ti_gerichte · 90.2007.21 · 2008-10-10 · it
Informazione e partecipazione della popolazione alla procedura di adozione del piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.10.2008 90.2007.21
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.10.2008 90.2007.21
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.10.2008 90.2007.21

Incarto n.
90.2007.21
Lugano
10 ottobre 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 febbraio 2007 di
RI 1
tutti rappresentati da __________, __________,
contro
la risoluzione 23 gennaio 2007 (n. 394)
con cui il Consiglio di Stato ha
approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Lavizzara,
sezione di Peccia;
viste le risposte:
-
23 aprile 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-
9 maggio 2007 del
municipio di Lavizzara,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 sono proprietari dei fondi n. 386 e 390 (quest'ultimo in ragione
di ½) in località __________ a Piano di Peccia. Questi fondi si trovano sul
pianoro tra la strada comunale che costeggia il fiume e la parallela strada
comunale verso la montagna, che conducono al nucleo vecchio di Piano di Peccia.
Attualmente su questi mappali vi sono due stalle in disuso. Il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato nel 1986 attribuiva il mappale n. 386 e parte
del fondo n. 390 alla zona agricola, mentre la rimanente porzione del fondo n.
390 era assegnata alla zona edificabile estensiva R2, unitamente ai fondi
contermini n. 391 (parzialmente), 392 (parzialmente), 395 e 396, di proprietà
di terzi.
B.
a. Nella seduta del 26 marzo
2004, l
'assemblea comunale del già comune
di Peccia (ora Lavizzara) ha adottato alcune varianti al piano regolatore
riguardanti i comparti territoriali "Peccia Paese" e "Piano di
Peccia". Le modifiche relative al primo comparto comprendevano la
definizione di specifica zona per l'insediamento del Centro internazionale di
scuola della scultura sui fondi n. 23, 24, 27, 29 e 30, disciplinata dall'art.
70
bis
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) e la
definizione di due posteggi pubblici, uno legato al menzionato Centro e l'altro
vicino alla zona industriale. Le varianti del comparto "Piano di Peccia"
riguardavano invece i seguenti aspetti:
-    abbandono dei vincoli AP1 (attrezzatura per il tempo libero) sul mappale
n. 365 e P7 (posteggio pubblico) sul fondo n. 361 e conseguente attribuzione
delle superficie alla zona agricola;
-    abbandono del vincolo P9 (posteggio pubblico) nel nucleo di __________
posto su parte del fondo n. 271 e conseguente attribuzione alla zona
residenziale R2;
-    modifica del limite della zona edificabile del nucleo di Piano di Peccia
(NV2);
-    definizione di una zona di protezione del paesaggio (ZPP) sui mappali n.
488, 489 e 491 allo scopo di salvaguardare la visibilità
della corona nord del nucleo;
-    definizione di una fascia edificabile R2 in località __________ lungo la
strada che costeggia il fiume, comprendente i mappali n. 532, 531, 382, 383,
384, 385, 1151 e 387;
-    abbandono della zona edificabile R2 in località __________ in
corrispondenza della particelle n. 390, 391, 392, 395, e 396 e conseguente
attribuzione di queste particelle alla zona agricola.
Le
due ultime varianti, concernenti la località __________ (__________), erano
state riunite, negli atti del comune, in un unico oggetto, sotto la
denominazione generica di modifica del perimetro della zona edificabile.
b. Con ricorso 19 novembre 2005, RI 1 sono
insorti dinanzi al Consiglio di Stato per contestare l'appena menzionata
modifica del perimetro della zona edificabile a Piano di Peccia, nella località
__________. Gli insorgenti precisavano di non essere contrari alla definizione
di una nuova fascia edificabile verso sud a partire dal nucleo di villaggio,
dove possedevano, in comproprietà, il mapp. 386, ma si opponevano all'eliminazione
di quella esistente, che ben si prestava a questo scopo: eliminazione che
implicava - segnatamente - l'estromissione dalla zona fabbricabile della porzione,
dagli stessi stimata in 864 mq, del mapp. 390, di loro proprietà, fino a quel
momento assegnato alla zona residenziale estensiva (R2). Gli insorgenti hanno,
in limine, eccepito una violazione della procedura di informazione alla
popolazione prescritta dalla LALPT.
C.   a. Con risoluzione del 23 gennaio 2007 il
Consiglio di Stato ha approvato la variante per quanto concerne il comparto di "Peccia
Paese". Per il comparto di "Piano di Peccia" l'ha approvata relativamente
all'abbandono dei vincoli AP1 e P7, alla modifica del zona edificabile del
nucleo NV2 e alla definizione della zona di protezione del paesaggio; non l'ha
invece approvata per quanto concerne l'abbandono del vincolo P9 (posteggio
pubblico) nel nucleo di __________. Relativamente alla definizione della nuova
zona edificabile lungo la strada che costeggia il fiume il Governo ha
considerato che, in realtà, nel comune di Peccia non sussisteva la necessità di
ampliare le zone edificabili, ma che estensione della zona fabbricabile poteva
nondimeno essere condivisa attraverso il contestuale abbandono della zona edificabile
lungo l'altra strada che porta al nucleo di Piano di Peccia (fondi 396, 395,
392, 391 e 390, quest'ultimo di proprietà dei ricorrenti); l'Esecutivo
cantonale ha comunque considerato che l'ampliamento verso ovest e verso sud
della nuova zona edificabile in una misura maggiore rispetto a quanto
sottoposto al Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare
non poteva essere tutelato, in quanto non era sostenuto da un interesse
pubblico. Per questo motivo, il Governo ha approvato anche queste varianti,
riducendo tuttavia l'estensione verso sud ed ovest della nuova zona edificabile
(cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.3.2., lett. c, pag. 12 seg. e allegato grafico
alla risoluzione stessa).
b. Con la stessa risoluzione il Consiglio
di Stato ha respinto il ricorso 19 novembre 2005 presentato da. Esso ha
ritenuto che la procedura di informazione e partecipazione della popolazione
fosse stata sostanzialmente soddisfatta, malgrado non ossequiasse quanto
prescritto dalla legge. Nel merito, ha tutelato la proposta avversata in quanto
adottata nell'ambito dell'autonomia che pertocca al comune.
D.   Contro la predetta
risoluzione cantonale, i ricorrenti citati in ingresso sono insorti davanti a
questo Tribunale, riproponendo i medesimi argomenti e richieste sottoposti al
giudizio dell'istanza inferiore.
E.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della
mobilità e il comune di Lavizzara chiedono che il ricorso sia respinto. Il 10
luglio 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. Gli
insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande.
F.   Visto l'esito del ricorso, il Tribunale ha
ritenuto di dover sentire i proprietari interessati dalla controversa variante.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti
certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L'impugnativa può pertanto essere
esaminata nel merito.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale
amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv.
2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n.
23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.
33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti eccepiscono, in limine,
una violazione dei disposti sull'informazione e la partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio. Essi osservano che la riunione
informativa svoltasi il 6 marzo 2004 alla presenza del sindaco dell'allora
comune di Peccia unicamente con proprietari interessati dalla modifica della
zona edificabile in località "__________", nonché la serata pubblica
tenutasi il 17 marzo 2004, a soli nove giorni dall'assemblea comunale che ha
adottato la variante, non permetterebbero di ritenere adempiuti gli obblighi di
informazione incombenti al Municipio giusta gli art. 32 e 33 LALPT.
3.1.
Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori
informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni
previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per
un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.
2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale
federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia
alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di
una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con
numerosi rinvii). In adempimento di questo
mandato
legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla
pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv.
1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata
informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di
formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano
regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT che il municipio informa la popolazione
sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino
residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di
protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un
termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le
proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3
LALPT) e informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano,
sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv.
3 LALPT).
Queste formalità sono esatte
per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti
di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995
n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione
della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare
tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate
prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione
della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle
soluzioni elaborate dal municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte
alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di
adozione del piano da parte del legislativo.
Comunque sia, a prescindere
dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT pone, come esigenza
minima, che l'autorità sottoponga i piani a una consultazione generale e prenda
successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e
suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; sentenza del
Tribunale federale
1C
.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid.
3.1).
3.2.
N
el caso in esame, il municipio, dopo aver allestito la proposta
di variante del piano regolatore e averla inviata al Dipartimento del
territorio per esame preliminare, conclusosi il 23 febbraio
2004, ha
allestito il messaggio municipale
1/2004 (il documento non porta una data), con il quale ha proposto all'assemblea
l'adozione delle stessa.
Il contenuto completo di questa modifica dell'impostazione
del piano regolatore, che senz'altro non può ritenersi di poco conto, è stato
reso pubblico ed è stato illustrato solo in occasione della serata pubblica del
17 marzo 2004, ossia a 9 giorni dalla data dell'assemblea comunale, convocata
il 26 marzo successivo per deliberare sull'oggetto. Pertanto la presentazione
alla popolazione della variante, così come avvenuta in concreto, era chiaramente
tardiva, dal momento che il municipio l'aveva ormai già decisa, licenziando il
relativo messaggio e convocando l'assemblea comunale perché l'adottasse. Questo
modo di procedere, troppo sbrigativo, non è conforme ai disposti della LALPT
che reggono l'informazione alla popolazione e il coinvolgimento della stessa
nel processo pianificatorio, secondo quanto testé ricordato. L'eccessivamente breve
lasso di tempo durante il quale la variante è stata messa a disposizione del
pubblico ha impedito alla popolazione e a ogni altro interessato di esprimere
la propria opinione e di formulare proposte già nella fase di elaborazione della
stessa e non soltanto all'ultimo momento, nel quadro dell'adozione. Di conseguenza,
il municipio, o anche solo l'assemblea comunale, non hanno poi potuto esaminare
e, se del caso, tener conto di questa opinione. Gli art. 4 LPT e 32 e seg.
LALPT non sono quindi stati, in concreto, ossequiati.
3.3. Nulla muta il fatto, menzionato dal
Governo nella risoluzione impugnata, secondo cui il sindaco del comune abbia incontrato
i rappresentanti dei proprietari il 6 marzo 2004, ovvero a 20 giorni
dall'assemblea, per esporre loro i contenuti della proposta pianificatoria
avversata: questo incontro poteva al più servire per informare i (soli)
proprietari in merito alle decisioni orami irreversibili dell'esecutivo, non invece
a farli partecipare, insieme al resto della popolazione, al processo pianificatorio.
Del tutto inconferente appare invece il riferimento indicato dal comune nelle
sue osservazioni al ricorso degli insorgenti, alla decisione del 5 settembre
2005 (n. 52.2004.260) con cui questo Tribunale ha respinto il ricorso di un
altro cittadino dell'allora riguardo alla regolarità dello svolgimento dell'assemblea
comunale per rapporto alle norme della legge organica comunale del 10 marzo
1987 (LOC, RL 2.1.1.2). In quella decisione, infatti, il Tribunale aveva spiegato
che le contestazioni riferite alle norme previste dalla LALPT - come quelle
sollevate nella fattispecie dai qui ricorrenti - erano a quel momento premature,
per cui non sono state oggetto di disamina. Quella decisione non pregiudica
quindi la verifica delle violazioni di carattere formale e sostanziale
sollevate dai ricorrenti nell'impugnativa: è anzi proprio questa la sede competente.
Il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnata annullata a
cagione del mancato ossequio dell'obbligo di informazione e di partecipazione
della popolazione. Dato tale esito, ci si può esimere dal verificare ora la
legittimità materiale della pianificazione annullata.
4.   La decisione impugnata va dunque annullata, insieme
alla deliberazione assembleare, che essa ha protetto, limitatamente all'oggetto
controverso. Non si preleva tassa di giustizia (art. 28 della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1.).
Non si assegnano ripetibili, non essendosi i ricorrenti avvalsi del patrocinio
di un legale.
Per questi motivi,
visti gli art. 2, 4, 26, 33 LPT, 3 OPT, 32, 33, 37, 38
LALPT; 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la risoluzione 23 gennaio 2007 (n. 394) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del
Comune di Lavizzara, sezione di Peccia, è annullata nella misura in cui
approva, nel comparto territoriale Piano di Peccia, la definizione di una
fascia edificabile R2 in località __________ lungo la strada che costeggia il
fiume, comprendente i mapp. 532, 531, 382, 383, 384, 385, 1151 e 387 e il
contestuale abbandono della zona edificabile R2 in località __________ in
corrispondenza della part. 390, 391, 392, 395, e 396 e conseguente attribuzione
di queste particelle alla zona agricola;
1.2.   la
deliberazione 26 marzo 2004 dell'assemblea comunale del già comune di Peccia è
annullata nella stessa misura.
2.
Non si preleva tassa di giustizia e non si assegnano ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (
art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110
). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario