ti_gerichte · 52.1999.300 · 2000-09-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2000 52.1999.300
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2000 52.1999.300
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.09.2000 52.1999.300

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1999.00300
Lugano
26 settembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Ursula Züblin, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 8 novembre 1999 di
__________
,
__________
,
patr. da: avv. __________,
contro
la decisione 20 ottobre 1999, n. 4380, con la quale
il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dagli insorgenti
contro la risoluzione 2 giugno 1999 del municipio di __________ in materia di
rilascio dell'autorizzazione per uso accresciuto del suolo pubblico;
viste le risposte:
-    17 novembre 1999 del
Consiglio di Stato;
-    22 novembre 1999 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________,
dipendente della ditta __________ di Locarno, è stato titolare di una licenza
di venditore ambulante per il periodo dal 7 maggio 1999 al 30 ottobre 1999. Nel
corso del maggio 1999, la polizia comunale di __________ l'ha colto a due riprese
sul lungolago a vendere gelati da un carretto elettrico ad energia solare senza
essere in possesso della necessaria autorizzazione per uso accresciuto del
suolo pubblico. Persistendo in questa attività il municipio l'ha multato per
occupazione abusiva del suolo pubblico.
B.   Il 27
maggio 1999 la __________ e __________, hanno chiesto al municipio il rilascio
dell'autorizzazione mancante.
C.   Con
risoluzione 2 giugno 1999, il municipio ha respinto l'istanza per motivi di
polizia, segnatamente
per "salvaguardare l'interesse pubblico alla
qualità della vita",
rispettivamente per tutelare
"l'immagine
ambientale e turistica"
. L'Esecutivo comunale ha inoltre evidenziato
che la concessione dell'autorizzazione sarebbe stata
"in netto
contrasto con la prassi adottata"
ed avrebbe costituito
"un
precedente importante ed ingiustificabile"
Agli istanti è stato fatto
ordine di cessare l'attività di vendita di gelati su suolo pubblico, sotto la
comminatoria delle sanzioni previste dall'art. 292 CP. La decisione è stata
dichiarata immediatamente esecutiva.
D.   Con
giudizio 20 ottobre 1999 l'Esecutivo cantonale ha confermato il provvedimento,
respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla __________ e da
__________.
Ritenuta l'applicabilità del Regolamento comunale concernente l'occupazione di area
pubblica (ROAP), il Governo ha in sostanza condiviso i motivi addotti
dall'autorità comunale a sostegno del diniego dell'autorizzazione. Prevalente
sarebbe a suo avviso l'esigenza di
"preservare il caratteristico
ambiente sereno e naturale della passeggiata a lago".
E.   Contro
questo giudizio la __________ e __________ sono insorti davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinvio degli
atti al municipio ai fini del rilascio dell'autorizzazione rifiutata.
Gli
insorgenti rimproverano innanzitutto al Consiglio di Stato di non aver deciso
con un unico giudizio il ricorso contro il diniego dell'autorizzazione per uso
accresciuto del suolo pubblico e quelli inoltrati contro le multe per
occupazione abusiva del suolo pubblico. Hanno pertanto chiesto a questo
tribunale di procedere alIa congiunzione delle suddette cause.
Nel
merito i ricorrenti si sono sostanzialmente riconfermati nelle argomentazioni
fatte valere senza successo dinanzi all'Esecutivo cantonale. In particolare
hanno nuovamente negato che l'attività svolta da __________ sia soggetta
all'autorizzazione di occupazione di area pubblica. Si tratterebbe infatti di
un'attività esercitata
"in modo ambulante in senso stretto",
per il cui esercizio sarebbe sufficiente la licenza di venditore ambulante.
F.   Il
Consiglio di Stato ed il municipio si sono entrambi pronunciati per la
reiezione del gravame. Delle relative allegazioni si dirà, se necessario, in
seguito.
G.   Delle
risultanze del sopralluogo esperito l'8 giugno 2000 si parlerà più avanti. Qui
basta rilevare che le parti si sono riconfermate nelle proprie posizioni.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva degli
insorgenti, direttamente toccati nello svolgimento della loro attività
economica dalla decisione impugnata, sono pacifiche (art. 208 cpv. 1 e 209
lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile
in ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti integrati dalle risultanze del
sopralluogo esperito da questo tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   Preliminarmente
va osservato che la decisione in merito alla trattazione e all'evasione di più
ricorsi dal medesimo fondamento fattuale tramite un'unica istruttoria ed unico
giudizio è rimessa all'apprezzamento ("può") dell'autorità decidente
(art. 51 PAmm). L'utilizzazione di questa prerogativa può pertanto essere sindacata
da parte del Tribunale entro i limiti ristretti dell'abuso o dell'eccesso di
potere (art. 61 PAmm). Optando per una trattazione ed evasione separata dei
ricorsi inoltrati dalla __________ e da __________, il Consiglio di Stato non
ha abusato del potere di apprezzamento conferitogli dall'art. 51 PAmm a questo
scopo. La scelta operata dall'Esecutivo cantonale di dare la priorità all'evasione
del ricorso contro il diniego l'autorizzazione all'uso accresciuto del suolo
pubblico è del tutto sostenibile. Dal suo esito dipende infatti la legittimità
delle multe inflitte a __________. Ne discende che non sussistono motivi per
rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché statuisca con un unico
giudizio sulle cause.
3.   Ai fini
del giudizio, occorre innanzitutto accertare se l'attività esercitata da
__________ sia soggetta ad autorizzazione per uso accresciuto dell'area
pubblica.
3.1. La
conservazione e l'amministrazione dei beni comunali spetta al municipio (art.
179 cpv. 1 LOC). Tra queste competenze rientra anche la disciplina dell'uso
accresciuto o esclusivo di quei beni (art. 107 cpv. 2 lett. c e 4 LOC).
L'esercizio di un'attività economica su suolo pubblico configura una forma
d'uso accresciuto, nella misura in cui comporta lo stazionamento di infrastrutture
ad essa destinate (DTF 102 Ia 444). L'occupazione di un bene d'uso comune,
quale una via pubblica, per la vendita di merci costituisce un uso accresciuto
del demanio pubblico, sia che essa avvenga da un banco oppure da un veicolo
fermo, ed è subordinata ad un'autorizzazione (A. Grisel, Traité de droit adminstratif,
p. 553 e ss, cifra 7 lett. b). Va inoltre aggiunto che l'autorità concedente
può sottoporre ad un'autorizzazione ogni uso del suolo pubblico eccedente per
intensità l'uso comune anche in assenza di una specifica base legale (DTF 105
Ia 21; 100 Ia 136; A. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, ad 571
con rif.; A. Grisel, op. cit. p. 556).
3.2.
L'esercizio di una professione ambulante o temporanea secondo la legge sull'esercizio
del commercio, delle professioni ambulanti e degli apparecchi automatici del 1°
marzo 1966 (RL 11.1.2.2; LCAmb) è subordinato a licenza cantonale (art. 1 lett.
a LCAmb). L'offerta a clienti non abituali, fuori del comune di domicilio
oppure della sede dell'azienda principale o della succursale, di merci portate
di casa in casa oppure esposte pubblicamente costituisce esercizio di
professione ambulante ai sensi della legge in questione (art. 2 lett. c LCAmb).
La licenza cantonale per l'esercizio del
commercio ambulante non conferisce al suo titolare alcun diritto d'uso
accresciuto dell'area pubblica comunale. Restano infatti riservate ai comuni le
prerogative conferite loro dalla LOC in questa materia (art. 11 LCAmb).
3.3. Ai
sensi dell'art. 1 cpv. 1 ROAP di __________, chi intende occupare l'area
pubblica con botole, griglie, pensiline, tettoie, gradini, lastroni, insegne,
cartelli, tende, o esporre banchi, mobili, tavoli, oppure depositare materiali
da costruzione ecc., deve chiedere l'autorizzazione del caso al municipio,
indicando lo scopo dell'istanza. In occasione del rilascio dell'autorizzazione,
il municipio tiene presenti le esigenze estetiche, del decoro e della
viabilità.
3.4. La
vendita di gelati da un carrello mobile a clienti non abituali, fuori del
comune di domicilio dell'azienda, soggiace a licenza cantonale secondo la LCAmb
(art. 2 lett. c LCAmb). Nella misura in cui comporta lo stazionamento
temporaneo su area pubblica comunale, tale attività è inoltre subordinata a
preventiva autorizzazione da parte del municipio per uso accresciuto del suolo
pubblico (art. 107 cpv. 2 lett. c LOC).
Irrilevante è la durata dei periodi di
stazionamento e la frequenza degli spostamenti del carrello. Decisiva ai fini
dell'assoggettamento all'autorizzazione comunale è unicamente la circostanza
che l'attività commerciale esplicata dai ricorrenti comporta un'utilizzazione
del suolo pubblico superiore all'uso comune. Il suolo pubblico assume infatti
la funzione di infrastruttura necessaria all'esercizio di tale attività. È
quindi utilizzato in misura più intensa rispetto all'uso che ne fanno gli altri
cittadini.
Riservando l'art. 11 LCAmb le prerogative
dei comuni in tema di occupazione dell'area pubblica, vanno pertanto respinte
le eccezioni sollevate dai ricorrenti con riferimento alla necessità dell'autorizzazione
comunale. La licenza cantonale per l'esercizio del commercio ambulante di cui
dispongono non li esime dall'obbligo dell'autorizzazione comunale.
4.   4.1. Il
permesso per uso accresciuto, dal profilo giuridico, è un atto amministrativo
(autorizzazione di polizia) mediante il quale l'autorità accerta che la
prevista attività (uso più intenso del suolo pubblico) non è contraria agli
interessi generali dell'ente pubblico (RDAT I-1992, n. 1). Il cittadino non può
di regola vantare un diritto all'uso speciale del demanio pubblico (Knapp,
Précis de droit administratif, N. 3033; Scolari, Diritto amministrativo, Parte
speciale, N. 576). Quando tuttavia egli sollecita un tale uso per l'esercizio
di un diritto fondamentale garantito dalla costituzione, la giurisprudenza gli
riconosce un cosiddetto diritto condizionale, subordinando la validità di un
diniego alle condizioni per limitare quel diritto, segnatamente alla
sussistenza di una base legale e di un sufficiente interesse pubblico ed
inoltre all'ossequio del principio della proporzionalità (cfr. recentemente,
per la libertà di commercio e d'industria, DTF 121 I 282 consid. 2a e rinvii;
RDAT II-1991 N. 3 consid. b; in generale Häfelin/Müller, Grundriss des
allgemeinen Verwaltungsrechts, 2.a ed., N. 1883 seg. e rinvii alla
giurisprudenza ed all'ulteriore dottrina).
Il
diniego dell'autorizzazione per uso accresciuto del suolo pubblico allo scopo
di esercitarvi un'attività commerciale costituisce una limitazione della
libertà economica (DTF 119 Ia 445 consid. 2a). Esso deve rispettare il
principio di proporzionalità e fondarsi su criteri oggettivi. Non deve
necessariamente essere dettato da esigenze di polizia. I motivi addotti devono
tuttavia apparire plausibili. Nell'esercizio del potere discrezionale di cui
dispone ai fini del rilascio di un'autorizzazione per uso accresciuto dell'area
pubblica, l'autorità concedente è tenuta a ponderare gli interessi contrapposti,
rispettando i principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità
di trattamento, all'adeguatezza e alle libertà fondamentali, (A. Grisel, op.
cit., p. 556; RDAT II-1991, n. 3; Imboden Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtspre-chung, V ed. N. 118 B II seg.; Rhinow Krähenmann, Erg.
Bd., ibidem).
4.2. L'attività che i ricorrenti vorrebbero
esercitare è tutelata dalla libertà economica, diritto costituzionale
espressamente sancito dall'art. 27 Cost. (ex art. 31). Nella misura in cui
implica un uso accresciuto del suolo pubblico, l'esercizio di tale diritto può
essere limitato, nell'interesse pubblico, al fine di assicurare l'uso comune da
parte di altri utenti. L'autorità non può comunque accordare priorità assoluta
all'uso comune rispetto a quello accresciuto. L'autorizzazione può essere
rifiutata soltanto se il diniego è giustificato dal profilo degli interessi
generali della comunità, ossia da considerazioni aventi tratto all'ordine
pubblico in senso stretto, alla tranquillità, alla sicurezza, alla salute, alla
protezione della natura e del paesaggio, ecc. (DTF 91 I 326; 77 I 287), valutate
rispettando in modo particolare il principio della proporzionalità. Oltre a
questi beni di polizia, l'autorità deve considerare anche gli interessi pubblici
implicati, quali la protezione del bene demaniale stesso (DTF 105 Ia 94; 100 Ia
402; Grisel, op. cit. p. 556 e ss, ad 3; A. Scolari, op. cit., ad. 578 con
rif.). L'autorità dovrà quindi accordare l'autorizzazione al posto di
rifiutarla, laddove l'imposizione di condizioni ed oneri restrittivi può
bastare ad ovviare ad eventuali inconvenienti (DTF 97 I 898).
Il diritto costituzionale non tollera per
contro le cosiddette misure di politica economica, ossia quei provvedimenti che
interferiscono nella libera concorrenza per favorire talune attività economiche,
segnatamente mediante una limitazione quantitativa del numero dei concorrenti
(RDAT II-1991, n. 3 con rif.; 1986, n. 83; 1982 n. 7).
4.3. L'autorità di ricorso, chiamata ad
operare un sindacato di legittimità sull'esercizio concreto del potere di
apprezzamento di cui dispone il municipio in tema di autorizzazioni per uso
accresciuto del suolo pubblico, non può esaminare le decisioni dell'autorità
comunale sotto il profilo della mera opportunità. Essa deve limitarsi a
verificare che le decisioni non siano manifestamente sprovviste di ragioni
obiettive o estranee alla materia. In particolare l'autorità di ricorso deve
limitarsi ad esaminare che le decisioni censurate non siano inficiate da
violazioni del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere, ovvero che non
procedano da un esercizio scorretto del potere discrezionale di cui l'autorità
comunale dispone in materia (cfr. RDAT I-1992 n. 1; RDAT I-1995, n. 32; A.
Scolari, Commentario, ed. 1996, ad 968).
4.4. In concreto, il municipio ha negato ai
ricorrenti l'autorizzazione ad occupare l'area pubblica per la vendita di
gelati, non per motivi di politica economica, ma sulla base di considerazioni legate
alla salvaguardia dell'ordine pubblico e dei beni di polizia. In sostanza,
l'Esecutivo comunale, tenuto conto delle esigenze estetiche, del decoro, della
tranquillità e della sicurezza pubbliche, della viabilità, tutti interessi
pubblici degni di protezione, ha ritenuto che la postulata autorizzazione contrasterebbe
con la necessità di salvaguardare l'immagine ambientale e turistica del lungolago
di __________. La passeggiata a lago ed i giardini retrostanti, caratterizzati
da aiuole fiorite e piante esotiche, nonché l'ambiente tranquillo fanno del
lungolago una meta privilegiata dei locarnesi e dei numerosi turisti che
soggiornano nei lussuosi alberghi della zona. Il lungolago di __________
costituisce quindi un luogo di svago e di ristoro raffinato e sobrio, per la
cui manutenzione il comune si assume oneri rilevanti dell'ordine di diverse
centinaia di migliaia di franchi. Al fine di preservarne tali qualità, il
municipio ha escluso di principio il rilascio di autorizzazioni per il commercio
ambulante sull'area pubblica del lungolago.
Ferme queste premesse, la determinazione del
municipio di non autorizzare nessuna forma di commercio ambulante sull'area
pubblica del lungolago appare adeguata e sorretta da motivi pertinenti. Non si
può invero negare che la presenza di bancarelle, carretti o stuoie d'esposizione
improvvisate sia atta a pregiudicare la qualità dell'immagine che l'autorità
comunale intende conferire alla passeggiata a lago. In quest'ottica, non appare
per nulla insostenibile affermare che anche un carrello per la vendita di
gelati costituisca una presenza estranea al quadro ambientale. Simili infrastrutture,
sovente fonte di disordine, sono invero caratteristiche dei luoghi frequentati
dal turismo di massa. Non appare quindi fuori luogo considerarle incompatibili
con un luogo che il municipio intende preservare da presenze suscettibili di comprometterne
la bellezza ed il prestigio. L'autorizzazione concessa circa trent'anni fa e
rinnovata di anno in anno a titolo precario, per un chiosco fisso, destinato
alla vendita di gelati e situato all'inizio della passeggiata a lago, in
prossimità della foce della __________, non permette di giungere a conclusioni
più favorevoli ai ricorrenti per motivi di parità di trattamento. Lo escludono
la posizione marginale ed il carattere eccezionale di questa infrastruttura.
Analogamente, nemmeno le autorizzazioni temporanee che vengono rilasciate in
occasione di singole manifestazioni (sagre, balli ecc.) giovano alle tesi dei
ricorrenti.
Oltre ad essere dettata da considerazioni
pertinenti, la limitazione della libertà economica imposta ai ricorrenti appare
adeguata. Essa è infatti circoscritta ad un'area limitata, costituita da una fascia
di terreno larga poco più di una decina di metri e lunga circa un chilometro.
Non preclude ai ricorrenti altre possibilità di stazionamento.
In quanto adeguata e retta da motivi
sostenibili, riferiti ad un'ordinata gestione dell'area pubblica, la decisione
impugnata procede dunque da un esercizio corretto del potere discrezionale che
la legge riserva al municipio. Esente da violazioni del diritto, va quindi
confermata, rigettando l'impugnativa in esame.
5.   La tassa
di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Al municipio,
non assistito da un patrocinatore, non vengono assegnate ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost; 107 cpv. 2 lett. c, 179 cpv.
1; 208 cpv. 1, 209 LOC; 18, 28, 46 e 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 800.-- sono poste a carico dei ricorrenti
in solido.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria