ti_gerichte · 52.2013.320 · 2015-01-27 · it
Cambiamento di destinazione parziale di un negozio annesso a una stazione di servizio in bar

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.01.2015 52.2013.320
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.01.2015 52.2013.320
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.01.2015 52.2013.320

Incarto n.
52.2013.320
Lugano
27 gennaio 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Giovan Maria Tattarletti
, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Mariano
Morgani, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 5 luglio 2013 di
RI
1
patrocinata
da: PA 1
contro
la
decisione 19 giugno 2013 (n. 3331) del Consiglio di Stato, che accoglie
l'impugnativa inoltrata dalla CO 1 avverso la risoluzione 8 agosto 2012 con
la quale il CO 2 ha rilasciato alla ricorrente la licenza edilizia in
variante per l'installazione di un serbatoio interrato per gas GPL e per il
cambiamento di destinazione d'uso in bar di parte del negozio annesso alla
stazione di servizio (mapp. 294 di quel comune, sezione di Pedrinate);
ritenuto,
in
fatto
A.  a. La RI 1 è proprietaria di un
fondo a Chiasso, in località Pedrinate (mapp. 294), confinante con la strada (via
Tinelle) che conduce al valico doganale di Drezzo/Pedrinate. Il sedime è situato
fuori della zona edificabile, e meglio in
territorio senza destinazione
specifica
. Sulla particella sorgono uno stabile di due piani e una stazione
di rifornimento di carburante con annesso negozio. I due fabbricati sono stati
eretti prima del 1970.
b. Il 29 settembre 2008, raccolto
l'avviso cantonale favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio (n. 62727), il municipio di Chiasso ha rilasciato alla RI 1 la licenza
edilizia per la ristrutturazione della stazione di servizio e per la
demolizione dello stabile adiacente. Il progetto approvato prevede la realizzazione
di due nuove colonne di distribuzione del carburante coperte da una pensilina, dove
sorge l'edificio principale, e lo smantellamento di quelle esistenti, per far
spazio all'ampliamento del negozio.
La predetta licenza edilizia è
stata rinnovata dall'autorità comunale, previo avviso cantonale favorevole, in
due occasioni, una prima volta il 12 aprile 2011 (avviso cantonale n. 73153) e
una seconda il 7 dicembre 2012 (avviso cantonale n. 81494).
c. Con domanda di costruzione in
variante 23 gennaio 2012 RI 1 ha modificato in parte il progetto approvato, chiedendo
all'esecutivo comunale il permesso per l'installazione di un nuovo serbatoio
interrato per il gas GPL e per il parziale cambiamento di destinazione del negozio
annesso alla stazione di servizio in esercizio pubblico. La domanda in variante
prevede di utilizzare una superficie di ca. mq 36 del negozio (di complessivi
mq 112.20) per realizzare un bar, con una capienza stimata di 13 posti a sedere
(sette ai tavoli e sei al bancone). Rispetto ai piani del 2008, è inoltre prevista
la ridistribuzione degli spazi interni tra atrio, servizi igienici e magazzino,
e l'aggiunta di un locale
office
.
Nel termine di pubblicazione
della domanda di costruzione (dal 23 gennaio al 7 febbraio 2012), al rilascio
del permesso si è opposta, tra l'altro, la CO 1, proprietaria del confinante mapp.
445, che ha contestato il cambiamento di destinazione dal profilo pianificatorio
e ambientale.
Raccolto l'avviso favorevole (n.
78622) 6 luglio 2012 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, che hanno
segnatamente ritenuto soddisfatte le condizioni poste dagli art. 24c e 37
a
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) e dagli art. 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio dell'8 giugno 2000 (OPT; RS 700.1), in data 8 agosto 2012 l'esecutivo comunale ha rilasciato la licenza edilizia alle condizioni contenute nell'avviso cantonale,
respingendo nel contempo le opposizioni sollevate.
B.  Con giudizio 19 giugno 2013 il
Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalla CO 1, annullando il
permesso di costruzione per il
parziale cambiamento di destinazione da negozio
a bar all'interno dello stabile al mappale n. 294 RFD Chiasso.
Il Governo ha anzitutto osservato
che in quella sede fosse controverso unicamente il mutamento di utilizzazione
di parte del negozio in esercizio pubblico. Di seguito, ha escluso che l'insediamento
del bar potesse beneficiare di un permesso ordinario, non essendo conforme alla
zona di situazione, o di un permesso eccezionale giusta l'art. 24 LPT, facendo
difetto il requisito dell'ubicazione vincolata. Ha infine ritenuto che
l'esercizio pubblico non potesse essere autorizzato nemmeno in virtù degli art.
37
a
LPT e 43 OPT, in quanto comporterebbe nuove e rilevanti implicazioni
per il territorio e per l'ambiente.
C.  Contro il predetto giudizio governativo
RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato
e che sia confermata la licenza edilizia 8 agosto 2012.
Secondo la ricorrente, il Governo
avrebbe a torto fatto riferimento alla licenza del settembre 2008 per
concludere che l'insediamento del bar perfezionasse un cambiamento di destinazione.
La variante in discussione non farebbe che riproporre una destinazione (bar) presente
in passato e ammessa dalle autorità, esercitata al pianterreno dello stabile
principale. Il progetto in variante ridurrebbe per di più la superficie dell'allora
esercizio pubblico di quasi la metà e i posti a sedere da 28 a 13. Non implicherebbe pertanto nuove ripercussioni sul territorio o sull'ambiente e potrebbe di
conseguenza ottenere un permesso edilizio.
D.  All'accoglimento del ricorso si
oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene
la CO 1, qui resistente, la quale ritiene dato il cambiamento di destinazione,
non autorizzabile viste le nuove implicazioni che comporta. Inoltre, per il
mapp. 294 non sarebbe mai stata rilasciata una patente per esercizio pubblico o
un'autorizzazione alla sua gestione.
L'Ufficio delle domande di
costruzione si rimette al giudizio di questa Corte. L'esecutivo comunale chiede
invece che il gravame venga accolto, in quanto la domanda riguarderebbe una variante
riduttiva di un'utilizzazione già presente, circostanza che escluderebbe un
aumento del traffico e delle immissioni foniche.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva della
ricorrente, istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo
[art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966 (LPamm; BU 1966, 181)], è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere
emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Nell'ambito
di una valutazione anticipata, le prove sollecitate dalla ricorrente e dalla
resistente (audizioni testimoniali, richiamo incarti) non appaiono suscettibili
di procurare la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio
(cfr. DTF 131 I 153 consid. 3; RtiD I-2008 n. 6 con rinvii) La situazione dei
luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge infatti in modo sufficientemente
chiaro dalle tavole processuali.
2.2.1. Il fondo di
situazione è stato attribuito dal piano regolatore di Chiasso, risalente al
1988 (cfr. ris. gov. n. 5201 del 10 agosto 1988), al
territorio senza
destinazione specifica
, che comprende tutto il territorio comunale non
definito come zona edificabile, forestale o agricola dal piano delle zone (cfr.
art. 26 cpv. 1 norme di attuazione del piano regolatore).
2.2. L'edificio
oggetto della domanda di costruzione in variante è stato eretto prima del 1967
(cfr. lettera 26 giugno 2008 del municipio).
Con licenza edilizia
29 settembre 2008, rinnovata l'ultima volta il 7 dicembre 2012, il municipio ha
rilasciato il permesso per la demolizione dello stabile principale, l'erezione
al suo posto di due nuove colonne di distribuzione del carburante, lo smantellamento
di quelle esistenti e l'ampliamento della superficie del negozio annesso alla
stazione di servizio.
La variante ora in
discussione prevede l'installazione di un serbatoio sotterraneo per il gas GPL
e il cambiamento di destinazione di mq 36 del negozio in esercizio pubblico. Il
Governo ha annullato la decisione di approvazione della variante limitatamente
al parziale mutamento dell'utilizzazione del negozio. Contro questa decisione è
insorta la ricorrente.
3.3.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla
funzione prevista dal piano regolatore per la zona d'utilizzazione, ovvero
soltanto per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle
finalità della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona).
Eccezioni a questo principio all'interno delle zone edificabili sono
disciplinate dal diritto cantonale (art. 23 LPT). Fuori di queste zone fa
invece stato l'ordinamento retto dagli art. 24-24
d
LPT, rispettivamente
37
a
LPT.
3.2. Nel caso concreto,
come correttamente ritenuto dalle autorità inferiori e dalle parti, l'insediamento
del bar all'interno del negozio annesso alla stazione di servizio non può essere
autorizzato mediante permesso ordinario retto dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT,
giacché non si integra convenientemente nelle finalità della zona di
situazione, priva di destinazione specifica, accomunabile per ubicazione alla
zona agricola che la circonda. L'esercizio pubblico è infatti previsto nel
territorio
senza destinazione specifica
, una zona residua che per dimensione, natura,
configurazione, qualità del suolo ecc. non rientra nella delimitazione delle zone
ordinarie del PR, non servendo all'agricoltura, non prestandosi all'edificazione
e non avendo una funzione protettiva (cfr. art. 26 cpv. 1 NAPR).
4.4.1. In deroga
al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT,
fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate
autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o
impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione se:
(a) la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile e (b)
non vi si oppongono interessi preponeranti. I due requisiti devono essere
adempiuti cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere
oggettivo ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti all'esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente finanziari,
personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II
252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5). Il vincolo può essere positivo ed essere
dettato dall'esigenza di una determinata ubicazione, oppure negativo ed essere
imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione (DTF 129 II 63 consid. 3.1,
114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii).
4.2. Il controverso
bar non soddisfa il requisito dell'ubicazione vincolata posto dall'art. 24
lett. a LPT. La sua destinazione non esige invero che venga ubicato fuori della
zona edificabile. Neppure la ricorrente lo sostiene. Già per questo motivo,
l'insediamento non può essere autorizzato secondo l'art. 24 LPT.
5.5.1.
5.1.1. Secondo l'art.
37
a
LPT, il Consiglio federale stabilisce a quali condizioni sono
autorizzati i cambiamenti di destinazione degli edifici e impianti utilizzati a
scopi commerciali eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione
della zona in seguito a modifica dei piani di utilizzazione. Con questa
disposizione il legislatore federale ha essenzialmente inteso permettere alle
imprese commerciali situate fuori della zona edificabile di continuare la loro
attività, di modernizzarsi e di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i posti
di lavoro, dandosene il caso cambiando l'orientamento (STF 1C_348/2008 del 27
ottobre 2008 consid. 2.2, 1A.12/2003 del 2 luglio 2003 consid. 3.1, 1A.186/2004
del 12 maggio 2005 consid. 5.2; Ufficio federale dello sviluppo territoriale,
Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Berna 2001, n. 2.4.5
all'art. 43 OPT, pag. 47). Dando seguito al mandato conferitogli, il Consiglio
federale, con l'art. 43 cpv. 1 OPT, ha stabilito che cambiamenti di
destinazione e ampliamenti di edifici e impianti usati a scopo commerciali
divenuti non conformi alla destinazione della zona possono essere autorizzati
se, cumulativamente:
a.
l'edificio
o impianto è stato legalmente costruito o modificato;
b.
non
insorgono nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;
c.
la nuova
utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.
Devono inoltre essere
soddisfatti gli ulteriori requisiti posti dall'art. 43
a
OPT, giusta il
quale:
a.
gli
edifici non sono più necessari ai fini dell'anteriore destinazione conforme
alla zona o vincolata all'ubicazione oppure se viene assicurato che gli edifici
vengono mantenuti per tale scopo;
b.
la nuova
utilizzazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c.
è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi di infrastruttura in relazione all'utilizzazione autorizzata sono
a carico del proprietario;
d.
la
coltivazione agricola dei terreni circostanti non è minacciata;
e.
non vi si
oppongono interessi preponderanti.
5.1.2. Rispetto agli art. 24
c
LPT e 42 OPT, gli art. 37
a
LPT e 43 OPT costituiscono una
lex
specialis,
applicabile soltanto a edifici e impianti utilizzati a scopi
commerciali, che estende la tutela delle situazioni acquisite sancita dall'art.
24
c
LPT al fine di permettere le ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari
per mantenerne la concorrenzialità (
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 37
a
LPT
n. 2 e rimandi). L'ordinamento retto dagli art. 37
a
LPT e 43 OPT è più
favorevole perché non pone il requisito dell'identità della costruzione
modificata, è applicabile a tutte le costruzioni (commerciali) erette
legalmente prima del 1° gennaio 1980 e permette anche cambiamenti totali della
destinazione (STA 52.2002.344 del 9 gennaio 2012 consid. 5.1, 52.2000.212 del
16 ottobre 2001 consid. 6).
Per quanto riguarda in
particolare il requisito sancito dall'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT, va rilevato
che il cambiamento della destinazione d'uso non deve determinare su territorio
e ambiente
implicazioni nuove e rilevanti,
ossia ripercussioni non
preesistenti e di una certa, non trascurabile, consistenza.
5.2. Nel caso concreto, la
stazione di servizio è stata edificata prima del 1967, ovvero ben prima del 1°
gennaio 1980, data dell'entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione
del territorio e momento determinante per l'applicazione delle facilitazioni
previste in base all'art. 37
a
LPT (cfr. STF 1A.12/2003 del 2 luglio 2003
consid. 3). In seguito, è stata fatta oggetto di alcuni interventi edilizi posti
al beneficio di diverse licenze edilizie, che non ne hanno modificato la
destinazione d'uso (cfr. lettera 26 giugno 2008 del municipio). Nel 2008, l'esecutivo comunale, previa autorizzazione cantonale, ha rilasciato il permesso per la
demolizione dello stabile principale, l'erezione al suo posto di due nuove colonne
di distribuzione del carburante, lo smantellamento di quelle esistenti e
l'ampliamento della superficie del negozio (cfr. licenza edilizia 29 settembre
2008 e avviso cantonale n. 62727). I locali in cui verrebbe insediato il bar
sono sempre stati utilizzati come negozio (cfr. lettera 26 giugno 2008 del municipio;
piani di progetto e relazioni tecniche allegati alle domande di costruzione 13
maggio 2008 e 23 gennaio 2012).
I Servizi generali del
Dipartimento del territorio hanno ritenuto che il parziale cambiamento di
destinazione del negozio in esercizio pubblico rientrasse
nelle possibilità
ammesse dagli art. 24c e 37a LPT e 42 e 43 OPT
. Di contro, il Governo ha
invece considerato non rispondesse al requisito posto dall'art. 43 lett. b OPT,
poiché comporterebbe nuove e rilevanti implicazioni su territorio e ambiente.
5.3. Determinante ai fini del
giudizio sull'ammissibilità del controverso cambiamento di destinazione è
l'attività esercitata all'interno della stazione di servizio e dell'annesso negozio
al momento dell'entrata in vigore della LPT (1° gennaio 1980). È a tali
attività commerciali, tutt'ora in essere, che occorre riferirsi per stabilire
se il parziale mutamento dell'utilizzazione del chiosco determini nuove
implicazioni, tali da oltrepassare la soglia di quanto ammissibile secondo
l'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT.
Contrariamente a quanto preteso
dalla ricorrente, le passate utilizzazioni al pianterreno dell'edificio
principale non entrano invece in linea di conto. In particolare, il fatto che
vi fosse un esercizio pubblico (bar) non permette di concludere che le
ripercussioni su territorio e ambiente, generate dal cambiamento di destinazione
del negozio, non possano per questo essere
nuove
e
rilevanti
. Anzitutto,
la variante prevede l'insediamento del bar all'interno del negozio, e non nello
stabile principale, del quale è per di più prevista la demolizione. A tal
proposito, è la stessa insorgente ad affermare che
la costruzione originaria
avrebbe bisogno di una ristrutturazione completa, molto costosa e non più
consona all'attività svolta
(cfr. relazione tecnica allegata alla domanda
di costruzione 13 maggio 2008)
.
Il pianterreno del fabbricato non
risulta quindi nemmeno più utilizzabile conformemente alla destinazione
commerciale originaria, circostanza che ha spinto l'insorgente a chiedere il
permesso per il suo abbattimento e per lo spostamento delle colonne di
distribuzione del carburante, così da poter ampliare la zona vendita (cfr.
relazione tecnica citata). Non può dunque essere invocata alcuna tutela delle situazioni
acquisite riferita a tale costruzione, dal momento che non è direttamente
interessata dal cambiamento d'uso ed è, anzi, destinata alla demolizione, non essendo
più utilizzabile per il suo scopo (cfr.
Waldmann/Hänni,
op. cit., ad art. 37
a
LPT n. 3). Le attività ivi esercitate nel
passato non sono dunque determinanti ai fini del giudizio.
Ferme queste premesse, è a torto
che l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che il postulato cambiamento parziale di
destinazione sia suscettibile di determinare su territorio e ambiente nuove implicazioni
che travalicherebbero la soglia di quanto ammissibile secondo l'art. 43 cpv. 1
lett. b OPT. In effetti, il controverso progetto prevede di ridurre l'area
destinata a negozio (mq 112) per insediare un piccolo bar di mq 36 con una
capienza stimata di 13 posti a sedere (sette ai tavoli e sei al bancone). Si
tratta quindi di un intervento che non aumenta la superficie adibita a scopi
commerciali, ma che si limita a suddividerla diversamente. Considerata la
limitata capacità della nuova struttura sia in termini di spazio che di offerta
e la concorrenza degli altri esercizi pubblici su entrambi i lati della
frontiera, la nuova attività, i cui orari di apertura coincidono peraltro con
quelli della stazione di rifornimento, non appare inoltre destinata ad attrarre
nuovi utenti, ma piuttosto ad offrire un servizio supplementare a coloro che
già si avvalgono della stazione di servizio, ovvero ai frontalieri che
transitano sulla strada che conduce alla dogana di Drezzo/Pe-drinate. Dal
profilo del traffico, si può pertanto ragionevolmente escludere ch'essa richiami
clienti non abituali o che sogliono frequentare altri valichi ed esercizi
pubblici. La controversa attività si limita in sostanza ad intercettare clienti
che già transitano sulla strada antistante e che verosimilmente si avvarrebbero
comunque dei servizi offerti, prolungando semmai di poco la loro presenza
sull'area della stazione di rifornimento. Non è dunque atta ad ingenerare nuovi
flussi di traffico, né a gravare in misura apprezzabile sulle infrastrutture,
in particolare sulle strade e sulle opere di urbanizzazione.
I timori paventati dal Governo
circa le ripercussioni derivanti dal controverso cambiamento parziale di
destinazione appaiono tutto sommato esagerati, tenuto conto della portata ridotta
del cambiamento. A loro volta, le valutazioni espresse, ispirate alla sentenza
27 ottobre 2008 (1C_348/2008) del Tribunale federale, risultano eccessivamente
rigorose e restrittive. A prescindere dal fatto che in quel caso la superficie
utilizzata (mq 40) e soprattutto i posti a sedere (24) erano maggiori, il
Consiglio di Stato non considera che il metro di giudizio applicabile non deve
essere tale da considerare rilevante, ossia concretamente apprezzabile,
qualsiasi minima variazione delle implicazioni su territorio e ambiente
prodotte da un cambiamento di destinazione di edifici commerciali situati fuori
della zona edificabile. Come evidenziato in un altro recente giudizio di questa
Corte (STA 52.2014.218 del 21 novembre 2014), concernente l'insediamento di un
piccolo ufficio cambi, servito da un solo addetto, negli spazi adibiti ad ufficio
di imprese artigianali, soltanto le variazioni di una certa importanza, che
incrementano le ripercussioni negative su territorio e ambiente giustificano un
diniego del permesso. Accreditando una diversa conclusione si finirebbe
altrimenti per impedire qualsiasi trasformazione (incluso il cambiamento di
destinazione) di stabilimenti commerciali legittimamente esistenti fuori della
zona edificabile al momento in cui è entrata in vigore la LPT. Il diniego della licenza, che contraddice peraltro l'avviso favorevole rilasciato dai Servizi
cantonali, non può dunque essere confermato.
6.  6.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto, annullando il
giudizio governativo e confermando il permesso municipale 8 agosto 2012.
6.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico della resistente (art. 28 LPamm), la quale rifonderà
alla ricorrente, patrocinata da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili
per entrambe le istanze (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è
accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione 19 giugno 2013 (n. 3331)
del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.  la licenza edilizia (variante) 8
agosto 2012 rilasciata dal
municipio di
Chiasso
alla RI 1 è confermata.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'800.-
è posta a carico della CO 1, la quale rifonderà alla ricorrente un identico
importo a titolo di ripetibili.
3.Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario