ti_gerichte · 90.2006.31 · 2007-01-08 · it
Zona di pianificazione cantonale: salvaguardia della pianificazione intercomunale per un comparto evidenziante problemi di viabilità, urbanistici e ambientali.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.01.2007 90.2006.31
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.01.2007 90.2006.31
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.01.2007 90.2006.31

Incarto n.
90.2006.31
Lugano
8 gennaio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 maggio 2006 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 21 febbraio 2006 (n. 842) con cui il
Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione cantonale
riguardante i comuni di __________, __________ __________, __________ e __________
(comparto del Pian __________);
viste le risposte:
-    7 agosto 2006 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del
territorio;
-    10 agosto 2006 del
municipio di RA 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
comparto del Pian __________ comprende i territori giurisdizionali dei comuni
di __________, __________ __________, __________ e __________ ed è riservato
dai rispettivi piani regolatori principalmente all'insedia-mento delle attività
a carattere artigianale, commerciale, industriale ed amministrativo. Il
comparto ha conosciuto in questi ultimi decenni uno sviluppo rapido e disordinato
di queste tipologie insediative, al punto tale, da evidenziare una serie di
problematiche, che hanno determinato anche effetti pregiudizievoli agli
insediamenti eminentemente residenziali situati lungo le dorsali sui due lati
della pianura. In particolare, il forte richiamo di pubblico esercitato da
parte dei grandi centri commerciali ha originato notevoli inconvenienti alla
viabilità, con un flusso di traffico veicolare eccedente le capacità di
smaltimento delle infrastrutture stradali esistenti. L'incremento costante e
progressivo del traffico ha di conseguenza contribuito al deterioramento delle
condizioni ambientali per quanto riguarda la qualità dell'aria e l'inquinamento
fonico. Infine, la scarsa qualità urbanistica, frutto della frammentazione e dell'eterogenuità
degli edifici e dei relativi spazi funzionali, ha portato a pronosticare un progressivo
calo dell'attrattività del comparto stesso. La somma di questi fattori, scarsa
accessibilità, carico ambientale e degrado urbanistico, ha inciso di riflesso
negativamente sulla qualità di vita degli abitanti che risiedono nelle fasce
residenziali pedemontane, entro cui si inserisce il Pian __________, oltre che degli
stessi utenti delle zone lavorative. Ferma la premessa che il comparto dovrà
comunque conservare nel suo complesso il ruolo strategico di quartiere per le
funzioni lavorative miste e ritenuta la sua valenza di livello regionale, con
risoluzione 21 febbraio 2006, il Consiglio di Stato ha adottato, una zona di
pianificazione a salvaguardia di una pianificazione intercomunale per l'insieme
del Pian __________, già in fase di avvio. Tale pianificazione si prefigge un
obiettivo di riqualifica delle componenti residenziali, da una parte, e 'identificazione
delle modalità di ordinamento territoriale-urbanistico più confacenti per lo
sviluppo di un comparto lavorativo-commerciale al servizio di tutto l'agglomerato,
salvaguardando e valorizzando le funzioni residenziali sensibili, già
fortemente penalizzate, dall'altra parte. Tutto ciò coniugato con la finalità
di migliorare, per quanto possibile, il quadro ambientale complessivo. Nel
perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1: 5'000, gennaio
2006), della durata di 5 anni, è vietato dunque ogni intervento che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura. In particolare,
non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e
misure che possono generare un forte aggravio sulla viabilità e sul carico
ambientale, così come lo sviluppo di quelli esistenti. Nel contempo, non sono
ammessi insediamenti che possono compromettere soluzioni di riassetto
territoriale e di integrazione tra le funzioni produttive e quelle abitative
del piano. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la scheda
descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il numero massimo
dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è fissato in 100 movimenti
veicolari giornalieri. Non saranno in ogni caso rilasciate licenze edilizie per
le grandi superfici di vendita ai sensi dell'art. 71a LALPT, mentre per le
domande di costruzione conformi alle condizioni menzionate saranno invece
rilasciate licenze solo dopo la messa in esercizio della sistemazione dello
svincolo autostradale di __________ -sud (cfr. scheda descrittiva, cifra 3,
pag. 6).
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di __________,
sezione di __________ -__________ ha incluso, in località __________, il mapp.
246 di proprietà dello RI 1. Questo fondo presenta una superficie di 5'884 mq,
su cui insistono alcuni edifici abitativi, concentrati nella porzione
settentrionale. La parte restante del terreno, più della metà, è di natura
prativa, quindi completamente sgombra da edificazioni.
C.
Con ricorso 11 maggio 2006 lo RI 1 insorge innanzi al Tribunale
della pianificazione del territorio avverso la menzionata risoluzione governativa,
chiedendone l'annullamento. A sostegno dell'impugnativa, il ricorrente lamenta la
violazione del principio della parità di trattamento e della garanzia della
proprietà, per quanto riguarda in particolare la carenza della base legale e la
violazione del principio della proporzionalità. In merito alla base legale, esso
ritiene innanzitutto che l'avversato provvedimento, in quanto finalizzato a non
aggravare ulteriormente i problemi viari già manifestatisi a più riprese ed il
carico ambientale, sarebbe stato impropriamente ed esclusivamente utilizzato
quale strumento di salvaguardia ambientale, invece che fungere da tutela di una
pianificazione futura, di cui, peraltro, non esisterebbe nessuno studio in atto.
Lo proverebbe il fatto che la risoluzione impugnata non illustra alcun
indirizzo o concetto pianificatorio sufficientemente concreto, atto dunque ad
essere salvaguardato. Semmai, la misura in parola sembrerebbe piuttosto volta a
tutelare la modifica di alcune schede del piano direttore: ciò, malgrado la
legge preveda zone di pianificazione soltanto riferite a pianificazioni dell'utilizzazione,
quali sono nella fattispecie i piani regolatori dei comuni interessati. Inoltre,
nella misura in cui il provvedimento contestato blocca l'insediamento di nuove
attività, il ricorrente lo ritiene inidoneo ed inutile, quindi non proporzionato.
Difatti, per il comprensorio interessato, già consolidatosi dopo aver conosciuto
una notevole e disordinata fase di sviluppo di insediamenti a scopo commerciale
e di servizio, non vi sarebbe più spazio d'intervento attraverso l'appronta-mento
di nuovi strumenti pianificatori, che giungerebbero ormai in ritardo. Nel caso
concreto, gli interventi correttivi da ritenere dovrebbero essere di altra
natura, come ad esempio l'adegua-mento della struttura viaria, la promozione
del trasporto pubblico, un'efficace politica di limitazione dei posteggi ed
altro ancora, i quali, però, non necessiterebbero la messa in campo di misure
cautelative, così pregiudizievoli per i proprietari toccati, come il
provvedimento in parola. Per quanto riguarda in particolare la limitazione che
assoggetta il rilascio della licenza edilizia ad un tetto massimo di 100
movimenti veicolari giornalieri, l'insorgente ritiene che, oltre a violare il
principio della proporzionalità, essa sarebbe pure lesiva del principio dell'uguaglianza
giuridica. Questo parametro, poiché soltanto riferito al singolo progetto, indipendentemente
dalle dimensioni del terreno in oggetto, come pure dal suo grado di effettiva
edificazione, non permetterebbe di operare una corretta distinzione fra
superfici grandi e piccole, rispettivamente già insediate e non edificate.
D.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio di RA 1 postulano
il rigetto integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del
caso, riprese nei considerandi di diritto.
E.   In data 22
settembre 2006 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale, dopo
ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive allegazioni e domande,
rinunciando a formulare conclusioni scritte. Il tribunale ha pertanto
dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (art. 64 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 64 cpv. 2
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di
pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo
può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi
della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come
per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma
comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare
di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente
da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità
durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo
stadio, l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato
per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente
la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far
temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione
soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi
effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca
direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da
quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi
che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il
caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamen-to pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro
efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già
rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi
pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo
giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati,
il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia
di obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente,
così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali. L'operato
del Governo è senz'altro sorretto da una valida base legale. Va precisato che,
contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la zona di pianificazione all'esame
è volta con ogni evidenza a tutelare un processo pianificatorio che dovrà
sfociare in una pianificazione intercomunale, non certo a salvaguardare la
modifica di schede del piano direttore (cfr. scheda descrittiva, cifra 2, pag. 3
segg.). Poco importa in questa sede, come vedremo, se in concomitanza con l'allestimento
del piano regolatore intercomunale o di altra pianificazione dell'utiliz-zazione,
lo strumento di pianificazione cantonale dovrà essere aggiornato tutt'al più in
talune sue componenti, attualmente di dato preliminare o intermedio (cfr. ad
esempio scheda settoriale 12.23.2).
4.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo
significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano
d'utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impie-go
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.).
Il grado di concretizzazione di
questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dal Governo,
che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la
zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 457).
4.1. Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in
narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da
parte dei comuni interessati del costante e progressivo deterioramento della
situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che tocca il comparto del
Pian __________, a scapito quindi della qualità di vita di chi vi risiede e vi
lavora, oltre che a detrimento delle possibili potenzialità di sviluppo che
esso ancora riserva. Non va difatti trascurato che il comparto all'esame è a tutt'oggi
sfruttato dal profilo edificatorio soltanto per poco più della metà del
potenziale concesso dal piani regolatori in vigore. Allo scopo di porre rimedio
a tutti questi aspetti in modo coordinato, il 10 maggio 2005 i comuni di Barbengo,
Collina d'Oro, Grancia e Lugano hanno concluso una convenzione (cfr. doc., in
atti), sulla cui base è stata costituita la Commissione per la pianificazione
intercomunale del Pian __________ (CIPPS), dando formalmente avvio ad un
processo pianificatorio, articolato in più fasi, che dovrà sfociare, per quanto
riguarda le competenze di stretta pertinenza comunale, in una pianificazione
intercomunale, relativamente all'area del piano dedicata alle attività
lavorative, e nell'adeguamento dei rispettivi piani regolatori, per quanto
concerne le fasce residenziali di contorno. Attualmente, stanno giungendo a
compimento i lavori di prima fase, detta anche “strategia d'intervento”
(2005-2006), con l'alle-stimento di un rapporto (cfr. doc., in atti), curato
dalla CIPPS in collaborazione con il dipartimento del territorio e con la
commissione regionale dei trasporti del Luganese (CRTL), e già posto in
consultazione presso i comuni interessati. Attraverso questo rapporto è stato
presentato un concetto base di riqualifica dell'area, che si dovrà tradurre in
seguito in norme e zone di utilizzazione e, in concomitanza, nell'aggiornamento
delle relative schede di piano direttore. Parallelamente a questa fase, il Cantone
ha avviato importanti interventi infrastrutturali, finalizzati, ma non
soltanto, al comparto all'esame: la riorganizzazione dello svincolo
autostradale di __________ -sud, già in fase di realizzazione, e il cosiddetto
piano di pronto intervento del Pian __________ (PPI), con l'approvazione da
parte del Gran Consiglio del piano generale per la sistemazione della strada
cantonale, tratto rotonda __________ – incrocio __________ (cfr. messaggio, n.
5303, del 24 settembre 2002 del Consiglio di Stato; decreto legislativo del 16
dicembre 2002). Queste opere consentiranno di risolvere soltanto parzialmente
il problema relativo alla capacità di smaltimento del traffico da parte delle infrastrutture
stradali, giacché permetteranno di creare una riserva del 5% rispetto alla
situazione attuale.
4.2. A
ben vedere, l'obiettivo di un riequilibrio della situazione urbanistica, sia
dal punto di vista formale che da quello funzionale, tra le attività produttive
e gli insediamenti residenziali, unitamente al conseguimento di un
miglioramento in senso lato delle condizioni ambientali, era implicito negli
indirizzi già fissati a suo tempo nella scheda di piano direttore 11.3, di dato
intermedio, relativa al comprensorio del Pian __________, adottata dal Consiglio
di Stato il 5 luglio 1990. In particolare, il coordinamento aveva quale scopo
di valorizzare il potenziale dell'insieme delle zone industriali, artigianali e
commerciali del comparto, quale area di attività al servizio della regione
funzionale urbana di __________, concertandone l'uso del suolo nel contesto di
un riordino urbanistico e funzionale. Le problematiche già allora rilevate, quali
l'accessibilità alle zone con mezzi collettivi o pubblici di trasporto, il
riordino della rete viaria al servizio delle diverse zone, il carico ambientale
massimo ammissibile e, infine, la definizione dei tipi di attività ammissibili
e delle norme per un uso razionale e parsimonioso del suolo in vista di un
riordino funzionale e urbanistico, dovevano essere approfondite attraverso degli
studi, le cui risultanze andavano successivamente consolidate mediante i
necessari adeguamenti delle pianificazioni locali. Indagini che il cantone
aveva prontamente avviato, ma in seguito sospeso, giacché a quel momento
risultava opportuno attendere l'affina-mento degli studi, di più ampio respiro
e portata, riguardanti per l'appunto l'intero agglomerato del Luganese, di cui
il comparto all'esame è, come vedremo, componente costitutiva.
4.3.
Difatti, nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore
relativo al piano dei trasporti del Luganese (PTL), adottato dal Consiglio di
Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione
territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto di una specifica scheda di
coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per
una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel
quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente
trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite
la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione
di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato
del Luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni
elencati nell'allegato 1, fra cui figurano anche i comune di __________
, __________, __________ e __________
, e
suddiviso in 18 parti urbane omogenee, denominate quartieri, indipendenti
dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e
qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità
territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori
finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori
definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa
delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla
promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo
sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità
funzionali. In questo contesto, il comparto in parola è stato definito quale
unità di quartiere della Nuova Città: il Quartiere Pian __________ (n. 16) che,
per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria
dei quartieri misti di servizio. Per questo quartiere sono dunque auspicate,
unitamente ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la regolamentazione
della crescita dei centri commerciali, la pianificazione coordinata dell'intero
quartiere, la riqualificazione urbanistica con particolari interventi sulla
trama delle costruzioni artigianali/commerciali e sulla valorizzazione degli
insediamenti residenziali esistenti e la riqualificazione e potenziamento dell'as-setto
viario (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.__________).
In aggiunta a queste misure, per quanto riguarda specificatamente la componente
riferita al trasporto individuale su gomma, la scheda settoriale 12.23.2 prevede
quale oggetto una strada di gronda, che dovrebbe svilupparsi sulle dorsali ai
lati del comparto, in modo da rendere indipendente il traffico da e per le aree
residenziali da quello per le zone lavorative.
4.4. Ora,
il livello di degrado toccato dal Pian __________ dal profilo formale, funzionale
e ambientale è così evidente, né il ricorrente si avventura a contestarlo, con
effetti che per taluni aspetti configurano una situazione di chiara emergenza,
da non necessitare di ulteriori approfondimenti da parte del tribunale: non fa
quindi dubbio che s'impongano interventi di riqualifica, di cui la modifica
dell'ordinamento pianificatorio vigente rappresenta uno degli strumenti
imprescindibili. Esso, ad oggi, ha ampiamente dimostrato, ce ne fosse bisogno,
se non proprio di aver favorito questa situazione, quanto meno di essere
insoddisfacente, carente e superato per fronteggiare siffatte contingenze. Pertanto,
fra i molteplici progetti, che direttamente o indirettamente interessano a
media e a lunga scadenza il Pian __________, si pone dunque una pianificazione
intercomunale unitaria, nel quadro di un'ormai più che auspicata e consolidata
visione coordinata a livello regionale, entro cui i vari attori istituzionali,
comuni, Cantone e varie commissioni, si sono già sin d'ora, come visto, attivati.
Tale esigenza, peraltro, trova riscontro negli obiettivi elencati alla cifra 2
della scheda descrittiva della zona di pianificazione (cfr. supra, consid. A e inoltre
consid. 4.2 e 4.3) che, in quanto tali, concretizzano nel loro complesso un
indirizzo pianificatorio adeguato e sufficiente, riferiti ad un comprensorio,
la cui delimitazione risulta, come si avrà modo di ritornare nel prosieguo, correttamente
determinata e congruente. L'intenzione pianificatoria va ritenuta più che mai
assodata, oltre che apparire necessaria sulla scorta di un chiaro e palese
interesse pubblico (art. 41 cpv. 2 LALPT).
4.5.
L'interesse pubblico a una misura di protezione di questo genere va
quindi ricercato in concreto nel fatto che il programmato processo di
pianificazione intercomunale, finalizzato alla riqualifica in modo coordinato
di un vasto comprensorio, quale il Pian __________, che, per ubicazione e
proprio per gli importanti insediamenti a carattere lavorativo e residenziale,
risulta strategico per tutto l'agglomerato del Luganese, non dev'essere pregiudicata,
ritenuta la superficie utile ancora disponibile, da un ulteriore aggravio delle
condizioni di degrado, dovuto ad uno sviluppo squilibrato e disordinato, come
quello avvenuto negli ultimi anni, che lo vanificherebbe. Pianificazione che,
attraverso misure volte al recupero di un confacente assetto urbanistico e
viario e di migliori condizioni ambientali, accompagnate da un riequilibrio
delle funzioni lavorative con quelle residenziali, onde ottenere un miglioramento
della qualità di vita, consente infine la promozione delle dinamiche di
sviluppo, che potenzialmente sono ancora insite nel comparto. Quindi, la
rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto
perché riguarda, come nel caso del terreno del ricorrente, comprensori
attribuiti dalle pianificazioni locali alle zone edificabili, richiede di
mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero
seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È
questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a
ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
5.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto
alle circostanze concrete, la zona di pianificazione risulta ragionevole,
idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura
violerebbe il principio della proporzionalità.
5.1. A
tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica urbanistica, viaria e ambientale, il perimetro dell'avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati, ubicate
nella piana. Il comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea dal
profilo sia territoriale, che funzionale, di cui il fondo del ricorrente,
situato in posizione centrale, fa parte integrante ed è direttamente interessato
dalle problematiche che investono l'intero Pian __________. Proprio perché in
buona parte non ancora edificato, esso contribuisce senz'altro ad incidere sull'assetto
e la funzionalità della programmata pianificazione intercomunale. Pianificazione
che, va ricordato, il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire
escludendo intoppi di sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con
sufficiente certezza se la superficie dell'insorgente, ora bloccata, verrà e in
quale misura effettivamente toccata. Di conseguenza, il limite della zona di
pianificazione non appare eccedere queste previsioni, né al tribunale, in
queste condizioni, è consentito d'intervenire con correttivi di cui
difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
5.2. Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento
pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, nessun
altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge
(decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie.
Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento
pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui il
ricorrente avversa l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non
sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel
corso della procedura di adozione del piano intercomunale (art. 24 cpv. 5 LALPT,
16 RALPT) che esso potrà proporre osservazioni in merito e, se del caso, adire
le vie di ricorso. La misura prevista, come in parte già evidenziato in
precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello
scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto di
un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, con
apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni (cfr. ad esempio mapp.
246), e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il
processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo
ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato
attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve
in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la
pianificazione di una porzione importante del comprensorio dell'agglomerato del
Luganese e difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che
potrebbero derivarne al singolo caso. Va tuttavia ricordato che un elemento di
proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione,
che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma
impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere
valutato dall'autorità competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del
piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel
momento. Trattandosi inoltre di un vincolo i cui effetti sono limitati nel
tempo e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la
bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la
zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto al ricorrente.
6.   In
conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso, come
pure in riferimento al mapp. 246, sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio
della proporzionalità.
7.
La misura impugnata nemmeno è costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.).
Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata
necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome
occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in
concreto, i motivi per includere nel perimetro della zona di pianificazione il
fondo in parola sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi
precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Quanto ai 100 movimenti veicolari giornalieri,
va considerato che questo criterio, seppur in quanto tale schematico e poco affinato
da non tenere conto di realtà più diversificate, appare giustificato, giacché costituisce
un tetto massimo, di entità moderata, che si applica comunque a tutti i nuovi progetti,
nel contesto di una misura cautelare, quindi transitoria e limitata nel tempo,
che per sua natura esplica effetti di principio affini al blocco edilizio. Essa
va quindi convalidata.
8.   Per tutti
i pregressi motivi, il ricorso deve, dunque, essere respinto. La tassa di giudizio
e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 2'000.- (duemila).
3.   a:
__________
, ,
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 1
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario