ti_gerichte · 52.1996.152 · 1996-09-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.09.1996 52.1996.152
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.09.1996 52.1996.152
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.09.1996 52.1996.152

Sentenza o decisione senza scheda

3
Incarto n.
52.96.00152
DP 143/96
cm
Lugano
2 settembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Matteo
Cassina, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso  27 giugno 1996 di
__________
______________________________
rappr.
da: __________
contro
la
decisione 11 giugno 1996 (no. 2899) del Consiglio di Stato che respinge
l'impugnativa presentata dagli insorgenti contro la decisione 15 marzo 1996
(no. 31/96) del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi e
passaporti, pubblicata sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino no.
__________/1996, mediante la quale è stata accolta l'istanza 15 gennaio 1996
della __________ tendente ad ottenere il rilascio di un'assicurazione di
massima per l'apertura di una nuova "Osteria senza alloggio" cat.
B2 al mappale no. __________ di __________, in via __________;
viste le risposte:
-    2 luglio 1996 del Dipartimento
delle istituzioni;
-    9 luglio 1996 del Consiglio di
Stato;
-    12 luglio 1996 della __________
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   In data 15 gennaio 1996 la
__________ ha chiesto all'Ufficio permessi e passaporti che le fosse rilasciata
un'assicurazione di massima per l'apertura di un nuovo esercizio pubblico,
classificato come "Osteria senza alloggio" cat. B2), sulla part. no.
__________ di __________, in via __________
B.   Con decisione __________,
pubblicata sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino no. __________ di medesima
data, il Dipartimento delle istituzioni - Ufficio permessi e passaporti - ha concesso
all'istante la predetta garanzia di massima, subordinandola al rispetto di
alcune condizioni.
La decisione è stata resa in applicazione dell'art. 22 cpv. 2
della Legge sugli esercizi pubblici del 11 ottobre 1967.
C.   Con ricorso 26 marzo 1996, i
signori __________, titolare del __________ di __________, __________, titolare
dell'__________ __________, e le società __________, titolare del __________ e
__________ di __________, e __________, titolare del __________ di __________,
hanno impugnato davanti al Tribunale cantonale amministrativo la predetta
risoluzione dipartimentale, chiedendo la revoca della concessione di una
patente d'esercizio pubblico cat. B2) per l'apertura di una nuova osteria senza
alloggio al mappale no __________ di __________.
I ricorrenti hanno sostenuto in quella sede che l'apertura di
un nuovo esercizio pubblico nella zona del Comune di __________ denominata
"__________" costituirebbe una seria minaccia per la sopravvivenza
economica dei già numerosi ritrovi pubblici esistenti in quell'area.
Gli insorgenti hanno chiesto quindi che nel caso concreto si
tenga conto della clausola del bisogno.
Hanno pure aggiunto che l'apertura di un nuovo esercizio pubblico
sprovvisto di sufficienti posti di stallo per veicoli, contribuirebbe ad acuire
in modo inaccettabile l'attuale grave problema del traffico e dei posteggi
nella zona.
D.   Con sentenza 20 maggio 1996
il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato il predetto gravame
irricevibile per difetto di competenza ed lo ha trasmesso al Consiglio di Stato
per evasione.
Questo tribunale ha infatti ritenuto che la fattispecie fosse
retta, per ciò che concerne le regole procedurali, dalla nuova Les. pubb. 1994,
in vigore dall'8 marzo 1996, la quale prevede per l'appunto all'art. 71 cpv. 1
che contro le decisioni del Dipartimento è dato ricorso al Governo cantonale.
Con giudizio 11 giugno 1996, l'Esecutivo ticinese ha respinto
il ricorso presentato da __________, considerando che le disposizioni di
diritto materiale applicabili alla fattispecie non consentono più all'autorità
cantonale di impedire l'apertura di esercizi pubblici al fine di limitare la
concorrenza tra gli stessi.
Per ciò che concerne le censure relative alla presunta
carenza di posteggi del nuovo esercizio pubblico e agli intralci alla viabilità
che lo stesso cagionerebbe, il Consiglio di Stato ha rilevato come le stesse
non siano proponibili nell'ambito della procedura per il rilascio della patente
per l'apertura di un esercizio pubblico.
E.   Contro la predetta decisione
governativa i ricorrenti sono insorti davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone che venga annullato assieme all'autorizzazione
litigiosa.
In sostanza, i ricorrenti riprendono e sviluppano le argomentazioni
già sollevate davanti alla precedente istanza ricorsuale. Appellandosi alla
clausola del bisogno prevista dalla Costituzione federale, insistono sulla
necessità di frenare la proliferazione di esercizi pubblici nella zona
circostante la __________ della "__________", allo scopo di limitare
la concorrenza tra gli stessi.
F.   All'accoglimento del gravame
si oppongono il Consiglio di Stato, il Dipartimento delle istituzioni, Ufficio
permessi e passaporti, e la __________, i quali adducono una serie di
argomentazioni che verranno, per quanto necessario, esposte in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda
chiaramente sugli art. 60 cpv. 1 PAmm e 71 cpv. 3 Les. pubb. 1994.
La legittimazione attiva di __________ è data (art. 43 PAmm).
Appare infatti innegabile che gli insorgenti, nella loro posizione di titolari
di patenti di categoria B per la gestione di alcuni esercizi pubblici situati a
__________ nella zona circostante l'impianto sportivo della
"__________", siano portatori di un interesse concreto, attuale e
personale a dolersi del giudizio impugnato.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm) è pertanto ricevibile
in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   In primo luogo si tratta di
chiarire se la presente fattispecie sia retta, per quanto attiene alle
disposizioni di diritto materiale, dalla nuova Les. pubb. 1994, in vigore dall'8
marzo 1996, o se per contro facciano ancora stato le norme contenute nell'ormai
abrogata Les. pubb. 1967.
Dato che le disposizioni di diritto intertemporale contenute
nella nuova legge (art. 74 Les. pubb. 1994) non sono d'aiuto, la questione va
risolta secondo i principi generali del diritto.
Ad eccezione di alcuni casi particolari (che qui non sono
dati), la giurisprudenza ammette di regola che se si verifica un cambiamento
legislativo tra il momento della presentazione di un'istanza e il momento in
cui l'autorità amministrativa la evade, il diritto (materiale) applicabile alla
decisione è quello vigente all'istante in cui quest'ultima è stata resa (DTF
113 Ib 249, 112 Ib 29, 108 Ia 29; Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, no. 15 II a).
Non si vede infatti per quali motivi l'autorità
amministrativa possa ancora emanare delle decisioni fondate su delle regole che
il legislatore ha inteso cambiare o addirittura abrogare (cfr. B. Knapp, Précis
de droit administratif, IV ed., no. 582).
Pertanto, nella fattispecie in esame, visto che la contestata
decisione dipartimentale è stata resa dopo l'entrata in vigore della nuova Les.
pubb., fanno stato unicamente le disposizioni contenute in quest'ultima.
3.   3.1. Giusta l'art. 31ter
Cost., i cantoni hanno il diritto (ma non l'obbligo) di subordinare in via
legislativa la gestione di caffè e ristoranti a requisiti di capacità personale
ed il numero degli esercizi dello stesso genere al bisogno, se questo ramo
dell'economia è minacciato nella sua esistenza da una concorrenza eccessiva: si
tratta in pratica della possibilità per i cantoni di introdurre delle
limitazioni di politica economica per regolare il settore degli esercizi
pubblici.
Analoga facoltà di limitare il numero degli esercizi pubblici
è offerta ai cantoni dall'art. 32quater Cost., nell'ottica della tutela della
salute pubblica dagli effetti nefasti dell'eccessivo consumo di bevande
alcoliche: si tratta in questo caso della facoltà di prevedere delle
restrizioni di polizia.
Tanto le restrizioni fondate sull'art. 31ter Cost., quanto
quelle derivanti dall'art. 32quater Cost. devono, se del caso, essere introdotte
in via legislativa, vale a dire mediante l'adozione di una legge in senso
materiale, emanata dall'organo competente secondo le regole fissate dal diritto
pubblico.
3.2. Il Cantone Ticino ha fatto uso delle facoltà
conferitegli dai predetti articoli costituzionali con l'adozione della Les.
pubb. 1967.
In particolare l'art. 6 cpv. 1 della predetta legge prevedeva
la cosiddetta "clausola del bisogno" per gli esercizi pubblici,
eccettuati (art. 6 cpv. 2) gli alberghi, i ristoranti analcolici, gli spacci di
bevande alcoliche da trasportare e gli spacci di cibi e bevande connessi con le
imprese pubbliche di trasporto.
Il 21 dicembre 1994, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha
adottato la nuova legge sugli esercizi pubblici, modificando sostanzialmente il
previgente regime normativo.
Tra i cambiamenti senza dubbio più significativi vi è quello
concernente l'abbandono della clausola del bisogno.
Le ragioni che hanno condotto il Legislativo cantonale ad
optare per una simile soluzione sono chiaramente espresse nel rapporto 25
novembre 1994 della Commissione della legislazione relativo al messaggio 14
aprile 1992 concernente la revisione della legislazione sugli esercizi
pubblici, laddove viene detto:
"La Commissione della legislazione durante la scorsa
legislatura, preso atto anche che tale clausola non sia, de facto, protetta dal
Tribunale federale, ha suggerito al Consiglio di Stato (lettera 18 aprile 1990)
di abbandonare il criterio di limitazione quantitativa degli esercizi pubblici,
rammentando come la necessaria selezione avrebbe dovuto avvenire, in modo
particolare, attraverso una migliore professionalità del ceto esercentesco. Il
Consiglio di Stato ha aderito a questa richiesta e, già nel messaggio qui in
esame, ha abbandonato tale clausola.
La Commissione non crede, inoltre, ad un'efficacia,
nemmeno minima, di tale clausola nei confronti della lotta all'alcolismo. Sarà
quindi il principio della libera iniziativa a dettare la necessità di aprire
nuovi esercizi pubblici, fermo restando però il principio della necessità per
lo Stato di far soggiacere ad apposita autorizzazione tali nuove aperture"
(cfr. Rapporto 25. 11. 1994 n. 3923R della Commissione della
legislazione, pag. 2).
Scaduto infruttuoso il termine di referendum, la nuova legge
è stata pubblicata il 14 luglio 1995 sul Bollettino ufficiale delle leggi e
degli atti esecutivi del Cantone Ticino, con entrata in vigore prevista per il
1. gennaio 1996.
3.3. Nel frattempo tuttavia, e più precisamente il 2 febbraio
1995, la __________ ha inoltrato al Tribunale federale un ricorso di diritto
pubblico, censurando la costituzionalità di un certo numero di disposizioni
contenute nella nuova Les pubb.
Pertanto, dando seguito a una precisa richiesta della FEAT,
con decreto presidenziale del 29 agosto 1995, il Tribunale federale ha
conferito effetto sospensivo al ricorso, ciò che ha impedito alla legge di
entrare in vigore alla data prevista dal Consiglio di Stato.
3.4. In considerazione dei tempi di evasione del ricorso di
diritto pubblico interposto dalla FEAT, con messaggio 19 settembre 1995 (no.
4437), il Consiglio di Stato ha proposto la modifica di alcuni articoli della
Les. pubb. 1967, al fine di permettere la rapida introduzione di quelle
disposizioni che non risultavano essere state impugnate davanti al Tribunale
federale dalla ricorrente.
L'8 novembre 1995 il Gran Consiglio ha approvato tali
modifiche, le quali sono entrate in vigore il 1. gennaio 1996 (cfr. BU 1995,
574). Tra di esse figura l'abrogazione degli art. 6 e 7 Les. pubb. 1967,
concernenti per l'appunto la clausola del bisogno.
3.5. In data 7 marzo 1996, il Tribunale federale ha respinto
il citato ricorso di diritto pubblico interposto dalla FEAT, dando così via
libera all'entrata in vigore, avvenuta il giorno successivo, della Les pubb.
1994.
4.   In considerazione di tutto
quanto sin qui esposto si deve dunque concludere che già il 15 gennaio 1996,
ossia al momento in cui la __________ ha inoltrato la sua istanza per
l'ottenimento dell'autorizzazione litigiosa, la legislazione cantonale non contemplava
più la cosiddetta clausola del bisogno.
L'entrata in vigore della nuova Les. pubb., avvenuta come si
è detto l'8 marzo 1996, non ha apportato quindi nulla di nuovo su tale
specifica questione.
Pertanto, come ha correttamente rilevato il Consiglio di
Stato nella querelata decisione, il Dipartimento non poteva nel caso in esame
respingere la richiesta della Cassa pensioni fondandosi sulle argomentazioni di
politica economica addotte dai ricorrenti, visto che già al momento in cui è
stata presentata l'istanza per l'ottenimento del permesso, le norme vigenti non
conferivano più all'autorità la facoltà di negare il rilascio del permesso in
sulla base dell'ormai abrogata clausola del bisogno.
5.   Secondo i ricorrenti il
Dipartimento avrebbe dovuto negare il rilascio dell'autorizzazione litigiosa
anche per il fatto che il previsto esercizio pubblico non dispone di sufficienti
posteggi destinati alla clientela, ciò che contribuirebbe ad ulteriormente perturbare
la già problematica situazione del traffico nella zona. In altri termini i
ricorrenti censurano sostanzialmente l'incompatibilità del progetto presentato
dalla __________ con l'art. 9 delle NAPR di Porza, che istituisce l'obbligo di
formare adeguati posteggi in caso costruzione di nuovi edifici, di
ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti sostanziali di destinazione di edifici
esistenti.
A tale proposito questo Tribunale considera quanto segue.
5.1. Nell'ambito del rilascio di un'autorizzazione di
massima, il Dipartimento, analogamente a quanto avviene per la patente, deve
esaminare, in base ai piani allegati all'istanza, se il progettato esercizio
pubblico possiede tutte le peculiarità spaziali, igieniche, di sicurezza e di
infrastrutture che ne rendono possibile l'apertura e la gestione (cfr. Rapporto
25 novembre 1994 no. 3923R della Commissione della legislazione, pag.3).
Il semplice rilascio di un'autorizzazione di massima non
permette comunque ancora di dare avvio alla realizzazione materiale del
progetto, essendo necessario a tale scopo l'ottenimento di una licenza edilizia
attestante l'inesistenza di impedimenti di natura edilizia o pianificatoria
alla costruzione o alla trasformazione dell'opera in questione. Solo in questa
sede viene eseguito un vero e proprio esame della conformità del progetto con
le disposizioni legali in materia di edilizia e di pianificazione.
5.2. Ora, le predette
censure sollevate dai ricorrenti vertono attorno a questioni di mero carattere
edilizio e come tali andrebbero eventualmente proposte nell'ambito della
procedura di rilascio della licenza di costruzione per le realizzazione del
previsto esercizio pubblico sul mappale no. __________ di __________, non
essendo certo compito dell'Ufficio permessi e passaporti quello di pronunciarsi
sulla conformità del progetto con le norme edilizie e pianificatorie
applicabili alla concreta fattispecie.
6.   La tassa di giustizia e le
spese seguono la soccombenza dei ricorrenti (art. 28 PAmm), che rifonderanno
alla cassa pensioni del __________ un congruo importo a titolo di ripetibili.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 31ter, 32quater Cost.; 1 e segg. Les. pubb. 1967; 4 cpv. 1, 16, 71
cpv. 3, 74 Les. pubb. 1994; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia e le
spese di complessivi fr. 800.-- (ottocento) sono a carico dei ricorrenti, i
quali rifonderanno alla __________, l'importo di fr. 1'400.-- (millequattrocento)
a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario