ti_gerichte · 52.2005.393 · 2006-07-10 · it
Autorizzazione per l'esercizio della professione di architetto

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2006 52.2005.393
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2006 52.2005.393
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2006 52.2005.393

Incarto n.
52.2005.393
Lugano
10 luglio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 novembre 2005 di
RI 1
contro
la decisione 9 novembre 2005 con cui il Consiglio
dell'Ordine degli ingegneri e degli architetti del Cantone Ticino (OTIA) ha
respinto la domanda presentata il 26 ottobre 2004 dall'insorgente intesa al rilascio
dell'autorizzazione per l'esercizio della professione di architetto;
vista la risposta 3 gennaio
2006 dell'OTIA;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 ha conseguito il 10 maggio 1984 il diploma di architetto presso
il Politecnico federale di Zurigo.
L'11 aprile 2004 egli ha inoltrato all'OTIA un'istanza per il rilascio dell'autorizzazione
permanente all'esercizio della professione di architetto, allegando alla
medesima una copia del titolo di studio, l'estratto del casellario giudiziale e
due attestati dell'Ufficio esecuzione di Lugano, dai quali risultava che era
stato oggetto di 35 procedimenti esecutivi e che a suo carico erano stati
emessi 24 attestati di carenza beni, l'ultimo dei quali, in ordine di tempo, il
9 gennaio 2004.
B.
Il 9 novembre 2005 il Consiglio dell'OTIA ha risolto di respingere
detta richiesta, in quanto RI 1 non adempiva il requisito personale previsto
dall'art. 6 lett. d della legge cantonale del 24 marzo 2004 sull'esercizio
delle professioni di ingegnere e di architetto (LEPIA), giusta il quale il
richiedente non deve essere gravato da attestati di carenza beni e non deve
essere stato, negli ultimi 5 anni, dichiarato in fallimento. In particolare,
esso ha rilevato che a carico dell'istante erano stati emessi ancora in tempi
recenti degli attestati di carenza beni.
C.
Avverso questa decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, domandandone l'annullamento e postulando il rilascio
dell'autorizzazione cantonale richiesta. Sostiene in sostanza che il requisito
personale stabilito dall'art. 6 lett. d LEPIA è contrario alla Costituzione
federale, in quanto violerebbe il principio della dignità personale, la libertà
economica e il divieto d'arbitrio. A questo proposito afferma che la situazione
finanziaria di un architetto o di un ingegnere non influisce sulla sua idoneità
ad esercitare correttamente la professione. Aggiunge che l'applicazione di
detta disposizione conduce a dei risultati assurdi e che l'interpretazione
della stessa data dal resistente – secondo cui il termine di 5 anni contemplato
dalla medesima varrebbe anche per gli attestati di carenza beni -, pur essendo
volta ad attenuarne il rigore, non porta a risultati soddisfacenti.
All'accoglimento del gravame si oppone l'OTIA,
adducendo argomenti di cui si dirà, per quanto necessario in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 25 cpv. 1
LEPIA e la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente
toccato dalla decisione impugnata, è certa (art. 43 PAmm).
Il gravame, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può
essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.
Giusta i combinati art. 2 e 3 cpv. 1 LEPIA in Ticino l'esercizio delle
professioni di ingegnere e architetto soggiace, nei limiti dei campi di
attività dei gruppi professionali e delle disposizioni previste da leggi
speciali, all'ottenimento di un'autorizzazione, rilasciata dall'OTIA, e per
esso dal Consiglio dell'ordine (art. 15 cpv. 3 lett. c LEPIA). Tale
autorizzazione viene rilasciata se il richiedente è in possesso dei dovuti
requisiti professionali e se adempie le condizioni personali stabilite dalla
legge (art. 4 cpv. 1 LEPIA).
Per quanto riguarda in particolare quest'ultime, l'art. 6 LEPIA stabilisce che
per poter esercitare le professioni di ingegnere e architetto nel Cantone, il
richiedente deve avere l'esercizio dei diritti politici (lett. a), non avere
subito in Svizzera o all'estero condanne penali per atti contrari alla dignità
professionale (lett. b), godere di ottima reputazione (lett. c), non essere
gravato da attestati di carenza beni e non essere stato, negli ultimi 5 anni, dichiarato
in fallimento (lett. d) e infine non essere stato oggetto, negli ultimi 5 anni,
di decisioni di revoca ad esercitare la professione da parte delle competenti
autorità di un altro Cantone o Stato (lett. e).
3.   Il
ricorrente contesta innanzitutto la costituzionalità del requisito personale imposto
dall'art. 6 lett. d LEPIA. A suo parere, esso, come pure la decisione emanata
nei suoi confronti dal Consiglio dell'OTIA in applicazione di detta norma,
costituiscono un'inammissibile ingerenza nella sua attività professionale di
architetto, la quale non risponde a nessun reale interesse pubblico e appare
sproporzionata rispetto allo scopo perseguito.
3.1. Preliminarmente va detto che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo periodo
Cost/TI, i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al diritto
federale.
Pertanto, al fine di rispettare il principio
della preminenza del diritto superiore,
l
'autorità di ricorso può esaminare la
compatibilità di una norma di diritto cantonale con il diritto federale e
internazionale e
p
uò paralizzarne l'applicazione in caso di esame
di atti concreti. Non può invece annullarla o modificarla operando un controllo
astratto (
abstrakte Normenkontrolle
) della norma stessa
(A. Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., n. 375
segg. e riferimenti).
3.2. Fatta questa premessa, è bene ricordare che la libertà economica,
garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost., protegge ogni attività economica privata
esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di
un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b consid. 3a; 124 I 310 consid. 3a; RDAT
I-2001 N. 45 pag. 175, 2P.11/2000, consid. 5a e relativi rinvii).
Come tutte le libertà fondamentali, anche quella in rassegna non è assoluta, ma
può essere soggetta a restrizioni, in base alle condizioni previste
dall'art. 36 Cost. I
Cantoni possono dunque
apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività
economica al fine di tutelare l'ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e
la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delle limitazioni
fondate su motivi di politica sociale, a patto che queste misure poggino su di
una base legale e si limitino, conformemente al principio di proporzionalità, a
quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF
125 I 276 consid. 3a e riferimenti).
La
giurisprudenza ha invece escluso la possibilità di apportare delle limitazioni,
basate su ragioni di politica economica, ossia di adottare delle misure che
intervengono nel gioco della libera concorrenza per favorire certi rami di
attività lucrativa e per dirigere l'attività economica secondo un piano
prestabilito (DTF 125 I 431 consid. 4b; 121 I 129 consid. 3b).
3.3.La LEPIA
costituisce nel suo insieme una normativa di polizia volta a promuovere la
dignità e il corretto esercizio delle professioni di ingegnere e di architetto
(art. 1 cpv. 1 LEPIA); essa stabilisce inoltre le condizioni per essere ammessi
ad esercitare tali attività nel Cantone Ticino (art. 1 cpv. 2 LEPIA).
La scelta legislativa di far dipendere la possibilità di svolgere la professione
di ingegnere e di architetto, oltre che dal possesso dei necessari titoli di
studio, anche dall'adempimento di determinati requisiti personali riprende
quanto già contemplato dall'art. 7 della vecchia legge sulla protezione e sull'esercizio
delle professioni di ingegnere e d'architetto del 20 marzo 1990 (vLPEPIA) e il
suo scopo va sostanzialmente individuato nella volontà del legislatore di assicurare,
analogamente a quanto avviene per gli avvocati, che i professionisti iscritti
all'albo dell'OTIA siano persone degne della massima fiducia da tutti i punti
di vista (cfr. in proposito Messaggio del Consiglio di Stato n. 3091 del 7 ottobre
1986 concernente la legge sulla protezione e sull'esercizio delle professioni d'ingegnere
e di architetto, in RVGC 1989 IV pag. 1911).
3.4. Per quanto riguarda più specificatamente la condizione di solvibilità di
cui all'art. 6 lett. d LEPIA, va rilevato che analogo requisito è pure previsto
per l'esercizio di altre professioni a livello sia federale, sia cantonale. L'art.
26 cpv. 1 LEF riserva d'altronde in modo esplicito ai Cantoni la facoltà di
prescrivere che il pignoramento infruttuoso e il fallimento producano effetti
di diritto pubblico, quale tra l'altro, l'interdizione dall'esercizio di una
professione o di un'attività subordinata ad autorizzazione. L'adozione di simili
misure è comunque ammessa soltanto se le stesse non danno luogo ad una
violazione della libertà economica. Ciò presuppone l'esistenza di un interesse
pubblico preminente volto
ad evitare l'insorgere di particolari pericoli
derivanti dallo stato di insolvenza del professionista in questione, tale da
giustificare, in virtù del principio della proporzionalità, l'esclusione del
medesimo dall'esercizio dell'attività economica (cfr. Urs Engeler in: A. Staehelin/T.
Bauer/D. Staehelin, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und
Konkurs, vol.
I, n. 5 ad art. 26).
A questo proposito, vanno ad esempio citati l'art. 8 lett. c della legge federale
sulla libera circolazione degli avvocati (LLCA; RS 935.61), l'art. 8 lett. e
della legge cantonale sull'avvocatura del 16 settembre 2002 (LAvv), gli art. 13
ciffra 4 e 21 cpv. 2 ciffra 4 della legge cantonale sul notariato del 23
febbraio 1983 (LN), nonché l'art. 8 lett. d della legge cantonale sull'esercizio
delle professioni di fiduciario del 18 giugno 1984 (LFid), i quali prevedono per
l'appunto l'assenza di attestati di carenza beni e/o di fallimenti per poter
esercitare la professione di avvocato, notaio e fiduciario, nonché per iscriversi
alla pratica legale e a quella notarile.
Nei casi appena menzionati, dottrina e giurisprudenza giustificano l'imposizione
di tale condizione con il fatto che, trattandosi di professioni che implicano
la gestione di beni altrui o la rappresentanza nei confronti di privati o delle
autorità di valori patrimoniali appartenenti a terzi, vi è un interesse a fare
in modo che detti professionisti non cerchino di abusare della fiducia in loro
riposta dai clienti per risolvere i propri problemi finanziari (cfr. Messaggio
del 28 aprile 1999 concernente la legge federale sulla libera circolazione
degli avvocati, in FF 1999 5017; STF del 10 luglio 1997 in re X, pubblicata in
SJ 1997, 667 e seg.; STF del 2 marzo 1997 inc. n. 2P.190/1996 consid. 3d con
numerosi rinvii dottrinali). In quest'ordine d'idee, il Tribunale federale, in
una sentenza del 5 febbraio 1996, ha considerato compatibile con la libertà
economica la condizione di solvibilità imposta dalla legislazione ginevrina concernente
gli agenti privati di sicurezza per il rilascio dell'autorizzazione ad
esercitare quest'ultima professione, rilevando come la stessa fosse sorretta
dalla necessità di evitare che le persone attive in questo specifico settore
possano cadere nella tentazione di appropriarsi dei valori patrimoniali che vengono
loro affidati in custodia allo scopo di estinguere i loro debiti personali (STF
del 5 febbraio 1996 inc. n. 2P.254/1995 consid.
4c).
Come giustamente rilevato dall'OTIA nella sua risposta al gravame, nel
Cantone Ticino l'assenza di attestati di carenza beni e di fallimenti
costituisce una condizione anche per il rilascio del certificato di capacità
necessario alla gestione di un esercizio pubblico (art. 27 cpv. 1 lett. b
LEsPub) e rappresenta dunque una premessa per poter esercitare una professione
che, a differenza dei casi appena illustrati, non implica la gestione, la rappresentanza
o la custodia di beni di terzi. Il citato requisito è comunque stato ritenuto
dalla prassi rispettoso della libertà economica per il fatto che esso mira da
un lato
a promuovere la professionalità dei gerenti, in quanto
persone responsabili del buon andamento dell'esercizio pubblico, e dall'altro a
garantire in questo particolare settore d'attività la buona fede nelle
relazioni commerciali, soprattutto tra gli esercenti e i loro fornitori (STA
del 4 settembre 2003 consid. 3.3).
3.5. In
concreto, l'esistenza di un interesse pubblico atto a
giustificare il diniego dell'autorizzazione ad esercitare la professione di ingegnere
e di architetto in caso di comprovata insolvenza personale dell'istante appare
più che discutibile.
A prescindere dal fatto che sia i materiali legislativi relativi alla vecchia
LPEPIA, che quelli concernenti la normativa attualmente in vigore non forniscono
alcuna indicazione in merito alle ragioni che hanno spinto il legislatore ticinese
ad esigere l'adempimento di una simile condizione (ciò che, tra l'altro,
costituisce un
unicum
a livello nazionale in questo settore), non è dato
di vedere in che modo la situazione di insolvenza personale di un ingegnere o
di un architetto possa influire sulla qualità delle sue prestazioni o costituisca
una concreta e diretta minaccia per il patrimonio o gli interessi di terzi e in
particolare dei suoi clienti. I servizi offerti da queste categorie
professionali non implicano infatti la gestione o la rappresentanza di
interessi o valori patrimoniali di terzi. Certo, può succedere che il progettista
di un opera al quale è stata affidata anche la direzione dei lavori debba in
questo ambito occuparsi, su incarico e per conto del committente, pure di alcuni
aspetti finanziari dell'operazione. Si pensi, ad esempio, al caso in cui il
committente, al quale è stato concesso un credito di costruzione da parte di
una banca, conferisce al direttore dei lavori procura su questa relazione
bancaria affinché possa saldare direttamente le fatture degli artigiani incaricati
della realizzazione dell' opera. In questi casi, l'architetto o l'ingegnere che
si è assunto una simile compito ha la facoltà di disporre del patrimonio del
proprio cliente alla stessa stregua di un fiduciario, per cui l'imposizione di determinate
condizioni di solvibilità sul piano personale potrebbe, al limite, entrare in
linea di conto, anche se per il vero v'è da chiedersi sino a che punto il
legislatore sia tenuto a proteggere il committente dai rischi per il proprio
patrimonio derivanti da una sua libera scelta contrattuale. In ogni caso occorre
considerare che non tutti i professionisti che sono iscritti o che intendono
iscriversi all'albo dell'OTIA offrono alla loro clientela servizi di direzione
dei lavori. Inoltre anche laddove ciò avviene è quasi sempre il committente
dell'opera, nonché beneficiario del finanziamento, a disporre del medesimo e ad
intrattenere direttamente le relazioni con le banche. Non si può dunque, per
evidenti ragioni di proporzionalità, imporre indiscriminatamente a tutte le
categorie professionali soggette all'obbligo di iscrizione all'albo dell'OTIA il
rispetto - pena la loro esclusione dall'esercizio della professione nel Cantone
- di una condizione personale che tutt'al più potrebbe risultare giustificata soltanto
in alcune singole situazioni.
È comunque verosimile che la disposizione in esame sia stata soprattutto introdotta
per permettere all'OTIA di esercitare un certo controllo sui propri affiliati e
per consentire quindi a questo organismo di escludere dal mercato quei professionisti
che, a causa della loro personale situazione finanziaria, potrebbero non essere
in grado di portare a termine gli incarichi ricevuti, non disponendo di risorse
sufficienti per poter proseguire la loro attività. Si tratta però nuovamente di
un motivo che non basta a giustificare una restrizione della libertà economica così
incisiva come quella qui in esame. A parte il fatto che è perlomeno dubbio che
un Cantone possa esigere da persone appartenenti ad una singola categoria
professionale una condotta finanziaria personale tale da escludere qualsiasi
rischio di questo genere per la propria clientela (in questo senso STF del 13
marzo 2000, in re S., inc. 2P.196/1999, consid. 3c/bb), esistono comunque altri
strumenti, assai meno restrittivi delle libertà fondamentali, che garantiscono in
questi casi al pubblico un'adeguata tutela dei suoi interessi. In primo luogo occorre
considerare che chi si rivolge ad un ingegnere o ad un architetto per ottenere una
consulenza o per conferirgli un mandato di progettazione, già dispone, in caso
di difettoso adempimento dell'incarico o di intempestiva interruzione del rapporto
contrattuale, di tutta una serie di mezzi previsti dall'ordinamento civile e
penale per far valere i propri diritti anche a livello giudiziario. Per quanto
poi riguarda la capacità di questi professionisti di far fronte a possibili
pretese di risarcimento per danni cagionati a terzi in seguito alla violazione
di regole dell'arte, la soluzione in esame non offre particolari garanzie al
pubblico. Nulla permette infatti di affermare che un architetto o un ingegnere
non gravato da attestati di carenza beni o che non ha mai subito un fallimento
negli ultimi 5 anni sia comunque in grado di far fronte ad una domanda d'indennizzo
avanzata nei suoi confronti. Diversa sarebbe la situazione se la legge prescrivesse
l'obbligo per le persone che operano nei settori professionali contemplati
dalla LEPIA di disporre di una copertura assicurativa RC.
Né tantomeno bastano a giustificare la querelata restrizione generiche considerazioni
legate alla tutela della dignità professionale: il solo fatto che un libero
professionista sia oberato da debiti non consente infatti di trarre delle
conclusioni in merito alle sue qualità personali, visto che una simile
situazione può subentrare anche senza alcuna colpa dell'interessato o
addirittura per nobili motivi altruistici (STF del 6 marzo 1996 in re R., inc.
n. 2P.190/1996, consid. 4d).
3.6.
In siffatte circostanze, bisogna pertanto ritenere
che
la scelta compiuta dal legislatore ticinese di fare
in tutti i casi dipendere il diritto di esercitare nel Cantone le professioni
di ingegnere e di architetto dall'assenza di attestati di carenza beni o di
fallimenti viola la libertà economica, non essendo sorretta da sufficienti interessi
pubblici e, soprattutto, risultando lesiva del principio della proporzionalità.
Nulla muta a questo proposito che l'OTIA, come indicato in sede di risposta, sia
solita interpretare la regola sancita dall'art. 6 lett. d LEPIA nel modo più
favorevole possibile agli istanti, estendendo il limite temporale di 5 anni,
previsto per i fallimenti, anche ai casi dove sussistono unicamente attestati
di carenza beni. Infatti, tale accorgimento non permette, perlomeno nel caso
concreto, di porre rimedio all'incostituzionalità della misura adottata nei
confronti del ricorrente.
Di conseguenza il ricorso dev'essere accolto e la decisione con cui il Consiglio
dell'OTIA, applicando la citata norma, ha negato all'insorgente l'autorizzazione
a svolgere la professione d'architetto va annullata, in quanto contraria al
diritto costituzionale.
Ritenuto che in base a quanto emerge dagli atti, RI 1, adempie i restanti
requisiti professionali e personali stabiliti dagli art. 5 e 6 LEPIA, gli atti
sono retrocessi al Consiglio dell'OTIA, affinché questo gli rilasci l'autorizzazione
richiesta.
4.   La tassa
di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Non si assegnano
ripetibili, visto che il ricorrente ha agito in giudizio senza essere patrocinato
da un avvocato iscritto all'ordine (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 e 36 Cost.; 5, 6 e 25 LEPIA; 3, 18,
28, 31, 43, 46, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di
conseguenza:
1.1.   la decisione 9 novembre 2005 con cui il Consiglio          dell'OTIA ha
negato a RI 1 l'autorizzazione per
l'esercizio della professione di architetto è annullata;
1.2.   è fatto ordine al Consiglio dell'OTIA di rilasciare al
ricorrente l'autorizzazione ad esercitare la professione di
architetto nel Cantone Ticino.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 800.—sono poste a carico dell'OTIA.
3.   Intimazione
a:
;
terzi implicati
CO 1
patrocinato da: PA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario