ti_gerichte · 52.2010.293 · 2011-12-07 · it
Restituzione di un prestito di studio. Esigibilità del credito. Prescrizione della pretesa di restituzione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2011 52.2010.293
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2011 52.2010.293
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2011 52.2010.293

Incarto n.
52.2010.293
Lugano
7 dicembre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 26 luglio 2010 di
RI 1
contro
la decisione 13 luglio 2010 (no. 3973) del Consiglio
di Stato, che respinge il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 9
aprile 2010 del DECS, Ufficio delle borse di studio e dei sussidi, in materia
di borse di studio;
viste le risposte:
-    17 agosto 2010 del
Consiglio di Stato;
-    30 agosto 2010 del DECS,
Ufficio delle borse di studio e dei sussidi (UBSS);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A. Il 1° ottobre
1990 RI 1, all'epoca studente presso l'Università di __________, ha presentato
all'ufficio cantonale borse di studio e sussidi (di seguito: UBSS) una richiesta
di sussidio per l'anno scolastico 1990/1991. Sottoscrivendo il relativo formulario,
ha dichiarato di riconoscere, in caso di concessione di un prestito di studio,
il debito contratto con lo Stato e si è impegnata per la sua restituzione entro
10 anni dalla fine degli studi, secondo le modalità da convenire entro un anno
dalla fine degli stessi. Con decisione 5 dicembre 1990 l'UBSS ha accolto la domanda e concesso all'interessata un prestito di studio dell'importo di
fr. 7'000.-.
B.  RI 1 ha portato
a termine i propri studi ottenendo la licenza in diritto il 29 giugno 1991. Il 10
settembre seguente l'UBSS, cui era stata trasmessa copia del certificato finale
conseguito, ha ricordato alla beneficiaria del prestito che lo stesso andava
rimborsato entro 10 anni dalla fine degli studi. Sollecitata a voler formulare una
proposta per il rimborso, RI 1 ha postulato, con lettera del 28 dicembre 1991, la
conversione del suddetto prestito in assegno di studio. Il 22 febbraio 1992 ha rinnovato la propria domanda e chiesto, a titolo alternativo, che la pratica di rimborso venisse
sospesa.
C.  Con riferimento
alla suddetta istanza di sospensione e ritenuto che il termine di 10 anni dalla
conclusione degli studi era oramai decorso, il 7 giugno 2002 l'UBSS, al fine di evadere la domanda tendente alla trasformazione del prestito di studio in assegno,
ha interpellato RI 1 pregandola di voler documentare la propria situazione economica.
Richiesta a cui quest'ultima non ha tuttavia dato seguito, essendosi limitata
ad annotare, con risposta del 12 giugno 2002, che la sua istanza di conversione
aveva già trovato accoglimento.
D.  Assunte le
necessarie informazioni presso le competenti autorità fiscali, mediante
decisione formale del 31 marzo 2008 l'UBSS ha preteso la restituzione del prestito
di studio e respinto nel contempo la richiesta di trasformazione dello stesso
in assegno. Il 19 giugno 2008 l'autorità cantonale, constatata la crescita in
giudicato della predetta decisione, ha invitato la debitrice a voler proporre delle
modalità per il rimborso dello scoperto. Non ottenendo alcun riscontro, il 17
dicembre 2009 le ha trasmesso un formulario di proposta da ritornare entro il
15 gennaio 2010, con l'avvertenza che, trascorso infruttuoso tale termine,
avrebbe proceduto per via esecutiva.
E.  Ricevuta
una diffida di pagamento, il 7 aprile 2010 RI 1 si è rivolta alla Sezione delle
finanze osservando che il prestito era stato tramutato in borsa di studio e che
la pretesa di restituzione avanzata nei suoi confronti era in ogni caso
manifestamente prescritta.
F.   Con
decisione formale del 9 aprile 2010 l'UBSS ha sollecitato a RI 1 il pagamento dell'importo
scoperto di fr. 7'000.- negando, da un lato, l'avvenuta conversione e confermando,
dall'altro, che il credito in questione era ancora perfettamente esigibile.
G.  Con
giudizio 13 luglio 2010, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta
risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta
da RI 1.
Dalla
documentazione agli atti - ha annotato l'Esecutivo cantonale - non emerge alcuna
formale decisione attestante l'avvenuta trasformazione del prestito in assegno
di studio. Al contrario, si evince che l'autorità cantonale, con decisione 31
marzo 2008 cresciuta in giudicato incontestata, aveva formalmente respinto
l'istanza formulata in tal senso da RI 1. Quest'ultima - ha concluso il
Consiglio di Stato - è pertanto tenuta alla restituzione del prestito di cui ha
beneficiato, tale pretesa non essendo in alcun modo prescritta.
H.  Contro la
predetta pronunzia governativa RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente ha ribadito in buona
sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi all'autorità di prime
cure. Anche in questa sede ha indicato che il prestito concessole nel 1990 era
stato trasformato in borsa di studio e che tale circostanza le era stata confermata
telefonicamente a più riprese dallo stesso UBSS. La decisione 31 marzo 2008 -
ha soggiunto - non le è invero mai stata notificata, al pari di tutte le
comunicazioni che l'autorità cantonale sostiene di averle trasmesso tra il mese
di giugno 2002 e l'aprile 2010. A mente dell'insorgente, le odierne pretese
sarebbero peraltro senz'altro prescritte.
I.    All'accoglimento
del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la
conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni e
il DECS (UBSS), con argomenti che saranno discussi - per quanto necessario - in
appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e discende dall'art.
95 cpv. 1 della legge della scuola del 1° febbraio 1990 (LSc; RL 5.1.1.1). La
legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 43 legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo
(art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso
sulla scorta delle tavoli processuali, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   In
concreto, la ricorrente non contesta l'ammontare del prestito di cui ora il
DECS (e per esso l'UBSS) chiede la restituzione. Essa si limita a rilevare che
lo stesso sarebbe stato tramutato in assegno di studio e che nulla sarebbe più
dovuto, la pretesa di restituzione essendo peraltro manifestamente prescritta. Per
cominciare, si esaminerà dunque la questione della presunta conversione del
prestito. Solo in seguito, qualora le censure ricorsuali su questo tema
dovessero rivelarsi infondate, si esamineranno le obiezioni attinenti alla
prescrizione del relativo credito.
3.   3.1.
Gli assegni e i prestiti di studio sono regolati dagli art. 19-22 LSc. L'art.
21 cpv. 4 LSc, in particolare, dà al beneficiario di un prestito di studio la
facoltà di domandarne la conversione in assegno, di chiederne cioè il condono
del rimborso. La norma non conferisce al beneficiario una pretesa alla
conversione; gli garantisce però il diritto a che la sua richiesta sia vagliata
e apprezzata dall'autorità senza arbitrio né disparità di trattamento, in
ossequio alle regole della buona fede e della proporzionalità (
Blaise
Knapp
,
Précis de droit administratif, 4a ed., Bâle 1991, pag. 112 segg.
). Pendente un'istanza di conversione, è possibile rinviarne l'esame
ad una data ulteriore se sussistono motivi oggettivi. In altre parole, se non è
da escludere con tutta evidenza che la situazione socio-economica dell'istante
possa ancora subire dei mutamenti, non è contrario al diritto sospendere
l'esame di merito della richiesta di trasformazione del prestito di studio in
assegno. In quest'ottica non risulta inopportuno attendere la scadenza del
termine di rimborso prima di emettere una decisione definitiva (RDAT II-1993,
n. 21, pag. 55).
3.2. La
ricorrente sostiene che l'istanza di conversione 28 dicembre 1991/22 febbraio
1992 avrebbe trovato accoglimento qualche anno dopo da parte dell'UBSS e che una
conferma telefonica in tal senso le sarebbe stata data dalla stessa autorità
cantonale, a più riprese. Se risulta da un lato impossibile comprovare le
assicurazioni telefoniche ricevute, ha precisato l'insorgente, appare
dall'altro assolutamente manifesto che il silenzio dell'autorità, che mai si è
determinata in merito - neppure reagendo allo scritto 12 giugno 2002 con cui le
veniva confermata l'avvenuta conversione - sia da considerare come una
decisione implicita di accettazione della richiesta di trasformazione inoltrata.
La tesi si avvera priva di fondamento.
3.3. Il
principio inquisitorio, che caratterizza il procedimento amministrativo, sancisce
l'obbligo per l'autorità di accertare d'ufficio i
fatti determinanti per la decisione, assumendo all'occorrenza le necessarie
prove ed avvalendosi cioè di documenti, informazioni delle parti, informazioni
o testimonianze di terzi, sopralluoghi o perizie (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, ad art. 18, n. 1/b).
Tra le conseguenze del
principio citato vige la particolarità che le regole sulla ripartizione
dell'onere probatorio non sono, in principio, applicabili. Le parti sono tenute
a cooperare all'accertamen-to dei fatti in un procedimento da esse proposto
(art. 13 cpv. 1 lett. a legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre
1968; PA; RS 172.021), ma ciò non ha alcuna influenza sull'onere della prova.
Tuttavia, quando manca una prova, oppure quando non si può ragionevolmente
esigerne l'apporto da parte dell'autorità, la regola dell'art. 8 del codice
civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) è applicabile per analogia
(STA 52.2003.195 del 18 dicembre 2003 consid. 3.2).
3.4. In
virtù dell'art. 8 CC, ove la legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il
suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita, deve fornirne la
prova. Spettava dunque all'insorgente il compito di apportare la prova della,
se così fosse, avvenuta conversione del sussidio oggetto dell'odierno
contendere. A nulla giovano quindi le circostanze da essa evocate nel tentativo
di scongiurare il rischio di una sua restituzione, non solo poiché la
documentazione prodotta non consente di concludere che già diversi anni or sono
la sua istanza fosse stata accolta, ma anche in ragione del fatto che neppure la
diretta interessata è stata in grado di addurre elementi concreti atti a
corroborare le proprie affermazioni.
A questo
Tribunale risulta al contrario e con assoluta chiarezza che con decisione 31
marzo 2008, regolarmente cresciuta in giudicato, l'autorità cantonale ha
respinto la richiesta inoltrata da RI 1. Anche se tale decisione non le fosse
stata notificata, al pari dei successivi scritti del 19 giugno 2008 e 17 dicembre
2009 che ne richiamavano il contenuto, l'insorgente, di professione avvocato, avrebbe
potuto e dovuto fare prova di maggiore diligenza contestandola immediatamente
dopo averne appreso gli estremi (in particolare, a seguito della visione
dell'intero incarto; cfr. sua richiesta del 14 aprile 2010). Ne discende che,
in assenza di impugnazione, essa è regolarmente cresciuta in giudicato con
tutto ciò che ne consegue. Il fatto che l'autorità cantonale abbia mantenuto il
silenzio per molti anni (avendo potuto evadere la richiesta della ricorrente
già a far tempo dal 30 giugno 2001; cfr. RDAT II-1993, n. 21, pag. 55) non è
tale da sovvertire la conclusione di cui sopra. Ferme queste premesse, occorre
dunque stabilire in quale momento il credito è diventato esigibile, poiché è da
tale istante che inizia a decorrere il termine di prescrizione.
4.   4.1. L'art. 7
cpv. 5 dell'allora vigente Decreto esecutivo concernente gli assegni e i
prestiti di studio, gli assegni di tirocinio e i sussidi per il perfezionamento
e la riqualificazione professionale del 13 novembre 1984 (DEAPS; BU 38/1984
pag. 267 segg.), ripreso nel formulario di richiesta 1° ottobre 1990 sottoscritto
dalla ricorrente, prevedeva che il prestito ricevuto avrebbe dovuto essere
restituito al più tardi entro 10 anni dalla conclusione degli studi secondo le
modalità da convenire entro un anno dalla fine degli stessi. È dunque alla fine
del termine decennale, entro il quale la beneficiaria deve restituire la somma
ricevuta in prestito, che il credito diventa esigibile.
Nel caso
in esame, la ricorrente ha portato a termine gli studi di diritto intrapresi
presso l'Università di __________ il 29 giugno 1991. Ne segue che, in
applicazione della suddetta normativa, il termine di 10 anni previsto per la
restituzione è scaduto al più tardi il 29 giugno 2001. Ed è, dunque, a contare
da tale momento (30 giugno 2001,
dies a quo
) che il credito è diventato esigibile
e che, di conseguenza, il termine di prescrizione ha iniziato a decorrere. Con
riferimento alla fattispecie che qui ci occupa, occorre quindi determinare se
il diritto alla restituzione del sussidio sussista ancora o meno.
4.2. Dottrina
e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di un
esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto pubblico
possono di principio estinguersi per prescrizione (
Max
Imboden/rené Rhinow
,
Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I;
André
Grisel
, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol.
II,
pag. 660 segg.;
Knapp
, op. cit.,
n. 745 segg.), tanto che si tratti di pretese dell'ente pubblico verso i privati,
quanto nel caso inverso (DTF 109 IV 64 consid. 1; 105Ib 11)
. Se
la legge non prevede né il termine di decorrenza della prescrizione, né la durata
della stessa, questi devono essere stabiliti, in via analogica, applicando la
disciplina che regola casi simili. In mancanza di tali norme, o in presenza di
soluzioni contraddittorie o casuali, il giudice amministrativo deve stabilire
il termine come se fosse legislatore (RDAT II-1991, n. 19, pag. 56;
Adelio
Scolari
,
Diritto amministrativo parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 690 e
giurisprudenza ivi citata;
Imboden/ Rhinow
,
op. cit., n. 34 B III;
Grisel
, op.
cit., pag. 663 segg.;
Knapp
, op.
cit., n. 749). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire
in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni, alla stregua di
quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128
codice
delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220); in mancanza di
norme espresse, una durata inferiore risulterebbe infatti troppo
pregiudizievole per il creditore e comprometterebbe la sicurezza del diritto
(cfr.
Grisel
, op. cit., pag. 664;
Knapp
, op. cit., n. 749). Quanto
all'interruzione della prescrizione, in campo pubblicistico non domina il
rigore invalso in diritto civile (cfr. art. 135 CO). I termini di prescrizione
del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto mediante il quale
la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr., sull'argomento,
Imboden/Rhinow
, op. cit., n. 34 B IV c;
Grisel
, op. cit., pag. 666;
Attilio R.
Gadola
, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in:
AJP 1/95 pag. 54; RDAT 1982 n. 117). L'atto di rivendicazione può avere nondimeno
valenza interruttiva della prescrizione unicamente a beneficio della specifica
pretesa per la quale viene esercitato e fino a concorrenza della somma
reclamata (STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1).
A livello
cantonale, nessuna disposizione di legge indica specificamente la prescrizione
delle pretese di diritto pubblico. In particolare, né il decreto esecutivo del
1984 (DEAPS), né i regolamenti successivi (Regolamento concernente gli assegni
e i prestiti di studio, gli assegni di tirocinio e i sussidi per il perfezionamento
e la riqualificazione professionale dell'8 ottobre 1991; BU 38/117 del 15 ottobre
1991, pag. 337 segg., rispettivamente, Regolamento delle borse di studio dell'8
marzo 1995; RL 5.1.3.1) prevedono un termine di prescrizione. Ben si può, a
titolo sussidiario, far capo alla disciplina stabilita dal CO (cfr.
Imboden/ Rhinow
, op. cit., n. 34 III,
pag. 202), secondo il quale si prescrivono col decorso di 10 anni tutte le
azioni per le quali il diritto federale non dispone diversamente (art. 127 CO).
Così è, in particolare, per i mutui (cfr. RDAT II-1991, n. 19, pag. 56).
4.3. Nel
caso di specie, il termine decennale di prescrizione, cominciato a decorrere,
come detto, il 30 giugno 2001, non è - attualmente - ancora trascorso. Esso è
stato infatti interrotto a più riprese mediante esplicite richieste di rimborso:
una prima volta il 31 marzo 2008 con la decisione con cui l'UBSS, oltre a respingere
la richiesta di trasformazione del prestito in assegno di studio, chiedeva
formalmente alla ricorrente di formulare una proposta per la restituzione
dell'importo scoperto, poi successivamente attraverso gli scritti 19 giugno
2008 (con cui invitava nuovamente l'interessata a voler indicare delle modalità
di pagamento) e 17 dicembre 2009 (con cui la medesima autorità chiedeva alla
ricorrente di dare seguito al precedente scritto del 19 giugno 2008), sia con
la notifica della diffida di pagamento (ricevuta, per stessa ammissione
dell'insorgente, il 6 aprile 2010) e ancora con l'intimazione della decisione 9
aprile 2010, qui contestata.
Quand'anche
la ricorrente non avesse ricevuto, come assevera, alcuna comunicazione tra il
mese di giugno 2002 e il mese di aprile 2010, il termine di prescrizione non
sarebbe tuttavia ancora trascorso, essendo stato validamente interrotto con la
notifica della diffida di pagamento, rispettivamente, della decisione oggetto
di impugnativa. Ne discende che la pretesa di restituzione dell'importo di fr.
7'000.- appare perfettamente lecita. Il fatto che non siano mai state
concordate modalità di restituzione non giustifica in alcun modo l'annullamento
della decisione dedotta in giudizio. D'altronde, se le modalità di pagamento
non sono state concordate è a causa dell'atteggiamento defatigatorio della qui
ricorrente, la quale non ha mai dato seguito agli inviti del competente
Dipartimento a voler formulare concrete proposte di restituzione del prestito
(cfr. scritti 31 marzo 2008, 19 giugno 2008, 17 dicembre 2009), avanzando le
tesi, rimaste tuttavia incomprovate, secondo cui, non solo l'istanza di
conversione sarebbe stata accolta, ma alcuna comunicazione le sarebbe mai più
pervenuta dall'autorità cantonale competente tra il giugno del 2002 e l'aprile del
2010.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La
tassa di giustizia è a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria