ti_gerichte · 52.2009.165 · 2010-07-05 · it
Sanzione pecuniaria. Determinazione del vantaggio economico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.07.2010 52.2009.165
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.07.2010 52.2009.165
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.07.2010 52.2009.165

Incarto n.
52.2009.165
Lugano
5 luglio 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 11 maggio 2009 del
Comune di Bellinzona,
rappr. dal municipio, 6501 Bellinzona,
contro
la decisione 22 aprile 2009 del Consiglio di Stato
(n. 1875) che riforma la decisione 15 maggio 2008 con cui il municipio di
Bellinzona ha inflitto ad CO 1, CO 2 e CO 3 una sanzione pecuniaria di fr.
19'500.- per aver abusivamente trasformato un manufatto adibito a deposito in
un grottino (part. __________);
viste le risposte:
-    19 maggio 2009 del
Consiglio di Stato;
-    28 maggio 2009 di CO 1, CO
2 e CO 3;
preso atto della replica 16 giugno 2009 del comune di
Bellinzona e delle dupliche:
-    24 giugno 2009 del
Consiglio di Stato;
-      3 luglio 2009 di CO 1,
CO 2 e CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   CO 1, CO 2
e CO 3, qui resistenti, sono comproprietari in proprietà per piani di uno
stabile di tre unità condominiali, ricavate dalla ristrutturazione di una
vecchia villa e di una casa unifamiliare, situata sullo stesso fondo (part. __________),
nella zona residenziale D di Bellinzona, in località Semine di cima.
Il 13 marzo 2006 il municipio ha rilasciato
loro il permesso di ristrutturare un piccolo manufatto (ca. m 6 x 6), un tempo
utilizzato come pollaio ed in seguito come deposito attrezzi, che sorgeva in un
angolo del giardino del condominio, a confine con le part. __________. Il
progetto approvato prevedeva in sostanza di realizzare un fabbricato di uguali
dimensioni, suddiviso internamente in quattro locali, tutti destinati a
deposito attrezzi. Nella parete esterna rivolta verso il giardino, costituita
per metà da una finestra vetrata, era prevista la formazione di una nicchia ad
uso grill, dotata di un camino.
I beneficiari della licenza si sono scostati
dai piani approvati, realizzando un fabbricato suddiviso in due locali, di
diverse dimensioni. Quello più piccolo è stato adibito a deposito, mentre in
quello più grande, di 18.5 mq, sono stati installati un frigorifero, una
lavastoviglie ed una cucina elettrica.
B.   Con decisione
7 settembre 2007 il municipio ha respinto una domanda di costruzione in
sanatoria inoltrata dai resistenti per l'opera realizzata abusivamente.
L'esecutivo comunale ha in sostanza ritenuto che con l'installazione degli
apparecchi di cucina il manufatto avesse parzialmente perso la sua qualità di
costruzione accessoria e fosse venuto a trovarsi in contrasto con le norme
sulle distanze da confine. Disattesa sarebbe pure stata l'altezza minima (m
2.60) prescritta per i locali abitabili.
La decisione è cresciuta in giudicato a
seguito del ritiro del ricorso contro di essa interposto dai qui resistenti.
C.   Ritenendo
sproporzionato un ordine di ripristino, il 15 maggio 2008 il municipio ha
inflitto ai proprietari della costruzione abusiva una sanzione pecuniaria di
fr. 19'500.- così calcolata:
- volume della costruzione:       52.22 mc
- valore al mc del deposito:      200.-
fr./mc
- valore al mc del grottino:        500.-
fr./mc
- vantaggio al mc:                      300.-
fr./mc
- vantaggio economico:            52.22 x
300.- = fr. 15'666.-
- aumento di ¼                           fr.
15'666 x 1.25 = fr. 19'582.50
D.   Con
giudizio 22 aprile 2009, il Consiglio di Stato ha ridotto la sanzione
pecuniaria a fr. 5'000.-, accogliendo in parte il ricorso contro di essa
inoltrato dai qui resistenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che il
municipio avesse confuso il maggior valore della costruzione con il vantaggio
economico. Messa in evidenza la difficoltà di quantificarlo, l'Esecutivo
cantonale l'ha in seguito valutato in fr. 4'000.-.
E.   Contro il
predetto giudizio, il comune di Bellinzona si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo con ricorso 11 maggio 2009, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente contesta la riduzione,
proponendo un nuovo calcolo della sanzione pecuniaria basato su un reddito di fr.
60.- al mese per il locale deposito e di fr. 10.- al mq per mese per locali
abitabili, che quantifica il vantaggio economico in fr. 37'950.-.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i
proprietari dell'opera abusiva, contestando in dettaglio le tesi
dell'insorgente con argomenti che attribuiscono al fabbricato un valore di
reddito negativo (- fr. 55'651.26).
G.   Con la
replica e le dupliche, le parti hanno puntualizzato le rispettive tesi, confermandosi
nelle domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 45 e 21
cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La
legittimazione attiva del comune insorgente è certa (art. 21 cpv. 2 LE).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL
3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei
luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dalle tavole
processuali. La ripetizione del sopralluogo e l'audizione testimoniale dei
funzionari comunali che hanno trattato il caso, chiesta dai resistenti, non
appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il
giudizio.
2.   2.1.
Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE, il municipio ordina la demolizione o la rettifica
delle opere eseguite in contrasto con il diritto edilizio materialmente
applicabile, tranne in casi in cui le differenze siano minime e senza
importanza per l'interesse pubblico o per quello dei vicini. In questi casi,
nei quali la misura del ripristino risulta sproporzionata o impossibile, il
municipio irroga una sanzione pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di
almeno un quarto al vantaggio di natura economica che può derivare al
proprietario dell'opera dall'abuso commesso (art. 44 cpv. 1 LE).
2.2. La sanzione pecuniaria mira unicamente
a vanificare il vantaggio di natura economica ritratto dal proprietario di
un'opera realizzata in contrasto con il diritto materiale, che per motivi di
proporzionalità o di praticabilità non può essere demolita o rettificata. La
sanzione di cui all'art. 44 LE non ha quindi valore affettivo. Non è una pena.
È una misura di carattere confiscatorio, che persegue unicamente la soppressione
del beneficio derivante al proprietario dal mantenimento dell'opera abusiva, in
modo da evitare che l'abuso finisca per diventare pagante. Contrariamente a
quanto sembra indicare il testo di legge, la sanzione pecuniaria non
costituisce una misura alternativa ad un provvedimento di ripristino. Non
sostituisce, né surroga un simile provvedimento. La sua adozione postula
infatti che il ripristino di una situazione conforme al diritto mediante
demolizione o rettifica non possa essere ordinato, perché contrario al
principio di proporzionalità o perché impossibile.
2.3. L’irrogazione di una sanzione
pecuniaria presuppone inoltre che l'opera illegittima procuri un vantaggio di
natura economica al suo proprietario. Se questi non ritrae alcun beneficio di
natura economica dall’abuso commesso, non v’è spazio per l’adozione di un provvedimento
fondato sull’art. 44 LE. Determinante ai fini della commisurazione della
sanzione pecuniaria è unicamente il vantaggio economico che ridonda al
proprietario dell’opera illecita. Vantaggio, che va accertato secondo criteri
oggettivi, ponendo a confronto la situazione economica del proprietario che può
disporre dell'opera abusiva e quella in cui verserebbe se non avesse commesso
l'abuso che gli viene rimproverato. Tale vantaggio non va confuso con il
maggior valore dell'opera. Tanto meno va ricondotto al risparmio che il
proprietario consegue a dipendenza dell’inesigibilità di un ripristino. La
sanzione non costituisce infatti un'alternativa ad un simile provvedimento (STA
52.1998.83/52.1999.195 dell'8 novembre 1999 consid. 2;
Adelio Scolari,
Commentario,
II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
44 LE n. 1316 seg).
3.   3.1. Nel
caso concreto, l'illegittimità della costruzione realizzata in contrasto con il
permesso ricevuto è stata accertata dalla decisione 7 settembre 2007, con la
quale il municipio ha respinto la domanda di costruzione inoltrata in sanatoria
dai resistenti, ritenendo che il fabbricato si ponesse in contrasto con
l'ordinamento delle distanze in quanto diventato costruzione principale a seguito
dell'installazione di una cucina, di una lavastoviglie e di un frigorifero. La
decisione, cresciuta in giudicato e comunque in linea con la giurisprudenza di
questo Tribunale (STA 52.2009.119 del 12 gennaio 2010; 52.2001.329 dell'17 luglio
2002), non può essere rimessa in discussione in questa sede.
3.2. Parimenti incontestabile è la
deduzione, di cui non si comprendono pienamente le ragioni, secondo cui un
provvedimento di rettifica sarebbe sproporzionato. In ossequio al divieto della
reformatio in peius
sancito dall'art. 65 cpv. 4 LPamm, questo Tribunale
non può sostituire la sanzione pecuniaria con un ordine di rimozione della
cucina, del frigorifero e della lavastoviglie. Può soltanto ricordare ai
resistenti che potrebbero sottrarsi alla sanzione pecuniaria allontanando gli
apparecchi che rendono abitabile il locale. Controversa, in sostanza, rimane in
questa sede unicamente la misura della sanzione pecuniaria, che - come giustamente
rilevato dal Consiglio di Stato - non si identifica con il maggior valore della
costruzione abusiva. Deduzione, questa, che lo stesso ricorrente non contesta.
3.3. Il vantaggio economico derivante
dall'opera abusiva può essere determinato in diversi modi. Considerate le
particolari caratteristiche dell'oggetto, tutti i metodi presentano
inevitabilmente un alto grado di approssimazione. Il metodo che, a mente di
questo Tribunale, maggiormente si avvicina ad un risultato plausibile è quello
che si fonda sulla differenza tra il valore di reddito (netto) della
costruzione utilizzata conformemente alla licenza accordata, ovvero come
semplice deposito, ed il valore di reddito che può essere ritratto dalla stessa
utilizzata come cucina esterna comune dai residenti nelle unità abitative
presenti sul fondo per mangiare in giardino, sotto la pergola antistante,
durante la bella stagione. Un calcolo fondato sulla differenza tra i costi d'investimento
occorrenti per la realizzazione del deposito e quelli sostenuti per adibirlo a
cucina porta a risultati meno attendibili, poiché non tiene adeguatamente conto
del fatto che il valore aggiunto è dato soprattutto dall'uso essenzialmente
voluttuario del manufatto abusivo, messo a disposizione dei residenti. Appare
invero evidente che il vantaggio non può essere accertato prendendo in
considerazione soltanto il valore degli apparecchi installati per trasformare
il locale in una cucina.
3.4. Per calcolare il vantaggio economico
ritratto dall'opera abusiva in base al reddito il comune ricorrente propone di
considerare, da un lato, il valore locativo del locale utilizzato come deposito
(fr. 60.- al mese) e dall'altro il valore locativo di vani abitabili (fr. 10.-
al mq per mese). Il metodo proposto dal comune in questa sede costituisce un
approccio sostanzialmente corretto e conforme ai principi fissati da questo
Tribunale nella sentenza sopra citata. Esso non tiene tuttavia debitamente
conto del fatto che l'abitabilità del locale è soltanto parziale, in quanto
limitata alla bella stagione, per cui non si può fare senz'altro riferimento ai
valori usuali. I valori di reddito presi in considerazione non sono inoltre al
netto dei costi d'investimento.
Il Consiglio di Stato, dal canto suo, ha
stimato il vantaggio economico in fr. 4'000.- senza fornire particolari
giustificazioni. Questo importo, corrispondente ad un maggior reddito annuo di
fr. 200.- all'anno, capitalizzato in base ad un tasso del 5%, appare
eccessivamente basso per rapporto al valore aggiunto, espresso in termini di
valore locativo, che la messa a disposizione di un'infrastruttura di questo
genere rappresenta per le unità abitative al cui servizio è posta.
Tenuto conto di tutte le circostanze, non
appare fuori luogo ammettere che la messa a disposizione di una cucina esterna,
dotata di lavastoviglie e frigorifero, al posto di un semplice locale deposito,
possa tradursi in un maggior valore locativo di almeno 40.- fr. al mese per
l'insieme delle unità abitative che possono fruirne. Il vantaggio economico
complessivo (fr. 480.- all'anno) può essere dunque stimato in fr. 9'600.-.
Importo, questo, che per l'art. 44 cpv. 1 LE giustifica l'irrogazione di una
sanzione pecuniaria di fr. 12'000.-.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente
accolto, fissando la sanzione pecuniaria in fr. 12'000.- e riservando comunque
ai resistenti la facoltà di sottrarsi ad essa alla condizione di rimuovere dal
locale in oggetto gli apparecchi (cucina elettrica, lavastoviglie e
frigorifero) che lo rendono utilizzabile per cucinare all'esterno.
La resistenza parzialmente ingiustificata
all'accoglimento dell'impugnativa giustifica l'applicazione di una tassa di
giustizia ridotta a carico dei resistenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 43, 44, 45 LE; 3, 18, 28, 60, 61
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 22 aprile 2009 del Consiglio
di Stato (n. 1875) e la decisione 15 maggio 2008 con cui il municipio di
Bellinzona ha inflitto ai resistenti una sanzione pecuniaria di fr. 19'500.-
per aver abusivamente trasformato un manufatto adibito a deposito in un
grottino (part. __________) sono riformate nel senso che la sanzione pecuniaria
è ridotta a fr. 12'000;
1.2.   resta
riservata ai resistenti la facoltà di sottrarsi al pagamento della sanzione
pecuniaria rimuovendo dal locale la cucina elettrica, la lavastoviglie ed il
frigorifero.
2.   La tassa
di giustizia è posta a carico dei resistenti CO 1, CO 2 e CO 3 nella misura di
fr. 600.-.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria