ti_gerichte · 52.2001.362 · 2003-07-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.07.2003 52.2001.362
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.07.2003 52.2001.362
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.07.2003 52.2001.362

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.362
Lugano
2 luglio 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 ottobre 2001 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 18 settembre 2001, n. 4370, del
Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata
dall'insorgente avverso le decisioni 11 e 12 giugno 2001 dell’Ufficio dei
permessi del Dipartimento delle istituzioni, in materia di tasse per il
rilascio di patenti per esercizi pubblici;
viste le risposte:
-    23 ottobre 2001 del
Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
-    24 ottobre 2001 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   Con
decisioni 1° aprile 1999, 1° dicembre 2000 e 12 dicembre 2000, l'Ufficio dei
permessi (UP) del Dipartimento delle istituzioni ha rilasciato al qui
ricorrente __________ le patenti d'esercizio pubblico concernenti,
rispettivamente, il ristorante alla __________, il locale notturno __________ e
il ristorante __________, tutti a __________. Le relative tasse di rilascio sono
state stabilite in fr.
600.--,
1280.-- e 636.--.
Con
risoluzione 30 maggio 2001, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile,
siccome tardiva, l'impugnativa interposta dal ricorrente contro le suddette
tasse, nella misura in cui concerneva la decisione 1° aprile 1999. L'ha invece
parzialmente accolta per quanto atteneva alle patenti 1° e 12 dicembre 2000, di
cui ha disposto l’annullamento, con rinvio degli atti all'autorità dipartimentale
per nuova decisione. A tale riguardo, il Governo ha ritenuto che le tasse
andassero ricalcolate in funzione delle modifiche del RLEsPub entrate in vigore
il 1° gennaio 2001.
B.   Sulla
scorta della predetta decisione governativa, l'11 giugno 2001 l'UP ha
rilasciato una nuova patente per il ristorante alla __________, imponendo una
tassa di fr. 622.--. Il giorno seguente ha emanato una nuova decisione sulle
tasse relative agli altri due esercizi pubblici, confermando gli importi di fr.
1280.-- e 636.--.
C.   Con
giudizio 18 settembre 2001, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa interposta
da __________, per quanto rivolta contro l'autorizzazione rilasciata per il
ristorante alla __________, mentre l'ha respinta nella misura in cui riguardava
la decisione inerente gli esercizi pubblici __________ e __________.
In
relazione al ristorante alla __________, il Governo ha ritenuto che
all'emanazione della decisione dipartimentale ostasse il gravame
tempestivamente presentato dall'insorgente dinanzi a questo Tribunale contro la
risoluzione governativa 30 maggio 2001, gravame poi respinto il 18 gennaio
2002. Per quanto concerne gli altri due esercizi pubblici, ha invece tutelato
il nuovo conteggio stabilito dall'UP, poiché conforme alla novella del RLEsPub.
D.   Contro il
predetto giudicato governativo, __________ insorge ora dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che le tasse di rilascio della patente per
i locali __________ e __________ siano ridotte a fr. 50.--.
In primo
luogo, l'insorgente pone in dubbio l'applicabilità delle norme del RLEsPub
entrate in vigore pendente il gravame dinanzi al Consiglio di Stato, ritenendo
che debba applicarsi il regime a lui più favorevole. Ritiene inoltre le tasse
eccessive e sproporzionate perché prelevate non a seguito dell'apertura di un
nuovo esercizio pubblico, bensì per un semplice adeguamento alle legge, che non
ha richiesto verifiche o controlli da parte dell'autorità. Sostiene infine che
occorra tener conto delle tasse già prelevate in passato in relazione ai due
locali pubblici.
E.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare
osservazioni, e la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, con argomentazioni
che, per quanto necessario, verranno riprese nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   Giusta
l'art. 71 cpv. 3 LEsPub, possono essere impugnate dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo le decisioni del Consiglio di Stato che concernono il rilascio,
il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di capacità e
di autorizzazioni a gestire esercizi pubblici. Gli altri giudizi del Governo
sono invece definitivi.
Per il
rilascio di una patente per esercizio pubblico viene prelevata una tassa (art.
34 LEsPub), il cui ammontare viene usualmente indicato in calce alla patente
stessa, nello spazio appositamente designato. Il prelievo della tassa
rappresenta una condizione accessoria per il rilascio del permesso e il suo
mancato pagamento può comportare la sospensione dell'autorizzazione a gestire
l'esercizio pubblico (art. 68 lett. c LEsPub).
Di
conseguenza, è certamente data la competenza di questo Tribunale a giudicare
l'impugnativa proposta contro la tassa di rilascio, nella misura in cui la
stessa è notificata contestualmente al rilascio della patente (cfr. STA
18.1.2002 conc. ristorante alla Torretta). Il fatto che l'emolumento sia
stabilito con separata decisione non può invero portare a diversa conclusione
poiché non modifica la natura e gli effetti del tributo. Per di più, nel caso
concreto, la risoluzione governativa 30 maggio 2001, pronunciando
l'annullamento delle patenti 1° e 12 dicembre 2000, richiedeva, di per sé, il
rilascio di nuove patenti con relativa, contestuale fissazione della tassa e
non semplici decisioni riguardanti i tributi.
La
competenza di questo Tribunale va pertanto ammessa anche nella fattispecie in
esame.
La
legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato
dalla decisione impugnata, è certa (art. 43 PAmm).
Il
ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
Il
giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. La
patente d'esercizio pubblico, rilasciata al proprietario dello stabile, è una decisione
amministrativa, di durata illimitata, mediante la quale l'autorità accerta che
un determinato immobile è idoneo all'apertura ed alla gestione di un certo tipo
d'esercizio pubblico (art. 3 cpv. 1 lett. a e 4 LEsPub). L'idoneità dei locali
e delle attrezzature va valutata in funzione dei requisiti costruttivi,
igienici, ambientali e di sicurezza previsti dalle norme federali e cantonali
(art. 11 LEsPub).
Il
suddetto regime normativo è entrato in vigore il 1° gennaio 1996. In
precedenza, la patente, pure di durata illimitata, era rilasciata alla persona
fisica o morale o all'unione di persone che adempiva determinati requisiti
personali e abilitava a gestire l'esercizio pubblico direttamente o per conto
di terzi (art. 8-11 LEsPub-1967). Il rilascio della patente era subordinato,
tra l'altro, all'ossequio dei requisiti igienici previsti dalle leggi o
ordinanze federali e cantonali (art. 14 LEsPub-1967).
La norma
transitoria di cui all'art. 74 cpv. 1 LEsPub dichiara valide le patenti rilasciate
secondo il pregresso regime legislativo per un periodo massimo di cinque anni
dall'entrata in vigore della nuova legge, ossia fino al 1° gennaio 2001.
2.2.
L'art. 34 cpv. 1 LEsPub, analogamente all’art. 31 LEsPub-1967, assoggetta al
pagamento di una tassa il rilascio di una patente, di un'assicurazione di
massima o di un permesso speciale, nonché la ristrutturazione degli esercizi
pubblici. Tale emolumento costituisce una tassa amministrativa, ossia un tributo
che remunera un'attività statale di per sé sprovvista di valore patrimoniale,
in quanto non consistente nella fornitura o nella messa a disposizione di un
bene suscettibile di essere utilizzato in modo lucrativo (cfr. Scolari, Diritto
amministrativo, parte speciale, n. 419; Grisel, Traité de droit administratif,
vol. II, p. 609).
Giusta
l'art. 34 cpv. 2 LEsPub, la tassa, a carico del proprietario dello stabile
(art. 94 cpv. 2 RLEsPub), deve essere commisurata all'importanza dell'esercizio
pubblico e alle prestazioni del dipartimento, ritenuto un minimo di fr. 50.- ed
un massimo di fr. 10'000.--. Il RLEsPub, in vigore, nel suo tenore attuale, dal
1° gennaio 2001, precisa che viene percepita una tassa di rilascio di base, tra
l’altro, di fr. 1'000.-- per i locali notturni e di fr. 400.-- per i
ristoranti, a cui vanno aggiunti, per entrambi i tipi di locali pubblici, fr.
2.-- per posto a sedere interno e fr. 1.-- per posto a sedere esterno (art. 95a
e 95f RLEsPub). Il precedente
RLEsPub,
del 1996, prevedeva una tassa di rilascio per locali notturni compresa tra fr.
1'000.-- e fr. 10'000.-- e per ristoranti tra fr. 300.-- e fr. 6'000.--, con la
sola precisazione ulteriore che la tassa andava commisurata in funzione del
genere, dell'importanza, delle strutture dell'esercizio e del numero di posti
(art. 94 lett. b e c RLEsPub-1996).
3.   Nel caso concreto,
è in primo luogo controversa la questione a sapere quali effetti abbia sulle
tasse di rilascio l'adattamento del regime delle patenti ai nuovi disposti
legali. In effetti, il ricorrente contesta che gli possano venir accollate le
tasse previste per le nuove patenti, dal momento che gli esercizi pubblici
insediati negli immobili di sua proprietà sono al beneficio delle necessarie
autorizzazioni già da parecchi anni e che, dal profilo fattuale, non è
intervenuto alcun mutamento.
In
secondo luogo, la vertenza concerne la proporzionalità della tassa.
L'insorgente adduce infatti che la stessa non risulterebbe adeguatamente
commisurata alle prestazioni delle autorità dipartimentali, le quali non
avrebbero esperito alcuna verifica ai fini del rilascio della nuova patente.
Le
suddette questioni non possono certo venir evase semplicemente verificando che
le tasse pretese rispecchiano i parametri dell'attuale RLEsPub, come si è acriticamente
limitato a constatare il Consiglio di Stato. Richiedono piuttosto un controllo
concreto di costituzionalità delle normative legali e regolamentari.
4.   4.1. Le
decisioni che esplicano effetti duraturi non sfuggono di principio alle modifiche
delle leggi su cui si fondano. L'adattamento ad un mutato regime giuridico di
decisioni formalmente cresciute in giudicato e di per sé ineccepibili al
momento in cui sono state rese, entra tuttavia in considerazione solamente
nella misura in cui sono dati i presupposti della revoca delle decisioni
amministrative. L'interesse all'attuazione del diritto oggettivo deve quindi
prevalere sull'interesse alla sicurezza del diritto (cfr. RDAT II-2001, n. 4,
consid. 2.2.; Imboden/Rhinow, Verwaltungs-rechtsprechung, 5a ed., n. 45 B II).
Quando il
cambiamento del diritto interviene invece nelle more di un procedimento
ricorsuale, il nuovo diritto è in linea di massima applicabile, salvo diversa
disposizione, perlomeno nella misura in cui il gravame è pendente dinanzi ad
un'autorità dotata di pieno potere di cognizione. Restano riservati i principi
della buona fede e della parità di trattamento (cfr. STF 4.10.93, in RDAT
II-1994 n. 22; RDAT II-1996 n. 39).
4.2.
Introducendo, in particolare, l'obbligo per il proprietario dello stabile di
disporre di un'autorizzazione statale, la revisione totale della LEsPub,
entrata in vigore il 1° gennaio 1996, ha radicalmente modificato il sistema
autorizzativo precedentemente in vigore (cfr. STF 7.3.1996, inc. 2P.50/1995,
consid. 3c, in RDAT II-1996 n. 55; Rapporto 25.11.1994 della Commissione della legislazione
sulla revisione della LEsPub, in RVGC, sess. ord. aut. 1994, vol. III, p.
1708). Pur riallacciandosi all'art. 14 LEsPub-1967, l'art. 11 LEsPub ne ha
esteso la portata, disponendo che i locali e le attrezzature degli esercizi
pubblici, oltre ai requisiti igienici, devono pure soddisfare quelli
costruttivi, ambientali e di sicurezza (cfr. RDAT II-2002 n. 60, consid. 2).
Data
l'entità dei mutamenti legislativi introdotti, il regime che prevede la
decadenza delle patenti rilasciate secondo l'or abrogato diritto si fonda su
ragioni certamente preminenti rispetto alle aspettative suscitate nei
beneficiari delle precedenti autorizzazioni. A maggior ragione, ove si
consideri che la novella legislativa ha comunque previsto un periodo
transitorio quinquennale per l'adattamento al nuovo diritto.
4.3. Le
tasse di rilascio, già in virtù della loro natura accessoria, dovrebbero di per
sé seguire le sorti giuridiche delle patenti a cui sono connesse. Ad ogni modo,
la sostanziale revisione del sistema autorizzativo legittima l'imposizione di
una nuova tassa di rilascio, pedissequamente alla concessione del nuovo
permesso. Per di più, nelle concrete evenienze, l'obbligo impositivo incombe,
come è spesso il caso, ad un soggetto diverso dai precedenti titolari della
patente. Il ricorrente non può quindi obiettare di aver già pagato tasse
analoghe, né gli emolumenti sin qui versati dai gestori erano suscettibili di
originare in lui aspettative tutelabili. Le ultime patenti rilasciate secondo
il pregresso diritto per i locali pubblici in esame, con relativo prelievo
della tassa, risalgono peraltro già al 1989 (__________) e al 1994
(__________). Nel regime attuale, accadimenti atti a fondare la riscossione di
nuove tasse di rilascio dovrebbero infine prodursi, di regola, con una certa
rarità. Ciò dovrebbe comunque avvenire meno frequentemente che in passato, ove
già il cambio di gestione dell'esercizio pubblico dava adito alla percezione di
tributi rientranti nel medesimo ordine di grandezza di quanto ora preteso.
Ne
consegue pertanto che il prelievo di nuove tasse di rilascio in relazione
all'adeguamento al nuovo ordinamento delle patenti degli esercizi pubblici già
in funzione resiste, nel caso concreto, alle censure ricorsuali. Anche da
questo profilo, il principio di legalità, che esige di applicare il nuovo
diritto a tutti gli esercizi pubblici indistintamente, appare prevalente
rispetto al principio della sicurezza del diritto. L'esame della
proporzionalità della tassa, di cui si tratterà in seguito, rafforza ulteriormente
questa deduzione.
4.4.
Ammesso il principio del prelievo delle tasse di rilascio, l'applicazione delle
norme del RLEsPub entrate in vigore il 1° gennaio 2001 non presta il fianco a
critiche di sorta. Come peraltro già rilevato dalla decisione governativa 30
maggio 2001, cresciuta in giudicato, all'epoca dell'entrata in vigore dei nuovi
disposti, il gravame era pendente dinanzi al Consiglio di Stato, autorità
dotata di pieno potere di cognizione, che, pertanto, è chiamata a pronunciarsi
sulla base del diritto in vigore al momento in cui essa stessa statuisce. Vanno
pertanto disattese le censure dell'insorgente, nella misura in cui postula
l'applicazione del diritto a lui più favorevole, senza peraltro specificare
quale sarebbe tale regime e in che misura lo privilegerebbe. Del resto, v'è da
ritenere che il nuovo RLEsPub abbia semplicemente codificato la prassi delle
autorità dipartimentali, dal momento che gli importi delle tasse, valutati
secondo i due ordinamenti giuridici, risultano identici.
5.   5.1. In
materia di pubblici tributi, il principio di proporzionalità trova espressione
nel principio di equivalenza, secondo cui l'ammontare della singola tassa deve
avere una certa correlazione con il valore oggettivo della prestazione fornita
e rimanere entro limiti ragionevoli. Il valore dell'attività prestata dalle
autorità va determinato in funzione dell'utilità e dell'interesse, non necessariamente
economico, che la prestazione assume per l'astretto, oppure in relazione ai
costi provocati in concreto per rapporto agli oneri totali che comporta lo
specifico settore dell'amministrazione pubblica. Entro limiti ragionevoli, si
può parimenti tener conto della capacità economica del contribuente e della
responsabilità di cui sono investite le autorità (cfr. DTF 128 I 46, consid.
4a; 126 I 180, consid. 3c/aa; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale,
n. 438). Nell'ambito delle fissazione delle tasse è ammissibile ricorrere a
criteri schematici, dedotti dall'esperienza, fondati su motivi pertinenti. Il
principio dell'equivalenza risulta violato solo in caso di sproporzione
manifesta tra l'emolumento e la prestazione fornita (cfr. RDAT II-2001 n. 48,
consid. 2.4.).
5.2. In
concreto, non v'è dubbio, né è contestato, che le tasse siano state calcolate
conformemente al RLEsPub, il quale non lascia alcun margine di apprezzamento all'autorità.
Fissando la tassa in funzione di un importo base, variante secondo la natura
dell'esercizio pubblico, e aggiungendovi una somma dipendente dal numero di
posti a sedere, il RLEsPub opera una schematizzazione fondata su criteri
pertinenti, che tengono sufficientemente conto sia dell'importanza
dell'esercizio pubblico sia delle prestazioni del dipartimento, come prescritto
all'art. 34 cpv. 2 LEsPub. In effetti, non è fuori luogo ritenere che
l'aggravio provocato alle autorità, oltre che debitamente considerato nella diversità
delle tasse base, possa anche dipendere, essenzialmente, dalle dimensioni dell'esercizio
pubblico.
È certo
possibile, come adduce il ricorrente, che l'adeguamento al nuovo regime autorizzativo
di esercizi pubblici già operanti da tempo, quali il locale notturno __________
e il ristorante __________, possa aver richiesto all'autorità un dispendio inferiore
a quello necessario in caso di apertura di nuovi locali. La preventiva conoscenza
delle caratteristiche degli stabili e la loro comprovata idoneità, ai sensi del
pregresso diritto, ad ospitare esercizi pubblici, può infatti aver agevolato i
compiti di verifica incombenti al dipartimento. Non va tuttavia sottovalutato
che l'art. 11 LEsPub ha comunque esteso, rispetto al passato, i requisiti
d'idoneità che gli edifici devono soddisfare per l'ottenimento della patente
(cfr. consid. 4.2.), esigendo quindi forzatamente un riesame della situazione
degli immobili. Inoltre l'intervento delle autorità statali non si esaurisce
all'atto del rilascio del permesso, ma si estende, successivamente, alle
attività di controllo e di vigilanza sul rispetto delle prescrizioni (cfr. art.
94a RLEsPub). In termini assoluti, l'importo dei tributi, oltre che in linea
con le tasse prelevate in virtù dell'abrogato diritto, appare tutto sommato modesto,
tenuto conto, per di più, che la validità dei relativi permessi si estende
generalmente su svariati anni. L'interesse del proprietario all'ottenimento
della patente riveste evidentemente primaria importanza, già solo per le
conseguenze economiche che ne possono derivare. Occorre infine considerare le
responsabilità non indifferenti che si assumono le autorità con il rilascio
della patente, attestando la conformità dei locali alle prescrizioni
costruttive, igieniche, ambientali e di sicurezza.
Per le
ragioni succitate, l'assoggettamento degli esercizi pubblici __________ e
__________ al pagamento delle medesime tasse previste in caso di rilascio di patenti
per nuovi locali non integra gli estremi di una violazione del principio di
equivalenza. Tra l'ammontare delle tasse, di per sé ragionevolmente contenute,
e il valore delle prestazioni fornite dalle autorità non è infatti ravvisabile
una sproporzione manifesta.
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto.
La tassa
di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 3, 4, 11, 34, 71, 74 LEsPub; 8, 14, 31
LEsPub-1967; 94, 94a, 95a, 95f
RLEsPub; 94 RLEsPub-1996; 3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61
PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.--, sono a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario