ti_gerichte · 90.2007.59 · 2008-08-25 · it
Perimetro di rispetto - retrocessione atti al Governo per carente motivazioe

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.59
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.59
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.59

Incarto n.
90.2007.59
Lugano
25 agosto
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 giugno 2007 dell'
RI 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano;
viste le risposte:
-    11 luglio 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    27 luglio 2007 del
municipio di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio
comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il
Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato
l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e
modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo ha istituito
un perimetro di rispetto a salvaguardia del bene culturale di interesse cantonale
dell'Oratorio della Madonna in località Boscherina. Inoltre, l'Esecutivo
cantonale non ha approvato la zona residenziale estensiva nella località Boscherina,
chiedendo l'adozione di una variante di piano regolatore.
B.
RI 1, proprietario del mapp. 640 in località Boscherina, incluso nel citato perimetro di rispetto, è insorto davanti al Tribunale cantonale
amministrativo contro la decisione appena descritta, chiedendo in via principale
l'annullamento del perimetro di rispetto e in via subordinata l'esclusione del
suo fondo da questo perimetro. Egli domanda inoltre l'annullamento della
decisione di non approvazione della zona residenziale estensiva in corrispondenza
del suo mappale. Tesi e motivazioni verranno ripresi più sotto.
C.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppone
all'accoglimento del ricorso. Il municipio si rimette al giudizio del Tribunale
per quanto riguarda l'istituzione del perimetro di rispetto, mentre propugna
l'accoglimento del gravame in relazione all'approvazione della zona edificabile.
Dei motivi si dirà, se necessario, nei
considerandi di diritto
.
D.
Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo, in
occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.
Dopo discussione, le parti hanno confermato le proprie domande. D'intesa e su
richiesta delle parti il Tribunale ha sospeso la trattazione del ricorso in
merito alla non approvazione della zona residenziale estensiva, comunicando che
la stessa non sarebbe avvenuta prima della decisione sulla variante che il
comune dovrà presentare.
Attraverso il presente giudizio
il ricorso viene pertanto evaso solo in merito alla contestazione del perimetro
di rispetto.
considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la
vertenza e la tempestività del ricorso sono pacifiche (art. 51 cpv. 3 della legge
sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997,
LBC
, RL, 9.3.2.1 e art. 38 cpv. 1 della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Anche la legittimazione attiva del ricorrente
è, in linea di principio, data (art. 51 cpv. 3 LBC e art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT); egli non è però abilitato a contestare la qualifica di bene culturale
dell'Oratorio di Boscherina. Vale infatti anche nell'ambito della protezione
degli immobili di interesse cantonale il principio della doppia impugnazione,
per cui il ricorrente sarebbe dovuto già insorgere davanti al Consiglio di
Stato contro tale qualifica deliberata dal consiglio comunale, anche se questa
delibera rivestiva puro carattere formale, segnatamente d'attuazione di precise
consegne di ordine superiore (art. 15 del regolamento sulla protezione dei beni
culturali del 6 aprile 2004, RBC, RL 9.3.2.1.1; cfr. complemento
11 dicembre 2001
dell'esame preliminare). Il Tribunale ha infatti già avuto modo di
pronunciarsi in merito, rilevando che l'unica particolarità sta nel fatto che
in questo frangente il ricorso al Consiglio di Stato ha la funzione di un'opposizione
(cfr. STA 90.2007.18 del 20 febbraio 2008, consid. 1.2.). Siccome il ricorrente
non ha impugnato la decisione del consiglio comunale davanti al Governo, ora
egli non è legittimato a dedurla davanti al Tribunale. Con questa precisazione,
nella misura in cui ricevibile, il ricorso può essere esaminato nel merito.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art.
3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 64
ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
RI 1 insorge contro l'istituzione del perimetro di rispetto dell'Oratorio
della Madonna di Boscherina, che il Governo ha istituito modificando l'art. 43
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Egli contesta innanzitutto
la qualità di bene culturale dell'edificio, benché, come visto, non sia qui
legittimato a proporre una simile censura. L'insorgente ritiene poi sproporzionata
l'ampiezza del perimetro tracciato dal Consiglio di Stato, che dovrebbe
limitarsi al solo piazzale antistante l'edificio sacro; così come proposto il
perimetro, che abbraccia il mapp. 640 di sua proprietà, lederebbe la garanzia
della proprietà. Il Governo sottolinea come il bene protetto sia l'Oratorio
della Madonna e non solo l'affresco, come peraltro recita il testo dell'art. 43
NAPR. Nel caso specifico sussisterebbe la necessità di preservare il monumento
dagli interventi che potrebbero comprometterne la conservazione e la
valorizzazione entro un congruo perimetro spaziale di riferimento, anche e
sopratutto nelle aree edificate poste nelle sue vicinanze. Il vincolo sarebbe
quindi proporzionato e non impedirebbe ogni intervento nel perimetro
individuato, ma unicamente quelli atti a compromettere il bene culturale. L'interesse
pubblico alla conservazione del bene inteso come testimonianza storica, culturale
ed architettonica, sarebbe evidente. Il comune non si esprime al riguardo.
3.1.
L
a protezione della natura
e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), che
ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di
rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio,
l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i
monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un
interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla
LPT. L’art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev’essere rispettato e
che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti,
gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette
comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive
(lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o
storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti
naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di
protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone
protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
3.2. A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protez
ione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940
(DLBN, RL 9.3.1.1) e all'istituto del piano del paesaggio (
art. 28 cpv. 1 LALPT
), la LALPT prevede
espressamente, all'art. 28 cpv. 2
lett. h
,
la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori
i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in
particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi
contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della
vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può
prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o
siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv.
2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici
(cpv. 1 lett. g).
3.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC (v.
consid. 1), che ha abrogato la
legge per la protezione dei monumenti
storici ed artistici del 15 aprile 1946 (
LMS). Questa nuova
legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a
quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli
valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi
che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza,
di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se
misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza,
talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
3.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario
e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i
beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la
definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico,
bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano
posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine,
le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche, ecc.,
così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero
del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti
senza alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto
di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 2-4 del
progetto, RVGC cit., pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del
lavoro dell'uomo: è pertanto
il territorio costruito (nuclei, giardini,
vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche
per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio
cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
3.3.2.
Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti
quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli
immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse
locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale
che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20
cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2
LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali.
La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a
ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
3.3.3.
L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali
dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di
giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:
determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,
ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,
riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria collettiva.
L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di
beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori
essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr.
messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032).
La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45
LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.
45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve
soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un
oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della
proprietà sul medesimo bene
(
Patrizia Cattaneo
Beretta
, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in:
RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152)
.
Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art.
20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o
modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge
impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto
(art. 28
cpv. 2 lett. i LALPT).
Spetterà quindi anzitutto al
municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la
sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione
dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame
preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1
LBC).
Autorità competenti per la decisione di
istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale
(art. 20 cpv. 2 e 3
LBC)
.
3.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
La citata norma concretizza
uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione
dei beni culturali, secondo la quale un bene
culturale
deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo
contesto spaziale (cfr. anche
Elsbeth
Wiederkehr
Schuler
,
Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher
Verwaltungsgerichts
,
Zurigo 1999, pag. 84)
. Sovente l'importanza
di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore
intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve
quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione,
come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna,
una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro
di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione
codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata LMS). Tale
perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili, nel piano delle zone.
Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene
protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione
concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da 22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).
3.4. Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali che servono
alla delimitazione del potere statuale nello Stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e
2 Cost.) e che questi deve dunque sempre rispettare.
3.5. Come visto, la qualità di bene culturale d'interesse cantonale
dell'edificio dell'Oratorio di Boscherina non può più essere messa in
discussione in questa sede. Diversa considerazione s'impone invece per quanto
riguarda la definizione del perimetro di rispetto, che è avvenuta con la
decisione impugnata e che il ricorrente può quindi contestare. In proposito, invano
si cerca nella risoluzione di approvazione una circostanziata motivazione per
l'istituzione di questo perimetro e per la definizione della sua estensione.
Nemmeno in sede di risposta l'autorità di approvazione ha fornito una
spiegazione, limitandosi genericamente ad affermare che sussiste la necessità
di preservare il monumento dagli interventi che potrebbero comprometterne la
conservazione e la valorizzazione in modo da garantirne adeguatamente la protezione.
Neanche in sede di udienza è stata fornita una delucidazione completa sui
motivi che impongono l'istituzione di tale perimetro; d'altro canto gli stessi
non sono sufficientemente desumibili dai documenti agli atti. La decisione è
pertanto insufficientemente motivata, in spregio al principio fondamentale di
cui all'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del
19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1),
impedendo di fatto al Tribunale di poterla sindacare. Si impone pertanto,
su questo oggetto, l'annullamento della risoluzione e la retrocessione degli
atti al Governo affinché fornisca congrua motivazione per l'istituzione del
perimetro di rispetto e dei criteri alla base della sua delimitazione (art. 65
cpv. 2 LPamm).
4.
Stante
quanto precede, nella misura in cui non è sospeso e nella misura in cui è ricevibile,
il ricorso deve essere parzialmente accolto.
Dato l'esito, si
prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm), mentre si
giustifica l'assegnazione di ripetibili in proporzione al successo
dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
per questi motivi,
visti gli articoli 5, 26, 36, 78 Cost., 26, 28, 31
LPamm, 17 LPT, 28, 29 LALPT,
19, 20, 22 LBC;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso,
nella misura in cui non è sospeso e nella
misura in cui è ricevibile,
è
parzialmente
accolto
.
§
Di conseguenza:
1.1.
la decisione impugnata è annullata nella misura in cui istituisce un
perimetro di rispetto per l'Oratorio della Madonna in località Boscherina;
1.2.
gli atti sono retrocessi al Governo perché proceda a emettere una nuova
decisione motivata.
2.
Lo Stato rifonderà al ricorrente fr. 400.- per ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario