ti_gerichte · 36.2013.28 · 2013-12-05 · it
Richiesta di sussidio per l'anno 2013. Applicazione nuove norme da 1.1.2012. Interpretazione dell'art. 36 LCAMal. Udienza di discussione in presenza del direttore della cassa di compensazione. Interpretazione della norma secondo la volontà del legislatore e non secondo la versione letterale

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.12.2013 36.2013.28
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.12.2013 36.2013.28
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.12.2013 36.2013.28

Raccomandata
Incarto
n.
36.2013.28
IR
/
sc
Lugano
5 dicembre 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 21 maggio 2013 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 23 aprile 2013 emanata da
Cassa cantonale di compensazione - Ufficio delle
prestazioni,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
considerato
in fatto
1.1.  RI 1 pensionato settantenne, ha
postulato, il 29 maggio 2012, il rinnovo della riduzione del premio
dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie anche per il 2013 per sé e
per la moglie __________. Egli ha trasmesso, a tal fine, un formulario alla
Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI IPG Servizio prestazioni specificando
unicamente la proprietà immobiliare della residenza primaria, assenza di
donazione a terzi di beni ed ha segnalato l’esistenza di una
“pensione di
soli 1'300 franchi mensili! E mia moglie di soli 1'050  franchi mensili. Per
cui vi chiedo di concedermi il massimo del sussidio per la riduzione di premio
…”
(doc. 1).
1.2.  L’amministrazione, il 17 dicembre
2012 (doc. 2), dopo esame dei dati fiscali applicabili, ha accolto la richiesta,
determinando in CHF 2'119.20 la RIPAM dovuta a ciascuno dei coniugi. Con
scritto 3 gennaio 2013 RI 1 ha inoltrato reclamo contro il provvedimento
ritenendo l’entità del sussidio insufficiente e penalizzante, tale da non
permettere il pagamento dei premi ed il sostentamento complessivo (doc. 3). Dal
canto suo l’amministrazione ha provveduto a verificare il conteggio (doc. 4),
ha formalmente acquisito la decisione di tassazione 2010 applicabile in
concreto (doc. 6) ed ha acquisito agli atti copia della sentenza 21 gennaio
2013 del Tribunale cantonale delle Assicurazioni emanata nell’incarto
36.2012.71 concernente ricorso dello stesso assicurato contro la Cassa e
relativo al sussidio 2012 (doc. 7). Il 23 aprile 2013 l’Ufficio prestazioni
della Cassa ha emanato la decisione su reclamo che ha confermato il
provvedimento impugnato, ribadendo i presupposti del calcolo dedotti dalla
tassazione applicabile (IC 2010).
1.3.  Con ricorso del 21 maggio 2013
(doc. I) RI 1 ha impugnato il provvedimento al Tribunale cantonale delle
Assicurazioni ritenendo irreali i dati fiscali, inapplicabili. Il signor RI 1
evidenzia pensioni (2012) complessive di CHF 28'778.--  mentre in favore del
figlio portatore di andicap mentale viene versato un assegno destinato
interamente allo stesso. Il gravame rileva poi il sussistere di interessi
passivi sul debito ipotecario per complessivi CHF 17'429.-- conteggiati limitatamente
a CHF 3'000.-- ciò che costituirebbe una assurdità. Il ricorrente pone anche in
evidenza l’entità dei premi dell’assicurazione malattia, molto onerosi, ed un
disponibile decisamente contenuto. Chiede quindi l’annullamento del
provvedimento impugnato ed una RIPAM massima.
1.4.  Ricevuto il ricorso (doc. II) la
Cassa ha svolto ulteriori verifiche relative alla situazione economica del
ricorrente chiedendogli di produrre specifica documentazione (doc. 9),
parallelamente l’amministrazione ha chiesto al Tribunale cantonale delle
Assicurazioni di volere concedere proroga dei termini per l’inoltro della
risposta di causa (doc. III) ammessa (doc. IV). Il 28 giugno 2013 il ricorrente
ha prodotto all’amministrazione gli atti richiesti (doc. 10) in particolare
relativi alle rendite (assommanti per i coniugi RI 1 a CHF 2'440.-- mensili),
ai versamenti effettuati in favore del figlio __________, relativi alla
tassazione 2011, da cui si desume un reddito complessivo di CHF 47'692.-- accertati
dopo reclamo, ed alcune fotografie del locale dove il figlio del ricorrente, __________,
esercita una attività che gli serve quale sfogo.
1.5.  Con un lungo allegato datato 1°
luglio 2013 l’amministrazione ha formulato la sua risposta di causa. Dopo avere
ricapitolato i fatti il responsabile dell’amministrazione evidenzia le norme
applicabili, modificate in maniera radicale con il 2012, di cui ripropone i
concetti basilari riportando passaggi del Messaggio di accompagnamento alla
novella legislativa. Ribadendo i limiti posti alle deduzioni dal reddito
complessivo rilevato dalla decisione di tassazione applicabile,
l’amministrazione ha verificato ulteriormente il calcolo della RIPAM cui il
signor RI 1 ha diritto confermandone l’entità. Nella risposta di causa, che
sarà ripresa laddove necessario in corso di motivazione, la Cassa ha eseguito
un raffronto dei redditi conseguiti dal ricorrente e riportati in sede di
tassazione 2010, e quelli rilevabili dagli atti e relativi al 2012 ed al 2013
evidenziando progressione degli stessi.
1.6.  Al ricorrente è stata offerta la
possibilità di ulteriormente esprimersi e di chiedere l’assunzione di nuove
prove (doc. VI del 3 luglio 2013). Egli ha trasmesso al Tribunale cantonale
delle Assicurazioni, il 14 luglio 2013, un lungo scritto (doc. VII) con cui
sostanzialmente conferma la sua posizione, si dice allibito dal contenuto della
risposta di causa e indica le sue difficoltà finanziarie. Il ricorrente
ribadisce che il conteggio dell’amministrazione è fuori dalla realtà, segnala
che una sua  domanda di prestazioni complementari non ha avuto seguito per la
ripetuta richiesta di documentazione diversa da parte dell’amministrazione.
Annesso alla replica (doc. VII) il ricorrente ha prodotto ulteriori documenti
concernenti la richiesta di prestazioni complementari (doc. B3 – B7). Alla
Cassa è stata offerta la possibilità di esprimersi in merito con scritto del 15
luglio 2013 (doc. VIII) con termine scaduto infruttuoso il 24 luglio 2013.
1.7.  Con scritto 7 agosto 2013 il
Tribunale cantonale delle assicurazioni ha interpellato l'amministrazione in
merito al calcolo dell'importo della RIPAM. In particolare all'amministrazione
è stato chiesto di volere specificare il motivo per cui, nella formula del
calcolo, a fronte di UR che disponevano di un reddito computabile superiore al
limite per l'ottenimento dell'importo massimo di riduzione, veniva considerato
il limite del 50% del reddito limite dell'art. 10 cpv. 3 Laps. Ciò a fronte
della modifica legislativa posta in atto e riferita al 2013.
Dopo avere sollecitato, ed
ottenuto, proroga del termine per presentare la risposta di causa (doc. X; XI e
XII) l'amministrazione ha preso posizione con scritto 30 agosto / 2 settembre
2013 (doc. XIII) in cui ha ricordato come:
"
(…)
Con la modifica dell'art. 35 cpv. 2 LCAMal il Legislatore ha
voluto estendere il limite di reddito disponibile al di sotto del quale è data
la possibilità di beneficiare dell'importo massimo di RIPAM, portandolo dal 50%
(limite valido per l'anno 2012) al 100% del limite di fabbisogno, senza computo
della pigione, ai sensi della Laps.
Oltre ad avere esteso il limite citato, con la modifica dell'art.
37 cpv. 1 LCAMal, il Gran Consiglio ha introdotto un nuovo principio di calcolo
della RIPAM, che prevede due diversi coefficienti cantonali di finanziamento,
vale a dire 73.5% per le unità di riferimento con un reddito disponibile
inferiore o uguale al 50% del limite Laps, rispettivamente 70% per le altre
unità di riferimento. In relazione a tale modifica, si produce la richiesta del
21 novembre 2012 della Commissione della gestione e delle finanze del Gran
Consiglio e la risposta del 27 novembre 2012 del Consiglio di Stato.
Gli adeguamenti adottati dal Gran Consiglio in dicembre 2012 hanno
fatto seguito alla modifica dell'art. 48 Reg. LCAMal decisa dal Consiglio di
Stato, in funzione della RIPAM dell'anno 2013, quale misura urgente per
tutelare le fasce della popolazione con bassi redditi e non già a beneficio di
prestazioni assistenziali o prestazioni complementari all'AVS/AI (cosiddetti "casi
di rigore"; cfr. BU 25/2012 del 01.06.2012 e comunicato stampa del 4
giugno 2012 qui prodotto). In questo senso, gli adeguamenti adottati dal Gran
Consiglio intendevano formalizzare il miglioramento sancito dall'art. 48 Reg.
LCAMal per i bassi redditi, in attesa della valutazione del nuovo modello di
RIPAM prevista dall'art. 84 LCAMal.
La volontà del Consiglio di Stato, della Commissione della
gestione e delle finanze del Gran Consiglio e del Parlamento non è mai stata
quella di modificare la formula di calcolo della RIPAM per le persone con un
reddito disponibile superiore al 100% del limite di fabbisogno minimo, senza
pigione, ai sensi Laps, rispetto a quella in vigore per la RIPAM dell'anno 2012.
In effetti, coerentemente con la chiara volontà  politica dell'Esecutivo e del
Legislativo e in considerazione dei semplici rinvii alla disposizione
modificata contenuti nell'art. 36 LCAMal, anche questa disposizione per motivi
di tecnica legislativa deve essere oggetto di un contestuale e conseguente
adeguamento.
Il DSS ne aveva informato il Consiglio di Stato, che ha già
anticipato alla Commissione della gestione e delle finanze del Gran Consiglio,
con corrispondenza del 9 aprile 2013 (vedi RG n. 1658 del 9 aprile 2013 qui
prodotta), l'intenzione di formalizzare l'adeguamento formale dell'art. 36 LCAMal.
L'occasione relativa ad altre modifiche che interessano la LCAMal,
consentirà di sottoporre al Gran Consiglio nei prossimi giorni la modifica
formale dell'art. 36 LCAMal." (doc. XIII)
Alla parte ricorrente è stata
concessa facoltà di esprimersi con scritto 3 settembre 2013 (doc. XIV),
possibilità rimasta senza seguito.
Alla luce della poca chiarezza
dell’esposizione della Cassa e della necessità di approfondire la questione il
giudice delegato ha indetto un’udienza di discussione per il successivo 13 settembre
2013 (doc. XV) e ciò mediante uno scritto del seguente tenore:
"
mi
riferisco al doc. XIII e relativi allegati (scritto 30 agosto 2013)
dell'amministrazione. Il documento è stato trasmesso al ricorrente per una
(eventuale) presa di posizione.
Come evidenziato dalla mia lettera 7 agosto scorso (doc. IX che
annetto per il solo signor RI 1 cui per una svista non era stata trasmessa) si
pone in concreto un problema giuridico di certo rilievo.
La lettera dell'art. 35 cpv. 2
in relazione con l'art. 36 LCAMal conducono a ritenere una soluzione diversa
da quanto posto in atto dall'amministrazione.
Il fatto che, nello scritto 30 agosto 2013, si neghi una simile
volontà del legislatore lascia perlomeno perplessi alla lettura della norma. Il
legislatore, cui sono stati trasmessi lo scritto 27 novembre 2012 del CdS ed i
calcoli da voi riprodotti nella variopinta tabella, non hanno manifestato
l'intenzione sostenuta dalla Cassa …
Al fine di chiarire tali aspetti è necessario procedere ad una
discussione di causa …" (doc. XV)
Il successivo 7 settembre 2013
il qui ricorrente ha manifestato la sua impossibilità a presenziare alla
prevista udienza per impegni precedenti (doc. XVI). L’udienza è stata quindi
rinviata al successivo 3 ottobre 2013 (doc. XVII). L’atto si è svolto in
assenza (giustificata) del ricorrente al quale è stata successivamente
conferita la possibilità di esprimersi sul verbale acquisito (doc. XVII, XVIII
e XIX), ciò che egli ha fatto con lettera del 25 ottobre successivo (doc. XX)
postulando comunque l’indizione di una udienza formale che è stata tenuta il
successivo 14 novembre 2013 (doc. XXII). Di rilievo evidenziare come, nel corso
dell’audizione del 3 ottobre 2013, i responsabili della Cassa hanno dettagliato
e corroborato mediante produzione di documenti a sostegno, la presa di
posizione del precedente 30 agosto 2013.
In particolare il Direttore della Cassa Cantonale di Compensazione avv. __________
ha rilevato come:
"
… il
Tribunale ha interpellato la Cassa per iscritto ottenendo la risposta 30.8.2013
alla quale ha annesso tra altre cose anche una serie di calcoli eseguiti per la
determinazione del tema del coefficiente cantonale del finanziamento.
Il rappr. della Cassa evidenzia quindi come non solo da questi
calcoli ma dal dibattito politico e parlamentare che ha sia preceduto questi
cambiamenti e che si è svolto nell'ambito della discussione relativa alla
modifica dell'art. 35 LCAMal è desumibile che solo vada riconosciuta la RIPAM
massima ai redditi fino al 50% del fabbisogno riconosciuto ossia non sino al
100% di questo valore che si desume dall'art. 10 della Laps.
Questa volontà è desumibile dal fatto che la volontà del
Parlamento e prima del Consiglio di Stato, del Dipartimento e della stessa
Cassa, era quella di conseguire due obiettivi da un lato riuscire a migliorare
l'aiuto alle persone economicamente meno favorite e dall'altro comportare un
risparmio economico con questa operazione congiuntamente con altre misure.
L'interpretazione quindi che questa Cassa ha sostenuto nel suo
scritto del 30.8.13 ha trovato conferma sia nelle discussioni che sono
intervenute in seno alla commissione della gestione dove la volontà è stata
ribadita chiaramente ma soprattutto a livello di discussione di Gran Consiglio
della seduta di approvazione della modifica legislativa il 17 dicembre scorso
dove si può rilevare l'intelaiatura della volontà del legislatore.
A monte della volontà di favorire i redditi più bassi è stata la
constatazione sia della Cassa ma anche dell'autorità politica che in
particolare gli anziani a seguito dell'abolizione della franchigia sulla
sostanza (quota esente) erano stati penalizzati con il nuovo modello.
Il limite di concessione del massimo della RIPAM sino al 100% del
fabbisogno Laps effettivamente reintroduce un concetto di effetto soglia in
questo senso sia l'autorità politica che l'amministrazione sono consapevoli di
questa circostanza ma la scelta è deliberata perché la finalità raggiunta era
prioritaria rispetto al mantenimento della pure progressività risp.
regressività dell'aiuto sociale.
Ha prevalso quindi la volontà di meglio ripartire le risorse
rispetto a quella di mantenere la linearità del sistema. (…)"
(doc. XVIII, pag. 1-2)
A sostegno di questa
interpretazione della volontà del legislatore, l’amministrazione ha prodotto il
Messaggio 6851 del 24 settembre 2013, ossia di pochissimi giorni prima
dell’udienza,  integrante una richiesta di modifica
“della norma in
questione, con richiesta di effetto retroattivo al 1.1.13”
producendo
parallelamente l’estratto del verbale del Gran Consiglio di discussione della
seduta XXXII del 17 dicembre 2012. I responsabili della Cassa hanno, sempre durante
l’udienza del 3 ottobre 2013, rilevato come:
"
(…)
La volontà di non estendere a dismisura la concessione della RIPAM
massima ossia fino ai  redditi disponibili sino al 100% del valore Laps ciò che
avrebbe comportato una spesa supplementare di diversi milioni di franchi,
manifestamente contro la volontà espressa di adottare delle misure di aiuto
solo per i meno favoriti e senza un incremento globale della spesa, anzi al
contrario con l'intenzione di una sua diminuzione. (…)" (Doc. XVIII, pag.
3
1.8.  In occasione dell’udienza del 14
novembre 2013 il ricorrente ha avuto la possibilità di esprimersi
dettagliatamente in merito a quanto emerso il 3 ottobre 2013 (doc. XVIII) e di
fare valere complessivamente le sue ragioni. Egli ha ribadito la sua situazione
economica particolare e le sue personali difficoltà in specie per l’andicap di
cui è portatore suo figlio e che comporta sostenuto impegno finanziario. Non
sono state acquisite ulteriori prove.
in diritto
2.1.  Il gravame 9 maggio 2012 del signor
RI 1  è adeguatamente motivato poiché indica limitate entrate, la sussistenza
di spese proprie irrinunciabili tali da non permettere di pagare il premio
dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie ed insufficienza
degli importi riconosciuti.
L’atto contiene una conclusione
precisa postulando l’annullamento della decisione impugnata e l’attribuzione di
una riduzione massima del premio assicurativo. Il ricorso è quindi ricevibile.
2.2.  A norma dell’art. 76 cpv. 1 e 2
della Legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal qui di seguito),
contro le decisioni dell’amministrazione emanate in applicazione della medesima
legge è possibile il reclamo all’organo che ha pronunciato il provvedimento,
ciò nel termine di 30 giorni dalla notificazione. Nel medesimo termine sono
impugnabili al Tribunale cantonale delle Assicurazioni le decisioni emanate su
reclamo da parte dell’autorità amministrativa preposta. In concreto la
decisione su reclamo della Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI IPG, e
meglio del suo Ufficio delle Prestazioni, è del 23 aprile 2013, il signor RI 1 ha
reagito il successivo 21 maggio. Il gravame è quindi tempestivo ed il Tribunale
cantonale delle Assicurazioni può esaminarlo nel merito.
2.3.  Come rilevato nella decisione 13
agosto 2012 in re R. (inc. 36.2012.20) ed ancora nella decisione 21 gennaio
2013 (36.2012.71) relativa al ricorrente, con vigenza a partire dall’inizio del
2012 le norme contenute nella Legge di applicazione della LAMal del 26 giugno
1997 sono state radicalmente riviste ed il precedente sistema di concessione
dei sussidi, basato su un modello scalare che faceva riferimento all’imponibile
cantonale, è stato sostituito con un sistema che pone alla base il reddito
complessivo contenuto nella decisione applicabile secondo l’annuale decreto del
Consiglio di Stato (art. 40 LCAMal), per definire un reddito disponibile
calcolato in maniera semplificata per la successiva determinazione del diritto
alla riduzione del premio (RIPAM qui di seguito). Le nuove norme tendono a
conseguire una migliore aderenza del sistema di concessione delle RIPAM alla
realtà sociale e vogliono considerare maggiormente la diversa capacità, in
specie delle famiglie, di finanziare i premi in funzione delle loro dimensioni.
Il sistema adottato non vuole però solo ad evitare
“gli effetti
indesiderati”
del precedente ma anche a
“tenere conto della reale
situazione dell’offerta assicurativa … nell’ambito dell’assicurazione di base …
con l’introduzione del premio medio di riferimento”
(PMR qui di seguito) che
sostituisce la nozione di media cantonale ponderata precedentemente ritenuta.
Le nuove regole tendono
all’adempimento degli obiettivi di politica sociale cantonale dettati dalla
Laps (legge sull’armonizzazione ed il coordinamento delle prestazioni sociali
del 5 giugno 2000) e fanno riferimento specifico a tale legge per la fissazione
del fabbisogno minimo che serve a determinare l’entità dell’aiuto sociale.
Va ribadito che è il Cantone che
accorda le riduzioni dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure
medico sanitarie (art. 23 LCAMal) e che le nuove norme mantengono il principio
di concedere la RIPAM, tranne per le particolari situazioni dei beneficiari di
prestazioni complementari AVS ed AI nonché di prestazioni Laps (art. 42 e 43
LCAMal), a fronte della presentazione di un’istanza scritta (art. 25 LCAMal)
accompagnata dalla necessaria documentazione. Per gli assicurati tassati in via
ordinaria l’istanza deve essere di principio inoltrata entro la fine dell’anno
che precede l’anno per il quale il sussidio è richiesto.
Per la determinazione della
cerchia di assicurati da considerare per il calcolo della riduzione del premio
si deve far capo al concetto di unità di riferimento (UR qui di seguito). La
stessa è, di regola, costituita dall’unità riconosciuta a livello fiscale (art.
26 cpv. 2 LCAMal). I coniugi separati senza figli minorenni conviventi sono
ritenuti persone sole mentre i partners conviventi, se data una convivenza
stabile, costituiscono un’unica unità di riferimento (UR qui di seguito). Per
l’art. 27 LCAMal fanno parte dell’UR anche le persone maggiorenni, purché non
coniugate, senza figli e di età non superiore a 30 anni, il cui totale dei
redditi registrati nella tassazione applicabile non sia superiore ai limiti del
fabbisogno esistenziale definito dalla Laps.
Per quanto attiene al premio
riconosciuto l’art. 28 LCAMal ritiene un premio per ogni assicuratore, premio
che è determinato per ogni possibile categoria di assicurati a norma dall’art.
61 cpv. 3 LAMal secondo cui per gli assicurati che non hanno ancora compiuto i
18 anni (minorenni), l’assicuratore deve fissare un premio più basso rispetto a
quello degli assicurati d’età superiore (adulti) ed é legittimato a fare
altrettanto nel caso di assicurati che non hanno ancora compiuto i 25 anni
(giovani adulti). Il PMR è calcolato a partire dalla media ponderata dei premi
approvati dal Dipartimento federale dell'interno (DFI) considerando una
franchigia ordinaria (e quindi minima di legge) e comprensivo del rischio
infortunio ed è costituito dalla media ponderata dei premi riconosciuti e del
numero degli assicurati iscritti presso ogni singolo assicuratore, ripartiti
per le regioni di premio ammesse (art. 61 cpv. 2 LAMal). Il PMR è determinato
annualmente dal Consiglio di Stato per ogni singola categoria di assicurati
prevista dalla LAMal (art. 40 LCAMal).
Alla base del diritto alla
riduzione del premio è stato posto il reddito di riferimento che è dedotto dai
dati fiscali riferiti al periodo di tassazione determinato per ogni singolo
anno di sussidio dal Consiglio di Stato (art. 30 cpv. 1 LCAM). La legge rinvia
invece al regolamento la determinazione dei casi e le modalità di accertamento
del reddito di riferimento al di fuori od in assenza dei dati relativi al
periodo fiscale determinante. Analogamente al reddito la sostanza viene fissata
sulla base della tassazione indicata dal Consiglio di Stato nel suo annuale
decreto, con la precisazione però che va reintegrata la sostanza donata o
ceduta in usufrutto che deve essere computata nel calcolo (art. 30
a LCAMal). Per questa ultima ipotesi occorre fare riferimento alla situazione
che emerge dall’ultima tassazione che precede la donazione o cessione in
usufrutto. Il regolamento di applicazione della legge (RLCAMdel 29 maggio
2012,  pubblicato sul BU il 1 giugno successivo, regolamento che ha sostituito
il precedente del 5 aprile 2011 entrato in vigore il 1 gennaio 2012 che a sua
volta aveva abrogato il previgente regolamento del 13 novembre 2007 tranne
eccezioni che qui non giova evocare), all’art. 16, prevede che, in queste
ipotesi (sia che la cessione avvenga prima o durante il periodo fiscale
determinante), nel calcolo del reddito di riferimento vengano considerati i
valori di sostanza antecedenti la rinuncia. I dati registrati nella tassazione
fiscale prima della donazione o della cessione in usufrutto sono riportati
anche sui periodi fiscali successivi e il rispettivo ammontare è ridotto
annualmente di CHF 10'000.00.
L’art. 31 LCAMal definisce il
reddito disponibile. Lo stesso è frutto di un calcolo che parte dal reddito
lordo, ovvero la somma di tutti i redditi dell’unità di riferimento secondo la
LT, cui va aggiunto un quindicesimo della sostanza netta ritenuta nella
tassazione. Contrariamente al diritto previgente non viene più ritenuta
franchigia per la sostanza. Dall’importo così calcolato sono ammesse le precise
e specifiche deduzioni che vedremo nelle considerazioni successive per giungere
al reddito disponibile semplificato (RDS qui di seguito).
Per determinare quindi il
parametro da porre alla base del calcolo della RIPAM dell’UR si deve stabilire
il RDS che si fissa partendo dal reddito lordo riportato dalla decisione di
tassazione per l’imposta cantonale del periodo di tassazione determinato dal
Consiglio di Stato, maggiorato della quota parte della sostanza computabile,
dedotti i valori riconosciuti dalla legge in deduzione. L’amministrazione si
basa quindi integralmente sui dati fiscali (da qui l’espressa base legale che
consente accessibilità alla Cassa ai dati fiscali necessari all’elaborazione
del calcolo, art. 25 LCAMal) e ciò senza che sia, di principio, necessario
acquisire ulteriori informazioni dall’assicurato medesimo o tramite terzi.
Dall’importo del reddito
complessivo lordo vanno dedotte, esclusivamente, le spese specificatamente
riconosciute dall’art. 31 cpv. 2 LCAMal. La legge ha fissato in maniera
esaustiva e completa sia quali deduzioni siano possibili e, laddove lo abbia
fatto, gli importi ammessi in deduzione (in questo senso il Rapporto della
Commissione della Gestione e delle Finanze, pag. 3 punto 3.1. in fine che riprende
il Rapporto 15 settembre 2009 DSS pag. 17). Ci si può domandare quali criteri
abbiano condotto il legislatore ad ammettere determinate spese per ometterne
altre. Il criterio discriminante sembra essere stato quello della necessità
della spesa e del suo vincolo.
La legge annovera in deduzione il
premio di riferimento medio dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie
determinato annualmente dal Consiglio di Stato (PRM, in merito si veda l’art.
29 LCAMal), i contributi sociali secondo la LT (ossia: AVS, AI, IPG, AD, AINP e
LPP), le pensioni alimentari versate, le spese professionali (secondo la LT ma
fino ad un massimo di CHF 4'000.00) nonché le spese per interessi passivi
privati e aziendali (secondo la LT ma sino ad un importo massimo di CHF 3'000.00)
. Altre spese quali l’affitto, altri premi assicurativi (ad esempio per le
coperture complementari, la RC privata o auto), imposte e tasse, spese mediche (anche
per franchigie e partecipazioni nell’ambito della LAMal), rispettivamente spese
di gestione e manutenzione immobili o le deduzioni ammesse fiscalmente per
figli a carico od ancora per doppia economia non sono considerate nel testo
legale.
2.4.  Fissato il RDS il nuovo sistema
prevede la determinazione di limiti di reddito al di sotto dei quali è
accordato l’importo massimo della prestazione sociale, limiti che dipendono
dall’UR ciò che
“garantisce l’equità di trattamento orizzontale, perché
tiene conto della reale situazione di reddito della famiglia, che dipende in
primo luogo dal numero dei suoi componenti”
(Rapporto DSS pag. 31). Questo
contrariamente al previgente sistema che conosceva tre sole tipologie di
differenziazione per l’importo massimo della prestazione. La parte del reddito
che supera i limiti superiori per l’ottenimento del massimo della prestazione
sociale deve, per volontà esplicita del legislatore, essere messa a
contribuzione del pagamento dei premi. In questo caso occorre procedere
mediante un calcolo articolato. In questa costellazione (superamento del limite
di reddito per l’ottenimento del massimo della prestazione sociale) l’importo
della RIPAM diminuisce in maniera progressiva e proporzionata a dipendenza
dell’incremento del reddito da computare. La diminuzione é
“pari a una
percentuale del reddito che supera il limite che da diritto all’importo
massimo”
e
“determina la velocità di riduzione della prestazione”
(
Rapporto DSS
pag. 31). Le percentuali
della riduzione variano a seconda della tipologia dell’unità di riferimento.
L’art. 36  LCAMal fissa le seguenti percentuali: 8% (persone sole con
figli), 13% (persone coniugate con figli), 20% (persone sole senza figli) e 21%
(persone coniugate senza figli).
Le nuove norme prevedono poi che
l’importo effettivo della riduzione del premio si ottenga moltiplicando
l’importo normativo di riduzione dei premi (definito all’art. 34 cpv. 1 LCAMal
e corrispondente alla somma dei premi medi di riferimento, per categoria ed
assicurato dell’UR) per il coefficiente cantonale che determina l’effettiva
entità del sussidio che lo Stato riconosce all’UR interessata. Il legislatore
aveva inizialmente fissato (all’art. 37 LCAM) il coefficiente cantonale nel
78,5% (a fronte di una proposta del Consiglio di Stato contenuta nel disegno di
legge fissata al 76%, l’aumento essendo dettato dalla volontà di non conseguire
un risparmio con il nuovo modello legislativo). Successivamente all’adozione
delle nuove norme il coefficiente cantonale è stato ridimensionato (ancora
prima dell’entrata in vigore delle norme) al 73,5% (a fronte dell’evolvere dei
costi nell’assicurazione malattia e del conseguente aumento dei premi). La
volontà di non penalizzare le fasce di reddito meno abbienti ha indotto il
legislatore, a fronte della richiesta dell’esecutivo di abbassare il
coefficiente al 70% (Messaggio 6689 del 27 settembre 2012), a modulare il
coefficiente di finanziamento (Rapporto 6689R sul Messaggio 27 settembre 2012
relativo alla modifica della LCAMal: adeguamento coefficiente cantonale nella
riduzione dei premi, datato 4 dicembre 2012 concretizzato nella modifica di
legge approvata il successivo 8 febbraio 2013, BU 7/2013). Per il 2013 quindi
il coefficiente di finanziamento cantonale è determinato nel 73.5% per le unità
di riferimento con un reddito disponibile inferiore o uguale alla metà del
limite di fabbisogno, senza computo della pigione, ai sensi della Laps e del
70% per le altre unità di riferimento.
2.5.  Determinato quindi il RDS riferito
all’istante, e quindi dopo avere dedotto dal reddito lordo le spese vincolate
riconosciute, l’importo va raffrontato ad un limite determinato dalla legge
mediante richiamo dei principi contenuti nella Laps, cifra variabile a
dipendenza della dimensione dell’UR. Come indicato nel considerando precedente se
il RDS risulta inferiore al valore limite l’UR beneficia dell’importo massimo
del sussidio. Se invece è superiore a questo limite (come rammenta il
Rapporto
6264 dell’8 giugno 2010 pag. 4)
“
una percentuale fissa del reddito che eccede tale soglia dovrà essere
destinata al finanziamento dei premi, mentre il resto costituirà la prestazione
del Cantone. Man mano che il reddito aumenta la prestazione cantonale si
riduce, fino ad arrivare a zero. Il limite di reddito fino al quale è
riconosciuto il diritto ad una prestazione massima è stato definito nella legge
alla metà del fabbisogno minimo in base alla Laps, ciò senza il computo della
pigione
”.
Il valore limite per il
riconoscimento della massima RIPAM è pari al fabbisogno determinato secondo
l’art. 10 Laps. In questo senso il legislatore ha corretto la sua primaria
scelta di ritenere unicamente il 50% di detto valore. Dall’anno 2013, dopo che
il Consiglio di Stato aveva introdotto la novità a livello del regolamento
(art. 48 RLCAMal) senza però averne le competenze in assenza di una valida
delega legislativa contenuta all’art. 84 LCAMal, che l’art. 48 RLCAMal cita
espressamente, rispettivamente all’art. 40 LCAMal (adeguamenti annuali lasciati
alla competenza dell’esecutivo cantonale). Il valore è stato finalmente modificato
con un ritocco dell’art. 35 cpv. 2 LCAMal. Più avanti vedremo come questa
modifica, senza parallelo adeguamento dell'art. 36 LCAMal, causi difficoltà di
interpretazione che hanno comportato, in concreto, delicata istruttoria. Il
limite di reddito disponibile di riferimento, valido a partire dal 1 gennaio
2013, per la determinazione dell'importo normativo massimo di riduzione dei
premi LAMal si estende quindi fino al limite di fabbisogno, senza computo della
pigione.
Nelle decisioni di questo
Tribunale cantonale delle Assicurazioni riferite al sussidio 2012 (STCA
36.2012.71 relativa al qui ricorrente ed a lui nota; 36.2012.20 in re M. del 13
agosto 2012 nonché 36.2012.14 del 3 settembre 2012
in re F. pubblicata in RTiD 2013 I pag. 44 e segg. no. 11) questa Corte ha
evidenziato che l’art. 10 Laps fissa nel seguente modo la soglia di intervento:
a) per il titolare
del diritto:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per la persona sola
b)
per la prima persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo
corrispondente alla metà del limite minimo previsto dalla legislazione sulle
prestazioni complementari all’AVS/AI per la persona sola
c)
per la seconda e la terza persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per il primo figlio
d)
per la quarta e quinta persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per il terzo figlio
e)
per la sesta e ogni ulteriore persona supplementare dell’unità di
riferimento:
importo
corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni
complementari all’AVS/AI per il quinto figlio.
2
Per limiti minimi secondo
la legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI si intende:
a)    fr. 16’540.-- con
riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. a);
b)    fr.
8’270.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. b);
c)    fr.
8’680.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. c);
d)    fr.
5’787.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. d);
e)    fr.
2’893.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. e).
3
I limiti dell’art. 10 cpv.
2 vengono adeguati contemporaneamente ai limiti della legislazione sulle
prestazioni complementari all’AVS/AI e nella misura dell’incremento deciso
dall’autorità federale per le prestazioni complementari all’AVS/AI.
Il legislatore ha – tramite la
Laps – accostato i valori di calcolo della LCAMal a quelli della legislazione
in materia di prestazioni complementari, non senza dimenticare infatti che una
fetta importante dei beneficiari della riduzione del premio dell’assicurazione
obbligatoria delle cure è parallelamente beneficiario di PC (e gode di
trattamento di favore per le modalità di ottenimento della riduzione).
Con riferimento al cpv. 3
dell'art. 10 Laps va ricordato come  l’Ordinanza 09 del Consiglio Federale
datata 26 settembre 2008 sugli adeguamenti all’evoluzione dei prezzi e dei
salari nell’AVS/AI/IPG prevedeva un incremento del
3,2%
rispetto
all’anno precedente mentre l’incremento dell’Ordinanza 11 è dell’
1.8%
(art. 3 cpv. 2). Quest’ultima percentuale altro non è che l’arrotondamento del
tasso percentuale tecnico calcolato nel’
1,7543%
. La giurisprudenza ha
chiarito, alla luce della comunicazione acquisita presso l’UFAS (lettera 24
luglio 2012 destinata alla Cassa Cantonale di Compensazione AVS AI IPG,
Bellinzona) che “
l’aumento percentuale reale delle rendite non corrisponde
al tasso indicato dal CF che non viene quindi letteralmente applicato
dall’amministrazione. Gli importi delle rendite subiscono infatti un
arrotondamento. Nell’ambito della RIPAM la Cassa ha applicato il tasso
percentuale tecnicamente calcolato dal raffronto degli importi”
delle
rendite vecchiaia singole minime (STCA 36.2012.33 del 4 settembre 2012 riassunta
in RTiD 2013 I pag. 63 e 64 no. 12 e STCA 36.2012.71 del 21 gennaio 2013
relativa al qui ricorrente, consid. 2.7.). Analogamente occorrerà procedere con
l’Ordinanza 13 del Consiglio Federale datata 21 settembre 2012 sugli
adeguamenti all’evoluzione dei prezzi e dei salari nell’AVS/AI/IPG che prevede
un incremento (arrotondato) dello 0,9% ma che in realtà assomma allo 0,86209,
rebus sic stanti bus, per i sussidi del prossimo anno (2014). Per quanto
attiene alla RIPAM 2013, correttamente, l’amministrazione ha evidenziato che
occorre ritenere gli adeguamenti sino e compreso il 2012 (art. 18 RLCAMal).
Nel caso di specie l’importo è
stato correttamente cifrato dalla Cassa in complessivi CHF 26'052.--, qui basti
fare rimando alla decisione di questo Tribunale cantonale delle Assicurazioni
relativa al ricorrente signor RI 1 del 21 gennaio 2013 (STCA 36.2012.71,
consid. 2.7. in fine in particolare).
2.6.  Nel
caso di specie occorre ritenere, dalla decisione di tassazione emessa per
l’anno 2010 (stabilita nel DE 3 ottobre 201
2 del Consiglio di Stato
sulla base dell’art. 40 LCAMal quale tassazione applicabile per il sussidio
2013), l’insieme dei redditi fissati in CHF 43'754.--  (doc. 6) da cui dedurre
i premi medi di riferimento (PMR) dell’assicurazione malattie per complessivi
CHF 9'816.-- (pari a 2 volte il PMR per persone adulte di CHF 4'908.--). Dai
redditi va ulteriormente riconosciuta la deduzione per gli interessi passivi
limitatamente a CHF 3'000.-- come impone l’art. 31 cpv. 1 litt. g LCAMal. Ne
deriva un reddito disponibile calcolato in maniera semplificata (RDS) di
30'938.-- (il calcolo della Cassa è corretto).
2.7.  La Cassa ha considerato, osservazioni
doc. V pag. 20, che      “
la quota (del reddito del ricorrente, n.d.r.) destinata
al pagamento dei premi corrisponde al 21% del reddito che eccede il 50% di fr.
26'052, vale a dire CHF 13’026.--
”, in apparenza in maniera contraria ad
una interpretazione letterale della norma applicabile. In effetti le aliquote
percentuali di riduzione della RIPAM dell’art. 36  sono applicabili al RDS che
supera il
“limite di cui all’art. 35”
e quindi, per detta norma (come visto anche in precedenza) al reddito che
“si
estende fino al limite di fabbisogno, senza computo della pigione, ai sensi
della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali
”
.
La Cassa ritiene
un'interpretazione della norma conforme alla reale volontà del legislatore.
2.8.  In merito al tema che si pone in
concreto relativo alla interpretazione delle norme dell'art. 35 e 36 LCAMal va
ricordato, come ha fatto il TF nella sentenza 12 dicembre 2011 8C_311/2011
(pubblicata in DTF 138 V 50 e segg.) al considerando 4 che, di principio, la
legge va interpretata secondo il suo senso letterale. Se il testo non è chiaro
e se più interpretazioni sono possibili occorre ricercare la volontà reale del
legislatore. Nella sentenza federale il TF così si esprime sul tema in generale:
"
… il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme,
en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (voir par exemple
ATF 137 II 164
consid.
4.1 p. 170). (…)"
In una sentenza
pubblicata in DTF 137 V 193 il Tribunale federale ha sottolineato quanto segue:
"
5.1
La legge è da interpretare in primo luogo procedendo dalla
sua lettera. Ci si discosta dal senso letterale di un testo chiaro, facendo
capo all'interpretazione, solamente qualora delle ragioni obiettive inducano a
ritenere ch'esso non restituisce il vero significato della disposizione in
esame. Simili ragioni possono risultare dai lavori preparatori, dallo scopo e
dal senso della disposizione, così come dalla sua relazione con altri disposti
(
DTF 135 II 78
consid.
2.2 pag. 81;
DTF 135 V 215
consid.
7.1 pag. 229,
DTF 135 V 249
consid.
4.1).
In un'altra
sentenza 9C_400/2013 del 23 settembre 2013
l'Alta Corte ha ancora rilevato che:
"
4.2.
Lorsque
le texte légal est clair - comme c'est le cas en l'espèce -, l'autorité qui
applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de
penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la
disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir
voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité
de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du
fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec
d'autres dispositions. L'art. 190 Cst. ne fait pas obstacle à une
interprétation qui irait à l'encontre du texte de la disposition légale. S'il
existe de bonnes raisons d'admettre que le texte de la disposition ne reproduit
pas son vrai sens - la  ratio legis - il est possible de s'en écarter
afin d'interpréter la disposition selon son sens véritable, surtout si celui-ci
apparaît plus conforme à la Constitution que son texte (
ATF 138 II 557
consid.
7.1 p. 565 et les références)."
La dottrina ricorda
come la lingua, quale strumento di lavoro del legislatore e del giurista, e
quindi quale elemento dell'espressione del diritto, può essere intesa
differentemente a dipendenza della persona cui si indirizza.
Ulrich Häfelin, Walter Haller e Helen Keller: Schweizerisches
Bundesstatsrecht, 8a edizione, n° 76, ci ricordano che:
"
Zwar handelt es sich bei der Rechtssprache um eine vergleichsweise
präzise und – von eingeplanten Unbestimmtheiten abgesehen – klare Sprache. Trotzdem
ergeben sich zahlreiche Situationen, in denen die Bedeutung einer Formulierung
nicht auf Anhieb klar wird."
L'interpretazione del testo di legge ha quale scopo quello di
determinare con precisione il senso della regola. Il compito del giurista in
genere e del giudice, che deve applicare le norme, è quello di stabilire a
quale situazione di fatto concreta la norma – con le conseguenze in essa contenuta
– debba applicarsi:
Non si dimentichi che il giudice
non é semplicemente “la bocca che ripete le parole della legge” (Montesquieu,
L’ésprit des lois, 1777, Libro XI capitolo VI) ma deve provvedere ad
interpretare le norme, a comprenderne senso, portata, applicabilità alla
situazione concreta che gli si presenta di fronte.
Per ciò fare il giudice deve
partire dal senso letterale e quindi dall'espressione utilizzata dal
legislatore. Il primo metodo interpretativo è, infatti, quello grammaticale che
costituisce
l'
"Ausgangspunkt
jeder Auslegung"
(Häfelin/Haller/Keller, op.cit. n° 91).
La giurisprudenza federale, su
questo aspetto, è chiara:
"
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach seiner wahren Tragweite gefragt werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der
Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind
zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn
der Norm zu erkennen." (DTF 131 II 697 e 4.1.)
In effetti dal
testo chiaro usato dal legislatore ci si può scostare soltanto
"
wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn
der Bestimmung wiedergibt. Solche triftigen Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und aus dem
Zusammenhang mit anderen Normen ergeben." (Häfelin/Haller/Keller, op.cit.,
4° 92).
In questo senso la
giurisprudenza del TF che in DTF 131 II 217 ss., pag. 221 consid.  2.3 rileva:
"
Nach der Rechtsprechung darf die Auslegung vom klaren Wortlaut eines
Rechtssatzes nur dann abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er
nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche triftigen Gründe können
sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und
aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist
danach nicht der vordergründig klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre
Rechtssinn, welcher durch die anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln
ist. Auch Bundesgesetze sind einer Auslegung wider den Wortlaut zugänglich.
Art. 191 BV setzt dem nur insoweit Schranken, als er verbietet, vom klaren
Wortlaut und vom Sinn und Zweck einer Vorschrift abzugehen, um diese in den
Rahmen der Verfassung zu stellen. Der Wortlaut allein aber stellt kein
Hindernis dar, selbst wenn er klar ist. Bestehen triftige Gründe dafür, dass er
den wahren Rechtssinn einer Vorschrift - die ratio legis - nicht wiedergibt,
ist es nach dem Gesagten zulässig, von ihm abzuweichen und die Vorschrift
entsprechend zu deuten, insbesondere dann, wenn der
wahre
Rechtssinn entgegen dem Wortlaut verfassungskonform erscheint (BGE 111 Ia 292
E. 3b S. 297; BGE 131 II 13 E. 7.1, mit Hinweisen)."
Nell'ambito dell'interpretazione grammaticale il punto di partenza del
giudice, come indicato, è il testo legale stesso, ciò che comprende anche
l'eventuale marginale. Per l'interpretazione di norme federali si fa capo alle
redazioni nelle diverse lingue nazionali con il rilievo che alcuna ha la
priorità sulle altre (Häfelin/Haller/Keller, op.cit., n° 95 e DTF 125 UI 402).
L'attività
interpretativa del giudice deve quindi considerare, oltre il testo normativo, e
nella misura in cui lo stesso non sussidi pienamente, anche la sistematica
della regola. La cosiddetta
"systematische Auslegung"
ossia la
determinazione della portata e del senso preciso della norma alla luce della
sua relazione con le altre norme del corpo legislativo in discussione.
Un esempio
illuminante di questo metodo interpretativo è consegnato dalla giurisprudenza
in DTF 105 Ib 225 consid. 3b con cui, nella trattazione di un caso di
acquisizione della cittadinanza, il concetto di domicilio è stato collegato dal
TF non alla LCit stessa (art. 36) ma all'art. 23 CCS. Il TF così si è espresso
in merito all'uso della sistematica della legge:
"
Eine systematische Betrachtung des Bürgerrechtsgesetzes ergibt, dass
es unter I. den "Erwerb und Verlust (des Schweizer Bürgerrechts) von
Gesetzes wegen" und unter II. den "Erwerb und Verlust durch
behördlichen Beschluss" regelt. II.A. trägt den Titel: "Erwerb durch
Einbürgerung". Unter diesem Titel werden in den Art. 12 bis 41 die
folgenden Materien behandelt: "a. Ordentliche Einbürgerung" (Art.
12-17), "b. Wiedereinbürgerung" (Art. 18-25), "c. Erleichterte
Einbürgerung" (Art. 26-31) und "d. Gemeinsame Bestimmungen"
(Art. 32-41). Beim Art. 36 BüG handelt es sich demnach um eine gemeinsame
Bestimmung des Erwerbs durch Einbürgerung. Aufgrund ihrer Stellung im Gesetz
kann diese Bestimmung daher lediglich auf die ordentliche Einbürgerung, die
Wiedereinbürgerung und die erleichterte Einbürgerung Anwendung finden, nicht
aber auf den Erwerb und Verlust des Bürgerrechts von Gesetzes wegen (so auch
OSWALD/STEINER, Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer
Bürgerrechts, Zürich 1953, S. 35; BURGER, Die erleichterte Einbürgerung, Diss.
Bern 1971, S. 60).
Anders verhielte es sich, wenn sich
diese Bestimmung am Anfang oder an Schluss des Gesetzes unter dem Titel
"Gemeinsame Bestimmungen" befinden würde.Eine andere Frage ist, ob
der Gesetzgeber mit der in Art. 36 BüG verwendeten Formulierung "als
Wohnsitz im Sinne dieses Gesetzes gilt..." die Bedeutung der Bestimmung
weiter fassen wollte, als es deren Stellung im Gesetz nahelegen würde; diese
Frage kann indessen nicht mit der systematischen Auslegungsmethode beantwortet
werden."
Per la determinazione del senso della norma il giudice può ricorrere
all'interpretazione storica od all'interpretazione teleologica ossia la "Zweckvorstellung,
die mit einer Rechtsnorm verbunden ist" (Häfelin/Haller/Keller, op.cit. n°
120).
Secondo i medesimi autori:
"
Der Wortlaut einer Norm soll nicht isoliert, sondern im Zusammenhang
mit den Zielvorstellungen des Gesetzgebers betrachtet werden. Dabei ist aber
nicht allein der Zweck, den der historische Gesetzgeber einer Norm gegeben hat,
massgeblich; vielmehr kann sich der Zweck einer Norm in gewissem Rahmen wandeln
und von zeitgebundenen historischen Vorstellungen abheben. Die teleologische
Auslegung kann sich also je nach Fall sowohl mit der historischen wie auch mit
der zeitgemässen Auslegung verbinden. (…)Immer aber muss der Zweck in der Norm
selbst enthalten sein; unzulässig ist es, normfremde Zwecke in die Norm
hineinzulegen." (op.cit. n° 121 e 122)
Per un esempio di
questa modalità di interpretazione si faccia riferimento alla DTF 117 Ia 387
consid. 3 dove il TF era confrontato con l'interpretazione dell'art. 6 CEDU con
riferimento all'esclusione del pubblico dalla sala del processo penale. In
quella sentenza la nostra Alta Corte ha ritenuto come un passaggio del testo
dalla norma non fosse felicemente espresso andando conseguentemente ad
esaminare quali fossero gli intendimenti e la volontà del legislatore.
La dottrina ci
ricorda anche, per questa modalità di interpretazione delle norme, che
"
Auch bei der teleologischen Auslegung ist der Ausgangspunkt stets
der Wortlaut der auszulegenden Norm. Jedoch kann gemäss der ständigen
Rechtsprechung des Bundesgerichts vom Wortlaut abgewichen werden, wenn triftige
Gründe für die Annahme vorliegen, dass der Wortlaut nicht dem Sinn der Norm
entspricht. Gerade bei der Auslegung gegen den Wortlaut kommt der Besinnung auf
den Zweck einer Gesetzesbestimmung eine vorrangige Bedeutung zu."
(Häfelin/Haller/Keller, op. cit., n. 124)
L'Alta Corte ammette un'interpretazione teleologica che si scosta dal
testo legale in casi rari ed in situazioni particolari; lo ha fatto nella
sentenza DTF 131 II 217 in materia di LAVI dove ha considerato che,
contrariamente al testo della legge
concernente l'aiuto alle vittime di
reati, le prestazioni ricevute dalla vittima a titolo di risarcimento del danno
materiale devono essere dedotte dall'indennità anche quando siano già state
considerate nel calcolo dei redditi determinanti secondo la legge federale
sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i
superstiti e l'invalidità.
La dottrina tende ad evidenziare
comunque che questi casi sono rari e debbano rimanere l'eccezione, essendo
possibile provvedere in tal modo:
"
wenn der Zweck eindeutig feststeht und diesem Zweck innerhalb der
rechtlichen Regelung eine grosse Bedeutung zukommt.
(Häfelin/Haller/Keller, op. cit., n. 126)
Nel caso concreto la modifica di una norma (art. 35 cpv. 2 LCAMal), cui
rimanda l'art. 36 LCAMal, e l'assenza di una modifica di quest'ultima norma,
rilevato poi l'ulteriore rinvio dell'art. 35 cpv. 2 LCAMal all'art. 10 Laps in
uno con l'interpretazione data dall'amministrazione in concreto,  impongono una
verifica del senso della norma e della sua applicabilità concreta.
2.9.  Per chiarire il motivo per il
quale, a fronte della modifica legislativa posta in essere come descritto, la
Cassa abbia  applicato la percentuale dell'art. 36 LCAMal al reddito che supera
il 50% del limite Laps e non invece l'intero reddito determinato come impone
l'art. 35 cpv. 2 LCAMal, il Tribunale cantonale delle Assicurazioni – come
descritto nelle considerazioni relative ai fatti – ha dapprima interpellato la
Cassa (il 7 agosto 2013 doc. IX) e quindi indetto un’udienza e sentito, il 3
ottobre 2013, i responsabili della Cassa (doc. XVIII).
Alla luce degli accertamenti
svolti può essere qui ritenuto come il legislatore abbia modificato l'art. 35
cpv. 2 LCAMal che, per la RIPAM riferita all’anno 2013,
ha il seguente tenore:
B. Limite di reddito per la
riduzione massimo di premio
Art. 35
1.  Il
limite di reddito disponibile di riferimento per la determinazione dell'importo
normativo massimo di riduzione dei premi LAMal è differenziato a dipendenza
della dimensione dell'unità di riferimento.
2.  Esso
si estende fino al limite di fabbisogno, senza computo della pigione, ai sensi
della legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali
(Laps) del 5 giugno 2000.
Il legislatore non ha invece
modificato in alcun modo l'art. 36 LCAMal per l'anno 2013, mentre l’esecutivo ha
proposto soltanto il 24 settembre 2013 con Messaggio 6851 (doc. XVIII/2) una
modifica “formale” (come ricordato dal Direttore della Cassa Cantonale di
Compensazione AVS AI IPG in corso dell’udienza del 3 ottobre 2013) della norma
rapportando le percentuali dell’art. 36 LCAMal (tutte) al reddito disponibile
che supera “
il 50% del limite di cui all’art. 35”
.
L'estensione del reddito disponibile (calcolato in maniera semplificata) che
conferisce il diritto alla RIPAM massima, secondo il modificato art. 35 cpv. 2
LCAMal, assomma all'intero importo determinato conformemente all'art. 10 cpv. 3
Laps. La Cassa ritiene però, in caso di superamento di detto limite, che il RDS
che va messo a contribuzione per pagare il premio è quello che supera il 50%
dell'importo dell'art. 10 Laps. Questa interpretazione delle norme (art. 36
in relazione con l'art. 35 cpv. 2 LCAMal), emergerebbe, secondo la Cassa, con
sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dall'amministrazione stessa
ed annessa al doc. XIII, e meglio come evocato nello scritto 9 aprile 2013 del
Consiglio di Stato alla Commissione della gestione e delle finanze del Gran
Consiglio (doc. XIII/4) con cui si indica come:
"
Coerentemente
con la volontà del Parlamento di formalizzare i miglioramenti decisi dal Consiglio
di Stato per i bassi redditi nel settore della riduzione di premio (cioè per
gli assicurati con un reddito disponibile inferiore o uguale al 100% del limite
di fabbisogno minimo, senza computo della pigione, ai sensi della Laps), si è
modificato l'art. 35 cpv. 2 LCAMal (vedi rapporto CGF del 4 dicembre 2012 n.
6689R, capitolo 2.2) che è entrato in vigore il 1° gennaio 2013.
In  considerazione dei semplici rinvii alla disposizione modificata contenuti
nell'art. 36 LCAMal, quest'ultima norma avrebbe dovuto essere oggetto, per
motivi di tecnica legislativa, di un contestuale e conseguente
adeguamento." (doc. XIII/4)
Come indicato, ad oggi e comunque
per l'anno 2013, una tale modifica, che la Cassa ritiene formale, non è stata
attuata. Ne discende che, da un profilo prettamente letterale, per l'art. 35
cpv. 2 LCAMal il limite massimo per l'ottenimento della massima RIPAM si
estende fino al limite di fabbisogno (senza computo della pigione) fissato
dalla Laps mentre in virtù dell'art. 36 LCAMal i redditi che vanno
"Oltre
il limite di cui all'art. 35"
devono contribuire al pagamento del
premio e vanno considerati, secondo precise percentuali, e portati in deduzione
dell'importo del sussidio. Il giudice delegato ha chiesto spiegazioni in merito
alla Cassa, e la stessa, nel suo scritto 30 agosto 2013 (doc. XIII), ha
evidenziato che:
"
(…)
La volontà del Consiglio di Stato, della Commissione della
gestione e delle finanze del Gran Consiglio e del Parlamento non è mai stata
quella di modificare la formula di calcolo della RIPAM per le persone con un
reddito disponibile superiore al 100% del limite di fabbisogno minimo, senza
pigione, ai sensi Laps, rispetto a quella in vigore per la RIPAM dell'anno
2012. (…)" (doc. XIII)
Vista la lacunosa spiegazione e
la divergenza in essere tra testo legislativo e l’interpretazione dello stesso da
parte dell'amministrazione che ha ritenuto la volontà del legislatore, come emergerebbe
dagli annessi prodotti con lo scritto doc. XIII (in particolare dai calcoli
eseguiti all’attenzione della Commissione della Gestione e delle finanze del
Gran Consiglio scritto 27 novembre 2012 CDS/Commissione Gestione doc. XIII/2),
il Tribunale cantonale delle Assicurazioni ha voluto approfondire il tema
indicendo l'udienza del 3 ottobre 2013.
In quella sede è stata evidenziata la reale volontà del legislatore relativa
alla modifica dell’art. 35 cpv. 2 LCAMal e l’influenza della stessa sull’art.
36 LCAMal; ciò che si ritrova nel Messaggio 6851 del 24 settembre 2013 (doc.
XVIII/2) relativo (anche) alla modifica (formale) dell'art. 36 LCAMal e quindi
della volontà in esso contenuta di rendere letteralmente conforme il testo
legale alla  volontà del Parlamento, e prima ancora del Governo, di non
estendere eccessivamente il riconoscimento della RIPAM allargando la cerchia
dei beneficiari ma aiutando maggiormente gli assicurati più bisognosi. Tale
volontà emerge chiaramente dai dibattiti parlamentari avvenuti il 17 dicembre
2012 (doc. XVIII/1) in particolare relativi alla modifica del coefficiente di finanziamento
cantonale del sussidio. In specie negli interventi dei deputati Gianora, Guidicelli
e del Direttore del DSS Beltraminelli, anche se in maniera non esplicita. Il
senso e la portata delle norme in questione appare anche dallo scritto 27
novembre 2012 del Consiglio di Stato destinato alla Commissione della gestione,
e da questa integrato nelle sue proposte, da cui emerge, in maniera implicita
nei calcoli e nelle cifre proposte, la fissazione del limite del 50% del RD
oltre il quale le percentuali dell’art. 36 LCAMal iniziano ad applicarsi se il
RD superiore al fabbisogno (doc. XIII/2).
Nel rapporto di maggioranza del
12 novembre 2013 della Commissione della gestione e delle finanze del Gran
Consiglio sul già citato Messaggio n. 6851 figura la seguente indicazione:
"
Si tratta
di un adeguamento formale, già anticipato a questa Commissione dal Consiglio di
Stato con la sua corrispondenza del 9 aprile 2013 (vedi risoluzione governativa
n. 1658 del 9 aprile 2013), che essa interessa l'art. 36 LCAMal e che
corrisponde alla volontà politica espressa da questa Commissione con il suo
rapporto del 4 dicembre 2012 sul messaggio n. 6689."
Anche nel Rapporto di minoranza
del 12 novembre 2013 della Commissione della gestione e delle finanze, tale
modifica formale viene approvata:
"
La
modifica formale che interessa l'art. 36 LCAMal e che corrisponde alla volontà
politica espressa dal Parlamento con l'approvazione del rapporto del 4 dicembre
2012 sul messaggio n. 6689 è approvata anche dalla minoranza commissionale e
può entrare in vigore secondo le indicazioni governative."
Questo Tribunale non può esimersi
dal criticare il fatto che una divergenza tra lettera della norma e volontà del
legislatore sia stata lasciata in essere per tutto il 2013, creando dubbi
interpretativi che in un ambito così delicato e sensibile socialmente, non
debbono essere lasciati.
La conclusione cui è pervenuta la
Cassa, e quindi l'interpretazione delle norme secondo la reale volontà del
legislatore, va confermata in questa sede e deve prevalere. L’interpretazione
della norma secondo la (sufficientemente chiara) volontà del legislatore deve
quindi essere ammessa e condivisa. In effetti l’art. 35 cpv. 2 LCAMal,
applicabile ai sussidi 2013, prevede che la RIPAM massima venga concessa a
coloro che hanno un RDS inferiore (o uguale) fabbisogno secondo l'art. 10 Laps  (senza
computo della pigione) mentre l'applicazione della riduzione del sussidio per
la doverosa messa a contributo del reddito secondo le percentuali dell'art. 36
LCAMal deve iniziare con il superamento del 50% del fabbisogno se il RD
superiore al fabbisogno stesso. Con questa interpretazione la manifestata
volontà di aiutare i meno favoriti è effettivamente conseguita nonostante la
stessa non si sia riverberata in una norma chiara ed esplicita.
L'interpretazione secondo la
volontà del legislatore palesa quindi l'intenzione di favorire i redditi più
modesti riuscendo comunque a coniugare un contenimento della spesa complessiva
e deve qui prevalere anche se ciò, come ammesso dal Direttore della Cassa
sentito in corso dell’udienza del 3 ottobre 2013, comporta la reintroduzione di
una soglia di reddito che il legislatore intendeva, con il primordiale progetto
di legge, eliminare (rispetto al diritto previgente) con l’adozione di un
modello lineare. Questa reintroduzione di un effetto soglia va anche a
contraddire la volontà iniziale di conseguire una uguaglianza orizzontale tra
gli assicurati. Più che la coerenza del sistema e la sua linearità, nel
ragionamento mal espresso (e meglio: non esplicito) del legislativo, è prevalso
il desiderio di aggiustamento del sistema per favorire i redditi più modesti
evitando però parallelamente  una crescita (che sarebbe stata significativa
economicamente) della spesa complessiva. Si pensi infatti che l'applicazione
delle norme secondo il loro senso letterale avrebbe causato al cantone una maggiore
spesa
“di diversi milioni di franchi” (doc. XVIII pag. 3)
difficilmente
sopportabile per casse esauste come quelle ticinesi.
Come indicato la coerenza del
sistema viene intaccata dall’introduzione di un effetto soglia le cui
conseguenze sono facilmente desumibili dall’esempio seguente: se una UR dispone
di un RDS sino a CHF 26'052.-- (che per l’ipotesi di due adulti coniugati e
senza figli costituisce il tetto del fabbisogno Laps) beneficia dell’importo
massimo della RIPAM (normativo) pari ai valori dei PMR cumulati dall’UR ossia
CHF 9'816.--. Se invece lo stesso nucleo dispone di un reddito superiore di un
solo franco deve mettere a contribuzione la somma che esorbita il 50% del RDS. Nel
nostro esempio con un RDS di CHF 26'053.--, la RIPAM ammonta a:
{9'816 – [26'053 – 50% (26'052) x
21%]} = CHF 7'080.35
Quindi un solo franco di RDS
superiore al fabbisogno pieno comporta una diminuzione reale della RIPAM
(normativa) di CHF 2'735.65 rispetto a quella massima. Non è certo questa
soluzione che rispetta i precetti di linearità, proporzionalità, ed equità
orizzontale (oltre che verticale) esposti nel messaggio che ha accompagnato le
norme entrate in vigore il 1° gennaio 2012; nonostante ciò questo Tribunale
ritiene di dovere interpretare le norme in questione secondo la volontà che il
legislatore ha manifestato in maniera sufficientemente chiara.
2.10.  Visto quanto precede, nella
fattispecie oggetto del gravame, il calcolo eseguito dall'amministrazione è stato
correttamente svolto dalla Cassa che ha posto alla sua base i parametri esatti.
La decisione impugnata si rivela di conseguenza corretta e va protetta in
questa sede. Non si attribuiscono ripetibili e non si caricano tasse e spese.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.  Il ricorso formulato in data 21
maggio 2013 da RI 1 è
respinto
nel senso delle considerazioni esposte.
2.  Non si prelevano tasse e spese e
non si attribuiscono ripetibili in questa sede.
3.  Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al
Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti