ti_gerichte · 52.2022.263 · 2022-07-06 · it
Tassa base sui rifiuti - assoggettamento di un'attività economica con sede presso uno studio legale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.02.2024 52.2022.263
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.02.2024 52.2022.263
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.02.2024 52.2022.263

Incarto n.
52.2022.263
Lugano
6
febbraio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
cancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 26 agosto
2022 del
RI
1,
rappresentato
dal suo RA 1
contro
la decisione del 6 luglio 2022 (n. 3363) del
Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la
risoluzione del 22 settembre 2021 del Comune di __________ in materia di
tassa raccolta rifiuti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 21 ottobre 2020 la
Sezione servizi pubblici del RA 1 ha emesso a carico della CO 1, società con
sede presso lo studio legale dove il suo amministratore unico esercita la
professione forense, una fattura riguardante la tassa base per il sevizio di
raccolta e di smaltimento dei rifiuti per l'anno 2019, dell'importo di fr.
86.15 (IVA inclusa), riferita all'attività economica da questa svolta a __________.
Con decisione del 22 settembre 2021 l'Esecutivo comunale ha respinto il reclamo
inoltrato dalla suddetta società contro la tassazione in parola.
B.
Con giudizio del 6
luglio 2022 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalla
contribuente contro quest'ultima decisione municipale. Richiamato il quadro
giuridico applicabile, il Governo cantonale ha considerato che la CO 1 è una
società di servizio che opera esclusivamente tramite internet, non dispone di
uffici propri e conta unicamente due dipendenti, i quali svolgono la loro
attività musicale dal proprio domicilio. Ha pertanto ritenuto che non svolgendo
attività di tipo amministrativo, la società non produrrebbe rifiuti.
C.
Avverso quest'ultima
pronuncia, il RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento con contestuale conferma della decisione di
tassazione da esso emessa. Esso contesta, in estrema sintesi, che CO 1 non
svolga attività suscettibile di creare rifiuti.
D.
All'accoglimento del
ricorso si oppone CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in
seguito.
A identica conclusione perviene il Consiglio di Stato senza
formulare particolari
osservazioni.
E.
In sede di replica e
di duplica, le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle proprie
contrapposte tesi e domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10
marzo
1987; LOC; RL 181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100) e la legittimazione a ricorrere del Comune (art. 209 lett. b LOC),
sono certe, per cui il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla
base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. La tassa
per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è
una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso
particolare
imposto al privato per
una prestazione della pubblica amministrazione
o per un servizio
pubblico (DTF 111 Ia 326 in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto
poggiare su una legge in senso formale e ossequiare inoltre i principi della
copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di
utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la
terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la
qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118
Ia 320 segg. consid. 3, 4b e 4c, 111 Ia 326 consid. 7). La fissazione della
tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato
all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) e il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost.
(RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia
Costituzione federale del 1874; RU 1 1).
2.2.
Il finanziamento dello smaltimento dei
rifiuti urbani è regolato all'art. 32
a
della legge federale sulla
protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01). Questa
norma
concretizza
il principio generale di causalità ancorato all'art. 2
LPAmb nel
contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del
Consiglio federale concernente la modifica della legge federale sulla
protezione delle acque del 4 settembre 1996, FF 1996 IV 1041, 1060).
In passato il Tribunale federale ha
costantemente considerato
che il prelievo dei costi concernenti il
trattamento dei rifiuti urbani non doveva avvenire tuttavia in applicazione
diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb, essendo necessaria una
regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente
i Comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il Ticino)
godevano di un certo margine di decisione. In particolare, sempre secondo
l'Alta Corte, in questo ambito il principio della causalità non poteva essere
interpretato nel senso che fosse lecita solo una ripartizione dei costi
proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile
interpretazione avrebbe in pratica obbligato gli enti pubblici ad introdurre la
cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non aveva inteso
limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia
politicamente così discussa (cfr. RDAT I-1996 n. 51 e 52). Ne aveva pertanto
concluso che i Cantoni rispettivamente i Comuni godevano di una notevole
libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione
dei rifiuti, fermo restando il rispetto di quanto disposto dall'art. 2 LPAmb,
nonché del principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio
(ibidem).
In tempi più recenti il Tribunale federale ha tuttavia rivisto la propria
giurisprudenza in materia, prendendo in parte le distanze dai principi testé
esposti. Esso ha precisato che il fatto di istituire delle tasse forfettarie
per le economie domestiche vìola l'art. 32
a
LPAmb, in quanto,
contrariamente a quanto disposto da quest'ultima norma, un simile sistema
contributivo non tiene debitamente conto del quantitativo di rifiuti prodotto
dai singoli
utenti e sarebbe inoltre
sprovvisto di qualsiasi effetto incitativo.
In
effetti, secondo i giudici
di Losanna,
in questo modo due economie domestiche
composte dal medesimo numero di persone, ma che producono una quantità di
rifiuti differente, si troverebbero a pagare la medesima tassa, fatto, questo
non costituisce un incentivo a ridurre la quantità di scarti consegnati. Analogo
discorso vale anche per le tasse forfettarie prelevate presso le ditte e le
residenze secondarie (DTF 137 I 257, consid. 6).
3.
3.1. Nel Cantone
Ticino, la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è regolata, dal
1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100) e dal
relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL
831.110). La legislazione ticinese affida ai Comuni la competenza di
organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb).
Essi, soggiunge l'art. 18 LALPAmb,
coprono
le spese della gestione dei rifiuti urbani mediante il prelievo di:
(a) tasse per i costi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di raccolta e
smaltimento dei rifiuti riciclabili o ingombranti e per gli altri costi fissi,
determinate in funzione del detentore (tassa base);
(b) tasse per i costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani combustibili non
riciclabili, determinate in funzione del quantitativo dei rifiuti prodotti e
prelevate mediante la vendita dei sacchi della spazzatura (tassa sul
quantitativo);
(c) altre tasse causali definite conformemente all'art. 18c LALPAmb.
L'ammontare delle tasse incassate deve di principio corrispondere a quello
delle spese sostenute; nei casi in cui a consuntivo risultassero delle
eccedenze o dei disavanzi, entro un anno dalla relativa approvazione l'importo
delle tasse dev'essere conseguentemente ridotto o aumentato (art. 18 cpv. 3 LALPAmb).
Per quanto qui di interesse, l'art. 18a LALPAmb stabilisce che la tassa base
serve a finanziare i costi fissi di gestione (cpv. 1). Le persone fisiche e
giuridiche residenti o aventi sede nel Comune sono assoggettate alla tassa
indipendentemente dalla frequenza o dall'intensità con le quali esse fruiscono
dei servizi comunali (cpv. 2). Per le persone giuridiche l'ammontare della
tassa è determinato in funzione dell'attività svolta e/o delle categorie di
rifiuti prodotte (cpv. 4).
3.2. Nel Comune di __________ il servizio di nettezza urbana è regolamentato
dal Regolamento comunale sulla gestione dei rifiuti del 17 giugno 1991 (RGR)
approvato dall'allora Dipartimento dell'interno il 3 gennaio 1992. Secondo
questa normativa il servizio è organizzato dal Comune e si applica a tutto
territorio comunale (art. 2 RGR); la consegna dei rifiuti è di principio
obbligatoria (art. 3 cpv. 1 RGR). Per quanto attiene al finanziamento del
medesimo, l'art. 16 RGR istituisce il prelievo di una tassa base, di una tassa
per gli scarti vegetali, una tassa per gli ingombranti e di una tassa
proporzionale alla quantità dei rifiuti prodotta (cpv. 1). L'importo delle
singole tasse d'uso è stabilito annualmente dal Municipio, mediante ordinanza,
nell'ambito degli importi minimi e massimi stabiliti dalle norme seguenti,
tenuto conto dei costi a carico del Comune sulla base del consuntivo del
servizio dell'anno precedente e del preventivo per l'anno in corso (art. 16
cpv. 2 RGR). Il debitore delle tasse d'uso annuali è il singolo utente e cioè l'economia
domestica (domiciliata o dimorante) e/o il titolare dell'attività economica;
per le residenze secondarie (usufruite dal proprietario oppure locate a terzi)
il debitore della tassa è il proprietario (art. 16 cpv. 3 RGR).
La tassa base è destinata al finanziamento dei costi fissi di gestione e
segnatamente quelli amministrativi e del personale (lett. a), di informazione e
sensibilizzazione (lett.b), di raccolta dei rifiuti solidi urbani e delle
raccolte separate (lett.c), di investimento (lett. d) e di altri costi per i
quali non è determinabile un nesso causale con i quantitativi di rifiuti
prodotti (art. 16 cpv. 1 RGR).
L'art. 16a cpv. 2 RGR sancisce le categorie di contribuenti e le forchette
all'interno delle quali il RA 1 deve stabilire le tasse base annuali. Mediante
ordinanza del 16 gennaio 2020 l'Esecutivo comunale ha fissato le tasse base per
il servizio di raccolta rifiuti per l'anno 2019. Per quanto qui di interesse,
per gli uffici e studi professionali (comprese le amministrazioni pubbliche),
negozi e commerci la tassa base è stabilita sulla base della superficie, e
meglio in fr. 1.- al mq, data una tassa minima di fr. 80.-.
4.
4.1. Come
accennato in narrativa, il Comune ricorrente sostiene che CO 1 svolga a tutti
gli effetti un'attività economica atta a generare potenzialmente rifiuti e
pertanto debba partecipare al finanziamento per il relativo servizio comunale.
Eccepisce preliminarmente che il fatto che l'attività della resistente verrebbe
svolta unicamente tramite internet non risulta per nulla comprovato. Lamenta
poi che il Governo cantonale non abbia spiegato cosa vada inteso per
attività
amministrativa
- che la società in parola non svolgerebbe - e per quale
ragione solo in presenza di questo tipo di attività vi sarebbe una produzione
di rifiuti. Sostiene ad ogni modo che, visto lo scopo sociale indicato a
registro di commercio, e meglio l'organizzazione e la promozione di spettacoli
d'intrattenimento e di artisti, nonché la consulenza in tale ambito, la resistente
genera almeno rifiuti di tipo cartaceo derivanti dalla corrispondenza con
soggetti terzi, dalle ordinarie pratiche amministrative con le Autorità
comunali e cantonali, da materiale pubblicitario e promozionale e dalla
gestione concreta della società (ad esempio per le comunicazioni agli
azionisti), nonché scarti di cancelleria o simili.
L'Autorità comunale ritiene infine che anche l'ammontare della tassa meriti
tutela: l'importo di fr. 80.- (più IVA) corrisponde infatti alla tassa minima e
risulta proporzionato rispetto ai vantaggi che la resistente trae dal servizio
comunale in parola.
Da parte sua CO 1 afferma che la società non ha mai avuto uffici propri nel
Comune di __________ e che l'attività viene svolta mediante computer portatili
e internet, per cui non vi sarebbe alcuna produzione di rifiuti. Lo studio
legale dell'amministratore unico della resistente, presso il quale la società
ha sede, paga d'altronde regolarmente la tassa base annua sui rifiuti.
4.2.
Come esposto in precedenza la tassa per
il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una
tassa d'utilizzazione.
La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di
raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità
(art. 2 e 32
a
LPAmb; cfr. sopra consid. 2.2.). Quando un servizio
pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 14 RGR), la giurisprudenza
ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza
il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di
produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non
tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla
possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997
n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente è tenuto a mantenere efficiente,
sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento
a evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione
di questi (RDAF 2000 1 284 s. consid. 4b con riferimenti; STA 52.2017.327 del
12 giugno 2019 consid. 4.2). Ciò non significa tuttavia che il legislatore
possa fissare le condizioni di imposizione facendo capo a criteri che nulla
rilevano circa la commisurazione della quantità (potenziale) di rifiuti
prodotta, né riguardo all'idoneità dell'attività esercitata di produrre scarti.
Presupposto fondamentale per poter prelevare una tassa di questo genere è infatti
l'esistenza di un'attività suscettibile di produrre rifiuti (STA 52.2017.327
del 12 giugno 2019 consid. 4.2, 52.2009.462 del 9 giugno 2010 consid. 3.2).
4.3. Nel caso in esame la CO 1 non contesta di essere stata e di essere
tutt'ora attiva nell'ambito dell'organizzazione di spettacoli d'intrattenimento,
della promozione degli stessi e di artisti, nonché della consulenza in tali
settori. La società pertanto è operativa e l'attività svolta, contrariamente a
quanto sostenuto dall'Autorità precedente, è senz'altro suscettibile di
generare spazzatura
. Benché la resistente
operi - a suo dire - tramite internet, lo svolgimento effettivo di un'attività
economica comporta sempre la produzione di almeno un minimo quantitativo di
rifiuti, anche quando si tratta dell'offerta di servizi e non di merci. Così
come in qualunque ufficio, oltre alla s
pazzatura ordinaria che
normalmente ogni persona fisica genera anche sul posto di lavoro (e nello
specifico vi è comunque un amministratore unico che gestisce la società),
verranno prodotti
prevalentemente scarti
cartacei, materiali di cancelleria o simili che devono essere smaltiti facendo
capo al servizio
pubblico. In questo senso è
significativo che la CO 1
dispone di un numero IDI, indicazione utile a
individuare un contribuente di una tassa d'utilizzazione come quella in esame,
atteso che le imprese ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. c della legge federale
sul numero d'identificazione delle imprese del 18 giugno 2010 (LIDI; RS 431.03)
includono tutte le entità giuridiche (o anche solo delle unità) che sono in
contatto con l'amministrazione per via della loro attività economica e che, di
conseguenza, ricevono quantomeno della corrispondenza (cfr. pure art. 3 lett. b
dell'ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti del 4 dicembre
2015; OPSR; RS 814.600). Non solo dall'Autorità comunale ma anche da quelle
cantonali (ad esempio per quanto attiene all'iscrizione a registro di commercio,
agli oneri sociali e assicurativi per i dipendenti e, trattandosi in specie di
una società di capitali, alle dichiarazioni fiscali; cfr. doc. F) e federali
(ad esempio per l'iscrizione nel registro delle imprese). La produzione di
spazzatura deriva altresì dai rapporti con altri privati con cui la società
entra per forza in contatto per via della sua attività economica: oltre a
corrispondenza come pubblicità, è inevitabile che vengano generati scarti
cartacei, di cancelleria e affini nella gestione delle relazioni con i clienti
dei servizi offerti (contratti e fatturazioni) e fornitori di vario genere (in
particolare per l'organizzazione di spettacoli), nonché della contabilità
obbligatoria che la società deve tenere. In tali circostanze non può pertanto
essere seguito il Consiglio di Stato laddove sostiene che la CO 1 non
svolgerebbe alcuna attività di tipo amministrativo. Dal momento che essa è
operativa, la gestione corrente dei propri affari e della struttura societaria
porta - quantomeno potenzialmente - alla creazione di rifiuti.
Non permette di giungere a diversa conclusione il fatto che la società ha e
aveva due dipendenti che non lavorano dalla sede societaria. Dalle
dichiarazioni della resistente emerge infatti che i due lavoratori, invero
figli dell'amministratore unico e entrambi noti musicisti, svolgerebbero dai
loro rispettivi domicili la propria attività musicale (cfr. risposta del 6
ottobre 2022 pag. 2 e ricorso al consiglio di Stato del 25 ottobre 2021 pag.
2); non risulta per contro che questi si occupino della gestione della società.
Atteso che la resistente nemmeno sostiene di avere avuto una sede operativa
altrove, l'amministrazione della stessa, per quanto limitata, avveniva di fatto
- nel 2019 - presso i locali siti in Via __________ a __________, da dove
l'amministratore unico della società gestiva l'attività.
Per quanto modesta dunque vi è di fatto una materiale produzione di rifiuti che
esula da quella generata dallo studio legale presso il quale la società ha sede
e alla quale si aggiunge. Un'attività economica viene d'altronde tassata dal
momento che, quantomeno potenzialmente, è suscettibile di generare rifiuti e
ciò anche se la stessa è esercitata a titolo indipendente a partire da un
domicilio per il quale viene pagata la relativa tassa anche per l'economia
domestica (cfr. STF 2C_677/2010 del 2 marzo 2011 consid. 3).
Irrilevante è poi l'assenza di uffici propri o di locali della medesima
esclusivamente adibiti all'esercizio dell'attività aziendale, questione che
attiene piuttosto al metodo di calcolo della tassa e non all'assoggettamento. Conformemente
al principio di causalità di cui all'art. 32
a
cpv. 1 LPAmb, questo
particolare tipo di tassa d'utilizzazione non è diretta contro le persone
fisiche e giuridiche in quanto tali, ma la sua imposizione dipende
dall'appartenenza di quest'ultime a una economia domestica oppure
dall'esercizio da parte loro di una determinata attività economica,
suscettibile di produrre rifiuti. Seppur vero che la regolamentazione comunale,
quantomeno per la categoria di contribuenti qui in esame, stabilisca che
l'ammontare della tassa dev'essere calcolato in funzione della metratura dei
locali a disposizione dell'impresa (cfr. art. 16a cpv. 2 lett. c RGR), data ad
ogni modo una tassa minima, ciò non significa che l'assoggettamento di
un'attività economica, che come visto può produrre rifiuti, venga meno solo
perché la sede societaria coincide con quella di un'altra attività economica (o
eventualmente di un'economia domestica). Decisiva ai fini dell'imposizione
risulta infatti unicamente la circostanza, data in questo caso, che presso il
citato recapito a Locarno, CO 1 svolge un'attività aziendale effettiva e che la
medesima è potenzialmente atta a generare degli scarti che devono essere
obbligatoriamente smaltiti attraverso il servizio offerto dal Comune (cfr.
pro
multis
STA 52.2019.447 del 24 gennaio 2023 consid. 4.3), motivo per cui
essa deve partecipare al finanziamento di quest'ultimo.
5.
Merita infine
tutela l'importo del tributo che è stato posto a carico della resistente.
Anzitutto l'ammontare della tassa base qui avversata s'inscrive all'interno
della forchetta stabilita dal legislatore comunale (art. 16a cpv. 2 RGR). L'Autorità
comunale ha poi tenuto debitamente conto del fatto che l'attività economica in
parola venga svolta a partire dagli uffici dello studio legale
dell'amministratore unico, ponendo infatti a carico della contribuente
l'importo minimo previsto per la tassa base. Considerato infine che il
querelato tributo serve non solo a coprire i costi derivanti dall'uso effettivo
da parte dell'utenza, ma pure a garantire il finanziamento di un servizio
pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al mantenimento
dell'ordine, della pulizia e dell'igiene all'interno del comprensorio comunale,
si deve considerare che la somma richiesta, di fr. 80.- (più IVA) per l'anno
2019, non può essere ritenuta manifestamente sproporzionata rispetto ai
vantaggi economici e giuridici di cui beneficia la contribuente, come pure al
suo interesse per la prestazione fornitale dall'Ente pubblico. Ragione per la
quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.
6.
6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto,
annullando la risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione
del 22 settembre 2021 del RI 1 in materia di imposizione della tassa base per
la raccolta dei rifiuti per l'anno 2019.
6.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico di CO 1, in quanto soccombente (art. 47
cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune ricorrente, che non è
patrocinato da un legale e non essendone ad ogni modo dati i presupposti (art.
49 LPAmm; cfr.
pro multis
: STA 52.2019.233 del 12 settembre 2019 consid.
4.2 52.2019.286 del 20 settembre 2019 consid. 5.2).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 6 luglio 2022 (n. 3363) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la decisione
del 22 settembre 2021 del RI 1 che pone a carico della CO 1 la tassa base per
il servizio di raccolta rifiuti per il 2019 è confermata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico della resistente. Al RI 1 va restituito
l'importo di fr. 800.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese
processuali. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La cancelliera