ti_gerichte · 90.1997.127 · 1998-08-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.08.1998 90.1997.127
Tessin Tribunale della pianificazione 17.08.1998 90.1997.127
Ticino Tribunale della pianificazione 17.08.1998 90.1997.127

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00127
Lugano
I
7 agosto 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
26 settembre 1997
di
1.
__________
__________, __________
,
2.
__________
__________, __________
,
3.
__________
__________, __________
__________,
1,2,3 rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 27 agosto 1997 del Consiglio di Stato
che approva il PR del Comune di __________ (revisione 1996)
viste le osservazioni 26
novembre 1997 del Comune di __________ e la risposta 9 dicembre 1997 del
Consiglio di Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________
__________, __________ __________ e __________ __________ sono comproprietari
del fondo n. __________RFD __________, situato lungo Via __________ all’interno
del comprensorio definito dal Piano particolareggiato del centro del comune
(PPCC).
b.
Il PR di __________
(revisione 1996) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del
25 marzo 1996.
Nell’ambito del PPCC esso
prevede, in particolare, l’attribuzione del fondo n. __________in parte alla
zona edificabile R9 ed in parte ad area pedonale.
c.
I proprietari hanno
contestato innanzi al Consiglio di Stato alcune disposizioni del PPCC che
riguardano il loro fondo. Censurano in particolare l’imposizione del vincolo di
area pedonale pubblica, la differenziazione delle altezze massime permesse
all’interno del comprensorio del PPCC, la mancata predisposizione nel PP di un
accesso da nord alla loro proprietà e lo spessore di 19 metri previsto per
l’ingombro in contiguità a confine il f.n. __________. Chiedono inoltre una
deroga per la realizzazione dei posteggi ai sensi dell’art. 41 NAPR.
d.
Con decisione 27
agosto 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR in esame, confermando il
vincolo di area pedonale su parte del f.n. __________e la differenziazione
delle altezze massima nel perimetro del PPCC.
Per quanto attiene alla
configurazione degli ingombri ammessi a confine con il f.n. 22, l’autorità
governativa sollecita invece il Comune ad approntare una variante che tenga
meglio conto delle esigenze fatte valere dagli insorgenti (immissione di luce
naturale). Le questioni relative alla realizzazione di un accesso da nord alla
particella e alla applicazione della deroga per i posteggi sono invece state
demandata nell’ambito della procedura di licenza edilizia, non ritenendo
necessaria una loro soluzione anticipata già in sede di PR.
e
.   Dissentendo da tale
decisione __________ e __________ __________ e __________ __________ sono
insorti davanti al TPT chiedendone l’annullamento.
Nel ricorso ribadiscono in
particolare che la morfologia dei luoghi (dislivelli) rende alquanto difficile
la realizzazione di un’area pedonale; quest’area eliminerebbe inoltre la possibilità
(oggi data) di accedere al loro fondo attraverso la strada coattiva part. n.
__________RFD. Parimenti viene ribadita l’opposizione allo spessore di 19 metri
consentito per l’ingombro in contiguità con il f.n. __________.
f.
Nelle rispettive osservazioni
Consiglio di Stato e Municipio di __________ preavvisano di accogliere il
ricorso solo limitatamente alla riduzione dello spessore di 19 metri a confine
con il fondo n. __________ RF; per gli altri punti si chiede la reiezione del
gravame.
g.
In data 26 gennaio
1998 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. Delle risultanze di
questo si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano
direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
5
.
Vincolo di area
pedonale - Obbligo di cessione gratuita dell'area occorrente al vincolo
5.1.
I ricorrenti
contestano recisamente sia l'obbligo di creare l'area in questione sia la sua
cessione a titolo di gratuità. Fanno valere che l'imposizione di un simile
vincolo è lesivo della proprietà privata ed incompatibile con la parità di
trattamento. Avvertono che il provvedimento priverebbe la part. n.
__________degli indispensabili posteggi richiesti dall’art. 41 NAPR come pure
dell’esistente accesso veicolare da nord al fondo, attraverso l’attuale strada
coattiva f.n. __________. La realizzazione pratica dell’area pedonale
risulterebbe inoltre molto difficile ed onerosa, tenuto conto delle differenze
di livello esistenti tra Via __________ e la prevista piazzetta affacciata su
Via __________.
Il Consiglio di Stato osserva che "
i dislivelli di quota fra la futura
piazza e Via __________, entro i quali è previsto il percorso pedonale qui
contestato, non siano tali da comprometterne la realizzazione. Infatti
nell’ambito della progettazione di dettaglio potranno essere studiate e
predisposte diverse soluzioni che permettano di risolvere il problema degli
accessi veicolari, per i quali sussiste pure la possibilità di mettere a punto
un progetto di comune accordo tra i diversi proprietari, e nel contempo di definire
la percorrenza di fruizione pubblica secondo le funzioni da essa rivestita.
L’assetto urbanistico che contraddistingue questo comprensorio del comparto del
centro comunale è finalizzato a predisporre un fronte allineato lungo Via
__________ e a formare una piazza con percorsi pedonali che collegano via
__________ con Via __________. La rinuncia al collegamento qui contestato
precluderebbe la messa in atto di tali intendimenti e si contrapporrebbe quindi
all’interesse pubblico che ne suffraga per contro l’attuazione.
La proposta
del PR è stata tutelata dall'autorità governativa "
in quanto,
nel
contesto del piano particolareggiato, l'accresciuta valenza delle percorrenze
pedonali rispetto a quelle veicolari, convoglia in sé un aspetto qualitativo di
sicuro interesse pubblico. La dimensione di tali percorrenze quindi non deriva
esclusivamente da un bisogno di tipo quantitativo, ma tiene conto anche di un
disegno urbanistico e funzionale attribuito al territorio considerato.
"
Considerazioni, queste, che trovano piena adesione in questa sede. Gli spazi
liberi e la circolazione pedonale all’interno dell’area edificata sono due
punti essenziali dell’impostazione generale del PPCC; dal Rapporto di
Pianificazione in atti (in particolare pagg. 31-32) si evince infatti che il
nuovo progetto urbanistico del centro del comune ha voluto conferire
particolare importanza “
agli spazi aperti risultanti dalle sagome di
edificazione, sia pubblici con la definizione di nuove piazze pedonali
collegate con tratte pedonabili, sia privati da conservare come area verde o
per parco giochi
”. Tale impostazione risulta ben chiara anche nella
rappresentazione grafica del PPCC : attorno alle nuove volumetrie edificabili
previste sono disegnate aree libere e tratte pedonali, con funzioni di
collegamento ma anche (e soprattutto) di stacco urbanistico.
Ora, dal profilo
squisitamente urbanistico più ancora che da quello pianificatorio, l’importanza
di queste aree di “stacco” non può essere messa in dubbio nel contesto di un
progetto come quello in esame, che ha rimodellato lo spazio del centro comunale
di Paradiso in una serie di imponenti “blocchi” di costruzioni (veri e propri
isolati) dell’altezza di 9 se non addirittura 11 piani. La mole e la
disposizione spaziale dei nuovi ingombri edificabili giustifica senz’altro
l’interposizione di spazi vuoti (pubblici o privati che siano), se non altro
per dare “respiro” a queste costruzioni.
Anche il fatto che il
territorio del comune sia posto in leggera pendenza verso il lago, e che quindi
questi percorsi pedonali vi si dovranno adattare, non depone a sfavore della
scelta pianificatoria; dal profilo tecnico è senz’altro possibile studiare
delle soluzioni (rampe, scalinate,..) che rendano agevoli queste tratte senza
deturpare le proprietà attraversate.
In definitiva, si può
senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame risponde ad un
giustificato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità;
la soluzione consacrata dal PPCC, pur non essendo l’unica possibile, appare
senz’altro logica e sostenibile, e merita conferma anche in questa sede. A
questo proposito si rammenta che il TPT non dispone del sindacato di
opportunità; se la misura in contestazione risponde ad un interesse pubblico
manifesto e non appare insensata, eccessiva o contraria ai principi generali
della pianificazione, il Tribunale non può sostituirsi al giudizio del Comune
(e a quello del Consiglio di Stato) con un proprio apprezzamento.
Il pur comprensibile
sacrificio che ne deriva ai proprietari deve, nella presente fattispecie,
cedere il passo al preminente interesse pubblico volto alla realizzazione
dell’area pubblica pedonale sul loro fondo.
5.2.
Altro é il discorso
della
gratuità
L'art. 33 cpv. 12 e
13 NAPR prescrive che i proprietari abbiano a cedere gratuitamente l'area
necessaria per la realizzazione delle aree pedonali e dell’allargamento dei
marciapiedi, "considerato l'alto grado di sfruttamento concesso per i loro
fondi".
I ricorrenti fanno notare come i sacrifici a loro chiesti siano già notevoli,
vista la limitata dimensione del f.n. __________, che verrebbe amputato di gran
parte delle sue capacità edificatorie per far spazio all’allargamento del
marciapiede lungo Via __________ e alla già citata area pedonale di
collegamento verso la piazza, senza parlare della perdita dell’accesso
veicolare al fondo attraverso la coattiva-f.n. __________.
Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato sorvola sul tema. Il
Dipartimento (cfr. pp. 13-14 dell’esame preliminare in atti) per contro aveva
reso attento il comune sull'obbligo di rispettare il principio della parità di
trattamento, rilevando in proposito come 'l'alto grado di sfruttamento' sia
"
un parametro generalizzato e non proporzionato ai singoli casi
."
L'osservazione è pertinente. Molti sono infatti i proprietari posti a beneficio
dell'elevato potenziale edificatorio previsto dal PP, ma solo certuni sono
chiamati al sacrifico imposto dall'art. 33 cpv. 12 e 13 NAPR (i qui ricorrenti
in modo particolare).
L'art. 5 LPT non fornisce la soluzione al quesito.
5.3.
Il Dipartimento
affronta il problema anche da altra angolazione. Rilevato che gli atti
pianificatori fanno generico riferimento alla LE, attira l'attenzione del
Comune sul tenore dell'art. 38 cpv. 2. Secondo il disposto le superfici non
edificabili destinate a scopi pubblici e come tali vincolate in una
pianificazione cantonale o comunale possono essere considerate - totalmente o
in parte - nel computo della superficie edificabile. Tre le condizioni legali,
di cui giova qui ricordare le ultime due: la quantità minima edificatoria
realizzabile sul fondo è incrementata nella misura massima del 15%; la
superficie vincolata che si conteggia come edificabile dev'essere ceduta
gratuitamente all'ente pubblico.
Preso atto che l'art. 33 cpv. 13 NAPR non fa alcuna menzione alla condizione
della misura massima del 15% il Dipartimento invita il Comune "
a voler
attentamente verificare la validità legale dei propri presupposti
pianificatori, in modo da non trovarsi confrontato a spese di acquisizione
estremamente onerose e non considerate.
"
Non solo, osserviamo, vi sono seri dubbi sulla costituzionalità dell'art. 38
cpv. 2 LE, come giustamente rileva Scolari nel suo Commentario, ma neppure se
ne rintracciano gli estremi applicativi nell'ipotesi dell'art. 33 cpv. 12 e 13
NAPR.
Mentre l'art. 33 cpv. 12 e 13 NAPR prescrive che l'area dev'essere ceduta
gratuitamente, l'art. 38 cpv. 2 LE stabilisce le condizioni alle quali l'area
così ceduta può essere computata come edificabile. Sono due fattispecie
diverse. Dall'art. 38 cpv. 2 LE non può essere dedotto alcun obbligo né alla
cessione né alla sua gratuità. L'art. 38 LE non fornisce di conseguenza nessuna
risposta al nostro quesito.
In definitiva, nessuna base legale consente al comune di statuire nel suo PR
che l'area privata necessaria all'allargamento della strada, alla creazione dei
marciapiedi, di tratte pedonali  ecc. possa essere appropriata a titolo
gratuito.
Non la LE e neppure l'art. 5 LPT.
Nella misura in cui contesta l'obbligo della gratuità statuita in astratto nel
PR il ricorso merita quindi accoglimento.
Se poi in ultima analisi l'allargamento del marciapiede lungo Via __________ e
la realizzazione dell’area pedonale sul lato nord potrà invadere il terreno dei
ricorrenti senza corrispondenza di un'indennità è questione da lasciare al
diritto espropriativo.
6.   Differenziazione delle
altezze massime
Gli insorgenti hanno
sostenuto in prima istanza che non esistono validi motivi per differenziare le
altezze massime all’interno del comprensorio definito dal PPCC; essi si
riferiscono in particolare alla normativa che permette su alcuni fondi (es. f.n.
__________e __________) l’edificazione di 11 piani (altezza 35,5 metri), mentre
sulla gran parte degli altri il limite è fissato a 9 piani (29 metri).
Questa contestazione non è
tuttavia stata riproposta in seguito sotto forma di domanda ricorsuale; nel
loro ricorso al TPT i ricorrenti, con una citazione invero laconica, si sono
infatti rimessi “al giudizio di questo Tribunale”. A prescindere dalla carente
formulazione della censura, va comunque detto che la stessa non merita certo
accoglimento. Come già osservato dal Consiglio di Stato nella sua
circostanziata risposta al ricorso di prima istanza, la scelta pianificatoria
operata dal Comune di __________ consistente nell’applicare altezze massime
differenziate nel comparto del centro comunale non è né arbitraria né
insostenibile dal profilo pianificatorio.
7.   Spessore consentito per
l’ingombro in contiguità con il f.n. __________
Già si è detto in
narrativa che la proposta del PPCC che prevedeva uno spessore di 19 metri
dell’ingombro in contiguità a confine con il f.n. __________non è stata
approvata dal Consiglio di Stato, che ha rinviato gli atti al Comune per
l’elaborazione di una variante (cfr. punto 5.2.2. della risoluzione impugnata).
In seguito al sopralluogo
del 23 gennaio u.s., le parti si erano tuttavia concesse un periodo di tempo
per trovare, coinvolgendo il vicino proprietario del f.n. __________, una
soluzione accettabile a tutti. Ne sono scaturiti 4 progetti di variante,
denominate con le lettere da A a D, che prevedevano una riduzione più o meno
marcata dello spessore massimo consentito dell’ingombro dell’edificio a confine
tra i f.n. __________e __________ (variante A : 13 metri; variante D : 18
metri, con una rientranza in corrispondenza del confine). Nel corso di una
riunione, presenti il pianificatore, i proprietari interessati e i
rappresentati dal Comune, le parti non sono addivenute ad un accordo; in
particolare, il proprietario del f.n. __________si è opposto alle soluzioni A,B
e C, mentre Comune e pianificatore hanno escluso la soluzione D.
Il fallimento di queste
trattative non esime però il Comune dall’obbligo di provvedere all’allestimento
di una variante, come indicato dal dispositivo della risoluzione governativa.
Se la soluzione proposta dalla futura variante (eventualmente di poco conto)
non soddisferà i qui ricorrenti (o il vicino proprietario del f.n. 22), sarà
per loro sempre possibile interporre ricorso per le vie usuali; il TPT non può
indicare in questa sede e in questo momento quale è, tra quelle proposte, la
soluzione più adeguata, senza violare il principio dell’autonomia comunale in
ambito pianificatorio.
In simili circostanze, su
questo specifico punto il ricorso in oggetto deve essere dichiarato
irricevibile.
8.   Deroga posteggi -
Accessi
I ricorrenti chiedono
infine di poter usufruire di una deroga per la realizzazione di posteggi e la
facoltà di poter predisporre un accesso veicolare al fondo dal lato nord. Essi
fanno infatti valere che l’imposizione del vincolo di area pubblica rende
alquanto difficile, se non impossibile, la realizzazione di posteggi privati
nel numero richiesto dall’art. 41 NAPR; inoltre non sarà più garantito
l’accesso tramite la strada coattiva f.n. __________ RFD, dal momento che
diverrà parte integrante della zona pedonale.
Il Consiglio di Stato non
è entrato nell’argomento, reputando che queste problematiche possono benissimo
essere risolte in sede di domanda di costruzione.
Per quanto riguarda i
posteggi, va detto che è senz’altro possibile concedere delle deroghe ai sensi
dei combinati disposti di cui all’art. 41 e 48 NAPR; una disponibilità in tal
senso è stata segnalata anche dal Municipio di __________ in sede di
sopralluogo. L’accesso alle costruzioni e ai posteggi sotterranei dovrà invece
avvenire tramite rampe sotterranee, e questo sia direttamente da Via __________
(sulla quale, non va dimenticato, si affaccia la proprietà dei ricorrenti), sia
eventualmente da Via __________. E’ comunque escluso che si possa far capo
ancora alla strada coattiva n. __________RF. Né ve ne è il bisogno oggettivo :
l’accesso alla proprietà è infatti assicurato da Via __________ e lo sarà anche
con il nuovo PR.
La richiesta degli
insorgenti a veder iscritto nel PPCC il diritto di accedere alla loro proprietà
dal lato nord attraverso la coattiva f.n. __________deve quindi essere
respinta; altrettanto dicasi della richiesta di derogare al numero di posteggi
prescritti dalla norme. Una simile deroga potrà infatti essere richiesta solo
nell’ambito della licenza edilizia.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Nella misura in cui é ricevibile,
il ricorso é
parzialmente accolto
e precisamente laddove contesta
l'obbligo della gratuità sancito dall'art. 33 cpv. 12 e 13 NAPR, dai quali
disposti l'obbligo in questione va conseguentemente espunto.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido di fr. 600-- a titolo di tasse di giudizio e
delle spese.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________, per i ricorrenti;
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario