ti_gerichte · 52.2024.119 · 2024-03-06 · it
Commesse pubbliche. Esclusione per superamento preventivo. Attendibilità del preventivo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.05.2024 52.2024.119
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.05.2024 52.2024.119
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.05.2024 52.2024.119

Incarto n.
52.2024.119
Lugano
21
maggio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 18 marzo
2024 della
RI
1
contro
la decisione del 6 marzo 2024 (n. 1108) del
Consiglio di Stato che, in esito al concorso pubblico per l'aggiudicazione
delle opere speciali e di protezione occorrenti per il nuovo Centro
professionale tecnico del tessile di Chiasso, ha deliberato la commessa al
Consorzio CO 6;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 12 luglio 2023 la
Repubblica e Cantone Ticino, per il tramite del Dipartimento delle finanze e
dell'economia, Sezione della logistica, ha indetto un pubblico concorso, retto
dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per
aggiudicare le opere speciali e di protezione occorrenti nell'ambito della
realizzazione del nuovo Centro professionale tecnico del tessile di Chiasso (FU
n. 131 del 12 luglio 2023, pag. 7).
Il capitolato
d'appalto prevedeva che il committente avrebbe depositato presso la Sezione
della logistica in busta chiusa l'importo massimo preventivato per la
realizzazione dell'opera a concorso e che le offerte dal prezzo superiore a
tale cifra sarebbero state escluse dalla gara (pos. R259.110, pag. 35, cfr.
anche pos. 224.300, pag. 28 sul criterio di aggiudicazione dell'attendibilità
dei prezzi).
B.
Entro il termine utile
sono giunte al committente quattro offerte, tra cui quella della RI 1 e quella del
ConsorzioCO 6, composto dalle ditte CO 1, CO 2 e CO 3.
C.
Con decisione del 6
marzo 2024 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa al Consorzio  per
l'importo di fr. 5'182'985.75, previa esclusione delle altre tre offerte per
superamento del preventivo, il cui importo (fr. 5'169'000.-) è stato reso noto
durante la seduta pubblica di apertura delle offerte.
D.
Contro tale decisione
insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, chiedendone
l'annullamento e la conseguente aggiudicazione della commessa in proprio
favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al ricorso. Sostiene che il preventivo
allestito dal committente si fonderebbe su calcoli errati e non sarebbe
pertanto attendibile. Basterebbe pensare che il prezzo per il lavoro notturno è
stimato a fr. 10.-/ora, al di sotto del minimo salariale, e che ben tre offerte
su quattro sono state escluse. La commessa andrebbe pertanto attribuita facendo
astrazione della clausola
killer
di esclusione per superamento del preventivo,
prendendo in considerazione tutte le offerte. Una valutazione corretta vedrebbe
la ricorrente in testa alla graduatoria.
E.
All'accoglimento del
ricorso si oppone il committente, che conferma la bontà del preventivo
depositato e la conseguente esclusione dell'offerta dell'insorgente. Nella
misura in cui la ricorrente tenta di mettere in discussione le regole di gara, le
sue censure sarebbero inoltre tardive.
F.
Pure il
Consorzio aggiudicatario avversa il gravame. Anch'esso sostiene che la
ricorrente avrebbe semmai dovuto impugnare il bando di concorso se avesse
voluto contestare le natura della clausola
killer
che imponeva
l'esclusione delle offerte superiori al preventivo. Le critiche dell'insorgente
rivolte contro la stima dei costi allestita dall'ente appaltante sarebbero
oltremodo generiche e infondate.
G.
Con la replica, la
ricorrente precisa di non voler contestare la clausola di esclusione in sé, ma
soltanto la bontà del preventivo. Ribadisce che questo non è attendibile e non
considera il corretto costo del lavoro. Afferma di rinunciare a visionare il
preventivo del committente per un'analisi esaustiva dello stesso. Le posizioni
che ha potuto notare da un esame marginale del documento nel corso del
debriefing
con il committente bastano per giungere alla conclusione che questo sia
manifestamente sotto costo.
H.
Con le dupliche, il
committente e il Consorzio aggiudicatario ribadiscono le proprie tesi.
Quest'ultimo sostiene inoltre che l'offerta della ricorrente andrebbe esclusa
per motivi di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
I.
Con una triplica
spontanea l'insorgente contesta le nuove allegazioni del deliberatario e
precisa le proprie tesi con osservazioni che saranno riprese in seguito, ove
occorra.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso
la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la sua esclusione dalla
procedura di aggiudicazione; la riammissione in gara le garantirebbe concrete
possibilità di vedersi attribuire l'appalto (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e
65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). L'abilitazione a contestare l'aggiudicazione della commessa
al Consorzio CO 6 le potrà invece essere riconosciuta solo in caso di
accoglimento delle sue censure rivolte contro la sua estromissione dalla gara
(cfr. STA 52.2016.330 del 9 novembre 2016 consid. 1). Il gravame, tempestivo
(art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza ulteriori
accertamenti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il
concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con
le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente
cognizione di causa.
2.
2.1. Notoriamente,
soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara entrano in considerazione
per l'aggiudicazione. Le prescrizioni di gara costituiscono in effetti la legge
stessa del concorso e vincolano tanto i concorrenti, quanto il committente, che
deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il
profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (cfr.
art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP, art. 11 lett. a CIAP). Al momento della loro
apertura le offerte devono quindi risultare complete, corrette, nonché
compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della
relativa documentazione di gara (cfr. art. 40 cpv. 1 del regolamento di
applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato
internazionale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006; RLCPubb/CIAP; RL 730.110).
Questo, in particolare, per permettere al committente di effettivamente
raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e di scegliere quella
oggettivamente più vantaggiosa. Offerte difformi vanno per principio escluse
dalla gara; la difformità può consistere sia nella disattenzione di esigenze
imposte dalla legge o dalle regole del concorso, sia nella mancata compilazione
di posizioni del capitolato d'appalto, sia nell'offerta di prestazioni che non
rispondono alle prescrizioni fissate dagli atti di gara. Resta in ogni caso
riservato il principio di proporzionalità, in particolare nell'ottica del
divieto di formalismo eccessivo; difformità irrilevanti vanno tollerate (STF
2C_458/2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1, 2P.339/2001 del 12 aprile 2002
consid. 5 c/cc in: RDAT II-2002 n. 47 pag. 158 segg.; STA 52.2009.128 del 20
luglio 2009 consid. 6;
Matteo Cassina
,
Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino,
vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 34).
2.2. Nella presente fattispecie, il bando di concorso prevedeva esplicitamente
che le offerte superiori al preventivo del committente sarebbero state escluse
dalla gara (pos. R259.110, pag. 35, cfr. anche pos. 224.300, pag. 28 sul
criterio di aggiudicazione dell'attendibilità dei prezzi).
3.
La ricorrente
contesta l'esclusione della propria offerta dal concorso per superamento del
prezzo stimato dall'ente appaltante. Sostiene che il preventivo allestito dal
committente sarebbe manifestamente sotto costo e inattendibile. Questo non
potrebbe fungere pertanto da valido parametro per l'ammissione delle offerte.
3.1. La ricorrente, contravvenendo al suo obbligo di motivazione (art. 70 LPAmm),
non si premura di spiegare le ragioni per cui il preventivo del committente
sarebbe inattendibile. Essa si limita a elencare quattordici posizioni del
preventivo per cui la committenza avrebbe stimato un costo manifestamente
inferiore ai prezzi di mercato. Sennonché, per alcune delle voci criticate, la
stessa ricorrente ha proposto un prezzo più basso di quanto auspicato in questa
sede. In particolare, per il lavoro notturno e festivo (pos. 191.102-103 CPN
113) essa sostiene che il prezzo indicato a preventivo (fr. 10.-/h) sia troppo
basso: corretto sarebbe stimare fr. 30.-/h, rispettivamente 50.-/h. Nella
propria offerta, essa ha tuttavia previsto un prezzo di fr. 0.10/h. Inoltre, il
costo unitario dei profilati previsti alla pos. 322.224 CPN 162 dovrebbe, a
dire dell'insorgente, essere stimato in fr. 2'000.-, a fronte dei 1'250.-
considerati dalla committenza. La stessa ricorrente ha tuttavia previsto un
importo di fr. 1'718.-. Lo stesso vale per le prestazioni (profilati) di cui
alle pos. 642.101-103 CPN 162, che l'insorgente ha offerto al prezzo unitario
di fr. 1'466.-, contro i fr. 1'250.- stimati dal committente, ma che in questa
sede sostiene debbano presentare un costo di fr. 2'000.-. Da ultimo,
l'insorgente contesta il prezzo unitario preventivato dal committente di fr.
1'000.- per la pos. 131.001 CPN 321, riferita a lavori di smontaggio, che a suo
giudizio andrebbero valutati in fr. 40'000.-/gl, pur avendo essa stessa offerto
la prestazione per fr. 17'140.-/gl.
Da quanto precede emerge che l'insorgente non ha affatto reso verosimile che il
preventivo sia inattendibile né nel suo insieme né in relazione alle singole
posizioni estrapolate. Certo, il fatto che una sola offerta su quattro sia
risultata inferiore al preventivo può apparire insolito. Occorre tuttavia
considerare che l'offerta più cara, di fr. 10'255'079.-, ammonta a quasi il
doppio rispetto alla media delle altre tre (fr. 5'903'049.90), mentre il
preventivo del committente si distanzia da questa cifra solo del 12.4% circa. Di
questo occorre tenere conto anche per esaminare il calcolo proposto
dall'insorgente con la triplica, secondo cui il preventivo, se valutato con lo
stesso metodo applicabile alle offerte per il criterio di aggiudicazione
attendibilità
dei prezzi
, riceverebbe la nota 1. Giudizio che, secondo le regole di gara,
ne avrebbe comportato l'esclusione, a dimostrazione dell'inattendibilità della
stima dei costi allestita dall'ente appaltante. Nelle concrete circostanze,
l'attendibilità del preventivo può semmai essere esaminata applicando la
formula stabilita dalla committente facendo astrazione dell'offerta più cara,
manifestamente fuori scala. In questo modo, il preventivo otterrebbe la nota 4.47.
Esso appare pertanto tutto fuorché inattendibile.
Nulla, tantomeno le
generiche critiche della ricorrente, lascia insomma supporre che l'ente
appaltante abbia allestito una stima dei costi in modo arbitrario. La censura
va quindi respinta.
3.2. L'offerta della
ricorrente, superiore al preventivo, meritava quindi l'esclusione secondo le
regole di gara.
4.
Esclusa a
ragione dal concorso, la ricorrente non è legittimata a contestare la delibera
in favore del Consorzio CO 6. II ricorso va quindi respinto nella misura della
sua ammissibilità.
5.
L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente
alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
6.
La tassa di
giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Essa dovrà pure rifondere congrue ripetibili al Consorzio
aggiudicatario, assistito da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 5'000.- è posta a carico della ricorrente a cui sarà
restituito l'importo versato in eccesso. Essa verserà alle ditte formanti il
Consorzio CO 6 complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera