ti_gerichte · 52.2021.201 · 2020-01-23 · it
Inserimento di tre piante nell'inventario degli alberi di un certo pregio stilato dal Municipio ai sensi dell'art. 39 NAPR - controllo pregiudiziale di una norma di piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.02.2024 52.2021.201
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.02.2024 52.2021.201
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.02.2024 52.2021.201

Incarto n.
52.2021.201
Lugano
5
febbraio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso dell'11 maggio
2021 del
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1561) del
Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa inoltrata dai
proprietari del fondo interessato, annulla la decisione del 23 gennaio 2020
del Municipio di RI 1 di inserire tre piante site sul mapp. __________
nell'inventario degli alberi di un certo pregio, previsto dall'art. 39 delle
norme di attuazione del piano regolatore (NAPR);
ritenuto,
in
fatto
A.
L'art. 39 delle norme
di attuazione del piano regolatore del Comune di RI 1, riferito al piano del
paesaggio prevede che:
Protezione del verde
Le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi
esistenti di un certo pregio. Per il taglio di questi alberi è prevista la
richiesta di un permesso municipale. Questi alberi soggetti a permesso sono
iscritti in uno speciale inventario allestito dal Municipio.
B.
a. Nel corso del 2019 il
Municipio ha incaricato la k Sagl di censire e mappare gli alberi monumentali e
pregiati presenti all'interno del territorio comunale, con l'intento di
proteggerli come previsto dall'art. 39 NAPR.
b. Con decisione del
23 gennaio 2020, notificata ai proprietari del mapp. __________, il Municipio
ha inserito tre piante rilevate su questo fondo nell'inventario degli alberi di
pregio: un ciliegio (
prunus avium
,
n. 840), una quercia comune
(farnia,
quercus robur
; n. 841) e un noce comune (
Jaglans regia
).
C.
Adito dai proprietari
del mapp. __________, che con ricorso del 13 febbraio 2020 hanno contestato che
gli alberi in parola adempissero i requisiti per essere protetti, il Consiglio
di Stato ha annullato la decisione municipale.
Secondo il Governo
quello previsto all'art. 39 NAPR sarebbe un mandato del Legislativo
all'Esecutivo comunale, che dovrebbe provvedervi attraverso un'ordinanza. Il
Municipio non avrebbe dunque seguito la procedura corretta, avendo omesso di
pubblicare l'inventario per trenta giorni all'albo, come avviene per le
ordinanze. Ciò avrebbe permesso ai diretti interessati e alle persone aventi un
interesse legittimo di inoltrare ricorso al Consiglio di Stato. In caso
contrario l'atto sarebbe entrato in vigore, mantenendo la possibilità di
interporre un gravame in caso di applicazione concreta. L'inventario avrebbe
poi potuto, come di prassi, essere inserito nel piano del paesaggio seguendo il
dovuto iter
. Inoltre, la decisione non sarebbe stata sufficientemente
motivata, non comprendendo una perizia che spieghi gli aspetti ambientali e
paesaggistici nonché una valutazione della salute degli alberi.
D.
Con ricorso dell'11
maggio 2021, assistito da una replica, il Comune di RI 1 insorge davanti al
Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione del
Governo. In via principale domanda la conferma della decisione del 23 gennaio
2020 del suo Municipio, in via subordinata chiede di retrocedere gli atti al
Consiglio di Stato affinché entri nel merito del ricorso del 13 febbraio 2020.
In via supercautelare postula venga fatto divieto ai proprietari del mapp. __________
di tagliare senza l'autorizzazione del Municipio i tre alberi inventariati.
Secondo l'insorgente,
che stante le ripercussioni sottolinea l'importanza di accertare a titolo
pregiudiziale la correttezza formale dell'operato del Municipio, l'allestimento
dell'inventario e la sua notifica a ciascun proprietario toccato rappresenta un
atto d'esecuzione del piano regolatore, che rientra nelle competenze del
Municipio. Esso concretizzerebbe le consegne del piano regolatore tramite
l'individuazione di determinati alberi e ben definiti proprietari, configurando
una decisione secondo l'art. 2 cpv. 1 LPAmm, sicché il provvedimento non può
essere adottato e promulgato nella forma di un atto normativo a carattere
generale e astratto qual è l'ordinanza. Del resto, la giurisprudenza di questo
Tribunale escluderebbe la regolamentazione per ordinanza in ambito di
pianificazione del territorio, competenza che (fatte salve le modifiche minori
del piano regolatore, che devono seguire in ogni caso l'iter prescritto dalla
legislazione speciale) non è del Municipio. Quanto alla mancata pubblicazione,
laddove fosse stato necessario ricorrere a questo mezzo eccezionale di
notifica, questo non avrebbe comunque sia giustificato di annullare la
determinazione municipale emessa nei confronti dei proprietari del mapp. __________.
Dal profilo della proporzionalità sarebbe stato sufficiente ordinare al
Municipio di procedere anche alla pubblicazione
a posteriori dell'inventario
.
Infine, la protezione degli alberi non sarebbe assoluta; essa costituirebbe una
semplice sorveglianza, dettata dalla volontà del Legislatore comunale di non
permettere l'abbattimento di piante di particolare valore senza che un
interesse pubblico o privato preponderante (per esempio la sicurezza) lo
giustifichi. Non è qui necessario riassumere i motivi sul merito
dell'inventariazione.
E.
Il 12 maggio 2021, in
via supercautelare, il giudice delegato ha fatto divieto di tagliare i tre
alberi inventariati senza l'autorizzazione del Municipio.
F.
Il Governo,
senza formulare osservazioni, e i già insorgenti in prima istanza, con motivi
di cui si dirà se necessario in seguito, resistono al ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 della legge
organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC, RL 181.100) e il ricorso è tempestivo
(art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC). La legittimazione attiva del Comune,
destinatario della decisione impugnata e impegnato a perseguire scopi
urbanistici, in particolare paesaggistici e ambientali (art. 65 cpv. 1 LPAmm e
209 lett. b LOC) può in definitiva essere ammessa.
Secondo la giurisprudenza, infatti, un ente pubblico è legittimato a
interporre ricorso non soltanto quando è colpito da una decisione alla stessa
stregua di un privato, ma anche allorquando a essere toccati sono i suoi poteri
sovrani e compiti (DTF 146 I 36 consid.
1.4, 136 I 265 consid. 1.4; cfr. pure
René Wiederkehr
, Die Beschwerdebefugnis
des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in: Recht 2016, pag. 71 segg., 76
segg.).
Ora, il provvedimento
contestato e la presente procedura concernono la portata di una norma di piano
regolatore, materia nella quale di principio il Comune è competente e dispone,
inoltre, di autonomia. Nessuno, del resto, pretende altrimenti. Il ricorso,
ricevibile in ordine, può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
Come
rettamente individuato dal ricorrente, l'allestimento dell'inventario degli
alberi a opera del Municipio è indubbiamente una decisione: essa ha carattere
individuale, concerne un numero definito di proprietari, e concreto, assoggetta
a protezione determinate piante. Entro questi limiti, a ragione l'insorgente
sottolinea che a torto il Consiglio di Stato pretende che esso andrebbe
adottato, quale atto normativo a carattere generale e astratto, nella forma
dell'ordinanza. Tanto più che, come rettamente sottolinea l'insorgente, il
Municipio non ha la competenza di legiferare in materia, salvo per modifiche
minori del piano regolatore, che devono comunque seguire la specifica procedura
della legge settoriale.
Nel solco delle
problematiche evidenziate seppur in modo invero confuso dal Governo, si pone tuttavia
preliminarmente il quesito di sapere se l'art. 39 NAPR costituisca una valida
base legale, ritenuto che l'inserimento delle piante in parola nell'inventario,
per gli effetti previsti dall'art. 39 NAPR, incide in modo tutto sommato
importante sulla garanzia della proprietà.
3.
3.1. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se, oltre a essere giustificata da un
interesse pubblico preponderante e a rispettare il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 2-3 Cost.), si fonda su una base legale;
restrizioni gravi devono essere previste dalla legge medesima (art. 36 cpv. 1
Cost.), ovvero una legge formale, mentre per ingerenze lievi può essere
sufficiente anche un'ordinanza. L'esigenza di una base legale non concerne
unicamente il rango della norma, ma si estende anche al suo contenuto, che
dev'essere sufficientemente chiaro e preciso: occorre che la base legale abbia
una densità normativa sufficiente perché la sua applicazione sia prevedibile.
Per determinare il grado di precisione necessario, occorre tener conto della
cerchia dei destinatari e la gravità delle lesioni ai diritti fondamentali che
essa autorizza.
Secondo il Tribunale
federale il principio della
precisione delle norme
giuridiche non dev'essere inteso in modo
assoluto. Il Legislatore non può rinunciare completamente all'utilizzo di
termini astratti, in quanto senza tale ausilio egli non sarebbe in grado di
formulare leggi capaci di regolare i rapporti più diversi. È pertanto
inevitabile che molte leggi contengano concetti più o meno vaghi, la cui
interpretazione viene lasciata agli organi preposti alla sua applicazione
(per
tutto quanto precede, cfr. DTF147 I 478 consid. 3.1.2 e 147 I 393 consid.
5.1.1. con numerosi rinvii)
. La
legge
può dunque riservare un certo margine di apprezzamento
all'autorità chiamata ad applicarla, specificandone però l'estensione e le
modalità di esercizio per rapporto allo scopo ai fini di proteggere l'individuo
dall'arbitrio; il Legislatore può far capo anche a
concetti giuridici indeterminati, che conferiscono una certa latitudine
di giudizio all'autorità ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo
(
Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/
Maya
Hertig
Randall/Alexandre Flückiger,
Droit constitutionnel suisse, Volume I:
l'État, Berna 2021, n. 1889 segg.).
3.2. Per costante
giurisprudenza, il controllo incidentale
di
un piano regolatore per rapporto al diritto di rango superiore è consentito
soltanto in casi eccezionali, ovvero se al momento
dell'adozione del
piano il proprietario gravato non poteva rendersi pienamente conto delle
limitazioni impostegli, se la procedura non gli ha offerto in quella sede la
possibilità di tutelare adeguatamente i suoi interessi, oppure se viene fatto
valere che a seguito di una modifica delle circostanze o del diritto di rango
superiore è venuto meno l'interesse pubblico, che aveva a suo tempo
giustificato l'adozione del piano e la conseguente restrizione della proprietà.
Il Tribunale federale ha ulteriormente precisato che sono escluse dal controllo
costituzionale a posteriori soltanto le disposizioni intrinsecamente connesse
con il piano di utilizzazione, che determinano cioè il genere, la natura e la
misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata.
Possono invece essere esaminate posteriormente nel caso concreto le
normative che si riallacciano alla situazione personale dell'interessato o la
cui portata prescinde dalle singole zone di utilizzazione (DTF 116 Ia 207
consid. 3b; STA 52.2005.219 del 15 settembre 2005 consid. 2.1).
4.
4.1. In
concreto, l'art. 39 NAPR ha per sua natura una portata generale per l'intero
territorio comunale, prescindendo dalle singole zone di utilizzazione. La
semplice circostanza che al primo capoverso la norma faccia riferimento al
fatto che le nuove costruzioni devono rispettare gli alberi esistenti nulla
muta al riguardo. La disposizione non ha nemmeno una particolare connessione
con le rappresentazioni cartografiche del piano regolatore; essa esplica solo
effetti indiretti, ancorché rilevati, sull'utilizzazione del suolo. Ferme
queste premesse, nulla osta a un esame pregiudiziale della validità della norma.
4.2. Ai fini della
decisione, non è qui necessario verificare se e in quale misura il Comune sia
competente a legiferare in materia di
protezione del verde
. La
disposizione, infatti, non può in ogni caso essere tutelata, a prescindere da
questo aspetto.
4.2.1. Intanto va
detto che, contrariamente a quanto sembra sostenere il ricorrente, la norma in
parola incide in modo piuttosto importante sul diritto di proprietà sancito dall'art.
26 Cost. Attraverso l'introduzione dell'obbligo di rispetto degli
alberi di
un certo pregio
e del regime autorizzativo per il loro abbattimento, i
proprietari sono condizionati nell'edificazione dei fondi al di là dei
parametri edilizi validamente ancorati nel piano regolatore e, più in generale,
limitati nella loro utilizzazione conforme alla zona di situazione (cfr. DTF
145 I 156 consid. 4.1 e rinvii); proprietari che, inoltre, vengono caricati
(indirettamente) di oneri manutentivi. D'altro canto gli effetti della norma
possono estendersi anche ai proprietari confinanti e non, soprattutto (ma non
solo) restringendone i diritti di vicinato previsti dall'art. 684 del codice
civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210). Anche l'edificazione e lo
sfruttamento di fondi viciniori potrebbe risultare condizionata.
4.2.2. Il Legislatore
ha affidato al Municipio il compito di individuare gli
alberi esistenti di
un certo pregio
. Attraverso questa nozione giuridica indeterminata, con cui
nemmeno viene indicato a grandi linee le ragioni che sottenderebbero alla
protezione (naturalistiche, ambientali, paesaggistiche ecc., in parte
genericamente enunciati quali
scopi principali
all'art. 2 cpv. 1 NAPR,
ciò che comunque non è sufficiente) viene conferita un'ampia latitudine di
giudizio al Municipio nell'individuarne il precetto normativo. Esso è in
sostanza libero di stabilire - senza particolari vincoli - quali piante
presentano un
certo pregio
. Già sotto questo profilo la norma appare assai
problematica. Il cittadino, infatti, non è in grado di comprenderne
sufficientemente la portata, così come non lo sarebbe l'autorità di ricorso, in
occasione della verifica della sua interpretazione.
L'art. 39 NAPR è in
ogni caso eccessivamente indeterminato quanto agli effetti dell'inclusione
nell'inventario, poiché pur non escludendo in modo assoluto la possibilità di
abbattere le piante, non spiega a quali condizioni ciò possa avvenire,
conferendo al Municipio un potere di apprezzamento pressoché illimitato nel
decidere in merito. Costituisce, in altre parole, un'autorizzazione in bianco (
Blankettermächtigung)
,
ciò che è inammissibile: l'agire dell'autorità nel singolo caso deve sempre
essere prevedibile e rispettare il principio della parità di trattamento
giuridica (
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San
Gallo 2020, n. 342). L'eccessiva libertà lasciata al Municipio è, a ben vedere,
la logica conseguenza del fatto che i motivi alla base della tutela delle
piante non sono esplicitati dalla base legale. Non basta certo il titolo marginale
Protezione del verde
a chiarirli, così come il riferimento all'art. 44 NAPR
relativo ai
Monumenti naturali
permette di meglio circoscrivere la
portata dell'art. 39 NPAR. Alla luce anche degli effetti ad ampia scala su
numerosi proprietari che questa norma esplica, come del resto sottolineato dal
Comune stesso, e dell'ingerenza nel diritto di proprietà che, come detto, è di
una certa gravità, per finire la base legale non raggiunge la densità normativa
necessaria. Ne discende che il provvedimento Municipale all'origine della
procedura non si fonda su una valida base legale. A ragione - seppur per altri
motivi - il Governo l'ha annullato.
5.
In esito alle
pregresse considerazioni, il ricorso va respinto. Non si preleva la tassa di
giustizia dal Comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai
resistenti che, sebbene si siano avvalsi di un mandatario professionale, non le
hanno richieste (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia, non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         Il
cancelliere