ti_gerichte · 90.2021.31 · 2019-12-17 · it
Portata dell'obbligo del Comune di notificare personalmente ai proprietari la decisione di adozione di una variante

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.03.2022 90.2021.31
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.03.2022 90.2021.31
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.03.2022 90.2021.31

Incarto n.
90.2021.31
Lugano
1
marzo 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 30 giugno
2021 di
RI
1
RI
2
RI
3
patrocinati
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 26 maggio 2021 (n. 2723) con cui
il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile l'istanza di restituzione
in intero presentata il 19 aprile 2021 dagli insorgenti, concernente il lasso
del termine per impugnare la decisione del 17 dicembre 2019 mediante la quale
il Consiglio comunale del Comune di Lugano ha adottato la variante del piano
regolatore concernente il piano particolareggiato per la promozione degli
esercizi alberghieri (PPA)
Scheda n. 6 - Hotel __________
;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 2 e RI 3 sono proprietari del
mapp. __________ di Lugano, sezione di Lugano, mentre RI 1 ne è l'usufruttuario.
Il fondo è situato a monte del mapp. 1157, su cui sorge l'Hotel __________, da
cui risulta separato da via __________ M__________.
B.
a. Durante la seduta del 17
dicembre 2019 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante del piano
regolatore relativa al Piano particolareggiato per la promozione degli esercizi
alberghieri (PPA)
Scheda n. 6 - Hotel __________
. La variante, che concerne
il mapp. 1157 ed è composta di un allegato grafico e un regolamento edilizio, è
finalizzata a promuovere il riordino dell'area. Essa prevede in particolare la
possibilità di costruire un basamento interrato, destinato ad accogliere le
infrastrutture tecniche, e tre nuovi edifici (A, B, C), paralleli a via __________
M__________, previa demolizione delle costruzioni indicate come
incongrue
nell'allegato
grafico.
b. Nell'ambito della pubblicazione della
variante, avvenuta dal 2 al 31 marzo 2020 (cfr. FU 15/2020 del 21 febbraio
2020, pag. 1557; termine poi prolungato fino al 22 maggio 2020 a causa
dell'epidemia di covid-19), non sono stati inoltrati ricorsi.
c. Con risoluzione del 21 ottobre 2020
(n. 5453) il Consiglio di Stato ha approvato la variante.
C.
a. Il 19 aprile 2021 RI 1, RI 2 e RI
3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulando la restituzione dei
termini ai fini di impugnare la citata decisione di adozione del 17 dicembre
2019 e chiedendone l'annullamento. Asserendo di essere venuti a conoscenza
dell'approvazione della variante solo il 15 aprile 2021, a seguito della posa
di modine al mapp. 1157 e della relativa richiesta di chiarimenti all'Ufficio
tecnico comunale, essi rimproverano al Comune di aver omesso di avvisarli
personalmente conformemente all'art. 27 cpv. 2 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), e ciò malgrado avessero
presentato delle osservazioni nell'ambito della procedura di consultazione
relativa all'atto pianificatorio. Nel merito sottolineano l'incompatibilità
della variante con il vincolo di bene culturale di interesse cantonale, che
grava l'edificio principale al mapp. 1157, e con il relativo perimetro di
rispetto.
b. Con sentenza
90.2021.20 del 27 aprile 2021 il giudice delegato del Tribunale cantonale
amministrativo ha dichiarato irricevibile il ricorso interposto in parallelo davanti
a questa Corte da RI 1, RI 2 e RI 3 contro la risoluzione governativa del 21
ottobre 2020.
c. Con risoluzione del
26 maggio 2021 (n. 2723) il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile l'istanza
di restituzione in intero del 19 aprile 2021, negando la sussistenza di una
violazione dell'art. 27 LST da parte del Comune e ritenendo insoddisfatti i
requisiti di cui all'art. 15 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).
D.
a. Avverso tale
decisione RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento. Essi ripropongono in sostanza le
censure disattese dal Governo, che approfondiscono.
b. Con la risposta la
Sezione dello sviluppo territoriale e il Comune postulano la reiezione del
gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
c. Con la replica e le
dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande con ulteriori
motivazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 84 lett. a
LPAmm, il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) e la legittimazione dei
ricorrenti certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in
ordine e può essere evasa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm).
2.   Come esposto
in narrativa, la variante adottata il 17 dicembre 2019 concerne il solo mapp.
1157, su cui sorge l'Hotel __________. I ricorrenti rimproverano anzitutto al Comune
di aver omesso di avvisarli personalmente ai sensi dell'art. 27 cpv. 2 LST della
modifica, che si ripercuote direttamente e in modo incisivo sulla loro
proprietà. La variante si tradurrebbe infatti
in una vera e propria servitù
che di fatto chiude ogni vista sul lago
, di modo che essi ne sarebbero
direttamente e più di altri toccati. Il fatto poi che la variante, avente per
oggetto un piano particolareggiato e ravvisante quindi un alto grado di concretizzazione,
si apparenterebbe con una domanda di costruzione, giustificherebbe, a loro
dire, a maggior ragione un'interpretazione estensiva del diritto di ottenere un
avviso personale
almeno in misura analoga a quanto prevede la LE riguardo al
diritto di presentare opposizione
. Tanto più che erano intervenuti nella
procedura di consultazione con la presentazione di osservazioni, motivo per il
quale essi
davano
in totale buona fede
per certo che (…) sarebbero
stati personalmente e successivamente informati del seguito della procedura
.
Di conseguenza il loro diritto di essere sentito, a cui la corretta
applicazione dell'art. 27 LST sarebbe indissolubilmente legata, sarebbe stato
leso. Seppur implicitamente i ricorrenti sembrano dunque prevalersi del
principio, codificato all'art. 20 LPAmm, secondo cui una notifica difettosa non
può cagionare alle parti alcun pregiudizio. Tali tesi non meritano accoglimento
per i seguenti motivi.
2.1.
2.1.1. Secondo l'art.
27 LST, il Consiglio comunale o l'Assemblea adottano il piano regolatore (cpv.
1). Il Municipio lo pubblica, previo avviso anche personale ai proprietari, per
un periodo di trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2). Ai sensi
dell'art. 36 cpv. 3 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del
20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), la pubblicazione è annunciata almeno
cinque giorni prima agli albi comunali, sul Foglio ufficiale e nei quotidiani;
l'avviso personale ai proprietari fondiari direttamente toccati in maniera
incisiva dai provvedimenti (dezonamento, vincolo d'espropriazione, forte
limitazione dell'uso del suolo) avviene per lettera semplice.
2.1.2. Per quanto
attiene alle componenti, alla procedura e agli effetti del piano
particolareggiato fanno stato le norme relative al piano regolatore (art. 52
cpv. 1 LST).
2.1.3. Il messaggio n.
6309 del 9 dicembre 2009 del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge
sullo sviluppo territoriale (messaggio 2009), pag. 54, motivava come segue l'introduzione
dell'avviso personale, istituto sconosciuto nell'ambito dell'abrogata legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365):
Si prescrive qui, come in sede di procedura
semplificata (art. 35) l'avviso personale ai proprietari fondiari inclusi nel
perimetro del piano regolatore o della sua variante. La soluzione della
notifica personale si impone in risposta dell'iniziativa parlamentare generica __________
del 26 novembre 2001, accolta dal Gran Consiglio e da considerare così evasa.
La Commissione speciale per la pianificazione del territorio, aderendo agli
argomenti degli iniziativisti, ha evidenziato come sia necessaria un'informazione
precisa ai proprietari fondiari direttamente toccati (magari in maniera
incisiva, se solo si pensa ai dezonamenti o a vincoli per la realizzazione di
opere d'interesse pubblico) dai nuovi provvedimenti. Un trattamento simile è ad
esempio prescritto nella procedura edilizia, che oltre alla modinatura dell'opera
prevede l'avviso personale della pubblicazione della domanda di costruzione ai
proprietari confinanti (art. 6 cpv. 3 legge edilizia). A mente degli
iniziativisti, l'impegno pratico dei Municipi dovrebbe risultare contenuto,
poiché questi già dispongono di elenchi aggiornati dei proprietari fondiari per
l'intimazione ad esempio di avvisi personali d'imposta; parimenti le mutazioni
di proprietà risultano da strumenti noti come i sommarioni, regolarmente
aggiornati dal geometra (…).
2.1.4. Da notare che
il contenuto dell'art. 36 cpv. 3 RLst è stato fortemente criticato dalla
dottrina, in quanto contrario all'obbligo per il Municipio, sancito all'art. 27
cpv. 2 LST, di avvisare senza eccezioni tutti i proprietari, indipendentemente
dagli effetti spiegati sui rispettivi fondi dal piano regolatore appena adottato
(cfr.
Raffaello
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Balerna
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, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
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RtiD I-2015, pag. 217-218, nota 36).
2.2. Ancorché non
applicabili alla presente fattispecie, va rilevato che il 1° gennaio 2022 sono
entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368) e
del RLst (BU 2021, 373). Il regime relativo all'avviso personale è stato ripreso
e inasprito, circoscrivendo già a livello di legge la cerchia dei suoi
destinatari. L'art. 27 cpv. 2 nLST prevede infatti che il Municipio pubblica il
piano regolatore per un periodo di trenta giorni previo avviso, trasmesso anche
tramite lettera semplice ai
proprietari fondiari
direttamente toccati in maniera incisiva dai provvedimenti. All'art. 36 nRLst è
stato aggiunto il cpv. 4, secondo cui sono provvedimenti ai sensi dell'art. 27
cpv. 2 LST i dezonamenti, i vincoli d'espropriazione, la forte limitazione dell'uso
del suolo. Il messaggio n. 7630 del 6 febbraio 2019 del Consiglio di Stato
concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito
di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto
(messaggio 2019), riprende in sostanza a pag. 8 i commenti già contenuti nel
messaggio 2009, ribandendo che:
Nell'ambito dei lavori di approvazione della LST, la
Commissione speciale per la pianificazione del territorio, in risposta all'iniziativa
parlamentare generica __________ del 26 novembre 2001, accolta dal Gran
Consiglio, aveva sottolineato la necessità di introdurre un avviso personale ai
proprietari fondiari inclusi nel perimetro del piano regolatore o della sua
variante (…). Considerato che non tutti i proprietari sono toccati in maniera
incisiva dalle misure pianificatorie, si ritiene che la notifica diretta debba
essere indirizzata solo ai proprietari fondiari direttamente toccati in maniera
incisiva dai provvedimenti (art. 27 cpv. 2 LST), e non sistematicamente a
tutti. A favore di questo correttivo gioca senz'altro anche il fatto che per il
pubblico in genere vi sono già la garanzia dell'informazione e della
partecipazione della popolazione come pure l'obbligo di pubblicazione sui
quotidiani.
2.3. Da quanto appena
esposto emerge che, a prescindere dai motivi che hanno portato alla revisione
degli art. 27 cpv. 2 LST e 36 RLst, in ogni caso solo i proprietari di fondi
inclusi nel perimetro del piano vanno avvisati personalmente. Ciò emerge dal
chiaro tenore dell'art. 27 cpv. 1 e 2 LST ed è avvalorato dal messaggio 2009 (i
cui contenuti sono stati ripresi quasi testualmente dal messaggio 2019),
secondo cui
si prescrive qui, come in sede di procedura semplificata (art.
35) l'avviso personale ai proprietari fondiari inclusi nel perimetro del piano
regolatore o della sua variante
. Ammettere il contrario significherebbe infatti
accollare al Comune il compito di esaminare i possibili effetti delle misure
pianificatorie adottate sui comparti adiacenti al loro perimetro, finalità questa
che in tutta evidenza non traspare dai citati messaggi. L'analogia contenuta nel
messaggio 2009 con l'avviso personale della pubblicazione della domanda di
costruzione ai proprietari confinanti è volta tuttavia semplicemente a
sottolineare come già in altri settori del diritto l'istituto dell'avviso
personale sia conosciuto.
2.4. Da ciò deriva che
nella fattispecie non sussisteva alcun obbligo per il Municipio di inviare l'avviso
ex art. 27 cpv. 2 LST ai ricorrenti. Poco importa se il perimetro della variante
concerne un unico fondo, che approfitta di un sensibile incremento del suo potenziale
edificatorio. Il fatto che la loro proprietà subisca delle conseguenze dirette
dalla modifica non permette infatti di ritenere che le regole relative all'avviso
personale vadano interpretate in modo diverso. Non portano ad altra conclusione
neppure gli ulteriori motivi da essi addotti a sostegno delle loro tesi.
Infatti, a prescindere dal suo grado maggiore di concretizzazione (cfr. art. 51
LST) - che, secondo gli insorgenti, lo accomunerebbe a una domanda di
costruzione - il piano particolareggiato segue, come detto, la procedura
prevista per il piano regolatore (art. 52 cpv. 1 LST). Peraltro la variante all'esame
non definisce il progetto di costruzione nel dettaglio di una domanda di
costruzione (cfr. art. 53 LST), ciò che gli conferirebbe anche il valore di
licenza edilizia e comporterebbe, tra l'altro, l'invio dell'avviso ai
confinanti (cfr. art. 73 cpv. 1 RLst). Del resto la proprietà dei ricorrenti
nemmeno confina con il mapp. 1157 (cfr. art. 6 cpv. 3 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100). Nemmeno in base a questa legge, dunque,
essi avrebbero diritto a un avviso personale.
2.5. Occorre poi
rilevare che, come rettamente indica il Municipio, il fatto che gli insorgenti
abbiano presentato delle osservazioni nell'ambito della procedura di
informazione alla popolazione relativa alla variante non comportava il diritto
di essere personalmente e successivamente informati sul suo proseguimento. Infatti,
quale garanzia minima, l'art. 4
della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai
progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione
eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre
tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che
si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr.
DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012
consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2), ciò che in concreto
è avvenuto (cfr. capitolo 2.2.
Osservazioni dei privati
, pag. 3-5 del
Rapporto dell'ottobre 2018 accompagnante la variante).
Va peraltro
osservato che la procedura di informazione e partecipazione della popolazione
promossa dall'autorità comunale il 28 agosto 2017 per un periodo di 30 giorni avrebbe
piuttosto dovuto indurre i ricorrenti a prendere per tempo i provvedimenti atti
ad assicurare loro una conveniente tutela dei loro interessi (cfr. anche STA
90.2007.79 del 30 ottobre 2007 consid. 4), se del caso assumendo informazione
presso il Comune in merito ai tempi di adozione della stessa.
3.    Occorre ora analizzare se in concreto erano
date le premesse per accogliere l'istanza di restituzione dei termini, che il
Governo
ha dichiarato inammissibile.
3.1. Secondo
l'art. 15 LPAmm, i termini che
non sono stati rispettati possono essere restituiti soltanto se la parte o il
suo rappresentante può dimostrare di non averli potuti
osservare a causa di un impedimento di cui non ha colpa (cpv. 1). La
domanda di restituzione contro il lasso dei termini dev'essere presentata
all'autorità competente entro 10 giorni
dalla cessazione dell'impedimento (cpv. 2).
3.2. L'istituto della
restituzione in intero costituisce un rimedio di
carattere straordinario che incide profondamente nella sicurezza del
diritto, per cui occorre valutare l'adempimento dei suoi requisiti con rigore e
seguire criteri restrittivi (STF 2C_747/2011 del 26 settembre 2011 consid.
2.2). Ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 LPAmm, la parte, rispettivamente il suo
rappresentante, che intende
prevalersene deve dunque dimostrare di
essere esente da qualsiasi colpa e che non avrebbe potuto agire tempestivamente
nemmeno dando prova di un comportamento scrupoloso; a questa valutazione si
applica un metro rigoroso e oggettivo (cfr. ancora di recente, STF 2F_17/2014
del 19 settembre 2014 consid. 2.2.1 con rinvii;
Patricia
Egli
in: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG,
II ed.,
Zurigo/
Basliea/Ginevra
2016, n. 4 ad art. 24). Per poter essere ammessa l'assenza di colpa, la parte
deve dimostrare che né a lei, né al suo eventuale patrocinatore possa essere
imputata anche solo una leggera negligenza
(
Egli
, op. cit., n. 16 ad art. 24).
3.3.
Nel caso di specie, i soli
responsabili dell'omessa impugnazione della variante nei termini fissati
dall'art. 28 cpv. 1 LST sono i ricorrenti. Intanto
, secondo consolidata giurisprudenza, ai proprietari incombe il compito
di interessarsi costantemente riguardo alla situazione giuridica dei loro
fondi; principio che ritorna applicabile anche quando essi non risiedono nel
comune dove sono siti questi ultimi o risiedono all'estero (RDAT II-1999 n. 9
consid. 6b; inoltre: RtiD I-2010 n. 20 consid. 3.2;
Heinz Aemisegger/Stephan Haag
, Praxiskommentar zum
Rechtsschutz in der Raumplanung, Zurigo 2010, n. 25 ad art. 33; per il caso di
un proprietario risiedente in Sud America, STF 1P.711/2006 del 2 novembre 2006,
che conferma la STA 90.2006.39 del 25 agosto 2006). Inoltre, per tutti i motivi
esposti ai considerandi che precedono, nulla li autorizzava a ritenere che
sarebbero stati avvisati personalmente dell'adozione della variante. Infine,
proprio il fatto che i suoi contenuti, di cui erano perfettamente al corrente,
avendoli già avversati nel 2017 con delle osservazioni, avevano delle ripercussioni
sulla loro proprietà, doveva indurli a informarsi e a rimanere informati in permanenza
circa il suo sviluppo pianificatorio. Con il che in nessun caso può ritenersi
dimostrata la loro assenza di colpa. A giusto titolo il Governo ha dunque dichiarato
irricevibile la loro istanza.
4.   Per tutti
questi motivi il ricorso è respinto. La tassa di giustizia viene posta a carico
dei ricorrenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico dei ricorrenti.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                    La
vicecancelliera