ti_gerichte · 52.2006.16 · 2006-04-04 · it
Costruzione di tre stabili d'appartamenti identici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.04.2006 52.2006.16
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.04.2006 52.2006.16
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.04.2006 52.2006.16

Incarto n.
52.2006.16
Lugano
4 aprile 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 gennaio 2006 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
RI 5
RI 6
RI 7
RI 8
tutti patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 20 dicembre 2005 del Consiglio di Stato
(n. 6206) che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la
licenza edilizia 20 settembre 2005 rilasciata dal municipio di CO 2 ad CO 1
per la costruzione di uno stabile d'appartamenti sulla part. __________;
viste le risposte:
-    24 gennaio 2006 del
Consiglio di Stato;
-      7 febbraio 2006 di CO
1;
-    14 febbraio 2006 del
municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 13
maggio 1983 il municipio di CO 2 ha rilasciato alla V__________ il permesso di
costruire tre stabili d'appartamenti identici su una fascia di terreno di oltre
6'000 mq, compresa tra via S__________ e via R__________ e suddivisa in tre
fondi contigui (part. __________, __________ e __________), inclusi nella zona
residenziale semi-intensiva R5. Il progetto è stato posto a beneficio dell'abbuono
(15%) sull'indice di sfruttamento (i.s.), previsto dall'art. 27 NAPR per
costruzioni su grandi superfici, a quel momento in via di adozione.
Dei tre palazzi previsti sono stati
costruiti soltanto i due più a monte.
B.   Il 18
aprile 2005 il resistente CO 1, diventato proprietario dei fondi, ha chiesto al
municipio il permesso di costruire un terzo stabile d'appartamenti sul terreno
situato immediatamente a monte di via R__________ (ora part. __________), che
non è ancora stato edificato.
La domanda, che prevede un edificio
sostanzialmente diverso dai due realizzati venti anni fa sui fondi più a monte,
rivendicava la concessione dell'abbuono sull'i.s., di cui si è detto sopra.
Alla domanda si sono opposti gli eredi RI 1,
proprietari di un fondo contermine, che ritenevano che il nuovo edificio non
poteva essere considerato alla stregua di un completamento del piano di
quartiere approvato nel 1983 e che non rispettava l'altezza massima prescritta.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 20 settembre 2005 il municipio ha rilasciato la
licenza richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
C.   Con
giudizio 20 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato la licenza, respingendo
il ricorso contro di essa inoltrato dagli opponenti.
Il Governo ha anzitutto rilevato che l'art.
27 NAPR non disciplina il cosiddetto piano di quartiere, ma l'edificazione su
grandi superfici. Ferma questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha poi giudicato
sostenibile la valutazione del municipio secondo cui la controversa edificazione
costituirebbe un complesso unitario. Anche le eccezioni riferite all'altezza
sarebbero infondate.
D.   Contro il
predetto giudizio i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa licenza.
I ricorrenti ripropongono e sviluppano in
questa sede le censure sollevate senza successo in prima istanza, negando in
particolare che siano date le premesse per la concessione di un abbuono per
costruzioni su grandi superfici. Disattese sarebbero pure le prescrizioni sull'altezza
massima e sulle distanze da confine.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il
municipio ed il beneficiario della controversa licenza, contestando in
dettaglio le tesi degli insorgenti con argomenti che saranno discussi qui
appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva degli insorgenti, proprietari di un fondo contermine e già opponenti, è
certa.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è
dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base
degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi emerge chiaramente dalle
tavole processuali. L'esperimento di un sopralluogo sollecitato dai ricorrenti
non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti
per il giudizio.
2.   2.1.
Giusta l'art. 27 NAPR di __________, disciplinante l'edificazione su grandi superfici:
1.
Il municipio autorizza edificazioni secondo un
piano per costruzioni su grandi superfici giusta i requisiti e alle condizioni
seguenti:
2.
Superfici minime
La superficie del fondo o dell'insieme dei fondi deve essere di
almeno 6'000 mq per le zone R4, R3, R2a, R2b, RCA R5 e RP2 (...)
3.
Il piano deve essere l'esecuzione completa,
attuata secondo criteri unitari, di un complesso edilizio differenziato, tale
da inserirsi in maniera conveniente nell'ambito del quadro urbanistico
generale.
A tale scopo il piano deve tener conto delle seguenti condizioni:
a.  la realizzazione di un rapporto armonico tra il complesso
costruttivo del quartiere, gli edifici già esistenti nella zona e il paesaggio
circostante;
b.  una distribuzione delle abitazioni che soddisfi le esigenze in
materia di igiene, di comodità e di sicurezza;
c.  l'ossequio delle distanze stabilite dalle presenti norme verso i
fondi confinanti, ritenuto tuttavia che edifici di altezza superiore a quella
autorizzata nella zona possono sorgere verso fondi altrui ad una distanza
almeno pari a 2/3 della loro altezza;
d.  il rispetto degli indici di sfruttamento e di occupazione previsti
per la rispettiva zona, riservate le deroghe del cpv. 4;
e   l'organizzazione razionale dei posteggi. Di questi almeno l'80%
dovrà trovar posto in autorimesse interrate con copertura praticabile ricoperta
di vegetazione.
Per visitatori e fornitori dovranno essere previsti adeguati
posteggi.
f.
la separazione massima possibile del traffico
pedonale da quello veicolare;
g.
La distribuzione di aree per lo svago in pozione
soleggiata, debitamente ubicate a distanza dal traffico stradale e di grandezza
sufficiente pari ad almeno il 20% della superficie utile lorda (SUL) del
quartiere;
h.
la sistemazione a verde di una superficie pari
ad almeno il 35% di quella totale del fondo oltre l'area di svago;
i.
gli aspetti costruttivi come pure l'organizzazione
spaziale degli edifici devono essere caratterizzati da un'ottimale concezione
del fabbisogno, della distribuzione e delle perdite energetiche; ¨
In particolare si terrà conto:
–
dell'orientamento in funzione dei venti
dominanti, dell'orografia e della durata di insolazione;
–
della concezione architettonica che dovrà permettere
di ridurre al massimo le perdite caloriche come pure lo sfruttamento ottimale
dell'irradiamento solare attivo e passivo.
4.
Deroghe
Al fine di ottenere un miglioramento delle caratteristiche degli
edifici, sia per le loro qualità abitative, sia per la loro sistemazione
ambientale, sia per l'aumento delle loro attrezzature esterne (posteggi, aree
di svago e aree verdi), il municipio con l'accordo delle autorità cantonali
competenti può concedere le seguenti deroghe:
aumento dell'indice di sfruttamento previsto per la zona in ragione:
del 15% fino a 10'000 mq
del 20% oltre 10'000 mq per le zone RCA e R5
(...)
Possono essere concesse deroghe alle altezze e alle distanze tra gli
edifici all'interno dell'edificazione.
Le distanze dai confini devono rispettare le prescrizioni di zona,
ma per edifici che superino le altezze di zona devono corrispondere ai 2/3 dell'altezza.
La norma, entrata in vigore il 28 novembre
1989 a seguito dell'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato, non
disciplina il piano di quartiere, ma l'edificazione su grandi superfici, come
chiaramente emerge dal suo titolo marginale. L'istituto del piano di quartiere,
a quell'epoca, era infatti sconosciuto al diritto ticinese. Vi è stato
introdotto soltanto l'anno seguente, quando è entrata in vigore la LALPT.
Analogamente al piano di quartiere, gli
ordinamenti che regolavano l'edificazione su grandi superfici, prevedevano
comunque la concessione di abbuoni sui parametri edificatori di zona. La
facilitazione era essenzialmente destinata a promuovere interventi qualificati
dal profilo urbanistico.
In quest'ottica, anche l'art. 27 cpv. 3 NAPR
stabilisce in effetti che il piano di edificazione su grandi superfici deve prevedere
la realizzazione
di un complesso edilizio differenziato, attuato secondo
criteri unitari,
adeguatamente inserito nel
quadro urbanistico generale
.
Deroghe all'i.s., alle altezze ed alle distanze tra gli edifici all'interno
dell'edificazione, soggiunge la norma (cpv. 4), possono essere concesse
al fine
di ottenere un miglioramento delle caratteristiche degli edifici, sia per le
loro qualità abitative, sia per la loro sistemazione ambientale, sia per l'aumento
delle loro attrezzature esterne (posteggi, aree di svago e aree verdi)
.
Affinché possa essere posto al beneficio di
deroghe, l'intervento deve anzitutto essere
attuato secondo criteri unitari
.
La nozione di “criteri unitari” è di natura indeterminata
(Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N
66 B I seg.). In quanto tale, essa riserva all'autorità comunale una certa
latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo.
Appartenendo al diritto autonomo comunale, essa permette all'autorità superiore
di scostarsi dall'interpretazione data dal municipio soltanto quando questa
appare insostenibile, sprovvista di valide ragioni o lesiva dei diritti
costituzionali dei cittadini. Ove non sussista una simile violazione del
diritto, l'autorità di ricorso non può annullare una decisione del municipio
senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante al riguardo è il
fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al concetto giuridico
indeterminato appaia altrettanto sostenibile di quella attribuitagli dall'autorità
comunale (DTF 96 I 369 seg, consid. 4).
2.2. Nel caso concreto, il municipio nel
1983 ha rilasciato alla V__________, precedente proprietaria dei fondi
menzionati in narrativa, una licenza edilizia per costruire tre stabili d'appartamenti
di identica fattura su una fascia di terreno compresa tra via s__________ e via
R__________. Applicando l'art. 27 NAPR, benché a quel momento non fosse ancora
entrato in vigore, l'autorità ha riconosciuto all'intervento il carattere di
edificazione su grandi superfici. Ha quindi concesso all'istante l'abbuono del
15% sull'i.s. previsto da tale disposizione.
La realizzazione del complesso immobiliare,
avviata oltre venti anni fa, non è tuttavia stata portata a termine. Dei tre
palazzi previsti dal progetto approvato soltanto due sono infatti stati costruiti.
L'anno scorso, il resistente CO 1, nuovo
proprietario dei fondi, ha chiesto al municipio di essere autorizzato ad
edificare sul fondo ancora libero da costruzioni un ulteriore stabile d'ap-partamenti,
diverso per foggia e dimensioni dai due già realizzati. Il municipio ha
rilasciato la licenza, ravvisando nel nuovo edificio un completamento dell'edificazione
su grandi superfici promossa oltre venti anni or sono.
La decisione non può essere condivisa, poiché
il nuovo immobile ed i due palazzi esistenti non possono in nessun caso essere
considerati come
un complesso edilizio
,
attuato
secondo
criteri unitari
, ai sensi dell'art. 27 NAPR. La valutazione
operata in proposito dall'autorità comunale scaturisce
da
un'interpretazione manifestamente insostenibile del concetto di “criteri
unitari”, da cui tale norma fa dipendere il riconoscimento dell'edificazione su
grandi superfici. Il nuovo edificio ha in effetti poco o nulla in comune con i
due immobili realizzati negli anni '80. Mentre le prime due costruzioni,
sostanzialmente identiche, sono espressione di un'architettura piuttosto banale,
priva di particolari pregi, il nuovo stabile d'appartamenti è contrassegnato da
forme che scaturiscono da un'accurata ricerca, volta ad ottimizzarne l'inserimento
nel contesto ambientale attraverso un'equilibrata composizione dei volumi.
Sostanzialmente diversa dai primi due edifici è la sua espressione
architettonica. Diversa è la pianta: quadrata e regolare quella dei primi due
edifici, rettangolare e sagomata con sporgenze alternate a rientranze quella
della nuova costruzione. Diverso è l'aspetto formale delle facciate:
caratterizzato da aperture uniformi, munite di balconi in parte sporgenti,
quello degli edifici esistenti, multiforme e variato quello del nuovo stabile. Diverse
sono le volumetrie. Diversi sono i materiali: all'intonaco delle facciate ed ai
balconi di graniglia prefabbricati dei due stabili già realizzati si
contrappone il cemento armato del nuovo edificio. Diversa è la copertura: una spessa
e pesante piastra sporgente per i due vecchi edifici, una soletta sovrastata da
un attico rientrante verso valle quella del palazzo in esame.
Fra gli stabili esistenti ed il nuovo
edificio non è ravvisabile alcun denominatore comune, nessun filo conduttore,
nulla che li accomuni fra loro. Nessun tratto, nessun elemento permette di considerarli
come l'espressione di un concetto organico e coerente. Le aree verdi e di svago
dei due edifici esistenti sono già oggi nettamente separate le une dalle altre.
Già ora, ogni edificio dispone della propria autorimessa sotterranea e del suo ingresso
distinto da quello degli altri. A parte la strada d'accesso nessuna infrastruttura
risulterebbe comune ai tre stabili. Le difformità sono evidenti.
L'istante in licenza, qui resistente, non
fornisce alcuna indicazione atta a riconoscere il
criterio unitario
che
accomunerebbe gli stabili esistenti al nuovo palazzo. La relazione tecnica si
limita ad affermare che il nuovo progetto
prevede il completamento del piano
su grandi superfici approvato dal comune nel 1983
, non giustifica minimamente
questa tesi, spiegando quali elementi permetterebbero di apparentare la nuova
costruzione agli stabili esistenti. Il municipio, dal canto suo, non motiva concretamente
la decisione di riconoscere al complesso formato dai tre stabili il carattere
di un'edificazione su grandi superfici realizzata in base a un concetto
organico e coerente.
In tali circostanze, non essendo soddisfatto
il requisito di un'at-tuazione
secondo criteri unitari
, non si può
ragionevolmente considerare date le premesse per applicare l'art. 27 NAPR.
Progettati in epoche diverse, da architetti diversi, secondo concezioni diverse
dal profilo formale e strutturale, gli stabili esistenti e la nuova costruzione
hanno in comune soltanto l'ubicazione, che da sola non basta per riconoscere al
complesso immobiliare il carattere di un'edificazione su grandi superfici.
Irrilevante è il fatto che possano apparire
soddisfatti gli altri requisiti dell'art. 27 NAPR, quali l
a realizzazione di un rapporto armonico tra il complesso costruttivo
del quartiere, gli edifici già esistenti nella zona e il paesaggio circostante
(lett. a), una distribuzione delle abitazioni che soddisfi le esigenze in
materia di igiene, di comodità e di sicurezza (lett. b), l'organizzazione razionale
dei posteggi (lett. e) o la separazione massima possibile del traffico pedonale
da quello veicolare (lett. f). Se nel complesso immobiliare non può essere
individuato un concetto unitario, all'insediamento non può essere attribuita la
qualifica di edificazione su grandi superfici secondo l'art. 27 NAPR. Non sono
di conseguenza nemmeno date le premesse per la concessione dell'abbuono sull'i.s.
previsto da tale disposizione.
Pur tenendo conto della latitudine di
giudizio che deve essere riconosciuta al municipio nell'interpretazione dei
concetti giuridici indeterminati e nell'applicazione del diritto autonomo
comunale, già da questo profilo, la controversa licenza non può dunque essere confermata.
Il progetto in esame non può essere esaminato come un tassello a sé stante, nel
quale deve essere in qualche modo individuata una sintonia con le preesistenze.
Una corretta valutazione dell'intervento dal profilo dell'art. 27 NAPR presuppone
che la domanda in discussione venga integrata dai progetti degli stabili
esistenti e che l'insieme sia giudicato come un unico piano per l'edificazione
dei fondi. Visto in quest'ottica, appare evidente che l'insieme dei progetti
non può essere considerato come un piano concepito secondo un disegno organico
e coerente per un'edificazione
attuata con criteri unitari
.
3.   3.1.
Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno
sistemato al filo superiore del cornicione di gronda.
La sistemazione del terreno, soggiunge l'art.
41 LE, può essere ottenuta con la formazione di un terrapieno, che non è computato
sull'altezza dell'edificio se - cumulativamente - non supera l'altezza di m
1.50 dal terreno naturale ed è largo almeno 3.00 m dal piede della facciata.
L'altezza degli edifici va misurata in
corrispondenza delle facciate, ossia dei muri perimetrali esterni. Determinante
è infatti l'ingombro, ossia lo sviluppo verticale degli edifici. I timpani
definiti dalle falde dei tetti ed i corpi edilizi eretti sui tetti piani degli
edifici in arretramento rispetto al filo dei muri perimetrali soggiacciono a
restrizioni particolari, che limitano ad esempio l'altezza dei colmi o
impongono di computare anche l'altezza degli attici (cfr.per es. art. 43 RLE).
3.2. L'art. 36 cpv. 1 lett. c NAPR limita a
m 16.50 l'altezza degli edifici nella zona R5. Secondo l'art. 21 cpv. 3 NAPR, attici
e mansarde non sono tuttavia computati sull'altezza a condizione che il loro
ingombro massimo sia contenuto nella pendenza teorica di un tetto a falde con
un'inclinazione del 50%. La norma è corredata dal seguente disegno:
<
50%
h
3.3. Nel caso concreto, la facciata ovest
del nuovo edificio, misurata dal terreno sistemato al filo superiore della
soletta che copre l'attico, è alta m 17.70. Supera dunque l'altezza massima (m
16.50), fissata dall'art. 36 cpv. 1 lett. c per la zona R5.
Il municipio ha nondimeno rilasciato la
licenza, ritenendo che la facilitazione prevista dall'art. 21 cpv. 3 NAPR
permetta agli attici di superare, sulle facciate laterali, l'altezza massima
prescritta dalle norme di zona a condizione che sulle facciate principali l'ingombro
sia contenuto nella pendenza teorica di un tetto a falde con un'inclinazione
del 50%. Nemmeno questa conclusione può essere condivisa.
La facilitazione prevista dall'art. 21 cpv.
3 NAPR deroga all'art. 43 RLE, che impone di computare anche l'altezza degli
attici. In assenza di particolari, esplicite precisazioni, la norma non si applica
soltanto alle facciate principali, ma anche a quelle laterali. Per escludere quest'ultime
dall'applicazione dell'art. 43 RLE e farle nel contempo beneficiare in misura
ancor più estesa di quelle principali del privilegio che introduce, l'art. 21
cpv. 3 NAPR avrebbe dovuto essere formulato nel senso che l'altezza degli attici
non è computata se l'ingombro massimo è contenuto nella pendenza teorica di un
tetto a
due falde
con un'inclinazione del 50%
appoggiate sulle
facciate principali
. A maggior ragione la tesi del municipio va disattesa ove
si consideri che nel caso concreto le facciate laterali (est ed ovest), più
lunghe di quelle adiacenti, consentirebbero la realizzazione di un attico
strutturato addirittura su due piani senza computo sull'altezza siccome contenuto
nella pendenza teorica di un tetto a falde con un'inclinazione del 50%. Pur
tenendo conto dei limiti imposti al potere di cognizione di questo tribunale
nel controllo dell'applicazione del diritto autonomo comunale, né il testo
della norma, né il disegno illustrativo permettono di accreditare la tesi del municipio
(cfr. STA 16.9. 2003 in re C. SA consid. 6.3).
Considerata la prassi del municipio nell'applicazione
dell'art. 21 cpv. 3 NAPR, resterebbe ancora da esaminare se da questo limitato profilo
la licenza non possa essere confermata in forza della parità di trattamento
nell'illegalità. La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché la licenza
non può comunque essere confermata per mancanza dei presupposti dell'art. 27
NAPR.
4.   Per il
principio di proporzionalità, non si giustifica comunque annullare una licenza
quando il difetto può essere facilmente corretto, subordinandola ad opportune
condizioni. Ipotesi, questa, che si verifica nel caso concreto, ove basta
ridurre l'edificio di due interi piani abitabili (SUL: mq 442.19 x 2 = 884.38)
per rientrare nel limite dell'i.s. (0.9) fissato dall'art. 36 NAPR.
5.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto in larga misura,
annullando il giudizio governativo impugnato siccome lesivo del diritto e subordinando
la licenza alla condizione di ridurre l'edificio di due interi piani abitabili.
La tassa di giustizia, commisurata ai valori
in gioco (8 mio) ed al lavoro occasionato dalla resistenza all'impugnativa, è
posta a carico delle parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza
(art. 28 PAmm). Nella misura in cui non sono compensate le ripetibili sono
invece poste a carico del resistente, soccombente in misura preponderante (art.
31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 40, 41 LE; 21, 27, 36 NAPR di __________,
3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 20 dicembre 2005 del Consiglio di
Stato (n. 6206) è annullata;
1.2.
la licenza edilizia 20 settembre 2005 rilasciata
dal municipio di CO 2 ad CO 1 per la costruzione di uno stabile d'appartamenti
sulla part. __________ è confermata alla condizione che l'edificio venga ridotto
di due interi piani abitabili.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del resistente nella misura di fr. 2'500.-
e dei ricorrenti in solido per la differenza.
3.   Il resistente
rifonderà ai ricorrenti fr. 5'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le
istanze.
4.   Intimazione
a:
;
;
;
.
terzi implicati
1. CO 1
1 patrocinato da: PA 2
2. CO 2
3. CO 3
4. CO 4
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario