ti_gerichte · 90.2007.64 · 2008-08-21 · it
Conferma attribuzione d'ufficio di un fondo alla zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.08.2008 90.2007.64
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.08.2008 90.2007.64
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.08.2008 90.2007.64

Incarto n.
90.2007.64
Lugano
21 agosto
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 giugno 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano;
viste le risposte:
-    11 luglio 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    27 luglio 2007 del
comune di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha
adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha
approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune
proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio.
Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato la zona residenziale
commerciale del centro in corrispondenza del mapp. 930 in località Marcetto, attribuendola
d'ufficio alla zona agricola. Il Consiglio di Stato ha infatti ritenuto che si
trattasse di un ampliamento della zona edificabile, incompatibile con il
sovradimensionamento della zona fabbricabile. Esso ha inoltre ritenuto questa
attribuzione in contrasto con il principio della definizione razionale dei
limiti della zona edificabile, ritenendola una propaggine.
B.
RI 1, proprietario del mapp. 930, il 28 giugno 2007 è insorto davanti
al
Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo
di annullare in ordine la
decisione di modifica d'ufficio, ritornando gli atti al comune e al
proprietario perché possano esprimersi nel merito, rispettivamente di annullarla
nel merito nel senso di approvare la zona residenziale commerciale per il suo
mappale.
C.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la
reiezione del gravame, mentre il municipio ne propugna l'accoglimento.
Dei motivi si dirà nei considerandi di
diritto
.
D.
Il 23 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo, in occasione
del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le parti
hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle conclusioni.
L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la
vertenza, la legittimazione attiva di RI 1 e la tempestività del gravame sono
pacifiche (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone
Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide
i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2.
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib
121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica d’ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Il ricorrente sostiene anzitutto che il Governo non poteva procedere
con la modifica d'ufficio contestata. Chiede esplicitamente che la decisione
sia annullata e che gli atti siano trasmessi a lui e al comune, in modo che
possano determinarsi in merito.
3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di
Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a
livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità
inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2
ª
frase LALPT, il rispetto dell'autonomia
comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano
regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano
agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata
d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare
carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con
rinvii).
La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga
con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un
rinvio.
3.2. Si tratta dunque di vagliare se la criticata decisione rispetti i criteri
appena citati. Nel caso dedotto in esame, le condizioni sono adempiute e il
ricorso è su questo punto infondato. Infatti la decisione del Governo era
l'unica possibile e quindi non si giustificava il rinvio della pianificazione
al comune. È quanto emerge
dall'esame
del merito del querelato provvedimento, qui appresso.
4.
4.1.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a
livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo
luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima
un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile
a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione
sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare
gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel
territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile
hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano
piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti
di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre A
lexandre
Flückiger
, Commentario LPT n.
25-29 ad art. 15 ;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territorie, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo
modificato il 20 marzo
1998
, in vigore dal 1
º
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola
o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti
dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura
(lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo
modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1
º
giugno 2003).
Per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
4.2. Il governo non ha approvato la zona residenziale commerciale del centro in
corrispondenza del mapp. 930, in località Marcetto perché l'ha considerata un
ampliamento ingiustificato dal punto di vista del fabbisogno e non si trattava
di adattamento del limite della zona edificabile in un comprensorio largamente
edificato per consolidare o un uso più razionale del suolo o in seguito a
modifiche derivanti dall'accertamento forestale. Il ricorrente contesta tali
argomenti: egli sostiene che il fondo non ha vocazione agricola, per cui non vi
sarebbe interesse pubblico alla sua attribuzione a questa zona. Esso si
troverebbe in posizione centrale rispetti ad altri fondi  edificati;
l'azzonamento previsto dal comune si giustificherebbe in forza dell'art. 15
lett. a e lett. b LPT. Ritiene inoltre che l'edificazione del fondo metterebbe
la zona, in pendenza, al riparo da scoscendimenti. Invoca infine
una disparità di trattamento coi fondi
limitrofi. Il comune, con argomenti analoghi, sostiene il ricorso nel senso di
confermare l'edificabilità del mapp. 930, come decisa dal consiglio comunale.
4.3. La decisione del Governo di escludere il mapp. 930 dalla zona fabbricabile
per attribuirlo a quella agricola è corretta. Il mapp. 930, di complessivi
3'471 mq, è censito per 3'213 mq a vigna e per i rimanenti 258 mq a bosco. Nel
piano regolatore approvato dal Governo con risoluzione 6 aprile 1982 (n. 1943; PR82)
il fondo era posto al margine esterno della zona residenziale intensiva R4 e
attribuito, per la parte non boschiva, alla zona idonea all'agricoltura. Nel
nuovo piano esso viene in massima parte assegnato alla zona residenziale
commerciale del nuovo centro. La visita del luogo ha confermato ciò che già
emergeva con chiarezza dalle tavole processuali. La nuova attribuzione si
presenta come una vera e propria appendice della zona edificabile: il fondo,
completamente inedificato, è immerso in un ampio comparto essenzialmente verde
e si configura come un grande prato che degrada dalla sovrastante Via Ronco, in
quel tratto sterrata, verso Via Marcetto, che conduce all'omonimo valico
doganale. Nelle vicinanze vi sono solo tre edifici isolati, uno a nord sul
confinante mapp. 271, uno a est sul sottostante mapp. 272 (palazzo delle dogane)
e uno a sud sul mapp. 1091, separato da un boschetto. Il Consiglio di Stato, nella
decisione di approvazione, ha rilevato come il piano regolatore di Novazzano
sia sovradimensionato. Il ricorrente si limita a sostenere, genericamente, che
il terreno sarebbe necessario all'edificazione. Ora, ciò non trova riscontro
nella realtà: il forte sovradimensionamento del piano regolatore emerge con
chiarezza sia dai dati consegnati nel rapporto di pianificazione sia da quelli
corretti - e rimasti qui incontestati - riportati nella decisione di
approvazione. Il Tribunale ha poi avuto modo di assodare il
sovradimensionamento in occasione dell'evasione del ricorso inoltrato dal comune.
Ferma questa premessa, appare d'acchito precluso qualsiasi ampliamento della
zona edificabile in base all'art. 15 lett. b LPT. Non è però nemmeno possibile
confermare questo azzonamento in base all'art. 15 lett. a LPT. Appare infatti
assolutamente chiaro come questo mappale, marginale alla zona edificabile e
inedificato, non possa essere ritenuto parte del territorio ampiamente edificato
nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza, ossia quel territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid.
3b;
Flückiger
,
op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
L'assenza dei requisiti legali esclude
un'attribuzione di questo fondo alla zona edificabile e la decisione del Governo
dev'essere confermata. Merita inoltre tutela la decisione del Consiglio di
Stato di assegnarlo d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più
ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT
(nella versione in vigore dal 1
º
settembre 2000).
Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi
in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione e
parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii).
Peraltro il fondo è idoneo alla viticoltura e allo sfalcio, come attesta il
catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura. In
riferimento alla richiesta di rinviare la pianificazione al comune, la
decisione d'attribuire il mappale alla zona agricola è in concreto l'unica
possibile, pertanto un simile rinvio non si giustificava (cfr. consid. 3). Infine,
nemmeno pertinente è l'argomento secondo il quale il terreno verrebbe reso più stabile
attraverso l'edificazione.
5.
Il ricorrente invoca una disparità di
trattamento rispetto ai fondi limitrofi. A torto. Il principio dell'uguaglianza
dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di
provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle
delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile
trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni
analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in
sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il
provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
Ora, e come visto, l'inclusione del mappale del
ricorrente in zona agricola è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e
ragionevoli, non arbitrari. Peraltro, non si vede in cosa consisterebbe nel
caso concreto la disparità di trattamento con i fondi limitrofi: a eccezione
del mapp. 272 che si trova in situazione ben diversa, quelli adiacenti sono
tutti fuori della zona edificabile.
6.
Stante quanto precede, il ricorso è respinto. All'insorgente, soccombente,
vengono caricate tassa e spese di giudizio (art. 28 della legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Il comune, che
pure ha postulato l'accoglimento del ricorso, ma che non è apparso in causa per
tutelare interessi pecuniari propri, ne è esentato.
per questi motivi,
visti gli articoli 15, 16 LPT, 37, 38 LALPT, 28 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è
respinto
.
2.
La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 800.-, sono poste
a carico del ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario