ti_gerichte · 38.2021.7 · 2021-04-26 · it
ILR da 2.4.20 (data preannuncio) e non da 23.3.20 come preteso da ric. Art.8b O COVID-19 AD che prevede preann. (ma soppresso term. preann.) non presenta lacuna. Non retroatt.ILR = silenzio qualif. Assenti validi motivi x benefic. ILR retr. ex 27 LPGA e 9 Cost. Malattia pres. CdA non valida ragione

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.04.2021 38.2021.7
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.04.2021 38.2021.7
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.04.2021 38.2021.7

Raccomandata
Incarto
n.
38.2021.7
rs
Lugano
26 aprile 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 22 gennaio 2021 di
RI 1
rappr. da:  RA 1
contro
la decisione su opposizione del 16 dicembre 2020 emanata
da
Sezione del lavoro,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto,
in fatto
1.1.   Il 2 aprile 2020 la RI 1 di __________
(__________) ha inoltrato un Preannuncio di lavoro ridotto al 100% per il
periodo dal 2 aprile al 2 luglio 2020 per i suoi sette dipendenti, indicando
che tale misura ha dovuto essere introdotta a seguito della
“chiusura
obbligatoria imposta a partire dal 23.03.2020 da parte del governo ticinese a causa
pandemia Covid 19”
(cfr. doc. 1).
1.2.   Il 14 aprile 2020 la Sezione
del lavoro ha sollevato opposizione parziale e ha riconosciuto il diritto ad
indennità per lavoro ridotto per il periodo dal 2 aprile al 1° ottobre 2020
(cfr. doc. F).
1.3.   Contro questa decisione la RI
1 ha inoltrato il 15 aprile 2020 una tempestiva opposizione nella quale ha
chiesto le indennità per lavoro ridotto dal 2 aprile 2020, specificando che
“la
nostra azienda è chiusa dal 23.03.2020 contro la nostra volontà dopo
l’imposizione di chiusura forzata del nostro settore da parte del Consiglio di
Stato ticinese a causa del COVID 19”
(cfr. doc. 3)
1.4.   Con decisione su opposizione
del 16 dicembre 2020 la Sezione del lavoro ha confermato che il diritto della RI
1 a indennità per lavoro ridotto è iniziato il 2 aprile 2020 (data della
compilazione del modulo online) e ha indicato che lo stesso è terminato il 31
agosto 2020 a seguito dell’abrogazione a fare tempo dal 1° settembre 2020
dell’art. 8c l’Ordinanza sulle misure nel settore dell’assicurazione contro la
disoccupazione riguardo al coronavirus (COVID-19) (cfr. doc. A pag. 2)
L’amministrazione, nel
provvedimento citato, ha rilevato:
"
(…)
2. Per quanto concerne la data inserita nel
formulario online di preannuncio di lavoro ridotto, esso non permetteva,
giustamente, di antidatare l’inizio del lavoro ridotto, in quanto non è
possibile annunciare il medesimo con effetto retroattivo.
Infatti, in data 20 marzo 2020 è entrata in
vigore l'Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione, nella quale
è stabilito che
"in deroga all'articolo 36 capoverso 1 LADI e
all'articolo
58 capoversi 1-4 dell'ordinanza del 31 agosto 1983
sull'assicurazione contro la disoccupazione (OADI), il datore di lavoro, se
intende pretendere l'indennità di lavoro ridotto per i suoi lavoratori, non è
tenuto a rispettare il termine di preannuncio prescritto."
(cfr. art.
8b cpv. 1 Ordinanza COVID19 assicurazione contro la disoccupazione). Tale
articolo prevede quindi una deroga al rispetto del termine di preannuncio di 10,
rispettivamente di tre giorni, previsto dagli artt. 36 cpv. 1 LADI e 58 cpv. 1
OADI. Non è tuttavia prevista una deroga all'obbligo di preannunciare
l'introduzione del lavoro ridotto all'autorità competente. ln altre parole, con
la summenzionata Ordinanza, è stato soppresso il termine di preannuncio ma non
il preannuncio stesso. Ciò significa che il datore di lavoro rimane obbligato a
preannunciare, vale a dire a
notificare prima dell'inizio
, il lavoro ridotto
al servizio cantonale, avendo però - eccezionalmente - diritto alle indennità
per lavoro ridotto dalla data di inoltro di detto preannuncio. Essendo rimasto
in vigore l'obbligo di inoltrare per scritto all'autorità competente il
preannuncio prima dell'inizio del lavoro ridotto, non può essere ammesso il
diritto all'indennità con effetto retroattivo (cfr. decisione 25.06.2020 Cour
de Justice Canton de Genève, ATAS/510/2020, consid. 6). (…)” (Doc. A)
1.5.   Contro la decisione su
opposizione la RI 1, rappresentata dall’avv. RA 1, ha inoltrato un tempestivo
ricorso al TCA nel quale ha chiesto la modifica della stessa nel senso che il
diritto a indennità per lavoro ridotto le è riconosciuto a far tempo dal 23
marzo 2020.
A sostegno della propria
pretesa la parte ricorrente ha addotto:
"
(…)
5. L’ordine impartito alla Ricorrente di interrompere
immediatamente la propria attività non le ha purtroppo lasciato né spazio né
tempo per inoltrare subitamente una domanda per lavoro ridotto. Questo per due
ovvie ragioni:
a.
l'ordine di
sospendere l'attività, oltre ad essere giunto in maniera improvvisa, implicava
anche l'ordine di smettere ogni attività d'ufficio. Motivo per il quale, a
partire dal 23 marzo 2020 (ma, di fatto e come visto, da parecchi giorni
prima), nessun dipendente della Ricorrente si è più recato in ufficio;
b.
la Ricorrente si
è ritrovata, in pochi giorni, in una situazione mai vista prima, dove ha dovuto
capire da sola - in mezzo alle numerosissime informazioni che giornalmente
bombardavano l'intera società - come muoversi, cosa fare, come fare. E questo
nell'incertezza più totale. Le autorità, sebbene comprensibilmente, non hanno
informato la popolazione. Quello che veniva percepito era un caotico insieme di
notizie, direttive, decisioni, disposizioni, istruzioni, decisioni.
6. Inoltre e come se non bastasse, il signor __________
(presidente con firma individuale) si è gravemente ammalato di COVID-19 proprio
nel periodo sopra descritto. Come si evince dal certificato medico dello stesso
(cfr. doc. D), è difatti solo previo serio decorso clinico che ha scoperto di
essere positivo al virus in data 28 marzo 2020. Come risaputo, nel periodo
precedente al tristemente noto
lock down
, a causa della bassa
disponibilità di tamponi, venivano testate unicamente le persone con un grave
decorso clinico. E purtroppo così è stato. A far tempo dal 20 marzo 2020 il __________
si è visto costretto a letto in serissime condizioni e quali hanno iniziato a
migliorare solo all’inizio del mese successivo.
Anche la signora __________ (membro del consiglio di
amministrazione con firma collettiva a due) si è purtroppo vista costretta a
casa in completo isolamento dal 12 marzo 2020 sino al 22 maggio 2020. Questo a
causa della sua malattia cronica polmonare la quale non le ha più permesso
contatto alcuno per diversi mesi (cfr. doc. E).
Prove
:      documenti:     doc. D: copia certificato medico
__________
doc. E: copia certificato
medico __________
7. Non appena i sintomi hanno iniziato ad essere sotto controllo e
visto il protrarsi del
lock down
, il signor __________ si è però
subitamente attivato per capire anzitutto come muoversi e, una volta reperite
le informazioni necessarie, per inoltrare una domanda di lavoro ridotto. Va di
transenna rilevato come lo stesso, qualche giorno prima e sebbene le sue
condizioni gli rendessero difficoltoso parlare, aveva già contattato l'Ufficio
preposto per annunciare telefonicamente lo stesso. Ciò non è però stato possibile
in quanto, come da nuove indicazioni ricevute, spettava al datore di lavoro -
previa raccolta del consenso da parte dei lavoratori - far valere il diritto
all'indennità per lavoro ridotto, presentando il preannuncio al servizio
cantonale competente mediante -
unicamente
- il formulario online (cfr.
moduli «COVID-19 Preannuncio di lavoro ridotto» e «COVID-19 Domanda e conteggio
di indennità per lavoro ridotto»).”
(…).
10. Decisa a comprendere la ragione per la quale l'indennità era
stata riconosciuta solamente a far tempo dal 2 aprile 2020, la Ricorrente
prendeva contatto con l'Ufficio. Quest'ultimo la informava che non era ancora
chiaro se e in che misura il lavoro ridotto sarebbe stato riconosciuto
retroattivamente.
Una decisione in merito alla retroattività, insomma, doveva ancora
essere presa.
Sicché, convinta che si trattasse di un errore, la Ricorrente
faceva allora opposizione proprio a motivo che, essendo stata imposta, la
chiusura non avrebbe dovuto penalizzarla oltremodo. Questo senza tenere in
considerazione l’impedimento fisico che, di fatto, aveva impedito al signor __________
di inoltrare la domanda in data 23 marzo 2020.
(…) la Ricorrente ritiene che l'Ufficio abbia deciso a
"scatola chiusa", nascondendosi, di fatto, dietro ad una data. Data,
questa, che anche se non si considerasse la malattia del signor __________, non
sarebbe stato possibile rispettare. Si ricorda che l'ordine di chiusura totale
a partire dal 23 marzo 2020 è giunto solo qualche giorno prima. Lasso di tempo,
questo, assolutamente insufficiente per capire come muoversi. All'epoca non si
sapeva quanti giorni sarebbe durato il
lock down
, quali sarebbero state
le implicazioni economiche. Si viveva nella totale incertezza di una pandemia
mai vista prima. La decisione dell'Ufficio di negare il riconoscimento
retroattivamente alla data di chiusura forzata non rispetta lo spirito delle
misure prese dal Consiglio federale, le quali avevano come scopo quello di
ovviare alle nefaste conseguenze economiche della pandemia.” (Doc. I pag. 4-6)
L’avv. RA 1, per conto
della SA, ha poi fatto valere che l’Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la
disoccupazione presenta una lacuna formale che necessita di essere colmata nel
senso di ammettere la retroattività delle indennità per lavoro ridotto a far
tempo dall’entrata in vigore della stessa, osservando
"
(…) la
ratio
legis
dell’art. 8a dell’O-COVID era - ed è tutt’ora
quella di apportare un aiuto concreto e repentino anche ai datori
di lavoro che si sono visti imporre la chiusura delle loro attività da un
giorno all'altro. Scopo, questo, che poteva - e può - essere raggiunto
unicamente ammettendo la retroattività del riconoscimento del lavoro ridotto a
far tempo dal 17 marzo 2020 (o dall'effettivo obbligo di chiusura dell'assicurato.
Nel caso di specie, a far tempo dal
23 marzo
2020
).
24. Della medesima opinione la SECO, che il 9 aprile 2020 emanava
la direttiva 20/06 secondo la quale, per tutte le richieste di lavoro ridotto
depositate in ritardo (ma prima del 31 marzo 2020), il 17 marzo 2020 sarebbe
stata considerata come data di notifica se la ditta aveva dovuto chiudere a
ragione delle misure prese dalle autorità. Ora, questa direttiva non lascia
spazio ad interpretazioni. Per la Segreteria di Stato dell'Economia i datori di
lavoro che erano stati costretti a chiudere a causa delle misure adottate dalle
Autorità non avrebbero dovuto essere penalizzati e, dunque, avrebbero dovuto
beneficiare di un termine di "grazia" per poter depositare la
richiesta. Termine, questo, necessario per organizzarsi.
(…).
25. Anche l’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di
guadagno in relazione
con
il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno), entrata in
vigore retroattivamente al 17 marzo 2020, aveva - ed ha tutt'ora - quale scopo
quello di apportare un aiuto concreto ed immediato ai lavoratori dipendenti e
indipendenti che, a causa della pandemia, si sono trovati in difficoltà. L'art.
3 di questa ordinanza prevedeva che il diritto alle indennità nasceva a partire
dal quarto giorno successivo all'adempimento delle condizioni. Nessun termine
di attesa, addirittura, era previsto per le persone in quarantena e per i
lavoratori indipendenti
.
Il diritto
all'indennità nasceva, dunque e di fatto,
ex lege
. Le persone
interessate avevano certamente l'obbligo di richiederle, ma l'erogazione degli
aiuti non erano
subordinati al momento in
cui questi venivano chiesti ponendo, in questo modo, tutti gli aventi diritto
su di un piano di uguaglianza.
26. Partendo quindi dall'assunto che gli aiuti erogati ai
dipendenti ed l'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno e gli aiuti erogati ai
datori di lavoro con I'O-COVID dovrebbero avere lo stesso scopo - ovverosia di
approvare un aiuto concreto ed immediato a far tempo dal momento del bisogno -,
è possibile concludere che il datore di lavoro costretto a chiudere a causa
delle misure governative che inoltra una richiesta di indennità per lavoro
ridotto per i suoi dipendenti deve beneficiare dei medesimi diritti del
dipendente e dell'indipendente che inoltrano, di fatto, una domanda equivalente.
Il momento dell'inoltro della richiesta non è e non deve essere un fattore
determinante per riconoscere il diritto alle indennità per lavoro ridotto a far
tempo dal confinamento.
27. ln conclusione, la Ricorrente reputa dunque che I'O-COVID
contenga una lacuna propria nella misura in cui il legislatore ha omesso di
disciplinare un punto che la normativa solleva inevitabilmente, vale a dire la
retroattività delle indennità per lavoro ridotto. Nulla si oppone, pertanto, a
che il Giudice, facendo opera di legislatore (art. 1 cpv. 2 CCS), colmi la
lacuna reputando che le indennità per lavoro ridotto possano essere richieste
retroattivamente a far tempo dalla data di chiusura forzata delle ditte. (…)”
(Doc. I pag. 8-10)
La parte ricorrente ha,
inoltre, invocato, facendo riferimento all’art. 27 LPGA, la mancata
comunicazione, nel marzo 2020, di informazioni utili e necessarie da parte
dell’autorità preposta al fine di rendere l’applicazione dell’O-COVID chiara e
univoca.
In proposito è stato
precisato:
"
(…)
35. Le modalità con le quali, nel mese di marzo 2020, sono state
dispensate le informazioni circa il percepimento delle indennità per lavoro
ridotto non solo sono state lacunose, ma non figuravano neppure correttamente
da nessuna parte e potevano certamente indurre a ritenere, in buona fede, che
le stesse sarebbero state riconosciute a far tempo dall'obbligo di chiusura
(cfr. direttive SECO 20/06; O-COVID e Ordinanza Covid con entrate in vigore
retroattivamente, ecc).
36. L'eventuale censura secondo la quale sarebbe spettato alla
Ricorrente farsi parte attiva per ottenere ulteriori informazioni concrete, ai
sensi dell'art. 27 cpv. 2 LPGA, circa i termini entro quali esercitare il suo
diritto non può trovare accoglimento. Nei mesi di marzo-aprile 2020 il nostro
paese si trovava in uno dei suoi periodi più "neri" della pandemia.
Tutti gli uffici erano chiusi, le segreterie telefoniche rimbalzavano gli
utenti da un centralino all'altro senza mai riuscire a parlare con qualcuno.
Insomma, in quei mesi era assolutamente impossibile reperire informazioni
corrette e univoche. Questo anche perché il principio stesso della
retroattività delle indennità non era chiaro nemmeno all'Ufficio il quale, a
metà del mese di aprile, rispondeva ancora che non era dato a sapere se e in
che misura le indennità sarebbero state riconosciute retroattivamente.
(…).
Evidentemente se la Ricorrente avesse saputo che solo all'O-COVlD
era stato conferito effetto retroattivo ma non al riconoscimento del diritto
alle indennità per lavoro ridotto, la stessa avrebbe senz'altro agito
diversamente.
38. ln conclusione, tutte le condizioni atte a definire
l'informazione erronea o la mancata informazione che possono portare le
autorità a consentire un vantaggio altrimenti non pretendibile, sono nella
fattispecie adempiute. Di conseguenza, già solo per questo motivo, questo
lodevole Tribunale dovrebbe accogliere il Ricorso della Ricorrente e accordarle
il diritto al lavoro ridotto a far tempo dal 23 marzo 2020. (…)” (Doc. I pag.
11-12)
Infine la patrocinatrice
della RI 1 ha asserito che la decisione su opposizione impugnata:
"
a. deve
essere qualificata di arbitraria in quanto è assolutamente sprovvista di senso
e di utilità. A non averne dubbio, difatti, il termine di preavviso di 10
giorni di cui all'art. 36 LADI per annunciare il lavoro ridotto è stato
introdotto in quanto quest'ultimo poteva essere previsto. Nel caso che ci
occupa, non solo non poteva essere previsto (motivo per il quale il termine di
preavviso è stato soppresso), ma nemmeno pianificato una volta giunto. Una
società come la Ricorrente, la quale è certo stata costretta a chiudere ma che,
senza quella costrizione, avrebbe continuato la sua attività, non avrebbe
indubbiamente fatto capo al lavoro ridotto. Si ricorda che la chiusura imposta
alla Ricorrente è stata ordinata per la prima volta dal 23 al 29 marzo, poi dal
30 marzo al 5 aprile, poi dal 6 al 13 aprile e, infine, dal 14 al 19 aprile. È
del tutto comprensibile, dunque, che la Ricorrente non si sia precipitata il 23
marzo 2020 - o addirittura prima - a richiedere il lavoro ridotto
"approfittando" di questa opportunità. La stessa l'ha richiesto solo
una volta costatata la reiterata chiusura forzata. L'agire della Ricorrente
dovrebbe essere tutelato. Non il contrario. (…)” (Doc. I pag. 13-14)
1.6.   Nella sua risposta di causa
del 16 febbraio 2021 la Sezione del lavoro ha postulato la reiezione
dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei
considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.7.   Il 1° marzo 2021 l’avv. RA 1,
per conto della RI 1, ha comunicato in particolare di non avere ulteriori mezzi
di prova da presentare (cfr. doc. V).
1.8.   Il doc. V è stato trasmesso
per conoscenza all’amministrazione (cfr. doc. VI).
in diritto
2.1.   Oggetto del contendere è la
questione di sapere se il diritto a indennità per lavoro ridotto preannunciato
dalla RI 1 per i suoi sette dipendenti il 2 aprile 2020 le debba essere
riconosciuto da tale data, come stabilito dalla Sezione del lavoro, oppure dal
23 marzo 2020, come richiesto dalla ditta ricorrente.
2.2.   L’art. 36 LADI (“Preannuncio
del lavoro ridotto e verifica dei presupposti”) al cpv. 1 prevede che:
"
Un datore di lavoro, se intende pretendere l’indennità
di lavoro ridotto per i suoi lavoratori, deve avvertire per scritto il servizio
cantonale, almeno dieci giorni prima dell’inizio del lavoro ridotto. Il
Consiglio federale può prevedere, in casi eccezio­nali, termini di preannuncio
più brevi. Il preannuncio dev’essere rinnovato se il lavoro ridotto dura più di
tre mesi.”
L’art.
58 OADI (“Termine di preannuncio”) stabilisce che:
"
1
Il
termine di preannuncio per lavoro ridotto è eccezionalmente di tre giorni se il
datore di lavoro prova che il lavoro ridotto ha dovuto essere introdotto per
circo­stanze improvvise e imprevedibili.
2
Il lavoro ridotto può essere preannunciato
immediatamente prima del suo inizio, se necessario per telefono, qualora in
un’azienda le possibilità di lavoro dipendano dall’entrata giornaliera delle
ordinazioni e non si possa lavorare per la costituzione di riserve. Il datore
di lavoro deve confermare il preannuncio telefonico senza indugio e per
iscritto.
3
Il capoverso 2 si applica anche se il datore di lavoro
non ha potuto dare il preannuncio nel termine prescritto.
4
Se il datore di lavoro non ha preannunciato il lavoro
ridotto nel termine prescritto senza valido motivo, la perdita di lavoro è
computabile soltanto a contare dal momento in cui scade il termine impartito
per il preannuncio.
5
In caso di perdite di lavoro in seguito a perdite di
clientela dovute a condizioni meteorologiche si applica l’articolo 69 capoversi
1 e 2.”
2.3.   Il 20 marzo 2020 il Consiglio
federale, sulla base dell’art. 185 cpv. 3 Cost. fed. (“Fondandosi direttamente
sul presente articolo, può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi
turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza
interna o esterna. La validità di tali ordinanze dev’essere limitata nel
tempo”; cfr. sul tema STF 4A_180/2020 del 6 luglio 2020, consid. 4.4.
pubblicata in DTF 146 III 194) ha adottato l’Ordinanza sulle misure nel settore
dell’assicurazione contro la disoccupazione riguardo al coronavirus (COVID-19).
Attraverso una modifica
del 25 marzo 2020, in vigore dal 26 marzo 2020 (cfr. RU 2020 1075), sono stati
introdotti gli art. 8b e 8c Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la
disoccupazione, del seguente tenore:
"
Art. 8
b
1
In deroga all’articolo 36 capoverso 1 LADI e
all’articolo 58 capoversi 1-4 dell’ordinanza del 31 agosto 1983
sull’assicurazione contro la disoccupazione (OADI), il datore di lavoro, se
intende pretendere l’indennità di lavoro ridotto per i suoi lavoratori, non è
tenuto a rispettare il termine di preannuncio prescritto.
2
Il lavoro ridotto può essere preannunciato anche per
telefono. Il datore di lavoro deve confermare il preannuncio telefonico senza
indugio e per scritto.
Art. 8
c
In deroga all’articolo 36 capoverso 1 LADI, il preannuncio
dev’essere rinnovato se il lavoro ridotto dura più di sei mesi.” (Doc. A5)
L’art.
9 dell’Ordinanza del 20 marzo 2020 stabilisce che “
la presente ordinanza
entra retroattivamente in vigore il 17 marzo 2020” (cpv.1) e che “fatto salvo
l’articolo 8, si applica per un periodo di sei mesi dalla data d’entrata in
vigore” (cpv. 2) (cfr. RU 2020 877-879).
L’entrata in vigore è
successivamente stata anticipata al 1° marzo 2020 (modifica dell’Ordinanza
dell’8 aprile 2020 in vigore dal 9 aprile 2020, cfr. RU 2020 1201).
L’art. 8b è stato abrogato
con effetto dal 1° giugno 2020 attraverso una modifica dell’Ordinanza del 20
maggio 2020 (cfr. RU 2020 1077-1078).
Dal 1° giugno 2020 è
quindi stato ripristinato il termine di preavviso previsto all’art. 36 LADI e
58 OADI (cfr. consid. 2.1).
2.4.   Nella “Direttiva 2020/06:
aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” del 9 aprile
2020, la Segreteria di Stato dell’economia (in seguito: SECO) ha in particolare
previsto quanto segue:
"
(…)
Preannuncio di lavoro ridotto
In deroga all’articolo 36 cpv. 1 LADI e
all’articolo 58 cpv. da 1 a 4 OADI, il datore di lavoro non è tenuto ad
attendere alcun termine di preannuncio se intende pretendere l’indennità per
lavoro ridotto per i propri lavoratori. Le presenti disposizioni si applicano
anche alle aziende che per il mese di marzo hanno già ricevuto autorizzazioni
con un termine di preannuncio di 3 giorni.
Se la data di ricevimento/timbro postale non può più essere
determinata a causa di errori o informazioni ambigue da parte degli organi
esecutivi, il periodo previsto inizia a decorrere come annunciato dal datore di
lavoro, non prima del 17 marzo 2020, e funge da data di ricevimento. In caso di
richieste presentate tardivamente, la data di ricevimento del 17 marzo 2020 fa
fede se l’azienda ha dovuto chiudere a seguito dei provvedimenti delle autorità
e ha presentato la richiesta prima del 31 marzo 2020 (data di
ricevimento/timbro postale). (…)”
2.5.   Le
direttive
amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il
giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 9C_631/2019 del 19 giugno 2020
consid. 2.3.; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1; STF
8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid.
3.2.1; DTF 138
V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169
consid.
10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne
conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime
permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili
giustificata nel caso di specie (cfr. STF 8C_214/2020 del 18 febbraio 2021
consid. 3.2; DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019
consid.
6.1.1; DTF 142 V 442 consid. 5.2 pag. 445 seg.; DTF 140 V 314
consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50 consid.
4.1;
DTF 133
V 587 consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257 consid. 3.2 pag. 258 seg.;
DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2; DTF 131 V
286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid.
2.3; DTF 130 V 229
consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF
125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d,
pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268
= DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece,
scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr.
STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1; DTF 130 V 229 consid. 2.1.;
STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379
consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262,
SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c,
pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b,
DTF 119 V 65 consid.
5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992
pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233
consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4
consid.
3a; vedi inoltre Bois, "Procédures
applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77 ss; Duc-Greber:
"La portée de l'art. 4 de la
Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II
pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage",
Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul
Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza,
infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una
pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze
(DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In proposito cfr. STF
2C_105/2009 del 18 settembre 2009.
2.6.   Nella presente evenienza il
“Preannuncio d’indennità per lavoro ridotto” tramite modulo online .datato 2
aprile 2020 (cfr. doc. 1).
La Sezione del lavoro ha
così deciso che, in applicazione degli art. 8b e 8c dell’Ordinanza COVID-19
assicurazione contro la disoccupazione (cfr. consid. 2.3.), alla ditta
ricorrente andava riconosciuto il diritto a indennità per lavoro ridotto per i
propri dipendenti dal 2 aprile 2020 (cfr. doc. F; consid. 1.2.).
La data del 2 aprile 2020
è stata confermata con decisione su opposizione del 16 dicembre 2020 che ha
respinto l’opposizione dell’azienda, la quale chiedeva le indennità in questione
a far tempo dal 23 marzo 2020, ossia da quando essa ha dovuto chiudere per
ordine del Consiglio di Stato ticinese (cfr. doc. A; 3; consid. 1.3.; 1.4.).
Nel ricorso l’insorgente
ha fatto valere, in particolare, che l’Ordinanza COVID-19 assicurazione contro
la disoccupazione presenta una lacuna formale che necessita di essere colmata,
nel senso di ammettere la retroattività delle indennità per lavoro ridotto a
far tempo dall’entrata in vigore della stessa (cfr. doc. I pag. 6-10; consid.
1.5.).
Al riguardo la parte
ricorrente ha indicato, da un lato, che l’aiuto concreto e repentino ai datori
di lavoro che si sono visti imporre la chiusura della propria attività poteva
essere raggiuto solo riconoscendo le indennità per lavoro ridotto da 17 marzo 2020
o dall’effettivo obbligo di chiusura.
Dall’altro, che anche la
SECO, nella Direttiva 2020/06, ha previsto che per tutte le richieste di lavoro
ridotto depositate in ritardo (ma prima del 31 marzo 2020) il 17 marzo 2020
sarebbe stata considerata come data di notifica, se la ditta aveva dovuto
chiudere a ragione delle misure prese dalle autorità, precisando che il termine
di “grazia” è stato concesso ai datori di lavoro per organizzarsi e depositare
la richiesta.
Infine è stato
sottolineato che anche ai sensi dell’Ordinanza sui provvedimenti in caso di
perdita di guadagno in relazione
con il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno), entrata in vigore retroattivamente al 17 marzo
2020, che aveva - ed ha tutt'ora - quale scopo quello di apportare un aiuto
concreto ed immediato ai lavoratori dipendenti e indipendenti che, a causa
della pandemia, si sono trovati in difficoltà, l'erogazione degli aiuti non era
subordinata al momento in cui questi venivano chiesti (cfr. art. 3), ponendo in
questo modo tutti gli aventi diritto su di un piano di uguaglianza.
A mente dell’insorgente,
visto che gli aiuti erogati giusta l'Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno e quelli
erogati ai datori di lavoro con l’Ordinanza COVID-10 assicurazione contro la
disoccupazione dovrebbero avere lo stesso scopo, va concluso che il datore di
lavoro costretto a chiudere a causa delle misure governative che inoltra una
richiesta di indennità per lavoro ridotto per i suoi dipendenti deve
beneficiare dei medesimi diritti contemplati dall’Ordinanza COVID-19 perdita di
guadagno (cfr. doc. I pag.- 6-10).
2.7.
Come
rammenta la giurisprudenza federale (cfr. STF
8C_455/2016 del 10
febbraio 2017 consid. 3.2.; pubblicata in
DTF 143 I
187; DTF 141 V 481 consid. 3.1.; DTF 130 V 372) ci si trova confrontati con una
lacuna propria, che deve essere colmata dal giudice, quando il legislatore ha
omesso di disciplinare una questione che avrebbe dovuto regolamentare e quando
nessuna soluzione può essere dedotta dal testo legale o dall'interpretazione
della legge (cfr. DTF 127 V 442 consid. 2b, DTF 124 V 348 consid. 3b/aa). Per
converso, il giudice non può supplire al silenzio della legge quando la lacuna
è stata voluta dal legislatore (silenzio qualificato) e corrisponde ad una
norma negativa oppure quando l'omissione consiste nella mancanza di una regola
desiderabile (lacuna impropria), perché in tal caso si sostituirebbe al
legislatore; egli può tuttavia farlo se costituisce abuso di diritto o
addirittura viola la Costituzione invocare il senso considerato determinante
della normativa (cfr. DTF 127 V 442 consid. 2b, DTF 124 V 271 consid. 2a, DTF
124 V 348 consid. 3b/aa e rispettivi richiami).
Si
è, quindi, confrontati con una lacuna legislativa, allorquando una disposizione
legale si appalesa incompleta poiché non dà una risposta (soddisfacente) ad una
determinata questione. Prima di poter ammettere l'esistenza di una simile lacuna,
che necessita di essere colmata, si deve stabilire, tramite interpretazione, se
la carenza di regolamentazione non rappresenta una decisione negativa cosciente
del legislatore, ossia un silenzio qualificato (cfr. DTF 130 V 229; consid.
2.3.; DTF 127 V 41 consid. 4b/cc; DTF 124 V 271 consid. 2a e b).
2.8.   Per le norme del diritto
amministrativo valgono i metodi convenzionali d'interpretazione delle leggi
(formali). Pertanto, anche una norma di ordinanza è da interpretare in primo
luogo procedendo dalla sua lettera (cfr. STF K 139/02 del 22 aprile 2004 consid.
5.3.1., pubblicata in DTF 130 V 294).
Se il suo testo è chiaro e
non è pertanto necessario far capo ad altri metodi d'interpretazione ai fini di
appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale soltanto qualora
conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del
legislatore. Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più
interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercata la vera
portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi
d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito,
nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che
essa assume nel suo contesto (cfr. DTF 135 V 153 consid. 4.1.;
DTF 129 II 118
consid.
3.1, 129 V 103 consid. 3.2 e riferimenti). I lavori preparatori, segnatamente
laddove una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse
interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso ed
evitare così di incorrere in interpretazioni erronee. Soprattutto nel caso di
disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma non può essere
ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto d'interpretazione (cfr.
DTF 126 V 439
consid.
3b, 124 II 200 consid. 5c, 124 III 129 consid. 1b/aa, 124 V 189 consid. 3a con
riferimenti).
Occorre prendere la
decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un
risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale
federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per
accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un
pluralismo interpretativo (cfr. DTF 146 V 129 consid. 5.5.1.;
DTF 135 III 483
consid. 5.1 pag. 486). Se sono possibili più interpretazioni, dà la preferenza
a quella che meglio si concilia con la Costituzione. In effetti, a meno che il
contrario non risulti chiaramente dal testo o dal senso della disposizione, il
Tribunale federale, pur non potendo esaminare la costituzionalità delle leggi
federali (art. 190 Cost.), parte dall'idea che il legislatore federale non
propone soluzioni contrarie alla Costituzione (cfr.
DTF 131 II 562
consid.
3.5 pag. 567;
DTF 131 II 710
consid.
4.1 pag. 716;
DTF 130 II 65
consid.
4.2 pag. 71).
Al
riguardo cfr. pure STF 8C_118/2020 del 5 ottobre 2020 consid. 4.1.; STF
8C_223/2013 del 10 aprile 2014 consid. 3.2., pubblicata in DTF 140 V 227; STF
9C_160/2019 del 20 agosto 2019 consid. 5.1., pubblicata in DTF 145 V 354.
A titolo abbondanziale per
un esame dell’eventuale possibilità di controllo della costituzionalità e della
legalità delle Ordinanze adottate dal Consiglio federale in relazione al
coronavirus cfr. STCA 38.2020.59 del 25 gennaio 2021 consid. 2.3. (contestuale
all’Ordinanza sulle misure nel settore dell’assicurazione contro la
disoccupazione (COVID-19).
2.9.   Il testo dell’art. 8b
dell’Ordinanza Covid-19 assicurazione contro la disoccupazione, prevedendo che
in deroga all’articolo 36 cpv. 1 LADI e all’articolo 58 cpv. 1-4 dell’OADI il
datore di lavoro, se intende pretendere l’indennità di lavoro ridotto per i
suoi lavoratori, non è tenuto a rispettare il termine di preannuncio
prescritto, indica che ai datori di lavoro non è applicato il termine di
preannuncio di dieci, rispettivamente tre giorni (cfr. art. 36 cpv. 1 LADI e 58
OADI). Dal tenore letterale non risulta però la soppressione del preannuncio.
Il preannuncio deve,
dunque, avere luogo. Ciò comporta che ai sensi dell’art. 8b dell’Ordinanza in
questione, ritenuta l’abolizione del termine di preannuncio, il diritto alle
indennità per lavoro ridotto inizia al momento del preannuncio.
Al riguardo va osservato
che in una sentenza 8C_695/2020 del 1° dicembre 2020 il Tribunale federale ha
dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato da una Sagl che gestisce un
ristorante nel Canton Ginevra la quale il 7 aprile 2020 aveva inoltrato un
preavviso di lavoro ridotto dal 16 marzo 2020. L’Ufficio cantonale del lavoro
ha stabilito e confermato in opposizione che l’azienda aveva diritto al lavoro
ridotto dal 7 aprile al 6 ottobre 2020.
La decisione su
opposizione è stata confermata dalla Camera delle assicurazioni sociali della
Corte di giustizia del Canton Ginevra con sentenza ATAS/813/2020 del 28
settembre 2020.
Il Tribunale federale ha
sottolineato quanto segue:
"
(…)
2.
En bref, les juges cantonaux ont retenu que le
restaurant géré par la recourante avait dû fermer le 16 mars 2020 en exécution
de l'art. 6 al. 2 let. b de l'Ordonnance du 13 mars 2020 sur les mesures
destinées à lutter contre le coronavirus (Ordonnance 2 COVID-19, abrogée le 22
juin 2020; RS 818.101.24). Le 20 mars 2020, le Conseil fédéral avait adopté
l'ordonnance sur les mesures dans le domaine de l'assurance-chômage en lien
avec le coronavirus (Ordonnance COVID-19 assurance-chômage; RS 837.033), entrée
en vigueur avec effet rétroactif le 17 mars 2020 (art. 9). Dès cette date et en
dérogation aux art. 32 al. 2 et 37 let. b LACI (RS 837.0), aucun
délai d'attente n'était déduit de la perte de travail à prendre en
considération (art. 3). L'ordonnance COVID-19 assurance-chômage a été modifiée
le 25 mars 2020 avec effet rétroactif au 17 mars 2020 également (art. 9), avec
notamment l'introduction d'un nouvel art. 8b (RO 2020 1075), qui prévoyait
qu'en dérogation aux art. 36 al. 1 LACI et 58 al. 1 à 4 OACI (RS
837.02), l'employeur n'était pas tenu de respecter un délai de préavis
lorsqu'il avait l'intention de requérir l'indemnité en cas de réduction de
l'horaire de travail en faveur de ses travailleurs (al. 1).
Selon la cour cantonale, il ressortait de l'art.
8b Ordonnance COVID-19 assurance-chômage que le délai de préavis avait été
supprimé mais pas le préavis lui-même, de sorte qu'une indemnisation en cas de
RHT devait toujours être annoncée à l'avance. Ainsi, entre le 17 mars et le 31
mai 2020 (date à laquelle l'art. 8b avait été abrogé; RO 2020 1777), lorsqu'il
avait l'intention de requérir des indemnités en faveur de ses travailleurs,
l'employeur ne devait plus respecter un délai de préavis de dix jours avant
d'introduire la RHT. Cela étant, il restait tenu, selon les juges cantonaux,
d'aviser l'autorité cantonale, par écrit, avant le début de la RHT en question,
le droit aux indemnités ne pouvant naître rétroactivement à l'avis. Pendant
cette période particulière, la date du préavis correspondait au début de la RHT
et au début de l'indemnisation. La recourante ayant déposé un préavis de RHT le
7 avril 2020, elle avait droit aux indemnités en cas de RHT dès le jour de sa
demande au plus tôt, sans effet rétroactif.
3.
En l'occurrence, on peut déduire de l'écriture de
la recourante du 27 octobre 2020 qu'elle conclut à l'octroi d'indemnités en cas
de RHT dès le 17 mars 2020. A l'appui de son argumentation, la recourante fait
valoir pour l'essentiel qu'elle a dû fermer son établissement le 16 mars et que
de ce fait, les indemnités en cas de RHT devaient lui être accordées dès le
moment de la fermeture. Par ailleurs, elle soutient qu'elle n'avait pas
connaissance de l'existence d'un délai pour déposer sa demande d'indemnités.
Enfin, elle expose se trouver dans une situation délicate sur le plan
économique.
Ce faisant, la recourante n'expose toutefois pas
en quoi les constatations des premiers juges seraient inexactes et n'énonce pas
les règles de droit qui auraient été violées, de sorte que l'on ne peut pas en
déduire en quoi l'acte attaqué serait contraire au droit. Partant, faute de
satisfaire aux exigences de motivation légales (art. 42 LTF), le recours doit
être déclaré irrecevable.
(…)”
Nella citata sentenza
della Corte di Giustizia del Canton Ginevra figurano in particolare le seguenti
considerazioni:
"
4. (…)
L’ordonnance COVID-19 assurance-chômage a ensuite
été modifiée le 26 mars 2020, avec effet rétroactif au 17 mars 2020 également
(art. 9), avec notamment l’introduction d’un nouvel art. 8b qui prévoit que
l’employeur n’est pas tenu de respecter un délai de préavis, lorsqu’il a
l’intention de requérir l’indemnité en cas de RHT en faveur de ses travailleurs
(al. 1). Le préavis de RHT peut également être communiqué par téléphone et
l’employeur est tenu de confirmer immédiatement par écrit la communication
téléphonique (al. 2).
Dans la directive du 9 avril 2020, le SECO a
précisé que pour les demandes déposées en retard, le 17 mars 2020 est considéré
comme la date de réception, si l’entreprise a dû fermer en raison des mesures
prises par les autorités et qu’elle a déposé sa demande avant le 31 mars 2020
(date de réception / cachet de la poste).
La chambre de céans a jugé dans un arrêt de
principe du 25 juin 2020 (ATAS/510/2020) qu’en admettant la rétroactivité des
demandes déposées avant le 31 mars 2020, le SECO avait adopté une pratique
contraire à l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage et à la
non-rétroactivité des indemnités en cas de RHT au sens des art. 36 LACI et 58
OACI. Il ressortait de l’interprétation de l’art. 8b précité que le Conseil
fédéral avait supprimé le délai de préavis, mais pas le préavis lui-même. En
d’autres termes, une indemnisation pour RHT devait toujours être annoncée à
l’avance, même en application de l’art. 8b. Ainsi, entre le 17 mars et le 31
mai 2020, lorsqu’il avait l’intention de requérir une indemnité en faveur de
ses travailleurs, l’employeur ne devait plus respecter un délai de préavis de
dix jours avant d’introduire la RHT. Cela étant, il restait tenu d’aviser
l’autorité cantonale, par écrit, avant le début de la RHT en question, le droit
aux indemnités ne pouvant naître rétroactivement à l'avis. Pendant cette
période particulière, la date du préavis correspondait ainsi au début de la RHT
et au début de l’indemnisation.
5.    En l’espèce, la recourante gère un
restaurant qui a dû fermer le 16 mars 2020 en exécution de l’art. 6 de
l’ordonnance 2 COVID-19. Ce n’est toutefois que le 7 avril 2020 qu’elle a
déposé un préavis de RHT avec effet au 16 mars 2020. Comme cela ressort des
considérants précités, jusqu’au 31 mai 2020, seul le délai de préavis de dix
jours a été supprimé. Ainsi, la recourante avait droit à l’indemnité en cas de
RHT dès le jour de sa demande à l’intimé, sans effet rétroactif. Dès lors
qu’elle a communiqué son préavis de RHT par courriel du 2 avril 2020 à
l’intimé, c’est à juste titre que ce dernier lui a octroyé l’indemnité en cas de
RHT à compter de cette date seulement.”
Nella
sentenza ATAS/510/2020 del 25 giugno 2020, la Corte di giustizia del Canton
Ginevra si era invece così espressa:
"
(…)
5. La question qui se pose
dans ce contexte est celle de savoir si l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19
assurance-chômage a suspendu, tant que dure la pandémie, le principe de la
non-rétroactivité des indemnités en cas de RHT tel que prévu par l’art. 36 LACI
(Boris RUBIN, op. cit. n° 11 ad art. 36 LACI, Bulletin LACI RT, G7 ad art. 36
LACI ; Jean-Philippe DUNAND / Rémy WYLER, Quelques implications du coronavirus
en droit suisse du travail, in Newsletter DroitduTravail.ch du 9 avril 2020 de
l’Université de Neuchâtel, let. e pp. 15 et 16).
(…).
6. a. Comme cela ressort de la jurisprudence
susmentionnée, il convient d’interpréter l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19
assurance-chômage conformément aux diverses méthodes d’interprétation
applicables en la matière.
C’est le lieu de rappeler que l’art. 8b de
l’ordonnance précitée est libellé de la manière suivante:
1
En dérogation aux art. 36, al. 1, LACI et
58 al. 1 à 4, de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage (OACI),
l’employeur n’est pas tenu de respecter un délai de préavis lorsqu’il a
l’intention de requérir l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail
en faveur de ses travailleurs.
2
Le préavis de réduction de l’horaire de
travail peut également être communiqué par téléphone. L’employeur est tenu de
confirmer immédiatement par écrit la communication téléphonique.
Soit en allemand:
1
In Abweichung von Artikel 36 Absatz 1 AVIG4
und Artikel 58 Absätze 1–4 der Arbeitslosenversicherungsverordnung vom 31.
August 1983 (AVIV) muss der Arbeitgeber keine Voranmeldefrist abwarten, wenn er
beabsichtigt, für seine Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
Kurzarbeitsentschädigung geltend zu machen.
2
Die Kurzarbeit kann auch telefonisch
vorangemeldet werden. Der Arbeitgeber muss die telefonische Voranmeldung
unverzüglich schriftlich bestätigen.
b. Force est de constater, en premier lieu, que l’al.
1 de la disposition précitée prévoit que l’employeur n’est pas tenu de
respecter un délai de préavis. Cela signifie, qu’un préavis est toujours
requis, ce qui est au demeurant confirmé par l’al. 2 qui porte sur la
possibilité de communiquer son préavis par téléphone. Par conséquent,
l’interprétation littérale et systématique de la disposition précitée permet de
considérer que ce n’est que le délai - au sens de l’art. 36 al. 1 en lien avec
l’art. 58 al. 1 à 4 OACI - qui a été supprimé entre le 17 mars et le 31 mai
2020, et non l'exigence d’un préavis.
c. Reste à savoir si, compte tenu de la référence
à l’art. 58 al. 4 OACI et vu la suppression du délai, le préavis doit en
réalité être considéré comme un avis.
L’art. 58 OACI prévoit à son al. 5 une procédure
particulière, réglée par l’art. 69 al. 1 et 2 OACI, lorsque la perte de travail
est due à des pertes de clientèle imputables aux conditions météorologiques.
L’art. 69 en question, intitulé «Avis», stipule que l’employeur est tenu
d’aviser l’autorité cantonale, au moyen de la formule du SECO, de la perte de
travail due aux intempéries, au plus tard le cinquième jour du mois civil
suivant (al. 1). Lorsque l’employeur a communiqué avec retard, sans raison
valable, la perte de travail due aux intempéries, le début du droit à
l’indemnité est repoussé d’autant (al. 2).
Il ressort ainsi de cette disposition que lorsque
le Conseil fédéral entend admettre le versement rétroactif d’indemnités en cas
de RHT, il prévoit expressément une procédure d’avis comme c’est le cas à
l’art. 58 al. 5 OACI en lien avec l’art. 69 al. 1 et 2 OACI, l’avis devant être
communiqué dans un certain délai. Or, à l’art. 8a de l’ordonnance COVID-19
assurance-chômage, le Conseil fédéral n’a pas évoqué une procédure d’avis mais
bien une procédure de préavis.
d. Selon le dictionnaire de l’Académie française,
le préavis peut être défini comme un avis qu’un organisme, une institution
donne par avance, un avertissement préalable ou encore comme un avertissement
préalable qu’est tenue de donner une partie à une autre, selon les termes d’un
contrat, et qui correspond au délai légal entre une prise de décision ou le
choix d’une mesure et l’application de celle-ci.
Quant au terme «avis», il peut être défini comme
étant une notification verbale ou écrite. Au contraire de la notion d’«avis»,
le terme «préavis» sous-entend ainsi une mesure annoncée à l’avance.
Au demeurant, la version allemande de l’art. 8b
al. 2 de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage illustre bien cette notion. En
effet, cette disposition prévoit que la réduction du temps de travail peut
également être annoncée à l'avance par téléphone («Die Kurzarbeit kann auch
telefonisch vorangemeldet werden»).
e. Il ressort ainsi de ce qui précède que la
modification légale voulue par le Conseil fédéral a supprimé le délai de
préavis mais non le préavis lui-même. En d’autres termes, une RHT, pour
laquelle une indemnisation est demandée, doit toujours être annoncée à
l’avance, même en application de l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage.
7. En résumé, en situation ordinaire,
conformément aux art. 32 al. 2 LACI et 50 al. 2 OACI, dans sa teneur en vigueur
temporairement suspendue jusqu’au 30 septembre 2020 en raison de la pandémie de
coronavirus (cf. consid. 4b supra), une RHT ne peut débuter que 10 jours après
réception, par l’autorité cantonale, du préavis et l’indemnisation ne peut
commencer qu’après un délai d’attente de deux ou trois jours selon les cas. En
d’autres termes, l’employeur doit attendre 12 ou 13 jours depuis la communication
de son préavis pour que l’indemnisation commence (voir ch. 2.1 de la Newsletter
n° 4 du 26 mars 2020 du service public de l’emploi SPE de l’État de Fribourg).
Durant la crise liée au COVID-19, le Conseil
fédéral a tenté de simplifier la procédure et d’accélérer l’indemnisation:
-     entre le 17 mars et le 31 mai 2020, lorsqu’il avait
l’intention de requérir une indemnité en faveur de ses travailleurs,
l’employeur ne devait plus respecter un délai de préavis de 10 jours avant
d’introduire la RHT. Cela étant, il restait tenu d’aviser l’autorité cantonale,
par écrit, avant le début de la RHT en question, le droit aux indemnités ne
pouvant naître rétroactivement à l'avis (Jean-Philippe DUNAND / Rémy WYLER, op.
cit., let. e pp. 15 et 16).
Pendant cette période particulière, la date de réception du
préavis de RHT correspondait ainsi au début de la RHT et au début de
l’indemnisation (voir ch. 2.1 de la Newsletter n° 4 du 26 mars 2020 du service
public de l’emploi SPE de l’État de Fribourg).
-     dès le 1er juin 2020, vu la suppression de l’art. 8b de
l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage, la RHT ne peut débuter que 10 jours
après réception, par l’autorité cantonale, du préavis. En revanche, le début de
la RHT correspond toujours au début de l’indemnisation, aucun délai d’attente
n’étant applicable durant la crise liée au COVID-19. Par conséquent, depuis le
1er juin 2020, un employeur devra attendre 10 jours depuis le dépôt du préavis
pour que l’indemnisation commence.
8. En l’espèce, la recourante gère une boutique,
laquelle a dû fermer avec effet au 17 mars 2020 en exécution de l’ordonnance 2
COVID-19. Ce n’est toutefois que le 14 avril 2020 qu’elle a informé l’intimé de
son intention d’appliquer une RHT dès le 17 mars 2020. L’intimé a partiellement
accepté la RHT, en ce sens qu’il l’a fait débuter au 14 avril 2020, invoquant
la directive 2020/06 du 9 avril 2020, selon laquelle pour les demandes déposées
en retard, le 17 mars 2020 est considéré comme la date de réception si
l’entreprise a dû fermer en raison des mesures prises par les autorités et
qu’elle a déposé sa demande avant le 31 mars 2020.
Comme cela ressort des considérants ci-dessus,
jusqu’au 31 mai 2020, seul le délai de préavis de 10 jours a été supprimé (cf.
art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage). Ainsi, pendant cette
période, un employeur pouvait appliquer une RHT dès réception, par l’intimé, du
préavis, et être indemnisé dès cette date.
Dans le cas de la recourante, le préavis a été
communiqué à l’intimé par courriel du 14 avril 2020. C’est donc à juste titre
que l’OCE a accepté la RHT à compter du 14 avril 2020 uniquement, et non pas
déjà depuis le 17 mars 2020.
9. Contestant la date du 14 avril 2020, la
recourante revendique également une égalité de traitement avec les employeurs
ayant pu bénéficier de la pratique instaurée par le SECO dans la directive
2020/06 du 9 avril 2020. Dans ce contexte, elle conteste la validité de la
directive qui admet le principe du versement rétroactif des indemnités RHT
uniquement lorsque la demande a été déposée avant le 31 mars 2020.
a. En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a
adopté des directives à l'intention des organes d'exécution en matière
d’assurance-chômage.
Dans sa directive 2020/06 du 9 avril 2020, le
SECO a adopté une pratique selon laquelle toute demande transmise à l’autorité
avant le 31 mars 2020 était considérée comme ayant été déposée le 17 mars 2020
si l’entreprise concernée avait fermé ses portes en raison des mesures de
confinement prononcées dès cette date (directive précitée, p. 8).
Destinées à assurer l'application uniforme des
prescriptions légales, les directives de l'administration n'ont pas force de
loi et, par voie de conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux;
elles ne constituent pas des normes de droit fédéral au sens de l'art. 95 let.
a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) et n'ont pas à être
suivies par le juge. Elles servent tout au plus à créer une pratique
administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; elles ne
peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les directives ne
peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la
jurisprudence (ATF 132 V 121 consid. 4.4 et les références; ATF 131 V 42
consid. 2.3 et les références; arrêt du Tribunal fédéral 9C_283/2010 du 17
décembre 2010 consid. 4.1).
b. Le principe de l'égalité de traitement,
consacré à l'art. 8 al. 1 Cst., commande que le juge traite de la même manière
des situations semblables et de manière différente des situations dissemblables
(ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114 et les arrêts cités). Toutefois selon la
jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut
sur celui de l'égalité de traitement. Par conséquent, le justiciable ne peut
généralement pas invoquer une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 134 V 34 consid. 9 p. 44 et les
références). Cela suppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision
est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en cause. Autrement dit, le justiciable ne peut prétendre à l'égalité
dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi.
Encore faut-il que les situations à considérer
soient identiques ou du moins comparables (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392, 116
V 231 consid. 4b p. 238, 115 Ia 81 consid. 2 p. 82 s. et les références
citées).
c. Comme indiqué précédemment, les directives du
SECO ne peuvent pas sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent pas, sauf lacunes,
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la
jurisprudence.
Dans le cas d’espèce, il ressort des
considérations qui précèdent que la suppression, par le biais de l’art. 8b de
l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage, du délai de préavis n’équivaut pas à
la suppression du principe du préavis. S’il a certes fait rétroagir la
suppression de ce délai au 17 mars 2020, le Conseil fédéral n’a pas prévu que
les indemnités en cas de RHT pouvaient désormais être payées rétroactivement,
en dérogation à l’art. 36 LACI (cf. dans le même sens Jean-Philippe DUNAND /
Rémy WYLER, op. cit., let. e pp. 15 et 16). Par conséquent, en admettant la
rétroactivité des demandes déposées avant le 31 mars 2020, le SECO a adopté une
pratique contraire à l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage et à
la non-rétroactivité des indemnités en cas de RHT au sens des art. 36 LACI et
58 OACI.
Cela étant, pour pouvoir invoquer une inégalité
de traitement dans l’illégalité, il faut encore que la recourante rende
vraisemblable le fait que l’administration persévérera dans l’inobservation de
la loi et que les situations à considérer sont identiques ou du moins
comparables. Or, la pratique contestée par la recourante ne concerne que les
demandes déposées entre le 17 et le 31 mars 2020, pour lesquelles l’intimé
s’est selon toute vraisemblance déjà prononcé par décision. Il paraît ainsi peu
probable qu’il soit amené, à l’avenir, à se prononcer sur une demande déposée en
mars. Par conséquent, on ne peut pas prévoir que l’intimé persévérera dans
l’inobservation de l’art. 8b de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage. De
plus, la situation de la recourante n’est pas comparable à celles visées par la
pratique en vigueur. Certes, comme d’autres, la recourante a été contrainte de
fermer, le 17 mars 2020, la boutique qu’elle exploitait. Cependant,
contrairement aux situations prévues par la pratique du SECO, elle a attendu le
14 avril 2020 pour déposer sa demande, sortant par-là du champ d’application de
la pratique du SECO.
On ne se retrouve dès lors pas dans le cas de
deux employeurs ayant déposé leurs demandes respectives avant le 31 mars 2020,
dont l’un aurait bénéficié de la pratique illégale du SECO alors que l’autre
non.
(…)”
Alla medesima conclusione
è peraltro arrivato il Tribunale amministrativo del Canton Berna, nella
sentenza 200 20 551 ALV del 15 ottobre 2020, in particolare ai consid. 4.4 e
4.5, relativa a un caso nel quale il preannuncio era stato effettuato il 10
aprile 2020:
"
(…)
4.4
Demnach ergibt
die sprachlich-grammatikalische, entstehungsgeschichtliche, systematische und
teleologische Auslegung, dass gestützt auf Art. 8b Abs. 1 der Änderung vom 25.
März 2020 der COVID-19-Verordnung Arbeitslosenversicherung (AS 2020 1075)
zwischen 1. März und 31. Mai 2020 keine Voranmeldefrist mehr abgewartet werden
musste und ein Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung am Tag der Voranmeldung,
nicht aber rückwirkend entstand (zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern vom 7. Oktober 2020, ALV/2020/428; Beschluss des eABK vom 25.
August 2020).
4.5
Der
einzelzeichnungsberechtigte Geschäftsführer der Beschwerdeführerin meldete sich
erstelltermassen am 10. April 2020 bei der AKB zum Bezug von Corona
Erwerbsersatzentschädigung an (act. III), was als Anmeldedatum für den Bezug
von Kurzarbeitsentschädigung zu gelten hat, da die Anmeldung bei einer
unzuständigen Stelle nicht schadet (Art. 29 Abs. 3 ATSG). Den Akten sind
hingegen keine Hinweise für eine frühere Anmeldung (vgl. Beschwerde S. 1: „habe
ich umgehend per E-Mail der Ausgleichskasse des Kantons Bern zugestellt. Nach
anfänglichen Schwierigkeiten mit der Lesbarkeit der Anmeldung wurde mir der
Empfang am 10. April 2020 bestätigt.”) zu entnehmen. Eine solche ist demnach
nicht ausgewiesen.
Soweit die Beschwerdeführerin einen
weitergehenden Anspruch aufgrund behördlicher Fehlinformationen (Stellungnahme
vom 7. September 2020) und demnach gestützt auf den Grundsatz von Treu und
Glauben (Art. 9 BV; vgl. zur Bindung an falsche Auskünfte: BGE 143 V 341 E.
5.2.1 S. 346, 131 V 472 E. 5 S. 480) geltend macht, dringt sie nicht durch. Wie
eben dargelegt, hat die Beschwerdeführerin aufgrund der ins Feld geführten
falschen Auskunft der AHV-Zweigstelle, wonach die Anmeldung bei der AKB
erfolgen müsse, keinen Nachteil erlitten.
Damit besteht – wie der Beschwerdegegner in der
Beschwerdeantwort zutreffend erkannte – Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung
ab dem 10.
April 2020, sofern die übrigen
Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 39 AVIG erfüllt sind. Bei dieser
Ausgangslage erübrigen sich Weiterungen zu den (nicht publizierten) Weisungen
des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO (06/2020 vom 9. April 2020 [S. 7
Ziff. 2] bzw. 08/2020 vom 1. Juni 2020 [S. 9 f. Ziff. 2]), wonach bei verspätet
eingereichten Anträgen das Eingangsdatum 17. März 2020 gesetzt werde, wenn der
Betrieb aufgrund der behördlichen Massnahmen schliessen musste und der Antrag
auf Kurzarbeitsentschädigung vor dem 31.
März 2020
(Eingangsdatum/Poststempel) gestellt wurde. (…)”
Il Tribunale
amministrativo bernese ha innanzitutto interpretato il testo dell’Ordinanza ed
ha concluso che il Consiglio federale non ha inteso rinunciare al preavviso di
lavoro come tale bensì (soltanto) al termine di preavviso:
"
(…)
4.3.3
Die
hier zu beurteilende Norm wurde vom Bundesrat gestützt auf die ihm in Art. 185
Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) bzw. Art. 7 EpG eingeräumte Kompetenz
erlassen. Weil die betreffende Verordnung direkt gestützt auf diese
Ermächtigungsgrundlage in zeitlicher Dringlichkeit erlassen wurde, ist die
Entstehungsgeschichte kaum bzw. nur rudimentär dokumentiert.
Im
Kontext der ausserordentlichen Lage sowie des angeordneten «Lockdowns» ging es
dem Bundesrat bei der Änderung vom
25. März 2020 im Bereich der Arbeitslosenversicherung
(AS 2020 1075) darum, mit dem Instrument der Kurzarbeitsentschädigung
vorübergehende Beschäftigungseinbrüche auszugleichen und die Arbeitsplätze zu
erhalten, wobei die Ansprüche ausgeweitet und die Beantragung vereinfacht
wurden (vgl. Medienmitteilungen des Bundesrates vom 20. und 25. März 2020
«Coronavirus: Massnahmenpaket zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen» resp.
«Coronavirus: Zusätzliche Massnahmen zur Stützung der Wirtschaft», abrufbar
unter , a.a.O.). Hinweise auf die Einführung eines
rückwirkenden Anspruchs auf Kurzarbeitsentschädigung lassen sich daraus nicht
entnehmen, zumal auch anlässlich der Medienkonferenzen des Bundesrates bzw. an
den points de presse soweit ersichtlich nie dargelegt worden wäre, eine
Voranmeldung sei rückwirkend möglich.
4.3.4
Mit Blick auf Art. 8c
COVID-19-Verordnung
Arbeitslosenversicherung (AS 2020
1076)
, wonach die Voranmeldung zu erneuern ist, wenn die Kurzarbeit
länger als sechs Monate dauert, ist auch in systematischer Hinsicht davon
auszugehen, dass der Verordnungsgeber – wie dies der Wortlaut von Art. 8b
dieser Verordnung bereits nahelegt (vgl. E. 4.3.2) – einzig auf die
Voranmeldefrist, nicht aber auf die Voranmeldung selbst verzichtete und dabei
die Voranmeldefrist quasi auf null Tage festsetzte.
4.3.5
In Ausnahmefällen zeichnet sich
bereits vor dem eigentlichen
Anspruchsbeginn ab, ob ein Leistungsanspruch
entstehen wird. Für solche Spezialfälle kennt das Sozialversicherungsrecht
Voranmeldefristen wie jene im Bereich der Kurzarbeitsentschädigung (vgl. BVR
2006 S. 375 E. 3.2). Die Voranmeldefrist dient hier in erster Linie zur
Sicherung der Kontrollmöglichkeiten der KAST. Zur Vermeidung von Missbräuchen
ist die Verwaltung in diesem Bereich in besonders hohem Ausmass auf eine
sofortige Überprüfung angewiesen, da rückwirkende Abklärungen – insbesondere
wegen unvorhergesehener Veränderungen wirtschaftlicher Natur – häufig keine
zuverlässigen Aufschlüsse mehr geben können (BGE 114 V 123 E. 3b S. 124; vgl.
auch BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur
l’assurance-chômage, 2014, Art. 36 N. 1; THOMAS
NUSSBAUMER,
Arbeitslosenversicherung, in: ULRICH MEYER
[Hrsg.], chweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Band XIV, Soziale
Sicherheit, 3. Aufl. 2016, S. 2418 N. 507; AVIG-Praxis KAE des
Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, Stand: Juli 2020, G6-G8 [abrufbar unter
 ]). Demnach bezweckt die Voranmeldefrist – anders als
etwa die Karenzfrist (Art. 32 Abs. 2 AVIG; Art. 50 AVIV) – nicht etwa eine
Beteiligung der Arbeitgeber an den Arbeitsausfällen, sonder reine
Missbrauchskontrolle.
Sinn und Zweck der Einführung
von Art. 8b COVID-19-Verordnung Arbeitslosenversicherung war, die bisherige
Regelung in Art. 36 Abs. 1 AVIG und Art. 58 Abs. 1-4 AVIV (vgl. E. 2.3 hiervor)
abzuändern, weil die Kurzarbeit im März wegen plötzlich eingetretener, nicht
voraussehbarer Umstände in Zusammenhang mit dem am 16. März 2020 durch den
Bundesrat beschlossenen «Lockdown» eingeführt werden musste und damit eine
rechtzeitige Voranmeldung nicht mehr möglich war (vgl. Dazu FAQ
Kurzarbeitsentschädigung [FAQ KAE], Rubrik: «Wurde der administrative Aufwand
für die Meldung von Kurzarbeit im Zusammenhang mit dem Coronavirus
vereinfacht?», abrufbar unter
 ).
Arbeitgeber, die wegen der
Corona-Pandemie in Schwierigkeiten geraten waren, sollten denn auch schnell und
unkompliziert unterstützt werden (vgl. dazu FAQ KAE, Rubrik: «Was hat sich
durch COVID-19 bezüglich KAE verändert?», abrufbar unter
 ), damit sie während der ganzen Zeit des
Arbeitsausfalles entschädigt würden. Deshalb hatte ein Arbeitgeber ab
Voranmeldung, die mit Blick auf die neu eingeführte Möglichkeit der
telefonischen Voranmeldung (Art. 8b Abs. 2 COVID-19-Verordnung
Arbeitslosenversicherung) sofort bzw. ohne Verzug
vorzunehmen war, Anspruch auf
Kurzarbeitsentschädigung für seine
Arbeitnehmer. Die
Voranmeldung konnte somit bis unmittelbar vor Beginn bzw. Weiterführung der
Kurzarbeit bei der KAST eingereicht werden (vgl. dazu FAQ KAE, Rubrik: «Was
gilt bezüglich Voranmeldefrist?»).
Der Bundesrat hielt also ausdrücklich am Institut
der Voranmeldung fest, womit systemimmanent ein rückwirkender Anspruch
ausgeschlossen wurde. Mit anderen Worten wurde nicht etwa die Einführung einer
nachträglichen Meldemöglichkeit für bereits zurückliegende Kurzarbeit
beabsichtigt, andernfalls die Voranmeldung ihres Sinnes entleert worden wäre
und die Arbeitgeber die Kurzarbeit auch erst zusammen mit der Geltendmachung
des Anspruchs im Sinne von Art. 38 Abs. 1 AVIG hätten anmelden können. Anders
verhält es sich dagegen beispielsweise beim
Anspruch auf Erwerbsausfall für
Selbständigerwerbende. Dieser wurde dergestalt geregelt, dass der Anspruch am
Tag beginnt, an dem alle Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 3 i.V.m.
Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 20. März 2020 über Massnahmen bei
Erwerbsausfall im Zusammenhang mit dem Coronavirus [COVID-19-Verordnung
Erwerbsausfall; SR 830.31]). Dem Bundesrat hätte es freigestanden, auch im
Bereich der Kurzarbeitsentschädigung eine entsprechende Regelung zu treffen,
was er indes nicht tat. Dies führt nicht zu einer sachlich unhaltbaren Lösung,
denn die gewählte Regelung berücksichtigt die Konzeption des
Arbeitslosenversicherungsrechts, wobei mit der vorübergehenden
Aufhebung der Voranmeldefrist im Rahmen der rasch
zu ewährenden
staatlichen Hilfe die Möglichkeit eines sofort
entstehenden Leistungsanspruchs geschaffen wurde. Vor diesem Hintergrund kann
nicht von einer Verordnungslücke ausgegangen werden.
4.4
Als
Zwischenfazit ergibt die sprachlich-grammatikalische,
entstehungsgeschichtliche, systematische und teleologische
Auslegung, dass gestützt auf Art. 8b Abs. 1 der Änderung vom 25. März 2020 der COVID-19-Verordnung
Arbeitslosenversicherung
(AS 2020 1075)
zwischen 1. März und 31. Mai 2020 keine Voranmeldefrist mehr abgewartet werden musste
und ein Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung am Tag der Voranmeldung, nicht
aber rückwirkend entstand. (…)”
Il Tribunale
amministrativo del Canton Berna ha poi concluso che la direttiva della SECO, la
quale permette in modo contrario alla legge di riconoscere retroattivamente al
17 marzo 2020 il diritto all’indennità per lavoro ridotto a tutti i datori di
lavoro toccati dall’ordine di chiusura che avevano effettuato l’annuncio entro
il 31 marzo 2020, doveva essere applicata anche alla ricorrente che era stata
toccata soltanto indirettamente dagli effetti economici della pandemia COVID-19
(principio dell’uguaglianza nell’illegalità).
Al riguardo il Tribunale
bernese si è così espresso:
"
(…)
5.3
Mit
den Bestimmungen der Weisungen, wonach bei verspäteten
Anträgen ein früheres Eingangsdatum fingiert werden sollte, wurde
der materielle Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung nicht über die
Verordnung hinausgehend eingeschränkt, was von vornherein
unzulässig wäre (vgl. dazu BGE 142 V 425 E. 7.2 S. 434; SVR 2019 IV Nr. 43 S.
138 E. 3), sondern im Gegenteil ausgedehnt. Weil diese Ausdehnung den Versicherten
zugutekam, bestand für die Betroffenen kein Anlass, diese Vorgaben des SECO zu
hinterfragen bzw. einer gerichtlichen Überprüfung zuzuführen. In der
vorliegenden Konstellation, in welcher der Beschwerdeführer im Wesentlichen die
analoge Anwendung dieser Praxis auf seinen Betrieb fordert, ist deren
Rechtmässigkeit indes von Bedeutung. Dabei folgt aus dem Dargelegten, dass die
Bestimmungen der Verwaltungsweisungen keine hinreichende Grundlage in den
vorerwähnten Verordnungen des Bundesrates (vgl. E. 4 hiervor) finden, dem Sinn
und Zweck der Voranmeldung widersprechen (vgl. E. 4.3.5 hiervor) und damit –
jedenfalls was die regulären Arbeitnehmenden betrifft –
rechtswidrig sind (Beschluss der eABK vom 25. August 2020). Hier nicht zu
beurteilen ist hingegen die Rechtmässigkeit der mit der Weisung 10/2020
zusätzlich eingeführten Möglichkeit für Personen in arbeitgeberähnlicher
Stellung oder bei Arbeit auf Abruf, die Voranmeldung für den Vormonat auch
rückwirkend zu tätigen. Es handelt sich denn auch insoweit um eine andere Ausgangslage,
als für diese neu geschaffenen Anspruchsgruppen (vgl. E. 3.3 hiervor; Beschwerdeantwort
S. 4 Ziff. III Art. 8) ein rechtzeitiges Handeln unter Umständen gar nicht
möglich war (der Einbezug von Arbeitnehmenden auf Abruf erfolgte erst am 8.
April 2020 [AS 2020 1201]).
5.4
Der Betrieb des Beschwerdeführers musste
zwar nicht auf
behördliche Anordnung hin schliessen
(vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. m COVID-19- Verordnung 2; E. 3.2 hiervor) und wäre
damit vom sachlichen Anwendungsbereich der besagten Weisungen nicht erfasst, er
wurde indessen faktisch im vergleichbaren Ausmass der Pandemiesituation bzw. von
den behördlichen Massnahmen getroffen. So mussten unter anderem ...praxen auf
nicht dringend angezeigte medizinische Eingriffe und Therapien verzichten (Art.
10a Abs. 2 COVID-19-Verordnung 2). Mithin waren nur noch Notfallbehandlungen erlaubt,
während ... oder ... Wahlbehandlungen ausgesetzt werden mussten (vgl. auch ...
der C.________ vom 15.
März 2020
[Akten des Beschwerdeführers {act. I} 3]; Aufruf des Präsidenten der D.________
vom 18. März 2020 [act. I 5]). Dies
führte gemäss Angaben des
Beschwerdeführers (Beschwerde S. 1) zu einem Arbeitsausfall von 95 % (...
Behandlungen) bzw. 100 % (...).
5.5
Nach der
Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der
Regel der Rücksicht auf die
gleichmässige Rechtsanwendung
vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig
angewendet worden ist, gibt dem Bürger und der Bürgerin grundsätzlich keinen
Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt
jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen
eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Behörden die Aufgabe
der in andern Fällen geübten, gesetzwidrigen Praxis ablehnen, können der Bürger
oder die Bürgerin verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die Dritten
zuteil wird, auch ihnen gewährt werde, soweit dies nicht andere legitime
Interessen verletzt. Die Anwendung der Gleichbehandlung im Unrecht setzt als
Vorbedingung voraus, dass die zu beurteilenden Sachverhalte identisch oder
zumindest ähnlich sind (BGE 131 V 9 E. 3.7 S. 20, 126 V 390 E. 6a S. 392).
5.6
Vor dem
Hintergrund, dass Betriebe, die aufgrund behördlicher Massnamen schliessen
mussten, von der eigentlichen gesetzeswidrigen Praxis profitiert haben (vgl.
Beschwerde S. 2; Beschwerdeantwort S. 3 Ziff. III Art. 5), besteht im
vorliegenden Einzelfall Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da die
behördlichen Massnahmen faktisch
einer
Schliessungsanordnung gleichkamen (erlitt der Beschwerdeführer dadurch doch
gleichermassen einen massiven Arbeitsausfall und in Folge dessen einen
wirtschaftlichen Verlust [vgl. E. 5.4 hiervor], womit praktisch von einem
identischen Sachverhalt zur behördlichen Schliessungsanordnung auszugehen ist).
Folglich ist hier ebenso zu fingieren, dass die Voranmeldung bereits am 17.
März 2020 versandt wurde, womit die Kurzarbeitsentschädigung betreffend die
fünf
mitarbeitenden Personen des Beschwerdeführers
unter Vorbehalt der erfüllten weiteren Voraussetzungen bereits ab dem 17.
März
2020 zu bewilligen ist. (…)”
2.10.   Anche questo Tribunale ha
sviluppato le medesime considerazioni in una sentenza 38.2020.66 del 1°
febbraio 2021, nella quale ha ricordato che:
"
(…) Nella
presente fattispecie, la X._________ ha preannunciato il lavoro ridotto il 21
aprile 2020 rivendicando retroattivamente il diritto dal 16 marzo 2020.
Come visto (cfr. consid. 2.5) un versamento retroattivo non è
possibile. Il Consiglio federale con le disposizioni dell’Ordinanza ha infatti
derogato alle disposizioni della LADI (cfr. consid. 2.1) per quel che concerne
i termini di preavviso, ma non sul preannuncio stesso che è invece stato
mantenuto. Ora nel caso concreto il preannuncio è stato fatto il 21 aprile 2020
e solo da quel momento è sorto il diritto. (…)”
Al riguardo cfr. pure STCA
38.2020.73 del 22 febbraio 2021 con cui è stato confermato il diritto a
indennità per lavoro ridotto dal 29 aprile 2020, data del preannuncio, e non
dal 16 marzo 2020 come fatto valere dalla parte ricorrente.
Questa Corte, con sentenza
38.2021.8, dell’8 marzo 2021, ha però stabilito che a una ditta andava
riconosciuto il diritto a indennità per lavoro ridotto dal 17 marzo 2020 e non
solo dal 23 marzo 2020, data del preannuncio. Il TCA, in proposito, ha
osservato che, vista la situazione del tutto particolare venutasi a creare con
lo scoppio della pandemia COVID-19, è del tutto ragionevole che la SECO -
tramite la Direttiva 2020/06 (che prevede che, se il preannuncio ha avuto luogo
prima del 31 marzo 2020, fa fede la data del 17 marzo 2020) - abbia concesso ai
datori di lavoro un breve termine (e precisamente fino al 31 marzo 2020) per
inoltrare le proprie domande di lavoro ridotto senza avere delle conseguenze
negative dal profilo della nascita del diritto alle prestazioni.
Questo Tribunale ha,
inoltre, precisato che, anche qualora si volesse, per pura ipotesi di lavoro,
ritenere la direttiva della SECO contraria alle disposizioni dell’Ordinanza,
essa andrebbe comunque applicata al fine di non discriminare i datori di lavoro
ticinesi che hanno inoltrato il loro preavviso entro il 31 marzo 2020, rispetto
a quelli di altri Cantoni (i quali, come sottolinea il Tribunale amministrativo
del Canton Berna nella sua sentenza del 15 ottobre 2020 al consid. 5.3.,
essendo avvantaggiati dall’interpretazione data dalla SECO non avevano nessun
interesse a mettere in discussione la direttiva; vedi pure sul tema la citata
sentenza della Corte di giustizia del Canton Ginevra del 25 giugno 2020 consid.
9c, entrambe riprodotte al precedente consid. 2.9.)
In proposito cfr. anche
STCA 38.2020.,71 del 29 marzo 2021.
2.11.   Da quanto sopra esposto, in
particolare dalla necessità, in relazione alla richiesta di indennità per
lavoro ridotto, di inoltrare un preannuncio mantenuta all’art. 8b Ordinanza COVID-19
assicurazione contro la disoccupazione (analogamente all’art. 36 LAD), a
differenza del termine di preannuncio espressamente soppresso, discende che
tale Ordinanza esclude l’erogazione di indennità per lavoro ridotto con effetto
retroattivo.
Ciò è stato confermato
anche da alcuni Tribunali cantonali confrontati a fattispecie analoghe alla
presente (cfr. consid. 2.9.).
Il presupposto del
preannuncio contrasta, in effetti, con la retroattività delle prestazioni.
In caso di retroattività
l’istituto del preannuncio sarebbe d’altronde stato svuotato di portata, visto
che il datore di lavoro avrebbe potuto annunciare il lavoro ridotto facendo
valere il diritto ai sensi dell’art. 38 cpv. 1 LADI (“Entro tre mesi dalla
scadenza di ogni periodo di conteggio, il datore di lavoro fa valere, per tutta
l’azienda, il diritto all’indennità dei suoi lavoratori presso la cassa da lui
designata”;
cfr. sentenza
200 20 551 ALV
del
Tribunale amministrativo del Canton Berna, del 15
ottobre 2020 consid. 4.3.5., citata al consid. 2.9.).
La SECO, del resto, ha
allestito la Direttiva 2020/06 che prevede che, se l’azienda ha presentato la
richiesta di indennità per lavoro ridotto prima del 31 marzo 2020, fa fede la
data del 17 marzo 2020 proprio per mitigare gli effetti del principio di non
retroattività delle indennità per lavoro ridotto.
A tale proposito giova
ribadire che, a differenza di altri Tribunali cantonali che ritengono la
Direttiva 2020/06 della SECO contraria all’art. 8b dell’Ordinanza COVID-19
assicurazione contro la disoccupazione (cfr. consid. 2.9.), il TCA non l’ha
considerata contraria alla legge (cfr. consid. 2.10.).
In simili condizioni,
occorre concludere che l’art. 8b Ordinanza COVID-19 assicurazione contro la
disoccupazione non presenta una lacuna propria da colmare. La non retroattività
delle indennità per lavoro ridotto costituisce
un
silenzio qualificato e corrisponde ad una norma negativa
del Consiglio
federale che, mantenendo il preannuncio, ha voluto scientemente escludere di
concedere indennità per lavoro ridotto con effetto retroattivo (cfr. consid.
2.7.).
Va, quindi, confermata
anche in questa sede la giurisprudenza già sviluppata dal TCA (cfr. consid.
2.10.) secondo cui il diritto a indennità per lavoro ridotto (il cui
preannuncio è avvenuto dopo il 31 marzo 2020) nasce al momento del preannuncio
e non retroattivamente.
Il riferimento della parte
ricorrente all’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in
relazione
con il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno), la quale non subordina l'erogazione degli aiuti al
momento al momento della richiesta degli stessi, ma prevede che il diritto
nasce al momento in cui le relative condizioni sono ossequiate (cfr. art. 3;
doc. I; consid. 1.4.; 2.6.), non consente di giungere a una soluzione
differente.
Anche considerando, come
sottolineato dall’insorgente (cfr. doc. I; consid. 1.4.; 2.6.), che lo scopo è
per entrambi gli aiuti (indennità per lavoro ridotto e indennità perdita di
guadagno) quello di apportare un aiuto concreto ed immediato, la questione
dell’inizio del diritto è stata trattata diversamente.
Il Consiglio federale, se
avesse voluto prevedere delle indennità per lavoro ridotto con inizio retroattivo,
avrebbe adottato una specifica regola in merito come nel caso delle IPG Corona
(cfr. art. 3 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; sentenza 200 2020 551 ALV
del 15 ottobre 2020 emessa dal Tribunale amministrativo del Cantone Berna e
citata al consid. 2.9.).
Il fatto che non abbia
proceduto in tal senso, ritenuto peraltro che l’art. 8b Ordinanza COVID-19
assicurazione contro la disoccupazione è stato introdotto il 25 marzo 2020
successivamente all’adozione il 20 marzo 2020 dell’art. 3 Ordinanza COVID-19
perdita di guadagno (cfr. RU 2020 871), esprime la decisione da parte
dell’Esecutivo federale di non voler ricorrere per le indennità per lavoro
ridotto a una regolamentazione riguardante l’inizio del diritto analoga a
quella per le IPG Corona.
Di conseguenza nel caso di
specie il diritto alle indennità per lavoro ridotto è sorto al momento
dell’inoltro del preannuncio, avvenuto dopo il 31 marzo 2020, e meglio il 2
aprile 2020.
2.12.   L’art. 58 cpv. 4 OADI prevede
che se il preannuncio viene effettuato tardivamente senza “valido motivo” la
perdita di lavoro è computabile soltanto a contare dal momento in cui scade il
termine per il preannuncio (cfr. B. Rubin “Commentaire de la loi sur
l’assurance-chômage”, Ed.
Schulthess 2014, pag. 373 n. 11: “Il
peut toutefois être restitué en cas de raison valable c’est-à-dire aux
conditions de l’art. 41 LPGA”).
L’art. 41 LPGA
stabilisce che se il richiedente o il suo rappresentante è stato impedito,
senza sua colpa, di agire entro il termine stabilito, lo stesso è restituito,
sempre che l'interessato lo domandi adducendone i motivi entro 30 giorni dalla
cessazione dell'impedimento e compia l’atto omesso.
Per
"impedimento non colpevole" si intende, non soltanto l'impossibilità
oggettiva o la forza maggiore, bensì anche l'impossibilità soggettiva che
risulta da circostanze personali o da un errore scusabile. Queste circostanze
devono comunque essere valutate oggettivamente. In definitiva, al richiedente
non deve potere essere rimproverata una negligenza.
L’assenza
di colpa deve essere manifesta (cfr. STF 8C_666/2014 del 7 gennaio 2015 consid.
4.2.; STF 8C_898/2009 del 4 dicembre 2009 consid.
2; STFA I
393/01 del 21 novembre 2001; DTF 96 II 265 consid.
1a;
U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999,
pag. 170 segg.; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, Zurigo 1998, n. 151).
La giurisprudenza
federale ammette in particolare che un incidente o una grave malattia contratta
improvvisamente possono costituire un impedimento non colpevole. Non basta,
però, che l'interessato medesimo sia stato impedito di agire entro il termine
stabilito, lo stesso dovendo oltre a ciò essere pure stato impossibilitato ad
incaricare un terzo di compiere gli atti di procedura necessari (cfr. STF
9C_54/2017 del 2 giugno 2017 consid. 2.2.; STF 8C_666/2014 del 7 gennaio 2015
consid.
4.2.; RDAT II-1999 n. 8, pag. 32; DTF 119 II 86,
consid. 2a, DTF 112 V 255, consid.
2a; cfr., pure, STFA K 34/03 del 2
luglio 2003).
Tra
gli impedimenti non colpevoli ad agire tempestivamente che possono giustificare
la restituzione del termine va annoverata anche la morte di un parente se la
stessa interviene poco prima della scadenza del termine (cfr. STF 9C_54/2017
del 2 giugno 2017 consid. 2.2.).
Per
la questione dell'impedimento senza colpa non fa differenza se esso colpisce
l'assicurato oppure il suo rappresentante, quest'ultimo - a maggior ragione se
integrato in una struttura più grande - dovendosi organizzare, segnatamente con
la designazione immediata di un sostituto laddove questa possibilità è ammessa
in modo tale da garantire il rispetto dei termini anche in caso di proprio
impedimento (cfr. STF 9C_749/2012 del 26 novembre 2012 consid. 3).
Non costituiscono, per
contro, motivi scusabili il sovraccarico di lavoro, l'ignoranza del diritto,
rispettivamente l'insicurezza dovuta all'introduzione di una nuova norma legale
(cfr. STF 2C_448/2009 del 10 luglio 2009; STFA C 366/99 del 18 gennaio 2000;
DLA 2002 N. 15 pag. 113; DLA 2000 N. 6, consid. 2, pag. 31; DLA 1988 N. 17,
consid. 4a, pag. 128; DTF 110 V 339, consid. 3, pag. 343 e DTF 110 V 210,
consid. 4, pag. 216).
La
restituzione di un termine può, altresì, essere accordata in applicazione del
principio della buona fede quando la mancata osservanza di un termine deriva da
un comportamento di un’autorità tale da fondare in modo sufficiente la fiducia
di un assicurato (cfr. art. 9 Cost.; STF 9C_628/2017 del 9 maggio 2018 consid.
2.2.; STF 8C_50/2007 del 4 settembre 2007 consid. 5.1.; STFA C 189/04 del 28
novembre 2005 consid. 4.1.; STFA C 189/01 del 18 settembre 2001 DLA 2000 N. 6
pag. 27.).
La
restituzione di un termine è, in particolare, giustificata allorquando occorre
tutelare la buona fede dell'assicurato, in quanto egli non ha rispettato un
determinato termine a causa di informazioni sbagliate fornite dall'autorità
competente (cfr. STF 8C_50/2007 del 4 settembre 2007 consid. 5.1.; STFA C
189/04 del 28 novembre 2005 consid. 4.1.; STFA C 189/01 del 18 settembre 2001;
DLA 2000 N. 6 pag. 27).
Deve ancora essere
sottolineato che l'istituto della restituzione in intero costituisce un rimedio
di carattere straordinario che incide profondamente nella sicurezza del
diritto, per cui occorre valutare l'adempimento dei requisiti con rigore e
seguire criteri restrittivi (cfr. STF K 34/03 del 2 luglio 2003).
2.13.   L
’art. 27 della legge federale sulla parte generale del diritto delle
assicurazioni sociali (LPGA) che regola la “Informazione e consulenza” ha,
inoltre, il seguente tenore:
"
1
Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle
singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad
informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito
ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei
confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o
adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose,
il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne
la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti
possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa
immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce, in
particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo, generale
e permanente di fornire informazioni (cpv. 1) e il diritto soggettivo e
individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene
fare) su un caso preciso, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (su
questi aspetti cfr. in particolare STF 8C_438/2018 del 10 agosto 2018 consid.
3.2.; STFA
C 192/04 del 14 settembre 2005 consid.
4.1.,
pubblicata in DTF 131 V 472 e in SVR 2006 ALV Nr. 9 pag. 31; STFA C 241/04 del
9 maggio 2006 consid.
6; STFA C 157/05 del 28 ottobre
2005 consid. 4.2.; E. Imhof - CH Zünd, "ATSG und Arbeitslosenversicherung"
in SZS 2003 pag. 291 seg. (306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art.
27 ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315
seg.
(315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné
et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances
sociales art. 27 LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg.
(527)).
In materia di assicurazione
contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha apportato notevoli
miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di informare non è più
limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle disposizioni legali (cfr.
DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag. 95) ma è stato
generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit, in SZS 2003 pag. 307).
Il
capoverso 1 dell’art. 27 LPGA prevede un obbligo di informazione generale e
permanente nei confronti di una cerchia indeterminata di persone, che non deve
avvenire unicamente su richiesta degli interessati, bensì regolarmente e
d’ufficio, e a cui viene fatto fronte ad esempio tramite la consegna di
opuscoli informativi, direttive, inserzioni, internet, ecc. (cfr.
STF 8C_438/2018 del 10 agosto 2018 consid. 3.2.;
STFA
C 241/04 del 9 maggio 2006 consid. 6; DTF 131 V 476 consid. 4.1. = SVR
2006 ALV Nr. 9 pag. 31; DLA 2002 pag. 194).
Per
quanto concerne il diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA,
va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli
fornisca, gratuitamente, consulenza in merito ai suoi diritti e obblighi (cfr. STF
8C_127/2019 del 5 agosto 2019, pubblicata in DLA 2019 N. 10 pag. 277; DLA 2007
pag. 193 segg.).
La
consulenza rispettivamente le informazioni riguardano i fatti che la persona
interessata deve conoscere alfine di poter correttamente dar seguito ai propri
obblighi e far valere i propri diritti nei confronti di un assicuratore in un
caso concreto. L'obbligo di consulenza non si estende tuttavia solamente ai
fatti determinanti, ma anche alle circostanze di natura giuridica (cfr. STF
8C_899/2009 del 22 aprile 2010 consid. 4.2.).
Quest'obbligo
concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le
informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima
dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di
carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico.
Inoltre
tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno
stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza
deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la
persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (cfr.
STF 9C_847/2017 del 31 maggio 2018 consid. 5.2. = SVR 2018 IV Nr. 70 pag. 225;
STF 9C_847/2017 del 31 maggio 2018 consid. 5.2.; DLA 2007 pag. 193 segg.; FF
1999 IV 3953).
Il
TF, con sentenza C 36/06 e C 39/06 del 16 aprile 2007, pubblicata in DTF 133 V 249,
in DLA 2007 N. 10 pag. 193 e SVR 2007 ALV Nr. 20,
ha, tuttavia, stabilito che fintanto che, nel prestare l'usuale attenzione,
non può riconoscere che la situazione in cui si trova la persona assicurata è
tale da pregiudicarne il diritto alle prestazioni, l'assicuratore non ha un
obbligo di informazione e di consulenza ai sensi dell'art. 27 LPGA.
Dall’art.
27 LPGA nemmeno si può dedurre che, prima di emettere una decisione negativa,
occorre concedere all’assicurato l’occasione di modificare la sua situazione
nel caso in cui, viste le circostanze, egli non adempia uno dei presupposti da
cui dipende il diritto all’indennità di disoccupazione.
2.14.   La
violazione dell’art. 27 LPGA va equiparata, secondo l’Alta Corte, al rilascio
di un’informazione errata (cfr. DTF 131 V 472, consid. 5=SVR 2006 ALV Nr. 9
pag. 31; STFA C 301/05 dell’8 maggio 2006 consid. 2.4.1.; STFA C 157/05 del 28
ottobre 2005 consid. 5), conformemente a quanto riconosciuto dalla
giurisprudenza per i casi in cui l'autorità omette di fornire informazioni che
la legge le impone di dare in una fattispecie particolare (cfr. Pratique VSI 2003
pag. 207; DLA 2003 pag. 127).
Pertanto
la violazione dell’art. 27 LPGA può consentire, analogamente a un’informazione
sbagliata fornita dall’autorità competente, la restituzione di un termine nel
caso in cui vada tutelata la buona fede di un assicurato ex art. 9 Cost. (cfr.
consid. 2.6.; STCA 38.2017.55 del 29 novembre 2017 consid. 2.7.).
Il diritto
alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., che consente al
cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti
di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal principio
della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una lunga e
consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1.   l'autorità
deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone
determinate;
2.   l'autorità
ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;
3.   l'assicurato
non deve essersi reso conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione
ricevuta;
4.   l'informazione
errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che
gli è pregiudizievole;
5.   la
legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data.
(cfr. STF 9C_296/2020 del 4
settembre 2020 consid. 2.2.; STF 8C_625/2018 del 22 gennaio 2019, pubblicata in
DLA 2019 N. 4 pag. 97; STF 9C_753/201 del 3 aprile 2017 consid. 6.1.; STF
8C_306/2015 del 25 agosto 2015 consid. 3.2.; STF 9C_918/2007 del 14 gennaio
2009 consid. 3.1.; STF K 107/05 del 25 ottobre 2005 consid. 3.1.; STF C 270/04
del 4 luglio 2005 consid. 3.3.1.; STF C 218/03 del 28 gennaio 2004 consid. 2;
STF C 25/02 del 29 agosto 2002; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la
giurisprudenza ivi citata
).
2.15.   La parte ricorrente ha
censurato la mancata comunicazione, nel mese di marzo 2020, delle informazioni
circa l’ottenimento delle indennità per lavoro ridotto da parte dell’autorità
preposta. A mente dell’insorgente ciò poteva indurre a ritenere, in buona fede,
che le stesse sarebbero state riconosciute dall’obbligo di chiusura (cfr. doc.
I pag. 6, 11).
L’art. 27 cpv. 1 LPGA,
come visto, prevede un obbligo di informazione generale che non deve avvenire
unicamente su richiesta degli interessati e a cui si provvede tramite la
trasmissione di opuscoli informativi, direttive ecc. (cfr. consid. 2.13.).
Nella situazione di
emergenza epidemiologica e urgenza in cui si trovava la Svizzera a causa del
coronavirus nel marzo 2020 è giustificabile che gli organi competenti non
abbiano materialmente avuto il tempo di provvedere a informare capillarmente i
datori di lavoro circa l’adozione il 20 marzo 2020 dell’Ordinanza COVID-19
assicurazione contro la disoccupazione, rispettivamente riguardo alla modifica
del 25 marzo 2020 che ha introdotto l’art. 8b il quale comporta l’abolizione
del termine di preannuncio, nonché in merito alle specificità delle indennità
per lavoro ridotto durante la pandemia come pure alla procedura per poterne
beneficiare.
In proposito va, tuttavia,
evidenziato che il Consiglio federale stesso ha, ad esempio, pubblicato un
comunicato stampa il 25 marzo 2020 in cui, annunciando ulteriori misure per
arginare le conseguenze economiche della diffusione del coronavirus
segnatamente in ambito LADI, ha precisato che
“il termine di preannuncio per
lavoro ridotto (ILR) è abolito”
e che
“la durata di autorizzazione del
lavoro ridotto è prolungata da 3 a 6 mesi. Ciò permette di diminuire il numero
di domande e di accelerare la procedura di autorizzazione”
(cfr.
https://www.admin.ch/gov/it/pagina-iniziale/documentazione/comunicati-stampa.msg-id-78573.html
).
In ogni caso -
considerato, del resto, che il regime ordinario delle indennità per lavoro
ridotto giusta l’art. 36 LADI contempla il preannuncio e il termine di
preannuncio - in assenza di informazioni specifiche la ditta avrebbe dovuto
partire dal principio che era applicabile la regolamentazione prevista dalla
LADI.
Pertanto, anche volendo
ritenere, per ipotesi, che l’art. 27 cpv. 1 LPGA è stato violato, ciò non
consente comunque la tutela della buona fede (art. 9 Cost.; consid. 2.14.), in
quanto non vi erano elementi concreti che permettessero all’azienda di
legittimamente credere che, a differenza di quanto disciplinato dalla LADI,
venissero erogate indennità per lavoro ridotto con effetto retroattivo.
Per quanto attiene
all’art. 27 cpv. 2 LPGA, dagli atti non emerge che prima dell’inoltro del
preannuncio del 2 aprile 2020, vi siano stati contatti specifici tra gli organi
LADI e la RI 1ei quali quest’ultima abbia chiesto delucidazioni circa le
indennità per lavoro ridotto nel periodo della pandemia.
Il TCA non ignora che nel
ricorso la medesima ha asserito in quel periodo era impossibile reperire
informazioni, poiché
“gli uffici erano chiusi, le segreterie telefoniche
rimbalzavano gli utenti da un centralino all’altro senza mai riuscire a parlare
con qualcuno”
(cfr. doc. I pag. 11-12).
Del resto, viste la
situazione straordinaria dettata dalla pandemia e la riduzione dell’attività a
cui era sottoposta anche l’Amministrazione cantonale con chiusura degli
sportelli aperti al pubblico (cfr. Risoluzione del Consiglio di Stato n. 1426
del 16 marzo 2020 relativa alla riduzione dell’attività dell’Amministrazione
cantonale e delle Autorità giudiziarie; Decreto esecutivo del 20 marzo 2020
concernente l’operato procedurale delle Autorità amministrative cantonali e
comunali e delle Autorità giudiziarie amministrative e civili in tempo di
emergenza epidemiologica da COVID-19), è verosimile e comprensibile che
l’amministrazione non fosse facilmente raggiungibile telefonicamente, né men
che meno di persona. Non risulta, però, che l’azienda abbia perlomeno provato a
interpellarla tramite, ad esempio, posta elettronica manifestando i propri
dubbi circa la procedura da seguire.
A proposito
dell’affermazione della ricorrente secondo cui la Sezione del lavoro
“a metà
del mese di aprile, rispondeva ancora che o era dato sapere se e in che misura
le indennità sarebbero state riconosciute retroattivamente”
(cfr. doc. I
pag. 12), il TCA constata, in primo luogo, che tale affermazione non è stata
minimamente comprovata. In secondo luogo, che ciò appare inverosimile (cfr.
STCA 38.2014.16 del 23 marzo 2015), ritenuto che per le domande pervenute dopo
il 31 marzo 2020 la Sezione del lavoro non ha instaurato una prassi che permette
il versamento retroattivo, ma esattamente il contrario (cfr. STCA 38.2020.73
del 22 febbraio 2021 consid. 2.8.).
Ne discende che l’azienda
ricorrente non può trarre vantaggio alcuno, ai fini della presente lite,
dall’art. 27 LPGA.
Il fatto che l’Ordinanza
COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione del 20 marzo 2020 enunciasse
all’art. 9 che la stessa entrava in vigore retroattivamente al 17 marzo 2020
(cfr. RU 2020 877; consid. 2.3.) non poteva, del resto, indurre l’insorgente a
credere che anche il diritto alle indennità per lavoro ridotto iniziasse a
partire da quella data (cfr. doc. I pag. 12). In effetti a quel momento
l’Ordinanza nemmeno prevedeva ancora la soppressione del termine di
preannuncio.
In concreto, quindi, non
esistono validi motivi per accordare retroattivamente le prestazioni in virtù
degli art. 27 LPGA e 9 Cost. (cfr. consid. 2.12.).
2.16.   Nell’impugnativa è stato addotto,
da un lato, che dal 20 marzo 2020 __________, presidente del consiglio di
amministrazione con diritto di firma individuale della RI 1 (cfr. doc. C:
estratto RC), si è ammalato gravemente, che solo previo serio decorso clinico
ha scoperto di essere positivo al virus in data 28 marzo 2020, visto che in
quel periodo vi era una bassa disponibilità di tamponi e che le sue condizioni
hanno iniziato a migliorare solo all’inizio del mese successivo (cfr. doc. I
pag. 4).
Dall’altro, che anche __________,
membro del CdA della SA con firma collettiva a due (cfr. doc. C: estratto RC), si
è purtroppo vista costretta a casa in completo isolamento dal 12 marzo 2020
sino al 22 maggio 2020, a seguito della sua malattia cronica polmonare la quale
non le ha più permesso contatto alcuno per diversi mesi (cfr. doc. I pag. 4).
A sostegno di tali
asserzioni sono stati allegati due certificati medici del 28 marzo e del 15
maggio 2020 con i quali il Dr. med. __________, FMH medicina interna, ha
attestato l’inabilità al lavoro del 100% per motivi di salute dal 28 marzo al
12 aprile 2020
“previo decorso clinico”
di __________ (cfr. doc. D),
rispettivamente l’inabilità al lavoro del 100% di __________ “
a causa della
sua malattia cronica polmonare sotto terapia cortisonica durante a pandemia
COVID 19 e susseguente blocco lavorativo imposto a livello cantonale e federale
dal 12.3.20 al 22.5.20”
(cfr. doc. E).
Al riguardo il TCA
condivide la conclusione della Sezione del lavoro, secondo cui tali motivi non
configurano un “impedimento non colpevole” (cfr. doc. III pag. 4), ossia non costituiscono
delle valide ragioni per accordare alla ditta ricorrente indennità per lavoro
ridotto retroattive (cfr. consid. 2.12.).
In
effetti, già indipendentemente dalla questione della situazione di salute di __________,
la malattia del presidente del CdA, il cui decorso non ha tra l’altro richiesto
un ricovero ospedaliero, non risulta di una gravità tale da avergli impedito di
adottare i provvedimenti necessari per essere sostituito in quell’occasione, ad
esempio incaricando l’altro membro del CdA, __________, con delega specifica, disponendo
questi di firma collettiva a due o incaricando un terzo di sua fiducia (cfr. consid.
2.12.; STCA 38.2017.44 del 7 agosto 2017 consid. 2.5.; STCA 38.2009.29 del 27
luglio 2009 consid. 2.8; STF 9C_1060/2010 del 23 febbraio 2011; STF 8C_767/2008
del 12 gennaio 2009; STFA C 272/03 del 9 luglio 2004 consid. 2.1).
2.17.   Infine va rilevato che le
indennità per lavoro ridotto neppure possono essere riconosciute
retroattivamente sulla base dell’affermazione ricorsuale secondo cui il divieto
di svolgere l’attività imposto dal Consiglio di Stato implicava anche di
sospendere ogni attività d’ufficio, motivo per il quale nessun dipendente dal
23 marzo 2020 si è più recato in ufficio (cfr. doc. I pag. 4). In effetti il
preannuncio poteva essere effettuato in maniera estremamente semplificata e gli
spostamenti non erano proibiti, per cui, come indicato dalla Sezione del lavoro
nella risposta di causa (cfr. doc. III pag. 4), era ad ogni modo possibile
recarsi presso gli uffici della ditta per recuperare la documentazione
necessaria (cfr. STCA 38 2020.73 del 22 febbraio 2021 consid. 2.7.; STCA
38.2020.66 del 1° febbraio 2021 consid. 2.8.).
Non conduce a una
soluzione diversa la circostanza fatta valere dall’insorgente secondo cui è
stato possibile reperire il consenso scritto riguardante il lavoro ridotto da
parte dei tre dipendenti che vivono in Italia e sono sprovvisti di computer non
prima del 2 aprile 2020 (cfr. doc. I pag. 5). Considerate le particolari
condizioni di urgenza e siccome è altamente probabile che i dipendenti
disponessero di telefoni cellulari, il datore di lavoro avrebbe potuto chiedere
loro di confermare il proprio accordo tramite messaggio (SMS, Whatsapp,
Telegram, ecc.), eventualmente inviando la fotografia di uno scritto (a mano)
di consenso firmato, il quale, non appena possibile, sarebbe stato consegnato
all’azienda.
2.18.   La ditta ricorrente, tramite
la propria patrocinatrice, ha chiesto di sentire __________
, __________, __________,
__________, Dr. med. __________,
oltre ai suoi dipendenti __________
, __________,
__________ e __________ (cfr. doc. I pag. 5).
Giusta
l'art. 6 n. 1 CEDU, ogni persona ha diritto a un'equa e pubblica udienza entro
un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale
costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei
suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che
gli venga rivolta.
Nel
campo di applicazione dell’art. 6 CEDU rientrano anche i litigi relativi a
prestazioni delle assicurazioni sociali e dell’assistenza sociale (cfr. STF
8C_522/2012 del 2 novembre 2012 consid. 2.3.).
Secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale, confermata in DTF 122 V 54 seg.
consid. 3, la pubblicità del dibattimento, imposta dall'art. 6 n. 1 CEDU ed
ormai ancorata anche nella Costituzione svizzera all'art. 30 cpv. 3, dev'essere
principalmente garantita nella procedura di ricorso di prima istanza (cfr. STF
8C_504/2010 del 2 febbraio 2011). Tuttavia, lo svolgimento di un pubblico
dibattimento in materia di assicurazioni sociali presuppone l'esistenza di una
richiesta chiara e inequivocabile di una parte nel corso della procedura
ricorsuale di prima istanza (cfr.
STF 8C_751/2019 del 25
febbraio 2020 consid. 2.1.; STF 8C_722/2019 del 20 febbraio 2020 consid. 2.1.;
STF 8C_63/2019, 8C_65/2019 dell’11 giugno 2019
consid. 5.1.; STF 8C_528/2017 del 19 dicembre 2017 consid. 1.3., pubblicata in
SJ 2018 I 275; STF 8C_186/2017 del 1° settembre 2017 consid. 2.3.; STF
8C_665/2014 del 23 marzo 2015 consid. 4; STF 9C_578/2008 del 29 maggio 2009
consid. 4.8.; DTF 122 V 55 consid. 3a con riferimenti).
Una semplice richiesta di assunzione di
prove, come ad esempio istanze di audizione personale – nella misura in cui si
traducono in una richiesta di interrogatorio nel senso di un’assunzione di
prove, ma non invece se tendono a esporre il proprio punto di vista personale
sulle risultanze probatorie davanti a un tribunale indipendente – o di
interrogatorio delle parti o di testimoni, oppure richieste di sopralluogo, non
bastano per creare un simile obbligo (cfr.
STF 8C_722/2019
del 20 febbraio 2020, pubblicata in SVR 2020 UV N. 28 pag. 14;
STF 9C_903/2011 del 25 gennaio 2013 consid. 6.3.;
SVR 2009 IV Nr. 22 pag. 62; DTF 125 V 38 consid. 2).
L’Alta
Corte ha, inoltre, stabilito che il rifiuto di differire un'udienza pubblica
fondato su motivi obiettivi non è in contrasto con il diritto federale e, in
particolare, con l'art. 6 n. 1 CEDU (sul tema cfr. tuttavia DTF 136 I 279; DTF
127 V 491; STF 8C_504/2010 succitata).
In proposito cfr. pure STCA
38.2020.10 del 6 luglio 2020 consid. 2.9.; STCA 38.2018.31 del 12 ottobre 2018
consid. 2.7.; STCA 38.2018.39 del 10 ottobre 2018 consid. 2.8.
Nella
presente evenienza - contrariamente a quanto esige la giurisprudenza federale
-, la ricorrente non ha formulato un'esplicita richiesta di indire un pubblico
dibattimento, né una richiesta di audizione dei propri organi al fine di
esporre il proprio punto di vista sulle risultanze probatorie, ma ha
semplicemente indicato quale prova l’audizione testimoniale di __________,
presidente del consiglio di amministrazione della RI 1, nonché di __________ e
di __________, membri del CdA (cfr. doc. I pag. 5; doc. C: estratto RC).
La
medesima ha, quindi, chiesto l’assunzione di nuove prove.
Conformemente,
poi, alla costante giurisprudenza, qualora l'istruttoria da effettuare
d'ufficio conduca l'amministrazione o il giudice, in base a un apprezzamento
coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati
fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori
più non potrebbero modificare il risultato (valutazione anticipata delle
prove), si rinuncerà ad assumere altre prove (cfr. STF 9C_430/2020 del 17 marzo
2021 consid. 5.1.; STF 8C_117/2020 del 4 dicembre 2020 consid. 4.3.; STF
8C_139/2019 del 18 giugno 2019 consid. 3.3.; 9C_35/2018 del 29 marzo 2018
consid. 6; STF 9C_588/2017 del 21 novembre 2017 consid. 7.2.; STF 9C_775/2016
del 2 giugno 2017 consid. 6.4.; STF 8C_794/2016 del 28 aprile 2017 consid.
4.2.; STF 9C_737/2012 del 19 marzo 2013; STF 8C_556/2010 del 24 gennaio 2011
consid. 9; STF 8C_845/2009 del 7 dicembre 2009; STF I 1018/06 del 16 gennaio
2008 consid. 5.3.; STF U 416/04 del 16 febbraio 2006, consid. 3.2.), senza che
ciò costituisca una lesione del diritto di essere sentito sancito dall'art. 29
cpv. 2 Cost. (cfr. DTF 124 V 94 consid. 4b; 122 V 162 consid. 1d e sentenza ivi
citata).
In concreto i
documenti già presenti all’inserto consentono al TCA di emanare il proprio
giudizio senza ricorrere ad altre prove come la testimonianza delle persone
menzionate nel ricorso.
La domanda di assunzione
di prove formulata dalla ricorrente, va, di conseguenza, respinta.
2.19.   In esito alle considerazioni
di cui sopra, la decisione su opposizione del 16 dicembre 2020 che ha avallato
il provvedimento del 14 aprile 2020 con cui la Sezione del lavoro ha
riconosciuto alla RI 1 il diritto a indennità per lavoro ridotto dal 2 aprile
2020 deve essere confermata.
2.20.
L’art.
61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per le parti
;
la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte
alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In
data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61
lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,
rapida e, di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61
lett. f
bis
LPGA secondo cui in caso di controversie relative a
prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo
prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese
processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
La
procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei
contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla
parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, pag. 1303 e
seguenti, pag. 1334: “
La
mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito il principio della gratuità
delle procedure di ricorso davanti ai tribunali cantonali nell’ambito delle
assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la procedura è gratuita va
pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno così applicabili le
disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di procedura. Per quanto
riguarda invece le controversie relative a prestazioni, la lettera fbis
contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la singola legge lo
preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale regolamentazione è già in
vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”
).
Secondo
l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), ai ricorsi pendenti dinanzi al
tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del
21 giugno 2019 si applica il diritto anteriore.
In
concreto, il ricorso è del 22 gennaio 2021 per cui si applica la nuova
disposizione legale. Trattandosi di prestazioni LADI, il legislatore non ha
previsto di prelevare le spese (cfr. STCA 38.2021.8 dell’8 marzo 2021 consid.
2.8.).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione. L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione
è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare
la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata
la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti