ti_gerichte · 90.2008.10 · 2009-09-08 · it
Conferma della non approvazione di una zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2008.10
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2008.10
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2008.10

Incarto n.
90.2008.10
Lugano
8 settembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 aprile 2008 di
RI 1
contro
la risoluzione 18 marzo 2008 (n. 1476), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato alcune scelte pianificatorie rimaste
sospese nell'ambito dell'approvazione, avvenuta con risoluzione 10 luglio
2007 (n. 3571), della revisione del piano regolatore di Claro;
viste le risposte:
-    25 luglio 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    9 giugno 2008 del
municipio di Claro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. 1654 del comune di Claro. Ubicato in
località __________, il fondo ha una superficie complessiva di 968 mq, censiti
quale prato.
B.
Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha
adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il fondo,
che il precedente piano, approvato nel 1976, attribuiva alla zona industriale
(J2), ove era permessa la costruzione di edifici destinati alla produzione
industriale leggera, poco molesta, e di edifici amministrativi o commerciali, è
stato attribuito alla zona residenziale semi intensiva (R3), nella quale sono
ammesse, invece, edificazioni residenziali e commerciali.
C.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio
2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la
propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto
qui d'interesse, il Governo ha innanzitutto rilevato il forte
sovradimensionamento del piano regolatore del 1976: questo piano, tenuto conto
anche delle varianti che nel frattempo erano state approvate, permetteva
l'insediamento di 4'600 abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di
2'370 abitanti. Per questo motivo l'Esecutivo cantonale ha rilevato che non vi
era necessità di ampliare la zona edificabile rispetto a quella già stabilita
nel piano regolatore 1976 ma che, anzi, andava valutata la sua riduzione. Il
piano sottoposto dal comune per approvazione, invece, prevedeva un aumento
della contenibilità delle zone abitative: rispetto al calcolo consegnato nel rapporto
di pianificazione, che dichiarava una capacità ricettiva per il nuovo piano di
3'980 abitanti, il Consiglio di Stato ha verificato che questo era invece in
grado di accoglierne ben 6'200. Di conseguenza, il Governo non ha approvato una
serie di ampliamenti della zona edificabile adottati dal consiglio comunale e,
vista la non conformità con la LPT della zona edificabile prevista dal piano
regolatore 1976, ha ritenuto che alcuni comparti non potevano essere
automaticamente ripresi in zona fabbricabile. Di conseguenza, il Consiglio di
Stato ha verificato che per il comparto in località __________, al quale
appartiene il fondo descritto sopra, non erano adempiute le condizioni minime
poste dalla LPT per l'attribuzione alla zona edificabile. Il Governo, pur riconoscendo
la posizione urbanisticamente strategica del comparto, situato tra la
sovrastante zona R3 e la sottostante zona artigianale-industriale (Ar), ha
inoltre sollevato perplessità per la sua attribuzione alla zona residenziale anche
per problemi ambientali legati alla prossimità della zona artigianale e della
strada cantonale e per la carente urbanizzazione. L'Esecutivo cantonale ha
quindi annunciato la sua intenzione di non approvare il comparto in oggetto e
ha sospeso la procedura in modo da permettere al municipio e ai proprietari di
inoltrare le proprie osservazioni.
D.
Raccolte le osservazioni del municipio e di alcuni proprietari, ritenuto
come gli elementi fossero sostanzialmente quelli di cui già disponeva al
momento della decisione 10 luglio 2007, il Consiglio di Stato, con risoluzione
18 marzo 2008, ha negato l'approvazione della zona R3 in corrispondenza del
citato comparto, chiedendo nel contempo al comune l'adozione di una variante
per la sua assegnazione a una nuova funzione pianificatoria, indicando la zona
agricola come la più idonea.
E.
Con ricorso 25 aprile 2008, RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo contro la decisione 18 marzo 2008 chiedendo, in via
principale che la zona R3 in corrispondenza del comparto __________ sia
approvata e, in via subordinata, che almeno una fascia di profondità di
quaranta metri a valle dell'asse della strada cantonale dalla particella n.
1680 sino alla n. 1654 sia assegnata alla zona R3.
F.
La Divisione dello sviluppo territoriale della mobilità chiede che
il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Claro domanda che il ricorso
sia accolto nella misura in cui chiede l'approvazione della zona R3, adottata
dal consiglio comunale, per il comparto.
G.
Il 5 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza. Le parti hanno
confermato le proprie posizioni. Il ricorrente ha acconsentito a che il
sopralluogo fosse esperito dal Tribunale in occasione di un'analoga udienza,
che ha avuto luogo lo stesso giorno. Le fotografie scattate in quell'occasione
sono state versate agli atti. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le
parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni scritte.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività
del ricorso sono date (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;
RL 7.1.1.1). Anche la legittimazione attiva del ricorrente, che impugna una non
approvazione del piano da parte del Governo, è data (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. RI 1 chiede l'approvazione della zona R3 in località __________.
Egli spiega che la particella è inserita in zona edificabile J2 sin dal 1973. Il
ricorrente fa un breve istoriato dell'iter pianificatorio del comparto, incluso
in zona edificabile già dal precedente piano e sulla cui vocazione edilizia
nessun dubbio era sorto durante la procedura di elaborazione del nuovo piano
regolatore. Infatti, né il municipio né l'autorità cantonale avrebbero mai
manifestato prima l'intenzione di negare l'edificabilità a quella porzione del
territorio comunale. Il problema del sovradimensionamento della zona edificabile
non era stato sollevato né in occasione della presentazione del progetto di
nuovo piano regolatore alla popolazione, né in sede di esame preliminare. Dato
che, con la sua attribuzione alla zona R3, si andava pacificamente verso la conferma
dell'edificabilità dell'area __________, è comprensibile che la località, urbanizzata,
non si sia sviluppata di pari passo con altre edificabili del comune. Il suo
mappale è ubicato direttamente sulla strada cantonale, su un fronte già edificato,
anche in tempi recenti. La decisione del Governo sarebbe ingiustificata e
lesiva della parità di trattamento. Non tiene conto del fatto che il fondo si
sviluppa lungo la strada cantonale che attraversa il comune e che, da ambo i
lati, è costeggiata dalla zona R3 approvata, con l'unica eccezione del comparto
__________. Il limite naturale per la zona edificabile andrebbe ricercato nel
canale posto a nord della sua proprietà, il quale, del resto, delimita a settentrione
tutta la fascia edificabile R3. Pertanto, occorrerebbe inserire almeno un
fascia profonda 40 m in zona edificabile.
3.2. La Divisione chiede che il ricorso sia respinto, confermando
la propria posizione. Inoltre, rileva come l'attività edilizia nel settore sia
stata quasi nulla nell'arco dei trent'anni in cui il terreno è stato attribuito
alla zona edificabile. Ritiene che la motivazione, di natura urbanistica,
relativa al fronte edificabile sulla strada cantonale, interrotto in
corrispondenza del comparto in esame, non possa prevalere sui principi pianificatori
che verrebbero disattesi in caso di attribuzione dell'area alla zona edificabile.
In tal senso, nemmeno può essere invocata la parità di trattamento.
3.3. Il municipio domanda l'accoglimento del ricorso nella misura in cui chiede
l'approvazione della zona R3 come adottata dal consiglio comunale. Oltre a
sottolineare di aver rinunciato già a riproporre in zona edificabile una parte
della vecchia zona J2 e di non aver impugnato la non approvazione di
ampliamenti della zona edificabile, ritiene che i parametri siano stati
applicati in modo eccessivamente rigoroso. Ricorda gli ingenti investimenti
operati dal comune per l'urbanizzazione del comparto e il fatto che esso sia
parzialmente edificato. Ritiene determinante la sua posizione tra la zona R3 sovrastante
e la zona Ar sottostante.
4.
4.1.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a
livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo
le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che
la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.
in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore
assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione
del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 314).
4.2. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile
occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste
dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per l'area in esame.
4.2.1. Innanzitutto il comparto __________, cui appartiene il mappale del
ricorrente, non è edificato in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla
giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura, secondo l'art. 15 lett.
a LPT, si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
L'area si trova incastonato tra le zone edificabili R3 (a est e a
sud) e Ar (a ovest), e quella agricola (a nord). Dunque, è vero che questa è
circondata, su tre lati, dalla zona edificabile. Ma il fatto di confinare o
essere nella prossimità della zona edificabile non basta per ammetterne l'appartenenza
al territorio ampiamente edificato. Il sopralluogo ha permesso di verificare
che il comparto si presenta come un vasto pianoro (all'incirca 3.5 ettari,
suddivisi in una trentina di fondi), sostanzialmente inedificato: sono presenti
solo pochi edifici, peraltro nemmeno tutti a carattere abitativo o commerciale,
come invece prevede la zona R3 adottata dal comune. Il territorio, quindi, non
presenta quell'edificazione compatta richiesta dalla giurisprudenza. Al
contrario, esso è ben lungi dall'ipotesi contemplata dall'art. 15 lett. a LPT.
Inoltre, già solo per le sue vaste dimensioni non può certo essere ritenuto un vuoto
edificatorio (
Baulücke
; per un approccio riassuntivo della
giurisprudenza cfr.
STA 90.2007.35 del 10 ottobre 2008 consid.
5.3.1.).
4.2.2. Il mapp. 1654 (ma lo stesso vale per l'intero comparto di
Vassescia-Pontone)
non è nemmeno necessario per lo sviluppo del comune
dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di
approvazione, come visto, spiega esaurientemente che la zona edificabile di
Claro è sovradimensionata sia in rapporto al piano regolatore 1976, che poteva
ospitare 4'600 abitanti circa, sia a quello in esame, che ne potrebbe
accogliere 6'200. Ora, è vero che il rapporto di pianificazione riteneva che il
nuovo piano potesse accoglierne solo 4'000, ma la verifica e la correzione
operata dall'Esecutivo cantonale appaiono in ogni caso corrette. Il Governo ha
calcolato che dal 1990 al 2005 la popolazione era aumentata di 820 abitanti,
ossia all'incirca 54 abitanti all'anno; un aumento leggermente inferiore è
stato riscontrato tra il 2000 e il 2005, di ca. 42 abitanti all'anno.
Fondandosi sull'aumento di 54 abitanti all'anno, esso ha ritenuto che nei
prossimi quindici anni la popolazione di Claro potrebbe raggiungere circa le
3'200 unità. La contenibilità del piano in esame, sia nell'ipotesi comunale di
ca. 4'000 abitanti, che in quella cantonale di ca. 6'200 abitanti, appare
dunque più che generosa e lo stesso vale in relazione al piano del 1976. Non vi
è dunque bisogno di questi terreni, ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT per lo
sviluppo del comune dei prossimi 15 anni.
5.
In
assenza dei requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli
interessi si potrebbe giungere al risultato auspicato dal ricorrente. In ogni
caso, dev'essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone
edificabili
troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c)
e, d
a ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso
trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future
generazioni.
Nemmeno le spese di urbanizzazione sostenute possono
essere considerate determinanti, nel caso concreto, per giungere a una diversa
soluzione. Comunque, il fatto che un fondo sia urbanizzato
non è
decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione alla zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g; RDAT I-2001 n. 49
consid. 3c;
Zen-Ruffinen
/
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 321).
6.
Infine, il provvedimento non lede nemmeno i
l
principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), il
quale esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale
situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di
provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente
limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto
dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve
fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49
consid. 5a con rinvii). Nel caso concreto non si ravvisa alcuna disparità di
trattamento nella decisione del Governo il quale ha fondato la propria
decisione su motivi oggettivi e senz'altro non arbitrari. Il fatto che altri
terreni in situazione simile abbiano conosciuto un altro destino pianificatorio
non è, come visto, determinante.
7.
In
definitiva, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso dev'essere respinto.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del ricorrente (art. 28 legge
di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 1. 3, 14, 15, 33 LPT, 24 segg., 38
LALPT, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario