ti_gerichte · 90.2011.47 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.47
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.47
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.47

Incarti n.
90.2011.47
90.2011.87
90.2013.12
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sui ricorsi
a.
b.
c.
1° settembre 2011 di
RI 1
RI 2
patrocinati da: PR 1
14 settembre 2011 di
patrocinati
da,
14
settembre 2011 del
Comune
del Gambarogno,
rappresentato
dal suo municipio, 6573 Magadino,
(evasione
parziale)
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Nella
frazione di Magadino del comune del Gambarogno __________ __________ è stata
proprietaria del mapp. 217, di 6074 mq. La predetta è deceduta il 4 gennaio
2010, lasciando quali eredi i qui insorgenti RI 1 e RI 2 (cfr. certificato
ereditario in atti). E__________ e L__________ B__________i sono invece proprietari
del mapp. 218, di 83423 mq, in comunione ereditaria. Di quest'ultima ha fatto
parte, sino alla sua estromissione, iscritta a registro fondiario il 14 dicembre
2011, anche G__________ B__________i. I citati fondi, tra di essi confinanti,
sono ubicati in località Monda, nel quartiere di Quartino. Insieme al mapp. 516
essi formano un quadrilatero delimitato da via al Trodo, via Monte Ceneri
(strada cantonale), via Gerascia e via in Paes.
b. Il piano regolatore
dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12
luglio 1985 (n. 4004) assegnava alla zona edificabile l'area fronteggiante via
al Trodo. Anzitutto, una fascia di profondità di 60 m rispetto a questa strada e per circa 190 m di lunghezza della stessa era stata attribuita in
parte alla zona residenziale estensiva (R2) ed in parte alla zona residenziale
estensiva a verde vincolato (R2v); quest'area includeva gran parte del mapp.
217 (zona R2v) ed una porzione del mapp. 218 (zona R2). I terreni affacciati
lungo il tratto residuo di via Al Trodo (circa 120 m) erano invece stati assegnati, per una profondità di circa 100 m, alla zona del nucleo (NV4); questo azzonamento interessava parte del mapp. 218 e l'intero
mapp. 516. Le rimanenti superfici dei mapp. 217 e 218 erano infine state inserite
nel territorio agricolo.
B.  a. Nella seduta del 18 febbraio
2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni
del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I terreni fronteggianti
via al Trodo sono stati stato assegnati, su tutta la loro lunghezza, alla zona
residenziale semi-intensiva (RSI) per una profondità di soli 20 m. Le rimanenti superfici sono state tutte attribuite alla zona agricola. In quanto assegnate a
quest'ultima zona, i fondi in
rassegna sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP1).
b. Con impugnativa 13 maggio 2009
__________ è insorta dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di
mantenere nella zona edificabile l'intero mapp. 217. Trattavasi difatti di
terreno urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già
riconosciuto come fabbricabile ed anzi già edificato, non idoneo per
l'agricoltura.
Con gravame 14 maggio 2009 anche la
comunione ereditaria E__________, G__________ e L__________ B__________ si è
appellata al Governo. Con argomenti analoghi, ha postulato il mantenimento in
zona fabbricabile del mapp. 218 nella stessa estensione e funzione prevista dal
piano regolatore approvato il 12 luglio 1985. Questi insorgenti hanno altresì
chiesto al Consiglio di Stato di non approvare nuove zone edificabili ed i
comparti non urbanizzati.
c. Con risoluzione 21 luglio 2011
(n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Per quanto
qui interessa, il Governo, vista in generale l'alta contenibilità del medesimo e
ritenendo altresì che via al Trodo costituisse un chiaro limite della zona
fabbricabile, ha disatteso la zona residenziale semi-intensiva (RSI) proposta dal
Consorzio lungo la stessa, assegnando d'ufficio il relativo territorio alla
zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 60, allegato 54 alla risoluzione). I
ricorsi dei proprietari, che il Consiglio di Stato ha evaso insieme ad altri,
sono quindi stati respinti (cfr. ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a. Con impugnative individuali del
1° rispettivamente 14 settembre 2011 i proprietari insorgono contro il giudizio
governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli
argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Si dolgono inoltre
di una lesione del loro diritto di essere sentiti, perché il giudizio del
Governo non affronta le loro contestazioni e risulta, pertanto,
insufficientemente immotivato. I ricorrenti B__________, che non chiedono più
di non approvare nuove zone edificabili ed i comparti non urbanizzati,
eccepiscono anche un violazione del diritto di essere sentiti per il fatto il
Consiglio di Stato non li ha interpellati prima di modificare d'ufficio lo
statuto pianificatorio del mapp. 218 proposto dal Consorzio. A loro dire, ciò facendo
il Consiglio di Stato ha disatteso anche la procedura di informazione e
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio. In caso di
reiezione dei loro ricorsi entrambi gli insorgenti chiedono di accertare di
accertare la sussistenza di un'espropriazione materiale a pregiudizio dei loro
fondi.
b. La Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto
del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi
vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per
quanto necessario, in diritto.
D.  a. Con gravame 14 settembre 2011
anche il comune del Gambarogno impugna davanti al Tribunale la risoluzione di
approvazione del piano regolatore su numerosi oggetti. Tra questi figura la
contestazione della pianificazione imposta dal Governo nel
settore che qui interessa; il comune postula la
conferma dell'assegnazione
dei fondi in discussione alla zona RSI per
una profondità di 20 m rispetto a via al Trodo. Esso mette in discussione, in
primo
luogo, la prognosi circa l'evoluzione
delle unità insediative nel nuovo comune effettuata dal Consiglio di Stato ed
insiste sulla
necessità di poter disporre di nuove aree edificabili per
assicurare il suo sviluppo.
b. L'impugnativa del comune è frattanto
stata evasa con sentenza 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente
nel sito del comune), tranne che per quanto attiene alla definizione dell'assetto
urbanistico del settore qui in esame. Per procedere, mediante un unico
giudizio, all'evasione dei tre ricorsi concernenti questo oggetto, per la quale
si prospettano tre differenti scenari, con decreto 25 marzo 2013 il gravame del
comune è difatti stato congiunto, esclusivamente per la definizione di questa
controversia, con quello dei proprietari dei mapp. 217 e 218 in applicazione dell'art. 51 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Per questo motivo, ai proprietari è stata offerta la possibilità
di presentare una risposta.
c. La Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto
del Governo, chiede che il ricorso del comune venga respinto. I proprietari
confermano invece i loro ricorsi. Dei rispettivi argomenti si dirà, per quanto
necessario, in diritto.
E.  Il 9 ottobre 2012 si è tenuta
un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti
hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle
conclusioni. L'istruttoria, integrata con la produzione rispettivamente il
richiamo di alcuni atti, noti alle parti, è quindi stata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1
.  1.1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la
legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e b LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. a e b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili
in ordine. Essi vengono decisi mediante un unico giudizio,
in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale
(
art. 51
LPamm).
La domanda di accertamento
di un'espropriazione materiale dei terreni, ancorché formulata solo in via
subordinata, esula comunque pacificamente dalla presente procedura di impugnazione
del piano regolatore; va d'acchito dichiarata inammissibile.
1.2. Poiché il
controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della
LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima
legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio,
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo
della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali d
el diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza
sulla pianificazione
del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo
è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT;
dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg.
LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997
n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di
specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano,
Gerra (
Gambarogno), San Nazzaro, Magadino,
Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la
competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il
quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del
medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8
marzo 2011, 1858). Anche al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta
aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo
decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto
2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale
che pertocca all'ente preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse
ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso una
tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti
enti locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg.
LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile
a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione
territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri
rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che -
ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla
coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale,
devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo
senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in
vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di
politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale
della LPT, del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471,
con rinvii).
4.  4.1. I ricorrenti B__________ lamentano,
anzitutto, una lesione del loro diritto di essere sentiti, per il fatto che il
Governo non li ha interpellati prima di modificare d'ufficio l'azzonamento del
mapp. 218 proposto dal Consorzio, che essi avevano oltretutto impugnato.
4
.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS
101) - e in precedenza dall'art. 4 Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.;
RU 1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione
che lo concerne sia presa, di
fornire prove
sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di
consultare gli atti di causa, di partecipare
all'assunzione delle
prove, di
prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF
132 V 368 consid.
3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure
con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di
natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della
decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo
nel merito (
DTF 132 V 387 consid. 5.1 con
rinvii). La giurisprudenza ammette
la possibilità di sanare il vizio
nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga
dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3
con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in
presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid.
3c con
rinvii).
Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo
se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione
successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF
129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso
che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere
sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo
corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii)
.
4.3. In concreto, il
Governo ha modificato la situazione giuridica del fondo degli insorgenti adottata
dal Consorzio, senza preventivamente prospettare loro tale soluzione. Agendo in
tal modo il Consiglio di Stato ha violato il loro diritto di essere sentiti.
Tale lesione potrebbe tuttavia essere sanata, quantomeno a titolo eccezionale, grazie
al ricorso al Tribunale, che dispone in simile evenienza di pieno potere
cognitivo (cfr. consid. 2.2; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.3). Ad ogni buon
conto, questa censura non dev'essere imprescindibilmente risolta ai fini del
presente giudizio, in quanto la risoluzione governativa dev'essere comunque sia
annullata a causa di un'altra lesione - questa volta non sanabile - del diritto
di essere sentito degli insorgenti commessa dal Consiglio di Stato.
5.  5.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato
all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni
che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa ad una giurisdizione
superiore,
la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229
consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n.
2c;
Lorenz
Kneubühler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna
1998, pag. 29
seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere pertanto
al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che
l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non
è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli
argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni
rilevanti, in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece sotto
silenzio, ad esempio, quelle che
manifestamente
non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit.,
ibidem
, inoltre 130
II 530 consid. 4.3, con rinvii; sentenze del
Tribunale
federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,
1C_287/2007 del 17
marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii;
Scolari
,
op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art. 26 n.
2a, pure con rinvii). È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la
fattispecie all'esame: considerazioni di natura generale, senza attinenza con
il caso concreto, non appaiono invece sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneu-bühler
, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, n. 3.106).
5.2. Nel caso in esame, ciascun
ricorrente ha censurato dinanzi al Consiglio di Stato l'estromissione dalla
zona fabbricabile del fondo di sua proprietà con una circostanziata motivazione.
Nel giudizio impugnato il Governo
ha evaso, con un'unica motivazione, i gravami dei qui insorgenti insieme a
quelli dei molti altri proprietari che contestavano gli azzonamenti dei loro
fondi ubicati negli otto comuni coinvolti nella pianificazione territoriale disposta
dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno altrettante frazioni del nuovo
comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente,
41 ricorsi riguardanti poco
meno di una
settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di
proprietari che
chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei loro terreni nella zona
edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano l'estromissione dei
loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente piano regolatore,
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto
richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato
il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che
il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della
stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto
dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo
1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In
questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile
"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In
seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione
delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr,. ris.
impugnata pagg. 131-135).
5.3. Ora, le generiche
considerazioni di ordine generale svolte dal Consiglio di Stato per definire
l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente differenti
e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo
esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente per
adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito che presuppone,
del resto, anche un preventivo, conveniente
accertamento
della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1
LPamm. Nella
risoluzione impugnata il Governo invece non esamina la situazione fattuale e
giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato, ma nemmeno si
confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e
circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e del pari non
considera le giustificazioni addotte dal Consorzio
nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì
rilevato che il
Governo è partito
dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985
non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio
1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito
dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, già citato),
che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal
comune del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro la risoluzione di
approvazione del nuovo piano regolatore. Questa circostanza non fa che
aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere
indistintamente applicata, nello stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati
alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino
alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.
Certo, nelle considerazioni
svolte per l'approvazione delle
singole
componenti del nuovo piano, il Consiglio di Stato ha invero
accennato al
fatto che via al Trodo costituisca il limite della zona fabbricabile (cfr. ris.
impugnata, pag. 60). Ma questa considerazione, per quanto sufficiente, è
riferita alla non approvazione della nuova proposta di azzonamento adottata dal
consiglio consortile, tendente ad assegnare all'area fabbricabile solo una striscia
di 20 m di profondità oltre a questa strada, per lo più inedificata, mentre che
i ricorsi dei proprietari postulavano il mantenimento nella zona edificabile di
superfici differenti, di ben maggior entità e già costruite, che erano state consapevolmente
inserite in tale zona, con il benestare del Governo stesso, dal previgente piano
regolatore a dispetto dell'esistenza dell'asse viario in rassegna.
5.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, impedisce al Tribunale di esercitare un controllo effettivo della
risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa
sulla memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti,
ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre,
per finire, le
stesse contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di
Stato, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che
non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità
di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una
soluzione pianificatoria piuttosto che
un'altra.
Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti
sono stati
accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le considerazioni di
diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr. consid. 2).
6.  6.1. Ferme queste premesse, i
ricorsi dei proprietari devono essere accolti, quantomeno parzialmente, già per
le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate
(art. 61 seg. LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere dunque
annullata, nella misura dispone d'ufficio una nuova pianificazione del settore
all'esame e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 LPamm gli
atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché effettui i necessari accertamenti
e ed emetta, in seguito, una nuova decisione convenientemente motivata sui
ricorsi medesimi.
6.2. Per questo motivo non
appare, di conseguenza, necessario, prendere posizione sulle altre censure
sollevate dagli insorgenti. Va tuttavia rilevato che, contrariamente a quanto
sostenuto dai ricorrenti B__________, il Consiglio di Stato non doveva esperire
una nuova procedura di informazione e partecipazione della popolazione prima di
modificare d'ufficio la proposta pianificatoria del Consorzio. Questa procedura
ha avuto luogo nei dovuti modi a cura dell'ente locale, per cui non doveva
essere ripetuta.
7.  7.1. L'accoglimento dei ricorsi
dei proprietari, che implica l'annullamento dell'azzonamento dei fondi
interessati disposto d'ufficio dal Consiglio di Stato, rende in linea di
principio privo di oggetto
il gravame del
comune, vertente sullo stesso oggetto; la circostanza
secondo cui le
conclusioni dell'ente locale divergono da quelle dei proprietari non appare di
rilievo a questo riguardo: in effetti, sia comecchessia, è giocoforza
constatare che il Governo
dovrà nuovamente
pronunciarsi sull'approvazione dell'azzonamento di questo settore, annullata nel
presente giudizio. Il comune non può pertanto (più) dolersi di una non
approvazione dell'azzonamento adottato a livello locale.
7
.2. Va tuttavia rilevato che l'impugnativa del comune concerne anche
l'azzonamento del mapp. 516, di modeste dimensioni,
stretto tra il mapp.
218 e via al Trodo, trascurato nei ricorsi dei proprietari citati. Di
conseguenza, anche il gravame del comune, in quanto non divenuto privo di
oggetto, dev'essere accolto, negli
stessi
limiti di quelli dei proprietari e per gli stessi motivi, quan
tomeno per
quanto attiene al mapp. 516.
8.  Il Tribunale non preleva una tassa
di giudizio (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi
dei proprietari, è invece tenuto a rifondere agli stessi le ripetibili,
calcolate in funzione del successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   In
quanto ricevibili e - per quanto attiene al solo ricorso del comune - in quanto
non divenuto privo di oggetto, i ricorsi sono parzialmente accolti.
§. Di conseguenza:
1.1.  La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione del piano regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella misura
in cui dispone d'ufficio l'assegnazione alla zona agricola e alla zona di
protezione del paesaggio delle superfici dei mapp. 217, 218, e 516, ubicati
nella frazione di Magadino, che erano assegnate alla zona fabbricabile dal
piano regolatore approvato con risoluzione 12 luglio 1985 o che lo sono state
nell'ambito dell'adozione della revisione del piano regolatore adottata il 18
febbraio 2009 dal consiglio consortile;
1.2.  gli atti
sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto conformemente a quanto disposto nel consid. 6.1. di
questo giudizio.
2.  Non si preleva una tassa di giustizia.
Il comune del Gambarogno è tenuto a versare fr. 500.- per ripetibili ai
ricorrenti RI 1 e RI 2, complessivamente, e fr. 500.- ai ricorrenti E__________,
G__________ e L__________ B__________, pure complessivamente.
3.  Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario