ti_gerichte · 52.1995.421 · 1996-01-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.01.1996 52.1995.421
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.01.1996 52.1995.421
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.01.1996 52.1995.421

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00421
DP 192/94
cm
Lugano
12 gennaio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi e Efrem Beretta, quest'ultimo in sostituzione del Giudice
Lorenzo Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 6 luglio 1994 di
__________
rappr.
da: avv. __________
contro
la
decisione 15 giugno 1994 (no. 5233) del Consiglio di Stato, che ha
parzialmente accolto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 10 novembre 1993 con la quale il Consorzio scolastico delle
scuole elementari della __________ gli ha imposto il pagamento dei pasti
consumati dai figli presso la mensa scolastica di __________ nel periodo
gennaio 1987/novembre 1992;
viste le risposte:
-    25 luglio 1994 del Consorzio
scolastico delle scuole elementari della __________ in __________;
-    24 agosto 1994 del Consiglio di
Stato e del Dipartimento dell'istruzione e della cultura;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   In data 6 giugno 1979 il
Consiglio di Stato ha approvato lo Statuto del Consorzio scolastico delle
scuole elementari della __________ (in seguito: Consorzio), una corporazione di
diritto pubblico costituita per una durata illimitata tra i comuni di
__________, __________, __________, __________, __________, __________,
__________ e __________ allo scopo (art. 2 Statuto) di costruire e amministrare
un centro scolastico di scuola elementare.
Tra i vari compiti assunti dal Consorzio vi è anche quello di
organizzare i trasporti e la refezione degli allievi. La versione originaria dell'art.
26 dello Statuto prevedeva che le relative spese, dedotti i sussidi cantonali e
gli eventuali contributi delle famiglie, erano ripartite tra i comuni
consorziati in ragione del numero degli allievi della scuola. A seguito di una
modifica statutaria approvata dal Dipartimento dell'interno con risoluzione 19
giugno 1991, l'attuale art. 26 sancisce che le spese per la refezione sono
coperte dal Consorzio (con un contributo per allievo equivalente al sussidio
del Cantone per gli altri ordini di scuola) e dalle famiglie degli allievi (per
la quota-parte restante); il contributo del Consorzio è ripartito tra i comuni
consorziati in proporzione al numero degli allievi di ciascun Comune che
frequentano la mensa.
B.   In occasione di una seduta
tenutasi il 5 ottobre 1987 la Delegazione del Consorzio ha dibattuto la
questione legata all'organizzazione ed alla copertura delle spese della mensa
scolastica.
La suggestione del Presidente __________ di affidare la gestione
della mensa all'__________ di __________ consentendo al gestore di fatturare il
costo integrale dei pasti alle famiglie (che a loro volta avrebbero incassato
direttamente eventuali sussidi presso il rispettivo comune di domicilio) è
stata avversata da __________, delegato dei Comuni della __________, il quale
ha chiesto che gli oneri di refezione fossero ripartiti in parti uguali tra la
famiglia, il Consorzio e il Comune di provenienza dell'allievo. Con cinque voti
favorevoli e quello contrario di __________ la Delegazione ha infine accettato
la proposta __________, identica - per quanto attiene alle modalità
d'organizzazione della mensa presso il __________ - alla soluzione adottata dal
Cantone per gli allievi della scuola media di __________.
C.   A seguito di una denuncia
sporta da __________ e di una lettera di lamentela sottoscritta da 22 genitori,
nel mese di ottobre del 1987 il Consiglio di Stato, agente in veste di autorità
di vigilanza, ha aperto un'inchiesta amministrativa sul funzionamento della
mensa scolastica del Consorzio.
Le risultanze delle indagini condotte da un'apposita commissione
hanno indotto il Governo a richiedere al Consorzio l'allestimento di uno studio
circostanziato sulla possibilità di creare una mensa autonoma, una maggior
chiarezza nella ripartizione degli oneri e un cambiamento del procedimento di
fatturazione, nel senso di passare dal sistema gestore-famiglie al sistema gestore-consorzio
e consorzio-famiglie (cfr. ris. no. 8306 del 23 dicembre 1987).
Il Consorzio si è adagiato
alle direttive governative iniziando ad addebitare l'intero costo del vitto
alle famiglie, le quali incassavano direttamente il sussidio dal proprio comune
di domicilio. In seguito, applicando alla lettera il nuovo art. 26 dello
Statuto, l'ente ha fatturato alle famiglie la loro quota-parte (corrisponden-te
al prezzo ufficiale della refezione nei ristoranti scolastici del Cantone) ed
ai rispettivi comuni di provenienza degli allievi la differenza. Per l'anno
scolastico 1992/93 la partecipazione delle famiglie è stata dunque di fr. 5.50
per pasto, quella dei comuni di fr. 3.55. L'anno seguente il contributo
comunale è salito a fr. 3.65 per compensare l'aumento del prezzo del pranzo
scolastico presso il __________ (passato da fr. 9.05 a fr. 9.15).
D.   __________ e __________
hanno frequentato la scuola elementare consortile facendo regolarmente capo al
servizio di refezione organizzato dal Consorzio. Il padre si è tuttavia
rifiutato di pagare le consumazioni, resistendo alle varie procedure d'incasso
avviate nei suoi confronti. Dopo vicissitudini giudiziali che ai fini della
presente pronunzia non occorre evocare, con decisione 10 novembre 1993 il Consorzio
scolastico ha fatturato a __________ la somma di complessivi fr. 8'791.45
relativa ai pasti ed alle bevande che i suoi figli avevano consumato presso la
mensa dal gennaio 1987 al novembre 1992.
E.   Con giudizio 31 maggio 1994
il Consiglio di Stato ha annullato la summenzionata decisione nella misura di
fr. 7'753.45, accogliendo parzialmente l'impugnativa contro di essa interposta
da __________.
Narrati i fatti ed esposte nel dettaglio le argomentazioni
addotte dalle parti in causa, l'autorità di ricorso di prime cure ha constatato
innanzi tutto che la querelata decisione si appoggia in parte sul vecchio art.
26 dello Statuto e in parte sulla nuova versione della medesima norma entrata
in vigore nel 1991.
Esaminando la fattispecie alla luce di quest'ultimo disposto,
il Governo ha reputato infondata la tesi della gratuità della refezione
scolastica affacciata dall'insorgente. Il principio della partecipazione delle
famiglie ai costi di refezione si fonda appunto sul nuovo art. 26 dello
Statuto, norma approvata dal Dipartimento dell'interno con risoluzione 19
giugno 1991 rimasta inimpugnata e quindi cresciuta in giudicato. D'altra parte
- ha annotato il Consiglio di Stato - il disposto statutario in oggetto non
contrasta con la legislazione cantonale vigente in materia, atteso che né l'art.
7 cpv. 3 Lsc 1990 né l'art. 110 Lsc 1958 sanciscono la possibilità di fruire
delle mense scolastiche senza un contributo ai costi da parte delle famiglie
degli allievi. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto altresì che il prezzo del
pasto presso il __________, fissato dalla medesima autorità in fr. 9.15 (cfr. ris.
no. 4379 del 2.6.1993), e la partecipazione di fr. 5.50 richiesta ai genitori,
corrispondente al prezzo ufficiale della refezione nei ristoranti scolastici
del Cantone (cfr. ris. CdS no. 5457 del 2.7.1991 e susseguente decisione di
adeguamento 25.11.1992 del DPE), fossero corretti, così come il procedimento
d'incasso adottato dal Consorzio. In quanto fondata sul nuovo art. 26 dello
Statuto, la fatturazione di fr. 1'038.- di cui alla querelata risoluzione è
stata insomma confermata siccome legittima.
La somma di fr. 7'753.45 esposta dal resistente in base al vecchio
art. 26 dello Statuto è stata invece annullata poiché corrispondente alla
globalità dei costi della refezione scolastica; dato che a far tempo dal
gennaio 1987 il ricorrente non ha percepito sussidi dal proprio comune di
domicilio, il Governo ha invitato il Consorzio ad emanare un nuovo conteggio
limitato alla quota-parte effettivamente a carico della famiglia __________.
Quanto alla validità formale della decisione impugnata,
l'Esecutivo cantonale ha rilevato in via abbondanziale che la Delegazione aveva
autorizzato il Presidente e la segretaria del Consorzio ad emettere per ogni
singolo allievo la fatturazione mensile delle consumazioni, ratificando
peraltro il loro operato nel corso della seduta del 22 dicembre 1993.
F.   Avverso la predetta
pronunzia governativa __________ insorge ora innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo che venga annullata unitamente alla decisione 10
novembre 1993 resa dal Consorzio.
Esposta minuziosamente la cronistoria, in diritto
l'insorgente ripropone essenzialmente le medesime critiche addotte in prima
istanza.
Ribadisce dunque che l'impugnata decisione non è stata adottata
dall'autorità competente nel rispetto della procedura sancita dalla LCCom e
dalla LOC, il che comporterebbe la nullità o perlomeno l'annullabilità della
medesima.
Quanto al nuovo art. 26 dello Statuto, insiste nell'affermare
che la modifica della norma non è avvenuta nella forma e nei modi previsti
dalla legge, poiché in violazione dell'art. 187 LOC essa non è mai stata
pubblicata all'albo del Comune di __________; d'altro canto, il disposto
statutario contrasterebbe con la legislazione imperativa cantonale (art. 110 Lsc
1958) che ponendo a carico dei comuni le spese della refezione assicurano alle
famiglie la gratuità del vitto dispensato agli allievi delle scuole obbligatorie
impossibilitati a rincasare per il pranzo.
Il ricorrente censura inoltre siccome iniqua la ripartizione
delle spese di refezione scolastica operata dall'art. 26 dello Statuto
consortile: la quota-parte di fr. 5.- posta a carico delle famiglie sarebbe
troppo elevata tenuto conto del prezzo complessivo del pasto (fr. 8.70 nel
1991-92) e della qualità del cibo.
Contesta infine gli interessi e la tassa di giudizio che il
Consorzio gli ha addebitato con la decisione del 10 novembre 1993.
G.   All'accoglimento del ricorso
si oppongono il Consorzio, il Consiglio di Stato e il Dipartimento
dell'istruzione e della cultura, i quali contestano partitamente le tesi dell'insorgente
con argomenti che per quanto necessario saranno ripresi nei considerandi che
seguono.
H.   In fase istruttoria il
Tribunale ha accertato d'ufficio l'ammontare del sussidio elargito dallo Stato
nell'ambito della refezione dispensata nei vari ordini di scuola del Cantone,
dandone successivamente notizia alle parti. Il giudice delegato ha pure compulsato
presso la Sezione degli enti locali l'incarto no. 648-RE-779 relativo
all'approvazione della modifica dell'art. 26 dello Statuto, estraendo una
fotocopia della dichiarazione 7 gennaio 1989 con la quale il Municipio di
__________ conferma di aver regolarmente proceduto alle pubblicazioni di legge
dopo che l'Assemblea comunale aveva deliberato sull'oggetto in discussione nel
corso della seduta ordinaria tenutasi il 18 dicembre 1988.
Delle precise risultanze emergenti da tale documento, delle informazioni
raccolte presso l'Ufficio della refezione e dei trasporti scolastici, così come
delle osservazioni presentate a riguardo dagli interessati si dirà, ove occorresse,
in seguito.
considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda sull'art.
208 LOC, applicabile alla fattispecie grazie al rinvio di cui all'art. 38 LCCom.
La natura pubblicistica del contenzioso e la possibilità di deferire il medesimo
alla giurisdizione amministrativa sono già stati d'altronde accertati chiaramente
nella sentenza resa il 6 luglio 1993 dalla II camera civile del Tribunale di appello
(cfr. II CCA 6.7.1993 Consorzio scolastico di scuole elementari __________ c.
M.D.).
La legittimazione attiva di __________ è indiscutibile;
appare infatti innegabile che l'insorgente sia portatore di un interesse
concreto, attuale e personale a dolersi del giudizio impugnato per il
pregiudizio che gli cagiona e che il gravame intende rimuovere (art. 209 lett.
b LOC e 43 LPamm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 LPamm) e correttamente formulato,
è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,
integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio dallo
scrivente Tribunale (art. 18 LPamm).
2.   Il ricorrente considera
illegittima la decisione 10 novembre 1993 del Consorzio, in quanto emanata
senza la pregressa adozione di una formale risoluzione da parte dell'organo
esecutivo dell'ente.
In questa sede, oggetto
dell'impugnativa sono in sostanza le decisioni notificate di mese in mese al
ricorrente sotto forma di bolletta (fattura) per il pagamento della
partecipazione ai costi sostenuti dal Consorzio per la refezione dei suoi figli
nel periodo che va dal mese di settembre 1991 al mese di novembre del 1992.
Anche nella misura in cui
è rivolta contro la decisione 10 novembre 1993 con cui il consorzio ha
sollecitato il pagamento degli arretrati accumulati tra il mese di settembre
1991 ed il mese di novembre 1992, l'impugnativa va intesa come un ricorso proposto
contro le singole bollette notificate al ricorrente in quel periodo. L'assenza
di qualsiasi indicazione concernente i mezzi ed i termini di ricorso (art. 26
cpv. 2 LPamm) ed i dubbi che sussistevano attorno alla natura giuridica di tali
atti amministrativi permettono infatti di configurare l'impugnativa interposta
contro la predetta decisione alla stregua di un ricorso tempestivamente
inoltrato contro le singole bollette (STA 29.3.1991 in re T. = RDAT I-1991 N.
14).
Poste queste premesse, la prima censura ricorsuale va disattesa.
3.   __________ sostiene che il
nuovo art. 26 dello Statuto approvato dal Dipartimento dell'interno con
risoluzione 19 giugno 1991 è nullo o quantomeno annullabile, poiché durante la
procedura di adozione della modifica statutaria la norma non è stata oggetto di
pubblicazione all'albo del Comune di __________.
Lo Statuto di un Consorzio può essere modificato in ogni
tempo su proposta di un Comune membro, di uno degli organi del Consorzio o
dell'Autorità cantonale di vigilanza (art. 10 cpv. 1 LCCom). Una tale modifica
di natura volontaria soggiace sostanzialmente alla procedura di cui all'art. 7 LCCom
(cfr. art. 10 cpv. 2 in fine LCCom), ovvero allo stesso iter di adozione di uno
Statuto, equivalente a quello di adozione di un regolamento comunale (art. 7
cpv. 3 LCCom).
Il Consiglio consortile esamina dunque la proposta di
modifica dello Statuto e la trasmette con il proprio preavviso scritto ai
Comuni consorziati (art. 10 cpv. 2 LCCom) per l'adozione da parte dei
rispettivi Legislativi (art. 7 cpv. 2 LCCom). In applicazione analogica dell'art.
187 LOC, la modifica deve poi essere esposta alla cittadinanza previo avviso
all'albo comunale e, una volta trascorsi i termini di pubblicazione, sottoposta
per ratifica al Consiglio di Stato (art. 188 LOC e 7 cpv. 4 LCCom).
Contrariamente agli assunti dell'insorgente, nella procedura
di modifica dell'art. 26 dello Statuto del Consorzio non sono ravvisabili vizi
od omissioni tali da inficiarne la validità. In particolare, l'allegazione ricorsuale
secondo cui il Comune di __________ avrebbe omesso di pubblicare la norma
oggetto di modifica e la risoluzione adottata a riguardo dall'Assemblea
comunale si è rivelata assolutamente priva di fondamento. L'istruttoria di
causa ha infatti permesso di accertare che in occasione della seduta tenutasi
il 18 dicembre 1989 l'Assemblea comunale di __________ ha respinto
all'unanimità dei presenti la proposta modifica dell'art. 26 dello Statuto
consortile e che a seguito della successiva pubblicazione degli atti all'albo
del Comune non è stato inoltrato alcun ricorso (cfr. dichiarazione 7 gennaio
1989 del Municipio di __________ nell'incarto no. 648-RE-779 della Sezione enti
locali).
Appurato come la maggioranza del Legislativi facenti parte
del Consorzio avessero adottato la nuova formulazione dell'art. 26 e le
pubblicazioni fossero avvenute regolarmente in tutti i Comuni interessati senza
dar luogo ad impugnazioni o referendum, in data 19 giugno 1991 il Dipartimento
dell'interno ha approvato la modifica statutaria ritenendola peraltro conforme
alle leggi vigenti.
Con la ratifica decisa dall'autorità competente (cfr.
Regolamento del Consiglio di Stato circa la delega di decisioni ai suoi dipartimenti
ed a istanze subordinate dell'8 maggio 1979) il nuovo art. 26 dello Statuto è
diventato esecutivo e quindi concretamente applicabile (art. 190 LOC, per il
doppio rinvio dato dagli art. 10 cpv. 2 e 7 LCCom).
4.   Secondo il ricorrente, le
norme di diritto cantonale assicurerebbero agli allievi delle scuole
obbligatorie impossibilitati a rincasare durante la pausa di mezzogiorno la
gratuità delle prestazioni offerte dalla mensa scolastica.
Nella misura in cui l'insorgente ritiene che i propri figli
debbano poter beneficiare del vitto scolastico senza pagare alcunché, occorre
esaminare se la legge prevede in modo esplicito un simile privilegio.
4.1. Giusta l'art. 27 cpv. 2 Cost. "i Cantoni provvedono
per un'istruzione primaria sufficiente, la quale deve stare esclusivamente
sotto la direzione del potere civile. La medesima è obbligatoria e nelle scuole
pubbliche gratuita".
L'istruzione primaria è dunque di esclusiva competenza dei
Cantoni, i quali devono assicurare l'insegnamento e rendere la scuola
accessibile a tutti gli abitanti della Svizzera. Quest'ultimi sono tenuti a
frequentare le scuole primarie, ma in quelle pubbliche hanno il diritto di
ricevere gratuitamente un'istruzione adeguata e sufficiente: la gratuità
costituisce il corollario del carattere obbligatorio dell'istruzione primaria e
ne garantisce l'adempimento (M. Borghi, in Commentaire de la Constitution fédérale,
N. 53 ad art. 27).
Di regola, solo le lezioni tenute presso la scuola pubblica
del comune di domicilio dell'allievo sono gratuite. Secondo la dottrina
dominante e la giurisprudenza i mezzi didattici non rientrano nel novero delle
prestazioni che l'ente pubblico deve fornire gratuitamente per ossequiare la
norma costituzionale. La maggior parte delle legislazioni scolastiche
cantonali, Ticino compreso (cfr. art. 7 cpv. 2 Lsc 1990), ha tuttavia esteso il
principio della gratuità anche al materiale d'insegnamento (cfr. M. Borghi, op.
cit., N. 60 ad art. 27 Cost.). Quanto alle spese di trasporto e di refezione,
il Consiglio federale ha statuito che in virtù dell'art. 27 Cost. il Comune ha
l'obbligo di assumersi i costi del viaggio in autocorriera se i suoi allievi,
per raggiungere la scuola, devono percorrere a piedi un tragitto di lunghezza
eccessiva; al contrario, il comune non è tenuto ad addossarsi l'onere del
pranzo servito agli alunni che, per motivo della lontananza, non possono
rientrare a casa a mezzogiorno (GAAC 1955 N. 10).
4.2. Nel nostro Cantone la materia scolastica è regolamentata
principalmente dalla legge della scuola del 1° febbraio 1990 (Lsc 1990).
Quest'ultima, entrata in vigore il 2 settembre 1991, ha abrogato solo alcuni
articoli della precedente normativa del 1958 (Lsc 1958), la quale resta tuttora
parzialmente in forza. I diversi gradi e i principali servizi scolastici sono
retti, oltre che dalla Lsc, da altre leggi speciali (art. 5 Lsc 1990).
4.2.1. In Ticino sono obbligatorie per legge le scuole
elementari e le scuole medie (art. 4 cpv. 2 Lsc 1990).
La frequenza delle scuole pubbliche è gratuita. Il materiale
scolastico è fornito gratuitamente dal Cantone nelle scuole medie, dai comuni e
dai consorzi nelle scuole dell'infanzia e nelle scuole elementari. Le spese di
trasporto e la refezione degli allievi sono sussidiate dal Cantone e dai comuni
nei limiti stabiliti dalle leggi speciali (art. 7 cpv. 1, 2 e 3 Lsc 1990). Dal
tenore letterale di quest'ultima norma si desume con immediata evidenza che di
principio l'ente pubblico non si assume integralmente le spese di trasporto e
di refezione degli alunni: il verbo "sussidiare" (dal latino subsidiari:
accorrere in rinforzo) indica, in virtù del suo stesso significato, che dal
punto di vista finanziario il ruolo dell'ente pubblico è di mera natura
ausiliaria e si limita ad un semplice quanto eventuale aiuto verso coloro che
prioritariamente devono sobbarcarsi gli oneri di trasporto e di refezione,
ossia le famiglie degli allievi. Fissato il principio, l'art. 7 cpv. 3 Lsc 1990
rinvia nondimeno alle leggi speciali la regolamentazione di dettaglio.
4.2.2. Fra queste, la
Legge sulla scuola media del 21 ottobre 1974 ed il relativo Regolamento di
applicazione dell'11 marzo 1987, il cui art. 7 disciplina la refezione degli
allievi della scuola media che non possono rientrare a casa a mezzogiorno, assicurando
loro la possibilità di pranzare presso la mensa della sede frequentata o altrove
(in altre mense o in esercizi pubblici) qualora il numero degli scolari non
giustifichi l'istituzione della mensa. La medesima norma prevede chiaramente
che il costo dei pasti nelle mense scolastiche, stabilito dal Consiglio di
Stato in misura uniforme per tutte le sedi, è a carico delle famiglie (cfr. art.
7 cpv. 3 Regolamento sulla scuola media); per le refezioni fuori sede le
famiglie pagano il medesimo importo di chi frequenta le mense scolastiche,
atteso che l'eccedenza è a carico dello Stato (art. 7 cpv. 4).
Accertato che nella scuola media la refezione non è gratuita
e che i genitori degli allievi impossibilitati a rincasare per il pranzo sono
tenuti a sobbarcarsi perlomeno il costo dei pasti fissato dal Consiglio di
Stato, resta da esaminare la situazione nelle altre scuole obbligatorie del
Cantone, vale a dire nelle scuole elementari.
4.2.3. L'insegnamento nelle scuole elementari non è regolamentato
da un'apposita legge. Per sapere chi ed in che misura si assume le spese di
refezione in quest'ordine di scuola bisogna quindi riferirsi innanzi tutto alla
disposizione generale di cui all'art. 7 cpv. 3 Lsc 1990, che di per sé non
garantisce assolutamente la gratuità dei pasti scolastici (cfr. consid. 4.2.1).
Contrariamente all'opinione dell'insorgente, neppure la vecchia legge,
segnatamente l'art. 110 Lsc 1958, assicurano un simile privilegio agli alunni
delle scuole elementari.
Ai sensi dell'art. 110 Lsc 1958 i comuni sede delle scuole organizzano
a loro spese un servizio di refezione per gli allievi che non possono
rincasare a mezzogiorno. Di primo acchito l'infelice formulazione della norma
indurrebbe a credere che emanando l'art. 110 Lsc 1958 il Legislatore abbia
voluto addossare ai Comuni non solo i costi d'organizzazione della mensa, ma
anche quelli della fornitura del vitto, senza oneri per gli allievi. Il Regolamento
per le scuole obbligatorie del 24 luglio 1959 consente tuttavia di dissipare
qualsiasi dubbio a riguardo, specificando che le prestazioni del comune,
rispettivamente del comune sede per le scuole consortili, si limitano al
pagamento del contributo stabilito dal Consiglio di Stato ed alla messa a disposizione
dei locali necessari, convenientemente arredati, illuminati e riscaldati; tali
spese sono ripartite tra i comuni consorziati in proporzione degli allievi
(cfr. art. 94 sub lett. c: prestazioni comunali).
Stante quanto precede, non v'è alcun dubbio che anche nelle
scuole elementari il costo vero e proprio del pasto deve essere assunto in primis
dalle famiglie e che l'intervento finanziario dell'ente pubblico riveste
carattere meramente sussidiario. Nella misura in cui l'istituto delle mense
scolastiche è stato concepito soprattutto in funzione degli alunni che non
possono rincasare a mezzogiorno, è altrettanto certo che in mancanza di
indicazioni contrarie i disposti di legge destinati a regolamentare la ripartizione
delle spese di refezione si applicano principalmente a questa specifica
categoria di utenti; non per nulla la legge associa sempre il servizio di mensa
agli scolari che non possono rientrare a domicilio per il pranzo e in tema di
suddivisione delle spese di refezione non opera distinzioni tra quest'ultimi e
coloro che fanno capo alla ristorazione della scuola pur abitando nelle sue
immediate vicinanze.
La soluzione adottata dal legislatore cantonale risulta
assolutamente conforme alle garanzie minime sancite dall'art. 27 Cost. (cfr. consid.
4.1.) e non appare destituita di coerenza se si pon mente al fatto che nelle
scuole obbligatorie e negli altri ordini di scuola vige una regolamentazione
sostanzialmente identica. Ad esempio, gli allievi delle scuole d'arti e
mestieri e dei corsi per apprendisti contribuiscono nella misura del 56% al
costo del pasto consumato in mensa (cfr. art. 161 Lsc 1958, il cui tenore è
simile all'art. 110 della medesima legge; vedi pure Messaggio 8 ottobre 1980
del Consiglio di Stato su alcuni provvedimenti di risanamento finanziario in
RVGC, sessione autunnale 1980, vol. 2, p. 903/4). Nelle scuole dell'infanzia i
bambini sono addirittura tenuti a partecipare alla refezione e ciò previo
pagamento di un'apposita tassa mensile da parte delle famiglie (art. 77 Regolamento
per le scuole materne del 16 settembre 1975);
In quanto volta a propugnare la gratuità della refezione
scolastica, l'impugnativa va quindi respinta.
5.   Il ricorrente contesta la
chiave di ripartizione delle spese di refezione scolastica prevista dall'art.
26 dello Statuto. Reputa in particolare che la quota-parte di fr. 5.- posta a
carico delle famiglie sia troppo elevata e come tale iniqua, tenuto conto del
prezzo complessivo del pasto (fr. 8.70 nel 1991-92) e della qualità delle
vivande offerte.
Ai sensi dell'attuale art. 26 cpv. 1 dello Statuto:
Le spese per la refezione sono
coperte:
a) dal
Consorzio, con un contributo per allievo equivalente al sussidio del Cantone
per gli altri ordini di scuola;
b) dalle famiglie degli allievi, per la quota-parte
restante.
Diversamente dall'ordinamento
previsto per gli allievi delle scuole cantonali, che suddivide le spese di
refezione in modo paritetico tra lo Stato e le famiglie, la norma, estremamente
chiara, dispone che le famiglie abbiano ad assumersi soltanto la differenza tra
il costo effettivo del pasto ed il contributo erogato dal Cantone nelle scuole
medie, medie-superiori e professionali; importo, quest'ultimo, che va a carico
del Consorzio, il quale lo ripartisce tra i comuni consorziati in proporzione
al numero degli allievi di ciascun comune che frequentano la mensa (art. 26
cpv. 2 Statuto).
In realtà, il Consorzio ha sinora capovolto la chiave di
riparto.
Ha fatturato alle famiglie una partecipazione ai costi della
mensa corrispondente al sussidio dello Stato, rispettivamente alla quota-parte
che lo Stato addebita alle famiglie nelle mense delle scuole cantonali
assumendosi la differenza tra questo importo ed il prezzo effettivo del pasto
dispensato dalla mensa consortile: soluzione, questa, che, oltre a disattendere
il chiaro precetto dell'art. 26 dello Statuto, va a scapito delle famiglie sintanto
che il costo effettivo del pasto è inferiore al doppio del sussidio concesso
dallo Stato nelle mense delle scuole cantonali.
Stando alle informazioni raccolte
durante l'istruttoria, nel 1990 il contributo (sussidio) del Cantone ammontava
a fr. 5.- per ogni pasto del valore effettivo di fr. 10.- consumato dagli
allievi al prezzo di favore di fr. 5.-; a far tempo dal 1993 il costo complessivo
del pranzo è salito a fr. 11.- facendo lievitare sia il contributo del Cantone
(fr. 5.50) che il prezzo ufficiale (fr. 5.50) esposto agli alunni.
Stante quanto precede, una corretta applicazione dell'art. 26
dello Statuto impone la seguente ripartizione delle spese:
anno scolastico
prezzo del pasto c/o il __________
contributo Consorzio = sussidio dello Stato
quota-parte allievi
1991-92
fr.
8.70
fr.
5.-
fr.
3.70
1992-93
(fino al 31.12.92)
fr.
9.05
fr.
5.-
fr.
4.05
1992-93
(dal 1.1.93)
fr.
9.05
fr.
5.50
fr.
3.55
1993-94
fr.
9.15
fr.
5.50
fr.
3.65
Contrariamente agli assunti del ricorrente, le cifre esposte
dimostrano inequivocabilmente come il prezzo del pranzo offerto dal __________
sia assai favorevole (è addirittura inferiore al costo effettivo della
refezione preparata nelle mense scolastiche del Cantone) e come tale
circostanza, associata alla chiave di ripartizione degli oneri prevista dallo
Statuto, vada tutta ad assoluto vantaggio delle famiglie degli allievi del
Consorzio. Il gravame si avvera nondimeno fondato laddove censura la ripartizione
delle spese di refezione sin qui attuata dal Consorzio.
Così stando le cose, le fatture mensili inviate al ricorrente
vanno quindi rettificate come segue:
mese
pasti
quota
allievi
bibite
totale
09.91
15
3.70
15
70.50
10.91
18
3.70
18
84.60
11.91
12
3.70
12
56.40
12.91
11
3.70
11
51.70
01.92
15
3.70
15
70.50
02.92
12
3.70
12
56.40
03.92
11
3.70
11
51.70
04.92
12
3.70
12
56.40
05.92
15
3.70
15
70.50
06.92
7
3.70
7
32.90
09.92
16
4.05
16
80.80
10.92
17
4.05
17
85.85
11.92
12
4.05
12
60.60
6.   L'insorgente ritiene infine
che il Consorzio non possa addebitargli interessi di mora e tasse di giustizia.
6.1. In virtù di un principio generale del diritto, il
debitore in ritardo nel pagamento di una somma di denaro è tenuto a corrispondere
al creditore degli interessi di mora. Secondo il Tribunale federale, questa
regola - codificata in diritto privato all'art. 104 cpv. 1 CO - è valida anche
in diritto pubblico; il tasso usualmente applicato è del 5% (Imboden/Rhinow,
op. cit., N. 31 B I; Grisel, Traité de droit administratif, p. 622; Knapp, Précis
de droit administratif, N. 760). La giurisprudenza dello scrivente Tribunale è
sostanzialmente orientata nella stessa direzione (RDAT 1980 N. 50).
La decisione con la quale il Consorzio ha addebitato al
ricorrente gli interessi legali merita pertanto la più ampia tutela.
6.2. La tassa di giudizio di fr. 100.- che il Consorzio ha
prelevato con la decisione del 10 novembre 1993 si appalesa per contro illegale.
Le tasse giudiziarie rientrano nel novero dei tributi
causali, segnatamente degli emolumenti amministrativi (Grisel, op. cit., p.
609). Come tali, per essere validamente percepite devono fondarsi su una legge
in senso formale (DTF 106 Ia 249) e rispettare il principio dell'equivalenza,
nonché quello della copertura dei costi (DTF 120 Ia 171).
Nel caso di specie, la tassa di giudizio imposta al
ricorrente risulta manifestamente sprovvista di una qualsiasi base legale volta
a stabilire, accanto al principio, le premesse, la misura dell'imposizione e la
cerchia dei soggetti fiscali.
Contrariamente all'opinione del Consiglio di Stato e del resistente,
la controversa tassa non può essere prelevata in base all'art. 28 LPamm. In
effetti questa norma torna applicabile unicamente ai giudizi resi dalle
autorità amministrative del Cantone (cfr. in tal senso RDAT 1977 N. 33).
7.   L'accoglimento solo
parziale dell'impugnativa impone di ripartire tra le parti la tassa di
giustizia, tenendo conto della predominante soccombenza dell'insorgente (art.
28 LPamm).
Per le stesse ragioni si giustifica l'assegnazione di congrue
ripetibili al Consorzio, che ha dovuto farsi patrocinare da un legale (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 27 Cost.; 104 CO; 5 LPA; 92 ss., 110, 208, 209 LOC; 21, 22, 38 LCCom;
110 Lsc 1958; 4, 5, 7 Lsc 1990; 94 Regolamento per le scuole obbligatorie; 7
Regolamento di applicazione della legge sulla scuola media; 77 Regolamento per
le scuole materne; 18, 28, 31 e 42 LPamm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
§.  Di conseguenza la decisione 15 giugno 1994 (no. 5233) del
Consiglio di Stato è annullata e riformata nel senso che il ricorrente è
condannato a versare al Consorzio gli importi riportati dalle bollette
notificategli mensilmente corretti nei limiti indicati al considerando 5, oltre
agli interessi al 5% sulle singole rate a partire dal 30° giorno successivo
alla loro intimazione.
2.   La tassa di giudizio di fr.
1'000.- (mille) è a carico del ricorrente nella misura di fr. 800.- (ottocento)
e del Consorzio per la differenza.
3.   Il ricorrente rifonderà al
Consorzio fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
4.  Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario