ti_gerichte · 52.2014.238 · 2015-06-25 · it
Licenza edilizia preliminare. Decisione di rinvio della causa all'istanza inferiore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.06.2015 52.2014.238
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.06.2015 52.2014.238
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.06.2015 52.2014.238

Incarto n.
52.2014.238
Lugano
25 giugno 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretaria:
Sarah
Socchi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 23 giugno 2014 di
RI
1
patrocinato
da
contro
la
decisione 20 maggio 2014 (n. 2443) del Consiglio di Stato che annulla la
decisione 15 maggio 2013 con cui il municipio di Riva San Vitale ha negato al
ricorrente la licenza edilizia preliminare per la demolizione degli edifici
esistenti e ricostruzione di un nuovo capannone (part. __________);
ritenuto,
in
fatto
che RI 1, qui ricorrente,
è proprietario di un terreno (part. __________) situato a Riva San Vitale, all'interno
della zona industriale recentemente approvata dal Consiglio di Stato (risoluzio-
ne 1° luglio 2014 [n. 3217] concernente la revisione del PR), in precedenza
attribuito alla zona artigianale;
che sul terreno a forma triangolare, incuneato tra il fiume Vedeggio (lato est)
e una strada comunale lungo la quale scorre una deviazione artificiale dello
stesso corso d'acqua (lato ovest), insistono un capannone adibito a carrozzeria
(sub. A, ca. 288 mq) e un deposito (sub. D, ca. 210 mq);
che con domanda di costruzione 3 settembre 2012, l'insorgente ha chiesto al municipio il permesso di demolire questi edifici e
costruire un unico stabile artigianale e
commerciale, a pianta
triangolare (980 mq ca.), articolato su tre
livelli; in base ai piani e alla relazione tecnica, il piano inferiore (PT)
sarà in particolare destinato ad una nuova carrozzeria, un bar e un locale
esposizione veicoli (PT); ai livelli superiori (1P e 2P) sono invece previsti
diversi uffici e locali deposito;
che nel termine di pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni;
che con scritto 30 gennaio 2013, l'Ufficio delle domande di costruzione
(UDC) ha richiesto all'istante di completare gli
atti con i
documenti necessari alla Sezione
per la protezione dell'aria,
dell'acqua e del suolo, informando nel
contempo che l'Ufficio dei corsi
d'acqua, l'Ufficio
della natura e del paesaggio e l'Ufficio della
caccia e della pesca
avevano preavvisato negativamente il progetto;
che, preso atto di questo scritto, l'11 marzo 2013 il ricorrente ha chiesto al
municipio di trattare la domanda di costruzione come una
domanda preliminare
presentata secondo la procedura ordinaria
, evadendola sulla base dei piani
presentati - senza produrre ulteriori documenti - e dirimendo la questione
della distanza dai corso d'acqua;
che con avviso cantonale 18 aprile 2013 (n. 82263), facendo
propri i
preavvisi negativi dei citati uffici, i Servizi generali del Dipartimento del
territorio si sono opposti al rilascio della licenza edilizia preliminare,
ritenendo in sostanza che il progetto non potesse essere autorizzato, poiché
situato all'interno dello spazio riservato ai corsi d'acqua
prescritto
dalle disposizioni transitorie
della modifica del 4 maggio 2011
dell'ordinanza
sulla protezione delle acque
del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS
814.201) e rilevando che la
protezione contro le piene non sarebbe garantita;
che, fatto proprio tale avviso, con decisione 15 maggio 2013 il municipio ha
negato la licenza edilizia preliminare;
che con giudizio 20 maggio 2014, il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi
l'impugnativa interposta dal ricorrente avverso la predetta decisione, che ha
annullato rinviando gli atti al municipio
affinché - fermo restante il
vincolo negativo derivante dall'avviso negativo del Dipartimento del territorio
e previa verifica della conformità della domanda con il diritto comunale - statuisca
nuovamente sulla domanda di costruzione
;
che, illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha in sostanza
ritenuto che, mancando qualsiasi verifica da parte del municipio della
conformità del progetto con il diritto comunale, in particolare dal profilo
della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a
legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700),
non
fosse possibile esaminare compiutamente la domanda; ha dunque rinviato gli atti
all'autorità comunale, così come indicato poc'anzi;
che contro quest’ultima pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento;
che argomentata la ricevibilità dell'impugnativa, in quanto rivolta contro una
decisione che gli arrecherebbe un pregiudizio irreparabile, l'insorgente obbietta
in sostanza che la sua richiesta di licenza edilizia preliminare si riferirebbe
unicamente al chiarimento della problematica della distanza dai corsi d'acqua,
a prescindere dalla destinazione dello stabile progettato e dalla sua conformità
di zona; aspetto, questo, che unitamente ad altri, sarà rinviato ad una fase procedurale
successiva;
che all'accoglimento dell'impugnativa si
oppone il Consiglio di
Stato; l'UDC non formula particolari osservazioni,
mentre il municipio si rimette al giudizio di questa Corte, con argomenti di
cui si dirà se del caso in appresso;
considerato,
in
diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21
cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1);
che certe sono la legittimazione attiva del ricorrente, istante della licenza
edilizia preliminare (art. 21 cpv. 2 LE, art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL
3.3.1.1), e la tempestività dell'impugnativa (art. 68 cpv. 1
LPAmm);
che, da questo profilo, l'impugnativa è ricevibile in ordine; resta da
verificare se la decisione di rinvio del Governo sia impugnabile in quanto
tale;
che secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la decisione con cui
viene rinviata la causa per nuova decisione all'istanza inferiore è in linea di
massima una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 della legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110; cfr. DTF 134 II 124
consid. 1.3; 135 V 141 consid. 1.1; 133 V 477 consid. 4.1.3); ciò vale anche
quando il
giudizio impugnato statuisce su
una questione di fondo parziale (cfr. DTF 134 II 124 consid. 1.3 con rinvii;
133 V 477 consid.
4.2); resta riservato il caso in cui all'istanza
inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non resta più alcun margine
decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto dall'autorità
superiore (cfr. DTF 138 I 143 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1; 134 II 124
consid. 1.3);
che nell'interesse di una congruente
interpretazione del diritto
processuale federale e cantonale, occorre
riferirsi a questa
giurisprudenza anche per le
decisioni simili rette dalla LPAmm, la
quale prevede un ordinamento
analogo alla legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968
(PA; RS 172.021; Messaggio del Consiglio di Stato 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla
revisione totale della legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966, in: RVGC 2013-2014, vol. 3,
pag.
1947 segg., pag 1985 ad 2.2);
che scostandosi dalla prassi sviluppata in
base all'art. 44 della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966
(LPamm; BU 1966, 181; cfr. ad es. STA 52.2010.21-29 del 24 settembre 2010,
consid. 1.5.1 e rinvii; 52.2009.441 del 20 aprile 2010, consid. 2.1), le
decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore
per nuovo giudizio, di massima,
sono dunque da
considerare di natura incidentale (cfr. per la procedura amministrativa
federale:
Martin
Kayser
,
in Christoph
Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler
[
curatori],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo-San Gallo
2008,
ad art. 46 n. 8;
Felix Uhlmann/Simone
Wälle-Bär
,
in Bernhard
Waldmann
/Philippe Weissenberger
[
curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurigo-Basilea-Ginevra 2009,
ad art. 45 n. 5 seg.);
che secondo l'art. 66 cpv. 2 LPAmm - di tenore analogo all'art. 46 PA - le
decisioni pregiudiziali o incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a)  possono provocare al ricorrente un pregiudizio
irreparabile, o
b) l'accoglimento
del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di
evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa;
che l'esistenza di un
pregiudizio irreparabile
ai sensi dell'art. 66
cpv. 2 lett. a LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio
si addice alla natura dell'atto impugnato (cfr. citato Messaggio, pag. 1985 ad
2.4). Di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di
protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata.
Il pregiudizio può anche essere di mero fatto (cfr. citato
Messaggio, pag. 1985 seg. ad 2.4;
Kayser
, op. cit., ad art. 46 n. 10
segg.;
Uhlmann/Wälle-Bär
, op.
cit., ad art. 46 n. 4 segg.; cfr. anche
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura
amministrativa, Lugano 1997, ad art. 44 LPamm, n. 2d e 3). Non
basta comunque che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno
svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della
procedura (cfr. DTF 136 II 165 consid. 1.2.1.; DTF 133 V 477 consid. 5.2.1.;
Kayser
, op. cit., ad art. 46 n. 13;
Uhlmann/Wälle-Bär
, op. cit., ad art. 46,
n. 7);
che l'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm
presuppone invece che l'autorità di ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza
inferiore,
possa concludere immediatamente il procedimento senza dover
retrocedere la causa all'istanza inferiore (cfr. citato Messaggio, pag. 1986 ad
2.4;
Kayser
, op. cit., ad art. 46 n.
18;
Uhlmann/Wälle-Bär
, op. cit., ad
art. 46 n. 19); richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della
decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e
dispendiosa (cfr. citato Messaggio, pag. 1986 ad 2.4;
Kayser
, op. cit., ad art. 46 n. 17, 19 e 20);
che oggetto di controversia è il provvedimento con cui il Consiglio di Stato ha
rinviato la causa al municipio, affinché si pronunci sulla conformità della
domanda di rilascio della licenza edilizia preliminare con il diritto comunale,
in particolare dal profilo della conformità di zona; esame, questo, che l'esecutivo
comunale ha in effetti omesso, limitandosi a recepire l'avviso cantonale negativo
(cfr. anche risposta 30 luglio 2014 del municipio);
che tale giudizio costituisce un'evidente decisione incidentale, che non dà alcuna
istruzione vincolante e lascia all'autorità comunale piena libertà nella decisione
che è chiamato a rendere; in quanto tale, è impugnabile unicamente alle
condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm;
che determinando un semplice prolungamento della procedura, la decisione non
fonda un pregiudizio irreparabile ai sensi
dell'art. 66 cpv. 2 lett. a
LPAmm;
che questo Tribunale non potrebbe neppure rendere una decisione finale sull'oggetto
della lite (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm), senza che il municipio si pronunci in
prima battuta su quanto disposto dall'Esecutivo cantonale;
che secondo l'art. 15 cpv. 1 LE, una licenza edilizia preliminare può essere
chiesta se è necessario chiarire questioni generali, come costruzioni fuori
delle zone edificabili, nei nuclei storici e su grandi superfici; la relativa
domanda deve essere corredata di un piano di situazione e, di regola, di
progetti di massima o schizzi
illustrativi
(cfr. art. 26 cpv. 1 regolamento di applicazione delle
legge edilizia
del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1);
che la licenza preliminare è una licenza quadro nella quale vengono di regola accertati
gli elementi fondamentali di un progetto, quali l'ubicazione, il volume, l'altezza,
la destinazione (cfr. Rapporto della Commissione speciale per la pianificazione
del territorio 26 febbraio 1991 [n. 3370-3718R] sui Messaggi 25 ottobre 1988 e
19 dicembre 1990 concernenti la modifica della LE, in:
RVGC 1990, sessione ordinaria autunnale, pag. 2774 segg.,
pag.
2791 ad art. 15 LE;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, pag. 405 seg.); elementi che - qualora
la domanda abbia seguito la procedura ordinaria (art. 15 cpv. 2 LE) - non
possono più essere contestati nell'ambito dell'ulteriore
procedura per il rilascio della licenza edilizia
definitiva (cfr. citato
Rapporto, pag. 2791 ad art. 15);
che il progetto, definito a grandi linee nella domanda preliminare, consente
all'istante in licenza di evitare l'assunzione di onerosi costi di
progettazione (cfr. citato Rapporto, pag. 2971 ad art. 15;
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed.,
Cadenazzo 1996, ad art. 15 LE, n. 883);
che, in concreto, il ricorrente ha chiesto al municipio di trattare la domanda per
la costruzione dello stabile artigianale-commerciale di cui si è detto in
narrativa, quale domanda preliminare
(secondo la procedura ordinaria), da
evadere sulla base dei piani presentati e dirimendo la questione della distanza
dai corsi d'acqua;
che contrariamente a quanto afferma l'insorgente - al di là della scarna motivazione
del Governo - l'aspetto che il ricorrente ha chiesto di definire non può invero
prescindere dalla destinazione dello stabile e dall'esame della conformità di
zona, che spetterà al municipio esperire;
che è infatti certo che lo stabile edificando è situato all'interno dello
spazio (8 m + larghezza del fondo dell'alveo esistente) transitoriamente
riservato alle acque del fiume Laveggio (cfr. cpv. 2 delle disposizioni
transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell’OPAc; cfr. avviso cantonale,
pag. 2); il piano regolatore di Riva San Vitale non ha in effetti ancora
definito lo spazio riservato ai corsi d'acqua conformemente all'art. 41
a
OPAc (cfr. cpv. 2 delle citate disposizioni transitorie; cfr. inoltre art. 41 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [Lst; RL 7.1.1.1] e art. 50 del
relativo regolamento, nonché citata risoluzione del Consiglio di Stato 1.
luglio 2014 [n. 3217], pag. 31 segg., 73 e 75);
che è pertanto evidente che - dal profilo delle distanze dei corsi d'acqua - il
progetto controverso può essere autorizzato
unicamente
in via di deroga, così come del resto domandato dallo stesso ricorrente (cfr.
suo scritto 11 marzo 2013 al municipio,
pag. 2);
che secondo l'art. 41
c
cpv. 1 secondo periodo OPAc,
nelle zone
densamente edificate l'autorità può autorizzare deroghe per impianti conformi
alla destinazione della zona, purché non vi si oppongano interessi preponderanti
;
che tale norma - come si evince dal suo chiaro testo - implica dunque, tra l'altro,
che la destinazione dell'edificio progettato sia conforme alla zona di
situazione;
che al di là del contenuto in generale di una domanda preliminare, è certo che,
nel caso specifico, non è possibile pronunciarsi sul rilascio di una licenza
preliminare che dirima la problematica delle distanze dai corsi d'acqua, prescindendo
dalla destinazione dello stabile e dalla sua conformità di zona, a cui lo
stesso insorgente aveva del resto fatto cenno nella sua impugnativa dinnanzi al
Governo (cfr. ricorso 22 maggio 2013, pag. 8);
che la destinazione dello stabile - che può peraltro assumere importanza anche
nella ponderazione degli interessi (art. 41
c
cpv. 1 secondo periodo
OPAc) - emerge oltretutto dai piani già versati agli atti: non richiede dunque l'elaborazione
di alcun documento
supplementare; neppure il giudizio di rinvio
ha imposto la presentazione di ulteriori piani; un simile obbligo non comporterebbe
co-munque una procedura defatigante e dispendiosa (art. 66 cpv. 2 lett. b
LPAmm);
che stante quanto precede, il ricorso deve essere dichiarato irricevibile;
che dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) è posta a carico del
ricorrente, secondo soccombenza.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
irricevibile
.
2.   La tassa di giustizia di fr.
1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane interamente a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
segretaria