ti_gerichte · 90.2009.45 · 2012-07-24 · it
Conferma assegnazione di un fondo alla zona agricola; assenza dei requisiti per l'attribuzione alla zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.07.2012 90.2009.45
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.07.2012 90.2009.45
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.07.2012 90.2009.45

Incarto n.
90.2009.45
Lugano
24 luglio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Stefano Bernasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 luglio 2009 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2'695), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Caslano;
viste le risposte:
-    14 settembre 2009 del
municipio di Caslano;
-    23 settembre 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 sono comproprietari del mapp. 851 di Caslano. Il fondo,
ubicato in località Mondadisci, ha una superficie complessiva di 7'739 mq ed è
così censito a registro fondiario:
A    abitazione             169
mq
B    portico                    19  mq
d    prato-vignato       7'501 mq
E    piscina sedime        50 mq
Il
mappale è delimitato a nord-ovest dal campo da Golf e a sud-est da via Bosconi,
la strada che dipartendosi perpendicolarmente da via Golf all'altezza del
posteggio pubblico, procede parallela alla riva del golfo in direzione
nord-est. A sud di via Bosconi vi è il citato posteggio, il bagno pubblico,
alcuni edifici a ridosso di queste strutture e una vasta area prativa che
conduce sino al bosco e quindi alla riva del lago.
b. Il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato il 14 maggio 1987 (ris. n. 2361) assegna il
fondo - e più in generale il comparto a sud del campo da Golf (località Gerra e
Mondadisci) - alla zona di mantenimento degli insediamenti, introdotta
d'ufficio dal Governo che non aveva approvato l'assegnazione alla zona senza
destinazione specifica, poiché aveva ritenuto (pag. 14):
opportuno dover
permettere per questo territorio determinati interventi sugli edifici esistenti
come modifiche, trasformazioni, ricostruzioni piccoli ampliamenti, opere
accessorie anche di superficie, ecc. le quali non sempre sono compatibili con
le esigenze espresse dall'art. 24 LPT. Devono per contro essere escluse le
nuove costruzioni a carattere principale, in particolare sui fondi liberi.
B.
a. Nella seduta del 5 dicembre 2007 il consiglio comunale di Caslano
ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il comparto
a sud del Golf e a nord di via Bosconi - descritto in precedenza - è stato
assegnato alla zona agricola, in parte alle superfici per l'avvicendamento
colturale (SAC; angolo i corrispondenza di via Golf e via Bosconi), per il
resto - tra cui il mapp. 851 - agli altri terreni idonei all'agricoltura (cfr.
piano del paesaggio).
b. Il 4 marzo 2008, RI 1 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo
che il terreno fosse inserito in una zona residenziale di insediamento non intensivo,
con un indice di sfruttamento (i.s.) di 0.2.
C.
Con risoluzione 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore; in particolare ha condiviso la scelta comunale
di assegnare il mapp. 851 alla zona agricola e, quindi, ha respinto il ricorso
dei suoi proprietari. La scelta era infatti conforme alla giurisprudenza e in
linea con la pianificazione direttrice. Inoltre, accedere alla richiesta degli
insorgenti avrebbe implicato di riconsiderare l'inclusione in zona edificabile
di un ampio comparto, ciò che non rispondeva a un pubblico interesse, data
l'eccessiva contenibilità del piano regolatore.
D.
Con ricorso 8 luglio 2009, RI 1 insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendo che il comparto formato dai mapp. 849, 850,
851, 852, 853 e 1288 sia assegnato alla zona edificabile non intensiva.
Subordinatamente, essi domandano che gli atti siano retrocessi al comune perché
elabori una variante in tal senso. I ricorrenti ritengono che la restrizione imposta
sia lesiva della garanzia della proprietà. Il comparto, idoneo all'edificazione,
sarebbe da considerare tra i terreni già edificati in larga misura ai sensi
dell'art. 15 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). L'assegnazione alla zona agricola sarebbe
ingiustificata, siccome il terreno non riveste né interesse né carattere
agricolo. Del resto, l'ampliamento sarebbe corretto anche alla luce dell'art.
15 lett. b LPT, poiché la contenibilità di abitanti del piano è addirittura insufficiente
e l'accoglimento della domanda aggraverebbe in modo solo marginale il
dimensionamento complessivo della zona edificabile. L'intervento edilizio
concretamente prospettato - non speculativo - permetterebbe inoltre una riqualificazione
paesaggistica del sedime, a vantaggio dell'intero comparto. L'inclusione del
comparto in zona edificabile si giustificherebbe, da ultimo, anche alla luce
dei principi di razionalità ed economicità, peraltro in linea con quelli stabiliti
dalla
legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
E.
Il municipio di Caslano e la Divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità domandano che il ricorso sia respinto, con argomenti che, se
necessario, saranno discussi in seguito.
F.
Il 7 settembre 2010 il giudice delegato ha tenuto un'udienza e visitato
i luoghi della contestazione. In quell'occasione sono state scattate alcune
fotografie, acquisite agli atti. Le parti, che hanno mantenuto le proprie
posizioni, hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la
tempestività del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1).
1.2. RI 1 sono insorti in prima istanza domandando l'assegnazione del (solo)
mapp. 851 di loro proprietà alla zona edificabile di insediamento non
intensivo. Ora, tuttavia, l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di
principio a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non di una
singola particella (escluso il caso in cui questa presenti notevoli
dimensioni). Per non pregiudicare
ab initio
la possibilità di conseguire
l'inserimento della loro proprietà nella zona fabbricabile i ricorrenti avrebbero
dovuto formulare la loro richiesta in relazione all'intero comparto in cui il
mappale è inserito. Cosa che, per finire, hanno fatto davanti a questa Corte.
Ora, in simile circostanza, ci si può chiedere se i ricorrenti pongano al
Tribunale la stessa domanda avanzata davanti al Governo e, quindi, se essi
possano validamente fondare la loro legittimazione sull'art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT (dal 1° gennaio 2012: art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Siccome, come si
vedrà, il ricorso è comunque sia destinato all'insuccesso, la questione può
restare indecisa. Con questa precisazione, in quanto ricevibile, il ricorso
dev'essere esaminato nel merito.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
RI 1 sostengono che l'esclusione del comparto nel quale si trova il
mapp. 851 dalla zona edificabile sia lesiva della garanzia della proprietà. I
ricorrenti chiedono - pertanto - che esso sia assegnato alla zona edificabile
non intensiva. A torto, tuttavia, per i seguenti motivi.
4.
Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101)
solo se si
fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza
dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219
consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del
territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire
,
construction
,
expropriation
, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio
della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano
idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
5.
I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il
diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1
LPT).
5.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile
non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano
piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti
di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
314).
5.2.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20
marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a
garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a
salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere: i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il
25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv.
2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale
della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471,
con rinvii).
6.
Come appena visto, perché un fondo
possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come
condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non
è il caso per il comparto a sud del Golf e a nord di via Bosconi, nel quale è
sito il mapp. 851 di RI 1.
6.1. Innanzitutto esso non appartiene ai terreni già edificati in larga misura
ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, per i quali s'intende essenzialmente il
territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole
particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art 15 n. 23;
Flückiger/
Grodecki
,
op. cit., ad art 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 319). Già il semplice esame della cartografia
del piano permette di escludere una simile eventualità. Il comparto è ubicato
in posizione marginale alla zona edificabile e edificata ed è integrata nell'ampio
comparto formato da prati e boschi di un certo pregio nei pressi del delta del
fiume Magliasina, che il piano del paesaggio classifica come zone di protezione
della natura. È ben vero che i mappali in questione presentano degli episodi
edilizi, ma questi sono isolati. A ragione, nella risposta il municipio osserva
che (pag. 3)
è vero che se i diversi fondi in località
Gerre sono edificati è altrettanto vero che la superficie occupata da detti
insediamenti rappresenta una parte molto contenuta dell'estensione totale del
comprensorio.
Il sopralluogo ha permesso di confermare la sporadicità degli interventi edilizi
invocati dai ricorrenti, nonché l'eterogeneità della loro tipologia (si pensi, ad
esempio, all'edificio sul mapp. 853). Nel complesso, tale rarefatta
edificazione non presenta affatto le connotazioni di un comprensorio ampiamente
edificato così come la giurisprudenza lo ha restrittivamente definito.
6.2
.
Il comparto (e, quindi, il fondo dei ricorrenti) non è nemmeno necessario per
lo sviluppo del comune per i prossimi 15 anni: la zona edificabile è infatti
sufficientemente dimensionata. Il piano permette infatti l'insediamento di
4'660 abitanti, a fronte di una previsione di sviluppo di ca. 4'690 abitanti
durante il periodi di validità di 15 anni (ris. gov. impugnata, pag. 17).
Il leggero scarto tra il potenziale insediativo e
le previsioni non permette certo di concludere a un sottodimensionamento della
zona edificabile. Del resto se la ricettività della stessa dovesse rivelarsi
insufficiente, andrebbe in primo luogo esaminato se non sia possibile trovare
una soluzione all'interno delle zone già edificabili, piuttosto che incrementarne
l'estensione. In nessun caso può poi essere seguito il ragionamento dei
ricorrenti che tendono a minimizzare la portata sulla contenibilità del piano
dell'eventuale inserimento del loro fondo nella zona edificabile. Innanzitutto,
come detto in precedenza, ciò implicherebbe come minimo l'inclusione
dell'intero comparto in zona edificabile, ciò che comporterebbe un notevole
incremento delle possibilità ricettive del piano. Di certo, non si tratterebbe
solamente di codificare la sostanza edilizia presente, che sfrutta in modo
irrazionale e dispendioso il suolo. Ma anche si volesse considerare che,
contrariamente alla realtà, il comparto presentasse dimensioni modeste, nulla
muterebbe: per costante giurisprudenza, anche le particelle di modeste
proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT
e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116 Ia 236 seg.;
STF 1A.25/2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).
6.3. Poiché i fondi in discussione non possono essere attribuiti alla zona
edificabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela
la decisione del Consiglio di Stato di approvare - di conseguenza - la loro
assegnazione alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000,
ricordato in precedenza (
supra
, 5.2.). È vero che il catasto delle
idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura, ha rilevato che parte
del comparto in esame (tra cui il mapp. 851) non è adatta alla lavorazione
agricola. Tuttavia, per i motivi appena richiamati la possibilità di lavorazione
agricola di un fondo non è decisiva per la sua assegnazione a questa zona.
6.4. Il fatto che i fondi della zona oggetto della variante siano urbanizzati,
non è decisivo e non conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g).
6.5. L'attribuzione del mappale alla zona agricola risulta dunque corretta e
ossequia, di conseguenza, anche il diritto di proprietà dei ricorrenti.
7.In assenza dei
requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli interessi
si potrebbe giungere al risultato auspicato dai ricorrenti. In ogni caso, dev'essere
rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili
troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c).  D
a
ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata,
di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
8.
Per i motivi che precedono la pianificazione contestata, adottata
dal comune e approvata dal Governo, risulta corretta; le domande dei ricorrenti
non possono essere accolte. Il ricorso, nella misura in cui ricevibile, dev'essere
dunque integralmente respinto.
9.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è respinto.
2.   La
tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'500.-, sono poste a carico
dei ricorrenti, in solido.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario