ti_gerichte · 90.2008.63 · 2009-09-29 · it
Zona di pianificazione cantonale: salvaguardia della pianificazione per un comparto a forte attrazione di centri commerciali, denotante problemi di viabilità, urbanistici e ambientali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 90.2008.63
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 90.2008.63
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 90.2008.63

Incarto n.
90.2008.63
Lugano
29 settembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 ottobre 2008 della
RI
1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 agosto 2008 (n. 4101), con cui il
Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione cantonale
riguardante i comuni di Sant'Antonino e Cadenazzo (area industriale-commerciale);
viste le risposte:
-    12 gennaio 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale,
-    14 gennaio 2009 del
municipio di Sant'Antonino,
-    14 gennaio 2009 del
municipio di Cadenazzo;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   A cavallo
del territorio giurisdizionale dei comuni di Sant'Antonino e di Cadenazzo,
delimitata a nord dal tracciato ferroviario e a sud dalla strada cantonale, si
estende una vasta area, che è stata riservata dai rispettivi piani regolatori
principalmente all’inse-diamento delle attività a carattere artigianale,
commerciale ed industriale. Questo comparto ha conosciuto in questi ultimi decenni
uno sviluppo marcato di queste tipologie insediative, con particolare riferimento
alla funzione commerciale, al punto tale che, si è rilevato, ha determinato ad
un aumento importante del traffico indotto e del conseguente carico ambientale.
Considerata la necessità di risolvere questi problemi, con risoluzione 19 agosto
2008, il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione a
salvaguardia di una pianificazione per l’insieme del comparto, che potrà essere
attuata attraverso la modifica dei piani regolatori dei due comuni oppure per
mezzo dell'adozione di una pianificazione intercomunale o, ancora, tramite un
piano di utilizzazione cantonale. Tale pianificazione si prefigge l'obiettivo
di mettere a punto un ordinamento territoriale-urbanistico complessivo più
confacente per lo sviluppo sostenibile dal profilo viario ed ambientale di un
comparto importante per la regione, come quello interessato, attraverso la
determinazione della contenibilità della zona per quanto riguarda
l'insediamento dei grandi generatori di traffico (in seguito, GGT). Nel
perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:2'000, giugno 2008),
della durata di 5 anni, è vietato dunque ogni intervento che possa rendere più
ardua la pianificazione dell’utilizzazione futura. In particolare, non è
ammesso l’insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure
che possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale e cantonale e sul
carico ambientale, così come lo sviluppo di quelli esistenti. In aggiunta alle
condizioni generali testé esposte, la scheda descrittiva assoggetta le istanze
edilizie ad una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola,
il tetto massimo per ogni progetto è fissato in 200 movimenti veicolari
giornalieri per le attività commerciali di vendita e in 100 movimenti
giornalieri per le attività logistiche. Non saranno in ogni caso rilasciate
licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai sensi dell’art. 71a della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1; cfr. scheda descrittiva,
cifra 3, pag. 8).
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di
Sant'Antonino ha incluso, in località Serrai, i mapp. 156 e 157, contermini,
entrambi di proprietà della RI 1. Il mapp. 156, trascurabilmente edificato,
presenta una superficie di 24'457 mq, mentre il mapp. 157, ampiamente edificato
con molteplici stabili e manufatti attualmente dismessi, conta una superficie
di 15'850 mq.
C.
Con ricorso 29 ottobre 2008, la RI 1 insorge innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa,
chiedendo l’annullamento integrale della zona di pianificazione. La ricorrente
ritiene il provvedimento cantonale qui in discussione non sorretto da una
valida base legale
pianificatoria
, né da un interesse pubblico
preponderante. Esso sarebbe inoltre lesivo dei principi della proporzionalità,
della parità di trattamento e della sicurezza del diritto. A mente dell'insorgente,
la zona di pianificazione sarebbe già di per sé stessa annullabile, per il
semplice fatto che essa si fondi sulla scheda di piano direttore R8, relativa
alla problematica delle ubicazioni dei GGT. Tale scheda non sarebbe difatti
ancora entrata in vigore, in quanto, al pari dell'intero pacchetto di schede e
rappresentazioni grafiche oggetto della revisione del piano direttore, si
troverebbe ancora allo stadio della procedura di informazione, consultazione e
partecipazione ai sensi dell'art. 15 LALPT. In merito all'interesse pubblico,
essa osserva che il comprensorio all'esame dispone di una pianificazione in
vigore da decenni, in conformità della quale il comparto è stato poi quasi
completamente edificato, anche di recente, proprio con quei contenuti
commerciali, suscettibili di aumentare i presunti disagi che la zona di pianificazione
si prefigge di correggere. A fronte di questo stato di fatto, la ricorrente
sostiene che nessuna ulteriore pianificazione sarebbe in grado di correggerne
l’assetto, riferito, quantomeno, alle destinazioni ammesse, ormai da tempo
consolidatesi. Pertanto, la zona di pianificazione risulterebbe priva di
interesse pubblico, non necessaria, né idonea, tanto meno ragionevole e
violerebbe, in ultima analisi, il principio della proporzionalità e della
parità di trattamento. In particolare, i problemi ambientali che affliggono il
comparto non potrebbero essere risolti con successo sul piano locale, giacché
in buona misura causati dalle immissioni provenienti dalla vicina autostrada e
dalla strada cantonale, che lo lambisce a meridione. Comunque sia, a mente
dell'insorgente, lo stato dell'aria nella zona in parola non risulterebbe
assolutamente tale da richiedere limitazioni o addirittura un riordino urbanistico
come quello postulato negli atti accompagnanti la zona di pianificazione impugnata.
Lo confermerebbero le rilevazioni effettuate nel comparto dall'ufficio
protezione aria, laddove, su quattro punti di misurazione, soltanto due hanno
appurato valori leggermente superiori al limite di 30 microgrammi/m3 di
diossido d'azoto (NO
2
). In ogni caso, per quanto riguarda il tasso d'inquinamento
atmosferico, andrebbe tenuto conto che, come confermano alcuni studi
ambientali, è stata constatata un'evoluzione positiva, che sarà ulteriormente
rafforzata, e in modo considerevole, dai miglioramenti tecnologici sui veicoli,
volti a far diminuire l'emissioni di sostanze inquinanti. Per quanto riguarda
l'aspetto viario in generale, la ricorrente ritiene che il comparto in oggetto
sia servito da sufficienti vie d'accesso, quali la strada cantonale e lo svincolo
autostradale, mentre, in merito la viabilità interna, la rete stradale sarebbe
del tutto idonea ad assolvere le funzioni di servizio alla zona. Peraltro, essa
sostiene che i temuti problemi viari non sarebbero dovuti né al traffico
generato dal comparto in esame, né dal suo allacciamento, bensì dalla parziale
inadeguatezza della rete stradale in entrata a Cadenazzo, laddove la carreggiata
si restringe da quattro a due corsie. Infine, sempre dal profilo della
viabilità, il comparto in parola sarebbe servito in modo adeguato dai mezzi di
trasporto pubblici: autobus e ferrovia, ritenuto che la stazione delle FFS
sarebbe adiacente al comprensorio di riferimento. Da ultimo, la ricorrente fa
notare che, per quanto concerne il tema del disciplinamento delle attività
commerciali, il piano regolatore di Sant'Antonino dispone già per il comparto
in parola dell'art. 41 bis NAPR, fondato a suo tempo sugli art. 68 e 69 LALPT
(divenuti dal 1 giugno 2003 art. 71 e 71a LALPT, BU 2003, 183), inteso a porre
adeguati limiti e severe condizioni agli insediamenti di natura commerciale.
Tale norma, adottata nel 1987 e approvata l'anno successivo, sarebbe stata
ulteriormente adattata con una variante, approvata dal Consiglio di Stato nel
1999, e troverebbe riscontro nella revisione generale del piano regolatore
recentemente adottata dal legislativo di Sant'Antonino. Orbene, alla luce di
tale ordinamento, che recepisce e affronta le problematiche ambientali, viarie,
funzionali in senso generale, ecc., sollevate dal Governo in merito agli insediamenti
commerciali, non vi sarebbe la necessità di porre mano alla pianificazione, a
maggior ragione se questa, come nel caso, è di recente adozione. Nella
fattispecie, la modifica del piano regolatore comporterebbe anche una
violazione del principio della sicurezza giuridica e della stabilità del piano.
D.   La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità e i municipi di Sant'Antonino e di
Cadenazzo postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che
verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1
LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione
della ricorrente certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il
ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione
dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed
è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerate le questioni poste a
giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono
indispensabili.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di
istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di
pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può
inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della
pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il
diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque
non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri
due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente
da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità
durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, ad art. 27 n.
21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può
essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per
i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33
cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita all'art. 26 Costituzione federale della Confederazione
Svizzera (Cost., RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già
rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori
o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, in
particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il Consiglio di
Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di
obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente,
così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali. L'operato
del Governo è senz'altro sorretto da una valida base legale. Le questioni di
natura espropriativa esulano da questa procedura.
Va
precisato che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente in merito alla pretesa
carenza di una base legale
pianificatoria
, la zona di pianificazione
all'esame è volta con ogni evidenza a tutelare un processo pianificatorio che
dovrà sfociare in una pianificazione locale, intercomunale o cantonale, non
certo a salvaguardare la revisione delle schede del piano direttore (cfr. scheda
descrittiva, cifra 2, pag. 5). La scheda R8, di dato acquisito, che nel
frattempo è stata adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 (FU
63/2009, pag. 5841 segg.), a cui è stato fatto riferimento nella scheda
descrittiva della zona di pianificazione, ha funto, in questo caso, quale
studio preparatorio che fornisce indicazioni circa le problematiche che riguardano
i GGT, le conseguenti intenzioni e gli indirizzi pianificatori relativi
all'impostazione della pianificazione soggiacente, a dimostrazione, come
vedremo in seguito, della seria e concreta intenzione pianificatoria di mutare
l'ordinamento vigente da parte degli enti preposti alla pianificazione. Poco
importa quindi in questa sede, se questa scheda di piano direttore non sia
ancora entrata in vigore. Per contro, il fatto, come nel caso specifico della
pianificazione soggiacente relativa al vasto comparto di Sant'Antonino-Cadenazzo,
di attuare una valutazione integrata dal punto di vista ambientale, viario e
urbanistico, mediata dagli strumenti offerti dalla pianificazione del
territorio, non necessita di per sé stesso e di principio dell'avallo da parte
del piano direttore. Al sostegno di tale procedimento già bastano gli art. 1 e
3 LPT.
4.
L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione
presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine;
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d’utilizzazione
(piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego transitorio dello
strumento della zona di pianificazione (
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 25
seg.).
Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando
il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'Esecutivo,
che di principio non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art.
27 n. 27 seg.;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
5.   Nel caso
concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in narrativa,
la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da parte del
Cantone e dei comuni interessati della presenza di marcati segnali di costante
e progressivo deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e
ambientale che tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a
scapito quindi della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a
detrimento delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve
difatti sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt’oggi, dal profilo
edificatorio, sia in termini di disponibilità di terreni, sia di infrastrutture
dismesse, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli, ritenuto il
potenziale concesso dai piani regolatori in vigore. Il forte richiamo e
l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT, evidenzia
dunque il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi effetti
pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità urbanistica e
dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in altri comparti
del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe caratteristiche
territoriali e funzionali (cfr. ad esempio, Pian Scairolo e Piana di San
Martino). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte sfuggite
di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con l'impiego
di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici interessati. Peraltro,
la situazione della viabilità nel Piano di Magadino è già allo stato attuale
critica. A tale proposito, non va difatti trascurato che il comparto in parola
lambisce e si estende a nord del tracciato della strada cantonale
Camorino-Quartino, che attraversa il piano sulla sponda sinistra e che gli
funge d'accesso. Bocciato in votazione popolare il 30 settembre 2007 il credito
per la progettazione del collegamento stradale A2-A13, la cosiddetta
"variante '95", i problemi legati alla viabilità si concentrano e vanno
a gravare senza rimedio un tronco della strada cantonale determinante per
garantire la connessione tra il Locarnese e il Gambarogno con il resto del Cantone.
Gli importanti ed evidenti interessi regionali e cantonali in gioco non possono
tollerare di essere compromessi anche dagli effetti di una pianificazione
locale, come quelle attuali di Sant'Antonino e Cadenazzo per le attività lavorative,
atta ad aggravare indiscriminatamente il problema viario esistente. Già
soltanto per questo motivo, esse necessitano di essere modificate. Malgrado
l'insorgente sottostimi la situazione ambientale in cui versa il comparto,
anche lo stato dell'aria necessita di essere attentamente valutato in un
contesto di sistemazione complessiva nelle sue diverse componenti territoriali
e funzionali. Come rettamente adduce la Divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità, i commerci insediati nel comparto di riferimento hanno un
influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità dell'aria, giacché,
rispetto al tracciato dei vicini assi viari (strada cantonale Camorino-Quartino
e autostrada A2), contribuiscono in modo rilevante al superamento del limite
d'immissione per il diossido d'azoto (NO
2
) di 30
µ
g/m
3
, quale valore medio annuo, fissato
nell'allegato 7 dell'ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre
1985 (OIAt; RS 814.318.142.1). Difatti, le rilevazioni di NO
2
(cfr. Rapporto 2007 sulla qualità
dell'aria, pag. 62) effettuate dal campionatore passivo situato all'incirca nel
centro della zona commerciale di riferimento, precisamente a lato dello stabile
la Rotonda
, attestano un valore medio annuo d'immissione per il 2007
sensibilmente superiore (33
µ
g/m
3
) a quelli rilevati sulla strada
cantonale (25
µ
g/m
3
). D'altra parte, la continua e
crescente domanda di nuovi spazi commerciali in questo comparto ha messo in
luce come un approccio al singolo progetto, in occasione della procedura per il
rilascio della licenza edilizia, benché accompagnato da un esame d'impatto
ambientale, non consenta una valutazione complessiva della situazione ambientale
e viaria dell'intero settore di riferimento e del suo contesto. Da ciò, la necessità,
più che condivisibile, viste le problematiche evocate in ingresso, di
affrontare la questione dal profilo pianificatorio. Allo scopo di porre rimedio
a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla scorta delle competenze
acquisite in materia di insediamenti commerciali in questi ultimi vent'anni, il
Cantone, nell'ambito della revisione generale del piano direttore, ha messo a
punto la già evocata scheda R8, relativa ai grandi generatori di traffico –
GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8 aree potenzialmente in grado di
accogliere nuovi centri commerciali di una certa dimensione. In queste aree,
tra cui quella qui all'esame, dovranno essere definiti limiti di contenibilità
ammissibili in funzione di adeguati criteri funzionali (viari), ambientali e
urbanistici, per il dettaglio dei quali si rimanda al testo della suddetta
scheda di piano direttore. Questi criteri fungono anche da indirizzi chiave per
l'impostazione della pianificazione dell'utilizzazione che dovrà seguire e,
come tali, a questo stadio, bastano ad assodare l'intenzione pianificatoria e
l'interesse pubblico a mutare l'ordinamento vigente. Intenzione pianificatoria,
peraltro, chiaramente supportata dalle affermazioni degli esecutivi dei comuni
di Sant'Antonino e Cadenazzo (cfr. rispettive risposte 14 gennaio 2008), interessati
dalla zona di pianificazione.
La rilevanza sul piano
territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto perché riguarda
comprensori attribuiti dalle pianificazioni locali alle zone edificabili,
richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che
potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo
svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata
che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
6.   Accertato
l'interesse pubblico alla modifica delle pianificazioni comunali in oggetto, la
lamentata violazione del principio della stabilità dei piani risulta priva di
fondamento, fermo restando che in riferimento ad un piano regolatore, quale
quello del comune di Sant'Antonino, approvato in prima battuta il 18 maggio
1977 e in seconda fase il 5 novembre 1980, possa esserci ancora spazio per
addurre questo tipo di censura (art. 41 cpv. 1 LALPT). Certo, l'insorgente
rileva che il 29 settembre 1999 è stata approvata una variante del piano
regolatore, che disciplinava le grandi superfici di vendita ed esposizione
(art. 41 bis NAPR). Normativa, che è stata poi ripresa nella revisione generale
del piano regolatore, adottata dal legislativo comunale il 14 luglio 2008. Ora,
questa pianificazione è ancora pendente per approvazione davanti al Consiglio
di Stato, il quale dovrà semmai verificare se essa si armonizza con gli
intendimenti perseguiti dalla zona di pianificazione. Comunque sia, il processo
pianificatorio tutelato dalla misura in contestazione, che deve essere
necessariamente condotto in maniere unitaria, non riguarda soltanto il
territorio di Sant'Antonino, bensì anche quello di Cadenazzo, che dispone
attualmente di una pianificazione anch'essa assai vetusta, entrata in vigore il
13 dicembre 1989.
7.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto
alle circostanze concrete, la zona di pianificazione risulta ragionevole,
idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse,
questa misura violerebbe il principio della proporzionalità.
7.1. A
tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell’avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati. Il comparto
così circoscritto forma difatti un’unità omogenea dal profilo sia territoriale,
che funzionale, di cui i fondi della ricorrente, situati all'apice nord-est,
fanno parte integrante e sono direttamente interessati dalle problematiche che
investono l’intero comprensorio di riferimento. In particolare, proprio perché
non ancora edificato, il vasto mapp. 158 contribuisce senz’altro ad incidere
sull’assetto e la funzionalità della programmata pianificazione salvaguardata
dalla misura in contestazione. Pianificazione che, va ricordato, il
provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intralci di
sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se
le superfici dell’insorgente, ora bloccate, verranno e in quale misura effettivamente
toccate. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare eccedere
queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito
d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
7.2. Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento
pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. È questo lo strumento eletto per simili evenienze. Occorre tuttavia distinguere
l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio
da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui la ricorrente avversa
l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non sono ammissibili in
questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel corso della procedura
di adozione della pianificazione allo studio, che essa potrà proporre
osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista,
come in parte già evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure
necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso
specifico di programmare il riassetto di un comparto di tale importanza, per di
più di valenza regionale, con apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni,
e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo
pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai
proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato
attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve
in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la
definizione dell'assetto territoriale di una porzione importante del Piano di Magadino,
che non può essere vanificata inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo
caso. Va inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito
negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et
simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un
intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità
competente, conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione,
a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre
di un vincolo i cui effetti sono limitati nel tempo e considerando l'importanza
della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore
dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è
proporzionata al sacrificio imposto alla ricorrente.
8.   In
conclusione, la zona di pianificazione all’esame risulta nel suo complesso
sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse
pubblico e rispettosa del principio della proporzionalità.
9.   La misura
impugnata non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata
dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il
principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente
limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare
zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.
L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in
concreto, i motivi per includere nel perimetro della zona di pianificazione
anche i fondi della ricorrente sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come
vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va comunque
precisato che, al pari dei terreni dell'insorgente, i fondi non ancora
edificati costituiscono quasi la metà delle superfici interessate dalla zona di
pianificazione.
10.   Per tutti i
pregressi motivi, il ricorso deve, dunque, essere integralmente respinto. La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente
(art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti
gli art. 8, 26, 36 Cost. fed., 27 LPT, 41, 58 segg. LALPT, 8, 13 segg. LPAmb,
allegato 7 OIAt, 18, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 2'000.- (duemila).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario