ti_gerichte · 90.1996.22 · 2003-03-03 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 03.03.2003 90.1996.22
Tessin Tribunale della pianificazione 03.03.2003 90.1996.22
Ticino Tribunale della pianificazione 03.03.2003 90.1996.22

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1996.00022
Lugano
3 marzo 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
vicecancelliera:
Marina Pietra Ponti
statuendo sul ricorso 11 marzo 1996 di
__________ __________,
__________,
rappr. dall'avv. __________ __________, __________
__________ __________, __________ __________
contro
la decisione __________ febbraio 1996
(n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante del piano regolatore del comune di __________
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili
;
viste le risposte:
-    28 maggio 1996 del
municipio di __________;
-    18 giugno 1996 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 20
dicembre 1994 l'assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. Gli edifici n. __________, ubicato al mapp. __________, e n.
__________, al mapp. __________, sono stati classificati nella categoria
"diroccato 2"; l'edificio n. __________, sito al mapp. __________, nella
categoria "rilevato 4".
B.   Il 29 marzo
1995 __________ __________, proprietario degli stabili in oggetto, ha inoltrato
ricorso contro la deliberazione dell'assemblea comunale al Consiglio di Stato,
chiedendo di assegnare l'edificio n. __________ nella categoria
"meritevole 1a" o "rilevato 4" e riclassificare l'edificio
n. __________ quale "meritevole 1b" o "meritevole 1c".
C.   Il 6
febbraio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha confermato la valutazione comunale degli edifici n.
__________ e n. __________ e modificato la valutazione dell'edificio n.
__________ in "diroccato 2". Il gravame di __________ __________ è
stato respinto.
D.   Con ricorso
11 marzo 1996 __________ __________, è insorto contro il giudizio governativo
dinanzi a questo Tribunale, chiedendo che l'edificio n. __________ venga
classificato nella categoria "meritevole 1a", l'edificio n.
__________ nella categoria "meritevole 1b", e l'edificio n.
__________ nella categoria "meritevole 1a" ed, in via subordinata,
nella categoria "rilevato 4".
Il municipio di __________ e la divisione
della pianificazione territoriale propongono la reiezione del ricorso.
E.   Il giorno
21 ottobre 1996 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà,
per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. b e c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici ed alterare gravemente
il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione
diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione
dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per
la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano
direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il
30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'ora
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2.
I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica
dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio,
se:
a. il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d. il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le
autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto
se:
a. l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c. l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria
tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi
d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono
ribaltati sul proprietario;
e. la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f. non vi si
oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della
separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione
restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili.
L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non deve essere,
dunque, un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione
inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, quindi, fissare esigenze
sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici, sia per quanto concerne
il riconoscimento della dignità di protezione, sia per quanto concerne
l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel
Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come
devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono, anzitutto, preparare la
decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il
territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici,
per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo
l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile,
raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del
territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi
storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i
servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i
comuni:
·
decidono in
modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne
delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli
interessi in gioco;
·
decidono quali
edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che
vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le
misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del
paesaggio;
·
definiscono le
norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e,
quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti
gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta
occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è,
però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli
edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di
controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona
edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono
degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a
questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del
territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta
loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata
in sede di inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile
passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno
effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di
protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle
relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano
regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art.
28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo
"Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
__________.__________.__________). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra
__________.__________.__________, la modificazione della destinazione di un
edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria
“meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che
segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione
dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione
dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve
rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale,
cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo,
per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole
di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di
destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la
ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un
assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e
formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di
pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)   edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti
culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane,
torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il
contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri
terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere
la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un
interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali
sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'adeguatezza delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999
n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della
pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è
impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di
Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili l'assemblea comunale di __________
ha classificato le costruzioni n. __________ e n. __________ come
"diroccato 2" ed assegnato l'edificio n. __________ alla categoria
"rilevato 4". Approvando la variante il Consiglio di Stato ha
confermato la valutazione degli edifici n. __________ e __________; ha, invece,
modificato la valutazione dell'edificio n. __________ in "diroccato
2". Il ricorrente chiede che la costruzione n. __________ venga assegnata
alla categoria "meritevole 1a", la costruzione n. __________ alla
categoria "meritevole 1b" e l'edificio n. __________ alla categoria
"meritevole 1a" ed, in via subordinata, alla categoria "
rilevato 4". Egli sostiene di avere già iniziato i lavori di riattazione
degli edifici. L'apparente loro degrado è, pertanto, la conseguenza di
un'intenzione di tali lavori. Per quanto concerne l'edificio n. __________,
l'insorgente afferma inoltre che trattasi di un rustico in situazione
particolarmente pregevole, prossimo ad altri stabili riattati a scopo agricolo.
3.2. La valutazione effettuata dal Consiglio di Stato
dev'essere confermata.
Per quanto concerne, anzitutto, gli edifici n. __________ e
__________, alla data, determinante, del loro rilievo effettuato per conto del
comune le costruzioni, in stato di abbandono totale, presentavano solo una
parte dei muri perimetrali (cfr. la relativa documentazione fotografica, agli
atti). Trattasi dunque di diroccati giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT.
Opere in rovina, inutilizzabili, ovvero non degne di conservazione. Dal menzionato
rilievo non risulta, peraltro, minimamente traccia di un qualche intervento di
riattazione dei fabbricati, di cui è accenno nel gravame. Sia comunque
soggiunto, per completezza, che la classificazione di un edificio in sede di
inventario non pregiudica la validità di una licenza edilizia relativa ad
interventi sull'edificio stesso.
Per quanto riguarda, invece, l'edificio n. __________, i
rilievi allestiti per conto dell'autorità comunale mostrano che lo stabile, che
presenta parimenti solo una parte dei muri perimetrali, è stato oggetto di
interventi edilizi. Da quanto si può desumere nella sentenza del Tribunale
federale 13 gennaio 1989 inc. __________.__________ /__________, richiamata
nella risposta del dipartimento, i lavori di riattazione, al beneficio della
sola licenza edilizia comunale, erano stati sospesi con risoluzione dipartimentale
27 settembre 1984. Lo stesso dipartimento aveva indi negato il rilascio della
licenza edilizia in sanatoria per la trasformazione del rustico in casa di
vacanza con decisione 11 febbraio 1987, confermata, in ultima istanza dal
Tribunale federale attraverso il menzionato giudicato. Alla luce della situazione
in cui versa l'immobile, a ragione il Consiglio di Stato lo ha, pertanto, classificato
tra gli edifici nella categoria "diroccato 2", al pari delle
costruzioni n. __________ e __________. Valgono, al riguardo, le considerazioni
espresse in precedenza per i testè menzionati rustici. Poco importa, come
rettamente obietta l'autorità dipartimentale, se lo stato di diroccato risulti,
come di regola, dall'incuria oppure, come in concreto, dall'intervento attivo
dell'uomo, che demolisce, quantomeno parzialmente, il manufatto in vista della
sua ricostruzione. Queste conclusioni devono trovare, applicazione, a maggior
ragione, quando, come nella fattispecie l'intervento effettuato sull'edificio
non è al beneficio delle necessarie autorizzazioni. Ferme queste premesse, non
entra nemmeno in linea di conto l'assegnazione dell'edificio alla categoria
"rilevato 4", come chiede il ricorrente in via subordinata.
Il ricorrente non dimostra, infine, né tenta di dimostrare
che l'edificio n. 93 sia posto in un nucleo meritevole di conservazione
nell'accezione restrittiva che gli è stata conferita attraverso le direttive
cantonali (cfr. consid. 2.4.) e che è stata confermata nel giudizio impugnato
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 3 e 7). Per questo motivo l'assegnazione del
fabbricato in rassegna alla categoria "meritevole 1b" è parimenti
esclusa.
3.3. Il ricorso deve essere, quindi, respinto.
4.   La tassa di giudizio è
posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
700.--, è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
-
__________
__________
, __________ __________
rappr. da avv. __________ __________, __________
__________ __________,
__________ __________
-
Municipio di __________
, __________ __________
-
Consiglio di Stato
, Residenza Governativa,
6501 Bellinzona
-
Dipartimento del territorio, divisione della
pianificazione territoriale
, Viale
Franscini
17, 6501 Bellinzona
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                           La
segretaria