ti_gerichte · 90.2007.29 · 2008-02-26 · it
Attribuzione di un fondo circostante la zona residenziale alla zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.02.2008 90.2007.29
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.02.2008 90.2007.29
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.02.2008 90.2007.29

Incarto n.
90.2007.29
90.2007.27
Lugano
26 febbraio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 21 marzo 2007 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
RI 5
RI 6
tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Cadro;
viste le risposte:
-    29 maggio e 11 giugno 2007
della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento
del territorio;
-    6 giugno 2007 del
municipio di Cadro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 24 novembre, 1 e 9 dicembre 2003 il consiglio
comunale di Cadro ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In
quella sede, il mapp. 1226, di proprietà della comunione ereditaria __________ __________,
composta da RI 1, RI 3, RI 5 e RI 6, RI 2 e RI 4, e il limitrofo mapp. 1227, di
proprietà di RI 2, RI 4, RI 3 e RI 5, in ragione di 1/4 ciascuno, sono stati attribuiti alla zona agricola. Questi fondi, confinanti e ubicati in località
Griscia, presentano entrambi una superficie prativa di 1'124 mq (mapp. 1226) e
di 1'147 mq (mapp. 1227). Sul mapp. 1226 insiste un modesto fabbricato, che
occupa 11 mq di superficie.
B.   Con atti di
ricorso separati, i proprietari citati in ingresso sono insorti contro quella
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'attribuzione dei loro
fondi alla zona residenziale ZR.
I
ricorrenti hanno rilevato dapprima che, in seguito ad una procedura di raggruppamento
di terreni, che a suo tempo aveva interessato il comparto, a __________ __________
era stato attribuito il mapp. 1226, già all'epoca situato fuori zona edificabile,
in luogo dei terreni di sua proprietà, che in parte erano inclusi in zona fabbricabile.
Sicché il municipio, a loro dire, si era impegnato, con la revisione del piano
regolatore di cui ci si occupa, ad attribuire alla zona edificabile sia quel
fondo, come pure il limitrofo mapp. 1227, frattanto acquistato sulla base di
tali assicurazioni al prezzo di terreno fabbricabile. Fondi che, peraltro, su
invito dello stesso esecutivo comunale, erano stati dotati di un pozzo di
allacciamento alle canalizzazioni per l'evacuazione delle acque luride. In
secondo luogo, gli insorgenti hanno ritenuto che l'attribuzione dei loro
terreni alla zona edificabile si giustificava perché appartenenti al
comprensorio ampiamente edificato e perché completamente urbanizzati. In ogni
caso, ritenute le prognosi favorevoli di sviluppo demografico della
popolazione, tale attribuzione sarebbe stata anche fondata sulla necessità di
ampliare le aree edificabili, giunte ormai a saturazione. Per contro, non era
giustificata l'inclusione nella zona agricola, in quanto quei terreni, oltre
che delimitati dall'area boschiva, presentavano dimensioni troppo modeste per
consentire da quel profilo un loro sfruttamento razionale ed economico. Infine,
gli insorgenti hanno lamentato una disparità di trattamento per rapporto ai
proprietari dei terreni circostanti, assegnati invece alla zona residenziale
ZR.
C.   Con
risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore ed ha contestualmente respinto i gravami dei proprietari
citati in epigrafe (cfr. ris. cit., pag. 61 e seg.). Il Governo ha ritenuto che
il limite della zona edificabile di quel comparto era chiaramente definito in
quel luogo dalla strada di servizio, oltre cui, a monte, erano ubicati i fondi
dei ricorrenti. Di conseguenza, benché i fondi in oggetto fossero idonei all'edificazione
e urbanizzati,
non appariva necessario estendere il perimetro
delle zone fabbricabili del piano regolatore, già eccessivamente dimensionate
per soddisfare le presumibili necessità dei prossimi 15 anni. D'altra parte, a
tale azzonamento ostavano interessi prevalenti opposti, ritenuto che i terreni all'esame
dimostravano un'idoneità all'agricoltura. Infine, Il Consiglio di Stato non ha
riscontrato nella fattispecie elementi tali da configurare una disparità di
trattamento.
D.   Con gravami
separati del 21 marzo 2007 i ricorrenti sono insorti davanti a questo
tribunale, riproponendo le medesime richieste e argomentazioni sottoposte al
giudizio dell'istanza inferiore.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto
dell'impugnativa. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F.   Il 5
settembre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in
seguito agli atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato a
produrre al tribunale una presa di posizione della sezione dell'agricoltura
sull'idoneità agricola dei fondi in parola. Dopo ampia discussione, le parti
hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. L'istruttoria è quindi
stata dichiarata chiusa.
G.   Il
tribunale ha fissato un termine alle parti, scadente il 31 dicembre 2007, per
presentare eventuali osservazioni sulla presa di posizione della sezione
dell'agricoltura, con l'avvertenza che il silenzio sarebbe valso quale
rinuncia. Nel termine sono giunte unicamente le osservazioni dei ricorrenti, i
quali hanno contestato l'idoneità dei loro fondi alla viticoltura e allo
sfalcio, così come attestava viceversa il catasto delle idoneità agricole,
allestito dalla sezione dell'agricoltura.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I
ricorsi sono dunque ricevibili in ordine. Le impugnative, essendo
caratterizzate da identiche rivendicazioni ed avendo per oggetto la medesima
situazione territoriale, vengono trattate congiuntamente in un'unica decisione
(art. 51 PAmm).
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa
verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la
ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n.
78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del tribunale è invece circoscritto alla violazione del diritto (art.
38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione -
per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata
una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Come
anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la decisione del Consiglio
di Stato, chiedendo l'estromissione dei loro fondi dalla zona agricola e la
loro attribuzione alla vicina zona residenziale ZR.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano
le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2
cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina
dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e
ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione
(art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i
terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura
(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni
(lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi
che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare
(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso
l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1.
giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici
contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le
costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger,
op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
319).
In concreto, contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti,
questo requisito non appare soddisfatto. In effetti, la visita dei luoghi ha
permesso di appurare che la zona residenziale ZR, a cui fanno riferimento gli
insorgenti, si sviluppa, estendendosi a valle della strada di servizio che
conduce a Villa Luganese. I terreni dei ricorrenti sono invece ubicati a monte
di questa strada, quindi nettamente separati dal comparto edificabile di
riferimento, che oltretutto non appare ancora edificato al punto tale da potere
essere considerato esso stesso con certezza come ampiamente edificato. I fondi
in parola fanno quindi parte di un ampio territorio inedificato che si estende
verso monte, costituito da foresta e radure. Il loro inserimento in zona
residenziale ZR si potrebbe semmai giustificare dal profilo della necessità di
un ampliamento della zona edificabile.
3.3. La
richiesta di estendere la zona edificabile non risponde nemmeno ad una
prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta
l’art. 15 lett. b LPT. In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona
edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del
territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 22 gennaio
1998, pag. 6) ed è fra i motivi principali che ha condotto il Consiglio di
Stato a respingere il ricorso (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 15 e 61).
Difatti, il Governo ha appurato con la risoluzione impugnata che
le zone edificabili residenziali in senso lato sono dimensionate in
modo tale da soddisfare ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del
comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 3'625
abitanti rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 2004, di 1'753 abitanti,
pari ad un incremento di oltre il 107% (cfr. risoluzione di approvazione del
piano regolatore 13 febbraio 2007, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 14 seg.). Com'è
noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone
edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche
ai fondi dei ricorrenti.
3.4.
Poiché i fondi in parola non potevano essere attribuiti alla zona fabbricabile
già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la
decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione
nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora
all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona
agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché
persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi
in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio
del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22
maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Aspetti,
questi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza. Difatti, i
terreni all'esame sono ricompresi nel perimetro della zona naturale protetta
(ZNP) dei Denti della Vecchia-Brè-Gandria indicato nel piano direttore (cfr.
loc. cit., scheda di coordinamento 1.2, oggetto 1.2.20, rappresentazione
cartografica n. 13), che la revisione del piano regolatore ha ripreso e consolidato
attraverso il piano del paesaggio (cfr. legenda: sequenza di cerchi colore
verde). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se i fondi interessati
si prestino o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola.
Va ad ogni buon conto rilevato che, per quanto riguarda strettamente l'idoneità
del terreno, i mapp. 1226 e 1227 presentano insieme una superficie omogenea e
di apprezzabile estensione, valutata dal catasto delle idoneità agricole, allestito
dalla sezione dell'agricoltura, come idonea alla viticultura e allo sfalcio,
categoria n. 12 (cfr. presa di posizione 18 ottobre 2007 della sezione
dell'agricoltura). Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio
da un’ulteriore edificazione.
3.5.
Sulla scorta di tutte queste considerazioni, un'attribuzione dei fondi dei
ricorrenti alla zona edificabile deve pertanto essere esclusa.
4.   La
contestata pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4
vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in parola dal
perimetro della zona edificabile, rispettivamente per inserirli nella zona
agricola, sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei
considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma.
5.   Infondato,
da ultimo, l'eventuale richiamo al principio della buona fede, per il fatto che
in seguito alle risultanze della procedura di ricomposizione particellare e
all'allacciamento dei fondi alla rete fognaria il municipio avrebbe lasciato
supporre il futuro inserimento dei fondi nella zona edificabile, spingendo di
conseguenza i ricorrenti all'acquisto del mapp. 1227. Come rettamente osservano
gli stessi insorgenti, le superfici oggi corrispondenti ai mapp. 1226 e 1227
erano inserite con il previgente piano regolatore (PR 1979) in parte in zona
residua e in parte nell'area forestale, quindi entrambi esclusi dalla zona
edificabile. Tant'è che è stato sulla base di questo ordinamento pianificatorio
che essi hanno chiesto al municipio, all'avvio della procedura di revisione del
piano regolatore, la loro attribuzione alla zona edificabile, predisposto
l'allacciamento alle canalizzazioni e quindi acquistato il mapp. 1227. Orbene,
come si evince dalla lettera 26 maggio 1994, il municipio ha semplicemente invitato
i pianificatori, che si occupavano della revisione, "
a tenere in debita
considerazione la richiesta
" (loc. cit., doc. E, in atti) dei qui
ricorrenti. Questa comunicazione, oltre che non costituire una rassicurazione
ai sensi della protezione della buona fede (art. 9 Cost.), era anche formulata
da un'autorità incompetente in materia di pianificazione del territorio (art.
34 cpv. 1 LALPT): essa non era pertanto atta a suscitare delle aspettative
degne di tutela in merito all
’
assegnazione
delle particelle alla zona edificabile.
6.   In
conclusione, per le pregresse motivazioni i gravami devono essere respinti. La
tassa e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorsi
sono respinti.
2.   Le tasse di
giudizio e le spese per complessivi fr. 1'800.- (milleottocento) sono poste a
carico in ragione di fr. 900.- (novecento), solidalmente, di RI 1, RI 2, RI 3, RI
4, RI 5 e RI 6 e di fr. 900.- (novecento), pure in via solidale, di RI 2, RI 3,
RI 4 e RI 5.
3.    Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni
dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
a;
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario