ti_gerichte · 90.1998.91 · 1998-12-15 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 15.12.1998 90.1998.91
Tessin Tribunale della pianificazione 15.12.1998 90.1998.91
Ticino Tribunale della pianificazione 15.12.1998 90.1998.91

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00091
Lugano
15 dicembre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
visto
il ricorso del
23 aprile 1998
di
__________ __________,
__________
,
rappr. da: Studio legale
__________ e __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 4 marzo 1998 (n° __________) del
Consiglio di Stato, che approva il Piano particolareggiato (PRP) del nucleo
di __________;
viste le osservazioni 24
giugno 1998 del Municipio di __________ (rappr. da: avv. __________ __________,
__________) e 1° luglio 1998 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli
atti;
esperiti i necessari
accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
La signora
__________ __________ è proprietaria a __________ del mapp. n° __________ RFP,
situato nel nucleo del paese. Sul fondo sorgono due fabbricati che delimitano
uno spazio libero adibito a posteggio, accessibile esclusivamente da est
attraverso la __________ degli artisti __________. L'accesso da ovest è infatti
impedito da un cancello posto sul confine con il fondo privato al mapp. n°
__________RFP.
b.
In data 18 dicembre
1995 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il PRP del nucleo, che
prevede fra gli obiettivi principali l'eliminazione progressiva del traffico
veicolare dal centro del paese. Il Piano viario, che suddivide i collegamenti all'interno
del nucleo in strade di servizio, in vicoli ed aree pedonali e in strade
pedonali con funzione di servizio limitate (cfr. anche art. 17 cpv. 1 NAPP),
attribuisce la __________ degli artisti __________ a quest'ultima categoria,
salvo per il tratto, lungo circa ml 9.00, immediatamente antistante il fondo
della signora __________, definito pedonale.
Va inoltre notato che a
corollario della pedonalizzazione del nucleo - da attuarsi tramite una completazione
della rete viaria, che ne elimini l'attraversamento veicolare, e mediante la
creazione di posteggi all'esterno del perimetro -, la Relazione che accompagna
il PRP propone una serie di misure, da approfondire ed adottare in un secondo
tempo, concernenti l'eliminazione progressiva di tutti i posteggi dal nucleo. L'art.
18 cpv. 1, § 1 NAPP sancisce quindi il divieto di eseguirne di nuovi.
c.
Avverso tale
ordinamento, ritenuto contraddittorio, non sorretto da un sufficiente interesse
pubblico e lesivo del principio della proporzionalità, e avverso le norme che
lo reggono, è insorta davanti al Consiglio di Stato la signora __________,
chiedendo di poter mantenere l'accesso veicolare al suo fondo e sottolineando
come la destinazione a zona pedonale del tratto antistante il suo mappale
anticipi in realtà gli effetti delle misure successive concernenti
l'eliminazione progressiva dei posteggi.
d.
Con ris. gov. 4 marzo
1998 (n° __________) il Consiglio di Stato ha approvato il PRP di __________,
accogliendo parzialmente il ricorso della signora __________ con lo stralcio
del § 2 dell'art. 18 cpv. 1 NAPP.
e.
Dissentendo da tale
decisione la signora __________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le
censure disattese dal Governo, invocando una disparità di trattamento e
chiedendo il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso, effetto che è
stato negato dal Presidente di questo Tribunale con decisione 22 giugno 1998.
f.
Nello loro
osservazioni il Municipio di __________ e il Consiglio di Stato postulano la
reiezione del gravame.
g.
In data 8 settembre
1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992, e dal rimando contenuto nell'art.
51 della nuova Legge sulla protezione dei beni culturali, entrata in vigore il
1° novembre 1997.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva della signora __________, già insorta in prima sede, per
gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b)
LALPT).
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
Ai sensi dell’art. 26
LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le
rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio,
delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse
pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse
fissano i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano
particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione
particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c).
Il piano particolareggiato
organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente
delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione
urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla
protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore
comunale (art. 54 LALPT).
4.
4.1
Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a,
114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del TPT.
4.2
La base legale del
contestato vincolo è già data nel diritto federale, segnatamente dall'art. 3
cpv. 3 lett. a LPT, che prescrive alle autorità incaricate di compiti
pianificatori di realizzare una rete viaria pubblica che permette di rendere
sufficientemente accessibili i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro.
Questa imposizione è insita pure nell'obbligo, di cui all'art. 19 LPT, che
induce i comuni a provvedere ad un'adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti
previsti. A livello cantonale la LALPT stabilisce espressamente che il comune
deve fissare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore la rete delle
vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la
precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i
sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo
disposto abilita incontestabilmente i comuni a prevedere percorsi pedonali
quale quello in contestazione. L'importanza delle reti di sentieri e percorsi
pedonali all'interno delle località è d'altronde stata recepita anche a livello
costituzionale con l'adozione nel febbraio del 1979 dell'art. 37 quater CF e
nella legislazione federale: con la legge del 4 ottobre 1985 sui percorsi
pedonali ed i sentieri (LPS) il legislatore federale ha infatti inteso
promuovere la pianificazione, la sistemazione e il mantenimento di reti
comunicanti, di percorsi pedonali e sentieri (art. 1 LPS). Questo obbiettivo,
ed in particolare la promozione degli spostamenti a piedi, è infine sancito
anche dal Progetto di piano direttore cantonale (Parte II. Rapporto
esplicativo; A. Riassunti delle analisi, politica per l'organizzazione
territoriale cantonale e politiche settoriali, p.to A. 12.2: la politica in
materia di trasporti e vie di comunicazione).
4.3
In merito
all'esistenza di un sufficiente interesse pubblico è necessario anzitutto
osservare che la creazione di percorsi pedonali risponde in linea generale ad
un manifesto interesse della collettività. Tali percorsi sono indispensabili
per promuovere gli spostamenti non motorizzati, a tutto vantaggio della qualità
dell'aria e dell'ambiente in genere e per lo sviluppo della funzione ricreativa
del territorio. E' pacifico che la scelta dell'ubicazione di questo tipo di
percorso non può venir dettata da interessi particolari, ma va adeguata
all'ordinamento e all'azzonamento scelto per un dato comparto. Risponde inoltre
a principi pianificatori fondamentali salvaguardare e mettere in valore gli
elementi del paesaggio urbano, monumenti, piazze, scorci di strade, fontane,
giardini, ecc., che con la loro presenza, immutata nel tempo, conferi­scono
un'inconfondibile fisionomia ai luoghi. In simili circostanze l'impostazione
del PRP di __________ concretizza precisi indirizzi pianificatori di cui nelle
legislazioni federale e cantonale. In particolare l'eliminazione progressiva
del traffico si inserisce nell'obiettivo di riqualifica del nucleo perseguito
con lo strumento adottato dal Comune: oltre alla tutela del carattere d'insieme
del tessuto storico, tramite la valorizzazione degli elementi di pregio e
l'attuazione di interventi di risanamento delle parti manomesse, ed alla
protezione e valorizzazione degli spazi esterni privati, quali cortili aperti o
chiusi, giardini, orti, e spazi residui adiacenti le costruzioni, il PRP
prevede infatti la riqualifica degli spazi pubblici, in quanto elemento delle
relazioni spaziali e funzionali all'interno del nucleo e quale tessuto
connettivo della sua struttura, tramite l'eliminazione progressiva del traffico
veicolare (cfr. Relazione PRP, p. 1.04).
4.4
Al cospetto di un
interesse pubblico preponderante, occorre ancora analizzare la conformità del
contestato vincolo al principio della proporzionalità, segnatamente se il
vincolo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire
lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra
il risultato da raggiungere e le restrizione della proprietà necessarie al suo
conseguimento (DTF 111 Ia 98; 113 Ia 137).
A riguardo si può
osservare quanto segue: dal Piano viario del PRP si apprende che l'area in
questione, delimitata a nord dal mapp. n° __________, a sud dai mappali n°
__________ e __________RFP e ad ovest dal fondo della ricorrente, costituisce
una piccola appendice della Contrada degli artisti lamonesi - definita per il
resto strada pedonale con funzione di servizio limitate -, grande circa 40 mq.
La sua collocazione risulta marginale rispetto al sistema stradale del nucleo.
Inoltre, poiché lo spazio libero al mapp. n° __________ RFP è chiuso a ovest da
un cancello posto sul confine con un altro fondo privato (mapp. n° __________RFP),
non sussiste la possibilità di attraversarla per accedere ad altri fondi
pubblici. Sebbene in passato con tutta verosimiglianza lo spazio libero al mapp.
n° __________RFP e quello al mapp. n° __________RFP fossero agibili agli
abitanti del paese, congiungendosi ad ovest con la strada che prende avvio al mapp.
n° __________RFP e ad est con l'area in questione, e formando quindi un vero e
proprio circuito, a tutt'oggi quest'ultima non può essere considerata parte
integrante di un percorso pedonale. Anzi, per sua natura e collocazione essa è
destinata a servire i pochi proprietari dei fondi che la costeggiano. In base a
queste riflessioni mal si comprende lo scopo del regime a cui essa è stata
sottoposta, se non quello di impedire l'accesso veicolare al fondo della
ricorrente e quindi al suo posteggio. La soluzione adottata dal Comune non
appare così idonea al conseguimento degli obiettivi principali e immediati del
PRP e risulta lesiva del principio della proporzionalità, ritenuto fra l'altro
che tutti i proprietari di posteggi privati situati nel nucleo possono
continuare a disporne liberamente. Essa non poteva quindi venir approvata dal
Consiglio di Stato senza violare il diritto federale.
5.
Le spese, le tasse
di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.
Tuttavia, poiché il Comune
è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle
sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
accolto
.
2.   Non si prelevano spese né
tassa di giudizio.
Il Comune di __________ rifonderà alla ricorrente fr. 500.-- (cinquecento) a
titolo di ripetibili.
3.   Intimazione:                   -
Studio legale __________ e __________, __________ ,
- Avv. __________ __________,
__________,
-
Municipio di _________
- Consiglio di Stato, ____________,
- Sezione pianificazione urbanistica,
______________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario