ti_gerichte · 52.2007.200 · 2007-07-31 · it
Annullamento concorso

Annullamento concorso

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.07.2007 52.2007.200
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.07.2007 52.2007.200
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.07.2007 52.2007.200

Annullamento concorso

Incarto n.
52.2007.200
52.2007.209
Lugano
31 luglio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
b)
18 giugno 2007
RI 1
, ,
rappr. da__________, ,
21 giugno 2007 del
CO 1,
,
rappr. dall'ing. __________, ,
contro
le decisioni 6 giugno 2007 del Consiglio di Stato
(n. 2805 e 2806) che:
a.
escludono dall'aggiudicazione
le offerte inoltrate dai ricorrenti nel concorso indetto per aggiudicare le
attività di sorveglianza e di monitoraggio geodetico dei lavori di scavo della
galleria __________;
b.
annulla il concorso riservandosi
di assegnare la commessa mediante incarico diretto;
viste le risposte:
-      2 luglio 2007
dell'ULSA;
-      9 luglio 2007 del CO 1;
-    11 luglio 2007 della
Divisione delle costruzioni;
al ricorso del RI 1 (a);
-      2 luglio 2007
dell'ULSA;
-    11 luglio 2007 del
consorzio __________;
-    11 luglio 2007 della
Divisione delle costruzioni;
al ricorso del CO 1;
preso atto:
-
delle osservazioni 23
luglio 2007 del RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 20
febbraio 2007 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso,
retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) ed impostato
secondo la procedura libera, volto ad aggiudicare le attività di sorveglianza e
di monitoraggio geodetico dei lavori di scavo della galleria __________.
La posizione 224.100 delle disposizioni
particolari del capitolato CPN 102 stabiliva che la commessa sarebbe stata
assegnata al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri d'aggiudicazione
e fattori di ponderazione:
- Prezzo                                                  50%
- Attendibilità dell'importo offerto         20%
- Analisi del mandato                            20%
- Referenze del personale chiave        10%
La posizione 224.250 stabiliva che
con il
criterio "Referenze del personale chiave" si intendono valutare le
referenze del personale previsto per il progetto. In particolare verranno
valutate le referenze del capo progetto e dei responsabili delle squadre.
In
quest'ottica, la posizione 252.120 chiedeva ai concorrenti di indicare nella
relazione tecnica il numero di squadre messe a disposizione e le referenze del
personale chiave (lett. a n. 1.1), nonché il
curriculum vitae
dei
responsabili dedicati al progetto.
La posizione in questione specificava ulteriormente
che
la compilazione carente o l'allestimento incompleto di uno o più documenti
richiesti dal bando di gara sarà considerato come una mancata consegna del
documento stesso. Di conseguenza l'offerta verrà estromessa dalla procedura
d'aggiudicazione.
Alla pos. 228.300 il capitolato stabiliva
inoltre che
con riferimento all'art. 55 RLCPubb/CIAP il committente si
riserva di non deliberare i lavori qualora l'importo dell'offerta non sia
coperto dal credito o il rapporto costo-beneficio non sia più sostenibile. A
tale scopo il committente deposita presso la Cancelleria dello Stato in busta
chiusa e sigillata, un preventivo quale importo massimo di spesa che intende
sopportare per i lavori in oggetto del presente appalto. Il committente si riserva
di non deliberare qualora gli importi delle offerte ricevute superino il preventivo
depositato. La busta contenente il preventivo non verrà aperta, ma sarà messa a
disposizione del Tribunale cantonale amministrativo in caso di ricorso contro
un'eventuale decisione di annullamento.
La pos. 238.400 precisava inoltre che
il
committente si riserva di non prendere in considerazione per un'eventuale
delibera le offerte che superano il preventivo depositato di cui alla pos.
238.300.
B.   Nel termine
prestabilito, sono pervenute al committente soltanto le offerte dei consorzi
qui ricorrenti: __________ di fr. 795'208.40 e __________ di fr. 959'931.90.
Prima di aprirle, il committente ha depositato in busta chiusa e sigillata
mediante la firma dei presenti, il preventivo di spesa che era disposto
sopportare quale importo massimo.
Previa valutazione, con decisioni 6 giugno
2007 il Consiglio di Stato ha escluso entrambe le offerte dall'aggiudicazione
ed annullato il concorso, riservandosi di procedere mediante incarico diretto.
L'offerta del RI 1 è stata esclusa perché supera la spesa massima che il
committente era disposto a sopportare. Quella del CO 1 è invece stata
estromessa perché non erano allegate le referenze del personale previsto per le
squadre 3 e 4 ed il
curriculum vitae
dei responsabili dedicati al progetto.
C.   Contro le
predette decisioni, entrambi i consorzi sono insorti davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, sollecitandone l'annullamento. Il RI 1 chiede di
essere riammesso e che la commessa gli sia aggiudicata. Il CO 1 postula invece
il rinvio degli atti al committente per nuova decisione.
a. Il RI 1 attribuisce l'elevato prezzo
della sua offerta alle esigenze particolarmente severe poste dal committente in
fatto di precisione delle misurazioni ed alla richiesta di tenere costantemente
a disposizione un picchetto per il monitoraggio sull'arco di quattro anni. Revoca
in dubbio l'attendibilità del preventivo allestito dal committente.
b. Il CO 1, dal canto suo, osserva anzitutto
di essersi limitato ad indicare soltanto le referenze dei responsabili delle
due squadre principali. Le squadre 3 e 4 menzionate dall'offerta erano soltanto
di riserva. Sostiene inoltre di aver indicato il
curriculum vitae
dei
responsabili dedicati al progetto nell'apposito formulario allegato al modulo
d'offerta, che conterrebbe anche le referenze per le persone sopra menzionate.
D.   All'accoglimento
dei ricorsi si è opposta la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del
territorio, contestando in dettaglio le tesi dei ricorrenti con argomenti che
saranno discussi nei seguenti considerandi.
Il RI 1 ha a sua volta chiesto il rigetto dell'impugnativa
del CO 1.
In relazione al ricorso del RI 1, il CO 1 si
è invece rimesso al giudizio del tribunale.
E.   Dalla busta
sigillata contenente il preventivo allestito dal committente è emerso che per i
lavori messi a concorso lo Stato era disposto a sopportare una spesa massima di
fr. 956'000.00. Prendendo posizione su questo riscontro, il RI 1 ha anzitutto
contestato che si tratti di un preventivo. In replica alle osservazioni del
committente il consorzio ricorrente ha ribadito ed ulteriormente sviluppato le
tesi sostenute con il ricorso, confermandosi nelle conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 LCPubb.
In quanto partecipanti alla gara, entrambi i consorzi sono legittimati a contestare
la decisione che esclude le rispettive offerte dall'aggiudicazione. In caso di
accoglimento delle loro impugnative saranno legittimati anche a ricorrere
contro la decisione di annullare la gara. Con questa precisazione, i ricorsi,
tempestivi, sono ricevibili in ordine.
1.2. Avendo il medesimo fondamento, le
impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla
base degli atti (art. 18 PAmm). I fatti rilevanti per il giudizio non sono
controversi. Non occorre dunque procedere all'assunzione di prove. Nemmeno gli
insorgenti sollecitano del resto particolari atti istruttori.
2.   Ricorso __________
2.1. La posizione 224.250 delle disposizioni
particolari CPN 102 stabiliva che
con il criterio "Referenze del
personale chiave" si intendono valutare le referenze del personale
previsto per il progetto. In particolare verranno valutate le referenze del
capo progetto e dei responsabili delle squadre.
A tale scopo, i concorrenti
dovevano indicare nella relazione tecnica:
-  il numero di squadre messe a disposizione e le referenze del
personale chiave (pos. 252.120 lett. a n. 1.1);
-  il
curriculum vitae
dei responsabili dedicati al progetto
(pos. 252.120 lett. e).
La posizione in oggetto avvertiva i
concorrenti che
la compilazione carente o l'allestimento incompleto di uno o
più documenti richiesti dal bando di gara sarà considerato come una mancata
consegna del documento stesso. Di conseguenza l'offerta verrà estromessa dalla
procedura d'aggiudicazione.
L'elenco prezzi, contenuto nella
documentazione di gara messa a disposizione dei concorrenti, comprendeva
quattro formulari da compilare, suddivisi in:
-  una prima parte, riservata alle seguenti informazioni:
nome,
cognome, anno di nascita, conoscenze linguistiche, appartenenza ad associazioni
professionali, inizio dell'attività nel campo dell'ingegneria civile, studio di
appartenenza, impiego nel corso degli ultimi due anni e conoscenza del luogo
.
-  una seconda parte, destinata all'indicazione di tre
oggetti di
referenza personali
, con le seguenti specifiche:
denominazione
dell'opera, committente, incarico/funzione nel progetto, anno di progettazione,
anno di realizzazione, costo indicativo dell'opera, onorario ing. civile in %
.
Il primo dei quattro formulari recava
l'intestazione
capoprogetto.
Gli altri tre formulari erano invece
riservati ai responsabili delle squadre di misurazione. Due di questi recavano
l'intestazione
responsabile squadra 1 e responsabile squadra 2
. Il terzo
era invece intestato
responsabile squadra n. ....
2.2. Il CO 1 ha allegato alla sua offerta un
organigramma che designava l'ing. __________ quale capoprogetto, rispettivamente
l'ing. __________ quale sostituto. Per i lavori di misurazione il documento
prevedeva inoltre l'allestimento di quattro squadre, due principali e due di
riserva, dirette rispettivamente dall'ing. __________ (squadra 1), da __________
(squadra 2), da __________ (squadra 3) e dell'ing. __________ (squadra 4).
Il formulario del capoprogetto, annesso
all'elenco prezzi, era debitamente compilato. Per il sostituto del capoprogetto
non era invece annesso alcun formulario. I formulari dei responsabili delle
squadre erano compilati soltanto per le prime due squadre, dirette dall'ing. __________
e da __________. Per le squadre di riserva (3 e 4) mancava invece qualsiasi
ulteriore specificazione.
All’offerta non era infine allegato alcun particolare
curriculum vitae
.
2.3. Con la prima delle decisioni qui
impugnate, il Consiglio di Stato ha escluso l’offerta del CO 1, ritenendo che la
mancanza dei formulari relativi ai responsabili delle squadre di riserva e dei
curriculum
vitae
dei responsabili dedicati al progetto (persone chiave) disattendesse
la prescrizione di gara sancita dalla pos. 252.120 del capitolato. Il ricorrente
contesta questa deduzione, sostenendo che i
curriculum vitae
del
capoprogetto e dei responsabili delle squadre sarebbero costituiti dai formulari
allegati all'elenco prezzi, debitamente compilati ed allegati alla sua offerta.
Gli allegati che i concorrenti dovevano
inoltrare assieme all'elenco prezzi erano definiti dalla pos. 252
Allegati
dell'imprenditore
delle disposizioni particolari CPN 102. La pos. 252.100
specificava che per allegati dell'imprenditore si intendono i documenti da
inoltrare con il capitolato d'appalto o con l'elenco prezzi.
Le posizioni successive (252.110 e 252.120)
definiscono in pratica due diverse categorie di allegati dell'imprenditore. La
prima categoria (pos. 252.110) comprende le dichiarazioni comprovanti
l'avvenuto pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Per questi documenti era
previsto che
in caso di mancanza (...) il committente li richiede,
entro
un termine perentorio.
La seconda categoria (pos. 252.120) comprendeva
invece i seguenti allegati:
(a)
relazione tecnica
suddivisa nei seguenti
punti:
1.
Organizzazione
1.1.    Struttura dell'offerente
(organigramma) con il n. di squadre messe a disposizione e le referenze del
personale chiave
1.2.    Prontezza d'intervento e gestione
del picchetto
2.  Svolgimento
2.1.  (...)
3.  Analisi del mandato
(b) eventuale
atto di costituzione di
consorzio
(...)
(c) lista delle
referenze
comprovanti
l'idoneità dell'offerente
(e)
curriculum vitae
dei responsabili
dedicati al progetto.
Per questa seconda categoria di allegati
dell'imprenditore, la pos. 252.120 stabiliva esplicitamente che
la
compilazione carente o l'allestimento incompleto di uno o più documenti
richiesti dal bando di gara sarà considerato come una mancata consegna del
documento stesso. Di conseguenza l'offerta verrà estromessa dalla procedura
d'aggiudicazione.
Dalle posizioni 252.110 e 252.120 emerge che
il
curriculum vitae
richiesto dal committente doveva essere costituito
da un documento a sé stante, allestito dal concorrente, allegato all'elenco
prezzi, debitamente compilato e comprendente le usuali informazioni biografiche
sui responsabili dedicati al progetto. Trattandosi di un documento da allegare
all'elenco prezzi, il
curriculum vitae
non poteva di per sé essere
costituito dal formulario riservato al
capoprogetto
contenuto in tale
elenco. La presenza di tale formulario nella documentazione di gara era
tuttavia atta ad indurre in errore i concorrenti, che, in assenza di qualsiasi
altra funzione ad esso attribuibile, potevano in buona fede ritenere che fosse destinato
a fungere da
curriculum vitae
. È ben vero che le indicazioni chieste da
questo formulario corrispondono soltanto in parte alle informazioni solitamente
contenute in un
curriculum vitae
, ma non si può ignorare che il
documento era abbinato agli analoghi formulari riservati ai responsabili delle
squadre di misurazione, che il committente ha comunque tenuto in considerazione
per valutare le offerte dal profilo delle referenze. In tali circostanze, appare
contrario ai principî di proporzionalità e dell'affidamento escludere dalla
gara un concorrente che, in buona fede, ha ritenuto che per rispondere all'esigenza
di allegare un
curriculum vitae
dei responsabili del progetto, sancita
dalla pos. 252. 120 delle disposizioni particolari CPN 102, fosse sufficiente compilare
il formulario relativo al capoprogetto allegato all'elenco prezzi.
Fondata e rilevante è invece l'irregolarità
ritenuta dal committente nella misura in cui è riferita al sostituto del
capoprogetto (ing. __________) ed ai responsabili delle squadre di misurazione di
riserva (3 e 4). La previsione di impiegare questi collaboratori soltanto come
rimpiazzanti non esimeva comunque il ricorrente dall'obbligo di compilare i
relativi formulari allegati all'elenco prezzi, indicando soprattutto le referenze
personali da essi vantate. Né tale conclusione può essere tratta dal fatto che
la pos. 143.270 esigeva di disporre di un minimo di due squadre. Il modulo non
numerato annesso all'elenco prezzi richiamava chiaramente l'obbligo del
concorrente di compilare un formulario per ognuna delle squadre di misurazione
previste, indipendentemente dal fatto che fossero soltanto di riserva.
L'indicazione contenuta nell'organigramma
del ricorrente, che prevede un sostituto capoprogetto e due squadre di riserva,
non era d'altro canto casuale e fine a sé stessa, ma era destinata a conseguire
una miglior valutazione dell'offerta dal profilo delle referenze del personale
chiave (cfr. pos. 224.250).
Immune da violazioni del diritto appare
dunque da questo profilo la decisione del committente di escludere il CO 1
dalla gara, per insufficienza della documentazione richiesta dalla pos. 252.120,
che ha allegato all'offerta.
3.   RI 1
3.1. Alla pos. 228.300 il capitolato
stabiliva inoltre che
con riferimento all'art. 55 RLCPubb/CIAP il
committente si riserva di non deliberare i lavori qualora l'importo
dell'offerta non sia coperto dal credito o il rapporto costo-beneficio non sia
più sostenibile. A tale scopo il committente deposita presso la Cancelleria
dello Stato in busta chiusa e sigillata, un preventivo quale importo massimo di
spesa che intende sopportare per i lavori in oggetto del presente appalto. Il
committente si riserva di non deliberare qualora gli importi delle offerte
ricevute superino il preventivo depositato. La busta contenente il preventivo
non verrà aperta, ma sarà messa a disposizione del Tribunale cantonale amministrativo
in caso di ricorso contro un'eventuale decisione di annullamento.
La pos.
238.400 ribadiva ulteriormente che
il committente si riservava di non
prendere in considerazione per un'eventuale delibera le offerte che superano il
preventivo depositato di cui alla pos. 238.300.
Dalla busta sigillata, depositata presso la
Cancelleria dello Stato, aperta in questa sede, è emerso che per i lavori oggetto
della commessa in esame lo Stato era disposto a sopportare un importo massimo
di spesa di fr. 956'000.00. Il preventivo allestito internamente dal
committente per valutare le offerte dal profilo dell'attendibilità dei prezzi
ammonta invece a fr. 812'105.60.
3.2. Con la seconda decisione qui impugnata,
il Consiglio di Stato ha escluso dall'aggiudicazione l'offerta del RI 1 di fr.
959'109.60 perché superava (
Δ
+: fr. 3'109.60) il tetto di spesa preventivamente fissato.
Il RI 1, che inoltrando la propria offerta
ha accettato le condizioni del concorso (art. 40 cpv. 2 RLCPubb/ CIAP),
contesta in sostanza l'attendibilità del preventivo palesato con l'apertura della
busta depositata. A sostegno delle sue tesi, l'insorgente sottolinea gli
ingenti costi che verrebbero provocati dalle esigenze di precisione delle misurazioni
fissate dal committente e dall'obbligo di predisporre un servizio di picchetto
attivo 24 ore su 24 per quattro anni.
Per principio non si può negare al
concorrente il diritto di contestare in sede di ricorso contro la decisione di
aggiudicazione prescrizioni di gara che non ha potuto contestare al momento
della pubblicazione del bando (art. 38 cpv. 3 LCPubb). In casi come quello in
esame, ove il committente ha depositato in busta chiusa tanto l'importo massimo
di spesa che è disposto a sopportare, quanto il preventivo allestito
internamente per valutare l'attendibilità dei prezzi delle offerte, va quindi
riconosciuto al singolo concorrente il diritto di contestare tali dati nell'ambito
di un ricorso contro la decisione di aggiudicazione.
La contestazione di questi elementi non
soggiace tuttavia a libero esame da parte del Tribunale cantonale amministrativo.
Per l’art. 61 PAmm, questo tribunale deve limitarsi a verificare che questi
dati non integrino gli estremi dalla violazione del diritto, segnatamente in
quanto procedenti da un esercizio abusivo del vasto potere d'apprezzamento che
l'ordinamento delle commesse pubbliche riconosce al committente nell'ambito
della predeterminazione delle regole del concorso.
Controverso in concreto non è il preventivo
allestito internamente dal committente per valutare l'attendibilità dei prezzi
delle offerte, ma l'importo massimo di spesa (fr. 956'000.00), che questi si è
dichiarato disposto a sopportare per i lavori messi a concorso, riservandosi di
escludere le offerte che superano questo limite.
Ora, le censure sollevate dal RI 1 non permettono
di ritenere che il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto
il profilo dell'abuso di potere, per aver fissato un importo massimo di spesa
sopportabile talmente basso da rendere impossibile la presentazione di offerte
in grado di evitare l'esclusione
in limine.
Prova ne è che il CO 1 ha
inoltrato un'offerta di fr. 795'208.40, che si avvicina al preventivo interno
del committente (fr. 812'105.60), mentre la stessa offerta del RI 1 supera di
poco il limite in contestazione. Nei primi quattro blocchi di posizioni, le
offerte dei due ricorrenti non presentano sostanziali divergenze. L'offerta del
RI 1 è anzi leggermente più conveniente:
__________
__________
Regie
76'500.00
63''750.00
Messa in opera della rete geodetica
17'880.00
29'000.00
Misurazioni geodetiche
579'661.25
538'780.00
Supplementi
60'000.00
96'600.00
Totale parziale
734'041.25
728'130.00
Le particolari esigenze di precisione poste
dal committente non sono dunque tali da far apparire lesivo del diritto,
siccome insostenibile, il limite di spesa in contestazione.
Le offerte divergono per contro in misura
rilevante dal profilo delle prestazioni previste alla voce
Sicurezza
:
__________
__________
Sicurezza
5'000.00
164'000.00
Per il RI 1 si tratterebbe di prestazioni
non comprese negli atti d'appalto, che a suo avviso si renderebbero. necessarie
al fine di rispettare l'Ordinanza sui lavori di costruzione (OLCostr). In pratica,
occorrerebbe disporre di un terzo uomo in seno alle squadre di misurazione per
garantire la sicurezza dei collaboratori in particolare laddove operano in
mezzo al traffico.
Le considerazioni sviluppate in proposito
dal ricorrente non permettono tuttavia di concludere che il committente abbia
sottovalutato questo aspetto in misura talmente importante da incorrere in una
violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere, per aver fissato
un importo massimo di spesa talmente basso da precludere ai concorrenti
qualsiasi possibilità di inoltrare offerte in grado di conseguire l'aggiudicazione.
La previsione di impiegare squadre di due soli operatori, formulata dal
committente e dal CO 1, non appare insostenibile soltanto perché il ricorrente,
oltre che un'adeguata sicurezza ai collaboratori operanti in condizioni di
traffico, intende garantire una precisione massimale dei rilievi, in qualsiasi
momento, attraverso l'inserimento di un terzo addetto nelle squadre di
misurazione.
Apparendo il limite di spesa fissato dal
committente sostanzialmente immune da violazioni del diritto, anche la decisione
del Consiglio di Stato di escludere l'offerta del RI 1 resiste dunque alla critica.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, ritenuto che l'assegnazione della
commessa secondo la procedura d'incarico diretto non è che la conseguenza della
mancanza di offerte suscettibili di conseguire l'aggiudicazione, i ricorsi
vanno dunque respinti.
La tassa di giustizia è suddivisa in parti
uguali fra i concorrenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37, 38 LCPubb; 3, 18, 28, 60,
61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 4'000.- è suddivisa in parti uguali fra i ricorrenti.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario