ti_gerichte · 50.2019.3 · 2022-11-24 · it
Espropriazione materiale

Espropriazione materiale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.11.2022 50.2019.3
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.11.2022 50.2019.3
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.11.2022 50.2019.3

Espropriazione materiale

Incarti n.
a. 50.2019.3
b. 50.2019.4
c. 50.2019.5
Lugano
24
novembre 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sui ricorsi del 10 aprile 2019 di
a.
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
b.
RI
2,
RI
3,
RI
4,
componenti
la comunione ereditaria fu L__________
patrocinati
da  ,  ,
c.
RI
5,
,
patrocinata da:   ,
contro
le decisioni dell'8 marzo 2019 del Tribunale di
espropriazione (inc. 10.2012.11/12/13) in materia di espropriazione
materiale;
ritenuto,
in fatto
A.  a. Il
comparto Valera è un vasto territorio di oltre 160'000 m
2
che si
estende nei quartieri di Rancate, Ligornetto e Genestrerio del Comune di
Mendrisio. Delimitato dalla strada cantonale Mendrisio-Genestrerio-Rancate,
dalla linea ferroviaria Mendrisio-Stabio e dalla semiautostrada
Mendrisio-Stabio, vi si trovano tra gli altri i seguenti fondi contigui, tutti
siti a Mendrisio, Sezione Rancate:
-    part. PART 1 (16'178
m
2
) e PART 2 (544 m
2
)
di proprietà di RI 5 () dal 22 dicembre 2016, in precedenza di B__________ dal
20.06.2003, e prima ancora di __________
-    part. PART 3 (5'853
m
2
)
di proprietà di RI 5 () dal 06 novembre 2003, in precedenza di __________
-    part. PART 4 (11'113
m
2
)
di proprietà di RI 5 dal 20 giugno 2003, in precedenza di __________
-    part. PART 5 (25'538
m
2
)
di proprietà di RI 5, ottenuta dal frazionamento della part. PART 3 il 18
dicembre 2009
-    part. PART 6 (25'070
m
2
)
di proprietà di RI 3 dal 29 marzo 2019, in precedenza dei membri della
comunione ereditaria fu L__________ dal 07 agosto 2016, prima ancora di L__________
dal 26 novembre 2003 e di __________
per un'area di complessivi 84'296 m
2
.
b. Su questi mappali,
unitamente ai fondi PART 7 e PART 8 di Mendrisio-Ligornetto (a sud-ovest), dalla
seconda metà degli anni sessanta del secolo scorso vi erano insediati svariati
grandi serbatoi per lo stoccaggio e la distribuzione di idrocarburi, occupanti
una parte del territorio agricolo della Campagna Adorna e dell'ambito golenale
del fiume Laveggio, su entrambe le sue sponde. I serbatoi sono stati
smantellati nel corso della prima metà del 2000 per cessazione dell'attività da
parte delle ditte che commerciavano in idrocarburi a cui appartenevano, come
visto, i fondi, poi ceduti agli attuali proprietari.
B.  La cronologia
pianificatoria del comparto in questione si può così riepilogare.
a. Il 14 maggio 1981
il Legislativo dell'allora Comune di Rancate ha adottato il primo piano
regolatore che per i fondi qui in parola prevedeva l'attribuzione alla zona
industriale J2 per deposito idrocarburi. In sede di approvazione dello
strumento pianificatorio, il Consiglio di Stato con decisione del 21 dicembre
1983 (ris. gov. n. 6903), per quanto riguarda il piano delle zone ha rilevato
quanto segue (cap. F.2. pag. 10 e seg.):
L'azzonamento residenziale previsto si sviluppa a
partire dal nucleo tradizionale, nella direzione a valle e sui lati del
medesimo, ossia al di sotto della strada cantonale per Ligornetto,
rispettivamente Riva S. Vitale. Fanno eccezione alcune appendici situate più a
monte che già conoscono un insediamento abitativo.
Del tutto a valle, a meridione e settentrione del
comprensorio comunale si distinguono le aree industriali e artigianali, in
buona parte già insediate ed altre disponibili all'edificazione. Una piccola
striscia edificabile a regolamentazione particolare è quella delle tipiche cantine,
in posizione del tutto a sé stante.
Per la residenza, oltre al nucleo tradizionale NV sono
previsti dei nuclei di tamponamento NT, delle zone residenziali unifamiliari
estensive RV2, delle zone residenziali semi-estensive R2, semi intensive R3, residenziale
commerciale semi-intensiva RC3.
Detto azzonamento, verificato a
due riprese preliminarmente dal Dipartimento dell'ambiente può essere
considerato acquisito salvo per la fascia a valle del previsto tracciato, ora
abbandonato, del collegamento viario Mendrisio-Ligornetto.
Ciò fintanto che in collaborazione tra Comune, Ufficio
strade nazionali e Sezione pianificazione urbanistica, si siano definite le
precise soluzioni pianificatorie per quanto riguarda le protezioni foniche e,
per gli scorpori di zone insediative le possibilità di infrastrutturazione.
Nel frattempo il Dipartimento dell'ambiente pubblica
per dette aree, delle zone di
pianificazione
ai sensi della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 e DEPT 29 gennaio 1980, contro le quali i proprietari interessati e il
Comune hanno diritto di ricorso.
Le eventuali possibilità edificatorie verranno
precisate sulle schede e piani consegnati con la presente al Municipio.
Per tutte le altre zone sono applicabili le
disposizioni del Piano delle zone che viene in tal senso approvato.
Il piano regolatore
è quindi stato approvato
come alle considerazioni generali introduttive e
come alle modifiche apportate nel
coso
dell'esame di opportunità e dei singoli ricorsi
(dispositivo n. 1). Fissato un termine di un anno
al Municipio di Rancate per procedere
alla pubblicazione delle varianti
richieste (dispositivo n. 3), il Governo ha messo in vigore il PR per la parte
approvata, mentre per quelle oggetto di variante in relazione ai problemi viari
sono state richiamate le zone di pianificazione decretate dal Dipartimento
dell'ambiente (dispositivo n. 4).
Nel contempo il
Consiglio di Stato ha anche approvato il piano generale delle canalizzazioni,
allestito sulla base di un progetto dell'ottobre 1978/gennaio 1979.
b. Conformemente a
quanto sopra, il Dipartimento dell'ambiente il 25 aprile 1984 ha trasmesso al
Municipio di Rancate il piano delle zone di pianificazione, con le relative
schede, per pubblicazione. Si trattava di tre zone di pianificazione,
necessarie
ai fini di poter disciplinare l'uso del suolo, compatibilmente con le esigenze
viarie di interesse superiore, in particolare tenendo conto dei riflessi
sull'azzonamento del piano per questioni di tracciato; delle immissioni
foniche, oltre che per la necessaria definizione dei tracciati viari comunali o
privati, e per una ridefinizione dei limiti delle zone artigianali in modo che
ciò avvenga nel completo rispetto delle caratteristiche ambientali e naturali
del luogo
. In particolare la zona di pianificazione n. 1, che interessava i
terreni qui oggetto di discussione, riguardava:
(…) le fasce di territorio comprese tra il vecchio tracciato
di strada nazionale e l'autostrada, per le quali occorrono ulteriori studi
pianificatori in relazione al nuovo progetto stradale, compresi gli aspetti ad
esso conseguenti di immissioni foniche, infrastrutturazioni urbanistiche di
dettaglio e ridefinizione dei limiti di zona meglio rispondenti ai criteri di
salvaguardia degli ambienti naturalistici (Laveggio) e paesaggistici.
La durata della
zona di pianificazione è stata fissata in 4 anni. Sarebbe stata abrogata con
l'approvazione della variante di piano regolatore. Il perimetro della zona
edificabile escludeva le aree interessate dalle zone di pianificazione.
Con scritto del 15
giugno 1984 la Sezione della pianificazione urbanistica ha precisato che per il
limite delle zone edificabili faceva stato il piano DEPT. In occasione
dell'approvazione del piano generale delle canalizzazioni aggiornato, anche il
Dipartimento dell'ambiente ha fatto riferimento nel dispositivo al contenuto
dello scritto testé menzionato, con l'invito ad adeguare il
PGC ad ogni modifica del PR, in modo particolare
per la zona interessata
dal nuovo svincolo dell'autostrada (cfr.
decisione di approvazione del 16 aprile 1985, dispositivo n. 1.1. e 1.2).
c. ll 14 dicembre 1988
il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore che
integravano il precedente del 1983. Per quanto qui interessa, è stato accettato
l'inserimento del
comparto
basso del territorio comunale, che al momento
dell'approvazione della revisione nel 1983 non aveva potuto essere definito
precisamente a causa dei problemi viari a quel momento non ancora
definitivamente risolti, nella zona industriale J2 (cfr. ris. gov. n. 9272).
d. Il 9 luglio 2002 il
Governo ha approvato la revisione del piano regolatore, abrogando quello
precedente. Per l'area che qui interessa, per la quale il Comune aveva istituito
una zona per depositi di idrocarburi (Di), esso ha tuttavia sospeso la
decisione e annunciato l'intenzione di non approvare questa destinazione poiché
non coerente con gli indirizzi pianificatori superiori (ris. gov. n. 3405 pag.
29 e allegato 9).
e. Raccolte le
osservazioni degli interessati e dell'autorità comunale, il 6 maggio 2003 il
Consiglio di Stato ha definitivamente negato l'approvazione alla zona Di,
fissando all'autorità comunale un termine di 1 anno per adottare una variante o
per decretare una zona di pianificazione. Ha pure ordinato di applicare le
misure di salvaguardia della pianificazione quali la decisione sospensiva o il
blocco edilizio (art. 65 e 66 dell'or abrogata legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU 1990, 365; cfr. ris. gov. n. 1902).
f. Il 7 maggio 2007 il
Municipio di Rancate ha adottato una zona di pianificazione, inizialmente per
la durata di 5 anni, estesa a tutto il comparto di Valera, per l'elaborazione
di una pianificazione più adatta alle caratteristiche specifiche della zona, al
fine di garantirne una corretta conversione e un corretto utilizzo futuro nel
contesto regionale. I ricorsi presentati da L__________, B__________ e RI 5
avverso questo provvedimento pianificatorio sono stati respinti con decisioni
di questo Tribunale del 7 gennaio 2009 (inc. n. 90.2007.107-109). La zona di
pianificazione è stata poi prorogata di altri due anni.
g. Dal 2002 in poi non
è più entrata in vigore alcuna pianificazione per il comparto Valera.
h. A titolo di
completezza, si annota che il 13 marzo 2020 il Consiglio di Stato ha licenziato
il messaggio chiedente al Gran Consiglio l'approvazione del piano di
utilizzazione cantonale del comparto di Valera (PUC Valera) e lo stanziamento
di un credito di investimento di fr. 16'900'000.- per la sua attuazione. Il
piano riguarda il territorio delimitato dalle vie di comunicazione principali (superstrada
Mendrisio-Stabio, strada cantonale Mendrisio-Rancate-Ligornetto e linea
ferroviaria Mendrisio-Stabio) per complessivi 160'000 m
2
circa. Dei
contenuti del piano si dirà, per quanto necessario, nei considerandi
successivi. Il Gran Consiglio ha approvato il messaggio nella seduta del 20
settembre 2022.
C.  Il 28 giugno
2012 B__________, RI 5 e L__________ hanno convenuto dinanzi al Tribunale di
espropriazione il Comune di Mendrisio, al quale nel 2009 si è aggregato quello
di Rancate, e la Repubblica e Cantone Ticino, con tre distinte, ma di identico
contenuto, istanze di indennizzo per espropriazione materiale. Adducendo una
grave restrizione dei loro diritti di proprietari, hanno chiesto il pagamento
rispettivamente di fr. 8'361'000.-, fr. 21'433'500.- e fr. 12'535'000.- oltre a
interessi al 5% dal 9 luglio 2002. In sunto, essi hanno fondato le loro pretese
sull'abrogazione, nel 2002, del piano regolatore del 1983, che essi considerano
conforme alla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700), sulla (definitiva) mancata approvazione dell'azzonamento
proposto dal comune di Rancate nel 2003 ad opera del Consiglio di Stato, così
come sull'istituzione da parte dell'autorità comunale di una zona di
pianificazione durata dal
2007 al 2014. Hanno
ricordato che, a seguito di queste decisioni, i fondi, in assenza di
destinazioni specifiche, sono stati più volte parificati a fondi siti al di
fuori della zona edificabile dall'Autorità cantonale, così espressasi in
occasione dell'inoltro di alcune domande di costruzioni relative ad alcune
particelle all'interno del comparto Valera. Edificazioni restavano quindi
possibili unicamente secondo gli art. 24 e segg. LPT. Pertanto, hanno sostenuto
che le loro rispettive proprietà sono state spogliate delle possibilità
edificatorie, ciò che si configura come un dezonamento soggetto a indennità.
L'assenza di pianificazione perdurava
inoltre al momento dell'inoltro
dell'istanza ormai da un decennio, ulteriore fatto costitutivo di espropriazione
materiale. In ogni caso, sarebbero date tutte le condizioni per un risarcimento
a titolo di espropriazione materiale anche nell'ipotesi di una mancata
attribuzione dei fondi alla zona edificabile: le particelle sarebbero state
edificabili (addirittura già edificate) e urbanizzate. I proprietari avrebbero
sostenuto spese notevoli per l'urbanizzazione dei medesimi (solo a titolo di
esempio fr. 300'000.- per l'adeguamento del raccordo ferroviario). Infine,
l'indennizzo si imporrebbe anche per motivi di buona fede derivanti dal
processo pianificatorio successivo all'abrogazione del piano regolatore del
1983, nella misura in cui l'autorità comunale ha da sempre dato atto che il
comparto Valera sarebbe stato nuovamente attribuito alla zona edificabile, conformemente
a quanto stabilito anche dalla pianificazione superiore dettata dal piano
direttore.
D.  Contestata da
entrambi i chiamati in giudizio la rispettiva legittimazione passiva, il 29
gennaio 2014 il Tribunale di espropriazione ha accolto l'eccezione avanzata
dalla Repubblica e Cantone Ticino, respingendo quella del Comune. La procedura
è quindi proseguita solamente nei confronti di quest'ultimo convenuto.
E.  Con separati
giudizi dell'8 marzo 2019, di medesima sostanza, il Tribunale di espropriazione
ha respinto nel merito tutte le istanze, non ritenendo realizzate le condizioni
che fondano le pretese di risarcimento per espropriazione materiale. Per
cominciare, ha considerato che al momento del loro inoltro non vi era
ancora una misura pianificatoria che avesse dato un
assetto definitivo ai fondi ma, in ogni caso, le decisioni di valenza
pianificatoria dell'area di Valera avrebbero realizzato tutt'al più gli estremi
di una mancata attribuzione alla zona edificabile e non un dezonamento,
visto
che il piano regolatore del 1983, seppur approvato dopo l'entrata in vigore
della LPT, non sarebbe materialmente conforme a questa legge. Avrebbe in ogni
caso perso validità a partire dal 1° gennaio 1988, data limite entro la quale
le autorità incaricate della pianificazione avrebbero dovuto emanare dei piani
di utilizzazione conformi alla LPT secondo quanto stabilito all'art. 36 cpv. 3
LPT. I fondi sarebbero quindi da ritenere come inedificabili. Non
sussisterebbero peraltro nemmeno le condizioni che la giurisprudenza esige per
eccezionalmente ammettere un indennizzo in caso di mancata attribuzione alla
zona edificabile. I
giudici di prima istanza
hanno pure negato che l'istituzione della zona di pianificazione potesse essere
costitutiva di espropriazione materiale. Donde il rifiuto di concedere le
indennità richieste.
F.   Il 10 aprile
2019 RI 1 (quale nuova proprietaria dei fondi già detenuti da B__________), RI
5 e RI 2, RI 3 e RI 4 (in qualità di eredi di L__________) hanno impugnato
dinanzi a questo Tribunale le predette decisioni con distinti ricorsi di
identico contenuto. Chiedono di annullarle e di riconoscere loro le indennità
espropriative respinte dai giudici di prime cure. In via subordinata postulano
il rinvio degli incarti all'autorità inferiore per nuovo giudizio.
G.  a. Ai ricorsi
si oppone il Comune di Mendrisio mentre il Tribunale di espropriazione non ha
formulato osservazioni.
b. Nei successivi
allegati scritti le parti si sono riconfermate nelle rispettive, antitetiche
considerazioni e domande.
H.  a. Il 27
aprile 2020 il Municipio di Mendrisio ha prodotto copia del messaggio del 13
marzo 2020 del Consiglio di Stato (n. 7798) relativo al piano di utilizzazione
cantonale del comparto Valera, di cui si è detto sopra ad B.h del presente
giudizio.
b. I ricorrenti si
sono opposti all'acquisizione agli atti del documento per motivi che non
occorre ora menzionare.
Considerato,
in diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva
delle parti ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art.
50 cpv. 1 e 3 della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL
710.100),
nonché 65 cpv. 1 e 68 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013
(LPAmm;
RL 165.100)
grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
1.2. Il ricorso è
pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le prove richieste dai ricorrenti (testi,
perizia sul valore degli investimenti effettuati per l'urbanizzazione dei
fondi, acquisizione e richiamo dalle parti e da autorità comunali, cantonali e
federali di svariata documentazione concernente la costruzione delle opere di
urbanizzazione e le domande di costruzione su tutti i loro fondi, le schede di
piano direttore, il concetto di organizzazione territoriale e i piani di
agglomerato del Mendrisiotto, gli atti riguardanti la costruzione della linea
ferroviaria Mendrisio-Stabio-Varese e dello svincolo autostradale in zona
Valera), nella misura in cui non fossero già presenti nell'incarto o non
riguardassero documentazione pubblica e notoria, non sono idonei, come si
vedrà, ad apportare ulteriori elementi determinanti per il presente giudizio.
Nemmeno si pone il problema d'acquisire agli atti il messaggio del Consiglio di
Stato, pure di natura pubblica e notoria, la cui rilevanza giuridica per la
soluzione del presente contenzioso sarà se del caso valutata nel merito.
1.3. Dato il medesimo
fondamento di fatto, i ricorsi sono decisi con un unico giudizio giusta l'art.
76 cpv. 1 LPAmm.
2.   Nell'ambito
di una procedura per espropriazione formale di poco meno di 400 m
2
del
fondo n. PART 4 della RI 5 conseguente al progetto di riorganizzazione dello
svincolo autostradale di Mendrisio sulla A2 promosso dall'Ufficio federale
delle strade, il Tribunale federale, il 3 giugno 2019 (inc. n. 1C_71/2018) ha
tra l'altro stabilito, per quanto qui può interessare, che:
-
la mancata approvazione da parte del Consiglio di
Stato il 9 luglio 2002 della zona idrocarburi adottata dal Consiglio Comunale
di Rancate e l'abrogazione integrale, anche limitatamente alle parti sospese,
del piano regolatore del 1983, ha comportato un vuoto pianificatorio (consid.
2.4 pag. 6, 2.8 pag. 9);
-     la part. PART
4 (pure oggetto della presente richiesta di indennizzo per espropriazione
materiale) si trovava al momento determinante per l'espropriazione formale (
dies
aestimandi
fissato al 2 maggio 2013) in un Comune le cui zone edificabili
delimitate dal piano regolatore erano abbondantemente e notoriamente
sovradimensionate: ne dava atto la stessa decisione del Governo di approvazione
del piano regolatore del 9 luglio 2002; ciò costituiva una manifesta incongruenza
con i principi degli art. 15 e 24 LPT e con il piano direttore cantonale
(consid. 3.2 pag. 11 e 12);
-     già il
concetto di organizzazione territoriale che aveva a suo tempo supportato il
Piano dei trasporti del Mendrisiotto e Basso Ceresio aveva individuato un
grande potenziale di riconversione per l'area in questione, che nel contempo
necessitava pure di una riqualifica in termini naturalistici, paesaggistici e
di svago, non da ultimo per la presenza del Laveggio; ciò escludeva in misura
importante una sua utilizzazione meramente industriale e artigianale; che il
fondo PART 4 non fosse attribuito, in tutto o in parte, a una zona edificabile
ma a una zona di protezione del paesaggio o di svago non poteva quindi essere
escluso (consid. 2.7 pag. 8 e 9);
-     il grado di
consolidamento
risultato intermedio
indicava attività pianificatorie
ancora da concretare, per cui non era per nulla chiaro se e in che misura il
fondo litigioso in un prossimo futuro sarebbe stato attribuito o no a una zona
edificabile (consid. 2.7. pag. 9).
Nella misura in cui
queste conclusioni saranno determinanti anche per la valutazione delle pretese
per espropriazione materiale per le particelle appartenenti allo stesso
comparto qui oggetto di giudizio, esse verranno riprese senza ulteriore
discussione.
3.   Le istanze
giudiziarie che si sono finora occupate a vario titolo dei fondi siti nel
comparto Valera danno atto di una prima definizione dell'utilizzazione nel 1983,
allorquando il Consiglio di Stato ha approvato l'assegnazione dei fondi alla
zona J2. In realtà, come visto in narrativa, in quell'occasione il Governo non
aveva affatto approvato la pianificazione adottata dal Comune di Rancate,
istituendo pure delle zone di pianificazione. È solo con la variante del 1988
che Valera ha conosciuto il suo assetto definitivo. Nel prosieguo ci si
riferirà dunque a questo primo piano regolatore come PR 1983/1988, onde evitare
inutili malintesi.
4.   In questa
sede le ricorrenti ripropongono sostanzialmente le argomentazioni rimaste
inascoltate dinanzi ai primi giudici. Ribadiscono che il territorio in
questione era largamente edificato, prova ne sia l'attività industriale
commerciale ivi svolta. Sostengono che il PR 1983/1988 era conforme alla LPT,
tant'è che è stato applicato fino alla sua abrogazione nel 2002, determinando
in buona parte lo sviluppo comunale. Così non fosse, ne andrebbe della
sicurezza del diritto: le licenze edilizie rilasciate sulla base dello
strumento pianificatorio decaduto sarebbero addirittura da considerarsi nulle.
Inoltre, il PR 1983/1988 aveva rettamente già distinto le zone edificabili da
quelle che non lo erano ed era correttamente dimensionato rispetto alle
previsioni di sviluppo dei 10-15 anni a venire. L'estensione della zona
industriale non era mai stata del resto posta in discussione. La fattispecie
integrerebbe pertanto gli estremi di un dezonamento e non una mancata
attribuzione alla zona edificabile. Ma anche in quest'ultima ipotesi, sarebbero
adempiute le condizioni per riconoscere ai proprietari un indennizzo in via
eccezionale (edificazione attuabile in un futuro prossimo, presenza di
infrastrutture di urbanizzazione primaria, fondi siti entro il perimetro delle
canalizzazioni, investimento di somme considerevoli per l'urbanizzazione e
costruzione, appartenenza al territorio largamente edificato e buona fede). Che
essi abbiano manifestato il loro interesse a edificare i fondi sarebbe
dimostrato dal fatto che hanno attivamente contribuito alla pianificazione del
comparto, facendo allestire a proprie spese appositi studi e inoltrando alcune
domande di costruzione. La mancata concretizzazione della pianificazione del
comparto Valera per oltre un decennio, peraltro contraria all'obbligo di pianificare
sancito dall'art. 2 LPT, li avrebbe così privati della facoltà edificatoria sui
loro fondi. La lunga inattività pianificatoria del Comune configurerebbe
indubbiamente un provvedimento restrittivo che non potrebbe non dar luogo a
indennità. Motivi di buona fede imporrebbero del resto questa conclusione,
visto che con il comportamento tenuto in particolare durante il processo
pianificatorio l'autorità comunale avrebbe suscitato la fondata aspettativa che
i fondi sarebbero stati di nuovo attribuiti alla zona edificabile.
5.   5.1. In
virtù degli art. 5 cpv. 2 LPT e 26 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) per le restrizioni
della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da misure pianificatorie
è dovuta piena indennità. Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione
materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è
vietato o limitato in modo particolarmente grave, tale che il proprietario è
privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà. Una
limitazione di minore importanza può ugualmente costituire un'espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari, al
punto che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio
eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza
(cosiddetti
Sonderopfer
). In entrambi i casi, il miglior uso del fondo
può essere preso in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide
con l'entrata in vigore del provvedimento restrittivo, appare molto probabile
in un avvenire prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata
la possibilità di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli
elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (cfr.
DTF 140 I 176 consid. 9.5, 131 II
151
consid. 2.1, 728 consid. 2).
5.2.
Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre
categorie le
misure
che ipoteticamente
possono provocare un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere
pianificatorio che privano il
proprietario della facoltà di edificare,
quelle che invece lo limitano soltanto nell'esercizio di tale prerogativa e,
infine, le misure di polizia. Alla prima tipologia appartengono il dezonamento
e la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile, alla
seconda interventi quali la riduzione dei
parametri edificatori, il
cambiamento della destinazione nel contesto di
una zona edificabile, i piani di allineamento, il divieto temporaneo di
edificare a seguito dell'istituzione di una zona di pianificazione e l'obbligo
di conservazione della sostanza edilizia esistente (cfr.
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 1455
segg.;
Jörg Leimbacher
, Planungen
und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Berna 1995, pag. 26
segg.).
5.3. Secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, si è in presenza di un rifiuto di
attribuire il fondo alla zona edificabile (
Nichteinzonung
) quando
l'autorità adotta per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle
esigenze del diritto federale, segnatamente della LPT, entrata in vigore il 1°
gennaio 1980, e non inserisce il fondo in alcuna zona edificabile. Al riguardo
è irrilevante che il terreno in discussione fosse edificabile secondo il
diritto previgente. Il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile non
attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi
luogo a indennità (
DTF 131 II 728
consid.
2 e rinvii). Ciò vale non soltanto nel caso della revisione di un piano di
utilizzazione emanato prima dell'entrata in vigore della LPT, ma anche
nell'ambito dell'adattamento di un piano adottato sotto l'egida della LPT, ma
non rispettoso dei principi pianificatori del diritto federale (sentenza
1C_573/2011 del 30 agosto 2013 consid. 2.2 e rinvii, in: ZBl 116/2015 pag. 201
segg.; RtiD II-2017 n. 42 consid. 3). La mancata attribuzione alla zona
edificabile non comporta, di principio, un obbligo di risarcimento.
Eccezionalmente, se alla data determinante circostanze particolari permettevano
al proprietario di contare sul fatto di poter molto probabilmente edificare il
suo fondo con i propri mezzi in un prossimo futuro, allora può essere
riconosciuta un'indennità. Evenienza che si verifica, allorquando il terreno è,
cumulativamente, ubicato entro il piano generale delle canalizzazioni adottato
conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, è pronto per
l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione
primaria e il suo
proprietario ha già
sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione
particolare e per la
costruzione (ipotesi 1). Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio
già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT (nel suo tenore fino
al 30 aprile 2014) e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente
necessario all'edificazione in un avvenire prossimo (ipotesi 2). Il diritto ad
un indennizzo per espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul
principio della buona fede (ipotesi 3; per tutto quanto sopra cfr. DTF 132 II
218 consid. 2.2, 125 II 431 consid. 4a, 121 II 417 consid. 4b e rinvii;
STF
1C_444/2008 del 2 giugno 2009; RtiD
I-2018 n. 49, I-2017 n. 18 consid. 2.2.). È per contro dato un dezonamento (
Auszonung
),
che comporta di regola un obbligo d'indennizzo, quando una particella già
inserita nella zona edificabile sulla base di una pianificazione conforme alla
LPT, ne venga successivamente esclusa, attribuendola a una zona non edificabile
(DTF 131 II 728 consid. 2.3 e rinvii; STF 1C_280/2016 del 4 gennaio 2017
consid. 2.3 pubblicata in RtiD II-2017 n. 42).
5.4. La data
determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è quella
dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 132 II 218 consid.
2.4). Di regola solo le restrizioni definitive di durata indeterminata
raggiungono l'intensità di un'espropriazione materiale, mentre quelle
temporanee hanno solo eccezionalmente effetti equivalenti a un'espropriazione.
In linea di massima si ritiene che un divieto di costruire su un terreno
edificabile debba essere sopportato senza indennizzo dai proprietari fino a 10
anni. Ciò che è chiesto loro è semplicemente di attendere la definitiva entrata
in vigore di un nuovo regime pianificatorio prima di intraprendere qualsiasi
attività edilizia che potrebbe rendere più ardua l'adozione di un nuovo piano.
La fattispecie deve tuttavia essere valutata secondo le circostanze del caso
concreto e in ogni caso l'edificabilità immediata del fondo gioca un ruolo
determinante. Evidentemente una restrizione limitata nel tempo, non definitiva,
anche se ha effetti per un lasso considerevole di tempo, può costituire
espropriazione materiale solo se lo sarebbe anche nel caso in cui essa fosse
definitiva,      di durata illimitata (per tutto quanto sopra cfr. DTF 109 Ib
20 consid. 4;
Zen-Ruffinen/Guy-
E
cabert
,
op. cit., n. 1408;
Enrico
Riva
, in: Heinz Aemisegger/Pierre
Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 221 e seg. ad art. 5 [
Riva
, Pra-xiskommentar];
Enrico Riva
, Grundfragen der materiellen
Enteignung, Berna 1986, pag. 291 e seg. [
Riva
,
Grundfragen]).
6.   6.1. Il
Tribunale di espropriazione ha dapprima accertato che sui fondi oggetto delle
presenti procedure non vi era ancora una misura definitiva che restringesse le
possibilità edificatorie già in precedenza concesse e sfruttate. A ragione,
visto che con l'abrogazione senza riserve del PR 1983/1988 decretata con la
revisione dello strumento pianificatorio approvata dal Governo nel 2002, i
fondi non sono più stati sottoposti ad alcuna normativa. Vi era infatti un
vuoto pianificatorio, come considerato pure dal Tribunale federale nella
sentenza menzionata
supra
al consid. 2.
In assenza di una
decisione definitiva circa le sorti pianificatorie dei fondi, ai proprietari
era quindi richiesto di attendere l'esito della procedura pianificatoria in
atto per conoscere il nuovo assetto del comparto. Solo dopo l'entrata in vigore
del nuovo piano regolatore essi avrebbero potuto se del caso pretendere
un'indennità per espropriazione materiale, nella misura in cui essi avessero
effettivamente subito la perdita di una delle facoltà essenziali della
proprietà, ossia della facoltà di costruire. L'istanza per espropriazione
materiale presentata nel 2012 era quindi per certi versi prematura. Tanto più
che a quel momento era in vigore una zona di pianificazione che questo
Tribunale, adito da alcuni proprietari, aveva tutelato. Occorre tuttavia pure
considerare che anche una misura provvisoria può comportare espropriazione
materiale nella misura in cui perdura oltremodo nel tempo, limitando le
possibilità di sfruttamento dei fondi. I casi citati da dottrina e
giurisprudenza a questo proposito (cfr. supra consid. 5.4.) riguardano per lo
più divieti di costruire, in particolare al fine di assicurare la
pianificazione in divenire, su fondi che il piano regolatore considera pronti
all'edificazione (
baureif
; cfr.
Riva
,
Grundfragen, op. cit., pag. 291). La fattispecie qui oggetto di giudizio
diverge radicalmente da questi casi, proprio perché le proprietà sulle quali
sorgevano i depositi non avevano più conosciuto alcun valido azzonamento dal
2002 in poi. Il tempo trascorso, seppur lungo e al limite di quello che il
Tribunale federale considera come limite massimo superato il quale vi potrebbe
essere espropriazione materiale anche in mancanza di una restrizione definitiva
della proprietà, non ha di conseguenza mortificato alcuna possibilità edilizia
da parte dei proprietari dei fondi in questione, rimasti per tutto quel periodo
senza destinazione e quindi inedificabili, come del resto sostenuto anche dagli
insorgenti. Da questo punto di vista, dunque, non è possibile sostenere che la
lunga incertezza pianificatoria abbia comportato restrizioni alla facoltà di
costruire tali da assurgere a espropriazione materiale.
6.2. Ritenuto, tuttavia, che il vuoto pianificatorio si è per finire tradotto,
dal profilo pratico, in una restrizione di lunga durata (almeno 10 anni), non
definitiva, della facoltà di costruire, la tesi dei ricorrenti secondo cui vi
sarebbe espropriazione materiale per questo motivo merita comunque di essere
esaminata. Ora, come ricordato, una restrizione non definitiva ma perdurante da
svariato tempo può costituire espropriazione materiale solo se lo sarebbe anche
nel caso in cui essa fosse definitiva. In altre parole, se già una limitazione
definitiva del diritto di proprietà non dà diritto a indennità per
espropriazione materiale, a maggior ragione un provvedimento provvisorio non lo
potrà dare. Partendo dunque dal presupposto di una (ipotetica) restrizione
definitiva della proprietà a partire dal 2002, si esaminerà in primo luogo se
vi siano gli estremi di un dezonamento, tesi principalmente sostenuta dai
ricorrenti, visto che in vigenza del PR 1983/1988 i terreni erano edificabili
(e edificati). In caso di risposta negativa, ci si chinerà poi sulla questione
di sapere se un'indennità può essere eccezionalmente spuntata per il
verificarsi delle condizioni di una mancata attribuzione alla zona edificabile.
7.   7.1. Si avrebbe un
dezonamento, secondo i principi evocati al consid. 3 della presente decisione,
qualora il PR 1983/1988, adottato e approvato quando la LPT era già in vigore,
fosse stato conforme da un punto di vista non solo formale ma anche materiale
alla normativa federale superiore. Tale è il caso segnatamente se il PR attua
una separazione del territorio edificabile da quello inedificabile secondo i
criteri dell’art. 15 e degli art. 1-3 LPT. Una corretta delimitazione delle
zone edificabili non può fondarsi esclusivamente sull'idoneità
all’edificazione, sul fabbiso
gno o su
eventuali altri criteri che depongono per un’utilizzazione a scopo edilizio.
Occorre tenere conto anche degli altri aspetti pianificatori rilevanti
nell’ambito della ponderazione degli interessi. In particolare deve essere
esaminato se siano date altre utilizzazioni ed esigenze di protezione indicate
agli art. 1 e 3 LPT,
le quali possono
comportare una limitazione della zona edificabile (cfr. sentenze 1C_573/2011,
citata, consid. 3.2 e 1A.8/2002 del 22 luglio 2002 consid. 3.5). Oltre alla
questione del dimensionamento delle zone edificabili, deve essere esaminato se
la pianificazione rispetta nel suo complesso i criteri di zona (art. 14 segg.
LPT) e
poggia su una ponderazione
globale degli interessi territoriali
rilevanti, in cui rientrano anche il mantenimento di superfici destinate
all'agricoltura e all'insediamento di edifici e impianti di interesse pubblico
(cfr.
DTF 122 II
326
consid. 5b).
Se la pianificazione è stata eseguita in modo
conforme alla LPT, un successivo ridimensionamento della zona edificabile a
seguito di un cambiamento delle circostanze deve di regola essere considerato
quale dezonamento (DTF 131 II 728 consid. 2.3 pag. 732).
7.2. Nella fattispecie, a prescindere dal fatto,
di per sé non ancora dirimente, che i lavori per l'allestimento del PR 1983/1988
risalgono grossomodo alla decade precedente al 1980, allorquando la LPT non era
ancora in vigore, dalla decisione di approvazione emerge come la zona
edificabile era stata definita in modo eccessivo per lo sviluppo prevedibile
per i successivi 10-15 anni (cfr. ris. gov. n. 6309 del 21 dicembre 1983, ad E,
pag. 9
).
In effetti, a fronte
di 1709 unità insediative accertate nel 1980, il nuovo piano di utilizzazione
ne avrebbe permesso un totale di 3587, con una maggiorazione del 108%. Dati,
questi, che l'autorità cantonale aveva considerato come un
valore di
riferimento più che un vero e proprio obiettivo raggiungibile a media scadenza
(pag. 9), a comprova che il piano approvato era sovradimensionato e, quindi,
non conforme alla LPT. Pertanto, i ricorrenti non possono essere seguiti nelle
loro tesi secondo cui, essendo il PR 1983/1988 posteriore all'entrata in vigore
della LPT e quindi ad essa conforme, la mancata approvazione dell'azzonamento
avrebbe comportato un dezonamento, da risarcire. Al contrario, come giustamente
concluso dai giudici di prima istanza, in tali evenienze si ha una mancata
attribuzione alla zona edificabile, che, di massima, non comporta indennizzo.
7.3. In ogni caso,
anche dopo la revisione del piano di utilizzazione approvata nel 2002, il
problema del
sovradimensionamento
non è stato affatto risolto. Anzi, come ben si evince dal rapporto di
pianificazione del 23 febbraio 2000 (n. 6.2. pag. 13 e segg., in particolare
pag. 15), lo stesso Comune ne era allora perfettamente cosciente, come emerge
dal seguente passaggio:
Dal confronto con i tassi di crescita
rilevati dalle statistiche degli ultimi anni si deve concludere che il tetto
teorico di 5'000 unità risulta sicuramente superiore alle esigenze e
potenzialità di sviluppo del Comune nell'arco dei prossimi 10-15 anni,
usualmente considerati per l'attuazione del PR. La saturazione dell'offerta di
terreno edificabile sarà quindi conseguita solo a medio-lungo termine.
In questi stessi
termini, peraltro anche in esplicito riferimento ai posti lavoro, si è espresso
il Consiglio di Stato nel 2002 (cfr. decisione di approvazione di cui alla ris.
gov. n. 3405 del 9 luglio 2002, n. 3.4.1., pag. 19).
7.4. Da tutto ciò
discende che non essendo possibile considerare il PR 1983/1988 conforme alla
LPT già per il mancato corretto dimensionamento delle zone edificabili, la
fattispecie non integra gli estremi di un dezonamento bensì di una mancata
attribuzione alla zona edificabile che, di principio, non genera espropriazione
materiale e obbligo di risarcimento. Certo, si possono anche condividere in una
certa misura le perplessità dei ricorrenti laddove intravedono una
contraddizione nel fatto che il piano regolatore del 1983/1988, adottato e
approvato dopo l'entrata in vigore della LPT, e considerato a essa conforme,
negli anni successivi è stato applicato senza riserve né condizioni e ha
costituito la base per il rilascio di numerose licenze edilizie su tutto il
territorio comunale, mentre ora l'autorità ritorna a esaminarne la sua
legittimità - in modo retrospettivo - negandola. Da questo profilo, questa
Corte è tuttavia legata alla giurisprudenza del Tribunale federale, il quale,
ai fini della valutazione delle condizioni per un indennizzo eccezionale per
espropriazione materiale a seguito di una mancata attribuzione alla zona
edificabile, ha segnato una linea chiara e costante secondo cui il giudice
delle espropriazioni non può accontentarsi di prendere atto della conformità
formale del PR alla LPT. È richiesta invece la sua conformità anche da un punto
di vista materiale, che deve quindi essere esaminata in questa procedura (cfr.
fra tante DTF 131 II 728 consid. 2.3, 122 II 326 consid. 5c). Peraltro, non può
essere seguita la tesi del Tribunale di espropriazione nella misura in cui
considera addirittura decaduto il PR 1983/1988 a partire dal 1° gennaio 1988
(decisioni impugnate consid. 4.3.),
dato
che, secondo gli art. 35 cpv. 1 e 3 LPT, sono considerati decaduti per legge
solo i piani di utilizzazione vigenti al momento dell'entrata in vigore della
LPT, qualora non fossero stati adeguati entro il 1° gennaio 1988 (
Alexander Ruch
, in: Heinz Aemisegger/
Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zurigo/Basilea/Ginevra 2020, n. 4 e
segg. ad art. 35). Diversa è la sorte di quelli che - come in concreto - hanno invece
ricevuto l'approvazione tempestiva da parte dell'autorità competente, i quali,
contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, non decadono con effetto
ex
tunc
comportando addirittura la nullità delle licenze edilizie rilasciate.
8.   A questo
punto occorre stabilire se non sia dato uno dei casi eccezionali comunque
soggetti a indennizzo secondo la giurisprudenza precedentemente evocata
(ipotesi 1-3; cfr.
supra
, consid. 4.3.). Per quanto riguarda la prima
ipotesi di indennizzo eccezionale in caso di mancata attribuzione alla zona
edificabile (cfr. supra consid. 5.3.) si considera quanto segue.
8.1. Nel 1985 i
mappali del comparto Valera sono stati compresi in un piano generale delle
canalizzazioni (PGC) adottato conformemente, almeno dal profilo formale, alla
legislazione sulla protezione delle acque (cfr. decisione di approvazione del
16 aprile 1985 dell'allora Dipartimento dell'ambiente). Per quanto riguarda la
conformità del piano da un punto di vista materiale, l'esame va operato
anzitutto alla luce delle normative federali in materia di inquinamento delle
acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 (legge federale contro l'inquinamento
delle acque dell'8 ottobre 1971 [LCIA] e ordinanza generale sulla protezione
delle acque del 19 giugno 1972 [OPA], abrogate dalla legge federale sulla
protezione delle acque del 24 gennaio 1991 [LPAc; RS 814.20] e dall'ordinanza
sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 [OPAc; RS 814.201]) e delle
relative norme di applicazione cantonali (legge d'applicazione della LIA del 2
aprile 1975; LALIA; RL 833.100), le quali avevano in sostanza anticipato la
suddivisione del territorio - sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a) -
in edificabile e non edificabile. Come rettamente rilevato nella decisione
impugnata, il PGC del 1985 rifletteva gli azzonamenti proposti dal Comune con
il PR 1983/1988 che prevedeva lì, dove già sorgevano da svariati anni i
depositi per idrocarburi, una zona industriale (J2), andando a consolidare di
fatto una situazione esistente. Per quanto riguarda tale aspetto, il Governo,
come visto sopra, aveva ritenuto che le zone edificabili erano manifestamente
sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di sviluppo demografico realistica per
i futuri 10-15 anni. Peraltro, l'azzonamento J2 non è stato approvato dal
Governo nel 1983 (cfr. supra consid. 3). Già questo basta per considerare che il
PGC del 1985 non considerava, con ogni evidenza, la delimitazione della zona
realmente edificabile e la sua rilevanza dal profilo dell'applicazione dei
principi giurisprudenziali che qui occorre impiegare è quindi insignificante.
Di conseguenza, i ricorrenti non possono dedurre alcun diritto di edificabilità
da questo strumento. In effetti, il quesito di sapere se al momento determinante
i proprietari potessero contare sul fatto che un'edificazione dei loro fondi
fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo, deve essere
esaminata sulla base di una valutazione complessiva di tutte le circostanze
fattuali e giuridiche esistenti, motivo per cui non ci si può limitare ad
accertare il formale inserimento dei fondi nel PGC ma occorre esaminare la
fondatezza del provvedimento nel merito. Dal 2002, anzi già in precedenza, era
in effetti chiaro che le zone edificabili dell'ex comune di Rancate erano
sovradimensionate, per cui i proprietari non possono dedurre l'edificabilità
dei fondi dal loro inserimento nel PGC approvato nel 1985, siccome riferito a
una zona edificabile troppo estesa (DTF 132 II 218 consid. 2.3, 123 II 431 consid.
5; STF 1C_314/2016 del 16 settembre 2016 consid. 2.4.3, 1C_198/2011 del 17
ottobre 2011 consid. 3.4.1; STA 50.2017.1 del 21 febbraio 2017 consid. 4.1.).
Già questo basterebbe per negare l'indennità richiesta. Sia come sia, anche se
il PGC del 1985 potesse essere considerato conforme alla legislazione sulla
protezione delle acque a quel tempo applicabile (poiché delimitato sulla base
delle zone edificabili, seppur sovradimensionate, del precedente piano
regolatore; cfr. art. 15 OPA; DTF 122 II 455 consid. 5b), ciò non potrebbe
comportare un'indennità per espropriazione materiale, non essendo comunque
realizzate tutte le condizioni esatte dalla giurisprudenza, come spiegato in
seguito.
8.2. Per quanto
riguarda l'urbanizzazione dei fondi oggetto di espropriazione materiale,
considerata ottimale dai ricorrenti e insufficiente dal Municipio di Mendrisio,
si considera quanto segue.
8.2.1. Un terreno è da
ritenere urbanizzato se, oltre all'accesso adeguato, le necessarie condotte d'acqua,
d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere
possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve
quindi essere assoluto, essendo bastevole che sia realizzabile tenendo conto
del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT;
André Jomini
, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, n. 29 ad art. 19).
8.2.2. Nel 2002 i
fondi si trovavano abbastanza prossimi ai rami principali degli impianti di
urbanizzazione. Come risulta dagli atti dell'incarto, esisteva esternamente al
comparto, al di là del fiume Laveggio un collettore consortile; sulla parte
nord-est vi era inoltre un collettore comunale con due canalizzazioni (sistema
acque miste/acque meteoriche) che raggiungeva il fondo PART 4. All'interno, il
comparto era dotato di condotte elettriche (con una cabina di trasformazione),
acqua potabile e gas che erano state concepite in funzione dell'attività
precedente e che collegavano i diversi fondi. L'accesso all'area era invece
garantito dalla strada cantonale attraverso l'attuale particella 1322
(costituita come coattiva solo nel 2008) mentre il PR 2002 prevedeva una strada
di servizio (SSV14) sul lato sud-ovest del comparto e a est scorreva una strada
principale (SP4). I fondi, unitamente ad altri a sud ovest siti nel medesimo
comparto Valera, erano e sono tuttora reciprocamente gravati da servitù di
passo veicolare. Servitù che, in parte, sono state costituite solo a partire
dalla seconda metà dell'anno 2000, allorquando la precedente attività di deposito
era già stata dismessa. Sul fondo PART 4 vi è, già da tempo, un binario
ferroviario di raccordo alla ferrovia che nel 2008 è stato adattato alle
esigenze della nuova linea celere Mendrisio-Stabio-Gaggiolo con un investimento
di fr. 300'000.-. Ora, ci si potrebbe effettivamente interrogare sul quesito di
sapere se queste infrastrutture erano idonee per ritenere i fondi
sufficientemente urbanizzati e quindi pronti all'edificazione senza necessità
da parte dei rispettivi proprietari di preventivi interventi sproporzionati
nella loro entità, sia dal punto di vista costruttivo sia dal punto di vista
finanziario, come avanzato dai ricorrenti. La risposta data dal Tribunale di
primo grado è stata negativa, viste le notevoli dimensioni dei fondi e del comparto
e ritenuto che gli impianti esistenti erano al servizio di un'attività
specifica poi cessata. La loro edificazione avrebbe quindi richiesto una
pianificazione delle infrastrutture in funzione di una nuova destinazione d'uso
ancora da definire e non sarebbe stata di immediata realizzazione. I ricorrenti
sono di avviso contrario. Il tema non merita di essere ulteriormente
approfondito, e il quesito può rimanere irrisolto, ritenuto che in ogni caso
difettava già la prima delle condizioni per ottenere un indennizzo (cfr. supra
consid. 8.1.) e che, così come si spiegherà in appresso, mancava anche la
terza.
8.3. Quanto all'ultimo
requisito dei notevoli costi sostenuti in buona fede dai proprietari, intesi
come spese per investimenti di natura edilizia volti soprattutto a migliorare
l'urbanizzazione del fondo e a predisporlo oggettivamente e concretamente per
la realizzazione delle costruzioni (DTF 125 II 431 consid. 5b, 119 Ib 138 consid.
5a; STF 1C_314/2016 del 13 settembre 2016 consid. 2.5.2, 1C_198/2011 del 17
ottobre 2011 consid. 3.4.2; STF 1C_449/2009 del 26 maggio 2010 consid. 7.3,
1A.313/2005 del 1° settembre 2006 consid. 6.4, 1A.236/2005 del 18 aprile 2006
consid. 5.2 non pubblicato in DTF 132 II 218), il Tribunale ritiene che anche
nell'ipotesi di poter considerare il comparto come già sufficientemente
urbanizzato, i costi sopportati a suo tempo - peraltro mai quantificati né
sostanziati dai ricorrenti - erano funzionali alla precedente attività di
stoccaggio degli idrocarburi, di cui gli attuali proprietari non possono ormai
più prevalersi, ritenuta la sua cessazione ancor prima che il PR 2002 venisse
approvato. I relativi investimenti non sono quindi avvenuti in vista
dell'edificazione ulteriore dei fondi. Difetta quindi il nesso causale tra i
costi sostenuti per l'urbanizzazione e la mancata possibilità di edificazione a
seguito della non attribuzione dei fondi alla zona edificabile. Inoltre, dato
che sono stati comunque sostenuti in un passato non più recente, non possono
più essere considerati come considerevoli (
Riva
,
Praxiskommentar, n. 196 ad art. 5; STF 1C_70/2008 del 22 giugno 2009 consid. 6
e rinvii). Nemmeno il fatto che la RI 5 abbia pagato l'importante cifra di
circa fr. 300'000.- per l'adeguamento ai nuovi standard ferroviari del binario
ferroviario privato muta a questa conclusione. L'esborso è in ogni caso
posteriore (cfr. fattura dell'11 aprile 2008 agli atti) all'approvazione della
pianificazione nel 2002 che ha comportato, come visto, il vuoto pianificatorio
per i fondi qui in parola e addirittura risalente a quando era già in vigore la
zona di pianificazione. Il rischio imprenditoriale della proprietaria non può
quindi essere considerato con successo nella valutazione dell'esistenza dei
presupposti per un indennizzo eccezionale per espropriazione materiale, incerto
essendo a quel momento il futuro pianificatorio della zona. Non risulta
peraltro che gli altri proprietari abbiano eseguito investimenti importanti per
l'urbanizzazione particolare dei rispettivi fondi o per attuare concreti interventi
nell'ottica di edificarli di nuovo (STF 1C_198/2011 citata
consid. 3.4.2). Infine, semplici spese di
pianificazione e di progettazione e quelle compiute quando esiste ancora un
rischio oggettivo che la costruzione non si possa realizzare non sono
determinanti in quest'ambito (cfr. STF 1C_314/2016 citata consid. 2.5.2,
1C_198/2011 del 17 ottobre 2011 consid. 3.4.2, 1A.236/2005 del 18 aprile 2006
consid. 5.2 non pubblicato in DTF 132 II 218 e rispettivi rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
1442 pag. 602). Pertanto, come rettamente concluso dai giudici di primo grado,
le spese degli studi privati concernenti progetti di pianificazione del
comparto eseguiti da alcuni proprietari interessati tra il 2004 e il 2006, così
come le spese connesse con la presentazione di varie domande di costruzione
definite
pilota
dai ricorrenti stessi, segnatamente:
-     domanda
preliminare presentata nel 2007 per la formazione di 6 cisterne per carburanti
ecologici sulle part. PART 1 e PART 3,
-     domanda per
l'edificazione di un capannone a uso deposito sulla part. PART 9 (peraltro non
oggetto della richiesta di espropriazione materiale),
-     domanda a
posteriori inoltrata nel 2011 per un parcheggio sulla part. PART 5,
-     domanda del
2017 per un progetto edilizio sulle part. PART 1 e PART 4,
-     domanda del
2018 per eseguire una pavimentazione in asfalto sulla part. PART 6; cfr. inc.
52.2020.411 di questo Tribunale),
non possono essere
prese in considerazione in quanto successive al
vuoto
pianificatorio e addirittura all'inoltro delle domande di
espropriazione. Peraltro, la pianificazione in divenire si prospettava a quel
momento già in modo sfavorevole. L'esito negativo delle procedure edilizie
doveva quindi esser messo in conto dai proprietari. L'attitudine di questi
ultimi (e dei rispettivi predecessori in diritto), secondo la giurisprudenza
federale, consente quindi di escludere che al momento determinante essi
potessero ritenere che l'edificazione delle superficie in questione fosse
realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (RDAT II-1996 n. 46;
STF 1C_314/2016 citata consid. 2.5.2).
9.   Un'indennità
a titolo di espropriazione materiale non può essere concessa nemmeno perché,
come a torto ritenuto nei gravami, i fondi sarebbero appartenuti a un
territorio largamente edificato (ipotesi 2).
9.1. La nozione di
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT nella
sua versione precedente a quella attualmente in vigore (e dell'art. 36 cpv. 3
LPT) comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole
particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere
considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.
Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle
abitazioni e dalle infrastrutture presenti
ritenuto
però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività
edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio
circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura. Le
singole particelle inedificate all'interno del comprensorio edificato sono per
lo più quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già
urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione è
prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla
qualità dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo
tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe
fondata. Superfici libere più estese all'interno del comprensorio edificato
servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della
qualità abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo
libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma
hanno una funzione indipendente (DTF 132 II 218 consid. 4.1, 122 II 326 consid.
6c/aa, 121 II 417 consid. 5a; RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 23 ad art. 15;
Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki
, Commentaire de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo 2009, n. 85-93 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
9.2. I fondi dei
ricorrenti sono di notevolissime dimensioni (quasi 85'000 m
2
). Dopo
il 2002 si presentano come perlopiù inedificati a seguito dello smantellamento
dei serbatoi per cessazione delle attività legate al commercio di idrocarburi (cfr.
documentazione fotografica agli atti; STA 90.2007.107-109 relativa alla zona di
pianificazione; cfr. anche le fotografie aeree reperibili sul sito della
Confederazione www.map.geo.admin.ch). È ancora presente qualche residuo
edilizio risalente alla precedente attività, tuttavia inidoneo e sicuramente
insufficiente a definire il vasto comparto come costruito e appartenente a un
territorio largamente edificato. L'area è per contro situata nel mezzo di
un'ampia superficie verde agricola relativamente libera da costruzioni nella
piana del Mendrisiotto (la Campagna Adorna e la campagna di Ligornetto), tra i
quartieri di Mendrisio e Rancate a nord-est e Ligornetto e Genestrerio a
sud-ovest, in posizione marginale e periferica rispetto agli insediamenti e ai
tessuti urbanizzati che lo contornano. Il comparto è inoltre attraversato dal
fiume Laveggio e dal suo ambito golenale. Le dimensioni, la posizione e le
caratteristiche topografiche, funzionali e paesaggistiche dei fondi dei
ricorrenti permettono di escludere il carattere di insediamento ai sensi della
menzionata giurisprudenza, mentre si conferma l'importanza quale area autonoma
verde rispetto al territorio circostante. Invano i ricorrenti si appellano alla
precedente attività di stoccaggio di idrocarburi per affermare il carattere
edificato della vasta area in cui si trovano i loro fondi: proprio il fatto che
essi hanno ritenuto, per ragioni commerciali o aziendali ininfluenti ai fini di
questo giudizio, di cessare le precedenti attività già a partire dai primi anni
del 2000 e di smantellare le infrastrutture e di risanare (perlomeno parzialmente)
i siti riportandoli ai loro livelli precedenti, il comparto di riferimento ha
irrimediabilmente perso tale qualifica, qualora l'avesse mai avuta. Inutile
quindi ogni riferimento al fatto che i ricorrenti avrebbero potuto continuare
così come prima nelle loro attività, senza demolire i manufatti costruiti dai
precedenti proprietari.
9.3. Oltre che estromessi dal territorio già
edificato in larga
misura, i mappali di Valera dei ricorrenti non erano
neppure necessari all'edificazione negli anni a venire giusta l'art. 15 lett. b
LPT, visto il citato, noto sovradimensionamento della zona edificabile
.
Gli insorgenti non potevano
pertanto contare concretamente sulla
possibilità di edificare le loro
proprietà. Peraltro, essi hanno intrapreso solo in tempi recenti alcune
iniziative edilizie volte a edificare i fondi (cfr.
supra
, consid. 8.3).
Nemmeno la seconda delle ipotesi che eccezionalmente potrebbero condurre al
pagamento di un'indennità per espropriazione materiale è pertanto adempiuta.
10. Rimane da
verificare se i ricorrenti possono spuntare un indennizzo a tutela della buona
fede riposta nelle autorità (ipotesi 3).
10.1. Secondo la
giurisprudenza, gli antefatti dell'adozione di un piano di utilizzazione
possono assumere una rilevanza tale da suscitare la fondata aspettativa di
un'attribuzione del fondo in una zona edificabile. In particolare, la
pianificazione dell'urbanizzazione o l'esecuzione di una procedura di
raggruppamento dei terreni possono giustificare l'affidamento nel fatto che il
terreno interessato verrà attribuito dal nuovo piano di utilizzazione alla zona
edificabile. Anche in assenza di assicurazioni concrete, che potrebbero imporre
un obbligo di azzonamento in virtù del principio della buona fede, una simile
attribuzione può essere dedotta dalle specifiche circostanze del processo
pianificatorio (DTF 132 II 218 consid. 6.1 pag. 228). Gli antefatti
pianificatori e la tutela della buona fede non conferiscono tuttavia a un
proprietario fondiario un diritto incondizionato all'inserimento del suo fondo
in una zona edificabile. La giurisprudenza ammette che l'attuazione dei principi
della pianificazione del territorio prevale sulla stabilità di un piano del
diritto previgente. È innanzitutto rilevante sapere se il processo
pianificatorio comprenda una serie di eventi volti a un azzonamento del
comprensorio. L'invocazione di interessi legati alla protezione della buona
fede presuppone inoltre che non si prospetti una collisione con l'interesse
alla corretta applicazione del diritto oggettivo, segnatamente a una
pianificazione conforme alla LPT. Aspetti fiscali non giocano dal canto loro
alcun ruolo determinante: il fatto che l'autorità fiscale abbia considerato per
un determinato periodo il valore di un terreno come edificabile non lega le
autorità di pianificazione nell'adempimento dei suoi compiti al fine di
determinare la corretta utilizzazione del territorio (DTF 132 II 218 consid.
6.1, 125 II 431 consid. 6, 119 Ib 124 consid. 4c;
Riva
, Praxiskommentar, n. 198 e seg. ad art. 5).
10.2. Dall'esame della documentazione agli atti
non emerge alcuna precisa promessa o assicurazione data ai ricorrenti o ai loro
predecessori da parte dell'autorità competente circa l'effettiva edificabilità
dei fondi nel comparto Valera
. Per quanto riguarda in particolare le
tappe del processo pianificatorio, è anzitutto vero che il comune aveva
adottato nel 2000 una zona edificabile per il comparto (zona deposito
idrocarburi Di), la cui approvazione è tuttavia stata negata dal Consiglio di
Stato nel 2002/2003 poiché ritenuta incoerente con gli indirizzi del piano dei
trasporti del Mendrisiotto, poi ripresi nel primo piano d'agglomerato del
Mendrisiotto (PAM1) del 2007, che la definiva quale
area di riconversione e
riqualificazione.
Non tanto perché già a quel momento si prevedeva di
rendere inedificabile, in tutto o in parte, la zona di Valera, quanto piuttosto
perché le indicazioni degli strumenti pianificatori superiori erano orientati a
un'estensione anche ad altre attività industriali e commerciali, senza
limitarsi al commercio di idrocarburi
(cfr.
ris. gov. n. 3405 del 9 luglio 2002 pag. 28 seg.; ris. gov. n. 1902 del 6
giugno 2003 pag. 12 seg.). Tuttavia, come stabilito anche dal Tribunale
federale nel giudizio del 3 giugno 2019, invero con considerazioni riferite
all'espropriazione formale parziale del solo fondo PART 4, accanto al grande
potenziale di conversione (edilizia) dell'area in questione vi era una
necessità di riqualifica in termini naturalistici (vedi la presenza del fiume
Laveggio), paesaggistici e di svago, ciò che escludeva in misura importante una
sua utilizzazione meramente industriale o artigianale. Argomentazioni che
possono senz'altro essere riprese anche in questa sede, estendendole a tutti i
fondi per i quali è stato chiesto un indennizzo per espropriazione materiale.
Non per nulla nel 2007, a seguito del protrarsi della pianificazione del
comparto Valera, il Comune ha istituito su suggerimento del Cantone una zona di
pianificazione, al fine di realizzare i predetti obiettivi del PAM1. Pertanto,
allora (2002) così come negli anni successivi, vista l'indeterminatezza dei
contenuti del comparto, con le chiare indicazioni di un suo recupero anche in
termini paesaggistici, naturalistici e di svago, considerata la presenza del
Laveggio, delle aree golenali nonché della zona boschiva presente nel comparto,
i ricorrenti dovevano in buona fede escludere un importante utilizzo
industriale o artigianale dei loro fondi. Essi hanno del resto acquisito i loro
mappali in assenza di una pianificazione dell'utilizzazione vincolante (vuoto
pianificatorio), mentre la pianificazione superiore indicava a quel momento
solo un grado di consolidamento di
risultato intermedio
, ciò che
comportava studi e destinazioni del comparto ancora tutti da concretare e non
escludeva a priori un'attribuzione (se non integralmente almeno in misura
importante) a una zona di protezione del paesaggio o di svago (cfr. STF
1C_71/2018 citata consid. 2.7 pag. 8 e 9). Che qui importa è per finire che in
un momento di indeterminatezza significativa della pianificazione nessuna
decisione delle autorità competenti a vari livelli ha mai garantito la concreta
possibilità di edificazione. Nulla poteva condurre gli insorgenti a credere che
la precedente edificabilità sarebbe stata con grande probabilità confermata
anche in futuro. Del resto, nessun proprietario può contare sul fatto che un determinato
terreno resterà definitivamente nella zona edificabile o che le sue possibilità
edificatorie rimarranno immutate. In conclusione, nemmeno gli invocati motivi
di protezione nella buona fede possono pertanto essere tutelati. Non muta
questa conclusione il fatto che i precedenti proprietari abbiano pagato negli
anni '80 dei modestissimi contributi di costruzione (doc. L inc. 50.2019.3;
doc. M inc. 50.2019.4) che l'Autorità comunale ha peraltro restituito
parzialmente nel 2003, vista l'esiguità degli importi per rapporto agli
interessi attualmente in gioco. Infine, le maldestre oltre che errate
indicazioni di edificabilità dei fondi sul formulario dei dati pianificatori
attestati dal Comune di Mendrisio in occasione di alcune operazioni notarili non
possono evidentemente portare a diversa conclusione, così come nemmeno il
confronto con la decisione 1C_178/2017 del luglio 2017 Tribunale federale
soccorre alle tesi dei ricorrenti: in quel caso sono infatti stati pagati dei
contributi di miglioria, legati alla costruzione di una strada di accesso, di
circa fr. 214'000.-, per un fondo di poco più di 2'900 m
2
(valore di
stima di circa fr. 260'000.-).
11. 11.1. I
ricorrenti abbozzano pure la tesi secondo cui essi sarebbero gli unici
proprietari a dover sopportare una restrizione delle loro facoltà edificatorie.
11.2. Secondo la
giurisprudenza, può rappresentare un'espropriazione
materiale anche la circostanza che una restrizione colpisca un solo
proprietario o un numero limitato di proprietari, in modo che, fosse negato
l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e
incompatibile con il principio di
uguaglianza (teoria del
Sonderopfer
;
cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1, 728 consid. 2 e rispettivi rinvii). Poiché tuttavia,
per i motivi esposti, i ricorrenti al momento determinante non potevano contare
sulla possibilità di un migliore uso dei loro fondi in un avvenire prossimo, un
loro sacrificio particolare, tale da giustificare il riconoscimento di
un'indennità espropriativa, non entra di principio in considerazione (DTF 119
Ib 138 consid. 6 pag. 147, STF 1C_198/2011 del 17 ottobre 2011 consid.
4.2,
1A.191/2001 del 22 maggio 2002 consid. 4.2
e riferimenti, parzialmente pubblicata in: RDAT II-2002 n. 75 pag. 274 segg.).
12. Nella misura in cui gli insorgenti
fondano le loro pretese espropriative sull'istituzione nel 2007 di una zona di
pianificazione del comparto Valera, le loro richieste sono pure prive di
fondamento. Ciò già solo per il fatto che allorquando sono state presentate le
istanze, erano trascorsi solo 5 anni dall'entrata in vigore del provvedimento
pianificatorio, che, notoriamente, non porta di principio a indennizzi per
espropriazione materiale. Al proprietario toccato è semplicemente chiesto di
attendere che l'assetto pianificatorio diventi definitivo. È comunque da negare
ogni risarcimento se al momento dell'istituzione della zona di pianificazione
non vi è una pianificazione vincolante che permetta al proprietario di
costruire legalmente, come è in concreto (
Alexander
Ruch
, in:
in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre
Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 63 e segg. ad art. 27;
Riva
, Praxiskommentar, n. 221 e segg. ad art. 5; DTF 119 Ib
124 consid. 2)
.
13. Visto tutto quanto precede, i
ricorsi sono dunque respinti e le decisioni impugnate confermate, seppur per
motivi parzialmente differenti. La tassa di giustizia è posta a carico dei
ricorrenti in ragione di 1/3 per ciascuna impugnativa (art. 47 cpv. 1 LPAmm per
il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr). Essi rifonderanno al Comune di
Mendrisio, che si è avvalso del patrocinio di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm e
art. 50 cpv. 3 Lespr), congrue ripetibili.
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 15'000.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a
loro carico. Essi rifonderanno al Comune di Mendrisio un importo di fr.
12'000.- a titolo di ripetibili in ragione di fr. 4'000.- a carico di RI 1, fr.
4'000.- a carico di RI 5 e fr. 4'000.- a carico di RI 2, RI 3 e RI 4.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera