ti_gerichte · 90.1997.105 · 1998-06-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.105
Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.105
Ticino Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.105

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00105
Lugano
16 giugno 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
1 settembre 1997
di
Comune di __________,
__________
,
rappr. da: Municipio di
__________, __________ __________,
contro
la risoluzione 2 luglio 1997 (n. __________) del
Consiglio di Stato che istituisce una zona di pianificazione cantonale nelle
località “__________ -__________ ” di __________
viste le osservazioni 10
novembre 1997 del Comune di __________ e 12 novembre 1997 del Consiglio di Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il PR di __________
è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 19 novembre 1985.
Secondo questo piano, la zona __________ -__________, situata nella parte bassa
del Comune tra la linea ferroviaria __________ -__________ __________ e il
sedime dell’aeroporto di __________, era destinata all’insediamento di attività
artigianali e industriali non moleste secondo quanto prescritto all’art. 55 NAPR.
b.
Nella sua seduta del
24 aprile 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il progetto di
revisione parziale del PR, che interessa tutta la parte del territorio comunale
situata a valle della cantonale __________ -__________ -__________. I terreni
siti nelle località “__________ -__________ ” restano, come nel precedente PR,
destinati all’insediamento di attività artigianali e industriali poco moleste
(denominata ora “zona industriale/artigianale
IN1
”). Rispetto al
precedente PR sono state invece modificate alcune disposizioni minori della
norma di attuazione (ad esempio le altezze massime) e introdotti alcuni vincoli
particolari quali le linee di costruzione continua in funzione anti-fonica, la
ricomposizione particellare e l’obbligo di sistemazione di accessi e posteggi
(cfr. cpv. 3,5 e 6 art. 55 NAPR-versione 1997).
c.
Il Consiglio di
Stato, constatato come la pianificazione nella zona “__________a-__________ ”
sia confrontata con la messa a punto di importanti progetti di ordine superiore
quali la strada di circonvallazione __________ -__________ (opera prevista
nell’ambito del PTL) e la procedura di rilascio della concessione federale per
l’aeroporto di __________ -__________ (ricorsi pendenti innanzi al TF), ha
deciso di posticipare la decisione di approvazione in una fascia di territorio
profonda ca. 100 metri direttamente attigua all’aeroporto (cfr. allegato n. 1
alla risoluzione 9 luglio 1997). Al fine di assicurare il dovuto coordinamento,
in questa fascia il Consiglio di Stato ha istituito, con procedura separata,
una zona di pianificazione della durata di 3 anni.
d.
Il Comune di
__________ (gestore dell’aeroporto), il Comune di __________ e numerosi
proprietari della zona hanno interposto ricorso sia contro la decisione di
posticipare l’approvazione del PR sia contro l’imposizione di una zona di
pianificazione nella parte bassa della zona “__________ -__________i”.
Il Comune di __________
critica in particolare il Consiglio di Stato per il fatto che, rinviando la
decisione di approvazione del PR nell’area “__________ -__________ ” e
istituendo una zona di pianificazione, abbia in pratica sancito la
provvisorietà della concessione federale dell’aeroporto, allorquando questa è
già operativa dal 16 settembre 1996. In secondo luogo, l’insorgente contesta
che vi siano i presupposti giuridici per decretare una zona di pianificazione
ai sensi degli art. 58 e segg. LALPT. In via principale chiede pertanto
l’annullamento della zona di pianificazione; in via subordinata, chiede che
venga mantenuta solo per lo stretto periodo di tempo necessario affinché il
Comune di __________ adegui la sua pianificazione alle risultanze della
concessione aeroportuale e dei suoi allegati (piani di rumore, zone di
sicurezza, ecc.).
e
.   Nelle sue
osservazioni, il Consiglio di Stato ricorda come il consolidamento di alcuni
progetti d’ordine sovracomunale quali il PTL, ma soprattutto la pendente
decisione del TF sui ricorsi introdotti contro la concessione federale
dell’aeroporto di __________, rischiano di modificare non poco gli assetti
pianificatori dell’area a contatto con l’aeroporto, a dipendenza soprattutto di
una possibile modifica delle zone di rumore. L’elevato grado di incertezza,
paragonabile a quello esistente durante una pianificazione in corso, non ha
permesso all’autorità governativa l’approvazione della zona industriale IN1 ed
ha imposto, quale diretta conseguenza, l’adozione della censurata zona di
pianificazione. Il CdS si interroga inoltre sulla reale portata del pregiudizio
arrecato al ricorrente dalla contestata misura, dal momento che questa non
limita gli effetti della concessione aeroportuale né ostacola l’uso dei fondi
di sua proprietà situati nel comprensorio dell’aeroporto.
f.
In data 14 gennaio
1998 hanno avuto luogo le udienze in contraddittorio. Dopo lunga discussione,
nella quale le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni, queste si
sono riconfermate nelle rispettive domande, rinunciando al dibattimento finale.
in diritto
1.
A norma dell’art. 64
cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato
è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di pubblicazione.
Giusta l’art. 64 cpv. 2
LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione
e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato,
anche il comune.
Non è dunque ammessa
l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di
qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con
l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato
ed attuale (DTF 113 Ib 228).
Non v’è dubbio che il
comune ricorrente, quale gestore dell’impianto aeroportuale e proprietario di
fondi siti nelle immediate vicinanze dell’area assoggettata a ZP, adempie i
requisiti surriferiti e possiede la legittimazione ricorsuale.
Il ricorso rispetta
peraltro i termini legali ed é dunque ricevibile.
2.
Secondo l’art. 27
cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può
stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui
interno nulla è lecito  intraprendere “che possa rendere più ardua la
pianificazione dell’utilizzazione”.
Sempre per comprensori
esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani
mancano o devono essere modificati.
La zona di pianificazione
è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal
Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).
Il diritto cantonale
riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è
vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la
precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli
obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese
a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della
domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano presumibilmente la
pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di
protezione ambientale.
La zona di pianificazione
entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato
il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.
In sintesi, la zona di
pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
La giurisprudenza del
Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello
di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano
eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli
nell’adempimento dell’obbligo di pianificare posto loro a carico dall’art. 2
LPT (DTF 113 Ia 365 seg. consid. 2abb).
3.
La zona di
pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non ha per
fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che interventi
incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne pregiudichino il
corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare
che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono sufficienti elementi di
giudizio per sindacare la costituzionalità di tale restrizione alla luce degli
art. 22ter o 31 Cost. E’ quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no.
45 consid. 2a (ribadito in RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di
pianificazione può essere annullata “solo se gli intendimenti che ne
costituiscono il substrato violano chiaramente il diritto o sono privi di senso
e scopo.” Non è possibile vagliare se le disposizioni della pianificazione in
fieri “contrastano con l’art. 22ter e 31 CF. L’esame della loro
costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in base all’art. 4 CF.”
Ma la zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La costituzionalità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano
l’azione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la
limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è
compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base
legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il principio di
proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare l’essenza stessa
della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena indennità se
equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).
Nel procedere a questa
verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si
terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79
consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT
garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può
estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea,
all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati
(DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità
del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.
Solo importa in questo
contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la
piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito,
della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).
4.
Nella fattispecie in
esame, la zona di pianificazione adottata dal Consiglio di Stato è contestata
per numerosi motivi. Il ricorrente rileva innanzitutto che l’adozione della
zona di pianificazione sancisce in pratica il carattere provvisorio della
concessione federale dell’aeroporto di __________, quando invece questa,
rilasciata il 16 luglio 1996, è già da considerarsi esecutiva da tale data.
Egualmente contestati sono l’interesse pubblico e la proporzionalità del
provvedimento. L’insorgente osserva infatti che soltanto una minima parte
dell’area inclusa nella ZP decretata dal Governo è interessata dalla zona di
rumore “A” e dal tracciato della strada di PR n. 5. In questa ristretta fascia
ove si presenta il conflitto tra le destinazioni ammesse dal PR comunale e
quelle derivanti da diritto aeronautico (in particolare dall’art. 42 OSIA) non
vi sarebbe d’altronde bisogno di adottare una ZP, dal momento che le
prescrizioni di diritto federale sono direttamente applicabili a scapito della
pianificazione comunale. L’insorgente afferma infine che l’art. 27 LPT
impedirebbe l’istituzione di zone di pianificazione a salvaguardia di pianificazioni
discendenti dal diritto federale quali la concessione aeroportuale.
5.
A sostegno
dell’adozione della ZP il Consiglio di Stato ha citato la necessità di
coordinare lo sviluppo territoriale della fascia considerata con il
consolidamento di alcuni importati progetti di ordine superiore, ed in
particolare con la concessione federale dell’aeroporto di __________
-__________, contestata giudizialmente innanzi al TF. Vale la pena di esaminare
più in dettaglio se e in che misura questo fattore é suscettibile di modificare
il futuro assetto pianificatorio della zona __________ -__________, a tal punto
da richiedere l’imposizione di una ZP.
6.   Concessione aeroportuale
Le vicende che hanno
portato al rilascio della concessione federale dell’aeroporto di __________
sono note alle parti e all’opinione pubblica (non fosse altro per la larga
copertura data dai mass-media in tutti questi anni); questo Tribunale non
ritiene pertanto necessario dilungarsi nel riepilogo di tutti i particolari. Si
ricorda unicamente che, in seguito al forte sviluppo del traffico di linea
degli ultimi 15 anni, nel gennaio del 1993 la città di Lugano, gestore della
struttura aeroportuale, ha presentato al DFTCE una domanda formale di
concessione ai sensi della Legge sulla navigazione aerea (LNA) e delle relative
ordinanze di applicazione. La concessione è stata rilasciata il 16.9.1996, ed è
entrata immediatamente in vigore, dal momento che ai numerosi ricorsi
interposti al Tribunale federale contro la stessa non è stato concesso effetto
sospensivo.
Tra gli atti più importati
necessari al rilascio della concessione figura l’allestimento di un catasto dei
rumori, che può avere rilevanti conseguenze sulla pianificazione delle aree
limitrofe all’aeroporto. L’art. 42 OSIA stabilisce infatti che, a dipendenza
dell’inquinamento fonico registrato, attorno all’aeroporto vengano stabilite
delle zone di rumore di tipo “A”, “B” e “C”. Nella prima, quella sottoposta a
maggiori immissioni, l’ordinamento federale proibisce l’insediamento di attività
residenziali, commerciali o industriali di ogni genere, ammettendo unicamente
attività agricole, militari o quelle direttamente legate all’esercizio
aeroportuale medesimo (hangar, ecc..). Anche le zone “B” e “C”, che pur possono
essere destinate a scopi abitativi o commerciali-industriali, comportano certe
limitazioni all’attività edilizia derivanti dall’adozione obbligatoria di
misure di protezione fonica.
Il comparto “__________
-__________ ”, che risulta a diretto contatto con la parte nord dell’aeroporto,
è interessato per un breve tratto (ca. 350 metri di lunghezza per 50 di
profondità) dalla zona di rumore “A”; tratto che nondimeno la pianificazione
comunale considera inserito in zona industriale (cfr. la zona disegnata con
doppio tratteggio orizzontale e verticale sulla planimetria allegata al ricorso
del Comune di __________). In questa fascia, comunque più ridotta di quella
colpita dal provvedimento della ZP, il contrasto tra le disposizioni del PR
(sia quello del 1985, sia quello 1995) e la concessione aeroportuale è palese.
Il ricorrente argomenta, con una certa ragione, che su questa limitata area, il
Comune è di fatto esautorato dal suo potere pianificatorio, giacché la zona di
rumore “A” è definita da una legislazione di ordine superiore che senz’altro
prevale su quella comunale; risulterebbe quindi superfluo imporre una zona di
pianificazione in questa ristretta fascia. Il Consiglio di Stato fa tuttavia
notare che numerosi ricorsi interposti al TF contro la concessione contestano il
catasto dei rumori a questa allegata e approvato dal DFTCE; secondo questi
ricorrenti la reale entità dell’inquinamento fonico sarebbe superiore a quanto
presentato nel catasto dei rumori, che andrebbe pertanto modificato. Ora, ne
conveniamo con il Consiglio di Stato, questa eventualità potrebbe portare ad
un’estensione delle zone di rumore sulle aree circostanti l’aeroporto, ed
ovviamente anche nell’area di “__________ -__________ ”.
In altre parole, qualora
l’Alta corte federale dovesse accogliere i ricorsi su questo punto, non è
escluso che si debba rivedere il piano delle zone di rumore tutt’intorno
all’aeroporto di __________, con possibili modifiche dell’assetto
pianificatorio delle aree interessate dal provvedimento.
7.   Interesse pubblico
Quanto riportato al
paragrafo precedente ci ha permesso di approfondire le problematiche che
interessano il comparto di “__________ -__________ ”. Ne abbiamo dedotto che,
nella fattispecie, la zona di pianificazione è stata adottata non per
salvaguardare l’esito di una pianificazione “in fieri”, ma a seguito del
differimento della decisione approvativa relativamente alle zone di __________
e __________; il CdS ha infatti ritenuto che in queste zone la situazione
pianificatoria sia eccessivamente incerta viste le incognite d’ordine superiore
che tuttora gravano sulle stesse. In questo caso particolare, la pianificazione
futura non è tanto rappresentata dal PR versione 1995 (al momento sospesa)
quanto piuttosto da una ancora indeterminata situazione che rischia di presentarsi
qualora (e semmai) il TF accogliesse i ricorsi contro la concessione federale
dell’aeroporto, eventualità che potrebbe (non necessariamente, ma
possibilmente) comportare una correzione del progetto di PR 1995.
7.1.
Questo modo di
procedere è decisamente contestato dall’insorgente; egli ritiene infatti che
dal momento del rilascio della concessione aeroportuale, avvenuto il 16 luglio
1996, non vi era affatto bisogno di introdurre una zona di pianificazione, ma
che si tratta piuttosto di adeguare già sin d’ora (se necessario con modifiche
d’ufficio) il PR di __________ in quei comparti interessati dalla concessione.
Queste censure toccano il
quesito fondamentale della vertenza, vale a dire sapere se il CdS aveva il
potere di imporre una zona di pianificazione in attesa di una decisione
pregiudiziale da parte di un Tribunale.
Nel caso concreto il nuovo
diritto, rappresentato dal progetto di PR 1995, non è entrato in vigore, dal
momento che l’autorità governativa ne ha sospeso la decisione approvativa per i
ben noti motivi (in pratica gli stessi che sono alla base della ZP). Sino a
quel momento tornano quindi applicabili le disposizioni del PR precedente
(1985); vi è tuttavia la concreta possibilità che anche le disposizioni del PR
in vigore possano porsi in contrasto con eventuali modifiche della concessione
aeroportuale (leggi estensione della zona di rumore “A”). La zona “__________
-__________ ” è infatti interamente edificabile secondo i parametri di una zona
industriale e artigianale nel PR 1985.
Ora, la legge (art. 58
cpv. 1 LALPT) permette di stabilire zone di pianificazione se “
conflitti con
i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio
lo giustificano”.
E’ difficile, se non impossibile, riassumere in poche
righe tutti i “principi generali” della pianificazione o tutti i “problemi
particolari” che si possono presentare su un dato territorio; gli esempi citati
al cpv. 2 dell’art. 58 non sono certo esaustivi. Da un’interpretazione testuale
della frase (“
essa può essere in
particolare
stabilita...”)
si
deduce infatti che l’adozione di una ZP non deve necessariamente essere
limitata ai casi in cui i PR devono essere modificati o mancano del tutto : il
legislatore ha voluto riservare la possibilità di far uso del provvedimento di
salvaguardia della pianificazione anche quando altri (e non specificati) “
problemi
particolari relativi all’uso del territorio
” lo richiedessero.
Questo presupposto è
chiaramente adempiuto nel caso concreto, per poco che si pensi alle gravi
conseguenze che potrebbe avere un eventuale adeguamento o modifica della
concessione aeroportuale sulla zona bassa di “__________ ”. Si tratta di un
eventualità poi non tanto remota; nella maggior parte dei ricorsi interposti
contro la concessione viene chiesto al TF una verifica del piano delle zone di
rumore allegato all’atto di concessione. Il motivo di fondo della richiesta è
unico : a detta di questi insorgenti l’impatto fonico dell’aeroporto è stato
sottostimato del gestore dell’aeroporto, istante della concessione, per
questioni di opportunità (era importante ottenere la concessione). Le zone di
rumore presentate nel relativo piano risulterebbero quindi più ridotte di
quanto non siano in realtà.
Ora, la logica conseguenza
di un eventuale accoglimento, sia pure parziale, dei ricorsi da parte del TF
dovrebbe essere ben nota al qui ricorrente : o si riducono i voli, o le zone di
rumore vanno riviste nella loro entità ed estensione, con le relative
ripercussioni sulla pianificazione di quei comparti situati nelle vicinanze, se
non a diretto contatto, con l’aeroporto.
7.2.
Il ricorrente sostiene
infine, con riferimento all’art. 27 LPT, che è legittimo ricorrere alla zona di
pianificazione solo a tutela di piani di utilizzazione cantonali o comunali
retti dal rispettivo diritto, non per salvaguardare piani settoriali della
confederazione o la progettazione di opere di competenza federale quali gli
aeroporti. La censura non può trovare adesione. E’ innegabile che la zona di
pianificazione in esame é volte a evitare l’insorgere di ostacoli tra la
concessione federale dell'aeroporto di __________ -__________ (eventualmente
modificata) e interventi pianificatori o edilizi pregiudizievoli.
La zona di pianificazione
contestata ha precisamente questo ruolo. Non occorre, per legittimare la zona
di pianificazione, che l’aeroporto formi parte di un piano di utilizzazione
cantonale o comunale, come sembra ritenere il ricorrente. Non lo richiedono gli
articoli 58 e 60 LALPT che, come visto sopra, ammettono il provvedimento se
problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano (art. 58
cpv. 1 LALPT) e conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di adottarlo
a  salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della
protezione dell’ambiente (art. 60 cpv. 2 LALPT). Condizioni chiaramente
adempiute in concreto.
7.3.
Benché non menzionato
nella scheda descrittiva, l’altro motivo (comunque secondario) alla base della
sospensione dell’approvazione del PR e dell’adozione della ZP qui contestata é
costituito dalla possibile incompatibilità tra le destinazioni previste dal PR
nella zona inferiore di “__________ ” e alcune opere stradali del PTL non
ancora sufficientemente consolidate a livello progettuale. Ci si riferisce in
particolare alla strada di PR n. 5, che dovrebbe fungere da accesso nord allo
scalo aeroportuale. Il tracciato previsto (cfr. Piano del traffico e delle
attrezzature pubbliche in atti) scorre sul confine a valle della zona IN1
“Longhera”, a contatto con l’area aeroportuale, per poi superare con un
sottopassaggio il terrapieno della ferrovia __________ -__________ __________
__________ -__________ (strada cantonale). Questo tracciato è, come detto,
tuttavia solo indicativo; sussistono infatti ancora dei problemi tecnici legati
alla realizzazione della circonvallazione __________ -__________ e alle rotonde
di collegamento con le strade di servizio locali (fra cui quella con la strada
di PR n. 5). Ed é ancora in discussione la funzione della strada di accesso da
nord all’aeroporto : strada di servizio limitata ai bisogni tecnici o strada di
collegamento aperta al pubblico in alternativa (e di pari rango) all’esistente
accesso da sud (da __________ per intenderci) ?.
Per la fascia di terreno
della zona IN1 a diretto contatto con il sedime aeroportuale è quindi ancora
prematuro parlare di definitivo consolidamento dei tracciati viari; un margine
di incertezza, tale da influenzare alcune delle principali disposizioni
previste dal nuovo PR (in particolare la linea di costruzione in continuità in
funzione di schermo fonico) permane pur sempre anche in quest’ambito.
8.   Proporzionalità
Fondata sotto il criterio
dell’interesse pubblico, resta da esaminare se la misura pianificatoria
all’esame risulta conforme anche al principio della proporzionalità.
Mentre l'esigenza
dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e
necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione
della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile
(zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
Solo se prevale
sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e
legittimare la restrizione della proprietà e quindi giustificare la lesione dei
diritti individuali del proprietario. L'esame della proporzionalità presuppone
la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia
137).
Che la zona di
pianificazione sia idonea al raggiungimento dello scopo previsto risulta con
sufficiente chiarezza dalle considerazioni precedenti; nessun altro
provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (blocco
edilizio, decisione sospensiva) è d’altronde applicabile nella fattispecie. E’
tuttavia lecito chiedersi se le problematiche di ordine territoriale citate
(PTL, concessione federale) impongono l’adozione di una zona così estesa : come
detto, la zona di rumore “A” risultante dalla concessione aeroportuale copre
attualmente solo una fascia ridotta del comparto “__________ -__________ ” ed è
solo questa ristretta fascia che è interessata dal consolidamento progettuale
della strada di PR n. 5 (grossomodo 1/4 dell’intera superficie toccata dalla
ZP).
Nel caso presente, stante
le incognite d’ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile
delimitare con esattezza una zona di pianificazione; si tratta innanzitutto di
garantire, attraverso un provvedimento a carattere temporaneo, la
pianificazione senza intoppi di programmi di ampio respiro e incidenza
territoriale quali il PTL e, soprattutto, l’aeroporto di __________, senza che
a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie
ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che
hanno portato il CdS a delimitare la ZP in questione sono talmente legati a
circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche
specialistiche (calcolo delle immissioni foniche) da non consentire al
tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare
le implicazioni, in particolare sulla funzionalità dell’insieme. Trattandosi di
un vincolo temporaneo e considerato l’importanza della pianificazione da
salvaguardare, la bilancia pende a favore dell’interesse pubblico. Qui il
giudice potrebbe difficilmente correggere l’ubicazione della zona tutelata o
ridurre la fascia di protezione, escludendone tutto o in parte un certo fondo,
correndo il rischio di consentire interventi non più o troppo difficilmente
reversibili proprio dove potrebbero poi risultare di ostacolo al seguito della
pianificazione. Se in linea di massima la zona di pianificazione regge nel suo
insieme non può poi essere messa in discussione riferitamente ad una o più
parcelle. Il provvedimento ha un carattere globale, è posto a salvaguardia di
una pianificazione che si applica a tutto un comprensorio e non può essere condizionato
dalla situazione di singole parti. Tranne se questa pone problemi di tale
entità e importanza da rendere manifestamente inaccettabile la misura in
questione, ma è un’ipotesi estrema di cui non si ravvisano in concreto i
presupposti, neppure nei casi in cui più è acuto il conflitto tra i
contrapposti interessi e importante il sacrificio chiesto. Va infine
considerato che la zona di pianificazione non blocca necessariamente ogni
iniziativa edilizia sui fondi assoggettati al vincolo, ma solo quelle che
ostacolano il processo pianificatorio. Più l’opera prospettata è marginale
rispetto alla zona di protezione e meno, verosimilmente, sarà d’intralcio e
quindi vietata. Non è però possibile accertare già in questa sede se l’opera
potrà essere autorizzata o meno.
Come già rilevato dal
Consiglio di Stato, non si vede comunque quale pregiudizio possa arrecare la
misura al qui ricorrente, dal momento che questa non limita gli effetti della
concessione aeroportuale né ostacola l’uso dei fondi di sua proprietà situati
nel comprensorio dell’aeroporto
9.   Conclusione
Alla luce delle
considerazioni sviluppate nei considerandi precedenti, va riconosciuto che la
rilevanza sul piano territoriale della concessione federale “sub judice” (e in
minor misura della strada di PR n. 5) è tale da richiedere di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero
seriamente comprometterla o comunque renderne più ardua l’applicazione. È
questa la funzione della zona di pianificazione qui avversata e che risponde
quindi a un incontestabile interesse pubblico .
Il provvedimento
pianificatorio dedotto in giudizio resiste pertanto indenne alle censure
ricorsuali di cui é stato fatto segno e merita di essere confermato in questa
sede. La sua costituzionalità non può essere messa in forse e neppure, in
generale, la sua fondatezza e idoneità. Il ricorso va quindi integralmente
respinto.
10.
Il Comune di
__________, intervenuto quale gestore dell’aeroporto e titolare della
concessione a tutela di interessi patrimoniali, è condannato al pagamento delle
tasse di giustizia e delle spese di fr. 900.-- (novecento)
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Il comune ricorrente é
condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr. 900.-- (novecento).
3.   Intimazione:                  -
Municipio di __________
-
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario