ti_gerichte · 52.1998.155 · 1999-03-11 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.03.1999 52.1998.155
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.03.1999 52.1998.155
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.03.1999 52.1998.155

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.98.00155
Lugano
11 marzo 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 giugno
1998 di
Comune di __________
patrocinato da: avv. __________
contro
la risoluzione 20 maggio 1998
(n. 2238) del Consiglio di Stato che ha dichiarato nulla e comunque annullato
la decisione 8 aprile 1997 con cui il municipio di __________ ha disdetto la
convezione conchiusa il 28 maggio 1855 tra il comune e la parrocchia
viste le risposte:
-    24 giugno 1998 del Consiglio di Stato;
-    30 giugno 1998 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Mediante contratto del 25
maggio 1855, n. 855 nei rogiti del notaio __________, la Chiesa parrocchiale di
__________, cui è succeduta la parrocchia di __________, ebbe a cedere tutti i
suoi beni alla __________. Quest'ultima, cui è succeduto il comune di
__________, si obbligò, quale corrispettivo, a provvedere a tutti i bisogni
della Chiesa parrocchiale. Verso la fine degli anni '40, contestualmente all'impianto
del registro fondiario definitivo il comune di __________ acconsentì alla retrocessione
in proprietà alla parrocchia della chiesa di __________, del sagrato e del
campanile.
B.   a) In data 30 maggio 1994 il
consigliere comunale __________ ha presentato una mozione chiedente che il
comune promuovesse una revisione della convezione in rassegna con il fine di
liberarlo completamente dalle spese di culto (punto 1) e di definire con
esattezza la sua partecipazione agli oneri di manutenzione dei monumenti di
proprietà della parrocchia (punto 2). Qualora la parrocchia si fosse rifiutata
di entrare nel merito della revisione della convezione, il comune avrebbe
proceduto alla sua rescissione (punto 3). Quella mozione è stata approvata da
parte del consiglio comunale nella seduta del 24 aprile 1995.
b) Dopo un incontro tenutosi il 4 novembre 1996, con invio
raccomandato 8 aprile 1997 il municipio ha notificato
"a titolo cautelativo"
al consiglio parrocchiale la disdetta della convezione 28 maggio 1855 con
effetto al 31 dicembre 1998.
C.   Con ricorso 23 aprile 1997
la parrocchia si è aggravata contro la menzionata disdetta innanzi al Consiglio
di Stato, al quale ha domandato di annullarla. La ricorrente in ha sostanza
lamentato una violazione degli obblighi assunti per convezione, sanzionati
dall'art. 27 dalla legge sulla libertà della chiesa cattolica e
sull'amministrazione dei beni ecclesiastici del 28 gennaio 1886 (LLCC). In via
subordinata essa ha eccepito l'incompetenza del municipio a decidere l'inoltro
della disdetta della convezione ed, in via più subordinata, ha sollecitato il
differimento degli effetti della disdetta al 31 dicembre 2002.
D.   Con risoluzione 20 maggio
1998 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso. Esso ha preliminarmente accertato
che la convezione 25 maggio 1855 soggiaceva al diritto pubblico: donde la sua
competenza a decidere (consid. 3-7). Il Governo ha indi negato al municipio la
competenza di disdire autonomamente il predetto contratto. Era invece
necessaria, a quello scopo, una specifica deliberazione del consiglio comunale.
Nella fattispecie la disdetta intimata dal municipio non poteva poi nemmeno
fondarsi sulla deliberazione 24 aprile 1995 con cui il consiglio comunale aveva
accolto la mozione dell'on. __________, poiché non ne rispettava la condizioni
(consid. 8). Sviluppando un'ampia motivazione l'autorità di prime cure ha in
seguito esaminato il merito della controversia per concludere che, in ogni
caso, il negozio in parola non potesse essere disdetto unilateralmente da parte
del comune (consid. 9-21). Il Consiglio di Stato ha pertanto dichiarato nulla e
subordinatamente annullato la decisione 8 aprile 1997 del municipio di
__________.
E.   Con ricorso 9 giugno 1998 il
comune di __________ è insorto davanti a questo Tribunale contro il giudicato
governativo. L'insorgente sostiene che il municipio ha disdetto la convezione
in esecuzione della deliberazione con cui il consiglio comunale ha accettato la
mozione di __________: esso ha quindi agito nei limiti legali. Il comune
critica indi il fatto che il Consiglio di Stato, dopo aver riconosciuto la
nullità la disdetta in esame per incompetenza del municipio ad emetterla, abbia
comunque proceduto a verificarne la legittimità. Il ricorrente si diffonde indi
a spiegare i motivi che giustificano la rescissione della convenzione.
Il Consiglio di Stato e la
parrocchia hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
F.   In data 24 agosto 1998 il
giudice delegato del Tribunale ha acquisito agli atti alcuni documenti per il
tramite del municipio di __________, offrendo in seguito alla parrocchia la
possibilità di prendere posizione sugli stessi.
Considerato,
in
diritto
1.   Il ricorso è tempestivo
(art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm).
In merito alla competenza il Tribunale considera quanto segue.
2.   2.1. Per ammettere la
competenza a giudicare il ricorso inoltratogli il 23 aprile 1997 dalla
parrocchia il Consiglio di Stato ha preliminarmente proceduto a qualificare la
natura della convezione, concludendo che fosse di diritto pubblico. Quella
verifica è stata ulteriormente approfondita nell'esame di merito della
controversia, ove il Governo ha preferito lasciare irrisolto il quesito. Nel
gravame 9 giugno 1998 il comune si rimette alla valutazione del Tribunale quo
alla natura della convezione. Nella risposta 30 giugno 1998 la parrocchia ne
sostiene il carattere giuspubblicistico.
2.2. Il ricorso al
Tribunale amministrativo è dato, nei casi previsti dalla legge, contro
decisioni di un dipartimento, di commissioni speciali e del Consiglio di Stato
(art. 60 cpv. 1 PAmm). Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC contro le decisioni degli
organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono
appellabili al Tribunale amministrativo, a meno che la legge non disponga
altrimenti. Con decisione si intende un provvedimento adottato dall'autorità
nel singolo caso fondato sul diritto pubblico e concernente: a) la
costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b)
l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o
di obblighi; c) il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze
dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o
all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. RDAT I-1998 N. 6 consid. 1.1.;
I-1997 N. 20 consid. 4a; II-1992 N. 1 consid. 2; II-1991 N. 8 consid. 2a;
I-1991 N. 20 consid. 2a; 1986 N. 28 consid. 3a; DTF 114 Ia 463 consid. 2; Rep.
1988, pag. 290 seg.; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 1 N. 4). Il concetto di decisione nel diritto pubblico
ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5
PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina
e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio
individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di
diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da
poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza appena citata). Il
concetto di decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC viene poi interpretato
più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso
abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che
spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo
del comune (RDAT II-1994 N. 8; Borghi/Corti, op. cit., ibidem). In caso
contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali,
ma in particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno facendo
capo all'azione popolare.
2.3. La competenza a
conoscere il merito della lite in veste di autorità di ricorso da parte del
Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo presuppone pertanto che un
organo del comune di __________ potesse emettere una decisione nel senso sopradescritto:
se questo organo debba essere il municipio o piuttosto il consiglio comunale è
un problema che, nella fattispecie, attiene al merito della lite. Dal momento
che lo scritto 8 aprile 1997 del municipio di __________ disdice con effetto al
31 dicembre 1998 la convezione 25 maggio 1855 la competenza a giudicare di
questo Tribunale dipende dal soddisfacimento di due requisiti. In primo luogo
la convezione deve soggiacere al diritto pubblico: deve trattarsi cioè di un
contratto di diritto amministrativo. In secondo luogo la sua disdetta deve
potere essere data mediante decisione: in altre parole l'autorità che la emette
deve poter validamente vincolare, tramite la stessa, il destinatario.
3.   3.1. La convezione 25
maggio 1855 venne stesa nella forma dell'atto pubblico. Tramite la stessa la
Chiesa parrocchiale di __________ cedette alla __________ tutti i suoi beni
stabili, mobili e crediti di ogni natura. Quale corrispettivo la __________ si
obbligò a provvedere a tutti i bisogni della omonima Chiesa, assicurandole in
particolare la fornitura delle suppellettili e degli arredi sacri, la
conservazione del fabbricato della chiesa e dei relativi annessi, il mantenimento
del parroco.
3.2. La legge può
determinare la natura giuridica di un contratto. Se non lo fa, il criterio
distintivo tra un contratto di diritto privato ed un contratto di diritto
amministrativo deve essere ricercato nell'oggetto delle relazioni o dei
rapporti giuridici regolamentati tramite lo stesso (per tutti Häfelin/Müller,
Grundriss del allgemeinen Verwaltungsrecht, 3.a ed., Zurigo 1998, N. 849). Le
teorie degli interessi e della funzione, in virtù delle quali sono assoggettati
al diritto pubblico i rapporti giuridici volti all'attuazione dell'interesse
pubblico rispettivamente quelli che tendono direttamente allo svolgimento di un
compito pubblico, assumono pertanto un ruolo primario all'uopo (cfr. Minh Son
Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, tesi, Berna 1998,
cifra 2.2.2.5., pag. 17 segg. con rinvio completo e relativo commento della
giurisprudenza del Tribunale federale e numerosissimi riferimenti alla
dottrina). La distinzione dipende quindi, in ultima analisi, dallo scopo per il
quale il contratto viene conchiuso (Häfelin/Müller, op. cit., ibidem).
3.3. La legge non
stabilisce a quale ordinamento appartenga la convezione in esame. Il solo
riferimento alla stessa è dato dall'art. 27 LLCC, entrata in vigore il 26 marzo
1886, secondo cui:
"In quelle
parrocchie o vice-parrocchie dove la congrua o le spese di culto sono fornite
in tutto o in parte dal comune, restano in vigore le convezioni o consuetudini
attualmente esistenti a tale riguardo, riservate le disposizioni dell'art. 49
della Costituzione federale."
Il problema circa la
natura delle convenzioni contemplate dall'art. 27 LLCC è comunque stato
trattato nell'ambito dell'applicazione della menzionata riserva in favore dell'art.
49 della Costituzione federale (Cost.), e più precisamente del suo capoverso 6,
giusta la cui prima frase
"nessuno è tenuto a pagare aggravi imposti a
causa propria e particolare dell'esercizio del culto di una associazione
religiosa alla quale non appartiene"
. In effetti, per finanziare le
spese parrocchiali cui si sia obbligato per convenzione il comune può far capo
al prelevamento di una imposta di culto, conglobata nelle imposte comunali
(RDAT I-1993 N. 19t consid. 4 e rinvii, in particolare a Baggi, La struttura
giuridica dell'imposta ecclesiastica, tesi, Friborgo 1971, pag. 122 segg.). La
necessità di rispettare il testè ricordato precetto costituzionale pone però il
problema di sapere in che misura le persone che non professano la religione
cattolica possano essere liberati dal corrispondente aggravio. La giurisprudenza
ritiene che il principio di cui all'art. 49 cpv. 6 Cost. trovi applicazione
solo quando la prestazione del comune è effettivamente versata a scopo di
culto, ossia nell'intenzione di promuovere il culto della religione cattolica,
non invece quando essa costituisce il corrispettivo di beni di spettanza della
parrocchia ricevuti o realizzati dal comune, ossia un semplice indennizzo:
simile prestazione, impegnando tutta la comunità, esclude l'applicazione dell'art.
49 cpv. 6 Cost. (Baggi, op. cit., da pag. 116 a 121 con rinvii alla
giurisprudenza precedente; inoltre, successivamente, DTF inedita 17 gennaio
1985 in re G. __________). Quanto viene versato dal comune a favore della
parrocchia è comunque presunto coprire le spese di culto e quindi rientrare nel
campo d'applicazione dell'art. 49 cpv. 6 Cost.: chi afferma il contrario deve
provarlo (Baggi, op. cit., ibidem, in particolare pag. 120). La prassi federale
(relativa a contestazioni ticinesi) e cantonale prolata attorno all'inizio di
questo secolo faceva altresì coincidere l'indole dell'obbligo assunto dal comune
con le finalità dello stesso: le prestazioni effettuate a scopo di culto erano
ritenute possedere carattere giuspubblicistico, a quelle eseguite a titolo di
indennizzo - segnatamente a seguito di incameramento dei beni ecclesiastici -
veniva per converso assegnato carattere giusprivatistico (cfr. riassuntivamente
Baggi, op. cit., ibidem, ed in particolare i riferimenti alle note 4 e 5 in
calce a pag. 118 e alle note 7, 8 e 9 in calce a pag. 120). Quella
suddivisione, criticata dal Baggi (op. cit., ibidem; inoltre consid. 3.5. che segue),
appariva però, a ben vedere, inutile ai fini dell'applicazione dell'art. 49
cpv. 6 Cost. (cfr. lo stesso autore, ibidem).
3.4. Dall'esame degli atti
di causa non si può stabilire con assoluta certezza lo scopo degli impegni assunti
dal comune verso la parrocchia. Da un lato il testo del pubblico istromento
celebrato il 25 maggio 1855 per accertare l'intesa riferisce che:
"La presente
cessione viene fatta, come detti signori deputati asseriscono, all'effetto di
assicurare nel miglior modo e più sicuro il benessere della chiesa stessa tanto
per ciò che riguarda il culto cristiano cattolico quanto perché non le possa
mancare quanto le potrà abbisognare, e ciò in vista che li attuali suoi
proventi essendo alquanto diminuiti nella separazione della parrocchia di
__________ da detta parrocchia, non presenta attualmente aver di che sopperire
alle proprie ordinarie spese, ed a causa delle forti spese già da essa
sopportate per diverse restaurazioni ed abbellimenti fatti, non che da altre
spese già ordinate da farsi indilatamente di necessità."
Parrebbe dunque di poter
legittimamente dedurre che il comune si fosse obbligato nei confronti della parrocchia,
per soddisfare le necessità di questa, senza una relazione diretta con il
valore dei beni ricevuti. Questa ipotesi, che sembra essersi verificata di
sovente nella pratica (Maspoli, Il diritto ecclesiastico dello Stato del Cantone
Ticino, 2.a ed., Lugano 1924, pag. 141), depone a favore di una prestazione effettuata
da parte del comune a scopo di culto. D'altro canto la parrocchia ha versato
agli atti un accordo posteriore di data 1 dicembre 1892, conchiuso in forma
scritta, ove il delegato vescovile, il presidente del consiglio parrocchiale,
il sindaco, il vicesindaco ed un municipale di __________:
"dopo avere esaminato l’atto d’incameramento 25 maggio
1855 dei beni di questa Chiesa da parte del Comune di __________, non
potendosi, nonostante lunghe e diligenti ricerche, accertare il valore di detti
beni, si venne alla conclusione seguente:
Risultando che il Comune di __________ ha incassato non più
di lire cantonali 40’000 (quarantamila), cioè 22’400.-- fr. (ventiduemila e
quattrocento), tra i capitali della Chiesa e quelli della confraternita del SS,
i signori delegati del Comune di __________, in considerazione anche delle
molte perdite subite nell’incasso dei titoli spettanti alla Chiesa e del
deprezzamento degli stabili, convengono che il Comune di __________ si obbliga
a dichiararsi debitore, salvo ratifica ed approvazione di Mons. Vescovo, amministratore
apostolico del __________, di franchi 20’000.-- (ventimila) verso la Chiesa e
la confraternita del SS, il quale obbligo sarà ridotto ad atto legale in giorno
da determinarsi.".
Quel documento tonifica,
per converso, l'indole prettamente indennizzatoria del debito professato dal
comune nei confronti della corporazione parrocchiale.
Ad ogni buon conto, poiché
l'esame della natura dell'obbligo comunale è finalizzato alla determinazione
della competenza del Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo a
conoscere la contestazione sorta in merito alla sua disdetta da parte del
municipio con lettera dell'8 aprile 1997, esso deve essere effettuato sulla
scorta dei criteri e delle concezioni odierne che permettono di classificare i
contratti nel diritto privato oppure in quello pubblico: criteri che non
coincidono necessariamente con quelli adottati all'uopo dalla prassi di inizio
secolo.
3.5. Dall'esame del conto
di gestione corrente facente parte del consuntivo 1997, prodotto dal comune con
lettera 3 settembre 1998 del suo patrocinatore, risulta che questo ha versato
complessivamente alla parrocchia, durante quell'esercizio, fr. 56'666,30, così
suddivisi: fr. 17'332,20 per il parroco, fr. 3'000.-- per il sagrestano, fr.
4'234,10 per spese, fr. 32'100.-- per costi di investimento relativi alla
ristrutturazione del tetto (della chiesa parrocchiale di __________). L'impegno
assunto dal comune attraverso la sottoscrizione della convezione 25 maggio 1855
è pertanto a tutt'oggi rispettato, sicuramente almeno nel principio. Non è però
certo che i versamenti effettuati dal comune coprano l'integralità delle spese
della parrocchia. Quest'ultima ha difatti affermato che la congrua ricevuta
soddisfa solo parzialmente il fabbisogno del parroco (risposta 30 giugno 1998,
pag. 14). Del pari, dall'esame del messaggio n. 8/94 con cui il municipio aveva
chiesto lo stanziamento del credito di fr. 500'000.-- per la riattazione del
tetto della chiesa di __________, approvato nella seduta del 5 settembre 1994,
risulta che la parrocchia stessa ha contribuito all'intervento con un importo
di fr. 100'000.--. Questo aspetto non merita tuttavia approfondimento ai fini
del presente giudizio, poiché l'entità dell'impegno profuso dal comune non è suscettibile
di mutarne la natura. Quest'ultima - come è stato spiegato sub 3.2. - deve essere
ricercata in funzione dell'oggetto e dello scopo della convezione.
Se quel negozio costituì
un atto di formale esecuzione della secolarizzazione dei beni della parrocchia
ad opera del comune sancita all'art. 133 lett. c della legge organica comunale
del 13 giugno 1854 (BU 30, 43), che dichiarò di proprietà del comune chiese,
campanili e beni di congrua, la relazione che sorse e che perdura tra le due
corporazioni potrebbe essere qualificata, oggigiorno, di diritto pubblico. Come
spiega il Baggi (op. cit., pag. 118 seg. con rinvii), l'incameramento dei beni
ecclesiastici praticato in quel periodo costituì indubitabilmente un atto
d'autorità, mediante il quale la chiesa venne spogliata dei suoi beni.
L'obbligo risarcitorio derivante per il comune non può pertanto avere carattere
privato, nemmeno se composto in via convenzionale. In questa ipotesi l'analogia
con l'istituto dell'espropriazione, ove per la liquidazione del risarcimento è
lecito far capo al contratto espropriativo, esempio scolastico di contratto di
diritto amministrativo, è più che evidente.
L'anzidetta conclusione
non muta nemmeno nella misura si debba ritenere che gli impegni assunti dal
comune attraverso la convenzione 25 maggio 1855 perseguissero dei fini
culturali e, più precisamente, di promozione del culto della religione cattolica.
Chi persegue fini di culto non può, anzitutto, essere ritenuto operare nell'interesse
pubblico od adempiere a compiti pubblici. Il diritto di scegliere una
religione, di professarla, così di aderire ad una comunità religiosa
costituisce difatti un diritto fondamentale di ciascun individuo, di principio
imprescrittibile, inalienabile ed inviolabile per l'ente pubblico, tutelato
dalla libertà di coscienza e credenza ancorato all'art.
49 Cost.
(Häfelin, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
ad art. 49 N. da 3 a 9).
Né questo diritto, né il diritto di uguaglianza
escludono però la possibilità per l'ente pubblico di legittimamente favorire -
sicuramente almeno entro certi limiti - le confessioni principali, poiché ciò
può apparire giustificato vuoi dalla loro consistenza numerica vuoi dalle loro
prestazioni a favore della collettività (Häfelin, op. cit., ad art. 49 N. 40
seg. con numerosi rinvii; Peter Karlen, Das Grundsatz der Religionsfreiheit in
der Schweiz, tesi, Zurigo 1988, pag. 196 seg. lett. bb). La perdurante
assunzione di una parte o di tutte le spese di culto della locale parrocchia da
parte del comune di __________, i cui residenti appartengono ancor oggi in
netta maggioranza alla religione cattolica (poco meno dell'80% secondo il
censimento federale effettuato nel 1990), sfrutta questa possibilità. L'impegno
che ne deriva per il comune può essere qualificato anche in questa ipotesi di
diritto pubblico, in quanto volto ad assicurare alla maggior parte dei
cittadini l'amministrazione degli atti del culto della loro confessione
religiosa. Non è certamente compito del comune di garantire il culto religioso,
né - è opportuno sottolinearlo - l'amministrazione di quest'ultimo permette di
perseguire interessi pubblici. Nondimeno, quando un comune si assume
volontariamente l'onere delle spese del culto della confessione religiosa
nettamente dominante tra i suoi residenti, si deve ritenere che lo fa nell'interesse
della collettività locale e, pertanto, pubblico. Nel concreto caso poi oltre la
metà del versamento ricorrente effettuato alla parrocchia corrisponde agli
oneri per la riattazione del tetto della chiesa parrocchiale di __________, assunti
in misura preponderante da parte del comune, che aveva addirittura assunto la
conduzione dell'intervento. Quell'immobile è iscritto nell'elenco dei monumenti
storici ed artistici del nostro Cantone allestito in applicazione dell'or
abrogata legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946, che svolge la funzione di inventario transitorio dei beni
culturali protetti in applicazione della nuova legge sulla protezione dei beni
culturali del 13 maggio 1997, in vigore dal 1 novembre 1997 (art. 53 di quest'ultima
legge). In quanto volto alla conservazione e valorizzazione di quel monumento,
il relativo versamento a favore della parrocchia costituisce senz'altro un impegno
di natura pubblica, poiché risponde ad un preciso compito (di interesse pubblico)
cui il comune è tenuto a collaborare (cfr. art. 5 cpv. 3, 8 cpv. 2 e 3 della
legge sulla protezione dei beni culturali; cfr. inoltre l'art. 9 cpv. 2,
secondo cui il contributo versato dallo Stato - ma nulla impedisce di applicare
lo stesso principio a livello comunale - può essere definito
"con
decisione o mediante contratto amministrativo"
sotto forma,
segnatamente, di sussidio).
3.6. La convenzione 25
maggio 1855 deve pertanto essere qualificata di diritto pubblico, ovvero di
diritto amministrativo. Rimane a questo punto da stabilire se un organo del
comune poteva disdirla mediante decisione. La risposta, al riguardo, è positiva.
Il Tribunale cantonale amministrativo può infatti giudicare quale istanza unica
solo le contestazioni che sorgano da contratti di diritto pubblico in cui lo
Stato è parte (art. 71 lett. b PAmm). In presenza di un contratto di diritto
amministrativo ove non sia parte lo Stato, com'è il caso nella fattispecie, la
prassi cantonale ammette la competenza dell'autorità incaricata dell'applicazione
della legislazione interessata a decidere, in prima istanza, le contestazioni
che dovessero sorgere intorno al contratto stesso. Contro questa decisione
l'altro contraente può indi appellarsi alle autorità di ricorso prescritte
dalla legislazione applicabile. Attraverso questa prassi, per nulla esente da
critiche (cfr. Minh Son Nguyen, op. cit., pag. 287 segg. con rinvii relativamente
all'analoga soluzione adottata a livello legislativo in ambito federale), viene
adeguatamente soddisfatta la necessità di dirimere i contenziosi derivanti dai
contratti di diritto amministrativo in cui non sia parte lo Stato.
3.7. La competenza del
Consiglio di Stato e del Tribunale amministrativo a conoscere la lite in
rassegna è pertanto data in applicazione dell'art. 208 cpv. 1 LOC. Il gravame 9
giugno 1998 è pertanto ricevibile in ordine.
4.   4.1. Nel giudizio impugnato
il Consiglio di Stato ha, anzitutto, considerato che il municipio non fosse
competente a disdire la convezione in esame. Era invece necessaria, a quello
scopo, una specifica deliberazione del consiglio comunale. La disdetta intimata
dal municipio non poteva poi nemmeno fondarsi sulla deliberazione 24 aprile
1995 con cui il consiglio comunale aveva accolto la mozione dell'on.
__________, poiché non ne rispettava le condizioni. L'autorità di prime cure ha
pertanto dichiarato nulla la decisione municipale 8 aprile 1997.
4.2. Non è anzitutto
necessario stabilire, ai fini del giudizio su questo punto, se la convenzione
25 maggio 1855 rientri nel concetto delle convezioni per lo svolgimento di
compiti di natura pubblica locale, che il comune può conchiudere in
applicazione dell'art. 193 LOC. Difatti, anche se non lo fosse, la conclusione
della convezione in rassegna, che implica l'assunzione di oneri finanziari da
parte del comune, rientrerebbe comunque sia, al presente, nelle competenze del
legislativo in applicazione dell'art. 13 cpv. 1 lett. r LOC. Di riflesso anche
la disdetta di quel negozio spetta al Legislativo (STA inedita 2 aprile 1982 in
re comune di Coldrerio, consid. C, citata dal Ratti, Il Comune, vol. III, pag.
1703). Il municipio deve invece limitarsi ad eseguire le decisioni di
competenza del consiglio comunale o dell'assemblea (art. 106 lett. b LOC): non
le può invece modificare e, a maggior ragione, estinguere.
4.3. Il consiglio comunale
di __________ si è occupato della rescissione della convezione 25 maggio 1855 a
seguito di una mozione inoltrata il 30 maggio 1994 dall'on. __________, la quale
chiedeva quanto segue:
"1. Il
Comune di __________ si fa promotore nei confronti della Parrocchia di
__________ per intraprendere una revisione della convenzione tra i due Enti che
liberi completamente il Comune dagli oneri derivanti dalle spese di culto.
2.  La
nuova convenzione dovrà pure chiarire in modo definitivo la ripartizione, a
carico dei diversi enti interessati, degli oneri derivanti dalla manutenzione
dei monumenti storici di proprietà della Parrocchia.
3.  Qualora
la Parrocchia rifiutasse di entrare nel merito di una revisione della
convenzione, il Comune procederà unilateralmente alla sua rescissione."
Come si può dedurre dalla
esplicita motivazione della mozione e dall'intervento del mozionante nella seduta
del consiglio comunale in cui venne discussa, quell'atto mirava
all'introduzione dell'imposta di culto da parte della parrocchia per la
copertura del suo fabbisogno in applicazione del decreto legislativo concernente
l'imposta di culto delle parrocchie e delle comunità regionali della chiesa
evangelica riformata del 10 novembre 1992. Gli oneri del comune sarebbero stati
di conseguenza ridotti alla partecipazione ai costi di conservazione della
chiesa di __________.
Il legislativo ha accolto
quella mozione nella seduta ordinaria del 24 aprile 1995 con 15 voti
favorevoli, 1 contrario e 2 astenuti.
4.4. Da quanto di può
desumere dagli atti e dalle allegazioni delle parti, dopo l'approvazione della
mozione vi fu una sola riunione tra le delegazioni del municipio e del
consiglio parrocchiale il 4 novembre 1996. Secondo quanto ha precisato quest'ultimo
nelle osservazioni 30 giugno 1998 (pag. 4), senza essere smentito da controparte,
in quell'occasione si decise di formare una commissione di studio mista. L'ulteriore
passo compiuto in questa vicenda è costituito direttamente dalla decisione 8
aprile 1997 con cui il municipio di __________ ha notificato, a titolo cautelativo,
la disdetta della convezione con effetto al 31 dicembre 1998, ribadendo nel contempo
la volontà di avviare una trattativa volta alla revisione della convenzione. Malgrado
sia stata obbligato a ricorrere innanzi al Consiglio di Stato per tutelare gli
interessi della parrocchia, con lettera 24 aprile 1997 il consiglio
parrocchiale ha nondimeno dichiarato la propria disponibilità ad accedere alla
trattativa, proponendo il seguente iter: a) allestimento di una bozza di nuova
convezione da parte del municipio; b) formulazione di eventuali controproposte
da parte del consiglio parrocchiale; c) appianamento delle divergenze; d)
stipulazione ed approvazione della convezione. Con scritto 4 luglio 1997 il
consiglio parrocchiale ha richiamato la necessità di addivenire ad una
soluzione in merito alla revisione della convezione, suggerendo altresì di far
capo ad rispettivi legali. Il municipio, comunicando di non poter prendere
posizione immediatamente per l'assenza in ferie dei vari municipali, con
risposta del giorno successivo ha tuttavia ribadito la frase finale della
risposta insinuata il 26 maggio 1997 innanzi al Consiglio di Stato, ovvero che
avrebbe aderito alla proposta di iniziare le trattative una volta che si fosse
conclusa la procedura ricorsuale.
4.5. Ora, il modo di
procedere adottato da parte del municipio disattende vistosamente le consegne
stabilite dal consiglio comunale. Esso non ha difatti avviato delle trattative
volte alla revisione della convezione 25 maggio 1855 rispettivamente, se si
potesse ritenere che la abbia avviate, non si può però in alcun modo
intravedere nell'atteggiamento del consiglio parrocchiale un rifiuto di entrare
nel merito della revisione stessa. Addirittura il municipio si è rifiutato di
raccogliere l'invito in tal senso reiteratamente sottopostogli, pendente causa,
dal consiglio parrocchiale. La disdetta della convezione notificata l'8 aprile
1997 a quest'ultimo non poteva pertanto trarre valido fondamento dalla deliberazione
24 aprile 1995 con cui il consiglio comunale aveva accettato la mozione
dell'on. __________. Non eseguiva correttamente la volontà espressa dal
legislativo, che aveva subordinato la rescissione della convezione al rifiuto
della parrocchia di acconsentire ad una revisione della convezione. La minaccia
di disdetta doveva difatti costituire, in primo luogo, un mezzo di pressione
per costringere controparte al tavolo delle trattative: una specie di
"spauracchio"
,
questo il colorito quanto pregnante termine impiegato dal presidente allora in
carica del legislativo per confortare l'accoglimento integrale della mozione
dell'on. __________ (cfr. il verbale della seduta 24 aprile 1995, pag. da 9 a
15; l'intervento citato è a pag. 12 in fine). La disdetta 8 aprile 1997 non
poteva pertanto apparire quale atto di esecuzione della deliberazione del
legislativo. Al momento in cui questa venne emessa non era (e nemmeno è a
tutt'oggi) adempiuta la condizione del previo svolgimento delle trattative con
il consiglio parrocchiale rispettivamente del rifiuto di questo di accedere
alla revisione. La disdetta risulta pertanto essere il frutto di un'iniziativa
propria del municipio: iniziativa che però quest'ultimo non era competente ad
assumere. In quanto illegittima, essa doveva essere annullata. Il Consiglio di
Stato ha dichiarato nulla la disdetta emessa dal municipio in applicazione
dell'art. 210 LOC. In realtà questa avrebbe semplicemente dovuto essere
annullata in applicazione dell'art. 212 lett. a LOC. In effetti, se è vero che
non era competente a disdire la convenzione, il municipio agiva nondimeno
nell'ambito dell'attuazione della deliberazione 24 aprile 1995 del consiglio
comunale, la quale lo aveva incaricato di procedere alla disdetta del negozio a
precise condizioni: l'esecutivo agiva pertanto in quanto organo preposto
all'esecuzione delle deliberazioni del consiglio comunale (art. 106 lett. b LOC).
Il fatto che non le abbia eseguite correttamente non lo ha però privato di
questa prerogativa. Questo rilievo non permette di mutare l'esito del gravame,
tanto più che il Governo ha subordinatamente annullato il provvedimento municipale.
5.   Da quanto precede risulta
che la risoluzione municipale 8 aprile 1997 doveva essere annullata perché il
municipio aveva disatteso la deliberazione 25 aprile 1995 con cui il consiglio
comunale lo aveva incaricato di trattare con il consiglio parrocchiale la
modifica della convezione 25 maggio 1855. Il ricorso del comune, volto a
ripristinare la validità di quell'atto, deve dunque essere respinto già per
questo motivo. Non appare pertanto necessario di esaminare nel merito, come
invece ha proceduto - inopportunamente - il Consiglio di Stato, la legittimità
della disdetta nei confronti della parrocchia. Questo significa, concretamente,
che il municipio di __________ dovrà iniziare delle trattative effettive,
ovvero serie ma soprattutto concrete, in punto alla revisione della convezione
con il consiglio parrocchiale e potrà procedere alla sua disdetta solo quando
potrà dimostrare che il consiglio parrocchiale si rifiutasse di accedere alla
trattativa o, subordinatamente, di accettare le modifiche proposte dal
consiglio comunale. E' solo a questo momento che, nell'ipotesi di contestazione
della disdetta, le autorità di ricorso potranno sindacarne il fondamento.
6.   La tassa di giudizio deve
essere posta a carico del ricorrente, insorto a tutela di interessi economici
propri (art. 28 PAmm). Del pari questo non può sottrarsi alla rifusione di
adeguate ripetibili alla controparte, assistita da un avvocato iscritto
all'albo (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli 13, 106, 208, 209, 210, 212 LOC, 27 LLCC, 3, 18, 28, 43
PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giudizio, di
fr. 800.--, è posta a carico del comune di __________, il quale è inoltre
condannato a versare alla parrocchia di __________ identico importo per
ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale
amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario