ti_gerichte · 52.2005.412 · 2006-04-19 · it
Accertamenti insufficienti in relazione all'annullamento di una licenza in sanatoria per la costruzione di un apiario fuori zona edificabile. Condanna del comune al pagamento di ripetibili

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.04.2006 52.2005.412
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.04.2006 52.2005.412
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.04.2006 52.2005.412

Incarto n.
52.2005.411-412
Lugano
19 aprile 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
b)
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 29 novembre 2005 (no. 5696) del
Consiglio di Stato, che ha accolto l'impugnativa presentata da __________ avverso
la risoluzione 15 luglio 2005 con cui il CO 4 ha rilasciato a RI 1 una licenza
edilizia in sanatoria per la costruzione di un apiario al mapp. __________;
viste le risposte:
-    21 dicembre 2005 di RI 1,
-    4 gennaio 2006 di __________,
-    10 gennaio 2006 del Consiglio
di Stato,
al ricorso sub a);
-    4 gennaio 2006 di __________,
-    10 gennaio 2006 del Consiglio
di Stato,
-    19 gennaio 2006 del
comune di __________
al ricorso sub b);
preso atto della replica 6
febbraio 2006 di
RI 1
e delle dupliche:
-    10 febbraio 2006 di __________,
-    16 febbraio 2006 del
comune di __________,
-    7 marzo 2006 del Consiglio
di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel luglio
del 1980 RI 1 ha chiesto ed ottenuto dal CO 4 il permesso di erigere su un
fondo posto al di fuori della zona edificabile di proprietà di __________ (mapp.
__________, di 3'383 mq) una baracca in legno di m 4.50 x 3.00 da destinare
all'apicoltura.
Dal
momento che l'autorizzazione era stata rilasciata senza interpellare l'autorità
cantonale, il 23 febbraio 2005 il municipio ha ordinato all'apicoltore di
inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria. Il 14 marzo 2005 RI 1 ha
dunque presentato i documenti sollecitati, concernenti l'apiario di tipo
svizzero costruito nel 1980. A specifica richiesta dell'autorità comunale, il
14 aprile seguente ha poi specificato che sulla particella erano presenti una
settantina di arnie.
Alla
domanda si sono opposti diversi proprietari di fondi situati nella zona, sollevando
numerose censure d'ordine formale e materiale, in particolare riguardo alla compatibilità
dell'insediamento - a loro parere gravemente molesto - con la destinazione residenziale
del territorio circostante.
Raccolto
il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 15 luglio 2005 il
municipio di CO 1ha rilasciato la licenza in sanatoria, rigettando nel contempo
le censure di stampo in gran parte civilistico sollevate dagli opponenti.
B.   Con
giudizio 29 novembre 2005 il Consiglio di Stato ha tuttavia annullato la risoluzione
municipale, accogliendo il ricorso contro di essa interposto da RI 1.
Criticato il municipio per non aver preteso
il completamento della domanda di costruzione con tutti i dati riguardanti le
arnie mobili a cassetta poste attorno all'apiario svizzero, l'autorità di
ricorso di prime cure ha escluso che la licenza potesse essere rilasciata in
base all'art. 22 LPT, poiché l'opera non sarebbe conforme alla zona forestale
nella quale si trova e risulterebbe addirittura dannosa ai sensi dell'art. 16
LFo. L'apiario non potrebbe neppure essere posto al beneficio di
un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT per carenza del requisito
dell'ubicazione vincolata.
Donde l'annullamento del permesso in
sanatoria, con la condanna del comune di __________ al pagamento di congrue
ripetibili (fr. 600.-) ai ricorrenti.
C.   Avverso questo
giudicato sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune
di __________ e RI 1.
a) Con gravame 14 dicembre 2005 il comune ha
chiesto l'annullamento del dispositivo 2 del giudizio governativo, contestando l'obbligo
di versare ripetibili ai ricorrenti.
L'ente locale ha ricordato di esser
intervenuto nella lite per motivi derivanti dalla sua funzione e di aver
rilasciato la controversa licenze edilizia sulla scorta del preavviso
vincolante dell'autorità cantonale. Il Governo non poteva dunque accollargli il
pagamento di ripetibili.
b) Mediante ricorso 15 dicembre 2005 RI 1 ha
postulato l'annullamento della decisione resa dal Consiglio di Stato e la conferma
del permesso rilasciatogli dal municipio di CO 1.
Contestata la legittimazione ricorsuale
degli opponenti, l'insorgente ha sottolineato che contrariamente a quanto
supposto dal Governo sulla scorta di accertamenti incompleti l'apiario non si
trova in zona boschiva, bensì agricola, per cui risulterebbe del tutto conforme
alla funzione prevista per la zona di utilizzazione e potrebbe beneficiare di
un permesso ordinario. L'apiario in loco da ben 25 anni - ha soggiunto l'insorgente
- andrebbe comunque autorizzato trattandosi di una costruzione ad ubicazione
vincolata.
D.   Il
Consiglio di Stato ha proposto la reiezione di entrambi i gravame senza
formulare particolari osservazioni.
Gli
insorgenti si sono sostenuti vicendevolmente, mentre __________ hanno avversato
in particolare il ricorso di RI 1 con argomentazioni che saranno riprese - per
quanto necessario - nel seguito.
E.   In sede di
replica e di duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive
tesi, allegazioni e domande.
F.   Con
decisione 21 febbraio 2006 resa in applicazione dell'art. 10 LFo la Sezione forestale
ha appurato che il mapp. __________ di __________ è solo parzialmente di natura
boschiva. Dalla planimetria allegata alla risoluzione emerge segnatamente che la
parte centrale del fondo, nella quale si trova l'apiario, non è foresta. L'avviso
del deposito di tale accertamento in vista della sua pubblicazione è stato
notificato ai confinanti, compresi i resistenti nella loro qualità di
comproprietari della coattiva al mapp. __________, i quali non hanno sollevato
alcuna opposizione.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei
ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 21 LE,
nonché 43 e 46 PAmm.
Entrambi i gravami sono pertanto ricevibili in
ordine e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla
scorta delle tavole processuali, senza procedere all'assunzione delle prove
notificate, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori
elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 18 cpv. 1
PAmm). Non occorre in particolare esperire un sopralluogo, atteso che la
situazione dei luoghi emerge chiaramente dai documenti (mappe, fotografie) versati
agli atti e la natura del mapp. __________, per quanto qui interessa, è stata
accertata in modo puntuale dalla Sezione forestale con risoluzione passata in
giudicato. Per il resto, ad eventuali lacune nell'accertamento dei fatti poste
in essere dall'autorità inferiore si potrà se del caso porre rimedio rinviandole
la causa per nuovo giudizio previa adeguata sanatoria (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2.   2.1. In
materia edilizia non esiste più da tempo l'actio popularis. Nel 1995 il legislatore
ha infatti modificato l'art. 8 LE togliendo dalla norma il passaggio che
consentiva ad ogni cittadino attivo nel comune di osteggiare una domanda di
costruzione. Attualmente, la legittimazione attiva in seno alla LE presuppone
dunque che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di
persone, la cui situazione appare collegata all'oggetto del provvedimento
impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso, che permetta di
distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della comunità. Il
ricorrente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, diretto ed
attuale, a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa
tende a rimuovere. Deve, insomma, dimostrare di essere toccato dalla decisione
impugnata in misura superiore a quella degli altri membri della comunità e di
trovarsi in una situazione degna di considerazione con l'oggetto della lite.
Non occorre che invochi la lesione di una norma che tutela i diritti individuali
o soggettivi. La compromissione di un interesse di mero fatto è sufficiente
(DTF 121 II 173 ss., 120 Ib 59, 387; RDAT II-1992 N. 58; Scolari, Commentario,
II ed., N. 935 ss. ad art. 21 LE; Borghi/Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, N. 2 ss. ad art. 43 PAmm).
2.2. Nell'evenienza concreta, la part. __________
non confina con nessuno dei mappali dei ricorrenti in prima istanza di giudizio,
posti più a nord, oltre la strada che da __________ porta alla frazione di __________.
La casa di abitazione di __________ dista però circa 126 m in linea d'aria
dall'apiario, mentre la PPP di __________ è collocata a 181 m dal manufatto
(cfr. osservazioni 9 febbraio 2006 dell'UTC di __________). L'imbocco della strada
coattiva che serve le due proprietà (mapp. __________) si trova inoltre a pochi
metri dal confine settentrionale della part. __________.
In simili evenienze, la decisione del
Consiglio di Stato di ammettere la legittimazione attiva degli opponenti
resiste alle critiche sollevate in questa sede da RI 1. La presenza dell'apiario
nelle vicinanze dei mapp. __________ e __________ consente di ritenere infatti che
i loro proprietari si trovino collegati per situazione all'oggetto della
licenza impugnata da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso per riconoscer
loro la potestà ricorsuale.
3.   3.1. Edifici
o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con la licenza edilizia
(art. 1 cpv. 1 LE). I permessi rilasciati
a posteriori
per opere
realizzate senza permesso o in contrasto con il permesso ricevuto non si
differenziano da quelli rilasciati preventivamente. Anche nell’ambito del
rilascio di un permesso destinato a sanare il difetto di un valido titolo
autorizzativo, l’autorità statuisce soltanto sulla conformità, per rapporto
alle normative edilizie concretamente applicabili, delle opere raffigurate sui
piani presentati con la domanda. L'autorità non si pronuncia, per contro, sulla
legittimità delle opere effettivamente eseguite. Se i piani non corrispondono
alle opere eseguite abusivamente, la licenza eventualmente rilasciata non pone
rimedio al permesso mancante. L'abuso formale continua a sussistere fintanto
che l'autorità non si pronuncia sulla conformità di una domanda di costruzione
corredata da piani e da relazioni corrispondenti alle opere effettivamente
riscontrabili sul terreno (cfr. STA inedita 14 aprile 2003 in re CE F., consid.
2).
3.2. Nel caso di specie, la domanda di
costruzione che RI 1 ha presentato il 14 marzo 2005 concerneva unicamente
l'apiario svizzero con 14 arnie costruito sulla scorta del permesso ottenuto nel
1980. Ciò non significa tuttavia che la domanda fosse incompleta come sostenuto
dal Consiglio di Stato. Al contrario, stante la natura dell'opera essa
conteneva tutti i documenti prescritti dall'art. 9 RLE.
4.   A seguito
di una procedura fondata sull'art. 10 LFo, il 21 febbraio 2006 la competente
autorità cantonale ha stabilito che la parte centrale del mapp. __________ di __________
nella quale si trova l'apiario non è foresta. Questo accertamento sottrae la superficie
dichiarata non boschiva alla disciplina della LFo e impone di valutare la
controversa licenza unicamente dal profilo dell'art. 24 LPT.
4.1. Giusta l'art. 24 LPT, fuori delle zone
edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione
o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla
funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione
esige un'ubicazione fuori della zona edificabile e non vi si oppongono
interessi preponderanti. I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente
(DTF 124 II 252 consid. 4
,
123
II 256 consid.
5; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, p. 207).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha
carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere
poste esigenze severe (v. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N.
909 e rinvii). Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto
fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione
del terreno. Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di
ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 consid. 3.1.).
L'adempimento del secondo requisito di cui
all'art. 24 LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti che si
oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione
degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi
della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28
consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare quelli miranti a proteggere
le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggio gli impianti ed a
conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b
/
d
LPT).
4.2. Da
anni la giurisprudenza federale riconosce che gli apiari - comprese le costruzioni
strettamente necessarie all'esercizio dell'attività apicola - adempiono il requisito
dell'ubicazione vincolata fuori zona edificabile (cfr. STF 7 maggio 1987 pubbl.
in forma riassuntiva nel Bollettino d'
info
rmazione UPT 4/87 p. 14). La conclusione opposta cui è pervenuto il
Consiglio di Stato senza alcuna motivazione plausibile, adducendo in
particolare che nessuna ragione impedisce all'apicoltore di posare le sue
infrastrutture in "zona conforme a PR"(?), non può essere condivisa.
A maggior ragione nel caso di specie, ove l'ubicazione vincolata dell'apiario al
centro del mapp. __________ potrebbe essere data anche in senso positivo
proprio in funzione della vicinanza con il circostante bosco di castagno,
pianta dalla quale le api ricavano notoriamente un miele tipico ticinese di
particolare pregio (cfr., in relazione a quest'ultima riflessione, art. 9
O
del DFE del 22 settembre 1997 sull'agricoltura biologica
, RS 910
.181).
Dal
profilo dell'art. 24 lett. a LPT nulla si oppone invero al rilascio della controversa
autorizzazione.
Irrilevante si avvera da questo punto
di vista la prossimità esistente verso nord tra la part. __________ e la zona
residenziale estensiva che accoglie le proprietà degli opponenti.
4.3.
Resta da esaminare se al rilascio del permesso eccezionale ostano interessi pubblici
preponderanti. Il Governo non ha toccato il tema, né ha effettuato alcun accertamento
che permetta a questo Tribunale di affrontarlo con cognizione di causa.
L'analisi prevista dall'art. 24 lett. b LPT
esige, secondo l'art. 3 OPT, la determinazione e la ponderazione di tutti gli
interessi pubblici e privati toccati dal progetto, segnatamente degli interessi
perseguiti sia dalla stessa LPT che da norme speciali concernenti la protezione
dell'ambiente, della natura e del paesaggio, dell'aria e delle foreste. In
assenza di un'adeguata istruttoria volta ad individuare questi elementi e le prerogative
del mapp. __________ ai fini delle valutazioni imposte dal diritto federale, il
giudizio impugnato va annullato e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato affinché
si pronunci nuovamente sul gravame degli opponenti previa assunzione degli
elementi di giudizio necessari.
5.   Giusta
l'art. 6 cpv. 2 LCFo, edifici ed impianti devono rispettare una distanza di almeno
10 m dal bosco, con la possibilità di derogarvi nei termini e alle condizioni indicate
al cpv. 3 della stessa norma.
Agli
atti manca qualsiasi accertamento in relazione all'esatta distanza che
intercorre tra l'apiario ed il limite del bosco stabilito dalla Sezione
forestale. Questa lacuna giustifica ulteriormente la retrocessione dell'incarto
al Governo affinché esperisca le indagini che si impongono.
6.   Per
giurisprudenza costante (RDAT I-1993 N. 19), il comune che soccombe in un
contenzioso edilizio è condannato al pagamento di un'indennità per ripetibili
soltanto quando interviene in lite quale unico antagonista della parte
vincente. Negli altri casi le ripetibili sono invece addebitate alle parti che
si sono battute al suo fianco senza successo (art. 31 PAmm; Borghi/Corti, op.
cit., art. 31 PAmm n. 2 b). Interessato all'esito della procedura di ricorso di
prima istanza non era il comune, ma il beneficiario della licenza impugnata.
Soltanto quest'ultimo poteva e doveva quindi essere chiamato a pagare le
ripetibili riconosciute dal Consiglio di Stato alla parte vincente.
In quanto volto soltanto a contestare le
ripetibili addebitategli dal Governo, il ricorso proposto dal comune di __________
si avvera pertanto del tutto fondato.
7.   Sulla
scorta di quanto precede l'impugnativa di RI 1 deve essere parzialmente accolta,
annullando il giudizio querelato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato
affinché emani una nuova decisione in esito ad un'adeguata istruttoria. Il
gravame proposto dal comune va invece accolto integralmente.
La tassa
di giustizia e le spese sono equamente ripartite tra le parti private (art. 28
PAmm), compensate le ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 24 LPT; 3 OPT; 10 LFo; 21 LE; 6
LCFo; 18, 28, 31, 43 e 46 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso di
RI 1 è accolto parzialmente.
Il ricorso del comune di __________ è accolto integralmente.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 29
novembre 2005 (no. 5696) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   gli atti sono
rinviati al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione esperiti i
necessari accertamenti.
2.   La tassa di
giudizio di fr. 800.- è posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 400.-
e dei resistenti in solido per la differenza. Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione
a:
patr. dall'
tutti
patr. dall'avv
;
;
Ufficio federale dello sviluppo territoriale,
3003 Berna.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
3. CO 3
1, 2, 3 patrocinati da: PA 2
4. CO 4
5. CO 5
6. CO 6
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario