ti_gerichte · 52.2017.344 · 2018-03-21 · it
Autorizzazione a svolgere una manifestazione sportiva motoristica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.03.2018 52.2017.344
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.03.2018 52.2017.344
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.03.2018 52.2017.344

Incarto n.
52.2017.344
Lugano
21 marzo 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
Maspoli
statuendo
sul ricorso 13 giugno 2017 di
RI
1
e
i cittadini di cui alla lista allegata,
rappresentati
da: RI 1
RI
2
rappresentati
da: RA 1
RI
3
rappresentata
da: RA 2
RI
4
rappresentata
da: RA 3  e RA 4
RI
5
rappresentato
da: RA 5
RA
5
rappresentato
da: RA 6
RI
7
rappresentato
da: RA 7
contro
la
decisione 12 maggio 2017 con cui la Sezione della circolazione ha concesso al
Comitato Rally l'autorizzazione di organizzare venerdì 23 e sabato 24 giugno
2017 il 20° Rally Ronde del Ticino;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il Comitato Rally è
un'associazione di diritto privato giusta gli art.
60 segg. del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210),
costituita nel 1998 al fine primario di organizzare in Svizzera e all'estero
manifestazioni nazionali ed internazionali legate allo sport automobilistico.
Nell'ultimo ventennio l'associazione ha organizzato il Rally del Ticino,
tradizionale gara motoristica di richiamo nazionale e internazionale, che conta
per il
Campionato e la Coppa Svizzera dei Rally, il Campionato Ticinese
Rally e la Coppa Svizzera dei Rally Storici VHC.
B.
a. Il 22 dicembre
2016, il Comitato Rally ha chiesto alla Sezione
della circolazione l'autorizzazione a svolgere venerdì 23 e sabato 24
giugno 2017 il 20° Rally Ronde del Ticino, allegando all'istanza
la
relativa documentazione.
Il programma della manifestazione
motoristica prevedeva un
percorso con 6 prove speciali (PS 1: Penz; 2:
Valcolla 1; 3: Isone 1; 4: Isone 2; 5: Valcolla 2; 6: Isone 3), con partenza a
Chiasso e arrivo a Lugano. Era previsto un numero massimo di 150 partecipanti.
b. All'accoglimento della domanda si sono espressi favorevolmente i municipi il
cui territorio era interessato dalle prove speciali, l'Armasuisse, l'Area
dell'esercizio e della manutenzione del Dipartimento del territorio, il Reparto
del traffico della Polizia cantonale, la Federazione Cantonale Ticinese Servizi
Ambulanze e l'Automobile Club Svizzero. Dal canto suo, in sede di preavviso,
la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua
e del suolo (SPAAS) del Dipartimento del territorio si è pronunciata favorevolmente
alla manifestazione - ad eccezione della PS 1 Penz.
c. Preso atto della nota a protocollo n.
61/2017 del 26 aprile 2017, con cui il Consiglio di Stato ha autorizzato lo
svolgimento del
rally, e così
incaricata da quest'ultimo, con decisione 12 maggio
2017 la Sezione della circolazione ha rilasciato
l'autorizzazione
richiesta, subordinandola a determinate condizioni
generali e particolari, di polizia e per la salvaguardia dell'ambiente.
La decisione è stata pubblicata sul Foglio Ufficiale del 19 maggio 2017,
corredata dall'indicazione della possibilità di ricorrere al Consiglio di
Stato, entro 30 giorni; a un'eventuale impugnativa è stato levato l'effetto
sospensivo.
C.
Con ricorso 13 giugno
2017, RI 1, unitamente ad altri 140 cittadini di comuni del Mendrisiotto o
dell'agglomerato di Lugano, i cui territori erano interessati dalle prove
speciali (come da lista allegata alla sentenza), nonché le associazioni RI 2, RI
3, RI 4
, il RI 5, il RI 6 e il RI 7 sono
insorti direttamente al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo
l'annullamento
della decisione impugnata. In limine, hanno sollecitato
la ricusa
in corpore
del Consiglio di Stato e, ritenendo data la
competenza di
questo Tribunale, hanno chiesto
la restituzione dell'effetto sospensivo
al gravame.
Nel merito i ricorrenti hanno in particolare eccepito una violazione dell'autorizzazione
rilasciata per l'evento con la scheda TR 7.3 del Piano di risanamento dell'aria
2007-2016 (PRA), che vieta lo svolgimento di manifestazioni motoristiche dal 15
giugno al 31 agosto, salvo deroga, che qui non avrebbe comunque potuto essere
concessa. Contestano inoltre l'impatto in generale eccessivo dell'evento, che avrebbe
quantomeno potuto essere limitato.
D.
a. Con giudizio 21 giugno 2017 (n. 52.2017.332),
il Tribunale
cantonale amministrativo ha accolto la domanda di ricusa
pedissequa all'impugnativa, dichiarando la propria competenza diretta a
evaderla; con lo stesso giudizio ha poi respinto la richiesta di restituzione
dell'effetto sospensivo al ricorso.
b. Venerdì 23 e sabato 24 giugno 2017 si è svolto il 20° Rally Ronde del
Ticino, come da programma autorizzato.
E.
a. In sede di risposta di merito, all'accoglimento
del ricorso si oppongono
ora la Sezione della circolazione e il Comitato
Rally, contestando tutte le eccezioni sollevate dagli insorgenti. Il beneficiario
dell'autorizzazione contesta pure la legittimazione attiva delle associazioni,
rilevando pure che il ricorso sarebbe divenuto privo d'oggetto. Dei loro
argomenti si riferirà, per quanto necessario, in appresso.
b. Con la replica gli insorgenti si riconfermano nelle loro conclusioni e
domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi. Così pure, in
sede di duplica, la Sezione della circolazione, a cui si è associato anche il
Governo; anche il Comitato Rally ribadisce la sua posizione, sollecitando
nuovamente il rigetto del gravame.
La SPAAS, che si era limitata a confermare il proprio preavviso in sede di osservazioni
alla domanda sull'effetto sospensivo, è invece rimasta silente.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
compentenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 10 cpv. 1
della legge di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione
stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL
7.4.2.1) e dalla decisione 21 giugno 2017 (n. 52.2017.332) di questo Tribunale,
che
ha accolto la domanda di ricusa dell'intero
Consiglio di Stato presentata dagli insorgenti.
Restano da verificare le ulteriori condizioni di ricevibilità.
1.2.
1.2.1. Secondo l'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; applicabile per rimando dell'art. 10 cpv.
3 LALCStr), ha diritto di ricorrere chi
ha
partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato
della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente
toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha
un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della
stessa (lett. c). Per costante giurisprudenza, in base a tale disposto
è
quindi legittimato a ricorrere chi appartiene
a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione appare
legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente
stretto e intenso, che permetta di distinguerla da
quella di un
qualsiasi altro membro della collettività; il riconoscimento della
legittimazione attiva esige inoltre che il terzo sia portatore di un interesse personale,
diretto, concreto e attuale a dolersi del pregiudizio che il provvedimento
arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere, laddove anche un interesse di
mero fatto è sufficiente (cfr. al riguardo: RtiD II-2017 n. 12 consid. 2; RDAT
I-2001 n. 27 consid. 2.1 e rinvii; cfr. inoltre,
pro multis: STA 52.2017.97 del 25 ottobre 2017, consid. 1.2; 52.2014.8 del 22
luglio 2015, consid. 2).
Di principio l'interesse degno di protezione
deve esistere non soltanto
al momento del deposito del ricorso, bensì
anche nel momento in cui viene resa la decisione (cfr. DTF 139 I 206 consid.
1.1; 137 II 40 consid. 2.1). Tuttavia, secondo la giurisprudenza, si può fare
eccezionalmente astrazione dall'esigenza di un interesse attuale, allorquando
la contestazione può ripresentarsi anche in futuro in circostanze identiche o
analoghe e la sua natura non permette di dirimerla prima che essa perda la sua
attualità e, in ragione della sua portata, esiste un interesse pubblico
sufficientemente importante alla soluzione della questione litigiosa (DTF 138
II 42 consid. 1.3; 135 II 430 consid. 2.2; RDAT II-1995 n. 3, consid. 1.2; STA
52.2006.252 del 20 ottobre 2006, consid. 1).
1.2.2. In concreto, come già stabilito con la precedente decisione del 21
giugno 2017, occorre ritenere che, perlomeno per i ricorrenti che risiedono
nelle immediate vicinanze del tracciato del rally, come ad esempio E__________
L__________ (residenti a Seseglio, in via __________) o F__________ B__________
(che abitano a Pedrinate, in __________), può
essere
ammessa una relazione particolarmente stretta con la decisione impugnata (in
considerazione dei disagi al traffico e delle immissioni foniche e atmosferiche
loro derivate, seppur solo temporaneamente, dalla gara, segnatamente dalla prova
PS 1
Penz). Da questo profilo, essi soddisfano l'art. 65 cpv. 1 LPAmm. Sapere
se ciò valga anche per gli altri ricorrenti è questione che, anche in questa
sede, può invece rimanere aperta, così come peraltro essi stessi indicano (cfr.
replica).
Ritenuto che la manifestazione motoristica si è nel frattempo svolta, dal 23 al
24 giugno 2017 (dopo che questo Tribunale aveva negato la richiesta di
restituzione dell'effetto sospensivo al gravame), il loro interesse degno di
protezione all'annullamento della decisione non risulta invero più attuale.
Sennonché da tale requisito va in concreto fatta astrazione, conformemente alla
surriferita giurisprudenza. Non appare infatti remota la possibilità che le
contestazioni mosse in concreto possano ripresentarsi anche in futuro, in
condizioni analoghe, senza che un esame tempestivo possa essere svolto dal
Tribunale. A fronte dei tempi ristretti nei quali s'inserisce questo genere di
autorizzazioni - implicante peraltro il coinvolgimento di diversi attori - non sembra
in effetti improbabile (ma al contrario sembra già riproporsi quest'anno; cfr.
anche calendario sportivo nazionale 2018 dell'Auto Sport Svizzera [ASS], www.motorsport.ch)
che anche in avvenire possano essere presentate richieste simili che
interessino il Mendrisiotto o gli altri agglomerati (Lugano, Locarno,
Bellinzona) in periodi critici secondo il PRA. Inoltre parimenti soddisfatta risulta
l'esistenza di un interesse pubblico sufficiente al chiarimento della questione
litigiosa, segnatamente quella che ruota attorno alla controversa portata del
PRA (scheda TR 7.3) e, di riflesso, di sapere se l'autorizzazione fosse lecita
o meno.
1.3. Con queste premesse l'impugnativa, tempestiva (art. 10 LALCStr e 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.4. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. In Svizzera
le gare di velocità con veicoli a motore effettuate in circuito alla presenza
di pubblico sono vietate (art. 52 cpv. 1 legge federale sulla circolazione
stradale del 19 dicembre 1958; LCStr; RS 741.01; 94 cpv. 1 ordinanza sulle norme
della circolazione stradale del 13 novembre 1962; ONC; RS 741.11). Le altre manifestazioni
sportive, in particolare quelle che si svolgono su strade pubbliche, sono invece
ammesse, previa concessione di un apposito permesso da parte del Cantone
interessato dall'evento (cfr. art. 52 cpv. 2 LCStr). Per principio sono "sportive"
tutte le manifestazioni che hanno una connotazione competitiva, in cui le
prestazioni dei partecipanti sono valutate in base a criteri prestabiliti e viene
stilata una classifica (cfr.
René
Schaffauser
, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Berna
2002, n. 1017;
Peter Donald Burri
, Die Frage der Verfassungsmässigkeit
der Regelung motorsportlicher Veranstaltungen in SVG, tesi 1981, pag. 78 seg.).
Sono segnatamente considerate tali: (1) le
gare di velocità
(in cui la
graduatoria è stabilita principalmente considerando la velocità raggiunta o per
le quali è richiesta una velocità media superiore a 50 km/h, cfr. art. 72 cpv.
1 LCStr); (2) le
prove di percorso
(in cui, su un percorso prestabilito
o scelto liberamente, i concorrenti devono assolvere determinati compiti) e (3)
le
prove di abilità
(in cui la classifica avviene solo in base a punti
di penalizzazione; cfr.
Schaffauser
,
op. cit., n. 1017;
Burri
, op.
cit., pag. 5 segg.; Interkantonale Kommission für Strassenverkehr [IKSt],
Richtlinie für die Bewilligung von motorsportlichen Veranstaltungen vom 31.
Oktober 1974, cifra 2, pag. 1 segg.). Non ricadono invece nelle manifestazioni
sportive le
escursioni
(cfr. art. 52 cpv. 2 LCStr), quali i viaggi a
scopo turistico, che per loro natura sono sprovvisti di ogni carattere competitivo
(cfr.
Burri
, op. cit., pag. 78
seg.).
I rally sono prove di percorso: si tratta segnatamente di prove di resistenza
in cui i partecipanti devono osservare delle velocità medie su itinerari
predeterminati. Se ai fini della graduatoria sono comprese prove di velocità su
tratti chiusi al traffico, ad esse tornano applicabili le disposizioni per le
gare di velocità; così pure, se la velocità media esatta è superiore a 50 km/h
(cfr. IKSt, op. cit., pag. 3;
Burri
,
op. cit., pag. 6).
2.2. A norma di legge (art. 52 cpv. 3 LCStr), il permesso per le manifestazioni
sportive può essere rilasciato solo se:
·
gli organizzatori danno affidamento per uno svolgimento irreprensibile
(lett. a),
·
le esigenze della circolazione lo consentono (lett. b),
·
sono state prese le necessarie misure di sicurezza (lett. c),
·
è stata stipulata la prescritta assicurazione per la responsabilità
civile (lett. d).
La disposizione ha
carattere potestativo e in quanto tale garantisce una discreta latitudine di
giudizio all'autorità competente per
la
concessione del permesso, che in Ticino è la Sezione della circolazione (vedi
art. 2 cpv. 1 lett. d cifra 5 e 37 regolamento della legge cantonale di
applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale del 2 marzo
1999; RLALCStr; RL
7.4.2.1.1), la quale fissa le condizioni dopo aver
sentito il parere della polizia cantonale, dei municipi interessati e, se
richiesto dalle circostanze, di altre autorità (cfr. art. 37 cpv. 1 LALCStr).
Pur trattandosi di un permesso di polizia, che di principio deve essere
accordato allorquando i requisiti fissati per il suo
conferimento sono soddisfatti (cfr. STA 52.2006.252 del 20 ottobre 2006,
consid. 2.1 e rimandi), l'adempimento delle condizioni
enunciate
all'art. 52 cpv. 3 LCStr non garantisce affatto al richiedente il rilascio
dell'autorizzazione. Lo specifica chiaramente l'art. 95 cpv. 2 ONC (cfr. STA
52.2006.252 del 20 ottobre 2006, consid. 2.1;
Burri
,
op. cit., pag. 43). Ciò è comprensibile ove pure si consideri che, per le
manifestazioni su strade pubbliche, con il permesso viene autorizzato anche l'uso
accresciuto di un bene comune, al cui rilascio non sussiste di principio alcun
diritto (cfr.
Schaffauser
, op.
cit., n. 1018 e 1025;
Burri
, op.
cit., pag. 33 e 43 seg.; cfr. pure:
Thomas
Widmer Dreifuss
, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zurigo 2002,
pag. 211 segg. e 215
;
cfr. inoltre
René Wiederkehr/Paul Richli
,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Berna 2014, n. 213).
Nell'ambito del proprio margine d'apprezzamento, l'autorità deve in particolare
considerare adeguatamente gli aspetti di sicurezza, ma anche di tutela dell'ambiente.
Lo si deduce dall'art. 95 cpv. 2 ONC, che precisa segnatamente che il permesso
deve essere
rifiutato se è prevedibile una
molestia per rumori eccessivi o persistenti (cpv. 2). Emerge inoltre dalla
citata direttiva del 31 ottobre 1974 della Commissione intercantonale della
circolazione stradale (CICS; IKSt), che - ancorché non abbia valore normativo -
funge comunque da raccomandazione volta a coordinare e orientare
l'apprezzamento delle istanze cantonali (cfr.
Burri
,
op. cit., pag. 42; cfr. inoltre
Schaffauser
,
op. cit., n. 1024, pag. 465). Secondo questa direttiva, nell'interesse della
sicurezza e
della protezione dell'ambiente s'impone un "estremo
riserbo" nella prassi di rilascio dei permessi; in particolare va negato
lo svolgimento di una manifestazione sportiva che rischia di provocare un rumore
eccessivo o altre immissioni (cfr. cifra 6.1 e 6.1.1;
Burri
, op. cit., pag. 42 e 44).
2.3. Chiamato a verificare se il potere di apprezzamento di cui dispone la Sezione
della circolazione in tema di autorizzazioni per lo svolgimento di manifestazioni
sportive con veicoli a motore
sia stato
esercitato in maniera corretta, il Consiglio di Stato - quale autorità di
ricorso - fruisce di piena cognizione e quindi
esamina liberamente non
solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottoposta al suo
giudizio, ma rivede anche ogni problema di apprezzamento e di opportunità (cfr.
art. 69 cpv. 1 LPAmm; STA 52.2006.252 del 20 ottobre 2006, consid. 2.2). Potere,
questo, che, nell'evenienza concreta, spetta a questo Tribunale, che interviene
in luogo e vece del Governo ricusato giudicando quale prima e unica autorità di
ricorso cantonale (cfr. STA 52.2010.91-151 del 13 agosto 2010, consid. 1.5).
3.
In concreto,
oggetto di controversia è l'autorizzazione che la Sezione della circolazione
(sulla base della citata nota a protocollo n. 61/2017 del 26 aprile 2017 del
Consiglio di Stato) ha concesso al Comitato Rally per il 20° Rally Ronde del
Ticino, svoltosi il 23 e 24 giugno 2017. I ricorrenti eccepiscono in
particolare un contrasto con la scheda TR 7.3 del PRA, che vieta lo svolgimento
di manifestazioni motoristiche dal 15 giugno al 31 agosto. Ritengono che nulla
giustificasse in concreto la concessione di una deroga a questo divieto; il
rally, aggiungono, avrebbe potuto essere pianificato in un periodo meno
problematico dal profilo dell'inquinamento atmosferico. Lesiva della scheda TR
7.3 sarebbe in particolare la prova speciale del Penz (PS 1); censurabili sarebbero
comunque anche le partenze e gli arrivi del rally (a Chiasso e a Lugano), come
pure le altre prove speciali, considerando le trasferte da una tappa all'altra,
nonché l'impatto in generale eccessivo della manifestazione.
Dal canto suo, il Comitato Rally respinge
in toto
le tesi degli insorgenti:
mette anzitutto in discussione la validità del PRA dopo il 2016, rilevando poi
che esso non esplicherebbe comunque effetti giuridici vincolanti per i privati.
Contesta inoltre il divieto previsto dalla scheda, che ritiene in sostanza
ingiustificato ed eccessivo, avuto riguardo all'impatto limitato della
manifestazione, che non avrebbe prodotto effetti così nocivi; perfettamente
giustificata e motivata sarebbe pertanto la decisione impugnata.
4.
4.1.
La legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983
(LPAmb; RS 814.01) ha lo scopo di proteggere l'uomo da eventi dannosi e molesti
(art. 1 cpv. 1 LPAmb). A titolo di prevenzione, gli effetti che potrebbero
divenire dannosi o molesti devono essere limitati tempestivamente (art. 1 cpv.
2 LPAmb). Gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni
sono limitati, secondo l'art. 11 cpv. 1 LPAmb, da misure applicate alla fonte
(limitazione delle emissioni). Dispone inoltre il cpv. 2 della medesima norma
che, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni,
nell'ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima
consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle
possibilità economiche; le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è
certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante
esistente, divengano dannosi o molesti (art. 11 cpv. 3 LPAmb). Qualora sono
constatati o sono prevedibili effetti nocivi o molesti dovuti a inquinamento
atmosferico da parte di diverse fonti, esse vanno stabilite in un piano di
provvedimenti giusta l'art. 44
a
LPAmb
in relazione con gli art. 9 cpv. 4 e 31 e segg. dell'ordinanza contro
l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985
(OIAt; RS 814.318.142.1;
DTF 131 II 103 consid. 2.5.1 e rinvii).
Il piano di provvedimenti è uno strumento di coordinamento che assicura
una visione d'insieme, sia per rapporto alla molteplicità delle diverse fonti
di emissione e dei provvedimenti da conciliare,
sia rispetto alle diverse autorità da coinvolgere ai diversi livelli
(federale, cantonale e comunale; cfr.
Alain
Griffel
, Umweltrecht in a nutshell, Zurigo 2015, pag. 95;
Christoph Jäger/
Andreas Bühler
, Schweizerisches Umweltrecht, Berna 2016, n. 402
segg.).
Secondo l'art. 32 OIAt, il piano dei provvedimenti indica
le fonti delle emissioni all'origine delle immissioni eccessive (lett. a), la
loro importanza in rapporto al carico ambientale totale (lett. b), i
provvedimenti per ridurre ed eliminare le immissioni eccessive (lett. c) e
l'effetto dei singoli provvedimenti (lett. d); stabilisce inoltre i termini e
l'autorità incaricata dell'esecuzione dei medesimi (lett. e, f).
Nell'allestimento dei piani di provvedimenti, e in
particolare nell'individuazione delle misure volte a ridurre le emissioni, l'autorità
competente dispone di un elevato
margine di apprezzamento (cfr. STF
1C_405/ 2012 del 12 settembre 2013, consid. 2.5; STA 90.2011.8 del 18 maggio
2015, consid. 4.2).
4.2. Sulla base dell'art. 44
a
LPAmb, il 12 giugno 2007 il Consiglio di
Stato (art. 2 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004; LALPAmb; RL 9.2.1.1; 6 cpv. 3
del relativo regolamento) ha adottato il Piano di risanamento dell'aria 2007-2016
(di seguito: PRA).
Il PRA organizza le singole misure in settori; per
ognuno di essi propone uno o più provvedimenti necessari per limitare in modo
equilibrato le emissioni, raggruppati in una o più cosiddette
politiche costitutive. Tra i componenti cardine d'intervento
del PRA vi è il settore del "traffico", che rimane allo stadio
attuale una delle maggiori fonti d'inquinamento atmosferico da diossido d'azoto
(NO
2
), polveri fini (PM10) e ozono (O
3
), ovvero dei tre
parametri critici che compromettono in maggior misura la qualità dell'aria in
Ticino, soprattutto nei principali agglomerati (cfr. PRA, pag. 28 seg.; cfr.
anche Dipartimento del territorio [DT], Rapporto cantonale sulla protezione
dell'ambiente 2009, pag. 65; DT, Qualità dell'aria - Rapporto 2016). Per quanto
qui interessa, per il settore del traffico (TR) il PRA prevede un pacchetto di
provvedimenti (TR7) riservato alle "misure d'urgenza in caso di forte inquinamento",
con le quali mira a ridurre il miscuglio di sostanze inquinanti a cui la
popolazione è sottoposta durante gli episodi di smog stagionale acuto,
sensibilizzandola nel contempo sui problemi ambientali (cfr. PRA, pag. 115
segg.). All'interno di questo pacchetto si trova in particolare la scheda TR
7.3 riferita alle manifestazioni motoristiche: essa si propone segnatamente (1)
di limitare tali manifestazioni sull'arco di un anno per tutto il territorio
cantonale e (2) di evitarne la realizzazione in periodi di elevato inquinamento
atmosferico, con effetti anche su quello fonico. Le manifestazioni
motoristiche, oltre a non veicolare un messaggio positivo in ottica ambientale,
precisa la scheda, possono attirare un cospicuo pubblico e quindi ulteriore
traffico motorizzato (cfr. descrizione della misura e obiettivi di
realizzazione). In base alla scheda, la stessa viene attuata mediante: (1) la
fissazione di un numero massimo di manifestazioni motoristiche sull'arco di un
anno (laddove anche le manifestazioni aeree sono sottoposte a contingentamento)
e (2) un divieto che così recita:
nel Mendrisiotto e negli agglomerati
(Lugano, Locarno, Bellinzona) è vietato svolgere qualsiasi manifestazione
motoristica: dal 1° gennaio al 31 marzo e dal 15 giugno al 31 agosto
. Competenti
per l'esecuzione sono la Sezione della circolazione e la SPAAS. Secondo la
scheda, la prima è in particolare preposta al rilascio di autorizzazioni per
manifestazioni inserite nel contingente; può inoltre concedere "deroghe"
al numero e al periodo di svolgimento delle manifestazioni, previo avviso della
SPAAS (cfr. competenze).
5.
Tornando al caso
concreto, contrariamente a quanto eccepisce il Comitato Rally, certo è
anzitutto che il PRA, unitamente alla scheda TR 7.3, era in vigore dopo il 2016
e lo è tuttora. La validità del piano, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione
del 12 giugno 2007, non è limitata nel tempo. L'indicazione temporale "2007-2016"
che ne accompagna la denominazione non va all'evidenza intesa come periodo di
validità (o scadenza) di questo strumento, che ha aggiornato e attualizzato
quello precedente (PRA del 1991-1992; cfr. anche PRA, pag. 10). Tutt'al più può
essere inteso come orizzonte temporale per
cui è stata predisposta l'implementazione e valutazione di determinate misure
(con controlli periodici; attualmente un aggiornamento del piano [PRA2017] è in
fase di consultazione). Secondo l'art. 33 cpv. 3 OIAt i Cantoni verificano
regolarmente l'efficacia dei provvedimenti
e, se necessario, adattano i
piani dei provvedimenti. Principio, questo, ripreso essenzialmente anche dall'art.
6 cpv. 4 del regolamento generale della legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla protezione dell'ambiente del 17 maggio 2005 (RLaLPAmb; RL
9.2.1.1), secondo cui i piani dei provvedimenti sono regolarmente adattati all'evoluzione
della situazione e dello stato della tecnica. Per la modifica del piano,
soggiunge la norma, sono applicabili le norme valide per l'adozione (fatte
salve modifiche d'importanza marginale o casi d'urgenza). Ciò significa che
fino a quando il PRA 2007-2016 (o anche solo uno o più dei suoi provvedimenti)
non è formalmente modificato o soppresso dal competente Consiglio di Stato -
conformemente al principio del parallelismo delle forme (cfr.
René Wiederkehr/Paul Richli
, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Berna 2012, n. 1415) - lo stesso resta
in vigore. Considerate le finalità perseguite dal piano di provvedimenti, quale
strumento (imposto dal diritto federale, cfr. art. 44
a
cpv. 1 LPAmb)
volto a ridurre rispettivamente eliminare le immissioni eccessive, una diversa soluzione
non avrebbe del resto alcun senso.
6.
Ciò detto, da
respingere è pure l'eccezione del Comitato Rally con cui mette in sostanza in
discussione gli effetti giuridici della scheda TR 7.3 del PRA nel quadro del
rilascio dell'autorizzazione in oggetto.
6.1. Il piano di provvedimenti è vincolante (solo) per le autorità alle quali i
Cantoni affidano compiti d'esecuzione; esso distingue tra i provvedimenti che
possono essere ordinati immediatamente e quelli per cui mancano ancora le basi
legali (cfr. art. 44
a
cpv. 2 LPAmb). Il PRA stesso non ha dunque
carattere di legge per le misure che contiene. Il Tribunale federale lo
equipara in effetti a
un'ordinanza
amministrativa (
behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung
; cfr. DTF
131 II 470 consid. 4.1; cfr. anche
Jäger/
Bühler
, op. cit., n. 410); una parte della dottrina, a strumento
sui
generis
(cfr.
Griffel
, op.
cit., pag. 95;
Theo Loretan
,
Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Zurigo
1998, ad art. 44
a
, n. 60;
Pierre
Louis Manfrini/Fabienne Délèze Constantin
, in Pierre Moor/An- ne-Christine
Favre/Alexandre Flückiger, Loi sur la protection de l'environnement
,
Berna 2012, ad art. 44
a
, n. 45).
Il piano non fonda pertanto diritti o
obblighi per i privati (cfr.
Lore-tan
,
op. cit., ad art. 44
a
, n. 58;
Manfrini/Délèze
Constantin
, op. cit., ad art. 44
a
,
n. 42, cfr. anche n. 46). Per le misure che non possono essere ordinate
direttamente in base al diritto federale ambientale (art. 11 e 12 LPAmb), ciò
significa che occorre far capo ad altri strumenti (norme) di diritto federale o
cantonale, in difetto di cui un provvedimento non può di principio essere adottato
(cfr.
Jäger/Bühler,
op. cit.,
n. 407).
Da questo profilo, gli effetti
del piano si apparentano a quelli di un piano direttore (cfr. URP 1995 498
consid. 4b;
Loretan
, op. cit., ad
art. 44
a
, n. 58), che vincola l'autorità, ma non i privati (cfr. art. 9
cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979;
LPT; RS 700; 16 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;
Lst; RL 7.1.1.1;
Pierre Tschannen
,
in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2010, ad art. 9, n.
9;
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 22 LALPT n.
143). Ora, per il piano direttore tale effetto giuridico ha per conseguenza, ad
esempio, che l'autorità non può di regola negare una licenza edilizia conforme
al diritto pubblico vigente, solo perché si pone in contrasto con le
indicazioni della pianificazione direttrice (cfr.
Bernahard Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, ad art. 9, n. 20;
Lorenzo
Anastasi/Davide Socchi
, La protezione del patrimonio costruito, con
particolare riferimento all'inventario ISOS, in RtiD I-2013, pag. 350;
Scolari
, op. cit., ad art. 22 LALPT n.
143). La licenza edilizia è in effetti un'autorizzazione di polizia al cui
rilascio sussiste di principio un diritto allorquando sono soddisfatti i requisiti
di legge applicabili (cfr. art. 2 cpv. 1 LE; STF 1C_169/2008 del 5 dicembre
2008, consid. 12;
Wiederkehr/Richli,
op.
cit., Band II, n. 352 e rimandi). Ne va tuttavia diversamente laddove una
domanda implichi l'esercizio di apprezzamento da parte dell'autorità,
rispettivamente un'eventuale ponderazione degli interessi (prescritta nel singolo
caso dalle norme concretamente applicabili): in simili casi, le indicazioni che
scaturiscono dal piano direttore devono essere tenute in considerazione, quale
fattore negativo (cfr. STF 1A.154/2002 del 22 gennaio 2003, consid. 4.2 in ZBl
2004, pag. 107 segg.;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art. 9 n. 20;
Anastasi/Socchi
,
op. cit., pag. 350).
6.2. La scheda TR 7.3 del PRA non è stata
trasposta in norme di
legge. Da un lato, nessuna norma fissa
espressamente un contingente per le manifestazioni motoristiche (ciò che qui
non è controverso), né ne vieta dall'altro lo svolgimento (con automobili,
moto, aerei, ecc.) dal 15 giugno al 31 agosto.
La scheda TR 7.3 parte dall'assunto che essa possa essere attuata
direttamente dalla Sezione della circolazione, nel contesto del rilascio dell'autorizzazione
a svolgere la manifestazione (cfr. competenze; cfr. anche PRA, Controlling 2008-2013,
allegati 1). Ancorché sarebbe preferibile una regolamentazione a livello di
legge (cfr. art. 44
a
cpv. 2 LPAmb), tale deduzione appare tutto sommato
corretta, perlomeno in quanto riferita alle manifestazioni sportive con veicoli
a motore ex art. 52 LCStr, che - come i rally - richiedono un permesso. Nel
quadro di questa procedura, come visto, la Sezione della circolazione fruisce
di un margine d'apprezzamento relativamente ampio che le permette (e le impone)
di considerare il divieto contenuto nella scheda TR 7.3 del PRA, quale fattore
negativo -
mutatis mutandis
a quanto avviene per il piano direttore
(consid. 6.1). Tanto più che a tale autorizzazione non sussiste neppure un
diritto (cfr. art. 95 cpv. 2 ONC) e le direttive in materia raccomandano anzi
un "estremo riserbo" nel rilascio, segnatamente per motivi di ordine
ambientali (cfr.
supra
, consid. 2.2).
7.
Ferme queste
premesse, da respingere sono poi le tesi del Comitato Rally con cui contesta il
divieto previsto dalla scheda TR 7.3, che ritiene in sostanza ingiustificato ed
eccessivo per rapporto all'impatto concreto di una manifestazione come il Rally
Ronde del Ticino.
7.1. La misura, come ben risulta dal PRA (cfr. scheda TR 7.3 e pag. 51), ha anzitutto
una valenza educativa, in quanto volta a sensibilizzare la popolazione sui
problemi ambientali.
Per quanto riguarda specificatamente la problematica dello smog
estivo, occorre ricordare che si tratta di un
inquinamento atmosferico nocivo derivante soprattutto da elevate concentrazioni
d'ozono (O
3
), il quale si forma sotto l'effetto dell'irraggiamento solare
di due precursori (composti organici volatili [COV] e diossido d'azoto [NO
2
]).
L'ozono è un gas irritante aggressivo, che può penetrare in profondità nell'apparato
respiratorio, provocando gravi danni alla salute dell'uomo, soprattutto della
popolazione attiva all'aria aperta e delle fasce più sensibili come i bambini (riduce
le capacità polmonari, provoca irritazioni a occhi, naso e gola, favorisce attacchi
d'asma, ecc.). È inoltre l'inquinante di gran lunga più nocivo per le piante e
la vegetazione, intacca beni materiali (
quali
quelli usati nella costruzione come vernici, plastiche, ecc.) e contribuisce ai
cambiamenti climatici (cfr. Ufficio federale
dell'ambiente [UFAM], scheda "Effetti dell'inquinamento da ozono"
del 1°
giugno 2017 [in seguito: Effetti]; DT, Qualità dell'aria -
Rapporto 2016, pag. 25). Nel Canton Ticino il carico di ozono è in generale
peggiore rispetto a quello dell'Altopiano, anche per le condizioni climatiche
più favorevoli alla formazione di questo ossidante, che raggiunge di frequente
picchi addirittura superiori ai 180
microgrammi
per metro cubo
(µg/m
3
;
cfr. UFAM, scheda "Evoluzione
e attuale grado di inquinamento da ozono in
Svizzera" del 1° giugno 2017 [in seguito: Evoluzione], con grafici sullo
stato
dell'estate 2016; cfr. anche DT, op. cit., pag. 22 segg.). A sud
del Ticino la situazione è di regola più problematica anche a causa della
morfologia dei luoghi (ristagno d'aria; cfr. anche UFAM, Effetti, pag. 3). A
Chiasso, nel periodo compreso dal 1° giugno al 31 agosto 2017 (92 giorni), il
valore orario medio di 120 µg/m3 - ol
trepassabile
solo una volta sull'arco di un
anno in base all'allegato 7 all'OIAt - è stato superato per ben 68 volte (cfr.
www.oasi.ti.ch
, sub Selezione avanzata e scaricamento dati,
valori giornalieri). 44 giorni, registrando valori compresi tra i 120 e i 180
µg/m
3
(indicatori di un "inquinamento significativo") e
addirittura 23 giorni,
riscontrando una
concentrazione oraria media tra 180 e 240
µg/m
3
("inquinamento elevato"); in un caso poi, il valore ha perfino
superato i 240
µg/m
3
("inquinamento molto
elevato"). Anche a Lugano, nel medesimo periodo, si sono registrati valori
analoghi (cfr. sito citato).
Per combattere lo smog estivo e le elevate
concentrazioni di
ozono occorre ridurre drasticamente i suoi precursori
(cfr. UFAM, scheda "Smog estivo e ozono: basi" del 1° giugno 2017 [in
seguito: Basi]; DT, op. cit., pag. 23). È questa del resto la strategia che sta
alla base della legislazione ambientale (art. 1 cpv. 2 e 11 LPAmb) e che guida
la politica di lotta contro l'inquinamento
atmosferico
della Confederazione e del Cantone (cfr. UFAM,
scheda "Ozono:
riduzione degli inquinanti precursori - cosa fare ancora?" del 1° giugno
2017 [in seguito: Riduzione]; cfr. inoltre Rapporto "Strategia concernente
i provvedimenti di igiene dell'aria adottati dalla Confederazione" del
Consiglio federale dell'11 settembre 2009; PRA, pag. 12 segg.). In questo
contesto, innegabile è l'esistenza di un interesse pubblico a favorire la
sensibilizzazione della popolazione, veicolando messaggi che possano incidere
sullo stile di vita, già a partire dal singolo comportamento di ogni cittadino
(cfr. anche UFAM, Riduzione, pag. 2; PRA, pag. 12 segg.). A maggior ragione ciò
vale in periodi di smog stagionale
acuto,
ove solo si consideri che, in base al decreto esecutivo concernente i
provvedimenti d'urgenza in caso d'inquinamento atmosferico acuto del 23
novembre 2016 (RL 9.2.1.8), quando è
oltrepassato il valore di 180
µg/m
3
(che rappresenta pure la soglia
d'informazione
dell'Unione europea, cfr. UFAM, Evoluzione, pag. 4 con rimando alla Direttiva
europea 2008/50/CE), scatta per l'autorità (DT) l'obbligo di emanare raccomandazioni
alla popolazione in favore della riduzione delle emissioni inquinanti l'aria
(cfr. art. 3 cpv. 2 lett. b del decreto; cfr. inoltre art. 8 LaLPAmb, sull'informazione
periodica e sensibilizzazione). Coerentemente con questo quadro, non vi è chi
non veda come sia dato un interesse pubblico a limitare quelle attività dell'uomo
- come le manifestazioni motoristiche - che possono veicolare un messaggio negativo,
già perché comportano l'uso di mezzi inquinanti - in particolare se svolte in
periodi di smog stagionale acuto, così
come prevede la scheda TR 7.3.
Del resto, che questo genere di eventi - e in particolare le manifestazioni sportive
con veicoli a motore - siano da ammettere con estremo riserbo per riguardo alla
tutela dell'ambiente è, come visto, ammesso da decenni (cfr. IKSt, Richtlinie,
cifra 6; cfr. anche LGVE [Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide] 1986
III n. 43, pag. 353 segg., pag. 356).
Per quanto possa effettivamente essere difficile quantificare le ripercussioni
delle manifestazioni motoristiche sulla qualità dell'aria - non da ultimo
proprio per la loro eterogeneità (show aerei, rally, gare con moto d'epoca, ecc.)
e il diverso grado d'attrazione di pubblico (cfr. scheda TR 7.3 obiettivi; cfr.
anche, nello stesso senso, Rapporto n. 6214R del 9 giugno 2010 della
Commissione della legislazione sulla mozione 2 maggio 2007 presentata da
Manuele Bertoli e cofirmatari "Coerenza ambientale") - si deve inoltre
senz'altro ammettere che il divieto di svolgere tali eventi nei mesi in cui i
valori d'immissione sono
superati con frequenza
(anche in modo importante) concorra quanto
meno a non aggravare gli
episodi acuti di smog. E ciò a prescindere dal fatto che in questi stessi periodi
possano svolgersi altre manifestazioni (diverse, non avendo per scopo l'uso dei
veicoli), per quanto parimenti possano comportare un traffico indotto
(concerti, gare podistiche, ecc.). L'interesse pubblico alla scheda 7.3 del PRA
è stato peraltro ribadito più volte, anche dal Parlamento cantonale, ancora in
tempi recentissimi (cfr. citato Rapporto n. 6214R; Messaggio n. 7393 del 23
agosto 2017 del Consiglio di Stato e Rapporto di maggioranza n. 7393 R1 del 22
novembre 2017 della Commissione della legislazione sulla mozione 29 maggio 2017
presentata da Patrizia Ramsauer "Per un'efficace protezione dell'ambiente",
respinta dal Gran Consiglio il 24 gennaio 2018). La misura, idonea e necessaria
per raggiungere il suo scopo, non risulta inoltre sproporzionata (cfr.
Manfrini/Délèze Constantin
, op. cit., ad
art. 44
a
n. 13 e 15). Essa non vieta in assoluto di svolgere
manifestazioni motoristiche; ciò che anche il legislatore ha più volte
ribadito, per tenere conto di determinate esigenze
sociali e presunte positive ricadute sull'economia (cfr. al riguardo: citato
Rapporto
n. 6214R, pag. 1; cfr.
inoltre citati Messagio 7393 e Rapporto 7393 R1; Risultati della consultazione
esterna al PRA, gennaio
2007, pag. 22). Al di là del contingente (qui
non controverso), la scheda TR 7.3 tende soltanto a impedire lo svolgimento di
tali manifestazioni in determinati mesi dell'anno, in cui l'inquinamento dell'aria
è come visto particolarmente elevato e sussiste un rischio concreto che alla
popolazione vengano trasmessi messaggi percepibili in modo negativo (o
contradittorio) nella lotta per una drastica riduzione delle emissioni. Il
divieto, passibile di deroghe (cfr.
infra
, consid. 9), non si estende
poi neppure a tutto il territorio, ma solo al Mendrisiotto e agli altri
agglomerati (Lugano, Bellinzona, Locarno). La misura - che non comporta alcun
costo (cfr. scheda) - interessa poi tutte le manifestazioni motoristiche, e in
particolare tutte le manifestazioni sportive con veicoli a motore soggette ad
autorizzazione ai sensi dell'art. 52 LCStr. Tutt'al più ci si potrebbe chiedere
se la scheda non sia incompleta a livello di attuazione, laddove incarica solo
la Sezione della circolazione.
Circostanza,
questa, che appare suscettibile di far sfuggire altri singoli eventi (quali ad
esempio ritrovi con parate di veicoli a motore) pure incentrati sull'uso di
veicoli (seppur non a livello agonistico, come del resto lo è una manifestazione
aerea come
l'"Airshow";
cfr. anche Rapporto 6214R, pag. 2). Non occorre soffermarsi comunque su tale
aspetto, che esula dalla presente
procedura.
8.
A fronte di
quanto sin qui emerso, si deve pertanto ritenere che, di prinicipio, la Sezione
della circolazione, nel quadro delle autorizzazioni di cui all'art. 52 cpv. 2
LCStr, deve orientare il margine discrezionale che tale norma le riserva in funzione
della scheda TR 7.3 del PRA, che vieta le manifestazioni motoristiche tra il 15
giugno e il 31 agosto (nel Mendrisiotto o negli altri agglomerati). Scheda che
come visto risulta sorretta da un sufficiente interesse pubblico ed è
rispettosa del principio di proporzionalità.
9.
Resta ora da
verificare se, nelle circostanze concrete, la Sezione della circolazione poteva
comunque autorizzare il 20° Rally Ronde del Ticino che si è svolto il 23 e 24
giugno 2017, scostandosi dalla predetta scheda.
9.1. Il divieto di svolgere qualsiasi manifestazione motoristica nei periodi
dal 1° gennaio al 31 marzo e dal 15 giugno al 31 agosto non è tassativo: la
stessa scheda TR 7.3 del PRA ammette la possibilità di concedere
deroghe
,
previo avviso della SPAAS. Non precisa tuttavia le condizioni per il loro
rilascio.
L'istituto della deroga è in generale volto a introdurre un elemento di
flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi, una prescrizione diventi
inutilmente rigorosa. Presuppone dunque l'esistenza di una situazione
eccezionale e che vengano reciprocamente soppesati gli interessi in gioco,
senza privare di scopo e senso una prescrizione (cfr.
Wiederkeher/Richli
, op. cit., Band II, n. 377 segg.;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlman
,
Allgemeines Verwaltungsrechts, Zurigo/San
Gallo 2016, n. 2663
segg.). Conformemente a queste regole generali va
pure interpretata la facoltà di deroga della scheda TR 7.3.
9.2. In concreto, la Sezione della circolazione ha ritenuto che la manifestazione
del 20° Rally Ronde del Ticino poteva essere autorizzata, nonostante il periodo
precluso dal PRA in cui era prevista. A sostegno della sua decisione ha addotto
diverse motivazioni, che possono così essere riassunte (cfr. risposta 14 luglio
2017 e duplica 13 settembre 2017):
(a)   la
qualità e le competenze del comitato d'organizzazione, che davano affidamento
per uno svolgimento irreprensibile;
(b)   le
condizioni poste nella decisione a livello di sicurezza e rispetto ambientale;
(c)    i
preavvisi favorevoli dei comuni sul cui territorio si è svolta la prova
speciale;
(d)   l'impatto
limitato della manifestazione sul livello dell'inquinamento della zona
(comparabile con altre manifestazioni);
(e)   l'eccezionalità
della richiesta, segnatamente il fatto che la prova PS 1 Penz non era stata
proposta nelle precedenti edizioni, ma in questa,
in via eccezionale, per
marcare un particolare evento
.
9.3. Ora, vagliando
attentamente questi motivi - e con pieno potere cognitivo - vi è da ritenere
che nessuno di essi giustificasse in concreto di scostarsi, a titolo eccezionale,
dalla regola temporale del PRA. In particolare, come a ragione ribadiscono i
ricorrenti (cfr. replica), non è dato di comprendere perché il 20° Rally Ronde
del Ticino non avrebbe potuto svolgersi in un altro periodo, diverso da quello
interdetto dalla scheda TR 7.3.
La garanzia di affidamento per uno svolgimento irreprensibile è un requisito di
legge (art. 95 cpv. 3 ONC). Nessuna delle condizioni per la salvaguardia dell'ambiente
(n. 23-27) si pone poi in diretta relazione con la deroga, rientrando piuttosto
nelle usuali condizioni (cfr. IKSt, Richtlinie, cifra 7). Analoga riflessione
vale per lo sviluppo di un concetto adeguato per il trasporto collettivo da e
per le prove speciali al fine di minimizzare le emissioni foniche e
atmosferiche; semmai, vi è da chiedersi se un simile concetto non andrebbe già
presentato insieme alla domanda di autorizzazione. A fronte degli scopi
perseguiti dal provvedimento del PRA, non ne va diversamente per l'asserito
limitato impatto della manifestazione. Poco conta in particolare che la prova
speciale del rally che più ha toccato i ricorrenti (PS1) sia stata limitata nello
spazio e nel tempo (circa 80 veicoli, il 23 giugno, per 5 ore) - ciò che pure
questo Tribunale ha peraltro considerato, in ambito cautelare. Neppure tale
circostanza indica per quale ragione il Comitato Rally non poteva organizzare
la manifestazione sportiva, ad esempio, nel mese di aprile o di ottobre, così
come avviene per altri eventi sportivi analoghi (cfr. calendario nazionale
sportivo automobile 2017 e 2018, sub www.motorsport.ch). Il resistente non
spende in effetti parola in merito, come a ragione osservano i ricorrenti. Identica
conclusione s'impone per l'asserita eccezionalità della tappa nel Mendrisiotto,
non più proposta nelle passate edizioni. Al riguardo va pure ricordato che,
contrariamente a quanto sembra ritenere la Sezione della circolazione (cfr.
duplica), soggette al permesso di cui all'art. 52 cpv. 2 LCStr - e rilevanti
per il PRA - non sono solo le sei prove speciali (di 46.800 km), ma è l'intera
manifestazione sportiva (rally),
consistente
in concreto di un percorso obbligatorio di 177.180 km (con controlli orari, di
passaggio, ecc.; cfr. cartina generale con itinerario completo; Regolamento
particolare ufficiale del 20° Rally
Ronde del Ticino e Regolamento
standard per i rally del CNS dell'ASS, sub www.motorsport.ch). Per legge, all'obbligo
di autorizzazione soggiacciono del resto tutte le manifestazioni sportive,
anche le prove di percorso senza prove di velocità (cfr. art. 95 cpv. 3 e 4
ONC; cfr. IKSt, Richtlinie, cifre 2.2, 4.4, 7.2 e 7.3; cfr.
ancora,
Burri
,
op. cit., pag. 54 seg.). In queste circostanze si deve pertanto negare che l'eccezionalità
dell'evento rispettivamente
la deroga potesse essere riferita al solo
Mendrisiotto, così come sembra aver considerato anche la SPAAS. Lesiva della
scheda non è insomma solo questa parte della competizione, ma anche tutto
quanto si è svolto fra il Mendrisiotto e l'agglomerato di Lugano (partenze, "trasferimenti",
ecc.), parimenti toccato dal divieto. Se lo siano poi anche le prove speciali
di Isone e della Valcolla è invece questione che dipende dall'interpretazione
del concetto di "agglomerato" indicato nella scheda TR 7.3 del PRA,
laddove non è chiaro se questo coincida con quello usualmente utilizzato anche
dal piano direttore (cfr. scheda R/M3 Agglomerato del Luganese - DA, con
allegato I) o se debba essere limitato al "centro" dell'agglomerato
(città). Considerato che i valori di ozono riscontrabili in stazioni in quota e
lontane da fonti di ossido
di azoto non
sembrano scostarsi molto da quelli rilevabili in zone urbane (cfr. DT, Qualità
dell'aria - Rapporto 2016, pag. 22;
www.oasi.ti.ch
, sub
Selezione avanzata e scaricamento dati, valori giornalieri registrati, ad
esempio, a Brione s/Minusio e Locarno, tra il 1° giugno e il 31 agosto 2017),
appare d'altra parte lecito chiedersi se la qualità dell'aria di località come
Isone o la Valcolla sia migliore di quella di Lugano o Pregassona in periodi di
smog estivo acuto. La questione non va comunque discussa oltre in questa sede.
Ai fini del presente giudizio basta infatti rilevare che, scostandosi senza
alcuna valida ragione dall'indicazione della scheda TR 7.3 del PRA, al cui
rispetto vi è un interesse pubblico certo, e concedendo l'autorizzazione alla
20° edizione del Rally Ronde del Ticino organizzato il 23 e 24 giugno 2017 -
nonostante il preavviso negativo della SPAAS -, la Sezione della circolazione
ha reso una decisione che, dal profilo dell'apprezzamento, questo Tribunale, ad
un pieno esame, deve ritenere per finire inadeguata e illecita.
10.
10.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso deve
pertanto essere accolto, accertando l'illegittimità della decisione impugnata.
10.2. La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) - inglobata degli oneri
processuali derivanti dalla decisione 21 giugno 2017 (n. 52.2017.332)
concernente le domande di ricusa e di restituzione dell'effetto sospensivo (cfr.
disp. n. 3) - è suddivisa tra il Comitato Rally e i ricorrenti, secondo il
rispettivo grado di soccombenza.
Gli insorgenti sono inoltre tenuti a versare al resistente, che si è avvalso
dell'assistenza di un legale, un'indennità a titolo di
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), limitatamente al suo grado di successo
in ambito provvisionale.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è
accolto
.
§.   Di conseguenza,
è accertata l'illegittimità della decisione 12 maggio 2017 con cui la Sezione
della circolazione ha concesso al Comitato Rally l'autorizzazione a organizzare
il 20° Rally Ronde del Ticino.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del Comitato Rally in ragione di fr.
2'500.- e, per la differenza (fr. 500.-), dei ricorrenti, in solido.
I ricorrenti sono tenuti a rifondere al Comitato Rally fr. 500.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera