ti_gerichte · 52.1999.189 · 2000-06-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.06.2000 52.1999.189
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.06.2000 52.1999.189
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.06.2000 52.1999.189

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1999.00189
Lugano
27 giugno
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 giugno 1999 di
__________
,
Contro
la decisione 9 giugno 1999, no. 2471, del Consiglio
di Stato che ha respinto l'impugnativa del ricorrente avverso la risoluzione
2 dicembre 1997, no. 164/97, del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi
e passaporti in materia di applicazione della Legge sugli esercizi pubblici;
viste le risposte:
-    2 luglio 1999 della
Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
-    6 luglio 1999 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il ricorrente __________ e suo fratello __________ sono comproprietari
di un vecchio stabile d'appartamenti, situato nel centro di __________ (part.
n. __________ RF). Da anni essi offrono alloggio a turisti di passaggio o in
vacanza mettendo a loro disposizione i locali degli appartamenti situati ai
piani superiori. In relazione a quest'attività, sono a più riprese pervenute
alle autorità comunali o di polizia lamentele degli sprovveduti turisti, che si
dolevano dei prezzi praticati, eccessivamente alti per rapporto alla scadente
qualità delle prestazioni fornite. __________ (__________), preoccupato per il
danno che tale attività arreca all’immagine turistica della valle, si è
rifiutato di inserire questi alloggi nell’offerta turistica locale.
In seguito a queste lamentele, il 2 dicembre
1997 l'Ufficio permessi e passaporti del Dipartimento delle istituzioni (ora:
Sezione dei permessi e dell'immigrazione) ha formalmente stabilito che
l’attività del ricorrente era soggetta all'obbligo di patente quale ostello ai
sensi dell'art. 5 lett. b) LesPub. Con la stessa decisione l'autorità cantonale
ha ordinato la sospensione di ogni attività di locazione di camere e l'eliminazione
di tutti i cartelli indicanti l'offerta di camere.
B.   Con
giudizio 9 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo
il gravame contro di esso inoltrato da __________. In sostanza, il Governo ha
ritenuto che l'attività da questi svolta consistesse essenzialmente nella locazione
di camere a scopo di lucro e che potesse essere esercitata soltanto previo
conseguimento di una patente di ostello giusta l'art. 5 lett. b LEsPub.
C.   Contro il
predetto giudizio, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendogli di annullarlo assieme alla decisione dell’autorità
dipartimentale impugnata.
A mente dell’insorgente, la controversa
attività consisterebbe nella semplice locazione di camere ammobiliate,
rispettivamente di appartamenti di vacanza arredati, che andrebbe esente da
permesso.
D.   Il
Consiglio di Stato ed il Dipartimento delle istituzioni (Sezione dei permessi e
dell'immigrazione) si oppongono all'accoglimento del gravame, senza formulare
particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   Giusta l'art.
71 cpv. 3 LEsPub le decisioni del Consiglio di Stato concernenti il rilascio,
il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di capacità e
di autorizzazioni a gestire un esercizio pubblico possono essere impugnate davanti
al Tribunale cantonale amministrativo. Le altre decisioni del Consiglio di
Stato sono invece definitive.
Il rilascio o il rifiuto della patente
d’esercizio pubblico presuppone che venga accertato in via pregiudiziale che
una determinata attività imprenditoriale nel campo della ristorazione può
essere esercitata soltanto con il permesso dell'autorità. Contro l'atto
mediante il quale l'autorità accerta che una determinata attività soggiace
all’obbligo del permesso secondo la LEsPub devono pertanto essere dati gli
stessi mezzi d'impugnazione che la legge prevede per contestare il rilascio od
il rifiuto della patente (art. 41, 42 e 44 PAmm).
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo a conoscere il merito dell'impugnativa proposta contro il giudizio
con cui il Consiglio di Stato ha confermato che l'attività svolta dal ricorrente
soggiace a patente d'esercizio pubblico va quindi ammessa.
La legittimazione attiva dell'insorgente,
direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine.
Date le circostanze, può essere deciso senza
ripetere il sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato (art. 18 PAmm).
2.   2.1.
Giusta l'art. 2 LEsPub sono considerati esercizi pubblici gli immobili o parti
di essi, dove, a titolo professionale e a scopo di lucro diretto o indiretto,
si alloggiano ospiti (lett. a) e/o si vendono cibi o bevande da consumare sul
posto (lett. b).
Un esercizio pubblico, dispone l'art. 3 cpv.
1 LEsPub, può essere aperto e gestito se il proprietario dell'immobile è in
possesso della patente corrispondente e se il gerente è in possesso del
certificato di capacità corrispondente e dell'autorizzazione dipartimentale di
cui all'art. 28 LesPub. La patente è definita come una decisione amministrativa
con la quale un immobile o una parte ben definita di esso è ritenuto idoneo
all'apertura e alla gestione del tipo di esercizio pubblico indicato (art. 4
cpv. LEs-Pub).
Non tutti gli esercizi pubblici sono
soggetti all'obbligo della patente.
Soggetti all'obbligo della patente sono
soltanto gli esercizi pubblici elencati dall'art. 5 LEsPub, ossia alberghi, apparthôtel,
garni e pensioni (lett. a), ostelli della gioventù (lett. b), ristoranti, locande,
osterie, grotti, canvetti e birreria (lett. c), caffé, bar e tea-rooms (lett.
d), locali notturni, discoteche e pianobar (lett. e), circoli e club in cui si
servono bevande (lett. f), case di salute, cura, convalescenza, riposo,
istituti di educazione e colonie di vacanza (lett. g), pensioni private di
famiglia con più di quattro pensionati (lett. h), rifugi e capanne di montagna
raggiungibili direttamente con strade carrozzabili o con impianti di risalita
(lett. i), mescite aperte regolarmente (lett. l), cantine e cucine operaie, con
o senza alloggio, mense aziendali e scolastiche (lett. m).
Non sono invece soggetti all'obbligo della
patente (art. 6 LEs-Pub) pensioni private di famiglia con meno di quattro
pensionanti (lett. a), mense riservate alla polizia, ai pompieri e agli altri
servizi di pronto intervento (lett. b), spacci di aziende agricole limitatamente
ai loro prodotti (lett. c) e mescite aperte saltuariamente (lett. d).
Trattandosi di norme che limitano la libertà
economica sancita dall'art. 27 Cost., l'elenco degli esercizi pubblici soggetti
all'obbligo della patente sancito dall'art. 5 LesPub è da considerare
esaustivo. Non è invece tale, nonostante il suo tenore, l'elenco degli esercizi
esenti da siffatto obbligo sancito dall'art. 6 LEsPub. Vale, in altri termini,
la regola secondo cui gli esercizi pubblici che non sono contemplati né dall'art.
5, né dall'art. 6 LEsPub, non soggiacciono all'obbligo della patente.
I singoli esercizi pubblici sono definiti
dal regolamento (art. 7  LEsPub).
2.2. La LEsPub 1967 assoggettava all'obbligo
della patente le case con solo alloggio con più di venti letti (art. 2 lett. b LEsPub
1967). Le case con solo alloggio fino a venti letti, la locazione professionale
di camere in domicili privati e la locazione professionale di case di vacanza e
appartamenti a ospiti di passaggio e soggiornanti per periodi inferiori a 15
giorni erano invece assoggettate a semplice permesso (art. 3 d, f , g LEsPub
1967).
2.3. Dal confronto delle disposizioni della LEsPub
1967 con quelle della legge attualmente in vigore discende chiaramente che la
locazione professionale di camere in domicili privati e la locazione
professionale di case di vacanza e appartamenti ad ospiti di passaggio o
soggiornanti non sono più sottoposte a regime autorizzativo. Il fatto che questi
stabilimenti, destinati ad alloggiare ospiti, siano comunque da configurare
come esercizi pubblici (art. 2 lett. a LEsPub) non basta a giustificare
l'obbligo della patente. Fa eccezione il caso in cui vi si possano ravvisare
gli estremi di un ostello della gioventù (cd. Jugendherberge).
2.4. L'ostello della gioventù è definito
come l'esercizio pubblico nel quale il servizio è limitato all'alloggio a
prezzi modici (art. 19 RLEsPub). Determinanti ai fini della qualifica di questo
genere d'esercizio pubblico sono il prezzo accessibile ad una vasta clientela e
la limitazione del servizio all'alloggio, con cambio della biancheria e pulizia
delle stanze. Per essere considerato come un ostello, lo stabilimento deve
inoltre apparire come una struttura unitaria e dotata di un minimo di
organizzazione. Diversamente, andrebbe ravvisato un ostello in qualsiasi
locazione professionale di camere ammobiliate o d'appartamenti arredati, con
servizio di pulizia e messa a disposizione della biancheria. Caratteristica
dell'ostello è l'assenza di un servizio di cucina e di strutture per cucinare.
Se l'offerta è estesa ai cibi ed alle bevande, l'ostello è infatti assimilato
ad una pensione (art. 19 cpv. 2 RLEsPub)
3.   3.1. Dagli
atti dell'incarto risulta che lo stabile dei fratelli __________ è strutturato
su quattro piani. Al piano terreno vi sono dei vani locati stabilmente a
privati, mentre al primo piano si trova l'appartamento del qui ricorrente.
Sulla rampa di scale che porta al secondo piano v'è una doccia con WC e lavabo.
Il secondo piano, accessibile attraverso una porta che chiude le scale, è
composto da due appartamenti separati di tre locali, con un locale adibito a
cucina e dotato di stufa a gas, frigorifero e lavandino. Sul pianerottolo
superiore v'è un bagno con WC. Al terzo piano si trovano infine due camere
doppie ed una cucina scarsamente arredata con un lavandino.
3.2. Orbene, i vani che il ricorrente
concede in locazione a turisti e viandanti sotto forma di singole camere o come
appartamenti non formano in nessun caso un ostello per la gioventù. Il fatto
che la locazione comprenda un servizio di biancheria e di pulizia non basta ad
accreditare la tesi dell'autorità cantonale. Lo esclude anzitutto la presenza
di cucine, del tutto estranee al genere di esercizio pubblico ipotizzato dalle
precedenti istanze. Corrobora inoltre questa deduzione l'impossibilità di
ravvisare nell'insieme di questi vani una struttura unitaria, dotata di quel
minimo d'organizzazione che contraddistingue un ostello per la gioventù da singole
camere od appartamenti di vacanza locati per scopo di lucro a turisti e
viandanti.
Tenuto conto dell'insieme delle circostanze,
l'attività esplicata dal ricorrente può essere unicamente assimilata a quella
di un affittacamere, ovvero ad un'attività che la nuova LEsPub ha rinunciato ad
assoggettare ulteriormente all'obbligo della patente. Questo tribunale
comprende perfettamente i motivi che hanno indotto l'autorità cantonale ad
adottare il provvedimento impugnato. L’ordinamento giuridico attualmente in
vigore non permette tuttavia di assoggettare l'attività in questione al regime
d'autorizzazione sancito dall'art. 5 LEsPub per gli ostelli della gioventù.
L’esigenza di prevenire i danni arrecati al buon nome del turismo valmaggese
dalle discutibili pratiche commerciali del ricorrente non costituisce in
particolare un motivo sufficiente per estendere la nozione di ostello al punto
da comprendervi anche l’attività degli affittacamere e dei locatori
professionali d'appartamenti ammobiliati o di vacanza con servizio di
biancheria e di pulizia.
Stando così le cose, il ricorso va accolto,
annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la
conferma, siccome lesive del diritto.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di
una tassa di giustizia (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, poiché il
ricorrente non si è avvalso del patrocinio di un avvocato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost.; 2, 3 cpv. 1, 4 cpv. 1, 5
lett. b e 71 cpv. 2 LEsPub; 19 REsPub; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di
conseguenza, sono annullate:
1.1.
la decisione 2 dicembre 1997, n. 164/97, del
Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi e passaporti,
1.2.
la decisione 9 giugno 1999, n. 2471, del
Consiglio di Stato.
2.   Non si
prelevano né tassa di giustizia, né spese.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario
Versione
Lorenza
ritenuto,
in fatto
A.   __________
e __________ sono comproprietari del mappale no. __________ RF di __________,
sul quale sorge uno stabile abitativo.
Dal 1991 al 1995 __________ ha rilasciato a
__________ dei permessi di affittacamere, mentre nel 1996 l'__________ gli ha
rifiutato il rilascio di un ennesimo permesso, poiché i locali non adempivano
più i requisiti igenico-sanitari e di sicurezza (impianto elettrico).
Il 21 luglio 1997 la polizia cantonale ha
constatato che dal 14 al 18 luglio 1997 __________ aveva alloggiato delle
persone nella casa in oggetto, per un totale di 45 pernottamenti.
Con decisione 2 dicembre 1997 l'Ufficio
permessi e passaporti (ora: Sezione dei permessi e dell'immigrazione) ha
sottoposto la locazione a titolo professionale a scopo di lucro esercitata nell'immobile
in questione all'obbligo di ottenere una patente quale ostello ai sensi dell'art.
5 lett. b) LEsPub; parimenti è stata ordinata la sospensione di ogni attività
di locazione di camere in assenza della relativa patente e l'eliminazione di
tutti i cartelli all'interno ed all'esterno dell'immobile riguardanti la locazione
di camere.
B.   Con
decisione 9 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato
dal ricorrente, confermando la decisione dipartimentale. In sostanza il Governo
ha ritenuto che l'attività svolta verta principalmente nella locazione di
camere a scopo di lucro e che la stessa soggiaccia alla LEsPub ed all'obbligo
della patente quale ostello giusta l'art. 5 lett. b LEsPub.
C.   __________
insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
l'annullamento della decisione impugnata. Sostiene che l'infrastruttura da lui
messa a disposizione si compone di tre appartamenti, due al terzo piano che
fanno capo alla stessa sala da bagno, mentre l'appartamento al quarto piano ha
a disposizione un servizio indipendente. Non si tratterebbe invece di camere.
D.   La Sezione
dei permessi e dell'immigrazione ed il Consiglio di Stato si oppongono
all'accoglimento del gravame, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   Prima di
entrare nel merito di un ricorso il Tribunale cantonale amministrativo esamina
d'ufficio la propria competenza (art. 3 PAmm). Le decisioni
dipartimentali, di commissioni speciali o del Consiglio di Stato sono
impugnabili al Tribunale cantonale amministrativo non per clausola generale, ma
secondo il cosiddetto sistema enumerativo, ovvero soltanto nei casi previsti
dalla legge (art. 60 PAmm). Giusta l'art. 71 cpv. 3 LEsPub le decisioni del
Consiglio di Stato concernenti il rilascio, il rifiuto, la sospensione o la
revoca di patenti, di certificati di capacità e di autorizzazioni a gestire un
esercizio pubblico possono essere impugnate davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, mentre le altre decisioni del Consiglio di Stato sono definitive.
Dal tenore letterale della norma sembrerebbe che le risoluzioni, mediante le
quali l'autorità accerta che l'attività svolta ricade sotto la LEsPub e che il
suo esercizio necessita di una patente, non sono impugnabili davanti a questo
tribunale. Da una lettura dei materiali legislativi si evince tuttavia che
altre erano le intenzioni del legislatore. Con l'emanazione della LEsPub del
1994 egli ha infatti voluto dichiarare definitive le decisioni
"su
questioni di secondaria importanza o rimesse in larga misura all'apprezzamento
dell'autorità decidente in prima istanza"
(cfr. Messaggio del 14
aprile 1992, no. 3923, pubblicato in: Verbali del Granconsiglio, sessione autunnale
1994, pag. 1677).D'altronde non si vede per quale motivo le decisioni
concernenti il rilascio di patenti sono impugnabili a questo tribunale, mentre
non lo sarebbero le risoluzioni di assoggettamento. Va dunque ammessa la
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sulla vertenza.
Il gravame, tempestivo (art. 46 PAmm) e
presentato da una persona legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile
in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza procedere al
sopralluogo richiesto dal ricorrente che non porterebbe alcun elemento di
rilievo per il giudizio (art. 18 PAmm).
2.   Sono
considerati esercizi pubblici gli immobili o parti di essi, dove, a titolo
professionale e a scopo di lucro diretto o indiretto, si alloggiano ospiti, si
vendono cibi o bevande da consumare sul posto (art. 2 LEsPub). Un esercizio
pubblico può essere aperto e gestito se il proprietario dell'immobile è in
possesso della patente corrispondente e se il gerente è in possesso del
certificato di capacità corrispondente e dell'autorizzazione dipartimentale di
cui all'art. 28 LEsPub (art. 3 cpv. 1 LEsPub). La patente è una decisione
amministrativa con la quale un immobile o una parte ben definita di esso è
ritenuto idoneo all'apertura e alla gestione del tipo di esercizio pubblico
indicato (art. 4 cpv. 1 LEsPub). Mentre la LEsPub del 1967 riconosceva soggetti
all'obbligo della patente le case per solo alloggio con non più di 20 letti, rispettivamente
la locazione professionale di camere in domicili privati (art. 3 lett. d ed f),
la nuova LEsPub del 1994 ha abrogato tali concetti. All'art. 5 LEsPub, che
definisce i tipi di esercizi pubblici soggetti a patente, non figurano più
questi concetti. I materiali legislativi non forniscono alcuna spiegazione al
riguardo, precisando unicamente che l'intenzione del legislatore nel por mano
alla revisione della LEsPub è stata quella di semplificare le categorie di
autorizzazioni allora in vigore (Messaggio del 14 aprile 1992, no. 3923,
pubblicato in: Verbali del Granconsiglio, sessione autunnale 1994, pag. 1677).
In Svizzera la libertà economica è garantita
dall'art. 27 Cost. In particolare essa include la libera scelta della
professione, il libero accesso a un'attività economica privata ed il suo libero
esercizio. Ne discende che attività economiche che non sono espressamente
vietate, soggette ad autorizzazione o in altro modo limitate dalla legge in
ragione di un interesse pubblico preponderante, possono essere esercitate
liberamente.
Si deve pertanto ritenere che le attività
che non possono essere assimilate ad uno degli esercizi pubblici di cui all'art.
5 LEsPub, non soggiacciono all'obbligo della patente, ma possono essere
esercitate liberamente.
3.   Dagli atti
componenti l'incarto risulta che lo stabile in oggetto è composto da quattro
piani. Nel corso del sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato è emerso che
il piano terreno è affittato a privati ed utilizzato quale magazzino, mentre al
primo piano si trova l'appartamento del qui ricorrente. Nella rampa di scale
che porta al secondo piano si trova una doccia con gabinetto e lavabo ed al
piano ammezzo superiore un bagno con WC. Al secondo piano si trovano otto
locali, due dei quali adibiti a cucina con stufa a gas, frigorifero e
lavandino. L'accesso ai quattro locali di destra è separata da quello ai vani
di sinistra. Al terzo piano si trovano due camere doppie ed una cucina
scarsamente arredata con un lavandino.
4.   In passato
i vani locati dall'insorgente sono sempre stati ritenuti una "casa per
solo alloggio con non più di 20 letti" e pertanto durante gli anni
1991-1995 gli sono stati rilasciati diverse autorizzazioni in tale senso, ossia
quale "affittacamere". Ora, la struttura posta in locazione dal
ricorrente non può essere assimilata ad alcun tipo di esercizio pubblico
elencato all'art. 5 LEsPub. Contrariamente a quanto ritenuto dalle autorità
inferiori, l'infrastruttura gestita dal ricorrente non può essere considerata
al pari di un ostello per la gioventù (art. 5 lett. b LEsPub), definizione
sotto la quale ricadono gli esercizi pubblici nei quali il servizio è limitato
all'alloggio a prezzi modici (art. 19 REsPub). Appare infatti evidente che casa
__________ non è organizzata in modo tale da poter essere equiparata ad un
ostello per giovani.
Ritenuto che la struttura in oggetto non
ricade sotto alcun tipo di esercizio pubblico di cui all'art. 5 LEsPub, il
ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. Visto l'esito del
gravame non si prelevano né tassa di giustizia né spese (art. 28 PAmm). Non si
assegnano ripetibili, ritenuto che il ricorrente non si è avvalso del
patrocinio di un avvocato (art. 30 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost.; 2, 3 cpv. 1, 4 cpv. 1, 5
lett. b e 71 cpv. 2 LEsPub; 19 REsPub; 3 e 60 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Le
decisioni 9 giugno 1999, no. 2471, del Consiglio di Stato  e 2 dicembre 1997,
no. 164/97, del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi e passaporti
(ora Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Ufficio permessi), sono annullate.
2.   Non si
prelevano né tassa di giustizia né spese.
3.   Intimazione
a:
__________
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria