ti_gerichte · 90.1997.163 · 1998-08-31 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 31.08.1998 90.1997.163
Tessin Tribunale della pianificazione 31.08.1998 90.1997.163
Ticino Tribunale della pianificazione 31.08.1998 90.1997.163

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00163
Lugano
31 agosto 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
11 novembre 1997
di
__________ _________,
__________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
la risoluzione n. __________ del
__________ ottobre 1997 del Consiglio di Stato in materia di dissodamento
boschivo;
visto la risposta 5
febbraio 1998 della Divisione dell'Ambiente del Dipartimento del Territorio in
rappresentanza della Repubblica e Cantone del Ticino;
visto la risposta 27
novembre 1997 del Comune di __________e 4 dicembre 1997 del Comune di
_________;
visto la presa di
posizione della pro natura del 12 maggio 1998;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
La SA _________ ha
presentato il 14 luglio 1997 ai Municipi di _________ e _________ una domanda
di licenza preliminare "
per l'edificazione di un nuovo albergo alla
_________, _________ (sostituzione dell'albergo denominato _________) ai mapp.
_________ RFD _________ e _________ RFD _________ e per la creazione di un
posteggio per 20 autovetture al mapp. _________ RFD _________.
"
Analoga istanza era stata
inoltrata il 29 gennaio 1982. Preavvisata favorevolmente dai due Comuni, la
domanda era stata sospesa dalla SPU in attesa della decisione del Consiglio di
Stato sul PRG. La domanda era poi stata respinta dal Dipartimento delle
pubbliche costruzioni, il 20 giugno 1983, visto il preavviso negativo del
Dipartimento dell'ambiente
conseguente alla decisione
di rivedere il PRG resa l'8 ottobre 1982 dal Consiglio di Stato. Le zone di
pianificazione istituite il 4 maggio 1984 al fine di salvaguardare la
pianificazione in fieri vennero a scadenza il 3 maggio 1989.
b.
Il 27 giugno 1989 la
SA _________ ha ripresentato la domanda di costruzione, ma, visto l'entrata in
vigore della nuova LE (1973), vi ha poi rinunciato presentando in sua vece la
domanda del 14 luglio 1997, aggiornata, a suo dire, alle nuove disposizioni e
meglio rispondente alle esigenze dei clienti.
Di pari data è la domanda
di dissodamento di una superficie boschiva di ca. 2.600 mq necessaria per la
realizzazione del progetto (albergo e posteggi).
Contro la domanda,
pubblicata in applicazione dell'art. 5 cpv. 2 OFo sul FU
__________.__________.__________, ha formato opposizione la pro natura ticino
il __________agosto 1997.
Seguono le osservazioni 30
settembre 1997 della SPU che richiama le proprie osservazioni del 10 settembre
alla domanda preliminare di costruzione ed esprime preavviso negativo.
Preavviso negativo formula pure il 13 ottobre 1997 l'Ufficio protezione della
natura.
Dal canto suo l'Ufficio
forestale del VI circondario di _________ rileva nel suo rapporto del 3.10.97
come il dissodamento debba pure estendersi a parte del mapp. __________di
_________ portando così a mq 3.400 la superficie complessiva da disboscare
(2.600 mq a _________ e 800 a _________). Per questo motivo l'ufficio sospende
dapprima il proprio preavviso per poi formularlo in chiave negativa il
16.10.97.
c.
Veniamo così alla
decisione del 22 ottobre 1997 con la quale il Consiglio di Stato respinge
l'istanza di dissodamento qui impugnata..
L'istante dichiara di
rinunciare al dissodamento di mq 1600 sul territorio di _________ e solleva
quindi una serie di censure contro la decisione impugnata di cui chiede
l'annullamento, con conseguente accoglimento dell'istanza.
La Divisione dell'ambiente
contesta le tesi ricorsuali e chiede che il ricorso sia respinto.
Il Comune di _________
rinuncia a presentare osservazioni, nella risposta del 27.11.97, tenuto conto
che si toccano unicamente aspetti giuridici e pianificatori che competono al
Cantone.
Identica la presa di
posizione del Comune di _________ nella risposta del 4 dicembre 1997.
La pro natura ticino si
rimette con scritto 12 maggio 1998 ai motivi della sua opposizione del 13 agosto
1997.
Nell'udienza del 28 aprile
1998 le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
Dei motivi delle parti
diremo all'occorrenza nei considerandi ritenuto in diritto.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
1.   La competenza del tribunale
è data dall’art. 61a Lforestale.
La legittimazione della
ricorrente, lesa nei suoi legittimi interessi dalla decisione impugnata, deriva
dall’art. 43 LPamm, per il rimando generale alla LPamm dell’art. 61a Lforestale,
tenuto presente che l’art. 43 LPamm è conforme all’art. 98a OG garantendo lo
stesso diritto di ricorrere, per gli stessi motivi stabiliti per il ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale federale.
Il ricorso, tempestivo, è
ricevibile in ordine.
Quanto
alla
pro natura
ticino,
associazione d’importanza nazionale che
esiste da oltre 10 anni e si occupa per statuto della  protezione della natura
e del paesaggio, trae la propria legittimazione a resistere al ricorso
dall
’art. 12 LPN.
2.   La legge federale sulle
foreste (LFo) pone il principio fondamentale che "l'area forestale non va
diminuita" (art. 3 LFo) e ne trae la conseguenza all'art. 5 cpv. 1 LFo
proclamando che "i dissodamenti sono vietati" (art. 5 cpv. 1 LFo),
per dissodamento dovendosi intendere, giusta l'art. 4 LFo, "ogni
cambiamento durevole o temporaneo delle finalità del suolo boschivo".
Si tratta essenzialmente
delle funzioni protettive, sociali ed economiche che la foresta, "ambiente
naturale di vita" e come tale da proteggersi a norma dell'art. 1 cpv. 1
lett. b LFo, è chiamata ad assolvere giusta l'art. 1 cpv. 1 lett. c.
2.1.   Il principio della
conservazione non è però assoluto: secondo l'art. 5 LFo si può derogare al
divieto di dissodamento se il richiedente comprova l'esistenza di gravi motivi
prevalenti sull'interesse alla conservazione della foresta e se sono inoltre
adempiute le seguenti condizioni cumulative: l'opera è unicamente realizzabile
nel luogo previsto (requisito dell'ubicazione vincolata: art. 5 cpv. 2 lett.
a); l’opera soddisfa materialmente le condizioni della pianificazione del
territorio (lett. b); il dissodamento non comporta seri pericoli per l'ambiente
(lett. c) e si è tenuto conto della protezione della natura e del paesaggio
(art. 5 LFo cpv. 4).
Per tagliar corto alle
possibili speculazioni l'art. 5 cpv. 3 precisa che "non sono gravi motivi
gli interessi finanziari, come un più redditizio sfruttamento del suolo o
l'acquisizione di terreno a buon mercato per scopi non forestali."
2.2.
Se i gravi motivi
richiesti dall'art. 5 LFo sono dati e prevalgono sull'interesse alla
conservazione della foresta, se l'ubicazione dell'opera è vincolata, se non
sono creati seri pericoli per l'ambiente e infine se la protezione della natura
e del paesaggio è stata tenuta in debito conto sono, tutti, quesiti che devono
trovare adeguata risposta nell'ambito della pianificazione del territorio.
A questo fine la LFo esige
all'art. 5 cpv. 2 lett. b che l'opera per la quale è chiesto il dissodamento
soddisfi le condizioni della pianificazione territoriale.
Ritroviamo in nuce, in
questo precetto,  il principio del coordinamento, ora consacrato dall'art. 25a
LPT e peraltro dall'art. 2 OPT, ma già sancito da una oramai consolidata
giurisprudenza federale, inaugurata con la nota sentenza Chrützel (DTF 115 Ib
50; per gli sviluppi v. in part. DTF 122 II 81 consid. 6 pag. 85 seg. ma pure
117 Ib 325 consid. 2b pag. 329/330).
2.3.
Dello stretto rapporto
intercorrente tra foresta e pianificazione del territorio tratta la Sezione 2
della LFo. Secondo l'art. 11 cpv. 1 LFo il permesso di dissodare non dispensa
dalla domanda di autorizzazione edilizia prevista dalla LPT. Se un progetto
edilizio richiede sia un permesso di dissodamento sia un'autorizzazione
eccezionale ex art. 24 LPT per costruzioni fuori zona edificabile,
l'autorizzazione eccezionale può essere rilasciata solo d'intesa con l'autorità
forestale competente (art. 11 cpv. 2 LFo).
Se invece si vuole
conglobare un'area forestale in una zona di utilizzazione, l'inclusione è
subordinata a un permesso di dissodamento (art. 12 LFo).
Significativo è inoltre
che, per porre fine agli eterni conflitti tra il bosco e la confinante zona
edificabile cui dà origine il carattere dinamico del bosco, l'art. 10 cpv. 2 LFo
prescrive che al momento dell'adozione o revisione del PR il carattere
forestale dev'essere accertato laddove le zone edificabili confinano o
confineranno in futuro con la foresta. A norma dell'art. 13 cpv. 1 LFo i
margini risultanti da quell'accertamento devono essere iscritti nelle zone
edificabili secondo le disposizioni della LPT, con la precisazione al capoverso
2, costituente una delle principali novità della LFo, che "i nuovi
popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati
foreste".
Ciò significa che i
confini tra bosco e zona edificabile rimangono immutati fin tanto che il PR non
modifichi la zona edificabile stessa, nel qual caso i margini del bosco
dovranno essere nuovamente accertati (art. 13 cpv. 4 LFo).
Con la nuova legge,
dunque, il carattere dinamico del bosco è abolito nei confronti della
confinante zona edificabile, a tutto vantaggio della sicurezza del diritto e
rafforzamento del ruolo della pianificazione del territorio.
La pianificazione diviene,
anche nei rispetti della foresta, il quadro operativo nel cui ambito i diversi
interessi attinenti al territorio devono essere posti a raffronto e valutati,
attraverso una ponderazione globale, in funzione dell'importanza che rivestono
singolarmente nel contesto generale. La risposta dev'essere ispirata ai
principi fondamentali della pianificazione del territorio oltre ad essere,
naturalmente, conforme al diritto, nell'ossequio in particolare delle normative
specifiche reggenti i singoli settori, quello forestale compreso.
L'autorità pianificatoria
non può inserire un'area boschiva in una zona d'utilizzazione, né l'autorità
preposta al rilascio dell'autorizzazione eccezionale per costruzioni fuori zona
edificabile potrà rilasciarla, senza aver prima ottenuto l'intesa dell'autorità
forestale competente, nel secondo caso, e un preavviso positivo vincolante, nel
primo, cui dovrà far seguito il dissodamento vero e proprio.
Dal canto suo l'autorità
forestale competente a concedere il dissodamento, rispettivamente a esprimere
la propria intesa al rilascio dell'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT,
deve sì decidere in base alla legislazione forestale, ma non senza aver
compiuto a sua volta una ponderazione in cui gli interessi alla conservazione
del bosco siano contrapposti agli altri in gioco, segnatamente a quelli inerenti
alla pianificazione del territorio, alla protezione della natura e del
paesaggio, dell'ambiente.
Con l'avvertenza,
tuttavia, che se l'inclusione dell'area forestale o la costruzione fuori zona
edificabile sono conformi ad una pianificazione d'ordine superiore (ad es. PD o
PUC) oppure rientrano in un concetto generale (ad es. piano generale dei
trasporti o delle discariche), il potere d'esame dell'autorità forestale ne
risulterà corrispondentemente limitato. Bisogna però, perché ciò avvenga, e ciò
è importante, che il piano o il progetto si fondino su un approfondito
accertamento della situazione fattuale e su una corretta valutazione di tutti
gli interessi in gioco, effettuata dalle autorità competenti. L'autorità
forestale deve aver preso parte attiva alla procedura (cfr. per tutti DTF 119 Ib
397).
2.4.
Se ciò non trasforma
il permesso di dissodamento né l'intesa per il rilascio dell'autorizzazione
eccezionale in procedura leader, che tale rimane il PR rispettivamente il
procedimento autorizzativo, pone nondimeno le autorità forestali in posizione
di apporre il loro veto ad azzonamenti o progetti che ritengano lesivi degli
interessi superiori della foresta. Questo veto può peraltro già essere
anticipato attraverso il preavviso vincolante che l'autorità forestale è
chiamata a emettere nella procedura di adozione-approvazione del PR, in attesa
di decidere sulla domanda di dissodamento una volta il PR approvato.
Lo stesso ruolo può essere
riconosciuto all'intesa dell'art. 11 LFo nel quadro di una domanda di
autorizzazione eccezionale.
Toccherà all’autorità pianificatoria,
se intende andare oltre questo preavviso, chiedere una decisione formale,
suscettibile di ricorso all’autorità forestale e impugnarla giudizialmente (DTF
122 II 81 consid. 6d/
ee/aaa
pag. 91/92 e &d/
ee/ccc
pag. 94
).
L'importanza attribuita
alla pianificazione del territorio dalla nuova legge non sminuisce quindi il
potere dell'autorità forestale né il peso che la conservazione del bosco
riveste nell'economia generale della pianificazione stessa, anche se ne aumenta
la responsabilità nei confronti dell'interesse generale e l'obbliga a uscire
dall'isolazionismo in cui troppe volte si era rifugiata in passato.
3.
Vediamo ora, alla
luce di queste considerazioni, se il discusso dissodamento è stato negato a
torto, come pretende la ricorrente.
Premettiamo che con
risoluzione del 30 aprile 1976 il Consiglio di Stato ha approvato in via
preliminare il piano regolatore cantonale di protezione del _________ (PRG) e
l'ha poi adottato, decisi i ricorsi, con la risoluzione del 24 maggio 1977,
considerato che il _________ "
per il suo alto valore paesaggistico nel
contesto cantonale e federale assurge ad espressione unica e irripetibile dei
molteplici aspetti che lo compongono
".
Il PRG è un piano
regolatore cantonale di protezione della natura e del paesaggio ai sensi degli
art. 8 e seguenti del regolamento d'applicazione 22 gennaio 1974 (RBN) del
Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio
del 16 gennaio 1940 (DLBN). Il _________ è inoltre dichiarato "sito
pittoresco" a norma dell'art. 2 lett. c. RBN  (decisione del 25.8.74) ed è
incluso sia nel piano cantonale dei territori protetti a titolo provvisorio
(DFU del 17.3.72 ) sia nell'inventario federale dei paesaggi d'importanza
nazionale (oggetto IFN __________). Figura inoltre tra le zone protette nel PD,
scheda di dato acquisito n. __________..__________.
4.
Il PRG prevede un
piano degli insediamenti e delle attrezzature che "delimita le diverse
zone
edificabili
e l'ubicazione dei singoli interventi per le attrezzature
ricettive o sportive precisandone le caratteristiche edificatorie ed utilizzative"
(Relazione 4.3, pag. 11)
Delle due
"zone per insediamenti turistici alberghieri" previste in località
__________ __________ interessa in questa sede la zona
RT1
, istituita
"
al posto
dell'attuale albergo _________, per
permettere la costruzione di un nuovo albergo di medie dimensioni.
L'area
edificabile interessa gli attuali sedimi aperti e il dissodamento delle aree
boschive ad essi circostanti
"
(relazione
4.3.2; rilievo d.r.).
L'art. 38
NAPR prevede che nella RT1 venga inserito un albergo con ristorante, enuncia le
norme applicabili alla zona
(I.S., I.O., altezza, piani abitabili,
piantagioni) e stabilisce che "
il dissodamento sarà precisato
dall'autorità competente in relazione ai progetti esecutivi
".
In effetti i ca. 6.000 mq
previsti dalla relazione tecnica per la RT1 sono in parte su bosco
(____________________).
5.
La ricorrente
sostiene che al momento determinante per il giudizio vigeva ancora il PRG,
rispetto al quale il dissodamento è, a suo dire, perfettamente conforme.
Asserisce che: "
Il PRG 77/79 prevede in modo chiaro le zone edificabili
e che pertanto in queste zone il dissodamento è possibile proprio perché la
nuova legge sulle foreste è più chiara di quella precedente
."
Sarebbero, così in sintesi la sua tesi, soddisfatte materialmente le condizioni
della pianificazione del territorio ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 lett. c LFo.
La Divisione contesta
questa tesi affermando che il PR del 1977 è un piano non conforme alla LPT
(entrata in vigore nel 1980) che non è stato adeguato alla LPT entro il
1.1.1988 ed è quindi decaduto automaticamente a quella data, a norma dell'art.
35 cpv. 1 lett. b LPT. Non può conseguentemente assurgere a base di giudizio ai
fini del richiesto dissodamento.
In verità la divergenza
non ha decisivo interesse ai fini del giudizio.
Non serve qui stabilire se
il vecchio PR è ancora vigente o se in forza dell'art. 36 LPT è automaticamente
decaduto. Non è comunque su di esso che può essere fondato il giudizio circa il
rispetto delle esigenze della pianificazione e della protezione della natura e
del paesaggio.
Ne esponiamo qui di
seguito i motivi.
6.
Va considerato che
il Piano Regolatore cantonale di protezione del _________ (PRMG) era un primo
ambizioso tentativo di disciplinare lo sfruttamento dell'intero comprensorio
attraverso un approccio interdisciplinare che tenesse conto dei diversi
interessi in gioco, conciliando l'esigenza di promuovere il rilancio turistico
e residenziale della zona con l'istanza di proteggere i valori naturalistici e
paesaggistici che ne fanno il principale pregio.
Si può dire che il PRG è
nello stesso tempo un PR, nella misura in cui suddivide il comprensorio in zone
di utilizzazione e le dota della relativa regolamentazione e un piano di
protezione della natura e del paesaggio, nella misura in cui prevede una serie
di provvedimenti e di disposizioni volti alla conservazione dei valori naturalistici
e paesaggistici del _________.
La base legale prescelta
non è quella della pianificazione del territorio (la LPT era ancora di là da
venire) ma della protezione della natura e del paesaggio, fondata sull'antico
DLBN e regolamento. Ciò spiega l'approssimazione di certe soluzioni pianificatorie.
7.
Esempio eclatante
delle balbuzie sul piano della tecnica pianificatoria è per cominciare
l'istituzione della zona RT1. I, definita e delimitata graficamente nel PRG
come zona edificabile ma in realtà composta da due parti: a) sedimi aperti, b)
terreni coperti da bosco il cui dissodamento verrà chiesto in relazione ai
progetti esecutivi ("dissodamento delle aree boschive … circostanti"
designa con ardita sintesi questi terreni la Relazione).
L'art. 18 cpv. 3 LPT non
consente soluzioni di questo stampo. L'area forestale è retta dalla
legislazione sulle foreste e non dalla LPT. Il PR non può creare zone
d'utilizzazione nell'area forestale che non siano compatibili con questa
legislazione (compatibile potrebbe essere ad es. la sovrapposizione di una zona
di protezione ad un'area boschiva, non lo è notoriamente una zona edificabile).
Se si vuole che su una determinata superficie si possa costruire un albergo si
deve creare un'apposita zona edificabile nel PR, e se parte di quell'area è
occupata da foresta si deve prima chiederne il dissodamento. Così vuole ora
l'art. 12 LFo ma già sotto la vecchia legge non era possibile riservare
all'edificazione una zona coperta dal bosco se non in forza di un permesso di
dissodamento.
Non è tuttavia lecito
delimitare una zona edificabile includendovi parte di bosco e riservare a un
futuro dissodamento, per di più in funzione di un progetto concreto,
l'acquisizione dell'edificabilità anche per la parte boschiva.
Il dissodamento dev'essere
contestuale alla procedura pianificatoria.
Infatti solo se è chiesto
nello stesso tempo in cui l'area boschiva viene inserita nella zona edificabile
si può garantire il necessario coordinamento. L'inserimento avviene seguendo la
procedura pianificatoria (adozione, revisione, variante di PR), con tutte le
garanzie di partecipazione popolare e legittimazione democratica offerte da
questa procedura. Il dissodamento è concesso solo se le premesse pianificatorie
ci sono tutte, a conclusione di una ponderazione globale degli interessi in
giuoco.
Per tener conto degli
interessi della foresta l'inclusione del bosco non verrà perfezionata pianificatoriamente
se non si avrà previamente ottenuto il preavviso positivo vincolante
dell'autorità forestale. Preavviso al quale dovrà far subito seguito il
dissodamento, non appena la zona con incorporato il bosco sarà stata adottata.
Solo questa contestualità
si concilia con l'esigenza, posta dall'art. 12 LFo, che l'inserimento di bosco
nella zona edificabile sia
subordinato
al dissodamento. Questa
condizione suggerirebbe addirittura che il dissodamento debba
precedere
l'adozione della zona edificabile comprendente area boschiva. E' solo per
consentire un più completo coordinamento tra le diverse autorità che il TF ha
elaborato la soluzione che si accontenta a quello stadio del preavviso
favorevole, vincolante, dei forestali, cui però deve subito far seguito il
dissodamento vero e proprio non appena la zona edificabile così implementata
verrà adottata.
Nel PRG non si trova
traccia di una presa di posizione dei forestali, fondata su una completa
ponderazione degli interessi in gioco, che li vincoli espressamente quando,
presentato successivamente il progetto edilizio, fossero chiamati a decidere il
dissodamento. Tale non è con ogni evidenza lo scritto 21.7.82 della Sezione
forestale agli arch. __________ per conto della _________ S.A. in cui, visto
che la zona interessata al dissodamento richiesto in via preliminare è indicato
dal PRG come edificabile e visto il parere favorevole dei diversi uffici
cantonali, ci si limita “sulla base di quanto suddetto” a ritenere che “una
domanda ufficiale di dissodamento potrà essere decisa favorevolmente, pur con
la riserva che una tale decisione incombe al Consiglio di Stato.” Non è questo
un preavviso vincolante, espresso dall’autorità competente per concedere il
dissodamento, fondato su una ponderazione generale.
Né peraltro, riferito ad
una decisione formale di dissodamento differita nel tempo, il vincolo, semmai
ne costituisse uno, sarebbe in consonanza con il diritto.
Il vincolo preliminare,
interlocutorio dell'autorità forestale può solo essere riferito alla procedura pianificatoria
in atto e solo quale preludio ad un dissodamento che venga subito a chiudere la
procedura congiunta, pianificatoria e forestale, nel cui ambito è assunto.
Procedura coordinata
materialmente e nel tempo. Sincronica e non diacronica: a garanzia della
necessaria coerenza.
E' infatti l'inclusione
del bosco in zona edificabile a dover essere subordinata al dissodamento e non
viceversa. In tal senso il DTF 122 II 81 pag. 93, a proposito del dissodamento
che non dev'essere pregiudicato da un precedente procedimento pianificatorio
("nicht durch ein vorangenommenes Raumplanungsverfahren präjudiziert werden
soll)."
Per questi motivi il
dissodamento, chiesto per rendere edificabile l'area forestale inclusa nella
RT1 non può essere concesso. L'area non può essere integrata nella zona
edificabile in forza di un dissodamento che tale effetto può avere solo se
concesso nella procedura pianificatoria e non a distanza di anni, quando tale
procedura è stata definitivamente conclusa, ancorché con una riserva (quella
del dissodamento differito), destituita però, per i motivi suddetti, di giuridica
valenza.
(cfr. per la contestualità
DTF 117 Ib 325 consid. 2b pag. 330: “Die zuständigen Verwaltungsbehörden haben dafür
zu sorgen, dass sowohl in materiellrechtlicher als auch in verfahrensmässiger Hinsicht
eine Lösung gefunden wird, bei welcher alle in Frage stehenden Regeln möglichst
gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen ...”
.
8.
Il dissodamento non
potrebbe peraltro essere concesso neppure se si volesse riconoscere la liceità
dello sfasamento temporale tra procedura pianificatoria e dissodamento, specie
non preceduto da un presa di posizione vincolante dell’autorità forestale nella
procedura di adozione del piano.
E' soprattutto nel suo
campo più specifico, quello protettivo, che malgrado le buone intenzioni il PRG
apparve ben presto superato, impotente a dare una risposta soddisfacente alle
diverse, contrastanti esigenze che aveva tentato senza esito probante di
risolvere con un compromesso equilibrato.
Non possiamo non ricordare
in proposito il perentorio giudizio del Museo cantonale di storia naturale in
"Introduzione al paesaggio naturale del Cantone Ticino", 3. vol. La
protezione, pag. 291 "
Nel 1983 il Piano regolatore del _________,
risalente al 1976, era in fase di revisione. Tuttavia, benché l'importanza
della montagna come zona di grande interesse naturalistico fosse ampiamente
riconosciuta grazie al suo inserimento nell'inventario federale dei paesaggi
naturalistici di importanza nazionale e nell'Elenco delle zone d'interesse
naturalistico cantonale, nessuno dei documenti pianificatori fino a quel
momento elaborati era corredato da una vera analisi di questo eccezionale
paesaggio naturale e delle esigenze finalizzate alla sua conservazione. Tant'è
che l'analisi contenuta nel Piano del 1976 era talmente carente (e in parte
erronea) da inficiare l'intero documento. Basti ricordare che la fauna della
montagna, oggetto di intensi studi fin dal secolo scorso per il suo
straordinario interesse e, in particolare per la ricchezza di forme endemiche,
era liquidata nel Piano con la stupefacente affermazione: 'la fauna è
quantitativamente limitata e si compone per lo più di animali di
ripopolamento.' Non vi era dunque da meravigliarsi se da tanta superficialità e
disinformazione non fosse stato possibile trarre alcuna indicazione per la
tutela."
Giudizio negativo che il
Consiglio di Stato conferma nel Messaggio 23.4.97: "Il Piano adottato e
tuttora in vigore [sic] (che già teneva conto dei criteri limitativi imposti
dal DFU) era ancora il frutto della filosofia pianificatoria dei primi anni
sessanta. Per quanto riducesse drasticamente le possibilità insediative
riservate ai privati, esso risultò da subito superato: è in particolare
l'entrata in vigore della LPT nel 1980, con i suoi principi pianificatori del
tutto innovativi, che ne mise in luce le carenze. Anzitutto il PRMG 79 non
considerava la necessità di ottemperare i bisogni di sviluppo insediativo con
la necessità di proteggere i valori della natura e del paesaggio. L'esame
scientifico effettuato dal Museo cantonale di storia naturale evidenziava come
l'analisi del paesaggio naturale su cui si fondava il PRMG77 fosse lacunosa ed
in parte errata. Il Piano mancava inoltre degli indispensabili strumenti
attuativi. Nel 1982 l'opinione pubblica si schierò apertamente per una corretta
pianificazione e protezione del _________, con una petizione scritta da circa
10.000 cittadini. Dello stesso avviso si dichiararono quindici deputati, granconsiglieri
del _________tto. che il 25 maggio 1982 interrogarono lo scrivente Consiglio
invitandolo ad intraprendere la revisione del PR con l'esplicito obiettivo di
ridimensionale le proposte insediative. Tutti questi elementi indussero il
Consiglio di Stato a dare avvio ad un revisione completa ed integrale del
Piano."
E in effetti già l'8.10.82
il Consiglio di Stato aveva dato incarico al DA di riesaminare il PRG. Nell'84
il Museo cantonale conclude l'inventario dei contenuti naturalistici del
_________ e presenta la proposta di un nuovo piano. A salvaguardia dei nuovi
indirizzi pianificatori, il Consiglio di Stato istituì il 20.4.84 una zona di
pianificazione, venuta a scadenza cinque anni dopo, nel 1989. Quello stesso
anno è messo in consultazione il progetto di piano di utilizzazione cantonale
(PUC-MG), conformemente all'art. 6h cpv. 2 LE73. Nel 1990 il PD designa il
_________ zona protetta e prescrive per l'appunto l'istituzione di un
PUC.
Il PUC-MG è pubblicato dal
24 maggio al 22 giugno 1993 e quindi, dopo essere stato affinato in base alle
osservazioni pervenute, è adottato dal Consiglio di Stato il 20.12.1994 e
ripubblicato dal 9.1 all'8.2.1995.
E' solo col decreto
legislativo del 12 maggio 1998 che, decisi i ricorsi, il lunghissimo iter è
compiuto e il PUC-MG è finalmente entrato in vigore.
9.
Se non è possibile
applicare questo nuovo piano al dissodamento chiesto il 14.7.97 e negato il
22.10.97 con la decisione governativa in contestazione (possiamo per costante
prassi lecitamente assumere questa data come determinante al fine di stabilire
il diritto applicabile) gli studi che ne sono alla base e che ne hanno
determinato l'impostazione sono oltremodo istruttivi e mostrano in modo financo
impietoso l'inconsistenza del piano precedente, ma soprattutto l'inadeguata
considerazione che vi era fatta delle esigenze protettive della natura e del
paesaggio.
E' quanto già rilevava,
oltre a quanto sopra riferito, la risoluzione governativa n. __________del
__________.06.95 su ricorso della _________ SA contro la zona di
pianificazione: "
Questo studio complementare
(lo studio per la
revisione del PRMG79
) ha permesso di individuare nei contenuti del Piano
lacune d'analisi e importanti situazioni di conflittualità tra i vari
obiettivi. Il Piano nelle sue prospettive è troppo ambizioso, e poco adatto a
risolvere i veri problemi della montagna."
E sempre il Consiglio di
Stato, su ricorso della SA _________ (SABMG) nel Messaggio 23.4.97 di
approvazione del PUC-MG (pag. 31): "
Essa si rifà costantemente ad
un'ipotesi di turismo alberghiero residenziale molto intensivo, che la SABMG ha
sempre caldeggiato e che certamente era alla base degli studi pianificatori
avviati negli anni sessanta. Ora, come esposto nel dettaglio al punto 3 di
questo messaggio, numerosi elementi - ma principalmente le nuove tendenze
legislative che hanno trovato sbocco nella LPT - hanno condotto lo scrivente
Consiglio ad una modifica totale dell'impostazione pianificatoria sul Monte: si
è passati da criteri di sfruttamento edilizio molto intensivo a criteri di
salvaguardia dei valori del territorio. In questo nuovo quadro pianificatorio
sono ammessi unicamente interventi compatibili con le esigenze di protezione
della natura
."
A proposito, poi, della
zona RT1, che qui specificamente interessa, il Consiglio di Stato rileva nel
Messaggio 23.4.97:
"l'area libera dal bosco in corrispondenza
dell'albergo (è) estremamente limitata",
presupponendo pertanto la
concessione di un dissodamento. "
Al giorno d'oggi una misura pianificatoria
di questo tipo risulta inattuabile poiché la legislazione e la giurisprudenza
in materia forestale escludono a priori la possibilità di dissodare un
territorio incluso nell'elenco dei paesaggi naturali d'importanza nazionale
(IFP __________), per  gli scopi indicati dal Comune di _________ (cfr. ad es.
DTF non pubblicata 1° febbraio 1996 in re __________). Le proposte di
edificabilità predisposte dal PUC-MG si fondano su questa constatazione e sulla
situazione territoriale: l'aumento del 20% della volumetria esistente
costituisce quindi una misura adeguata alla situazione
."
Tale misura rientra nel
modello di "turismo naturalistico, escursionistico e di studio"
prescelto dal Cantone per uno sviluppo mirato del comprensorio, tale da "
garantire
alla popolazione dei centri abitati della regione forme di svago compatibili
con i valori ambientali della montagna
." In quest'ottica, che non può
che essere condivisa, i progetti della SABMG sono giudicati: "
non più
conformi alle mutate esigenze e all'orientamento della pianificazione
territoriale
" (Messaggio __________.__________.__________pag. 32)
Citiamo questi passaggi
perché assai significativi del cambiamento di prospettiva e di sensibilità e
della crescente presa di coscienza della responsabilità verso l'ambiente, la
natura e il paesaggio, che, malgrado  mai sopite resistenze, acuite dalla
crisi, si fa vieppiù strada nella società. Ne è peraltro fedele interprete la
legislazione sulla protezione della natura e del paesaggio il cui messaggio è
stato ripreso dalla LPT nell'enunciare gli obiettivi e i principi della
pianificazione del territorio in cui particolare spazio trovano appunto le
esigenze della natura e del paesaggio (cfr. art. 1 e 3 LPT).
La Rt1 non tiene conto
adeguatamente di queste esigenze.
E’ nel giusto il Consiglio
di Stato quando nella decisione 22.10.1997 di diniego del dissodamento,
richiamandosi al parere negativo dell’Ufficio protezione natura (del 13.10.97 n.d.r.),
afferma che “
il dissodamento è in contrasto con il principio di salvaguardia
di un comparto boschivo d'interesse naturalistico e paesaggistico sito
all'interno dell'oggetto n. __________ dell'Inventario federale dei paesaggi,
siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP, _________)
.” Esatto
quindi il richiamo all’art. 6 LPN ai cui sensi: "L'iscrizione di un
oggetto d'importanza nazionale in un Inventario federale significa che esso
merita specialmente di essere conservato intatto o, in ogni caso, rispettato
per quanto sia possibile.”
Il sacrificio del bosco
nella misura chiesta nella domanda di dissodamento, ridotta della parte cui
l’istante ha rinunciato ma con l’aggiunta della superficie segnalata
successivamente dal competente UF, non risponde, come giustamente rileva
l’ufficio nel preavviso del 16.10.97, ad una necessità predominante rispetto
alla conservazione del bosco e ciò, ribadiamo, non perché il PUC-MG, non ancora
in vigore al momento determinante, non consente la realizzazione del progetto
per il quale è chiesto il dissodamento e ammette unicamente la ricostruzione
dell’Albergo con un incremento del 20% della volumetria, ma bensì perché gli
stessi motivi che hanno ispirato il PUC-MG valgono indipendentemente dalla recezione
in quel piano a escludere la conformità del dissodamento con la protezione
della natura e del paesaggio e per cominciare con il principio basilare della LFo
che la superficie della foresta non va diminuita.
Niente blocco edilizio,
dunque, evidentemente improponibile dopo due anni dall’adozione del PUC-MG, né
decisione sospensiva, ma esame della domanda di dissodamento alla luce della
situazione attuale, non vincolata alle condizioni poste dal PRG .
In concreto solo un
malinteso interesse turistico potrebbe tentare di giustificare l’invasione
dell’area forestale necessaria per la creazione di un nuovo albergo delle
dimensioni volute dal PRG.
La giurisprudenza federale
è però molto severa in tema di dissodamento finalizzato a includere un’area
forestale nella zona edificabile ed è segnatamente restrittiva allorché gli
interessi fatti valere sono di natura turistica (DTF 113 Ib 411 consid. 2c, 119
Ib 403 e 409). In quanto fa eccezione al principio della conservazione della
foresta ed ha un particolare effetto pregiudiziale, il dissodamento per
incorporare zone edificabili va ammesso con grande riserbo e solo dopo una
completa ponderazione di tutti gli interessi in presenza. L’interesse di far capo
al bosco dev’essere provato in modo convincente dalla pianificazione del
territorio (DTF 119 Ib 397 consid. 6a pag. 406).
E’ proprio quanto non
avviene in concreto. Nulla dimostra la necessità di costruire in località
_________ un albergo delle dimensioni previste dal progetto presentato. Non
certo la conformità con le previsioni del PRG, tributarie di una concezione del
tutto superata, che troppi sacrifici chiedeva alla natura e al paesaggio in
nome di uno sviluppo turistico-residenziale incapace di rendere ragione delle
vere esigenze del _________ né di debitamente tutelarne il patrimonio
naturalistico e paesaggistico.
Non importa che l’opera
sia conforme al PRG se il PRG non è conforme alla LPT, LPN e LFo.
Poiché in concreto tale
conformità non è data, difettano i requisiti prescritti dall’art. 5 cpv. 2 LFo
e il dissodamento non poteva che essere negato. La vessata risoluzione merita
dunque conferma.
A prescindere, ripetiamo,
dalle considerazioni esposte ai considerandi precedenti sul mancato coordinamento
tra pianificazione (PRG) e dissodamento.
10.
Non abbiamo esaminato
la questione della decadenza automatica del PRG al 1.1.88 ai sensi dell’art. 35
LPT, postulata dal Dipartimento costruzioni e ripresa dal Consiglio di Stato
nella sua decisione.
La questione poteva essere
lasciata in sospeso, ritenuto che pur considerando in vigore il PRG al momento
della querelata decisione, non si poteva fondare sul quel piano la pretesa al
dissodamento.
Possiamo ora semplicemente
osservare che la natura del PRG non è quella di un normale PR. Non è stato
adottato in base ad una procedura pianificatoria, tale non essendo l’adozione
di un regolamento cantonale di protezione della natura e del paesaggio. Ha però
spunti che attengono incontrovertibilmente ad un PR. Così la creazione di zone
edificabili, tra queste la discussa RT1. Si potrebbe quindi arguire che al
1.1.88, 8 anni dopo l’entrata in vigore della LPT, si debba applicare l’art. 35
della stessa legge alla parte del PRG configurante un PR; la quale parte, per
non essere evidentemente né stata adottata con la procedura della LPT né
conforme materialmente alla stessa, decade ipso jure alla data suddetta. Percontro
la parte costituente un piano di protezione della natura e del paesaggio
rimarrebbe in vigore fino alla sua sostituzione con il PUC-MG.
Ma, torniamo a dire, non
occorreva dirimere questa questione che, come giustamente asserisce la
Divisione dell’Ambiente nella sua risposta al ricorso, è tema interessante
precipuamente la precedura di domanda di costruzione.
La soluzione al problema
del dissodamento vien data sulla base di altri punti di vista, ai quali
rimandiamo, presi in considerazione nella presente sentenza.
Dai quali, ripetiamo, si
conclude per la reiezione del ricorso.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   La tassa di giudizio di fr.
2'000.-- é posta a carico della ricorrente.
3.   Intimazione:         - Avv. __________ __________, __________
-
Lega per la Protezione della Natura,                      __________
- Municipio di _________
-
Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Divisione dell'ambiente, Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario