ti_gerichte · 52.1998.369 · 1999-05-04 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.05.1999 52.1998.369
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.05.1999 52.1998.369
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.05.1999 52.1998.369

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.98.00369
Lugano
4 maggio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  21 dicembre 1998 del
__________
patrocinato da: avv. __________
contro
la
decisione 25 novembre 1998, no. 5414, del Consiglio di Stato che annulla la
licenza edilizia 12 agosto 1998 rilasciata all'insorgente dal municipio di
__________ per insediare un calzaturificio in uno stabilimento utilizzato
come camiceria (part. no. __________ RFD);
viste le risposte:
-    4 gennaio 1999 di __________;
-    14 gennaio 1999 del Consiglio di
Stato, Bellinzona;
-    18 gennaio 1999 del Dipartimento
del territorio, Bellinzona;
-    9 febbraio 1999 del municipio di
__________;
preso atto:
- dello scritto 22 marzo 1999 della ricorrente;
- delle osservazioni 29 marzo 1999 dei resistenti
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 1º aprile 1998 la
__________, qui ricorrente, ha chiesto al municipio di __________ il permesso
di insediare una fabbrica per la produzione di scarpe in uno stabile (part. no.
__________ RFD) situato nella zona residenziale R4, che sino a qualche anno fa
era utilizzato per la produzione di camicie (__________). Dagli atti della
domanda di costruzione si evince che nello stabilimento dovrebbero essere
prodotte scarpe ortopediche, scarpe su misura, scarpe con materiali conciati e
con pelle naturale, nonché pantofole. L'intervento comporterebbe alcune
modifiche edilizie alla struttura interna dell'edificio esistente e
l'installazione, a livello del piano cantinato e del pianterreno di nuovi macchinari
(24 macchine da cucire, 3 trance, 1 macchina a taglio laser, 1 fresa, 3
cardatrici, 1 premonta scarpe, 1 gamboria, 1 pressa di contrafforti, 1 impianto
di impermeabilizzazione delle suole di cuoio con relativo impianto di
riscaldamento e di ventilazione ed una macchina iniezione PU). Il primo piano,
più piccolo dei piani sottostanti, verrebbe invece utilizzato per gli uffici,
un’esposizione ed i servizi.
La fabbrica disporrebbe di un servizio di vendita diretta e
darebbe lavoro a 30 persone. Il processo produttivo consisterebbe nel taglio
della tomaia, della suola e del sottopiede, nell'assemblaggio dei pezzi e
nell'impermeabilizzazione della suola di cuoio.
La domanda di costruzione è stata avversata da 30 opponenti,
residenti nelle immediate adiacenze dello stabilimento, che hanno contestato
l'insediamento dal profilo della sua conformità con la funzione residenziale
assegnata alla zona di situazione.
B.   Preso atto del preavviso
favorevole del Dipartimento del territorio, il 12 agosto 1998 il municipio di
__________ ha rilasciato al licenza richiesta, respingendo le opposizioni dei
vicini. Configurato l’intervento in contestazione alla stregua di un cambiamento
di destinazione, l'autorità comunale ha in sostanza ritenuto che gli accorgimenti
adottati per contenere le ripercussioni ambientali permettessero di considerare
ossequiato il principio della conformità di zona.
C.   Con giudizio 25 novembre
1998 il Consiglio di Stato ha annullato il permesso di costruzione, accogliendo
l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Riassunti i fatti, il Governo ha in sostanza ritenuto che
l'intervento in contestazione, integrante gli estremi di un cambiamento totale
di destinazione, si ponesse in contrasto con la funzione eminentemente
abitativa assegnata alla zona di utilizzazione e non potesse pertanto essere
autorizzato
D.   Contro il predetto giudizio
governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo il ripristino della licenza annullata.
Puntualizzati alcuni aspetti fattuali della vertenza, l'insorgente
rileva anzitutto che la zona R4 non è assegnata esclusivamente all'abitazione,
ma ammette anche l'insediamento di attività commerciali ed amministrative,
nonché di aziende non moleste. Si tratterebbe quindi di una zona mista, nella
quale potrebbero insediarsi anche aziende che non hanno ripercussioni diverse
da quelle che derivano dall'abitare. Rispondendo il calzaturificio a queste
caratteristiche, la licenza non potrebbe essere negata. Tanto meno ove si
considerino gli insediamenti circostanti (falegnameria, officina meccanica,
stamperia) e la precedente destinazione dello stabile (camiceria con 70 dipendenti).
Contestate alcune deduzioni operate dal Consiglio di Stato
circa la compatibilità della nuova fabbrica con la legislazione in materia di
protezione dell’ambiente, l'insorgente postula quindi l'annullamento del
giudizio governativo impugnato.
E.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio si riconferma invece nelle osservazioni
presentate in prima istanza a sostegno della licenza impugnata.
Gli opponenti postulano dal canto loro la conferma del
giudizio censurato con argomenti che verranno ripresi e discussi più avanti.
F.   Con lettera 22 marzo 1999 la
ricorrente ha affermato di aver rinunciato ad utilizzare sostanze suscettibili
di aggravare i pericoli per l’ambiente.
Considerato,
in
diritto
1.   Il ricorso, tempestivo, è
ricevibile in ordine giusta l'art. 21 LE.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza
istruttoria (art. 18 PAmm). Il sopralluogo chiesto dall’insorgente non appare
invero atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti
rilevanti per il giudizio.
2.   2.1.Giusta l'art. 22 cpv. 2
lett. b LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, il permesso di
costruzione può essere rilasciato soltanto se l'intervento edilizio è conforme
alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Possono quindi essere
autorizzati unicamente insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente
nelle finalità della zona di situazione. Ai fini del rilascio del permesso,
occorre in particolare che gli edifici e gli impiantì risultino al servizio
dell'utilizzazione assegnata alla zona dal PR. Non basta che non la
contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alla zona
degli altri fondi. Per essere autorizzate, è necessario che le nuove
costruzioni appaiano collegate da un nesso adeguato alla funzione di zona in
cui si collocano (cfr. RDAT 1998 I N. 68, 268, 1997 II N. 26, 78; STA del
3.1.1994 in re P.; 27.3.1992 in re __________ SA; STA 30.10.1992 in re comune
di N. e G.; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 67 LALPT, N. 472 seg., 245
seg.; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 29).
2.2. La funzione assegnata dai piani di utilizzazione alle
singole zone è di regola precisata da normative d'attuazione (NAPR), che
stabiliscono concretamente le caratteristiche dei singoli insediamenti
ammissibili. Considerato che la destinazione assegnata alle singole zone
dev'essere stabilita anche in funzione dell'esigenza di assicurare una
protezione generale e preventiva contro le immissioni, spesso queste
disposizioni limitano la tipologia degli insediamenti ammissibili facendo riferimento
anche all'entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che vi
vengono esercitate. In questi casi, l'esame del requisito della conformità di
zona implica necessariamente anche una valutazione delle ripercussioni indotte
da un determinato genere di insediamento. Questa valutazione, pur toccando
questioni di natura ambientale regolate dalla LPAmb e dalle relative ordinanze
d'applicazione, deve tuttavia rimanere rigorosamente circoscritta all'ambito pianificatorio.
In pratica, deve limitarsi a stabilire, in modo astratto e secondo criteri
oggettivi, se le ripercussioni ambientali ingenerate da un certo tipo di
insediamento sono conformi alla funzione attribuita alla zona di situazione. In
nessun caso deve sostituirsi alla verifica della compatibilità ambientale
dell'intervento, ovvero all'esame della conformità di un determinato impianto
con le disposizioni della LPAmb. L'esito positivo dell'esame relativo alla
compatibilità ambientale di un insediamento non permette quindi di dedurre
alcunché circa la sua conformità con la funzione della zona in cui si situa.
2.3. Per principio, le zone residenziali sono destinate
all'abitazione ed all'insediamento di quelle attività che sono strettamente
connesse con questa specifica finalità. In queste zone non sono ammesse
soltanto costruzioni ad uso abitativo, ma anche costruzioni destinate ad altre
attività (come negozi, esercizi pubblici, piccoli laboratori artigianali),
purché queste servano alla funzione residenziale e risultino collegate ad essa
da un nesso adeguato (RDAT 1997 II N. 26, 78, 1994 II N. 56, 106; Scolari, op.
cit., ad art. 67 LALPT, N. 475 e riferimenti). Le zone residenziali non
escludono quindi a priori qualsiasi altro genere di insediamento: salvo
esplicito divieto, anche le zone destinate all'abitazione ammettono
utilizzazioni di natura accessoria, subordinate alla funzione residenziale,
nella misura in cui tali insediamenti siano commisurati alle effettive esigenze
della popolazione locale (RDAT 1995 I N. 35, 89, 1998 I N. 35, 133).
Dal profilo della distribuzione ordinata delle attività umane
sul territorio, la funzione abitativa può essere considerata come una funzione
antitetica a quella lavorativa. Riservare particolari zone agli insediamenti
residenziali significa quindi anzitutto escludere da determinati compartimenti
territoriali tutte quelle attività che non appaiono immediatamente
riconducibili ad occupazioni tipiche della funzione abitativa, quali il riposo,
il ristoro, il disbrigo delle faccende domestiche e l'impiego del cosiddetto
tempo libero. Dalle zone residenziali vanno di conseguenza banditi tutti gli insediamenti
che comportano l'esercizio di attività estranee ed inconciliabili con la
destinazione di questi comprensori: in particolare quelle che ingenerano
ripercussioni diverse da quelle derivanti dall’abitare e quindi suscettibili di
pregiudicare il raggiungimento delle finalità pianificatorie perseguite (cfr. Zimmerlin,
Baugesetz des Kt. Aargau, II ed., §§ 130-133 no. 4).
2.4. Oltre alle zone esclusivamente residenziali il diritto pianificatorio
conosce comunque anche le zone miste, nelle quali la funzione residenziale è
chiamata a coesistere accanto ad altre funzioni considerate compatibili
coll’abitare.
Di regola, nelle zone miste la funzione residenziale è
abbinata alle attività del settore terziario, in modo da permettere
l’insediamento di costruzioni a vocazione commerciale (uffici, servizi, ecc.).
Frequente è pure l’abbinamento di costruzioni residenziali con insediamenti
destinati all’esercizio di attività artigianali (laboratori, piccole officine).
Al fine di evitare che nelle zone miste si insedino attività commerciali o artigianali
suscettibili di pregiudicare in modo intollerabile la qualità dell’abitare, in
queste zone le attività lavorative vengono comunque ammesse soltanto nella
misura in cui non provocano ripercussioni ambientali incompatibili con la
funzione residenziale. Queste limitazioni sono solitamente sancite da
disposizioni di natura pianificatoria che precisano la funzione della zona
escludendo determinati insediamenti considerati più o meno molesti in base ad
una preventiva suddivisione delle attività lavorative in categorie differenziate
a seconda del grado di molestia, ovvero in base all’importanza delle ricadute
sull’ambiente.
3.   Lo stabilimento in
contestazione verrebbe ad insediarsi in un edificio situato nella zona
residenziale R4 di __________.
La funzione e le caratteristiche di questa zona sono definite
dall'art. 40 NAPR, che permette
"la costruzione di abitazioni, ristoranti,
alberghi ed affini, stabili commerciali ed amministrativi, aziende non
moleste"
. Fondandosi su questa norma, recante il marginale
"zona
R4 - residenziale a 4 piani"
, il Consiglio di Stato ha in sostanza
ritenuto che questa zona fosse esclusivamente riservata agli insediamenti ad
uso abitativo.
La deduzione non può essere condivisa.
Vero è che il PR assegna alla zona una funzione residenziale;
funzione che definisce intensiva, in contrapposizione a quella semintesiva ed a
quella estensiva attribuita alle altre due zone residenziali (R3 ed R2)
previste dall'art. 38 NAPR. Nella zona R4 - come del resto anche nella zona R3,
ma a differenza della zona R2 - sono tuttavia ammessi anche insediamenti
commerciali ed amministrativi, ovvero costruzioni destinate ad attività del settore
terziario, che non devono necessariamente risultare collegate alle esigenze
specifiche degli abitanti della zona.
Si tratta quindi, come giustamente rileva l’insorgente, di
una zona mista, ovvero di una zona destinata ad accogliere insediamenti
residenziali e costruzioni utilizzate per l’esercizio di attività lavorative.
Ciò non significa tuttavia che qualsiasi tipo d’insediamento
possa esservi ammesso. Ammessi sono soltanto edifici commerciali ed
amministrativi. Altre destinazioni, in particolare artigianali ed industriali,
sono invece escluse. Lo si deduce chiaramente dalla contrapposizione delle zone
residenziali con la zona artigianale (Ar; art. 43 NAPR), espressamente
riservata ad accogliere costruzioni destinate alle attività del settore
secondario.
Il fatto che la zona R4 sia aperta alle
“aziende non
moleste”
, ovvero alle aziende che non hanno ripercussioni diverse da quelle
che derivano dall’abitare (art. 23 NAPR), non porta a diversa conclusione. Il
termine
“azienda”
, utilizzato dall’art. 23 NAPR, va in effetti inteso
nel senso di “attività”. Non è destinato a caratterizzare un’ulteriore categoria
di insediamenti ammissibili accanto alle destinazioni commerciali ed amministrative.
Nel contesto dell’art. 40 NAPR esso mira soltanto a specificare le caratteristiche
di quest’ultime, escludendo le destinazioni commerciali ad amministrative che
ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dall’abitare.
Pur tenendo conto della latitudine di giudizio che
l'autonomia comunale impone di riconoscere al municipio nell’ambito dell'applicazione
e dell'interpretazione delle norme volte a definire la funzione delle singole
zone di utilizzazione (RDAT 1996 II N. 28, 95 seg.; 1996 I N. 14, 40 seg.), non
può essere accreditata la tesi volta ad attribuire al termine
“aziende non
moleste”
il significato di un’apertura agli insediamenti destinati
all’esercizio di attività artigianali o industriali non moleste.
4.   4.1. Nell’evenienza
concreta, il calzaturificio che l’insorgente intende istallare nello stabile
della __________ è destinato alla produzione di scarpe su vasta scala. Esso va
quindi annoverato nella categoria degli insediamenti industriali. In quanto
tale esso non può essere considerato conforme alla funzione che il PR di
__________ assegna alla zona R4. Contrariamente a quanto ritenuto dal municipio
la fabbrica in questione non si integra minimamente nella funzione
residenziale, commerciale ed amministrativa attribuita alla zona. La sua
destinazione, volta alla produzione di scarpe e non alla loro
commercializzazione, non presenta invero alcuna caratteristica che permetta di
ricondurla alla tipologia degli insediamenti ammissibili in questo comparto
territoriale. La preesistenza di altri stabilimenti destinati ad attività del
settore secondario nelle immediate vicinanze non permette di giungere a
conclusioni più favorevoli all’insorgente. Determinante ai fini
dell’accertamento della conformità di zona è la definizione della funzione data
dalle NAPR. Le preesistenze non servono in linea di massima a definire la
funzione attribuita alla zona dal PR. Possono servire a tale scopo soltanto in
casi particolari ove la definizione della funzione di zona vi faccia esplicitamente
riferimento: ipotesi, questa, che nel caso in esame non è data.
Indipendentemente dal grado di molestia che può essere assegnato
allo stabilimento, il ricorso va quindi respinto già perché la sua
destinazione, essenzialmente industriale, non rientra nella categoria degli
insediamenti residenziali, commerciali o amministrativi, che possono essere
ammessi in questa zona in base alla funzione sancita dall’art. 40 NAPR.
Conclusione, questa, che non muterebbe nemmeno nel caso in cui si volesse
considerare la fabbrica in esame alla stregua di un insediamento artigianale.
4.2. A maggior ragione si deve escludere che l’intervento in esame
possa essere autorizzato se si considera il grado di molestia. Manifestamente a
torto pretende l’insorgente di configurare l’attività della fabbrica come “non
molesta”. L’attività di uno stabilimento che occupa una trentina di dipendenti
per la produzione di scarpe facendo uso di macchinari che devono essere insonorizzati
per essere compatibili con le prescrizioni di natura ecologica applicabili alla
zona, non può in nessun caso essere considerata alla stregua di un’attività che
- valutata secondo criteri astratti ed oggettivi - non produce ripercussioni
diverse da quelle che derivano dall’abitare (art. 23 NAPR). Ancor meno è dato
di giungere a conclusioni favorevoli all’insorgente ove si considerino i
materiali (solventi, vernici, colle, ecc.), in parte potenzialmente nocivi per
l’ambiente, che vengono impiegati nel processo produttivo. Sostenere il contrario
significherebbe ammettere la possibilità di insediare nella zona residenziale anche
stabilimenti di qualsiasi genere, purché isolati in modo da evitare che producano
immissioni diverse da quelle derivanti dall’abitare.
Anche dal profilo della molestia la trasformazione non può
quindi essere autorizzata.
5.   Nemmeno la preesistenza
della camiceria giova alla causa della ricorrente. Anche questa fabbrica,
configurabile alla stregua di un insediamento destinato all’esercizio di
un’attività di tipo industriale, non era in effetti conforme alla funzione
residenziale e commerciale non molesta assegnata alla zona R4.
La sua preesistenza permetteva quindi di autorizzare soltanto
gli ampliamenti e le trasformazioni necessarie per mantenere quel processo
produttivo (art. 70 cpv. 2 LA LPT). Ipotesi, questa, che manifestamente non si
realizza nel caso in esame.
6.   Sulla scorta delle
considerazioni che precedono il ricorso va quindi respinto senza che occorra
esaminare se l’intervento risulti conforme alla legislazione in materia di
protezione dell’ambiente. Questione, questa, che al limite potrebbe essere
risolta a favore dell’insorgente, imponendo se del caso ulteriori condizioni,
volte ad assicurarne il rispetto.
La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli arti. 22 LPT, 21 LE; 67, 70 LALPT; 23, 38, 40 NAPR di __________, 3, 18,
28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso é respinto.
2.   La tassa di giudizio in fr.
800.-- é a carico della ricorrente, che rifonderà fr. 1’200.-- ai resistenti a
titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario