ti_gerichte · 90.2021.40 · 2025-05-30 · it
Istituzione di una zona di pianificazione su tre fondi sottosposti a vincolo di piano di quartiere al fine di rivederne i parametri edificatori

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2025 90.2021.40
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2025 90.2021.40
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2025 90.2021.40

Incarti n.
a. 90.2021.40
b. 90.2021.51
Lugano
30
maggio 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi
a.
b.
del
26 ottobre 2021 di
RI
1
RI
2
RI
3
componenti
la comunione ereditaria fu
patrocinati
da:   PR 1
del 24 novembre 2021 di
RI 4
patrocinato da:   PR 3
contro
la risoluzione del 13 settembre 2021 (n. 434) con
cui il Municipio dell'allora Comune di Melano (ora: Val Mara) ha adottato la
zona di pianificazione concernente i mapp. 160, 760 e 764 (zone residenziali
soggette a piano di quartiere RSI-PQ, RSE-PQ1, RSE-PQ2);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1, RI 2 e RI 3
sono proprietari in comunione ereditaria del mapp. 160 del già Comune di
Melano. Il fondo, ubicato a
S__________
, a ovest di via C__________, ha
una superficie di 20'593 m
2
, in larga parte inedificata (20'014 m
2
);
solo a nord sono presenti alcune costruzioni.
Sul lato opposto di
via C__________, oltre via S__________, vi è il mapp. 764 di RI 4 (di 2'404
m
2
) e, un centinaio di metri più a nord, il mapp.
760 di pertinenza di terzi (di 4'168
m
2
).
Entrambi i fondi, ubicati a
P__________
, sono inedificati.
b. Il 22 febbraio 2017
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
dell'allora Comune di Melano (ris. n. 728).
Il mapp. 160 è stato
assegnato alla zona residenziale semi-intensiva con vincolo di piano di
quartiere obbligatorio (PQ) su 19'691 m
2
della sua superficie (zona
RSI-PQ). Tale zona è disciplinata dall'art. 51 delle norme d'attuazione del
piano regolatore (NAPR), che definisce i requisiti qualitativi minimi ed i
parametri edilizi minimi e massimi del PQ:
Art. 51
1.   La zona residenziale intensiva
soggetta a piano di quartiere obbligatorio (comparto "S__________") è
destinata all'abitazione, ad alberghi, a ristoranti, al commercio e ad attività
amministrative ed artigianali non moleste.
2.   L'edificazione è vincolata ad un
piano di quartiere ai sensi dell'art. 54 e 55 Lst (…).
3.   Il piano di quartiere e il relativo
regolamento, devono inoltre prefigurare un insediamento di qualità e innovativo
dal punto di vista sociale, urbanistico ed ecologico. In particolare il piano
di quartiere dovrà prevedere un complesso edificato unitario, che consideri i
seguenti criteri:
a)  offerta abitativa diversificata per categorie
sociali, tipo di famiglie e classi d'età;
b)  offerta di spazi comunitari, all'aperto e chiusi,
ben dimensionati diversificati e facilmente fruibili;
c)  (…)
4.   A compenso dell'obbligo di piano di
quartiere sono concesse le seguenti facilitazioni:
a)  bonus del 0.05 sull'indice di sfruttamento IS;
b)  riduzione delle distanze tra edifici a m 4.00.
5.   Per il resto valgono i parametri
edificatori della zona residenziale semi-intensiva RSI.
I mapp. 760 e 764 sono stati assegnati alle zone
residenziali semi-estensive, pure soggette a PQ (RSE-PQ2, rispettivamente
RSE-PQ1). L'art. 53 NAPR, che le disciplina, dispone quanto segue:
Art. 53
1.   Le zone residenziali semi-estensive
soggette a piano di quartiere obbligatorio (comparto "P__________")
sono destinate all'abitazione, ad alberghi, a ristoranti, al piccolo commercio
e ad attività amministrative ed artigianali non moleste.
2.
cfr. art. 51 cpv. 2 NAPR
3.   Il piano di quartiere e il relativo
regolamento, devono inoltre prefigurare un insediamento di qualità e innovativo
dal punto di vista sociale, urbanistico ed ecologico. In particolare il piano
di quartiere dovrà prevedere un complesso edificato unitario, che consideri i
seguenti criteri:
a)  offerta abitativa diversificata per categorie
sociali, tipo di famiglie e classi d'età;
b)  offerta di spazi comunitari, all'aperto e chiusi,
ben dimensionati diversificati e facilmente fruibili;
4.   A compenso dell'obbligo di piano di
quartiere sono concesse le seguenti facilitazioni:
a)  bonus del 0.05 sull'indice di sfruttamento IS;
b)  riduzione delle distanze tra edifici a m 4.00.
5.   Per il resto valgono i parametri
edificatori della zona residenziale semi-estensiva RSE.
B.
Raccolto il 7
settembre 2021 il preavviso del Dipartimento del territorio, con risoluzione
del 13 settembre 2021 l'allora Municipio di Melano ha adottato la zona di
pianificazione concernente i mapp. 160, 760 e 764 della durata di cinque anni e
ne ha disposto la pubblicazione dall'11 ottobre al 9 novembre 2021 (FU
183/2021, 9).
Scopo del provvedimento
è di riconsiderare i parametri edificatori quantitativi e qualitativi previsti
per le zone RSI-PQ, RSE-PQ1 e RSE-PQ2 stabiliti dal piano regolatore entrato in
vigore il 22 febbraio 2017 ed evitare che, sulla base delle prescrizioni
vigenti, i mapp. 160, 760 e 764 possano essere edificati prima che i parametri
siano rivisti e approvati.
A sostegno della
misura, viene innanzitutto richiamato il Rapporto
Verifica del
dimensionamento delle zone edificabili
relativo al piano regolatore di
Melano
del 26 aprile 2021, che avrebbe evidenziato riserve eccessive di
unità insediative per la zona edificabile di Melano. Inoltre, dal compendio a
esso allegato, emergerebbe che le maggiori riserve di terreni edificabili
ancora liberi si situerebbero nei due comparti in località
S__________
e
P__________
.
L'esigenza di rivedere
tali parametri sarebbe emersa poi in occasione dell'esame di un recente
progetto edilizio riguardante il mapp. 160, che avrebbe evidenziato che le
attuali disposizioni ammettono impatti volumetrici e funzionali eccessivi e non
assicurano la qualità urbanistica e architettonica che ci si attenderebbe da un
vincolo di piano di quartiere obbligatorio.
Il provvedimento vieta
ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione del
territorio; in particolare non possono essere rilasciate licenze edilizie per
nuove costruzioni. Solo sono autorizzabili interventi di risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione degli edifici esistenti.
C.
a. Con ricorso del 26
ottobre 2021, assistito da una replica, i proprietari del mapp. 160 insorgono
innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso tale provvedimento,
postulandone l'annullamento limitatamente al loro fondo.
Essi ritengono che la
zona di pianificazione, adottata soltanto tre anni dopo l'approvazione della
revisione, sia contraria al principio della stabilità dei piani e
dell'affidamento. Contestano che nel frattempo sia intervenuto un notevole
cambiamento delle circostanze atto a giustificare una modifica della
pianificazione in vigore. Il generico riferimento alle norme federali in
materia di dimensionamento delle zone edificabili e alla linea guida cantonale
relativa ai piani di quartiere, già in vigore all'epoca dell'adozione della
revisione, non dimostrerebbe il contrario. Quanto al sovradimensionamento delle
zone edificabili, gli insorgenti ritengono che tale aspetto andrà esaminato su
una scala più ampia considerando anche i territori di Maroggia e Rovio formanti
il nuovo Comune di Val Mara, in maniera coordinata. Sottolineano quindi
l'ubicazione centrale del loro mappale, attorniato su tre lati da costruzioni,
sicché sarebbe impensabile sia sottratto all'edificazione per ridurre la
contenibilità del piano regolatore di Val Mara. Il provvedimento lascerebbe
quindi intendere che il nuovo Comune vorrebbe perseguire l'obiettivo del
corretto dimensionamento non tramite l'esclusione dal territorio fabbricabile
di aree eccentriche e discoste o di pregio paesaggistico, ma attraverso una
riduzione sistematica di parametri edificatori. Ciò sarebbe contrario al
diritto federale e al principio di densificazione degli insediamenti. Invocando
anche la garanzia della proprietà e il principio della buona fede ritengono
urtante che la pianificazione appena adottata non possa essere attuata, avendo
essi peraltro stipulato un diritto di compera sulla base di essa. I ricorrenti
mettono da ultimo in discussione l'utilità della misura, ritenuto che già le
norme in vigore hanno permesso di negare la licenza in relazione alla domanda
di costruzione menzionata nella scheda.
b. Anche il
proprietario del mapp. 764 di Melano, con ricorso del 24 novembre 2021, insorge
davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il citato provvedimento,
domandandone l'annullamento per il suo fondo.
Egli contesta la misura
dal profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità. I parametri
qualitativi e quantitativi dei PQ fissati dalle NAPR in vigore, già
attentamente ponderati ed esaminati dal Governo nell'ambito dell'approvazione
della revisione del piano regolatore nel 2017, sarebbero sufficientemente
chiari e definiti e non avrebbero bisogno di modifiche. Il vincolo di piano di
quartiere che grava la sua proprietà costituirebbe già da solo una restrizione
rilevante della proprietà. Inoltre, essendo il fondo di dimensioni contenute e
situato in una zona edificata con abitazioni famigliari, non lascerebbe margine
per costruire un edificio imponente. Anche la questione della contenibilità del
piano regolatore sarebbe già stata esaminata dall'Esecutivo cantonale in
occasione dell'approvazione della revisione, ciò che l'ha condotto ad approvare
i vincoli per la zona del ricorrente.
D.
L'allora Comune di
Melano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) hanno domandato la
reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito.
E.
Il 10 aprile 2022 al
Comune di Melano è subingredito il nuovo Comune di Val Mara, frutto
dell'aggregazione del primo con quelli di Maroggia e Rovio (BU 2021, 260).
Considerato,
in diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività dei ricorsi discendono
dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari
di fondi toccati dal provvedimento (art. 64 cpv. 2 lett. a LST).
I gravami sono dunque
ricevibili in ordine e possono essere giudicati sulla base degli atti
all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), ed evasi
con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 LPAmm.
2.
2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire
l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto
cantonale riprende all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento
prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può
essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
(art. 61 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma
comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di
concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv.
2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di
pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b),
volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere
intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso
del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander
Ruch
,
in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad
art. 27
;
Bernhard Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non
può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne
deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3.
Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di
salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b di fine;
Ruch
, op.
cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.
). Il grado di
concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente
elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel
nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad
adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr.
Ruch
, op. cit., ad art. 27
n. 27 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 457).
Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
3.
Nel caso
concreto, come visto, l'intenzione pianificatoria è volta a rivedere i
parametri edificatori delle zone RSI-PQ, RSE-PQ1 e RSE-PQ2, stabilite dal piano
regolatore di Melano, approvato il 22 febbraio 2017 dal Governo, sotto un
duplice profilo: quantitativo e qualitativo. In linea di principio, il corretto
dimensionamento della zona edificabile così come l'adozione di parametri che permettano
di conseguire un inserimento corretto delle costruzioni nel territorio dal
profilo volumetrico, funzionale, urbanistico e architettonico rivestono un
sicuro interesse pubblico.
4.
Le
critiche degli insorgenti si concentrano piuttosto sul quesito di sapere se
quanto disposto sia compatibile con il principio della stabilità dei piani,
sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. I requisiti di applicazione di
questi disposti, che permettono di modificare la pianificazione solo in
presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti
ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei proprietari
interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al momento in
cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore di cui
l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (
Ruch
, op. cit., n. 31 segg. ad art. 27
; Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 24 ad
art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata
necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo
pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione,
basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di
modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento
delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto
all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico
dei loro fondi (
ibidem
, con riferimento anche alla
ZBl 1996 pag. 229 consid. 3
).
4.1. Per quanto attiene
all'aspetto quantitativo posto a fondamento del provvedimento impugnato, il
dimensionamento della zona edificabile è stato oggetto di un'approfondita
disamina nell'ambito della decisione di approvazione del piano regolatore di
Melano (cap. 5). In quell'ambito, il Governo ha fatto riferimento anche al
testo attuale dell'art. 15 LPT (in vigore dal 1° maggio 2014), considerando in
particolare che rispetto alla zona edificabile in vigore il nuovo piano, che
mirava a confermarne la contenibilità, non prevedeva sostanziali ampliamenti,
con eccezioni che sono state tuttavia compensate con dezonamenti. Inoltre ha
evidenziato come l'aumento della contenibilità dipendeva dalla modifica degli
indici e dal loro commisurato adeguamento nelle aree centrali. Impostazione
ritenuta concettualmente conforme alla LPT e in linea con gli orientamenti del
Programma d'agglomerato del Mendrisiotto di terza generazione (PAM3) in merito
alle zone insediative. Inoltre essa concorreva a mantenere e a preservare la
qualità insediativa del territorio comunale, con differenziati orientamenti in
funzione delle peculiarità urbanistiche e paesaggistiche dei singoli settori.
Ha quindi concluso che esistessero le premesse per entrare in materia sugli
aumenti degli indici previsti, in quanto fondati su criteri qualitativi e
supportati da motivazioni urbanistiche.
La situazione delle
zone RSI-PQ, RSE-PQ1 e RSE-PQ2 è stata oggetto anche di un esame mirato (cap.
6.1.2.). In particolare, il Governo ha condiviso la conversione da zona artigianale
al mapp. 160 in zona residenziale, giudicando corretta la sua attribuzione alla
zona RSI, stante la sua appartenenza territoriale a un vasto comparto a
carattere residenziale, ritenendo giustificato il vincolo di piano di
quartiere. Pure il vincolo di PQ per il mapp. 764 (e 760) è stato
favorevolmente accolto dal Governo, per garantire una consona edificabilità a
questi comparti.
Va poi detto che il
testo dell'attuale art. 15 LPT era già in vigore non solo al momento
dell'approvazione della pianificazione, ma anche in costanza della sua
elaborazione (il messaggio municipale è del 2 settembre 2014) ed adozione
(l'approvazione del Legislativo risale al 17 novembre 2014).
4.2. In sede di
replica, il Comune sostiene che la novità ai sensi dell'art. 21 LPT sarebbe
costituita dall'obbligo per i Comuni di rivalutare la contenibilità dei piani
regolatori. Anche se non menzionata esplicitamente dal Municipio, il
riferimento è alla scheda R6 del piano direttore (PD), tematizzata invece nella
risposta dalla Sezione.
4.2.1. La scheda R6
del PD, concernente lo sviluppo degli insediamenti e la gestione delle zone
edificabili, di dato acquisito, prevede fra i compiti attribuiti ai Comuni:
4.1 Livello comunale
a.   I Comuni verificano il dimensionamento delle zone
edificabili dei PR. Il risultato, comprensivo della tabella della contenibilità
e del compendio dello stato dell'urbanizzazione, va trasmesso alla Sezione
dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata in vigore
della presente scheda.
b.   I Comuni con zone edificabili sovradimensionate
devono adottare subito le necessarie misure di salvaguardia della
pianificazione.
Essa è entrata in
vigore alcuni mesi prima dell'adozione della zona di pianificazione avversata,
segnatamente con il passaggio in giudicato della decisione del 21 giugno 2021
con cui il Gran Consiglio ha statuito sui ricorsi pendenti contro la medesima.
Aspetto sul quale il Dipartimento del territorio aveva reso attento il
Municipio in sede di preavviso sul provvedimento in esame del 7 settembre 2021
(cfr. cap. 3.3 a pag. 2). In quell'occasione, l'Autorità cantonale aveva anche
ricordato all'ente comunale che a seguito di tale evenienza e dell'approvazione
della predetta scheda da parte del Consiglio federale, esso sarebbe stato
chiamato a rielaborare il calcolo del dimensionamento del piano regolatore, ad
aggiornare il compendio dello stato dell'urbanizzazione e ad allestire il
programma d'azione comunale per lo sviluppo centripeto (PAC) nei termini e
secondo le modalità e i parametri indicati dalla scheda R6.
4.2.2. Nonostante tali
indicazioni dell'Autorità cantonale, la scheda descrittiva della zona di
pianificazione non fa riferimento alcuno alla scheda R6 e ai suoi contenuti. Ma
quand'anche la scheda descrittiva della zona di pianificazione l'avesse
indicata tra i suoi motivi, il calcolo del dimensionamento delle zone
edificabili su cui essa si fonda
e
secondo il quale il piano regolatore di Melano sarebbe sovradimensionato, non
sarebbe comunque stato atto a giustificare il provvedimento. Anzitutto esso non
è stato effettuato tenendo conto dei parametri della scheda R6. Lo indica
chiaramente nella Premessa il relativo rapporto (pag. 2), spiegando che quello
illustrato è un calcolo operato secondo un metodo semplificato. Inoltre, stante
l'imminente aggregazione di Melano con Rovio e Maroggia (avvenuta il 10 aprile
2022; cfr.
supra
, E), la verifica del dimensionamento delle zone
edificabili avrebbe dovuto essere effettuata alla luce dell'intero comprensorio
del nuovo Comune di Val Mara e non limitarsi al solo futuro quartiere di
Melano. Lo stesso pianificatore nell'ambito della predetta verifica ha
sottolineato la necessità di allestire, dopo l'en-
trata in vigore della scheda R6, un calcolo definitivo e coordinato con gli
altri ex Comuni (pag. 2).
4.3. Ferme queste
premesse, a fronte del fatto che la tematica della contenibilità della zona
edificabile è stata affrontata e avallata nell'ambito della revisione approvata
nel 2017 e che le verifiche successive, appena descritte, risultano incomplete,
lacunose e non corrispondono a quanto esatto dalla scheda R6, una modifica dei
piani a meno di quattro anni sulla base del calcolo proposto dal pianificatore
e allegato alla zona di pianificazione cozza in modo piuttosto lampante con il
principio della stabilità. Il proprietario, infatti, poteva attendersi che alla
luce delle circostanze appena evocate, la pianificazione del suo fondo non
venisse messa in discussione sulla base di queste considerazioni. Il fatto che
l'art. 15 LPT sia entrato in vigore solo pochi mesi prima dell'adozione della
pianificazione nulla muta al riguardo. Anche il semplice fatto che i fondi
costituirebbero la maggiore riserva di terreni edificabili ancora liberi non è
atta a sovvertire tale conclusione, dal momento che questo fatto non
costituisce evidentemente alcuna novità.
5.
Quale ulteriore
motivo per l'istituzione della zona in parola, la scheda spiega che l'esame di
una recente domanda di costruzione per un piano di quartiere al mapp. 160
avrebbe evidenziato come le vigenti disposizioni edilizie comporterebbero un
impatto volumetrico e funzionale eccessivo e non assicurerebbero la qualità architettonica
e urbanistica ricercata attraverso l'istituzione del vincolo di piano di
quartiere. Ciò che comporterebbe la necessità di rivedere le disposizioni,
anche alla luce del modello di normativa per le zone con piano di quartiere
obbligatorio, contenuto nella linea guida cantonale "Regolamento edilizio"
del dicembre 2014, non ancora nota al momento della revisione del piano.
5.1. In merito a
quest'ultimo aspetto, se è vero che questa linea guida, pubblicata nel dicembre
2014, non era disponibile né al momento dell'elaborazione del piano da parte
del Municipio né a quello della sua adozione da parte del Legislativo, essa era
co-
munque sia senz'altro
nota al Governo quando, su proposta del Dipartimento del territorio, ha
approvato la pianificazione. Anzi, quest'ultimo non poteva nemmeno ignorare
che, dal profilo mate-riale, le indicazioni in essa contenute erano già state
consegnate nell'apposita linea guida "Piani di quartiere", risalente
all'ottobre del 2013. Lo scopo della direttiva citata nella scheda è poi quello
di favorire l'allestimento del regolamento edilizio secondo la LST e si
esaurisce in una raccomandazione, dalla quale i comuni possono anche scostarsi
(linea guida citata, pag. 7). Inoltre, il vigente piano regolatore di Melano è
impostato sulla base della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31
dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365) e la necessità di conformare il piano alla
LST è stata rinviata a una fase successiva (Rapporto di pianificazione, pag.
28). Tutto ciò premesso, la pubblicazione della linea guida in parola non può
costituire una (sufficiente) novità atta a mettere in scacco il principio della
stabilità dei piani.
5.2. La giurisprudenza
del Tribunale federale ammette che, oltre a una notevole modifica delle
circostanze, la scoperta di un grave errore nella pianificazione in vigore
costituisce un ulteriore motivo di modifica del piano (STF
1A.167/2002-1P.425/2002 del 14 gennaio 2003 consid. 3.7.1; inoltre STA
90.2006.6 del 21 gennaio 2007 consid. 4.2). Inoltre, come questo
Tribunale
ha già avuto modo di stabilire,
l'ente pubblico può legittimamente fare
ricorso alla zona di pianificazione per contrastare un determinato progetto
edilizio, quando questo mette in luce carenze della pianificazione vigente (RtiD
I-2020 n. 28 consid. 4.3).
5.2.1. I fondi colpiti
dal vincolo sono stati assegnati nel 2017 alle zone RSI e RSE. Per quanto
concerne il mapp. 160, l'approvazione della conversione della sua destinazione
da zona artigianale a residenziale intensiva RSI è stata ritenuta pertinente
dal Governo, considerate le dimensioni del fondo e il contesto territoriale di
appartenenza (vasto comparto a carattere residenziale). Per lo stesso motivo ha
anche condiviso che il controllo dell'edificazione avvenga mediante piano di
quartiere, sottolineando che
stante l'ampio spettro di utilizzazioni ammesse, quest'ultimo dovrà garantire
una progettazione unitaria, accurata e di qualità. La scelta di vincolare il
mapp. 764 (e il mapp. 760) all'obbligo del piano di quartiere è stata a sua
volta avallata dal Governo, poiché garantirebbe una consona edificabilità di
questi comparti ritenuti di dimensioni rilevanti, a contatto con gli assi viari
(per quanto precede, ris. gov. 22 febbraio 2017, pag. 22). Nessuna riserva è
stata espressa dal Governo sull'ordinamento proposto dal Comune.
5.2.2. La formulazione
dettagliata degli art. 51 e 53 NAPR suggerisce che la definizione dei parametri
quantitativi e qualitativi dei PQ à stata effettuata sulla base di una
valutazione attenta e ponderata della situazione edificatoria e del contesto
territoriale in cui s'inseriscono i fondi per cui è stato proposto il vincolo.
Tale assunto, peraltro, trova conferma nel Rapporto di pianificazione del
luglio 2014 relativo alla revisione del piano (pag. 43 segg). In particolare
per quanto attiene ai parametri edificatori, a compensazione del vincolo di
piani di quartiere, per i fondi colpiti dal provvedimento in esame, viene
concesso un bonus dello 0.05 per l'i.s. (in aggiunta a quella base 0.5 della zona
RSE e 0.6 della zona RSI), nonché una riduzione delle distanze tra edifici a 4
m (8 m secondo il regime ordinario di queste zone). Si tratta, dunque, di un
aumento del tutto contenuto dell'i.s., laddove la riduzione della distanza tra
edifici fino a 4 m è possibile anche secondo i parametri di base, se ciò
comporta una migliore distribuzione dei volumi edificati.
5.2.3. Ferme queste
premesse, in queste scelte non è dato di vedere un grave errore pianificatorio
ai sensi della citata giurisprudenza.
6.
Per tutti i
motivi che precedono, i ricorsi devono essere accolti, annullando la zona di
pianificazione in corrispondenza dei fondi dei ricorrenti.
Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va
esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai
ricorrenti, vincenti (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi
sono
accolti
.
Di conseguenza la zona
di pianificazione adottata dal Municipio dell'allora Comune di Melano con
risoluzione del 13 settembre 2021 (n. 434) è annullata limitatamente ai mapp.
160 e 764.
2.   Non si preleva
la tassa di giustizia. Agli insorgenti dev'essere retrocesso quanto anticipato
a tal fine.
Il Comune di Val Mara rifonderà
a RI 1, RI 2 e RI 3 fr. 1'500.- per ripetibili nonché pari importo a medesimo
titolo in favore di RI 4.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera