ti_gerichte · 52.2022.195 · 2024-05-14 · it
Licenza edilizia per uno stabile residenziale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.05.2024 52.2022.195
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.05.2024 52.2022.195
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.05.2024 52.2022.195

Incarti n.
52.2022.195
52.2022.199
Lugano
14
maggio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 15 giugno
2022 di
a.
b.
RI
1
RI
2
RI
4
patrocinati
da:   PA 1
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la decisione dell'11 maggio 2022 (n. 2346) del
Consiglio di Stato che respinge:
-
il gravame dei ricorrenti __________
contro le decisioni del 20 aprile 2021 con cui il Municipio di Lugano ha
concesso a CO 1 (1) la licenza edilizia per costruire un nuovo stabile
residenziale sul suo fondo (part. __________) e (2) il permesso per la variante
alla rampa d'accesso;
-
l'impugnativa della Comunione
dei comproprietari del condominio __________ contro la predetta decisione di
rilascio della licenza edilizia per la costruzione del nuovo stabile
residenziale (1);
ritenuto,
in
fatto
A.
CO 1 è proprietario di
un fondo (part. __________ di 2'900 m
2
) situato in via __________, a
Lugano, assegnato dal piano regolatore vigente alla zona R7. All'infuori di un
edificio nell'angolo sud-est, il terreno è costituito da un piazzale adibito a
posteggi. A CO 1 appartengono inoltre i fondi confinanti a est (part. __________,
__________, __________, __________, __________), pure parzialmente occupati da
stalli a cielo aperto (in tutto vi sono circa 250 posti auto).
ESTRATTO MAPPA
B.
a. Con domanda di
costruzione del 28 luglio 2016, CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso di
costruire nella parte nord del fondo part. __________, al posto di un centinaio
di posteggi, un nuovo stabile di sette piani fuori terra (destinato a 30 appartamenti)
e due interrati, di cui uno destinato a un'autorimessa (accessibile da via __________,
mediante una rampa coperta da realizzare lungo il lato ovest del fondo).
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di __________
e RI 1 (titolare di diverse unità della part. __________, costituita in
proprietà per piani) e della Comunione dei comproprietari del condominio __________,
part. __________.
c. Nel febbraio 2017, l'istante ha inoltrato una variante che prevede di spostare
sul lato est del fondo la rampa d'accesso coperta (rivestita di pannelli
solari), apportando anche alcune modifiche al piano interrato e alla
sistemazione esterna (area verde). La variante prospetta una ridefinizione dei
confini della part. __________, che prima dell'inizio dei lavori verrà
frazionata in due (parte nord e sud) e ampliata verso est (annettendo una
fascia del mapp. __________). La variante, trattata con la procedura di
notifica, è stata avversata dai vicini già opponenti.
d. Preso atto dell'avviso cantonale favorevole del 23 giugno 2017, il 31
gennaio 2018 il Municipio ha rilasciato a CO 1 il permesso per la costruzione
dello stabile, che il Governo - adito dai vicini - ha però annullato con
giudizio del 9 ottobre 2019, rinviando gli atti all'Esecutivo comunale per
ripronunciarsi, dopo aver raccolto un nuovo avviso cantonale (integrato dal
preavviso mancante dell'Ufficio della natura e del paesaggio [UNP], competente
ad applicare la clausola estetica di diritto cantonale).
C.
a. Dopo aver prodotto
nel febbraio 2020 una relazione aggiuntiva sull'inserimento paesaggistico (che
è stata trasmessa anche ai vicini già opponenti), il 24 luglio 2020 CO 1 ha
presentato un'ulteriore variante alle facciate sud e nord (con nuove finestre).
b. Nel termine di pubblicazione, alla variante si è nuovamente opposta la
Comunione dei comproprietari del __________, come pure RI 1, insieme a RI 3ed RI
2, RI 4 e __________.
c. Fatto proprio l'avviso cantonale favorevole (n. 98872 dell'11 novembre 2020)
- comprensivo tra l'altro del preavviso positivo dell'UNP (a condizione che i
fronti siano realizzati come da ultima variante) -, il 21 gennaio 2021 il
Municipio ha concesso all'istante la licenza edilizia per edificare il nuovo
stabile (smantellando i posteggi esistenti). Con separata decisione, ha inoltre
autorizzato la variante per la rampa d'accesso. Nel contempo, ha respinto tutte
le opposizioni dei vicini.
D.
Con unico giudizio
dell'11 maggio 2022, il Consiglio di Stato ha respinto sia il gravame di RI 1, RI
3ed RI 2, RI 4 e __________ contro entrambe le licenze edilizie, sia quello
della Comunione dei comproprietari del condominio __________ contro il permesso
per la costruzione del nuovo stabile. Ha quindi confermato le due decisioni
municipali a condizione che
la cessione di area verde venga iscritta nel
registro comunale degli indici
.
In sintesi, il Governo ha anzitutto negato che fossero date le premesse per un
controllo incidentale del PR. Escluso che il progetto doveva essere presentato
in forma di piano di quartiere, ha poi disatteso anche le critiche riguardanti
l'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, avallando il preavviso favorevole
dell'UNP. L'Esecutivo cantonale ha in seguito tutelato l'accesso mediante la
rampa sul lato est (variante), negando per contro che potesse essere
autorizzato quello originario sul lato ovest, per il quale non poteva essere
rilasciata una deroga all'art. 16 cpv. 6 delle norme di attuazione del piano
regolatore di Lugano (NAPR; che impone di regola una distanza di 1.50 m dal
confine per le costruzioni sotterranee fino a una profondità di 3 m),
aggiungendo che - in quanto riguardante tale rampa - la licenza
va annullata
.
Ha poi ritenuto che, con la predetta variante, fosse anche rispettata l'area
verde minima imposta dall'art. 21 NAPR (prendendo atto del frazionamento
previsto rispettivamente avallando i travasi tra le part. __________ e __________,
alla condizione di cui si è detto in ingresso). Pure i presupposti dell'art. 27
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) concernenti
la formazione di aree di svago, ha aggiunto, sarebbero adempiuti. Ha infine
respinto anche una censura riguardante la falda.
E.
Con due distinti
ricorsi, i soccombenti impugnano ora tale giudizio davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla licenza
edilizia per l'edificazione del nuovo stabile. I ricorrenti __________ chiedono
pure l'annullamento del permesso per la variante alla rampa d'accesso.
a. Nel loro ricorso (a), RI 1, RI 3 ed RI 2 e RI 4, in sintesi, rimproverano
anzitutto al Governo di aver sorvolato diverse censure (riguardanti la variante
alla rampa d'accesso, la sistemazione esterna, il riordino fondiario, le
distanze, l'accesso ai posteggi restanti e il passo pubblico pedonale previsto
dal PR) - che quindi ripropongono. In seguito, dopo aver ripercorso l'iter
procedurale, criticano il giudizio impugnato, contestando in particolare le
conclusioni relative all'esame pregiudiziale del PR: in buona sostanza, tale
controllo non s'imporrebbe a loro dire per l'ipotesi (mai avanzata) di un
sovradimensionamento del piano, ma per le considerazioni espresse nelle
valutazioni del loro architetto prodotte davanti al Governo (che le avrebbe
tuttavia ignorate, violando anche il suo obbligo di motivazione). Queste
valutazioni, che tengono anche conto dell'Inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS),
richiederebbero di modificare il PR mediante l'introduzione di un vincolo di
piano di quartiere obbligatorio (o semmai di piano particolareggiato) nel
comparto
"__________"
. Richiamano al proposito anche una serie di norme e
circostanze che giustificherebbero l'esame pregiudiziale richiesto. Pure la domanda
di costruzione, aggiungono, si sarebbe inizialmente inquadrata in un
piano
complessivo
(che sarebbe però stato insufficiente dal profilo della qualità
architettonica-urbanistica e dell'urbanizzazione). Anche senza una modifica del
PR sarebbe a loro avviso ipotizzabile imporre all'istante in licenza la
presentazione di una domanda di costruzione, che
possa valere quale Piano di
Quartiere
. I ricorrenti eccepiscono in seguito una violazione del principio
d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, che anche solo l'edificazione
dello stabile in oggetto disattenderebbe. L'area verde sarebbe invece
una
foglia di fico
.
b. Con il suo gravame (b), la Comunione dei comproprietari del condominio __________
ritiene a sua volta che, contrariamente a quanto concluso dall'Esecutivo
cantonale, siano date le premesse per un controllo incidentale del PR (per la sua
vetustà, la posizione del comparto e il suo grado di concretizzazione
nullo
,
per garantire una pianificazione ordinata e non vanificare gli intendimenti del
Comune che ha previsto l'allestimento di un piano direttore comunale).
Eccepisce parimenti una violazione della clausola estetica cantonale (art. 104
cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL
701.100), osservando in sostanza che il nuovo stabile non terrebbe conto del
contesto in cui si inserisce, rimproverando inoltre all'UNP di non aver
motivato il suo preavviso favorevole. La grande volumetria del nuovo edificio
sarebbe particolarmente
impattante
e striderebbe con quanto attualmente
presente, che
permette ancora un minimo di agio e di apertura tra edifici
;
l'intervento richiederebbe inoltre una valutazione globale, sulla base di un
progetto completo e dettagliato per il complesso dei fondi del resistente.
Rimprovera pure al Governo di non essersi chinato sulla censura relativa alla
gestione
del traffico
: la stretta via __________, ribadisce, non sarebbe in grado di
sopportare il carico di traffico derivante dal o dai nuovo/i stabile/i (aspetto
che pure avrebbe richiesto la presentazione di un
progetto globale
).
Contesta infine il rispetto dell'area verde minima prescritta dal PR (per un
ammanco di una ventina di m
2
), ritenendo altresì che non possa
essere computata la superficie vincolata a passo pubblico.
F.
All'accoglimento
delle due impugnative si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare
particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzioni (UDC) si riconferma nella sua posizione.
Il Municipio e l'istante in licenza chiedono la reiezione dei due ricorsi, con
argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nel seguito.
G.
Con le repliche, gli
insorgenti __________ e la Comunione dei comproprietari ricorrente si sono
riconfermati nelle loro conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte
le proprie tesi. Così pure l'UDC, il Municipio e l'istante, in sede di duplica.
Di questi allegati, come pure degli ulteriori scritti dei vicini __________
rispettivamente dell'istante in licenza e del Municipio, si dirà, se del caso,
in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
LE. Certa è la legittimazione attiva della Comunione dei comproprietari del condominio
__________ ad aggravarsi contro il giudizio impugnato di cui è destinataria, in
quanto già vicina opponente (cfr. art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Per lo stesso motivo, parimenti data è l'abilitazione a insorgere di RI 1. In
che misura vada riconosciuta anche agli altri ricorrenti __________ (pure
titolari di alcune unità della part. __________, intervenuti nella procedura
solo dopo il giudizio di rinvio del Governo del 9 ottobre 2019) è invece
questione che può rimanere aperta. I due gravami sono inoltre tempestivi (art.
68 cpv. 1 LPAmm). L'impugnativa della comunione insorgente, contrariamente a
quanto eccepisce sommariamente il Municipio, risponde infine ai requisiti
minimi di motivazione ex art. 70 cpv. 1 LPAmm, nella misura in cui si confronta
sufficientemente con il giudizio impugnato e ripropone i motivi di censura
rimasti inascoltati.
Ferme queste premesse, i ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Vertendo sul medesimo complesso di fatti, i gravami possono essere evasi
con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm), senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm). Per quanto necessario, la situazione dei luoghi emerge con sufficiente
chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Non occorre assumere le prove
sollecitate in particolare dai ricorrenti __________ (perizia per accertare la
larghezza della strada, perizia urbanistica, sopralluogo, ecc.). A eventuali
carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza
inferiore per ulteriori accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2.
Va anzitutto
puntualizzato che qui oggetto di controversia è la licenza edilizia relativa
alla costruzione del nuovo stabile, che è stata avallata dal Governo solo con
la variante del 2017, separatamente approvata dal Municipio, relativa allo
spostamento della rampa d'accesso sul lato est (oltre che con le modifiche alle
facciate sud e nord; variante del 2020). Come visto - pur senza darne conto a
livello di dispositivo - la precedente istanza non ha infatti tutelato il
permesso per il progetto così come presentato inizialmente, con la rampa
collocata a ovest del fondo (giudizio impugnato consid. 7). Ciò che in questa
sede nessuno contesta.
3.
Esame
incidentale del PR
3.1. Per costante giurisprudenza, il
controllo incidentale (o pregiudiziale) del piano regolatore in sede di
applicazione concreta, segnatamente nell'ambito del rilascio di una licenza
edilizia, è di principio escluso (cfr. DTF 131 II 103 consid. 2.4.1 e rimandi).
Un tale controllo è tuttavia possibile, a titolo eccezionale, non solo se
l'interessato non poteva rendersi conto delle restrizioni impostegli o se non
aveva avuto la possibilità di contestarle in occasione dell'adozione del piano
regolatore, ma anche se sono date le condizioni per un riesame del piano
regolatore ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700; cfr. DTF 145 II 83 consid. 5,
144 II 41 consid. 5.1; STF 1C_20/2019 dell'11 dicembre 2019 consid. 3.4 e
rinvii). Secondo quest'ultima disposizione, in caso di notevole cambiamento
delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario,
adattati. Il mutamento delle circostanze può essere di fatto o di diritto, come
una modifica di legge (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 127 I 103 consid. 6b e
rimandi). La norma mira ad assicurare alla pianificazione una certa stabilità,
senza la quale i piani d'utilizzazione non potrebbero altrimenti adempiere la
loro funzione (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 128 I 190 consid. 4.2). L'art.
21 cpv. 2 LPT prevede un esame in due tappe: la prima determina se le
circostanze si sono sensibilmente modificate, al punto da giustificare un
riesame del PR; nella seconda fase avviene invece, se necessario, la sua
modifica vera e propria (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 140 II 25 consid. 3 e
rinvii).
In ognuna di queste tappe occorre procedere a una ponderazione degli interessi,
tenendo conto, da un lato, della necessità a una certa stabilità della
pianificazione, dall'altra, dell'interesse all'adattamento del piano dell'utilizzazione
ai cambiamenti intervenuti. Occorre segnatamente considerare la durata
raggiunta dal piano regolatore (tenendo presente che le zone fabbricabili sono
predisposte di principio per coprire un fabbisogno di quindici anni, secondo
l'art. 15 cpv. 1 LPT, e che tanto più una revisione del piano si avvicina a
questo orizzonte temporale, tanto meno peso va dato all'affidamento nella
stabilità del piano: cfr. DTF 145 II 83 consid. 5.4; cfr. pure STA 90.2014.3
del 9 marzo 2015 consid. 3.1), il suo grado di realizzazione e concretizzazione
(laddove assume importanza, ad esempio, l'investimento di somme importanti nell'urbanizzazione
o l'attuazione del piano regolatore mediante il rilascio di licenze edilizie), nonché
l'importanza del motivo di revisione, la portata della modifica prevista e
l'interesse che la giustificherebbe (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3, 128 I 190
consid. 4.2; STF 1C_656/2018 del 4 marzo 2020 consid. 6.1.1). Allo stadio della
prima fase, le esigenze sono tuttavia meno accresciute, un cambiamento notevole
delle circostanze dovendo essere ammesso già quando entri in considerazione una
modifica del piano regolatore nel comparto in questione e non sia d'acchito
esclusa da opposti interessi della sicurezza del diritto e dell'affidamento
nella stabilità dei piani (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3.2; STF 1C_656/2018
citata consid. 6.1.1, 1C_40/2016 del 5 ottobre 2016 consid. 3.2, 1C_378/2016
del 1° maggio 2017 consid. 4.1; STA 52.2018.570-571 dell'11 maggio 2020 consid.
3.1, pubbl. in: RtiD I-2021 n. 39).
3.2. In concreto, il piano regolatore di Lugano è stato approvato dal Consiglio
di Stato il 24 giugno 1986. Già nel momento in cui è stata avviata la procedura
edilizia in oggetto (nel 2016), la soglia dei 15 anni risultava dunque
largamente superata. Questo importante lasso temporale può effettivamente
limitare in modo significativo gli interessi della sicurezza giuridica e dell'affidamento
nella stabilità del piano che potrebbero contrapporsi a un adattamento della
pianificazione (cfr. STF 1C_152/2023 del 28 novembre 2023 consid. 3.4). Come si
vedrà, i ricorrenti non fanno tuttavia valere alcuna notevole modifica delle
circostanze fattuali o giuridiche tali da far apparire la pianificazione
vigente nel comparto non più conforme al diritto e prevalente un interesse al
suo riesame. Di regola devono infatti emergere diverse circostanze affinché
possa essere ammesso un controllo incidentale del PR, che è altrimenti escluso
(cfr. DTF 135 II 209 consid. 5.1; STF 1C_572/2022 del 2 novembre 2023 consid.
3.1.3).
3.3. Gli insorgenti non si avvalgono anzitutto di un possibile
sovradimensionamento del PR; circostanza che da sola non basterebbe comunque a
rimettere in discussione la pianificazione (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.2).
Nulla permette in effetti di ritenere seriamente che il fondo dedotto in
edificazione, situato nel centro della città, in un quartiere essenzialmente
urbanizzato e ampiamente edificato, in cui svettano anche diversi palazzi (precedenti
o posteriori all'entrata in vigore del PR), potrebbe essere escluso dalla zona
fabbricabile ai fini di un eventuale ridimensionamento del territorio
edificabile (così come anche indicato dal Governo). Non lo pretendono nemmeno i
ricorrenti, i quali neppure mettono in discussione le potenzialità edificatorie
della zona R7 a cui è assegnato il fondo. Al riguardo va comunque ricordato che,
in base agli obiettivi della scheda R6 volti a uno sviluppo centripeto degli
insediamenti,
la riduzione delle potenzialità edificatorie (dezonamento o
diminuzione dei parametri edilizi)
va piuttosto
perseguita nei luoghi
che, per caratteristiche morfologiche, mancanza d'urbanizzazione o poiché
esposti a pericoli, sono inidonei all'edificazione, si prestano manifestamente
ad altre funzioni (ad esempio agricola) e nei luoghi sensibili, dove le
potenzialità edificatorie concesse sollevano problemi d'inserimento
paesaggistico (ad esempio nei pressi dei nuclei, di beni culturali, lungo le
rive dei laghi)
.
3.4. Come già accennato, i ricorrenti, appoggiandosi anche a delle
considerazioni di un architetto (arch. __________, __________ SA, rapporto
valutazione urbanistica del 21 maggio 2021 e valutazione dell'inserimento
paesaggistico del 16 settembre 2021), invocano essenzialmente un uso a loro
dire più razionale e armonioso di tutti i fondi del resistente, che
richiederebbe l'istituzione di un vincolo di piano di quartiere, al fine di
raggiungere una migliore qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica.
Al riguardo richiamano in particolare l'ISOS.
Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che l'inserimento di un
oggetto nell'ISOS posteriormente all'adozione del piano d'utilizzazione
costituisce un elemento da prendere in considerazione tra quelli suscettibili
di giustificare un controllo incidentale della pianificazione (STF 1C_152/2023
citata consid. 3.5.2 e rimandi, 1C_87/2019 dell'11 giugno 2020 consid. 3.2). In
concreto il PR di Lugano è effettivamente antecedente all'iscrizione della
città nell'ISOS: e questo non solo considerando il rilevamento confluito nel
secondo volume (2.1) del Luganese del 2006 (cfr. pure scheda reperibile sul
geoportale swisstopo:
api.isos.bak.admin.ch/ob/3975/doc/ISOS_3975.pdf
),
ma invero già il momento in cui la città è stata inventariata con la modifica
del 9 novembre 1994, entrata in vigore il 1° gennaio 1995, della previgente
ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l'inventario federale degli abitati
meritevoli di protezione (OIAMP; RU 1994 2726 e 2733; cfr. pure STF 1C_152/2023
citata consid. 3.5.2; inoltre, per un riepilogo della procedura: volume citato,
introduzione, pag. 7 segg.).
Per quanto qui interessa, l'ISOS attribuisce il comparto essenzialmente
compreso tra viale __________, via __________, via __________ e via __________
(via __________) al gruppo edilizio G7, con categoria di rilevo B e obiettivo
di salvaguardia B (conservazione della struttura), definendolo quale
quartiere
abitativo artigianale con ville, modeste abitazioni entro giardini e case
popolari; primi decenni del sec. XX con massicce sostituzioni e inserimenti
fine sec. XX di grandi volumi abitativi e commerciali
(scheda pag. 29).
Dopo aver descritto il condizionamento topografico dato dalle pendici della
collina di Rovello a ovest del comparto e la definizione più regolare a est
(con viale __________ che corre in piano su tutta la sua lunghezza), l'ISOS
rimarca anzitutto la struttura ad assi ortogonali che domina il comparto,
ma
con isolati più irregolari nella parte nord occidentale (7.0.1)
. Secondo il
rilevamento, l'edificazione d'inizio XX secolo si riconosce ancora bene in due
insiemi, ritagliati con due ulteriori gruppi edilizi: e meglio l'insieme
centrale (G 7.2) di villette disposte regolarmente lungo una struttura viaria
ortogonale con ampi spazi a giardino (in cui emerge in particolare __________,
E 7.2.1) e l'insieme più a sud (G 7.1), topograficamente più movimentato, in
cui è riconoscibile la struttura edilizia degli anni '30, dominato dalla __________
(sede del __________; E 7.1.1). Un più accentuato sviluppo edilizio, a partire
dalla seconda metà del secolo scorso, è invece riscontrabile verso viale __________
(con grandi volumi accostati l'un l'altro). Nella parte nord, in un ambiente
estraneo a questo viale, tra via __________ e via __________, è invece
ravvisabile una superficie in cui vengono in parte
meno i tratti cittadini
borghesi e le abitazioni sono relativamente modeste e convivono, spesso, con
costruzioni e aree destinate all'attività artigianale (7.0.1
; cfr. scheda
pag. 65). Tale elemento segnalato è anche definito quale
superficie occupata
da edilizia abitativa in parte ville entro spazi verdi, con forte presenza di
edifici artigianali del XX secolo
(cfr. scheda pag. 29).
Ora, il fondo dedotto in edificazione, situato nella parte nord-occidentale del
comparto, non rientra negli insiemi più pregevoli dei gruppi edilizi G 7.1 e G
7.2. Non è inoltre nemmeno compreso, se non marginalmente, nell'elemento
segnalato 7.0.1. Elemento che non presta del resto alcuna attenzione alla part.
__________ (già a suo tempo adibita a posteggio), mentre ingloba gli ulteriori fondi
del resistente, insieme ad altri lungo via __________, via __________ e a nord
di via __________, più che altro per la contemporanea indicativa presenza di
edifici abitativi e artigianali (risalenti agli anni '40). Edifici artigianali
che, per quanto attiene l'area con i fondi del resistente, in base alle stesse
constatazioni dell'arch. __________, sono per lo più già stati dismessi o
demoliti da tempo (cfr. rapporto citato del 21 maggio 2021, pag. 7 segg.). Non
può inoltre essere ignorato che la superficie di questo elemento (in cui era
già stata riscontrata la presenza di un
edificio condominiale di volume e
altezza schiacciante i volumi minori
[part. __________], elemento
perturbante 7.0.2), nell'ultimo quindicennio ha subito ulteriori importanti
trasformazioni, con l'edificazione di almeno altri tre nuovi palazzi o
condomini, tra cui quello appartenente alla comunione insorgente (part. __________;
inoltre part. __________ e __________).
In queste circostanze, è da escludere che l'ISOS abbia determinato un sensibile
cambiamento delle circostanze, tale da giustificare eccezionalmente un
controllo incidentale della pianificazione, e segnatamente soltanto al fine di
imporre un vincolo di piano di quartiere o di piano particolareggiato -
oltretutto sui soli fondi appartenenti al resistente (che a ben vedere non
formano di per sé un
isolato
, ma semmai insieme anche ai fondi a sud e a
ovest, lungo via __________ e a valle di via __________). Non portano ad altra
conclusione le ulteriori considerazioni urbanistiche o estetiche dell'arch. __________
riferite all'edificazione del comparto o al progetto, la serie di norme e
strumenti evocati in modo sommario dai ricorrenti __________ (
approvazione
PR
,
1984 (1993)
;
LPT
federale
,
1979
;
LALPT
cantonale, 1980
;
PD cantonale, 2009
;
LST, 2011
;
PAC per
sviluppo centripeto di qualità
,
2018
;
Piano di quartiere
;
Piano
specifico previsto dalla LST come obbligatorio (identificato dal PR)
;
con
entrata in vigore della LST è stato chiesto ai Comuni di identificare eventuali
PQ
, come poteva essere il
comparto "__________"
), rispettivamente
le altre
circostanze
(quali i
cambiamenti legislativi del quadro
legale: modifica del PD e evoluzione giurisprudenza
) o il futuro piano
direttore comunale evocato genericamente dalla comunione ricorrente.
Le obiezioni degli insorgenti su questo punto, come già concluso dalle
precedenti istanze, vanno quindi respinte.
4.
Procedura di
variante
4.1. Per principio, le varianti soggiacciono alla procedura ordinaria di
rilascio del permesso di costruzione. In quest'ottica, l'art. 16 cpv. 1 LE
dispone che la procedura di pubblicazione deve essere ripetuta se i progetti
vengono modificati nel corso della procedura di approvazione o successivamente.
L'obbligo di pubblicizzare la domanda di variante mira essenzialmente a
salvaguardare i diritti di opposizione di eventuali interessati.
La regola non è tuttavia
assoluta. Se i progetti rimangono immutati nelle loro caratteristiche
essenziali, dispone l'art. 16 cpv. 2 LE, è applicabile la procedura della
notifica. Differenze che non superano un grado di tolleranza ragionevolmente
ammissibile, conclude la norma in esame, non soggiacciono a nessuna formalità.
Dall'art. 16 LE si evince
dunque che la procedura ordinaria è applicabile soltanto in caso di varianti
che modificano in misura
rilevante il
progetto approvato o in via di approvazione. Qualora le
modifiche, pur essendo di lieve entità,
richiamassero l'applicazione di disposizioni del diritto federale o cantonale
rimesse al giudizio dell'autorità cantonale, va comunque raccolto l'avviso
di
quest'ultima (cfr. STA 52.2019.365 del 1° marzo 2021 consid. 3.1, 52.2018.171
del 27 maggio 2019 consid. 3.1, 52.2015.515 del 12 maggio 2017 consid. 2 e
rimandi).
4.2. Nel caso concreto, la variante riguardante lo spostamento della rampa d'accesso
sul lato est del fondo è stata assoggettata alla proceduta di notifica (art. 16
cpv. 2 LE), ripetendo apparentemente la pubblicazione (cfr. decisione del
Municipio del 20 aprile 2021:
Licenza edilizia
-
Procedura della
notifica con pubblicazione
; duplica al Governo pag. 5), ma senza
coinvolgere l'autorità dipartimentale (cfr. pure avviso cantonale dell'11
novembre 2020, pag. 3, che fa riferimento al solo progetto originario con la
rampa d'accesso sul lato ovest, confinante con il mapp. __________). Aspetto,
questo, su cui il Governo, nonostante l'esplicita censura dei vicini __________
(cfr. replica), non si è tuttavia chinato.
Ora, non v'è dubbio che tale variante muta il progetto originario, nella misura
in cui trasferisce sul lato opposto del fondo, di fronte ad altri mappali, l'accesso
all'autorimessa, convogliando quindi su questo lato l'intero traffico in
entrata e uscita dal garage. Considerata l'importanza dell'edificazione e del
numero di posteggi (38) al suo servizio, la questione dell'accesso all'autorimessa
non appare di scarsa importanza. Quand'anche si potesse affermare che la
variante non modifica le caratteristiche essenziali del progetto autorizzato e
che, da questo profilo, poteva essere sottoposta alla procedura di notifica,
non v'è chi non veda come la nuova ubicazione dell'accesso sia atta a
determinare nuove e diverse ripercussioni ambientali (immissioni foniche), in
particolare per i proprietari degli immobili più vicini a quest'opera. Tant'è
che l'istante ha prodotto un aggiornamento dello studio fonico. Richiamando il
progetto di variante il rispetto di normative (LPAmb, OIF) la cui applicazione
è rimessa all'autorità dipartimentale, contrariamente a quanto assunto dal
Municipio (cfr. risposta al Governo pag. 4), occorreva pertanto raccogliere
l'avviso di quest'ultima. Già solo per questo motivo s'impone quindi un rinvio
degli atti all'istanza inferiore affinché, dopo aver raccolto l'avviso
dipartimentale mancante (integrato dal preavviso della Sezione per la
protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo), si pronunci nuovamente.
5.
Distanze
5.1. Secondo l'art. 16 cpv. 1 NAPR, per la zona R7 la distanza minima di un
edificio dal confine è pari a 7 m. La stessa si riduce a 6 m qualora l'altezza
dell'edificio non superi i m 19.70 (cpv. 1.1). Le costruzioni accessorie verso
fondi privati possono invece sorgere a confine oppure arretrate dallo stesso
almeno di 1.50 m (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPR).
Alle costruzioni sotterranee torna invece applicabile l'art. 16 cpv. 6 NAPR.
Scostandosi dall'art. 42 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge
edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), tale norma dispone che la
distanza dai confini privati per le costruzioni sotterranee, sino alla
profondità di 3 m, è di regola 1.50 m. Oltre i 3 m le costruzioni possono
essere eseguite fino a confine. In base alla giurisprudenza di questo
Tribunale, il fatto che sino a 3.00 m di profondità la distanza dal confine
privato è
di regola
pari a 1.50 m impone di indicare le circostanze
particolari suscettibili di giustificare, a titolo d'eccezione, di derogare alla
predetta norma (cfr. STA 52.2022.281 del 14 marzo 2024 consid. 3.3.2 e 3.4.2, 52.2020.525
del 21 dicembre 2023 consid. 3.5, 52.2021.191 del 18 agosto 2023 consid. 5.5; cfr.
inoltre STF 1P.496/2003 del 9 luglio 2004 consid. 2.5).
5.2. In concreto, il Governo ha ritenuto che la rampa d'accesso coperta
prevista dal progetto originario sul lato ovest del fondo (a confine con la
part. __________) si ponesse in contrasto con l'art. 16 cpv. 6 NAPR, non
essendo ravvisabile alcun motivo per il quale potesse essere concessa una
deroga (che il Municipio aveva invero rilasciato in modo generico, limitandosi
a indicare che non si opponevano interessi pubblici alla posa di
sottostrutture; cfr. decisione su opposizione, pag. 2). In questa sede, come
già accennato (
supra
consid. 2), nessuno contesta tale conclusione (che
risulta peraltro conforme alla giurisprudenza sopraesposta).
L'Esecutivo cantonale non ha invece spiegato perché la variante che prevede di
spostare la rampa coperta sul lato est, a ridosso del futuro confine con la
part. __________, sia conforme all'art. 16 cpv. 6 NAPR. Non è quindi dato di
comprendere perché tale manufatto, speculare a quello inizialmente previsto sul
lato ovest, possa prescindere dal rispetto di questo parametro. Nella misura in
cui configura una vera e propria costruzione, che si estende insieme al livello
inferiore dell'autorimessa fino al confine (cfr. pianta P-1 e PT),
contrariamente a quanto già assunto dal resistente (cfr. duplica al Governo
pag. 8) e dal Municipio (che ha impropriamente richiamato l'art. 42 RLE, cfr.
risposta al Governo pag. 5), anch'esso richiama il rispetto della distanza
applicabile alle costruzioni sotterranee profonde meno di 3 m. Il corpo di fabbrica
non è riconducibile a una semplice sistemazione (mediante escavazione) del
terreno. Non basta inoltre che rispetti la distanza per le costruzioni
accessorie, per la parte in cui sporge fuori terra fino a 3 m (cfr. prospetto
est e sezione S5-S5). Considerato che il Governo non si è chinato sugli aspetti
relativi alle distanze (evocati, seppur poco chiaramente, dai ricorrenti __________,
cfr. replica), anche da questo profilo si giustifica un rinvio degli atti all'istanza
inferiore per nuova decisione. A maggior ragione se si considera che, nelle
particolari circostanze del caso concreto, non è d'acchito escluso che al
difetto possa eventualmente essere posto rimedio mediante un semplice ulteriore
arretramento verso est del futuro confine con la part. __________ (appartenente
allo stesso istante in licenza), in modo che resti assicurata per entrambi i
mappali una fascia di 1.50 m per la posa delle infrastrutture pubbliche. Va
comunque osservato che, nella misura in cui questo inopinato parametro non
tende semplicemente a suddividere le distanze tra edifici situati su fondi
confinanti, ma a garantire la posa lungo i confini di infrastrutture pubbliche
quali le condotte (cfr. pure decisione su opposizione pag. 2), non è dato di
vedere come potrebbe invece bastare un semplice accordo tra due proprietari per
ridurlo o sopprimerlo, fintanto che restano due fondi distinti. Per scostarsi
dalla regola che impone alle costruzioni sotterranee una distanza minima di
1.50 m, come già indicato da questo Tribunale, non basta del resto nemmeno che
la facoltà di posa sia garantita solo sugli altri lati del fondo (cfr. STA
52.2022.281 citata consid. 3.4.2). Ammettere il contrario porterebbe infatti a
concedere facilmente e sistematicamente una deroga. Sennonché, l'istituto della
deroga non può servire a modificare le regole stabilite dal legislatore: se
queste risultano inadeguate o insoddisfacenti, vanno semmai abrogate o
modificate (cfr. STA 52.2022.281 citata consid. 3.4.2).
6.
Area verde e di
svago
6.1. Nella zona R7, l'art. 21 cpv. 2 NAPR
richiede un'area verde minima pari al 30% della superficie edificabile.
Secondo l'art. 7 NAPR, l'area verde deve consistere in un'area unitaria,
direttamente accessibile dagli edifici alla quale è annessa e non essere
pavimentata, ma mantenuta a prato o a giardino, possibilmente alberata (cpv.
1). Essa non può essere adibita a posteggio, deposito o simili, mentre può
essere calcolata nelle superfici richieste per lo svago (cpv. 2). Nell'area
verde, soggiunge la norma (cpv. 3), non è concessa alcuna costruzione fuori
terra, computabile negli indici. Piscine, pannelli solari ecc. devono essere
ubicati fuori dalle superfici che costituiscono l'area verde. In base al cpv.
4, sotto le superfici costituenti l'area verde possono essere realizzate
costruzioni sotterranee e costruzioni sporgenti dal terreno naturale al massimo
su un lato e aventi una copertura praticabile, ricoperta di vegetazione. In
particolare, lo spessore del terreno non deve essere inferiore a 50 cm.
La norma contiene diversi concetti giuridici di natura indeterminata, che
riservano all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione
del loro contenuto, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. DTF
145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid.
4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e
rimandi). Esige in particolare che l'area verde minima sia formata da una
superficie
unitaria
(mantenuta a prato o a giardino, possibilmente alberato) e sia
direttamente
accessibile
dallo stabile al cui servizio si pone. Ammette inoltre che la
stessa possa sovrastare delle costruzioni interrate ed essere computata
nell'area di svago.
6.2. In base all'art. 27 cpv. 1 LE, richiamato anche dall'art. 36 cpv. 2 NAPR,
i proprietari di stabili di abitazione con più di cinque appartamenti devono
creare sulla proprietà privata sufficienti aree di svago, soleggiate e discoste
dal traffico, da destinare durevolmente a tale scopo. Ove sia possibile, devono
essere create aree di svago che servono contemporaneamente a più stabili di
abitazione (cpv. 2). Se la creazione di aree di svago private è oggettivamente
impossibile, i proprietari sono tenuti a corrispondere al Comune un adeguato
tributo da destinare alla formazione di aree di svago pubbliche (cpv. 3).
L'obbligazione di formare aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici è
di natura analoga a quella che impone di realizzare i posteggi necessari. Si
tratta di una restrizione della proprietà consistente in un'obbligazione di
fare (cfr.
Adelio
Scolari
, Commentario, II ed., Cadenazzo
1996, n. 267 e 287 segg. ad art. 29 LALPT). L'area di svago deve essere idonea
allo scopo. Quest'esigenza non è soddisfatta se la superficie è troppo esigua e
presenta una configurazione inadeguata. L'area di svago deve essere
effettivamente a disposizione per il gioco dei bambini; l'esistenza di un prato
verde in cui non si può giocare non adempie lo scopo della legge (cfr. STA 52.2021.306
del 20 gennaio 2023 consid. 7.3 e rinvii;
Scolari
,
op. cit., n. 1066-1067 ad art. 27 LE e rimandi).
6.3. In concreto, secondo i calcoli annessi alla variante relativa alla rampa
est (che ha abbandonato la richiesta di deroga presentata con la domanda del
2016), l'area verde prevista dal progetto (993.70 m
2
) rispetta
abbondantemente la percentuale minima (30%) prescritta dall'art. 21 cpv. 2 NAPR
per la superficie del fondo (1'863 m
2
) risultante dal prospettato
frazionamento (part. __________ NORD + part. __________ OVEST; cfr. relazione
tecnica pag. 18). Il calcolo va esente da critiche. Anche senza una
ridefinizione dei confini, tra le limitrofe part. __________ e __________,
appartenenti al medesimo isolato, sono infatti senz'altro possibili dei
trasferimenti di quantità edificatorie ai sensi dell'art. 38a LE - incluse di
superfici vincolate a verde (cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid.
5.1, 52.2005.288 del 3 febbraio 2006 consid. 3.1) - come rettamente indicato
dal Governo (che ha inoltre richiesto un'iscrizione dei travasi). Considerato
che, insieme all'area verde già esistente sulla part. __________ (360.53 m
2
),
la nuova superficie verde (993.70 m
2
) coprirà la percentuale minima
richiesta dall'art. 21 cpv. 2 NAPR per entrambi i fondi, anche senza
frazionamento (30% di 3'942 m
2
= 1'182.60 m
2
< 360.53
+ 993.70 m
2
), non v'è alcun motivo di non ritenere soddisfatto il parametro
in questione. L'ampia eccedenza (171.63 m
2
) permette anzi di colmare
ogni eventuale errato computo di piccole superfici non "verdi", come
quelle dei sei pozzi luce (ca. 10 m
2
) evocati dalla comunione
insorgente. Irrilevante è invece il
diritto di passo pubblico pedonale
previsto
dal PR lungo il confine ovest della part. __________, che pone unicamente la
base per l'iscrizione di una servitù di passo a favore del Comune (cfr. art. 41
cpv. 3 NAPR), su un tracciato che potrà evidentemente anche restare verde (cfr.
peraltro, già in tal senso, l'art. 44 cpv. 3 NAPR). L'eccedenza di cui si è
detto permetterebbe peraltro di assorbire pure un'eventuale ulteriore
sottrazione di area per un passaggio pedonale lastricato. Abbondanzialmente va
comunque precisato che, in alternativa all'iscrizione nel registro degli indici
dei travasi di area, nulla impedisce all'istante in licenza di comprovare,
prima dell'inizio dei lavori, l'avvenuta iscrizione a registro fondiario del
prospettato frazionamento (che è peraltro rilevante anche ai fini delle
distanze,
supra
consid. 5.2).
Da ultimo, vista la configurazione dell'area verde, che attornia in modo
piuttosto omogeneo e compatto il nuovo edificio, non appare insostenibile
ritenere che essa formi una
superficie unitaria
(mantenuta a prato o a
giardino, possibilmente alberato) e sia
direttamente accessibile
dallo
stabile al cui servizio si pone, così come richiede l'art. 7 cpv. 1 NAPR.
6.4. Dai piani di progetto, e in particolare da quelli relativi alla variante
della rampa, come già eccepito dai ricorrenti __________, non emerge invece
dove sarà realizzata l'area di svago destinata ai 30 nuovi appartamenti.
Inspiegabile è l'opposta affermazione del Governo. Considerato che gli atti gli
vanno comunque retrocessi per nuova decisione, anche questo aspetto, di agevole
definizione, andrà quindi chiarito.
7.
Accesso
sufficiente
7.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è
urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). Un fondo è urbanizzato solo se dispone,
fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione
(art. 19 cpv. 1 LPT).
La nozione di accesso
sufficiente attiene al diritto federale, il
quale stabilisce tuttavia
unicamente principi generali, mentre i requisiti di dettaglio sono
eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123 II 337 consid.
5b, 117 Ib 308 consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3;
Jeannerat Eloi
, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplan, Zurigo 2016, n. 1, 8 e 17 e 18 ad art. 19).
L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia
del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non
compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico.
Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere
liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo
conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie
del comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103
consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in proposito
di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del Tribunale
unicamente nella misura in cui perfezioni gli estremi della violazione del
diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid. 3a). La sufficienza
dell'accesso, che comprende anche il collegamento dalla strada pubblica (cfr.
DTF 121 I 65 consid. 3c), deve di massima essere assicurata sia di fatto, sia
di diritto al momento del rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d;
RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi).
7.2. In concreto, come detto, la rampa d'accesso all'autorimessa sarà
realizzata sul lato est del fondo (variante). La stessa sarà quindi raggiungibile
percorrendo via __________, provenendo dall'incrocio di via __________ o di via
__________ (strada a senso unico).
Nel giudizio impugnato, dopo aver richiamato lo scritto del 4 ottobre 2021 dell'ingegnere
della __________ e __________ SA prodotto dal resistente, il Governo ha
affermato che l'accesso al fondo
non presenta
criticità
, siccome
situato nella parte rettilinea della strada, che serve un
numero limitato di
abitazioni
e ha un
traffico ridotto
, rilevando come lo stesso sia
già da anni utilizzato per accedere al
grande posteggio esistente
.
La comunione ricorrente contesta tale conclusione, rimproverando all'istanza
inferiore di non essersi confrontata compiutamente con i problemi sollevati di
gestione
del traffico
su via __________, che presenterebbe un'esigua larghezza e
impedirebbe l'incrocio dei veicoli. L'obiezione non è del tutto priva di
fondamento. L'Esecutivo cantonale (come del resto il Municipio) non si è in
effetti concretamente confrontato con le caratteristiche di questa strada di
servizio, che il PR prevede di allargare fino a 8 m, ma è che attualmente larga
solo 3.80 m circa (oltre al marciapiede, cfr. incarto del Municipio, piano doc.
30). Neppure ha esaminato il tratto che i veicoli del nuovo complesso dovranno
effettivamente percorrere e le eventuali possibilità di incrocio, il volume di
traffico esistente (secondo lo studio fonico del 28 luglio 2016, il TGM ammonterebbe
a 3'700 veicoli, cfr. pag. 6) rispettivamente le unità residenziali o il numero
di posteggi al cui servizio si pone. A tali aspetti, sorvolati anche dal
resistente, non fa invero cenno neppure il suo ingegnere, che già con il primo
referto del 28 luglio 2016 si è più che altro limitato alle dimensioni del nuovo
imbocco privato e alle relative manovre da e verso il fondo, e non tanto alle
questioni legate alla sicurezza e fluidità del traffico su via __________. Poco
circostanziata appare quindi anche la sua ulteriore affermazione, riferita alla
variante della rampa, secondo cui la
modifica progettuale è ininfluente
sulla viabilità del quartiere e sulla fluidità del traffico
(cfr. citato
scritto del 4 ottobre 2021).
Ora, è ben possibile che, nonostante il calibro ristretto della strada, le
possibilità di scambio siano comunque sufficientemente garantite (magari per la
possibilità di anticipare i casi d'incrocio, di utilizzare il marciapiede
oppure degli slarghi di proprietà privata in base a una prassi instauratasi,
cfr. ad es. STF 1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 4.2). Neppure è in
generale escluso che, nonostante eventuali difformità di una strada con le
norme VSS, un accesso possa comunque essere ritenuto sufficiente. A dipendenza
delle circostanze del caso, anche un progetto che s'inserisce in una situazione
preesistente insoddisfacente, ma determina un aumento di traffico modesto, può
infatti essere approvato (cfr. STF 1C_396/2022 del 7 luglio 2023 consid. 6.2,
1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 5.3.3). A maggior ragione se il
traffico viene ridotto.
Ritenuto che gli atti devono in ogni caso essere rinviati alla precedente
istanza, quest'ultima dovrà quindi chinarsi nuovamente anche su tali aspetti, dopo
aver raccolto gli elementi occorrenti con il concorso delle parti. Va comunque
da sé che la sufficienza dell'accesso dovrà essere vagliata con riferimento al
solo progetto in rassegna e non anche a un ipotetico
progetto globale
di
nuovi edifici sugli altri fondi del resistente (su cui, come già detto, non
sussiste alcun vincolo di piano di quartiere).
8.
Sistemazione del
terreno
8.1. In base all'art. 41 cpv. 1 LE, la sistemazione di un terreno può essere
ottenuta con la formazione di un terrapieno di altezza non superiore a m 1.50
dal terreno naturale. Verso gli edifici, la lunghezza del terrapieno, misurata
dal ciglio dello stesso, dovrà essere di almeno 3 m (cpv. 2). Questa norma
fissa unicamente un criterio di misurazione rilevante ai fini dell'altezza
degli edifici (cfr. art. 40 cpv. 1 LE; RtiD II-2006 n. 18 consid. 3; STA
52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 4.1). Ciò non significa che le opere di
sistemazione del terreno (muri, terrapieni) non soggiacciano a limitazione di
sorta. I muri che non fanno parte di un edificio sono comunque costruzioni;
nella misura in cui determinano ingombri verticali rilevanti dal profilo delle
finalità perseguite dalle norme sull'altezza delle costruzioni, sono
anch'essi assoggettati a restrizioni. Al riguardo
fanno stato le norme previste dagli ordinamenti edilizi (che sono soliti
distinguere tra
muri di cinta
,
muri di sostegno
ed eventualmente
muri
di controripa
) o, in loro assenza, i principi giurisprudenziali ad essi
generalmente applicabili (cfr.
STA
52.2008.34 del 2 febbraio
2010 consid. 4).
8.2. Le NAPR di Lugano non prevedono una
disciplina per questo genere di opere.
Riservate
le prescrizioni concernenti la visuale per il traffico e le misure necessarie
per evitare pregiudizio all'area pubblica confinante, l'art. 9 cpv. 9 NAPR si
limita ad
ammettere la possibilità di realizzare opere di cinta,
sistemazioni del terreno (ecc.)
oltre le
linee di edificazione.
Come già ha avuto modo di indicare il Tribunale
(cfr. STA
52.2014.394 del 13
gennaio 2016 consid. 2.7
), l'attività edilizia del comune di Lugano non è
tuttavia solo regolata dalle NAPR, ma anche dal regolamento edilizio della
città del 16 dicembre 1963, tuttora in vigore (cfr. STA
52.2002.126 del
21 gennaio 2003 consid. 3.3; cfr. anche art. 1 cpv. 2 NAPR; cfr. inoltre,
e
contrario
, l'annotazione in capo al RE, che si limita a dichiarare "inapplicabili",
ancorché non formalmente abrogate, solo le norme riprodotte in corsivo).
8.3. L'art. 69 RE (non riprodotto in corsivo) stabilisce in particolare
che gli spazi liberi fra gli edifici e le aree pubbliche devono essere tenuti
in condizioni decorose (cpv. 1). Se questi sono cinti con un muro, l'altezza
dello stesso non potrà superare i m 0.60. Al muro, soggiunge il cpv. 1, potrà
essere aggiunta una cancellata di ferro o, se il complesso estetico lo
permette, di altro materiale idoneo, salvaguardata la visuale per il traffico.
Se i due fondi non sono allo stesso piano, soggiunge poi il cpv. 3, l'altezza
del muretto di cinta è misurata dal livello del terreno superiore.
L'altezza delle cinte lungo i confini interni
delle proprietà private è invece regolata dalla legge di applicazione e
complemento al
Codice civile svizzero (art. 69 cpv. 7 RE).
8.4. Per quanto qui interessa, la predetta
norma disciplina l'altezza massima (0.60 m) dei muri di cinta verso l'area
pubblica (cpv. 1). Conformemente ai principi generali, tale disposizione va
comunque applicata anche ai muri di sostegno eretti lungo la
strada. Dal
profilo degli ingombri verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere
sui fondi contermini non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri
di cinta (cfr. STA 52.2012.112
del 19
febbraio 2013 consid. 5.1; cfr. anche STA 52.2008.34 citata consid. 4.2). Per
giurisprudenza, al medesimo limite (0.60 m) devono inoltre attenersi i
terrapieni retrostanti, ma solo n
ella
fascia determinata dalla distanza dalla strada (cfr.
STA
52.2012.112
citata consid. 5.1, 52.2011.230 del 3 aprile 2012 consid. 2.3
). Se sono eretti
all'interno dei fondi, in assenza di una diversa norma, fanno invece
stato i limiti d'altezza
per gli
edifici (cfr. STA
52.2008.34 citata, consid. 4.2.3); resta comunque
riservato il criterio di misurazione dell'art. 41 LE (STA 52.2016.504 citata
consid. 4.2).
8.5. In concreto, i ricorrenti __________ hanno censurato davanti al Governo l'innalzamento
del terreno naturale previsto dal progetto, sorretto da muri alti fino a 1.46 m,
che non si inserirebbero nel contesto. Il Governo non si è soffermato su questo
aspetto, neppure vagliando l'inserimento estetico del progetto.
Ora, è ben vero che il progetto prevede una sistemazione del terreno mediante
terrapieni sostenuti da muri di sostegno, che solo verso sud appaiono tuttavia
raggiungere l'altezza di 1.46 m (cfr. facciata sud variante 2020). Una simile modesta
sistemazione del terreno, sia all'interno di un fondo che verso i fondi privati
confinanti non pone effettivamente particolari problemi (neppure di natura
estetica), come anche indica il resistente (cfr. risposta al ricorso __________,
pag. 12). Ne va tuttavia diversamente per il muro e il terrapieno lungo via __________,
che nella fascia determinata dalla distanza dalla strada non può oltrepassare l'altezza
di m 0.60 in base all'art. 69 RE. Considerato che i piani non permettono di
comprendere chiaramente se il progetto rispetti o meno questo parametro
(secondo la facciata nord della variante 2020 l'altezza del muro con il
terrapieno retrostante raggiunge 1.08 m, mentre in base al prospetto nord
parziale della variante 2017, tale misura appare ridursi fino a 0.60 m), e
ritenuto pure che non è escluso che a un eventuale difetto possa agevolmente
essere posto rimedio riducendo l'altezza delle opere esterne, anche da questo
profilo si giustifica un rinvio dell'incarto all'istanza inferiore affinché si
pronunci nuovamente, dopo aver esperito i necessari accertamenti, richiedendo
se del caso all'istante in licenza la produzione dei piani mancanti (piani che,
per maggior chiarezza, dovrebbero invero integrare sia la variante alla rampa
del 2017, che quella alle facciate del 2020).
9.
Inserimento paesaggistico
9.1. La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 una clausola estetica positiva (
principio operativo
) applicabile a tutto il territorio cantonale.
Secondo tale norma, le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio
in
maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che
l'inserimento ordinato e armonioso si verifica quando l'intervento
si
integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le
preesistenze e le caratteristiche dei luoghi
.
Il principio è applicato dall'UNP nell'esame delle domande di costruzione che
riguardano le zone edificabili se il progetto comporta un impatto paesaggistico
significativo (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. c LST). È tra l'altro considerato
tale un progetto che comporta un intervento su una superficie superiore ai 2'000
m
2
(cfr. art.
107 cpv. 2 lett. b
RLST; BU 2021, 373) o che risulta estraneo alle caratteristiche dei luoghi
segnatamente per aspetto, forma, dimensione, colore o tipologia costruttiva
(cfr.
art.
107 cpv. 2 lett. d RLST)
.
9.2. Per giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento
ordinato e armonioso nel paesaggio l'autorità non deve
affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri
oggettivi, dimostrando che la loro applicazione a una determinata fattispecie
deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF
114 la 343 consid. 4b; STA
52.2014.63
del 23 febbraio 2015 consid. 3.3, confermata da STF
1C_195/2015 dell'11
maggio 2015; STA
52.2013.35
del 3
novembre 2014
consid. 5 e rimandi;
Lorenzo Anastasi/Davide Socchi
, La
protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario
ISOS, in: RtiD I-2013, pag. 367 seg.).
La clausola estetica possiede una
portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie.
Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le
prescrizioni edilizie dei piani regolatori. In tal senso, il Tribunale federale
ha ripetutamente rilevato che le costruzioni che rispettano le prescrizioni di
zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo di inserirsi
adeguatamente nel contesto
paesaggistico
soltanto perché comportano volumi e sfruttamenti maggiori di quelli degli
edifici circostanti (cfr. DTF 115 Ia 363 consid. 3a, 115 Ia 114 consid. 3d; STA
52.2010.147 del 24 agosto 2010 consid. 3.3.1, confermata da STF 1C_442-448/2010
del 16 settembre 2011, in: RtiD I-2012 n. 11 consid. 3.3; A
nastasi/Socchi
, op. cit., pag. 359 con
rinvii). Occorre bensì che lo sfruttamento delle possibilità edificatorie
vigenti appaia irragionevole, come, ad esempio, quando si tratta di proteggere
un sito, un edificio o un insieme di costruzioni che presentano qualità
estetiche notevoli, mancanti all'immobile progettato o messe in pericolo dalla
sua realizzazione (cfr. STF 1C_258/2017 del 28 agosto 2017 consid. 6.2 con
rimandi).
9.3. Il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce
una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità
decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo
contenuto normativo. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle
istanze inferiori, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di
cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma
riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il
sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece
circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo
dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la
valutazione estetica appaia plausibile, questa Corte non può dunque censurarla,
sostituendo
il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente (cfr. DTF 100 Ia 82
consid. 4a; STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 6.3, 52.2013.35 del 3
novembre 2014 consid. 5.3).
9.4. In concreto il progetto prevede di edificare, al posto di 109 posteggi
esterni (cfr. relazione tecnica variante 2017), uno stabile di 30 appartamenti,
articolato su sette piani fuori terra (alto 22.70 m) e due livelli inferiori
(di cui uno riservato all'autorimessa). Lo stabile, a pianta essenzialmente
rettangolare (circa 31 x 20 m), è coperto da un tetto a falde (realizzato
tramite lastre piane) e sorretto da una struttura a pilotis, che forma a
livello del pian terreno un ampio portico coperto. L'edificio è orientato sull'asse
nord-sud, perpendicolarmente a via __________. Le facciate principali (est e
ovest) sono contraddistinte da generose aperture e balconi delimitati da
parapetti in cemento bianco, secondo un disegno che crea sporgenze ondulate,
frammentate a vuoti. I fronti corti sono invece più pieni: il prospetto nord è
caratterizzato da nove coppie di finestre (di cui sei centrali, in parte chiuse
da grate), e da fasce marcapiano che riprendono le linee dei balconi delle
facciate principali. Il prospetto sud, in un primo tempo cieco, è
essenzialmente speculare a quello nord (ma con tre coppie di finestre in meno).
All'infuori della rampa d'accesso coperta, il terreno circostante l'edificio
sarà per lo più sistemato a verde, mediante terrapieni sorretti da muri, così
come già indicato.
La relazione aggiuntiva sull'inserimento paesaggistico prodotta dall'istante in
licenza il 12 febbraio 2020 (a seguito del primo giudizio di rinvio del
Governo) dà atto del contesto in cui s'inserisce il nuovo edificio, descritto
essenzialmente come un'area per lo più adibita a posteggi, circondata da
stabili di mole spesso imponente, con caratteristiche architettoniche
eterogenee. La relazione - corredata da foto del comparto, immagini
render
e riproduzioni del modello architettonico in gesso - spiega tra l'altro l'orientamento
scelto per il nuovo stabile (che preserva dei canali di vista verso sud,
anziché formare una barriera), l'attenzione per la sistemazione a verde e l'ampio
portico sotto al nuovo edificio. Giustifica inoltre il disegno delle facciate,
anche per quanto attiene al fronte cieco a sud che, come visto, unitamente al
prospetto nord è poi comunque stato modificato con l'ultima variante del luglio
2020.
9.5. In sede di avviso cantonale dell'11 novembre 2020 - dopo aver ricordato la
natura a sé stante del progetto, confermata dall'istante - l'UNP ha espresso il
proprio preavviso favorevole, alla condizione che le facciate del nuovo stabile
riflettano quest'ultima variante, che rinuncia al fronte cieco a sud,
anomalo
e urbanisticamente improprio
. Anche il Municipio ha ritenuto che il
progetto (unitamente alle varianti) s'inserisse in modo adeguato nel contesto
urbano di situazione rispettivamente con le costruzioni preesistenti,
sottolineando il miglioramento che ne deriverà dallo smantellamento dei
posteggi e facendo per il resto propria la valutazione dell'UNP (cfr. decisioni
su opposizioni del 20 aprile 2021). Richiamata a sua volta tale valutazione e
ricordato che in discussione è la sola edificazione del predetto stabile, pure
il Governo ha essenzialmente ritenuto che non vi fossero motivi per negarne l'inserimento
ordinato e armonioso nel contesto, respingendo le censure dei ricorrenti
(riferite più che altro alla necessità di esaminare il progetto in seno a un
piano di quartiere).
9.6. Ora, ancorché succinte, tanto le conclusioni del Municipio che dell'UNP,
avallate dal Consiglio di Stato, meritano conferma. E ciò a prescindere dalla
questione a sapere se spettasse effettivamente all'autorità dipartimentale
pronunciarsi sul progetto, come già ritenuto dal Governo (cfr. citato giudizio
del 9 ottobre 2019), anziché all'Esecutivo locale. Raffrontando i diversi
piani, le foto e le immagini
render
agli atti, non appare infatti
insostenibile affermare che il progetto - al di là degli aspetti che l'istanza
inferiore è ancora chiamata a verificare (conformemente ai precedenti
considerandi) - risulti adeguatamente integrato nel comparto di situazione, che
il piano regolatore assegna alla zona intensiva R7 (in cui sono ammessi edifici
alti fino a 22.70 m, con consistenti indici di sfruttamento, cfr. art. 21 e 15
NAPR). Il progetto, come visto, presta sufficiente attenzione all'orientamento
e al suo allineamento con la strada, al disegno dei prospetti e ai materiali e
agli spazi esterni, proponendo una soluzione di qualità rispetto al contesto di
situazione, che è destinato a migliorare. Attualmente questo fondo, come alcuni
di quelli confinanti a est, è in buona parte adibito a posteggi a cielo aperto
(poco qualificanti), realizzati a partire dalla fine degli anni '70. Gli
edifici circostanti o nelle immediate vicinanze non sono poi solo edifici di
tre o quattro piani con tetto piramidale coperto di tegole, ma piuttosto palazzi
o stabili di grande mole, realizzati a far tempo dalla seconda metà del XX
secolo, con coperture, foggia e stili diversi, privi di particolari pregi
architettonici o appartenenza a una tipologia caratterizzante l'edificato
locale (cfr. ad es. part. __________, __________, __________, __________, __________,
__________, __________, __________, __________, __________, __________; cfr.
relazione sull'inserimento paesaggistico con foto; inoltre, le immagini
reperibili sul geoportale swisstopo e google maps, cfr. al riguardo STF 1C_382/2015
del 22 aprile 2016 consid. 6.5). In queste circostanze, è da escludere che il
giudizio estetico positivo reso all'unisono dalle precedenti istanze possa
apparire insostenibile. Non portano ad altra conclusione le ulteriori considerazioni
dei ricorrenti o dell'architetto interpellato dagli insorgenti __________,
incentrate su un'edificazione congiunta di tutti i fondi del resistente,
che non è tuttavia imposta dal PR, né prevista dal
progetto (che, come confermato a più riprese dal resistente, a dispetto di
quanto poteva lasciar intendere la prima relazione tecnica, non
è un'edificazione
a tappe). Identica conclusione vale per il richiamo all'ISOS. È ben vero che
anche nel singolo caso questo inventario può tornare applicabile quale valido
sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e
storico-architettoniche di un insediamento censito come degno di tutela,
segnatamente nell'ambito di una domanda di costruzione che, come in
concreto, implica l'esercizio di un potere
d'apprezzamento o una ponderazione degli interessi sotto il profilo della
protezione del paesaggio (cfr. DTF 135 II 209 consid. 2.1; STF 1C_27/2023 del
28 novembre 2013 consid. 3.4.2, 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid. 6.2.2;
Anastasi/Socchi
, op. cit., pag. 350
seg.). Come già visto, nel caso di specie non può tuttavia essere ignorato che
il fondo in oggetto non fa parte degli insiemi più pregevoli del quartiere (G
7.1 e 7.2). Il terreno non è nemmeno toccato, se non in modo affatto marginale,
dall'elemento segnalato (7.0.1), focalizzato più che altro sugli edifici
abitativi e artigianali un tempo presenti nell'area che, nell'ultimo
quindicennio, è stata tuttavia ulteriormente trasformata con stabili o
condomini di grande mole (tra cui quello della comunione ricorrente, part. __________;
supra
consid. 3.4). Edifici che, più in generale, si sono aggiunti a
quelli già presenti nella parte settentrionale del quartiere (tra cui anche lo
stabile dei ricorrenti __________, part. __________). In definitiva, nemmeno
dall'ISOS scaturiscono quindi indicazioni suscettibili di ribaltare le
conclusioni a cui sono prevenute le precedenti istanze. Su questo punto, le
doglianze dei ricorrenti cadono quindi nel
vuoto.
10.
Altre censure
10.1. Da respingere è la sommaria critica con cui i ricorrenti __________
chiedono una
ricomposizione particellare,
al fine di ricavare da tutti i
fondi appartenenti al resistente un'unica particella di oltre 7'000 m
2
,
per giungere
al risultato voluto dal PR
. E ciò già solo perché, come più
volte indicato, il piano regolatore non prevede alcun vincolo di piano di quartiere
obbligatorio (che peraltro nemmeno presuppone una simile operazione fondiaria).
10.2. Parimenti da respingere è infine la generica lamentela dei medesimi
insorgenti riferita a possibili difficoltà d'accesso ai posteggi rimanenti
sulla parte sud della part. __________. In quanto non toccati dal progetto,
tale aspetto esula di per sé dalla presente lite. Nella misura in cui i
movimenti derivanti da questo imprecisato numero di stalli continuassero a
incidere sul traffico di via __________, gli stessi andranno semmai considerati
nell'ambito degli aspetti relativi alla sufficienza dell'accesso che il Governo
è chiamato a chiarire (
supra
consid. 7.2).
11.
11.1. Stante quanto precede, il
ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza la decisione impugnata è
annullata e gli atti sono rinviati al Governo per nuovo giudizio ai sensi dei
considerandi.
11.2. Per giurisprudenza, il rinvio degli atti con esito aperto, comporta che
chi ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_75/2018 del 24 agosto
2018 consid. 6.2; tra tante: STA 52.2022.81 del 20 marzo 2023 consid. 5.2 e
rinvii). La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è dunque posta a carico
dell'istante in licenza, che è inoltre tenuto a rifondere ai ricorrenti,
assistiti da legali, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa
sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1.  la decisione
dell'11 maggio 2022 (n. 2346) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.  gli atti
sono rinviati al Governo per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico di CO 1, che è inoltre tenuto a
rifondere fr. 2'000.- alla Comunione dei comproprietari del condominio __________
a titolo di ripetibili, e così pure ai ricorrenti __________ (fr. 2'000.-).
Agli insorgenti va restituito l'importo versato a titolo di anticipo.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera