ti_gerichte · 90.1998.145 · 1999-06-18 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.145
Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.145
Ticino Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.145

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00145
Lugano
18 giugno 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo
sul ricorso del
22 settembre 1998
di
__________ __________,
__________
,
rappr. da: st.leg
__________ -__________, __________ __________,
contro
la
risoluzione 2 settembre 1998 del Consiglio di Stato che approva il Piano
Particolareggiato in zona “__________ __________ ” del Comune di __________
viste la risposta 22
dicembre 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 10 dicembre 1998 del
Municipio di __________,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________
__________ è proprietario della part. n. __________di __________, situata al
margine sudorientale del nucleo storico del comune. La proprietà risulta
compresa nella zona soggetta a piano particolareggiato denominata “__________
__________ ”.
b.
Il PP “__________
__________ ” è stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 12
giugno 1995. Esso comprende i part. n. __________, __________, __________,
__________, __________, __________, __________, __________, __________e
__________ (in parte), e prevede la suddivisione dell’area in 3 comparti
grossomodo equivalenti soggetti a Piano di quartiere (“comparti 1”, “2” e 3”).
In tutti i comparti le possibilità edificatorie vengono concentrate a monte di
una linea di arretramento, a diretto contatto con l’esistente vecchio nucleo di
__________, con l’obbligo di costruzione in contiguità (cfr. planimetria in
atti).
c.
Contro le
disposizioni del PP, ed in particolare l’obbligatorietà dei 3 piani di
quartiere in cui è suddiviso, __________ __________ è insorto dinanzi al
Consiglio di Stato. Egli ravvisa infatti nello strumento del PQ una grave
violazione del diritto della proprietà, soprattutto per il fatto che l’edificazione
diventa impossibile senza l’accordo di tutti i proprietari della zona. Chiede
pertanto di abbandonare l’impostazione del Piano particolareggiato e di
trasformare il comparto in una zona edificabile R2 senza ulteriori vincoli.
d.
Con decisione 4 marzo
1998 il Consiglio di Stato ha approvato il PP “__________ __________ ”. Per
quanto attiene al ricorso __________, l’autorità governativa ha accettato
unicamente il postulato di togliere il vincolo di area pubblica sul lato nord-ovest
del comparto, considerato come il vincolo non abbia una chiara definizione. Su
tutti gli altri punti il gravame viene respinto e vengono confermate le
indicazioni del PP.
e.
Dissentendo da tale
decisione il proprietario é ricorso presso il TPT, riproponendo in pratica le
allegazioni e domande di primo grado.
f.
Nelle rispettive
risposte Municipio di __________ e Consiglio di Stato postulano la reiezione
del ricorso, confermando le tesi già esposte in prima istanza.
g.
In data 9 febbraio
1999 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive censure ed domande, rinunciando al
dibattimento finale.
h.
Nel rispetto del
diritto di essere sentiti il TPT ha ritenuto necessario, prima di evadere il
ricorso Lepori, di intimare quest’ultimo e le relative osservazioni comunali e
cantonali a tutti i proprietari interessati dalla variante PP-__________
__________, dando loro un termine congruo per presentare eventuali
osservazioni.
Nel termine assegnato sono
pervenute unicamente quelle della sig.ra __________ __________ __________
(part. n. __________) e della sig. a __________ __________ -__________ (f.n.
__________). La prima, ricordando il travagliato iter pianificatorio della
zona, non considera attuabile la proposta di PP, e propone di liberare il
comparto da qualsiasi vincolo lasciando ai proprietari la possibilità di
edificare singolarmente oppure di procedere all’espropriazione dei loro fondi
qualora si intenda seriamente tutelare la zona quale area di protezione del
nucleo. Di segno opposto la posizione della sig.ra __________ -__________, che
propugna invece l’approvazione del progetto di PP come elaborato dal Comune.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano
direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. Le questioni espropriative esulano invece dalla presente procedura.
5.
Principale motivo di
contestazione è l’obbligatorietà dei 3 piani di quartiere (detti “comparti”)
nel quale è suddiviso il progetto di Piano particolareggiato. A detta
dell’insorgente la situazione fondiaria attuale non permetterebbe, in assenza
di un riordino (al quale comunque si oppone), lo sfruttamento ai fini edilizi
nel modo preconizzato dal PP. Meglio sarebbe, secondo lui,  rinunciare “tout
court” alle lungaggini del PP e dei relativi PQ, lasciando invece ai
proprietari la possibilità di costruire individualmente sui loro fondi secondo
i dettami di una “normale” zona residenziale (R2).
5.1.
Dalla documentazione
in atti, ed in particolare dal Rapporto di Pianificazione, si desume che il PP
“__________ __________ ” persegue sostanzialmente due obbiettivi; da un lato,
per il Comune, si tratta di assicurare il rispetto dei valori urbani e
paesaggistici presenti per il tramite di una corretta progettazione
architettonica; ai proprietari privati si vuole invece fornire, per il tramite
dei Piani di Quartiere (PQ), sufficiente spazio per conseguire una certa
qualità urbanistica senza compromettere la tutela dei menzionati obbiettivi
pubblici.
Ne conveniamo con le
autorità comunali, la pianificazione di un comparto come quello in esame non
può essere lasciata alla mercé della libera iniziativa del singolo
proprietario. La zona “__________ __________ ”, come riconosciuto dal Rapporto
di pianificazione (pag. 1), è situata in una posizione particolarmente pregiata
ma anche delicata; il pendio digradante verso il laghetto incornicia le antiche
abitazioni del nucleo di __________, abbastanza ben conservato e sinora privo
di quegli esempi di scempi architettonici che non di rado rovinano la visione
di tanti villaggi del Ticino. Non per niente, con la revisione del PR del 1990,
si era postulato l’inedificabilità dell’intero comparto per ragioni
paesaggistiche. Temendo tuttavia di dover corrispondere ai proprietari fondiari
della zona un elevato onere espropriativo, il Comune di __________ ha
successivamente incaricato il proprio pianificatore di trovare una soluzione di
compromesso che potesse tutelare il diritto dei proprietari ad edificare,
perlomeno parzialmente, le loro parcelle con la necessità di tutela paesaggistico-architettonica
del nucleo del villaggio.
Ne è scaturita la presente
variante. L’area edificabile è concentrata a monte del comparto, immediatamente
a ridosso del nucleo, a titolo di “completazione” del tessuto edificato (cfr.
pag. 3 del Rapporto di pianificazione); l’area sottostante, in direzione del
laghetto, dovrà invece essere lasciata come sinora libera da costruzione e
costituire così una fascia verde di contorno (giardini, orti, ecc.).
In tutto il PP concede una
SUL di
920 mq
, su una superficie edificabile netta di
3417 mq
, il
che dà un indice di sfruttamento dello
0,27
ca., paragonabile a quello
vigente nelle zone edificabili estensive del PR di __________ (pag. 8-9 del
Rapporto).
Quanto alla realizzazione
vera e propria dell(a)e costruzion(e)i, il piano intende lasciare ai
progettisti una certa libertà di manovra rinunciando all’imposizione di sagome
volumetriche già definite, fermo restando il rispetto delle linee di
arretramento e di costruzione stabilite nonché delle altezze massime di gronda
e colmo. L’art. 6 cpv. 4 NAPP precisa inoltre che il fronte a valle del nuovo
progetto dovrà conformarsi ad un “
immagine architettonicamente unitaria
”.
6
.   Prima di entrare nel
merito delle censure ricorsuali, il TPT non può fare a meno di esprimere alcune
perplessità d’ordine urbanistico sulla variante del PP-”__________ __________ ”,
ed in particolare sull’opportunità di concentrare tutto il potenziale
edificatorio a monte del comparto, immediatamente a ridosso del nucleo.
Oggi, la visione di
insieme sul nucleo di __________o, incorniciato dalle falde boscose del
__________ __________. __________ e ancor più oltre dalle cime delle prealpi (mte.
__________ in particolare), favorita dalla strada di accesso al notissimo
laghetto ben frequentata da ticinesi e turisti in tutte le stagioni, ha un
indubbio valore paesaggistico (basta osservare la fotografia inviata al TPT dal
Comune in data 8 marzo 1999 per rendersene conto). Componente essenziale di
questo paesaggio è la piccola fascia verde prospiciente il nucleo, con i suoi
orti (da qui il toponimo), praticelli e macchie di arbusti.
Ora, la realizzazione
pratica della variante “__________ __________ ” rischia di alterare gravemente
questa visione; il nucleo si vedrà infatti soffocato da un’imponente
costruzione con un fronte a valle che misura ben 53 metri e che maschera la
abitazioni retrostanti sino all’altezza del secondo piano. Sacrificata sarebbe
anche la citata piccola fascia verde a valle del nucleo, che risulta tuttavia
legata funzionalmente a questo : parecchi proprietari di case vi tengono
infatti i loro orti, i loro giardini, insomma quella piccola area di svago
verde che negli angusti spazi del nucleo non è possibile ricavare.
E’ difficile ritenere che
un simile progetto sia compatibile con gli intenti, dichiarati nel rapporto di
pianificazione, di salvaguardia dell’identità urbana e paesaggistica dei
luoghi. Al contrario, una volta realizzato per intero il PP, le caratteristiche
urbane e paesaggistiche del nucleo di __________ e dintorni rischiano di venir
completamente stravolte dall’ingombrante presenza della nuova costruzione.
Non è tuttavia nelle
competenze del TPT, al quale la legge conferisce un limitato potere cognitivo,
pronunciarsi contro il progetto in esame per esclusive ragioni di tecnica
urbanistica.
A prescindere dalle
considerazioni appena esposte, il progetto di PP-”__________ __________ ”
presenta, come vedremo nei paragrafi seguenti, comunque evidenti lacune e
contraddizioni a livello pianificatorio e normativo, che impongono già di per
se il suo rinvio all’autorità comunale per un nuovo esame.
7
.   L’insorgente fa’
soprattutto notare come l’eccessiva frammentazione della proprietà fondiaria
renda particolarmente difficile la realizzazione pratica del PP, posto che non
vi è nessun obbligo di preventiva ricomposizione particellare.
Non che il Comune non si
sia avveduto del problema : a pag. 7 del Rapporto di pianificazione i dubbi in
proposito vengono infatti chiaramente espressi. Purtuttavia il Municipio non ha
ritenuto opportuno imporre una ricomposizione particellare vincolante,
giudicando che l’offerta di una proposta pianificatoria come quella in esame
rappresenti già stimolo sufficiente per invogliare i proprietari a superare le
divisioni esistenti e addivenire ai necessari accordi di rimaneggiamento
fondiario su base volontaria (cfr. anche gli art. 2, cpv 2.3. e art. 4 NAPP).
Fino a che punto questo
discorso possa reggere alla prova dei fatti è tutto da dimostrare.
Dalla planimetria in atti
si osserva che nei 3 comparti-PQ in cui è suddivisa la zona l’edificazione è
alquanto problematica per i singoli proprietari; nel Comparto 1, quello situato
più a sud (in direzione laghetto), solo il f.n. __________ (proprietà Lepori)
dispone di una superficie sufficiente e di una forma ragionevole; sul lato
destro lo stretto e lungo scorporo del f.n. __________non permetterebbe alcuna
costruzione, su quello sinistro, per le stesse ragioni, il f.n.__________ non
sarebbe che in minima parte costruibile. Migliore la situazione nel comparto 2,
quello centrale; qui gran parte dell’area edificabile a monte della linea di
arretramento A-G è di pertinenza del f.n. __________ (proprietà __________
__________), di forma approssimativamente rettangolare e sufficientemente
ampio. Il Comparto 3 è invece caratterizzato dalla massima parcellazione,
giacché in una ristretta fascia di 18 metri per 25 si trovano ben 6 fondi, (n.
__________, __________, __________, __________RFD) o parti di esso (n.
__________e __________RFD).
Ora, in un simile contesto
di esasperata frammentazione il PQ può rappresentare, a determinate condizioni,
un valido strumento per edificare con una certa razionalità e ordine.
Nella fattispecie, pur
insistendo per un’edificazione unitaria, in blocco, lo spazio disponibile è
però stato suddiviso in 3 PQ, l’uno addossato all’altro, senza che al loro
interno sia prevista una ricomposizione particellare obbligatoria. Vi è da
domandarsi cosa ne sarà dei PQ (e di conseguenza dell’intero PP) se anche uno
solo dei proprietari di un determinato comparto non aderisce alla proposta di
“edificazione unitaria” e si oppone ad una permuta volontaria del suo fondo. Il
rischio di veder sorgere una costruzione monca, limitata agli altri due
comparti, o addirittura ad uno solo (le NAPP lo permettono, cfr. art. 4, cifra
1.1.), magari con delle pareti cieche ai lati, è fin troppo reale. Come si
potrà allora ragionevolmente sostenere che la costruzione ipotizzata
costituisce una “
completazione del tessuto urbano del nucleo
”, come
argomentato a spada tratta da pianificatore e Municipio a suffragio della tesi
di una edificazione
unitaria
addossata al nucleo?. Chi garantirà che,
eseguita una prima tappa dell’opera, le altre seguiranno in un lasso di tempo
ragionevole ?
Sono quesiti importanti,
ai quali però sia il Comune sia il Consiglio di Stato hanno dato frettolosa e
limitata risposta, quest’ultimo trincerandosi dietro il generico paravento
dell’autonomia comunale.
7.1.
In realtà, nulla
consente di ritenere che i Piani di quartieri nei quali è strutturato il PP
“__________ __________ ” offrono un incentivo sufficiente per superare le
divisioni territoriali odierne e conseguire quello scopo di “qualità
urbanistica” prefigurato dagli autori della variante. In concreto la situazione
fondiaria pone una pesante ipoteca sul futuro del PP, tale da escludere
l’esistenza di un interesse pubblico sufficientemente chiaro e determinato.
Un progetto di questa
importanza, inserito in un delicato contesto come quello del nucleo di
__________, non può rimanere ostaggio del buon volere anche di uno solo dei
numerosi proprietari fondiari della zona.
La debolezza intrinseca
del progetto si rilette a livello normativo:  espressioni quali “regolare
l’edificazione privata in modo che le nuove costruzioni siano in stretto
rapporto con l’ambiente naturale e antropico esistente” (art. 2 cpv. 2.2. NAPR)
oppure “indirizzare il riordino fondiario” (su base volontaria, N.d.R.; art. 2
cpv. 2.3. NAPR) risultano fin troppo vaghe e indeterminate per avere un reale
effetto pratico. Lascia a desiderare anche la formulazione del cpv. 1.1 dell’art.
4 NAPP, laddove si concede al Municipio la facoltà di autorizzare una
realizzazione “a tappe” (comparto per comparto) del progetto : a causa della
disomogeneità dei comparti e dell’elevato numero di proprietari non vi è, come
visto, nessuna garanzia che una volta realizzata una tappa ne seguiranno le
altre e che il progetto possa venir completato nella sua forma unitaria.
Infine, sconcerta non poco il tenore dell’art. 13 NAPR, che concede al
Municipio la facoltà di modificare linee di costruzione, arretramento e altre
normative qualora soluzioni urbanistiche e architettoniche “particolarmente
valide” lo richiedessero. Una simile disposizione più che una giustificata
deroga appare piuttosto come una negazione stessa del processo pianificatorio :
per 12 articoli si stabiliscono le regole da seguire e poi, al penultimo
articolo delle NAPR, si delega al Municipio la facoltà di cambiare tutto da un
momento all’altro.
La conclusione di questo
discorso è evidente; mancando le garanzie di un’effettiva realizzazione del
progetto, ed in particolare disposizioni che rendano vincolante (o quantomeno
inevitabile) il riordino fondiario e la successiva edificazione
integrale
del complesso edilizio, il PP “__________ __________ ” è oggettivamente
insostenibile e non poteva essere approvato nella sua formulazione attuale dal
Consiglio di Stato.
8.
Per i motivi sopra
elencati il ricorso merita accoglimento nella misura in cui contesta la
validità dei PQ applicati ai differenti comparti in cui è suddiviso il PP
“__________ __________ ”. Non può invece essere accolta la richiesta formulata
dall’insorgente di escludere già sin d’ora la suddivisione del territorio in
comparti e di concedergli la possibilità di realizzare un’abitazione
unifamiliare sul fondo n. __________ RFD in una posizione di sua libera scelta.
Gli atti vengono invece
rinviati al Comune affinché riveda l’assetto pianificatorio del comparto e,
qualora intenda mantenere la soluzione di un’edificazione attraverso piani di
quartiere, supplisca alle carenze sopra evidenziate. Non tocca in ogni caso al
TPT emendare di sua iniziativa le lacune riscontrate nel progetto, né avrebbe
il diritto di farlo senza violare così il principio dell’autonomia comunale in
ambito pianificatorio.
8.1.
Visto l'esito della
vertenza, il Comune deve corrispondere congrue ripetibili al ricorrente, in
proporzione alla propria soccombenza. Per contro, al Comune, non intervenuto a
tutela di suoi interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni, non
sono accollate spese di giudizio.
Per
questi motivi,
viste
le normative al caso applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
ai sensi dei considerandi.
§)di conseguenza la
decisione impugnata é annullata nella misura in cui approva il PP “__________
__________ ” e i rispettivi Piani di quartiere. Gli atti vengono rinviati al
Comune per nuovo esame e nuova decisione.
2.   Le spese di giudizio di
1000.-- fr. sono a carico del ricorrente nella misura di fr. 500.--. Il Comune
verserà fr. 700.-- di ripetibili al ricorrente, patrocinato da un avvocato.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________, per il                                              ricorrente.
-
Avv. __________ __________ __________ per __________                   __________
-__________
-
__________ __________ __________, __________,
- Municipio di _______
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario