ti_gerichte · 90.2011.30 · 2013-09-13 · it
Conferma dell'attribuzione di un fondo alla zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.09.2013 90.2011.30
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.09.2013 90.2011.30
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.09.2013 90.2011.30

Incarto n.
90.2011.30
Lugano
13 settembre
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 7 giugno 2011 di
RI 1
rappresentato da: RA 1
contro
la risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2'554), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del
comune di Lugano, sezione di Viganello;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietario del mapp. 610 di Lugano-Viganello. Il fondo,
ubicato in località Seli, nei pressi dell'abitato di Albonago, è inedificato e
ha una superficie complessiva di 3'115 mq, così censita a registro fondiario: a.
3'076 mq coltivo-vignato, b. 39 mq diritto di passo. Il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 24 novembre 1993 (n. 10'097)
assegnava questo fondo alla zona senza destinazione specifica (ZSDS).
b. Nella seduta 1° marzo 2005, il legislativo dell'allora comune di Viganello
ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il
piano delle attrezzature pubbliche/edifici pubblici prevedeva una vasta zona
denominata EAP 5 - "parchi Seli", stretta tra il limite forestale, la
strada che sale in direzione di Aldesago (via al Bosco), la zona turistico-residenziale
speciale (RT2, istituita in corrispondenza del villaggio turistico della società
cooperativa Cassa svizzera di viaggio - Reka) e la zona residenziale intensiva
(R2). Il mapp. 610 di RI 1 è stato assegnato a questa EAP, destinata a terreno
per svago, tempo libero e attività sportive, ove è ammessa la realizzazione di
costruzioni di piccole dimensioni di supporto all'attività prevista o vigneto o
campetto di calcio (cfr. art. 52 norme di attuazione del piano regolatore
[NAPR], che rinvia alla tabella "contenuti e zone EAP").
c. Con risoluzione 7 febbraio 2006 (n. 576) il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione del piano regolatore. In merito all'estensione del parco Seli,
esso - pur riconoscendo la sussistenza di un interesse pubblico preminente alla
sua realizzazione - ha ritenuto, vista l'assenza di una proposta di
compensazione agricola, di non poterla approvare (risoluzione cit., pag. 34).
Stessa sorte è toccata alla porzione est del confinante mapp. 590, attribuito
alla zona edificabile RT2 (risoluzione cit., pag. 17 seg.). Il Governo ha
quindi sospeso la sua decisione in merito all'approvazione dell'estensione delle
zone EAP 5 e RT2 per quanto attiene ai mapp. 587, 588, 610 e, parzialmente, 590
e 802 (v. allegato 3 alla risoluzione cit.), in attesa d'una proposta di
compenso agricolo.
B.
a. Il 29 marzo 2010 il consiglio comunale di Lugano ha adottato
alcune varianti del piano regolatore, scaturenti dalla pregressa decisione di
approvazione della sua revisione. Per quanto qui interessa, i mappali della
zona EAP 5 e RT2 per i quali l'azzonamento era rimasto sospeso sono stati
assegnati alla zona agricola. Tale scelta è stata giustificata colle difficoltà
di accesso e di infrastrutturazione adeguata dei fondi. Ciò, inoltre, avrebbe
permesso di evitare di dover compensare la sottrazione di terreno agricolo
(fascicolo maggio 2009, pag. 16).
b. Non condividendo la sorte pianificatoria
del suo fondo, con ricorso 30 luglio 2010, RI 1 ha impugnato la decisione del
consiglio comunale davanti al Governo, domandandogli di assegnare la sua
particella alla limitrofa zona edificabile R2.
c. Con risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2554) il Governo ha, tra l'altro,
approvato l'impostazione pianificatoria avversata, respingendo nel contempo il
ricorso. In sintesi, esso ha ritenuto che il fondo non adempisse ai requisiti
per un'attribuzione alla zona edificabile, mentre presentava una parziale
idoneità agricola (risoluzione, pag. 18 e 27).
C.
Con ricorso 7 giugno
2011 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la
decisione appena descritta, postulando nuovamente l'assegnazione del mapp. 610 alla
zona R2, in via subordinata anche solo parziale. In caso di reiezione del
ricorso, domanda un risarcimento per espropriazione materiale. Il ricorrente sottolinea
innanzitutto che la particella sarebbe perfettamente urbanizzata. Quello che ritiene
essere un minimo ampliamento della zona edificabile adempirebbe ai requisiti di
legge: si tratterebbe infatti di una lacuna edificatoria (
Baulücke
). Il
fondo, a vocazione prettamente edilizia, non risponderebbe poi nemmeno ai
requisiti della zona agricola.
D.
All'accoglimento del ricorso si oppongono il municipio e la Divisione, i cui argomenti verranno ripresi se necessario in segui-
to.
E.
Il 24 luglio 2013
una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi e scattato alcune
fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le parti, dopo aver
ribadito le proprie posizioni e af-finato le rispettive tesi, hanno rinunciato
a presentare le conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv.
1 legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU
1990,
365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore
dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre
la legittimazione del ricorrente in questa
sede
(art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett.
b Lst). Inammissibile è tuttavia la pretesa per espropriazione materiale, poiché
esula dalla presente procedura. Con questa riserva, il ricorso è ricevibile in
ordine.
1.2. Poiché la controversa variante di piano regolatore è stata adottata e
approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.
2
.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal
1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente
che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli
interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30
cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78
consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.
Nell'impugnativa, il ricorrente sostiene che il mapp.
610 debba essere assegnato alla zona edificabile R2, poiché - perfettamente
urbanizzato - costituirebbe una
lacuna edificatoria (
Baulücke
). Sarebbero dunque date le
condizioni legali per la sua attribuzione - anche solo parziale - al territorio
fabbricabile, mentre per converso la particella non adempirebbe ai requisiti della
zona agricola. Il trattamento riservato al mapp. 610 integrerebbe dunque gli
estremi di una disparità di trattamento. In sede di sopralluogo, il ricorrente
ha sottolineato come la vocazione edilizia residenziale della zona sarebbe
confermata dalla scheda R3 del piano direttore cantonale.
4.
4.
1.
I piani di utilizzazione - nel nostro
Cantone chiamati, a livello comunale
, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT;
dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg.
Lst
) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2
LPT).
4.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura
(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed
urbanizzati entro
15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie
queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla
luce dei principi e degli scopi della
pianificazione
territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso,
parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri
rappresentano piuttosto degli
obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con
tutti gli altri (
cfr.
la giurisprudenza appena citata; inoltre
Wald-mann/Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.
314).
4.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il
20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a
garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a
salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati
dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT,
testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo
senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore
dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria
e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF
1996 III pag. 457 segg., 471, con rinvii).
5.
5.1. Entrando nel
merito della vertenza, si osserva anzitutto che, contrariamente a quanto
sostiene il ricorrente, il fondo in questione non costituisce affatto una
lacuna edificatoria. Il mapp. 610 è infatti posto a contatto della zona
fabbricabile (e fabbricata), con la quale confina su di un unico lato (quello ovest).
Per il rimanente il mappale è circondato da territorio non edificabile: zona
forestale (verso nord e verso est) e zona agricola (verso sud). Il margine
della zona R2 è lineare e coerente, e si sviluppa parallelo alla sottostante
stradina a fondo cieco (sentiero dei Castagni), tenuto conto che l'ampiezza
della fascia edificabile varia in funzione del limite del bosco accertato. Il
sopralluogo ha permesso di verificare la correttezza di quest'impostazione
pianificatoria. Il limite della zona fabbricabile è infatti ben
percettibilmente segnato dagli edifici che sorgono sui mapp. 820 e 920, a valle del mapp. 610, mentre sugli altri lati non vi sono edificazioni. In siffatte circostanze
non vi è spazio alcuno per l'assegnazione del fondo in parola alla zona
edificabile in forza dell'art. 15 lett. a LPT. L'attribuzione della particella del
ricorrente alla zona R2 non può avvenire nemmeno in applicazione dell'art. 15
lett. b LPT; del resto - a ragione - egli nemmeno lo pretende. In ogni caso,
nell'ambito della decisione 7 febbraio 2006 di approvazione della revisione del
piano regolatore della sezione di Viganello, il Consiglio di Stato aveva
rilevato come esso permettesse un aumento di più del 50% delle unità insediative.
Non vi sono dunque indizi che permettano di ritenere necessario ampliare la
zona edificabile. Ferme queste premesse, non si giustifica l'assegnazione - anche
solo parziale - del fondo in parola alla zona edificabile R2.
5.2. Poiché il fondo in
questione non soddisfa già i requisiti di cui all'art. 15 LPT, non solo merita
di essere tutelata la decisione di non assegnarlo alla zona edificabile R2, ma
anche quella di attribuirlo alla zona agricola,
intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16
LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 (
supra
, 4.1.3.). Non
sarebbe dunque nemmeno necessario approfondire se la particella in discussione
si presti o meno - e se del caso in quale misura - alla lavorazione agricola. In
occasione del sopralluogo il Tribunale ha comunque potuto costatare come la
recente pulizia del fondo abbia rimesso in luce l'esistenza di terrazzamenti,
evidente segno di un suo passato utilizzo quale vigneto. Tale circostanza è poi
stata confermata dal rappresentante del ricorrente, che ha spiegato come la
vite sia stata estirpata 40/50 anni or sono per far posto a un vivaio. La particella
è inoltre compresa nel limite della zona vignabile dal catasto viticolo del
1983.
Non solo quindi, in
definitiva, il mapp. 610 non adempie ai requisiti della zona fabbricabile, ma,
al contrario, soddisfa - quantomeno in parte - quelli della zona agricola.
5.3.
La questione dell'urbanizzazione della
particella risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti, anche se venisse
accertata, essa non sarebbe comunque sia
decisiva
e non conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo alla
zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid.
6a, 117 Ia 434
consid. 3g;
Waldmann/Hänni
, op.
cit., n. 23 ad art. 15;
Flückiger/Grodecki
,
op. cit., n. 87 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
5.4. Nemmeno
l'accenno operato dal ricorrente a una
possibile disparità di trattamento permette di concludere altrimenti. Infatti,
i
l principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza
con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a).
Ora, e
come visto, l'inclusione del mappale del ricorrente in zona agricola è sorretta
da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, senz'altro non arbitrari.
5.5
.
Nell'ambito di una ponderazione
globale degli interessi (cfr. consid. 2.2), oltre all'obiettivo di interesse
generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3c), dev'essere poi da ultimo evidenziata la necessità di
preservare il paesaggio e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata,
di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
6.
6.1. Ferme queste premesse, nella misura in cui
è ricevibile, il ricorso dev'essere respinto.
6.2. L
a tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico
al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario