ti_gerichte · 52.2012.184 · 2013-11-26 · it
Riclassificazione di una funzione pubblica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.11.2013 52.2012.184
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.11.2013 52.2012.184
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.11.2013 52.2012.184

Incarto n.
52.2012.184
Lugano
26 novembre
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina
, vicepresidente,
Flavia
Verzasconi,
Stefano
Bernasconi
segretaria:
Giorgia Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 maggio 2012 di
RI 1
contro
la decisione 2 maggio 2012 (n. 2378) con la quale il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la
decisione 24 settembre 2009 dell'Istituto delle assicurazioni sociali in
merito alla riclassificazione della sua funzione;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1,
titolare di una laurea in psicologia con autorizzazione cantonale alla pratica
professionale, lavora presso l'Ufficio dell'assicurazione invalidità dell'Istituto
assicurazioni sociali (IAS) dal 2005. Dopo tre anni di incarico, a far tempo
dal 1° gennaio 2008 le è stata conferita la nomina all'80% quale consulente in
integrazione professionale con titolo accademico ed è stata iscritta nella
classe 28 dell'organico con 7 aumenti.
B.   Il 7 luglio
2009 il Consiglio di Stato ha risolto di modificare con effetto immediato il regolamento
concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato del 27
maggio 2008 (RClass; RL 2.5.4.1.2) e meglio la pianta organica dell'IAS, riunendo
- per quanto concerne la presente fattispecie - le funzioni di
consulente in
integrazione professionale con o senza titolo accademico
e quella di
consulente
in collocamento
nella funzione di
consulente AI
. Il Governo ha pure
ratificato le norme concernenti l'avanzamento e le promozioni presso l'IAS,
dando mandato all'istituto medesimo di procedere ai necessari trasferimenti dei
suoi collaboratori alle nuove funzioni.
C.   Il 20
agosto 2009 il direttore dell'IAS ha quindi informato RI 1 che a contare dal 1°
agosto 2009 la sua funzione di
consulente in integrazione professionale con
titolo accademico
era stata modificata in
consulente AI
e che la sua
classe attuale rappresentava quella massima per tale funzione.
Di rimando,
la dipendente ha chiesto al direttore dell'IAS di assegnarle la funzione di
collaboratrice
scientifica con titolo accademico
, in modo da avere condizioni salariali e
prospettive di
carriera equivalenti agli
altri psicologi impiegati
presso l'Amministrazione
cantonale; in subordine, l'interessata ha sollecitato l'emanazione
di
una decisione formale debitamente motivata e provvista dell'indicazione dei
rimedi giuridici.
D.   Con lettera
24 settembre 2009 l'IAS ha confermato all'impiegata di non poterle riconoscere
il chiesto statuto di collaboratrice scientifica. L'11 ottobre 2009 RI 1 ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
il quale ha trasmesso
il ricorso al Consiglio di Stato per competenza (inc. 52.2009.401). Quest'ultimo
ha respinto l'impugnativa con decisione 2 maggio 2012.
E.   Contro la
predetta decisione governativa RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo da un lato di essere inserita nella nuova pianta
organica dell'IAS quale collaboratrice scientifica con titolo accademico nelle
classi 28-31(34) e dall'altro di accertare la ritardata giustizia nell'evasione
del ricorso da parte del Consiglio di Stato, con conseguente esonero dal
pagamento di tassa e spese di giudizio messele a carico in detta sede.
F.   Al ricorso
si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale si è riconfermato nella sua
decisione, e l'IAS, secondo cui la riclassificazione della dipendente si
sarebbe svolta conformemente a quanto previsto dalla legge sugli stipendi degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip; RL 2.5.4.4) e
dal regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDST; RL
2.5.4.1.1), senza diminuzione del salario precedentemente percepito; ha
ribadito inoltre l'impossibilità di parificare la funzione della ricorrente a
quella di un collaboratore scientifico.
G.   Su
richiesta della ricorrente, il 30 settembre 2013 si è svolta   un'udienza, a
valere quale pubblico dibattimento ai sensi dell'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4
novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), alla presenza di rappresentanti dello Stato e
dell'IAS.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. Alla
presente fattispecie è applicabile la legge sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1) nella sua
versione in vigore fino al 31 luglio 2012, in virtù delle norme transitorie del cap. VII cpv. 1 della legge che modifica la legislazione in materia di pubblico
impiego del 17 aprile 2012, pubblicata in BU 29/2012 del 6 luglio 2012.
1.2. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1
LORD. Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e
personalmente interessata dalla decisione impugnata (art. 43 legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e il ricorso
è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm). Fatta eccezione di quanto esposto in
seguito al consid. 6, il gravame è ricevibile in ordine e può essere esaminato
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm), ritenuto che
la situazione fattuale emerge chiaramente dagli allegati di causa e dalla
documentazione e
che in occasione
dell'udienza 30 settembre 2013 la ricorrente ha inoltre rinunciato alle
richieste probatorie precedentemente formulate.
2.
La pianta organica dell'IAS in vigore fino al 7 luglio 2009 distingueva
tra
consulente per l'integrazione professionale con titolo accademico 28-31
(34),
posizione ricoperta dalla ricorrente,
consulente per
l'integrazione professionale 28-30 (31)
e
consulente in collocamento
26-29.
Il Consiglio di Stato, modificando la pianta organica, ha riunito le
cariche precitate sotto la funzione di
consulente AI
26-29
. La ricorrente
è quindi stata collocata dall'IAS in quest'ultima posizione. Ella contesta la sua
riclassificazione ritenendosi privata delle precedenti prospettive di avanzamento
di carriera.
2.1.
Per principio possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni, ovvero
gli atti amministrativi di carattere concreto e individuale mediante i quali
l'autorità statuendo
iure imperii
costituisce, annulla o modifica
diritti o obblighi fondati sul diritto pubblico o ne accerta l'esistenza,
l'inesistenza o l'estensione (art. 1 cpv. 1, 55 cpv. 1, 60 cpv. 2 LPamm; RDAT
II-1994, n. 8 e 16
; Marco Borghi/Guido
Corti,
Compendio di procedura
amministrativa
ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1 LPamm;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo parte
generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 200 e . 744 e seg.).
2.2. Nella
fattispecie, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha modificato la
pianta organica dell'IAS rappresenta un provvedimento organizzativo di
carattere generale e
interno all'amministrazione,
non esplica effetti diretti nei confronti della ricorrente e non dispone
direttamente su suoi diritti o obblighi (DTF 131 IV 32 consid. 3; BVR 2009 pag.
461 consid.
3.4;
Markus Müller
, in Auer/Müller/Schindler,
Kommentar VwVG,
Zurigo 2008, n. 44 ad art. 5
e rinvii;
Adelio Scolari
, op.
cit. n. 760; cfr. anche STA 52.2011.395 del 9 settembre 2011, STA 52.2012.412
del 1° luglio 2013 consid. 1.1). La stessa non riveste dunque il carattere di
decisione ai sensi delle norme e della giurisprudenza e dottrina menzionate. Di
conseguenza, malgrado l'insorgente non abbia, a giusta ragione, impugnato il
predetto atto normativo,
occorre rilevare che le censure formulate in
questa sede che direttamente o indirettamente mettono in discussione la citata
pianta organica, o con le quali è chiesta la sua modifica, sono improponibili. Ammissibili
sono unicamente le contestazioni riferite alla riclassificazione della
dipendente operata dall'IAS, la quale ha sortito degli effetti diretti e
concreti sulla sua situazione.
In ogni caso, l'IAS ha spiegato che la revisione
della pianta organica era stata preannunciata e discussa l'11 gennaio 2008 in occasione di una riunione alla presenza di dipendenti e sindacati, i quali sono stati
informati che la scelta di unificare le funzioni sopraccitate nella figura di
consulente
AI,
parificandone la classificazione, è stata dettata dall'esigenza di
trattare in modo equo dipendenti con responsabilità paragonabili, tenendo in
considerazione la posizione salariale di altre funzioni esistenti all'interno
dell'IAS, come quella degli ispettori in classe 26-27, e in particolar modo del
Capo servizio, collocato in classe 28 (30).
Risulta dunque che la pianta organica sia stata
modificata per creare maggior coerenza e equità nella retribuzione dei diversi
funzionari; contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, le ragioni che
hanno condotto a una tale riforma appaiono quindi oggettive e pertinenti.
3.
La ricorrente sostiene innanzitutto di godere di un diritto acquisito
al mantenimento della sua situazione antecedente la modifica della pianta
organica e che, di conseguenza, la riclassificazione violerebbe il principio
della buona fede.
3.1. Le pretese pecuniarie dei funzionari
pubblici non rappresentano di regola dei diritti acquisiti. Diversamente dai
contratti di lavoro di diritto privato, i rapporti di servizio di diritto
pubblico non sono retti da un atto bilaterale, ma dalla legislazione vigente,
stabilita unilateralmente dallo Stato. Anche dal profilo patrimoniale, questi
rapporti seguono dunque di per sé l'evoluzione conosciuta dall'ordinamento giuridico
(STF 2P.349/2005 del 14 agosto 2006, consid. 3.3 con riferimenti; STF
2P.222/2003 del 6 febbraio 2004, consid. 4.3; DTF 118 Ia 245 consid. 5b). Lo
Stato è in effetti libero di rivedere in ogni momento la sua politica in
materia di salari e di impiego e i funzionari devono tener presente che le
disposizioni regolanti il proprio statuto possono essere oggetto di ulteriori
modifiche. Diritti acquisiti in favore dei dipendenti pubblici possono nascere unicamente
se il legislatore fissa una volta per tutte delle situazioni particolari e le
sottrae all'evoluzione della legge o se sono state date delle assicurazioni precise
in occasione di un impiego individuale. Il principio della buona fede non
ostacola quindi una modifica della legge se questa poggia su motivi seri e
oggettivi (STF 1C_186/2008 dell'8 dicembre 2008, consid. 3.1; 1C_88/2007 del 26
novembre 2008, consid. 2.3; DTF 134 I 23 consid. 7.1; DTF 130 I 26 consid.
8.2.1).
Nella misura in cui gli aspetti retributivi
degli impieghi pubblici non costituiscono un tale diritto, essi sono tutelati
nei confronti di provvedimenti del legislatore soltanto entro i limiti del
divieto d'arbitrio e della parità di trattamento (
Thierry Tanquerel
, Manuel de droit administratif, Zurigo
2011, n. 280; STF 2P.349/2005 del 14 agosto 2006, consid. 3.3 con riferimenti; DTF
118 Ia 245 consid. 5b).
3.2. L'art. 11 cpv. 1 LStip prevede che in
caso di promozione, avanzamento o riclassificazione della funzione, il
dipendente riceve lo stipendio calcolato secondo l'art. 7 della medesima legge.
Il nuovo salario non deve comunque essere inferiore a quello complessivo
precedente, maggiorato di un aumento annuo. L'art. 43 RDST precisa che nei casi
di promozione o di riclassificazione, il nuovo stipendio corrisponde almeno all'importo
dell'ultima retribuzione annuale percepita maggiorata di un aumento e arrotondata
all'aumento superiore previsto dalla nuova classe.
Le normative applicabili ai rapporti di
impiego dei funzionari cantonali prevedono dunque espressamente la facoltà di
riclassificare il dipendente o di trasferirlo a funzione di classe inferiore, ciò
che preclude necessariamente la possibilità di acquisire il diritto
all'immutabilità della classificazione iniziale. Nel caso di specie, inoltre,
non si è in presenza di alcuna rassicurazione da parte dell'autorità tale da
far nascere nell'insorgente l'aspettativa a mantenere la posizione precedente
alla modifica della pianta organica né ad esservi inserita quale collaboratrice
scientifica. La censura della ricorrente, riferita al preteso diritto acquisito,
è quindi da ritenere infondata.
4.
Secondo l'insorgente, la decisione impugnata violerebbe pure il
principio della parità di trattamento in quanto non distinguerebbe, in primo
luogo, tra collaboratori in possesso o meno di un titolo accademico; la sua
formazione di psicologa sarebbe necessaria per lo svolgimento delle sue
mansioni, dovendosi occupare, quale
consulente
misure socioprofessionali
,
di casistiche psichiatriche e neurologiche, per cui si imporrebbe una
distinzione a livello salariale tra le due categorie di impiegati. Inoltre,
esisterebbe una disparità ingiustificata tra la sua prospettiva di carriera e
quella degli altri psicologi impiegati presso l'amministrazione cantonale. Ella
sostiene infine che la sua funzione rivestirebbe la connotazione di
collaboratore scientifico e meriterebbe pertanto di essere inserita nella
pianta organica in tale veste. La classificazione operata dall'IAS sarebbe di
conseguenza arbitraria.
4.1. Per
prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini
generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999
(Cost. fed.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, delle distinzioni
che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico
situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura
tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non
devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro
similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la
decisione da prendere (DTF 129 I 113 consid. 5.1; 125 II 345 consid. 10b; 124
II 193 consid. 8d/aa; 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid.
3a;
Jörg
Paul Müller
, Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239;
Beatrice Weber-Dürler
, Zum Anspruch auf
Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.).
Nei
rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. fed. esige che i dipendenti
che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione. Agli enti
pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. Nel rispetto del divieto
d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che
caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici possono
scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per definirne la
retribuzione (DTF 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti; 129 I 162 consid. 3.2;
125 I 71 consid. 2c/aa). Censurabili sono soltanto le distinzioni che, non
fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono ragionevolmente
sostenibili (STA 53.2002.23 del 1° aprile 2005 consid.
3.1;
Vincent Martenet,
L'égalité de rémunération
dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.).
4.2. Nella
fattispecie, va innanzitutto rilevato che, nella misura in cui la censura della
ricorrente è diretta contro la modifica della pianta organica, che ha parificato
la posizione di funzionari in possesso e non di un titolo accademico, questa è
improponibile, essendo rivolta contro un atto inimpugnabile (cfr.
supra
consid. 2.1 e 2.2).
In ogni caso, come si evince dai rispettivi
mansionari, i compiti affidati ai consulenti AI consistono, in estrema sintesi,
nel valutare le misure applicabili alla situazione degli assicurati, la loro capacità
di guadagno e il rispettivo grado di invalidità, oltre che nel monitorare i provvedimenti
adottati. Le predette attività sono svolte dai diversi impiegati, di cui solo
alcuni dispongono di titolo accademico. Seppur con qualche differenza dovuta
allo specifico ambito di intervento
assegnato
ai consulenti (
misure socioprofessionali
, integrazione,
minorenni, responsabile integrazione, integrazione 6a
), appare lecito ritenere
che ogni dipendente svolga compiti e abbia responsabilità equiparabili. Vero è
che la specifica mansione di
consulente misure socioprofessionali
svolta
dalla ricorrente la porta ad occuparsi di casistiche psichiatriche particolarmente
delicate e complesse, tuttavia ciò non implica per il suo compimento l'esigenza
di una formazione di tipo universitario, prova ne è che la stessa posizione è
ricoperta anche da altri funzionari che non vantano la medesima preparazione. Per
queste ragioni, ritenuti in particolare l'equivalenza dei compiti svolti e il
margine discrezionale riservato all'ente pubblico nella classificazione delle
funzioni, la scelta operata dal Consiglio di Stato di non distinguere i
consulenti AI in possesso di un titolo di studio accademico dagli altri per la
determinazione della classe salariale resiste alle critiche ricorsuali.
4.3. A mente della ricorrente, la sua
funzione dovrebbe godere di una classe di salario uguale a quella degli altri
psicologi impiegati presso l'Amministrazione cantonale. A questo scopo, ella postula
di essere inserita nell'organico quale collaboratrice scientifica, funzione
nella quale il suo ruolo si rispecchierebbe in modo più adeguato. A torto.
L'insorgente paragona la sua funzione a
quella degli psicologi attivi presso l'Organizzazione sociopsichiatrica
cantonale, i quali hanno all'evidenza compiti e attività sostanzialmente differenti.
Il fatto di avere il medesimo titolo di studio non basta, da solo, a giustificare
la postulata parificazione salariale, stante la diversa funzione svolta.
Per quanto attiene invece al confronto con
la posizione dell'unico collaboratore scientifico attivo all'interno dell'IAS e
collocato in classe 28-31 (34), dalla descrizione della sua funzione si evince che
lo stesso si occupa in particolare di elaborare, monitorare e perfezionare i
processi lavorativi e il sistema di controllo della qualità, identificando i
diversi scostamenti e riferendone ai suoi superiori, nonché di estrapolare e
esaminare statistiche; egli ha inoltre altre responsabilità, tra cui quella di
segnalare possibili correttivi per il miglioramento del lavoro dell'ufficio e
quella di partecipare a gruppi di lavoro cantonali e federali. A fronte di tali
compiti, di tutt'altra natura rispetto a quelli svolti dalla ricorrente, non risulta
praticabile un confronto nemmeno con tale posizione.
È di conseguenza a giusta ragione, e senza
incorrere nella
violazione del principio
della parità di trattamento o
del
divieto dell'arbitrio
, che l'IAS prima e l'Esecutivo cantonale poi,
hanno negato la legittimità delle richieste di riconoscimento della classe
28-31 (34) da parte della ricorrente.
5.
Per quanto attiene alla determinazione della retribuzione della dipendente
a seguito della sua riclassificazione, si rileva che ella è stata inserita
nella classe 29a con 8 aumenti, per un salario di fr. 98'060.-, a fronte di uno
stipendio annuo precedente di fr. 93'151.- (classe 28a con 7 aumenti; cfr.
scala stipendi 1.1.2009). Il nuovo stipendio corrisponde all'importo dell'ultimo
salario annuale percepito, maggiorato di un aumento e arrotondato all'aumento
superiore previsto dalla nuova classe. La fissazione della remunerazione è
pertanto avvenuta nel pieno rispetto delle condizioni poste dagli art. 11 cpv.
1 LStip e 43 RDST.
6.
La domanda della ricorrente di accertamento di una ritardata
giustizia da parte del Consiglio di Stato nella precedente procedura ricorsuale
per essere esentata dal pagamento delle spese processuali di prima istanza, non
è più proponibile in questa sede poiché il Consiglio di Stato ha effettivamente
evaso il ricorso rendendo la decisione qui impugnata. L'insorgente avrebbe
semmai dovuto adire l'istanza superiore per denegata o ritardata giustizia
mentre era ancora in attesa dell'emanazione della decisione governativa (art.
45 LPamm). In difetto di un interesse pratico e attuale ai sensi dell'art. 43
LPamm, la domanda è dunque irricevibile a questo stadio del procedimento (cfr.
Marco Borghi/Guido Corti,
op. cit, ad
art. 45, n. 5).
7.
Alla luce di quanto precede,
la
riclassificazione della dipendente all'interno della nuova pianta organica
dell'IAS è avvenuta in assenza di violazioni del diritto e merita pertanto di
essere tutelata, così come la decisione governativa impugnata. Nella misura in
cui è ricevibile, i
l ricorso deve quindi essere
respinto e la tassa di giustizia posta a carico dell'insorgente (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria