ti_gerichte · 90.2001.50 · 2002-04-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.50
Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.50
Ticino Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.50

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.00050
Lugano
5 aprile 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del
3 settembre 2001
di
__________
__________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ giugno 2001 (n°
__________), con la quale il Consiglio di Stato si pronuncia sulle parti del
PR di __________ lasciate in sospeso dalla decisione d'approvazione della
revisione generale __________ novembre 2000 (n° __________) e che nega
segnatamente l'approvazione della zona edificabile prevista in località
__________ __________
vista la
risposta 16 ottobre 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del
Dipartimento del territorio e viste le osservazioni 7 novembre 2001 del Comune
di __________, rappr. dall'avv. __________ __________ __________, __________,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Il
PR di _________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 13 aprile 1976 e il
13 settembre 1977 con risoluzioni n. _________ e _________. Integrato da alcune
varianti approvate nel corso degli anni 1978-1996, il PR è stato in seguito
sottoposto a revisione generale (PR 97) adottata dal Consiglio comunale nella
seduta 23 novembre 1998.
b.
Con
risoluzione governativa n. _________ il Consiglio di Stato, approvando il 2
novembre 2000 la revisione del PR, ha espresso l'intenzione di non approvare
alcune delle proposte ivi contenute, segnatamente l'istituzione di una zona
edificabile (AC: artigianato e commerci) in località _________, sospendendo
quindi la sua decisione su questo punto e fissando un termine al comune e ai
proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di
essere sentiti presentando in merito le loro osservazioni.
c.
Preso
atto delle considerazioni inoltrate da comune e proprietari, con risoluzione 26
giugno 2001, n. _________, il Governo ha rifiutato l'approvazione del citato
azzonamento, escludendo quindi l'istituzione di una zona edificabile in quel
comparto, rinviando gli atti al comune affinché provvedesse ad un riazzonamento
dei terreni, preferibilmente in zona agricola.
d.
Avverso
tale decisione, la signora _________, proprietaria del mappale n. _________ RFD
_________, insorge ora davanti al TPT, postulandone l'annullamento e chiedendo
la conferma della zona AC. Censurando la decisione governativa, perché
costituisce una violazione del diritto, dell'autonomia comunale e del principio
della proporzionalità, contesta l'idoneità agricola dei fondi, in quanto
urbanizzati ed in parte edificati, e invoca in particolare una violazione del
principio della parità di trattamento.
e.
Nelle
osservazioni il comune, anch'esso ricorrente sul medesimo oggetto con atto
separato, ha chiesto l'accoglimento del ricorso, mentre che nella risposta il
Consiglio di Stato ne ha postulato la reiezione.
f.
In
data 28 novembre 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, in occasione
della quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande, rinunciando al dibattimento finale. A fine giornata, il Tribunale ha
proceduto ad una visita dei luoghi.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra
persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).
In
concreto la legittimazione attiva della ricorrente, proprietaria di uno fra i
terreni toccati dalla risoluzione governativa, è senz’altro data a norma
dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
Il TPT
non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo
contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro
l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.
38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
3.1
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni
idonei all'edificazione, già edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o
prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni
(art. 15 lett. b) LPT).
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e
in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si
imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più
zone, prestarsi ad esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere
valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle
altre idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib
344, consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
3.2
Premesso
che il fondo della ricorrente, come pure quelli circostanti inseriti nella
discussa nuova zona edificabile, risultano in parte edificati, non si pone
perciò l'esame circa la loro idoneità all'edificazione. Occorre quindi
esaminare in primo luogo se essi sono inseriti in un comparto che adempie il
presupposto della lett. a) dell'art. 15 LPT, vale a dire quello relativo alla
preesistente ampia edificazione.
Determinante,
a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma
che lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un
gruppo di case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve
risultarne un insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo
abbastanza marcato (
Siedlungscharakter
), con un minimo di coerenza
formale e funzionale, che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti
parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle
circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (
Baulücken
),
o quelle adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da).
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (
Streubauweise
) è
condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale
che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere
considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale.
(DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c).
In casi
estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona
edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della
zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o
perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono
collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi
(DTF 113 Ia 444, consid. d/da).
3.3
Nella fattispecie, la nuova zona AC, ov'è ubicato il fondo della
ricorrente, risulta in posizione molto discosta rispetto alle aree destinate
all'artigianato e ai commerci e, più in generale, alle aree edificabili di
_________, che si espandono a sud e a nord del suo nucleo tradizionale (il
vecchio __________), ma che poi sono delimitate meridionalmente dal tracciato
della ferrovia prima, da quello dell'autostrada poi. Difatti, per raggiungerla,
occorre imboccare la strada cantonale in direzione di _________, uscire
dall'abitato di _________, superare il viadotto ferroviario e il cavalcavia
autostradale, oltre i quali si apre poi un vasto comprensorio agricolo in
pratica inedificato, per l'appunto la località _________, nel cui angolo
estremo nord-est è stato poi ritagliato il controverso comparto artigianato e
commerci.
3.4
Questa
zona ha una superficie di ca. 30'000 mq ed è delimitata su tre lati da
importanti assi di comunicazione, quali l'autostrada ad est, il tracciato
ferroviario _________-_________ a nord-ovest e la strada cantonale per
_________, Via _________, a sud. L'ultimo lato di questo quadrilatero
irregolare confina ad ovest con la vasta zona agricola del comune, che si salda
e si integra con quella del comune di _________. Il comparto è attraversato
longitudinalmente da Via _________, dando luogo a due aree che grossolanamente
hanno le medesime dimensioni: quella compresa tra l'autostrada e la stessa via
_________ è insediata da alcune costruzioni sparse e per questo notevolmente
spaziate fra di loro: la pensione con ristorante gestita dalla ricorrente e tre
abitazioni; invece sul settore che si sviluppa sull'altro lato di via _________
fino alla zona agricola insistono una casa d'abitazione, situata sul margine
estremo a ridosso del tracciato ferroviario _________-_________, e, sul
versante opposto, un grosso capannone adibito a Garage di rappresentanza con
relativa officina meccanica.
In base a
queste premesse e tenuto in debito conto che la pianificazione esige, per
quanto possibile, una delimitazione di comparti omogenei, facilmente
riconoscibili mediante limiti naturali, artificiali o di pianificazione, il
comparto in oggetto risulta dal profilo pianificatorio far parte
inequivocabilmente dell'ampio comparto agricolo di _________: in questo caso
l'asse ferroviario, da un lato, e quello autostradale, dall'altro,
contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, definiscono per l'appunto il
limite riconoscibile della zona edificabile del comune, che, se travalicato
come nella fattispecie, viene a dare luogo inevitabilmente ad una microzona
edificata a sé stante, ritagliata nel comparto omogeneo della _________ in
dispregio alla chiara cesura formata dalla vie di comunicazione succitate.
Paesaggisticamente, il comparto in esame si profila dunque come nettamente
staccato dalla zona edificabile (artigianato e commerci), nella quale la
ricorrente vorrebbe veder inserita la sua proprietà, anche per effetto degli
avvallamenti di una certa qual rilevanza approntati all'epoca per il tracciato
ferroviario. Pertanto, a fronte di queste considerazioni, nessuna portata può
avere nemmeno via _________ quale elemento pianificatorio valido di riferimento
per ridefinire l'estensione della zona edificabile oltre il limite del
tracciato autostradale, come invece parrebbe sostenere la ricorrente: anzi,
semmai quest'asse stradale fosse preso in considerazione, non farebbe che
accentuare ancor più la qualità di piccola zona edificabile ai margini della
zona agricola, che, in quanto tale, non sarebbe comunque ammissibile. Va
aggiunto che, con ogni evidenza, gli edifici che vi insistono, ritenuta la loro
attuale destinazione d'uso a larga predominanza abitativa, costituiscono un
elemento di conflitto con un'istituenda zona artigianato e commerci, oltre che
a rappresentare un episodio estraneo, una presenza spuria, impotente nella sua
insignificanza a creare una realtà pianificatoria propria. Come ricordato al
considerando 3.2, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è non
solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato sulla
netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola,
protezione natura, ecc.).
3.5
Visto quanto precede, si deve ritenere che il Consiglio di Stato,
nella propria analisi territoriale del comparto in oggetto, ha preso
correttamente in considerazione quegli elementi pianificatori, per la
fattispecie determinanti, che si rilevano principalmente dal PR di _________,
ma anche da quelli dei comuni viciniori, come _________ e __________; in
particolare la delimitazione data dalle vie di comunicazione, dal comparto
agricolo e dalla zona attrezzature pubbliche.
In
conclusione va riconosciuto che il requisito della preesistente ampia edificazione
fa sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha negato
l'approvazione della nuova zona edificabile in località _________, che
comprende anche il fondo dell'insorgente, comportante l'impianto di una piccola
zona discosta dalle aree produttive del comune, contraria alla LPT.
Quanto
all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come
ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF
21.3.1994 in re S. c/ comune di Vaglio (1P.__________ /1993), ai cui sensi
possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "
terreni situati
nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio
urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si
trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in
concreto
(e così nella fattispecie presente; n.d.r.),
soltanto di
singoli edifici"
(in quel caso due).
4.
Priva
di fondamento è infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che,
rispetto ai fondi al di là del tracciato autostradale e ferroviario, inseriti
in zona AC, quello in esame sarebbe l’unico escluso dalla zona edificabile.
A questo
proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il
principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con
prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in
posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e
facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente
difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di
uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura
pianificatoria è così insostenibile, quando la discriminazione che tocca il
singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato
dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al
problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3; 107 Ib 339 consid. 4a; 103 Ia 257 consid. 4
e citazioni).
Simili
circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo
Tribunale non risulta infatti che la decisione del Governo di non approvare la
scelta delle autorità comunali sia stata determinata da criteri discriminatori,
manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari. Le motivazioni
addotte nella decisione impugnata, riassunte nel dettaglio nei considerandi
precedenti, sono valide e convincenti, meritando quindi piena conferma in
questa sede.
D'altro
canto occorre notare che escluso dalla zona edificabile risulta non soltanto il
terreno della ricorrente, ma anche tutti i terreni limitrofi e circostanti
compresi nel comparto non approvato dalla risoluzione governativa.
5.
Stando
così le cose, il ricorso è respinto e la decisione del Consiglio di Stato è
confermata. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza: tuttavia, poiché
il comune è comparso in causa per motivi attinenti alla sua funzione e non per
tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde nel suo caso dal loro prelievo.
Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 700.-- (settecento).
3.   Intimazione:                  -
avv. __________ __________ __________, _________
-
avv. __________ __________ __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario