ti_gerichte · 90.1998.101 · 1999-02-23 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 23.02.1999 90.1998.101
Tessin Tribunale della pianificazione 23.02.1999 90.1998.101
Ticino Tribunale della pianificazione 23.02.1999 90.1998.101

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00101
Lugano
23 febbraio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
15 maggio 1998
di
1.
__________
__________, __________
,
2.
__________
__________ __________ (__________)
__________, __________
,
3.
__________
__________ __________ __________,
__________
,
1.,2.,3. avv. __________.
__________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 25 marzo 1998 del Consiglio di Stato
che approva una variante di PR del Comune di __________ in località
“__________ ”
vista
la risposta 16 luglio 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 13 agosto
1998 del Municipio di __________;
viste
le osservazioni 25 novembre 1998 del sig. __________ __________,                                          __________
(rappr. avv. __________)
letti
ed esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a
.   La presente vertenza
prende avvio da un progetto di variante al PR di __________ che contempla la
realizzazione di un complesso turistico-residenziale sulle part. n. __________e
__________RFD, situate nella località di “__________ ” tra la strada cantonale
__________ -__________ a est, il confine giurisdizionale con il Comune di
__________
a sud e la riva del lago
__________ ad ovest.
Sulle medesime particelle
sorgeva l’albergo “__________ ” e un annesso lido-spiaggia, rimasti in attività
sino al 1976. Le costruzioni sono invece state demolite all’inizio degli anni
90.
Il PR di __________
attualmente in vigore (1980) inserisce i due citati sedimi in una zona senza
destinazione specifica (SDS), descrivendo località come “una fascia con valenza
di bene naturale di particolare rilievo”.
b.
In sostituzione del
vecchio albergo, in seguito i proprietari dei terreni si sono fatti promotori
di alcuni progetti volti alla costruzione di un complesso turistico-immobiliare
tipo “apart-hotel”. Questi progetti, benché al beneficio di una serie di
autorizzazioni a costruire rilasciate dal Cantone in base all’art. 24 LPT (la
prima nel 1981, una seconda nel 1986, rinnovata sino al 1991), non sono
tuttavia mai passati alla fase esecutiva, visto il continuo deteriorarsi della
situazione sul mercato immobiliare.
Tenuto conto del degrado
dell’area in oggetto e della sopravvenuta impossibilità giuridica di
regolamentare l’edificazione in base ai disposti d’eccezione dell’art. 24 LPT,
il Comune si è infine fatto promotore della modifica dei disposti pianificatori
della zona, proponendo la variante di PR in oggetto.
c
.   Contro questa
variante, approvata dal legislativo comunale il 16 giugno 1997, sono insorti
davanti al Consiglio di Stato il sig. __________ __________, proprietario dei
menzionati fondi, e, congiuntamente, la sig.ra __________ __________ e il
__________ -Sezione della svizzera italiana. Questi ultimi hanno lamentato in
particolare il conflitto tra il progetto contenu__________. e
____________________del Piano direttore cantonale, che tutelano,
rispettivamente, le zone pubbliche di svago lungo le rive dei laghi e le zone
naturali protette. Quanto all’insediamento residenziale, il __________ ne
chiede una verifica dell’opportunità alla luce del già notevole dimensionamento
delle aree edificabili nel comune.
d.
Con decisione 25
marzo 1998, il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR, apportandovi
alcune modifiche di secondaria importanza. I 2 ricorsi sono invece stati
integralmente respinti.
e.
Dissentendo da tale
decisione, la sig.ra __________ __________, il __________ __________ e il
__________ -__________ __________ __________ hanno presentato ricorso al TPT,
chiedendo l’annullamento della variante in oggetto. Essi sollevano tutta una
serie di censure che vanno dalla violazione del PD, alla violazione dell’art.
17 LPT (zone protette), al mancato coordinamento con i comuni vicini, alle
problematiche di inquinamento fonico (aeroporto di __________) e alla
violazione dell’art. 15 LPT (corretto dimensionamento delle zone edificabili).
f.
Nelle rispettive
osservazioni Consiglio di Stato e Comune di __________ postulano l’integrale
reiezione dell’impugnativa. Quest’ultimo, in particolare, chiede di respingere
il ricorso in ordine, rilevando la mancata legittimazione attiva della sig.ra
__________ e del __________.
g.
In data 23 ottobre
1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. All’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
h.
Il 25 novembre 1998
sono pervenute al TPT le osservazioni del chiamato in causa sig. __________
__________, proprietario dei fondi oggetto della variante. Del contenuto delle
stesse verrà, se necessario, fatta menzione nei considerandi di diritto.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.   Legittimazione
ricorsuale
1.1.
Il __________ è
un'associazione d'importanza nazionale che per statuto si occupa della
protezione della natura e del paesaggio. Ricorre presso il TPT sia contro
l'asserita violazione della LPT (art. 15 e 17) e della LALPT (art. 24 cpv. 3)
nel quadro dell'adozione e approvazione della variante di PR, sia contro una
pretesa inosservanza della scheda 9.17 del piano direttore cantonale (PD). Per
gli stessi motivi ricorre la sig.ra __________ __________, proprietaria dei
fondi n. __________e __________RFD __________, situati a ca. 100 metri dalla
zona oggetto della variante di PR, al di là della strada cantonale __________
-__________ di __________. Entrambi sono già insorti in prima istanza dinanzi
al Consiglio di Stato, con atto congiunto (cfr. ricorso del 4.10.1997).
Il Consiglio di Stato è
entrato nel merito, in prima istanza, senza previamente pronunciarsi sulla
legittimazione dei ricorrenti. Spetta a questo TPT verificare se ne erano
effettivamente dati i presupposti. L'istanza successiva deve infatti
verificare, d'ufficio, se la legittimazione ricorsuale, e con essa gli altri
presupposti processuali, erano adempiuti presso l'istanza precedente (cfr.
Kölz, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, p.
111);
1.2.
L’art. 35 LALPT
stabilisce che legittimato a ricorrere contro il contenuto del PR è
ogni
cittadino attivo nel Comune
(actio popularis)
e ogni altra persona o
ente che dimostri un interesse degno di protezione
.
Per quel che attiene alla
sig.ra __________, cittadina attiva domiciliata nel comune di __________, non
possono sussistere dubbi : la legittimazione attiva le è senz’altro conferita
ai sensi dei combinati disposti di cui all’art. 35 e 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Anche le censure del ricorso di secondo grado riprendono in gran parte quelle
esposte, seppur più concisamente, nel precedente allegato, e sono pertanto
ricevibili in ordine.
Più complessa è invece la
posizione del __________, che non può evidentemente essere posto a beneficio
dell”actio popularis”.
A mente della
giurisprudenza l’interesse è degno di protezione se il ricorrente si trova in
un rapporto speciale con l’oggetto del litigio ed è toccato più di chiunque
altro dalla decisione impugnata. In altri termini, egli deve avere un
interesse personale rilevante, diretto e attuale all’annullamento o modifica
della decisione impugnata. Così è se la sua situazione giuridica o di fatto può
essere influenzata dall’esito della vertenza (DTF 123 II 115 consid. 2a pag.
117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con riferimenti).
Equiparato all'interesse
personale è l'interesse proprio o della maggioranza dei propri membri fatto
valere dalle associazioni egoistiche.
Evidentemente il
__________ non insorge a questo titolo, ma a salvaguardia della natura e del
paesaggio, perseguendo lo scopo squisitamente ideale enunciato dai suoi
Statuti. Ora, il diritto cantonale non riconosce, in materia di pianificazione
del territorio, la legittimazione ricorsuale delle associazioni ideali
d'importanza nazionale; la ammette solo in materia edilizia.
Esclusa ovviamente l'actio popularis, la legittimazione va pertanto ricercata
nel diritto federale.
1.3.
A norma dell’art. 98a
cpv. 1 PA i cantoni istituiscono autorità giudiziarie di ultima istanza
cantonale, nella misura in cui le decisioni di queste ultime sono direttamente
impugnabili con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Quanto
al capoverso secondo prescrive che  il diritto di ricorrere e i motivi di
ricorso siano garantiti nella procedura cantonale almeno nella misura stabilita
per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
L’art. 103 lett. a OG
riconosce in via generale la qualità per ricorrere a chi è colpito dalla
decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione al suo annullamento
o modifica.
Analoga disposizione,
abbiamo visto, conosce il diritto cantonale all'art. 35 LALPT.
Nessuna di queste
condizioni si verifica in concreto.
Rimane da esaminare
l'ipotesi dell'art. 103 lett. c. ai cui sensi sono legittimate a ricorrere,
anche se non possono vantare un interesse degno di protezione ai sensi della
lett. a, le organizzazioni cui la legislazione federale accorda il diritto di
ricorso.
Gli art. 55 LPA e 12 LPN
conferiscono a determinate condizioni tale legittimazione alle associazioni
protezionistiche dell’ambiente, rispettivamente della natura e del paesaggio.
In concreto non entra
evidentemente in considerazione, non verificandosene i presupposti, l'art. 55
LPAmb. Vediamo se sono invece adempiuti quelli dell'art. 12 LPN.
1.4.
L’art. 12 LPN
riconosce alle associazioni aventi un’importanza nazionale che esistono da
oltre 10 anni e che per statuto si occupano della  protezione della natura e
del paesaggio la legittimazione a ricorrere contro i decreti e le ordinanze dei
cantoni nonché contro le decisioni delle autorità federali impugnabili mediante
ricorso al Consiglio federale o con ricorso di diritto amministrativo al
Tribunale federale.
Secondo i combinati
disposti degli art. 97 OG e 5 PA il ricorso di diritto amministrativo può
essere interposto contro decisioni che sono o avrebbero dovuto essere  fondate
sul diritto pubblico federale (DTF 112 Ib 165 consid. 1; 237 consid. 2a). La
condizione è che tali decisioni siano prese dalle istanze inferiori elencate
all’art. 98 OG, non ricorrano i motivi di esclusione previsti dagli art. 99 a
101 OG o da leggi speciali e infine che sia contestata la violazione del
diritto federale (art. 104 lit. a OG).
Il ricorso di diritto
amministrativo è pure proponibile contro le decisioni fondate tanto sul diritto
cantonale o comunale quanto su quello federale, se e nella misura in cui è
invocata la violazione di disposizioni del diritto federale direttamente
applicabili (DTF 121 II 72 consid. 1b pag. 75, 161 consid. 2 b/cc pag. 165, 120
Ib 27 consid. 2a pag. 29).
Il ricorso di diritto
amministrativo è pure ammesso dalla giurisprudenza contro decisioni fondate sul
diritto cantonale nei casi in cui le norme in questione non hanno praticamente
portata propria ma ricalcano essenzialmente il diritto federale, oppure quando
il diritto cantonale è stato applicato a torto al posto di quello federale o
parimenti quando decisioni di inammissibilità pronunciate in base al diritto
cantonale di procedura hanno impedito o escluso l'applicazione del diritto
federale sostanziale (RDAT 1984 n. 80). Lo stesso dicasi di decisioni fondate
sul diritto cantonale strettamente connesse con questioni del diritto pubblico
federale sollevate col ricorso (121 II 72 consid. 1b pag. 75).
1.5.
Questi i principi
generali, con l'avvertenza che in materia di pianificazione del territorio (PD,
PR) vige il regime particolare instaurato dall'art. 34 LPT nell’intento di
semplificare la protezione giuridica in questo particolare settore. Il ricorso
di diritto amministrativo è aperto unicamente contro le decisioni cantonali di
ultima istanza concernenti l’applicazione degli art. 5 LPT (indennità per restrizioni
della proprietà ) e 24 LPT (autorizzazione a costruire fuori delle zone
edificabili); le altre decisioni cantonali di ultima istanza sono dichiarate
definitive. Contro di esse è unicamente dato il ricorso di diritto pubblico.
Recentemente la giurisprudenza
federale ha tuttavia allargato l'accesso al ricorso di diritto amministrativo,
in applicazione dei principi generali della procedura amministrativa federale
sopra evocati.
Ha così ammesso questo
mezzo contro piani regolatori relativi a progetti concreti, nella misura in cui
sia in gioco l'applicazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente
o della natura (DTF 119 Ia 285 consid. 3c pag. 290). E' in particolare
deferibile al TF con ricorso di diritto amministrativo l'assegnazione dei gradi
di sensibilità al rumore, sia nell'ambito del PR sia caso per caso (DTF 120 Ib
287 consid. 2 e 3, in part. consid. 3c pag. 298). Più generalmente, con il
ricorso di diritto amministrativo possono essere proposte censure concernenti
l'applicazione del diritto della pianificazione del territorio se le relative
disposizioni sono in stretta, necessaria relazione col diritto sulla protezione
dell'ambiente (DTF 121 II 72 consid. 1d e f).
Sempre in via eccezionale
il ricorso di diritto amministrativo è inoltre proponibile allorché la
decisione è basata su disposizioni così dettagliate e vincolanti da
pregiudicare in maniera decisiva l'eventuale successiva procedura di
autorizzazione, tanto da poterle equiparare ad una decisione ai sensi dell'art.
5 PA. La premessa è quella solita che le disposizioni in argomento si basino
sul diritto federale - o congiuntamente sul diritto federale e cantonale risp.
comunale - e che vi sia violazione di norme del diritto federale immediatamente
applicabili (DTF 119 Ia 285 consid. 3c pag. 290; cfr. in generale sul tema Heiz
Aemisegger, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im Raumplanungs und
Umweltschutzrecht, in Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung,
Zürich 1992, pag. 114 segg.).
1.6.
Non basta tuttavia che
le disposizioni impugnate configurino una decisione ai sensi dell'art. 5 PA
perché possano formare oggetto di ricorso secondo l'art. 12 LPN.,
rispettivamente perché le associazioni di importanza nazionale votate
statutariamente alla protezione della natura e del paesaggio siano legittimate
a ricorrere.
Non solo occorre che il
ricorso sia finalizzato alla tutela della natura rispettivamente del paesaggio,
la giurisprudenza pone un'ulteriore, condizione:
la decisione cantonale
impugnata dev'essere presa nell'adempimento di un compito federale ai sensi
degli art. 24sexies, cpv. 2 Cost e 2 LPN.
Questa condizione, sulla cui
fondatezza la dottrina esprime perplessità (cfr. Commentaire LPN ad art. 12 LPN
n. 4 pag. 257), è giudicata determinante dalla giurisprudenza (DTF 120 Ib 27
consid. 2c pag. 30 con ref.).
L'art. 12 LPN dà
un'elencazione esemplificativa dei compiti federali suddividendoli in tre
gruppi: progettazione, costruzione e esercizio di opere e impianti da parte
della Confederazione o di enti parastatali (lett. a); concessioni e permessi
per impianti di trasporto e di comunicazione, trasporto di energie,
trasmissione di notizie, dissodamenti, ecc. (lett. b) e (lett. c) sussidi a
piani di sistemazione, opere e impianti (bonifiche fondiarie, correzione di
corsi d'acque, ecc.).
Nessuna menzione trova
invece all'art. 2 LPN la pianificazione del territorio. L'adozione di PD, PUC e
PR e le relative modifiche sono di competenza cantonale e non costituiscono un
compito della Confederazione.
1.7.
In via di eccezione la
giurisprudenza riconosce tuttavia l'esistenza di un compito federale quando la
pianificazione comprende oggetti che il cantone è tenuto a tutelare in forza
del
mandato imperativo di protezione
conferitogli dalla Confederazione.
Così è ad es. se il PR include un
biotopo
d'importanza nazionale,
regionale o locale (ad es. rive lacustri, siepi) protetto in virtù dell'art. 18
cpv. 1bis e 1ter, 18a, 18b e 22 LPN) o se è toccata una zona palustre di
particolare bellezza e d'importanza nazionale (art. 24sexies cpv. 5 Cost)
ovvero un'area boschiva. (Commentaire LPN, Zufferey, ad . art. 2 n. 28.4 pag.
159).
Non dà invece luogo a
simile eccezione il
paesaggio;
le misure pianificatorie adottate per
proteggere il paesaggio (o la loro omissione) non configurano a mente della
giurisprudenza l'esecuzione (o l’omissione) di un compito della Confederazione
(cfr. sentenza TPT 7.7.1998 in re __________ c/ PR di __________).
1.9.
Quali sono, ciò
premesso e precisato, le conseguenze sulla legittimazione ricorsuale del
__________? Verifichiamolo per rapporto alle censure sollevate col ricorso.
a. Asserita violazione
di norme fondamentali della LPT ( art. 15 / dimensionamento delle ZE) e della
LALPT (art. 24 cpv. 3 / obbligo di coordinamento con i PR dei comuni vicini).
Per i motivi testé evocati
queste censure sono improponibili da parte del __________; le disposizioni
legali citate non sono direttamente correlate all'applicazione del diritto
federale sulla protezione dell'ambiente o della natura. Il corretto
dimensionamento delle zone edificabili di un comune e il coordinamento dei PR
tra comuni vicini sono prima di tutto un compito del Cantone e dei Comuni e non
della Confederazione.
Queste censure sono invece
proponibili da parte della sig.ra __________, per cui dovranno in ogni caso
venir esaminate dal TPT.
b. Pretesa inosservanza
del piano direttore cantonale (PD). Violazione dell’art. 17 LPT (zone protette)
Disattesa sarebbe
innanzitutto la scheda di coordinamento
9.17
, categoria "dato acquisito",
concernente le funzioni ricreative e turistiche del territorio, avente quali
oggetto le aree di svago a lago. Tra le aree classificate figura col numero
9.17.7
precisamente la località di “__________ ”, situata a cavallo dei comuni di
__________ e __________. Pure citato, in relazione all’art. 17 LPT, è il
mancato coordinamento con la scheda
1.3.50
del PD, che segnala la riva
lago e i retrostanti terreni in località __________ di __________ tra le
zone
naturali
da accertare in vista di una loro protezione (categoria
“informazione preliminare”). A prescindere da questa indicazione che può
apparire tutto sommato ancora vaga e unicamente “di principio”, si osserva
comunque come il vigente PR di __________ definisca la zona in oggetto quale
“area prevalentemente naturale di particolare valore ambientale”.
Nella misura in cui il
ricorso del __________ è volto a tutelare le componenti naturalistiche della
zona (bosco golenale, riva del lago con vegetazione ripuale, foce del fiume,
canneti,..) la legittimazione attiva è comunque data: in prima istanza in forza
dell'art. 35 LALPT, nella presente giusta l'art. 38 cpv. 4 LALPT che tale
potestà riconosce alle persone o enti già ricorrenti, per gli stessi motivi,
nella precedente istanza.
c.   violazione degli art. 29
e segg. OIF (requisiti per nuove zone edificabili in aree esposte ai rumori)
Questa censura non è stata
sollevata nel ricorso di prima istanza né dal __________, né dalla sig.ra
__________. Purtuttavia è ugualmente ricevibile; il Tribunale federale ha
infatti già avuto modo di rilevare che nel procedimento amministrativo la
natura della domanda non è indissolubilmente legata agli appoggi di diritto su
cui viene fondata : pertanto non costituisce un mutamento della domanda, che
modifica l’oggetto del litigio, l’adduzione di allegazioni di diritto nuove a
sostegno della stessa ed in particolare il riferimento a norme giuridiche
contenute in leggi non anteriormente invocate (cfr. __________
__________i-__________ __________, __________ di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 57 e 63 LPAmm, pp. 294-295).
Passiamo quindi ad
esaminare nel merito le censure proponibili in questa sede.
2.   Violazione del Piano
direttore cantonale
2.1.
La principale
contestazione avanzata dagli insorgenti riguarda la presunta incompatibilità
tra la variante di PR e la scheda 9.17 del Piano direttore, che concerne la
protezione delle aree di svago sulle rive dei laghi.
Il problema è noto : le
aree di pertinenza pubblica lungo le rive dei laghi ticinesi sono alquanto
rare; sia il bacino del __________ sia quello del __________ sono infatti di
difficile accesso, dal momento che le proprietà private hanno occupato, negli
scorsi decenni, gran parte degli spazi disponibili. La speculazione fondiaria,
ed una politica allora piuttosto miope e poco lungimirante da parte dell’ente
pubblico, hanno gravemente compromesso l’accessibilità pubblica delle rive in
quasi tutti i comuni ticinesi. Il risultato è che solo il 30% dei 57 km di riva
svizzera del __________ sono attualmente accessibili al pubblico quale
passeggiata a lago, sentiero, impianto balneare o campeggio (Rapporto
esplicativo del PD, A. 9.1.2. cons. 2d).
Da qui la necessità della
tutela delle aree rimaste a disposizione, tutela espressa a livello di Piano
direttore nella scheda __________.__________, adottata allo stato di “dato
acquisito” nel luglio 1990. Quanto alla realizzazione pratica di questo
obbiettivo, il PD, indica che “
le autorità cantonali e comunali dovranno
collaborare per la salvaguardia e la valorizzazione delle rive dei laghi e dei
fiumi, incrementandone le possibilità di pubblica fruizione. In particolare,
per quanto concerne le rive dei laghi __________ e __________, occorrerà
promuovere l’acquisto e la sistemazione di aree da destinare allo svago e al
ristoro pubblici e ricuperare, alla scadenza delle concessioni, le aree di
dominio pubblico attualmente occupate a scopo privato
” (cfr. cap. A. 9.2.2
del Rapporto esplicativo).
Alle censure ricorsuali il
Comune di __________ e il proprietario dei fondi sig. __________ rispondono
facendo osservare che la variante in questione prevede lungo la riva del lago
un’area pubblica riservata allo svago e alla percorrenza pubblica profonda
circa
10 metri
su un fronte di ca. 120 metri (comparto D) e, immediatamente
a ridosso di questa, un’ulteriore area inedificabile riservata allo svago e al
verde
privato
profonda circa
18 metri
(comparto C); in
quest’ultima non potranno sorgere costruzioni, ma unicamente infrastrutture
fisse collegate con la funzione assegnata, quali piscine, pergole, arredi,
nonché siepi e muretti che delimitano il limite nei confronti dell’area
pubblica (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 11 e planimetrie in atti). L’area
edificabile vera e propria (comparto B) si troverebbe quindi a ben 27 metri di
distanza dalla riva del lago. Questa particolare sistemazione territoriale
permetterebbe agli occhi del proprietario e del Comune di rispettare le
indicazioni del PD in merito alle aree di svago pubbliche in riva ai laghi.
E’ pacifico che quale
“area pubblica a lago” ai sensi della scheda 9.17 può essere considerato
unicamente il comparto D, ad esclusione del comparto C, che è definito
specificatamente nelle norme di attuazione e nel rapporto di pianificazione
quale area verde
privata
. Quest’ultima potrebbe inoltre essere
fisicamente separata da quella pubblica tramite siepi e muretti, e occupata da
infrastrutture collegate alle funzioni residenziali-turistiche del comparto B,
quali pergole, arredi o ancora piscine.
Ora, sin dall’esame preliminare
della variante si era palesata la manifesta inadeguatezza della fascia
destinata alla fruizione
pubblica
. Il Dipartimento, dopo aver raccolto
gli avvisi dei vari servizi cantonali specializzati, si era infatti cosi`
espresso : “
Nel caso puntuale si ritiene che la proposta possa essere
riveduta circa l’ampiezza della fascia verde a lago con diritto di passo
pubblico, onde garantire in modo efficiente e sicuro la realizzazione della
passeggiata a lago e l’uso del demanio pubblico, così come la salvaguardia e la
valorizzazione degli ambienti naturali. Questo aspetto appare di particolare
rilevanza sia in funzione della giustificazione del progetto pianificatorio
stesso sia in rispetto delle indicazioni insite nella pianificazione di ordine
superiore (PD) che individua in questo comparto una rilevante funzione di svago
pubblico. In questo senso è quindi auspicabile che la fascia verde a lago
con diritto di passo pubblico venga ampliata oltre le indicazioni contenute nei
documenti in esame. In considerazione del fatto che a livello naturalistico
l’ambiente ripuale è da annoverare fra i più pregiati, è altresì opportuno che
si cerchi anche di mantenere nel modo più ampio possibile la fascia libera da
edificazioni e ad uso connesso con la residenza
” (sottolineatura nostra).
Queste considerazioni sono
condivise dal TPT. Un’area pubblica della profondità di soli 9 metri (misurati
a partire dal livello medio del lago) non è certo sufficiente a concretizzare i
principi espressi nel PD, a maggior ragione quando si considera la vastità e la
profondità del comparto interessato dalla variante (ca.
17000 metri quadrati
,
per un profondità di
190 metri
, misurati sull’asse riva lago - strada
cantonale __________ -__________). Appare doveroso un ripensamento dell’impostazione
pianificatoria di tutta l’area interessata; una soluzione ragionevole e
senz’altro più consona alle indicazioni di PD in merito alla protezione delle
rive del lago sarebbe quella di arretrare maggiormente i comparti B (quello
delle costruzioni) e C (verde “privato”) verso la strada cantonale, riducendo
lo spessore del comparto A, e di conseguenza ampliare l’area pubblica a lago
(comparto D). Non tocca evidentemente a questo Tribunale indicare esattamente
l’ampiezza e l’eventuale nuova disposizione dei vari comparti; si ribadisce
però che la soluzione pianificatoria così come presentata nella variante in
oggetto è insostenibile e non rispetta i dettami del PD.
2.2
Protezione della
natura
Valgono in questo ambito
le stesse considerazioni espresse nel paragrafo precedente.
La zona del “__________ ”
risulta a tutti gli effetti una delle ultime zone naturali abbastanza integre
esistenti sulle rive del __________, anche se necessiterebbe senz’altro di
un’opera di risanamento, viste le condizioni di pietoso abbandono in cui versa
oggi.
Il comprensorio è
delimitato a ovest dalla riva del lago, a nord da un raro residuo di bosco
golenale e a sud da un piccolo corso d’acqua (la “__________ __________ ”); sia
lungo il menzionato ruscello, sia in parte lungo la riva troviamo ancora quella
tipica vegetazione ripuale composta da canneti, vegetazione che permette il
sostentamento di numerosi specie ittiche, anfibie e di uccelli. La zona di
importanza naturalistica si estende d’altronde in direzione sud al di là dei
confini comunali, in territorio di __________, tutelata a livello di PR (“Zona
di protezione della natura di __________ ”, cfr. art. 3.4.4.2 NAPR di
Gentilino, approvate dal CdS il 26.2.1997).
Ora, tenuto conto delle
caratteristiche naturalistiche e paesaggistiche di quest’area, il PD l’ha
inserita tra le aree naturali meritevoli di protezione, quale oggetto no.
__________.__________.__________della relativa scheda (__________.__________.).
Pur riconoscendo che si tratta di una scheda tuttora ferma allo stadio
dell’informazione preliminare (vale a dire che abbisogna di un ulteriore
accertamento) è comunque significativo il fatto che la zona del “__________ ”
di __________ sia stata individuata tra quelle meritevoli di tutela già sin
dalla prima impostazione del PD. Si osserva al proposito che anche il PR di
__________ in vigore (PR 1980) definisce il comparto come un’area
prevalentemente naturale di particolare valore ambientale.
Le osservazione formulate
in proposito dai servizi specialistici, sia in sede di esame preliminare, sia
prima dell’approvazione dalla variante da parte del CdS, sono unanimi : la
fascia di protezione corrispondente al comparto D è troppo ridotta per poter
salvaguardare e valorizzare le componenti ambientali e paesaggistiche della
zona. Così l’Ufficio protezione della natura nel suo scritto del 16.12.1997 (in
atti) : “
la fascia di area pubblica a lago, larga 9 metri, non possiede
dimensioni sufficienti per garantire una funzione ecologica della riva
......Anche l’area verde ad uso privato
(n.d.r. comparto C
) può essere
ritenuta priva di valore ecologico. Vista l’estensione della nuova zona
edificabile, criticabile è inoltre l’importanza dell’area A quale ponte
ecologico
”.
Del medesimo tenore le
osservazioni dell’Ufficio caccia e pesca, datate 5.12.1997 (pure in atti) : “
al
comparto A, che avevamo suggerito di ridurre per arretrare i comparti B e C a
favore della salvaguardia di un’area più estesa a lago (D), vengono attribuite
funzioni di collegamento ecologico che in effetti non potrà svolgere
convenientemente per la sua posizione inadeguata e per la realizzazione dei
vari accessi previsti. Molto più efficace sarebbe il collegamento lungo la riva
lacustre
” (Comparto D, n.d.r).
Le conclusioni sono ovvie
: la sottile striscia di terreno riservata a riva lago pubblica dalla variante
è insufficiente a tutelare le componenti naturalistiche e paesaggistiche della
zona, né può svolgere un efficace compito di “ponte ecologico” tra l’area
naturale situata a sud, nel comune di __________, e il bosco golenale a nord.
Questa andrebbe di conseguenza estesa verso l’entroterra se si vuol garantire
un’accettabile salvaguardia della riva lacustre e delle sue componenti vitali.
Quanto al comparto A, situato dietro le previste costruzioni (comparto B) lungo
la strada cantonale, al quale la variante in esame assegna funzione di area di
collegamento ecologico, non può assolutamente svolgere questa funzione se sarà
(come previsto nei piani) attraversato dalle vie di accesso al complesso
immobiliare-turistico. Questa scelta è tanto più criticabile se si tiene conto
che a nord il comparto A confina con una zona agricola intensiva (coltivazioni
sotto serra) e non con il già citato bosco golenale, situato più a ovest in
direzione della riva del lago, a contatto con i comparti (edificabili) B e C
(cfr. planimetria in atti).
3.   Obbligo di coordinamento
della pianificazione con i comuni vicini
I ricorrenti fanno
rimarcare una palese contraddizione tra la variante di PR in esame e la
situazione pianificatoria consolidatasi nell’adiacente area a sud, appartenente
al comune di __________.
Quest’ultimo,
all’occasione della recente revisione generale del proprio PR, ha infatti
assegnato l’area a lago in località “__________ ” ad una zona di rispetto della
natura, rispettivamente, di svago pubblico a lago (zona di protezione della
natura ZP1 e zona Ap-Ep). Nelle intenzioni del comune di __________ la
coordinazione delle pianificazione con __________ è stata assicurata con
l’istituzione dell’area di svago pubblica a lago-Comparto D e dalla fascia di
protezione che costeggia la __________ di __________ (che funge da confine tra
i due comuni).
Orbene, a prescindere
dall’oggettiva difficoltà nello stabilire l’esatta estensione dell’obbligo di
coordinamento, va senz’altro riconosciuto che le condizioni “
di base”
nei due comuni erano senz’altro differenti : sui sedimi situati nel comune di
__________ sorgeva già, da lungo tempo, una struttura alberghiera-balneare di
una certa importanza (l’albergo “__________ ”), mentre quelli situati su
territorio di __________ si presentano tuttora liberi da costruzioni. Va
inoltre detto che alcuni dei fondi situati nel comprensorio di __________
risultano di proprietà dello stesso __________ ( i f.n. __________, __________,
__________e __________RFD per esattezza), e che questi ha espressamente
accettato la loro attribuzione alla zona protezione natura rispettivamente area
pubblica (con relativa cessione gratuita di codesti fondi al Comune di
__________) in cambio delle possibilità edificatorie che la variante in
contestazione concede sul fondo n. __________di __________ (cfr. Messaggio
municipale del comune di __________ n. __________/__________del 7 giugno 1997,
nonché la Convezione __________ __________ -__________ __________ /Comune di
__________, entrambe agli atti).
Decisivo in merito è però
quanto scaturito nei considerandi precedenti, vale a dire la necessità di
rivedere l’impostazione pianificatoria di tutta l’area “ex-__________ ”. Posto
che la pianificazione del comparto va in ogni caso rivista, non possiamo già
sin d’ora, con un giudizio anticipato, ravvisare una lesione del principio del
coordinamento fra comuni vicini. Come segnalato dai competenti uffici cantonali
(in particolare dall’UPN e dall’Ufficio caccia e pesca) si dovrà studiare una
soluzione che tenga meglio conto della componenti naturali esistenti a nord
(bosco golenale) e a sud del comparto, favorendo la creazione di un sufficiente
“corridoio ecologico” lungo la riva del lago.
Alla luce di queste nuove
circostanze, la censura del mancato coordinamento della pianificazione con i
comuni vicini diventa in pratica priva di oggetto.
4.   Corretto dimensionamento
della zone edificabile
Un ulteriore argomento
avanzato dagli insorgenti é quello della presunta violazione dell’art. 15 LPT,
che esige un corretto dimensionamento delle zone edificabili.
Dal Rapporto di
pianificazione agli atti (pagg. 15 e 16 in particolare), si evince che il
complesso turistico-immobiliare contenuto nella variante in discussione
permetterà l’insediamento di circa
30
unita abitative in residenza
primaria,
70
in residenza secondaria, oltre ad una clientela turistica
(posti-turismo) stimata in
40
unità e
12
posti di lavoro, per un
totale complessivo di
152 unità insediative
(UI).
Nella risoluzione
impugnata il Consiglio di Stato ha ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT
l’insediamento nella zona di “__________ ” delle 30 nuove unità abitative
primarie sulla scorta  del piano degli indirizzi del nuovo PR di __________
(tuttora allo stadio dell’esame preliminare), che prevede una contenibilità
teorica residua di
280-350
nuovi abitanti. La variante in oggetto
comporterebbe cioè un aumento della contenibilità attorno al 10% ca., valore
che può ancora essere definito tollerabile.
Fin qui le cifre fornite
dal Comune e riprese dal Consiglio di Stato nella sua decisione. Il
Dipartimento del territorio, nell’esaminare il Piano degli indirizzi del nuovo
PR di __________ (come detto tuttora in fase di elaborazione) ha però
riscontrato nel Comune l’esistenza di ampie superfici edificabili tuttora
libere, e ha concluso affermando che “
ogni ulteriore estensione del
perimetro delle aree insediative dovrà essere particolarmente motivata dal
Municipio e comunque essere suffragata da un interesse generale preminente
”.
Ora, la variante in
oggetto, senza nulla togliere all’importante obbiettivo di risanare un’area
attualmente piuttosto dimessa e in fase di incipiente degrado, non adempie
nella sua forma attuale il requisito di “interesse generale preminente” : come
evidenziato ai paragrafi precedenti sono ancora troppe le incongruenze e i
contrasti con la legislazione di protezione della natura e quella sulla
protezione delle rive laghi per poter avallarne senza riserve il contenuto.
Se ne conclude che la
questione del dimensionamento delle zone edificabili del PR di __________ e
dell’impatto su queste provocato dalla variante in esame è tutto sommato
secondaria rispetto alle menzionate questioni d’ordine naturalistico e
paesaggistico. Non è questo l’argomento determinante a suffragio della mancata
approvazione della variante e del suo rinvio alle istanze inferiori per nuova
elaborazione.
5.   Inquinamento fonico
Tra i motivi di
opposizione alla variante figura infine quello della presunta incompatibilità
tra la destinazione residenziale e le normative in materia di protezione
fonica, ed in particolare l’OIF. La zona del “__________ ” rientra infatti
nell’area colpita dalle immissioni dell’aeroporto di __________ -__________.
In considerazione di ciò e
del fatto che la variante preconizza l’insediamento di una zona mista
turistico-abitativa, al comprensorio viene attributo il
grado di sensibilità
III
ai sensi dell’art. 43 cpv. 1 lett. c OIF.
Tale modo di procedere è
decisamente contestato dagli insorgenti. Essi fanno infatti notare che
trattandosi di una nuova zona edificabile, di natura eminentemente
residenziale, a questa vanno applicati i
valori di pianificazione previsti
dal grado di sensibilità II.
Vista l’entità delle immissioni provocate
dall’esercizio dell’aeroporto, attività che la recente Concessione federale
permette inoltre di ampliare ben oltre i livelli attuali, sarebbe già sin d’ora
escluso poter rientrare nei parametri richiesti, da cui l’impossibilità di
edificare nella zona ,perlomeno a scopo residenziale.
5.1.
E fuori da ogni
dubbio, e nessuno lo contesta, che la variante in esame designa una
nuova
zona
edificabile ai sensi dell’art. 29 OIF; sinora i terreni ex-__________
appartenevano infatti ad una zona senza destinazione specifica, esclusa dal
perimetro edificabile. I valori applicabili sono quindi senz’altro quelli di
pianificazione
. Questi valori sono fissati, per zone soggette al rumore
proveniente dall’esercizio di aeroporti regionali a 55 db(A) per il grado di
sensibilità II e a 60 db(A) per il grado di sensibilità III (cfr.
Allegato 5
dell’OIF
, sono indicati i valori diurni, quelli notturni non sono rilevanti
nella fattispecie dato che l’attività aeroportuale è sospesa tra le 22.00 e le
6.00).
Ora, i valori di esposizione
ai rumori misurati sui fondi n. __________e __________ RFD superano già oggi i
55
db(A)
e sono destinati a crescere in futuro sin verso i 60 db(A) nel 2005,
secondo quanto evidenziato nell’esame di impatto ambientale allegato alla
domanda di concessione federale per l’aeroporto di __________o-__________ (cfr.
perizia del dott. __________ __________, in atti, doc. L prodotto dal Comune di
__________). Ciò significa che l’assegnazione di questi fondi ad una nuova zona
edificabile non è possibile se la destinazione di quest’ultima richiede
l’applicazione del
GDS II
, grado che va assegnato alle zone
eminentemente residenziali giusta l’art. 43 cpv. 1 lett. b OIF. Va segnalato al
proposito (come giustamente fanno sia il citato perito, sia l’Ufficio cantonale
prevenzione rumori nel suo preavviso del 11.6.1996) la particolarità del rumore
proveniente dagli aerei, difficilmente schermabile, e che rende praticamente
impossibile l’adozione di provvedimenti d’ordine pianificatori-
tecnico-costruttivi elencati all’art. 29 OIF per ridurre l’esposizione al
rumore degli edifici. Per questi stessi motivi, e non da ultimo le
facilitazioni di cui godono dal punto di vista legale gli aeroporti con
traffico di linea (quindi aperti al pubblico), un risanamento fonico dell’impianto
concessionato viene escluso sia dal perito sia dagli specialisti cantonali.
5.2.
Il Comune di
__________
giustifica tuttavia
l’attribuzione
del GDS III
(e pertanto la possibilità legale di rendere
la zona edificabile) con il fatto che i contenuti previsti nel comprensorio
sarebbero di genere misto “residenziali/pubblico-sportivo-ricreativi” e non
puramente residenziale. A sostengo della sua tesi cita la realizzazione della
passeggiata a lago, l’inserimento di piscine e campi di bocce, di un albergo
con snack-bar, dei posteggi o ancora la formazione, nel tratto di riva
antistante il “__________ ”, di un porto con 40 posti-barca.
La fondatezza di un simile
ragionamento è tuttavia discutibile. Dagli atti formanti l’incarto risulta che
lo scopo della criticata variante è innanzitutto quello di edificare un
complesso residenziale a destinazione primaria e secondaria :
5400
mq di
SUL su il totale di
6900
mq previsti nel Comparto B (per una percentuale
che sfiora
l’80 %)
sono riservati a tale scopo; anche le infrastrutture
di svago o sportive previste nei Comparti B e C quali la piscina, i campi da
bocce, il ristorante-snack bar o altro, non appaiono destinate tanto all’utenza
pubblica quanto più o meno esclusivamente a servizio dei residenti permanenti
e/o temporanei nel complesso. Sintomatico il fatto che nella sua seduta
d’adozione della variante di PR, il CC di __________ abbia stralciato l’obbligo
di formare le strutture sportive aperte al pubblico originariamente previste
nel comparto B (campi da tennis in particolare).
L’unica destinazione
pubblica
chiaramente indicata dalla variante è la stretta fascia a lago (Comparto D),
chiamata ad assolvere al doppio compito di area paesaggistica e naturalistica
pregiata e area di svago pubblico. Non basta però questo esiguo comparto per
poter connotare l’intero, vasto, comprensorio a titolo di “zona mista” dal
carattere molesto o mediamente molesto.
Quanto al porto di cui si
fa menzione nell’allegato del Comune di __________, questo non risulta nemmeno previsto
dalla variante in esame; codesto Tribunale nutre d’altronde seri dubbi sulla
compatibilità (malgrado le indicazioni del PD) di una simile infrastruttura con
una zona di protezione paesaggistica-naturalistica come quella in questione.
A giusta ragione l’Ufficio
cantonale prevenzione rumori, considerata l’assoluta preponderanza dei
contenuti residenziali privati rispetto alle aree pubbliche di svago, ha quindi
giudicato irrealizzabile l’attribuzione in specie del GDS III e opportunamente
indicato invece l’attribuzione del
GDS II
: sono i contenuti
maggiormente sensibili al rumore quali la residenza che devono determinare
l’opportunità del GDS II nel caso concreto, dal momento che prevalgono di gran
lunga sugli altri; a questi ultimi, marginali, tocca adeguarsi, nel pieno
rispetto del principio della prevenzione stabilito dall’OIF e nell’ottica di
evitare futuri, sgradevoli, conflitti tra utilizzazioni antagoniste. Vista
l’attuale e la prevedibile futura intensità del rumore rilevata nella zona, il
citato Ufficio non ha quindi potuto far altro che esprimere un preavviso
negativo sul progetto a lui sottoposto.
5.3.
Quali le possibili
soluzioni ? La perizia stessa ha rilevato l’inutilità di
provvedimenti
tecnico-costruttivi
(cfr. art. 31 OIF) quali l’arretramento delle
costruzioni in direzione della cantonale (che si impone comunque per altre
ragioni, analizzate ai paragrafi precedenti) o ancora la loro schermatura con
terrapieni o pareti fonoassorbenti; la particolare natura delle onde sonore
emesse dall’attività aeroportuale (provenienza dall’alto, rifrazione a terra)
vanifica l’adozione di simili misure.
La questione del
declassamento
(art. 43 cpv. 2 OIF), pure esaminata dal perito alle pagine 8-9 del suo
referto, è stata a giusto titolo stralciata dal ventaglio delle soluzioni
percorribili. Nella fattispecie non sono infatti dati i requisiti legali e
giurisprudenziali per una simile operazione. Il declassamento, per citare il
TF, deve essere usato con estrema riserva, solo laddove importanti esigenze di
interesse pubblico lo richiedono e non permettano di fare altrimenti; questo
strumento non deve invece trasformarsi in una facile e generalizzata
capitolazione davanti al rumore nelle zone già troppo esposte.
Vige in proposito il
principio basilare, all'insegna della prevenzione, che si devono creare nuove
zone edificabili solo laddove il rumore è ancora contenuto. Se si aprono
all'edificazione nuovi spazi dove il limite di esposizione è già alle soglie
della nocività o comunque della molestia (valori di immissione) non c'è più
margine per un successivo peggioramento del carico. L'art. 24 cpv. 2 OIF
consente di prevedere i provvedimenti sopra ricordati (tuttavia inutili nel
caso concreto) al fine di contenere il rumore nelle nuove zone
entro i limiti
dei VP
; non ammette che attraverso un declassamento si possa conseguire lo
stesso risultato (rispettare i valori VP, ma di un grado di sensibilità
superiore) prescindendo da queste misure.
Il declassamento, per il
suo carattere abdicatorio di fronte al rumore, vale solo per le zone di
utilizzazione già esistenti
e non per le nuove
. Non si può cioè creare
una nuova zona che non rispetti i valori di pianificazione corrispondenti al
grado di sensibilità attribuibili in base all'art. 43 cpv. 1 OIF usando l'espediente
del declassamento. Il principio della prevenzione che già ispira l'art. 29 OIF,
non consente simili manipolazioni.
6.   Conclusioni
La variante di PR in esame
non soddisfa che parzialmente, per le numerose ragioni sopra elencate, i
requisiti di compatibilità con i principali strumenti legislativi in materia
pianificatoria o affine (LPT, LALPT, OIF, PD, legislazione sulla protezione
dell’ambiente, protezione delle rive laghi,....).
La progettazione insita
nel presente atto pianificatorio, che privilegia l’aspetto abitativo e lascia
ben poco spazio agli altri, non può in particolare pretendere di attribuire
alla zona il GDS III , ed è pertanto improponibile, visto l’attuale
impossibilità di costruire rispettando i parametri del GDS II.
Aperto rimane il quesito
se ampliando la fascia di protezione naturalistico-paesaggistica a lago, ora
limitata al misero Comparto D, e quindi offrendo maggior spazio alla fruizione
pubblica, il comprensorio potrebbe eventualmente essere definito quale “zona mista”
ai sensi dell’OIF; in tale eventualità gli si potrebbe attribuire un grado di
sensibilità al rumore inferiore e quindi rimuovere quegli ostacoli (anche sotto
il profilo fonico) che al momento si frappongono all’edificazione della zona.
Si ribadisce comunque che non sta a questo Tribunale proporre, in questa sede,
le soluzioni più adatte : non ne ha né il diritto né la sufficiente cognizione;
compete invece al Comune presentare una nuova proposta che tenga maggiormente
conto della molteplicità degli interessi in gioco.
7.
Contrariamente al
chiamato in causa, proprietario dei fondi oggetto della variante, il comune non
è intervenuto a difesa di interessi patrimoniali propri ma nell’esercizio delle
sue funzioni pubbliche e va quindi esentato da spese e tasse di giustizia. In
presenza di un chiamato in causa che ha un interesse personale all’esito della
vertenza, le ripetibili sono esclusivamente a suo carico.
Per
questi motivi,
viste
le normative al caso applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.
Il ricorso è
accolto
.
Di conseguenza la
risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva la variante
del PR di __________ in località “__________ ”.
2.
__________
__________, __________, è condannato al pagamento delle tasse di giustizia e
spese per fr. 500.--. Rifonderà inoltre fr. 750.-- al ricorrente __________ e
fr. 750.-- alla ricorrente __________, giacché assistiti da un avvocato, a
titolo di ripetibili.
3.
Intimazione:                  -
Avv. __________. __________ __________, __________, per i                                                         ricorrenti;
-
Avv. __________, per __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario