ti_gerichte · 52.2025.73 · 2025-02-21 · it
Commesse pubbliche. Modalità di inoltro dell'offerta. Esclusione ingiustificata. Programma lavori

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.06.2025 52.2025.73
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.06.2025 52.2025.73
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.06.2025 52.2025.73

Incarto n.
52.2025.73
Lugano
24
giugno 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 3 marzo 2025
della
RI
1
patrocinata
da:
contro
la decisione del 21 febbraio 2025 del Municipio di CO
2 che in esito al pubblico concorso per l'aggiudicazione delle opere da
impresario costruttore - “OP ”,  - ha deliberato la commessa alla CO 1,
previa esclusione dell'offerta della ricorrente;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 30 ottobre 2024 il
Municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato
secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da impresario costruttore
per le “Opere di premunizione __________” a __________ (FU n. __________ pag. __________
e seg.).
Il bando annunciava i seguenti criteri di
aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione (avviso di gara, punto n. 5,
disposizioni particolari CPN 102, pos. 224.100).
Criteri
Ponderazione
A)
Minor prezzo
50%
B)
Attendibilità del prezzo
28%
C)
Programma lavori
10%
D)
Formazione apprendisti
5%
E)
Responsabilità sociale delle imprese
4%
F)
Contributo alla formazione professionale
3%
TOTALE
100%
Le
disposizioni particolari CPN 102 integrate nel capitolato di appalto elencavano
i documenti consegnati ai concorrenti (pos. 241) e precisavano nel dettaglio
tutti gli atti e le informazioni che i concorrenti erano tenuti ad inoltrare
unitamente alla loro offerta. Erano tra l'altro disposte le seguenti
prescrizioni:
250            Offerta
251             Modalità di inoltro
(…)
251.400      L'imprenditore è libero di
consegnare la propria offerta, rispettando i requisiti previsti alla posizione
251.410 o posizione 251.420.
251.410      Deve essere inoltrata una copia
originale completa del formulario di concorso, fornita con tutti gli allegati
richiesti al concorrente, debitamente compilata manualmente in tutte le sue
parti e controfirmata dove richiesto.
251.420      Nel caso in cui il concorrente
intenda utilizzare il file SIA ifA 18, messo a disposizione nell'e-mail trasmessa
con il resto della documentazione elettronica, devono essere inoltrati:
·
una copia originale
completa e stampata del formulario di concorso, fornita con tutti gli allegati
richiesti al concorrente, con compilate le pagine di copertina, ricapitolazione,
tabelle CPN103, spazi obbligatori ed eventuali richieste (es. prodotti offerti,
ubicazione deponie, ecc.) e controfirmato dove richiesto. Questo farà stato per
i testi (condizioni e posizioni) e per i quantitativi;
·
una stampa controfirmata
con il programma di elaborazione dell'offerta, con i prezzi unitari e totali.
Questo documento farà stato per i prezzi unitari;
·
un supporto informatico
contenente il “file” dell'offerta del concorrente, esportato nel formato SIA
ifA 18. Sul supporto devono essere indicati l'oggetto del concorso ed il nome
del concorrente.
Se ci sono differenze tra le versioni
consegnate, è da ritenersi vincolante la copia del formulario di concorso
originale per quanto riguarda l'elenco prezzi, le basi di calcolo (CPN 103) e
le disposizioni particolari (CPN 102). La stampa con il programma di
elaborazione dell'offerta è da ritenersi vincolante unicamente per i prezzi
unitari. In nessun caso l'imprenditore può modificare il testo o i quantitativi
dell'offerta, pena l'esclusione della stessa.
In particolare le parti del CPN 103 devono
essere compilate a mano sulla tabella presente in capitolato senza sostituire
la pagina originale o apporne una sopra di essa, pena l'esclusione dalla stessa.
Il documento consegnato deve essere rilegato
con spirale in plastica.
Contro il
bando e i documenti di concorso era data facoltà di ricorso a questo Tribunale.
Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B.
a. Entro il termine
utile sono giunte al committente cinque offerte di importi compresi tra fr. 1'299'999.95
e fr. 2'021'170.60.
Esperite le necessarie verifiche
tramite i propri consulenti esterni, con decisione del 21 febbraio 2025 il
Municipio ha risolto di
scartare
quattro offerte, tra cui quella della RI 1 dato che
le tabelle del CPN 103
non sono state compilate ma sono state incollate parti di pagine sopra le
tabelle da compilare con tabelle già compilate
, e di deliberare la commessa
alla CO 1, unica concorrente rimasta in gara.
b. La ditta M__________
SA è pure stata esclusa dal concorso siccome
le tabelle del CPN 103 sono
state compilate elettronicamente su modello differente e sostituite a quelle
originali
. La predetta decisione è stata impugnata davanti a questo
Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con separata sentenza di data odierna
(inc. n. 52.2025.77).
C.
Contro la decisione
del 21 febbraio 2025 la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e il rinvio degli atti al committente
per nuova decisione di aggiudicazione, previo reintegro della sua offerta. Essa
chiede inoltre la concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Sostiene che il
fatto di aver compilato elettronicamente le tabelle del CPN 103 e di averle
incollate sulle corrispondenti pagine del capitolato non sarebbe un valido
motivo di esclusione dell'offerta. La compilazione a mano degli schemi (degli
oneri sociali e di calcolo) in discussione, prevista dalla pos. 251.420 del
capitolato, costituirebbe infatti una formalità priva di senso. Questa non
avrebbe alcuna influenza sul contenuto dell'offerta, né faciliterebbe la
verifica della corrispondenza tra la versione cartacea e quella elettronica, possibile
da un semplice confronto tra le due. La ricorrente rileva che ben quattro
offerte su cinque sono state estromesse per non aver compilato manualmente le tabelle
fornite dal committente, avendo invece utilizzato tabelle già compilate
elettronicamente, poi incollate, o sostituite, a quelle originali. In simili circostanze,
l'esclusione configurerebbe un eccesso di formalismo e violerebbe il principio
della proporzionalità.
D.
All'accoglimento del
ricorso si oppone il committente, secondo cui l'estromissione dell'offerta
dell'insorgente sarebbe conforme al diritto. La decisione non costituirebbe
eccesso di formalismo, siccome la sanzione dell'esclusione delle offerte per la
mancata compilazione del CPN 103 secondo le modalità previste dal capitolato di
appalto è espressamente stabilita dalle prescrizioni di gara, vincolanti in
quanto rimaste inimpugnate. Ogni contestazione al riguardo sarebbe dunque
tardiva.
E.
Pure l'aggiudicataria
domanda di respingere il ricorso. Anch'essa ritiene che le regole di gara
fossero chiarissime circa l'esigenza di compilare a mano le due tabelle del CPN
103. Osserva che tali documenti rivestono un'importanza fondamentale per il
committente, ritenuto che ogni calcolo di nuovo prezzo, per delle posizioni che
non sono contenute nell'elenco prezzi, avviene utilizzando le basi di calcolo
(fattori) che la ditta espone nel CPN 103
.
Sostiene poi che la
ricorrente debba essere esclusa anche per aver presentato un programma lavori
non conforme alle modalità indicate alla pos. 252.140. Non sarebbero infatti
rispettati i 12 giorni di maturazione della malta previsti dal capitolato e non
sarebbe così possibile attendere i prescritti risultati delle analisi del campo
prova, indispensabili per determinare il tipo di micropali definitivi da
mettere in opera.
F.
Con la replica,
la ricorrente si riconferma nella sua posizione e avversa le argomentazioni
dell'aggiudicataria circa la mancata conformità del proprio programma lavori per
rapporto alle richieste del bando di concorso.
G.
Con la duplica la
deliberataria ribadisce il proprio punto di vista, al pari della committenza,
la quale precisa che lo scopo della compilazione a mano delle tabelle del CPN
103 è evidente e
si tratta di evitare l'alterazione di un documento di
appalto, dato che l'ente appaltante ha spedito una copia cartacea a tutti
.
H.
L'Ufficio di vigilanza
sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio si limita ad osservare
di essere stato contattato telefonicamente dal progettista del committente e di
avergli segnalato delle sentenze per permettergli di approfondire direttamente
la tematica oggetto della richiesta ed effettuare (con ponderazione) i dovuti parallelismi
con il caso concreto.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante alla
gara d'appalto, la ricorrente è senz
'
altro legittimata a contestare la
sua estromissione dalla procedura: la riammissione in gara della sua offerta le
garantirebbe la possibilità di vedersi attribuire l'appalto
(art. 37 lett. b LCPubb e 65 cpv. 1della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL
165.100
)
. La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della
commessa alla CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb) potrà esserle invece riconosciuta
solo in caso di accoglimento delle censure rivolte contro la propria esclusione
(STA 52.2010.11 del 15 marzo 2010).
Con
queste precisazioni il gravame,
tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base
delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.
25 cpv. 1 LPAmm)
. Il carteggio completo
concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione
esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire
sull'impugnativa con cognizione di causa.
2.
Giusta l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli
offerenti devono inoltrare la loro offerta per scritto, in modo completo e
tempestivo e utilizzando i documenti di gara ufficiali messi a diposizione dal
committente.
L'offerta,
sottolinea l'art. 40 cpv. 1
del
regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL
730.110)
, allestita in forma
scritta, chiara ed univoca, deve essere compilata in ogni sua parte
.
Al momento della loro apertura le
offerte devono risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto
delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa
documentazione di gara. Questo, in particolare, per permettere al committente
di effettivamente raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e di scegliere
quella oggettivamente più vantaggiosa (
STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018).
Offerte incomplete o che non
rispondono alle esigenze del capitolato devono di principio essere escluse
(cfr. STA 52.2015.239 del 4 agosto 2015 consid. 4.2, 52.2011.4 del 25 gennaio
2011 consid. 3.1). Una diversa conclusione, che permettesse di aggiudicare la
commessa ad offerte non conformi alle prescrizioni di gara o che permettesse ai
concorrenti di modificare o completare le offerte dopo la loro apertura,
sarebbe contraria al principio della parità di trattamento tra concorrenti,
sancito dall'art. 1 cpv. 1 lett. a LCPubb. L'ordinamento delle commesse
pubbliche attribuisce alle prescrizioni di forma particolare rilevanza. Quanto
meno nella misura in cui servono a garantire i principi cardine delle procedure
di aggiudicazione le prescrizioni di forma devono essere rispettate tanto da
parte del committente, quanto da parte dei concorrenti.
L
a conformità dell'offerta per
rapporto alle condizioni di gara costituisce dunque un presupposto
dell'aggiudicazione di qualsiasi commessa pubblica. Resta in ogni caso
riservato il principio
di proporzionalità, in
particolare nell'ottica del divieto di un formalismo eccessivo; difformità
irrilevanti vanno tollerate (
STF 2D_45/2016 del 10 luglio 2017 consid. 5.1;
RtiD I-
2014
n. 12 consid. 3.1; STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018
;
Matteo Cassina
, Principali aspetti del
diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla
CFPG, Lugano 2008, pag. 34
).
In questo senso, difetti che
non si ripercuotono direttamente sul rapporto prestazione-prezzo o che
permettono comunque una valutazione completa dell'offerta al fine di
determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa, nel rispetto dei precetti
di concorrenza, qualità, impiego parsimonioso delle risorse pubbliche, sono da
considerare come irrilevanti e non possono portare all'esclusione a priori del
concorrente. Tutt'al più, a tali carenze secondarie deve essere posto rimedio,
qualora necessario, impartendo un termine per rimediarvi (per tutto quanto
sopra cfr.
Peter Galli/ André
Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner
, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2013, n. 456 e segg.;
Martin Beyeler
, Der Geltungsanspruch des
Vergaberechts, Zurigo/Basilea/Ginevra 2012, n. 1750 e segg.;
Christoph Jäger,
Auschluss vom Verfahren
– Gründe und der Rechstsschutz,
in:
Jean-Baptiste Zufferey/Hubert Stöckli [curatori]: Aktuelles Vergaberecht 2014,
Zurigo 2014, n. 53 e segg. pag. 345 e seg.;
Daniela
Lutz
, Die fachgerechte Auswertung von Offerten - Spielräume, Rezepte und
Fallstricke in: Hubert Stöckli/Jean Baptiste Zufferey [curatori], Aktuelles
Vergaberecht 2008, Zurigo/Basilea/Ginevra 2008, n. 24, pag. 227; STA 52.2018.170
del 9 aprile 2018, 52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 2.2.).
3.
Come
esposto in narrativa, i concorrenti potevano scegliere tra la compilazione
completamente manuale dell'offerta, oppure un allestimento a computer, ad
eccezione del foglio di copertina, della ricapitolazione, delle tabelle CPN 103,
degli
spazi obbligatori ed eventuali richieste
, che
dovevano avvenire manualmente (cfr. pos. 251 CPN 102).
Nel caso concreto, l'insorgente ha inoltrato la sua offerta in formato
elettronico, con contestuale copia originale e stampata del formulario di
concorso, fornita con tutti gli allegati richiesti alla pos. 251.420. Tra
questi, le due tabelle CPN 103, che la ricorrente ha scaricato dal sito
internet della Società svizzera impresari costruttori (SSIC) in formato excel,
stampato previa compilazione elettronica e incollato sulle corrispondenti
pagine del formulario di concorso (pag. 59 e 60). Ritenendo l'offerta difforme
dalle prescrizioni di gara, l'ente banditore ha risolto di escluderla dal
concorso.
Siffatto provvedimento non può essere tutelato. Come pertinentemente osservato
anche dalla ricorrente, le basi di calcolo (CPN 103) non influivano sul
contenuto dell'offerta, né impedivano la comparabilità delle offerte. Gli
schemi dei costi salariali e di calcolo (formulari 300 e 400), redatti dalla
SSIC e compilati dalla ricorrente, contengono infatti le stesse informazioni di
quelli inseriti nel fascicolo dal committente, di modo che le modalità di
presentazione delle stesse
possono,
tutto sommato, essere ritenute
insignificanti. Neppure l'ente banditore,
del resto, fornisce motivazioni convincenti sulla necessità di compilare
manualmente le tabelle del CPN 103 inserite nel capitolato. Non può essere
considerata valida giustificazione la presunta esigenza
di evitare
l'alterazione di un documento di appalto
, come dichiarato dalla
committenza. Risulta quindi difficile comprendere in che modo la sola compilazione
a mano possa effettivamente scongiurare (non meglio specificate) manipolazioni
del suddetto documento e garantire che esso rimanga integro. Considerata la
portata di tale disposizione e la sua irrilevanza ai fini dell'aggiudicazione,
l'applicazione
rigorosa della sanzione
dell'esclusione, malgrado il fatto che fosse espressamente comminata dalle
condizioni di gara (pos. 251.420), configura quindi una misura sproporzionata e
un eccesso di formalismo non tutelabile in quanto espressione di rigidità della
prescrizione, fine a sé stessa e insostenibile nell'ottica della realizzazione
del diritto materiale e nell'applicazione in particolare dell'uso parsimonioso
delle risorse pubbliche e nella scelta dell'offerta più vantaggiosa. Questa
conclusione si giustifica a maggior ragione se si considera che altri tre
concorrenti sono stati estromessi dal concorso per lo stesso motivo. Invano la
deliberataria tenta di paragonare la disposizione in oggetto ad altre
prescrizioni di gara, assortite della comminatoria di esclusione in caso di
mancato rispetto, quali, ad esempio, il termine di presentazione delle offerte,
l'obbligo di presentarle in busta chiusa e con la dicitura esterna prescritta.
Tali formalità hanno carattere perentorio, poiché una loro eventuale
inosservanza viene sanzionata per legge con l'estromissione dell'offerta dalla
procedura di aggiudicazione (cfr. art. 26 LCPubb e 42 cpv. 1 RLCPubb/CIAP; cfr.
pro multis: STA 52.2021.516 del 31 marzo 2022, 52.2016.226 del 3 ottobre 2016,
52.2012.116 del 7 maggio 2012). A torto il committente ha quindi scartato
l'offerta in esame.
4.
L'aggiudicataria
sostiene che l'offerta dell'insorgente debba (comunque) essere esclusa per aver
proposto un programma lavori non conforme alle modalità indicate. Essa avrebbe a
torto omesso di inserire, nel predetto documento, le tempistiche necessarie
(minimo di 12 giorni) per la maturazione della malta prima delle prove esposte
alla pos. 131.200 CPN 102.
4.1. Il capitolato d'appalto
prevedeva le seguenti regole di gara in relazione al programma lavori (pos.
252.140):
L'impresa
deve allegare un programma lavori nel formato che vuole, purché chiaramente
leggibile, indicando il periodo di intervento su ciascuno dei 4 oggetti
costituenti le parti d'opera di cui al precedente par. 161.110.
Si veda
anche quanto previsto alla posizione 625.100 e seguenti.
Il tempo
complessivo della durata del cantiere deve comprendere tutte le opere
necessarie richieste dall'ordinazione da parte del Committente, dalla
preparazione in fabbrica fino alla conclusione del lavoro in cantiere.
L'offerente dovrà garantire i tempi d'esecuzione indipendentemente dal termine
indicato d'inizio lavori. Sono responsabilità dell'offerente i tempi degli
eventuali subappaltatori.
La mancata presentazione di un programma lavori o la presentazione di un
programma lavori non conforme alle modalità indicate (posizione 252.140 e posizioni
625.100 e seguenti) causerà l'esclusione dell'impresa dal concorso.
Analogamente la mancata compilazione dei tempi complessivi nello spazio
apposito della presente posizione causerà l'esclusione dell'impresa dal
concorso.
Il tempo
della durata del cantiere riportato nella tabella a pagina 10 deve coincidere
con il programma lavori consegnato, pena l'esclusione dal concorso.
Il
programma lavori sarà parte integrante del contratto.
Dal canto suo, la pos. 625 indicava,
fra l'altro, che:
625
Programma
lavori
625.100      Il programma lavori in giorni lavorativi inoltrato
dall'offerente costituisce un documento di valutazione che non può essere
modificato in fase di discussione d'offerta. Eventuali adattamenti apportati in
questa fase non saranno presi in considerazione nella valutazione. Ne consegue
che il documento in oggetto deve essere presentato in maniera realistica ed
attendibile, in sintonia con le metodologie di lavoro.
4.2. Nel programma lavori
dettagliato, la ricorrente ha previsto l'inizio dei lavori il 3 marzo 2025 e
l'inizio della messa in opera dei micropali definitivi il 10 marzo 2025. Ora, è
ben vero che così facendo non sarebbero rispettati i 12 giorni di maturazione
della malta esposti alla pos. 131.200 CPN 102. È tuttavia altresì vero che la predetta
regola di gara non era da considerarsi perentoria, in quanto prevedeva che “
in
generale, salvo indicazioni diverse da parte della DL e del geologo
” i
tempi di maturazione fossero quelli esposti. La locuzione “in generale” priva la
citata disposizione di qualsiasi carattere imperativo, potendo dunque essere
considerata come indicazione di massima. D'altra parte, se l'ente banditore
avesse voluto porre una condizione vincolante, avrebbe dovuto formulare la
disposizione di gara in modo più perentorio.
Nulla
permette peraltro di dubitare delle considerazioni della ricorrente secondo cui
esisterebbero diverse tecniche che consentono di accelerare i tempi di
maturazione della malta, rispettivamente di prevedere il risultato finale della
resistenza del materiale prima del tempo indicato. Neppure le parti resistenti
pretendono il contrario. Gli atti di gara prevedevano peraltro espressamente
che l'impresa poteva decidere liberamente come meglio organizzare lo
svolgimento dei lavori alfine di ottimizzare il programma lavori, nel rispetto
dei vincoli imposti dal committente (pos. 622.100 CPN 102). Nulla permette
insomma di ritenere che il programma lavori elaborato dalla ricorrente non sia
conforme a quanto previsto dalle regole di gara (pos. 252.140 e 625 CPN 102).
Il documento risulta chiaramente leggibile, indica il periodo di intervento sui
quattro oggetti costituenti le parti d'opera, nonché la durata complessiva del
cantiere ed è presentato in maniera realistica ed attendibile. La ricorrente ha
inoltre riportato
i tempi complessivi nell'apposito spazio del
capitolato
(pag. 10), come richiesto dal bando di concorso.
La censura va quindi
disattesa.
5.
5.1. Visto
quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata con
conseguente riammissione in gara della ricorrente. Gli atti sono rinviati alla
stazione appaltante affinché emani una nuova decisione di aggiudicazione.
Nell'ambito della sua valutazione prenderà in considerazione sia l'offerta
dell'insorgente sia le altre offerte valide pervenutegli
(DTF 146 II 276 consid. 6).
5.2.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda
cautelare tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
5.3. La tassa di giustizia è posta a carico della
stazione appaltante e della deliberataria secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Esse rifonderanno
inoltre alla ricorrente, assistita da un legale, un'indennità per ripetibili
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 21 febbraio 2025 con cui il Municipio di CO 2 ha escluso la RI 1 dal
concorso relativo all'aggiudicazione delle opere da impresario costruttore “OP __________”,
__________, e deliberato la commessa alla CO 1 è annullata;
1.2. gli atti sono
rinviati alla stazione appaltante per nuova delibera.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 5'000.- è posta a carico del Comune di CO 2 e della CO 1 in
ragione di un mezzo ciascuno. Alla ricorrente va restituito l'anticipo versato.
Il Comune di CO 2 e la CO 1 verseranno alla ricorrente fr. 2'000.- ciascuno a
titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La cancelliera