ti_gerichte · 90.2000.26 · 2001-04-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 20.04.2001 90.2000.26
Tessin Tribunale della pianificazione 20.04.2001 90.2000.26
Ticino Tribunale della pianificazione 20.04.2001 90.2000.26

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2000.00026
Lugano
20 aprile
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
14 marzo 2000
di
__________ di
__________, __________
,
rappr. da:
__________ di __________, __________ __________,
avv. __________.
__________, __________ __________,
Contro
la risoluzione
9 febbraio 2000 (n° __________) del
Consiglio di Stato, che approva la revisione del PR di __________
viste le
osservazioni 12 maggio 2000 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Nella
seduta del 1° dicembre 1998 il Consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del suo PR, proponendo in particolare la creazione di un
collegamento diretto, lungo un centinaio di metri, fra la zona artigianale,
situata in località __________a, e la strada cantonale del __________.
Da notare
che tale intervento aveva già formato oggetto di una variante al piano viario,
respinta dal Consiglio di Stato in data 22 marzo 1989.
b.
Con
ris. gov.
9 febbraio 2000, n° __________, il Consiglio
di Stato ha approvato la revisione del PR, apportando tuttavia alcune modifiche
e correzioni: in particolare il Governo, rinviando ai motivi addotti nel 1989,
ha rifiutato di approvare il citato accesso ed ha stralciato d'ufficio la
possibilità prevista all'art. 35 cpv. 1 NAPR di creare abitazioni e alloggi
all'interno della zona artigianale.
c.
Avverso
tali modifiche il comune di __________ si aggrava davanti al TPT, postulandone
l'annullamento ed invocando una lesione della propria autonomia.
Nelle
proprie osservazioni la Divisione della pianificazione territoriale ha chiesto
la reiezione del gravame.
d.
In
data 30 giugno 2000 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
delle cui risultanze si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
Durante
l'udienza, le parti, pur riconfermandosi nelle rispettive allegazioni e
domande, hanno stabilito di approfondire la problematica relativa all'accesso
stradale.
Visto
l'esito infruttuoso degli incontri, in data 1° febbraio 2001 il comune ha
chiesto la riattivazione della procedura.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater
lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale
della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1° ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche
decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal 15 marzo
1995).
In
concreto, la legittimazione attiva del comune di __________, giusta l'art. 38
cpv. 4 lett. a) LALPT, è pacifica.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce
l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT:
“Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”
. Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 ss. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 ss., in part.
55).
3.   Accesso
alla strada cantonale del __________
3.1
Prima di entrare nel merito della vertenza, occorre precisare che
il PR di __________ contempla due zone artigianali, una situata in località
__________ e l'altra in località __________. Dal profilo geografico, la zona
artigianale che ci occupa è posta ad est rispetto al centro del paese, confina
a sud con la zona residenziale, mentre sugli altri lati è delimitata dal bosco,
salvo il piccolo appezzamento formato dai mappali n° __________e __________RF e
la fascia inedificata, su cui verrebbe realizzato il previsto accesso, indicato
nel piano viario come strada di servizio SSJ. Ad est, oltre il bosco, scorre la
strada cantonale del __________, che costituisce l'arteria di collegamento
principale della __________ di __________ verso l'autostrada. Nella tratta
dov'è previsto l'innesto del collegamento, la cantonale è stata realizzata
quale strada nazionale di seconda classe, accessibile esclusivamente in punti
di collegamento determinati (strada "chiusa"). L'istruttoria ha
inoltre permesso di appurare che la zona artigianale, di ca. 15'000 mq, è
occupata in prevalenza dagli edifici dell'impresa di costruzioni __________
__________ __________, inclusi gli spazi riservati all'amministrazione.
Attualmente l'accesso alla zona avviene tramite le strade di raccolta che
servono la limitrofa zona residenziale, provocando non pochi disagi.
Visto il
problema generalizzato legato agli impatti negativi causati dal traffico
veicolare all'interno delle zone abitative, la revisione in oggetto mira ad
alleggerirne le ripercussioni, proponendo una nuova gerarchia nel sistema
viario. Il previsto collegamento alla strada cantonale costituirebbe pertanto
una concretizzazione di questo nuovo indirizzo pianificatorio:
"Le
strade di raccolta assumeranno funzioni di servizio, oltre a collegare le
diverse strade di servizio capillare ai quartieri. (…) L'accesso alla zona
artigianale di Pasquerio dovrà essere assicurato da una nuova strada di
servizio in modo da evitare l'attraversamento del quartiere"
(cfr.
Rapporto di pianificazione 1998, p. 44).
3.2
Secondo
il Consiglio di Stato, i motivi addotti nel 1989 per negare l'approvazione del
previsto collegamento rimarrebbero tuttora validi, soprattutto per quanto
attiene al fatto che
"(…) nella tratta interessata la strada del
__________ è stata concepita come strada chiusa"
. Le ragioni del
diniego, avanzate allora dal Governo, si fondavano sul preavviso della Sezione
delle strade cantonali, che rilevava:
"In più di un'occasione abbiamo
ribadito di essere contrari all'inserimento di un accesso alla nuova strada del
__________. (…) Il traffico che può sviluppare la ditta
(il Consorzio
Strade Ticinesi, insediato allora nella zona e per il quale veniva giustificata
la creazione dell'accesso alla cantonale, n.d.R.)
resta pur sempre modesto,
mentre che la creazione di un collegamento equivale ad una porta aperta
difficilmente regolabile nel futuro (…). La strada del __________ tra
l'incrocio per Via __________ fino all'imbocco di Via __________ a nord di
__________ è concepita come strada chiusa, con parziale segnaletica
autostradale, proibizione ai mezzi lenti, biciclette e ciclomotori, ragion per
cui ogni ulteriore accesso crea inconvenienti. L'ubicazione stessa
dell'accesso, anche se tecnicamente risolvibile non è felice; i costi dello
stesso non sono sostenibili a qualsiasi criterio di costo-beneficio
"
(cfr. ris. gov. 22 marzo 1989, p. 8-9).
Di
tutt'altro avviso il comune, secondo il quale la decisione, oltre a fondarsi su
motivazioni totalmente superate, ometterebbe di considerare lo sviluppo
intervenuto nella zona negli ultimi dieci anni, ponendosi in contrasto con
quanto espresso dallo stesso Dipartimento in sede d'esame preliminare e con gli
obiettivi prioritari della revisione relativi alla tutela delle zone abitative.
Contesta inoltre che, nella tratta interessata, la strada cantonale del
__________ possa venir concepita esclusivamente come strada chiusa.
3.3
Nella
fattispecie, come già accennato, la strada cantonale del __________ costituisce
l'arteria di collegamento principale della __________ di __________. Secondo
l'art. 6 cpv. 3 LStr.,
"Le strade di collegamento principale hanno lo
scopo di assicurare i più importanti collegamenti interregionali e regionali;
in casi speciali possono anche avere lo scopo di raccogliere il traffico. Esse
sono di grande capacità, consentono velocità abbastanza elevate e offrono un
buon grado di sicurezza; di regola non sono concessi nuovi accessi diretti ai
fondi; gli accessi esistenti devono essere soppressi quando ciò è ragionevolmente
esigibile"
. Inoltre, la tratta della cantonale compresa fra lo
svincolo di __________ ed il disimpegno di __________ nord (Via __________),
dov'è previsto l'innesto del collegamento, è stata realizzata quale strada
nazionale di seconda classe, riservata, secondo l'art. 3 LSN, esclusivamente al
traffico degli autoveicoli ed accessibile soltanto in punti di collegamento
determinati. Tale classificazione può venir modificata dal Consiglio federale,
d'accordo con il Cantone, qualora il provvedimento sia imposto dalla tecnica
del traffico o da altri importanti motivi (art. 2 cpv. 1 Decreto federale
concernente la rete delle strade nazionali).
3.4
Ferme
queste premesse, si deve negare in concreto la sussistenza di un interesse
pubblico sufficiente e preponderante, atto a giustificare il provvedimento
adottato con la revisione. Infatti, come ricordato, secondo gli intenti
pianificatori del comune, la creazione del previsto accesso servirebbe
essenzialmente ad eliminare il traffico di transito, diretto e proveniente
dalla zona artigianale, dai limitrofi quartieri residenziali. Ora, se da un
lato questa situazione è fonte di  sicuri disagi, nella ponderazione degli
interessi in gioco occorre d'altro canto considerare che la zona artigianale
presenta modeste dimensioni e, vista la prossimità del bosco, possiede un
potenziale di sviluppo pressoché inesistente: il traffico generato resterà
quindi anche in futuro assai limitato. Inoltre, lungi dal risolvere il
problema, l'esecuzione del collegamento, così come proposto, equivale a creare
nuove possibilità di accesso a tutto il traffico veicolare, difficilmente
controllabili nel futuro e verosimilmente ben più pregiudizievoli per la zona
residenziale. Infine anche motivi attinenti alla sicurezza del traffico rendono
inattuabile la soluzione avanzata dal comune. A questo proposito non si possono
che condividere le osservazioni addotte dal Governo, il quale, ricordando come
sulla cantonale viga il limite di velocità di 80 km/h, rileva:
"(…)
motivi di sicurezza impongono quindi la massima prudenza nell'inserire elementi
di disturbo, che potrebbero essere la causa di gravi incidenti. Lo sbocco
diretto di una strada di servizio ad una zona industriale, che sarà percorsa in
larga misura da veicoli pesanti, ingombranti e lenti, rappresenta un elevato
potenziale di pericolo"
. Per tutti questi motivi le censure del comune
vanno disattese. Non può portare a diversa soluzione, più favorevole al
ricorrente, l'appellarsi ai contenuti dell'esame preliminare: infatti, in tale
sede, il Dipartimento, pur dichiarandosi disponibile a verificare l'opportunità
e la fattibilità della proposta, aveva espresso, a p. 6, serie riserve circa la
sua realizzazione, ritenuta "(…)
problematica per gli aspetti di
sicurezza della circolazione"
.
4.   Art. 35
NAPR
4.1
Nella
versione adottata dal Consiglio comunale, l'art. 35 cpv. 1 NAPR, concernente la
zona artigianale, prevede:
1.  Sono
ammesse costruzioni con contenuti artigianali o industriali non o poco molesti,
come pure le attività di lavorazione dei materiali d'estrazione delle cave.
Sono
vietate attività legate alla lavorazione di sostanze carburanti come pure gli
impianti di incenerimento.
In
funzione di complemento sono ammesse abitazioni indispensabili per il personale
di sorveglianza e alloggi operai per imprese di costruzione fino a 30 posti
letto. Oltre, condizionato alla costruzione del previsto accesso stradale per
quanto riguarda la zona __________
.
Riportando
ampi passaggi della decisione 26 agosto 1996 in re L. di questo Tribunale, il
Consiglio di Stato ha stralciato dalla norma le ultime due frasi, osservando
fra l'altro come l'ultimo passaggio risulti incomprensibile ed ascrivibile
verosimilmente ad una svista. Il ricorrente, adducendo come la disciplina miri
a sanare una situazione esistente, che verrà aggravata nell'ambito dei previsti
cantieri NEAT, contesta la pertinenza della citata giurisprudenza.
4.2
Al
riguardo occorre anzitutto precisare che, contrariamente a quanto sostiene il
ricorrente, i principi enunciati nella citata sentenza si rivelano
perfettamente applicabili anche nel caso concreto e verranno riproposti qui di
seguito. L'art. 35 cpv. 1 NAPR ammette infatti nella zona, cui è stato
attribuito il grado di sensibilità III, contenuti artigianali e industriali,
nonché l'insediamento di attività di lavorazione dei materiali di estrazione
delle cave, attività che, per definizione, sono rumorose. Tant'è vero che il
Governo, in sede d'approvazione, ha sostituito la definizione "non o poco
molesti" con "mediamente molesti".
Fatte
queste premesse, va rilevato che, fra i vari principi che le autorità
incaricate di compiti pianificatori devono considerare, figura pure quello
volto a strutturare gli insediamenti secondo i bisogni della popolazione, in
particolare cercando di ripartire razionalmente i luoghi destinati
all’abitazione e al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett. a) LPT), rispettivamente
preservando per quanto possibile i luoghi destinati all’abitazione da
immissioni nocive o moleste come l’inquinamento dell’aria, il rumore e gli
scotimenti (art 3 cpv. 3 lett. b). L’art. 3 LPT è una norma direttamente
applicabile che non abbisogna di legislazione esecutiva cantonale.
4.3
Ora,
a prescindere dal fatto che le
baracche
per alloggi di cantiere entrano solitamente nel novero delle costruzioni
provvisorie ai sensi dell'art. 1 cpv. 3, lett. b) LE - ossia di quelle opere
che sono destinate ad una utilizzazione chiaramente limitata nel tempo oppure
temporaneamente asservite a lavori di realizzazione di un’altra costruzione e
che, all’ultimazione dei lavori, verranno definitivamente rimosse (cfr.
RDAT 87/1985) -
prevedere, come nel caso concreto,
la possibilità di creare degli alloggi stabili in zona artigianale, dove viene
svolta un’attività rumorosa, non rispetta i principi basilari sopraenunciati.
Anche se talvolta una certa forma di compenetrazione tra le diverse forme di
utilizzazione del suolo può risultare auspicabile - onde evitare una troppo
rigida separazione tra gli spazi destinati all’abitazione e quelli destinati
all’attività lavorativa (città dormitorio da una parte e quartieri
esclusivamente commerciali, deserti dopo gli orari d’ufficio) -, d’altra parte
è da escludere che nel caso concreto questa promiscuità sia giustificabile,
posto che nelle zone artigianali-industriali previste dal PR sono installate
per lo più attività provocanti immissioni nocive e moleste. La funzione di ogni
singola zona va rispettata attraverso un uso conforme. Anche su questo punto,
l’impugnativa non merita conferma.
5.
Per
tutti questi motivi il ricorso è respinto. Le spese e la tassa di giudizio
seguono la soccombenza: tuttavia, poiché il comune è comparso in causa per
motivi attinenti alla sua funzione e non per tutelare i suoi particolari
interessi, si prescinde dal loro prelievo.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Non si
prelevano spese né tassa di giudizio.
Non vengono assegnate ripetibili.
3.   Intimazione:                   -
avv. __________. __________, __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario