ti_gerichte · 52.2024.33 · 2023-11-29 · it
Multa disciplinare nei confronti di un medico per dichiarazioni rilasciate in interventi pubblici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.10.2024 52.2024.33
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.10.2024 52.2024.33
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.10.2024 52.2024.33

Incarto n.
52.2024.33
Lugano
8
ottobre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 19 gennaio
2024 del
RI 1
patrocinato
da: PA 1
contro
la decisione del 29 novembre 2023 (n. 5796) del
Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la decisione dell'11 aprile 2023 con cui il Dipartimento della sanità
e della socialità gli ha inflitto una multa disciplinare di fr. 2'000.- per
violazione dei suoi obblighi professionali;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione del 10
marzo 1983 l'allora Dipartimento delle opere sociali ha concesso a RI 1
l'autorizzazione al libero esercizio e l'esercizio a titolo dipendente nel
Canton Ticino della professione di medico, attività che lo stesso svolge nel
proprio studio di __________ in forza di due autorizzazioni di rinnovo
rilasciate dall'Ufficio di sanità il 2 maggio 2020 e il 2 maggio 2022.
B.
Il 7 settembre 2021 il
dr. med. RI 1 ha partecipato alla trasmissione televisiva "__________"
di __________ in cui in discussione vi erano le varie misure di politica
sanitaria adottate per contrastare la pandemia di COVID-19 e, più in
particolare, il certificato COVID, uno degli oggetti della votazione federale -
poi svoltasi il 28 novembre 2021 - riguardante la legge federale sulle basi
legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all'epidemia
di COVID-19 del 25 settembre 2020 (Legge COVID-19; RS 818.102). Nell'ambito del
dibattito condotto da __________, il dr. med. RI 1, chiamato ad esprimere la
propria opinione sul vaccino contro il COVID-19, ha dichiarato (circa minuto
22:00):
Non sappiamo cosa capita, non sappiamo cosa
capiterà, ma sappiamo quello che è già capitato. Allora l'agenzia europea
Eudravigilance ha pubblicato i morti fino al 2 agosto in Europa, del 2021, che
sono 20'595 dovuti alla vaccinazione; più 1.9 mio di malati gravi, malati e il
50% sono gravi. Non vorrei elencare tutte le patologie. Abbiamo purtroppo visto
anche in Ticino dei morti dovuti alla vaccinazione, probabilmente. C'ho delle
prove quasi certe che __________ si era vaccinato pochi giorni prima (del
decesso, ndr).
… c'ho delle prove… c'ho delle prove… non arrabbiarti (riferito a F__________
che, contrariato dalle affermazioni del medico, ha chiesto di non
strumentalizzare la morte del__________), non arrabbiarti, dimmi il contrario. (…)
Lui era un caro amico anche da parte mia, eravamo su altre idee politiche, però
lui era contro la vaccinazione, si è vaccinato solo perché doveva andare a __________
alla maratona. Abbiamo altre persone conosciute. (…)
Se non si fosse vaccinato probabilmente non sarebbe capitato quello che è
capitato.
Il 2 ottobre 2021 il dr. med. RI 1 ha poi tenuto un intervento pubblico durante
una manifestazione di protesta contro le misure sanitarie adottate e oggetto
della precitata votazione federale, tenutasi in __________ a __________ e
organizzata dall'associazione __________, di cui egli è membro. In tale contesto,
il medico si è così espresso:
(…) Sulle garanzie per poter fare delle
manifestazioni, vi ricordo che a __________ al __________ non avevamo il
permesso della città __________ e __________ ci ha lasciato andare, non ha
chiamato la Polizia. Anche perché io sapevo benissimo che __________ era con
noi. Si è purtroppo vaccinato per andare in __________ e questo gli è costato
la vita. (…)
C.
A seguito di tali
dichiarazioni, il 9 novembre 2021 il DSS ha disposto l'apertura di un
procedimento amministrativo ai sensi degli art. 38 e 43 della legge federale
sulle professioni mediche universitarie del 23 giugno 2006 (LPMed; RS 811.11) e
art. 56 e 59 della legge sulla promozione della salute e il coordinamento
sanitario (LSan; RL 801.100) nei confronti del RI 1, affidando al contempo
l'istruzione dello stesso alla Commissione di vigilanza sanitaria (CVSan).
Quest'ultima ha quindi chiesto all'interessato di prendere posizione, ciò che
egli ha fatto con osservazioni del 19 novembre 2021, del 20 dicembre 2021 e del
1° dicembre 2022 (queste ultime a seguito della ricezione del progetto di
avviso della CVSan del 23 novembre 2022), contestando, in sostanza, gli
addebiti mossigli.
D.
Con decisione dell'11
aprile 2023 il DSS, facendo proprie le conclusioni a cui era pervenuta la CVSan
nel suo avviso (definitivo) del 1° marzo 2023 allestito in esito
all'istruttoria compiuta, ha risolto di infliggere al dr. med. RI 1 una multa
di fr. 2'000.- per aver violato i propri obblighi professionali. In sostanza,
esso ha ritenuto che azzardando una perentoria affermazione sulle cause della
morte di __________, segnatamente collegandone il decesso con l'inoculazione
del vaccino anti COVID-19, senza averne alcuna certezza e senza fornire dati
oggettivi o scientifici, generando pertanto inutile confusione e banalizzando
un tema di natura scientifica, il medico abbia violato il proprio dovere di
tutelare i propri pazienti e di agire in modo accurato e coscienzioso (art. 40
lett. a e c LPMed).
E.
Con giudizio del 29
novembre 2023 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato dal dr.
med. RI 1 contro la suddetta decisione dipartimentale. L'Autorità di ricorso si
è allineata a quanto ritenuto dal DSS considerando che il comportamento tenuto
dal medico configurasse una violazione dei suoi obblighi professionali,
segnatamente quello di agire in modo accurato e coscienzioso. Ha quindi
considerato che il provvedimento adottato fosse correttamente commisurato alle
circostanze del caso e rispettoso del principio della proporzionalità.
F.
Contro
quest'ultima pronuncia il dr. med. RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento, unitamente a quello della
decisione dipartimentale. In sintesi, egli contesta di aver violato i propri
doveri professionali atteso che nella specifica situazione si sarebbe limitato
a evidenziare, alla luce di un esempio concreto, l'esistenza di possibili
effetti collaterali nefasti e finanche letali della vaccinazione contro il
COVID-19, probabilità di cui ogni persona dovrebbe essere consapevole anche se
marginale.
G.
All'accoglimento del
ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
A identica conclusione è pervenuto il DSS, con argomenti di cui si dirà, per
quanto necessario, in seguito.
H.
Il dr. med. RI 1 non
ha presentato osservazioni di replica.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 99a cpv. 1 LSan. La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.
25 cpv. 1 LPAmm).
2.
Giusta l'art. 40
LPMed, chi esercita liberamente una professione medica universitaria deve
osservare i seguenti obblighi professionali:
a.
esercitare la
professione in modo accurato e coscienzioso; deve altresì rispettare i limiti
delle competenze acquisite nell'ambito della formazione, del perfezionamento e
dell'aggiornamento;
b.
approfondire,
estendere e migliorare le proprie conoscenze, attitudini e capacità
professionali grazie all'aggiornamento permanente;
c.
tutelare i
diritti dei pazienti;
d.
praticare
esclusivamente una pubblicità oggettiva e corrispondente all'interesse
generale, non ingannevole né invadente;
e.
tutelare, nel
collaborare con membri di altre professioni sanitarie, esclusivamente gli
interessi dei pazienti e operare indipendentemente da vantaggi finanziari;
f.
osservare
il segreto professionale conformemente alle prescrizioni pertinenti;
g.
prestare
assistenza in casi di urgenza e partecipare ai servizi di emergenza
conformemente alle prescrizioni cantonali;
h.
concludere
un'assicurazione di responsabilità civile professionale commisurata al genere e
all'entità dei rischi connessi alla sua attività o fornire una garanzia
equivalente.
Questa enumerazione è
esaustiva (messaggio concernente la legge federale sulle professioni mediche
universitarie, in: FF 2005, pag. 199 ad art. 40).
In caso di violazione degli obblighi professionali, delle prescrizioni della
LPMed o delle sue disposizioni d'esecuzione, l'art. 43 cpv. 1 LPMed stabilisce
che l'autorità di vigilanza può ordinare a titolo di misure disciplinari: un
avvertimento (lett. a); un ammonimento (lett. b); una multa fino a fr. 20'000.-
(lett. c); un divieto d'esercizio della professione come attività economica
privata sotto la propria responsabilità professionale per sei anni al massimo
(lett. d); un divieto definitivo d'esercizio della professione come attività
economica privata sotto la propria responsabilità professionale per l'intero
campo d'attività o per una parte di esso (lett. e).
Analoga regolamentazione è prevista dal diritto cantonale all'attuale art. 59
cpv. 1 LSan.
3.
3.1. Come
accennato in narrativa, il ricorrente sostiene che la trasmissione televisiva
in parola si inseriva in un contesto di confronto politico e non di dibattito
medico-scientifico, nell'ambito del quale egli ha manifestato delle riserve
sulla non pericolosità del vaccino contro il COVID-19. L'insorgente precisa di
non aver mai sostenuto che il vaccino non ha alcun effetto positivo; si sarebbe
bensì limitato a evidenziare, alla luce di un esempio concreto, che esiste la
possibilità di effetti collaterali anche fatali, quali ad esempio miocarditi e
pericarditi, di cui ogni persona dovrebbe essere consapevole. Dati i rischi di
malattia cardiaca derivanti dalla somministrazione del suddetto farmaco,
ritiene che la morte improvvisa di una persona sana e dedita allo sport, come __________,
possa essere ricondotta con alta verosimiglianza all'inoculazione del vaccino avvenuto
nel periodo precedente al decesso. Il medico sostiene infine che il vero rimprovero
mossigli dall'Autorità sia quello di aver pubblicizzato gli effetti collaterali
nefasti e perfino letali del vaccino, segnalati persino nel sito ufficiale
della Confederazione ma che l'Autorità desiderava celare al pubblico per
evitare un dibattito e un confronto aperto.
3.2. Scopo principale delle misure disciplinari previste dalla LPMed è quello
di mantenere l'ordine nella professione, di assicurarne il funzionamento
corretto, di salvaguardarne il buon nome e la fiducia che i cittadini devono
poter riporre nei confronti di questa professione, così come proteggere il
pubblico contro quei membri che potrebbero non avere le necessarie qualità (STF
2C_922/2018 del 13 maggio 2019 consid.
6.2.2;
Yves Donzallaz
, Traité de droit médical,
Berna 2021, n. 4833 e 4989;
Rachel
Christinat/Dominique Sprumont
, La surveillance disciplinaire dans le
domaine de la santé in:
Thierry
Tanquerel/
François Bellanger
, Le droit disciplinaire, Zurigo 2018, pag. 107;
Madeleine Hirsig-Vouilloz
, La
responsabilité du médecin, Berna 2017, pag. 219).
A tal fine, l'art. 40 LPMed elenca, in modo esaustivo, le norme di
comportamento che ogni medico deve rispettare nell'ambito della relazione
individuale tra paziente e curante, doveri che comportano effetti anche sul
rapporto con la comunità, i colleghi, il personale e le autorità (
Donzallaz
, op. cit., n. 4842) e che se
(colpevolmente) violati possono determinare una responsabilità amministrativa
del medico.
A differenza tuttavia di quanto avviene in diritto penale, dove le norme che
prevedono le infrazioni indicano precisamente gli elementi costitutivi del
reato, nel diritto disciplinare la definizione degli atti punibili è
generalmente fissata mediante una clausola generale (
Donzallaz
, op. cit., n. 4913), in particolare quella di cui
all'art. 40 lett. a LPMed, poiché non è possibile enumerare precisamente tutte
le possibili violazioni ai doveri professionali (
Donzallaz
, op. cit., n. 4914). Data la formulazione ampia di
questi obblighi, la loro applicazione concreta necessita di un'interpretazione
fondata sull'insieme delle norme e principi generalmente riconosciuti in seno
alla professione (
Donzallaz
, op.
cit., n. 4955, e 4961;
Christinat/
Sprumont
, op. cit., pag. 107).
In questo senso, ogni azione, mancamento o omissione può provocare una sanzione
disciplinare se è incompatibile con il comportamento che può essere
legittimamente preteso da un simile professionista (
Donzallaz
, op. cit., n. 5000;
Hirsig-Vouilloz
, op. cit., pag. 223). La regola vale
chiaramente e in primo luogo per tutti gli atti commessi nell'esercizio della
professione; essa si estende anche alle attività extraprofessionali qualora la
gravità del caso rischi di ledere il sentimento di fiducia nei confronti del
medico in quanto tale (
Donzallaz
,
op. cit., n. 5001).
Nel caso concreto l'Autorità rimprovera al ricorrente la violazione delle lett.
a e c dell'art. 40 LPMed.
Giusta l'art. 40 lett. a LPMed il medico deve esercitare la professione medica
in modo accurato e coscienzioso: benché scopo della norma sia principalmente
quello di prevenire le infrazioni alle regole dell'arte, di natura piuttosto
tecnica, la stessa presuppone altresì un'obbligazione generale d'intrattenere
delle relazioni adeguate con i pazienti, le autorità, i colleghi e pure terze
persone (
Donzallaz
,
op. cit., n. 4845 e segg e n. 4999 e segg.). Il medico deve dimostrarsi altresì
degno di fiducia, condizione da rapportare a quella di cui all'art. 36 cpv. 1
lett. b LPMed (cfr. pure art. 56 cpv. 1 lett. b LSan), e questo non solo nei
confronti del paziente ma anche verso l'Autorità sanitaria (cfr. STF
2C_460/2020 del 29 settembre 2020 consid. 6.1,
Donzallaz
,
op. cit., n. 4999). Il personale medico deve dunque fornire garanzia di un
comportamento personale integro di modo che il paziente e più in generale il
pubblico possano fare affidamento sulla professione e non possano dubitare
della moralità e onestà dei suoi membri (
Donzallaz
,
op. cit., n. 2824, n. 4997 e segg e n. 5079 e segg.).
L'art. 40 lett. c LPMed garantisce poi il rispetto dei diritti del paziente, il
cui contenuto deve essere cercato nell'ordinamento giuridico nel suo insieme (
Donzallaz
, op. cit., n. 5475). I doveri
che derivano da tale norma si sovrappongono almeno in parte a quelli della
lett. a del medesimo disposto (
Donzallaz
,
op. cit., n. 5474).
3.3.
3.3.1. Evocato il quadro normativo applicabile in specie, è anzitutto
necessario precisare che, come giustamente già osservato dall'Autorità
precedente, il ricorrente non è stato affatto sanzionato per aver detto che la
vaccinazione contro il COVID-19 può avere gravi effetti collaterali (finanche
letali), tra cui miocarditi e pericarditi. Si tratta in effetti di evidenze
scientifiche note e segnalate dalle stesse Autorità sanitarie. È per contro
l'uso dell'esempio pratico riferito alla morte del__________ ad aver suscitato
la reazione dell'Autorità di vigilanza.
Sul senso da dare alle dichiarazioni del medico, va poi rilevato che i termini
da lui utilizzati, sia in televisione sia - soprattutto - durante la
manifestazione a __________, lasciano invero poco spazio al campo delle
ipotesi. Se durante la comparsa televisiva il ricorrente ha quantomeno fatto
uso di qualche avverbio di dubbio (
probabilmente
), durante l'intervento
in __________ egli ha per contro direttamente identificato la causa di morte di
__________ negli effetti collaterali del vaccino contro il COVID-19 (
Si è
purtroppo vaccinato per andare in __________ e questo gli è costato la vita
).
Non giova al ricorrente discutere ora su cosa si possa dedurre o meno dalle
circostanze del decesso del__________ rispetto alle probabilità di effetti
collaterali dovuti allo specifico farmaco. Premesso che le malattie
cardiovascolari sono (erano e restano) la principale causa di morte non solo in
Svizzera (come da dati statistici, accessibili al pubblico, dell'Ufficio
federale di statistica), l'unico dato di fatto qui rilevante è che il
ricorrente, per sua stessa ammissione, non aveva nessuna certezza di quanto da
lui sostenuto poiché egli non è mai stato (e tanto meno al momento della morte
lo era) il medico curante di __________ e nemmeno disponeva di dati medici o referti,
segnatamente autoptici, che gli permettessero di formulare perentorie
conclusioni in tal senso.
In questo senso, è a giusto titolo che il DSS ha definito le dichiarazioni
proferite dall'insorgente di imprudenti e maldestre, nonché prive di riscontro
oggettivo.
Chiamato a esprimersi su temi di salute pubblica nella sua veste di medico e
rivolgendosi in entrambi i casi a un grande pubblico, egli avrebbe d'altra
parte potuto evidenziare i possibili effetti indesiderati del vaccino, e
finanche sostenerne l'eccessiva pericolosità rispetto ai benefici se questa è
la sua convinzione, esponendo per esempio riferimenti scientifici a sostegno
delle proprie tesi e rifacendosi a casi accertati. Evocare per contro
l'improvvisa e drammatica morte avvenuta qualche mese prima di una nota personalità
pubblica, senza specificare di non avere nessuna prova sulle reali cause del
decesso se non delle mere ipotesi, aveva con ogni evidenza per scopo di creare
scalpore nell'opinione pubblica e dare così maggior risalto alle sue tesi, ciò
che però dal profilo deontologico costituisce un modo di procedere del tutto
ammissibile per un medico.
La credibilità riposta in un medico che affronta tematiche di salute pubblica è
infatti molto più elevata rispetto ad altri, per cui vi è un dovere - in specie
del tutto disatteso - di esprimere le proprie opinioni con la debita prudenza e
delicatezza (
Donzallaz
, op. cit.
n. 5061 e n. 5063 e segg.).
Stante quanto precede, tenuto conto del comportamento adottato dall'insorgente,
è a giusto titolo che l'Autorità dipartimentale, prima, e il Consiglio di
Stato, poi, hanno ritenuto che il medico abbia violato il suo dovere
professionale di esercitare la professione in modo accurato e coscienzioso
(art. 40 lett. a LPMed).
3.3.2. Per quanto attiene invece alla violazione dell'art. 40 lett. c LPMed,
nonostante il DSS abbia ritenuto violato il diritto dei pazienti di essere
informati sui vantaggi e gli svantaggi del farmaco, si rileva che il Consiglio
di Stato non ha affrontato la questione nella sentenza impugnata.
Ora, l'art. 40 lett. c LPMed garantisce il rispetto dei diritti del paziente,
il cui contenuto deve essere cercato nell'ordinamento giuridico nel suo insieme
(
Donzallaz
, op. cit., n. 5475).
Tale obbligo tuttavia si inscrive nell'ambito della relazione con il proprio
paziente e comprende una serie di diritti specifici quali il rispetto della
dignità, l'autodeterminazione, la libera scelta del medico, ecc. (cfr.
Donzallaz
, op. cit., n.5473 e segg.).
Premesso che il contenuto di tale norma si sovrappone almeno in parte a quello
della lett. a del medesimo disposto (
Donzallaz
,
op. cit., n. 5474), nel caso in esame le dichiarazioni del ricorrente sono
state proferite nell'ambito di un dibattito pubblico e sono biasimevoli, come
visto, per aver fatto riferimento a un caso specifico di cui però il medico non
aveva alcuna certezza. Non è per contro dato di sapere se e quali informazioni
in merito ai vaccini il medico abbia dato o omesso e a quale dei suoi pazienti,
ciò che risulterebbe indispensabile per ritenere una simile lesione, che di
conseguenza non può essere qui confermata.
4.
Accertato che
l'insorgente deve rispondere per violazione dell'art. 40 lett. a LPMed, resta
da verificare se la misura disciplinare adottata nei suoi confronti sia
rispettosa del principio di proporzionalità.
4.1.
Innanzitutto si deve
considerare che il DSS, in quanto autorità preposta all'esercizio della
vigilanza sugli operatori che esercitano una professione medica universitaria,
gode di un certo margine di apprezzamento
nella scelta della misura
disciplinare da adottare
, nella fissazione dell'importo di
un'eventuale multa o della durata della sospensione dall'esercizio della
professione. L'autorità deve tuttavia attenersi al rispetto dei principi della
proporzionalità e della parità di trattamento e, in generale, la
sanzione
deve rispondere a un interesse pubblico.
Occorre quindi considerare lo
scopo
che la
sanzione disciplinare
deve raggiungere - che di principio non è tanto quello di punire il
trasgressore, quanto piuttosto quello di garantire che in futuro questi
eserciti in maniera ineccepibile la sua funzione - e scegliere il provvedimento
adatto, necessario e proporzionato a tale fine.
La
sanzione
deve essere fissata in maniera appropriata in funzione
della natura e della gravità della violazione dei doveri legati all'esercizio
della professione. L'autorità terrà in particolare conto della colpa del
trasgressore, degli interessi minacciati o lesi, del modo in cui il medico ha
svolto la sua professione in precedenza, così come del comportamento da lui
tenuto durante la procedura
disciplinare
(cfr. per analogia STA 52.2017.337 del 22 novembre 2017
consid. 6.1 e riferimenti, concernente una causa in materia di disciplina
notarile;
Donzallaz
, op.
cit. n. 5745 e segg.
).
4.2. Nel caso di specie si ritiene che il genere e l'ampiezza della sanzione
siano, tutto sommato, debitamente commisurate alla gravità della violazione
rimproverata al ricorrente. Si osserva che la pronuncia di un avvertimento o un
ammonimento, le due misure più blande previste dalla legge, non sarebbe stata
sufficientemente incisiva rispetto alla gravità dei mancamenti commessi dal
medico, che ha comunque pubblicamente fornito informazioni di cui non aveva
alcuna certezza. Allo stesso tempo, tenuto anche conto della situazione
sanitaria particolare e in virtù del principio di proporzionalità (
Donzallaz
, op. cit. n. 5745 e segg.),
non si può ritenere che il ricorrente, nonostante le sue incaute affermazioni,
sia totalmente indegno di fiducia, ciò che pertanto esclude provvedimenti più
incisivi, e meglio il divieto temporaneo o definitivo di esercizio della
professione, che a giusto titolo il DSS non ha ordinato. La misura disciplinare
della multa appare dunque la più adatta alle specifiche circostanze e permette
di richiamare all'ordine il medico, che dovrà dimostrarsi in futuro più attento
quando si esprime pubblicamente, senza eccedere oltre allo scopo di interesse
pubblico che tali provvedimenti devono ricercare. Anche l'ammontare della multa
deve essere confermato: tenuto conto del limite massimo di fr. 20'000.- (art.
43 cpv. 1 lett. c LPMed), l'importo di fr. 2'000.- risulta correttamente
commisurato alla colpa del ricorrente.
5.
5.1. Stante
quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata
confermata.
5.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'Autorità resistente (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dall'insorgente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera