ti_gerichte · 36.2010.124 · 2011-02-24 · it
Denegata giustizia. Quasi un anno e mezzo per ottenere una decisione su opposizione è tempo eccessivo. In casu sospensione delle prestazioni

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.02.2011 36.2010.124
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.02.2011 36.2010.124
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.02.2011 36.2010.124

Raccomandata
Incarto n.
36.2010.124
IR
/
sc
Lugano
24 febbraio 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
statuendo sul ricorso del 9 dicembre 2010
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
considerato,
in fatto
ed in diritto
-   che
RI 1, con il patrocinio dello RA 1 di __________, ha presentato, il 9 dicembre
2011, un ricorso a norma dell’art. 56 cpv. 2 LPGA contro l’inazione
dell’assicuratore malattie CO 1 di __________;
-   che
RI 1 lamenta una denegata giustizia per la mancata emanazione di decisione
formale resa su opposizione in ambito di sospensione delle prestazioni a norma
dell’art. 64 a LAMal;
-   che
più specificatamente il 27 agosto 2009 CO 1 ha emesso una decisione formale con
cui ha sospeso RI 1 dal diritto al rimborso delle prestazioni
dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie (doc. A). Detta
decisione è stata sollecitata dalla stessa assicurata il precedente 17 luglio
ed il 25 agosto 2009 (doc. B. e C). RI 1 ha formulato opposizione alla
decisione il successivo 24 settembre 2009 (doc. D).
L’assicurata
ha sollecitato il 23 novembre 2009 l’emanazione di una decisione su opposizione
senza esito (doc. E). Il successivo 15 novembre 2010, con il patrocinio dello RA
1, la signora RI 1, in un lungo e dettagliato scritto, ha sollecitato
l’immediata revoca della sospensione rispettivamente l’evasione immediata
dell’opposizione a suo tempo inoltrata;
-   che,
in uno con il gravame al Tribunale cantonale delle Assicurazioni, il
patrocinatore ha prodotto (quo al merito della vertenza, qui non oggetto d’esame),
scritto del precedente 27 giugno 2008 dell’allora competente Ufficio
Assicurazione Malattia all'assicuratore con cui si attestava la presa a carico "
con
effetto immediato
" dei "
crediti scoperti LAMal fino a ottobre
2007
" con invito all’assicuratore a volere presentare specifica
documentazione;
-   che
nel suo dettagliato ricorso RI 1 lamenta il "
più completo silenzio
"
di CO 1, il lunghissimo tempo strascorso dalla formulazione
dell’opposizione, la gravità della situazione in cui versa l’assicurata preclusa
dall’accesso ordinario alle cure medico sanitarie. Nel merito, questione che il
patrocinatore indica come non sub judice in assenza di gravame impugnabile al
TCA emesso da parte dell’assicuratore, RI 1 evidenzia come, dal 1° novembre
2007, essa provveda al pagamento diretto degli oneri LAMal con rilievo della
mora di CO 1 nel fare valere proprie pretese, con riferimento alla qui
ricorrente, nei confronti dell’amministrazione cantonale;
-   che
CO 1 non ha presentato alcun allegato di risposta al Tribunale cantonale delle
Assicurazioni, ancorché, con ordine 10 dicembre 2010 le sia stato concesso a
tal scopo un termine di 20 giorni (doc. II). L’assicuratore non ha prodotto
neppure la documentazione di causa;
-   che,
accertata la corretta intimazione dell’ordinanza del TCA il 10 dicembre 2010
(mediante raccomandata no. 149893, doc. III) consegnata alla Posta di __________
il 14 dicembre 2010, il Giudice delegato ha impartito all’assicuratore un
termine di grazia per la presentazione dell’allegato di risposta e per la produzione
della documentazione completa relativa all’assicurata il 21 gennaio 2011 (doc.
IV);
-   che
trascorso infruttuoso anche tale termine senza seguito alcuno da parte
dell’assicuratore, il 15 febbraio 2011 (con indicazione errata della data di
redazione) è stata trasmessa a CO 1 (anticipata per telescritto; doc. V) una
lettera con invito a volere produrre, entro il 21 febbraio 2011, gli atti
completi della procedura;
-   che
anche tale invito non ha avuto seguito alcuno da parte dell’assicuratore;
-   che,
in diritto, il Tribunale cantonale delle Assicurazioni può decidere a giudice
unico le vertenze che non pongono questioni giuridiche di principio e non sono
di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della
valutazione delle prove) e ciò come a nota giurisprudenza federale (per tutte:
STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00);
-   che
per
costante giurisprudenza federale, la decisione
impugnata costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione
sottoposta all'esame giudiziale (cfr. SVR 2005 AHV Nr. 19; DTF 130 V 388; DTF
122 V 36 cons. 2a, DTF 110 V 51 cons. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997
UV 81, p. 294);
-   che
se non è stata emessa nessuna decisione, la contestazione non ha oggetto e non
può dunque essere pronunciata una sentenza nel merito (cfr. STF C 22/06 del 5
gennaio 2007; DTF 131 V 164 cons. 2.1; DTF 125 V 414 cons. 1A; DTF 119 Ib 36
cons. 1b);
-   che,
come rammenta la sentenza 36.2009.184 in re W. del 19 gennaio 2010 - per l’art.
52 cpv. 1 LPGA le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo
opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni
processuali e pregiudiziali. A norma dell’art. 52 cpv. 2 LPGA le decisioni su
opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono
un avvertimento relativo ai rimedi giuridici. Giusta l’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni
su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere
impugnate mediante ricorso. Secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere
interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non
emana una decisione o una decisione su opposizione;
-   che
l’art. 56 cpv. 2 LPGA include sia i ricorsi per ritardata giustizia che per
denegata giustizia (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo-Basilea-Ginevra 2003, art.
56 nota 10 pag. 560). Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora
un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la
cui risoluzione essa é competente (DTF 114 V 147 cons. 3a e riferimenti ivi menzionati;
Kieser, op. cit, art. 56 nota 10 pag. 560). Sempre secondo la giurisprudenza vi
è diniego di giustizia nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo
pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare
adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre
circostanze (DTF 107 Ib 164 cons. 3b e riferimenti). Irrilevanti sono le
ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per
l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente,
non abbia agito in maniera tempestiva (DTF 108 V 20 cons. 4c, 103 V 195 cons.
3c). Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad
una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia
quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura
non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 cons. 3c in fine). Criteri
rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della
materia ed il comportamento dell'interessato (DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p.
527 e EuGRZ 1983 p. 483);
-   che
il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle
assicurazioni deve essere semplice e spedita (art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA) è
espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e
vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61
consid.
4; cfr. pure Kieser, Das Verwaltungsverfahren
in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509);
-   che
d
ottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata
giustizia può essere ammessa soltanto quando la competente autorità protrae più
del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei
provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari.
Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una
violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati
provvedimenti sono stati presi abusivamente (Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot
nach Art. 4 BV, tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti giurisprudenziali);
-   che
in una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa Q., I 841/02, pubblicata in DTF
129 V pag. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo
ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso
in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10
anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello
in cui è stata resa la sentenza impugnata). Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha
invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un
assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza. In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale
ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che
era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42
mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione
di un atto di ricusa). In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni
precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata
giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern
von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als
Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine
Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
-   che
in dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L.
del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata
riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva
atteso più di 9 mesi prima di procedere ad ordinare un'ulteriore perizia
(Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri,
Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure
quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo,
in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato
trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di
una perizia (Plädoyer 6/1998, p. 67). Il
TFA
ha stabilito, i
n una sentenza pubblicata in
SVR 2001 KV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o
ritardata
giustizia
é soltanto la verifica del
preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere
in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti,
non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura. Questa giurisprudenza
è da considerare valida anche sotto l’imperio dell’art. 56 cpv. 2 LPGA (Kieser,
op. cit., art. 56 nota 12 pag. 56);
-   che da ultimo va rilevato che,
in caso di accoglimento di un ricorso per
ritardata o
denegata giustizia
, il Tribunale ordina
all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la
procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren,
cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110);
-   che,
come già nella sentenza 19 gennaio 2010 (inc. 36.2009.184 in re W.), va ancora
rammentato che:
 
-   che
questi principi erano d'altronde già stati specificati nella sentenza 7 marzo
2008 di questo Tribunale (pag. 5 e seguenti; inc. 36.2007.184). In quella
sentenza, nell'affrontare una delle censure esposte, in particolare quella
riferita alla denegata giustizia, questo Tribunale aveva rammentato
esplicitamente
la necessità di emanare - al fine di procedere ad una
sospensione dalle
prestazioni
- una formale decisione
. In quel
contesto il TCA si era così espresso:
"
•  che il ricorso di … va però anche
interpretato quale ricorso per de-
negata giustizia relativo alla
sospensione delle prestazioni, continuo oggetto di lamentele e di opposizione
nonché di volontà di compensazione, da parte della ricorrente che ha più volte
chiesto di potere essere posta in diritto di lasciare …;
•  che come indica … il 18
gennaio 2007 è stata comunicata a … la sospensione delle prestazioni con il
seguente scritto:
"
L'ufficio d'esecuzione e fallimenti le ha notificato un precetto esecutivo
relativo alle spese di cui lei è attualmente debitore nei nostri confronti.
Attualmente, una richiesta di continuazione dell'esecuzione è stata depositata
presso tale ufficio.
In tali condizioni e conformemente all'articolo 64a della
Legge federale sull'assicurazione-malattie (LAMal), sospendiamo il pagamento
delle nostre prestazioni eventuali, e ciò sino a quando la totalità delle spese
di cui ci è debitore (premi, partecipazioni legali ai costi, interessi e spese)
non sarà stata pagata.
Qualora dovesse trovarsi ad affrontare dei problemi
finanziari, la invitiamo a voler depositare una domanda di sussidio presso il
suo comune di domicilio."
•  che la comunicazione non
indica la procedura esecutiva, non precisa la natura, l'importo e la data di
maturazione del credito;
•  che allo scritto la
signora … ha reagito con lettera pervenuta a … il 30 gennaio 2007 successivo in
cui l'assicurata evidenzia la sua palese contrarietà al provvedimento e
preannuncia la sua volontà di compensare i suoi crediti con …;
•  che … non ha prodotto una
decisione formale relativa alla sospensione delle prestazioni e non ha,
conseguentemente, dato seguito - come invece avrebbe dovuto - allo scritto dell'assicurata
che andava interpretato quale richiesta di emanazione di un formale provvedimento
munito dei rimedi di diritto;
•  che, quindi, per quanto
desumibile dagli atti prodotti, la signora … si troverebbe privata delle
prestazioni LAMal, e quindi oggetto di sospensione delle prestazioni, solo a
fronte di una semplice comunicazione dell'assicuratore e non invece di una
formale decisione impugnabile;
•  che con una sentenza del
31 gennaio 2008 il Tribunale Federale  (K 139/06) ha indicato come (cons. 4):
" 4.
Preliminarmente si osserva che la comunicazione 5 luglio
2005, con la quale l'assicuratore ricorrente ha sospeso, con effetto dalla
medesima data, il pagamento delle prestazioni, non esplica in realtà alcun
effetto giuridico.
4.1 Giusta l'art. i cpv. 1 LAMal, le disposizioni della
LPGA sono appli­cabili all'assicurazione malattie, sempre che la presente legge
non ne preveda espressamente una deroga. A norma dell'art. 49 LPGA, nei casi di
ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l'interessato, l'assicuratore
deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e
ingiunzioni (cpv. 1). In tal caso, le decisioni sono accompagnate da un
avvertimento relativo ai rimedi giuridici e devono essere motivate se non
corrispondono interamente alle richieste delle parti. La notificazione
irregolare di una decisione non deve inoltre provocare pregiudizi per
l'interessato (cpv. 3). Per l'art. 51 LPGA, le prestazioni, i crediti e le
ingiunzioni che non sono contemplati nell'articolo 49 cpv. 1 possono essere
sbrigati con una procedura semplificata (cpv. 1). L'interessato può tuttavia esigere
che sia emanata una deci­sione (cpv. 2).
In materia di assicurazione malattia, le prestazioni
assicurative sono concesse mediante procedura semplificata secondo l'art. 51
LPGA. Questa disposizione è applicabile, in deroga all'articolo 49 cpv. 1 LPGA,
anche alle prestazioni di ragguardevole entità (art. 80 cpv. 1 LAMal).
4.2 Ora, sebbene l'art. 80 cpv. 1 LAMal preveda la
possibilità di fare capo a una procedura informale in relazione alla concessione
di pre­stazioni assicurative, tale deroga alla LPGA non può, per ovvi motivi,
estendersi ai casi di negazione o di sospensione delle prestazioni (cfr. pure
FF 1999 pag. 3977; inoltre v. GEBHARD EUGSTER, ATSG und Krankenversicherung:
Streifzug durch Art. 1-55 ATSG, in RAS 2003 pag. 213 segg., in particolare 234
seg.). Trattandosi inoltre nell'ipotesi di sospensione delle prestazioni,
necessariamente di casi di ragguardevole entità, tale misura dev'essere
adottata con una decisione formale.
4.3 La sospensione decretata, senza alcuna indicazione di
rimedi giuridici, il 5 luglio 2005 è pertanto stata notificata irregolarmente.
Essa non può di conseguenza provocare pregiudizi per l'assicurata. Ciò
significa che la sospensione poteva, se del caso, essere espressa con effetto,
al più presto, dalla data della decisione formale del 10 ottobre 2005 e non già
dal 5 luglio 2005."
•  che questa sentenza è
stata emessa sulla scorta del diritto antecedente la novella legislativa del 1°
gennaio 2006 relativa al nuovo diritto concernente il mancato pagamento dei
premi e della partecipazione ai costi voluto con la LF del 1° marzo 2005
concernente la riduzione dei premi. Non di meno con il nuovo diritto la sospensione
delle prestazioni rimane un provvedimento gravissimo e gravido di conseguenze
per l'assicurato anche se, come in concreto, si tratta di persona che ha
imposto versamenti del tutto rilievo all'ente pubblico ed ha avuto - per i
motivi che la stessa ricorrente ha indicato nei suoi scritti - importanti
difficoltà;
•  che anzi proprio le
situazioni difficili come quella di …meritano particolare attenzione;
•  che in concreto va
osservato e ritenuto che … non ha emesso una formale decisione per privare …
delle prestazioni (per un diverso caso nel quale un altro assicuratore ha
emesso una decisione formale cfr. STCA 36.2007.46+47 del 10 ottobre 2007).
L'assicuratore ha prodotto gli atti concernenti la sospensione della ricorrente
(v. plico sub. doc. 17) e non ha prodotto, lo si ripete, alcuna formale
decisione ma solo una comunicazione non diversa da quella oggetto della
sentenza K 139/06 del TF 31 gennaio 2008 citata in esteso."
-   che
in concreto non risulta, non essendosi l’assicuratore neppure degnato di rispondere
nella procedura nonostante i ripetuti inviti ed avendo omesso di trasmettere
l’incarto completo come avrebbe dovuto, che sia stata emanata una valida decisione
su opposizione come sollecitato oltre un anno fa dalla ricorrente;
-   che
i solleciti della signora RI 1 sono rimasti senza seguito alcuno, come lo sono
stati gli inviti del Tribunale a volere prendere posizione sulle censure mosse;
-   che
l’omessa decisione tocca la sfera della copertura assicurativa obbligatoria
dell’assicurata, con gravi ripercussioni possibili, sia a livello di salute che
a livello economico. Non si può omettere qui di considerare, pur non dovendo
essere esaminato il merito della questione, la comunicazione dell’Ufficio
dell’Assicurazio-ne malattia, allora competente in merito, relativo ai debiti
dell’assicurata qui ricorrente (doc. G), atto che CO 1 dovrà ora considerare
attentamente e nei tempi più contenuti;
-   che
palesemente in concreto è data una denegata giustizia, il ritardo di quasi 1
anno e mezzo dall’opposizione formulata dall’assicurata non ha nessuna
oggettiva giustificazione, non è motivato da nessun accertamento, da nessuna
verifica, non risulta essere stato in alcun modo argomentato, CO 1 non sembra
avere corrisposto con la signora RI 1 in merito a tale ritardo;
-   che
crea decisamente sconcerto tale latitanza dell’assicuratore, che dimentica bellamente
l’assicurata e la sua opposizione nonostante il caso riguardi non un rimborso
od un incasso premi ma la copertura assicurativa, l’essenza stessa
dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie;
-   che
tale atteggiamento non trova nessuna giustificazione, come detto, e va stigmatizzato
seriamente e severamente, non esistendo cittadini con valore diverso tutti
avendo il diritto di ottenere in tempi ragionevoli una decisione che li
riguardi su un tema controverso con il loro assicuratore malattia, soprattutto
laddove tale tema costituisca l’essenza stessa della copertura. La gravità
dell’omissione di CO 1 è palese e, lo si ripete, particolarmente grave. Ne discende
l’obbligo per l’assicuratore di emanare, entro e non oltre 5 giorni dalla
crescita in giudicato della presente, una decisione su opposizione con cui
evada la richiesta della parte ricorrente in maniera completa ed adeguata,
considerando lo scritto documento G prodotto a questo Tribunale;
-   che
il ricorso va, conseguentemente accolto. La causa era dovuta alla luce della
latitanza dell’assicuratore ed il patrocinio necessario per l’assicurata.
L’atteggiamento negligente dell’assicu-ratore, che neppure si è degnato di
rispondere al Tribunale ed a trasmettere i documenti di causa, comporta il
carico allo stesso di congrue tasse e spese giudiziarie.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso 10 dicembre 2010 formulato da RI 1             è
accolto
.
1.1.   Di
conseguenza è fatto ordine all’assicuratore malattie CO 1, __________, di emanare
– entro 5 giorni dalla crescita in giudicato della presente decisione – il
provvedimento reclamato (decisione su opposizione).
2.   La
tassa di giustizia, cifrata in CHF 500.00 e le spese, fissate in CHF 100.00, vengono
posti a carico dell’assicuratore malattie CO 1 , __________, che verserà alla
ricorrente vincente in causa, CHF 1'800.00 (IVA, se dovuta, inclusa) a titolo
di ripetibili.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano Ranzanici                                                     Fabio
Zocchetti