ti_gerichte · 90.2006.8 · 2007-03-02 · it
Esclusione di un terreno dalla zona edificabile perché non adempie ai requisiti dell'art. 15 LPT; non attribuzione di alcuni terreni alla zona senza destinazione specifica per assenza requisiti differimento pianificazione (attribuzione d'ufficio a zona agricola)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.03.2007 90.2006.8
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.03.2007 90.2006.8
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.03.2007 90.2006.8

Incarto n.
90.2006.8
Lugano
2 marzo 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Raffaello Balerna
,
Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2006 del
RI 1
patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione __________ 2005, con la quale il Consiglio
di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di RI 1;
vista la risposta 31 marzo 2006 del Dipartimento del
territorio, Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le conclusioni 10 agosto 2006 del ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con messaggio __________ 2005, il municipio di RI 1 ha sottoposto al
legislativo comunale una serie di varianti al piano regolatore. Queste
riguardavano da un lato alcune modifiche richieste dal Governo con la
risoluzione __________ 1996, dall'altro nuove proposte formulate dall'esecutivo.
Nel messaggio, il municipio ha quindi suggerito: la ridefinizione del
territorio senza destinazione specifica (varianti gruppo 1), la ridefinizione
della zona di mantenimento degli insediamenti (varianti gruppo 2), la ridefinizione
delle zone di piano regolatore in seguito all'accertamento del bosco (varianti
gruppo 3) ed, infine, alcune nuove proposte in seguito a motivi d'opportunità
pianificatoria (varianti gruppo 4). Il 22 febbraio 2005, il consiglio comunale
di RI 1 ha adottato le varianti al piano regolatore, in parte secondo quanto
proposto dal municipio, in parte modificandone il progetto allestito, anche in
base alle proposte delle commissioni petizioni ed edilizia. Per quanto qui di
interesse, il comune ha quindi adottato la variante 2.1, attribuendo i mapp. 2
(parzialmente), 6 (parzialmente), 6, 8 e 4 (parzialmente), tutti in località
S__________
alla zona residenziale estensiva R2. Inoltre, il legislativo comunale ha
adottato le varianti 2.4, riguardante i mapp. 0. 4 (parzialmente) e 8 (parzialmente),
pure in località
S__________
, e 2.5,  relativa ai mapp. 3
(parzialmente), 4 (parzialmente), 5, 6 (parzialmente) e 7 (parzialmente), in
località
S. A__________,
attribuendoli tutti al
territorio senza
destinazione specifica
, contrariamente alla proposta municipale di inserirli
in zona agricola.
B.
Con risoluzione __________ 2005, il Consiglio di Stato ha approvato
le varianti. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie e modificato il piano su alcuni oggetti. Per quanto qui
d'interesse, il Governo non ha approvato l'inserimento di una parte del mapp.
6, località
S__________
, in zona edificabile (variante 2.1) e l'ha
attribuita d'ufficio alla zona agricola. Nemmeno l'attribuzione dei fondi
oggetto delle varianti 2.4 e 2.5 ai territori senza destinazione specifica è
stata approvata ed anche questi fondi sono stati assegnati d'ufficio alla zona
agricola.
C.
Contro la citata risoluzione governativa, e meglio contro le menzionate
modifiche d'ufficio, il comune di RI 1 insorge dinanzi al tribunale, chiedendo,
in via principale, che la risoluzione impugnata sia modificata nel senso che le
varianti  2.1, 2.4 e 2.5 siano approvate come adottate dal consiglio comunale;
in via subordinata, chiede che gli venga ordinato di approfondirne lo studio
elaborandole ulteriormente.
Innanzitutto, l'insorgente
sostiene che, operando le citate modifiche d'ufficio in luogo di rinviargli la
pianificazione, il Governo abbia leso la sua autonomia. Quanto al merito, il
comune porta le seguenti argomentazioni.
a) Per quanto attiene alla variante 2.1
relativa all'inserimento (parziale o completo) dei mapp. 6, 7, 6, 8 e 4, località
S__________
, in zona edificabile, il comune in primo luogo sostiene che
l'azzonamento di questi fondi sarebbe conforme alle condizioni poste dall'art.
15 LPT, siccome idonei all'edificazione già edificati in larga misura oppure
prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
Censura in seguito l'atteggiamento contraddittorio del Governo che, con la citata
risoluzione del 1996, avrebbe affermato che non si sarebbe opposto ad un'attribuzione
di questi fondi alla zona edificabile, ivi compresa la porzione del mappale __________6
oggetto della lite. La soluzione comunale sarebbe infine più sostenibile, considerato
che il mapp. __________6 è già ampiamente inserito in zona edificabile R2 e che
tale proposta permetterebbe di compensare lievi disparità subite dal
proprietario rispetto ad altri casi. L'inserimento di questo fazzoletto di
terra in zona edificabile risponderebbe, infine, ad interesse pubblico.
b) Riferendosi alla variante 2.4, relativa
all'attribuzione (parziale o completa) dei mapp. 8, 0 e 4 in località
S__________
, il comune riconosce la difficoltà di inserire questi fondi in zona edificabile,
ma ritiene la scelta del territorio senza destinazione specifica sostenibile.
Quanto ai mapp. 5, 6 e 7 in località
S. A__________
(variante 2.5),
questi formerebbero un comparto unico, compatto ed urbanizzato, privo di idoneità
agricola, il cui inserimento in zona agricola sarebbe privo di senso. Il comune
non li avrebbe inseriti in zona edificabile solo a causa di una precedente sentenza
del Tribunale della pianificazione del territorio. Per questi motivi,
l'insorgente non condivide la modifica operata d'ufficio dal Governo e non
ritiene che l'inclusione dei fondi nel
territorio senza destinazione
specifica
sia elusiva dell'obbligo di pianificare. L'azzonamento adottato
dal legislativo comunale sarebbe corretto, anche perché previsto dall'art. 28
cpv. 2 lett. n LALPT.
D.
Con osservazioni 31 marzo 2006, la Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato, chiede la reiezione
del gravame. Essa sostiene che l'autonomia comunale non sarebbe stata lesa in
quanto esistevano gli estremi per decretare, per ragioni di legalità ed
opportunità, le modifiche d'ufficio qui impugnate: non vi era, infatti, margine
di apprezzamento per il comune. Circa l'attribuzione di parte del mapp. 6 alla
zona agricola e non a quella fabbricabile R2, il Consiglio di Stato spiega
innanzitutto che nel 1996 aveva sì espresso un avviso positivo
sull'attribuzione di quel comparto alla zona edificabile, ma che questo non doveva
per forza seguire i limiti della zona di mantenimento. Siccome le modifiche pianificatorie
non erano volte alla ricerca di nuove aree edificabili, l'inclusione della parte
in questione in zona R2 non sarebbe sorretta da interesse pubblico. Degli
ulteriori argomenti si dirà nel seguito, nella misura del necessario.
E.
Il 12 luglio 2006 si son tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio;
in tale occasione sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito
agli atti. Al ricorrente è stato fissato un termine sino al 15 agosto 2006 per
inoltrare le conclusioni, mentre il rappresentante del Governo vi ha rinunciato.
F.
Ritenuto che il ricorso concerneva la destinazione pianificatoria
del mapp. 6, di proprietà di PI 1, il tribunale ha disposto la sua chiamata in
causa, assegnandogli un termine sino al 31 luglio 2006 per presentare una
risposta e richiedere una nuova visita del luoghi. Il termine è scaduto
inutilizzato. Il 10 agosto 2006 il comune ha inoltrato le proprie conclusioni,
confermando le proprie domande ricorsuali.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato
integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14
luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il
ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT combinato con l'art. 13 lett. a
PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT).
L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2.
I
n campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -
e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta
d'ufficio
dal
Consiglio di Stato.
3.
Il ricorrente contesta anzitutto la facoltà del Consiglio di Stato
di procedere, nel caso concreto e per tutte le varianti in questione, con delle
modifiche d'ufficio. Secondo il ricorrenti, per quanto attiene alla variante
2.1, la pianificazione del comune era quantomeno una soluzione adeguata, mentre
per le varianti 2.4 e 2.5, la soluzione del comune era preferibile. In ogni
caso, ritiene che al massimo il Governo avrebbe dovuto rinviargli la
pianificazione. A torto, tuttavia.
3.1. In sede di approvazione di un piano
regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una
determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere
gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art.
37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo
può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e
sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi
comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito
(segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la
modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori
pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via
della modifica d’ufficio presuppone che la risoluzione si imponga con tale
evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si
giustifica alla luce dei principi suesposti.
3.2.
In concreto, è certo che il
Consiglio di Stato, disponendo in luogo e vece dell'autorità comunale
competente - ossia il consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) -
l'attribuzione dei terreni oggetto delle varianti alla zona agricola anziché a
quella fabbricabile rispettivamente al territorio senza destinazione specifica,
abbia operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, ma questa è
rispettosa dei criteri enunciati sopra, come si spiegherà nei successivi
considerandi di diritto, pertanto non lesiva dell'autonomia comunale.
4.
Il distinguo operato dal comune nel ricorso tra la variante 2.1, da
un lato, e quelle 2.4 e 2.5 dall'altro, impostazione data anche al presente
giudizio, deriva dal differente percorso storico-pianificatorio di questi
comparti. Esso ha determinato l'attribuzione dei fondi a zone di utilizzazione
differenti, benché la loro situazione di fatto, come ha permesso di accertare
il sopralluogo, sia similare.
5.
Dapprima il comune censura la modifica operata alla variante 2.1,
che riguarda i mappali 2 (parzialmente), 6 (parzialmente), 7, 6, 8, __________4
(parzialmente), tutti in località
S__________
. Ad eccezione del mapp. 7,
questi fondi sono stati attribuiti dal comune alla zona R2; il Governo ha
seguito questa impostazione, escludendo però una parte del mapp. 6, posta a
settentrione di quella il cui azzonamento è stato approvato, contermine sul lato
ovest al mapp. 7. Per capire le ragioni che hanno portato all'inserimento di
questo numero limitato di terreni (isolati dal resto della zona edificabile) in
zona fabbricabile, occorre valutare l'istoriato pianificatorio di questo comparto.
5.1.
Nel piano regolatore originario, approvato dal Governo con risoluzione __________
1988, i fondi oggetto della variante 2.1 erano attribuiti alla
zona di
mantenimento degli insediamenti
, istituita dal Consiglio di Stato tramite
modifica d'ufficio (pag. 24 e segg. della citata risoluzione). Tale soluzione
era stata adottata al fine di permettere alcuni interventi edilizi agli edifici
esistenti in quel comparto (ad esempio modifiche, piccoli ampliamenti, opere
accessorie, ecc.), che non sempre sarebbero stati conformi alle esigenze
dell'art. 24 LPT, escludendo nel contempo qualsiasi nuova edificazione e,
comunque, evitando di ampliare la già vasta zona edificabile (
ibidem
).
Questa zona era disciplinata dall'art. 29 a NAPR, il cui cpv. 1 specificava
proprio che essa "
ha
per scopo di tutelare l'utilizzo residenziale degli edifici esistenti situati
in un contesto territoriale in cui hanno priorità la gestione agricola del
suolo e la salvaguardia della natura e del paesaggio
". In occasione dell'approvazione di alcune varianti, con la
citata risoluzione __________ 1996, il Consiglio di Stato, sottolineato come
tale tipo di zona, in definitiva, non attribuiva con sufficiente chiarezza i
fondi al territorio edificabile o meno, ha disposto l'abbandono e la
ridefinizione delle zone di mantenimento. In particolare, per quanto riguarda i
mapp. 6. 7, 6, 8, 4 e 2 in località
S__________
il Governo, siccome
riteneva che più soluzioni fossero possibili, ha rinviato la pianificazione al
comune, indicando che non si sarebbe opposto a che i fondi citati - fatto salvo
il mapp. 7 - fossero attribuiti alla zona edificabile ordinaria (ris. gov. 17
aprile 1996, pag. 14). L'esclusione del mapp. 7 derivava dal fatto che questo
era inedificato e ubicato ai margini della zona: una sua inclusione nell'area
edificabile sarebbe equivalsa ad un'estensione arbitraria dell'area edificabile
(
ibidem
). Il comune ha quindi adottato l'inserimento dei terreni in
questione in zona residenziale estensiva R2, che il Governo ha approvato attraverso
la risoluzione impugnata, ad eccezione di una parte del mapp. 6: decisione che
il comune qui impugna.
5.2. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
5.2.1.
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba esser incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principii generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre
Flückiger
, Commentario
LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen
/
Guy-Ecabert,
Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
5.2.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo
modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole
servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,
a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.3. In concreto, la domanda del comune di
attribuire in misura maggiore il mapp. 6 alla zona residenziale estensiva R2
non può essere accolta per i seguenti motivi.
5.3.1. La porzione del mapp. 6, ca. 900 mq a
forma irregolare, che il comune vorrebbe attribuita alla zona edificabile è
ubicata al margine nord occidentale della zona oggetto di ridefinizione, della
quale rappresenta piuttosto una propaggine. L'intero mapp. 6 ha una superficie
di 22'585 mq, di cui solo una piccola parte (ca. 3'500 mq) sono inseriti nella
zona fabbricabile approvata. La porzione oggetto della vertenza si presenta
come una distesa prativa che degrada in direzione della valle e dell'abitato di
RI 1. Il limite della zona fabbricabile modificato dal Governo corrisponde al
prosieguo verso ovest del confine col mapp. 7, pure inserito in zona agricola.
Inoltre, sul terreno esso coincide approssimativamente con una piccola
collinetta, la cui sommità divide il terreno inserito in zona fabbricabile
dalla parte attribuita a quella agricola. Questa si trova dunque sottratta
anche fisicamente alla zona R2. Il terreno oggetto del contendere è peraltro
circondato su tre lati (ovest, nord ed est) dalla zona agricola, mentre solo a
sud confina con quella fabbricabile. Già di primo acchito, dunque, tale
territorio appare appartenere alla circostante campagna.
5.3.2. Contrariamente a quanto sostiene il
ricorrente, la variante 2.1 non concerne fondi già edificati in larga misura.
Infatti, con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell’art. 15 lett.
a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta,
oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente
ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole
(RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
Che la neo costituita zona R2 in località
S__________,
inserita nell'ampio comparto verde posto a sud est dell'abitato di RI 1 e da
questo separato da una lingua di bosco, adempia questi criteri è quantomeno dubbio,
ma la questione non è oggetto della presente decisione. I motivi che hanno
condotto alla sua istituzione, vanno piuttosto ricercati nell'istoriato pianificatorio
di questo comparto. Questa settore, infatti e come confermato dal rappresentante
del Governo in udienza, doveva essere semplicemente attribuito alla zona agricola,
ma ciò non è stato possibile a causa del suo inserimento transitorio nella zona
di mantenimento. Ma a prescindere da ciò, il semplice fatto di confinare, a sud
con la citata zona edificabile R2, ritagliata in questo settore con specifiche
finalità viste sopra ( consid. 4.1.), non permette di concludere che il terreno
in questione faccia parte di terreni edificati in larga misura. A maggior
ragione poiché tale scampolo di terreno appare come una propaggine di quest'area
e non una parte interna. Inoltre, il comparto edificabile in parola risulta
piuttosto isolato dal residuo comprensorio fabbricabile del comune e,
contrariamente a quanto sostiene il comune, nemmeno densamente edificato. La nuova
R2 in località
S__________
presenta, nello stesso tempo, delle
dimensioni tutto sommato contenute, di ca. 8'000 mq ciò che corrobora i dubbi
espressi sul fatto che esso possa adempiere ai requisiti per costituire una
zona edificabile: premessa indispensabile per poter ammettere il suo
ampliamento. Non si può perciò ammettere che l'inserimento della porzione di
terreno in oggetto adempia ai requisiti dell'art. 15 lett. a LPT.
5.3.3. Fermo quanto detto qui sopra, il comune sostiene che
l’attribuzione del lembo di terra in oggetto alla zona edificabile risponda ad
una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni
giusta l’art. 15 lett. b LPT. Ora, tuttavia, a prescindere dall'irrilevante
estensione dell'area in discussione, il comune non fornisce le prove a sostegno
della sua tesi, come invece avrebbe dovuto, per cui non può essere seguito nemmeno
su questo argomento.
5.4.
Poiché
la porzione del fondo 6 in località
S__________
oggetto dell'impugnativa
non può essere attribuita alla zona edificabile già per assenza dei requisiti
di cui all’art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di
assegnarla d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio,
espressamente sancito ora all’art. 16 LPT (cfr. consid. 4.2.2. qui sopra),
nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Tale essendo l'unica
possibilità conforme al diritto, nemmeno si giustifica di rinviare la pianificazione
al comune. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria
ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella
del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la
porzione di terreno in questione si presti, ed eventualmente in quale misura, alla
lavorazione agricola. In ogni caso dal catasto delle idoneità agricole
elaborato dalla sezione dell'agricoltura, si evince esso ha una certa valenza
agricola ("41. Idoneo allo sfalcio"). Il fatto, invece, che i fondi
della zona oggetto della variante siano urbanizzati, non è decisivo e non
conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II
326 consid. 6; 117 Ia 434 consid. 3g).
5.5. In
definitiva, contrariamente all'opinione del comune ricorrente, il Consiglio di
Stato, non approvando l'attribuzione della porzione litigiosa alla zona edificabile,
non è intervenuto in una questione di opportunità ma si è limitato ad affermare
che i requisiti di legge per un'attribuzione a tale zona non erano riuniti.
Ora, per costante giurisprudenza, l'istituto dell'autonomia comunale non
consente di tutelare una soluzione contraria al diritto (DTF 116 la 221 consid.
2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 pag. 66 consid. 2, 1989 n. 26
pag. 74 consid. 2c e relativi rinvii). Nel caso specifico, come s'è visto, la soluzione
sollecitata dal comune è contraria all'
art. 15 LPT
:
di conseguenza, essendo l'attribuzione alla zona agricola la sola possibile, la
violazione dell'autonomia comunale è richiamata invano. Senza pertinenza,
infine, l'affermazione del comune circa il fatto che tale azzonamento
permetterebbe di compensare non meglio precisate disparità subite dal proprietario.
6.
I fondi oggetto delle varianti 2.4 e 2.5, mapp. 0 (parzialmente), 4
(parzialmente) e 8 località
S__________
e __________5 , 6 (parzialmente)
e 7 (parzialmente), località
S. A__________
, che il municipio proponeva
di inserire in zona agricola ed il consiglio comunale ha attribuito al
territorio senza destinazione specifica, sono stati assegnati dal Governo
d'ufficio alla zona agricola. Infatti, attraverso la più volte citata risoluzione
17 aprile 1996 (n. 1885) , il Consiglio di Stato non aveva approvato l'istituzione
della zona di mantenimento per i mappali relativi a queste due varianti e, nel
contempo, aveva rilevato come gli stessi non potessero essere inclusi in zona
edificabile (ris. citata, pag. 15 e seg.). Aveva quindi ordinato al comune di
elaborare una variante che prevedesse la loro attribuzione al territorio fuori
zona edificabile; i ricorsi che i proprietari dei mapp. 5, 6, 7 e 4 avevano
interposto contro quella decisione sono stati respinti dal Tribunale della
pianificazione del territorio con sentenza 6 febbraio 1997 (inc. 90.96.51-53 e
55), in quanto non vi erano le condizioni per la creazione di una zona di mantenimento
degli insediamenti né tanto meno per l'istituzione di una zona edificabile ai
sensi dell'art. 15 LPT. Originariamente, nel 1988, tutti questi fondi erano
stati inseriti nel piano regolatore nei territori senza destinazione specifica.
Con la risoluzione qui impugnata, il Consiglio di Stato non ha approvato la loro
attribuzione (meglio sarebbe dire conferma) tra i territori senza destinazione
specifica, poiché ritenuta elusiva dell'obbligo di pianificare, e li ha invece
assegnati alla zona agricola. Per i motivi che seguono la decisione del Governo
merita tutela ed il ricorso del comune deve essere respinto.
6.1. Innanzitutto, il fatto che
l'attribuzione di questi fondi alla zona agricola sia possibile e che, nel
contempo, non sia possibile l'attribuzione di questi fondi alla zona
fabbricabile è pacifico e, tutto sommato, il comune ricorrente stesso lo
ammette, pur ritenendola solo "una possibilità" (ricorso, pag. 11).
Alla luce di tutto ciò, resta dunque da stabilire se tali fondi possono essere
effettivamente attribuiti al territorio senza destinazione specifica.
6.2. La
Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT).
L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti
delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben
definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art.
18 cpv. 1 LPT). L'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta
l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista
dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 -
è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono
ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica
un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD
II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24;
Scolari
, Commentario, 2.a edizione,
Cadenazzo 1996, n. 241a ad art 28 LALPT;
Brandt/
Moor
, Commentario LPT, ad art. 18 n. 58). In concreto, contrariamente a
quanto afferma il comune, il differimento della pianificazione non era e non è
necessario. Innanzitutto, come visto, è pacifico (il ricorrente, d'altronde,
nemmeno lo pretende) che i fondi in questione non possano essere attribuiti
alla zona edificabile. Per quanto attiene ai mapp. 0, 4 e 8 in località
S__________
,
il sopralluogo ha permesso di costatare come essi appartengano - non solo sulla
carta - ad un ampio comparto agricolo. Il loro inserimento in zona edificabile
appare dunque escluso. Anche i mapp. 5, 6 7, oggetto della variante 2.5, sono
parte integrante di un ampio comparto verde, costituito in parte da prati, in
parte dal terreno che contorna la chiesa di __________, in parte da bosco, che
degrada verso valle a partire dalla sovrastante strada cantonale che conduce al
nucleo. Sia i fondi oggetto della variante 2.4, sia quelli oggetto della
variante 2.5 sono separati dal-la zona fabbricabile da una strada e/o da
terreni non attribuiti a zona fabbricabile. L'attribuzione di questi fondi alla
zona agricola appare dunque già per questi motivi corretta. Siccome esiste una
possibile attribuzione di questi fondi, non si giustifica differirne oltre la
pianificazione. D'altronde, nemmeno è dato sapere quale altra destinazione,
conforme alla LPT, potrebbe esser data loro, ritenuto come il comune ricorrente
nemmeno l'ipotizza. A riprova di ciò, basta notare che dall'adozione del piano
originario sono passati quasi vent'anni e nessuna proposta concreta è stata presentata
dal pianificatore. L'unica scelta possibile è dunque la zona agricola intesa
nella sopra più volte ricordata sua multifunzionalità, sia di tutela di fondi
idonei all'esercizio dell'agricoltura, sia nella sua funzione di antagonista
per eccellenza della zona fabbricabile, quale
strumento di prevenzione
dell’edificazione sparsa, di protezione dell’ambiente e del paesaggio. La
proposta
dal comune appare d'acchito impraticabile e non
rispettosa dell'obbligo di assegnare a tutto il territorio una precisa
funzione, come rilevato dal Governo. In base alle pregresse considerazioni, non
appare di rilievo nemmeno indagare se i fondi in questione presentino una
qualche idoneità all'utilizzo agricola.
6.3. L'insorgente asserisce vi sia stata una
disparità di trattamento rispetto ai fondi oggetto della variante 2.6. e quelli
"a monte della strada che li separa dal mapp. 4".
Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha
una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a). Ora, e come visto, l'inclusione dei fondi in questione in
zona agricola è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli,
senz'altro non arbitrari. È, per contro, la variante 2.6 a sollevare delle
perplessità: vi sono difatti validi motivi per ritenere che i terreni
interessati da quest'ultima variante, che versano in una situazione analoga a
quelli qui in discussione, avrebbero parimenti dovuto essere inclusi in zona
agricola, ma non il contrario come sostiene l'insorgente. I fondi a monte della
strada, citati dal ricorrente, non sono invece inseriti in zona senza
destinazione specifica, ma sono stati attribuiti alla zona residenziale R2
(cfr. variante 2.3. "Zona residenziale R2 in località Roncaccio",
mapp. 3, 4, 5 e 2), dunque assegnati ad una specifica funzione, approvata dal
Governo (cfr. ris. impugnata pag. 9 § 3.2.2
in fine
).
6.4. Per tutto quanto precede, anche per quanto attiene alla
modifica d'ufficio d'inclusione dei fondi oggetto delle varianti 2.4 e 2.5 in
zona agricola, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata
confermata. Siccome tale soluzione è oggettivamente l'unica possibile dal
profilo del diritto pianificatorio e siccome non esiste per il comune in questo
caso alcun margine di manovra, prova ne è che, in oltre dieci anni dalla
risoluzione che imponeva la ridefinizione di tale comparto, esso non è stato in
grado di proporre un'alternativa all'attribuzione che questi fondi già avevano
dal 1988, non vi è stata lesione dell'autonomia del ricorrente.
7.
Per i pregressi motivi, il ricorso deve essere integralmente respinto
e le modifiche apportate dal Consiglio di Stato confermate. Poiché il comune
non è comparso in causa per tutelare interesse economici propri, bensì in veste
di ente pianificante e PI 1 non ha presentato osservazioni, rimettendosi dunque
al giudizio del tribunale, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di
giudizio (art. 28 PAmm). La soccombenza esclude l'assegnazione di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è
re
spinto.
2.
Non si prelevano spese e tassa di giudizio.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;;
.
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario