ti_gerichte · 52.2014.113 · 2014-06-17 · it
Commesse pubbliche. Esclusione dalla procedura e delibera del servizio di spandimento sale su strade cantonali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2014 52.2014.113
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2014 52.2014.113
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2014 52.2014.113

Incarto n.
52.2014.113
Lugano
17 giugno 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretario:
Federico
Pestoni, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 10 aprile 2014 di
RI
1
RI
2
RI
3
RI
4
formanti
il Consorzio RI 1
, ,
patrocinato
da: PA 1
contro
a.
la
decisione 26 marzo 2014 (n. 1503) del Consiglio di Stato, che ha escluso il
ricorrente dalla procedura di aggiudicazione del servizio di spandimento sale
sulle strade cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 (SISS-SC
2014-2025 lotto B1);
b.
la decisione 26 marzo 2014 (n. 1502) del Consiglio di
Stato, che in esito al concorso per il servizio di spandimento sale sulle
strade
cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 ha aggiudicato la
commessa (SISS-SC 2014-2025 lotto B1) al consorzio CO 1 - CO 2 - CO 3
- CO 4;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 13 settembre 2013 la
Divisione delle costruzioni del Dipartimento del
territorio
ha indetto un pubblico concorso,
retto
dal
concordato intercantonale sugli
appalti pubblici
del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3)
ed impostato secondo la procedura libera,
per
aggiudicare
il servizio di spandimento sale sulle strade cantonali
durante le stagioni invernali 2014 - 2025 (F
U n. __________pag.
__________).
Il bando di concorso segnalava che i 1'050 km costituenti l'intera rete delle strade cantonali erano stati suddivisi in 14 lotti, a loro
volta ripartiti in 39 settori la cui lunghezza media era di 27 km. Preannunciava inoltre i seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1. prezzo                                                      50%
2. referenze dell'offerente                            30%
3. qualità dei veicoli proposti
20%
con l'appunto che le attrezzature
di spandimento dovevano essere acquistate dall'assuntore, mentre il sale
sarebbe stato fornito dal committente.
Le disposizioni particolari CPN 102 erano impostate in maniera
identica per tutti i lotti messi a concorso, ognuno oggetto di delibera. L'elenco
dei lotti e dei relativi settori era esposto alla pos. 161.100, mentre i
criteri di idoneità dei concorrenti, ammessi a concorrere in consorzio, e le caratteristiche
dei veicoli richiesti per ogni zona, definite in funzione delle strade da
percorrere, erano enumerate alla pos. 223.100, al punto CI 5 e in una tabella
riassuntiva nella quale erano illustrate anche le peculiarità dei sistemi di
spandimento (volume di stoccaggio della tramoggia + riserva di salamoia). Prima
di procedere alla stesura dell'offerta ogni concorrente era tenuto a verificare
l'idoneità del veicolo con il quale intendeva concorrere per rapporto alle
particolarità geografiche e geometriche del settore di riferimento, con
particolare attenzione ai limiti di peso in vigore sui tratti stradali (vedi
pos. 142.100 CPN 102).
Per verificare la
capacità dei concorrenti di eseguire la
commessa,
essi erano tenuti a fornire informazioni sui propri effettivi e le
generalità del personale conducente, nonché diversi dati concernenti il veicolo
impiegato (targa, marca, classificazione
ASTAG, numero di matricola,
trazione, standart EURO, potenza in kW, peso totale, anno di costruzione, data
ultimo collaudo). Queste informazioni andavano comunicate completando delle
apposite finche incluse nel fascicolo "dichiarazioni dell'offerente"
e allegando all'offerta le licenze di circolazione dei veicoli previsti per
l'esecuzione del servizio.
B.  Per il
lotto B1 di Lugano/Val Colla (a sua volta suddiviso in quattro settori) sono
pervenute al committente le offerte del Consorzio RI 1 formato dalle ditte RI 1,
RI 2, RI 3 e RI 4, di fr. 2'322'616.70, e quella del consorzio CO 1 - CO 2 - CO
3 - CO 4 (in seguito: Consorzio CO 1), di fr. 2'150'726.-.
Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità
preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 26 marzo 2014 il Consiglio di
Stato ha risolto di escludere dalla procedura il Consorzio RI 1, reo di aver
proposto in due settori veicoli
inadeguati dal
profilo del peso.
Con decisione di uguale
data, la sta
zione appaltante ha inoltre assegnato la commessa al
Consorzio CO 1, unico concorrente rimasto in gara.
C.  Mediante ricorso 10 aprile 2014 il
Consorzio RI 1 ha impugnato entrambe le decisioni davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento previa concessione
dell'effetto sospensivo al gravame.
Il ricorrente ha addotto in
sostanza che i suoi veicoli appartengono alla categoria 11 secondo la
classificazione ASTAG (autocarri 2 assi, peso complessivo 18 t) e quindi rispondono
appieno alle esigenze fissate dal committente nelle prescrizioni di gara. Risultando
perfettamente idonei al servizio di spandimento sale posto a concorso, il
provvedimento di esclusione disposto dalla stazione appaltante risulterebbe del
tutto infondato.
D.  a. In
sede di risposta il committente si è opposto all'accoglimento
dell'impugnativa, annotando che i mezzi offerti dal ricorrente
rientrano
effettivamente nel gruppo 11 della classificazione ASTAG, ma il loro peso -
aggiunto a quello dell'attrezzatura carica di sale e salamoia - supera le 18 t
e quindi non adempie l'apposito criterio di idoneità fissato nelle disposizioni
concorsuali onde evitare che circolino autocarri caricati oltre le loro
capacità o riempiti solo parzialmente.
b. Il consorzio deliberatario non
ha formulato osservazioni.
c.
L'ULSA si è rimesso alle allegazioni della Divisione delle costruzioni
,
evidenziando di essere estraneo alla procedura.
E.  In replica il ricorrente ha
contestato le motivazioni della stazione
appaltante,
rilevando che nessuna regola di gara sanciva una determinata capacità di carico
dei veicoli partendo dal peso a
vuoto degli stessi. Il solo requisito
posto dal committente era legato alla classificazione ASTAG, che i mezzi
dell'insorgente
rispettano pienamente.
D'altra parte, neppure il consorzio vincente
rispetta i criteri di
idoneità dei veicoli illustrati in risposta dalla stazione appaltante, per cui
anche la sua offerta andrebbe scartata alla stessa stregua di quella del
ricorrente.
F.  a. Con la duplica il committente
si è riconfermato nella sua posizione, ribadendo che la condizione richiesta
per i veicoli da offrire nel lotto B1 era quella di appartenere alla categoria
11, con un peso complessivo ammissibile di 18 t. Questa esigenza era chiaramente
esplicitata alla pos 223.100 delle disposizioni particolari
CPN 102, che il consorzio vincente ha pienamente
rispettato
proponendo veicoli che dotati di spandisale pesanti a pieno
circa 9.2 t restano nei limiti delle 18 t ammesse.
b. Il Consorzio CO 1 ha
sottolineato come la necessità di offrire veicoli con un peso complessivo
massimo di 18 t (autocarro +
salatrice piena)
fosse evidente e di essersi adeguato di conseguenza
, proponendo mezzi perfettamente
rispettosi di tale valore.
G.  Il 16 giugno 2014 il ricorrente ha
presentato una "triplica", che viene notificata alle parti insieme al
presente giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente
l'adesione del
Cantone Ticino al concordato
intercantonale
sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).
In quanto partecipanti al concorso, i membri del Consorzio RI 1
sono
senz'altro legittimati a contestare la loro estromissione
dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e
65
cpv.
1 legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013,
LPAmm, BU
2013, 453)
. La qualità per impugnare l'aggiudicazione della commessa al
Consorzio CO 1 potrà invece essere riconosciuta loro soltanto in caso di annullamento
del provvedimento di esclusione (STA 52.2012.247 del 17 agosto 2012 consid.
1.1).
Con questa precisazione il
ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2
CIAP), è ricevibile in ordine e può
essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti
istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il
concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle
parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione
di causa.
2.
2.1. Secondo l'art. 13 lett. d CIAP, le
disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono una procedura di verifica
dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. Dal
canto suo, l'art. 10 cpv. 2 lett. j del regolamento di applicazione della
legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti
pubblici del 12 settembre 2006
(
RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6)
prevede che i documenti di
gara devono contenere le prove e i criteri di
idoneità. Queste
norme impongono al committente di predeterminare tanto
i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione
ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per
dimostrarne l'adempimento. I criteri di idoneità devono essere stabiliti in
modo chiaro e preciso già al momento in cui viene aperto il concorso e non
soltanto al momento in cui il committente si pronuncia mediante delibera sulle
offerte pervenutegli.
I criteri di idoneità vanno chiaramente distinti dai criteri
di aggiudicazione. I primi servono soltanto ad accertare se i concorrenti sono
in grado di eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione
richiesta. I secondi servono invece ad individuare l'offerta più vantaggiosa
fra quelle presentate. Scopo dei criteri di idoneità è unicamente quello di
permettere al committente di verificare preventivamente la bontà dei
concorrenti per rapporto all'oggetto del concorso. Accertamento, questo, che
deve precedere la scelta dell'offerta più vantaggiosa e che si conclude con
l'esclusione dei concorrenti ritenuti inidonei.
L'accertamento preliminare dell'idoneità dei concorrenti non
ha luogo soltanto nell'ambito della procedura di concorso secondo il metodo
selettivo, ma anche nella procedura di concorso monofase. Anche nei concorsi
indetti secondo questo tipo di procedura, occorre in effetti valutare
preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla base di parametri oggettivi
predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non
forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta
esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi
i concorrenti che non soddisfano questi criteri, il committente procede poi
alla
scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di
aggiudicazione fissati dal bando (STA 52.2010.267 del 23 agosto 2010; per i concorsi
retti dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001; LCPubb; RL
7.1.4.1; cfr. invece STA 52.2010.132 del 7 giugno 2010 e 52.2010.123 del 7
maggio 2010).
2.2. I criteri d'idoneità si
suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere
particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi
concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal
tipo di
procedura adottato. Rientrano in
particolare in questa categoria i criteri
fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e
delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere
particolare le condizioni di partecipazione, che ven-
gono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente
mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
2.3.
Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di
gara
possono conseguire l'aggiudicazione. Una diversa
conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche
ai
principi della parità di trattamento e di trasparenza, che
governano l'intero ordinamento delle commesse
pubbliche. La conformità
deve essere data sia per quanto riguarda il
concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne
l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara. In particolare,
l'offerente che non soddisfa o non soddisfa più i criteri di idoneità richiesti
deve essere escluso dall'aggiudicazione (art. 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP).
2.4.
In concreto, alla pos. 223.100 le disposizioni particolari CPN 102 stabilivano
diversi criteri di idoneità, tra cui la necessità di disporre di veicoli confacenti
per lo spandimento del sale. La prescrizione (CI 5) - volta più a definire
delle specifiche tecniche ai sensi dell'art. 16 RLCPubb/CIAP
che a fissare un vero e proprio criterio di
idoneità ex art.
20-22 LCPubb
-
è
stata formulata nel modo seguente:
Nei
diversi lotti, le strade cantonali hanno caratteristiche diverse per le
dimensioni e il peso veicolare che possono sopportare. Di seguito sono
riportate le categorie di veicoli richieste per l'idoneità nelle varie zone,
secondo la classificazione ASTAG:
Categoria
veicoli
posizione
descrizione
4
Trattori pesanti (oltre 100 CV; peso complessivo
superiore a 3.5 t)
8
Unimog (peso complessivo superiore a 10 t)
10
Autocarri 2 assi (peso complessivo 14.5 t)
11
Autocarri 2 assi (peso complessivo 18 t)
12
Autocarri 3 assi (peso complessivo 26 t)
13
Autocarri 3 assi (peso complessivo 32 t)
In
una tabella riassuntiva erano poi illustrate, settore per settore, la categoria
di veicoli richiesta, nonché le peculiarità dei sistemi di dispersione (volume
di stoccaggio della tramoggia + riserva di salamoia) e le condizioni di
spandimento. Prima di procedere alla stesura dell'offerta ogni concorrente era comunque
tenuto a verificare l'idoneità del veicolo con il quale intendeva concorrere
per
rapporto alle particolarità geografiche e
geometriche del settore di
riferimento, con particolare attenzione ai
limiti di peso in vigore
sui tratti stradali
(vedi pos. 142.100 CPN 102 ed il rinvio al sito
www.ti.ch/segnaletica
contenente le
cartine con le limitazioni vigenti
nei vari settori del Canton Ticino).
Per
il lotto B1 oggetto dell'odierno contendere il committente ha richiesto veicoli
della categoria ASTAG 11 (au
tocarri 2 assi
peso complessivo 18 t),
tramoggia con volume minimo di 4 mc, salamoia
con minimo 2'000 l e condizioni di spandimento 1 (ovvero
sistema di piattello che permetta di spandere vuoi sale
secco,
vuoi sale umido = sale secco e salamoia).
Tra i veicoli offerti il ricorrente ha inserito
due "macchine semoventi" Saurer 6DM (TI __________ e TI __________) dotate
di vecchie apparecchiature
per lo spargimento che dovranno essere sostituite
con quelle specificatamente richieste dalla stazione appaltante. Così come
attualmente equipaggiati, i veicoli pesano 15'750 kg, rispettivamente
16'000 kg (dati ripresi dalle licenze di circolazione allegate
all'offerta). Alla luce di questi elementi, il committente ha deciso di
escludere l'offerta ritenendo che la stessa non
rispettasse le prescrizioni concorsuali emanate in materia di limiti di peso. Il
provvedimento regge alle critiche dell'insorgente. In effetti, anche
prendendo in considerazione la sola classificazione
ASTAG come pretende il Consorzio RI 1, appare evidente che una volta montata e
riempita l'attrezzatura di spandimento pesante
essa sola oltre 9 t, i
veicoli in discussione, con un peso a vuoto di circa 10 t, superano ampiamente il
peso limite totale di 18 t previsto dall'ASTAG per i mezzi appartenenti alla
categoria 11. Il consorzio ricorrente è formato da professionisti del ramo, i
quali non possono misconoscere che per peso totale o complessivo occorre
intendere il peso massimo con cui un determinato veicolo può
circolare (cfr. art. 7 cpv. 4 Ordinanza
concernente le esigenze
tecniche per i veicoli stradali; OETV; RS 741.
41), dato iscritto alla posizione 33 della cosiddetta "carta grigia".
Sta di fatto che il giorno in cui il ricorrente ha presentato
la sua offerta non aveva le risorse tecniche necessarie per eseguire il
lavoro posto a concorso, poiché stando ai documenti
prodotti due dei suoi quattro veicoli non rispettavano le prescrizioni di
peso che la committenza aveva imposto richiamandosi alle
direttive ASTAG. Nel suo complesso l'offerta della
ricorrente non era pertanto conforme alle esigenze di gara ed a nulla giovano
le operazioni riparatrici eseguite posteriormente all'inoltro del gravame
(cambiamento dei dati delle licenze di circolazione, dichiarazioni della ditta __________
di Zufikon), anche perché
esse non provano nulla
circa il peso a vuoto, senza equipaggiamenti
suppletivi, dei due Saurer 6DM
reputati inidonei per l'esecuzione della commessa.
Contrariamente a quanto assume il
consorzio ricorrente, il committente non doveva affatto tenere in
considerazione i servizi di
spargimento sale
prestati negli anni scorsi. Doveva semplicemente verificare che l'offerta
presentata nel contesto del concorso aperto per il periodo 2014-2025
rispettasse puntualmente le
condizioni di gara preannunciate. La controversa
esclusione non procede nemmeno da un eccesso di formalismo, né viola il principio
della proporzionalità o disattende quello della buona fede, atteso
che i difetti ravvisati dal committente concernono
la sostanza
stessa dell'offerta,
riferita all'effettiva disponibilità delle risorse
tecniche richieste al concorrente ai fini
dell'esecuzione della commessa
posta a concorso. Spettava al Consorzio RI
1 presentare un'offerta ineccepibile accompagnata da tutta la
documentazione necessaria, compresa quella
attestante inequivocabilmente il rispetto del richiesto limite di peso
complessivo
(veicolo + attrezzature piene) di 18 t. D'altra parte, la
sanatoria prevista alla pos. 252.110 CPN 102 era del tutto facoltativa, per cui
non si può rimproverare al committente di non avervi fatto capo
per tentare di emendare un'offerta priva di
elementi probatori che consentissero di ammettere l'idoneità tecnica esatta
dalle prescrizioni
di gara.
3.  3.1. Escluso dalla gara,
l'insorgente non è legittimato a contestare la delibera della commessa al
Consorzio CO 1 (vedi consid. 1). Per ragioni deducibili dal principio della parità
di trattamento (art. 8 cpv. 1 Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) occorre tuttavia verificare se, come
sostiene il ricorrente, la committenza avrebbe dovuto scartare anche l'offerta
dell'aggiudicatario. Le contestazioni sollevate su questo tema sono infatti
proponibili, poiché non
riguardano la
decisione di aggiudicazione, ma quella di esclusione, che risulterebbe per
finire discriminatoria qualora le critiche ricorsuali
dovessero rivelarsi fondate (
Matteo Cassina
, Principali aspetti del
diritto delle commesse pubbliche nel Cantone
Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 63-64; STA
52.2012.387
del 7 gennaio 2013 consid. 3.1).
3.2. La ricorrente sostiene che nemmeno i veicoli del consorzio
vincente rispettano appieno le disposizioni concorsuali in materia di peso. A
torto, poiché già dalle licenze di circolazione allegate
all'offerta del deliberatario era possibile desumere
che i veicoli proposti, dedotto il peso degli elementi di carrozzeria presi in
considerazione nel peso a vuoto iscritto alla posizione 30 della "carta
grigia", saranno in grado di rispettare il limite di 18 t una volta
aggiunte le apparecchiature di spandimento riempite. Le recenti pesature degli
autocarri targati TI __________ e TI __________, i soli per i quali avrebbe
potuto sussistere qualche dubbio, dimostrano infatti che tolto il ponte
ribaltabile il loro tonnellaggio ammonta
a 8'620, rispettivamente 8'200 kg.
4.  Sulla
scorta delle considerazioni che precedono
il ricorso va respinto nella
misura in cui risulta ricevibile.
5.  L'emanazione del presente giudizio
rende superflua l'evasione dell'istanza volta a concedere effetto sospensivo
all'impugnativa.
6.  La tassa di giustizia, commisurata
al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in discussione, è posta a carico
dei comparenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Nella misura in cui è ricevibile
il ricorso è respinto.
2.  La
tassa di giustizia di fr. 6'000.-, già anticipata dai membri del
consorzio ricorrente, rimane interamente a loro carico, in ragione di ¼
ciascuno, con vincolo di solidarietà.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle
condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario