ti_gerichte · 90.1995.151 · 1995-10-03 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.04.1997 90.1995.151
Tessin Tribunale della pianificazione 17.04.1997 90.1995.151
Ticino Tribunale della pianificazione 17.04.1997 90.1995.151

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00151
Lugano
17 aprile 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
6 novembre 1995
di
__________, __________
,
rappr. da: avv. __________,
__________,
Contro
la
risoluzione 3 ottobre 1995 del Consiglio di Stato che ha approvato la
revisione del PR del Comune di __________ respingendo il ricorso del qui
insorgente:
visto
la risoluzione 17 aprile 1996 con cui il Consiglio di Stato ha            modificato
la decisione del 3 ottobre 1995;
visto
la risposta 2 maggio 1996 al presente ricorso della   Divisione della
pianificazione territoriale e le osservazioni 20 dicembre 1995 del Municipio
di __________;
visto
le osservazioni 30 ottobre 1996 del ricorrente concernenti   la documentazione
relativa ai pericoli naturali trasmessagli dal       tribunale e le sue
conclusioni del 30 gennaio 1997;
ritenuto
in
fatto
a.
Il PR del comune di
__________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 19.9.1983. La sua
revisione generale fu adottata dal Consiglio comunale nelle sedute del 18, 20 e
25 aprile 1994. Alla pubblicazione, annunciata nel Foglio Ufficiale n. 47 del
14 giugno 1994 e sui quotidiani del Cantone, seguì
l’esposizione dal 27
giugno al 26 luglio presso la cancelleria comunale.
Nel termine di
pubblicazione sono stati presentati 32 ricorsi, tra cui quello del qui
insorgente.
Il 3 ottobre 1995 il
Consiglio di Stato si è pronunciato sulle impugnative, respingendo quella di
__________ e, con qualche modifica d’ufficio e rinvio su determinati punti al
comune, ha approvato la revisione del PR.
b.   __________
contesta
in questa sede la decisione governativa per i seguenti motivi:
A.
In ordine
Violazione
del diritto di essere sentito
a)
pubblicazione del piano durante le ferie;
b)
rifiuto di trasmettere al patrocinatore, a __________, fotocopia                          degli
atti pianificatori richiesti;
c)
mancata pronuncia del Consiglio di Stato su talune censure.
B.
Nel merito
Contestazione
dell’ampliamento della zona di abitazione estensiva sulle part. __________e
__________per motivi di natura forestale,                       geologica, di
protezione del paesaggio.
Le
domande ricorsuali, ricalcanti essenzialmente quelle    presentate nella
precedente istanza, sono le seguenti:
1.   Annullamento
della risoluzione impugnata, in particolare i                                                             dispositivi
1 e 2.
2.   Sospensione
della procedura di adozione del PR fino                                                      all’accertamento
boschivo concernente le part. __________, __________,                                               __________,
__________, __________.
3.   Ordine
al municipio di ripetere la procedura di pubblicazione                         del
PR durante un periodo fuori dalle ferie giudiziarie;
4.   Ordine
al municipio di inviare al patrocinatore copia completa                       dei
fascicoli Pr-Br n. 6, 7 e 8.
5.   Annullamento
dell’estensione della zona edificabile sulle                                 part.
__________e __________.
6.   Integrazione
delle part. __________, __________e __________nell’area di                                                                                 potenziale
pericolo.
7.   Stralcio
dell’art. 20 cpv. 2 (recte art. 6 cpv. 2) NAPR.
8.   Protesta
di spese e ripetibili.
c.
Con osservazioni del
20 dicembre 1995 il Comune respinge le censure ricorsuali proponendo il rigetto
dell’impugnativa.
d.
Nella risoluzione del
17 aprile 1996 il Consiglio di Stato fa presente che per quanto riguarda la
part. __________il limite dell’area boschiva è stato accertato con decisione
del 16 marzo 1994, cresciuta in giudicato. E’ invece pendente presso il TF il
ricorso di diritto amministrativo del qui insorgente, del WWF e della Stiftung
für Landschaftsschutz contro l’accertamento formale della natura boschiva della
part. __________ (risoluzione governativa 25 maggio 1994). Alla luce di questa
circostanza il Consiglio di Stato ammette di aver erroneamente sancito, con la
decisione del 3 ottobre 1995, l’ampliamento della zona edificabile prima che la
procedura di accertamento forestale fosse conclusa. Annulla di conseguenza l’inserimento
in zona edificabile della part. __________. Avverte che quando il TF si sarà
pronunciato sulla natura del fondo il Municipio potrà riproporne l’inserimento
in zona edificabile, attraverso una variante di poco conto. Dà invece ordine al
comune di immediatamente pubblicare il nuovo limite della zona edificabile
(part. __________) con facoltà di ricorso al TPT.
Il Consiglio di Stato
chiede quindi nella sua risposta del 2 maggio 1996 che, in quanto contesti la
procedura di adozione del PR e l’estensione della zona edificabile alle part.
__________e __________, il ricorso sia dichiarato privo di oggetto, respinto
sugli altri punti.
e.
Nell’udienza del 30
agosto 1996 si stabilì di trasmettere al ricorrente la perizia geologica
servita da base al piano del paesaggio, in cui la part. __________non figurava
tra le aree soggette a pericolo.
Nel termine del 30 ottobre
fissatogli all’udienza, il ricorrente ha presentato le sue osservazioni
articolate in due punti. Il primo verte sul problema geologico - e conclude con
la proposta di mantenere i part. __________, __________, __________,
__________nella zona di potenziale pericolo e, in via subordinata, di ordinare
una perizia geomorfologica e idrologica del comprensorio oltre a richiedere
all’Ufficio delle strade cantonali un preavviso sulla pericolosità della zona
per la sottostante strada cantonale -; il secondo ha per oggetto la procedura
forestale e chiede che si accerti d’ufficio la nullità delle risoluzioni 16
marzo 1994 e 17 aprile 1996 con le quali il Consiglio di Stato si è determinato
sulla natura boschiva del part. __________senza previamente sentire il signor
__________.
E’ chiesta l’edizione
degli atti della pubblicazione del piano dei boschi 1 : 2000 e della procedura
di opposizione, atti che sono trasmessi in fotocopia all’avv. __________ il 21
novembre 1996.
f.
Intanto nella
seduta del 12 novembre 1996 la I. Corte di diritto pubblico del Tribunale
federale si è pronunciata sui ricorsi di diritto amministrativo presentati dal
W__________, dalla __________, __________, e da __________, contro la
risoluzione 6 giugno 1994 del Consiglio di Stato nella causa opponente i
ricorrenti a __________, __________, in merito all’accertamento formale della
natura della particella n. __________.
La
sentenza, del 14 novembre 1996, respinge i ricorsi.
g.
Con scritto del 5
dicembre 1996 il tribunale ha comunicato al ricorrente la chiusura
dell’istruttoria ed ha fissato alle parti un termine fino al 30 gennaio 1997
per presentare eventuali conclusioni.
h.
Il ricorrente vi ha
provveduto con allegato del 30 gennaio 1997 confermando il ricorso 6 novembre
1995 e le osservazioni 30 ottobre 1996.
Rileva anzitutto che le
motivazioni della sentenza del TF non sono state comunicate alle parti; rimane
dunque ancora aperta la possibilità di chiedere la revisione e pertanto la
natura non boschiva della part. __________ non può essere ritenuta
definitivamente accertata.
Rammenta ch’egli si oppone
all’ampliamento della zona di abitazione estensiva sulle particelle __________e
__________indipendentemente dal problema della loro natura boschiva. Afferma
che nel PR ’83 la zona edificabile non si estendeva sulla part. __________ed
era più limitata sulla part. __________. Ora non vi è a suo giudizio nessuna
ragione obiettiva che giustifichi questo ampliamento, che anzi disattende i
principi fondamentali della LPT e della LPN. Sarebbe  segnatamente violato
l’art. 18
1bis
LPN. Il ricorrente sostiene infatti che sulle
particelle in discussione si trovino diverse specie animali e vegetali protette
oltre ad altre specie di animali e di piante rare tipiche di un biotopo. Ne
conclude che queste zone debbano essere considerate quali biotopo e
conseguentemente salvaguardate.
Degli argomenti delle
parti diremo più compiutamente, occorrendo, nei seguenti considerandi.
considerato
in
diritto
A.
In ordine
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva del ricorrente, già insorto in prima sede, per gli stessi
motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   Autonomia comunale,
potere cognitivo
Per consolidata
giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle
materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma
lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una
notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce
di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT;
Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta
l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità
competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i
ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo
non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR
se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (
DTF
111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella
sentenza __________.__________.__________1P.82/1995 in re Comune di __________
“
quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito
e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o
errori pianificatori manifesti.”
(Cfr. sul tema Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Il TPT, dal canto suo, non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond.
University of philosophy conc. PR Breganzona).
Il ricorso al TPT è solo
proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o
mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).
3.   Violazione del diritto
di essere sentito
L’ art. 4 Cost conferisce
agli amministrati il diritto di essere sentiti prima che l'autorità assuma una
decisione propria a ledere la loro posizione giuridica. L'estensione di questo
diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in
primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le
garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali
che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale (DTF 119 Ia 149 consid.
b).
In concreto la LPAmm non
prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere
sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di
fornire prove su fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di
partecipare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo
un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa alla
parte di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero influire sulla
sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere
sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della
disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di
esito dell'impugnativa (DTF 111 Ia 166).
La
giurisprudenza ammette tuttavia che il vizio possa essere       sanato a
condizione che:
a)
l’istanza superiore possa pronunciarsi sulle questioni litigiose                        con
lo stesso potere cognitivo di quella inferiore;
b)
l’istanza superiore eserciti effettivamente tale potere;
c)
il diritto di essere sentito violato nell’istanza precedente sia                                                         ristabilito
in quella superiore; si deve cioè porre rimedio in                                                                questa
sede alle carenze che hanno portato nella precedente                  alla
violazione del diritto di essere sentito (cfr. DTF 118 Ib                                                120
segg. consid. 4)
Esaminiamo alla luce di
questi principi le censure ricorsuali vertenti sul diritto di essere sentito
3.1   Pubblicazione del piano
durante le ferie estive e, in parte, giudiziarie
Scopo della pubblicazione
del PR, prevista dall’art. 34 cpv. 2 LALPT, è di portare alla generale
conoscenza della popolazione i provvedimenti pianificatori adottati dal
legislativo comunale e più in particolare di consentire ad ogni cittadino
attivo del comune e ad ogni altra persona che dimostri un interesse degno di
protezione (art. 35 cpv. 2 LALPT) di consultare gli atti del PR al fine di
eventualmente impugnarlo.
Alla pubblicazione fa
seguito un termine (di 15 giorni) per eventualmente interporre ricorso.
Dei periodi dedicati
abitualmente alle ferie, con quindi possibile assenza sia dei possibili
ricorrenti sia dei loro patrocinatori, tiene conto l’art. 13 LPamm disponendo
che nelle procedure
ricorsuali
i termini fissati dalla legge o fissati
dal giudice non decorrono sette giorni prima e sette giorni dopo Pasqua e
Natale nonché dal 15 luglio al 15 agosto. Fanno eccezione le procedure
provvisionali che per la loro natura non soffrono dilazioni.
Se dunque, come in
concreto, la pubblicazione viene a scadere durante le ferie giudiziarie il
termine per ricorrere prende a decorrere solo dopo la loro scadenza.
Percontro i termini di
esposizione del PR non cessano di decorrere se cadono in periodo di ferie,
giacché non vi è (ancora) a quello stadio procedura ricorsuale.
Sebbene ciò possa
effettivamente limitare la possibilità di consultazione degli atti e quindi
rendere meno agevole la preparazione del ricorso, non vi si può ravvisare un
inaccettabile ostacolo al diritto di ricorrere.
La domanda di rifare la
procedura di pubblicazione risulta chiaramente pretestuosa e non trova alcun
supporto nel vigente ordinamento giuridico e va dunque respinta.
3.2   Mancata presa di posizione
del Consiglio di Stato sulla contestazione della pubblicazione durante le ferie
A dir vero il Consiglio di
Stato ha, almeno implicitamente, preso posizione in merito (cfr. punto ab, pag.
43 della contestata risoluzione), rilevando che nei termini di pubblicazione,
annunciata 10 giorni prima agli albi comunali, nel FU e nei quotidiani del
Cantone, il ricorrente avrebbe potuto visionare tutta la documentazione
richiesta con  lettera del 3 agosto (a pubblicazione conclusa). Con ciò il
Consiglio di Stato ha chiaramente fatto intendere di non attribuire alcun peso
all’argomento ricorsuale che nella pubblicazione del PR durante le ferie
ravvisa una violazione del diritto di essere sentito del ricorrente per la
possibile assenza in quel periodo del suo avvocato.
Il tema, di natura
giuridica, è stato ampiamente ripreso dal ricorrente nella presente procedura
dove ha trovato risposta.
Quand’anche si volesse
ammettere una violazione del diritto di essere sentito, il vizio è sanato in
questa sede.
La
domanda volta a ottenere la ripubblicazione del PR è   respinta.
3.3
M
ancata trasmissione al patrocinatore, a __________, di
fotocopia degli atti pianificatori richiesti
Notoriamente il diritto di
consultare gli atti rientra nel diritto di essere sentito.
La giurisprudenza vi
include il diritto di effettuare, a pagamento, fotocopie degli atti nei locali
dell’amministrazione, purché ciò non ne intralci oltremisura l’attività (DTF
117 Ia 429 consid. 28b).
Il quesito se il diritto
si estenda alla spedizione degli atti al domicilio professionale fuori cantone
dell’avvocato non ha trovato definitiva risposta nella giurisprudenza federale.
In RDAT 1987 n. 18 il diritto della parte (non del suo avvocato, in quel caso)
di farsi rimettere gli atti onde consultarli con più agio a casa è stato negato
dal TF: da un lato occorre evitare di “esporre sistematicamente le autorità ad
oneri finanziari e di lavoro supplementari”; dall’altro gli atti potevano
essere fotocopiati con poca spese sul posto).
In DTF 122 I 109 il TF lascia
aperta la questione: in quella fattispecie bastava a dirimere la vertenza il
richiamo ai principi della parità di trattamento, della libertà di commercio e
d’industria (art. 31 Cost) in unione con l’art. 5 Disp. trans. Cost (e ora
della Legge sul mercato interno, a quel momento non ancora entrata in vigore),
violati dal rifiuto di trasmettere gli atti allo studio fuori cantone
dell’avvocato benché la prassi cantonale usasse questo favore agli avvocati
residenti.
Nel Ticino non risulta che
si sia instaurata una simile pratica. A Brissago, in particolare, la
trasmissione degli atti fuori sede è sistematicamente negata.
Un avvocato, di Chiasso
piuttosto che di Airolo, deve necessariamente recarsi in comune per consultarvi
gli atti, prendere note e tirare un numero ragionevole di fotocopie. Gli atti
non vengono trasmessi né al domicilio dell’avvocato né presso un’autorità. Si
noti en passant che neppure i municipali hanno il diritto di portarsi a casa
gli incarti o la loro fotocopia. E’ questa la ferrea legge imperante in quel
comune.
Il mancato invio all’avv.
__________, a __________, delle fotocopie dei documenti richiesti non ha quindi
alcun carattere discriminatorio.
D’altro canto se la prassi
incriminata può apparire alquanto restrittiva, arroccata su posizioni difensive
poco in sintonia con i postulati di una moderna gestione dell’informazione
(nell’epoca dell’internet fa specie che un avvocato debba spostarsi da
__________ a __________ per prendere conoscenza di documenti in formato A4 costituenti
atti basilari del PR), non per questo si può affermare che il diritto di
accedere agli atti ne sia inaccettabilmente ostacolato, con conseguente
violazione del diritto di essere sentito.
Per auspicabile che sia,
non riteniamo che allo stato attuale delle cose si possa  pretendere dal comune
che adotti una pratica più larga di quella oggi usata indiscriminatamente nei
confronti di tutti (clienti e avvocati, ticinesi e non) e che si organizzi per
inviare fotocopia dei documenti del PR al domicilio professionale di tutti gli
avvocati che ne facciano richiesta. La soluzione attuale ha il pregio della
chiarezza e della semplicità, evita favoritismi e rientra ragionevolmente nelle
possibilità della maggior parte dei comuni.
In concreto, nella mancata
trasmissione all’avv. __________, al suo studio ginevrino, della fotocopia dei
documenti richiesti (e ciò, si noti, nel brevissimo intervallo tra la domanda
del 3 e il ricorso dell’8 agosto) non si possano rintracciare gli estremi della
violazione del diritto di essere sentito del ricorrente.
Non senza aggiungere, a
titolo puramente abbondanziale, che la compiutezza del ricorso e l’ampia
articolazione degli argomenti svolti nei diversi allegati, in particolare dopo
aver ricevuto dal tribunale tutta la documentazione richiestagli, non lascia
seri dubbi sulla possibilità del ricorrente di difendere in piena conoscenza di
causa i suoi interessi.
La
censura va respinta e così la relativa domanda.
3.4   Mancata pronuncia del
Consiglio di Stato sulla contestazione dell’ampliamento della “zona di
abitazione estensiva” sulle part. __________e __________per motivi che toccano
la LPT (art. 1) e la LPN (art. 1, lett. a e b).
Premettiamo che per quanto
attiene alla part. __________la contestazione è divenuta senza oggetto, il
Consiglio di Stato avendo modificato su quel punto la risoluzione impugnata.
Per il resto si noti che
al punto 4.5 della querelata decisione il Consiglio di Stato giudica il Piano
delle zone “coerente con le potenzialità e i vincoli che un comprensorio
particolarmente attrattivo e sensibile come quello di __________ (richiede) da
una parte e con l’obiettivo di gestione del territorio che l’autorità locale si
è posta dall’altra. Da un punto di vista quantitativo si prende atto che i
limiti della zona edificabile del PR attualmente in vigore non sono
sostanzialmente modificati.”
Il Consiglio di Stato
approva l’assetto del comparto che ne occupa, con l’unica eccezione della
minuscola area già edificata, in mezzo al bosco, ai piedi delle part. __________
e __________, che il PR pone in zona di mantenimento. Il Consiglio di Stato non
approva in linea generale queste zone, come espone alla lett. b) del citato
punto 4.5. della risoluzione e, pronunciandosi sul ricorso di __________,
rinvia il piano al comune perché ridefinisca la sorte pianificatoria della
relativa area, non opponendosi a priori alla sua attribuzione alla zona
edificabile.
Quanto al limite del bosco
il Consiglio di Stato osserva che a confine con la zona edificabile esso è solo
indicativo e provvisorio e dovrà essere sostituito dall’accertamento formale
che il Comune ha avuto ordine di eseguire entro due anni in ossequio all’art.
10 cpv. 2 LFo.
Risulta da quanto precede
che almeno implicitamente il governo ha dato risposta alla censura ricorsuale.
Va però segnalato che
nella motivazione della decisione sul ricorso __________ il Consiglio di Stato
ha erroneamente affermato che i fondi __________6, __________non sono indicati
a PR in zona di costruzione estensiva bensì in quella di mantenimento. Ora
abbiamo visto che ciò corrisponde solo per la parte bassa della part .
__________e in nessun modo per la __________.
Ciò non ha evidentemente
tratto in inganno il ricorrente, che ha ricorso contro l’area edificabile in
discorso, ma non può essere disatteso che la contraddizione tra l’approvazione
del comparto, in cui la parte superiore del mapp. __________figura in zona
edificabile (come tutta la collina, peraltro, nella zona lasciata libera dal
bosco: cfr. allegato 16) e l’assunto che il fondo non sia indicato in zona
edificabile non risponde ai parametri minimi di una motivazione che rispetti il
diritto di essere sentito (DTF 119 Ib 264 consid. 4d).
Va tuttavia considerato
che i temi in contestazione, sui quali il ricorrente ha potuto ampiamente
esprimersi in questa sede, sono essenzialmente di natura giuridica (oltre che
di esatto accertamento dei fatti) e possono quindi essere decisi dal TPT con
piena cognizione, motivo per cui la violazione del diritto di essere sentito è
sanata in questa sede.
B.
Nel merito
4.   Contestazioni di natura
forestale
4.1   Violazione art. 10 cpv. 2 LFo
Con riferimento all’art.
10 cpv. 2 LFo il ricorrente afferma che non si possa  approvare il PR prima di
accertare la zona boschiva. “L’accertamento boschivo deve precedere
inevitabilmente la procedura di adozione del Piano Regolatore.” Cita a sostegno
di tale tesi W. Schärer e C. Fisch) in Bollettino PT 1/93, laddove essi
affermano che il PR può essere approvato solo dopo la crescita in giudicato dell’accertamento
del bosco. “
Se le opposizioni contro l’accertamento del carattere forestale
non vengono ritirate e se la decisione o le decisioni di accertamento vengono
impugnate si deve sospendere la procedura del piano di utilizzazione per i
settori contestati. Solo dopo la decisione di ultima istanza (Tribunale
federale) si può decidere anche in merito alla parte controversa del piano di
utilizzazione
.”
Esaminiamo dapprima cosa
dice in proposito la LFo.
L’art.
10 LFo prescrive al capoverso 2:
Al
momento dell’emanazione e della revisione dei piani di            utilizzazione
ai sensi della legge federale del 22 giugno 1979                                          sulla
pianificazione del territorio, deve essere ordinato un        accertamento del
carattere forestale laddove le zone edificabili   confinano o confineranno in
futuro con la foresta.
L’art. 13 LFo, dal titolo
“Delimitazione tra foreste e zone edificabili”, prescrive a sua volta, al
capoverso 1:
In
base ad accertamenti del carattere forestale cresciuti in            giudicato
secondo l’art. 10 della presente legge, i margini della     foresta sono
iscritti nelle zone edificabili giusta la legge federale                          del
22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio.
Risulta chiaramente da
questi disposti che in caso di revisione del PR si deve accertare il carattere
forestale delle aree boschive a contatto della prevista zona edificabile.
Cresciuto in giudicato l’accertamento, il margine del bosco che ne risulta
dev’essere iscritto nelle zone edificabili del PR.
Non può far dubbio che
questo duplice obbligo dev’essere assolto nell’ambito dell’adozione del PR o di
una sua revisione.
La delimitazione del
margine del bosco per rapporto alla confinante zona edificabile ha per funzione
di disinnescare il processo dinamico del bosco per rapporto a quella zona e con
ciò la possibile conflittualità tra essa e il bosco. Lo scopo è patente:
evitare che una zona di PR di fondamentale importanza come la zona edificabile
venga modificata nella sua estensione e utilizzazione (distanza delle
costruzioni) da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual’è il
bosco. La sicurezza del diritto è prevalsa nella ponderazione del legislatore
su considerazioni meramente forestali.
Il problema è pianificatorio
ed è dunque nell’ambito della pianificazione che va risolto. Ed è pacifico che
un tale risultato non può essere adeguatamente conseguito attraverso un mosaico
di accertamenti puntuali, relativi a singole particelle. Ci vuole quella
visione globale che solo la pianificazione può dare.
Questo il regime introdotto
dalla legge.
Se ne deve dedurre che se
e fintanto che la revisione del PR non ha effettuato l’accertamento dell’art.
10 cpv. 2 LFo il piano non può essere approvato dal Consiglio di Stato?
La
legge non fornisce esplicita risposta al quesito.
L’art. 56 LFo statuisce
che “le procedure in sospeso all’atto dell’entrata in vigore della presente
legge sono rette dalla medesima. L’autorità competente secondo la vecchia
legislazione regola le procedure pendenti.”
Con ogni evidenza la
disposizione si applica alle procedure di
accertamento forestale
già
iniziate alla sua entrata in vigore, non a quelle che dovrebbero (o avrebbero
dovuto) esserlo, ma ancora non sono state avviate, nell’ambito della
pianificazione. La procedura di adozione del PR o di una sua revisione non è
toccata dal disposto e d’altra parte la legge non ha istituito un regime
transitorio in materia.
Tornano dunque applicabili
i principi generali del diritto intertemporale secondo cui, in assenza di
disposizioni diverse, la legge prende efficacia a partire dalla sua
pubblicazione.
Va però considerato che il
PR (e così la sua revisione) è una fattispecie che si sviluppa attraverso più
fasi, seguendo un iter generalmente lungo e laborioso, per sfociare
nell’adozione da parte del legislativo comunale e quindi - e solo allora l’iter
è concluso - nell’approvazione, liquidati i ricorsi, da parte del Consiglio di
Stato.
Fino a quale stadio si può
pretendere che l’accertamento dell’art. 10 cpv. 2 LFo venga fatto previamente
all’approvazione del PR? Se il PR è già in fase avanzata all’entrata in vigore
della LFo è ancora lecito esigere che prima di portarlo a termine (adottarlo e
poi approvarlo) si accerti globalmente il margine del bosco confinante con la
zona edificabile per poi iscrivere questo margine nel PR? E’ evidente che
quest’obbligo potrebbe sensibilmente rallentare la messa in sintonia della
pianificazione locale con le esigenze, principi, obiettivi della LPT e in molti
casi della LPAmb e della LPN.
Nel caso concreto,
ricordiamo che in funzione della revisione del PR il Comune di __________ aveva
fatto allestire un piano indicativo dei boschi già nel 1991. Il progetto di
revisione del PR era stato trasmesso al Dipartimento del territorio per l’esame
preliminare il 18 novembre 1991. Le osservazioni dipartimentali sono del
23.2.1993, l’adozione dell’aprile 1994, l’approvazione del 3 ottobre 1995. Come
si vede è stato un iter molto lungo.
La soluzione adottata dal
Consiglio di Stato approvando il PR malgrado la mancanza dell’accertamento
formale del carattere forestale e l’iscrizione del margine del bosco, ma
fissando al comune un termine di due anni per compiere questi adempimenti,
merita a nostro giudizio adesione.
Instaura giudiziosamente,
visto le circostanze del caso, una procedura in due tempi: nel primo si approva
il PR nel suo insieme, con il limite indicativo del bosco precedentemente
accertato, nel secondo si esegue e approva l’accertamento generale. V’è una
connessione sufficientemente stretta tra le due parti e l’intervallo è
sufficientemente contenuto perché si possa affermare che l’accertamento
intervenga ancora nell’ambito della revisione del PR: atto integrativo e non
episodio pianificatorio a sé stante. Formalmente distinto, in quanto
richiedente una nuova procedura approvativa, forma materialmente un tutt’uno
con la revisione, rientra funzionalmente nella sua sfera.
La domanda ricorsuale
chiedente la sospensione dell’approvazione del PR relativamente alle particelle
in contestazione è respinta.
4.2
Particella __________
Il ricorrente sostiene che
nel PR ‘83 la part. __________era interamente indicata come bosco. Non è
esatto. Già nel precedente PR parte del mappale figurava in zona edificabile
(R2). Si trattava, semplificando, di uno stretto triangolo ricavato nella parte
superiore relativamente piana del fondo, confinante ad est con la part.
__________e a nord con la sovrastante part. __________. Ad ovest di questa
porzione di zona edificabile è demarcata nella zona forestale un’area di forma
essa pure più o meno triangolare di “bosco da togliere”.
Il rimanente fondo è tutto
boschivo, tranne una minuscola area ai piedi del ripido pendio, poco sopra la
cantonale, dove sorge una piccola costruzione. Minuscola area che nel nuovo PR
è stata indicata come zona di mantenimento degli insediamenti e non è stata
come tale approvata dal Consiglio di Stato. Ma ciò è senza rilievo nella
presente vertenza.
Nel nuovo PR ritroviamo
nella parte alta del mapp. __________una zona edificabile corrispondente a
quella dell’83 alla quale si è aggregata l’area del “bosco da togliere”.
Il ricorrente sostiene,
fondandosi sulla perizia 2.10.95 commissionata all’arch. __________ e su quella
dell’ing. __________, ordinata dal Tribunale di Appello nella causa civile
opponente __________ al proprietario della part. __________, che tutto il fondo
è bosco e che pertanto la decisione che approva la sua attribuzione parziale a
zona edificabile dev’essere annullata già per questo motivo.
Non occorre esaminare in
dettaglio il ben fondato di questa tesi e anzitutto  dell’interpretazione delle
suddette perizie fatta dal ricorrente.
Va tenuto presente il
lungo iter procedurale degli accertamenti forestali riguardanti il part.
__________con i relativi ricorsi. Ne traccia la storia il Consiglio di Stato
nella decisione del 17 aprile 1996 (revoca dell’approvazione della revisione
del PR quo alla part. __________). Non intendiamo ripercorrerne le tappe.
Ricordiamo solo che il 25 maggio 1994 il Consiglio di Stato con risoluzione n.
__________ha rinnovato la decisione di accertamento del 14 giugno 1989
dichiarante parzialmente boschivo il mapp, __________.
__________ interpose
ricorso di diritto amministrativo al TF contro questa risoluzione. Così fecero
il __________ e la __________.
Il Tribunale federale ha
respinto con sentenza del 14 novembre 1996 i ricorsi.
La pretesa del ricorrente
che la decisione accertante formalmente la natura del mappale __________non sia
da considerare definitiva, posto che quando gli sarà comunicata la motivazione
egli potrebbe ancora chiedere la revisione della sentenza, è priva di ogni
consistenza ed è ora peraltro superata.
In precedenza, con la
surriferita risoluzione del 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha ammesso la
fondatezza dell’argomento ricorsuale contestante la legittimità
dell’attribuzione alla zona edificabile di parte di un terreno (mapp.
__________) l’accertamento della cui natura boschiva era ancora sub judice. Ha
quindi revocato, come testé ricordato, la sua approvazione: Visto quanto detto,
conclude l’esecutivo cantonale, “è quindi chiaro che la prima decisione del
C.d.S. (no. 5447 del 3 ottobre 1995) è scorretta, poiché la procedura di
accertamento forestale non è ancora conclusa. Per questo motivo per il
mappale no. __________del Comune di __________ viene modificata la precedente
decisione di approvazione del 3 ottobre 1995. In pratica questo mappale non è
edificabile ai sensi dell’art. 29 NAPR. Quando il TF avrà stabilito la vertenza
sul carattere boschivo della parcella sarà, se del caso, compito del Municipio
di __________ provvedere a riproporre l’ampliamento della zona edificabile su
questo mappale tramite una variante di poco conto (visto che la procedura
ordinaria è già stata effettuata nell’ambito della pubblicazione della
revisione del PR).”
Questa risoluzione non è
stata impugnata ed è quindi cresciuta in giudicato.
Abbiamo
dunque la situazione seguente:
a)
è accertato formalmente che la particella no. __________non è                                                             totalmente
di natura boschiva. Residua una porzione nella                                    parte
superiore del terreno che non è considerata bosco. Si                                    tratta
di un accertamento singolo giusta l’art. 10 cpv. 1 LFo                                                                              insuscettibile
di fissare una volta per tutte il perimetro del                                              bosco
per rapporto alla zona edificabile (annullamento del                                                                                 carattere
dinamico del bosco). Tale effetto può solo avere                                                                                 l’accertamento
globale da effettuarsi a norma dell’art. 10 cpv.                                               2
LFo, nell’ambito di una revisione (generale o parziale) del               PR e
non a livello di singole parcelle.
b)
giusta la risoluzione governativa del 17.4.96 l’area non                                                                 definita
boschiva del part. __________dev’essere attribuita ad una                   zona
di PR. Il Comune deve quindi approntare una variante.                                   L’assegnazione
alla zona edificabile è caduta. In questo il                                                                          ricorrente
ha trovato, almeno provvisoriamente, udienza.
Il
comune terrà presente, se opterà di nuovo per la zona                                                               edificabile,
che il perimetro del bosco per rapporto ad essa                                 dovrà
nuovamente essere determinato nell’ambito                                                                 dell’accertamento
globale, in sede pianificatoria, di cui sopra                                                               (art.
10 cpv. 2 LFo). Quello confermato dal TF non esclude il                                                                 carattere
dinamico del bosco.
4.3   Particella no. __________
Va qui ricordato che
nell’ambito dello studio di revisione generale del PR e al fine di “
dare la
possibilità ai diversi proprietari di verificare l’andamento del bosco sui loro
sedimi
”, il Municipio di __________ ha esposto dal 18.2 al 15.3.1991 un
piano indicativo dei boschi in scala  1:2000 relativo all’area boschiva
adiacente a quella edificabile, con pubblicazione sul Foglio Ufficiale e
facoltà di sporgere “reclamo” all’Ufficio forestale 8
o
Circondario,
per il tramite del Municipio, entro il termine di scadenza del periodo di
esposizione.
__________ ha fatto
“opposizione” il 12.3.1991 contestando l’esclusione del bosco da una parte del mapp.
__________e chiedendo l’accertamento boschivo completo per i mapp. __________,
__________, __________ e __________dal 1966 al 1991, da affidarsi ad un esperto
fuori cantone la cui verifica si basi sulla documentazione
stereo-fotogrammetrica per il periodo dal 1966 al 1991 e su rilievi effettuati
sul posto.
Con scritto 11.4.1991
l’Ufficio forestale di circondario ha convocato per il sopralluogo del 2 maggio
1991 l’avv. __________, che non si è presentato.
Nella lettera al Municipio
del 14.6.1991 l’Ufficio comunica di aver effettuato il sopralluogo presso i
fondi i cui proprietari hanno presentato reclamo. E’ stato così possibile
confermare il piano dei boschi relativamente alle part. __________e __________,
mentre lievi modifiche devono essere apportare in rapporto alle part.
__________e __________. Nessuna modifica invece relativa alle part. __________
e __________per non essersi il proprietario __________ presentato al
sopralluogo.
L’Ufficio ricorda in
chiusura che “il piano dei boschi ha carattere indicativo e che una sicurezza
giuridica sui limiti del bosco può essere ottenuta tramite l’accertamento
formale.”
In seguito il limite
indicativo
del bosco così determinato è stato riportato sul piano regolatore.
Il 23.12.1993 il __________
chiede l’accertamento formale della part. __________, di cui era divenuto
proprietario.
Con risoluzione 16.3.1994
il Consiglio di Stato accerta che il mappale __________ è parzialmente di
natura boschiva e meglio come alla legenda in calce all’annessa planimetria
1:500 - timbrata Sezione forestale Cantone Ticino e datata 3 marzo 1994,
formante parte integrante della risoluzione stessa.
Rende attenti al punto 3.:
“Qualora il proprietario non provveda al mantenimento dell’area aperta (area
non soggetta alla legislazione forestale), come tale, non si esclude che la
stessa possa dopo un certo tempo, diventare bosco (concetto dinamico di
foresta; cfr. art. 2 LFo).”
Nei 30 giorni dalla sua
pubblicazione non è stato interposto alcun ricorso al TF.
Il ricorrente chiede nel
documento 30 ottobre 1996 che tanto la risoluzione del 17 aprile 1996 (modifica
della risoluzione del 3 ottobre 1995) quanto quella del 16 marzo 1994
(accertamento boschivo del mappale __________) siano dichiarate nulle e non
avvenute in forza dell’art. 18 LPAmm che impone l’accertamento d’ufficio della
nullità.
Due
gli argomenti a sostegno della richiesta.
1)
Il ricorrente afferma che con la pubblicazione del piano dei                                                          boschi
1:2000 e con l’opposizione da lui interposta                                                                            l’accertamento
del mapp. __________fu oggetto di una regolare                                                                procedura
amministrativa. Per motivo di litispendenza, il                           Consiglio
di Stato non avrebbe quindi dovuto procedere ad                                                            un
accertamento boschivo della stessa particella.
L’argomento
è pretestuoso per più ragioni.
Primo
perché il piano dei boschi in discorso aveva                                                                       dichiaratamente
carattere indicativo. Era in scala 1:2000 ed                    aveva lo scopo
di consentire ai proprietari di verificare                                                  l’andamento
del bosco sui loro sedimi e di far presenti le loro                                                                      osservazioni,
non di stabilirne formalmente natura ed                                          estensione.
E’ bensì vero che la facoltà di presentare                                                  “reclami”
poteva far pensare ad una procedura contenziosa.              Ma tale la
procedura non era. Con l’accertamento indicativo                                           del
bosco non si regola un rapporto di diritto concreto e                                                                               individuale.
Solo l’accertamento formale (solitamente in scala                                                                        1:500
o, meno frequentemente, 1:1000) ha questa valenza.                                                                           Esso
solo ha la natura di decisione d’accertamento                                                                                              (Feststellungsverfügung).
L’autorità
forestale intendeva offrire l’opportunità ai                                                                       proprietari
di terreni interessati dal bosco di esprimersi prima                 di
definirne ancorché in via solo indicativa la presenza. Non                                               solo
ciò non costituiva mezzo di diritto ma nemmeno a                                           guardar
bene formalizzazione del diritto di essere sentito                                                                                 prima
di una decisione propria a influire negativamente sulla                                               situazione
giuridica del singolo. Osservazioni dunque e non               reclami o
“opposizione” (come quella interposta dal                                                                     ricorrente).
Per
finire, il piano indicativo dei boschi venne leggermente                                                          corretto,
a seguito del sopralluogo al quale il ricorrente, pur                      invitato,
non si presentò. La “procedura” ha raggiunto il suo                                                 scopo
essenzialmente informativo ed è finita lì, senza                                                                             possibilità
di ricorso.
Il
bosco venne quindi riportato nel PR conformemente a                                                               questo
piano, e sempre a titolo indicativo.
Non
solo a titolo indicativo, peraltro, ma anche, ed                                                                        essenzialmente,
a titolo provvisorio, così volendo in carattere                   dinamico del
bosco.
Pretendere
quindi che nel 1994 il Consiglio di Stato non                                                              potesse
procedere all’accertamento formale del mapp. __________                                              perché
sarebbe ancora pendente la precedente procedura è                   privo di
ogni fondamento.
2)
Il ricorrente fa presente che alla lettera 6.5.94 indirizzata al                                                          Municipio,
in cui chiedeva risposta all’opposizione del                              12.3.91
(presentata, si noti, all’Ufficio forestale), ebbe per                                                       tutto
riscontro che “
nell’ambito della pubblicazione -ormai                                                            prossima
del nuovo PR sarà data ampia facoltà, al privato, di                                                                 fare
valere i propri diritti in ordine alla fattispecie giusta i                                                                                  relativi
termini di legge
”. Ora è incompatibile con la buona                                                                                  fede,
avverte il ricorrente, che gli si prometta di intervenire                                                                              più
tardi nella procedura di adozione del PR, per poi negargli                                       questo
diritto col pretesto che l’accertamento sarebbe già                                                                                 cresciuto
in giudicato.
Il
ricorrente allega che il termine di ricorso contro la                                                                       decisione
del Consiglio di Stato scadeva l’11.5.1994 e                            pretende
che il comune avrebbe dovuto trasmettere al TF, in                                         forza
dell’art. 32 cpv. 5 OG, l’opposizione allegata alla sua                                                                            lettera
del 6.5.94. Comunque tanto il municipio quanto il                                                                             governo,
osserva sempre il ricorrente, erano al corrente sia                                                                   della
procedura di opposizione sia di quella di accertamento                                         e
sapevano che l’accertamento della particella __________formava          oggetto
di entrambe. Non ne hanno tenuto conto                                                                            nell’effettuare
quest’ultimo ed hanno così violato il suo diritto                    di essere
sentito.
Se
per rapporto alla risposta del municipio l’osservazione del                                                     ricorrente
è calzante lo è solo per l’inesattezza della risposta                   stessa
che non gli è di alcun soccorso. L’accertamento                                                      formale
della part. __________è intervenuto al di fuori della                                                                            procedura
di adozione del PR e non può essere impugnato in                                      quella
sede.
La
pretesa che nell’accertare formalmente la natura del                                  fondo
__________ il Consiglio di Stato avrebbe dovuto tener conto                       dell’opposizione
interposta da __________ in sede di                                                                                 pubblicazione
del piano indicativo dei boschi non ha alcuna          base giuridica. Sono due
procedure distinte, con distinte                                                             autorità
decidenti. La decisione governativa non è stata                            impugnata
ed è cresciuta in giudicato.
Ci
si può semmai chiedere se, com’egli pretende, il diritto di             essere
sentito di __________, proprietario della part. __________                         confinante
col mapp. __________, sia stato violato per non avergli il                                                Consiglio
di Stato offerto la possibilità di esprimersi prima                                                                            della
decisione. Ma contro questa violazione egli avrebbe se                                                               del
caso dovuto ricorrere al TF. Non si tratta ad ogni buon                                            conto
di una violazione comportante nullità della decisione,                                               nullità
che il TPT debba accertare d’ufficio. Inconferente                                                               dunque
il richiamo all’art. 18 LPAmm.
Fuori di
ogni logica giuridica, poi, la pretesa che il municipio              avrebbe
dovuto trasmettere al TF l’opposizione del ‘91. A                                                         valere
quale ricorso contro l’accertamento del 1994?                                                                             Assurdo.
A un più approfondito
esame invita per contro la decisione del 17 aprile 1996.
Si tratta di una modifica
della risoluzione di approvazione del PR del 3.10.1995, intervenuta dopo
l’introduzione del ricorso.
Prima, è vero, della
risposta, ma, contrariamente alla revoca dell’approvazione della zona
edificabile quo alla part. __________, che accoglie almeno in parte le domande
del ricorrente ed è quindi legittima -, la nuova decisione sulla __________ non
fa in sostanza che confermare quella impugnata, senza concedere alcunché alle
richieste ricorsuali.
Ebbene, l’effetto devolutivo
spiegato dal ricorso toglie all’autorità di prima istanza ogni potere sulla sua
decisione; tranne, appunto, la facoltà, fino all’insinuazione della risposta,
di modificare tale decisione nel senso delle domande del ricorrente, la
vertenza proseguendo in quel caso solo per la parte rimasta litigiosa (non
divenuta senza oggetto). Così statuisce l’art. 50 LPAmm.
La decisione in esame non
ha quindi effetto, che non sia quello di semplice proposta al giudice.
Valida è invece la
decisione di accertamento della natura ed estensione del bosco del 16 marzo
1994.
4.3.2
Rimane quindi da
stabilire se l’attribuzione alla zona edificabile della porzione della part.
__________ accertata non boschiva regge alle censure ricorsuali.
a)
iIlecita approvazione di una zona edificabile
prima di aver                                                  delimitato il
margine del bosco.
Alla censura abbiamo
risposto al considerando 4.1 al quale rimandiamo.
La domanda di annullamento
risp. di integrazione nell’area boschiva è respinta.
b)
instabilità idrogeologica del terreno
Il ricorrente chiede che
la part. __________ (e così le part. __________, __________2, __________),venga
“mantenuta” in zona di potenziale pericolo e in via subordinata che sia
ordinata una perizia geomorfologica e idrologica di questa zona.
Invoca a sostegno la
perizia 3.8.1987 eseguita per suo conto dall’ing. __________ circa a) le
condizioni di stabilità del pendio sul mapp. __________, in particolare nella
zona di confine con i mapp. __________e __________e b) le possibili
ripercussioni negative sulla proprietà __________ della realizzazione del
progetto edilizio sul mapp. __________ (sparo mine)
Si noti che lo stesso ing.
__________ aveva già eseguito nel 1980 un primo studio sulle aree esposte a
potenziali pericoli naturali nell’ambito dell’allestimento del PR di
__________. Quando, nel 1989, il Municipio decise di rivedere il piano, gli
commissionò l’aggiornamento dello studio. Con l’entrata in vigore, il 5.3.1990,
della Legge sui territori soggetti a pericoli naturali (LTPNat) al Comune
subentrò il Dipartimento dell’Economia pubblica e lo studio venne portato a
termine, seguendo le direttive dell’Istituto geologico cantonale, nel quadro
del Catasto cantonale dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali
(Allegato 1). Seguirono nel 1991 ad opera dell’IGC l’Allegato 2 Valle del S.
Monte e Valle di Ponte (Idrografia - Idrologia - Trasporto) e una Sintesi delle
informazioni.
Nella querelata risoluzione
il Consiglio di Stato rileva al punto 4.2 (Rischio geologico e idrogeologico)
che “le zone di pericolo definite nel rapporto __________ del 1991 sono state
correttamente riportate nel piano del Paesaggio”. Ora, il comparto in
contestazione non vi figura.
In seguito, con
raccomandata 26.9.1995, l’avv. __________ scrisse al Consiglio di Stato, a nome
del suo cliente, attirando l’attenzione sui danni causati al bosco dalle
intemperie sulle part. __________, __________, __________sovrastanti la __________.
Esprime il timore che il progetto di costruzione sul part. __________possa
avere un impatto negativo sui part. __________e __________. Chiede una perizia
forestale e geologica, con invito al governo di prendere le necessarie misure
di stabilizzazione del terreno sovrastante la strada cantonale.
A penna dei geologi
__________ e __________, l’Istituto geologico e idrologico cantonale (IGIC)
scrive il 25.10.1995 alla Sezione forestale cantonale di aver effettuato un
sopralluogo sull’area in questione. Precisa che il versante sovrastante
direttamente la strada ha una pendenza di ca. 40
o
ed è “
costituito
da roccia subaffiorante di tipo gneissico e anfibolitico, con sottile copertura
morenica. Il profilo è gradonato per la presenza di terrazzi artificiali
sostenuti da muri a secco. Si osservano diffusamente cedimenti e deformazioni gravitative
dei muri a secco, e piccoli dissesti localizzati alla base di alberi che
minacciano di essere sradicati.
”
Malgrado ciò l’IGIC
dichiara:
“Non riteniamo che il versante abbia caratteristiche di
instabilità tali da minacciare la strada sottostante. Tuttavia sarebbero
opportune opere di protezione e/o manutenzione per evitare la caduta di sassi
provenienti dal deterioramento dei muretti”.
Quanto alle progettate
costruzioni
“sulla parte alta del versante non costituiscono causa di
pericolo per i sedimi sottostanti né per la strada; si consigliano però una
perizia geologica che valuti la stabilità del piano di appoggio delle
fondazioni e, durante i lavori, la posa di barriere che fermino eventuali
blocchi.”
Si cercherebbero
inutilmente in questi accertamenti e nei relativi giudizi specialistici, per
rapporto ai quali ricordiamo che il tribunale deve far prova di prudente
riserbo, gli estremi per assegnare i terreni in discussione alla postulata zona
di potenziale pericolo. Il Piano del paesaggio delimita in rosso, attribuendola
alla “
Zona di pericolo: allagamenti, erosioni, scoscendimenti, scivolamenti
”,
unicamente una porzione della parte inferiore della part. __________, a confine
con il torrente che costeggia ad ovest la particella e non si revvisano motivi
di qualche stringenza per estendere quest’area.
Non risulta ad ogni modo
che vi siano motivi per escludere, e a questo mira essenzialmente il ricorso,
l’edificabilità della parte alta della part. __________, là dove, superata la
parte ripida del pendio, termina il bosco che nel pendio stesso esplica tutta
la sua funzione protettiva.
Se poi occorreranno misure
preventive per realizzare il progetto edilizio è questione che riguarda la
licenza di costruzione. E’ quanto risulta dalla stessa perizia 3.8.1987,
allestita per conto del ricorrente dall’ing. __________. Nel giudicare
l’impatto sulla proprietà __________ della prevista edificazione del mapp,
__________ - e in particolare dello scavo in roccia della caverna per i
posteggi e del pozzo verticale per l’ascensore - il perito ritiene che, visto
l’impiego necessariamente moderato di esplosivi e l’intensa fratturazione della
roccia che attutisce rapidamente e su breve distanza le vibrazioni prodotte dai
brillamenti, non debbano esserci effetti negativi. Suggerisce a titolo
cautelativo, considerato pure il possibile  pregiudizio che lo scavo in roccia
potrebbe arrecare alle diverse sorgenti minori presenti in zona, l’inoltro al
giudice civile di un’istanza di prova a futura memoria prima dell’inizio dei
lavori di costruzione.
Neppure il perito di parte
ha escluso l’edificabilità della part. __________o proposto di inserirla in
zona di pericolo.
La
relativa domanda è respinta.
(Cfr. in tema di pericoli
naturali e loro influsso sulla pianificazione del territorio l’articolo di
Franco Lardelli, Pericoli naturali: prevenzione delle loro conseguenze alla
luce delle nuove normative cantonali in RDAT II - 1991, 435 segg. nonché la
pubblicazione “Sicurezza del Territorio” edita dal Dipartimento del territorio
a cura dell’IGIC e contenente le relazioni interdisciplinari tenute alla
Giornata di studio del 31.5.1996).
c)  inserimento
in zona edificabile malgrado l’importanza                                                         naturalistica
e paesaggistica del comparto
Secondo il ricorrente non
v’è “alcuna ragione obiettiva che permetta di ampliare la zona di costruzione
in questa zona del Comune di __________; al contrario, la bellezza del
paesaggio, la funzione di polmone in una zona di vacanza e di riposo rifiuta,
nel modo più assoluto, qualsiasi progetto di costruzione sulle particelle
__________e __________.”
Giova
ricordare in proposito i principi fondamentali della   protezione del paesaggio
e della natura.
La protezione della natura
e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost
(approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai
Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei
propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i
luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con
l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e
preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la
facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente
protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di Rotherturm,
le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale.
La protezione della natura
e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla  legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art.
24sexies Cost.
Giusta l'art. 18 cpv. 1
LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere
prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e
altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no.
1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal
1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice
e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni
aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una
funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi”.
Secondo l'art. 18a cpv. 1
LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio
1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi
d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della
protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare
la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere
tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi
d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1
LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione
e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo
(DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono
direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva
direttamente dal diritto federale (116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e,
trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono
anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone
la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
La natura e il paesaggio
sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art.
22quater Cost.
(accettato in votazione popolare il 14.9.1969).
L'art. 3 cpv. 2 LPT
proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d)
occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale
dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti
tra l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv. 1 lett. a) e così
pure “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett.
d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre
misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art.
28 LALPT
cpv. 2
dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR
abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici,
paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è
assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del
paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
I conflitti tra i diversi
interessi, pubblici e privati, devono  essere coordinati e composti a livello pianificatorio:
il piano direttore, di cui i cantoni devono dotarsi ai sensi dell'art. 6 LPT,
offre a questo fine la piattaforma ideale. E’ del pari possibile, ma si tratta
di istituto poco frequentato dal diritto cantonale, l’adozione di piani di
utilizzazione cantonale (PUC). E' finalmente nel Piano regolatore (da
conformarsi al piano direttore, ai sensi dell'art. 9 LPT e, in generale al
diritto cantonale) che i biotopi degni di protezione devono trovare adeguata
tutela. Lo strumento deputato è qui l'istituzione di zone di protezione giusta
il cennato art. 17 LPT, ma sono possibili altre misure. Nella scelta degli
strumenti i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e
possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
Occorre a questo punto
ricordare che l’Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN)
del 16 gennaio 1991 specifica all’art. 26 quali sono i compiti assegnati ai
cantoni dalla LPN. Nelle loro attività d’incidenza territoriale (art. 1 OPT)
essi devono prendere in considerazione le misure per le quali la confederazione
accorda aiuti finanziari o sussidi e soprattutto devono vigilare affinché i
piani e le prescrizioni disciplinanti l’utilizzazione ammissibile del suolo
secondo la legislazione sulla pianificazione del territorio tengano conto delle
misure di protezione.
Anche la legislazione
cantonale prevede la difesa di particolari bellezze naturali e del paesaggio.
Il Decreto esecutivo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio
(DLBN), del lontano 16 gennaio 1940, protegge infatti “le cose immobili che
concorrono a costituire la bellezza naturale del paese; il suo aspetto
caratteristico e particolarmente i monumenti naturali, sia d’interesse
scientifico sia d’interesse estetico” (art. 1 lett. a).
A sua volta, il R di
applicazione del DLBN, del 22 gennaio 1974 (RDLBN), precisa che la protezione
delle bellezze naturali e del paesaggio comprende, in modo particolare, “i
monumenti naturali, vale a dire elementi del paesaggio che sono di notevole
interesse estetico o scientifico, come bolle, paludi, torbiere o altri biotopi,
rupi, sorgenti, cascate, rarità geografiche o geologiche, alberi o gruppi di
alberi (art. 2 lett. a).
Tale protezione spetta al
Consiglio di Stato, che la esercita per mezzo del Dipartimento delle pubbliche
costruzioni assistito dalla commissione delle bellezze naturali e del
paesaggio, quale organo consultivo. Così prescrive l’art. 1 RDLBN. La
competenza dei comuni è di norma limitata alla semplice vigilanza. Ciò non
impedisce il comune di prendere l’iniziativa di salvaguardare nel suo PR certi
beni non già protetti a livello cantonale; spetterà però sempre al governo cantonale
approvare questa protezione.
Nel caso presente il
Consiglio di Stato non ha ritenuto che il comparto, non iscritto in alcun
inventario né previsto in zona protetta dal PD, presentasse peculiarità
paesaggistiche e naturali di tale bellezza e interesse da imporne la protezione
al comune, né sono ravvisabili fattori particolari che consentano al tribunale
di decretarla in sua vece.
Il fatto, fin troppo
tristemente evidente, dello sconcio subito dalla collina brissaghese sotto il
peso di un’edilizia d’assalto (giustamente stigmatizzato nell’articolo della
NZZ citato dal ricorrente) non basta a fare degli scampoli sopravvissuti luoghi
di così singolare pregio da giustificarne la sottrazione a quella ch’è oramai
la loro incontrastabile vocazione residenziale
Quanto alla pretesa di
farne addirittura un biotopo protetto, elencando tutta una serie di specie che
vi troverebbero il loro habitat, notiamo ch’è fatta valere solo con le
conclusioni di causa e non può quindi essere presa in considerazione in questa
sede. Non senza ricordare che, come abbiamo sopra precisato, non basta che
alcune specie indicatrici di determinati ambienti naturali (OPN, allegato 1) o
protette in forza dell’art. 20 LPN o, ancora, elencate nella lista rossa siano
reperite in un determinato luogo per fare di questo, ope legis, un biotopo
protetto. Il biotopo deve essere designato come tale. E non trattandosi né di
paludi né di vegetazione ripuale ciò presuppone, tra l’altro, la ponderazione
globale di tutti gli interessi in gioco. L’art. 18 LPN citato dal ricorrente
non è direttamente applicabile. Ed è solo in presenza di valori naturalistici
di cui urgesse manifestamente assicurare la tutela, ipotesi che nulla consente
di ritenere adempiuta in concreto, che il Consiglio di Stato prima e il TPT poi
potrebbe obbligare il Comune a istituire una zona di protezione nel suo PR
malgrado l’assenza di istrumenti cantonali di salvaguardia, quali un
inventario, uno specifico decreto o la previsione nel PD.
La domanda ricorsuale
dev’essere respinta, quella presentata con le conclusioni dichiarata
irricevibile.
4.3.3   Contestazione della deroga
alla distanza dal bosco prevista dal PR
Il ricorrente contesta la
deroga prevista dall’art. 6 cpv. 2 NAPR (e non dall’art. 20 NAPR come per evidente
svista è riportato nella domanda ricorsuale) che consente di ridurre la
distanza dal bosco da 10 a 6 metri. “Ciò darà adito a pratiche arbitrarie e a
disparità di trattamento.” Chiede quindi che la disposizione sia semplicemente
depennata.
Il Consiglio di Stato
risponde che tale illazione è infondata. Il Municipio deve infatti sentire il
parere dell’autorità cantonale competente “che di fatto adotta un medesimo
metro di misura per tutti i casi di tutti i comuni del Cantone.”
Il
TPT non ha motivo di dubitarne.
Senza possibilità di
deroga la norma potrebbe rivelarsi eccessivamente rigorosa in casi ch’è
difficile prevedere in via generale e astratta.
Rettamente la deroga è
quindi prevista e giustamente, a ridurre il rischio di decisioni eccessivamente
soggettive, è subordinata al parere dell’autorità cantonale, che può così
vegliare su un’applicazione per quanto possibile ispirata a criteri omogenei.
La
domanda dev’essere respinta.
5.   Spese e ripetibili
Il ricorrente, soccombente
sugli altri punti, si è visto accolta, limitatamente alla part. __________, la
domanda che l’adozione del PR venisse sospesa fino all’accertamento boschivo
concernente le part. __________, __________, __________, __________.
Inoltre la decisione
governativa di revoca dell’approvazione del PR in rapporto alla part
__________, con rinvio al comune per allestimento di una variante, ha dato
parziale soddisfazione alla domanda ricorsuale di annullamento dell’estensione
della zona edificabile sulle part. __________e __________e vale su questo punto
quale desistenza del resistente.
Rispetto all’intera
materia del contendere la parte accolta o divenuta senza oggetto per desistenza
rappresenta, per quanto si possa sommariamente valutare, un quinto.
Nella stessa proporzione spese
e tasse di giustizia vanno accollate al ricorrente.
Al Comune, non assistito
da avvocato, non sono assegnate ripetibili. Il Cantone verserà al ricorrente
delle ripetibili nella proporzione suddetta.
Congrue
sono da ritenersi ripetibili di fr. 2.000 (ridotte ad un        quinto).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Nella misura in cui è
ricevibile e non è divenuto privo di oggetto il ricorso è
respinto
.
2.   Le tasse e spese di
giudizio di complessivi fr. 3’000.-- sono poste a carico del ricorrente nella
misura di fr. 2’400.--. Il Cantone verserà al ricorrente fr. 400.-- di
ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________, __________
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                    Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                         Il segretario