ti_gerichte · 90.2013.13 · 2014-10-27 · it
Zona di pianificazione comunale a tutela di beni culturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2014 90.2013.13
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2014 90.2013.13
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2014 90.2013.13

Incarti n.
90.2013.13
90.2013.15
Lugano
27 ottobre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sui ricorsi 28 agosto 2013 di
RI
1
contro
la
risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) con cui il municipio del comune di
Locarno ha istituito la zona di pianificazione "Beni culturali
protetti";
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è comproprietario
del mapp. 1685 di Locarno, che si affaccia su piazza Fontana Pedrazzini, nei
pressi della Clinica santa Chiara. Di complessivi 619 mq, il fondo ospita un edificio
principale (sub A, 188 mq) e un accessorio (sub C, 21 mq).
B.
a. Con
risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha
adottato una zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del
provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale. La
scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi nei quali sono situati
gli
oggetti contenuti nella proposta 13
luglio 2012 formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è contenuta
nel
preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della pianificazione
locale nel contesto dell'esame preliminare dei piani particolareggiati del
centro storico e del centro urbano. Il provvedimento vieta ogni intervento che
possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è
ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti
beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino
irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne
potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di
ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che
rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della
proposta di tutela. Nuovi edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione
visiva degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere
autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della
zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra
gli altri, il mapp. 1685.
C.
a. Con
ricorso 28 agosto 2013 RI 1 (inc. 90.2013.13) è insorto davanti al Tribunale
cantonale amministrativo e davanti al Consiglio di Stato contro il prefato
provvedimento pianificatorio nella misura in cui interessa il mapp. 1685, domandando
che esso venga espunto dalla lista dei potenziali beni culturali. In sostanza
egli ritiene che l'edificio non presenti le qualità per essere considerato
degno di tutela.
b. Con risoluzione 3 settembre 2013 (n. 4572) il Governo ha dichiarato
irricevibile l'impugnativa, trasmettendola al Tribunale (inc. 90.2013.15).
D.
Il
municipio e la Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso con
argomenti che, se necessario, saranno discussi in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende
dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del
21 giugno 2011 (Lst; RL
7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, proprietario di un
fondo toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il
ricorso (inc.
90.2013.13) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Per quanto riguarda la trasmissione del
ricorso (inc.
90.2013.15) operata dal Consiglio di Stato e oggetto del secondo
incarto, essa è inoperosa, ovvero priva d'effetti. Difatti il Tribunale era già
in possesso dell'impugnativa, circostanza nota al Governo poiché indicata quale
premessa all'atto stesso. Non vi era dunque necessità di trasmetterla al Tribunale.
Questo ricorso deve dunque essere stralciato.
2.2.1. Secondo
l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi
pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie
competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59
Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst).
Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande
di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono
decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in
vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo,
ma comunque non oltre
cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di
concedere, per
fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2
LPT, 60 Lst).
2.2. La zona di panificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso
del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto
consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27;
Bernhard
Walmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A
questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano
l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può
estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,
all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,
bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile
con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale
della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS
101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.
con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia
della pianificazione presuppone,
come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
,
op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., n.
25 seg. ad art. 27;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006
, n. 12 seg.
ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere,
tuttavia,
necessariamente elevato, in
particolare quando il provvedimento è
adottato,
come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale
, che non è l'autorità competente ad adottare il
piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 27 seg. ad art.
27;
Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert,
op. cit., n.
457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le
restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo
venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con
rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.
AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel
nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei
beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che
quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà
la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,
le rovine, le parti costitutive o
accessorie di costruzione, le zone
archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica
l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I
secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte
di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento
in
parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni
protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei
beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce
nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di
utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione
di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011;
RLst; RL 7.1.1.1.1). Spetterà quindi anzitutto al municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai
servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse
comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e
parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili
d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità
competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo
comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli
d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.
L'insorgente non mette in dubbio la base legale
del provvedimento
, in ogni caso come visto data (
supra
, 2). Egli
ritiene invece che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio
nella zona di pianificazione, così come elencati nella motivazione della scheda
descrittiva. Considera inoltre particolarmente incisivo il vincolo dal punto di
vista economico. Da ultimo, egli rileva la contiguità con la Clinica santa Chiara,
per la quale il fondo potrebbe essere
interessante
ai fini di un ampliamento che le permetterebbe di affacciarsi direttamente
sulla piazza. Le critiche sono
dunque volte a contestare l'interesse
pubblico e la proporzionalità dell'inclusione del mapp. 1685 nella zona di
pianificazione. In merito il Tribunale considera quanto segue.
5.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica
della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare
un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in
narrativa, il provvedimento
interessa quegli
oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012
dell'UBC congiuntamente
alla Commissione dei beni culturali. Questa proposta si dipartiva da quella
formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame
preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di
quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio
2012 pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di
verifica i seguenti aspetti:
"
-   valore oggettivo dell'edificio dal
profilo storico-architettonico e affettivo;
-
presenza di elementi architettonici,
tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa
sotto tutela;
-
valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
-
aspetto contestuale: importanza dell'edificio
da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-     aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona
".
Sulla scorta di queste
considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in
questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare,
sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in
oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dal ricorrente sul
fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai requisiti appena
descritti. Con questa argomentazione il ricorrente misconosce lo scopo del
provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in
modo da valutare
se si giustifica l'istituzione
della tutela. La critica risulta dunque in
realtà prematura e rivolta alla pianificazione
in fieri
. Precoce a
questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che
l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che
scopo del
prov
vedimento qui contestato
è unicamente la salvaguardia degli
obiettivi della futura pianificazione
(STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2). Per questo motivo, è pure
prematura la discussione sull'interesse pianificatorio a permettere alla
Clinica di affacciarsi direttamente sulla piazza.
5.2.
5.2.1.
Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse
pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete
la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole,
idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento
rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti
appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
5.2.2. Sull'idoneità della misura contestata
non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il
margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante
che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi
potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo,
essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un
provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica
sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione
non vieta
tout court
qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma
unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò
significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati
progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere
approvati. Da ultimo va poi ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità
è già insito nella natura stessa del provvedimento, temporanea, i cui effetti
sono limitati a tre anni. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
6.
In
esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La
tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 28 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181),
mentre non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm
).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso di
cui all'incarto 90.2013.13 è respinto.
2.Il ricorso di
cui all'incarto 90.2013.15 è stralciato dai ruoli.
3.La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
4.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario