ti_gerichte · 90.2004.17 · 2006-05-28 · it
Interesse pubblico e proporzionalità di una zona di pianificazione comunale: salvaguardia di un comparto di principio edificabile caratterizzato da importanti valori paesaggistici

Tessin Tribunale della pianificazione 28.05.2006 90.2004.17
Tessin Tribunale della pianificazione 28.05.2006 90.2004.17
Ticino Tribunale della pianificazione 28.05.2006 90.2004.17

Incarto n.
90.2004.16
90.2004.17
Lugano
28 maggio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 24/25 marzo 2004 di
a) RI 1
RI 2
b) __________
__________,
,
patr. da: avv. __________,
contro
la risoluzione 5 febbraio 2004 con cui il municipio
del comune di PI 1 ha istituito la zona di pianificazione 1 relativa al
territorio a monte del nucleo di __________, pubblicandola in seguito nel
periodo 23 febbraio-25 marzo 2004;
viste le risposte:
-    13 luglio 2004 del
municipio di RA 2;
-    15/16 luglio 2004 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In quella sede, il legislativo comunale non ha tuttavia
condiviso l’impostazione pianificatoria municipale che assoggettava al regime
di piano di quartiere obbligatorio il vasto comprensorio territoriale
incorniciante a monte il nucleo del paese. Negando quindi l’adozione alla proposta,
esso ha ordinato al municipio di istituire una zona di pianificazione, volta a garantire
la salvaguardia del comparto in funzione dell’approntamento di un piano
particolareggiato.
B.   Con decisione
5 febbraio 2004 il municipio di __________ ha adottato una zona di
pianificazione, contrassegnata con il n. 1 (in seguito: ZP1), preavvisata
favorevolmente il 30 gennaio 2004 dal dipartimento del territorio, procedendo
poi alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 23 febbraio al 25
marzo 2004. Questa misura, della durata di cinque anni, concede tutti i cambiamenti
dello stato fisico dei fondi che rispettino i parametri edilizi del piano regolatore
in vigore, in casu, della zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, e che
si accordino agli studi in corso (cfr. scheda descrittiva, cifra 3, lett. c). A
tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato nella
planimetria 1:2'000, nulla può essere intrapreso che renda impossibile, più
difficile o più onerosa la pianificazione specifica del comparto nel rispetto
degli aspetti e per il raggiungimento degli obiettivi che la informano, vale a
dire: il corretto inserimento di una strada interna d’urbanizzazione; la
distribuzione ordinata delle nuove edificazioni, in riferimento sia a tale
strada sia alle curve di livello del terreno naturale; il controllo volumetrico
delle nuove edificazioni; il controllo e la valorizzazione delle edificazioni
esistenti; l’osservanza di canali di rispetto verso il bosco e nei confronti
del nucleo sottostante; la pianificazione di percorsi pedonali verso e dentro
l’adiacente zona boschiva (cfr. scheda descrittiva, cifra 2). Fra i fondi
inclusi nel perimetro della ZP1 figurano i mapp. 807, 856 e 857, tutti ubicati a
monte di via al __________, in località __________, denominata più in generale negli
atti presentati dal comune come zona __________. Il mapp. 807, di proprietà di __________
__________, presenta una superficie completamente inedificata di 1'417 mq,
mentre i limitrofi mapp. 856 e 857, rispettivamente di 1'424 mq e di 357 mq,
appartengono in comproprietà a RI 1 e RI 2 e presentano anch’essi una superficie
prativa, salvo per la parte occupata da una strada d’urbanizzazione.
C.   Con ricorsi
separati le succitate proprietarie si aggravano contro la zona di pianificazione
innanzi a questo tribunale, chiedendo, in via principale, l’annullamento e, in
via subordinata, l’esclusione dei loro fondi dal suo perimetro. Esse domandano
inoltre che venga fissato un termine al municipio entro cui allestire, per il
comparto interessato, una congrua pianificazione. A sostegno delle loro
impugnative, le ricorrenti lamentano, per lo meno implicitamente, una grave
restrizione della proprietà data sia dall’impossibilità di poter disporre,
anche dal profilo edificatorio, dei loro fondi, sia dal perdurare di una
situazione pianificatoria non confacente, frutto, per altro, del travagliato,
complesso e lungo iter, che ha caratterizzato la revisione generale del piano
regolatore. A tale proposito, con l’adozione della contestata misura in vece di
un ordinamento pianificatorio aggiornato e definitivo, a mente delle
ricorrenti, municipio e comune sarebbero incorsi nella violazione dell’obbligo
di pianificare.
D.   La
divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la sospensione dei
procedimenti fino alla decisione sull’approvazione del piano regolatore da
parte del Consiglio di Stato, mentre il municipio di __________ ha postulato la
reiezione integrale delle impugnative.
E.   In data 24
maggio 2005 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale,
d’intesa le parti, i ricorsi sono stati congiunti, rispettivamente sospesi fino
ad avvenuta risoluzione d’approvazione del piano regolatore da parte del
Governo, con l’avvertenza che dopo quella data il procedimento avrebbe potuto
essere riattivato ad istanza di parte o d’ufficio. Le parti hanno quindi
rinunciato al sopralluogo e l’istruttoria è stata comunque dichiarata chiusa.
F.   Con
risoluzione 23 agosto 2005 il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore
del comune di PI 1. In questo ambito il Governo ha abrogato il previgente ordinamento
pianificatorio limitatamente alle parti approvate, mantenendolo di conseguenza
in vigore per il comprensorio interessato dalla ZP1, retto dunque, oggi come allora,
dal regime previsto dalla zona residenziale unifamiliare estensiva RU2 (cfr.
risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92).
Contro la risoluzione governativa non sono stati inoltrati ricorsi al tribunale
vertenti su questo specifico oggetto.
G.   Con scritto
24 marzo 2006 il tribunale ha riattivato il procedimento riguardante i ricorsi
in oggetto, assegnando un termine alle parti per formulare osservazioni e avvisandole
che avrebbe in seguito emanato il giudizio. Entro il termine sono giunte sia la
risposta del municipio di __________, con cui si è limitato a confermare le
osservazioni del 13 luglio 2004, sia quella delle ricorrenti, che hanno in
sostanza ribadito, seppur in modo più organico e dettagliato, le allegazioni e
le censure contenute nel loro ricorso. Non sono invece pervenute le osservazioni
della divisione dello sviluppo territoriale.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 64 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). I
ricorsi sono dunque ricevibili.
1.2. I
ricorsi, che presentano lo stesso fondamento fattuale, sono stati istruiti congiuntamente
e vengono altresì decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm; cfr. verbale
d’udienza 24 maggio 2005).
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di
pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo
può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi
della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come
per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma
comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare
di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente
da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità
durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo
stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato
per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente
la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far
temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione
soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi
effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca
direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da
quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi
che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il
caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro
efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già
rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi
pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano,
in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il municipio
ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia della
pianificazione. La zona di pianificazione ZP1 è dunque sorretta da una valida
base legale.
4.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo
significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano
d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.).
Il grado di concretizzazione di
questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27
n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.1. Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria è senz’altro manifesta, ritenuto che
il quadro di riferimento da cui scaturisce la misura contestata è costituito dal
processo di revisione generale del piano regolatore. Difatti, come anticipato
in narrativa, in quell’ambito il municipio aveva predisposto per il vasto
comprensorio territoriale situato a monte del nucleo storico un vincolo di piano
di quartiere obbligatorio (PQ1). Questa proposta era intesa a risolvere una
delle problematiche principali appurate attraverso l’analisi del piano
regolatore vigente, che consisteva in una insufficienza di prescrizioni per
alcune zone edificabili situate in zone paesaggisticamente sensibili, fra cui,
per l’appunto, la zona __________ (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio
2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 23). Tale
comprensorio, parte integrante di una delle grandi unità paesaggistiche omogenee
qualificanti il territorio comunale (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio
2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 21),
proprio perché fondale scenografico di un nucleo di pregio, quale quello di __________,
inserito peraltro nell’inventario federale degli insediamenti svizzeri da
proteggere (ISOS), e soprattutto perché ancora in gran parte inedificato, meritava
di conseguenza un trattamento pianificatorio particolare e mirato, che la
vigente zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, caratterizzata da
un’impostazione troppo generica, non era in grado di garantire (cfr. rapporto
di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento
gennaio 2004, pag. 37 e segg.). Ferme queste premesse, il consiglio comunale, per
ragioni che qui non interessa approfondire nel dettaglio, in sede di
approvazione del nuovo piano regolatore ha deciso che la pianificazione concernente
il comprensorio in parola dovesse essere riformulata nella forma del piano
particolareggiato, ritenuta più idonea rispetto allo strumento del piano di
quartiere obbligatorio, mantenendo però in sostanza, come vedremo in seguito, gli
indirizzi informatori del PQ1. L’autorità legislativa ha di conseguenza incaricato
il municipio di allestire una proposta in quella forma e di salvaguardare il
comprensorio per il tempo necessario, attraverso l’istituzione di una zona di
pianificazione: la ZP1 (cfr. verbale del consiglio comunale, 19 giugno 2002,
pag. 9, 16 giugno 2003, pag. 5). In seguito, il Consiglio di Stato ha ritenuto
la revisione generale del piano regolatore conforme alla legge, anche se priva
di una pianificazione riguardante il comparto in zona __________, ammettendone
quindi lo scorporo e il differimento in una ulteriore fase pianificatoria. Il
Governo ha dunque approvato il piano regolatore e ha abrogato quello previgente,
salvo per il comprensorio __________, di cui ha confermato la zona unifamiliare
estensiva RU2 sino ad approvazione della pianificazione sostitutiva, entrata in
nuova fase di elaborazione, e per questo motivo salvaguardata dalla ZP1 (cfr.
risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92). La
risoluzione governativa è poi cresciuta in giudicato su questo specifico punto.
Orbene, da quanto precede la necessità di porre in atto una modifica di piano
regolatore concernente il comprensorio interessato, ancora retto da un ordinamento,
quello previgente, ritenuto sin dall’inizio dell’iter pianificatorio
insoddisfacente e carente, è più che palese. Tale esigenza, peraltro, è
confermata dagli specifici obiettivi elencati alla cifra 2 della scheda
descrittiva della ZP1 (cfr. supra, consid. B) che, in quanto tali,
concretizzano un indirizzo pianificatorio adeguato, preciso e più che sufficiente,
riferiti ad un comprensorio, la cui delimitazione risulta perfettamente
determinata e congruente. Obiettivi che, va ricordato, ricalcano, grossomodo,
gli indirizzi che già informavano il PQ1 (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio
2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 37 segg.). Considerato
che gli studi concernenti il comparto all’esame, avviati con la revisione
generale del piano regolatore, sono in realtà ancora in fase di affinamento, l’intenzione
pianificatoria va ritenuta più che assodata, oltre che apparire necessaria:
pertanto, la conclamata violazione dell’obbligo di pianificare risulta priva di
qualsiasi fondamento. A tale riguardo, poco importa se, come sostengono le
ricorrenti, il consiglio comunale non ha avallato nell’ambito delle sedute
d’adozione del nuovo piano regolatore una modifica dell’ordinamento per il
comparto in parola. Tale questione, semmai, avrebbe potuto avere una valenza
sull’approvazione da parte del Consiglio di Stato della revisione generale del
piano regolatore: questione che il Governo, come accennato, approvando il
piano, ha ritenuto ininfluente.
4.2. L’interesse
pubblico a sostegno della zona di pianificazione va quindi ricercato in
concreto nel fatto che l’approfondimento pianificatorio di un comprensorio così
importante per il territorio comunale di __________, sia per gli elevati
contenuti paesaggistici, sia per la notevole valenza strategica che riveste dal
profilo edificatorio ed urbanistico, giacché unico comparto del promontorio ad
est dell’autostrada conservante ancora un’ampia ed organica estensione rimasta
inedificata, richiede senz’altro di essere messo al riparo da iniziative
edilizie, che potrebbero seriamente comprometterlo o comunque renderne più
arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui
contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile interesse
pubblico.
5.   Fondata dunque
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto
alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,
idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa
misura violerebbe il principio della proporzionalità. Trattasi pertanto di
verificare, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione,
per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la
pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative edilizie che
potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo
svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dall'autorità
comunale concede, in generale, per l'area interessata tutti i cambiamenti dello
stato fisico dei fondi che si accordino agli studi in corso e che rispettino i
parametri edilizi del piano regolatore in vigore. Se l'avversato provvedimento
appare pertanto idoneo e nello stesso tempo necessario, da un lato, a perseguire
la salvaguardia della pianificazione in fieri, va dunque, d'altro canto, evidenziato
che la regolamentazione degli effetti della zona prevede un apprezzabile elemento
di flessibilità nell'interesse dei proprietari, poiché non si limita a vietare
qualsiasi iniziativa edificatoria, ma facoltizza anzi espressamente l'autorità
esecutiva, conferendole nel contempo un certo potere d'apprezzamento, ad
autorizzare tutte quelle che appaiono in sintonia con gli obiettivi
dell'auspicata pianificazione, pur nel rispetto del piano in vigore. Il
giudizio dell'autorità chiamata a valutare un progetto concreto potrà inoltre
essere debitamente adattato al grado di definizione del progetto di piano regolatore
raggiunto a quel momento. In caso contrario entrerebbe in linea di conto solo
il blocco temporaneo di tutte le costruzioni, ovviamente più pregiudizievole
alla posizione dei proprietari. Nella misura stessa, dunque, è insito un
apprezzabile elemento di proporzionalità che, unitamente agli effetti limitati
– di principio – a cinque anni e in considerazione dell’importanza della
pianificazione da salvaguardare, fa senz’altro pendere la bilancia a favore
dell’interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare pure
proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.
6.   La zona di
pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di
proporzionalità. I ricorsi devono essere conseguentemente respinti. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   Le tasse di
giudizio e le spese, per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento), sono poste
a carico di RI 1 e RI 2 in solido, per una metà, e di __________ __________,
per l’altra metà.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario