ti_gerichte · 52.2003.116 · 2003-10-31 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2003 52.2003.116
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2003 52.2003.116
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.10.2003 52.2003.116

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.116
Lugano
31 ottobre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Rossi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 aprile 2003 del
__________
patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 18 marzo 2003, (n. 1247) del Consiglio
di Stato, che ha accolto l’impugnativa presentata da __________ e __________
avverso la risoluzione 2 gennaio 2003 con cui il municipio di __________ ha
ordinato loro l’allontanamento del materiale depositato sul mappale n.
__________ RF, di loro proprietà;
viste le risposte:
-    16 aprile 2003 del
Consiglio di Stato;
-    17 aprile 2003 di
__________ e __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 25
maggio 2001, il municipio di __________, qui ricorrente, ha rilasciato a
__________ e __________ la licenza edilizia per la realizzazione di un
posteggio di 40 stalli sul mapp. n. __________, di loro proprietà, previo
innalzamento del terreno di m. 1,50.
Nel corso
della primavera 2002, il municipio è stato informato da alcuni vicini che sul
terreno in esame venivano depositati materiali di diverso genere. Dopo aver più
volte contattato telefonicamente i resistenti e aver costatato a due riprese la
situazione dei luoghi, il 15 luglio 2002 il municipio ha ordinato la
sospensione dei lavori di colmataggio in atto sul mapp. erroneamente designato
n. __________ RF.
Il 13
novembre 2002, il municipio ha inoltre esperito un sopralluogo in
contraddittorio senza tuttavia tenerne verbale.
B.   Il 2
gennaio 2003, richiamandosi al sopralluogo 13 novembre 2003, il municipio ha
ordinato ai resistenti, con la comminatoria dell’art. 292 CP, la rimozione,
entro tre mesi dalla crescita in giudicato del provvedimento, dei rifiuti
depositati abusivamente al mapp. __________ RF (punto 1). Ha inoltre imposto
loro di comunicargli, prima dell’inizio dei lavori, il nome della ditta esecutrice,
il tempo di esecuzione e la destinazione del materiale rimosso (punto 2). Per
quanto riguarda invece il controllo e il collaudo del risanamento, questi
sarebbero stati effettuati dal municipio in collaborazione con la Sezione della
protezione dell’aria e dell’acqua, e le spese addebitate ai proprietari (punto
3).
C.   Con
giudizio 18 marzo 2003 il Consiglio di Stato ha accolto l’impugnativa
interposta dai resistenti contro il suddetto ordine municipale, annullando
integralmente il provvedimento. In sostanza il Governo ha rilevato che mancava
la prova della qualità del materiale oggetto dell’ordine di rimozione.
D.   Avverso la
predetta pronuncia governativa, il comune si aggrava ora dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l’annullamento e postulando la conferma
dell’ordine di ripristino.
L’insorgente
contesta i dubbi sollevati dal Governo sulla natura del materiale depositato e
riferendosi alla documentazione fotografica agli atti, ribadisce essere composto
da rifiuti edili, inadatti al colmataggio.
E.   All’accoglimento
del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad
identica conclusione giungono i resistenti, con argomentazioni che, se del
caso, verranno riprese nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 208 LOC. La
legittimazione attiva dell’insorgente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,
tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e il giudizio
può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1.
L’Ordinanza tecnica sui rifiuti (OTR) divide i rifiuti provenienti dal settore
dell’edilizia in 4 categorie: il materiale di scavo non inquinato (art. 9 cpv.
1 lett. a OTR), i rifiuti (edili inerti) che possono essere depositati senza
ulteriore trattamento in una discarica per materiali inerti (art. 9 cpv. 1
lett. b OTR), gli altri rifiuti edili (art. 9 cpv. 1 lett. d OTR) e i rifiuti
speciali ai sensi dell’OTRS (art. 3 cpv. 2 e 9 cpv. 1 OTR).
I rifiuti
edili inerti sono rifiuti che possono essere depositati senza ulteriore trattamento
in una discarica per materiali inerti (art. 9 cpv. 1 lett. b OTR). Questo tipo
di rifiuto è suddiviso in quattro gruppi principali: asfalto, materiale di
demolizione stradale, calcestruzzo, materiale di demolizione misto (frazioni di
conglomerato minerale di parti massicce di costruzioni come calcestruzzo, opere
di muratura in cotto, in mattoni silicocalcari o pietre naturali, provenienti
in particolare dalla demolizione pianificata) (Piano cantonale di gestione dei
rifiuti, capitolo C, § 1.1).
I rifiuti
combustibili sono i rifiuti come legno, carta, cartone e materie plastiche
(art. 9 cpv. 1 lett c OTR). Questa categoria di rifiuti contiene una frazione
riciclabile e una non riciclabile, destinata ad essere bruciata in idonei
impianti di incenerimento se combustibile (art. 11 OTR) o ad essere
immagazzinata in una discarica reattore se non ulteriormente separabile (Piano
cantonale di gestione dei rifiuti, capitolo C, § 1.1).
In
Svizzera, finora nessuna base legale federale, ha definito chiaramente i
requisiti di qualità per stabilire se un determinato materiale di scavo sia da
considerare non inquinato ai sensi dell’OTR e possa pertanto essere riciclato
senza restrizioni.
2.2.
Giusta l’art. 16 cpv. 1 LPAmb, gli impianti che non soddisfano le prescrizioni
della medesima legge, o quelle, ecologiche, di altre leggi, devono essere
risanati. Il Consiglio federale, soggiunge il capoverso seguente, emana
prescrizioni sugli impianti, sull’estensione dei provvedimenti da adottare, i
termini, e il procedimento. In ossequio al mandato conferitogli dal
legislatore, il Consiglio federale ha elaborato l’OSiti, nella quale ha
disciplinato il censimento, l’indagine, la sorveglianza e il risanamento di
siti inquinati da rifiuti. In base a questa normativa, i siti nei quali è pervenuto
esclusivamente materiale di scavo non inquinato non sono considerati siti inquinati,
e non necessitano pertanto risanamento (art. 2 cpv. 1 lett. a OSiti).
Competente
a decidere circa gli obblighi di risanamento degli impianti non conformi alle
prescrizioni della legislazione federale sulla protezione dell’ambiente è il
Dipartimento del territorio (art. 3 cifra 5 DLALPAmb).
3.   Con la
decisione 2 gennaio 2003, qui in esame, il municipio di __________ ha ordinato
ai resistenti di rimuovere i
“
rifiuti
abusivamente depositati
”. L’ordine è in sostanza giustificato dal deposito
di materiale inidoneo al colmataggio precedentemente autorizzato con regolare
licenza edilizia. Il municipio ha tuttavia fondato il proprio ordine sull’art.
67 LALIA, secondo il quale “
i
municipi devono ordinare ai proprietari
di sistemare o rimuovere a loro spese entro congruo termine i depositi di
materiale di demolizione e in genere di rottami
”. Alla luce del permesso
edilizio di cui dispongono i resistenti, la materia del contendere è pertanto
riconducibile a sapere se il materiale depositato sul loro fondo costituisca
una violazione del permesso edilizio rilasciato o meno. In altre parole, se i
materiali depositati siano da ritenere dei rifiuti edili non inquinati ai sensi
dell’OTR e dell’OSiti, gli unici che potevano essere utilizzati per il
colmataggio del fondo o se invece, rientrando nelle altre categorie di rifiuti
edili, ne impongano il risanamento conformemente all’ordine del municipio.
4.   4.1.
L’OTR prevede che il materiale di scavo e di
demolizione non inquinato venga impiegato nei terreni coltivabili (art. 16 cpv.
3 lett. d OTR; Allegato 1, cifra 12 cpv. 2 OTR). La norma non esclude tuttavia
che il materiale di scavo non inquinato ai sensi dell’art. 9 cpv. 1 lett. a
OTR, venga impiegato anche nell’ambito di un progetto di costruzione che
prevede modifiche del terreno. Infatti, alla luce dell’accresciuta protezione
della quale gode il suolo agricolo, prescrizioni più restrittive per l’impiego
del medesimo materiale nell’ambito edilizio, oltre che risultare difficilmente
giustificabili alla luce della normativa in oggetto, si scontrerebbero anche
con il principio generale sancito dall’art. 30 cpv. 2 LPAmb, secondo il quale,
nella misura del possibile i rifiuti devono essere riciclati, obiettivo ripreso
a livello cantonale dall’art. 6 del Decreto esecutivo concernente le misure per
la raccolta separata e il riciclaggio dei rifiuti del 21 ottobre 1987, giusta
il quale, “
lo smaltimento del materiale di scavo e di demolizione, per
quanto possibile, deve avvenire mediante riciclaggio
”.
L’OTR non
impone per i materiali di scavo non inquinati ulteriori prescrizioni, pertanto
il loro impiego può essere validamente autorizzato dai comuni nel contesto
della procedura di rilascio della licenza edilizia. Diversamente vale per gli
altri rifiuti edili, per i quali è imposto il deposito in una discarica idonea
autorizzata, la combustione o il trattamento specifico.
Ne
consegue che per determinare se il permesso edilizio in possesso dei resistenti
sia stato violato o meno, è necessario esaminare se il materiale di scavo
presente sul fondo dei resistenti è costituito da materiale non inquinato ai
sensi dell’art. 9 cpv. 1 lett. a OTR, l’unico che a prescindere dal carattere
generico della licenza edilizia (peraltro non prodotta agli atti), può essere impiegato
nell’esecuzione dell’opera progettata senza porla in contrasto con le normative
sulla protezione dell’ambiente.
4.2. Per
determinare se un determinato materiale può essere riciclato senza restrizioni,
oppure se il riutilizzo è possibile solo con limitazioni, l’Ufficio federale
dell’ambiente, delle foreste e del territorio (UFAFP) ha elaborato nel 1999 la
“
Direttiva per il riciclaggio, trattamento e il deposito di materiale di
scavo
”. Secondo tali istruzioni:
“il materiale di scavo è considerato non inquinato,
quando la sua composizione naturale non è stata modificata chimicamente
dall’intervento umano, se non contiene sostanze estranee come rifiuti urbani,
scarti vegetali, legname o altri rifiuti edili e se sono adempiute le esigenze
per materiale di scavo non inquinato in base al controllo del materiale sul cantiere
o se i parametri non superano i corrispondenti valori indicativi (Allegato 1)”
(Direttiva UFAFP, § VIII, punto 1, pag.
8).
Di
regola, queste direttive o ordinanze amministrative, non costituiscono delle
norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid.
2b; DTF 121 IV 66
consid. 3; DTF 120 II 139 consid. 2b., JAAC 64.35 consid.
3c; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, II ed., Berna 1994, p.
271), e dunque non vincolano il giudice. Questi vi farà ricorso, soprattutto se
la direttiva concerne delle questioni d’ordine tecnico (Moor, op. cit., p. 231)
o per precisare il contenuto di nozioni contenute in leggi ed ordinanze, nella
prospettiva di assicurarne un’applicazione uniforme nei confronti degli amministrati.
Se ne discosterà invece, laddove consideri l’interpretazione che ne risulta,
contraria al senso ed allo scopo della legge (DTF 121 II 478).
Nel caso
in esame, non vi sono ragioni valide per le quali, nell’esame della qualità del
materiale in oggetto, sia necessario scostarsi da tale direttiva, il cui
obiettivo appare pienamente consono ai principi sanciti negli art. 1 e 30
LPAmb.
Beninteso,
nulla impedisce all’autorità competente di adottare altri criteri, alla condizione
tuttavia di dimostrarne la conformità con le norme di legge applicabili.
4.3. Nel
caso concreto, l’autorità comunale non ha mai condotto un esame selettivo del
materiale depositato, tanto meno alla luce dei principi esposti nella direttiva
dell’UFAFP.
Quest’agire
non può essere tutelato. Dagli atti, si evince infatti quanto sia eterogeneo il
materiale presente sul fondo. Sulla base della documentazione fotografica è
possibile riscontrare la presenza di abbondante materiale di scavo terroso, di
calcinacci, pezzi di asfalto, vecchi impianti igienici, tegole, tubature e materie
plastiche. Questo materiale contiene senza dubbio dei rifiuti edili ai sensi
dell’OTR, tuttavia in larga parte, appare composto da materiale terroso
certamente idoneo al colmataggio autorizzato.
Considerando
la situazione del fondo, la misura adottata dal municipio avrebbe dovuto
distinguere con precisione la qualità del materiale da rimuovere, e quello che
invece poteva rimanere sul posto in quanto conforme alla licenza edilizia
esistente. Alla luce di quest’autorizzazione, la presenza di rifiuti edili,
senza che un esame specifico della loro qualità e quantità possa classificarli
quali inquinati o meno, non permette di opporre validamente ai resistenti
nessun abuso edilizio e nessuna violazione della legislazione sui rifiuti. In
effetti anche in relazione al risanamento dei siti contaminati - pertanto a
prescindere dall’esistenza di una licenza edilizia - vanno necessariamente
stabiliti criteri di qualità per l’esame del materiale, in quanto determinanti
per l’iscrizione nell’inventario dei siti inquinati, rispettivamente per
determinare se il sito vada sorvegliato e/o risanato (art. 32c LPAmb, art. 5
OSiti). In simili circostanze ben si giustifica di annullare la decisione
impugnata e di rinviare gli atti all’autorità comunale affinché provveda, alla classificazione
del materiale in esame. Nel caso in cui, dall’indagine risulti presente
esclusivamente materiale di scavo non inquinato, nulla impedirà il suo impiego
per l’innalzamento del terreno dei resistenti, conformemente alla licenza
edilizia.
A diversa
conclusione si giunge nell’eventualità in cui, parte del materiale in esame,
debba risultare inquinato ai sensi dell’OTR. In questo caso però, il municipio
non potrà ordinare direttamente le misure di ripristino impugnate in questa
sede.
Trattandosi
di una materia regolata esaustivamente dalla LPAmb, in particolare dalle
disposizioni dell’OTR e dell’OSiti sulla riduzione, e trattamento dei rifiuti,
sulla sistemazione e gestione degli impianti di trattamento (art. 2 OTR),
nonché sul
risanamento dei siti
inquinati (art. 1 OSiti), non vi è spazio per un'applicazione parallela delle
normative cantonali invocate dal municipio. Lo esclude l’art. 65 cpv. 1 LPAmb
che inibisce l’applicazione del diritto cantonale dopo l’entrata in vigore
delle ordinanze emanate dal Consiglio federale in base alla facoltà che la
legge gli attribuisce. Ne consegue che, trattandosi del deposito di rifiuti
edili inquinati, pertanto di materia disciplinata in maniera esaustiva dalla
legislazione federale sulla protezione dell’ambiente, soltanto il Dipartimento
del territorio è competente ad ordinare il risanamento di impianti non conformi
alla LPAmb. In mancanza di un’esplicita delega, che nel caso in esame difetta,
i municipi non sono abilitati a prendere decisioni in merito (STA 7.12.1998 in
re __________, 10.8.1999 in re __________, 20.10.1999 in re Parrocchia di
__________). Già solo per questo motivo, il ricorso va respinto e la decisione
comunale dichiarata nulla.
Conformemente
al suo obbligo di polizia, il municipio dovrà unicamente limitarsi a notificare
al Dipartimento del territorio l’eventuale violazione della legislazione sulla
protezione dell’ambiente, segnatamente sul trattamento dei rifiuti (art. 3 DLALPAmb),
trasmettendogli in seguito gli atti
affinché,
conformemente all’art. 5 cpv. 2 DLALPAmb, verifichi se sono dati i presupposti
per l’adozione di misure di risanamento fondate sulla LPAmb, l’OTR e l’OSiti.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto e la
decisione governativa confermata. Vista la particolarità della fattispecie si
prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili
ai resistenti in quanto non sono stati patrocinati da un legale iscritto al
registro cantonale.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 16, 30 LPAmb; 3, 9, 11, Allegato 1
cifra 12 OTR, 1, 2, 5 OSiti; 3, 5 DLALPAmb; 6 DE concernente le misure per la
raccolta separata dei rifiuti del 21 ottobre 1987; 208 LOC; 1, 3, 18, 28, 31,
43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Non si
prelevano né tasse né spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto federale, è dato
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine
di 30 giorni dall’intimazione.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario