ti_gerichte · 52.2023.69 · 2025-05-14 · it
Istanza di urbanizzazione di un fondo attribuito alla zona residenziale, ma privo d'accesso carrabile - nozione di accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT - urbanizzazione generale e particolare

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.05.2025 52.2023.69
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.05.2025 52.2023.69
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.05.2025 52.2023.69

Incarto n.
52.2023.69
Lugano
14
maggio 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 22 febbraio
2023 di
RI 1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la risoluzione del 18 gennaio 2023 (n. 157) con cui
il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione
del 1° aprile 2022 del Municipio di Bellinzona, che si è rifiutato di avviare
una procedura di variante del piano regolatore per dotare il mapp. 136__________
di Giubiasco di un accesso veicolare;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietario
del mapp. 136__________ di Giubiasco nel Comune di Bellinzona, situato in
località G__________. Il fondo, di 1'651
m
2
e inedificato (ad eccezione per tre piccoli subalterni), confina a nord con il
riale G__________, a sud e a est con il mapp. 13__________ e a ovest con il
mapp. 252__________. La particella è priva di accesso carrabile alla pubblica
via, disponendo unicamente di un diritto di passo pedonale a carico del mapp.
13__________, il quale si affaccia su via R__________.
b. Il mapp. 136__________
è incluso in zona residenziale estensiva (Re) secondo la revisione del piano
regolatore dell'allora Comune di Giubiasco, approvata dal Consiglio di Stato
con risoluzione del 13 dicembre 1994 (n. 11313). Il piano del traffico,
approvato solo successivamente con risoluzione del 12 luglio 2005 (n. 3538),
classifica le strade che delimitano il comparto G__________ - ossia via R__________,
via F__________ e via P__________ - quali strade di servizio. In seguito il
piano regolatore è stato oggetto di varianti puntuali, che qui non interessano.
B.
Con sentenza
del 2 agosto 2018 (inc. n. 52.2017.164) questo Tribunale ha annullato la
decisione del 6 febbraio 2017 del Perito distrettuale di Bellinzona, che
accoglieva la richiesta di RI 1 volta a ottenere una permuta di terreno fra i
mapp. 136__________ e 13__________, poiché lesiva del diritto. In sostanza, la
Corte ha rilevato come l'operazione preconizzata dal richiedente fosse
finalizzata a soddisfare esclusivamente il suo peculiare interesse, anziché
concretizzare un migliore e più razionale uso del suolo in senso lato. Ha
dunque ritenuto che
risolto il problema dell'accesso, facendo
capo se del caso agli strumenti messi a disposizione dal diritto pubblico e dal
diritto civile
, il mapp. 136__________ poteva essere
tranquillamente utilizzato conformemente alla sua destinazione residenziale
anche in assenza di qualsivoglia permuta.
C.  a.
Il 16 marzo 2022 RI 1 si è quindi rivolto al Municipio, chiedendogli di avviare
una procedura idonea a urbanizzare il mapp. 136__________, dotandolo di un
accesso stradale fino al suo confine e sottoponendogli tre possibili
alternative
di accesso (una da via R__________ e due da via F__________).
b. Il 1°
aprile 2022 il Municipio ha respinto la richiesta, adducendo che il piano del
traffico in vigore non prevede alcun allacciamento diretto del mapp. 136__________
alla rete stradale pubblica e che, ritenuta la mancanza di interesse pubblico,
non intendeva attuare modifiche pianificatorie finalizzate a predisporne uno.
c. Il 23
maggio 2022 RI 1 è insorto innanzi al Consiglio di Stato, postulando
l'annullamento della predetta decisione.
Egli ha innanzitutto descritto la situazione degli accessi nel comparto G__________,
spiegando che per tutti i fondi confinanti o vicini al suo l'urbanizzazione è
stata risolta attraverso l'istituzione di servitù di passo. Ha sostenuto che
dall'art. 19 della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) discende l'obbligo dell'ente
pubblico di urbanizzare i fondi situati nelle zone edificabili, di modo che in
concreto sarebbe compito del Municipio di dotare la sua proprietà di un accesso
stradale sufficiente. Ha infine rilevato come, secondo la giurisprudenza, il
proprietario di un fondo sprovvisto di accesso debba anzitutto rivolgersi
all'autorità amministrativa per ottenerne uno e, solo a titolo sussidiario, fare
capo al diritto civile.
d. Con
giudizio del 18 giugno 2023 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso.
Premesso
anzitutto che la richiesta del 16 marzo 2022 si configurava di fatto come
un'istanza di modifica del piano regolatore ai sensi dell'art. 21 cpv. 2
LPT
e che la relativa risposta del Municipio costituiva una decisione
impugnabile, il Governo l'ha tutelata in quanto non arbitraria e immune da
violazioni del diritto. Esso ha ritenuto che l'istanza fosse priva di
fondamento, in quanto non era ravvisabile un mutamento notevole delle
circostanze atto a giustificare l'adattamento del piano del traffico per
rapporto al comparto G__________. Ha inoltre negato la sussistenza di un
interesse pubblico alla modifica del piano, ritenuto che tutti gli altri fondi
posti nel comparto disponevano già di adeguati diritti di passo veicolari atti
a consentirne l'accesso dalle strade di servizio previste dal piano regolatore.
Infine, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come dall'art. 19 cpv. 1 LPT non
discenda alcun obbligo per l'autorità comunale di dotare ogni singolo fondo di
un accesso diretto alla strada pubblica, un collegamento indiretto tramite
l'istituzione di servitù di passo essendo sufficiente.
D.  a. Contro il
predetto giudizio governativo RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone in via principale la riforma nel senso
di annullare la decisione municipale del 1° aprile 2022, di fare ordine al
Municipio di avviare un'idonea procedura al fine di urbanizzare il mapp. 136__________,
dotandolo di un accesso stradale sino al suo confine, e di accollare all'Autorità
comunale la tassa di giustizia e le spese ripetibili di prima istanza.
Subordinatamente domanda che gli atti siano rinviati al Consiglio di Stato per
nuova decisione ai sensi dei considerandi.
Invocando una lesione del suo diritto di essere sentito, il ricorrente
ribadisce in sostanza gli argomenti addotti senza successo in prima sede,
soggiungendo che in concreto una modifica del piano regolatore si giustifichi
già solo perché è obsoleto.
b. Con la risposta, il
Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame, confermando i motivi posti
a fondamento della decisione impugnata. Anche il Municipio domanda che il
ricorso sia respinto, con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
c. Salvo per il
Consiglio di Stato, che è rimasto silente, con la replica e la duplica
l'insorgente, rispettivamente il Municipio, ribadiscono le proprie tesi e
domande, che approfondiscono.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della
legge organica comunale
del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100).
Certa
è la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 209 lett. b LOC)
e il ricorso è tempestivo (art. 213 cpv. 2 LOC e art. 68 cpv. 1
della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il gravame, ricevibile
in ordine, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm).
2.
Il ricorrente
invoca una violazione del suo diritto di essere sentito poiché né il Consiglio
di Stato né il Comune si sarebbero confrontati con il diritto e la
giurisprudenza. La critica si rivela priva di fondamento.
2.1. Giusta l'art. 46
cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata
disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione
scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione,
cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
, che
comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF
138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione
di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in
condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e
di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2).
In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che
l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (cfr. DTF 142
II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid.
4.1).
2.2. In concreto, dalle
decisioni avversate emergono tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il
Municipio e il Governo a respingere l'istanza del qui ricorrente,
rispettivamente a confermare tale decisione, ponendolo così nella situazione di
comprenderne appieno i motivi alla loro base e permettendogli di impugnarle con
piena cognizione di causa. Il Consiglio di Stato ha peraltro diffusamente
spiegato ai consid. 3 e 4, citando dottrina e giurisprudenza, quali condizioni
devono essere adempiute giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT per poter adattare un piano
regolatore, illustrando i motivi per cui in concreto ha ritenuto non fossero
date. Le autorità hanno quindi atteso in modo sufficiente al loro obbligo di
motivazione.
3.
In via
preliminare, occorre anzitutto precisare che la procedura seguita dal Municipio
di Bellinzona, che ha trattato l'istanza del 16 marzo 2022 come una richiesta
tendente ad ottenere una modifica del piano regolatore merita conferma. Non
sussiste, infatti, altra possibilità per il Comune di urbanizzare i fondi con
un accesso carrabile oltre a quella della costruzione di una strada comunale
secondo la legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 725.100), che
necessita di essere preventivamente pianificata. In particolare, a differenza
di altri cantoni, la legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST;
RL 701.100) non prevede, oltre a quanto disposto agli art. 36-39 in tema di
urbanizzazione, altri strumenti di diritto pubblico per ovviare al problema,
come ad esempio diritti di passo necessario di diritto pubblico (cfr. DTF 121 I
65 consid. 5a/aa; STF 1C_273/2014 consid. 2).
Considerato poi che
l'approvazione del piano delle zone del quartiere di Giubiasco risale al 1994 e
quella del piano del traffico al 2005, alla luce di quanto prescrive l'art. 33
cpv. 1 LST i medesimi vanno considerati ormai vetusti. A giusta ragione,
pertanto, l'Esecutivo comunale è entrato nel merito della richiesta, esaminando
la sussistenza di un interesse pubblico atto a giustificare l'adattamento del piano
del traffico nel senso indicato dal ricorrente.
4.   L'insorgente
deduce direttamente dall'art. 19 cpv. 1 LPT il diritto di vedere realizzare
dall'ente pubblico un accesso stradale sino al confine della sua proprietà.
4.1. Secondo l'art. 19
cpv. 1 LPT
un fondo è urbanizzato se, ai fini della prevista
utilizzazione, vi è accesso sufficiente.
Il Tribunale federale ha già
avuto modo di precisare che l'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1
LPT deve innanzitutto essere assicurato mediante gli strumenti pianificatori
(DTF 136 III 130 consid. 3.3.2, 121 I 65 consid. 4). L'ordinamento
pianificatorio dovrebbe avere per conseguenza che, in una zona edificabile, i
fondi siano urbanizzati in conformità con il piano e che i diritti di passo
necessari giusta l'art. 694 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907
(CC; RS 210) siano così superflui. La pretesa all'ottenimento di un diritto di
passo necessario fondato sui rapporti di vicinato può essere fatta valere
soltanto in presenza di un vero stato di necessità. Vi è un simile stato quando
non esiste un accesso alla pubblica via o lo stesso si rivela insufficiente per
poter utilizzare il fondo in modo conforme alla sua destinazione (DTF 136 III
130 consid. 3.1 e 3.3.1).
4.2. L'art. 19 cpv. 1 LPT rientra nelle disposizioni che
definiscono lo scopo e il contenuto dei piani di utilizzazione. La legge sulla
pianificazione del territorio collega l'urbanizzazione ai piani di
utilizzazione, consentendo il rilascio della licenza edilizia soltanto se il fondo
è urbanizzato (cfr. art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). I piani di utilizzazione
determinano l'uso ammissibile del suolo e i piani di urbanizzazione
costituiscono, specialmente per le zone edificabili, un elemento di questa
pianificazione, servendo quindi ad attuarla (DTF 127 I 103 consid. 7d).
L'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT, non necessariamente
carrozzabile fino al fondo da edificare o ai singoli edifici, comprende anche
il collegamento dalla strada pubblica (DTF 121 I 65 consid. 3c), deve essere
sicuro sotto il profilo della circolazione stradale e tenere conto delle
possibilità edificatorie della relativa zona di utilizzazione (DTF 136 III 130
consid. 3.3.2), richiedendo l'urbanizzazione di zone differenti la
soddisfazione di esigenze diverse (DTF 127 I 103 consid. 7d).
4.3. Di regola, si distinguono l'urbanizzazione generale e
quella particolare, concetti ripresi dall'art. 4 della legge federale del 4
ottobre 1974 che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro
proprietà (LCAP; RS 843). Per urbanizzazione generale (
Groberschliessung
)
si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali
degli impianti di urbanizzazione (segnatamente alle condotte dell'acqua,
dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché alle strade
e accessi che servono direttamente il territorio urbanizzabile), mentre per
urbanizzazione particolare (
Feinerschliessung
) si intende
l'allacciamento dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di
urbanizzazione (strade di quartiere aperte al pubblico, canalizzazioni
pubbliche, ecc.). La nozione di urbanizzazione ai sensi dell'art. 19 LPT
comprende sia l'urbanizzazione generale sia quella particolare, ma non
l'allacciamento di ogni singolo immobile alla rete di urbanizzazione particolare
(urbanizzazione privata,
Hausanschluss
; DTF 121 I 65 consid. 3c;
Eloi Jeannerat
in: Heinz
Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 21 ad
art. 19; Linea guida
cantonale,
Piano
dell'
urbanizzazione/Programma
di urbanizzazione
, Bellinzona 2014, pag. 16
).
4.4.
4.4.1. In concreto, come visto, il piano delle zone del
quartiere di Giubiasco risale al 1994 mentre quello del traffico al 2005. Esaminando
tali piani si può notare che l'urbanizzazione del comparto G__________, dal
profilo viario, con le tre strade di servizio che lo delimitano, era adeguata
alla destinazione e alle potenzialità edificatorie della zona Re e completava
quella prevista per il comparto posto più a sud. Il comparto G__________ si
caratterizzava tuttavia per un assetto fondiario poco razionale, che non
diverge granché da quello odierno: a nord vi erano i fondi di maggiori
dimensioni, alcuni dei quali non direttamente confinanti con via F__________ e
via R__________, mentre più a sud (verso il nucleo di P__________) il
territorio era suddiviso in particelle aventi superfici più contenute, alcune
delle quali, anche in questo caso, prive di sbocchi diretti su via F__________.
Tuttavia il piano regolatore non prevedeva vincoli particolari di
ricomposizione particellare o altre misure di riordino fondiario. Nemmeno il
Consiglio di Stato o i proprietari dei sedimi posti al suo interno avevano
sollevato la questione in sede di adozione, rispettivamente di approvazione del
piano.
4.4.2. Per garantire
l'accesso a dette particelle i loro proprietari si sono attivati facendo capo
agli strumenti del diritto civile. Attualmente, fatta eccezione per il fondo
del ricorrente e il mapp. 135__________, su cui insiste un vigneto, tutti i
fondi posti all'interno del comparto sono edificati. L'accesso veicolare agli
edifici situati sui mappali che non si affacciano sulle strade pubbliche
avviene grazie a due strade carrabili private: la prima si diparte da via F__________
a nord dell'immobile sul mapp. 1__________ e, diramandosi all'altezza del mapp.
135__________, raggiunge l'edificio al mapp. 252__________ e quello al mapp. __________,
mentre la seconda ha inizio dalla predetta via F__________ (a nord
dell'edificio al mapp. 249__________) e, dopo circa 70 m, termina in
corrispondenza del mapp. 137__________. I fondi più interni beneficiano di
diritti di passo veicolare sulle predette strade, che sono iscritti a registro
fondiario. L'unico sedime privo di un collegamento veicolare con le strade
pubbliche che servono il comparto G__________ è quello del ricorrente, che,
come visto, beneficia (solo) di un diritto di passo pedonale a carico del mapp.
13__________ verso via R__________.
Dalle viste Swisstopo (cfr. "immagini aeree", "viaggio
nel tempo Swisstopo", consultabili all'indirizzo map.geo.admin.ch) emerge
inoltre che già all'epoca dell'adozione del piano del traffico (2003) la quasi
totalità dei fondi all'interno del comparto era edificata e che, considerata la
loro parcellazione poco razionale, l'accesso agli edifici che non affacciavano
direttamente sulle strade pubbliche avveniva percorrendo le due strade gravanti
i fondi privati di cui si è detto in precedenza, che si immettono su via F__________.
4.4.3. Ferme queste premesse occorre concludere che dal
profilo pianificatorio, l'assetto del comparto G__________ è ormai ampiamente consolidato
da anni e che il piano regolatore vi ha trovato per gran parte attuazione.
Inoltre già all'epoca dell'adozione del piano del traffico l'urbanizzazione al
suo interno veniva attuata attraverso la stipula di accordi privati tra i
proprietari e l'iscrizione a registro fondiario delle necessarie servitù di
passo. Merita dunque tutela l'argomento del Municipio, secondo cui dopo
l'approvazione del piano del traffico nel 2005, le circostanze che avevano
determinato l'impostazione viaria attuale per il comparto G__________ non siano
mutate in misura tale da giustificarne un adattamento.
4.5.
4.5.1. La giurisprudenza federale citata al consid. 4.1 è
chiara e il Tribunale federale l'ha ribadita ancora in tempi relativamente
recenti (STF 1C_386/2015 dell'8 dicembre 2015 consid. 3.3). Dalla medesima si
evince che è possibile fare capo agli strumenti del diritto civile per ottenere
un diritto di passo necessario soltanto in casi affatto eccezionali, ossia in
presenza di uno stato di necessità, che sussiste allorquando con i mezzi di
diritto pubblico non può essere ottenuta un'idonea urbanizzazione di un fondo,
ciò che si avvera nella presente fattispecie. Infatti, il ricorso agli
strumenti pianificatori per risolvere il problema di accesso al mapp. 136__________
si rivela privo di un sufficiente interesse pubblico, ritenuto che per tutti i
motivi esposti in precedenza (situazione fondiaria ed edificatoria ormai da
lungo tempo consolidate), l'assetto urbanistico nel comparto G__________,
seppure non ottimale e non privo di criticità, ha trovato per la maggior parte
attuazione e, per questo motivo, non entra (più) in linea di conto l'adozione
di misure di ricomposizione particellare (cfr. anche STF 1C_273/2014 citata
consid. 4.1). Inoltre, tutti i proprietari, escluso il ricorrente, hanno
provveduto privatamente, con l'ottenimento di accessi veicolari del diritto
privato, a collegare i loro fondi alle strade (pubbliche) di servizio.
4.5.2. Dal profilo del principio della proporzionalità, come
rettamente rilevato dal Governo nel giudizio impugnato, la creazione di una
strada pubblica per allacciare il (solo) mapp. 136__________ alla rete viaria
esistente, ne risulterebbe lesiva sia per rapporto all'estensione del vincolo
che verrebbe a gravare i fondi adiacenti a quello del ricorrente, sia dal
profilo dei costi che la collettività dovrebbe sostenere. Nulla può dedurre il
ricorrente della tesi addotta in sede di replica, secondo cui il raccordo di
via F__________ e/o via R__________ al suo fondo sarebbe da considerarsi come
una misura di urbanizzazione secondaria, attuabile al momento
dell'edificazione, senza necessità di consolidamento nel piano del traffico.
Come spiegato in precedenza, la costruzione di una strada pubblica di
urbanizzazione deve sempre essere pianificata, rispettivamente, come spiegato
al consid. 4.3, in ogni caso i raccordi privati ai fondi e al loro interno sono
a carico dei privati.
4.6. In definitiva, non si può che concludere che in concreto
si è in presenza di una situazione eccezionale, che sfugge alla regola secondo
cui l'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT deve innanzitutto essere
assicurato mediante gli strumenti pianificatori e che giustifica di fare uso
degli strumenti del diritto privato. Il ricorrente potrà adire eventualmente le
vie civili per ottenere l'iscrizione a registro fondiario di una servitù di
passo veicolare sino alla sua proprietà.
5.   Per
tutti i motivi che precedono, la decisione del Municipio del 1° aprile 2022 e
quella governativa che la tutela meritano conferma e il ricorso dev'essere
respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.
Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico del ricorrente, che già l'ha
anticipata. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4. Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera