ti_gerichte · 38.2004.86 · 2005-07-11 · it
il collocamento di un'assicurata licenziata due volte e che, nonostante buone ricerche, non trova lavoro é considerevolmente intralciato per motivi inerenti al mercato del lavoro. Vista la formazione di base il corso per collaboratrice sanitaria CRS configura una riqualificazione professionale

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.07.2005 38.2004.86
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.07.2005 38.2004.86
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.07.2005 38.2004.86

Raccomandata
Incarto n.
38.2004.86
FS
/td
Lugano
11 luglio 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo,
presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Francesco Storni
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 14 novembre 2004
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 22 ottobre
2004 emanata da
Ufficio regionale di collocamento di __________
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su opposizione del 22 ottobre 2004 l’Ufficio regionale di
collocamento di CO 1 (di seguito URC) ha confermato la sua precedente decisione
dell’11 agosto 2004 e respinto la richiesta di RI 1 di frequentare un corso per
diventare “Collaboratrice sanitaria CRS” organizzato dalla Croce Rossa Ticino __________,
argomentando:
"
(…)
In data 02.08.2004 l'assicurata ha inoltrato la
richiesta di corso individuale per un corso di "Collaboratrice sanitaria
CRS". Corso organizzato e tenuto dalla Croce Rossa Svizzera, in seguito
CRS, nel periodo dal 20.01.2004 al 21.05.2004.
L'assicurata è iscritta all'URC di __________,
dal 16.01.2004 quale cameriera senza AFC, dichiarando di ricercare un lavoro
nei settori della ristorazione, quale cameriera senza AFC, e nella pulizia
quale ausiliaria di pulizia.
La decisione del corso è stata emessa negativa in
quanto il collocatore dell'assicurata aveva valutato, il corso in oggetto, non
necessario per un collocamento rapido e duraturo.
Infatti l'assicurata, iscritta come cameriera
senza AFC, aveva un mercato del lavoro, periodo estivo e di conseguenza alta
stagione per il settore della ristorazione, favorevole per un reinserimento in
tempi brevi nell'attività svolta, precedente al momento dell'iscrizione
all'assicurazione disoccupazione.
Le argomentazioni fornite dall'assicurata, circa la
sua formazione di tecnico veterinario conseguita in __________, non erano state
confermate.
Ultimo argomento del collocatore, per emettere la
decisione negativa e determinante ai fini del riconoscimento della richiesta di
corso, è la domanda inoltrata tardiva rispetto alle disposizioni della
LADI/OADI.
Infatti l'art. 81e cpv. 1 OADI, recita
chiaramente "… chi partecipa a un provvedimento inerente al mercato del
lavoro deve presentare al servizio cantonale competente la domanda di consenso
al più tardi dieci giorni prima dell'inizio del provvedimento…".
Informazione trascritta in chiare lettere anche
sul formulario di richiesta dei corsi individuali (allegato a).
L'assicurata ha inoltrato la richiesta di corso
il 02.08.2004 dopo aver concluso il corso di collaboratrice CRS nel periodo:
dal 20.01.2004 al 19.02.2004 per il modulo base;
dal 23.02.2004 al 12.03. 2004 per lo stage pratico e dal 04.05.2004 al
21.05.2004 per il corso di approfondimento (allegato b).
E' evidente la discrepanza fra la frequenza e la
richiesta tardiva del corso in oggetto.
(…)." (cfr. doc. T/1)
1.2.   Contro
questa decisione l’assicurata, rappresentata da RA 1, ha interposto un
tempestivo ricorso al TCA nel quale ha chiesto:
"
1. L’annullamento della decisione del
22.10.2004.
2.  La
decisione di copertura integrale del corso CRS (tassa: valore fr. 1'600,00).
3.  Il
versamento dei fr. 1'600,00 direttamente alla signora RI 1, __________.
4.  In
via subordinata il finanziamento del corso nella misura dei 2/3 della tassa di
fr. 1'600,00." (cfr. doc. I, pag. 9)
A sostegno
del proprio ricorso il rappresentante dell’assicurata ha, in particolare,
addotto che:
"
(…)
motivazioni e argomenti
DECISIONE
NEGATIVA DEL 22.10.2004
OPPOSIZIONE
"In data 02.08.2004 l'assicurata ha inoltrato la richiesta di
corso…"
FALSO.
La signora
RI 1 ha inoltrato la richiesta il 19 gennaio 2004 al proprio collocatore il
quale intende verificare
"se poter concedere il sussidio"
(allegato 1A). Lo stesso però non ha voluto fornire all'assicurata gli
appositi moduli.
"L'assicurata è iscritta all'URC di __________ dal
16.01.2004"
"La decisione del corso è stata emessa negativa in quanto il
collocatore…aveva valutato…non necessario per un collocamento rapido e
duraturo."
"L'assicurata…aveva un mercato del lavoro, periodo estivo e di
conseguenza alta stagione…"
"Le argomentazioni fornite…circa la sua formazione di tecnico
veterinario…non erano state confermate"
"Ultimo argomento…la domanda inoltrata tardiva…"
ASSOLUTAMENTE NO!
La signora RI 1 è iscritta all'URC dal 09.12.2003 (allegato A).
ERRATO.
La
ristorazione NON permette in via assiomatica un collocamento duraturo. Ne
sono prova le 2 ultime disdette contrattuali ricevute
"Visto il calo
del lavoro e la fine della stagione…"
(Allegato D; 27.11.03) /
"Visto
la quasi fine della stagione…"
(Allegato E; 28 agosto 2002).
FALSO.
A gennaio
(o febbraio o marzo) NON siamo in periodo estivo né in alta stagione, così
come contrariamente riportato nella decisione negativa. Conseguentemente non
c'è un mercato del lavoro favorevole nel settore della ristorazione. Inoltre
"per
un collocamento rapido"
(lì richiamato) l'assicurato deve
"fare
tutto il possibile per evitare o abbreviare la durata della
disoccupazione"
(Promemoria ricerche di lavoro - Sezione del lavoro
- 24 luglio 2003: consegnato alla sig.a RI 1/Allegato P).
La contestazione intorno al riconoscimento di copertura del corso CRS
rappresenta e corrisponde ad una scempiaggine burocratica poiché nega
all'assicurata il diritto di esercitare l'obbligo sopra richiamato cioè di
fare
tutto il possibile
.
Statisticamente inoltre il fattore stagionale richiamato nella decisione
negativa produce tanta disoccupazione quanta è stata l'occupazione nel
settore. Si richiamano a tal uopo le interviste concesse sull'argomento dal
sig. __________ / DTFE / Sezione del lavoro, ai quotidiani ("La
Regione", Bellinzona, 2003 - 2004 / CDT, Lugano, 2003-2004). Anche
"Il Lavoro", 26 agosto 2004, pag. 15 (allegato F).
INVERITIERO!
Il
collocatore era al corrente della formazione tecnico veterinaria ottenuta
(Allegato 1A) e della domanda in corso presso l'Ufficio Federale della Formazione
e della Tecnologia di Berna e proprio il 19 Gennaio 2004 questi risponde
positivamente (Allegato C): un secondo riscontro si ha dal DESC, __________
(Allegato B).
DEL TUTTO INVERITIERO!
La domanda è stata inoltrata prima dell'inizio del corso CRS al
primo colloquio con il collocatore il quale si deve informare ma non
sottopone la compilazione del formulario (Allegato 1A). NON È DA
DIMENTICARE CHE IL PRIMO COLLOQUIO TRA COLLOCATORE E ASSICURATA È AVVENUTO
BEN 1 MESE E MEZZO DOPO L'ISCRIZIONE ALL'URC.
Inoltre,
il redattore della decisione negativa evidenzia i tempi di consegna della
domanda richiamando il formulario Richiesta di Corsi Individuali
DIMENTICANDOSI
di citare che solo 1,2 centimetri più sotto viene specificato l'art. 81 cpv.
3 OADI che permette il pagamento delle prestazioni nel caso di ritardi.
(…)
RISULTATI
RAGGIUNTI
●
Appena ha
avuto comunicazione verbale dal datore di lavoro secondo cui, a causa del calo
di lavoro, avrebbe perso il posto, immediatamente la signora RI 1 si è mossa.
●
Tra i
provvedimenti che ha potuto raccogliere ha ritenuto indispensabile riqualificarsi,
per quanto possibile, avendo già concluso studi superiori medici nel paese di
origine: in tal modo avrebbe
NOTEVOLMENTE
aumentato le probabilità di
trovare uno sbocco.
●
Avendo
studiato quindi anche nel settore sanitario, si è orientata a considerare un
suo impegno anche nell'ambito dell'assistenza e della cura domiciliare (senza
tuttavia escludere le esperienze precedentemente acquisite): conseguentemente è
giunta opportuna la proposta del nuovo corso CRS quale "collaboratrice
sanitaria", finalizzata ad una attività lavorativa sia parziale sia a
tempo pieno. Nel cantone Friburgo tale attestato (allegato Q) rimane
attualmente sufficiente per partecipare a richieste di assunzione in ospedali
pubblici.
●
Successivamente,
ma ancor prima del termine del corso (compendiato da uno stage formativo presso
la Casa Anziani __________ in __________), il collocatore URC ha indicato alla
signora un'ottima possibilità d'impiego (coronata da successo!) presso una famiglia
di __________
(Fam. __________)
nella quale è presente un bimbo
distrofico ed in cui
era preferibile proprio una persona capace di
un'attenzione particolare legata alle condizioni fisiche del giovane (si
richiama il VERBALE del colloquio di consulenza 2004 del 19 Febbraio).
Per
tale assistenza ha utilizzato gran parte delle tecniche d'aiuto imparate al
corso CRS
.
Il contratto ha avuto
inizio il 1° Giugno 2004. L'indirizzo così prezioso indicato dal
collocatore era dunque motivato anche dal tentativo in corso di
riqualificazione.
●
I contatti
avuti nel frattempo con Spitex privati o cantonali hanno evidenziato la
richiesta di una preparazione sanitaria: __________ ha esplicitamente richiesto
l'attestato CRS quale "Collaboratrice Sanitaria" … Grazie al compimento
di tale preparazione la signora ha potuto ottenere da __________ un contratto
di collaborazione con inizio 1° Giugno 2004 (allegato R).
●
La nuova
qualifica
AUSILIARIA DI CURA
è, nella prassi, confermata: la signora RI
1 firma un contratto a tempo determinato con il
CENTRO ANZIANI __________
a __________: prima della firma il contabile della __________ chiede di avere
l'attestato ottenuto con il corso CRS di 120 ore di __________. L'inizio
d'attività è per il 1° Agosto 2004 (allegato S). La funzione di incarico,
come si rileva, è AUSILIARIA DI CURA.
SUCCESSIONE
CRONOLOGICA
La successione cronologica delle date getta,
senza equivoco alcuno, piena luce sul corso degli avvenimenti, la legittimità
della richiesta della signora RI 1, il rispetto dei tempi che permettono
l'approvazione dell'autorità e la copertura finanziaria del corso CRS ai sensi
degli articoli di legge sopra esposti.
Estate 2003
I proprietari del bar "__________" in __________
ragguagliano verbalmente il personale di servizio intorno a future modifiche
che interverranno e che toccheranno l'impiego dentro il locale.
Novembre 2003
La signora RI 1 è informata dettagliatamente da
terza persona del futuro corso CRS proprio in __________ (ne erano stati fatti
accenni già a partire da ottobre): assume così informazioni più dettagliate.
17 Novembre 2003
La signora RI 1 è informata verbalmente della
cessazione del rapporto di lavoro: riesce ad ottenere una dilazione portandone
la scadenza al 15 gennaio 2004.
25 Novembre 2003
Seppur la partecipazione al corso NON sia
garantita, la signora RI 1 aderisce al corso CRS in quanto vi sono tempi
(indicati anche nei colloqui telefonici con CRS) che devono essere rispettati e
che implicano la possibilità di partecipare al corso CRS in base alla quantità
(pochi: niente corso - troppi: gli ultimi aderenti sarebbero esclusi/la tassa +
o - versata).
27 Novembre 2003
La signora RI 1 riceve la lettera brevi manu con
la quale le viene ufficialmente comunicato che il contratto di lavoro scadrà il
15 gennaio 2004.
9 Dicembre 2003
La signora RI 1 si iscrive all'URC di __________
osservando da tempo e con diligenza i compiti spettanti a chi è informato del
proprio licenziamento.
15 Gennaio 2004
La signora RI 1 cessa forzatamente l'attività
lavorativa.
19 Gennaio 2004
È la data del primo colloquio presso il
collocatore: gli sottopone l'impegno in vista del corso CRS (inizio 20 Gennaio)
e la richiesta verbale del suo riconoscimento ed approvazione. Vi è una
scadenza dei termini per l'adesione.
20 Gennaio 2004
Inizia il corso dopo aver ottenuto un prestito
"brevi manu" da terza persona per poter consegnare la prima rata
d'iscrizione.
1° Giugno 2004
Inizia la collaborazione con __________ (
grazie
all'Attestato CRS ottenuto
).
1° Agosto 2004
La signora è assunta dalla Casa __________ a __________
(
grazie all'Attestato CRS ottenuto
).
…collaborazione
e assunzione perdurano fruttuosamente a tutt'oggi...
(…)." (cfr. doc. I)
1.3.   Nella sua
risposta del 3 dicembre 2004 l’URC ha prodotto gli allegati 1a, 1b, 1c e 1d e
ha ribadito che:
"
(…)
La decisione del corso di "Collaboratrice
sanitaria CRS" è stata emessa negativa perché il collocatore
dell'assicurata aveva valutato, il corso in oggetto, non necessario per un
collocamento rapido e duraturo.
Infatti, l'assicurata, iscritta come cameriera
senza AFC, aveva un mercato del lavoro, periodo estivo e di conseguenza alta
stagione per il settore della ristorazione, favorevole per un reinserimento in
tempi brevi nell'attività svolta.
Inoltre il collocatore non riteneva giustificato,
a quel momento, la possibilità di cambio professione, da cameriera senza AFC a
collaboratrice sanitaria, per l’assicurata in quanto non era in possesso della
documentazione relativa agli studi precedenti l'arrivo in Svizzera.
L'assicurata dal 2001, arrivo in Svizzera, al
2004 aveva sempre svolto lavori nella ristorazione (allegato a).
L'assicurata, al momento dell'iscrizione al
collocamento, presso l'URC di __________, aveva già confermato verbalmente la
sua iscrizione al corso di "Collaboratrice sanitaria CRS", mettendo
il collocatore davanti al fatto compiuto.
La domanda ufficiale di corso è stata inoltrata
in modo tardivo rispetto alle disposizioni della LADI/OADI (allegato b).
Infatti l'art. 81e cpv. 1 OADI, recita
chiaramente "… chi partecipa a un provvedimento inerente al mercato del
lavoro deve presentare al Servizio cantonale competente la domanda di consenso
al più tardi dieci giorni prima dell'inizio del provvedimento …".
Informazione trascritta in chiare lettere anche
sul formulario di richiesta dei corsi individuali (allegato c).
L'assicurata ha trasmesso la richiesta di corso
il 02.08.2004 dopo aver concluso il corso di collaboratrice CRS nel periodo:
dal 20.01.2004 al 19.02.2004 per il modulo base; dal 23.02.2004 al 12.03.2004
per lo stage pratico e dal 04.05.2004 al 21.05.2004 per il corso di
approfondimento (allegato d).
È evidente la discrepanza fra la frequenza e la
richiesta tardiva del corso in oggetto.
(…)." (cfr. doc. III)
1.4.   Con
ulteriore scritto dell'8 dicembre 2004 il rappresentante dell’assicurata ha
prodotto i doc. da V/A a V/E e ha osservato che:
"
(…)
1.   l'approvazione
o l'autorizzazione intorno ad un corso di perfezionamento sono determinate
dalla EFFETTIVA presenza del posto di lavoro conseguente:
tale è la
raccomandazione alla quale sono stati istruiti i responsabili degli uffici URC
e i capi-sede (vedi anche Estratto Sentenza TCA 1.2.1999)
.
Tale posto di
lavoro risulta NON presente né tantomeno accertato
nella prassi attuata in sede URC
nei confronti delle frequentatrici del
corso CRS
. EPPURE, ogni frequentatrice del corso CRS di __________
ha avuto le spese riconosciute sebbene non risulti abbia trovato una
significativa attività professionale in ambito sanitario.
Differentemente,
la signora RI 1 è l'unica persona alla quale NON sono state riconosciute le
spese del corso nonostante si sia inserita in un settore medicale ed
infermieristico
grazie al necessario certificato
CRS ricevuto al termine del corso di __________.
La signora RI 1,
infatti, è stata assunta in posti di lavoro (tuttora mantenuti,
tanto che l'impiego sanitario presso la Casa __________ in __________
è stato protratto cinque giorni orsono fino al 30 Giugno 2005) in stretta
connessione alla richiesta dei datori di lavoro (Casa __________, __________ - __________)
della frequenza, portata a termine, presentazione del documento finale,
inerente il corso CRS di __________: la signora RI 1 aveva già determinanti
prese di contatto.
2.
I
risultati conseguiti (l'attività in corso) testimoniano ampiamente che il corso
CRS è stato determinante
per risolvere il caso professionale ed uscire
dalla LADI.
3.
Si
richiede la messa a disposizione e si richiamano qui i dossiers delle partecipanti
ai corsi CRS in Cantone Ticino (__________in particolare) per una verifica
sulla prassi adottata nei termini richiesti nella raccomandazione di cui al
punto 1.
4.
Si
richiede la messa a disposizione dei dati aggiornati del sistema federale COLSTA
inerente il funzionamento dei provvedimenti del mercato del lavoro, in
particolari sui partecipanti ai corsi CRS.
Prioritario è il valore effettivo, la validità
del corso nel permettere di conseguire un reale posto di assunzione.
Scopo della LADI verso la disoccupazione è "… combattere
quella esistente" (art. 1 cpv. 2 LADI)
Secondario è invece il termine di
presentazione della domanda (verbale, 19 Gennaio 2004) come recita infatti
l'art. 81e
1
Competenza e procedura
(art. 59c LADI)
1
Fatti salvi
gli articoli 90a e 95b-95d, chi partecipa a un provvedimento inerente la
mercato del lavoro …… . Se il partecipante presenta la domanda dopo l'inizio
del provvedimento,
senza motivo scusabile*
, le prestazioni gli sono
pagate soltanto a partire dalla data di presentazione della domanda.
* senza motivo scusabile al capoverso 3 si
afferma che le prestazioni sono UGUALMENTE pagate … dalla data di presentazione
della domanda. Ma, … la signora RI 1 ha ben donde in quanto ogni suo tentativo
non solo è scusabile intorno all'argomentazione (!) di un eventuale ritardo ma
la prassi ha portato al raggiungimento dello scopo per il quale ha chiesto la
copertura delle spese.
Come si evince chiaramente dai carteggi
documentativi la signora RI 1 NON ha potuto presentare, né oralmente né
mediante formulari, la richiesta di copertura del corso giorni addietro (…
almeno 10 giorni prima secondo OADI) l'inizio ufficiale del corso CRS
poiché
il primo incontro con il collocatore è avvenuto ca. 45 giorni dopo
l'annuncio al comune di __________ (iscrizione al 9 Dicembre 2003 - 1°
colloquio al 19 Gennaio 2004 / vedi allegati A e A1 dell'istanza)
: di
conseguenza ogni spiegazione od aggiornamento da parte del collocatore ed ogni
chiarimento hanno ricevuto un rinvio giunto poi al periodo successivo
all'inizio effettivo del corso.
La legge in vigore
(OADI, modif. 28.05.2003, art. 22 cp. 1) è invece categorica: "Il 1°
colloquio di consulenza e di controllo si svolge entro 15 giorni dalla
data in cui l'assicurato si è annunciato al Comune".
Tale prassi è stata disattesa NEGANDO
di fatto all'assicurata la possibilità di sottoporre all'assicurata
ogni spiegazione inerente la prassi da seguire per il riconoscimento delle
spese del corso e radunare in tempi utili (19 gennaio, colloquio URC - 20
gennaio, inizio del corso) l'intera documentazione sul corso CRS in base ai
formulari che il collocatore avrebbe dovuto sottoporre alla signora RI 1 a
seguito della richiesta verbale di riconoscimento del corso avvenuta nel 1°
colloquio del 19 gennaio 2004.
Il 1° colloquio, che avrebbe dovuto essere
convocato intorno al 19 dicembre 2004, è stato invece richiesto dal collocatore
per il 19 gennaio 2004, al di fuori dei tempi consentiti dalla legge e il corso
CRS cominciava già il 20 gennaio, cioè il giorno successivo.
Art. 83 Considerazione delle capacità e
delle attitudini dell'assicurato
(art. 60 LADI)
1
Il servizio cantonale, se ordina a un assicurato
la frequentazione di un corso, deve tenere adeguatamente conto, in più della
situazione del mercato del lavoro, anche delle sue capacità ed attitudini.
Tale prestazione e/o servizio NON è stata
presa nell'opportuna considerazione dal collocatore, che afferma di
considerare, erroneamente, favorevole il mercato lavorativo (settore
ristorazione) essendo periodo estivo. Siamo, all'epoca dei fatti, in pieno
inverno ed in profonda crisi nel settore della ristorazione, come già spiegato
nell'istanza
.
Negli allegati A, B, C, D (DFE/Sezione del
Lavoro / 2 febbraio 2004, al termine della presente) la documentazione
ufficiale annuncia che, in gennaio 2004, il tasso di disoccupazione è
aumentato rispetto al mese precedente e che le persone in cerca di lavoro
sono aumentate dello 1,7%, a quota 10.688.
"In termini assoluti l'aumento più
consistente del numero di disoccupati si è registrato nelle professioni
alberghiere …"
(+ 4,9%, Allegato B)
Ciò contraddice ed è
esattamente l'opposto di quanto sostenuto nella decisione URC secondo la
quale la signora RI 1 aveva un mercato favorevole se fosse rimasta nel
settore ristorazione.
Per concludere, richiamando quanto sopra e cioè:
●
La
signora RI 1 deve poter avere la copertura del corso CRS in quanto essa aveva
già in previsione possibilità lavorative legate al completamento dello stesso
●
La
signora RI 1 non è
senza motivo scusabile
né deve giustificare l'aver
fatto ogni cosa a propria disposizione per frequentare un corso professionale
in linea con le richieste LADI (Promemoria Ricerche di Lavoro / Sez. del Lavoro
- già in istanza).
Dunque, in base
all'art. 81, essa RIENTRA benissimo all'interno di un riconoscimento.
●
L'URC
ha disatteso le raccomandazioni intorno al posto di lavoro conseguente ad un
corso approvato: in tal modo ha danneggiato solo ed esclusivamente la
signora RI 1.
●
L'URC
ha erroneamente gestito i tempi inducendo la signora RI 1 a giungere in ritardo
con la domanda di riconoscimento ed anziché incontrare l'assicurata intorno al
19 Dicembre 2003, l'ha incontrata solamente il 19 gennaio 2004.
●
L'URC
ha disatteso pure l'art. 83 OADI in quanto volutamente NON è stato in grado di
considerare le reali capacità e attitudini della persona assicurata.
●
L'URC
NON ha preso in considerazione l'aumento del tasso di disoccupazione inerente
in particolare il settore ristorazione ed alberghiero a livello ticinese e
nazionale e, mentendo, parla di situazione favorevole. Per il caso della
signora RI 1, e non solo, si trattava di dare ogni possibilità a disposizione
per uscire prima possibile dalla LADI e poter entrare eventualmente in una
professione effettivamente duratura. La signora RI 1 rientrava invece nella
cerchia di assicurare "… il cui collocamento è … intralciato per motivi
inerenti al mercato del lavoro" (cfr. DTF 111 V 398, Allegato E).
Si richiede la conferma di quanto inscritto
nell'ISTANZA DI OPPOSIZIONE e la copertura dell'intera tassa di fr. 1.600.00 o,
subordinatamente, dei 2/3 della stessa.
(…)." (cfr. doc. V)
1.5.   Il doc. V
con i suoi allegati sono stati notificati all’URC (cfr. doc. VII) che ha
comunicato al TCA di non avere altro da aggiungere a quanto già descritto nella
risposta di causa del 3 dicembre 2004 (cfr. doc. VIII).
1.6.   I doc. VII e
VIII sono stati trasmessi al rappresentante dell’assicurata per conoscenza
(cfr. doc. IX).
1.7.   Così
richiesto e dopo averlo finalmente trovato (cfr. doc. X e XI), il 4 maggio
2005, l’URC ha trasmesso al TCA l’incarto completo concernente l’assicurata
(cfr. doc. XII).
in
diritto
In
ordine
2.1.   La decisione
su opposizione impugnata del 22 ottobre 2004 è stata emanata dall’URC di __________
(cfr. doc. T/1).
Gli URC,
in virtù dell’art. 85b LADI e sulla base della delega di cui all’art. 2a lett.
b del Regolamento della legge sul rilancio dell’occupazione e sul sostegno ai
disoccupati (L-rilocc) sono competenti a decidere in merito all’attribuzione di
provvedimenti di formazione, di occupazione e speciali ai sensi della LADI (art
85 cpv. 1 lett. b LADI) (vedi pure la STFA del 9 marzo 2005 nella causa S.-M.,
C 94/04).
2.2.   L'assicurata
ha frequentato il corso per "Collaboratrice Sanitaria CRS” organizzato
dalla Croce Rossa Ticino (cfr. doc. 1d).
Il TCA
entra pertanto nel merito del ricorso (per dei casi in cui il TCA ha invece
dichiarato irricevibile i ricorsi in quanto gli assicurati non avevano seguito
i corsi, cfr. STCA del 3 febbraio 2004 nella causa P., 38.2003.83 e STCA del 2
aprile 2004 nella causa C., 38.2004.12).
2.3.   Il TCA
constata inoltre che, dopo che gli è stato assegnato un termine per presentare
la risposta di causa unitamente all’incarto completo (cfr. doc. II, la
sottolineatura è del redattore), l’URC ha trasmesso i doc. 1a , 1b, 1c e 1d
(cfr. doc. III e allegati).
Al riguardo
va ribadita qui la necessità che l'amministrazione produca tutta la
documentazione necessaria per poter esaminare il caso e che i suoi atti vengano
debitamente numerati con numeri arabi (cfr. D. Cattaneo, "Alcuni compiti
degli Uffici regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza".
Appunti
sociali fascicolo n. 3. Ed. OCST, Pregassona 2000, pag. 49 nota 37).
Nel
merito
2.4.   Il 1° luglio
2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002,
accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag.
2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa
revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti
al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda
revisione della legge del 1995.
Questi
provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta
contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio
federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione
contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23
del 12 giugno 2001, pag. 1972):
"
(…)
In linea di massima, la presente revisione non
concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito
sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi
e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata
(…)."
Pertanto,
a mente del TCA, la giurisprudenza (cfr. consid. 2.6) concernente il vecchio
Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni
per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione"
(provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità
anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI.
In questo
senso si è pronunciato anche il TFA, nella sentenza del 10 dicembre 2004 nella
causa F. (C 209/04), in particolare per quanto riguarda il nuovo tenore
dell’art. 59 cpv. 2 LADI, che ha ripreso i concetti che figuravano al vecchio
art. 59 cpv. 1 e cpv. 3 LADI.
In
un’altra decisione di principio del 24 dicembre 2004 nella causa B. (C 77/04)
(decisione resa nella composizione di 5 giudici), circa la questione a sapere
se a ragione la precedente istanza aveva applicato la giurisprudenza espressa
prima dell’entrata in vigore della terza revisione della LADI, l’Alta Corte ha,
in particolare, sviluppato le seguenti considerazioni:
"
(…)
3.1 Die zweite Teilrevision des AVIG vom 23. Juni
1995 hatte unter anderem zum Ziel, die Sicherung der Erwerbsfähigkeit der
Arbeitslosen und ihre rasche und dauerhafte Wiedereingliederung in den
Vordergrund zu stellen, was durch eine Neukonzeption und den Ausbau der
Präventivmassnahmen (aktive arbeitsmarktliche Massnahmen) erreicht werden
sollte (Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Bd.
Soziale Sicherheit, Rz. 533 und 535
mit Hinweis auf die Materialien; Gerhards, Grundriss des neuen
Arbeitslosenversicherungsrechts, Bern/Stuttgart/Wien 1996, S. 35; Cattaneo, I
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro nella legge sull'assicurazione
contro la disoccupazione,
in: Il Ticino e il diritto, Lugano
1997, S. 256 ff.).
Dieser Prioritätenwechsel wurde in
den Zweckartikel des Gesetzes nicht aufgenommen (Gerhards, a.a.O.). Im Rahmen
der dritten Teilrevision des AVIG vom 22. März 2002 ist Art. 1a Abs. 2 AVIG neu
gefasst worden und enthält nun neben dem Zweck, dass das Gesetz drohende
Arbeitslosigkeit verhüten und bestehende bekämpfen will, neu auch das erklärte
Ziel, die rasche und dauerhafte Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu fördern.
Dieser Grundsatz wird im neuen Art. 59 Abs. 2 Satz 2 lit. a AVIG wiederholt,
wonach arbeitsmarktliche Massnahmen insbesondere die Vermittlungsfähigkeit der
Versicherten verbessern sollen, damit diese rasch und dauerhaft wieder
eingegliedert werden können. Die nunmehr vorliegende positivrechtliche
Umschreibung des Zieles des AVIG weicht mithin nicht von der Zweckbestimmung
des am 23. Juni 1995 revidierten Gesetzes ab, sodass sich in diesem Punkt
nichts Grundsätzliches geändert hat.
3.2 Das Sechste Kapitel des AVIG (Art. 59 bis 75)
ist im Rahmen der dritten AVIG-Revision hinsichtlich der Systematik umgestaltet
und sprachlich teilweise neu gefasst worden. Grundsätzliche Änderungen waren
nach der Botschaft des Bundesrates zu einem revidierten
Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 28. Februar 2001 nicht vorgesehen (BBl 2001
II 2247, 2286 f.). Einzig die besonderen Taggelder gemäss alt Art. 59b AVIG
wurden abgeschafft zu Gunsten einer Vereinheitlichung der Taggelder (BBl 2001
II 2253) und das Verfahren bei Gesuchen für arbeitsmarktliche Massnahmen wurde
teilweise neu geregelt (Art. 59c AVIG; BBl 2001 II 2253). In den Absätzen 1 und
4 von Art. 59 AVIG sind lediglich sprachliche Anpassungen vorgenommen worden.
Alt Art. 72b AVIG (mit Ergänzungen) und alt Art. 59 Abs. 3 AVIG sind im neuen
Art. 59 Abs. 2 AVIG zusammengefasst worden, welcher die Kriterien festlegt, die
arbeitsmarktliche Massnahmen zu erfüllen haben (BBl 2001 II 2286 f.). Indessen
ist nicht zu übersehen, dass gemäss alt Art. 59 Abs. 1 Satz 1 AVIG für die
Erbringung von Leistungen vorausgesetzt wurde, dass die Vermittlung von
Versicherten aus Gründen des Arbeitsmarktes unmöglich oder stark erschwert war.
Nach neuem Art. 59 Abs. 2 AVIG soll die Eingliederung von Versicherten
gefördert werden, die aus Gründen des Arbeitsmarkts erschwert vermittelbar sind
("dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de
l'emploi", "il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti
al mercato del lavoro"). Es stellt sich daher die Frage, ob mit dieser
Neuformulierung eine Erleichterung in der Anspruchsbegründung auf
arbeitsmarktliche Massnahmen bzw. eine Ausweitung des Kreises der Anspruchsberechtigten
beabsichtigt war.
3.3 Bei der Auslegung von Gesetzen wird von
Rechtsprechung und Lehre keiner Auslegungsmethode (grammatikalische,
historische, zeitgemässe, systematische und teleologische) ein grundsätzlicher
Vorrang zuerkannt (BGE 128 I 40 f. Erw. 3b; 124 III 268 Erw. 4 mit Hinweis;
Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, S. 53;
Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1998, 3.
Aufl., S. 41). Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf aber der
Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (BGE 124 V 189 f.
Erw. 3a; 123 V 301 Erw. 6a, 317 f. Erw. 4, 115 V 349 Erw. 1c mit Hinweisen auf
Lehre und Rechtsprechung).
3.4 In den parlamentarischen Beratungen wurde der
bundesrätliche Entwurf von Art. 59 AVIG diskussionslos angenommen (Amtliches
Bulletin S 2001 S. 397; N 2001 S. 1906 und 1908). Einen Antrag des Nationalrats
auf Einfügung eines Absatzes 3bis und 3ter in Art. 59, mit welchem eine
Ausdehnung des Kreises der Anspruchsberechtigten auf arbeitsmarktliche
Massnahmen auf ausgesteuerte, ältere Arbeitslose beabsichtigt war (Amtliches
Bulletin N 2001 S. 1906), wurde vom Ständerat abgelehnt (Amtliches Bulletin S
2002 S. 75) und schliesslich auch von der Mehrheit im Nationalrat (Amtliches
Bulletin N 2002 S. 315 und 317) verworfen. Der Bundesrat, dessen Entwurf von
Art. 59 AVIG nach dem Willen des Parlaments unverändert Gesetz geworden ist,
beabsichtigte mit der dritten AVIG-Revision, durch Erhöhung der Beitragszeit
und Herabsetzung der maximalen Bezugsdauer von Arbeitslosenentschädigung sowie
mit Effizienzsteigerung bei den Regionalen Arbeitsvermittlungen und
arbeitsmarktlichen Massnahmen Einsparungen zu erzielen, um der Senkung des
Beitragssatzes und der zu erwartenden Mehrbelastung der
Arbeitslosenversicherung durch die bilateralen Verträge (Abkommen vom 21. Juni
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der
Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit)
Rechnung zu tragen. Eine Ausdehnung der verfügbaren arbeitsmarktlichen
Instrumente im Sinne einer allgemeinen Prävention auf Personen, welche nicht
unmittelbar von Arbeitslosigkeit bedroht sind, wurde vom Bundesrat abgelehnt,
weil mit erheblichen, angesichts des engen Spielraums sowohl auf der Leistungs-
wie auf der Finanzierungsseite nicht tragbare Zusatzaufwendungen zu rechnen sei
(BBl 2001 II 2252 und 2259). Mit der Neufassung von Art. 59 AVIG sollten nur
sprachliche Anpassungen und eine verbesserte Systematik eingeführt werden (BBl
2001 II 2286 f.). Daraus folgt, dass eine Änderung der allgemeinen
Anspruchsvoraussetzungen für arbeitsmarktliche Massnahmen nicht vorgesehen war.
Die Neufassung von Art. 59 Abs. 2 AVIG hat daher weder eine erleichterte
Begründung des Anspruchs auf arbeitsmarktliche Massnahmen noch eine Ausweitung
des Kreises der Anspruchsberechtigten eingeführt.
3.5 Die bisherige Rechtsprechung des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts zur Abgrenzung von Grund- und allgemeiner
beruflicher Weiterbildung einerseits und Umschulung und Weiterbildung im
arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinn anderseits, die im angefochtenen
Entscheid (worauf verwiesen wird; vgl. auch Nussbaumer, a.a.O. Rz. 562 ff.)
zutreffend dargelegt wird, bleibt daher weiterhin anwendbar (…)."
(cfr.
STFA del 24 dicembre 2004 nella causa B., C 77/04)
2.5.   Fra gli
scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di
"prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e
di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro"
(cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per
realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI
(Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro.
Si tratta
di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di
riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di
esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art.
64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali,
semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 - 71d: assegni
per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli
assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del
promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo
art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro e prevede che:
"
1
L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla
disoccupazione.
2
I
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la
reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi
inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a.  migliorare
l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una
rapida e durevole reintegrazione;
b.  promuovere
le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c.  diminuire il rischio di una
disoccupazione di lunga durata; o
d.  offrire la possibilità di acquisire
esperienze professionali.
3
Possono
partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli
articoli 60–71
d
gli assicurati che adempiono:
a.  i
presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga
altrimenti; e
b.  le condizioni specifiche per il
provvedimento in questione.
4
I servizi
competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella
reintegrazione dei disoccupati invalidi."
All'art.
59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il
diritto a
prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti
al mercato del lavoro
è connesso alla situazione del mercato del lavoro:
provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti
dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare
l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione
disoccupazione (cfr. STFA del 10 dicembre 2004 nella causa F., C 209/04,
consid. 2; le STFA del 5 agosto 2003 nelle cause A., C 200/02 e A., C 201/02,
consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale
concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la
disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469
segg.).
Il nuovo
art. 60 LADI concerne più specificatamente la partecipazione a provvedimenti di
formazione e stabilisce che:
"
1
Per
provvedimenti di formazione si intendono segnatamente corsi individuali o
collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione nonché
aziende di esercitazione e pratiche di formazione.
2
Per la
partecipazione ai corsi possono pretendere prestazioni:
a.  gli assicurati secondo l’articolo 59
b
capoverso 1;
b.  le
persone direttamente minacciate dalla disoccupazione secondo l’articolo 62
capoverso 2.
3
Chi intende
partecipare a un corso di propria iniziativa deve previamente presentare al
servizio competente una domanda motivata corredata degli atti necessari.
4
Nella misura
in cui lo esiga il corso, durante il medesimo il partecipante non deve
necessariamente essere idoneo al collocamento.
5
I
provvedimenti di formazione ai sensi della presente legge devono essere
impostati o scelti, per quanto possibile, secondo i principi della legge
federale del 13 dicembre 2002 sulla formazione professionale (LFPr). Il
coordinamento dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e di quelli
previsti dalla LFPr ha lo scopo di promuovere un mercato del lavoro uniforme e
trasparente."
L’art. 81
OADI regola la “Partecipazione a provvedimenti di formazione o di occupazione”
e stabilisce che:
"
1
Il
servizio cantonale può ordinare o approvare la partecipazione a un
provvedimento di formazione o di occupazione soltanto se esso è organizzato
secondo un programma prestabilito e tenuto da persone qualificate.
2
Sono esclusi
i provvedimenti usuali nelle professioni e nelle aziende per l’introduzione di
nuovi collaboratori.
3
L’articolo 81
e
capoverso 1 si applica per analogia al
termine di presentazione della domanda di consenso."
L’art.
81e cpv. 1 OADI, cui l’art. 81 cpv. 3 OADI rinvia, stabilisce che:
"
1
Fatti salvi
gli articoli 90
a
e 95
b–
95
d
, chi partecipa a un
provvedimento inerente al mercato del lavoro deve presentare al servizio
cantonale competente la domanda di consenso al più tardi dieci giorni prima
dell’inizio del provvedimento. Se il partecipante presenta la domanda dopo
l’inizio del provvedimento, senza motivo scusabile, le prestazioni gli sono
pagate soltanto a partire dalla data di presentazione della domanda."
2.6.   In
conformità con il principio fondamentale secondo il quale
provvedimenti
inerenti al mercato del lavoro possono essere messi in atto solo se sono
direttamente imposti dallo stato del mercato, legge e giurisprudenza hanno
posto una serie di condizioni che devono essere cumulativamente rispettate
(cfr. DLA 1999 N. 12, consid. 1, pag. 65-66 e la giurisprudenza ivi citata; DLA
1998 N. 38, consid. 1, pag. 214 e N. 39, consid. 1, pag. 220-221; DLA 1993/94
N. 6, consid. 1, pag. 44 e N. 24, consid. 2a, pag. 173; DLA 1988 N. 4, consid,
1c, pag. 31; DLA 1987 N. 12, consid. 2c, pag. 114; cfr. inoltre D. Cattaneo,
"Les mésures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage",
Ed. Helbing & Lichtenhahn, 1992, Basilea e Francoforte sul Meno, pag. 317
n° 461), affinché l'assicurato che partecipa a un provvedimento di formazione
abbia diritto a ricevere le prestazioni di cui agli art. 59b, 60 cpv. 2, 62
cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI.
Innanzitutto deve
trattarsi di una riqualificazione, di un perfezionamento o di una
reintegrazione professionale (cfr. DTF 111 V 271 = DLA 1985 N. 20. pag. 157;
DTF 108 V 163) e non di una formazione di base (cfr. DLA 1998 N. 39, consid.
1b. pag. 221; DLA 1996/1997, N. 24, consid. 1b, pag. 142; DTF 111 V 398,
consid. 2b, pag. 400-401 e 111 V 271 consid. 1c, pag. 273), nel senso di
"nuova" formazione (cfr. DTF 104 V 119; DTF 103 V 105; DLA 1986 N.
17, consid. 2b, pag. 66; DLA 1980 pag. 53;) oppure di conclusione della prima
formazione (cfr. DLA 1987 N. 12, pag. 111; sentenza non pubblicata Blanc dell'8
gennaio 1980 citata in DTF 108 V 166) o di un perfezionamento professionale
generale che sarebbe comunque stato effettuato dall'assicurato anche senza
disoccupazione o minaccia di disoccupazione (cfr. DLA 1996/1997 N. 24, consid.
1, pag. 142-143 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1979 pag. 108).
Non deve neppure trattarsi
di provvedimenti usuali nelle professioni o nelle aziende per l'introduzione di
nuovi collaboratori (cfr. art. 81 cpv. 2 OADI e DLA 1986 N. 16, pag. 60; cfr.
pure la possibilità, a determinate condizioni, degli assegni di formazione SVR
1999 ALV Nr. 24, pag. 57).
Inoltre l'assicurato deve
essere disoccupato o direttamente minacciato di disoccupazione (art. 59 cpv. 1;
cfr. DLA 1973 N. 6) e non deve essere possibile assegnargli un'occupazione
adeguata secondo l'art. 16 LADI (art. 59 cpv. 2 LADI; cfr. STFA del 28 aprile
1987 nella causa S., Locarno contro UCL e TCA; DLA 1985 N. 21, pag. 164).
L'assicurato deve poi
soddisfare le condizioni relative al termine quadro di contribuzione o deve
esserne esonerato (cfr. art. 59 cpv. 3 lett. a LADI che rinvia all'art. 8 LADI
e l'eccezione dell'art. 59d LADI).
Ma, soprattutto, il corso
in questione deve migliorare l'idoneità al collocamento di colui che intende
frequentarlo (art. 59 cpv. 1 lett. a LADI; cfr. DTF 128 V 197-198; DLA 1999 N.
12, pag. 64; DLA 1998 N. 38, pag. 212, N 39, pag. 218 e N. 28, pag. 153; DLA
1993/1994 N. 23, pag. 167; DLA 1988 N. 4, pag. 30; DLA 1987 N. 12, pag. 111;
DLA 1986 N. 16, pag. 60, N. 17, pag. 64 e N. 36, pag. 172; DLA 1985 pag. 176 e
179).
Le spese derivanti dalla
frequentazione di un corso di perfezionamento, di riqualificazione o di
reintegrazione professionali possono poi essere assunte soltanto se la
frequentazione del corso è ordinata o approvata dall'autorità (cfr. art. 60
cpv. 2 LADI), la quale apporterà il suo consenso soltanto se il corso è ben
strutturato e l'insegnamento impartito in modo serio (cfr. art. 81 cpv. 1 OADI:
"... soltanto se esso è organizzato secondo un programma prestabilito e
tenuto da persone qualificate") e se inoltre l'assicurato possiede le
"capacità ed attitudini" (cfr. art. 83 OADI) necessarie per seguirlo
con profitto (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986
N. 16, pag. 60).
Infine le spese derivanti
dalla frequentazione di un corso possono essere assunte soltanto se esse
appaiono proporzionate rispetto allo scopo che si vuole raggiungere mediante la
frequentazione del corso, e cioè, in particolare, se non esistono altre
possibilità, più economiche, per migliorare ugualmente e nella stessa misura
l'idoneità al collocamento dell'assicurato (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA
1993/1994 N. 24, pag. 171; STFA del 19 marzo 1986 nella causa UFIAML contro P.,
Paradiso e TCA, pag. 12 e ss. pubblicata in DLA 1986 N. 31, consid. 4b, pag.
125; DLA 1986 N. 17, pag. 64; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
L'accertamento dei
presupposti per l'erogazione di prestazioni secondo gli art. 62 cpv. 2 e 3 LADI
e 85 OADI ha luogo in modo prospettivo, cioè nel momento in cui la domanda è
deposta (cfr. DLA 1991 N. 12, consid. 3, pag. 106; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N.
36, pag. 172).
2.7.
A
titolo di "provvedimenti di formazione" la LADI versa delle
prestazioni in caso di corsi di riqualificazione, di perfezionamento o di
reintegrazione.
Il
perfezionamento professionale è quella formazione professionale che amplia o
completa le conoscenze già acquisite in una professione. Lo scopo del
perfezionamento è di permettere all'assicurato di restare attivo nello stesso
genere di mestiere esercitato in precedenza. L'assicurazione contro la
disoccupazione finanzia, a titolo di perfezionamento, solamente le misure o i
corsi che facilitano l'adattamento di un assicurato ai progressi industriali e
tecnici, permettendogli così di poter essere di nuovo pienamente attivo nella
sua professione originaria (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319 n° 464).
La
riconversione professionali per definizione prepara i disoccupati ad essere
attivi in un altro settore professionale rispetto a quello iniziale (cfr. D.
Cattaneo, op. cit. pag. 318-320 seg.; DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag.
142-143; DLA 1993/94 N. 6, consid. 1, pag. 44, N. 22, consid. 1, pag. 163-165;
e N. 39, consid. 2, pag. 262-263).
In linea
di principio la riconversione professionale deve essere di breve durata, poiché
l'assicurato possiede già una formazione di base completa - teorica o anche
soltanto pratica - nella professione nella quale non riesce a trovare
un'occupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319).
Una
formazione di base o una nuova formazione completa non può invece essere
finanziata sulla base degli art. 59 seg. LADI.
Tale
formazione può essere assunta dall’assicurazione contro la disoccupazione,
soltanto alle condizioni fissate agli art. 66a LADI (cfr. SVR 1999 ALV N. 24,
consid. 1 e 2a, pag. 57-58).
In una
sentenza del 22 marzo 2004 nella causa T.-S. (C 11/02) il TFA ha confermato il
giudizio di questo Tribunale che aveva ritenuto un corso biennale di formazione
quale massaggiatrice medica quale nuova formazione non finanziabile dalla LADI
e non un perfezionamento o riqualificazione professionale.
In un'altra
sentenza, chiamata a statuire nel caso di un assicurato che aveva preteso delle
prestazioni secondo gli art. 59 seg. LADI, in quanto voleva seguire un
Nachdiplomkurse "Digitale Medien I und II - Crossmedia und
Multimedia" la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, affermato che:
"
(…)
Nach Gesetz und Rechtsprechung sind
Grundausbildung und die allgemeine Förderung der beruflichen Weiterbildung
nicht Sache der Arbeitslosenversicherung. Deren Aufgabe ist es lediglich, in
gewissen Fällen durch konkrete Eingliederungs- und Weiterbildungsmassnahmen
eine bestehende Arbeitslosigkeit zu bekämpfen oder eine drohende
Arbeitslosigkeit zu verhindern. Dabei muss es sich um Vorkehren handeln, welche
dem Versicherten erlauben, sich dem industriellen und technischen Fortschritt
anzupassen oder ihn in die Lage versetzen, seine bereits vorhandene berufliche
Fähigkeit ausserhalb der angestammten engen bisherigen Erwerbstätigkeit auf dem
Arbeitsmarkt zu verwerten. Die Grenze zwischen Grund- und allgemeiner
beruflicher Weiterbildung einerseits, Umschulung und Weiterbildung im
arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinn andererseits ist fliessend. Da ein
und dieselbe Vorkehr beiderlei Merkmale aufweisen kann und namentlich praktisch
jede Massnahme der allgemeinen Berufsbildung auch der Vermittlungsfähigkeit des
Versicherten auf dem Arbeitsmarkt zugute kommt, ist entscheidend, welche
Aspekte im konkreten Fall unter Würdigung aller Umstände überwiegen (BGE 112 V
398 Erw. 1a, 111 V 274 und 400 f. mit Hinweisen; ARV 1993/1994 Nr. 39 S. 261
mit weiteren Hinweisen). Von Bedeutung ist insbesondere, ob die fragliche
Massnahme spezifisch dafür bestimmt, geeignet und notwendig ist, die
Vermittelbarkeit zu fördern und nicht die bildungsmässige, soziale oder
wirtschaftliche Verbesserung im Vordergrund steht, und ob sie unter den
gegebenen Umständen nicht ohnehin Bestandteil der Berufsausbildung wäre
(soziale Üblichkeit), der Versicherte die fragliche Ausbildung daher auch
absolvieren würde, wenn er - bei im übrigen gleichen Verhältnissen - nicht
arbeitslos wäre. Ein weiteres Abgrenzungskriterium bildet die Ausbildungsdauer,
indem langdauernde Bildungsgänge in der Regel auf Grundausbildungen schliessen
lassen (BGE 111 V 276).
(…)." (cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella
causa K., C 29/03)
2.8.   L'indicazione
relativa al mercato del lavoro è data innanzitutto quando all'assicurato non è
possibile assegnare un'occupazione adeguata, malgrado le conoscenze di cui egli
già dispone.
Ad
esempio, nella già citata sentenza del 22 marzo 2004 nella causa T. - S. (C
11/02), l'Alta Corte ha precisato:
"
(…)
6.1 In proposito va rilevato che il presupposto
del rischio di disoccupazione non è mai stato contestato, considerata la
situazione familiare dell'interessata, madre separata di una bimba nata nel
1994, che necessita della sua presenza costante durante gli orari
extrascolastici in seguito a comprovati problemi psicologici. In effetti
l'idoneità al collocamento sul mercato del lavoro è influenzata oltre che
dall'età, dalla formazione, dallo stato civile e dalle conoscenze linguistiche,
anche dalla situazione familiare dell'assicurato (DLA 1991 no. 12 pag. 107
consid. 3c).
(…)." (cfr. STFA del 22 marzo 2004 nella
causa T. - S., C 11/02)
Chiamata
a pronunciarsi nel caso di un assicurato che aveva chiesto di poter frequentare
un “Nachdiplomkurses FH in der Vertiefungsrichtung Marketingmanagment”, in una
decisione del 10 gennaio 2005 nella causa F. (C 56/04), l’Alta Corte ha, tra
l’altro, sviluppato le seguenti considerazioni:
"
(…)
3.2.1 Nach einer Lehre als Feinmechaniker hatte
der Beschwerdeführer an der Fachhochschule Konstanz ein Studium in Maschinenbau
abgeschlossen. In der Folge hat er sich berufsbegleitend im Hinblick auf seine
Fremdsprachenkenntnisse (Französisch und Englisch), in seinem Fachbereich (Computerunterstützte
Automation und Digitaltechnik für Maschinenbauer) und in
wirtschaftswissenschaftlicher Hinsicht (Nachdiplomstudium Wirtschaftsingenieur
STV, Vertiefung Beschaffungs- und Produktionslogistik) weitergebildet. Zuletzt
war er während acht Jahren als Leiter eines Konstruktions- und
Entwicklungsteams bei der Firma N.________ AG tätig.
3.2.2 Wie die Vorinstanz erkannt hat, stehen dem
Beschwerdeführer aufgrund seiner Ausbildung, seines Nachdiplomstudiums und der
bisherigen Berufserfahrung auf dem Arbeitsmarkt verschiedene Möglichkeiten
offen. Seine Arbeitslosigkeit ist nicht ungenügenden beruflichen
Vorraussetzungen zuzuschreiben. Es verhält sich nicht so, dass es praktisch
keine Arbeitsplätze geben würde, deren Anforderungsprofil der Beschwerdeführer
- mit seinen zahlreichen zusätzlich zum Grundstudium erworbenen Qualifikationen
und beruflichen Erfahrungen - ohne Absolvierung des gewünschten
Nachdiplomkurses nicht erfüllen würde. Trotz allenfalls geringen Angebots von
in Betracht fallenden freien Stellen kann deshalb nicht angenommen werden, der
beantragte Nachdiplomkurs dränge sich aus Gründen des Arbeitsmarktes auf. Zwar
dürfte sich dessen Besuch - wie jede berufliche Weiterbildung (vgl. ARV 1999
Nr. 12 S. 66 Erw. 2) - durchaus positiv auf die Vermittelbarkeit auswirken; von
einer Notwendigkeit für das Finden einer neuen Stelle kann indessen nicht
gesprochen werden.
3.2.3 In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird
unter anderem dargelegt, in einem grossen Teil der an Maschineningenieure
gerichteten Stelleninseraten werde eine betriebswirtschaftliche Weiterbildung
gefordert. Durch diese eröffneten sich weitere Tätigkeitsfelder. Von der
Arbeitslosenkasse gebe es für Maschinen-/Elektroingenieure und Informatiker mit
langjähriger beruflicher Praxis kein Kursangebot, sodass Betroffene selber für
die ihren Bedürfnissen entsprechende Weiterbildung sorgen müssten, um ihre
Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern. Wie die Verwaltung in ihrer
Vernehmlassung vom 14. Oktober 2003 gegenüber dem kantonalen Gericht indessen
zu Recht geltend gemacht hat, kann davon ausgegangen werden, dass der
Beschwerdeführer auf Grund seiner Ausbildung und der mehrjährigen
breitgefächerten Berufserfahrung auch bei angespannter Arbeitsmarktlage noch in
der Lage sein sollte, ohne den gewünschten Nachdiplomkurs eine Stelle in seinem
angestammten oder einem verwandten Tätigkeitsgebiet zu finden. Da der
Beschwerdeführer keine berufliche Erfahrung im Bereich Marketing/Verkauf habe
und bisher im Bereich Entwicklung/Konstruktion gearbeitet habe, könne nicht
angenommen werden, dass die Arbeitslosigkeit mit dem anbegehrten Kurs beendet
werde. Für die Bekämpfung oder Verhinderung der Arbeitslosigkeit bedarf es
daher der ins Auge gefassten Weiterbildung nicht und auch der Einsatz von
Präventivmassnahmen der Arbeitslosenversicherung ist nicht unmittelbar geboten.
Dass die Vorinstanz unter diesen Umständen die Anspruchsvoraussetzung der
arbeitsmarktlichen Indikation verneint hat, ist auch unter Berücksichtigung der
dagegen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhobenen Einwände nicht zu
beanstanden.
(…)." (cfr. STFA del 10 gennaio 2005 nella causa F., C 56/04)
2.9.   L
a
riqualificazione, il perfezionamento o la reintegrazione professionale devono
inoltre migliorare l'idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2 lett. a
LADI).
Per poter essere
finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è sufficiente che un
corso, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, apra la
prospettiva di un eventuale vantaggio teorico, possibile, ma poco probabile nel
caso concreto. Occorre invece che, secondo tutta probabilità, l'idoneità al
collocamento sia effettivamente migliorata nel caso particolare, tramite un
perfezionamento svolto in vista di uno scopo professionale preciso (cfr. D.
Cattaneo, op. cit., pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988 N. 30).
In diverse sentenze il TFA
ha chiaramente affermato che non è importante stabilire se, grazie al corso
l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o quelle
di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto che dopo
il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla disoccupazione
(cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Nella già
citata STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03, la nostra Massima
Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
"
(…)
4.1  Ein bloss theoretisch möglicher, aber im
konkreten Fall unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der
Vermittlungsfähigkeit genügt den Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht.
Vielmehr muss die Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die
Vermittlungsfähigkeit durch eine im Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel
absolvierte Weiterbildung im konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem
Masse gefördert wird (ARV 1988 Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c,
je mit Hinweisen).
(…)." (cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella
causa K., C 29/03)
In una
sentenza pubblicata in DTF 128 V 192 segg., il TFA ha statuito su un ricorso
inoltrato contro una decisione del Tribunale cantonale delle assicurazioni del
Canton Argovia che aveva confermato il provvedimento con il quale l'ufficio del
lavoro aveva negato a un assicurato l'autorizzazione a frequentare il corso
"Internet Publisher", in quanto non si trattava di una riconversione
o di un perfezionamento professionale, né migliorava la sua idoneità al
collocamento.
La nostra
Alta Corte ha in particolare rilevato:
"
(…)
aa) Entgegen der Ansicht des KIGA stellt der Kurs
"Internet Publisher" keine gänzliche Neuausrichtung im Sinne einer
Grundausbildung dar. In dieser Massnahme ist nicht eine allgemeine Förderung
der beruflichen Weiterbildung, welche der Beschwerdeführer aus persönlichem
Interesse sowieso durchgeführt hätte, zu erblicken. Sie ist vielmehr eine
gezielte berufliche Massnahme, welche es dem Versicherten erlaubt, sich dem
technischen Fortschritt anzupassen (BGE 111 V 274 und 400 f. mit Hinweisen; ARV
1998 Nr. 39 S. 221 Erw. 1b), um die Arbeitslosigkeit schnellstmöglich beenden
zu können. Ob diese Massnahme schliesslich zur Aufnahme einer selbstständigen
oder unselbstständigen Erwerbstätigkeit führt, ist dabei unerheblich.
bb) Nachdem der
Beschwerdeführer während fünf Jahren nicht mehr im Bereich EDV, einer Branche
mit raschem technischem Fortschritt, tätig gewesen war und zudem seit Beginn
der Arbeitslosigkeit keine Stelle auf seinem angestammten Beruf fand, erscheint
- bei Beurteilung der im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung gegebenen
Verhältnisse (BGE 112 V 398 Erw. 1a) - die Stellungnahme der zuständigen
RAV-Personalberaterin überzeugend, dass der beantragte Kurs die
Vermittlungsfähigkeit massiv verbessern würde. Dies deckt sich mit der Aussage
des KIGA in seiner vorinstanzlichen Vernehmlassung, worin dieses festhält, dass
der Versicherte als EDV-Analytiker und Programmierer auf älteren
Programmiersprachen tätig war und er durch Erlernen von neuen Sprachen im
Bereich Programmierung durchaus gute Chancen hätte, eine Stelle zu finden.
(…)."
(cfr. DTF 128 V
197-198)
Nella già
citata sentenza del 10 dicembre 2004 nella causa F. (C 209/04) l'Alta Corte ha
negato che un corso per ottenere il brevetto federale di specialista in
gestione del personale migliorasse l'idoneità al collocamento dell'assicurato
rilevando:
"
(...)
4.1  En l'occurrence, il est souvent fait mention de
l'exigence d'un brevet  fédéral de spécialiste en gestion du personnel dans les
offres d'emploi (environ une quinzaine) produites par le recourant. L'examen de
ces pièces montre toutefois qu'il existe plusieurs filières de formation qui
mènent à un emploi de responsable des ressources humaines (licence
universitaire, brevet fédéral, CFC, diplôme ou titre jugé équivalent).
Contrairement à ce qu'allègue le recourant, l'exigence du brevet fédéral en
question n'apparaît aucunement comme une condition nécessaire à un éventuel
engagement. On relèvera également que pratiquement toutes les offres produites
exigent une expérience professionnelle d'assez longue durée dans le domaine des
ressources humaines dont F.________ peut justement se prévaloir. Sous cet angle,
sans nier que l'obtention du brevet fédéral de spécialiste en gestion du
personnel constitue un atout dans la recherche d'un emploi, il ne s'agit toutefois
pas d'une mesure susceptible d'améliorer de manière décisive l'aptitude au placement
du recourant et permettre sa réinsertion rapide et durable sur le marché du
travail (art. 59 al. 2 let. a LACI).
4.2  Il ressort de la lecture du curriculum vitae de
F.________ et des certificats de travail au dossier, qu'il dispose d'une formation
solide et d'une expérience professionnelle variée. Le recourant a complété sa formation
initiale d'employé de commerce par l'obtention d'un diplôme de gestion d'entreprise,
délivré en 1995, ainsi que par la fréquentation de cours à l'Institut A.________
qui lui ont valu la remise d'un certificat en Politiques du personnel
comparées, en 1996, et d'une attestation en Droit et législation, en 1997. Sur
le plan professionnel, il a occupé différents postes dans les domaines
administratifs, financiers et de gestion du personnel. De 2001 à mars 2003, il
a exercé les fonctions de chef du personnel, puis de directeur administratif
d'une entreprise horlogère qui comptait 170 collaborateurs.
Avec les premiers juges, il faut admettre que cette
formation et cette expérience professionnelle suffisent au recourant pour lui
permettre de retrouver un emploi dans le domaine des ressources humaines ou un
poste de cadre. Ses activités antérieures et l'importance des responsabilités
qu'il a assumées lui procurent indiscutablement un avantage par rapport à des diplômés
plus jeunes que lui et qui ne bénéficient pas encore d'une expérience
professionnelle confirmée. De plus, le recourant était âgé de 34 ans au moment
de la décision administrative litigieuse, ce qui est une circonstance très
favorable pour un engagement à un poste dirigeant.
Dans ces conditions, on doit considérer que le
chômage du recourant n'est pas dû à une formation insuffisante et qu'une mesure
de formation n'est pas propre à améliorer - en tout cas pas de manière sensible
- son aptitude au placement.
(...)" (cfr. STFA del
10
dicembre 2004 nella causa F., C 209/04)
2.10.   Sulla
base della delega generale di cui all’art. 109 LADI il Consiglio federale ha
emanato l’art. 83 OADI che, quale disposizione esecutiva, circa la
“Considerazione delle capacità e delle attitudini dell’assicurato” stabilisce
che:
"
Il servizio cantonale, se ordina a un assicurato
la frequentazione di un corso, deve tenere adeguatamente conto, in più della
situazione del mercato del lavoro, anche delle sue capacità ed attitudini.
D’intesa con l’assicurato, esso può, se necessario, incaricare l’orientamento
professionale pubblico di chiarire il caso."
Al
riguardo, nella Circolare sui provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
(PML) (nella versione in francese dell’ottobre 2004: Circulaire relative aux
mesures de marché du travail [MMT], Octobre 2004), il Segretariato di Stato
dell'economia (SECO), quale autorità di sorveglianza che deve adoperarsi per
garantire un'applicazione uniforme del diritto ed impartire le istruzioni
generali (cfr. art. 110 LADI; STFA del 19 agosto 2004 nella causa T., C 195/03;
STFA del 10 marzo 2003 nella causa C. C 176/00, consid. 3; STFA dell'8 agosto
2001 nella causa K., C 260/99, consid. 6b e DTF 127 V 57, consid. 3a pag. 61),
in merito al presupposto del “Miglioramento dell’idoneità al collocamento” ha
rilevato che:
"
(…)
C32
La fréquentation du cours financé
par l'assurance-chômage doit avoir pour effet
d'améliorer l'aptitude au
placement de l'assuré (art. 59 al. 2 let. a LACI). Le TFA a précisé dans divers
arrêts ce qu'il fallait entendre par amélioration spécifique, c'est-à dire
substantielle, de l'aptitude au placement. Il ne suffit pas que la mesure
demandée améliore, de manière générale, les perspectives économiques et
professionnelles. Une simple amélioration potentielle, mais ne promettant pas
d'avantage immédiat pour l'aptitude au placement dans le cas d'espèce, ne
suffit pas à répondre aux exigences de l'art. 59 al. 2 let. a LACI. Il faut
qu'il y ait une probabilité avérée qu'un cours de perfectionnement suivi en
perspective d'un objectif professionnel concret améliore effectivement et
substantiellement l'aptitude au placement dans le cas d'espèce.
C33
Toute
acquisition de connaissances et d'aptitudes professionnelles ne satisfait donc
pas à la condition définie à l'art. 59 al. 2 let. a LACI. La prudence s'impose
par exemple concernant les reconversions dans des branches où le marché du
travail est saturé.
En revanche, des cours de perfectionnement
conférant une spécialisation sont susceptibles d'améliorer effectivement l'aptitude
au placement dans ces mêmes branches.
C34
La
durée et l'intensité du cours interviennent également dans la question de savoir
si la fréquentation du cours améliorera substantiellement l'aptitude au
placement. Ainsi, un bref cours de langue n'améliorera certainement pas
l'aptitude au placement de l'assuré si celui-ci ne possède encore aucune notion
de la langue en question.
C35
Il
n'y a pas non plus d'amélioration substantielle de l'aptitude au placement lorsqu'un
cours n'est pas directement exploitable sur le marché du travail mais constitue
uniquement la condition préalable d'un autre cours qui n'entre pas dans le champ
d'application de l'assurance-chômage, comme, par exemple, le cours préparatoire
au technicum.
C36
Selon
une récente jurisprudence du TFA (C 305/00), un cours relatif à la création
d'une activité indépendante peut être alloué sur la base de l'art. 60 LACI indépendamment
du fait que l'assuré souhaite ou puisse bénéficier des indemnités allouées à titre
d'encouragement à la prise d'une activité indépendante.
C37
L'art. 83 OACI exige que le cours
assigné à l'assuré pour améliorer son aptitude au placement réponde à ses
aptitudes et inclinations.
A cet effet, l'autorité compétente peut au besoin
adresser l'assuré, avec l'assentiment de celui-ci, au service public d'orientation
professionnelle pour clarifier ses aptitudes et inclinations. Elle peut aussi assigner
l'assuré au cours d'analyse entrant dans le programme de base de formation des chômeurs
et qui a précisément pour objet de fournir des éclaircissements sur les
aptitudes et inclinations des assurés.
C38
Des
éléments visant à la stabilisation de la situation psychosociale de l'assuré peuvent
être intégrés au cours, pour autant que la direction du cours dispose des compétences
nécessaires en matière de conseil. La frontière entre des activités de conseil et
de thérapie doit toutefois être clairement définie.
C39
De
manière générale, la fréquentation d'un cours peut être ordonnée par le biais
d'une assignation ou, si une demande a été déposée, en acceptant cette dernière.
(…)."
(Circulaire MMT, ottobre 2004, ch. marg.
C32 - C39)
L'art. 83
OADI contiene dunque una tutela particolare per gli assicurati ai quali è
imposta la partecipazione a un corso (cfr. art. 17 cpv. 3 lett. a LADI. Vedi
pure l'art. 81 cpv. 1 OADI secondo cui "il servizio cantonale può ordinare
o approvare la partecipazione a un provvedimento di formazione o di occupazione
soltanto se esso è organizzato secondo un programma prestabilito e tenuto da
persone qualificate"): oltre alla situazione del mercato del lavoro,
l'amministrazione dovrà pure tenere in considerazione le sue capacità ed
attitudini.
2.11.   Nell’evenienza
concreta l’URC ha respinto la richiesta dell’assicurata di frequentare un corso
per diventare “Collaboratrice Sanitaria CRS” organizzato dalla Croce Rossa
Ticino di __________, in quanto ha ritenuto che il collocamento della
ricorrente non sarebbe considerevolmente intralciato per motivi inerenti al
mercato del lavoro (cfr. doc. XII/039 e doc. T/1).
Nella
decisione su opposizione si legge infatti, tra l’altro, che: “(…) La decisione
del corso è stata emessa negativa in quanto il collocatore dell’assicurata
aveva valutato, il corso in oggetto, non necessario per un collocamento rapido
e duraturo. Infatti l’assicurata, iscritta come cameriera senza AFC, aveva un
mercato del lavoro, periodo estivo e di conseguenza alta stagione per il
settore della ristorazione, favorevole per un reinserimento in tempi brevi
nell’attività svolta, precedente al momento dell’iscrizione all’assicurazione
disoccupazione. (…).” (cfr. doc. T/1).
Anche
nella decisione dell’11 agosto 2004 l’URC ha, tra l’altro, indicato che: “(…)
la persona iscritta in data 22.12.2004 è stata iscritta come cameriera senza
AFC (ultimo lavoro svolto), ausiliaria di pulizia, professioni in cui
normalmente ci si colloca abbastanza facilmente. (…).” (cfr. doc. XII/39).
L’amministrazione
ha pure addotto che la domanda formulata dall’assicurata sarebbe tardiva
rispetto alle disposizioni della LADI e dell’OADI e ha sostenuto che: “(…)
L’assicurata ha inoltrato la richiesta di corso il 02.08.2004 dopo aver
concluso il corso di collaboratrice CRS nel periodo: dal 20.01.2004 al 19.02.2004
per il modulo base; dal 23.02.2004 al 12.03.2004 per lo stage pratico e dal
04.05.2004 al 21.05.2004 per il corso di approfondimento. (allegato b). E’
evidente la discrepanza fra la frequenza e la richiesta tardiva del corso in
oggetto. (…).” (cfr. doc. T/1).
2.12.   Questo
Tribunale rileva innanzitutto che in occasione del colloquio di consulenza del
19 gennaio 2004 è stato steso e firmato, dal consulente del personale URC, __________,
e dall’assicurata, un verbale del seguente tenore:
"
(…)
(Rif. 1549/X5M) La PCI si presenta con le
ricerche di gennaio che vanno bene. Consegnato faut di gennaio, foglio di
ricerca per febbraio e appuntamento per lo stesso mese. Mi comunica che non ha
ancora ricevuto notizie da Berna per il riconoscimento dei suoi diplomi.
Inoltre vorrebbe cambiare professione e si è iscritta al corso di ausiliaria di
cure crs, ha già effettuato il primo colloquio in cui le hanno comunicato che è
idonea. Devo verificare con il mio collega se poter concedere il sussidio.
Intanto mi comunica che ha cambiato indirizzo.
(…)." (cfr. doc. 1A = XII/010)
Dal
tenore del verbale appena riportato questo Tribunale deve concludere che, anche
se solo un giorno prima, l’assicurata ha chiesto di poter frequentare il corso
organizzato dalla CRS prima del suo inizio.
Infatti,
lo stesso consulente del personale URC ha, in particolare, verbalizzato che
“(…) Devo verificare con il mio collega se poter concedere il sussidio. (…).”
(cfr. doc. 1A = XII/010).
Inoltre, negli
ulteriori verbali dei colloqui di consulenza del 19 febbraio, 18 maggio e 16
luglio 2004 (sempre sottoscritti dal consulente dell’URC e dall’assicurata), si
legge, tra l’altro, che:
"
(…)
Le spiego che non posso riconoscere le spese del
corso della CRS poiché ho verificato con la caposede __________ l’iter da
seguire e spiegato alla PCI che senza un contratto d’assunzione non può essere
concesso il riconoscimento delle spese.
(…)." (cfr. doc. XII/008)
(…)
Confermo ancora una volta quanto detto nel
verbale del 19 febbraio 2004 che non posso riconoscere le spese del corso di
ausiliaria di cure se l’assicurata non è in possesso di contratto che la faccia
uscire dalla disoccupazione e in questo contratto dev’essere specificato che
senza questa formazione non verrebbe assunta. La PCI mi comunica che inoltrerà
ricorso alla mia decisione.
(…)." (cfr. doc. XII/005)
(…)
Per quanto riguarda il rifiuto del corso CRS le
ho comunicato che deve portare tutti i documenti in suo possesso così da poter
verificare con l’UMA di __________ il no. di profilo per emanare la decisione
formale negativa. In seguito se vuole procedere contro questa decisione dovrà
inoltrare opposizione come da e-mail trasmesso a sig. RA 1 (con la conseguente
procura da parte dell’assicurata) dall’avv. __________ (UG). (…)." (cfr. doc.
XII/003)
Del
resto, nella “Richiesta di corsi individuali di qualificazione e di
perfezionamento”, pervenuta all’URC il 2 agosto 2004, circa i motivi del
ritardo della richiesta l’assicurata ha affermato che: “(…) La richiesta è
stata presentata verbalmente al primo incontro URC: prima dell’inizio del
corso. (…).” (cfr. doc. III, all. 1b = doc. XII/038).
Il
1° gennaio 2003 è entrato in vigore l'art. 27 della legge federale sulla parte
generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) che regola la
“Informazione e consulenza”.
Questa nuova importante
disposizione legale ha il seguente tenore:
"
1
Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali,
nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate
sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla
consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia
gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i
loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono
ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di
emolumenti e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i
suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali,
li informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce,
in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo,
generale e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi;
cfr. DLA 2002 pag. 194 - (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale
dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un
caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere in giustizia
(cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare E. Imhof - CH Zünd, "ATSG
und Arbeitslosenversicherung" in SZS 2003 pag. 291 seg.
(306);
E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung,
Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et conseillé
par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27
LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg.
(527); U. Kieser, "ATSG -
Kommentar", ad art. 27 pag. 317 e pag. 318-321).
In materia di assicurazione
contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha apportato notevoli
miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di informare non è più
limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle disposizioni legali (cfr.
DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag. 95) ma è stato
generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit, in STZ 2003 pag. 307).
Questo
Tribunale ritiene che subito dopo il primo colloquio del 19 gennaio 2004 il
consulente dell’URC, conformemente all’art. 27 LPGA, avrebbe dovuto fornire
immediatamente all’assicurata i formulari necessari per introdurre nella debita
forma la “Richiesta di corsi individuali di riqualificazione e di
perfezionamento” e renderla attenta che, ai sensi dell’art. 60 cpv. 3 LADI, una
tale domanda andava motivata e corredata degli atti necessari.
L’amministrazione
avrebbe poi dovuto emettere una decisione formale e non accontentarsi di
comunicare oralmente e a più riprese all’assicurata di non poter riconoscere le
spese del corso richiesto.
Infatti,
secondo l'art. 49 cpv. 1 LPGA "nei casi di ragguardevole entità o quando
vi è disaccordo con l’interessato l’assicuratore deve emanare per scritto le
decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni" (cfr. al
riguardo DTF 130 V 388).
Inoltre,
l'art. 100 cpv. 1 LADI prevede che:
"
Vanno emanate decisioni nei casi di cui agli
articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 61, 67, 71 e 71c, nonché nei casi
particolari di domande di risarcimento. Per il resto si applica, in deroga all'articolo
49 capoverso 1 LPGA, la procedura semplificata di cui all'articolo 51 LPGA, ad
esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo
è stata solo parzialmente."
Nel caso
concreto l’URC non ha mai dichiarato e tantomeno allegato di aver fornito
immediatamente all’assicurata i formulari necessari per introdurre nella debita
forma la “Richiesta di corsi individuali di riqualificazione e di
perfezionamento” e di averla resa attenta che, ai sensi dell’art. 60 cpv. 3
LADI, una tale domanda andava motivata e corredata degli atti necessari.
Ora, come
visto sopra, l’assicurata ha chiesto oralmente di poter frequentare il corso
organizzato dalla CRS prima del suo inizio.
La
domanda formulata dalla ricorrente non è quindi tardiva (cfr. art. 60 cpv. 3
LADI e art. 81e cpv. 1 OADI).
Del resto,
l’assicurata non deve sopportare le conseguenze di un suo comportamento (meglio
dell’invio della documentazione inerente il corso CRS solo il 31 luglio 2004;
cfr. doc. XII/038) riconducibile ad una negligenza nei suoi confronti da parte
dell’amministrazione.
Significativa
al riguardo é una decisione del 18 marzo 2005 nella causa B. (C18/05) nella
quale, in particolare circa la questione a sapere se vi erano delle ragioni
sufficienti perché un assicurato potesse ritenere competente un consulente
dell’URC a rilasciargli delle informazioni circa il diritto alle indennità di
disoccupazione, il Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) ha sviluppato le
seguenti considerazioni:
"
(…)
3.3.2.1 Ob eine versicherte Person eine Behörde
in guten Treuen als zuständig für die Erteilung bestimmter Auskünfte betreffend
ihre Ansprüche und auch Verpflichtungen erachten darf, beurteilt sich aufgrund
objektiver und subjektiver Elemente. In objektiver Hinsicht sind vor allem die
Natur der erteilten Auskunft und die Rolle der auskunfterteilenden Person, in
subjektiver die Stellung sowie etwaige besondere Befähigungen des
Auskunftsempfängers zu berücksichtigen (vgl. BGE 114 Ia 109 Erw. 2d/aa; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl., S.
140 Rz 675; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 111).
3.3.2.2 Mit Bezug auf die hier im Vordergrund
stehende (fehlende) örtliche Zuständigkeit des RAV fällt (objektiv) ins
Gewicht, dass es bei der Arbeitslosenentschädigung um einen bundesrechtlichen
Anspruch geht und die einzelnen Anspruchsnormen einheitlich und nicht von
Kanton zu Kanton verschieden auszulegen und anzuwenden sind. Es kommt unter dem
Gesichtspunkt der sachlichen (und funktionellen) Zuständigkeit dazu, dass die
Regionalen Arbeitsvermittlungszentren häufig oder sogar regelmässig erste
Anlaufstelle der Arbeitslosen oder der von Arbeitslosigkeit bedrohten Personen
sind. Sie nehmen nach Massgabe des jeweiligen kantonalen Rechts Aufgaben der
kantonalen Amtstelle wahr (Art. 85b Abs. 1 AVIG). Dazu gehören in der Regel die
Arbeitsvermittlung sowie Beratungs- und Kontrollfunktionen. Diese
Kompetenzdelegation kann sich indessen grundsätzlich auf alle der kantonalen
Amtsstelle übertragenen Aufgaben beziehen (Thomas Nussbaumer,
Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
[SBVR]/Soziale Sicherheit, S. 281 f.; vgl. BGE 125 V 364 f. Erw. 2b; ferner BGE
128 V 311). Es kann daher nicht gesagt werden, der Beschwerdegegner hätte
(subjektiv) die sachliche Unzuständigkeit des RAV ohne weiteres erkennen
müssen. Zumindest hätte er erwarten dürfen, dass ihn die auskunfterteilende
Person (Herr D.________) auf die Unzuständigkeit des RAV aufmerksam macht.
Diese aus dem Vertrauensgrundsatz abgeleitete
Verpflichtung ergibt sich auch aus Art. 27 Abs. 2 ATSG. Nach Satz 1 und 2
dieser aufgrund von Art. 1 Abs. 1 AVIG sowie Art. 1 lit. b und Art. 2 ATSG
ebenfalls im Bereich der Arbeitslosenversicherung anwendbaren Bestimmung hat
jede Person Anspruch auf grundsätzlich unentgeltliche Beratung über ihre Rechte
und Pflichten. Dafür zuständig sind die Versicherungsträger, denen gegenüber
die Rechte geltend zu machen oder die Pflichten zu erfüllen sind (Ueli Kieser,
ATSG-Kommentar, S. 318 Rz 12).
(…)." (cfr. STFA del 18 marzo 2005 nella causa B., C 18/05)
Vista la competenza
dell’URC a emettere una decisione
circa l’attribuzione di
provvedimenti di formazione (cfr. consid. 2.1) e ritenuto che l’assicurata ha
chiesto, prima del suo inizio, di potere cambiare professione e
frequentare il corso per diventare “Collaboratrice Sanitaria CRS” organizzato
dalla Croce Rossa Ticino di __________, a mente del TCA, è dunque a torto che
l’URC ha ritenuto la richiesta della ricorrente tardiva ai sensi della LADI e
dell’OADI.
Va qui
ancora ricordato che il diritto alla protezione della buona fede di cui
all'art. 9 Cost. fed. non tutela unicamente il cittadino che si affida in modo
giustificato al comportamento dell'autorità, la quale dà delle informazioni
errate, bensì anche nel caso in cui l'autorità ha omesso di fornire
informazioni che la legge le imponeva di dare in una fattispecie particolare
(cfr. Pratique VSI 2003 pag. 207; DLA 2003 pag. 127), come nel caso dell'art.
27 LPGA
(cfr. la STFA del 18 marzo 2005 nella causa B., C 18/05 appena
sopra riportata).
2.13.   L’assicurata, senza qualifica,
si è iscritta al collocamento il 9 dicembre 2003 alla ricerca di un’attività
quale cameriera senza AFC e ausiliaria di pulizia (cfr. doc. XII/1).
Dopo aver frequentato le
“Scuole dell’obbligo (medie)” e una “Scuola Superiore Tecnico-Veterinario (4
anni con pratica)” in __________, l’assicurata ha svolto un’”Attività quale
ausiliaria cuoca” dal 1998 al 2001 (cfr. doc. H).
Arrivata in Svizzera nel
2001 l’assicurata ha lavorato nel settore della ristorazione quale cameriera
dal 2001 al 2004 (cfr. doc. XII/011 e H).
La ricorrente è stata
dapprima licenziata con effetto al 30 settembre 2002 dal __________ e in
seguito dalla __________ per il 15 gennaio 2004 (cfr. doc. D e E).
Nei verbali dei colloqui
di consulenza del 19 gennaio,19 febbraio, 18 marzo, 21 aprile, 18 maggio, 17
giugno 16 luglio e 17 agosto 2004 il consulente dell’URC ha sempre attestato
che le ricerche di lavoro svolte dall’assicurata per i mesi da gennaio a agosto
2004 “vanno bene” (cfr. doc. XII/002, XII/003, XI//004, XII/005, XII/006,
XII/007, XII/008 e XII/10).
Dai formulari “Prova degli
sforzi personali intrapresi per trovare lavoro” risulta che le ricerche
effettuate presso esercizi pubblici e quale ausiliaria di pulizia nei mesi di
gennaio, febbraio, marzo, aprile e maggio 2004 non hanno avuto esiti positivi
(cfr. doc. da XII/058 a XII/066).
All’assicurata non è stato
assegnato ufficialmente nessun posto di lavoro presso degli esercizi pubblici e
agli atti figura una sola assegnazione per un posto di lavoro quale ausiliaria
di pulizia presso un privato del 15 aprile 2004 (cfr. doc. XII/054 e XII/055).
Si trattava di un impiego
a tempo indeterminato con un tempo di lavoro di circa due mezze giornate (4
ore) alla settimana (cfr. doc. XII/030).
L’unica altra assegnazione
è del 16 luglio 2004 e consiste in un lavoro quale assistente cure/ausiliaria
cure CRS presso una Casa per anziani (cfr. doc. XII/53).
In simili condizioni
questo Tribunale ritiene che, contrariamente a quanto ritenuto dall’URC, al
momento in cui è stata inoltrata la domanda di poter frequentare
il corso per diventare “Collaboratrice Sanitaria CRS” organizzato
dalla Croce Rossa Ticino di __________
, il collocamento dell’assicurata era
considerevolmente intralciato per motivi inerenti al mercato del lavoro (cfr.
consid. 2.6 e 2.8; vedi inoltre SVR 1999 ALV. Nr. 1 pag. 1; DLA 1998 N. 38 pag.
212; STFA del 3 luglio 1997 nella causa F., C 373/96; STCA del 1° febbraio 1999
nella causa Z., 38.1998.381).
Questo vale a maggiore
ragione se si pone mente al fatto che dalla documentazione concernente “La
situazione del mercato del lavoro nel canton Ticino” (trattasi della
documentazione per la stampa emessa dal Dipartimento delle finanze e
dell’economia prodotta sub doc. da V/A a V/E), risulta che, a fine gennaio 2004,
l’aumento più consistente del numero di disoccupati si è registrato nelle
professioni alberghiere e dell’economia domestica (+67 unità; +4.9%) (cfr. doc.
V/B).
Del resto
l’amministrazione non dimostra in alcun modo come l’assicurata sarebbe stata concretamente
e in un breve tempo reinserita durevolmente nella sua precedente attività quale
cameriera senza AFC (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de
réadaptation de l'assurance-chômage." Ed. Helbing § Lichtenhahn, Basilea e
Francoforte sul Reno, 1992 pag. 354-355 n. 541).
Anzi, come sopra visto, la
stessa amministrazione ha assegnato all’assicurata un lavoro quale assistente
cure/ausiliaria cure CRS presso una Casa per anziani (cfr. doc. XII/53).
Di conseguenza, questo
Tribunale deve concludere che, da una parte, l’assicurata non ha inoltrato
tardivamente la domanda per poter frequentare
il corso per
diventare “Collaboratrice sanitaria CRS” organizzato dalla Croce Rossa Ticino
di __________.
D’altra
parte,
al momento in cui è stata inoltrata la domanda, il collocamento
dell’assicurata era considerevolmente intralciato per motivi inerenti al mercato
del lavoro.
Pertanto,
la decisione su opposizione impugnata deve essere annullata.
2.14.   Rispondendo all’assicurata che
si era informata circa il riconoscimento della sua formazione conseguita presso
la “Scuola Superiore Tecnico-Veterinario (4 anni con pratica)” di __________
(cfr. la traduzione autenticata della relativa documentazione prodotta sub doc.
da XII/015 a XII/027), l’Ufficio Federale della Formazione Professionale e
della Tecnologia (UFFT), il 19 gennaio 2004, ha scritto all’assicurata una
lettera del seguente tenore:
"
(…)
Formazione conseguita all’estero
Ammissione: intenso corso di perfezionamento con la CRS
Gentile signora RI 1,
facciamo riferimento alla sua richiesta del 17 dicembre 2003.
Una formazione svolta all’estero è ritenuta equipollente ad un
attestato federale di capacità, ad un attestato professionale o ad un diploma,
allorquando la formazione (scuola dell’obbligo inclusa) ha avuto una durata
uguale a quella svizzera, l’insegnamento teorico e pratico ha una struttura comparabile
e la formazione si è conclusa con un esame riconosciuto nello Stato in cui si
sono svolti gli studi.
In previsione di una sua ammissione alla formazione continua
citata in epigrafe le possiamo confermare che, dal profilo del livello, la sua
formazione può essere paragonata a una formazione svolta in Svizzera
di
livello secondario (formazione di base)
.
Nella speranza che queste informazioni possano esserle utili, le
auguriamo pieno successo nella sua formazione continua.
(…)." (cfr. doc. C)
In merito alla lettera
dell’UFFT, il capoufficio dell’Ufficio della formazione sociosanitaria, __________,
in una e-mail del 17 febbraio 2004 inviata al rappresentante dell’assicurata
ha, tra l’altro, osservato che:
"
(…)
Nella dichiarazione dell’UFFT si dice che la formazione da lei
seguita può essere paragonata a una formazione svolta in Svizzera di livello
secondario (formazione di base).
Questa dichiarazione significa che la sua formazione equivale ad
un apprendistato concluso. Ciò è importante per poter essere ammessi ad una
formazione sanitaria di grado superiore (infermieri, fisioterapisti, tecnici in
radiologia medica ecc.).
(…)." (cfr. doc. B).
Viste le risultanze appena
esposte, questo Tribunale ritiene che il
corso per diventare
“Collaboratrice Sanitaria CRS” organizzato dalla Croce Rossa Ticino di __________
deve essere considerato quale riconversione professionale dell’assicurata (di
professione cameriera senza AFC con qualche esperienza; cfr. doc. XII/001) che,
vista la sua natura e durata, può essere per principio assunto dalla LADI (cfr.
consid. 2.5, 2.6 e 2.7).
Gli atti vengono pertanto
rinviati all’amministrazione affinché, vista la giurisprudenza federale e le
direttive in merito (cfr. consid. 2.9 e 2.10), appuri se il
corso
per diventare “Collaboratrice Sanitaria CRS” migliora l’idoneità al
collocamento dell’assicurata e proceda ad emettere una nuova decisione.
In
particolare l’URC dovrà verificare se in quale misura e da quando l’assicurata
è stata effettivamente impiegata dalla __________ e chiarire la dichiarazione
del 10 maggio 2004 nella quale __________ ha attestato che:
"
Con la presente dichiariamo che la signora RI 1,
residente a __________ in via __________, si è presentata in data odierna
presso il nostro ufficio per un posto di lavoro in qualità di ausiliaria di
cura CRS ed è in attesa di ricevere un incarico da parte nostra dopo
l’ottenimento del certificato del corso che sta frequentando attualmente."
(cfr. doc. R)
L’URC dovrà altresì
verificare se l’assunzione presso il Centro anziani __________ è stato reso
possibile grazie all’attestato CRS conseguito dall’assicurata.
In ogni caso, visto che
l’assicurata sostiene di essere stata trattata diversamente rispetto ad altri
assicurati (cfr. doc. I e V) e considerato che l’amministrazione non si è
espressa in merito, l’URC è invitato a motivare dettagliatamente la propria
decisione.
In simili circostanze la
decisione su opposizione impugnata va dunque annullata e gli atti rinviati
all’amministrazione perché, effettuati gli accertamenti per stabilire se il
corso per diventare “Collaboratrice Sanitaria CRS” migliora
l’idoneità al collocamento dell’assicurata, proceda ad emettere una nuova
decisione.
Vincente in causa, anche
se rappresentata da RA 1, all’assicurata non può essere riconosciuto un diritto
a ripetibili.
Infatti,
l'Alta
Corte riconosce un'indennità per ripetibili solo quando il patrocinio é assunto
da una persona particolarmente qualificata per la questione giuridica
considerata (cfr. STFA del 13 gennaio 2000 nella causa K., U 284/99, consid.
6; DTF 126 V 11; RDAT II-1993, N. 67; RCC 1992 pag. 433 consid. 2a;
RCC 1985 pag. 411 consid. 4; DTF 108 V 271 = RCC 1983 p. 329).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso è
accolto
ai sensi dei considerandi.
§    L
a decisione su
opposizione impugnata va annullata e gli atti rinviati all’amministrazione
perché, effettuati gli accertamenti per stabilire se il
corso
per diventare “Collaboratrice Sanitaria CRS” migliora l’idoneità al
collocamento dell’assicurata ed emetta una nuova decisione.
2.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.-   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di
diritto amministrativo al
Tribunale
federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella
impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o
del suo rappresentante.
Al ricorso
dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente
l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti