ti_gerichte · 90.1994.94 · 1996-09-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 06.07.1995 90.1994.94
Tessin Tribunale della pianificazione 06.07.1995 90.1994.94
Ticino Tribunale della pianificazione 06.07.1995 90.1994.94

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00094
Lugano
5 settembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
19 maggio 1988
di
__________
__________,
____________________,
rappr.
da: avv. __________, ____________________,
contro
la risoluzione governativa nr. 2300 del 20 aprile 1988
che approva le varianti di PR del Comune di __________ ed evade i ricorsi di
prima istanza;
esaminati
gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;
visto
- le osservazioni del 19
agosto 1988 del Municipio di __________ e
dell’8 novembre 1988 del
Consiglio di Stato (messaggio n.
__________0);
- l’udienza del 18 aprile
1994
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il 17.6.1986 è stata
presentata l'iniziativa popolare comunale sulla limitazione delle residenze
secondarie postulante l'introduzione nel PR del comune di __________ di un art.
30bis NAPR “Abitazioni a carattere primario e secondario.” Il Consiglio
comunale ha approvato l'iniziativa il 15 luglio 1986 e il 4 maggio 1987 ha
adottato l’inserimento negli articoli 32, 33, 34, 35, 36 NAPR della clausola ai
cui sensi “può essere adibita a residenza secondaria il 50% al massimo della
SUL effettivamente realizzata.” Ha inoltre adottato l’art. 37 bis NAPR che
definisce le residenze secondarie, dichiara applicabile la normativa solo alle
nuove abitazioni e agli ampliamenti comportanti insediamenti di nuove unità di
abitazione, esclude dall’applicazione le zone __________
(____________________o) e __________ (____________________) e infine stabilisce
le deroghe che il Municipio è autorizzato a concedere.
ll Consiglio di Stato ha
approvato le varianti con la risoluzione del 20 aprile 1988, respingendo i
ricorsi di __________ __________.
b.   __________
__________
contesta in particolare la proporzionalità del vincolo. Se su particelle
sufficientemente grandi è di per sé possibile destinare metà della SUL alla
residenza secondaria, ciò diviene praticamente impossibile su fondi minuscoli,
come i due, di soli 500 mq, di sua proprietà. Ciò crea ingiustificate disparità
di trattamento. D’altronde la residenza primaria può essere promossa in modo
ben altrimenti efficace con provvedimenti diretti che attraverso limitazioni
delle residenze secondarie. Chiede pertanto l’annullamento della risoluzione
governativa e di conseguenza lo stralcio degli art. 32 ultimo cpv., 33, 34, 35
lett. f), 36 lett. h), 37bis nonché 34bis e 35bis NAPR. Protestate spese e
ripetibili.
c.
Nella sua risposta
il Municipio si riconferma integralmente nelle argomentazioni, favorevoli alle
tesi ricorsuali, svolte in prima istanza e si richiama alle considerazioni
contenute nella decisione governativa del 20.4.88.
Idem fa il Consiglio di
Stato nella breve risposta dell’8.11.1988, postulando la reiezione del ricorso.
In occasione dell’udienza
venne assegnato al Comune un termine fino al 30 maggio 1994 per illustrare con
dati statistici la situazione delle residenze secondarie. Il Municipio
trasmette il 30 giugno 1994 il rapporto della __________ sull’evoluzione del
numero di residenze secondarie dall’introduzione dell’art. 37bis NAPR.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorsi è ricevibile in ordine.
2.   Sicurezza del diritto
2.1
La ricorrente pretende
che la modifica del PR sia intervenuta in violazione di questo principio e
debba per questo motivo essere annullata.
Rileviamo in proposito
che, strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un
complesso di fattori per sua stessa natura mutevole. La situazione di fatto può
evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni  rivelarsi errate.
Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle
mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il
PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X. c. TA BS: “
Die
Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer
Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht
statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können
und müssen - unter Berücksichtigung des Grundsätzes der Rechtssicherheit - an veränderte
Verhältnisse angepasst werden
”, dando ragione all’asserto ciceroniano che “nihil
est simul inventum et perfectum”).
Ricordiamo che la stessa
garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da
cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre contare con
quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo
rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio
rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in
consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib
187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
D’altra parte, proprio
perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente
stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale
sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco
di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid.
5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del
diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio
costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e
funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano
(DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag.
32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli
interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di
qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso
contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.
A questi principi si
ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di
notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i
presupposti dell’art. 20 RALE (il PR può essere modificato solo quando esigenze
di interesse pubblico di notevole importanza lo richiedono) e ora dell’art 41
LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura
prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Va tuttavia considerato,
in linea generale, che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi
fondamentali della legge e in genere al diritto è prioritaria rispetto alla
stabilità del piano: “
la questione della certezza del diritto e della
stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col
diritto federale”
(DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Un piano che
risulti contrario al diritto, sia perché l’han reso tale le mutate circostanze,
sia perché era viziato da bell’inizio, può in via di principio essere
modificato anche se è entrato da poco in vigore.
2.2   In concreto
Il quesito se la modifica
del PR qui contestata sia conciliabile col principio della stabilità del PR, risp.
della certezza del diritto verrà affrontato nell’ambito dell’esame del rispetto
della garanzia della proprietà e segnatamente della ponderazione degli
interessi da compiersi in quella sede.
3.   Garanzia della proprietà
3.1   In generale
L’art. 22ter Cost.,
adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater
sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto
costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta:
Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla,
in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per
oggetto:
a) la proprietà in quanto
istituto (Institutsgarantie) e
b) i diritti individuali
del proprietario contro gli interventi dello
Stato (Bestandesgarantie)
3.2   Garanzia della proprietà
come istituto
Il legislatore non può
emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano
della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti
essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai
privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali
(G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
3.3   Garanzia dei diritti
individuali
Sono protetti i diritti
patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato
fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art.
22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi
esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non
si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d’interesse
pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
3.3.1   Base legale
Le restrizioni di diritto
pubblico della proprietà devono fondarsi su una base legale, devono cioè essere
previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per
gli atti normativi importanti la competenza spetta esclusivamente al
legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a
referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in
senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il
legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le
proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n.
27 seg.). Se la restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi
DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara ed esplicita
(DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve
potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36).
Analoghi requisiti postula
la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: il diritto dev’essere
sufficientemente accessibile; il cittadino deve poter riconoscere in modo
sufficiente quali disposizioni legali sono applicabili a una determinata
fattispecie, sì da potervi conformare il proprio comportamento e prevederne le
conseguenze con un grado di certezza compatibile con le circostanze (Decisione
della Corte europea dei diritti  dell'uomo del 26.4.1979 in re Sunday Times, Publications
de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Serie A, vol. 30, § 49, cit. in
DTF 109 Ia 273 ss, a sua volta cit. in Rhinow/Krähenmann, Nr. 59 lit. i e in Moor,
Droit Administratif  vol. I° , 2.a ed. pag. 339: "
on ne peut considérer
comme une loi qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen
de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être
à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circostances de la cause, les
conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé
..."). Ciò non
significa, osserva il TF nella cennata sentenza, un'indiscriminata messa al
bando dei concetti indeterminati, senza il cui ausilio “il legislatore non
potrebbe venire a capo della complessità delle situazioni." La necessità
di ricorrervi dovrà semmai essere compensata con adeguate garanzie procedurali.
In merito alle restrizioni
della proprietà risultanti dalla pianificazione del territorio va osservato
quanto segue.
La Costituzione federale,
nel disposto consacrato alla pianificazione del territorio (art. 22 quater), dà
mandato ai cantoni di assicurare una funzionale utilizzazione del suolo,
secondo norme generali stabilite dal legislatore federale. E' stata così
emanata la LPT che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di assumere i
provvedimenti pianificatori necessari "
affinché il suolo sia
utilizzato con misura e l'insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della
popolazione e dell'economia
" (art. 1 cpv. 1 e art. 2 cpv. 1 LPT).
In questo contesto lo strumento pianificatorio per eccellenza a livello locale
è il PR, chiamato dall'art. 14 LPT a disciplinare "
l'uso ammissibile
del suolo
"
, delimitando in particolare le zone edificabili,
agricole e protette.
La competenza di adottare
i PR spetta ai comuni, ai quali il diritto cantonale ticinese riserva un'ampia
autonomia nella pianificazione del loro territorio (art. 1 e 15 ss LE 1973,
applicabile alla fattispecie, oggi art. 24 ss LAPT). Il contenuto del PR è
definito nelle grandi linee dall'art. 16 LE 1973 (e assai più in dettaglio,
ora, dall’art. 28 LALPT): il piano deve in primo luogo suddividere il
territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse
storico, ambientale-paesistico e residue. Stabilire i parametri edificatori
zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del
caso in quale misura e a quali condizioni rientra in quell’ambito e attiene
alla sfera di competenza del comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10), entro i limiti della loro
autonomia i comuni "
possono essere attivi in materia di legislazione e
creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
".
“In generale una
regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata
adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor (Droit administratif,
I. vol., 2.a ed. pag. 336), attribuendo al principio della gerarchia delle
norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a
legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale.
Nel caso presente la
limitazione delle residenze secondarie al 50% della SUL (come pure il divieto
di costruire alberghi, case di cura, ristoranti e più generalmente commerci, e
l’esclusione in certe zone di un bonus per grandi superfici) configurano norme
generali ed astratte, adottate dal Consiglio comunale, ossia dall’organo
competente in materia comunale a norma della LOC.
I contestati disposti
delle NAPR costituiscono dunque la valida base legale delle restrizioni della
proprietà lamentate in questa sede.
3.3.2   Interesse pubblico
Il linea generale è
pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G.Müller, Commentaire del la Cost. féd.,
art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in giuoco.
Il problema può assumere
risvolti delicati nei casi come il presente in cui la norma non si limita a
prescrivere un uso del suolo rientrante nei normali canoni della pianificazione
del territorio, ma persegue obiettivi di politica degli insediamenti con
importanti implicazioni socio-economiche, incidenza sul mercato dell'alloggio,
sulla struttura dell'offerta turistica, ecc.; quando cioè il tradizionale
quadro della pianificazione territoriale viene dilatato e invade campi finora
esclusi dal suo quadro operativo. (Cfr. in tema Bianchi, Della possibilità di
introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 243).
Il Tribunale federale ha dichiarato in proposito, in DTF 112 Ia 66, cons. 3b,
che prescrizioni di politica degli insediamenti (siedlungspolitische Vorschriften)
sono compatibili con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost
se si muovono nell'ambito degli obiettivi perseguiti dall'art. 22 quater Cost,
che pone un ordinato insediamento del paese tra gli scopi principali della
pianificazione, in consonanza con gli art.
1
cpv.
2
lett.
b
e
c
e
3
cpv. 3 LPT. Il Tribunale federale ribadisce il principio
in DTF 117 Ia 143, consid. 2b, riconoscendo la necessità di creare e mantenere
insediamenti residenziali nonché di promuovere la vita sociale, economica e
culturale nelle singole parti del territorio, favorendo un'adeguata decentralizzazione
(art. 1 cpv. 2 lett. b e c LPT). I tempi in cui la pianificazione era dominata
da considerazioni di natura prettamente edificatoria sono chiaramente superati.
Ciò premesso in linea
generale, va rilevato come in tema di residenze secondarie l'interesse pubblico
sia reso vivamente attuale dallo sviluppo che il fenomeno ha preso in Svizzera
e particolarmente nel Ticino. Illuminanti sono i dati statistici riportati dal
fascicolo no. 59 della serie "Mémoires", pubblicata dall' ASPAN:
"La limitation de la construction des résidences secondaires". Nel
1960 si avevano in Svizzera 1.540.400 residenze primarie (RP) e solo 59.600
secondarie (RS). Nel '70 queste aumentano del 120% contro il 34,75% delle
primarie e siamo ad un rapporto del 6,3%. Nel 1980 il rapporto sale al 9,6% con
un nuovo balzo dell'82,29% mentre l'aumento delle primarie è solo del 19,63%.
Nel '90 sono 310.00 RS contro 2.830.353 RP: la proporzione sfiora oramai il
10%. Nel Ticino il fenomeno è ancor molto più  marcato. Le RS sono aumentate
dal 1970 al 1985 del 98% rappresentando il 23,3% del parco alloggi cantonale;
nel 1990 la quota, riveduta rispetto alle risultanze del censimento dalla
Sezione della pianificazione urbanistica, è del 23.8%. Le RS rappresentano il
27,1% delle costruzioni edificate dopo il 1980 contro l'11%  a livello
svizzero.
Il Consiglio di Stato ha
affrontato globalmente questo delicato problema già nel 1986, nell'ambito del
Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della
pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie "
quando
il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato
dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano
regolator
e." Nel bollettino N. 5 "
Pianificazione locale, Il
vincolo di destinazione per residenze primarie
", elaborato nel
febbraio del 1986, il Dipartimento dell'Ambiente opina che "
spetti al
Cantone, per il tramite del Dipartimento dell'Ambiente e della Sezione
pianificazione urbanistica di studiare la materia in generale, di offrire
consulenza ai comuni e di coordinare l'azione, ma che debba essere lasciato a
questi ultimi la facoltà di adottare o meno misure concrete qualora ritengano
che il problema delle residenze secondarie debba essere regolamentato sul
proprio territorio."
L'introduzione delle disposizioni pianificatorie
"deve avvenire nell'ambito di un serio studio pianificatorio
(
risalto
ns.)." Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale
degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza "
della funzione del
Comune nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro
...:
una percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo
regionale rappresent(a) già una soglia d'allarme e ... una percentuale alta
(50%) in un comune con importante vocazione turistica può non constituire fonte
di preoccupazione
." Anche all'interno della zona edificabile di un
comune le percentuali possono essere più o meno preoccupanti "
a seconda
della posizione della zona e a seconda dei livelli di prezzo del terreno
edificabile e delle pigioni, già raggiunto
." Inoltre bisogna tener
presente la situazione dei comuni viciniori per evitare che la domanda di RS si
riversi su quelli che non han posto limiti. La conclusione è che "
l'introduzione
di una norma limitativa delle residenze secondarie non può essere frutto di
improvvisazione ma deve scaturire da un attento studio pianificatorio e da
ponderate scelte politiche
." Parte integrante degli studi di base
del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione, Maggio 1986) è il
Piano
d'indirizzo per le residenze secondarie
. Premesso che il Cantone procederà
a "
garantire una consulenza tecnico-giuridica ai Comuni che intendono
disciplinare le residenze secondarie, elaborando in particolare una normativa
tipo, oltre che ad allestire un piano d'indirizzo cantonale allo scopo di
favorire la coordinazione del fenomeno a livello intercomunale e indicare ai
Comuni dei criteri e dei parametri di riferimento
", il documento nota
che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a limitare le
residenze secondarie "
non trovano necessariamente dei riscontri
scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le
misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell'auspicato
sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la
necessità di approfondire e
vagliare criticamente a livello comunale
i
criteri contenuti in questo piano d'indirizzi cantonale.
" Piano che
"s
i basa su una classificazione funzionale del territorio, suddiviso a
seconda delle caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti
residenziali nei vari comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo
prevalentemente residenziale, dove la residenza secondaria può essere in
conflitto con la residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria
può essere complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un
ruolo importante per la vitalità del Comune.
" Le categorie funzionali
sono quattro: comuni del
centro
, della
corona
e del
retroterra
e comuni delle
valli montane
. Si terrà inoltre conto del "
ruolo
specifico dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro
funzione quali poli o sub-poli regionali.
" Si considereranno infine le
"
caratteristiche storiche e recenti di
attrattività turistica
"
.
Occorrerà pure valutare la disponibilità di territorio utilizzabile a scopi
residenziali con particolare attenzione alla situazione sul mercato fondiario e
dell'alloggio. La soglia d'allarme è stata indicativamente fissata per le
diverse categorie secondo il principio che "
nel territorio di
fondovalle altamente insediato e conteso da altre utilizzazioni (residenza
primaria, agricoltura, vie di comunicazione, ecc.) la residenza secondaria
debba essere contenuta entro limiti ragionevoli. Tali limiti, in considerazione
della media cantonale che si aggira intorno al 23%, possono essere indicati
approssimativamente fra il 10 e il 30%. Il 30% rappresenta il massimo oltre al
quale la funzione residenziale primaria può essere seriamente compromessa. La
flessibilità della soglia d'allarme vuole tener conto sia di situazioni già
acquisite che di particolari esigenze locali, soprattutto per le regioni con
particolare attrattività turistica. In assenza di queste premesse il limite del
10% è da ritenersi la norma
."
La soglia di allarme,
avverte il documento, "è unicamente un segnale che può indicare la
presenza del problema e la necessità di un
approfondimento a livello
comunale
. La limitazione delle residenze secondarie non deve
necessariamente estendersi uniformemente a tutta la ZE. E' anzi opportuno
adeguare le misure alla posizione e alla funzione delle singole zone." E
il progetto a precisare che "
Quale criterio generale di comportamento
vale la raccomandazione di riservare prevalentemente alla residenza primaria le
zone edificabili ben accessibili e infrastrutturate e site in vicinanza dei
principali servizi pubblici e privati a favore della popolazione residente
(scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.).
"
Il documento indica poi i
"
criteri generali di riferimento
" ritenuti validi per le
diverse categorie di comuni. Per il
Centro
la soglia d'allarme è il
10%
; per la
Corona
,
tra il 10 e il 20%;
per il
Retroterra
tra il 10 e il 30%
, per la
Montagna
, infine, nessuna indicazione
("
un'alta percentuale può anche essere benefica"
).
Il territorio cantonale è
stato suddiviso in quattro
regioni funzionali
(Regione Bellinzona e Tre
Valli, di
Locarno e Valle Maggia
,
di Lugano
e infine di Chiasso-Mendrisio.
Nella seconda, che qui interessa, è stato registrato nel 1980 un
tasso
del 36,9% complessivo e del 52,6 per il retroterra. Come osserva il progetto di
piano d’indirizzo per i comuni del Gambarogno “(come pure di Brissago e Ronco
s/Ascona)” “
in questi comuni rivieraschi la percentuale di residenze
secondarie supera generalmente il 50%. La vita sociale ed economica e la
disponibilità di terreno edificabile sono fortemente condizionate da questa
forma di turismo para-alberghiero. Dal punto di vista cantonale si ritiene che
occorre evitare di compromettere la funzione residenziale primaria, riservando
le zone edificabili più favorevoli a questo scopo. Un invito quindi ai comuni a
voler affrontare il problema.
”
Nel comune di __________
le residenze secondarie raggiungevano nel 1980 il 58,5%, nel 1987 (indagine del
Municipio) la percentuale è lievitata al 62,4%.
Nel 1990 il censimento
federale rileva il 61,7%. Secondo l’indagine municipale, nel 1994 la
percentuale è del 61,8%. Trattandosi di un comune chiaramente a vocazione
turistica è molto difficile fissare una soglia di tollerabilità. Ma un valore
vicino al 60% è certamente da ritenere estremamente alto. Se difronte a un tale
sviluppo delle residenze secondarie il comune decide di porvi un freno, non v’è
chi possa seriamente affermare che abbia abusato del suo potere di
apprezzamento o esorbitato dalle sue competenze.
Un’eccesso di residenze
secondarie può comportare gravi conseguenze negative che vanno dalla
dilapidazione di un territorio prezioso, alla deturpazione del paesaggio, a
costi d’infrastrutture sfruttate solo un breve periodo all’anno da chi non paga
o quasi imposte nel comune. Per tacere del fenomeno delle persiane chiuse nei
periodi morti e dell’invasione di estranei nell’alta stagione coi disagi facili
da immaginare.
3.3.3   Proporzionalità
Mentre il requisito
dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato
adeguati (
idoneità
) e necessari al suo conseguimento (
necessità
)
e  d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un
rapporto ragionevole (
proporzionalità in senso stretto
), che renda
accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
L’esame della
proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici
e privati (DTF 113 Ia 137).
In concreto la situazione
è tale da potersi tranquillamente affermare che la restrizione della proprietà
introdotta dalle misure limitative delle residenze secondarie risponde ad un
interesse pubblico prevalente sul quello della ricorrente a usare senza tali
limitazioni la sua proprietà. L’interesse a potere, come prima della variante,
destinare a residenza secondaria l’intera costruzione e quindi lucrare
l’eventuale maggior prezzo non è tale da prevalere sull’interesse pubblico a
combattere il fenomeno. Le misure rispettano il principio della
proporzionalità. Se può darsi che sulle particelle della ricorrente, di soli
ca. 500 mq, non sia praticamente possibile destinare alle residenze secondarie
almeno e non oltre la metà della SUL è altresì vero che rimane aperta la
possibilità di costruire, con indici adeguati, una residenza primaria. D’altra
parte non può non colpire come, malgrado l’ampiezza del fenomeno, la frazione
della SUL sottratta alla residenza secondaria è solo il 50% di quella
effettivamente sfruttata. Tutto sommato il provvedimento non può essere
ritenuto eccessivamente incisivo. Il principio della proporzionalità non
risulta violato.
3.3.4
Per quanto ne è della
stabilità del PR ricordiamo che il PR è stato approvato dal Consiglio di Stato
nel 1980 e che le modifiche subite da allora non concernono le residenza
secondarie. Non risultano d’altro canto viziature ab origine del PR che ne
impongano la correzione. La norma in contestazione è stata adottata per
fronteggiare il fenomeno delle residenze secondarie che ha avuto uno sviluppo
impressionante nel comune di __________ raggiungendo i valori surricordati, tra
i più alti del cantone. La ricorrente non poteva contare sul fatto che il
regime di totale libertà persistesse fino alla revisione globale del PR. I
motivi che hanno indotto il Consiglio comunale ad adottare la variante sono ad
ogni modo chiaramente prevalenti sull’affidamento che la ricorrente può aver
avuto nella continuità dell’ordinamento pianificatorio.
4.   Parità di trattamento
Va qui succintamente
ricordato che il principio della parità di trattamento ha una portata
necessariamente assai relativa in materia di pianificazione del territorio. “
I
PR creano quasi inevitabilmente disuguaglianze
”, avverte Aubert, Traité de droit
constitutionnel suisse, Supplément, n. 2208.
La necessità di dividere il
territorio in zone diversamente regolamentate crea inevitabilmente delle
disparità. Il quest’ambito si tende a identificare il divieto della disparità
col divieto dell’arbitrio (B.Knapp, Précis de droit administratif, 1991, n.
492).
Quel che importa è che la
situazione posta in essere dalla pianificazione risponda a criteri oggettivi
sostenibili, non dipenda da capricci o da calcoli inconferenti; sia in una
parola ragionevole e coerente (DTF 118 Ia 162, 116 Ia 195, 115 Ia 389; Moor, Droit
administratif, I. vol, 2.a ed. pag. 463; Schürmann/Hänni Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 3. ed. pag. 43).
Tale é, per i motivi
svolti ai punti precedenti, la restrizione delle residenze secondarie qui
contestata e dunque pure questa censura non può trovare accoglimento.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Le tasse e spese di
giustizia per complessivi fr. 500.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.   Intimazione:                  -
__________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario