ti_gerichte · 90.2007.38 · 2008-01-14 · it
Conferma dell'istituzione di una zona di pianificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.01.2008 90.2007.38
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.01.2008 90.2007.38
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.01.2008 90.2007.38

Incarto n.
90.2007.38
Lugano
14 gennaio 2008
In
nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici
:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna,
Flavia Verzasconi
(giudice supplente)
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 19 aprile 2007 di
RI
1
contro
la
decisione 13 febbraio 2007 (n. 63), con la quale il municipio del comune di
Manno ha istituito una zona di pianificazione relativa al comprensorio di
utilizzazione in località Caminada;
viste le risposte:
-
8 maggio 2007 del municipio di
Manno,
-
24 maggio 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 13 febbraio 2007 il municipio del comune di Manno ha
adottato una zona di pianificazione relativa al comparto edificabile
Caminada
,
comprendente una fascia di fondi non ancora edificati sul pendio immediatamente
soprastante la zona industriale in località
Piana
sita lungo la strada
cantonale, fino all'adiacente zona
Cairelletto
. Secondo gli intendimenti
del municipio, scopo del provvedimento è quello di permettere l'elaborazione di
una variante del piano regolatore tendente ad una verifica e reimpostazione
dell'assetto pianificatorio di questo settore, unitamente al sottostante
comparto
Piana-Caminada-Cairelletto
, oggetto di una precedente zona di
pianificazione istituita, il 15 febbraio 2005. Gli studi di quella zona hanno
infatti evidenziato la necessità di valutare globalmente l'opportunità di un
diverso regime pianificatorio rispetto a quello vigente, non solo per il
comparto in pianura bensì anche della retrostante fascia collinare. Dalla
scheda descrittiva si desume che all'interno del perimetro di questa zona è di
principio ammessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali
ampliamenti e modifiche di destinazione di piccola entità (al massimo il 10%
dei volumi esistenti sui rispettivi fondi), mentre non sono di regola ammessi
ampliamenti con destinazione manifestamente incompatibile con la futura
pianificazione. La misura pianificatoria è entrata in vigore con la sua
pubblicazione, avvenuta sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino del 23 febbraio
2007, per una durata di cinque anni.
B.   Con ricorso del 19 aprile 2007 RI 1, proprietario del mapp.
303, colpito dal provvedimento, è insorto dinanzi a questo tribunale, chiedendo
l'annullamento della zona di pianificazione. Il ricorrente ritiene che gli
scopi della zona di pianificazione sono vaghi e indeterminati, dal momento che
il comune non avrebbe indicato per quale motivo l'attuale piano regolatore non
sarebbe conforme ai principi della pianificazione federale e cantonali o quali
altri interessi pubblici imporrebbero una modifica della regolamentazione
attuale. Tanto più che l'autorità comunale, durante tutta la procedura di
rilascio di una licenza di costruzione sul mapp. 303 - negata dal municipio e
dal Consiglio di Stato - non ha mai manifestato l'intenzione di istituire la
zona pianificazione in oggetto. Il municipio non avrebbe nemmeno dato
informazioni concrete circa l'edificabilità futura del fondo, lasciando i
proprietari nella totale incertezza sul valore e sulle possibili destinazione d'uso
dei rispetti fondi dei proprietari toccati.
C.   La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e
il municipio di Manno postulano la reiezione dell'impugnativa.
D.   Il 20 settembre 2007 si è svolta un'udienza, in occasione
della quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del
ricorrente è pacifica (art. 64 cpv. 2 LALPT).
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv.
1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,
a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se
i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione
è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può
inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della
pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il
diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto
con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono
sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63
cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione
e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non
oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due
anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2.
In sintesi, la zona di pianificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che
la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a,
bb;
Ruch,
Kommentar RPG, ad art.
27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio
non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne
deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà.
La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente
da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati
spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce
nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento
si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio
della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano
idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
4.   Il
ricorrente insorge contro il provvedimento pianificatorio esprimendosi solo di
transenna sul rispetto da parte del autorità comunale dei principi testé
ricordati per l'adozione del provvedimento in questione, sulla fondatezza e
idoneità del vincolo pianificatorio e sulla sua legittimità. Egli si limita ad
asserire che gli scopi della zona di pianificazione decisa dal municipio
sarebbero vaghi e indeterminati, visto che l'esecutivo comunale non avrebbe
dato indicazioni concrete circa la futura edificabilità del fondo, indicando
unicamente delle possibili compensazioni per la perdita di capacità
edificatorie con l'assegnazione di altri fondi nella zona pianeggiante sottostante.
Così espresse, le censure devono essere dichiarate inammissibili in quanto
rivolte alla pianificazione materiale
in fieri
, che sarà oggetto di una
futura modifica del piano regolatore, ma che non può ancora essere esaminata in
questa sede e meglio come ricordato sopra al considerando 2.2. I
n ogni caso, anche a prescindere dall'inammissibilità delle censure
ricorsuali, la zona di pianificazione risulta essere conforme ai dettami della
legislazione in materia pianificatoria.
4.1.
L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come
requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine;
Ruch
, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione
(piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione (
Ruch
,
op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit.,
Berna 2001, n. 457).
4.2.
In concreto, in occasione dello studio della variante del piano regolatore
concernente il comparto
Piana-Caminada-Cairelletto
, oggetto della zona
di pianificazione adottata dal municipio nel 2005, l'autorità comunale ha
evidenziato la necessità di adottare misure pianificatorie atte ad armonizzare
la pianificazione di quel comparto con la pianificazione di tutta la zona collinare
che lo sovrasta. Al fine di evitare situazioni di pregiudizio in relazione alla
futura pianificazione e alla sua attuazione, l'esecutivo ha manifestato l'intenzione
di:
-    precisare
gli indirizzi di sviluppo urbanistico per la fascia collinare, con particolare
riferimento alla piana sottostante e al comparto residenziale e al nucleo sovrastanti;
-    formare un
asse verde di fruizione pubblica e d'arredo paesaggistico che qualifichi questa
fascia collinare;
-    ridiscutere
il tracciato e il carattere della strada di servizio ai piedi della collina,
che è già prevista nell'attuale piano regolatore ma che non ha ancora trovato alcuna
attuazione.
Nella
risposta al ricorso e in occasione dell'udienza del 20 settembre 2007 dinanzi a
questo tribunale, il municipio ha inoltre nuovamente ribadito le motivazioni di
ordine regionale e comprensoriale nonché le ragioni di tipo viario conseguenti
al cambiamento dell'assetto viario del Piano del Vedeggio e la conseguente
necessità di ben ponderare la pianificazione dell'intero settore. A seguito
degli studi nel frattempo avviati per la zona della pianura, il municipio ha
così ritenuto di ampliare il territorio sottoposto al primo provvedimento
pianificatorio praticamente su tutta la fascia collinare non ancora edificata,
onde permettere uno studio organico e funzionale di tutto il territorio
direttamente e indirettamente interessato dai cambiamenti in atto, di natura
pianificatoria e viaria, anche di ordine superiore. Non da ultimo, l'autorità
comunale ha rilevato la vetustà del piano regolatore attualmente in vigore,
risalente all'anno 1982, che non risponde più ai modificati e accresciuti
bisogni di quella zona strategica, che vedrà realizzate opere viarie che
modificheranno radicalmente tutta la piana del Vedeggio e l'agglomerato di
Lugano. D'altra parte, la seria intenzione del municipio di rivedere la pianificazione
di questo settore è stata dimostrata dall'avvio di studi pianificatori già
commissionati a vari specialisti in materia nonché l'informazione specifica sui
risultati e sui contenuti di tali studi data ai proprietari interessati in
occasione dell'incontro del 19 ottobre 2007. Contrariamente a quanto asserito
dal ricorrente, nella fattispecie il provvedimento della zona di pianificazione
si rivela pertanto legittimo e fondato sotto il criterio dell'interesse
pubblico.
4.3.
Va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità. In concreto, la misura adottata risulta senz'altro idonea.
Resta dunque da valutare se la stessa è pure necessaria. A questo scopo vanno
soppesati,
in primis
, gli effetti della controversa zona di
pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di
mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative
edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo
lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta
dall'autorità comunale precisa che nell'area interessata è in linea di
principio permessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali
ampliamenti di piccola entità e modifiche di destinazione pure di piccola
entità, concernenti al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi
fondi. Non sono per contro ammessi gli ampliamenti di edifici con destinazione
manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. Va evidenziato che
la regolamentazione degli effetti della zona prevede, in buona sostanza, un
divieto di nuove iniziative edificatorie, se non di minima entità. D'altra
parte va riconosciuto che il territorio oggetto della zona di pianificazione,
oggi inserito nella zona residenziale estensiva (R2), comprende, salvo un
mappale (n. 299) sul quale sono presenti alcuni vetusti caseggiati rurali,
unicamente terreni tuttora inedificati sui quali non è mai stata intrapresa
alcuna concreta attività edilizia. È vero che negli scorsi anni il fondo del ricorrente
è stato oggetto di una domanda di licenza di costruzione, che tuttavia, seppur
per motivi differenti, il municipio e il Consiglio di Stato hanno negato con decisione
che il ricorrente non ha impugnato ulteriormente. Il fondo del ricorrente
nonché gli altri del comparti oggetto della zona di pianificazione, risultano
quindi, allo stato attuale delle cose, di grande interesse per la
pianificazione, poiché garantiscono la più ampia libertà decisionale nella
ridefinizione dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli
importanti obiettivi che l'autorità si è prefissata, appare ragionevole la
limitazione imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Di conseguenza, la
zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
4.4. Nulla muta a queste conclusioni il fatto
che l'autorità comunale non ha informato il ricorrente al momento in cui questi
ha richiesto il permesso per l'edificazione del fondo. Non si vede infatti come
il municipio, il quale ha sin dall'inizio negato la licenza edilizia richiesta,
abbia leso un qualsiasi diritto del ricorrente. Certo, appare verosimile che
quest'ultimo non avrebbe intrapreso tutti i passi ai fini dell'edificazione del
fondo se fosse stato a conoscenza dell'intenzione di adottare il provvedimento
in questione, ma, d'altra parte, va rilevato che solo dopo lo studio approfondito
della pianificazione del comparto "Piana-Caminada-Cairelletto" è
risultata evidente per l'autorità comunale la necessità di armonizzare la
pianificazione di tale comprensorio con il soprastante comparto. Anche dal
profilo della proporzionalità, dunque, il provvedimento qui in esame regge
quindi alle critiche ricorsuali.
5.
In conclusione,
la zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base
legale, che il ricorrente giustamente nemmeno mette in discussione, giustificata
da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità.
Il gravame del ricorrente, nella misura della sua ammissibilità, deve essere
conseguentemente respinto.
6.
La tassa di
giudizio e le spese (art. 28 PAmm) sono poste a carico del ricorrente. Al
comune, patrocinato da un legale, viene riconosciuta un'indennità a titolo di
ripetibili (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura in cui è
ammissibile, il ricorso è respinto.
2.La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- (millecinquecento) è posta a carico del ricorrente, il
quale verserà al comune di Manno fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni
dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario