ti_gerichte · 52.2006.232 · 2006-10-02 · it
Lavoratori distaccati sanzione amministrativa

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.10.2006 52.2006.232
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.10.2006 52.2006.232
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.10.2006 52.2006.232

Incarto n.
52.2006.232
Lugano
2 ottobre 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 luglio 2006 di
RI 1
contro
la risoluzione 14 giugno 2006 (n. 2926) del
Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
avverso la decisione 26 aprile 2006 con cui l'Ufficio della manodopera estera
del Dipartimento delle finanze e dell'economia le ha inflitto una multa amministrativa
in materia di lavoratori distaccati in Svizzera;
viste le risposte:
-    27 luglio 2006
dell'Ufficio della manodopera estera,
-    22 agosto 2006 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
decisione 26 aprile 2006, l'Ufficio della manodopera estera (in seguito: UMOE)
ha inflitto alla ditta RI 1 con sede a __________ (Italia, prov. di __________),
e per essa al suo titolare __________, una multa di fr. 1'000.-, oltre a una
tassa di giustizia di fr. 100.–, per avere distaccato in Svizzera il 12, 13,
16, 25 gennaio e 1° febbraio 2006 il proprio dipendente F__________ per
eseguire dei lavori edili (installazione di un impianto elettrico) presso un
cantiere di V__________, notificandone la presenza sul territorio elvetico solo
il 1° febbraio 2006.
La decisione è stata resa sulla base degli
art. 6, 7, 9 della legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali
minime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali (Legge
federale sui lavoratori distaccati in Svizzera; LDist.; RS 823.20) e 5, 6, 7 della
relativa ordinanza (ODist).
B.   Con
giudizio 14 giugno 2006, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa
inoltrata dalla RI 1 contro la predetta risoluzione dipartimentale.
In sostanza, l'Esecutivo cantonale ha
confermato i motivi addotti nella decisione dell'UMOE, considerandola conforme
al principio della proporzionalità.
C.   Contro la predetta
pronunzia governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento.
La ricorrente contesta che il proprio dipendente
abbia lavorato in Svizzera durante i giorni indicati dall'UMOE, dolendosi pure del
fatto che la decisione di multa è stata presa sulla base di un rapporto della
Guardia svizzera di confine non firmato. Chiede inoltre di prendere visione di
tutti gli atti sui quali l'autorità di prime cure ha fondato il provvedimento.
D.   All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che l'UMOE, quest'ultimo con
argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
Giusta l'art. 3 PAmm, prima di entrare nel merito di un'istanza o di un ricorso
l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è notoriamente fissata per clausola enumerativa. Il ricorso a
questo tribunale è quindi dato soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60
cpv. 1 PAmm).
1.2. In concreto, la multa pronunciata il 26
aprile 2006 dall'UMOE nei confronti della ricorrente è stata resa in
applicazione dell'art. 9 LDist, relativo alle sanzioni amministrative che
devono essere adottate in caso di infrazioni a questa legge.
L'art. 10 LDist. dispone che in questi casi
la procedura di ricorso è retta dalla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa (PA; RS 172.021) e dalla legge federale sull'organizzazione
giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RS 173.110).
A seguito dell'entrata in vigore della
LDist, il Cantone Ticino ha modificato
i capoversi 1 e 4 del
l'
art. 1 del Regolamento di applicazione della legge
cantonale sul lavoro (RL 10.1.1.1.1), indicando che l'autorità incaricata di
applicare la LDist è l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro. Nessuna
disposizione è per contro stata adottata dal legislatore ticinese riguardo ai
rimedi di diritto esperibili e alle istanze
giudiziarie competenti
a statuire a livello cantonale sui gravami inoltrati contro le decisioni rese
dalle autorità di prime cure in materia di lavoratori distaccati. La legge cantonale
di procedura per le contravvenzioni (RL 3.3.3.4) non è applicabile, dal momento
che l'oggetto della presente vertenza riguarda una sanzione (pecuniaria) amministrativa.
A dispetto dell'indicazione data dal Consiglio di Stato nel giudizio censurato,
il ricorso dovrebbe di conseguenza essere dichiarato irricevibile, per mancanza
di competenza del Tribunale cantonale amministrativo a pronunciarsi sul
medesimo.
1.3. Sennonché l'art. 98a cpv. 1 OG, fa
obbligo ai cantoni di istituire un'autorità giudiziaria di ultima istanza
cantonale, laddove le decisioni di quest’ultime siano direttamente impugnabili
con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Questa norma è
direttamente applicabile dal 15 febbraio 1997: ciò comporta la competenza di
un'autorità giudiziaria cantonale anche qualora manchino disposizioni cantonali
in merito (DTF 123 II 231 consid. 7; decisione del Tribunale federale del 1° dicembre
2000 nella causa 1A.193/2000).
Ora, dal momento che, come appena illustrato (cfr.
supra
consid. 1.2.),
il provvedimento litigioso si fonda sul diritto pubblico federale ed è, di
conseguenza, impugnabile sino al Tribunale federale mediante ricorso di diritto
amministrativo ai sensi degli art. 97 e seg. OG non essendo dato nessuno dei
motivi di inammissibilità elencati agli art. da 99 a 102 OG, la competenza di
questo tribunale dev'essere ugualmente ammessa ai fini dell'attuazione del
diritto di rango superiore.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art.
46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata
a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
Inoltre il giudizio può essere reso sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). Per i motivi che
verranno esposti in seguito (consid. 5.2.), non è necessario richiamare i documenti
richiesti dall'insorgente, in quanto non apporterebbero la conoscenza di ulteriori
elementi per la decisione che questo tribunale è chiamato a rendere.
2.   2.1.
L'Accordo 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea
nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone, entrato in
vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini
elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e
disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle
attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati
contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano
alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in
vigore dal 1° giugno 2002).
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali
accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla
prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una
durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS che
effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di
lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,
distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori
dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta
con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in
vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) – nel
contesto di un rapporto di subordinazione – da effettuare a favore di uno o più
destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica
(cfr. art. 14 cpv. 1 OLCP e n. 6.3.1 delle
"Istruzioni e commenti concernenti l'introduzione graduale della libera
circolazione delle persone tra la
Confederazione Svizzera
e la
Comunità europea
nonché i suoi 25 Stati membri
nonché
i seguenti Stati membri dell'AELS: Norvegia, Islanda e Principato del Liechtenstein",
stato al 1° aprile 2006, emanate dall'Ufficio federale della migrazione:
Istruzioni OLCP)
.
2.2. Al fine di combattere il pericolo di
un'eventuale pressione sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del
lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il
Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di
accompagnamento per l'introduzione dell'ALC volte a istituire una base
giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei
lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata
adottata, tra l'altro, la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio
2004.
2.3.
L'art. 6 cpv. 1 LDist impone
che, prima dell’inizio dell’impiego, il datore di lavoro deve notificare
all’autorità designata dal Cantone in virtù dell’art. 7 cpv. 1 lett. d, per
scritto e nella lingua ufficiale del luogo d’impiego, le indicazioni necessarie
per l’esecuzione dei controlli, in particolare l’identità delle persone
distaccate in Svizzera (lett. a), l’attività svolta in Svizzera (lett. b) e il
luogo in cui saranno eseguiti i lavori (lett. c).
Il datore di lavoro deve allegare alla notifica di cui al cpv.
1 una dichiarazione secondo la quale egli ha preso atto delle condizioni
previste negli art. 2 e 3 e si impegna a rispettarle (art. 6 cpv. 2 LDist). Il
lavoro può iniziare il più presto otto giorni dopo la notifica dell’impiego
(art. 6 cpv. 3 LDist).
Giusta l'art. 6 cpv. 1 ODist, la procedura di notifica ai
sensi dell’art. 6 LDist è obbligatoria per tutti i lavori che durano più di
otto giorni per anno civile. Secondo il cpv. 2 della medesima norma, nel caso
di attività nei seguenti settori la notifica dev'essere effettuata
indipendentemente dalla durata dei lavori: edilizia, ingegneria e rami accessori
dell’edilizia (lett. a); ristorazione (lett. b); lavori di pulizia in aziende e
economie domestiche (lett. c); servizio di sorveglianza e di sicurezza (lett.
d); commercio ambulante a norma dell’art. 2 cpv. 1 lett. a e b della legge federale
del 23 marzo 2001 sul commercio ambulante (lett. e).
In casi urgenti come riparazioni, incidenti, catastrofi
naturali o altri eventi non prevedibili, il lavoro può iniziare eccezionalmente
prima della scadenza del termine di otto giorni di cui all’art. 6 cpv. 3 LDist,
ma al più presto il giorno della notifica (art. 6 cpv. 3 ODist).
2.4.
Giusta l'art. 9
cpv. 2
lett. a
LDist, l
’autorità cantonale competente
può, per lievi infrazioni all’art. 2 e per infrazioni agli art. 3 e 6 LDist,
pronunciare una multa amministrativa sino a fr. 5'000.– franchi. È applicabile
l’art. 7
della legge federale sul diritto penale
amministrativo (DPA; RS 313.0)
. L’autorità che pronuncia una sanzione
notifica all’autorità federale competente una copia della sua decisione.
Quest’ultima autorità tiene un elenco dei datori di lavoro che sono stati
oggetto di una sanzione passata in giudicato. L’elenco è pubblico (art. 9 cpv.
3 LDist).
L'art. 7 cpv. 1 DPA sancisce che se la multa
applicabile non supera i fr. 5'000.– e se la determinazione delle persone
punibili secondo l’art. 6 DPA esige provvedimenti d’inchiesta sproporzionati
all’entità della pena, si può prescindere da un procedimento contro dette
persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la persona
giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta individuale.
Il capoverso 1 si applica per analogia alle comunità di persone senza
personalità giuridica (art. 7 cpv. 2 DPA).
3.   Preliminarmente
va osservato che,
giusta l'art. 1 cpv. 1 del Regolamento di applicazione
della legge cantonale sul lavoro (RL 10.1.1.1.1), è l'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro l'autorità incaricata di applicare la legge federale
concernente le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori
distaccati in Svizzera e le misure collaterali. Ri
mangono riservate,
soggiunge il cpv. 2 della medesima norma, le competenze espressamente attribuite
al dipartimento o al Consiglio di Stato e le competenze espressamente
attribuite ad altre autorità dalle speciali legislazioni.
In
questo senso,
l'art. 4 lett. c del Regolamento della legge di applicazione
alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998
concernente i cittadini CE-AELS e i cittadini di stati terzi beneficiari
dell'accordo sulla libera circolazione delle persone (RLaLPS-CE/AELS; RL
1.2.2.1.1) dispone che
l
'UMOE è l'autorità competente
per la procedura di notifica prevista per i lavoratori dipendenti distaccati, i
prestatori di servizio indipendenti e i lavoratori dipendenti presso un datore
di lavoro svizzero che esercitano un'attività lucrativa fino a 3 mesi o 90
giorni lavorativi per anno civile.
Da quanto precede, se ne deduce che,
per
quanto concerne il rispetto del
le condizioni lavorative e
salariali minime, è l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro l'autorità competente
a emettere
le multe di natura amministrativa previste dall'art. 9 LDist,
mentre p
er quanto riguarda la mancata notifica, come nel caso
in rassegna, tale competenza è riservata all
'UMOE.
4.   4
.1. Come
esposto in narrativa, con il presente ricorso la
RI
1
conte
sta che F__________ abbia lavorato il 12, 13, 16
e 25 gennaio 2006 in Svizzera, sostenendo che questi era stato distaccato solo
a partire dal 2 febbraio 2006 e da quel momento tramite regolare notifica
giusta l'art. 6 cpv. 2 lett. a ODist.
Secondo la ricorrente,
la sanzione
pecuniaria sarebbe fondata su supposizioni prive di qualsiasi fondamento
probatorio. Rileva inoltre come il rapporto della Guardia svizzera di confine sul
quale si è basato l'UMOE per emanare il provvedimento litigioso non sia nemmeno
stato firmato, per cui lo stesso sarebbe nullo.
Dubita inoltre che
esistano i
fogli di lavoro sui quali l'autorità di prime cure
ha fondato il proprio giudizio e ne chiede la visione.
4.2. In concreto, i fatti rimproverati
all'insorgente sono stati constatati dal __________
della Guardia svizzera di confine. Gli accertamenti operati da un simile
agente non fruiscono, di per sé, di una presunzione di veridicità e di
fedefacenza. Rientra, di contro, nel quadro delle attribuzioni dell'autorità
decidente apprezzare liberamente la concludenza delle dichiarazioni rese
dall'autore dell'accertamento, esaminando la pertinenza della descrizione dei
fatti e tenendo conto delle argomentazioni sollevate dal multato.
Ora,
il __________ ha descritto in modo
chiaro e circostanziato l'agire della ricorrente. Nel rapporto di controllo del
1° febbraio 2006, egli ha precisato che l'infrazione è stata constatata sulla
base
dei fogli di lavoro della ricorrente, di cui egli aveva preso visione
al momento del controllo in dogana e dai quali emergeva per l'appunto che F__________
aveva lavorato per conto di quest'ultima il 12, 13, 16 e 25 gennaio 2006 presso
un cantiere di V__________, dove aveva eseguito dei lavori edili e si stava recando
il 1° febbraio 2006. Ora, la conclusione a cui è pervenuta la guardia di
confine si basa su prove documentali inconfutabili, allestite dall'insorgente
stessa. Il fatto che l'infrazione non sia stata accertata in occasione di
un'ispezione sul cantiere in questione appare dunque irrilevante.
L'agente non aveva d'altra parte alcun interesse a dichiarare fatti
e circostanze non corrispondenti alla realtà; se intenzionalmente avesse
dichiarato il falso, egli sarebbe passibile di gravi sanzioni penali e
amministrative. Inoltre i
l rapporto di controllo del __________ è stato
allestito sull'apposito formulario ufficiale e reca il suo nome. In tali circostanze,
il fatto che
esso
non porti la sua firma non ne inficia
assolutamente la validità.
Va peraltro rilevato che, p
rima
dell'avvio della procedura ricorsuale, la ricorrente aveva formulato delle
osservazioni all'indirizzo dell'UMOE in merito all'infrazione che gli era stata
contestata, senza eccepire alcunché in merito all'accertamento operato dalla guardia
di confine sulla base dei fogli di lavoro, né contestare espressamente che F__________
avesse lavorato in Svizzera nei suddetti giorni del mese di gennaio 2006 (v.
osservazioni trasmesse il 15 marzo 2006 all'UMOE).
Stante tutto quanto
precede e posto che la
ricorrente non ha fornito alcun elemento a suo discarico, essa non può essere
prosciolta dall'addebito mossole dall'autorità di prime cure.
5.   Oltre che
a essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la sanzione risulta rispettosa
del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità
oggettiva dell'infrazione commessa.
In effetti, la mancata notifica costituisce
un'infrazione grave che impedisce alle autorità preposte ai controlli di
verificare l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori
distaccati e, indirettamente, ostacola l'osservazione del mercato del lavoro da
parte della Commissione tripartita in materia di libera circolazione delle
persone, non essendo più possibile stabilire la presenza esatta, sul nostro
territorio, di lavoratori provenienti dall'UE.
6.   Il ricorso
va pertanto respinto con la conseguente conferma della risoluzione impugnata.
La tassa di giudizio segue la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 97 e 98a OG; 1 e 5 ALC; 6, 7, 9 e 10
LDist; 6 ODist;
1 del Regolamento di applicazione
della legge cantonale sul lavoro; 4 lett. c RLaLPS-CE/AELS;
1, 3, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, per complessivi fr. 500.–, sono a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale,
è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, a Losanna, nel
termine di 30 giorni dall'intimazione.
4.   Intimazione
a:
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario