ti_gerichte · 90.2004.46 · 2005-04-04 · it
ricorso contro la non approvazione dell'assegnazione di un fondo alla zona edificabile e la sua attribuzione d'ufficio alla zona agricola da parte del Consiglio di Stato

Tessin Tribunale della pianificazione 04.04.2005 90.2004.46
Tessin Tribunale della pianificazione 04.04.2005 90.2004.46
Ticino Tribunale della pianificazione 04.04.2005 90.2004.46

Incarto n.
90.2004.46
Lugano
4 aprile 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 agosto 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione del 13 luglio 2004 (n. 3211), con cui
il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del
già comune di PI 1;
viste le risposte:
-    7 ottobre 2004 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-    12 ottobre 2004 del
municipio di RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario del mapp. 731 di __________. Il fondo, di complessivi mq 3705 e
parzialmente boscato, è ubicato in località __________, immediatamente sopra la
strada cantonale che collega __________ a __________ (via __________). Nella seduta
del 10 e 11 ottobre 2001 il consiglio comunale del già comune di __________ ha
adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la superficie
libera dal bosco del mapp. 731, pari a 1550 mq, è stata assegnata alla zona
residenziale estensiva R2.
B.   Con
risoluzione 1 luglio 2003 (n. 2923) il Consiglio di Stato ha approvato il piano
regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso
infine su altri la propria decisione. A quest'ultimo proposito il Governo ha anticipato
l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'ampliamento - rispetto
al previgente piano regolatore - della zona residenziale R2 nella parte alta
del comune, che avrebbe permesso di rendere edificabile il mapp. 731. Da un
lato esso ha rilevato che l'assegnazione al territorio fabbricabile della
particella avrebbe creato una propaggine insediativa isolata a monte della
strada cantonale; dall'altro esso ha rilevato che il mapp. 731 era idoneo all'agricoltura,
si trovava all'interno della zona II di protezione della sorgente __________ e
svolgeva infine funzioni naturalistiche importanti. Il Governo ha indi fissato un
termine al comune e al proprietario interessato affinché potessero esercitare
il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni (cfr. ris.
cit., cifra 3.5.1, lett. e, pag. 20, e dispositivo n. 3). A questo scopo la risoluzione
governativa è stata pubblicata nel periodo da 25 agosto al 23 settembre 2003
presso l'ufficio tecnico di __________ (cfr. FU n. 64-65/2003, del 12 agosto
2003, pag. 5854). Preso atto che entro il termine fissato non gli erano
pervenute osservazioni, con risoluzione 13 luglio 2004 (n. 3211) il Consiglio
di Stato ha negato l'approvazione del citato azzonamento, attribuendo d'ufficio
il mapp. 731 alla zona agricola. Esso ha richiamato, a questo scopo, le considerazioni
che aveva svolto nella decisione 1. luglio 2003.
C.   Con ricorso
4 agosto 2004, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata
risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione
dell'inserimento del suo fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come
adottata dal consiglio comunale di __________. A sostegno della sua
impugnativa, il ricorrente afferma che la particella in parola, prativa, è
confinante con la strada cantonale ed è inoltre urbanizzata. Il suo stralcio
dalla zona fabbricabile è inoltre lesivo del principio di uguaglianza, ritenuto
che le proprietà ubicate a valle della strada cantonale sono tutti stati assegnati
alla zona edificabile.
D.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne chiede il rigetto.
E.   In data 1. dicembre
2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il
quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4.   4.1. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
319).
In concreto, tuttavia, tale presupposto non è -
di tutta evidenza - adempiuto. Il settore in cui è posto il mapp. 731, delimitato,
a valle, dalla strada cantonale che collega __________ a __________ (via __________),
è costituito esclusivamente dal bosco che sale verso la montagna e che ricopre
anche la maggior parte del fondo in discussione. La sola area aperta è
costituita dalla porzione di 1550 mq, censita come ronco, cinta su tre lati
dalla foresta e che scende, in ripido pendio, verso la strada cantonale. L'area
non è, di conseguenza, edificata. Le costruzioni destinate all'abitazione più
prossime si trovano tutte sotto la strada cantonale (cfr. più in dettaglio, a
questo riguardo, al consid. 5). Il territorio in oggetto non può, di
conseguenza, essere considerato ampiamente edificato nel senso restrittivo
inteso dalla giurisprudenza.
4.2. L'attribuzione
del mapp. 731 alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15
lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dal ricorrente. In effetti,
le zone edificabili (residenziali) del comune sono già convenientemente
dimensionate a questo scopo e permettono di accogliere circa 10499 abitanti
rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 1998, di 7314 abitanti,
pari ad un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del
piano regolatore 1. luglio 2003, cifra 3.5.1, pag. 17 seg.). Com'è noto,
sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili
troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
4.3. Poiché
il mapp. 731 non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza
dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio
di Stato di assegnarla - di conseguenza - alla zona agricola, intesa nel suo
senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in
vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica
agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale
eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF
1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno
necessario approfondire se la porzione di terreno interessata si presti o meno,
ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. La soluzione
impugnata è poi avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione
della superficie in oggetto ad un'altra zona di utilizzazione. Del pari la
circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui il mapp. 731 sia urbanizzato
non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona
edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g); va, ad ogni buono
conto, rilevato che l'accesso alla particella, ubicato subito dopo una curva
con scarsissima visuale, appare assai problematico. Accogliendo la domanda del
ricorrente di inserire il mapp. 731 nella zona fabbricabile si finirebbe per
creare, oltretutto senza una pressante necessità, una piccolissima zona edificabile,
isolata dal comprensorio edificato ed edificabile, in violazione dei principi
della pianificazione del territorio, che mirano ad impedire la dispersione delle
costruzioni sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvio).
4.4. Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre all'obiettivo
di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.2),
va ricordata la necessità di preservare la funzione naturalistica del comparto
collinare, che delimita le estese zone fabbricabili di __________ e, più in generale,
l'area cittadina; per questo motivo questa comparto è stato integralmente assegnato
dal piano del paesaggio ad una specifica zona di protezione della natura (ZPN),
dalla quale le autorità comunali avrebbero singolarmente voluto eccettuare solo
la superficie in discussione. Com'è stato messo in rilievo nella risoluzione
impugnata, quest'ultima area è poi anche ricompresa, per 1/3 circa, nella zona
II di protezione delle sorgenti di __________, disposta dal già comune di __________
ed approvata dal Governo il 3 dicembre 1985 (zona S2 secondo l'abbreviazione
attualmente impiegata dal diritto federale, corrispondente alla zona di
protezione adiacente). In quest'ultima zona, dall'ordinamento molto restrittivo
per quanto concerne le possibilità edificatorie, non è ammessa la costruzione
di edifici e impianti: deroghe possono essere concesse dall'autorità soltanto
per motivi importanti, a condizione che possa essere esclusa una minaccia allo
sfruttamento dell'acqua potabile (cfr. OPAc, allegato 4, n. 222, cpv. 1 lett.
a). Va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile esigenza di salvaguardare
sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
5.   Il
ricorrente lamenta inoltre una discriminazione in relazione al trattamento
riservato ai fondi ubicati immediatamente a valle della strada cantonale,
assegnati alla zona edificabile.
Il
principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la
legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e
in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a).
Nel caso
di specie la non approvazione della superficie fabbricabile del mapp. 731
appare conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio;
merita pertanto tutela. Va inoltre rilevato che l'azzonamento, in quanto volto
a disciplinare la funzione di un determinato territorio, deve, se possibile,
seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. In
concreto, la strada cantonale che sale a __________ rappresenta un valido elemento
(artificiale) di separazione della zona edificabile da quella verde.
6.   La
risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, ma pone piuttosto in consonanza
con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle
autorità comunali. Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che
pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque
respinto.
7.   La tassa
di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 900.-- (novecento).
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario