ti_gerichte · 90.2007.34 · 2007-11-21 · it
Zona di pianificazione

Zona di pianificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2007 90.2007.34
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2007 90.2007.34
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2007 90.2007.34

Zona di pianificazione

Incarto n.
90.2007.34
Lugano
21 novembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna,
Flavia Verzasconi
(giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 marzo 2007 di
RI 1
contro
la decisione con la quale la delegazione del consorzio
per il piano regolatore dei comuni del __________ ha istituito una zona di pianificazione
relativa ai comparti “__________” e “__________” del comune di __________ __________;
viste le risposte:
-
17 aprile 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-
2 maggio 2007 del
municipio di __________ __________;
-
15 maggio 2007 del consorzio
per il piano regolatore dei comuni del __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La revisione del piano regolatore
consortile del __________, settore __________ __________, ha evidenziato la
necessità di adottare, per quanto concerne il comparto "__________",
che qui interessa, delle misure pianificatorie atte a limitare lo sviluppo
delle residenze secondarie e a salvaguardare gli spazi liberi e aperti quali
elementi di connessione tra il bosco e gli insediamenti. Nell'ottobre 2006 la
delegazione del
consorzio per il piano regolatore dei
comuni del __________ (in seguito consorzio) ha quindi adottato una zona di
pianificazione relativa a questo comparto. La zona interessata è stata
suddivisa in un settore A, dove in particolare - a tenore della scheda
descrittiva - è ammessa l’edificazione limitatamente alla costruzione di
residenze primarie individuali e individuali raggruppate, e in un settore B,
dove per contro - sempre a tenore della menzionata scheda - sono vietate tutte le
nuove costruzioni e modifiche del terreno naturale nonché qualsiasi altro
intervento che potrebbe ostacolare la futura pianificazione. La misura pianificatoria,
pubblicata il 6 febbraio 2007 dalla delegazione cortile per il periodo 19
febbraio-20 marzo 2007, ha una durata fino al 30 giugno 2011.
B.   Con ricorso del 30 marzo 2007 __________ e __________,
componenti la comunione ereditaria fu __________ __________, sono insorti
dinanzi a questo Tribunale, chiedendo l’annullamento della zona di pianificazione
per quanto riguarda il comparto “__________”, dove è sita la particella n. 568
di loro proprietà. Ritengono che il sacrificio imposto alla loro particella con
la nuova strada di urbanizzazione sia già stato grande e non giustifichi
l’adozione di nuove limitazioni dell'edificabilità. Anzi, le restrizioni
imposte con il provvedimento sarebbero addirittura contrarie al fine perseguito
con la nuova strada e porterebbero ad una paralisi del mercato immobiliare.
C.   La divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità, il consorzio e il municipio di __________ __________ hanno
postulato la reiezione dell’impugnativa.
D.   Il 2 agosto 2007 si sono svolti l’udienza e
il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle
rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato
integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14
luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.; art. 64 cpv. 1 LALPT), è data (art. 64
cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la
legittimazione dei ricorrenti è pacifica (art. 64 cpv. 2 LALPT).
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di
pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT);
quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli
obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente,
così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv.
2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti
del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno
della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di
pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in
vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano
sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di
Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2
LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che
la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a,
bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo
dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in
particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione
va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie
che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i
motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33
cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere
la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo
contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari,
Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n.
558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito
e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT
II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4.   I
ricorrenti insorgono contro la paventata introduzione di una limitazione delle
residenze secondarie nel comparto “__________”, senza tuttavia esprimersi sulla
fondatezza e l’idoneità del vincolo in questione e sulla legittimità della zona
di pianificazione in sé. Già per questo motivo le loro censure sono quindi
inammissibili in quanto rivolte alla pianificazione in fieri che sarà oggetto
di una futura modifica del piano regolatore, ma che non può essere oggetto di
esame in questa sede e meglio come ricordato sopra al considerando 2.2. I
n
ogni caso, anche a prescindere dall’inammissibilità delle censure ricorsuali,
la zona di pianificazione risulta essere conforme ai dettami della legislazione
in materia pianificatoria.
4.1.
L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come
requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27);
questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica
del piano di utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve
essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento
è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale o, come
in concreto, dalla delegazione consortile, che non è l'autorità competente ad
adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.2.
In concreto, nell’ambito della revisione del piano regolatore, il consorzio ha
evidenziato la necessità di adottare misure pianificatorie atte a limitare lo
sviluppo della residenza secondaria. Nella scheda descrittiva esso ha
illustrato che il comparto oggetto del provvedimento grazie alla strada tuttora
in fase di costruzione, viene integrato nel tessuto urbanistico del sottostante
centro storico, assumendo così un ruolo fondamentale per lo sviluppo della
residenza primaria e favorendo un riequilibrio della struttura demografica
comunale. In questa ottica, il consorzio ha ritenuto necessario salvaguardare
spazi liberi e aperti quali elementi di connessione tra il bosco e gli
insediamenti, al fine di favorire una diversificazione del paesaggio. Secondo
le indicazioni fornite dal consorzio, il provvedimento è dunque volto a
permettere una reimpostazione dell'assetto pianificatorio di questo comparto,
atteso che con la revisione del piano regolatore sarebbe prevista
l’assegnazione del comparto “__________” alla zona residenziale a carattere
primario. Sulla scorta delle spiegazioni fornite dal consorzio, l'intenzione dell’autorità
competente di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare più che
sufficientemente dimostrata.
4.3.
Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per
rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.
2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità. In concreto, la misura adottata risulta senz'altro idonea al
perseguimento degli scopi desiderati. Resta dunque da valutare se la stessa è
pure necessaria. A questo scopo vanno soppesati, in primis, gli effetti della
controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si
giustifichi di mantenere la pianificazione allo studio al riparo da iniziative
edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo
lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dalla
delegazione consortile precisa che nell'area interessata è in linea di
principio permessa solo l’edificazione di residenze primarie individuali e
individuali raggruppate nel più ampio settore A, mentre nel settore B, di
modestissime dimensioni, ubicato al limite della zona di pianificazione, verso
la sottostante strada comunale, è vietata la costruzione di nuovi edifici, la modifica
del terreno naturale e, in generale, ogni intervento che potrebbe ostacolare la
futura pianificazione. Ora, il territorio oggetto della zona di pianificazione,
attualmente inserito nella zona residenziale estensiva (R2), comprende parecchi
mappali tuttora inedificati, che risultano dunque di grande interesse per la
pianificazione, poiché garantiscono la più ampia libertà decisionale nella
ridefinizione dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli
importanti obiettivi che l'autorità si è prefissa, appare ragionevole la
limitazione imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Il sacrificio
imposto ai ricorrenti appare inoltre, in ogni caso, tutto sommato contenuto. Di
conseguenza, la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di
proporzionalità.
5.   In
conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una
valida base legale, che i ricorrenti giustamente non mettono in discussione,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di
proporzionalità. Il gravame dei ricorrenti, nella misura della sua
ammissibilità, deve essere conseguentemente respinto. La tassa di giudizio e le
spese (art. 28 PAmm) sono poste a carico dei ricorrenti. Non si assegnano
ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di Fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti
in solido.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario