ti_gerichte · 53.2005.14 · 2006-02-15 · it
Richiesta di adeguamento salariale

Richiesta di adeguamento salariale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.02.2006 53.2005.14
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.02.2006 53.2005.14
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.02.2006 53.2005.14

Richiesta di adeguamento salariale

Incarto n.
53.2005.14
Lugano
15 febbraio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica, vicecancelliere
statuendo sulla petizione 21 ottobre 2005 di
AT 1
contro lo
Stato della Repubblica e Cantone del Ticino;
vista la risposta 22 novembre 2005 del Consiglio di
Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
risoluzione 6 novembre 1984 il Consiglio di Stato ha incaricato il dr. AT 1 quale
medico psichiatra capo del Servizio medico psicologico di __________, a far tempo
dal 1. gennaio 1985 e sino al 31 dicembre di quell'anno. Richiamato l'art. 7ter
LStip 1954, allora in vigore, la risoluzione stabiliva che al dr. AT 1 sarebbe
stato corrisposto un salario annuo di fr. 128'841.– (indice 128.9). Essa
stabiliva inoltre che l'incarico si sarebbe rinnovato per una durata indeterminata,
qualora non fosse stato disdetto.
Il 21 aprile 1998 l'incarico è stato
trasformato in un rapporto di nomina.
B.
Il 15 luglio 2004 il Consiglio di Stato ha risolto che
a decorrere
dal 1. gennaio 2004 gli stipendi dei medici con titolo FMH o equipollente
assunti con contratto speciale presso l'Ospedale sociopsichiatrico cantonale
(OSC) e gli eventuali aumenti successivi sono differenziati non solo a
dipendenza della funzione, ma anche delle capacità personali, dell'esperienza
professionale e della formazione
.
C.   Il 26
maggio 2005 il Comitato di perfezionamento per le professioni mediche ha rilasciato
al dr. AT 1 due certificati, che riconoscono in Svizzera il diploma di medico,
rispettivamente il titolo di neuropsichiatra infantile, che questi aveva
conseguito in Italia.
I certificati,
fondati sull'Ordinanza del 17 ottobre 2001 sul perfezionamento e sul riconoscimento
dei diplomi e dei titoli di perfezionamento delle professioni mediche,
stabiliscono che il diploma di medico, rispettivamente il titolo di
perfezionamento sono riconosciuti in Svizzera ed hanno gli stessi effetti di un
diploma federale, rispettivamente di un titolo di perfezionamento federale.
Fondandosi
sul riconoscimento del titolo di perfezionamento, il dr. AT 1 ha chiesto al DSS
di parificare il suo stipendio a quello dei medici in possesso di un titolo di
specialista FMH.
D.
Non avendo ottenuto soddisfazione, il 21 ottobre 2005 egli ha adito
il Tribunale cantonale amministrativo, ribadendo le proprie richieste.
Il
dr. AT 1 rileva in sostanza di aver ottenuto il riconoscimento
dell’equipollenza dei suoi titoli di studio esteri con il titolo di specialista
FMH. Considera pertanto discriminatorio il trattamento salariale che lo Stato
persiste a riservargli.
E.   All'accoglimento
della petizione si oppone il Consiglio di Stato, che contesta in dettaglio le
tesi dell'insorgente con argomenti che verranno esaminati qui appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
Giusta l’art. 68 LOrd, le contestazioni per pretese di natura pecuniaria
derivanti dal rapporto d’impiego fra l’autorità di nomina e i dipendenti
assoggettati a tale legge sono di competenza del Tribunale cantonale
amministrativo quale istanza unica (art. 71 lett. d PAmm).
L'atto inoltrato dal componente è
chiaramente finalizzato ad ottenere il riconoscimento di una pretesa di natura
pecuniaria derivante dal rapporto d’impiego. Esso è pertanto ricevibile in
ordine come petizione.
L'attore omette invero di formulare le
proprie conclusioni, in particolare di quantificare l'aumento salariale
richiesto. Sebbene la petizione non adempia i requisiti formali di legge (cfr.
art. 72 PAmm e 165 CPC), questo tribunale prescinde dal rinviarla alla parte
attrice per una sanatoria conformemente all'art. 9 PAmm, dato che va comunque
respinta nel merito per le ragioni seguenti.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   Gli
stipendi dei dipendenti del Cantone sono fissati dalla legge sugli stipendi
degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip), che
all'art. 3 definisce la scala delle classi.
La pianta
e la classificazione dei dipendenti cantonali è invece stabilita dal regolamento
concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato (art.
1b LStip), che ad ogni funzione assegna una determinata classe di stipendio o
una classe da determinare, scegliendone una fra quelle previste dallo stesso
regolamento.
Lo
stipendio effettivo del singolo dipendente è stabilito dal Consiglio di Stato
al momento dell'assunzione o di un cambiamento del rapporto d'impiego, in base
alla classe prevista dalla pianta organica per la funzione che gli viene
assegnata. Per principio, non v’è spazio per la libera contrattazione. Il
rapporto d’impiego dei pubblici dipendenti non è infatti di natura
contrattuale, ma è definito da un ordinamento di tipo statutario, che permette
all'autorità di nomina di determinare lo stipendio secondo apprezzamento
soltanto all'interno di un quadro prestabilito dalla legge. Di regola, a parità
di requisiti personali, dipendenti che esplicano la stessa funzione
percepiscono pertanto lo stesso stipendio.
La regola
non è tuttavia assoluta.
Una prima
eccezione - oltre alle classi alternative - è data dall'art. 7a LStip, che
permette al Consiglio di Stato di concedere ai dipendenti particolarmente
meritevoli aumenti straordinari di stipendio sotto diverse forme, all'interno
di un quadro rigorosamente definito dalla legge, che lascia all'autorità una
ridotta libertà di decisione.
Una
seconda inflessione, di ben più vasta portata, è poi data dall’art. 7b LStip,
che concede al Consiglio di Stato, in casi eccezionali, la facoltà di derogare
alla classificazione della funzione e al massimo di stipendio previsto dalla
LStip
"allo scopo di assicurarsi la collaborazione di persone di
capacità eminenti o di conservarle al servizio dello Stato"
. A
differenza dell'art. 7a LStip, questa disposizione riserva all'autorità di
nomina un potere discrezionale assai ampio, limitato unicamente dallo scopo di
permettere allo Stato di rimanere competitivo con l'economia privata sul
mercato del lavoro. La norma, che riprende in sostanza il previgente art. 7ter
LStip, abilita l'autorità di nomina a definire caso per caso la retribuzione
del dipendente nell'ambito di una libera contrattazione, prescindendo dai limiti
di stipendio fissati dall'art. 3 LStip e dalla classificazione della funzione
stabilita dal regolamento. Basta che la retribuzione sia giustificata dalle attitudini
del dipendente e dalla necessità dello Stato di assicurarsene il servizio.
Considerato che lo stipendio dei dipendenti assunti con contratto speciale è
definito
ad personam
, prescindendo dall'ordinamento retributivo
stabilito dalla legge, la norma è per sua natura atta a dar luogo a disparità
di trattamento salariale fra i dipendenti che svolgono la stessa funzione e
presentano le stesse caratteristiche personali.
3.   3.1. Data
la scarsità di medici disposti ad entrare al servizio dello Stato, per sopperire
alle esigenze dell'Ospedale neuropsichiatrico cantonale già negli anni '70 il Governo
si è avvalso delle facoltà concessegli dall'art. 7ter LStip allora in vigore,
disponendo in modo generale, attraverso il decreto esecutivo concernente la
classificazione del personale, che il rapporto d'impiego di tutti i medici
operanti in questo settore dell'amministrazione fosse retto da un contratto
speciale (cfr. BU 1971, 74). Il regolamento concernente la classificazione dei
dipendenti dello Stato, adottato dal Consiglio di Stato in forza della delega
conferitagli dall'art. 1a LStip, ha confermato questo indirizzo, stabilendo che
tutti i medici al servizio dell'OSC fossero assunti con contratto speciale, ossia
con rapporto d'impiego fondato sull'art. 7b LStip.
3.2. Sino
alla fine del 1988, i medici psichiatri al servizio dell'OSC in possesso del
titolo di specialista FMH e quelli in possesso di un titolo di studio straniero
percepivano la stessa retribuzione. Lo stipendio era graduato unicamente per
rapporto alla funzione svolta. Allo scopo di contenere l'esodo dei medici in
possesso del titolo di specialista FMH verso la libera professione, a partire
dal 1989 il Consiglio di Stato, avvalendosi nuovamente delle facoltà
concessegli dall'art. 7ter LStip, ha accordato loro un aumento di stipendio di
10'000.- fr. l'anno, che è stato portato a fr. 12'031.- a far tempo dal 1993.
Lo stipendio dei medici in possesso di un titolo di studio straniero, che non
potevano rendersi indipendenti, è invece rimasto invariato. Lo stipendio è
quindi stato differenziato in base al titolo di studio.
Il
diverso trattamento salariale non era riconducibile ad un diverso valore delle
capacità professionali attestate dal titolo di studio. Anche se vi si
richiamava, la distinzione era essenzialmente dettata dall'esigenza dello Stato
di mantenere al suo servizio i medici in possesso del titolo di specialista
FMH. Lo si deduce in modo inequivocabile dalla lettera 27 aprile 1993 del
direttore del Dipartimento delle opere sociali ai medici dell'OSC titolari di
un diploma estero, fra cui l'attore, che avevano chiesto all'autorità di parificare
il loro stipendio a quello dei medici portatori di un titolo di specialista
FMH.
4.   Il 26
maggio 2005 il Comitato di perfezionamento per le professioni mediche ha rilasciato
al dr. AT 1 il certificato che riconosce in Svizzera il diploma di medico, ed
il titolo di neuropsichiatra infantile conseguiti in Italia. Fondandosi su
questi attestati, l'attore chiede che gli sia riservato lo stesso trattamento
salariale accordato ai medici in possesso di un titolo di specialista FMH.
4.1. Il
possesso del certificato che riconosce l'equipollenza del titolo di studio
italiano di specialista in neuropsichiatra infantile e del corrispondente
titolo federale non costituisce un motivo sufficiente per accogliere la
richiesta. Nell'ambito di un rapporto d'impiego riconducibile all'art. 7b
LStip, lo Stato non è in effetti tenuto ad accordare lo stesso stipendio a
tutti i dipendenti che hanno gli stessi titoli ed esercitano la medesima
funzione. Il semplice riconoscimento dell'equipollenza dei titoli in discussione
non impedisce quindi allo Stato di negare al portatore di un titolo di studio
estero il supplemento di stipendio che accorda ad un medico in possesso di un
titolo di specialista FMH al fine di mantenerlo al suo servizio. Questa
disparità di trattamento salariale sta soltanto a significare che lo Stato non
avverte l'esigenza di mantenere al suo servizio anche un medico portatore di un
titolo di studio estero riconosciuto equivalente al titolo FMH, accordando
anche a quest'operatore sanitario un supplemento di stipendio che dovrebbe
disincentivarne il passaggio alla libera professione. Benché opinabile, il
diverso trattamento salariale non è lesivo del principio di uguaglianza, poiché
l'art. 7b LStip consente all'autorità di definire caso per caso la retribuzione
dei dipendenti dotati di particolari capacità al fine di assicurarsene il servizio.
Lo Stato può infatti operare distinzioni anche fra medici in possesso del
titolo di specialista FMH in psichiatria che esplicano la medesima funzione.
4.2. Come
illustrato in narrativa, il 15 luglio 2004 il Consiglio di Stato ha d'altra
parte risolto con effetto retroattivo a far tempo dal 1. gennaio 2004 che gli
stipendi dei medici con titolo FMH o equipollente assunti con contratto
speciale presso l'Ospedale sociopsichiatrico cantonale (OSC) e gli eventuali
aumenti successivi vengono differenziati non soltanto in base alla funzione, ma
anche alle capacità personali, all'esperienza professionale e alla formazione.
Il Governo ha così finalmente inteso sfruttare la possibilità offerta dall'art.
7b LStip di definire caso per caso la retribuzione dei medici dell'OSC
nell'ambito di una libera contrattazione. Richiamandosi a quanto suggerito da
questo tribunale nella sentenza 18.08.2003 in re M., ha quindi formalmente abbandonato
la vecchia prassi secondo cui ai medici dell'OSC veniva corrisposto il medesimo
salario a parità di funzione, ad eccezione dei medici portatori di un
riconoscimento di studio estero, cui a partire dal 1989 veniva invece versato
un salario inferiore per i motivi illustrati al consid. 3.2.; prassi,
quest'ultima, che il tribunale aveva reputato contraria al principio
costituzionale di uguaglianza (cfr. STA 18.08.2003 in re M., consid. 4.2).
Conformemente
a quanto previsto da dottrina e giurisprudenza, il cambiamento di prassi in
questione appare fondato su motivi seri ed oggettivi (essenzialmente riconducibili
alla difficile situazione economica in cui versa attualmente il nostro Cantone),
non pregiudica la sicurezza del diritto e non disattende il principio della
buona fede (DTF 111 Ia 162 e rinvii; Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 72 B I seg.). Nemmeno l'attore sostiene
il contrario.
5.
In esito ai precedenti considerandi, la petizione va dunque respinta.
La tassa di giustizia è posta a carico della
parte attrice secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 68 LOrd; 7b LStip; 18, 28, 71 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   La
petizione è respinta.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.–, sono a carico del dr. AT 1.
3.   Intimazione
a:
;
.
terzi implicati
CV 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario