ti_gerichte · 52.2008.428 · 2011-09-20 · it
Restituzione parziale del sussidio concesso ad un comune per l'acquisto di terreni edificabili. Interpretazione della legge. Prescrizione del diritto alla restituzione e determinazione del dies a quo. Potere di apprezzamento dell'autorità

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.09.2011 52.2008.428
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.09.2011 52.2008.428
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.09.2011 52.2008.428

Incarto n.
52.2008.428
Lugano
20 settembre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 25 novembre 2008 del
Comune di RI 1,
patrocinato da: PA 1,
contro
la decisione 5 novembre 2008 (no. 5644) del
Consiglio di Stato, che conferma l'obbligo di restituzione parziale del
sussidio concesso all'insorgente con decisione 4 aprile 1989 per l'acquisto
di terreni edificabili in località __________;
viste le risposte:
-    9 dicembre 2008
dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI);
-    9 dicembre 2008 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione n. 2227 del 4 aprile 1989, fondata sulla legge
sull'abitazione del 22 ottobre 1985 (LA; RL 6.4.10.1), il Consiglio di Stato ha
accordato al comune di RI 1 un sussidio di fr. 180'912.- pari al 40% del prezzo
di acquisto delle particelle n. __________ e __________ di complessivi mq 6'118, in località __________, da destinare alla realizzazione di una zona edificabile d'interesse
comunale (ZEIC). Il dispositivo n. 2 della citata decisione governativa
prevedeva che il sussidio sarebbe stato versato ad acquisto avvenuto, dopo
presentazione al Dipartimento delle opere sociali (ora: DSS) - e per esso
all'Ufficio dell'abitazione - del relativo atto d'acquisto regolarmente
iscritto a registro fondiario. L'istrometro notarile è stato rogato il 26
novembre 1991 ed il sussidio dell'importo di fr. 179'428.-, relativo all'acquisizione
della part. n. __________ RF di mq 6'065, dedotta la parziale permuta del
mappale n. __________ di mq 53, è stato versato al comune nel mese di marzo
1992.
B.
Nel gennaio 1998, l'Ufficio dell'abitazione ha esperito delle verifiche
in merito alla destinazione del terreno sussidiato. L'inchiesta era finalizzata
ad esaminare l'opportunità di proporre una modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA nel
senso di prolungare il termine di 10 anni decorso il quale il sussidio avrebbe
dovuto essere restituito in caso di utilizzo non conforme alla legge. Nel marzo
2007, l'Ufficio preposto ha esperito nuove verifiche, in esito alle quali, il
9 gennaio 2008, ha comunicato al comune di RI 1 di aver rilevato che sei
particelle, scaturite dal frazionamento del mappale n. __________ acquisito in
origine, erano state assegnate in maniera non conforme alle disposizioni
legislative in materia e che erano pertanto dati i presupposti per la
restituzione proporzionale del sussidio corrisposto nella misura di fr. 74'167.35.
Successive verifiche in ordine alle transazioni effettuate prima del 1998 hanno
condotto all'accertamento di ulteriori cinque assegnazioni di terreno non
conformi (quota di restituzione di fr. 53'961.40), con la conseguente
prospettiva di un obbligo di restituzione complessivo di fr. 128'128.75. Raccolte
le osservazioni del comune, con decisione 9 giugno 2008 l'USSI ha ordinato la restituzione parziale del sussidio erogato in misura corrispondente alle
transazioni dichiarate irregolari, ovvero per l'importo di fr. 128'128.75.
Il provvedimento è stato adottato in applicazione degli art. 18 della legge sui
sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1), 23 cpv. 4 e 43 LA,
nonché 37 del Regolamento di applicazione della legge sull'abitazione del 18
dicembre 1985 (RLA; RL 6.4.10.1.1).
C.
Con giudizio 5 novembre 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la
predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa
interposta dal comune di RI 1.
L'esecutivo
cantonale, fondandosi sugli accertamenti effettuati dall'Ufficio dell'abitazione,
ha ritenuto che 11 (delle 13) compravendite, per complessivi mq 4'331 di terreno,
non adempivano i requisiti di legge e che i fondi erano stati assegnati in maniera
non conforme alle disposizioni legislative in materia, vuoi perché nella
maggior parte delle operazioni (9 su 11) le condizioni finanziarie degli
acquirenti non rispettavano i presupposti di legge, vuoi perché nei restanti
due casi, il terreno acquistato non era stato adibito ad uso proprio,
rispettivamente, difettavano i dati necessari alla verifica delle condizioni
finanziarie dell'acquirente. L'obbligo generale di restituzione dei sussidi
sancito all'art. 43 LA nei casi di beneficiari privi dei requisiti necessari,
di utilizzo difforme dei terreni o di informazioni non fornite - ha soggiunto
il Governo - è sempre sussistito, sin dall'entrata in vigore della LA. In
particolare, nell'ambito dell'accesso alla proprietà è sempre esistito
l'obbligo dell'uso proprio del terreno e della vendita unicamente a persone con
reddito e sostanza nei limiti fissati dal diritto federale. L'art. 23 cpv. 4
LA, nella sua versione attuale (dal 1° gennaio 1997), costituisce una
lex
specialis
rispetto all'art. 43 LA nella misura in cui contempla l'obbligo
di restituzione anche per i casi di utilizzo del terreno per scopi diversi
dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione
di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni finanziarie
limitate. L'autorità di ricorso di prime cure ha rilevato che il diritto alla
restituzione del sussidio, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, non
è affatto prescritto, alla fattispecie applicandosi un termine di prescrizione
di almeno 5 anni (cfr. art. 20 cpv. 1 Lsuss). Le asserite difficoltà
finanziarie lamentate dall'insorgente, così come le altre censure fatte valere
nell'atto ricorsuale - ha concluso il Consiglio di Stato - non possono pregiudicare
la validità del pronunciato volto ad ordinare la restituzione di quella parte
di sussidio utilizzata per scopi non conformi.
D.
Contro la predetta pronunzia governativa il comune di RI 1 insorge
ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Il ricorrente ribadisce in buona sostanza le medesime argomentazioni già
addotte dinanzi all'autorità di prime cure. Anche in questa sede eccepisce la
prescrizione del diritto alla restituzione del sussidio e contesta che nel
silenzio della legge possano trovare applicazione i termini di prescrizione previsti
dalla Lsuss. Sostiene che la restituzione di sussidi in materia di acquisto di
terreni edificabili è regolata dall'art. 23 cpv. 4 LA, norma che costituisce
una regolamentazione propria e specifica (
lex specialis
) rispetto a
quella generale di cui all'art. 43 LA e che, in quanto tale, ne preclude l'applicazione.
L'art. 23 - soggiunge l'insorgente - è stato modificato nel 1999; prima della
sua modifica prevedeva la restituzione dei sussidi soltanto nell'ipotesi in cui
i terreni non fossero utilizzati nel termine di dieci anni dalla loro
concessione (cpv. 4). Il fatto che il capoverso in questione non sia stato
stralciato, bensì trasformato con l'aggiunta di condizioni di restituzione
riprese dall'art. 43 LA, esclude che prima della modifica della legge, l'art.
43 fosse applicabile ai sussidi di cui al capitolo V. Al di là della specifica
questione della non retroattività (l'attuale cpv. 4 dell'art. 23 non potendosi
applicare a fatti interamente compiuti al momento della sua entrata in vigore),
l'art. 23 cpv. 4 LA (nella sua versione attuale) non sarebbe comunque applicabile
nella misura in cui gli scopi perseguiti dalla legge sono comunque stati adempiuti.
Il ricorrente rileva da ultimo che l'art. 43 LA, anche nella denegata ipotesi
in cui potesse essere posto a fondamento della richiesta di restituzione del
sussidio, non sancisce un obbligo di restituzione, bensì una facoltà, lasciando
all'autorità competente un certo potere di apprezzamento. Proprio in virtù di
questo potere, l'autorità di prime cure avrebbe dovuto tenere in considerazione
le argomentazioni relative alle particolarità del comune di RI 1, completamente
disattese dal Governo nella propria decisione.
E.
All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, sollecitando
la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
L'USSI rinvia dal canto suo alle considerazioni già espresse in sede di ricorso
in prima istanza.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dall'art. 40 cpv. 2 LA. La legittimazione attiva del comune di RI 1 è
certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è
pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il
giudizio può
essere emanato sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad
accertamenti istruttori, del resto nemmeno sollecitati dai contendenti (art. 18
cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. La LA si prefigge di
assicurare un'offerta adeguata di abitazioni, di ridurre i costi d'abitazione,
segnatamente le pigioni, e di promuovere una politica attiva e coordinata
intesa a favorire la costruzione e il rinnovo di abitazioni, l'accesso alla
loro proprietà, l'acquisizione di terreni di riserva da parte dei Comuni e
l'acquisto di stabili esistenti (art. 1 cpv. 1 LA). Al fine di facilitare la realizzazione
dei predetti scopi, la legge prevede una serie di misure d'intervento,
segnatamente il promovimento della costruzione di abitazioni (capitolo II, art.
5-10. LA), il promovimento dell'accesso alla proprietà (capitolo III, art. 11-14
LA), il rinnovo di abitazioni (capitolo IV, art. 15-19 LA), l'acquisto di
terreni edificabili (capitolo V, art. 20-23 LA), l'acquisto di stabili
esistenti (capitolo V bis, art. 23a-23b LA) e le misure di promovimento in favore
di imprenditori e di organizzazioni della costruzione d'abitazioni di pubblica
utilità (capitolo VI, art. 24-26 LA).
Per quanto attiene
all'acquisto di terreni edificabili (capitolo V), lo Stato sostiene con la
concessione di sussidi l'acquisto, da parte di comuni, di terreni edificabili
da destinare alla costruzione di abitazioni (art. 20 LA). Stabilita la
percentuale del sussidio erogabile secondo la forza finanziaria del comune
(art. 22 LA), la legge illustra le condizioni alle quali i terreni sussidiati
possono essere utilizzati (art. 23 LA). I terreni possono in particolare essere
venduti (cpv. 2), ad un prezzo non superiore agli oneri sopportati dal Comune,
unicamente per favorire l'accesso alla proprietà secondo gli art. 11 segg. LA. L'art.
13 LA, al quale rimanda l'art. 23 cpv. 2 LA, prevede che l'aiuto è concesso
soltanto a cittadini maggiorenni svizzeri o stranieri in possesso del permesso
di domicilio ed il cui reddito e sostanza non superano i limiti stabiliti dal
diritto federale.
L'art. 23 cpv. 4 LA, nella sua versione attuale (approvata
il 9 marzo 1999 e posta in vigore retroattivamente a far tempo dal 1° gennaio
1997; cfr. BU 20/1999, pag. 133), dispone che:
Il sussidio deve essere
restituito se il comune utilizza il terreno per scopi diversi da quelli
previsti dalla legge o diversi dalla:
a) costruzione di abitazioni a pigione moderata, non
sussidiata;
b) promozione di alloggi in proprietà, non sussidiati,
per persone di condizioni finanziarie limitate.
Nella sua versione previgente, in
vigore sino al 31 dicembre 1996, l'art. 23 cpv. 4 LA prevedeva la restituzione
dei sussidi, aumentati degli interessi, nel caso in cui i terreni non venissero
utilizzati nel termine di 10 anni dalla loro concessione.
Con la modifica del 9 marzo 1999 si è così abolito il limite
temporale decennale, introducendo un obbligo di restituzione anche nei casi di
utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge o diversi
dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla
promozione di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni
finanziarie limitate (ovvero analoghe a quelle di cui all'art. 13 LA per gli
alloggi sussidiati).
L'art. 43 LA, recante il marginale
"rifiuto, revoca
e restituzione dei sussidi"
, dispone infine che il Consiglio di Stato
(e per esso l'USSI; cfr. art. 2 e 37 RLA)
può rifiutare, revocare od
ordinare la restituzione dei sussidi quando:
a) il beneficiario non ottempera alle disposizioni di
questa legge o non fornisce le informazioni richieste;
b) il sussidio è stato utilizzato per uno scopo diverso
da quello per cui fu concesso;
c) il sussidio è stato ottenuto con informazioni
inveritiere.
2.2. L'insorgente censura l'applicabilità alla fattispecie
concreta dell'art. 43 LA, dal momento che la restituzione del sussidio per
l'acquisto di terreni edificabili è retta unicamente dall'art. 23 cpv. 4 LA,
lex
specialis
rispetto alla norma generale di cui all'art. 43 LA. Se con la
modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA il legislatore avesse esclusivamente voluto abolire
il limite temporale decennale (l'art. 43 LA essendo già applicabile al capitolo
V della legge) - soggiunge il ricorrente - si sarebbe semplicemente limitato ad
abrogare il cpv. 4. La circostanza per cui quest'ultimo capoverso non sia stato
stralciato ma trasformato riprendendo delle condizioni di restituzione già sancite
dall'art. 43 LA, è sintomatico del fatto che prima della modifica della legge (ovvero
prima del 1999) l'art. 43 LA non fosse applicabile ai sussidi di cui al
capitolo V. Al di là della specifica questione della non retroattività, l'art.
23 cpv. 4 LA nella sua versione attuale, non sarebbe in nessun caso applicabile
alla fattispecie, nella misura in cui gli scopi perseguiti dalla legge sono
comunque stati adempiuti: i terreni ZEIC sono stati in effetti venduti a
cittadini che adempiono i requisiti dell'art. 87 della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1) e che hanno costruito, o sono in procinto di
farlo, la loro abitazione primaria in una regione periferica quanto economicamente
debole. Anche nella denegata ipotesi in cui trovasse applicazione - conclude
l'insorgente - l'art. 43 LA lascia all'autorità competente un certo margine di
apprezzamento onde potere decidere se ordinare o meno la restituzione del
sussidio, giacché non istituisce un obbligo di restituzione, bensì una facoltà
(
"[..] può rifiutare, revocare od ordinare la restituzione [..]"
).
3.   La legge deve essere in
primo luogo applicata secondo il suo tenore letterale o grammaticale. Decisivo
è anzitutto il significato che emerge dalle singole parole e dalla loro connessione.
Se l'applicazione della legge secondo il testo conduce ad un risultato
ragionevole, l'interpretazione letterale è da preferire a qualsiasi altra interpretazione.
Se è chiaro ed univoco, il testo della legge è determinante; l'autorità
chiamata ad applicare il diritto può distanziarsi dal medesimo soltanto se
sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchia
completamente il vero senso della norma (DTF 131 II 217 consid. 2.3). Simili motivi
possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure
dalla relazione tra quest'ultima e altre
disposizioni
(STA 52.2010.338 del 12 gennaio 2011;
52.2009.435
del 23 novembre 2010).
Tuttavia,
se il testo non è assolutamente chiaro, se sono possibili più interpretazioni,
allora bisogna indagare sulla sua reale portata, considerando tutti gli
elementi interpretativi, ossia i materiali legislativi, lo scopo della norma,
il fine che essa persegue o l'interesse tutelato o, ancora, le relazioni che
intercorrono tra quest'ultima e altre disposizioni legali e il contesto
legislativo in cui essa si inserisce (DTF 131 II 697 consid. 4.1, 117 Ia 328
consid. 3a).
4.   Controversa, in
concreto, è la base legale posta a fondamento della decisione dedotta in
giudizio. A mente del ricorrente, l'art. 43 LA non sarebbe applicabile alla fattispecie,
la restituzione del sussidio per il caso specifico dell'acquisto di terreni edificabili
essendo retta unicamente dall'art. 23 cpv. 4 LA,
lex specialis
rispetto
all'art. 43 LA. Dal canto suo, neppure l'attuale cpv. 4 dell'art. 23, entrato
in vigore retroattivamente il 1° gennaio 1997, potrebbe trovare applicazione
nel caso concreto, vuoi perché una sua applicazione a fatti interamente
compiuti al momento della sua entrata in vigore violerebbe palesemente il
principio della non retroattività delle leggi, vuoi perché il terreno è stato
utilizzato conformemente agli scopi perseguiti dalla legge, cosicché una sua
restituzione, anche parziale, non si giustificherebbe in alcun modo.
Dal quadro
normativo illustrato al considerando 2.1 si evince con assoluta chiarezza che
l'obbligo generale di restituzione dei sussidi sancito all'art. 43 LA, posto a
fondamento della decisione di restituzione parziale nei casi di beneficiari
privi dei requisiti necessari, di utilizzo difforme dei terreni o di
informazioni non fornite o inveritiere è sempre sussistito, sin dall'entrata in
vigore della LA (cfr. messaggio n. 2679 del Consiglio di Stato dell'8 febbraio
1983, ad art. 43).
L'art. 23 cpv. 4
LA nella versione previgente in vigore sino al 31 dicembre 1996 costituiva sì
lex
specialis
rispetto alla norma generale di cui all'art. 43 LA, ma nella misura
in cui (sino al 31 dicembre 1996, appunto) prevedeva l'obbligo di restituzione
dei sussidi, oltre che per i casi previsti alle lettere a, b e c dell'art. 43
LA, anche nell'ipotesi in cui i terreni non fossero stati utilizzati nel
termine di 10 anni dalla loro concessione. Lo stesso dicasi per l'art. 23 cpv.
4 LA nella sua versione attuale che, abolito il predetto limite temporale
decennale, costituisce anch'esso
lex specialis
rispetto all'art. 43 LA
nella misura in cui estende l'obbligo di restituzione anche ai casi di utilizzo
del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge e di utilizzo del
terreno per scopi diversi dalla costruzione di abitazioni a pigione moderata e
dalla promozione di alloggi non sussidiati per persone di condizioni finanziarie
limitate (ovvero analoghe a quelle di cui all'art. 13 LA per gli alloggi
sussidiati; cfr. messaggio n. 4820 del Consiglio di Stato del 16 dicembre 1998).
In altre parole, il legislatore ha voluto introdurre un obbligo di restituzione
anche in questi ultimi due casi, ancorché non contemplati nelle misure
d'intervento previste agli art. 5 segg. ed 11 segg. LA (cfr. art. 23 cpv. 1 LA)
ed estendere in tal modo il campo di applicazione dei sussidi di cui agli art.
20 e segg. LA anche alla costruzione non sussidiata di alloggi a pigione
moderata ed alla promozione di alloggi in proprietà non sussidiati.
Ora, il tenore
letterale dell'art. 23 cpv. 4 LA è chiaro, sia nella sua formulazione attuale
che in quella previgente. Alla stessa stregua, non vi sono elementi per
ritenere che la formulazione dell'art. 43 non rispecchi completamente il vero
senso della norma. Al contrario. Dai materiali legislativi emerge che l'obbligo
di restituzione generale dell'art. 43 LA nei casi di beneficiari privi dei
requisiti necessari, di utilizzo difforme del terreno o di informazioni non
fornite o inveritiere, è sempre sussistito, sin dall'entrata in vigore della
legge e, pertanto, anche prima della modifica del cpv. 4 dell'art. 23 LA, casi
per i quali la norma generale di cui all'art. 43 ha sempre trovato applicazione. In particolare, nell'ambito dell'accesso alla proprietà, è sempre
sussistito l'obbligo dell'uso proprio del terreno e della vendita unicamente a
persone con reddito e sostanza nei limiti sanciti dal diritto federale (art. 23
cpv. 2 LA con rinvio agli art. 11 segg. LA), indipendentemente dal carattere
sussidiato o meno degli alloggi promossi. D'altronde, se il legislatore avesse
effettivamente voluto precludere l'applicazione dell'art. 43 LA ai sussidi di
cui al capitolo V della legge, come assevera il ricorrente, allora esso avrebbe
dovuto formulare diversamente tale disposizione, in modo da rendere esplicita
questa sua intenzione. Con la modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA ha invece inteso
estendere l'obbligo di restituzione oltre che per i casi già previsti all'art.
43 LA, anche per quelli di utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli
previsti dalla legge, rispettivamente di utilizzo del terreno per scopi diversi
dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione
di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni finanziarie
limitate.
L'art. 43 LA è
quindi applicabile alla fattispecie, impregiudicata l'eventuale prescrizione
del credito relativo al rimborso del sussidio concesso il 4 aprile 1989 e versato
nel febbraio 1992 al comune ricorrente.
5.   5.1. Il
ricorrente eccepisce la prescrizione del diritto alla restituzione (parziale)
del sussidio concessogli a suo tempo e contesta che, nel silenzio della LA,
possano trovare applicazione i termini di prescrizione previsti dalla Lsuss.
5.2.
Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di
un esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto
pubblico possono di principio estinguersi per prescrizione (
Max
I
mboden/RenéRhinow
,
Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I;
André
Grisel
, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol.
II, pag. 660 segg.;
Blaise
Knapp
, Précis de droit
administratif, Basel 1991, n. 745 segg.).
Se la legge
non fissa il termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite
dal legislatore in casi analoghi. In assenza di tali norme o in presenza di
soluzioni contraddittorie o casuali non applicabili per analogia, il giudice
deve fissare il termine che egli stabilirebbe come legislatore (
Adelio
Scolari
,
Diritto amministrativo parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 690 e giurisprudenza
ivi citata;
Imboden/Rhinow
, op.
cit., n. 34 B III;
Grisel
, op.
cit., pag. 663 segg.;
Knapp
, op.
cit., n. 749). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire
in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni, alla stregua di
quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128
codice
delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220); in mancanza di
norme espresse, una durata inferiore risulterebbe infatti troppo
pregiudizievole per il creditore e comprometterebbe la sicurezza del diritto
(cfr.
Grisel
, op. cit., p. 664;
Knapp
, op. cit., n. 749). A livello cantonale,
nessuna disposizione di legge indica specificamente la prescrizione delle pretese
di diritto pubblico.
Quanto
all'interruzione della prescrizione, in campo pubblicistico non domina il
rigore invalso in diritto civile (cfr. art. 135 CO). I termini di prescrizione
del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto mediante il quale
la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr., sull'argomento,
Imboden/Rhinow
, op. cit., n. 34 B IV c;
Grisel
, op. cit., pag. 666;
Attilio R.
Gadola
, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP
1/95 pag. 54; RDAT 1982 n. 117). L'atto di rivendicazione può avere nondimeno
valenza interruttiva della prescrizione unicamente a beneficio della specifica
pretesa per la quale viene esercitato e fino a concorrenza della somma reclamata
(STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1).
5.3. Nel
caso concreto, la LA e il RLA non regolano il tema della prescrizione. In particolare,
non fissano né il termine di decorrenza della prescrizione dell'azione in restituzione
dei sussidi, né la durata di tale prescrizione. L'insorgente, rifacendosi anche
alla norma transitoria di cui all'art. 24 Lsuss, sostiene che la Lsuss non sia
applicabile alla fattispecie (retroattivamente), il sussidio oggetto di disamina
essendo stato concesso (1989) e versato (1992) prima ancora della sua entrata
in vigore (1° gennaio 1995). A giusta ragione. Tuttavia, in un caso come quello
di specie, in cui la legge (LA) non fissa il termine di prescrizione, occorre
fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi (cfr. STA
53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1). Nel silenzio della LA, torna ad
essere di rilievo quale punto di riferimento la Lsuss, legge quadro che è stata
voluta dal legislatore proprio al fine di
armonizzare formalmente e
materialmente le innumerevole leggi, decreti legislativi, regolamenti e
direttive interne che contengono disposizioni sull’erogazione di sussidi cantonali
e che riprende, in buona sostanza, principi generali già sanciti dal diritto
federale, segnatamente dal CO, per questo tipo di prestazioni. La novella legislativa
ha infatti stabilito prescrizioni generali in materia di sussidi (cfr. capitolo
III della legge) che sono applicabili nella misura in cui altri testi
legislativi non prevedono disposizioni contrarie. Questa soluzione ha
consentito di unificare le disposizioni legali sui sussidi e di colmare le
lacune presenti in numerosi testi legislativi (cfr. messaggio n. 3990 del
Consiglio di Stato del 15 settembre 1992
concernente la Legge
sui sussidi cantonali, commento all'art. 2)
. Alla luce di queste considerazioni,
non v'è dubbio alcuno in merito al fatto che, nel silenzio della LA, occorra
comunque fare riferimento alla Lsuss
, applicabile a tutti i
sussidi cantonali,
giusta la
quale il diritto alla restituzione di sussidi si prescrive in 5 anni dal giorno
in cui l'istanza esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della
restituzione (art. 20 cpv. 1 e 3 Lsuss).
Con
riferimento alla fattispecie che qui ci occupa ed al fine di determinare se il
diritto alla restituzione parziale del sussidio sia prescritto o meno, occorre
anzitutto situare il
dies a quo
della prescrizione.
5.4. Il
sussidio cantonale per l'acquisto delle part. __________ e __________ da
destinare all'istituzione della zona ZEIC è stato concesso con decisione 4
aprile 1989 e versato nel corso del mese di febbraio1992. Il 28 gennaio 1998 l'Ufficio dell'abitazione, in occasione dell'allora prospettata modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA,
ha trasmesso all'insorgente un modulo-inchiesta sull'utilizzo, sino a quel
momento, del sedime sussidiato. Il 3 marzo 1998 il comune ha ritornato detto
formulario, debitamente compilato, dal quale risultavano essere state
attribuite - tra il 1995 e il 1997 - 6 particelle, segnatamente le n. __________,
__________, __________, __________, __________ e __________. Nello stesso
documento il comune aveva espressamente indicato che la vendita dei (7) lotti
restanti sarebbe stata effettuata presumibilmente entro il 2005. Il 30 marzo
2007, il Servizio dell'abitazione ha chiesto un aggiornamento della situazione
circa la destinazione dei fondi sussidiati, trasmettendo al ricorrente il medesimo
formulario inviatogli a suo tempo. Quest'ultimo, retrocesso il 10 maggio 2007,
dava atto della circostanza per cui il ricorrente aveva provveduto ad
attribuire, nel periodo 1999-2007, le particelle restanti n. __________, __________,
__________, __________, __________, __________ e __________. Il Servizio
dell'abitazione ha così proposto al comune ricorrente un incontro presso la
cancelleria comunale, finalizzato alla visione dei terreni ed alla verifica della
loro destinazione conformemente all'art. 23 LA. In esito alle verifiche esperite
il 29 maggio 2007, l'USSI, dopo consultazione degli atti di compravendita, dei documenti
attestanti le condizioni finanziarie degli acquirenti, delle notifiche di
tassazione, delle composizioni famigliari, ecc., ha comunicato al comune che le
part. n. __________, __________, __________, __________, __________ e __________
- vendute tra il 2003 e il 2007 - erano state assegnate in modo non conforme
alle disposizioni legislative in materia (gli acquirenti non adempivano le
condizioni previste) e che erano dati i presupposti per la restituzione
parziale del sussidio corrisposto nella misura di fr. 74'167.35 (cfr. scritto 9
gennaio 2008 all'insorgente). Le verifiche in punto alle transazioni effettuate
prima del 1998, intraprese in occasione di un incontro avvenuto presso il municipio
il 28 gennaio 2008, hanno condotto l'autorità cantonale all'accertamento di
ulteriori 5 assegnazioni di terreno non conformi (part. n. __________, __________,
__________, __________ e __________), con la conseguente prospettiva di un
obbligo di restituzione globale di fr. 128'128.75 (cfr. lettera 29 gennaio 2008
al comune). Nella maggior parte dei casi (9 su 11), le condizioni finanziarie
dell'acquirente non sarebbero state conformi ai requisiti di legge, mentre nei
restanti 2 casi (part. n. __________ e __________), il terreno acquistato non
sarebbe stato in un caso adibito ad uso proprio (part. __________) e nell'altro
avrebbero fatto difetto i dati necessari alla verifica delle condizioni finanziarie
dell'acquirente (part. __________). Preso atto delle osservazioni 30 aprile
2008 del comune di RI 1, che sostanzialmente non ha negato di aver venduto i
fondi anche a persone con reddito medio, l'USSI, con decisione formale del 9
giugno 2008, ha ordinato la restituzione parziale del sussidio in misura corrispondente
alle transazioni dichiarate irregolari, per l'importo complessivo di fr.
128'128.75.
5.5. In
esito alle considerazioni che precedono, il
dies a quo
della
prescrizione va situato in corrispondenza della data in cui l'USSI ha saputo
del motivo della restituzione, ovvero a contare dai risultati delle verifiche
esperite il 29 maggio 2007 presso la cancelleria del municipio,
indipendentemente dal fatto che degli esiti relativi alle compravendite
effettuate prima del 1998 ne sia venuta a conoscenza solo successivamente ad un
secondo incontro tenutosi quasi un anno dopo (il 28 aprile 2008). L'autorità
cantonale, con la dovuta diligenza ed attenzione, avrebbe infatti potuto e
dovuto procedere agli accertamenti relativi alle transazioni avvenute prima del
1998, indi quantificare la relativa quota di restituzione, già in occasione del
primo incontro (maggio 2007) anziché attendere inutilmente un ulteriore anno. Da
ciò ne consegue che, applicandosi un termine di prescrizione di 5 anni a far
tempo dal 29 maggio 2007, la restituzione del sussidio poteva validamente
essere richiesta perlomeno sino al 29 maggio 2012. Anche volendo applicare alla
fattispecie un termine di prescrizione decennale, il credito in restituzione
del sussidio vantato dall'USSI non sarebbe - a maggior ragione - prescritto.
A torto l'insorgente si duole del fatto che l'autorità
cantonale avrebbe dovuto agire in un tempo ragionevole non potendo pretendere
la restituzione (di parte) del sussidio erogato dopo un periodo di tempo così
lungo (18 anni). Come si evince dalle tavole processuali, le operazioni di
compravendita delle 13 particelle sono state concluse tra il 1995 e il 2007. Ritenuto
che questo genere di aiuti da parte dello Stato è destinato a finanziare un tipo
di operazione che notoriamente - e il caso che qui ci occupa ne è la
dimostrazione - si protrae sull'arco di parecchi anni, e che è stato lo stesso
ricorrente, nel 1998, ad aver espressamente indicato che la vendita dei 7 lotti
a quel momento ancora da attribuire sarebbe stata effettuata
presumibilmente
entro il 2005
, è a giusta ragione che l'autorità cantonale ha atteso la
perfezione dell'ultima compravendita per effettuare una verifica globale di
conformità, non potendo da lei essere ragionevolmente preteso che effettuasse
dei controlli particolari e ravvicinati. A questo proposito è anche opportuno
rilevare che il testo normativo precedentemente in vigore (art. 23 cpv. 4 LA in
essere sino al 31.12.1996) prevedeva un termine d'impiego del sussidio di 10
anni a contare dalla sua concessione. Termine di durata non indifferente, ciò
malgrado ritenuto dal legislatore troppo breve a fronte degli scopi perseguiti
dalla legge e delle sopravvenute condizioni del mercato dell'alloggio e
relativa promozione al suo accesso e quindi abolito (cfr. messaggio n. 4820 del
Consiglio di Stato del 16 dicembre 1998).
Ne consegue pertanto che, così stando le cose, anche da
questo profilo, la decisione impugnata non presta il fianco a critiche.
6.   6.1. A
mente dell'insorgente, anche nella denegata ipotesi in cui fosse applicabile
alla fattispecie, l'art. 43 LA non sancisce un obbligo di restituzione dei
sussidi, bensì una facoltà dell'autorità di ordinarla qualora i requisiti siano
adempiuti. L'esecutivo cantonale, di fronte alle censure relative alle
particolarità del caso del comune di RI 1 e malgrado il potere di apprezzamento
di cui dispone, si è limitato a sostenere che la restituzione parziale del
sussidio è dovuta senza entrare nel merito delle singole argomentazioni
sollevate dal ricorrente. La decisione impugnata sarebbe quindi da annullare
giacché non sufficientemente motivata. Anche questa censura si rivela infondata.
6.2. La latitudine del
potere di apprezzamento è sovente stabilita dalla legge. Se la legge prevede
che in determinate circostanze precise l'amministrazione
deve
adottare
una misura piuttosto che un'altra, ogni libertà di apprezzamento è esclusa (si
tratta di una
Muss-Vorschrift
). Se la legge indica due soluzioni
possibili, l'Autorità non può adottarne una terza. Per contro, l'uso del termine
può
si caratterizza spesso come norma potestativa (
Kann-Vorschrift
),
che implica la facoltà di optare tra più soluzioni, ossia una libertà di
apprezzamento. Tuttavia, norme apparentemente potestative nella forma sono
obbligatorie in ragione del loro scopo (cfr.
Adelio
Scolari
, op. cit., n. 380 segg.).
6.3. Nel caso
concreto, l'art. 43 LA dispone che il Consiglio di Stato
può
ordinare la
restituzione dei sussidi nei casi di beneficiari privi dei requisiti necessari,
di utilizzo difforme dei terreni o di informazioni non fornite o inveritiere.
Tale norma, apparentemente potestativa nella forma, è obbligatoria in ragione
della sua
ratio legis
. Il diritto ad ottenere un sussidio esiste solo se
i presupposti sono fissati in una legge in modo esauriente (
in casu,
nell'ambito
dell'accesso alla proprietà - cfr. art. 11 segg. LA cui rimanda l'art. 23 cpv.
2 LA - l'obbligo dell'uso proprio del terreno e della vendita unicamente a
persone con reddito e sostanza nei limiti sanciti dal diritto federale) e la
decisione sulla concessione del sussidio non dipende dal potere di apprezzamento
dell'autorità amministrativa. Alla stessa stregua, anche la decisione di restituzione
del sussidio allorquando vengono a mancare le condizioni che ne avevano a suo
tempo consentito l'erogazione, non implica l'esercizio del potere di
apprezzamento da parte dell'autorità. Ciò significa che alla luce della
chiarezza del testo normativo e degli scopi perseguiti dalla legge, il
ricorrente avrebbe dovuto sapere che i terreni acquistati potevano essere
venduti
unicamente
per favorire l'accesso alla proprietà secondo gli
art. 11 segg. LA, in specie a persone di condizioni finanziarie limitate. Così
come l'USSI non avrebbe mai potuto sussidiare un'operazione irrispettosa dei
precisi criteri definiti dalla LA, allo stesso modo, quest'ultimo ufficio non avrebbe
potuto fare altro che ordinare la restituzione dei sussidi già versati una
volta constatata l'irregolarità di una determinata assegnazione. Stabilendo,
dopo le verifiche del caso, che 11 delle 13 particelle erano state vendute in
modo non conforme ai requisiti di sussidiamento della LA, l'autorità inferiore
non ha violato la legge per avere ordinato, a prescindere dalla serie di
censure sollevate dall'insorgente nell'atto ricorsuale, la restituzione della
parte dei sussidi utilizzata per scopi non conformi. A maggior ragione nella misura
in cui il comune stesso ha pacificamente riconosciuto di aver venduto i terreni
sussidiati anche ad acquirenti con reddito e sostanza superiori al limite
sancito dal diritto federale.
7.   Sulla scorta
delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di
giustizia è a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria