ti_gerichte · 52.2020.375 · 2020-07-24 · it
Commesse pubbliche. Mancata predeterminazione delle modalità di valutazione dell'attendibilità del prezzo. Violazione del principio della trasparenza

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.10.2020 52.2020.375
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.10.2020 52.2020.375
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.10.2020 52.2020.375

Incarto n.
52.2020.375
Lugano
12
ottobre 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo
sul ricorso del 3 agosto 2020 della
RI
1
patrocinata
da:
contro
la decisione del 24 luglio 2020 del Consiglio della
Parrocchia CO 2, che ha deliberato alla CO 1 le opere da restauratore per il
restauro dell'apparato decorativo, fase esecutiva 2 (presbiterio) della
Chiesa __________;
ritenuto,
in
fatto
che il 21 febbraio
2020 il CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse
pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la
procedura libera, per aggiudicare le opere da restauratore occorrenti per il restauro
dell'apparato decorativo, fase esecutiva 2 (presbiterio) della Chiesa __________
(FU __________ pag. __________ e segg.);
che il bando (cifra 4) preannunciava i seguenti criteri e fattori di
ponderazione:
a)    prezzo: economicità
30%
b)    prezzo:
attendibilità                                                                          20%
c)    referenze
ed esperienze per lavori analoghi                                 30%
-
numero di referenze valide                                            10%
-
qualità delle referenze                                                    10%
-
qualità delle referenze dei collaboratori                       10%
d)    composizione
della squadra                                                           12%
e)    formazione
di apprendisti                                                                 5%
f)     perfezionamento professionale                                                       3%
che in merito al criterio dell'
economicità
le disposizioni particolari
CPN 102 annunciavano quanto segue.
224.200 Assegnazione del punteggio
concernente il criterio prezzo/economicità (50%)
224.210  Il punteggio concernente il criterio
prezzo/economicità è assegnato secondo la seguente formula:
(NB: vengono considerate unicamente le
offerte formalmente valide)
Importo
dell'offerta più bassa: Importo dell'offerta concorrente = Rx
Punteggio del concorrente = Rx
2
x
50 (ponderazione)
(…)
Il punteggio massimo assegnato sul
criterio prezzo/economicità è di 50 punti.
che le stesse non specificavano alcunché in merito alla modalità di valutazione
del criterio riferito all'
attendibilità
del prezzo
;
che sia il bando (cifra 11) sia la documentazione di gara (pos. 221.100) indicavano
mezzi e termini di ricorso; nessuno li ha tuttavia impugnati;
che entro il termine utile sono pervenute al
committente cinque offerte, per valori compresi tra fr. 138'091.15 e fr.
251'198.50; le stesse sono state valutate dal consulente del committente, lo
studio di architettura __________, il quale ha fatto sapere che
per la
delibera entra
(va)
in considerazione, salvo valutazione della
attendibilità del prezzo, l'offerta dell'offerente __________ per un importo
offerto di fr.
138'091.15
;
che dopo aver preso atto dei punteggi attribuiti dal suo consulente per i
criteri relativi alla qualità delle ditte (referenze per lavori analoghi,
composizione della squadra, formazione degli apprendisti, perfezionamento
professionale) e rilevato, a proposito dei criteri di aggiudicazione riferiti
al prezzo, che l'
economicità
era stata calcolata secondo la formula
indicata nella documentazione di gara
per un punteggio massimo di 30 punti
e che il calcolo dei punteggi per l'
attendibilità
, per un
massimo di
20 punti
, era stato fatto
in base alle direttive emanate dal Centro di
consulenza LCPubb
, il Consiglio parrocchiale ha deciso di assegnare la
commessa alla ditta CO 1, la cui offerta è giunta al primo posto con 66.83
punti;
che contro la predetta decisione la ditta RI 1, terza classificata con 44.90
punti, è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone
l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame; in via
principale, la ricorrente ha postulato l'aggiudicazione della commessa in suo
favore; in via subordinata, ha sollecitato invece il rinvio degli atti al committente
per nuova decisione;
che la ricorrente ha denunciato una
discrepanza
t
ra
l'importo (fr. 180'000.-) indicato alla cifra 4 del bando e
quello (fr. 150'000.-) riportato alla pos. 223.200 CPN 102 riferito al valore
dell'opera da apportare come referenza;
che essa ha criticato il fatto che
nei documenti di gara è stato soppresso
il criterio relativamente all'attendibilità del prezzo, aumentando al 50% il
criterio di economicità del prezzo
e che
con la decisione di delibera
qui querelata è stato "reintrodotto" il criterio di
prezzo/attendibilità, diminuendo il punteggio, rispettivamente la percentuale
di ponderazione del criterio "prezzo, economicità" degli atti di gara
e introducendo, ex novo, e dunque in modo arbitrario, per la prima volta, nel
consid. D, il calcolo dei punteggi di questo criterio
;
che la ricorrente ha peraltro rilevato che
il
preventivo del committente, incluso nel
calcolo del parametro
Pr
(prezzo medio di riferimento)
in modo del
tutto arbitrario, senza indicare negli atti di gara che
(…)
sarebbe
stato considerato quale
riferimento
per la comparazione delle offerte, sarebbe
stato allestito dal gerente di una delle ditte concorrenti (la __________
Sagl), che avrebbe dunque meritato l'esclusione;
che la violazione del
principio della trasparenza, costituita dalla mancata, preventiva definizione
del metodo di valutazione dell'attendibilità del prezzo, sarebbe pertanto
evidente;
che l'insorgente ha inoltre
messo in
dubbio la completezza dell'offerta dell'aggiudicataria, a suo dire non compilata
in ogni sua parte e carente della necessaria documentazione e criticato la
stessa per aver segnalato che avrebbe fatto capo a uno stuccatore estraneo alla
ditta, disattendendo il divieto di subappalto previsto dalle regole del
concorso;
che in sede di risposta il committente ha riconosciuto di non aver indicato,
nelle prescrizioni di gara, il metodo di valutazione dell'attendibilità del
prezzo; ha perciò aderito alla richiesta dell'insorgente di annullare la
decisione di aggiudicazione e chiesto a questo di Tribunale di voler annullare
anche l'intera procedura di concorso, contenendo, per quanto possibile, le
relative tasse e spese;
che la deliberataria ha invece sollecitato il rigetto del ricorso, obiettando
di avere inoltrato un'offerta incompleta e non conforme alle esigenze
annunciate negli atti di gara; per il resto, si è riservata di presentare
ulteriori osservazioni una volta presa visione degli atti concorsuali;
che l'Ufficio di
vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente;
che con la replica la ricorrente
ha ritenuto improponibile la domanda del committente di annullare il concorso,
poiché non oggetto del gravame; a mente sua, infatti,
spetterà se del caso
alla Parrocchia annullare in un secondo tempo il concorso, mediante nuova
decisione soggetta a impugnativa
;
che la stazione appaltante e la
deliberataria non hanno duplicato;
considerato,
in
diritto
che la competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb;
che in quanto partecipante al concorso oggetto del contendere, la ricorrente è
senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il committente ha
affidato la commessa ad un altro concorrente (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100);
che il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto ricevibile in
ordine;
che il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a
favore dell'offerta complessivamente più vantaggiosa determinata sulla scorta
di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, la sua
attendibilità, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela,
l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale, la
responsabilità sociale, la formazione e il perfezionamento degli apprendisti e
il valore tecnico; i criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2),
devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza;
che riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1
del regolamento di applicazione della legge sulle
commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del
12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) ribadisce che
i
criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti
con la commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo
valore di ponderazione
; l'esigenza di
fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza
discende soprattutto dal principio
di trasparenza, che informa la
procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1 lett. c
LCPubb);
che i criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle
caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di
pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio,
il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il
proprio apprezzamento ai fini della delibera; attraverso la predeterminazione
di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del
committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a
posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86
consid. 7c pag. 100 segg.);
che sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di
aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente
anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte; diversamente,
lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di
valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura
delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo
di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare (RtiD I-2017 n. 16 consid. 3.1; STA 52.2017.568 del 25
settembre 2018 consid. 6, 52.2014.131 del 3 luglio 2014 consid. 2.1,
52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.1);
che il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse
griglie di valutazione: esso può anche limitarsi a definire preventivamente
soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione,
che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende
valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal
bando e fornitegli dai concorrenti; dovrà poi, nella motivazione del
provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile
della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio
d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di
trattamento gli aspetti che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA
52.2019.47 del 6 maggio 2019 consid. 2.1, 52.2013.440 del 4 dicembre 2013
consid. 2.1, 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1);
che secondo l'art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, l'inoltro dell'offerta implica
l'accettazione di tutte le condizioni di legge e del bando;
che la norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr. art.
5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999; Cost.; RS 101); è inoltre riconducibile al principio della
sicurezza del diritto; sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai
concorrenti la possibilità di rimettere in discussione le regole della gara
ancora nell'ambito di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente
dal committente;
che la rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti
preclusivi (RDAT I-2002 n. 24);
che il principio della buona fede e della sicurezza giuridica impongono ai
concorrenti anche l'obbligo di segnalare tempestivamente al committente errori
manifesti o comunque facilmente riconoscibili compiuti durante lo svolgimento
della competizione, pena l'impossibilità di avvalersene al momento
dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3); eccezioni a questa regola sono
ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro prescrizioni di
gara che ledono in modo particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse
pubbliche, oppure contro prescrizioni di cui i concorrenti non potevano
prevedere compiutamente la portata (STA 52.2018.66 del 7 maggio 2018 consid.
3.1.1, 52.2011.327 del 16 agosto 2011 consid. 3.1, 52.2011.4 del 25 gennaio 2011
consid. 3.2);
che in concreto, il committente ha
preannunciato in modo dettagliato le formule e il metodo che avrebbe utilizzato
per valutare il criterio di aggiudicazione riferito alle
referenze
, alla
composizione della squadra
, alla
formazione apprendisti
, al
perfezionamento
professionale
e all'
economicità
del prezzo (pos. 224 CPN 102), salvo
indicare in modo erroneo il fattore di ponderazione attribuito a quest'ultimo
criterio e, di conseguenza, il relativo punteggio massimo (cfr. cifra 4 del
bando e pag. 6 del capitolato dove la ponderazione è fissata al 30%);
che
le
disposizioni particolari CPN 102
non illustravano invece le modalità con le quali sarebbe stato
apprezzato il criterio dell'
attendibilità
del prezzo, tant'è che lo stesso
consulente del committente ha valutato le offerte facendone astrazione
;
che
solo dalla decisione di delibera
è emerso che i relativi punteggi
erano stati assegnati
in base alle
direttive emanate dal Centro di consulenza LCPubb,
segnatamente applicando la
formula da esso coniata che prevedeva, fra l'altro, l'utilizzo del preventivo
del committente nel calcolo del prezzo medio di riferimento; una formula che,
di fatto, non è però stata esplicitata in alcun modo negli atti concorsuali;
che in risposta la stazione appaltante ha ammesso il buon
fondamento del gravame, per quanto riferito alla mancata indicazione del metodo
di valutazione dell'attendibilità del prezzo, aderendo alla richiesta della
ricorrente di annullare la decisione di aggiudicazione; a ben guardare,
nell'interesse di una celere evasione del contenzioso dall'esito scontato il
committente avrebbe potuto appoggiarsi all'art. 74 cpv. 2 LPAmm e modificare
direttamente la propria decisione (segnatamente revocando la sua delibera del
24 luglio 2020), lasciando a questa autorità di ricorso la formalità di stralciare
la causa e di decidere sulle spese;
che l'attitudine del Consiglio parrocchiale, che ha imposto un duplice scambio
di allegati e la redazione di una sentenza di merito, influirà inevitabilmente
sull'ammontare della tassa di giustizia e delle ripetibili;
che stando così le
cose, il ricorso va q
uindi
parzialmente accolto senza che si renda necessario esaminare le ulteriori
censure della ricorrente; la decisione impugnata deve quindi essere annullata
assieme alla procedura che l'ha preceduta;
che invano la ricorrente in replica sostiene che la domanda
del committente di annullare la procedura di concorso è improponibile; sebbene
il RLCPubb/CIAP in vigore dal 1° gennaio 2020 non preveda più esplicitamente la
necessità di predeterminare nei documenti di gara, accanto ai criteri di
aggiudicazione, anche la scala e il metodo della loro valutazione (cfr. art. 10
cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP in vigore fino al 31 dicembre 2019) secondo
giurisprudenza costante l'assenza di tali elementi costituisce infatti un
difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente
qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio
della trasparenza (art. 1 cpv. 1 lett. c LCPubb; STA 52.2014.131 del 3 luglio
2014 consid. 2.2, 52.2014.104 dell'11 giugno 2014 consid. 2.2, 52.2012.326
dell'8 ottobre 2012 consid. 4.2);
che il fatto che il capitolato non sia stato impugnato non permette di
approdare a conclusione diversa; il Tribunale è tenuto a rilevare d'ufficio la
violazione di formalità essenziali di procedura come quelle disattese dal
committente;
che l'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda
volta a concedere effetto sospensivo al gravame;
che la tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal gravame ed ai
valori in discussione, è posta a carico della ricorrente, della deliberataria e
del committente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm); quest'ultimo non
può esser mandato esente da qualsiasi aggravio pur avendo formulato un atto di
acquiescenza, poiché con la sua decisione ha provocato il contenzioso nel quale
è intervenuto a tutela di interessi economici propri (DTF 128 II 90 consid.
2b);
che laddove non sono compensate, alla ricorrente sono dovute ripetibili
commisurate in funzione dell'esito della causa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza
, la decisione del 24 luglio 2020 con cui
il Consiglio della Parrocchia CO 2 ha deliberato le opere da restauratore
occorrenti
per il restauro dell'apparato decorativo, fase esecutiva 2 (presbiterio) della
Chiesa parrocchiale
__________ alla CO
1 è annullata assieme al concorso che l'ha preceduta.
2.   La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del committente
e della deliberataria nella misura di fr. 800.- ciascuno e della ricorrente
nella misura di fr. 400.-. Alla ricorrente va restituito l'anticipo versato in
eccesso (fr. 1600.-)
.
3.
A titolo di ripetibili la ricorrente
riceverà fr. 800.- dal committente e fr. 400.- dalla deliberataria.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
5.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera