ti_gerichte · 90.2002.142 · 2003-05-26 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 26.05.2003 90.2002.142
Tessin Tribunale della pianificazione 26.05.2003 90.2002.142
Ticino Tribunale della pianificazione 26.05.2003 90.2002.142

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.141
90.2002.142
Lugano
26 maggio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sui ricorsi di
__________ e __________ __________ -__________,
__________ __________
patr. da: avv. __________ __________, __________
__________ __________ __________ __________
del 27 settembre 2002
__________ __________
, Via __________ __________ __________, __________
__________
del 25 settembre 2002
contro
la risoluzione 20 agosto 2002 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato  ha deciso di non approvare l'ampliamento della
zona edificabile in località __________ ad __________;
viste le risposte:
-
29 ottobre 2002 del municipio di
__________
;
-
27 gennaio 2003 della divisione della
pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   Nella
seduta del 1 dicembre 1999 il consiglio comunale di Arogno ha adottato la
revisione del piano regolatore. Questa ha previsto svariati ampliamenti della
zona edificabile, tra cui quello della zona residenziale semi-intensiva
__________ in località __________ interessante complessivamente sei fondi, di
cui tre interamente, i mapp. __________, __________e __________.
B.   a)
Con risoluzione 13 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato il piano
regolatore. In quella sede, dopo aver verificato l'estensione delle zone
edificabili alla luce dell'art. 15 lett. b LPT, esso è giunto alla conclusione
che questa fosse eccessiva. Per questo motivo, procedendo ad un esame di
dettaglio, il Governo ha ritenuto di non poter condividere alcuni ampliamenti
della zona edificabile proposti, come quello in località __________ (cfr.,
risoluzione cit., cifra 3.4.1, lett. a e lett. e, pag. 17 segg.,
rispettivamente 22 seg.). Prima di emettere la sua decisione il Consiglio di
Stato ha tuttavia fissato agli interessati, attraverso la risoluzione
menzionata, un termine di 60 giorni per formulare delle osservazioni.
Ravvisando inoltre un'erronea riproduzione, nel piano del paesaggio, del prato
secco oggetto __________, rilevato in località __________, il Governo ha
disposto, sempre in sede di approvazione, una modifica d'ufficio di tale piano
intesa ad un esatto inserimento del menzionato oggetto (cfr. risoluzione cit.,
cifra 3.4.3. lett. b in fine, pag. 30; allegato 18 alla stessa).
b)
__________ e __________ __________ -__________i, proprietari dei mapp.
__________e __________, e __________ __________, proprietario del mapp.
__________, fondi ubicati a __________ ed interessati dalla testé menzionata
modifica d'ufficio, sono insorti contro la menzionata risoluzione innanzi a
questo Tribunale. Essi hanno contestato l'imposizione del prato secco sulle
loro proprietà: dal momento che queste ultime erano interessate anche
dall'ampliamento della zona edificabile in località __________, per il quale il
Governo - pur anticipando le sue intenzioni - non si era ancora pronunciato,
l'imposizione d'ufficio del prato secco condizionava la successiva decisione
che l'autorità sarebbe stata chiamata ad emettere su questo oggetto,
precludendo segnatamente la possibilità di compiutamente ponderare gli interessi
in gioco.
c)
Con sentenze 10 luglio 2002 il Tribunale ha accolto i ricorsi, condividendo gli
argomenti ricorsuali. Di conseguenza, la decisione 13 novembre 2001 con cui il
Consiglio di Stato aveva approvato il piano regolatore di __________ è stata
annullata nella misura in cui disponeva una modifica d'ufficio volta all'esatto
inserimento del prato secco oggetto __________ nel piano del paesaggio.
C.   Con
risoluzione 20 agosto 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha emesso la
decisione di non approvazione dell'ampliamento della zona residenziale
semi-intensiva __________ in località __________. I motivi dovevano essere
ricercati nel sovraddimensionamento delle zone edificabili, cui si aggiungevano
ragioni di ordine urbanistico e interessi naturalistici. Il Governo ha pertanto
disposto una modifica d'ufficio del piano regolatore assegnando i fondi
interessati alla zona agricola; esso ha in pari tempo reinserito nel piano del
paesaggio l'esatta estensione del prato secco oggetto __________ (cfr.
risoluzione cit., cifra 3.2, pag. 6 seg.; allegato 3 alla stessa).
D.   Con
impugnative separate __________ e _________
­­­­­­­­­­_________
-__________ e __________ __________ insorgono innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo il suo annullamento e
l'attribuzione dei mapp. __________, __________e __________ alla zona
residenziale __________, come stabilito in sede di adozione del piano
regolatore dal consiglio comunale. Gli insorgenti si dolgono di una lesione del
loro diritto di essere sentiti, giacché il Consiglio di Stato non aveva dato
seguito alla loro richiesta, formulata nelle osservazioni presentate in vista
della non approvazione dell'azzonamento dei loro fondi, di esperire un
sopralluogo e di esaminare i documenti relativi all'accertamento del prato
secco. Essi contestano l'esistenza di quest'ultimo e sostengono che i loro
terreni si trovano in un'area urbanizzata ed edificata. Negano che la zona
edificabile stabilita dal consiglio comunale sia sovraddimensionata. Lamentano
l'assenza di una adeguata ponderazione degli interessi coinvolti e una lesione
dell'autonomia comunale.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto
dell'impugnativa. Il municipio ne chiede invece l'accoglimento.
F.   Il
14 marzo 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha
proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si
dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
I ricorsi sono dunque ricevibili. Essi vengono evasi tramite un unico giudizio
(art. 51 PAmm).
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I
ricorrenti si dolgono, in primo luogo, di una lesione del loro diritto di
essere sentiti poiché il Consiglio di Stato non ha dato seguito alla loro
richiesta, formulata nelle osservazioni preventivamente presentate in vista
della non approvazione dell'azzonamento dei loro fondi, di esperire un
sopralluogo e di esaminare i documenti relativi all'accertamento del prato
secco.
3.1.
La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza
dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una
decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di
influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare
all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in
merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15
consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il
diritto di essere sentito è di natura formale; la sua violazione implica, di
principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o dalle probabilità di
esito favorevole nel merito del gravame (RDAT cit., consid. 3a, con rinvii). La
giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di sanare
il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti dal
diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore.
Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso
potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea
inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa
nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF
126 I 68 consid. 2 con rinvii; inoltre Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4.a edizione, Zurigo 2002, n. 1709-1711).
3.2.
E' certo che il Consiglio di Stato, disponendo la controversa modifica
d'ufficio del piano regolatore a pregiudizio dei ricorrenti, non abbia dato
seguito alla richiesta, da questi preventivamente formulata, di esperire un
sopralluogo e di poter esaminare i documenti relativi all'accertamento del
prato secco. Nemmeno l'autorità ha giustificato in qualche modo tale diniego,
procedendo ad un apprezzamento anticipato delle prove (art. 18 cpv. 1 PAmm;
RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a). La risoluzione impugnata si limita peraltro, in
tutto e per tutto, a menzionare la presentazione delle osservazioni dei
proprietari (pag. 7). Agendo in tal modo il Consiglio di Stato ha pertanto
indubitabilmente violato il diritto di essere sentito dei ricorrenti. Tale
lesione può venire sanata solo grazie al ricorso al Tribunale, che dispone in
simile evenienza di pieno potere cognitivo (cfr. consid. 2), il quale ha
effettuato il sopralluogo alla presenza dei ricorrenti, dei funzionari della
sezione della pianificazione urbanistica e dell'ufficio della protezione della
natura. L'incaricato di quest'ultimo ufficio ha altresì versato agli atti,
all'udienza, i documenti attestanti la definizione del controverso prato secco.
L'appena descritta lesione avrebbe invero potuto essere evitata se il Consiglio
di Stato avesse atteso alle richieste dei ricorrenti rispettivamente avesse
compiutamente giustificato il rifiuto di dar seguito alle stesse: rifiuto che,
per quanto concerneva l'accesso agli atti che indicavano la presenza del prato
secco, appariva ad ogni buon conto problematico. La sanatoria ha pertanto luogo
a titolo eccezionale, con l'esplicita avvertenza che in futuro simile modo di
procedere sarà sanzionato con l'annullamento del provvedimento.
4.   I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena
citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
5.   In
sede di approvazione del piano regolatore, dopo aver eseguito la verifica
dell'estensione delle zone edificabili proposte, il Consiglio di Stato è giunto
alla conclusione che queste erano abbondantemente sovraddimensionate in
relazione ad un'ipotesi di sviluppo realistica del comune per i prossimi 15
anni. In effetti la contenibilità teorica del piano superava di molto la
tendenza di incremento della popolazione, già eccezionale, che aveva
caratterizzato gli ultimi 10 anni (+ 118 abitanti nel periodo 1990/1999
rispetto a 820 abitanti nel 1990) e permetteva di conseguire un aumento della
stessa del 50% rispetto all'attuale (+ 585 abitanti rispetto a 938 abitanti nel
1999; cfr. risoluzione 13 novembre 2001, cifra 3.4.1, pag. 16 segg.). Queste conclusioni
sono state ribadite anche nella risoluzione impugnata, nella quale il Governo
ha aggiornato i dati circa l'incremento demografico (+ 62 abitanti tra il 1.
gennaio 2000 e il 31 dicembre 2001; cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2, pag.
6). Per questo motivo, procedendo ad un esame di dettaglio, il Governo ha
ritenuto di non poter condividere svariati ampliamenti della zona edificabile
proposti con il piano, tra cui quello concernente la località __________.
Questa valutazione, peraltro contestata da un solo ricorrente senza particolare
motivazione, merita di essere condivisa. Avuto riguardo all'aumento
oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del
nuovo piano regolatore appare eccessiva e, pertanto, lesiva dell'art. 15 lett.
b LPT. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, negato
l'estensione della zona fabbricabile a scopi residenziali in località
__________ rispetto al perimetro del piano regolatore precedente, approvato
dallo stesso il 16 gennaio 1981. Sussiste difatti un interesse generale ad
impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3c).
6.   In
concreto, a dispetto di quanto affermano i ricorrenti, nemmeno è adempiuto il
presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura
si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad
art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il mapp. 1104
misura complessivi mq 3'829, di cui la parte superiore, pari a circa 1/4 del
fondo, è stata accertata essere bosco (cfr. risoluzione 22 maggio 2001 del
Consiglio di Stato di approvazione del limite del bosco a contatto con le zone
edificabili). Ancorché censito, per il rimanente, quale prato, al sopralluogo
il mappale si presentava ricoperto di giovane vegetazione a carattere
forestale. I mapp. __________e __________, di natura prativa, tra di essi
confinanti e confinati con il mapp. __________, assommano a complessivi mq 981.
I fondi si affacciano sulla strada comunale di servizio che conduce alla
località di __________. A nord il mapp. __________confina con il mapp.
__________, assegnato alla zona edificabile già dal precedente piano
regolatore; questo fondo è edificato con una residenza, al pari delle proprietà
circostanti (mapp. __________2, __________e __________). A sud, invece i mapp.
__________e __________confinano, nell'ordine, con i mapp. __________,
__________e __________, tutti posti nella zona agricola. Su queste particelle
insistono comunque degli edifici di antica fattura, di cui due (mapp.
__________e __________) recentemente riattati; tutte quelle costruzioni sono
abitate. A monte dei fondi vi è bosco e la zona agricola; quest'ultima ricopre
tutto il territorio a valle delle particelle. Il territorio in oggetto non può,
di conseguenza, essere considerato come ampiamente edificato nel senso
restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Come evidenzia la divisione della
pianificazione del territorio nelle osservazioni al ricorso e come il Tribunale
ha potuto compiutamente appurare in sede di sopralluogo, i fondi in esame fanno
piuttosto parte del territorio agricolo inteso nel suo senso più ampio, sancito
all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1 settembre 2000, che si spinge
fino all'area boschiva, la quale gli fa da cornice. Né le preesistenze edilizie
ai mapp. __________, __________e __________, destinati oltretutto a rimanere
esclusi dal territorio edificabile, permettono di legittimare l'estensione di
quest'ultimo in direzione degli stessi, attraverso la correzione del limite della
zona edificabile, che è attualmente tracciato lungo il letto del riale che
taglia perpendicolarmente la strada comunale. Si ricaverebbe in effetti una
lingua di territorio che sporge, senza valida giustificazione di ordine
urbanistico, da un perimetro coerentemente delimitato.
7.   Il
Consiglio di Stato ha inoltre rilevato la presenza in loco di un prato secco,
interessante - tra l'altro - i mapp. __________e __________integralmente e, in
misura molto marginale, il mapp. __________. Il piano del paesaggio adottato
dal consiglio comunale riferiva dell'esistenza di vaste superfici di prati
magri in località Vissino, regolamentati dall'art. 29 NAPR, ma ne aveva escluso
i fondi dei ricorrenti in vista del loro inserimento nella zona edificabile.
L'esistenza di questo biotopo giusta l'art. 18 cpv. 1 e 1bis LPN, catalogato
per la prima volta nel 1987 con il numero __________nell'ambito dell'inventario
allestito congiuntamente da Cantone e Confederazione, era comunque ben nota
all'autorità, in quanto riportata nel rapporto concernente lo studio delle
componenti naturalistiche e paesaggistiche del comune, presentato nell'autunno
del 1991 ed annesso al rapporto di pianificazione (cfr. pag. 9 dell'allegato 2
a quello studio e i piani grafici allegati al medesimo). Siccome i terreni in
esame non possono essere attributi alla zona fabbricabile già per assenza dei
requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Governo di
disporre una modifica d'ufficio del piano regolatore volta all'assegnazione degli
stessi all'adiacente zona agricola ed all'inserimento, nel piano del paesaggio,
dell'esatta estensione del prato secco oggetto __________, che li concerne, di
modo che i fondi acquistano lo stesso statuto di quelli, inedificati e loro
prossimi, ubicati nella località di __________. Il Consiglio di Stato si è
ulteriormente fondato, a questo scopo, sul circostanziato aggiornamento
dell'inventario dei prati secchi del Cantone Ticino, allestito nel ottobre del
1994 dietro incarico dall'ufficio della protezione della natura. Nell'ambito
della ponderazione degli interessi (cfr. consid. 4), la necessità di
classificare i terreni in oggetto tra gli ambienti di rilevanza naturalistica
costituisce pertanto un ulteriore ostacolo all'attribuzione dei fondi dei
ricorrenti alla zona edificabile. Le informazioni specialistiche concernenti
l'oggetto inventariato, convincenti, sono state fornite dal funzionario
dell'ufficio della protezione della natura, che ha presenziato all'udienza ed
al sopralluogo ed ha versato agli atti la relativa documentazione. La decisione
impugnata, diversamente da quella precedente, annullata dal Tribunale, non
precisa il livello di protezione del biotopo: la precedente risoluzione
riferiva difatti che il prato secco in oggetto assumeva importanza
"cantonale
e locale"
(cfr. allegato 18 a quest'ultima). L'omissione di questa
specificazione, semmai necessaria, non permette tuttavia di mettere in forse la
legittimità del vincolo non solo sotto l'aspetto sostanziale ma anche sotto
quello formale: in ogni caso la classificazione dei terreni degli insorgenti
tra i prati secchi poteva rispettivamente doveva avere luogo tramite la
procedura di approvazione del piano regolatore (art. 31 LALPT, 4 cpv. 2 RDBN;
28 cpv. 2 lett. f LALPT). Contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, la
legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001, in vigore
dal 1 marzo 2002 (BU 2002, 61), che formalizza i differenti livelli di
importanza della protezione (cantonale, locale, oltre - ovviamente - a quello nazionale)
e istituisce differenti procedure a dipendenza di tali livelli, non ritorna
applicabile alla fattispecie (cfr. art. 48 cpv. 1 della stessa).
8.   La
risoluzione impugnata pone pertanto il piano regolatore in consonanza con
l'ordinamento giuridico. Essa non è, di conseguenza, nemmeno lesiva
dell'autonomia comunale. I ricorsi devono pertanto esser respinti.
9.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dei ricorrenti (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   I
ricorsi sono respinti
.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 1'500.---, è
posta a carico, per una metà, di __________ e __________ __________ -__________
in solido, e, per l'altra metà, di __________ __________.
3.   Intimazione
a:
-
__________ e
__________ __________ -__________, _________ ­­­­­­­­­­_________
Rappr. dall’avv. __________
__________, Via __________ __________ __________, ____________________
__________ Caselle
-
__________
__________,
Via
__________ __________ __________, ____________________
-
Municipio di
__________, ____________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
_____ _. _________ __, ____ __________
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, ____ ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario