ti_gerichte · 12.2018.73 · 2019-11-12 · it
Responsabilità dell'ente pubblico

Responsabilità dell'ente pubblico

Ticino Tribunale di appello diritto civile La seconda Camera civile 12.11.2019 12.2018.73

Responsabilità dell'ente pubblico

Incarto n.
12.2018.73
Lugano
12 novembre 2019
/rn
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
La seconda Camera civile del Tribunale d'appello
composta dei giudici:
Fiscalini,
presidente,
Bozzini
e Stefani
vicecancelliere:
Bettelini
sedente
per statuire nella causa inc. n.
OR.2014.263
della Pretura del Distretto di Lugano, sezione 2, promossa con petizione 18
dicembre 2014 da
AO 1
AO 2
patrocinati
dall’avv.  PA 2
contro
AP
1
patrocinata dall’avv.  PA 1
con cui gli attori hanno
chiesto la condanna del convenuto al pagamento di fr. 98'350.80, oltre
interessi al 5% dal 4 aprile 2014;
domanda avversata dal
convenuto, che ha postulato la reiezione della petizione, e che il Pretore, con
decisione 3 aprile 2018, ha accolto interamente;
appellante il convenuto
con
atto di appello 14 maggio 2018, con cui ha chiesto la riforma del querelato
giudizio nel senso di respingere la petizione, protestando spese e ripetibili
di entrambe le sedi;
mentre gli attori, con
risposta 25 giugno 2018, hanno postulato la reiezione del gravame, pure con
protesta di spese e ripetibili;
letti ed
esaminati gli atti e i documenti prodotti;
considerato
in fatto e in
diritto:
1.
Ad inizio
2013, interessati ad acquistare un terreno per edificarvi la propria casa
d’abitazione, AO 2 (come da dati MOVPOP e da doc. E F, ma indicata in tutti gli
atti più volte erroneamente come __________) e il marito AO 1 hanno risposto a
un’inserzione con cui i signori B__________ avevano messo in vendita i fondi
part. n. 424 e n. 268 RFD di __________ definiti come terreno edificabile vista
lago.
Per meglio verificare
l’attuabilità dell’operazione, essi hanno demandato allo studio d’architettura
I__________ Sagl (di seguito __________), __________, di esaminare le
possibilità edificatorie dei due terreni e la realizzazione del progetto.
Il 4 marzo 2013 un
collaboratore dell’architetto ha così chiesto al segretario comunale di __________
__________ S__________ di compilare il formulario relativo al potenziale
edificatorio dei due terreni interessati denominato
“Questionario attestante
le possibilità effettive di costruzione”
, allestito per i due terreni
assieme nonostante sull’intestazione sotto al titolo fosse indicato
“un
formulario per ogni particella”.
Alla finca
“Il
fondo si trova”
, il rappresentante del Comune ha crociato
“edificabile”
,
mentre a quella seguente, con cui si chiedeva se era prevista una revisione, è
stato indicato di
“si”
. In seguito è stato poi risposto che il numero di
piani edificabile era
“R2”
, che l’indice di occupazione era del 30%, che
l’indice di sfruttamento era dello 0.4 % e sono state precisate le altezze
massime e le distanze da confine e costruzione. Alla domanda
“la particella è
sottoposta ad altri vincoli/restrizioni di PR che riducono o modificano le
possibilità edificatorie descritte precedentemente?”
è stato ribattuto di
no, mentre che lo spazio finale del formulario appositamente destinato alle
osservazioni è stato lasciato vuoto.
Il 26 aprile 2013 AO 2
e AO 1 hanno sottoscritto con i proprietari dei due terreni un contratto di
costituzione di diritto di compera per il fondo part. n. 424 RFD di __________
a un prezzo di fr. 340'000.-, con un anticipo di
fr. 34'000.- per il diritto di compera, e un contratto identico per il fondo
part. n. 268 RFD di __________ ad un prezzo di
fr. 660'000.-, con un anticipo di fr. 66'000.-. (doc. E ed F)
Nei due rogiti è stato
specificato che la part. n. 424 RFD di __________, in base alla dichiarazione
del Municipio è sita in zona residenziale a due piani, mentre la part. n. 268
RFD di __________ è sita parzialmente in zona residenziale a due piani, mentre
per il resto è bosco, con la precisazione che per quest’ultima l’esercizio del
diritto di compera sarebbe stato effettuato solo sulla porzione di mq 2'697
edificabile e che la parte boschiva rimanente, di mq 3'272 sarebbe rimasta
nelle mani dei proprietari originari.
2.
Dopo aver
allestito i piani della villa e aver incontrato, l’8 aprile 2013 e il 22
novembre 2013, i funzionari del AP 1 __________ R__________ (tecnico comunale) e
__________ S__________ per esaminare il progetto, lo studio I__________ ha
avviato, in data 18 dicembre 2013, la procedura per l’ottenimento della licenza
edilizia che prevedeva la realizzazione dell’immobile esclusivamente sul fondo
part. n. 268 RFD, mentre il terreno vicino non sarebbe stato minimamente
coinvolto.
Il 23 dicembre 2013 __________
R__________ ha formulato preavviso negativo alla domanda di costruzione
rilevando come la strada d’accesso e i muri di sostegno dell’edificio avrebbero
invaso la zona di protezione davanti al bosco, che vi sarebbe stato un asporto
molto importante di materiale tra l’edificio e il bosco che avrebbe potuto
comportare problemi di stabilità del pendio e delle piante e che l’altezza
dell’edificio superava in buona parte i 7.5 m previsti dal Piano regolatore.
L’8 gennaio 2014 è
stata poi pubblicata la domanda di costruzione sul fondo part. n. 268 RFD. Esprimendosi
in merito, __________ G__________, dell’Ufficio cantonale delle domande di
costruzione, ha immediatamente rilevato che il terreno in questione era situato
al di fuori della zona edificabile e che pertanto non sarebbe stato possibile
concedere la licenza edilizia.
Reagendo al fallimento
della procedura di licenza edilizia e tenendo conto delle motivazioni che vi
hanno condotto, AO 2 e AO 1, tramite i loro consulenti tecnici e in accordo con
le autorità comunali, hanno cercato di trovare una soluzione alternativa, proponendo
di traslare la villa dalla posizione inizialmente prevista a una che si sarebbe
venuta a trovare interamente in zona edificabile (o da loro pensata tale).
Anche questa variante
è tuttavia stata respinta dall’autorità cantonale che ha chiarito una volta per
tutte alle parti, che ne erano all’oscuro, che entrambi i terreni, part. n. 424
e n. 268 RFD di __________, erano al di fuori della zona edificabile, come
risultava dal Piano delle zone approvato dal Consiglio di Stato il 10 novembre
1981 e mai modificato.
Naufragato il progetto
edile, AO 2 e AO 1, con scritto 25 marzo 2014, si sono rivolti al Municipio di __________
notificando e rivendicando una pretesa di risarcimento del danno ai sensi della
Legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici
(art. 19 LResp), causato, a loro modo di vedere, dall’errata informazione da
parte delle autorità comunali circa l’edificabilità dei fondi e quantificato in
complessivi fr. 203'216.30.
Parallelamente, con
lettera del giorno precedente, 24 marzo 2014, i coniugi si sono pure rivolti ai
proprietari dei due mappali __________ B__________ e __________ __________ __________,
rivendicando la nullità dei rogiti di costituzione dei diritti di compera in
quanto viziati da errore essenziale. Nel corso della procedura di conciliazione
che ne è scaturita, le parti hanno poi trovato un accordo in base al quale gli
attori hanno ottenuto la rifusione di fr. 88'000.-.
3.
Non avendo
l’Ente pubblico riconosciuto alcuna colpa e mostrato disponibilità ad una
transazione bonale, AO 2 e AO 1, dopo aver ottenuto la necessaria
autorizzazione ad agire, hanno convenuto in giudizio il AO 1 innanzi alla
Pretura del Distretto di Lugano, per ottenerne la condanna al pagamento di fr.
98'350.80 oltre interessi al 5% dal 4 aprile 2014. Essi, in estrema sintesi,
hanno sostenuto che la controparte avrebbe causato il danno rivendicato
fornendo delle informazioni completamente errate circa il potenziale
edificatorio dei due terreni, risultati poi essere del tutto inedificabili. In
particolare, il Comune avrebbe allestito un progetto di Piano delle zone
edificabili in contraddizione con il Piano regolatore approvato nel 1981 e a
quel momento ancora valido, e lo avrebbe poi utilizzato per fornire le
informazioni e rilasciare le dichiarazioni ai proprietari dei due fondi part.
424 e 268 RFD di __________, agli attori, all’architetto e al notaio rogante.
Fidandosi del Piano delle zone errato e delle dichiarazioni fornite dai
funzionari comunali, AO 2 e AO 1 hanno avviato la procedura d’acquisto dei
terreni e quella di progettazione, sostenendo spese ingenti. Spese che si sono
rivelate vane e che, a loro avviso, devono essere risarcite da chi le ha
colpevolmente cagionate.
Il convenuto, con risposta
del 26 febbraio 2015, si è opposto alla petizione e ne ha chiesto la reiezione
integrale.
4.
Esperita
l’istruttoria di causa e raccolti gli ulteriori allegati delle parti, il
Pretore, con la decisione 3 aprile 2018 qui impugnata, ha accolto la petizione
e condannato il AP 1 a versare agli attori l’intera somma da loro rivendicata
in giudizio, con accessori, ponendo a suo carico la tassa di giustizia di fr.
4'500.- e le spese di fr. 300.-, oltre alla tassa e le spese della procedura di
conciliazione di complessivi fr. 300.-, nonché le ripetibili di fr. 10’000.-.
Il giudice di prime cure ha, in sostanza, ritenuto che il convenuto abbia agito
illecitamente ex art. 4 LResp, venendo meno al suo obbligo di adattare i piani
alla reale situazione di diritto scaturente dal Piano regolatore approvato dal
Consiglio di Stato nel 1981 (art. 3, 4, 18 segg. LST e art. 2, 4 LPT). Ciò
posto, avendo appurato inoltre che nel fornire le informazioni agli attori e
allo studio d’architettura da loro incaricato della progettazione, il Comune si
era fondato sul piano di cui al doc. CC, che inseriva entrambi i fondi in zona
edificabile, il primo giudice ha considerato adempiti i presupposti per una
responsabilità per errata informazione ai sensi dell’art. 6 LResp, essendo
state le indicazioni ripetutamente fornite dai funzionari comunali in merito
alla natura edificabile dei due fonti palesemente errate. Il comportamento
assunto dal segretario e dal tecnico comunale è stato considerato gravemente
negligente ai sensi della norma poiché essi avrebbero dovuto tenere ordine tra
le diverse tavole del Piano regolatore e sapere quale fosse il Piano delle zone
vigente. I due dipendenti comunali, inoltre, sono stati considerati competenti
per fornire all’utenza le informazioni sul Piano regolatore qui in discussione.
Ritenuto provato il danno notificato e dato il nesso di causalità, le pretese
attoree sono state considerate in definitiva fondate.
5.
Con appello
14 maggio 2018 che qui ci occupa, avversato dagli attori con risposta 25 giugno
2018, il AP 1 ha chiesto di riformare il querelato giudizio nel senso di
respingere la petizione, protestando spese e ripetibili di entrambe le sedi. Esso
ritiene errata la sentenza sia nell’accertamento dei fatti, sia
nell’applicazione del diritto, posto che, contrariamente a quanto giudicato dal
Pretore, non avrebbe violato i doveri primordiali della sua funzione tendenti a
proteggere AO 2 e AO 1 dal danno rivendicato né avrebbe commesso un illecito ai
sensi della LResp, che le informazioni erano state richieste a, e fornite da, funzionari
che, manifestamente, non erano competenti per rilasciarle, escludendo la
responsabilità ai sensi dell’art. 6 LResp, che all’Ente pubblico non può essere
addebitato né un dolo, né una negligenza grave per l’informazione fornita e,
infine, che tra quest’ultima e il danno non sussisteva sufficiente nesso di
causalità adeguata, che, tra l’altro, sarebbe stato comunque sia interrotto
dalla colpa grave dei progettisti incaricati dalla controparte, perfettamente
consapevoli dei limiti edificatori dei due fondi e quindi del fatto che non
sarebbe stato possibile realizzare alcun accesso carrabile in zona edificabile,
né tanto meno prevedere un’area parcheggi, con la conseguenza che essi non
sarebbero in ogni caso stati idonei a edificare una villa di lusso con piscina,
sala cinema e accesso veicolare diretto con uno spazio per 6 posti auto. Quale
ultimo argomento, l’appellante ha sollevato pure il fatto che il danno non sia
stato sufficientemente provato, con particolare riferimento ai costi di
progettazione e a quelli legali preprocessuali.
6.
In primo luogo, il AP
1 ha contestato l’accertamento del Pretore secondo il quale nel fornire le
informazioni richieste per il progetto i funzionari comunali hanno fatto capo a
un piano provvisorio non corrispondente alla realtà giuridica del Piano
regolatore e che ciò sia dovuto alla confusione, gravemente negligente, tra il piano
provvisorio e quello definitivo. A suo modo di vedere, in effetti, si sarebbe trattato
di un errore commesso dal Comune in buona fede e non facilmente evitabile,
ritenuto che tra i due piani l’unica differenza concerneva proprio i due
terreni in oggetto e che il fatto che il piano utilizzato non recasse il timbro
d’approvazione del Consiglio di Stato, come invece è il caso per quello
ufficiale di cui al doc. L, non è rilevante poiché secondo la prassi allora in
vigore esso non costituiva garanzia di affidabilità.
6.1.
Il primo giudice,
nella sentenza impugnata, ha avantutto chiarito che il Comune è gravato
dall’obbligo di pianificare il proprio territorio e, dunque, anche da quello di
aggiornare i piani alla situazione di diritto e renderli accessibili all’utenza
(art. 3, 4, 18 Legge sullo sviluppo territoriale, LST, art. 2, 4 LPT). Detto
ciò, egli ha accertato, aspetto non controverso, che al momento dei fatti il
Piano regolatore di __________ (doc. L) escludeva i fondi part. 424 e 268 RFD
dalla zona edificabile e che di questo il Comune ha preso atto solo dopo i
chiarimenti in merito delle autorità cantonali forniti nell’ambito della
procedura della domanda di costruzione avviata da AO 2 e AO 1, convinti sino a
quel momento che essi fossero per contro edificabili: la part. 424 RFD
parzialmente e quella 268 RFD interamente, così come emergeva dal piano di
riferimento da loro utilizzato di cui al doc. DD. In realtà quest’ultimo, viene
spiegato nella sentenza impugnata, non era altro che un piano provvisorio
elaborato nel corso del 1980 dall’allora Dipartimento dell’ambiente dopo la
votazione del nuovo Piano regolatore da parte del Consiglio comunale ma prima
dell’approvazione del Consiglio di Stato, avvenuta il 10 novembre 1981, che ha
comportato la mancata conferma della situazione ivi indicata, escludendo
entrambi i fondi dalla zona edificabile, come detto. Sulla scorta di queste
risultanze, il primo giudice ha intravisto nel non aver adattato i piani alla
reale situazione di diritto una violazione dei propri obblighi di legge e
dunque la base per chiamare l’Ente pubblico a risponderne ai sensi dell’art. 4
LResp.
6.2.
L’art. 61 CO prevede
che le leggi cantonali e federali possano derogare alle disposizioni degli
artt. 41 e segg. CO sull’obbligo di risarcimento o di riparazione dei danni
causati da pubblici funzionari o impiegati nell’esercizio delle loro
attribuzioni ufficiali. Per il Ticino la responsabilità dell’ente pubblico è
regolata dalla LResp cantonale del 24 ottobre 1988 (RL 2.6.1.1.), il cui scopo
principale è quello di sancire la responsabilità esclusiva e primaria degli
enti pubblici per il danno cagionato a terzi con atti od omissioni commessi da
loro agenti, impedendo alla vittima di agire personalmente contro il singolo
dipendente (art. 3 LResp).
Giusta l’art. 4 cpv. 1
LResp l’ente pubblico risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un
agente pubblico nell’esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa
dell’agente. In tal modo - conformemente alla maggioranza delle legislazioni
cantonali e alla Legge federale per la responsabilità della Confederazione
(LResp-CH; RS 170.32) - vige in questo ambito un regime di responsabilità
causale. Pertanto, è sufficiente che la vittima dimostri l’esistenza di un atto
illecito, di un danno e del rapporto di causalità tra questi due elementi (cfr.
TF sentenza inc. 2A.511/2005 del 16 febbraio 2009, consid. 5.1; DTF 106 Ib 354
consid. 2b pag. 360 e seg.). La parte attrice è pertanto dispensata
dall’obbligo di dimostrare l’esistenza di una colpa, tranne nel caso di torto
morale, ai sensi dell’art. 10 LResp.
L’illiceità del danno
cagionato è data a fronte di una violazione di prescrizioni destinate a
proteggere un bene giuridico in assenza di motivi giustificativi. L’illiceità
può in primo luogo essere realizzata da un atto che comporta la compromissione
di un diritto assoluto quale la vita, la salute o il diritto alla proprietà.
Essa può pure risultare dalla violazione di una norma di comportamento mirante
a proteggere altri interessi giuridici, quali il patrimonio, se l’atto che ha
portato al danno scaturisce dalla violazione di uno di questi interessi, se non
addirittura dalla violazione di una prescrizione importante circa i doveri di
funzione se la lesione è connessa a un atto giudiziario o alla violazione di
principi generali del diritto (DTF 137 V 76 consid. 3.2). Un’omissione può
costituire un atto illecito solo se esiste una disposizione che la sanziona o
impone di prendere le misure tralasciate. In tal caso è necessario che l’ente pubblico
si trovi in una posizione di garante nei confronti della persona lesa e che le
norme statuenti la natura e l’estensione di questo dovere siano state infrante
(DTF 137 V 76 consid. 3.2 e cit.).
6.3.
Se, da un lato, la LST
e la LPT mirano a promuovere un uso misurato del suolo e uno sviluppo
sostenibile e a garantire una pianificazione del territorio corretta, è
indubbio che le norme circa la pubblicità dei piani e il coinvolgimento della
popolazione nella procedura pianificatoria abbiano quale scopo anche quello di
proteggere la proprietà, consentendo ai proprietari di terreni di intervenire a
salvaguardia dei loro diritti, rispettivamente di valutare esattamente la
portata degli stessi e determinarsi di conseguenza, ad esempio, come nel caso
che occupa, a fronte di un acquisto di nuovi fondi. È, di riflesso, innegabile che
il mancato ossequio di un dovere d’aggiornamento dei piani regolatori comunali
alla reale situazione di diritto comporta una lesione del dovere di fornire un’informazione
corretta e, dunque, mette a rischio il diritto alla proprietà che dalla
situazione edificatoria del singolo fondo trae le basi per il suo sfruttamento
e la sua commercializzazione.
Di per sé, pertanto, il
mancato utilizzo dei piani regolatori corretti e il mancato controllo della
valenza di quelli utilizzati per fornire informazioni al pubblico e adottare
decisioni di rilievo quali quella di concedere le licenze edilizie, costituisce
un atto illecito ai sensi della LResp.
6.4.
Il principio della
buona fede fondato sull’art. 9 Cost. e valido per il complesso dell’attività
statale, protegge il cittadino, a determinate condizioni, nell’affidarsi
legittimamente alle assicurazioni ricevute dalle autorità, in particolare ove
prende delle disposizioni e adatta il suo comportamento fondandosi su
decisioni, dichiarazioni o un atteggiamento determinato dell’amministrazione e,
poi, su tale base ha adottato delle disposizioni che non può più modificare
senza subirne pregiudizio (STF 2C_597/2013 del 28 ottobre 2013 consid. 5.1). In
simili situazioni la violazione del principio della buona fede può costituire
un atto illecito (ibidem e STF 5C_502/2013 del 30 settembre 2013 consid. 2.1).
Anche sotto questo aspetto
è dunque da considerarsi data l’illiceità dell’agire del AP 1.
6.5.
Trattandosi di
responsabilità causale, non è indispensabile chinarsi sull’esistenza o meno di
una colpa dei funzionari del Comune.
Considerato che
l’appellante ha incentrato buona parte del suo allegato sulla questione,
nonostante l’inutilità ai fini dell’esito della vertenza, per dovere di
completezza, va rilevato come quelle che egli considera delle scusanti per
l’errore, siano invece da interpretare come delle aggravanti che rendono
evidente la colpa dell’ente pubblico. In effetti, il fatto che si sia fatto
capo per anni, dal 1983 sino al chiarimento della situazione, a un piano delle
zone errato non è una giustificazione, ma semplicemente un’attestazione di
inammissibile superficialità e imprecisione. Il piano utilizzato non recava alcun
timbro cantonale, a differenza di quello ufficiale di cui al doc. L. Checché ne
dica il AP 1, che ha sostenuto - senza portarne la prova e quindi con valenza
di mera allegazione di parte, cioè nulla -, che tale timbro al momento dei
fatti non era garanzia di correttezza, non può sfuggire che l’attestazione
“Approvato
dal Consiglio di Stato come alla ris. no. 6428 del 10.11.1981”
su un
documento ha una valenza imprescindibile, sicché è un grave errore far capo
nell’ambito di un’attività ufficiale ad atti che ne sono privi senza effettuare
alcuna verifica circa la loro aderenza integrale alla situazione giuridica. Se
già, anche volendo per ipotesi seguire la tesi dell’appellante, potevano
sussistere dubbi circa l’affidabilità di piani che recavano l’attestazione
della ratifica cantonale, a maggior ragione ve ne sarebbero dovuti essere per
quelli che ne erano privi.
Che il piano di cui al
doc. DD contenesse un’unica incongruenza rispetto a quello ufficiale e
corretto, oltre a non essere dimostrato, non è una scusante, non trattandosi,
come detto, di un documento munito della necessaria vidimazione.
7.
L’appellante
disapprova poi l’accertamento del Pretore secondo il quale i funzionari
comunali hanno esibito ai rappresentanti degli attori, in occasione degli
incontri indetti prima della presentazione della domanda di costruzione, e
meglio quelli dell’8 aprile 2013 e del 22 novembre 2013, il piano delle zone di
cui al doc. CC, che prevedeva l’inclusione di entrambi i fondi nella zona R2 ad
eccezione del triangolo di bosco a monte della part. 268 RFD. Il giudice di
prime cure avrebbe in effetti trascurato di considerare che questo piano era
stato consegnato al Municipio di __________ dal pianificatore P__________ SA
solo il 15 gennaio 2014 (doc. 10) per cui sarebbe stato impossibile farne uso
prima. Inoltre la consapevolezza che i due terreni non erano interamente
edificabili e che lo erano in proporzioni diverse, come da doc. DD, emergerebbe
in tutta la sua evidenza dal contenuto dei due rogiti per la costituzione dei
diritti di compera, che prevedevano dei prezzi unitari al mq differenti tra la
part. 424 RFD (fr. 400.-/mq) e quella 268 RFD (fr. 245.-/mq).
7.1.
Nella sentenza
impugnata, il Pretore ha concluso che dall’esame degli atti si può appurare che
i funzionari comunali hanno nelle citate occasioni esibito agli attori proprio
il piano doc. CC e non quello di cui al doc. DD.
Egli ha spiegato che, in
effetti, dal doc. DD risultava chiaramente che la strada di accesso e parte
dell’edificio si trovavano nell’area non edificabile per cui non si capirebbe,
se fosse vera la tesi dell’appellante, per quale motivo i suoi funzionari non hanno
mai sollevato il problema. Inoltre, se i dipendenti del Comune si fossero
realmente fondati su tale piano, avrebbero informato AO 2 e AO 1 e li avrebbero
invitati a modificare il progetto o a ritirare la domanda di costruzione, come
previsto dall’art. 5 cpv. 2 LE, e avrebbero proceduto alla pubblicazione della
stessa sul Foglio ufficiale ai sensi dell’art. 6 cpv. 3 LE, cose non avvenute.
Il preavviso del tecnico
comunale di cui al doc. 15 non induce, per il primo giudice, a concludere
diversamente poiché egli ha considerato problematici la strada d’accesso e i
muri di sostegno dietro all’edificio solo per la questione della distanza
minima dal bosco. Neppure conclusivo è lo scritto 28 gennaio 2015 del
pianificatore del comune, con il quale sostiene che il nuovo piano delle zone
di cui al doc. CC gli sarebbe stato consegnato solo il 15 gennaio 2014, perché
non esclude in alcun modo che esso fosse già in possesso dell’ente locale in
precedenza, a maggior ragione se si tiene conto che, notoriamente, le procedure
pianificatorie sono molto lunghe e i piani vengono continuamente rivisti e
adattati. Del resto, aggiunge il Pretore, il testo stesso dello scritto in
questione, che parla di “una copia del nuovo piano delle zone” non esclude che
vi fosse già una versione precedente e che pertanto per “nuovo piano” si debba
intendere “piano aggiornato” (sentenza impugnata, consid. 5.2.).
7.2.
Le testimonianze
assunte in prima sede contengono affermazioni diametralmente opposte sulla
questione: quelle di __________ R__________i e __________ S__________ escludono
con decisione che sia stato utilizzato il piano doc. CC, sostenendo che tutte
le analisi e discussioni si sarebbero fondate unicamente sul piano doc. DD
(verbali di interrogatorio del 1. ottobre 2015 di __________ R__________, pag.
2, e di __________ S__________, pag. 3, 4 e 5). Quelle di __________ O__________
(verbale di interrogatorio del 1. ottobre 2015, pag. 6 e 7) e __________ S__________
(verbale di interrogatorio del 4 novembre 2015, pag. 3) escludono invece con
decisione che sia stato utilizzato il piano doc. DD asserendo che a loro sia
sempre e solo stato mostrato quello di cui al doc. CC indicante l’edificabilità
completa, a parte il triangolo di bosco, di entrambi i mappali.
Tutti i testi, compresi
quelli del AP 1, cui si è aggiunto pure __________ M__________ (verbale di
interrogatorio del 4 novembre 2015, pag. 1 seg.), hanno confermato,
direttamente o indirettamente, che non è mai stata sollevata e discussa, in
occasione delle riunioni in oggetto, la problematica della posizione fuori zona
edificabile almeno della strada e di parte del progettato edificio prima
dell’intervento delle autorità cantonali, mentre che, per contro, erano state
sollevate le questioni delle distanze minime dal bosco. Questioni che hanno
anche indotto il tecnico comunale a formulare un preavviso negativo.
Non risulta che sia stata
seguita, né che sia stata proposta, la procedura prevista dalla Legge edilizia
in caso di progetti aventi per oggetto costruzioni fuori zona e meglio che,
come previsto dall’art. 5 LE, il Municipio abbia informato gli istanti per la
licenza edilizia, che il progetto contravveniva le norme di PR applicabili, o
che, come imposto dall’art. 6 LE, per le opere fuori zona fosse stata prevista
la pubblicazione sul Foglio ufficiale cantonale (FUCT). Anzi, __________ S__________
ha attestato che la pubblicazione sul Foglio ufficiale non è mai stata presa in
considerazione (ibidem, pag. 4).
Il
“Questionario
attestante le possibilità effettive di costruzione”
(doc. BB e C),
chiaramente riferito a entrambi i fondi, è stato compilato da __________ S__________
con la crocetta nella casella
“edificabile”
, senza che sia stata
aggiunta alcuna riserva o specificazione di sorta, nonostante i funzionari del
Comune abbiano sostenuto di aver sempre saputo della parziale inedificabilità
del fondo part. n. 268 RFD. Il fatto che non vi sia stata alcuna precisazione,
come invece avvenuto ad esempio con la dichiarazione del 24 febbraio 2009 ai
proprietari (doc. D), è significativo di una valutazione della situazione di
diritto anche da parte dei rappresentanti del Comune ancor più divergente dalla
realtà rispetto al 2009.
Dallo scritto 28 gennaio
2015 di P__________ SA è difficile comprendere a quale piano abbia inteso far
riferimento l’estensore quando ha scritto
“il 15 gennaio 2014, in occasione
di una presentazione al Municipio abbiamo consegnato brevi manu una copia del
nuovo Piano delle zone”
(doc. 10), sicché non è possibile considerare
dimostrato che il doc. CC sia stato consegnato in quell’occasione.
L’argomento della differenza
di prezzo tra i due fondi, che potrebbe in sé essere pertinente, non consente
tuttavia di trarre particolari conclusioni circa la consapevolezza da parte
degli acquirenti della parziale inedificabilità della part. n. 268 RFD, non
essendo l’inserimento in una zona piuttosto che un’altra l’unico criterio per
la fissazione del prezzo. In effetti, sono ad esempio di rilievo la
conformazione fisica del terreno (pendenza e presenza di rocce, per dirne una),
la sua commerciabilità, la presenza di edifici diroccati il cui smaltimento
comporta costi importanti, e via dicendo. Tutti elementi che dai piani e dai
rogiti notarili non emergono. Senza parlare del fatto che vi possono essere
anche stati dei motivi economici o fiscali all’origine della fissazione dei
prezzi dei due fondi, che, trattandosi di un’unica operazione immobiliare,
possono essere stati individuati in base a ragionamenti che nulla hanno a che
vedere con la loro edificabilità. Non essendo stato dimostrato quali siano
stati i criteri di differenziazione dei prezzi, non si può desumere nulla da
questo elemento.
Dal contenuto dell’atto
notarile relativo alla part. 268 RFD si può invece desumere che il notaio era
stato informato che la particella era parzialmente sita in zona residenziale a
due piani e era parzialmente formata da bosco (doc. E). Citando solo il bosco,
che si trova nella parte a monte del terreno, ma non la zona bassa che era
fuori zona edificabile, è sostenibile dedurre che il notaio, che si era
informato presso le autorità comunali, non fosse stato messo a conoscenza del
fatto che non tutto quanto non era bosco fosse in zona R2.
7.3.
Lo scritto 24 febbraio
2014 (doc. 14), che l’appellante sostiene essere la prova della consapevolezza
dei progettisti circa la parziale inedificabilità dei fondi e quindi
l’impossibilità di costruirvi la strada d’accesso, in realtà non costituisce
che una reazione alla comunicazione e-mail del 21 febbraio 2014 (doc. 14) da
parte delle autorità cantonali che i fondi erano ubicati fuori zona edificabile
e che era
“ben evidente che (…) l’intervento non poteva essere realizzato”
e che non sarebbe servito a nulla indire un incontro per discuterne e trovare
soluzioni, tenuto conto che una costruzione sarebbe stata riproponibile solo
“qualora
il fondo fosse inserito in zona edificabile dopo una procedura pianificatoria
cresciuta in giudicato”
. Pertanto la frase scritta da __________ S__________
ed evidenziata nell’appello:
“Dalle risposte del DT è chiaro che per ora,
vista la situazione, non c’è intenzione di discutere sul progetto nella parte
fuori zona”
nulla dimostra circa la consapevolezza di quest’ultimo, sin
dall’inizio, della reale situazione edificatoria dei due fondi.
Anzi, il contenuto della
domanda di costruzione (doc. 12), attesta il contrario, non essendovi alcun
riferimento a una costruzione fuori zona, nemmeno della strada d’accesso, così
come lo fa il rapporto del tecnico comunale in merito, con il quale, come
detto, egli si è limitato a sollevare la problematica delle distanze dall’area
boschiva di strada e muri si sostegno (doc. 15), senza menzione di impedimenti
dovuti al posizionamento delle vie d’accesso all’abitazione su parti
inedificabili del terreno. Per non parlare della citata mancata pubblicazione
sul FUCT. A proposito di quest’ultimi due atti/omissioni, di transenna, va
detto che la giustificazione addotta in appello, secondo la quale si sarebbe trattato
di un gesto di disponibilità a favore dei signori R__________ (appello, consid.
11.3), è insostenibile sia logicamente che giuridicamente e, se vera,
attesterebbe un atteggiamento volontariamente lesivo delle norme di legge da
parte del Comune che, oltre a essere illecito, non avrebbe fatto altro che
confermare l’errore dei coniugi e la buona fede loro e dei progettisti.
7.4.
Un’attenta
ponderazione di questi elementi non consente di giudicare insostenibile la
conclusione pretorile, che anzi appare la più logica a fronte delle emergenze
di causa. È pertanto inoppugnabile la conclusione secondo la quale solo in
occasione della riunione del 25 febbraio 2014 sarebbe emerso che, in base al
piano delle zone di cui ai doc. DD e 8, la strada di accesso alla villa e una
porzione dello stabile stesso si sarebbero trovati fuori zona edificabile.
8.
L’appellante ha
sollevato poi la questione dell’incompetenza del suo tecnico comunale e
segretario comunale a rilasciare informazioni sull’edificabilità dei due mappali
in oggetto. Egli ha sostenuto che a essere competente era il Municipio e non la
Cancelleria comunale della quale fanno parte i due dipendenti. Inoltre il AP 1
ha contestato pure il fatto che, contrariamente a quanto offerto dall’art. 15
cpv. 2 LE, gli attori non hanno fatto capo all’istituto della licenza edilizia
preliminare con carattere informativo, che avrebbe permesso loro di ottenere,
dal Municipio appunto e non dalla Cancelleria, il chiarimento della situazione
di diritto.
Ora, che il segretario e
il tecnico comunale non siano organi dell’Ente locale è indubbio (art. 9 LOC).
Il segretario comunale, in quanto responsabile della cancelleria e capo del
personale (art. 137 LOC), è tuttavia tra le altre cose legittimato a firmare,
anche da solo, estratti e copie il cui rilascio è stato autorizzato dal
Municipio (art. 138 lett. a LOC).
Nonostante non fosse
competente per decidere in merito, nel caso che ci occupa, le questioni
relative alle licenze edilizie in relazione alle fasi che precedevano la
pubblicazione potevano essere trattate e venivano affrontate soprattutto da __________
S__________.
D’altronde, che egli fosse
stato autorizzato dal Municipio a conferire informazioni circa l’edificabilità
dei fondi emerge dalla dichiarazione di cui al doc. D, da lui siglata
“Per
il Municipio”
.
Il tecnico comunale, a sua
volta, agiva su delega e incarico del segretario comunale.
Che fosse questa la
situazione è stato ammesso da __________ S__________ stesso in occasione del
suo interrogatorio del 1. ottobre 2015 (pag. 3):
“Nella mia qualità di
segretario comunale mi sono occupato in questi anni anche di evadere le
richieste relative all’edificabilità dei fondi, dal profilo generico, mentre su
questioni più tecniche rimandavo la questione al tecnico comunale o al
pianificatore”.
Ciò detto, la situazione e
le informazioni fornite dal primo dei suoi dipendenti sono state ratificate
anche dal Municipio che ha ricevuto la domanda di costruzione e l’ha pubblicata
l’8 gennaio 2014 senza formulare obiezioni, né osservazioni e indicando quale
unica anomalia la richiesta di deroga alle distanze minime dal bosco (doc. H).
Tra l’altro, il relativo documento reca la firma, oltre che del sindaco,
proprio del segretario comunale.
Di conseguenza, è corretta
la posizione del Pretore che ha reputato segretario comunale e tecnico comunale
competenti a fornire all’utenza indicazioni in merito al PR e dunque a
vincolare il AP 1.
9.
L’appellante ha pure
contestato l’esistenza di un nesso di causalità sufficiente tra il danno fatto
valere e l’atto illecito commesso, aggiungendo che, anche nella denegata
ipotesi in cui fosse stato considerato dato, sarebbe in ogni caso stato
interrotto dalla colpa grave dei progettisti.
9.1.
Il Pretore ha
giudicato tutte le spese indicate nella richiesta di risarcimento come provate
ed effettuate in vista dell’edificazione della casa d’abitazione dei coniugi R__________,
nell’errata convinzione che i fondi fossero edificabili, rispettivamente, per
quanto concerne le spese legali preprocessuali, come necessarie per fare valere
i loro diritti (consid. 6.1. della sentenza impugnata). Egli ha poi escluso una
riduzione della pretesa per grave concolpa degli attori, escludendo una
qualsiasi loro colpa, avendo essi in buona fede fatto affidamento sulle
spiegazioni fornite loro per iscritto, tramite i doc. C/BB e D, verbalmente e
mediante ostensione dei piani di azzonamento, dei funzionari comunali preposti
in merito alla situazione pianificatoria dei fondi che intendevano acquistare e
edificare. Inoltre, ha aggiunto il primo giudice, non vi erano nemmeno motivi
per dubitare della correttezza delle informazioni ricevute e per loro non era
neppure possibile rendersi conto della reale situazione in diritto.
9.2.
Secondo l’art. 4 cpv.
2 LResp nei casi in cui una persona, cui sia stato direttamente affidato un
compito di diritto pubblico, cagiona illecitamente a terzi un danno, l’ente
pubblico risponde dello stesso entro i limiti in cui l’agente pubblico sarebbe
responsabile verso il danneggiato secondo il diritto a lui applicabile. Tale
responsabilità presuppone, tra le altre cose, l’esistenza di un atto illecito e
un nesso di causalità adeguata tra l’azione, ovvero il comportamento dell’agente,
e il danno (II CCA, sentenza inc. 12.2005.207 del 21 dicembre 2006, consid. 6,
pubb. in: RtiD I-2008 1c 977). In particolare per quanto concerne il nesso
causale, va detto che vi è causalità naturale quando un comportamento è la
condizione
sine qua non
di un risultato. Esso non deve necessariamente
essere l’unica causa del danno; è sufficiente cioè che contribuisca a produrlo,
se del caso insieme ad altre cause, ma in modo tale da non poter essere
tralasciato senza che venga a mancare il risultato. Il rapporto causale è
altresì adeguato quando questo comportamento, secondo il corso ordinario delle
cose e l’esperienza generale della vita, è idoneo a provocare un risultato come
quello che si è verificato, di modo che tale risultato ne appaia in modo
generale favorito. In altre parole, occorre chiedersi se era probabile che il
fatto considerato provocasse il risultato che si è prodotto (sentenza del
Tribunale federale inc. 2P.31/2007 del 16 giugno 2007, consid. 4.4.1). Secondo
l’art. 12 LResp. il risarcimento può essere escluso o ridotto se il danneggiato
ha consentito all’evento dannoso oppure se circostanze imputabili a lui, a
terzi o a fattori esterni hanno cagionato o aggravato il danno.
9.3.
La generica contestazione
del nesso causale è, in quanto tale, irricevibile (art. 311 CPC). Se ciò non
fosse, dovrebbe comunque essere respinta anche nel merito, essendo del tutto
ingiustificata. È in effetti del tutto evidente che le spese sostenute dagli
attori lo sono state tutte in vista dell’edificazione della villa sui due
terreni in questione, che essi ritenevano senza colpa essere in zona R2, così
come assicurato loro dal Comune tramite i suoi funzionari e confermato con la
pubblicazione all’albo della domanda di costruzione e il mancato ricorso a
quella sul FUCT. Di conseguenza il nesso di causalità naturale e adeguato è
senza dubbio dato.
Essendo stata esclusa una
colpa da parte di AO 2 e AO 1, non entra neppure in considerazione
un’interruzione dello stesso a causa del comportamento della parte danneggiata.
9.4.
Tra le voci di costo
componenti l'importo rivendicato l'appellante ha innanzitutto contestato quella
dell'onorario dello Studio I__________ pari a fr. 62'400.-, ricordando come né
l'ammontare, né la sua adeguatezza siano stati adeguatamente provati dagli
attori. In effetti si tratterebbe di un semplice conteggio allestito da
quest'ultimi, privo di qualsiasi valore probatorio (doc. LL), che sarebbe
fondato sull'applicazione delle norme SIA. Norme che, per il AP 1, nemmeno sono
state prodotte mentre per la giurisprudenza il loro contenuto non sarebbe fatto
notorio. Inoltre agli atti non è stato prodotto il contratto con I__________,
né è stato dimostrato in quale misura le prestazioni di cui al doc. LL siano
state effettivamente eseguite.
In sede di risposta, il AP
1 non ha contestato la quantificazione del danno in quanto tale e non ha
eccepito nulla in merito alle fatture prodotte in atti.
Con la duplica ha invece
genericamente contestato la nota d’onorario dello studio d’architettura di cui
al doc. LL essendo lo stesso costituito da un semplice conteggio di parte privo
di valenza probatoria. Con le conclusioni ha dettagliato ulteriormente le sue
obiezioni così come fatto in appello.
Il doc. Q consiste in due
fatture di I__________ per il pagamento a 5 giorni degli acconti relativi al
progetto e all’allestimento della domanda di costruzione, pari a fr. 32'400.-,
la prima, datata 15 luglio 2013, e a fr. 30'000.-, la seconda, del 12 dicembre
2013.
Con il doc. LL AO 2 e AO 1
hanno prodotto un dettaglio della composizione dei costi totali di
progettazione e direzione lavori, con l’evidenziazione di quelli effettivamente
sostenuti prima del fallimento dell’operazione a causa dell’inedificabilità dei
terreni. Il calcolo è fondato, da quanto indicato, sulla Norma SIA 102, la cui
applicazione è stata confutata dal convenuto unicamente con le conclusioni di
primo grado (e poi, in secondo grado, con l’appello), e dunque in maniera
tardiva e inammissibile.
I testi __________ M__________
e __________ S__________ (verbali di interrogatorio del 4 novembre 2015 pag. 1
rispettivamente pag. 3), oltre che lo stesso arch. __________ O__________
(verbale di interrogatorio del 1. ottobre 2015, pag. 6) hanno attestato che lo
studio I__________ ha iniziato a occuparsi del progetto nel febbraio/marzo
2013, che è stato allestito un primo progetto di massima e che poi sono stati
preparati i piani per la domanda di costruzione, prodotti quale doc. G.
Queste prove, a fronte di
una insufficiente contestazione del danno da parte del AP 1, sono sufficienti
per considerare dimostrate e adeguate le pretese per l’indennizzo dei costi di
progettazione connessi al lavoro dell’arch. __________ O__________ e del suo
team. In effetti fr. 3'463.95 per l’analisi della situazione, fr. 15'587.75 per
lo studio di possibili soluzioni,
fr. 12'123.81 per il progetto di massima, fr. 43'299.32 per quello definitivo e
fr. 5'195.92 per la procedura delle licenze di costruzione, per complessivi fr.
79'670.74 (doc. LL), appaiono importi corretti, conformi alla Norma SIA 102 e
adeguati. Così come corretto è il fatto che sia stato richiesto solo il
corrispettivo di quanto già anticipato.
La mancata produzione di
un contratto tra committenti e architetto nulla toglie a questa conclusione.
9.5.
Il danno propugnato si
compone inoltre dei costi connessi alla progettazione della casa d'abitazione,
in particolare di quelli per le misurazioni da parte dell'ing. B__________
(doc. O e P), delle spese per l'eliminazione di piante che intralciavano i
rilievi (doc. R), di quelli per il calcolo termico (doc. T) e di quelle per la
modinatura (doc. U). Queste poste, neppure contestate specificatamente, sono
comprovate e relative a prestazioni da indennizzare nonostante in un secondo
tempo, a causa delle informazioni erroneamente fornite dal Comune, si siano
rivelate inutili, vista l'impossibilità di costruire.
Alla stessa stregua si
devono riconoscere i costi per la preparazione e l'allestimento dei rogiti per
i diritti di compera (doc. S e GG).
9.6.
Il AP 1, con
l'appello, ha parimenti criticato il riconoscimento dei costi legali pre-processuali
considerati dal Pretore come necessari per far valere i diritti degli attori.
Dottrina e giurisprudenza riconoscono
il principio secondo cui le spese connesse all’intervento di un legale prima
dell’apertura di un processo civile e non comprese nelle ripetibili, cioè
quelle indispensabili causate dal processo e un’adeguata indennità per gli
onorari di patrocinio, costituiscono una posizione di danno risarcibile, sempre
che sia provata la necessità di un tale intervento sia in relazione alla
situazione personale sia in relazione alla natura del patrocinio, che, a sua
volta, deve essere necessario, utile e appropriato (DTF 131 II 121 consid.
2.1.; 117 II 101 consid. 6.a.; STF 4A_84/2016 del 5 settembre 2016 consid. 4;
STF 4C.288/2002 del 12 febbraio 2003).
Nel caso che occupa,
certamente non connotabile come bagatella, l'intervento del patrocinatore
legale deve essere riconosciuto come necessario anche prima dell’avvio della
procedura giudiziaria e deve dunque essere indennizzato. Gli unici dubbi
sollevati circa la sua legittimità sono motivati dal AP 1 con l’assenza dei
presupposti di una sua responsabilità nei confronti degli attori,
argomentazione che, come visto, non ha trovato spazio.
In merito alla
quantificazione di tali costi, l’appellante si è limitato, ancora una volta, a
una generica contestazione. Solo in sede di conclusioni di primo grado questa
posizione è stata leggermente affinata con la precisazione che agli atti
mancava il dettaglio delle singole prestazioni, ma ciò non ha sanato la carente
contestazione, che è rimasta tale.
Anche su questo punto,
l’appello deve dunque essere respinto e la pretesa per i costi pre-processuali,
quantificati con la nota d’onorario per fr. 4'841.- e spese per fr. 362.- (doc.
Z), confermata.
10.
Ne discende che
l’appello del convenuto deve essere integralmente respinto.
Le spese processuali e le
ripetibili della procedura di secondo grado, calcolate sulla base di un valore
litigioso di
fr. 98'350.80, fondamentale anche per un eventuale ricorso al Tribunale
federale, seguono la soccombenza, e sono posti quindi a carico dell’appellante (art.
106 CPC).
Per questi motivi,
richiamati gli art. 106 CPC, la LTG e il RTar
decide:
1.
L’appello 14 maggio
2018 del AP 1
è respinto
.
2.
Le spese processuali
di fr. 6'000.- sono a carico dell’appellante, che rifonderà alla controparte
fr. 4'500.- per ripetibili.
3.
Notificazione:
- ;
- .
Comunicazione alla Pretura
del Distretto di Lugano, sezione 2.
Per
la seconda Camera civile del Tribunale d’appello
Il
presidente                                                          Il
vicecancelliere
Rimedi giuridici
Nelle
cause a carattere pecuniario è dato ricorso in materia civile al Tribunale
federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla notificazione del testo
integrale della decisione (art. 100 cpv. 1 LTF), se il valore litigioso è
superiore a fr. 30'000.- (art. 74 cpv. 1 LTF); per valori inferiori il ricorso
è ammissibile se la controversia concerne una questione di diritto di
importanza fondamentale o se una legge federale prescrive un’istanza cantonale
unica (art. 74 cpv. 2 LTF). Qualora non sia dato il ricorso in materia civile è
possibile proporre negli stessi termini ricorso sussidiario in materia
costituzionale (art. 113, 117 LTF). La parte che intende impugnare una
decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia
costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima
istanza (art. 119 LTF).