ti_gerichte · 52.1996.146 · 1996-07-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.07.1996 52.1996.146
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.07.1996 52.1996.146
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.07.1996 52.1996.146

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.96.00146
DP 137/96
leo
Lugano
30 luglio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 24 giugno 1996 del
__________
contro
la
risoluzione 11 giugno 1996 (n. 2887) del Consiglio di Stato che ha
parzialmente accolto il ricorso 26 gennaio 1996 di __________ avverso la
decisione 11 gennaio 1996 con cui il municipio di __________ ha respinto il
reclamo del resistente contro l'imposizione della tassa per il servizio di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa al periodo 7 marzo-31
dicembre 1995  concernente __________;
viste le risposte:
-    3 luglio 1996 del Consiglio di
Stato;
-    9 luglio 1996 di __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Ad __________ la raccolta
e l'eliminazione dei rifiuti sono rette dal Regolamento per il servizio
raccolta ed eliminazione dei rifiuti (in seguito: RRR), approvato dall'autorità
cantonale il 23 giugno 1993 e, limitatamente agli art. 31 lett. d) ed e) e 34,
il 7 marzo 1995. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RRR) e la
consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 3 RRR). Allo scopo di finanziare il
servizio l'art. 31 RRR prevede il prelievo di tasse annue che, per gli alberghi
(lett. d), é determinata, tra un importo minimo ed un importo massimo, in
funzione del numero dei letti, dei posti interni e dei posti esterni. Per
quanto concerne gli esercizi pubblici l'ultima frase dell'art. 31 RRR precisa
che
"la chiusura temporanea legale o volontaria dell'esercizio pubblico
non dà diritto ad alcuna esenzione parziale della tassa prevista"
.
b) Fondandosi sull'art. 31 RRR il 4 aprile 1995 il municipio
di __________ ha emanato un'ordinanza, pubblicata all'albo nel periodo 10-24
aprile 1995, attraverso la quale ha determinato le tasse per ciascuna categoria
di utenti. Per quanto concerne gli alberghi la tassa é stata fissata in fr.
50.--/letto, fr. 24.--/posto interno e fr. 12.--/posto esterno. L'entrata in
vigore dell'ordinanza é stata stabilita al 7 marzo 1995.
B.   a) In data 31 ottobre 1995
il municipio di __________ ha notificato a __________, gerente del__________ ____________________,
la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa
all'albergo anzidetto per il periodo 7 marzo-31 dicembre 1995, di fr.
16'942.70, calcolata in applicazione dell'art. 31 RRR e dell'ordinanza
municipale 4 aprile 1995. Ai fini della determinazione dei posti letto, dei posti
interni e dei posti esterni il municipio si é riferito alle informazioni
relative alla patente dell'esercizio pubblico trasmessegli l'11 gennaio 1995
dall'ufficio permessi e passaporti, che indicavano 152 letti, 350 posti interni
e 290 posti esterni.
b) __________ ha inoltrato
un reclamo al municipio di __________ avverso quella tassazione, facendo notare
che il numero del letti ammontava a 150, quello dei posti interni a 230 e
quello dei posti esterni a 150. Egli ha conseguentemente chiesto una riduzione
del tributo. Con decisione 11 gennaio 1996 il municipio ha tuttavia respinto il
reclamo, per il motivo che i parametri di calcolo della tassa erano stati
desunti dalla patente dell'esercizio pubblico.
C.   a) Con ricorso 26 gennaio
1996 __________ ha impugnato quella decisione municipale davanti al Consiglio
di Stato, chiedendo una riduzione dei posti computabili e, di conseguenza,
della tassa posta a suo carico.
b) Con risoluzione 11 giugno
1996 il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente il ricorso. Dopo aver
respinto le censure sollevate nel gravame, per tutelare il principio di
uguaglianza ed il divieto d'arbitrio il Consiglio di Stato ha ritenuto di
dovere modificare, per lo meno a livello di considerando (n. 8), l'ultima frase
dell'art. 31 RRR, stralciando l'aggettivo
"legale"
: in tal
modo i titolari di esercizi pubblici legalmente chiusi per un certo periodo
dell'anno - com'é il caso per il ricorrente, il cui albergo rimane aperto come
da patente d'esercizio solo da marzo a ottobre - avrebbero potuto rivendicare
con successo una riduzione della tassa posta a loro carico. Per addivenire a
quella conclusione il Governo é partito dal principio che la tassa stabilita
dal legislatore comunale sia riferita ad un'utilizzazione del servizio
sull'arco dell'intero anno e che il periodo di chiusura legale di un esercizio
pubblico, durante il quale quest'ultimo non produce rifiuti, fondi il diritto
ad una corrispondente esenzione dal pagamento della tassa. Il Consiglio di
Stato ha pertanto ridotto il tributo proporzionalmente ai mesi di apertura
dell'esercizio pubblico, fissandolo a fr. 13'485.--.
D.   Con ricorso 24 giugno 1996
il comune di __________ é insorto innanzi a questo Tribunale contro il
giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento, il ripristino dell'art.
31 RRR come al testo approvato dal dipartimento delle istituzioni, sezione enti
locali, nonché la conferma della bontà della tassa di fr. 16'942,70 emessa a carico
del resistente. Il ricorrente invoca una lesione della sua autonomia, del
principio della parità di trattamento e di quello della copertura dei costi.
Il Consiglio di Stato e
__________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e
la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame é pertanto
ricevibile in ordine.
2.   2.1. La tassa per il
servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione,
ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della
pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986
N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare
su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della
copertura costi (condizione comunque controversa per talune tasse di
utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la
terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la
qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118
Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente;
inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve
indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il
divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6).
In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv.
2 e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei
rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb
medesima (STA inedite 1.12.1993 in re __________, consid. 4; 2.5.1994 in re __________
e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re __________ __________, consid. 2;
28.4.1995 in re __________, consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23 ;
URP 1994 N. 13 pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale
federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il
trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei
combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione
cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai
quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di
un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio
della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una
ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente
prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad
introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale
non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in
una materia politicamente così discussa (cfr. DTF inedite 20 novembre 1995 in
re comune di __________ __________ e comune di __________, consid. 10c e 10b
rispettivamente). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni
rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le
tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno
comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel
contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il
divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. A livello cantonale
la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi é regolamentata agli art. da 68
a 70 LALIA. A tenore dell'art. 68 cpv. 1 LALIA i comuni devono organizzare per
tutto il loro territorio la raccolta dei detriti solidi. L'art. 69 cpv. 1
stabilisce invece che, riservate le competenze affidate da leggi speciali a
enti di diritto pubblico istituiti dal Gran Consiglio giusta l'art. 2 lett. a
LALIA, i comuni provvedono affinché i detriti solidi siano riciclati, resi
innocui o eliminati in appositi impianti e discariche controllate (lett. a),
che essi collaborano tra di loro (lett. b), infine che il Governo può affidare
la progettazione, l'esecuzione o la gestione degli impianti di riciclaggio ed
eliminazione dei rifiuti come delle discariche controllate anche a ditte
private (lett. c). L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare
mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale
di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può
prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2).
La legislazione ticinese
affida quindi ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti
solidi e li autorizza a fissare le tasse per la copertura delle relative spese.
Per quanto concerne quest'ultimo aspetto l'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia al legislatore
comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi
a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno
per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di
una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia
costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b;
I-1991 N. 30 consid. 4b; DTF inedite citate 20 novembre 1995 in re comune di
__________ __________ e comune di __________, per entrambe consid. 7).
3.   3.1. Affinché le tasse
riferite all'eliminazione dei rifiuti domestici e quelli aziendali/industriali
loro assimilabili, com'é il caso per gli alberghi, ossequino il principio della
causalità - principio che, in un certo senso, costituisce un'applicazione
diretta del principio della proporzionalità e del diritto di uguaglianza (cfr.
Th. Fleiner-Gerster, la legislazione in materia di protezione dell'ambiente,
pubbl. in RDAT I-1991, pag. 346 cifra 3) - i criteri per la loro determinazione
devono avere una relazione con la quantità effettiva di rifiuti prodotti (STA
28.4.1995 in re Biancardi pubbl. in RDAT II-1995 N. 23 consid. 4.2.; STA
inedita 2.5.1994 in re __________ e LLCC, consid. 5.5.; Kommentar USG, N. 28 ad
art. 31). Secondo l'esperienza i locali di un immobile, se occupati,
costituiscono senz'altro una fonte di produzione di rifiuti attraverso le persone
che vi abitano, soggiornano o lavorano. Non si può tuttavia dire altrettanto
quando gli stessi locali non sono occupati: in questa ipotesi essi non danno
luogo ad alcuna produzione di rifiuti. L'assoggettamento di un immobile vuoto
al pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei
rifiuti sembrerebbe pertanto disattendere vistosamente il principio della
causalità. La giurisprudenza ha tuttavia già avuto modo di sottolineare più
volte che, quando un servizio pubblico - tale quello di nettezza urbana - è
obbligatorio, la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il
servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non
tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità
di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT II-1995 N. 23 ibidem;
Imboden/Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi
riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl
80/1979 pag. 303 consid. 4c): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere
efficiente, a titolo oneroso, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire
un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle analoghe
considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re Kind-Tobler, consid.
5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Non
va d'altra parte perso di vista che la tassa in discussione é in definitiva volta
a colpire i costi totali (e non per chilo di rifiuto prodotto) di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti cagionati dal singolo utente (DTF citato 20 novembre
1995 in re comune di San Nazzaro, consid. 11), di cui costituisce il
corrispettivo, e non tanto la quantità di rifiuti da questi effettivamente
prodotta. Donde l'obbligo di pagare la relativa tassa anche per chi transitoriamente
non utilizza il servizio. Ora, tuttavia, a ben guardare, la giurisprudenza anzidetta
non permette di giustificare appieno sotto il profilo contributivo
l'assimilazione integrale dei locali vuoti rispetto a quelli occupati: in
effetti questi ultimi, diversamente dai primi, costituiscono una reale fonte di
produzione di rifiuti e danno pertanto luogo a spese di evacuazione e di
smaltimento effettive, non originate dai primi. L'assimilazione di dette
situazioni non appare tuttavia ancora insostenibile al punto tale da porsi in
urto con il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. (ed al divieto
d'arbitrio che ne discende), il Tribunale dovendo rispettare la libertà d'azione
che pertocca al comune nella determinazione e ripartizione dell'onere
contributivo in materia di tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione
dei rifiuti: a maggior ragione poiché, come é stato spiegato poco sopra, in
quest'ultimo settore il comune fruisce di autonomia. Deve del pari essere
negata una disattenzione del principio della proporzionalità. Nell'ambito della
determinazione delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono infatti al
legislatore la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti
dall'esperienza. Affinché il principio della proporzionalità (equivalenza)
possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa - calcolata secondo
criteri schematici - appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione:
il principio della proporzionalità è violato solo in caso di sproporzione manifesta
(RDAT II-1995 N. 23 ibidem; STA inedite 1.3.1994 in re __________ consid. 2.5;
1.4.1993 in __________, consid.
2.5.; Grisel, Traité de droit
administratif suisse, pag. 612, Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit.
Nr.
110 B V). Simile sproporzione manifesta non si verifica però nel concreto caso.
Anzitutto, in generale, la chiusura di un albergo durante il periodo invernale
in una località turistica a carattere estivo quale __________ é evento
tutt'altro che eccezionale ed anzi costituisce la regola: a tal punto che, come
dimostra il doc. F prodotto dal comune (calcolo delle tasse per l'anno 1995
effettuato dall'ufficio tecnico), la ripartizione dei costi di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti tra i vari utenti - e pertanto la determinazione della
tassa da porre a loro rispettivo carico - tiene già conto del fatto che
l'utilizzazione del servizio da parte degli esercizi pubblici é di principio
limitata nel tempo proprio per questo motivo. In secondo luogo, in particolare,
la chiusura dell'albergo __________ del sole é circoscritta a 4 mesi l'anno.
3.2. Non può dunque essere
accreditata la tesi del Consiglio di Stato secondo cui la tassa stabilita dal
legislatore comunale sia riferita ad un'utilizzazione del servizio sull'arco
dell'intero anno e che il periodo di chiusura di un esercizio pubblico
risultante dalla relativa patente, durante il quale quest'ultimo non produce
rifiuti, fondi il diritto ad una corrispondente esenzione dal pagamento della
tassa. Quell'interpretazione, il cui risultato pratico consisterebbe nella
concessione sistematica alla maggior parte degli albergatori di rilevanti
riduzioni sulla tassa ancorata all'art. 31 RRR, pregiudica infatti il recupero
da parte del comune dei costi di raccolta e di eliminazione dei rifiuti
cagionati da quella categoria di esercizi pubblici in violazione del principio
della causalità inteso, questa volta, quale obbligo per l'ente pubblico di
prelevare la totalità delle spese sopportate presso i responsabili delle
medesime (cfr. STA inedita citata 1.12.1993 in re Kind-Tobler, consid. 4.3; DTF
inedite citate 20 novembre 1995 in re comune di San Nazzaro e comune di
Bellinzona, consid. 10b e 10a rispettivamente; inoltre art. 5 del regolamento
sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987),
dell'autonomia del comune così come della parità di trattamento verso tutti gli
altri utenti che, parimenti, non fanno sempre e necessariamente capo al
servizio per 12 mesi all'anno (si pensi in particolare ai proprietari di
residenze secondarie ma anche ai gerenti di alberghi che, nei limiti fissati
della legislazione sugli esercizi pubblici, annualmente notificano i periodi di
chiusura rispettivamente sollecitano l'autorizzazione alla chiusura). Il fatto
che la chiusura dell'albergo risulti dalla relativa patente di esercizio é
irrilevante, sol se si pensa che é il suo titolare a definirne i termini sotto
questo aspetto presentando corrispondente istanza all'ufficio permessi e
passaporti. Se quindi la patente di un esercizio pubblico indica un periodo
d'apertura limitato durante l'anno é semplicemente perché così ha chiesto il
suo rilasciatario. Non si differenzia quindi, quanto ai suoi effetti sulla
produzione di rifiuti e sui costi per la loro raccolta ed eliminazione, dalla
chiusura volontaria dell'esercizio pubblico, che il Consiglio di Stato ha pur
voluto mantenere assoggettata al pagamento integrale della tassa in esame.
3.3. Il Tribunale ritiene
finalmente che l'assoggettamento di un albergo transitoriamente chiuso per 4
mesi l'anno al pagamento della identica tassa per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti di un albergo aperto tutto l'anno non si urti al
principio della causalità ancorato all'art. 2 LPAmb, interpretato quale emanazione
dei principi di rango costituzionale dell'uguaglianza e della proporzionalità.
Il ricorso deve dunque essere accolto, ripristinando la tassa emessa dal
municipio di __________. Ripristino che vale quale (implicita) conferma della
legittimità dell'art. 31 RRR così come approvato dal dipartimento delle
istituzioni, sezione enti locali.
4.   La tassa di giudizio deve
essere messa a carico del resistente (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art.
4 Cost., 2 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 31,
43, 46 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso é accolto e di
conseguenza:
§.     I dispositivi n. 1. e 2. della
risoluzione governativa 11 giugno 1996 (n. 2887) sono riformati come segue:
"1.    Il ricorso é respinto.
2.    La tassa di
giudizio, di fr. 300.--, é posta carico di __________ "
§§.   La tassa per il servizio di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti per il periodo 7 marzo-31 dicembre 1995
dovuta al comune di __________ da __________ in qualità di gerente dell'albergo
__________ del sole è pertanto fissata in fr. 16'942,70.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
500.-- (cinquecento), è posta a carico di __________.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                           Il
segretario