ti_gerichte · 50.2004.7 · 2007-08-20 · it
Espropriazione materiale negata a seguito dell'inclusione in zona AP-EP di un fondo edificato sul quale viene svolta e continua a svolgersi adeguatamente un'attività economica soggetta a concessione federale pluridecennale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.08.2007 50.2004.7
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.08.2007 50.2004.7
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.08.2007 50.2004.7

Incarto n.
50.2004.7-8
Lugano
20 agosto 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
b)
RI 1
patrocinata da: PA 1
7 giugno 2004 del
CO 1
contro
la decisione 5 maggio 2004 (inc. 32/97) con la quale
il Tribunale di espropriazione ha parzialmente accolto le pretese
risarcitorie che la RI 1 ha inoltrato il 22 settembre 1997 nei confronti del
comune di CO 1 per titolo di espropriazione materiale della part. __________
RFD di __________;
viste le risposte:
-    21 giugno 2004 del
Tribunale di espropriazione,
-    23 agosto 2004 del CO 1,
al ricorso sub a);
-    21 giugno 2004 del
Tribunale di espropriazione,
-    13 agosto 2004 della RI
1,
al ricorso sub b);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. La Società RI 1 è proprietaria della part. __________ RFD di __________, un fondo di complessivi
5'706 mq così censito a registro fondiario:
A)     edificio                                                                       mq
1'876
B)     edificio                                                                       mq
171
C)     edificio                                                                       mq
14
D)     edificio                                                                       mq
8
NE)   superficie non
edificata - rivestimento duro - acque        mq   3'637
La proprietà si trova a __________ tra la
sponda del Ceresio e Viale __________, a E del __________
Il fabbricato principale ospita al piano
terreno il cantiere navale (hangar direttamente accessibile dal lago,
falegnameria, reparto saldature, forgia, reparto macchine utensili, ufficio
tecnico, magazzino, deposito cartelloni, refettorio, reparto manutenzione
motori e verniciatura) e al primo piano gli uffici amministrativi,
l'appartamento del custode e responsabile tecnico, come pure un magazzino.
b. La RI 1 pratica la navigazione civile sul lago di __________ dal 1881 e nel 1982 è stata
costituita in SA. Attualmente, beneficia di una concessione federale per il
trasporto regolare e professionale di persone per battello nel bacino svizzero
del lago di __________, rilasciatale il 10 dicembre 1996 dal DATEC e valida fino
al 31 dicembre 2016. Analoga concessione per navigare sul ramo italiano del
lago le è stata accordata lo stesso giorno e per la medesima durata dal
Ministero dei trasporti e della navigazione della vicina penisola.
B.
a. Il 28 luglio 1975 il consiglio comunale di __________ ha adottato
il PR di __________ relativo alle sezioni di __________, attribuendo numerosi
fondi lacustri, compreso quello della RI 1, ad una zona soggetta a
pianificazione specifica (Ps). Il 7 novembre 1977 il consiglio comunale ha precisato
i contenuti della suddetta zona adottando, senza pubblicarlo, un piano del
comprensorio di protezione delle rive del lago (PPRL), comprendente il piano delle
zone come pure il piano viario e delle attrezzature pubbliche riferiti alla sezione
di __________. In tali documenti il mapp. __________ risulta assegnato ad una
zona per attrezzature pubbliche (AP) da destinare a
lido e giardini
.
b. Il 30
novembre 1977 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ sezione di
__________, compreso il PPRL (di cui ha ordinato la pubblicazione a posteriori),
risolvendo di evadere gli eventuali ricorsi interposti contro tale piano insieme
a quelli già pendenti contro la zona Ps e di non abrogare i vincoli DFU interessanti
il territorio oggetto di sistemazione delle rive del lago. Il 9 febbraio 1979 l'Esecutivo cantonale ha definitivamente approvato il PPRL sezione di __________ e abolito i
vincoli stabiliti dal DFU relativamente alla zona della riva del lago, sostituendoli
con il vigente diritto edilizio federale, cantonale e comunale.
Il
successivo PR revisionato sezione di __________ è entrato in vigore il 7 dicembre
1993 e in corrispondenza del mapp. __________ ha confermato il vincolo AP
originario, attribuendogli tuttavia lo scopo
svago e tempo libero - gioco
bambini
.
C.   Il 15
novembre 1995 la RI 1 ha chiesto al CO 1 un indennizzo di 8'000.- fr. il mq
oltre interessi per l'espropriazione materiale della sua proprietà, provocata
dal PR del 1993. Il municipio ha contestato la pretesa, cosicché il 22
settembre 1997 la proprietaria del mapp. __________ ha convenuto in giudizio il
comune innanzi al Tribunale di espropriazione, domandando di accertare in via
preliminare la nullità del vincolo e, nel merito, il riconoscimento di un'indennità
di fr. 8'381'940.- (= fr. 1'470.-/mq). La RI 1 ha addotto in sostanza che il vincolo AP approvato dal Consiglio di Stato il 30 novembre 1977 aveva
estromesso il fondo dal mercato immobiliare e impedito ulteriori edificazioni,
integrando gli estremi di un'espropriazione materiale.
In sede
di risposta l'ente pubblico ha eccepito la perenzione delle pretese avanzate,
annotando che le stesse non erano state fatte valere entro il termine di 10 anni
dall'entrata in vigore del vincolo ritenuto generatore di espropriazione
materiale, avvenuta nel lontano 1977. Per il resto, il comune ha negato sia
l'avverarsi dell'espropriazione materiale, sia la fondatezza delle rivendicazioni
dal profilo del loro ammontare.
All'udienza di conciliazione del 24 novembre
1998 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni
avverse.
Al termine dell'istruttoria, la RI 1 ha esibito una memoria conclusiva con la quale ha aumentato le proprie pretese a 11'232'940.-
fr. ribadendo essenzialmente le proprie tesi di fondo, mentre il comune si è
riconfermato nelle osservazioni di risposta.
D.   Esaurite le
formalità processuali, con giudizio 5 maggio 2004 il Tribunale di espropriazione
ha parzialmente accolto l'istanza della RI 1, assegnandole un'indennità di fr.
5'888'610.-, oltre interessi al tasso usuale CFS a contare dal 15 novembre
1995.
Preso
atto che l'attrice aveva rinunciato pendente causa all'accertamento della
nullità del vincolo, il giudice di prime cure ha escluso anzitutto che la domanda
risarcitoria fosse perenta, ricordando che secondo la più recente giurisprudenza
cantonale i combinati art. 39 cpv. 1 e 75 cpv. 2 Lespr hanno sancito una restituzione
dei termini utili per insinuare pretese di espropriazione materiale, per cui
l'istanza del 15 novembre 1995 era stata formulata tempestivamente.
In seguito, evocati i principi cardine
dell'espropriazione materiale fissati dalla giurisprudenza federale, ha
appurato che il mapp. __________ era stato colpito da tale evento il 30
novembre 1977, data dell'entrata del vincolo AP originario. Posto che senza tale
vincolo AP il terreno sarebbe stato attribuito alla zona di mantenimento M disciplinata
dall'art. 26 NAPR di __________ e tenuto conto del prezzo soluto per l'unico
fondo reputato paragonabile (fr. 946.25/ mq; part. 1364), il Tribunale di espropriazione
ha ritenuto per finire che nel 1977 il valore venale della proprietà RI 1 -
stante le sue peculiarità - potesse essere di fr. 1'200.-/mq. Donde il
riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale di fr. 1'170.- il mq,
una volta dedotto il valore residuo di fr. 30.-/mq, da calcolarsi su una
superficie effettivamente computabile, acque escluse, di 5'033 mq.
Solo in parte soccombente, al comune sono
stati inoltre addebitati fr. 6'000.- di ripetibili e metà della tassa di
giudizio (fr. 550.-).
E.   Avverso
questo giudicato entrambe le parti in causa sono insorte davanti al Tribunale
cantonale amministrativo.
a. Con gravame 4 giugno 2004 la RI 1 ha sollecitato l'assegnazione dell'indennità rivendicata in prima istanza (fr. 11'232'940.-,
postulati in sede di conclusioni), oltre a fr. 330'000.- più IVA per titolo di
ripetibili.
A mente della ricorrente, la data
determinante per valutare l'indennità dovutale è il 7 dicembre 1993, giorno in
cui è stata sancita per la prima volta la destinazione "svago e tempo
libero" che ha precluso lo sfruttamento edilizio integrale del mapp. __________,
generando espropriazione materiale. Il danno patito è ingente. In assenza del
vincolo, il fondo sarebbe stato incluso in zona residenziale o, nella peggiore
delle ipotesi, nella zona M, ove sarebbe stato comunque possibile aumentare del
10% le volumetrie esistenti (cfr. 26 NAPR). Considerata la prestigiosa ubicazione
della proprietà e i prezzi corrisposti per altri terreni comparabili, l'indennità
di espropriazione materiale (dedotto il valore residuo di fr. 30.-/mq) non
potrebbe essere inferiore a fr. 1970.- il mq.
La ricorrente ha censurato infine
l'ammontare delle ripetibili accordatele dal Tribunale di espropriazione. La
somma va stabilita applicando la TOA e aumentata dunque a fr. 330'000.- + IVA. Le
indennità di patrocinio di questa sede devono essere invece stabilite in fr.
148'500.- + IVA.
b. Mediante
ricorso 7 giugno 2004 il CO 1 ha contestato la sussistenza dell'espropriazione
materiale ammessa dal Tribunale di espropriazione. In via subordinata, ha
chiesto che l'indennizzo venga definito in fr. 2'360'510.- al massimo, oltre interessi
dal 15 novembre 1995.
Riassunti
minuziosamente i criteri di accertamento dell'espropriazione materiale ed i
suoi presupposti, il ricorrente ha escluso che il mapp. __________ della RI 1 sia
stato oggetto di siffatto avvenimento. Il primo giudice non ha considerato
l'incidenza del diritto federale sulla restrizione imposta con il vincolo.
Conformemente alla legislazione federale sulla navigazione interna e a quella
in materia ferroviaria, analogicamente applicabile alla fattispecie,
l'autorizzazione di nuovi impianti destinati esclusivamente o prevalentemente
all’esercizio dell'attività di navigazione della RI 1 è infatti sottoposta al
diritto federale (art. 18 ss Lferr) e non a quello edilizio e pianificatorio
cantonale. Entro questi limiti, il vincolo AP sarebbe dunque inoperante. Un'espropriazione
formale del terreno è d'altra parte esclusa, poiché l'interesse pubblico federale
legato all'esercizio della concessione prevale su eventuali interessi pubblici
locali o regionali. Il vincolo non ha pertanto inibito gravemente l'uso del
fondo. Al momento della sua imposizione, la proprietà apparteneva d'altronde al
comprensorio lacuale protetto dalla legislazione federale e cantonale allora
vigente ed era dunque essenzialmente inedificabile.
La RI 1 - ha soggiunto il comune - non ha mai contestato l'istituzione del vincolo in sede pianificatoria,
non ha avanzato pretese se non a distanza di 18 anni dall'imposizione del
vincolo e non ha sollecitato permessi di costruzione di alcun genere. Tale atteggiamento
permette ulteriormente di escludere che un miglior uso
futuro del fondo fosse
molto probabile in un prossimo avvenire, come richiesto dalla giurisprudenza
del tribunale federale.
Quanto al
valore venale del fondo nel 1977, non v'è dubbio che in assenza del vincolo AP
il mapp. __________ sarebbe stato assegnato alla zona M. Tenuto conto delle
quotazioni dell'epoca e delle caratteristiche del fondo, un'eventuale indennità
di espropriazione materiale non potrebbe dunque superare la soglia di 470.- fr.
il mq.
F.   Il
Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento di entrambe le impugnative,
riconfermandosi nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute.
Le parti si sono avversate vicendevolmente
con argomentazioni che saranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva di
entrambi gli insorgenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli
art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 PAmm attraverso il rinvio di cui all'art.
70 Lespr.
I gravami sono pertanto ricevibili in ordine
e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli
atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). Le
caratteristiche del mapp. __________ di __________ e dei luoghi circostanti
sono peraltro note al Tribunale per conoscenza diretta.
2.   2.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente
all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà
equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo
principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non
contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione
materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una
veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale
(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza
del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale
nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni
seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la
celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è
espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di
una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il
proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di
proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in
modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un
sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza
(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento
di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di
sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151 consid.
2.1. e giurisprudenza ivi richiamata).
2.2. Sempre secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima
volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai
principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla
zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung")
allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se
questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid.
2.1., 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La
mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile
("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo
per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, segnatamente
se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere
al momento determinante che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto
della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in
un prossimo futuro. Tale è il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte
federale, quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato
conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per
l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione
primaria ed il suo proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per
l'urbanizzazione particolare e per la costruzione. Oppure quando il fondo è
situato in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett.
a LPT e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario
all'edificazione in un avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per
espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul principio della buona
fede (DTF 121 II 417 consid. 4b e rinvii). Perché un indennizzo sia riconosciuto
occorre quindi, in linea di massima, che al momento determinante il
proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse
realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (STF 1P.384/2002 del
12 dicembre 2002 in re CE Somazzi).
2.3. Le restrizioni della proprietà che non
impediscono, ma limitano soltanto lo sfruttamento edilizio, non integrano gli
estremi di un'espropriazione materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare
ad utilizzare il fondo colpito secondo la sua destinazione in maniera
economicamente appropriata (DTF 114 Ib 121, 112 Ib 266 consid. 4.). In
particolare, costituisce una limitazione parziale della proprietà un vincolo AP-EP
che va a gravare un fondo già edificato adeguatamente, ritenuto che tale
restrizione non impedisce l'impiego della sostanza edilizia esistente, ma di
principio inibisce soltanto la realizzazione di nuove costruzioni e la
trasformazione di quelle esistenti (cfr. Gsponer, Die Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen, diss. Zurigo 2000, p. 191 ss.). Se gli edifici esistenti
(eventualmente insieme a quelli ancora edificabili nonostante il vincolo) garantiscono
un'utilizzazione del fondo economicamente razionale, non vi è espropriazione
materiale. Caso contrario non è escluso il riconoscimento di un'indennità, ma occorre
che alla data decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto
che una buon utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con
grande probabilità in un prossimo futuro (Leimbacher, Planungen und materielle
Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, p. 73).
3.   3.1. Di
norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie è costitutiva di
un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento
che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La
legislazione cantonale (cfr. art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore
entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato. L'approvazione è
condizione di validità e ha effetto costitutivo. Così è da oltre trent'anni,
atteso che l'art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973 conferiva all'atto di
approvazione del PR gli stessi effetti della legge vigente.
3.2. Nel caso di specie, la RI 1 sostiene che la data decisiva per accertare l'espropriazione materiale sia il 7 dicembre
1993, giorno in cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di __________
sezione di __________. Il comune e il Tribunale di espropriazione ritengono invece
determinante la situazione esistente il 30 novembre 1977, allorquando è entrato
il vigore il primo PR di __________.
In realtà, il 30 novembre 1977 il Consiglio
di Stato ha approvato il PR delle Sezioni di __________, inserendo d'ufficio
nel piano la sistemazione della zona rive lago che il consiglio comunale aveva
adottato il 7 novembre precedente, ma nel contempo ha precisato che i relativi
documenti dovevano essere pubblicati conformemente all'art. 18 LE (1973), che
essi erano solo provvisoriamente operanti (cfr. risoluzione n. 11650 del 30
novembre 1977, p. 25) e che nel comprensorio adiacente al lago dove giace anche
il mapp. __________ restavano validi i pregressi vincoli stabiliti dal DFU.
Solo il 9 febbraio 1979 il Governo ha definitivamente approvato il PPRL sezione
di __________ e abolito le restrizioni sancite dal DFU, sostituendole con il
vigente diritto edilizio federale, cantonale e comunale (vedi risoluzione n.
1149 del 9 febbraio 1979, p. 147-148). A mente di questo tribunale, il
controverso vincolo AP ha quindi iniziato ad esercitare pienamente i propri
effetti soltanto a partire dal 9 febbraio 1979, giorno che di riflesso diventa determinante
anche dal profilo dell'accertamento dell'espropriazione materiale oggetto del
presente contendere.
La data del 7 dicembre 1993 evocata dalla RI
1 non riveste invece alcuna importanza. In effetti, il Tribunale cantonale
amministrativo ha già avuto modo in passato di stabilire che le restrizioni
previste dai PR comunali, segnatamente i vincoli creati sotto l'egida della
vecchia LE del 1973, non decadono fintanto che un nuovo piano di utilizzazione
non viene a modificare il pregresso assetto pianificatorio affrancando i fondi
gravati e inserendoli in una zona edificabile (cfr., per brevità d'esposizione,
RDAT II-1997 n. 53 e STA n. 50.1995.8 del 15 marzo 1996 in re comune di O). In concreto, non vi sono motivi tali da imporre un cambiamento di questa
impostazione giurisprudenziale, condivisa pure dalla prassi del TPT (RDAT
II-1996 n. 23). Il vincolo AP interessante il mapp. __________ è diventato
efficace tramite il PR approvato dal Consiglio di Stato il 9 febbraio 1979. Lo
stesso vincolo è poi stato riproposto in occasione della revisione generale del
PR, adottata dal consiglio comunale il 24 febbraio 1992 ed entrata in vigore il
7 dicembre 1993. Validamente assegnato alla zona AP nel 1979, il fondo non ha
mai acquisito uno statuto diverso, ma ha sempre mantenuto quello originario,
che si è ulteriormente consolidato nel tempo al momento della revisione del PR
del 1993. Se ne deve concludere che nel febbraio del 1979 la proprietà della RI
1 è stata gravata da vincoli protrattisi sino ai giorni nostri senza soluzione
di continuità.
La sussistenza di un'eventuale
espropriazione materiale deve quindi essere apprezzata secondo le circostanze
di fatto e di diritto esistenti il 9 febbraio 1979. A quell'epoca antecedente all'avvento della LPT erano tra l'altro in vigore la legge federale
contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 e, a livello cantonale,
la già citata legge edilizia del 19 febbraio 1973. Ordinamenti che imponevano
la stesura di piani di utilizzazione per disciplinare l'uso ammissibile del
suolo (art. 15 e 16 LE 1973) e che regolavano l'edificabilità dei fondi a
dipendenza del loro azzonamento e della loro posizione per rapporto al
perimetro del progetto generale di canalizzazione (art. 19 e 20 LIA).
4.   Il PR di __________
e il PPRL approvati dal Governo il 30 novembre 1977, rispettivamente il 9
febbraio 1979, sono i primi strumenti pianificatori di cui si è dotato il
comune per disciplinare l'utilizzazione di quello specifico settore del proprio
territorio. Ne consegue che l'inclusione del mapp. __________ in zona AP
costituisce dal profilo giuridico un rifiuto di assegnazione alla zona
edificabile che di principio non genera espropriazione materiale e obbligo di
risarcimento. L'inclusione di un fondo in una zona per attrezzature pubbliche
in base a una pianificazione non conforme ai principi sanciti dalla LPT,
successivamente confermata da una pianificazione consona a tale legge, integra
in effetti gli estremi di una "Nichteinzonung" (Gsponer, op. cit., n.
1347 p. 191). La fattispecie dedotta in giudizio non rientra nemmeno nel novero
dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la giurisprudenza
federale riferita ai soli terreni inedificati, né - come si vedrà nel seguito -
sussistono le premesse per la concessione di un risarcimento in funzione dell'incidenza
che il vincolo produce sul diritto di proprietà della RI 1.
5.   5.1. Giusta
l'art. 8 della legge federale del 3 ottobre 1975 sulla navigazione interna (LNI),
per la costruzione, la modifica e l’esercizio di impianti portuali, di trasbordo
e d’approdo per battelli della Confederazione e imprese pubbliche di
navigazione occorre l’approvazione dei piani dell’Ufficio federale dei
trasporti. La procedura di approvazione dei piani è retta dalle disposizioni
della legge del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (Lferr). L'art. 16 della
relativa ordinanza (OCB) specifica che le disposizioni della Lferr e dell’ordinanza
del 2 febbraio 2000 sulla procedura d’ap-provazione dei piani di impianti
ferroviari (OPAPIF) sono applicabili per analogia alla procedura d’approvazione
dei piani relativi alle costruzioni e installazioni che servono esclusivamente
o prevalentemente all’esercizio di un’impresa pubblica di navigazione e alle
costruzioni e installazioni di terzi (impianti accessori).
5.2. Ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, le
costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla
costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) possono
essere costruiti o modificati unicamente previa approvazione dei piani da parte
dell’autorità federale competente, ovvero l'Ufficio fede-rale dei trasporti o
il Dipartimento federale dell'ambiente, dei tra-sporti, dell'energia e delle comunicazioni
(DATEC) per i grandi progetti secondo l'allegato alla Lferr (cpv. 2). Con
l’approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie
secon-do il diritto federale (cpv. 3). Non è necessaria alcuna autorizza-zione
o piano del diritto cantonale; va però tenuto conto del dirit-to cantonale per
quanto esso non limiti in modo sproporzionato l’adempimento dei compiti dell’impresa
ferroviaria (cpv. 4).
Secondo l'art. 18
m
cpv. 1 Lferr,
l’edificazione e la modifica di co-struzioni e impianti non destinati
totalmente o prevalentemente all’esercizio ferroviario (impianti accessori)
sono invece sottopo-ste al diritto cantonale, così come all'ordinamento
edilizio e pianificatorio comunale (cfr. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4a ed., p. 459). Anche in questo caso, l’edificazione e la
modifica possono essere tuttavia autorizzate unicamente previo consenso
dell’impresa ferroviaria se gli impianti accessori occupano terreni della
ferrovia o confinano con essi (art. 18
m
cpv. 1 lett. a Lferr) o
potrebbero pregiudicare la sicurezza dell’esercizio (lett. b).
5.3. L'edificazione
di un comprensorio utilizzato esclusivamente o quantomeno in prevalenza per
l'esercizio di una concessione ferroviaria o di navigazione è perciò sottoposto
unicamente all'ordinamento federale. Eventuali provvedimenti pianificatori fondati
sul diritto cantonale o comunale sono inefficaci, nella misura in cui rendono
impossibile o limitano la realizzazione di edifici o impianti necessari
all'esercizio della concessione. Sono per contro operanti, nella misura in cui impediscono
o condizionano le attività edilizie estranee o non prevalentemente legate all'utilizzo
della concessione (cfr. sul tema DTF 115 Ib 174, consid. 4).
Di
principio, l'inclusione di un terreno edificabile in una zona per attrezzature
pubbliche comporta un divieto di costruzione preventivo in prospettiva di un
futuro trasferimento della proprietà mediante espropriazione formale (Wolf,
Transfert de propriété et indemnisation, Mémoire ASPAN no. 49, p. 10/11;
Antognini, Espropriazione materiale: pianificazione e indennità espropriativa,
RDAT 1977 p. 243). L'attribuzione di un comprensorio utilizzato per l'esercizio
della navigazione pubblica secondo la LNI ad una zona AP destinata ad un'altra
attività di pubblico interesse si pone dunque in contrasto con il diritto
federale, nella misura in cui ostacola la creazione di impianti portuali, di trasbordo
e d’appro-do per battelli (cfr. art. 8 LNI e 16 OCB). Pur tenuto conto di eventuali
contrapposti interessi cantonali o comunali nell'ambito della procedura
federale di approvazione dei piani (cfr. art. 18 Lferr), la concessionaria può quindi
realizzare nuovi edifici o impianti, rispettivamente ricostruire o trasformare
quelli esistenti, alla condizione che tali infrastrutture siano necessarie
all'esercizio della concessione di navigazione. Durante il periodo di validità
della concessione federale è inoltre escluso che i fondi della concessionaria
possano essere espropriati in via formale per la realizzazione delle opere
pubbliche previste dal vincolo AP, ritenuto che l'insediamento di qualsiasi impianto
non destinato totalmente o prevalentemente all’esercizio della navigazione necessita
inderogabilmente del consenso dell'autorità federale competente (cfr. art. 18
m
cpv. 1 lett. a e b Lferr). In questo contesto, il vincolo AP si limita ad
impedire la costruzione o la trasformazione di impianti con destinazioni
estranee o quantomeno non legate in modo prevalente all'esercizio della concessione
di navigazione. Non osta invece alla realizzazione di opere compatibili con la
destinazione di pubblica utilità della zona AP (cfr., sull'argomento, Gsponer,
p. 162 ss., 170 ss., 177 ss.).
5.4. In concreto, da innumerevoli decenni la RI 1 è beneficiaria di una concessione federale per la navigazione pubblica nel bacino
svizzero del lago Ceresio, rinnovatale il 10 dicembre 1996 e valida sino al 31
dicembre 2016. La part. __________, che si affaccia direttamente sul lago,
ospita il cantiere navale e gli uffici amministrativi della società. È indubbio
che tali installazioni vengono impiegate nell'esercizio della concessione e
costituiscono dunque degli impianti per la navigazione ai sensi degli art. 8
LNI e 16 OCB. Il fatto che gli uffici amministrativi, la falegnameria e i
posteggi potrebbero essere trasferiti anche altrove, come sostenuto dalla società
ricorrente, è irrilevante. Determinante è che le infrastrutture presenti sul
fondo sono necessarie nel loro complesso per lo svolgimento dell'attività concessionata.
Tanto il vincolo originario, quanto quello istituito nel 1993, attribuiscono il
mapp. __________ ad una zona AP. A dispetto di quanto indicato nei documenti di
PR e contrariamente a quanto assunto dal Tribunale di espropriazione, il
provvedimento pianificatorio in oggetto non è però configurabile alla stregua
di un vincolo per attrezzature pubbliche nel senso della giurisprudenza
federale citata dalla precedente istanza (in particolare DTF 114 Ib 177). Il
vincolo non è infatti in grado di inibire alcun intervento edilizio (nuove
edificazioni, ampliamenti o trasformazioni dei fabbricati esistenti) indispensabile
per l'esercizio della concessione di navigazione. A torto la __________
sostiene che le è consentito effettuare soltanto semplici lavori di manutenzione
in virtù della tutela delle situazioni acquisite. L'aggravio pianificatorio impedisce
soltanto gli interventi edilizi che non sono riconducibili alla concessione di
navigazione o compatibili con la destinazione pubblica della zona AP. Durante
il periodo di validità della concessione il vincolo non è nemmeno suscettibile
di tradursi in un'espropriazione formale del fondo.
In simili evenienze, l'avverarsi di un caso
di espropriazione materiale è da escludere.
6.   6.1. La
part. __________ accoglie il cantiere navale e gli uffici amministrativi della RI
1. Essendo già da tempo edificata, occorre verificare innanzi tutto se il vincolo
AP lascia intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo secondo
la sua destinazione in maniera economicamente adeguata (cfr. consid. 2.3.).
6.2. La RI 1 pratica con successo la navigazione civile sul lago __________. Nel 2005 essa ha realizzato una cifra
d'affari superiore ai 5 milioni di franchi svizzeri. Ad eccezione degli anni
1995, 2002 e 2004, dal 1980 ha sempre chiuso gli esercizi annuali conseguendo
un leggero utile (in tal senso si esprime la società stessa sul proprio sito
internet __________
).
I
fabbricati non generano invero un reddito a sé stante, criterio sul quale ci si
fonda generalmente per valutare se la proprietà è ancora utilizzabile secondo
la sua destinazione in maniera economicamente adeguata (cfr. Riva, Hauptfragen
der materiellen Enteignung, p. 283 ss.). Nel suo insieme, il fondo rappresenta tuttavia
non solo il fulcro dell'attività della società, senza il quale non potrebbe
neppure esistere, ma anche un importante fattore di produzione, che ha
contribuito ad aumentare costantemente il valore aziendale e a garantire il conseguimento
degli utili d'esercizio degli ultimi vent'anni. Indipendentemente da questa
considerazione, gli edifici ubicati sul mapp. __________ permettono in ogni
modo alla RI 1 di risparmiare i costi riferiti alla locazione di una infrastruttura
equivalente, che le consenta di svolgere la propria attività nel rispetto degli
obblighi prescritti dalla concessione. Come ammesso dalla società ricorrente
medesima, in realtà questa alternativa non sembra neppure sussistere (
è
l'unico terreno disponibile per la __________ su tutto il territorio del lago
di __________ ed è quindi un valore essenziale dell'impresa;
cfr. ricorso RI
1 p. 23). Ritenuto che durante il periodo di validità della concessione il
vincolo non è in grado di inibire l'attività commerciale della concessionaria,
se ne deve dedurre che il fondo può ancora essere utilizzato secondo la sua
destinazione originaria in maniera economicamente adeguata, come richiesto dalla
giurisprudenza federale. Tanto più che il vincolo non vieta di costruire nuovi
edifici, rispettivamente di ampliare o trasformare quelli esistenti, nella
misura in cui tali interventi sono necessari per l'esercizio della concessione.
Né impedisce a priori la realizzazione di opere edilizie estranee o collaterali
alla concessione, compatibili però con la destinazione pubblica della zona in
questione. Non provoca insomma alcuna espropriazione materiale.
D'altra
parte, la RI 1 non ha mai contestato il vincolo originario, prima del 1995 non
ha insinuato alcuna pretesa per titolo di espropriazione materiale e in nessun
momento ha manifestato l'intenzione di sfruttare in maniera diversa il
possedimento. Attitudini, queste, che secondo la giurisprudenza federale impediscono
ulteriormente di assegnare alla società insorgente le indennità espropriative
rivendicate (cfr. RDAT II-1996 n. 46).
7.   In tema di
sacrificio particolare, è sufficiente osservare che numerosi altri fondi privati
situati sulle sponde del lago Ceresio sono stati colpiti da vincoli AP, in
grado di esplicare pienamente i loro effetti senza alcuna restrizione dettata
dal diritto federale di rango superiore. L'intensità dell'aggravio subito dalla
RI 1 non è in ogni caso tale da giustificare l'erogazione un indennizzo fondato
sulla teoria del Sonderopfer (cfr. DTF 123 II 490 consid. 6e).
8.   Stante
quanto precede, il ricorso del CO 1 deve essere dunque accolto, annullando il
giudizio impugnato e respingendo integralmente la pretesa di indennità presentata
dalla RI 1 il 22 settembre 1997 per titolo di espropriazione materiale della
part. __________ RFD di __________. Il gravame interposto dalla RI 1 va invece disatteso.
La tassa
di giustizia segue l'integrale soccombenza della RI 1 (art. 28 PAmm per il rinvio
dato dall'art. 70 Lespr).
Per questi motivi,
visti
gli art. 26 Cost.; 5 LPT; 8 LNI; 16 OCB; 18, 18
m
Lferr; 39, 50 Lespr; 39
LALPT; 18, 28, 43, 51, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso 4
giugno 2004 della RI 1 è respinto.
2.   Il ricorso 7
giugno 2004 del CO 1 è accolto.
§.  Di conseguenza:
2.1.   la sentenza 5
maggio 2004 (n. 32/97) del Tribunale di espropriazione è annullata;
2.2.   la pretesa di
indennità presentata dalla RI 1 il 22 settembre 1997 per titolo di
espropriazione materiale della part. __________ RFD di __________ è respinta.
3.   La tassa di
giustizia e le spese di complessivi fr. 8'000.- sono poste a carico della RI 1.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale
a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss.
LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico,
entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale
al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
5.   Intimazione
a:
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario