ti_gerichte · 52.2009.236 · 2011-02-10 · it
Moltiplicatore d'imposta comunale

Moltiplicatore d'imposta comunale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.02.2011 52.2009.236
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.02.2011 52.2009.236
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.02.2011 52.2009.236

Moltiplicatore d'imposta comunale

Incarto n.
52.2009.236
Lugano
10 febbraio
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 giugno 2009 di
RI 1
contro
la decisione 2 giugno 2009 (n. 2758) del Consiglio
di Stato con cui sono stati respinti i gravami inoltrati dall'insorgente
avverso le risoluzioni 11 settembre 2007 del municipio di CO 1 che ha fissato
al 75% il moltiplicatore d'imposta del comune per l'anno fiscale 2007 e 3
febbraio 2009 con cui quest'ultima autorità ha stabilito all'85% il moltiplicatore
d'imposta comunale per l'anno fiscale 2008;
viste le risposte:
-    24 giugno 2009 del
Consiglio di Stato;
-    24 giugno 2009 del
municipio di CO 1;
-    24 giugno 2009 del
Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Mediante
risoluzione n. 5677 dell'11 settembre 2007, il municipio di CO 1 ha fissato al
75% il moltiplicatore d'imposta comunale per l'anno fiscale 2007. Contro questa
decisione RI 1, cittadino attivo di __________, è insorto davanti al Consiglio
di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando che fosse dato incarico al
consiglio comunale di stabilire il moltiplicatore d'imposta tramite risoluzione
soggetta a referendum. A suo dire, assegnando al municipio la competenza di
fissare tale criterio di calcolo dell'imposta comunale, il diritto cantonale
violerebbe il principio della legalità in materia fiscale, sancito dall'art.
127 della costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101).
B.
Con giudizio del 6 novembre 2007 il Consiglio di Stato ha respinto il
gravame, rilevando come le norme della legge organica comunale del 10 marzo
1987 (LOC; RL 2.1.1.2) e della legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT; RL
10.2.1.1), che attribuiscono al municipio la competenza in materia di
fissazione del moltiplicatore d'imposta comunale, siano state adottate dal Gran
Consiglio ticinese al termine di un regolare iter procedurale e senza che
contro le stesse fosse stato lanciato un referendum.
Adito su ricorso da RI 1, con sentenza n. 52.2007.406 del 21 dicembre 2007 il
Tribunale cantonale amministrativo ha tuttavia annullato tale pronuncia
governativa, in quanto lesiva del diritto di essere sentito del ricorrente ed
ha quindi rinviato gli atti all'autorità inferiore affinché si confrontasse con
la censura di incostituzionalità del diritto cantonale, sollevata in quel
gravame ma mai effettivamente evasa.
C.
Il 13 maggio 2008 RI 1 si è rivolto al Consiglio di Stato, mettendo in
dubbio l'imparzialità di questo collegio a statuire sul suo ricorso, visto che,
pendente causa, il medesimo aveva comunicato alla commissione della
legislazione del Gran Consiglio, incaricata di esaminare il messaggio
governativo n. 5897 del 6 marzo 2007 riguardante la revisione parziale della
LOC, di non essere intenzionata a proporre una modifica delle norme che
stabiliscono le competenze per quanto attiene alla determinazione del moltiplicatore
d'imposta comunale. In quell'occasione egli ha quindi chiesto al Governo di
valutare se non fossero dati gli estremi per ritenere che i suoi membri dovessero
astenersi dal giudizio e per procedere ad eleggere un gremio straordinario,
incaricato di statuire sul suo gravame.
D.
Con un'unica pronuncia del 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato ha respinto
sia il gravame 26 settembre 2007 di RI 1, sia l'impugnativa nel frattempo
inoltrata da quest'ultimo avverso la risoluzione 3 febbraio 2009 con cui il
municipio di CO 1 aveva fissato all'85% il moltiplicatore d'imposta comunale
per l'anno fiscale 2008.
Dopo avere accertato che non sussistevano motivi che imponevano ai suoi membri
di astenersi dal giudicare la vertenza in oggetto, il Governo ha in sostanza
ritenuto che la normativa cantonale concernente la determinazione del
moltiplicatore d'imposta comunale fosse conforme al diritto di rango superiore,
in particolare al principio di legalità in materia fiscale sancito dall'art.
127 Cost. L'esecutivo cantonale, riassunti i principi vigenti in questo ambito,
ha  considerato che l'art. 162 LOC contempla tutti gli elementi essenziali che
il municipio deve prendere in considerazione per fissare il moltiplicatore, segnatamente
la formula e gli elementi di computo applicabili, ragione per la quale tale
norma non conterrebbe una delega in bianco a favore dell'Esecutivo cantonale.
E.
Avverso quest'ultima decisione RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, domandandone l'annullamento e postulando che gli atti
siano rinviati al municipio affinché licenzi un messaggio all'attenzione del
consiglio comunale circa l'adozione mediante risoluzione soggetta a referendum
facoltativo del moltiplicatore d'imposta comunale per gli anni 2007 e 2008.
Innanzitutto rimprovera al Consiglio di Stato di avere indebitamente evaso la
sua istanza 13 maggio 2008 di ricusa di tutti i suoi membri, invece di
trasmettere tale atto per competenza al Tribunale cantonale amministrativo,
così come previsto dall'art. 32 cpv. 2 della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). A questo proposito aggiunge
che, contrariamente a quanto ritenuto nel giudizio impugnato, tale domanda era
oltretutto pienamente fondata dal profilo materiale, visto che il Governo si
era già pronunciato davanti alla commissione della legislazione del Gran
Consiglio in merito al modo in cui avrebbe evaso il suo gravame.
Nel merito l'insorgente ribadisce e sviluppa gli argomenti già sollevati dinnanzi
alla precedente autorità di ricorso per quanto attiene all'incostituzionalità
delle norme cantonali su cui si fondano le decisioni mediante le quali il
municipio di CO 1 ha fissato il moltiplicatore d'imposta per gli anni fiscali
2007 e 2008. Sostiene inoltre che entrambe queste risoluzioni municipali siano
lesive del divieto di retroattività, in quanto fissano i criteri di computo
dell'imposta comunale per l'anno fiscale in corso o addirittura già trascorso.
F.
Chiamati ad esprimersi, sia il Consiglio di Stato, che il municipio
di CO 1 chiedono che il gravame venga respinto. Dal canto suo la Sezione degli
enti locali si è limitata a dichiarare di non avere particolari osservazioni in
proposito.
G.
Con decreto del 1° luglio 2009, il Presidente del Tribunale cantonale
amministrativo ha revocato l'effetto sospensivo al ricorso, così come richiesto
dall'insorgente.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data e discende dall'art. 208 LOC.
A tale
proposito va comunque chiarito che nel caso
concreto questa Corte adempie tutte le condizioni per poter essere qualificata come
un tribunale superiore di grado immediatamente precedente al Tribunale
federale, ai sensi dell'art. 86 cpv. 2 della legge sul Tribunale federale del
17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110), e per poter quindi validamente statuire in
ultima istanza a livello cantonale sul ricorso inoltrato da RI 1, senza dover
fare capo, come preteso da quest'ultimo, ad una procedura di deliberazione
comune con altre camere del Tribunale d'appello, e segnatamente con la Camera
di diritto tributario. In effetti, a prescindere dal fatto che un simile modo
di procedere non è nemmeno previsto dalla legge sull'organizzazione giudiziaria
del 10 maggio 2006 (LOG; RL 3.1.1.1) o dal regolamento del Tribunale d'appello
dell'11 dicembre 1924 (RL 3.1.1.2), si deve considerare che, contrariamente a
quanto sostenuto dall'insorgente, l'Alta Corte federale non ha assolutamente
mai asserito che dall'art. 86 cpv. 2 LTF derivi la necessità per i Cantoni di istituire
un tribunale superiore unitario per tutte le materie del diritto pubblico.
Anzi, semmai nella DTF 135 II 94 consid. 4.1., a cui viene fatto riferimento
nel gravame per sostenere tale tesi, i giudici federali hanno espressamente affermato
proprio l'esatto contrario, rilevando che
:  “
Ein doppelter
Instanzenzug wird nicht verlangt; das
obere Gericht braucht
also nicht eine Rechtsmittelinstanz zu sein (BGE 134 II 318  E. 4.4 S. 323 f.;
Yves Donzallaz
, Loi sur le Tribunal fédéral,
Commentaire, 2008, N. 3010;
Thomas Hugi
Yar
,
§ 10 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht,
in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2009,
Rz. 10.179;
Hansjörg Seiler
, in:
Bundesgerichtsgesetz, Seiler/von Werdt/Güngerich [Hrsg.], 2007, Rz. 15 zu Art.
86 BGG;
Esther Tophinke
,
in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008
, N.
16 zu Art. 86 BGG). Genauso wenig ist ein einheitliches Gericht für sämtliche öffentlich-rechtlichen
Materien erforderlich; besonders geeignete Spezialgerichtsbehörden wie ein
Haftgericht sind also nicht ausgeschlossen (
Donzallaz
,
a.a.O., N. 3011;
Hugi Yar
, a.a.O.,
Rz. 10.179;
Lugon/Poltier/Tanquerel
,
Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les cantons, in: Les
nouveaux recours fédéraux en droit public, Bellanger/Tanquerel [Hrsg.], 2006,
S. 114;
Seiler,
a.a.O., Rz. 17 zu Art.
86 BGG;
Tophinke
, a.a.O., N. 14 zu
Art. 86 BGG)”
.
Considerazione, quest'ultima, che trova
esplicita conferma anche nell'opinione espressa da altri autorevoli commentatori
oltre a quelli menzionati nel suo giudizio dal Tribunale federale, tra i quali vale
la pena in particolare di citare l'ex giudice federale Alain Wurzburger,
secondo cui
“Le droit cantonal peut encore instituer à côté d'un tribunal
supérieur ayant une compétence générale d'autres autorités judiciaires comme
autorités précédentes du TF (commission de recours, tribunal des assurances,
tribunal fiscal); pour avoir qualité de tribunal supérieur, ces autorités ne
devront être soumises même partiellement à aucun autre tribunal, que ce soit
sur le plan hiérarchique ou juridictionnel et être dans leur domaine compétentes
pour tout le canton (ATF 134 I 125 consid 3.5, arrêt 2C_491/2007 du 30 avril
2008, consid. 1.3)”
(cfr.
Alain
Wurzburger
, in:
Commentaire de la LTF, Bernard Corboz/Alain
Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girardin [a cura
di], Berna 2009, n. 22 ad art. 86).
Pertanto, la semplice
circostanza secondo cui la questione qui litigiosa potrebbe venir sollevata
anche a titolo accessorio nell'ambito della procedura di contestazione della
tassazione comunale mediante ricorso in ultima istanza cantonale alla Camera di
diritto tributario, non influisce in alcun modo sulla competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire in qualità di autorità giudiziaria
superiore cantonale sull'impugnativa in materia LOC inoltrata dall'insorgente.
1.2. La legittimazione attiva del ricorrente, cittadino attivo di __________, è
certa (art. 209 lett. a LOC), motivo per il quale il gravame, tempestivo (art.
213 LOC e 46 LPamm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. Come
esposto in narrativa, il ricorrente rimprovera innanzitutto al Consiglio di
Stato di non avere trasmesso per competenza al Tribunale cantonale
amministrativo il suo scritto del 13 maggio 2008, con cui aveva chiesto la
ricusa dell'intero collegio governativo e di essersi addirittura indebitamente arrogato
la competenza di evadere esso stesso tale domanda insieme al merito della
vertenza, contravvenendo in questo modo in maniera crassa alle norme di
procedura previste a questo proposito dalla LPamm. Rileva poi come, a
prescindere da questi aspetti processuali, la sua richiesta fosse fondata dal
punto di vista materiale, ragione per la quale si sarebbe dovuto procedere alla
nomina di Consiglieri di Stato straordinari ad opera del Gran Consiglio o
ammettere la competenza diretta del Tribunale cantonale amministrativo a
statuire sui ricorsi presentati contro le contestate risoluzioni municipali
(cosiddetto
Sprungrekurs
).
2.2. Le critiche formulate dal ricorrente all'indirizzo dell'Esecutivo
cantonale vanno sostanzialmente condivise.
In primo luogo va detto che giusta l'art. 32 cpv. 1 LPamm per i membri delle
autorità amministrative valgono i medesimi motivi di astensione e di ricusa
previsti dalla procedura civile. In caso di contestazione su tali questioni, la
decisione spetta all'autorità gerarchicamente superiore o, se si tratta di un
membro di un'autorità collegiale, a questa stessa autorità, in assenza però del
membro ricusato o astenutosi. Il cpv. 2 di detta norma specifica poi che
qualora la ricusa concerna l'intero Consiglio di Stato o la maggioranza dei
suoi membri, essa deve essere decisa dal Tribunale cantonale amministrativo.
Ora, nel caso di specie, queste semplici regole di procedura sono state
manifestamente disattese dal Consiglio di Stato, che una volta ricevuto lo
scritto 13 maggio 2008 di RI 1, in applicazione dell'art. 4 LPamm avrebbe
dovuto trasmettere d'ufficio il medesimo a questo Tribunale per evasione della
domanda di ricusa dell'intero collegio in esso contenuta. Certo, il Tribunale
federale ha già avuto modo di precisare che l'autorità ricusata può lei stessa
evadere un'istanza di ricusa, sebbene che per legge la competenza a statuire
spetterebbe ad un'altra autorità, qualora tale domanda fosse inammissibile o
manifestamente infondata (DTF 129 III 445 consid. 4.4.2, 122 II 471 consid. 3).
Sennonché, nel caso di specie non era data nessuna di queste due ipotesi. L'istanza
era in effetti perfettamente ricevibile in ordine, dal momento che risultava
debitamente motivata ed era stata inoltrata con tempestività, non appena
scoperto il motivo di ricusa invocato (art. 32 cpv. 3 LPamm). In secondo luogo,
nulla permetteva di affermare di primo acchito che essa fosse chiaramente
sprovvista di buon fondamento. Anzi, semmai era vero il contrario, come verrà
esposto qui di seguito.
2.3. Il Tribunale cantonale amministrativo ha avuto occasione in tempi ancora piuttosto
recenti (cfr. RtiD I-2007 n. 5) di rammentare che le norme sulla ricusa sono sostanzialmente
volte ad attuare il diritto ad un giudice indipendente e imparziale, sancito
dall'art. 30 cpv. 1 Cost., rispettivamente dall'art. 6 n. 1 della convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4
novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), norme che di principio hanno la medesima
portata (DTF 120 Ia 184 consid.
2f
e rinvii;
Jörg Paul Müller/Markus Schefer
, Grundrechte in der Schweiz,
4a ed., Berna 2008, pag. 937;
Mark E.
Villiger
, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurigo
1999, pag. 269).
Tale garanzia
è dunque volta ad
escludere l'influsso sulla decisione di circostanze estranee al processo, che
potrebbero privarla della necessaria oggettività, a favore o a pregiudizio di
una parte: al giudice sottoposto a simili influenze verrebbe infatti meno la
qualità di "giusto mediatore" impostogli dal suo ruolo istituzionale
(
Jean-François Egli
, La garantie
du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in: Recueil de
jurisprudence neuchâteloise, 1990, pag. 9). Ora, il Consiglio di Stato non è un
tribunale, ma un organo esecutivo al quale la legge assegna a titolo accessorio
funzioni giurisdizionali. Vero è tuttavia che anche il Governo cantonale è
tenuto a rispettare il requisito dell'imparzialità. Quest'ultimo non discende
tuttavia dai sopra menzionati art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU, ma dall'art.
55 cpv. 1 della Costituzione della repubblica e cantone Ticino (Cost/TI; RL
1.1.1.1), rispettivamente dall'art. 29 cpv. 1 Cost., che si riallaccia all'art.
4 vCost. Al riguardo occorre in effetti tener conto del fatto che le autorità
superiori del potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di governo, di
direzione e di gestione e che esercitano soltanto accessoriamente attività giurisdizionali.
Le loro mansioni implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono
essere separate senza pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità
democratica e politica delle corrispondenti decisioni. Diversamente dagli art.
6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza
e l'imparzialità come massima d'organizzazione delle autorità governative,
amministrative o di gestione. La loro indipendenza deve essere valutata secondo
le specificità della fattispecie. In quest'ambito l'art. 29 cpv. 1 Cost. non
offre dunque una garanzia equivalente a quella degli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv.
1 Cost. (art. 58 vCost.), che per principio sono applicabili soltanto ai
tribunali (DTF 125 I 119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; decisione inedita del
19 maggio 1998 in re B., apparsa in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid. 2b; RDAT
I-2002 n. 7).
Per tornare alla fattispecie che ci occupa, emerge dal rapporto n. 5897R del 2
aprile 2008, che nel contesto della procedura di revisione della LOC avviata
mediante messaggio governativo n. 5897 del 6 marzo 2007, il Consiglio di Stato,
sollecitato dalla commissione della legislazione del Gran Consiglio, aveva
dichiarato che non intendeva proporre delle modifiche all'ordinamento vigente
per quanto attiene alla competenza del municipio di stabilire il moltiplicatore
di imposta comunale, ritenuto che un simile passo sarebbe stato intrapreso
soltanto se il Tribunale cantonale amministrativo avesse accertato l'incostituzionalità
delle attuali disposizioni contestualmente all'evasione delle procedure ricorsuali
che erano state avviate a questo proposito da RI 1 e che al momento di questa
presa di posizione da parte del Governo erano ancora pendenti dinnanzi a quest'ultima
autorità. Attraverso questa chiara presa di posizione, l'Esecutivo cantonale ha
in sostanza anticipato il giudizio che avrebbe dovuto emanare, quale autorità
di ricorso, a seguito del suddetto gravame, pronunciandosi di fatto in modo
negativo sull'eccezione sollevata dall'insorgente e istante in ricusa in merito
alla pretesa incompatibilità con il diritto di rango superiore della normativa
cantonale che attribuisce la competenza ad adottare una simile decisione all'esecutivo
comunale, anziché al legislativo. Ora, nulla obbligava il Consiglio di Stato a
pronunciarsi esplicitamente su tale questione a quel momento. Nessuna
disposizione di legge gli imponeva in particolare di esprimere la propria opinione
su tale problematica dinnanzi alla commissione della legislazione del Gran
Consiglio, allorquando esso non aveva ancora evaso l'impugnativa con cui tale
quesito era stato sollevato. Certo, l'art. 31 della legge sul Gran Consiglio e
i rapporti con il Consiglio di Stato (RL 2.4.1.1) istituisce a carico dell'amministrazione
cantonale un obbligo generale di collaborazione con le commissioni parlamentari.
Quand'anche però questa norma o la prassi gli avessero imposto di rispondere
alla richiesta formulata dalla commissione della legislazione, l'Esecutivo
cantonale, date le particolari circostanze del caso, avrebbe dovuto dichiarare
di non avere particolari osservazioni in proposito oppure esprimere la propria
opinione in merito al tema in oggetto, come avvenuto, ma soltanto dopo avere
evaso l'impugnativa inoltrata dal qui ricorrente.
Per contro, anticipando, al di fuori di ogni
regola di procedura, il giudizio sulla controversa questione, attraverso la
suddetta presa di posizione, il Consiglio di Stato ha perfezionato il motivo di
ricusa previsto dall'allora vigente art. 27 lett. b del Codice di procedura
civile del 17 febbraio 1971 (vCPC; RL 3.3.2.1). Nelle circostanze concrete, non
v'è infatti dubbio che una simile anticipazione del giudizio integrasse gli estremi
di una ragione sufficientemente grave per escludere i membri del collegio dall'esercizio
delle loro funzioni giurisdizionali, in quanto esposti al sospetto di prevenzione
e quindi incapaci di fornire adeguate garanzie di indipendenza e di imparzialità.
La domanda di ricusa era dunque fondata.
3.   3.1. Nel
merito il ricorrente ripropone la censura di incostituzionalità riferita alle
norme dell'ordinamento cantonale riguardanti la determinazione delle imposte
comunali sul reddito, in particolare dell'art. 162 LOC. A suo dire questa
norma, che conferisce al municipio il compito di stabilire il moltiplicatore d'imposta
comunale, non sarebbe rispettosa del principio di legalità, in quanto lascerebbe
all'autorità delegata un margine di manovra e di apprezzamento troppo ampio,
incompatibile con quanto imposto dal diritto costituzionale.
3.2. Preliminarmente occorre rilevare che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo
periodo Cost/TI, i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al
diritto federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza
del diritto superiore, l
'autorità di
ricorso può esaminare la compatibilità di una norma di diritto cantonale con il
diritto federale e internazionale e
p
uò
paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece
annullarla o modificarla operando un controllo astratto (
abstrakte
Normenkontrolle
) della norma stessa
(
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 375 e
segg. con riferimenti).
3.3. Fatta questa premessa, va detto che in Svizzera da lungo tempo dottrina e
giurisprudenza attribuiscono al principio di legalità, oggi esplicitamente
ancorato all'art. 127 cpv. 1 Cost., una portata particolare in materia fiscale,
al punto da farlo assurgere al rango di diritto costituzionale autonomo,
direttamente applicabile e giustiziabile (DTF 136 I 142 consid. 3.1; 132 II 371
con riferimenti). Esso esige che, nelle loro linee essenziali, la cerchia delle
persone assoggettate, nonché l'oggetto e le basi di calcolo dell'imposta devono
essere disciplinati da una legge in senso formale (DTF 136 I 142 consid. 3.1; 132
II 371 consid. 2.1; 131 II 735 consid. 3.2 con riferimenti
;
Klaus Vallender/René
Wiederkehr
, Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2a
ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2008, n. 4 e segg. ad art. 127). La regola vale
anche nel caso in cui il legislatore abbia delegato all'esecutivo la competenza
di fissare il tributo: la legge su cui poggia la delega agli organi del potere
esecutivo è dunque sufficientemente precisa se determina perlomeno il soggetto,
l'oggetto e le basi di calcolo del tributo  (DTF 136 I 142 consid. 3.1; 1
32 II 371 consid. 2.1 con rinvii).
Quali leggi in senso formale sono in primo luogo da considerare gli atti normativi
soggetti a referendum obbligatorio o facoltativo. Il Tribunale federale ha comunque
precisato che anche gli atti normativi adottati dal legislativo che non
soggiacciono a referendum possono adempiere la funzione di legge formale quando
la costituzione lo prevede; in effetti, i Cantoni non sono obbligati a
sottoporre le proprie leggi al referendum popolare (DTF 118 Ia 245 consid. 3b, 320
consid. 3a con rispettivi riferimenti).
3.4. In Ticino la cerchia delle persone assoggettate all'imposta comunale sul
reddito e l'oggetto della medesima sono fissati dagli art. 274, 275, 277 e 278 LT,
i quali in parte rinviano a quanto disposto dalle norme concernenti l'imposta
cantonale sul reddito. Per quanto attiene al suo ammontare, l'art. 276 cpv. 2
LT stabilisce che essa è calcolata applicando il moltiplicatore comunale all'imposta
cantonale base. Stante quanto previsto dall'art. 276 cpv. 3 LT, la definizione
e le modalità di calcolo del moltiplicatore di imposta comunale sono stabilite
dall'art. 162 LOC. Giusta il cpv. 1 di questa norma, esso è il rapporto tra il
fabbisogno ed il gettito dell'imposta cantonale base. Il municipio, soggiunge
il cpv. 2, lo stabilisce annualmente, dopo approvazione del conto preventivo ma
al più tardi entro il 31 dicembre, aggiornando se necessario il fabbisogno di
preventivo, tenendo conto del capitale proprio e deducendo l'imposta personale
e l'imposta immobiliare.
Ora, se è incontestato che per quel che riguarda la definizione dell'imponibile
e delle persone assoggettate all'imposta in parola le suddette norme costituiscono
senz'altro una valida base legale, per ciò che concerne invece le modalità di
calcolo della medesima le critiche sollevate dal ricorrente circa la pretesa incompatibilità
dell'attuale ordinamento legislativo cantonale con i principi di legalità sopra
illustrati (consid. 3.3) appaiono nel loro complesso fondate. È vero che, come
indicato dal Consiglio di Stato nel suo giudizio, l'art. 162 LOC, che
costituisce l'unica base legale in senso formale su cui si fonda il
moltiplicatore d'imposta comunale, fissa in maniera precisa il modo con il
quale lo stesso deve essere calcolato, stabilendo i vari fattori che devono essere
presi in considerazione a tal fine e il sistema con cui gli stessi devono
essere combinati tra di loro. È però altresì vero che perlomeno alcuni degli
elementi che concorrono alla sua determinazione derivano da scelte che l'esecutivo
comunale può effettuare in base al proprio ampio apprezzamento e che soggiacciono
ad un controllo politico nonché giudiziario assai limitato, se non addirittura
nullo. A questo proposito occorre in primo luogo considerare che, come
evidenziato dal ricorrente, il fabbisogno di preventivo può essere fatto
variare in maniera piuttosto importante a seconda del tasso d'ammortamento degli
investimenti che si vuole applicare, visto che le disposizioni in materia di
gestione finanziaria e di contabilità lasciano agli organi comunali un certo
margine di manovra a questo proposito (art. 158 cpv. 1 LOC e art. 12 e segg.
del regolamento sulla gestione finanziaria e la contabilità dei comuni del 30
giugno 1987; RL  2.1.2.1). Certo, l'ultima parola su tale questione spetta comunque
sempre al legislativo al quale compete l'approvazione del preventivo e del
fabbisogno da coprire con l'imposta (art. 13 lett. c LOC); si tratta però di
una decisione che sfugge al diritto di referendum (art. 75 cpv. 1 LOC
e contrario
).
Ma ciò che più conta ai fini del presente giudizio è che la LOC riconosce al
municipio la facoltà di (parzialmente) distanziarsi dal dato matematico
risultante dal rapporto percentuale esistente tra il fabbisogno approvato dal
legislativo e il gettito dell'imposta cantonale di base e di fissare un
cosiddetto moltiplicatore politico, essendo esso legittimato giusta l'art. 162
cpv. 2 lett. a e b ad aggiornare il fabbisogno preventivo in base ai riscontri
dell'esercizio corrente e a costituire nel contempo una riserva generale,
sottoforma di capitale proprio (art. 169 LOC). In questo modo, il legislatore cantonale
ha voluto mettere i comuni nella condizione di fronteggiare i difetti di
previsione e di praticare una politica stabile della pressione fiscale (RDAT
II-1992 n. 5 consid. 3; STA n. 52.2002.500 del 23 gennaio 2003 consid. 2). Ora,
se lo scopo perseguito da questa norma appare più che legittimo, essendo la
stessa sostanzialmente volta a meglio garantire l'equilibrio finanziario del
comune, il fatto però che su questo punto la LOC non disciplini in alcun modo il
potere conferito al municipio di intervenire su alcuni di quei fattori che concorrono
alla determinazione del moltiplicatore d'imposta, appare alquanto problematico
dal profilo del rispetto del principio di legalità in ambito fiscale. In
passato, la giurisprudenza cantonale ha infatti avuto modo di sottolineare che
la latitudine di giudizio che l'art. 162 LOC riserva al municipio ai fini della
determinazione del moltiplicatore politico è relativamente ampia, tant'è vero
che a più riprese è stato sottolineato come, in caso di contestazioni, le
scelte operate a questo proposito da tale organismo possano essere censurate da
parte dell'autorità di ricorso solo nella misura in cui integrano gli estremi
della violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 LPamm;
cfr. RDAT II 1992 n. 5, STA n. 52.2002.500 del 23 gennaio 2003 consid. 2). Partendo
da questo presupposto, il Tribunale cantonale amministrativo, nelle rare
occasioni in cui è stato chiamato a sindacare la legittimità di una risoluzione
municipale con cui veniva fissato il moltiplicatore d'imposta, ha ritenuto che
differenze dell'ordine del 6% (RDAT  II-1992 n. 5) e addirittura anche del 10%
(RDAT 1980 n. 8) rispetto al moltiplicatore aritmetico non costituivano ancora un
abuso del vasto potere d'apprezzamento che in base alla legge doveva essere riconosciuto
a detto organismo. Questa Corte non si è mai dovuta pronunciare riguardo a
divari più ampi tra moltiplicatore aritmetico e moltiplicatore politico. Stante
la giurisprudenza appena illustrata, si deve comunque riconoscere che, in
assenza di qualsiasi limite o criterio posto dalla legge, il margine di manovra
di cui dispone in questo campo l'esecutivo comunale è sicuramente molto ampio, al
punto che esso è addirittura legittimato a spaziare all'interno di una
forchetta che si estende su (almeno) 20 punti percentuali (+/- 10% rispetto al
moltiplicatore aritmetico), senza dover temere di venir smentito dalle istanze superiori
in caso di ricorso.
Alla luce di queste considerazioni occorre dunque convenire con l'insorgente
sul fatto che la delega al municipio contemplata dall'art. 162 LOC disattende il
diritto di rango superiore in quanto conferisce a quest'ultimo organismo un vasto
potere d'apprezzamento nella determinazione dei fattori di calcolo dell'imposta
comunale che, sfuggendo oltretutto ad una qualsiasi forma di controllo democratico,
mal si concilia con le esigenze di legalità in materia fiscale, che discendono dall'art.
127 Cost. Non a caso la soluzione legislativa attualmente in vigore in Ticino rappresenta
un
unicum
a livello svizzero, dato che, come emerge da uno studio
condotto alcuni anni or sono dalla SUPSI e pubblicato sul Corriere del Ticino
del 9 maggio 2009, in tutti gli altri cantoni la competenza a fissare l'aliquota
d'imposta a livello comunale spetta all'organo legislativo.
Non potendosi sostituire al legislatore cantonale, questo Tribunale deve
limitarsi in questa sede ad accertare la perlomeno parziale incostituzionalità
dell'art. 162 LOC ed a sollecitare Governo e Parlamento affinché modifichino su
questo punto la legislazione cantonale in modo tale da renderla conforme a
quanto sancito dall'art. 127 cpv. 1 Cost.
.
4.   4.1. Il
ricorrente sostiene infine che le due risoluzioni municipali litigiose
violerebbero pure il divieto di retroattività, in quanto esse contemplerebbero
disposizioni applicabili a fatti avvenuti prima della loro entrata in vigore. A
questo proposito evidenzia infatti come il moltiplicatore comunale per il
periodo fiscale 2007 sia stato fissato nel mese di settembre di quell'anno,
mentre che quello per il 2008 sia addirittura stato deciso soltanto l'anno successivo.
4.2. Il divieto della retroattività, principio di rango costituzionale che trae
origine dall'art. 8 Cost., concerne unicamente le regolamentazioni legali che
si riferiscono ad un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque
una situazione di “
retroattività propria
” se il diritto si applica ad
una situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a delle situazioni
già conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività è in
principio vietata, poiché contraria all'esigenza della sicurezza giuridica che
vige in uno Stato di diritto.
Le
nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire dal
momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone particolari
problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere facilmente isolato
nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione fattuale che perdura
nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è stato il cambio di
legislazione, il nuovo diritto è in regola generale immediatamente applicabile,
salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso, il nuovo diritto
esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore a quest'ultimo.
Questo tipo di situazione, qualificata come “
retroattività impropria
” è
ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei
fatti intervenuti dopo la sua entrata in vigore. In effetti, le nuove norme non
modificano la situazione di fatto che esisteva al momento della loro entrata in
vigore, ma riguardano unicamente l'evoluzione futura di tali fatti ed in
particolare gli elementi decisivi per l'applicazione del diritto (
François
Bellanger
,
Les principes constitutionnels et de procédure applicables en droit fiscal in:
OREF [a cura di], Les procédures en droit fiscal, 2
a
ed., Berna
2005, p. 68-69).
In ambito tributario, la giurisprudenza ritiene che si possa parlare di effetto
retroattivo di una legge solo se l'obbligo fiscale è fatto dipendere da fatti
che si sono prodotti prima dell'entrata in vigore della legge e non quando solo
l'ampiezza e la portata di tale obbligo si fondano su fatti che sono accaduti
prima dell'entrata in vigore della legge (DTF 104 Ib 205 consid. 6; 102 Ia 31
consid 3; 101 Ia 85 consid. 2). In quest'ottica, il calcolo del reddito imponibile
su una base anteriore all'entrata in vigore della legge fiscale è stata
considerata alla stregua di una situazione di retroattività impropria (RDAF
2004 II 76). La medesima conclusione è stata tratta nel caso di una modifica
dell'aliquota d'imposizione in corso d'anno, ma con effetto al 1° gennaio
appena trascorso (RJN 1993 197). Questa prassi, sebbene sia stata sviluppata in
seno al sistema di tassazione
praenumerando
, che è rimasto in vigore in
Svizzera fino al 2002 e che prevedeva che il reddito imponibile durante il
periodo fiscale fosse determinato in base al reddito conseguito negli anni precedenti
(periodo di computo), può comunque essere ripresa nelle sue linee essenziali
anche nell'ambito dell'attuale sistema
postnumerando
.
4.3. Ora, alla luce dei principi appena esposti e tenuto conto che l'imposta comunale
sul reddito è determinata in base ai proventi periodici e unici conseguiti
durante l'intero anno civile (cfr. combinati art. 15, 50 cpv. 2 e  51 cpv. 1
LT), non appare ancora contrario al divieto di retroattività il fatto che il
moltiplicatore applicabile per il calcolo della medesima sia determinato soltanto
nel corso di questo lasso di tempo, ma al più tardi entro il 31 dicembre, così come
previsto dall'art. 162 cpv. 2 LOC, nella sua nuova versione in vigore dal 1°
gennaio 2009. La circostanza secondo cui tale criterio di computo sia valido
sin dall'inizio dell'anno durante il quale è stato fissato e a cui si riferisce
dovrebbe infatti venir considerata alla stregua di una situazione di retroattività
impropria della legge, compatibile con il diritto di rango costituzionale. Ciò
significa che la decisione con cui l'11 settembre 2007 CO 1 ha fissato al 75%
il moltiplicatore d'imposta per il periodo fiscale 2007 non si presta, da
questo punto di vista, a nessuna critica, mentre che l'altra risoluzione
municipale qui in esame appare effettivamente lesiva del divieto di
retroattività, dal momento che essa concerne il periodo fiscale  2008, ma è
stata adottata soltanto nel corso dell'anno successivo e più precisamente il 3
febbraio 2009.
In ogni caso la questione, per quanto molto interessante dal profilo giuridico,
non necessita di essere definitivamente risolta in questa sede, visto che le
due querelate risoluzioni municipali devono essere annullate già in virtù dei
motivi esposti al precedente considerando.
5.
Stante tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere accolto
con conseguente annullamento della decisione impugnata e delle due risoluzioni
municipali da essa tutelate. Gli atti sono rinviati al municipio di CO 1
affinché, una volta che il parlamento avrà adottato le modifiche legislative
che si impongono, proceda ad avviare la procedura per la determinazione del
moltiplicatore d'imposta 2007 e 2008.
Visto l'esito, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm) e non si assegnano
ripetibili, visto che il ricorrente non risulta patrocinato da un avvocato
(art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU; 8, 29, 30 e 127 Cost.; 86 LTF; 55
e 73 Cost/TI; 13, 75, 158, 162, 208, 209 e 213 LOC; 15, 50, 51, 274 e segg. LT;
3, 4,18, 28, 31, 32, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la
decisione 2 giugno 2009 (n. 2758) del
Consiglio di Stato è annullata;
1.2.
le risoluzioni 11 settembre 2007 e 3
febbraio 2009 del municipio di CO 1 in materia di determinazione del moltiplicatore
d'imposta comunale 2007, rispettivamente 2008, sono annullate;
1.3.
gli atti sono rinviati al municipio di CO 1
affinché una volta che il parlamento avrà adottato le necessarie modifiche
legislative, dia avvio all'iter procedurale per la determinazione del
moltiplicatore d'imposta 2007 e 2008.
2.   Non si
prelevano né tasse, né spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario