ti_gerichte · 90.1995.105 · 1996-10-31 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 29.10.1996 90.1995.105
Tessin Tribunale della pianificazione 29.10.1996 90.1995.105
Ticino Tribunale della pianificazione 29.10.1996 90.1995.105

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00105
Lugano
31 ottobre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi
visto
il ricorso del
24 luglio 1995
di
__________
;
, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________ __________, ____________________,
contro
la risoluzione no. __________del __________ giugno
1995 del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del comune di
__________
;
viste le osservazione del __________febbraio 1996 del Comune di __________
;
vista la risposta no. __________ del
__________settembre 1995 del consiglio di stato;
letti
ed esaminati gli atti.
esperiti
i necessari accertamenti,
r
i t e n u t o,
in
fatto
a.
Il 15 gennaio 1993
l’Assemblea comunale del Comune di _________ ha adottato il Piano Regolatore.
Con l’adozione del Piano si è voluto trovare una soluzione al problema di
un’utilizzazione razionale del territorio non ancora edificato, cercando al
contempo di promuovere la permanenza di una popolazione stabile nel comune.
A tale scopo il Comune ha vincolato alla costruzione di residenze primarie le
zone residenziali RP __________,__________e RP __________,__________previste
agli art. 41 e 42 delle Norme di attuazione del Piano Regolatore (in seguito
NAPR), definendo all’art. 7 NAPR il concetto di residenza primaria nel seguente
modo:
“  Una residenza primaria è definita tale per il suo uso. Il
vincolo di
residenza primaria determina l’obbligo per
l’utente
dell’edificio di avere il proprio domicilio nel
Comune di
_________.
Le residenze primarie esistenti in zona residenziale           primaria al
momento dell’entrata in vigore del presente      articolo devono mantenere il
loro regime di uso.
Il vincolo è iscritto a registro fondiario RFD.
Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata           in
vigore del presente articolo possono mantenere il loro          regime d’uso
fintanto non intervenga un’alienazione. Il                   cambiamento d’uso
dell’edificio é iscritto a RFD.
Deroghe:
-   il trasferimento di proprietà di un’abitazione primaria
o secondaria a titolo successorio non costituisce
alienazione da cui derivi l’obbligo di dare alla stessa                             una
determinazione primaria quando é dimostrata
l’impossibilità di destinare tale edificio a residenza
primaria.
-   il trasferimento
di proprietà di un’abitazione primaria o
secondaria a titolo successorio non costituisce                             alienazione
da cui derivi l’obbligo di dare alla stessa                                 una
destinazione primaria quando l’edificio non si                         presta a
venir utilizzato come residenza primaria”.
b.
Il signor __________;qui ricorrente, è proprietario della particella no. _________ del Comune sita in
località _________, che con il nuovo Piano Regolatore in oggetto è stata
inserita in zona edificabile RP __________,__________destinata appunto alla
sola residenza primaria.
Contro questo azzonamento egli è insorto in data 6 maggio 1993 al Consiglio di
Stato contestando l’imposizione del vincolo di residenza primaria prevista,
ritenendolo non giustificato alla situazione, non rispondente ad una
ragionevole esigenza pianificatoria ed inoltre in urto con il diritto della
proprietà, con il principio della parità di trattamento, con il principio della
proporzionalità e della libertà di commercio garantiti dalla costituzione.
L’insorgente ha quindi chiesto la modifica delle norme NAPR all’esame, nel
senso di permettere in tutte le zone edificabili la realizzazione sia di
abitazioni primarie come pure secondarie.
c.
Con decisione del 14
giugno 1995 qui impugnata, il Consiglio di Stato ha approvato il PR di
_________, apportando alcune modifiche d’ufficio. In merito alla censura
relativa all’imposizione della residenza primaria sollevata dal signor
_________, l’autorità governativa ha specificato come dal punto di vista tecnico-pianificatorio
questa misura risulta coerente con l’impostazione data al piano regolatore e
appare giustificata dal costante aumento di residenze secondarie rilevato nel
Comune. Il Governo ha in particolare messo l’accento sulla complementarità di
_________ con _________, nel senso che il primo è velocemente raggiungibili dal
secondo, circostanza che permette uno sviluppo della residenza primaria molto
più accentuato che in altri comuni della valle. Pur confermando quindi la
pubblica utilità del vincolo proposto, il Consiglio di Stato ha però ordinato
al Comune di modificare il contenuto di cui all’art. 7 NAPR nel seguente modo:
“  Nelle zone residenziali primarie RP __________,__________e RP
__________,__________ sono                        ammesse esclusivamente
abitazioni destinate alla                                    residenza
primaria.
Un’abitazione è considerata residenza primaria quando è           atta a
tale scopo e quando l’utente ha il suo domicilio nel            Comune, o vi
risiede per lunghi periodi per motivi di                              studio o
di lavoro.
Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata           in
vigore del Piano Regolatore possono essere mantenute.
Il Municipio può, in casi eccezionali, accordare delle          deroghe se:
a.                                 il proprietario ha acquisito
l’abitazione in via ereditaria,
b. il proprietario ha vissuto a lungo nel Comune ed è
seriamente intenzionato a ritornarvi per risiedervi
durevolmente,
c. la natura dell’abitazione è palesemente inadatta quale
residenza primaria,
d. la conservazione della residenza primaria comporta per
il proprietario un sacrificio economico eccessivo.
( cfr. decisione impugnata punto 3.5.1 pag. 14, rispett. punto 3.6.5 pag.
20).”
d.
Con medesima
decisione il Consiglio di Stato ha pure deciso,
ritenuto che dall’ ”Aggiornamento dell’inventario dei terreni secchi del
Cantone Ticino”(marzo 1995), è stata rilevata la presenza a _________ di 15
prati secchi per una superficie totale di 248 are, di cui 6 (per un totale di
96 are) inclusi totalmente o parzialmente nella zona edificabile proposta dal
Comune, di ridurre la zona edificabile in corrispondenza dei fondi no.
_________ e __________considerata la presenza su di essi dei prati secchi
inventariati come oggetti no. __________,__________,__________e __________. Al
riguardo è stato assegnato un termine per presentare delle osservazioni ai
diretti interessati.
e.
Dissentendo da
questa decisione, il ricorrente è insorto, in data 24 luglio 1995, davanti a
questo Tribunale ribadendo dapprima nuovamente la censura relativa
l’imposizione delle residenza primaria già sollevata in prima istanza. Al
proposito egli ha rilevato come non sia stata compiuta una sufficiente indagine
capace di dimostrare che questa disposizione pianificatoria risponde ad un
effettivo interesse pubblico. Il ricorrente ha evidenziato come da anni a
_________ non si costruiscono case, né primarie, né secondarie. Non è quindi
ragionevolmente pensabile che per mezzo della normativa in questione si induca
qualcuno a costruire a _________ la sua abitazione primaria. Inoltre non vi è
alcun motivo per ritenere che l’assenza della norma cagioni una concentrazione
eccessiva di abitazioni secondarie o un aumento eccessivo del costo dei
terreni, oppure ancora un aumento dei costi per chi volesse costruire la sua
abitazione primaria. Egli ha infine rilevato come le modifiche apportate dal
Governo all’art. 7 NAPR non sanino l’insostenibilità del vincolo in
contestazione specialmente a riguardo del diritto di mantenere le esistenti
residenze secondarie tali anche dopo una loro alienazione.
Per quel che riguarda lo stralcio di parte della zona edificabile prevista sul
suo fondo data la presenza di due prati secchi, il ricorrente ha censurato, pur
non mettendo in dubbio l’importanza del prato secco per la protezione della
natura, l’inammissibilità di tale misura ritenuta la mancanza di uno studio
definitivo capace di giustificare il grave pregiudizio economico che essa
comporta per il privato.
A mente dell’insorgente il PR va quindi lasciato così come proposto dalla
competente autorità comunale, con possibilità d’intervento giusta i dettami di
cui all’art. 18c LPN, considerato come la protezione dei biotopi può essere
fatta in più modi.
Il divieto generalizzato di edificare, imposto al riguardo dal Governo, va, a
detta del ricorrente, oltre il fine perseguito dalla legge.
f.
Nelle sue
osservazioni del 27 febbraio 1996 al ricorso, il Municipio di _________ ha
nuovamente rilevato come la scelta d’istituire delle zone destinate
esclusivamente alle residenze primarie sia da ricondurre alla paura che le
poche proprietà ancora disponibili vengano edificate esclusivamente con
residenze secondarie. Esso rileva tuttavia che dall’adozione del PR a tutt’oggi
alcune circostanze sono cambiate, ciò che non esclude la possibilità, per il
futuro, di un riesame della soluzione pianificatoria adottata, almeno per quel
che concerne le zone edificabili della collina, riservato il comparto di
__________ di __________.
Dal canto suo il Consiglio di Stato, con risposta no. __________del __________
settembre 1995, si riconferma nella sua decisione qui impugnata, proponendo la
reiezione dell’impugnativa per quel che riguarda la contestazione
dell’introduzione dell’obbligo di residenza primaria, rispettivamente il rinvio
delle censure volte a contestare il contenuto dell’art. 7 NAPR, ritenuto che
esso dovrà costituire ancora oggetto di variante giusta la procedura prevista
dagli art. 32 ss LALPT.
Né il Comune né il Consiglio di Stato si soffermano sulla censura dello
stralcio della zona edificabile per la presenza dei prati secchi.
g.
In data 2 maggio 1996
è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o entro che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) e c) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato,
che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale
vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio
di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto
costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è e rimane di diritto
comunale
. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e
segg., in part. pag. 55).
3.
In attuazione del
mandato che l’art. 22ter Cost impartisce alla Confederazione di stabilire norme
generali sulla cui base i cantoni abbiano ad assicurare una funzionale
utilizzazione del suolo è stata emanata la Legge federale sulla pianificazione
del territorio (LPT) che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di
assumere i provvedimenti pianificatori necessari
“affinché il suolo sia
utilizzato con misura e l’insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della
popolazione e dell’economia”
(art. 1 cpv. e art. 2 cpv. 1 LPT).
Fedele al principio
federalista, la LPT enuncia solo i principi fondamentali, stabilisce il quadro
normativo generale. Spetta ai cantoni dargli corpo. Il Canton Ticino vi ha
provveduto attraverso la LALPT che all’art. 24 dà la competenza ai comuni di
allestire e a adottare il PR. E’ attraverso questo strumento pianificatorio che
a norma dell’art. 14 LPT (“i piani d’utilizzazione disciplinano l’uso
ammissibile del suolo”) e degli art. 24 seg. LALPT (”il PR è lo strumento di
programmazione delle attività territoriali a livello comunale”) viene
finalmente definita la destinazione e l’uso del territorio e adottata la
relativa normativa. E’ in questa sede che vengono istituiti i diversi vincoli
di destinazione. Quello che qui ne occupa trova puntuale riscontro all’art. 28
cpv. 2 lett. a LALPT
(“segnatamente possono essere previste zone per
residenza esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie”)
. Ma già in
linea più generale la sua legittimità può essere derivata dai precetti dell’art.
25 LALPT, riecheggianti quelli della LPT e prima ancora della Cost, ai cui
sensi il PR è inteso in particolare a organizzare razionalmente il territorio e
promuovere lo sviluppo armonioso del Comune, in modo che il suolo sia
utilizzato con misura e siano realizzati gli obiettivi pianificatori degli art.
1 e 3 LPT.
4.
L’interesse nel tema
delle residenze secondarie è reso vivamente attuale dallo sviluppo che il
fenomeno ha preso in Svizzera e particolarmente nel Ticino. Illuminanti sono i
dati statistici riportati dal fascicolo no. __________della serie “__________
”, pubblicata dall’ASPAN: “La limitatione de la constructiondes résidences secondaires”.
Nel 1960 si avevano in Svizzera 1.540.400 residenze primarie (RP) e solo 59.600
secondarie (RS). Nel ‘70 queste aumentano del 120% contro il 34,75% delle
primarie e siamo ad un rapporto del 6,3%. Nel 1980 il rapporto sale al 9,6% con
un nuovo balzo dell’82,29% mentre l’aumento delle primarie è solo del 19,63%.
Nel ‘90 sono 310.000 RS contro 2.830.353 RP: la proporzione sfiora oramai il
10%. Nel Ticino il fenomeno è ancor molto più marcato. Le RS sono aumentate dal
1970 al 1985 del 98% rappresentando il 23,3% del parco alloggi cantonale; nel
1990 la quota, riveduta rispetto alle risultanze del censimento dalla Sezione
della pianificazione  urbanistica, è del 23.8%. Le RS rappresentano il 27,1%
delle costruzioni edificate dopo il 1980 contro l’11% a livello svizzero.
Il Consiglio di Stato ha
affrontato globalmente questo delicato problema già nel 1986, nell’ambito del
Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della
pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie “quando il
loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato
dell’alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano
regolatore.” Nel bollettino N. 5
“Pianificazione locale, Il vincolo di
destinazione per residenze primarie”
, elaborato nel febbraio del 1986, il
Dipartimento dell’Ambiente opina che “spetti al Cantone, per il tramite del
Dipartimento dell’Ambiente e della Sezione pianificazione urbanistica di
studiare la materia in generale, di offrire consulenza ai comuni e di
coordinate l’azione, ma che debba essere lasciato a questi ultimi la facoltà di
adottare o meno misure concrete qualora ritengano che il problema delle
residenze secondaria debba essere regolamentato sul proprio territorio. “
L’introduzione
delle disposizioni pianificatorie deve avvenire nell’ambito di un serio studio pianificatorio”
(risalto ns.). Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale
degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza “della funzione del Comune
nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro ...: una
percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo regionale
rappresenta già una soglia d’allarme e ..... una percentuale alta (50%) in un
comune con importante vocazione turistica può non costituire fonte di
preoccupazione. “Anche all’interno della zona edificabile di un comune le
percentuali possono essere più o meno preoccupanti” a seconda della posizione
della zona e a seconda dei livelli di prezzo del terreno edificabile e delle
pigioni, già raggiunto.” Inoltre bisogna tener presente la situazione dei
comuni viciniori per evitare che la domanda di RS si riversi su quelli che non han
posto limiti. La conclusione è
“l’introduzione di una norma limitativa delle
residenze secondarie non può essere frutto di improvvisazione ma deve scaturire
da un attendo studio pianificatorio e da ponderate scelte politiche”.
Parte integrante degli
studi di base del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione,
Maggio 1986) è il
Piano d’indirizzo per le residenze secondarie
. Premesso
che il Cantone procederà a “garantire una consulenza tecnico-giuridica ai
Comuni che intendono disciplinare le residenze secondarie, elaborando in
particolare una normativa tipo, oltre che ad allestire un piano d’indirizzo
cantonale allo scopo di favorire la coordinazione del fenomeno a livello
intercomunale e indicare ai Comuni dei criteri e dei parametri in riferimento”,
il documento nota che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a
limitare le residenze secondarie “non trovano necessariamente dei riscontri
scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le
misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell’auspicato
sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la
necessità di approfondire e vagliare criticamente a livello comunale i criteri
contenuti in questo piani d’indirizzi cantonale.”
Piano che “si basa su una
classificazione funzionale del territorio, suddiviso a seconda della
caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti residenziali nei vari
comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo prevalentemente
residenziale, dove la residenza secondaria può essere in conflitto con la
residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria può essere
complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un ruolo
importante per la vitalità del Comune.” Le categorie funzionali sono quattro:
comuni del
centro
, della
corona
e del
retroterra
e
comuni delle
valli montane
. Si terrà inoltre conto del “ruolo specifico
dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro funzione quali
poli o sub-poli regionali.” Si considereranno infine le “caratteristiche
storiche e recenti di
attrattività turistica “.
Occorrerà pure valutare la
disponibilità di territorio utilizzabile a scopi residenziali con particolare
attenzione alla situazione sul mercato fondiario e dell’alloggio. La soglia
d’allarme è stata indicativamente fissata per le diverse categorie secondo il
principio che “nel territorio di fondovalle altamente insediato e conteso da
altre utilizzazioni (residenza primaria, agricoltura, vie di comunicazione,
ecc.) la residenza secondaria debba essere contenuta entro limiti ragionevoli.
Tali limiti, in considerazione della media cantonale che si aggira intorno al
23%, possono essere indicati approssimativamente fra il 10 e il 30%. Il 30%
rappresenta il massimo oltre al quale la funzione residenziale primaria può
essere seriamente compromessa. La flessibilità della soglia d’allarme vuole tener
conto sia di situazioni già acquisite che di particolari esigenze locali,
soprattutto per le regioni con particolare attrattività turistica. In assenza
di queste premesse il limite del 10% è da ritenersi la norma.”
La soglia di allarme,
avverte il documento, “è unicamente un segnale che può indicare la presenza del
problema e la necessità di un
approfondimento a livello comunale
. La
limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente estendersi
uniformemente a tutta la ZE. E’ anzi opportuno adeguare le misure alla
posizione e alla funzione delle singole zone. È il progetto a precisare che
“Quale criterio generale di comportamento vale la raccomandazione di riservare
prevalentemente alla residenza primaria le zone edificabili ben accessibili e infrastrutturate
site in vicinanza dei principali servizi pubblici e privati a favore della
popolazione residente (scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.)”.
Il documento indica poi i
“criteri
generali di riferimento”
ritenuti validi per le diverse categorie di
comuni, Per il
Centro
la soglia d’allarme è il 10%; per la
Corona,
tra il 10 e il 20%
; per il
Retroterra tra il 10 e il 30%
, per la
Montagna
,
infine, nessuna indicazione (“un’altra percentuale può anche essere benefica”).
Il territorio cantonale è
stato suddiviso in quattro
regioni funzionali
(Regione __________ e
__________ __________, di __________ e Valle __________, di __________ e infine
di __________ -__________).
Nella prima, che qui
interessa, è stato registrato nel 1980 un tasso, per la montagna, del 46,2%.
Come osserva il progetto di piano d’indirizzo il problema delle residenze
secondarie, che in questi comuni di montagne raggiunge spesso il 50%, se non
oltre, deve quindi fare oggetto di attenta verifica.
5.
Per quanto riguarda
il caso specifico di _________ va rilevato quanto segue.
Nel 1980 su un totale di 182 alloggi il 48,9% era adibito a residenza
secondaria. Dal censimento sugli alloggi del 1990 risulta che su complessivi
200 alloggi ben 106, ovvero il 53%, erano costituiti da residenze secondarie.
Quanto alle aree tuttora
disponibili per l’edificazione, l’attenta analisi della situazione effettuata
dal comune preliminarmente all’adozione della discussa normativa rileva la
presenza di 12 fondi ancora inedificati che, se frazionati, permetterebbero la
costruzione di circa una ventina di edifici.
In riferimento a questi
dati, nonché alle considerazioni espresse nei paragrafi precedenti, questo
Tribunale ritiene che la misura contestata, volta a conseguire un più corretto
equilibrio tra residenza secondaria e primaria, risponde a un indubbio
interesse pubblico. La vicinanza di _________ al fondo valle e precisamente a
_________ rende di particolare attualità l’interesse in questione. E’
importante che le ultime aree edificabili disponibili non siano accaparrate dal
mercato delle residenze secondarie, ma costituiscano una preziosa riserva per
l’insediamento di nuovi residenti, col corollario di nuovi apporti fiscali, di
un migliore sfruttamento delle infrastrutture comunali e finalmente di uno
sviluppo più armonioso della vita del paese.
Tutto ben considerato il
vincolo appare strumento idoneo a realizzare i legittimi scopi che il Comune
intende perseguire. Ragionevole appare infine il rapporto tra l’interesse
pubblico a realizzare questi scopi e il sacrificio che ne deriva alla
ricorrente. Sono peraltro previste una serie di deroghe che mitigano il rigore
di questa misura.
Circostanze e considerazioni queste dalle quali può concludersi  che il
principio della proporzionalità è stato in concreto rispettato.
6.
A proposito delle
deroghe il ricorrente ne censura in primo luogo l’imprecisa formulazione,
rivendicando il diritto a mantenere le residenze secondarie anche dopo la loro
alienazione.
Al riguardo va osservato quanto segue.
Dalla sistematica dell’art. 7 NAPR (versione imposta al comune dal Consiglio di
Stato) sembrerebbe che solo chi era proprietario di una residenza usata come
secondaria al momento della sua entrata in vigore possa continuare ad usarla
come tale e solo finché ne rimanga proprietario. Non si capirebbe, altrimenti,
per quale ragione l’art. 7 NAPR preveda una deroga, alla lett., a), a favore di
chi diviene proprietario in via di successione e non preveda nulla per chi lo
divenga in seguito ad alienazione. Se addirittura il trapasso in via
successoria non rientra nel diritto al mantenimento dell’uso a residenza
secondaria previsto dalla terza frase dell’art. 7 NAPR (versione corretta dal
Consiglio di Stato) - e può essere concesso solo a titolo di deroga, in via di
eccezione, e oltretutto a giudizio del municipio -, a fortiori il trasferimento
per alienazione non è compreso nell’esenzione dal vincolo. A torto, occorre
subito precisare.
Va infatti considerato che
le nuove norme nel vietare le residenze primarie, risp. secondarie non mettono
al bando un tipo particolare di proprietà, ma l’uso che se ne fa (abitandole
permanentemente o solo per un certo tempo). Di converso pure la garanzia delle
situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie) si riferisce all’uso in questione:
è questo e non il fatto di essere proprietari che differisce dal nuovo diritto
e merita nondimeno tutela per la sua conformità col vecchio. L’alienazione
della proprietà non cambia nulla a questa situazione (cfr. STA 29.4.1993 in re
C., RDAT II - 1993 N. 31) e non cambia certo la destinazione dell’immobile. Non
vi sono motivi intrinseci né alla natura del negozio né alla normativa stessa
perché con l’alienazione la protezione delle situazioni acquisite venga a
cadere. Ciò non significa, è vero, che tale protezione sia assoluta e che in
determinate circostanze non debba cedere il passo a considerazioni d’ordine
superiore.
Occorrono tuttavia motivi
particolarmente gravi. Per poter imporre, in caso di alienazione, la
trasformazione di un uso garantito come situazione acquisita occorre un
interesse pubblico particolarmente importante e preminente che dev'essere
chiaramente sostanziato. Nulla prova né rende in qualche modo verosimile che il
comune di _________ abbia un interesse pubblico di tale intensità a risolvere
alla radice il problema delle residenze primarie, rispettivamente secondarie da
dover intervenire, non foss’altro che differitamente al momento
dell’alienazione, sulle situazioni acquisite che in linea generale ha escluso
dalla normativa.
Lo scopo principale
perseguito dal comune con la nuova misura è di scongiurare il pericolo di
vedere in futuro lievitare ulteriormente la residenza secondaria a scapito di
una popolazione permanente nel Comune.
Medesimi argomenti valgono naturalmente, a maggior ragione, per il trapasso in
via ereditaria della proprietà. Né l’alienazione né l’acquisizione
dell’abitazione in via ereditaria costituiscono dunque deroghe al principio del
mantenimento delle residenze secondarie preesistenti, sancito, nella versione
emendata dal Consiglio di Stato, al capoverso 3 dell’art. 7 NAPR, ma ne sono la
naturale conseguenza nei casi in cui il trapasso avviene da un proprietario che
usava l’immobile quale residenza secondaria quando è entrata in vigore la
restrizione.
L’art. 7 NAPR, nella formulazione imposta al comune dal Consiglio di Stato,
dev’essere quindi modificato stralciando la lett. a. (deroga a favore del
proprietario che ha acquisito l’abitazione in via ereditaria).
La terza frase
dell’articolo 7 NAPR (“Le residenze secondarie esistenti al momento
dell’entrata in vigore del piano regolatore possono essera mantenute”) assume
così inequivocabilmente, senza doverne modificare il testo, il valore di
un’eccezione generale alla normativa sulle residenze secondarie, valida sia in
caso di alienazione sia di acquisizione in via ereditaria.
Per quel che riguarda le
vere e proprie deroghe, previste alle lett. b-d dell’art. 7 NAPR, va rilevato
che una certa indeterminatezza rientra nella natura e nella funzione della deroga
stessa, che altrimenti non è più eccezione ma regola. Concetti come “vissuto a
lungo nel Comune”, “abitazione palesemente inadatta”, “sacrificio economico
eccessivo”, non concedono un margine interpretativo così vasto da rendere
eccessivamente aleatoria l’applicazione del disposto ed imporne
l’invalidazione.
7.
Il ricorrente, come
rilevato in ingresso, ha pure contestato lo stralcio di parte della zona
edificabile dal suo particellare no. _________ per la presenza di due prati
secchi.
7.1
Al proposito va
rilevato che con l’esame del PR il Consiglio di Stato ha evidenziato come il
Comune di _________ non abbia tenuto sufficientemente conto degli aspetti
naturalistici presenti sul territorio. In particolare esso non ha ripreso nel
piano gli oggetti naturalistici d’importanza locale rilevati e quindi ha
erroneamente esteso il perimetro della zona edificabile anche ad alcune aree
meritevoli di protezione.
Così pure in località _________, dove si è incluso in zona edificabile un
paesaggio rurale tradizionale ricco di prati secchi e di alberi meritevoli di
protezione con alto valore ecologico.
Ciò considerato il Governo ha quindi deciso di non approvare l’inserimento di
questi comparti nella zona edificabile, sospendendo la sua decisione fino a che
saranno noti i risultati definitivi dello studio sulle componenti naturali del
territorio. L’autorità cantonale ha comunque permesso, in via transitoria,
l’edificazione in questi comparti, però solamente entro l’area indicata
nell’allegato no. 5 e a condizione ch’essa risulti compatibile con la
protezione dei prati secchi di cui all’allegato no. 1 e 2 (cfr. decisione
impugnata pag. 18 punto c) e pag. 19 punto d), rispett. allegato no. 1, 2, 5).
Per quanto riguarda in particolare il fondo no. _________ di proprietà del qui
ricorrente, sul quale con l’”Aggiornamento dell’inventario dei terreni secchi
del Cantone Ticino” del marzo 1995, è stata appunto rilevata la presenza di due
prati secchi, inventariati come oggetti no. 1096 e 4158 (cfr. della decisione
impugnata, allegato no. 1 pag. 35), il Consiglio di Stato ha disposto di
ridurre l’edificabilità ad una superficie di circa 2’000 mq.
Il ricorrente chiede l’annullamento di questa decisione governativa,
ritenendola in contrasto con l’autonomia comunale, infondata in quanto basata
su uno studio non ancora definitivo e per finire contraria a quanto disposto all’art.
18 c LPN.
7.2
Come restrizione di
diritto pubblico della proprietà privata anche queste misure sono compatibili
con l’art 22 ter Cost. soltanto se riposano su una base legale, sono
giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettano il principio
della proporzionalità.
Per quel che concerne la base legale va rilevato che l'art. 24 sexies Cost
(approvato in votazione popolare il 27.5.1961) sancisce l’obbligo per i cantoni
di provvedere alla protezione della natura e del paesaggio.
La protezione della natura
e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966 (modificata il 24 marzo
1995), fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art.
18 cpv. 1
LPN
"l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere
prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e
altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no.
1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal
1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice
e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni
aperti,
i prati secchi
e altri siti
che nell'equilibrio naturale
hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle
biocenosi
(risalto ns.)".
Secondo l'art.
18a cpv.
1 LPN
(introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1.
febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi
d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della
protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare
la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere
tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai
biotopi
d'importanza regionale e locale
spetta ai cantoni, a norma dell'art.
18b
cpv. 1 LPN
(pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla
loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un
mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono
direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva
direttamente dal diritto federale (116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e,
trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono
anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone
la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
La natura e il paesaggio
sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (
LPT
), fondata sull'art.
22quater Cost.
(accettato in votazione popolare il 14.9.1969).
L'art. 3 cpv. 2 LPT
proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d)
occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale
dal PR: l'
art. 17 LPT
prevede infatti l'istituzione di apposite zone. Al
posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure
adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). Nella scelta degli strumenti i cantoni godono in
effetti di un’ampia libertà (DTF 118Ib 490) e possono far capo alle procedure
di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
L’art.
28 LALPT cpv. 2
dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in
particolare a fissare “
le zone di protezione dei beni naturalistici,
paesaggistici e storico-culturali
” e, alla
lett. h
, “i vincoli
speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per
la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici
del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista
panoramica”.
Nel canton Ticino sono
tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze
naturali e del paesaggio del lontano 16 gennaio 1940, il relativo regolamento
di applicazione del 22 gennaio 1974 e il regolamento sulla protezione della
flora e della fauna del 1. luglio 1975. Le relative normative conferiscono al
Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.
La base legale è quindi sicuramente data.
Per quanto riguarda l’interesse pubblico va evidenziato che questi prati
costituiscono le ultime isole di rifugio per diverse specie vegetali ed animali
(uccelli, insetti, rettili) assai importanti da un punto di vista ecologico.
Essi ospitano in effetti associazioni vegetali ricche, che costituiscono il
biotopo ideale per molte specie di esseri che prediligono un habitat secco e
possono sussistere solo in questi ambienti particolari. L’inventario sui prati
secchi, a cui si riferisce  il Governo, è quindi stato allestito al preciso
scopo di salvaguardare tutta una serie di specie vegetali e animali di per se
già protetti dalla legge, ma non tutelate a sufficienza fintanto che non si
provveda a difendere pure l’ambiente che li raccoglie.
Negli ultimi anni in Svizzera si è rilevata una forte diminuzione di questi
prati secchi. Da qui la necessità e l’interesse pubblico a salvaguardare questi
luoghi d’importanza vitale per un gran numero di specie animali e vegetali che
sono determinanti per l’equilibrio ecologico del nostro ambiente.
Resta quindi da esaminare se la misura di protezione adottata dal Governo
rispetta pure il principio della proporzionalità, ossia se risulta essere la
meno incisiva fra quelle possibili, è idonea a conseguire lo scopo d’interesse
pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da
raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento
(DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
Come detto, a salvaguardia dei prati secchi rilevati sul particellare del
ricorrente, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere l’approvazione della
zona edificabile prevista sul fondo, e ciò fintanto che lo studio sulle
componenti naturali non sia ultimato. Il Governo ha comunque permesso al
proprietario, a titolo transitorio, già sin d’ora l’edificazione su una
superficie di circa 2’000 mq (indicata nell’allegato no. 5 della risoluzione
impugnata) compatibilmente con la presenza dei prati secchi.
Ora, anche se in questi casi sarebbe stato più corretto procedere all’adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione di cui agli art. 57 e segg.
LALPT, ovvero all’istituzione di una zona di pianificazione giusta l’art 60
cpv. 2, che sancisce il diritto del Consiglio di Stato a stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia, tra l’altro, anche della protezione
dell’ambiente qualora sussistono conflitti circa l’uso del territorio, questo
Tribunale non può esimersi dal ritenere che la misura invece in concreto
adottata meglio tiene conto dell’interesse privato del proprietario,
garantendogli già sin d’ora, almeno in parte, l’utilizzo edilizio del fondo. La
scelta del Governo rappresenta sicuramente la soluzione meno incisiva attuabile
nella fattispecie, specialmente se si considera l’effettiva necessità ed
importanza di protezione dei prati secchi.
La censura del ricorrente su questo punto non merita quindi conferma.
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
, nel senso dei considerandi.
§) Di conseguenza dalla
formulazione dell’art. 7 NAPR imposta dal Consiglio di Stato al Comune va
stralciata la lett. a) concernente le deroghe in caso di acquisizione per via
ereditaria. Per il resto il ricorso è respinto.
2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-. Il Comune verserà
Fr. 300.- di ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario