ti_gerichte · 90.1995.78 · 1996-08-29 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 08.07.1996 90.1995.78
Tessin Tribunale della pianificazione 08.07.1996 90.1995.78
Ticino Tribunale della pianificazione 08.07.1996 90.1995.78

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00078
Lugano
29 agosto 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
10 maggio 1995
di
1.
Associazione __________ __________ __________
__________ __________
______________________________
,
2.
__________
__________, _____________
,
contro
la
risoluzione del Consiglio di Stato n. __________del __________marzo 1995 che
ha approvato la variante del PR del Comune di __________ concernente
l’abrogazione dell’art. 31 NAPR sulle abitazioni a carattere primario e
secondario;
visto
le osservazioni del 5 ottobre del Comune e la risposta del 13 dicembre 1995 del
Consiglio di Stato;
c
o n s i d e r a t o
in
fatto
a.
Il Consiglio
comunale di __________ha adottato nella seduta del 17 febbraio 1986 l’art.
31bis NAPR che disciplina le abitazioni primarie e secondarie in quel comune
nell’intento di favorire le prime attraverso la limitazione delle seconde. A
seconda delle zone è ammessa una percentuale massima della SUL da destinare
alla residenza secondaria. Ad alleviare il rigore delle restrizioni è prevista
una serie di deroghe.
Il disposto fa obbligo al
Municipio di allestire entro 6 mesi dall’entrata in vigore il catasto delle
abitazioni, ma l’esecutivo comunale non vi ha mai provveduto, allegando il
costo eccessivo dell’operazione.
b.
Con la risoluzione
del 10 novembre 1987 il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR e
respinto i ricorsi di prima istanza. I ricorsi interposti contro questa
decisione presso il Gran Consiglio, e trasmessi al TPT nell’ottobre del 1992 in
forza della norma transitoria della Legge concernente l’istituzione del TPT,
sono stati informalmente sospesi in vista di una modifica della normativa. In
effetti nella seduta del 25.1.1993 il Consiglio comunale ha abrogato (con 27
voti favorevoli e 12 contrari) l’art. 31 NAPR (numerazione assunta nel
frattempo dall’art. 31bis). Nella stessa seduta il Consiglio comunale risolse
(con 18 voti favorevoli, 16 contrari e 5 astenuti): “
Il Municipio s’impegna
a presentare nel più breve tempo possibile un nuovo MM concernente la
limitazione delle residenze secondarie, che sia più attuale e applicabile con i
mezzi a disposizione, definendo le zone interessate.
”
c.
Il Consiglio di
Stato ha approvato la variante con risoluzione del 28 marzo 1995, respingendo
l’impugnativa dei qui ricorrenti. Questi insorgono in questa sede contestando
l’abrogazione dell’art. 31 NAPR per motivi sia formali (mancata informazione
della popolazione, omessa presentazione della variante al Dipartimento per
l’esame preliminare) sia materiali (violazione degli obiettivi del PD e di
principi fondamentali della pianificazione del territorio) e chiedendo  che la
variante di PR, approvata ciononostante dal Consiglio di Stato, venga annullata
dal TPT.
I ricorrenti contestano in
modo particolare l’uso distorto del concetto di autonomia comunale fatto dal
Consiglio di Stato nell’approvare l’abrogazione dell’art. 31 NAPR. Le residenze
secondarie raggiungono a _________ il 30% del totale degli alloggi e superano
quindi largamente la soglia di allarme dal 10 al 20% stabilita per comuni della
corona nel “Progetto di piano d’indirizzo cantonale per le residenze
secondarie”. L’abbandono della normativa disattende il principio sancito dagli
“
obbiettivi in materia di insediamenti del PD”, e precisamente
dall’obbiettivo A. 10.g., ai cui sensi la pianificazione del territorio deve
“limitare le residenze secondarie quando il loro numero e la loro
concentrazione creassero tensioni sul mercato dell’alloggio e impedissero il
raggiungimento degli obbiettivi del PR
” (Decreto legislativo concernente
l’adozione degli obbiettivi pianificatori cantonali del Piano Direttore del 12
dicembre 1990). A mente dei ricorrenti “
la decisione non si inserisce certo
in modo congruo nelle pianificazioni superiori, non corrisponde ai concetti
indicati dal Piano Direttore e sembra anzi andare esattamente nel senso
contrario a quello previsto dalla pianificazione cantonale
.” Da un lato il
Consiglio di Stato ammette ed anzi auspica l’adozione di norme limitanti le
residenze secondarie, dall’altro accetta l’abrogazione delle limitazioni
attuali, malgrado la sostanziale immobilità mostrata dal comune sia in
relazione all’elaborazione del catasto delle abitazioni, sia “
con la mancata
ripresentazione di un messaggio municipale in materia a tre anni dal voto
comunale sul principio della rielaborazione di una norma
.”
Motivi tutti per cui la
decisione dev’essere annullata “poiché chiaramente inopportuna e contraria agli
indirizzi e agli obiettivi della pianificazione cantonale.”
d.
Nelle sue
osservazioni il Municipio prende posizione sulle censure formali negando ogni
irregolarità. Afferma che con la pubblicazione della decisione del Consiglio
comunale la partecipazione popolare è stata garantita a norma di legge. Nega
che la consulenza del Dipartimento fosse necessaria per abrogare la vecchia
normativa; lo sarà semmai per l’adozione della nuova.
Nel merito richiama le
osservazioni al ricorso di prima istanza in cui aveva fatto valere, da un lato,
considerazioni di natura congiunturale (scompensi provocati all’intera economia
nell’attuale crisi edilizia da un eccessivo blocco delle residenze secondarie),
dall’altro gravi difficoltà applicative e di controllo, le restrizioni
dovendosi calcolare sulla SUL dei singoli fondi, col corollario di costi
sproporzionati (per il solo allestimento del catasto degli stabili sono
preventivati  500.000 fr. se non addirittura 800.000).
Secondo il Municipio l’art.
31 NAPR ha perso di attualità e gli scopi sono già stati raggiunti con altri
mezzi. Nota che dal 1986 al 1992 si è registrato un saldo attivo di 41
domiciliati (+ 50 ticinesi, + 23 cittadini stranieri, - 32 confederati). Anche
l’esame della stratificazione fiscale porta l’esecutivo a definire la
situazione “
non certo di allarme per una presenza indesiderata di abitazioni
secondarie.
” D’altra parte le residenze secondarie non pongono problemi
infrastrutturali al comune che dispone di sufficienti reti fognarie e
dell’acqua potabile. Il Municipio osserva inoltre che al fine di proteggere le
residenze primarie dalla concorrenza di quelle secondarie ben più di una loro
limitazione si è rivelata efficace la concessione, già nelle varianti del 1989,
di bonus sull’indice di sfruttamento per stabili a destinazione primaria. Si
sono così costruiti quattro palazzi interamente primari e due a pigione
moderata; altri due, pure primari, erano a fine ‘93 in costruzione.
Il Comune chiede di
conseguenza il rigetto dell’impugnativa.
e.
Il Consiglio di
Stato ritiene la decisione “perlomeno sostenibile e corretta nel limite in cui
non abolisce completamente una gestione restrittiva delle residenze secondarie
ma sostituisce con un diverso approccio la problematica.” Il riferimento è alla
seconda risoluzione del Consiglio comunale.
Il Consiglio di Stato parla
di “preciso vincolo che accompagna dall’inizio la decisione di abrogazione dell’art.
31 NAPR ... elaborato e adottato dalla maggioranza del Consiglio comunale
a
compendio della proposta abrogativa
(messaggio municipale) e
a
salvaguardia del principio di mantenere una regolamentazione delle residenze
secondarie
(risalto ns.).” Visto che “il preciso impegno comunale è ora
relativamente lontano nel tempo (decisione del Consiglio comunale del 25
gennaio 1993) ci si può aspettare, soprattutto da parte dell’esecutivo
comunale, che la concretizzazione del citato punto 4. sia ora maturata.” Il TPT
è invitato a voler verificare questo aspetto “affinché la regolamentazione
comunale della presenza di residenze secondarie nel comprensorio
giurisdizionale di _________ non rimanga per troppo tempo imprecisata.” Con
l’avvertenza che “se a distanza di più di 2 anni dall’adozione comunale il
Municipio non avesse, come annunciato, messo mano al tema le tesi dei
ricorrenti potrebbero essere valutate diversamente anche dall’autorità
cantonale.” “Si pensa in particolare all’accoglimento integrale deciso dal
C.d.S. della proposta comunale, accoglimento che avrebbe potuto essere
vincolato al momento dell’entrata in vigore (approvazione C.d.S.) della nuova
promessa regolamentazione.”
Il governo conclude quindi
ribadendo che
“nel limite in cui non abolisce definitivamente la
regolamentazione della presenza delle residenze secondarie ma la sostituisce
con un diverso approccio”
la scelta del comune di _________ è corretta,
pertanto
“non erano dati gli estremi affinché l’Autorità cantonale, in fase
di approvazione della variante di PR, decidesse diversamente da quanto aveva
proposto il Comune (principio dell’autonomia comunale nel campo della
pianificazione del territorio).”
Il Consiglio di Stato propone quindi il
rigetto del ricorso.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
1.   competenza
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
2.   legittimazione ricorsuale
L'art. 33 cpv. 3 lett. a.
LPT prescrive al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere
per lo meno nella stessa misura  prevista per il ricorso di diritto
amministrativo al Tribunale federale. La qualità per ricorrere è regolamentata
in quell’ambito dall'art. 103 OG che la riconosce a chiunque è toccato dalla
decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione al suo annullamento
o modifica. In questo senso va interpretato l'art. 38 LALPT, laddove oltre a
legittimare i già ricorrenti, con la precisazione che possono essere invocati
solo i motivi già fatti valere in prima istanza (cpv. 4 lett. b), ammette a
ricorrere ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c). Secondo la giurisprudenza federale per riconoscere l'interesse
legittimo occorre che il ricorrente sia toccato dalla decisione impugnata più
di qualsiasi altro cittadino ed abbia a trovarsi con l'oggetto del litigio in
un rapporto particolarmente stretto, mostrando un interesse personale,
immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228).
2.1   Legittimazione del
ricorrente __________ __________
In concreto la
legittimazione attiva di __________ __________, cittadino attivo nel comune,
già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 lett.
a) (actio popularis), è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.2   Legittimazione
dell’Associazione __________ __________, __________ __________ __________
__________
Per motivi di economia
processuale la giurisprudenza ha esteso la legittimazione ricorsuale alle
associazioni aventi per scopo la tutela degli interessi dei loro membri. Queste
sono ammesse a ricorrere al loro posto, anche se non sono toccate personalmente
dalla decisione, ma unicamente alla condizione che:
-
l'associazione possieda la personalità giuridica;
-
lo statuto preveda la salvaguardia degli interessi comuni degli     aderenti;
-
la maggioranza o almeno un numero rilevante di membri sia                    personalmente
colpito dall'atto impugnato e sia comunque                             legittimato
individualmente a ricorrere  (DTF 2.9.1992 in re                                                                       Comune
di __________, 114 Ia 452, 113 Ib 365, 104 Ib 384; RDAT                                                              1986
n. 86, W Haller/P. Karlen, Raumplanungs- und Baurecht,                             1992,
Moor, Droit administratif, p. 421 e 426).
2.2.1
Questi presupposti non
sono pacificamente adempiuti nel caso presente.
Che la ricorrente possegga
la personalità giuridica giusta gli art. 60 CCS non fa dubbio e neppure che lo
statuto preveda la difesa degli interessi dei membri; non è invece sostenibile
che un numero ragguardevole di costoro sia toccato davvicino dall’abrogazione
della regolamentazione limitante le residenze secondarie nel comune di
_________.
Non è sufficiente un
interesse puramente ideale, strettamente di categoria, che non tocchi il
singolo membro dell'associazione in modo più intenso e diretto di qualsiasi
altra persona. S'egli è colpito solo in quanto appartenente ad una categoria
che come tale ha interesse a veder annullata o modificata la decisione, non ha
personalmente la legittimazione ricorsuale e nemmeno l'avrà l'associazione che
difende questi interessi.
2.2.2
Il fatto che
l'Associazione abbia già ricorso in prima istanza e che non le sia stata
opposta allora la carenza di legittimazione non è rilevante. Per poter
ricorrere in questa sede invocando l'art. 38 cpv. 3 lett. b. LALPT e quindi
avvalersi di aver già ricorso, per gli stessi motivi, nella precedente istanza,
l'insorgente dev'essere stata legittimata ad adirla; non può sanare la carenza
di interesse legittimo in seconda istanza per aver ricorso, senza esserne
legittimata, nella prima. In linea generale, anche all'infuori dell'ipotesi dell'art.
38 cpv. 3 lett. b. LALPT, la mancanza di legittimazione ricorsuale in  prima
istanza, ancorché lì non rilevata, esclude il diritto di passare alla seconda.
Tocca all'autorità ricorsuale superiore verificare d'ufficio se questo
presupposto era adempiuto già nell'istanza precedente, dichiarando irricevibile
in caso contrario l’impugnativa dell’Associazione svizzera inquilini,
Federazione della Svizzera italiana (cfr. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 1993, p. 111).
Per questi motivi la
legittimazione ricorsuale dev’essere negata.
3.   Omissione
dell’informazione alla popolazione
I ricorrenti lamentano la
violazione dell’obbligo di informare la popolazione sugli scopi e sviluppi
della pianificazione nonché di provvedere ad una sua adeguata partecipazione al
processo pianificatorio ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 LPT, per non avere il
Municipio presentato al pubblico la variante in contestazione prima che il
Consiglio comunale la adottasse.
La giurisprudenza federale
ravvisa due distinti momenti nel processo pianificatorio: la formazione della
volontà politica, da un lato (pianificazione in quanto atto politico dello
Stato) e la protezione giuridica, dall’altro.
Quest’ultima è garantita,
giusta l’art. 33 cpv. 2 LPT, contro le decisioni e i piani di utilizzazione
(PR) fondati sulla legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e
federali.
La partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio e per cominciare la sua informazione
sugli scopi e sviluppi della pianificazione, cui le autorità devono provvedere
a norma dell’art. 4 LPT, è essenzialmente finalizzata alla formazione della
volontà politica. Come tale non rientra nel campo applicativo dell’art. 33 LPT.
Non è dunque dato ricorso contro la mancata partecipazione della popolazione o
una sua carente informazione, se non nella misura in cui ciò violi nel contempo
il diritto di essere sentito, garantito dall’art. 4 Cost e quindi protetto
giuridicamente (cfr. DTF 111 Ia 168/69, 114 Ia 233 ss).
Dall’art. 4 Cost. è
tuttavia unicamente deducibile l’obbligo delle autorità comunali e cantonali di
prendere in esame le obiezioni sollevate in procedure di opposizione o di
ricorso (o di omologazione), non quelle presentate in uno stadio precedente,
dedicato alla formazione della volontà politica, consacrata poi nel PR con la
sua adozione da parte dell’organo competente.
Poiché, dunque, il diritto
di partecipare non è garantito al di là del diritto di essere sentito, se la
violazione del secondo è sanata non rimane spazio per dolersi della
disattenzione del primo. E’ quanto avviene quando contro la decisione inficiata
da simile vizio è dato ricorso al Consiglio di Stato, nel cui ambito il
ricorrente può esporre le sue ragioni ad un’autorità munita di pieno potere
cognitivo, conformemente all’art. 33 cpv. 3 LPT. Analogamente, allorché il
Consiglio di Stato ha adottato una modifica d’ufficio, sicché il tribunale
interviene come unica istanza e deve giudicare con piena cognizione in
applicazione del citato art. 33 cpv. 3 LPT. Non diversamente quando i fatti
sono incontestati e il tema litigioso verte unicamente su questioni di diritto,
sulle quali la cognizione del tribunale è istituzionalmente piena.
(Cfr. sul tema DTF 111 Ia
168/69, 114 Ia 233 ss).
4.   Mancata presentazione al
Dipartimento per l’esame preliminare
A norma dell’art. 33 LALPT
(nella versione vigente al momento dell’adozione della variante) il municipio
deve sottoporre al Dipartimento per una verifica d’ordine generale il progetto
di piano regolatore (ora, con la modifica del 6.2.1995, “
una semplice
proposta d’indirizzo del piano
”). Il dipartimento si esprime in particolare
(oggi: “
esclusivamente
”) sulla congruenza con gli obiettivi della
pianificazione del territorio e sul coordinamento con il piano direttore e le
pianificazioni dei Comuni vicini. Il Municipio informa quindi la popolazione
sulla proposta di piano e sull’esito dell’esame preliminare e della
consultazione.
Il Municipio di _________
ha omesso di sottoporre al dipartimento l’intenzione di abrogare l’art. 31
(bis) NAPR. Il Consiglio di Stato prende atto, senza commentarlo,
dell’inadempimento. Nelle proprie osservazioni il comune ritiene inutile
l’esame preliminare trattandosi di abolire una normativa e non di crearne una
nuova.
L’argomento non ha pregio.
Il fenomeno delle residenze secondarie ha notoriamente una portata che
travalica lo stretto ambito comunale e investe l’intera regione. La lotta
contro un’eccessiva  proliferazione delle residenze secondarie fa parte degli
obiettivi del PD, un gran numero di comuni l’ha prevista nel suo PR ed è
importante per l’autorità cantonale potersi esprimere prima che la desistenza
di un comune possa comprometterne l’efficacia. Fa parte di quel coordinamento
tra le pianificazioni dei diversi comuni e quella cantonale che giustamente l’art.
33 LALPT esige venga intrapresa all’inizio del processo pianificatorio, quando
se ne può meglio definire l’indirizzo e correggere gli eventuali errori d’impostazione.
L’inadempimento di questo
atto pianificatorio è dunque giustamente stigmatizzato nell’atto ricorsuale. La
sua gravità non appare tuttavia tale, in concreto, da comportare l’annullamento
della variante, come postulato dal ricorrente. Malgrado l’omissione il
Consiglio di Stato ha potuto prendere partitamente posizione sulla variante,
sentiti gli stessi servizi che avrebbero dovuto esprimersi in sede di esame
preliminare. Se la popolazione non è stata informata già a quello stadio lo fu
poi con la pubblicazione della variante, con la possibilità per ogni cittadino
e interessato di impugnarla esponendo i motivi del suo dissenso. Come esposto
al considerando precedente l’art. 33 LPT non offre una protezione che vada
oltre il diritto di essere sentito, qui garantito in quella misura.
Che il Consiglio di Stato,
dopo aver ampiamente sviluppato nella sua risoluzione le ragioni che militano a
favore di una regolamentazione delle residenze secondarie, ne abbia nondimeno
approvato l’abrogazione in nome dell’autonomia comunale, è questione di merito
e non di ordine.
5.   autonomia comunale
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune
ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al
comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune,
per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico,
il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid.
2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)
6.   Modifica del piano
regolatore
L’abrogazione dell’art. 31
bis NAPR costituisce una variante del PR e pone  preliminarmente il problema
delle condizioni alle quali è lecito modificare questo strumento della
pianificazione territoriale.
Va subito premesso che per
la sua stessa funzione di sintesi e di coordinamento il PR deve fare i conti
con un complesso di fattori in costante trasformazione . La situazione di fatto
può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni  rivelarsi
errate. Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano
alle mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio
moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X.
c. TA BS: “
Die Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der
Koordination raumwirksamer Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren
mit dynamischem, nicht statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst
werden. Nutzungspläne können und müssen - unter Berücksichtigung des Grundsätzes
der Rechtssicherheit - an veränderte Verhältnisse angepasst werden
”, dando
ragione all’asserto ciceroniano che “nihil est simul inventum et perfectum”).
Ricordiamo che la stessa
garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da
cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre fare i conti con quest’eventualità,
specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre
attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio
rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in
consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib
187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
D’altra parte, proprio
perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente
stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale
sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco
di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid.
5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del diritto
(derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non
scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e funzione) esige che
si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (DTF 119 Ib 486, 114
Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag. 32). Questo fattore
dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli interessi che
occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di qualche importanza,
segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso contrario la
ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.
A questi principi si
ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di
notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i
presupposti dell’art 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e
con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo
esige.
7.
Ciò premesso
riportiamo qui di seguito testualmente la normativa di cui è  contestata
l’abrogazione:
Art.
31 bis NAPR:
A
BITAZIONI A
CARATTERE PRIMARIO E       SECONDARIO
Scopi                              1.
Le presenti disposizioni intendono:
- favorire un insediamento residenziale                              primario
nel Comune
- salvaguardare l’identità socio-
culturale del Comune
- contenere la lievitazione dei costi dei                               servizi
e delle infrastrutture, nonché                                                               quella
dei prezzi del mercato                                                                                            immobiliare
provocato dall’insedia-
mento residenziale secondario.
Definizioni
omissis
Indici
3. La percentuale massima della SUL                                                                          ammessa
per i singoli fondi, che può                                    essere
destinata alla residenza                                                                                                         secondaria
è la seguente:
ZONA NV    50%     ZONA R3    30%
ZONA
NN    30%     ZONA R2a   50%
ZONA RCA 25%     ZONA R2b              50%
ZONA R5    20%      ZONA RP2             50%
ZONA R4    25%
In caso di mancato sfruttamento                                                                                integrale
del fondo, fa stato la SUL                                                    effettivamente
realizzata.
Nelle
zone R2a, R2b e RP2, i limiti                                                                      sopra
indicati non si applicano alle                                                    costruzioni
monofamiliari realizzate su                                                                           fondi
con una superficie superiore a                                                                                                                          mq
700.
Deroghe                               4.
a) Deroghe possono essere                                                                                                                    concesse
dal Municipio quando                                        l’uso dell’abitazione
a scopo di                                                                             residenza
secondaria non                                                                                                          compromette
le finalità                                                                                                                         perseguite
dalle presenti norme o                                     è giustificato da
interessi                                                                                        preponderanti.
b)   Abitazioni a scopo di residenza                                                                                                         primaria
possono essere                                                                                 utilizzate
a scopo di residenza                                                           secondaria
dai loro proprietari, a                                                                          condizione
che siano stati                                                                                                                   domiciliati
nel Comune negli                                                                                       ultimi
5 anni precedenti il                                                         cambiamento
di destinazione.                                                                                                  Analogo
diritto compete ai                                                                                                         discendenti
e al coniuge                                                                                                                       superstite,
indipendentemente                                                                                    dal
numero degli anni di                                                                      domicilio,
in caso di morte del                                                                                                     proprietario.
Ripristino
5.  Le abitazioni utilizzate a scopo di                                                                                                           residenza
secondaria                                                                                                   al
momento dell’entrata in vigore                                                                   delle
presenti disposizioni                                                                                     possono
continuare ad essere                                                                                            utilizzate
a tale scopo da parte                                                                                                                degli
attuali utenti. In caso di                                                                                          cambiamento
dell’utente                                                         (alienazione,
rilocazione, ecc.),                                                                                      devono
essere destinate alla                                                                                                              residenza
primaria nella                                                                                                 misura
in cui non sono rispettati i                                                                   limiti
indicati dal cpv. 3, a meno                                                                che
vengano utilizzate a scopo di                                                                                                              residenza
secondaria da parte                                                                                                                    degli
attuali proprietari, dei loro                                                                                   discendenti,
o del coniuge                                                                  superstite,
in caso di morte del                                                                            proprietario.
Ampliamenti
e                     6.  Costruzioni ad uso di residenza                                                                                                              secondaria
che non rispettano i                                                                                  limiti
indicati dal cpv. 3, possono di                                                   principio
essere ampliate e                                                                                                       trasformate.
Ampliamenti e trasformazioni che                                                                                                          comportano
l’insediamento di nuove                                                                          unità
d’abitazione, sono tuttavia                                                                     autorizzati
soltanto se le nuove                                                              unità
d’abitazione sono                                                                                                                          destinate
alla residenza primaria.
Cambiamento
di                 7. Il cambiamento di destinazione è                destinazione                                                                                       soggetto
a notifica giusta l’art. 36                                                                                                                del
Regolamento di applicazione                                                                               della
legge edilizia.                                                                   Il
cambiamento dell’uso costituisce                                                                         un
cambiamento di destinazione.
Norma
transitoria                8. Le presenti norme entreranno in                                                                                                              funzione
decorsi i termini di ricorso                                                                            e
referendum e saranno                                                          immediatamente
applicabili.
Entro 6 mesi dall’entrata in vigore il                                                                                                        Municipio
allestisce il catasto delle                                                                             abitazioni.
I motivi per cui il
disposto è stato abrogato risultano dal messaggio municipale del 27 ottobre
1992 e sono di duplice natura: sostanziale
mutamento delle circostanze
,
gravi
difficoltà applicative e costi eccessivi.
Dopo aver illustrato le
ragioni che indussero ad adottare l’articolo in discorso (spirale ascendente
dei prezzi fondiari, rarefazione delle superfici edificabili, aumento dei costi
di costruzione, con conseguente aumento delle pigioni) il Municipio rileva che
“
i presupposti alla base della normativa sono notevolmente cambiati
”, in
particolare per la sopravvenuta crisi edilizia che non solo colpisce quel
settore ma si riflette, scompensandola, su tutta l’economia. Ora, avverte
l’esecutivo comunale, “
non è questo, il momento per l’Ente pubblico di
ignorare un aspetto tanto importante
.”
L’altro argomento è che
“la norma così come concepita a suo tempo, è risultata di difficilissima
applicazione, in quanto la limitazione delle residenze secondarie è riferita
alla superficie lorda dei singoli fondi, il che comporta un importante lavoro
di controlli e difficoltà negli interventi in caso d’infrazione.” I costi per
una “completa applicazione” dell’art. 31 sono stati valutati, per il solo
allestimento del “catasto delle residenze secondarie” previsto dal cpv. 8, in
ca. fr. 500.000. “A questo s’aggiunge il costo di un tecnico a tempo pieno che
esegua tutti i controlli necessari, conseguenti ad ogni cambiamento di
proprietario o di inquilino.”
Il rapporto di maggioranza
della Commissione delle petizioni concorda con la proposta soppressione dell’art.
31 NAPR notando: 1. che la restrizione fu posta “
senza che vi fosse uno
studio approfondito, con dati che avrebbero permesso di valutare la situazione
in tutte le sue forme
”; 2. che la situazione congiunturale è notevolmente
cambiata dai tempi del boom economico, quando le restrizioni vennero adottate;
3. che nel frattempo è entrato in vigore il decreto legislativo concernente la
ristrutturazione di immobili, “
proteggendo così gli inquilini da sfratti
abusivi e da aumenti selvaggi e sconsiderati delle pigioni
”; 4. che “
non
si è mai potuto eseguire un controllo in quanto ... occorrono l’ausilio di un
tecnico e di un giurista
”, alla cui assunzione ostano le difficoltà
economiche del comune, per non parlare dello studio approfondito del problema,
preventivato in circa mezzo milione”; 5) che “
mantenendo lo status quo non
rilanceremo di certo l’economia, scoraggeremo invece coloro che intendono
costruire o acquistare con la magra prospettiva di non poter né affittare né
tantomeno vendere
”; 6) che gli acquirenti di stabili di un certo pregio e
valore provenienti da fuori Cantone “
allorquando andranno in pensione, si
stabiliranno nel nostro comune portando notevoli benefici finanziari
”
(imposta sulla sostanza, tasse di successione). Non solo un tale proprietario
non sarà “
candidato all’ufficio sociale
” ma col suo apporto di maggior
gettito consentirà “
una ridistribuzione verso i cittadini ... direttamente
proporzionale
”.
Questi gli argomenti fatti
valere a favore dell’abrogazione.
Contro si è espressa la
minoranza commissionale per i seguenti effetti negativi attribuiti al fenomeno
delle residenze secondarie: 1) squilibrio fra popolazione residente e
turistica; 2) eccessivo sfruttamento / spreco del territorio; 3) esagerata
commercializzazione dei fondi; 4) deterioramento dell’ambiente e del paesaggio;
5) intasamento e immissione del traffico; 6) popolazione residente spinta ad
allontanarsi dal luogo di lavoro; 7) elevate spese pubbliche per opere di
urbanizzazione e servizi; 8) deterioramento del turismo.
7.1
Analizziamo dapprima i
motivi dell’abrogazione fondati sulle difficoltà e sui costi inerenti
all’applicazione dell’art. 31 (bis) NAPR.
A mente del comune
l’adozione della SUL quale base di computo obbliga a istituire un catasto di
tutte le abitazioni e richiede l’ausilio di un tecnico e di un giurista per il
controllo, imponendo costi spropositati. Abbiamo sopra riferito dei 500.000.-
fr. preventivati per la sola erezione del catasto. E v’è chi parla di 800.000.-
franchi. Questa iperbolica visione urta contro il fatto che molti dei ca. 100
comuni ticinesi che regolamentano le residenze secondarie ha assunto per base
la SUL e non risulta in nessun modo che vi incontrino le difficoltà evocate da
_________. Si noti che la quota di residenze primarie o secondarie è il metodo
di gran lungi più usato in tutta la Svizzera, con questa differenza che mentre
nel Ticino è per lo più ammessa una percentuale massima di residenze
secondarie, negli altri cantoni si tende a imporre una percentuale minima di
residenza primarie (cfr. ASPAN, Libération de la “Lex Friedrich”: Incidences sur
la construction de résidences secondaires, pag. 45).. Nel Ticino su 96 comuni
dotati di regolamentazione, 56 escludono la costruzione di residenze secondarie
da tutto il territorio comunale o da parte di esso (risp. obbligano a costruire
solo residenze primarie), 31 fissano invece una percentuale massima di SUL per
residenze secondarie o minima per residenze primarie ammissibile
rispettivamente obbligatoria su tutto il territorio comunale o parte di esso.
Solo 9 stabiliscono il numero massimo di alloggi in residenze secondarie,
rispettivamente il numero minimo in residenze primarie (cfr. Rapporto sulla
situazione delle residenze secondarie nel Canton Ticino in relazione alla
revisione della Lex Friedrich, SPU, 22.9.94). Non v’è dubbio che la SUL offre
una base di computo che si presta bene allo scopo, in quanto indicando la
superficie utile sfruttabile a scopi abitativi consente di stabilire con
precisione la quota da adibire a residenza primaria o secondaria. Per limitare quest’ultime
non occorre un catasto di tutte le abitazioni calcolato in SUL (visto le  varie
parti non abitabili da escudersi dal computo ciò sarebbe effettivamente
laborioso). Occorre, e basta, un catasto degli alloggi che indichi il loro uso
quale abitazione primaria o secondaria al momento della rilevazione e che venga
quindi costantemente aggiornato, con l’ausilio dell’ufficio controllo abitanti
o della polizia comunale. Controllo utile peraltro a reperire tempestivamente i
residenti clandestini che sfuggerebbero altrimenti all’imposta comunale. Senza
contare che un simile catasto servirebbe per la riscossione delle tasse sui
rifiuti. Preziosa è pure ai fini di un controllo la collaborazione dell’ufficio
turismo. Questo ovviamente per gli stabili esistenti. Per quelli nuovi il
calcolo della SUL risulta dalla domanda di costruzione e non pone problemi.
Non è ad ogni modo
seriamente sostenibile che per un comune dell’importanza di _________
l’applicazione dell’art. 31 (bis) NAPR comporti difficoltà e costi
sproporzionati, tali da imporre l’abrogazione della norma prima di averla
sostituita con un’altra di più agile applicazione.
7.2
Veniamo ora a
esaminare il motivo delle mutate circostanze che il comune ravvisa 1)
nell’adozione di misure legislative a protezione degli inquilini; 2) nella
crisi economica.
7.2.1   nuove misure legislative
Tra gli obiettivi dell’art.
31 NAPR non piccolo peso aveva la preoccupazione di lottare contro il fenomeno
delle disdette-vendita e delle ristrutturazioni-vendita. Ora è innegabile che i
provvedimenti assunti in questo campo (Decreto legislativo concernente la
ristrutturazione degli immobili del 25.4.1990, Decreto legislativo concernente
le disdette-vendita di alloggi a pigione moderata del 21.6.1993; revisione del
CO in materia di contratto di locazione) hanno dimolto ridimensionato la
funzione protettiva di una limitazione delle residenze secondarie.
7.2.2   crisi edilizia
(ed
economica in genere)
Non è revocabile in dubbio
che sul mercato edilizio si è abbattuta una crisi gravissima che dura oramai da
lungo tempo e non accenna ad affievolirsi.
Siamo lontanissimi dallo
scenario in cui il surriscaldamento del mercato aveva rotto ogni sano
equilibrio e la concorrenza delle residenze secondarie contribuiva
pericolosamente all’impennata dei prezzi contendendo il già esiguo territorio
all’edificazione primaria. Nella misura in cui le limitazioni delle residenze
secondarie furono introdotte per calmierare il mercato e quindi in funzione
essenzialmente congiunturale è esatto affermare che sono ora del tutto superate
dagli eventi. Almeno fin che dura la crisi la situazione è sotto questo punto
di vista radicalmente cambiata.
Si giustifica per ciò
stesso l’abrogazione dei provvedimenti restrittivi, in ciò consistendo la
variante approvata con la risoluzione governativa qui dedotta in giudizio?
La
risposta al considerando seguente.
8.
Le finalità
perseguite dall’art. 31 (bis) NAPR sono molteplici. La necessità di porre un
freno alla speculazione immobiliare, soprattutto a tutela dei locatari di
alloggi a pigione moderata, non è che un aspetto dei problemi posti da un
eccesso di residenze secondarie. Se tale aspetto è fortemente legato alle
contingenze del momento economico, non così, o in misura decisamente minore,
quello più squisitamente pianificatorio.
Non va perso di vista che
il motivo per cui la concorrenza delle residenze secondarie si riflette sulle
pigioni risiede essenzialmente nell’esiguità del suolo edificabile. Il motivo
fondamentale per cui è importante trovare un equilibrio tra le diverse forme
d’uso del territorio sta proprio in questa sua limitatezza e inestensibilità.
Più sono le residenze secondarie e meno spazio rimane per le primarie.
L’equazione è di immediata evidenza. Qui non c’è congiuntura che tenga: la
speranza che le residenze secondarie si mutino col tempo in primarie si avvera
sì in qualche caso (ad es. col pensionamento del proprietario), ma è fenomeno
sporadico che sarebbe illusorio generalizzare. E nel caso del pensionato non è
detto che gli eredi si stabiliscano a loro volta nel comune.
Si tratta spesse volte di
piccoli appartamenti concepiti come residenze secondarie con tutti i limiti del
caso e quindi poco o punto idonei al cambiamento d’uso. Per ristabilire
l’equilibrio la condizione è che ci sia un travaso da residenze secondarie a
primarie, ossia o che il residente secondario si stabilisca nel comune (ma
abbiamo visto che è ipotesi alquanto fragile) o che al suo posto subentri un
residente primario. La cosa non è di per sé impossibile, ma poco probabile. Le
residenze secondarie occupano un territorio prezioso che è sottratto per lo più
definitivamente all’uso che gli è più congeniale. Nella misura in cui la parte
delle residenze secondarie eccede quanto è compatibile con un uso parsimonioso
del suolo lo squilibrio sarà ben difficile da correggere. Irreversibile è poi
l’aggressione del paesaggio, il deterioramento dei siti che ne è spesso il tristo
corollario. Se dunque il comune si è dotato di una normativa che regola il
rapporto tra residenze secondarie e primarie, limitando giudiziosamente le
prime, non potrà invocare un semplice mutamento della congiuntura per abolire
questa regolamentazione, rinunciando al perseguimento di un così importante
obiettivo pianificatorio. Tenuto a pianificare correttamente il proprio
territorio, il comune non può fare e disfare il PR a suo piacimento. Vi ostano,
per i motivi che abbiamo sopra sviluppato, gli art. 41 LALPT e 21 LPT.
Ora se è vero che l’art.
31 (bis) NAPR è stato adottato sotto l’onda delle emozioni sollevate in zona
dalle disdette-vendita, riprendendo senza un approfondito studio delle
peculiarità locali la soluzione-tipo elaborata dal Dipartimento e fatta sua
appena prima dal comune di Tenero, non è men vero che questa soluzione
rispondeva e risponde tuttora all’esigenza reale di contenere un fenomeno che
aveva assunto e mantiene a tutt’oggi proporzioni preoccupanti (30% delle
residenze secondarie in un comune della “corona” per cui la soglia d’allarme è
fissata tra il 10 e il 20%) e non poteva seriamente essere lasciato irrisolto.
Non dimentichiamo che a
_________ il terreno edificabile ancora libero (non edificato) rappresenta solo
il 20% contro il 35,1% del Cantone, il 26% del centro e il 36,6% della corona
alla quale _________ viene attribuito. Ben 603 alloggi usati come residenze
secondarie sono in PPP (55,3% del totale di PPP) il che la dice lunga sul tipo
di abitazione, specie se si completa il quadro aggiungendo che 752 alloggi dei
2264 siti in edifici di 4, 5 e 6 piani, ossia il terzo del totale, sono
residenze secondarie (dati ricavati dai risultati ufficiali del censimento
federale degli alloggi del 1990 depositati presso l’Ufficio statistica di
Bellinzona (UF) ed elaborati in Edifici e abitazioni 1990, Costruzioni e
abitazioni, UF, Documenti statistici 35).
Ciò non significa che la
specifica soluzione dell’art. 31 (bis) NAPR non possa essere modificata facendo
tesoro delle esperienze maturate nel frattempo, e non solo a _________, ma nei
quasi 100 comuni che nel cantone si sono dotati di norme analoghe.
Perfettamente lecita è dunque di per sé l’intenzione espressa dal Consiglio
comunale di limitare le residenze secondarie attraverso una regolamentazione
più semplice e aggiornata, con incarico al Municipio di sottoporgli nel più
breve tempo possibile una proposta in tal senso.
Inaccettabile è percontro,
nelle circostanze, l’abrogazione dell’art. 31 NAPR prima che fosse approntata la
soluzione sostitutiva.
Lo stesso Consiglio di
Stato nella sua risposta, preso atto dell’inazione del comune che non aveva
ancora dato avvio allo studio della nuova normativa, ammette che “
l’accoglimento
integrale
...
della proposta comunale ... avrebbe potuto essere
vincolato al momento dell’entrata in vigore (approvazione C.d.S.) della nuova
promessa regolamentazione.
E’ precisamente quanto
avrebbe dovuto fare. Se si ammette il principio, e non potrebbe essere
diversamente nel caso concreto, che le residenze secondarie devono essere
limitate, non si può abrogare le disposizioni che le restringono senza prima
approntare gli strumenti che assicurino in loro vece questa funzione. Una
pianificazione seria e coerente non ammette simili smagliature.
Il Consiglio di Stato che
ha nondimeno approvato l’abrogazione, fidando nella pronta assunzione di
adeguate norme sostitutive, senza condizionare l’approvazione della variante a
questa sostituzione e comunque senza fissare un termine al comune perché vi provvedesse
e sospendere nel frattempo la sua approvazione, ha ammesso un uso inaccettabile
della sua autonomia da parte del comune stesso ed ha così mancato alla propria
funzione di autorità superiore di vigilanza in materia di pianificazione cui
spetta assicurare il rispetto del diritto in generale e dei principi
pianificatori in particolare.
La contestata risoluzione dev’essere quindi annullata.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso
dell’Associazione
__________ __________, __________ __________ __________ __________
è
irricevibile
per carenza di legittimazione ricorsuale dell’insorgente. .
2. Il ricorso di __________
__________
è
accolto
.
§) Di conseguenza la
risoluzione impugnata è annullata.
3. Non si prelevano tasse né spese
di giudizio.
3.   Intimazione:                  -
Associazione __________ __________,                                                                  __________
__________ __________ __________,                                             __________
- __________ __________, _________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario