ti_gerichte · 52.2013.411 · 2014-04-04 · it
Licenza edilizia per un centro di massaggi erotici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.04.2014 52.2013.411
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.04.2014 52.2013.411
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.04.2014 52.2013.411

Incarto n.
52.2013.411
Lugano
4 aprile 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 settembre 2013 di
RI 1
patrocinata da:
contro
la decisione 28 agosto 2013 del
Consiglio di Stato (n. 4387) che accoglie il ricorso presentato da CO 1
avverso la
decisione 27
marzo 2013 con cui il municipio di Lugano ha
rilasciato alla ricorrente il permesso di trasformare degli uffici (__________)
al primo piano di un palazzo (part. __________) in un centro di massaggi tantra
di tipo erotico;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Con
domanda di costruzione 20 dicembre 2012, RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al
municipio il permesso di trasformare
gli
uffici (__________) al primo piano di un palazzo __________) situato nel centro
città, in viale Stefano Franscini, in un centro di
massaggi tantra,
erotici. Il salone, dotato di un accesso separato
al pian terreno, sarà costituito da 3 locali "cabine" (da ca. 12 a 16
mq) con doccia/vasca e lavabo, dei servizi, una reception con sala d'attesta (ca. 16
mq) nonché un ufficio con spogliatoio (ca. 22 mq). Secondo la relazione
tecnica, all'interno del centro - aperto da lunedì a sabato dalle ore 9 alle 23
- opereranno 3 massaggiatrici e una ricezionista. È prevista un'affluenza di
30/40 visitatori al giorno, previo appuntamento.
b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda
si sono opposti CO 1, qui insorgente, a cui appartiene lo stabile adiacente (__________)
parimenti affacciato su via S. Franscini,
nonché la proprietaria del
palazzo retrostante (__________).
c. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi
generali del Dipartimento
del territorio (n. 82875) - che ha tra l'altro
imposto di esercitare l'attività unicamente nei giorni feriali, tra le ore 9 e
le 23 - con decisione 27 marzo 2013, il municipio ha rilasciato alla ricorrente
la licenza edilizia richiesta, respingendo le opposizioni dei vicini.
B.   Con giudizio 28 agosto 2013, il Consiglio di
Stato ha accolto
l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la suddetta
decisione, che ha annullato.
Il Governo ha in particolare ritenuto che l'attività commerciale in questione -
assimilabile a prostituzione - non sarebbe compatibile con la zona a carattere
misto di situazione, segnatamente dal profilo delle immissioni immateriali.
Inammissibile, ha in sostanza
argomentato,
sarebbe l'insediamento di un centro di massaggi
erotici in un settore
centrale, caratterizzato da residenze e
attività
del ramo terziario, nonché un parco giochi (villa Saroli) ed edifici di culto.
L'attività determinerebbe un deterioramento della qualità
di
vita del comparto, pregiudicando inoltre il valore
commerciale
degli immobili in esso
situati. Creerebbe infine un precedente, suscettibile di determinare l'insediamento
di ulteriori attività analoghe
.
C.   Avverso il predetto giudizio, RI 1 si aggrava
ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento
con conseguente ripristino della licenza edilizia.
L'insorgente contesta in sostanza che l'attività in questione possa determinare
effetti negativi sul vicinato: il progetto non avrebbe infatti suscitato numerose
opposizioni. Teoriche e moralistiche sarebbero le conclusioni tratte dalla
precedente istanza. Lo stabile in cui verrà insediato il centro, spiega, non ha
contenuti residenziali; l'area circostante sarebbe invece contraddistinta anche
dalla presenza di banche, uffici ed esercizi pubblici. Il
controverso centro di massaggi, improntato alla
discrezione, si distinguerebbe
comunque da quello di un postribolo. La
sua frequentazione sarebbe limitata. Il giudizio del Governo sarebbe lesivo
dell'autonomia comunale e porterebbe a bandire qualsiasi
attività connessa con l'erogazione di prestazioni
sessuali dal
centro città.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad opposta conclusione perviene il municipio, che condivide le domande di
giudizio dell'insorgente. Delle sue argomentazioni, come pure di quelle diCO 1,
che chiede per contro la reiezione del ricorso, si dirà all'occorrenza in appresso.
L'Ufficio delle domande di costruzioni è rimasto silente.
Considerato,
in
diritto
1
.   1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo
è
data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva
dell'insorgente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccata
dal giudizio impugnato (art. 21 cpv. 2 e 43 legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU
1966,
181). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Neppure le
parti sollecitano l'assunzione
di particolari prove.
2.   2.1.
Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett.
b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1),
l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti
sono conformi alla
funzione prevista per la
zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle
singole zone possono essere
autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra
convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta
che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione
conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore. Per essere autorizzate,
le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla
funzione della zona in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6; RDAT I-2002
n. 59; II-1994 n. 56;
Alexander Ruch
,
Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 22, n. 70 seg.;
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
67 LALPT n.
472)
.
La funzione assegnata dai piani di utilizzazione alle singole zone è di regola
precisata da normative di attuazione (NAPR), volte a definire concretamente le
caratteristiche degli insediamenti ammissibili. Poiché la destinazione delle
zone di utilizzazione deve essere stabilita anche in funzione dell'esigenza di
assicurare una
protezione generale e
preventiva contro le immissioni, spesso queste disposizioni limitano la
tipologia degli insediamenti ammissibili
facendo riferimento all'entità
della molestia derivante al vicinato dalle attività che vi vengono esercitate.
Queste specificazioni sono di n
atura pianificatoria e vanno applicate indipendentemente dalle disposizioni
di diritto federale sulla protezione dell'ambiente, valutando in modo astratto
e secondo criteri oggettivi le ripercussioni solitamente derivanti dagli insediamenti
di un certo tipo d'insediamento nel contesto territoriale
in cui sono inseriti (cfr.
DTF 116 Ia 491 consid.
1a; 118 Ib 590 consid. 3a;
STA 52.2002.126 del 21 gennaio 2003 consid. 2.1
con rinvii, confermata da STF 1P.137/2003
in: RDAT II-2003 n.
58;
STF
1P.283/1994 del 15
novembre
1995 in: RDAT I-1996 n.
14; RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.5). Resta riservata
la verifica
della compatibilità ambientale dell'intervento, che deve
essere ulteriormente esperita valutando l'entità delle ripercussioni derivan-
ti dall'attività per rapporto ai parametri della legge concretamente
applicabile (LPAmb; OIF; OIAt).
2.2.
Non moleste
sono di principio le
attività che non determinano immissioni sostanzialmente diverse da quelle che
derivano dall'abitare.
Poco moleste
sono invece le attività lavorative,
che
provocano immissioni occasionali, superiori a quelle che derivano
dall'abitare ma comunque compatibili, per intensità e durata,
con la funzione residenziale.
Moleste
sono infine considerate le attività che ingenerano
ripercussioni notevoli sull'ambiente circostante e che appaiono sostanzialmente
inconciliabili con la funzione residenziale
(cfr. RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.5;
STA
52.2007.360 del 16
luglio 2008 consid. 2.1.4;
Scolari
,
op. cit., ad art. 28 LALPT, n. 250).
Decisiva ai fini della
valutazione del grado di molestia rimane in ogni caso la sopportabilità della
turbativa dal profilo dell'utilizzazione della zona a scopi abitativi.
La nozione di molestia è un concetto
giuridico di natura indeterminata. Nell'individuazione del suo contenuto
precettivo va quindi riconosciuta all'autorità amministrativa una certa
latitudine di giudizio; latitudine che le istanze di ricorso devono rispettare,
limitandosi a censurare le interpretazioni che integrano gli estremi di una
violazione del diritto (art. 61 LPamm), in quanto insostenibili, siccome
sprovviste di valide ragioni, fondate su considerazioni estranee alla materia o
suscettibili di portare a conclusioni aberranti. Ove non sussista una simile
violazione del diritto, l'autorità cantonale di ricorso non può annullare una
decisione del municipio senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere
di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante
al riguardo è il fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al
concetto giuridico indeterminato appaia altrettanto plausibile di quella
attribuitagli dall'autorità comunale (DTF 96 I 369, consid. 4; STA 52.2002.126
citata, consid. 2.2. con rinvii).
2.3. Le
immissioni moleste possono essere di natura materiale
(rumore, vibrazioni, esalazioni), ma anche di tipo immateriale. Sono
considerate immissioni immateriali od ideali le ripercussioni che scaturiscono
da attività sconvenienti, in quanto atte a turbare
la sensibilità morale degli abitanti del luogo, a suscitare
sensazioni sgradevoli e ad impoverire la qualità
di vita. Queste immissioni
possono
disturbare i vicini
direttamente
come pure avere
effetti indiretti, quali
una maggiore difficoltà a locare appartamenti o l'allontanamento della
clientela da negozi e commerci. Di natura immateriale sono in particolare
considerate le immissioni
derivanti dall'esercizio
della prostituzione e delle attività ad essa
connesse (DTF 136 I 395
consid. 4.3.2, 4.3.3; 108 Ia 140 consid. 5; STF 1P.137/2003 citata, in RDAT
II-2003 n. 58, consid. 2.2;
1P.213/1999 del
30 marzo 2000 in RDAT II-2000 n. 77, consid. 3d;
STA 52.2010.89 del 24 gennaio 2011
consid. 5.5 con rinvii
,
confermata da STF 1C.112/2011 del 13 luglio 2011 in RtiD I-
2012
n. 23
;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad
art. 22 n. 31;
Tiziano
Crameri
,
Immissioni moleste legate all'esercizio della prostituzione, con particolare
riferimento alle zone abitative, in RDAT I-2000, pag. 174).
3.
La zona R7 del PR di Lugano, nella quale è ubicato
il palazzo nel quale la ricorrente intende insediare il centro di massaggi
tantrici di tipo erotico, è disciplinata dall'art. 21 NAPR. Questa
norma
non stabilisce la funzione della zona, precisando le
destinazioni ammissibili. In assenza di una chiara definizione della
funzione assegnata alla zona di utilizzazione si deve
necessariamente concludere che l'area in questione
non è esclusivamente
riservata alle costruzioni ad uso residenziale, ma
ammette anche edifici destinati ad altre attività. Dal profilo dell'art. 21
NAPR, nella zona R7 possono in particolare essere insediate anche attività
commerciali e di servizio (cfr. per analogia con riferimento alla zona R5, STA
52.2002.126 citata, consid. 3.1).
A differenza di altri ordinamenti edilizi
comunali, le NAPR di Lugano, oltre a non precisare la funzione specifica delle
singole zone, non contengono nemmeno indicazioni riferite al grado di
molestia delle attività che possono esservi esercitate.
L'ordinamento pianificatorio è tuttavia completato dal regolamento edilizio
(cfr. al riguardo: STA 52.2002.126 citata, consid. 3.2. e 3.3.). L'art. 102
cpv. 1 RE stabilisce in particolare che
laboratori, industrie, depositi
ecc., molesti per rumore, scosse, esalazioni, odori o altre cause non potranno
essere costruiti o collocati nel territorio giurisdizionale del Comune
. La
norma è volta a bandire un certo tipo di costruzioni da tutto il territorio
comunale, inibendo sia l'edificazione di opere edilizie destinate ad attività
moleste, sia l'insediamento di simili attività in costruzioni esistenti.
Oggetto del divieto, formulato in termini esemplificativi, sono le
aziende
moleste
(cfr. marginale), ovvero, stando alla definizione sopra illustrata
dei gradi di molestia, le attività assolutamente incompatibili con la funzione
abitativa
per rumore, scosse, esalazioni, odori o altre cause
. Sono
quindi proscritte dal territorio comunale tanto le attività produttive
(industriali o artigianali), quanto le attività mercantili o di servizio, che
ingenerano ripercussioni del tutto inconciliabili con l'utilizzazione delle
singole zone a scopo
abitativo. Sono invece
ammesse,
e contrario
, le aziende poco moleste
, ossia le attività,
che pur producendo immissioni diverse da quelle derivanti dall'abitare, sono
compatibili con la funzione residenziale, segnatamente in quanto esercitate
soltanto di giorno, durante i normali orari di lavoro. La norma ha una valenza
pianificatoria; essa si applica comunque in quanto esclude l'insediamento di aziende
moleste
"per altre cause"
, non connesse a immissioni foniche o
atmosferiche per le quali il diritto federale ha stabilito regolamentazioni
specifiche ed esaustive (cfr. al riguardo STA 52.2002.126 citata, consid. 3.2.
e 3.3. con STF 1P.137/ 2003 citata in RDAT II-2003 n. 58, consid. 3.1).
4.
4.1. Nel caso concreto, oggetto di
controversia è il salone di
massaggi tantra di tipo
erotico che la ricorrente intende insediare al primo piano di uno stabile situato
in viale Stefano Franscini, in zona R7, nel centro di Lugano. Nei locali,
estesi su una superficie di un centinaio di metri quadri, saranno attive tre
massaggiatrici
, nei giorni feriali, dalle ore 9.00 alle 23.00, previo appuntamento
.
Il centro in questione è riconducibile ad un'attività
caratterizzata dalla somministrazione a scopo di lucro di prestazioni
sessuali a pagamento. Il massaggio tantrico, al di là delle sue origini o degli
effetti sul benessere psico-fisico perseguiti, è in sostanza un trattamento -
elargito da una massaggiatrice e recepito dal cliente in nudità - che comporta
scivolamenti e manualità diffuse su tutto il corpo, con un'attenzione
particolare alla sollecitazione genitale. La relazione tecnica annessa alla
domanda di costruzione non fornisce invero particolari dettagli sulle modalità
di
esecuzione di questi massaggi. Il loro
carattere destinato a stimolare le pulsioni sessuali è comunque dominante ed
incontestabile. Lo si deduce dalla stessa qualifica attribuita dalla ricorrente
al centro: massaggi "
tantra, erotici
"
(cfr. relazione
tecnica).
L'attività non appare
sostanzialmente diversa da quella di altri
stabilimenti, recentemente
aperti nel nostro Cantone, nei quali disinvolte operatrici dispensano
prestazioni sessuali a pagamento. L'attività, quanto meno per lo scopo che
persegue, è alla fin fine riconducibile a quella di un postribolo.
Come ha rilevato il municipio (cfr. sua
risposta al Governo e in questa sede), i massaggi tantrici di tipo erotico
costituiscono una forma di prostituzione, poiché implicano l'offerta del corpo
dell'operatore/operatrice
per il piacere sessuale
altrui in cambio di
denaro o di altri
vantaggi economici (DTF 129 IV 71 consid. 1.4; 121 IV 86 consid. 2a). Per
principio, basta invero un qualsiasi
gesto etero- od omosessuale
destinato a dare soddisfazione ad un cliente o ad una cliente mediante un
contatto corporeo (DTF 129 IV 71, consid. 1.4). Comportando un contatto fisico,
anche i massaggi erotici sono considerati come forme di prostituzione.
Privo di rilievo è il fatto che non implichino una
congiunzione
carnale (cfr. DTF 121 IV 86 consid. 2a).
4.2. Ferme queste premesse, dal profilo della conformità di zona, l'insediamento
del centro di massaggi nella zona R7 non si pone di per sé in contrasto con la
funzione, ampiamente indifferenziata, che l'art. 22 NAPR assegna alla zona di
utilizzazione. L'attività, contraddistinta dalla somministrazione di
prestazioni sessuali a pagamento, si configura come una destinazione di indole
prevalentemente commerciale o comunque di servizio, che per sua natura non appare
incompatibile con il carattere della zona R7.
Da questo limitato profilo, la decisione del municipio, non presta il fianco a
critiche.
4.3. Controversa è invece la conformità della
destinazione d'uso qui in esame per rapporto all'art. 102 RE, che esclude l'insediamento
di aziende moleste, segnatamente dal profilo delle immissioni immateriali,
ovvero per la sensazione di disagio che la presenza di un simile stabilimento è
suscettibile di arrecare al vicinato. In particolare, si tratta di stabilire se
l'insediamento di un'attività di servizio come quella in esame sia da
considerare molesta ed inconciliabile con la destinazione residenziale che la
zona
ammette. Al riguardo occorre valutare,
mediante una visione
d'insieme che tenga conto dell'intervento previsto
e dei suoi dintorni, se possa sussistere un rilevante potenziale di conflitto
tra le utilizzazioni contrapposte. Evenienza, questa, che il Tribunale federale
ritiene data quando i contenuti abitativi della zona
prevalgono su quelli d'altro genere, sottolineando il carattere altamente
molesto (
stark störend
) delle attività commerciali erotiche insediate in
zone prevalentemente (
≥
60%) residenziali
(cfr. DTF 136 I 395 consid. 4.3.3. con rinvii; 108 Ia 140 consid. 5c/bb; STF
1C.83/2012 del 18 luglio 2012, consid. 2.6 con rinvii).
4.4. Lo stabile in questione è inserito nella zona R7, sul lato ovest
del
viale Stefano Franscini, tra via Antonio Ciseri e via Antonio Vanoni. I fondi
che si affacciano sul viale Stefano Franscini, fra i quali rientra anche il
fondo qui in discussione, non soggiacciono a particolari vincoli di
destinazione. Quelli che appartengono alla fascia immediatamente retrostante
sono invece gravati dall'obbligo di destinare almeno il 60% della superficie
utile lorda a residenza primaria (SULAP; cfr. PR, piano delle destinazioni). Fascia,
questa, che si estende oltre via Dufour e via Vanoni, toccando buona parte del
quartiere che si estende a nord-ovest, verso via Zurigo rispettivamente via
Ferruccio Pelli.
Orbene, valutate
in modo astratto e secondo criteri oggettivi le
ripercussioni, che l'insediamento di un salone di massaggi erotici di piccole,
ma non trascurabili dimensioni (3 operatrici del sesso
con 30-40 clienti al giorno) è atto a determinare, non si può ragionevolmente
escludere l'insorgere di situazioni conflittuali con i contenuti residenziali
del quartiere per le sensazioni sgradevoli e di disagio che questa presenza può
arrecare a chi abita a diretto contatto con il fondo in questione. Le
immissioni immateriali ingenerate da una simile utilizzazione non si limitano
infatti al fondo sul quale l'attività viene svolta, ma interessano anche i
dintorni e, in particolare, i fondi vicini appartenenti al citato quartiere,
dove - come detto - vi è un obbligo di destinare il 60% della superficie utile
lorda all'abitazione primaria. Utilizzazione,
quest'ultima,
con la quale la giurisprudenza del Tribunale federale ammette
un potenziale
di conflitto rilevante (cfr.
supra
, consid. 4.3). Non è affatto fuori
luogo ritenere che l'insediamento di un salone di massaggi erotici a diretto
contatto con questo comparto prevalentemente destinato alla residenza turbi in
modo inammissibile la sensibilità di chi vi abita, pregiudicando la buona
reputazione
dell'intero quartiere,
essenzialmente tranquillo, situato accanto
alla villa Saroli ed al noto
parco, aperto al pubblico. Corrobora questa conclusione la circostanza che la
controversa domanda di costruzione ha suscitato non solo l'opposizione del
vicino
resistente (__________), ma anche
della proprietaria dello stabile d'appartamenti (__________), situato dietro lo
stabile in esame, nel
comparto a destinazione prevalentemente residenziale.
Non giova alla ricorrente richiamarsi agli
edifici con contenuti
commerciali e di servizio (banche), che si
affacciano sul lato opposto di viale Franscini, non gravato da particolari
vincoli di destinazione. Anche se dal profilo delle immissioni immateriali non
sussistesse un potenziale di conflitto con queste
utilizzazioni,
non si potrebbe prescindere dalle immissioni immateriali
di cui si è detto, che si ripercuoteranno nel quartiere retrostante, gravato
dall'obbligo di riservare all'abitazione la maggior parte della SUL.
Pur tenendo conto della latitudine di giudizio e
dell'autonomia
che devono essere riconosciute all'autorità comunale nell'interpretazione
e nell'applicazione del concetto di molestia contenuto nell'art. 102 RE, le
conclusioni alle quali il municipio è pervenuto rilasciando la licenza edilizia
non appaiono sostenibili, poiché omettono di tenere nella debita considerazione
le turbative che lo stabilimento in discussione arrecherà agli abitanti del
comparto adiacente, riservato soprattutto alla residenza. Benché il fondo
interessato dall'intervento non sia incluso in questo comparto, le immissioni
ideali, che dovrebbe sopportare, permettono
comunque
di ritenere date le condizioni fissate dalla giurisprudenza del Tribunale
federale sopra citata (consid. 4.3.) per confermare
l'annullamento della
licenza rilasciata.
5.
5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve
dunque essere respinto.
5.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico della ricorrente,
la quale rifonderà inoltre un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art.
31 LPamm) al resistente, assistito da un legale.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1,
la quale rifonderà inoltre un identico importo a CO 1
a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria