ti_gerichte · 52.2015.423 · 2017-03-23 · it
Licenza edilizia

Licenza edilizia

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.03.2017 52.2015.423
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.03.2017 52.2015.423
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.03.2017 52.2015.423

Licenza edilizia

Incarto n.
52.2015.423
Lugano
23 marzo 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Marco
Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Mariano
Morgani
statuendo
sul ricorso 23 settembre 2015 di
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la
decisione 19 agosto 2015 (n. 3341) del Consiglio di Stato che ha parzialmente
accolto l'impugnativa presentata dal ricorrente avverso la decisione 18
settembre 2014 con cui il municipio di Lugano ha negato la licenza edilizia
al piano di quartiere contemplante la costruzione di un complesso
residenziale sui mapp. __________6, __________7, __________9, __________0 e __________
di quel comune, Sezione di Gandria;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. __________ è proprietario
di un terreno in pendio, di complessivi 2'481 mq (mapp. __________6, __________7,
__________9, __________0 e __________), situato a Gandria, ad est del nucleo e a
valle del raccordo che collega il centro del villaggio alla strada cantonale. I
fondi che lo compongono sono assegnati dal vigente piano regolatore alla zona
residenziale intensiva, disciplinata dall'art. 20 delle norme di attuazione del
piano regolatore (NAPR), la cui attuale formulazione risale ad una modifica
(variante) adottata dall'assemblea comunale l'11 febbraio 1996 ed approvata dal
Consiglio di Stato il 29 maggio successivo (cfr. ris. gov. n. 2752). L'area in questione
è pure censita nelle schede descrittive concernenti il comune di (Lugano-)
Gandria dell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale (ISOS), che la inserisce nel
vasto
comparto prevalentemente libero da costruzioni ma in
stretto rapporto
con l'edificato da proteggere (
Intorno circoscritto
II:
ripido ciglio
prativo, a macchia e con alberi da frutto, in parte terrazzato, un tempo
coltivato
) al quale sono attribuiti la categoria di rilievo ab e
l'obiettivo di salvaguardia a (cfr. Dipartimento federale dell'Interno
[editore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone
Ticino, vol. 2.1, Luganese insediamenti A-K, Berna 2006, pag. 222 seg.). Dal
1983
Gandria e dintorni
sono pure inseriti quale oggetto n. 1812
nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti d'importanza nazionale
[IFP; cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'inventario federale dei
paesaggi, siti e monumenti naturali del 10 agosto 1977 (OIFP; RS 451.11)].
b. Dopo vicissitudini che
non occorre evocare, il 24 giugno 2013 l'RI 1 ha chiesto al municipio il
rilascio della licenza per piano di quartiere per costruire un complesso
edilizio,
denominato Residenza Borgo degli
ulivi, composto da nove
blocchi contigui, dotati di quattro corpi scale,
parzialmente interrati nel pendio. Di questi, otto blocchi sono destinati a
scopi residenziali ed articolati su quattro piani fuori terra (tranne nel caso
del sesto blocco da ovest, dove i piani sono tre) ed uno (nono blocco da ovest)
contiene l'ascensore per le auto. I volumi dei blocchi sono sfalsati
leggermente tra loro e seguono le linee dei terrazzamenti presenti,
parallelamente alla riva del lago, secondo una progressione da ovest verso est.
Gli edifici, dotati di ampie aperture vetrate munite di frangisole (brise
soleil) mobili e di un tetto piano adibito a terrazza (di cui, quelle presenti
sul primo e sul sesto blocco da ovest sono configurate come piazza e belvedere
pubblici), presentano verso valle una facciata (principale)
di lunghezza variabile (da 7.20 m a 11.20 m) ed alta
12.00 m dal terreno sistemato (tranne che nel caso del sesto blocco da
ovest,
dove l'altezza è pari a 9.00 m). Le facciate laterali dei manufatti abitativi sono
invece larghe/profonde da 8.40 m a 11.70 m, mentre la torre lift auto presenta
una larghezza/profondità di 6.40 m. La superficie utile lorda (SUL) del
progetto, che prevede la realizzazione di 13 appartamenti, è pari a 2'491 mq. Oltre
alle cantine, nella parte interrata dei blocchi - salvo che nel primo e nell'ultimo
- verrebbe realizzata un'autorimessa sotterranea, disposta su più livelli, con
48 posteggi, di cui 31 privati e 17 pubblici.
c. Alla domanda di costruzione, pubblicata dal 19 agosto al 3
settembre 2013, si sono opposti, oltre ad una confinante (mapp. __________0) ed
alcuni vicini (mapp. __________4 e __________5), l'CO 3, la CO 2 e la proprietaria
della part. __________, situata nel nucleo in riva al lago, i quali, rilevato in
particolare come il villaggio di Gandria sia censito dall'ISOS e dall'IFP, e
richiamato l'avviso reso il 2 ottobre 2008 dalla
Commissione federale della natura e del paesaggio (CFNP) nell'ambito di una
precedente domanda di licenza preliminare,
hanno contestato il progetto,
segnatamente, dal profilo dell'inserimento nel paesaggio, della conformità con
l'art. 20 NAPR, nonché della completezza della domanda e delle altezze.
d. Il 29 ottobre 2013, la
CFNP ha effettuato un sopralluogo in presenza del proprietario dei fondi
dedotti in costruzione, del progettista ed istante in licenza, dei
rappresentanti dell'autorità comunale e di quelli dell'Ufficio della natura e
del paesaggio
(UNP) nonché della Commissione cantonale del paesaggio
(CP). Delle risultanze dello stesso si dirà, per quanto necessario, in
appresso.
e. Rispondendo alle critiche sollevate, in data 8 novembre
2013 l'istante in licenza ha prodotto ulteriore documentazione, tra cui il
piano
curve di livello e sezioni
allestito dallo studio d'ingegneria __________,
proponendo segnatamente una nuova sistemazione esterna.
f. Il 26 marzo 2014, i
Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno preavvisato
sfavorevolmente il progetto (avviso n. 85794), facendo riferimento ai pareri
negativi espressi dalla Se-
zione
forestale, che
ha ritenuto che il blocco contenente il lift auto non rispetta la distanza di
10.00 m dal limite del bosco accertato, e dall'Ufficio della natura e del
paesaggio, che ha rinviato
alle valutazioni
formulate il 20 dicembre 2013 dalla CFNP, la
quale, in sostanza, pur
riconoscendo
il grande impegno dei progettisti (…) volto a proporre una
soluzione nel suo insieme
mag
giormente elaborata in ottica paesaggistica
, reputa che anche
questo progetto arrecherebbe un danno molto importante al
paesaggio
ed al sito costruito, che nemmeno eventuali modifiche permetterebbero di
ridurre il forte impatto negativo e che, in definitiva, nessuna licenza edilizia
dovrebbe essere rilasciata per qualsiasi progetto sui terreni in questione.
Parere, quest'ultimo, considerato
estremo
dall'UNP e dalla CP, i quali evidenziano
tuttavia a loro volta come l'intervento in esame non costituirebbe una risposta
adeguata al contesto, in quanto risulterebbe troppo invasivo.
g. Preso atto dell'avviso
cantonale negativo e delle relative osservazioni dell'istante in licenza, che
nell'occasione ha prodotto una variante del piano situazione che tiene conto
dell'obiezione della Sezione forestale, e constatata l'inesistenza dei
presupposti per un tentativo di conciliazione, in
data 18 settembre 2014 il municipio ha negato il permesso richiesto, vista l'opposizione
vincolante del Dipartimento del territorio e considerato che il piano di
quartiere proposto si porrebbe in contrasto con l'art. 20
NAPR
per
quanto attiene al rispetto delle caratteristiche architettoniche e
paesaggistiche del nucleo di Gandria
.
B.   Con giudizio 19 agosto 2015
(n. 3341), il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa
inoltrata dall'RI 1 avverso il suddetto provvedimento, confermando il diniego
della licenza, ma riducendo a fr. 3'000.- la tassa per l'esame della domanda.
Rilevato come il piano di quartiere presentato rispondesse ai requisiti
legali, il Governo ha dapprima evidenziato come, per quanto concerne l'aspetto
dell'inserimento paesaggistico, vi sia
in concreto una doppia competenza
- quella comunale in base all'art. 20 cpv. 2 NAPR e quella cantonale giusta l'art.
104 cpv. 2 e 109 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1
) -, a cui si aggiunge la competenza
consultiva della CFNP secondo l'art. 7 cpv. 2 della legge federale sulla protezione
della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Di seguito,
riportate estesamente le valutazioni negative della CFNP e quelle altrettanto
sfavorevoli, ancorché più differenziate, dell'UNP e della CP, l'Esecutivo
cantonale, richiamati anche l'analogo parere del comune e gli avvisi, espressi
nonostante che Gandria non sia attualmente tutelato quale bene culturale, dall'Ufficio
e dalla Commissione dei beni culturali (UBC e CBC), ha ritenuto che il diniego
del permesso resistesse alle critiche dell'istante in licenza. In particolare, pur
reputando accurata la controversa progettazione, il Governo ha sostanzialmente condiviso
il rimprovero d'impatto eccessivo mosso al progetto.
C.   Avverso il predetto giudizio
governativo, l'RI 1 si aggrava dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo, preliminarmente, che sia ordinato un esperimento di conciliazione,
e, in via principale, che la decisione impugnata sia annullata parzialmente nel
senso che sia rilasciata la licenza edilizia per il piano di quartiere. In via
subordinata, postula che gli atti siano rinviati al municipio affinché rilasci
il permesso richiesto.
Con riferimento alla richiesta preliminare, richiamato l'auspicio del Governo
di una
fattiva collaborazione fra il promotore e le autorità cantonale e comunale
nell'individuazione di una linea progettuale che possa risolvere in modo
soddisfacente la problematica oggetto di giudizio
, il ricorrente evidenzia
di essersi attivato invano, stante il rifiuto del Dipartimento del territorio (DT)
di parteciparvi, per organizzare un incontro (conciliativo). Tale rifiuto
sarebbe costitutivo di una disparità di trattamento, siccome contrario alla
prassi in uso, e contraddittorie, visto l'auspicio espresso, sarebbero le
motivazioni addotte dal Governo a giustificazione del comportamento
dipartimentale. Nel merito, l'insorgente contesta l'opposizione espressa dal DT
al progetto, censurando la brevità della motivazione fornita (8 righe), l'indicazione
data al municipio circa il fatto che il suo avviso negativo sarebbe vincolante,
l'adesione acritica alle conclusioni delle varie commissioni e dell'ISOS e la
messa in discussione dell'edificabilità dei fondi oggetto dell'intervento.
Critica inoltre la circostanza che nel giudizio impugnato sia stato riportato
testualmente
e pedissequamente
il parere sfavorevole della CFNP, malgrado avesse carattere
unicamente consultivo, ciò che violerebbe l'autonomia comunale in ambito
pianificatorio. Rilevato che il piano regolatore di Gandria è stato approvato
nel 1993, allorquando il sito era già iscritto nell'IFP, che nel 2010 il
consiglio comunale di Lugano ha respinto una mozione tendente a porre i terreni
in questione fuori della zona edificabile e che nel 2011 il Gran Consiglio ha a
sua volta respinto una mozione volta a far acquistare al Cantone i medesimi
sedimi, il ricorrente sostiene poi che le verifiche di legittimità della
pianificazione esistente sono già state effettuate dalle stesse autorità che
ora si oppongono al progetto. Arbitrarie sarebbero dunque l'opposizione
dipartimentale e la reiezione del ricorso da parte del Governo. Insufficienti
sarebbero peraltro le motivazioni addotte nel giudizio impugnato, che si
limiterebbero in sostanza a parafrasare la risoluzione municipale, introducendo
una critica alla
torre lift auto
che non troverebbe riscontro altrove. Contrariamente
a quanto preteso, già soltanto dal rendering e dalla Tavola n. 14 del piano di
quartiere emergerebbero la validità del progetto ed il rispetto dell'esigenza
di inserimento nel contesto. Ne sarebbero prova, la coerenza e qualità del
concetto progettuale, l'attenzione per il contesto estetico, per gli elementi naturali
e antropici, per la morfologia del terreno, la scelta dell'e-spressione
architettonica, dei materiali e dei colori, nonché il disegno dei tetti e degli
spazi esterni. Peculiarità, queste, che sarebbero state esplicitamente apprezzate
anche dal Consiglio di Stato. Donde la contraddittorietà del suo giudizio. Infine,
il
ricorrente censura come soggettive e
fondate su considerazioni estranee le valutazioni estetiche alla base del
diniego della licenza, il quale non potrebbe essere giustificato neppure dall'as
serita
imponenza dei volumi, posto che le costruzioni che, come nel caso concreto,
rispettano le prescrizioni di zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo
di inserirsi adeguatamente nel contesto paesaggistico, soltanto perché
comportano volumi e sfruttamenti maggiori rispetto agli edifici circostanti.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio, che si riconferma nella
propria decisione, due degli opponenti, qui resistenti, richiamando
essenzialmente le considerazioni espresse in precedenza, e l'Ufficio delle
domande di costruzione (UDC), che riporta essenzialmente le osservazioni della
Sezione dello sviluppo territoriale.
E.   In sede di replica, il
ricorrente contesta in particolare quest'ultima presa di posizione. In duplica,
un'opponente ed il municipio si limitano a riconfermarsi nelle proprie
conclusioni, mentre la Sezione dello sviluppo territoriale, per il tramite dell'UDC,
sviluppa ulteriormente le argomentazioni alla base del suo avviso negativo.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, già istante in licenza, personalmente e
direttamente toccato dal
provvedimento
impugnato [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)]. Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei
luoghi, peraltro nota alla Corte, e dell'oggetto della contestazione emerge con
sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Nell'ambito di una valutazione
anticipata, il sopralluogo sollecitato dal ricorrente, non appare idoneo ad
apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini
del giudizio.
2.   Preliminarmente il
ricorrente chiede d'indire un esperimento di conciliazione, criticando in
particolare l'atteggiamento del DT, che avrebbe rifiutato, diversamente dal
municipio, di partecipare ad un incontro conciliativo. La richiesta va
disattesa.
Giusta l'art. 9 cpv. 1 LE,
il municipio può sempre convocare i privati interessati per un esperimento
di conciliazione; esso può pure promuovere uno scambio di opinioni col Dipartimento
se non ne condivide l'operato o per altra ragione qualsiasi
. In concreto,
non risulta che l'esecutivo comunale non condividesse l'operato del DT. Emerge
invece che entrambi erano contrari al piano di quartiere in esame: il primo lo
ha ritenuto infatti contrario all'art. 20 NAPR, il secondo lo ha reputato
lesivo dell'art. 104 cpv. 2 LST. Stanti le valutazioni negative non soltanto
dei privati opponenti, ma anche delle autorità comunale e cantonale coinvolte, il
fatto che non sia stato indetto un esperimento di conciliazione
non solo non sorprende, considerato il carattere
potestativo della norma, ma è pure immune da critiche, rispondendo all'esigenza
di economia processuale, che impone di prescindere da atti d'acchito inutili o
comunque privi di probabilità di esito favorevole
. Ferme queste
premesse, nemmeno in questa sede si giustifica di far luogo ad un tentativo di
conciliazione ex art. 23 cpv. 1 LPAmm, norma pure questa di natura potestativa.
Troppo divergenti sono, da un lato, le posizioni della parti. Troppo incisive per
essere imposte come condizioni di licenza sarebbero, dall'altro, le modifiche
progettuali da effettuare per poter semmai riconciliare tali posizioni. Non
spetta d'altronde al Tribunale cantonale amministrativo di modificare
direttamente un progetto edilizio su aspetti significativi (cfr. pure art. 16
cpv. 1 LE).
3.   3.1. Il piano di quartiere
è regolato dagli art. 54 seg. LST, che hanno ripreso - essenzialmente invariata
- la disciplina prevista dall'art. 56 seg. della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, 365). Secondo l'art. 54 cpv. 1 LST, il piano di quartiere è un
progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità
paesaggistica, architettonica ed urbanistica fissati dal piano regolatore (cpv.
1). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani di progetto e di un
modello plastico (art. 54 cpv. 2 LST), che il regolamento precisa ulteriormente
(art. 77 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 7.1.1.1.1). Lo strumento del piano di quartiere mira a conferire
ad un determinato comparto territoriale una particolare qualità urbanistica ed
architettonica. Nel contempo tende a favorire lo spirito di collaborazione tra
ente pubblico e iniziativa privata nella ricerca di soluzioni progettuali che
conciliano l'interesse pubblico con quello privato, incentivando la creatività
dei promotori, ai quali è lasciata l'iniziativa in merito all'edificazione
futura (cfr. RDAT I-1999 n. 25, consid. 5.3;
Matea
Pes-sina
, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del
territorio ticinese, Aspetti e problematiche giuridiche in RDAT II-1997, pag.
289 e 293; cfr. anche messaggio 9 dicembre 2009 n. 6309 del Consiglio di Stato
sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 78).
3.2. Il piano di quartiere
segue la procedura della domanda di costruzione (art. 55 cpv. 1 LST). Esso si
configura in sostanza come un'assicurazione di massima, mediante la quale viene
definito in modo vincolante il quadro degli interventi ammissibili all'interno
di un determinato comprensorio territoriale (cfr. RDAT II-2000 n. 31, consid.
3.1;
Adelio Scolari,
Commentario,
II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 56 LALPT, n. 418). Di principio, il permesso
di piano di quartiere non autorizza direttamente l'edificazione delle opere che
contempla. Non diversamente da una licenza preliminare, esso si limita ad
accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone al rilascio di
ulteriori licenze edilizie per l'attuazione degli interventi previsti dal piano
a livello di semplice progetto planovolumetrico (cfr. RDAT II-2000 n. 31,
consid. 3.1). L'approvazione del piano di quartiere può tuttavia anche
sovrapporsi a quella delle sue singole parti/componenti. Nulla impedisce in
effetti di cumulare la procedura di rilascio del
permesso di piano di quartiere con quella di rilascio della licenza
edilizia necessaria per la sua realizzazione, in blocco o a tappe. Lo conferma
indirettamente l'art. 78 cpv. 1
in
fine
RLst, laddove impone di
presentarlo al più tardi al momento dell'inoltro della domanda per la prima
costruzione (cfr. STA
52.2008.247/257/258 del 7 gennaio 2009, consid.
2.1;
Pessina
, op. cit, pag. 286). In
tal caso, date le differenze di fondo tra piano di quartiere e domanda di
costruzione, è tuttavia bene distinguere, anche nell'ottica di un eventuale
futura variante, ciò che è tema del primo da quanto è oggetto della seconda.
3.3. Il piano regolatore di
Lugano, sezione di Gandria, assoggetta l'edificazione del comparto in
discussione, attribuito alla zona edificabile intensiva, alla presentazione di
un piano di quartiere, che, giusta l'art. 20 cpv. 2 NAPR, deve soddisfare i
seguenti criteri:
-  rispetto
delle caratteristiche architettoniche e paesaggistiche del nucleo di Gandria;
-  superficie
utile lorda massima 3000 mq, di cui 30% può essere destinato all'abitazione
secondaria;
-  distanza
minima dalla strada secondo la linea di arretramento;
-  realizzazione
dei posteggi necessari all'interno del comprensorio
.
L'obbligo di rispettare le caratteristiche architettoniche e
paesaggistiche del nucleo di Gandria, sancito dalla disposizione in esame, configura
una cosiddetta clausola estetica positiva. Dato che diversamente da altri
ordinamenti edilizi la norma in questione non precisa ulteriormente quali siano
le regole da seguire al fine di ossequiare tali caratteristiche, l'attuazione della
clausola, in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie, impone di identificare
i tratti distintivi del citato nucleo e di poi confrontare il progetto con i
medesimi. Ad ogni modo, la sua applicazione non deve svuotare di ogni
contenuto, in maniera generalizzata, le norme edilizie prescritte dal piano
regolatore (STF 1C_434/2012 del 28 marzo 2013 consid. 3.3, pubbl. in ZBl 8/2014
pag. 441 segg.). In tal senso, il Tribunale federale ha ripetutamente rilevato
che le
costruzioni che rispettano le
prescrizioni di zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo di
inserirsi adeguatamente nel contesto paesaggistico, soltanto perché comportano
volumi e sfruttamenti maggiori di quelli degli edifici circostanti (DTF 115 Ia
363 consid. 3a; 115 Ia 114 consid. 3d; STA 52.2010.147 del 24 agosto 2010,
consid. 3.3.1, confermata da STF
1C.442/2010-
1C.448/2010 del 16 settembre 2011, pubbl. in RtiD I-2012 n. 11 consid. 3.3;
Lorenzo Anastasi/Davide Socchi
, La
protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario
ISOS, in RtiD I-2013, pag. 359 con rinvii;
Davide
Socchi
, Il piano di quartiere nel diritto ticinese: buone intenzioni,
realtà e prospettive in RtiD I-2015, pag. 369). La clausola estetica non deve
neppure assumere la funzione di una zona di pianificazione ed essere utilizzata
per eludere le prescrizioni edilizie vigenti e salvaguardare la pianificazione
futura (STF 1C_434/2012 citata 2013 consid. 3.3).
3.4. Anche il principio d'inserimento ordinato e armonioso
nel paesaggio, che impone ai progetti di integrarsi
nello spazio circostante,
ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche
dei luoghi
(cfr. art. 104 cpv. 2 LST e art. 100 RLst), costituisce una
clausola estetica positiva. Il vincolo non si limita a vietare una deturpazione
del paesaggio o anche
solo un'alterazione
apprezzabile dei valori paesaggistici, come invece prevedevano il previgente
decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio
del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) ed il relativo regolamento d'applicazione
del 22 gennaio 1974 (RBN; BU 1974, 83), ma esige che l'edificazione si
inserisca convenientemente nel quadro ambientale (cfr. STA 52.2015.67 del 22
dicembre 2016 consid. 6.2;
52.2012.90 del 15 aprile 2013 consid. 4.2;
52.2010.147 del 24 agosto 2010 consid. 2.3
,
confermata da STF 1C.442/2010 e 1C.448/2010 del 16 settembre 2011
in RtiD I-2012 n. 11)
.
Il principio è applicato dall'UNP (art. 109 cpv. 1 LST) nell'esame
delle domande di costruzione che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone
edificabili (lett. a), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza
federale e cantonale (lett. b) nonché le zone edificabili, se il progetto
comporta un impatto paesaggistico significativo (lett. c), ciò che è
segnatamente il caso dei progetti riguardanti i piani di quartiere (cfr. art.
107 cpv. 2 lett. a RLst). Per il resto, all'interno della zona fabbricabile, esso
è applicato dai comuni, e per essi dal municipio, che possono richiedere il parere
del Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST).
Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale, nell'interpretazione
del concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio l'autorità non
deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri
oggettivi, dimostrando che la loro applicazione ad una determinata fattispecie
deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. STA
52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.3.; 52.2013.35 del 3 novembre 2014
consid. 5 e rimandi
). Con la sua introduzione,
l
e clausole estetiche
generali previste
dal diritto comunale autonomo hanno sostanzialmente perso
la loro portata pratica
(cfr., in merito al rapporto tra clausole
estetiche,
Lorenzo
Anastasi/Sarah Socchi
, Le costruzioni a
gradoni nel Canton Ticino, in RtiD I-2015, pag. 386)
. S
e tuttavia le norme comunali prescrivono - come nella fattispecie,
ove l'art. 20 cpv. 2 NAPR richiama le caratteristiche architettoniche e
paesaggistiche del nucleo di Gandria - determinati canoni estetici al fine di
assicurare un ordinato ed armonioso inserimento delle costruzioni nel quadro
paesaggistico, l'autorità chiamata ad applicare l'art. 104 cpv. 2 LST non può
farne astrazione, ma
deve
tenerne
adeguatamente conto (STA 52.2012.259 del 14 febbraio 2014 consid. 4.2).
3.5. I concetti di
caratteristiche architettoniche e
paesaggistiche del nucleo di Gandria
, rispettivamente
di
inserimento
ordinato e armonioso
nel paesaggio
,
configurano nozioni giuridiche di
natura indeterminata (
unbestimmte
Gesetzesbegriffe;
cfr.
Adelio
Sco-
lari
, Diritto amministrativo, II ed., Cadenazzo 2002,
n. 396
seg.
), che come tali
conferiscono all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini
dell'individuazione del loro contenuto normativo.
Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle istanze
inferiori alle nozioni giuridiche indeterminate in
esame, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di cognizione, che
esercita tuttavia con
riserbo sia per la
natura della norma, sia, laddove è il municipio a decidere, per il rispetto
dovuto
all'autonomia comunale. Nella misura in cui essa riserva all'autorità
di prime cure anche un
certo margine
discrezionale, il sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato ad
esprimere è poi circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. a
LPAmm). Qualora la
valutazione
estetica appaia plausibile, l'autorità di ricorso non può dunque censurarla sostituendo
il suo apprezzamento a quello
dell'istanza
decidente (cfr. STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 6.3.; DTF 100 la 82
consid. 4a; 96 I 369 consid. 4; cfr. pure STA 52.2013.35 citata consid. 5.3 e
rimandi;
52.2010.147 citata consid. 2.3 con rimandi e RtiD I-2012 n. 11
consid. 2.2.1).
4.   4.1. Il progetto di piano di
quartiere in esame consiste in sostanza nella proposta di costruire un
complesso residenziale composto da nove edifici contigui, tra loro leggermente
sfalsati, parzialmente incastonati, parallelamente alla riva del lago e secondo
una progressione da ovest verso est, nel ripido pendio ubicato a valle del
raccordo stradale che collega il centro del villaggio alla soprastante strada
cantonale. Gli stabili, articolati perlopiù in quattro piani fuori terra
(tranne nel caso del sesto blocco da ovest, dove i piani sono tre) ed orientati
verso sud-est, sono dotati di ampie aperture vetrate munite di frangisole
(brise soleil) scorrevoli orizzontalmente e di un tetto piano adibito a
terrazza (di cui, quelle presenti sul primo e sul sesto blocco da ovest sono
configurate come piazza e belvedere pubblici). Singolarmente sono lunghi da
7.20 m a 11.20 m, larghi/profondi da 8.40 m a 11.70 m (salvo la torre lift
auto, che presenta una larghezza/pro-fondità di 6.40 m), ed alti 12.00 m dal
terreno sistemato (tranne che nel caso del sesto blocco da ovest, dove l'altezza
è pari a 9.00 m). Complessivamente, il fronte sud-est è lungo 78.00 m circa.
Dal profilo della sistemazione esterna, il progetto prevede la formazione, a
valle degli edifici, di terrazzamenti piantumati, sorretti da una triplice fila
di muri in pietra.
4.2. In sede di rilascio del permesso, il municipio si è
rifiutato di approvare il progetto di piano di quartiere, ritenendo che non ossequiasse
l'obbligo di rispettare le caratteristiche architettoniche e paesaggistiche di
Gandria, sancito dall'art. 20 cpv. 2 NAPR. Rilevato come
gli elementi
caratteristici dell'architettura spontanea del nucleo di Gandria sono tra gli
altri i tetti a falde, le facciate piene interrotte da finestre di diverse
dimensioni articolate sulla verticale, gli scorci tra gli edifici che lasciano
intravvedere il lago, senza dimenticare la trama organica del tessuto edilizio
frutto dell'unicità di ogni singolo edificio
, l'esecutivo comunale ha ritenuto
che
il progetto planivolumetrico con i tetti piani praticabili, il fronte
unitario con grandi aperture verso il lago (…) senza scorci che frammentano il
tessuto edilizio
contrastasse con i suddetti aspetti tipologici.
Il
prospettato complesso edilizio,
ha aggiunto, sarebbe inoltre
irrispettoso
delle caratteristiche paesaggistiche e morfologiche del luogo, viste le
sproporzionate opere di scavo e di sistemazione del terreno previste
. Il
piano di quartiere,
ha concluso l'autorità comunale, non presterebbe
sufficiente
attenzione agli equilibri territoriali
, cedendo
il passo alle mere esigenze
di sviluppo immobiliare.
In sostanza, la domanda di licenza per piano di quartiere è
stata respinta sia per il preteso mancato rispetto di taluni aspetti architettonici
tipici del nucleo di Gandria, sia per l'impatto, ritenuto eccessivo in quel
contesto, del complesso residenziale previsto.
4.3. Il municipio ha negato il permesso anche in
considerazione della vincolante (cfr. art. 7 cpv. 2 LE) opposizione del Dipartimento
del territorio. Contrariamente a quanto preteso dal ricorrente, l'avviso
negativo di quest'ultimo non è tuttavia tanto condensato nelle
8 righe
a
pag. 8 dell'avviso cantonale, ove,
nonostante
il fatto che il nucleo di Gandria non sia sottoposto a vincoli ai sensi della
legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1),
è riportato il parere dell'UBC,
quanto piuttosto a pag. 6 seg., ove,
dopo aver riprodotto le valutazioni della CFNP, l'UNP e la CP hanno spiegato perché
a loro avviso il piano di quartiere in esame non costituirebbe una risposta adeguata
al contesto siccome troppo invasivo. In particolare, secondo l'autorità
dipartimentale chiamata nel caso concreto (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. c LST in
combinazione con l'art. 107 cpv. 2 lett. a RLst) ad applicare il principio
d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, discutibili sarebbero, da un
lato,
i volumi
sotterranei sommati a
quelli fuori terra
, che
comporterebbero lo
sventramento totale del pendio esistente
, e, dall'altro,
l'impatto dell'edificazione
, che sarebbe
eccessivo in rapporto
a quello che il luogo riesce a sopportare, tanto più che il nuovo complesso non
si pone in contiguità con la forma attuale del nucleo e con la sua logica di
crescita, ma configura un tassello dell'edificato, indipendente da quest'ultimo,
che si dirama in una direzione incongrua (…) parallelamente al lago, intaccando
in modo importante l'area libera di correlazione esistente.
Non
condivisibile sarebbe pure il
collegamento poco qualificato con la strada di
accesso (che propone una sorta di fossato tra il retro degli edifici e il suolo
pubblico ed è caratterizzato da una torretta del lift auto decisamente problematica)
.
4.4. Il diniego della licenza è stato confermato dal
Consiglio di Stato, tenuto conto del
particolare pregio paesaggistico dei luoghi
interessati dall'intervento. Anzitutto, pur riconoscendo
la coerenza e la
qualità del concetto progettuale, l'attenzione al contesto estetico, agli
elementi naturali ed antropici, così come alla morfologia del terreno, alla scelta
dei materiali, al disegno dei tetti e degli spazi esterni
, il Governo ha
condiviso il rimprovero d'impatto eccessivo mosso al progetto, che rientrerebbe
nel limite massimo di sfruttamento ammissibile in zona
. Il carattere invasivo
del progetto sarebbe in particolare
evidente laddove i volumi fuori terra,
che assommati a quelli interrati comportano una importante modifica della
morfologia dei luoghi, si affiancano gli
uni
agli altri, senza soluzione di contiguità, con notevole effetto visivo (…),
senza contare il carattere decisamente estraneo all'edificato esistente della
torre lift auto
. Secondo l'Esecutivo
cantonale, inoltre,
anche il maggior sviluppo verticale dei predetti volumi
verso l'esterno del nucleo, in contrasto con il suo sviluppo
piramidale, così come la cesura fra la prevista
edificazione e l'accesso
sovrastante ne rendono problematico il corretto
inserimento paesaggistico
.
Ugualmente dicasi
per i tetti piani e
praticabili e per le previste aperture, nella misura in cui l'orizzontale, a seconda
dell'uso, è suscettibile di prevalere sul verticale
.
4.5. Nel caso concreto, non è contestato che il piano di
quartiere in discussione rispetti compiutamente i parametri edificatori, segnatamente
l'altezza (12.00 m; art. 11 NAPR) e la superficie utile lorda (3'000 mq; art.
20 n. 2 NAPR) massime, della zona di situazione. Controversi sono invece il
rispetto delle caratteristiche architettoniche e paesaggistiche del nucleo di
Gandria e, di riflesso, l'inserimento nel paesaggio del nuovo complesso residenziale.
Ritenuto che il progetto di piano di quartiere definisce le opere previste anzitutto
dal profilo
planovolumetrico
, ovvero degli ingombri e dell'ubicazione,
ai fini del giudizio sull'ammissi-bilità del piano di quartiere occorre
in
primis
valutare l'inserimento estetico delle costruzioni nel contesto
territoriale, considerandone soprattutto i volumi, le forme e la posizione. Ancorché
si tratti di un aspetto esaminabile nell'ambito della domanda di costruzione
volta ad ottenere il permesso di realizzare il piano di quartiere, nella
fattispecie vi è poi da valutare l'espressione architettonica degli edifici per
rapporto al quadro ambientale. Lo esigono sia l'art. 20 cpv. 2 NAPR, che
prevede che il piano di quartiere deve rispettare anche le caratteristiche architettoniche
del nucleo di Gandria (cfr. pure art. 54 cpv. 1 LST), sia il fatto che il
progetto in discussione anticipa numerosi dettagli architettonici.
4.5.1. Ferme queste premesse, tenuto conto del margine d'ap-prezzamento
conferito all'autorità decidente nell'esame del piano di quartiere (cfr.
STF 1C_130-150/2014
del 6 gennaio 2015
consid. 2.2
; Anastasi/Socchi
, op.
cit., pag. 351, nota 109;
Socchi
,
op. cit., pag. 369) e nell'applicazione delle citate clausole estetiche
positive, il giudizio che nega la licenza per l'asserito eccessivo impatto del
complesso residenziale previsto merita di essere confermato. Non tanto per le
dimensioni di singoli blocchi che lo compongono, posto che rispettano i
parametri edificatori e che, presi singolarmente, non comportano, salvo che per
quanto si dirà in appresso in relazione alla torre del lift auto, volumi
maggiori di quelli di numerosi stabili esistenti nel nucleo. Quanto piuttosto per
le modalità con cui gli edifici si collocano sul terreno. La contiguità tra di essi
contribuisce infatti a creare un fronte edilizio compatto ed esteso (78.00 m
circa), che non trova eguali su tutto il pendio di Gandria e che il leggero
sfalsamento esistente tra i vari corpi non riesce a mitigare. Dall'altra parte,
come rettamente osservato nell'avviso cantonale e nel giudizio impugnato, la progressione
dei volumi lungo la diagonale rappresentata dal raccordo stradale che collega
il centro del villaggio alla soprastante strada cantonale si scontra con la forma
vagamente piramidale del nucleo, che tende invece a digradare sull'asse ovest-est
(cfr. Piano fotoinserimenti, Tav. 14). Inoltre, privilegia e consolida la linea
di forza del citato raccordo, priva di pregio dal profilo paesaggistico, anziché
quella dell'orizzonte del lago (cfr. Modello tridimensionale, Tav. 13; Elenco
elaborati - osservazioni alle opposizioni: Tav. 16 e 17). Censurabile per le ripercussioni
sul quadro del paesaggio appare pure, come rilevato dalle autorità inferiori, la
sistemazione esterna, contraddistinta, segnatamente verso est, da imponenti opere
murarie, destinate a sorreggere i terrazzamenti antistanti gli edifici (cfr.
Tav. 14 citata; sezioni Y3-Y5, Tav. 9 e 10). Difetto questo invero
apparentemente mitigato, se non sanato, con la proposta di sistemazione esterna
(variante riduttiva) formulata nel novembre 2013 (cfr. Elenco elaborati - osservazioni
alle opposizioni: sezioni 1-10, Tav. 3-12). Criticabile risulta infine anche la
scelta progettuale di dedicare un blocco a sé stante, svettante su tutti gli
altri, al lift auto. Non vi è infatti alcuna ragione tecnica che imponga di
edificare un volume di tale rilevanza, del tutto atipico, anziché di inserire l'impianto
in posizione retrostante e quindi più discreta o di integrarlo in uno dei blocchi
abitativi.
Sotto questi diversi aspetti, non appaiono invero insostenibili
le deduzioni dell'autorità comunale e cantonale, laddove hanno ritenuto che dal
profilo planovolumetrico il piano di quartiere non rispetta le caratteristiche
paesaggistiche del comparto, rispettivamente non s'inserisce convenientemente
nel paesaggio. Per quanto opinabili possano sembrare, tali conclusioni non scaturiscono
da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che compete loro.
4.5.2. Condivisibile è anche la valutazione estetica negativa
delle autorità inferiori in quanto riferita all'espressione architettonica. In
effetti, gli edifici progettati si distanziano sotto vari profili dalla tipologia
delle costruzioni presenti nel nucleo di Gandria, tanto da risultare un corpo
estraneo rispetto al contesto esistente. Se ne discostano anzitutto a livello
delle coperture, posto che gli edifici del vicino nucleo, ma anche quelli situati
all'esterno, presentano invariabilmente dei tetti a falde. I tetti piani si
pongono dunque in chiaro contrasto con le caratteristiche architettoniche del
nucleo, dove sostanzialmente sconosciuto è anche l'uso del tetto (piano) come terrazza
(privata o pubblica). Nella misura in cui sono
caratterizzati da elementi orizzontali, si osserva poi che i parapetti
delle terrazze sui tetti piani non ottemperano le direttive per la costruzione
delle terrazze e delle altane del maggio 1999 (pag. 4
e
11; cfr. pure direttive per la costruzione di
nuovi ballatoi del
maggio 1997, pag. 3), che prevedono elementi
verticali. Pure le ampie aperture vetrate, munite di frangisole (brise soleil)
scorrevoli orizzontalmente, che caratterizzano le facciate dei blocchi del
nuovo complesso residenziale si scostano manifestamente dalle preesistenze. Nel
nucleo non vi sono infatti altre costruzioni che presentano aperture
comparabili a quelle in discussione. Non sana il difetto l'accorgimento di
limitare l'apertura massima dei frangisole (cfr. Tav. 14, con schema aperture
brise soleil), poiché, così come concepito, il progetto non è comunque rispettoso,
ovvero non garantisce il rispetto, dei due noti criteri dell'architettura
tradizionale dei nuclei, secondo cui le parti piene delle facciate devono
prevalere su quelle vuote e l'elemento verticale delle aperture su quello
orizzontale. Vero è che osservare la tradizione non significa necessariamente replicare
le preesistenze, ovvero riprodurre i canoni architettonici e formali tramandati.
Anche soluzioni innovative, che
reinterpretano in chiave moderna modelli e schemi
costruttivi d'altri tempi,
possono
dialogare convenientemente con gli elementi della tradizione (cfr. STA
52.2012.259 del 14 febbraio 2014 consid. 2.4.). In concreto, la
soluzione
adottata per le aperture in facciata, mutuata da canoni architettonici moderni,
privi di relazione con la sostanza del nucleo, permetteva tuttavia al municipio
di ravvisarvi momenti di contrasto con le preesistenze, rendendo sostenibile la
sua deduzione nella misura in cui ha ritenuto insoddisfatto l'obbligo, sancito
dall'art. 20 cpv. 2 NAPR, di rispettare le caratteristiche architettoniche del
nucleo.
4.5.3. Come illustrato, dal 1983 Gandria è censito nell'IFP e
dal 2006 è pure menzionato nell'ISOS. Quest'ultimo, posteriore di una decina d'anni
alla variante di piano regolatore che ha assegnato i fondi dedotti in
edificazione alla zona edificabile intensiva disciplinata dall'art. 20 NAPR, riconosce
a Gandria ottime qualità situazionali, in ragione della presenza di una densa
edificazione in una topografia assai difficile che ne fa contemporaneamente
villaggio di montagna e di lago, altrettante
qualità spaziali e buone qualità storico-architettoniche
(cfr. Dipartimento federale
dell'Interno
[editore], op. cit., vol. 2.1, pag. 227). Inserisce inoltre l'area toccata dall'intervento
nel comparto in stretto rapporto con l'edilizia da proteggere definito quale
Intorno
circoscritto
II e descritto come
ripido ciglio prativo, a macchia e con
alberi da frutto, in parte terrazzato, un tempo coltivato
, al quale sono
attribuiti la categoria di rilievo ab, che concerne
parti (inedificate o
caratterizzate da edifici adeguati alle caratteristiche originarie dell'area) irrinunciabili
dell'insediamento
, rispettivamente
parti significative minacciate di
sovraedificazione,
e l'obiettivo di salvaguardia a, che impone di
conservare la vegetazione importante, di eliminare i fattori perturbanti, di adottare
norme rigide per gli interventi sugli edifici vincolati e norme dettagliate per
quelli sui vecchi edifici, nonché, in presenza di superfici inedificate, di
vietarne l'edificazione (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [editore], op.
cit., vol. 2.2, Luganese insediamenti L-Z, Berna 2006, pag. 462).
Raccomandazione, quest'ultima, che l'ISOS,
dato il forte interesse
tipologico dell'impianto
, ribadisce per le
parti di sfondo e di cornice
all'insediamento storico
di cui fa parte l'area (
Intorno circoscritto
II) qui in discussione (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [editore], op.
cit., vol. 2.1, pag. 227).
Mentre la CFNP sembra
escludere che una licenza edilizia possa essere rilasciata per un qualsiasi
progetto sui fondi in questione, l'autorità cantonale, pur aderendo almeno in
parte alle
considerazioni della suddetta commissione, è stata meno
perentoria, limitandosi sostanzialmente a rilevare che il piano di quartiere in
esame non costituisce una risposta adeguata al particolare pregio del luogo. Posto
che per le ragioni anzidette le conclusioni rese dalle autorità comunale e
cantonale in applicazione dell'art. 20 NAPR, rispettivamente dell'art. 109 cpv.
1 lett. c LST in combinazione con l'art. 107 cpv. 2 lett. a RLst, reggono alle
critiche sollevate, nella fattispecie non occorre approfondire se le predette indicazioni/raccomandazioni
dell'ISOS siano suscettibili di determinare delle restrizioni delle facoltà
edificatorie più incisive di quelle stabilite dal piano regolatore, tali, per
finire, da mettere in discussione l'edificabilità dei fondi in questione. Al
riguardo si osserva comunque che q
uesto
strumento va anzitutto preso in considerazione nel quadro dell'allestimento del
piano direttore cantonale e dei piani di utilizzazione - in Ticino chiamati
piani regolatori (DTF
135 II 209 consid. 2.1; cfr. scheda P10 del nuovo
piano direttore, approvato dal Consiglio federale il 16 ottobre 2016, cifra 4.1
lett. f e cifra 4.2 lett. c e d). Di principio, non ha invece una portata
diretta nell'ambito dell'esame di una domanda di costruzione (cfr. DTF 135 II
209 consid. 5.1;
STF 1C_130-150/2014
citata
consid. 3.2). In altri termini, per i privati diventa vincolante solo nella
misura in cui è stato recepito dai piani di utilizzazione. N
el singolo caso può tuttavia essere preso in considerazione
quale valido sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e
storico-architettoniche di un insediamento censito come degno di tutela, segnatamente
nell'ambito di una domanda di costruzione che implichi l'esercizio di
apprezzamento, come è (stato) nel caso di specie, oppure che esiga la
ponderazione di interessi contrapposti, come ad esempio quando si tratti di
valutare la concessione di una deroga
(cfr.
DTF 135 II 209 consid. 2.1; STA 52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.4.;
52.2011.516 del 10 ottobre 2012, pubbl. in
RtiD I-2013 n. 44 consid. 4.1
con rinvii;
Anastasi/Socchi
, op.
cit., pag. 350 seg.). Di per sé, non consente invece di eludere, ovvero di mettere
fuori gioco, le prescrizioni edilizie vigenti. Laddove, in presenza di un
paesaggio o di un insediamento di particolare qualità, l'uso delle facoltà
edificatorie concesse dagli strumenti pianificatori in vigore dovesse in un secondo
tempo apparire irragionevole o comunque eccessivo, per principio incombe dunque
alle autorità di adottare, se del caso, le misure cautelari atte a salvaguardare
la - futura, diversa - pianificazione (art. 56 segg. LST).
5.   5.1. Sulla base delle considerazioni
che precedono, il ricorso deve essere respinto, con conseguente conferma del
diniego della licenza e del giudizio governativo che l'ha tutelato.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente,
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai
resistenti, siccome non patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, è posta a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere