ti_gerichte · 12.2014.29 · 2013-12-19 · it
Responsabilità civile dell'ente pubblico: grave violazione di un dovere primordiale della funzione

Ticino Tribunale di appello diritto civile La seconda Camera civile 20.05.2016 12.2014.29

Incarto n.
12.2014.29
Lugano
20 maggio 2016
/fb
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
La seconda Camera civile del Tribunale d'appello
composta dei giudici:
Fiscalini,
presidente,
Bozzini
e Grisanti
vicecancelliera:
Ceschi
Corecco
sedente per statuire nella causa - inc. n. 12.2014.29
della Pretura della giurisdizione di Bellinzona - promossa con petizione del 20
maggio 2008 da
AP
1
rappr. dall’ RA 1
contro
AO
1
rappr. dall’ RA 2
con cui l’attrice ha chiesto, con protesta di tasse,
spese e ripetibili, la condanna della convenuta alla rifusione di fr.
600'000.-, oltre interessi al 5% a far tempo dal 1° gennaio 2008;
rilevato che la risposta della convenuta del 7 luglio
2008 è risultata tardiva, così come la produzione dei relativi documenti;
rinunciando le parti al dibattimento finale, e
producendo tempestive conclusioni scritte mediante le quali la parte attrice ha
ribadito le proprie allegazioni, mentre la parte convenuta ha richiesto di
respingere integralmente la petizione, protestate tasse, spese e ripetibili;
sulla quale il Pretore ha statuito con sentenza del 19
dicembre 2013, respingendo integralmente la petizione;
appellante l’attrice, che con appello del 3 febbraio
2014 chiede di riformare il querelato giudizio nel senso di accogliere la
petizione, con protesta di tasse, spese e ripetibili di entrambe le sedi;
mentre la convenuta, con risposta del 20 marzo 2014,
postula la reiezione del gravame e la conseguente conferma della sentenza
pretorile, pure con protesta di tasse, spese e ripetibili di seconda istanza;
letti ed esaminati gli atti e i documenti prodotti;
ritenuto
in fatto:
A.
AP 1 (nel
prosieguo: AP 1) è proprietaria di uno stabile a P__________, all’interno del
quale sono situati due esercizi pubblici, e meglio un bar e alcune camere in
affitto ai piani superiori dell’immobile. Il 20 gennaio 2006, essa ha concluso con
E__________ __________ -__________ (nel prosieguo: E__________) un contratto di
locazione concernente sia il bar, sia le camere (Doc. F). Il 30 gennaio 2006,
la conduttrice ha a sua volta stipulato con T__________ SA un contratto di
sublocazione concernente unicamente la parte dell’immobile destinata
all’affitto di camere (Doc. H). In data 15 febbraio 2006 l’Ufficio dei permessi
del Cantone Ticino (nel prosieguo: UP, oggi Ufficio del commercio e dei
passaporti) ha concesso ad AP 1 la patente di esercizio pubblico per camere,
appartamenti, case o altre unità abitative. Come gestore è stata designata T__________
SA (Doc. I). In data 15 maggio 2006 AP 1 ha inoltrato a E__________ la notifica
di disdetta del contratto di locazione per mora della conduttrice, con effetto
a decorrere dal 30 giugno 2006 (Doc. N). La conduttrice ha contestato la
disdetta davanti al Pretore di Lugano, chiedendo, in via subordinata, la
protrazione per una durata di sei anni del contratto di locazione stipulato il
20 gennaio 2006 (Doc. O).
B.
Il 18
ottobre 2006 T__________ SA ha chiesto all’UP il rilascio delle autorizzazioni
per la gestione del bar in questione e le sovrastanti camere da affittare
ritenuto che, a suo dire, il contratto di locazione stipulato il 30 gennaio
2006 non era stato validamente disdetto e rimaneva pertanto in vigore (Doc.
AB). Il 30 ottobre 2006 l’UP ha avvisato il legale di T__________ SA che, per
entrare nel merito della richiesta in questione, dovevano essere trasmessi
all’autorità preposta i nuovi contratti di locazione. L’UP ha inoltre aggiunto
che, a quel momento, per ciò che concerneva l’attività di affittacamere, era in
vigore un contratto di locazione con una terza società, ovvero la V__________
SA (Doc. AC). Alfine del rilascio dell’autorizzazione necessaria per la
gestione dell’esercizio pubblico, T__________ SA, rappresentata dal suo
amministratore unico, ha quindi prodotto due diversi contratti di locazione
stipulati entrambi con AP 1 (rappresentata sempre dalla medesima persona nella
qualità di amministratore unico), il primo, a durata indeterminata, in data 10
novembre 2006 (Doc. AD) e il secondo, a durata determinata, il 1° gennaio 2007
(Doc. AE). Con decisione 19 gennaio 2007, l’UP ha respinto la domanda di
rilascio dell’autorizzazione presentata da T__________ SA, in considerazione
del fatto che, dinnanzi al Pretore di Lugano, risultava pendente la causa volta
all’annullamento della disdetta e all’ottenimento di una protrazione del
contratto di locazione, promossa dalla precedente conduttrice, ovvero E__________
nei confronti di AP 1
(Doc. AG).
C.
Contro tale
diniego, AP 1 e T__________ SA sono insorte dinnanzi al Consiglio di Stato,
postulando il conferimento dell’effetto sospensivo al ricorso e il conseguente
rilascio delle autorizzazioni richieste (Doc. AH). E__________ ha postulato di
respingere la domanda d’effetto sospensivo e il ricorso nel merito (doc. AM).
Con risoluzione 13 marzo 2007 il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto
la domanda provvisionale volta alla concessione dell’effetto sospensivo (Doc.
AO). Il ricorso è poi stato rigettato con giudizio governativo del 17 aprile
2007 (doc. AQ). Il Consiglio di Stato, così come in precedenza l’UP, ha infatti
ritenuto che le autorizzazioni volte alla gestione degli esercizi pubblici non
potevano essere concesse prima della conclusione della procedura civile,
inerente all’annullamento della disdetta e alla concessione di un’eventuale protrazione
della locazione, pendente tra AP 1 ed E__________ (doc. AI, AO, AQ).
D.
Contro le
predette decisioni entrambe le società destinatarie del diniego sono insorte
dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e
postulando il rilascio delle autorizzazioni a gestire l’esercizio pubblico,
dapprima in via provvisionale e in seguito nel merito. A mente delle stesse, la
vertenza tra AP 1 ed E__________ non avrebbe dovuto ostare al rilascio
dell’autorizzazione a gestire richiesta da T__________ SA (Doc. AP; AR).
All’accoglimento dei ricorsi si sono opposti il Presidente del Consiglio di
Stato, il Consiglio di Stato e la Sezione permessi e immigrazione. A identica
conclusione è pervenuta E__________ (Doc. AU).
E.
In data 13
giugno 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto entrambi i ricorsi
formulati da AP 1 e T__________ SA, annullando conseguentemente la decisione 17
aprile 2007 del Consiglio di Stato (Doc. AQ) e la decisione 19 gennaio 2007
dell’UP (Doc. AG), ritenendo che la produzione dei due contratti di locazione
fosse sufficiente per chiarire i rapporti intercorrenti tra AP 1 e T__________
SA, non costituendo pertanto il contenzioso dinnanzi al giudice civile motivo valido
per negare il rilascio delle rispettive autorizzazioni richieste. Di
conseguenza gli atti sono stati ritornati all’UP, affinché avesse a pronunciarsi
sulla domanda di rilascio delle autorizzazioni in questione (Doc. AU).
F.
In data 10
luglio 2007, la Sezione dei permessi e dell’immigrazione ha informato il legale
delle ricorrenti che le autorizzazioni per la gestione dell’esercizio pubblico
non sarebbero state rilasciate sino alla crescita in giudicato della sentenza
del 13 giugno 2007 del Tribunale cantonale amministrativo (Doc. AB). A seguito
di tale comunicazione, AP 1 e T__________ SA, con scritto 11 luglio 2007, hanno
inoltrato ricorso al Consiglio di Stato, con contestuale richiesta di
concessione della misura provvisionale per ritardata, rispettivamente denegata
giustizia da parte dell’Ufficio permessi (Doc. BB). In data 19 luglio 2007 il
Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha stralciato la vertenza dai ruoli
(Doc. BH) in quanto, in data 13 luglio 2007, l’UP aveva concesso sia la patente
di esercizio pubblico per camere, appartamenti, case o altre unità abitative ad
AP 1 (Doc. BD), sia l’autorizzazione alla gestione dell’esercizio pubblico a T__________
SA (Doc. BE).
G.
In data 18 luglio
2007 AP 1 ha stipulato un nuovo contratto di locazione riguardante il bar e
l’affittacamere con G__________ SA (Doc. BL). Conseguentemente, il 23 luglio
2007, T__________ SA e G__________ SA hanno convenuto le condizioni di subingresso
di locazione per il bar e l’attività di affittacamere (Doc. BI).
H.
In data 19
dicembre 2007 AP 1 ha inoltrato al Presidente del Consiglio di Stato una
notifica di danno in virtù dell’art. 19 della Legge sulla responsabilità civile
degli enti pubblici e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (nel prosieguo:
LResp-TI) per un ammontare di fr. 600'000.-, oltre interessi al 5% a far tempo
dall’eventuale inoltro di una causa civile (Doc. A). Con decisione 15 aprile
2008 il Consiglio di Stato ha respinto la domanda di risarcimento formulata
dall’attrice, considerando che nella fattispecie i presupposti legali per
l’applicazione della LResp-TI non fossero adempiuti (Doc. B).
I.
Con petizione del 20
maggio 2008 l’attrice ha convenuto lo Stato e la Repubblica del Cantone Ticino dinnanzi alla Pretura della Giurisdizione di Bellinzona,
postulando il pagamento di fr. 600'000.-, oltre interessi di mora al 5% con
decorrenza dal 1° gennaio 2008, per aver negato e impedito il rilascio delle
postulate autorizzazioni per esercizio pubblico.
J.
Il 10
luglio 2008 l’attrice ha formulato istanza di stralcio degli atti per tardività
della risposta del 7 luglio 2008 e dei relativi allegati ivi compiegati. Oppostasi
la parte convenuta con osservazioni del 7 agosto 2008, l’istanza processuale
formulata dall’attrice è stata respinta con decisione pretorile 11 agosto 2008.
L’appello presentato dall’istante il 2 settembre 2008 è stato accolto da questa
corte (II CCA sentenza inc. 12.2008.173 del 23 marzo 2009). Contro tale
decisione lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino ha formulato ricorso in
materia costituzionale al Tribunale federale, impugnativa dichiarata
inammissibile dall’Alta Corte (TF sentenza inc. 2D_33/2009 del 26 giugno 2009).
K.
Rinunciando
al dibattimento finale, e producendo tempestive conclusioni scritte, le parti
si sono in fine riconfermate nelle proprie antitetiche posizioni.
L.
Con sentenza
del 13 dicembre 2013 il Pretore ha respinto la petizione. Il giudice ha
sostanzialmente ritenuto che l’attrice non sia stata in grado di provare che i comportamenti
delle differenti autorità statali abbiano costituito una grave violazione di un
dovere primordiale delle loro funzioni ai sensi dell’art. 5 LResp-TI, ritenendo
conseguentemente la pretesa attorea destituita di buon diritto.
M.
Con appello del 3
febbraio 2014 l’attrice chiede la riforma del giudizio impugnato. Richiesta
preliminarmente l’audizione dell’ex Presidente del Consiglio di Stato, avv. __________
P__________,
l’appellante chiede di accogliere
la petizione condannando la convenuta a versarle fr. 600'000.-, oltre interessi
al 5% a far tempo dal 1° gennaio 2008. Con risposta del 20 marzo 2014,
l’appellata postula l’integrale conferma della sentenza di prime cure, con
protesta di tasse, spese e ripetibili di seconda istanza.
in diritto:
1.
Alle
impugnazioni si applica la procedura in vigore al momento della comunicazione
della decisione (art. 405 cpv. 1 CPC). Le decisioni finali di prima istanza
emanate dai Pretori dopo il 1° gennaio 2011, come quella in esame, sono
pertanto impugnabili, in controversie patrimoniali con un valore litigioso
superiore a fr.10'000.-, con appello entro 30 giorni dalla notificazione della
decisione impugnata (art. 311 cpv. 1 CPC). Nella fattispecie, la decisione
impugnata è pervenuta al patrocinatore dell’attrice in data 20 dicembre 2013.
Tenuto conto della sospensione dei termini, il termine d’impugnazione è rimasto
sospeso sino al 2 gennaio incluso (art. 145 CPC), ha iniziato a decorrere il 3
gennaio con scadenza il 3 febbraio 2014. Introdotto per tale data, l’appello è
pertanto tempestivo.
2.
L’appellante
rimprovera anzitutto al Pretore il fatto di non aver proceduto all’audizione
dell’allora Presidente del Consiglio di Stato, avv. __________ P__________, in
qualità di testimone, ai sensi degli allora applicabili artt. 270 e segg.
CPC-TI, lamentando pertanto la violazione del diritto di essere sentito. L’ex
Presidente del Governo, a tenore dell’appellante, avrebbe dovuto essere sentito
per rispondere sia in qualità di direttore dell’Autorità di prime cure (ovvero
del Dipartimento delle istituzioni), sia in qualità di Presidente del Consiglio
di Stato. A suo dire, l’interrogatorio formale era giustificato essendo egli
coinvolto non soltanto in quanto figura istituzionale e dirigenziale, bensì
anche in quanto persona che aveva personalmente sottoscritto almeno una
decisione relativa alla pratica in essere. Avendo partecipato alla decisione relativa
alla domanda sull’effetto sospensivo, egli poteva conseguentemente conoscere il
contenuto, la legittimità e le conseguenze della vertenza di cui si dibatte. A
detta dell’appellante, tale deposizione era atta a dimostrare che il danno da
lei patito sarebbe stato cagionato in modo gravemente negligente, in
particolare avrebbe portato a dover ammettere che potrebbe esservi stato un “
ordine
dall’alto
” ai funzionari affinché trattassero in un determinato modo le attività
relative alla struttura di cui l’appellante è proprietaria.
3.
In
riferimento alla possibilità di respingere l’audizione di un testimone, va
rilevato che sia il CPC-TI, sia il CPC entrato in vigore il 1° gennaio 2011,
concedono a ogni parte un diritto alla prova nel senso che il giudice è tenuto
ad assumere tutti i mezzi di prova pertinenti, offerti tempestivamente e nelle
forme prescritte. Tale principio, tuttavia, non è assoluto: infatti, mediante
l’istituto dell’apprezzamento anticipato delle prove, il giudice può rinunciare
ad assumere mezzi di prova che appaiono sin dall’inizio manifestamente inadatti
ad apportare la prova, ininfluenti trattandosi di provare un fatto senza
rilevanza, proceduralmente inammissibili oppure inutili, stante l’evidenza di
una certa fattispecie oppure in seguito divenuti superflui, poiché l’assunzione
di altri mezzi di prova ha già permesso, a suo giudizio e convincimento, di
comprovare quella precisa fattispecie. In altre parole, è in ogni caso
necessario che i mezzi di prova offerti possano essere rilevanti, permettendo
al giudice di rifiutare l’assunzione di determinati mezzi di prova se quelli
precedentemente assunti gli hanno già consentito di fondare il proprio
convincimento o se non ritiene pertinenti, senza cadere nell’arbitrio, i mezzi
di prova offerti (Messaggio concernente il Codice di diritto processuale civile
svizzero (CPC), in: FF 2006 pag. 6684;
Vouilloz
,
La preuve dans le Code de procédure civile suisse (art. 150 à 193 CPC), in: AJP
2009 p. 832;
Passadelis
, Stämpflis
Handkommentar ZPO, n. 8 ad art. 152; KuKo ZPO-
Schmid
,
n. 14 ad art. 157;
Hasenböhler
,
in: Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger, ZPO Kommentar, n. 35 ad art. 152).
L’apprezzamento anticipato delle prove costituisce il contrappeso necessario
per rimediare, ai fini di uno snellimento del procedimento, a un esercizio
sproporzionato del diritto alla prova (Messaggio concernente il Codice di
diritto processuale civile svizzero: FF 2006, pag. 6684 e 6685).
4.
Alla luce
di tali principi, la censura dall’appellante è infondata poiché, come
correttamente ritenuto dal Pretore, l’audizione dell’ex Presidente del
Consiglio di Stato nulla avrebbe giovato alla determinazione della fattispecie
in questione. Il Presidente dell’esecutivo cantonale è di fatto il dirigente
più alto all’interno del Dipartimento a lui assegnato dal Consiglio di Stato e
nel contempo esplica competenze di natura politica. Vigila sull’operato del suo
Dipartimento, ma non necessariamente è tenuto a conoscerne, nel dettaglio, ogni
singolo incarto su cui i servizi dipartimentali sono chiamati a esprimersi.
Egli sottoscrive pertanto decisioni nella sua veste di Capo Dipartimento,
rispettivamente di Presidente del Consiglio di Stato, ma ciò non lo mette a
conoscenza di elementi dell’incarto che potrebbero essere meritevoli di dover essere
chiariti in sede di audizione, rispettivamente che non avrebbero potuto essere delucidati
e approfonditi sulla base delle dichiarazioni rese dai diversi testimoni sentiti
in prima sede. E ciò a maggior ragione tenuto conto del fatto che il Pretore ha
potuto interrogare il teste F__________ B__________ nella veste di funzionario
preposto all’Ufficio permessi, e quindi in qualità di persona maggiormente
informata sul contenuto dell’incarto alla base della decisione oggetto di
ricorso.
5.
Va
inoltre ricordato che il Presidente del Consiglio di Stato aveva facoltà di
decretare l’effetto sospensivo di una causa in virtù dell’art. 47 cpv. 2
vLPamm. Per principio, infatti, un ricorso esplica effetto sospensivo, inibendo
pertanto l’esecutività di una decisione. In deroga a questo principio, la legge
o l’autorità decidente può tuttavia disporre che la decisione sia
immediatamente esecutiva. La revoca preventiva dell’effetto sospensivo a un
eventuale ricorso da parte dell’autorità decidente, rispettivamente la
concessione di tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione
dichiarata immediatamente esecutiva dalla legge, dipendono dal confronto degli
interessi contrapposti. L’esecutività immediata si giustifica quando l’interesse
pubblico a una sollecita attuazione delle decisioni prevale sull’interesse
dell’amministrato a che le decisioni non esplichino effetti prima della loro
crescita in giudicato formale (
Borghi/Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 1997, n. 2 ad art. 47
LPamm). Anche in quest’occasione dunque, la circostanza di aver sottoscritto,
in veste di Presidente dell’Autorità di ricorso, la decisione di non concedere
l’effetto sospensivo, non permette di dedurre che l’allora Presidente del Consiglio
di Stato conoscesse o dovesse conoscere in ogni suo dettaglio l’incarto
relativo alla vertenza in esame.
6.
L’appellante
lamenta in seguito una lacuna nel diritto transitorio dell’attuale Codice di
diritto processuale civile svizzero (CPC) per rapporto a quello ticinese
(CPC-TI), ora non più in vigore. Ella ritiene che, se si fosse applicato al
caso in specie il codice procedurale cantonale, il rifiuto di assunzione probatoria,
ovvero la mancata audizione all’interrogatorio formale dell’allora Presidente
del Consiglio di Stato, avrebbe potuto essere dedotta in appello con decisione
finale in virtù dell’allora art. 309 cpv. 2 lett. g CPC-TI. Il nuovo codice di
diritto processuale civile svizzero non prevedrebbe più un analogo motivo di
appello, limitandosi alla violazione nell’accertamento di fatto e di diritto in
virtù dell’art. 310 CPC.
La censura dev’essere
respinta in quanto, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, non vi è
alcuna lacuna nel diritto transitorio dell’attuale CPC. La
vigenza del nuovo art. 310 CPC non preclude infatti al
giudice di seconda istanza la piena cognizione, sia in fatto sia in diritto, in
merito alle censure interposte, ragione per la quale la pretesa lacuna nel
diritto transitorio del CPC postulata dall’attrice non sussiste.
7.
Con
riferimento alla tardività della risposta presentata dalla convenuta in prima
sede, l’appellante chiede di verificare se i documenti connessi alla risposta
tardiva siano rimasti agli atti di causa. La presenza dei documenti
comproverebbe, a suo dire, che questi siano stati parte integrante
dell’incartamento alla base della decisione, con conseguente violazione del suo
diritto ex art. 310 lett. a CPC.
Il gravame dell’appellante
non può trovare accoglimento. L’asserita ipotetica presa in considerazione da
parte del giudice di prime cure della risposta tardiva, con i relativi
allegati, non trova infatti riscontro alcuno nella decisione pretorile emessa il
19 dicembre 2013, come del resto ammesso anche dallo stesso appellante, il
quale evidenzia che nulla di ciò emergerebbe a riguardo. La circostanza è stata
peraltro menzionata dallo stesso giudice di prime cure, che in entrata al
proprio giudizio ha evidenziato come la risposta di parte convenuta non fosse
stata considerata ai fini del giudizio in applicazione dell’art. 169 CPC-TI.
8.
L’appellante
rimprovera al giudice di prime cure di non aver ravvisato una grave negligenza
da parte dell’Autorità nel fatto che quest’ultima si sia espressa sulla
richiesta di autorizzazione per l’esercizio pubblico soltanto tre mesi dopo la sua
domanda.
9.
A tenore dell’art. 61 CO,
le leggi cantonali e federali possono derogare alle disposizioni degli artt. 41
e segg. CO sull’obbligo di risarcimento o di riparazione dei danni causati da
pubblici funzionari o impiegati nell’esercizio delle loro attribuzioni
ufficiali. Il cantone Ticino ha disciplinato la responsabilità dell’ente
pubblico con la LResp-TI del 24 ottobre 1988. Scopo principale di tale legge è
sancire la responsabilità dello Stato, trattandosi infatti di una
responsabilità esclusiva e primaria, impedendo alla vittima di agire
personalmente contro l’agente (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 3092
del 14 ottobre 1986 concernente la Legge sulla responsabilità civile degli enti
pubblici e degli agenti pubblici, pag. 3 e seg.). La LResp-TI ha previsto,
conformemente alla maggioranza delle più recenti legislazioni cantonali e alla
legge federale per la responsabilità della Confederazione (LResp; RS 170.32),
un regime di responsabilità causale. In generale è quindi sufficiente che la
vittima provi l’esistenza di un atto illecito, di un danno e del rapporto di
causalità tra questi due elementi (cfr. TF sentenza inc. 2A.511/2005 del 16
febbraio 2009, consid. 5.1; DTF 106 Ib 354 consid. 2b pag. 360 e seg.).
L’attrice è pertanto dispensata dall’obbligo di dimostrare l’esistenza di una
colpa, tranne nel caso di torto morale, ai sensi dell’art. 10 LResp-TI.
Come correttamente
ritenuto dal Pretore, secondo costante giurisprudenza l’illiceità
nell’esercizio della funzione giudiziaria è data solo nel caso di gravi
violazioni ai doveri d’ufficio, e pertanto non è sufficiente che una decisione
si riveli a posteriori infondata, sbagliata o persino arbitraria (TF sentenza
2C_158/2010 del 18 agosto 2010, consid. 3.1; TF sentenza 4C.355/1997 del 8
marzo 2005, consid. 4.3.2; DTF 123 II 577 consid. 4d/dd; 120 Ib 248 consid. 2b;
118 Ib 163, consid. 2; 112 II 231 consid. 4 e seg., 112 IB 446, consid. 3b).
Nel caso in cui l’autorità abbia interpretato la legge in maniera conforme ai
propri doveri, facendo uso del proprio potere d’apprezzamento o del margine che
le è lasciato da una nozione giuridica imprecisa, il suo agire non può essere
considerato illecito per il solo fatto che la sua valutazione o la sua
interpretazione sia stata sconfessata o smentita dall’autorità superiore o da
quella di ricorso (DTF 112 II 231, consid. 4). La LResp-TI richiede, adottando
e conformandosi alle motivazioni della giurisprudenza federale a riguardo della
LResp, un comportamento arbitrario qualificato (TF sentenza 2C_158/2010 del 18
agosto 2010, consid. 3.2.). Secondo il Tribunale federale, qualsiasi abuso del
potere d’apprezzamento non può essere qualificato d’arbitrario. In altri
termini, il fatto che un giudice abusi del proprio potere d’apprezzamento non
significa forzatamente che agisca arbitrariamente né che commetta un arbitrio
qualificato rendendo il suo comportamento illecito ai sensi dell’art. 5 LResp-TI
(TF sentenza 2C_158/2010 del 18 agosto 2010, consid. 3.3; DTF 132 II 449
consid. 3.2, TF sentenza 2A.511/2005 del 16 febbraio 2009, consid. 5.1.).
10.
L’art. 5 cpv. 1 LResp-TI,
concernente i casi in cui l’azione di risarcimento si fonda su una decisione
amministrativa o giudiziaria, si differenzia dall’art. 4 LResp-TI laddove
richiede l’esistenza di un’illeceità qualificata, ovverossia di una grave
violazione di un dovere primordiale della funzione (TF sentenza 4C.355/1997
dell’8 marzo 2005, consid. 4.3.2). Alla base di questa restrizione, prevista
dall’art. 5 LResp-TI, vi è la costatazione che il magistrato si trova sovente
confrontato con problemi complessi e accertamenti di fatto difficoltosi. Ciò
vale anche per l’agente pubblico. La norma, nei limiti dell’adozione di un atto
giuridico, li equipara (Messaggio del Consiglio di Stato n. 3092 del 14 ottobre
1986, pag. 7 e seg.). Il dettato normativo dell’art. 5 cpv. 1 LResp-TI concerne
l’attività del decidere nel senso stretto del termine, la mancata o ritardata
decisione ricade invece sotto l’egida dell’art. 4 LResp-TI. In quest’ottica, se
per il magistrato o il funzionario che agisce è giusto considerare le
difficoltà insite, sia nell’accertamento dei fatti, che nell’applicazione del
diritto, altrettanta considerazione non merita il magistrato o funzionario che omette
di decidere.
11.
Nel caso in specie, la sezione
permessi prima e il Consiglio di Stato in seguito avevano ritenuto,
contrariamente a quanto poi statuito dal Tribunale cantonale amministrativo
nella sentenza summenzionata, che l’esigenza di produrre il contratto stipulato
dal gestore dell’esercizio pubblico con il proprietario dell’immobile giusta
l’art. 78 lett. d RLEsPub non fosse un atto meramente formale. Al contrario essi
avevano giudicato il chiarimento dei rapporti contrattuali una condizione
necessaria per il rilascio dell’autorizzazione per la gestione degli esercizi
pubblici in questione. Come correttamente ravvisato dal giudice di prime cure,
le due autorità hanno interpretato l’art. 78 lett. d RLEsPub nella sua accezione
contenutistica e non soltanto formale. Alla luce di questa circostanza il loro
agire non può essere qualificato quale violazione grave di un dovere
primordiale ex art. 5 LResp-TI, benché si sia rivelato a posteriori infondato.
Né, tantomeno, la trattazione di un incarto e la conseguente decisione sull’arco
di un periodo di tre mesi può dare adito a un risarcimento in applicazione
dell’art. 5 LResp-TI, a maggior ragione quando si è in presenza di rapporti
contrattuali tra diversi soggetti giuridici e di cause pendenti dinanzi ad
autorità giudiziarie e, non da ultimo, una norma giuridica di diritto cantonale
si presta a diverse interpretazioni. Per tali ragioni il gravame proposto
dall’appellante è privo di fondamento e non può trovare accoglimento.
12.
L’appellante censura inoltre
la sentenza del Pretore lamentando una disparità di trattamento tra la presente
fattispecie e quanto deciso in merito a un altro esercizio pubblico della
regione, in relazione al quale, a suo dire vi sarebbe pure stata l’esigenza di
chiarire una questione contrattuale, senza che ciò abbia però impedito all’amministrazione
cantonale di rilasciare l’autorizza-zione richiesta dal gerente. Non avendo
ravvisato alcuna disparità di trattamento tra le due fattispecie, questa
circostanza rappresenterebbe, a giudizio dell’appellante, un ulteriore indizio
di negligenza che il Pretore parrebbe aver a torto ignorato.
La censura non può
essere accolta in quanto, come correttamente indicato dal giudice di prima
istanza, la testimonianza del teste A__________ C__________, rappresentante
della locatrice dell’esercizio pubblico in questione, non ha contribuito a dimostrare
l’analogia dei due casi. È infatti il teste stesso ad aver ammesso di non
conoscere con esattezza la conclusione della vicenda sulla quale è stato
chiamato ad esprimersi e di non essere certo delle proprie affermazioni (cfr.
verbale del 1° giugno 2010, pag. 15). Ad ogni buon conto, non si comprende in
che modo la pretesa disparità di trattamento tra due fattispecie, oltretutto
differenti, possa corroborare la presenza di una grave negligenza da parte
dell’amministrazione cantonale, tanto da costituire una violazione grave di un
dovere primordiale ex art. 5 LResp-TI. La stessa conclusione si impone pure con
riferimento alle lamentele dell’appellante in relazione all’asserita messa in
dubbio del verbale di consegna dei locali. Anche in questo caso non si ravvede infatti
alcun comportamento negligente da parte dell’amministrazione cantonale, come
correttamente concluso dal Pretore.
13.
L’appellante ravvisa un ulteriore
indizio di negligenza nella circostanza secondo la quale l’autorità cantonale
si era espressamente avvalsa della facoltà di non rilasciare le autorizzazioni
fintanto che la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo non fosse
passata in giudicato.
Correttamente il
giudice di prime cure ha evidenziato che la decisione della corte cantonale ha
lasciato aperta la possibilità di ricorrere al Tribunale federale tramite un
ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 e segg. LTF), oppure, in via
sussidiaria, tramite un ricorso in materia costituzionale (art. 113 e segg.
LTF). In effetti, in applicazione degli art. 103 cpv. 3 e art. 117 LTF, il
giudice dell’istruzione del Tribunale federale, in presenza di impugnazione,
avrebbe potuto concedere l’effetto sospensivo alla decisione dell’istanza
inferiore, qualora fossero stati dati i presupposti a norma di legge. Già solo
per questa ragione, non si vede in che modo l’amministrazione cantonale avrebbe
compiuto un atto illecito attendendo la crescita in giudicato della sentenza,
considerato che ciò non rasenta affatto gli estremi per essere qualificato come
un atteggiamento arbitrario qualificato ex art. 5 LResp-TI.
14.
Cadono nel vuoto pure le
argomentazioni dell’appellante in merito all’asserita incompetenza di
funzionari dello Stato, con accuse di ignoranza, incapacità e persistente
illegalità, formulate peraltro con una modalità che travalica il limite del
dibattito dialettico consentito dinnanzi a una corte.
Le lamentele al
riguardo, che costellano le tesi esposte in appello, risultano peraltro
inammissibili per carente motivazione (art. 311 CPC). Infatti, oltre a essere a
tratti confuse e di difficile comprensione, esse non si confrontano
direttamente con la decisione pretorile, ma si limitano perlopiù a esporre una
visione soggettiva delle circostanze, improntata a una polemica delegittimazione
delle autorità e all’espressione della convinzione dell’appellante di essere
stata la vittima di un agire ripetutamente scorretto per non meglio specificati
motivi.
15.
Per le considerazioni che precedono, il gravame
deve essere integralmente respinto, senza che sia necessario pronunciarsi sulle
posizioni di danno fatte valere dall’appellante.
Le spese processuali e le ripetibili, calcolate sulla base di un valore
litigioso di fr. 600'000.-, seguono l’integrale soccombenza dell’attrice
appellante (art. 106 CPC).
per questi motivi,
richiamati la LTG e il Regolamento sulle ripetibili,
decide:
I.
L’appello,
nella misura in cui è ricevibile, è integralmente
respinto
.
Di conseguenza, è
confermata la sentenza del 19 dicembre 2013 della Pretura della Giurisdizione
di Bellinzona.
II.
Gli
oneri processuali di complessivi fr. 16'000.- in parte già anticipati
dall’appellante, rimangono a suo carico, con obbligo di versare alla
controparte fr. 8’000.- per ripetibili di appello.
III.
Notificazione:
-;
-
Comunicazione
alla Pretura del Distretto di Bellinzona.
Per
la seconda Camera civile del Tribunale d’appello
Il
presidente                                                 La vicecancelliera
Rimedi giuridici
Nelle cause a carattere pecuniario con un valore
litigioso superiore a fr. 30'000.- è dato ricorso in materia civile al
Tribunale
federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla
notificazione del testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1 e 100 cpv. 1
LTF).