ti_gerichte · 90.2003.103 · 2005-02-04 · it

Non approvazione d'estensione di una zona edificabile: motivi urbanistici, paesaggistici e agricoli preponderanti.

Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publiziert) 90.2003.103
Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publié) 90.2003.103
Ticino Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (pubblicato) 90.2003.103

Incarto n.
90.2003.103
Lugano
4 febbraio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 settembre 2003 di
RI 1
contro
la risoluzione del 26 agosto 2003 (n. 3574), con cui
il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del
comune di PI 1;
viste le risposte:
-    9 dicembre 2003 del RA 2;
-    11 dicembre 2003 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 1129, di proprietà di __________
RI 1, è stato assegnato alla zona residenziale estensiva R2, retta dall'art. 37
NAPR. Questo fondo, completamente inedificato, presenta una superficie di 1'781
mq ed è ubicato in località __________.
B.   Con
risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso
infine su altri la propria decisione. Relativamente a queste ultime decisioni, il
Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può
interessare, l'estensione rispetto al previgente piano regolatore della zona
edificabile in località __________, mediante l'attribuzione del mapp. 1129 alla
zona R2, fissando nel contempo un termine al comune e al proprietario
interessato, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando
delle osservazioni.
C.   Preso atto
delle considerazioni inoltrate da comune e proprietario, con risoluzione 26
agosto 2003 (n. 3574), il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del
citato azzonamento, attribuendo d'ufficio il mapp. 1129 alla zona agricola e
alla zona di protezione del paesaggio, con motivazioni che verranno riprese nei
considerandi di diritto.
D.   Con ricorso
15 settembre 2003, __________ RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso
la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo
l'approvazione del suo fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come
adottata dal consiglio comunale. A sostegno della sua impugnativa, il
ricorrente afferma dapprima che la particella in parola, per la forte pendenza
e la struttura sabbiosa del suolo, sia inidonea all'agricoltura. In seguito,
rileva come essa sia completamente urbanizzata e accessibile direttamente dalla
strada comunale, che la lambisce sul lato ovest. Infine, fa notare come la
stessa sia circondata su tre dei quattro lati dalla zona edificabile comunale.
E.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne postula il rigetto.
F.   In data 3
giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem;
inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore
disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I piani
regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione
del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1
Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo
alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli
interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a
salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso,
parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.   Nell'ambito
dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il
Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto
per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente
piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. In merito
alle zone residenziali, il Governo ha accertato, dopo aver apportato alcuni
correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una contenibilità
teorica di 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto
alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del
40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione
formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che,
ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione
demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico.
Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il
presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il
Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni
casi di modesta entità, doveva essere oggetto di una particolare attenzione ai
fini di una corretta delimitazione della zona edificabile del comprensorio
comunale (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 17 e segg.).
Fatta
questa premessa, il Consiglio di Stato ha altresì rilevato che alcuni ampliamenti
difettavano di una intelligibilità in termini di inserimento organico e logico
nel quadro del territorio insediativo comunale, oltre che risultare in
contrasto con i provvedimenti auspicati per i singoli quartieri che compongono
l'agglomerato luganese. In particolare, per quanto riguardava la zona residenziale,
sono stati individuati alcuni ampliamenti puntuali, fra cui quello riguardante
il fondo del ricorrente, che davano luogo a delle propaggini, incoerenti nella
loro configurazione, della zona edificabile nei comparti agricoli del
territorio comunale. Principalmente per questi motivi, unitamente ad altri che
si avrà modo di illustrare nel seguito, tali ampliamenti non sono stati in
seguito approvati (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 21; risoluzione
impugnata, pag. 9).
5.   Prima di
entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento
del piano direttore relativo al piano dei trasporti del luganese (PTL),
adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un
modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto
di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria
e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si
integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità,
alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento
12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione
di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato
del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati
nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in
18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini
giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati
grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di
riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione
della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per
ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al
miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e
ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole
potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono
essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la
conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il
comune di __________ è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova
Città: il Quartiere __________ (n. __________), il Quartiere __________ -__________
(n. __________) e, per quanto qui interessa, il Quaritere __________ -__________
(n. __________) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato
attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si
estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est da via __________ (____________________)
e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad
altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione
a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a
vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda
10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).
6.   La
particella del ricorrente, di forma rettangolare e completamente inedificata, è
ubicata per l'appunto nel Quartiere __________ -__________, caratterizzato dall'alternanza
di aree boschive, coltive e vigneti con l'area insediativa del comune, che dal
nucleo di __________ si sviluppa e degrada fino a toccare il fondovalle.
Situata ai margini di questo ampio comprensorio edificato, essa è separata
dallo stesso da via __________, ad ovest, mentre a nord risulta esclusa dal
fronte omogeneo, lineare e concluso formato dalla sequenza di edificazioni che
sono sorte a ridosso del confine della zona R2, così come era definita dal
previgente piano regolatore. Confine che, oltre al fronte delle suddette edificazioni,
è marcato per un ampio tratto da un esteso muro di recinzione. Sugli altri due
lati del terreno all'esame si apre per contro un ampio comparto agricolo che,
intercalato da alcune fasce boschive, comprende anche il vasto parco delimitato
sui mapp. 485 e 486, a separazione dell'abitato di __________ da quello di __________.
Con la revisione in oggetto, il comune ha confermato la zona estensiva
residenziale R2, estendendola tuttavia al mapp. 1129. Come rettamente ha
rilevato il Consiglio di Stato, questo ampliamento costituisce senz'altro una
propaggine, incoerente nella sua configurazione, della zona edificabile nel comparto
agricolo, di cui si diceva, non supportata da valide ragioni urbanistiche e
pianificatorie. Risulta difatti evidente, come ha potuto constatare questo tribunale
durante l'esperimento del sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare
dall'esame dei piani, che quest'estensione andrebbe ad alterare il fronte edificato
esistente nella sua parte superiore, causando un inspiegabile effetto di
rottura. Pertanto essa costituisce, a non averne dubbio, un ampliamento a
macchia d'olio della zona edificabile che il piano direttore, riferito al
modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, si prefigge
di evitare proprio in questo comprensorio territoriale (cfr. consid. 5).
7.   La zona
residenziale estensiva R2, così come è stata ripristinata dal Consiglio di
Stato in corrispondenza dei limiti definiti dal vecchio piano regolatore in
località __________, non solo risulta conforme agli indirizzi del piano
direttore, ma adempie anche al requisito dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni
già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito
in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo
interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate
e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 319).
Il terreno del ricorrente fa invece
parte di un ampio territorio completamente inedificato, che, per la sua
considerevole pendenza e per la diffusa presenza di vigneti intercalati da
fasce boschive e prative, si differenzia morfologicamente e funzionalmente
dalla zona edificabile in oggetto. Esso non può pertanto essere considerato come
edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
8.   Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va poi considerato
che il comparto inedificato che include il fondo dell'insorgente, proprio
perché caratterizzato dall'alternanza di aree boschive e di vigneti, forma
altresì un paesaggio di pregio, che funge, come si è già accennato in
precedenza, da importante area di stacco tra il nucleo di __________ e il sottostante
nucleo di __________; tant'è che il comune l'ha incluso sia in zona agricola,
sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona, oltre a attuare gli
intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di valorizzazione delle
aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva,
concretizza pure l'indirizzo della scheda 8.1 del piano direttore relativa alle
linee di forza del progetto di paesaggio cantonale. Gli studi di base per l'elaborazione
del piano direttore hanno evidenziato che, in generale, nei territori
pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli impianti e delle infrastrutture
tende a cancellare l'alternanza "territorio insediato - territorio libero
da insediamenti" ancora leggibile. Scopo del coordinamento è dunque quello
di preservare gli spazi liberi tra aree insediative di singoli comuni o
agglomerati mediante la definizione di linee di forza che assicurino una
funzione strutturante e d'equilibrio per il paesaggio, salvaguardandolo dalle
tendenze che potrebbero portare alla sua banalizzazione. In concreto, le
cartografie del piano direttore indicano due linee di forza che circoscrivono
ai suoi lati - una delle quali tracciata proprio in corrispondenza del limite
della zona residenziale estensiva R2 così come è stata ripristinata dal Consiglio
di Stato - il comprensorio inedificato comprendente il fondo del ricorrente
(cfr. piano direttore, piano cartografico 1:25'000, n. 14). Di conseguenza, richiamata
altresì l'idoneità agricola del mapp. 1129 che, contrariamente a quanto
sostenuto dall'insorgente, si presta alla viticoltura e al pascolo, come
attesta la carta delle idoneità agricole versata agli atti dalla sezione dell'agricoltura,
si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da un'ulteriore
edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico.
9.   In
conclusione, l'estensione della zona edificabile in località __________ in corrispondenza
del mapp. 1129 non poteva dunque essere approvata sia per motivi di
contenibilità, sia per ragioni di ordine pianificatorio, urbanistico,
paesaggistico e agricolo. Motivi, questi, che giustificano parimenti la
conseguente attribuzione d'ufficio del mappale in parola alla zona agricola e a
quella di protezione del paesaggio, al pari del resto del comparto. La
risoluzione impugnata, ponendo pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento
giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
10.   Il ricorso va,
dunque, respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico
dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 900.- (novecento).
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario