ti_gerichte · 52.1996.191 · 1996-11-13 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.11.1996 52.1996.191
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.11.1996 52.1996.191
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.11.1996 52.1996.191

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00191
Lugano
13 novembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  30 agosto 1996 del
__________
patr.
da: avv. ____________________
contro
la
risoluzione 6 agosto 1996 (n. 3952) del Consiglio di Stato che ha respinto il
ricorso dell'insorgente avverso la decisione 20 maggio 1996 con cui il
dipartimento delle istituzioni ha approvato il conto preventivo 1996 del
comune ricorrente;
viste le risposte:
-    11 settembre 1996 del Consiglio di
Stato;
-    16 settembre 1996 del Dipartimento
delle istituzioni;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) In data 23 marzo 1992 il
consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo regolamento organico dei
dipendenti del comune (ROD). L'art. 31 cpv. 1 ROD, dal marginale
"scala
degli stipendi"
, stabiliva quanto segue:
"La scala degli stipendi dei dipendenti comunali é
stabilita in base all'organico dei dipendenti dello Stato, con la
classificazione seguente:
pos. 1 - segretario comunale                         classe
26-29
pos. 2 - operaio comunale                             classe
18-21 (22)"
b) Accogliendo il ricorso di un cittadino che contestava la
classificazione dello stipendio del segretario comunale, con risoluzione 30
giugno 1993 il Consiglio di Stato ha retrocesso quest'ultimo dipendente alle
classi di stipendio 26-27. In sostanza il Governo ha fatto propria in quella
sede la classificazione riconosciuta ai comuni in regime di compensazione
intercomunale dalla sezione degli enti locali, approvata dalla Commissione
della compensazione intercomunale, in applicazione dell'art. 16 della legge
concernente l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984.
B.   a) L'11 aprile 1994 il
municipio di __________ ha postulato l'approvazione del ROD, così come adottato
dal legislativo comunale.
b) In data 15 giugno 1994 il dipartimento delle istituzioni
ha ratificato il ROD, modificando tuttavia le classi di stipendio del segretario
e dell'operaio comunali: 26-27 per il primo e 18-20 per il secondo. Per la
prima modifica il dipartimento ha richiamato l'appena menzionata risoluzione
governativa 30 giugno 1993 e la propria decisione 30 agosto 1993 di
approvazione dei conti preventivi del comune riferiti all'anno medesimo in
applicazione dell'art. 9 della legge sulla compensazione intercomunale del 18
dicembre 1979 (LCint), ove aveva apportato delle modifiche a tali conti, in
particolare alla voce riguardante gli stipendi e le indennità. La seconda
modifica - spiegherà in seguito il dipartimento - era parimenti dettata
dall'applicazione dell'art. 9 LCint, tenuto conto che in molti comuni
paragonabili a __________ gli operai comunali erano classificati al di sotto
della classe 20 e che gli operai qualificati alle dipendenze dello Stato erano
inseriti nelle classi di stipendio 17-19.
c) Con risoluzione 13 settembre 1994 il Consiglio di Stato ha
respinto un ricorso presentato contro la precitata decisione dipartimentale dal
comune di __________ il quale, sulla scorta dell'avanzo di esercizio conseguito
nella gestione 1993 e delle sue previsioni concernenti i due anni successivi,
affermava di non più versare in regime di compensazione. Appoggiandosi alle
considerazioni svolte dal dipartimento in sede di risposta, secondo cui
l'avanzo di esercizio verificatosi nel 1993 doveva essere ricondotto in misura
essenziale al cambiamento di prassi contabile nella valutazione del gettito di
imposta e che l'esercizio 1994 avrebbe nuovamente chiuso con un disavanzo, da
colmare tramite il sussidio della compensazione, il Consiglio di Stato ha
disatteso le ottimistiche previsioni formulate dal comune.
d) Con sentenza 13 febbraio 1996 il Tribunale federale ha respinto
un ricorso di diritto pubblico formulato dal comune di __________ avverso il
giudicato governativo 13 settembre 1994, limitando all'arbitrio l'esame di
merito dello stesso.
C.   a) In data 20 dicembre 1995
il consiglio comunale di __________ ha approvato i conti preventivi del comune
concernenti l'esercizio 1996, dai quali risultava un fabbisogno da coprire a
mezzo imposta di fr. 1'616'835.--. L'8 gennaio 1996 il municipio di Gorduno ha
presentato all'autorità cantonale istanza per essere ammesso al beneficio della
compensazione ai sensi dell'art. 7 LCint (compensazione orizzontale),
annettendo i conti preventivi predetti.
Richiamandosi agli art. da 7 a 9 LCint, da 7 a 10 RLCint e la
sentenza 13 febbraio 1996 del Tribunale federale in data maggio 1996 il
dipartimento delle istituzioni ha approvato i conti, operando tuttavia una
riduzione relativamente agli stipendi del segretario e dell'operaio comunali,
da fr. 92'700.-- a fr. 88'500.-- per il primo e da fr. 69'500.-- a fr. 63'700.--
per il secondo. Il fabbisogno da coprire attraverso il prelievo dell'imposta
veniva di conseguenza diminuito a fr. 1'606'835.--.
D.   Il comune di __________ é
insorto contro quella decisione davanti al Consiglio di Stato con gravame 14
giugno 1996, facendo notare che il municipio era addivenuto agli stipendi
preventivati, avallati dal Legislativo, in applicazione dell'art. 33 ROD, il
quale permette di concedere ai dipendenti particolarmente meritevoli degli
aumenti straordinari di salario che possono andare al di là degli importi
massimi stabiliti nelle classi di stipendio contemplate dall'art. 31 ROD.
Con risoluzione 6 agosto 1996 il Consiglio di Stato ha
respinto il ricorso. Dopo aver preso atto, attraverso la risposta del dipartimento,
che il comune aveva inoltrato una domanda di com-pensazione negli anni 1994,
1995 e 1996 e che avesse effettivamente già beneficiato di anticipi per gli
anni 1995, di
fr. 250'000.--, e 1996, di fr. 300'000.-- (nessun aiuto é invece stato erogato
nel 1994), il Consiglio di Stato si é limitato ad affermare che la decisione di
questa istanza non era arbitraria.
E.   Con il gravame in esame, del
30 agosto 1996, il comune di __________ insorge davanti a questo Tribunale, al
quale chiede di annullare il predetto giudicato governativo insieme alla decisione
dipartimentale che esso ha tutelato. Il ricorrente eccepisce in primo luogo
un'illegittima limitazione del potere cognitivo da parte del Consiglio di
Stato. Nel merito lamenta invece una violazione degli art. 33 ROD, 9 RLCint e
della sua autonomia.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento delle istituzioni
hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 12 LCint), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la
legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é
dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Con il termine
compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende l'intervento
finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione, nelle forme
descritte agli art. 6 e 7 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i comuni nei
quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e
servizi essenziali occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta
cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la
copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il
gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento
di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2
LCint). Secondo invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare
aiuti particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la
copertura degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo
tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta
oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi
particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 (art. 8 cpv. 2 LCint). L'art.
9 LCint (marginale
"poteri del Consiglio di Stato"
) dispone
che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il Consiglio
di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi nonché le
risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i conti del
comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di investimento
eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint -
la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni possono essere
rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere modificati d'ufficio,
secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9 cpv. 1 3.a frase
RLCint). Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv. 1 della legge
concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi
dipartimenti del 25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento delle
istituzioni la competenza di approvare i conti contemplati all'art. 9 LCint:
delega che si deduce parimenti dal testo dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint.
La relativa decisione é, al riguardo, preliminarmente suscettibile di reclamo
al dipartimento medesimo (cfr. l'allegato al Regolamento sulle deleghe di
competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive modifiche, pubbl. in BU
1995, pag. 381, messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento
medesimo). Contro la decisione su reclamo é successivamente dato ricorso al
Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le competenze
organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno
1928; 55 cpv. 1 PAmm).
2.2. L'art. 33 ROD di Gorduno, dal marginale
"aumenti
straordinari dei limiti di stipendio"
, stabilisce quanto segue:
"Ai dipendenti particolarmente meritevoli il municipio
può:
a)    aumentare
lo stipendio fino ad un massimo del 10 % oltre i limiti stabiliti dall'art. 31.
b)    accordare
una gratificazione straordinaria compresa tra il 2 % e il 5 % dello stipendio
annuo, non assicurabile a casse pensioni, oppure da 4 a 10 giorni di congedo
pagato se le condizioni di servizio lo permettono.
c)  concedere
l'anticipo di uno o più aumenti annuali."
Quella disposizione coincide con l'art. 7a cpv. 1 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954
(Lstip).
3.   3.1. Il comune ricorrente
censura in primo luogo la limitazione del potere cognitivo con cui il Consiglio
di Stato ha affrontato l'esame della decisione del dipartimento delle
istituzioni. A ragione.
3.2. Come risulta dall'esposizione dei fatti il comune
ricorrente ha contestato innanzi al Consiglio di Stato la decisione con cui il
dipartimento delle istituzioni, in sede di approvazione dei conti preventivi
del comune riferiti all'esercizio 1996, ha ridotto gli stipendi concernenti il
segretario e l'operaio comunali - i soli impiegati contemplati dal ROD - al
massimo (arrotondato per eccesso) previsto per le rispettive classi cui detti
dipendenti sono assegnati all'art. 31 cpv. 1 ROD. Operando questa riduzione il
dipartimento ha dunque negato alle autorità comunali il diritto di far uso (
"può"
)
della facoltà loro concessa dall'art. 33 ROD di premiare quei dipendenti
tramite l'appannaggio di un aumento straordinario dei limiti di stipendio
ancorati all'art. 31 cpv. 1 ROD. Più precisamente la decisione dipartimentale
ha mortificato l'intenzione del municipio, condivisa dal Legislativo comunale,
di concedere un aumento straordinario di stipendio del 5% a favore del
segretario comunale (fr. 92'700.-- rispetto al massimo della classe di
stipendio 27, pari a fr. 88'273.-- a partire dal 1.1.1996) e del 9,2% circa
(fr. 69'500.-- rispetto al massimo della classe di stipendio 20, pari a fr. 63'637.--
a partire dal 1.1.1996) a beneficio dell'operaio comunale. L'avversata
riduzione é stata effettuata in applicazione degli art. 9 LCint e 9 RLCint:
disposizione quest'ultima che facolizza l'autorità cantonale (
"può"
)
a negare l'approvazione dei conti nell'ipotesi in cui eccedessero i bisogni del
comune (cpv. 1 2.a frase), decidendo in seguito secondo il suo apprezzamento se
rinviarli al comune per nuova approvazione oppure rettificarli d'ufficio (cpv.
1 3.a frase).
Nel concreto caso il Consiglio di Stato era dunque chiamato a
sindacare l'operato del dipartimento il quale, facendo uso del potere di
apprezzamento che l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint gli conferisce, ha negato
alle autorità comunali il diritto di far capo al potere di apprezzamento loro
attribuito dall'art. 33 ROD; facendo ulteriormente capo al potere
d'apprezzamento che l'art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint gli assegna, il
dipartimento ha infine direttamente proceduto alla rettifica d'ufficio dei
conti preventivi sottopostigli.
3.3. L'art. 56 PAmm regolamenta il potere d'esame del
Consiglio di Stato agente quale autorità di ricorso. Questa disposizione
stabilisce che il Consiglio di Stato esamina liberamente tutte le questioni di
fatto e di diritto della decisione impugnata. Il Governo, in veste di autorità
di ricorso, fruisce dunque di pieno potere cognitivo: questo significa che un
ricorso presentato innanzi allo stesso permette un riesame completo della
decisione impugnata. Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando é
investito di un ricorso, é invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto
includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei
fatti (art. 61 seg. PAmm). La differenza tra il potere d'esame del Consiglio di
Stato e quello conferito al Tribunale amministrativo si manifesta soprattutto
quando queste autorità devono procedere alla verifica dell'esercizio del potere
d'apprezzamento. Il concetto di violazione del diritto esclude infatti il
controllo totale di detto esercizio, limitando la possibilità di intervento
dell'autorità di ricorso ai soli casi di eccesso o di abuso (art. 61 cpv. 2
PAmm). Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo non é dunque completo
quando é chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento effettuato
da un'autorità inferiore e segnatamente il Tribunale amministrativo non può
sostituire il proprio potere d'apprezzamento a quello di quest'ultima autorità.
E questo contrariamente al Consiglio di Stato, il quale dispone di pieno potere
cognitivo anche quando deve verificare l'esercizio del potere d'apprezzamento
svolto dall'autorità inferiore. A maggior ragione se quest'autorità é un dipartimento
cui il Governo ha delegato una competenza che la legge gli affida.
3.4. Nel giudizio impugnato il Governo, chiamato a sindacare
l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto, a più riprese, da parte del
dipartimento, ha espressamente limitato il proprio potere d'esame all'arbitrio.
Trattasi tuttavia - come é stato dimostrato sub. 3.3. che precede - di indebita
restrizione. Il Consiglio di Stato é dunque incorso in un diniego formale di
giustizia, violando il diritto (art. 61 PAmm). Diniego che il Tribunale non può
oltretutto sanare proprio a motivo del suo potere cognitivo limitato
sull'oggetto. La risoluzione governativa impugnata deve pertanto essere annullata
già per questo motivo.
3.5. La risoluzione impugnata soffre, ad ogni buono conto, di
un ulteriore vizio di natura processuale. In effetti, il Consiglio di Stato non
avrebbe potuto entrare nel merito del ricorso indirizzatogli il 14 giugno 1996
dal comune di __________ contro la decisione dipartimentale 20 maggio 1996 di
approvazione e rettifica dei preventivi 1996, quantunque l'insorgente avesse correttamente
ossequiato il rimedio di diritto indicato nel dispositivo n. 3 di quella
decisione. In effetti, in applicazione dell'art. 4 cpv. 1 PAmm esso avrebbe
dovuto semplicemente trasmettere quella memoria al dipartimento affinché la
evadesse quale reclamo, quest'ultima procedura essendo preliminarmente ed
obbligatoriamente esperibile rispetto a quella di ricorso in applicazione
dell'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24
agosto 1994 e successive modifiche messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del
regolamento medesimo. Per questo motivo, fermo restando l'annullamento della
risoluzione governativa impugnata, gli atti vengono retrocessi direttamente al
dipartimento delle istituzioni, affinché abbia ad evadere come reclamo il
ricorso 14 giugno 1996 indirizzato al Consiglio di Stato (art. 65 cpv. 2 PAmm).
4.   Il Tribunale rinuncia al
prelievo di una tassa di giudizio, la quale andrebbe altrimenti caricata allo
Stato (art. 28 PAmm). Quest'ultimo non può però sottrarsi alla condanna al
versamento delle ripetibili a favore del comune ricorrente: ripetibili che
devono tuttavia venir commisurate all'accoglimento parziale del gravame (art.
31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 4, 18, 28, 31, 56, 61, 62, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso é parzialmente
accolto.
§.       E' di
conseguenza annullata la risoluzione 6 agosto 1996 (n. 3952) del Consiglio di
Stato.
§§.     Gli atti
sono retrocessi al dipartimento delle istituzioni affinché abbia ad evadere
come reclamo il ricorso 14 giugno 1996 indirizzato al Consiglio di Stato.
2.   Non si preleva una tassa di
giudizio. Lo Stato rifonderà al comune di __________ fr. 500.-- per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario