ti_gerichte · 90.1995.106 · 1996-10-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 29.10.1996 90.1995.106
Tessin Tribunale della pianificazione 29.10.1996 90.1995.106
Ticino Tribunale della pianificazione 29.10.1996 90.1995.106

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00106
Lugano
30 ottobre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi
visto
il ricorso del
24 luglio 1995
di
__________ __________
-__________, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________ __________, ____________________,
contro
la risoluzione no. __________del __________ giugno
1995 del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del comune di
__________
;
viste le osservazioni del __________febbraio 1996
del Comune di __________
;
vista la risposta no. __________del
__________settembre 1995 del Consiglio di Stato;
letti
ed esaminati gli atti
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o,
in
fatto
a.
Il 15 gennaio 1993
l’Assemblea comunale del Comune di _________ ha adottato il Piano Regolatore.
Con l’adozione del Piano si è cercato di trovare una soluzione al problema di
un’utilizzazione razionale del territorio non ancora edificato, cercando al
contempo di promuovere la permanenza di una popolazione stabile nel comune.
A tale scopo il Comune ha vincolato alla costruzione di residenze primarie le
zone residenziali RP _________ e RP _________ previste agli art. 41 e 42 delle
Norme di attuazione del Piano Regolatore (in seguito NAPR), definendo all’art.
7 NAPR il concetto di residenza primaria nel seguente modo:
“  Una residenza primaria è definita tale per il suo uso. Il
vincolo di
residenza primaria determina l’obbligo per
l’utente
dell’edificio di avere il proprio domicilio nel
Comune di
_________.
Le residenze primarie esistenti in zona residenziale           primaria al
momento dell’entrata in vigore del presente      articolo devono mantenere il
loro regime di uso.
Il vincolo è iscritto a registro fondiario RFD.
Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata           in
vigore del presente articolo possono mantenere il loro          regime d’uso
fintanto non intervenga un’alienazione. Il                   cambiamento d’uso
dell’edificio é iscritto a RFD.
Deroghe:
-   il trasferimento di proprietà di un’abitazione primaria
o secondaria a titolo successorio non costituisce
alienazione da cui derivi l’obbligo di dare alla stessa                             una
determinazione primaria quando é dimostrata
l’impossibilità di destinare tale edificio a residenza
primaria.
-   il trasferimento
di proprietà di un’abitazione primaria o
secondaria a titolo successorio non costituisce                             alienazione
da cui derivi l’obbligo di dare alla stessa                                 una
destinazione primaria quando l’edificio non si                         presta a
venir utilizzato come residenza primaria”.
b.
La signora __________
__________ -__________, qui ricorrente, è proprietaria della particella no.
__________del Comune sita in località __________che con il nuovo Piano
Regolatore in oggetto è stata inserita in zona edificabile RP _________ destinata
appunto alla sola residenza primaria.
Contro questo azzonamento essa è insorta in data 6 maggio 1993 al Consiglio di
Stato contestando l’imposizione del vincolo di residenza primaria prevista,
ritenendolo non giustificato alla situazione, non rispondente ad una
ragionevole esigenza pianificatoria ed inoltre in urto con il diritto della
proprietà, con il principio della parità di trattamento, con il principio della
proporzionalità e della libertà di commercio garantiti dalla costituzione.
L’insorgente ha quindi chiesto la modifica delle norme NAPR all’esame, nel
senso di permettere in tutte le zone edificabili la realizzazione sia di
abitazioni primarie come pure secondarie.
c.
Con decisione del 14
giugno 1995 qui impugnata, il Consiglio di Stato ha approvato il PR di
_________, respingendo al contempo le censure sollevate dalla ricorrente. Al
proposito l’autorità governativa ha specificato come dal punto di vista tecnico-pianificatorio
questa misura risulta coerente con l’impostazione data al piano regolatore e
appare giustificata dal costante aumento di residenze secondarie rilevato nel
Comune. Il Governo ha in particolare messo l’accento sulla complementarità di
_________ con _________, nel senso che il primo è velocemente raggiungibile dal
secondo, circostanza che permette uno sviluppo della residenza primaria molto
più accentuato che in altri comuni della valle. Pur confermando quindi la
pubblica utilità del vincolo proposto, il Consiglio di Stato ha però ordinato
al Comune di modificare il contenuto di cui all’art. 7 NAPR nel seguente modo:
“  Nelle zone residenziali primarie RP _________ e RP _________ sono     ammesse
esclusivamente abitazioni destinate alla residenza primaria.
Un’abitazione è considerata residenza primaria quando è           atta a
tale scopo e quando l’utente ha il suo domicilio nel            Comune, o vi
risiede per lunghi periodi per motivi di                              studio o
di lavoro.
Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata           in
vigore del Piano Regolatore possono essere mantenute.
Il Municipio può, in casi eccezionali, accordare delle          deroghe se:
a.                                 il proprietario ha acquisito
l’abitazione in via ereditaria,
b. il proprietario ha vissuto a lungo nel Comune ed è
seriamente intenzionato a ritornarvi per risiedervi
durevolmente,
c. la natura dell’abitazione è palesemente inadatta quale
residenza primaria,
d. la conservazione della residenza primaria comporta per
il proprietario un sacrificio economico eccessivo.
( cfr. decisione impugnata punto 3.5.1 pag. 14, rispett. punto 3.6.5 pag.
20).”
d.
Dissentendo anche da
questa decisione, la ricorrente è nuovamente insorta, in data 24 luglio 1995,
davanti a questo Tribunale ribadendo in sostanza le medesime censure già
sollevate in prima istanza. In particolare essa rileva come la modifica
apportata all’art. 7 NAPR non sana l’insostenibilità del vincolo in
contestazione. A suo dire non è stato compiuta una sufficiente indagine capace
di dimostrare che questa disposizione pianificatoria risponde ad un evidente
interesse pubblico. Essa sostiene che da anni a _________ non si costruiscono
case, né primarie, né secondarie. Non è quindi ragionevolmente pensabile che
per mezzo della normativa si induca qualcuno a costruire a _________ la sua
abitazione primaria. Inoltre non vi è alcun motivo per ritenere che l’assenza
della norma cagioni una concentrazione eccessiva di abitazioni secondarie o un
aumento eccessivo del costo dei terreni, oppure ancora un aumento dei costi per
chi volesse costruire la sua abitazione primaria. Da ultimo l’insorgente rileva
come il diritto di mantenere le esistenti residenze secondarie deve per forza
di cose avere per effetto la possibilità di alienarle mantenendone la stessa
natura.
e.
Nelle sue
osservazioni del 27 febbraio 1996 al ricorso, il Municipio di _________ ha
nuovamente rilevato come la scelta d’istituire delle zone destinate
esclusivamente alle residenze primarie sia da ricondurre alla paura che le
poche proprietà ancora disponibili vengano edificate esclusivamente con
residenze secondarie. Esso rileva tuttavia che dall’adozione del PR a tutt’oggi
alcune circostanze sono cambiate, ciò che non esclude la possibilità, per il
futuro, di un riesame della soluzione pianificatoria adottata, almeno per quel
che concerne le zone edificabili della collina, riservato il comparto di
_________ di Sopra.
Dal canto suo il Consiglio di Stato, con risposta no. __________del __________
settembre 1995, si riconferma nella sua decisione qui impugnata, proponendo la
reiezione dell’impugnativa per quel che riguarda la contestazione
dell’introduzione dell’obbligo di residenza primaria, rispettivamente il rinvio
delle censure volte a contestare il contenuto dell’art. 7 NAPR, ritenuto che
esso dovrà costituire ancora oggetto di variante giusta la procedura prevista
dagli art. 32 ss LALPT.
f.
In data 2 maggio
1996 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o entro che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è e rimane di
diritto comunale
. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e
segg., in part. pag. 55).
3.
In attuazione del
mandato che l’art. 22ter Cost assegna alla Confederazione di stabilire norme
generali sulla cui base i cantoni abbiano ad assicurare una funzionale
utilizzazione del suolo è stata emanata la Legge federale sulla pianificazione
del territorio (LPT) che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di
assumere i provvedimenti pianificatori necessari
“affinché il suolo sia
utilizzato con misura e l’insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della
popolazione e dell’economia”
(art. 1 cpv. e art. 2 cpv. 1 LPT).
Fedele al principio
federalista, la LPT enuncia solo i principi fondamentali, stabilisce il quadro
normativo generale. Spetta ai cantoni dargli corpo. Il Canton Ticino vi ha
provveduto attraverso la LALPT che all’art. 24 dà la competenza ai comuni di
allestire e adottare il PR. E’ attraverso questo strumento pianificatorio che a
norma dell’art. 14 LPT (“i piani d’utilizzazione disciplinano l’uso ammissibile
del suolo”) e degli art. 24 seg. LALPT (”il PR è lo strumento di programmazione
delle attività territoriali a livello comunale”) viene finalmente definita la
destinazione e l’uso del territorio e adottata la relativa normativa. E’ in
questa sede che vengono istituiti i diversi vincoli di destinazione. Quello che
qui ne occupa trova puntuale riscontro all’art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT
(“segnatamente
possono essere previste zone per residenza esclusivamente o parzialmente
primarie o secondarie”)
. Ma già in linea più generale la sua legittimità
può essere derivata dai precetti dell’art. 25 LALPT, riecheggianti quelli della
LPT e prima ancora della Cost, ai cui sensi il PR è inteso in particolare a
organizzare razionalmente il territorio e promuovere lo sviluppo armonioso del
Comune, in modo che il suolo sia utilizzato con misura e siano realizzati gli
obiettivi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT.
4.
L’interesse nel tema
delle residenze secondarie è reso vivamente attuale dallo sviluppo che il
fenomeno ha preso in Svizzera e particolarmente nel Ticino. Illuminanti sono i
dati statistici riportati dal fascicolo no. __________della serie “__________
”, pubblicata dall’ASPAN: “La limitatione de la constructiondes résidences secondaires”.
Nel 1960 si avevano in Svizzera 1.540.400 residenze primarie (RP) e solo 59.600
secondarie (RS). Nel ‘70 queste aumentano del 120% contro il 34,75% delle
primarie e siamo ad un rapporto del 6,3%. Nel 1980 il rapporto sale al 9,6% con
un nuovo balzo dell’82,29% mentre l’aumento delle primarie è solo del 19,63%.
Nel ‘90 sono 310.000 RS contro 2.830.353 RP: la proporzione sfiora oramai il
10%. Nel Ticino il fenomeno è ancor molto più marcato. Le RS sono aumentate dal
1970 al 1985 del 98% rappresentando il 23,3% del parco alloggi cantonale; nel
1990 la quota, riveduta rispetto alle risultanze del censimento dalla Sezione
della pianificazione  urbanistica, è del 23.8%. Le RS rappresentano il 27,1%
delle costruzioni edificate dopo il 1980 contro l’11% a livello svizzero.
Il Consiglio di Stato ha
affrontato globalmente questo delicato problema già nel 1986, nell’ambito del
Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della
pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie “quando il
loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato
dell’alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano
regolatore.” Nel bollettino N. 5
“Pianificazione locale, Il vincolo di
destinazione per residenze primarie”
, elaborato nel febbraio del 1986, il
Dipartimento dell’Ambiente opina che “spetti al Cantone, per il tramite del
Dipartimento dell’Ambiente e della Sezione pianificazione urbanistica di
studiare la materia in generale, di offrire consulenza ai comuni e di
coordinate l’azione, ma che debba essere lasciato a questi ultimi la facoltà di
adottare o meno misure concrete qualora ritengano che il problema delle
residenze secondaria debba essere regolamentato sul proprio territorio. “
L’introduzione
delle disposizioni pianificatorie deve avvenire nell’ambito di un serio studio pianificatorio”
(risalto ns.). Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale
degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza “della funzione del Comune
nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro ...: una
percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo regionale
rappresenta già una soglia d’allarme e ..... una percentuale alta (50%) in un
comune con importante vocazione turistica può non costituire fonte di preoccupazione.
“Anche all’interno della zona edificabile di un comune le percentuali possono
essere più o meno preoccupanti” a seconda della posizione della zona e a
seconda dei livelli di prezzo del terreno edificabile e delle pigioni, già
raggiunto.” Inoltre bisogna tener presente la situazione dei comuni viciniori
per evitare che la domanda di RS si riversi su quelli che non han posto limiti.
La conclusione è
“l’introduzione di una norma limitativa delle residenze
secondarie non può essere frutto di improvvisazione ma deve scaturire da un
attendo studio pianificatorio e da ponderate scelte politiche”.
Parte integrante degli
studi di base del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione,
Maggio 1986) è il
Piano d’indirizzo per le residenze secondarie
.
Premesso che il Cantone procederà a “garantire una consulenza tecnico-giuridica
ai Comuni che intendono disciplinare le residenze secondarie, elaborando in
particolare una normativa tipo, oltre che ad allestire un piano d’indirizzo
cantonale allo scopo di favorire la coordinazione del fenomeno a livello
intercomunale e indicare ai Comuni dei criteri e dei parametri in riferimento”,
il documento nota che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a
limitare le residenze secondarie “non trovano necessariamente dei riscontri
scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le
misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell’auspicato
sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la
necessità di approfondire e vagliare criticamente a livello comunale i criteri
contenuti in questo piani d’indirizzi cantonale.”
Piano che “si basa su una
classificazione funzionale del territorio, suddiviso a seconda della
caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti residenziali nei vari
comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo prevalentemente
residenziale, dove la residenza secondaria può essere in conflitto con la
residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria può essere
complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un ruolo
importante per la vitalità del Comune.” Le categorie funzionali sono quattro:
comuni del
centro
, della
corona
e del
retroterra
e
comuni delle
valli montane
. Si terrà inoltre conto del “ruolo specifico
dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro funzione quali
poli o sub-poli regionali.” Si considereranno infine le “caratteristiche
storiche e recenti di
attrattività turistica”.
Occorrerà pure valutare la
disponibilità di territorio utilizzabile a scopi residenziali con particolare
attenzione alla situazione sul mercato fondiario e dell’alloggio. La soglia
d’allarme è stata indicativamente fissata per le diverse categorie secondo il
principio che “nel territorio di fondovalle altamente insediato e conteso da
altre utilizzazioni (residenza primaria, agricoltura, vie di comunicazione,
ecc.) la residenza secondaria debba essere contenuta entro limiti ragionevoli.
Tali limiti, in considerazione della media cantonale che si aggira intorno al
23%, possono essere indicati approssimativamente fra il 10 e il 30%. Il 30%
rappresenta il massimo oltre al quale la funzione residenziale primaria può
essere seriamente compromessa. La flessibilità della soglia d’allarme vuole tener
conto sia di situazioni già acquisite che di particolari esigenze locali,
soprattutto per le regioni con particolare attrattività turistica. In assenza
di queste premesse il limite del 10% è da ritenersi la norma.”
La soglia di allarme,
avverte il documento, “è unicamente un segnale che può indicare la presenza del
problema e la necessità di un
approfondimento a livello comunale
. La
limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente estendersi
uniformemente a tutta la ZE. E’ anzi opportuno adeguare le misure alla
posizione e alla funzione delle singole zone. È il progetto a precisare che
“Quale criterio generale di comportamento vale la raccomandazione di riservare
prevalentemente alla residenza primaria le zone edificabili ben accessibili e infrastrutturate
site in vicinanza dei principali servizi pubblici e privati a favore della
popolazione residente (scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.)”.
Il documento indica poi i
“criteri
generali di riferimento”
ritenuti validi per le diverse categorie di
comuni, Per il
Centro
la soglia d’allarme è il 10%; per la
Corona,
tra il 10 e il 20%
; per il
Retroterra tra il 10 e il 30%
, per la
Montagna
,
infine, nessuna indicazione (“un’altra percentuale può anche essere benefica”).
Il territorio cantonale è
stato suddiviso in quattro
regioni funzionali
(Regione __________ e
__________ __________, di __________ e Valle __________, di __________ e infine
di __________ -__________).
Nella prima, che qui
interessa, è stato registrato nel 1980 un tasso, per la montagna, del 46,2%.
Come osserva il progetto di piano d’indirizzo il problema delle residenze
secondarie, che in questi comuni di montagne raggiunge spesso il 50%, se non
oltre, deve quindi fare oggetto di attenta verifica.
5.
Per quanto riguarda
il caso specifico di _________ va rilevato quanto segue.
Nel 1980 su un totale di 182 alloggi il 48,9% era adibito a residenza
secondaria. Dal censimento sugli alloggi del 1990 risulta che su complessivi
200 alloggi ben 106, ovvero il 53%, erano costituiti da residenze secondarie.
Quanto alle aree tuttora
disponibili per l’edificazione, l’attenta analisi della situazione effettuata
dal comune preliminarmente all’adozione della discussa normativa rileva la
presenza di 12 fondi ancora inedificati che, se frazionati, permetterebbero la
costruzione di circa una ventina di edifici.
In riferimento a questi
dati, nonché alle considerazioni espresse nei paragrafi precedenti, questo
Tribunale ritiene che la misura contestata, volta a conseguire un più corretto
equilibrio tra residenza secondaria e primaria, risponde a un indubbio
interesse pubblico. La vicinanza di _________ al fondo valle e precisamente a
_________ rende di particolare attualità l’interesse in questione. E’
importante che le ultime aree edificabili disponibili non siano accaparrate dal
mercato delle residenze secondarie, ma costituiscano una preziosa riserva per
l’insediamento di nuovi residenti, col corollario di nuovi apporti fiscali, di
un migliore sfruttamento delle infrastrutture comunali e finalmente di uno
sviluppo più armonioso della vita del paese.
Tutto ben considerato il
vincolo appare strumento idoneo a realizzare i legittimi scopi che il Comune
intende perseguire. Ragionevole appare infine il rapporto tra l’interesse
pubblico a realizzare questi scopi e il sacrificio che ne deriva alla
ricorrente. Sono peraltro previste una serie di deroghe che mitigano il rigore
di questa misura.
Circostanze e considerazioni queste dalle quali può concludersi  che il
principio della proporzionalità è stato in concreto rispettato.
6.
A proposito delle
deroghe la ricorrente ne censura in primo luogo l’imprecisa formulazione,
rivendicando il diritto a mantenere le residenze secondarie anche dopo la loro
alienazione.
Al riguardo va osservato quanto segue.
Dalla sistematica dell’art. 7 NAPR (versione imposta al comune dal Consiglio di
Stato) sembrerebbe che solo chi era proprietario di una residenza usata come
secondaria al momento della sua entrata in vigore possa continuare ad usarla
come tale e solo finché ne rimanga proprietario. Non si capirebbe, altrimenti,
per quale ragione l’art. 7 NAPR preveda una deroga, alla lett., a), a favore di
chi diviene proprietario in via di successione e non preveda nulla per chi lo
divenga in seguito ad alienazione. Se addirittura il trapasso in via
successoria non rientra nel diritto al mantenimento dell’uso a residenza
secondaria previsto dalla terza frase dell’art. 7 NAPR (versione corretta dal
Consiglio di Stato) - e può essere concesso solo a titolo di deroga, in via di
eccezione, e oltretutto a giudizio del municipio -, a fortiori il trasferimento
per alienazione non è compreso nell’esenzione dal vincolo. A torto, occorre
subito precisare.
Va infatti considerato che
le nuove norme nel vietare le residenze primarie, risp. secondarie non mettono
al bando un tipo particolare di proprietà, ma l’uso che se ne fa (abitandole
permanentemente o solo per un certo tempo). Di converso pure la garanzia delle
situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie) si riferisce all’uso in questione:
è questo e non il fatto di essere proprietari che differisce dal nuovo diritto
e merita nondimeno tutela per la sua conformità col vecchio. L’alienazione
della proprietà non cambia nulla a questa situazione (cfr. STA 29.4.1993 in re
C., RDAT II - 1993 N. 31) e non cambia certo la destinazione dell’immobile. Non
vi sono motivi intrinseci né alla natura del negozio né alla normativa stessa
perché con l’alienazione la protezione delle situazioni acquisite venga a
cadere. Ciò non significa, è vero, che tale protezione sia assoluta e che in
determinate circostanze non debba cedere il passo a considerazioni d’ordine
superiore.
Occorrono tuttavia motivi
particolarmente gravi. Per poter imporre, in caso di alienazione, la
trasformazione di un uso garantito come situazione acquisita occorre un
interesse pubblico particolarmente importante e preminente che dev'essere
chiaramente sostanziato. Nulla prova né rende in qualche modo verosimile che il
comune di _________ abbia un interesse pubblico di tale intensità a risolvere
alla radice il problema delle residenze primarie, rispettivamente secondarie da
dover intervenire, non foss’altro che differitamente al momento
dell’alienazione, sulle situazioni acquisite che in linea generale ha escluso
dalla normativa.
Lo scopo principale
perseguito dal comune con la nuova misura è di scongiurare il pericolo di
vedere in futuro lievitare ulteriormente la residenza secondaria a scapito di
una popolazione permanente nel Comune.
Medesimi argomenti valgono naturalmente, a maggior ragione, per il trapasso in
via ereditaria della proprietà. Né l’alienazione né l’acquisizione
dell’abitazione in via ereditaria costituiscono dunque deroghe al principio del
mantenimento delle residenze secondarie preesistenti, sancito, nella versione
emendata dal Consiglio di Stato, al capoverso 3 dell’art. 7 NAPR, ma ne sono la
naturale conseguenza nei casi in cui il trapasso avviene da un proprietario che
usava l’immobile quale residenza secondaria
quando è entrata in vigore
la restrizione.
L’art. 7 NAPR, nella formulazione imposta al comune dal Consiglio di Stato,
dev’essere quindi modificato stralciando la lett. a. (deroga a favore del
proprietario che ha acquisito l’abitazione in via ereditaria).
La terza frase
dell’articolo 7 NAPR (“Le residenze secondarie esistenti al momento
dell’entrata in vigore del piano regolatore possono essera mantenute”) assume
così inequivocabilmente, senza doverne modificare il testo, il valore di
un’eccezione generale alla normativa sulle residenze secondarie, valida sia in
caso di alienazione sia di acquisizione in via ereditaria.
Per quel che riguarda le
vere e proprie deroghe, previste alle lett. b-d dell’art. 7 NAPR, va rilevato
che una certa indeterminatezza rientra nella natura e nella funzione della
deroga stessa, che altrimenti non è più eccezione ma regola. Concetti come
“vissuto a lungo nel Comune”, “abitazione palesemente inadatta”, “sacrificio
economico eccessivo”, non concedono un margine interpretativo così vasto da
rendere eccessivamente aleatoria l’applicazione del disposto ed imporne
l’invalidazione.
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso è
parzialmente
accolto
nel senso dei considerandi.
§ Di conseguenza dalla
formulazione dell’art. 7 NAPR, imposta dal Consiglio di Stato al comune, va
stralciata la lett. a) concernente le deroghe in caso di acquisizione per via
ereditaria. Per il resto il ricorso è respinto.
2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-. Il Comune le verserà
Fr. 300.- di ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________. __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario