ti_gerichte · 90.2015.39 · 2018-05-30 · it
PUC Parco del Piano di Magadino - Ricorso contro l'esclusione di una vasta area agricola dal perimetro del PUC

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2018 90.2015.39
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2018 90.2015.39
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2018 90.2015.39

Incarto n.
90.2015.39
Lugano
30 maggio 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo
sul ricorso 14 aprile 2015 del
RI
1
rappr.
dal suo RA 1
contro
il
decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato
il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione 5
giugno 2012 (n. 2972) il Consiglio di Stato ha adottato il piano di
utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione
del PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,
segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore
agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la
collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti
naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di
svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4),
di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire
all'interno del parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di
migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) e infine di
informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il PUC-PPdM
si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano
dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione con i relativi allegati e, con
carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione
(cfr. art. 3 NAPUC-PPdM). In particolare il piano delle zone, nella versione
adottata dal Governo, include nel perimetro del PUC-PPdM, conformemente a
quanto indicato dal piano direttore cantonale, l'area agricola di 10.72 ha,
posta in territorio di Locarno e compresa tra la ferrovia a nord, il fiume
Carcale a ovest, via Campagna a sud e la zona industriale di Locarno Riazzino a
est (mapp. 4008, 4010, 4011, 4014, 4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026, 4027 e
4029).
B.
Con decreto
legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il PUC-PPdM con le
modifiche indicate al capitolo 6.5 del Rapporto di maggioranza 13 novembre 2014
(n. 6648 R1; cfr. art. 1 del decreto), estromettendo dal suo perimetro l'area
di cui sopra, per non precludere la possibilità di ampliare in futuro la
limitrofa zona industriale di Locarno Riazzino (cfr. pag. 8-10 del citato Rapporto).
C.
Avverso il suddetto
decreto il comune di Gordola insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo postulando la reintegrazione nel perimetro del PUC-PPdM dell'area
formata dai mapp. 4008, 4010, 4011, 4014, 4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026,
4027 e 4029. A mente del ricorrente essa costituirebbe una parte integrante e
essenziale del PUC-PPdM. La sua esclusione sarebbe quindi ingiustificata e
comporterebbe la creazione di
"(…) un perimetro eccentrico che male si
integra nel contesto ambientale e paesaggistico circostante"
,
implicando inoltre l'invasione del corridoio ecologico del fiume Carcale.
Peraltro la zona industriale di Locarno risulterebbe ampiamente sottosfruttata,
di modo che un suo ampliamento sarebbe improponibile.
D.
a. Il comune di
Locarno e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran
Consiglio, postulano la reiezione del gravame. La Sezione osserva in particolare
come ogni eventuale procedura di modifica del piano regolatore di Locarno verrà
valutata al momento della sua presentazione, tenendo conto delle rigorose
restrizioni imposte dal diritto federale in materia di ampliamenti della zona
edificabile. Gli argomenti del comune si rivelerebbero pertanto prematuri. In
merito ai motivi giustificanti l'estromissione dell'area in parola dal
PUC-PPdM, essa si limita a richiamare integralmente quelli addotti nel Rapporto
commissionale di maggioranza. Dei loro ulteriori argomenti si dirà, se necessario,
nei considerandi di diritto.
b. Negli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e
domande, approfondendole.
E.   a. I proprietari dei fondi
inclusi nel comparto in contestazione sono stati chiamati ad esprimersi in
merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica (cfr.
FU 6/2018 del 19 gennaio 2018). I membri della comunione ereditaria PI 2 e la PI
1 hanno chiesto la reiezione del gravame, mentre gli altri proprietari sono
rimasti silenti.
b. Con la replica
l'insorgente ribadisce in particolare come l'esclusione della zona contestata
dal perimetro del PUC-PPdM comporti una sua delimitazione irrazionale, priva di
relazione con le aree limitrofe. In sede di duplica la Sezione, la PI 1 e il
comune di Locarno si riconfermano integralmente nelle loro precedenti
posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 47 cpv. 3 lett. a LST).
1.2. Poiché la
controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.
In ambito di piani di utilizzazione cantonali, l'art. 49 cpv. 2 LALPT
(cfr. anche l'art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e
l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti
rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che
per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere
d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità.
Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato
all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso
della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte
valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti,
rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un
insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale
amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti
controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi
di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che
l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà a una sua
modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari
solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima;
la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo
complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità
incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2
non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).
3.
Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello
legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione
cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove
è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica
(art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso
ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è
inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del
piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o
impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art.
44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.
4.1. Il piano di Magadino costituisce la maggior estensione
pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi al suo centro, dove funge da
cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del
territorio e degli insediamenti. Circa metà dell'area è ancora relativamente
libera da insediamenti e rappresenta una risorsa primaria per l'agricoltura, la
natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano direttore cantonale
gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede la definizione di
un "Parco del Piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non
edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le componenti
naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag.
10). Il perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore
(cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e
naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce
della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino - per una lunghezza di
quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco occupa circa 2'350
ha, ossia circa il 55% della superficie del fondoval-le del piano di Magadino,
e persegue lo scopo di
"(…) promuovere un paesaggio a carattere
prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione
tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per
il futuro
" (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6).
Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al Cantone, in
stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco", il
compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto
3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2.
Come esposto in narrativa, il PUC-PPdM, adottato con risoluzione governativa 5
giugno 2012 (n. 2972) e approvato dal Gran Consiglio il 18 dicembre 2014, si
pone, fra i vari obiettivi generali, quello di rafforzare il settore agricolo e
sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la collaborazione (cfr.
art. 2 cpv. 1 n. 2 NAPUC-PPdM). Tale obiettivo viene concretizzato in quattro
obiettivi specifici (OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del
territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni", OS_2.2 "Sostenere
le aziende agricole nell'esercizio delle loro attività", OS_2.3 "Facilitare
la collaborazione tra le aziende e favorire le sinergie nella produzione,
trasformazione, distribuzione e promozione dei prodotti", OS_2.4 "Promuovere
l'immagine del settore agricolo e dei prodotti del Parco": cfr.
NAPUC-PPdM, allegato 1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.
11-12) e in 11 misure (da M_2.1.1 a M_2.4.2: cfr. NAPUC-PPdM, allegato 2, e
capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12-20). L'obiettivo specifico
OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio agricolo
nelle sue diverse vocazioni" viene così commentato:
"Alla base
dell'attività rurale vi sono la
salvaguardia e il recupero del territorio
agricolo
(OS_2.1). Quest'ultimo costituisce infatti l'indispensabile
fattore produttivo per l'agricoltura. Questo obiettivo è perseguito mediante 5
misure. Alla conservazione del territorio agricolo, consolidato a livello
pianificatorio tramite la
zona agricola
, viene riconosciuto un interesse
pubblico di principio elevato (M_2.1.1)"
(cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", 4.2. Agricoltura, 4.2.1 Commento agli obiettivi, pag. 11).
5.
5.1. In concreto il comparto escluso dal Gran
Consiglio dal perimetro del PUC-PPdM costituisce una vasta area agricola, posta
in territorio di Locarno, ben delimitata territorialmente, compresa tra la
ferrovia a nord, il fiume Carcale a ovest, via Campagna a sud e la zona
industriale di Locarno Riazzino a est. In merito alla delimitazione generale
del perimetro del PUC-PPdM, comprendente nella versione adottata dal Governo
suddetta area, il Rapporto di pianificazione adduce al punto 3.1.2, pag. 6,
quanto segue:
"Il confine è definito da elementi fisici nel territorio,
come strade e ferrovie, o coincide col limite delle zone residenziali e
industriali stabilite dai piani regolatori (non necessariamente percepibili nel
paesaggio, soprattutto se il terreno si presenta agricolo in quanto non ancora
costruito). Dal Parco sono dunque escluse le zone edificabili: fanno eccezione,
oltre all'aeroporto, alcune aree destinate ad attrezzature pubbliche (sportive)"
.
Per quanto concerne specificamente il comune di Locarno, la parte del suo
territorio inclusa nel perimetro del PUC, sempre nella versione adottata dal
Governo, viene descritta come segue:
"È un comparto molto ampio
delimitato a est dalla ferrovia, a ovest dalle Bolle di Magadino, a nord
dall'abitato di Gordola e a sud dal fiume. In esso, per la vastità e la
scarsità di elementi verticali, la sensazione di pianura è evidente. Benché
guardando dall'alto la trama ortogonale dei campi, delle strade e dei canali
sia ben visibile, da dentro il Parco essa si perde ed è sostituita da quello di
ampio spazio aperto, anche un po' monotono"
(cfr. Rapporto cit., punto
6.2.3.2., pag. 23).
5.2. Le ragioni che
hanno indotto il Gran Consiglio a estromettere l'area in parola dal perimetro
del PUC-PPdM, facendo proprie le valutazioni espresse dalla Commissione
al capitolo 6.5 del Rapporto di maggioranza
del 13 novembre 2014 (n. 6648 R1), sono da ricondurre alle sollecitazioni del
comune di Locarno, supportate dallo studio specifico "Analisi delle
prospettive di sviluppo del comparto lavorativo Locarno-Riazzino",
febbraio 2013. Ponderati gli interessi in gioco, la Commissione, a pag. 9-10
del citato Rapporto, ha valutato quanto segue:
In considerazione di quanto sopra, la Commissione
sarebbe nella condizione di soprassedere alla richiesta di modifica del
perimetro del PUC-PPdM per i seguenti motivi:
-   temporali (tempi
necessari agli approfondimenti ed alle modifiche di PD e PR);
-   condizionamenti di ordine superiore (modifiche
LPT);
-   mancanza di sufficiente
giustificazione delle necessità e visioni divergenti dei Comuni.
È però anche vero che la modifica del perimetro
non presuppone una modifica sostanziale del progetto del PPdM e non decreta "de
facto" il cambiamento di zona prospettato dalla Città. I terreni
resteranno comunque in zona agricola come superfici di avvicendamento colturale
(SAC) fintanto che una variante di PR sarà allestita, preavvisata ed approvata
dalle istanze preposte e dalla popolazione.
Per
questo motivo, in considerazione delle richieste di Locarno e tenuto conto del
diretto coinvolgimento della Città nel progetto del Parco, la Commissione
ritiene corretto lasciare alla libera iniziativa dell'ente locale (seppur
difficile e dall'esito per nulla scontato) la trattativa per il futuro di
questi terreni.
5.3. Tali motivazioni
non convincono minimamente sotto svariati profili. Anzitutto l'estromissione
dell'area in questione è contraria alle chiare indicazioni contenute nel piano
direttore, le quali sono vincolanti per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT; 22 cpv.
1 LALPT). Il perimetro del Parco è infatti inserito nella cartografia del piano
direttore (cfr. foglio n. 4 della carta di base) e comprende l'area in
questione. Da notare che la Commissione sembra essersi resa conto del problema,
laddove accenna a motivi temporali, legati alla necessità di dar avvio ad una
procedura di modifica del piano direttore, che osterebbero all'esclusione
dell'area dal PUC-PPdM. A giusto titolo. La modifica del perimetro in parola
non risulta inoltre di secondaria importanza, ciò che permetterebbe a
determinate condizioni di scostarsi delle indicazioni vincolanti del piano
direttore (DTF 119 Ia 362 consid. 4a e rinvii; cfr. anche
Pierre Tschannen
in: Heinz Aemisegger et
al. (curatori), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Ginevra/Zu­rigo/Basilea
2010, ad art. 9 n. 37): concerne bensì un comparto di ben 107'280 mq e può
forse venir definita non sostanziale se rapportata all'intero perimetro del
Parco, ma difficilmente può essere considerata tale se ricondotta a una scala
locale con riferimento al territorio dei comuni di Locarno, Gordola e Lavertezzo.
5.4. Va poi rilevato
che, dal profilo materiale, l'estromissione in parola intacca, senza motivi
pertinenti, una visione e un metodo coerente per includere/escludere le aree
dal perimetro del PUC (cfr.
supra
, consid. 5.1.). Infatti, se è pur vero
che l'esclusione dell'area dal perimetro del PUC-PPdM non decreta automaticamente
la sua attribuzione alla zona industriale di Locarno, essa la sottrae
de
facto
al PUC-PPdM e alle sue finalità senza giustificazioni di carattere
pianificatorio. L'area appartiene infatti funzionalmente alla vasta zona
agricola, inclusa nel perimetro del PUC-PPdM, che si espande a sud e a ovest.
In quest'ottica risulta pertinente la critica sollevata dal ricorrente, secondo
cui l'estromissione dell'area dal PUC-PPdM comporta una definizione del suo
perimetro poco coerente a ovest per quanto attiene ai fondi posti sul suo
territorio, adiacenti il comparto in questione, che risultano isolati ("eccentrici")
rispetto al rimanente comprensorio del PUC-PPdM. A ogni modo, la Commissione
sembra cosciente di tutti questi aspetti, allorquando accenna a una "mancanza
di sufficiente giustificazione della necessità" della proposta di
estromettere l'area dal PUC-PPdM. Del resto, neanche la "Analisi delle
prospettive di sviluppo del comparto lavorativo Locarno-Riazzino",
febbraio 2013, porta sufficienti elementi a suffragio della scelta contestata
(cfr. in particolare capitolo 6 "Sintesi delle indicazioni proposte",
pag. 22:
"Dal momento che fino all'orizzonte temporale del 2025 le zone
edificabili lavorative esistenti dovrebbero riuscire ancora a coprire il
fabbisogno prevedibile di terreni per insediamenti produttivi e di servizi
l'area in questione non potrà ancora essere attribuita ad una zona edificabile
e la revisione del PR di Locarno - Sezione Piano di Magadino non lo prevede.
Essa va quindi considerata come "zona di riserva" ai sensi della
nuova Legge sullo sviluppo territoriale, entrata in vigore il 1. gennaio 2012"
).
6.   6.1. Per tutti questi motivi il
ricorso è accolto e il decreto granconsigliare annullato nella misura in cui
esclude dal perimetro del PUC-PPdM l'area formata dai mapp. 4008, 4010, 4011,
4014, 4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026, 4027 e 4029 di Locarno. Di
conseguenza nel territorio del comune di Locarno il perimetro del PUC-PPdM
viene confermato così come adottato dal Consiglio di Stato.
6.2. Le spese e la tassa di giustizia seguono
la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), posto che il comune di Locarno dev'esserne
mandato esente in applicazione dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Non si assegnano
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.  il decreto legislativo 18 dicembre
2014 con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale
del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM) è annullato nella misura in cui estromette
dal perimetro del PUC-PPdM l'area formata dai mapp. 4008, 4010, 4011, 4014,
4015, 4017, 4018, 4023, 4025, 4026, 4027 e 4029 di Locarno;
1.2.  nel territorio del comune di
Locarno il perimetro del PUC-PPdM viene confermato così come adottato dal Consiglio
di Stato.
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'600.- è suddivisa in parti uguali tra la PI 1 (fr. 800.-), da
un lato, e i membri della comunione ereditaria PI 2 (fr. 800.-), dall'altro.
Non si assegnato ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere