ti_gerichte · 52.1997.143 · 1998-01-28 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.01.1998 52.1997.143
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.01.1998 52.1997.143
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.01.1998 52.1997.143

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00143
Lugano
28 gennaio 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 20 giugno 1997 della
Commissione
di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale,
__________
contro
la
decisione 28 maggio 1997 (no. 2576) del Consiglio di Stato, che ha accolto
l'impugnativa presentata dall'Amministrazione delle strade nazionali avverso
la risoluzione 15 luglio 1996 con la quale la Sezione dell'agricoltura le ha
negato l'autorizzazione di vendere le part. __________ e __________ RFD di
__________ al prezzo massimo di fr. 20.-- il mq;
viste le risposte:
-    7 luglio 1997 dell'Amministrazione
immobiliare e delle strade nazionali;
-    8 luglio 1997 della Sezione
dell'agricoltura;
-    9 luglio 1997 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Lo Stato del Cantone Ticino
è proprietario delle part. __________ e __________ RFD di __________, due fondi
residui da espropriazione di 2'612, rispettivamente 3'928 mq, situati fuori
zona edificabile.
B.   Il 20 marzo 1996
l'Amministrazione strade nazionali (ASN) ha chiesto alla Sezione
dell'agricoltura che le fosse concesso di vendere entrambi i mappali al prezzo
di circa fr. 20.-- il mq.
Con risoluzione 15 luglio 1996 la Sezione dell'agricoltura ha
negato l'autorizzazione richiesta a causa del prezzo proposto, ritenuto esorbitante
ai sensi dell'art. 66 LDFR. A suo parere, in forza di questo disposto i due
terreni avrebbero potuto tutt'al più essere alienati a fr. 10.-- il mq, cifra
corrispondente al prezzo medio pagato per fondi agricoli paragonabili della
stessa regione durante gli ultimi cinque anni (fr. 9.50/mq) aumentato del 5%.
C.   Adito dall'ASN, con
pronunzia 28 maggio 1997 il Consiglio di Stato ha annullato la suddetta
decisione e disposto la restituzione degli atti alla Sezione dell'agricoltura
affinché autorizzasse la vendita al prezzo di 20.-- fr. il mq indicato dal proprietario.
L'autorità di ricorso di prime cure ha stabilito innanzi
tutto che per determinare il prezzo massimo di cui all'art. 66 LDFR occorre
riferirsi alle transazioni concernenti fondi agricoli paragonabili a quelli
dedotti in vendita, comprese dunque le contrattazioni aventi per oggetto
terreni che, a causa della loro superficie inferiore a 2'500 mq, sfuggono di
principio al campo d'applicazione della LDFR.
Posta questa premessa e viste le risultanze degli
accertamenti istruttori, il Governo ha ritenuto che nel caso concreto potevano
essere prese in considerazione soltanto le compravendite relative ai mappali
no. __________ RFD di __________, nonché __________, __________, __________ e
__________ RFD di __________, per le quali è stato pattuito un prezzo medio di
fr. 23.52 al mq.
Donde la conclusione che il prezzo proposto dall'ASN non era
esorbitante ai sensi della LDFR.
E.   Contro il predetto giudizio
governativo insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo la
Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale, sollecitandone
l'annullamento.
L'insorgente riprende in sostanza le tesi giuridiche
sviluppate dalla Sezione dell'agricoltura per criticare la decisione impugnata
e qualificarla siccome lesiva del diritto federale; a torto infatti il
Consiglio di Stato avrebbe stabilito il prezzo massimo di vendita dei mappali
in questione tenendo conto pure di transazioni immobiliari aventi per oggetto
sedimi agricoli non sottoposti alla LDFR.
Confortata da un parere reso in materia dalla competente autorità
federale, la Commissione ricorrente sostiene dunque che per valutare se il
prezzo di vendita di un podere agricolo è esorbitante giusta l'art. 66 LDFR non
si possono prendere in considerazione le contrattazioni di fondi di esigua
estensione (meno di 10 are per le vigne e meno di 25 are per gli altri terreni)
e non facenti parte di un'azienda agricola.
F.   L'ASN chiede che il ricorso
venga dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione attiva della
ricorrente; in via subordinata e nel merito postula la reiezione del gravame,
con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone pure il Consiglio
di Stato, il quale sollecita la conferma del giudizio impugnato senza formulare
particolari osservazioni.
La Sezione dell'agricoltura perviene a conclusione diametralmente
inversa, appoggiando le tesi dell'insorgente e riconfermandosi integralmente
nelle argomentazioni già fatte valere davanti alla precedente istanza.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dagli art. 13 cpv. 2 della legge di
applicazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 2 dicembre 1996
(LALDFR) e 3 cpv. 2 del decreto esecutivo di applicazione alla legge federale
sul diritto fondiario rurale del 23 dicembre 1993 (DELDFR).
Il ricorso, inoltrato entro il termine di 30 giorni previsto
dagli art. 88 cpv. 1 LDFR e 13 cpv. 3 LALDFR, è tempestivo.
Contrariamente a quanto sostiene l'ASN nella propria
risposta, la Commissione di vigilanza in materia di diritto fondiario rurale è
legittimata ad impugnare il giudizio reso dal Consiglio di Stato. Essa trae
infatti la propria potestà ricorsuale direttamente dal diritto federale e
segnatamente dall'art. 83 cpv. 3 seconda frase LDFR, norma che le attribuisce
facoltà di ricorrere contro il rilascio delle autorizzazioni ex art. 61 LDFR;
dal momento che il Consiglio di Stato ha fatto ordine alla Sezione dell'agricoltura
di autorizzare la vendita prospettata dallo Stato, la legittimazione della ricorrente
è senz'altro data.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere
deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze delle verifiche predisposte
d'ufficio dal Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. La legge federale sul
diritto fondiario rurale (LDFR) del 4 ottobre 1991 è entrata in vigore il 1.
gennaio 1994. Di principio, si applica ai fondi agricoli isolati o facenti
parte di una azienda agricola, che si situano al di fuori della zona
edificabile ai sensi della LPT e di cui sia lecita un'utilizzazione agricola
(art. 2 cpv. 1 LDFR). E' definito "agricolo" il fondo che si presta
alla gestione agricola o orticola (art. 6 cpv. 1 LDFR).
In questa sede non occorre evocare nel dettaglio gli oggetti
che sottostanno ulteriormente alla sua regolamentazione (cfr. art. 2 cpv. 2
LDFR). Ai fini del presente giudizio basterà ricordare che l'art. 2 cpv. 3 LDFR
esclude dal campo d'applicazione della legge le vigne che misurano meno di 10
are e gli altri terreni con una superficie inferiore a 25 are non facenti parte
di un'azienda agricola.
2.2. Chiunque intende acquistare un'azienda agricola o un
fondo agricolo deve ottenere un'autorizzazione da parte della competente
autorità cantonale (art. 61 cpv. 1, 80 LDFR). L'autorizzazione è rilasciata se
non sussistono i motivi per rifiutarla indicati agli art. 63 ss. LDFR.
In particolare è motivo di rifiuto la pattuizione di un
prezzo esorbitante (art. 63 lett. b LDFR). È considerato tale il prezzo che supera
di oltre il 5 % il prezzo pagato in media per aziende o fondi agricoli
paragonabili della stessa regione durante gli ultimi 5 anni (art. 66 LDFR).
3.   La vertenza in oggetto
gravita essenzialmente attorno alla questione a sapere se nel calcolo della
menzionata media rientrino anche le transazioni concernenti fondi agricoli che
per le loro esigue dimensioni non sono di per sé soggetti alla LDFR.
Accreditando la tesi affacciata dall'ASN, il Consiglio di
Stato ha ritenuto che per la determinazione di tale media fanno stato tutte le
compravendite di fondi agricoli paragonabili avvenute nella zona di
riferimento, indipendentemente dal fatto che i terreni siano di superficie
inferiore o superiore ai 2'500 (limite al di sotto del quale la LDFR non è
applicabile).
Posto che il testo di legge non fornisce una risposta
immediata ed esplicita al problema, questo Tribunale considera quanto segue.
3.1. In passato in Svizzera il mercato immobiliare non
conosceva particolari restrizioni o vincoli di diritto pubblico in relazione
alla contrattazione del prezzo di compravendita di fondi agricoli (un'eccezione
si era avuta durante il periodo 1940-1953). Per questi fondi valeva dunque il
principio della libera pattuizione del prezzo, come per qualsiasi altra
compravendita di immobili. La LDFR ha apportato in quest'ambito un drastico
cambiamento, introducendo un sistema di sorveglianza dei prezzi al quale non
soggiacciono comunque tutti i sedimi agricoli, ma soltanto quelli che per
estensione rientrano nel campo di applicazione della legge medesima e di cui si
è detto in precedenza.
A partire dal 1°gennaio 1994 in materia di fondi agricoli si
sono dunque venuti a formare due mercati ben distinti: nel primo i valori delle
compravendite possono essere convenuti liberamente come in passato, nel secondo
i prezzi sottostanno invece alle limitazioni previste dalla LDFR e vengono
pertanto controllati dall'ente pubblico. Scopo della legge è evidentemente
quello di contenere il rialzo delle quotazioni dei terreni che meglio si prestano
allo svolgimento di attività rurali, onde prevenire l'eccessivo indebitamento
del suolo agricolo e favorire il ceto contadino nell'acquisto di aziende e
poderi agricoli, escludendo dal mercato gli investitori di capitali e gli
speculatori (cfr. FF 1988 III p. 831).
3.2. La dottrina in materia di diritto rurale e di estimo
fondiario sembra appoggiare la tesi propugnata dalla ricorrente secondo cui se
nel calcolo della media quinquennale dei prezzi ai sensi dell'art. 66 LDFR
rientrano anni posteriori al 1993, per quest'ultimi valgono solo i prezzi già
autorizzati dall'autorità cantonale e, quindi, esclusivamente le transazioni
immobiliari concernenti fondi agricoli soggetti alla LDFR (cfr. E. Hofer,
Preisvorschriften über das bäuerliche Bodenrecht, in AJP 1993, p. 1070 ss., in
particolare p. 1072 e 1074).
Questa soluzione è logica e come tale va condivisa. La legge
prevede infatti che il prezzo massimo d'acquisto deve essere fissato partendo
dai prezzi pagati
"per aziende o fondi paragonabili"
. Orbene,
a mente di questo Tribunale non sono
"para-gonabili"
fondi
che, pur presentando caratteristiche qualitative analoghe, si differenziano tra
loro proprio in punto ai principi che ne regolano l'estimo e l'evoluzione dei
prezzi. Di riflesso, il prezzo medio di cui all'art. 66 LDFR non può essere
calcolato tenendo conto sia dei valori già autorizzati dall'autorità cantonale
per fondi soggetti alla LDFR, sia dei valori pattuiti in regime di libero
mercato per terreni agricoli di esigue dimensioni. Dando credito alla tesi
opposta, si disattenderebbe la portata e il significato dell'art. 66 LDFR, così
come la politica di contenimento dei prezzi agricoli perseguita dal Legislatore
tramite quella specifica norma. I due mercati, sottoposti volutamente a
esigenze e regole diverse, vanno tenuti ben distinti.
Contrariamente a quanto assume il Governo nella decisione qui
impugnata, il raffronto tra il prezzo unitario relativo ad un fondo di 2'600 mq
e quello relativo ad un fondo di 2'400 mq non è pertanto proponibile, dal
momento che il primo - in quanto sottoposto alle disposizioni della LDFR - non
partecipa alla stessa stregua del secondo all'evoluzione dei prezzi del libero
mercato immobiliare.
3.3. Quanto sin qui
esposto vale comunque solo per i prezzi relativi alle transazioni immobiliari
successive al 1°gennaio 1994, data di entrata in vigore della LDFR. Per le
compravendite di aree agricole antecedenti a tale data non vi è ragione di operare
una distinzione tra fondi di dimensioni inferiori o superiori ai 2500 mq
(rispettivamente ai 1'000 mq in caso di vigneti), dato che allora l'intero
mercato si muoveva liberamente e non conosceva restrizioni, segnatamente quelle
sancite dalla LDFR in funzione dell'estensione dei terreni. Tanto più che nei
regimi di autonomia nella contrattazione come quello esistente all'epoca è
oggettivamente impossibile stabilire un legame diretto, ancor meno un nesso
proporzionale costante, tra il prezzo del terreno e l'ampiezza della sua superficie.
Ora, dal momento che l'autorità cantonale competente a pronunciarsi
sull'adeguatezza del prezzo d'acquisto convenuto tra le parti deve indagare
sulla media dei prezzi riferita ai cinque anni precedenti, è certo che la
stessa dovrà tenere conto sino al 1. gennaio 1999 anche delle stipulazioni
avvenute prima che fosse introdotto per taluni terreni agricoli il regime di
controllo dei prezzi instaurato dalla LDFR. In simili circostanze non si
giustifica di escludere dal calcolo della media le transazioni anteriori al 31
dicembre 1993 (compreso) che hanno per oggetto fondi di superficie inferiore a
25 are ma paragonabili all'immobile per il quale è stata chiesta l'autorizzazione
di vendita. Ammettere il contrario significherebbe riconoscere alla LDFR una
sorta di effetto retroattivo che il legislatore federale non le ha affatto
voluto conferire, nonché introdurre a posteriori una distinzione del tutto
estranea alla realtà di mercato dell'epoca.
3.4. La LDFR funge da calmiere sul costo dei fondi agricoli
(cfr. FF 1988 III p. 823) e mira unicamente a contenere il rialzo dei prezzi
dei terreni che per natura e ampiezza di superficie meglio si prestano alla
coltivazione. Non tende ad abbattere le quotazioni commerciali di quelle aree.
L'art. 66 LDFR si limita infatti a fissare un tetto massimo (non superabile) al
di sotto del quale le parti (venditore e acquirente) possono muoversi
liberamente nella determinazione del prezzo. Se il mercato stagna o non subisce
un crollo generalizzato, applicando correttamente le modalità di calcolo
previste dalla norma in oggetto non si dovrebbero pertanto registrare vistose
differenze verso il basso tra i prezzi applicati prima e dopo l'entrata in
vigore della legge.
Stando ai dati statistici prodotti dalla ASN sembrerebbe
invece che a partire dal 1994 le quotazioni dei terreni agricoli assoggettati
alla LDFR sono crollate, mentre il mercato libero si è sostanzialmente
mantenuto sui livelli precedenti. La tesi della resistente, secondo cui la
Sezione dell'agricoltura è intervenuta artificiosamente sul "mercato
LDFR" per comprimere il costo dei fondi agricoli, pare fondata. A mo' di
compensazione l'ASN non può tuttavia pretendere che nella media di cui all'art.
66 LDFR vengano inserite le compravendite realizzate sul mercato libero dopo il
1993; le ragioni che ostano all'adozione del modus operandi proposto dalla
resistente sono già state illustrate al considerando 3.2.
4.   Si tratta ora di applicare
alla fattispecie la teoria sin qui esposta.
4.1. Nella decisione
impugnata il Consiglio di Stato è giunto a determinare un prezzo di vendita
medio di fr. 23.52 al mq, prendendo come riferimento cinque transazioni
immobiliari avvenute tra il 1993 e il 1996 nei comuni di __________ e di
__________, e meglio:
anno
part. no.
sup. (mq)
fr./mq
1993
__________
1'380
22.--
1995
__________
4'447
9.--
1996
__________
1'139
35.50
1996
__________
1'316
30.50
1996
__________
2'430
20.60
Partendo dalla suddetta media e aggiungendovi il 5% prescritto
dalla legge, il Governo è giunto a fissare il limite massimo del prezzo di
vendita in fr. 24.69 al mq.
In linea con tutto quanto illustrato ai considerandi
precedenti, è evidente che il calcolo effettuato dall'autorità di ricorso di
prime cure non può trovare conferma in questa sede, poiché tiene conto di
alcune transazioni immobiliari successive all'entrata in vigore della LDFR
relative a fondi (part. __________, __________ e __________ di __________) non
assoggettati alle limitazioni sancite dalla LDFR in materia di prezzi. Il che -
come si è visto - non è conciliabile con quanto disposto dall'art. 66 LDFR.
4.2. Per ovviare al problema indicato sub consid. 3.4 in fine
e ottenere un risultato affidabile, bisognerebbe invero riconsiderare tutte le
transazioni soggette alla LDFR posteriori al 1993 (segnatamente quelle
realizzate nel biennio 1994-1995), analizzando caso per caso se il relativo
prezzo è stato fissato correttamente. Ai fini del presente giudizio questo
Tribunale ritiene tuttavia sufficiente accertare il prezzo pagato in media per
fondi paragonabili negli anni 1989-1993. Questo approccio non è esente da
pecche nella misura in cui disattende - anticipandolo nel tempo - il criterio
"degli ultimi cinque anni" prescritto dall'art. 66 LDFR, ma permette
perlomeno di ottenere una cifra estranea agli interventi della Sezione
dell'agricoltura e come tale certamente indicativa dell'effettivo livello del
mercato dei terreni agricoli ante LDFR; in fin dei conti - lo si è detto più
volte - la legge mira solo a contenere eventuali spinte al rialzo del mercato,
non a distanziarsene mortificando le sue quotazioni reali.
Il Tribunale ha verificato d'ufficio i dati raccolti ed
esibiti dalla ASN (tabella 1, p. 8 del ricorso 27.8.1996 inoltrato al CdS) individuando
le operazioni che in quel di __________ hanno coinvolto terreni inclusi nella
zona agricola del PD:
anno
part. no.
sup. (mq)
fr./mq
1989
__________
391
15.--
1989
__________
806
37.--
1989
__________
410
22.--
1992
__________
728
21.--
1992
__________
936
16.--
1993
__________
1'380
22.--
1993
__________
322
30.--
Dalla tabella si può desumere che a __________, tra il 1989
ed il 1993, il prezzo medio soluto per l'acquisto di terreni di ogni dimensione
e morfologia posti in zona agricola e quindi di per sé idonei alla coltura
(cfr. art. 5 della legge sulla conservazione del territorio agricolo) è stato
di fr. 23.30 circa il mq. Estrapolando dalla lista i tre fondi di maggior dimensione
(mapp. __________, __________ e __________), si ottiene un risultato di 25.--
fr. il mq. Prendendo in considerazione solo il terreno che più degli altri si
avvicina alle caratteristiche dei mappali oggetto di controversia (la part.
__________, ampia 1'380 mq, pianeggiante e dotata di accesso stradale; cfr.
verbale di sopralluogo 11.3.1997 inc. 8431 CdS), la cifra di riferimento si
riduce a fr. 22.-- il mq.
Se ne deve concludere che laddove dispone la restituzione
degli atti alla Sezione dell'agricoltura affinché rilasci all'ASN l'autorizzazione
di alienare i mapp. __________ e __________ di __________ al prezzo massimo di
fr. 20.-- il mq, il giudizio prolato dal Consiglio di Stato resiste alle
critiche dell'insorgente; la somma indicata si avvera infatti congrua e non
sconfina certamente nell'esorbitanza bandita dall'art. 66 LDFR.
5.   Sulla scorta di quanto
precede, il ricorso va respinto integralmente, con la conseguente conferma
della decisione impugnata.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di spese e
tassa di giudizio.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 2 ss., 61, 63, 66, 80, 88 LDFR; 13 LALDFR; 3 DELDFR; 5 LTagr; 18 e 28
PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   Non si prelevano né tasse,
né spese.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario