ti_gerichte · 90.2012.9 · 2012-11-02 · it
Zona per edifici e attrezzature pubbliche (Polo scientifico)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.11.2012 90.2012.9
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.11.2012 90.2012.9
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.11.2012 90.2012.9

Incarto n.
90.2012.9
Lugano
2 novembre
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 febbraio 2012 di
RI 1
contro
la risoluzione 18 gennaio 2012 (n. 313), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di
Bellinzona relativa al "Comparto ex campo militare";
viste le risposte:
-    20 marzo 2012 del
municipio di Bellinzona;
-    27 marzo 2012 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a.
Nella seduta del 6 luglio 1999, il consiglio
comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore
. Il Consiglio di Stato si è rifiutato di approvare la zona EAP 361,
destinata al centro sportivo regionale, e ha chiesto al comune di elaborare una
variante per una nuova destinazione pubblica di quest'area strategica (ris.
gov. 16 ottobre 2001 n. 4'836,
pag. 25 e 128 consid. 6
lett. e, pag. 183 consid. 6 lett. r e allegato 15)
.
b. Il 28 febbraio 2011, il consiglio comunale ha adottato una variante del
piano delle attrezzature ed edifici di interesse pubblico denominata "Comparto
ex campo militare", che riguarda la superficie riservata per la EAP 361
non approvata dal Governo. Il comparto, che si estende su ca. 71'000 mq, è
destinato ad accogliere un parco urbano (AP 361a: 24'000 mq), un'area sportiva
(AP 361b: 25'550 mq), un'area prativa (AP 361: 8'500 mq) e il "Polo
scientifico", riservato alla ricerca scientifica e alla formazione (EP
683: 13'200 mq per le nuove sedi dell'Istituto di ricerca in biomedicina [IRB],
dell'Istituto oncologico della Svizzera italiana [IOSI] e del Neurocentro dell'Ente
ospedaliero cantonale [EOC]). Il precedente piano regolatore, in vigore dal
1977, destinava questo comprensorio all'insediamento residenziale e di edifici
pubblici e privati d'interesse pubblico.
c. Chiamati a esprimersi sulla nuova pianificazione mediante referendum, i
cittadini di Bellinzona hanno condiviso a larga maggioranza (4'527 voti
favorevoli e 563 voti contrari) questa impostazione pianificatoria.
B.
Contro la pianificazione appena descritta, il 30 agosto 2011, RI 1,
cittadino attivo di Bellinzona, è insorto davanti al Consiglio di Stato,
domandandogli, in via principale, di annullarla. In via subordinata, ha chiesto
che la variante venisse approvata limitatamente alla creazione del parco urbano
(AP 361a) e dell'area sportiva (AP 361b), retrocedendo invece gli atti al
comune per ulteriori approfondimenti sulla contenibilità del piano e sulle "riserve
di utilizzazione" nella misura in cui era riferita al "Polo scientifico"
(EP 683).
C.
Con risoluzione 18 gennaio 2012 (n. 313), il Consiglio di Stato ha,
di principio, approvato la variante, respingendo, nel contempo, il ricorso di RI
1. Il Governo ha in sostanza condiviso l'assetto pianificatorio deciso dal
comune, chiedendogli tuttavia di precisare, mediante ulteriore variante, le
possibilità edilizie per la zona AP 361b (area sportiva).
D.
Contro questo giudizio, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso 17 febbraio 2012, chiedendone l'annullamento. In via
principale, chiede che l'intera variante sia annullata. In via subordinata, domanda
invece che sia semmai approvata soltanto in quanto riferita al parco urbano (AP
361a) ed all'area sportiva (AP 361b), ma non nella misura in cui ha per oggetto
il "Polo scientifico" (EP 683). In via ancor più subordinata, postula
l'annullamento della decisione impugnata e la retrocessione degli atti al
Governo per nuovo giudizio.
L'insorgente sollecita l'acquisizione delle
rappresentazioni grafiche del piano regolatore vigente, l'esperimento di un
sopralluogo e il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso. Eccepita la
carenza di motivazione della decisione impugnata (ricorso, n. 2), l'insorgente
ripropone e sviluppa ulteriormente in questa sede le censure sollevate senza
successo in prima istanza con riferimento alla violazione dell'obbligo di contenere
la zona edificabile (ricorso, n. 3) ed al mancato allestimento di un rapporto d'impatto
ambientale (RIA; ricorso, n. 4).
E.
La Divisione dello sviluppo territoriale e il municipio si oppongono
sia alla concessione dell'effetto sospensivo, sia all'accoglimento del ricorso.
Le loro argomentazioni saranno discusse, per quanto necessario, nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende
dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst;
RL 7.1.1.1.). La legittimazione attiva dell'insorgente è data (art. 30 cpv. 2
lett. b Lst). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv.1 Lst), è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il piano regolatore
è un documento pubblico: al pari delle leggi non occorre dunque acquisirlo
formalmente agli atti. Il sopralluogo non appare atto a procurare la conoscenza
di ulteriori fatti rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi emerge
chiaramente dalle tavole processuali ed è sufficientemente nota ai giudici del
Tribunale per conoscenza diretta.
1.3. Per l'art. 107 Lst, la materia del contendere è retta dall'or abrogata legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011).
2.
2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LPamm
ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo di
motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di
permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione
e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(RDAT 1988 n. 45;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n
2c
ad art. 26
). Non occorre
che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto
toccati dal ricorso. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del
giudizio (RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b).
2.2. RI 1 rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di
essere sentito, omettendo di motivare adeguatamente la decisione con cui ha
respinto il suo ricorso. La motivazione sarebbe in particolare carente nella
misura in cui è riferita: (a)
alla possibilità
di far capo a terreni pubblici o privati (liberi o edificati con immobili che
andranno sostituiti) già inclusi nella zona edificabile, invece di estendere quest'ultima
senza necessità, rispettivamente, (b) all'aumento del traffico indotto dal polo
scientifico, che verrebbe a gravare ulteriormente una rete viaria già intasata.
La censura è infondata. La decisione governativa elenca in dettaglio tutte le
violazioni del diritto denunciate dal ricorrente (pag. 14-15, lett. a-k). Dopo
aver illustrato i principi che governano il dimensionamento delle zone
edificabili, il Consiglio di Stato ha anzitutto ricordato che il rifiuto di
approvare la zona EAP 361 non era da ricondurre a ragioni di contenibilità,
bensì a considerazioni urbanistiche. La creazione di un "Polo scientifico",
ha poi aggiunto, è dettata dalla necessità di dotare l'IRB e gli altri due istituti
che vi verrebbero insediati di una struttura logistica razionale, che consenta
di sviluppare utili sinergie. Il Governo ha in seguito passato in rassegna le
singole censure sollevate dal ricorrente con riferimento all'ampliamento della
zona edificabile (pag. 15 seg.) e alla contenibilità del piano regolatore (pag.
16), all'interesse pubblico (pag. 17), all'ubicazione prevista (pag. 18), al
traffico (pag. 18 seg.) e alla conformità con le schede P1 (paesaggio), R4
(rete urbana), M4 (mobilità, traffico) e V2 (vivibilità) del piano direttore
(PD). Sebbene la confutazione dell'una o dell'altra censura possa apparire più
sommaria di altre, la decisione si esprime su tutti i punti essenziali della
vertenza. Le spiegazioni fornite dall'autorità di ricorso, anche se su certi
aspetti avrebbero potuto essere maggiormente dettagliate, hanno comunque permesso
all'insorgente di capire il senso e la portata della decisione. La motivazione
non l'ha pregiudicato nell'esercizio dei suoi diritti di difesa. L'impugnativa
che ha presentato a questo Tribunale ne è la miglior prova. Le considerazioni
sviluppate dal Governo per respingere il gravame non possono essere considerate
insufficienti soltanto perché non sono state in grado di convincerlo.
3.
3.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano -
e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT;
dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121
consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
4.   Azzonamento e
contenibilità
4.1. I piani di utilizzazione (o piani
regolatori; art. 24 seg. LALPT; 18 seg. Lst) disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Il diritto cantonale
può inoltre prevedere altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT), sia
come specificazione, sia come completamento delle tre categorie di zone
previste dal diritto federale (
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 18 LPT n.
3 e rimandi).
Per gli edifici e gli impianti pubblici o d'interesse
pubblico, dispone inoltre l'art. 3 cpv. 4 LPT, deve essere determinata un'ubicazione
appropriata; criterio, questo, che va ulteriormente sostanziato a seconda delle
caratteristiche specifiche dell'opera (
Wald-mann/Hänni
, op.
cit., ad art. 3 LPT n. 51).
All'interno della zona edificabile, l'art.
28 cpv. 2 LALPT prevedeva dal canto suo la possibilità di definire, accanto
alle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro (lett. a), i fondi
destinati a zone per i servizi e le attrezzature d'interesse pubblico di importanza
locale, sovraccomunale, cantonale o federale (lett. d). Analogamente, l'art. 20
cpv. 2 Lst prevede ora le zone per scopi pubblici (cfr.
anche art. 27 V. del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).
Queste zone comprendono sia gli edifici e gli impianti che servono
direttamente alle necessità primarie dell'ente pubblico, come edifici
amministrativi o scolastici, ospedali, penitenziari, cimiteri ecc., sia le
costruzioni che rispondono all'interesse generale di un moderno Stato sociale,
quali piscine, centri sportivi, parchi e altri impianti aperti al pubblico.
Spetta al legislatore stabilire in base ai compiti dello Stato ed agli
interessi pubblici stabilire se
e quali opere pubbliche
devono essere realizzate. È invece compito della pianificazione definire le
zone ad esse riservate. La definizione di zone riservate ad attrezzature ed
edifici pubblici risponde in generale ad un pubblico interesse. Se la singola
zona sia anche giustificata da un pubblico interesse è questione da esaminare
sulla base delle caratteristiche della singola opera
(
Bernhard Waldmann
, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in: BR 2003, pag. 87
segg., pag. 90
).
I piani
regolatori non devono tener conto degli sviluppi prevedibili soltanto per le zone
edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di
utilizzazione del territorio. Di conseguenza, anche le zone per gli edifici e
le attrezzature di interesse pubblico devono essere commisurate in funzione dei
bisogni futuri della collettività. L'autorità può prendere in considerazione,
ai fini della determinazione di queste zone, anche le necessità che eccedono il
periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili
secondo l'art. 15 lett. b LPT. Il bisogno deve tuttavia essere provato in modo
sufficiente e la realizzazione dell'opera pubblica deve essere prevista con una
relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid.
3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con
rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40;
René
Wiederkehr,
Grundprobleme
des basellandschaftlichen Bau- und Planungsrecht, in: BJM 2006, pag. 236 seg.).
A seconda della loro
funzione, le zone per servizi e attrezzature pubbliche possono essere
pianificate come parti integranti della zona edificabile o come comparti
particolari ubicati fuori della zona edificabile. Determinate attrezzature d'interesse
pubblico, come piscine, cimiteri o impianti sportivi possono in particolare
essere concepite come zone limitatamente edificabili sovrapposte alla zona non edificabile
(cfr. art. 18 cpv. 1 LPT; DTF 108 Ia
295 seg. per un impianto sportivo;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 21 seg. ad art. 18).
4.2. La
variante qui impugnata ha per oggetto il comprensorio destinato ad accogliere
il centro sportivo regionale (EAP 361), che non è stato approvato dal Consiglio
di Stato quando ha dato il suo benestare al piano regolatore attualmente in vigore.
La variante prevede di destinare una superficie di 32'500 mq a "Parco
urbano" (AP 361 a) e "Prato" (AP 361), di riservare un comparto
di 25'500 mq all'esercizio di "Attività sportive" (AP 361b) e di dedicare
un'area di 13'200 mq (EP 683) alla realizzazione di un cosiddetto "Polo
scientifico", nel quale verranno insediati tre istituti che operano nel
campo della ricerca biomedica: l'IRB, presente a Bellinzona dal 1997 e in
continua espansione, lo IOSI ed i laboratori del Neurocentro dell'EOC (rapporto
di pianificazione, pag. 7).
L'insorgente ritiene che la decisione
impugnata violi la scheda R6 del piano direttore cantonale, che disciplina lo
sviluppo e la contenibilità del piano regolatore. Disattesi sarebbero pure gli
art. 31 e 47 OPT, che impongono all'ente pubblico di rilevare le riserve d'utilizzazione
e di indicare
dovranno essere
utilizzate.
A suo giudizio, il comune non avrebbe
verificato la contenibilità del piano regolatore, ampliando la zona
edificabile, senza che ne sia stata dimostrata la necessità. L'insorgente nega
in particolare che l'IRB possa trovare spazio in una zona per edifici pubblici.
Si tratterebbe infatti di
un istituto privato,
collegato a interessi privati, che sarà insediato in uno stabile non
accessibile al pubblico. Andrebbe quindi
ubicato in una
zona edificabile che ammette questo genere di attività.
È in quest'ottica che dovrebbe essere valutata la
necessità di ampliare il perimetro edificabile. Non si sarebbe in effetti in
presenza di un semplice cambiamento di funzione di un'area già aperta all'edificazione.
Anche qualora si volesse ammettere che risponde a un interesse pubblico, l'IRB
andrebbe semmai realizzato all'interno di un comparto già riservato a infrastrutture
pubbliche. Il comune non avrebbe peraltro verificato la possibilità di
insediare il "Polo scientifico" su altri terreni pubblici o privati.
4.2.1. "Parco urbano" (AP 361a) e "Prato"
(AP 361)
Il comparto riservato alla realizzazione di
un "Parco urbano" (AP 361a) e quello destinato a semplice "Prato"
(AP 361) non fanno parte della zona edificabile. Si tratta in effetti di aree
situate ai margini del perimetro edificabile, esclusivamente destinate alla
distensione e allo svago, nelle quali è di principio esclusa qualsiasi attività
edilizia. Entrambi i comparti appaiono d'altro canto sorretti da un sufficiente
interesse pubblico. La loro adozione risponde sicuramente alle aspettative del
l'intera collettività o comunque della maggioranza dei cittadini,
che compete al potere pubblico soddisfare nell'esercizio delle sue funzioni.
Corrisponde
a un bisogno importante,
chiaramente recepito dalla collettività, al quale lo Stato è tenuto a dare
risposte adeguate (
Daniel Thürer
in:
Daniel Thürer/
Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [curatori],
Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo
2001, § 16 n. 40, § 39 n. 41;
Pierre Moor
,
Droit administratif, Berna 1994, vol. I, n. 1.4.1.).
Essendo
esclusi dalla zona edificabile, il comparto parco urbano e quello destinato a
prato non disattendono di certo la scheda R6 del piano direttore disciplinante
lo sviluppo e la contenibilità del piano regolatore. Tanto meno vi può esservi
ravvisata una violazione degli art. 31 e 47 OPT. Nella misura in cui sono
riferite a questi due comparti, le censure sollevate dall'insorgente con
riferimento alla contenibilità del piano cadono dunque nel vuoto.
4.2.2. "Attività sportive" (AP
361b)
Analoghe considerazioni valgono per l'area
riservata alle "Attività sportive" (AP 361b). Nemmeno questo comparto
integra gli estremi di una componente della zona edificabile. Collocato sul
prolungamento verso ovest di quello che ospita gli impianti balneari (AP 380),
esso risulta infatti nettamente separato dalla zona edificabile dalla presenza
della zona del "Parco urbano" (AP 361a), che vi si frappone. Considerato
che il Consiglio di Stato non ha approvato la proposta del comune, formalmente
claudicante, di ammettervi "
costruzioni al servizio dell'attività
sportiva"
, la zona risulta del tutto inedificabile, almeno fintanto
che non verrà soddisfatta la richiesta del Governo di precisare i limiti dell'attività
edilizia ammissibile. Certo e sufficiente è anche l'interesse pubblico che
sorregge questo comparto, che viene a completare l'offerta di spazi per la
pratica di attività sportive, mettendo a disposizione un vasto sedime non
attrezzato, idoneo alla pratica di discipline sportive che non richiedono
particolari impianti. La precisazione richiesta dal Consiglio di Stato al
comune in merito alle infrastrutture ammissibili permetterà di meglio definire
il genere di attività sportive che potranno esservi esercitate. Contro le precisazioni
che non dovesse condividere l'insorgente potrà semmai ancora far valere le sue
ragioni. Nemmeno in questo comparto può dunque essere ravvisata un'estensione
della zona edificabile contraria ai precetti della scheda R6 del PD.
4.2.3. "Polo scientifico" (EP 683)
4.2.3.1. Prima di esaminare se l'area
destinata alla realizzazione del "Polo scientifico" (EP 683)
costituisca un ampliamento della zona edificabile, occorre stabilire se le
strutture e le attività che vi dovrebbero trovare sede giustifichino la formazione
di un comparto riservato ad edifici pubblici.
Il "Polo scientifico" intende
raggruppare in un unico sito (
campus
)
tre diverse realtà che
operano a Bellinzona nel campo della ricerca medica: l'Istituto di Ricerca in
Biomedicina (IRB), i
laboratori di ricerca
dell'Istituto
Oncologico della Svizzera
Italiana (IOSI)
ed i laboratori di ricerca del Neurocentro della
Svizzera Italiana (NSI). Il ricorrente non contesta che i laboratori dello IOSI
e del NSI possano legittimare la formazione di una zona per edifici pubblici
destinata a dar loro una sede confacente. A giusta ragione, poiché entrambi gli
istituti sono emanazioni dell'EOC, sulla cui natura di ente pubblico non
sussistono dubbi di sorta (art. 1 legge sull'EOC del 19 dicembre 2000; LEOC; RL
6.3.1.1). Le censure dell'insorgente si appuntano piuttosto contro l'IRB, al
quale verrebbe destinata la maggior parte degli spazi che verranno realizzati
nella zona. L'IRB a differenza dell'EOC, non è un ente di diritto pubblico, ma
una fondazione del diritto privato, costituita nel 1997 da un gruppo di
fondatori fra cui figurano il
comune di
Bellinzona, l'EOC e la Banca dello Stato. Dall'iscrizione a registro di
commercio risulta che (cfr. RC CH-500.7.004. 160-4):
lo scopo della fondazione, a scopo di
pubblica utilità, è la realizzazione e la gestione di un Istituto di tipo
accademico per la ricerca di base e l'insegnamento in biomedicina di carattere
nazionale e internazionale
.
Essa favorisce la collaborazione tra enti pubblici e privati in Ticino, in
Svizzera e all'estero e promuove il coordinamento della ricerca scientifica nel
settore. Può gestire accessoriamente laboratori di diagnostica
.
I
proventi di questa attività sono totalmente destinati alla ricerca e all'insegnamento.
Orbene, al di là della natura giuridica dell'istituto,
non v'è dubbio che anche l'IRB persegua finalità d'interesse pubblico.
La ricerca e la formazione scientifica sono in effetti considerate
attività umane d'importanza fondamentale per lo sviluppo e la crescita
economica della società nel medio e lungo periodo, poiché contribuiscono all'innovazione
e al progresso attraverso l'applicazione tecnologica delle scoperte
scientifiche. Le iniziative volte a creare le premesse per svolgere attività di
ricerca e di formazione scientifica rispondono dunque a un interesse che
coinvolge l'intera collettività e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni (cfr. art. 64 cpv. 1 Cost.). D'interesse
pubblico non è soltanto l'attività di ricerca scientifica svolta da istituti
statali o da altri enti pubblici, ma anche quella svolta senza fini di lucro da
soggetti privati, poiché anche da questa la collettività ritrae vantaggio.
Anche nella misura in cui verrà occupata dall'IRB, nella formazione di una zona
per edifici d'interesse pubblico destinata allo sviluppo ed alla ricerca non è
dunque ravvisabile alcuna violazione del diritto (cfr.
Daniel Gsponer,
Die
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, tesi, Zurigo, 2000, pag. 49 seg., 69
seg.). A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considerano i
vantaggi che soprattutto il laboratorio dello IOSI potrà ritrarre dalle
sinergie derivanti dalla presenza nel medesimo sito di un istituto attivo nel
campo della ricerca scientifica biomedica, specializzato nel settore dell'immunologia
particolarmente importante per l'oncologia, con il quale peraltro già
attualmente collabora (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 7). Privo di
rilievo è il fatto che l'IRB non sia aperto al pubblico. Decisive sono le sue
finalità, non l'accessibilità (
Waldmann/Hänni
, n. 50 ad art. 3;
Gsponer,
op.
cit., pag. 41).
4.2.3.2. A differenza degli altri tre
settori in cui è stato suddiviso il comprensorio inizialmente destinato alla
creazione di un centro sportivo, il comparto riservato al "Polo
scientifico" (EP 683) costituisce un'estensione del perimetro edificabile.
L'assetto pianificatorio risalente al 1977 assegnava invero l'area in questione
all'insediamento residenziale e di edifici pubblici e
privati d'interesse pubblico. Situata ai margini del comprensorio già largamente
edificato (cfr. art. 36 cpv. 3 LPT), l'area non poteva tuttavia essere
considerata fabbricabile, poiché la zona edificabile prevista da quel piano non
era conforme ai precetti dell'art. 15 LPT, segnatamente dal profilo della
contenibilità. Con il rifiuto del Consiglio di Stato di approvare la zona del
Centro sportivo (EAP 361), il comparto è rimasto escluso dalla zona
edificabile. Non è diventato edificabile già a quel momento alla condizione che
ne fosse ulteriormente definita la destinazione. Ferma questa premessa, occorre
stabilire se la censura sollevata dal ricorrente con riferimento alla
contenibilità del piano, abbia fondamento. L'eccezione non va esaminata per
rapporto alle dimensioni, che il ricorrente considera eccessive, delle zone
destinate alla residenza ed alle attività commerciali o produttive. Decisive,
al riguardo, sono unicamente le aree che il piano riserva all'insediamento di
edifici ed attrezzature pubbliche. Orbene, sotto questo limitato profilo, nulla
permette di ritenere che le aree dedicate a questo genere di costruzioni siano
sovradimensionate. Tutte le superfici riservate a edifici e impianti pubblici
appaiono in effetti adeguatamente commisurate ai bisogni attuali e prevedibili
dell'ente pubblico. Non vi sono elementi per affermare che le aree destinate a
scopi pubblici dispongano di riserve di terreno suscettibili di rispondere alle
esigenze del "Polo scientifico" in alternativa all'area assegnatagli
nel comparto EP 683. Nemmeno il ricorrente fornisce spunti in grado di accreditare
una simile conclusione. Per sostenere con successo che l'estensione della zona
edificabile necessaria alla realizzazione del "Polo scientifico"
viola il diritto, segnatamente sotto il profilo della contenibilità del piano
(art. 15 lett. b LPT), in quanto riferita agli spazi destinati a edifici e
impianti pubblici, non basta rimproverare genericamente al comune di non aver
esperito una ricerca di alternative idonee sufficientemente approfondita. A
prescindere dal fatto che il comune ha comunque valutato l'ipotesi di insediare
altrove l'IRB, sia su terreni del comune, sia su fondi appartenenti a terzi, l'insorgente
avrebbe piuttosto dovuto dimostrare o quantomeno rendere verosimile che le
altre zone riservate a questo genere d'insediamenti non sono più necessarie per
gli scopi per i quali sono state previste o sono ora sovradimensionate per
rapporto ai bisogni prevedibili nel medio periodo e presentano riserve di
spazio talmente importanti da far apparire del tutto insostenibile la rinuncia
a rivedere l'attuale azzonamento per poter così giustificare la scelta
pianificatoria qui in discussione. Dimostrazione, questa, che non è stata fornita.
Per gli stessi motivi, il ricorrente non può
nemmeno essere seguito laddove sostiene che il "Polo scientifico"
avrebbe anche potuto essere collocato all'interno dell'attuale perimetro
edificabile, in una delle zone di utilizzazione già esistenti. Considerato che
l'inserimento del "Polo scientifico" in una di queste zone non può
prescindere da una modifica dell'azzonamento vigente, una simile tesi avrebbe
potuto essere accreditata soltanto se il ricorrente avesse dimostrato o reso
almeno verosimile che i presupposti dell'attuale assetto pianificatorio,
approvato in tempi relativamente recenti, si sono modificati in misura talmente
importante da rendere inevitabile un adattamento (art. 21 cpv. 2 LPT), rispettivamente
che la rinuncia ad adeguare l'azzonamento vigente al fine di creare gli spazi
necessari all'IRB all'interno del perimetro fabbricabile senza estenderlo
ulteriormente non è ragionevolmente sostenibile.
4.2.3.3. L'impianto urbanistico previsto
dalla variante per questo comparto appare convenientemente ragguagliato sia
alle costruzioni della zona edificabile che lo delimita su due lati, sia ai comparti
destinati a rimanere liberi da costruzioni, che lo definiscono sugli altri due
lati.
5.   Impatto
ambientale
5.1. Giusta l'art. 10
a
della legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
prima di prendere decisioni in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione
di impianti, l'autorità ne esamina il più presto possibile la compatibilità
colle esigenze ecologiche. Sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente
(EIA), soggiunge la norma (cpv. 2), gli impianti che possono gravare notevolmente
sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente necessaria l'adozione di
misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine di garantire l'osservanza
delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Il Consiglio federale designa
i tipi di impianto che sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente; può determinare
valori soglia a partire dai quali si deve procedere all'esame (cpv. 3).
All'EIA soggiacciono impianti che per l'importanza
delle ripercussioni ambientali non possono essere resi conformi alle prescrizioni
sulla protezione dell'ambiente senza l'adozione di misure specifiche di
progetto o di ubicazione. La precisazione introdotta nella legge dall'art. 10
a
LPAmb mira in sostanza a esimere dall'EIA gli interventi che possono essere
conformati alle esigenze della legislazione ambientale mediante provvedimenti
standard correnti fondati sulle norme tecniche applicabili (STF 1C_409/ 2008
dell'8 aprile 2009 consid. 2.2 e rimandi). L'obbligo di sottoporre il più
presto possibili a un EIA gli impianti che gravano notevolmente l'ambiente è
rimasto immutato.
5.2.
Nell'ambito
dell'esame preliminare 30 settembre 2009, il Dipartimento
del territorio
ha rilevato che (pag. 8):
Per l'eventuale inserimento di strutture
legate all'IRB o più in generale alle discipline biomediche, si rammenta che se
sono previsti laboratori dove si svolgeranno attività soggette all'EIA (cfr.
cifra 80.8 dell'Allegato OEIA), l'istante dovrà elaborare un RIA in fase di
domanda di costruzione. Nel caso in esame, infatti, il progetto di variante non
cresce attorno ad un impianto assoggettato all'OEIA in modo specifico, ma pure
alla realizzazione di un parco urbano, ad un'area per la pratica sportiva e ad
un posteggio pubblico. In questo caso è corretto valutare le ripercussioni
ambientali del progetto pianificatorio in base all'art. 47 dell'Ordinanza
federale sulla pianificazione del territorio (OPT) nell'ambito del rapporto di
pianificazione. Successivamente, si renderà eventualmente necessaria la redazione
di un RIA specifico nell'ambito ella procedura edilizia cantonale per gli
impianti ripresi nell'allegato OEIA.
In
sede di risposta, la Divisione ha inoltre precisato che (pag. 4):
L'EIA tra l'altro non determina
direttamente se la pianificazione sia possibile o meno, ma piuttosto impone di
verificare se le condizioni che sarebbero poi poste dalla legislazione
ambientale non sono tali da vanificare o rendere inapplicabile la
pianificazione. In questo senso (…) le ripercussioni ambientali ricercate dalla
casistica della tipologia 80.08 [Aziende in cui, mediante organismi
geneticamente modificati, patogeni o alloctoni viene eseguita un'attività della
classe 3 o 4 secondo dall'ordinanza sull'utilizzazione di organismi in sistemi
chiusi del 9 maggio 2012; ordinanza sull'impiego confinato; OIConf; RS 814.912]
prevista dall'allegato [OEIA] non siano rilevanti per la delimitazione di una
zona EP. Attraverso l'EIA si tratta, infatti, di determinare quali siano gli effetti
dannosi o molesti derivanti dall'utilizzazione di organismi in sistemi chiusi.
Scorrendo l'allegato 4 delle misure di sicurezza previsto dall'[OIConf] è
facilmente verificabile come queste condizioni, se dovessero essere
applicabili, sono facilmente applicabili e imponibili in sede di licenza edilizia.
La Divisione rende pure attento codesto Tribunale che l'IRB, citato dal
ricorrente, è solo uno degli istituti che possono essere ospitati dalla zona EP
683, altri istituti non necessariamente devono
sottostare all'EIA e d'altronde alcuni istituti neppure sono oggi conosciuti
per cui sarebbe comunque difficile redigere un RIA pianificatorio.
5.3.
Secondo il ricorrente, la variante andrebbe annullata perché non è stato
esperito un esame d'impatto ambientale, richiesto dalla presenza di laboratori
per la ricerca biomedica. A torto, poiché il progetto in esame non è definito
in modo tale da poter concludere che esso soggiacerà in ogni caso all'EIA. I contenuti
esatti dei laboratori che vi verranno insediati non sono infatti ancora
conosciuti in dettaglio. Allo stato attuale non si può escludere che eventuali
misure necessarie per assicurare il rispetto della legislazione ambientale
possano essere ordinate al momento dell'inoltro della domanda di costruzione,
senza dover adattare la base pianificatoria. Anche questa censura si appalesa
infondata.
6.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va
dunque respinto. L'odierno giudizio rende priva d'oggetto la domanda di
concessione dell'effetto sospensivo.
7.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del ricorrente,
secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.-, sono
poste a carico del ricorrente RI 1.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario