ti_gerichte · 35.2015.101 · 2015-10-22 · it
Negata l'esistenza di una denegata/ritardata giustizia da parte dell'assicuratore

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 22.10.2015 35.2015.101
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 22.10.2015 35.2015.101
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 22.10.2015 35.2015.101

Raccomandata
Incarto
n.
35.2015.101
mm
Lugano
22 ottobre 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 16
settembre 2015 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto,
in fatto
1.1.   In data 19 dicembre 2010, RI
1, dipendente della Clinica __________ di __________ in qualità di ausiliaria
di cura e, perciò, assicurata d’obbligo contro gli infortuni presso la CO 1, è
scivolata su una lastra di ghiaccio e ha riportato un trauma contusivo alla
spalla, al gomito e alla caviglia destra.
L’assicuratore ha assunto
il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2.   Con decisione formale del 7
aprile 2014, l’CO 1 ha dichiarato estinto il diritto alla cura medica e ha
negato che fossero adempiuti i presupposti per riconoscere una rendita
d’invalidità e/o un’indennità per menomazione all’integrità (cfr. doc. 52).
Tenuto conto che, nel
frattempo, si era reso necessario sottoporre l’assicurata a un intervento
chirurgico alla spalla destra (effettuato il 10 giugno 2014 - cfr. doc. 63),
l’amministrazione ha annullato la decisione formale del 7 aprile 2014 e ha
ripristinato il diritto alle prestazioni di corta durata a titolo di ricaduta (cfr.
doc. 66).
1.3.   In data 24 febbraio 2015,
l’assicuratore ha disposto l’esecuzione di una valutazione specialistica a cura
del chirurgo ortopedico dott. __________, chiamato a pronunciarsi sulla
chiusura della ricaduta e a definire il diritto alle prestazioni di lunga
durata, concretamente quello all’IMI (cfr. doc. 87 e doc. 88).
1.4.   Con scritto del 6 maggio
2015, il patrocinatore di RI 1 ha sollecitato l’CO 1 a emanare la decisione di
sua competenza, pena l’inoltro di un ricorso per denegata/ritardata giustizia
al TCA (cfr. doc. 91).
L’amministrazione ha
informato l’avv. RA 1 di essere in attesa del referto peritale del dott. __________
(doc. 92).
Il rappresentante
dell’assicurata ha nuovamente sollecitato l’assicuratore LAINF in data 17 agosto
2015 (doc. 94).
L’CO 1 ha comunicato di
non aver ancora ricevuto il rapporto del dott. __________ (doc. 95).
1.5.   Con ricorso per
denegata/ritardata giustizia del 16 settembre 2015, RI 1, sempre patrocinata
dall’avv. RA 1, ha chiesto,
in via principale
, che l’assicuratore
convenuto venga condannato a riconoscerle un’IMI del 5% e,
in via
subordinata
, che venga accertata “… una denegata/ritardata giustizia in
relazione al fatto che CO 1, nonostante domanda ed espliciti solleciti, non
abbia ancora emanato una decisione relativamente alla soppressione delle
proprie indennità giornaliere, segnatamente, relativamente al diritto
dell’assicurata ad ottenere un’indennità per menomazione dell’integrità.” (doc.
I).
1.6.   L’Helsana, in risposta, ha postulato
che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra,
nei considerandi di diritto (cfr. doc. VI).
1.7.   In corso di causa, la
ricorrente ha versato agli atti della documentazione destinata a supportare la propria
domanda di assistenza giudiziaria (doc. VII + allegati).
in diritto
In ordine
2.1.   La presente vertenza non pone
questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio
per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può
dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo
49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del
31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12
marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18
febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e
H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00
del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29
gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.
190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre
1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8
settembre 2015).
Nel merito
2.2.   Il TCA è chiamato a stabilire
se l’assicuratore convenuto si è reso colpevole oppure no di una ritardata
giustizia nei confronti di RI 1.
2.3.   Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA,
il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda
dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è
diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si
occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V
147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato
a statuire é una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29
cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in presenza di un ritardo
ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria
competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto
dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme
delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.
1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il
grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come
pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I
312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una
parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità
a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure
ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non
possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,
essa non é legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un
sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;
spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale
da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle
regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui
la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere
semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio
generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche
nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid.
4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari.
Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una
violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati
provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti
alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una
procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente
pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003
consid. 4.1).
2.4.   In una sentenza I 841/02 del
25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso
l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della
Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una
procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il
TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di
un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p.
339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un
tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una
causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia
a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa
pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a
decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei
denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20
Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als
Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine
Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993, M 1/92).
"
(RAMI succitata)
Più di recente, l’Alta
Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un
tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello
scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi
al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso
cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione
contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando é
trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e
l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in
una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e
in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non
presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per
contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati
davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia
inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo
ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso
apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre
2009).
2.5.   Chiamata a pronunciarsi nella
concreta evenienza, questa Corte osserva che, dopo la perizia eseguita dal
dott. __________ nel mese di maggio 2012, sulle cui risultanze
l’amministrazione aveva fondato la propria decisione formale del 7 aprile 2014,
in data 10 giugno 2014, l’assicurata è stata sottoposta a un intervento
chirurgico alla spalla destra, e meglio a una revisione dell’articolazione
acromio-clavicolare con nuova resezione della clavicola distale a destra,
nonché a un’esplorazione della cicatrice sottocutanea e fibrosa intorno al
moncone (cfr. doc. 63).
Proprio a seguito di
questa operazione, l’CO 1 ha annullato la decisione formale appena citata e
ripristinato il diritto alle prestazioni di corta durata a titolo di ricaduta
(cfr. doc. 66).
Sulla scorta di quanto
precede, risulta palese che per decidere in merito alla chiusura della ricaduta
e per definire il diritto alle prestazioni di lunga durata, l’assicuratore
resistente non poteva prescindere dall’ordinare una nuova valutazione peritale,
aspetto che del resto la ricorrente nemmeno contesta.
Ora, assodato che conferendo
il mandato peritale al dott. __________, l’istituto assicuratore non ha
oltrepassato il proprio potere discrezionale (men che meno in modo manifesto -
cfr. la giurisprudenza citata al consid. 2.3.), ci si deve chiedere se il fatto
che, a distanza di circa sette mesi dall’incarico, lo specialista non abbia
ancora consegnato il proprio referto, possa essere costitutivo di una ritardata
giustizia imputabile all’amministrazione.
Al riguardo, questo
Tribunale segnala che, in una sentenza 9C_140/2015 del 26 maggio 2015 consid.
4, il Tribunale federale ha precisato che la nozione di diniego di giustizia
dedotta dall’art. 29 cpv. 1 Cost., che conferisce a ognuno il diritto ad essere
giudicato entro un termine ragionevole, non è più ampia di quella che figura
all’art. 56 cpv. 2 LPGA, che prevede che un assicurato può ricorrere se
l’assicuratore non emana una decisione o una decisione su opposizione. Queste
due disposizioni consacrano effettivamente il principio di celerità, nel senso
che
vietano il ritardo ingiustificato nel decidere, ma non il ritardo
ingiustificato accumulato nell’esecuzione degli atti istruttori
.
Nella concreta evenienza, considerato
che l’assicuratore era senz’altro legittimato a disporre una nuova visita
peritale e che la decisione sui punti sollevati dalla ricorrente dipende
direttamente dalle risultanze di questo atto istruttorio, in ossequio ai
principi giurisprudenziali appena menzionati, il TCA ritiene che non siano dati
gli estremi per riconoscere una ritardata giustizia.
In
queste condizioni, il ricorso per denegata/ritardata giustizia presentato da RI
1 deve essere respinto.
Con riferimento alla
domanda formulata
in via principale
dall’insorgente, va sottolineato
che, in questa sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire se
l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata/ritardata
giustizia e non a statuire nel merito della lite. In una sentenza pubblicata in
SVR 2001 UV 38, p. 109s., l’Alta Corte ha in effetti precisato che l'oggetto di
un ricorso presentato in base all'art. 56 cpv. 2 LPGA, é soltanto la verifica
del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi,
decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in
effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di tale procedura.
2.6.
Deve ancora essere esaminato se
la
ricorrente
può essere post
a
al beneficio dell’assistenza giudiziaria con il gratuito
patrocinio dell’avv. RA 1
(cfr. doc. I
,
p. 6
).
2.
6
.1.
I presupposti (cumulativi) per la concessione
dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se l’istante si trova nel
bisogno, se l’intervento dell’avvocato é necessario o perlomeno indicato e se
il processo non é palesemente privo di esito positivo (DTF 125 V 202 consid.
4a, 372 consid. 5b e riferimenti).
Il
requisito della
probabilità di esito favorevole
difetta
quando le possibilità di vincere la causa sono così esigue che una persona di
condizione agiata, dopo ragionevole riflessione, rinuncerebbe al processo in
considerazione delle spese cui si esporrebbe (cfr. STFA U 220/99 del 26
settembre 2000; RAMI 1994 p. 78; DTF 125 II 275 consid. 4b; DTF 119 Ia 251).
A tal proposito, si osserva che per valutare la
probabilità di esito favorevole non si deve adottare un criterio
particolarmente severo: è infatti sufficiente che, di primo acchito, il gravame
non presenti notevolmente meno possibilità di essere accolto che di essere
respinto, ovvero che non si debba ammettere che un ricorrente ragionevole non
lo avrebbe finanziato con i propri mezzi (STFA K 75/05 del 9 agosto 2005; STFA
I 173/04 del 10 agosto 2005; STFA I 422/04 del 29 agosto 2005; STFA non pubbl.
del 29 giugno 1994 in re A.D.; DTF 125 II 275; DTF 124 I 304 consid. 2c).
Inoltre,
quando le prospettive di successo e i rischi di perdere il processo si
eguagliano o le prime sono soltanto leggermente inferiori rispetto ai secondi,
le domande non possono essere considerate senza esito favorevole (cfr. DTF 125
II 275; DTF 124 I 304 consid. 2c; DTF 122 I 267 consid. 2b).
2.6.2.
Nel caso
di specie, il TCA ritiene che difetti il presupposto della probabilità di esito
favorevole.
In effetti, da una parte,
la ricorrente non ha (a giusta ragione) contestato la necessità per
l’amministrazione di procedere a una nuova valutazione peritale e, dall’altra,
al suo patrocinatore non avrebbe dovuto sfuggire che un ritardo nell’esecuzione
degli atti istruttori non è costitutivo di una denegata/ritardata giustizia, posto
che la pertinente giurisprudenza è pubblicata sul sito web del Tribunale
federale (www.bger.ch).
In queste condizioni, non
essendo adempiuto uno dei tre presupposti cumulativi, la domanda di assistenza
giudiziaria deve essere respinta.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso per
denegata/ritardata giustizia è
respinto
.
2.   La domanda di assistenza
giudiziaria è
respinta
.
3.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti