ti_gerichte · 36.2017.3 · 2017-04-26 · it
RIPAM 2012 e 2013. Riesame per una convivenza non annunciata. I ricorrenti chiedono la riduzione dal reddito disponibile di importi versati ai figli dell'assicurata all'epoca in formazione (non considerati a livello fiscale). Respinto

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.04.2017 36.2017.3
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.04.2017 36.2017.3
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.04.2017 36.2017.3

Raccomandata
Incarto
n.
36.2017.3-4
36.2017.7-8
IR
/
sc
Lugano
26 aprile 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sui ricorsi del 18 dicembre 2016 di
1. RI 1
2. RI 2
contro
le decisioni su opposizione del 21 novembre 2016 emanate
da
Cassa cantonale di compensazione – Ufficio delle
prestazioni,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto,
in fatto
1.1.   RI 2, assicurata presso __________,
nata il __________ 1957, divorziata, domiciliata a __________, ha postulato la
riduzione del premio dell’assicurazione malattia per gli anni 2012 – 2016 così
come ha fatto, autonomamente, RI 2, nato il __________ 1956 e assicurato presso
__________, suo convivente.
Per l’anno 2012 la
richiesta di RI 2 (doc. A1), giunta all’amministrazione il 13 luglio 2011, è
stata accolta il 23 novembre 2011, ed in favore dell’assicurato è stato
riconosciuto un sussidio di CHF 2’148 (doc. A2) mentre la richiesta della
signora RI 1, pervenuta all’amministrazione il 14 luglio 2011, è pure stata
accolta con provvedimento del 23 novembre 2011 e in favore dell’assicurata
l’amministrazione ha riconosciuto un importo di riduzione del premio fissato in
CHF 813,60.
Entrambi gli assicurati
hanno rinnovato la domanda per l’anno successivo. Il signor RI 2 ha trasmesso
la sua richiesta il 2 luglio 2012 (doc. B1), segnalando il cambiamento del
cognome da RI 2 in RI 2 (per coerenza con gli atti qui di seguito sarà
utilizzato il cognome RI 2 in uno con RI 2), mentre le signora RI 1 l’ha
consegnata il 2 ottobre 2012. Le due domande sono state accolte e, in favore di
RI 2, l’amministrazione ha riconosciuto una RIPAM di CHF 572,40 mentre in
favore della signora __________ la riduzione è stata cifrata in CHF 3'435,60
(doc. B3).
In tutti i formulari utilizzati
dai due assicurati, con miglior chiarezza per quello riferito alla riduzione
del premio del 2012, è chiesto al postulante di specificare se egli conviva con
terze persone (“
coniuge/convivente/partner registrato
”). RI 2 e RI 1 non
hanno indicato la loro convivenza.
1.2.   In occasione
dell’elaborazione della domanda di riduzione dei premi per il 2017, giunta alla
Cassa cantonale di compensazione il 10 giugno 2016 (doc. A5), l’amministrazione
ha verificato l’esistenza di una convivenza tra i due ricorrenti, convivenza in
essere da anni (dal 2006/2007 come riporta il doc. A6), ed ha quindi
rielaborato il calcolo della RIPAM 2012 e 2013 dei richiedenti ritenendoli
quali un’unica unità di riferimento. In particolare, con decisione del 31
luglio 2016, l’amministrazione ha accolto la richiesta di RIPAM 2012
determinando il diritto alla riduzione di ciascuno dei membri della coppia in
CHF 1'041,60 (per una riduzione complessiva per l’UR di CHF 2‘083,20)  inferiore
alla somma delle riduzioni dei premi riconosciute singolarmente (CHF 2'148 +
813,60).
Analogamente, sempre il 31
luglio 2016 (doc. B7), la Cassa ha ammesso la domanda di riduzione del premio
dell’unità di riferimento composta dai conviventi anche per il 2013, fissando
la riduzione in CHF 1'081,20 ciascuno, complessivamente quindi CHF 2'162,40,
importo nettamente inferiore a quello precedentemente riconosciuto
singolarmente ai conviventi (CHF 3’435,60 + 572,40 = CHF 4'008.--). Da
evidenziare come, in pari tempo, la Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI IPG
Servizio prestazioni ha pure ricalcolato le riduzioni dei premi concesse per
gli anni 2014, 2015 e 2016, qui non oggetto di contestazione come si vedrà più
avanti.
1.3.   Con reclamo 27 agosto 2016
(doc. A8 identico nel suo tenore al doc. B8) RI 2 ha contestato i provvedimenti
dell’amministrazione (riferiti agli anni 2012 – 2016), evidenziando di non
avere mezzi per pagare quanto richiesto e di non comprendere i motivi della
richiesta a 4 anni dalla formulazione della RIPAM. Il 29 agosto 2016 (doc. A9 e
B9) anche RI 1 ha contestato i provvedimenti dell’amministrazione.
La Cassa cantonale, dopo
avere esperito le usuali verifiche relative ai dati e ai calcoli operati (doc.
A11 e 12, B11 e 12) ha emanato due decisioni su reclamo, entrambe del 21 novembre
2016, con cui ha respinto i reclami degli assicurati e confermato gli importi
determinati con le decisioni del 31 luglio precedente.
1.4.   Con ricorsi del 18 dicembre
2016 (doc. I), formulati avverso le due decisioni di RIPAM concernenti agli
anni 2012 e 2013 e contro le ulteriori decisioni concernenti gli anni
successivi (dal 2014 al 2016), gravami introdotti individualmente dai due
assicurati, RI 2 e RI 2 hanno  postulato l’annullamento dei provvedimenti
emanati il 21 novembre 2016 dalla Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI IPG.
Più specificatamente la signora RI 1 ha evidenziato, con altri motivi, di avere
provveduto al sostentamento dei suoi figli __________ e __________ nel 2012 e
nel 2013 con aiuti per complessivi CHF 10'000 circa. I ricorrenti hanno poi
indicato loro difficoltà economiche e la difficoltà che la restituzione delle
somme richieste comporterebbe (doc. I).
Con decreto di
completamento dei ricorsi del 22 dicembre 2016 il giudice delegato ha invitato
la signora RI 1 e il signor RI 2 a meglio motivare la loro impugnativa, a
specificare i fatti in maniera concisa e a volere esplicitare delle precise
conclusioni (doc. II). Con un unico atto del 12 gennaio 2017 sottoscritto da
entrambe gli assicurati, essi hanno, nella sostanza, confermato il gravame
unicamente per quanto concerne le decisioni dell’amministrazione relative agli
anni 2012 e 2013 precisando che “
la ragione del ricorso è una soltanto, e
non riguarda questioni di principio, ma di fatto”
i ricorrenti
“prendono
atto infatti che essi costituiscono una UR, a termini della legislazione
vigente. … La ragione dei ricorsi va ricercata … nel fatto che l’Autorità
cantonale non ha tenuto conto, nella determinazione del diritto al sussidio e
quindi del reddito disponibile dell’unità di riferimento di importanti
contributi alimentari ancora versati dalla signora RI 1 ai figli, nel corso
degli anni …”
. I ricorrenti hanno così limitato le loro impugnative alle
decisioni relative alle RIPAM 2012 e 2013 (doc. III p. 3).
Alla luce di queste
precisazioni, e del sostanziale ritiro dei ricorsi riferiti alle decisioni
emanate su reclamo concernenti le RIPAM dal 2014 al 2016, con decisione del 7
febbraio 2017 (inc. STCA 36.2016.138-139; 36.2017.5-6 e 9-10) il giudice
delegato ha stralciato dai ruoli le procedure concernenti le riduzioni dei
premi per gli anni 2014, 2015 e 2016 formulati sia dal signor RI 2 che dalla
signora RI 1.
1.5.   La Cassa cantonale di
compensazione è stata invitata a presentare la risposta di causa e produrre i
due dossier interessati dai provvedimenti (doc. IV del 16 gennaio 2017). Nella
sua risposta di causa (datata 6 febbraio 2017, doc. V; identica per le due
procedure) l’amministrazione postula la reiezione delle impugnative facendo
riferimento alla prassi del Tribunale cantonale delle assicurazioni in materia
di convivenza e rilevando l’assenza di possibilità di procedere ad un calcolo
del diritto al sussidio al di fuori delle tassazioni applicabili siccome non
dati i presupposti di legge siccome l’art. 14 RLCAMal non prevede infatti l’ipotesi
ritenuta nel ricorso.
Ai ricorrenti è stata
concessa la possibilità di ulteriormente esprimersi e di chiedere
l’acquisizione di specifiche prove (doc. VI del 7 febbraio 2017).
Parallelamente (doc. VII del 7 febbraio 2017) il giudice delegato ha domandato
all’Ufficio di Tassazione competente (UT qui di seguito) di trasmettere gli
incarti concernenti le tassazioni di riferimento (2009 e 2010) dei due
assicurati e di volere chiarire se “
l’autorità fiscale ha riconosciuto degli
alimenti versati dalla signora RI 1 ai figli __________ … e __________
…”
in deduzione dal reddito nei periodi d’interesse. L’UT interessato ha
tempestivamente consegnato gli atti fiscali (doc. VIII) e risposto alle
richieste del TCA. I ricorrenti sono stati informati dell’acquisizione degli
atti fiscali e della comunicazione dell’UT e la signora RI 1 ha postulato una
proroga per una presa di posizione concessa sino al 3 aprile 2017 (doc. XI).
Non sono state acquisite
altre prove.
in diritto
In ordine
2.1.   A norma dell’art. 76 cpv. 1 e
2 della Legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal qui di seguito),
contro le decisioni dell’amministrazione emanate in applicazione della medesima
legge è possibile il reclamo all’organo che ha pronunciato il provvedimento,
ciò nel termine di 30 giorni dalla notificazione. Nel medesimo termine sono
impugnabili al Tribunale cantonale delle assicurazioni le decisioni emanate su
reclamo da parte dell’autorità amministrativa preposta. Il Tribunale cantonale
delle assicurazioni è quindi competente a esaminarlo nel merito. I ricorsi
formulati dai signori RI 2 e RI 1 sono tempestivi siccome inoltrati nel termine
di legge.
2.2.   I ricorsi sono inoltre
sufficientemente motivati nelle loro contestazioni, dopo la concessione del
termine di completamento, poiché contestano il fatto che, per le RIPAM 2012 e
2013, non siano state considerati dalla Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI
IPG, in deduzione dal reddito disponibile, gli aiuti finanziari che la signora RI
1 ha fornito ai suoi due figli. Le impugnative sono pertanto ricevibili per quanto
attiene alle motivazioni, contestazioni e conclusioni.
2.3.   I ricorsi, del medesimo
tenore, si aggravano contro 2 distinte decisioni rese su reclamo aventi per
oggetto la riduzione di premio per gli anni 2012 e 2013 con cui
l’amministrazione ha considerato il sussistere di un’unità di riferimento
composta da RI 2 e RI 2. Ad entrambe va quindi riconosciuta legittimità per
ricorrere.
2.4.   Le decisioni, contro le quali
si aggravano i ricorrenti, attengono alla riduzione dei premi di due distinti
anni (2012 e 2013). Esse hanno comunque, quale comune motivazione, non soltanto
l’esistenza di un’UR composta dai ricorrenti, circostanza che essi ammettono,
ma la mancata deduzione d’importi dal reddito disponibile, ciò per ogni anno in
discussione. Le contestazioni mosse dai due ricorrenti sono inoltre identiche. Nonostante
i due diversi anni di sussidio oggetto delle decisioni si giustifica la
congiunzione delle procedure, poiché, nonostante le specificità delle norme applicabili
a quegli anni di RIPAM (su aspetti comunque, per queste procedure, non fondamentali),
le motivazioni alla base dei gravami sono qui prevalenti. Le contestazioni sono
uguali, così come le unità di riferimento interessate e le motivazioni
soggiacenti alla determinazione dei redditi. Questi aspetti prevalgono e si
giustifica di conseguenza la congiunzione delle procedure che sono evase con il
presente giudizio.
Nel merito
2.5.   In concreto le decisioni
contestate, emanate a seguito dei reclami contro le decisioni formali del 31
luglio 2016, hanno tutte per oggetto il riesame, da parte della Cassa cantonale
di compensazione, delle decisioni con cui, come descritto nelle considerazioni precedenti,
in favore di RI 2 e RI 2 sono stati concessi i sussidi fondati sull’art. 65
LAMal. Preliminarmente va esaminato (come questo Tribunale cantonale delle
assicurazioni ha fatto con le decisioni STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015;
STCA 36.2015.29 del 13 agosto 2015 tra le prime e STCA 36.2016.102-105 del 14
novembre 2016; 36.2016.122 del 21 febbraio 2017 nonché 36.2016.130 - 131 del 15
marzo 2017 da ultimo) se l’amministrazione poteva procedere al riesame del
diritto alla RIPAM per gli anni in discussione e eventualmente se tale riesame
sia avvenuto tempestivamente.
2.5.1.   Come evidenziato nei
precedenti di questo Tribunale (per tutte si veda la STCA 36.2016.102-105 del
14 novembre 2016 consid. 2.6.), in base all’art. 49 cpv. 1 LCAMal, nel testo
vigente dal 1° gennaio 2012 (simile all’art. 59 cpv. 1 LCAMal nel tenore in
vigore fino al 31 dicembre 2011), le riduzioni dei premi indebitamente
percepite devono essere restituite dal beneficiario all’assicuratore presso il
quale egli è affiliato, oppure all’amministrazione cantonale nel caso di
pagamenti diretti all’assicurato, o nei casi di perdita della PC AVS/AI. L’art.
49 cpv. 2 LCAMal (il cui tenore è simile all’art. 59 cpv. 2 LCAMal in vigore in
precedenza), prevede che alla restituzione e al condono dell’obbligo di
restituzione è applicabile per analogia la legge sulla parte generale del
diritto delle assicurazioni sociali (LPGA), del 6 ottobre 2000.
2.5.2.   Per l’art. 25 LPGA le
prestazioni indebitamente riscosse devono essere restituite. La restituzione
non deve essere chiesta se l’interessato era in buona fede e verrebbe a
trovarsi in gravi difficoltà (cpv. 1; cfr. art. 4 OPGA).
In virtù dell’art. 25 cpv.
2 LPGA il diritto di esigere la restituzione si estingue dopo un anno a
decorrere dal momento in cui l’istituto d’assicurazione ha avuto conoscenza del
fatto, ma al più tardi cinque anni dopo il versamento della prestazione. Se il
credito deriva da un atto punibile per il quale il diritto penale prevede un
termine di prescrizione più lungo, quest’ultimo è decisivo. I principi
applicabili alla restituzione secondo la LPGA sono dedotti dalla legislazione e
dalla giurisprudenza anteriore che conserva pertanto la sua validità (DTF 130 V
318).
La restituzione delle
prestazioni presuppone, di regola, che siano adempiute le condizioni di una
riconsiderazione o di una revisione processuale della decisione con la quale le
prestazioni litigiose sono state versate (DTF 129 V 110, 126 V 42 consid. 2b;
STF 9C_429/2012 del 19 settembre 2012, 9C_795/2009 del 21 giugno 2010
pubblicata in SVR 11/2010 EL Nr. 12; STF U 408/06 del 25 giugno 2007, K 147/03
del 12 marzo 2004). Ciò non è il caso – e la restituzione non presuppone un
motivo e quindi una decisione di riconsiderazione – quando l’assicurato ha
beneficiato di una prestazione alla quale, da un profilo oggettivo, non aveva
diritto (STF 9_C/233/2007 del 28 giugno 2007, consid. 2.3.2 con riferimenti;
STCA 32.2011.285 del 14 giugno 2012).
Analogamente alla
revisione delle sentenze delle autorità giudiziarie, l'amministrazione deve
procedere alla revisione processuale di una decisione cresciuta in giudicato
quando sono scoperti nuovi elementi o nuovi mezzi di prova atti ad indurre ad
una conclusione giuridica differente (art. 53 cpv. 1 LPGA; cfr. STF U 409/06
del 25 giugno 2007, C 128/06 del 10 maggio 2007; SVR 2004 ALV N° 14; DTF 127 V
466 consid. 2c pag. 469 e riferimenti).
L’amministrazione può
riconsiderare una decisione cresciuta in giudicato formale, che non è stata
oggetto di un controllo giudiziario, se essa è senza dubbio errata e la
correzione ha un’importanza rilevante (art. 53 cpv. 2 LPGA; cfr. anche la STF U
409/06 del 25 giugno 2007). Questi principi si applicano anche quando delle
prestazioni siano state accordate senza una decisione formale e che il loro
versamento ha comunque acquisito forza di cosa giudicata (STF C 128/06 del 10
maggio 2007; DTF 129 V 110 consid. 1.1.
Con le STCA 36.2013.21 del
26 luglio 2013 e 36.2014.92 del 24 dicembre 2014, come pure nelle STCA
36.2014.78 del 2 febbraio 2015 e 36.2015.29 del 13 agosto 2015 e negli altri
giudizi citati sub. 2.5, questo Tribunale ha, in presenza di un fatto nuovo non
segnalato dagli assicurati nella loro iniziale richiesta di prestazioni, e
meglio nel primo caso una donazione avvenuta pochi mesi prima della domanda di
RIPAM, nel secondo la caducità di prestazioni PC, mentre negli altri la
sussistenza di una convivenza duratura non comunicata all’amministrazione,
proceduto alla revisione delle decisioni (formali ed informali) con le quali
l’amministrazione, nel corso degli anni, ha riconosciuto il sussidio per il
pagamento dei premi dell’assicurazione delle cure medico-sanitarie ed ha
chiesto la restituzione degli importi indebitamente percepiti. In
quell’occasione la Cassa aveva correttamente agito nel termine di un anno (art.
25 cpv. 2 LPGA).
2.5.3.   In concreto la Cassa cantonale
di compensazione, e il suo servizio prestazioni in particolare, indicano di non
essere stati a conoscenza della convivenza fra RI 2 e RI 2, convivenza che
l’amministrazione ritiene stabile e tale da adempiere le condizioni degli art.
26 cpv. 4 LCAMal e 4 Lasp, circostanza che gli assicurati qui ricorrenti non
contestano in questa sede. Ciò ha condotto l’amministrazione a erogare, in
maniera che essa ha poi ritenuto errata, la riduzione del premio
dell’assicurazione malattia per gli anni 2012 e 2013.
La Cassa sostiene di avere
avuto notizia della convivenza dei ricorrenti solo a seguito della formulazione
della domanda di riduzione dei premi 2017 inoltrata nel maggio 2016 (doc. A5),
accertando (doc. A6 e B6 per i due anni in discussione) che la convivenza
sussiste dal 2007/2008 e quindi, al momento dell’inoltro della domanda di
riduzione dei premi 2012 era già in essere da oltre 6 mesi (su questi aspetti
si veda la STCA 36.2016.130 – 131 del 15 marzo 2017). Dagli atti nulla emerge
circa una precedente conoscenza, da parte dell’amministrazione,  di tale
convivenza. Come ritenuto nella STCA 36.2016.102-105 del 14 novembre 2016 e
ribadito anche nella STCA 36.2016.130 – 131 del 15 marzo 2017, alla Cassa qui
resistente non può essere rimproverato, in un’amministrazione di massa quale la
RIPAM (su questi aspetti:
Ivano Ranzanici,
La riduzione dei premi dell’assicurazione malattia; tesi pubblicata nella
collana AISUF [n. 364], edita da Schulthess Verlag Zurigo, 2016, n. 683 p.
360), di non essere stata a conoscenza di una convivenza in essere da anni.
Gli assicurati ricorrenti
non hanno indicato sul formulario per la richiesta di RIPAM 2012 e 2013
l’esistenza di una convivenza, nonostante la domanda fosse specificatamente e
chiaramente posta. La prassi di questa Corte ha negato consapevolezza della
convivenza da parte della Cassa cantonale di compensazione in caso
d’indicazione, nell’indirizzo dell’assicurata postulante la riduzione dei
premi, del recapito presso il convivente espresso come segue: “
Pr. X
”
(STCA 36.2016.102-105 citata).
Come evidenziato dalla
prassi di questo Tribunale l’amministrazione accede a cifre fiscali e alla loro
natura, ma non alle causali di versamenti ed introiti e comunque, l'emergenza
della convivenza non era ravvisabile in assenza di precisa e specifica
comunicazione alla Cassa cantonale di compensazione. Proprio per tale motivo i
formulari di richiesta della riduzione dei premi, chiedono esplicitamente di
indicare i
"Dati personali dell'unità di riferimento"
specificando anche se si tratti di
"Persone sole / Coniugi / Conviventi
/ Partner registrati / Figli minorenni conviventi"
. I ricorrenti, per
le RIPAM 2012 e 2013 qui in discussione, non hanno specificato la circostanza
della convivenza nelle loro richieste.
Le decisioni formali di
riesame dei provvedimenti di RIPAM degli anni in discussione sono state emanate
tempestivamente il 31 luglio 2016, e ciò dopo puntuali verifiche avviate in
tempi brevi (doc. A6 e B6).
La Cassa ritiene di avere
erroneamente erogato la RIPAM 2012 e 2013 al signor RI 2 e alla signora RI 1
quando essi non ne avrebbero avuto diritto in egual misura in ragione della
convivenza stabile. Gli importi in discussione (come rilevato nelle considerazioni
del punto 1.1. si tratta di CHF 878,40 per l’anno 2012 e CHF 1845,60 per il
2013), che la Cassa cantonale pretende in restituzione attraverso
l’assicuratore malattie, sono indubbiamente rilevanti, ciò che giustifica
l’agire dell’amministrazione cantonale.
Ne segue che la procedura
adottata dall’amministrazione è, da un lato, tempestiva e, dall'altro, sorretta
da sufficiente motivazione che va qui verificata in uno (semmai) con la correttezza
della nuova determinazione del diritto alla RIPAM per i medesimi anni in
discussione.
2.6.   Dal 2012 le norme della Legge
Cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal qui di seguito), che reggono la
riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie
(RIPAM l’acronimo è utilizzato sia nei lavori preparatori che
dall’amministrazione nei suoi allegati), hanno subito una modifica sostanziale.
Il titolo IV della legge è radicalmente cambiato a seguito dell’approvazione
della Legge 24 giugno 2010 (Bollettino Ufficiale 2010, 297). Il legislatore ha previsto
un nuovo sistema di attribuzione dei sussidi, conformemente al dettato degli
art. 65 e seg. LAMal, al fine di rendere più efficace l’aiuto sociale, la
precedente normativa aveva mostrato talune lacune e, soprattutto, per
ottemperare gli obiettivi di politica sociale cantonale valuti con l’adozione
della Legge sull’armonizzazione delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (in
questo senso il
Messaggio
15
settembre 2009 del Consiglio di Stato accompagnante il disegno di legge di
modifica della LCAM, a pagina 7, ed il relativo
Rapporto
della Commissione della gestione e delle finanze del l’8 giugno 2010 a pagina 1,
per maggiori dettagli e specifiche si veda:
Ranzanici,
op.cit., capitolo 14, p. 357 e ss.). In particolare il Consiglio di Stato, con
il disegno di legge, e il Parlamento, promulgando le norme, hanno voluto
rendere il sistema della RIPAM affine ai criteri scelti dalla Lasp e quindi
distanziarsi dal reddito imponibile cantonale quale base per la determinazione
del diritto al sussidio per approdare al criterio del reddito disponibile,
maggiormente indipendente da scelte di politica fiscale. D’altro canto
l’esecutivo prima ed il Parlamento poi hanno voluto maggiormente considerare il
contesto famigliare in cui l’assicurato vive passando da una valutazione
riferita alle persone sole ed alle famiglie (definite in maniera restrittiva,
si veda in merito l’art. 25 v. LCAMal) all’unità di riferimento definita nel
nuovo art. 26 LCAMal.
Le nuove norme tendono a
conseguire una migliore aderenza del sistema di concessione delle RIPAM alla
realtà sociale e vogliono, come detto, considerare maggiormente la diversa
capacità, in specie delle famiglie, di finanziare i premi in funzione delle
loro dimensioni. Il nuovo sistema adottato non tende però solo ad evitare
“gli
effetti indesiderati”
del precedente ma anche a
“tenere conto della
reale situazione dell’offerta assicurativa … nell’ambito dell’assicurazione di
base … con l’introduzione del premio medio di riferimento”
che sostituisce
la nozione di media cantonale ponderata precedentemente ritenuta.
Il Cantone gode, nella
concretizzazione di quanto in materia di RIPAM prevede la LAMal, di ampio
margine di valutazione ed apprezzamento (
Ranzanici,
op. cit., capitoli 6.1.2.4. [p. 156] e 8 [p. 195 e ss.], in particolare
capitolo 8.4.5. [p. 207 e ss.]) ed è vincolato in particolare da quanto impone
l’art. 65 cpv. 1 bis LAMal secondo cui, per i redditi medi e bassi, i Cantoni
riducono di almeno il 50 per cento i premi dei minorenni e dei giovani adulti
in periodo di formazione (oltre all’obbligo d’informazione della popolazione in
merito al diritto di ottenere la riduzione dei premi e lo scambio di dati tra
Cantoni ed assicuratori). Spetta, infatti, ai Cantoni definire quali siano i
potenziali beneficiari della RIPAM, e quindi definire gli assicurati di
condizione economica modesta. Il diritto cantonale è un diritto autonomo come
rammenta il Tribunale Federale nella sua costante giurisprudenza (DTF 122 I
343, 125 V 185 e 134 I 313) e compete al Cantone non solo fissare la procedure
ma decidere il modello da applicare per pervenire alla riduzione dei premi.
2.7.   Con
le recenti norme uno degli intenti del legislatore è stato quello di conseguire
“una maggiore equità orizzontale nell’accesso al sistema di riduzione dei
premi, in modo da rispecchiare maggiormente la capacità diversa delle famiglie,
in funzione della loro dimensione, di finanziare i premi”
, nonché quello di
eliminare gli effetti indesiderati presenti nel previgente sistema (i
cosiddetti effetti soglia) e da ultimo quello di “
avvicinarsi maggiormente
alla reale situazione dell’offerta assicurativa … con l’introduzione del premio
medio di riferimento … (con) … miglioramento anche nella trasparenza del
sistema cantonale … che evidenzierà meglio la differenza fra il premio che
dovrebbe pagare l’assicurato e il premio realmente pagato
” (
Rapporto
, loc. cit.).
Importante è qui rilevare
che, nel suo Messaggio di accompagnamento del disegno di legge, l’esecutivo
cantonale ha posto l’accento sulla volontà di modificare in parte la cerchia
dei beneficiari potenziali della RIPAM e l’entità dell’aiuto sociale per certe
fasce di assicurati.
2.8.   Il Cantone accorda le
riduzioni dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie
(art. 23 LCAMal) a fronte della presentazione di un’istanza scritta
accompagnata dalla necessaria documentazione (art. 25 LCAMal) da parte degli
assicurati, fatto salvo il caso dei beneficiari di prestazioni complementari
all’AVS ed all’AI nonché di prestazioni Laps (art. 42 e 43 LCAMal). Per gli
assicurati tassati in via ordinaria l’istanza deve essere di principio
inoltrata entro la fine dell’anno che precede l’anno per il quale il sussidio è
richiesto. Se la data è rispettata e se dati i presupposti l’aiuto sociale è
versato dal 1 gennaio dell’anno di competenza (ed in costanza delle condizioni
per l’aiuto sociale lo stesso è versato per tutto l’anno). Se la domanda è
tardiva e formulata dopo il termine del 31 dicembre dell’anno che precede
quello di competenza, il diritto alla riduzione per gli assicurati in via
ordinaria è dato solo a partire dal mese seguente quello della presentazione
della richiesta.
Per la determinazione
della cerchia di assicurati da considerare per il calcolo della riduzione del
premio, la legge fissa il concetto di unità di riferimento. L'unità di
riferimento è, di regola, costituita dall’unità riconosciuta a livello fiscale
(art. 26 cpv. 2 LCAMal). I coniugi separati senza figli minorenni conviventi
sono ritenuti persone sole mentre i partners conviventi, se data una convivenza
stabile, costituiscono un’unica unità di riferimento (UR qui di seguito). Per
l’art. 27 LCAMal fanno parte dell’UR anche le persone maggiorenni, purché senza
figli e di età non superiore a 30 anni, il cui totale dei redditi registrati
nella tassazione applicabile non sia superiore ai limiti del fabbisogno
esistenziale definito dalla Laps.
Il premio medio di
riferimento, necessario alla determinazione del diritto alla RIPAM, è
costituito dalla media ponderata dei premi riconosciuti come appena descritto e
del numero degli assicurati iscritti presso ogni singolo assicuratore,
ripartiti per le regioni di premio ammesse (art. 61 cpv. 2 LAMal). Il Consiglio
di Stato determina annualmente il premio medio di rifermento per ogni singola
categoria di assicurati prevista dalla LAMal.
Alla
base del diritto alla riduzione del premio è stato posto il reddito di
riferimento che è dedotto dai dati accertati fiscali riferiti al periodo di
tassazione determinato per ogni singolo anno di sussidio dal Consiglio di Stato
(art. 30 cpv. 1 LCAM). La legge rinvia invece al regolamento la determinazione
dei casi e le modalità di accertamento del reddito di riferimento al di fuori
od in assenza dei dati relativi al periodo fiscale determinante. Analogamente
al reddito la sostanza viene fissata sulla base della tassazione indicata dal
Consiglio di Stato nel suo annuale decreto, con la precisazione però che va
reintegrata la sostanza donata o ceduta in usufrutto che deve essere computata
nel calcolo (art. 30 a LCAMal). Per questa ultima ipotesi occorre fare
riferimento alla situazione che emerge dall’ultima tassazione che precede la
donazione o cessione in usufrutto. Il regolamento di applicazione della legge
(RLCAM) 29 maggio 2012 all’art. 16, prevede che, in queste ipotesi (sia che la
cessione avvenga prima o durante il periodo fiscale determinante), nel calcolo
del reddito di riferimento vengano considerati i valori di sostanza antecedenti
la rinuncia. I dati registrati nella tassazione fiscale prima della donazione o
della cessione in usufrutto sono riportati anche sui periodi fiscali successivi
e il rispettivo ammontare è ridotto annualmente di CHF 10'000.00.
L’art. 31 LCAMal definisce
il reddito disponibile. Lo stesso è determinato dalla somma di tutti i redditi
dell’unità di riferimento secondo la LT, cui va aggiunto un quindicesimo della
sostanza netta ritenuta nella tassazione dalla quale, contrariamente al diritto
previgente, non viene più dedotta alcuna franchigia. Dall’importo così calcolato
sono ammesse specifiche deduzioni.
Il sistema da ultimo in
vigore (che non coinvolge qui i ricorrenti che contestano le RIPAM 2012 e 2013)
prevede invece la determinazione di limiti di reddito al di sotto dei quali è
accordato l’importo (normativo) massimo della prestazione sociale (art. 34
LCAMal), limiti che dipendono dall’UR ciò che
“garantisce l’equità di
trattamento orizzontale, perché tiene conto della reale situazione di reddito
della famiglia, che dipende in primo luogo dal numero dei suoi componenti”
(Rapporto DSS pag. 31; su questi aspetti si veda:
Ranzanici,
op.cit., capitolo 15, p. 476 e ss.). Questo
contrariamente al previgente sistema che conosceva tre sole tipologie di
differenziazione per l’importo massimo della prestazione.
Secondo le norme della
LCAMal in vigore sino a fine 2014 la parte del reddito che supera i limiti
superiori per l’ottenimento del massimo della prestazione sociale deve, per
volontà esplicita del legislatore, essere messa a contribuzione del pagamento
dei premi (
Ranzanici,
op. cit.,
capitolo 14.9.4. ,p. 442 e ss.),. In questa costellazione (superamento del
limite di reddito per l’ottenimento del massimo della prestazione sociale)
l’importo della RIPAM diminuisce in maniera graduale e proporzionata a dipendenza
dell’incremento del reddito da computare. In altri termini la riduzione del
premio si contrae man mano che il surplus di reddito aumenta. Le norme in
vigore dal 2012 al 2014 compreso prevedevano percentuali di riduzione che
variavano a seconda della tipologia dell’unità di riferimento. L’art. 36a
LCAMal fissava le seguenti percentuali: 8% (persone sole con figli), 13%
(persone coniugate con figli), 20% (persone sole senza figli) e 22% persone
coniugate con figli.
Con le modifiche a partire
dalla RIPAM 2015 il legislatore ha introdotto il nuovo concetto di reddito
disponibile massimo (
Ranzanici,
op. cit., capitolo 15.2. p. 474 e ss., in particolare 15.2.2.p. 476). Per tale
norma la riduzione dei premi è accordata sino al raggiungimento di un reddito
disponibile massimo che, per le UR senza figli, è definito con la formula di
calcolo (ermetica) seguente:
RDM
= costante del 3,4 x 50% del limite di fabbisogno Laps senza computo della
pigione
Se dell'UR fanno parte dei
figli la formula diviene ancor più complessa per cui:
RDM = [costante del 3,9 + 1 – (n° dei figli) / 10] x 50
% del limite di fabbisogno Laps senza computo della pigione.
Le
due formule adottate dal legislatore appaiono ermetiche. Esse fanno riferimento
ai valori ritenuti all’art. 10 Laps (considerato per il suo 50%), e ritengono
due valori costanti del 3.4 e del 3,9.
Nel corso dei lavori
preparatori (
Messaggio
6982 del 10
settembre 2014 relativo alla modifica della Legge cantonale di applicazione
della LAMal del 26 giugno 1997), l’esecutivo cantonale ha voluto inserire nella
legge un “
limite esplicito … (che) non dipende dai PMR … L’introduzione di
questo nuovo parametro consente … di non far aumentare o quantomeno contenere
l’aumento del numero dei beneficiari, nei redditi alti, a dipendenza
dell’aumento dei premi di cassa malati. Il RDM interessa ovviamente le fasce
alte di reddito, di modo che la sua introduzione equivale a prevedere dei
criteri di esclusione … per queste situazioni reddituali”
(Messaggio
citato, p. 13).
Posto il principio di fissare
un reddito disponibile massimo il Messaggio ha indicato la volontà di sostenere
maggiormente le persone con figli a carico: “
Dopo vari approfondimenti
d’impatto sulle differenti tipologie di UR, si ritiene di dover considerare
maggiormente le UR con figli a carico, perciò le famiglie monoparentali e
biparentali, piuttosto che le persone sole o le coppie senza figli”
(Messaggio
citato, p. 13).
Da queste considerazioni è
nata la scelta di proporre due formule di calcolo diverse e due diversi
parametri per determinare il RDM, a dipendenza della presenza di figli. Sono
quindi state proposte una costante del 3.4 per le persone sole e le coppie
senza figli computabili, e del 3.9 in caso di presenza di figli. Sempre nel suo
messaggio (p. 13) il Consiglio di Stato ha considerato che la riduzione dei
premi: “
è una prestazione coordinata ai sensi della Laps …, il RDM è
calcolato come un multiplo del 50% del limite di RDLaps; per le UR con figli il
multiplo aumenta in funzione del numero di figli”
.
Per la determinazione
della costante l’esecutivo ha presentato nel Messaggio (p.14 e 15) specifiche
tabelle di verifica dell’impatto del calcolo ed ha considerato come il “
valore
delle costanti … influenza l’importo del RDM: tanto minore è il valore della
costante, (quanto) minore è … l’importo del RDM e, di conseguenza, diminuisce
anche il numero dei beneficiari con redditi alti”
. La Tabella 2 (fonte IAS)
illustra i limiti di reddito massimo disponibile per tipologia di unità di
riferimento secondo la modifica di legge proposta (e poi accettata il 3
novembre 2014) e il sistema precedente, con una chiara diminuzione dei redditi
massimi, più elevata per le coppie e le famiglie monoparentali.
In sostanza le costanti
scelte dal Parlamento, e che il Consiglio di Stato è abilitato a determinare
per ogni anno di sussidio a norma dell’art. 40 lett. c LCAMal, sono il frutto
di una valutazione operata dal legislatore e che ha considerato redditi e
composizione dell’UR, per determinare importi massimi al di sopra dei quali la
riduzione del premio è esclusa, compatibili (anche se inferiori) rispetto al
passato e conformi al dettato dell’art. 65 LAMal che vuole un aiuto sociale non
solo a chi è nel bisogno ma anche alle fasce medie.
2.9.   Come anticipato per determinare
il parametro da porre alla base del calcolo della RIPAM dell’UR si deve
stabilire il RDS (Reddito disponibile fissato in maniera semplificata partendo
dai dati fiscali) che si determina partendo dal reddito lordo riportato dalla
decisione di tassazione per l’imposta cantonale del periodo di tassazione
determinato dal Consiglio di Stato, aumentato della quota parte della sostanza
computabile, dedotti i valori che la legge ammette in deduzione.
L’amministrazione si basa quindi integralmente sui dati fiscali (da qui
l’espressa base legale che consente accessibilità alla Cassa ai dati fiscali
necessari all’elaborazione del calcolo, art. 25 LCAMal) e ciò senza che sia, di
principio, necessario all’amministrazione acquisire altre informazioni
dall’assicurato medesimo o tramite terzi (v.
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.8. p. 387 e ss.)
Il
RDS è stato fissato considerando i concetti cardine del reddito disponibile in
ambito Laps (sia per quanto attiene i redditi computabili che per quel che
riguarda le spese ammesse in deduzione) partendo però dai dati fiscali per una
semplificazione nelle operazioni amministrative alla luce del numero dei
beneficiari della RIPAM. Nella volontà del legislatore il RDS costituisce
dunque un
“reddito disponibile di tipo operativo che precisa la reale
capacità economica degli assicurati”
, ed è costituito dalla somma di ogni
reddito, indipendentemente dalla sua fonte, ritenuto nella tassazione fissata
dall’esecutivo cantonale annualmente, cui va aggiunta una quota della sostanza
(1/15 della sostanza netta secondo la LT, senza imputazione di franchigia
alcuna).
L’amministrazione è tenuta
a considerare il reddito da attività, principale rispettivamente accessoria,
che sia svolta in maniera dipendente e/o indipendente, quello della sostanza
(mobiliare od immobiliare), comprensivo quindi del reddito locativo proprio,
dei canoni di locazione (oggi non più distinguibili a livello di decisione di
tassazione), degli interessi su titoli od azioni, ed ogni altro simile che la
Legge Tributaria comprenda tra quelli imponibili. Si tratta inoltre delle
indennità e rendite delle assicurazioni sociali o private (rendite AVS o AI
rispettivamente LAINF o versate da un assicuratore malattia, ed ancora i
versamenti di assicuratori privati), nonché dei redditi di altra fonte
considerati dall’autorità fiscale. Non fanno parte della determinazione del
reddito, secondo il Messaggio di accompagnamento della novella legislativa,
redditi di complemento del fabbisogno vitale che sono esenti fiscalmente:
assegni integrativi e di prima infanzia, borse di studio, prestazioni
complementari all’AVS ed all’AI, prestazioni assistenziali ed assegni di grande
invalido, e ciò alla luce della particolare natura di questi redditi. Si tratta
infatti di trasferimenti che coprono spese supplementari rispettivamente
prestazioni Laps successive nell’ordine di priorità dei versamenti alla
riduzione dei premi ed ancora di trasferimenti (le PC) a favore di persone che
non sono toccate dalla riforma del sistema di determinazione e quantificazione
della riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico
sanitarie (
Messaggio
, op. cit.,
pag. 16 in initio).
Dai
lavori preparatori discende che il Giudice delle assicurazioni sociali (e prima
ancora l’amministrazione) farà capo alla decisione di tassazione del periodo
determinato dal Consiglio di Stato (art. 30 cpv. 1 LCAMal) per fissare il RDS
(si veda
Ranzanici
, op. cit., n.
826, p. 433, capitolo 14.8.6). Va sin d’ora osservato che, come rammentato
nelle STCA 36.2016.130-131 del 15 marzo 2017; 36.2015.78 del 2 febbraio 2015;
36.2011.31 del 9 settembre 2011, 36.2011.32 del 14 luglio 2011, 36.2011.19 del
16 giugno 2011, 36.2008.163 del 4 febbraio 2009; 36.2008.94 del 10 settembre
2008, fra le ultime in ordine di tempo e STCA 36.1999.28 del 2 giugno 1999 e
36.2003.91 del 29 marzo 2004 fra le prime come:
"per costante
giurisprudenza di codesto TCA, ogni tassazione fiscale è presunta conforme alla
realtà. L'amministrazione è vincolata dalle comunicazioni delle autorità di
tassazione. E' possibile scostarsi da una tassazione fiscale cresciuta in
giudicato solo se la stessa contiene errori manifesti e debitamente comprovati.
… l'assicurato deve innanzitutto difendere i suoi diritti nel procedimento
fiscale anche per quanto concerne i contributi delle assicurazioni
sociali"
. Salvo casi eccezionali, che ancora le norme del regolamento
riservano (art. 14 RegLCAMal del 29 maggio 2012, in maniera più estesa nel
previgente regolamento del 13 novembre 2007 all’art. 31 RegLCAMal) ove viene
eseguito un nuovo calcolo autonomo indipendente dalla decisione di tassazione,
sia l’amministrazione che il Tribunale cantonale delle Assicurazioni debbono
attenersi alla decisione di tassazione fissata dal Consiglio di Stato ed ai
valori in questa contenuti.
2.10.   Dall’importo del reddito
complessivo lordo vanno dedotte, esclusivamente, le spese specificatamente
riconosciute dall’art. 31 LCAMal. La legge ha fissato in maniera esaustiva e
completa sia quali deduzioni siano possibili e, laddove lo abbia fatto, gli
importi ammessi in deduzione (in questo senso il Rapporto della Commissione
della Gestione e delle Finanze, pag. 3 punto 3.1. in fine che riprende il
Rapporto DSS citato pag. 17). Il criterio discriminante sembra essere stato
quello della necessità della spesa e del suo vincolo. La legge annovera il
premio di riferimento medio dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie
determinato annualmente dal Consiglio di Stato (PMR qui di seguito, in merito
si veda l’art. 29 LCAMal), i contributi sociali secondo la LT (ossia: AVS, AI,
IPG, AD, AINP e LPP), le pensioni alimentari versate, le spese professionali
(secondo la LT e fino ad un massimo di CHF 4'000.00) nonché le spese per
interessi passivi privati e aziendali (secondo la LT e sino ad un importo
massimo di CHF 3'000.00) . Altre spese quali l’affitto, altri premi
assicurativi (ad esempio per le coperture complementari, la RC privata o auto),
imposte e tasse, spese mediche (anche per franchigie e partecipazioni
nell’ambito della LAMal) o ancora per l’invalidità (per una critica si veda
Ranzanici,
op. cit., p. 423 nota 803 e
p. 437 e ss. note 833 e ss.), rispettivamente spese di gestione e manutenzione
immobili o le deduzioni ammesse fiscalmente per figli a carico od ancora per
doppia economia non possono essere considerate.
Secondo le nuove norme la
spesa per interessi passivi è – come detto – ammessa se effettiva e dimostrata
dai dati fiscali ma entro il limite massimo di CHF 3'000.00. L’accento è posto
sulla natura della spesa ritenuta vincolata per l’economia domestica e
riferibile, nella quasi totalità dei casi, ai debiti ipotecari. La
deducibilità, per il Messaggio, sarebbe necessaria per
“garantire una certa
parità di trattamento tra proprietari e inquilini ed evitare di penalizzare i
proprietari di case … gravati da un’ipoteca sulla casa primaria”
(pag. 18).
La giustificazione della limitazione dell’importo sarebbe poi da ricondurre al
favore che la LT fa ai proprietari di case rispetto agli inquilini siccome il
valore locativo dell’immobile non risponde in realtà mai sino in fondo a quello
reale di mercato. Quindi secondo il Messaggio (pag. 18 ad 6.3.7) a fronte del
riconoscimento tra i redditi del valore locativo occorre – ma sino a CHF
3'000.00 al massimo – ammettere una deduzione in caso di oneri ipotecari (si
veda anche:
Ranzanici
, op. cit.,
n. 790 e 800 e 801, p. 388 e 421 e seguente, nota a piè pagina 1211).
La deduzione, così come
espressa all’art. 31 cpv. 1 LCAMal, non è però limitata ai debiti ipotecari.
Per evitare ai funzionari che applicano la LCAMal difficoltà amministrative per
accertare la natura degli interessi passivi versati (remunerazione di debiti
ipotecari o di debiti privati rispettivamente aziendali, od ancora di prestiti
al consumo) il legislatore ammette in deduzione, sino al limite citato, gli
interessi passivi che sono riconosciuti a livello fiscale. Una differenziazione
non è infatti precisata e deducibile dai dati cui la Cassa cantonale ha accesso
all’interno dei dati fiscali (art. 25 a LCAMal e 8 a RegLCAMal). La proposta
del disegno di legge non ha fatto oggetto di approfondimento da parte della
Commissione della gestione e delle finanze nel suo Rapporto con implicita
condivisone delle valutazioni dell’esecutivo. Di rilievo per ammettere la
deduzione dell’importo di CHF 3'000.-- è il riconoscimento degli interessi in
deduzione a livello fiscale, su quest’aspetto la volontà del legislatore appare
chiara.
2.11.   Come
in parte già indicato nelle considerazioni del punto 2.9. (in medio), per le
norme vigenti dal 2012 al 2014, determinato il RDS riferito all’UR istante, e
quindi dopo avere dedotto dal reddito lordo le spese vincolate riconosciute,
l’importo va raffrontato ad un limite determinato dalla legge mediante richiamo
dei principi contenuti nella Laps, cifra variabile a dipendenza della
dimensione dell’UR. Se il RDS sarà inferiore al valore limite l’UR beneficerà
dell’importo massimo del sussidio. Se invece è superiore a questo limite (come
rammenta il Rapporto 6264 dell’8 giugno 2010 pag. 4)
“una percentuale fissa
del reddito che eccede tale soglia dovrà essere destinata al finanziamento dei
premi, mentre il resto costituirà la prestazione del Cantone. Man mano che il
reddito aumenta la prestazione cantonale si riduce, fino ad arrivare a zero. Il
limite di reddito fino al quale è riconosciuto il diritto ad una prestazione
massima è stato definito nella legge alla metà del fabbisogno minimo in base
alla Laps, ciò senza il computo della pigione”
.
Il
valore limite per il riconoscimento della massima RIPAM era pari al fabbisogno
determinato secondo l’art. 10 Laps. Dal 2013 è invece unicamente del 50% di
detto valore. Per l’anno 2013 il Consiglio di Stato aveva introdotto la novità
a livello del regolamento (art. 48 RLCAMal) senza però averne le competenze in
assenza di una valida delega legislativa (art. 84 LCAMal, che l’art. 48 RLCAMal
cita espressamente, rispettivamente all’art. 40 LCAMal). Il valore è stato
finalmente modificato con un ritocco dell’art. 35 cpv. 2 LCAMal previgente (su
questi aspetti si veda la STCA 36.2013.28 in re M.V. del 5 dicembre 2013). Il
limite di reddito disponibile di riferimento, valido a partire dal 1 gennaio
2013, per la determinazione dell'importo normativo massimo di riduzione dei
premi LAMal si estende quindi fino al limite di fabbisogno, senza computo della
pigione. Nelle decisioni di questo Tribunale cantonale delle Assicurazioni
riferite ai sussidi precedenti la RIPAM 2015 (STCA 36.2014.8 del 16 aprile
2014; 36.2012.71 del 21 gennaio 2013; 36.2012.20 del 13 agosto 2012 nonché
36.2012.14 del 3 settembre 2012. pubblicata in RtiD 2013 - I pag. 44 e segg.
No. 11) questa Corte ha evidenziato che l’art. 10 Laps fissa nel seguente modo
la soglia di intervento:
a) per il titolare
del diritto:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per la persona sola
b)
per la prima persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo
corrispondente alla metà del limite minimo previsto dalla legislazione sulle
prestazioni complementari all’AVS/AI per la persona sola
c)
per la seconda e la terza persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per il primo figlio
d)
per la quarta e quinta persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per il terzo figlio
e)
per la sesta e ogni ulteriore persona supplementare dell’unità di
riferimento:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per il quinto figlio.
2
Per
limiti minimi secondo la legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI
si intende:
a)    fr. 16’540.-- con riferimento
all’art. 10 cpv. 1 lett. a);
b)    fr.   8’270.-- con
riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. b);
c)    fr.   8’680.-- con
riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. c);
d)    fr.   5’787.-- con
riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. d);
e)    fr.   2’893.-- con
riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. e).
3
I limiti
dell’art. 10 cpv. 2 vengono adeguati contemporaneamente ai limiti della
legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI e nella misura
dell’incremento deciso dall’autorità federale per le prestazioni complementari
all’AVS/AI.
Il legislatore ha –
tramite la Laps – accostato i valori di calcolo della LCAMal a quelli della
legislazione in materia di prestazioni complementari, non senza dimenticare
infatti che una fetta importante dei beneficiari della riduzione del premio
dell’assicurazione obbligatoria delle cure è parallelamente beneficiario di PC
(e gode di trattamento di favore per le modalità di ottenimento della
riduzione). Su questi aspetti si faccia riferimento a
Ranzanici
, op. cit. n. 847 e 848, p. 442 e 443.
Dall’anno
2012 il superamento del valore pieno del fabbisogno costituiva il limite oltre
il quale il reddito doveva iniziare ad essere messo a contribuzione per il
pagamento del premio, per gli anni 2013 e 2014 vi sono state le modifiche
citate per cui un RDS inferiore o uguale al 50% della somma desunta dall’art.
10 Laps comporta il versamento della riduzione massima possibile. In altri
termini il limite di reddito oltre il quale l’assicurato o la UR debbono
iniziare a contribuire per il pagamento del premio è stato diminuito. Come
vedremo in corso di motivazione questo aspetto non ha incidenza comunque sui
calcoli relativi al diritto dei ricorrenti per gli anni in causa, per il
manifesto superamento dei limiti di reddito disponibile che consentono il
versamento di un sussidio.
Con
le modifiche della legge apportate il 3 novembre 2014 dal Parlamento ed entrate
in vigore il 1° gennaio 2015 il calcolo dell'importo normativo della RIPAM 2015
(oggetto delle contestazioni formanti l'inc. 36.2015.31) è determinato mediante
una nuova formula che considera il reddito disponibile massimo dell’art. 32a
LCAMal (si veda quanto esposto nelle considerazioni sub. 2.9. in fine).
2.12.   Per completezza va
rammentato ancora che, per fissare l’importo della riduzione del premio da
riconoscere agli assicurati “
di condizione economica modesta”
(art. 65
cpv. 1 LAMal), l’importo normativo della RIPAM va ulteriormente moltiplicato
per il coefficiente cantonale di finanziamento (
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.10. p. 448 e ss.). L’art. 37 LCAMal prevede che il
coefficiente cantonale di finanziamento, ossia quanto il Cantone deve
finanziare dell’importo normativo del premio, determina di converso la quota,
basata sul premio medio di riferimento, che rimane a carico dell’assicurato o
dell’UR interessata.
Il coefficiente unico per
il 2012 del 73,5% è stato cambiato con effetto al 1 gennaio 2013. Con la
modifica il coefficiente del 73,5% è rimasto applicabile per “
le
unità di riferimento con un reddito disponibile inferiore o uguale alla metà
del limite di fabbisogno, senza computo della pigione, ai sensi della legge
sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) del 5
giugno 2000
“ mentre un coefficiente del 70% è stato
previsto negli altri casi.
A contare dal 2015 il
legislatore, in uno con le modifiche cui si è accennato, ha voluto portare
un'ulteriore modifica all’art. 37 LCAMal fissando il coefficiente cantonale di
finanziamento definitivamente al 73,5% dell'importo normativo della RIPAM.
La somma che risulta
quindi dall’applicazione di questa percentuale di partecipazione finanziaria
del cantone al premio normativo calcolato alla luce della situazione
dell’assicurato o meglio dell’UR interessata, costituisce l’importo della RIPAM
che viene comunicata dall’amministrazione direttamente agli istanti,
contrariamente a quanto avveniva in precedenza dove l’importo del sussidio
veniva comunicato all’assicuratore malattia e da questi, mediante la nuova
polizza, alla parte richiedente l’aiuto sociale.
2.13.   Vanno
ora indicati i parametri applicabili alla determinazione della riduzione dei
premi negli anni qui in esame.
Con
il Decreto esecutivo concernente le basi di calcolo per l’applicazione delle
riduzioni di premio LAMal per l’anno
2012
(del 15 novembre 2011)
,
le stesse sono state definite come segue:
"
a) periodo
fiscale per l’accertamento del reddito disponibile di
riferimento: classificazioni dell’imposta cantonale per l’anno
2009.
b) premio medio di riferimento:
- adulti:                                                               CHF
4850.--
- giovani adulti di età tra 18 e 25 anni:               CHF
4421.--
- minorenni:                                                        CHF
1146.--
c) percentuali
relative alla parte di reddito supplementare da destinare al finanziamento dei
premi: come da art. 36 LCAMal nella versione di cui alla modifica del 24 giugno
2010 (BU 45/2010 del 20.08.2010), valido per le riduzioni di premio LAMal per
l’anno 2012."
Per
l’anno
2013,
le stesse sono state fissate come segue:
"
a) periodo fiscale per l’accertamento
del reddito disponibile di            riferimento: classificazioni dell’imposta
cantonale per l’anno 2010.
b) premio medio di riferimento:
- adulti: CHF 4’908.--
- giovani adulti di età tra 18 e 25 anni: CHF
4’526.--
- minorenni: CHF 1’141.--
c) percentuali relative alla parte di
reddito supplementare da destinare al finanziamento dei premi: come da art. 36
LCAMal."
2.14.   Prima di controllare i calcoli
eseguiti dall’amministrazione, al fine di accertarne o smentirne l’esattezza, è
rilevante verificare la correttezza del presupposto dal quale la Cassa è
partita, comunque non contestato dai ricorrenti, secondo cui i loro redditi vanno
accumulati (in merito si veda:
Ranzanici
,
op. cit., n. 719 e ss., p. 379 e ss.).
2.15.   Come
ricordato dalla prassi di questa Corte (si vedano le STCA 36.2014.78 del 2
febbraio 2015, e 36.2015.29 del 13 agosto 2015 tra le prime e da ultimo le STCA
36.2016.102-105 del 14 novembre 2016 e STCA 36.2016. 130 – 131 del 15 marzo
2017, ed ancora come rileva la dottrina:
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.6.2.4., p. 378 e ss.), l’art. 26 cpv. 4 LCAMal prevede
che i partner conviventi, in caso di convivenza stabile, compongano un’UR. La
ricorrente non contesta la possibilità stessa, conferita al legislatore. Su
quest’aspetto con la STCA 36.2015.29 del 13 agosto 2015 questo Tribunale
cantonale delle assicurazioni ha ritenuto che l’equiparazione dei conviventi
alla situazione dei coniugi non è contraria al principio di uguaglianza
giuridica dell’art. 8 cpv. 2 Cost. fed. Regolamentare il tema della convivenza
in maniera diversa negli ambiti del diritto fiscale ed in quello della RIPAM
appare lecito ed ammissibile e non viola, come detto, l’art. 8 Cost. fed.
Da notare che, prima
ancora della vigenza della nuova legge ticinese sulla RIPAM e della norma del
suo regolamento per cui in caso di convivenza stabile i redditi dei conviventi
sono cumulati siccome i conviventi compongono un’UR (art. 26 cpv. 4 LCAMal e
10a RLCAMal), la giurisprudenza federale si era già occupata, in una
fattispecie relativa alla riduzione dei premi nel Canton Vaud, di un caso di
convivenza tra due persone in cui un giovane, stagista avvocato, aveva chiesto
la riduzione dei premi dell’assicurazione malattie obbligatorie invocando gli
scarsi redditi conseguiti. Il TF ha indicato, nel suo giudizio pubblicato nelle
DTF 134 I 313 (consid. 4.2.), che:
"
L'art. 18 al. 1 du
règlement du Conseil d'Etat du 18 septembre 1996 concernant la loi du 25 juin
1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie
(RLVLAMal/VD; RSV 832.01.1) précise que par couple on entend les conjoints et
les personnes qui vivent durablement en ménage commun; sont assimilés aux
couples, les célibataires, veuves, veufs, divorcées, divorcés, qui ont un ou
plusieurs enfants mineurs, en apprentissage ou aux études et dont ils assument
l'entretien complet. … L'art. 23 al. 1 RLVLAMal/VD précise que, conformément à
l'art. 12 de la loi, l'OCC procède au cumul des revenus lorsque le subside est
requis par une personne vivant durablement en ménage commun. (…)
Dans le domaine des contributions publiques ou
des restrictions des libertés, les exigences d'une base légale sont en général
très strictes (
ATF 133
I 27
consid.
3.1 p. 28;
ATF
133 V 402
consid. 3.2 p.
404 s.;
ATF
132 I 117
consid. 4.2 p.
121;
ATF
132 II 371
consid.
2.1 p. 374;
ATF 130
I 65
consid. 3.1 p. 67). En
matière de fourniture de prestations (ou administration des prestations), les
exigences requises sont moins sévères. Le rang de la norme et son degré de
précision dépendent du genre de la décision. Pour les prestations sociales
régulières et renouvelables et pour certaines subventions, où le respect du
principe de la légalité doit garantir l'égalité de traitement et l'objectivité
des critères d'attribution, il est en tout cas nécessaire, au risque de violer
le principe de la séparation des pouvoirs, de définir dans la loi les lignes
fondamentales de l'intervention de l'Etat. Il en va ainsi du cercle des
bénéficiaires, de la manière de fixer la prestation et des conditions de son
octroi. En revanche, les modalités concrètes des prestations peuvent figurer
dans une ordonnance (
ATF 118
Ia 46
consid. 5b p. 61;
ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/BERNHARD HOTTELIER, Droit constitutionnel
suisse, vol. I, L'Etat, 2
e
éd., Berne 2006, p. 611 n. 1728 et p. 634
n. 1797 ss; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p.
321; cf. également
ATF 131
II 361
consid. 7.4 p. 385).
Il n'existe entre les concubins aucun devoir
légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi
ATF 106 II 1 consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée
sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines
conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au
mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le
Tribunal fédéral a toutefois posé la présomption (réfragable) qu'un concubinage
était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de
l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage
qualifié"; ATF 118 II 235 consid.
3a p. 237; ATF 114 II 295 consid. 1a p. 297; voir
également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf
(nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss).
En matière d'aide sociale, il existe dans les
cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés
des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne
assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet
qu'il n'est pas …
arbitraire de
tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance,
quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre
les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait
que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du
Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch
2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12
janvier 2004, consid.
3.2;
2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche
Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis
von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX
WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2
e
éd., Berne 1999, p.
162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für
Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss).
A
ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action
sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable
et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la
fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière
appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable,
notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent
ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre
d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions
alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du
concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire
accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la
limite fixée, n'était pas arbitraire (
ATF 129
I 1
).
Les considérations qui sont à la base de cette
jurisprudence, en particulier dans le domaine des prestations de l'aide
sociale, peuvent être transposées en matière de subsides d'assurance-maladie,
vu l'évidente analogie entre ces deux types de prestations. Dans un cas comme
dans l'autre, leur octroi est soumis à conditions de ressources. Dans les deux
domaines, les prestations sont régies, il est vrai à des degrés divers, par le
principe de la subsidiarité par rapport à d'autres sources de revenus.
La LVLAMal/VD définit les bénéficiaires de
subsides comme étant les assurés de condition économiquement modeste, dont le
revenu est égal ou inférieur au revenu déterminant. La diversité des situations
à considérer (personnes seules, couples mariés,
partenaires
enregistrés, personnes seules avec enfants dont elles assument ou non
l'entretien, assurés vivant en domicile commun avec leurs parents et autres
situations) implique la nécessité de réserver à l'autorité exécutive une marge
de manoeuvre suffisante afin de cerner au mieux au plan réglementaire le cercle
des bénéficiaires et de permettre une utilisation des subsides conformes à leur
but, c'est-à-dire en fonction des besoins économiques réels des intéressés.
Dans cette optique, la prise en compte du revenu et de la fortune du partenaire
non bénéficiaire ne doit pas impérativement figurer dans une loi cantonale au
sens formel. Il s'agit, en définitive, de la concrétisation de la notion légale
d'assuré de condition modeste et du principe de la subsidiarité de la
prestation en regard de la jurisprudence qui permet, en matière de devoir
d'assistance et sous certaines conditions, d'assimiler le concubinage à l'union
matrimoniale."
Considerare, in caso di concubinato, il reddito conseguito
cumulativamente dai concubini per valutare il diritto alla riduzione dei premi
è circostanza quindi ampiamente ammessa dalla giurisprudenza federale. Il TF
non ha considerato tale considerazione di redditi cumulati in contrasto con
senso e scopo dell’art. 65 cpv. 1 LAMal.
2.16.   In Ticino, i concubini
costituiscono un'unità di riferimento se la convivenza è ritenuta stabile (
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.6.2.4.,
p. 378 e ss.). La definizione di convivenza stabile di partners è data dalla
legislazione cantonale in materia di armonizzazione e coordinamento delle
prestazioni sociali, la legge del 5 giugno 2000 (Laps) è generica su
quest’aspetto come lo è la LCAMal al suo art. 26 cpv. 4, ma il concetto è
esplicitato dal regolamento di applicazione della Laps del 17 dicembre 2002
all’art. 2a. In particolare la convivenza è considerata stabile se,
alternativamente: a)
vi sono figli in comune
; b)
la convivenza procura
gli stessi vantaggi di un matrimonio
; c)
la convivenza è durata almeno 6
mesi
. Basta quindi il realizzarsi di una sola di queste condizioni per
ammettere una stabilità nella convivenza.
Con
pubblicazione sul Bollettino ufficiale delle leggi del 23 gennaio 2015 (ma con
entrata in vigore retroattiva al 1° gennaio 2015) il Consiglio di Stato ha
modificato il RLCAMal prevedendo il nuovo art. 10a secondo cui:
"
La convivenza è considerata
stabile se, alternativamente:
a)   vi sono figli in comune;
b)   la convivenza procura gli stessi vantaggi di un
matrimonio;
c)   la convivenza dura da almeno 6 mesi."
con ripresa dei
concetti già contenuti nel RLaps.
In una sentenza 42.2012.2
del 24 marzo 2013, emanata nella sua composizione completa, il Tribunale cantonale
delle Assicurazioni, a questo proposito, ha osservato come:
"
… per gli art. 4 cpv. 1 lett. c
Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del
titolare del diritto alla prestazione è costituita, fra l’altro, dal partner
convivente se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in
comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi, a differenza di quanto
contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e
meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente
soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett.
c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della
legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5
giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
"
2. Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner
convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede
che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli
in comune.
Questa regola era stata definita per garantire
la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate
anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da
una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il
partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato
civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità
economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza
obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune)
sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la
giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa.
Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti
(ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129
I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener
conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente
se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi
coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della
convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la
prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa
2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e
la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita
"stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno
famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la
convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le
circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico
per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere
definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un
certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF
prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un
concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare
l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita
dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la
convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."
Ed
ancora nel medesimo giudizio, viene posto in evidenza il Rapporto parziale 2
del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e
delle finanze che ritiene quanto segue:
"
Con
l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal
titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i
relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato,
provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non
vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità
definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà
concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata
positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Con le ulteriori seguenti
osservazioni:
"
È, altresì, utile sottolineare che
secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è
confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere
conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei
redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo
di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti,
piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente
(cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Va, d’altronde, rilevato che ai sensi della
giurisprudenza federale ai fini della determinazione di una convivenza rispetto
a una semplice economia domestica comune è irrilevante la forma della vita in
comune. E’, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi
assistenza e sostegno reciproci (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82
consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto
2011 consid. 2.2.)."
Questi rilievi sono già
stati formulati da questo TCA nell’ambito della riduzione dei premi
dell’assicurazione malattie, nella STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015, consid.
2.20, rispettivamente nella STCA 36.2015. 29 pure nel considerando 2.20, e sono
assolutamente attuali per cui debbono essere ulteriormente ribaditi. I concetti
della Laps, e la giurisprudenza cantonale sviluppata in materia, vanno
applicati anche in ambito di riduzione dei premi sia per il rinvio dell’art. 26
cpv. 4 LCAMal, sia per l’identità dei testi ritenuti (art. 26 LCAMal e 4 Laps e
per l'art. 2a Laps), sia per lo scopo stesso che si prefigge la legge sull’armonizzazione
e il coordinamento delle prestazioni sociali, nonché per i tenore dell’art. 10a
RLCAMal. Sarebbe scioccante applicare, all’ambito della riduzione dei premi
dell’assicurazione malattie coordinata dalla Laps, un concetto di convivenza
stabile diverso (sul tema dei partner conviventi si veda anche:
Ranzanici,
op.cit., capitolo 14.6.2.4.
p. 378 e ss.).
Condividere la propria
esistenza, gli affetti, in una relazione intensa rapportabile a quella
coniugale, impone, a livello di RIPAM, come per l’applicazione della Laps, di
considerare l’unità di riferimento composta dai conviventi stabili.
Il tema della convivenza
stabile non può prescindere dall’aspetto della sua durata, oltre che della
natura dei rapporti tra i conviventi. Per meglio inquadrare questi aspetti
appare di rilievo qui riprendere alcuni passi della prassi di questo Tribunale
sviluppati nelle STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 in materia di assistenza
sociale, rispettivamente 39.2015.3 del 12 novembre 2015 resa in ambito di assegni
famigliari.
Nella STCA 42.2014.13 del
21 maggio 2015 il TCA ha esaminato il concetto di convivenza con riferimento
alla sua durata e al fatto che la stessa procuri gli stessi vantaggi del
matrimonio, ciò in applicazione dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e dell’art. 2a
Reg.Laps il cui tenore è identico all’art. 10a  Reg.LCAMal. In quel giudizio
tema in discussione era, in ambito di assistenza sociale, l'unità economica di
riferimento del titolare del diritto alla prestazione, che corrisponde alla
cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr.
Messaggio
n. 4773 del 1° luglio 1998
relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5), composta dal
titolare
del diritto, dal partner convivente se vi sono figli in comune o se,
indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi (
a
differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30
settembre 2006).
Con
riferimento al tenore della norma applicata (art. 4 lett. c Laps) questa Corte
ha evidenziato taluni passaggi del
Messaggio
n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge
sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno
2000 (Laps) che vanno qui evocati nuovamente:
"
2.2
Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1    Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede
che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli
in comune.
Questa regola era stata definita per garantire
la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate
anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da
una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il
partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato
civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità
economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza
obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune)
sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la
giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa.
Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti
(ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129
I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener
conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente
se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi
coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della
convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la
prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa
2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e
la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita
"stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno
famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la
convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le
circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico
per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere
definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un
certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF
prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un
concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare
l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è
costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è
stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali
condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure
no."
Va ulteriormente rilevato il
passaggio del
Rapporto parziale 2
del 28 marzo 2006 sul
Messaggio
n.
5723 della Commissione della gestione e delle finanze:
"
(…)
Con l’adozione della revisione, l’unità di
riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner
convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i
relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato,
provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non
vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità
definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà
concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata
positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Nella STCA 42.2014.13 del 21
maggio 2015 il TCA osservava ancora che:
"
(…)
da
l
Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20
settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di
Stato il 26 settembre 2006 … in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:
“ Articolo 2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del
25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è
considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa
conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in
cui non vi siano figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la
convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno
dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di
un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la
sottoscrizione congiunta di contratti
(locazione
dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri
apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su
conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners
dell'esistenza della convivenza medesima (vedi DTF
5C 90/2001, 5C
155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e DTF
129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi
costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di
contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un
matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un
appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere
esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e
economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi
anche STCA
25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei
6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una
convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel
settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si
applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)
Secondo la giurisprudenza federale in materia di
assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è
ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione
assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona
convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege
fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la
disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17
agosto 2011 consid. 2.2.).
La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini
della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia
domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece,
determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno
reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte
ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un
elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del
diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF
137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del
17 agosto 2011 consid. 2.2.). (…)”
Nel
medesimo giudizio era poi evocata la giurisprudenza in tema:
"
(…)
In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013,
pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo Tribunale ha stabilito
che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni
assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo
periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da
sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una
relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in
discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e
dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero
(sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso
l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla
settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la
notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.
Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in
modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando
che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata
nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo. (…)”
e
ciò oltre a richiamare le STCA in tema di RIPAM ricordate in precedenza (STCA
36.2014.78-79, 36.2014.84-85 e 36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015).
Va
ancora posto rilevato che, sempre nella STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015,
questa Corte osservava come:
"
(…)
Le direttive COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre
2007 e menzionate nella sentenza DTF 134 I 313 consid. 5.5. citata sopra (cfr.
consid. 2.3.), al punto F.5.1 ("Comunità di abitazione e di vita")
sottolineano che:
“ F.5 Comunità di abitazione e di vita
F.5.1 Definizione e principi
Le persone che vivono in comunità di tipo familiare non
possono, per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento
per il sostegno sociale.
Per «comunità di tipo familiare» si intendono partner
o gruppi che convivono e si dividono le spese domestiche giornaliere quali
l’abitazione, le telecomunicazioni, il vitto, la luce, ecc. Vivono quindi
assieme, ma senza costituire una coppia sposata o una famiglia in senso stretto
(per esempio: conviventi, fratelli e sorelle, colleghi, amici, ecc.).
Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità
di tipo familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento degli altri
membri della comunità. Di conseguenza, non si possono sommare i beni e i
guadagni degli uni e degli altri. Si dovrà invece elaborare un conto
individuale per ogni membro beneficiario.
Le persone che non beneficiano del sostegno sociale ma
che convivono con uno o più beneficiari sono tenute ad assumere il costo del
loro proprio mantenimento.
Con ciò si intende, in particolare l’assunzione delle
spese di mantenimento, dell’affitto e degli oneri per necessità speciali.
La quota di partecipazione è calcolata in base alla
somma ammissibile in proporzione alla grandezza del gruppo. Il totale viene
ripartito propor­zionalmente tra i membri della comunità. Nella ripartizione
delle spese di locazione, i bambini, sino al compimento dell’undicesimo anno di
vita, vengono conteggiati come mezze unità.
I conviventi beneficiari di prestazioni di sostegno
sociale (cop­pie non coniugate) non devono soggiacere ad un trattamento
migliore rispetto ai coniugi sposati.
In queste situazioni, il budget non dovrebbe essere
maggiore di quello di una famiglia o di una coppia sposata che vive in
condizioni simili.
Nel caso di un concubinato stabile, e se solo uno dei
conviventi è benefi­ciario del sostegno sociale, il reddito e la sostanza del
partner non bene­ficiario possono essere tenuti in debita considerazione. Una
convivenza è ritenuta stabile se dura da almeno due anni o se i due partner
abitano assieme ad un figlio nato dalla loro relazione.
Per il sostegno sociale, le unioni domestiche
registrate di coppie omosessuali vanno trattate in analogia a quelle dei
conviventi.
Le unioni domestiche registrate di coppie dello stesso
sesso hanno uguali diritti e doveri delle coppie sposate (Legge fede­rale
sull’unione domestica registrata, LUD, 211.231).”
Riguardo alla funzione delle disposizioni
COSAS, cfr. C. Hänzi,  Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172 e pag.
114-115 relativamente al principio di sussidiarietà.
Nel
merito della fattispecie analizzata nella STCA 42.2014.13 questa Corte “
indipendentemente
dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps è conforme o meno
all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale
” non ha ritenuto, per
tutto il periodo considerato, il sussistere di una convivenza stabile ossia che
la convivenza procurasse “
anche nel periodo precedente la fine del lasso di
tempo di almeno sei mesi (art. 2a lett. c Reg.Laps)
” gli stessi vantaggi di
un matrimonio, con l’evidenza che:
"
… il Messaggio n. 5723 del 25
ottobre 2005 relativo alla modifica della Laps, in relazione all’art. 4 Laps,
unità di riferimento, prevede che la convivenza può essere definita stabile in
particolare quando i partner fanno famiglia comune
da molti mesi
o
quando educano insieme un bambino comune.
E’ vero che nel citato Messaggio è stato precisato che
il regolamento di applicazione avrebbe dovuto definire a quali condizioni la
convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no … E’ altrettanto
vero, tuttavia, che nel Messaggio non è stato fatto alcun accenno
all’intenzione di voler considerare stabile una convivenza, nel caso in cui non
vi siano figli in comune, a prescindere da una durata minima. Ora quest’ultimo
elemento è invece un aspetto essenziale per la giurisprudenza federale, così
come per le disposizioni COSAS p.to F.5.1. …
Va, poi, evidenziato che il ricorrente stesso non
mette in discussione il fatto che successivamente ai primi sei mesi, la sua convivenza
vada ritenuta stabile …”
Sempre
nel giudizio 21 maggio 2015 questa Corte aveva anche evidenziato come:
"
(…)
Il Commento alle modifiche della Laps del settembre
2006 elaborato dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di
Stato, per quanto concerne l’art. 2a Reg.Laps, (…)  enuncia che la convivenza è
considerata stabile, oltre alla situazione in cui i genitori hanno figli in
comune, se, qualora non vi siano figli in comune, dura da almeno 6 mesi oppure
se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio. (…) possono essere
considerati
indizi
del fatto che la convivenza conferisce vantaggi
analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle
attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto
successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti
(locazione dell'abitazione "coniugale",
leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio,
ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la
dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima
(…)
le circostanze fattuali elencate
rappresentano, quindi, unicamente degli
indizi
che possono far
concludere, nel caso in cui la medesima duri da meno di sei mesi, per una
convivenza conferente vantaggi analoghi al matrimonio.”
Con il rilievo che non
basta la presenza di uno o più degli elementi di fatto citati per concludere
automaticamente che ci si trova confrontati con una convivenza con vantaggi
analoghi al matrimonio, ma deve essere valutata la singola fattispecie nella
sua globalità. Nella STCA 42.2014.13 questa Corte aveva rilevato la
giurisprudenza federale su questi aspetti, in specie definendo quando un
concubinato vada considerato stabile, e meglio:
"
… nel giudizio 5C.90/2001 del 15
ottobre 2001, relativo alla modifica di una sentenza di divorzio per quanto
concerneva gli alimenti dovuti all’ex moglie, l’Alta Corte ha rilevato che il
fatto che al momento del divorzio nel 1991 l’ex marito fosse stato al corrente
della convivenza dell’ex moglie non permetteva di affermare che avesse
rinunciato a chiedere successivamente la soppressione del contributo
alimentare. Il TF ha precisato che,  visto il carattere relativamente recente
della nuova relazione dell’ex moglie, cominciata nel 1989 con inizio della
convivenza nell’autunno 1990, l’ex marito non doveva necessariamente aspettarsi
a che tale convivenza si sviluppasse in una relazione paragonabile a un
matrimonio.
Nel giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui
la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex marito che aveva
chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta all’ex moglie a
seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso l’ex moglie
riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e di qualche
uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma con cui
non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario, né che
tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi economici
analoghi al matrimonio.
La STF 5C.265/2002 del 1° aprile 2003, pure citata e
pubblicata parzialmente in DTF 129 III 257, nella quale il TF, al consid. 2.4.,
ha ricordato la giurisprudenza sviluppata sotto l’egida del vecchio diritto del
divorzio, specificando che resta pertinente anche dopo l’entrata in vigore del
nuovo diritto, ossia che un concubinato è stabile se ha una certa durata e che
è presunto stabile se dura da cinque anni. Nella fattispecie di cui alla STF
5C.265/2002 la relazione durava da tre anni, ma non era nota la data d’inizio
della convivenza, per cui è stato ritenuto non provato un concubinato stabile.
(…)
Nella sentenza 1P.184/2003 del 19 agosto 2003,
relativa alla restituzione dell’anticipo alimenti ricevuti dall’insorgente,
divorziata dal 1996, da marzo ad agosto 2000 a decorrere dall’inizio della sua
nuova convivenza nel marzo 2000, l’Alta Corte ha accolto l’impugnativa della
ricorrente, in quanto non era stato verificato se si trattava di un concubinato
stabile. Il TF ha evidenziato di aver lasciato aperta la questione della durata
necessaria per presumere l’esistenza di una convivenza stabile, specificando
che è in ogni modo contrario alla Costituzione presumere dalla semplice
convivenza che la stessa sia stabile.
In quel caso, inoltre, la nostra Massima
Istanza ha negato l’esistenza di ulteriori indizi che potessero giustificare un
concubinato stabile, concludendo che quindi il giudizio cantonale era
contrario, oltre che all’art. 8 cpv. 1 Cost., alla sentenza DTF 129 I 1.
In quest’ultimo giudizio (1P.254/2002 del 6
novembre 2002, pubblicato in DTF 129 I 1), peraltro menzionato anche nel
Commento
alle modifiche della Laps del
settembre 2006 e relativo alla computabilità, nel contesto dell’anticipo degli alimenti,
del reddito del concubino del genitore che ha la custodia del figlio,
l’Alta Corte ha rilevato:
"
(…)
Verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre demgegenüber die Auffassung, jedes
Zusammenleben eines Paares rechtfertige es, das Einkommen des Partners
anzurechnen. Durch eine derartige Regelung würde den Unterschieden zwischen der
Stellung des Stiefelternteils und derjenigen des Konkubinatspartners nicht
hinreichend Rechnung getragen. Deshalb würde auch die Statuierung einer nicht
widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer gemeinsamen Wohnung ein
stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen Gleichbehandlung von
Ungleichem führen. Indessen lässt sich die Vorschrift des Art. 4bis Abs. 1 GIVU
(n.d.r.: Legge del Canton San Gallo concernente l’aiuto all’incasso e
l’anticipo alimenti del 28 giugno 1979), wonach das Einkommen des Partners
angerechnet wird, ohne weiteres so verstehen, dass die Anrechnung ein stabiles
Konkubinat voraussetzt. Dies hat das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen denn
auch in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum nachehelichen
Unterhalt vorgeschlagen; eines der Regelkriterien sei eine "bereits
längerfristige, bzw. mehrjährige tragfähige Beziehung, auf Dauer angelegt"
(Rundschreiben vom 27. März 2000 an die Sozialämter und Sozialberatungen im
Kanton St. Gallen, S. 3). Auch das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen
hat unter Hinweis auf die Materialien festgestellt, nach Ansicht des
Gesetzgebers sei es Sache der Rechtsprechung, die Kriterien für das Vorliegen
eines Konkubinats festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn damit die Folge
der Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Partners verbunden
werden solle, nach aussen hin als bereits gefestigt und auf eine dauerhafte
Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es rechtfertige sich aber nicht,
erst bei einer Dauer von mindestens fünf Jahren von einer solchen
Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom 26. Oktober 2001 in Sachen des
Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig berücksichtigt das Versicherungsgericht
im vorliegenden Fall den Umstand, dass der Konkubinatspartner das Kind der
obhutsberechtigten Partnerin - wenn auch, wie er geltend macht, nur
überbrückungsweise, d.h. in Erwartung von Leistungen der öffentlichen Hand -
tatsächlich unterstützt. Darin sieht es ein über die blosse Begründung eines
gemeinsamen Haushaltes hinausgehendes Indiz für ein (stabiles) Konkubinat im
Sinne des GIVU
.”
Ne discende che il TF ha chiaramente indicato che
stabilire in modo inconfutabile che ogni tipo di coabitazione di una coppia
costituisca un concubinato stabile condurrebbe a un’inammissibile parità di
trattamento di situazioni dissimili. (…)”
Ancora nel caso giudicato
il 21 maggio 2015 era stato evidenziato come:
"
… anche due coinquilini che condividono
unicamente un’economia domestica comune (ad esempio amici, studenti, fratelli
ecc.) possono firmare entrambi un contratto di locazione senza che ciò implichi
una relazione di altro genere.
Inoltre l’insorgente e (la partner) … hanno iniziato
un progetto di vita insieme che coinvolgeva anche le loro rispettive figlie, le
quali, non essendo più in età infantile, possedevano già un vissuto che avrebbe
comunque potuto influenzare, specialmente nei primi mesi, l’andamento della
convivenza.
In simili condizioni, ritenuto che i due indizi
menzionati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune
sottoscrizione del contratto di locazione) non sono sorretti da altri indizi
convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al
matrimonio, la convivenza tra il ricorrente e (la partner) nei primi sei mesi
non deve essere ritenuta stabile ex art. 4 cpv. 2 lett. c Laps. (…)”
Nella STCA 39.2015.3 del
12 novembre 2015 questa Corte ha ripreso le riflessioni contenute nella precedente
STCA 42.2014.13 cui ha aggiunto che:
"
(…)
Secondo la giurisprudenza federale in materia di
assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è
ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione
assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona
convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege
fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la
disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17
agosto 2011 consid. 2.2.). Con il giudizio appena citato la nostra Massima
Istanza ha ritenuto corretto nel caso di un beneficiario di prestazioni
assistenziali considerare la convivente dalla quale aveva avuto una figlia.
(…)”
evidenziando
ancora come il Tribunale federale:
"
(…)
Con giudizio 8C_232/2015 del 17 settembre 2015 (…) ha
poi confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia che ad una
beneficiaria dell’assistenza sociale andava computato nei redditi un ipotetico
importo a carico del convivente (“Konkubinatsbeitrag”), ritenendo la loro
convivenza - che durava da sette anni e dalla quale era nato un figlio -
stabile.
L’asserzione della ricorrente secondo cui il
concubinato dal profilo economico non sarebbe stato così stabile non ha
permesso un esito differente, mancando qualsiasi indicazione in proposito.
Può non essere decisivo sapere se il convivente si è
espressamente dichiarato disposto a corrispondere realmente un importo a
sostegno dell’economia domestica. In caso contrario vi sarebbe il rischio che
per approfittare dell’assistenza sociale un convivente contribuisca in misura
minore rispetto a quanto corrisponderebbe senza il possibile intervento
dell’assistenza sociale e ciò contravvenendo al principio di sussidiarietà.
Infine il TF ha evidenziato che il conteggio di tale
importo nemmeno risultava arbitrario in considerazione del fatto che i
concubini avevano fondato un’economia domestica comprensiva anche dei loro
rispettivi figli nati da precedenti relazioni. (…)”
Anche
in questo giudizio la convivenza e la sottoscrizione comune del contratto di
locazione “
non sono sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di
comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, la convivenza
tra i ricorrenti nei primi sei mesi non deve essere ritenuta stabile ex art. 4
cpv. 2 lett. c Laps …
”.
2.17.   In concreto i ricorrenti non
negano il sussistere di una convivenza stabile in essere ormai da anni, essi
convivono a __________. Questa convivenza è nata nel corso degli anni 2007/2008
come accertato dall’amministrazione direttamente presso gli assicurati, e
quindi sussisteva già nei due anni per i quali le riduzioni dei premi sono
state domandate (RIPAM 2012 e 2013). La relazione di convivenza stabile era
tale da fare nascere tra i ricorrenti una solidarietà ed era atta ad adempiere
i requisiti dell’art. 26 cpv. 4 LCAMal e dell’art. 10a lett. c) RLCAMal.
La circostanza è pacificamente
ammessa dagli assicurati stessi che non contestano, a giusta ragione (alla luce
delle emergenze), tale aspetto e quindi la considerazione della coppia quale
unità di riferimento. La contestazione, come si vedrà, è riferita alla
determinazione del reddito disponibile.
2.18.   Nonostante la pacifica
ammissione del sussistere di un’unica UR composta dai due assicurati qui
ricorrenti, occorre, per completezza, evidenziare la prassi del Tribunale
cantonale delle Assicurazioni a fronte di contestazioni specifiche sollevate,
in casi analoghi, da altri assicurati. In alcune fattispecie sottoposte al
giudizio di questo Tribunale alcuni assicurati conviventi hanno indicato come
gli art. 26 cpv. 4 LCAMal e 10a RegLCAMal creassero una disparità di
trattamento e fossero discriminatori trattando in maniera uguale situazioni che
andrebbero trattate diversamente (concubinato e matrimonio essendo diversamente
trattati dal legislatore).
Nelle STCA 36.2015.29 e
STCA 36.2014.78, in particolare (i cui passaggi sono stati poi ripresi in altri
giudizi tra cui la STCA 36.2016.54 e, da ultimo, la STCA 36.2016.130 – 131 del
15 marzo 2017), questo Tribunale ha esaminato il tema della pretesa
discriminazione cui sono sottoposte le coppie conviventi rispetto a quelle
coniugate a livello di RIPAM rispetto a quanto avviene nell'ambito del diritto
fiscale, non traendo – in questo ambito – i vantaggi della coppia coniugata quo
a deduzioni ed aliquote. Nei due casi citati la parte ricorrente rilevava che i
redditi, in ottica RIPAM, sono cumulati mentre in ottica fiscale ciò non
avviene, ma non sono ritenute specifiche deduzioni per determinare l'imponibile
e non è applicata l'aliquota per coniugi. Come deciso nella STCA 36.2014.78 del
2 febbraio 2015 consid. 2.21, quest’obiezione non può essere ritenuta
(argomento ripreso nella STCA 36.2015.29 consid. 2.24.). Il Tribunale cantonale
delle assicurazioni si è così espresso:
"
Va
sottolineato come la differente valutazione della convivenza stabile in ambito
RIPAM ed in quello fiscale sia frutto di una scelta deliberata del legislatore,
chiaramente espressa nei lavori parlamentari citati nelle considerazioni che
precedono. Due conviventi, a livello fiscale (dove la legislazione cantonale è
in parte condizionata da quella federale), sono considerati persone con partita
fiscale distinta, i coniugi invece sono considerati in una unica partita
fiscale. Questa circostanza però non basta per ritenere il diritto cantonale in
ambito di RIPAM, diritto autonomo come detto, non conforme al diritto federale
in generale rispettivamente al dettato dell’art. 65 LAMal, al cui senso e
spirito le norme ticinesi debbono attenersi, rispettivamente all'art. 8 Cost.
fed.
L’autonomia cantonale in materia va salvaguardata, gli ambiti
specifici della Legge Tributaria del Cantone Ticino e della LCAMal sono diversi
e tendono al conseguimento di risultati radicalmente differenti. Ciò permette
al legislatore cantonale di considerare diversamente, nei due ambiti, la
convivenza stabile senza che possa essere ritenuta una disparità di trattamento
ai sensi dell’art. 8 Cost. fed.
Su questi aspetti si veda
Pascal Mahon, Droit constitutionnel. Droits fondamentaux. 3 ed. Helbing &
Lichtenhahn e Faculté de droit Université de Nauchâtel, 2014 n. 143 e 144, p.
237 e seg.
Ne discende che, per la determinazione del diritto alla RIPAM
della ricorrente, e del di lei figlio, vanno ritenuti i redditi conseguiti
dalla coppia. In altri termini i due conviventi debbono essere considerati
appartenenti ad un’unica UR.”
2.19.   Alla luce di quanto precede
occorre procedere ora alla verifica del calcolo della RIPAM operato dalla Cassa
per la RIPAM 2012 e 2013 per la quale va ammesso, come rilevato, una convivenza
stabile e, quindi, la formazione di una UR.
Per definire il diritto
alla RIPAM dei ricorrenti bisogna fissare il reddito determinante in maniera
semplificata della stessa, partendo dai dati contenuti nelle decisioni fiscali.
Già è stato rilevato in
precedenza infatti che il giudice delle assicurazioni sociali è vincolato dagli
accertamenti svolti dalle autorità fiscali e non se ne scosta – siccome non è
autorità di tassazione – se non in casi estremi e limitati, precisamente
definiti dalla giurisprudenza. Come rileva la dottrina:
"
Il
giudice apprezza liberamente gli elementi probatori raccolti, di qualsiasi
provenienza essi siano, senza essere vincolato da regole od obblighi formali
connessi alla valutazione delle prove. Egli deve apprezzare le prove nel loro
insieme, nella loro completezza ed in maniera rigorosa ed oggettiva per
valutare se permettono di condurre ad un risultato valido. (…)Tra i diversi
mezzi di prova possibili non esiste una gerarchia, non vi sono prove
prioritarie rispetto ad altre. Occorre fare una riserva per quanto imposto
dalla giurisprudenza in materia di accertamento fiscale, come abbiamo visto.
Per costante prassi del TCA gli accertamenti eseguiti dall’autorità fiscale
sono sostanzialmente vincolanti per il tribunale che non rimette in discussione
le decisioni di tassazione se non in casi particolari e ben circoscritti.”
(
Ranzanici
,
op. cit., n. 982, p. 496 e 497).
Si veda anche quanto
sviluppato dal medesimo autore nel capitolo 14.8.6. e nella nota a piè di
pagina numero 1528, dove si evidenzia come nella:
"
… STCA 36.2003.91, in re S., del 29 marzo 2004 (…) il Tribunale ha
indicato applicabile la giurisprudenza federale emanata in applicazione della
LAVS (Pratique VSI 1993, p. 242 ss.) secondo cui, per prassi, ogni tassazione è
presunta conforme a realtà e l’amministrazione ne è vincolata (cfr. anche STCA
36.1999.28 del 2 giugno 1999, in re M) e se ne scosta unicamente a fronte di errore
palese, manifesto e facilmente rilevabile ed emendabile (STCA 36.96.79 del 22
maggio 1997). Nella STCA 36.2003.91 il TCA si è scostato dalla decisione di
tassazione, così come nella successiva STCA 36.2014.6 in re N.A., del 15 maggio
2014.”
Ne discende che, nella
misura in cui i ricorrenti invocano oggi una mancata deduzione dal reddito
della signora RI 1 di importi destinati al sostentamento dei propri figli, il
giudice delle assicurazioni sociali non può riesaminare la decisione di
tassazione e neppure la composizione dei redditi e delle deduzioni ritenute
nella decisione di tassazione da parte dell’autorità fiscale. Va osservato,
come appare dal doc. X1 (ossia dalla decisione di tassazione dell’anno 2009
della signora RI 1), che l’autorità fiscale non ha ammesso alcuna deduzione
(richiesta in quella sede) per figli a carico e figli agli studi. L’UT di __________
ha evidenziato come la deduzione per i figli a carico non sia ammessa in caso
di “
proventi sufficienti per far fronte al sostentamento personale”
. La
deduzione per figli agli studi va ammessa solo quando “
il figlio frequenta
scuole a tempo pieno, della durata di almeno due semestri, senza retribuzione
né indennità di studente e che rilascia un titolo riconosciuto …”
.
Va quindi ribadito che i
dati contenuti nella tassazione in discussione (2009 riferita alla RIPAM 2012)
e quella del 2010 (riferita alla riduzione dei premi 2013) sono vincolanti. In
quest’ultima decisione di tassazione l’UT non ha nemmeno dovuto chinarsi sugli
aspetti delle deduzioni per figli siccome neppure pretesi.
Occorre allora analizzare
se i versamenti eseguiti dalla ricorrente in favore dei figli __________ e __________
(comprovati mediante gli estratti del conto postale, doc. B) possano costituire
un motivo di determinazione del diritto alla riduzione dei premi per gli anni
2012 e 2013 al di fuori dell’applicazione della tassazione. L’ipotesi,
sostenuta dai ricorrenti, è stata analizzata, e scartata, dall’amministrazione.
2.20.   Come ricorda la dottrina (
Ranzanici
, op. cit., capitolo 14.8.2.2.,
p. 395 e ss.), in assenza di una tassazione applicabile l’art. 30 cpv. 2 LCAMal
prevede che l’accertamento del reddito di riferimento avvenga secondo le norme
fissate dal regolamento. Il medesimo autore (
Ranzanici
,
op. cit., capitolo 14.8.5., p. 428 e ss.) precisa che:
"
quando
la situazione dell’UR, o di uno dei suoi componenti, cambi in maniera
significativa, per il dettato dell’art. 65 cpv. 3 LAMal, deve essere possibile
all’amministrazione fissare il RD al di fuori della tassazione … l’art. 14
RLCAMal … prevede due ipotesi distinte di intervento dell’amministrazione: da
un lato sussiste un obbligo per la Cassa di compensazione di accertare d’ufficio
il RD al di fuori della tassazione determinante in precise costellazioni (cpv. 1),
mentre in altre ipotesi specificate l’accertamento è eseguito su esplicita
richiesta dell’assicurato (cpv. 2) … L’accertamento d’ufficio interviene
(quando) … successivamente al periodo di tassazione determinante, intervenga il
decesso del coniuge o del partner registrato, il divorzio o la separazione per
sentenza giudiziaria o di fatto, od ancora lo scioglimento dell’unione
domestica registrata … Il RD è invece accertato al di fuori della tassazione a
richiesta dell’assicurato nei casi di cessazione parziale dell’attività
lavorativa a seguito di pensionamento, infortunio o malattia, maternità o
paternità; di riqualificazione o perfezionamento professionale, o di
disoccupazione, diminuzione delle prestazioni, in forma di rendite e indennità
giornaliere delle assicurazioni sociali o private, o delle pensioni alimentari,
rispetto al dato rilevato dalla tassazione determinante.”
Occorre
subito rilevare che la richiesta di non ricorrere alla decisione di tassazione
che si riferisce all’anno di computo, disponibile, emessa dall’UT competente,
può essere considerata unicamente se, dopo il periodo di tassazione
interessato, vi sia stata una modifica della situazione personale o
patrimoniale dell’assicurato postulante la riduzione dei premi. L’art. 65 cpv.
3 1a frase LAMal ricorda che “
i Cantoni provvedono affinché nell'esame delle
condizioni d'ottenimento vengano considerate, su richiesta particolare
dell'assicurato, le circostanze economiche e familiari più recenti
“.
In
concreto i versamenti in favore dei figli Jonas e Noemi sono avvenuti nel corso
dei mesi del 2012 e 2013 (doc. B) e quindi dopo gli anni di computo (e di
tassazione) 2009 e 2010. La condizione temporale è data.
Va
poi rammentato che l’art. 65 LAMal lascia ai cantoni un grande potere per regolamentare
la materia. Come rammenta la dottrina (
Ranzanici
,
op. cit., 401, p. 212) esiste:
"
… una
grande latitudine in favore del legislatore cantonale nelle costellazioni in
cui lo stesso possa legiferare a fronte di una retrocessione di competenze o quando
il diritto federale sia silente, ciò purché le norme cantonali non si scontrino
con il senso, lo spirito e quindi la volontà del legislatore federale,
ostacolandone gli scopi.”
Ciò
consente al legislatore cantonale di regolamentare le specificità delle mutate
condizioni economiche o personali che consentono un accertamento delle
condizioni per l’ottenimento della riduzione dei premi più prossime all’anno da
sussidiare. Il Cantone Ticino lo ha fatto con le norme citate ed illustrate in
precedenza (art. 30 LCAMal e 14 RLCAMal). La dottrina ha criticato il fatto che
il legislatore cantonale non si sia premurato di disciplinare la materia
mediante norme di legge delegandola, sostanzialmente, senza fissare limiti e
condizioni, all’esecutivo (
Ranzanici
,
op. cit., n. 750, p. 395.).
Il
Consiglio di Stato ha ritenuto, all’art. 14 cpv. 2 RLCAMal, una serie di
ipotesi, riferite alle mutate condizioni economiche degli assicurati, che hanno
incidenza sulle entrate, ossia che conducono a una diminuzione delle stesse, e
non ha invece ritenuto un aumento delle spese, come in concreto avvenuto, quale
criterio di accertamento al di fuori delle decisioni fiscali.
In
altri termini, i versamenti della signora RI 1 in favore dei figli (doc. B)
hanno condotto alla riduzione della disponibilità dell’UR interessata siccome
rappresentano una maggiore spesa ma non costituiscono palesemente una
diminuzione delle entrate. In concreto si tratta un aumento delle uscite,
neppure imposto dalle norme del diritto civile relative al sostentamento e
all’aiuto ai figli (su questi aspetti:
Francesca
Ranzanici Ciresa
, L’entretien de l’enfant majeur, in: Magister Weblaw
VI.24, Berna 2011, Edizioni Weblaw), e non invece una diminuzione delle entrate
a seguito di uno degli eventi elencato dall’art. 14 cpv. 2 RLCAMal.
La
Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI IPG ha quindi correttamente scartato
l’ipotesi dell’applicazione dell’art. 14 cpv. 2 RLCAMal e non ha giustamente
determinato il reddito dell’UR al di fuori della tassazione applicabile.
2.21.   Occorre ora
verificare se la determinazione del reddito disponibile di riferimento per la
RIPAM
2012
, così come
eseguito dall’amministrazione sia corretto.
I redditi
complessivi conseguiti dai due membri dell’UR assommano (v. doc. X1 e X2 decisioni
di tassazione 2009) sono stati correttamente determinati dall’amministrazione
in CHF 57'762 cui va aggiunta una quota parte di 1/15 della sostanza (CHF 1'743
a fronte di una sostanza complessiva di CHF 26'155)
Da queste
cifre vanno dedotte le spese professionali (CHF 4'000) e i PMR (CHF 9'700.-)
nonché gli interessi passivi per CHF 90) per un totale di CHF 45’715.--.
2.22.   Analogamente
occorre verificare il reddito disponibile di riferimento per stabilire il
diritto dei ricorrenti alla
RIPAM 2013
.
Anche in questo
caso la cassa ha determinato correttamente gli importi (alla luce dei doc. X1 e
X2 decisioni di tassazione 2010), ossia un totale dei redditi di CHF 56'772 cui
sommare la quota della sostanza di 1/15 (CHF 2'130) e da cui dedurre i premi
medi di riferimento (CHF 9'816), le spese professionali (CHF 4'000) e gli interessi
passivi (CHF 45.--) per un totale di CHF 45'065.
2.23.   I ricorrenti,
correttamente, non hanno contestato i calcoli eseguiti dalla Cassa cantonale di
compensazione che si rivelano corretti come si vedrà più avanti. Va qui
osservato che gli importi del fabbisogno determinati dall’art. 10 Laps (v.
consid. 2.11. che precede) sono stati correttamente aggiornati come imposto
dall’art. 10 cpv. 3 Laps. Nella STCA 36.2015.29 consid. 2.25 sono specificate
le modalità di calcolo e di determinazione dei valori aggiornati, a tale
giudizio può qui essere fatto riferimento, e meglio:
"
Con riferimento a tale norma
va ricordato che l’Ordinanza 09 del
Consiglio Federale datata 26 settembre 2008 sugli adeguamenti all’evoluzione
dei prezzi e dei salari nell’AVS/AI/IPG prevedeva un incremento del 3,2%
rispetto ai valori del biennio precedente mentre l’incremento dell’Ordinanza 11
è stato dell’1.8% (art. 3 cpv. 2). Queste percentuali non sono altro che
l’arrotondamento del tasso percentuale tecnico calcolato del 3.1674% e del
l’1,7543%. La giurisprudenza ha chiarito, alla luce della comunicazione
acquisita presso l’UFAS (lettera 24 luglio 2012 destinata alla Cassa cantonale
di compensazione AVS AI IPG, Bellinzona), che “l’aumento percentuale reale
delle rendite non corrisponde al tasso indicato dal CF che non viene quindi
letteralmente applicato dall’amministrazione. Gli importi delle rendite
subiscono infatti un arrotondamento. Nell’ambito della RIPAM la Cassa ha
applicato il tasso percentuale tecnicamente calcolato dal raffronto degli
importi” delle rendite vecchiaia singole minime (STCA 36.2012.33 del 4
settembre 2012 riassunta in RTiD 2013 I pag. 63 e 64 no. 12 e STCA 36.2012.71
del 21 gennaio 2013 consid. 2.7.). Con Ordinanza 13 del 21 settembre 2012 sugli
adeguamenti all’evoluzione dei prezzi e dei salari nell’AVS/AI/IPG il Consiglio
Federale ha previsto un incremento (arrotondato) dello 0,9%, che in realtà
assomma allo 0,86209, mentre con l’Ordinanza 15 sugli adeguamenti
all'evoluzione dei prezzi e dei salari nell'AVS/AI/IPG del 15 ottobre 2014
l’adeguamento è dello 0,4%. Anche in questo caso si tratta di percentuale
arrotondata, il calcolo effettivo dell’adeguamento è dello 0,42735%. La Cassa
deve rifarsi, in applicazione dell’art. 18 RLCAMal, al limite di fabbisogno
minimo ai sensi della Laps corrispondente a quello valido per l’anno precedente
all’anno di competenza. Nel caso concreto al 2014 per il sussidio del
2015
,
al 2013 per il sussidio del
2014
rispettivamente al 2012 per il sussidio
del
2013
. L’importo considerato dall’amministrazione per l’UR composta
dai ricorrenti, è aggiornato ai valori del biennio 2011 e 2012, ma non ai
valori del 2013 e 2014 in applicazione dell’Ordinanza 13 citata.
L’amministrazione ha operato correttamente fissando il valore del fabbisogno
applicando le norme transitorie della Legge sull’armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali che, all’art. 37, prevede, in “deroga
all’art. 10, per gli anni 2013 e 2014…  i limiti previsti dalla legge per gli
anni 2011 e 2012”. La norma in questione è stata approvata dal Parlamento
mediante legge del 20 dicembre 2012 in vigore dal 15 febbraio 2013 (BU 2013 p.
94).”
In concreto dunque la Cassa
cantonale di compensazione ha cifrato correttamente il fabbisogno dell’UR in
causa, composta dalla signora RI 2 e RI 2, importo correttamente aggiornato
secondo le Ordinanze 09 e 11.
2.24.
Qui di
seguito va verificato il calcolo svolto dall’amministrazione per la nuova
determinazione del diritto alla RIPAM da parte dell’UR composta dalla
ricorrente e dal suo convivente.
Per la riduzione dei premi
2012 il RD assomma a CHF 45'715, i premi medi a CHF 9'700 e il limite di
reddito disponibile per il conseguimento della riduzione massima assomma a CHF
26'052
(ritenuto al 50% secondo
la formula applicabile), ciò che da il seguente risultato:
{9’700 – [(45'715 –
26’052/2)x21%]} x 70% = 2'084.--
Importo che, diviso per i due
membri dell’UR e riportato su base mensile (CHF 86,83) e ricondotto su base
annua arrotondato (86,80) conferisce un diritto, per ciascun assicurato, ad una
riduzione dei premi per il 2013, di CHF 1'041,60.
Per il
2013
il
reddito disponibile è di CHF 45’065.--. Il limite di reddito che consente di
riconoscere la riduzione massima del premio è di CHF 26'052.-- (da ritenere al
50%) mentre il reddito che esubera tale importo concorre al pagamento dei premi
per una percentuale del 21%. Correttamente la Cassa ha fissato il coefficiente
di finanziamento del 70%, per un calcolo che è il seguente:
{9’816
– [(45'065 – 26’052/2)x21%]} x 70% = - 2'161,47
Importo che, arrotondato,
va diviso per i due membri dell’UR. Si ottiene così una RIPAM 2013 di CHF
1080,75 che, riportato su base mensile (CHF 90,06), arrotondato a CHF 90,10 e ricondotto
su base annua conferisce il diritto a ciascuno dei ricorrenti ad una riduzione
di premio di CHF 1081,20
2.25.   Da quanto ritenuto
consegue che i ricorsi 18 dicembre 2016 di RI 2 e RI 2 contro le decisioni
emanate su reclamo il 21 novembre 2016 con cui sono stati determinati i loro
diritti ad una RIPAM per l’anno 2012 e 2013, sono respinti. Non sono percepite
tasse e spese e non sono attribuite ripetibili.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.I ricorsi 18
dicembre 2016 (incarti 36.2017.3-4 e 36.2017.7-8) formulati da RI 1 e RI 2,
contro le decisioni emanate su reclamo il 21 novembre 2016 dalla Cassa
cantonale di compensazione e relative alle  riduzioni dei premi 2012 e 2013
sono
respinti
.
2.Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti