ti_gerichte · 90.1998.41 · 1998-12-09 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 09.12.1998 90.1998.41
Tessin Tribunale della pianificazione 09.12.1998 90.1998.41
Ticino Tribunale della pianificazione 09.12.1998 90.1998.41

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00039
90.98.00041
90.98.00042
Lugano
9 dicembre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visti
i ricorsi
__________ __________,
__________,
CE __________ __________ e
__________,
__________,
rappr. da: __________
__________, __________ __________, del 30 gennaio 1998
__________ __________
, rappr. dalla __________ __________, __________,
del 29 gennaio 1998
Comune di
__________, del 30 gennaio 1998
contro
__________,
rilevato
in fatto
a.
Il Consiglio
comunale di _________ ha adottato nel 1990 e 1992 alcune varianti di PR che prevedevano
tra l'altro la creazione delle seguenti nuove zone edificabili:
1.
R2 in località in
_________ - _ _________,  part. _________-_________, _________                  (allegato
1 alla ris.)
2.
R2 lungo la fascia
di 25 m a sud del nucleo di _________,     part. _________-_________ (all.2)
3.
R2 ad ovest di
_________, part. _________, _________ (all. 3).
b.
Considerato il forte
carico fonico cui tali zone sono esposte, il Consiglio di Stato ne ha sospeso
l'approvazione con risoluzione del 16.2.93, facendo ordine al Comune di
provvedere entro un anno dalla data del decreto all'assegnazione dei gradi di
sensibilità al rumore giusta l'art. 44 cpv. 2 OIF e all'allestimento di una
perizia sulle immissioni foniche nelle zone in argomento. A questo scopo il
Municipio ha commissionato una perizia fonica alla _________ SA, rassegnata nel
febbraio del 1996.
c.
Il 15.4.1996 il
Consiglio comunale ha adottato una variante che assegna i gradi di sensibilità
al rumore e apporta alcune modifiche alle NAPR.
Nella decisione di
approvazione del 9.4.97 il Consiglio di Stato preannuncia l'intenzione di
stralciare le controverse zone edificabili dal Piano delle zone e assegna ai
proprietari un termine di 60 giorni per presentare le loro osservazioni. Questi
vi hanno puntualmente provveduto.
Con la risoluzione in
epigrafe del 15.12.1997 il Consiglio di Stato ha effettivamente negato
l'approvazione delle zone in esame, ritenuto l'impossibilità di rispettarvi i
valori di pianificazione ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb e 29 OIF.
d.
Il Comune di
_________ ricorre censurando in primo luogo la violazione della sua autonomia.
L'istituzione delle tre zone non è palesemente inopportuna ed anzi "tiene
presente in ogni aspetto le esigenze espresse nel Piano Direttore
cantonale". Il Comune fa quindi valere importanti motivi economici: la
pianificazione è stata il "frutto di un intenso lavoro da parte di tecnici
specializzati il cui costo è conseguentemente elevato;" tanto che
bisognerà "valutare la richiesta di un adeguato risarcimento." Il
Comune non mette in discussione le disposizioni dell'OIF; ritiene tuttavia che
nel frattempo la ricerca ha compiuto grandi passi che devono consentire ai
privati "di edificare in maniera da rendere la propria abitazione conforme
alle direttive contenute nell'OIF. " Se ciò non potesse essere tenuto in
considerazione, il Comune chiede la sospensione della decisione così da
"permettere l'allestimento e l'esame di una nuova perizia fonica",
posto che per le due zone sopra __________ (In _________ - _ _________ e
_________) vi sono nuovi elementi "che lasciano pensare ad una sostanziale
modifica dei risultati ottenuti nella perizia dell'_________ SA. " In
particolare la collina di grosse dimensioni è stata spostata per far posto
all'area di servizio autostradale. Il materiale è stato disposto a mo' di
collinetta antirumore che costeggia su ca. 300 m l'autostrada, lato nord-sud.
Un'altra collinetta è prevista sul lato sud-nord. E inoltre per la zona Varenza
il Municipio intende negoziare con le Strade Nazionali la creazione di una
nuova collinetta antirumore.
Il Comune si chiede se il
Consiglio di Stato non debba esigere, entro breve termine, un intervento di
protezione fonica sulle due tratte. In questo caso sarebbe inutile non
approvare, adesso, le zone in questione che semmai andrebbero sospese.
In via principale il
Comune chiede che le zone residenziali R2 in località in _________ - _
_________, R2 lungo la fascia di 25 m a sud del nucleo di _________ e R2 ad
ovest di _________ siano approvate.
In via subordinata chiede
che le zone succitate siano tenute in sospeso in attesa di una controperizia
che tenga conto della nuova situazione morfologica del terreno circostante
l'autostrada e/o dell'esecuzione dei ripari fonici da parte delle strade
nazionali.
Con protesta di spese e
ripetibili.
e.   __________
fa
rilevare la costruzione dell'area autostradale e lo spostamento del materiale
di deposito a fianco dell'autostrada. Prima questo si trovava proprio
dirimpetto al suo terreno e, deviando i rumori in alto, influenzava certo
sfavorevolmente i rilevamenti peritali. Ora i materiali  sono disposti a mo' di
collinetta antirumore ed hanno chiaramente "un'influenza notevole sul
risultato fonico della perizia", ritenuto che il suo terreno, sul quale si
trova già una costruzione, è "situato distante, in alto sulla
montagna."
A giudizio della
ricorrente dovrebbe bastare inserire delle norme restrittive nel PR, "atte
a salvaguardare i valori fonici richiesti."
Spetterebbe peraltro
all'ente pubblico intervenire "per eliminare il sovraccarico fonico
causato dall'autostrada".
La domanda ricorsuale
principale è che la zona R2 in località _________ - _ _________ venga
approvata. In via subordinata, è chiesto che le zone in contestazione vengano
tenute in sospeso in attesa di una controperizia che tenga conto della nuova
situazione morfologica del terreno circostante l'autostrada e/o dell'esecuzione
dei ripari fonici da parte delle strade nazionali. Protestate spese e
ripetibili.
f.   __________
__________ per sé e per la CE __________ e __________ __________ chiede che la
zona lungo la fascia di 25 m a sud del nucleo di __________, f.m.n. _________,
__________, __________ e _________ (allegato 2) di cui al dispositivo n. 3
della decisione impugnata venga inserita e approvata nel PR di _________ come
zona edificabile R2.
In via subordinata chiede
il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuovi accertamenti e per nuova
decisione. Con protesta di spese e ripetibili.
Ribadendo gli argomenti
svolti nelle loro osservazioni, i ricorrenti lamentano la violazione
dell'autonomia comunale e la disparità di trattamento. Non si giustifica,
affermano, negare l'edificabilità della fascia in contestazione e invece
autorizzare la costruzione di una casa di appartamenti nella zona immediatamente
sovrastante. Ancor meno si giustifica l'istituzione praticamente ex novo del
centro di formazione del __________ __________ __________ in una zona vicina
che è altrettanto esposta all'inquinamento fonico della fascia esclusa
dall'edificazione.
I ricorrenti fanno poi
valere che la discussa fascia altro non è che l'estensione della zona
edificabile a quattro particelle. La loro parziale edificabilità
"permetterebbe un'armoniosa completazione del nucleo abitativo
attuale" così da ulteriormente "soddisfare le esigenze della gente
del luogo. L'area edificabile esistente, dopo le recenti nuove edificazioni, è
infatti da considerare come esaurita. "
I ricorrenti richiamano
inoltre l'attenzione sul fatto che la situazione è stata sensibilmente modificata
dopo la perizia fonica (spostamento verso sud del materiale, dapprima
depositato in corrispondenza della neo costruita area di servizio e ora
risistemato a mo' di muraglia verso la zona in esame) e ciò non può non
influire significativamente sul carico fonico, tanto da imporre una nuova
perizia, a torto negata dall'autorità di prime cure. Omissione che giustifica
da sola l'accoglimento del ricorso.
Sottolineato quindi il
fatto che la zona è interamente urbanizzata, i ricorrenti chiedono se anziché
un "dezonamento" non sarebbe più utile imporre la costruzione di
barriere foniche o misure di isolazione sulle singole nuove costruzioni.
Quanto all'obbligo di
allestire il compendio dell'urbanizzazione i ricorrenti chiedono che
nell'attesa non si neghi ma semmai si sospenda l'approvazione della zona. In
ogni modo il Consiglio di Stato avrebbe dovuto ritornare gli atti al comune per
ulteriori accertamenti.
E' infine contestata
l'argomentazione governativa secondo cui "la previsione della costruzione
di barriere antifoniche ai lati della SN2 sarebbe in urto con l'interesse
collettivo." I ripari devono essere fatti entro il 1.4.2002 ossia in tempi
non più lunghi di quanto richieda l'adozione della variante di PR. Piuttosto
che il "dezonamento" si dovrebbe o imporre "adeguati puntuali
accorgimenti edilizi alle nuove costruzioni, rispettivamente puntuali e
temporanei vincoli di inedificabilità o ancora sospendere l'approvazione della
variante."
g.
Nella risposta
17.3.1998 ai ricorsi il Consiglio di Stato ne chiede il rigetto, con le tasse
di giustizia a carico dei ricorrenti. Nega in primo luogo la lesione
dell'autonomia comunale, la querelata decisione limitandosi ad applicare
puntualmente il diritto federale che non ammette contrastanti disposizioni
comunali.
Nel merito il Consiglio di
Stato confuta l'asserzione ricorsuale che una sostanziale modifica del terreno
sia avvenuta dopo la perizia della _________,  con effetto determinante sul
carico fonico delle zone in discussione. In proposito fa espresso riferimento
al parere 2 marzo 1998, dimesso agli atti, dell'Ufficio prevenzione rumori e ne
chiede la convocazione all'udienza.
h.
All'udienza del 26
maggio 1998, a _________, il dott. __________ è stato invitato a rispondere al
quesito se applicando un manto stradale fonoassorbente si può abbattere il
carico fonico in misura tale da non più superare il valore di pianificazione
nella parte edificabile delle zone in contestazione. Il dott. __________ si
esprimerà in via preventiva se simile provvedimento può essere chiesto quale
risanamento delle aree in questione.
Il Dott. __________
risponde il 9.6.98, con scritto intitolato "Quesito sulla problematica
fonica, Comune di _________", intimato alle parti. Ne riferiremo
all'occasione nei considerandi di diritto.
i.
Il Municipio di
_________ prende posizione il 12.8.98 proponendo di attendere i risultati della
pavimentazione sperimentale che la Divisione delle costruzioni dovrebbe posare
sull'autostrada su richiesta dell'Ufficio prevenzione rumori.
Ribadisce che a causa dei
rumori causati sia dall'autostrada sia dalla ferrovia il Comune perde le
migliori zone di costruzione. A parer suo l'autorità cantonale dovrebbe
interpretare la legge in modo da far passare le zone litigiose "come già
delimitate, essendo zone di costruzione per loro natura. Precisa che il
Municipio non chiede protezioni foniche eccezionali, bensì "la possibilità
di fissare il valore limite d'immissione come per le zone già delimitate e
imporre l'obbligo di costruzione in maniera conforme alle direttive contenute
nell'OIF a chi intende costruire."
considerato
in diritto
1.   competenza -
legittimazione ricorsuale
La competenza di questo
tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge
concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione del Comune è data a norma dell'art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT,
quella degli altri ricorrenti giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. c. Essi sono
infatti proprietari di fondi inseriti in zona edificabile dalla variante di PR,
variante che la risoluzione impugnata non ha approvato, modificando così la
loro situazione.
Il loro
interesse a veder confermata la destinazione decisa dal Consiglio comunale è
patente. Nessun dubbio che i ricorrenti
si trovino in un rapporto
speciale con l’oggetto del litigio e siano toccati più di chiunque altro dalla
decisione impugnata. In altri termini, essi hanno un interesse personale
rilevante, diretto e attuale all’annullamento o modifica della decisione
impugnata, e con essa della loro situazione giuridica o di fatto (DTF 123 II
115 consid. 2a pag. 117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con riferimenti).
Presentati nei termini di
legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2.   autonomia comunale –
potere cognitivo
Il Comune e alcuni
proprietari sostengono che il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia
comunale non approvando la variante di PR adottata dal legislativo comunale.
L'esame della censura
merita una preventiva disanima del concetto di autonomia comunale.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità, ossia del rispetto del diritto, ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se
l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il
PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la
lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura)
e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Nel caso concreto il
Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della contestata variante
ritenutala in contrasto con precise disposizioni dell'OIF.
Nella misura in cui la
violazione del diritto così rilevata è effettivamente data, la censura di
lesione dell'autonomia comunale è priva di fondamento. E' quanto verificheremo
nei seguenti considerandi.
3.   protezione contro il
rumore
3.1.   Va tenuto presente che in
ecologia come in medicina il male va preso alla radice. Prevenire val meglio
che guarire. La polluzione (inquinamenti atmosferici, rumore, vibrazioni e
radiazioni) dev'essere per prima cosa combattuto alla fonte. Priorità è data
alla limitazione delle
emissioni
(art. 11 LPAmb).
Tuttavia, poiché con i
relativi provvedimenti l'inquinamento non può spesse volte essere ridotto al
disotto della soglia di nocività o molestia, la legge emana una serie di
prescrizioni volte a limitare le
immissioni.
Il Consiglio federale
stabilirà mediante ordinanza i valori limite delle immissioni per la
valutazione degli effetti dannosi o molesti, tenuto conto del loro effetto su
categorie di persone particolarmente sensibili, come i bambini, i malati, gli
anziani e le donne incinte (art. 13 LPAmb).
Per il rumore e le
vibrazioni i valori limite sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o
l'esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino
considerevolmente la popolazione (art. 14 LPAmb). Il Consiglio federale vi ha
provveduto emanando l'OIF, entrata in vigore il 1.4.1987.
Se gli impianti esistenti
non soddisfano le prescrizioni legali, la legge prevede l'obbligo di
risanamento (art. 16 LPAmb). Le autorità possono tuttavia concedere
facilitazioni se nel singolo caso il risanamento è sproporzionato, nel qual
caso le immissioni foniche non devono comunque superare il valore d'allarme
(art. 17 LPAmb).
3.2.   In caso di
edifici
esistenti
, se le misure alla fonte non permettono di ridurre le immissioni
foniche a un livello inferiore al valore
d'allarme
i proprietari devono
munirli, a norma dell'art. 20 LPAmb, di isolazione acustica (finestre
insonorizzate o altre analoghe misure di natura edile).
Per
edifici nuovi
destinati
al soggiorno prolungato di persone dev'essere prevista un'appropriata
protezione contro il rumore esterno ed interno (art. 21 LPAmb).
Fondamentale è che
in
zone esposte al rumore
la costruzione di
nuovi edifici
destinati al
soggiorno prolungato di persone è ammessa solo se i valori limite di immissione
non sono superati (art. 22 cpv. 1 LPAmb). Se lo sono, i permessi di costruzione
possono nondimeno essere concessi, ma solo se i locali sono disposti
opportunamente e sono state prese le eventuali misure complementari di
protezione acustica ancora necessarie (art. 22 cpv. 2 LPAmb).
L'art.
31 OIF
riprende,
precisandola, questa normativa. Il cpv. 1 dispone che quando i valori limite
d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un
edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata solo se detti
valori possono essere rispettati, a) grazie alla disposizione dei locali
sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio rispetto al rumore stesso;
oppure, b) grazie a misure di costruzione o di sistemazione che proteggano
l'edificio dai rumori.
Come già l'art. 22 cpv. 2 LPAmb,
l'art. 31 cpv. 2 OIF prevede la possibilità di rilasciare l'autorizzazione a
costruire quando i provvedimenti di cui al cpv. 1 non permettono di rispettare
i valori di immissione; la condizione è che esista un interesse predominante
per la costruzione dell'edificio e che l'autorità cantonale vi acconsenta.
In quel caso l'autorità
esecutiva inasprisce in misura adeguata le esigenze in materia d'isolamento
acustico degli elementi edili esterni (art. 32 cpv. 2 OIF).
In definitiva, per le zone
edificabili e per le costruzioni
già esistenti
l'obiettivo della legge è
di non superare il carico esistente e comunque di non superare i valori di
immissione.
3.3.   Per le
nuove zone
interviene
in modo determinante il
principio di prevenzione
.
Per la pianificazione di
nuove zone il Consiglio federale stabilisce
valori di pianificazione
inferiori
ai valori di immissione (art. 23 LPAmb).  Dato che per costruire in quelle zone
si dovrà poi rispettare il valore più elevato di immissione (art. 22 LPAmb) si
crea una riserva prudenziale per il caso in cui la situazione dovesse
peggiorare.
Coerente con questo
principio, l'art. 24 LPAmb, dal titolo "Requisiti per le zone
edificabili", prescrive che "le nuove zone per la costruzione di
abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone,
possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non
superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere
rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
L'art. 29 OIF
ricalca essenzialmente questa disposizione. Il testo             è il seguente:
Le
nuove zone edificabili destinate ad edifici con locali sensibili al rumore e le
nuove zone non edificabili che richiedono una protezione fonica elevata possono
essere delimitate solo nelle zone nelle quali le immissioni foniche non
superano i valori di pianificazione o nelle quali tali valori possono essere
rispettati grazie a misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
4.
I valori limite di
esposizione al rumore sono determinati negli allegati 3 e seguenti della legge
e, in mancanza, dal sopra citato art. 15 LPAmb (art. 40 LPAmb).
I valori limite sono
stabiliti in funzione della fonte inquinante (strada, ferrovia, aeroporti,
industria, impianti di tiro) e distinti nelle tre categorie di valori di
pianificazione, d'immissione e di allarme, suddivisi a loro volta in valori
limite diurni e notturni.
L'art. 43 OIF prevede 4
gradi di sensibilità al rumore. Per ognuno è stabilito il valore di
pianificazione, d'immissione e di allarme massimo ammesso. Si va dal grado I.
nelle zone che richiedono una protezione fonica elevata, in particolare quelle
ricreative; al grado II nelle zone in cui non sono ammesse aziende moleste,
segnatamente quelle destinate all'abitazione; al grado III nelle zone dove sono
ammesse aziende mediamente moleste, in specie quelle destinate all'abitazione e
alle aziende artigianali (zone miste) e agricole e infine al grado IV nelle
zone in cui sono ammesse aziende fortemente moleste, segnatamente nelle zone
industriali.
5.
Per
nuove zone
si
intendono quelle delimitate fuori dalle zone edificabili dopo il 1.1.1985, data
di entrata in vigore della LPAmb (così il TF in DTF 123 II 325, ponendo termine
alle discussioni cui dava luogo l'art. 49 cpv. 2 OIF nell'indicare quale dies a
quo l'entrata in vigore dell'ordinanza; la modifica della LPAmb del 16.6.97 ha
poi stralciato il controverso disposto).
In concreto, è pacifico
che le zone previste dalla variante in discussione e non approvate dal
Consiglio di Stato sono zone nuove ai fini dell'OIF. Il fatto che costituiscano
un'estensione di zone esistenti non cambia nulla in proposito, né peraltro ciò
è preteso dai ricorrenti.
In tutte è superato il
valore di pianificazione, come risulta chiaramente dalla perizia _________ SA.
E' bensì vero che taluni
ricorrenti, senza contestare la fondatezza del reperto, sostengono che da
allora sono intervenuti cambiamenti delle circostanze che pongono in dubbio la
sua corrispondenza alla realtà attuale e chiedono pertanto una controperizia.
Può però esservi senz'altro rinunciato.
Il parere espresso in
proposito dell'Ufficio prevenzione dei rumori il 2 marzo 1998 esclude in modo
convincente che la costruzione della nuova area di servizio autostradale, con
la possibilità di nuove protezioni foniche, possa proteggere le zone oggetto
del ricorso in modo da rispettare i VP stabiliti dall'OIF. Già nella perizia
_________ era stato precisato come con un riparo fonico di 3 m di altezza nelle
immediate vicinanze delle zone esposte non era ottenibile il rispetto dei VP.
Secondo il dott. __________ "con una collinetta antirumore lungo la corsia
sud-nord della A2 si avrà un effetto di riduzione delle immissioni ancora
minore, in quanto le zone oggetto del ricorso si trovano su un pendio molto
ripido sopra la fonte di rumore che risulta essere difficilmente schermabile.
Perciò non vediamo come una controperizia possa dimostrare il contrario."
Non ravvisiamo quanto a
noi motivi stringenti per scostarci da questa conclusione.
6.
Rimane da stabilire
se con provvedimenti di pianificazione, sistemazione e costruzione è possibile
abbattere i valori di esposizione in modo da rispettare i valori di
pianificazione (VP). Lo chiede in particolare il ricorrente __________.
Il PR è silente in
proposito; in realtà è difficile immaginarsi quali potrebbero essere e con
quale successo questi provvedimenti.
6.1.   Escluso in partenza, tra le
misure pianificatorie, il cambiamento di destinazione dei comparti mediante la
loro attribuzione ad un'utilizzazione meno sensibile al rumore, compatibile con
il grado di sensibilità
III
(ad es. zona mista, artigianale-abitativa).
Non è ovviamente quanto vogliono i ricorrenti.
6.2.   Altro mezzo classico di
natura pianificatoria e sistematoria insieme è l'adozione di un piano
particolareggiato in cui i locali sensibili al rumore siano adeguatamente
schermati dalle costruzioni. Il risultato può essere raggiunto sia concentrando
i locali sensibili sul lato opposto al rumore, sia combinando tra di loro i
diversi corpi di fabbrica in modo da formare o una corte interna sulla quale
diano tutti i locali abitativi o un sistema a gradoni in cui ogni livello
faccia da riparo a quello superiore. Sono naturalmente possibili altre
combinazioni di più o meno provata efficacia.
Nulla di tutto ciò è però
previsto dal PR. Ora, non basta che i valori di pianificazione siano
teoricamente conseguibili attraverso simili misure, occorre per giunta che
siano previste e rese obbligatorie dal piano regolatore.
Non è lecito rinviare al
permesso di costruzione la dimostrazione che i valori di pianificazione siano
rispettati. A quello stadio si metteranno a fuoco solo quei dettagli che non
possono essere previsti prima senza trasformare la pianificazione in
progettazione. Determinanti sono e rimangono, in ipotesi, i valori di
pianificazione, non quelli di immissione (cfr. Anne-Cristine Favre, Restrictions
en matière de construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement
- La protection contro le bruit, in URP/DEP 1998/5 pag. 396; cfr. inoltre Markus
Neff, Die Auswirkungen der Lärmschutz-Verordnung, pag. 224).
In concreto, a prescindere
dall'assenza di ogni disposizione atta a riportare le immissioni nei limiti dei
valori di pianificazione, non può non essere osservato
come le
misure in questione comporterebbero una tipologia insediativa assai dissimile
dalla tradizionale zona R2, fatta di abitazioni mono o bifamililari, ognuna col
proprio giardino, all'insegna della privatezza, prevista attualmente dal piano
e corrispondente a un altrettanto tradizionale segmento di mercato.
Quanto alla concentrazione
dei locali abitativi dalla parte opposta dell'autostrada e della ferrovia
significherebbe voltare le spalle al sole e ciò in un comparto che fa proprio
dell'insolazione il suo principale motivo di richiamo. E in cui, aggiungiamo,
le misure in discorso potrebbero bensì ridurre il rumore a livelli accettabili
all'interno dell'abitazione ma non all'esterno, in giardino; il tutto con
evidenti limiti all'attrattività della zona.
6.3.   Quanto alle misure di
costruzione consistono soprattutto nell'erezione di  barriere foniche all'esterno
dell'edificio. Se anche dovesse esistere  la possibilità di crearle, ipotesi
tutt'altro che evidente, sta di fatto che il PR non lo prevede e non lo ordina.
Questo per i ripari fonici privati.
Quelli a carico del
detentore dell'impianto inquinante costituiscono misure di risanamento (art. 13
OIF), che è tutt'altro discorso. Di ciò diremo, chiuso il capitolo delle misure
atte a garantire il rispetto dei VP nelle nuove zone.
7.
In questo contesto
va ancora menzionato il
declassamento
di cui all'art. 43 cpv. 2 OIF, ai
cui sensi parti delle zone d'utilizzazione con grado di sensibilità I o II
possono essere declassate di un grado se sono già esposte al rumore.
La richiesta dei
ricorrenti di applicare il grado di sensibilità III alle nuove zone edificabili
previste dalla variante non può essere accolta.
Vige in proposito il
principio basilare, all'insegna della prevenzione, che si devono creare nuove
zone edificabili solo laddove il rumore è ancora contenuto. Se si aprono
all'edificazione nuovi spazi dove il limite di esposizione è già alle soglie
della nocività o comunque della molestia (valori di immissione) non c'è più
margine per un successivo peggioramento del carico. Col rischio quindi se i
valori di immissione sono in seguito superati (e sono questi i valori da
rispettarsi dalle nuove costruzioni una volta creata la zona), di dover
ricorrere ai provvedimenti di costruzione o di sistemazione atti a proteggere
l'edificio dal rumore (isolazione esterna e/o interna) o alla disposizione dei locali
sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio come prevede l'art. 31 cpv.
1 OIF, quando addirittura non si debba far capo, rivelatesi inefficaci tali
misure, alle facilitazioni di cui al capoverso 2 dell'art. 31 OIF, se la
costruzione dell'edificio riveste un interesse preponderante e l'autorità
cantonale vi acconsente. Condizioni ovviamente non troppo difficili da
conseguire.
L'art. 24 cpv. 2 OIF
consente di prevedere i provvedimenti sopra ricordati (pianificatori, di
sistemazione e costruzione) al fine di contenere il rumore nelle nuove zone
entro
i limiti dei VP
; non ammette che attraverso un declassamento si possa
conseguire lo stesso risultato (rispettare i valori VP, ma di un grado di
sensibilità superiore) prescindendo da queste misure.
Il declassamento, per il
suo carattere abdicatorio di fronte al rumore, vale solo per le zone di
utilizzazione già esistenti e non per le nuove. Non si può cioè creare una
nuova zona che non rispetti i valori di pianificazione corrispondenti al grado
di sensibilità attribuibili in base all'art. 43 cpv. 1 OIF usando l'espediente
del declassamento. Il principio della prevenzione che già ispira l'art. 29 OIF,
non consente simili manipolazioni.
8.
Chiudiamo il
capitolo con un abbondanziale cenno alla perizia dell'_________ SA. Questa è
partita dal presupposto che eventuali ripari fonici potessero ridurre i valori
di esposizione così da consentire l'abitazione in certe parti degli edifici. Ha
quindi stabilito i valori per le facciate principali (fronte autostrada e
ferrovia), laterali e posteriori e per i singoli piani. In base all'entità del
superamento dei VP ha quindi determinato l'ubicazione possibile sulle quattro
facciate dell'edificio di finestre apribili di locali sensibili al rumore
(soggiorno, camere, uffici). In tal modo, avverte il perito, è verosimile
stabilire delle limitazioni per l'edificabilità della zona da inserire nelle
norme di attuazione del PR.
Secondo il dott.
__________ questo procedimento non è conforme all'OIF. In effetti il perito
scivola involontariamente dalle condizioni per creare nuove zone a quelle per
costruirvi, se create. Sono, abbiamo visto, due tematiche diverse cui i
legislatore ha dato diversa risposta, applicando con un certo rigore il
principio della prevenzione alle nuove zone edificabili e prevedendo invece
diversi alleggerimenti dove la zona già esiste ed è urbanizzata. L'art. 31 OIF
non trova applicazione per le zone nuove.
9.
Veniamo al problema
del
risanamento
.
I ricorrenti chiedono che
le Strade nazionali, rispettivamente le FFS costruiscano ripari fonici tali da
ridurre il carico sonoro entro i valori di pianificazione. Nell'attesa chiedono
che le nuove zone edificabili siano già ora  approvate, considerato che tali
provvedimenti consentiranno il rispetto di questi valori. In via subordinata
chiedono la sospensione del giudizio fino a ripristino dei valori legali.
Le richieste non possono
trovare udienza.
Ricordiamo che il
risanamento di impianti fissi esistenti è previsto dall'art. 13 OIF che tuttavia
ne esclude l'obbligo al cpv. 4 lett. a) se i valori limite d'immissione sono
superati solo in zone di costruzione non ancora urbanizzate (cpv. 4 lett. a).
Ora è ben chiaro che se i
valori di immissione (non di pianificazione) possono essere superati nella
parte non urbanizzata di una zona edificabile senza far scattare l'obbligo di
risanamento, a maggior ragione tale obbligo non è dato se il loro superamento
avviene in zone non ancora rese edificabili, ovvero in zone edificabili nuove.
Il risanamento presuppone
l'immissione fonica in misura dannosa o molesta (superiore quindi ai limiti
d'immissione), in zone edificabili già esistenti e urbanizzate, provocata da un
impianto fisso (strada, ferrovia, ecc.), cui spetta al detentore porre rimedio.
Ma questo suo intervento non può essere chiesto per consentire l'apertura di
una nuova zona edificabile che non rispetti i valori di pianificazione e
potrebbe superare col tempo, senza queste misure preventive, quelli di
immissione.
Le misure di risanamento sono
previste per rimediare a situazioni degradate già esistenti (in zone
edificabili
dove sono superati i valori
d'immissione
), non per consentire
l'apertura all'edificazione di zone già eccessivamente inquinate. Non sono una
misura di prevenzione ma di intervento correttivo.
Il risanamento non è
dovuto se i valori di immissione non sono superati, tanto meno se ad essere
superati sono solo quelli di pianificazione.
10.
Superfluo, ciò
premesso, osservare come l'ordinanza abbia fissato per il risanamento un
termine massimo di 15 anni dal 1.4.1987 (art. 17 OIF). Fino alla scadenza del
1.4.2002 non può essere chiesta l'esecuzione e la situazione del carico fonico
va misurata senza questa correzione.
La sospensione del ricorso
fino a quel momento non può essere accordata.
Sarebbe incompatibile col
dovere di pianificare sancito dall'art. 2 LPT.
Se il risanamento sarà
effettivamente esigibile e verrà eseguito con la sperata riduzione dei valori
di pianificazione si avrà una modifica sostanziale delle circostanze che
consentirà di modificare il PR se saranno adempiute tutte le premesse, in forza
dell'art. 21 LPT e 41 LALPT. Con ricupero di parte dei costi pianificatori ecc.
sopportati dal comune.
Oggi l'OIF
non lo consente.
11.
Non vi sono peraltro motivi
sufficienti per sospendere il giudizio, come chiede in particolare il comune,
in attesa che venga effettuato l'esperimento di
manto stradale
fonoassorbente
di cui è menzione nel verbale dell'udienza e nello scritto
9.6.1998 del dott. __________ dell'Ufficio Prevenzione del Rumore.
Esatto il suo appunto che
non esistono le premesse giuridiche per richiedere un intervento di
risanamento. Abbiamo esposto sopra i motivi a proposito dell'art. 13 cpv. 4
OIF.
Sotto il profilo tecnico,
osserva l'esperto, un manto "fonoassorbente" sull'autostrada potrebbe
comportare, unitamente alla riduzione della velocità a 100 km/h, un
abbattimento dell'emissione sonora attorno ai 5 dB(A).
Il condizionale è
d'obbligo, in quanto i dati di riduzione delle emissioni foniche di queste
pavimentazioni "sono per il momento ancora contraddittori".
L'Ufficio Prevenzione del
Rumore ha chiesto alla Divisione delle costruzioni di effettuare una
pavimentazione sperimentale sull'autostrada, "per determinarne
l'efficacia, la durata nel tempo dell'effetto di mitigazione del rumore e per
studiarne il comportamento e la resistenza rispetto alle condizioni
meteorologiche e di sicurezza invernali (formazione del ghiaccio, sale,
ecc.)." Il dott. __________ rileva tuttavia che, quand'anche si potesse
tecnicamente ridurre l'emissione attorno ai 5 dB(A), "il rumore di fondo
residuo, soprattutto nel periodo estivo, rimarrebbe comunque molto
elevato" e verrebbe in ogni caso "percepito come molto molesto".
Di conseguenza, conclude l'esperto, "a prescindere dalle disposizioni
dell'OIF, un azzonamento di queste zone significherebbe pianificare nel tempo
conflitti con la qualità dell'abitare."
12.
In via del tutto abbondanziale
ci si può chiedere col comune se il principio della prevenzione applicato con
questo rigore in una situazione di esteso degrado fonico come quello
affliggente la Valle Leventina sia davvero commisurato alla realtà. Non è
escluso e sembra anzi verosimile che in tratte come quella in esame i ripari
non siano dovuti a norma di legge, posto che nelle attuali zone edificabili non
v'è, per ora, superamento dei valori di immissione (o in misura così ridotta da
rendere sproporzionato il rimedio). Non si può quindi contare sull'effetto,
comunque poco verosimile, che i ripari potrebbero avere sull'allargamento di
quelle zone, ossia sulle nuove zone in discorso, le quali, abbiamo visto, non
vi possono, esse, pretendere.
Il rumore dell'autostrada
e della ferrovia impedisce al comune di destinare all'edificazione l'area più
favorevole, perché meglio soleggiata, del suo vasto territorio. Il sacrificio è
certo grande. E lo è per i proprietari che difficilmente potranno esserne
indennizzati. Infatti la zona è esclusa per
non
essere
idonea
, a
causa del carico fonico, all'edificazione, premessa questa inderogabile per la
delimitazione di una zona edificabile a norma dell'
art. 15 LPT
. E niente
idoneità niente indennità di espropriazione materiale.
A simili circostanze fa
riferimento l'interrogativo che si pone Anne-Cristine Favre in "Restrictions
en matière de construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement
- La protecion contro le bruit", UWR 1998/5, a conclusione del suo
articolo a pagina 404.
Preso atto che
l'inidoneità è data per rapporto ad una soglia (valori di pianificazione)
inferiore a quella definita come determinante per stabilire il limite della
nocività o molestia (valori di immissione) l'autrice si chiede se, visto che
non v'è rischio diretto di pregiudizio della salute, che la comunità non ha alcun
dovere di indennizzo e che il detentore dell'impianto non è in grado di
risanare (tale è il caso degli aerodromi nazionale), non sia sproporzionato
impedire ogni delimitazione di nuove zone edificabili quando i valori di
pianificazione non possono essere rispettati.
L'interrogativo non può
trovare risposta in sede giudiziaria. La disposizione di legge è chiara e non
ammette deroghe. Qui non c'è posto per la ponderazione degli interessi, come
vorrebbero i ricorrenti. Il legislatore vi ha già provveduto privilegiando i
motivi di prevenzione sopra illustrati; in prima linea le esigenze della salute
e della qualità della vita.
13.
Per tutti questi
motivi la censura di lesione dell'autonomia comunale risulta priva di
fondamento e va respinta assieme alle altre sopra giudicate e alle altre
marginali che, chiaramente prive di rilevanza, non hanno formato oggetto di
disanima.
La risoluzione impugnata
merita piena conferma. Di conseguenza non v'è spazio per il rinvio degli atti
al Consiglio di Stato per nuovi accertamenti e per nuova decisione come chiede
il ricorrente __________.
Quanto alla disparità di
trattamento da questi invocata non può essere ammessa. Le situazioni messe a
raffronto non sono in
realtà comparabili. Che in
altre zone, anche finitime, ma queste edificabili, possano verificarsi carichi
fonici superiori a quelli registrati nelle zone nuove escluse dall'edificazione
non costituisce per ciò stesso disparità di trattamento se nel primo caso è
possibile costruire e nel secondo no. Il principio della parità di trattamento
trova un'applicazione assai mitigata nella pianificazione del territorio.  E'
violato se la differenza di trattamento di situazioni simili o il trattamento
uguale di situazioni diverse è destituita di ogni sensata giustificazione, è
frutto d'arbitrio. Nulla sostanzia simile ipotesi, in concreto. I terreni dei
ricorrenti si trovano nelle nuove zone previste dalla variante di PR, queste
zone non rispettano i valori di pianificazione e dunque il Consiglio di Stato
non può omologarle. Nelle zone edificabili basta per contro non superare i
valori di immissione (più elevati) per poter costruire. Se pure questi sono
superati abbiamo visto che sono possibili facilitazioni. Non è questa la sede
per verificare se le licenze concesse rispettano questi presupposti.
14.
In applicazione
dell'art. 28 LPamm applicabile per il rimando dell'art. 38 LALPT, la parte
soccombente è chiamata a pagare le spese di giudizio.
Ne è qui esente il Comune,
intervenuto non a difesa di interessi suoi patrimoniali ma nell'espletamento
delle sue funzioni istituzionali.
In concreto, visto la
particolarità e difficoltà della materia, si prescinde dal prelevare tasse dai
privati ricorrenti.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   I ricorsi
sono
integralmente respinti
.
2.   Non si prelevano tasse di
giudizio.
3.   Intimazione:                  -
__________ __________, _________
- Municipio di _________
-
_________SA, ________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario