ti_gerichte · 52.2023.260 · 2023-06-13 · it
Autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario commercialista - pratica biennale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2023 52.2023.260
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2023 52.2023.260
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2023 52.2023.260

Incarto n.
52.2023.260
Lugano
14
dicembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 12 luglio
2023 di
RI
1
patrocinato
da: PA 1
contro
la decisione del 13 giugno 2023 dell'Autorità di
vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario, con la quale è
stato negato all'insorgente il rilascio dell'autorizzazione a esercitare la
professione di fiduciario commercialista;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 ha conseguito nel
2005 la laurea in economia e commercio presso l'Università cattolica del Sacro
Cuore di Milano. Dal 2009 egli è iscritto all'albo presso l'Ordine dei dottori
commercialisti e degli esperti contabili di __________ e dal 2010 al registro dei
revisori legali tenuto presso il Ministero dell'economia e delle finanze
italiano. Dopo svariati anni di attività quale commercialista in Italia con
collaborazioni anche con ditte svizzere, dal 1° luglio 2020 egli è stato
assunto dalla M__________ SA, società fiduciaria di __________.
B.
Il 25 luglio 2022 RI 1
ha domandato all'Autorità di vigilanza sull'esercizio delle professioni di
fiduciario (Autorità di vigilanza) il rilascio anche dell'autorizzazione quale
fiduciario commercialista. A sostegno della propria richiesta ha, in sintesi,
dichiarato di disporre di un titolo di studi valido e di aver svolto il periodo
di pratica biennale, producendo la relativa documentazione.
Dopo aver richiesto ulteriore documentazione e spiegazioni all'interessato,
così come al fiduciario responsabile della M__________ SA - C__________ -
nell'ambito di un controllo prudenziale, il 27 gennaio 2023 l'Autorità di
vigilanza ha preavvisato negativamente la suddetta istanza ritenendo che il
requisito concernente la pratica professionale non fosse in specie dato nei
termini stabiliti dalla legge cantonale sull'esercizio delle professioni di
fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL 953.100).
Sempre il 27 gennaio 2023 l'autorità di prime cure ha altresì notificato alla M__________
SA l'avvio di una procedura interdittiva ritenendo che la posizione
professionale del fiduciario responsabile non fosse conforme all'art. 6 LFid,
fissandole un termine scadente il 27 febbraio 2023 per provvedere alla nomina
(preventivamente avvallata dall'Autorità di vigilanza) di un nuovo responsabile
e diffidandola dallo svolgere nel frattempo attività di carattere fiduciario.
Dopo un ulteriore scambio di corrispondenza, a seguito del quale l'Autorità di
vigilanza ha mantenuto la propria posizione in merito al rilascio
dell'autorizzazione e, sollecitata a emanare un provvedimento formale, con
decisione del 13 giugno 2023 ha ribadito il proprio diniego. A suo giudizio, al
di là dei dubbi sulla durata della pratica, il periodo lavorativo dell'interessato
presso M__________ SA non può essere validamente considerato per il rilascio
del permesso all'esercizio della professione, poiché vi sarebbero più indizi
che l'attività svolta non sarebbe stata supervisionata a dovere da parte di un
fiduciario commercialista autorizzato. C__________, infatti, avrebbe sempre e
solo lavorato per una fiduciaria con sede a __________, l'attestato riferito
alla pratica professionale inizialmente prodotto da RI 1 non sarebbe stato
firmato dal fiduciario responsabile, quella ulteriormente trasmessa (e firmata
da C__________) indicherebbe che l'istante avrebbe direttamente supervisionato
i mandati commercialistici eseguiti e il suo contratto di lavoro non
prevedrebbe d'altronde nessun obbligo di presenza presso la sede di __________.
C.
Avverso quest'ultima
pronuncia RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento, con contestuale rilascio dell'autorizzazione in
parola. Egli contesta, in estrema sintesi, di aver svolto la propria attività
durante la pratica professionale senza il controllo e la supervisione del
fiduciario responsabile per la M__________ SA; fa altresì valere la violazione
del principio dell'affidamento.
D.
All'accoglimento del
ricorso si oppone l'Autorità di vigilanza, con argomentazioni di cui si dirà,
ove necessario, in seguito.
E.
In sede di replica e
di duplica le parti si sono riconfermate nelle proprie tesi e domande di
giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1 LFid. La legittimazione
del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del ricorso (art. 28 cpv. 1
LFid e art. 16 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il gravame è dunque ricevibile in
ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm).
2.
Nel Canton
Ticino le attività di fiduciario commercialista e fiduciario immobiliare,
svolte per conto di terzi a titolo professionale, sono soggette ad
autorizzazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LFid); l'autorizzazione può essere
rilasciata solo a persone fisiche e ha carattere personale (art. 1 cpv. 2
LFid).
L'autorizzazione di fiduciario commercialista e di fiduciario immobiliare è
rilasciata dall'Autorità di vigilanza all'istante che adempie i requisiti posti
all'art. 8 LFid. Tra questi figurano il possesso di un titolo di studio
riconosciuto e l'assolvimento di un periodo di pratica biennale in Svizzera nel
rispettivo ramo (art. 8 cpv. 1 lett. d LFid).
3.
3.1. Come
accennato in narrativa, l'insorgente ritiene che la pratica da lui svolta
presso M__________ SA gli consenta di esigere l'ottenimento dell'autorizzazione
all'esercizio della professione di fiduciario commercialista.
Anzitutto afferma di aver indicato in modo trasparente che il suo contratto di
lavoro prevedeva formalmente un impiego all'80%, nonostante l'impegno prodigato
sia stato in realtà in misura maggiore, e di aver svolto un'attività sporadica
e stagionale presso la __________ Sagl e lo studio commercialistico del padre a
__________, ciò che sarebbe ad ogni modo irrilevante atteso che al momento
della decisione impugnata egli era ormai attivo presso M__________ SA da quasi
tre anni. Contesta poi gli elementi sulla base dei quali l'Autorità di
vigilanza ha ritenuto che il fiduciario responsabile, C__________, non avrebbe
diligentemente supervisionato il suo operato. Nel dettaglio lamenta che quale indizio
di ciò possa essere ritenuto il fatto che la prima attestazione di pratica
professionale trasmessa con l'istanza di autorizzazione non era firmata dal
fiduciario responsabile; la firma era di un membro del consiglio
d'amministrazione attivo da oltre 25 anni nel settore, fiduciario autorizzato
fino al 2016. In ogni caso C__________ ha firmato personalmente l'attestato
indicando le mansioni da lui svolte senza che fosse necessario precisare che le
stesse erano avvenute sotto la sua supervisione. Nonostante non vi sia un
contratto di lavoro tra M__________ SA e il fiduciario responsabile, bensì un
contratto di mandato di cui l'autorità era a conoscenza, e benché non fosse
costantemente presente a __________, questi avrebbe sempre avuto un controllo
effettivo e assiduo dell'attività svolta dalla società fiduciaria (e di
riflesso dal ricorrente) adempiendo ai suoi obblighi legali secondo l'art. 6
LFid, così come secondo il codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS
220; cfr. art. 716 cpv. 2 e art. 716
a
cpv. 1 n. 5 CO) che già prevede
che il consiglio d'amministrazione eserciti l'alta vigilanza sulle persone
incaricate della gestione. Il concetto di supervisione, in particolare in
ambito contabile, può assumere d'altronde vari significati; in tale contesto
l'insorgente avrebbe supervisionato la contabilità dei clienti e il suo operato
sarebbe stato a sua volta verificato dal fiduciario responsabile introducendo
così un duplice livello di controllo applicato da tutte le società di consulenza
contabile. Infine, né la procura collettiva a due iscritta a registro di
commercio in favore del ricorrente né la possibilità prevista nel suo contratto
di lavoro di svolgere le sue attività anche al di fuori della sede sociale
(segnatamente presso il cliente o in modalità
smart working
),
permetterebbero di ritenere che egli avrebbe agito in totale autonomia.
3.2. L'esigenza di un periodo di pratica ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 lett. d LFid
è una misura di polizia a tutela della collettività, giudicata legittima dal
Tribunale federale, affinché a sufficienti conoscenze teoriche sia abbinata
un'esperienza professionale diretta (STF 2C_720/2014 del 12 maggio 2015 consid.
5.2.1, 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid. 6.2.2; STA 52.2016.129 del 21
giugno 2017 consid. 3.2, 52.2014.106 del 26 giugno 2014 consid. 3.2,
52.2001.414 del 3 aprile 2002 consid. 4.1 e riferimenti, 52.2001.306 del 3
aprile 2002 consid. 3.2;
Mauro Bianchetti
,
Aspetti giuridici concernenti l'applicazione della Legge sull'esercizio delle
professioni di fiduciario, in: RDAT I-2000, pag. 39). Secondo costante
giurisprudenza di questo Tribunale, la pratica imposta dalla suddetta norma
deve assumere un certo grado di professionalità e di assiduità, ed essere
svolta secondo le modalità che caratterizzano la professione fiduciaria, ossia
per conto di terzi (STA 52.2001.314 del 3 aprile 2002 consid. 4.3). Deve
inoltre essere esercitata in posizione subordinata, ovvero sotto la
sorveglianza e la responsabilità di un professionista autorizzato, garante
verso la clientela della competenza e dell'affidabilità richieste dalla legge,
fatte salve le eccezioni di cui all'art. 7 LFid (STF 2C_720/2014 del 12 maggio
2015 consid. 5.2.1; 2C_738/2013 del 27 novembre 2013 consid. 4.2 et 4.3).
Inoltre, benché la normativa legale sia silente al riguardo, le stesse finalità
impongono un legame temporale ragionevole tra il momento dello svolgimento
della pratica e quello in cui viene chiesta l'autorizzazione. In caso
contrario, le garanzie di competenza derivanti da un esercizio regolare
dell'attività oggetto della domanda verrebbero a mancare. Analogamente,
l'acquisizione di conoscenze teoriche deve precedere la pratica professionale
(STA 52.2021.371 del 30 novembre 2022 consid. 3.2, 52.2016.129 del 21 giugno
2017 consid. 3.2, 52.2007.223 del 30 ottobre 2007 consid. 4.1, 52.2005.324 del
14 dicembre 2012 consid. 4.1, 52.2001.314 del 3 aprile 2002 consid. 4.3;
RtiD-2014 n. 16 consid. 4.1, RDAT II-2002 n. 58;
Mauro Mini
, La legge sull'esercizio delle professioni di
fiduciario, Lugano/Basilea et al. 2002, pag. 78 e segg.).
3.3. Anzitutto è necessario considerare che il periodo biennale di pratica è
inteso a tempo pieno; in caso di occupazione parziale - come in specie - il
suddetto periodo di lavoro va di conseguenza computato in proporzione. Nel caso
in esame l'insorgente lavora da luglio 2020 all'80% per la M__________ SA, come
risulta dal suo contratto di lavoro (cfr. doc. O), tant'è che egli era (e lo è
tuttora) contemporaneamente attivo sia presso la __________ Sagl (al 20%), sia
- a suo dire sporadicamente - quale commercialista indipendente a __________
(cfr. replica del 16 ottobre 2023 pag. 4). A prescindere dalle dichiarazioni
della M__________ SA e del ricorrente in merito a un suo asserito maggior
impegno lavorativo, al momento della decisione impugnata egli era ormai alle
dipendenze di quest'ultima società da oltre trenta mesi, per cui se la
situazione lavorativa del ricorrente fosse nel frattempo rimasta, come pare,
invariata, la durata della pratica era già sufficiente all'epoca della
contestata risoluzione.
L'Autorità di vigilanza ha tuttavia ritenuto che l'attività svolta dall'insorgente
non sarebbe avvenuta in posizione subordinata, dal momento che il fiduciario
responsabile della M__________ SA non sarebbe stato sufficientemente presente per
garantire un controllo effettivo dell'attività esercitata dalla società e, di
riflesso, dal ricorrente.
Ora, appurato che RI 1 dispone di un titolo di studio valido e che, come detto,
la durata della sua pratica appare sufficiente, resta da determinare se la M__________
SA abbia esercitato l'attività sotto l'effettivo controllo del fiduciario
responsabile indicato o se per contro, come sostiene in definitiva l'autorità
di prime cure, C__________ abbia funto sostanzialmente da prestanome senza dirigere
in prima persona e con sufficiente
autonomia decisionale la predetta società. In questo secondo caso, la pratica
svolta senza la supervisione di un responsabile autorizzato presso una società
fiduciaria che non opera in conformità con la LFid non potrebbe di tutta
evidenza essere compatibile ai fini del rilascio dell'autorizzazione (cfr. in
materia di mercato interno STF
2C_84/2019 del 20 settembre 2019 consid.
5.1, 2C_848/2009 dell'11 maggio 2010 consid. 4.2;
Thierry Tanquerel
, Manuel de droit administratif, Zurigo
2018, pag. 208
). Le argomentazioni
ricorsuali sviluppate dall'insorgente vertono, infatti, in larga parte proprio
sul fatto che, a suo dire, C__________, in quanto fiduciario responsabile della
M__________ SA, avrebbe diretto in modo effettivo e assiduo l'attività della
società. Tale questione, tuttavia, non riguarda in prima battuta la procedura
autorizzativa qui in esame, bensì deve essere risolta nell'ambito della procedura
interdittiva avviata dall'Autorità di vigilanza nei confronti di M__________ SA
(cfr. doc. Q) e/o di un eventuale procedimento disciplinare nei confronti di C__________.
È infatti nel solco di queste due specifiche procedure che deve essere
stabilito se la struttura organizzativa della M__________ SA fosse conforme alle
prescrizioni della LFid per quanto attiene al ruolo effettivamente svolto dal
fiduciario responsabile, così da permettere alle parti interessate - ovvero la
M__________ SA e C__________ - di esprimersi al riguardo.
A questo proposito dagli atti di causa emerge che con scritto del 27 gennaio
2023 l'Autorità ha avviato una procedura interdittiva a carico della M__________
SA, fissando un termine (scaduto verosimilmente il 27 febbraio 2023) per
nominare un nuovo fiduciario per la società e/o per presentare eventuali
osservazioni, in difetto del quale sarebbero state prese le misure interdittive
del caso (cfr. doc. Q). Tale comunicazione tuttavia, sebbene possa a prima
vista suscitare in chi la legge alcuni dubbi circa la sua reale natura, non
configura una decisione impugnabile ma piuttosto un avvertimento, tant'è che è
priva di un qualsiasi dispositivo e non contiene alcuna
indicazione circa i rimedi di diritto esperibili (cfr.
René Rhinow/Beat Krähenmann
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband
,
Basilea/Francoforte sul Meno 1990
,
n. 35 B II c e rif.
). La stessa si limita infatti a
fissare un termine entro il quale nominare un nuovo responsabile o per prendere
posizione rispetto alle costatazioni dell'Autorità, diffidando la società dallo
svolgere attività di carattere fiduciario (invero limitatamente
all'acquisizione di nuovi mandati), pena l'adozione nei suoi confronti di un
provvedimento interdittivo ex art. 25 LFid e riservata l'azione penale per
esercizio abusivo giusta l'art. 23 LFid. Il 22 febbraio 2022, nell'ambito delle
osservazioni al preavviso negativo di rilascio dell'autorizzazione qui
litigiosa, il patrocinatore del ricorrente ha contestato, tra le altre cose,
che C__________ non avesse diligentemente assolto i sui doveri di responsabile della
fiduciaria, chiedendo pure che la procedura interdittiva verso la società
venisse annullata (doc. 9). Per quanto attiene invece alla procedura
disciplinare, non è dato sapere se,
dopo il controllo prudenziale eseguito
,
la stessa sia stata effettivamente avviata.
Orbene, visto quanto precede, il
tema qui dirimente non può essere trattato nella presente procedura,
senza che prima venga definitivamente stabilito nelle opportune sedi se la M__________
SA, successivamente alla designazione di C__________ quale suo fiduciario
responsabile, abbia operato in conformità alla disposizioni della LFid o no.
Solo una volta appurato questo aspetto sarà possibile pronunciarsi con la
necessaria cognizione di causa sulla questione, qui in discussione, di sapere
se il ricorrente abbia svolto presso questa società un valido periodo di pratica
che gli darebbe diritto all'ottenimento dell'autorizzazione richiesta.
In siffatte circostanze si giustifica di
accogliere parzialmente il ricorso, annullando la decisione impugnata e
rinviando
l'incarto all'autorità di prime cure.
Quest'ultima, una volta stabilito se M__________ SA abbia o no esercitato in
questi anni la professione conformemente alla LFid e emanate le necessarie
decisioni, potrà determinarsi nuovamente sul diritto dell'insorgente al
rilascio dell'autorizzazione in parola.
4.
4.1. Il
ricorrente fa valere
una violazione
del principio dell'affidamento, in virtù della quale pretende che
l'autorizzazione in parola gli venga ad ogni modo rilasciata. Asserisce che
nell'ambito del rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della professione di
fiduciario a favore di C__________, avvenuta nel 2017, l'Autorità di vigilanza era
stata tempestivamente e compiutamente informata in merito alla struttura
organizzativa di cui M__________ SA si era dotata e, in particolare, le era perfettamente
noto che il fiduciario responsabile non fosse un dipendente della stessa, bensì
unicamente membro del consiglio d'amministrazione con responsabilità di
gestione e diritto di firma individuale, essendo invece dipendente di una
fiduciaria operativa fuori Cantone. Ne deduce che l'Autorità sia incorsa in un
errore rilasciando il predetto permesso e abbia tollerato per anni una
situazione non conforme alla LFid da essa stessa creato e di cui il ricorrente
e M__________ SA (rispettivamente C__________) non sono responsabili, né potevano
rilevare l'errore. Sostiene dunque di avere in buona fede ritenuto che potesse
svolgere con successo il periodo di pratica biennale presso la fiduciaria
luganese.
4.2. La censura non può essere accolta, in quanto del tutto infondata. Anzitutto
l'Autorità non è incorsa in alcun errore rilasciando il permesso di polizia a
favore di C__________, il quale oltre a disporre di un titolo di studi
riconosciuto ex art. 11 cpv. 1 LFid, già esercitava la professione di
fiduciario da molti anni fuori Cantone per cui egli aveva diritto al rilascio
dell'autorizzazione in parola in virtù della legge
federale sul mercato interno
del 6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02; cfr. doc. L). Spettava dunque al fiduciario
autorizzato esercitare l'attività conformemente alla LFid, circostanza questa
che però l'Autorità di vigilanza non poteva a priori garantire con il rilascio
dell'autorizzazione. Quest'ultimo era tenuto a conoscere le disposizioni legali
che disciplinano l'attività di fiduciario e le modalità di applicazione delle
medesime, tra cui figura il divieto di essere responsabile di più entità
fiduciarie contemporaneamente, salvo eccezioni pronunciate dall'Autorità (art.
6 cpv. 3 LFid).
D'altra parte, nonostante il contratto stipulato tra C__________ e M__________
SA (doc. I) preveda principalmente che questi avrebbe rivestito la carica di
membro dell'organo dirigenziale, ciò che evidentemente non è sufficiente a
fungere da responsabile per la società fiduciaria, lo stesso indica che, oltre
al compenso per tale ruolo (fr. 5'000.- annui), gli altri servizi resi
sarebbero stati fatturati a parte secondo le usuali tariffe. Nella
corrispondenza intercorsa prima del rilascio del permesso, a più riprese M__________
SA aveva poi precisato che la partecipazione del responsabile sarebbe stata
continuativa, attiva e regolare (cfr. doc. C) e che le specifiche attività
espletate dal mandatario sarebbero state remunerate separatamente (doc. S),
trasmettendo inoltre la polizza assicurativa di responsabilità civile la quale
indica una percentuale di occupazione del fiduciario al 100% (doc. H pag. 6).
5.
5.1. In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere parzialmente
accolto, annullando la decisione dipartimentale impugnata e retrocedendo gli
atti all'Autorità di vigilanza affinché, una volta stabilito in esito alle
pertinenti procedure se l'attività di M__________ SA sia stata conforme alla
LFid, emani una nuova decisione sulla richiesta di autorizzazione in esame.
5.2. S
econdo giurisprudenza, il
rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi
istruttori, con
esito
aperto
, comporta che chi ricorre sia considerato
come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con riferimenti).
Non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), ritenuto come
lo Stato del Cantone Ticino dovrà rifondere
all'insorgente, patrocinato da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 13 giugno 2023 dell'Autorità di vigilanza è annullata;
1.2. gli atti sono
rinviati all'autorità precedente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Al ricorrente va restituito l'importo di fr.
1'500.- versato a titolo di anticipo. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà
all'insorgente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         la vicecancelliera