ti_gerichte · 35.2023.30 · 2023-05-22 · it
Negata esistenza di una denegata/ritardata giustizia

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 22.05.2023 35.2023.30
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 22.05.2023 35.2023.30
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 22.05.2023 35.2023.30

Raccomandata
Incarto
n.
35.2023.30
mm
Lugano
22 maggio 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio
Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso per
denegata/ritardata giustizia del 22 marzo 2023 di
RI 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione
contro gli infortuni
ritenuto
in
fatto
1.1.  In data
19 gennaio 2018, il datore di lavoro di RI 1, operaio agricolo-stalliere, ha
annunciato alla CO 1 (di seguito: CO 1), assicuratore LAINF, un infortunio
avvenuto il 22 dicembre 2017, allorquando l’interessato, mentre stava spingendo
una carriola, è scivolato sul ghiaccio subendo un colpo al gomito e alla spalla
destra, al quale si sono poi aggiunti dolori in zona lombare.
L’istituto
assicuratore ha assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di
legge.
1.2.  Con
decisione formale del 16 agosto 2018, poi confermata su opposizione,
l’assicuratore ha dichiarato che l’epicondilite era preesistente all’evento
infortunistico, che l’ernia discale lombare, di origine non traumatica, aveva
subito un peggioramento transitorio in ragione della caduta con raggiungimento
dello
status quo sine
il 18 febbraio 2018 e che, trattandosi dei
disturbi alla spalla destra, la causalità naturale si era estinta trascorse
sei, massimo otto settimane, dall’evento.
1.3.  Con
sentenza 35.2019.37 del 19 febbraio 2020, questa Corte ha accolto ai sensi dei
considerandi il ricorso presentato nel frattempo da RI 1 nel senso che,
annullata la decisione su opposizione impugnata nella misura in cui la
causalità naturale per i disturbi interessanti il rachide lombare è stata
ritenuta estinta dal 18 febbraio 2018, gli atti sono stati retrocessi
all’amministrazione affinché disponesse un approfondimento peritale.
La
pronunzia è cresciuta incontestata in giudicato.
1.4.  In data
8 febbraio 2021, CO 1 ha emanato una decisione incidentale mediante la quale ha
attribuito l’incarico peritale al PD dott. __________, specialista FMH in
chirurgia ortopedica e traumatologia.
1.5.  Con
giudizio 35.2011.24 del 26 maggio 2021, il TCA ha respinto il ricorso per
denegata/ritardata giustizia interposto nel frattempo dall’assicurato e volto
ad ottenere la fissazione all’CO 1 di “un termine ragionevole di alcuni giorni
per voler eseguire la perizia richiesta e di voler sottoporre al medico
incaricato le domande inerenti la lesione del nervo sciatico che è stata
certificata il giorno dell’infortunio e che ha causato da subito chiari sintomi
radicolari a danno dell’arto inferiore sinistro
(…).”).
1.6.  Acquisito
il referto peritale elaborato dal PD __________, con decisione formale del 9
dicembre 2021, poi confermata in sede di opposizione, l’CO 1 ha dichiarato
estinto dal 23 febbraio 2018 il proprio obbligo a prestazioni dipendente
dall’evento traumatico del gennaio 2018 e ha attribuito all’assicurato un
importo forfettario di fr. 500 a titolo di partecipazione alle spese e ai costi
da lui sostenuti per gli esami medici effettuati il 22 febbraio 2018.
1.7.  Con
pronunzia 35.2022.36 del 26 settembre 2022, questo Tribunale ha accolto ai
sensi dei considerandi l’impugnativa presentata da RI 1, nel senso che,
annullata la decisione su opposizione impugnata, gli atti sono stati retrocessi
all’assicuratore resistente affinché invitasse il perito amministrativo a
esaminare se gli argomenti sollevati con il ricorso fossero suscettibili di
modificare in qualche modo le sue conclusioni.
Anche
questa sentenza è cresciuta incontestata in giudicato.
1.8  Con
scritto datato 22 marzo 2023, RI 1 ha in particolare rilevato che “… dato che
non è giunta alcuna risposta opportunamente documentata mirata a rettificare la
precedente perizia palesemente errata e dati gli evidenti errori di diagnosi,
richiedo che venga rispettato il contratto assicurativo intercorso con la
spett.le CO 1 e che le prestazioni a cui ho diritto vengano corrisposte. In tal
senso, prego il lodevole Tribunale delle assicurazioni di Lugano, di voler
intervenire affinché questa imbarazzante situazione trovi finalmente un termine
perentorio e definitivo.” (doc. I1).
In
data 3 aprile 2023, il TCA ha chiesto all’assicurato se il succitato suo scritto
fosse da intendere quale ricorso per denegata giustizia (cfr. doc. II).
RI 1
ha risposto positivamente alla domanda (cfr. doc. III: “…,
sono a chiedere
che il mio scritto venga inteso quale ricorso per denegata giustizia
.”).
1.9.  L’amministrazione,
in risposta, ha postulato che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si
dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. V).
1.10.  Il 3
maggio 2023, l’insorgente ha esposto principalmente delle considerazioni attinenti
al merito della vertenza. Per quanto riguarda invece la pretesa ritardata
giustizia, egli ha sostenuto in particolare quanto segue:
"
(…) Le argomentazioni prodotte dall’avvocato __________ a sostegno di
una ingiustificabile tempistica biblica in relazione all’emissione di una
perizia corretta ed attendibile specie in presenza di diagnosi tumorale errata,
non son o in alcun modo accettabili poiché è stato dato tutto il tempo
necessario per esaminare la documentazione fornita e so no già state contestate
le omissioni sostanziali effettuate in sede di perizia il 21/09/2021.
È corretto che venga constatata e
riconosciuta la denegata diagnosi da parte di questo medico e la conseguente
denegata giustizia poiché 2 anni di tempo per esaminare con la dovuta diligenza
un fascicolo sanitario, rappresenta un lasso di tempo ingiustificabile e non
può certo essere causa un ulteriore onere per il sottoscritto che si è già
visto a suo tempo negare ingiustificatamente le prestazioni assicurative
peraltro prematuramente e senza alcuna verifica, causa questa di un ritardo
rispetto alle necessarie cure mediche che ha determinato l’irreparabilità di un
danno neurologico subito che continua a non essere argomentato.” (doc. VII)
Sempre
nel corso del mese di maggio 2023 al TCA è pervenuta ulteriore documentazione
da parte del ricorrente (cfr. allegati ai doc. VIII e IX), trasmessa per
conoscenza all’CO 1 (doc. X).
considerato
in
diritto
in
ordine
2.1.  La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della
valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un
Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione
giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015, in particolare consid.
5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11
luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011, consid. 2.1; STF
9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007;
STF I 707/00 del 21 luglio 2003; STF H 335/00 del 18 febbraio 2002; STF H
212/00 del 4 febbraio 2002; STF H 220/00 del 29 gennaio 2002; STF U 347/98 del
10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STF H 304/99 del 22
dicembre 2000; STF I 623/98 del 26 ottobre 1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del
9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8 settembre 2015).
nel
merito
2.2.  Nella
concreta evenienza, il TCA
è chiamato unicamente a
stabilire se l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una
denegata/ritardata giustizia e non a statuire nel merito della lite (cfr., su
questo aspetto, la SVR 2001 n. UV 38, p. 109 s.).
In
questo senso, le censure sollevate dall’insorgente volte a contestare il valore
probatorio attribuibile alla perizia amministrativa elaborata dal dott. __________,
non possono essere esaminate in questa sede.
2.3.  Giusta
l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se
l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione
o una decisione su opposizione.
Secondo
l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o
amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è
competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il
ritardo ingiustificato a statuire è una forma particolare di diniego di
giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in
presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità
amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete
entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura
dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come
ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati).
Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta
in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle
autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo
proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati
passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad
accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra
parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi
morti”, inevitabili in una procedura, essa non è legittimata a invocare una
carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare
l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare
le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini
un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid.
5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il
principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle
assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è
espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e
vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54
consid.
4b; cfr., pure,
U.
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999,
p. 243 n. 509
).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza
notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto
se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr.
L. Meyer
, Das Rechtsverzögerungsverbot
nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza
federale).
Nell’ambito
di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STF U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente
pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003
consid. 4.1).
2.4.  In una
sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il
TF ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI
e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di
una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella
DTF 125 V 188ss., il TF ha invece negato l'esistenza di un ritardo
ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di
4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva
ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
Nella
RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata
giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente
inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere
giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In
quella stessa pronunzia, il TF ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato
chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,
I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993,
M 1/92).
"
(RAMI succitata)
In una
sentenza 8C_149/2019 del 7 agosto 2019 consid. 3.2.1, il TF ha negato
l’esistenza di un diniego di giustizia in un caso in cui tra l’opposizione
interposta dall’assicurato (28 luglio 2017) e la presentazione del ricorso per
denegata giustizia (6 dicembre 2018), erano trascorsi poco più di 16 mesi. In
questo senso, la Corte federale ha constatato che il 20 novembre 2017
l’assicuratore aveva chiesto l’incarto AI in visione, l’8 febbraio 2018
domandato informazioni in merito a una valutazione reumatologica eseguita
nell’ottobre 2017, il 16 novembre 2018 interpellato il proprio medico di
fiducia e nel dicembre 2018 tentato di ottenere dei referti da parte di un ospedale.
Inoltre, nell’ottobre 2017, l’assicurato aveva cambiato di patrocinatore, il
quale, sino a settembre 2018, aveva prodotto nuova documentazione medica che
l’assicuratore aveva sottoposto al proprio medico consulente.
L’Alta
Corte ha per contro riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile
trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi
tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata
giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni
dall’inoltro del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in
materia di assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile
2011) oppure quando è trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio
degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al
Tribunale federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado
d’invalidità del ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue
censure a due aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009
del 22 febbraio 2010). Un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello
scambio degli allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per
denegata giustizia inoltrato al Tribunale federale, non è stato qualificato
quale ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un
minuzioso apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del
28 settembre 2009).
Da
parte sua, in una sentenza 35.2021.6 dell’8 marzo 2021, confermata su questo
aspetto dal TF con pronunzia 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 3.5, questo
Tribunale ha riconosciuto l’esistenza di una ritardata giustizia, trattandosi
di una fattispecie riguardante una domanda di revisione della rendita in
vigore, in cui dalla relativa istanza all’inoltro del ricorso per
denegata/ritardata giustizia, erano trascorsi
più di
tre anni
,
sottolineando in particolare che una gestione più razionale degli accertamenti,
soprattutto da parte del medico di circondario, avrebbe consentito tempi di
evasione ben più brevi.
2.5.  Nel caso
di specie, dalle carte processuali emerge che nel periodo trascorso tra la
crescita in giudicato della sentenza di rinvio 35.2022.36 e l’inoltro del
ricorso per denegata/ritardata giustizia (22 marzo 2023) - periodo di circa
cinque
mesi
- la procedura non è stata contrassegnata da inammissibili “tempi
morti”.
Dalle
carte processuali emerge in effetti che, nel corso del mese di ottobre 2022,
l’assicuratore ha informato il PD __________ circa il tenore della pronunzia di
rinvio di questa Corte e, pertanto, della necessità che egli procedesse ad
allestire un complemento peritale (doc. 3).
Nel novembre
2022, all’esperto amministrativo sono stati trasmessi i quesiti complementari a
cui rispondere, come pure l’intera documentazione (doc. 5).
In
data 29 novembre 2022, il dott. __________ ha confermato di aver ricevuto l’incarto,
precisando che, in ragione d’impegni precedentemente presi, l’elaborazione del
complemento peritale avrebbe richiesto del tempo (doc. 9).
A
fronte dei continui solleciti formulati dall’assicurato, con scritto del 3
marzo 2023, il patrocinatore dell’assicuratore ha chiesto al PD __________ “…
un’indicazione circa le previste tempistiche di espletamento del mandato, …”
(doc. 17).
In
data 12 aprile 2023, l’esperto amministrativo ha comunicato che non sarebbe
stato in grado di consegnare il richiesto complemento peritale prima
dell’inizio delle vacanze estive (doc. 19).
L’assicuratore
ha quindi domandato al perito di terminare l’incarico conferitogli entro luglio
2023 (doc. 19).
Del
resto, il fatto che il dott. __________ non avesse ancora consegnato il proprio
referto complementare al momento dell’inoltro del ricorso qui in oggetto, è un
aspetto indipendente dalla volontà dell’assicuratore resistente.
In queste condizioni, richiamata la
giurisprudenza federale esposta in precedenza (cfr.
supra
, consid. 2.3.
e 2.4.),
il TCA
non ritiene
che siano dati gli estremi per riconoscere una denegata/ritardata giustizia a
carico dell’CO 1.
2.6.
L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020,
prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita
per le parti
; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia
essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della
LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve
essere semplice, rapida e, di regola pubblica.
Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. f
bis
LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è
soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola
legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che
ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In
concreto, il TCA si è pronunciato sulla questione di sapere se
l’amministrazione si sia resa colpevole di una denegata/ritardata giustizia ai
danni dell’assicurato.
Secondo
questa Corte, può restare aperta la questione di sapere se si tratti o meno di
una controversia relativa a prestazioni secondo l’art. 61 lett. f
bis
LPGA
Nel
caso in cui si trattasse di una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero
accollate spese, in quanto la LAINF
non
ne prevede l’applicazione.
Anche
qualora si volesse ritenere che la causa non riguarda le prestazioni, non
andrebbero comunque addossate spese. In effetti, nella sentenza 8C_265/2021 consid.
4.4.1, già citata in precedenza, il Tribunale federale ha evidenziato che
“(…)
eliminando il principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a
LPGA, il legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata
per tutta la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo
di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la
libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale
contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per
alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se
però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione
dell'art. 61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve
prevedere una base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145
I 52 consid. 5.2;
143 I 227 consid. 4.3.1;
124 I 241 consid. 4a,
con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen
Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”
.
Nel
Cantone Ticino, come rilevato dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021,
“vige
tuttora il principio della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”
.
Stante
ciò, nel presente caso
non
si riscuotono spese giudiziarie.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.  Il
ricorso per denegata/ritardata giustizia è
respinto
.
2.  Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.  Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti