ti_gerichte · 52.2005.396 · 2006-09-15 · it
Licenziamento con effetto immediato per motivi disciplinari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.09.2006 52.2005.396
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.09.2006 52.2005.396
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.09.2006 52.2005.396

Incarto n.
52.2005.396
Lugano
15 settembre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 novembre 2005 del
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 10 novembre 2005 (n. 5303) del
Consiglio di Stato, che in accoglimento dell'impugnativa presentata da CO 1
annulla la decisione 23 giugno 2005 con cui il municipio di __________ l'ha
licenziato con effetto immediato per motivi disciplinari;
viste le risposte:
-    13 dicembre 2005 del
Consiglio di Stato;
-    16 gennaio 2006 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 1° marzo
1976 il municipio di __________ ha assunto il resistente CO 1 in qualità di
impiegato tecnico qualificato III (disegnatore del genio civile) a titolo
avventizio. A partire dal 1° marzo 1996 a quest'ultimo è stato conferito
l'incarico a tempo indeterminato quale caposervizio esterno presso l'Ufficio
tecnico comunale. In seguito all'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio
2003, del nuovo regolamento organico dei dipendenti del comune e delle sue
aziende (ROD), a CO 1 è stata assegnata la funzione di "assistente di
cantiere", le cui mansioni consistono in termini generali nella
sovraintendenza alle attività di squadre delle imprese esterne operanti in
cantieri di genio civile sulla base di progetti definiti, a livello operativo,
con il diretto superiore".
B.   L'8
febbraio 2005 il municipio di __________ ha aperto un'inchiesta disciplinare a
carico di CO 1, giusta gli art. 31 e segg. ROD, a seguito dell'acquisto di due
batterie marca Bosch Silver per un importo di fr. 340.- effettuato da
quest'ultimo a nome del comune, le quali sarebbero poi state portate presso una
stalla di sua proprietà e utilizzate per scopi privati. Interrogato dalla
commissione d'inchiesta il 21 febbraio 2005, il resistente ha ammesso tale
circostanza ed ha inoltre riconosciuto di aver fatto capo in un'occasione ad
alcuni operai del comune per la costruzione di una ringhiera privata,
precisando comunque che l'intervento era consistito nell'esecuzione di due o
tre saldature e che lo stesso, della durata di al massimo mezz'ora, era stato compiuto
allorquando non vi era alcun altro lavoro da eseguire.
La commissione di inchiesta ha quindi proceduto all'audizione di alcuni
dipendenti comunali in merito sia alla vicenda delle due batterie che a quella
inerente alla costruzione della ringhiera.
Il 30 marzo 2005 CO 1 è stato nuovamente sentito dai commissari riguardo ad una
fattura trasmessa al comune concernente una fornitura di 25 mc di terra
vegetale, che, in base agli accertamenti eseguiti dal capo dell'Ufficio tecnico
comunale, risultava essere destinata ad una ditta che aveva eseguito dei lavori
presso la sua abitazione.
C.   Preso atto
delle risultanze dell'inchiesta, il 26 aprile 2005 il municipio di __________
ha risolto, a titolo di provvedimento disciplinare, di licenziare con effetto immediato
CO 1.
A sostegno di questa sua decisione l'esecutivo comunale ha addotto che il dipendente
si era reso colpevole di gravi violazioni dei suoi doveri di servizio per avere
ordinato a nome del comune, essersi appropriato e avere utilizzato materiale
per scopi privati, nonché per avere impiegato ripetutamente e per periodi prolungati
durante le ore di servizio i dipendenti comunali della squadra esterna per
l'esecuzione di lavori privati, il tutto per conseguire un indebito profitto
personale. Il municipio ha aggiunto che con il suo agire CO 1 aveva tradito la
fiducia dei suoi superiori, aveva mancato di rispetto a quest'ultimi e ai suoi
colleghi di lavoro e aveva perso qualsiasi credibilità quale persona addetta
alla sovraintendenza delle attività svolte dalle squadre esterne operanti nei
cantieri di genio civile. Per contro nessun rimprovero è stato mosso al
dipendente in merito alla vicenda relativa alla fattura emessa a nome del RI 1
dalla __________ SA per la fornitura di 25 mc di materiale, visto che l'inchiesta
amministrativa non aveva permesso di fare chiarezza su questi fatti.
Ritenendo comunque inesigibile la
continuazione del rapporto di impiego con il proprio dipendente e considerando
che nel 1999 quest'ultimo era stato sospeso dall'incarico e dallo stipendio per
un periodo di 15 giorni per essersi abbandonato a vie di fatto nei confronti di
un altro dipendente suo subalterno, l'esecutivo ha considerato che il
licenziamento fosse proporzionato alle infrazioni dei doveri di servizio da lui
commesse e si imponesse quale unico provvedimento atto a ristabilire la fiducia
dei cittadini nell'amministrazione comunale.
D.
Adito su ricorso da CO 1, con giudizio 10 novembre 2005 il Consiglio
di Stato ha annullato la predetta sanzione disciplinare ed ha rinviato gli atti
al municipio di __________ per un nuovo giudizio.
Respinte
le censure di ordine procedurale sollevate da CO 1, il Governo ha ritenuto che
i fatti contestati a quest'ultimo dal municipio fossero stati sufficientemente
accertati nel corso dell'inchiesta disciplinare. L'Esecutivo cantonale ha
tuttavia relativizzato la gravità delle trasgressioni commesse dal dipendente
e, tenuto conto dei molti anni di servizio del medesimo nonché dell'esistenza
di un unico precedente disciplinare a suo carico risalente al 1999, ha ritenuto
che il provvedimento litigioso fosse lesivo del principio della proporzionalità
in quanto eccessivamente severo.
E.   Contro il
predetto giudizio governativo il RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della decisione
di licenziamento.
Riassunti i fatti, il ricorrente evidenzia
la gravità, sia dal profilo soggettivo che oggettivo, delle infrazioni commesse
da CO 1 e rimprovera al Consiglio di Stato di aver cercato di mitigarne la
portata adducendo una serie di motivi del tutto insostenibili. A questo
proposito rileva come il comportamento tenuto dal resistente integri gli estremi
delle fattispecie penali previste dagli art. 312 e segg. CP, relativi ai reati
contro i doveri d'ufficio e professionali. Sostiene quindi che il rapporto del
dipendente con il municipio, i suoi superiori, nonché con i suoi colleghi e
subalterni è irrimediabilmente compromesso, per cui, vista l'entità degli addebiti,
la misura del licenziamento appare adeguata alle circostanze e rispettosa del
principio di proporzionalità.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono sia il Consiglio di Stato che CO 1, i quali contestano
partitamente le tesi del ricorrente con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario,
più avanti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 134 cpv. 6
LOC. La legittimazione attiva del comune è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,
tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno il ricorrente sollecita
l'assunzione di ulteriori prove.
2.   2.1. A
norma dell'art. 134 cpv. 1 LOC, la violazione dei doveri d'ufficio da parte dei
dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza nell'adempimento delle
mansioni loro assegnate, sono punite dal municipio con l'ammonimento, la multa
fino a fr. 500.--, il collocamento temporaneo in posizione provvisoria, la sospensione
dall'impiego o il licenziamento.
2.2. Le sanzioni disciplinari servono a
ristabilire l'ordine in seno all'amministrazione, a correggere il dipendente
inadempiente ed a ripristinare la fiducia riposta dai cittadini nell'amministrazione.
Esse devono essere precedute da un'inchiesta
(art. 134 cpv. 2 LOC), volta ad accertare i fatti rilevanti ed a permettere al
prevenuto di difendersi.
Nella scelta e nella commisurazione del
provvedimento da applicare, occorre tenere adeguatamente conto della gravità
oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore, rispettando il
principio di proporzionalità (cfr. Imboden /Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 54 B I e seg.
Hinterberger,
Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes,
pag. 364 e segg.).
Quello della destituzione è di regola il
provvedimento disciplinare maggiormente incisivo e viene pertanto adottato a
carico di quei dipendenti che intenzionalmente violano i loro doveri di
servizio in modo tanto grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo soggettivo,
da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta
dall'autorità. Il provvedimento disciplinare estintivo del rapporto di servizio
deve quindi essere determinato da una condotta intenzionale, gravemente
trasgressiva dei doveri inerenti alla posizione giuridica del dipendente
pubblico (RDAT 1985, no. 28). Il licenziamento disciplinare può anche essere
giustificato da una serie trasgressioni che, considerate singolarmente non rivestono
particolare rilevanza, ma che nel loro complesso denotano un'attitudine del
dipendente inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio, in questi
casi, la destituzione deve essere preceduta da sanzioni minori e da
un'esplicita comminatoria di licenziamento (Bellwald, Die disziplinarische
Verantwortlichkeit der Beamten, pag. 156 e seg.).
Per il fatto che con il licenziamento non
viene tanto perseguito lo scopo di correggere il comportamento trasgressivo del
dipendente, quanto piuttosto quello di tutelare il corretto ed efficiente funzionamento
del servizio pubblico, dottrina e giurisprudenza evidenziano il carattere
prettamente afflittivo di questo provvedimento, che lo distingue dalle altre
misure disciplinari solitamente previste dalle leggi (DTF 101 Ia 308 e seg.;
Knapp, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des
fonctionnaires fédéraux, in: ZSR 103/1984 I pag. 501). Viste le conseguenze
particolarmente gravose per il dipendente, il licenziamento disciplinare va
considerato in ogni caso come l'estremo rimedio per ristabilire un efficiente e
ordinato svolgimento dell'attività amministrativa (Hinterberger, op. cit. pag.
323).
Per contro, inadempienze non addebitabili a
colpa del dipendente non possono dare luogo a dei provvedimenti disciplinari. A
carico dei dipendenti inadempienti, segnatamente per incapacità, possono
nondimeno essere adottate misure volte a salvaguardare l'efficienza dell'ente
pubblico ed a ripristinare la fiducia in esso riposta dalla collettività.
Le inadempienze di un dipendente possono
giustificare l'adozione simultanea di sanzioni disciplinari e di provvedimenti
amministrativi. Le prime correlate alle violazioni dei doveri di servizio riconducibili
a colpa del dipendente, i secondi volti invece a ristabilire all'interno
dell'amministrazione l'ordine perturbato da prestazioni lavorative carenti, non
imputabili a colpa del dipendente (RDAT 1994 I No. 19, pgg. 35 e 36).
3.
3.1. Come esposto in narrativa, nell'evenienza concreta, il municipio
di __________ ha innanzitutto rimproverato al resistente di aver ordinato a
nome del comune del materiale in realtà destinato ad essere da lui utilizzato
per scopi privati.
In proposito l'inchiesta ha effettivamente permesso di accertare che nel mese
di ottobre del 2004 la ditta __________ SA aveva fornito al RI 1 due batterie
per autoveicoli marca Bosch Silver 7, le quali sono poi state prelevate da CO 1
e quindi utilizzate dal medesimo per le proprie necessità personali. La
circostanza è stata esplicitamente ammessa anche dallo stesso interessato in
occasione della sua audizione del 21 febbraio 2005, per cui la stessa è incontestata.
L'esecutivo comunale ha inoltre posto a fondamento della propria decisione di
licenziamento il fatto che il resistente avrebbe a più riprese impiegato, per
dei periodi prolungati e durante le ore di servizio, alcuni dipendenti comunali
della squadra esterna per l'esecuzione di lavori privati e segnatamente per la
costruzione di una ringhiera e di un cancello di ferro destinati ad una sua proprietà.
Tali fatti sono stati recisamente contestati da CO 1, il quale ha sempre
affermato di essersi semplicemente rivolto in un'unica occasione ad un operaio
del comune per fargli eseguire un paio di saldature su una ringhiera,
impiegando il medesimo per al massimo mezz'ora di tempo, allorquando questi non
aveva altri lavori da realizzare per conto del suo datore di lavoro.
Ora, su questo punto l'inchiesta svolta dalle autorità comunali risulta
alquanto carente e non ha permesso di dimostrare la fondatezza del rimprovero
mosso al resistente. Innanzitutto va rilevato che le conclusioni a cui è
pervenuto il municipio poggiano esclusivamente sulle dichiarazioni rilasciate
il 23 febbraio 2005 da alcuni dipendenti comunali davanti alla commissione
d'inchiesta. Sennonché, i verbali d'interrogatorio allestiti nell'occasione non
sono stati firmati dalle persone interrogate. Ne discende che la portata
probatoria di tali documenti è da considerare pressoché nulla. Non vi sono
dunque agli atti elementi sufficienti per ritenere che CO 1 abbia
effettivamente fatto capo ai servizi di alcuni dipendenti comunali con l'intensità
e nella misura indicate dal municipio.
Oltretutto,
sia nel corso della sua audizione del 30 marzo 2005, che in seguito (prima
comunque della chiusura dell'inchiesta), il resistente non è stato reso edotto
del contenuto di detti verbali, ragione per la quale egli non soltanto non ha
potuto prendere posizione in proposito, ma addirittura non ha nemmeno avuto la
possibilità di controinterrogare gli operai comunali che erano stati sentiti
dalla commissione di inchiesta. Tale omissione ha comportato una grave
violazione dei suoi diritti di parte, che la procedura di ricorso davanti al
Consiglio di Stato non ha in alcun modo permesso di sanare.
3.2. Stante quanto precede, gli unici
rimproveri che possono essere mossi al resistente sono quelli inerenti ai fatti
da lui stesso ammessi in occasione della sua prima audizione del 21 febbraio
2005. I medesimi bastano comunque a giustificare la pronuncia del suo
licenziamento a titolo di sanzione disciplinare.
Avendo ordinato a nome del comune, ma per
uso proprio, due batterie per autoveicoli presso una ditta privata di __________,
egli è incorso in una violazione senz'altro grave dei suoi doveri di servizio.
In primo luogo, tale modo d'agire integra
gli estremi del reato di infedeltà nella gestione pubblica, contemplato
dall'art. 314 CP, per il quale la legge prevede la reclusione fino a 5 anni o
la detenzione, oltre alla multa. Nulla muta, ai fini del presente giudizio, che
il comune non abbia chiesto l'avvio di un procedimento penale nei confronti del
resistente. Tale scelta, dettata con ogni probabilità da ragioni di opportunità,
non influisce minimamente sull'oggettiva gravità del gesto compiuto da quest'ultimo.
Certo, il valore della merce ordinata era piuttosto esiguo; resta comunque il
fatto che con il suo comportamento CO 1 ha tradito la fiducia che i suoi
superiori gli avevano accordato nella gestione delle comande di materiale per
la squadra esterna. Il resistente ha in effetti potuto agire nel modo appena
descritto soltanto grazie al fatto che la sua posizione e le sue competenze
erano note alla ditta rivenditrice delle batterie, la quale ha così dato seguito
alla comanda senza preoccuparsi di verificare chi fosse l'effettivo
destinatario della medesima.
Dal profilo soggettivo poi, incontestabile è la colpa del resistente, che nella
circostanza concreta ha agito in modo chiaramente intenzionale e con la
consapevolezza di commettere un'irregolarità. Contrariamente a quanto sostenuto
dal Consiglio di Stato, non costituisce un'attenuante il fatto che, dopo
l'apertura dell'inchiesta amministrativa, CO 1 abbia restituito al comune la suddetta
merce: non è in effetti dato a vedere come, una volta riconosciute le proprie
responsabilità per l'accaduto, egli potesse sottrarsi ad un simile obbligo.
Anzi, semmai a carico del resistente v'è da considerare che prima dell'avvio
nei suoi confronti del procedimento disciplinare, questi aveva tentato di far
credere a colleghi e superiori che la fattura emanata dalla ditta __________ SA
per la fornitura delle batterie si riferisse ad una vecchia ordinazione di
materiale ancora effettuata dal precedente responsabile dell'Ufficio tecnico comunale,
ormai in pensione, e questo naturalmente allo scopo di evitare che l'abuso da
lui commesso potesse essere scoperto.
3.3. Tenuto conto di tutto quanto sin qui
esposto, nonché del fatto che CO 1 era già stato oggetto, nel 1999, di un provvedimento
disciplinare comportante la sua sospensione dallo stipendio e dall'impiego per
15 giorni, la sanzione del licenziamento pronunciata dal municipio si avvera
rispettosa della legge e del principio di proporzionalità e merita pertanto di
essere confermata.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, senza
che si renda necessario in questa sede esaminare la rilevanza dal profilo
disciplinare,la questione, ammessa dallo stesso resistente, relativa al suo
impiego per fini presonali di un operaio comunale, annullando, siccome lesivo
del diritto, il giudizio governativo impugnato e ripristinando la decisione di
licenziamento emanata dal municipio.
Dato l'esito la tassa di giustizia segue la
soccombenza del resistente (art. 28 PAmm), il quale rifonderà al RI 1,
patrocinato da un avvocato, un'indennità per ripetibili per questa e le precedente
istanza di giudizio (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 134 LOC, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61
PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è
accolto
.
Di conseguenza:
1.1. la decisione 10 novembre 2005 (n. 5303) del Consiglio di
Stato
è annullata;
1.2. la
decisione di licenziamento pronunciata il 26 aprile 2005
al
municipio di __________ nei confronti di CO 1 è confermata.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 800.- sono poste a carico del resistente, il quale
rifonderà al ricorrente complessivi fr. 1'400.- a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
patr. da:;
patr. da:;
.
terzi implicati
1. CO 1
1 patrocinato da: PA 2
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario