ti_gerichte · 90.1996.129 · 1997-11-17 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.11.1997 90.1996.129
Tessin Tribunale della pianificazione 17.11.1997 90.1996.129
Ticino Tribunale della pianificazione 17.11.1997 90.1996.129

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00129
Lugano
17 novembre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
20 novembre 1996
di
__________ __________,
__________
,
rappr. da: Avv. __________
__________, __________ __________,
Contro
la
risoluzione 16 ottobre 1996 nr.  __________che approva il Piano Regolatore
(revisione 1995) del Comune di __________;
ritenuto
in fatto
a.
Con la risoluzione
__________del 16 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha parzialmente approvato
la revisione del PR ‘78 del Comune di __________, adottata dal Consiglio
comunale il 6.6.1995.
Su taluni punti gli atti
pianificatori sono stati rinviati al Comune perché appronti delle varianti,
altri sono stati modificati d’ufficio dall’autorità governativa.
In particolare è stato
imposto al comune il pagamento di fr. 1.915.200.- quale  contributo pecuniario
dovuto, a norma della LTagr, in sostituzione della compensazione reale, non
fattibile in concreto, dei terreni agricoli trapassati dal PR alla zona
edificabile (punto 3 del dispositivo).
Concorre, in misura di fr. 1.019.200, a formare questa cifra, il contributo
relativo al part. N. __________, di mq 7280 (recte __________!) di proprietà
del ricorrente.
b.
Contro questa
risoluzione __________ __________ ha interposto il presente ricorso. Osserva
che i fondi soggetti a contribuzione non sono vignati ed anzi non presentano da
anni segni di coltivazione. Non appartengono quindi alle categorie a)
SAC
e b)
terreni idonei alla campicoltura o alla foraggicoltura di prima e
seconda priorità,
sole soggette a compensazione a norma della LTagr.
Nella denegata ipotesi in cui l’obbligo del compenso fosse
nondimeno ammesso, quello chiesto dal Consiglio di Stato è esagerato o, meglio,
arbitrario. Assume la funzione, non voluta dal legislatore, di indennizzo per
l’aumento di valore commerciale del terreno e non quella sua congeniale di
sostituzione della produttività agricola andato persa, “
che sola può dare
origine ad un reddito agricolo
”. E’ dunque arbitrario calcolare un
contributo superiore a quello minimo stabilito dalla legge in 20 volte il
valore del reddito agricolo.
Nella misura chiesta (70 volte quel valore), l’onere contributivo, aggiunto al
costo del terreno e della sua urbanizzazione prosciugherebbe pressoché per
intero il ricavo di un’eventuale vendita del fondo al prezzo di fr. 300.- mq,
preso per base dal Consiglio di Stato nel calcolo del compenso.
Questo va dunque sensibilmente ridotto.
D’altra parte la sua esigibilità deve essere differita al
momento dell’edificazione, a urbanizzazione ultimata, quando il valore commerciale
prospettato si sia realizzato.
Il ricorrente conclude chiedendo in via principale l’annullamento del punto 3.
della risoluzione impugnata e con ciò del contributo in contestazione.
In via subordinata chiede una sensibile riduzione del contributo e il
differimento della sua esigibilità al momento dell’edificazione dell’area da
compensare, conclusa che ne sia l’urbanizzazione.
Con protesta di spese e ripetibili.
c.
Nella sua risposta
del 12 marzo 1997 il Consiglio di Stato chiede il rigetto dell’impugnativa,
confermando la risoluzione impugnata.
Precisa che l’applicazione di un coefficiente di 70 volte il reddito agricolo
scaturisce dalle indicazioni di un progetto di regolamento della LTagr,
elaborato congiuntamente dalla Divisione della pianificazione territoriale e
dalla Divisione dell’economia ed “è applicato ai terreni il cui reddito
agricolo è compreso tra i 2 e i 3 fr. ed il cui valore commerciale è compreso
tra i 200 e i 400 fr.”
d.
Quanto al Comune,
ricordando nelle sue osservazioni del 12 marzo 1997 di aver esso pure impugnato
il compenso sostitutivo, propone l’accoglimento del presente ricorso.
e.
Nell’udienza del 29
aprile il Sindaco riferisce che in un incontro con il signor __________,
presente l’arch. __________, si parlò di un compenso agricolo di fr. 0,37/mq.
Le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
considerato
in diritto
1.   Ricevibilità
A norma dell’art. 38 cpv.
1 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato di cui all’art. 37 LALPT è
dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30
giorni dalla notificazione.
Giovanni Conte è
legittimato a ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT, ai cui sensi sono
legittimati a ricorrere i proprietari dei fondi la cui situazione è stata
modificata dalla decisione del Consiglio di Stato.
In effetti, se __________
__________ non è toccato direttamente dalla decisione, che non a lui ma al
comune impone il contestato compenso agricolo sostitutivo, può tuttavia temere
che la sua gravosità induca il Comune a rinunciare, con gravissimo suo
pregiudizio, all’inserimento del suo terreno nella zona edificabile.
Il ricorso, presentato nei termini dell’art. 38 cpv. 1 LALPT e quindi
tempestivo, è ricevibile in ordine.
2.   Autonomia comunale –
potere cognitivo
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune
ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell'art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al
comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente
al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art.
33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del
PR).
Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura)
e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   compenso agricolo
Con la revisione del PR la
zona edificabile è stata ampliata in due punti. Da un lato è stata delimitata
una “zona di edificazione di interesse comunale” (ZEIC)” di 6.400 mq,
dall’altro sono stati  aggiunti 7.280 mq alla zona Rb sotto il cimitero,
appartenenti al qui ricorrente. L’area complessiva di
mq 13.680
è
interamente compresa nel catasto viticolo: per esposizione (sud/sud-est),
altitudine (580 m s/m) e pendenza (15-30°) essa è idonea ad una viticoltura di
qualità.
Sentito il preavviso della
Sezione dell’agricoltura del 14.6.1996, il Consiglio di Stato ha ravvisato una
sottrazione di terreni agricoli e, ritenuta irrealizzabile la compensazione in
natura, ha decretato il versamento di un contributo pecuniario sostitutivo di
complessivi fr. 1.915.200 a norma della LTagr, di cui 1.019.200 per il terreno
del qui ricorrente.
3.1.
Come ricordato sopra,
pure il Comune insorge contro questa decisione contestando in primo luogo che
un terreno viticolo possa essere parificato ai terreni agricoli tutelati dalla LTagr.
Il catasto viticolo serve
unicamente a evitare la proliferazione dei vigneti, la sua funzione non è di
salvaguardare il territorio agricolo.
Per il comune
“affermare, che sulla base di un catasto viticolo con scopi di contenimento (e,
oltretutto, di oltre 10 anni fa), tutta l’intera superficie non edificata entro
i confini dell’area del catasto vada considerata zona agricola che, se
sottratta alla sua destinazione, impone il versamento di contributi sostitutivi
è un errore concettuale di fondo.”
(ric. pag. 10).
La LTAgr, afferma il
Comune, “non è applicabile alla viticoltura. Una riprova di ciò è data dal fatto
che la LF sull’agricoltura non menziona neppure la viticoltura mentre la Legge
cantonale sulla salvaguardia ed il promovimento dell’agricoltura inizia a
parlare di agricoltura solo in tema di promovimento della produzione agricola
vegetale. In effetti, agricoltura è concetto che, per definizione stessa del
termine, si applica alla coltura dei campi, non ad ogni coltura rurale.
”
(pag.
11, risalto ns.)
3.2.
Questa
tesi non
può trovare adesione.
Come abbiamo osservato
pronunciandoci su quel ricorso, pretendere che la viticoltura non faccia parte
dell’attività agricola è francamente provocatorio (a questa stregua dovrebbe
esserne escluso anche l’allevamento del bestiame, che per definizione non ha
nulla a che vedere con la coltivazione dei campi, come invece vorrebbe la
sbrigativa interpretazione etimologica del ricorrente: agri-coltura).
In realtà la Legge
federale sull’agricoltura del 3 ottobre 1951 include la viticoltura tra i rami
della produzione agricola e le dedica il Capo II. del Titolo terzo:
Disposizioni
speciali per determinati rami della produzione
. Di nessun rilievo il fatto
che la viticoltura figuri, e come potrebbe essere diversamente, tra le colture
vegetali.
L’Ordinanza sui pagamenti
diretti (OPD) del 26 aprile 1993 pone la vigna tra le “colture speciali” danti
diritto alle prestazioni (art. 2 cpv. 2 e art. 3 OPD).
Quanto all’Ordinanza sulla
terminologia agricola del 26 aprile 1993 annovera le vigne tra le colture
permanenti (art. 13 cpv. 1 lett. a).
Particolare menzione
meritano poi, nel quadro legislativo disciplinante l’agricoltura, il Decreto
sulla viticoltura, in vigore dal 1993 e lo Statuto del vino del 1971,
modificato nel frattempo, che ne rappresenta l’ordinanza di esecuzione.
Minore attenzione non
riserva peraltro alla viticoltura il progetto di nuova legge sull’agricoltura
che le consacra la Sezione 1. del Capitolo 5: Economia vitivinicola.
Il relativo Messaggio,
concernente la riforma della politica agricola: Seconda tappa (Politica
agricola 2002), colloca la viticoltura tra le colture speciali che assieme alla
campicoltura (ma senza il mais insilato e le barbabietole da foraggio) servono
direttamente all’alimentazione umana o vengono impiegate come foraggio e
materie prime rinnovabili. “
Le colture speciali,
avverte il Messaggio
,
comprendono la coltura di frutta e verdura,
la viticoltura
, i fiori
recisi, così come il tabacco, le erbe aromatiche e medicinali e altri “prodotti
nicchia” su una superficie di oltre 25.000.- ha. Esse forniscono, su una
superficie piccola, un elevato contributo al reddito agricolo e arricchiscono
il paesaggio (vigna, alberi da frutta)
” (FF N. __________ __________
__________ 1996, pag. 135).
Nel 1995 la produzione
svizzera di vino ha raggiunto il valore di fr. 526 Milioni, su un totale della
produzione vegetale di 2.530 Milioni e a fronte di una produzione finale totale
dell’intera agricoltura di fr. 8.884 Milioni di franchi.
Sempre nel 1995 la
superficie occupata dalla viticoltura era di 14.841 ha, la produzione di
1.181.394 hl. Il consumo fu negli anni 1994/95 di 1.246.123 hl. di vini
svizzeri e di 1.664.796 di vini importati, per un totale di 2.920.890 hl.
Maggiore, in proporzione,
che in campo nazionale è peraltro il rilievo del ruolo che la produzione
viticola giuoca nell’economia agricola ticinese, partecipando in modo
significativo all’evoluzione strutturale che ha visto la produzione vegetale
prendere chiaramente il sopravvento su quella animale. Se quest’ultima
rappresentava ancora, nel 1936, il 71% del totale, nell’85-87 era scesa al 41%
(cfr. R. Crivelli, Il Sistema agricolo ticinese, 1991, pag. 42).
“I settori trainanti,
precisa l’autore, si sarebbero piuttosto orientati verso la produzione vegetale
e tra questa verso due generi di prodotti, i prodotti orticoli e i prodotti
vitivinicoli
.”
Vediamo infatti che il
valore della produzione agricola ticinese, che negli anni 1985-87 aveva forato
il tetto dei 100 Milioni di franchi (100.910.000.-), era costituito per
23.470.000.-  fr. dalla produzione di uva, con un incremento, nel ventennio
1965-85, del
108.6
%.
Nessun dubbio dunque che
la viticoltura fa parte dell’agricoltura e ne costituisce una componente
importante.
3.3.
Rimane da esaminare se
la sottrazione del terreno agricolo in discussione giustifichi il prelievo di un
contributo compensativo, e se sì nella misura pretesa dal Consiglio di Stato.
A norma dell'art. 1 Legge
sulla conservazione del territorio agricolo del 19.12.1989 (LTagr) (che
definisce, in applicazione dell'art. 2 cpv. 2 Legge sulla salvaguardia e sul promovimento
dell'agricoltura dell'11.11.1982, le misure pianificatorie del Cantone e dei
Comuni atte a favorire la conservazione del territorio agricolo ai sensi della
legislazione federale), il territorio agricolo deve, per quanto possibile,
rimanere adibito all'agricoltura.
Il Cantone delimita nel PD
cantonale le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni
idonei all'utilizzazione agricola (art. 2 LTagr); i Comuni delimitano e
istituiscono la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio
agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD. In caso di conflitto
provvedono all'adeguamento dei loro PR entro tre anni dall'adozione del PD (art.
4 LTagr).
La zona agricola
comprende, a mente dell'
art. 5
LTagr:
a) le SAC,
b) i terreni idonei alla campicoltura
e alla foraggicoltura di prima
e seconda priorità e
infine
c) i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono
essere utilizzati
dall'agricoltura.
La zona agricola
dev’essere riservata all’attività agricola, segnatamente
a. alla produzione di generi agricoli, orticoli e
viticoli
b. all’allevamento
e ingrasso di bestiame
c. agli immobili e istallazioni indispensabili all’esercizio di tale
attività e alla
valorizzazione aziendale dei prodotti,
Giusta l'art. 7 LTagr, la
diminuzione di aree agricole può essere operata solo per importanti esigenze
della pianificazione del territorio e previa modifica degli istrumenti
pianificatori cantonali e comunali, secondo la procedura e le competenze
fissate dall'apposita legislazione.
3.4.
Rafforza questa
disposizione l'
art. 8
LTagr prescrivendo che se tocca aree agricole di
cui alle lett.
a)
e
b)
dell'art. 5, la diminuzione dev'essere
compensata dal proprietario della costruzione o dell'impianto, rispettivamente
dall'ente pianificante.
La compensazione
dev'essere di principio reale (art. 9 LTagr).
Se ciò non fosse possibile
o solo parzialmente, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo
che ammonterà da un minimo di venti ad un massimo di cento volte il valore di
reddito agricolo del fondo da compensare (art. 10 LTagr).
All'ente pianificante che
ha versato contributi compensativi o indennità espropriative, l'art. 11 cpv. 1 LTagr
conferisce il diritto di regresso sul proprietario della costruzione o
dell'impianto. Detto diritto non è invece riconosciuto, giusta l’art. 11 cpv. 2
LTagr, a capo del singolo proprietario del fondo.
Per la determinazione del
valore di reddito agricolo dei fondi sono applicabili la legge federale sullo sdebitamento
di poderi agricoli del 12 dicembre 1940 e la legge cantonale sulle stime con le
relative norme di applicazione (art. 12 LTagr).
L’art. 13 LTagr fa obbligo
al Consiglio di Stato di disciplinare mediante regolamento sia la compensazione
- e segnatamente il prelievo del contributo pecuniario sostitutivo - sia la
gestione del fondo cantonale, che, a norma dell’art. 13 cpv. 2 LTagr, dovrà
essere alimentato coi proventi del contributo e destinato all’acquisto, al
miglioramento o al recupero di aree agricole.
Questo, in breve,
l'ordinamento cantonale in materia.
3.5.
Ciò premesso, occorre
stabilire se la diminuzione di terreni viticoli rientra nell’ipotesi dell’art.
8 lett. a) e b) LTagr e dev’essere compensata.
Occorre cioè stabilire se
i terreni viticoli, non menzionati dal disposto, appartengono alle SAC (lett.
a) - e qui la risposta è subito negativa (almeno per i terreni già vignati) - o
agli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima
e seconda priorità (lett. b).
Una semplice
interpretazione letterale dell’art. 8 lett. b) LTagr parrebbe escludere che
l’obbligo compensativo si estenda ai terreni viticoli. Tanto nel linguaggio
comune quanto in quello tecnico il concetto di campicoltura non è estensibile
alla coltivazione della vigna. La vigna non è un campo, e d’altra parte non è
idonea, o in misura del tutto sussidiaria, alla foraggicoltura (lo è tutt’al
più tra i filari, in caso di coltivazione fortemente estensiva, ad es. per
motivi di protezione dell’avifauna).
Né, d’altronde, il fatto
che l’art. 6 LTagr includa la produzione di generi viticoli tra le attività
agricole alle quali la zona agricola dev’essere riservata vale ad assegnare i
relativi terreni alla categoria b) dell’art. 8 LTagr.
Niente compensazione,
dunque, dei terreni viticoli promossi in zona edificabile?
3.6.
Nel rispondere al
quesito va tenuto presente che il PD suddivide la superficie agricola in
cinque categorie (da A ad E). In
A)
figurano i terreni
molto idonei
alla viticoltura
e parzialmente alla campicoltura, con pendenze inferiori
al 30%, con l’avvertenza che in media il 50% di questi terreni è anche idoneo
alla campicoltura.
Alla cat.
B)
appartengono terreni
idonei alla viticoltura
, inclusi nel catasto viticolo,
con pendenze dal 30 al 50%, (20 – 30% se il rilievo è terrazzato).
La cat.
C)
è
composta da terreni idonei alla campicoltura, con pendenze inferiori al 20%,
strato arabile superiore a 30 cm. e clima adeguato alle colture diffuse nel
Cantone.
Nella cat.
D
)
troviamo terreni molto idonei alla foraggicoltura con pendenze inferiori al 25%
la cui limitata idoneità alla campicoltura è data dall’altitudine e/o
dall’esiguo strato arabile.
Abbiamo quindi nella cat.
E
)
i terreni idonei alla foraggicoltura (prati da sfalcio) con pendenze dal 20 al
40/45%.
Significativo il fatto che
il 30% dei migliori terreni si trova oramai all’interno delle zone edificabili
stabilite dai PR.
Una categoria speciale
rappresentano le
SAC,
costituite dai terreni idonei alla
campicoltura
fuori dalla zona edificabile e inoltre dai terreni molto idonei alla
viticoltura
(A)
non ancora vignati.
I documenti pianificatori
di base del PD in materia agricola sono:
a) la
Carta generica delle idoneità agricole
, stabilita sulla       base
dell’idoneità dei terreni all’utilizzazione agricola, in                 funzione
della loro attitudine alla lavorazione meccanica e                                      dei
fattori climatici generali e pedologici (qualità del terreno).
b) la
Carta delle priorità agricole
che traduce in termini             pianificatori
la carta generica delle idoneità, riassumendone            le diverse categorie
in tre gruppi principali:
1.  terreni di
prima priorità
: vitali per la conservazione                               dell’insieme
delle aree agricole e delle loro attività. Vi                    appartengono
le cat.
A
,
C
e la cat.
D
sopra i 600 m/m;
2.  terreni di
seconda priorità
: degni di salvaguardia, in cui il                  rilievo,
le caratteristiche pedologiche e il clima limitano le                   possibilità
di sfruttamento agricolo – cat.
B, E
e cat.
D
sotto
il 600 m s/m;
3.  terreni agricoli
sussidiari
(non rappresentati sulle carte):               con
pendenze superiori al 50% o rilievo troppo                                      accidentato
per uno sfruttamento meccanizzato o con                                           difficoltà
di accesso. Su questi terreni importa mantenere                                l’utilizzazione
agricola
“per motivi di interesse generale,                                                  quali
il mantenimento di aree produttive supplementari, la                                       cura
del suolo e della vegetazione e la conservazione                                            dell’equilibrio
ecologico e del paesaggio”
c)   la
Carta delle superfici per l’avvicendamento colturale     (SAC)
che
comprende i terreni di prima priorità con qualità      agronomiche e rilievo
idonee alla campicoltura.
“I Comuni
nell’elaborazione del loro PR devono attribuire alla zona agricola i terreni
particolarmente idonei allo sfruttamento agricolo, segnatamente i centri
aziendali, i terreni di prima e seconda priorità e le superfici che
nell’interesse generale devono essere riservate all’agricoltura. … In caso di    necessità,
determinata da interessi generali preponderanti, i nuovi ampliamenti non devono
andare a scapito delle superfici agricole migliori e devono essere per quanto
possibile compensati. In tal caso dovranno essere ricuperate equivalenti
superfici agricole o essere migliorati terreni di scarso pregio o,
subordinatamente, sarà praticata una
compensazione monetaria, proporzionale
alla plusvalenza
, il cui prodotto sarà da destinare a misure di
miglioramento della base produttiva agricola.
La politica in materia di
territorio agricolo si traduce nel seguente primo obiettivo:
“Mantenere
una sufficiente superficie agricola, affinché l’agricoltura possa adempire,
oltre alla su funzione di approvvigionamento, a quella di tutela del paesaggio
e di protezione del territorio.”
E’ quanto leggiamo nel
Rapporto esplicativo del PD (Il territorio agricolo,
A/3).
A queste considerazioni si
è ispirata la LTagr, con identico obiettivo, come appare dall’approfondito
rapporto di maggioranza della Commissione speciale per la pianificazione del
territorio sull’iniziativa popolare dell’11.4.1988.
Ciò premesso, e considerata
l’importanza della viticoltura nell’economia agricola ticinese, non è pensabile
che la diminuzione di terreni viticoli venga esclusa dall’obbligo compensativo.
Non è concepibile, nel contesto sopra evocato, che questi terreni vengano
relegati nella categoria delle aree di scarso interesse agricolo, che solo
l’interesse generale giustifica vengano mantenuti in zona agricola.
Se poi si tratta, come in
concreto, di superfici in posizioni favorevoli alla produzione viticola,
abbiamo a che fare con terreni di prima o di seconda priorità, con quindi
un’idoneità all’uso agricolo che li rende particolarmente degni di
conservazione.
Con la precisazione, per rispondere all’obiezione del ricorrente ricordata in
narrativa, che quel che rileva ai fini della compensazione è l’idoneità del
terreno all’uso agricolo e in particolare viticolo e non un effettivo suo
sfruttamento conforme a quell’idoneità.
Ciò premesso, l’art. 8 LTagr, laddove nel prescrivere che la diminuzione delle
aree agricole di cui alle lettere a) e b) dell’art. 5 (ossia delle SAC e degli
ulteriori terreni idonei alla
campicoltura
e alla
foraggicoltura
di prima e di seconda idoneità) dev’essere compensata, omette di menzionare i
terreni idonei alla viticoltura, contiene una lacuna che non può che essere
involontaria, nulla consentendo di ravvisarvi un silenzio qualificato, che non
avrebbe ragione alcuna di essere.
Non solo lo esige
l’importanza sul piano produttivo della viticoltura, ma parimenti la sua
insostituibile funzione nel modellare il paesaggio e conferirgli la sua
inconfondibile identità e valenza culturale.
E’ quanto sottolinea il
succitato Messaggio sulla Politica agricola 2002: “La viticoltura non serve
solo a completare il reddito agricolo ma anche a mantenere preziosi paesaggi
rurali. E’ inoltre alla base di molte tradizioni popolari (loc. cit. pag.
152)”.
La compensazione va dunque
fatta.
3.7.
Ammesso in linea di
principio l’obbligo compensativo, dev’essere ancora determinato se l’entità del
compenso chiesto
al Comune
trovi giustificazione.
In assenza del Regolamento
di applicazione, previsto dall’art. 13 LTagr e ora in via di emanazione, il
calcolo è stato effettuato dalla SA sulla base di direttive interne che
determinano il reddito agricolo (in caso, viticolo) in base alla “
Guide pour
l’estimation de la valeur de rendement agricole
” e lo moltiplicano per un
coefficiente che varia da 20 a 100 volte a dipendenza del valore del terreno
reso edificabile.
In concreto, ritenuto un
valore del terreno edificabile di 300 fr./mq, è stato applicato un coefficiente
pari a 70 volte il reddito
viticolo
di 2 fr./mq
,
portando quindi
il contributo sostitutivo a complessivi fr. 1.915.200, di cui 1.019.200 per il
fondo del ricorrente, che il Consiglio di Stato ha posto a carico del Comune.
Dev’essere subito
precisato che la legge sullo sdebitamento di poderi agricoli del 12 dicembre
1940, alla quale fa riferimento l’art. 12 LTagr, è stata abrogata dalla Legge
federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR). Al suo posto
si applica l’art. 10 della predetta legge, ai cui sensi “il valore di reddito
equivale al capitale il cui interesse, calcolato al tasso medio applicabile
alle ipoteche di primo grado, corrisponde al reddito di un’azienda agricola o
di un fondo agricolo, gestiti secondo gli usi del Paese. Il reddito e il tasso
d’interesse sono fissati secondo una media pluriennale (periodo di calcolo).”
Il Comune contesta questo
metodo di fissazione del contributo, concepito in funzione degli  obiettivi
della LDFR (promozione della proprietà fondiaria rurale, conservazione delle
aziende familiari), ma inadeguato a parer suo a determinare il compenso
pecuniario per il terreno agricolo sottratto a favore di altre utilizzazioni.
Il TPT non condivide
questa opinione e non vede motivo di scostarsi dal procedimento in esame,
ritenendo che il valore reddituale del terreno da compensare costituisca una
base di calcolo adeguata a determinare il compenso pecuniario sostitutivo, non
meno di quanto lo sia per stabilire il valore di riscatto delle aziende
agricole nei casi previsti dalla LDFR.
3.8.
La LTagr stabilisce
che la compensazione possa oscillare da un minimo di venti ad un massimo di
cento volte il valore di reddito agricolo del fondo (art. 10 cpv. 2 LTagr).
E’ su questa disposizione
che si innesta la direttiva interna del Consiglio di Stato, consistente in una
tabella
in cui il coefficiente da venti a cento volte il reddito agricolo del terreno
da compensare viene determinato in funzione e del valore di reddito agricolo
del fondo e del valore commerciale conferitogli rendendolo edificabile.
Per i terreni viticoli è
previsto un valore di reddito agricolo variante da 2 a 3 fr./mq, con una
propria scala dei coefficienti. Si ha il coefficiente di 20 volte il valore di
reddito agricolo con un valore commerciale inferiore a 50 fr./mq e un valore di
reddito viticolo di 2 fr./mq.
Il coefficiente 100 è invece dato con un valore commerciale superiore ai 400
fr./mq e un valore viticolo di fr. 3 fr./mq.
Da notare che si assume il valore reddituale del solo terreno nudo, a
prescindere dalla presenza o meno di vitigni.
Quel che conta in questo contesto non è lo sfruttamento effettivo a vigna, ma
l’idoneità a quest’uso. E’ la perdita di questo potenziale e non dell’effettivo
reddito che vuol essere compensata.
Nel caso che ne occupa, il valore reddituale dei terreni è stato valutato in 2
fr./mq in applicazione della “
Guide
” surricordata. E’ quanto precisa lo
scritto 14.6.1996 della SA all’attenzione della SPU.
Quanto al valore commerciale
del terreno è stato stabilito tra i 200 e i 400 fr./mq.
Malgrado questi due valori
base il Consiglio di Stato ha assunto il coefficiente 70. Nella risposta è
spiegato che a questo coefficiente si perviene prendendo per base il valore di
reddito agricolo tra 2 e 3 fr.; e  dunque non quello di 2 fr. calcolato dalla
Sezione agricoltura. In realtà non esiste il coefficiente 70 per 2 fr./mq di
reddito agricolo (la tabella si ferma a 60, corrispondenti a 400 fr./mq di
valore commerciale).
Ma, anche correggendo il
calcolo e prendendo il coefficiente 50 previsto dalla tabella per un valore di
reddito viticolo di 2 fr./mq e un valore commerciale tra 200 e 400 fr./mq,
avremo:  2 fr./mq x (6.400 + 7.280 mq) x 50 =
1.368.000.
- fr.
rispettivamente
728.000.-
fr. per il mapp. 302 del ricorrente.
Anche così ridotto, il
compenso pecuniario è enorme e giustifica la contestazione del comune, chiamato
a solverlo
3.9.
Una prima riflessione
che viene spontaneo fare, e che il comune non ha mancato di esprimere, è che
questo compenso non è chiesto a chi beneficia dell’operazione, ossia ai
proprietari dei terreni promossi da agricoli a edificabili, ma al Comune, in
quanto pianificatore. E’ dunque l’intera collettività che attraverso le imposte
deve sobbarcasi quest’onere.
La cosa è manifestamente
urtante e non può porvisi rimedio ricorrendo ai contributi di miglioria, non
previsti per simili forme di locupletazione. Il passaggio del terreno da
agricolo ad edificabile non rientra nelle opere pubbliche per le quali va
prelevato il contributo di miglioria.
D’altra parte non è dato
al tribunale modificare su questo punto la LTagr, che non solo non prevede la
messa a carico del compenso ai proprietari beneficiati, ma addirittura lo
esclude esplicitamente, o, meglio, esclude il regresso del comune nei loro
confronti, il che fa lo stesso (art. 11 cpv. 2 LTagr).
Va tenuto presente che, per urtante che sia, - perlomeno  quando il  compenso
chiesto al Comune è, come in concreto, oltremodo oneroso -, la soluzione
legislativa fa prova di coerenza con l’ordinamento giuridico vigente nel
cantone. Ricordiamo che l’art. 6 LALPT dispone
che “i vantaggi rilevanti
derivanti dalla pianificazione sono compensati attraverso il prelevamento delle
imposte e dei contributi previsti dalle leggi special
i.” E’ questa la
risposta, evidentemente zoppa, che il Cantone Ticino, ma non diversamente si
comportano pressoché tutti i cantoni, dà al precetto dell’art. 5 cpv. 1 LPT
giusta il quale “
il diritto cantonale prevede un’adeguata compensazione dei
vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente
legge
.”
Dai lavori preparatori
della LTagr risulta con estrema chiarezza che la messa a carico dei proprietari
è stata deliberatamente scartata (cfr. Rapp. Di maggioranza 4.12.89, pag. 771).
Il compenso va accollato al Comune, considerato che il travaso dei terreni da
agricoli a edificabili è opera sua, quale ente pianificatore e d’altro lato che
può sembrare eccessivo colpire la plusvalenza prima che si sia realizzata.
(NB I tentativi di
risolvere unitariamente a livello svizzero la compensazione di vantaggi e
svantaggi derivanti dalla pianificazione del territorio ex art. 5 cpv. 1 LPT
non hanno mai portato a risultati concreti per l’eccessiva complessità del
problema e la molteplicità delle situazioni. Il progetto per una legge federale
non ha trovato seguito. “
Considerata la presa di posizione della Conferenza
dei direttori per le costruzioni, la pianificazione e la protezione
dell’ambiente, si è rinunciato a un regolamento giuridico federale direttamente
applicabile. I lavori sono (momentaneamente) sospesi; la misura non è più
inserita nel nuovo programma
” (Rapporto sulle misure della Confederazione
concernenti la politica d’ordinamento del territorio: programma di situazione
1996-1999, FF N. __________Vol. __________, pag. 594).
Alla luce delle pregresse considerazioni il timore del ricorrente che il Comune
possa esercitare il regresso nei suoi confronti e del tutto infondato.
3.10.
Ma se l’onere
compensativo non può essere riversato sul proprietario bisogna che il metodo di
calcolarlo tenga conto della peculiare posizione dell’ente pubblico che ne è
unico debitore.
Se il parametro del valore
commerciale può avere una ragione di essere quando il contributo sostitutivo
serve a compensare il beneficio che il proprietario trae dall’operazione, molto
meno quando se ne rende attore il comune, per motivi di pianificazione del suo
territorio, avulsi da ogni considerazione legata al valore commerciale
acquisito dall’area col renderla edificabile. La plusvalenza che ne deriva ai
proprietari tocca solo molto indirettamente il comune e non rileva ai fini
della sua decisione.
La compensazione del
terreno agricolo non va intesa come misura fiscale, tale non è il suo scopo, ma
piuttosto come provvedimento di pianificazione del territorio, concorrente con
gli strumenti previsti dalle diverse disposizioni settoriali ad assicurare la
conservazione del terreno agricolo.
In questo contesto il
Comune interviene in veste di ente pianificatore del territorio. Questo il suo
compito, la sua funzione.
La compensazione del
terreno agricolo deve quindi inserirsi, senza sovvertirne i termini, nel quadro
della pianificazione territoriale. La LTagr, legge cantonale, non può porre in
essere un ordinamento difforme da quello del diritto federale.
In quest’ordine d’idee
sarebbe gravemente erroneo interpretare la LTagr ravvisandovi la creazione di
una categoria di interessi, quelli agricoli, prioritari rispetto a tutti gli
altri. La legge non istituisce priorità di tipo gerarchico, sottraendo il
territorio agricolo al dettame dei principi pianificatori fondamentali e
segnatamente alla ponderazione degli interessi che sta alla base di tutto il
diritto pianificatorio del territorio (cfr. Catenazzi, Nuovi aspetti e problemi
legati alle zone agricole e di piano regolatore secondo la più recente
normativa pianificatoria del Cantone Ticino, RPG 1991 p. 145 segg.).
Questo è il punto
cruciale, che merita un più ampio sviluppo.
3.11.   Scopi e principi della
pianificazione
Scopo essenziale della
pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost). La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il
paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si
tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa
per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OLPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per
quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base
della loro valutazione”.
3.12.
Questa ponderazione,
che è imprescindibile quando, come in concreto, i terreni rispondono,
indifferentemente alla definizione legale di terreni edificabili (art. 15 LPT)
ed agricoli (art. 16 LPT), deve fondarsi su criteri oggettivi; non può essere
condizionata da fattori estranei prevaricanti, che ne forzino indebitamente le
conclusioni.
In quest’ottica va letto l’art.
1 LTagr, che, nell’enunciare l’obbligo di mantenere il territorio agricolo
adibito all’agricoltura, inserisce a mo' di temperamento l'inciso "
per
quanto possibile
". Occorre debitamente tenerne conto nell'interpretare
questa norma ed evitare di imporre obblighi compensativi tanto onerosi da
ostacolare oltre misura il processo pianificatorio. La LTagr non deve rendere
impossibile una corretta applicazione della LPT.
Ora, questo è precisamente
l’effetto raggiunto dalla contestata decisione accollando al Comune un onere di
fr. 1.915.200.- (recte 1.368.000) per la superficie viticola di mq
13.680
mq trapassata alla zona edificabile.
Questo onere è
evidentemente sproporzionato, vistosamente al di fuori delle possibilità
finanziarie di un piccolo comune, come documentano eloquentemente i dati
contabili riferiti dal patrocinatore.
3.13.
A questo risultato
perverso conducono gli alti coefficienti previsti dalla tabella abbinando
valore di reddito agricolo e valore commerciale, nel quadro dell’art. 10 LTagr
che ammette un coefficiente da 20 a 100 volte il valore di reddito agricolo.
Abbiamo visto sopra che,
fintanto che debitore è il comune (e così vuole oggi la legge cantonale), non
vi sono motivi stringenti per far dipendere l’entità del compenso dal valore
acquisito dal terreno promosso a edificabile.
Quel che importa
compensare non è il valore (commerciale) che il fondo acquisisce perdendo l’uso
agricolo, bensì il valore agricolo venuto così a mancare. Il riferimento al
valore commerciale può solo avere la funzione di far riflettere il comune prima
di invadere zone particolarmente ghiotte per l’edificazione, senza pagarne il
prezzo.
Una soluzione potrebbe
consistere nell’assumere per base unicamente il valore di reddito agricolo
calcolato secondo la succitata “
Guide
” e graduare il coefficiente
partendo da 20 (minimo dell’art. 10 cpv. 2 LTagr) per i valori più bassi,
aumentandolo quindi in proporzione all’aumentare del valore reddituale
agricolo.
Se si intende nondimeno
mantenere l’abbinamento del valore reddituale agricolo con quello commerciale
si dovrà vegliare, - specie trattandosi di compensare terreni viticoli dal
valore reddituale naturalmente superiore a quello dei comuni terreni agricoli
-, di non infliggere imposizioni punitive, incompatibili con la funzione
meramente fiancheggiatrice del compenso, volto a inibire una troppo agevole
espugnazione del territorio agricolo, senza tuttavia porre insopportabili
ipoteche ad una pianificazione conforme ai principi fondamentali, fondata su
una corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Dove le esigenze
dell’agricoltura devono trovare attenta udienza, ma non per questo impedire che
vengano debitamente presi in considerazione gli altri interessi degni di
tutela.
3.14.
Detto questo, non
spetta al tribunale correggere le modalità del calcolo, sostituendo il suo
apprezzamento a quello governativo.
La sola decisione che gli
compete è di annullare la risoluzione qui contestata, manifestamente inaccettabile,
e di rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché ricalcoli il contributo
pecuniario sulla base di nuovi parametri, possibilmente attraverso il
Regolamento prescritto dalla LTagr, di prossima emanazione.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
nel senso dei considerandi.
§) di conseguenza il
punto 3. del dispositivo (compenso              agricolo) viene annullato e gli
atti rinviati al Consiglio di Stato   per nuova decisione.
3.   Non si prelevano tasse né spese
di giudizio. Il Consiglio di Stato verserà a __________ __________ fr. 1'500.--
di ripetibili.
4.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                    Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario