ti_gerichte · 90.1998.163 · 1999-06-18 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.163
Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.163
Ticino Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.163

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00163
Lugano
18 giugno 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo
sul ricorso del
3 dicembre 1998
di
__________ e __________
__________, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
la
risoluzione del Consiglio di Stato del 28 ottobre 1998 sulla proposta di zona
dei nuclei, di zona residenziale e di zona residenziale speciale soggetta a
ricomposizione particellare nel PR del comune di __________
viste le osservazioni 2
febbraio 1999 del Consiglio di Stato e 3 febbraio 1999 del Municipio di
__________;
letti ed esaminati gli
atti,
esperiti i necessari
accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a.
__________ e
__________ __________ sono comproprietari della part. n. __________RFD di
__________, situata a monte della casa comunale, lungo la strada che porta alla
località di “__________ ”. Il fondo, come risulta dall’estratto, è costituito
da 1267 mq di bosco e 838 mq di prato.
b.
Nella sua seduta del
8 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha approvato il nuovo PR.
Questo ha incluso il mappale n. __________nella zona residenziale R2.
c
.   Con decisione 19
novembre 1997 (n. __________) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non
voler approvare l’ampliamento della zona edificabile a monte della casa
comunale nella misura proposta dal comune.
Nel rispetto del diritto
di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha
intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo
loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.
d
.   Nella risoluzione 28
ottobre 1998 (n. __________) il Consiglio di Stato, preso atto delle
osservazioni pervenute, ha confermato le indicazioni scaturite dalla precedente
decisione, osservando come il previsto ampliamento della zona edificabile non
sia compatibile con un corretto dimensionamento delle ZE di __________. Di
conseguenza gli atti vengono rinviati al Comune affinché questi provveda a
formulare una nuova proposta che escluda la zona edificabile ai sensi dell’art.
15 LPT.
e.
Dissentendo da tale
decisione __________ e __________ __________ sono insorti dinanzi al TPT,
chiedendone l’annullamento.
A sostegno della loro
impugnativa osservano che il fondo in questione è situato nel mezzo di due
terreni già edificati da lungo tempo (f.n. __________e __________RF), dispone
delle necessarie opere di urbanizzazione ed è facilmente accessibile dalla
pubblica via. La decisione del CdS violerebbe inoltre il principio della parità
di trattamento.
f.
Nelle sue
osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento del ricorso
senza formulare particolari osservazioni
Da parte sua il Consiglio
di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata,
chiedendone la reiezione.
g.
In data 23 marzo 1999
é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
Alla parte ricorrente è
stato assegnato un termine di 30 giorni per decidere l’eventuale ritiro
dell’impugnativa; alla scadenza ha però comunicato di voler mantenere il
ricorso.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti
”. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopi
e principi della pianificazione
Scopo essenziale della
pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico,
atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie
pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi
tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della
loro valutazione”.
4.   Zone di utilizzazione
La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo,
delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art. 15 le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già
edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).
Quanto alle zone agricole
comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione
agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono
essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art. 17 indica i
valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di
apposite zone.
Queste le zone prescritte
dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art.
18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune
di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate
all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere
previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
Occorre tener presente che
la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il
difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un
determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è
infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone,
si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con
altre destinazioni.
In simili circostanze i
criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio
da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.   Zona edificabile
Gli insorgenti postulano
l’inclusione in zona edificabile della loro particella, osservando come questa
dispone di tutti i requisiti legali per essere attribuiti a detta zona
(idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..).
5.1.
Idoneità
5.1.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.1.2
.   In concreto.
Dall’esame degli atti e
dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per non ritenere il fondo
n. __________di per sé idoneo all’edificazione.
Il sedime è costituito da
un prato in leggero declivio, situato in posizione soleggiata e tranquilla, e
direttamente accessibile dalla via pubblica; ai suoi lati sorgono d’altronde
già due casa d’abitazione.
Ritenuto che il requisito
dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti
anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.
5.2.
Preesistente ampia
edificazione: art.- 15 lett. a) LPT
5.2.1.
Per stabilire se un
comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti,
delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati,
dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e
utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta peraltro la
semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il
carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid.
4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia ricordato che
il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè
unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
5.2.2.
In concreto.
L’area che il Comune di
__________ ha attribuito alla zona residenziale a monte del Municipio si
compone si soli 4 fondi, di cui 3 già edificati da tempo e il f.n.
__________ancora libero da costruzioni. Il comparto è tuttavia discosto dal
grosso della zona edificata di __________, situato com’è tra il bosco e una
zona di prati a est, nord-est e sud-est.
La scarsità della sostanza
edificata non depone evidentemente a favore del concetto di “esistente ampia
edificazione”; al contrario, i citati edifici appaiono piuttosto come una
casuale disseminazione, avvenuta in tempi in cui i PR non erano ancora in
vigore e non costituiscono di certo l’abbozzo di un disegno unitario. Come
ricordato al paragrafo precedente, l’istituzione di zone edificabili in simili
contesti è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale,
fondato sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni
(agricola, protezione natura, ecc.).
In definitiva va
riconosciuto che nella fattispecie il requisito della preesistente ampia
edificazione fa’ sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha
negato l’approvazione della zona residenziale in questo comparto.
5.3.
Corretto
dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)
Un ultimo argomento a
sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione
complessiva vista la modesta influenza del fondo sulla contenibilità
complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone
edificabili del PR di __________.
I dati riportati nel
rapporto tecnico (p. 26) indicano in
1.690
unità insediative (UI) il limite
quantitativo del nuovo piano (revisione 1995), suddivise in
1.165
potenziali abitanti e 525 posti turistici. Ora, a fine 1995 il Comune contava
appena 406 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della
popolazione di ben il
186%
rispetto al livello attuale, aumento
difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del
villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). Il
rapporto tecnico evidenzia inoltre che il
40%
delle superfici edificabili
previste dal precedente PR non sono ancora state utilizzate, per cui la riserva
di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si giustifica certo un
ulteriore espansione delle ZE.
6.
Priva di fondamento
é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che il fondo dei
ricorrenti sarebbe l’unico non ancora costruito nei paraggi.
A questo proposito si
rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di
uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E'
quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe
siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie.
Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a
dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide
in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così
insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile
contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità
obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF
111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si
verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non
risulta infatti che la scelta della autorità comunali di escludere il fondo dei
ricorrenti dalla zona residenziale sia stata determinata da criteri
discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari. Le
motivazioni addotte a suffragio di questa scelta, riassunte con dovizia nei considerandi
precedenti, sono tuttavia più che valide e convincenti, e meritano piena
riconferma in questa sede. Si osserva al proposito che anche i confinanti f.n.
__________ e __________, pur se già costruiti, sono stati esclusi dalla zona
edificabile per gli stessi motivi.
7
.   Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’inserimento del fondo in
zona edificabile, deve essere respinto.
Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative al caso applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 600.-- (seicento).
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________, per i
ricorrenti;
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario