ti_gerichte · 90.1998.137 · 2002-05-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 24.05.2002 90.1998.137
Tessin Tribunale della pianificazione 24.05.2002 90.1998.137
Ticino Tribunale della pianificazione 24.05.2002 90.1998.137

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00137
Lugano
24 maggio
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
5 agosto 1998
di
__________
__________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________ __________ __________,
contro
la risoluzione 1° luglio 1998 (n° __________) del
Consiglio di Stato, che nega l'approvazione dell'ampliamento della zona
edificabile NV e R2 previsto nell'ambito della revisione del PR di
__________;
viste le
osservazioni 13 ottobre 1998 della Divisione della pianificazione territoriale
e 30 ottobre 1998 del comune di __________ (rappr. dall'avv. __________.
__________, __________);
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Nella
seduta del 20 novembre 1995 il Consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del locale PR, prevedendo in particolare un ampliamento
della zona edificabile NV in località "__________" e della zona R2 in
località "__________ __________ ", "__________ __________
__________ ", "__________" e "__________".
b.
Con
ris. gov. 12 marzo 1997, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione, sospendendo tuttavia la decisione in merito ai citati ampliamenti,
ritenuti privi di valide ragioni pianificatorie, contrari all'art. 15 LPT e
carenti dal profilo del compenso agricolo. Il comune e i proprietari
interessati - fra cui __________ __________, proprietario del mapp. n°
__________ RF, situato in località "__________ __________ __________
" - sono stati invitati ad esprimersi in merito all'intenzione di non
approvare la proposta.
c.
Preso
atto delle osservazioni, con ris. gov. 1° luglio 1998, n° __________, il
Governo ha rifiutato l'approvazione dei citati ampliamenti.
d.
Avverso
tale decisione, __________ __________ insorge ora al TPT, postulando
l'attribuzione della sua proprietà alla zona R2. Pone in particolare l'accento
sulla recente ed intensa ripresa dell'attività edilizia nel comune, colpito in
modo grave dal fenomeno della tesaurizzazione dei terreni, sull'assenza di
valore agricolo della sua proprietà, che risulta per contro perfettamente
urbanizzata, sulla superficie globale tutto sommato modesta, sottratta
all'agricoltura, e sulla mancata ponderazione di tutti gli aspetti
pianificatori relativi alla realizzazione del nuovo campo da golf di __________
-__________.
Nelle
osservazioni il Consiglio di Stato ha chiesto la reiezione del gravame, mentre
il comune ne ha chiesto l'accoglimento.
e.
In
data 2 dicembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale
le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande,
rinunciando al dibattimento finale. La procedura è stata sospesa in attesa
dell'allestimento di una variante relativa al campo da golf.
f.
Con
scritto 15 maggio 2001 il comune ha comunicato al TPT che il progetto relativo
all'infrastruttura sportiva non si era ulteriormente concretizzato.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4
lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT), in vigore dal 15 marzo 1995).
In
concreto, la legittimazione attiva del ricorrente, giusta l'art. 38 cpv. 4
lett. c) LALPT è pacifica.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.)
sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o
federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla
regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale
(DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16
della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa
autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422,
consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in
part. 55).
3.
3.1
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni
idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni. L’art. 15 LPT
pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e
in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si
imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più
zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere
valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle
altre idoneità. Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i
singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta
effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un
comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per
l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri
dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da
mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a). Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati. Si consideri inoltre che per la loro funzione
eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi
a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una
prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i
problemi attributivi di terreni isolati.
3.2
L’idoneità
va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua
attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi
pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett.
b) LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle
attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria
pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3
lett. a) e b) LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità
delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
3.3
Per
stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano
in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate.
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è
condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto
territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato
può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al
diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c). Va
tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia
edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta
solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona
edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i
requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF
113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
3.4
Il
requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare
determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni. Il metodo
solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di
terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva
l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo
per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità
del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal
Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art.
15 LPT sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della
zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle
riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per
i prossimi quindici. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale
federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la
riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione
pronosticata.
Una volta
fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da
stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale
federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di quindici anni, poteva essere accettato quale principio
pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della
zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se
dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da
contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale
ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui
si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
4.
4.1
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la
questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b) LPT).
Il Consiglio di Stato adduce infatti, come motivo principale per la mancata
approvazione degli ampliamenti in parola (zona NV: ca. 4'700 mq e zona NV: ca.
14'500 mq), il palese sovradimensionamento della zona edificabile del comune di
__________ (cfr. decisione impugnata, p.to 4, p 8-10). Al proposito si osserva
che dal Rapporto di pianificazione risulta che il nuovo PR di __________ è
dimensionato per una contenibilità teorica di circa 1020 unità insediative, ciò
che corrisponde in pratica al raddoppio della situazione attuale che conta 555
unità. Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si
dovrebbe quindi verificare, nei prossimi 10,15 anni (di cui all’art. 15 LPT),
un aumento dell' 84% della popolazione attuale. Situazione questa difficilmente
ipotizzabile, specialmente se si considera che l’evoluzione demografica,
registrata nel comune negli ultimi decenni, rende altamente improbabile
l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato
dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente nel
comune è passata da 306 unità nel 1970 a 359 nel 1980 e a 425 nel 1990, pari
quindi ad un aumento del 18,3% nel decennio 1980-1990. Per completezza si
rileva inoltre che, secondo i dati pubblicati dall'Ufficio statistica sul sito
__________.__________.__________, alla voce "__________, distretto,
comuni", gli abitanti di __________ ammontavano al 31 dicembre 2000 a 524
unità, pari quindi ad un aumento del 23.3% nel decennio 1990-2000. Aumenti
questi ben lontani da quello pronosticato per il 2010 dal nuovo PR.
Anche
nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo decennio la
popolazione del comune di __________ raddoppi.
4.2
Va inoltre osservato che, secondo la tabella teorica - compendio
giugno 1995, allegata al Rapporto di pianificazione, ben
12.22
ettari
della superficie edificabile netta (SEN) complessiva delle zone in parola, che
ammonta a
24.26
ettari, risulta inedificata, rappresentando quindi
un'ampissima riserva di area edificabile per i prossimi quindici anni. Al
proposito si osserva che,  secondo il Rapporto di pianificazione, la decisione
di aprire all'edificazione nuovi comparti sarebbe motivata dalla necessità di
far fronte al forte fenomeno della tesaurizzazione dei terreni, che
contrasterebbe il raggiungimento degli obiettivi fissati dal PR. A questo
argomento va anzitutto contrapposto che, a mente del Tribunale federale, anche
i terreni tesaurizzati devono essere compresi nel calcolo del fabbisogno, posto
che altrimenti i proprietari dei fondi potrebbero esercitare un'inammissibile
influenza sull'evoluzione dell'assetto territoriale (cfr. UFGP/UPT, Commentario
LPT, ad art. 15, cifra 82). Inoltre, come rileva giustamente il Consiglio di
Stato, l'apertura di nuovi comparti edificabili non risolve di certo il
problema della tesaurizzazione, che viene semmai amplificato. In simili
circostanze, altro non si può concludere che i previsti ampliamenti delle zone
edificabili NV e R2 di __________ non rispondono evidentemente ai precetti
degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni
della popolazione), risultando nel contempo contrari al requisito di cui
all’art. 15 lett. b) LPT. La loro adozione da parte del comune è quindi
contraria al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255) e pertanto non può trovare
conferma in questa sede. Ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una
consolidata giurisprudenza federale,
“secondo cui sussiste un interesse
generale ad impedire, rispettivamente a ridurre, la formazione di zone
edificabili troppo vaste”
(DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di
Stato del Canton Ticino rel. al PR di __________, IP. 673/1993; cfr. pure la
giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia
231 in alto, 114 Ia 369).
4.3
Non
può portare a diversa soluzione il considerare, come chiede il ricorrente, la
sottrazione di area edificabile dovuta alla recente ripresa dell'attività
edilizia nel comune e la ponderazione di tutti gli aspetti pianificatori legati
alla realizzazione del campo da golf di __________ -__________. Infatti, se da
un lato quest'ultimo progetto, contrariamente alle forti aspettative, non si è
concretizzato, dall'altro le ampie riserve di area edificabile a disposizione
del comune
non attestano di certo
una situazione di saturazione delle possibilità insediative,
permettendo largamente di assorbire l'incremento del mercato
immobiliare. Anche alla luce di queste considerazioni la decisione impugnata
merita dunque di venir confermata.
Il
ricorrente adduce infine, quale ulteriore motivo per chiedere l'inserimento
della sua proprietà in zona R2, la perfetta urbanizzazione della stessa, che si
presta, per natura e posizione, allo sviluppo edilizio. Questa argomentazione è
tuttavia inconferente. Le condizioni enunciate all'art. 15 LPT non implicano
necessariamente che tutti i terreni potenzialmen­te edificabili possano essere
attri­buiti a tale zona. D'altron­de, secondo la giurisprudenza, nemmeno
l'urbanizzazione adeguata di un fondo basta a giustifi­carne l'inserimento in
una zona edificabile (DTF 116 Ia 235 consid. 4; 113 Ia 366 consid. 2b con i
richiami; RDAF 1990 p. 235): determi­nante a tal fine è la situazione
pianificatoria globale. A ciò si aggiunga che pure il fatto che un fondo
confini con la zona edificabile non è un motivo sufficiente, affinché il
proprieta­rio possa esigere la sua inclusione nella medesima (DTF 107 Ia 243).
5.
5.1
L’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche alla luce delle
norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono,
giusta l’art. 16 cpv. 1 lett. a) e b) LPT, i terreni idonei all'utilizzazione
agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere
utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate
ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a) LPT
prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di
mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno
subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente
importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una
serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza
di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la
protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime
generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza
dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella
ponderazione dei contrapposti interessi.
5.2
Il
legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella
Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione,
per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei
terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola
comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla
foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari
che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5
lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno
la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti
territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in
particolare le aree SAC, sono i primi da inserire
in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi
inclusi. In concreto, la mancata approvazione dell'ampliamento della zona R2 di
__________ è assolutamente conforme all’art. 16 LPT. Inoltre le aree a confine
con la zona R2 non sono improduttive né tanto meno sterili. Lo stesso comune
rileva, in sede di risposta, come tali superfici vengono adibite allo sfalcio.
Esse formano con altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura
un’area agricola relativamente estesa. Considerate queste indicazioni,
l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio
agricolo. Come già detto, a fronte di queste considerazioni è
pianificatoriamente irrilevante che i terreni possiedano un grado di
urbanizzazione abbastanza elevato, come fatto valere dall’insorgente.
6.
Per tutti questi motivi il ricorso viene respinto e la decisione
impugnata confermata.
Le spese
e la tassa di giudizio seguono la soccombenza.  Poiché il comune è comparso in
causa senza successo per motivi attinenti alla sua funzione e non per tutelare
i suoi particolari interessi, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di
giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Le spese e
la tassa di giudizio vengono poste a carico del ricorrente nella misura di fr.
500.-- (cinquecento).
Non si
assegnano ripetibili.
3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________i, ____________________
____________________
- avv. __________. __________, ____________________
__________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                      __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario