ti_gerichte · 90.2007.41 · 2008-09-01 · it
Non attribuzione di un fondo alla zona edificabile per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2008 90.2007.41
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2008 90.2007.41
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2008 90.2007.41

Incarto n.
90.2007.41
Lugano
1 settembre 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici
:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 aprile 2007 di
RI 1
patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano;
viste le risposte:
-    27 giugno 2007 del
municipio di Novazzano,
-    11 luglio 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha
adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il mapp.
666 in località Campagna Adorna è stato attribuito alla zona agricola estensiva,
impostazione che ricalcava quella del piano precedente, approvato nel 1982, che
assegnava questo fondo alla zona idonea all'agricoltura.
B.
Il 29 settembre 2005 la RI 1, proprietaria del mapp. 666, è insorta davanti
al Consiglio di Stato contro la delibera appena descritta, postulando
l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva. La ricorrente ha
fatto notare che la particella era occupata da fabbricati usati da imprese
edili, mentre non era mai stata utilizzata a fini agricoli, per i quali non sarebbe
stata adatta. Ha poi sottolineato come il fondo fosse urbanizzato e circondato
dalla zona residenziale estensiva, alla quale riteneva appartenesse dal punto
di vista urbanistico. L'assegnazione a questa zona sarebbe stata pure
nell'interesse dei proprietari confinanti, nel senso di un futuro eventuale
cambiamento dell'utilizzazione del fondo, adibito ad attività artigianale non
molesta. Il municipio si è opposto alla richiesta, ritenendo che avrebbe
comportato un'estensione non giustificata della zona edificabile periferica.
C.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo 2007,
respingendo nel contempo il ricorso della RI 1. Il Governo ha ritenuto
innanzitutto che il piano regolatore adottato permettesse di soddisfare
ampiamente i prevedibili bisogni di sviluppo per i prossimi dieci, quindici
anni. Ha quindi rilevato come il fondo fosse parte integrante del comparto
agricolo in località Canöva; indipendentemente dalla sua effettiva idoneità
agricola, l'ampliamento sarebbe stato comunque in conflitto con la legge sulla
conservazione del territorio agricolo.
D.
Il 30 aprile 2007 la RI 1 è insorta contro la decisione del Governo
appena descritta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
nuovamente l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva. Oltre
a riproporre gli argomenti adotti in prima istanza, la ricorrente rimprovera al
Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di essere sentita, siccome
non ha proceduto al sopralluogo in contraddittorio. Il Governo avrebbe arbitrariamente
trascurato il fatto che il fondo è edificato. La ricorrente contesta quindi sia
l'appartenenza del mappale al comparto agricolo di Canöva, sia che alla sua
richiesta s'opponga la legge sulla conservazione del territorio agricolo.
E.
Il municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità si oppongono all'accoglimento del ricorso, riproponendo le tesi e
argomentazioni già espresse.
F.
Il 24 ottobre 2007 è stata tenuta un'udienza, sono stati visitati i
luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. La ricorrente ha
prodotto, seduta stante, la licenza edilizia 19 luglio 1964 per il mappale
oggetto del ricorso. Ha quindi precisato la propria domanda nel senso che il
mapp. 666 fosse assegnato alla zona residenziale estensiva e/o a quella artigianale
industriale, comunque alla zona edificabile. L'istruttoria è stata chiusa e le parti
hanno rinunciato alle conclusioni.
considerato,
in
diritto
1.   L
a competenza del Tribunale cantonale
amministrativo e la tempestività del gravame sono certe (art. 38 cpv. 1 della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione
della ricorrente, il Tribunale osserva quanto segue.
1.1.
Giusta l'art. 38 cpv.
1 LALPT contro la decisione di approvazione
del piano regolatore
è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla
notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli
stessi
motivi e ogni altra
persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione
a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo
(art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT)
. Il privato cittadino è pertanto legittimato a insorgere solo se ha
precedentemente ricorso dianzi all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi
in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del
legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore
.
1.2. La RI 1 è, dunque, di principio legittimata a ricorrere, in applicazione
dell'
art. 38 cpv. 4 lett.
b LALPT
. Tale legittimazione deve essere tuttavia
negata per quanto concerne la precisazione della domanda formulata per la prima
volta davanti al Tribunale in sede d'udienza e tendente all'inclusione del
fondo nella zona artigianale industriale. In effetti, per conseguire questo
risultato la ricorrente avrebbe dovuto preventivamente insorgere davanti al
Governo formulando una tale domanda. Infatti, con l'espressione
gli stessi
motivi
,
l'art. 38 cpv.
4 lett. b LALPT
intende che non è possibile porre nuove
domande in sede di appello, in conformità al principio generale sancito
all'art. 63 cpv. 2 della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1)
. Ora, la domanda di alternativamente attribuire il fondo alla zona
industriale artigianale non era stata posta in prima istanza. Nel presente caso
il Governo si è limitato a approvare la decisione del legislativo comunale per
cui la ricorrente è legittimata unicamente a formulare le domande già poste all'Esecutivo
cantonale. Non è invece facoltizzata a proporre nuove soluzioni. Il ricorso è
dunque ammissibile solo nella misura in cui ripropone le richieste di quello
di prima istanza; per il resto è irricevibile.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art.
3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b
81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.
La ricorrente sostiene innanzitutto che il Consiglio di Stato abbia
violato il suo diritto costituzionalmente garantito di essere sentita (art. 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999, Cost., RS 101) per non aver eseguito il sopralluogo in contraddittorio.
Tale censura si rivela infondata. Il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando
che i luoghi gli erano sufficientemente noti in quanto i rappresentanti del Cantone
li conoscevano in maniera sufficiente per evadere i ricorsi. A tale, pertinente,
giustificazione si aggiunge che il Tribunale ha esperito il sopralluogo
richiesto in questa sede. Poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle
quali l’insorgente ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla
violazione del diritto - concetto che comprende anche l'accertamento ine
satto o incompleto dei fatti - e può
essere, di conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo,
un'eventuale lesione del diritto di essere sentito può ritenersi sanata in
questa sede.
4.
La ricorrente insorge contro l'attribuzione del mapp. 666, di sua
proprietà, alla zona agricola, ribadendo le censure poste in prima istanza,
ossia: il fondo è edificato, non è mai stato usato a fini agricoli, per i quali
non è adatto e per cui non si pone il problema di un'eventuale compensazione
agricola, è urbanizzato, circondato da zona edificabile, alla quale
apparterrebbe dal profilo urbanistico. Critica infine la posizione del Governo
che oltre a ritenere il fondo parte integrante del comparto agricolo di Canöva,
benché edificato, considera pure un eventuale inclusione nella zona edificabile
in contrasto con la legge sulla conservazione del territorio agricolo, senza però
motivare questa affermazione.
4.1.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in
primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che
la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.
in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio,
dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza
appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
, Commentario LPT n. 25-29 ad
art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territorie, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314).
4.1.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (
testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1
º
settembre 2000
), le zone
agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,
a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati
dall'agricoltura (
lett. b;
cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio
2003, in vigore dal 1
º
giugno 2003
).
Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(
art. 16 cpv. 2 LPT
)
.
4.2. Il mappale 666 di proprietà della ricorrente,
ubicato
al termine di via Lumélina, in località Campagna Adorna,
ha una superficie complessiva di 4'120 mq ed
è così censito:
a          campo                     744   mq
b          cespugliato             300   mq
C          Fabbricato              446   mq
D          Fab. ab.                   159   mq
E          Fabbricato              473   mq
F          Fabbricato              114   mq
g          incolto                   1'878   mq
H          Fabbricato                   6   mq
All'incirca
un terzo della superficie del fondo è occupata da costruzioni. Il sopralluogo
ha permesso di appurare che il fondo è ancora oggi utilizzato per l'attività di
un'impresa di costruzioni. La parte non edificata del fondo è adibita a
deposito, strada e piazzale, in parte ricoperti d'asfalto, selciato, oppure
sterrato. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona
fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle
ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso. Innanzitutto non
appare possibile ritenere che questo mappale appartenga ai terreni edificati in
larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni
edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente
il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid.
3b;
Flückiger
,
op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
Ora, il fondo in questione è ubicato a margine della
zona residenziale della località Canöva ed è di dimensioni tutt'altro che
trascurabili. Esso confina sui tre lati con la zona agricola, nella quale
dunque è immerso. È vero che il mappale in oggetto è in parte edificato.
L'edificazione in questione però non presenta quelle caratteristiche di
compattezza per poter adempiere ai citati requisiti. Si aggiunga a ciò che gli
edifici presenti in massima parte non appartengono alla tipologia della zona residenziale
cui la ricorrente mira a far attribuire il proprio fondo. Il mapp. 666 non è nemmeno
necessario per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15
lett. b LPT). La decisione di approvazione spiega esaurientemente che la zona edificabile
di Novazzano è sovradimensionata, aspetto restato incontestato nel presente
ricorso, ma che comunque il Tribunale ha potuto verificare in occasione dell'evasione
del ricorso che il comune ha inoltrato su altri oggetti. Pertanto, nemmeno
fondandosi su questa seconda ipotesi è possibile accogliere il ricorso. Infine,
l'attribuzione alla zona agricola appare corretta. È vero che il fondo non è idoneo
a un utilizzo agricolo nel senso produttivo, come il sopralluogo ha permesse di
verificare. Tuttavia, e come visto, ciò non è determinante. La zona agricola
deve infatti essere intesa nel senso più ampio, espressamente sancito all'art.
16 LPT, nella versione in vigore dal 1º settembre 2000. Alla questa zona dev'essere
infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo
di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF
1996 III 457, 471 con rinvii). Ed è proprio nell'ottica del contenimento dell'espansione
della zona edificabile, non necessaria a Novazzano, che l'assegnazione alla
zona agricola, multifunzionale, deve essere qui confermata.
5.In definitiva,
il ricorso, nella misura in cui ricevibile, deve essere respinto. La tassa di
giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 LPamm).
per questi motivi,
visti gli articoli 29 Cost., 15, 16 LPT, 38 LALPT, 28
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.
Tassa di giustizia e le spese, complessivamente fr. 900.-, sono
poste a carico della ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario