ti_gerichte · 38.2007.6 · 2006-11-15 · it

Rifiuto di partecipare a POT. Sospensione 25g da diritto a indennità. Durata sospensione in base a gravità della colpa (proporzionalità). Per accertare l'adeguatezza del posto di lavoro, l'assunzione telefonica d'informazioni giuridicamente rilevanti non basta a dimostrare la colpa dell'assicurato

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.06.2007 38.2007.6
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.06.2007 38.2007.6
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.06.2007 38.2007.6

Raccomandata
Incarto n.
38.2007.6
dc
/
td
Lugano
5 giugno 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
statuendo sul ricorso del 16 gennaio 2007
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 8 gennaio
2007 emanata da
Sezione del lavoro Ufficio giuridico,
6501 Bellinzona 1 Caselle
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su opposizione dell'8 gennaio 2007 la Sezione del lavoro ha
confermato una precedente decisione del 15 novembre 2006 (cfr. Doc. A8) con la
quale RI 1 è stata sospesa per 25 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione
per essersi rifiutata di partecipare ad un programma di occupazione:
"
L
a signora RI 1 (__________) si è annunciata in
disoccupazione in data 23 dicembre 2005 (termine quadro per la riscossione:
09.01.2006 - 08.01.2008; guadagno assicurato: CHF 2'306.-), alla ricerca di un
impiego a tempo pieno come operaia di fabbrica, aiuto venditrice, cassiera.
In data 13 ottobre 2006 l'Ufficio regionale di collocamento (in
seguito: URC) di __________ ha sottoposto all'Ufficio giuridico della Sezione del
lavoro (in seguito: UG), per esame e decisione, il caso della signora RI 1 con
Comunicazione
relativa a una sanzione (rifiuto PML)
del seguente tenore:
"(…)
Assicurata iscritta in disoccupazione a far tempo dal 9 gennaio
2006, alla ricerca di un impiego (generico) a tempo pieno. L'assicurata non è
in possesso di un AFC. Proposto 1 ° Programma Occupazionale Temporaneo in data
21 agosto 2006 presso __________ di __________. L'assicurata, dopo aver tenuto
colloquio con il responsabile della misura nella sede di __________ ci invia
cert. Medico attestante sua inidoneità a lavorare in ambienti con presenza di
polveri. Discussa la presunta presenza di polveri con il responsabile signor __________
il quale ci conferma la presenza di suddetta polvere. Si decide pertanto di
annullare l'offerta di POT presso __________ di __________.
Proposto in data 4 ottobre 2006 2° Programma Occupazione
Temporaneo presso __________ di __________. Verificata preventivamente con
responsabile della misura signora __________ la presenza o meno di polvere, la
quale mi informa non esserci particolare presenza di suddetta polvere.
L'assicurata in data 10 ottobre 2006 ci fa pervenire cert. Medico
in cui attesta ancora una volta di non poter lavorare in ambienti polverosi
(senza aver preso contatto alcuno con la responsabile della misura).
Convocata in data odierna per chiarire la questione del secondo
rifiuto di POT. La stessa ribadisce la sua intenzione di non partecipare alla
misura assegnata e di non voler nemmeno verificare in loco l'effettiva presenza
di polvere.
In merito a quanto sopra indicato vi inoltriamo la pratica per
verificare se sussistano gli estremi per ritenere il rifiuto della 2a misura
occupazionale, proposta dallo scrivente ufficio, sanzionabile. (...)"
Nel caso in esame, in data 4 ottobre 2006 l'URC di __________ ha
inviato alla signora RI 1 un'offerta per un posto nel POT organizzato dal __________,
a __________ dal 16 ottobre 2006. L'opponente ha compilato il formulario
Esito
del colloquio
in data 12 ottobre 2006; nello stesso l'assicurata dichiara
di non aver mai preso contatto con l'organizzatore in ragione del fatto che il
suo medico le ha "vietato per ragioni di salute di lavorare in ambienti
con polvere" e, al riguardo, rimando all'attestazione medica stilata lo
scorso 9 ottobre.
In data 13 ottobre 2006 è stato previsto un colloquio
chiarificatore presso l'URC
(colloquio
"straordinario" di consulenza;
cfr.
verbale, sottoscritto dall'opponente). In occasione dello stesso, l'assicurata
è stata informata dell'avvenuta verifica, da parte dell'URC, presso
l'organizzatore, della presenza o meno di polvere nel luogo di svolgimento del POT
e del risultato di questi accertamenti (assenza di particolare polvere dannosa
alla salute); inoltre, è stata invitata ad effettuare un colloquio con il
responsabile della misura a __________ e ad una personale verifica di quanto
verificato dall'URC, ciò che la signora RI 1 ha tuttavia rifiutato di fare. Si
rileva che il verbale, sufficientemente chiaro e preciso, è stato sottoscritto
dall'assicurata, la quale, oltre che ad essere responsabile dei suoi atti, non
ha sollevato immediata contestazione riguardo al contenuto del protocollo del
colloquio, attendendo invece una quindicina di giorni dallo stesso.
Ora, in considerazione di quanto precede, constatato in
particolare come, dalla verifica effettuata dall'URC presso l'organizzatore,
non è emersa la presenza di particolare polvere dannosa alla salute,
considerato inoltre come, in occasione del colloquio di controllo del 13
ottobre 2006, l'assicurata sia stata correttamente informata dal proprio
consulente in merito ai risultati di queste verifiche e formalmente invitata a
prendere contatto con l'organizzatore per prendere lei stessa visione del luogo
e delle condizioni di svolgimento della misura e come l'opponente abbia
tuttavia nuovamente opposto il suo rifiuto, il comportamento assunto dalla
signora RI 1 è da ritenere ingiustificato. L'assicurata, infatti, perlomeno
dopo avere ottenuto, il 13 ottobre 2006, tutte le necessarie informazioni e
rassicurazioni da parte del proprio consulente, avrebbe potuto e dovuto
prendere contatto con l'organizzatore del POT, per effettuare se del caso lei
stessa una verifica delle condizioni lavorative in seno alla struttura. La
signora RI 1 si è tuttavia rifiutata di dare seguito alle istruzioni dell'URC,
rifiutando in tal modo, in maniera ingiustificata, la misura adeguata
assegnatale." (Doc. A)
1.2.   Contro la
decisione su opposizione l'assicurata ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso
al TCA nel quale il suo patrocinatore chiede la revoca della sanzione,
rilevando:
"
II 21 agosto è stato proposto alla signora RI 1
un
POT,
presso il __________
con sede a __________
.
L'assicurata si è recata puntualmente sul
posto ed ha lavorato dalle ore 8.00 alle 15.00.
Questo fatto non é stato valutato attentamente
dal consulente, il quale lascia intendere, dopo lettura della comunicazione
relativa a una sanzione del 13.10.2006, che l'assicurata ha tenuto solamente un
colloquio con il responsabile del
POT.
Durante queste ore di lavoro, la stessa ha
accusato dei problemi respiratori. Per questo motivo il responsabile del
POT,
dopo essersi accertato delle condizioni
di salute, ha invitato l'assicurata a sospendere il lavoro.
L'assicurata si è recata presso il medico di
fiducia dove è stata accertata un'allergia alla polvere (vedi certificato Dr. __________
- __________).
Per questo motivo con decisione del 12 settembre
2006,
il
POT
è stato
annullato per ragioni mediche.
In data 04.10.2006 è offerto all'assicurata un
nuovo
POT
sempre al __________
ma con sede a __________.
L'assicurata con reazione istintiva, leggendo __________,
spaventata da quanto era successo al primo
POT,
si é recata nuovamente presso il suo medico, il quale ha redatto un
nuovo certificato.
Questo dimostra chiaramente che l'assicurata non
è stata informata della presenza o meno di polvere.
La conferma di questo, è inoltre provata dalla
risposta del consulente all'Ufficio Giuridico in data 20.12.2006.
Alla prima domanda (...)
l'assicurata è stata
informata che erano stati fatti dei controlli da parte dell'URC per quanto
attiene alla presenza di polveri
, lo stesso risponde di no.
Il signor __________ afferma di essersi premunito
in precedenza, di verificare la presenza di polveri prima di inviare l'offerta
di
POT
(04.10.2006), ma nella
stessa non lo comunica all'assicurata.
Neppure nella convocazione al colloquio di
consulenza con
raccomandata del 10.10.2006
, il consulente fa riferimento
alla presenza o meno di polvere.
In data 13.10.2006, l'assicurata al contrario di
quanto affermato dal signor __________, dichiara di essersi recata al colloquio
di consulenza, ma di non essere stata informata di nulla,
in
merito al secondo
POT.
La stessa è consapevole di aver firmato il
verbale senza leggere, ma insiste nell'affermare quanto sopra.
II 13.10.2006, Il consulente invia all'Ufficio
giuridico una comunicazione del seguente tenore:
(....) convocata in data odierna per chiarire la
questione del
secondo rifiuto di
POT.
In data 20.12.2006 lo stesso con risposta alle
domande dell'Ufficio giuridico della sezione del lavoro, si esprime
testualmente:
(....) la quale c'informa
anche in questo caso
che intende rifiutare il
POT
a causa della sua allergia alle polveri.
Con queste affermazioni, si vuol far credere che
l'assicurata abbia rifiutato di sua volontà il primo
POT.
Dagli atti risulta invece chiaramente, che lo
stesso
é stato annullato per ragioni mediche con decisione del 12.10.2006
dell'URC di __________.
Sempre in data 13.10.2006, il consulente afferma
di aver verificato preventivamente con il responsabile della misura signora __________,
la presenza o meno di polvere.
(...)
la quale m'informa non esserci
"particolare
presenza di polvere"
.
Con questa dichiarazione, l'organizzatrice non
escludeva del tutto tale presenza, ma il consulente di questo non ha tenuto
conto.
L'istante, fin dall'inizio, ha sostenuto con
vigore il fatto di non essere stata informata, dal proprio consulente in merito
all'assenza di polvere nella struttura della misura." (Doc. I)
1.3.   Nella sua
risposta del 22 febbraio 2007 la Sezione del lavoro propone di respingere il
ricorso, riconfermando le argomentazioni contenute nella decisione su
opposizione (cfr. Doc. III).
in
diritto
In
ordine
2.1.  La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per  la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e
penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al
Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I
707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio
2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H
220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT
I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del
26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel
merito
2.2.   Secondo
l'art. 30 cpv. 1 lett. d LADI l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità
"se non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio
competente, segnatamente non accetta un’occupazione adeguata oppure non si è
sottoposto a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto
l’attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso
impossibile l’esecuzione o lo scopo".
La terza
revisione della LADI, in vigore dal 1° luglio 2003 (cfr. consid. 2.2.), non ha
sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta
infatti di uno strumento dimostratosi valido e pertanto è stato mantenuto,
anche se leggermente migliorato (cfr. Messaggio concernente la revisione della
legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28.2.2001, p.to 1.1.2.,
in FF 2001 pag. 1972).
In
particolare è stata rivista la sistematica degli articoli relativi ai
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Al
riguardo il TFA, in una sentenza pubblicata in DTF 131 V 286 si è così
espresso:
"
(...)
2.1
Nell'ambito
della terza revisione della legge, i Capitoli 6 e 7 del Titolo terzo della LADI
(art. 59-75) sono stati sottoposti a una ri­organizzazione sistematica e,
parzialmente, anche redazionale (cfr. la sentenza del 24 dicembre 2004 in re
B., C 77/04, consid. 3.2). II Messaggio 28 febbraio 2001 del Consiglio federale
concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione non prevedeva modifiche sostanziali fondamentali (FF 2001 1967
segg.; cfr, pure la sentenza citata del 24 dicembre 2004 in re B., con­sid.
3.2). La riforma si proponeva in particolare di innalzare il pe­riodo
contributivo, di ridurre la durata massima di riscossione dell'indennità di
disoccupazione come pure di conseguire, grazie a una migliore efficienza degli  uffici
regionali di collocamento e ai prov­vedimenti inerenti al mercato del lavoro,
dei risparmi da contrapporre ai maggiori on derivanti dagli Accordi bilaterali
(Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la
Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone [sentenza citata del 24 dicembre 2004 in re B., consid. 3.4])."
La
giurisprudenza relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro,
sviluppata prima della terza revisione della LADI, resta dunque sempre
applicabile (cfr. DLA 2005 pag. 280 seg.).
L'art. 59
LADI enuncia, da un lato, il principio generale secondo cui l'assicurazione
fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro, dall'altro, i criteri che tali provvedimenti e gli assicurati devono
adempiere affinché l'assicurazione contro la disoccupazione finanzi queste
misure.
L'art.
64a LADI concerne più specificatamente i provvedimenti di occupazione. Il
tenore di questa disposizione è il seguente:
"1   Per provvedimenti di occupazione si intendono in
particolare le occupazioni temporanee nell'ambito di:
a.  programmi
di istituzioni pubbliche o private senza scopo lucrativo; tali programmi non
devono essere in diretta concorrenza con l'economia privata;
b.  pratiche
professionale in imprese o nell'amministrazione;
c.  semestri
di motivazione per gli assicurati che al termine dell'obbligo scolastico sono
alla ricerca di un posto di formazione:
2  L'articolo
16 capoverso 2 lettera c è applicabile per analogia alla partecipazione a
un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera a.
3  L'articolo
16 capoverso 2 lettere c, e-h è applicabile per analogia alla partecipazione a
un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera b.
4
Gli articoli 16 capoverso 2 lettera c e 59d capoverso 1 sono applicabili per
analogia alla partecipazione a un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1
lettera c."
Per quel
che riguarda i programmi d'occupazione in istituzioni pubbliche o private senza
scopo lucrativo la nuova disposizione legale ha mantenuto l'esclusivo richiamo
all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, come già faceva l'art. 72a cpv. 2 LADI in
vigore fino al 30 giugno 2003 (cfr. STFA del 29 marzo 2005 nella causa D., C
274/04; STFA del 12 aprile 2005 nella causa B., C 269/04; STFA del 30 settembre
2005 nella causa  B., C 279/03).
A questo
proposito in una sentenza del 6 dicembre 1999 nella causa M., C 376/98, il TFA
ha rilevato:
"
In effetti, per l'art. 72a cpv. 2 LADI, valgono
ai fini dell'assegnazione di un'occupazione temporanea conformemente all'art.
72 cpv. 1 LADI solo i criteri di cui all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, e non
quelli di cui alle lettere a ed i, concernenti la retribuzione (cfr. anche
Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches Bundesverwaltungs-
recht, cifra marg. 672): l'occupazione temporanea giusta quanto suesposto ha,
secondo l'art. 72 a cpv. 1 LADI, carattere sussidiario, nel senso segnatamente
che essa entra in considerazione solo qualora non sia possibile assegnare
un'occupazione adeguata, adempiente essa tutti i criteri, inclusi quelli
relativi alla rimunerazione (cfr. Nussbaumer in op. cit., cifra marg. 666;
sentenza non ancora pubblicata 21 giugno 1999 in re G., C 279/98).
Vero è che vi è chi (Jacqueline Chopard,
Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, tesi Zurigo 1998, pag. 88)
sostiene essere l'art. 72 a cpv. 2 LADI, nella misura in cui limita i criteri
perché l'occupazione sia da considerare adeguata, in contrasto con l'art. 21
cifra 2 della Convenzione n. 168 dell'Organizzazione internazionale del Lavoro
(OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la
disoccupazione del 21 giugno 1988, il quale sarebbe direttamente applicabile
(cfr. Chopard, op. cit., pag. 75). Orbene, a prescindere dalla questione della
fondatezza di queste considerazioni, deve essere osservato che la norma della Convenzione
non si riferisce al punto oggetto della lite nella presente procedura, ossia
quello della retribuzione (cfr. sempre Chopard, op. cit., pag. 78 seg.)."
In DTF
125 V 367 il TFA ha ricordato che:
"
Zum andern gelten für die Zuweisung einer vorübergehenden
Beschäftigung herabgesetzte Anforderungen an die Zumutbarkeit, muss die Arbeit
doch nur dem Alter, den persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand
des Versicherten angemessen sein (Art. 72a Abs. 2 AVIG in Verbindung mit Art.
16 Abs. 2 lit. c AVIG).
(…)"
L'art. 16
cpv. 2 lett. c LADI stabilisce che non è considerata adeguata e di conseguenza
è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che non è conforme
all'età, alla situazione personale (ad esempio: le proprie convinzioni religiose,
su questo aspetto cfr. comunque SVR 1997 ALV Nr. 90; sentenza del TFA C 274/04
del 29 marzo 2005) o allo stato di salute dell'assicurato.
In una sentenza dell'11 ottobre 2005 nella causa W., (C 184/05) il
TFA ha ricordato che "ein Kurs, zu dessen Besuch die versicherte Person
angewiesen wurde, unzumutbar ist, wenn er ihren persönlichen Verhältnissen oder
ihrem Gesundheitszustand nicht angemessen ist. Nach der Rechtsprechung fallen -
in Nachachtung des Art. 21 Übereinkommen Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation
(IAO) über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom
21. Juni 1988 (SR 0.822.726.8) - bei der Prüfung der Zumutbarkeit einer Arbeit
oder eines Kursbesuches unter dem Gesichtspunkt der persönlichen Verhältnisse
insbesondere die gesundheitlichen und familiären Umstände der versicherten
Person in Betracht (BGE 120 V 375; ARV 1999 Nr. 9 S. 46 Erw. 2b mit
Hinweisen; Urteil Z. vom 25.
Juni 2004 Erw. 2.2, C 43/04)".
2.3.   P
er costante
giurisprudenza, eventuali problemi di salute, che possono rendere inadeguata
l'occupazione (cfr. art. 16 cpv. 2 lett. c LADI), devono essere comprovati da
adeguati attestati medici (cfr. STFA del 18 aprile 2002 nella causa P., I
550/00; STFA del 28 giugno 2001 nella causa G., I 11/01; STFA del 10 settembre
1996 nella causa F., C 12/96; DLA 2000 pag. 38, consid. 2a, pag. 40; DTF 125 V
351, consid. 3a pag. 352; DTF 124 V 234, consid. 4b/bb/ e riferimenti pag. 238;
STCA del 6 novembre 2001 nella causa C., 38.01.126; STCA del 19 febbraio 2001
nella causa B., 38.01.90; STCA del 17 aprile 2000 nella causa S., 38.99.227;
STCA del 6 maggio 1999 nella causa S., 38.99.92; STCA del 15 maggio 1997 nella
causa C.-R., 38.96.304; STCA del 13 febbraio 1997 nella causa S., 38.96.216).
2.4.   Secondo la giurisprudenza
colui che, senza valido motivo, rifiuta un adeguato programma occupazionale
temporaneo, ai sensi dell'art. 72 cpv. 1 LADI, o interrompe una tale attività
deve essere sospeso dal diritto alle indennità di disoccupazione per
inosservanza delle istruzioni dell'ufficio del lavoro ex art. 30 cpv. 1 lett. d
LADI (cfr. STFA del 24 giugno 2003 nella causa M. C 126/02; DTF 125 V 361).
La
giurisprudenza federale parifica al rifiuto di un'occupazione adeguata il
comportamento di un disoccupato che non manifesta esplicitamente e
correttamente al datore di lavoro la propria disponibilità ad accettare
l'impiego adeguato offerto. Nelle trattative con il futuro datore di lavoro,
l'assicurato deve esprimere chiaramente ed inequivocabilmente la sua volontà di
concludere il contratto per porre termine alla sua disoccupazione (cfr. STFA
del 9 febbraio 2006 nella causa T., C 301/05; STFA del 13 dicembre 2005 nella
causa S., C 272/05; SVR 1997 ALV Nr. 90, DTF 122 V 38; DLA 1984 pag. 167; DLA
1982 pag. 43).
Allo
stesso modo deve essere considerata la mancata o la tardiva comparsa
dell'assicurato presso il potenziale datore di lavoro (cfr. DLA 1977 N. 32).
Su queste
questioni, vedi in particolare:
G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG),
Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987, Vol. 1, Ad art. 30, nota 26, pag. 368 e
H.U. Stauffer, Serie “Rechtsprechung des Bundesgerichts zum
Sozialversicherungsrecht”, Bundesgesetz über die obligatorische
Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, Ed.
Schultess, Zurigo 1998, Ad art. 30, pag. 83; D. Cattaneo,
"Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce della
giurisprudenza". Appunti sociali, fascicolo n. 3, Ed. OCST, Pregassona
2000, pag. 71 segg..
2.5.   Secondo
l'art. 30 cpv. 3 LADI la durata della sospensione è determinata in base alla
gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione a 60 giorni al
massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni.
La
sospensione del diritto a indennità va da 1 a 15 giorni in caso di colpa lieve,
da 16 a 30 giorni in caso di colpa mediamente grave e da 31 a 60 in caso di
colpa grave (cfr. art. 45 cpv. 2 OADI).
La sua
durata è determinata secondo la gravità della colpa (cfr. art. 30 cpv. 3 LADI),
soggiace in altre parole al principio della proporzionalità (cfr. DTF 123 V
50).
In virtù
dell'art. 45 cpv. 2 bis OADI, se l'assicurato è ripetutamente sospeso dal
diritto all'indennità entro il termine quadro per la riscossione della
prestazione, la durata della sospensione è prolungata in modo adeguato.
L'art. 45
cpv. 3 OADI stabilisce che la colpa grave è data se l'assicurato ha abbandonato
senza valido motivo un impiego idoneo senza garanzia di uno nuovo o ha
rifiutato un lavoro idoneo.
2.6.   Per quanto concerne l'entità della sanzione, il TFA in una
sentenza del 25 febbraio 2003 nella causa UCL c/ D.S. (C 262/01), si è
pronunciato su un ricorso dell'Ufficio cantonale del lavoro (dal 1° gennaio
2002: Sezione del lavoro) del Cantone Ticino inoltrato contro una decisione del
TCA in cui la sanzione inflitta a un'assicurata che si era rifiutata di
partecipare a un programma occupazionale di sei mesi era stata ridotta da 21
giorni a 12 giorni di sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione,
in quanto l'amministrazione non aveva tenuto conto degli importanti oneri
familiari e della necessità per l'assicurata di riorganizzarsi la vita per il
periodo limitato di sei mesi.
L'Alta
Corte, benché il principio stesso della sospensione non fosse più controverso,
ha rilevato che l'occupazione temporanea prospettata all'interessata della
durata di sei mesi al 50% era stata giustamente considerata adeguata e conforme
all'età, alla situazione personale e allo stato di salute dell'assicurata,
poiché essa, pur lavorando al mattino al 50% quale impiegata di banca e
dovendosi occupare della figlia di due anni, oltre che del marito preparandogli
il pranzo, era comunque alla ricerca di un'occupazione a tempo pieno.
Il TFA ha
accolto il ricorso dell'UCL, ritenendo che nella fattispecie, a prescindere
dall'eventuale legittimità e portata delle direttive del SECO, il cui utilizzo
non dispenserebbe comunque dall'esaminare l'esistenza di eventuali motivi
plausibili atti a escludere ogni forma di colpa e dal tenere conto delle singole
particolarità del caso, la sospensione inflitta dall'UCL di 21 giorni non
appariva eccessiva. Nemmeno erano ravvisabili circostanze particolari che
avrebbero giustificato una riduzione, tali da rendere lieve la colpa
dell'assicurata.
Al
riguardo la nostra Massima Istanza ha osservato:
"
(…)
2.
2.1
La Corte cantonale si è distanziata dalla valutazione
operata dall'UCL e ha qualificato solo come leggera - e non come mediamente
grave - la colpa dell'assicurata. In particolare, non ha condiviso il provvedimento
amministrativo poiché esso avrebbe riprodotto "meccanicamente (in funzione
della durata della misura)", e quindi senza tenere conto dell'insieme
delle circostanze, le tabelle emanate dal seco in materia (cfr. Prassi ML/AD
99/1 foglio A/1).
2.2
Per parte sua, l'Ufficio ricorrente, dando per scontato
che la durata della sospensione vada determinata a dipendenza della gravità
della colpa nel singolo caso e debba pertanto tenere conto di tutte le
circostanze concrete, censura nondimeno l'operato dei primi giudici e ritiene
che la sanzione inflitta dall'amministrazione, fondata sulle direttive emanate
dal seco al fine di eliminare le forti divergenze cantonali riscontrate in
materia, sarebbe già rispettosa del principio di proporzionalità, mentre gli
elementi soggettivi evocati dalla pronuncia impugnata non sarebbero tali da
giustificarne una riduzione.
3.
3.1
In una recente sentenza pubblicata in DTF 125 V 197,
resa nell'ambito applicativo dell'ordinamento in vigore fino al 31 dicembre
1995, il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo di confermare
una sospensione per 20 giorni, ossia per la durata massima prevista dalla
normativa allora in vigore per i casi di colpa mediamente grave, decretata nei
confronti di un assicurato che non aveva dato (tempestivamente) seguito
all'ingiunzione dell'Ufficio di iscriversi a un (adeguato) programma
occupazionale di 6 mesi
mancando di conseguenza di parteciparvi. Similmente, in una
successiva sentenza 19 agosto 2002 in re K., C 355/01, questa Corte ha tutelato
la decisione di sanzionare con 23 giorni di sospensione un tale rifiuto. In
numerose altre occasioni, per contro, questo Tribunale ha ravvisato in casi
analoghi un comportamento gravemente colposo (cfr. art. 45 cpv. 2 lett. c
OADI).
Così, ha già avuto modo di convalidare la sospensione per 45
giorni di un assicurato che si era rifiutato, per la presenza di - peraltro
effettivi - problemi di schiena, di intraprendere, nell'ambito di un programma
occupazionale temporaneo, un'attività di custode presso una casa di cura, la
molteplicità delle funzioni inerenti a questa occupazione non essendo stata
ritenuta tale da causare un eccessivo e ripetuto carico della schiena (sentenza
12 febbraio 2001 in re B., C 446/99, C 448/99, C 382/00). Parimenti, in una
precedente sentenza, inedita, del 19 maggio 1999 in re S., C 54/98, il
Tribunale federale delle assicurazioni aveva stabilito che l'abbandono, dopo
pochi giorni e senza valido motivo, di un'occupazione temporanea assegnata
all'assicurato nell'ambito di un programma occupazionale, giustificava una
sospensione di (almeno) 31 giorni (cfr. pure sentenze 28 marzo 2001 in re Z., C
308/00, 29 gennaio 2001 in re R., C 412/99).
II Tribunale federale delle assicurazioni, nella sua
giurisprudenza, qualifica infine, normalmente, come mediamente grave l'assenza
ingiustificata a un corso e l'interruzione del medesimo (cfr. sentenza 9
ottobre 2002 in re M., C 136/01, e i riferimenti ivi citati).
3.2
Ora, a prescindere dall'eventuale legittimità e portata
delle direttive del seco - questione che è stata lasciata aperta nella sentenza
citata del 21 maggio 2002  in re W. -,                                     il
cui utilizzo non dispenserebbe comunque dall'esaminare preliminarmente
l'esistenza di eventuali "motivi plausibili" atti ad escludere ogni
forma di colpa (art. 30 cpv. 1 lett. d LADI; DLA 2000 no. 21 pag. 101 e 1999,
no. 9 pag. 42) e, lasciando un margine di apprezzamento di 5 giorni (cfr.
Prassi
-ML/AD
99/1 foglio A/1),
consentirebbe - indipendentemente da quanto affermato in sede di istruttoria cantonale
dalla rappresentante dell'Ufficio ricorrente - di ­tenere conto delle singole
particolarità del caso, la sospensione decretata dall'UCL nei confronti di D.S.
non appare eccessiva alla luce della giurisprudenza appena esposta.
3.3
Né sono ravvisabili circostanze particolari che
giustificherebbero una riduzione nella misura stabilita dalla Corte cantonale,
tali da rendere lieve la colpa dell'assicurata.
In particolare, non può essere considerato un motivo di riduzione
della colpa il fatto che l'occupazione temporanea proposta - peraltro ritenuta
adeguata (art. 72a cpv. 2 in relazione con l'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI) pure
dalla precedente istanza - mal si sarebbe conciliata con gli importanti oneri
familiari ed avrebbe di conseguenza obbligato l'assicurata a riorganizzare la
propria vita per sei mesi. A tale valutazione si oppone infatti non solo la
considerazione che
D.S. era, per propria decisione, alla ricerca - da ormai un anno e
sette mesi - di un'attività a tempo pieno (al 100 %) e pertanto, beneficiando
di prestazioni corrispondenti al grado di disoccupazione annunciato, avrebbe
anche potuto dare prova di maggiore disponibilità e capacità organizzativa
(cfr. sentenza citata del 29 gennaio 2001 in re R., consid. 3b), ma anche il
fatto che il programma occupazionale assegnato presso la Magistri Ticinesi
avrebbe comunque previsto la possibilità di adattare gli orari di lavoro alle
esigenze del caso. Ora, avendo mancato di presentarsi al colloquio prestabilito
ed essendosi rifiutata di perlomeno tentare di intraprendere l'attività
proposta, l'interessata ha vanificato, per propria colpa, questa opportunità
(cfr. sentenza 12 febbraio 2001 in re B., C 446/99, C 448/99 e C 382/00,
consid. 2b, come pure sentenza 29 gennaio 2001 in re R., C 412/99, consid. 3b).
3.4
Considerato l'insieme delle circostanze come pure
l'atteggiamento palesato dall'assicurata, che non solo non ha fornito la benché
minima prova in merito all'asserito contrattempo meccanico che le avrebbe
impedito di recarsi all'appuntamento del 9 ottobre 2000, ma nemmeno, si è
preoccupata, per quanto riferito dal responsabile del programma occupazionale e
per quanto da lei stessa ammesso nello scritto di risposta 27 novembre 2000
all'UCL, di
.
avvisare e giustificare (tempestivamente) l'assenza ed
eventualmente richiedere un nuovo appuntamento, non si giustificava di
stravolgere l'apprezzamento effettuato dall'amministrazione e di sanzionare la
violazione dell'obbligo di ridurre il danno di cui si è resa responsabile D.S.
mediante una sospensione del diritto all'indennità per colpa lieve.
4.
In tali condizioni, potendosi addirittura domandare se il
comportamento di D.S. non configurasse un comportamento gravemente colposo
passibile di sanzione ancora più severa, il ricorso di diritto amministrativo
si appalesa fondato, mentre la pronuncia querelata deve essere annullata."
(cfr. STFA 25.2.2003 nella causa UCL c/ D.S., C 262/01)
Relativamente
alla sentenza del TFA del 12 febbraio 2001 nella causa B. (C 446/99, C448, C
382/00), menzionata nel giudizio appena citato, questo Tribunale constata che
erroneamente l'Alta Corte ha indicato che la sospensione di 45 giorni inflitta
a un assicurato per aver rifiutato, a causa di problemi alla schiena,
un'attività di custode nell'ambito di un programma occupazionale è stata
convalidata dalla stessa. In realtà, infatti, tale sanzione è stata ridotta
dalla nostra Massima Istanza a 20 giorni, in considerazione proprio dei
disturbi alla schiena che rendevano alcune mansioni concernenti l'occupazione
assegnata all'assicurato non adeguate al suo stato di salute.
In una
sentenza del 16 aprile 2003 nella causa M. (C 224/02), l'Alta Corte ha poi
ritenuto incensurabile la sospensione di 23 giorni inflitta a un assicurato per
non aver accettato un programma occupazionale senza validi motivi. Il rifiuto
dell'assicurato non poteva infatti essere giustificato, visto che dalle
dichiarazioni dell'organizzatore e del collocatore risultava che si sarebbero
tenute in considerazione le sue difficoltà nell'espletare determinati lavori
dovute a problemi di salute. Inoltre la comprensione della lingua tedesca da
parte dell'assicurato, benché non fosse la sua lingua madre, era buona, per cui
non appariva convincente la sua tesi, secondo la quale egli avrebbe capito di
dover effettuare lavori pesanti.
2.7.   Nell'evenienza concreta
l'assicurata ha rifiutato di iniziare un programma occupazionale presso il __________
invocando motivi di salute.
Sul formulario "Esito
del colloquio" la ricorrente ha affermato di non avere preso contatto con
l'organizzatore in quanto "il mio medico mi ha vietato per ragioni di
salute (vedi certificato) di lavorare in ambienti con polvere" (Cfr. Doc.
17.4).
Fra gli atti dell'incarto
figura effettivamente un certificato della dottoressa __________, specialista
FMH in medicina generale, attestante che "RI 1, __________, non è idonea a
lavorare in ambienti con presenza di polveri" (cfr. Doc. 17/2).
In tale contesto va
segnalato che il 21 agosto 2006 era stato assegnato all'assicurata un programma
di occupazione temporanea a __________.
Questa offerta è stata in
seguito annullata in quanto, dopo avere contattato il responsabile del corso ed
avere appurato che nei locali vi era la presenza di polvere, l'URC di __________
ha ritenuto quel provvedimento inerente al mercato del lavoro non conforme alle
condizioni di salute dell'assicurata (cfr. consid. 1.1 e 1.2).
A proposito del programma
di occupazione oggetto della presente vertenza il 13 ottobre 2006 ha avuto un
colloquio tra il consulente del personale URC __________ e l'assicurata.
In quell'occasione è stato
allestito un verbale dal seguente tenore:
"
Colloquio
"straordinario" di consulenza: In data 4 ottobre 2006 è stata inviata
offerta di POT presso __________ a __________ inerente ideazione, produzione e
vendita di oggettistica varia. L'assicurata rifiuta di prendere contatto con l'organizzatore
del POT in quanto riferisce di non poter lavorare in ambienti polverosi (vedi
cert. medico). La informo che in tale programma occupazionale non vi è particolare
presenza di polvere (al contrario del precedente POT __________ propostole a __________).
L'assicurata non crede alle parole del sottoscritto e si rifiuta di contattare
il responsabile della misura e verificare cosi la presenza o meno di polvere sul
posto di lavoro. La informo che tale modo di agire non è conforme alla LADI e
che verrà inviata una comunicazione in merito al nostro Ufficio giuridico che
potrà scaturire in una sanzione. L'assicurata conferma che non parteciperà alla
Programma occupazionale." (Doc. 17/5)
Questo documento è stato
sottoscritto anche dall'assicurata.
Questo Tribunale rileva
che il 19 dicembre 2006 l'avv. __________ della Sezione del lavoro ha posto i
seguenti quesiti al consulente del personale:
"
1
.
Prima dell'assegnazione (avvenuta il 4 ottobre 2006) del
secondo POT organizzato dal __________ a __________, l'assicurata è stata
informata che erano stati fatti dei controlli da parte dell'URC per quanto
attiene alla presenza di polveri e dei risultati di questi accertamenti? Se sì,
voglia p.f. indicare quando è stata di preciso informata;
2. L'assegnazione del secondo POT è stata trasmessa all'assicurata
per posta oppure le è stata consegnata a mano? Se consegnata a mano, in tale
occasione all'assicurata sono state fornite particolari
indicazioni/informazioni/raccomandazioni e sono state fatte particolari
osservazioni da parte dell'una e dell'altra parte?
3. Quando e in che forma ha preso contatto con l'organizzatore del
secondo POT per sincerarsi che non vi fossero presenti polveri? (se in forma
scritta, voglia p.f. produrre la relativa
documentazione)."
(Doc. 5)
__________ ha così
risposto:
"
1
. No. Ho inviato la
proposta
di POT alla signora RI 1
il 4 ottobre u.s., ritenendo tale POT adeguato alle sue condizioni di salute,
in quanto mi ero premunito in precedenza di verificare la presenza particolare
di polveri nello stabile dove viene svolto lo stesso.
2. La
proposta
di POT è stata inviata per posta il 4
ottobre u.s.. II 12 ottobre riceviamo esito negativo da parte dell'assicurata,
la quale ci informa anche in questo caso che intende rifiutare il POT a causa
della sua allergia alle polveri. L'assicurata viene convocata il giorno
seguente per un colloquio "chiarificatore". Durante tale colloquio
viene dettagliatamente informata che è stata verificata la presenza di polveri
sul posto dove viene svolto il POT. Inoltre è stata istruita dal sottoscritto
effettuare un colloquio con il responsabile della misura a __________ sul posto
di lavoro al fine di
verificare lei stessa
la presenza o meno di polveri
dannose.
La stessa ha rifiutato il colloquio preliminare con il
responsabile di
POT
e la verifica personale della
presenza di polveri
(vedi verbale sottoscritto dall'assicurata
del 13 ottobre u.s.).
3. Ho preso contatto telefonicamente con l'organizzatore prima di
proporre la misura all'assicurata, ritenendo l'informazione verbale ampiamente
sufficiente ! Inoltre, ribadisco, sapevo che avrei dato la possibilità
all'assicurata di verificare se le condizioni di svolgimento del POT (vedi
polveri) fosse
ro adeguate alla sua allergia." (Doc. 5)
In una sentenza pubblicata
in DTF 117 V 282, confermata con la DTF 119 V 208 (cfr.,
pure, RAMI 1999 U 328, p. 113, consid. 3c), l'Alta
Corte
-
dopo avere ricordato che il
diritto di essere sentito comprende
anche
il diritto di partecipare all'assunzione di prove
importanti
o
perlomeno
di esprimersi sugli esiti, quando appaiono suscettibili
di influenzare la decisione, diritto che,
nell'ambito della
procedura amministrativa, vale in relazione
segnatamente
all'interrogatorio di testimoni
(consid. 4a)
-, ha stabilito che
quando
l'amministrazione interpella oralmente una persona informata su aspetti
fattuali importanti, si deve procedere a un
interrogatorio e ad allestire un verbale. All'interessato deve di
regola
essere accordata la possibilità di assistere
all'interrogatorio,
affinché possa formulare delle domande
complementari e sollevare
obiezioni (consid. 4c).
In una sentenza pubblicata
in RDAT II-1994 pag. 193 seg. questo Tribunale ha stabilito che un'informazione
telefonica assunta dalla Cassa presso il datore di lavoro non basta a
suffragare l'eventuale colpa dell'assicurato e viola il suo diritto di essere
sentito ed ha in particolare rilevato:
"
D'altra parte, nella sua risposta di causa, la
Cassa afferma di avere interpella­to telefonicamente il responsabile della
ditta e di essere giunta alla conclu­sione che il lavoratore ha perso il
proprio impiego per colpa propria. Al proposito va rilevato che ancora
recentemente il TFA ha confermato la sua giurisprudenza (cfr. DTF 117 V 282
seg.), secondo cui, di regola, le infor­mazioni relative alla fattispecie
giuridicamente rilevante vengono ammesse come mezzi di prova solo se sono state
domandate e fornite in forma scrit­ta. Se una persona viene interrogata
oralmente o per telefono occorre proce­dere ad un'audizione con la stesura di
un protocollo (cfr. DLAD 1992, pag. 51 seg.).
Nella fattispecie invece la Cassa si è limitata
ad effettuare un accertamento telefonicamente senza procedere all'audizione con
stesura del protocollo. Tale prova non è dunque valida."
Nella presente fattispecie
il TCA constata che, fra gli atti dell'incarto, vi è una precisa e dettagliata
descrizione del Progetto __________ (cfr. Doc. 5). Nella documentazione prodotta
dall'amministrazione non figura invece nessuna precisazione della responsabile
del progetto (__________) riguardo alla presenza o meno di polvere nei locali
dove si tiene il programma di occupazione.
Ora, questo aspetto,
essendo essenziale per valutare l'adeguatezza del provvedimento, andava
accertato nella forma scritta. Contrariamente all'opinione del consulente del
personale, in questo caso, visto anche e soprattutto l'esito della precedente
recente assegnazione presso lo stesso organizzatore poche settimane prima,
l'informazione verbale non era per nulla "ampiamente sufficiente".
Significative al riguardo
e del tutto pertinenti sono le domande poste al consulente del personale dal Servizio
cantonale, che implicitamente suggerisce peraltro quale strategia sarebbe stata
opportuno adottare in questo caso.
In simili condizioni
questo Tribunale non può che annullare la decisione impugnata e rinviare gli
atti alla Sezione del lavoro per nuovi accertamenti e nuova decisione.
In tale contesto va ricordato
che l'Alta Corte ha stabilito che l'amministrazione deve chiarire i fatti determinanti
prima di rendere la sua decisione (cfr. art. 43 LPGA) e non può rinviare questo
compito alla procedura di opposizione. Sono fatte salve le misure d'istruzione complementari
che si rendono necessarie in seguito alle obiezioni sollevate con
l'opposizione.
Occorre distinguere l'accertamento
dei fatti e il rispetto del diritto di essere sentito. L'audizione delle parti,
che costituisce un aspetto del diritto di essere sentito, non è necessaria
nella procedura d'istruzione che precede l'emanazione di decisioni impugnabili
mediante opposizione. La LPGA contiene questo proposito una regolamentazione
esaustiva (cfr. DTF 132 V 368).
Il Servizio cantonale
appurerà nella dovuta forma se il programma d'occupazione in questione era
conforme o no alle condizioni di salute della ricorrente.
In caso di risposta
positiva la sanzione di 21 giorni dovrà essere confermata in quanto essa
rispetta il principio di proporzionalità (cfr. consid. 2.6.).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
accolto
ai sensi dei considerandi
e la decisione su opposizione dell'8 gennaio 2007 è annullata.
2.   Gli atti
sono rinviati al Servizio cantonale per nuovi accertamenti e nuova decisione.
3.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Alla ricorrente vengono assegnati fr. 500.-- (IVA inclusa) a titolo di
ripetibili.
4.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti