ti_gerichte · 90.2003.31 · 2015-06-23 · it
Vincolo d'inedificabilità per opere d'interesse sovracomunale (circonvallazione)


Incarti n.90.2003.3190.2004.14

Lugano

23 giugno 2015

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello
 Balerna, presidente,

Flavia
 Verzasconi, Matea Pessina, supplente

segretario:

Fulvio
 Campello, vicecancelliere

statuendo
sui ricorsi 5 marzo 2003 e 15 marzo 2004 di

RI
 2,,

RI
 3,

,

contro

la
 risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115), con cui il Consiglio di Stato ha
 approvato la revisione del piano regolatore del comune di Agno;

G.a. Congiunte le cause, il 2 giugno
2004 il Tribunale ha indetto un'udienza, al termine della quale, su richiesta
dei ricorrenti, la procedura è stata sospesa.b. Il 15 giugno 2010 i ricorrenti hanno chiesto la riattivazione della procedura, istanza che è stata rinnovata il 3
luglio 2014. Hafatto seguito, il 9 settembre 2014, una nuova udienza,
durante la quale le parti si si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni
e domande.

H.Nel frattempo, in base alle
previsioni della scheda R8 del piano direttore, riguardante la tematica dei
grandi generatori di traffico, il 2 novembre 2010 il municipio di Agno ha
adottato una zona di pianificazione per la durata di cinque anni, che include
anche il comparto dove sono situati i mapp. 1184 e 742.

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data per entrambi i ricorsi (art. 38 cpv. 1 LALPT, in vigore
sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del
21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012).1.2. Per quanto riguarda l'impugnativa 5 marzo 2003, la legittimazione attiva dei
ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. c Lst), salvo per quantoattiene
alla domanda, prematura, relativa alla formulazionedell'art. 21 cpv. 1
lett. d NAPR, divenuta comunque priva di oggetto a seguito della risoluzione 26
agosto 2003 (n. 3574), che ha approvato la norma nella formulazione adottata
dal comune e auspicata dai ricorrenti. Il procedimento è inoltre tuttora retto
dalla legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm;
BU 1966, 181), come stabilito dall'art. 113 cpv. 2della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre2013
(LPAmm; RL 3.3.1.1). L'alienazione dei fondi in corso di procedura non è quindi
atto a influire sulla qualità di parte in applicazione dell'art. 24 LPamm e
relativo rinvio alle pertinenti disposizioni della procedura civile (STA
90.2011.130 del 12 febbraio 2014 consid. 1.1., 90.2011.32-33 dell'11 marzo 2013
consid. 1). Il ricorso, tempestivo, è pertanto, ricevibile in ordine.1.3. L'impugnativa 15 marzo 2004 è invece
irricevibile. Essa, checome quella del 5 marzo 2003 è rivolta contro la
risoluzione 17dicembre 2002, è, infatti,
tardiva. Nulla muta al riguardo il fatto che il municipio abbia disposto
(nuovamente) la pubblicazione dellemodifiche
d'ufficio decretate dal Governo dal 4 febbraio 2004 al 5 marzo 2004, indicando
la possibilità di aggravarsi contro di esse entro 15 giorni dal termine di
pubblicazione (cfr. doc. H dei ricorrenti). Visto che la prima pubblicazione
(dal 3 febbraio 2003 al 5 marzo 2003, doc. A dei ricorrenti) riporta tutti gli
elementi necessari per poter esplicare l'effetto di notificazione (cfr.FelixUhlmann/Alexandra Schwankin: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [curatori], VwVG Praxiskommentar, Zurigo/Basi-lea/Ginevra 2009,
n. 4 segg. ad art. 36) ed è cresciuta in giudicato, ammettere la possibilità di
far rinascere il termine d'impugnazione attraverso una nuova pubblicazione
sarebbe inconciliabile con il precetto della sicurezza del diritto. Come del
resto avviene per chi ha ricevuto la decisione personalmente, il termine che fa
stato per la tempestività del ricorso è quello della prima (valida)
notificazione (cfr. sul tema della notifica personale RtiD I-2010 n. 20, STA
90.2006.46 del 19 aprile 2007 consid. 1.3, confermata con STF 1C_115/2007 del
1° giugno 2007 pubbl. in: RtiD I-2008 n. 19). Nemmeno il principio della buona
fede permette di mettere in scacco questa deduzione, visto che il termine di
ricorso era al momento della seconda pubblicazione già ampiamente scaduto (DTF
118 V 190 consid. 3a).1.4. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e
approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 Lst).

2.2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art.29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - conpieno potere cognitivo: questo significa controllo
non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia dilasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamentonecessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzionecomunale non
poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamenteinsostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle
soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficienteattuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamenteconto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente deidettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26
cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 dell'ordinanzasulla pianificazione del territorio del28 giugno 2000 (OPT;
RS 700.1;RDAT
II-2001 n. 78 consid.6b, II-1999 n. 27 consid. 3).2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo
rinvio agli art. 61 seg.LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23).Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale intervienequale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;BernhardWaldmann/PeterHänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),segnatamente quindi i casi in cui
sonoimpugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.

3.Iricorrenti sostengono che le modifiche operate d'ufficio dal Governosarebbero in contrasto con quanto stabilito
dall'art. 15LPT, con l'autonomia comunale, con la sicurezza del
diritto, la garanzia della proprietà e la parità di trattamento. In merito, il
Tribunale considera quanto segue.

4.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la
garanzia della proprietàsancita
dall'art.26 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si
fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della proporzionalità(art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid.
4.1). La legalità,l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi
giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettarenelle
proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che
compete al potere pubblicopromuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deveprevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversiprovvedimenti a disposizione
per conseguire tale scopo venga sceltoquello che lede in misura minore
gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii).

5.5.1. Giusta l'art. 75 Cost., i
Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge, la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano di utilizzazione - nel Cantone Ticino detto piano regolatore - viene
adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2
LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1
secondo periodo, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e
segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante
verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).5.2. La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo
di pianificare è ribadito all'art.3 LALPT.
Per i piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella
disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT), conferendoall'interoterritorio
una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può, inoltre,
prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1LPT).5.2.1. Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT nella versione in vigore sino al 30 aprile 2014, i
terreni idoneiall'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo
alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli
interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e
degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT,
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1
e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli
strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con
tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre:Waldmann/Hänni, op. cit., n. 1 e 8 ad art.
15;Alexandre
Flückiger/Stéphane
Grodecki, Commentario LPT, n.
40-47 ad art. 15;Piermarco Zen-Ruffinen/Christi-ne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314).5.2.2.Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20
marzo1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o
all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura
(lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati
dall'agricoltura (lett. b; cfr.nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo
modificato il 25febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche inprecedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,poiché persegue non solo obiettivi di politica
agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale
eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF
1996 III 457 segg., 471, con rinvii).5.2.3. Il diritto cantonale può contenere prescrizioni su comprensori non
attribuiti o il cui azzonamento è differito (art. 18 cpv. 2 LPT). Stante
l'obbligo di conferire a tutto il territorio una specifica funzione,
l'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2
lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2
lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (BU 1974, 49) - è, di
principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una
collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento
della pianificazione (DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RtiD II-2005 n. 15 consid.
6.8.1; RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1, I-1996 n. 24;Eric Brandt/Pierre Moor, Commentario LPT, n. 58 ad art. 18;Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo
1996, n. 241a ad art 28 LALPT).

6.Secondo l'art. 7 della legge sulle strade del 23 marzo
1983 (Lstr; RL 7.2.1.2), il piano cantonale dei trasporti previsto dalla legge
sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e
di servizi di trasporto del 12 marzo 1997 (RL 7.4.1.3) è lo strumento per
promuovere e organizzare la politica cantonale anche in materia stradale.
Questo piano, le cui misure con rilevanti effetti territoriali sono riprese
nella scheda M1 del piano direttore, è costituito dai piani regionali dei
trasporti che, a loro volta, sono stati ripresi in egual misura dalle schede
M2-M5. A seguito della politica federale a sostegno degli agglomerati, che concede
i finanziamenti sulla base dei programmi d'agglomerato, è sorta la necessità di
trattare congiuntamente i temi della mobilità e degli insediamenti. Ciò ha portato
la riunione e semplificazione delle due schede R3 (rete urbana, concetto di
organizzazione territoriale del Luganese - COTAL) e M3 (mobilità, Piano regionale
dei trasporti del Luganese - PTL) in una nuova scheda R/M3 (rete urbana e
mobilità, Agglomerato del Luganese).

7.7.1. I mapp. 1184 e 742 sono
situati nel comparto delimitato anord da
via Lugano, a sud e a est da Via Molinazzo, e a ovest da via vecchio Vedeggio.
Come ricordato in narrativa, il Consiglio di Stato ha di principio approvato la
zona CO-SE in corrispondenza dei fondi dei ricorrenti. È qui necessario
chiarire che la risoluzione impugnata è formulata in modo poco felice per
quanto attieneal riassunto delle modifiche
d'ufficio riportato a pag. 109, dove l'Esecutivo cantonale dichiara di voler
modificare il limite dellazona CO-SE. Ora, una simile volontà non emerge
affatto né dai considerandi, né dall'esegesi della variante (con riferimento
alla precedente modificazione apportata d'ufficio per la zona TER3). Del resto,
il Governo non ha assegnato questo territorio a una diversa zona prevista dal
piano regolatore o da esso appositamente istituita. Che questa superficie sia
invece di principio assegnata alla zona CO-SE, approvata, lo conferma in
particolare la formulazione del cpv. 8 aggiunto dal Governo all'art. 42 NAPR,
che disciplina appunto la CO-SE. A quest'azzonamento, tuttavia,si sovrappone un vincolo che esclude la
costruzione di edifici,che interessa un'area (formata da tutto il mapp.
1184 e una porzionedi circa 800 mq del
mapp. 742) che è comunque computabilecome superficie edificabile. Tale
modifica è stata dettata dal fatto che i fondi erano interessati da aspetti di
ordine superiore e più precisamente dal tracciato della nuova strada di
circonvallazione Agno-Bioggio. Per lo stesso motivo il Governo ha stralciato
d'ufficio la destinazione di svago SVA dalla zona agricola contermine, in
quanto ritenuta incompatibile con un uso ricreativo.7.2. Il piano direttore in vigore inserisce la parte ovest delcomparto all'esame nell'Area suburbana strategica
del Basso Vedeggio5a mentre la parte est è attribuita all'Area di svago
regionale Golfo di Agno, dove sono previste attrezzature di svago,sportive, pubbliche e turistiche (cfr. allegato II
"Scenario auspicatodell'organizzazione
territoriale", vincolante, della nuova scheda R/M3 del piano direttore,
adottata dal Consiglio di Stato il 26marzo 2014). La scheda R/M3 - che
propugna, nel delineare lo scenario auspicato dell'organizzazione territoriale
del Luganese, una visione e una trattazione congiunta dei temi legati alla mobilità
e agli insediamenti - elenca, fra le misure concernenti la rete viariae lo stazionamento, quelle relative al comparto
del Basso Vedeggioche si concretizzano nella strada di circonvallazione
Agno-Bioggio, di dato acquisito (cfr. scheda R/M3, 3. Misure, p.to 3.4, pag.
18). Il comparto è pure interessato dalla problematica relativa ai grandi
generatori di traffico, trattata alla scheda R8, ciò che ha indotto il comune,
come esposto in narrativa, ad adottare nel 2010 una zona di pianificazione.7.3. Per quanto attiene alla strada di circonvallazione
Agno-Biog-gio, la scheda R/M3 - che rinvia, sempre al p.to 3.4, pag. 18, alle
misure approfondite nell'ambito dei Programmi d'agglomerato del Luganese di
prima e seconda generazione (PAL1 e PAL2) - e le relative rappresentazioni
cartografiche prevedono che la nuova strada si sviluppi dall'incrocio delle
Cinque Vie di Bioggio al Vallone di Agno. Il tracciato, a partire dalle Cinque
Vie di Bioggio, continua con un andamento diagonale fino a Molinazzo (Bioggio),
oltrepassa il fiume Vedeggio, si accosta all'A2 ai piedi della scarpatadai Mulini di Bioggio alla Piodella, e prosegue
fino alla rotondadelle Bollette,
seguendo il tracciato della strada cantonale esistente (via Lugano). Dalla
rotonda delle Bollette la strada si dirige verso sud, interessando i mapp. 1184
e 742, e attraversa il piano di Agno in sotterranea (cosiddetto sottopasso di
Agno), per poi congiungersi con la cantonale esistente in località Vallone
(cfr. anche PAL2, Rapporto finale 14 giugno 2012, pag. 206-207). Nella seduta
del 2 dicembre 2008 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione
cantonale stradale ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 Lstr (testo modificato il 21
giugno 2011, in vigore dal 1° gennaio 2012 al 1° dicembre 2012, BU 2011, 542)
concernente la strada cantonale PA 398 (circonvallazione Agno-Bioggio), volto a
salvaguardare il terreno necessario per l'esecuzione dell'opera, che è stato
tuttavia annullato da questo Tribunale (STA 90.2009.20-27 del 1° giugno2010). L'elaborazione del progetto stradale ai
sensi dell'art.10segg. Lstr da parte
del Cantone è, invece, tutt'ora in corso. Da notare inoltre che, secondo
l'allegato II "Scenario auspicato dell'organizzazione territoriale"
della scheda R/M3, il tratto della strada di circonvallazione che dalla
Piodella prosegue verso la rotonda delle Bollette per poi scendere verso sud,
funge da spartiacque fra l'area di svago regionale del Golfo di Agno e l'area
funzionale strategica 5a Basso Vedeggio.

8.8.1. L'adeguamento del piano
regolatore a quanto stabilito dal piano direttore (che vincola unicamente le
autorità, art. 9 cpv. 1 LPT) riveste carattere sostanziale: i proprietari,
pertanto, devono poter contestare i vincoli posti sui loro fondi, al pari di
qualsiasialtro
provvedimento previsto dalla pianificazione dell'utilizzazione (in questo senso
cfr. STPT 90.1996.27-28,90.2002.102-106,90.2005.21 14 aprile 2005 consid. 5.1., riferita all'integrazionedelle SAC nei piani regolatori).8.2. Nel caso concreto,non v'è dubbio
che il comparto in parola, in cui sono situati i mapp. 1184 e 742, è vincolato
dalle succitate previsioni pianificatorie di ordine superiore. La costruzione
della circonvallazione, in particolare, è atta a influire direttamente sul
destino pianificatorio dell'area oggetto d'esame. Iricorrenti, tuttavia, non mettono in discussione il
tracciato stabilito dalla pianificazione direttrice, che ha determinato la
decisione del Governo di modificare il piano adottato dal comune. Non mette qui
in conto, dunque, di esprimersi sulle previsioni del piano direttore relative
all'ubicazione del manufatto stradale. Resta quindi solo da verificare la
soluzione imposta dal Consiglio di Stato per porre in consonanza il piano
regolatore con quest'opera.

9.Come visto, il Governo ha ritenuto che il settore in
contestazione fosse toccato dal progetto di circonvallazione. Esso hacomunque approvato la zona edificabile anche in
corrispondenza di questo lembo di territorio, disponendo però un vincolo
d'inedificabilità, mitigato dalla possibilità di conteggiare la superficie come
edificabile. Lasoluzione approntata dal Governo non vaesente da critiche.9.1. La costruzione di una strada cantonale
qual è la circonvallazione Agno-Bioggio avviene attraverso il progetto stradale
ai sensi dell'art. 10 segg. Lstr. Questa disposizione, nell'attuale versione, èil frutto di un'importante revisione
della Lstr, adottata il 12 aprile2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di
approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata
abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi (procedura
completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di progetto
definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale.
Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette
non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che
sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto
quando dev'essere svolto l'esame d'impatto ambientale (cfr. il relativo
messaggio 11 febbraio 2003, n. 5361, pubbl. in: RVGC, anno parlamentare
2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, a un tempo
pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina
inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua
basepianificatoria. La duplice indole
di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di
utilizzazione cantonali (cfr.nello
stesso senso il più recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della
Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre
2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pubbl. in:
RVGC anno parlamentare2011-2012, vol.
1, pag. 483 segg., pag. 494). Ciò implica, perquanto concerne gli effetti, che le norme e i piani regolatori comunali
in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di
quest'ultimo (momento che, per questo strumento,coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni
sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv.
3, 51cpv. 3 e
4 LALPT, in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv.
3 e 49 cpv. Lst; STA 52.2014.301/320/323
del 27 febbraio 2015 consid. 2.1.,52.2012.57 del 26 giugno 2012 consid. 2.1., 52.2008.273 del
3 febbraio 2009 consid. 4.2.).9.2. Come visto, allo stadio attuale non è ancora stato pubblicato il progetto
stradale relativo alla circonvallazione Agno-Bioggio. Ciò ingenera incertezza
circa l'esatta ubicazione dell'opera, non ancora consolidata a livello di
pianificazione dell'utilizzazione, ma prevista unicamente da quella direttrice.
Il Consiglio di Stato nonavrebbe dunque
dovuto approvare la zona edificabile in corrispondenzadel territorio
che riteneva potenzialmente interessato dalla costruzione della strada in forza
delle previsionipianificatorie di ordine
superiore. In un simile frangente si giustificava, invece,il differimento della
pianificazione comunale attraverso l'istituzionedi una zona senza destinazione specifica,nella sua accezione di zona di riserva che attua il
differimento della pianificazione (art. 18 cpv. 2 LPT, 28 cpv. 2 lett. n
LALPT): zona dal carattere transitorio valida solo per quelle aree che non
possono ancora ricevere una collocazione definitiva all'interno del piano
regolatore. Il destino pianificatorio del
comparto in esame, dunque, avrebbe dovuto essere stabilito unicamente una volta
sciolto il nodo relativo all'esatta area occupata dall'infrastruttura, ovvero
dopo la crescita in giudicato del progetto stradale relativo alla
circonvallazione. A quel momento, infatti, il piano regolatorecomunale dovrà essere in ogni caso esaminato e, ove necessario, adattato alla
pianificazione di ordine superiore.9.3. Come visto in narrativa, nel caso concreto è ancora applicabile la LPammabrogata. In vigenza di questa legge, il Tribunale
cantonale amministrativo non poteva modificare la decisione impugnata a danno
del ricorrente (art. 65 cpv. 2 LPamm). Da questa norma giurisprudenza e
dottrina avevano dedotto che il Tribunale era vincolato dalle domande avanzate
dalle parti (Marco
Borghi/GuidoCorti,Compendio
di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 65). Pertanto,
nel caso concreto non entra in linea di contol'assegnazione del territorio oggetto di contestazione alla zona senza
destinazione specifica. Un simile agire costituirebbe un'inammissibilereformatio
in peius, poichéescluderebbe l'area in
parola dalla zona fabbricabile, ciò che com-porterebbe indubbiamente una
perdita di valore della proprietà.9.4.Ne discende che, con la precisazione
espressa in precedenza, il provvedimento previsto nel quadro di un piano
regolatore, dev'essere comunque considerato sorretto da una valida base legale.

10.La restrizione della proprietà contestata, volta a evitare l'insorgere
di contrasti tra la pianificazione dell'utilizzazione e quella direttrice,
risponde a un sicuro interesse pubblico. Non è dunque necessario dilungarsi in
merito.

11.Resta da esaminare se, inoltre, la modifica operata dal Governo
risponde al principio di proporzionalità.11.1. Innanzitutto il divieto di erigere fabbricati permette senz'altro di
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico prefisso, ricordato poc'anzi. Esso
adempie dunque senz'altro alle regola dell'idoneità. Impraticabili, invece,
sono le alternative prospettate dairicorrenti
con le domande poste in via subordinata. Infatti, perquanto riguarda la
linea d'arretramento - prescindendo dal fatto che essa esplicherebbe effetti
analoghi al provvedimento impugnato - questa presuppone la conoscenza, a oggi
non data, del tracciato definitivo della strada. Siccome poi - come visto -quanto previsto dal piano direttore non viene
contestato, essa dovrebbecomunque tutelare l'area individuata dal
Governo. In merito all'adozione di misure a salvaguardia della pianificazione,
invece,dev'essere considerato che in ambito
di pianificatorio entra inconsiderazione unicamente l'istituto della
zona di pianificazione(art. 57 segg. Lst).
Anche questo strumento, tuttavia, si rivelainadatto. La durata massima
del provvedimento è infatti fissata in cinque anni (art. 60 cpv. 2 Lst),
prorogabile di altri due al massimo (cpv. 3). Per la progettazione definitiva
di opere di grande impatto territoriale e finanziario come la circonvallazione
Agno-Bioggio, un arco temporale di sette anni è tuttavia manifestamente insufficiente.
Lo prova, del resto, proprio il caso concreto, ove si pensi che la
realizzazione di questa struttura impegna le autorità ormai da svariati
decenni.11.2. La pianificazione impugnata risulta
anche la meno lesivadegli interessi dei ricorrenti, in altre parole
rispetta la regola della necessità (supra, 4). Infatti, pur inibendo
l'attività edilizia nell'area interessata dal provvedimento, la modifica decisa
dall'Esecutivo permette comunque di computare la superficie colpita come edificabile.
A torto i ricorrenti temono che, a seguito dei mutamenti della proprietà
fondiaria, tale facoltà sia di fatto preclusa: seppure la formulazione del
nuovo cpv. 8 non brilli per chiarezza, appare evidente che la superficie in
parola potrà essere computata in relazione all'intero comparto CO-SE e non
unicamente all'interno del singolo fondo. Del resto, l'unica alternativa
praticabile allo stadio attuale sarebbe, come visto, più gravosa per la proprietà
(supra, 9.). Da ultimo, l'estensione della superficievincolata non eccede i bisogni della futura opera
stradale. In questosenso, appare infondata la censura di disparità di
trattamento rispetto ai vicini mappali 735 e 735, che non vengono toccati dalla
circonvallazione.

12.Merita piena conferma anche lo stralcio effettuato dal Governo della
destinazione di svago, sovrapposta alla zona agricola delimitata a est da Via
Molinazzo. Come visto, la variante impugnatacircoscrive questa funzione alla porzione ovest e nord-ovest del comparto. Secondo
le previsioni di ordine superiore (non contestate, come visto, dagli insorgenti)
la porzione ovest del comparto inserito in zona agricola verrebbe infatti invasa
dal tracciato della strada di circonvallazione, di modo che l'uso a scopi ricreativi
avallato nel 1993 dal Gran Consiglio risulta per intanto irrealistico e impraticabile.
Improponibili risultano invece le ulteriori critiche dei ricorrenti, volte a mettere
in discussione l'azzonamentoagricolo,
censure che avrebbero semmai dovuto essere sollevate davanti al Consiglio di
Stato in seguito alla pubblicazione dell'adozionedella pianificazione.
A ogni buon conto si osserva che, contrariamente a quanto da essi sostenuto,
non sarà nell'ambitodella variante volta a un
aggiornamento generale della tematica dell'agricoltura, ordinata dal Consiglio
di Stato nella decisioneimpugnata
(cfr. p.to 8 del dispositivo, pag. 114, che rinvia al punto 5.2 "Decisioni
che richiedono l'adozione di una variante del PR", pag. 110, e più
precisamente p.to 5.2. lett. C), bensìnell'ambito dell'elaborazione del
progetto stradale relativo alla circonvallazione che verrà assegnata una vera e
propria funzione pubblica (sedime stradale) al territorio invaso dall'opera,
modificandone, di conseguenza, lo statuto pianificatorio.

13.Fermo tutto quanto precede, deve essere anche riconosciuto che il
Governo, nella risoluzione impugnata, ha dato seguito alle indicazioni date nel
1993 del Gran Consiglio, limitando al minimo indispensabile i correttivi necessari
per porle in sintonia con le previsioni del piano direttore, tutt'ora
d'attualità. La relativa censura deve quindi essere rigettata.

14.Pure da respingere è la pretesa violazione dell'autonomia comunale
istituto che, notoriamente, non permette di tutelare soluzioni contrarie al
diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23
consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii.

15.In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso
5 marzo 2003dev'essere integralmente
respinto, mentre quello 15 marzo 2004 è dichiarato irricevibile.

16.La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28
LPamm),mentre non essendovi parti
patrocinate nemmeno si pone il quesito dell'assegnazione di ripetibili (art. 31
LPamm).

Per
questi motivi,

;

Per
il Tribunale cantonale amministrativo

Il
presidente                                                            Il
segretario