ti_gerichte · 90.2001.90 · 2003-01-23 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 23.01.2003 90.2001.90
Tessin Tribunale della pianificazione 23.01.2003 90.2001.90
Ticino Tribunale della pianificazione 23.01.2003 90.2001.90

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.90
Lugano
23 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 16 novembre 2001 di
__________. __________
__________,
__________
__________
contro
la risoluzione __________ ottobre 2001 (n__________
__________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in fatto:
A.   Nella
seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. _________, di
proprietà dell’_________, è stato attribuito al comparto speciale Csp 1,
denominato quartiere San _________. Il mapp. _________, situato sull'angolo
dell'intersezione fra via _________ e via _________, risulta edificato con una
costruzione di tre piani e presenta una superficie di 603 mq.
B.   Il
proprietario è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo la non approvazione del piano regolatore di _________. Egli ha
contestato in particolare la destinazione di zona e alcune prescrizioni
edilizie del comparto speciale Csp 1, sancite dall'art. 50 NAPR, la
regolamentazione sui posteggi privati prevista dall'art. 53 NAPR e, infine, la
facoltà per il municipio di imporre deroghe (art. 59 NAPR).
C.   Con
risoluzione __________ottobre 2001 (n. _________) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore e ha respinto integralmente l'impugnativa del
ricorrente con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di
diritto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 78 segg.).
D.   Con
ricorso 16 novembre 2001, il proprietario insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento. In
particolare, egli contesta in merito all'art. 50 NAPR: l'obbligo di destinare
all'abitazione il 50% della superficie utile lorda (SUL) e il divieto di
attività commerciali e di attività amministrative, quest'ultime soltanto se in
contrasto con la destinazione residenziale della zona (art. 50 cifra 2.1 NAPR).
Per quanto concerne l'art. 53 NAPR censura l'obbligo di soppressione dei
posteggi privati eccedenti il numero consentito dalla norma stessa e le
modalità circa un loro possibile mantenimento con una riduzione della SUL (art.
53 cifra 8 NAPR). Da ultimo, contesta l'art. 59 NAPR, nella misura in cui
permette al municipio di imporre delle deroghe e non solo di concederle. A
sostegno dell'impugnativa e a seconda delle censure sollevate, il ricorrente
lamenta la violazione della garanzia della proprietà, della libertà economica,
della parità di trattamento e del principio della non retroattività delle
leggi.
E.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, nella misura in cui vien chiesto
l'annullamento della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F.   Il
17 settembre 2002 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante i quali i rappresentanti del comune hanno prodotto alcune fotografie
raffiguranti il mappale dei ricorrenti. Le parti hanno quindi confermato le
rispettive allegazioni e domande.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Come evidenziato in narrativa, il ricorrente censura l'art. 50
NAPR, nella misura in cui impone di destinare all'abitazione il 50% della SUL e
vieta le attività commerciali o le attività amministrative e di servizio in
contrasto con la destinazione residenziale della zona, sia dal profilo della
garanzia della proprietà, sia della libertà economica. L'art. 50 NAPR, che
regolamenta il comparto speciale San _________ e ne sancisce quindi
l'azzonamento, prevede:
"1.
Principio
Nei
Comparti dei Quartieri S. _________ (Csp 1), via V. _________ (Csp 2) e
_________ (Csp 3) sono da valorizzare i contenuti ambientali esistenti e quegli
elementi caratteristici ritenuti vincolanti per la salvaguardia dell'unitarietà
qualitativa degli spazi pubblici costruiti e di quelli arredati a verde e per
il loro utilizzo.
Non
sono ammesse edificazioni di costruzioni principali in contiguità e costruzioni
accessorie. Eventuali accessori preesistenti (vedi art. 5 punto 9.1 depositi
attrezzi e simili) vanno eliminati in caso di interventi edificatori quali ricostruzioni
e nuove costruzioni degli edifici principali.
2.
Prescrizioni edificatorie
2.1.
Nelle zone citate, in caso di modifica di destinazione, trasformazione o nuove
costruzioni, almeno il 50% della superficie utile lorda sfruttata deve essere
destinata all'abitazione.
Non
sono ammesse attività commerciali.
Non
sono ammesse attività amministrative o di servizio in contrasto con la
destinazione residenziale della zona.
I.S.                                   1.00
H
max                              13.50 ml
D
dal confine e tra edifici: vedi art. 6
2.2.
L'ubicazione delle nuove costruzioni dovrà riproporre quelle dell'edificio
precedente con l'allineamento sulle strade, con il mantenimento o ripristino di
elementi delimitanti lo spazio pubblico (muri, inferriate, cancelli, ecc.).
2.3.
Per ogni proprietà potrà essere concesso solamente un accesso pedonale e uno
veicolare non abbinabile nel rispetto dell'obiettivo citato (larghezza massima
ml. 3.00 per il veicolare, ml. 1.80 per il pedonale).
Eccezioni
possono essere concesse in situazioni particolari dove l'esecuzione tecnica di
questa prescrizione non è realizzabile.
2.4.
Le fasce di ogni fondo affacciantesi sulla pubblica via devono essere arredate
a giardino ad eccezione degli accessi.
Le
pavimentazioni in duro potranno essere pari al massimo al 30% della superficie
del fondo."
4.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. e con la libertà economica sancita dall'art. 27
Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non ne
intacca l'essenza e, per ciò che concerne la garanzia della proprietà, dà luogo
a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nel
caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano
l'essenza dei menzionati diritti fondamentali. Eventuali pretese espropriative
esulano dalle competenze giurisdizionali di questo Tribunale. L'azzonamento del
comparto in discussione e i vincoli a cui è sottoposto sono infine palesemente
sorretti da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett.
a e cpv. 2 lett. a LALPT; art. 50 NAPR). L'oggetto del contendere si riduce
pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto
del principio della proporzionalità.
4.1.
Il ricorrente nega la sussistenza di un interesse pubblico a sostegno delle
misure pianificatorie impugnate. In particolare, egli considera la quota minima
del 50% della SUL da destinare all'abitazione e il divieto di attività
commerciali o di attività amministrative in contrasto con la destinazione
residenziale della zona, oltre che incisivi e restrittivi, inadeguati per un
quartiere che di fatto ospita un cospicuo numero di attività amministrative e
di servizio, nonché alcune attività commerciali, e la cui ubicazione nelle
adiacenze della _________ ferroviaria e del relativo viale conferma la sua
vocazione per il settore terziario. A tal riguardo, richiama la risoluzione del
22 dicembre 1993, con la quale il Consiglio di Stato, approvando una variante
riguardante il quartiere San _________ adottata dal comune transitoriamente, in
attesa di essere confermata dalla presente revisione generale del piano
regolatore [variante poi annullata da questo Tribunale, che l'ha ritenuta
prematura (cfr. sentenza TPT 5 maggio 1995, inc.
__________.__________.__________), aveva segnalato la necessità di approntare
degli studi pianificatori specifici riguardanti il quartiere.
4.2.
Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse
pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone
esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. Se per restringere la
proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine
di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica
condizionino la libertà economica. Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile
con la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione
del territorio, non lede l'art. 27 Cost., lo viola invece quella che, pur
fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità
interventistiche, volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della
libera concorrenza a favore, rispettivamente a discapito di determinate
categorie di operatori economici. Specie se la componente territoriale è
largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria appare più come
veicolo di finalità estranee che strumento dedicato alla migliore
organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla libertà di
commercio e d'industria è illegittima. Diverso il discorso se i motivi di
politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della misura
pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua piena
ragione di essere. Qui occorre in linea di massima procedere ad una
ponderazione degli interessi "
per stabilire se l'esigenza
pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della
libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta
"
(Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e
speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 239 segg.).
4.3. Il comune di _________, individuate le problematiche e i
conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti
essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano
regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello
cantonale e regionale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e
culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione
ambientale del territorio, che, con l'obiettivo di migliorare la qualità di
vita, consolidino la preminenza residenziale, nell'ottica di una città "a
misura d'uomo". Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore
atti a realizzare questi obiettivi figurano, per quanto qui interessa, la
suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, con
particolare attenzione all'integrazione della cintura perimetrale del centro
storico, valorizzando la qualità abitativa dei quartieri edificati tra la fine
del XIX e l'inizio del XX secolo (ad esempio: quartiere San _________, via
_________); l'impo_________ di uno schema viario principale di accesso alle
attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle
peculiarità delle zone residenziali; la riqualificazione e ricomposizione delle
fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud; un miglior
sfruttamento delle potenzialità del settore turistico, facendo riferimento ai
valori storici, culturali e paesaggistici della città, quali i _________, il
_________ e il centro storico con i loro amabili tratti di fruizione distensiva
e rigeneratrice (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. da 19 a 23).
In
particolare, riconosciuta l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita
secondo un'immagine di città che ribadisce concetti tendenti alla
valorizzazione ambientale e spaziale del territorio costruito ed in evoluzione,
è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto
urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano
attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo
ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della
densificazione abitativa. Questo concetto individua gli elementi costitutivi
dell'ossatura del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale
del centro storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nei
piani di quartiere e nella fascia dell'asse attrezzato nord-sud (cfr. rapporto
di pianificazione, pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in
sequenza da via San _________, via _________, viale _________ e via _________,
tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale,
quale asse principale di scorrimento. Sia per la sua ubicazione specifica, sia
per la necessaria compatibilità con le normative federali sull'inquinamento
fonico, esso diviene punto cardine di riferimento per l'insediamento prevalente
delle attività commerciali e amministrative, le quali risultano a diretto
contatto con i retrostanti comparti abitativi (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 35). La funzione residenziale risulta così concentrata e suddivisa in due
ampie fasce territoriali, di cui una si estende ad ovest fino al limite dato
dall'area mantenuta verde a ridosso della golena del _________, l'altra ad est,
comprendente il centro storico e la sua cintura perimetrale, fino alla fascia
collinare di Daro e Artore. Individuate quindi le principali funzioni
all'interno del territorio cittadino e la loro conseguente localizzazione, per
garantire un corretto equilibrio e, laddove opportuna, una loro separazione,
oltre che per assicurare coerenza pianificatoria al concetto urbanistico testé
illustrato, sono state previste per ogni singola zona delle quote di SUL
abitativa minime, rispettivamente delle quote commerciali-amministrative
massime (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16).
Il
quartiere San _________ è ubicato nella fascia territoriale abitativa est, fra
l'asse di scorrimento e il centro storico. Il concetto urbanistico ne rileva,
come pure in altri quartieri (via _________ e _________), l'importanza quale
tipico esempio di urbanizzazione residenziale della fine '800 inizio '900, i
cui elementi caratteristici ed ordinatori, quali il reticolo stradale, i muri e
le recinzioni, meritano di essere salvaguardati a valorizzazione della qualità
abitativa (cfr. rapporto di pianificazione pag. 24 e 35). Fra gli strumenti,
propri della disciplina urbanistica, atti a realizzare questi intendimenti
figurano le linee d'arretramento, di costruzione (con permesso o divieto di
contiguità), la qualità e la localizzazione delle aree inedificabili, i
parametri edificatori minimi, ecc.. Sull’interesse pubblico in genere delle
distanze dalle strade (arretramenti o allineamenti che siano), volte a
ridefinire e ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile dilungarsi:
tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate
giustificazioni. In particolare tutelano la sicurezza della circolazione
stradale, assicurano la possibilità di attuare future correzioni stradali,
permettono uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario
respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorano
l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi
riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita
della popolazione (DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario,
ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il piano regolatore può limitarsi a prescrivere
delle distanze minime dalle strade, imponendo delle linee di arretramento,
oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le stesse, fissando le
cosiddette linee di costruzione o di allineamento (cfr. art. 13 cpv. 2 RLALPT).
Inoltre la regolamentazione delle aree di svago, di ricreazione o a verde deve
almeno prevedere che per gli edifici con più di sei appartamenti siano
riservate aree di una superficie minima pari  al 15% della SUL utilizzata per
l'abitazione (cfr. art. 12 cpv. 2 RALPT). Quanto alla determinazione di una
percentuale di SUL da destinarsi alla residenza, costituisce anch'essa una
misura pianificatoria, oltre che di politica sociale, di interesse pubblico
preponderante, riconosciuta tale da una consolidata giurisprudenza (DTF 111 Ia
93, cons. 2 b, inoltre 112 Ia 268, cons. 2 b; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 99).
Difatti, la conservazione della funzione abitativa permette di rivitalizzare i
centri urbani, diversifica le attività lavorative, favorisce il mantenimento di
pigioni accessibili e riduce il flusso del pendolarismo.
4.4.
Nel caso specifico, il quartiere San _________ è ubicato, come rilevato in
precedenza, a ridosso del centro storico e costituisce, quindi, una delle
componenti della sua cintura perimetrale. Questo quartiere rappresenta la prima
zona d'espansione urbanistica in tempi moderni della città. Esso si estende fra
l'omonima chiesa, la _________ e l'area delle officine FFS, ed è strutturato
secondo uno schema caro alla città borghese ottocentesca: la scacchiera, il cui
elemento di lettura è costituito dalla rete viaria organizzante un quadrilatero
(viale _________, via _________, via _________ e via San _________), al cui
interno si pone un crocicchio formato dall'intersezione di via _________ e via
_________. Il sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di appurare
che questa zona costituisce un quartiere eminentemente residenziale. Pur
essendo parzialmente a contatto, sul lato di viale _________, con un'area a
forte flusso veicolare, che il Consiglio di Stato non ha approvato per motivi
che qui non interessa riassumere (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2.4, pag.
31 segg.), nel suo interno non è attraversato da traffici importanti,
risultando quindi particolarmente tranquillo. Dal profilo della sostanza
edilizia si è accertata la presenza ancora massiccia di edificazioni originali,
di mediamente 3 e 4 piani d'altezza (edifici a funzione abitativa risalenti ad
un periodo che va dalla fine del XIX fino alla prima trentina d'anni del XX
secolo; a tale proposito cfr. INSA, Inventario Svizzero di Architettura
1850-1920, _________, pag. 293 segg.), i cui caratteristici volumi cubici sono
allineati e scadenzati all'interno di giardinetti recintati con siepi, muri di
pietra, inferriate in ferro battuto, per la maggior parte originali e la cui
fattura risulta di un certo pregio. Situazione che si riscontra con ogni
evidenza in via _________, ove è ubicato l'edificio del ricorrente: una casa
d'appartamenti di 3 piani edificata nel 1905, recentemente ristrutturata ed
ampliata, che è perfettamente allineata con gli altri edifici che danno sulla
via e, al pari di questi ultimi, delimitata da un muricciolo in granito
sormontato da un'inferriata a mezza altezza.
4.5.
Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano
regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico alla
salvaguardia della tipologia di un quartiere come quello in esame. Per tutte le
ragioni esposte nel rapporto pianificatorio e riassunte nei considerandi
precedenti, il comparto costituisce un'area pregiata del territorio cittadino
che ben si presta all'originaria funzione abitativa, per la quale fu a suo
tempo progettato, essendo rimasto una piccola enclave di pace e tranquillità
nella cintura perimetrale del centro storico, risparmiata e schermata dai
flussi di traffico di viale della _________ e di viale _________. La funzione
residenziale viene accentuata dal particolare equilibrio tra edificazioni a
contenuti architettonici di pregio e aree verdi piantumate ed è completata
dalle infrastrutture scolastiche, per la pratica dello sport e per il tempo
libero, che si trovano nelle immediate vicinanze. Le misure pianificatorie
messe in campo, correlate fra di loro, non fanno nient'altro che rafforzare e
consolidare la tipologia delle costruzioni e la sistematica dei rapporti
spaziali tra proprietà privata e pubblica, ancora oggi riconoscibili,
determinanti la qualità residenziale del quartiere. In questo senso si
giustificano pienamente le linee di costruzione con divieto di contiguità,
l'obbligo di mantenere e, se del caso, ripristinare gli elementi di recinzione.
Fanno da corollario a questi vincoli: il divieto di edificare costruzioni
accessorie, in quanto estranee alla tipologia dei manufatti del quartiere; le
restrizioni sugli accessi veicolari e pedonali alla proprietà privata, poiché
occorre evitare la frammentazione degli elementi divisori fra area pubblica e
privata; l'obbligo di arredare a giardino le fasce a contatto con la via pubblica
con vegetazione indigena, giacché, oltre che per motivi di disegno urbanistico
e di miglioramento della qualità della vita, proprio a questo scopo sono intese
le linee di costruzione; infine, il limite massimo del 30%, invero più che
sufficiente, della superficie del fondo consentito per la pavimentazione in
duro, a garanzia del mantenimento a verde delle altre aree libere da
costruzioni. Tali vincoli si giustificano pure in considerazione dell'elevata
densità dei parametri edificatori (indice di sfruttamento di 1.00 e altezza
massima di 13,5 m) e dal fatto che le NAPR non prevedono, nella fattispecie, né
l'imposizione di un'area verde minima, né un indice di occupazione, che
determini un equilibrio fra aree edificate e non edificate (cfr. A. Scolari, op.
cit., ad art. 37 LE n. 1118): vi è indubbiamente un interesse pubblico a
definire e localizzare delle aree di stacco lungo le strade per mezzo di linee
di costruzione. Esse si rivelano conformi al principio pianificatorio, che
prescrive di inserire negli insediamenti spazi verdi e alberati (art. 3 cpv. 3
lett. e LPT).
Se
appare quindi assodato l'interesse pubblico a mantenere e a consolidare la
qualità abitativa del quartiere, occorre pure che tale funzione sia
effettivamente preservata, senza con ciò estromettere quelle attività
compatibili con la funzione residenziale che garantiscono un certo grado di
vitalità all'insediamento. Da ciò discende la scelta coerente del comune di
assegnare al quartiere San _________ una destinazione mista, istituendo nel contempo
una quota di SUL a protezione della residenza (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 16). Scelta più che legittima, considerata la progressiva terziarizzazione
del quartiere, rilevata per altro dallo stesso ricorrente, che, se non arginata
e tenuta sotto controllo, porrebbe altrimenti in serio pericolo la funzione
naturale di questo comparto urbano. Con ciò, tuttavia, il comune non preclude
l'insediamento di attività lavorative, come per altro avviene in altri settori
residenziali della città. Difatti, sono ammesse quelle attività amministrative
o di servizio che sono compatibili con la destinazione residenziale, come ad
esempio studi medici, d'avvocatura, fiduciarie ecc., che garantiscono quella
ricchezza e varietà di relazioni umane che fanno viva e vitale una città, senza
per questo compromettere le peculiarità dalla zona. Sono pertanto escluse le
attività commerciali, il cui insediamento, essendo già di per sé stesso
scoraggiato dagli elementi strutturali e tipologici (recinzioni e giardinetti a
separazione dalle strade), non appare idoneo alla natura pur sempre tranquilla
che deve conservare questo quartiere. Queste attività trovano per altro ampio
spazio nei comparti ubicati nelle immediate adiacenze del quartiere San
_________. Difatti, più a monte, collegato da una scalinata, corre il viale
della _________, importante asse centrale del nucleo storico e quindi sede
deputata anche per le attività commerciali. Mentre,  ad ovest del quartiere, è
posto il viale _________, che, facente parte dell'asse a forte traffico
veicolare attraversante l'intera città, per questioni di inquinamento fonico è
destinato ad accogliere in prevalenza attività commerciali ed amministrative a
sgravio dei retrostanti quartieri residenziali. È sicuramente d'interesse pubblico
creare le premesse per equilibrare lo sviluppo degli insediamenti in
determinate parti del proprio territorio (art. 1 cpv. 2 lett. b e art. 3 cpv. 3
lett. a LPT). Tale obiettivo è stato d'altronde perseguito con coerenza anche
in altre zone dell'agglomerato urbano (vedi ad esempio nel comparto via
_________ e _________). In siffatte circostanze, la riserva di una parte della
SUL da destinare all'abitazione e l'esclusione di alcune attività lavorative
rivestono, dal profilo della garanzia della proprietà, un eminente interesse
pubblico.
È
indubbio che la limitazione delle attività lavorative nel quartiere San
_________ abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il
proprietario che volesse destinare o locare l'intero immobile ad attività
amministrative o anche solo parzialmente ad attività commerciali non lo
potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza, per altro non
particolarmente incisiva, è l'inevitabile corollario del provvedimento e non il
motivo trainante che l'ha posto in essere. La precedente disamina dimostra
incontrovertibilmente che lo statuto pianificatorio del quartiere San _________
non persegue alcun fine di politica economica, né il ricorrente, tranne a
sollevare genericamente la censura, adduce elementi che dimostrino il
contrario. La regolamentazione in esame concede comunque l'insediamento di
alcune attività lavorative senza per contro istituire un grado esclusivo in
favore della sola residenza. In questo caso, viene soltanto preteso che nel
quartiere venga assicurata, nell'interesse pubblico, una quota minima da
destinare all'abitazione (50% della SUL), ritenuta la taglia contenuta del
comparto, le sue peculiarità e, non da ultimo, la sua vicinanza con aree più
idonee per accogliere il genere di attività vietate o limitate nello stesso.
5.   Verificata
la presenza di un interesse pubblico alle misure pianificatorie in
conte_________, occorre ora esaminare se, per rapporto alle circostanze
concrete, i vincoli così adottati dal comune risultano ragionevoli, attuabili e
sopportabili; segnatamente se non sacrificano sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto. Se così fosse, queste misure violerebbero il principio
della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale proposito, il ricorrente
sostiene che la quota del 50% di SUL riservata all'abitazione è sproporzionata,
non tenendo conto sufficientemente della situazione di fatto.
5.1.
Innanzitutto, si considera come i vincoli in conte_________ sono globalmente
necessari ed idonei al raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico che il
comune si è prefissato, vale a dire la valorizzazione e il mantenimento delle
qualità peculiari del quartiere San _________ e la sua funzione preminentemente
abitativa. Come rilevato in precedenza, il nuovo ordinamento pianificatorio non
fa che consolidare una situazione tipologica già compiuta, che non necessita in
principio di essere attuata: gli edifici sono difatti, salvo alcuni casi
sporadici, tutti allineati, non sono contigui, dispongono di giardini e le
fasce adiacenti alle strade sono arredate a verde e recintate. Parimenti, la
quota minima abitativa del 50% è uno strumento idoneo e necessario per
salvaguardare la residenza laddove è già esistente, ma che rischia di essere
sovrastata da altre destinazioni, oppure laddove è necessario ristabilire un
equilibrio rottosi a suo sfavore, come si verifica per l'appunto in entrambi i
casi nel quartiere San _________. Nel caso specifico del ricorrente si rileva
che il suo edificio, oltre a incarnare perfettamente la tipologia della
costruzione che il piano ritiene di salvaguardare, rispecchia già in parte, dal
profilo delle destinazioni, quegli intendimenti che il piano si è prefisso di
realizzare nel tempo, essendo un piano adibito ad abitazione e gli altri due
piani a studio legale; quest'ultima destinazione godendo comunque, per la quota
eccedente il 50% della SUL, della protezione della situazione di fatto.
5.2.
Da ultimo, occorre esaminare se sussiste un rapporto ragionevole tra il
risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo
conseguimento. Occorre dapprima considerare che il nuovo ordinamento
pianificatorio ha considerevolmente aumentato i parametri edificatori di zona
rispetto al piano previgente: difatti, il fondo del ricorrente, che era incluso
in zona residenziale intensiva B2, è ora attribuito al comparto speciale Csp 1
comportante un incremento dell'indice di sfruttamento dello 0,2 (ora pari a 1)
e l'abolizione dell'indice di occupazione massimo del 25%, valore molto
restrittivo per una zona che si definiva intensiva. Nella fattispecie, un
edificio che tenesse conto delle linee di costruzione, delle distanze minime
dai confini (art. 6 cifra 2.1 NAPR: 5 m) e fosse di 4 piani di altezza (altezza
massima consentita: 13,5 m), esaurirebbe integralmente l'indice di sfruttamento
a disposizione, pur con un considerevole avanzo di superficie potenzialmente
occupabile. Di conseguenza, il nuovo ordinamento pianificatorio risulta
proporzionato, in quanto poco incisivo sia sulle potenzialità edificatorie del
fondo, sussistendo ancora spazi di manovra, sia per ciò che concerne la quota
da riservare all'abitazione, giacché ben 2 piani del suddetto edificio,
corrispondenti a potenziali 300 mq di SUL, potrebbero essere adibiti alle
destinazioni extra-abitative consentite dall'ordinamento di zona.
6
.
In conclusione, l'ordinamento del quartiere San
_________ assoggettante il mapp. _________ non prefigura una violazione del
principio della proporzionalità. Pertanto, essendo giustificato da un
prevalente interesse pubblico, è conforme alla garanzia della proprietà e della
libertà economica sanciti dalla Costituzione federale.
7.   La
controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4
vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo
da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente
dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto
dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi
pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49
consid. 5a).
Ora,
in concreto, i motivi che fondano un trattamento particolare per il quartiere
San _________, dati dalla rilevanza delle sue peculiarità urbanistiche,
architettoniche, di taglia e d'ubicazione sono senza dubbio oggettivi e
ragionevoli, come vagliato nel dettaglio nei considerandi precedenti. Meritano,
pertanto, conferma. Va inoltre ritenuto che pure determinati quartieri, quali
via _________ e _________, di analoghe caratteristiche al quartiere San
_________, sono retti dall'art. 50 NAPR e da tutto ciò che ne consegue.
Inoltre, per ciò che riguarda la quota minima da destinare all'abitazione, il
piano regolatore prevede alcune zone nelle quali si applicano percentuali più
alte di quella lamentata dal ricorrente; come ad esempio i Centri di quartiere
CQ (art. 49 NAPR) e – soprattutto - la zona residenziale intensiva (zona B,
art. 44 NAPR), dove i 2/3, rispettivamente i 4/5, della SUL devono essere
destinati alla residenza.
8.   Il
ricorrente mette in seguito in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i
posteggi, indubitabilmente la norma di attuazione del piano regolatore più
contestata. Dopo aver censurato in modo affatto generico, e pertanto
irricevibile, la limitazione dei posteggi che possono, rispettivamente, devono
essere eseguiti nella zona Csp, egli contesta la cifra 8 delle norma, che
prevede l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla
stessa. Invoca una lesione della protezione della situazione di fatto
(Besitzstandsgarantie).
8.1. L'obbligo di costruire dei posteggi
sulla proprietà privata, sancito all'art. 53 NAPR, costituisce, secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione della proprietà
che vincola il proprietario ad una _________.
Quest'obbligo non viene talora avvertito come tale dal proprietario, ma
piuttosto come un'opportunità. Il numero dei posteggi al servizio di una
costruzione può essere, a sua volta, limitato per motivi di interesse pubblico
preponderanti (cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT n.
267 seg. con rinvii).
La cifra 1 dell'art. 53 NAPR stabilisce che
nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti di destinazione di
edifici esistenti devono soddisfare il fabbisogno di posteggi su area privata
fissato dalla stessa.
Punto
di partenza è il cosiddetto fabbisogno teorico, ovvero il numero di posteggi -
di principio - necessari. Questo è determinato come segue - per quanto qui può
interessare - alla cifra 3.2 della disposizione: per abitazioni, 1 posto auto
ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, comunque almeno 1 posto auto per
appartamento; per abitazioni monofamiliari è autorizzato un posteggio supplementare
(lett. a); per uffici, negozi e laboratori, 1 posto auto ogni 50 mq di SUL
(lett. b); per le attività produttive di tipo artigianale-industriale, 1 posto
auto ogni 2 addetti o 500 mc di volume edificato (lett. c); per ristoranti,
caffè, bar, e simili, 1 posto auto ogni 10 mq di SUL (lett. d); per alberghi,
motel, pensioni e simili, 1 posto auto ogni camera (lett. e).
Il
numero di posteggi realizzabile (numero massimo) è invece definito, per le
singole zone, alla cifra 3.3 della norma, tenendo conto del carico accettabile
sulla rete stradale, dell'impatto ammissibile sull'ambiente e degli aspetti
urbanistici (cfr. cifra 3.1). Questa fissa anche il numero di posteggi da
realizzare (numero minimo).
La
cifra 8 dell'art. 53 NAPR prevede infine l'obbligo di eliminare i posteggi
eccedenti il numero consentito dalla stessa. I posteggi eccedenti possono
essere mantenuti mediante aggravio di un "malus" sull'indice di
sfruttamento del fondo, in ragione di 25 mq per ogni posto auto. L'eliminazione
dei posteggi in eccesso - stabilisce il capoverso 3 di questa cifra - viene
attuato attraverso una specifica ordinanza, contestualmente alla messa in
funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di influenza.
8.2.
Il Consiglio di Stato ha respinto le censure rivolte all'art. 53 cifra 8 NAPR,
adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi sorge solo quando viene
inoltrata una domanda di costruzione. In buona sostanza esso ha pertanto, in
realtà, accolto in larga misura le contestazioni contro la disposizione in
oggetto. Le conclusioni del Consiglio di Stato, nella misura in cui possono
ancora essere oggetto di contesa in questa sede, non possono tuttavia essere
completamente condivise.
8.3.
Ai fini del giudizio non appare anzitutto necessario prendere posizione sulle
censure sollevate dal ricorrente, ma in particolare sull'asserita violazione
della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie).
Quest'obiezione non è peraltro priva di pregio, dal momento che in un inciso di
un recente giudicato il Tribunale federale ha lasciato intendere, richiamandosi
proprio a questo principio, che non è lecito pretendere la diminuzione del
numero dei posteggi di impianti esistenti, ma solo di quelli nuovi (DTF 125 II
129, consid. 10b, pag. 150 in fine, criticata, su questo argomento, da Alain
Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zurigo 2001, n.
47 a piè di pag. 374). In effetti - com'è appena stato spiegato - già il
Consiglio di Stato, in veste di autorità di approvazione, ha drasticamente
ridimensionato la portata della disposizione, adducendo che l'obbligo di
eliminare i posteggi esistenti sorge solo quando viene inoltrata una domanda di
costruzione. Questa considerazione impone tuttavia una precisazione, nel senso
che - in quest'ordine di idee - il vincolo di eliminazione dei posteggi può
nascere al più, a titolo di coerente completamento, a seguito di interventi che
implicano l'obbligo di realizzare dei posteggi secondo la nuova normativa,
ovvero di quegli interventi indicati alla cifra 1 dell'art. 53 NAPR: nuovi
edifici, ricostruzioni, ampliamenti, cambiamenti di destinazione. Una
costruzione che viene modificata al punto tale da dover essere assimilata ad un
nuovo edificio non beneficia difatti più della protezione della situazione di
fatto e deve, pertanto, ossequiare il nuovo diritto: può, di conseguenza,
essere oggetto di una riduzione del numero dei parcheggi conforme a
quest'ultimo (cfr. Haas, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der
Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem
Grund, insbesondere im Kanton Bern, tesi, Berna 1994, cifra 8.1.3, pag. 102
seg., con rinvii). Tutti gli altri propositi edilizi sul fondo, ancorché
assoggettati a licenza, non possono invece dar luogo ad un ricalcolo del numero
dei posteggi ammissibili secondo il nuovo diritto finalizzato alla soppressione
di quelli in esubero rispetto a quest'ultimo. A maggior ragione, come ha già
stabilito il Governo nel giudizio impugnato - e, pertanto, non può nemmeno
essere oggetto di conte_________ e di giudizio in questa sede - l'obbligo di
eliminazione dei posteggi non entra in linea di conto nei confronti dei
proprietari che non realizzano interventi edilizi sul loro fondo. Nel caso in
esame, poi, il piano del traffico della città di _________ non fornisce i dati
concernenti ubicazione e quantitativo dei posteggi pubblici (e privati ad uso
pubblico) da mantenere, realizzare o sopprimere: il Consiglio di Stato li ha
sollecitati, esigendo la presentazione di una variante del piano regolatore
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 41 seg.), in modo da potersi poi esprimere in
merito alla loro approvazione. Non sussistono pertanto nemmeno delle
informazioni attendibili, a livello di piano regolatore, circa la reale
possibilità di mettere a disposizione un numero adeguato di posteggi pubblici
che potrebbe eventualmente legittimare la riduzione generalizzata del numero
dei posteggi privati, ovvero nei confronti di tutti i proprietari ed
indipendentemente dall'esecuzione di un qualche intervento edile sul fondo,
prospettata dall'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR. Già per questo semplice
motivo quest'ultimo capoverso non potrebbe essere tutelato con riferimento alle
esigenze della base legale e dell'interesse pubblico. Non meraviglia pertanto che
il municipio si associ alla domanda di annullare l'intera cifra 8, viste le
difficoltà cui è stato subito confrontato nel tentativo di attuarla sotto
questo specifico aspetto. Si impone pertanto l'annullamento del terzo capoverso
della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, di modo che risulti immediatamente che
l'obbligo di eliminare i posteggi in eccedenza possa concernere solo i casi
contemplati alla cifra 1 della stessa disposizione.
9.   Da
ultimo, il ricorrente contesta l'art. 59 NAPR, norma generale in materia di
deroghe alle disposizioni pianificatorie contenute nelle NAPR. Egli non censura
tale disposizione nella misura in cui, realizzate le condizioni cumulative
poste alla cifra 2 della stessa, autorizza il municipio a concedere una deroga
ove una situazione particolare lo richieda. Con ciò si consente di temperare la
rigidità delle norme e di risolvere situazioni, nell'interesse stesso della
pianificazione, che spesso richiedono soluzioni specifiche. L'insorgente si
aggrava contro la possibilità concessa al municipio d'imporre deroghe, sancita
dalla cifra 1. Oltre a ritenere tale disposto un non senso giuridico, egli
lamenta una violazione del principio della legalità, della separazione dei
poteri e della sicurezza del diritto.
9.1.
Il Consiglio di Stato ha approvato la norma comunale e respinto le censure
ricorsuali argomentando che la facoltà concessa al municipio di imporre
deroghe, quindi di discostarsi esso stesso dalle regole, costituisce un
parallelismo formale a tutela dell'interesse pubblico, qualora l'applicazione
delle NAPR, in un caso concreto, non dovesse corrispondervi. Il Governo osserva
che anche in questo caso l'esecutivo comunale sarebbe tenuto a rispettare le
condizioni cumulative dell'art. 59 cifra 2 NAPR.
9.2.
Il Tribunale non può condividere l'opinione dell'Esecutivo. L'istituto della
deroga ha lo scopo di consentire eccezioni quando una rigida applicazione del
regime ordinario si riveli eccessivamente gravosa per il singolo senza che
l'interesse pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Con questo istituto si
introduce un elemento di flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi,
la legge divenga inutilmente rigorosa e quindi ingiusta (A. Scolari, op. cit.,
ad art. 2 LE, n. 692 segg.). Trattasi quindi di eccezioni in favore di coloro
ai quali l'ordinamento pianificatorio impone delle restrizioni rivelatesi
troppo gravose: l'autorità d'applicazione, il municipio, è quindi chiamata, a
determinate condizioni e con un certo potere di apprezzamento, a porvi rimedio.
Ben diverso è il quadro che istituisce la norma contestata, che, concedendo la
facoltà al municipio d'imporre deroghe, gli consentirebbe di inasprire il
regime giuridico, estendendo quindi le restrizioni che il piano già impone, o
addirittura di adottarne delle nuove, ad ulteriore sfavore di coloro che ne
sono assoggettati, invertendo con ciò i termini dell'equazione. L'istituto
della deroga non permette tuttavia all'autorità di imporre al singolo degli
obblighi che non sono già prescritti dall'ordinamento giuridico (cfr. Ruch,
Commentario LPT, ad art. 23 n. 12). In realtà, quindi, nella misura in cui
conferisce al municipio la facoltà di imporre delle deroghe, l'art. 59 cifra 1
NAPR rappresenta una inammissibile delega generale in favore dell'esecutivo di
creare, caso per caso, dei vincoli non previsti dal piano regolatore. Di
conseguenza, le censure del ricorrente vanno accolte e il passaggio "
o
imporre
" deve essere espunto dall'art. 59 cifra 1 NAPR.
10.   Il
ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio e le
spese devono essere poste carico dell'insorgente proporzionalmente al grado di
soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al successo
dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto.
§
La risoluzione 16 ottobre 2001 (n. _________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore di _________ è annullata nella misura in cui
approva l'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR e il passaggio "
o imporre
"
dell'art. 59 cifra 1 NAPR.
2.
Il ricorrente è condannato al pagamento
delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
Il comune di _________ è condannato a versare al ricorrente fr. 500.--
(cinquecento) per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
-
_________,
__________
_________
__________, ___________________
-
Municipio di
_________
, __________
__________,  ___________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
-
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario