ti_gerichte · 90.2018.1 · 2018-12-14 · it
Modifica d'ufficio delle NAPR - definizione di molestia

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2018 90.2018.1
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2018 90.2018.1
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2018 90.2018.1

Incarti n.
90.2018.1
90.2018.3
Lugano
14 dicembre 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi
a.
b.
del 16 gennaio 2018 del
RI 1
patrocinato
da:   PR 1
e
del 12 febbraio 2018 di
RI 2
patrocinato
da:   PR 2
contro
la risoluzione del 29 novembre 2017 (n. 5311) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune
di Cadenazzo, sezioni di Cadenazzo e di Robasacco, relativa alla definizione
di molestia e delle attività ammesse nelle zone edificabili;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il piano regolatore
di Cadenazzo definisce agli art. 8.4 delle norme d'attuazione (NAPR) della
sezione di Cadenazzo (NAPR Cadenazzo) e 8.5 NAPR della sezione di Robasacco
(NAPR Robasacco) i livelli di molestia. Le norme, di analogo contenuto,
dispongono quanto segue:
art. 8.4.  Molestia (NAPR Cadenazzo)
Si distinguono aziende non moleste, poco
moleste e moleste.
a)
Per aziende non moleste si
intendono quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano
dall'abitare.
b)
Per aziende poco moleste si
intendono tutte quelle le cui attività rientrano nell'ambito delle aziende ove
il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza
discontinua e limitata nel tempo.
c)
Aziende con ripercussioni più
marcate sono considerate moleste.
(…)
art. 8.5.  Molestia e gradi di sensibilità (NAPR
Robasacco)
Le attività di qualsiasi genere si distinguono in non
moleste, poco moleste e moleste.
a)
Per attività non moleste s'intendono
quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare.
b)
Per attività mediamente moleste s'intendono
tutte quelle che rientrano nell'ambito delle aziende ove il lavoro si svolge
solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza discontinua e limitata
nel tempo.
c)
Le attività con ripercussioni più
marcate sono considerate fortemente moleste.
(…)
b. Per quanto attiene
alle zone residenziali e alla loro regolamentazione dal profilo della molestia,
gli art. 33 (zona residenziale intensiva R4), 34 (zona residenziale semi
intensiva R3) e 35 (zona residenziale estensiva R2) NAPR Cadenazzo presentano
tutti il seguente tenore:
-
È permessa la costruzione di
edifici a carattere residenziale e commerciale.
Possono essere installate unicamente
aziende artigianali non moleste.
(…)
L'art. 34 NAPR Robasacco,
che disciplina la zona residenziale R, prevede invece:
È permessa la costruzione di edifici a carattere
residenziale e commerciale.
Sono ammesse attività non moleste. Possono inoltre
essere tollerate aziende (artigianali a carattere locale) e laboratori purché
mediamente molesti e rispettosi del grado di sensibilità stabilito per la zona.
(…)
B.
Con risoluzione del 9
dicembre 2014 (n. 1130) il Municipio di Cadenazzo ha adottato una zona di
pianificazione - della durata massima di cinque anni - a tutela della variante
in fase di allestimento per la zona industriale J (zona J) e per quella
artigianale e commerciale Ar (zona Ar) di Cadenazzo. Il provvedimento persegue
molteplici scopi, tra cui quello di individuare all'interno delle citate zone
dei settori con specifiche funzioni, al fine di evitare conflitti e utilizzi
incompatibili fra loro, quello di porre le premesse per un insediamento delle
attività, degli impianti e degli edifici improntato sulla qualità urbanistica e
quello di sviluppare delle misure che garantiscano il rispetto dei parametri
ambientali (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione dell'11
dicembre 2014, "Obiettivi della pianificazione in divenire ", n. 2).
C.
Durante la seduta del
12 ottobre 2015 il Consiglio comunale di Cadenazzo ha adottato una variante del
piano regolatore delle sezioni di Cadenazzo e di Robasacco al fine di
regolamentare le attività economiche legate all'esercizio della prostituzione,
escludendole dalle zone residenziali. L'art. 8.4 NAPR Cadenazzo e 8.5 NAPR
Robasacco sono stati riformulati come segue:
(…)
Si distinguono attività non moleste, poco
moleste e moleste.
a)
Per attività "non moleste"
si intendono quelle che non provocano ripercussioni diverse da quelle che
derivano dalla funzione abitativa.
b)
Per attività "poco moleste"
si intendono quelle esercitate prevalentemente durante le ore diurne, che
provocano ripercussioni con frequenza discontinua e limitata nel tempo e che
sono compatibili con la funzione abitativa.
c)
Per attività "moleste"
si intendono quelle che generano ripercussioni più marcate, in particolare
quelle che in ragione del loro esercizio, o a causa dell'affluenza di pubblico,
o del richiamo di traffico sono suscettibili di causare immissioni non
compatibili con le caratteristiche e le esigenze della funzione abitativa. (…)
(…)
(cfr. rapporto di pianificazione, modifiche norme di
attuazione del settembre 2015, pag. 8 e 10).
Anche gli art. 33, 34 e
35 NAPR Cadenazzo sono stati sottoposti a modifica:
-
È permessa la costruzione di
edifici a carattere residenziale.
Possono essere insediate attività lavorative,
produttive, di servizio e commerciali compatibili con la funzione abitativa.
(…)
(cfr.
citato rapporto di pianificazione, pag. 9 seg.).
D.
Contro
la citata delibera sono insorti davanti al
Consiglio di Stato CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6 e CV 1, tutti proprietari di
fondi ubicati nella
zona Ar di Cadenazzo oggetto, come visto, della zona
di pianificazione (cfr.
supra
, consid. B). Ripercorrendo l'istoriato
pianificatorio relativo alla zona dove sono inserite le loro proprietà, essi hanno
contestato, tra l'altro, la definizione prevista dall'art. 8.4 lett. b NAPR
Cadenazzo, postulandone la modifica nel senso di sostituire l'avverbio "prevalentemente"
con l'avverbio "esclusivamente". In sostanza, a loro dire, la
variante, vietando l'esercizio di attività commerciali moleste, tra le quali la
prostituzione, nelle zone residenziali, causerebbe uno spostamento di tali
attività nella zona Ar, dove risiedono. Si sono quindi opposti alla nuova
formulazione della norma, atta a ingenerare ripercussioni sulla zona Ar,
determinando un incremento delle immissioni foniche notturne in prossimità
delle loro abitazioni e l'insediamento delle attività commerciali legate alla prostituzione.
Hanno quindi chiesto in via subordinata che anche l'art. 36 cpv. 1 NAPR Cadenazzo
concernente la zona Ar fosse adeguato alla nuova definizione di molestia e che
fosse emanata un'ordinanza municipale volta a disciplinare l'esercizio delle
attività nel comparto e a contenere i disagi da esse provocati ai residenti.
E.
Con risoluzione del 29 novembre
2017 (n. 5311) il Consiglio di Stato ha approvato la variante adottata dal
Comune, modificando tuttavia d'ufficio il contenuto degli art. 8.4 lett. b NAPR
Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco nel modo indicato dai ricorrenti e
accogliendo dunque il loro gravame su tale punto. Infatti, secondo il Governo,
la definizione di attività poco
moleste
ritenuta dal Comune non era conforme alla giurisprudenza di questo Tribunale,
secondo cui tali attività devono essere svolte soltanto durante le ore diurne
(in particolare: STA 52.2002.126 del 21 gennaio 2003 consid. 2.2). L'Esecutivo
cantonale
non ha invece accolto la
domanda di modifica dell'art. 36 NAPR Cadenazzo, essendo la zona Ar inclusa in
una zona di pianificazione, motivo per cui non era possibile modificare
d'ufficio la normativa prima dell'elaborazione da parte del Comune di una
variante pianificatoria
per
l'area
toccata dal provvedimento (cfr. risoluzione impugnata, consid. 7, pag. 15).
Tuttavia, il Consiglio di Stato ha esortato il Comune a ridefinire, nell'ambito
dell'elaborazione della variante, le destinazioni ammissibili in zona Ar e J
in relazione alla definizione di molestia disposta
all'art. 8.4 NAPR Cadenazzo appena approvato (cfr. decisione avversata,
consid. 6.3, pag. 13).
F.
a. Avverso tale decisione il Comune di Cadenazzo
insorge da
vanti a questo Tribunale, postulandone l'annullamento nella misura
in cui modifica d'ufficio i due disposti e chiedendo l'approvazione della
variante così come adottata dal Consiglio comunale. Esso lamenta una violazione
della propria autonomia e sostiene che il Governo, stabilendo che poco moleste
possono essere soltanto le attività esercitate di giorno, avrebbe di fatto
escluso dalle zone residenziali gli esercizi pubblici aperti nelle ore serali,
e ciò malgrado nelle aree residenziali siano di principio ammesse anche le
attività notturne, purché compatibili con la funzione abitativa. La decisione
del Governo, oltre ad essere in contrasto con la giurisprudenza più recente di
questo Tribunale (in particolare: STA 52.2013.411 del 14 aprile 2014 consid.
2.2), non sarebbe giustificata neppure dal profilo dell'opportunità.
b. All'accoglimento del
ricorso si oppongono CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 e CO 6, riproponendo sostanzialmente
gli stessi argomenti e le medesime domande contenute nel loro gravame al
Consiglio di Stato. In aggiunta, essi indicano che nel mese di gennaio 2018 il
Municipio avrebbe rilasciato una licenza edilizia per l'esercizio di un postribolo
in zona Ar, ciò a dimostrazione del fatto che le attività legate alla
prostituzione verrebbero traslate nella zona in cui si trovano le loro abitazioni.
Come mezzo di prova, postulano l'allestimento di un parere giuridico in merito
alla risoluzione (n. 10243) del 13 dicembre 1989 con cui il Governo ha
approvato la revisione del piano regolatore di Cadenazzo.
La Sezione dello sviluppo territoriale si rimette al giudizio di questo
Tribunale, rilevando tuttavia come il ricorso del Comune meriti accoglimento
alla luce della giurisprudenza da esso citata (cfr.
supra
, consid. F.a).
c. Facendo seguito alla
richiesta del Tribunale, CO 7, diventati nel frattempo proprietari del mapp. 1048,
posto in zona Ar di Cadenazzo, hanno comunicato il 2 febbraio 2018 di voler
subentrare nel procedimento a CV 1, già ricorrente in prima sede e che vi ha
acconsentito. Con scritto del 7 aprile 2018 essi hanno poi dichiarato di
aderire alle argomentazioni e alle richieste dei resistenti.
d. Nei successivi
allegati scritti, il Comune puntualizza le proprie considerazioni e ribadisce
le proprie domande. Dal canto loro, i resistenti contestano le argomentazioni
della Sezione, riconfermandosi nelle proprie allegazioni e richieste.
L'autorità cantonale si è riconfermata nelle proprie osservazioni.
G.
a. Anche RI 2,
proprietario dei mapp. 10 e 1287 di Cadenazzo, ubicati nella zona residenziale
estensiva R2, rispettivamente in quella residenziale semi intensiva R3, insorge
davanti a questo Tribunale con richieste analoghe a quelle avanzate dal Comune.
In particolare, egli sostiene che la modifica governativa limita eccessivamente
le attività ammesse in zona edificabile e, ritenuto che le sue proprietà
ospitano due esercizi pubblici, censura una violazione del diritto alla
proprietà e del principio della proporzionalità.
b. In sede di risposta
la Sezione si rimette al giudizio di questo Tribunale, ribadendo le
osservazioni formulate in risposta al gravame del Comune. Quest'ultimo postula
l'accoglimento del ricorso, senza formulare osservazioni.
c. Alla luce delle
risposte della Sezione e del Comune, secondo RI 2 il ricorso andrebbe accolto
per acquiescenza delle autorità resistenti. La Sezione si riconferma nelle
proprie argomentazioni, mentre il Comune ha rinunciato a replicare.
d. Chiamati a esprimersi
in merito al ricorso di RI 2, alle risposte e agli allegati di replica e di
duplica, il 15 settembre 2018 CT 1
, CT 2, CT
3, CT 4, CT 5, CT 6 si sono opposti all'accoglimento del gravame, riproponendo
sostanzialmente gli argomenti sollevati con il loro ricorso davanti al Governo
e con la risposta e la duplica all'impugnativa del Comune.
e. La replica di RI 2 è
stata estromessa dall'incarto in quanto tardiva.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti
(art. 30 cpv. 2 lett. a e lett. c LST). I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1
LST), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Le impugnative
sono evase con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e
sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto
delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali.
Inoltre
la richiesta di far allestire una perizia giuridica in merito
alla
risoluzione (n. 10243) del 13 dicembre
1989 del Consiglio di Stato appare improponibile già solo per il fatto che
le perizie hanno lo scopo di accertare
questioni di fatto e non di diritto (
Marco Borghi/
Guido Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese
, Lugano 1997, ad art. 19 n. 6b).
1.3. Improponibili in
questa sede risultano pure le domande di giudizio formulate dai resistenti in
via subordinata, riferite alla zona Ar di Cadenazzo. Esse esulano
manifestamente dall'oggetto del contendere, definito dalle domande presentate
dai ricorrenti.
2.
2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di
autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b
della legge federale sulla pianificazione
del territorio
(LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia
di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il
proprio apprezz
amento a quello del
Comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.
Esso non può però
limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e
sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Wald-mann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad
art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del
piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Baler-na
, La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
3.
In sede di
approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di
non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve,
di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo
esige, oltre all'art. 29 cpv. 2 LST, il rispetto dell'autonomia comunale. Il
Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore
- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli
organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata
d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a
emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.
4.1. con rinvii;
Adelio Scolari
,
Commentario
, Cadenazzo 1996
, ad art.
37 LALPT n. 362). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione
si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente
dilatorio un rinvio.
4.
4.1.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (
art. 18 segg. LST) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). La funzione assegnata dai
piani di utilizzazione alle singole zone è di regola precisata dalle NAPR,
volte a definire concretamente le caratteristiche degli insediamenti ammissibili
(art. 23 cpv. 1 LST e art. 30 del
regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 701.110). Poiché la destinazione
delle zone di utilizzazione deve essere stabilita anche in funzione
dell'esigenza di assicurare una protezione generale e preventiva contro le immissioni,
spesso queste disposizioni limitano la tipologia degli
insediamenti ammissibili
facendo
riferimento all'entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che
vi sono esercitate. Queste specificazioni sono di natura pianificatoria e vanno
applicate indipendentemente dalle disposizioni di diritto federale sulla protezione
dell'ambiente (cfr. al riguardo anche DTF 114 Ib 214 consid. 5), valutando in
modo astratto e secondo criteri oggettivi le ripercussioni solitamente
derivanti da un certo tipo di
insediamenti
nel contesto territoriale in cui sono inseriti (cfr.
DTF 116 Ia 491 consid.
1a, 118 Ib 590 consid. 3a;
STA 52.2013.411 del 4 aprile 2014 consid. 2.1 con
rinvii, 52.2006.235/236 del 22 settembre 2006 consid. 3.1 pubblicato in RtiD
I-2007 n. 23, II-2012 n. 60 consid. 5). Resta riservata la verifica
della
compatibilità ambientale
dell'intervento, che deve essere ulteriormente
esperita valutando
l'entità delle ripercussioni derivanti dall'attività per rapporto ai parametri
della legge concretamente applicabile (legge federale sulla protezione
dell'ambiente del 7 ottobre 1983;
LPAmb; RS
814.01; ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS
814.41; ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985; OIAt;
RS
814.318.142.1).
4.2. Il livello di molestia, definito in molti modi, più o
meno simili da numerosi ordinamenti edilizi comunali, serve in ultima analisi a
caratterizzare gli insediamenti che possono essere ammessi nelle zone
residenziali. Non moleste sono di principio le attività che non determinano
immissioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare. Poco
moleste sono invece le attività lavorative, che
provocano
immissioni occasionali, superiori a quelle che derivano dall'abitare ma
comunque compatibili, per intensità e durata,
con
la funzione residenziale.
Moleste
sono infine considerate le attività che ingenerano ripercussioni notevoli
sull'ambiente circostante e che appaiono sostanzialmente inconciliabili con la
funzione residenziale (cfr. STA 52.2013.411 del 4 aprile 2014 consid. 2.2,
52.2007.360 del 16 luglio 2008 consid. 2.1.4, 52.2006.235/236 del 22 settembre
2006 consid.
3.2 pubblicato in RtiD I-2007 n. 23,
II-2012 n. 60 consid. 5
;
Scolari
,
op. cit., ad art. 28
LALPT n. 250).
Decisiva ai fini della valutazione del grado di
molestia rimane in ogni caso la sopportabilità della turbativa dal profilo dell'utilizzazione
della zona a scopi abitativi (cfr.
Irene
Widmer
, Die Zonenkonformität von
Gewerben und Betrieben in der Wohnzone, in: AJP 2018, pag. 942)
.
5.
Una misura
pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; STF 1C_54/2015
del 2 novembre 2015 consid. 3.1; cfr. anche:
Eloi
Jeannerat/Pierre Moor
, in: Heinz Aemisegger et al. [curatori],
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016,
ad art. 14 n. 41 segg.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
5.1. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD I-2018 n. 12 consid.
4.1;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, Parte generale, II
ed., Cadenazzo
2002, n. 558-594).
5.2. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo
d'interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista
un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD I-2018 n. 12
consid. 4.2;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
Parte generale, n. 595-610).
6.
6.1. In
concreto, la questione che si pone è quella di sapere se la modifica d'ufficio
degli art. 8.4. lett. b NAPR Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco disposta
dal Governo meriti conferma, oppure se tale decisione è lesiva dell'autonomia
di cui gode il Comune in ambito pianificatorio, della garanzia della proprietà
e del principio della proporzionalità. I ricorrenti ritengono che il Governo,
sostituendo l'avverbio "prevalentemente" con "esclusivamente",
avrebbe di fatto limitato le attività ammesse nelle zone residenziali a quelle
non moleste. Da parte loro i resistenti sostengono che la decisione
dell'Esecutivo cantonale meriti tutela, in quanto la formulazione approvata
contribuirebbe a ridurre le immissioni foniche generate durante la notte dalle
attività limitrofe alle loro abitazioni.
6.2. La variante ha
quale scopo quello di risolvere il problema legato all'insediamento
dell'esercizio della prostituzione all'interno delle zone di utilizzazione del
piano regolatore destinate all'abitazione, in quanto dal profilo delle
immissioni (materiali e/o
immateriali) tale
attività - che questa Corte ha già avuto modo di precisare configura una
destinazione di indole prevalentemente commerciale o comunque di servizio (cfr.
STA 52.2016.260 dell'8
marzo 2017 consid. 4.2, 52.2013.411 del 4 aprile
2014 consid. 4.2, 52.2012.220 del 9 dicembre 2013 consid. 4.3, confermata da
STF 1C_63/2014 del 17 aprile 2014) - è suscettibile di provocare disagi alla
popolazione, risultando molesta e di regola inconciliabile con la funzione
abitativa. La variante prevede quindi di affinare la definizione di molestia
contenuta nelle norme di attuazione (art. 8.4 e 8.5 NAPR Cadenazzo e Robasacco)
e di aggiornare gli art. 33, 34 e 35 NAPR Cadenazzo concernenti le zone residenziali,
in modo da eliminare dai contenuti ammissibili in zona abitativa le attività
commerciali moleste, fra cui appunto quelle legate alla prostituzione. Infatti,
secondo gli art. 33, 34 e 35 NAPR Cadenazzo sinora in vigore, in tali zone "è
permessa la costruzione di edifici a carattere residenziale e commerciale"
e "possono essere installate unicamente aziende artigianali non moleste"
(cfr. anche
supra
, consid. A.b). Dal tenore di queste norme risulta che la
limitazione fondata sul livello di molestia dei contenuti ammissibili concerne
soltanto le costruzioni destinate alle attività artigianali, mentre che i
contenuti commerciali non vi sono sottoposti, permettendo quindi l'insediamento
della prostituzione. Tale interpretazione è stata confermata da questo Tribunale
in casi concernenti norme di contenuto analogo (cfr. STA 52.2014.417 del 22
febbraio 2016 consid. 4.1-4.2, 52.2001.64 del 1° giugno 2001 consid. 3 segg.).
A differenza degli art. 33, 34, 35 NAPR Cadenazzo, il chiaro contenuto dell'art.
34 NAPR Robasacco, riferito alla zona residenziale R, non lascia invece spazio
a interpretazioni circa il fatto che in tale comparto non sono ammesse attività
commerciali poco moleste e moleste, ciò che spiega il motivo per cui la
contestata variante non contempla una modifica di questa norma (cfr.
supra
,
consid. A.b).
6.3. La nuova
formulazione degli art. 33, 34 e 35 NAPR adottata dal Consiglio comunale e
avvallata dal Governo, che ammette nelle zone R4, R3 e R2 di Cadenazzo la
costruzione di edifici a carattere residenziale e l'insediamento di attività
lavorative, produttive, di servizio e commerciali compatibili con la funzione
abitativa (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 9 seg.) mira a fare chiarezza,
estendendo espressamente a tutte le attività indicate (e quindi anche a quelle
commerciali) una limitazione concernente il livello di molestia, specificando
che sono ammessi soltanto contenuti non molesti o poco molesti ("compatibili
con la funzione abitativa"). Contrariamente a quanto sostengono i
resistenti, la variante non ha ripercussioni dirette sulla zona Ar di Cadenazzo.
Inoltre la zona Ar, come esposto al consid. B. e indicato a pag. 7 del citato
rapporto di pianificazione, è attualmente oggetto di separati studi
pianificatori ed è disciplinata da una zona di pianificazione, sulla cui
legittimità questo Tribunale ha già avuto modo di esprimersi favorevolmente
(cfr. STA 90.2015.84 del 18 dicembre 2015). Come rettamente indicato dal
Governo nella decisione impugnata,
spetterà
al Comune ridefinire, nell'ambito dell'elaborazione della variante, le
destinazioni ammissibili in zona Ar e J in relazione alla definizione di
molestia disposta all'art. 8.4 NAPR Cadenazzo, destinazioni che potranno se del
caso venir contestate nell'ambito della procedura di approvazione della
variante. In ogni caso, i resistenti in realtà nemmeno contestano la
ridefinizione delle attività ammesse nelle zone residenziali
R4, R3 e R2 di Cadenazzo. Tant'è vero che nei
loro allegati di
risposta e duplica essi
ammettono che "l'avverbio "prevalentemente
" non ha in
sostanza alcun influsso per le zone residenziali (…)", aggiungendo che: "Non
è invece il caso della Zona artigianale e commerciale Ar, essendo mantenuto
invariato il relativo
art. 36 (…); in
sostanza vi rimangono ammesse attività moleste, praticamente senza alcun limite"
(cfr. risposte del 9 febbraio 2018 e del 15 settembre 2018, ad. 2, pag. 3;
duplica del 30 aprile 2018, pag. 2 seg.). La loro contestazione non merita
tuttavia ascolto, essendo la zona Ar attualmente retta dalle prescrizioni
contenute nella scheda che accompagna la zona di pianificazione, i cui effetti
cesseranno al più tardi il 9 dicembre 2019.
6.4. Per quanto attiene
all'oggetto del contendere, ossia alla definizione di molestia così come
adottata dal Consiglio comunale, si rileva che nella fattispecie il Comune ha
agito nei limiti della propria autonomia, la variante adottata poggiando su
criteri oggettivi, essendo sostenibile e conforme ai principi e agli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale (art. 1 e 3 LPT). Peraltro, la
formulazione proposta dall'ente pianificante è in sintonia con la
giurisprudenza più recente di questo Tribunale (cfr. STA 52.2013.411 del 4
aprile 2014 consid. 2.2, 52.2007.360 del 16 luglio 2008 consid. 2.1.4,
52.2006.250 del 9 ottobre 2006 consid. 2.3). Non è per contro sorretta da
valide ragioni la modifica d'ufficio disposta dal Governo, in quanto la
variante così come adottata, non risulta né lacunosa, né viziata da un errore pianificatorio
manifesto che l'Esecutivo cantonale doveva emendare (cfr.
supra
, consid.
3). Nel giudizio impugnato esso si è difatti limitato a giustificare
l'adattamento della lett. b degli art. 8.4 e 8.5 NAPR Cadenazzo e Robasacco citando
la sentenza 52.2002.126 del 21 gennaio 2003 di questa Corte, nel frattempo,
come visto, superata da altre decisioni. Di ciò dà atto anche la Sezione che,
con la risposta, ha ritenuto corretta la definizione di attività poco moleste
auspicata dagli insorgenti. La modifica apportata dal Governo risulta
problematica anche perché limita le attività ammissibili nelle zone
residenziali a quelle esercitate durante le ore diurne, escludendo quelle che,
sebbene siano compatibili con la funzione abitativa, sono svolte durante il
periodo notturno (sera + notte). Sostituendo, senza valide ragioni, il suo
apprezzamento a quello del Comune, il Consiglio di Stato ne ha dunque leso l'autonomia.
6.5. In conclusione
bisogna ritenere che la variante risponde con ogni evidenza all'interesse
pubblico di estendere la definizione di molestia anche alle attività
commerciali, facendo chiarezza in merito alle destinazioni effettivamente
ammesse nelle zone residenziali. Nella misura in cui la variante mira a salvaguardare
la qualità abitativa nelle zone a funzione abitativa, impedendovi l'esercizio di
attività moleste (come è di regola la prostituzione), essa risulta essere
sorretta da un sufficiente interesse pubblico (cfr. DTF 108 Ia 140 consid.
5c/bb) e proporzionata.
7.
7.1. Per tutti
questi motivi, i ricorsi devono essere accolti e la risoluzione governativa
annullata nella misura in cui modifica d'ufficio gli art. 8.4 lett. b NAPR
Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco. I due disposti sono approvati così come
adottati il 12 ottobre 2015 dal Consiglio comunale di Cadenazzo.
7.2. La tassa di
giustizia è posta a carico dei resistenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali
unitamente allo Stato rifonderanno ai ricorrenti, patrocinati, congrue
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono
accolti
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione del 29 novembre
2017 (n. 5311) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui modifica
d'ufficio gli art. 8.4 lett. b NAPR Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco;
1.2.
gli art. 8.4
lett. b NAPR Cadenazzo e 8.5 lett. b NAPR Robasacco sono approvati così come
adottati il 12 ottobre 2015 dal Consiglio comunale di Cadenazzo.
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'200.- è posta a carico di CO 2 e litisconsorti con vincolo di
solidarietà. A
RI 2 va restituita la somma di
fr. 1'000.-
versata a titolo di anticipo sulle spese processuali. A
titolo di ripetibili, lo Stato e CO 2 e litisconsorti rifonderanno in ragione
di metà ciascuno a RI 2 complessivi fr. 1'200.- e al Comune di Cadenazzo complessivi
fr. 1'800.-.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera