ti_gerichte · 90.2000.35 · 2004-01-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.01.2004 90.2000.35
Tessin Tribunale della pianificazione 05.01.2004 90.2000.35
Ticino Tribunale della pianificazione 05.01.2004 90.2000.35

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2000.35
Lugano
5 gennaio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 luglio 2000 di
_RICO0
contro
la risoluzione 27 giugno 2000 (n. __________) del
Consiglio di Stato che istituisce una zona di pianificazione cantonale riguardante
i comuni di __________, __________, __________, __________ e __________.
__________ (Collegamento viario __________ - __________);
vista la risposta 13 febbraio 2001 della divisione
della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nell'ambito
delle indicazioni scaturite dallo studio sul "Concetto di sviluppo del
__________ __________ __________ ", volto a conseguire un riordino
dell'organizzazione territoriale unitamente ad un miglioramento della qualità
ambientale di questo comprensorio e a selezionare le utilizzazioni ammissibili
e auspicabili del territorio, coordinandole con gli obiettivi del piano
direttore e delle pianificazioni locali, il Consiglio di Stato ha adottato, con
risoluzione 27 giugno 2000 (n. __________), una zona di pianificazione a
salvaguardia della progettazione del nuovo collegamento viario __________
-__________ che, unitamente al potenziamento dei servizi di trasporto pubblico
e alle misure di accompagnamento, costituisce uno dei tasselli strategici della
mobilità sul __________ __________ __________. La zona di pianificazione, della
durata di cinque anni, è stata istituita sui comprensori comunali di
__________, __________, __________, __________ e __________. __________, così come
risulta dalle planimetrie 1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse alla decisione
governativa, affinché l'attività edilizia e gli interventi di urbanizzazione
delle aree edificabili non pregiudichino o rendano più ardua le possibilità di
attuazione del previsto progetto e, più in generale, della strategia di
mobilità che informa l'intero comprensorio del __________ __________
__________. Di conseguenza, all'interno del perimetro di questa zona è
consentita senza restrizioni l'attuale utilizzazione dei fondi, senza modifica
del loro stato fisico, e sono ammessi la manutenzione degli edifici ed i
manufatti esistenti, esclusi i lavori di trasformazione sostanziali. La
pubblicazione è avvenuta dal 10 luglio al 10 settembre 2000 presso le
cancellerie dei comuni interessati.
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di
__________ include, in zona __________, i mapp. __________, __________ e,
parzialmente, il mapp. __________. Il fondo __________, con comproprietà coattiva
di 9/90 sulla part. ____________________ è di proprietà di __________
__________ e presenta una superficie rettangolare prativa di 696 mq. Confinante
a sud con quest'ultimo è il mapp. __________, anch'esso con comproprietà
coattiva di 9/90 sulla part. __________, che appartiene in comproprietà a
__________ e __________ __________ in ragione di 1/2 ciascuno: esso risulta
sgombro da edificazioni e ha una superficie di 702 mq. Infine, la suddetta
particella __________, di 369 mq, funge da strada d'accesso ai fondi
contermini, fra cui i mapp. __________ e __________.
C.   Con ricorso
24 luglio 2000 i sufferiti proprietari insorgono innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo lo stralcio della zona
di pianificazione dai loro terreni. A sostegno dell'impugnativa, essi lamentano
una grave restrizione della proprietà, data dall'impossibilità di poter
disporre dei fondi, che il vigente piano regolatore attribuisce alla zona residenziale
__________. I ricorrenti ritengono inoltre esagerata e inutile l'estensione
della misura pianificatoria alle loro particelle, giacché, proprio perché
situate in una località densamente edificata, a ridosso del perimetro della
zona di pianificazione, non sarebbero comunque idonee ad accogliere il
tracciato stradale in programmazione.
D.   La
divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto dell'impugnativa,
con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di
diritto (cfr. risposta 13 febbraio 2001).
E.   In data 26
aprile 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti
hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e a presentare conclusioni.
F.   Nelle more
del giudizio, il 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda A
di piano direttore relativa al piano comprensoriale del __________ __________
__________, che consolida nella pianificazione cantonale di ordine superiore
gli studi fino ad allora eseguiti. In particolare, per quanto riguarda la
mobilità sul __________ __________ __________, l'allegato 1, di dato acquisito,
della scheda settoriale A.12 tratta del collegamento viario __________
-__________, definendolo, indicativamente, nella rappresentazione grafica n.
12. La scheda A è stata impugnata con 13 ricorsi davanti al Gran Consiglio, che
li ha respinti nella seduta del 12 marzo 2003.
G.   Con scritto
21 agosto 2003 i ricorrenti hanno invitato questo Tribunale ad emanare la
decisione sul loro ricorso, non prima di aver esperito un sopralluogo per
verificare la situazione attuale, alla luce della recente edificazione di una
palazzina sul mapp. __________, adiacente ai loro terreni. Sopralluogo,
avvertono gli insorgenti, che era già stato da loro sollecitato all'udienza del
26 aprile 2001.
considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è
dunque ricevibile.
1.2. Gli
insorgenti hanno domandato, in sede di ricorso, l'esperimento di un sopralluogo.
Essi hanno ribadito questa richiesta nello scritto 21 agosto 2003 attraverso
cui hanno sollecitato la decisione.
La
procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18
cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio
gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua
iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti
interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di
trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8
CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la
parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso
l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può
rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non
porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid.
2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1c).
Nel caso
di specie, la situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta
in modo più che sufficientemente chiara dalla copiosa documentazione versata
agli atti dalle autorità intimate, completata, per quanto riguarda la
situazione dei fondi all'esame, sia dalle argomentazioni che i ricorrenti hanno
avuto modo di sviluppare nel corso dell'udienza del 26 aprile 2001, sia dagli allegati
al loro scritto del 21 agosto 2003. Il Tribunale non accede pertanto alla
richiesta degli insorgenti di procedere ad un'ispezione dei luoghi, in quanto
ritenuta non necessaria. Va peraltro rilevato che in occasione della succitata
udienza i ricorrenti hanno implicitamente rinunciato all'esperimento del
sopralluogo, avendo essi stessi sottoscritto la chiusura dell'istruttoria da
parte di questo Tribunale (cfr. verbale d'udienza 26 aprile 2001, in atti).
2.   Secondo l’art.
27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Sempre per comprensori
esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare, se i piani
mancano o devono essere modificati. La zona di pianificazione è istituita,
nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente, così come per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende all’art.
63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all’interno della zona è vietato ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione,
al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di costruzione in contrasto
con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono
sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianficazione. La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà
del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art.
62 LALPT).
In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col
suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli
scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio
durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei
pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l’assetto
definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie
che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione.
3.   Giova qui
ricordare che la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di
pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 26 Cost. solo se
si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la
garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove
equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Per i motivi che sono appena
stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale
dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.   Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se
problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il
Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a
salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della
protezione dell’ambiente. L’operato del Governo è senz’altro sorretto da una
valida base legale.
5.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine). Nel caso concreto,
l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che, come evidenziato in narrativa,
la misura contestata si inserisce in un ampio contesto come la riconsiderazione
dell'assetto territoriale del __________ __________ __________. La premessa
d'origine parte dalla constatazione che il __________ __________ __________ riveste
a livello cantonale un'importante valenza strategica e multifunzionale per la
presenza di notevoli contenuti paesaggistici, naturalistici, agricoli e
turistici, ma anche come piattaforma di distribuzione del traffico cantonale,
che merita una rivalorizzazione attraverso una nuova e più ordinata
organizzazione del territorio, tenuto conto della necessità d'integrazione di
alcuni interventi infrastrutturali, come ad esempio __________ __________ nella
sua variante ottimizzata. Gli obiettivi alla base del concetto di sviluppo del
comprensorio, concretizzati in uno studio articolato in tre fasi (il già
menzionato "Concetto di sviluppo del __________ __________ __________
", il successivo "Piano di coordinamento territoriale" e,
infine, la recente adozione a piano direttore di una specifica scheda
comprensoriale: scheda di coordinamento A), consistono nella promozione della
qualità ambientale e paesaggistica grazie al progetto del __________
__________, nel favorire uno sviluppo economico e turistico della regione, nel
rafforzamento del settore agricolo, nonché nel sciogliere i nodi che rendono disagevole
la mobilità. In ordine a quest'ultimo obiettivo, rilevato come a livello
cantonale la polarizzazione delle attività lungo l'asse __________ -__________
determini lo sviluppo di una forte gravitazione del __________ su __________ e
__________ __________ in aggiunta, a livello regionale, delle esigenze poste
dalla presenza di poli urbani quali __________ e __________ (zone industriali,
centri commerciali, ecc. nell'ambito dei processi di suburbanizzazione e periurbanizzazione),
lo studio ha evidenziato la necessità di promuovere per il __________
__________ __________, attraverso una strategia di azione multimodale, il
traffico pubblico, la moderazione della circolazione e una politica dei posteggi,
regolando l'afflusso dei veicoli verso gli agglomerati urbani e i relativi
centri, oltre che realizzare nuovi tratti stradali in corrispondenza dei punti
critici della rete esistente. Fra i diversi e articolati progetti, atti ad
essere operativi a breve termine, a garantire un miglioramento della struttura spaziale
e ambientale del comprensorio, ad assicurare le condizioni ottimali di
sicurezza e funzionalità nella circolazione stradale e a evitare lo spostamento
dei nodi problematici in altre località, si pone la pianificazione di un nuovo
collegamento viario __________ -__________, completo dalla rotonda
dell'aeroporto fino alla nuova diramazione con __________. L'interesse pubblico
a una misura di protezione di questo genere va quindi ricercato in concreto nel
fatto che l'opera prevista è da concepire come parte di un progetto destinato a
rimodellare radicalmente l'assetto del traffico di tutto il comprensorio e
finalizzato al miglioramento qualitativo delle potenzialità di sviluppo
regionale del Sopraceneri e all'accrescimento della qualità di vita negli abitati
toccati dagli effetti negativi della mobilità stradale d'attraversamento lungo
le "sponde" del __________ __________ __________. Quindi, la
rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, sul quale
peraltro i ricorrenti nulla hanno da obiettare, proprio perché riguarda, come
nel caso dei terreni degli insorgenti, comprensori attribuiti dalle pianificazioni
locali alle zone edificabili, richiede di mantenere la pianificazione al riparo
da iniziative edilizie o pianificatorie, che potrebbero seriamente
comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la
funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò,
risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
6.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto
alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.
2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità
(DTF 118 Ia 394). I ricorrenti ritengono inutile una zona di pianificazione a
protezione di un settore come quello dove sono ubicati i loro fondi, che,
proprio perché ampiamente edificato, non si presterebbe ad accogliere l'opera
prevista.
6.1. A
tale proposito occorre premettere che il tracciato del collegamento __________
-__________, consolidato a livello indicativo nella scheda comprensoriale A del
piano direttore, riprende il progetto di grande massima della cosiddetta
"variante '95". Pertanto, dalla rotonda dello "__________"
il tracciato si sviluppa in direzione della località __________ fino a
raggiungere la linea ferroviaria __________ -__________, costeggiandola il più
possibile fino alla diramazione con l'autostrada __________, tranne tuttavia
nel tratto tra lo svincolo di __________ e quello di __________ -est, laddove,
attraversando una vasta zona industriale, il tracciato dovrà essere coordinato
con la riorganizzazione territoriale di quell'area. La tipologia di questa
strada è quella di strada chiusa, accessibile quindi soltanto al traffico
veloce con degli allacciamenti specifici intermedi alla rete viaria locale. Per
quanto qui può interessare, a __________ -est sarebbe prevista, come detto, una
bretella di accesso ortogonale che si aggancia perpendicolarmente al rettifilo
di __________ all'incirca all'altezza della strada che scende dal __________
__________ (cfr. piano comprensoriale del __________ __________ __________,
scheda settoriale A.12, pag. 5) e che interessa l'area dove sono situati i
terreni dei ricorrenti, giustificandone quindi l'inclusione nella zona di
pianificazione. In quella località, peraltro, la zona di pianificazione ha pure
lo scopo di salvaguardare l'opzione per un'eventuale immissione provvisoria del
tracciato sulla tirata di "__________", qualora, per ragioni di
disponibilità finanziaria e delle necessità di coordinamento con le altre opere
infrastrutturali nel comprensorio (cfr. Alp Transit), l'ultimo tratto del
collegamento con __________ (__________-__________) dovesse essere realizzato
in un secondo tempo (cfr. piano comprensoriale del __________ __________
__________, scheda settoriale A.12, pag. 6).
6.2. Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento
pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, nessun
altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge
(decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie.
Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella
dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in
cui i ricorrenti avversano l'ordinamento pianificatorio in fieri, le loro
censure non sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente
nel corso della procedura di adozione del piano generale (art. 13 Legge sulle
strade, che rinvia agli art. 46 e segg. LALPT) che essi potranno proporre
osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura
prevista, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello
scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare un reticolo
viario di tale importanza, che, nel caso della località ove sono ubicati i
fondi degli insorgenti, potrebbe richiedere un coordinamento e un riassetto
della pianificazione locale, non si vede infatti come il processo pianificatorio
in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso
libero ed immediato, che vada oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi.
Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la
zona di pianificazione serve a proteggere la pianificazione di una porzione
importante del comprensorio del __________ __________ __________ e
difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero
derivarne al singolo caso. Va tuttavia ricordato che un apprezzabile elemento
di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione,
che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma
impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere
valutato dall'autorità competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del
piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento.
Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati a
cinque anni, e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare,
la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la
zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei
fondi toccati, che del resto prima d’ora non hanno mai manifestato la volontà
di procedere all’edificazione, pur essendo inseriti in zona residenziale da
diversi anni. Questa misura non può quindi costituire un grosso sacrificio.
7.   La zona di
pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di
proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste, in solido, a carico dei ricorrenti (art.
28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento, in solido, delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1'000.-- (mille).
3.   Intimazione
a:
__________
__________;
Comune di __________
, __________ __________,
rappr. da: municipio di __________, __________
__________;
Consiglio di Stato
, 6501 Bellinzona,
rappr. da: Dipartimento del territorio Div. della
pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona.
terzi implicati
1. _PINT1
2. _PINT2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario