ti_gerichte · 90.2002.136 · 2006-08-13 · it
Modifiche d'ufficio da parte del Consiglio di Stato: istituzione di un perimetro di rispetto per un bene culturale di interesse cantonale e distanza dai corsi d'acqua per le costruzioni.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.136
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.136
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.136

Incarto n.
90.2002.136
Lugano
13 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 settembre 2002 di
RI 1
patr. da: RA 1 ,
contro
la risoluzione n. 3____________________ del 9 luglio
20__________
con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del RI 1
;
vista la risposta 13 gennaio
2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella seduta del 15
febbraio 2000, il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il
legislativo comunale ha adottato l’art. 24 NAPR che prevede in merito ai beni
culturali quanto segue:
1.  Sono indicati quali beni culturali da salvaguardare:
a)  i monumenti storici ed artistici iscritti
nell’elenco cantonale, riportati sul Piano con un quadratino rosso e la
seguente numerazione:
1     Chiesa parrocchiale di S__________
2     Colonna con statua di S__________
3     Porticato, camino di pietra  e cornice in
stucco nella casa V__________
4     Portale mistilineo e pilastri del cancello di
casa C__________
5     Portale, androne con fregio di stucco a
cornucopie e conchiglie di casa C__________
6     Affresco in cornice di stucco in casa S__________
7     Serraglia di volta in marmo rosa, murata
all’esterno, sopra il portone di casa C__________
b)  i monumenti storici ed artistici non iscritti,
ma protetti dal comune, indicati con un cerchio rosso e così numerati:
8     Villa Z__________
9     Chiesa di S__________ __________ e via Crucis
10   Cappella della V__________ (località L__________)
11   Fontana coperta
12   Archi di sostegno
13   Lavatoio
14   Pinacoteca
15   Mulino e segheria
2.  Sono vietati tutti gli interventi che
potrebbero danneggiare l’integrità degli oggetti segnalati, o pregiudicare il
contesto ambientale nel quale sono inseriti.
3.  Per i beni descritti si richiamano le
disposizioni della legislazione cantonale sulla protezione dei monumenti storici
ed artistici.
Per quelli di interesse locale il Municipio
può prescrivere le misure necessarie alla loro adeguata protezione.
B.   Nella stessa sede, in merito alle distanze
dai corsi d’acqua, il legislativo comunale ha stabilito, all’art. 6 cifra 7
NAPR, quanto segue:
“
Dal filo esterno degli argini dei corsi d’acqua
rispettivamente dalla riva naturale dei corsi d’acqua non corretti, deve essere
mantenuta una distanza di almeno m 6.00.
Deroghe a tale
distanza possono essere concesse dal Municipio, sentito il preavviso delle
autorità cantonali competenti.
”
C.   Con risoluzione
n.
34__________
del 9 lu
glio 20__________ il
Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio il piano regolatore su entrambi
questi punti. Per la questione relativa ai beni culturali, esso ha operato una
differente specificazione degli elementi architettonici da proteggere su un
piano cantonale e ha chiesto al comune di tenere in debita considerazione altri
elementi da preservare su un piano locale. Nel contempo, ha istituito un perimetro
di rispetto della chiesa parrocchiale e della piazza S__________ __________, al
fine di permettere un controllo degli interventi architettonici e di arredo
urbano sulle parcelle adiacenti alla piazza. Ha quindi inserito nelle NAPR un
nuovo articolo del seguente tenore (pag. 45 della risoluzione impugnata):
“A tutela dei seguenti beni culturali d’interesse cantonale è
istituito un perimetro di rispetto ai sensi dell’art. 22 cpv. 2 della Legge
sulla protezione dei beni culturali:
- Chiesa parrocchiale di S__________
- Piazza di S__________
Entro questo perimetro non sono ammissibili interventi
suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la
valorizzazione dei beni culturali. Ogni domanda di costruzione, notifica o
modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta,
per approvazione, alla Commissione dei beni culturali che potrà proporre modifiche
in funzione della valorizzazione e conservazione della chiesa parrocchiale e
della piazza di S__________ nel rispetto delle norme di PR.”
Per quanto concerne le distanze dai corsi
d’acqua, l’esecutivo cantonale ha invece evidenziato la funzione ecologica e paesaggistica
dei numerosi corsi d’acqua, in particolare del L__________ e, pertanto, in
applicazione delle direttive pubblicate dall’ufficio federale delle acque e
della geologia (UFAEG), ha modificato l’art. 6 cifra 7 NAPR stabilendo una
distanza per edifici, impianti, sistemazioni del terreno, muri di cinta e di sostegno
dalla riva del L__________ variabile tra 5 e
15 metri
, in funzione della larghezza
dell’alveo del fiume.
D.   Con ricorso del 13 settembre 2002 RI 1 è
insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulando il suo annullamento e l’approvazione del piano regolatore
come adottato dal consiglio comunale. Lamenta in particolare una violazione della
procedura adottata dal Consiglio di Stato, il quale ha proceduto a modificare
d’ufficio il piano regolatore su questi punti senza rinviare l’incarto al comune
e senza dargli la possibilità di presentare osservazioni. Nel merito, invoca una
violazione dell’autonomia comunale, la mancanza di interesse pubblico
sufficiente ai provvedimenti adottati e la lesione del principio della
proporzionalità. Considera inoltre non vincolanti le direttive sui corsi
d’acqua applicate in concreto dal Consiglio di Stato.
La divisione della pianificazione
territoriale ha postulato la reiezione del gravame.
Il 12 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza
ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti hanno chiesto la
sospensione della causa fino al 30 settembre 2004 al fine di precisare la norma
che istituisce il perimetro di rispetto e di ridefinire il perimetro di protezione
della Piazza e della chiesa di S__________. Le trattative instaurate tra le
parti non hanno tuttavia portato ad alcun buon fine per cui la presente causa è
stata riattivata e si rende necessaria l’emanazione di un giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato
integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14
luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a
LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e, essendo adempiute
anche le altre condizioni formali, lo stesso può essere esaminato nel merito.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il
ricorrente contesta preliminarmente la procedura adottata dal Consiglio di
Stato che, senza concedergli la possibilità di esprimersi preventivamente, ha
apportato modifiche d’ufficio, violando in tal modo il suo diritto di essere
sentito.
3.1.
In sede di approvazione di un piano regolatore il Consiglio di
Stato, quando ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata
a livello comunale, deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore
per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il
rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle
modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio
delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione
può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione,
senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente
o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17
consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d’ufficio presuppone che la
risoluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e
inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la
decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi
suesposti.
3.2. Secondo l’art. 20 della legge cantonale
sui beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC) la messa sotto tutela di un bene
culturale immobile (come nella fattispecie) avviene nel contesto della procedura
di adozione o modifica del piano regolatore; le autorità competenti sono il
legislativo comunale per gli immobili di interesse locale e il Consiglio di
Stato per gli immobili di interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC e art. 15
cpv. 5 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004,
RBC; cfr. anche messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente
il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, cap. 6, ad art. 20-21
e
Cattaneo Beretta
, La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, n. 4.3.1.2). Il
Consiglio di Stato, quindi, ben poteva modificare d’ufficio il piano regolatore
in punto ai beni culturali di interesse cantonale. Ancorché realizzata
attraverso lo strumento del piano regolatore, la ridefinizione dell’art. 24
NAPR e l’istituzione di un perimetro di rispetto a protezione della piazza S__________
e della chiesa parrocchiale rientrava anzi, giuridicamente, nelle competenze
esclusive del Governo.
3.3. Per quanto riguarda per contro la
modifica dell’art. 6 cifra 7 NAPR concernente le distanze dai corsi d’acqua,
come si vedrà anche più sotto (cfr. consid. 8), il Consiglio di Stato non ha
fatto altro che adeguare al diritto di rango superiore il piano adottato dal
legislativo comunale. L’intervento d’ufficio era quindi volto a correggere le
carenze delle normative proposte dal comune e appariva quindi inevitabile e non
lasciava spazio di manovra al comune.
3.4. La procedura di modifica d’ufficio
seguita dal Consiglio di Stato è quindi esente da critica e le censure
ricorsuali a questo proposito vanno respinte. Né al ricorrente hanno causato
una lesione illegittima dei propri diritti, dal momento che questo tribunale
esamina con piena cognizione i casi in cui è impugnata una modifica d’ufficio
dell’autorità inferiore (cfr. sopra consid. 2), per cui anche la lamentata
violazione del diritto di essere sentito non ha fondamento, in quanto - se del
caso - sanata in questa sede.
4.   Nel
merito, il comune non contesta tanto la decisione del Consiglio di Stato di
mettere sotto protezione i beni culturali indicati dal Consiglio di Stato nella
decisione impugnata, quanto l’istituzione di un perimetro di rispetto per la
piazza S__________ e la chiesa parrocchiale. Ritiene che il vincolo impostogli
non sia sorretto da un interesse pubblico sufficientemente dimostrato e che sia
violato il principio della proporzionalità poiché il perimetro sarebbe troppo
ampio per lo scopo che si prefigge, mentre sarebbe bastata una sua definizione
corrispondente al limite dello spazio libero di valore ambientale istituito dal
comune. La misura proposta pregiudicherebbe di fatto ogni possibilità di
intervento sulle importanti infrastrutture comunali presenti.
4.1. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost. ; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126
I 219 consid. 2). Rettamente nella fattispecie l’esistenza di una base legale
non è messa in discussione.
4.2. In
linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la
sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra
lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
5.   5.1. La
protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de
la nature ed du patrimoine) compete ai cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.).
Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione
gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei
paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali
e culturali; quando l’interesse pubblico lo richieda, li conserva integri (art.
78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della
natura e del paesaggio del 1. luglio 1966, LPN). Giusta l’art. 3 cpv. 1 LPN, la
Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni
sono tenuti, nell’adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere
affinché le caratteristiche del paesaggio, l’aspetto degli abitati, i luoghi
storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove
predomini in essi l’interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio
federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza
nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L’iscrizione d’un oggetto
d’importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente
di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per
quanto possibile, quantomeno nell’adempimento dei compiti della Confederazione
(cfr. art. 6 LPN;
Rausch/ Marti/ Griffel
,
Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564).
L’iscrizione di un oggetto d’importanza
nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per
i Cantoni nell’adempimento di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell’art.
5 LPN dev’essere infatti attribuito, quantomeno sotto l’aspetto sostanziale, il
valore delle concezioni ai sensi dell’art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che
i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6
cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la
pianificazione dell’utilizzazione (art. 17 LPT;
Rausch/ Marti/ Griffel
, op. cit., n. 565, con rinvii). È
quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa interessare, per i
comuni contemplati dall’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di
importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che si
è imposta anche negli altri idiomi), allestito a norma dell’art. 5 LPN e della
relativa ordinanza del 9 settembre 1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore
impone loro di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale,
mediante l’affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata
scheda obbliga quindi i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se
le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la
tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
Inoltre, l’art. 1 cpv. 2 lett. a e l’art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che
Confederazione, Cantoni e Comuni, in qualità di autorità preposte alla
pianificazione, devono provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto.
L’art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i
luoghi storici e i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle
zone protette.
5.2. A
livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze
naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all’istituto del piano del paesaggio
(art. 28 cpv. 1 LALPT); la LALPT prevede espressamente, all’art. 28 cpv. 2
lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani
regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni
fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e
dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e
della vista panoramica. Inoltre, secondo l’art. 29 LALPT il piano regolatore
può prevedere l’obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di
essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio
(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli
edifici (cpv. 1 lett. g).
Nel
nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la
legge per la protezione dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946, improntata
su una nozione più moderna di cultura, intesa come l'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo. In
parallelo all'evoluzione di questa nozione, il termine di "monumento storico"
è stato sostituito con quello di "bene culturale" inteso appunto
quale prodotto dell'attività culturale in senso lato.
La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L’art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: può quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per
la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i
manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 CC come
oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Fra questi
ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti di culto o
d'arredo, utensili.
Secondo
l'art. 3 LBC sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli
d'interesse cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze
cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono
protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti
per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che
rivestono importanza soprattutto per le collettività locali.
Per i beni mobili la differenziazione è tra quelli appartenenti alle
istituzioni culturali riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art.
21 cpv. 1 LBC) e quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano
a privati, sia che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC).
5.3.
L’art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della
protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica
i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale
ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e
l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività
in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla
conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività
si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover
essere tramandati alle generazioni a venire.
Si rileva
comunque che un vincolo di protezione dei beni culturali risponde, per principio,
all'interesse pubblico (DTF 120 Ia 270 consid. 4a; 119 Ia 305 consid. 4b e rinvii).
La protezione dei monumenti si può estendere anche agli edifici caratteristici
del periodo in cui sono sorti (DTF 126 I 219 consid. 2e, 120 Ia 270 consid. 4a;
sentenza del Tribunale federale del 6 maggio 1998 nella causa S.-S., consid. 4a
, pubblicata in ZBl 101/2000, pag. 99 segg.; RDAT I-2001 n. 49, consid. 6). Non
è per contro necessaria una particolare pregevolezza degli immobili che si intendono
proteggere, né il mantenimento delle loro funzioni e strutture originarie (RDAT
cit.,
ibidem
, con rinvii).
La legge
affida alla commissione dei beni culturali (art. 45 LBC) il compito di farsi di
volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di
individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene
(messaggio citato del Consiglio di Stato, capitolo 6, ad art. 19). Il regime
giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte:
d’un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall’altro
consentire l’esercizio della proprietà sul medesimo bene (
Cattaneo Beretta
, op. cit., n. 4.3.2.).
Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,
giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di
adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto
al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali
la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione
dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame
preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della
protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e
il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3
LBC).
5.4.
Secondo l’art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene
culturale si estende all’ oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture
interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze
del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non
sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la
valorizzazione del bene protetto (cpv. 2).
La citata norma
concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla
protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere
tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale
(cfr. anche
(
Wiederkehr
Schuler
, Denkmal- und Ortsbildschutz, Zurigo 1999, pag. 84)
. Sovente l' importanza di un bene culturale, in particolare un immobile,
risulta tanto dal suo valore intrinseco come dalla sua situazione nel contesto
spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi
limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il
portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la
delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione
analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art.
12 della cessata legge sui monumenti storici del 15 aprile 1946). Tale
perimetro di rispetto verrà delimitato per gli immobili, nel piano delle zone.
Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene
protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione
concreta (cfr. messaggio citato del Consiglio di Stato, n. 6 ad art. 22).
6.   In
concreto, contrariamente a quanto sostenuto dal comune, l’imposizione di un perimetro
di rispetto della Piazza di S__________ e dell’omonima Chiesa è senz’altro
sorretta da un sufficiente interesse pubblico.
6.1. RI 1, quale villaggio, è
inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere
(ISOS).
Secondo la descrizione data nell’inventario,
ripresa anche dalla divisione della pianificazione territoriale nella propria risposta
al ricorso, la Piazza S__________, posta trasversalmente rispetto al vicolo principale
(Via G__________), è uno spazio che
“
un tempo,
doveva contrarre uno stretto rapporto con l'ampio paesaggio a vigna, a nord
dell'insediamento, e lo stacco era costituito semplicemente da un muro in sassi
a vista, alto forse quanto un uomo (I-De II). Oggi questo muro è sormontato da
una ringhiera in ferro nello stesso stile della villa e della casa comunale,
simile alla villa, ma un po' più grande; entrambi gli edifici (E 0.0.17, E
0.0.18), sono stati costruiti in mezzo alle vigne a cavallo tra il XIX e XX
sec. Si collocano arretrati, a una certa distanza dai margini della piazza -
ciò che ne marca il prestigio - annunciato da un viale alberato, in linea coi
portali d'accesso. Tutto il resto dell'edificazione della piazza è dovuta al
XVIII sec., anche la chiesa parrocchiale (E 1.0.1), citata, per la prima volta,
poco dopo che la parrocchia si staccò da Riva San Vitale (1528), e ricostruita
quasi completa- mente nel linguaggio formale tardo barocco, nel XVII sec.
(1771-76). E' situata, in posizione esposta, su un basso 'pulpito' del terreno,
che si avanza notevolmente davanti al margine dell'insediamento, verso valle, e
che marca il limite orientale dell'edificazione storica.
Originariamente,
anche ad una visione da lontano, doveva fungere da baricentro edilizio
dell'insediamento; oggi ha perso questo ruolo pressoché totalmente dato che
l'espansione edilizia nel primo piano, un tempo libero da edificazione, ha
risparmiato solo la stretta fascia prativa (I-De I), dalla quale emergono le
parti più vecchie del complesso e l'abside della chiesa.
All'interno
del nucleo, il suo alto valore permane, comunque, non sminuito nemmeno dalla
presenza dei grandi edifici recenti che estendono la loro influenza negativa
fino dentro la piazza (0.0.16). Si colloca come punto terminale, monumentale,
all'estremità stretta della piazza e le conferisce l'importanza d'obbligo, per
poter fungere - nonostante la posizione eccentrica rispetto all'edificazione -
come centro di gravità spaziale del nucleo.
” (scheda ISOS relativa al RI 1, 2. stesura, 1989,
“Sviluppo dell’insediamento”, pag. 3).
La necessità di tutelare nella loro
interezza e nei loro elementi costitutivi quali beni culturali sia la chiesa
parrocchiale, sia la piazza, a mente del Consiglio di Stato uno dei pochi esempi
ancora esistenti conservatasi nelle sue strutture di piazza di carattere lombardo
scaturisce chiaramente già da questa descrizione, né del resto il comune lo
contesta direttamente, limitandosi ad asserzioni circa il perimetro di rispetto
della piazza. Il valore storico, urbanistico, culturale e architettonico della
piazza di S__________ per contro, impone una protezione non solo della piazza
in sé, ma anche dei suoi elementi costitutivi, quali ad esempio le facciate
degli edifici, la colonna con la statua di S__________, e il muro su alcune
particelle che si affacciano sulla piazza. La decisione del Consiglio di Stato
di tutelare la piazza S__________ e la chiesa parrocchiale risponde quindi ad
un chiaro interesse pubblico che prevale rispetto all’interesse del comune
quale proprietario di infrastrutture pubbliche che sorgono all’interno del
perimetro (casa comunale, edificio scolastico, ecc.).
6.2. Accertata la necessità di proteggere
la piazza e la chiesa, del resto riconosciuta anche dallo stesso comune, il
Consiglio di Stato ha imposto d’ufficio il vincolo del perimetro di rispetto
della piazza e della chiesa, da via ai G__________ lungo tutta la piazza fino
all’intersezione tra via P__________ e via C__________ e lungo questa via fino
all’altezza dell’edificio delle scuole comunali per risalire fino alla via ai G__________.
Quanto all’interesse pubblico di questo
vincolo, si è visto sopra che la tutela di un bene culturale, quando le
circostanze lo impongono può esigere di delimitare un perimetro entro il quale
gli interventi edilizi suscettibili di compromettere la conservazione o la
valorizzazione del bene protetto non sono ammessi (art. 22 cpv. 2 LBC). Ciò è
il caso in concreto, visto l’oggetto descritto sopra, di cui anche il comune ha
riconosciuto l’importanza storica culturale e artistica.
7.   Riguardo al perimetro delimitato dal
Consiglio di Stato, che certo può apparire di primo acchito eccessivo rispetto
allo scopo che l’istituzione dello stesso si prefigge, occorre rilevare che
esso comprende i fondi che si affacciano direttamente sulla piazza, come pure
le costruzioni che - poco o tanto - sono visibili da questa e la cui
edificazione potrebbe compromettere la valorizzazione e la conservazione della
piazza e della chiesa. Occorre inoltre rilevare che taluni fondi risultano
rialzati rispetto al livello della strada, per cui a maggior ragione si impone
un vincolo di perimetro di rispetto assai ampio, visto l’impatto visivo che
l’edificazione degli stessi potrebbe creare sui beni protetti.
Se l’idoneità del vincolo non può esser posta
seriamente in discussione, la necessità del vincolo in questione deve pure essere
confermata. Né del resto sembrano essere possibili a questi fini misure meno
incisive della proprietà, visto e ritenuto che il perimetro si estende al
limite delle edificazioni oggi presenti rispettivamente sulla zona AP-EP, dove
sorge il centro scolastico, e nella zona di contorno del nucleo (area
retrostante il municipio), fondi che, come detto, sono visibili e mantengono
uno stretto contatto con la piazza.
Occorre comunque precisare che
l’imposizione di un perimetro di rispetto non ha come conseguenza
l’inedificabilità dei terreni ivi inclusi, come vorrebbe far credere il comune
ricorrente: la norma che il Consiglio di Stato ha inserito d’ufficio nelle NAPR
dispone infatti che sono vietati solo quegli interventi suscettibili di compromettere
la visibilità, la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali e
sancisce nel contempo il controllo degli interventi da parte della commissione
dei beni culturali. Interventi che rimangono comunque possibili osservando le
rispettive norme di piano regolatore. L’utilizzazione dei fondi compresi nel
perimetro di rispetto non viene quindi irragionevolmente compromessa (cfr. RDAT
I-2001 n. 49, con rinvii). Si rileva infine che la richiesta ricorsuale di
limitare il perimetro al limite stabilito dal comune per gli spazi liberi di
valore ambientale non avrebbe in ogni caso lo scopo di preservare i beni
culturali, dal momento che in esso, di dimensioni comunque limitate, non sono
possibili nuove costruzioni (art. 31 cifra 7 NAPR).
Per concludere, la decisione del Consiglio
di Stato di delimitare un perimetro di rispetto della Piazza di S__________ e
della chiesa parrocchiale omonima risponde ad un prevalente interesse pubblico
e non viola il principio della proporzionalità. Le critiche ricorsuali devono
quindi essere respinte.
8.   Il comune contesta infine la modifica
d’ufficio relativa alle distanze delle costruzioni dai corsi d’acqua (art. 6 cifra
7 NAPR) siccome non sorretta da sufficiente interesse pubblico e lesiva del
principio della proporzionalità. Ritiene che le direttive federali applicate
dal Consiglio di Stato imporrebbero notevoli e ingiustificate restrizioni per i
proprietari dei fondi interessati per la notevole distanza che essi potrebbero
essere chiamati a rispettare dalla riva del L__________. Considera infine
inapplicabile alla fattispecie la direttiva federale citata dal Consiglio di
Stato, vincolante, a suo dire, unicamente per l’amministrazione che l’ha emanata.
8.1. L’art. 3 cpv. 1 della legge
federale sulla sistemazione dei corsi d’acqua del 21 giugno 1991 (LSCA) impone
ai Cantoni di garantire la protezione contro le piene, in primo luogo tramite lavori
di manutenzione e misure pianificatorie. L’art. 21 cpv. 2 della relativa
ordinanza del 2 novembre 1994 (OSCA) stabilisce quindi che i Cantoni fissano lo
spazio riservato alle acque in modo da garantire la protezione contro le piene
e il mantenimento delle funzioni naturali delle acque. L’art. 20 OSCA incarica
inoltre l’ufficio federale competente ad emanare delle direttive, tra l’altro
(lett. a), in materia di esigenze per la protezione contro le piene, di misure
per la protezione contro le piene e per la rivitalizzazione delle acque.
8.2. Il comune ha sottoposto per approvazione al Consiglio
di Stato il seguente testo dell’art. 6 cifra 7 NAPR, intitolato distanza dai
corsi d’acqua:
“
Dal filo esterno degli
argini dei corsi d’acqua rispettivamente dalla riva naturale dei corsi d’acqua
non corretti, deve essere mantenuta una distanza di almeno m 6.00.
Deroghe a tale distanza
possono essere concesse dal Municipio, sentito il preavviso delle autorità
cantonali competenti
”.
In sede di approvazione del piano regolatore, il Governo,
rilevata la funzione ecologica e paesaggistica dei numerosi corsi d’acqua
presenti sul territorio, ma soprattutto del fiume L__________, in applicazione
delle direttive emanate dall’ufficio federale delle acque e della geologia
(UFAEG) nel 2001, ha ritenuto di dover modificare d’ufficio la disposizione,
completandola secondo il seguente testo:
“La distanza per edifici,
impianti, sistemazioni del terreno, muri di cinta e di sostegno dalla riva del
L__________ varia tra 5 e 15 m, in funzione della larghezza dell’alveo, come previsto
dalle specifiche direttive.”
Alla risoluzione di approvazione è stato annesso, quale
allegato 16, la tabella per il calcolo delle distanze allestito dal menzionato
ufficio federale.
8.3. Negli ultimi decenni, la politica in materia di
protezione contro le piene ha conosciuto un nuovo orientamento. L’alluvione del
1987 ha insegnato che non esiste protezione assoluta contro questi fenomeni.
Essa ha pertanto indotto ad un ripensamento della protezione, fondato sul
presupposto che l’uso del suolo deve tenere nella dovuta considerazione i
pericoli naturali oggettivi e, nel contempo, minimizzarne gli impatti. Questo è
possibile solo se ai corsi d’acqua viene riservato uno spazio sufficiente per
l’adempimento delle loro molteplici funzioni. Una moderna concezione della
protezione contro le piene non può però limitarsi a tenere contro esclusivamente
delle esigenze di protezione. Essa contempla anche gli altri aspetti dello sviluppo
sostenibile: esigenze di carattere ambientale, come pure considerazioni economiche,
devono perciò essere integrate tempestivamente nella pianificazione. Partendo
da questi obiettivi, l’UFEAG ha emanato nel 2001 delle direttive “Protezione
contro le piene d’acqua”, alla cui pag. 18 fornisce le indicazioni necessarie
per determinare quanto spazio dev’essere riservato ad un corso d’acqua, comprendente
l’alveo e le zone riparie. A pag. 19 le direttive forniscono anche una
tabella/grafico, che sintetizza le spiegazioni fornite e che, prevede, una
profondità della zona riparia variante tra i 5 ed i 15 m (su ciascun lato) in
funzione della larghezza dell’alveo del corso d’acqua.
8.4. La risoluzione impugnata, che ha fatto proprie le
conclusioni della menzionata direttiva per quanto concerne il fiume L__________,
recependola - e quindi trasformandola - in diritto autonomo comunale, non
presta il fianco a critica. Al contrario, attraverso la stessa il Governo ha
supplito alla carente impostazione della normativa comunale, per rapporto alle
esigenze poste dal diritto federale, quantomeno per quanto concerne il principale
corso d’acqua che attraversa il comune. Invano quindi il comune, che non è
minimamente in grado di mettere in forse il fondamento delle distanze proposte
nella menzionata direttiva, ne potrebbe contestare con successo
l’applicabilità; non è infatti in discussione la natura della direttiva
federale, bensì la decisione del Governo di adottarla d’ufficio (a titolo di
diritto comunale) in luogo e vece della normativa proposta dal comune, palesemente
insufficiente a perseguire gli obiettivi della legislazione di rango superiore.
Va peraltro rilevato che la controversa normativa edulcora già le proposte
consegnate nelle direttive federali, nella misura in cui permette di costruire
sul limite esterno della zona riparia, mentre che le citate istruzioni
suggeriscono di rispettare (e quindi, implicitamente, di fissare) una
(ulteriore) distanza per costruzioni ed impianti anche a partire da tale
limite. Né il fatto, pure asserito dal comune, che la ricezione, nel diritto
positivo, della direttiva in questione comporterebbe un notevole pregiudizio
per il privato e sarebbe in contrasto con la normativa cantonale, può essere di
sostegno alla sua tesi. Anzitutto si rileva che l’art. 34 del regolamento di
applicazione della legge edilizia cantonale menzionato nel ricorso non risulta
applicabile alla fattispecie, dal momento che questo disposto si limita a
determinare le distanze dai corsi d’acqua solo “
fino all’introduzione dei piani
regolatori
”, evenienza superata in concreto. Secondariamente, l’interesse
del privato al rispetto di una distanza da 5 a 15 metri a seconda della
larghezza dell’alveo del fiume cede di fronte all’interesse certamente preponderatane
di tutelare l’ambiente circostante le acque, in particolare per assicurare uno
spazio sufficiente contro le piene e da un altro lato per garantire la funzione
ecologica dei corsi d’acqua per una fauna e una flora diversificate (cfr.
direttiva citata, pag. 18). In tali condizioni, non si può nemmeno considerare
violato il principio della proporzionalità.
8.5. Visto quanto sopra e in particolare l’obbligo per il
Consiglio di Stato di rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni pianificatorie
contrarie al diritto determinante (DTF 116 Ia 221 consid. 2c; 113 Ia 192
consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23, consid. 2), l’autonomia del comune non risulta
violata dalla decisione del Consiglio di Stato che, per il tramite di una modifica
d’ufficio, ha posto il piano regolatore in consonanza con l’ordinamento giuridico
superiore. Il ricorso deve quindi essere respinto, con conferma della decisione
impugnata.
9.   Di principio la tassa di giustizia e le
spese sono a carico della parte soccombente (art. 28 LPamm). Il comune può tuttavia
essere esonerato dal pagamento delle spese processuali non essendo comparso in
causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di ente pianificante.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso del RI 1 è respinto.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Intimazione
a:
.
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario