ti_gerichte · 90.2020.11 · 2021-04-15 · it
Vincolo volto alla creazione di una zona per edifici e attrezzature d'interesse pubblico e di "finestre a lago"

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.04.2021 90.2020.11
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.04.2021 90.2020.11
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.04.2021 90.2020.11

Incarti n.
a.
90.2020.11
b.
90.2020.16
Lugano
15 aprile 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sui ricorsi di
RI
1
patrocinata
da:   PR 1
a.
del
31 gennaio 2020
contro
la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6732) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
di Morcote;
b.
del 17 giugno 2020
contro
la risoluzione del 13 maggio 2020 (n. 2401) con cui
il Consiglio di Stato ha rettificato la risoluzione del 18 dicembre 2019 (n.
6732);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietaria
dall'11 dicembre 2018 dei mapp. 455, posto in località
Sasso Bissolo
,
463 e 464, ubicati in località
S. Antonio
, a Morcote. Il mapp. 464, di
352 m
2
, è sito nella stretta fascia a contatto con la riva del lago
delimitata a monte dalla strada cantonale e risulta edificato con un piccolo
fabbricato con annessa un'autorimessa.
b. Nella seduta del 20
marzo 2000 il Consiglio comunale di Morcote ha adottato la revisione generale
del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 464 è stato parzialmente
attribuito, per circa 1/4 della sua superficie, alla zona AP-EP 1a
giardino
e parco pubblico
per la formazione delle cosiddette
finestre a lago
.
Fatta eccezione per una striscia a confine con la strada, la porzione restante
del fondo è stata attribuita alla zona RP/SP riva protetta (riservata a svago
privato).
c. Con sentenza 90.1994.147/90.2002.54
del 7 gennaio 2004, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente
accolto il ricorso dell'8 marzo 2002 dell'allora proprietaria del mapp. 464, __________,
annullando fra l'altro il vincolo AP-EP 1a, che il Consiglio di Stato aveva
invece tutelato nell'ambito dell'approvazione della revisione (cfr. ris. gov.
del 5 febbraio 2002, n. 570). Ammesso l'interesse pubblico al recupero dell'accessibilità
della riva e la proporzionalità del vincolo (cfr. consid. 5.4), il Tribunale ha
non di meno ritenuto che il medesimo non fosse sufficientemente suffragato dal
profilo della sua sostenibilità finanziaria (cfr. consid. 4.3., 5.1.-5.3.).
Adito dal Comune di Morcote, il Tribunale federale ha confermato la sentenza con
pronuncia 1P.121/2004 del 24 settembre 2004.
B.
a. Il 15 dicembre 2016 il Legislativo comunale ha
adottato alcune
varianti del piano regolatore, comprensive di una
domanda di dissodamento, riproponendo fra l'altro, nella medesima estensione,
il vincolo AP-EP 1a
giardino e parco pubblico
sul mapp. 464 e su altri
fondi posti nelle vicinanze (mapp. 452 e 451, cfr. anche nuovo cpv. 7 dell'art.
52 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).
b. Avverso la
pianificazione adottata dal Comune, il 7 giugno 2017 __________ è insorta
davanti al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento dei vincoli AP-EP 1a
giardino
e parco pubblico
, e in ogni caso di quello gravante la sua proprietà.
Sottolineando l'incompatibilità dei vincoli - che andrebbero a "tagliuzzare"
la riva con effetto banalizzante e interventi invasivi, sprovvisti di un progetto
architettonico unitario - con il contesto storico, paesaggistico,
architettonico e naturalistico di grande pregio, protetto sia a livello
federale che cantonale nonché, a livello comunale, con norme molto severe, essa
li ha contestati anche dal profilo della proporzionalità e della sostenibilità
finanziaria, ritenendoli nel complesso arbitrari. A comprova delle sue tesi ha
chiesto l'assunzione di svariate prove.
c. Rifiutata l'assunzione
delle prove richieste, con risoluzione del 18 dicembre 2019 (n. 6732) il
Consiglio di Stato ha approvato le varianti e l'istanza di dissodamento.
Rilevato a pag. 15 come,
fatta eccezione per il fmn 451, (…) i vincoli
relativi ai fmn 452 e 464 siano già consolidati nel Piano regolatore vigente
approvato nel 2002
e come
la valutazione dell'investimento per le zone
AP1a deve quindi essere limitata al solo vincolo sul fmn 451
, il Governo ha
ritenuto a pag. 49 che il ricorso fosse ricevibile
unicamente nella misura
in cui critica, nel suo insieme, l'istituzione di zone AP1a lungo la riva (…) e
quindi, di riflesso, anche quello sul fmn 451
. Il Governo ha quindi
circoscritto il suo esame a tale vincolo, ritenendolo sorretto da un
sufficiente interesse pubblico, proporzionato e sopportabile dal profilo
finanziario. In quanto ricevibile, il gravame è quindi stato respinto.
C.
a. Avverso tale
decisione RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo con atto
datato del 31 gennaio 2020, postulandone l'annullamento. Asserendo inoltre di
essere venuta a conoscenza di fatti nuovi solo poco prima dell'inoltro del
gravame (ovvero che il Municipio aveva rinunciato ad acquistare una proprietà a
lago, che avrebbe rappresentato una valida alternativa alle
finestre a lago
)
essa chiede che
venga restituito il termine per ammettere, ed è ammessa, la
nuova domanda di cui al p.to 2.2. di merito
. Riguardo al giudizio di
(parziale) irricevibilità del suo ricorso, essa invoca un accertamento
arbitrario dei fatti, posto che il vincolo era stato annullato con sentenza del
7 gennaio 2004 di questo Tribunale. Peraltro, anche qualora il provvedimento
non fosse stato annullato, per cui la variante si limiterebbe a riconfermare un
vincolo già consolidato, il proprietario avrebbe sempre il diritto di chiederne
la rivalutazione. Il Governo sarebbe quindi incorso in un diniego di giustizia
formale e avrebbe violato il suo diritto di essere sentita. Nel merito essa
ripropone le critiche avanzate in prima sede, approfondendole e censurando in
aggiunta l'assenza di una base legale, una ponderazione scorretta di tutti gli
interessi in gioco e una violazione del divieto d'arbitrio. Per quanto attiene
alla sostenibilità finanziaria, essa sottolinea come il Governo abbia erroneamente
limitato il suo esame all'incidenza del
vincolo sul (solo) mapp. 451. Chiede infine l'assunzione delle prove che il
Governo avrebbe a torto rifiutato e si riserva di far valere pretese di
carattere
espropriativo.
b. In sede di risposta
il Comune ha chiesto la reiezione gravame con argomenti di cui si dirà, se
necessario, nei considerandi di diritto.
c. Riconoscendo di
essere incorso in un errore nell'accertare i fatti e richiamato l'art. 74 cpv.
2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL
165.100), con risoluzione del 13 maggio 2020 (n. 2401) il Consiglio di Stato ha
rettificato la decisione del 18 dicembre 2019, approvando il vincolo AP-EP 1a
al mapp. 464. Il ricorso di RI 1, esaminato nel merito, è stato respinto.
d. Con la risposta la
Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) rinvia alla risoluzione del 13
maggio 2020, ritenendo evase le censure riferite al mapp. 464. Per quanto
attiene alle critiche
aventi per oggetto temi di ordine generale già
trattati ed evasi con la decisione governativa del 18 dicembre 2019
, essa
ne conferma integralmente i contenuti.
e. Con le repliche del
25 settembre 2020 la ricorrente nega che la decisione del 13 maggio 2020,
contro la quale è insorta a titolo cautelativo presso questa Corte il 17 giugno
2020 (cfr.
infra
,
consid. D), abbia sanato i vizi rilevati nel
ricorso, tra cui, fra l'altro, la mancata assunzione delle prove richieste. Di
qui la necessità di completare l'istruttoria. Rimprovera inoltre al Municipio
di essere incorso in svariate violazioni del diritto nell'ambito della
procedura di adozione delle varianti, che ne provocherebbero la nullità. Inoltre
il vincolo risulterebbe eccessivamente indeterminato. Per il resto si
riconferma nelle proprie tesi e domande, approfondendole. Chiede la
congiunzione delle procedure e l'annullamento delle decisioni governative.
f. Con le dupliche del
29 ottobre 2020, rispettivamente del 16 novembre 2020, la Sezione e il Comune si
riconfermano nelle precedenti comparse scritte.
D.
a. Contro la
risoluzione del 13 maggio 2020 RI 1 è insorta il 17 giugno 2020 davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento, chiedendo la
congiunzione delle procedure e ribadendo in aggiunta le domande formulate con
il precedente gravame del 31 gennaio 2020. Invoca la nullità della decisione
impugnata, in quanto lesiva dell'effetto devolutivo che perviene per legge al
ricorso. Qualora tale tesi non dovesse venir seguita, postula nel merito che
il
ricorso 31 gennaio 2020 al TCA è integralmente confermato anche contro la
decisione qui allegata, siccome non supplisce al diniego di giustizia ed è,
anche nel merito, da annullare, per i motivi fatti valere con il ricorso
31.1.2020, qui dati per integralmente riprodotti
.
b. In sede di risposta
il Comune e la Sezione chiedono la reiezione dei gravami con argomenti che verranno
esposti, per quanto necessario, in appresso.
c. Con la replica la
ricorrente ribadisce le precedenti posizioni, ed in particolare quelle
contenute nella sua comparsa del 25 settembre 2020, sottolineando inoltre come
la violazione del suo diritto di essere sentita ad opera del Governo sia
particolarmente grave e insanabile.
d. In sede di duplica
la Sezione non formula osservazioni particolari, mentre il Comune riprende le
osservazioni formulate nella comparsa del 16 novembre 2020.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
Certa è la legittimazione attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Per quanto
attiene alle questioni di natura espropriativa e all'assunzione di prove
richiesta per comprovarle, esse esulano dalle competenze del Tribunale nel
presente procedimento.
1.3. Fondandosi
essenzialmente sul medesimo complesso di fatti, le impugnative possono essere
evase congiuntamente (art. 76 cpv. 1 LPAmm).
1.4. I gravami possono inoltre
essere esaminati sulla base degli atti dell'incarto, comprensivi della documentazione
fotografica prodotta dall'insorgente, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv.
1 LPAmm). L'assunzione delle prove offerte da RI 1 (in particolare: sopralluogo,
perizia fotografica e storico-culturale, edizione della documentazione relativa
all'acquisto bonale da parte del Comune della particella __________ a lago e
della particella sulla riva sottostante il Parco Scherrer) non appare invero
necessaria, visto anche l'esito dei ricorsi, ai fini del presente giudizio. In
particolare non occorre procedere all'allestimento della perizia sollecitata,
che non è idonea a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori
fatti rilevanti. Neppure occorre dar seguito alla richiesta della ricorrente di
essere sentita personalmente nella misura in cui essa ha già avuto modo di
esercitare compiutamente il suo diritto di essere sentita per iscritto,
mediante gli allegati di causa: né la legislazione cantonale né quella federale
garantiscono infatti alle parti il diritto di esprimersi oralmente, essendo
sufficiente che le stesse possano fare valere le loro ragioni per iscritto
(cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.1, 125 I 209 consid. 9b;
cfr. fra le tante: STA 52.2011.436 del 3 novembre 2014). Per le medesime
ragioni, vanno respinte le censure sollevate contro le decisioni di prima
istanza, basate su un apprezzamento anticipato delle prove per nulla abusivo,
di rinunciare a esperire i mezzi di prova richiesti. Il diritto di essere
sentito dell'insorgente non è pertanto stato leso (cfr. DTF 141 I 60 consid.
3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1).
1.5. Al fine di
sostanziare ulteriormente le critiche relative alla violazione del principio
della proporzionalità, la ricorrente, asserendo di essere venuta a conoscenza
di fatti nuovi solo poco prima dell'inoltro del ricorso (ovvero che il
Municipio aveva rinunciato ad acquistare una proprietà a lago, che avrebbe
rappresentato una valida alternativa alle
finestre a lago
), chiede che
venga
restituito il termine per ammettere, ed è ammessa, la nuova domanda di cui al
p.to 2.2. di merito
, il cui contenuto non è del tutto chiaro. La questione
non necessita tuttavia di essere approfondita. Infatti, poiché secondo l'art.
70 cpv. 2 LPAmm il ricorso può addurre fatti nuovi e proporre nuovi mezzi di
prova, la ricorrente è pacificamente legittimata a proporre nuovi fatti e nuove
argomentazioni, senza che con ciò sia necessario formulare una specifica (nuova)
domanda, peraltro vietata dalla citata normativa.
1.6. Occorre infine
precisare, per quanto attiene alle domande ricorsuali, che la ricorrente
postula l'annullamento delle due decisioni, chiedendo, fra l'altro, che i
vincoli AP-EP 1a non vengano approvati, e in ogni caso che non venga approvato
quello che grava la sua proprietà. Tuttavia, come già in prima sede, le
argomentazioni sviluppate nei gravami si concentrano principalmente sul vincolo
al mapp. 464. Di conseguenza solo la domanda riferita a quest'ultimo verrà
esaminata, in quanto sostanziata, facendo riferimento, laddove necessario,
anche ai vincoli che gravano i mapp. 451 e 452.
2.
Ricorso del
31 gennaio 2020
Secondo l'art. 74
LPAmm, che tratta dell'effetto devolutivo del ricorso, con il deposito del
ricorso, la trattazione della causa oggetto della decisione impugnata passa all'autorità
di ricorso (cpv. 1). L'istanza inferiore può nondimeno modificare la propria
decisione nel senso delle domande del ricorrente, di regola fino all'insinuazione
della risposta (cpv. 2). In concreto il Consiglio di Stato, preso atto della
fondatezza delle critiche sollevate nel ricorso del 31 gennaio 2020, che, con
riferimento al giudizio di parziale irricevibilità contenuto nella risoluzione
del 18 dicembre 2019, censurava un errato accertamento della fattispecie con
conseguente diniego di giustizia formale nonché violazione del diritto di
essere sentita, ha emanato la decisione di rettifica del 13 maggio 2020. La
medesima approva il vincolo AP-EP 1a sul mapp. 464 (cfr. p.to n. 1 del
dispositivo, pag. 6) ed evade le contestazioni della ricorrente ad esso
riferite, includendo nell'analisi e confermando in termini generali l'interesse
pubblico alla base della previsione delle
finestre a lago
(cfr. pag. 2 e
4). Di conseguenza, occorre ritenere che la decisione del 13 maggio 2020,
limitatamente all'evasione del ricorso presentato il 7 giugno 2017, annulla e
sostituisce quella precedente, ponendo rimedio alle violazioni del diritto
invocate dalla ricorrente con riferimento al giudizio di irricevibilità. Il
ricorso del 31 gennaio 2020, superato dalla nuova decisione, contro cui l'insorgente
ha interposto un nuovo gravame che ripropone tutte le restanti censure, diventa
così privo d'oggetto e va pertanto stralciato dai ruoli. Di ciò si terrà conto
nel giudizio sulle spese e sull'assegnazione delle ripetibili (art. 47 e 49
LPAmm).
3.
Ricorso
del 17 giugno 2020
3.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di
autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b della legge federale sulla pianificazione del
territorio
del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art.
29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano
tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi
pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
3.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
4.
Procedura
di adozione delle varianti e grado di determinazione del vincolo
4.1. La ricorrente sostiene
anzitutto che la procedura di adozione delle varianti sarebbe nulla con particolare
riferimento ai vizi inerenti alla fase relativa all'informazione e alla
partecipazione della popolazione. Oltre a non aver ricevuto un avviso
personale, così come impone l'art. 27 LST, nella pubblicazione apparsa sul
foglio ufficiale n. 18/2015 del 6 marzo 2015, che annunciava il deposito degli
atti relativi alle varianti, non erano menzionate le
finestre a lago
. Anche
le osservazioni da essa introdotte in seguito al Municipio non sarebbero state
evase. In proposito si osserva quanto segue.
4.1.1.
4.1.1.1. In forza dell'art. 4 LPT, dal titolo
Informazione
e partecipazione
, le autorità incaricate di compiti pianificatori devono
informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni
secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi
obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto
riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata
imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità
di situazioni complesse (
RDAF
I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii)
.
Quale garanzia minima,
l'
art. 4 LPT
esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai
progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione
eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre
tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che
si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr.
DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012
consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
4.1.1.2. In adempimento di questo mandato legislativo ai
cantoni, gli art. 4 cpv. 2 e 5 LST, come già l'art. 5 cpv. 1 della legge
cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in
vigore sino al 31 dicembre 2011), impone al Cantone e ai comuni di garantire l'informazione
della popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della procedura di
allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della popolazione e
delle persone coinvolte nella pianificazione.
Per quanto concerne il piano regolatore, in analogia
al vecchio art.
32 cpv. 2 LALPT, l'art. 26 cpv. 1 e 2 LST stabilisce che il Municipio
informa la popolazione riguardo al progetto di piano. Ogni cittadino attivo e
ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono
presentare osservazioni o proposte pianificatorie. Il Municipio esamina le
osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del
piano (art. 26 cpv. 3 LST).
4.1.1.3. Queste formalità sono esatte per
qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti
di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995
n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione
della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare
tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate
prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva
informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso
attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la
presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e
incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale
(cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
4.1.1.4. In concreto, per
quanto attiene all'avviso di deposito apparso sul foglio ufficiale n. 18/2015
del 6 marzo 2015, che si limitava a indicare i temi principali delle varianti,
può rimanere aperta la questione a sapere se esso fosse formulato in modo
troppo sintetico, posto che la ricorrente non ha comunque subìto alcun
pregiudizio e ha inoltrato tempestivamente le proprie osservazioni del 20
aprile 2015 al Municipio circa il vincolo previsto sulla sua proprietà.
Inoltre, contrariamente a quanto essa assume, come esposto al consid. 4.1.1.1,
l'evasione delle medesime non richiedeva una risposta individuale. Per quanto
attiene alle ulteriori censure si rileva quanto segue.
4.1.2. Secondo l'art.
27 cpv. 1 LST il Consiglio comunale o l'Assemblea adottano il piano regolatore
(cfr. art. 34 cpv. 1 LALAPT). L'art. 27 cpv. 2 LST riprende il principio
ancorato all'art. 34 cpv. 2 LALPT, secondo cui il Municipio procede
sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il
periodo di 30 giorni, prevedendo in aggiunta l'obbligo di avviso personale ai
proprietari fondiari direttamente toccati in maniera incisiva dai provvedimenti
(dezonamento, vincolo d'espropriazione, forte limitazione dell'uso del suolo;
cfr. art. 36 cpv. 3 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del
20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]; cfr. inoltre Messaggio n. 6309 del 9 dicembre
2009 del Consiglio di Stato concernente il disegno di Legge sullo sviluppo
territoriale, pag. 55). A fronte della censura sollevata dalla ricorrente circa
il mancato invio di un avviso personale, il Municipio in sede responsiva non ha
preso posizione in merito, ciò che porta a concludere che in effetti l'invio
dell'avviso nei suoi confronti è stato omesso in dispregio dell'art. 27 cpv. 2
LST. Tale omissione si è tuttavia rivelata priva di conseguenze, posto che
contro la variante l'insorgente è insorta tempestivamente davanti al Consiglio
di Stato. La violazione non è in ogni caso atta ad inficiare di nullità l'intera
procedura seguita dall'Esecutivo comunale, che si rivela nel complesso
rispettosa dei principi enunciati ai considerandi che precedono (cfr. anche capitolo
2.1, pag. 8, della risoluzione del 18 dicembre 2019).
4.2. L'insorgente
sostiene poi che il vincolo sarebbe eccessivamente indeterminato con
riferimento alla sua estensione, alle opere necessarie alla sua attuazione e ai
loro costi, di modo che esso non rappresenterebbe una base legale sufficiente
per limitare il suo diritto di proprietà. Sottolineando inoltre il pregiato
contesto paesaggistico in cui si inseriscono le
finestre a lago
, lamenta
l'assenza di un progetto architettonico d'insieme che definisca gli interventi.
4.2.1. Il vincolo in
parola trae origine dalla revisione del piano regolatore di Morcote, adottata
nel 2000 (cfr.
supra
, consid. A.b), finalizzata, fra l'altro, ad
una
migliore definizione delle aree pubbliche (giardini) in riva al lago
(cfr.
rapporto di pianificazione ottobre 1999, pag. 5), già previste dal piano
regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2 luglio 1991
(n. 5522). In particolare, nell'ambito della revisione, alcuni vincoli AP-EP 1a
giardino e parco pubblico
erano stati ridimensionati soprattutto nell'ottica
di contenere i costi derivanti al Comune per la loro attuazione, fra cui quello
gravante il mapp. 464, ridotto a circa 1/4 della superficie (cfr. citato
rapporto, pag. 14-15, e risoluzione governativa del 5 febbraio 2002, pag. 20).
Come esposto in narrativa, il medesimo è stato poi annullato da questa Corte
per motivi legati alla sua giustificazione dal profilo finanziario (cfr.
supra
,
consid. A.c). La variante si limita ora a riproporlo, estendendolo anche ad
altri due fondi posti nelle vicinanze (cfr.
supra
, consid. B.a). L'art.
52 cpv. 7 NAPR prevede di conseguenza che
1/4 della superficie del mapp.
464 è destinato a scopi pubblici AP-EP 1a, mentre l'esatta definizione dell'estensione
del vincolo si desume dal piano delle zone - Comparto San Carlo/Vico Morcote,
1:1000, annesso alla variante. Vero è che, come la ricorrente sottolinea a più
riprese, il Consiglio di Stato nella decisione del 13 maggio 2020, pag. 4, e in
sede di risposta al ricorso del 31 gennaio 2020, pag. 2, ha indicato che il
vincolo incide per 1/3 sulla superficie del mapp. 464. Tuttavia, posto che il
Governo nella decisione del 18 dicembre 2019 si è chinato sui contenuti dell'art.
52 cpv. 7 NAPR, modificandolo d'ufficio (cfr. pag. 27) per inserirvi l'elenco di
tutte le particelle gravate dal vincolo AP-EP 1a, che il Comune aveva omesso di
menzionare, ritenendole già consolidate (cfr. Rapporto di pianificazione del
febbraio 2016, pag. 17), v'è da ritenere che l'Esecutivo cantonale abbia
valutato il vincolo nella sua corretta estensione e che l'indicazione errata nella
decisione del 13 maggio 2020 e in sede di risposta al ricorso del 31 gennaio
2020 sia da ricondurre a un refuso.
4.2.2. Con queste
precisazioni occorre concludere che, contrariamento a quanto preteso dalla
ricorrente, il vincolo contestato è chiaramente indicato negli elaborati
grafici nella sua effettiva ampiezza e portata, mentre la questione relativa
alle sue modalità di finanziamento verrà affrontata in seguito. Inoltre, per
quanto attiene alle informazioni di dettaglio richieste dall'insorgente circa
gli interventi di sistemazione del terreno che comporterà la realizzazione del
vincolo (in particolare: opere atte a delimitare il nuovo confine fra proprietà
pubblica e proprietà privata), esse esulano manifestamente dalla fase
pianificatoria, che ha come scopo di definire e riservare le superfici
necessarie per il raggiungimento degli obiettivi prefissati dal Comune, e
attengono invece alla fase attuativa (STA 90.2011.147 del 4 dicembre 2014
consid. 4 e rinvii). In merito poi alla pretesa, secondo la quale gli
interventi relativi alle
finestre a lago
potrebbero essere concepiti solo
sulla base di un progetto architettonico unitario, non si vede per che motivo
il Comune non dovrebbe attuare i vincoli secondo un disegno comune e coerente. Oltretutto,
i tre fondi colpiti dal vincolo sono inclusi nel comparto compreso tra la
rotonda presso la Casa Anziani e la rotonda in località
Indipendenza
, in
cui viene definita un'area per una strada pedonale attrezzata soggetta a piano
particolareggiato (cfr. art. 50 NAPR), atto a garantire ulteriormente la
riqualifica del settore. Le critiche della ricorrente si rivelano pertanto
infondate.
5.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
solo se si fonda su
una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD II-2020
n. 6 consid. 6.2 con rinvii; in merito alla definizione di pubblico interesse
cfr. anche
Peter Hänni
, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2016, pag. 39 segg.).
5.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto;
RtiD II-2020 n. 6 consid. 6.3 con rinvii
;
Hänni
, op. cit., pag. 50 segg., 52).
6.
Vincolo
AP-EP 1a
Come in prima sede la
ricorrente sottolinea l'incompatibilità dei vincoli, che andrebbero a "tagliuzzare"
la riva con effetto banalizzante e interventi invasivi, con il contesto
storico, paesaggistico, architettonico e naturalistico di grande pregio,
protetto sia a livello federale che cantonale nonché, a livello comunale, con
norme molto conservative (art. 45 NAPR concernente la zona RP/SP riva protetta),
salvo poi concentrare i suoi argomenti soprattutto sul vincolo che grava la sua
proprietà, contestato anche dal profilo della proporzionalità, vista, fra l'altro,
la presenza di valide alternative che ne dimostrerebbero l'inutilità (in
particolare: proprietà __________). Censura inoltre l'assenza di base legale,
una scorretta ponderazione degli interessi in presenza e una violazione del
divieto d'arbitrio.
6.1. I piani
regolatori devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle
altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono
difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili
(art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del
territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli
edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i
bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con
precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona
verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza
(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii,
inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono
particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi
pubblici). In sintonia con quanto precede, l'art. 20 cpv. 2 LST, come già l'art.
28 cpv. 1 LALPT, prevede la possibilità di delimitare nel piano regolatore le
zone per scopi pubblici. Contrariamente a quanto assume la ricorrente, i
vincoli AP-EP 1a poggiano di conseguenza su una sufficiente base legale.
6.2. Giusta l'art. 3
cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principi pianificatori in materia di
paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il
pubblico accesso. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e
delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati
in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino
ed il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e
valorizzare il paesaggio lacustre, rientra parimenti tra gli obiettivi
pianificatori cantonali, adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 701.200).
La scheda di coordinamento P7 del piano direttore (PD), di dato acquisito,
adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009, stabilisce quindi al n. 2.2
degli
Indirizzi
, i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei
laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento
delle aree pubbliche a lago, tra l'altro tutelando, consolidando e ampliando le
aree da destinare allo svago e al tempo libero (lett. b).
6.3. In merito alle
critiche sollevate il Tribunale non può anzitutto che confermare gli argomenti
esposti al consid. 5.4. della sentenza del 7 gennaio 2004 (cfr.
supra
,
consid. A.c) in merito alla sussistenza di un manifesto interesse pubblico alla
base del vincolo e più in generale delle
finestre a lago
. Esso è infatti
perfettamente congruente con il concetto del piano viario in vigore, che
proprio nella fascia territoriale prospiciente il lago comprendente il nucleo
storico di Morcote, laddove è situato il fondo in parola, istituisce, come
visto, una strada pedonale attrezzata per eliminare il traffico di transito,
soggetta a piano particolareggiato (cfr. art. 50 NAPR). Alle sue estremità sono
previsti quindi gli autosili e le rotonde, di modo che è consentito di
stazionare il veicolo alle porte del nucleo e di accedervi attraverso una
passeggiata che si sviluppa principalmente lungo il marciapiede, appositamente
allargato, costeggiante la strada cantonale e resa attrattiva da una serie
scadenzata di accessi alla riva del lago di adeguate dimensioni, le cosiddette
finestre, fra le quali quella gravante il fondo della ricorrente. Non v'è
dubbio che il recupero dell'accessibilità della riva del lago, attuando la
scheda P7 del PD, è consono ad un Comune a piena vocazione turistica come
Morcote ed è pure d'interesse generale per la collettività che vi risiede.
6.4. La ricorrente
ribadisce a più riprese come i vincoli contestati, ed in particolare quello che
grava la sua proprietà, risulterebbero incompatibili con la tutela del contesto
pregiato e protetto a vari livelli, che verrebbe "tagliuzzato" e
banalizzato. La critica non può essere condivisa. Infatti, poiché i vincoli prevedono
in sostanza di rendere pubblica la fruizione dei giardini ai mapp. 451, 452 e
464 che avviene attualmente solo a titolo privato (cfr. anche art. 45 NAPR
concernente la zona RP/SP riva protetta,
riservata a svago privato
),
mettendo in atto unicamente quegli interventi necessari a tale fine, non si
vede come i medesimi possano interferire con il contesto paesaggistico in cui
si inseriscono. Non porta a diverse conclusioni il rendering relativo al mapp.
464 (doc. C3), prodotto con il ricorso del 31 gennaio 2020, che inserisce nell'area
colpita dal vincolo un'opera muraria parallela alla strada cantonale, di cui
non è chiara la finalità. Oltretutto, come visto, i fondi sottoposti alla
misura sono inclusi nel comparto soggetto a piano particolareggiato (cfr. art.
50 NAPR), e ciò a tutela della valorizzazione del settore.
6.5. Circa la
compatibilità dei vincoli con la protezione a cui è sottoposta l'area si rileva
quanto segue. Viste le sue eminenti qualità di carattere storico, culturale,
insediativo, paesaggistico e naturalistico, il territorio del Comune di Morcote
gode di una vasta tutela sia a livello federale, cantonale che comunale. Per
quanto qui d'interesse, esso risulta incluso nell'inventario federale dei
paesaggi, siti e monumenti naturali di importanza nazionale (IFP) quale oggetto
n. 1811
Arbostora-Morcote
, mentre il villaggio di Morcote è menzionato
nell'inventario federale degli
insediamenti
svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS;
in merito alla portata degli inventari federali per
i comuni ticinesi cfr. STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi
rinvii, confermata dal Tribunale federale con sentenza
1C_75/2009 del 28
luglio 2009 consid. 3, posteriore alla DTF 135 II 209;
Lorenzo Anastasi/Davide Socchi
, La protezione del patrimonio
costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag.
345 seg. e rinvii). Ora, per quanto attiene all'IFP, i vincoli contestati, che
mantengono inalterato lo stato attuale dei fondi, rendendoli parzialmente agibili
alla collettività, risultano conformi all'obiettivo di conservare le rive del
lago in uno stato prossimo a quello naturale (obiettivo 3.6), citato a pag. 4
della relativa scheda. Per quanto attiene all'ISOS, esso include
i
mapp. 451 e 452 nel Gruppo edilizio G 0.2
Lenta edificazione di edifici
abitativi con diretto rapporto a lago; a cavallo del sec. XIX,
che, a pag.
340, al capitolo
L'insediamento attuale, Il piccolo insieme a lago
,
viene
così descritto
(cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS
Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2.
Luganese, Berna 2006)
:
Il piccolo insieme in rapporto con il lago
(0.2) verso la strada lascia emergere due piani degli edifici che si alternano
a muretti di recinzione per piccoli giardini e a muretti di tettoie per il
rimessaggio delle imbarcazioni. Frequenti i cipressi in stretto rapporto con i
pochi edifici. Questi, di forme molto eterogenee, hanno l'accesso direttamente
dalla strada o, preferibilmente, dai giardini. Verso il lago alcune facciate
sono aperte da loggiati. In qualche caso, qualche albero sembra nascere dallo
specchio dell'acqua.
All'insieme
viene assegnato l'obiettivo di salvaguardia A, che impone la conservazione
della sostanza (conservare integralmente tutti gli edifici, parti dell'impianto,
spazi liberi; eliminare gli elementi perturbanti: cfr. Spiegazioni relative all'ISOS).
Anche in questo caso non si vede come i vincoli in questione possano
contravvenire a questo obiettivo, posto che la conformazione dei mapp. 451 e
452 non viene modificata. Medesima conclusione s'impone per il mapp. 464,
inserito nell'I-Ci Intorno circoscritto II
Ripida base del pendio terrazzato
con il Parco Scherrer e ville signorili
con obiettivo di salvaguardia A,
che impone la preservazione della destinazione dei terreni coltivati e no
(conservare la vegetazione importante per l'insediamento e la vecchia
edificazione; eliminare i fattori perturbanti: cfr. Spiegazioni relative all'ISOS).
Per quanto attiene infine al decreto esecutivo concernente la zona di
protezione del complesso monumentale di Morcote del 23 marzo 1983, emanato dal
Consiglio di Stato al fine di proteggere la Chiesa di S. Maria del Sasso e il
suo paesaggio circostante, i fondi risultano esclusi dal perimetro di rispetto
indicato nell'allegata planimetria. Va da ultimo rilevato che, contrariamente a
quanto sostiene la ricorrente, l'attuale alto grado di protezione della riva, che
trova concretizzazione, per quanto attiene alla zona RP/SP, all'art. 45 NAPR, giusta
il quale è prioritaria la protezione e la salvaguardia dell'ambiente lacuale,
non esclude, datene le premesse, l'azzonamento qui contestato, che, come visto,
permette di attuare i precetti della LPT e del PD.
6.6. Gli ulteriori argomenti
addotti nel ricorso non mutano queste conclusioni. Infatti se nel Comune di
Morcote già esistono parecchi accessi e spazi pubblici a lago, ciò è dovuto
proprio all'impostazione del piano regolatore in vigore, che prevede la
creazione di numerose
finestre a lago
, disseminate lungo la riva (cfr. art.
52 cpv. 7 NAPR nella versione emendata dal Governo), che assolvono una funzione
complementare rispetto al lungolago pubblico. Alla luce di tutto quanto precede
occorre concludere che i vincoli in parola risultano sorretti da un sufficiente
interesse pubblico. I motivi invocati dal Comune per giustificarli appaiono del
tutto plausibili, di modo che non è ravvisabile una violazione del divieto d'arbitrio.
Anche la ponderazione degli interessi in gioco merita tutela, posto che, come
visto, tramite l'apposizione dei contestati vincoli, la conservazione del
patrimonio culturale, storico, architettonico e paesaggistico di Morcote non
viene pregiudicata. In proposito non giova alla ricorrente appellarsi alla DTF 145
II 70: la fattispecie oggetto di giudizio, concernente la realizzazione di un
percorso escursionistico lungo la riva del Wohlensee in una riserva per uccelli
acquatici e migratori d'interesse nazionale, diverge infatti sostanzialmente da
quella qui all'esame, che non comporta, fra l'altro, diversamente dal caso
sottoposto al Tribunale federale, restrizioni della proprietà che eccedono
quelle usuali in materia di pianificazione delle rive di fiumi e di laghi.
6.7. Anche dal profilo della
proporzionalità il vincolo all'esame, incidendo il mapp. 464 per 1/4 della sua
superficie, non presta il fianco a critiche. Come già ritenuto al consid. 5.4
della pronuncia del 7 gennaio 2004, esso consente infatti all'insorgente di
poter disporre ancora di un congruo spazio privato in riva al lago,
salvaguardando parimenti quel nesso strutturale ed economico con il mapp. 463,
posto a monte della strada, pure di sua proprietà. Per quanto attiene ad altre
proprietà che la ricorrente indica come più idonee al raggiungimento delle
finalità perseguite (in particolare: proprietà __________) si osserva che il Comune,
in ambito pianificatorio, gode di un potere di apprezzamento che l'autorità di
ricorso, che non è autorità di pianificazione, deve rispettare, pena la
violazione dell'autonomia comunale (cfr.
supra
, consid. 3). Se la soluzione
adottata dal Comune, come visto, rispetta i principi pianificatori, il quesito
a sapere se l'eventuale
apposizione del
vincolo AP-EP 1a sull'intero mapp. 452 sarebbe stata più confacente diventa
questione di opportunità, che
sfugge al controllo del Tribunale.
7.
Sostenibilità
finanziaria
7.1. Secondo l'art. 19
cpv. 2 lett. a-c LST il piano regolatore si compone dei seguenti documenti
vincolanti: il piano delle zone, il piano dell'urbanizzazione, corredato dal
programma d'urbanizzazione e il regolamento edilizio. Esso è accompagnato da un
rapporto di pianificazione, di carattere indicativo (cpv. 3). Giusta l'art. 24
cpv. 1 lett. c LST quest'ultimo informa, fra l'altro, sui costi delle opere e
le relative modalità di finanziamento, come pure sulle priorità di
realizzazione (cfr. anche art. 31 cpv. 2 RLst). L'art. 24 cpv. 1 lett. c LST
recepisce lo strumento del programma di realizzazione, già previsto all'art. 30
LALPT (in vigore sino al 31 dicembre 2011). Esso rappresenta un preventivo di
massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, che, riferito alle potenzialità
finanziarie del Comune, dimostra la fattibilità del piano e la realizzabilità
dei vincoli previsti. Si tratta di un documento che serve anche ad informare il
cittadino sulle conseguenze di ordine finanziario derivanti dall'attuazione del
piano regolatore (cfr. Messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di
Legge sullo sviluppo territoriale, pag. 51). Sulla base di quanto disposto all'art.
31 cpv. 3 RLst, la Sezione dello sviluppo territoriale ha emanato la linea
guida
La sostenibilità finanziaria dei piani regolatori e il programma di
realizzazione
, giugno 2007.
7.2. In concreto il rapporto
di pianificazione del febbraio 2016 prevede al capitolo 4.3.
Programma di
realizzazione
, pag. 26-27, e nella
Tabella riassuntiva:
Interventi/Costi/Tempistiche
, pag. 33, l'esecuzione di opere per
complessivi fr. 7'589'000.-, secondo una tempistica suddivisa in due categorie
(A: opere realizzate nell'arco temporale da 0 a 5 anni e B: opere realizzate
nell'arco temporale da 5 a 10 anni). Per quanto attiene specificamente alle 3
finestre
a lago
previste ai mapp. 451, 452 e 464, il rapporto indica a pag. 26 che
per
la realizzazione delle aree di accesso alla riva del lago si stima una spesa
pari a circa fr. 585'000.00. L'ammontare di detto importo è dettato da: valore
del terreno (fr. 2'000.00/m
2
) e opere di sistemazione (fr. 150.00/m
2
)
.
Dal profilo della tempistica, la loro esecuzione è inserita nella categoria A.
A fronte delle critiche avanzate in prima sede dalla ricorrente, che contestava
in particolare l'assenza di indicazioni circa le modalità di finanziamento
delle opere da parte del Comune, e quindi l'assenza di verifiche circa la
sostenibilità finanziaria anche
delle finestre a lago
, il Consiglio di
Stato, a pag. 15 della decisione del 18 dicembre 2019, ha limitato la
valutazione dell'investimento per le zone AP- EP 1a al solo vincolo sul mapp.
451, ritenendo che quelli previsti ai mapp. 452 e 464 fossero già consolidati
nel piano regolatore in vigore. A seguito delle contestazioni sollevate in
proposito nel ricorso del 31 gennaio 2020, nell'ambito della risoluzione del 13
maggio 2020 il Governo, a pag. 2, ha esteso l'esame a tutti i vincoli previsti
dalla variante, giungendo alla conclusione che
quanto adottato dal Comune è
sufficiente per verificare la sostenibilità finanziaria dei vincoli AP1a e come
gli stessi appaiono d'interesse pubblico e formano un programma coerente
. Tale
valutazione è stata ribadita a pag. 4 della mesima risoluzione:
Riguardo al programma di realizzazione e degli
investimenti le indicazioni fornite nel Rapporto di pianificazione (cap. 4.3 e
cap. 6) consentono di avere delle informazioni generali sulla spesa prevista e
le priorità di realizzazione dei vincoli di Piano regolatore proposti e, nel
caso che ci occupa, anche dei vincoli AP1a fra cui quello sul fmn 464. Gli
importi indicati relativi agli investimenti non hanno la pretesa di essere
esatti e definitivi e quanto adottato dal Comune è sufficiente per verificare
la sostenibilità finanziaria dei vincoli AP1a e come gli stessi appaiono d'interesse
pubblico.
7.3. Tali conclusioni
non possono essere condivise. Occorre infatti considerare che, ai sensi della
citata linea guida, una verifica finanziaria può imporsi anche in presenza di
una variante importante del piano regolatore (cfr. capitolo 1.4, pag. 14). In
concreto, le varianti sottoposte ad approvazione implicano investimenti
rilevanti, per fr. 7'589'000.-. Come rettamente sottolinea la ricorrente, il
Programma
di realizzazione
non indica tuttavia come avverrà la loro copertura del
profilo dei costi. La lacuna appare di rilievo. In proposito non va infatti dimenticato
che questa Corte nella sentenza del 7 gennaio 2004 aveva constatato la completa
assenza di indicazioni circa la copertura dei costi generati dalle opere
previste dalla revisione approvata dal Governo nel 2002, stimati in complessivi
fr. 27'600'000.-. Inoltre dagli atti non emerge - e nemmeno il Comune lo
sostiene - che le varianti puntuali adottate dopo l'approvazione del 2002
abbiano affrontato questo tema. Solo la variante concernente l'autosilo
comunale Garvello, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 17
ottobre 2012 (n. 5681), ne accenna indirettamente in quanto elaborata proprio
per ridurre i costi relativi alla sua realizzazione (cfr. pag. 7 e 8). Allo
stato attuale non è dunque dato di sapere come il Comune di Morcote intenda far
fronte al finanziamento delle varianti oggetto della decisione impugnata, fra
cui quella relativa al fondo della ricorrente, né tanto meno a quanto ammontino
e quanto incidano sulla verifica i costi per il completamento del piano
regolatore ancora in vigore (cfr. citata direttiva, pag. 14). Alla luce di
queste circostanze e contrariamente a quanto assunto dal Governo, non era
possibile, in concreto, verificare la sostenibilità finanziara delle varianti
e, di conseguenza, di quelle singole che stanno alla base del controverso
vincolo. In conclusione, così come già indicato al consid. 6 della sentenza del
7 gennaio 2004, l'assenza negli atti delle varianti dei dati sull'investimento
stesso e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria impedisce al piano
di fornire gli elementi di giudizio necessari ad accertare la presenza di un interesse
pubblico a dotare il Comune dell'attrezzatura prevista. Per il che il ricorso
merita di essere accolto.
8.   Si prescinde
dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne
va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Dato l'esito del ricorso del 17 giugno
2020, si giustifica invece l'assegnazione di ripetibili alla ricorrente,
patrocinata (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Medesima conclusione si impone per quello
del 31 gennaio 2020, in considerazione del fatto che il medesimo sarebbe stato
verosimilmente accolto a seguito dell'errata dichiarazione d'irricevibilità,
confermata dall'emanazione del successivo giudizio governativo (cfr.
supra
,
consid. 2). In concreto esse sono dovute sia dallo Stato sia dal Comune in
parti uguali.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso del
31 gennaio 2020 è stralciato dai ruoli.
2.   Il ricorso
del 17 giugno 2020 è accolto.
Di conseguenza la risoluzione
del 13 maggio 2020 (n. 2401) del Consiglio di Stato che approva il vincolo
AP-EP 1a al mapp. 464 è annullata.
3.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Alla ricorrente dev'essere retrocesso l'importo
complessivo di fr. 2'800.- versato quale anticipo spese. Il Comune di Morcote e
lo Stato verseranno all'insorgente, in ragione di metà ciascuno, l'importo di
fr. 3'000.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
1.
CO 1
1
patr. da:   PR 2
2.
CO 2
rappr.
da: RA 1
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera