ti_gerichte · 52.2004.351 · 2004-12-14 · it
concorso internazionale di idee di urbanistica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2004 52.2004.351
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2004 52.2004.351
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.12.2004 52.2004.351

Incarto n.
52.2004.351
Lugano
14 dicembre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 ottobre 2004 di
Gruppo di __________
, __________, composto da:
1. RI 1
2. RI 2
3. RI 3
4. RI 4
5. RI 5
6. RI 6
tutti patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 14 ottobre 2004 dell’Ente
banditore del concorso internazionale di idee di urbanistica per il comparto
di __________;
viste le risposte:
-    16 novembre 2004 di CO 5;
-    19 novembre 2004
dell’Ente banditore (RA 1);
-      1. dicembre 2004 di CO
8;
-      2 dicembre 2004 del
prof. CO 7;
-      7 dicembre 2004 di CO
6;
-      9 dicembre 2004
dell’ing. CO 9;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 24
febbraio 2004 lo Stato (Dipartimento del territorio) ed i comuni di CO 3, CO 2,
CO 4 e __________ (in seguito: Ente banditore) hanno indetto un concorso internazionale
di idee di urbanistica per il Nuovo Quartiere di __________ (__________). Il
programma di concorso stabiliva che la gara era retta dall’Accordo
internazionale sugli appalti pubblici AAP (GATT/OMC), dal Concordato
intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) e, per quanto non contemplato da
questi ordinamenti, dalla legge cantonale sulle commesse pubbliche (LCPubb) e
dal relativo regolamento (RLCPubb). Il programma di concorso indicava inoltre
che la procedura si sarebbe
appoggiata, riprendendone pienamente il senso,
al regolamento dei concorsi d’architettura e d’ingegneria SIA 142 (ed. 1988),
per quanto non disposto diversamente nelle leggi sopra citate o nel bando.
Il programma specificava che si trattava di
un concorso di idee e che la procedura di concorso era quella selettiva.
I concorrenti
ammessi alla fase d’offerta (fase 2) avrebbero dovuto elaborare una proposta
urbanistico / paesaggistica d’insieme. Obbiettivo dichiarato di questa fase era
quello di scegliere
una o più idee, da raccomandare all’Ente banditore per
l’incarico successivo quale mandato di studio di approfondimento.
Per l’attribuzione di premi e/o acquisti e
per l’indennizzo dei progetti della fase di concorso la giuria aveva a
disposizione la somma di fr. 160'000.-. Ogni gruppo invitato avrebbe ricevuto
una retribuzione fissa di fr. 7'500.-.
Il programma
di concorso stabiliva i seguenti criteri di valutazione:
Forma
Concetto urbanistico
(correlazione tra il progetto e la morfologia
urbana esistente, qualità della proposta)
Integrazione paesaggistica
(rapporto con la situazione topografica
ed ambientale, qualità della progettazione nel paesaggio a scala territoriale
e urbana)
Qualità dello spazio pubblico
(chiarezza distributiva e delle
relazioni spaziali di piazze, strade e ambiti di transizione pubblico-privato)
33%
Funzione
Mobilità
(funzionalità per tutti gli ambiti di mobilità)
Attrattività per gli utenti
(potenzialità di sviluppo economico del
quartiere)
Flessibilità del concetto
33%
Fattibilità
Procedurale
(possibilità di avanzare per tappe, attuabile nel
contesto della struttura di proprietà del comparto)
Fattibilità economica
Politico-amministrativa
(conformità e coerenza con strumenti ed
obbiettivi pianificatori di rango superiore, attuabilità nel contempo a scala
comunale)
34%
Per l’ulteriore procedura, il programma di
concorso rinviava agli art. 23 e 27 SIA 142.
B.
Alla fase d’offerta sono stati ammessi 14 concorrenti, che nel termine
prescritto hanno inoltrato i loro progetti. Quello del gruppo ricorrente era
denominato
S. Salvatore
, mentre quello del gruppo resistente recava il
motto
[NQC]²
.
Prima della riunione della giuria indetta
per valutarli, ogni giurato è stato invitato ad indicare tre progetti che
riteneva particolarmente meritevoli ed un progetto che invece considerava
difficilmente valutabile per rapporto ai criteri di giudizio fissati dal programma
del concorso (fase di valutazione 0). Preso atto degli apprezzamenti individualmente
espressi dai singoli membri, la giuria ha escluso 2 progetti __________
dall’ulteriore procedura di valutazione.
Riunitasi in
seduta plenaria il 5 e 6 settembre 2004, la giuria ha in seguito valutato i
rimanenti 12 progetti in base alla
funzione
(fase 1A) ed alla
forma
(fase
1B). Ad ogni progetto è stata attribuita una nota variante tra 1 e 10. I
progetti dei due gruppi qui comparenti sono stati in particolare valutati come
segue:
[NQC]²
S. Salvatore
valori estremi
valore medio
valori estremi
valore medio
Funzione
5.0 – 7.0
6.0
4.0 -6.7
5.5
Forma
6.8 – 8.8
7.5
3.0 – 4.7
4.0
I risultati di
questa valutazione sono stati riportati in una funzione bidimensionale, raffigurata
da un sistema di assi cartesiani, in cui l’asse delle ordinate è costituito
dalla
funzione
, mentre quello delle ascisse è dato dalla
forma
(fase 2). Previa integrazione delle valutazioni espresse dai giurati in base a
questi due criteri, la giuria ha escluso altri 7 progetti (CH30NQC, PANTAREI,
fluxus, ONAVERT, paesaggi intermedi, POLO, S. Salvatore) dall’ulteriore
procedura di valutazione.
All’ultima fase
di valutazione (fase 3) sono stati sottoposti soltanto i 5 progetti rimanenti (
[NQC]², LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE). Valutati i
lavori rimasti in gara, la giuria ha proposto di assegnare il primo premio (fr.
25'000.-) al progetto [NQC]² e di premiare gli altri 4 lavori con un secondo premio
(fr. 7'500.-) a pari merito.
Considerato l’elevato consenso che ha
saputo trovare,
la giuria ha raccomandato all’Ente
banditore
di voler approfondire solo il progetto vincitore, dando così un segnale
chiaro all’opinione pubblica sulla direzione da dare allo sviluppo di __________
.
Ha quindi proposto di (a)
assegnare un mandato di studio al gruppo vincitore
per l’elaborazione di un Masterplan NQC, per un importo complessivo di fr.
60'000.- e
(b)
di riservare 20'000.- fr. per l’assegnazione di un
mandato successivo che approfondisca il tema “agenzia di sviluppo” per il Nuovo
Quartiere di __________.
C.   Facendo
propria la proposta della giuria, il 14 ottobre 2004 l’Ente banditore ha quindi
deciso:
- di assegnare fr. 25'000.- per il miglior progetto al gruppo capeggiato
dal prof. CO 5 autore del progetto (
[NQC]²
- di assegnare fr. 7'500.- a pari merito ai progetti
LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE;
- di versare a tutti i 14 progetti partecipanti un’indennità di
fr. 7'500.-;
- di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio
al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni
contenute nel rapporto della giuria.
D.   Contro la
predetta determinazione si sono aggravati davanti al Tribunale cantonale
amministrativo i ricorrenti citati in ingresso, autori del progetto S. __________,
chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti all’Ente banditore
per nuova decisione.
Gli insorgenti contestano anzitutto il
metodo di valutazione adottato dalla giuria, reputandolo lesivo dei criteri
d’aggiudicazione prestabiliti. Ritengono in particolare inammissibile che il
loro lavoro sia stato escluso dalla valutazione complessiva dopo essere stato
esaminato unicamente in base ai primi due criteri di valutazione. Già per
questo motivo la decisione impugnata andrebbe annullata.
In via subordinata, i ricorrenti obiettano:
-
che i progetti non sono stati tempestivamente
esposti al pubblico per 10 giorni assieme al rapporto della giuria come prescritto
dal regolamento SIA 142;
-
che sono stati assegnati premi ex-aequo allorché
il regolamento in questione lo esclude;
-
che sono stati premiati 5 progetti invece di 6
come previsto dal programma del concorso;
-
che il progetto non è conforme e coerente con
gli strumenti pianificatori di rango superiore, dichiarati vincolanti dal bando.
E.   All’accoglimento
del ricorso si sono opposti il committente, il gruppo vincitore ed i concorrenti
classificatisi al secondo posto a pari merito, contestando più o meno diffusamente
le tesi del ricorrente.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1
LCPubb, al quale il concorso è assoggettato. Sarebbe comunque data anche dal
profilo del CIAP, che non è tuttavia applicabile per insufficienza dei valori
in gioco. Determinante, nel concorso di idee, è infatti la somma totale dei
premi a disposizione della giuria (cfr. Denis Esseiva, Concours et marchés
publics, Institut de droit suisse et international de la construction, Journées
suisses du droit de la construction 2003, Fribourg 2003, pag. 219).
In quanto partecipanti al concorso, gli
insorgenti sono direttamente e personalmente toccati dal provvedimento
impugnato. Sono quindi legittimati a ricorrere (art. 43 PAmm).
Entro questi limiti, il ricorso, tempestivo
(art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
2.   2.1.
Giusta l'art. 37 LCPubb, sono considerate decisioni impugnabili singolarmente
mediante ricorso al Tribunale cantonale amministrativo:
a) gli
elementi del bando;
b)
l’esclusione dell’offerente;
c)
la decisione sulla scelta dei partecipanti nell’ambito della procedura
selettiva;
d)
l’aggiudicazione, l’interruzione o l’annullamento della procedura.
2.2.
Per principio, il concorso di idee termina con la decisione della giuria e con
la relativa raccomandazione al committente, che servono da base per
l’aggiudicazione della commessa mediante incarico diretto (art.
XV cifra 1 lett. j APP; Felix Jost, Architektur- und
Ingenieurwettbewerbe im Submissionsrecht, ZBl 2004, pag. 351).
Impugnabili
,
anche nell’ambito di un concorso
di idee, sono soltanto le decisioni menzionate dall’art. 37 LCPubb, ovvero, (a)
gli elementi del bando, (b) l’esclusione di un offerente (STA 24.9.04 in re __________)
(c) la decisione sulla scelta dei partecipanti nell’ambito della procedura
selettiva (STA 13.5.04 in re __________), (d) l’aggiudicazione, l’interruzione
o l’annullamento della procedura.
La classificazione dei partecipanti al
concorso, l’assegnazione di premi e l’eventuale acquisto di progetti non sono
invece impugnabili, poiché non rientrano nel novero dei provvedimenti contro i
quali la legislazione sulle commesse pubbliche prevede la possibilità di
ricorrere (Tribunale amministrativo del Canton Zurigo, 17.03.04 VB.2004.00078;
Jost, op. cit., pag. 370).
2.3. Con la decisione impugnata, l’Ente
banditore ha quindi deciso:
- di assegnare fr. 25'000.- per il miglior progetto al gruppo capeggiato
dal prof. CO 5 autore del progetto (
[NQC]²
- di assegnare fr. 7'500.- a pari merito ai progetti
LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE;
- di versare a tutti i 14 progetti partecipanti un’indennità di
fr. 7'500.-;
- di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio
al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni
contenute nel rapporto della giuria.
Nella misura in cui assegna premi od
indennità di partecipazione ai concorrenti, la decisione dell’Ente banditore
non è impugnabile. Questi provvedimenti non rientrano infatti nel novero delle
decisioni impugnabili secondo l’art. 37 LCPubb.
Nella misura in cui invece dichiara di
predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio al
gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni
contenute nel rapporto della giuria
, il
provvedimento censurato si limita di per sé ad attestare l’intenzione del
committente di approntare non meglio precisate basi per il conferimento di un
mandato. Apparentemente, non vi sono quindi ravvisabili gli estremi di un atto
di aggiudicazione, ossia di una decisione con cui il committente conferisce
mediante incarico diretto al gruppo resistente il compito di allestire un ulteriore
studio che consolidi il progetto classificatosi al primo posto. Stessero così
le cose, il ricorso andrebbe respinto siccome irricevibile. Al gruppo ricorrente
andrebbe comunque riservata la facoltà di ripresentarlo contro l’atto di conferimento
dell’incarico, che il committente adotterà effettivamente una volta predisposte
le basi per l’assegnazione di un mandato, alle quali allude nel provvedimento
qui in esame.
L’insieme delle circostanze del caso in
esame induce tuttavia a ritenere che con questa disposizione l’Ente banditore
abbia inteso semplicemente riservarsi la facoltà di formalizzare il mandato
mediante stipulazione del relativo contratto. Nulla permette invero di ritenere
che, una volta predisposte le basi in questione, il committente adotti
un’ulteriore decisione formale di aggiudicazione mediante incarico diretto,
notificandola a tutti i partecipanti al concorso con l’indicazione dei mezzi e
dei termini di ricorso (Jost, op. cit., pag. 369). Viste le cose da questo
profilo, ben si può dunque attribuire alla disposizione in esame il significato
di un atto di aggiudicazione impugnabile, mediante il quale l’Ente banditore
conferisce già sin d’ora al gruppo vincitore un mandato di studio sotto forma
di un incarico diretto. Entro questi limiti, il ricorso va quindi esaminato nel
merito.
3.   3.1.
La legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2002 disciplina in maniera
trasparente la procedura per l'aggiudicazione di ogni genere di commesse
pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb), garantendo la parità di trattamento tra
tutti gli offerenti nonché un’aggiudicazione imparziale a pari qualità (art. 1
lett. c LCPubb).
Il conseguimento di quest'ultimo postulato
presuppone che l'aggiudicazione abbia luogo sulla base delle condizioni di gara
fissate dal bando di concorso, che vincolano tanto il committente, quanto i
concorrenti. Una diversa conclusione, che permettesse al committente di
aggiudicare la prestazione messa a concorso sulla base di condizioni diverse da
quelle fissate dal bando, violerebbe il principio della parità di trattamento.
3.2. Nell’evenienza concreta, il programma
di concorso prevedeva che i progetti sarebbero stati esaminati in base a tre
criteri di valutazione sostanzialmente equipollenti: la
forma
, la
funzionalità
e la
fattibilità
. Ogni criterio era suddiviso in sottocriteri per i
quali non erano stabiliti specifici fattori di ponderazione. Il programma del
concorso non prevedeva scale di valutazione, né fissava livelli di sufficienza
all’interno dei singoli criteri di valutazione. Nessuna disposizione stabiliva
in particolare che i progetti che non avessero raggiunto un determinato
punteggio in base ad un singolo criterio sarebbero stati esclusi dall’ulteriore
procedura di valutazione. Era quindi implicito che ogni progetto avrebbe dovuto
essere giudicato in modo analitico in base a tutti i criteri di valutazione ed
ai relativi sottocriteri stabiliti dal programma.
3.3. Nell’ambito dell’esame dei progetti
inoltrati, la giuria ha anzitutto valutato i lavori sulla base dei primi due
criteri (
forma
e
funzione
). Integrati i giudizi espressi su questi
aspetti, essa ha poi scartato dall’ulteriore valutazione i progetti che non
avevano raggiunto un certo livello, stabilito in base ad una non meglio identificata
funzione iperbolica, non prevista dal programma di gara. Rinunciando ad
esaminare dal profilo della
fattibilità
i progetti così giudicati
insufficienti, la giuria si è manifestamente scostata dalle regole prestabilite
dal programma di concorso. Essa ha in particolare deliberatamente (cfr.
rapporto della giuria pag. 16) impedito ai progetti estromessi dall’ulteriore
processo di valutazione di eventualmente compensare una o più note basse
conseguite in base ai primi due criteri (
forma
e
funzione
) con
una nota più alta ottenuta in base al criterio della
fattibilità
,
applicato in conformità dei relativi sottocriteri.
La disattenzione della matrice di
valutazione prestabilita dal programma non permette di invalidare il verdetto
della giuria, contro il quale non è dato ricorso. Il vizio si ripercuote
tuttavia sulla decisione di aggiudicazione successivamente adottata dal committente,
abilitando i concorrenti a torto estromessi a contestare la legittimità
dell’incarico diretto conferito al vincitore sulla base di tale verdetto.
3.4. Invano sostiene l’Ente banditore che
gli aspetti relativi alla fattibilità tecnica sarebbero già implicitamente
inclusi nei primi due criteri, per cui un progetto insufficiente dal profilo
della
forma
e della
funzione
risulterebbe comunque insufficiente
anche dal profilo della
fattibilità
. Quest’ultimo criterio,
ulteriormente suddiviso in tre singoli aspetti chiaramente definiti
(procedurale, economica e politico-amministrativa), è stato fissato in modo da
risultare del tutto indipendente dai primi due. Ad esso è stato attribuito un
fattore di ponderazione autonomo, addirittura superiore, seppure di poco, a
quello assegnato ai precedenti criteri. Nulla permette invero di ritenere che
la
fattibilità
, articolata in distinti sottocriteri, chiaramente delineati,
fosse da intendere come la semplice risultante della valutazione dei primi due
criteri. I progetti andavano quindi valutati anche dal profilo della loro
fattibilità
,
procedurale, economica e politico-amministrativa, prescindendo dal giudizio
espresso in applicazione dei criteri relativi alla
forma
ed alla
funzione
.
È invero possibile che, all’atto pratico, un
progetto insufficiente dal profilo della
forma
e della
funzione
non sia in grado di raggiungere la sufficienza nemmeno dal profilo della
fattibilità
.
Anche se così fosse, il committente non poteva comunque escluderlo
dall’ulteriore valutazione, esimendosi dall’esprimere sul progetto, anche dal
profilo del terzo criterio, un giudizio esplicito, analitico e confrontabile
con quello formulato per i progetti degli altri concorrenti, in particolare con
quello del gruppo vincitore. In mancanza di clausole del programma che
fissassero livelli di sufficienza e che abilitassero la giuria ad estromettere
dall’ulteriore valutazione
i progetti giudicati
insufficienti dal profilo di uno o più criteri di valutazione, non
contravviene per nulla al divieto di formalismo eccessivo esigere
che anche questi lavori siano esaminati in modo dettagliato ed esaustivo dal
profilo di tutti i criteri stabiliti dagli atti del concorso. Specialmente nel
caso concreto, ove non si può a priori escludere che il progetto S. Salvatore potesse
recuperare dal profilo della
fattibilità
lo scarto di 4 punti che lo
divideva dal progetto
[NQC]²
dopo la valutazione operata in base ai criteri della
forma
e della
funzione
.
3.5. Criticabile, dal profilo del principio
di trasparenza, è anche l’integrazione delle note conseguite dai singoli lavori
in base ai criteri della
forma
e della
funzionalità
in una
funzione non lineare, non prevista dagli atti di gara e non meglio definita dal
profilo matematico. Siffatto modo di procedere è infatti atto ad alterare il
rapporto di equipollenza che era stato prestabilito dal programma di concorso
tra i fattori di ponderazione attribuiti ai tre criteri di valutazione
.
È invero evidente che se si pondera la valutazione, peraltro non quantificata,
del terzo criterio (
fattibilità
) con il risultato derivante
dall’integrazione in una simile funzione delle valutazioni (quantificate) esperite
in base ai primi due criteri (
forma
e
funzione
), il rapporto di
equivalenza, fissato dagli atti di gara tra i fattori di ponderazione, viene ad
essere distorto.
4.   Già per
questi motivi, nella misura in cui è ricevibile il ricorso va dunque accolto, annullando
la decisione dell’Ente banditore di assegnare al gruppo resistente un mandato
di studio volto ad approfondire il progetto
[NQC]²
. Gli atti vanno rinviati allo stesso ente, affinché si determini
nuovamente in merito all’assegnazione del mandato, dopo che la giuria avrà
rielaborato il giudizio sui progetti inoltrati dai due gruppi qui comparenti, valutandoli
esplicitamente anche in base al criterio della
fattibilità
, applicato ai
sensi dei precedenti considerandi.
Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di
una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece a carico degli enti pubblici
che compongono l’Ente banditore.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 36, 37 LCPubb; 12 - 26 RLCPubb; 3,
18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 14 ottobre 2004 dell’Ente banditore
del concorso internazionale di idee di urbanistica per il comparto di __________
è annullata nella misura in cui assegna
un mandato di
studio al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni
contenute nel rapporto della giuria
.
1.2.
gli atti sono rinviati all’Ente banditore
affinché si determini nuovamente in merito all’assegnazione del mandato, dopo
che la giuria avrà rielaborato il giudizio sui progetti inoltrati dai due
gruppi qui comparenti, valutandoli esplicitamente anche in base al criterio
della
fattibilità
, applicato ai sensi dei precedenti considerandi.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Lo Stato ed
i comuni di CO 3, CO 4 e CO 2 rifonderanno in solido al gruppo ricorrente fr.
2'000.- a titolo di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
3. CO 3
4. CO 4
1, 2, 3, 4 rappr. da: RA 1
5. CO 5
6. CO 6
7. CO 7
8. CO 8
9. CO 9
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario