ti_gerichte · 90.2011.29 · 2012-07-19 · it
Conferma retrocessione atti al comune per l'elaborazione di una variante per motivi di tutela di un bene culturale d'interesse cantonale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.07.2012 90.2011.29
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.07.2012 90.2011.29
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.07.2012 90.2011.29

Incarto n.
90.2011.29
Lugano
19 luglio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 giugno 2011 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
componenti la comunione ereditaria fu __________
,
patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2555), con cui il
Consiglio di Stato ha statuito sull'azzonamento del comparto a sud e ovest
del pretorio di Lottigna (comune di Acquarossa);
viste le risposte:
-      4 luglio 2011 del
municipio di Acquarossa;
-    18 luglio 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
I ricorrenti citati in ingresso sono proprietari, in comunione ereditaria,
del mapp. 240 di Acquarossa, che in precedenza apparteneva a B__________. Il
fondo, di forma pressoché rettangolare, ha una superficie di 1'186 mq ed è
inedificato. Esso è situato su una riva prativa alquanto scoscesa, a valle del pretorio,
tra due strade comunali che conducono al nucleo vecchio di Lottigna.
B.
a. Nella seduta del 16 dicembre 2003, il già comune di Lottigna ha
adottato il piano regolatore, il primo del comune, che succedeva a quello
allestito sulla base del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in
materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT). Il mapp.
240 è così stato inserito nella zona di completazione del nucleo (Zc), ma con
prescrizioni particolari. Infatti, al fine di tutelare la visibilità del pretorio,
il comune ha vincolato l'ubicazione della nuova costruzione sul limite settentrionale
della proprietà, con possibilità di costruzione a confine e con una superficie
utile lorda massima di 250 mq e una superficie edificata massima di 120 mq
(cfr. art. 31 cpv. 3 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR).
b. Dopo aver in un primo tempo sospeso la
procedura (cfr. ris. gov. 12 luglio 2006 [n. 3464]) a tutela del diritto di
essere sentiti degli interessati, con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040) il
Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del piano regolatore per il mapp.
240 e i limitrofi mapp. 27 e 241, per ragioni di tutela del pretorio, bene
culturale d'interesse cantonale secondo la legge cantonale sulla protezione dei
beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1). I mapp. 240 e 27 sono così
stati inseriti d'ufficio nella zona edificabile del nucleo del villaggio (Nv),
con vincolo d'inedificabilità per il mapp 240, mentre per il mapp. 241 è stata
confermata l'attribuzione alla Zc. Nel contempo il Governo ha respinto il
ricorso di B__________, che riteneva eccessivi i vincoli imposti.
c. Contro la decisione appena descritta, B__________ è insorto davanti al
Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che il suo fondo fosse inserito in
zona edificabile, senza restrizioni di sorta. Questa Corte ha parzialmente
accolto il ricorso, annullando la risoluzione del Consiglio di Stato nella
misura in cui stabiliva un vincolo di inedificabilità sul mapp. 240 e
retrocedendo gli atti al Governo per nuova decisione debitamente motivata (STA
90.2007.50 dell'11 dicembre 2009).
C.
Dopo aver raccolto un approfondimento dall'Ufficio dei beni culturali
(preavviso 3 novembre 2010), con risoluzione 3 maggio 2011 (n. 2555) il Governo
ha nuovamente negato l'approvazione della pianificazione adottata, retrocedendo
a sua volta gli atti al comune di Acquarossa per l'elaborazione e l'adozione di
una variante relativa al mapp. 240. L'Esecutivo cantonale, nel contempo, ha disatteso
il ricorso di B__________. Il Consiglio di Stato ha innanzitutto illustrato i
motivi - urbanistici e non solo estetici - per i quali non poteva approvare la
pianificazione adottata dal comune. Esso ha quindi spiegato che (ris. gov.
impugnata, pag. 5):
Assodato che la scelta dell'inedificabilità
del fmn 240 è quella che meglio garantisce non solo l'inviolabilità delle
caratteristiche del bene culturale, ma anche la sua valorizzazione, ritenuto
nondimeno che devono essere appurate le conseguenze di tale scelta, le quali
non toccano unicamente l'Autorità cantonale ma pure quella comunale così come
il proprietario del fmn 240, il Consiglio di Stato ritiene di dover
retrocedere al comune gli atti in approvazione, affinché proceda ad una nuova
pianificazione che possa tenere in considerazione tutti gli interessi in gioco
e approfondire i principi pianificatori pronunciati dalla Legge sulla
pianificazione del territorio, presentando nella motivazione delle decisioni
l'indispensabile ponderazione degli interessi.
D.
Con ricorso 3 giugno 2011 i membri della comunione ereditaria fu B__________
citati in ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo l'assegnazione del mapp. 240 di Lottigna alla zona edificabile, senza
restrizioni di sorta. Innanzitutto i ricorrenti sottolineano come i mapp. 27 e
241 non sarebbero parte della presente procedura. Inoltre, il Consiglio di
Stato avrebbe disatteso l'ordine impartito dal Tribunale di motivare la sua
decisione e non avrebbe potuto rinviare gli atti all'autorità inferiore. Nel
merito, considerato come quella impugnata sarebbe una decisione definitiva
siccome esclude il mapp. 240 dalle zone edificabili, gli insorgenti ritengono
che l'edificazione del loro fondo non comprometterebbe la tutela del bene
culturale. Del resto spetterebbe al Governo provare il contrario, mentre a questo
proposito la decisione impugnata sarebbe carente sotto il profilo della motivazione.
E.
All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità, agente per il Governo, mentre il municipio ne
postula l'accoglimento. Delle argomentazioni si dirà - se necessario - in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la
tempestività del ricorso discendono dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). La
legittimazione degli insorgenti, proprietari in comunione ereditaria del fondo
del già ricorrente B__________, è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e 30 cpv.
2 lett. b Lst).
1.2. L'impugnativa è rivolta contro un giudizio di rinvio; si pone dunque il
quesito di sapere se essa sia ammissibile. Infatti, le decisioni con cui
l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio
sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto. Dato
che l'impugnativa deve essere comunque sia respinta nel merito, la questione
non merita ulteriori approfondimenti.
1.3. Il ricorso può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm),
inclusi quelli relativi alla pregressa procedura, noti alle parti. In tal modo
si dà seguito alla richiesta degli insorgenti. Il giudice delegato della
precedente vertenza, che ha esperito il sopralluogo il 22 aprile 2008, è pure
membro della Corte chiamata a statuire ora. Pertanto non è necessario ripetere
questo atto istruttorio. Del resto i ricorrenti hanno espressamente lasciato al
Tribunale valutarne la necessità.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal
1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente
che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli
interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il
Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti ritingono innanzitutto che
il Governo abbia disatteso l'ordine impartito dal Tribunale di motivare la
propria decisione. A torto, tuttavia. Nella precedente decisione di rinvio (n.
90.2007.50), questa Corte, sconfessando la decisione del Consiglio
di Stato, siccome le spiegazioni fornite a sostegno del vincolo non erano sufficienti,
ha retrocesso gli atti al Governo perché ne emettesse una nuova, motivata. Non
gli ha affatto vietato di modificarla. La censura è dunque manifestamente infondata.
4.
4.1.
4.1.1. Secondo i ricorrenti, con la decisione in esame, il Governo avrebbe
escluso il mapp. 240 dalle zone edificabili, imponendone l'inedificabilità. Al
comune resterebbe solo da ponderare le conseguenze di tale scelta: esso
potrebbe dunque unicamente inserire il fondo o in zona protetta o in zona
agricola. Il Consiglio di Stato, inoltre, non avrebbe spiegato i motivi che
impongono il drastico vincolo e cercherebbe ora di ribaltare l'onere della
prova sul comune, il quale già si sarebbe espresso per una edificabilità -
ancorché parziale - del fondo. Questo andrebbe invece assegnato, senza vincoli,
alla zona edificabile. Innanzitutto la sua fabbricazione non sarebbe di
nocumento alla visibilità del bene culturale, comunque non visibile dalla
sottostante strada. Conservare libero il mapp. 240 non permetterebbe inoltre di
mantenere distinti i due nuclei di Lottigna, siccome esso ha un'estensione insufficiente.
Andrebbe invece promossa la densificazione edificatoria.
4.1.2. Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, il Governo ha spiegato
diffusamente i motivi che lo hanno condotto a ritenere che la lingua prativa
davanti al pretorio dovrebbe essere mantenuta libera. Innanzitutto si
tratterebbe di conservare la visibilità del monumento, aspetto che si
giustifica dalla funzione che questo luogo ha ricoperto in passato, per la
quale la visibilità era un elemento di ostentamento del potere. Inoltre
l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale
(ISOS) raccomanderebbe tale soluzione. Mantenere libera quest'area
permetterebbe inoltre di preservare i rapporti urbanistici esistenti, che pure
sono un elemento delle qualità storico-artistiche del palazzo. L'Esecutivo
cantonale ha conservato dunque la sua posizione, secondo la quale la miglior
soluzione sarebbe quella di mantenere inedificato l'intero mapp. 240. Il Consiglio
di Stato, tuttavia, ha ritenuto che occorresse retrocedere gli atti al comune
poiché potesse ponderare questi importanti aspetti con gli altri interessi in
gioco, tra i quali proprio quello dei proprietari di veder riconoscere la
vocazione edilizia del loro fondo.
4.2.
4.2.1. Con la decisione impugnata, il Consiglio di Stato non ha sancito
l'inedificabilità del fondo in parola. Al contrario: esso è ritornato sui suoi
passi, rinunciando a imporre questa misura. Il Governo ha piuttosto
semplicemente disatteso la pianificazione comunale "
sia perché è
necessario vagliare quali alternative e varianti entrano in considerazione, sia
perché non può garantire la completa tutela del bene culturale
". La
scelta dell'Esecutivo cantonale di non approvare la pianificazione comunale
così come quella di rinunciare a imporre il vincolo contestato e di retrocedere
gli atti al comune sono corrette, per i seguenti motivi.
4.2.2. Il pretorio al mapp. 55 di Lottigna è un bene culturale d'interesse
cantonale (cfr. art. 18 cpv. 1 lett. a NAPR). A sua tutela è inoltre stato
tracciato un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC, che si
estende in modo assai ampio dal nucleo a nord del pretorio, alla strada
sottostante a ovest in località Vignora-Rivaccia, ai territori a sud del
monumento, oltre la chiesa parrocchiale, pure bene culturale d'interesse
cantonale. Per il mapp. 240, che si trova proprio dirimpetto al pretorio, in
forte pendenza verso la strada sottostante, il comune, pur inserendolo nella
zona fabbricabile, ha prescritto particolari restrizioni alla sua edificabilità,
allo scopo di tutelare la visibilità del bene culturale: ubicazione della
costruzione nella parte settentrionale della proprietà, con possibilità di
costruzione a confine, volumetria compatta con superficie utile lorda massima
pari a 250 mq e superficie edificata massima di 120 mq (cfr. art. 31 cpv. 3
NAPR).
4.3. L'importanza del bene culturale in oggetto è fuori discussione: nemmeno i
ricorrenti tentano di sminuirla. Resta da valutare se la pianificazione
adottata dal comune permette di considerare sufficientemente l'interesse
pubblico - pure manifesto - alla tutela dell'ambiente spaziale in cui è
inserito. Al riguardo, innanzitutto, torna utile la scheda allestita
nell'ambito dell'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS),
che per l'insediamento - d'importanza regionale (cfr. scheda del piano direttore
P10, pag. 9) - del villaggio di Lottigna fornisce la seguente indicazione particolare
(pag. 4):
Appare caratteristica la lingua prativa che
scende in mezzo al nucleo marcata dalla presenza ottocentesca (I-DE I),
bisognerà fare il possibile per preservare questo terreno da costruzioni in
quanto divide con efficacia la parte bassa del nucleo, di scarso valore
strutturale e formale, da quella alta in cui si trova il pretorio
.
Sia
da questa scheda che dalle considerazioni espresse dal Governo emerge come il
valore di questo bene non è da circoscrivere unicamente alla sua importanza
storico-architettonica, ma anche dal rapporto urbanistico con il resto del
villaggio. Aspetti che sono condivisi da questo Tribunale. In sede di
sopralluogo si è infatti potuto costatare che l'inserimento di un volume
edilizio dovrebbe essere valutato anche nell'ottica dell'impianto urbanistico
appena richiamato. Soluzioni estreme, come quella del totale inserimento del
fondo in zona edificabile, devono essere valutate con estrema cautela, poiché
potrebbero ostacolare la lettura storico urbanistica dell'abitato.
Tuttavia, nemmeno il vincolo di totale inedificabilità
appare giustificato, come del resto e in definitiva ha ammesso il Governo
stesso, che ha rinunciato a riproporlo.
4.4. La pianificazione adottata dal comune appare effettivamente insufficiente.
Basti pensare - come sottolinea la Divisione nella risposta - che la norma
adottata permette di collocare il futuro edificio sulla parte settentrionale
del fondo, lungo la linea di pendenza, senza tuttavia precisare a quale quota.
Ciò non permette di tutelare la visibilità del pretorio, per esempio,
dall'altro versante della valle. La norma finisce con il ritenere sufficiente
addossare al confine nord l'edificazione, ciò che però non tiene conto,
appunto, della pendenza del terreno, elemento che invece appare determinante e
deve essere considerato. Inoltre occorre valutare l'inserimento dei volumi
anche nell'ottica delle raccomandazioni dell'ISOS, mentre la critica mossa
dagli insorgenti circa l'esiguità del terreno in questione per rapporto allo
stacco urbanistico perseguito, non è sorretto da motivi pertinenti: si tratta pur
sempre di oltre 1'000 mq, da valutare nella scala della realtà locale. Il
sopralluogo ha permesso in tal senso di confermare la correttezza della lettura
data dall'ISOS dell'insediamento.
4.5. Stante quanto precede, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato
di retrocedere gli atti al comune, poiché non sono date le premesse per
procedere direttamente a definire la pianificazione del fondo. Difatti, i
n
sede di approvazione di un piano regolatore, il Consiglio di Stato quando
ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello
comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova
decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 II
a
frase LALPT, il rispetto
dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio
al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che
spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere
determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a
emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.
4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione
s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio
un rinvio. Ciò che non si avvera nel caso concreto. La retrocessione degli atti
al comune per esame permette in definitiva la miglior tutela degli interessi
pubblici e privati, poiché consente all'ente titolare della pianificazione di
riesaminarla alla luce delle osservazioni espresse dal Governo e auspicate
dall'ISOS e, non da ultimo, delle aspirazioni espresse dai proprietari.
5.
Per i motivi che precedono il ricorso, infondato, dev'essere respinto.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 LPamm), la
quale esclude l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è
respinto
.
2.   La
tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario