ti_gerichte · 90.1998.6 · 1998-10-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 12.10.1998 90.1998.6
Tessin Tribunale della pianificazione 12.10.1998 90.1998.6
Ticino Tribunale della pianificazione 12.10.1998 90.1998.6

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00006
Lugano
12 ottobre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
visto
il ricorso del
2 gennaio 1998
di
__________.
__________
_________
- ____________ _________,
rappr. da: avv. __________
__________ __________, __________ __________ __________ __________,
contro
la risoluzione __________ novembre 1997 (n.
__________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione 1995 del PR di
_________;
viste le osservazioni 3
marzo 1998 del Municipio di __________ (rappr. da: avv. __________ __________,
__________) e 10 marzo 1998 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli
atti;
esperiti i necessari
accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a)
Il signor __________
__________ -__________è proprietario del mapp. n° _________ RFD di _________,
situato in località __________.
Sul fondo, di vaste
dimensioni (1356 mq) e attribuito dal vecchio PR alla zona senza destinazione
specifica, sorge un'antica masseria trasformata dal proprietario in abitazione.
b)
Il nuovo PR di
_________, adottato il 29 gennaio 1996, ha attribuito il fondo alla zona
agricola, retta dall'art. 24 NAPR, che prevede:
1.   La
zona agricola comprende le superfici per l'avvicendamento colturale e i terreni
che per la loro idoneità devono essere riservati all'utilizzazione agricola.
2.   Nuove
costruzioni ed impianti sono ammessi solo se indispensabili per l'attività
agricola.
La
costruzione esistente sul mappale n° _________ può essere mantenuta e
trasformata anche a scopo di abitazione primaria o con piccole attività
artigianali non contrastanti con l'esercizio agricolo. Il volume esistente
della costruzione non può essere sostanzialmente modificato.
3.   Le
eccezioni in conformità dell'art. 24 LPT e del diritto cantonale di
applicazione sono ammesse unicamente se non si oppongono agli interessi e alle
esigenze della gestione agricola del territorio.
4.   L'ubicazione
e l'aspetto delle costruzioni e degli impianti devono conformarsi alle finalità
della protezione dell'ambiente e del paesaggio.
c)
Con ris. gov. 12
novembre 1997, n° _________, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
del PR in parola, stralciando la regolamentazione speciale prevista per il mapp.
n° _________ RFD, in quanto maggiormente permissiva rispetto ai disposti di
legge che disciplinano l'uso del territorio agricolo e le eccezioni fuori dalla
zona edificabile ai sensi dell'art. 24 LPT.
d)
Censurando una
violazione dei suoi diritti di difesa e dell'autonomia concessa al Comune, il
signor _________-_________ insorge contro tale decisione davanti al TPT, chiedendo
nel merito il ripristino del cpv. 2 dell'art. 24 NAPR e, subordinatamente, il
rinvio degli atti al Comune, affinché adotti una variante che inserisca la
masseria in zona edificabile.
e)
Il Comune, in sede di
risposta, chiede l'accoglimento del ricorso, mentre il Consiglio di Stato la
conferma della propria decisione.
f)
In data
_________1998 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio, durante il
quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazione e domande,
rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e i proprietari dei fondi la cui situazione è stata
modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva del ricorrente, insorto in seguito alla mancata
approvazione da parte del Consiglio di Stato del cpv. 2 dell'art. 24 NAPR, è
data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Il ricorso, la cui
tempestività non è posta in discussione, risulta ricevibile in ordine.
2.   Autonomia comunale,
potere cognitivo
Per consolidata
giurisprudenza e concorde dottrina, il comune gode di autonomia in quelle
materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma
lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una
notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce
di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT;
Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art.
33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo
del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente
è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed
approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo
della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano a lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può, attraverso una modifica
d'ufficio del PR, sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (
DTF 111 Ia
70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola,
senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella
sentenza __________.__________.__________1P.__________ /__________in re Comune
di __________ “
quando la nuova regolamentazione può essere determinata di
primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a
emendare carenze o errori pianificatori manifesti.”
(Cfr. sul tema Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il TPT, dal canto suo, non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF __________.6.__________
1P.__________ /__________ in re Fond. University of philosophy conc. PR
__________).
Il ricorso al TPT è solo
proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o
mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Nel caso concreto il
ricorrente ritiene, a torto, che l'autonomia del Comune di _________ in materia
di pianificazione sia stata violata: egli intravede infatti nella mancata
approvazione da parte del Consiglio di Stato del cpv. 2 dell'art. 24 NAPR una
modifica d'ufficio, per la quale non sussisterebbero le premesse necessarie,
sviluppate dalla giurisprudenza in materia. Sempre secondo il ricorrente,
trattandosi di una modifica d'ufficio, il Consiglio di Stato avrebbe parimenti
omesso di rinviare gli atti al Comune per far ripetere la pubblicazione,
violando in tal modo il suo diritto di essere udito (cfr. art. 37 cpv. 1
LALPT). Orbene tali censure si palesano prive di fondamento: il Governo infatti
non ha modificato (attivamente) il PR di _________, ma si è limitato a non
approvarne una parte. Tale modo di procedere risulta perfettamente conforme all'art.
37 cpv. 1 LALPT, secondo cui l'approvazione da parte del Consiglio di Stato può
concernere anche solo una parte del piano, e consono allo scopo della procedura
stessa d'approvazione, che mira proprio alla verifica della conformità della
pianificazione locale alla LPT e più in generale ai principi dello Stato di
diritto. Anche il presupposto secondo cui, per operare un'approvazione parziale
del PR è necessaria una chiara indipendenza tra la parte approvata e quella non
approvata, risulta in casu rispettato. Per tutti questi motivi la censura va
dunque disattesa.
3.   Violazione del diritto
di essere sentito
L’art. 4 Cost conferisce
agli amministrati il diritto di essere sentiti prima che l'autorità assuma una
decisione propria a ledere la loro posizione giuridica. L'estensione di questo
diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in
primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le
garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali
che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale (DTF 119 Ia 149 consid.
b).
In concreto la LPAmm non
prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere
sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di
fornire prove su fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di
partecipare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo
un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa
alla parte di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero influire
sulla sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere
sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della
disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di
esito dell'impugnativa (DTF 111 Ia 166).
La
giurisprudenza ammette tuttavia che il vizio possa essere       sanato a
condizione che:
a)
l’istanza superiore possa pronunciarsi sulle questioni litigiose                        con
lo stesso potere cognitivo di quella inferiore;
b)
l’istanza superiore eserciti effettivamente tale potere;
c)
il diritto di essere sentito violato nell’istanza precedente sia                                                         ristabilito
in quella superiore; si deve cioè porre rimedio in                                                                questa
sede alle carenze che hanno portato nella precedente                  alla
violazione del diritto di essere sentito (cfr. DTF 118 Ib                                                120
segg. consid. 4).
Nella presente fattispecie
il ricorrente ravvede una violazione dei suoi diritti di difesa nel fatto che
il Consiglio di Stato ha modificato a suo svantaggio l'art. 24 NAPR senza
previamente dargli la possibilità di esprimersi in merito. Orbene quand’anche
si volesse ammettere che il Governo avrebbe dovuto avvertire l'insorgente prima
di procedere allo stralcio della norma, il vizio risulta sanato davanti a
questo Tribunale: va infatti considerato che i temi in contestazione, sui quali
il ricorrente ha potuto ampiamente esprimersi in questa sede, sono
essenzialmente di natura giuridica e possono quindi essere decisi dal TPT con
piena cognizione. Inoltre l'annullamento in ordine della decisione impugnata
per dar modo al ricorrente di esprimersi in merito allo stralcio, non
porterebbe all'acquisizione di nuovi elementi di fatto e di diritto, utili
all'istruzione del procedimento. Non senza aggiungere, a titolo puramente abbondanziale,
che la compiutezza del ricorso e l’ampia articolazione degli argomenti svolti
nell'allegato, non lascia seri dubbi sulla possibilità del ricorrente di
difendere in piena conoscenza di causa i suoi interessi. Per tutti questi motivi
anche la censura relativa alla violazione del diritto di essere udito non
merita di essere accolta.
4.
Entrando nel merito
del ricorso, occorre anzitutto premettere che l'attribuzione del mapp. n°
_________ RFD alla zona agricola non forma oggetto di contestazione. Il
ricorrente infatti non è insorto contro tale azzonamento in prima sede.
In concreto, occorre
dunque analizzare se la mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato
del cpv. 2 della norma di attuazione che disciplina la zona agricola del Comune
di _________ meriti di essere tutelata.
A questo proposito giova
preliminarmente stabilire qual’è la natura e la funzione delle norme di
applicazione del PR.
Secondo l’art. 24 LALPT,
il PR è lo strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale
a livello comunale. Dev’essere adottato da ogni Comune. A tenore dell’art. 25
LALPT il PR è inteso in particolare a:
a)  organizzare
razionalmente il territorio e lo sviluppo armonioso del Comune, in modo che il
suolo sia utilizzato con misura;
b)  realizzare
gli obiettivi e i principi pianificatori degli art. 1 e 3 della legge federale,
come pure gli obiettivi pianificatori cantonali del PD;
c)   predisporre
le basi per una razionale urbanizzazione, un’utilizzazione appropriata delle
fonti di approvvigionamento e una corretta protezione ambientale.
Giusta l’art. 26 LALPT, il
PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche,
di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Quali siano i punti che le
NAPR devono regolamentare è previsto, ancorché non in modo esaustivo, dall’art.
29 cpv. 1 LALPT. In prima linea dovranno figurarvi le regole generali
sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (lett. a) e in particolare le
regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola
zona, comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature pubbliche (lett. b),
sui posteggi privati, le aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici e
quelle verdi e alberate (lett. c), risp. sui relativi contributi compensativi
(lett. d), sulla distanza minima dal bosco (lett. e) e altre ancora tra cui
citiamo alla lett. i) le regole tecniche per le singole costruzioni e per
l’abitato, in particolare per tutelare la qualità della vita contro le
emissioni moleste o nocive.
Al capoverso secondo,
invece, l’art. 29 LALPT indica, esemplificativamente, quei punti che il comune
può facoltativamente regolamentare attraverso le NAPR.
Si tratta segnatamente
delle caratteristiche urbanistiche per le singole zone, dei parametri minimi di
sfruttamento laddove una razionale occupazione del suolo e l’ordine urbanistico
sarebbero altrimenti seriamente compromessi, delle regole relative ai piani di
quartiere; del disciplinamento dell’edificabilità dei centri d’acquisto-vendita
con superficie inferiore a quella stabilita dall’art. 59 LALPT se la situazione
locale lo esige e non vi è contrasto con la pianificazione cantonale, e altre
ancora.
Da notare che a norma dell’art.
31 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento, può
chiedere l’iscrizione nel PR di speciali vincoli per l’esecuzione di opere di
interesse regionale o cantonale come strade, scuole, case per anziani, zone a
verde o di svago, impianti per la protezione dell’ambiente, come pure
restrizioni per la protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti.
Si aggiunga infine che il
PR - e quindi le relative NAPR - devono conformarsi al PD (art. 26 LPT).
5.
Risulta da quanto
precede che le NAPR sono da un lato composte da disposizioni che il PR deve
necessariamente prevedere, sia che lo prescriva il succitato art. 29 LALPT sia
che lo imponga esplicitamente la legislazione federale e cantonale (ad es. in
materia di protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio) e dall’altro
lato da disposizioni che il comune ha la facoltà di assumere, senza esservi
espressamente obbligato. Ciò non comporta tuttavia libertà assoluta. L’obbligo
di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e, a carico del comune, dal succitato art.
24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in particolare le
NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del principio
costituzionale (art. 22quater Cost) postulante una funzionale utilizzazione del
suolo ed una razionale abitabilità del territorio e degli scopi e principi
fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli art. 1-3 LPT.
L’autonomia del comune nella pianificazione del proprio territorio non è dunque
una cambiale in bianco, ma il corrispettivo del dovere postogli a carico dalla
legge.
Spetta al Consiglio di
Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare
affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR.
Veglierà altresì che vi trovino adeguata espressione i principi pianificatori
della LPT e della LALPT e che l’ordinamento risulti conforme al PD e ad
eventuali PUC o altre pianificazioni d’ordine cantonale, regionale o
intercomunale.
6.
Secondo l'art. 16
cpv. 1 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all'utilizzazione
agricola o all'orticoltura o i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere utilizzati dall'agricoltura. L'art. 16 LPT è norma direttamente
applicabile ai fini della pianificazione; non abbisogna quindi di legislazione
esecutiva cantonale. I criteri di delimitazione delle zone ivi enunciati non
devono essere interpretati restrittivamente a svantaggio dell'agricoltura.
Le zone agricole sono
destinate al normale sfruttamento agricolo del suolo; all'interno del loro
perimetro è ammessa la costruzione di edifici e impianti soltanto qualora siano
in connessione sufficientemente stretta con l'utilizzazione agricola (principio
della conformità di zona, art. 22 LPT). Essi devono servire ad un uso agricolo,
cioè renderlo possibile o perlomeno favorirlo, agevolarlo. Le altre opere
edilizie, ovvero quelle che non servono all'agricoltura, sottostanno a speciale
autorizzazione (art. 24 LPT).
Per completezza occorre
qui rilevare che gli art.li 16 e 24 LPT sono stati sottoposti ad una revisione
che mira in sostanza ad allargare la definizione di zona agricola e di uso ad
essa conforme (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente una revisione
parziale della LPT del 22 _________1996). Contro il progetto di legge è stato interposto
ad inizio luglio u.s. referendum.
In sintonia con i principi
sopra enunciati, e tuttora sempre validi, nel caso che ci occupa il Comune di
_________ ha ricordato al cpv. 1 dell'art. 24 NAPR che la zona agricola
comprende le superfici per l'avvicendamento colturale e i terreni che per la
loro idoneità devono essere riservati all'utilizzazione agricola; ha ribadito
al cpv. 2 il principio della conformità di zona, dichiarando che nuove
costruzioni ed impianti saranno ammessi solo se indispensabili per l'attività
agricola; al cpv. 3 ha poi operato un rinvio al diritto federale e al diritto
cantonale d'applicazione per quanto concerne i permessi eccezionali per opere
non conformi alla destinazione agricola della zona ai sensi dell'art. 24 LPT e
71 ss. LALPT; ed ha infine precisato, al cpv. 4, che l'ubicazione e l'aspetto
delle costruzioni e degli impianti devono conformarsi alle finalità della
protezione dell'ambiente e del paesaggio (cfr. art. 3 cpv. 2 lett. b LPT).
Per
contro, prevedendo al cpv. 2 delle disposizioni d'uso speciali per il fondo del
ricorrente, disposizioni che ammettono la possibilità di insediare nella
masseria attività non conformi alla destinazione della zona (abitazione
primaria e piccole attività artigianali), il Comune è incorso in una violazione
delle norme di diritto federale attualmente in vigore che reggono la zona
agricola e le attività ivi ammesse, norme che per ora non lasciano spazio ad
un'interpretazione e ad un'applicazione più estensiva.
Non solo, ma mediante tale
disposizione, il Comune ha in realtà incluso nelle NAPR contenuti ad esse
estranei: esso ha cioè anticipato l'esito di un'eventuale richiesta di rilascio
di un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT - richiesta la cui
legalità viene esaminata, secondo gli art.li 22 LPT e 67 LALPT, nell'ambito
della procedura della domanda di costruzione -, si è attribuito la competenza
decisionale in merito, competenza che secondo l'art. 25 cpv. 2 LPT spetta
esclusivamente al Cantone, ed ha materialmente travalicato i limiti della
nozione di diritto federale di trasformazione parziale di cui agli art.li 24
cpv. 2 e 75 LALPT.
Alla luce di queste
riflessioni merita dunque conferma la decisione del Consiglio di Stato di non
approvare il citato disposto.
7.
Per le pregresse
considerazioni il ricorso deve quindi essere integralmente respinto.
Le spese, le tasse di
giudizio, nonché le ripetibili seguono la soccombenza.
Poiché il comune è
intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni
pubbliche va esente da spese e tassa di giudizio.
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Il ricorrente è condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese nella misura di fr. 500.-- (cinquecento).
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________ __________, __________,
- Avv. __________ __________,
__________,
-
Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario