ti_gerichte · 52.2002.362 · 2002-12-11 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.12.2002 52.2002.362
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.12.2002 52.2002.362
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.12.2002 52.2002.362

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2002.00362
Lugano
11 dicembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 settembre 2002 di
__________
,
patr. da: avv. __________,
contro
la decisione 27 agosto 2002 (n. 4030) del Consiglio
di Stato, che annulla la licenza edilizia 1. Luglio 2002 rilasciata
all'insorgente dal municipio di __________ per l'edificazione di una casa
monofamigliare in località __________ (part. n. __________ RF);
viste le risposte:
-    24 settembre 2002 del
Consiglio di Stato;
-    25 settembre 2002 del
municipio di __________;
-    26 settembre 2002 di
__________ e __________, __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 17
maggio 2002 la ricorrente __________ ha chiesto al municipio di __________ il
permesso di costruire una piccola casa d'abitazione monofamiliare in località
__________, su un fondo (part. n. __________ RF) di 706 mq, a forma leggermente
trapezoidale (circa m 35 x 20), situato nella zona R5. L'edificio, a pianta
rettangolare (m 6 x 10.85) ed alto m 5.50, verrebbe a sorgere ad una distanza
di 8 m dalla casa d'abitazione, che nella parte N del fondo occupa 117 mq della
superficie edificabile.
Alla domanda si sono opposti i vicini
__________ ed __________, proprietari della part. n. __________ RF, ravvisando
nell'intervento una violazione della distanza minima di 12 m prescritta tra
edifici dalle NAPR.
B.   Raccolto il
preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 1. luglio 2002 il municipio ha
rilasciato alla ricorrente la licenza richiesta, ritenendo date le premesse per
la concessione di una deroga all'altezza minima di m 13.50, prescritta
dall'art. 41 NAPR.
C.   Con
giudizio 27 agosto 2002 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata
dagli opponenti, ritenendo in sostanza che non fossero date le premesse per concedere
una deroga di tale importanza. Per completezza, il Governo ha poi escluso che
potesse essere autorizzata una distanza inferiore a quella di 12 m, che scaturisce
dagli art. 6 cpv. 2 NAPR e 39 LE.
D.   Contro il
predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la conferma
della licenza accordatale.
In limine, l'insorgente contesta la
sufficienza formale del ricorso presentato dagli opponenti al Consiglio di
Stato, rilevando come fosse privo di
petitum
. Sostiene poi che la
licenza debba comunque essere confermata già perché il Consiglio di Stato, pur
accogliendo il ricorso, non l'ha formalmente annullata.
Nel merito, __________ ritiene poi che le
esigue dimensioni del fondo giustificassero la deroga accordatale dal
municipio.
L'opposizione dei vicini, prosegue, sarebbe
peraltro in contrasto con la servitù di minor distanza dal confine, che grava
il loro fondo a favore del suo.
La tassa di giustizia applicata dal
Consiglio di Stato, conclude, sarebbe infine eccessiva.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Ad
identica conclusione pervengono gli opponenti, che contestano succintamente le
tesi dell'insorgente.
Il municipio condivide invece l'impugnativa
con argomenti che verranno semmai discussi qui appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva dell'insorgente, beneficiaria della licenza in contestazione, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto
della contestazione, oltre ad essere nota a questo tribunale per conoscenza
diretta, emerge chiaramente dai piani e dalle planimetrie annesse alla domanda
di costruzione. Il sopralluogo chiesto dall'insorgente non appare quindi atto a
procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.   Sufficienza
dell’opposizione e del ricorso
2.1. Giusta l'art. 8 cpv. 2 LE,
l'opposizione è ricevibile solo se indica il motivo del contrasto col diritto
applicabile nel quadro della licenza edilizia.
Seppur con minori esigenze formali rispetto
al ricorso di diritto amministrativo, anche l'opposizione alla domanda di
costruzione deve indicare i motivi, le conclusioni ed eventuali mezzi di prova.
Opposizioni non motivate vanno dichiarate irricevibili (Scolari, Commentario,
II ed., ad art. 8 LE). Le esigenze di motivazione dell'opposizione sono
essenzialmente volte a permettere all'autorità di approfondire semmai le
verifiche, che è comunque tenuta ad esperire in merito alla conformità
dell'intervento per rapporto al diritto applicabile.
In concreto, i vicini qui resistenti si sono
opposti alla domanda di costruzione, sostenendo di non essere
"affatto
d'accordo perché la distanza tra le due case, cioé 8 metri non sono
sufficienti, dovrebbero essere 12 metri. Inoltre neanche l'altezza è esatta (...)"
.
Anche se succinta, l'opposizione indicava chiaramente i motivi che spingevano i
vicini a contrastare il rilascio della licenza. Dichiararla irricevibile, come
pretende la ricorrente, avrebbe pertanto costituito un eccesso di formalismo.
2.2. Analoghe considerazioni valgono per
quanto attiene alla sufficienza del ricorso inoltrato dagli opponenti al
Consiglio di Stato. Le esigenze poste dall'art. 46 cpv. 2 PAmm non vanno
applicate con eccessivo rigore (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 46 PAmm, n. 3).
In concreto, gli opponenti sono insorti
davanti al Consiglio di Stato dichiarando di non essere d'accordo con la
licenza,
"perché non viene rispettata la distanza legale di 12 m"
,
tra edifici, aggiungendo di non essere d'accordo nemmeno con l'altezza.
L'intenzione di impugnare la licenza ed i
motivi del ricorso erano evidenti. Tant'è vero che in prima istanza la qui
ricorrente non ha sollevato alcuna eccezione in merito alla sufficienza formale
dell'impugnativa.
3.   Distanza
tra edifici
3.1. L'art. 6 NAPR di __________ stabilisce
le distanze dall'area pubblica (cpv. 1), le distanze dei manufatti principali
dai confini privati (cpv. 2), le distanze per costruzioni accessorie (cpv. 3),
le distanze per costruzioni interrate (cpv. 4), le distanze per piscine (cpv.
5) e quelle dal bosco (cpv. 6).
Le distanze tra edifici sono regolate
soltanto per rapporto alle costruzioni accessorie (cpv. 3) ed alle costruzioni
sorte prima dell'entrata in vigore del PR 1980 (cpv. 2.3) ad una distanza dal
confine inferiore a quella prescritta. A prescindere dall'accenno contenuto
nell'art. 6 cpv. 2.2, che permette ai proprietari di accordarsi su una diversa
distanza dal confine, questo parametro non è espressamente disciplinato.
3.2. La controversa costruzione verrebbe in
concreto a sorgere ad 8.00 m dalla villetta esistente sullo stesso fondo.
L’art. 38 NAPR, che riepiloga i parametri di edificabilità di tutte le zone,
per la zona R5, prescrive una distanza di 6.00 m dal confine. L'art. 6 cpv.
2.1. (casi speciali) NAPR stabilisce tuttavia che, in caso di concessione di
una deroga all'altezza minima prescritta, fa stato
"la distanza minima
da confine che sarebbe applicata nella zona di PR con la stessa altezza
massima"
. Considerato che la nuova costruzione, grazie alla deroga di
cui si dirà qui appresso, è alta m 5.50 al pari della casetta esistente, il
municipio ha ritenuto che la distanza tra i due edifici potesse essere pari al
doppio della distanza di 4.00 m dal confine, prevista dall'art. 38 NAPR per la
zona R3, nella quale l'altezza è limitata a 10.00 m.
Richiamandosi all'art. 39 cpv. 3 LE, secondo
cui
"la distanza tra edifici su due fondi contigui è la somma delle
rispettive distanze dallo stesso confine"
, il Consiglio di Stato è invece
stato dell'avviso che la distanza tra edifici dovesse essere di 12.00 m, ossia
il doppio della distanza dal confine (m 6.00). Ne ha quindi dedotto che la
costruzione non potesse essere autorizzata.
Questo tribunale, chiamato a pronunciarsi su
un caso analogo, in cui le NAPR fissavano soltanto le distanze dal confine, ha
ritenuto che, nel silenzio degli ordinamenti edilizi comunali, la distanza tra
edifici applicabile al singolo caso non possa essere dedotta dalle distanze da
confine. L'art. 39 cpv. 3 LE si limiterebbe a stabilire le modalità di
misurazione delle distanze tra gli edifici posti su fondi contigui (STA
20.12.1989 in re S. = RDAT 1990 n. 37 pag. 95). Diversi ordinamenti edilizi comunali,
anche recenti, come quello in esame, continuano tuttavia a non definire le distanze
tra edifici ed a dare per scontato che queste siano implicitamente ed indirettamente
fissate dalle distanze dal confine.
La questione merita di essere riconsiderata,
perché la mancata definizione delle distanze tra edifici da parte dei PR
comunali non può essere considerata casuale e frutto di una dimenticanza, ma
sembra sia da attribuire alla convinzione che questo parametro possa comunque
essere indirettamente dedotto dalle distanze dal confine.
Ora, questo tribunale nel giudizio
succitato, era giunto a negare questa tesi partendo dalla considerazione che la
distanza tra edifici è un parametro edilizio primario, volto ad assicurare la
salubrità (insolazione ed aerazione) delle costruzioni, che deve essere
necessariamente definito dal diritto comunale assieme alla distanza dal confine.
Parametro, quest'ultimo, che si limita a suddividere la distanza fra edifici
fra fondi confinanti. In sostanza, questo tribunale ha ritenuto che l'art. 12
LE 1973 (ora 39 LE 1990) si limitasse a definire i parametri edilizi secondo
criteri uniformi, lasciando al legislatore comunale il compito di fissarli
concretamente. Questa considerazione vale sicuramente per quel che riguarda le
norme che regolano le distanze dal confine. Non può invece essere confermata
per quel che concerne le distanze tra edifici. Non tanto perché i PR continuano
a non definire questo parametro, partendo dal presupposto che risulti indirettamente
definito dalla distanza dal confine, quanto piuttosto perché la tesi in discussione
porta a risultati, che non possono riflettere la volontà del legislatore.
Attribuendo all’art. 39 cpv. 3 LE la portata riduttiva, che questo tribunale vi
ha ravvisato nel giudizio sopra riportato, la distanza tra edifici finirebbe
infatti per variare a seconda dell'andamento del confine. Edifici posti alla
stessa distanza tra loro potrebbero addirittura risultare contigui:
D1     D2
Distanza tra
edifici (D)
Caso A
:     D = D1 + D2                                         Caso
B:   D = 0
Nei casi in cui le NAPR non stabiliscono le
distanze tra edifici, si deve quindi ammettere che questo parametro possa
essere dedotto dalle distanze dal confine in applicazione dell'art. 39 cpv. 3
LE.
Ferma questa premessa, il giudizio
governativo non può tuttavia essere confermato, poiché omette di considerare
che l'art. 6 cpv. 2.1. (casi speciali) NAPR, in caso di concessione di una
deroga all'altezza minima prescritta, impone di rispettare soltanto
"la
distanza minima da confine che sarebbe applicata nella zona di PR con la stessa
altezza massima"
.
In concreto, per la nuova costruzione, alta
m 5.50, farebbe quindi stato la distanza di 4.00 m dal confine, che l'art. 38
NAPR prevede per la zona R3, nella quale l'altezza è limitata a 10.00 m.
Resterebbe da verificare se questa distanza
ridotta torni applicabile anche alla costruzione esistente, pure alta meno di
10.00, e risulti quindi corretta la distanza di 8.00 prevista dal progetto in
esame. Ai fini del presente giudizio, tale questione può tuttavia restare
indecisa, poiché il ricorso deve comunque essere respinto in considerazione
dell'illegittimità della deroga all'altezza minima concessa del municipio.
4.   Altezza
4.1. Giusta l'art. 41 cpv. 3 NAPR, nella
zona residenziale intensiva R5/RC5, le costruzioni devono rispettare un'altezza
massima di m 16.50 ed un'altezza minima di m 13.50.
I limiti d'altezza (massima, minima) sono
essenzialmente volti ad indurre un'edificazione omogenea del comparto in esame,
attualmente caratterizzato dalla presenza di villette monofamiliari costruite
nell'immediato dopoguerra e di qualche stabile d'appartamenti realizzato in
epoca successiva.
L'art. 6 cpv. 2.1. NAPR, che fissa le
distanze minime degli edifici verso fondi privati in funzione della loro
altezza, abilita tuttavia al municipio a concedere deroghe alle altezze minime
prescritte ove sia comprovata l'impossibilità di procedere ad una ricomposizione
particellare. In tal caso, dispone la norma, vale la distanza minima da confine
che sarebbe applicata nella zona di PR con la stessa altezza massima.
Le disposizioni sulla concessione di deroghe
servono a mitigare il rigore di una norma, quando, in circostanze particolari,
l'interesse che questa tutela non ne giustifica un'applicazione intransigente.
Oltre alla base legale, la concessione di deroghe presuppone l'esistenza di una
situazione eccezionale. Se questa sia data è questione di diritto, che
l'autorità di ricorso esamina liberamente. La natura e l'estensione della
deroga sono invece rimesse all'apprezzamento dell'autorità che la concede(Scolari,
Commentario, II ed., ad art. 2 LE, n. 692 seg.). Possono quindi essere
esaminate da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti
della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di
potere.
La ricomposizione particellare, ossia il
raggruppamento dei terreni, è un istituto del diritto amministrativo, che ha lo
scopo di migliorare e razionalizzare l'utilizzazione del suolo edificabile
(art. 83 cpv. 1 LALPT). Essa consiste in un riordinamento dei fondi, in modo da
dar loro una configurazione e superficie adatte o più idonee all'edificazione
prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori
(art. 83 cpv. 2 LALPT; Scolari, op. cit., ad art. 83/84 LALPT, n. 594).
4.2. Nel caso concreto, l’altezza del
controverso edificio è di appena m 5.50. La ricorrente ha quindi chiesto al
municipio di accordarle una deroga all'altezza minima di m 13.50 prescritta dall'art.
41 cpv. 3 NAPR. Reputando che non fosse possibile procedere ad una
ricomposizione particellare, il municipio ha ritenuto che fossero date le
premesse per concederla.
Che sia assai difficile, per non dire
impossibile, raggruppare i terreni della zona in questione, è più che
verosimile. La presenza di numerose casette, disposte su terreni di modeste
dimensioni, del tutto inidonei all'edificazione di stabili d'appartamenti di 4
o 5 piani, rende senz’altro plausibile questa deduzione.
Anche ammettendo che è praticamente impossibile
raggruppare i terreni della zona in modo da ricavarne fondi di maggiori dimensioni,
si deve comunque negare che siano date le premesse per la concessione di una
deroga. La situazione e le caratteristiche del fondo della ricorrente non
presentano in effetti alcunché di eccezionale. Si tratta di un fondo a forma
leggermente trapezoidale, di dimensioni relativamente ridotte, che non si
distingue in modo particolare da quelli vicini. La richiesta di deroga non è
motivata né dalle esigue dimensioni del fondo, né dalla verosimile impossibilità
di aumentarne la superficie edificabile mediante ricomposizione particellare.
Essa è essenzialmente determinata dall’intenzione della ricorrente di
conservare la casa esistente e di sfruttare le potenzialità edificatorie
residue, costituite da una superficie di 589 mq, edificabile con un i.s. di
1.1. Non dipendendo dalla situazione oggettiva del fondo, ma dalle scelte
operative dell’insorgente, questa soluzione non può tuttavia essere considerata
idonea a giustificare la concessione di una deroga, che riduce di oltre il 60%
l’altezza minima prescritta.
La semplice intenzione della ricorrente di
mantenere la casetta esistente non può comunque costituire un motivo
sufficiente per autorizzare in deroga un’edificazione manifestamente contraria
agli obbiettivi pianificatori perseguiti dalle norme di zona, ai quali tutte le
deroghe devono comunque conformarsi (cfr. art. 54 NAPR).
A torto sostiene la ricorrente che le
dimensioni del fondo non permettano di edificarlo secondo modalità maggiormente
rispettose di tali obbiettivi. Un fondo pianeggiante a forma di quadrilatero di
circa m 20 x 35, che beneficia di un i.s. di 1.1, permette di realizzare senza
particolari difficoltà uno stabile d’appartamenti di 3 o 4 piani, con una SUL
di poco meno 800 mq. Anche una simile edificazione può invero comportare la
concessione di una deroga, volta a permettere di ridurre l’altezza minima da m
13.50 a 10, con conseguente riduzione della distanza minima dal confine (cfr.
art. 6 cpv. 2.1 casi speciali, ultima frase NAPR). È comunque evidente come una
simile deroga appaia maggiormente compatibile con gli obbiettivi perseguiti dal
PR nella zona in discussione.
5.   Tassa di
giustizia
5.1. L'art. 28 cpv. 1 PAmm permette al
Consiglio di Stato di applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia
variante da 10.- a 10'000.- fr.
Le tasse di giustizia sono poste a carico
della parte soccombente e devono rispettare il principio della copertura dei
costi e quello dell'equivalenza (Borghi Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 28 PAmm, n. 2). Vanno quindi stabilite ponendo
mente ai valori in discussione ed al lavoro svolto per evadere la pratica.
Essendo la loro commisurazione rimessa
almeno in parte all'apprezzamento dell'autorità decidente, in caso di
contestazione del loro ammontare, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi
a verificare che il Consiglio di Stato non sia incorso in una violazione del
diritto sotto il profilo dell'abuso di potere.
5.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha
posto a carico della ricorrente una tassa di giustizia di fr. 800.-. Pur
situandosi nella fascia superiore delle tasse di giustizia solitamente
applicate dal Consiglio di Stato quale autorità di ricorso, l'importo rimane
comunque nei limiti di un corretto esercizio del potere d'apprezzamento. Esso
non copre sicuramente le spese effettive occasionate dall'evasione del ricorso
inoltrato contro la licenza edilizia. È inoltre adeguatamente ragguagliato ai
valori in gioco.
Va quindi senz'altro confermato.
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va di conseguenza respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente, secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 39 LE; 6, 38, 54 NAPR di
__________; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario