ti_gerichte · 52.1997.217 · 1998-02-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.02.1998 52.1997.217
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.02.1998 52.1997.217
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.02.1998 52.1997.217

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00217
52.97.00224
Lugano
2 febbraio 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, vice-presidente
Stefano
Bernasconi, Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del giudice
Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sui ricorsi 1º settembre 1997 di
a)  __________
,
patrocinata da: avv. __________,
b)  __________
,
__________
,
Contro
la
risoluzione 5 agosto 1997, no. 3749, del Consiglio di Stato che ha respinto i
ricorsi degli insorgenti avverso la decisione 6 agosto 1996 con cui il
municipio di __________ ha dichiarato regolare e proponibile l'iniziativa
popolare contro la chiusura di via __________ al traffico motorizzato privato
in uscita per __________;
viste le risposte:
-    9 settembre 1997 del Consiglio di
Stato;
-    13 ottobre 1997 del municipio di
__________;
-    6 novembre 1997 del comitato
iniziativa contro la chiusura di via __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con risoluzione 13/14 maggio
1996 il municipio di __________ ha disposto la chiusura alla circolazione
veicolare di via __________ in corrispondenza dell'intersezione con via
__________, fatta eccezione per i bus del servizio pubblico. La misura sarebbe
entrata in vigore il 13 giugno successivo, alle ore 12.00, coincidente con
l'apertura della galleria __________. La decisione summenzionata e la
segnaletica adottata per la sua attuazione sono indi state pubblicate sul
Foglio ufficiale __________ n. __________, pag. __________, e n. __________,
pag. __________. Con risoluzione 5 agosto 1997 (n. 3747) il Consiglio di Stato
ha respinto alcuni ricorsi inoltrati contro le stesse.
B.   a) Il giorno 7 giugno 1996
__________, unitamente ad altri promotori, ha depositato presso la cancelleria
comunale di __________ il testo di un'iniziativa popolare intitolata
"Iniziativa
popolare contro la chiusura di via __________ al traffico motorizzato privato
in uscita per __________ "
, attraverso la quale veniva proposta
"l'introduzione
nelle norme del nuovo piano viario comunale di __________ del seguente
articolo:
Prescrizioni particolari per via __________
cpv. 1 __________ é designata quale strada di collegamento
secondaria. Essa dovrà rimanere aperta al traffico motorizzato privato almeno
unidirezionalmente in uscita per __________.
Norma Transitoria
Il testo in oggetto entrerà in vigore entro 30 giorni dopo
l'approvazione da parte del corpo elettorale. Esso verrà inserito come parte
integrante nel nuovo piano viario comunale di __________."
b) Il testo della predetta iniziativa é stato pubblicato
all'albo comunale il giorno stesso ed il termine per la raccolta delle firme é
stato fissato entro 60 giorni da quella data, ovvero al 6 agosto 1996.
c) Il 9 luglio 1996 sono stati consegnati alla cancelleria
comunale i formulari dell'iniziativa con le firme dei cittadini che la sostenevano.
Con risoluzione n. 927 del 6 agosto 1996 il municipio di __________ ha
dichiarato l'iniziativa regolare e proponibile.
C.   a) Con ricorso 28 agosto
1996 __________, domiciliata a __________, ha impugnato la predetta risoluzione
municipale innanzi al Consiglio di Stato, contestando la proponibilità dell'iniziativa
in discussione per due motivi. In primo luogo perché l'apertura della
circolazione in direzione di __________ costituiva una misura di pura natura di
gestione del traffico, che rientrava nell'esclusiva competenza del municipio e
non poteva pertanto costituire l'oggetto di un'iniziativa popolare. In secondo
luogo perché l'iniziativa appariva irrealizzabile, essendo contraria alla
pianificazione del traffico operata dalla commissione intercomunale dei trasporti
del __________ (CIT).
b) Anche gli ingg. __________ e __________, parimenti domiciliati
a __________, agenti a titolo personale ed in rappresentanza del comitato
iniziativa per un nuovo piano viario di __________, sono insorti innanzi al
Consiglio di Stato contro la decisione municipale 6 agosto 1996, chiedendo il
suo annullamento. Questi insorgenti hanno eccepito anzitutto che l'iniziativa
fosse contraria alle decisioni adottate a livello cantonale (Consiglio di Stato
e Gran Consiglio) relative alla gestione del traffico motorizzato nella regione
del Locarnese. In secondo luogo hanno rilevato che il comune di __________
fosse privo di un piano viario, ove inserire la proposta consegnata
nell'iniziativa. Infine che la denominazione proposta per via __________ di
"strada
di collegamento secondaria"
non era prevista dalla classificazione
operata dalla legge cantonale sulle strade.
c) I menzionati ricorsi sono stati evasi dal Governo mediante
un unico giudizio del 5 agosto 1997. Il Consiglio di Stato ha in primo luogo
dichiarato irricevibile l'impugnativa presentata a nome del comitato iniziativa
per un nuovo piano viario di __________. Ha in seguito respinto tutte le
censure e, di conseguenza, i gravami inoltrati da __________ e dagli ingg.
__________ __________ e __________. In sostanza l'autorità inferiore ha
considerato che non sussistevano sufficienti motivi per ritenere che
l'avversata iniziativa popolare, che proponeva una misura di piano regolatore e
quindi di competenza del Legislativo, fosse irrealizzabile. Le specifiche
considerazioni svolte dall'istanza inferiore verranno illustrate, per quanto
necessario, nell'esame di diritto.
D.   __________ e gli ingg.
__________ e __________ si sono aggravati innanzi a questo Tribunale con
separate impugnative di data 1 settembre 1997 avverso la risoluzione
governativa predetta, postulando il suo annullamento oltre che quello della risoluzione
municipale 6 agosto 1996 che essa aveva protetto. I ricorrenti ribadiscono ed
ampliano le motivazioni già sostenute innanzi al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato, il municipio di __________ e il
comitato iniziativa contro la chiusura di via __________ hanno sollecitato la
reiezione dei gravami.
Delle rispettive tesi si dirà, per quanto necessario, nel
seguito.
E.   Il Tribunale amministrativo
ha acquisito agli atti della documentazione, sulla quale le parti hanno potuto
prendere posizione.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987, LOC).
I ricorsi sono tempestivi (art. 46 cpv. 1 delle legge di procedura per le cause
amministrative del 16 aprile 1966, PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti
certa (art. 209 lett. a LOC). Le impugnative sono di conseguenza ricevibili in
ordine.
2.   2.1. Nei comuni ove é stato
istituito il consiglio comunale 1/5 dei cittadini possono presentare sottoforma
di iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti di competenza del
Legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a,
d, e, g, h ed i LOC ed inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76
cpv. 1, 3 e 4 LOC).
2.2. Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina
se la domanda di iniziativa popolare é regolare e proponibile e pubblica
all'albo la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa si
intenda con regolarità e proponibilità di un'iniziativa popolare. Un'iniziativa
popolare deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i
presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da
parte di almeno 1/5 dei cittadini nel termine di 60 giorni dal suo deposito. La
giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha invece già avuto modo di
stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata proponibile
quando, oltre ad concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, é formulata
con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, é
compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta
infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 N. 4, consid. 3.2., con rinvii).
3.   3.1. L'iniziativa popolare
contro la chiusura di via __________ é senz'altro regolare. Per quanto concerne
invece l'esame della sua proponibilità il Consiglio di Stato ha preliminarmente
ritenuto si fosse in presenza un'iniziativa legislativa presentata in forma generica,
da verificare in analogia con le regole sviluppate da dottrina e giurisprudenza
per iniziative di quella natura a livello federale e cantonale (consid. 3 del
giudizio impugnato). Sulla scorta di questa prima valutazione, che esso non ha
tuttavia minimamente giustificato, attingendo in larga misura alle considerazioni
svolte dal consulente giuridico del Consiglio di Stato nel parere pubbl. in
RDAT II-1994, pag. 206 segg., concernente la validità e l'attuabilità di
un'iniziativa popolare in materia legislativa presentata in forma generica a
livello cantonale, il Governo ha indi ritenuto di poter sanare o comunque
ridimensionare i vizi che - a suo giudizio - affliggevano l'iniziativa, poiché
il consiglio comunale avrebbe dovuto elaborare un progetto di modifica delle
norme di attuazione del piano regolatore rispettoso al tempo stesso della
volontà espressa dall'iniziativa e le esigenze del diritto (cfr. giudizio impugnato,
consid. 5).
3.2. Le anzidette considerazioni svolte dal Consiglio di
Stato non possono essere condivise. A prescindere dal fatto che l'iniziativa
popolare a livello comunale non é limitata, com'é invece il caso al rango
cantonale, alla materia legislativa (non é pertanto nemmeno necessario
decidere, ai fini del presente giudizio, se si é in presenza di un'iniziativa
legislativa o meno), il Governo omette di considerare le differenze che
sussistono nella trattazione di un'iniziativa popolare a livello cantonale
rispetto a un'analoga iniziativa di rango comunale. In effetti, giusta l'art.
16 cpv. 1 della legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca
del Consiglio di Stato del 22 febbraio 1954 (LIRR), se la domanda di iniziativa
é presentata in forma generica il Gran Consiglio é tenuto ad elaborare il
progetto nel senso della domanda: incombenza frattanto ancorata anche a livello
costituzionale (cfr. art. 39 cpv. 2 2.a frase della nuova costituzione
cantonale, in vigore dal 1 gennaio 1998). La LOC, che non opera preliminarmente
una distinzione tra le due possibili forme di presentazione di un'iniziativa
popolare, non stabilisce invece simile obbligo per il consiglio comunale.
Quest'ultimo organo é infatti semplicemente obbligato - e nel contempo esclusivamente
autorizzato - ad esaminare l'iniziativa ed in seguito esprimere il suo giudizio
di adesione o di non adesione, con facoltà in questa ipotesi di proporre un
controprogetto (art. 77 cpv. da 1 a 4 LOC). Contrariamente a quanto assunto dal
Consiglio di Stato, il Legislativo di __________ non deve né può quindi
elaborare un progetto di norme di attuazione del piano regolatore che corrisponda
a quanto voluto dai cittadini che hanno sottoscritto l'iniziativa popolare
contro la chiusura di via __________ e che sia nel contempo rispettoso
dell'ordinamento legale superiore. Il testo delle menzionate norme dovrà invece
essere sottoposto al Legislativo e, se del caso, a scrutinio popolare, così
come formulato dai promotori dell'iniziativa. Diversamente ancora da quanto ha
creduto il Governo ci si trova poi di fronte con certezza ad un'iniziativa
presentata in forma elaborata: essa sollecita infatti una modifica del piano
regolatore, e più precisamente l'introduzione di un articolo e relativa disposizione
transitoria nelle norme del nuovo piano viario, dei quali l'iniziativa propone
il testo desiderato. Questo accertamento implica almeno due importanti conseguenze,
per forza di cose trascurate dal Consiglio di Stato nel suo giudizio. In primo
luogo, in generale, che la verifica circa la conformità dell'iniziativa con il
diritto di rango superiore deve essere effettuata già nella presente sede di
esame circa la sua proponibilità, essendo infatti esclusa la possibilità di
operare eventuali emendamenti in una successiva sede. In secondo luogo che,
trattandosi di un'iniziativa popolare in materia pianificatoria, devono altresì
essere ossequiate le disposizioni istituite dalla legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT) relative all'adozione e alla modifica del piano regolatore.
Le norme proposte - se approvate dal Legislativo o attraverso uno scrutinio popolare
- sono infatti pronte per essere sottoposte all'approvazione del Consiglio di
Stato e pertanto ad entrare in vigore quali norme del piano regolatore (art. 39
cpv. 1, 41 cpv. 1 LALPT). Il primo problema (esame di conformità con l'ordinamento
giuridico superiore) verrà affrontato sub 5 che segue. In merito al secondo il
Tribunale considera quanto segue.
3.3. Al considerando 3 della sentenza 27 aprile 1995 in re
municipio di __________, pubbl. in RDAT II-1995 N. 4 il Tribunale
amministrativo ha affrontato il problema posto dall'applicazione congiunta
della LOC e della LALPT a seguito di una domanda popolare di convocazione di
un'assemblea straordinaria per la modifica di due norme di attuazione del
locale piano regolatore: istituto corrispondente, per i comuni in regime di
assemblea, a quello dell'iniziativa popolare. Il problema principale consisteva
nella necessità di ossequiare la procedura di coordinamento, informazione e
partecipazione di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 1 LALPT così come
quella dell'esame preliminare ai sensi dell'art. 33 cpv. 1 LALPT: procedure che
il legislatore cantonale ha previsto debbano in principio sempre essere ossequiate
per qualsiasi modifica di PR (art. 41 cpv. 2 in fine LALPT; inoltre art. 55
cpv. 2 LALPT a contrario, concernente la procedura di approvazione del PP), ad
eccezione di quelle di poco conto (art. 41 cpv. 3 LALPT; 14 seg. RLALPT).
Trattandosi di una domanda popolare presentata nella forma elaborata, che
determinava ipso facto l'apertura della procedura di modifica del PR ed
obbligava nel contempo l'Esecutivo a provvedere allo svolgimento di tutte le
pratiche preliminari esatte dalla LALPT affinché il Legislativo potesse deliberare,
in un una sola volta, sulle proposte contemplate nella domanda medesima, il
Tribunale aveva disposto l'integrazione delle differenti procedure, sancendo
l'obbligo per il municipio di convocare l'assemblea per deliberare sulle
proposte di modifica delle norme di attuazione del piano regolatore sollecitata
in quella sede solo dopo aver esperito le procedure di cui agli art. 32 cpv. 2
e 3 e 33 cpv. 1 e 3 LALPT.
Analogo problema si presenta nella fattispecie, ove é in
discussione una iniziativa popolare in materia pianificatoria presentata nella
forma elaborata. Questo quesito non può tuttavia essere risolto nello stesso
modo che nella vertenza appena illustrata per il motivo che il comune di
__________ non dispone a tutt'oggi di un piano viario suscettibile di essere
completato attraverso il testo proposto dall'iniziativa popolare in esame. Come
del resto ammettono ad almeno due riprese i suoi promotori, la norma suggerita
dovrà essere semplicemente introdotta nel
"nuovo"
piano
viario: piano di cui il comune dovrà dotarsi nell'ambito della revisione
generale del piano regolatore, per la quale il Consiglio di Stato ha concesso
una proroga sino all'11 gennaio 1999 (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato
28 giugno 1994; inoltre la presa di posizione 30 luglio 1997 della sezione
degli enti locali, previa consultazione della sezione pianificazione urbanistica,
sull'istanza di intervento del comitato d'iniziativa per un nuovo piano
viario). Avuto riguardo a questa particolarità, all'iniziativa popolare in rassegna,
che - affrontando un singolo oggetto - non può di tutta evidenza far stato da
sola quale piano viario, deve essere dato seguito come se fosse un'iniziativa
presentata nella forma generica, con la conseguenza che la sua trattazione deve
essere suddivisa in due fasi. Concretamente quindi dovrà essere esperita in un
primo tempo la sola procedura istituita dalla LOC (sottoposizione al consiglio
comunale e, in caso di non accettazione da parte di questo, a scrutinio popolare).
La procedura di coordinamento, informazione e partecipazione di cui agli art.
32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 3 LALPT e quella dell'esame preliminare giusta l'art.
33 cpv. 1 LALPT andrà svolta da parte del municipio solo se l'iniziativa sarà
accettata, insieme a quella concernente l'intero nuovo piano viario.
3.4. Ciò premesso il Tribunale procede all'esame dei
requisiti di proponibilità dell'avversata iniziativa popolare.
4.   4.1. L'iniziativa popolare
in esame propone l'introduzione nelle norme del nuovo piano viario comunale di
un articolo a tenore del quale la strada comunale via __________ é designata
quale strada di collegamento secondaria ed inoltre deve rimanere aperta al
traffico motorizzato privato almeno unidirezionalmente in uscita per
__________. Il piano del traffico costituisce una componente del piano regolatore
(art. 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. p LALPT), la cui adozione spetta - come noto -
al Legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). L'oggetto dell'iniziativa in
parola ossequia pertanto l'art. 76 cpv. 1 LOC e relativo rinvio all'art. 13
cpv. 1 lett. d LOC.
I ricorrenti, che non mettono in discussione questo assunto,
contestano tuttavia la possibilità di regolamentare la circolazione stradale
lungo una strada comunale attraverso il piano del traffico e, pertanto, il
piano regolatore. La competenza in merito spetterebbe esclusivamente al
municipio in applicazione della legislazione federale e cantonale sulla
circolazione stradale ed inoltre dell'art. 107 LOC.
L'esame di questa censura implica una verifica della
conformità dell'iniziativa popolare contro la chiusura di via __________ con
l'ordinamento superiore (cantonale e federale) in materia di pianificazione del
territorio. Verifica che - é opportuno ricordarlo subito - é però volta a
bloccare solo le illegalità più evidenti (RDAT II-1995 N. 4 consid. 3.3. e
rinvii a Zaugg, Die Gemeindeinitiative in Bau- und Planungssachen, in BVR 1983,
pag. 317 segg., che parla di
"grobmaschiges Sieb"
, e
__________, La révision du plan d'affectation communal, 1990, pag. 125 e
rinvii, tra l'altro al noto adagio
"in dubio pro populo"
).
Rimangono pertanto riservate in merito le decisioni delle autorità di
approvazione e di ricorso concernenti il piano regolatore a seguito di esame
più approfondito dell'oggetto.
4.2. La legge federale sulla circolazione stradale del 19
dicembre 1958 (LCStr), che disciplina la circolazione sulle strade pubbliche
(art. 1. cpv. 1 LCStr), riserva la sovranità cantonale sulle strade nei limiti
del diritto federale (art. 3 cpv. 1 LCStr; v. anche l'art. 37bis cpv. 2 della
costituzione federale). Essa permette segnatamente ai Cantoni, con facoltà di
delega ai comuni, di vietare, limitare o disciplinare la circolazione su
determinate strade (art. 3 cpv. 2 LCStr), collocando a tal fine i necessari
segnali e demarcazioni (art. 5 LCStr). In primo luogo essi possono vietare
completamente o limitare temporaneamente la circolazione dei veicoli a motore e
dei velocipedi sulle strade che non sono aperte al grande transito (art. 3 cpv.
3 LCStr). In secondo luogo essi possono emanare altre limitazioni o
prescrizioni in quanto lo esigano la protezione degli abitanti o di altri
ugualmente toccati dall'inquinamento fonico od atmosferico, la sicurezza,
l'alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della strada o altre
condizioni locali (art. 3 cpv. 4 LCStr).
4.3. Nel nostro Cantone la competenza ad applicare i divieti,
le limitazioni e le prescrizioni stabilite all'art. 3 cpv. 3 e 4 LCStr é stata
affidata ai dipartimenti delle istituzioni e del territorio (art. 3 cpv. 1, 4 cifre
1-5 della legge cantonale di applicazione alla legislazione federale sulla
circolazione stradale del 24 settembre 1985, LALCStr, 1 cpv. 1 e 2, 21 e 21a
del relativo regolamento di applicazione, RLCstr; inoltre art. 43 cpv. 2 della
legge sulle strade del 23 marzo 1983, Lstr). Detti dipartimenti hanno però la
facoltà di delegare ai comuni le competenze loro conferite in questa materia
(art. 3 cpv. 2 LALCStr) ed in modo particolare essi possono delegare ai
municipi la competenza di adottare e pubblicare la segnaletica stradale e di
disporre per la sua posa (art. 5 cpv. 1 cifra 4 LALCStr). I maggiori centri del
Cantone, tra cui __________, fruiscono di questa delega in materia di segnaletica
sulle strade comunali e cantonali. Lo conferma il fatto che in sede di
pubblicazione della chiusura di via __________ il municipio di codesto comune
ha espressamente richiamato la delega concessagli il 28 febbraio 1989 dal
dipartimento delle istituzioni a questo scopo relativamente alle strade
comunali (cfr. Foglio ufficiale __________, pag. __________ e __________). La
decisione 13 maggio 1996 fa invece riferimento all'analoga delega rilasciata al
municipio dal dipartimento del territorio nel gennaio 1996 per le strade cantonali.
Oltre alle anzidette competenze delegate ai comuni dai dipartimenti
l'art. 5 cpv. 1 cifra 1 LALCStr abilita poi direttamente i municipi a vietare,
limitare o disciplinare la circolazione sulle strade comunali, consortili o
private aperte al traffico, secondo quanto previsto dalla legge organica
comunale e da altre leggi cantonali (cfr. inoltre, nello stesso senso, l'art.
43 cpv. 3 Lstr, che attribuisce tuttavia quella facoltà ai comuni). Questa
norma abilita tuttavia il municipio ad agire soltanto nell'ambito delle
funzioni di polizia locale che gli competono in applicazione dell'art. 107 LOC
(corrispondente all'art. 87 dell'or abrogata LOC 1950), ovvero - di principio -
solo nei casi di necessità che lo autorizzano ad intervenire in virtù della
clausola generale di polizia. Non gli conferisce invece una competenza propria
per disciplinare il traffico in applicazione della LCStr (cfr. sull'argomento
il parere del consulente giuridico del Consiglio di Stato pubbl. in RDAT 1990,
pag. 276 segg., 285 seg. con rinvii, in particolare a STA 3.7.1981 in re K.,
pubbl. in RDAT 1982 N. 8).
4.4. La facoltà per i Cantoni di prescrivere delle
restrizioni della circolazione stradale in applicazione della relativa
legislazione federale sulla circolazione stradale (art. 3 cpv. 2, 3 e 4 LCStr)
non pregiudica tuttavia la possibilità per essi di stabilire delle analoghe
restrizioni in applicazione di leggi cantonali adottate in forza di una competenza
propria. Sono segnatamente suscettibili di fondare simile prerogativa la sovranità
riconosciuta ai Cantoni in materia di costruzione di strade e del modo di utilizzarle
in quanto beni del demanio pubblico ed inoltre le competenze di cui essi dispongono
in materia di pianificazione del territorio (cfr. Lendi, Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 37 bis, cifre da 13 a
15 e, soprattutto, nota 9 a pié di pagina; inoltre il messaggio concernente la
revisione della costituzione federale del 20 novembre 1996, pubbl. in FF 1997,
pag. 1 segg., pag. 243 in fine).
Nel nostro Cantone le strade locali sono pianificate dai
comuni nel quadro della pianificazione del territorio (art. 5 cpv. 2 Lstr), più
precisamente mediante l'adozione del piano del traffico in sede di piano
regolatore, cui si é già accennato (art. 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. p LALPT, 9
RLALPT). Detto strumento deve in particolare fissare la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati (art. 28 cpv. 2 lett.
p LALPT). Per poter permettere un conveniente, coordinato perseguimento dei
principi e degli obiettivi pianificatori consegnati agli art. 1 e 3 della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT) e 2 e 25
LALPT, l'espletamento di questo compito deve poter includere la facoltà di
definire l'utilizzazione che potrà essere fatta della rete viaria locale,
ponendo - laddove necessario - divieti, limitazioni od altre prescrizioni. Del
resto la suddivisione operata a titolo esemplificativo all'art. 28 cpv. 2 lett.
p LALPT in vie di comunicazione, vie ciclabili e pedonali, sentieri e posteggi
pubblici sottende già subito l'obbligo dell'autorità pianificatoria competente
ad operare una scelta in punto alle possibilità di utilizzazione delle singole
componenti del piano viario. Appare quindi plausibile e, a dipendenza delle ripercussioni
ingenerate, talora più appropriato se non addirittura necessario che queste
possibilità di utilizzazione vengano ulteriormente affinate in sede di adozione
del piano regolatore, anziché essere rinviate ad un successivo e isolato
giudizio da parte dell'autorità competente in materia di polizia del traffico,
suscettibile di pregiudicare gli obiettivi fissati in sede pianificatoria (si
pensi ad esempio agli effetti in termini di inquinamento fonico ed atmosferico
che la chiusura al traffico di transito di una strada é suscettibile di
provocare sulle sue adiacenze e su quelle delle strade sulle quali il traffico
di transito viene riversato).
4.5. Contrariamente all'assunto dei ricorrenti, attraverso il
piano del traffico - e quindi il piano regolatore - il Legislativo comunale può
stabilire divieti, limitazioni o disciplinare in altro modo la circolazione
stradale (fermo restando il sottinteso obbligo di rispettare la legislazione
federale in materia). Questo Tribunale aveva del resto già avuto modo di
riconoscere la legittimità del ricorso, tra le varie alternative, alla via
pianificatoria per conseguire la chiusura al traffico privato di una strada
comunale in un passo di una recente sentenza del 29 aprile 1993 in re C.
(pubbl. in RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.5. in fine, con rinvio), relativa a
__________ a __________. Le misure più incisive adottate nell'ambito della
regolamentazione delle modalità di utilizzazione della rete viaria comunale
possono infine costituire una commutazione dell'uso e del godimento di beni
comunali ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che deve parimenti,
imprescindibilmente essere decisa dal Legislativo comunale (cfr. STA 8
settembre 1995 in re C., pubbl. in RDAT I-1996 N. 5 consid. 2.2. con rinvii;
inoltre __________, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 538).
4.6. Questa prima censura deve dunque essere respinta.
5.   5.1. L'avversata iniziativa
popolare é formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della
materia e della forma. I ricorrenti eccepiscono che essa é contraria al diritto
superiore rispettivamente irrealizzabile poiché in urto con la decisioni
adottate a livello cantonale e regionale concernenti la pianificazione del
traffico.
Già si é detto sub 4.1. dei limiti del potere cognitivo con
il quale deve essere affrontato l'esame di legalità dell'iniziativa in rassegna.
Per quanto concerne invece la censura di irrealizzabilità di una iniziativa
popolare, essa deve essere ammessa a titolo eccezionale: segnatamente quando il
suo scopo appare manifestamente e di primo acchito di impossibile attuazione
(RDAT II-1995 N. 7 consid. 3.4.3., con rinvio).
5.2. Il 16 ottobre 1995 il Consiglio di Stato ha licenziato
all'intenzione del Gran Consiglio un messaggio concernente l'approvazione
dell'offerta di trasporto per la regione Locarnese e __________, lo
stanziamento dei crediti per le opere di gestione del traffico motorizzato (8
milioni) e la riorganizzazione dei servizi di trasporto pubblico da attuare
parallelamente all'entrata in funzione della galleria di circonvallazione
__________ (detta ora H). Quel documento è pubblicato nella raccolta dei verbali
del Gran Consiglio (RVGC), sessione ordinaria autunnale 1995, vol. II.1, pag.
670 segg.. Lo scopo del messaggio consisteva (cfr. pag. 43 dello stesso), da
una parte, nella presentazione al Legislativo dei contenuti essenziali del
piano regionale dei trasporti del Locarnese e __________ elaborato dalla CIT e
successivamente adottato da parte del Consiglio di Stato, dall'altra nella richiesta
di stanziamento dei mezzi finanziari necessari per la realizzazione delle opere
e delle misure organizzative in concomitanza con l'apertura della galleria
__________. Il messaggio, fondato sulla legge sui trasporti pubblici del 6
dicembre 1994 (LTP), illustrava - tra l'altro - le 34 misure di intervento
proposte nel __________ da realizzare a breve termine nel settore __________,
miranti in primo luogo a spostare sulla nuova circonvallazione __________ il
maggior traffico possibile. Tra queste figurava la riorganizzazione viaria a
__________, attuata attraverso l'utilizzazione di via __________ quale asse
regionale del traffico individuale e del trasporto pubblico urbano e l'impiego
di __________ quale strada per il traffico locale ed il trasporto pubblico
regionale,
"con chiusura al transito"
(cfr. messaggio, pag.
14). Il messaggio annoverava di conseguenza la concentrazione del traffico su
via __________ ed il declassamento di via __________ al ruolo di strada di
quartiere tra le quattro misure di maggiore importanza strategica di competenza
comunale volte a limitare il traffico e moderare la circolazione in ampie zone
insediate (cfr. messaggio, pag. 35). La sistemazione di via __________ quale
strada di quartiere é, di conseguenza, stata menzionata tra le 25 proposte,
concretizzate in altrettante schede, da realizzare in concomitanza con
l'apertura della galleria di circonvallazione di __________ o subito dopo (cfr.
messaggio, pag. 36; inoltre il rapporto 7 dicembre 1995 della commissione della
gestione e delle finanze, pag. 6, ed annesso elenco degli interventi, pubbl. in
RVGC cit., pag. 724 segg.). Con decreto legislativo 18 dicembre 1995 fondato
sull'art. 12 LTP il Gran Consiglio ha approvato l'offerta di trasporto
sottopostagli, ha votato i necessari crediti ed evaso le opposizioni inoltrate
dai comuni (relative all'offerta di trasporto, art. 11 cpv. 2 LTP).
5.3. Contrariamente all'assunto dei ricorrenti, gli atti
suddetti non escludono in modo tassativo, assoluto la possibilità di riaprire
via __________ in direzione di __________.
5.3.1. Intanto é lecito chiedersi fino a che punto le scelte
effettuate dagli organi cantonali in applicazione degli art. da 9 a 12 LPT,
concernenti l'offerta di trasporto pubblico per le linee di importanza
cantonale risp. regionale, siano suscettibili di spiegare degli effetti
integralmente, immediatamente e inappellabilmente vincolanti sulla
pianificazione del territorio ad opera dei comuni. Il 25 aprile 1997 é entrata
in vigore la legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di
infrastrutture e di servizi di trasporto del 12 marzo 1997 (LCPF), la quale
istituisce il piano cantonale dei trasporti (PCT): strumento da adottare, anche
a tappe per singoli comprensori regionali, da parte del Consiglio di Stato, che
lo integra in seguito nel piano direttore secondo la procedura istituita dalla
LALPT (art. 3 e 7 LCPF), con la conseguenza che diventa vincolante per le
autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT). La norma transitoria di cui
all'art. 13 LCPF prevede di mantenere in funzione le commissioni regionali dei
trasporti già costituite (cpv. 1) ed inoltre che i PCT già adottati dal
Consiglio di Stato costituiscono il PCT per il rispettivo comprensorio
regionale (cpv. 2): come dire che il __________ rientra nel campo di
applicazione di questa nuova legge e dovrà seguire detto iter, cui peraltro
accennava già il messaggio 16 ottobre 1995 (pag. 3 in fine). Le proposte
consegnate nel piano dei trasporti del __________ hanno del resto già
costituito l'oggetto di consolidamento a livello di pianificazione direttrice
già prima dell'entrata in vigore della LCPF, proprio con lo scopo dichiarato di
permettere al menzionato piano di assumere
"forza giuridica"
(cfr. rapporto parziale 2 di data 19 febbraio 1997 della commissione speciale
della pianificazione del territorio del Gran Consiglio, pag. 3, relativo ai
ricorsi inoltrati dai comuni contro l'adozione da parte del Consiglio di Stato
della scheda di coordinamento di dato acquisito 12.23. relativa al __________).
5.3.2. In secondo luogo, tra le 34 misure di intervento
proposte nel __________ da realizzare a breve termine nel settore __________
elaborato dalla CIT, riassunte nel messaggio governativo in discussione (pag.
14), non figurava ancora la chiusura di via __________ al traffico (di transito)
bensì la semplice
"disincentivazione del transito"
lungo la
stessa, riservandola al traffico locale ed ai bus (cfr. rapporto principale del
marzo 1995 allestito dalla CIT, misura n. 11, pag. 62 e relativo commento alla
pag. 64). Il rapporto principale della CIT proponeva infatti di riservare
l'asse inferiore di transito lungo il nodo viario della __________ ai trasporti
pubblici ed al traffico motorizzato locale tra __________ e __________, previo
spostamento del TIM (traffico individuale motorizzato) regionale nei due sensi
sull'asse superiore: proposta che implicava la necessità di utilizzare, a
questo scopo, via __________ (cfr. scheda C, pag. 58; misura 13, pag. 62, e
relativo commento a pag. 65). Nell'ambito della continuazione e dell'approfondimento
della problematica preliminari all'allestimento del messaggio governativo 16
ottobre 1995 questo suggerimento é però stato relegato a variante tra i 25
interventi previsti a pagina 36 seg. del messaggio stesso, come risulta dalla
scheda n. 27 allestita il 22 giugno 1995 dal dipartimento del territorio/CIT,
ove gli é stata preferita, quale proposta principale, la chiusura nei due sensi
al traffico individuale di via __________ in zona __________: soluzione
indiscutibilmente meno onerosa dal profilo economico (fr. 0,5 mio rispetto a
fr. 4,2 della primitiva proposta CIT), cui ha aderito anche il municipio di
__________ con scritto 30 agosto 1995, che é in seguito stata fatta propria dal
Consiglio di Stato nel messaggio 16 ottobre 1995 (cfr. sub 5.2.) ed é frattanto
stata eseguita. Ciò malgrado non appare di primo acchito assolutamente escluso
che in sede di approvazione del piano regolatore il Consiglio di Stato possa
condividere proposte, soprattutto se di minore importanza, che potrebbero
parzialmente divergere dalla regolamentazione adottata, se del caso ponendo
delle condizioni (segnatamente di ordine economico, che sembrano aver giocato
un ruolo importante per addivenire alla soluzione in vigore) e dopo aver
interpellato gli altri comuni interessati. E sempre riservata la possibilità
per il comune di aggravarsi contro un giudizio sfavorevole. Del resto il
consenso attorno alla soluzione adottata, manifestato attraverso i municipi dei
comuni interessati, si é consolidato nell'estate del 1995, ovvero prima
dell'apertura della galleria __________ e, pertanto, prima di conoscere le
conseguenze effettive che questa avrebbe spiegato sul traffico regionale e locale:
già per questo motivo la scelta effettuata non può essere considerata
imperativamente definitiva o, comunque, immutabile. E' ben vero che nelle
osservazioni inoltrate al Consiglio di Stato il 17 gennaio 1997 i servizi
generali del dipartimento del territorio, agenti per conto della sezione dei
trasporti, hanno sostenuto che, sulla scorta delle misurazioni frattanto
eseguite, la chiusura di via __________ risponde agli obiettivi prefissati e
che lo Stato non potrebbe quindi autorizzare in futuro l'immissione del
traffico proveniente dalla stessa su via __________, strada cantonale. Ma
questa categorica conclusione esprime pur sempre l'opinione di funzionari
tecnici, che non possono impegnare l'organo competente ad approvare il piano
regolatore, ovvero il Consiglio di Stato: a dispetto della stessa, quest'ultima
autorità ha anzi ritenuto di dover respingere i gravami inoltratigli da
__________ e dagli ingg. __________ e __________.
Sebbene quindi le possibilità di concretizzazione delle
finalità perseguite dall'iniziativa popolare in esame possono apparire ridotte,
questa non può però ancora essere considerata irrealizzabile nel senso
restrittivo del termine esatto della prassi (cfr. sub. 5.1.) per dichiararne
l'improponibilità.
5.4. Proseguendo nell'esame di legalità dell'iniziativa il
Tribunale constata tuttavia, come rilevato dal ricorrenti, che il testo di articolo
dalla stessa suggerito soffre di due vizi. In primo luogo esso propone di
designare via __________ quale strada di collegamento secondaria: categoria che
non é tuttavia contemplata dalla suddivisione elencata all'art. 6 cpv. 1 Lstr.
In secondo luogo esso prevede la sua entrata in vigore dopo 30 giorni dall'accettazione
da parte del corpo elettorale: in realtà lo potrà essere solo al momento in cui
il Consiglio di Stato approverà i contenuti dell'iniziativa in quanto organo
preposto all'approvazione del piano regolatore e delle sue modifiche (art. 39
cpv. 1 e 41 cpv. 2 LALPT). Trattasi invero di difetti che non possono essere
ritenuti essenziali ai fini dell'accertamento della proponibilità dell'iniziativa.
Ben si può infatti considerare che i suoi sostenitori l'avrebbero egualmente
sottoscritta senza quelle parti, il suo obiettivo principale - valido ed
intatto - essendo costituito dalla riapertura di via __________ al traffico
motorizzato in uscita per __________ (cfr. Grisel, Initiative et référendum
populaires, 2.a ed., N. 673; inoltre ai riferimenti contenuti nel parere già
citato del consulente giuridico del Consiglio di Stato in RDAT II-1994, pag.
215, cifra 10 in fine). Non é per contro illegale la proposta di introdurre la
disposizione in parola nelle norme del nuovo piano viario: con ciò si devono
infatti intendere le norme settoriali per il traffico facenti parte delle norme
di attuazione del piano regolatore. La richiesta di inserimento formulata in
sede di norma transitoria appare tuttavia non pertinente oltre che superflua.
5.5. A questo punto é necessario chiedersi se appaia
realmente necessario ritoccare il testo dell'articolo delle norme di attuazione
del piano regolatore contemplato dall'iniziativa per eliminare quei vizi di
secondaria importanza che lo affliggono. In effetti a causa della particolare
situazione pianificatoria in cui versa il comune di __________ l'iniziativa in
esame dovrà essere eccezionalmente trattata quale iniziativa presentata nella
forma generica, per cui, se questa verrà accettata, il testo dalla stessa proposto
non sarà sottoposto direttamente all'approvazione da parte del Consiglio di
Stato ma dovrà ancora essere inserito, in sede di revisione del piano
regolatore in atto nel comune, nel nuovo piano viario: procedimento che
legittima la correzioni delle sue imperfezioni (cfr. per analogia le
considerazioni svolte in DTF 123 I 72 consid. 4b, con rinvii, e dal consulente
giuridico del Consiglio di Stato nel parere pubbl. in RDAT II-1994, pag. 214
seg., cifra 10). Tuttavia, tenuto conto che l'iniziativa, in quanto presentata
nella forma elaborata, sottopone una proposta precisa, il Tribunale ritiene più
corretto di dover procedere subito ad emendare la formulazione dell'articolo
delle norme di attuazione del piano regolatore, norme settoriali per il
traffico, proposto dalla stessa come segue:
"Prescrizioni particolari per via __________
Via __________ rimane aperta al traffico motorizzato
privato almeno unidirezionalmente in uscita per __________."
Questa soluzione, di massimo ossequio dell'ordinamento legale
superiore e che determina - sotto l'aspetto strettamente procedurale -
l'accoglimento parziale dei gravami, presenta il vantaggio di semplificare
l'esame dell'iniziativa e, di riflesso, di incrementarne la chiarezza,
allontanandone le imperfezioni e permettendo con ciò di concentrare la
discussione e le decisioni che saranno adottate sul suo oggetto capitale,
ovvero la riapertura di via __________ al traffico motorizzato privato in
direzione di __________ in corrispondenza dell'intersezione con via __________
alla __________.
6.   Concludendo, il Tribunale
conferma la regolarità e proponibilità dell'iniziativa popolare contro la
chiusura di via __________ al traffico motorizzato privato in uscita per __________.
Il municipio dovrà pertanto sottoporla al consiglio comunale al più presto, ma
in ogni caso entro 60 giorni dall'intimazione del presente giudizio (cfr. art.
76 cpv. 6 LOC), con le rettifiche del testo della norma proposta illustrate sub
5.5.
7.   Sulla scorta di quanto
precede i ricorsi devono essere parzialmente accolti. La tassa di giudizio deve
tuttavia essere posta interamente a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm),
poiché in pratica integralmente soccombenti. Gli insorgenti sono altresì condannati
a rifondere al comitato d'iniziativa un adeguato importo per ripetibili (art.
31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 13, 76, 77, 208, 209 LOC, 18, 28, 31, 46 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono parzialmente
accolti.
§.    E' di conseguenza
confermata la regolarità e la proponibilità dell'iniziativa popolare contro la
chiusura di via __________ al traffico motorizzato privato in uscita per
__________.
§§.  Il testo
dell'articolo proposto dall'iniziativa da sottoporre al consiglio comunale e,
se del caso, a scrutinio popolare deve tuttavia essere rettificato come specificato
al consid. 5.5. del presente giudizio.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
1'000.--, é posta in ragione di metà a carico di __________ e metà a carico
degli ingg. __________ __________ e __________. I ricorrenti sono altresì
condannati a versare al comitato d'iniziativa un importo di fr. 500.-- per ripetibili
nella stessa proporzione.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vice-presidente                                                     Il
segretario