ti_gerichte · 52.1999.240 · 1999-11-15 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.11.1999 52.1999.240
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.11.1999 52.1999.240
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.11.1999 52.1999.240

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1999.00240
Lugano
15 novembre 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 15 settembre 1999 di
__________
,
patr.
da: avv. dott. __________,
contro
la
decisione 25 agosto 1999 del Consiglio di Stato, no. 3341 che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 25 giugno
1996 con cui il municipio di __________ le ha ordinato di adeguare all'art.
37 LEsPub gli orari di apertura e di chiusura dell'esercizio pubblico, di
notificarli al municipio e di esporli al pubblico;
viste le risposte:
-    27 settembre 1999 della Sezione dei
permessi e dell'immigrazione, Bellinzona;
-    29 settembre 1999 di __________ e
__________;
-    29 settembre 1999 del Consiglio di
Stato, Bellinzona;
-    30 settembre 1999 del Municipio di
__________, __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 22 novembre 1993
__________ e __________ hanno notificato al municipio di __________
l'intenzione di ristrutturare l'interno della __________ (ristorante/bar; cat.
B2), situata nella zona del nucleo (part. n. __________ RF; zona NV2) . I piani
annessi alla notifica prevedevano di suddividere l'esercizio pubblico in due
zone distinte: una adibita a bar, l’altra a ristorante.
Il 30 dello stesso mese l'autorità comunale ha rilasciato
l'autorizzazione richiesta.
Terminati i lavori, nei locali ristrutturati è stato aperto
lo __________, gestito dalla ricorrente __________, titolare della relativa
patente d'esercizio pubblico (cat. B2).
B.   Il 26 maggio 1994 la
ricorrente ha chiesto al Dipartimento delle istituzioni di rilasciarle una
patente di locale notturno (cat. B1) in sostituzione di quella di cui era
titolare.
L'8 luglio 1994 il
municipio ha segnalato ai proprietari dell'immobile ed alla ricorrente, che la
trasformazione della patente implicava un cambiamento di destinazione soggetto
a permesso di costruzione. Interpellato dall'autorità cantonale il 30 agosto seguente
il municipio ha comunque espresso preavviso favorevole alla domanda di
trasformazione della patente d'esercizio pubblico.
C.   Il 25 ottobre 1994, i proprietari
dello stabile hanno inoltrato al municipio di __________ una domanda di
costruzione volta ad ottenere il permesso per trasformare il ristorante/bar in
un locale notturno. Alla domanda si sono opposti 13 vicini, preoccupati per le
immissioni che avrebbero potuto derivarne.
Il 9 novembre 1994 il
municipio ha avvertito i proprietari dello stabile che l'autorizzazione per
l'apertura temporanea del nuovo locale rilasciata nel frattempo dal Dipartimento
delle istituzioni non avrebbe potuto essere operante sintanto che non fosse
stata rilasciata la licenza edilizia per il relativo cambiamento di destinazione.
Il 13 febbraio 1995 il
Dipartimento delle istituzioni ha rilasciato la patente definitiva (cat. B1)
per l'apertura del locale notturno.
Il 28 marzo 1995 i
proprietari dello stabile hanno ritirato la domanda di costruzione presentata
sei mesi prima per il previsto cambiamento di destinazione.
D.   Constatato che la ricorrente
aveva comunque trasformato l'esercizio pubblico in un locale notturno, il 25
giugno 1996 il municipio ha ordinato ai proprietari di ristabilire la
destinazione originaria (dispositivo n. 1). Con la stessa decisione, l'autorità
comunale ha inoltre ingiunto alla qui ricorrente, titolare della patente di
locale notturno, di conformare all'art. 37 LEsPub gli orari di apertura e di
chiusura dell'esercizio pubblico, di notificarglieli e di esporli all'esterno
del locarle (dispositivo n. 2).
I proprietari dello stabile
hanno accettato il provvedimento. Contro di esso __________ è invece insorta
davanti al Consiglio di Stato, chiedendogli di dichiararlo nullo per
incompetenza dell'autorità comunale a declassare le patenti d'esercizio
pubblico, rispettivamente, in subordine, di annullarlo per violazione del
principio della buona fede, posta in essere dal municipio che le avrebbe
permesso di portare a termine la trasformazione senza intervenire.
E.   Con giudizio 25 agosto 1999
il Consiglio di Stato ha confermato l'ordine impartito alla ricorrente.
Ravvisati nella
trasformazione di un ristorante/bar in un locale notturno gli estremi di un
cambiamento di destinazione soggetto ad autorizzazione, il Governo ha in sostanza
ritenuto che l'ordine censurato, configurabile alla stregua di un provvedimento
cautelare, fosse perfettamente giustificato in quanto volto ad inibire
un'attività esercitata senza la necessaria autorizzazione.
Il municipio avrebbe
peraltro avvertito la ricorrente della necessità di conseguire la licenza
edilizia. Prive di fondamento sarebbero quindi le eccezioni sollevate dall'insorgente
in relazione al principio della buona fede.
F.   Contro il predetto giudizio
governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, riproponendo in questa sede le contestazioni addotte senza
successo in prima istanza.
La decisione municipale
impugnata, allega la ricorrente, andrebbe considerata alla stregua di un
declassamento della patente di categoria B 1 rilasciatale dal Dipartimento
delle istituzioni. Il provvedimento sarebbe quindi nullo per manifesta incompetenza
del municipio. La decisione, prosegue la ricorrente, andrebbe comunque annullata
anche perché lesiva del principio della buona fede. Autorizzando dapprima la
trasformazione dell’ex-birreria in un piano bar ed omettendo poi di intervenire
tempestivamente quando è iniziata l'attività del locale notturno, il municipio
avrebbe in effetti suscitato nella ricorrente aspettative che meriterebbero di
essere comunque tutelate.
G.   Il ricorso è avversato sia
dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, sia dal municipio, che ne
postula il rigetto, contestando succintamente le tesi dell'insorgente con
argomenti che verranno discussi qui appresso.
Ad opposta conclusione
pervengono invece i proprietari dello stabile, che sollecitano l'accoglimento
dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data tanto dal profilo della legislazione edilizia (art.
21 LE), quanto dal profilo della legislazione sugli esercizi pubblici (art. 72 LEesPub).
Alla ricorrente, destinataria del provvedimento impugnato, va
riconosciuta la legittimazione attiva (art. 43 PAmm). Il fatto che i
proprietari abbiano accettato l'ordine di ricondurre l'uso dei locali alla
destinazione originaria non vi si oppone, poiché l'ordine censurato obbliga
direttamente e personalmente anche la ricorrente.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 Pamm), è ricevibile in ordine
e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le
prove testimoniali chieste dall'insorgente per accertare le immissioni prodotte
dall'esercizio pubblico non appaiono invero idonee a procurare a questo
tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Gli atti
richiamati sono invece già parte integrante dell'incarto.
2.   2.1. La licenza edilizia è
un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che nessun
impedimento di diritto edilizio o pianificatorio si oppone all'esecuzione di
determinati lavori rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni. Essa
è rilasciata dal municipio, previo avviso del Dipartimento del territorio (art.
2 LE).
2.2. La patente d'esercizio
pubblico è invece una decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità
accerta che un determinato immobile è idoneo all'apertura ed alla gestione di
un certo tipo d'esercizio pubblico (art. 4 LEsPub). Essa è rilasciata dal Dipartimento
delle istituzioni, sentito l'avviso del municipio, che è chiamato a pronunciarsi,
a titolo meramente consultivo, sulla conformità dell'esercizio pubblico con le
disposizioni della
LesPub (art. 10 LesPub).
3.   3.1. Giusta l' art. 42 LE
il municipio ordina la sospensione dei lavori eseguiti senza licenza o in
contrasto con la licenza rilasciata. L'ordine di sospensione dei lavori è un
provvedimento cautelare volto ad assicurare il mantenimento di una situazione
di fatto, realizzata senza il supporto di un valido titolo autorizzativo, in
attesa che l'autorità rilasci il permesso in sanatoria od ordini il ripristino
di una situazione conforme al diritto (art. 43 LE).Se i lavori sono terminati o
se l'intervento abusivo consiste in un cambiamento di destinazione scevro di
modifiche costruttive, l'autorità può vietare, in via provvisionale,
l'utilizzazione dell'opera edilizia (Scolari, Commentario, II ed., ad art. 42
LE, N. 1 seg.). Analogamente ad un ordine di sospensione dei lavori, anche un
simile divieto d'uso si giustifica soltanto fino al momento in cui non viene
accertato, nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso a posteriori,
che la costruzione realizzata o trasformata abusivamente non integra gli
estremi di un'insanabile violazione del diritto edilizio materialmente
applicabile richiamante l'adozione di un provvedimento di ripristino.
3.2. Dal profilo della
polizia delle costruzioni, sino al 1994 l'unica destinazione autorizzata
dell'esercizio pubblico in esame era quella di ristorante/bar: genere di
locale, questo, che secondo la LEsPub 67 allora vigente era adibito alla
ristorazione, ovvero alla distribuzione di cibi e bevande tra le 6 del mattino
e mezzanotte (cfr. art. 36 LEsPub 1967; BU 1968, 119). Il 30 novembre 1993 il
municipio ha rilasciato ai proprietari dello stabile una licenza edilizia per
ristrutturare internamente il locale. Il permesso accordato non autorizzava
alcuna modifica delle condizioni di utilizzazione. La destinazione autorizzata
dell'esercizio rimaneva pertanto invariata.
Nel corso del 1994 la
ricorrente ha trasformato il ristorante/bar in un locale notturno (piano bar),
ossia in un ritrovo destinato alla ristorazione ed al divertimento: un genere
d'esercizio pubblico, che per sua natura è in attività soprattutto la sera e
rimane aperto oltre la mezzanotte (art. 14 RLEsPub 1968; BU 1968, 215).
La modifica delle
condizioni di utilizzazione dell'esercizio pubblico attuata dalla ricorrente è
senza dubbio atta a produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente
percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Essa va pertanto configurata
alla stregua di un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia
(Scolari, op. cit., ad art. 1 LE N. 647 seg). Circostanza, questa, che il
municipio aveva espressamente fatto presente alla ricorrente con scritto dell'8
luglio 1994.
Ora, è innegabile che
l'attività del locale notturno non è mai stata autorizzata. Contrariamente a
quanto pretende la ricorrente, la licenza 30 novembre 1993 non autorizzava
alcun cambiamento delle condizioni d'esercizio del locale. Autorizzava soltanto
la ristrutturazione interna di un locale che sino ad allora era legittimamente utilizzato
come ristorante/bar. Non essendo la nuova attività sorretta da un valido titolo
autorizzativo, l'ordine impartito dal municipio ai proprietari ed alla
ricorrente di ricondurre l'uso dei locali alla destinazione originariamente
autorizzata, adeguando gli orari di apertura e di chiusura a quelli stabiliti dall'art.
37 LEsPub 1994 (0500 - 0100) appare sostanzialmente giustificato. Nella misura
in cui integra gli estremi di un provvedimento cautelare, volto ad inibire
l'uso illecito del locale praticato dalla ricorrente, tale ingiunzione è
senz'altro conforme al diritto. Ammettere il contrario significherebbe premiare
il fatto compiuto e legittimare l'abuso commesso dall'insorgente, attraverso il
cambiamento di destinazione e delle condizioni d'esercizio del locale.
Ingiustificata, in quanto non riconducibile alle esigenze
della polizia delle costruzioni, bensì a quelle della legislazione sugli
esercizi pubblici, di competenza dell'autorità cantonale, è soltanto la
richiesta di esporre al pubblico gli orari di apertura. Entro questi limiti e
ritenuto ancora che è volto soltanto ad imporre gli orari di apertura massimi e
non anche quelli minimi prescritti dall'art. 37 LesPub, l'ordine censurato va
quindi confermato, siccome sostanzialmente immune da violazioni del diritto.
Manifestamente a torto la
ricorrente vi ravvisa un declassamento della patente rilasciatale dal
Dipartimento delle istituzioni per l'esercizio di un locale notturno. La decisione
censurata non incide minimamente sulla validità di questa patente. La sua
portata è in effetti limitata all'ambito della polizia delle costruzioni. Né
potrebbe essere altrimenti, considerata la sostanziale differenza che
intercorre tra una licenza edilizia ed una patente d'esercizio pubblico.
Anche nella misura in cui è
volto a conseguire l'accertamento della nullità della risoluzione censurata per
asserita incompetenza dell'autorità decidente, il ricorso va quindi respinto
siccome infondato. Considerato che l'ordine impugnato ha valore di misura
cautelare e non di provvedimento di ripristino, resta ovviamente riservata alla
ricorrente ed ai proprietari dello stabile la facoltà di chiedere il rilascio
di un permesso in sanatoria per trasformare l’esercizio pubblico in un locale
notturno.
4.4.1. Il principio
della buona fede obbliga l'autorità a mantenere le sue promesse ed a tutelare
la fiducia riposta dall’amministrato nelle assicurazioni che gli ha fornito o negli
atteggiamenti che ha assunto nei suoi confronti (DTF 114 Ia 107, 111 Ib 124; Imboden
Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 74 B IX; Scolari,
Diritto amministrativo, vol. I, N. 176 seg.).
4.2. Nel caso in esame, la ricorrente non può dedurre
alcunché in suo favore dal principio della buona fede. La licenza edilizia 30
novembre 1993 che il municipio ha rilasciato ai proprietari dello stabile
permetteva unicamente una ristrutturazione interna del locale. Non autorizzava
alcun cambiamento delle condizioni d’esercizio in uso sino a quel momento. La
notifica inoltrata prevedeva di formare una zona bar ed una zona ristorante.
Dagli atti non era in nessun caso desumibile l'intenzione di trasformare
l'esercizio pubblico in un locale notturno. Da questa licenza la ricorrente poteva
quindi soltanto dedurre che nulla ostava alla continuazione dell'attività di un
esercizio pubblico della categoria B2 (bar/ristorante), prevista dall'art. 4
cpv. 2 cifra 2 RLEsPub a quel momento in vigore (BU 1968, 214), soggetta
all'obbligo di chiudere alle 24.00 al più tardi (art. 36 LEsPub 67).
La ricorrente ha in effetti
manifestato l'intenzione di trasformare la patente di ristorante in una di
locale notturno (cat. B1) soltanto il 26 maggio 1994, ovvero sei mesi dopo il
rilascio della licenza in questione. Preso atto di questa intenzione, l'8
luglio 1994 il municipio ha informato i proprietari dello stabile e la
ricorrente della necessità di conseguire preventivamente una licenza edilizia
che autorizzasse il cambiamento di destinazione. Considerate le esplicite
riserve contenute in quello scritto e la natura sostanzialmente diversa della
licenza edilizia per rapporto alla patente d'esercizio pubblico, dal pravviso
favorevole alla trasformazione di quest’ultima, formulato dal municipio il 30
agosto seguente all’indirizzo dell’autorità cantonale, la ricorrente non poteva
quindi dedurre che il municipio avallasse anche la modifica delle condizioni
d’esercizio del locale.
Né una simile deduzione
poteva legittimamente fondarsi sulla deroga d'orario concessa dal Dipartimento
delle istituzioni il 15 dicembre 1994 con validità sino alla fine dell'anno
seguente. Irrilevante, da questo profilo, è pure la rinuncia del municipio ad
impugnare la patente di locale notturno rilasciata dal Dipartimento delle
istituzioni. A maggiore ragione si giustifica questa conclusione, se si
considera che a quel momento era pendente la domanda di costruzione presentata
dai proprietari dell'immobile per cambiare la destinazione del locale.
Invano contesta infine la
ricorrente la legittimità del provvedimento impugnato prevalendosi del modico
ritardo con cui il municipio è intervenuto ad ordinare, a titolo di misura
cautelare, il ripristino della situazione preesistente. Un ritardo di sei mesi
a far tempo dal momento in cui è scaduta la deroga d'orario di cui si è detto
sopra non abilita la ricorrente ad esigere che l'autorità continui a tollerare
l'abuso, legittimandolo per motivi dedotti dal principio della buona fede
(Scolari, Diritto amministrativo, vol I, N. 185).
Ne discende che anche le
eccezioni sollevate dall'insorgente con riferimento a tale principio vanno
disattese.
5.   Con le precisazioni di cui
al considerando 3.2., il giudizio governativo impugnato va quindi confermato
siccome esente da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia e le
spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 Pamm).
Le marginali rettifiche di
cui sopra, benché favorevoli alla ricorrente, non giustificano la concessione
di un’indennità per ripetibili, poiché sono state rilevate d'ufficio.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 21, 42, 45 LE; 1, 37, 72 LesPub; 3, 18, 28, 31,
60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto con
le precisazioni di cui al considerando 3.2.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 800.- è a carico della ricorrente.
3.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario