ti_gerichte · 90.1998.66 · 2001-07-27 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 27.07.2001 90.1998.66
Tessin Tribunale della pianificazione 27.07.2001 90.1998.66
Ticino Tribunale della pianificazione 27.07.2001 90.1998.66

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00062
90.1998.000
_________
90.1998.00064
90.1998.00065
90.1998.00066
Lugano
_________
luglio 2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
Vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del __________
marzo 1998
di
1. __________
__________ __________ __________
,
__________
2. Comunione
ereditaria fu __________ __________
3. __________
__________ __________
,
__________
4. __________
__________
, __________
__________
1., 2., 3., 4., 5. rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________febbraio 1998 (n° __________)
del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di __________
-__________;
viste le
osservazioni 15 maggio 1998 del Municipio di _________ _________ e 10 luglio
1998 del Consiglio di Stato;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Nella seduta del 22 aprile 1996, il Consiglio comunale di _________
_________ ha adottato la revisione generale del locale PR. In particolare,
oltre alla riconferma dell'aspetto prevalentemente residenziale del suo
territorio ed al rafforzamento delle funzioni commerciali-amministrative, il
comune ha individuato le sue possibilità di sviluppo nel comparto a lago, posto
a sud della _________: analizzate le potenzialità turistico-ricreative delle
vaste superfici attualmente riservate ai _________, la revisione ne prevede una
massiccia riconversione in zone destinate alla residenza o all'insediamento di
infrastrutture turistico-alberghiere, e in aree pubbliche o para-pubbliche.
Completa tale assetto una rivalorizzazione delle superfici a lago, volta in
particolare a permettere al pubblico l'accesso alla riva.
b.
Con
ris. gov. 4 febbraio 1998, n° _________, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del PR, richiedendo tuttavia alcune modifiche e completazioni: in
particolare l'Esecutivo cantonale ha negato l'approvazione della zona parco
privato (ZPp), della zona residenziale alberghiera (RA), della zona
alberghiero-turistica (AT) e della zona APp a lago, nonché delle relative norme
d'applicazione (art. 26, 45 e 46 NAPR), esigendo l'elaborazione di una variante
che ridefinisse l'organizzazione territoriale del comparto a lago.
c.
Avverso
tale ordinamento la
_________ _________ _________ SA (mapp. n°
__________RF), la Comunione ereditaria fu _________ _________ (mapp. n°
_________, _________, e _________ RF), _________ _________ _________ (mapp. n°
_________ e _________ RF), _________ _________ (mapp. n° _________ RF) e
_________ _________ (mapp. n° _________ e _________ RF) sono insorti, con atto
separato ma in sostanza per gli stessi motivi, davanti al TPT, postulando il
ripristino della zona RA: secondo i ricorrenti, il Consiglio di Stato avrebbe
violato l'autonomia del comune, il principio della parità di trattamento per
rapporto ad altri comuni del _________, in cui sono stati soppressi grossi
_________, e il principio della proporzionalità, basandosi su motivazioni
arbitrarie e contraddittorie per rapporto ai contenuti dell'esame preliminare.
Il
Consiglio di Stato, in sede di risposta, ha postulato la reiezione dei gravami,
mentre il comune, rimandando alle tesi contenute nel suo ricorso al TPT, ne ha
chiesto l'accoglimento.
d.
In
data 21 settembre 1998 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale veniva pattuita una sospensione della procedura, riattivabile
su istanza di parte.
Con
scritto _________ settembre 2000, intimato per conoscenza ai ricorrenti, il
comune ha chiesto che la procedura seguisse il suo corso.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater
lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale
della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1° ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche
decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal 15 marzo
1995).
In
concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti, giusta l'art. 38 cpv. 4
lett. c) LALPT, è pacifica.
Presentati
nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
V
isto i
l
medesimo fondamento di fatto, l
a
congiunzione delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51
LPAmm
.
2.   Autonomia
comunale
2.1
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce
l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: "le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti".
Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.
2.2
Nella
sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la
pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi
pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione
cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente
con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per
approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi
insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al
comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio
(art. 37 LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta,
malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e
rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF
111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza
possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza
26.4.1995 1P.__________ /__________in re comune di __________
“quando la
nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la
modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori
pianificatori manifesti"
. (Cfr. sul tema: Alfred Kuttler, Zum Schutz
der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in
Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Nella
procedura che ci occupa, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, i
principi suesposti sono stati perfettamente ossequiati dal Consiglio di Stato,
il quale, constatata, per i motivi che verranno qui di seguito esaminati,
l'incompatibilità con la LPT e con il PD dell'assetto proposto con la revisione
per il comparto a lago, ha rinviato gli atti al comune, richiedendo
l'elaborazione di una variante.
3.   Comprensorio
a sud della _________
3.1
Il
comparto in oggetto si affaccia sulla rive del lago _________ e sulla foce
della _________, risultando delimitato a nord dalla _________: la bellezza
paesaggistica, che lo contraddistingue, e la presenza di elementi naturali di
pregio, quale il bosco golenale lungo l'argine del fiume e lo splendido parco
protetto del _________, hanno motivato il suo inserimento in zona protetta C
dall'Ordinanza sulle _________ di _________. Dal profilo delle utilizzazioni,
esso è caratterizzato dalla presenza di vaste aree contigue al lago, riservate
in prevalenza ai _________ (ca. _________0'000 mq), dalle strutture del Centro
_________ (_________) e da ampie superfici agricole di qualità. In particolare,
secondo il PR oggetto di revisione, il comparto è organizzato come segue:
°    l'area
più a nord è suddivisa in Zona dei _________ (occupata dai _________
"__________", "_________" e "__________a"), in
Zona R3 e, direttamente a contatto con la _________, in Zona artigianale;
°    la
parte centrale, limitrofa alla _________ del _________, è riservata al
_________ (Zona sportiva particolare) e all'agricoltura;
°    la
parte più a sud è quasi interamente occupata dai _________
"__________", "Lago _________" e "__________";
l'area residua è attribuita alla zona AP/EP (in prossimità dello svincolo
__________ __________) e alla zona agricola.
3.2
Come
accennato in narrativa, con la revisione il comune ha individuato le sue
possibilità di sviluppo proprio in questo comprensorio ed ha ritenuto
soddisfatte le premesse per una sua nuova impostazione pianificatoria, volta a
proporre un diverso concetto d'uso territoriale: analizzate le potenzialità
turistico-ricreative di tali superfici, la revisione postula quindi
"(…)
la riconversione d'uso di gran parte delle aree a lago alfine di accrescere la
fruibilità pubblica del lago e di dare una nuova immagine territoriale a tutto
il comparto (…). A ciò corrisponde un nuovo orientamento turistico, individuato
nella possibilità di ristrutturazione a medio-lungo termine delle aree di
_________, riducendole in superficie (dagli attuali _________0'000 mq ca. a ca.
110'000 mq) a favore delle aree pubbliche, di nuove aree di carattere
turistico-alberghiero, creando le premesse per la realizzazione sostitutiva di
nuove infrastrutture ricettive alberghiere legate a prescrizioni edificatorie e
d'uso particolari (zone speciali con contenuti alberghieri); in questo contesto
alcune aree nei pressi del bagno pubblico sono state destinate a "zona
parco privato" per attività di svago e ricreazione"
(cfr.
Rapporto pianificatorio, p. 20). Il nuovo piano delle zone propone quindi il
seguente azzonamento:
°    ad
eccezione della zona agricola, istituita in prossimità della _________, l'area
più a nord viene interamente destinata a contenuti residenziali-alberghieri
(zona RA) e gravata verso il lago da una fascia di stacco inedificabile,
profonda ca. ml 35.00; la riva viene riservata per scopi pubblici e
para-pubblici (lido e aree di svago);
°    le
destinazioni d'uso della parte centrale del comparto rimangono sostanzialmente
immutate (zona agricola e sportiva speciale ZSP); tuttavia la zona ZSP viene
ampliata e suddivisa in "fascia principale d'edificazione" e in
"area rimanente";
°    a
sud, la Zona dei _________ viene ridimensionata e ridotta all'area occupata
attualmente dal _________ "__________"; la zona AP/EP viene
leggermente ampliata a scapito della zona agricola, e la superficie rimanente
suddivisa in zona alberghiero-turistica AT e in zona parco privato ZPp; la
porzione di riva adiacente la zona ZPp viene destinata a contenuti pubblici
(spiaggia pubblica e centro attività acquatiche) e para-pubblici (aree di
svago).
Da notare
che la superficie complessiva, riservata alle nuove zone edificabili AT e RA, è
di ca. 22 ha. La revisione prevede inoltre la creazione di una passeggiata a
lago e lungo l'argine della _________ che, a partire dal ponte ferroviario sul
fiume, permette una visita ininterrotta delle varie zone d'interesse
naturalistico fino a raggiungere il territorio di __________.
3.3
Zone
AT e RA
3.3.1
I
motivi che hanno indotto il Governo a negare l'approvazione del nuovo
azzonamento si concentrano sostanzialmente sull'istituzione delle due nuove
zone residenziali alberghiere.
In
particolare, l'art. 45 NAPR, concernente la zona RA, prevede:
1.  E' ammessa:
°   l'edificazione
di costruzioni a più appartamenti con possibilità di inserimento di contenuti
commerciali fino ad un massimo del 20% della SUL,
°   l'edificazione
di costruzioni con contenuti parzialmente o esclusivamente alberghieri,
segnatamente alberghi, pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio
e gli appartamenti a disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in
grado di assicurare una rotazione d'utenza).
2.  La
trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi
che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona RA e
nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la
cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In
caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone
_________o decretate dal vecchio PR e per le altre zone le prescrizioni valide
per la zona R3, riservato un i.s. massimo di 0.5; l'autorizzazione per i nuovi
interventi edilizi è subordinata alla cessione gratuita al Comune delle
relative superfici APp.
3.  Nel
caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di
_________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente.
4.  Indice
di sfruttamento (valore massimo)          i.s. = 0.8
Bonus
per costruzioni esclusivamente alberghiere   0.2
5.  Altezza
massima delle costruzioni                 = ml 13.50
6.  Sono
auspicati i tetti piani. Per i tetti a falde la pendenza non può essere
inferiore al 30% e superiore al 50%.
7.  All'aperto
non è ammessa la formazione di aree di deposito.
8.  Vale
la quota minima di 198 mslm per le edificazioni.
Di tenore
analogo l'art. 46 NAPR, concernente la zona alberghiero-turistica AT, che
prevede:
1.  E' ammessa l'edificazione di
costruzioni a carattere alberghiero e turistico residenziale, segnatamente:
°   alberghi,
pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio e gli appartamenti a
disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in grado di assicurare una
rotazione d'utenza)
°   residenze
secondarie
°   aziende
non moleste strettamente legate all'attività turistica.
La
SUL riservata alle residenze secondarie può occupare al massimo il 50% di
quella sfruttabile.
2.  La
trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi
che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona AT e
nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la
cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In
caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone
occupate da _________ (stato al 1.1.1995).
3.  Nel
caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di
_________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente allo
sfruttamento delle possibilità edificatorie.
4.  Indice
di sfruttamento (valore massimo)          i.s. = 1.0
5.  Altezza
massima delle costruzioni: quota 239.50 mslm
6.  Regolamentazioni
particolari:
°   sono
auspicati i tetti piani; gli stessi devono essere arredati con superfici
pavimentate (lastricati di cemento o granito) o sistemate a verde;
°   la
pendenza dei tetti a falde non può essere inferiore al 30% e superiore al 50%.
7.  All'aperto
non è ammessa la formazione di aree di deposito.
3.3.2
Secondo
il Governo tale azzonamento non merita di venir approvato per svariate ragioni:
anzitutto l'impostazione di base contemplante una massiccia conversione dei
_________ risulterebbe molto discutibile: pur non escludendo a priori una certa
riduzione ed una loro parziale conversione in altre forme di alloggio
turistico, il Consiglio di Stato ritiene infatti che
" (…) Per valutare
la qualità delle diverse forme del turismo devono essere considerati, oltre
all'immediato rendimento finanziario, anche altri criteri come: l'effetto
diretto e indiretto per l'economia in generale e a media e lunga scadenza,
l'impatto ambientale, le esigenze d'uso del territorio, la compatibilità
sociale e culturale con la popolazione locale e la congruenza con la
potenzialità e le attrattività specifiche offerte da ogni singola regione.
Considerando tutti questi aspetti e ritenendo che i _________ siano ubicati, dimensionati,
sistemati e gestiti in conformità al contesto ambientale e sociale e alle
esigenze dei turisti, non rimane alcun motivo per una loro squalifica
generale"
(cfr. p. 20 della decisione
)
. L'azzonamento proposto
si rivelerebbe inoltre incompatibile con lo statuto di zona C ai sensi
dell'Ordinanza sulle _________ di _________ e trascurerebbe il problema
relativo all'esposizione al rumore provocato dal traffico sulla _________ e dal
vicino aerodromo di __________ -_________ (la zona AT e parte della zona RA
risulterebbero situate entro la curva isofona corrispondente ad un livello di
rumore di Lr = 55 dB (A)). Osservando poi come la netta cesura costituita
dall'autostrada e dalla ferrovia escluderebbe un'integrazione organica dei
nuovi quartieri residenziali nel contesto urbanistico e sociale del comune, il
Governo ritiene che l'alta densità edilizia consentita e la facoltà di
realizzarvi indiscriminatamente residenze secondarie e primarie risultino
difficilmente conciliabili con lo scopo di incrementare un turismo alberghiero
di qualità e di conseguire un uso meno intensivo del territorio. In
conclusione, simili carenze, sommate all'
"(…)l'impossibilità di
programmare le diverse fasi di ristrutturazioni, impedirà la formazione di
insediamenti funzionali, omogenei ed armoniosi"
(cfr. p. 18 della
decisione
)
, provocando un irreversibile degrado paesaggistico.
Di
tutt'altro avviso i ricorrenti, i quali, come già accennato in narrativa,
sostengono che il Governo abbia violato il principio della parità di trattamento
per rapporto ad altri comuni del _________, in cui è stata ammessa la
soppressione di grossi _________, e il principio della proporzionalità. La
decisione si fonderebbe inoltre su motivazioni arbitrarie e contraddittorie per
rapporto all'esame preliminare.
3.3.3
Analizzando nel dettaglio i contenuti della revisione, occorre
anzitutto rilevare che, nel sistema della LPT, il processo pianificatorio si
svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.
Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il
PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD,
che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo
strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che
si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“
(art. 12 lett. b
LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale
(1980) statuisce che
"il Cantone ... attua una politica di
pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra
di loro coordinate"
. Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da
obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione
del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo
dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art.
15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto
cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD
(art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i
prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del
comune (art. 24 LALPT).
3.3.4
Il 20 gennaio 1999 il Consiglio
di Stato ha adottato la scheda comprensoriale A., relativa al territorio del
Piano di _________, che, attraverso lo studio di base sul "Concetto di
sviluppo per il Piano di _________", mira a conseguire un riordino
nell'organizzazione territoriale ed un miglioramento della politica ambientale
di questo comprensorio, che possiede valenza strategica per tutto il Cantone.
In sintesi, l'Esecutivo cantonale ha inteso selezionare le utilizzazioni
ammissibili e auspicabili, coordinandole con gli obiettivi del PD e delle
pianificazioni locali. In quest'ambito sono stati considerati i mutamenti
socio-economici e tecnologici (trasformazione della realtà produttiva) e le
grandi infrastrutture previste sul Piano di _________ (Alp Transit) e le loro
ripercussioni sulle qualità ambientali e paesaggistiche del comprensorio.
In questo
contesto è stata individuata la particolarità del comparto posto a sud della
_________,
ritenuto particolarmente
idoneo all'insediamento di infrastrutture turistiche e definito quale
"comprensorio turistico-ricreativo a lago":
"Si
tratta di aree prospicienti al Parco la cui utilizzazione attuale potrebbe
essere completata in funzione di esigenze di ristoro e di svago (infrastrutture
sportive, di ristoro, _________, ecc). Gli interventi edificatori devono essere
modesti e contenuti al minimo indispensabile; le opere di sistemazione esterne
devono considerare le funzioni naturalistiche e paesaggistiche cui si rifà il
Parco fluviale"
(cfr. scheda A.1., p.to 6, stato del coordinamento:
dato acquisito). Secondo il p.to 1, n° 6, della scheda settoriale A.10, punto
in cui vengono elencati i principi materiali per la revisione dei PR (stato del
coordinamento: dato acquisito), in questo comparto vanno promossi e coordinati
nella forma meno conflittuale possibile:
°   la
salvaguardia dei valori naturalistici del comprensorio, in particolare
dell'area protetta del _________, della riva lago e della fascia di contatto
con la zona B delle _________;
°   la
fruibilità pubblica della riva lago (acceso alle spiagge, completamento
passeggiata a lago da __________ fino alla __________ della _________);
°   gli insediamenti
turistici, le infrastrutture sportive e di
svago.
3.3.5
Esaminando i nuovi contenuti del
PR va anzitutto rilevato che, malgrado gli scopi dichiarati di promozione
turistico-alberghiera, inerenti alle due nuove zone AT e RA, e malgrado la loro
denominazione ("alberghiero-turistica" e "residenziale
alberghiera"), la revisione permette nella zona AT uno sfruttamento
abitativo secondario per un massimo del 50% della SUL (cfr. art. 46 cpv. 1
NAPR) e, nella zona RA, uno sfruttamento residenziale primario senza limiti di
sorta (cfr. art. 45 cpv. 1 NAPR). Ciò significa che, in teoria, la zona RA
potrebbe venir adibita interamente all'insediamento di abitazioni, e quindi
utilizzata per scopi estranei al turismo. La stessa riflessione vale per la
zona AT: la destinazione a residenza secondaria non presenta infatti una
componente turistica abbastanza marcata per rientrare nel concetto di "insediamento
turistico" richiesto dal PD, ossia nel novero di quelle opere che
rispondono alle esigenze di diletto, svago e riposo dei visitatori (cfr. in
particolare scheda A.1., p.to 6, del PD). E ciò soprattutto se si considera la
consistente percentuale di SUL che potrebbe venir destinata a tale uso.
Ora, alla
luce di quanto sinora esposto, tali destinazioni non meritano di venir
confermate perché si pongono in contrasto con le vocazioni strategiche
delineate dal PD per il comparto a lago (insediamenti turistici e
infrastrutture sportive e di svago), e ciò senza che il comune
abbia invocato motivi particolari e preponderanti
di carattere pianificatorio per discostarsene (DTF 119 Ia 367 consid. 4 e
rinvii). Inoltre, le ragioni che rendono inopportuna la destinazione
residenziale, ammessa dal comune nelle due zone, sono state ben individuate dal
Governo, che, valutando nel complesso l'azzonamento e il suo sfruttamento
intensivo (zona RA: i.s. = 0.8; h. max. = ml 13.5 - zona AT: i.s. = 0.1; h.
max. = quota 239.5 mslm), rilevava:
"(…) le
conseguenze urbanistiche saranno quelle che nel comprensorio a lago si
formeranno due nuovi quartieri nettamente distaccati e separati tra di loro e,
soprattutto, dalle altre zone residenziali e dal centro del paese. La netta cesura
creata da due importanti assi di traffico (autostrada e ferrovia) tra i nuovi
quartieri e il resto del paese avrà degli effetti non solo formali, ma anche
funzionali e sociali che escluderanno un'integrazione organica nel contesto
urbanistico e sociale del comune"
. Va infine
escluso, considerata l'estrema sensibilità del comparto dal profilo
naturalistico e paesaggistico, che un massiccio insediamento residenziale possa
corrispondere ad
"interessi pubblici, manifestamente prevalenti"
(cfr. art. 7 cpv. 1 dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di
_________, e rientrare quindi nei casi eccezionali che permettono al Consiglio
di Stato di derogare al divieto di eseguire nel comprensorio costruzioni,
ricostruzioni ed impianti di ogni genere del genio civile e stradale (cfr. art.
2 lett. a) dell'Ordinanza), com'era stato ammesso per la Zona R3 contemplata
dal vecchio PR.
Per tutti questi motivi, così come proposta, la destinazione
abitativa ammessa nelle due zone, sia essa primaria che secondaria, non può in
nessuno modo venir tutelata.
.
3.3.6
Per
quanto concerne le altre destinazioni previste nelle due zone (alberghi,
pensioni, apparthotel, aziende strettamente legate all'attività turistica), va
anzitutto ricordato che, ai sensi
dell'
art. 15 LPT, le zone edificabili comprendono i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Nel caso concreto,
salvo
le motivazioni di carattere generale, riportate sopra al considerando 3.2, il
Rapporto pianificatorio e gli atti che lo accompagnano sono totalmente privi
dei dati concreti, delle prognosi e dei calcoli tecnici, atti a giustificare il
dimensionamento delle zone AT e RA nonché la loro impostazione urbanistica, e
di conseguenza a dimostrare la necessità di invadere tali aree per realizzare
le previste strutture turistiche: manca la quantificazione del fabbisogno
attuale di posti riservati al turismo, sia per rapporto alle strutture
esistenti che rispetto a quelle auspicate dal comune, come pure la
quantificazione dello stesso fabbisogno per rapporto alle previsioni di
sviluppo del comune e della Regione. Non va infatti perso di vista che, in base
al PD, il comparto presenta peculiarità che lo distinguono sensibilmente dalle
altre zone riservate alle attrezzature turistiche, poiché atto a soddisfare un
bisogno regionale. Il tema dell’insediamento turistico-alberghiero possiede
quindi una valenza sovracomunale, che ne richiede la soluzione nel quadro di
una politica di largo respiro. Scarsamente attendibili risulterebbero di
conseguenza le proiezioni basate su rilevazioni statistiche attinenti alla sola
realtà comunale.
Nella
fattispecie fa inoltre difetto un'approfondita analisi di mercato, che delinei
le diverse tipologie alberghiere e le loro specifiche esigenze, e che reperisca
nel comprensorio i posti più favorevoli al loro insediamento, soprattutto dal
profilo dell'impatto sul paesaggio, delle ripercussioni legate al traffico al
loro interno e dell'esposizione all'inquinamento fonico provocato dalla
_________ e dall'aerodromo. Non esiste poi un piano che calcoli gli spazi
necessari per le varie strutture alberghiere, preveda l’ubicazione delle opere
e calcoli, anche in modo approssimativo, l’area necessaria, nonché gli spazi e
le eventuali soluzioni intermedie occorrenti per gestire la fase transitoria di
coesistenza con i _________. Per intanto, in assenza di strumenti che indichino
le necessarie linee direttive e forniscano collaudati elementi di giudizio, è
arduo stabilire se l'impostazione pianificatoria delle due zone è sostenibile e
se il loro dimensionamento è corretto. Unica indicazione circa l'entità delle
opere previste è quella relativa al potenziale insediativo (cfr. p. 34 e 35 del
Rapporto e allegato A.7). Tuttavia, dal profilo pianificatorio, tali dati si
rivelano insufficienti, in quanto menzionati senza ulteriori commenti e quindi
sprovvisti di una base di calcolo verificabile.
3.3.7
Merita quindi piena condivisione quanto espresso dal Governo in
sede di risposta, ossia che:
"Determinante per la non approvazione
delle zone RA e AT era comunque l'inopportunità di alcuni obiettivi che stanno
alla base dell'assetto e dell'uso territoriale voluto dal Comune (…) e,
soprattutto, l'inadeguatezza di talune misure d'attuazione e la totale mancanza
di una programmazione e strutturazione delle riconversioni prospettate. Questi
difetti sono stati ulteriormente aggravati dall'incostituzionalità delle due
norme principali che dovevano regolamentare l'edificazione delle zone
contestate
(cfr. art. 45 cpv. 2 e art. 46 cpv. 2 NAPR, n.d.R)
"
.
E a proposito dell'obiettivo relativo alla riconversione dei _________:
"E'
sottinteso che tali conversioni non devono essere solo limitate nella loro
estensione, ma anche localizzate e programmate nei loro termini di attuazione e
dimensione, facendo riferimento a un concetto ben preciso che garantisca uno
sviluppo organico e armonioso di tutto il comprensorio. Una pianificazione che,
seppure condizionata da alcuni parametri edificatori prestabiliti, lascia
praticamente la piena libertà ai proprietari dei fondi di decidere sul come,
dove, quando e quanto verrà edificato, e ciò per un'area complessiva di 22 ha
con una contenibilità teorica di oltre 4'000 unità insediative, difficilmente
può assicurare un'utilizzazione funzionale e misurata del suolo (…)"
.
Da notare che tali osservazioni non contraddicono, come sostengono i
ricorrenti, quanto espresso dal Dipartimento in sede di esame preliminare.
Anzi, a p. 6, il Cantone osservava che:
"(…) la proposta pianificatoria
va rivista e riformulata in modo che siano rispettate le norme di comportamento
di protezione naturalistica e che sia precisato il progetto di rioccupazione di
tutto il comparto"
.
3.3.8
Alla
luce di tutte queste circostanze, il dimensionamento delle due zone AT e RA non
appare quindi come il risultato di un calcolo analitico, ma il frutto di una
valutazione complessiva, per così dire "di massima". A prescindere da
un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone tuttavia
che la realizzazione della varie strutture turistiche e alberghiere richieda
effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. Come detto,
la risposta non può essere positiva. Non si vede in effetti come si possa
creare un’unica grande zona AT, risp. RA, onnicomprensiva e indifferenziata, in
cui troveranno posto tutta una sequela di strutture turistiche (_________
esistenti, alberghi, pensioni, ecc.), senza precisarne, vista oltretutto la
sensibilità delle superfici dal profilo naturalistico e paesaggistico, né
l'entità né l'ubicazione. La previsione è decisamente troppo vaga e
indeterminata. Il contestato azzonamento non poggia quindi su una valida base
pianificatoria e non appare per intanto sorretto da un sufficiente interesse
pubblico.
3.3.9
Per
concludere, alla luce delle considerazioni fin qui svolte, appare evidente che
l'azzonamento proposto per il comparto non si giustifica sotto il profilo
pianificatorio, risultando per intanto prematuro. Spetterà al comune rivederlo,
emendandone le carenze sopra evidenziate, in particolare ridefinendo, sulla
base di approfonditi studi pianificatori e di mercato, le aree edificabili
riservate alle sole strutture turistiche, inglobando il discorso in un'ottica
sovracomunale e coinvolgendo possibilmente nella procedura anche il comune di
Minusio, il cui territorio limitrofo alla zona RA è pure inserito dal PD nel
"comprensorio turistico ricreativo a lago" e nel comparto C
dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di _________. In base alle
risultanze verrà poi fissato l'esatto dimensionamento delle zone edificabili,
stabiliti parametri edificatori adeguati, esaminata la compatibilità
dell'azzonamento con la legislazione vigente in materia di protezione
dell'ambiente, e localizzata l'area riservata alla riconversione dei _________,
programmandola nei termini di attuazione e dimensione.
Al
proposito non si può non rilevare come per la zona RA, che presenta attualmente
svariate utilizzazioni e situazioni peculiari (impianti balneari e _________;
zona artigianale, occupata in prevalenza dalle costruzioni della vecchia
Cartiera; una decina di residenze, poste ad ovest della zona agricola),
bisognerà considerare maggiormente le caratteristiche, lo sviluppo e le attuali
necessità di tali aree, differenziando se del caso i parametri edilizi,
nell'ottica di armonizzare la stato attuale con il futuro assetto
pianificatorio.
Riflessioni
analoghe valgono anche per la zona AT, sulla cui superficie sorgono attualmente,
oltre ai _________, un vasto complesso industriale e quattro edifici adibiti
alla residenza: oltre a quanto già indicato sopra, nell'ambito del riesame
dell'assetto pianificatorio andrà valutato se inglobare nel perimetro di zona
le aree destinate a "parco privato" ZPp, la cui funzione e condizioni
d'uso non sono desumibili dalle NAPR, ma di cui si intuisce una correlazione
e/o complementarità con la zona AT.
Anche le
zone APp a lago, se si dimostrano perfettamente in sintonia con quanto previsto
dal PD in merito alla fruibilità pubblica della riva, andranno riesaminate
nella loro forma giuridica. Infatti quanto previsto dagli art. 45 cpv. 2 e 46
cpv. 2 NAPR, ossia la loro cessione gratuita al comune in caso di nuovi
interventi edilizi, risulta in palese contrasto con l'art. 26 Cost. e con il
principio della parità di trattamento.
3.3.10
Non è
per contro ravvisabile nessuna disparità di trattamento nel fatto che in altri
comuni del _________, ed in particolare ad __________ e __________, il Governo
abbia di recente tutelato una massiccia riduzione delle superfici riservate ai
_________.
A questo
proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il
principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con
prudenza. E' quindi possibile che aree dalle caratteristiche affini e in
posizioni analoghe siano trattate in modo diverso in quanto a destinazione e
facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente
difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di
uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura
pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il
singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato
dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al
problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4
e citazioni).
Simili
circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo
Tribunale non risulta infatti che la decisione impugnata, che non esclude a
priori un'equilibrata riduzione delle aree riservate ai _________, sia stata
determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio
ancora, arbitrari; al contrario, le motivazioni addotte a suffragio della
decisione, riassunte nei considerandi precedenti, sono più che valide e
convincenti.
4.
Visto
quanto precede, i ricorsi vanno respinti e la decisione impugnata confermata.
La tassa,
le spese di giudizio, nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Tuttavia,
poiché il Comune è comparso in causa senza successo per motivi attinenti alla
sua funzione, e non per tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde dal
prelievo di tassa e spese di giudizio.
dichiara e pronuncia
1.   I ricorsi
sono
respinti
.
2.   Le spese e
la tassa di giudizio sono poste a carico della _________ _________ _________
SA,
della Comunione ereditaria fu _________ _________, di _________
_________ _________, di _________ _________ e di _________ _________ in ragione
di fr. 500.-- (cinquecento) ciascuno
.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione:                   -
avv. _________ __________, __________
-
Municipio di _________ _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario