ti_gerichte · 90.1995.43 · 1996-01-23 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 23.01.1996 90.1995.43
Tessin Tribunale della pianificazione 23.01.1996 90.1995.43
Ticino Tribunale della pianificazione 23.01.1996 90.1995.43

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00043
Lugano
23 gennaio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Tito Ponti, vicecancelliere
visto
il ricorso del
12 aprile 1995
di
__________
__________,
__________ __________,
rappr.
da: avv. __________. __________, ____________________,
contro
la risoluzione 15 marzo 1995, n. __________, del
Consiglio di Stato che approva il PR (revisione 1994) di __________ e evade i
ricorsi di prima istanza;
vista la
risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________
__________ é proprietaria del fondo n. __________RFD __________, attualmente
inserito in zona NS (nucleo storico). La proprietà, di forma rettangolare
allungata, consta di alcune case di nucleo e di un’annessa area verde.
b.
Nelle sue sedute
10/11 ottobre 1994 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo PR.
Tale piano prevede, in
particolare, la costruzione di una strada di aggiramento del nucleo del paese
in direzione __________ (denominata “strada di PR n. __________”) il cui
tracciato, partendo dall’attuale ufficio postale, lambisce il fondo della
ricorrente per poi sboccare nella “__________ __________ __________ ” e
ricongiungersi al vecchio sedime stradale.
c
.   La ricorrente ha
contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato,
chiedendo lo stralcio della strada di PR n. __________, per una serie di motivi
di cui si dirà, all’occorrenza, nei considerandi seguenti.
d.
Con decisione 15
marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ e respinto i
ricorsi interposti contro la strada di aggiramento per __________.
L’autorità governativa
ritiene infatti che la nuova strada sia indispensabile per allontanare il carico
fonico e atmosferico dal nucleo del villaggio e poterlo così rivalorizzare.
Ribadisce inoltre che la definizione nel PR comunale delle strade di
aggiramento é stata fatta su impulso e con pieno accordo delle autorità
cantonali. Quanto alle modalità e all’entità degli investimenti necessari per
l’opera, ricorda che questi vengono solitamente precisati in dettaglio solo al
momento dell’allestimento dei progetti esecutivi.
e.
Dissentendo da tale
decisione __________ __________ insorge dinanzi a questo Tribunale riproponendo
le censure del ricorso di primo grado, e, segnatamente, la richiesta di
stralciare dal piano del traffico la strada di PR n. __________.
f.
Nelle rispettive
osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di __________ ne chiedono
l’integrale reiezione.
g.
In data 6 settembre
1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio nell’ambito del quale
le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che
disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano
direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
.   Per prassi costante del
Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
.   Ai sensi dell’art.
26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni
grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie
di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la
precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i
sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Il vincolo in esame
dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
6.
La ricorrente
contesta innanzitutto la definizione della strada nei testi accompagnanti il
progetto di PR rilevando che la categoria delle “strade di collegamento locale”
non é prevista dall’apposito elenco dell’art. 6 Lstr.
Ora, se é vero che la
classificazione funzionale-giuridica delle strade prevista dalla Lstr. non é
stata ripresa alla lettera, risulta chiaramente dal Rapporto di pianificazione
che la strada di “aggiramento” per Dumenza (strada di PR n. __________) e la
diramazione per __________ (strada di PR n. __________) sono delle strade di
collegamento
principale
a tutti gli effetti (cfr. definizioni a p. 67 e
70-71 del Rapporto di pianificazione). L’aggiunta del termine “locale” sta a
significare, nel contesto di __________, che la funzione di tali arterie é
anche quella di servire da accesso a nuove zone edificabili (ad. es. la zona
espansione nucleo in località __________); il cpv. 3 dell’art. 6 Lstr. permette
infatti, in circostanze speciali, alle strade di collegamento principale di
fungere anche da collettori del traffico e di disporre di accessi.
Questa censura va pertanto
respinta.
7.
Nel merito la
ricorrente nega l’esistenza del requisito di pubblico
interesse (nonché
della proporzionalità) alla strada di PR n. __________; a suo dire, il
modestissimo traffico da e per Astano non giustifica la realizzazione della
nuova arteria.
Diversamente, l’autorità
governativa ha giudicato che, indipendentemente dal volume di traffico,
l’interesse pubblico della nuova tratta risiede nella possibilità di recuperare
alla pedonalizzazione la zona del nucleo tra il Municipio e la “__________
__________ __________ ” e di servire adeguatamente la nuova zona di
insediamenti prevista in località __________, a lato della strada.
7.1.
La ridefinizione del
piano del traffico é uno dei tratti salienti del modello urbanistico alla base
dell’adeguamento del PR di __________; si rammenta che una ridefinizione e
riorganizzazione del piano viario era stata espressamente richiesta dal
Consiglio di Stato nella sua precedente risoluzione n. __________.
Ora, tra i principali
obbiettivi dell’adeguamento figura il recupero e la rivalorizzazione del nucleo
storico del villaggio attraverso la sua pedonalizzazione e la realizzazione
delle due “strade di aggiramento” in direzione __________ (strada di PR n.
__________) e __________ (strada di PR n. __________).
Durante il sopralluogo si
è infatti potuto rilevare come l’attuale strada attraverso il nucleo, stretta e
contorta, sia vistosamente inadeguata a sopportare il traffico motorizzato,
specie negli orari di forte affluenza (mattino presto e tardo pomeriggio). Di
fondamentale importanza risulta innanzitutto la realizzazione della strada di
aggiramento per __________, che permetterà di sgravare il nucleo dell’ingente
traffico frontaliero con l’Italia valutato a 2000 veicoli giornalieri; ma anche
la nuova circonvallazione per __________, pur non essendo confrontata a volumi
di traffico comparabili alla prima, assolve una sua funzione specifica
soprattutto in relazione alla futura pedonalizzazione del tratto della vecchia
strada tra la “__________ __________ __________ ” e il Municipio.
Gli aspetti positivi della
contestata opera non possono essere sottaciuti : la completa decongestione dal
traffico del nucleo (e non solo parziale come nel caso in cui venisse
realizzata la sola circonvallazione per __________) permetterà una drastica
riduzione dell’inquinamento fonico e atmosferico, l’eliminazione dei pericoli
posti dall’odierna circolazione su un tracciato inadeguato, nonché la
rivalutazione del carattere abitativo dell’antica contrada e il recupero di
spazi d’aggregazione caratteristici (piazze, strade) a vantaggio dell’intera
popolazione del paese e non solo degli abitanti del nucleo. Questi indubbi
benefici rispondono senz’altro ad interessi pubblici generalmente riconosciuti.
7.2
.   Nella valutazione
degli interessi contrapposti vanno però presi in considerazione anche i
sacrifici che il progetto della nuova strada comporta per i proprietari dei
fondi interessati dal suo tracciato.
Nella fattispecie in
esame, il sopralluogo ha permesso di rilevare le significative lesioni che la
nuova opera porterebbe a parecchie proprietà della zona. La sentenza 6 dicembre
1995 di questo Tribunale (Inc. n. __________.__________.__________) ha in
particolare evidenziato i gravi pregiudizi inferti ai fondi n. __________
(__________-__________ò), n. __________ (__________) , n. __________
(__________), n. __________e __________ (__________); il danno per la proprietà
__________, toccata solo marginalmente dal tracciato, risulta,
comparativamente, di minore entità rispetto a questi ultimi.
Non si tratta solo, come
rilevava la citata sentenza, di mutilazioni dal mero profilo quantitativo della
superficie sottratta ai privati; il contestato vincolo porterebbe pregiudizio
anche ad una serie di attività che hanno una loro presenza storica in un
villaggio di campagna come __________ (ad. es. la viticoltura), attività che
garantiscono posti di lavoro in loco allorquando la maggior parte della
popolazione di questi abitati é costretta a fare il pendolare verso la città e
costituiscono non di rado il risultato di attività condotte per generazioni con
notevole sacrifico e attaccamento.
Molti dubbi solleva
peraltro l’impatto paesaggistico della soluzione pianificatoria prospettata; la
nuova strada viene infatti ad inserirsi in quella che oggi é una bella e ampia
fascia verde
caratterizzata da prati e vigneti ben
curati che lambiscono il limite esterno del nucleo del villaggio e si
interpongono tra questo e una zona residenziale estensiva situata più a est.
L’armonia e la tranquillità di tutto questo comparto verrebbe irrimediabilmente
sconvolta dalla prospettata opera, senza contare i progetti di edificazione
nella cosiddetta “zona espansione nucleo” (cfr. allegato 3.1 delle Norme di
attuazione e allegato 1b del Rapporto di pianificazione).
Infine, non convince
nemmeno la prevista sistemazione della “__________ __________ __________ ”; lo
sbocco della nuova strada proprio in corrispondenza di questa piazza contrasta
infatti con le intenzioni del Municipio di pedonalizzarla , anche se in sede di
sopralluogo si é precisato (verbalmente) che la pedonalizzazione dovrebbe
riguardare unicamente la parte bassa della stessa.
8.
Lo scopo della
contestata strada non é tuttavia solo quello di distrarre dal tratto iniziale
del nucleo di __________ lo (scarso) traffico in direzione di __________; negli
intenti del pianificatore, questa “bretella” é vista infatti anche quale di
strumento di promozione urbanistica di una nuova zona edificabile prevista a
est del nucleo, la cosiddetta “zona espansione nucleo” in località __________
(cfr. rappresentazione grafica nell’Allegato 3.5 delle Norme di attuazione).
Questa argomentazione, che
ha contribuito in modo decisivo alla scelta del tracciato della strada, deve
tuttavia essere esaminata alla luce del dimensionamento delle zone edificabili
e della contenibilità teorica prevista dal PR di __________.
8.1
Secondo l'art. 15 LPT
la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati
in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati
entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
8.2.
In concreto il criterio dell'idoneità all'edificazione non
è contestato né pone particolari problemi. Fa per contro difetto il requisito
di una preesistente ampia edificazione, che occorra integrare facendo capo alla
superficie in contestazione.
Trattasi
infatti di una superficie non edificata, una larga fascia di terreni
pianeggianti occupata da prati e vigneti, che si interpone con il suo verde tra
il nucleo del villaggio (che lambisce a ovest) e una zona residenziale
estensiva situata più a est.
Fondamentale
é però soprattutto l’esame del requisito dell’art. 15 lett. b LPT, che vieta l
’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili.
Dalla documentazione
presentata dal Comune di __________ risulta che la contenibilità teorica del PR
a pieno sfruttamento é stata valutata in ca.
1849
unità insediative (UI)
di cui 1006 abitanti, 142 posti-lavoro e 697 posti turisti. La situazione nel
1990 vede invece la presenza di ca.
1185
UI, divise in 555 abitanti, 59
posti-lavoro e 571 posti-turismo; vi é dunque una riserva di ben 664 UI,
corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile aumento
della popolazione del
81%
circa rispetto a quella attuale (cfr. dati
contenuti a p. 87 nonché nell’allegato 9 del Rapporto di Pianificazione).
Ora l’evoluzione
demografica negli ultimi anni rende altamente improbabile l’esigenza di una
così elevata ricettività del PR. In effetti,
come
indicato dall’Annuario statistico Ticinese (ed. 1994), gli abitanti del comune,
dopo un lungo declino demografico durato un secolo, sono passati, da un minimo
di 402 abitanti nel 1970, a 442 nel 1980, a 547 nel 1990 e a 592 nel 1993, con
un aumento percentuale del
10
% nel decennio 1970-80 e del
23
% in
quello 1980-90 (33% se consideriamo il periodo 1980-1993). Il Rapporto di
Pianificazione medesimo, a commento di queste cifre, riportava testualmente che
“considerata l’evoluzione della domanda e dell’andamento della popolazione,
si costata che solo le aree soggette a piano di quartiere costituiscono
un’offerta che va ben oltre al fabbisogno teorico sul medio termine (20 anni)
per insediamenti di tipo residenziale”.
A pag. 66 del Rapporto si
legge invece che “
in relazione al piano delle zone si osserva che se si
confrontano i dati di contenibilità con le tendenze e i ritmi di sviluppo le
opportunità insediative costituiscono un’offerta che va ben oltre al
fabbisogno teorico sul medio termine (10 anni) per insediamenti di tipo
residenziale, lavorativo e turistico
(sottolineatura nostra)”.
In queste circostanze
l’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle già previste dal precedente PR
porta a un sovradimensionamento della zona edificabile che non risponde ai
precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo
i bisogni della popolazione) e nel contempo non adempie il requisito dell’art.
15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i
prossimi 15 anni).
9.
Nei considerandi
precedenti abbiamo voluto esaminare approfonditamente le argomentazioni a
favore e contro la nuova strada di aggiramento “PR n. __________”; da quanto
esposto risulta che, se non é di per sé criticabile il concetto di strada di
aggiramento in quanto strumento per togliere il traffico dal nucleo del
villaggio, risulta invece contestabile la scelta del suo tracciato operata in
concreto dalle autorità comunali.
Da un lato abbiamo infatti
evidenziato le notevoli restrizioni alla proprietà privata che questa opera
comporterebbe e dall’altro la mancanza dei presupposti giustificanti
un’ulteriore espansione delle aree edificabili. In particolare, il venir meno
del requisito di necessità della cosiddetta “zona espansione nucleo”
ridimensiona decisamente l’interesse a realizzare la strada di aggiramento così
come proposta dalle autorità comunali. Si osserva infatti che uno dei motivi
che aveva suggerito il tracciato ora in esame era proprio quello di utilizzare
la strada di PR n. __________quale strumento di promozione urbanistica di una nuova
area edificabile.
A questa argomentazione si
aggiunge il fatto, ribadito in sede di sopralluogo, che i proprietari della
zona non intendono affatto costruire sui loro terreni e che quindi la denegata
istituzione della zona “espansione nucleo” sarebbe destinata, in pratica, a
rimanere lettera morta.
In simili circostanze,
viene a mancare la dimostrazione che il vincolo adottato sia il meno incisivo e
il più idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso. A questo
proposito, il Tribunale non ha motivo di dubitare, né é stato in modo
convincente dimostrato il contrario, che la nuova strada possa venire
realizzata altrove, a maggior distanza dal nucleo, oppure deviando lo scarso
traffico per __________ su strade già esistenti.
Alla luce di queste
considerazioni, lo stralcio della strada di PR n. __________ si impone, oltre
che per la violazione del principio della proporzionalità, per la mancanza di
un interesse pubblico
prevalente
. La decisione del Consiglio di Stato
che ha nondimeno approvato la scelta operata dalle autorità comunali deve
pertanto essere annullata su questo punto.
10.
Poiché il comune è
intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue
funzioni pubbliche va esente da spese e tasse di giustizia; dovrà invece
corrispondere fr. 500.- di ripetibili alla ricorrente, assistita da un
avvocato.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
accolto
.
Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui
approva la realizzazione della strada di PR n. __________.
2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia. Il Comune verserà alla ricorrente fr. 500.-
(cinquecento) a titolo di ripetibili..
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario