ti_gerichte · 12.2015.104 · 2015-12-03 · it
Responsabilità dell'ente pubblico.

Responsabilità dell'ente pubblico.

Ticino Tribunale di appello diritto civile La seconda Camera civile 03.12.2015 12.2015.104

Responsabilità dell'ente pubblico.

Incarto n.
12.2015.104
Lugano
3 dicembre 2015
/rn
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
La seconda Camera civile del Tribunale d'appello
composta dei giudici:
Fiscalini,
presidente,
Bozzini
e Balerna
Vicecancelliera:
Verda
Chiocchetti
sedente
per statuire nella causa inc. n.
OR.2014.19
della
Pretura del Distretto di Bellinzona promossa con petizione 2 maggio 2014 da
AO
1,
rappr. da: RA 2,
contro
AP
1
rappr. da: RA 1
chiedente la condanna
del convenuto al pagamento di fr. 33'052.- e di euro 35'000.- oltre interessi;
domanda avversata dal
convenuto, che ha postulato la reiezione della petizione;
ritenuto che il Pretore
aggiunto, con decisione 30 aprile 2015, ha respinto l'eccezione di perenzione
dell'azione sollevata dal convenuto;
appellante il convenuto,
con atto di appello 1° giugno 2015, con cui chiede la riforma del querelato
giudizio nel senso di respingere la petizione per intervenuta perenzione,
protestando spese e ripetibili di entrambe le sedi;
mentre l'appellato, con
risposta 14 agosto 2015, postula la reiezione del gravame, pure con protesta di
spese e ripetibili;
letti ed esaminati gli
atti e i documenti prodotti;
ritenuto
in fatto:                A.
Il 17 gennaio 2012 AO 1 si è
sottoposto ad un intervento di colecistectomia video-laparoscopica e di
colangiografia intra–operatoria presso l'ospedale __________. L'intervento è
stato effettuato dal dr. __________.
B.
Il 16 gennaio 2013 AO 1 ha
notificato all'ente AP 1 una pretesa di risarcimento per almeno complessivi fr.
400'000.-. Ha asserito che a causa delle dimissioni premature dall'ospedale,
della mancata diagnosi e presa a carico di un'emorragia, che avevano comportato
delle ulteriori cure, egli aveva subito delle importanti limitazioni
funzionali, le quali gli avevano impedito di svolgere la propria attività
lavorativa e comportato perdite importanti a livello operativo, con conseguenti
danni.
Il 28 gennaio 2013 la direzione
dell'AP 1 ha confermato ad AO 1 di aver ricevuto la notifica in oggetto.
In assenza di una presa di
posizione dell'ente sulla notifica di pretese, il 22 luglio 2013 AO 1 ha
presentato un'istanza di conciliazione dinanzi alla Pretura di Bellinzona, con
la quale ha sollecitato la condanna dellAP 1 a versargli
fr. 200'000.- oltre interessi. Mediante complemento all'istanza l'attore ha
formulato una domanda subordinata, con cui ha chiesto il versamento
dell'importo di euro 162'036.- oltre interessi.
Il 20 gennaio 2014 il segretario
assessore della Pretura di Bellinzona ha accertato il fallimento del tentativo
di conciliazione ed ha rilasciato all'istante l'autorizzazione ad agire a
tenore dell'art. 209 del Codice di diritto processuale civile svizzero del 19
dicembre 2008 (Codice di procedura civile, CPC, RS 272).
C.
Mediante petizione 2 maggio
2014 AO 1 ha pertanto convenuto l'AP 1 dinanzi alla Pretura di Bellinzona,
postulando la condanna dello stesso al pagamento in suo favore di fr. 33'052.-
e di euro 35'000.- oltre interessi.
Con risposta 8 settembre 2014
l'ente pubblico si è opposto alla pretesa dell'attore, in quanto a suo avviso
perenta oltre che infondata.
In replica l'attore ha
riconfermato le proprie allegazioni e domande. Lo stesso ha fatto il convenuto,
che ha chiesto, in più, di limitare il processo all'esame dell'eccezione di
perenzione dell'azione.
D.
Con decisione 30 aprile 2015
il Pretore aggiunto del Distretto di Bellinzona ha respinto l'eccezione. In
buona sostanza il giudice di prime cure ha ritenuto che il rinvio al CPC contenuto
all'art. 22 cpv. 1 della legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici
e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp; RL 2.6.1.1) non lasciasse
spazio ad una procedura
sui generis
, che non prevedesse la procedura di
conciliazione. Per questo motivo l'introduzione di quest'ultima, obbligatoria
ai sensi del CPC (non ricorrendo le eccezioni dell’art. 198 CPC), aveva
permesso all'attore di salvaguardare il termine di perenzione delle sue pretese
fissato dall'art. 25 cpv. 2 LResp.
E.
Con appello 1° giugno 2015
il convenuto insorge contro il giudizio pretorile, di cui chiede la riforma nel
senso di respingere la petizione per intervenuta perenzione. Egli sostiene che
il rinvio al Codice di procedura civile in tema di azioni di responsabilità civile
contro gli enti pubblici, disposto all'art. 22 cpv. 1 LResp, debba essere
riferito all'or abrogato Codice cantonale di procedura civile del 17 febbraio
1971 (CPC-TI), in vigore al momento in cui è stata promulgata la LResp. Secondo
la cessata normativa processuale cantonale il tentativo di conciliazione,
facoltativo, non interrompeva i termini di perenzione. Nel caso di specie, al
momento dell'inoltro della causa erano trascorsi oltre 6 mesi dalla data in cui
l'ente pubblico era tenuto a pronunciarsi sulle pretese dell'attore; questo
accertamento implicava la perenzione delle stesse a tenore dell'art. 25 cpv. 2
LResp.
F.
Con risposta 14 agosto 2015
l'attore postula la reiezione del gravame, con protesta di spese e ripetibili.
Egli sostiene che il rinvio sia da intendere al CPC, applicabile in modo
completo, quindi anche per quanto concerne il tentativo obbligatorio di
conciliazione. In ogni caso questo avrebbe validamente interrotto il termine di
perenzione.
e considerato
in diritto:              1.
La vertenza concerne una
pretesa di risarcimento di diritto pubblico formulata sulla base della LResp.
Questa istituisce una responsabilità diretta ed esclusiva dell'ente pubblico
per il danno cagionato illecitamente dai suoi agenti nell'esercizio delle loro
funzioni (art. 4 cpv. 1 LResp). Chi pretende il risarcimento del danno o la
riparazione morale, prima di promuovere l'azione deve notificare la propria
pretesa all'ente pubblico per il quale l'agente svolge la sua funzione (art. 19
cpv. 1 LResp). L'ente deve pronunciarsi entro tre mesi, ritenuto che il
silenzio vale quale risposta negativa (art. 19 cpv. 2 LResp). La responsabilità
dell'ente pubblico è perenta se il danneggiato non presenta la notifica giusta
l'art. 19 LResp nel termine di un anno dal giorno in cui ha conosciuto il
danno, in ogni caso nel termine di dieci anni dal giorno in cui l'agente
pubblico ha commesso l'atto che l'ha cagionato (art. 25 cpv. 1 LResp). L'azione
del danneggiato è inoltre perenta se non è promossa entro sei mesi dalla
risposta dell'autorità competente (art. 25 cpv. 2 LResp). Per le azioni contro
l'ente pubblico
"è competente il giudice civile ordinario, che applica
il Codice di procedura civile"
(art. 22 cpv. 1 LResp).
2.
2.1. Nel caso di specie, è
anzitutto controverso se il rinvio di cui all'art. 22 cpv. 1 LResp sia riferito
all'or abrogato CPC-TI, in vigore al momento in cui era stata promulgata la
LResp, come assevera l'appellante, oppure se questo riguardi il CPC, in vigore
dal 1° gennaio 2011, come ha ritenuto il Pretore aggiunto e come sostiene
l'appellato. La soluzione di questo quesito è determinante non solo per
decidere il merito della causa ma già per l'accertamento dei requisiti d'ordine
dell'impugnativa. Dovesse trionfare la tesi dell'appellante, il suo gravame dovrebbe
essere irrimediabilmente dichiarato irricevibile, in quanto tardivo: l'art. 308
cpv. 1 CPC-TI fissava difatti il termine dell'appello a 20 giorni, mentre che
il ricorso in esame è stato inoltrato nel termine di 30 giorni dalla notifica
del giudizio pretorile.
2.2. In merito va rilevato che, a
dispetto delle diffuse argomentazioni sviluppate dall'appellante in proposito,
la tesi dallo stesso sostenuta dev'essere disattesa d'acchito. Come aveva
infatti avuto occasione di rilevare il Consiglio di Stato nel messaggio n. 6313
del 22 dicembre 2009 di adeguamento della legislazione cantonale
all'introduzione del codice di diritto processuale civile svizzero,
"nei
casi in cui la legislazione cantonale rimanda in modo generico alle
disposizioni della procedura civile, con l'entrata in vigore del nuovo codice
di procedura civile svizzero, il rinvio si riferisce in modo automatico alle
nuove disposizioni federali"
(cfr. messaggio cit., pag. 28, cifra 20).
La proposta è stata fatta propria dal Gran Consiglio, che il 24 giugno 2010 ha
varato la legge di applicazione del codice di diritto processuale civile
svizzero (LACPC; RL 3.3.2.1), nel cui allegato, alla cifra I, ha disposto
l'abrogazione del CPC- TI. Questa soluzione è stata, del resto, costantemente
attuata - dall'entrata in vigore del CPC - dalle istanze giudiziarie che hanno
avuto modo di occuparsi di responsabilità civile degli enti pubblici ed è stata
anzi ribadita di recente proprio con riferimento all'art. 22 cpv. 1 LResp dallo
stesso Governo nel messaggio n. 7083 del 14 aprile 2015 sull'iniziativa parlamentare
18 febbraio 2014 presentata nella forma elaborata da Andrea Giudici per la
modifica della LResp (cfr. messaggio cit., pag. 2), laddove spiega che per
"Codice
di procedura civile"
, si intende proprio il CPC. Ne discende, di
riflesso, la tempestività dell'appello.
3.
3.1. Ferma questa premessa,
si tratta di stabilire se la promozione dell'azione giudiziaria di
responsabilità civile contro l'ente pubblico debba avere luogo seguendo in modo
completo la via tracciata dal CPC, ossia mediante la previa presentazione
dell'istanza di conciliazione, di principio obbligatoria (art. 197 segg. CPC),
oppure se il danneggiato debba depositare direttamente la petizione al giudice
competente (art. 220 CPC) entro sei mesi dalla data della risposta negativa
dell'ente ritenuto responsabile del danno, allo scopo di salvaguardare il
termine di perenzione dell'azione fissato all'art. 25 cpv. 2 LResp.
L'appellante sostiene quest'ultima tesi, appoggiandosi alla dottrina e giurisprudenza
relative all'applicazione della corrispondente legge del Canton Zurigo
(Haftungsgesetz del 14 settembre 1969, HG, LS 170.1), che aveva ispirato quella
ticinese.
3.2. Il 10 ottobre 1972 __________
e confirmatari presentarono un'iniziativa parlamentare nella forma elaborata
proponente l'adozione di una legge cantonale sulla responsabilità dello Stato,
dei comuni e degli enti cantonali, atteso come il nostro Cantone fosse l'unico
in Svizzera che non aveva ancora affrontato la materia. Il testo presentato, a
valere quale base di discussione, si fondava
"sulla recentissima legge
del Canton Zurigo"
(cfr. il testo dell'iniziativa, pubbl. in RVGC,
sessione ordinaria primaverile 1972, pag. 572 segg.). Sebbene il progetto di
legge sia stato totalmente riformulato, secondo quanto indicato dal Consiglio
di Stato nel messaggio concernente la LResp (cfr. messaggio cit., del 14
ottobre 1986, pubbl. in RVGC sessione ordinaria primaverile 1988, pag. 1661
segg., 1662 seg.), va nondimeno rilevato che il principio ancorato nella
legislazione zurighese, e ripreso nel progetto annesso alla citata iniziativa,
secondo cui il danneggiato deve preventivamente notificare la propria pretesa
all'ente pubblico e che l'azione di risarcimento contro l'ente pubblico dev'essere
inoltrata dinanzi al giudice civile entro un determinato termine
dall'esperimento di questo iter è stato mantenuto nella sua integralità (cfr. §
22-24 HG; art. 19 e 25 LResp).
3.3. Con l'appellante va indi
rilevato che la dottrina cantonale e la giurisprudenza del Tribunale d'appello
zurighese concordano nell'affermare che in materia di responsabilità civile
dell'ente pubblico, l'HG esclude il tentativo di conciliazione, che è
sostituito a tutti gli effetti dalla procedura preliminare (Vorverfahren) di
notifica del danno all'autorità per una presa di posizione sulla stessa,
istituita dalla legislazione cantonale (cfr.
Robert
Hauser/Erhard Schweri/Viktor Lieber
, GOG Kommentar zum zürcherischen
Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess
vom 10. Mai 2010, Zurigo 2012, ad § 52 n. 9-11;
Kaspar
Plüss
in Alain Griffel [editore], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Zurigo 2014, ad § 2 n.
5, entrambi con rinvii alla prassi cantonale). Infatti, quando il legislatore
cantonale sottopone una pretesa di diritto pubblico, come quella in
discussione, ai tribunali civili e questi trattano la causa applicando il CPC,
il diritto federale viene applicato a titolo di diritto cantonale suppletivo
(cfr. pro multis STF 2C_241/2015 del 3 luglio 2015, consid. 2.2 con rinvii,
concernente una contestazione ticinese). Di conseguenza, il CPC trova
applicazione fintanto che il diritto cantonale, determinante, non dispone
altrimenti, come si avvera per quanto attiene alla procedura di notifica del
danno, che sostituisce – in quanto regolamentazione speciale – quella di
conciliazione.
3.4. Un identico ragionamento non
deve necessariamente valere anche per il diritto ticinese. In effetti, nel già
citato messaggio n. 7083 (v. consid. 2) il Consiglio di Stato ha anzitutto messo
in evidenza la grande utilità della procedura preliminare di notifica della
pretesa all'organo esecutivo dell'ente pubblico interessato, che ha spesso
evitato inutili e lunghi conteziosi (cfr. messaggio cit., pag. 4 seg.). Prendendo
in seguito posizione sulla critica dell'iniziativista ai termini di perenzione
fissati dalla LResp, ma in particolare a quello di sei mesi istituito all'art.
25 cpv. 2 LResp, specialmodo quando si tratta di casi complessi, ove sono fatti
valere danni ingenti e non è agevole concludere le trattative nei brevi termini
decadenziali fissati dalla legge, il Governo ha indi espressamente rinviato alla
possibilità, per la parte danneggiata, di presentare un'istanza di conciliazione
giusta l'art. 202 CPC, che soggiace a requisiti formali minori di una petizione
e permette, nello stesso tempo, da un canto di salvaguardare il termine di
perenzione e dall'altro di continuare eventuali trattative in vista della
conclusione di una transazione (cfr. messaggio cit., pag. 7 seg.). Questa tesi
è stata condivisa dalla Commissione della legislazione nel rapporto 7083 R, del
30 settembre 2015, sull'iniziativa in oggetto. Quest'ultima autorità, pur riconoscendo
esplicitamente la possibilità di interrompere il termine di perenzione mediante
la promozione di una procedura di conciliazione ex art. 202 CPC, ha tuttavia
ricordato che se non è raggiunta un'intesa durante la stessa, nei tre mesi
successivi il cittadino sarebbe comunque costretto ad avviare una procedura di
merito. Per questo motivo la Commissione ha ritenuto come non più adeguato e
sostenibile il sistema della perenzione delle pretese istituito dalla LResp ed
ha proposto al Gran Consiglio di abrogare l'art. 25 cpv. 2 LResp, per
"consentire
al cittadino che si ritiene danneggiato di interrompere la prescrizione delle
sue pretese nei confronti dell'ente pubblico nelle forme previste dal Codice
delle obbligazioni, così da non dover essere costretto ad avviare contenziosi
giudiziari che potrebbe non essere in condizione di sostenere immediatamente
(sia per ragioni economiche, che giuridiche)"
(cfr. rapporto cit., pag.
5 seg.). Proposta cui il Gran Consiglio ha aderito nella seduta del 23 novembre
u.s. (cfr. FU 94/2015 del 27 novembre 2015, 9901).
3.5. Come risulta quindi dagli
atti del Gran Consiglio, quest'ultima autorità non ha inteso rinunciare alla
procedura di conciliazione obbligatoria, istituita dal CPC, sostituendola con quella
di notifica delle pretese all'ente responsabile degli atti dell'agente
pubblico. Il Parlamento ha per contro espresso l'opinione che, nell'interesse
del cittadino, queste procedure vadano cumulate. Ora, non sussiste alcun valido
motivo affinché il Tribunale si scosti dalla volontà manifestata in modo chiaro
dal legislatore. La differente soluzione rispetto a quella zurighese è peraltro
corroborata anzitutto, sotto l'aspetto formale, dal fatto che la pertinente
normativa di quel Cantone prevede che l'azione contro l'ente pubblico dev'essere
promossa
"direttamente al Tribunale"
(§ 23 HG) distrettuale (§
20 HG), che non è – tra l'altro – autorità di conciliazione in procedura civile
(di principio, è il giudice di pace). Per contro, nel nostro Cantone l'art. 22
cpv. 2 LResp rinvia semplicemente e in modo generico al CPC, per cui il ricorso
alla procedura di conciliazione deve costituire la regola. Differenti, sotto
l'aspetto sostanziale, sono pure i termini per far valere le pretese: a Zurigo
il leso dispone di due anni dalla conoscenza del danno per presentare la notifica
all'autorità e di un ulteriore anno dalla risposta negativa di quest'ultima per
promuovere l'azione giudiziaria contro l'ente pubblico (§ 24 HG); nel nostro
Cantone questi termini (di cui il secondo è destinato a scomparire) sono
ridotti della metà (art. 25 LResp). Il riconoscimento, a favore del
danneggiato, di accresciute possibilità di interrompere tali termini permette
di controbilanciare questo maggior rigore.
Sia comunque soggiunto, per
completezza, che se questa conclusione possa essere confermata anche dopo
l'abrogazione dell'art. 25 cpv. 2 LResp recentissimamente disposta dal Gran
Consiglio (e pertanto non ancora in vigore), è quesito che non dev'essere
affrontato per la soluzione della fattispecie.
4.
Sulla scorta di quanto
sopra, bisogna concludere che al momento dell'inoltro della petizione il
termine di perenzione fissato dall'art. 25 cpv. 2 LResp, di sei mesi dalla data
entro cui il convenuto era chiamato a pronunciarsi sulle pretese attoree, era stato
salvaguardato dall'inoltro preventivo dell'istanza di conciliazione
obbligatoria ai sensi del Codice di diritto processuale civile svizzero. A
giusta ragione, pertanto, il Pretore aggiunto ha respinto l'eccezione sollevata
dal convenuto.
5.
L’appello dev'essere
dunque respinto e la sentenza pretorile confermata. Le spese processuali e le
ripetibili di secondo grado seguono la soccombenza dell'appellante (art. 106
CPC).
Per questi motivi,
richiamate le norme suddette, la
LTG e il Regolamento per la fissazione delle ripetibili,
decide:
1.
L’appello 1° giugno 2015 dell'AP 1
è
respinto
.
2.
Le spese processuali di appello di fr. 3'000.-, anticipate
dall'appellante, sono poste a suo carico, con l’obbligo di rifondere
all'appellato identico importo a titolo di ripetibili.
3
.  Notificazione:
-
-
Comunicazione alla Pretura del
Distretto di Bellinzona
Per
la seconda Camera civile del Tribunale d’appello
Il
presidente                                                 La vicecancelliera
Rimedi giuridici
Nelle
cause a carattere pecuniario con un valore litigioso superiore a fr. 30'000.- è
dato ricorso in materia civile al Tribunale federale,1000 Losanna 14, entro 30
giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1
e 100 cpv. 1 LTF). In Presenza di una decisione pregiudiziale o incidentale, il
ricorso è ammissibile solo se la stessa può causare un pregiudizio irreparabile
o se l’accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione
finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa
(art. 93 LTF). Qualora non sia dato il ricorso in materia civile è possibile
proporre negli stessi termini ricorso sussidiario in materia costituzionale
(art. 113,117 LTF). La parte che intende impugnare una decisione sia con un
ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costiruzionale deve presentare
entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza (art. 119 LTF)