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Costruzione di una colonia di vacanze

Costruzione di una colonia di vacanze

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.08.2008 52.2008.143
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.08.2008 52.2008.143
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.08.2008 52.2008.143

Costruzione di una colonia di vacanze

Incarto n.
52.2008.143
Lugano
6 agosto 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 14 aprile 2008 dell'
RI
1,
,
patrocinata
da: avv. __________,
contro
la
risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1329) con cui il Consiglio di Stato ha accolto
le impugnative presentate da CO 1 e CO 2 avverso la licenza edilizia 9 luglio
2007 rilasciata dal municipio di CO 3 all'insorgente, concernente l'edificazione
di un centro multifunzionale montano al mapp. 477 di quel comune;
viste le risposte:
-   6 maggio 2008 di CO 2 e CO 1;
-   3 giugno 2008 del Dipartimento del
territorio;
-   9 giugno 2008 del municipio di CO 3;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  L'Associazione RI 1 è proprietaria
del mapp. 477, assegnato dal piano regolatore alla zona per attrezzature ed
edifici di interesse pubblico (AP-EP).
B.  a. Il 6 marzo 2007 l'RI 1 ha chiesto al municipio il permesso di costruire un centro multifunzionale montano al
mapp. 477. Al rilascio del permesso si sono opposti, proprietaria del confinante
mapp. 568, e CO 2, proprietaria del mapp. 482, separato dal mapp. 477 dalla
strada comunale di accesso ai fondi (mapp. 570). Le opponenti hanno fatto
valere l'assenza di uno studio sull'impatto ambientale, l'inadeguatezza
dell'accesso e del sistema di smaltimento delle acque, un numero insufficiente
di posti auto.
b. Raccolto l'avviso cantonale, del 6 giugno 2007, con decisione
9 luglio 2007 il municipio ha rilasciato la licenza edilizia.
C.  a. Il 21 agosto 2007 le opponenti
sono insorte, con ricorsi separati, ma identici nel contenuto, dinanzi al
Consiglio di Stato, al quale hanno chiesto di annullare la licenza edilizia. Esse
hanno denunciato l'incompletezza della documentazione presentata, una carenza
della pianificazione della zona AP-EP in esame, la non conformità del progetto
con la zona predetta, l'insufficienza dell'accesso e del sistema di smaltimento
delle acque, un carente esame ed una carente regolamentazione degli aspetti
ambientali e di quelli concernenti i disabili.
b. Con risoluzione 11 marzo 2008,
il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso ed annullato la licenza. Dopo aver
disatteso tutte le censure affrontate, esso ha ritenuto carente l'esame e la
regolamentazione degli effetti sull'ambiente derivanti dal progetto.
D.  a. Con ricorso 14 aprile 2008 l'RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il menzionato giudicato governativo.
L'insorgente asserisce che le valutazioni esperite dal dipartimento sui
problemi ecologici dovevano essere considerate sufficienti. Produce inoltre una
valutazione completa dell'impatto fonico del previsto centro multifunzionale. Chiede,
in subordine, l'esperimento di un perizia giudiziaria a questo scopo. L'insorgente,
che informa inoltre di avere scelto a titolo definitivo, come sistema di
smaltimento delle acque luride, la costruzione di una fossa biologica, mette in
discussione l'obbligo, sancito nell'avviso cantonale, di presentare all'ufficio
protezione e depurazione delle acque, prima dell'inizio dei lavori di
costruzione, il progetto di quest'impianto.
b. Con risposte separate, ma di
analogo tenore, le resistenti contestano partitamente le considerazioni svolte
dal Governo per respingere le loro censure, salvo quella di natura ambientale,
che è stata accolta e che esse ribadiscono anche in questa sede. Esse postulano
pertanto la reiezione dell'impugnativa. Pure il Consiglio di Stato formula
questa domanda, mentre che il municipio chiede che il gravame venga accolto.
L'ufficio delle domande di costruzione trasmette una presa di posizione
dell'ufficio per la prevenzione dei rumori e di quello di protezione e
depurazione delle acque, di cui si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.  La competenza del Tribunale è data
(art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il
ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione della
ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43 LPamm). Il ricorso è pertanto
ricevibile in ordine.
2.  Il mapp. 477, di complessivi mq
9'643, è situato sulla sommità di una collina, in località __________. È
attribuito dal vigente piano regolatore alla zona per attrezzature ed edifici
di interesse pubblico (AP-EP), appositamente
riservata per la costruzione di
una colonia di vacanza
(art. 52 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano
regolatore; NAPR). L'RI 1 intende costruire sul fondo un centro multifunzionale
montano. Il centro è composto da un corpo di 4 piani, previsto quasi parallelamente
alla strada di accesso alla particella, nella parte bassa della stessa.
All'estremità ovest di questo blocco si diparte, perpendicolarmente, un ulteriore
corpo, che risale sino all'estremità della collina. Sull'altro lato, l'edificio
è delimitato da un muro che risale la collina, sempre ortogonalmente rispetto
al blocco principale. Il progetto prevede, segnatamente, la realizzazione di 3
aule di 24 posti ciascuna, 19 camere con 78 posti letto complessivi, un'aula
per il lavoro manuale, una sala multiuso/refettorio, un locale giochi, un luogo
di preghiera, degli spogliatoi esterni, un grill coperto, un ampio cortile, un
locale per le riunioni dei docenti, un ufficio per l'amministrazione, i locali
di servizio (cucina, lavanderia, essiccatoio, servizi, depositi ecc.), un
appartamento per il custode, un locale tecnico, l'accesso per i fornitori e 30
posteggi. La domanda indica che l'edificio sarà impiegato come scuola montana,
per seminari e come colonia. La relazione tecnica, soggiunge che il centro
vuol
essere una struttura ricettiva regionale capace di accogliere numerose e
diversificate attività che possono essere seminari, incontri di lavoro e
perfezionamento, scuole montane, vacanze per gruppi, soggiorni per persone con
handicap, soggiorni di studio, e sport, ecc…
(cfr. doc. cit., pag. 3).
3.  Il Consiglio di Stato ha respinto
tutte le contestazioni sollevate dalle qui resistenti, insorgenti di quella
sede, tranne che quella concernente le conseguenze sull'ambiente della costruzione.
L'accoglimento di quest'ultima censura ha indotto il Governo ad annullare la licenza
edilizia. Il gravame di RI 1 è pertanto incentrato, in primo luogo, su questo
tema. Nelle loro risposte, le resistenti censurano tuttavia, a loro volta, la
maggior parte delle motivazioni svolte dal Governo per disattendere le censure
dalle stesse mosse alla domanda di costruzione. Per poter rilasciare la licenza
edilizia all'RI 1 appare pertanto necessario di preliminarmente verificare il
giudizio impugnato, in quanto rimesso in forse dalle resistenti, anche sui temi
che sono stati evasi con esito positivo per la ricorrente.
4.  4.1. Le resistenti ribadiscono
l'incompletezza della domanda di costruzione. Da un lato, non è stato
presentato un piano degli scavi e non vengono fornite le indicazioni previste
dall'art. 12 cpv. 1 lett. c del regolamento di applicazione della legge
edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1). Dall'altro, i progetti per la
posa dei serbatoi non forniscono tutte le informazioni prescritte dall'art. 14
cpv. 1 RLE, soprattutto quelle esatte dalla sua lettera f. Le resistenti non mancano
altresì di rilevare che il Governo ha omesso di pronunciarsi su queste contestazioni.
4.2. Quanto alla prima censura, contrariamente
a quanto assumono le resistenti, la legge non prescrive la presentazione di un
piano degli scavi. L'art. 12 cpv. 1 lett. c RLE stabilisce piuttosto che i
progetti concernenti gli edifici devono contenere
l'indicazione del volume
del materiale di scavo e/o delle demolizioni, del materiale riportato in loco e
della destinazione del materiale esuberante
.
Gli atti presentati non
forniscono, direttamente, nessun dato in merito. Il municipio, nella risposta
presentata dinanzi al Consiglio di Stato, obietta che i profili di scavo e di
riempimento risultano dai piani presentati, ma soprattutto dalle sezioni AA e
BB. Se appena li si confronta con la linea del terreno naturale, è facile
dedurre l'entità dello scavo. Poiché l'edificio si inserisce nel terreno,
rispettandone la morfologia, ed il piano della sistemazione esterna non prevede
delle modifiche dello stesso, il materiale risultante dallo scavo (circa 1'800
mc) andrà tutto trasportato in una discarica autorizzata del Cantone.
È possibile che quanto affermato
dal municipio sia esatto. Trattandosi di una costruzione di una certa importanza
(8'200 mc fuori terra), articolata su più corpi disposti su di un terreno con pendenze
variabili e che presuppone scavi rilevanti, non risulta per nulla agevole, per
il Tribunale, verificare la correttezza di queste informazioni; contrariamente a
quanto asserito dal municipio, il progetto implicherà comunque anche un'importante
modifica del terreno, necessaria a realizzare il cortile interno all'altezza
del terzo piano: di conseguenza anche un importante riempimento.
L'istante ha quindi commesso una
chiara violazione del suo obbligo di fornire le informazioni di cui all'art. 12
cpv. 1 lett. c RLE, cui avrebbe oltretutto potuto attendere agevolmente. La
disattenzione di quest'obbligo non ha inoltre potuto essere validamente sanata
dal municipio. L'eccezione sollevata dalle resistenti, interessate a conoscere
l'entità del traffico pesante che si appresta a transitare in prossimità delle
loro abitazioni di vacanza per l'evacuazione del materiale di scavo, appare
pertanto fondata. La domanda di costruzione non è pertanto completa sotto
questo aspetto.
4.3. Giusta l'art. 14 cpv. 1 RLE,
i progetti per la posa di serbatoi, impianti di deposito di carburante, oli
combustibili o altri liquidi nocivi alle acque devono contenere una serie di indicazioni:
ubicazione esatta, il settore di protezione delle acque ove sono posti, la natura
dei liquidi contenuti, la caratteristica degli impianti e dei serbatoi, le misure
di prevenzione e di lotta contro gli incendi (lett. da ad e). Questi dati sono
desumibili dall'incarto. Le resistenti lamentano tuttavia l'assenza della
relazione tecnica che, secondo la lett. f della disposizione in parola, preveda
le misure di protezione contro l'inquinamento delle acque, le vasche di
contenimento, le vaschette, i sistemi di sicurezza e di allarme, il tipo di rivestimento,
le misure di protezione contro la corrosione, ecc, i calcoli statici dell'opera
di protezione degli impianti di volume superiore a 50 mc, i dettagli delle opere
di prevenzione di travasi durante il riempimento (piazzole di travaso). Ora, tuttavia,
questa disposizione non si riferisce - e non può, di conseguenza, trovare
applicazione - alla posa di piccoli serbatoi, come si avvera nel caso in esame,
in cui è prevista l'installazione di 4 contenitori plastica di 1'000 litri ciascuno. Va ulteriormente rilevato che, giusta l'art. 22 cpv. 3 della legge federale
sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), la
costruzione di impianti contenenti liquidi che costituiscono un pericolo per le
acque possono essere effettuati solo da persone che, in virtù della loro
formazione, del loro equipaggiamento e della loro esperienza, sono in grado di
garantirne la conformità allo stato della tecnica; lo stesso principio vale per
i fabbricanti delle componenti di tali impianti (art. 22 cpv. 4 LPAc). All'avviso
del dipartimento è pertanto stato annesso l'apposito formulario di notifica di
questa nuova installazione e delle relative caratteristiche, che dovrà essere
debitamente compilato dalla proprietaria e controfirmato dalla ditta
specializzata che si occuperà della sua installazione; quest'ultima dovrà nello
stesso tempo confermare, a tenore del documento, che l'impianto è conforme sia
alle condizioni fissate nell'avviso del dipartimento che allo stato della tecnica.
L'ossequio della legislazione sulla protezione delle acque, di cui si
preoccupano le resistenti, è pertanto pienamente assicurato per quanto concerne
questo impianto.
5.  Le resistenti eccepiscono, in
seguito, che il piano regolatore è carente, poiché non stabilisce i parametri
edificatori applicabili alla zona AP-EP in discussione.
5.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i
principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta
ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere
luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. Il piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro
Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é
garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica
(art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto
ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La
procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità
di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a
livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a
LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite
la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome.
Essa non è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione
giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a
modificare un piano di utilizzazione (RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2).
5.2. Coerentemente con quanto prescritto a livello federale,
l'art. 29 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, in vigore dal 13 novembre 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), obbliga i comuni a stabilire, attraverso
apposite norme di attuazione del piano regolatore,
le regole generali
sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo
(lett. a), rispettivamente
le
regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola
zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche
(lett.
b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione
ed i parametri edilizi vale anche per le zone AP-EP, il legislatore cantonale
ha inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le
prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or
abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973. In sostanza, si è inteso impedire che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in
un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al municipio,
rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione
dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione
(RDAT I-2002 n. 15, consid. 4.1 con rinvii).
Pur manifestando perplessità, soprattutto in ordine al principio
di legalità dell'amministrazione, in passato la giurisprudenza del Tribunale
amministrativo, nel solco di quella di altri Cantoni, aveva considerato
legittime disposizioni di piani regolatori, approvati prima del 13 novembre
1990, di contenuto vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura
all'autorità esecutiva il compito di definire, caso per caso, i parametri
edilizi applicabili alle zone AP-EP: benché imprecise queste disposizioni
avevano retto alla critica, perché contenevano almeno un generico rinvio alle
norme applicabili alle zone limitrofe o alle disposizioni generali di piano
regolatore (cfr. riassuntivamente RDAT I-1996 n. 26). Di fronte all'obbligo
chiaramente sancito dall'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, nella sentenza 27 luglio
1995, pubbl. in RDAT I-1996 n. 26, il Tribunale si è tuttavia chiesto se questo
indirizzo giurisprudenziale potesse essere confermato per i piani regolatori
approvati dopo l'entrata in vigore di questa disposizione. In un recente
giudicato il Tribunale ha risolto positivamente il quesito, ammettendo la
possibilità di rilasciare una licenza edilizia sulla base di una vera e propria
delega di competenze, a favore del municipio, di definire le caratteristiche
delle costruzioni in una determinata zona AP-EP, in quanto tale delega, inserita
tra le norme del piano regolatore, approvato ed in vigore, non poteva più
essere rimessa in discussione nell'ambito della procedura di rilascio del permesso
di costruzione (STA 52.2007.155 dell'8 luglio 2007, consid. 2 seg.).
5.3. Il piano regolatore vigente di CO 3 è stato approvato
dal Consiglio di Stato ed è entrato in vigore il 4 settembre 1981. Esso non
soggiace pertanto all'obbligo sancito all'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, in
vigore dal 13 novembre 1990, di stabilire i parametri edilizi per le zone
AP-EP. In assenza della necessità di ossequiare tale imposizione, trattasi
pertanto di verificare la legittimità della disposizione alla luce della
giurisprudenza riferita ai piani regolatori approvati prima di tale data.
5.4. Secondo l'art. 52 NAPR, nelle zone AP-EP sono ammesse
solo le costruzioni a carattere pubblico quali scuole, uffici amministrativi,
attrezzature sportive e tecnologiche ecc.. Il mapp. 477 è invece riservato per
la costruzione di una colonia di vacanze.
La norma si limita pertanto ad indicare la funzione della costruzione
al mapp. 477. Per la sua realizzazione ritornano tuttavia applicabili, come per
quella di qualsiasi altro edificio, le norme edificatorie generali contenute
nel titolo II delle NAPR. In primo luogo, l'art. 7 NAPR, dal marginale
aspetto
estetico e inserimento
, giusta il cui capoverso 1
tutte le costruzioni o
attrezzature devono essere inserite in modo opportuno nell'aspetto del paesaggio
tipico della regione
. Alla costruzione ritornano poi applicabili le
prescrizioni sulle distanze da confine (art. 14 NAPR ) e quelle verso l'area pubblica
(art. 16 NAPR). Del pari sono applicabili le prescrizioni del piano del
traffico contenute al capitolo C delle prescrizioni particolari (titolo III)
riferite alle autorimesse ed ai posteggi (art. 50 NAPR).
L'art. 7 NAPR mira ad ottenere un effetto favorevole sul
quadro del paesaggio ed ha carattere positivo. Indirettamente, impone che le
dimensioni, le altezze e l'ingombro in genere degli edifici pubblici restino
contenuti entro limiti che consentano loro di inserirsi armoniosamente
nell'ambiente circostante. Al di là dell'applicabilità diretta, certa e meccanica
delle prescrizioni sulle distanze dal confine e dall'area pubblica, la
formulazione del vincolo estetico in chiave positiva limita pertanto in misura
importante il potere di apprezzamento di cui l'autorità comunale deve pur disporre
ai fini della concretizzazione dei più disparati interventi edilizi volti a
soddisfare i bisogni collettivi. Ne discende, di riflesso, la possibilità
effettiva, per le autorità di ricorso, di verificare la legittimità delle
scelte operate dall'autorità locale, qualora fossero contestate (cfr. RDAT
I-2002 n. 15, consid. 4.2).
5.5. La normativa di piano regolatore permette pertanto, alla
fin fine, di disporre - direttamente (distanze) o indirettamente - di un quadro
normativo abbastanza completo, ancorché formulato in termini generici, circa i
parametri edificatori essenziali ammissibili nelle zone AP-EP. Non può invece
essere ritenuta vaga ed indeterminata, di dubbia legalità. La relativa
contestazione, sostenuta dalle resistenti, dev'essere respinta.
5.6. Le resistenti asseriscono
che l'avversato centro, alto 10,95 m, superi l'altezza massima delle
costruzioni previste nella zona del nucleo tradizionale (9 m) o della zona residenziale R2 (8 m): questo non significa tuttavia in alcun modo che l'edificio, ubicato
oltretutto in posizione discosta rispetto alla zona fabbricabile comunale ed appositamente
studiato per inserirsi e relazionarsi nel modo migliore con il territorio
circostante, disattenda l'art. 7 NAPR.
Le resistenti denunciano indi, in
subordine, una violazione della distanza che l'edificio deve tenere rispetto al
confine con il mapp. 568 giusta l'art. 14.1 NAPR. Poiché la lunghezza della sua
facciata è superiore a m 30, la distanza da confine dev'essere pari alla sua
altezza, dunque m 10,95, mentre che in realtà esso è previsto a poco meno di 9 m. Anche questa censura dev'essere respinta. In effetti, la lunghezza della facciata est dell'edificio
è di circa 40 m; questo significa che essa dovrebbe rispettare il principio
sancito all'art. 14.1 NAPR, secondo cui - per facciate di lunghezza superiore a
30 m - la distanza da confine dev'essere pari all'altezza dell'edificio. Come
rileva il municipio nella risposta dinanzi al Consiglio di Stato, malgrado
l'aspetto esteriore susciti l'impressione di continuità, a cagione
dell'identico materiale impiegato e della medesima quota, la maggior parte
della facciata est è in realtà composta non tanto dall'edificio stesso, ma da
un muro di sostegno, che delimita il cortile interno. Gli ultimi 11 m di questo muro, in direzione della collina, sono alti meno di m 2.50, ossia dell'altezza
concessa per questi manufatti nei comuni - come CO 3 - privi di disposizioni
sull'altezza dei muri di cinta e di sostegno e che pongono dei limiti alla lunghezza
delle costruzioni accessorie (cfr. art. 22 NAPR; cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad
art. 39 LE n. 1186 con rinvii). Quest'ultimo tratto non dev'essere, di
conseguenza, computato nella lunghezza della facciata dell'edificio principale,
che risulta inferiore a 30 m e non è, di conseguenza, assoggettata alla restrizione
addotta dalle resistenti. Va ad ogni buon conto rilevato che l'altezza massima
della facciata est, determinante in concreto, è di m 9.30; l'altezza di m 10.95
concerne invece le facciate sud ed ovest.
6.  Le resistenti ritengono, in
seguito, che la destinazione del prospettato centro multifunzionale non sia
conforme, quantomeno in parte, a quella prevista dal piano regolatore.
6.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art.
70 cpv. 2 lett. a LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli
edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di
utilizzazione. Ciò significa che, nelle singole zone, possono essere
autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra
convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta
che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino
l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore. Per essere
autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato
alla funzione della zona in cui si collocano (RDAT II-1994 n. 56, consid. 4.1;
Alexander Ruch
, Kommentar zum RPG, ad
art. 22, n. 70 seg.;
Adelio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 67 LALPT n. 472).
6.2. In concreto, il piano regolatore
riserva il mapp. 477 per la costruzione di una colonia di vacanza. Come risulta
ulteriormente dal messaggio municipale del 24 gennaio 1980, attraverso il quale
era stata proposta la zona in discussione, con questa denominazione si
prospettava l'impiego dell'edificio come vera e propria colonia di vacanza per
i mesi estivi e come scuola montana per il rimanente periodo.
A tenore della domanda di costruzione,
l'edificio sarà impiegato come colonia, scuola montana e per seminari. La relazione
tecnica, già citata per esteso (cfr. consid. 2), soggiunge che il centro è
inteso per accogliere numerose e diversificate attività: tra di esse figurano anche,
oltre ai già citati seminari, gli incontri di lavoro e perfezionamento, le vacanze
per gruppi, i soggiorni per persone con handicap, soggiorni di studio, lo
sport, ecc (cfr. doc. cit. pag. 3). Ora, come sostengono le resistenti, tutto
quanto eccede l'impiego quale colonia vera e propria e scuola montana non appare
coperto dalla funzione assegnata dal piano regolatore alle zona AP-EP. Invano
il Consiglio di Stato tenta di legittimare un'utilizzazione del centro per
scopi più estesi, affermando che
negli ultimi vent'anni le colonie di vacanza
hanno subito un cambiamento
e che dev'essere garantita al centro
la
massima funzionalità anche in ragione dei costi
. A prescindere dal loro significato
esatto, questi argomenti non permettono di prescindere dalla necessità, per il
centro, di rispettare la funzione assegnata alla zona AP-EP in oggetto.
6.3. Anche questa censura dev'essere accolta. Nulla osterebbe,
comunque, al rilascio della licenza edilizia per la costruzione di una colonia
di vacanza e di una scuola montana. L'ampliamento delle funzioni del centro è
invece subordinato alla modifica del piano regolatore.
7.  7.1 Le resistenti sostengono poi
che il mapp. 477 non dispone di un accesso sufficiente e non può, di
conseguenza, essere considerato urbanizzato.
7.2. Il permesso di costruzione
può essere rilasciato solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b
LPT; 67 cpv. 2 lett. b LALPT), ossia se ai fini della prevista utilizzazione dispone,
tra l'altro, di un accesso sufficiente (art. 19 cpv. 1 LPT; 77 cpv. 1 LALPT).
Un accesso è sufficiente quando non costituisce intralcio o pericolo alla
circolazione pubblica e garantisce il libero accesso ai servizi pubblici e di
soccorso. La relativa valutazione deve essere fatta non solo con riferimento
alla costruzione oggetto di domanda, bensì anche in funzione delle possibilità
edificatorie complessive che permette la zona che fa capo a quell'accesso
(DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna
1981, ad art. 19 n. 13). Con accesso non va inteso solo l'allacciamento viario
tra un fondo e una strada aperta al pubblico, bensì anche la strada stessa,
nella misura in cui l'utente sia necessariamente costretto ad utilizzarla per accedere
al fondo (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 19 n. 12). Per soddisfare ai requisiti
posti dall'art. 19 cpv. 1 LPT la realizzazione dell'accesso deve poi essere
garantita di fatto e in diritto (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 19 n. 14).
L'accesso può, infine, essere ritenuto sufficiente solo se ossequia la legislazione
sulla protezione dell'ambiente rispettivamente se l'allacciamento ad un accesso
esistente non ne provocherebbe una violazione (DTF 119 Ib 488 consid. 6a, 116
Ib 166 cons. 6b; inoltre RDAT I-1994 n. 67, consid. 2.3. con rinvii;
Jomini
, Commentaire LAT, ad art. 19 n.
20).
7.3. Nella fattispecie, l'accesso al mapp. 477 è assicurato
da una strada asfaltata, che diparte dalla cantonale all'altezza del deposito
dell'impresa di costruzione __________ (mapp. 124). Il tracciato sino al mapp. 477
corre su di un territorio aperto, che permette incroci, ed è sostanzialmente
rettilineo; bastano tre curve per raggiungere la particella. La larghezza nel
primo tratto è circa 3 m; di poco inferiore nel prosieguo (larghezza minima m
2.53). Come annota il municipio nelle osservazioni dinanzi al Governo, la
strada, nata in origine come tracciato agricolo, è in seguito stata rilevata
dal comune in quanto serve la val __________ e alcune aree edificate. È
percorsa da ogni tipo di veicolo e viene tenuta sgombra dalla neve durante il
periodo invernale. Ne viene che il mapp. 477 - al pari delle proprietà circostanti
servite dalla stessa strada - dev'essere considerato urbanizzato sotto
l'aspetto dell'accesso. La circostanza secondo cui la strada non sia stata
specificatamente classificata dal piano regolatore vigente non permette di
mutare questa conclusione.
8.  8.1. Le resistenti sostengono che
la situazione non sia chiara e chiedono un approfondimento in merito
all'impianto di smaltimento delle acque.
8.2. Attraverso la domanda di
licenza edilizia la ricorrente ha proposto, per l'eliminazione delle acque
luride, la costruzione di una fossa biologica a 3 camere per 50 abitanti
equivalenti. Le acque trattate sarebbero poi state convogliate nella rete comunale
in corrispondenza del pozzetto 13.5, che sfocia, sotto il nucleo di CO 3, nella
__________. Per le acque chiare e meteoriche, veniva invece proposta una
trincea d'infiltrazione, assistita da un pozzetto a valere quale troppo pieno.
Le acque non infiltrate o ritenute direttamente sul fondo sarebbero poi parimenti
state convogliate verso il ricettore naturale della __________. In sede di
esame del dipartimento, con lettera 11 aprile 2007 la sezione protezione
dell'aria, dell'acqua e del suolo, ufficio protezione e depurazione acque,
aveva comunicato il divieto di immettere acque di scarico nella canalizzazione
comunale (non è dato di sapere per quale motivo). Tutte le acque di scarico
avrebbero dovuto essere smaltite in loco, tramite impianti d'infiltrazione distinti.
Il menzionato ufficio ha quindi chiesto all'istante di presentare una perizia
idrogeologica attestante l'effettiva possibilità di infiltrare nel terreno i
quantitativi previsti. Con complemento dell'aprile 2007, l'RI 1 ha sottoposto all'autorità una nuova proposta di smaltimento delle acque, che non
implicava più l'allacciamento alla rete delle canalizzazioni comunali. Per le
acque chiare e meteoriche, veniva riproposta una trincea di infiltrazione. Per
quelle luride venivano presentate due varianti. Anzitutto veniva ripresentata
la fossa biologica con 3 camere, con successiva infiltrazione delle acque
trattate in una trincea. In alternativa veniva offerta la realizzazione di un
impianto di fitodepurazione.
8.3. Nell'avviso cantonale 6
giugno 2007 il dipartimento ha approvato le nuove proposte, ritenendo
ammissibili - per le acque luride - entrambe le varianti presentate. Ha quindi imposto
all'istante di sottoporre all'ufficio protezione e depurazione delle acque il
progetto dell'impianto scelto. Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato di
Stato ha ribadito quest'obbligo, atteso che -secondo la perizia 24 aprile 2007
allestita dallo studio __________ e prodotta con il complemento di cui si è
detto il funzionamento della fossa biologica poteva essere soggetto ad anomalie
(cfr. doc. cit., pag. 2), mentre che anche quello dell'impianto di fitodepurazione,
secondo il complemento dell'aprile 2007 (pag. 2 seg.), presentava qualche
controindicazione: possibili cattivi odori durante il primo anno di impiego,
rischio di essicazione dell'impianto in caso di non utilizzo, eventuale necessità
di potenziamento nel caso di persistente presenza di 80 equivalenti abitanti.
8.4. Nel suo gravame, l'RI 1
informa di avere scelto, come sistema di smaltimento delle acque luride, la
costruzione della fossa biologica. Mette poi in discussione l'obbligo, sancito
nell'avviso cantonale, di presentare all'ufficio protezione e depurazione delle
acque, prima dell'inizio dei lavori di costruzione, il progetto di
quest'impianto, trattandosi di un sistema ampiamente collaudato. Ora, tuttavia,
quest'ultima contestazione appare irricevibile: per poter essere sottoposto al
giudizio del Tribunale, quest'onere doveva difatti essere previamente censurato,
tramite ricorso contro la licenza edilizia, dinanzi al Governo (art. 21 cpv. 1
LE). Di conseguenza, a dispetto delle preoccupazioni sollevate dalle resistenti,
il problema dello smaltimento delle acque luride appare adeguatamente risolto,
quantomeno se - come esse sostengono - il permesso di costruzione è riferito ad
un edificio ubicato
fuori del perimetro delle canalizzazioni pubbliche
a
tenore dell'art. 17 lett. b LPAc e relativo rinvio all'art. 13 cpv. 1 LPAc.
Ora, in realtà non è però certo che la normativa predetta ritorni applicabile
in concreto. In effetti, come risulta dalla relazione tecnica relativa allo
smaltimento delle acque, datata marzo 2006, ma in particolare dall'estratto del
piano generale di smaltimento delle acque (PGS) comunale, di recente approvazione,
quest'ultimo sembrerebbe prevedere l'esecuzione di una canalizzazione pubblica per
l'evacuazione delle acque luride sino al mapp. 477 (cfr. art. 5 cpv. 2 lett. a
dell'Ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998; OPAc; RS
814.201): impressione che è corroborata, a più riprese, dalle considerazioni
svolte nel menzionato rapporto e nella perizia 24 aprile 2007, poco sopra
citata. Se così fosse, allora ritornerebbe applicabile il principio sancito all'art.
11 cpv. 1 LPAc, secondo cui, nel perimetro delle canalizzazioni pubbliche, le
acque di scarico inquinate devono essere immesse nelle canalizzazioni. La
licenza edilizia può di conseguenza essere rilasciata solo se è garantito che
le acque di scarico inquinate sono immesse nella canalizzazione (art. 17 lett.
a LPAc), mentre che le relative eccezioni a questo principio sono sottoposte
all'applicazione dell'art. 18 LPAc. Nessuna autorità o parte in causa sembra tuttavia
essersi posta il problema, essenziale, della normativa concretamente
applicabile. Questo tema dovrà essere oggetto di un'attenta riverifica e, se
del caso, di una nuova decisione.
9.  9.1. Il Consiglio di Stato ha
ritenuto carente l'esame e la regolamentazione degli effetti sull'ambiente
derivanti dal progetto. L'RI 1 asserisce che le valutazioni esperite dal dipartimento
dovevano essere considerate sufficienti. Produce inoltre una valutazione
completa dell'impatto fonico del previsto centro multifunzionale. Chiede, in
subordine, l'esperimento di un perizia giudiziaria a questo scopo.
9.2. Secondo la strategia a due tempi posta alla base
dell'art. 11 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre
1983 (LPAmb; RS 814.01) gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le vibrazioni
sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate
alla fonte (primo grado; art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti, elencati
all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i casi che
non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb stessa
(art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione delle
emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso
tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo
indipendentemente dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se,
tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti,
tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le
limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3
LPAmb). Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti,
suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono
determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal
Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei
criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di
quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici
e per il rumore e le vibrazioni rispettivamente. Qualora tali valori (ancora)
mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità
d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati
principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (cfr. RDAT II-1998 n.
54 consid. 3.1. con rinvii; per quanto concerne particolarmente la mancanza di
valori limite di imissione per il rumore DTF 133 II 292, consid. 3.1.-3.3. con
rinvii). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro
azione congiunta (art. 8 LPAmb).
9.3. Nella fattispecie il Consiglio di Stato ha rimproverato
all'autorità cantonale, competente ad applicare la legislazione ambientale, di
non aver esperito un verifica effettiva e puntuale della conformità della
domanda di costruzione con la menzionata legislazione, limitandosi a
prescrivere genericamente il rispetto dei valori limite previsti dalla LPAmb e
della relative ordinanze di applicazione; faceva eccezione una circostanziata regolamentazione
dell'inquinamento dell'aria durante la fase di cantiere.
Nella risposta al ricorso di prima sede il dipartimento ha ribadito
la legittimità della costruzione al cospetto della legislazione ambientale.
L'ufficio della prevenzione dei rumori aveva completato la presa di posizione
con una valutazione del rumore provocato dal traffico indotto e di quello dei posteggi.
Ciò malgrado, il Governo ha ritenuto che non fossero stati presi in
considerazione il rumore prodotto dagli utenti del centro, segnatamente quello
del gioco all'esterno dell'impianto, sia quello degli impianti tecnici.
9.4. L'opinione del Governo merita tutela, quantomeno per quanto
riguarda l'inquinamento fonico. L'autorità cantonale non ha compiutamente valutato,
mediante debita prognosi, il rumore che la costruzione e la messa in esercizio
del centro comporterà sulle adiacenze, vuoi per il traffico che richiama, vuoi
per il rumore prodotto dal funzionamento degli impianti, dai movimenti di veicoli
sui piazzali, dal comportamento dei suoi utenti, specialmodo all'esterno
dell'edificio ecc. avuto riguardo - segnatamente - agli art. 8, 11, 12, 25
LPAmb ed all'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF;
RS 814.41), in particolare agli art. 7 e 9. Attraverso la presentazione della
domanda di licenza edilizia l'istante non aveva fornito a questo riguardo
praticamente nessuna informazione e il dipartimento non ha, a sua volta, effettuato
le necessarie indagini, volte a permettere l'esame del progetto alla luce della
legislazione ambientale, sollecitando - in primis - all'istante stessa la
presentazione di una valutazione preventiva del rumore giusta l'art. 25 cpv. 1,
46 cpv. 1 LPAmb e 36 cpv 1 OIF. La messa a disposizione in questa sede, da parte
dell'RI 1, di una valutazione dell'impatto fonico, allestita il 31 marzo 2008
dallo studio ingegneria __________, convalida ulteriormente questa conclusione,
già di per sé scontata. Questo documento affronta in modo approfondito il
rumore generato dal traffico indotto sulle strade pubbliche, da quello creato sulle
aree di parcheggio, dagli impianti tecnici e, infine, dalle attività umane.
Nella risposta 3 giugno 2008 il dipartimento ne approfitta per ribadire che la
costruzione non si pone in contrasto con la legislazione pertinente. Ora,
questa tesi, ostata dalle resistenti, non può essere tutelata, già per il fatto
che gli atti presentati rispettivamente l'esame effettutato dall'autorità
risultano ancora carenti.
Intanto, com'è ammesso dallo stesso referto, per quanto concerne
gli impianti tecnici (riscaldamento, ventilazioni, condizionatori) la
valutazione dev'essere considerata valida a titolo preliminare, in quanto non
sono ancora note le caratteristiche degli impianti che verranno installati e la
loro esatta ubicazione. La documentazione dovrà pertanto essere ulteriormente
completata sotto questo aspetto. L'autorità non ha inoltre spiegato perché, nel
caso di specie, ha rinunciato a contenere il rumore generato dal comportamento
delle persone che soggiorneranno presso il controverso centro tramite delle
prescrizioni di esercizio, segnatamente delle limitazioni delle attività (giochi,
manifestazioni ecc.) all'aperto, quantomeno dopo un certo orario, onde
scongiurare una molestia eccessiva per il vicinato. Il centro è difatti predisposto
per accogliere, fino ad un'ottantina di persone, in primis bambini e ragazzi,
che lo occuperebbero in permanenza, ovvero 24 ore al giorno e per 7 giorni la
settimana (sono attesi 10'000 pernottamenti l'anno, dunque una media di 30
persone/giorno), per cui una benché minima regolamentazione del suo esercizio poteva
effettivamente entrare in linea di conto (cfr. URP, 2004, pag. 345 segg.). Da
ultimo, per quanto concerne la fase di cantiere, l'avviso del dipartimento
rinvia sic et simpliciter all'ossequio della direttiva sul rumore dei cantieri
elaborata dall'ufficio federale dell'ambiente (UFAM), senza però indicare quali
provvedimenti devono essere adottati.
L'esame dell'inquinamento atmosferico appare, per contro, dettagliato,
per cui non si giustifica un ulteriore approfondimento.
9.5. Non essendo compito del Tribunale di porre rimedio alle
carenze istruttorie e decisionali poste in essere dalle autorità di rilascio
del permesso di costruzione, questa Corte non può che tutelare la risoluzione
governativa impugnata, che ha annullato puramente e semplicemente la licenza
edilizia. Troppe e troppo gravi sono difatti le carenze riscontrate nei
progetti presentati rispettivamente nell'esame della domanda, cui si è tentato di
porre man mano rimedio, ma senza successo, dinanzi alle istanze di ricorso. Diversamente
poi da quanto ha ritenuto il Governo, queste mancanze sono state riscontrate non
solo per quanto concerne l'esame dell'ossequio della legislazione ambientale,
ma anche di quello della legislazione sulla protezione delle acque (consid. 8)
ed addirittura a livello di completezza dei piani stessi (consid. 4.2). Ferme
queste premesse, un rinvio alle autorità di prima istanza per un ennesimo completamento
dell'istruttoria e per una nuova decisione appare insufficiente per poter
assicurare fino in fondo il rispetto delle norme legali e degli scopi per i
quali è stato istituito il permesso di costruzione. Per gli stessi motivi ed a maggior
ragione il Tribunale deve rinunciare ad ordinare una perizia giudiziaria volta
a determinare l'inquinamento provocato dalla costruzione e dell'esercizio del
controverso centro, sollecitata in subordine dalla ricorrente.
10.  Sulla scorta di quanto precede, il
ricorso dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico
della ricorrente (art. 28 LPamm), la quale dev'essere altresì tenuta a
rifondere delle adeguate ripetibili alle resistenti, assistite da un legale
(art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
visti
segnatamente gli art. 21 LE, 12, 14 RLE, 29 LALPT, 19, 22 LPT, 17, 18 LPAc, 11,
12, 25, 46 LPAmb, 7, 9 OIF, 18, 28, 31, 46, 65 LPamm
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
respinto.
2.  La tassa di
giustizia, di fr. 2'000.-, è a posta carico della ricorrente, la quale è
altresì tenuta a rifondere a CO 1 e CO 2 fr. 1'500.-- per ripetibili ciascuna.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora
non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario