ti_gerichte · 52.2023.356 · 2023-09-22 · it
Multa per infrazione alla LEPICOSC - proporzionalità

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.12.2023 52.2023.356
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.12.2023 52.2023.356
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.12.2023 52.2023.356

Incarto n.
52.2023.356
Lugano
13
dicembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 5 ottobre
2023 della
RI
1
contro
la decisione del 22 settembre 2023 della Commissione
di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione
di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale
della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è
stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 4'000.-;
ritenuto,
in
fatto
A.
La RI 1 è una società
in nome collettivo attiva nel settore dell'edilizia, regolarmente iscritta
all'albo delle imprese di costruzione. La stessa si è occupata
dell'edificazione a nuovo di una stalla per bovini con annesso un agriturismo
sul mappale n. __________ di __________, fondo di proprietà di uno dei due soci
della suddetta impresa di costruzione.
B.
Il 6 marzo 2023 la
Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) e la
Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC)
hanno esperito un controllo congiunto del suddetto cantiere rilevando la
presenza di quattro operai intenti a eseguire la casseratura di una parete in
calcestruzzo per l'elevazione di una scala: due di questi sono risultati
dipendenti della ditta J__________ Sagl (in liquidazione a far tempo dal 28
aprile 2023), società non più iscritta all'albo delle imprese di costruzione,
uno era un lavoratore indipendente e il quarto operaio era invece riconducibile
alla RI 1
Constatata una situazione non chiara, e meglio l'esecuzione di opere soggette
alla LEPICOSC da parte di una ditta non iscritta all'albo, il 16 marzo 2023 la
CV-LEPICOSC
ha fatto divieto alla J __________
Sagl
di proseguire i lavori da impresario
costruttore sul fondo in questione
,
decisione trasmessa anche alla RI 1 che, da accertamenti esperiti dall'Autorità
di prime cure, risultava essere l'impresa incaricata dei lavori. L'11 aprile
2023 l'Autorità di vigilanza ha poi notificato l'avvio di un
procedimento disciplinare nei confronti della RI 1 e, preso atto delle
osservazioni da questa inoltrate, con risoluzione
del 22 settembre 2023 le ha inflitto una multa di fr. 4'000.- più spese
per violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC, e meglio per aver funto da
prestanome e aver permesso a una ditta non iscritta all'albo di eseguire lavori
rientranti nel campo di applicazione della
LEPICOSC.
Nel frattempo, il 21 marzo 2023 l'Autorità aveva altresì avviato un
procedimento disciplinare nei confronti della J __________ Sagl, per la quale
tuttavia con decisione del 22 marzo 2023 della Pretura di __________ è stato
dichiarato lo scioglimento e ordinata la liquidazione per lacune
nell'organizzazione della società.
C.
Avverso questa
decisione la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo che la multa venga ridotta a fr. 500.- più spese. L'insorgente
sostiene infatti che la sanzione inflittagli non sia adeguatamente commisurata
alla sua colpa.
D.
La CV-LEPICOS ha
postulato in sede di risposta l'accoglimento parziale del ricorso riducendo
l'importo della multa a fr. 2'500.-, con argomenti di cui si dirà, ove
necessario, in seguito.
E.
In sede di replica e
di duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive tesi e domande
di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza
e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono
certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. Giusta
l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività
è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4
cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di
lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente
semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari
conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature
importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC).
Sono
considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non
superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite
è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3
LEPICOSC). L'art. 6 LEPICOSC
sancisce gli obblighi particolari delle imprese di costruzione e degli
operatori specialisti, a cui impone un minimo di requisiti professionali e meglio
il rispetto degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett.
a), delle norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle
disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett.
c), delle prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori
stranieri non domiciliati (lett. d), l'adempimento degli obblighi in materia di
contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e), nonché il
divieto di fungere da prestanome (lett. f).
L'esecuzione dei lavori non può essere
suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2
RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla
CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione
dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore
è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di
committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale
oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio
della
professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,
emerge che tali norme sono state volute per ov
viare
alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e
morali
delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e
privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la
collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere
non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di
imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa,
assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle
imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto
eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di
modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da
persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014
dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati).
Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per
tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate
dalla legge, solo le imprese e gli operatori specialisti iscritti all'albo
possono eseguire lavori edili e del genio civile.
3.
3.1.
L'insorgente, che non contesta la violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC,
sostiene che la multa inflittale sia manifestamente sproporzionata rispetto
all'infrazione commessa. Essa fa valere l'assenza di precedenti sanzioni nei
confronti della società, la brevità della situazione di irregolarità nel tempo
e un costo totale dei lavori da impresario costruttore di circa fr. 300'000.-.
Eccepisce che in una sentenza di questa Corte del 24 settembre 2018 (inc. n.
52.2018.238) è stata confermata una multa di fr. 1'800.- per una ditta che
aveva funto da prestanome, infrazione che tuttavia si era perpetrata nel tempo
e che concerneva un intervento del valore di circa fr. 1'790'000.-. Per queste
ragioni ritiene che la multa debba essere drasticamente ridotta, e meglio a fr.
500.-.
3.2. Anzitutto, non v'è dubbio che l'edificazione a nuovo di una struttura in
calcestruzzo armato (segnatamente di una stalla con annesso un agriturismo)
rientri - sia per costo sia per importanza - nel campo di applicazione della
LEPICOSC; anche i soli lavori di casseratura sono a ogni modo soggetti ad
autorizzazione almeno quale operatore specialista (cfr. allegato alla LEPICOSC).
La ricorrente, infatti e giustamente, non contesta di aver violato la legge per
aver permesso, in un cantiere sotto la sua responsabilità, l'esecuzione di
lavori edili da parte di persone non riconducibili a ditte iscritte all'albo,
senza rispettare le condizioni alle quali soggiace il prestito di manodopera da
parte di ditte non autorizzate (
cfr.
in tal senso anche art. 37 RLCPubb; STA 52.2007.376 del 3 gennaio 2008 consid.
3.1, 52.2006.361 del 3 aprile 2007
). Accertato dunque che la RI 1 deve
rispondere per la violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC, resta da verificare
se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione commessa, alla
colpa e alle condizioni personali del trasgressore.
Orbene, in specie la colpa imputabile alla ricorrente non può certo essere
minimizzata. Essa è un'impresa di costruzione autorizzata e attiva da molti
anni nel settore per cui lo specifico regime autorizzativo le è ben noto e deve
conoscere le esigenze per usufruire di manodopera da parte di ditte non
iscritte all'albo, soprattutto se - come sostiene la CV-LEPICOSC (cfr. risposta
del 22 novembre 2023, pag. 1) - la ditta è praticamente priva di dipendenti. L'insorgente
ha poi permesso che due dipendenti della J __________ Sagl lavorassero nel
cantiere di sua competenza per almeno due mesi e un lavoratore indipendente per
circa due settimane (cfr. verbale di controllo del 6 marzo 2023), benché
sapesse che la suddetta ditta non era più iscritta all'albo già dal 2022; il
responsabile tecnico di J __________ Sagl fino a cancellazione dall'albo era
infatti P__________, da sempre socia insieme al marito - __________ - della RI
1
Il giorno del sopralluogo inoltre vi era un unico dipendente riconducibile
all'insorgente, il quale tuttavia nemmeno risulta sia di formazione muratore ma
un installatore elettricista e selvicoltore, per cui, al di là del fatto che un
solo operaio non era ad ogni modo sufficiente a garantire una costante e preponderante
presenza, è escluso che questi potesse supervisionare, né tanto meno dirigere,
il lavoro degli altri operai, tutti muratori, che hanno pertanto eseguito le opere
in totale autonomia.
In merito al costo totale dell'opera, di fr. 350'000.- come indicato nella
domanda di costruzione, va considerato invece che le soglie limite (di fr.
30'000.-, rispettivamente di fr. 10'000.- per le sole opere di casseratura), sono
state largamente superate.
Si rileva ad ogni modo che, in sede di risposta, la CV-LEPICOSC ha proposto di
ridurre la multa a fr. 2'500.- in ragione del fatto che l'opera è stata
eseguita sulla proprietà di __________ per cui non vi sarebbe stato in specie
il rischio di un'eventuale lesione di beni di terzi, la cui protezione è uno
degli scopi della legge. Orbene, benché sia necessario ricordare che il fine
della LEPICOSC è la tutela della collettività e dei singoli cittadini dai
pericoli derivanti - segnatamente - da opere non eseguite a regola d'arte (STF
2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati), ciò che
comporta rischi rilevanti sia per i beni (anche di terzi rispetto alla
proprietà dell'immobile) sia per le persone, questa Corte ritiene correttamente
commisurata all'entità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa
di fr. 2'500.- così come postulato dalla CV-LEPICOSC. Non risulterebbe per
contro minimamente proporzionata una sanzione di soli fr. 500.- come richiesto
dalla ricorrente. Non giova all'insorgente richiamare la citata sentenza del 24
settembre 2018: in primo luogo anche in quell'occasione la multa inflitta era
di fr. 1'800.- e dunque ben superiore a fr. 500.-, la fattispecie ad ogni modo appare
diversa già solo per il fatto che
nel
presente caso la RI 1
non era solo l'impresa di costruzione incaricata
del cantiere in esame ma rivestiva pure il ruolo di direttore dei lavori,
atteso d'altra parte che il proprietario del fondo (e pertanto il committente)
e il progettista sono i due soci della ricorrente (cfr. richiesta di
autorizzazione di inizio lavori del 18 ottobre 2021; art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
4.
4.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente
accolto e la decisione impugnata è modificata nel senso che la multa inflitta
alla ricorrente è di fr. 2'500.-.
4.2.
La tassa di giustizia, ridotta
in ragione del parziale accoglimento del gravame, è posta a carico
dell'insorgente, proporzionalmente alla sua soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
L'Autorità resistente ne va comunque esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili: alla CV-LEPICOSC non essendone dati i presupposti (art.
49 cpv. 2 LPAmm), alla ricorrente non essendo patrocinata da un legale (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza la
decisione del 22 settembre 2023 della CV-LEPICOSC è riformata nel senso che
alla RI 1 è inflitta una multa di fr. 2'500.-.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va
restituito l'importo di fr. 400.- versato in eccesso. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera