ti_gerichte · 38.2012.77 · 2012-03-07 · it

Negato ILR a ditta del settore commercio + posa pavimenti.Correlata a edilizia(applic.stessi criteri giurispr.). Differim.termini voluto da committente,mancate delibere di lavoro pubbl.e priv.,concorr.accresciuta,tasso cambio fr./euro(fissato da tempo a fr.1.20)=normale rischio aziendale

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 29.05.2013 38.2012.77
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 29.05.2013 38.2012.77
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 29.05.2013 38.2012.77

Raccomandata
Incarto n.
38.2012.77
DC
/
sc
Lugano
29 maggio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 12 dicembre 2012
di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 13
novembre 2012 emanata da
Sezione del lavoro,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su opposizione 18 giugno 2012 la Sezione del lavoro ha modificato la
propria decisione del 7 marzo 2012 e non si è opposta al versamento di
indennità per lavoro ridotto alla ditta RI 1, attiva nel commercio e la posa di
pavimenti, per il periodo dal 1° febbraio al 30 aprile 2012, rilevando:
"
(…)
In concreto, considerati i motivi addotti
dall'opponente appare plausibile ritenere che l'apprezzamento straordinario del
franco abbia influenzato in modo determinante l'andamento negativo delle
ordinazioni. Sulla base dei dati forniti dalla ditta in parola, risulta infatti
che la cifra d'affari relativa al periodo febbraio - aprile 2012 (CHF 81'819)
in raffronto alla media del quadriennio precedente (329'950)
, abbia subito una riduzione del
75%,
superando pertanto la percentuale fissata dalla giurisprudenza (25%), al
raggiungimento della quale non è più possibile parlare di fluttuazione normale
dell'attività aziendale
Visto quanto precede, ritenuto inoltre come il
calo delle ordinazioni si sia manifestato nel semestre successivo al repentino
cambiamento valutario, la perdita di lavoro invocata è da ritenersi
imprevedibile e non calcolabile in anticipo. La medesima va pertanto
considerata - almeno inizialmente - straordinaria, motivo per cui appare
giustificato accogliere l'opposizione in esame. In caso di presentazione di
un'ulteriore domanda la situazione sarà oggetto di una nuova valutazione.
(…)" (Doc. 8)
1.2.   Il 28 agosto
2012 la ditta RI 1 ha inoltrato un preannuncio per lavoro ridotto, al 50%, per
6 lavoratori nel periodo dal 1° settembre al 30 novembre 2012.
La ditta
ha così motivato l'introduzione del lavoro ridotto:
"
(…)
-   Mercato settore parquet retrocesso notevolmente e al momento
stagnante (il mercato tende verso la posa delle piastrelle in quanto più
economiche).
-   Congiuntura economica molto difficoltosa.
-   Ordini non concretizzati.
-   Importanti offerte effettuate che potrebbero essere confermate
nel breve termine.
-   Mancata concretizzazione di commesse
pubbliche.
-   Franco svizzero forte (edificazioni-ristrutturazioni in loco da
parte di clienti stranieri dipendenti dal cambio euro/franco). (…)" (Doc.
6)
1.3.   Con
decisione su opposizione del 13 novembre 2012, confermando la decisione del 24
settembre 2012 (cfr. Doc. 3), la Sezione del lavoro ha negato il diritto ad
indennità per lavoro ridotto in quanto la perdita di lavoro è da ascrivere a
circostanze rientranti nel normale nel normale rischio aziendale (cfr. Doc.
A1).
1.4.   Contro la
decisione su opposizione la ditta RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al
TCA. Dopo avere rilevato di esistere dal 1978 e di avere beneficiato di
indennità per lavoro ridotto solo nel periodo dal 1° febbraio al 30 aprile
2012, la ditta ha negato che si tratta di normale rischio aziendale,
sottolineando di essere invece confrontata "con un'improvvisa diminuzione
delle ordinazioni", aggiungendo che "non vi siano dei ritardi dovuti
a, per esempio, ricorsi di enti pubblici o privati contro domande di
costruzione e/o fermo di lavori presso eventuali nostri diretti mandatari"
(Doc. I).
L'azienda
ha inoltre rilevato che la diminuzione della cifra d'affari è considerevole ed
esula dal normale rischio aziendale (cfr. Doc. I).
1.5.   Nella sua
risposta del 9 gennaio 2013 la Sezione del lavoro propone di respingere il
ricorso e osserva in particolare:
"
(…)
C
onsiderato che la
ricorrente non porta nuovi argomenti, ci si riconferma nella nostra
p
osizione secondo cui, i motivi alla base
della richiesta di indennità per lavoro ridotto peraltro gli stessi indicati
nel precedente preannuncio di lavoro ridotto 19 gennaio 2012, doc. 8), ovvero,
la notevole retrocessione del mercato nel settore del parquet, la congiuntura
economica difficoltosa, gli ordini non concretizzati, le importanti offerte in
sospeso, la mancata concretizzazione di commesse pubbliche (questo motivo è
stato indicato esclusivamente nel preannuncio 28.08.2012), la forza del franco
(doc. 6), rientrino in generale nel normale rischio aziendale. In particolare,
come indicato nella querelata decisione, per quanto riguarda il motivo della
crisi, osserviamo che, visto come essa si sia verificata nel 2009, la perdita
di lavoro, a distanza di 3 anni, non può più dirsi imprevedibile ed
eccezionale. Così come pure per quanto attiene alla forza del franco sull'euro,
si sottolinea che è ormai da oltre un anno che il tasso di cambio è stato
fissato a CHF 1.20 e considerato che da tempo si è stabilizzata questa
situazione valutaria, non è più possibile considerare la forza del franco
sull'euro, un motivo straordinario ed imprevedibile.
(…)" (Doc. III)
1.6.   Il 21
gennaio 2013 la ditta ha formulato ulteriori osservazioni (cfr. Doc. V), alla
quale la Sezione del lavoro ha risposto il 4 febbraio 2013 (cfr. Doc. VII).
in
diritto
2.1.   I
presupposti del diritto all'indennità per lavoro ridotto sono regolati all'art.
31 LADI.
Questa
disposizione prevede esaustivamente (cfr. DTF 119 V 36) quattro condizioni
materiali, espresse positivamente, e tre condizioni personali, espresse
negativamente, per potere beneficiare dell'indennità per lavoro ridotto.
Le
condizioni positive sono enumerate al cpv. 1 dell'art. 31 LADI secondo cui i
lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è
integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se:
"
a.   sono
soggetti all'obbligo di contribuzione all'assicurazione contro           la disoccupazione
e non hanno ancora raggiunto l'età minima per l'obbligo di contribuzione nell'AVS;
b.   la perdita di
lavoro è computabile (art. 32);
c.   il rapporto di
lavoro non è stato disdetto;
d.   la perdita di
lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile           che con la
diminuzione del lavoro potranno essere conservati i   loro posti di
lavoro."
Secondo
il cpv. 1
bis
in vigore dal 1° luglio 2003 per verificare i
presupposti del diritto di cui al cpv. 1 lett. d, in casi eccezionali può
essere effettuata un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione.
I
requisiti appena esposti devono essere adempiuti nella loro totalità.
Le
condizioni negative sono stabilite all'art. 31 cpv. 3 LADI, secondo cui non
hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto:
"
a.   i lavoratori, la cui perdita di lavoro non è determinabile o il
cui      tempo di lavoro non è sufficientemente controllabile;
b.   il coniuge del
datore di lavoro occupato nell'azienda di     quest'ultimo;
c.   le persone che,
come soci, compartecipi finanziari o membri di un organo decisionale supremo
dell'azienda, determinano o       possono influenzare risolutamente le
decisioni del datore di                                        lavoro, come
anche i loro coniugi occupati nell'azienda."
2.2.   Secondo
l'art. 32 cpv. 1 LADI:
"
Una perdita di lavoro è computabile se:
a. è dovuta a motivi
economici ed è inevitabile e
b. per ogni periodo
di conteggio è di almeno il 10 per cento delle
ore di lavoro
normalmente fornite in complesso dai lavoratori        dell'azienda."
Per
l'art. 33 cpv. 1 LADI non è invece computabile una perdita di lavoro:
"
a. se è dovuta a misure d'organizzazione aziendale, come lavori di pulizia,
di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre
interruzioni dell'esercizio, usuali e
ricorrenti, oppure a circostanze
rientranti nella sfera normale del
rischio aziendale del datore di
lavoro;
b. se è usuale nel
ramo, nella professione o nell'azienda oppure se è           causata da
oscillazioni stagionali del grado d'occupazione;
c. in quanto cada in
giorni festivi, sia cagionata da vacanze aziendali           o sia fatta valere
soltanto per singoli giorni immediatamente prima        o dopo giorni festivi o
vacanze aziendali;
d. se il lavoratore
non accetta il lavoro ridotto e dev'essere pertanto rimunerato secondo il
contratto di lavoro;
e. in quanto
concerne persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da
un rapporto di tirocinio o al servizio di              un'organizzazione per
lavoro temporaneo oppure;
f.  se è la
conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell'azienda            in cui
lavora l'assicurato."
Scopo
delle citate norme é di evitare la traslazione delle spese inerenti i rischi
aziendali all’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. Messaggio del
Consiglio federale del 2 luglio 1980, in FF 1980 III pag. 531; cfr. pure il Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, “Efficacia
delle indennità per lavoro ridotto”, in FF N. 10, 16 marzo 1999, pag.
1628-1643).
2.3.   Secondo
l'art. 33 cpv. 1 LADI non è computabile la perdita di lavoro dovuta a circostanze
rientranti nella sfera normale del rischio aziendale. Per "normale rischio
aziendale" si intende il pericolo di subire delle perdite per motivi
legati alla sfera interna dell'azienda (ad esempio: difetti nei macchinari,
problemi con il personale, errori di organizzazione) o per motivi esterni (ad
esempio la situazione del mercato), che ogni impresa ha e che è di conseguenza
in grado di calcolare o di prevenire o combattere con opportune contromisure
(cfr. G. Gerhards: "Kommentar zum Arbeitslosenversicherung (AVIG)",
Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. I, pag. 426-428; STFA C 264/03 del
2 dicembre 2004; STFA C 189/02 del 15 marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2002
pag. 59, DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA 1999 pag. 48 e 204;
DLA 1998 pag. 290; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b, pag. 58; DLA 1995 pag.
117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Infatti,
la giurisprudenza federale ha stabilito che le perdite di lavoro che possono
colpire ogni datore di lavoro rientrano nei rischi normali dell’azienda e
devono di regola essere assunti da quest’ultima. Soltanto se esse presentano un
carattere eccezionale o straordinario conferiscono un diritto all’indennità per
lavoro ridotto (cfr. STFA C 121/05 dell’11 agosto 2005; STFA C 189/02 del 15
marzo 2004; SVR 2003 ALV Nr. 9; DLA 2000 pag. 53, consid. 4b, pag. 57 e 58; DLA
1999 pag. 204, consid. 2a, pag. 206; DLA 1996/1997 pag. 54, consid. 2b aa),
pag. 58; DLA 1995 pag. 117, consid. 1b, pag. 119 e 120).
Nella
citata sentenza C 189/02 del 15 marzo 2004, relativa ad una ditta attiva nel
settore delle materie plastiche, più precisamente nella produzione di lastre in
bicarbonato, che aveva introdotto il lavoro ridotto adducendo che la continua
fluttuazione dei prezzi, sia per quanto concerne la materia prima, come pure
per il prodotto finito, avrebbe indotto la clientela a procrastinare le
ordinazioni, l’Alta Corte ha confermato il rifiuto delle prestazioni, affermando:
"
(…)
Trattasi segnatamente di perdite di lavoro
abituali che, secondo l'esperienza, sopravvengono periodicamente e possono
colpire ogni datore di lavoro. Ogni azienda deve quindi affrontare tali
evenienze ed essere in grado di prevederle, prevenirle o combatterle con
opportuni provvedimenti. Soltanto se le perdite denotano un carattere
eccezionale o straordinario possono dar diritto al versamento di un'indennità
per lavoro ridotto (DLA 1998 no. 50 pag. 291 consid.
1,
1996/1997 no. 11 pag. 58 consid. 2b/aa e riferimenti; cfr. anche Gerhards,
Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol.
I,
pag. 426 segg., note 64-70).
(…)
Alla pronuncia cantonale deve essere prestata
adesione anche nella misura in cui ha concluso che i motivi addotti dalla
società a sostegno della domanda di indennità per lavoro ridotto - fluttuazione
dei prezzi, differimento delle commesse - rientravano, conformemente alla
giurisprudenza, nel normale rischio aziendale e non erano quindi risarcibili
dall'assicurazione contro la disoccupazione."
In
un’altra sentenza C 246/06 del 16 luglio 2007, il Tribunale federale  ha
ricordato che:
"
(…)
Il concetto di normalità deve essere definito con
riferimento all'attività specifica espletata dall'azienda e meglio deve tener
conto delle sue peculiarità. In tale contesto il criterio della prevedibilità
assume un significato determinante (DTF 119 V 500 consid. 1; DLA 1999 no. 10 pag.
48, 1998 no. 50 pag. 290, 1995 no. 20 pag. 117). (…)"
Nel
settore dell’edilizia la costante giurisprudenza ha stabilito che differimenti
di termini voluti dal committente o causati eventualmente da altri motivi non
imputabili alle imprese incaricate dell'esecuzione dei lavori non sono insoliti
nel ramo, ragione per cui l'assicurazione contro la disoccupazione non è tenuta
a rispondere delle conseguenze degli stessi sull'occupazione delle maestranze
(STFA inedita 6 settembre 1985 nella causa P.; STFA AD 214/87 del 12 ottobre
1988).
In una
sentenza pubblicata in DLA 1998 n. 50 pag. 290 seg. l'Alta Corte ha ricordato
che la perdita di lavoro dovuta alla congiuntura molto sfavorevole, che obbliga
un'impresa di costruzioni ad adeguarsi alla volontà dei diversi committenti
senza avere la possibilità di esercitare un influsso sull'inizio dei lavori,
rientra nella sfera normale del rischio aziendale.
A causa
delle difficoltà che attraversa notoriamente, già da parecchi anni, il settore
edilizio, la perdita di lavoro invocata può colpire allo stesso modo ogni
datore di lavoro di questo ramo economico. Tale perdita non assume pertanto un carattere
eccezionale nella congiuntura attuale.
In una
decisione pubblicata in DLA 1995 N. 20 pag. 117 il TFA (dal 1° gennaio 2007:
Tribunale federale, TF) ha sottolineato che è innegabile che nell'edilizia le
perdite di lavoro dovute alla necessità di differire lavori a causa
dell'insolvenza del committente, da un lato, e al ritardo di un progetto in
seguito ad una procedura d'opposizione pendente e alla forte concorrenza,
costituiscono rischi normali dell'azienda ed ha rilevato in particolare quanto
segue:
«En ce qui
con
cerne les variations du taux d'occupati
on
dues à une
situation concurrentielle
tendue, la Cour de céans a jugé que la perte du travail qui en
résulte est susceptible de toucher chaque employeur d'une m
ême b
ranche économique (arr
ê
t non publié M. du 29 juin 1989, C 25
/89
)
.
Pa
r ailleurs, il faut éviter que l
'intervention de l'assu­rance-ch
ômage
entrave la concurrence par une redistribution des co
û
ts et des revenus des entreprises
structurellement fortes à celles qui le son
t moins
(sur ces questions, cf. Br
ü
gger,
Die Kurzarbeits­entschä
dig
als arbeits
losenversicherungsrechtliche Prä
ventiv­massnah
me, t
h
.
Berne 1993, p. 70). Or, en l'espèce, la recourante
produit un
tableau comparatif de soumissions présentées par on
ze
entreprises, relatives à la construction d'un trottoir. Certes, en
adm
ett
ant que ce document soit
représentatif de la situation régnant sur l'ensemble du marché de la
construction dans la région concernée, on constate que l'offre la plus
avantageuse
est
sensiblement
inférieure à l'offre présentée par la recourante.
Il
n'en demeure pas moins que I
a
­proposition de cette dernière se situe parmi les quatre offres les
plus élevées présentées en l'occurrence, de sorte que la perte du marché en
cause ne saurait
ê
tr
e attribuée à d'éventuelles mano
euvres de
«dumping» pratiquées par les entreprises concurrentes. On doit bien plut
ô
t admettre que la diminution du taux
d'occupation subie par la recourante est due à une situation concurrentielle
tendue, dont l'assurance-ch
ô
mage
n'a pas à répondr
e.
»
Questa giurisprudenza è
stata confermata anche successivamente (cfr. STFA C 8/03 del 4 dicembre 2003;
STFA C 248/03 del 19 dicembre 2003).
2.4.   Applicando la giurisprudenza
federale esposta al considerando precedente, questo Tribunale, in una sentenza
38.2007.71 del 4 luglio 2007 il TCA ha confermato il rifiuto di indennità per
lavoro ridotto ad una impresa di costruzioni confrontata con l'assenza di
ordinazioni a corto termine e il posticipo di lavori già programmati a causa di
ricorsi.
In una sentenza C 246/06
del 16 luglio 2007 il Tribunale federale ha accolto un ricorso della SECO
contro una decisione del TCA che aveva approvato l'operato della Sezione del
lavoro che non si era opposta, nel principio, al riconoscimento di indennità
per lavoro ridotto ad una ditta attiva in particolare nella produzione di
bancali in legno.
L'Alta Corte ha stabilito
che le circostanze invocate dall'azienda rientravano nel normale rischio
aziendale, rilevando:
"
5.2 Questa Corte non condivide le conclusioni
dei primi giudici nel ritenere che la situazione creatasi alla X.________ SA
non fosse prevedibile. Infatti, da quanto precede emerge che la ditta era
confrontata con misure di riorganizzazione aziendale e con lavori di
riparazione usuali per un'azienda che inizia un'attività nuova.
La società da subito si era dovuta confrontare
con problemi sia di produzione quantitativa dei pallet - in quanto i macchinari
in dotazione della società invece di produrre 2'000 unità giornaliere, come
aveva valutato il produttore italiano, leader mondiale del settore, era in
grado di sfornare dalle 600 alle 700 unità - sia perché i macchinari erano
sovente guasti.
In sostanza, sin dall'inizio dell'attività della
società vi è stato un problema con il taglio del legno, che produceva scarti
superiori a quelli previsti, e con il funzionamento dei macchinari, che per
motivi tecnici si bloccavano. Nemmeno con i molteplici interventi dei tecnici
della ditta produttrice è stato possibile risolvere tale problema.
Ora, i costi di tali disfunzioni - ossia
l'inadeguatezza del macchinario rispettivamente degli interventi tecnici volti
ad ottimizzarne la produzione dal profilo quantitativo e qualitativo, senza
peraltro che il consiglio di amministrazione ne fosse messo tempestivamente a
conoscenza e potesse quindi intervenire con l'autorevolezza che gli compete per
combatterle in modo efficace, ad esempio procedendo in via giudiziale contro il
venditore degli impianti per inadempimento delle qualità promesse - non possono
essere caricati all'assicurazione contro la disoccupazione, come giustamente
sostiene il seco, perché secondo un consolidato principio giurisprudenziale,
condiviso dalla dottrina, le aritmie di funzionamento affrontate dalla X.________
SA rientrano nei normali rischi aziendali del datore di lavoro (v. consid.
3.1), atteso comunque che per l'art. 31 cpv. 1 lett. d LADI la perdita di
lavoro deve essere temporanea (nel senso di pochi mesi e non di oltre 6 mesi).
Non è infatti ragionevolmente sostenibile
finanziare con denaro pubblico i tempi morti, peraltro assai dispersivi dal
profilo temporale, intercorsi in vista del reperimento di finanziamenti
esterni. T.________ SA ha difatti affermato in sede di osservazioni
all'opposizione interposta dal seco avverso la decisione 11 novembre 2005, che
le conseguenze di un rifiuto all'ottenimento del lavoro ridotto sarebbero state
con ogni probabilità il fallimento di T.________ SA in quanto gli azionisti non
intendevano effettuare nuove iniezioni di denaro fresco nella società e gli
accordi con l'azionista di M.________, società italiana attiva nel medesimo
settore, dovevano subire modifiche sostanziali, visto che tutti gli attivi
della società sottostavano a una riserva di proprietà da parte della creditrice
e che quindi i proventi di qualsiasi vendita di attivi dovevano andare
esclusivamente all'istituto di credito.
Se il consiglio d'amministrazione della società è
intervenuto in ritardo (cambiando, dopo circa un anno, due responsabili della
produzione) o se le trattative con finanziatori esterni si sono prolungate (per
questioni burocratiche) oltre i tempi ragionevolmente ipotizzabili, questo non
può di certo determinare un finanziamento con denaro pubblico ad opera delle
assicurazioni sociali quando, come nel caso di specie, vengono a mancare i
presupposti per beneficiare delle indennità per lavoro ridotto. Infatti,
l'azienda si sarebbe dovuta tutelare direttamente contro il venditore dei
macchinari (il produttore S.________, leader mondiale italiano) per farsi
risarcire il danno causato dall'inadempimento contrattuale, ritenuto altresì
che doveva preoccuparsi tempestivamente in vista del reperimento di
finanziamenti esterni alla ditta non essendo ovviamente reputato congruo un
lasso di tempo oltre i sei mesi."
In una sentenza 38.2008.67
del 12 febbraio 2009 il TCA ha confermato una decisione su opposizione della
Sezione del lavoro la quale, accogliendo un'opposizione della SECO contro una
sua precedente decisione positiva, ha negato ad un'impresa di costruzioni il
diritto all'indennità per lavoro.
In quell'occasione il TCA
si è così espresso:
"
Nell'evenienza concreta l'impresa X ha
sostanzialmente addotto, quali motivi per l'introduzione del lavoro ridotto, la
dilazione delle decisioni di delibera di lavori, la mancanza di offerte e la
mancata assegnazione di appalti (cfr. consid. 1.3, Doc. 5 e Doc. 12).
Ora, come giustamente sottolineato dalla SECO e
dalla Sezione del lavoro, la costante giurisprudenza federale ha stabilito che
tali circostanze fanno parte del normale rischio aziendale (cfr. consid. 2.4)
per cui la perdita di lavoro non è computabile (cfr. pure STCA 38.2008.9 del 29
aprile 2008; STCA 38.2007.28 dell'8 agosto 2007; STCA 38.2007.21 del 4 luglio
2007; STCA 38.2007.41 del 1° ottobre 2007).
A nulla di diverso può portare la circostanza che
l'oscillazione della cifra d'affari rispetto alla media del quadriennio sia
superiore al 25% (su questa questione cfr. STF C 302/05 del 25 luglio 2007 e
STCA 38.2008.37 del 24 settembre 2008).
Infatti, i motivi dell'ingente riduzione della
cifra di affari fatta registrare dalla ditta (39.48%; cfr. consid. 1.2) nel
caso presente sono da ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio
aziendale, per cui la perdita di lavoro non è computabile.
Alla luce di quanto qui sopra esposto questo
Tribunale non può che confermare la decisione su opposizione impugnata."
In una
sentenza 38.2009 2 del 1° aprile 2009, sempre relativa ad un'impresa di
costruzioni, il TCA ha confermato il rifiuto di riconoscere il diritto ad
indennità per lavoro ridotto ad una ditta che aveva invocato come in passato,
la dilazione della delibera di lavori.
In una
sentenza 38.2009.11 del 24 giugno 2009 il TCA ha approvato l'operato della
Sezione del lavoro che aveva rifiutato di riconoscere ad un'impresa di
costruzioni il diritto alle indennità per lavoro ridotto in quanto i motivi da
lei invocati (contrazione del volume di lavoro e lentezza della committenza
nelle decisioni), per costante giurisprudenza federale, fanno parte del normale
rischio aziendale.
In
quell'occasione il TCA ha pure fatto riferimento, sia ad una direttiva della
SECO dell'aprile 2009 (cfr. consid. 2.5), sia ad un comunicato stampa della
Società svizzera degli impresari costruttori, sezione Ticino, del 16 giugno
2009 ("Imprese di costruzione ticinesi: buone le riserve di lavoro, ora
sono attesi i cantieri anticiclici").
Infine,
in quel caso, il TCA ha sottolineato che pure il ritardo della concessione di
una licenza edilizia e l'introduzione della moratoria concordataria da parte
della ditta facevano parte del normale rischio aziendale del datore di lavoro.
In una
sentenza 38.2009.14 del 6 agosto 2009 il TCA ha confermato la decisione su
opposizione con la quale l'amministrazione ha negato il diritto alle indennità
per lavoro ridotto ad uno studio di ingegneria che aveva introdotto il lavoro
ridotto facendo valere il netto calo del numero di capitolati inerenti le opere
di genio civile e l'allungamento dei tempi di decisione per l'inizio dei
lavori.
In
quell'occasione il TCA ha rilevato che la costante riduzione della cifra
d'affari del 2005 e la notevole fluttuazione della cifra d'affari da un mese
all'altro sono ulteriori aspetti che permettono di concludere che la perdita di
lavoro fatta valere dalla ditta è di ascrivere a circostanze rientranti nel
normale rischio aziendale.
In una
sentenza 38.2009.77 del 27 maggio 2010, nella quale ha affrontato diverse
questioni di principio dopo avere sentito il capo della Sezione del lavoro, il
TCA ha negato il diritto all'indennità per lavoro ridotto ad una ditta attiva
nel settore dell'edilizia, argomentando:
"
(…)
Innanzitutto, a proposito del blocco dell'ampliamento
e del cambiamento di destinazione di rustici nel nostro Cantone, a seguito di
sistematici ricorsi dell'autorità federale, si tratta, secondo la
giurisprudenza federale esposta al consid. 2.3, di circostanze rientranti nel
normale rischio aziendale (su questo tema, cfr. Messaggio del Consiglio di
Stato n. 6224 del 26 maggio 2009 sull'approvazione del Piano di utilizzazione
cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC – PEIP); Rapporto
della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio
citato del 27 aprile 2010 in particolare pag. 24-25; Risposta del 4 maggio 2010
all'interrogazione parlamentare n. 2167 del 23 marzo 2010 "Rustici: in
piena crisi economica Berna blocca tutte le nuove domande di trasformazione e
mette in difficoltà le piccole imprese delle nostre Valli"; sentenza TRAM
52.2006.228 del 29 gennaio 2009; sentenza 90.2007.52 del 3 ottobre 2007;
sentenza TRAM 52.2007.51 del 26 giugno 2007).
Come rilevato dall'amministrazione (cfr. Doc.
XXIII, pag. 2) una perdita di lavoro dovuta a questo motivo non appare neppure
imprevedibile (cfr. art. 32 cpv. 1 lett. a LADI) per un datore di lavoro attivo
nel settore dell'edilizia.
Da questo profilo a giusta ragione la Sezione del lavoro ha dunque respinto la richiesta d'indennità per lavoro ridotto presentata
dalla X.
Per quel che concerne le modalità con le quali
l'amministrazione tiene in generale conto della situazione congiunturale nel
settore dell'edilizia, nel corso del dibattimento del 15 aprile 2010, il capo
della Sezione del lavoro, __________ si è così espresso:
"                                     (…)
Già nella primavera 2009 e quindi prima della direttiva della SECO del
novembre 2009 la Sezione del lavoro si era evidentemente accorta della crisi
che stava colpendo molte aziende soprattutto nel settore industriale. Sono
stati toccati anche altri settori, ad esempio quello dei viaggi. La Sezione del lavoro si è quindi interrogata su quale fosse la situazione reale nel settore
dell'edilizia. In tale settore all'inizio della crisi e cioè fino alla fine del
2008 aveva ricevuto delle indicazioni confortanti da parte della SSIC. Nella
primavera 2009 alla ripresa delle normali attività dopo il calo stagionale la Sezione del lavoro ha constatato che diverse aziende del settore avevano inoltrato delle
domande di indennità per lavoro ridotto. I dati dell'USTAT e i colloqui con la SSIC ci avevano confermato che effettivamente anche in quel settore vi erano delle
difficoltà. Per questo motivo abbiamo ritenuto che anche nell'edilizia il
motivo della crisi congiunturale a quel momento fosse dato per cui la Sezione del lavoro ha riconosciuto le indennità per lavoro ridotto a quelle aziende che
inoltre facevano valere dei motivi atti a dimostrare la straordinarietà della
perdita di lavoro.
Il signor __________, rispondendo al presidente del TCA, precisa che
per il periodo successivo i dati statistici e le informazioni della SSIC hanno
permesso di stabilire che quel che si temeva in primavera in realtà non si è
realizzato e il settore ha tenuto. Per questo motivo l'aspetto congiunturale
non è stato ritenuto decisivo per l'esame delle richieste di indennità per
lavoro ridotto.
(…)
Invitato dal presidente del TCA a spiegare che cosa è cambiato tra il
momento della domanda e quello del prolungo nel caso concreto, il sig. __________
precisa che gli indicatori successivi sottolineavano una sostanziale tenuta del
settore edile, peraltro confermata anche da quanto constatato dalla Sezione del
lavoro stessa in altri ambiti, ad esempio i lavoratori distaccati sono sempre
aumentati.
Rispondendo al presidente del TCA, i rappresentati della Sezione del
lavoro sottolineano che la SECO non ha mai formulato nei loro confronti delle
critiche per un'interpretazione troppo restrittiva della legge. Semmai è stata la Sezione del lavoro ad auspicare una interpretazione più larga delle direttive.
I rapp. della Sezione del lavoro affermano pure di non avere mai
sentito delle critiche circa un'applicazione troppo restrittiva della Legge da
parte del TCA.
Il presidente del TCA, con riferimento alla risposta del 2.3.2010 del
CdS ad un'interpellanza del 28.11.2009, chiede al sig. __________ di precisare
se le 30 richieste accolte nel 2009 sono relative soprattutto alla prima parte
dell'anno oppure no. Il sig. __________ risponde che verosimilmente si, quando
era stata fornita ai funzionari che si occupano di questo aspetto l'indicazione
di cui ha parlato in precedenza proprio per garantire un'applicazione uniforme.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________ una sua considerazione
sulle critiche che a volte si sentono secondo cui i dati statistici tengono
conto solo delle grosse aziende. Il capo della Sezione del lavoro risponde che
in realtà nel nostro Cantone vi è una maggioranza di piccole imprese (circa il
90%). Al riguardo il sig. X precisa che in Ticino vi sono 395 imprese e che
solo 100 fanno parte della SSIC (per essere membri bisogna pagare dei
contributi). Quindi i sondaggi vengono effettuati all'interno della Società
dove vi sono ditte che impiegano molti dipendenti (ad esempio Y, che assieme
contano circa 1'000 dipendenti).
Il sig. __________ precisa che i dati USTAT raccolgono invece tutti i
dati e che gli altri elementi a disposizione della Sezione del lavoro (ad
esempio i collocamenti nel settore dell'edilizia) davano indicazioni positive.
I dati attuali (notiziario statistico USTAT del 22 febbraio 2010
relativo al 4° trimestre 2009) confermano ancora maggiormente la situazione
positiva.
(…)
Il signor X rileva che subito dopo avere emesso un comunicato
sostanzialmente positivo sulla situazione dell'edilizia in agosto 2009, la SSIC due settimane dopo ne ha pubblicato un'altro nel quale sottolineava che anche per le
grosse imprese vi erano delle difficoltà all'orizzonte.
Egli rileva pure che negli ultimi messi dell'anno sono aumentati i
fallimenti nel settore dell'edilizia. (…)" (Doc. XXII)
Dagli atti dell'incarto e da quanto è emerso nel
corso dell'udienza occorre dunque concludere, che le statistiche ufficiali e
gli altri indicatori utilizzati dall'amministrazione, attestavano che la
situazione congiunturale nel settore dell'edilizia in generale, nella seconda
metà del 2009, non era considerata grave.
Certamente la motivazione di crisi congiunturale,
a quel momento, "non era preponderante vista la buona situazione nel
settore specifico" (cfr. Doc. XXII, p. 2).
In questo la situazione per la X, al momento
della nuova domanda, era diversa rispetto alla prima parte dell'anno, nel quale
visti gli indicatori negativi per il settore dell'edilizia in generale e la
notevole entità della perdita di lavoro subita dall'azienda in questione, la
ditta era stata posta al beneficio delle indennità per lavoro ridotto.
A ragione dunque, secondo questo Tribunale,
l'amministrazione ha ritenuto che il riferimento alla crisi economica a livello
internazionale non basta, da sola, a riconoscere alla ricorrente il diritto
alle indennità per lavoro ridotto a partire dal 1° agosto 2009.
Infine, l'amministrazione ha negato il diritto
alle indennità per lavoro ridotto sottolineando che l'allungamento dei tempi di
decisione in relazione all'inizio dei lavori è una circostanza usuale
nel settore edile.
Effettivamente, secondo la giurisprudenza federale e cantonale
(cfr. consid. 2.3 e 2.4) il differimento dei lavori da parte dei committenti fa
parte del normale rischio aziendale del datore di lavoro.
La direttiva della SECO del 6 novembre 2009, dopo avere ribadito
questo aspetto, ha comunque sottolineato che "se subentra una perdita di
lavoro, un crollo della domanda o una recessione economica che oltrepassa il
quadro abituale e normale previsto dalla legge, si tratta di circostanze
straordinarie che non possono più essere imputate al rischio aziendale
abituale" e che "per molte imprese l'attuale crisi economica comporta
una serie di difficoltà che oltrepassano il carattere usuale" (cfr.
consid. 2.5).
Per le piccole imprese attive nel settore dell'edilizia si pone
dunque la questione di sapere se la perdita di lavoro dovuta alla decisione di
posticipare determinati lavori già assegnati da parte di clienti per timore
degli effetti sulla loro persona o sulla loro famiglia della crisi economica
(perdita del posto di lavoro, riduzione dello stipendio o del reddito da
indipendente) fa ancora parte oppure no del normale rischio aziendale (a
proposito della ricorrente, cfr. consid. 1.5).
In sede di dibattimento al riguardo sono state sviluppate le
seguenti considerazioni:
"                                     (…)
L'avv. __________ conferma che quale terzo motivo l'amministrazione ha
esposto l'allungamento dei tempi di decisione da parte di potenziali clienti
che fa parte del normale rischio aziendale.
Al riguardo il presidente del TCA rileva che in alcuni suoi scritti il
sig. X ha sottolineato che la crisi economica generale ha spinto certi clienti
per i quali erano anche già stati allestiti dei preventivi a procrastinare i
lavori proprio per l'insicurezza intervenuta.
Su questo aspetto il signor X rileva che se già in precedenza vi erano
dei potenziali clienti che avevano qualche timore ad investire, il problema è
esploso a seguito della crisi di __________. A partire da questo momento le
persone hanno difficoltà ad investire nel settore dell'edilizia.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________ se è possibile tenere
conto di questo aspetto (insicurezza del comune cittadino a causa della crisi e
quindi rinvio di investimenti nel settore dell'edilizia) nel valutare il
concetto di normale rischio aziendale per la ditta.
Il sig. __________ ribadisce di avere da una parte discusso anche con
la SECO a suo tempo per permettere un'applicazione il più larga possibile della
Legge e d'altra parte che una risposta alla domanda non è possibile fornirla
immediatamente sui due piedi. Forse si potrebbe ipotizzare di chiedere delle
conferme alle persone che si trovano in questa situazione sui motivi per cui
hanno rinunciato ai lavori. (…)" (Doc. XXII)
Secondo questo Tribunale la questione appena evocata può rimanere
aperta nella presente fattispecie, visti gli altri validi motivi posti alla
base della decisione su opposizione impugnata e ritenuto il fatto che, con lo
scioglimento del contratto di lavoro dei due dipendenti, è venuto a mancare lo
scopo principale delle indennità per lavoro ridotto che è quello di conservare
i posti di lavoro (cfr. art. 31 cpv. 1 lett. d LADI: "la perdita di lavoro
è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro
potranno essere conservati i loro posti di lavoro" e Doc. XXII: "
Il signor X precisa di avere aperto la sua ditta nel 2006, di avere
avuto dall'inizio i due dipendenti per i quali è stata inoltrata la richiesta
di indennità e di avere avuto negli scorsi anni fino a 8 dipendenti che hanno
poi lasciato la ditta per andare a lavorare in altre imprese secondo anche le
loro aspettative. Precisa di collaborare con alcune altre piccole imprese con le
quali viene diviso il macchinario. Rileva di avere fatto tutto il possibile per
mantenere questi collaboratori ma di avere poi dovuto licenziarli. Per fortuna
sembra esserci uno spiraglio positivo e così a maggio verranno riassunti".
La Sezione del lavoro è comunque invitata ad approfondire tale
questione al momento di esaminare ulteriori domande di lavoro ridotto, in
particolare quelle inoltrate da imprese edili di piccole dimensioni.
In conclusione e per i motivi sopra esposti la decisione su
opposizione dell'11 settembre 2009 deve così essere confermata."
Le sentenze cantonali
citate sono cresciute incontestate in giudicato e non sono dunque state
contestate davanti al Tribunale federale né dalle imprese ricorrenti né
dall'autorità di vigilanza.
L'unica decisione
contestata dalla SECO è stata quella in cui il TCA aveva approvato l'operato
della Sezione del lavoro che aveva riconosciuto ad una ditta il diritto alle
indennità per lavoro ridotto.
2.5.
In
una direttiva dell'aprile 2009, pubblicata in Prassi LADI 2009 pag. 17, la SECO ha rilevato:
"
ILR E CRISI CONGIUNTURALE
A causa del previsto rallentamento congiunturale
occorre attendersi un aumento delle domande di indennità per lavoro ridotto. Le
disposizioni legali in vigore hanno mostrato, in occasione dei precedenti
periodi di indebolimento della congiuntura, tutta la loro utilità quale mezzo
per evitare brusche riduzioni del personale.
Sebbene le esperienze fatte finora siano
positive, rimane comunque evidente che, nella situazione attuale, il diritto
all'indennità debba essere esaminato alla luce delle condizioni stabilite dalla
legge e dall'ordinanza come pure secondo la Circolare ILR.
Di conseguenza le autorità preposte
all'esecuzione devono esaminare attentamente se le condizioni del diritto sono
soddisfatte. Il semplice riferimento all'esistenza di una crisi finanziaria non
è sufficiente per giustificare un diritto all'indennità per lavoro ridotto. Lo
stesso vale quando una diminuzione dei redditi non corrisponde a una perdita di
lavoro.
Per questo motivo occorre accordare un'attenzione
particolare ai motivi, previsti dalla legge, che escludono la computabilità
della perdita di lavoro, quali gli aspetti stagionali o il carattere usuale
della perdita di lavoro del ramo in questione, la professione o l'azienda.
"
In una
Direttiva denominata "Motivi congiunturali e strutturali per la perdita di
lavoro / rischio aziendale abituale e stagionalità "del 6 novembre 2009,
pubblicata nella Prassi LADI 2010 fogli 4-6, la SECO si è così espressa:
"
Alcuni rappresentanti dei settori economici si
sono rivolti a noi facendoci notare, da un lato, che le domande per
l'introduzione del lavoro ridotto verrebbero trattate in modo disuguale dai
Cantoni e che, dall'altro, ad alcuni rami del settore dei servizi e
dell'edilizia questo diritto verrebbe negato categoricamente.
Secondo l'attuale stato delle conoscenze, alcuni
Cantoni negano l'introduzione del lavoro ridotto, adducendo che
●
sussistono
motivi strutturali e non congiunturali, o
●
la perdita di lavoro è causata da motivi che rientrano nel rischio
aziendale abituale del datore di lavoro, o
●
la perdita di
lavoro è causata da motivi stagionali.
1.   Osservazioni di carattere giuridico
Secondo l'articolo
110 LADI, la SECO provvede, in quanto autorità di vigilanza, all'applicazione
uniforme del diritto. Essa tiene, pertanto, a ribadire i seguenti principi.
a.
Considerazioni generali
L'obiettivo principale
dell'indennità per lavoro ridotto è quello di evitare la disoccupazione tramite
il mantenimento di posti di lavoro (art. 31 cpv. 3 lett. d LADI; DTF 120 V
526). Lo scopo preventivo dell'indennità per lavoro ridotto influenza quindi in
maniera determinante l'interpretazione delle disposizioni riguardanti questo
tipo di prestazione (circolare ILR, n. marg. A2).
Lo strumento
dell'indennità per lavoro ridotto è a disposizione di tutti i settori economici
in modo equo.
b.
Perdita di lavoro dovuta a motivi
economici
II diritto
all'indennità per lavoro ridotto sussiste soltanto se la perdita di lavoro può
essere ricondotta a motivi economici (art. 31 cpv. 1 lett. b in combinato
disposto con art. 32 cpv. 1 lett. a LADI).
La LADI
non precisa la nozione di «motivi
economici». Tuttavia, essa va intesa in senso lato, in modo conforme alla
prassi e alla giurisprudenza e in considerazione del carattere preventivo
dell'indennità per lavoro ridotto (
cfr. suddetto punto
1
a) e può comprendere motivi sia congiunturali che
strutturali (n. marg. C2 circolare ILR).
In generale, per motivo
economico s'intende una diminuzione della domanda dei beni o servizi
normalmente offerti da un'impresa. Ma anche i fattori che sono influenzati
direttamente dal mercato o che non si ripercuotono sulla posizione di un
prodotto sul mercato sono di natura economica.
Le restrizioni legali a
cui si accompagna I'IRL, ossia la durata provvisoria (art. 31 cpv. 1 lett. d
LADI), l'inevitabilità della perdita di lavoro (art. 32 cpv. 1 lett. a LADI)
nonché la durata massima dell'indennità per lavoro ridotto (art. 35 LADI)
mirano a evitare che questo strumento serva a ritardare i necessari cambiamenti
strutturali. La giurisprudenza parte dal presupposto che la perdita di lavoro
sia presumibilmente temporanea e che grazie all'introduzione del lavoro ridotto
i posti di lavoro possano essere conservati, salvo che vi siano indizi concreti
che facciano supporre il contrario (DTF 111 V 385 f. consid. 2b).
ln base alle suddette
considerazioni, un rif
i
uto
motivato dal fatto che la perdita di lavoro sarebbe do
vuta
a motivi strutturali è legitti
mo solamente se nei 12 mesi
precedenti la richiesta è subentrata una modifica (diminuzione) duratura della
domanda (p. es. prolun
gamento dell'intervallo dì
servizi
o nell'industria automobilistica). In tal caso
la richiesta viene respinta anche perché la perdita di lavoro non è di natura
provvisoria.
c.
Rischio aziendale abituale, consuetudine settoriale, professionale o
aziendale, stagionalità
Secondo l'articolo 33
LADI, non sussiste il diritto all'indennità per lavoro ridotto tra l'altro
quando la perdita di lavoro è causata da circostanze che rientrano
nell'abituale rischio aziendale del datore di lavoro, se è usuale nel ramo,
nella professione o nell'azienda, o se è causata da oscillazioni stagionali de
l
grado d'occupazione.
I suddetti motivi di
esclusione dal diritto all'indennità sono strettamente legati tra di loro, per
cui non è possibile ed è persino inutile tentare di differenziarli (n. marg.
D10 circolare ILR).
Per rischio aziendale
abituale e consuetudine settoriale, professionale e aziendale si intendono le
perdite di lavoro «normali», ossia quelle che risaputamente si verificano a
scadenze regolari e in modo ripetuto e che quindi sono prevedibili e, in vari
modi, calcolabili. Un rischio «normale» non può, secondo la giurisprudenza,
essere determinato in base a un criterio applicabile a tutte le aziende, ma
deve essere stabilito nei singoli casi in base all'attività specifica
dell'azienda e alla situazione che la caratterizza (DTF 119 V 498; n. marg. D2
e D3 circolare ILR).
Questo vale anche per
le aziende di servizi e per le imprese del settore dell'edilizia e dei suoi
rami accessori, che non sono escluse a priori dal diritto all'indennità per
lavoro ridotto (cf
r. punto 1
a).
È vero che in entrambi i settori le fluttuazioni delle ordinazioni sono usuali
e non giustifi
cano di
rego
l
a una perdita
di lavor
o computabile (
n. marg.
dir
e
ttiva ILR).
Inoltre, nell'edili
zia e nei suoi rami
accessori le oscillazioni di natura stagionale (in particolare il calo delle
ordinazioni d'inverno) sono considerate abituali, per cui le perdite di lavoro
che ne risultano non sono computabili (n. marg. D
11
circolare ILR). Oltretutto succede spesso in questi settori che i
termini siano posticipati su richiesta de
l
commi
t
t
ente o
p
er altre ra
g
ioni e
quin
d
i, anc
h
e in
questo
caso un
'
even
t
ua
l
e perdita di lavoro risultante
non
può essere computata (n. marg. Circolare
ILR). Queste
circostanze,
tuttavia,
non comportano un'esclusione assoluta dal diritto all'indennità per
lavoro ridotto per le imprese attive in tali settori. In caso di
oscillazioni stagionali del grado d'occupazione, il servizio cantonale formula
unicamente, in sede di autorizzazione, una riserva secondo cui le ore di lavoro
che vengono meno a causa di tali oscillazioni stagionali abituali non possono
essere indennizzate (n. marg. D12 circolare ILR). Inoltre, anche in questi
settori valgono i seguenti principi.
Se subentra una perdita
di lavoro, un crollo della domanda o una recessione economica che oltrepassa il
quadro abituale e normale previsto dalla legge, si tratta di circostanze straordinarie
che non possono più essere imputate al rischio aziendale abituale. Tali
circostanze legittimano la computabilità della perdita di lavoro e danno quindi
- in presenza delle ulteriori premesse - il diritto all'indennità per lavoro
ridotto (n. marg. D9 ultima frase, nonché n. marg. D11 circolare ILR).
2
.   Conseguenze per la valutazione
di domande d'introduzione del lavoro ridotto
Per molte imprese,
l'attuale crisi economica comporta serie difficoltà che oltr
epassano il
carattere usuale e normale di
cui sopra. Il conseguente crollo della domanda
p
uò essere c
on
siderato
straordin
ari
o e qui
nd
i
legitti
mare i
l comp
uto dell
e perdite di lavoro."
In
un'altra direttiva del 1° settembre 2011 denominata "Lavoro ridotto –
franco forte" la SECO si è così espressa:
"
Ai sensi dell'articolo 33 capoverso 1 lettera a
LADI, le perdite di lavoro rientranti nella sfera normale del rischio aziendale
non sono computabili. Sono considerate "perdite di lavoro riconducibili
alla sfera normale del rischio aziendale" le perdite di lavoro usuali che
avvengono in modo regolare e ricorrente e che di conseguenza sono prevedibili e
possono essere calcolate in anticipo dall'azienda. Di conseguenza, sono
computabili solo nel caso in cui tali perdite assumono un carattere eccezionale.
Mentre le variazioni del corso di cambio
valutario rientrano nella sfera normale del rischio aziendale, l'apprezzamento
del franco svizzero sull'euro e sul dollaro, registrato nel corso delle ultime
settimane, assume un carattere straordinario sia per la durata che per la sua
portata. Di conseguenza le perdite di lavoro che ne conseguono possono essere
prese in considerazione per la domanda di lavoro ridotto (ILR).
È opportuno considerare inoltre che un calo del
fatturato non accompagnato da perdite di lavoro non dà diritto a l'ILR.
D'altronde, se il valore del franco dovesse
stabilizzarsi a lungo termine a un livello elevato, tale circostanza non
potrebbe più essere considerata temporanea, tale da giustificare la concessione
dell'ILR (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI). In questo caso, la SECO procederebbe,
in tempi utili, con la pubblicazione di una nuova direttiva in merito.
Riteniamo tuttavia che il franco sia attualmente sopravvalutato e confidiamo
nel fatto che la Banca nazionale intraprenderà quanto necessario al fine di
riportarlo ad un livello più basso."
Le
direttive
amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il
giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STFA del 25 gennaio 2007 nella causa
H, C 124/06). Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione
nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle
disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 132
V125 consid.
4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286
consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid.
2.1.; DTF
127 V 57 consid. 3a; STFA del 22 agosto 2000 nella causa C.-G., I 102/00, DTF
125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d,
pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268
= DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve invece
scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr.
DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA dell'8 maggio 2001 nella causa Z., H 183/00;
DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR
1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag.
267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid.
4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid.
4b, DTF 119 V 65 consid.
5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b,
pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16
consid. 1, DTF 112 V 233 consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4
consid.
3a; vedi inoltre Bois, "Procédures
applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber:
"La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures
préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing
& Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza,
infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una
pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze
(DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.6.   Nel nostro
Cantone, il 2 marzo 2010 il Consiglio di Stato ha così risposto ad un'interpellanza
parlamentare del 28 novembre 2009 sul tema "Agevolare il lavoro ridotto
anche nell'edilizia e dell'artigianato":
"
nella vostra interpellanza sollevate una
questione che è già stata affrontata a più riprese lo scorso anno e che ha già
ricevuto diverse rassicurazioni da parte del Consiglio di Stato.
La presunta rigidità della Sezione del lavoro
nella concessione di indennità per lavoro ridotto è una questione che non trova
riscontro nella realtà. Infatti, negli ultimi 12 mesi sono state concesse indennità
per lavoro ridotto a livelli molto elevati, il nostro Cantone è risultato
quello che ne ha concesse più di tutti gli altri Cantoni.
In 12 mesi sono stati versati quasi 70 milioni
alle aziende ticinesi tramite indennità per lavoro ridotto, a sostegno delle
aziende in difficoltà: ciò dimostra senza dubbio che le indennità per lavoro
ridotto sono il più rapido e consistente ammortizzatore sociale in caso di
crisi economica. Queste indennità hanno riguardato soprattutto l'attività
industriale d'esportazione (la prima a subire in modo massiccio le conseguenze
della crisi), ma nessun ramo economico è rimasto
escluso
a
priori.
Per quanto riguarda più specificatamente il
settore dell'edilizia e dell'artigianato, i dati da voi richiesti sono i
seguenti: da gennaio a dicembre 2009 sono state presentate circa 100 richieste
attinenti al settore edile principale o affini ad esso, circa 30 richieste sono
state accolte interamente o parzialmente, 60 respinte e in una decina di casi
le domande sono state
abbandonate.
La trentina di richieste accolte dimostrano che
non vi è alcuna preclusione nei confronti del settore della costruzione, mentre
i motivi alla base delle 60 richieste respinte sono riconducibili a cause
giudicate non straordinarie e pertanto non indennizzabili, come ad esempio: la
mancata delibera di  lavori a causa della concorrenza da parte di altre
aziende; i ritardi nelle delibere; i ritardi nell'esecuzione di lavori già
acquisiti; l'acquisizione di nuovi lavori che non prendono avvio
immediatamente; impedimenti nell'esecuzione di lavori di natura legale oppure
cali di lavoro troppo modesti per giustificare il riconoscimento del diritto.
Sono, quelle elencate, tutte situazioni - spesso
combinate tra loro - per le quali esist
e
una
co
nsolidata
giurisprudenza. Anche le decisioni
contestate, e valutate nel corso del 2009 dall'autorità giudiziaria, sono state
essenzialmente confermate.
La questione delle limitate indennità concesse
per lavoro ridotto in relazione al settore delle costruzioni va piuttosto ricondotta
a quanto da voi correttamente affermato, cioè che l'edilizia è stata finora
fortunatamente e sostanzialmente risparmiata dalla crisi. Questo è un dato
oggettivo confermato dall'ultimo notiziario statistico dell'Ufficio cantonale
di s
tatistica (USTAT). pubblicato il
9 dicembre scorso, oltre che dall'indagine congiunturale del KOF sul
settore delle costruzioni relativo
al I
V trîm
e
stre 2009
(intitolato: "Stabilità e cospicue riserve di lavoro"). Il medesimo
parere è stato ribadito a più riprese dai responsabili cantonali della Società
svizzera degli impresari costruttori.
È
chiaro che la
situazione di sostanziale - positiva - tenuta del settore, potrebbe nei
prossimi mesi modificarsi. Se tale fosse il caso, il Consiglio di Stato
assicura che le decisioni della Sezione del lavoro in merito alle indennità per
lavoro ridotto ne terranno conto, conformemente alla Legge ed alle direttive
federali, come fatto finora. Va da sé che ciò vale anche in riferimento alla
comunicazione della SECO da voi indicata nella quarta domand
a della vostra interpellanza."
2.7.   Nella
presente fattispecie la ditta RI 1 ha indicato quali motivi per la perdita di
lavoro la modifica strutturale in atto nel settore nel quale opera
(retrocessione del settore parquet a favore della posa di piastrelle), la difficile
congiuntura economica, la mancanza di ordinazioni, la mancata concretizzazione
di commesse pubbliche e il franco troppo forte che blocca i potenziali lavori
da effettuare per clienti stranieri (cfr. Doc. 6).
Il 29
agosto 2012 la Sezione del lavoro, Ufficio giuridico ha posto alcuni quesiti
alla ditta per rispondere assegnandole un termine fino al 14 settembre 2012
(cfr. Doc. 5).
L'azienda
non ha tuttavia risposto, per cui il 24 settembre 2012 l'amministrazione si è opposta al versamento di indennità per lavoro ridotto.
Il TCA
constata che le risposte alle domande della Sezione del lavoro figurano invece
sostanzialmente nell'opposizione del 23 ottobre 2012. Dalle stesse emerge che
la perdita di lavoro è da ascrivere all'attribuzione dei lavori privati o di
commesse pubbliche ad altre ditte, al ritardo nel rispetto dei tempi fissati
per i diversi cantieri, e al franco forte che fa desistere i potenziali clienti
dall'effettuare i lavori programmati (cfr. Doc. 3).
Chiamato
ora a pronunciarsi il TCA ricorda innanzitutto che, a ragione,
l'amministrazione ha classificato l'azienda ricorrente tra quelle correlate con
l'edilizia ("
Baunebengewerbe
", cfr. STF C
237/06 del 6 marzo 2007), alle quali vanno applicati i medesimi criteri
giurisprudenziali sviluppati a proposito del settore principale.
Inoltre,
per quel che concerne la situazione del mercato del lavoro nel settore
specifico, che va esaminata in modo prospettivo situandosi al momento in cui la
Sezione del lavoro ha emesso la decisione su opposizione (cfr. STFA C 248/03
del 19 dicembre 2003), nel periodo in questione (settembre-novembre 2012) non
si registrava nel nostro Cantone per le  imprese di completamento una
situazione di particolare difficoltà, almeno a breve termine.
Dal
comunicato dell'Ufficio di statistica del 3 dicembre 2012 "Indagine
congiunturale costruzioni. Ottobre e terzo trimestre 2012" pubblicato sul
"Notiziario statistico 2012-32" figura infatti in  particolare quanto
segue:
"
In
prospettiva
, gli operatori delle
imprese d'installazione, forti di 4,7 mesi di riserve di lavoro, si attendono
una crescita degli ordinativi, stabilità nei livelli di attività e possibili
aumenti di personale nel prossimo trimestre; a sei mesi una situazione degli
affari inalterata.
Decisamente più pessimistiche le aspettative
emanate dagli imprenditori delle aziende di completamento, che prevedono a tre
mesi diminuzioni sia degli ordinativi che dell'attività, con possibili
ripercussioni negative sui livelli d'impiego.
A sei mesi indicano un peggioramento della
situazione degli affari."
Dal
comunicato del 13 marzo 2013 "Indagine congiunturale Costruzioni Ticino,
gennaio 2013 e quarto trimestre 2012" risulta invece che:
"
Edilizia accessoria
Più allegra per contro l'evoluzione congiunturale
marcata dall'edilizia accessoria.
Come nei trimestri precedenti, a rinvigorire il
comparto è prevalentemente il dinamismo conferito dalle aziende dedite ai
lavori di completamento, dove il 30% delle imprese registra un aumento
dell'attività (a fronte del calo lamentato dal 2%). Evoluzione positiva
sostenuta dall'aumento degli ordinativi, il cui volume è giudicato adeguato.
Parallelamente, il livello d'occupazione, invariato nel corso del trimestre, è
giudicato a gennaio in eccesso. Pertanto i giudizi di gennaio circa la
situazione degli affari sono buoni per il 35% degli interpellati, nè buoni nè
cattivi per il 61% e cattivi per il 4%. Toni più pacati per quanto riguarda il
sottocomparto delle ditte d'installazione, che seguitano a marciare sul posto.
Il livello invariato degli ordinativi, il cui
volume è giudicato leggermente elevato, conferisce perlomeno stabilità
all'attività (secondo quanto dichiarato dal 93% degli operatori) che interrompe
dunque il tenue ma costante calo avvertito da inizio 2012.
Inoltre, l'occupazione, aumentata nel corso del
trimestre, è giudicata a gennaio leggermente insufficiente. Nello stesso mese,
oltre la metà degli imprenditori giudica buona la situazione egli affari, il
46% nè buona nè cattiva e solo il 2% cattiva.
Le prospettive
degli
operatori attivi nelle aziende d'installazione delineano a tre mesi cali degli
ordinativi e dell'attività, senza ripercussioni sui livelli d'impiego; a sei
mesi un deterioramento della situazione degli affari. Gli imprenditori delle
aziende di completamento sono più ottimisti e prevedono a tre mesi una crescita
degli ordinativi e dell'attività, e stabilità degli impieghi; a sei mesi una
situazione degli affari inalterata."
I differimenti
di termini voluti dal committente e le mancate delibere di lavoro pubblico e
privato, sono poi circostanze che appartengono al normale rischio aziendale
(cfr. consid. 2.3 e 2.4).
La
medesima considerazione vale per la situazione di concorrenza accresciuta e per
il tasso di cambio tra franco e euro (cfr. sul tema STF 8C_267/2012 del 28
settembre 2012 consid. 3.6:
"
3.6 Mit Blick auf die Wechselkursproblematik hat
die Vorinstanz zu Recht ihrem Entscheid die Zeitspanne zugrunde gelegt, für
welche die Beschwerdeführerin Kurzarbeitsentschädigung beantragt hat (Mai bis
September 2010). Die Sachlage, welche das SECO zur (am 6. September 2011
verschickten) Weisung hinsichtlich möglichem Anspruch auf
Kurzarbeitsentschädigung bei anhaltender Frankenstärke und darauf
zurückzuführende Umsatzrückgänge mit entsprechenden Arbeitsausfällen veranlasst
hat, ist mit der vorliegenden Situation nicht zu vergleichen. Das kantonale
Gericht hat zutreffenderweise darauf hingewiesen, dass die Frankenstärke
gegenüber dem Euro im Spätsommer 2011 mit einem Kurs von Euro/CHF 1.1334 am 1.
September 2011 viel ausgeprägter gewesen war als im Zeitraum Mai 2010 (1.4326)
bis September 2010 (1.3404). Wenn das kantonale Gericht diese Kursschwankungen
von rund 10 % gegenüber dem jahrelang üblichen Wechselkurs Euro/CHF von 1.50
noch dem normalen Betriebsrisiko zuordnete, verletzt dies Bundesrecht nicht,
zumal auch das SECO mit durch Währungsdifferenzen begründete Auftragsrückgänge
gemäss seiner Weisung vom 6. September 2011 erst seit dem 1. September 2011 als
ausserordentliche Situation ansieht, welche Anspruch auf
Kurzarbeitsentschädigung rechtfertigen kann.").
Su
quest'ultimo aspetto va rilevato il lungo tempo trascorso dall'entrata in
vigore della direttiva specifica della SECO (cfr. consid. 2.4) ed il fatto che
il tasso di cambio è ormai da tempo fissato fr. 1.20, ciò che, come giustamente
sottolinea l'amministrazione (cfr. consid. 1.5), non permette più di considerare
la forza del franco sull'euro un motivo straordinario ed imprevedibile.
In conclusione, siccome la
perdita di lavoro subita dalla ditta è provocata da circostanze che rientrano
nel normale rischio aziendale, la decisione su opposizione impugnata deve
essere confermata, malgrado l'ampiezza della diminuzione della cifra d'affari
(cfr. STCA 38.2008.67 del 12 febbraio 2009 riprodotta al consid. 2.4).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
respinto
.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti