ti_gerichte · 52.2017.42 · 2017-04-24 · it
Bando di concorso per l'aggiudicazione del servizio di trasporto scolastico. Ai concorrenti deve essere fatto obbligo di produrre una dichiarazione attestante il rispetto del CCL valido per la categoria degli autotrasporti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2017 52.2017.42
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2017 52.2017.42
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.04.2017 52.2017.42

Incarto n.
52.2017.42
Lugano
24 aprile 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia
Ponti
statuendo
sul ricorso 20 gennaio 2017 della
RI
1
contro
il bando e la documentazione del concorso indetto dal
Consiglio di Stato per aggiudicare il trasporto degli allievi di scuola media
di __________
a partire dall'anno
scolastico 2017/2018;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 10 gennaio 2017 il
Consiglio di Stato ha indetto un pubblico concorso, retto dal
concordato intercantonale sugli appalti pubblici
del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed
impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare
il trasporto
degli allievi delle scuole medie di __________ a partire
dall'anno scolastico 2017/2018 (__________pag. __________ e segg.). Il
bando enuncia i criteri di aggiudicazione e il
relativo peso
. La posizione 10.6 delle condizioni di gara indica
i documenti da allegare all'offerta, ossia, il modulo compilato (cifra 1), l'autorizzazione
federale per la professione di trasportatore di viaggiatori su strada,
se già disponibile (cifra 2) e le varie
dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento dei contributi di legge (cifra
3, lett. a-g).
Nulla indica riguardo
alle dichiarazioni di rispetto delle norme di protezione dei lavoratori o di
rispetto dei contratti collettivi di lavoro
per la categoria
determinante. Alla posizione 4.3.4. si dispone invece che:
Le condizioni di cui agli
art. 11 lett. e Concordato intercantonale sugli appalti
pubblici (CIAP e 39 del
Regolamento di applicazione della Legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti pubblici (RLCPubb/CIAP) devono essere
soddisfatte per tutta la durata del contratto. Il mancato ossequio costituisce
motivo di risoluzione immediata se, in seguito ad un richiamo scritto, la ditta
o il consorzio aggiudicatario non pone tempestivo
rimedio al difetto.
B.   Contro la documentazione di
gara la RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
che il
bando e il relativo capitolato d'oneri
vengano annullati. Ha osservato che, contrariamente a quanto prescritto dall'art.
39 cpv. 2 del
regolamento di
applicazione della legge
sulle
commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici
del 12 settembre 2006 (RLCPubb/ CIAP; RL
7.1.4.1.6), la committenza non ha chiesto ai concorrenti di inoltrare le
attestazioni degli organi paritetici attestanti il rispetto dei contratti collettivi
di lavoro. C
iò impedirebbe di aggiudicare
la commessa rispettando le disposizioni in materia di protezione dei lavoratori
e delle condizioni di lavoro esatte all'art. 11 lett. e CIAP, la cui validità, tra
l'altro, è estesa a tutto il periodo contrattuale (posizione 4.3.4. del
capitolato d'oneri).
C.   a. All'accoglimento del
ricorso si è opposto il committente, il quale ha avversato le tesi
dell'insorgente. In particolare, ha rilevato che non esisterebbe un contratto
collettivo di lavoro nel settore specifico dei trasporti scolastici, per cui l'attestazione
del rispetto di tali disposizioni non poteva essere richiesta.
b.
Dal canto suo,
l'Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti
(ULSA) ha
rinunciato a presentare osservazioni.
D.
Con la replica la ricorrente ha ribadito l'esistenza nel Cantone
Ticino di un contratto collettivo nel settore dei trasporti professionali di
persone e cose, che essa ha del resto sottoscritto, nel
quale rientra
senz'altro anche il trasporto di scolari. In duplica, il committente ha posto
in dubbio l'applicabilità del contratto anche al caso di trasporto di allievi.
Ma anche se così non fosse, il bando e il capitolato d'oneri non potrebbero in
ogni caso essere annullati come richiesto dalla ricorrente, bastando la
precisazione che i concorrenti dovranno presentare l'attestazione richiesta entro
un termine perentorio.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data dagli art.
15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del
decreto legislativo concernente
l'adesione del Cantone Ticino al
concordato
intercantonale sugli appalti
pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4)
. La
ricorrente, ditta attiva nel ramo dei trasporti professionali di persone e
merci (vedi scopo sociale iscritto a registro di commercio), è senz'altro
legittimata a contestare gli elementi del bando - e i relativi atti -
pubblicati dalla stazione
appaltante (
art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP
e 65 cpv. 1
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, senza
procedere ad atti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente
pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata di potenziali
interessati per invitarli ad inoltrare delle offerte, rispettivamente delle
candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o
per la prestazione di servizi. Esso
costituisce
un insieme di regole e di condizioni che concretizzano e
precisano il
quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini
dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di
concorso e i relativi atti - comprendenti nel
caso di specie il capitolato originario e le relative modifiche
-
costituiscono la
lex specialis
del procedimento e vincolano tanto l'ente
banditore, quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si
fonda il
concorso
ed i principi generali del diritto
amministrativo, specie in
correlazione
all'ossequio delle regole della buona fede e della
parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125
I 203 seg.;
RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).
Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente
banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che
l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire
integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP).
Ipotesi, questa,
che si verifica quando quest'ultimo
è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza
davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e
la
buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT
I-1995 n. 14;
Marco
B
orghi/
Guido Corti
, op. cit., n. 2d ad art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In
particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il bando e i
relativi documenti di gara, il Tribunale cantonale
amministrativo
non può sostituire il proprio apprezzamento a quello
dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad accertare che le
varie clausole contemplate da questi atti non siano insostenibili, in quanto
fondate su considerazioni estranee alla materia, sprov
viste di valide ragioni o altrimenti lesive dei diritti costituzionali
(cfr. STA 52.2015.498 dell'8 gennaio 2016 consid. 2; 52.2010.444 del 3 maggio
2011 consid. 2
).
3.   3.1.
Il committente può esigere dall'offerente la prova dell'idoneità finanziaria, economica
e tecnica. L'art. 10 cpv. 2 lett. j RLCPubb/CIAP prevede che i documenti di
gara devono
contenere le prove e i criteri di idoneità.
Queste norme impongono al committente di
predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare
in considerazione ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono
produrre per dimostrarne
l'adempimento
.
I criteri di idoneità devono essere stabiliti in modo chiaro e preciso già al
momento in cui viene aperto il concorso e non soltanto al momento in cui il
committente si pronuncia mediante delibera sulle offerte pervenutegli.
I criteri di idoneità vanno chiaramente distinti dai criteri
di aggiudicazione. I primi servono soltanto ad accertare se i concorrenti sono
in grado di eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione
richiesta. I secondi servono invece ad individuare
l'offerta più vantaggiosa fra quelle presentate. Scopo dei criteri di
idoneità
è unicamente quello di permettere al committente di verificare preventivamente
la bontà dei concorrenti per rapporto all'oggetto del concorso. Accertamento,
questo, che deve
precedere la scelta
dell'offerta più vantaggiosa e che si conclude con
l'esclusione dei
concorrenti ritenuti inidonei.
L'accertamento preliminare dell'idoneità dei concorrenti non
ha
luogo soltanto nell'ambito della procedura
di concorso secondo il
metodo selettivo, ma anche nella procedura di
concorso monofase. Anche nei concorsi indetti secondo questo tipo di procedura,
occorre in effetti valutare preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla
base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da
escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in
punto ad una corretta
esecu
zione dei lavori messi a concorso. Estromessi i
concorrenti che
non soddisfano questi
criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla
base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (
STA 52.2015.369
del 23 ottobre 2015 e 52.2010.267 del 23 agosto 2010;
per i concorsi
retti dalla LCPubb cfr. invece
STA 52.2011.458 del 5 gennaio 2012, 52.2010.132
del 7
giugno 2010 e 52.2010.123 del 7
maggio 2010
).
3.2. I criteri d'idoneità
si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere
particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente
deve soddisfare
indipendentemente dalla
natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in
particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al
pagamento degli oneri sociali e
delle imposte. Sono invece da annoverare
fra i criteri d'idoneità di
carattere
particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge
stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a
dipendenza di sue specifiche
esigenze.
3.3. Giusta gli art. 11
lett. e CIAP e 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/ CIAP, nell'aggiudicazione delle
commesse devono essere rispettate le disposizioni in materia di protezione dei
lavoratori nonché delle condizioni di lavoro, pena l'esclusione dall'aggiudicazione.
Per dimostrare il rispetto dei contratti collettivi di lavoro vigenti nel
Cantone per le categorie di arti e mestieri alle quali si riferisce la commessa
occorre allegare all'offerta una dichiarazione della Commissione paritetica
competente. La dichiarazione deve comprovare l'adempimento dei requisiti al giorno
del suo rilascio o al giorno determinante per l'emittente e non può essere stata
rilasciata più di 12 mesi prima dell'inoltro dell'offerta o un periodo
inferiore esatto dal committente nel bando o nella richiesta di offerta (cfr.
art. 39 cpv. 2 e 3 RLCPubb/CIAP, nella formulazione entrata in vigore il 26
agosto 2016).
4
.   4.1. Nell'evenienza concreta, il committente non ha previsto nelle
prescrizioni di gara alcun criterio di idoneità in materia di protezione
dei lavoratori e dei contratti collettivi di lavoro vigenti nei cantoni per
categoria di arti e mestieri o, laddove non esistono, dei contratti nazionali
mantello. Il motivo per questa omissione risiederebbe nel fatto che, a mente
del committente, la specifica categoria dei trasporti scolastici non sarebbe
regolata da alcun contratto collettivo, per cui non potrebbe esserne esatto il
rispetto. A torto. Come addotto dalla ricorrente nel suo gravame, tra le
Imprese
di trasporto professionale di persone e di cose del
Cantone Ticino
e tre
organizzazioni sindacali (Organizzazione
Cristiano Sociale Ticinese, Sindacato Indipendenti Ticinesi e
Unia il Sindacato) è stato stipulato un contratto collettivo di lavoro con lo
scopo di promuovere e migliorare la collaborazione tra datori
di lavoro e dipendenti nel settore degli
autotrasporti e nella singola ditta (cfr. preambolo CCL, lett. a). Entrato in
vigore il 1.
gennaio 2016, si applica (cfr. art. 1.1 lett. a CCL) alle
aziende
di trasporto professionali (di persone e cose) che occupano dipendenti, che lo
sottoscrivono individualmente (…)
, nonché
a tutti i loro dipendenti, ad
eccezione degli impiegati di ufficio (art. 1.1 lett. b CCL)
. Visto il
tenore della normativa e ritenuto che la commessa in questione riguarda chiaramente
un'attività contemplata dal CCL (il trasporto di allievi a differenti sedi scolastiche
cantonali), il committente avrebbe dovuto sottoporre i concorrenti alle condizioni
di idoneità derivanti dall'art. 11 lett. e CIAP, nelle modalità previste all'art.
39 cpv. 2 e 3 RLCPubb/ CIAP. Tanto più che lo stesso committente ha richiesto l'ossequio
delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori nonché delle
condizioni di lavoro per tutta la durata del contratto, pena la sua rescissione
(pos. 4.3.4 capitolato d'oneri, pag. 31). Nulla muta infine il fatto che si
tratti in concreto di un trasporto di persone che avviene nello specifico
ambito scolastico, evenienza non esclusa esplicitamente né implicitamente dal
CCL. A questo proposito le censure ricorsuali sono quindi fondate, con
conseguente accoglimento del ricorso su questo punto.
4.2. Le lacune dei documenti del concorso non comportano tuttavia, contrariamente
a quanto richiesto dalla ricorrente, l'annullamento di tutto il concorso, potendo
essere emendate
completando la pos. 10.6 del capitolato
d'oneri nel senso che ai concorrenti è fatto obbligo di produrre anche una
dichiarazione attestante il rispetto del contratto collettivo di lavoro vigente
nel Cantone Ticino per la categoria degli autotrasporti. Quest'ultima rientra
nelle usuali attestazioni enunciate all'art. 39 RLCPubb/ CIAP e potrà pertanto
essere esibita dai concorrenti entro un congruo termine perentorio che il
committente dovrà impartire loro al fine di sanare la carenza dei documenti del
concorso, pena l'esclusione dell'offerta (cfr. pos. 10.6 pag. 65 capitolato d'oneri
e art. 39
a
cpv. 4 e 38 cpv. 1 lett. g RLCPubb/CIAP).
5.   Visto quanto precede, il ricorso è quindi parzialmente
accolto e gli atti di gara completati come testé menzionato.
La tassa di giustizia, ridotta, è posta a carico della
ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza (art.
47 cpv. 1
LPAmm). Per evitare inutili partite di giro allo Stato non vengono invece caricate
spese processuali.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
Di conseguenza la pos. 10.6 del capitolato d'oneri concernente l'appalto del servizio
di trasporto scolastico per gli allievi della scuola media di __________
a partire dall'anno scolastico 2017/
2018 è completato nel senso che ai concorrenti è fatto obbligo
di
produrre una dichiarazione attestante il rispetto del contratto collettivo di
lavoro vigente nel Cantone Ticino per la categoria degli autotrasporti.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 500.- è posta  a carico della ricorrente alla quale viene restituito l'importo
di fr. 1'500.- versato in eccesso a titolo di anticipo.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti
ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera