ti_gerichte · 90.1997.2 · 1997-07-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1997 90.1997.2
Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1997 90.1997.2
Ticino Tribunale della pianificazione 07.07.1997 90.1997.2

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00002
Lugano
7 luglio 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
7 gennaio 1997
di
__________ e __________
__________ -__________, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________ e
__________ __________ -__________ sono proprietari della particella n.
__________ RFD di __________, situata a valle del nucleo del paese in località
“__________ ”. Il fondo é perlopiù costituito da un terreno vignato in forte
pendenza, con magnifica vista sul lago; nell’angolo nord-est .sorge la casa
d’abitazione dei genitori dei ricorrenti.
b
.   Nella sua seduta del
6 giugno 1994 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo PR
(revisione 1995).
Tale piano prevedeva in
particolare l’inserimento della parte superiore del fondo degli insorgenti
(unitamente ad altri nelle vicinanze) in una “zona di mantenimento degli
insediamenti”, nelle quali l’attività edilizia veniva regolata in modo restrittivo
(cfr. art. 50 NAPR). Tutta la zona veniva inoltre gravata da un “vincolo di
protezione del paesaggio emergente”.
c
.   Con decisione 16
ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________.
L’autorità governativa ha
tuttavia negato l’approvazione di alcune “zone di mantenimento degli
insediamenti” (ZMI) previste, ed in particolare quella in località “__________
”, comprendente anche la proprietà dei ricorrenti. Ha pertanto ordinato al
comune di elaborare una variante che preveda l’attribuzione dei fondi in
questione fuori dalla zona edificabile (art. 24 LPT).
d.
Dissentendo da tale
decisione i proprietari interessati sono insorti dinanzi al TPT, chiedendo in
via principale l’inserimento della loro particella in una zona edificabile ai
sensi dell’art. 15 LPT e in via subordinata la conferma della zona di
mantenimento degli insediamenti decisa dal legislativo comunale. A sostegno
della loro impugnativa osservano che tutta l’area compresa nella ZMI é già
ampiamente edificata e dispone delle necessarie opere di urbanizzazione
(accessi, collegamenti alla rete idrica e fognaria,...). Contestano inoltre
l’idoneità agricola della zona.
e.
Nelle sue
osservazioni 3 febbraio 1997 il Municipio di __________ postula l’accoglimento
del ricorso limitatamente alle domande subordinate, chiedendo il ripristino
delle zone di mantenimento degli insediamenti a suo tempo approvate dal
legislativo comunale. Si oppone invece alla richiesta di includere parte del
mappale n. __________ (400-500 mq) nella zona edificabile residenziale (Ra o
Rb).
Il Consiglio di Stato, da
parte sua, ribadisce che nella fattispecie non si giustifica un’estensione
della zona edificabile comunale, considerato il contesto territoriale e
funzionale in cui i fondi e gli edifici in oggetto sono ubicati (comparto
agricolo con sovrapposizione del vincolo di protezione di paesaggio emergente).
Ricorda inoltre che la giurisprudenza ha già sanzionato la definizione di zone insediative
limitate ad un numero inconsistente di edifici. Propugna pertanto la reiezione
del gravame sia in via principale sia in via subordinata, confermando la
validità della decisione presa.
f.
In data 29 aprile
1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).
Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).
4.
Nel sistema della
LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione
dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione
del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio
e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di
incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni
grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza
territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o
informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio
vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR
(art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta
attuazione.
5.
A norma
dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.2.
Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto
a
tutto il comprensorio
. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case:
queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate
. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue;
la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale
(DTF 116 Ia 336
segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri
dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve
cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3.
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato
consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile
negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il
fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confrontano infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi
15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114
Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230).
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Le
zone di
mantenimento
sono uno strumento straordinario cui si ricorre ove la
pianificazione territoriale sia particolarmente problematica.
A livello legislativo, la
definizione di queste zone é riportata all’art. 23 OPT, entrato in vigore nel
1989, che prevede la possibilità di designare zone speciali giusta l’art. 18
LPT per la conservazione di piccoli insediamenti fuori delle zone edificabili a
condizione che il PD cantonale (art. 8 LPT) lo preveda nelle rappresentazioni
grafiche o nel testo. L’art. 23 OPT ha principalmente lo scopo di salvaguardare
la struttura di una certa tipologia insediativa, perlopiù (ma non
necessariamente) rurale, sottraendola agli eccessivi rigori dell’art. 24 LPT
senza tuttavia doverle integrare nel “quasi monopolio” edilizio della zona
edificabile ordinaria (art. 15 LPT).
Le finalità possono essere
eminentemente conservative (mantenimento della sostanza edilizia per la pregevolezza
o il valore testimoniale del manufatto) oppure rivitalizzatrici, consentendo in
misura ristretta nuove costruzioni che diano linfa alla vita comunitaria, con
eventualmente la possibilità di integrare gli spazi rimasti inedificati (Baulücken).
Il carattere d’assieme dell’insediamento, il valore storico, antropologico,
paesaggistico, la necessità di mantenerlo in vita come nucleo insediativo
vitale, come luogo di aggregazione sociale, e non solo di conservarne i singoli
manufatti, può giustificare la creazione di una zona speciale (quale la ZMI)
che affronti in modo complessivo ed omogeneo il problema anziché rinviare alla
procedura autorizzativa degli interventi puntuali, edificio per edificio (art.
24 LPT).
Degna di protezione, va
subito precisato,
sono tanto le zone di casali (“Weiler” nel testo tedesco)
quanto quelle definite “degne di conservazione” (“Erhaltungszonen”)
dal
testo italiano dell’art. 23 OPT; l’elemento caratterizzante di quest’ultimo é
il prevalere dell’istanza conservatrice, con particolare  riferimento al
patrimonio rurale. Il Cantone ha tuttavia scelto per queste situazioni
(rustici) piuttosto la via dell’art. 24 OPT, ponendo l’accento sui singoli
oggetti da salvare piuttosto che sui relativi insiemi (cfr. l’istituzione dei
cosiddetti “Inventari dei rustici”).
6.1.
Più difficile é far
rientrare nel quadro delle citate disposizioni anche i gruppi di case e
villette fuori zona edificabile frutto della disordinata espansione edilizia
degli ultimi decenni, com’é il caso nella fattispecie. Non si tratta ovviamente
di zone di casali e neppure di zone degne di conservazione nel vero senso del
termine; nella stragrande maggioranza di questi casi non importa conservare
l’insediamento come tale o proteggerne la sostanza edilizia, sovente di mediocre
fattura. Il comparto costituisce di solito una cellula deviante dell’assetto pianificatorio
comunale, nato casualmente, senza un minimo di coesione sociale o uno spiccato
“animus habitandi”; in linea di principio non vi sono motivi per privilegiarne
la conservazione e tanto meno un eventuale completamento.
E’ ben difficile che
simili forme insediative, prive di valenze storico-culturali, architettoniche,
paesaggistiche, ecc., di cui sono portatrici quelle enunciate
esemplificativamente dall’art. 23 OPT, presentino un interesse tale da meritare
lo stesso regime eccezionale delle zone “limitatamente” edificabili previste
dal disposto; staccate come sono dalla zona edificabile e troppo esigue per
costituirne una a sé stante oppure situate ai margini di zone edificabili
ipertrofiche (che non possono essere ampliate senza violare l’art. 15 LPT),
devono essere puramente e semplicemente escluse dalla zona edificabile e
trattate secondo i termini dell’art. 24 LPT.
Non sarebbe infatti
sostenibile che per inserire in una zona speciale del diritto cantonale gruppi
insediativi senza particolare pregio bastino, in assenza di motivi stringenti
che é difficile ipotizzare, garanzie meno severe di quanto ne chiede
l’ordinanza federale o i parametri elaborati in materia dalla giurisprudenza.
La zona di mantenimento degli insediamenti, che manca già come detto a livello
ticinese della necessaria codificazione nella LALPT e nel PD, non deve in altri
termini costituire un espediente per istituire zone edificabili microscopiche
né per aggirare le limitazioni imposte dall’art. 24 LPT (sentenza TRAM
22.2.1995 in re C. di Sonvico).
6.2.
Nel caso concreto si
constata che le condizioni enunciate nei precedenti considerandi ben
difficilmente possono essere adempiute.
Dalla documentazione in
atti (planimetria) e dalle risultanze del sopralluogo emerge come l’area in
esame é costituita da un vasto pendio orientato a sud-est, sul quale sono
sparsi una mezza dozzina di edifici di natura perlopiù abitativa (primaria o
secondaria). Tra le costruzioni si interpongono, a tratti, giardini, orti,
prati, macchie di arbusti e alcuni vigneti.
Ora,
in simili circostanze si deve convenire con l’autorità governativa che la
delimitazione di questa zona non presenta ancora quel minimo di coesione e
densità edificatoria necessaria per poter assurgere a zona edificabile speciale
ai sensi dell’art. 18 LPT e 23 OPT, né, a maggior ragione, a nuova ZE ai sensi
dell’art. 15 LPT . Le costruzioni che la compongono non appaiono infatti come
un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità insediativa chiaramente
distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3); al contrario si tratta, come detto, di 5-6
villette sparse e prive di particolari pregi storico-architettonici, situate ai
margini della
zona
più densamente edificata che circonda il nucleo di __________, che comunque non
formano un complesso unitario chiaramente individuabile sul terreno (cfr. STF
119 Ib 136 : due piccoli comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni
non
sono sufficienti
per formare una zona edificabile). Non vi é in realtà
nessuna sostanza “degna di essere conservata” propriamente detta (vuoi per
motivi d’ordine storico, architettonico oppure ancora socio-culturali), né
alcuna necessità di colmare eventuali lacune di un tessuto edilizio allo scopo
di completarlo.
Il
loro sorgere in ordine sparso in una zona discosta e marginale dalle aree di
più antico insediamento del comune (questi terreni erano esclusi dal perimetro
edificabile anche nei precedenti PR) é avvenuto anteriormente all’entrata in
vigore delle norme pianificatorie oggi conosciute, e non si può certo dire che
risponda ad un disegno unitario o ad una volontà di creare un
nuovo nucleo di
aggregazione umana e sociale.
In
definitiva, é a giusto
titolo che l’autorità governativa non ha convalidato l’azzonamento proposto dal
Comune; in questo caso l’istituzione di una zona edificabile, seppur “limitata”
nei contenuti come la ZMI, é senz’altro contraria al diritto federale.
6.3.
Altri
importanti motivi impediscono l’attribuzione alla zona edificabile del mapp. n.
__________e degli altri compresi nell’originaria ZMI in località “__________ ”
: l’eccessivo dimensionamento del PR da un lato, e il contesto funzionale e
territoriale del comparto dall’altro.
Non
si può infatti fare a meno di notare come il piano sottoposto per approvazione
al Consiglio di Stato risulta già abbondantemente sovradimensionato, dal
momento che permette un potenziale incremento di ca. il
140%
del numero
di abitanti rispetto alla popolazione residente a fine 1994
.
In simili circostanze l’aggiunta di ulteriori
porzioni di terreno edificabile, ancorché di modeste dimensioni, a una zona
edificabile già sovradimensionata secondo tutti i punti di vista non risponde
certo ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati
secondo i bisogni della popolazione) e nel contempo non adempie il requisito
dell’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione
entro i prossimi 15 anni).
Né
risulta determinante il fatto che i terreni
della zona, compreso quello degli insorgenti, siano in gran parte urbanizzati
(accesso stradale, acqua, canalizzazioni,...), atti all’edificazione e
addirittura già edificati. In effetti, adottando esclusivamente questo criterio
per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a dismisura il loro
perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119 Ib 133, 118 Ib 41
cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3).
6.4.
Quale ulteriore motivo
a suffragio dell’istituzione di una zona edificabile nel comparto “__________ ”
i ricorrenti hanno citato la scarsa idoneità agricola della zona.
Ora, a prescindere dal
fatto che le indicazioni del Consiglio di Stato non implicano necessariamente
l’inclusione di dette superfici in una zona agricola, va riconosciuto che
l’area é tutt’altro che improduttiva o irrilevante da questo profilo. Al
contrario, e lo si é potuto constare durante il sopralluogo, case e giardini
sono sovente intervallati da vigneti (ne esiste uno anche su gran parte del
fondo dei ricorrenti), macchie di alberi e prati . Certo, le caratteristiche
morfologiche (terreno in pendenza) e fondiarie della zona (proprietà alquanto
frammentata) rendono difficile, all’atto pratico, l’esercizio di un’attività
agricola efficiente e moderna. Va tuttavia considerato che ai sensi dell’art.
16 LPT un terreno che non è attribuito alla zona edificabile dev’essere
incluso, di massima, nella zona agricola quando è idoneo all’utilizzazione
agricola o all’agricoltura (lett. a) o quando è compreso nei terreni che, nell’interesse
generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura (lett. b ; cfr. anche
l’art. 3 cpv. 2 lett. a LPT). La tutela di queste superfici é dettata, oltre
che dalle necessità dell'agricoltura stessa e di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di gravi crisi, sempre più
spesso dall’esigenza (in certi casi prevalente) di proteggere il paesaggio e di
riservare aree vergini per le prossime generazioni. Non va dimenticato che il
Comune stesso ha attributo alla zona “__________ ” (e più in generale a tutto
il vasto pendio compreso tra il nucleo del villaggio a monte e la frazione dei
“__________” situata a valle) notevole pregio agricolo e paesaggistico,
valutando che gli edifici esistenti si situano in “
un contesto territoriale
in cui hanno la priorità la gestione agricola del suolo e la salvaguardia della
natura e del paesaggio
” (cfr. formulazione dell’art. 50 NAPR relativo alle
zone di mantenimento, ora abrogato dal CdS). Per questo motivo si é deciso di
gravare tutta l’area in oggetto con un vincolo di protezione del “paesaggio
emergente”, che vieta ogni manomissione fisica dei fondi (cfr. art. 32 NAPR,
approvato dal CdS).
Alla
luce anche di queste ultime considerazioni, la decisione del Consiglio di Stato
che esclude la part. n. __________RFD dalla zona edificabile e ordina al comune
l’elaborazione di una variante per definire un nuovo azzonamento (possibilmente
in zona agricola, ma non necessariamente) merita di essere tutelata.
A
titolo puramente abbondanziale si segnale infine che, anche nella denegata
ipotesi in cui questo Tribunale avesse ripristinato la zona di mantenimento
degli insediamenti stralciata, gli insorgenti non avrebbero potuto realizzare
nuove costruzioni sul fondo di loro proprietà, dato che il già citato l’art. 50
NAPR (abrogato dal CdS con la risoluzione impugnata) lo escludeva nel modo più
tassativo (l’unica eccezione riguardava gli edifici “assolutamente
indispensabili all’attività agricola).
7.
Stando così le cose,
il ricorso non può essere accolto, né in via principale (attribuzione alla ZE
ordinaria), né in via subordinata (conferma della zona di mantenimento proposta
dal Comune). Tasse di giustizia e spese vengono accollate alla parte
soccombente.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é integralmente
respinto
.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr.
500
.-- (cinquecento).
3.   Intimazione:         - Avv.
__________. __________, __________, per i ricorrenti
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                               Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario