ti_gerichte · 90.1995.117 · 1997-10-10 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 10.10.1997 90.1995.117
Tessin Tribunale della pianificazione 10.10.1997 90.1995.117
Ticino Tribunale della pianificazione 10.10.1997 90.1995.117

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00117
90.96.00061
Lugano
10 ottobre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
i ricorsi
Comune di
__________
;rappr. dal proprio Municipio, del __________ agosto
1995
__________
;del __________ giugno 1996
contro
la risoluzione __________
ritenuto
in fatto
a.
Il PR del comune di
_________ è stato adottato dall’assemblea comunale il 12 maggio 1994, in una
con l’inventario degli edifici fuori zona edificabile.
L’inventario è stato
approvato dal Consiglio di Stato il 31 marzo 1995 con alcune modifiche
d’ufficio, tra l’altro dell’art. 15 NAP.
Quanto al PR è stato
approvato, parzialmente, il 5 luglio (ris. n. __________). Non approvati sono i
comparti ad insediamento speciale in località _________, __________di
__________ e __________di __________ -__________ di __________. Inoltre sono
stati modificati d’ufficio alcuni articoli delle NAPR; in particolare l’art. 12
e 15.
b.
Il Comune contesta
col presente ricorso la non approvazione dei suddetti comparti e la modifica
delle NAPR. Chiede che i comparti in questione vengano approvati e vengano
stralciate le modifiche d’ufficio all’art. 12 (richiamo alla legge forestale) e
all’art. 15 b, capoverso 2 e 6 (ricostruzione di rustici diroccati) e il
“nuovo” capoverso 7 (documentazione della domanda di costruzione).
_________ _________
insorge contro l’esclusione del comparto in località _________ di __________ in
cui è sito il part. __________di sua proprietà e ne chiede il ripristino del
comparto medesimo. Chiede nello stesso tempo che parte del part. __________
venga ripristinata quale zona edificabile come prima dell’entrata in vigore del
PR.
Il Consiglio di Stato
propone nella risposta 5 gennaio 1996 il rigetto del ricorso del Comune e nella
risposta del 14 agosto 1996 del ricorso di _________ _________, precisando a
proposito di quest’ultimo che, contrariamente alle sue affermazioni, il fondo
191 non era incluso nel perimetro della zona edificabile ai sensi del DEPT.
Nell’udienza del 28 agosto
1997 le parti si sono riconfermate nelle proprie allegazioni e domande
Delle rispettive
argomentazioni diremo all’occorrenza nei considerandi.
considerato
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
La legittimazione ricorsuale
del comune è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT; il ricorso
presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, è ricevibile in ordine.
Quanto a _________
_________ è legittimato a ricorrere in forza dell’art. 39 cpv. 4 lett. c. Il
suo ricorso, interposto entro il termine di 30 giorni dalla notifica, avvenuta
per un disguido solo il 31.5.1996, è tempestivo e ricevibile in ordine.
2.
Per consolidata
giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle
materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma
lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una
notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce
di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT;
Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art.
33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo
del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente
è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed
approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo
della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio
di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano
d'ufficio (art. 37 LALPT).
Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR
se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti "
(DTF
111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella
sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di Biasca “
quando la nuova
regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori
manifesti.”
(Cfr. sul tema Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il TPT, dal canto suo, non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond.
University of philosophy conc. PR Breganzona).
Il ricorso al TPT è solo
proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o
mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Concetti tutti e principi
che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 7 giugno 1995  in
re Comune di __________.
3.   Modifica d’ufficio degli
art. 12 e 15 NAPR
Il Comune contesta la
modifica d’ufficio degli art. 12 e 15, capoverso 2 e 6 NAPR nonché
l’introduzione di un nuovo capoverso 7 all’art. 15.
3.1   Art. 15 NAPR
Ricordiamo che l’art. 15
NAPR è stato approvato in parte e in parte modificato d’ufficio nella
risoluzione governativa che ha approvato l’Inventario degli edifici fuori della
zona edificabile.
Il capoverso 7 dell’art.
15 b è stato introdotto in quell’occasione.
La risoluzione è cresciuta
in forza di cosa decisa e non può formare oggetto di nuovo gravame. Su questo
punto il ricorso è irricevibile per mancanza di una decisione ricorribile.
La risoluzione qui
impugnata ha modificato l’art. 15 cpv. 2 che attualmente suona: “Per i
fabbricati indicati nell’elenco degli edifici fuori zona edificabile e
considerati nella categoria meritevoli 1a è ammesso il cambiamento di
destinazione.” Il testo precedente aggiungeva ai meritevoli 1a la categoria 1b.
Vi facevano parte i cosidetti
“diroccati ricostruibili.”
Pure contestata è la
modifica dell’art. 15 b) cpv. 6 NAPR. Nel testo, approvato con la risoluzione
precedente, il Consiglio di Stato ha cancellato mediante rigatura la dizione
“la ricostruzione dei diroccati contrassegnati sul piano di utilizzazione.”
Le ragioni della modifica
dei due citati disposti sono esposte nella risoluzione impugnata. Il Consiglio
di Stato rammenta di aver precisato già nella risoluzione precedente che  “
i
diroccati sono degli edifici per i quali non esiste un interesse pubblico alla
loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei di rustici meritevoli di
conservazione
.” Poiché nel comune di _________ non esistono fuori dalle
zone edificabili dei veri e propri nuclei di rustici meritevoli di
conservazione, tutti i diroccati segnalati nell’approvazione del 21.03.95
non avranno più la facoltà di essere ricostruiti.”
Di conseguenza il
Consiglio di Stato
“elimina d’ufficio le indicazioni nei “Piani di
utilizzazione ‘1:2000’ riguardanti gli edifici situati fuori dalle zone
edificabili descritti nella legenda come “diroccati ricostruibili”.
Questi
“non avranno quindi più la facoltà di essere ricostruiti (ris.
__________pag. 22).”
La cancellazione di questa
categoria nel testo dell’art. 15 cpv. 6 è quindi la conseguenza naturale della
direttiva dipartimentale, che ammette la ricostruzione di diroccati unicamente
se inseriti in un nucleo degno di conservazione; regola cui faceva già
riferimento la decisione di approvazione dell’Inventario degli edifici fuori
zona edificabile.
Visto che gli edifici
indicati come “diroccati ricostruibili” sono stati espunti dall’Inventario, a
nulla nuoce aver tolto la dizione che li concerne e che non ha più riferimenti
con l’Inventario. Si tratta di una rettifica resa necessaria dall’applicazione
della direttiva che come tale non forma oggetto del ricorso.
Se poi in prosieguo di
tempo essa verrà modificata e la discussa limitazione tolta, nulla impedirà di
ripristinare la categoria dei rustici denominati “diroccati ricostruibili” e di
riprenderli nell’inventario. Ciò comporterà nel contempo una modifica delle
norme di attuazione (art. 15 NAPR).
Nelle circostanze la
domanda di annullare la modifica dell’art. 15 NAPR dev’essere respinta.
3.2   Art. 12 NAPR
La nuova LFo, entrata in
vigore il 1.1.1993, prescrive all’art. 10 cpv. 2:
"
Al momento dell’emanazione e
della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della legge federale del 22
giugno 1979 sulla pianificazione del territorio, deve essere ordinato un
accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o
confineranno in futuro con la foresta."
L’art. 13 LFo, dal titolo
“Delimitazione tra foreste e zone edificabili”, prescrive a sua volta, al
capoverso 1:
"
In base ad accertamenti del
carattere forestale cresciuti in giudicato secondo l’art. 10 della presente
legge, i margini della foresta sono iscritti nelle zone edificabili giusta la
legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio."
Risulta chiaramente da
questi disposti che in caso di revisione del PR si deve accertare il carattere
forestale delle aree boschive a contatto della prevista zona edificabile.
Cresciuto in giudicato l’accertamento, il margine del bosco che ne risulta
dev’essere iscritto nelle zone edificabili del PR.
Non può far dubbio che
questo duplice obbligo dev’essere assolto nell’ambito dell’adozione del PR o di
una sua revisione.
La delimitazione del
margine del bosco per rapporto alla confinante zona edificabile ha per funzione
di disinnescare il processo dinamico del bosco per rapporto a quella zona e con
ciò la possibile conflittualità tra essa e il bosco. Lo scopo è patente:
evitare che una zona di PR di fondamentale importanza come la zona edificabile
venga modificata nella sua estensione e utilizzazione (distanza delle
costruzioni) da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual’è il
bosco. La sicurezza del diritto è prevalsa nella ponderazione del legislatore
su considerazioni meramente forestali.
Il problema è pianificatorio
ed è dunque nell’ambito della pianificazione che va risolto. Ed è pacifico che
un tale risultato non può essere adeguatamente conseguito attraverso un mosaico
di accertamenti puntuali, relativi a singole particelle. Ci vuole quella
visione globale che solo la pianificazione può dare.
Questo il regime
introdotto dalla legge.
Se ne deve dedurre che se
e fintanto che la revisione del PR non ha effettuato l’accertamento dell’art.
10 cpv. 2 LFo il piano non può essere approvato dal Consiglio di Stato?
La legge non fornisce
esplicita risposta al quesito.
L’art. 56 LFo statuisce
che “le procedure in sospeso all’atto dell’entrata in vigore della presente
legge sono rette dalla medesima. L’autorità competente secondo la vecchia
legislazione regola le procedura pendenti.”
Con ogni evidenza la
disposizione si applica alle procedure di
accertamento forestale
già
iniziate alla sua entrata in vigore, non a quelle che dovrebbero (o avrebbero
dovuto) esserlo, ma ancora non sono state avviate, nell’ambito della
pianificazione. La procedura di adozione del PR o di una sua revisione non è
toccata dal disposto e d’altra parte la legge non ha istituito un regime
transitorio in materia.
Tornano dunque applicabili
i principi generali del diritto intertemporale secondo cui, in assenza di
disposizioni diverse, la legge prende efficacia a partire dalla sua
pubblicazione.
Va però considerato che il
PR (e così la sua revisione) è una fattispecie che si sviluppa attraverso più
fasi, seguendo un iter generalmente lungo e laborioso, per sfociare
nell’adozione da parte del legislativo comunale e quindi - e solo allora l’iter
è concluso - nell’approvazione, liquidati i ricorsi, da parte del Consiglio di
Stato.
Fino a quale stadio si può
pretendere che l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo venga fatto previamente
all’approvazione del PR? Se il PR è già in fase avanzata all’entrata in vigore
della LFo è ancora lecito esigere che prima di portarlo a termine (adottarlo e
poi approvarlo) si accerti globalmente il margine del bosco confinante con la
zona edificabile per poi iscrivere questo margine nel PR? E’ evidente che
quest’obbligo potrebbe sensibilmente rallentare la messa in sintonia della
pianificazione locale con le esigenze, principi, obiettivi della LPT e in molti
casi della LPAmb e della LPN.
E’ per queste
considerazioni che il Consiglio di Stato non ha sospeso l’approvazione della
zona edificabile e non ha imposto al comune di previamente compiere
l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo. Gli ha invece impartito un termine di 2
anni per provvedere.
Quel che qui rileva è che
il governo ha nel contempo modificato d’ufficio l’art. 12  capoverso 2 NAPR che
suonava: “
Il limite esatto dell’area forestale è definito tramite
accertamento formale deciso dal Consiglio di Stato
.”
Il nuovo testo reca:
“Il
limite esatto dell’area forestale a contatto con le zone edificabili iscritto
nel Piano del paesaggio e in quello delle zone ha invece valore vincolante
conformemente all’art. 10 cpv. 2 LFo.”
Si noti che il primo
capoverso precisa che “L’area forestale, definita e protetta dalla legislazione
federale, è delimitata nei piani con valore indicativo.” La precisazione
aggiunta dal modificato capoverso 2 è quindi perfettamente giustificata: mostra
opportunamente la differenza che corre tra il regime, introdotto dall’art. 10
cpv. 2 LFo per l’area forestale a contatto con la zona edificabile, e quello
vigente nelle altre aree. Rettamente il Consiglio di Stato ha poi sospeso
l’applicazione del nuovo art. 12 cpv. 2 NAPR fino al “momento dell’esatto
accertamento formale”.
Se può esserci un vuoto
giuridico questo non per la modifica della norma ma per lo sfasamento tra
l’approvazione del PR e l’accertamento forestale. Sfasamento che per i motivi
sopra illustrati ha la sua ragione di essere.
Le censure ricorsuali non
possono trovare adesione.
4.   Comparti ad insediamento
speciale in zona agricola
4.1   Art. 14 NAPR
Per capire natura e scopo
di questa singolare forma di insediamento conviene rifarsi al rapporto di
pianificazione. Vi si enuncia al punto 4.2.2, pag. 8 che “
per contrastare lo
spopolamento ed assicurare il necessario ricambio demografico è necessario
offrire alla popolazione originaria dei Comuni o che intende stabilirvisi,
degli spazi adeguati per la residenza primaria, le attività produttive e
l’approvvigionamento di beni
.”
Tra gli ostacoli che si
frappongono al soddisfacimento di queste condizioni il rapporto enumera
“la
struttura fondiaria (comunità ereditarie indivise), i problemi di
infrastruttura, la conformazione morfologica e la presenza di pericoli
naturali, la dispersione delle costruzioni lungo le strade”.
Mentre ricorda
che
“l’azzonamento tradizionale predisposto con le normative provvisorie ha
mostrato chiari limiti nel superare questi condizionamenti”,
il documento
fa presente che
“l’estensione delle zone edificabili collide con la zona
agricola, sottraendo possibilità di reddito (sussidi per lo sfalcio, le
bonifiche, ecc.) agli agricoltori.”
Per ovviare a questi
inconvenienti - e premesso che il numero delle domande di costruzione è
comunque “
estremamente contenuto
” - il rapporto propone di  “
stabilire
all’interno della zona agricola lungo la strada cantonale una fascia di ca.
30,00 m dove l’edificazione primaria è concessa attraverso l’applicazione
comunale del criterio dell’ubicazione vincolata per questa utilizzazione
.”
Si tratta del “
comparto
a insediamento speciale in zona agricola
” previsto dall’art. 14 NAPR:
“Sulle
superfici agricole comprese all’interno della fascia segnata sul Piano di
utilizzazione può essere eccezionalmente autorizzata la costruzione di
abitazioni primarie per uso proprio ...”.
L’autorizzazione è
rilasciata se l’istante assume le spese di costruzione e manutenzione delle
opere di urbanizzazione prescritte dal Municipio al momento del rilascio della
licenza edilizia; se non si oppongono interessi preponderanti, in particolare
motivi di natura ambientale e paesaggistica e se a garanzia del mantenimento
della destinazione viene concesso al Comune un diritto di compera per un
periodo di 25 anni.
Queste zone, avverte il
Consiglio di Stato nella sua risposta,
“rimangono destinate
all’utilizzazione agricola (cioè saranno ancora considerate terreni situati
fuori dalla zona edificabile) finché non vi sia l’intenzione, su una di queste
zone, di insediare una o più abitazioni primarie secondo i concetti espressi dall’art.
14 NAPR
. In questo momento, prosegue il Consiglio di Stato,
“prima di
concedere le licenze edilizie, il Comune dovrà però ancora provvedere a
risolvere (per l’intero comparto di quella zona) la questione dell’applicazione
della Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTagr).
Solo a quel momento il
comparto sarà a tutti gli effetti una zona edificabile ai sensi dell’art. 15
LPT
(risposta, pag. 14).
Nella risoluzione
impugnata Il Consiglio di Stato esprime i suoi dubbi sulla conformità di questa
forma di insediamento col diritto pianificatorio. “
Pensiamo in particolar
modo alla divisione del territorio tra zona edificabile e non, alle eccezioni
fuori dalla zona edificabile e all’applicazione della LTagr in presenza di una
diminuzione del territorio agricolo
.”
I dubbi espressi
dall’autorità governativa sono ampiamente fondati, tanto che avrebbero dovuto
indurla a negare l’approvazione di tutti i comparti fondati sull’art. 14 NAPR,
non solo di quelli contestati in questa sede.
Ma cerchiamo, malgrado la
sua oscurità, di decriptare il testo del disposto - e prima ancora del rapporto
di pianificazione -, nell’intento di meglio determinare la natura dei comparti
in esame.
L’art. 14 istituisce una
zona fuori dal territorio edificabile (
superfici agricole all’interno della
fascia segnata sul PR
) e prevede che vi possa essere eccezionalmente
autorizzata la costruzione di abitazioni, verificandosi le condizioni previste
dal disposto stesso.
Il motivo per cui il
comparto non viene (subito) attribuito alla zona edificabile sta nella duplice
preoccupazione di non perdere anzitempo i sussidi agricoli e di non dover solvere
il compenso agricolo prima di dar corso all’edificazione.
L’obiettivo è che i
comparti vengano col tempo costruiti, anche se si prevede un ritmo molto
rallentato (nell’udienza del 28 agosto 1997 si è parlato di una casa ogni 10
anni!).
La destinazione ultima
della zona è chiaramente edificatoria.
Chiaro non è invece quale
sarà il regime finale della zona.
Due sono infatti le chiavi
di lettura del testo legale:
a) la zona rimane
agricola, ma la costruzione vi sarà autorizzata       eccezionalmente, alle
condizioni previste dal disposto, in        applicazione del criterio comunale
dell’ubicazione vincolata;
b)
con l’autorizzazione la zona passa automaticamente da                                                               agricola
ad edificabile (zona edificabile a tutti gli effetti ex art.                  15
LPT).
Comune alle due soluzioni
è che l’edificazione, rispettivamente la trasformazione in zona edificabile,
avverrà in forza di un’autorizzazione eccezionale, in cui troverà
applicazione
comunale
il criterio dell’
ubicazione vincolata
per questa
utilizzazione (costruzione di abitazioni primarie).
Cosa si intenda per
applicazione comunale non è detto e potrebbe significare che l’autorizzazione
sia da rilasciarsi dal comune e non dal Consiglio di Stato.
Parrebbe infine che
l’ubicazione vincolata sia data una volta per tutte, attraverso la
delimitazione del comparto nella rappresentazione grafica del PR.
Va subito detto che questo
costrutto non trova alcun supporto nell’ordinamento giuridico.
4.2   ubicazione vincolata
Solo il diritto federale
può stabilire le condizioni alle quali è lecito autorizzare costruzioni fuori
della zona edificabile, in deroga al principio fondamentale che le costruzioni
devono essere conformi alla funzione della zona di insediamento (art. 22 LPT).
E’ il postulato della congruenza tra pianificazione e utilizzazione effettiva
del territorio.
Il Cantone non ha la
competenza di regolamentare diversamente dal diritto federale le eccezioni
fuori delle zone edificabili; tanto meno simile competenza spetta al Comune.
Trova quindi unicamente
applicazione l’art. 24 cpv. 1 LPT. Secondo la lett. a),  presupposto
fondamentale al rilascio dell’autorizzazione è l’ubicazione vincolata: la
destinazione dell’edificio deve esigere un’ubicazione fuori della zona
edificabile (e non devono opporvisi interessi preponderanti). Ora è evidente
che l’esistenza del presupposto dev’essere verificata di caso in caso, riferitamente
al concreto edificio da autorizzare. Non può essere stabilita una volta per
tutte, in via astratta. Vi si  oppone la natura stessa dell’autorizzazione, il
suo carattere eccezionale, mirato, puntuale.
Se bastasse l’adempimento
di determinate condizioni per poter beneficiare dell’autorizzazione a costruire
avremmo sostanzialmente una zona edificabile, o normale (art. 15 LPT) o
speciale (art. 18 LPT), ma non una zona non edificabile in cui sia ipotizzabile
costruire solo a titolo eccezionale, in contrasto con la destinazione della
zona stessa.
Contraddicono a dir vero
al suddetto principio gli art. 23 e 24 OPT (ma solo in materia di conservazione
della sostanza edificata “esistente”), laddove stabiliscono a priori le
condizioni alle quali determinati interventi edilizi fuori zona edificabile
godono della presunzione di ubicazione vincolata (“siccome” d’ubicazione
vincolata) e possono essere autorizzati in via eccezionale.
Si noti tuttavia che parte
della dottrina esprime seri dubbi sulla base legale di queste disposizioni, di
diritto federale.
Nessun dubbio è invece
lecito sulla mancanza di competenza del comune di istituire categorie di
comparti fuori zona edificabile in cui il presupposto dell’ubicazione vincolata
(art. 24 cpv. 1 LPT) venga sostituito da un criterio “comunale”.
4.3   zona di riserva
E veniamo
all’interpretazione più radicale dell’art. 14 NAPR fatta dal Consiglio di
Stato: con l’autorizzazione non sarebbe semplicemente consentito di costruire
un determinato edificio in deroga all’art. 22 LPT, ma l’intero comparto si
muterebbe da agricolo in edificabile, dando luogo a tutti gli effetti ad una
zona edificabile dell’art. 15 LPT.
Secondo questo costrutto
nel “
comparto a insediamento speciale in zona agricola
” può essere
ravvisato il tentativo di creare una
zona di riserva
, che, nell’attesa
di assumere la destinazione finale di zona edificabile, continuerà ad essere
usata per scopi agricoli. E’ un differimento nel tempo dell’uso finale cui la
zona è destinata (Nachnutzung).
La giurisprudenza ammette
l’istituzione di zone di riserva, ma solo a determinate condizioni, alquanto
restrittive.
Il provvedimento deve
porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e
ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere suddiviso
in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette, definite
nei loro tratti essenziali dagli art. 14, 16 e 17 LPT. Secondo l’art. 18 LPT il
diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non vengano attribuiti
ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che tale attribuzione
sia differita. Nel primo caso, che qui non interessa, abbiamo una zona senza
destinazione specifica (zona residua), nel secondo una zona di riserva, in cui,
nell’attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione
a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via
eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto conto del carattere
transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non dev’essere
ostacolata o impedita.
Si tratta per lo più di
zone
di transizione
, destinate in ultima analisi all’edificazione, ma
momentaneamente tenute in riserva.
Il differimento è
compatibile con il dovere di pianificare dell’art. 2 LPT unicamente se vi è
incertezza, per motivi pianificatori, sull’evoluzione futura.  Così, ad
esempio, se non vi sono elementi sufficientemente attendibili per
pronosticare che un
determinato comprensorio diverrà necessario per l’edificazione nell’arco di
quindici anni, ma è plausibile che possa divenirlo successivamente.
Se invece è possibile
determinare quali superfici sono da assegnare alle diverse zone - e
segnatamente a quella edificabile, agricola e di protezione - non è lecito
tenere in sospeso l’attribuzione.
(Cfr.
RDAT I-96 n. 24 pag. 64 segg.)
4.4   in concreto
Nel caso di _________ il
motivo per cui i comprensori sono stati creati non risiede nella difficoltà di
formulare delle previsioni sufficientemente attendibili sullo sviluppo
demografico o edificatorio nei prossimi quindici anni (simili  difficoltà sono
usuali nella pianificazione), ma da considerazioni di opportunità (differimento
fino all’ultimo del compenso agricolo, godimento fino all’ultimo dei sussidi
agricoli).
Ma non è solo e non
principalmente la mancanza del presupposto dell’imprevedibilità a livello pianificatorio
a escludere la legittimità del provvedimento.
Priva affatto di base
giuridica è la modalità prevista dall’art. 14 NAPR per rendere edificabili i
comparti in esame, ossia la procedura dell’autorizzazione eccezionale a
costruire.
Sorvoliamo l’ipotesi, del
tutto estranea al diritto, che una simile autorizzazione possa trasformare d’un
tratto l’intero comparto da zona agricola a edificabile (art. 15 LPT). Tale non
è né può essere la natura di un’autorizzazione eccezionale, la cui finalità è
di consentire che un edificio o un impianto non conforme alla funzione di una
certa zona vi venga nondimeno costruito, in deroga all’art. 22 LPT. La zona
rimane immutata.
Per mutare in zona
edificabile una zona di riserva occorre una corrispondente modifica del PR. La
trasformazione deve avvenire nell’ambito della pianificazione del territorio e
seguendone le procedure (art. 32 segg. LALPT).
Così vuole il principio del
parallelismo delle forme.
Solo così, peraltro,
l’assetto conferito al territorio avrà la necessaria legittimazione democratica
e verrà rispettata appieno l’autonomia comunale. Infatti l’autorizzazione
eccezionale è di competenza del governo cantonale: il Comune non può
autorizzare una costruzione in deroga all’art. 22 LPT (art. 25 cpv. 2 LPT).
(Cfr. in tema: Peter Heer,
Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Zürich
1996, in particolare, pag. 52: “
Das Baubewilligungsverfahren bezweckt nur einzelfallweise
Planverwirklichung, soll also nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen.
Es verfügt im Unterschied zur Nutzungsplanung weder über das sachlich nötige INstrumentarium,
noch ist es verfahrensmässig geeignet, den Nutzungsplan zu ergänzen oder gar abzuändern.
Auch Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG haben diese Hierarchie von Nutzungsplan
und Baubewililgung zu beachten
.”  E a pag. 55, a proposito di zone di
riserva e simili (Baugebietsetappierung, Bauzonenetappierung, Reservezonen, Bauerwartungsland):
“
Die im Titel aufgezählten Begriffe bezeichen alle dasselbe Nichtbauzonen. Diesen
Zonen ist gemeinsam, dass sie dem Namen nach als Bauzonen erscheinen, aber erst
nach Durchführung eines weiteren Umzonungsverfahrens als Bauzone genutzt werden
dürfen. Damit stehen sie im Gegensatz zum Bauzonenland, das in seiner Gesamtheit
für die bauliche Nutzung bereitzuhalten ist. ... Demnach sind zweite Baugebietsetappen,
Bauzonenetappen, Reservezonen oder Bauerwartungsgebiete keine tauglichen oder zulässigen
Mittel, um ohne Nutzungsplanverfahren ein Nichtbaugebiet überbaungsfähig zu machen
.”
E si veda a pag. 65: “...
Nichtbauzonen nach art. 18 Abs. 1 RPT nur entweder
Nichtbauzonen oder Bauzonen sein dürfen. Zwischengebilde werden nicht akzeptiert
.”
Concetto ribadito a pag. 154:
Nach richtiger Auffassung sind Nichtbauzonen nach
Art. 18 Abs. 1 RPG grundsätzlich entweder der Kategorie der Bauzonen oder der Nichtbauzonen
zuzuordnen. Nur so kann vermieden werden, dass die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet
unterlaufen wird.
”)
4.5   Conclusione
Per le considerazioni
esposte qui sopra l’istituto dei comparti di insediamento speciale in zona
agricola previsto dal PR del comune di _________ non trova fondamento nella legge.
Invano, dunque, il Comune
contesta la mancata approvazione di alcuni di questi comparti da parte del
Consiglio di Stato. Esso avrebbe semmai dovuto negarla anche agli altri, ma è
questione che esula dalla materia del contendere, limitata ai comparti non
approvati.
La loro non approvazione
non può che essere confermata in questa sede, senza che il tribunale abbia ad
esaminare la pertinenza dei motivi adotti dal Consiglio di Stato e contestati
dal Comune. Determinante è il dispositivo che non approva, giustamente, i
comparti in questione.
Con ciò è pure confermato
il rinvio degli atti al comune, affinché dia una diversa destinazione alle zone
non approvate.
Il tribunale non può,
partendo dalle presumibili intenzioni del Comune, sostituire a quella qui
censurata una soluzione giuridicamente corretta, esaminandone preventivamente
la conformità con il diritto della pianificazione e in particolare con i suoi
principi base. Non può ad esempio valutare se vi sono i presupposti per
attribuire i discussi comparti alla zona edificabile o se invece il Consiglio
di Stato l’ha giustamente negato (per eccesso di contenibilità della zona
edificabile, creazione di minuscole zone edificabili, ecc.).
Il tribunale non può
decidere al posto del Comune se rendere edificabili i comparti in questione,
facendo scattare all’occorrenza l’obbligo del compenso agricolo.
La seconda domanda
formulata nel suo ricorso da _________ _________ non può qui trovare udienza.
In questa sede altro non
possiamo che rendere attento il comune del consolidato indirizzo
giurisprudenziale, federale e nostro, contrario all’istituzione di zone
edificabili eccessivamente dimensionate per rapporto ai prevedibili bisogni
della popolazione. Lo stesso vale per la creazione di piccole zone, staccate
dal comprensorio già ampiamente edificato o destinato ad esserlo. Il tutto in
contrasto col principio di un uso razionale ed equilibrato del territorio.
Va tenuto presente che la
difficoltà, reale, di pianificare un territorio ampio e poco abitato (una
cinquantina di abitanti) e di escogitare soluzioni atte a rivitalizzare un
villaggio troppo lontano dai centri produttivi per poter contare
sull’immigrazione, non può esimere dal conformare il PR ai principi della
pianificazione e al diritto federale e cantonale.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Nella misura in cui é ricevibile,
il ricorso del
Comune di _________
é respinto.
Il ricorso di
_________ _________
é respinto.
2.   Non si prelevano tasse né
spese di giustizia.
3.   Intimazione:                  -
Municipio di _________
- _________ _________, _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario