ti_gerichte · 90.2008.74 · 2011-03-14 · it
Revisione di un piano regolatore

Revisione di un piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2011 90.2008.74
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2011 90.2008.74
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2011 90.2008.74

Revisione di un piano regolatore

Incarto n.
90.2008.74
Lugano
14 marzo 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna
, presidente,
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 novembre 2008 del
RI 1
patr. da: avv. PR 1
contro
la risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5231), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Muralto;
vista
la risposta 2 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute 28 novembre 2005, 5 dicembre 2005 e
9 ottobre 2006 il consiglio comunale di Muralto ha adottato la revisione del
piano regolatore. Con risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5231) il Consiglio di
Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune
proposte, modificato alcune d'ufficio e chiesto l'adozione di alcune varianti.
Per quanto qui interessa, il Governo:
a.   non ha approvato l'attribuzione del
comparto a monte di via    Orselina (sino al riale Rabissale) alla zona residenziale
semin-          tensiva (RS), e lo ha assegnato d'ufficio alla zona residenziale
estensiva (RE; ris. gov. pag. 18, 69 e allegato 1);
b.   non ha approvato gli ampliamenti della zona edificabile Re in             assenza
dell'accertamento dei territori esposti o colpiti da peri-            coli naturali
(ris. gov., pag. 24 segg., 69 e allegato 4);
c.   in merito ai beni culturali (ris. gov., pag. 29 segg.),
c.a. ha modificato d'ufficio il perimetro di rispetto dei beni                                culturali
d'interesse cantonale del complesso della chie-                                 sa
collegiata di San Vittore e delle rovine del castello                                     dei
Muralti (ris. gov., pag. 31, 40, 69),
c.b. ha modificato d'ufficio il piano inserendo il __________ e                         la
dépendance, nonché la __________ con i rispettivi                                     parchi,
nell'elenco dei beni culturali d'interesse cantona-                                 le,
tracciando il relativo perimetro di rispetto (ris. gov.,                          pag.
40 seg., 69),
c.c. ha ordinato di elaborare una variante per la tutela dei                           beni
culturali inerenti gli edifici dell'architettura ottocen-                          tesca
e novecentesca (ris. gov., pag. 29 seg., 70);
d.   ha ordinato di elaborare una variante per disciplinare l'uso del-          le
residenze secondarie (ris. gov., pag. 16 segg.; 70).
B.
Con ricorso 17 novembre 2008, il comune di
Muralto insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la
decisione governativa. Quanto ai primi tre oggetti (
supra
, A.a., A.b, A.c.a.),
esso chiede l'approvazione dell'impostazione così come adottata dal consiglio
comunale. Il ricorrente domanda poi che siano annullati i vincoli di bene culturale
d'interesse cantonale e i perimetri di rispetto per il __________ e la __________
(
supra
, A.c.b.), come pure l'ordine di elaborare le due varianti descritte
sopra (
supra
, A.c.c., A.d.). Il comune sostiene che il Consiglio di
Stato ha violato la sua autonomia, ecceduto rispettivamente abusato del potere
di apprezzamento, applicato erroneamente la legge e, da ultimo, apprezzato in
modo giuridicamente erroneo i fatti. Per i dettagli delle contestazioni si
rinvia ai successivi considerandi di diritto.
C.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della
mobilità, in rappresentanza del Governo, si oppone all'accoglimento del
ricorso. I motivi saranno, se necessario, ripresi nel seguito.
D.
Il 4 febbraio 2010 ha avuto luogo un'udienza. Visto che i proprietari
del __________ avevano, nel frattempo, ritirato il loro ricorso contro la
medesima risoluzione governativa, il Giudice ha fissato un termine al comune
per decidere se mantenere l'impugnativa contro la qualifica di bene culturale
del __________ e di __________ (
supra
, A.c.b.). Al termine dell'udienza
si è proceduto a un sopralluogo per la zona RS non approvata (
supra
, A.a.),
della quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le
parti hanno rinunciato alle conclusioni.
E.
Il 15 febbraio 2010 il ricorrente ha comunicato
di mantenere il ricorso anche in merito alla qualifica di bene culturale per i
due oggetti citati.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la
tempestività del ricorso e la legittimazione attiva del comune sono date (art.
38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. a legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il
ricorso è ricevibile in ordine e dev'essere esaminato nel merito.
1.2. I giudizi con cui l'autorità di ricorso annulla la decisione impugnata e
rinvia gli atti all'istanza inferiore per una nuova decisione possono essere
definitivi o incidentali, a seconda del loro contenuto concreto. Nel caso in
esame, anche quando il Consiglio di Stato ha rinviato gli atti al comune (
supra
,
A.b., A.c.c. e A.d.), la decisione impugnata non è di natura incidentale,
poiché si pronuncia comunque in modo vincolante per il comune, ovvero su
presupposti essenziali per l'adozione di un'ulteriore decisione (
Marco
Borghi/Guido
Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c
ad art. 44). Nulla osta, anche sotto questo profilo, a un esame del merito dell'impugnativa.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
Azzonamenti
3.
Comparto a monte di via Orselina
3.1. Il comune ha assegnato alla zona RS un comparto delimitato dai sentieri ai
mapp. 448 e 449 e dal torrente Rabissale (ovest e est) e da via Orselina (sud e
nord). Secondo l'art. 44 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR),
in questa zona sono previsti contenuti residenziali, commerciali, turistici e
di aziende non moleste. Per le nuove costruzioni la norma prevede i seguenti parametri
(art. 44 cpv. 3 NAPR): altezza massima degli edifici 13.50 m (con supplemento di 0.60 m nel caso di tetti piani sistemati a giardino accessibile, cfr.
art. 25 NAPR), indice di occupazione (i.o.) massimo 50%, indice di sfruttamento
(i.s.) massimo 1.0, area verde minima 30%.
Nel caso di riattazioni e di
trasformazioni, le volumetrie possono essere mantenute anche se superano questi
parametri (art. 44 cpv. 2 NAPR). Il precedente piano, approvato dal Consiglio
di Stato con risoluzione 23 maggio 1984 (n. 2713), assegnava l'intero comparto
a monte di via Orselina, come pure quello a valle, sino al sentiero Salita dei
Colli, alla zona R2, con contenuti residenziali, commerciali, turistici e
aziende non moleste (art. 40 cpv. 1 NAPR '84). Per questa zona erano previsti i
seguenti parametri (art. 40 cpv. 2 e 3 NAPR '84): altezza massima degli edifici
7.5 m, i.o. massimo 25%, i.s. massimo 0.4, area verde minima 30% della SE,
supplemento per terreni con pendenza uguale o superiore al 30% di 0.60 m.
Il rapporto di pianificazione, del luglio 2003, spiega che, di principio, il
comune non ha inteso scostarsi da quanto previsto dal precedente piano; tuttavia
ha cercato di tenere in conto delle preesistenze, avvicinando di conseguenza i
parametri edificatori alla realtà edificata (rapporto citato, pag. 25). Per
quanto attiene alla zona qui in esame, indica in particolare:
" (…)
Va notato che
sulle proprietà a valle di Via Orselina - Via Consiglio Mezzano a confine pure
con il comune di Minusio, sorgono blocchi locativi di 5 piani in zona che è
definita a 2 piani dal PR attualmente in vigore.
È corretto in questo caso adattare la zona al costruito per i motivi addotti
nella premessa.
(…)".
Tale scelta è stata dibattuta in consiglio comunale, dopo che nel proprio
rapporto la commissione speciale del piano regolatore aveva proposto l'estensione
a questo comparto della zona RE (rapporto commissionale, pag. 8 § 7), soluzione
che è stata però rifiutata dal legislativo comunale. La discussione aveva
interessato in particolare le altezze degli edifici.
3.2. Il Consiglio di Stato non ha approvato la scelta del comune, poiché ha
ritenuto che essa non considerasse le caratteristiche del territorio in
questione (morfologia, tipologie e qualità dell'edificazione presente, con
riferimento anche alla tutela dei beni culturali), l'esistenza di un punto di
vista lungo la strada cantonale in territorio di Orselina, e, da ultimo, che in
corrispondenza di questa zona la funzione pianificatoria del territorio di Minusio
muta da zona R3 a zona R2. L'Esecutivo cantonale ha quindi assegnato d'ufficio
i fondi alla zona RE, a funzione unicamente residenziale (art. 45 cpv. 1 NAPR),
con i seguenti parametri: altezza massima degli edifici 10 m (con possibile supplemento per tetti piani), i.o. massimo del 40%, i.s. massimo 0.6, area verde
minima 40%.
3.3. Il comune sostiene che il comparto in
questione consterebbe di solamente sei fondi, tutti già edificati,
caratterizzati da parametri edificatori corrispondenti a quanto deciso dal
consiglio comunale. La situazione sarebbe dunque consolidata. Inoltre, il
comune di Orselina non ha impugnato l'azzonamento in esame. La pianificazione
adottata, che risulterebbe da una corretta lettura del territorio e rientrerebbe
nel margine dell'autonomia comunale, porrebbe anche le premesse per il
mantenimento dell'edilizia di pregio architettonico. Per questo motivo chiede
la conferma della decisione del legislativo comunale.
3.4.
3.4.1. L'autorità di approvazione può, senza ledere l'autonomia del comune,
rifiutarsi di approvare una norma di piano regolatore che prevede un'utilizzazione
del suolo troppo intensiva e che non tiene in sufficiente considerazione gli
interessi pubblici e i principi che regolano la pianificazione del territorio.
Un'utilizzazione troppo intensiva del suolo può, segnatamente, pregiudicare l'aspetto
di una località, il suo equilibrio e il suo paesaggio, gravare in misura eccessiva
gli impianti di urbanizzazione e i servizi pubblici, peggiorare le condizioni
igieniche abitative (aumento delle emissioni inquinanti, diminuzione dell'irraggiamento
solare e dell'aereazione degli edifici di nuova costruzione e di quelli
adiacenti esistenti ecc.). Questo principio è stato ripetutamente applicato dal
Tribunale federale (cfr., ultimamente, STF 1C_351/2008 del 25 febbraio 2009
consid. 6 con rinvii) e da questo Tribunale (STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009
consid. 5.4.). Essendo chiamato a decidere in quanto unica istanza di ricorso a
livello cantonale (è difatti in discussione una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposta dal Governo), il Tribunale decide con pieno potere cognitivo (cfr.
supra
,
2.2.).
3.4.2. Le perplessità espresse dal Governo circa l'azzonamento del comparto in
questione sono condivise dal Tribunale. In effetti, i parametri adottati dal
comune sono eccessivamente generosi e non tengono sufficientemente conto della
situazione locale.
La zona in esame è incuneata tra Orselina e
Minusio; nelle aree adiacenti entrambi i comuni hanno assegnato il loro
territorio a zone con parametri assai più contenuti (Orselina: zona RE, altezza
massima alla gronda 7.50 m, 10 m al colmo, 8 m se tetti piani, i.s. 0.45, area verde minima 30%; Minusio: zona residenziale estensiva R2, altezza massima 7.50 m al filo superiore del tetto o del canale di gronda o del parapetto e/o ringhiera, con
possibilità di supplemento per i terreni in pendenza, i.s. 0.5 e 70% area
libera da costruzioni).
Il sopralluogo ha permesso di accertare l'eterogeneità della zona in questione,
con edifici di natura e tipologia assai differenti e costruiti in epoche
diverse. Vi sorgono, ad esempio, alcune ville dell'inizio del secolo scorso, in
parte pure tutelate dal piano regolatore quali costruzioni di importanza storico-architettonica,
con ampi giardini e parchi pure soggetti a protezione (cfr. art. 26 e 33 NAPR).
Nella parte alta del comparto vi sono, invece, edifici più recenti, sorti dopo
la metà del secolo scorso. Se da un lato è vero, come asserito dal comune, che
tutti i fondi del comparto sono costruiti e che i parametri edificatori
concessi dal precedente piano risultano superati per tutti i mappali a
eccezione di uno (mapp. 546), da un altro lato non può essere misconosciuta la
generosità dei nuovi indici secondo il nuovo ordinamento pianificatorio, che
vanno chiaramente al di là della semplice intenzione di consolidare una situazione
esistente non più conforme al piano regolatore, intenzione che, vista la differente
tipologia e struttura delle costruzioni toccate dalla norma, risulta pure assai
difficilmente realizzabile. I parametri edificatori consentiti dalla nuova
regolamentazione potrebbero al limite essere adeguati, in questo senso, per i
fondi che si trovano sulla fascia più alta del comparto (mapp. 7 e 12), mentre
per altri evidenzierebbero in modo notevole oltre che inadeguato il divario tra
il tessuto urbanistico esistente e quanto teoricamente consentito. Considerata
la rilevante pendenza dei luoghi, la presenza di edifici, parchi e pendii di
riconosciuto pregio architettonico, storico e paesaggistico, l'esistenza di un
punto di vista in territorio del comune di Orselina, lungo la strada cantonale,
e la tipologia delle adiacenti zone edificabili dei comuni viciniori, la
decisione del Consiglio di Stato di non approvare l'estensione della zona RS
appare tutto sommato corretta e resiste alle critiche del ricorrente.
3.5.
A fronte di queste conclusioni, il Governo non poteva, però e in
concreto, stabilire direttamente la pianificazione per il comparto in questione.
3.5.1.
In sede di approvazione di un piano regolatore, il Consiglio di
Stato quando ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata
a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore
per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 II
a
frase
LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare
delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio
delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione
può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione,
senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente
oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17
consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la
soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e
inutilmente dilatorio un rinvio.
3.5.2. Nel caso concreto le condizioni per stabilire direttamente una nuova
pianificazione per il comparto in esame non erano date e il Consiglio di Stato
avrebbe dovuto retrocedere gli atti al comune.
Infatti, la
soluzione prospettata dal Governo appare sì sostenibile, forse anche la più
idonea, però non è l'unica possibile. Atteso come l'assegnazione del comparto
in questione alla zona edificabile non sia controversa, nell'ambito della
scelta dei parametri a esso applicabile occorre riconoscere al comune una certa
libertà di manovra e autonomia, che nel caso concreto potrebbe portare, ad
esempio, alla definizione di parametri specifici per il comparto. Inoltre, il
Consiglio di Stato non ha tenuto conto che, con la modifica apportata, ha pure escluso
i contenuti commerciali, turistici e di aziende non moleste, riorientando così
il comparto a un'utilizzazione unicamente residenziale. Quand'anche tale
cambiamento possa apparire legittimo e giustificato, per le implicazione e modifiche
che esso comporta andava quantomeno motivato.
3.6. Ne segue il parziale accoglimento della domanda: la non approvazione della
zona RS in corrispondenza del comparto in esame è confermata, ma la decisione
del Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura in cui lo assegna alla
zona RE. Gli atti sono quindi ritornati direttamente al comune perché adotti
una nuova pianificazione, tenendo conto delle motivazioni addotte dal Consiglio
di Stato e da questo Tribunale.
4.
Ampliamento della zona edificabile Re e territori esposti o colpiti
da pericoli naturali
4.1. Il piano in esame prevede una serie di ampliamenti della zona
edificabile, rispetto a quello precedente, nella parte alta del comune, verso
Orselina, in parte a contatto con la zona boschiva. Il Consiglio di Stato ha
rilevato che, benché fosse noto che la località era esposta a pericolo, come
peraltro attestato dallo stesso piano del paesaggio, non è stato allestito il
necessario piano delle zone soggette a pericolo ai sensi della legge sui
territori soggetti a pericoli naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2),
per cui il comune non avrebbe potuto assegnare questi fondi alla zona edificabile.
Ciò avrebbe impedito anche al Governo stesso di entrare nel merito della
pianificazione. L'Esecutivo cantonale ha quindi deciso di rinviare gli atti al
comune perché si determini sulla corretta destinazione pianificatoria di questi
fondi solo una volta a conoscenza dell'esito della procedura prevista dalla LTPnat.
Il comune insorge davanti al Tribunale rimproverando innanzitutto al Consiglio
di Stato di non aver segnalato la problematica in sede di esame preliminare.
Anzi: il Governo, dopo aver rilevato che il piano del paesaggio riportava
correttamente il limite delle zone di pericolo secondo la carta aggiornata in
scala 1:5'000 dell'Istituto scienze della terra, avrebbe richiesto unicamente
una modifica dell'articolo normativo. Gli adattamenti della zona edificabile sarebbero
avvenuti in funzione di quanto riportato nel piano del paesaggio e sarebbero
stati precisati in scala 1:1'000. Ritiene pertanto che se il motivo della non
approvazione risiede nella mancata pubblicazione del piano ai sensi della LTPnat,
allora occorrerebbe ammettere che questa sia avvenuta attraverso la revisione
del piano regolatore, che pure prevede il coinvolgimento dei proprietari
interessati e si conclude pure essa con l'approvazione da parte del Consiglio
di Stato. L'azzonamento adottato sarebbe dunque conforme sia alla LALPT, sia
alla LTPnat. Il comune chiede pertanto la convalida della sua scelta.
4.2.
4.2.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti
del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da
pericoli naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel
quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali
(
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki,
in:
Aemisegger/
Moor/
Ruch/
Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Ginevra/
Zurigo/
Basilea 2009, n. 65 ad art. 15
i.f.
). Un terreno è, difatti,
ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le
esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito
dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è
quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno
alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi e
i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione
di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere
alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1
cpv. 2 lett. b LPT) e al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i
luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive e moleste (art. 3 cpv. 3
lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto
pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità
di includerlo nella zona edificabile (
Flückiger/
Grodecki
,
op. cit., n.
63-70 ad art. 15, con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii).
Nel nostro Cantone, gli studi di base svolti in questo ambito
avevano indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n.
4.1 del piano direttore 1990, di risultato intermedio, che aveva per oggetto
proprio i territori soggetti a pericoli naturali e il cui scopo consisteva nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedevano che
il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali, conformemente alla relativa legge, portasse a
termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori
soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e
verificasse, inoltre, il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni fornivano a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui disponevano su detti
pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione dovevano essere successivamente
consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani
regolatori.
Nel frattempo, attraverso il decreto legislativo concernente l'adozione degli
Obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 26 giugno 2007 (RL
7.1.1.1.2), il Gran Consiglio ha in particolare adottato l'obiettivo n. 24,
relativo all'ambito tematico della vivibilità, il quale prevede la riduzione
dei rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di
protezione delle persone e del patrimonio esistente. Il 20 maggio 2009 il
Consiglio di Stato ha adottato la scheda V5 del nuovo piano direttore, di dato
acquisito, avente come oggetto i territori soggetti a pericoli naturali. La
scheda individua nel piano delle zone esposte a pericoli naturali (PZP) lo strumento
base per la definizione delle zone di pericolo nei piani regolatori comunali,
nonché per la valutazione dei rischi, la determinazione degli obiettivi di
protezione e l'adozione di adeguati provvedimenti. In riferimento agli
insediamenti, essa si propone di evitarne in zone critiche e fissa le
condizioni per un uso adeguato del territorio attraverso i seguenti
provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1. pag. 4):
"
a.  escludere
dalle zone edificabili i comprensori esposti a pericoli elevati;
b. non delimitare nuove zone edificabili nei comprensori esposti a pericoli
elevati e medi;
c. adottare un principio di prudenza nella delimitazione di nuove zone
edificabili nelle aree di pericolo basso e residuo (subordinato
agli indi-                     rizzi e misure della scheda R6
[N.d.R.: relativa allo sviluppo e conteni                     bilità
del piano regolatore]
);
d.  realizzare misure atte a minimizzare i rischi per le nuove
costruzioni                        nelle zone edificabili approvate;
e.  considerare adeguatamente il ruolo protettivo del bosco;
f.   promuovere misure di prevenzione e rinaturalizzazione che assicurino
sufficiente spazio ai corsi d'acqua
.".
Il capitolo 3, relativo alle misure, indica i provvedimenti pianificatori per
insediamenti in zone critiche. La scheda distingue quattro tipi di comprensori
esposti a pericoli:
-
di grado elevato (zone rosse)
, corrispondono essenzialmente         a
una zona di divieto per edifici e impianti;
-
di grado medio (zone blu)
, corrispondono essenzialmente a            una
zona di regolamentazione, dove danni importanti posso-     no essere ridotti
con la messa in opera di misure di protezio-     ne adeguate, eventualmente
abbinate a interventi costruttivi     sugli edifici;
-
di grado basso (zone gialle)
, corrispondono a una zona di   sensibilizzazione;
la vulnerabilità degli edifici può essere effi-       cacemente ridotta con la
messa in atto di accorgimenti tecni-    co-costruttivi (riduzione indici di
sfruttamento, rinforzo muri,         rinuncia ad aperture sul lato esposto, chiusure
stagne ecc.);
-
di grado residuo
, corrispondono anch'esse a una zona di sen-        sibilizzazione.
Il capitolo 4 della scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto
attiene agli insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento
del PZP spettano al Cantone attraverso la Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua (§ 4.1 lett. a), mentre alla Sezione dello sviluppo territoriale spetta
la verifica del rispetto e l'applicazione dei provvedimenti in materia di
zone
di pericolo
per l'elaborazione o revisione dei piani regolatori (lett. k).
La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i loro piani regolatori e le
relative norme di attuazione in base ai contenuti dei PZP, verificando con
attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2 lett. c) e di applicare un principio
di prevenzione, rinunciando all'azzonamento di aree soggette a pericolo o
tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).
4.2.2. La LTPnat, che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda V5
del nuovo piano direttore (rispettivamente 4.1. di quello precedente),
disciplina l'accertamento, la premunizione e il risanamento dei territori
esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei
necessari provvedimenti (art. 1 LTPnat).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto, terminologia
utilizzata anche dal piano direttore 1990) delle zone soggette a pericolo (PZP;
art. 2 cpv. 1 LTPnat), come peraltro prevede anche il nuovo piano direttore
(cfr. scheda V5 citata). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne
esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 3 LTPnat). Il PZP serve quale base per il
disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPnat).
Il Cantone, i comuni e le regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito
delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionale
(art. 3 cpv. 2 LTPnat).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente
quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPnat). Il PZP è
costituito (art. 5 cpv. 1 LTPnat) da piani in scala non inferiore a 1:10'000
(lett. a) e da una relazione tecnica (lett. b). I piani descrivono in scala
adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi
conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano
segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici
edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate
su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento
dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL
7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche
eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPnat).
Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi
servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat,
1 DELTPnat), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal Dipartimento (art. 4 DELTPnat). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è
pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPnat,
5 DELTPnat). Gli enti pubblici, le regioni e i privati interessati hanno la
facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro trenta giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPnat). Il Consiglio di Stato
decide i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPnat). Contro la decisione del
Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel
termine di trenta giorni (art. 9 cpv. 2 LTPnat). L'inclusione di un fondo nel
PZP è menzionata a registro fondiario a cura del Dipartimento (art. 9a LTPnat).
Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modificazione (art.
10 LTPnat).
La premunizione e il risanamento dei territorio soggetti a pericoli naturali
sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art.
11 LTPnat). Esso indica (art. 12 cpv. 1 LTPnat): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra
1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro
grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita
umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra
3); i compiti delle regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi
esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire
conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cfira
6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano
finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPnat), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPnat).
Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPnat); che
lo notifica a comuni, consorzi e regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPnat). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte e addotta il PCPR (art. 16 cpv. 1 LTPnat), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPnat). Contro le decisioni del Governo è
dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni
(art. 16 cpv. 2 LTPnat). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche
alla sua modificazione (art. 18 cpv. 1 LTPnat).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19
LTPnat), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.
da 21 a 24 LTPnat).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. I LALPT stabilisce che le rappresentazioni
grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti garanzie di
salubrità o stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o a pericoli
naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.
Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole
generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole
tecniche per singole costruzioni o per l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e lett.
i LALPT).
4.3. Come appena visto, la legislazione cantonale istituisce una procedura
specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è,
rispettivamente può essere, esposto il territorio: quella dell'adozione del PZP.
Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde
poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione
delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi
di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale
base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPnat). Essa
assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti
dei proprietari interessati.
In concreto, per quanto attiene al comune di
Muralto lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima della
revisione del piano regolatore e della sua approvazione da parte del Consiglio
di Stato. E questo benché, come è incontestato e anzi provato dallo stesso
comune (cfr. doc. B del comune "Piano delle zone esposte a pericolo
naturale", allestito dall'Istituto scienze della terra della Scuola
Universitaria Professionale della Svizzera Italiana e, inoltre, piano del
paesaggio approvato), la parte alta del territorio comunale sia in parte interessata
da pericolo di flusso di detrito, causato da erosione dovuta ad attività
torrentizia e a instabilità delle sponde.
Come più volte ricordato da questo Tribunale, non è lecito assegnare alla zona
fabbricabile di piano regolatore un territorio che è notoriamente esposto a
pericoli naturali, se prima non viene esperita, in relazione allo stesso, la
procedura di adozione di un PZP conforme alla LTPnat (per una spiegazione
diffusa cfr. RtiD I-2006 n. 14 consid. 3.5.). Infatti, la conoscenza, in
particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio
interessato costituisce un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità
di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito
all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua
attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare,
quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione
di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente
pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in
vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone
anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche
perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere
contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di
conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla
medesima norma; non dev'essere inoltre escluso, in queste previsioni, l'esame
della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari
interessati, tramite l'imposizione di contributi di miglioria. Invano, quindi, il
ricorrente sostiene che si sia posto rimedio all'esperimento di questa
procedura attraverso l'integrazione delle zone di pericolo nel piano
regolatore, la cui pubblicazione avrebbe sopperito quella non fatta del PZP.
4.4. Per i motivi che precedono, il ricorso su questo punto dev'essere respinto
e la decisione impugnata confermata.
Beni
culturali
5.
Il comune contesta i perimetri di rispetto, impostigli dal Consiglio
di Stato nella decisione impugnata, del complesso della chiesa collegiata di
San Vittore e delle rovine del castello dei Muralti, la qualificazione quali beni
culturali d'interesse cantonale del __________ e della __________, con i
rispettivi parchi, e, da ultimo, l'obbligo d'adottare una variante per una migliore
tutela dei beni culturali inerenti gli edifici dell'architettura del
XIX°
e
XX°
secolo. In merito il Tribunale considera quanto segue.
5.1.
L
a protezione della natura
e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione
di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del
paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità
naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando
vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto
dalla LPT, il cui art. 3 cpv. 2 stabilisce che dev'essere rispettato e che
in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli
edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta l'art.
14 cpv. 2 LPT, i piani regolatori devono delimitare le zone protette, che
comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive
(lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o
storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i
monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali
degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, invece delle
zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
5.2. A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1), e
all'istituto del piano del paesaggio (
art.
28 cpv. 1 LALPT
), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2
lett. h
, la possibilità di fissare nelle
rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata
l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque,
la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli
alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la
caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole
sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
5.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge
sulla protezione dei beni culturali, del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), che
ha abrogato la
legge per la protezione dei monumenti storici e
artistici, del 15 aprile 1946 (LMS
). Questa nuova legge,
fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella
tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche
all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere
sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle
presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici,
ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto
angolazioni culturali diverse.
5.3.1. La protezione del patrimonio
culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5
LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli
immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale:
ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse
storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico,
etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili
di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i
manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice
civile svizzero, del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), come oggetti che possono
essere trasferiti senza alterarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono
essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse
nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un
nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio concernente il
disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, del 14 marzo 1995, n.
4387, in: Raccolta dei verbali del Gran Consiglio [RVGC] 1997, sessione
ordinaria primaverile, volume 1.2, pag. 1003 segg., commento agli art. 2-4 del
progetto, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto
il territorio costruito
(nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di
questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non
costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia
incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art.
22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., § 4.2 lett. b, pag. 1023).
5.3.2.
Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti
quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli
immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse
locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale
che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20
cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2
LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali.
La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a
ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
5.3.3.
L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali
dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di
giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:
determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,
ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,
riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva.
L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di
beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori
essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr.
messaggio cit., commento all'art. 19 del progetto, pag. 1032).
La legge affida alla commissione dei
beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta
interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare
quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio
cit., commento all'art. 45 del progetto, pag. 1045). Il regime giuridico della
protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare
un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della
proprietà sul medesimo
bene
(
Patrizia Cattaneo Beretta
, La
legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139
segg., § 4.3.2., pag. 152).
Per quanto concerne la
protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela s'inserisce
nella procedura di adozione o modificazione del piano regolatore o del piano di
utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e
descrizione di ogni singolo oggetto
(art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT).
Spetterà quindi anzitutto al municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà
dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,
quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1
LBC).
Autorità competenti
per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale
per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse
cantonale
(art.
20 cpv. 2 e 3 LBC)
.
5.3.4. Secondo l'art. 22
LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua
valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali
alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo
la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per
quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche
Elsbeth Wiederkehr Schuler
,
Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts
,
Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in
particolare di un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto
dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto
nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a
singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume
quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22
cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla
legislazione previgente (art. 12 abrogata LMS, cfr. messaggio cit., commento ad
art. 22-29, pag. 1037). Il perimetro di rispetto è delimitato nel piano delle zone.
6.
Perimetro di rispetto del complesso della chiesa collegiata di San
Vittore e delle rovine del castello dei Muralti; qualificazione del __________
e __________ con i rispettivi parchi
6.1.
6.1.1. In sede di esame preliminare, il Dipartimento del territorio ha indicato
una serie di beni culturali da proteggere sul piano cantonale, tra cui
figuravano, tra gli altri, il __________ e la __________, con i rispettivi
parchi, la chiesa collegiata di San Vittore e i ruderi del castello dei Muralti
(tre archi di portale, colonna con capitello). In riferimento agli ultimi due
oggetti, il Dipartimento ha inoltre segnalato la necessità di istituire un
perimetro di rispetto, secondo un piano allegato (cfr. esame preliminare, pag.
8 segg.).
6.1.2. Il comune ha deciso di non dar seguito alla richiesta di inserire il __________
e la __________ nell'elenco dei beni culturali di interesse cantonale (art. 32
cpv. 1 NAPR) e, inoltre, ha ripreso solo parzialmente i perimetri relativi alla
chiesa e al castello, nel piano del paesaggio. Il messaggio municipale 12
gennaio 2004 spiega che la scelta di escludere il __________ e la __________ da
questo elenco era dettata dal fatto che non si fossero potuti chiarire in
maniera completa ed esaustiva con i servizi cantonali gli elementi protetti e
gli aspetti economici a essi legati, non escludendo però di tornare in un
secondo tempo su questi due oggetti a condizione che si trovasse una soluzione
pianificatoria chiara, anche dal punto di vista economico.
6.1.3. Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha inserito d'ufficio
i primi due oggetti nell'elenco dei beni culturali d'interesse cantonale,
istituendo inoltre un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC
(ris. gov. pag. 31 e 41). Quanto alla chiesa e al castello, il Governo non solo
ha deciso di inserire i relativi perimetri di rispetto con l'estensione
indicata a suo tempo dal Dipartimento, ma di ampliarli notevolmente.
6.2. Il comune insorge contro queste due decisioni contestandone,
preliminarmente, la carenza di motivazione. A ragione. Infatti, invano si cerca
nella risoluzione di approvazione una circostanziata motivazione per
l'istituzione di questo perimetro e per la definizione della sua estensione.
Nemmeno in sede di risposta e tantomeno in occasione dell'udienza l'autorità di
approvazione ha fornito una spiegazione, una delucidazione completa, sui motivi
che impongono l'istituzione di tale perimetro; d'altro canto gli stessi non
sono sufficientemente desumibili dai documenti agli atti. La decisione è,
dunque, insufficientemente motivata, in contrasto al principio fondamentale
sancito all'art. 26 cpv. 2 LPamm (
Borghi/Cor
­
ti,
op. cit., n. 1 ad art. 26 LPamm) e con una componente
essenziale del diritto di essere sentiti. Il difetto appare, altresì, più grave
se si considera che le esigenze relative alla motivazione sono accresciute se,
come nel caso concreto, l'applicazione della legge implica esercizio del potere
di apprezzamento o l'interpretazione di una norma giuridica indeterminata (cfr.
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 395 e DTF ivi citata, n.
536). Il Tribunale non è così in condizione di poterla sindacare. Si impone
pertanto, su questo oggetto, l'annullamento della risoluzione e la retrocessione
degli atti al Governo affinché fornisca una congrua motivazione e dei criteri
alla base della sua delimitazione (art. 65 cpv. 2 LPamm; STA 90.2007.59 del 25
agosto 2008 consid. 3.5.).
6.3. Da ultimo, il Tribunale non può far a meno
di rilevare un'anomalia nell'allestimento della cartografia che inserisce i
perimetri di rispetto nel piano del paesaggio in luogo del piano delle zone (cfr.
supra
, 5.3.4.
i.f.;
RVGG 1997 citato, pag. 1037).
7.
Edifici dell'architettura ottocentesca e novecentesca
7.1. L'esame
preliminare aveva attirato l'attenzione sul patrimonio comunale di ville dei
secoli XIX° e XX°. Il Dipartimento aveva in particolare proposto al comune di inserire
villa Cattori e villa Farinelli nell'elenco dei beni culturali di interesse
comunale. Inoltre, aveva allegato l'inventario delle ville 1850-1920, allestito
dal Servizio inventario dell'Ufficio dei beni culturali, il quale, oltre a
rilevare la situazione, esprimeva anche un giudizio per la loro tutela, fondato
sulle qualità architettoniche, storiche e artistiche e sullo stato di
conservazione rispetto all'originario. Il comune non ha seguito l'invito cantonale,
rinunciando a inserire, tra i beni culturali di interesse locale, le due ville
citate sopra e - più in generale - gli edifici segnalati dal Dipartimento. Si è
infatti limitato a riprendere nel nuovo piano regolatore quanto già previsto da
quello precedente. Sono così state evidenziate nel piano delle zone, con un
perimetro in grassetto, alcune costruzioni ritenute d'importanza
storico-architettonica sorte tra il 1850 e il 1930, per le quali l'art. 26 NAPR
prevede che qualora uno di questi stabili dovesse essere demolito o sostanzialmente
modificato, prima del rilascio dell'autorizzazione, il proprietario dovrà
presentare al municipio una documentazione fotografica e relativo rapporto storico
dell'edificio. Questa norma è da ricondurre all'analogo art. 27 NAPR '84. Dal
canto suo, l'art. 33 NAPR istituisce una protezione anche dei parchi e dei
giardini di queste costruzioni storiche.
Rilevato che il comune imponeva in realtà unicamente l'allestimento di una
documentazione fotografica prima di ogni intervento su questi immobili, il
Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del piano regolatore su questo
punto e ha imposto una variante pianificatoria a tutela degli edifici del
periodo in questione. Esso ha giustificato tale scelta con l'importanza del
patrimonio edilizio di questo periodo a Muralto, testimonianza della storia e dell'evoluzione
urbana dell'agglomerato di Locarno, di cui l'Ufficio dei beni culturali aveva
già inventariato più di 120 schede di beni degni di essere conservati sul
territorio comunale. Ha quindi ritenuto inaccettabile l'impostazione comunale
volta alla sostituzione di stabili al fine di sanare la divergenza tra gli
edifici esistenti e l'effettiva ricettibilità del territorio (cfr. decisione
impugnata, pag. 29).
Appellandosi alla sua autonomia, il comune contesta l'obbligo impostogli dal
Governo, ricordando come il consiglio comunale di Muralto avesse espressamente
risolto di rinunciare a proteggere a livello locale gli edifici in questione.
Secondo il ricorrente il Consiglio di Stato non sarebbe competente per imporre
al comune l'istituzione di vincoli per i beni d'interesse locale.
7.2. Innanzitutto occorre ricordare come il Governo non solo ha la facoltà
ma ha addirittura l'obbligo di verificare che la pianificazione rispetti e
attui i principi fondamentali del diritto federale e cantonale (
supra
,
consid. 2.1.). A ragione, dunque, l'Esecutivo cantonale ha esaminato se il
comune aveva adempiuto ai suoi obblighi in merito alla tutela dei beni culturali
(anche locali) siti sul suo territorio, rinviando a quest'ultimo gli atti per l'adozione
di una variante, senza violare con ciò l'autonomia costituzionalmente garantita
di cui esso gode nella determinazione dei beni culturali d'interesse locale.
Nel merito, il comune ha da un lato riconosciuto l'importanza storico-architettonica
di alcuni degli edifici del citato periodo qui in esame, attestata, tra l'altro,
da studi specifici quali quelli allestiti dal Dipartimento e già trasmessi al
municipio. Il pregio di questo tessuto edilizio storico emerge pure dalla scheda
dell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale
(ISOS; in merito alla portata di questo inventario per i comuni ticinesi si
veda STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata
dal Tribunale federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3),
che annovera Locarno, Muralto e Minusio, sotto un'unica voce (Locarno), tra gli
insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale. Essa rileva
perimetri edificati e gruppi edilizi residenziali con ville costruite a cavallo
dei secoli scorsi, per i quali prevede una conservazione della sostanza
(obiettivo di salvaguardia A, ossia conservazione integrale di tutti gli edifici,
parti dell'impianto, spazi liberi; eliminazione degli elementi perturbanti) o
della struttura (obiettivo di salvaguardia B) o quantomeno del carattere originario
(obiettivo C). Alla luce di queste analisi, occorre giustamente dar atto al
Consiglio di Stato che il comune non ha affatto concretizzato con il nuovo
piano regolatore una vera ed efficace protezione delle costruzioni di
importanza storicio-architettonica, limitandosi a prevedere l'obbligo per i
proprietari interessati di allestire una documentazione fotografica e un
rapporto storico dell'edificio, ma lasciando intatte le possibilità di qualsiasi
intervento edilizio su tali costruzioni, consentendo anche la demolizione o la
modificazione sostanziale degli stessi (art. 26 e 33 NAPR).
La soluzione approntata dal comune appare dunque inadeguata e non abbastanza
approfondita. In particolare, sembra che l'ente locale abbia rinunciato a
individuare almeno alcuni oggetti da tutelare prevalentemente per motivi di
ordine economico e partendo dalla premessa errata che ciò non sia possibile
perché le costruzioni interessate risultano essere di proprietà privata. A
ragione dunque il Governo ha rilevato la insufficiente protezione di tali beni
e invitato il comune a predisporre a tal proposito una variante di piano regolatore,
senza peraltro ledere l'autonomia che esso potrà esercitare nell'individuazione
e nella valutazione delle misure adeguate alla tutela di tali beni.
7.3. In definitiva la decisione del Governo è corretta e il ricorso, su questo
punto, dev'essere respinto.
Regolamentazione delle residenze secondarie
8.
8.1.
Con la revisione del piano
regolatore qui in esame, il comune di Muralto ha rinunciato a disciplinare le
residenze secondarie, posizione non condivisa dal Consiglio di Stato che, con
la risoluzione impugnata, gli ha ordinato di adottare una variante per una loro
regolamentazione. Il Governo ha evidenziato che il comune gode di una posizione
ideale per la residenza primaria. Tuttavia, nel 2000 quelle secondarie avrebbero
superato la quota del 30%. D'onde la necessità di regolamentarle, alla luce sia
del piano direttore 1990, sia di quello a quel momento in fase d'adozione,
anche per coordinare questo tipo di intervento con i comuni vicini, che già si sarebbero
dotati di una normativa, oppure sarebbero in procinto di farlo. Pure l'approvazione
dell'incremento dei parametri edificatori e la recente conversione - proprio a
Muralto - di alcuni alberghi in residenze imporrebbero una normativa in merito.
Secondo il comune, invece, non sussisterebbero i presupposti per una variante,
pena la lesione della propria autonomia. A Muralto la presenza di residenze
secondarie non avrebbe mai causato problemi, il loro numero sarebbe stabile,
così come regolare sarebbe la crescita demografica e l'evoluzione delle
residenze primarie, per cui non si sarebbe in presenza di una pericolosa
concorrenza fra alloggi primari e secondari. Il ricorrente sostiene pertanto la
legittimità della propria scelta di non legiferare in questa materia e contesta
puntualmente le considerazione contenute nella decisione impugnata.
8.2. Quando l'eccesso di residenze secondarie arrischia di compromettere l'equilibrio
con gli alloggi primari, un intervento pianificatorio che le disciplini è, di
massima, conforme ai principi e agli scopi della legge federale sulla
pianificazione del territorio e all'interesse pubblico. Il problema delle
residenze secondarie riveste infatti una notevole importanza dal punto di vista
della pianificazione del territorio nei Cantoni di montagna e nelle regioni
turistiche, perché il loro moltiplicarsi comporta segnatamente il pericolo di
uno spreco del terreno e di uno squilibrio della residenza. Il fenomeno, se
eccessivo o incontrollato, rischia inoltre di provocare, per lunghi periodi
dell'anno, lo spopolamento del comune o comunque una forte contrazione dei suoi
abitanti, con il conseguente impoverimento della vita socio-culturale, e comporta
altresì un forte squilibrio nello sfruttamento delle infrastrutture e delle
prestazioni dell'ente pubblico. Le problematiche delle residenze secondarie
possono d'altronde presentarsi anche nelle grandi città (
RDAT I-2000 n. 23 consid. 3b con
rinvii; inoltre:
STF
1C_469/2008 del 26 maggio 2009 consid. 2.7 e 3.3
).
Il piano direttore 1990 prevedeva semplicemente di "
Limitare le residenze secondarie quando il loro numero e la loro
concentrazione creassero tensioni sul mercato dell'alloggio o impedissero il
raggiungimento degli obiettivi del Piano regolatore
"
(decret
o legislativo concernente gli obiettivi
pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo
A.10 lett. g; BU 1991, 37). La chiara formulazione di quest'obiettivo,
vincolante per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT), era da intendersi
nel senso che i comuni non erano obbligati a limitare le residenze secondarie sin
tanto che queste non cagionavano le conseguenze negative appena descritte. Il
fatto che essi, in omaggio alla loro autonomia, avessero spontaneamente introdotto
una limitazione delle residenze di tale indole a titolo preventivo, non autorizzava,
di conseguenza, il Cantone a intervenire per dettare le condizioni delle relative
restrizioni in applicazione del piano direttore. In altri termini, in virtù
della pianificazione cantonale del piano direttore 1990, un comune era libero
di autorizzare senza restrizioni, la creazione di residenze secondarie sul suo
territorio sino a quando queste creavano tensioni sul mercato dell'alloggio e
impedivano il conseguimento degli obiettivi del piano regolatore: momento in
cui scattava l'obbligo di contingentarle. Gli atti vincolanti del piano direttore
1990 non fissavano una soglia massima per la realizzazione di residenze
secondarie, ma i relativi studi (a carattere meramente indicativo) ipotizzavano
delle percentuali teoriche in funzione dell'ubicazione del comune (per tutto
quanto precede: STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 10.5.1.).
Il nuovo piano direttore
si esprime in termini analoghi e anche più precisi attraverso la scheda di
coordinamento R6 di dato acquisito, adottata dal Consiglio di Stato il 20
maggio 2009, e che in punto alle residenze secondarie non è stata oggetto di ricorso.
La cifra 1 di questa scheda specifica che (pag. 4):
"
La Confederazione, a
seguito della prospettata abrogazione della Legge federale sull'acquisto di
fondi da parte di persone all'estero, impone l'obbligo per il PD di affrontare
il problema e al riguardo sta elaborando delle direttive per uniformare e
migliorare l'efficacia delle misure. Il Consiglio di Stato ribadisce la necessità
di modulare le misure a dipendenza della vocazione dei singoli comparti territoriali
in termini di funzioni urbane, come indicato nello studio di base del 1986. In attesa dell'elaborazione delle direttive federali e del conseguente aggiornamento dello
studio di base cantonale, il PD completa le indicazioni elaborate nel 1986
istituendo l'obbligo per i comuni nei quali la soglia del 30% di residenza
secondaria è superata all'interno di una delle sue zone edificabili, di
analizzare il problema e se del caso proporre adeguate misure nell'ambito delle
revisioni del PR o di sue varianti
".
La cifra 2.4 degli indirizzi prevede a sua volta:
"
a.  La
proliferazione delle residenze secondarie va limitata là dove la percen-                     tuale
è eccessiva in rapporto alla vocazione e alla gerarchia degli inse-                    diamenti
(regioni funzionali) (CdS 1986).
b.  I provvedimenti sono coordinati a livello intercomunale.
c. Inoltre, i Comuni nei quali la percentuale delle residenze secondarie
rag-                       giunge la soglia del 30% rispetto agli alloggi già
costruiti all'interno di una                 determinata zona edificabile,
devono affrontare la situazione attraverso il
loro PR e se del caso approntare i provvedimenti necessari.
(…)
"
8.3. La situazione delle residenze
secondarie a Muralto non emerge con sufficiente chiarezza né dagli atti del
piano regolatore né da quelli richiamati dal Tribunale. Il comune e il
Consiglio di Stato sono peraltro su posizioni antitetiche anche sui fatti che
potrebbero fondare l'obbligo di regolamentarle. D'altronde anche i dati forniti
dal Governo al riguardo non appaiono né sufficientemente precisi, né aggiornati
(sono, persino, parzialmente ignote le fonti). Non sussistono pertanto gli
elementi per poter stabilire, con certezza, la presunta esistenza o meno di
tensione sul mercato dell'alloggio, che potrebbe fondare l'obbligo di
contingentare le residenze secondarie secondo i dettami del piano direttore.
Visto le manifeste lacune nell'accertamento della fattispecie da parte delle
autorità inferiori e l'impossibilità per il Tribunale, che nemmeno è autorità
di pianificazione, di porvi rimedio, s'impone l'annullamento della decisione
impugnata su questo punto e il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché
accerti o faccia accertare dal ricorrente stesso in modo appropriato e accurato
i dati relativi alle residenze secondarie. A dipendenza dell'esito di tali
approfondimenti, il comune sarà in seguito tenuto ad allestire una variante
pianificatoria che regoli il tema delle residenze secondarie. A questo proposito
dovranno essere presi in considerazione i principi testé ricordati, in
particolare l'obbligo di regolamentazione in caso di superamento della soglia
del 30%, di residenze secondarie, nonché l'obbligo di coordinamento con i
comuni limitrofi, giustamente ricordato anche nella decisione impugnata.
Esito complessivo, tassa di giustizia e ripetibili
9.
Per
tutti i motivi che precedono il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Si prescinde
dal prelievo di una tassa di giustizia, poiché il comune non è comparso in
causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente
pianificante (art. 28 LPamm). Lo Stato verserà al ricorrente, patrocinato da un
avvocato, delle ripetibili commisurate al parziale successo dell'impugnativa
(art. 31 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm;
RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è
parzialmente accolto
.
§.   Di conseguenza:
1.1.   La decisione impugnata è annullata nella misura in cui               assegna
direttamente i fondi a monte di via Orselina (al-                      legato 1
della decisione impugnata) alla zona RE. Gli atti                     sono
ritornati al comune ai sensi del consid. 3.6.
1.2.   La
decisione impugnata è annullata nella misura in cui e-                      stende
i perimetri di rispetto della chiesa collegiata di San                  Vittore
e delle rovine del castello dei Muralti oltre quanto                       già
riportato nel piano dal comune. La decisione impu-                         gnata
è pure annullata nella misura in cui il Governo ha              inserito           nell'elenco
dei beni culturali dell'art. 32 NAPR il       __________ e dépendance e la __________,
con i rela-                   tivi parchi, e nella misura in cui ha istituito
il rispettivo pe-            rimetro           di rispetto. Su questi punti gli
atti sono ritornati al                        Consiglio di Stato perché proceda
a motivare la sua deci-                 sione, come indicato al consid. 6 della
presente decisio-           ne.
1.3.   La decisione impugnata è annullata nella misura in cui               impone
di adottare una variante per l'elaborazione della                      regolamentazione
delle residenze secondarie. Gli atti so-                   no ritornati al Consiglio
di Stato perché proceda come in-                      dicato al consid. 8.
della presente decisione.
2.   Non
si preleva la tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà al comune fr. 1'500.- per
ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario