ti_gerichte · 36.2008.134 · 2008-12-17 · it
Richiesta di sussidio per il 2008 respinta poiché il reddito registrato nella tassazione determinante è superiore a quello previsto dall'art. 29 cpv. 2 LCAMal, il quale rispetta il principio della parità di trattamento tra inquilini e poteva entrare in vigore il 1° gennaio 2008

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 17.12.2008 36.2008.134
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 17.12.2008 36.2008.134
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 17.12.2008 36.2008.134

Raccomandata
Incarto n.
36.2008.134
cs
Lugano
17 dicembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 6 settembre 2008
di
1.
RI 1
2.
RI 2
contro
la decisione su reclamo del 28 agosto 2008
emanata da
Istituto assicurazioni sociali Ufficio
assicurazione malattia,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su reclamo del 28 agosto 2008 l’UAM ha confermato il precedente
rifiuto di concedere ai coniugi RI 1 ed RI 2 il sussidio per il pagamento del
premio dell’assicurazione malattie delle cure medico-sanitarie per l’anno 2008.
L’autorità cantonale ha in sostanza rilevato che per il nuovo art. 29 cpv. 2
lett. d LCAMal il diritto alla riduzione del premio decade se il totale dei
redditi registrati nella tassazione applicabile supera il limite di fr. 110'000
valido per le famiglie con due figli minorenni conviventi. Poiché nel caso
concreto dalla tassazione 2005 il totale dei redditi registrati ammonta a fr.
110'984, anche se il reddito imponibile desumibile dalla medesima tassazione è
di fr. 31'100, gli interessati non hanno diritto ad alcuna riduzione.
1.2.   Con
tempestivo ricorso del 6 settembre 2008 i coniugi __________ sono insorti
contro la predetta decisione affermando che il criterio di riferimento fissato
per determinare il diritto al sussidio, ossia quello di fr. 110'000, è lesivo
della parità di trattamento tra assicurati proprietari di immobili ed
assicurati inquilini con redditi equivalenti. Gli assicurati rilevano che il
reddito lordo della tassazione ammonta a fr. 110'984 poiché comprensivo del
valore locativo di fr. 12'250 e che tra le deduzioni previste fiscalmente vi
sono gli interessi passivi (ipotecari) e le spese di manutenzione riguardanti l’abitazione
primaria per un ammontare di fr. 17'083, rispettivamente fr. 1'837. Essi ritengono
che queste due ultime deduzioni non vengono, arbitrariamente, considerate
quando il metodo di determinazione del limite massimo per l’ottenimento del
sussidio si fonda unicamente sul reddito lordo.
I
ricorrenti affermano che il valore locativo, sottoposto ad imposizione, non
rappresenta un’entrata, bensì un elemento in natura tassabile. Le deduzioni
ammesse, strettamente collegate al valore locativo, sono gli interessi passivi
ipotecari e le spese di manutenzione (così come gli oneri sociali sono
strettamente collegati al reddito da lavoro, e ne viene pertanto fatta
astrazione quando il limite di riferimento per la determinazione del diritto al
sussidio si fonda sul reddito lordo). Se il criterio per determinare il diritto
all’ottenimento del sussidio è quello del reddito lordo (e non quello di Fr.
32'000 quale limite di reddito netto), i ricorrenti sostengono che il valore
locativo debba essere di fatto considerato al netto delle spese per interessi
ipotecari e spese di manutenzione.
Essi affermano
che se la loro famiglia fosse locataria della casa d’abitazione e l’affitto da
loro pagato fosse equivalente alla somma degli interessi e delle spese di
manutenzione, ossia fr. 18'920 al mese, nella tassazione non vi sarebbe traccia
del valore locativo e quindi il reddito lordo ammonterebbe a fr. 98'734. Per
cui a parità di reddito ma pagando l’affitto in luogo degli interessi ipotecari
e delle spese di manutenzione i ricorrenti sostengono che avrebbero avuto
diritto ai sussidi. Gli insorgenti chiedono infine di essere sentiti (doc. I).
1.3.   Con risposta
del 29 settembre 2008 l’UAM propone la reiezione del ricorso con argomentazioni
che, laddove necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. III).
1.4.   Pendente
causa le parti, con numerosi ulteriori scritti, hanno ribadito le loro
posizioni (doc. da V a XIII).
in
diritto
2.1.   Conformemente
a quanto disposto dall'art. 23 LCAMal, il Cantone ed i Comuni partecipano al
pagamento delle quote a carico degli assicurati di condizioni economiche
modeste per le prestazioni minime previste dalla legge. Gli assicurati di
condizioni economiche modeste sono definiti dall'art. 29 LCAMal: si tratta
delle famiglie il cui reddito determinante non supera i Fr. 32'000.- e delle
persone sole il cui reddito non supera i Fr. 20'000.-.
Di
regola, il reddito determinante risulta, secondo l'art. 30 LCAMal, dalla somma
arrotondata al mille franchi superiore:
a)  del
reddito imponibile desunto dal periodo fiscale stabilito dal Consiglio di
Stato;
b)  di
un quindicesimo della sostanza imponibile desunta dal periodo fiscale stabilito
dal Consiglio di Stato per la parte eccedente l'importo di Fr. 150'000.- per le
persone sole e Fr. 200'000.- per le famiglie.
L’espressione
“di regola” tende a volere salvaguardare la possibilità per l’amministrazione
designata (l’Ufficio Assicurazione Malattia) di accertare autonomamente il
reddito dell’assicurato in caso di persone adempienti i presupposti dell’art.
31 LCAMal.
Per
l'anno 2008
il Consiglio di Stato ha definito le basi di calcolo per il
sussidio con il DE del 10 ottobre 2007, che ha confermato quello del precedente
anno.
Il
periodo fiscale per l'accertamento del reddito determinante è quello delle
classificazioni dell'imposta cantonale per l'anno 2005. I limiti di reddito che
conferiscono diritto al sussidio sono quelli stabiliti dagli art. 29-32, 35-38,
44-46 e 48 LCAMal, ossia Fr. 20'000 per le persone sole e Fr. 32'000 per i
membri maggiorenni delle famiglie e 1° figlio.
Il 1°
gennaio 2008 è entrato in vigore il nuovo art. 29 cpv. 2 LCAMal del seguente
tenore:
"
La riduzione di premio decade nei seguenti casi:
a) se l’importo di sostanza lorda registrato nella tassazione applicabile
supera fr. 600’000.--, o se l’importo di sostanza imponibile supera fr.
400’000.--;
b) persone sole: se il totale dei redditi al netto degli oneri
sociali registrati nella tassazione applicabile supera fr. 60’000.--;
c) persone sole intese quali «reddito di riferimento» (art. 32): se
il totale dei redditi al netto degli oneri sociali registrati nella tassazione
applicabile supera fr. 80’000.--;
d) famiglie: se il totale dei redditi registrati nella tassazione
applicabile supera fr. 90’000.--. Per i primi tre figli è data un’aggiunta di
fr. 10’000.-- cadauno; per i successivi di fr. 5000.-- cadauno.”
2.2.   Di
principio, quindi, l'amministrazione fa capo ai dati fiscali determinati in
virtù della tassazione di riferimento (ossia quella del periodo indicato
dall’esecutivo cantonale nel DE emesso annualmente) come imposto dalla legge e
dal regolamento d'applicazione (art. 30 LCAMal).
L'amministrazione (e meglio l’Ufficio
dell'Assicurazione Malattia) deve però calcolare il reddito determinante al di
fuori della tassazione di riferimento trasformando il reddito mediante apposite
tabelle e verificando il sussistere dei limiti per la concessione del sussidio
in specifici casi previsti dalla legge e dal regolamento d'applicazione.
All'art. 31 LCAMal il legislatore ticinese ha riservato l'accertamento del
reddito determinante in maniera autonoma da parte dell'amministrazione (con
successiva commutazione delle entrate lorde in reddito determinante a partire
dalle tabelle ufficiali di conversione, art. 17 cpv. 2 ed art. 36 RLCAMal) nei
casi:
"
a) delle persone soggette all'imposta cantonale
solo per una parte del
loro reddito o della loro sostanza;
b) delle persone soggette all'imposta alla fonte;
c) delle persone sole con reddito imponibile nullo o totale dei
redditi registrati nella tassazione applicabile inferiore a fr. 6'000.-, che
esercitano un'attività lucrativa;
d) in altri casi particolari."
L'esecutivo cantonale ha concretizzato la norma
della Legge in virtù dell'ampia delega concessagli dalla stessa regola. Il Regolamento
infatti, all’art. 31 RLCAMal (art. 67 vRLCAMal), prevede che il reddito
determinante va accertato autonomamente dall’Istituto delle assicurazioni
sociali in particolare nei seguenti casi:
"
a)   persone soggette all'imposta alla fonte;
b)   decesso del coniuge o del partner
registrato;
c)
matrimonio, divorzio o separazione per sentenza giudiziaria o di fatto,
scioglimento dell'unione domestica registrata, nel caso di assenza di tassazione
applicabile;
d)
persone sole che esercitano un'attività lucrativa o conducono esistenza
autonoma, con reddito imponibile nullo o totale dei redditi registrati nella
tassazione applicabile inferiore a fr. 6'000.-, secondo il periodo fiscale
determinante;
e)
persone domiciliate che al momento dell'istanza non dispongono di alcuna
tassazione fiscale e per le quali non sarà emessa una tassazione relativa al
periodo fiscale determinante;
f)
persone al beneficio di misure ai sensi della legge sull'assicurazione contro
la disoccupazione, dopo almeno sei mesi di inattività lucrativa;
g)
persone al beneficio di prestazioni ai sensi della legge sull'assistenza
sociale; d'intesa con il competente Ufficio;
h)
cessazione definitiva dell'attività lucrativa a causa di pensionamento o di
invalidità;
i)
cessazione temporanea di attività lucrativa per riqualificazione o
perfezionamento professionale;
l)    cessazione dell'attività lucrativa a
seguito di maternità;
m)
diminuzione importante del reddito netto da attività dipendente o
indipendente, oppure del reddito da pensioni, rendite e assegni, rispetto al
medesimo dato desumibile dai parametri fiscali applicabili;
n)
persone soggette all'obbligo d'assicurazione svizzero in forza dell'Accordo
CH/CE sulla libera circolazione delle persone o dell'Accordo di emendamento
della Convenzione istitutiva dell'AELS, non tassate in Svizzera o tassate alla
fonte."
Nel
corso del corrente anno, con pubblicazione avvenuta sul BU 37/2008 dell’11
luglio 2008 l’esecutivo cantonale ha previsto una modifica del RLCAMal
introducendo una nuova ipotesi (lettera o) per il calcolo autonomo del reddito
(e della sostanza) da parte dell’amministrazione cantonale. In dettaglio tale
novella – vigente retroattivamente dal 1 gennaio 2008 – prevede:
"
o)
diminuzione importante dei valori di sostanza desunti dalla tassazione
applicabile, nel caso in cui sia comprovato, e giustificato, l’utilizzo della
sostanza per necessità primarie proprie. In questo caso la riduzione di premio
è decisa in considerazione dei parametri di sostanza riportati nell’ultima
tassazione cresciuta in giudicato al momento dell’istanza."
L’esecutivo
cantonale ha poi previsto un correttivo, per porre rimedio a possibili abusi in
materia di sussidi, relativo all’alienazione di beni immobili da parte
dell’assicurato (ciò sulla base di alcuni casi giudicati dal TCA, in
particolare a partire dalla sentenza 36.2004.40 del 3 settembre 2004 e sino
alla sentenza 36.2007.9 dell’11 settembre 2007) introducendo nel RLCAMal il
nuovo
"
Art. 36a
1
In caso di
rinuncia a sostanza, per donazione o cessione in usufrutto durante il periodo
fiscale di riferimento, sul medesimo sono riportati i valori antecedenti la
rinuncia.
2
Tali valori
sono riportati anche sui periodi fiscali successivi. L’ammontare è ridotto
annualmente di 10 000.– franchi.
La nuova
ipotesi di accertamento d’ufficio da parte dell’amministrazione cantonale è la
conseguenza diretta, e necessaria, dell’introduzione, con effetto al 1° gennaio
2008, dell’art. 29 cpv. 2 LCAMal.
2.3.   In concreto
nella tassazione 2005 dei ricorrenti determinante per stabilire il diritto al
sussidio per il 2008 (cfr. DE del 10 ottobre 2007) risulta un reddito
imponibile di fr. 31'100, mentre il totale dei redditi registrati supera
l’importo di fr. 110'000 (ossia fr. 90'000 + 10'000 + 10'000 per i due figli
minorenni che compongono la famiglia; cfr. art. 29 cpv. 2 lett. d LCAMal).
Di
principio i ricorrenti non hanno quindi diritto alla riduzione del premio
dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per il 2008.
L’art. 29
cpv. 2 LCAMal è tuttavia entrato in vigore, il 1° gennaio 2008, con effetto
retroattivo.
Infatti
la modifica dell’art. 29 cpv. 2 LCAMal (adottata il 19 dicembre 2007 dal Gran
Consiglio sulla base del Messaggio del 9 ottobre 2007 n. 5974 del Consiglio di
Stato sul Preventivo 2008 e del Rapporto del 4 dicembre 2007 della Commissione
della gestione e delle finanze sul Messaggio n. 5974) è stata dapprima
pubblicata sul Foglio Ufficiale n. 103/104 del 28 dicembre 2007, pag. 9809, con
l’indicazione della scadenza del termine di referendum l’11 febbraio 2008, poi sul
Foglio Ufficiale n. 4 a pag. 202 dell’11gennaio 2008 (“
Leggi e decreti
legislativi pubblicati sul Foglio ufficiale [FU] per decorrenza del termine di
referendum [l’entrata in vigore sarà indicata con la pubblicazione sul BU]
”)
ed infine sul Bollettino Ufficiale n. 6 del 2008 a pag. 109 con l’indicazione
della sua entrata in vigore il 1° gennaio 2008.
Va
pertanto esaminato se l’art. 29 cpv. 2 LCAMal può essere applicato al caso di
specie, ritenuto che in numerose sentenze il TCA ha lasciato la questione
aperta.
Da
ultimo, con sentenza 36.2008.131 del 14 ottobre 2008, questo Tribunale ha
affermato:
"
9. Prima di esaminare oltre il caso, alla luce
delle argomentazioni dell’amministrazione che ha inteso applicare l’art. 29
cpv. 2 LCAMal che pone limiti oggettivi alle concessioni dei sussidi, limiti
derivanti dal reddito o dalla sostanza, appare opportuno specificare il tema
della retroattività che le norme citate dall’amministrazione pongono. Sin da
subito va rilevato come il tema vada qui solo abbozzato e non si imponga sua
soluzione alla luce dell’esito della procedura in discussione. In sostanza va
evocato come il legislatore cantonale abbia introdotto dopo il 15 febbraio 2008
una norma che ha imposto come applicabile ai sussidi 2008 che, per legge e
fatte salve le eccezioni citate, debbono essere richiesti entro la fine
dell’anno precedente ossia il 2007. Il legislatore ha quindi, nel febbraio
2008, messo in vigore una norma che ritiene applicabile a situazioni di fatto
completamente svoltesi precedentemente la sua adozione ed entrata in vigore ed
a fronte di procedure pure completatesi (per imposizione legale)
antecedentemente alla sua entrata in vigore.
Secondo i principi generali del diritto, ai fatti
le cui conseguenze giuridiche sono in discussione, si applicano le norme in
vigore al momento in cui questi fatti si realizzano (in particolare nell’ambito
della LADI cfr. DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; SVR 1998 ALV Nr. 12,
consid. 1 pag. 37 e DTF 122 V 34, consid. 1, pag. 36 e riferimenti; cfr. pure
SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 208; DTF 123 V 25, consid. 3, pag. 28 e DTF 123 V 133,
consid. 2b, pag. 135). Generalmente, inoltre, è esclusa la retroattività di una
norma. La giurisprudenza, nell'ambito dell'art. 4 della v. Costituzione
federale (il cui tenore è stato sostanzialmente ripreso dall'art. 8 della n.
Cost. fed. in vigore dal 1° gennaio 2000), ammette la retroattività solo
qualora la stessa sia stata esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del
senso del disposto, appaia che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti
moderati nel tempo, non comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia
giustificata per motivi degni di nota e non leda diritti acquisiti (cfr. DTF
122 V 408 consid. 3b/aa, DTF 120 V 329 consid. 8b e sentenze ivi citate; cfr.
pure Andreas Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, Volume II, Les droits fondamentaux, Ed. Staempfli,
Berna 2000, pag. 644, n. 1395-1396). Dalla retroattività
propria
, che si
riferisce a norme che si applicano a fatti terminati prima dell'adozione della
nuova normativa, va distinta la retroattività
impropria
, che è invece
permessa. Questa evenienza è data allorquando il nuovo diritto produce effetti
solo dopo la sua entrata in vigore, anche se si applica a fattispecie esistenti
prima della sua entrata in vigore, oppure quando il nuovo diritto si applica a
fattispecie durevoli non limitate nel tempo (cfr. RDAT II-1998, N. 13t, pag.
308, in
particolare il consid. 5.5.1 a pag.
311). A proposito di quanto appena esposto, il Tribunale federale delle
assicurazioni (TFA), in una decisione non pubblicata del 30 agosto 1999, nella
causa CC. F-O contro A.C. e TCA, H 178/99, ha, in particolare, ribadito che:
... Secondo la
giurisprudenza, un disposto ha effetto retroattivo quando, in sede di
applicazione di nuovo diritto, è fatto riferimento ad eventi situati nel
passato e conclusi prima dell'entrata in vigore di esso diritto. La giurisprudenza,
nell'ambito dell'applicazione dell'art. 4 Cost., ammette la retroattività solo
qualora la stessa sia stata esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del
senso del disposto, appaia che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti
moderati nel tempo, non comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia
giustificata per motivi degni di nota e non leda diritti acquisiti (DTF 122 V
408 consid. 3b/aa, 120 V 329 consid. 8b e sentenze ivi citate).
Vi è retroattività
impropria quando il nuovo diritto esplica i suoi effetti su fatti precedenti
solo per il periodo posteriore alla sua entrata in vigore, vale a dire quando
la nuova norma di diritto disciplina uno stato di fatto che, insorto vigente il
vecchio diritto, si manifesta ancora oltre la modifica del disciplinamento
giuridico (DTF 124 III 271 consid. 4e, 122 V 124 consid. 3b/dd, 122 V 8 consid.
3a, 408 consid sb/aa e sentenze ivi citate. (…)." (cfr. STFA del 30 agosto
1999 in
re CC. F-O, H 178/99, consid. 2b, pag.
3)
Per quanto attiene alla retroattività propria il
TFA in una sentenza del 28 gennaio 2003 nella causa X., pubblicata in SVR 2003
AHV Nr. 14 pag. 36 seg., ha precisato che essa è ammissibile unicamente se
determinate condizioni sono adempiute. In quel caso, riguardante l'applicazione
o meno del nuovo diritto, in vigore dal 1° gennaio 2001, al calcolo dei
contributi AVS degli indipendenti relativi agli anni antecedenti alla sua
entrata in vigore, l'Alta Corte ha deciso che tali presupposti non erano
ossequiati.
In particolare il TFA ha rilevato:
(…)
Da sich der
massgebende Sachverhalt abschliessend vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts
verwirklicht hat, läge eine echte Rückwirkung vor, welche nur unter bestimmten
Voraussetzungen zulässig ist (BGE 126 V 135 E. 4a mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4, Auflage, Zürich 2002, Rz.
330 f
). Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen
nicht erfüllt. So fehlt es an einer entsprechenden ausdrücklichen Anordnung und
einem sich aus dem Inhalt des Erlasses ergebenden klaren Willen. Die bereits zitierten
Übergangsbestimmungen sehen vielmehr die Anwendung des bisherigen Rechts auf
die Beitragsbemessung für die Zeit bis Ende 2000 vor. Ebenso wenig sind
triftige Gründe ersichtlich, welche für die Bejahung der rückwirkenden Geltung
des am 1. Januar
2001
in
Kraft getretenen
Art. 22 AHVV sprechen würden. Ein begünstigender Erlass, dessen rückwirkende
Anwendung unter weniger strengen Voraussetzungen zulässig wäre (BGE 105 Ia 40
E. 3 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER, a. a. O., Rz. 334 ff.), liegt nicht vor:
Wohl hätte die Gegenwartsbemessung für die Jahre 1999 und 2000 im Fall des Beschwerdeführers
eine geringere Beitragsbelastung zur Folge; demgegenüber sähen sich andere
Beitragspflichtige, welche ebenfalls im Jahr 1997 eine selbstständige
Erwerbstätigkeit aufgenommen haben, ihr Einkommen jedoch 1999 und 2000
gegenüber den Vorjahren steigern konnten, mit höheren Beiträgen konfrontiert.
Die Zulässigkeit
der Rückwirkung eines Erlasses begründet im Übrigen keinen Anspruch auf Rückwirkung
(BGE 127 V 453 E.
3
a
mit Hinweisen, 99
V 203 E. 2). Ein solcher besteht nur, wenn es der Erlass ausdrücklich vorsieht
(HÄFELIN/Müller, a. a. O., Rz. 335), was vorliegend nicht zutrifft. Ebenso
lässt sich die rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf den Vorrang des
milderen Rechts (lex mitior) stützen. Dieses Prinzip gilt in erster Linie im
Bereich der Strafsanktionen. Im Verwaltungsrecht findet das mildere Recht, wenn
es im Gesetz nicht ausdrücklich angeordnet ist, auf einen abgeschlossenen
Sachverhalt nur ausnahmsweise Anwendung, während ansonsten der Grundsatz der
Nichtrückwirkung eines Erlasses gilt (Urteil C. vom 8 Mai 1998, 2A.82/1996, mit
Hinweis auf BGE 102 Ib 64 E. 4 und ALFRED KÖLZ, Intertemporales
Verwaltungsrecht, ZSR 192/1983 II S. 175). Vorliegend besteht keine Grundlage
für die Annahme eines Ausnahmefalles." (SVR 2003 AHV Nr. 14 pag. 37)
In concreto non occorre esaminare il tema a
sapere se la retroattività imposta dall’entrata in vigore della norma dell’art.
29 cpv. 2 LCAMal sia o meno corretta. In effetti il gravame non può trovare
accoglimento per la tardività della richiesta dell’assicurata che non appare giustificata.”
Nel caso
di specie la questione, pur se non sollevata dai ricorrenti, deve invece essere
risolta poiché il reddito registrato supera quello figurante all’art. 29 cpv. 2
let. d LCAMal.
2.4.   La
fattispecie in esame è analoga a quella giudicata dal Tribunale federale in una
sentenza pubblicata in DTF 119 Ia 254. In quell’occasione il Gran Consiglio
vodese il 15 dicembre 1992 aveva adottato un decreto relativo alle misure per
adattare al rincaro i salari dei funzionari cantonali. Il decreto è stato
pubblicato nella “
Feuille des avis officiels du canton de Vaud
” del 29
dicembre 1992, con scadenza del termine per il referendum il 7 febbraio 1993.
In
assenza di un referendum il Consiglio di Stato, il 12 febbraio 1993, ha
pubblicato nel foglio ufficiale vodese del 19 febbraio 1993 il decreto del 15
dicembre 1992 e l’ha messo in vigore il 1° gennaio 1993.
In quella
circostanza il TF, a proposito della retroattività, ha affermato:
"
3.
a) Les recourants prétendent que le
décret du 15 décembre 1992 sur l'adaptation au renchérissement a été muni d'un
effet rétroactif de manière contraire à l'art.
4 Cst.
Selon la jurisprudence, une norme a un effet rétroactif
lorsqu'elle s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en
vigueur (ATF 116 Ia 213/214 consid.
4a, ATF 113 Ia 425 et les
arrêts cités. Voir aussi ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol.
I, p. 147; ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, in RDS
102/1983 II p. 160; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, n.
2.5.2.3, p. 144). En l'espèce, le décret litigieux a été adopté par le Grand
Conseil le 15 décembre, pour être publié dans la Feuille des avis officiels du
29 décembre 1992. Vu le texte clair de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, il ne pouvait
entrer en vigueur avant l'échéance du délai référendaire, soit le 7 février
1993. Toutefois, l'art. 2 du décret lui-même prévoit qu'il entre en vigueur le
1er janvier 1993 sous réserve des dispositions constitutionnelles. L'Etat de
Vaud pense pouvoir en déduire que le décret n'a pas prévu d'effet rétroactif,
puisque la date de son entrée en vigueur a été fixée au moment où il a commencé
à déployer ses effets.
Or, l'art. 2 du décret est
rédigé de manière peu claire. Au vu de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, le décret ne
pouvait entrer en vigueur avant le 7 février 1993. De fait, son entrée en
vigueur remonte au moment de la publication dans la Feuille des avis officiels
de l'arrêté du Conseil d'Etat du 12 février, soit le 19 février 1993. Le texte
de cet arrêté est du reste plus clair et fait mieux ressortir le véritable
processus juridique: en effet, l'arrêté du 12 février 1993 met le décret en
vigueur, mais avec effet au 1er janvier 1993.
Il y a bien là un effet rétroactif, du reste prévu dans la loi
elle-même, soit à l'art. 2 du décret. Dès lors, selon ce texte, le décret
s'applique dès son entrée en vigueur (le 19 février 1993) également aux faits
qui se sont écoulés depuis le 1er janvier 1993.
b) La rétroactivité est contraire au principe de la sécurité et de
la prévisibilité du droit. Selon la jurisprudence, il est cependant possible de
déroger à certaines conditions au principe de non-rétroactivité des lois: il
faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit
raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités
choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle
réponde à un intérêt public plus digne d'être protégé que les intérêts privés
en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 116 Ia 214 consid.
4a, ATF 113 Ia 425 et les références citées). En l'espèce, la rétroactivité est
prévue dans la loi, soit à l'art. 2 du décret attaqué. Elle est très limitée
dans le temps et ne conduit pas à des inégalités choquantes. Elle ne porte par
ailleurs pas atteinte aux droits acquis des recourants, car, comme le Tribunal
fédéral l'a relevé à plusieurs reprises, les rapports de service des
fonctionnaires sont soumis aux modifications législatives, également en ce qui
concerne la rémunération. Le législateur cantonal est donc libre d'apporter des
modifications légales aux prétentions pécuniaires des fonctionnaires, qui n'ont
en général pas le caractère de droits acquis (ATF 118 Ia 255 /256 consid. 5b et
l'arrêt cité). Enfin, le législateur vaudois pouvait se fonder sur des motifs
pertinents pour adopter l'art. 2 du décret. Certes, l'intérêt purement
financier de l'Etat ne permet normalement pas de faire exception au principe de
non-rétroactivité, sauf si les finances publiques sont en péril (ATF 102 Ia 73,
ATF 95 I 10, ATF 92 I 232; GRISEL, op.cit., p. 149), En l'espèce, les finances
publiques cantonales se trouvaient dans une mauvaise situation, nécessitant que
des mesures de redressement soient prises (le taux d'imposition cantonal a été
relevé et diverses dispositions arrêtées pour alléger les charges financières
de l'Etat). Cela dit, même si l'intérêt public à octroyer l'effet rétroactif au
décret en question apparaît peu important, il l'emporte néanmoins sur l'intérêt
privé des recourants à voir leurs traitements adaptés au coût de la vie, dans
la mesure où le dommage subi par les recourants est très restreint, puisqu'il ne
correspond qu'à l'allocation de renchérissement pour le mois de janvier 1993
(voire quelques jours en février).
Le décret attaqué a de plus prévu la suppression de l'adaptation
des salaires au renchérissement durant un an. Des raisons de simplification justifiaient
que cette mesure concorde avec l'année civile,
plutôt que
de s'étendre de mars 1993 à fin février 1994 par exemple. A cela s'ajoute que
les intéressés n'ont pas été pris au dépourvu, puisqu'ils ont connu la mesure
envisagée dès l'automne 1992, au moment où elle a fait l'objet du projet de
décret présenté par le Conseil d'Etat au Grand Conseil, la publication du texte
adopté intervenant le 29 décembre 1992 (BÉATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz
im öffentlichen Recht, p. 289). Le grief est dès lors infondé.
4. Le Conseil d'Etat (ou l'administration
cantonale) a appliqué le décret du 15 décembre 1992 avant son entrée en
vigueur, puisqu'en janvier 1993 l'adaptation au renchérissement n'a pas été
octroyée selon l'art. 54 de la loi sur le statut général des fonctions
publiques cantonales, alors même que ledit décret ne déployait pas d'effets
juridiques, le délai référendaire n'étant pas échu. En droit strict, on aurait
pu envisager de payer aux fonctionnaires, en janvier, l'allocation de
renchérissement puis, en février, de supprimer cette allocation et de réclamer
le remboursement du montant versé en trop en janvier (sur la base de l'art.
2 du décret, dont on a vu plus haut qu'il était admissible).
En
effet, il n'est normalement pas possible d'appliquer une loi qui n'est pas en
vigueur (KÖLZ, op.cit., p. 173/174).
Cette manière de procéder
aurait toutefois entraîné de vaines complications sur le plan pratique. Il
aurait fallu calculer pour le premier trimestre 1993 pas moins de trois
montants différents de salaire: janvier (avec renchérissement), février (pas de
renchérissement et déduction de la somme versée en trop en janvier) et mars
(sans renchérissement). L'Etat aurait encore dû réclamer séparément le
trop-perçu aux fonctionnaires ayant quitté leur fonction à fin janvier. De
plus, l'entrée en vigueur du décret était imminente. Aucun référendum n'avait
été annoncé et il était quasiment impossible de fin janvier à début février
d'annoncer le référendum et de déposer les listes contenant 12'000 signatures
valables (cf. art. 89 à 96 et 105 de la loi vaudoise du 16 mai 1989 sur
l'exercice des droits politiques). On peut du reste sérieusement se demander si
les recourants, notamment les trois premiers, ont un intérêt réel à soulever ce
moyen, car, même si celui-ci était fondé, ils pourraient théoriquement réclamer
à l'Etat le versement du renchérissement pour janvier, mais l'Etat de Vaud
pourrait immédiatement leur opposer en compensation une créance en
remboursement sur la base de l'art. 2 du décret attaqué. De toute façon,
l'autorité cantonale pouvait en l'espèce donner un "effet anticipé"
au droit nouveau, dans la mesure où elle avait pour cela une base légale dans
le droit en vigueur (MOOR, op.cit., n. 2.5.4, p. 152/153).
En effet, le
Conseil d'Etat dispose d'un pouvoir réglementaire
selon
l'art. 113 de la loi sur le statut général des fonctions publiques cantonal. On
peut ici admettre qu'il n'a pas excédé les limites de ce pouvoir en réglant
comme il l'a fait la transition entre le droit ancien et le droit nouveau, pour
éviter les conséquences mentionnées ci-dessus, qui auraient confiné à
l'absurde. Le moyen doit donc être écarté.”
In
concreto, come nel caso giudicato dal Tribunale federale, la retroattività era
prevista dall’art. 2 cpv. 2 del decreto del Gran Consiglio pubblicato sul Foglio
Ufficiale del 28 dicembre 2007 (pag. 9810: “
Essa entra in vigore il 1°
gennaio 2008
”).
Essa
inoltre è molto limitata nel tempo poiché il decreto è stato pubblicato nel
Bollettino Ufficiale del 15 febbraio 2008 e non porta ad disparità scioccanti
poiché tutti gli assicurati che si trovano nella medesima situazione vengono
trattati allo stesso modo. Tanto più che il Messaggio del Consiglio di Stato è
del 9 ottobre 2007 ed il Decreto Esecutivo che fissa i parametri per le basi di
calcolo del sussidio 2008 è del 10 ottobre 2007. Per cui l’UAM al momento in
cui era in possesso della base legale per decidere circa il sussidio 2008, era
a conoscenza delle previste modifiche legislative.
La
modifica non tocca inoltre alcun diritto acquisito dei ricorrenti poiché le
condizioni per ottenere il sussidio vanno esaminate ogni anno.
Infine,
come noto, le finanze pubbliche cantonali si trovano in una situazione che
necessita l’adozione di misure di risanamento urgenti per evitare distorsioni nella
concessione dei sussidi, provocate dalle elevate deduzioni fiscali, in
particolare per le famiglie, introdotte con la modifica della legge tributaria (cfr.
al riguardo G. Corti, “
Riduzioni individuali di premio dell’assicurazione
malattia e competenze del Consiglio di Stato
”, in RtiD I-2006 pag. 401 e
seguenti). Lo scopo dell’intervento è di evitare che beneficino dei sussidi
anche persone di condizione non modesta (cfr. anche consid. 2.6).
L’interesse
pubblico nel concedere l’effetto retroattivo alla modifica legislativa è inoltre
dato. Come nel caso vodese, anche nel caso di specie sarebbe infatti stato
assurdo concedere il sussidio solo per uno o due mesi (gennaio e,
verosimilmente, febbraio) e chiederne la restituzione nel corso del mese di
marzo, una volta entrate in vigore le basi legali , allorché, di principio,
l’aiuto statale non è concesso pro rata temporis, bensì per tutto l’anno. Per
cui delle ragioni di semplificazione giustificavano il fatto che la misura
avesse inizio con il 1° gennaio e non nel corso dell’anno.
Accertato
che l’art. 29 cpv. 2 LCAMal esplica tutti i suoi effetti per i sussidi del
2008, va ora esaminato se le censure dei ricorrenti sono fondate oppure no.
2.5.   Gli
insorgenti non contestano il valore di fr. 110'984 relativo al totale dei
redditi registrati nella tassazione applicabile, ma affermano che utilizzare il
totale dei redditi quale criterio per definire il diritto alla riduzione del
premio sia lesivo della parità di trattamento tra assicurati proprietari di
immobili ed assicurati inquilini con redditi equivalenti.
In
particolare i ricorrenti ritengono che se si considera il valore locativo nel
computo totale dei redditi occorrerebbe allora dedurre gli interessi passivi e
le spese di manutenzione. Nel caso degli insorgenti il totale dei redditi
ammonta a fr. 110'984, di cui fr. 12'250 di valore locativo. Dalla tassazione
si evince inoltre che le deduzioni fiscali ammesse per gli interessi passivi
raggiungono i fr. 17'803, mentre quelle per le spese di manutenzione sono di
fr. 1'837. Essi ritengono che se fossero stati inquilini della medesima
abitazione con un affitto corrispondente alla somma tra gli interessi passivi e
le spese di manutenzione, avrebbero avuto diritto al sussidio poiché i redditi
registrati ammonterebbero a fr. 98'734, ossia un importo inferiore al limite di
fr. 110'000 previsto dall’art. 29 cpv. 2 LCAMal.
2.6.   Obiettivo
della modifica del citato disposto è di evitare che persone con redditi lordi
elevati oppure detentori di sostanza cospicua, possano comunque rientrare nei
parametri per l’ottenimento della riduzione di premio LAMal in forza delle
deduzioni fiscalmente ammesse. Nel Messaggio n. 5974 del 9 ottobre 2007 il
Consiglio di Stato ha evidenziato come “
le deduzioni che possono determinare
queste situazioni sono identificabili soprattutto in spese di gestione e
manutenzione di immobili; interessi passivi privati, alimenti versati, figli a
carico, figli agli studi, spese professionali.”
e in subordine “
doppia
attività per coniugi, oneri assicurativi e interessi di capitale a risparmi,
spese di malattia riconosciute fiscalmente; quota esente per beneficiari di AVS
.”
Il
Consiglio di Stato ha evidenziato inoltre come”
le riduzioni di premio sono
riservate, in primo luogo ad “assicurati di condizione economica modesta”.
Quindi questo particolare aiuto sociale non è destinato a persone con redditi
lordi o importi di sostanza rilevanti.
”
Nel
rapporto sul Messaggio n. 5974 la Commissione della gestione e delle finanze ha
affermato:
"
3.5
Esclusione alla riduzione di premio LAMal
Il Governo con questa misura propone di eliminare
dai beneficiari chi ha un reddito lordo alto e che grazie a una serie di
deduzioni raggiunge un imponibile che dà diritto al sussidio. Secondo il Governo
non si tratta di una misura che ha carattere prettamente di risparmio
finanziario, ma di una misura di improntata all'equità. In effetti l'art. 65
LAMal prescrive che le riduzioni di premio devono essere riservate in primo
luogo ad “
assicurati di condizione economica modesta
”. Appare quindi
giustificato che tra i beneficiari non debbano figurare persone con redditi
lori o importi di sostanza importanti. Il discorso invece va differenziato per
i minorenni e i giovani adulti in formazione per i quali la LAMal (art 65
cpv.1bis) prevede di concedere aiuti anche in presenza di un “reddito medio”. I
casi in cui si applica l'esclusione sono i seguenti:
I. assicurati che possiedono una sostanza lorda,
registrata nella tassazione applicabile, superiore a fr. 600'000.--, o se
l'importo di sostanza imponibile supera fr. 400'000.--;
II. persone sole, il cui
"totale dei
redditi registrati nella tassazione applicabile"
(cifra 9 della
notifica di tassazione, sulla base della sistematica attuale) supera fr.
60'000.-- [fr. 80'000.-- per persone sole, intese quali "reddito di
riferimento" (art. 32 LCAMal). Su questo aspetto si ritornerà più in
dettaglio al titolo 3.];
III. famiglie, il cui
"totale dei redditi
registrati nella tassazione applicabile"
(cifra 9 della notifica di
tassazione, sulla base della sistematica attuale) supera fr. 90'000.-- (senza
figli). Per i primi tre figli è data un'aggiunta di fr. 10'000.-- cadauno,
mentre per i successivi è data un'aggiunta di fr. 5'000.-- cadauno. In questo
modo si ottempera al disposto di cui all'art. 65 bis cpv. 1 LAMal, che prevede
che la riduzione del premio riconosciuto per i minorenni, così come per i
giovani adulti in formazione (di età tra 18 e 25 anni), si estenda fino ai
"redditi
medi
".
Basta che una sola di queste condizioni si
verifichi e automaticamente decade la possibilità di acceso ad ogni riduzione
di premio LAMal.
Questa proposta comporta una minore uscita
stimata in 1,8 milioni.”
Da quanto
appena esposto emerge con evidenza che la volontà del legislatore è quella di
non concedere la riduzione del premio agli assicurati che dispongono di redditi
lordi elevati e che grazie alle deduzioni fiscali ammesse (tra cui gli
interessi ipotecari e le spese di manutenzione degli immobili) rientra(va)no
nel limite per ottenere il diritto all’aiuto statale.
2.7.   In concreto
il ragionamento dei ricorrenti non può essere seguito.
E’ vero
che il valore locativo aggiunto agli altri redditi è un introito fittizio; tuttavia
questa modalità di calcolo è stata voluta dal legislatore che ha deciso di
considerare tutti i redditi (cfr. art. 29 cpv. 2 LCAMal: “
il totale dei
redditi
”).
Va poi
rilevato che un inquilino con un reddito registrato nella sua tassazione di fr.
98’734 (ossia come i ricorrenti prima dell’aggiunta del valore locativo), deve
ancora far fronte al pagamento della locazione, il cui importo non può essere
dedotto nella dichiarazione fiscale. In tal caso l’inquilino, se si volesse
seguire il ragionamento degli insorgenti, avrebbe lo stesso reddito del
proprietario registrato nella dichiarazione fiscale, ma avrebbe comunque un
importo inferiore a propria disposizione rispetto a quest’ultimo dovendo ancora
pagare la locazione che invece i proprietari d’abitazione non devono versare. Questa
circostanza giustifica il versamento del sussidio in questo caso.
Invece se
il medesimo inquilino avesse un reddito registrato di fr. 110'984, come i
ricorrenti, e pagasse una locazione di fr. 18’920 (somma tra interessi passivi
e spese di manutenzione degli insorgenti) non solo non beneficerebbe del
sussidio come il proprietario, ma dovrebbe ancora pagare l’affitto.
Per cui la
tesi dei ricorrenti secondo i quali due famiglie a parità di reddito lordo
vengono trattate diversamente se una di queste è proprietaria e l’altra inquilina
non trova conferma o comunque è giustificata da validi motivi.
Non va
peraltro dimenticato che, secondo l’esempio dei ricorrenti, l’inquilino
pagherebbe un importo superiore di imposte, poiché dall’ammontare di fr. 98'734
(ossia fr. 110'982 senza il valore locativo di fr. 12’250) non potrebbero
dedurre l’affitto, mentre invece i ricorrenti, proprietari d’immobili, grazie
alle deduzioni degli interessi passivi e delle spese di manutenzione, pur
avendo un reddito registrato di fr. 110'984, con le deduzioni permesse
fiscalmente partono da una base imponibile inferiore di fr. 92'064 (110’984-18'920).
Le
proposte dei ricorrenti atte a ristabilire una presunta parità di trattamento
tra inquilini e proprietari (ad esempio dedurre un importo massimo fino a
concorrenza del valore locativo dal reddito netto, cfr. doc. V, Vi e X) non possono
di conseguenza trovare accoglimento.
Alla luce
di quanto sopra esposto questo Tribunale non riscontra alcuna disparità di
trattamento, né alcun arbitrio nella norma adottata dal Gran Consiglio.
In queste
condizioni il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione su reclamo impugnata
merita conferma.
2.8.   Infine i
ricorrenti chiedono di essere sentiti.
Il
TCA rileva innanzitutto che l’audizione richiesta può essere rifiutata senza
per questo ledere il diritto d’essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2
Cost. e dall'art. 6 n. 1 CEDU.
Infatti, secondo la
giurisprudenza federale, l’obbligo di organizzare un dibattimento pubblico ai
sensi dell’art. 6 n. 1 CEDU presuppone una richiesta chiara e inequivocabile di
una parte; semplici domande di assunzione di prove, come ad esempio istanze di
audizione personale o di interrogatorio di parti o di testimoni, oppure
richieste di sopralluogo, non bastano per creare un simile obbligo (cfr.
sentenza del 21 agosto 2007, I 472/06, consid. 2 che ha confermato
questo principio, nonché
DTF 122 V 47; cfr. pure DTF 124 V 90, consid.
6, pag. 94 e il rinvio alla DTF prima citata).
In
concreto, non essendo stata presentata una domanda espressa di procedere ad un’udienza
pubblica (i ricorrenti hanno chiesto unicamente di essere sentiti), questo TCA
rinuncia ad un’audizione delle parti poiché superflua ai fini dell’esito della
vertenza (cfr. sentenza del Tribunale federale I 472/06 del 21 agosto 2007,
consid. 2).
Del resto
l’art. 17 cpv. 1 della Legge di procedura per la cause davanti al Tribunale
cantonale delle assicurazioni (Lptca del 23 giugno 2008 entrata in vigore il 1°
ottobre 2008) prevede che “
se le circostanze lo giustificano, il Giudice
cita le parti per un dibattimento
.”
Conformemente
alla costante giurisprudenza, qualora l’istruttoria da effettuare d’ufficio
conduca l’amministrazione o il giudice, in base ad un apprezzamento
coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati
fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori
non potrebbero modificare il risultato, si rinuncerà ad assumere altre prove
(apprezzamento anticipato delle prove; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, pag. 212 no. 450, Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., pag. 39 no. 111 e pag. 117 no. 320;
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., pag. 274; cfr. anche STFA dell'11
gennaio 2002 nella causa C., H 103/01; DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223
consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Tale
modo di procedere non costituisce una violazione del diritto di essere sentito
desumibile dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.; DTF
124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti).
In
concreto, questo Tribunale ritiene la fattispecie sufficientemente chiarita
dall’esame degli atti dell’incarto per cui rinuncia all'assunzione di ulteriori
prove e all’audizione delle parti.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
respinto
.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti