
cantonale impugnata dev'essere presa nell'adempimento di un compito federale ai
sensi degli art. 24sexies, cpv. 2 Cost e 2 LPN.
Questa condizione, sulla
cui fondatezza la dottrina esprime qualche perplessità (cfr. Commentaire LPN ad
art. 12 LPN n. 4 pag. 257), è giudicata determinante dalla giurisprudenza (DTF
120 Ib 27 consid.2c pag. 30 con ref.).
L'art. 12
LPN dà un'elencazione esemplificativa dei compiti federali suddividendoli in
tre gruppi: progettazione, costruzione e esercizio di opere e impianti da parte
della Confederazione o di enti parastatali (lett. a); concessioni e permessi
per impianti di trasporto e di comunicazione, trasporto di energie,
trasmissione di notizie, dissodamenti, ecc. (lett. b) e (lett. c) sussidi a
piani di sistemazione, opere e impianti (bonifiche fondiarie, correzione di
corsi d'acque, ecc.).
Nessuna
menzione trova invece all'art. 2 LPN la pianificazione del territorio.
L'adozione di PD, PUC e PR e le relative modifiche sono di competenza
cantonale; esse non costituiscono un compito della Confederazione.
In via di
eccezione la giurisprudenza riconosce tuttavia l'esistenza di un compito
federale quando la pianificazione comprende oggetti che il cantone è tenuto a
tutelare in forza del
mandato imperativo di protezione
conferitogli
dalla Confederazione.
Così è ad es. se il PR include un
biotopo
d'importanza nazionale,
regionale o locale (ad es. rive lacustri, siepi) protetto in virtù dell'art. 18
cpv. 1bis e 1ter, 18a, 18b e 22 LPN) o se è toccata una zona palustre di
particolare bellezza e d'importanza nazionale (art. 24sexies cpv. 5 Cost)
ovvero un'area boschiva.
(Commentaire LPN, Zufferey, ad
. art. 2 n. 28.4 pag. 159).
2.2
legittimazione __________
In
concreto il __________ lamenta la mancata protezione di un biotopo, di
interesse regionale, sito nell’area che l’impugnata decisione granconsigliare
ha inserito in zona industriale.
E’ tema
questo che per le pregresse considerazioni il __________ è abilitato a far
valere con ricorso di diritto amministrativo al TF, il quale ne ha ammesso la
legittimazione, siccome pacifica, in sede federale, riservandola tuttavia alla
sola organizzazione nazionale, a esclusione della sezione ticinese nella misura
in cui questa ha ricorso non solo in rappresentanza della prima ma pure a
titolo proprio.
La
legittimazione non cambia in questa sede, in cui il diritto cantonale non le dà
più ampia estensione di quella minima richiesta dall’art. 33 cpv. 2 lett. a LPT
in misura pari almeno a quella prevista per il ricorso di diritto
amministrativo al TF.
Quanto a
sapere se il biotopo meriti effettivamente la protezione invocata e se questa è
realmente compromessa dalla decisione impugnata è questione di merito e non di
legittimazione ricorsuale.
2.3
legittimazione __________
(______________________________________________________________________)
Il TF ha negato la legittimazione della
__________ in quanto essa non figura tra le organizzazioni cui è riconosciuta
un’importanza nazionale (cfr. elenco delle organizzazioni legittimate a
ricorrere ai sensi della LPamb o della LPN).
Va notato che la __________, sezione
cantonale della Lega svizzera per la protezione della natura (Schweizer Heimatschutz),
ha ricorso in quella sede a nome proprio, senza produrre una procura
dell’organizzazione nazionale.
Giova considerare in proposito che la
giurisprudenza federale distingue a seconda se il ricorso di diritto
amministrativo è interposto al TF o dinnanzi a un tribunale cantonale. Nel
primo caso l’organizzazione nazionale può farsi rappresentare dalla sezione
cantonale, ma deve autorizzare esplicitamente quest’ultima, a mezzo procura da
prodursi al tribunale nei termini ricorsuali. Dinnanzi ai tribunali cantonali,
per contro, la rappresentanza è implicita; non richiede  che l’organizzazione
nazionale conferisca espressa procura alla sezione locale (“selbs dann, wenn
die Sektion nicht ausdrücklich in deren Namen handelt (DTF 123 II 289 consid, 1
e/aa, pag. 293).
Occorre tuttavia che ci sia uno stretto, riconoscibile
legame tra l’organizzazione nazionale e la sezione ricorrente. Questo legame è
stato ammesso dalla giurisprudenza federale tra la __________ svizzera per la
protezione della natura e le sue sezioni cantonali, deducendolo tra l’altro
dagli stessi statuti della prima e in particolare dall’art. 6 cifra 3 il quale,
si nota, autorizza gli organi aventi diritto di firma delle sezioni a
interporre ricorso anche a nome dell'organizzazione nazionale, mentre l’art. 6
sancisce il principio generale della collaborazione tra questa e le sue sezioni
(cfr. DTF 123 Ib 289 consid, 1 e/aa pag, 292/293, 118 Ib 296 consid. 2b e 2c
pag. 299).
Considerazioni tutte che fanno concludere
alla legittimazione della __________ in questa sede anche se essa non ha
dichiarato di agire a nome della __________ svizzera.
2.4
legittimazione __________
__________
Esclusa è
d’altro canto la legittimazione ricorsuale di __________ __________, che
dovrebbe e non può, mancandone i presupposti, fondarsi sull’art. 103 lett. a OG.
Questa disposizione torna applicabile come misura minima della protezione
giuridica prescritta dall’art. 33 cpv. 3 lett. a) LPT, ai cui sensi, come sopra
precisato, il diritto cantonale deve garantire una potestà ricorsuale pari
almeno a quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al TF.
Corrispondente protezione offre a livello cantonale l’art. 38 cpv. 4 lett. c)
LALPT per la procedura, analoga alla presente, dei ricorsi al TPT contro
decisioni del Consiglio di Stato. Più ampia protezione non prevedono altre
disposizioni cantonali.
Non è ad
esempio contemplata l’actio popularis, contrariamente all’opinione contraria
dei ricorrenti.
Come
verrà meglio specificato in seguito, il Gran Consiglio ha modificato d’ufficio
il PR adottato dal Comune e approvato dal Consiglio di Stato, togliendo dalla
zona agricola e inserendoli in quella industriale, i terreni oggetto di
contesa. Ora, l’actio popularis è prevista dalla legge unicamente nell’ambito
dell’art. 35 cpv. 2 LALPT, laddove legittima a ricorrere contro il contenuto
del piano approvato dal legislativo comunale, e sollecitamente pubblicato,
“ogni cittadino attivo nel Comune”. In seguito, contro le decisioni che
prenderà il Consiglio di Stato in sede di approvazione del PR e di evasione dei
ricorsi, potrà nuovamente ricorrere chi ha già ricorso in prima sede e per gli
stessi motivi, stavolta dinnanzi al TPT. Potrà del pari ricorrere ogni altra
persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato. Così le modifiche d’ufficio che
possono ledere gli interessi di chi, soddisfatto dal precedente assetto, non lo
sia più a seguito delle modificazioni e deve poter far valere le sue ragioni.
Non è
invece più previsto dalla legge il diritto di ricorrere dei cittadini attivi
nel comune. L’actio popularis costituisce una forma straordinaria di
partecipazione processuale e come tale dev’essere prevista espressamente dalla
legge. Se non lo è, come qui è il caso, non è ammessa. Non basta perché lo sia
che sia stata riconosciuta ad uno stadio precedente della procedura.
Quanto
all’interesse degno di protezione è riconosciuto dalla giurisprudenza se il
ricorrente si trova in un rapporto specialmente stretto con l’oggetto del
litigio, se è toccato in maniera più intensa di chiunque altro dalla decisione.
In altri termini, egli deve avere un  interesse personale rilevante, diretto e
attuale al suo annullamento o modifica. Così se la sua situazione giuridica o
di fatto può essere influenzata dall’esito della vertenza (DTF 123 II 115 consid.
2a pag. 117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con riferimenti).
Non si
vede in concreto come questi presupposti siano adempiuti a capo di __________
__________. Questi è proprietario di un fondo distante parecchie centinaia di
metri dai discussi terreni; troppo perché la nuova destinazione dei part. 9 e
10 gli provochi inconvenienti di particolare rilievo.
Altri
motivi non sono invocati né risultano altrimenti propri a dimostrare ch’egli
sia toccato in modo più intenso di chiunque altro dal contestato provvedimento.
Egli non
è dunque portatore di un interesse degno di protezione all'annullamento o alla
modifica della decisione impugnata e di conseguenza non è legittimato a dedurla
in giudizio.
3.   diritto
di essere sentito e di partecipare al processo pianificatorio
3.1  Il
__________ stigmatizza che la modifica del PR ad opera del Gran Consiglio sia
intervenuta senza aver offerto alla popolazione e agli interessati la
possibilità di partecipare con osservazioni e proposte al procedimento pianificatorio
messo in atto dalla modifica, violando non solo questo diritto sancito
dall’art. 4 LPT e ribadito dall’art. 5 LALPT, ma anche il diritto di essere
sentito tutelato espressamente dalla costituzione.
Il ricorrente
invoca il principio del parallelismo delle forme che pretende disatteso: la
modifica del PR avrebbe dovuto seguire la stessa procedura della sua adozione e
ciò non é avvenuto.
La
__________ contesta i pretesi inadempimenti.
Come
abbiamo sopra anticipato, la decisione del Gran Consiglio modifica d’ufficio il
PR; non lo rinvia al comune imponendogli di emendarlo mediante variante sui
punti non approvati.
Il
parallelismo delle forme gioca in quest’ultimo caso, non nel primo (modifica
d’ufficio).
Se cioè
il PR viene rinviato, la successiva variante seguirà la procedura con cui fu
adottato. Se invece viene modificato d’ufficio, la partecipazione popolare è
esclusa.
Dev’essere
rispettato pure in questo caso il diritto di essere sentito, ma non esteso
all’intera popolazione bensì riservato ai portatori di un interesse degno di
protezione. Prima di modificare il PR a loro danno l’autorità deve offrir loro
la possibilità di prendere posizione. Contro la decisione essi potranno quindi
ricorrere presso l’autorità competente. In casu il TPT.
Con la
precisazione che il mancato rispetto del diritto di essere sentito può secondo
giurisprudenza essere sanato nei casi in cui l’autorità giudichi con piena
cognizione. Così è del TPT se, come in concreto, la materia del contendere
consiste in questioni di diritto (v. art. 38 cpv. 2 LALPT). Rientra, si noti,
in questa categoria la verifica se la ponderazione di tutti gli interessi in
gioco è stata compiuta correttamente, se lo è stata l’applicazione del principio
di proporzionalità.
3.2  In
concreto il Gran Consiglio ha preso la sua decisione senza previamente
consentire ai possibili interessati di presentare le loro osservazioni. Non ha
preannunciato la decisione né con comunicazione personale né mediante
pubblicazione.
Tra gli
interessati vanno annoverate le organizzazioni come il __________, le quali
sono tenute a intervenire già presso l’istanza inferiore e devono essere poste
in grado di provvedervi.
In
concreto il quesito se il diritto di essere sentito è stato violato e se può
essere sanato in questa sede può essere lasciato aperto viste le conclusioni
dei seguenti considerandi.
4.
4.1
Abbiamo visto che il Gran Consiglio ha modificato d’ufficio il PR adottato dal
Consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato.
Questo
procedimento ha carattere di eccezionalità e non compete di norma all’autorità
di ricorso ma, e a condizioni restrittive, all’autorità di approvazione del PR.
E dunque al Consiglio di Stato.
Il TPT,
rispettivamente il Gran Consiglio, possono correggere il PR presso di loro
impugnato solo se l’annullamento della disposizione censurata comporta
necessariamente, di tutta evidenza, la  sostituzione con una sola ed unica
soluzione, alternative escluse. In quel caso il rinvio al comune non potrebbe
avere che quel preciso esito e sarebbe vano esercizio darvi corso.
Il
margine di azione del Consiglio di Stato è, nella sua veste di autorità
superiore di vigilanza sulla pianificazione del territorio leggermente più
ampio, con l’avvertenza tuttavia che competente a pianificare il proprio
territorio giurisdizionale è il solo comune e che l’autorità governativa non
può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituire le proprie alle sue
disposizioni eludendo il processo di formazione democratica della volontà
popolare. E' quanto il TF dichiara in DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, precisando
che "
nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente
autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente
definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori
evidenti.
" O, secondo la formulazione usata nella sentenza 26.4.1995
__________1995 in re Comune di __________ “
quando la nuova
regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori
manifesti.”
Nell'articolo
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in RPG 1991, pg. 56, Kuttler cita l'esempio della riduzione o ampliamento di
una zona edificabile sovra - risp. sottodimensionata: se i punti del
comprensorio in cui tale zona può essere ridimensionata sono più di uno il
Consiglio di Stato dovrà rinviare il piano al Comune perché decida autonomamente
dove vorrà intervenire, se invece la localizzazione è imposta dalle circostanze
(ad es. perché bisogna istituire lì e non altrove una superficie per
l'avvicendamento colturale) l'autorità governativa potrà direttamente
provvedere modificando d'ufficio il PR. Il diritto di essere sentito del Comune
e dei proprietari toccati dalla modifica dovrà comunque essere salvaguardato.
4.2  In
concreto ricordiamo che il PR’87  ha inserito in zona agricola i part. N.
__________ e __________ della __________ che il PR ‘71 aveva attribuito alla
zona industriale. Il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo azzonamento. Il
ricorso della __________ contro tale decisione è stato accolto dal Gran
Consiglio.
Per i
motivi testé esposti il legislativo cantonale avrebbe dovuto annullare il PR
sul punto controverso e rinviarlo al comune affinché rivedesse con una variante
l’assetto pianificatorio della zona. Non sussistevano invece gli estremi
giustificanti il provvedimento radicale della modifica d’ufficio.
Sarebbe
occorso a questo fine che l’inserimento dei fondi in zona agricola fosse così
evidentemente destituito di ogni ragionevole giustificazione e per converso la
loro vocazione industriale imporsi così prepotentemente da non potersi
giudicare altrimenti.
Niente in
effetti di tutto ciò.
Intanto
va sgombrato il campo dall’equivoco che l’inserimento dei fondi in zona
industriale nel PR del ’71 potesse pregiudicare una diversa loro attribuzione
in sede di adozione del PR ’87, ossia del primo PR conforme alla LPT.
A dir
vero l’intera zona industriale in località __________, di 24 ettari non è mai
decollata, tant’è che in 15 anni vi si era insediato un solo stabilimento. I
terreni seguitarono ad essere sfruttati a fini agricoli e con essi i part.
__________ e __________ della qui resistente.
Come
avverte il Consiglio di Stato nella risoluzione approvativa del 28.6.88, l’area
“
rientra tra quelle zone agricole di prima priorità del comprensorio del
__________ __________ __________ (superfici di avvicendamento colturale - SAC)
inserite con questo specifico scopo nel progetto di piano direttore cantonale
.”
Rileva il Consiglio di Stato: “
La conflittualità tra zona agricola e zona
industriale è stata avvertita anche dal comune che, vedendo la zona poco attrattiva
e pochissimo sfruttata, non ha intrapreso la completazione delle infrastrutture
principali necessarie per considerare servita una zona atta all’insediamento
industriale. In più quest’area si incuneava di prepotenza ed in modo
inopportuno nella zona riservata all’agricoltura. Il Comune ha deciso di
abbandonare la zona “__________ ” a favore di un insediamento concentrato e
razionale in località “__________ ” dove un’attività di edilizia residenziale [recte
industriale] è già da tempo iniziata e la zona si unisce armonicamente con
quella analoga di __________.
Questa zona, nota il Consiglio di Stato,
“è
sufficientemente ampia per garantire al Comune  uno  sviluppo auspicabile di
questo settore importante per l’economia comunale.”
4.3  Il
Consiglio di Stato ha dunque approvato il PR ritenendo corretto l’inserimento
dei controversi fondi in zona agricola e l’abbandono della loro attribuzione
alla zona industriale operata dal vecchio PR.
Il Gran
Consiglio ha annullato questa decisione e ribaltato l’assegnazione: i terreni
sono passati da agricoli ad industriali.
Questo
parto ha richiesto una gestazione di ca. 11 anni. Alla fine prevalse la
considerazione che il radicale mutamento delle circostanze intervenuto nel
frattempo esigesse una diversa risposta  pianificatoria. Più che altro la
situazione è stata considerata con occhi diversi, con un diverso apprezzamento
dei valori in causa, una diversa concezione dello sviluppo auspicato, in una
parola con un giudizio largamente politico che ha portato a sovvertire la
soluzione iniziale.
I verbali
della commissione e sottocommissione del Gran Consiglio sono eloquenti in
proposito e mostrano bene quanto la decisione fu laboriosa e sofferta, con
dialettico contrapporsi di opinioni e, assieme, l’espressione di molti dubbi.
La
soluzione vincente, qui dedotta in giudizio, non regge tuttavia sul piano
giuridico.
Non vi
sono motivi stringenti per ritenere che il PR adottato dal comune presentasse
in punto alla controversa zona vizi pianificatori che ne rendessero
insostenibile sul piano del diritto la determinazione e ne imponessero il
riesame.
Non è
stato in nessun modo dimostrato che al momento della decisione governativa che
ha dato il suo avallo al PR - e questo è al più tardi il momento determinante
per il giudizio - la valutazione del comune, la sua scelta tra l’opzione
industriale e agricola, la ponderazione tra i diversi interessi in gioco fosse
inficiata da manifesto errore, emendabile in una sola ed unica guisa, quella
fatta sua dal Gran Consiglio.
Anche se
allora la scheda 3.1 del PD, dedicata alle SAC era solo allo stato di progetto
e dunque non poteva svolgere effetto anticipato positivo, l’attribuzione
dell’area alla zona agricola era perfettamente sostenibile per le indiscusse
qualità pedologiche dei terreni, per la loro naturale appartenenza topologica
al complesso della vasta zona agricola del __________ __________ __________.
La
rappresentazione grafica della loro ubicazione non lascia dubbi. A sud fa loro
da confine la ferrovia, a nord li separa (se così si può dire) dal rimanente
comprensorio agricolo una semplice stradina di accesso ai campi. Ad est il
congiungimento con la zona industriale di __________ (____________________)
richiederebbe il sacrificio di un’altra superficie agricola, intercalata tra
questa e i fondi __________.
Quanto
all’urbanizzazione, sia detto ad abundantiam, esiste solo in parte e non è
certo conforme alle esigenze di una zona industriale e nemmeno di un centro di
distribuzione come previsto dalla __________.
4.4  In
realtà con la sua decisione il Gran Consiglio annullando la decisione
governativa approvante il PR dell’88 più che pronunciarsi sulla sua validità ha
adottato al posto del comune una variante che lo adatta alle mutate
circostanze. Ha effettuato sponte sua una revisione del PR (art. 21 LPT, 41
LALPT).
Questo
procedimento è inammissibile: il Gran Consiglio non ha per le considerazioni
sopra svolte questo potere che compete unicamente al comune, unico dominus,
abbiamo visto, della pianificazione del suo territorio. Il Gran Consiglio,
giova riaffermare, non è autorità pianificatoria e non può sostituire proprie
disposizioni, per preferibili che gli sembrino, a quelle adottate dal titolare
della funzione. Se ritiene inaccettabile la soluzione comunale deferita al suo
giudizio può e deve, come autorità di ricorso, decretarne la nullità e rinviare
gli atti al comune perché emendi il vizio riscontrato e adotti una nuova
soluzione, conforme stavolta al diritto. Idem per una revisione (nel senso di
adattamento del PR alle mutate circostanze, Anpassung) che il Gran Consiglio
non può intraprendere d’ufficio, l’iniziativa spettandone al comune.
5.
Il tema della revisione del PR rimane naturalmente aperto. Dopo una
dozzina d’anni dalla sua adozione non fa dubbio che le circostanze che ne
furono alla base siano cambiate, tanti sono i rivolgimenti intervenuti, in
particolare nel __________ __________ __________. In effetti il comune ha
compiuto la revisione generale del PR e l’ha presentata per l’esame preliminare
al Dipartimento. I part. __________ e __________ sono ora inseriti nella zona
industriale.
Già prima
aveva però preso l’avvio la pianificazione generale, in chiave comprensoriale,
del __________ __________ __________. Non stiamo a illustrane le tappe. La
concezione che la ispira è imperniata sulla creazione di un __________
__________.
Aperte e
controverse sono tuttora alcune questioni determinanti per l’assetto finale
della zona qui in discussione. Il punto principale è il tracciato della strada
veloce che deve collegare la rotonda di __________ con la __________. Le
versioni si susseguono e si affrontano. Recente la proposta di farla passare in
galleria. Dalla scelta finale può dipendere la destinazione definitiva dei
terreni litigiosi. Se ad esempio si afferma la versione “95” la zona alle
__________ viene separata dal rimanente comprensorio agricolo dalla incisiva
cesura che la strada creerà attraversando il Piano proprio dove ora corre la
stradina agricola.
In quel
caso non può essere escluso a priori che si possa intraprendere il riassetto
della disastrata zona industriale di __________ e congiungere ad essa l’area
delle __________ affinché, resa essa pure industriale, formi con la prima una
zona di una certa ampiezza e consistenza. Stretta tra la ferrovia e la nuova
strada essa formerebbe un comparto omogeneo, ben demarcato dal resto del piano,
che potrebbe giustificare il necessario investimento infrastrutturale ed
eventualmente il sacrificio di terreno agricolo.
Ma sono
questioni codeste che superano largamente l’ambito comunale e non possono
essere pregiudicate da soluzioni adottate in quell’angusta prospettiva.
Ora è
proprio l’esigenza di non compromettere la pianificazione comprensoriale in
atto che ha indotto recentemente il Consiglio di Stato ad istituire una zona di
pianificazione che abbraccia tra l’altro proprio i part. __________ e
__________ della __________.
La
problematica della strada era nota al Gran Consiglio quando ha assunto la
vessata decisone, così come gli era noto che i fondi in questione erano
interessati da un altro, settoriale aspetto della pianificazione superiore: la
designazione nel PD - e precisamente nella scheda 3.1 - dei terreni
particolarmente atti alla coltivazione, terreni che i cantoni sono obbligati a
vincolare quali superfici di avvicendamento colturale (SAC) da un piano
settoriale della Confederazione che fissa loro un contingente e lo vuole
garantito.
Questa
scheda, già in preparazione e già comprendente i fondi delle __________ al
momento dell’adozione del PR nell’88, è stata adottata dal cantone e approvata
dal CF il 27.6.95.
La
modifica del PR attuata d’ufficio dal Gran Consiglio contravviene all’obbligo
di cui sopra e si pone in contrasto con la pianificazione superiore del PD.
Ora, che il Gran Consiglio distrugga con una mano, come autorità di ricorso,
quel che ha creato con l’altra come Parlamento cantonale non risponde ad usuali
parametri di coerenza.
E’
evidente che il PR non poteva essere modificato in via di revisione prima di modificare
il PD. Non si dà una destinazione contraria a quella prevista dal PD a 45.000
mq di terreno agricolo pregiato, in un comprensorio dove il territorio agricolo
già è stato saccheggiato per scopi di pubblica utilità, vedi per tutti la
discarica del Pizzante (per la quale si aspetta ancora la compensazione
agricola) e lo sarà ancor più col futuro grande salasso __________, se prima
non si modifica il PD. Non è concepibile che per una sottrazione così
importante di terreno agricolo e un così rilevante contrasto con le
disposizioni del PD si possa usare lo strumento della pianificazione comunale,
riservandosi di adeguarvi poi quella cantonale. Questa a rimorchio di quella!
Lo si può fare in caso d’urgenza per piccole modifiche o per dare attuazione a
legislazioni federali imperative che non soffrono indugi, non, secondo la
giurisprudenza, per fini pianificatori.
Anche per
questo motivo la modifica d’ufficio operata dal Gran Consiglio non può essere
ritenuta conforme al diritto e va annullata.
Senza, torniamo
a dire, che ciò comprometta l’assetto che verrà finalmente dato alla zona in
sede di revisione del PR che dovrà naturalmente conformarsi alla pianificazione
superiore quando questa avrà terminato il suo iter. Può darsi che questa ripeta
per i terreni della __________ quanto il Gran Consiglio ha deciso nell’ambito
del PR del comune di Contone. Spetta finalmente al Parlamento la decisione, ma
nel giusto ambito, con la giusta procedura.
6.   Riassumendo
: nella misura in cui la decisione annulla l’approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato in punto alla destinazione dei part. N. __________
e __________ per asseriti vizi inficianti il PR al momento dell’approvazione
non vi sono motivi né per ritenere dati i vizi in questione né semmai per giustificarne
l’emendamento d’ufficio; vi erano più evidenti ragioni a favore della soluzione
modificata di quelle che potrebbero militare a favore della sua modificazione.
Nella
misura in cui la modifica d’ufficio è stata intrapresa per adattare il PR alle
mutate circostanze il provvedimento non è legittimo. A prescindere dalla loro
rilevanza le circostanze modificate devono essere considerate nell’ambito di un
revisione del PR da intraprendersi dal comune e non dal Gran Consiglio. Non vi
erano comunque stati gli estremi per una modifica d’ufficio.
Per
tacere infine dell’inammissibilità della devianza dal PD, in vigore al momento
della “revisione”.
In
entrambe le ipotesi la decisione impugnata viola il diritto e dev’essere
annullata.
Il PR ’87
rimane approvato dal Consiglio di Stato con i part. 9 e 10 di proprietà della
__________ inseriti in zona agricola, come previsto dal PR adottato dal
Consiglio comunale il 25.6.87.
7.
Questa decisione non interferisce, ribadiamo, con la revisione
generale del PR che segue il suo iter ma dovrà comunque attendere su punti
importanti, come il tracciato stradale, la zona agricola (segnatamente l’area
SAC), la zona industriale e la protezione dei biotopi, il piano comprensoriale
del __________ __________ __________.
E’ in
quel contesto che potranno essere valutati in tutta la loro rilevanza i
benefici che l’offerta __________ è suscettibile di apportare in termini di
occupazione, di acquisto di prodotti agricoli ticinesi, di prelievo fiscale a
favore di comune e cantone e, più in generale, di interesse strategico
all’insediamento nel nostro cantone di una struttura distributiva di
quell’importanza.
Per questi motivi,;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso
di __________ __________ è irricevibile.
Il ricorso del __________ Svizzera e della __________ è accolto.
§ La
decisione del Gran Consiglio del 22.3.1999 è annullata e di conseguenza i part.
N. __________ e __________ RFD __________ vengono rimessi in zona agricola.
2.   La tassa
di giudizio di fr. 1000.- è posta a carico in parti uguali allo Stato e alla
__________ che  verseranno, sempre in parti uguali, fr. 1000.- di ripetibili al
__________ Svizzera e alla __________ cadauno.
3.   Intimazione
a:
-
__________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,            Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario