ti_gerichte · 52.1996.114 · 1997-03-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.03.1997 52.1996.114
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.03.1997 52.1996.114
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.03.1997 52.1996.114

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00114
Lugano
26 marzo 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  7 maggio 1996 di
__________
contro
la
risoluzione 17 aprile 1996 (n. 1810) con cui il Consiglio di Stato, in
accoglimento dei ricorsi del dipartimento del territorio e di __________, ha
annullato le licenze edilizie rilasciate il 20 gennaio 1995 dal municipio di
__________ in suo favore per la costruzione di un canile e la trasformazione
in abitazione del fabbricato esistente al mapp. __________ di __________;
viste le risposte:
-    30 maggio 1996 del dipartimento del
territorio;
-    31 maggio 1996 del comune di
__________;
-    4 giugno 1996 di __________;
-    4 giugno 1996 del dipartimento
delle finanze e dell'economia;
-    5 giugno 1996 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________ gestisce un
salone per cani nel borgo di __________ ed ha gestito, fino a qualche anno fà,
un canile al mapp. __________ di quel comune. Il 27 settembre 1994 la predetta
ha acquistato all'incanto i mapp. __________ e __________ di quel comune, in
precedenza di proprietà di __________ e __________, allo scopo di riunire
quelle attività e di trasferire colà la sua residenza. I fondi in rassegna,
appartenenti alla zona residua del PR 1972, sono stati attribuiti dal PR
approvato dal Governo il 13 dicembre 1994 alla zona agricola; il PD li include
inoltre nelle SAC. Il mapp. __________ é censito quale coltivo mentre che sul
mapp. __________ insiste pure una costruzione ad un piano, in parte
prefabbricata e per il resto in muratura di mattoni, censita quale fabbricato
di mq 33 (sub. A) e ripostiglio di mq 59 (sub. B). Con lettera 11 novembre 1991
il municipio di __________ aveva ad ogni buon conto reso attenta la ricorrente
che
"a tutt'oggi le costruzioni attualmente esistenti sul detto mappale
non hanno mai avuto alcuna autorizzazione sia comunale che cantonale e
tantomeno un permesso di abitabilità."
L'edificio in parola, alla cui
origine stanno due baracche ad uso deposito per impresa edile, si era infatti
progressivamente consolidato senza alcun permesso a seguito di successivi interventi
dei (vari) precedenti proprietari del fondo: a tal punto che __________, che
aveva acquistato la particella alla fine del 1989 insieme a __________, era
andato ad abitarvi. Ai fini del presente giudizio non appare tuttavia
necessario illustrare il contenzioso sorto a seguito di questi fatti, che ha
coinvolto soprattutto i predetti proprietari.
B.   a) Il 19 novembre 1994
__________ ha inoltrato una domanda di costruzione concernente la realizzazione
di un canile al mapp. __________, a confine con il mapp. __________. I progetti
annessi alla domanda indicavano che il manufatto si componeva di 10 box,
collegati da un corridoio, di una cucina e di un salone; il tutto per una
superficie complessiva di circa 114 mq. A lato dei box erano inoltre previsti
degli spazi aperti recintati.
b) Alla stessa data la
ricorrente ha presentato una domanda di costruzione intitolata
"rilievi
casa esistente al mappale __________"
e che il municipio di __________
ha trattato quale richiesta di trasformazione (in sanatoria) in abitazione del
fabbricato colà ubicato. I piani descrivevano l'edificio, di mq 103, come già
pronto per essere abitato, fornito di pompa per pescare acqua dal sottosuolo,
impianto elettrico e per lo scarico delle acque, suddiviso in soggiorno,
cucina, camera, WC+doccia, ripostiglio e box.
c) __________,
proprietario di fondi posti nelle vicinanze di quelli edificandi ed inoltre
affittuario del mapp. __________, Gioventù Rurale/Gruppo __________ ed il dipartimento
del territorio hanno formulato opposizione al rilascio delle licenze edilizie
per entrambi i progetti, sia perché non erano conformi alla destinazione
agricola delle proprietà sia perché per essi non entrava in linea di conto il
rilascio di un'autorizzazione eccezionale fondata sull'art. 24 LPT.
d) Scostandosi dalle
predette opposizioni, con due distinte decisioni di data 20 gennaio 1995 il
municipio di __________ ha invece concesso a __________ il permesso di
costruzione tanto per il canile quanto per la trasformazione in abitazione del
fabbricato al mapp. __________.
e) In accoglimento dei
ricorsi inoltrati da __________ e dal dipartimento del territorio, con
risoluzione 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha tuttavia annullato le cennate
licenze edilizie. Dopo aver considerato che l'esercizio del canile e
l'utilizzazione a fini abitativi del fabbricato al mapp. __________ di
__________ non fossero conformi alla destinazione della zona agricola, il
Governo ha escluso la possibilità di far capo ad un'autorizzazione eccezionale
fondata sull'art. 24 cpv. 1 LPT. In primo luogo poiché ad entrambi i progetti
faceva difetto la sussistenza del requisito dell'ubicazione vincolata. Inoltre
perché al rilascio del permesso si opponevano degli interessi preponderanti,
costituiti nella fattispecie dall'assegnazione del fondo alla zona agricola. La
concessione dei controversi permessi costituiva pertanto anche una violazione
dell'art. 7 cpv. 2 LE, giusta il quale l'avviso del dipartimento é in principio
vincolante per il municipio. Il Consiglio di Stato ha infine negato che le
licenze potessero essere rilasciate sulla scorta del principio della buona
fede.
C.   Il 7 maggio 1996 __________
ha notificato al Tribunale di ricorrere contro quel giudicato governativo.
Poiché il gravame difettava di motivazione e conclusioni, con ordinanza 9
maggio 1996 il Presidente del Tribunale ha fissato all'insorgente un termine di
10 giorni per rimediarvi in applicazione degli art. 9 e 46 PAmm. Nella motivazione
dell'impugnativa, presentata il 19 maggio successivo, l'insorgente rammenta
che, prima di acquistare il mapp. __________, ebbe un colloquio con il sindaco
di __________ e con il signor __________ dell'ufficio tecnico, i quali le
assicurarono la possibilità di spostare su questo fondo il canile ubicato al
mapp. __________, per la cui costruzione aveva ottenuto senza problemi
l'autorizzazione cantonale a costruire il 31 ottobre 1980. Afferma quindi la
necessità di ubicare il canile fuori dalle zone edificabili. Tanto più che il
mapp. __________ non é idoneo allo sfruttamento agricolo, in quanto era a suo
tempo servito quale discarica di materiale edile. La ricorrente evidenzia
quindi che l'esercizio del canile costituisce per essa la principale fonte di
reddito: in sua assenza deve far capo all'assistenza pubblica. Ricorda infine
che nel 1986 il Consiglio di Stato aveva approvato il rilascio del permesso di
costruzione per la costruzione di un canile a favore della società protezione
animali di __________ e dintorni su di un terreno pure ubicato fuori delle zone
edificabili. L'insorgente postula quindi implicitamente l'annullamento del
giudizio governativo.
Il municipio di __________
ha sollecitato l'accoglimento del gravame. Il Consiglio di Stato, il
dipartimento del territorio, la sezione dell'agricoltura e __________ hanno
invece postulato la sua reiezione.
D.   Il 13 agosto 1996 il giudice
delegato ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. In
quell'occasione le parti hanno chiesto al Tribunale di sospendere la procedura
in vista di un componimento bonale della lite. A seguito di screzi sorti con la
ricorrente in merito all'utilizzazione del mapp. __________, con scritto 5 novembre
1996 __________ ha tuttavia domandato l'emanazione del giudizio. Ne é sorto uno
scambio di corrispondenza, in occasione del quale la ricorrente ha sostenuto
che anche il signor __________ del dipartimento del territorio le avesse
assicurato la possibilità di spuntare un permesso di costruzione per la
realizzazione del canile al mapp. __________ in occasione di un sopralluogo
effettuato nel 1991: affermazione in seguito seccamente smentita
dall'interessato con lettera 26 novembre 1996.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 21 cpv. 1 LE). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la
legittimazione della ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il gravame é dunque
ricevibile in ordine.
2.   La ricorrente contesta la
risoluzione governativa 17 aprile 1996 nella misura in cui annulla la licenza
edilizia rilasciatagli dal municipio di __________ per la costruzione del
canile al mapp. __________. L'impugnativa 7 maggio e relativa completazione 19
maggio 1996 é infatti completamente silente per quanto concerne l'annullamento
del permesso di costruzione per la trasformazione in abitazione del fabbricato
posto sullo stesso fondo: su quest'ultimo punto il giudicato governativo deve
pertanto esser considerato definitivo.
3.   Giusta l'art. 22 cpv. 2 LPT
un permesso di costruzione può essere rilasciato solo se l'edificio oggetto
della relativa domanda é conforme alla funzione prevista per la zona di
utilizzazione (lett. a) e se il fondo é urbanizzato (lett. b). Il mapp.
__________ é assegnato dal PR alla zona agricola,
comprendente "i
terreni che per la loro idoneità devono essere riservati all'utilizzazione
agricola. Nuove costruzioni ed impianti sono ammessi solo se indispensabili per
l'attività agricola. Le eccezioni in conformità dell'art. 24 LPT e diritto
cantonale d'applicazione sono ammesse unicamente se non si oppongono agli
interessi della gestione agricola del territorio"
(cfr. art. 6 lett. g
NAPR, modificate d'ufficio dal Consiglio di Stato in sede di approvazione del
PR 13 dicembre 1994, pag. 20 seg.). L'esercizio di un canile non costituisce di
tutta evidenza un'attività agricola od indispensabile per la stessa (cfr. sul
concetto di costruzione conforme alla funzione della zona agricola RDAT I-1996
N. 57, consid. 2b; II-1991 N. 69, consid. 3.1.). La sua costruzione non appare
dunque conforme alla funzione agricola della zona cui é assegnato il mapp.
__________. La controversa domanda non può quindi essere approvata tramite il
rilascio di un permesso di costruzione ordinario già per questo motivo. E'
necessario, a questo punto, esaminare se la domanda in rassegna non possa
beneficiare di un permesso eccezionale in applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT.
4.   4.1. Giusta l'art. 24 cpv.
1 LPT fuori delle zone edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni
eccezionali, deroganti al requisito di conformità di zona stabilito all'art. 22
cpv. 2 lett. a LPT, per la costruzione od il cambiamento di destinazione di
edifici o impianti se, cumulativamente, la loro destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti
(lett. b). La nozione di ubicazione vincolata, ancorata all'art. 24 cpv. 1
lett. a LPT, ha carattere obiettivo. Alla realizzazione di tale presupposto
devono essere poste severe esigenze. Occorre infatti che l'edificio o
l'impianto debbano essere realizzati fuori del territorio edificabile per
motivi di ordine tecnico o riguardanti l'esercizio oppure ancora relativi alla
natura del terreno. Il vincolo può essere positivo ed essere dettato dall'esigenza
di una determinata ubicazione, oppure negativo ed essere imposto
dall'esclusione di ogni altra ubicazione. Meri motivi di ordine personale
(quali la comodità) o finanziari non sono invece sufficienti per legittimare
una costruzione fuori delle zone edificabili (cfr. per tutte le enunciazioni
che precedono RDAT I-1995 N. 61, consid. 2.5. e rinvii).
4.2. Come ha rettamente
considerato il Consiglio di Stato, un canile non soddisfa anzitutto il
requisito dell'ubicazione vincolata in senso positivo. La sua costruzione non é
infatti costretta ad un certo preciso luogo, bensì potrebbe trovar posto
ovunque (cfr. in senso analogo RDAT I-1993 N. 73, consid. 3.3. e rinvii). Il Governo
ha inoltre negato la sussistenza della condizione dell'ubicazione vincolata in
senso negativo, affermando che l'attività della ricorrente potrebbe trovar
posto nella zona edificabile artigianale e/o industriale, le emissioni legate
alla gestione del canile, ma in particolare il rumore conseguente all'abbaiare
dei suoi ospiti, potendo essere limitati in applicazione della legislazione
sulla protezione dell'ambiente. Trattandosi di un impianto di taglia modesta
(10 cani) il ragionamento sviluppato dal Consiglio di Stato potrebbe anche
essere condiviso in linea di principio (cfr. in senso analogo RDAT 1988 N. 98,
concernente la costruzione di un'abitazione/studio medico-veterinario e di una
pensione di animali; I-1993 N. 73 concernente la costruzione di una voliera,
con rinvii a fattispeci analoghe). Va precisato che per addivenire a quella
conclusione il Consiglio di Stato avrebbe però dovuto verificare l'ossequio
della legislazione sulla protezione dell'ambiente sulla scorta delle concrete
circostanze e non semplicemente, come invece ha proceduto, in modo astratto
(URP 1995, pag. 31 segg., concernente proprio l'ammissibilità sotto questo
profilo di un allevamento di cani nella zona edificabile; inoltre all'esame
effettuato in RDAT 1988 N. 98 citato). Non sembra ad ogni buon conto che il
canile progettato dalla ricorrente sia paragonabile, sotto l'aspetto
inquinante, agli impianti analoghi ma di dimensioni ben maggiori che sono stati
effettivamente riconosciuti come suscettibili di pregiudicare totalmente o
comunque in misura considerevole, se insediati nella zona edificabile,
l'utilizzazione dei fondi (edificabili) adiacenti, per i quali il Tribunale
federale ha di conseguenza ammesso l'ubicazione vincolata in senso negativo,
tali un allevamento di 60 cani da slitta (ZBl 91/1990, pag. 188 seg., consid.
5b) ed un allevamento di 30 cani e 30 gatti (ZBl 96/1995, pag. 166 seg.,
consid. 2). La soluzione del quesito circa la sussistenza del requisito
dell'ubicazione vincolata negativa può ad ogni buon conto rimanere irrisolta,
poiché - come ha rettamente argomentato il Governo - al rilascio di un'autorizzazione
eccezionale per la costruzione del controverso canile, volto al perseguimento
di fini economici privati della ricorrente, ostano degli interessi pubblici
preponderanti ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. b. LPT: in primo luogo la
necessità di riservare il fondo all'utilizzazione agricola cui é assegnato, in
secondo luogo il divieto di eludere le restrizioni istituite dalla legislazione
sulla protezione dell'ambiente e la corrispondente limitazione, quantomai
auspicabile sotto il profilo pianificatorio, della proliferazione indiscriminata
nelle zone non edificabili di piccoli impianti o costruzioni suscettibili di
arrecar molestia (cfr. STA inedita 19 dicembre 1995 in re __________ e __________,
consid. 3.4.; I-1995 N. 61, consid. 2.6.; I-1993 N. 73, consid. 3.6.; II-1991
N. 69, consid. 4b).
4.3. Invano la ricorrente
pretende di poter beneficiare di un trattamento privilegiato per il fatto che
il canile in esame verrebbe realizzato a poca distanza da quello (di dimensioni
inferiori) che gestiva precedentemente al mapp. __________ e tramite la riutilizzazione
delle strutture dello stesso: dal profilo edilizio trattasi infatti di nuova
costruzione. Pure invano l'insorgente si appella al fatto di aver ottenuto
l'autorizzazione cantonale a costruire analogo manufatto nel 1980 sul mapp.
__________. A prescindere dal fatto che il rilascio di quell'autorizzazione non
comportava l'obbligo per il dipartimento di concederne un'altra analoga a quasi
15 anni di distanza, é necessario evidenziare che il mapp. __________ (come il
mapp. __________) era semplicemente assegnato, nel 1980, alla zona residua (e
non agricola). Non giova inoltre all'insorgente di citare estesi passi della
risoluzione 11 dicembre 1986 attraverso cui il Consiglio di Stato confermava il
rilascio del permesso per la costruzione di un asilo per animali a favore della
società protezione animali di __________ e dintorni al mapp. __________ di
__________: quel permesso, il quale - sia subito detto - interessava un
impianto che per dimensioni e finalità non era paragonabile a quello della
ricorrente, dopo essere stato confermato da questo Tribunale (RDAT 1987 N. 64)
venne infatti successivamente annullato dal Tribunale federale con sentenza 11
luglio 1988 (cfr. per un riassunto di questa vicenda, anche per quanto concerne
il diritto allora applicabile, RDAT I-1993 N. 73 consid. 3.4.). La circostanza
poi secondo cui, a dire della ricorrente e del municipio, il mapp. __________
venne utilizzato in passato quale discarica di materiale edile non osta alla
tutela (soprattutto pro futuro) della sua destinazione agricola sancita in
tempi recentissimi a livello pianificatorio comunale e cantonale. Né, da
ultimo, le assicurazioni in merito al conseguimento del permesso di costruzione
che la ricorrente afferma di aver raccolto presso il sindaco di __________ e
presso il signor __________ del dipartimento del territorio - affermazione da
quest'ultimo recisamente contestata - permettono di ribaltare l'esito
dell'impugnativa. A prescindere dal fatto che per risultare vincolante nei
confronti dell'amministrazione stessa un'assicurazione deve essere fornita da
parte dell'organo competente a decidere e non semplicemente da un suo membro e
tantomeno da un funzionario (Scolari, Diritto amministrativo, parte generale,
N. 183), un'assicurazione data ad un privato non può in ogni caso pregiudicare
i diritti dei terzi (Scolari, op. cit., N. 180). Nel concreto caso le asserite
ed in parte contestate promesse di rilascio del permesso edilizio non
potrebbero pertanto essere imposte in nessun caso a __________, che si é dapprima
opposto al rilascio del permesso di costruzione ed ha in seguito ricorso con
successo contro la concessione della licenza edilizia da parte del municipio di
__________.
5.   Sulla scorta di quanto
precede il gravame deve essere respinto e la risoluzione governativa 17 aprile
1996 confermata: giudicato che, com'é stato ricordato sub. 2, é invero stato
impugnato solo nella misura in cui annulla la licenza edilizia rilasciata dal
municipio di __________ per la costruzione del canile al mapp. __________. Sia
comunque detto, a titolo abbondanziale, che il Tribunale condivide anche
l'annullamento del permesso di costruzione riferito al fabbricato posto sullo
stesso fondo: edificio che, com'é stato spiegato, si é sviluppato senza alcun
permesso a partire da due baracche ad uso deposito per impresa edile a seguito
di successivi interventi dei (vari) precedenti proprietari del fondo. E questo
senza che appaia necessario chiarire se, a questo scopo, bastava che la
relativa domanda di costruzione legittimasse la trasformazione in abitazione
dell'esistente edificio, come hanno creduto il municipio ed il dipartimento,
oppure se, come ha ritenuto il Governo, l'approvazione dovesse necessariamente
considerare anche la costruzione del manufatto in quanto tale, mai autorizzata
in precedenza. Nella prima ipotesi, più favorevole alla ricorrente, si é
infatti di fronte ad un cambiamento totale di destinazione, che travalica i
limiti autorizzativi della trasformazione parziale ai sensi dell'art. 24 cpv. 2
LPT ed inoltre non ossequia i requisiti posti dall'art. 75 LALPT. Nella seconda
non é invece pacificamente soddisfatto il requisito dell'ubicazione vincolata
sancito all'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT.
6.   In considerazione della
precaria situazione economica in cui versa la ricorrente, il Tribunale rinuncia
al prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 22, 24 LPT, 21 LE, 3, 18, 28, 46, 60 PAmm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto.
2.   Non si prelevano né tasse,
né spese.
3.   Contro la presente
decisione, nella misura in cui é fondata su diritto pubblico federale, é dato
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, Losanna, nel termine
di 30 giorni dall'intimazione.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario