ti_gerichte · 90.2015.28 · 2020-10-27 · it
PUC Parco del Piano di Magadino - in particolare: conformità di alcune norme di attuazione del PUC al diritto federale applicabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.28
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.28
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.28

Incarti n.
90.2015.28
90.2015.34
Lugano
27 ottobre 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sui ricorsi:
a.
b.
del 13 marzo 2015 di
RI 1
RI 2
patrocinate
da:   PR 1
dell'8 aprile 2015 di
RI 1
RI
2
patrocinati
da:   PR 1
contro
il
decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha
approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino
(PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. La RI 1 è
proprietaria del mapp. 4 di Gambarogno, sezione Contone, di 12'615 m
2
,
mentre la RI 2 ne è l'affittuaria. Sul fondo, attribuito alla zona agricola
secondo il piano regolatore dell'allora Comune di Contone, approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione dell'11 febbraio 2003 (n. 618), viene svolta
dal 1990 un'attività industriale di produzione di componenti altamente
specializzate nell'ambito della sicurezza e dell'illuminazione di gallerie
autostradali e ferroviarie. La ditta impiega circa 70 dipendenti.
b. RI 3 è stato
proprietario, fino al 24 novembre 2017, dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 di
Gordola (poi ceduti alla __________), posti in località
Asinaio
e
Inferno
,
di complessivi 14'032 m
2
, situati in zona agricola secondo il piano
regolatore del comune di Gordola, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
27 febbraio 1996 (n. 817) e integrato in seguito da alcune varianti. Sui fondi
sorgono diversi edifici e impianti utilizzati dalla RI 4 (__________), che vi
svolge la sua attività da oltre mezzo secolo. La ditta dà attualmente impiego a
circa 100 dipendenti.
B.  Con decreto
legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di
utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione
del PUC-PPdM [NAPUC]) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,
segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore
agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n.
2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni
ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e
quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere
sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco
una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità
ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare
sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti,
del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione
con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di
realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC). In
particolare l'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona
edificabile non conformi alla destinazione di zona, prevede:
1
Costruzioni
esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono
essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le
disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24
c
e 37
a
LPT, a condizione che:
- la superficie utilizzata dall'agricoltura non ne
sia diminuita;
- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad
esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio
e dei suoi dintorni;
- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi
commerciali giusta l'art. 37
a
LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.
2
Costruzioni
(di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.
3
Utilizzazioni
non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere
riattivate.
Il piano delle zone
conferma l'attribuzione della proprietà della RI 1 alla zona agricola nonché la
presenza di un boschetto lungo il lato sud del mappale.
Per quanto attiene ai fondi già di RI 3, i mapp. 503 e 507 sono
attribuiti alla zona agricola mentre i mapp. 504, 601 e 619 vengono annoverati fra
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC).
C.  a. Contro il
predetto decreto, la RI 1 e la RI 2 insorgono dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo una riformulazione dell'art. 15 cpv. 1 e 2 NAPUC, nel
senso di estendere l'ultima condizione di cui al cpv. 1 (ampliamento di costruzioni
commerciali) anche alle costruzioni utilizzate a scopo industriale con attività
non molesta, rispettivamente di permettere la ricostruzione degli edifici
andati distrutti di cui al cpv. 2 nel rispetto delle volumetrie e delle altezze
originarie. Esse espongono anzitutto le caratteristiche della loro attività,
decorosa, non molesta e posta ai margini del perimetro del PUC-PPdM.
Sottolineano poi la contraddizione insita fra il cpv. 1 della norma, che ammette
la ricostruzione, e il cpv. 2, che la vieta. Tale divieto sarebbe inoltre in
contrasto con l'art. 24
c
cpv. 1 della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e incompatibile
con la garanzia della protezione delle situazioni acquisite e con il principio
della proporzionalità. Peraltro non sarebbero ravvisabili elementi configuranti
un interesse pubblico talmente importante da impedire la ricostruzione. Per
quanto attiene alle facilitazioni accordate agli ampliamenti di edifici
commerciali, esse invocano una disparità di trattamento, ritenuto peraltro come,
dal profilo delle ripercussioni sul traffico, la conduzione di un'attività
industriale leggera e non molesta, come la loro, sarebbe sicuramente più
conforme alle finalità del PUC-PPdM rispetto ad un'attività commerciale.
b. La Sezione dello
sviluppo territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula
la reiezione del gravame. In merito al divieto di ricostruzione essa adduce in
particolare come l'intento del PUC-PPdM sia quello di imporre restrizioni
maggiori rispetto a quanto concesso dalla LPT, per favorire e rafforzare la
salvaguardia e la valorizzazione del paesaggio e il recupero del territorio
agricolo. Nega inoltre la sussistenza di una contraddizione fra il cpv. 1 e 2
dell'art. 15 NAPUC. Per quanto attiene agli ampliamenti delle costruzioni
utilizzate a scopi commerciali, sottolinea come la norma sia più restrittiva
rispetto a quanto prevede l'art. 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). In ogni caso la modifica proposta
dalle ricorrenti sarebbe contraria alla legislazione federale.
c. In sede di replica e
di duplica le ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle rispettive
allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi. Per quanto attiene al
divieto di ricostruzione, la Sezione osserva in particolare come l'art. 46
NAPUC preveda, in caso di rigore, la possibilità di concedere deroghe.
d. Chiamato a
esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di
replica e di duplica, il Comune di Gambarogno postula l'accoglimento del ricorso.
Le insorgenti non hanno
presentato osservazioni in merito.
D.  a. Anche RI 3 e
RI 4 insorgono contro il predetto decreto, chiedendo in via principale l'esclusione
dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 dal perimetro del PUC-PPdM e, in via
subordinata, una modifica d'ufficio delle NAPUC da parte del Tribunale nel
senso di decretare l'inapplicabilità degli art. 13 cpv. 3, concernente le
situazioni di degrado paesaggistico, 14, concernente l'inserimento
paesaggistico, 15, già descritto in precedenza, e 27 cpv. 1 e 2 (
recte
:
cpv. 4, cfr. replica, pag. 5-6), relativo alla riconversione all'uso agricolo,
ai fondi in parola. In via ancor più subordinata postulano il rinvio degli atti
all'autorità decidente affinché provveda a modificare le NAPUC nel senso indicato
nel ricorso. Secondo i ricorrenti, l'inclusione dei loro fondi nel perimetro
del PUC-PPdM sarebbe ingiustificata e priva di interesse pubblico, vista la
loro marginalità e la palese inidoneità agricola dovuta al loro uso attuale.
Concentrano poi le loro critiche sulle restrizioni contemplate ai singoli
capoversi dall'art. 15 NAPUC, che potrebbero compromettere il futuro della ditta
e la sua sopravvivenza. In particolare essi contestano che tale norma, più
restrittiva rispetto a quanto dispone il diritto federale, poggi su una base
legale sufficiente. Le altre NAPUC, troppo vaghe e indeterminate, porrebbero
ulteriori vincoli ad eventuali interventi sugli edifici e sugli impianti
esistenti, le cui conseguenze sull'attività della loro azienda sarebbero
difficili da valutare. Pertanto alla luce della situazione particolare relativa
ai loro fondi, le limitazioni introdotte, fortemente penalizzanti, si rivelerebbero
prive di interesse pubblico e lesive del principio della proporzionalità.
b. La Sezione chiede
che il gravame venga respinto con puntuali argomenti di cui si dirà in seguito.
Anche in questa procedura segnala la possibilità di far capo all'art. 46 NAPUC
per concedere deroghe.
c. In sede di replica
i ricorrenti confermano le loro allegazioni e domande, approfondendo le loro
tesi e chiedendo inoltre al Tribunale di valutare, in considerazione dei
contenuti della risposta della Sezione, l'opportunità di modificare (stralciando,
rispettivamente adattando) gli art. 15 cpv. 1, 14 e 27 cpv. 4 NAPUC così come
indicato nel loro allegato. Con la duplica la Sezione ribadisce le sue
posizioni e richieste.
d. Chiamato a
esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di
replica e di duplica, il Comune di Gordola, menzionando il suo gravame contro l'approvazione
del PUC-PPdM, evaso da questa Corte con sentenza 90.2015.39 del 30 maggio 2018,
confermata con pronuncia 1C_351/2018 del 27 novembre 2018 dal Tribunale
federale, aderisce alle richieste dei ricorrenti.
Gli insorgenti non
hanno presentato particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli
insorgenti (art. 47 cpv. 3 lett. c LST).
1.2. I gravami possono
inoltre essere giudicati sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), e, avendo il medesimo fondamento di fatto, vengono
evasi con un'unica decisione (art. 76 cpv. 1
LPAmm).
1.3. Poiché la procedura
relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2.
In ambito di piani
di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST)
prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la
violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo
e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di
cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità
di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti
possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella
contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve
manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in
RtiD I-2008 n. 17).
3.
Giusta l'art. 75
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito
di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale
disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale
o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la
realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale
fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.
4.1. Il piano di
Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),
situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e
Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa
metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una
risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua
importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i
vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"
esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le
sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.
Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella
cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende
lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume
Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -
per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco
occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del
piano di Magadino, e persegue lo scopo di
promuovere un paesaggio a
carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia
integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di
paesaggio per il futuro
(cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",
pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al
Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco"
il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto
3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in
narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, di valorizzare
le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (cfr.
art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), obiettivo che viene così motivato (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto
molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e
naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,
dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad
aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado
paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la
valorizzazione
e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche
del Parco. Di
particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che
costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e
il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi
concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato
1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure
(M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr. NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e
misure", pag. 4-10).
4.2.1. L'obiettivo
specifico OS_1.2 "Salvaguardare e valorizzare le specificità
paesaggistiche dei diversi comparti del Parco", viene fra l'altro attuato
mediante la misura M_1.2.4 "Risanamento di situazioni puntuali di degrado
paesaggistico", così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure",
pag. 6):
Nel perimetro del Parco vi sono numerose situazioni di
degrado paesaggistico quali vecchi stabili in disuso, tunnel di plastica
fatiscenti, aree di deposito abusive, siti aziendali poco ordinati ecc. L'individuazione
precisa delle situazioni di degrado è compito dell'Ente Parco, al quale compete
anche la formulazione di proposte di risanamento. Tale lavoro sarà effettuato
in collaborazione con i comuni ed il Cantone. Di regola l'onere per il
risanamento è a carico del proprietario. Eccezionalmente, quale incentivo, l'Ente
Parco può contribuire finanziariamente al risanamento. (…)
Tale principio viene
ribadito all'art. 13 cpv. 3 NAPUC, secondo cui le situazioni di degrado
paesaggistico vanno, per quanto possibile, risanate.
4.2.2. L'obiettivo
specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli
edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra
l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento
paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",
così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):
Attraverso una specifica normativa vengono fissati i
criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a
promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco
costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le
nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o
impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni
devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con
la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto,
prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione
esterna. Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente
Parco, dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e
ai progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di
costruzione.
Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità
paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr misura 2.1.1), il
PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente
ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24
c
e 37
a
della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non
sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo
sul paesaggio.
Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola
del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di
edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle
condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero
unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda.
Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti
non conformi alla zona non è ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso
riattivare utilizzazioni non conformi dismesse.
(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)
4.2.3. Come emerge dal
testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura
M_2.1.1 "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si
inserisce nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento
del settore agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. settore 2 "Obiettivi
e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo
specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio
agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1
recita quanto segue (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):
In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire
a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia
del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso
del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni
siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine
gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3,
6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).
Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e
riconosce alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse
pubblico di principio elevato.
Sebbene una protezione assoluta non possa essere
garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata
nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze
della pianificazione.
La protezione è inoltre resa più forte per il tramite
di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e
attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione
delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi
alla zona agricola
(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)
4.2.4. La misura 2.1.2
"Promuovere la riconversione di superfici in zona agricola utilizzate per
altri scopi" - complementare, come si evince dal testo appena citato, alla
misura 2.1.1 - viene così commentata (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure",
pag. 13):
All'interno del territorio agricolo del parco si riscontra
la presenza di utilizzazioni che non sono legate al settore primario. Si tratta
di insediamenti aziendali e commerciali, di edifici ed impianti, di
infrastrutture per lo svago ed il turismo (non in zona apposita), di aree
utilizzate per depositi (materiale vario, macchinari e veicoli), di giardini
ecc. (cfr. capitolo 6.3.2.2 del Rapporto di pianificazione).
Attraverso uno studio di base sono state segnalate le
diverse situazioni. In particolare attraverso il confronto delle foto aeree tra
il 1983 ed il 2009 è stato possibile determinare il momento del cambiamento dell'utilizzo.
Si distinguono situazioni preesistenti al 1980 (data d'entrata in vigore della
legge federale sulla pianificazione del territorio) che vanno considerate
consolidate per diritto acquisito e dunque protette nella loro situazione di
fatto. Quelle successive vanno invece analizzate in funzione delle
autorizzazioni ricevute. Gli edifici, gli impianti e le utilizzazioni eretti o
modificati legalmente sono anch'essi da considerare acquisiti e protetti nella
loro situazione di fatto. Gli interventi che al contrario non risultano legali,
vanno di principio risanati.
Il PUC si prefigge una duplice strategia:
-   individuare
le situazioni illegali ed attivare, in collaborazione con i comuni ed il
Cantone (cui competono le decisioni formali) le necessarie procedure per il
risanamento;
-   analizzare
per le situazioni legali se esiste un interesse e un margine di manovra per un
recupero di superfici agricole (parziale o totale) su base negoziale e
volontaria.
Per le situazioni illegali i costi sono interamente a
carico dei proprietari. Per quelle legali i costi sono assunti in parte in
parte dal Parco in parte dai proventi del fondo cantonale per le bonifiche
agricole.
L'ente parco provvede a riconvertire gli edifici e le
attività dismesse, accollandone le spese ai proprietari in caso di situazione
illegale. (…)
5.    Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali
solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.; DTF 129
I 337 consid. 4.1).
La legalità, l'interesse pubblico e la
proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che
compete al potere
pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati
in gioco.
Il principio della proporzionalità esige invece
che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di
interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;
RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).
6.
Perimetro del
PUC-PPdM
RI 3 e RI 4 contestano
l'inclusione dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 nel perimetro del PUC-PPdM. Detta
inclusione sarebbe ingiustificata e priva di interesse pubblico, vista la loro
ubicazione in una zona particolarmente periferica, strettamente connessa con l'area
densamente edificata di Gordola, e la palese inidoneità agricola dovuta al loro
uso attuale. Inoltre, come attestato per altre situazioni (mapp. 3067 e 2913 di
Gordola), il perimetro del PUC-PPdM indicato nel piano direttore sarebbe in
alcuni casi stato disatteso, di modo che vi sarebbe un certo margine di manovra
quo
alla delimitazione del suo perimetro. In proposito si osserva quanto
segue.
6.1. I fondi dei
ricorrenti sono situati in prossimità del margine ovest del perimetro del
PUC-PPdM, in territorio di Gordola. Come esposto in narrativa, il piano
regolatore del Comune li attribuisce alla zona agricola. In merito alla
delimitazione del perimetro del PUC-PPdM, il Rapporto di pianificazione adduce
al punto 3.1.2, pag. 6, quanto segue:
"Il confine è definito da
elementi fisici nel territorio, come strade e ferrovie, o coincide col limite
delle zone residenziali e industriali stabilite dai piani regolatori (non
necessariamente percepibili nel paesaggio, soprattutto se il terreno si
presenta agricolo in quanto non ancora costruito). Dal Parco sono dunque
escluse le zone edificabili: fanno eccezione, oltre all'aeroporto, alcune aree
destinate ad attrezzature pubbliche (sportive)"
. Coerentemente con
questa impostazione e con le indicazioni grafiche del piano direttore (cfr.
foglio 4 della carta di base) il PUC-PPdM include nel suo perimetro l'area di
proprietà dei ricorrenti, escludendo invece i mapp. 3067 e 2913, posti a nord-ovest
rispetto a quelli degli insorgenti e inseriti, secondo il piano regolatore di
Gordola, in zona edificabile. In proposito ai ricorrenti sembra sfuggire che questi
due fondi, seppur toccati marginalmente nelle rappresentazioni grafiche del
piano direttore dal perimetro del PUC-PPdM, appartengono manifestamente all'area
densamente edificata di Gordola e sono stati a giusto titolo esclusi, in base
ai criteri succitati, dal PUC-PPdM. Ferme queste premesse, la decisione di inglobare
i mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 nel PUC-PPdM risulta del tutto giustificata nonché
sorretta da un eminente interesse pubblico: essi si inseriscono infatti nel vasto
comparto agricolo, che si sviluppa a nord, a sud e a est, mentre solo ad ovest
risultano limitrofi alla zona edificabile di Gordola, rispetto alla quale il
perimetro del PUC-PPdM appare definito in modo congruente e omogeneo. Essa
rispetta anche le previsioni del piano direttore.
6.2. Da notare poi che
i proprietari dei fondi contermini alle proprietà dei ricorrenti, anch'essi
inclusi nel perimetro del PUC-PPdM, non sono insorti contro detta assegnazione.
D'altro canto, RI 3 e RI 4, nel loro ricorso, si sono limitati a postulare la
sola esclusione della loro proprietà dal perimetro del PUC e non hanno esteso
la loro richiesta a tutto il comparto adiacente, che si espande a nord e a sud.
Di conseguenza, allo stato attuale, l'esclusione dei fondi in parola dal
PUC-PPdM, oltre ad essere contraria alle indicazioni del piano direttore, concorrerebbe
a formare un'interruzione incongrua all'interno del suo perimetro.
6.3. Infine neppure il
fatto che l'uso attuale delle proprietà sarebbe estraneo all'agricoltura contrasta
con la loro attribuzione al PUC-PPdM. Infatti, all'interno del PUC-PPdM si
riscontrano situazioni analoghe a quella dei ricorrenti, com'è il caso del
mapp. 4 di Gambarogno, appartenente alla RI 1, per le quali le NAPUC prevedono
una regolamentazione particolare, che i ricorrenti contestano e la cui disamina
forma oggetto dei considerandi seguenti.
7.
Quadro legale
di riferimento
Prima di entrare nel
merito dell'esame delle singole disposizioni avversate dai ricorrenti, occorre presentare
brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.
7.1. L'art. 24
c
LPT e gli art. 41 segg. OPT, introdotti con la revisione della LPT del 1998
(che ha ripreso, con alcune modifiche, il regime retto dal previgente art. 24
cpv. 2 vLPT), hanno subito alcune variazioni nel corso del tempo. Da ultimo, sono
stati modificati dalla novella legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente
del 10 ottobre 2012, entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535,
5537), ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio,
avvenuta il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto applicabile
(cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
7.2. Giusta l'art. 24
c
cpv. 1 LPT, rimasto invariato dalla sua entrata in vigore il 1° settembre
2000, f
uori delle zone edificabili, gli edifici e impianti
utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione
della zona sono per principio protetti nella propria situazione di fatto
(cosiddetta
Besitzstandsgarantie
). Con l'autorizzazione dell'autorità
competente, prosegue la norma (cpv. 2 nella versione in vigore dal 1° novembre
2012), tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati
parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti
o modificati legalmente (cosidetta erweiterte
Besitzstandsgarantie
). Lo
stesso vale, a far tempo dalla citata revisione del 2011, per gli edifici
abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento
agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione
diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (cpv.
3). Il cpv. 4 seguente, dal canto suo, precisa ora che l'aspetto esterno di un
edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione
a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento
energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio.
In ogni caso, conclude il disposto (cpv. 5), è fatta salva la compatibilità con
le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
La norma
è concretizzata dagli art. 41 e 42
OPT
.
7.2.1.
L'art.
41 cpv. 1 OPT precisa che l'art.
24
c
LPT è applicabile
a edifici e impianti costruiti o
trasformati legalmente prima che
il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del
diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La
garanzia
delle situazioni acquisite
concerne dunque le
costruzioni realizzate a suo tempo
in
conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi
alla destinazione della zona in seguito ad un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente,
per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a
seguito della dismissione dell'attività
(cfr.
art. 24
c
cpv. 3 LPT; STF 1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3,
parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307
segg. con nota redazionale alla STF 1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Non vi
sono pertanto ricompresi gli edifici e gli impianti la cui destinazione esige
un'ubicazione fuori della zona edificabile secondo l'art. 24 LPT, che, in
quanto tali, non sono "divenuti" non conformi alle destinazioni di
zona (cfr.
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24
c
n. 4). Con la nozione
"a suo tempo" s'intende, di regola, il
1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore del
la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971
(LIA; RU 1972, 1120).
Nel campo d'applicazione
dell'art. 24
c
LPT rientrano tuttavia pure edifici ed impianti eretti
dopo tale data in una zona edificabile (prevista da un piano regolatore o
stabilita provvisoriamente dal Dipartimento dell'ambiente ex art. 8
del decreto esecutivo sull'ordinamento
provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980;
DEPT;
BU 1980, 21
), allorquando, a seguito
di una modifica pianificatoria o a causa della decorrenza infruttuosa del
termine del 1° gennaio 1988 previsto dall'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT per
adottare un PR conforme ai requisiti della LPT, sono venuti a
trovarsi
in un'area non più edificabile (cfr. ARE, Nuovo diritto della pianificazione
del territorio, Berna 2001, V, n. 2.1, pag. 5;
Waldmann/Hänni,
op. cit., ad art. 24
c
n. 4). In tal caso, fa quindi stato la data
di esclusione dal comparto edificabile (eventualmente provvisorio; cfr. STA
52.2015.188 del 27 aprile 2016 consid. 2.2). Vi rientrano inoltre anche le
costruzioni
erette tra il 1° luglio 1972 e l'
entrata in
vigore della LPT
(
1° gennaio 1980)
in
un comparto per il quale non erano ancora state delimitate le zone edificabili,
ma che si situava all'interno del perimetro del progetto generale delle
canalizzazioni (PGC; DTF 129 II 396 consid. 4.2.1, ZBl 106/2005 pag. 384, con
commento redazionale a pag. 391 seg.) o di un
territorio edificabile
ristretto
ai sensi dell'art. 28 d
ell'ordinanza
generale sulla protezione delle acque del 19 giugno 1972; OPA; RU 1972, 1138)
.
7.2.2.
Dal canto suo, l
'art. 42 OPT sancisce
che u
na trasformazione è
considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio
o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali;
sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato
di riferimento determinante per la valutazione dell'identità, precisa il cpv.
2, è lo stato in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione
a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto
rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora il cpv. 3, va valutato tenendo
conto di tutte le circostanze. Essa, in ogni caso, non è più garantita se la
superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona è
ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal cpv. 3 lett. a e lett. b. Secondo
il cpv. 4, la ricostruzione presuppone inoltre che,
al momento
della distruzione o della demolizione,
l'e
dificio
o l'impianto fosse ancora utilizzabile secondo la destinazione e vi fosse ancora
un interesse alla sua utilizzazione. In tal caso, il volume dell'edificio può
essere ricostruito entro i limiti necessari per realizzare la superficie
ammessa ai sensi del capoverso 3. Il capoverso 3 lett. a non è applicabile.
7.3.
Secondo
l'art. 37
a
LPT, in vigore dal 1° settembre 2000, il Consiglio federale
stabilisce a quali condizioni sono autorizzati i cambiamenti di destinazione
degli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali eretti prima del 1°
gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione della zona in seguito a
modifica dei piani di utilizzazione. Con questa disposizione il legislatore
federale ha essenzialmente inteso permettere alle imprese commerciali situate
fuori della zona edificabile di continuare la loro attività, di modernizzarsi e
di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i posti di lavoro, dandosene il
caso cambiando l'orientamento (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.7; STF 1C_348/2008
del 27 ottobre 2008 consid. 2.2, 1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.2.1; ARE,
op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 47).
La norma
è concretizzata dall'art. 43 OPT.
7.3.1. L'ordinamento
retto dagli art. 37
a
LPT e 43 OPT riguarda innanzitutto gli edifici e
gli impianti costruiti o modificati legalmente, in conformità cioè col diritto
materiale applicabile, prima del 1° gennaio 1980. Sostanzialmente, vi rientrano
quindi gli edifici e impianti commerciali legalmente costruiti prima del 1°
luglio 1972, allorquando non era ancora applicabile il regime della separazione
delle zone edificabili da quelle non edificabili introdotto dalla LIA, rispettivamente
quelli realizzati tra il 1° luglio 1972 ed il 1° gennaio 1980 in un comparto
che si situava all'interno del PGC, rispettivamente del territorio edificabile
ristretto (cfr. art. 19 LIA e 28
OPA;
Rudolf Muggli,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, ad art. 37
a
n. 13).
Gli art.
37
a
LPT e 43 OPT coprono anche
tutti gli
edifici ed impianti commerciali costruiti
legittimamente dopo il 1° luglio 1980 (all'interno di una zona edificabile istituita
dal PR oppure di una zona edificabile provvisoria ai sensi dell'art. 8 DEPT o
dell'art. 36 cpv. 3 LPT) che, successivamente, sono divenuti non conformi alla
destinazione della zona in seguito alla prima istituzione di un ordinamento d'utilizzazione
conforme alla LPT o alla modifica dei piani di utilizzazione (cfr.
Waldmann/Hänni,
op. cit., ad art. 37
a
n. 3;
Muggli,
op. cit., ad
art. 37
a
n. 13; cfr. pure ARE, op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 48). Infine,
le disposizioni federali all'esame si applicano pure agli edifici e agli
impianti antecedenti al 1° gennaio 1980 e già al di fuori dell'area
fabbricabile al momento della loro realizzazione, ma autorizzabili in quanto
costruzioni a ubicazione vincolata secondo le disposizioni allora vigenti (LIA
e decreto federale del 17 marzo 1972 su
alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio;
DFU;
RU 1972,
576
)
o perché sorretti da un bisogno oggettivamente fondato in assenza di interessi
pubblici contrastanti (cfr. art. 20 LIA e 27 OPA e art. 4 cpv. 3 DFU; ARE, op.
cit., I, n. 2.4.5, pag. 48, nonché V, nota 32 al n. 5.7.2, pag. 20;
Muggli,
op. cit., ad art. 37
a
n.
13, con rif. a: DTF 129 II 396 consid. 4.2.1; cfr. pure, per un'applicazione
pratica dell'art. 20 LIA in relazione agli art. 37
a
LPT e 43 OPT, STF
1C_655/2015-1C_17/2016-1C_27/2016 del 16 novembre 2016 consid. 2.3, che rinvia
a: STF 1C_328/2010 del 3 marzo 2011, pubbl. in: URP 2011 pag. 209 segg.).
7.3.2. L'art. 43 cpv.
1 OPT stabilisce che cambiamenti di destinazione e ampliamenti di edifici e
impianti usati a scopi commerciali divenuti non conformi alla destinazione
della zona possono essere autorizzati se, cumulativamente:
a.
l'edificio o
impianto è stato legalmente costruito o modificato;
b.
non insorgono
nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;
c.
la nuova
utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.
La norma prevede
inoltre che l
a superficie utilizzata in modo non conforme alla
destinazione della zona può essere ampliata del 30 per cento; gli ampliamenti
all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati soltanto per la
metà (cpv. 3). Se la superficie utilizzata in modo non conforme alla
destinazione della zona deve essere ampliata fuori del volume esistente dell'edificio
per più di 100 m
2
, tale ampliamento può essere autorizzato soltanto
se necessario al proseguimento dell'azienda (cpv. 4).
7.4. Sia gli art. 24
c
LPT e 42 OPT, sia gli art. 37
a
LPT e 43 OPT, concernono dunque
essenzialmente edifici o impianti costruiti o modificati/trasformati a suo
tempo in conformità al diritto materiale, ma che per effetto di modifiche
posteriori di atti legislativi o piani sono divenuti non conformi alla funzione
della zona di utilizzazione. Rispetto agli art. 24
c
LPT e 42 OPT, gli
art. 37
a
LPT e 43 OPT costituiscono una
lex specialis,
applicabile
soltanto a edifici ed impianti utilizzati a scopi commerciali, che estende la
tutela delle situazioni acquisite per principio disciplinata dall'art. 24
c
LPT, al fine di permettere le ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari per
mantenerne la concorrenzialità (cfr.
Waldmann/
Hänni,
op. cit., ad art. 37
a
n. 2
e rimandi). In tal senso, l'ordinamento retto dagli art. 37
a
LPT e 43
OPT è più favorevole sotto svariati punti di vista. Anzitutto, permette anche
cambiamenti totali di destinazione, purché il carattere commerciale degli
stabili sia preservato (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.3 e 3.3; STA 52.2002.344
del 9 gennaio 2012 consid. 5.1.). Inoltre, non pone il requisito dell'identità
della costruzione modificata/trasformata. In terzo luogo, la limitazione a 100
m
2
dell'ampliamento della
superficie utilizzata in
modo non conforme alla destinazione si applica soltanto fuori del volume
esistente dell'edificio, consentendo ampliamenti anche maggiori se necessari al
proseguimento dell'azienda (cfr. art. 43 cpv. 4 OPT; STF
1A.289/2004 del
7 giugno 2005 consid. 2.2.1).
7.5. Nel caso di
costruzioni commerciali è dunque in base all'ordinamento retto dagli art. 37
a
LPT e 43 OPT che conviene giudicare i cambiamenti di destinazione e gli
ampliamenti. Gli interventi di rinnovamento e di ricostruzione vanno invece
esaminati in base agli art. 24
c
LPT e 42 OPT (cfr.
STF
1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.5). L'art. 24
c
(cpv. 1) LPT
resta pure applicabile per quanto concerne il mero mantenimento della situazione
di fatto esistente. Nuove costruzioni, alle quali vanno assimilati edifici o
impianti sostitutivi che per dimensioni e destinazione non corrispondono a
quelli demoliti, ricadono per contro nel campo di applicazione dell'art. 24 LPT
(cfr.
STF
1A.289/2004 citata consid. 2.5.1 e 2.5.2).
7.6. Secondo l'art. 27
a
LPT,
la legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle
disposizioni degli articoli 16
a
cpv. 2, 24
b
, 24
c
e 24
d
LPT. Scopo della norma è quello di consentire ai cantoni di tenere conto delle
specificità regionali, facendo uso soltanto in misura limitata, a seconda delle
regioni, delle agevolazioni concesse dai citati articoli. Affinché i cantoni
possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore
cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate
in una legge in senso formale (cfr.
Muggli,
op. cit., ad art. 27
a
n. 22 e 26;
Rudolf
Muggli
/
Jochen Jäger
in:
Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar
RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27
a
n. 18 e 19; cfr. anche
infra
consid. 10.5). L'art. 27
a
LPT non menziona esplicitamente l'art. 37
a
LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una
lex
specialis
per rapporto all'art. 24
c
LPT,
Muggli
e
Jäger
ritengono
nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27
a
LPT (cfr.
Muggli
, op. cit., ad
art. 27
a
n. 12;
Muggli/Jäger
,
op. cit., ad art. 27
a
n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere
esaustivo l'art. 27
a
LPT (cfr.
Benoit
Bovay/Denis Sulliger
, Aménagement du territoire, droit public des
constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130
lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per
diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione
dell'art. 27
a
LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel
suo campo di applicazione anche l'art. 37
a
LPT (cfr. in particolare
Messaggio
del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla
pianificazione del territorio
del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag.
6322-6323). I
l tenore dell'art. 27
a
LPT non è stato
modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della
revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere
la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art. 37
a
LPT
appare inoltre in contrasto con lo spirito del legislatore federale che, come
esposto sopra al consid. 7.3., ha voluto agevolare gli interventi sugli edifici
commerciali per mantenerne la concorrenzialità.
Di conseguenza è da ritenere che l'enumerazione delle disposizioni di
diritto federale che i cantoni possono limitare sia esaustiva e che l'art. 37
a
LPT ne sia stato volutamente escluso.
8.   Nello specifico, le
NAPUC che i ricorrenti contestano contengono vari tipi di prescrizioni che
perseguono finalità diverse. L'art. 13 cpv. 3 NAPUC, concernente i principi
generali, prevede che le situazioni di degrado paesaggistico vadano, per quanto
possibile, risanate. Segue poi l'art. 14 NAPUC finalizzato a garantire un
adeguato inserimento paesaggistico delle nuove costruzioni e degli interventi
sulle costruzioni esistenti. L'art. 15 NAPUC, il cui testo è riportato in narrativa
(cfr.
supra
, consid. B), mira a disciplinare le costruzioni esistenti
fuori zona edificabile non conformi alla destinazione di zona. L'art. 27 NAPUC
concerne invece la riconversione all'uso agricolo.
Ora,
solo nella misura in cui le prescrizioni contestate costituiscono un'effettiva limitazione
dei contenuti dell'art. 24
c
e non una semplice sovrapposizione di
prescrizioni con altre finalità, soprattutto di carattere paesaggistico, si
pone il quesito di sapere se esse sono compatibili con il diritto federale di
rango superiore
(cfr.
Muggli
,
op. cit., ad art. 27
a
n. 17-19;
Muggli/Jäger
,
op. cit., ad art. 27
a
n. 14-16; STF 1C_80/2015 del 22 dicembre 2015
consid. 2.4.3.), ciò che i ricorrenti contestano soprattutto con riferimento
agli art. 14 e 15 NAPUC. Analogo ragionamento vale per gli edifici e gli
impianti utilizzati a scopi commerciali, posto tuttavia che, come visto sopra,
la legislazione cantonale non può prevedere restrizioni alle disposizioni dell'art.
37
a
LPT. Le critiche sollevate verranno esaminate ai considerandi che
seguono.
9.
Art. 13 cpv. 3 NAPUC
La norma si inserisce
nell'obiettivo generale di valorizzare e salvaguardare le peculiarità
paesaggistiche del Parco, imponendo, per quanto possibile, il risanamento delle
situazioni di degrado (cfr.
supra
, consid. 4.2.1.). RI 3 e RI 4 ne
criticano i contenuti, ritenendo che sia difficile valutarne l'effettiva
portata. Essa sembrerebbe infatti introdurre un obbligo positivo per i
proprietari, in contrasto con il principio del mantenimento delle situazioni
acquisite. La Sezione, in sede di risposta, osserva come la norma, che impone
il risanamento solo
per quanto possibile
, non sia imperativa, mirando a
rimuovere situazioni di degrado nel rispetto del principio della proporzionalità.
In proposito va anzitutto rilevato che, contrariamente a quanto ritengono i
ricorrenti, la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art. 24
c
LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate
conformemente alla loro destinazione, ciò che non si avvera in caso di rovine e
di situazioni oramai irrimediabilmente compromesse (cfr.
Muggli
, op. cit., ad art. 24
c
n. 16; STF 1C_356/2010 del 21 febbraio
2011 consid. 2.3 e 2.4 e rinvii). Ad ogni modo, alla luce delle finalità
perseguite dal PUC-PPdM, l'interesse pubblico su cui poggia la contestata prescrizione,
volta ad eliminare situazioni di degrado paesaggistico,
quali vecchi
stabili in disuso, tunnel di plastica fatiscenti, aree di deposito abusive,
siti aziendali poco ordinati ecc. (cfr.
supra
, consid. 4.2.1.), è fuori
discussione. Peraltro, vista la sua formulazione, essa risulta inoltre meno
incisiva dell'obbligo sancito dall'art. 38 del regolamento di applicazione
della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) di mantenere i fondi
"in modo da non offendere il decoro e da non mettere in pericolo le
persone e le cose"
(cfr. anche art. 35 della legge edilizia cantonale
del 13 marzo 1991 [LE; RL 705.100]). Come osserva la Sezione, la norma contiene
infatti un elemento di flessibilità che la rende rispettosa del principio della
proporzionalità e pertanto essa merita di essere tutelata. In merito alla
tematica relativa alla riconversione di attività dismesse, correlata a quella
qui trattata, si dirà in seguito con riferimento all'art. 15 cpv. 3 e 27 cpv. 1
e 4 NAPUC (cfr.
infra
, consid. 11.2 e 12.2-12.3).
10.
Art. 14 cpv. 3 NAPUC
Il PUC-PPdM fissa,
attraverso l'art. 14 NAPUC, i criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove
costruzioni e per gli interventi su costruzioni esistenti. RI 3 e RI 4
concentrano le loro critiche sul cpv. 3 della norma, secondo cui
interventi
su costruzioni esistenti devono, per quanto possibile, migliorare la qualità
architettonica dell'edificio ed il paesaggio
. A loro detta, si tratterebbe
di una norma a carattere (troppo) indeterminato e più restrittiva rispetto al
diritto federale. La Sezione osserva in particolare come, viste le finalità di
salvaguardia e valorizzazione del paesaggio perseguite dal PUC-PPdM, la norma
inasprisca il principio operativo di cui all'art. 104 cpv. 2 LST secondo cui le
costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa nel
rispetto del principio della proporzionalità. In proposito si osserva quanto
segue.
10.1. Secondo l'art.
42 cpv. 1 OPT, che concretizza l'art. 24
c
cpv. 2 LPT,
una
trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato
se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane
conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto
esterno. Secondo la giurisprudenza, l'identità della costruzione è mantenuta
quando le modifiche progettate salvaguardano nei tratti essenziali il volume e
l'aspetto della costruzione e non hanno degli effetti sensibilmente nuovi dal
punto di vista dell'occupazione del suolo, dell'urbanizzazione e dell'ambiente;
le trasformazioni devono essere d'importanza ridotta per rapporto allo stato
esistente della costruzione (STF 1C_335/2012 del 19 marzo 2013 consid. 5.1. e
rinvii). Questa esigenza non impedisce di apportare, nel quadro delle
trasformazioni autorizzate, dei miglioramenti estetici sulle costruzioni o
sulle istallazioni il cui aspetto non è soddisfacente (STF citata,
ibidem
;
Muggli
, op. cit., ad art. 24
c
n. 24). Occorre comunque tener presente che i miglioramenti estetici secondo l'art.
42 cpv. 1 seconda frase non mirano ad armonizzare la costruzione con gli
edifici vicini, bensì a correggere difetti architettonici manifesti,
intrinsechi all'edificio stesso (STF citata consid. 5.2).
10.2. Rispetto alla
normativa federale, che, come appena visto, si limita ad ammettere
miglioramenti estetici, l'art. 14 cpv. 3 NAPUC va oltre, imponendo, seppur
per
quanto possibile
, un miglioramento della qualità architettonica dell'edificio
e del paesaggio. Anche se la norma persegue finalità esclusivamente estetiche,
essa risulta nel contempo più severa rispetto a quanto richiesto dal diritto
federale. Si pone dunque il quesito di sapere se sia ammissibile introdurre con
lo strumento del piano di utilizzazione un regime più severo del diritto
federale (cfr.
supra
, consid. 7.6).
10.3. In proposito va
anzitutto rilevato che, in base a quanto esposto al consid. 7.6., la norma
risulta contraria al diritto federale per quanto attiene agli edifici e impianti
utilizzati a scopi commerciali, che non possono essere sottoposti a un regime
più severo dal diritto cantonale. Per quanto attiene invece agli edifici che
ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24
c
LPT ci si può invero
chiedere se la norma sia sorretta da un sufficiente interesse pubblico,
ritenuto che, oltre che di difficile applicazione, essa potrebbe tutt'al più
giustificarsi in presenza di un paesaggio degradato e bisognoso di interventi
di recupero dei valori originari (cfr. STA 52.2013.94/97 del 2 maggio 2014
consid. 9.2). Inoltre, per quanto attiene all'aspetto esterno degli edifici, il
diritto federale sembrerebbe esaustivo, ciò che porterebbe a escludere
ulteriori condizioni e limitazioni di diritto cantonale (cfr.
Muggli/
Jäger
, op. cit., ad art.
27
a
n. 17). La questione non merita ulteriori approfondimenti, poiché in
ogni caso, per i motivi esposti qui di seguito, il PUC non costituisce lo
strumento adatto per introdurre le limitazioni cui all'art. 27
a
LPT.
10.4. Anzitutto né la
LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27
a
LPT: gli art. 73
LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale
fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un rinvio generale agli
art. 24, 24
a
, 24
b
, 24
c
e 37
a
LPT, mentre gli art. 74
e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretizzano
le facoltà concesse dagli art. 24
d
LPT e 39 OPT. Notasi che il messaggio
del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di legge sullo sviluppo territoriale,
sembrerebbe aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27
a
LPT,
osservando nel commento all'art. 67 LST (ora 68 LST), pag. 90:
"Questa
norma opera un rinvio diretto ai disposti del diritto federale che disciplinano
la materia in maniera esaustiva ed inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a
LPT)"
. Ciò premesso, come esposto al consid. 7.6.,
affinché
i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla
regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia
emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che concretizzino
il disposto federale che non è direttamente applicabile - ancorate, in
considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei
proprietari, in una legge in senso formale.
10.5.
In
concreto, la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento
paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",
poi concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare
la protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23
e 27 NAPUC (cfr.
supra
, consid. 4.2.2. e 4.2.3.) menzionano nel loro
commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste
dal diritto federale.
Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran
Consiglio con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum
(cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in
senso formale è in concreto dato. Come sostengono i ricorrenti, è tuttavia da escludere,
che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile
del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione
degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti
cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale
o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e
supra
,
consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione
di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche
l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di
far capo alle facoltà concesse dall'art. 27
a
LPT porta a questa
conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27
a
LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di
limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile
anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere
lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del
Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianficazione
del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del
Consigliere federale
Leuenberger
,
BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi
di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione
della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento
Lustenberger
, BU CN 2006 204).
10.6. Per questi motivi
l'art. 14 cpv. 3 NAPUC viene annullato in quanto contrario al diritto federale.
11.
Art. 15 NAPUC-PPdM
11.1. Come
visto in precedenza (cfr.
supra
, consid. B e consid. 4.2.2., commento
alla misura M_1.3.1
"Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico
per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti"), la
norma, dopo aver effettuato un rinvio, al cpv. 1, agli art. 24
c
e 37
a
LPT, introduce ulteriori condizioni, rispettivamente vieta al cpv. 2, in caso
di distruzione accidentale, le ricostruzioni, risultando così più restrittiva
rispetto all'ordinamento federale. Per tutti i motivi esposti ai considerandi
che precedono, così come richiesto dai ricorrenti, le condizioni supplementari
imposte al cpv. 1 e il cpv. 2 vengono annullate in quanto contrarie al diritto
federale.
11.2. Il cpv. 3 della
norma tratta la tematica delle attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni
non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere
riattivate. Secondo RI 3 e RI 4 il disposto
"(…) sembra andare oltre al
diritto federale. La sua introduzione potrebbe essere problematica in ragione
delle attività dell'Impresa, che necessitano di essere eventualmente
temporaneamente spostate all'interno del perimetro dei diversi fondi, senza che
ciò determini che l'attività in questione venga dismessa"
. La Sezione
osserva in proposito che la norma si pone in sintonia con la dottrina e la
giurisprudenza relativa all'art. 24
c
LPT. Tale tesi merita tutela. Come
esposto
supra
al consid. 9., la protezione delle situazioni acquisite di
cui all'art. 24
c
LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora)
essere utilizzate conformemente alla loro destinazione. Ciò si avvera quando il
proprietario dimostra, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse
al loro (ri)utilizzo. La protezione delle situazioni acquisite non si estende
invece a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr.
STF 1A.
134/2002 del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011
consid. 2.3 e 2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con
rinvii;
Muggli
, op. cit.,
ad art. 24
c
n. 16) o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso
e abbandonate" (cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito:
http://www.treccani.it/vocabolario
). Manifestamente, l'eventuale interruzione temporanea di un'attività presente
all'interno dei fondi dei ricorrenti non ricade nella fattispecie contemplata
dall'art. 15 cpv. 3 NAPUC, che merita di essere tutelato.
12.
Art. 27 cpv. 1 e 4
NAPUC
12.1. L'art. 27 NAPUC,
concernente la riconversione all'uso agricolo, prevede:
1
Gli
usi non conformi alla zona agricola vanno, per quanto possibile, risanati.
2
Il
risanamento di costruzioni e attività al beneficio della garanzia delle situazioni
acquisite è perseguito in accordo coi proprietari; l'Ente Parco può concedere
indennizzi.
3
L'Ente
Parco provvede a riconvertire le costruzioni e le attività dismesse, la cui
riattivazione non è più consentita giusta l'art. 15 cpv. 3.
4
Le
costruzioni e le attività non conformi alla zona agricola e prive di regolare
licenza o autorizzazione emanate da un'Autorità competente vanno risanate e
riconvertite a spese del proprietario.
12.2. RI 3 e RI 4
contestano anzitutto il cpv. 1 della norma: analogamente a quanto sostenuto in
merito all'art. 13 cpv. 3 NAPUC, essi ritengono che il disposto sembrerebbe introdurre
un obbligo positivo per i proprietari, in contrasto con il principio del
mantenimento delle situazioni acquisite. La Sezione, in sede di risposta,
osserva come il disposto sia applicabile solo alle situazioni illegali, facendo
invece stato, per le costruzioni erette legalmente e quindi al beneficio della
garanzia delle situazioni acquisite, il cpv. 2. I ricorrenti, affermando come
le loro costruzioni siano al beneficio di regolari permessi, prendono atto di
tale spiegazione, rispettivamente che il risanamento ai sensi del cpv. 2 non è
obbligatorio, e rinunciano ad approfondire ulteriormente la censura. Ciò
premesso, il Tribunale non può tuttavia esimersi dal rilevare come le
spiegazioni della Sezione non convincano. Infatti se il cpv. 1 fosse applicabile
solo alle situazioni illegali, la riserva
"per quanto possibile"
risulterebbe incompatibile con il principio secondo cui in presenza di
situazioni abusive l'autorità non può rinunciare a ristabilire una situazione
conforme al diritto, che rimane la regola - così come peraltro sancito al cpv.
4 (cfr. anche consid. seguente) -, salvo per motivi di proporzionalità, perenzione
dell'azione di ripristino o protezione della buona fede (cfr.
STF
1A_190/2006 dell'11 giugno 2007 consid. 10.3 e rinvii;
Muggli
, op. cit., ad art. 24
c
n. 15). Ora, sebbene vi
sia da ritenere che il cpv. 1 si limiti a enunciare il principio generale della
riconversione all'uso agricolo, poi dettagliato nei capoversi successivi con
riferimento alle costruzioni al beneficio delle situazioni acquisite (cpv. 2),
alle attività dismesse (cpv. 3) e alle situazioni illegali (cpv. 4), esso
risulta poco chiaro, dando adito a malintesi. Così come postulato dai ricorrenti,
esso non merita dunque conferma.
12.3. I ricorrenti
contestano poi il cpv. 4 della norma, in quanto troppo vago e potenzialmente problematico.
Il disposto non porrebbe infatti un limite temporale alla necessità di disporre
di una licenza edilizia. Inoltre sui loro fondi sorgerebbero delle costruzioni
per le quali al momento della loro (legittima) edificazione non era necessaria
un'autorizzazione. La Sezione, in sede di risposta, osservando come il disposto
vada a colpire solo gli edifici eretti illegalmente, rileva:
"Per le
costruzioni che tuttora non sono al beneficio di una regolare autorizzazione,
nel caso si renda indispensabile dimostrarne la legalità, è necessario
richiedere un'autorizzazione a posteriori dimostrando che l'edificio in questione
è stato costruito e/o modificato legalmente, sulla base del diritto in vigore
all'epoca dell'edificazione, oppure sulla base dei requisiti della legislazione
attuale. In questo caso verrà rilasciata la necessaria autorizzazione e l'edificio
in questione non sarà così sottoposto all'art. 27 NAPUC"
. In sede di
replica i ricorrenti, prendendo atto che la norma si riferisce ad attività e
costruzioni abusive, contestano la necessità di inoltrare una domanda di costruzione
in sanatoria per dimostrare che le costruzioni sono state erette legalmente,
chiedendo comunque che la norma venga stralciata in quanto superflua e
potenzialmente fonte di fraintendimenti. In proposito si osserva quanto segue.
12.4. Come esposto
sopra al consid. 7.2., secondo l'art. 24
c
cpv. 1 LPT, fuori delle zone
edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione
ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti
nella propria situazione di fatto. L'espressione "non più conformi alla
destinazione di zona" si riferisce alle costruzioni erette in conformità
col diritto materiale prima dell'introduzione, il 1° luglio 1972, del principio
della separazione fra territorio edificabile e non, oppure alle costruzioni
erette in zona edificabile dopo il 1° luglio 1972 ma che sono state in seguito
inserite in zona non edificabile (cfr. art. 41 OPT;
STF
1C_281/2015 del 28 giugno 2016 consid. 3.3;
Muggli
, op. cit., ad art.
24
c
n. 17; DTF 129 II 396, consid. 4.2.1. e rinvii). Giusta l'art. 37
a
LPT, per gli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali fa invece stato
la data del 1° gennaio 1980 (cfr.
supra
, consid. 7.3). Le costruzioni e
gli impianti posti fuori zona edificabile, non conformi al diritto perché
costruiti o trasformati in contrasto con il diritto materiale non godono per
contro della protezione delle situazioni acquisite. Ciò premesso, è vero che l'art.
15 cpv. 1 NAPUC rinvia al regime previsto agli art. 24
c
e 37
a
LPT
(cfr.
supra
, consid. 11.1.). Tuttavia l'art. 27 cpv. 4 NAPUC risulta poco
chiaro, poiché, come questa Corte ha più volte ricordato,
anche opere
mai formalmente autorizzate possono beneficiare della tutela e delle
facilitazioni previste dall'art. 24
c
LPT, nella misura in cui sono state
costruite in conformità con il diritto in vigore al momento in cui sono state
realizzate (RtiD I-2016 n. 40 consid. 5.1.1. e rinvii). Qualora ciò non si
avveri, l'opera va demolita o va tollerata se ne sono date le premesse (cfr.
STA 52.2018.230 del 12 marzo 2019 consid. 5.3). Così come formulato, il cpv. 4
non merita dunque tutela. Esso risulta inoltre più restrittivo del diritto
federale.
12.5. Anche
la tesi della
Sezione secondo cui, per dimostrare la legalità di una costruzione eretta legalmente
ma priva di autorizzazione sarebbe necessario far capo all'inoltro di una
domanda di costruzione in sanatoria, non merita di venir seguita. Infatti,
se
il permesso di costruzione non è mai stato rilasciato o non è reperibile, la
conformità dell'opera con il diritto materiale vigente al momento della costruzione,
qualora non sia evidente (come ad esempio nel caso di edifici storici), può
essere accertata anche a titolo pregiudiziale (cfr. STA 52.2014.319 del 16
dicembre 2014 consid. 3.2.3).
13. 13.1. Per
tutti questi motivi il ricorso della RI 1 e della RI 2 è accolto, mentre il
ricorso di RI 3 e della RI 4 è parzialmente accolto e il decreto legislativo
impugnato è annullato nella misura in cui approva l'art. 14 cpv. 3, le tre condizioni
enunciate all'art. 15 cpv. 1 e il suo cpv. 2, nonché l'art. 27 cpv. 1 e 4 NAPUC.
13.2. Le spese e la tassa
di giustizia seguono la soccombenza di RI 3 e della RI 4 (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
atteso come il Cantone ne vada esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Dato l'esito dei
ricorsi, si giustifica l'assegnazione di ripetibili ai ricorrenti in
proporzione al successo delle loro impugnative, patrocinati (art. 49 cpv. 1
LPAmm); in concreto esse sono dovute dallo Stato.
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso della
RI 1 e della RI 2 è
accolt
o, quello di RI 3 e della RI 4
è parzialmente accolto.
Di conseguenza il
decreto legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva:
1.1.
l'art. 14 cpv. 3
NAPUC;
1.2.
le tre condizioni
enunciate all'art. 15 cpv. 1 NAPUC (stralcio da "(…) a condizione che"
fino a "dell'azienda";
1.3.
l'art. 15 cpv. 2
NAPUC;
1.4.
l'art. 27 cpv. 1 e 4
NAPUC.
2.   2.1. La tassa di giustizia
di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti RI 3 e RI 4 in solido; a questi
dev'essere retrocesso l'importo di fr. 500.- anticipato in eccesso. Lo Stato
verserà loro complessivamente fr. 1'500.- per ripetibili.
2.2. Ai ricorrenti RI
1 e RI 2 dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500 versato quale anticipo
spese. Lo Stato verserà loro complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera