ti_gerichte · 90.2005.30 · 2006-05-24 · it
non attribuzione alla zona edificabile di un fondo assegnato alla zona agricola

Tessin Tribunale della pianificazione 24.05.2006 90.2005.30
Tessin Tribunale della pianificazione 24.05.2006 90.2005.30
Ticino Tribunale della pianificazione 24.05.2006 90.2005.30

Incarto n.
90.2005.30
Lugano
24 maggio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza
Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 21/22 marzo 2005 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la decisione 21 dicembre 2004 (n. 5944), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
-    14 aprile 2005 del
municipio di;
-    24 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario del mapp. 1157, ubicato in località del comune di. Sul fondo, di
4435 mq, insistono un piccolo fabbricato abitabile di 42 mq ed un ripostiglio
di 26 mq.
B.
Il piano regolatore del è stato approvato dal Consiglio di Stato
il 5 agosto 1987 ed attribuiva la particella in questione al territorio senza
destinazione specifica, nella misura in cui non doveva essere considerata
boschiva.
C.
Nella seduta del 25 febbraio 2002 il consiglio comunale ha adottato
alcune varianti di piano regolatore. In quella sede il mapp. 1157 è stato,
parzialmente, assegnato alla zona residenziale estensiva (Re) unitamente ai
mapp. 1033, 1034, 1035, 1131, 1159, 1160.
D.
Con risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5944) il Consiglio di Stato ha
approvato le varianti di piano regolatore. Esso non ha tuttavia approvato
l’istituzione della zona edificabile Re in località; da un lato perché la zona
fabbricabile di era già sufficientemente dimensionata in rapporto ai
prevedibili bisogni di incremento della popolazione; dall’altro perché,
includendo nella zona edificabile dei fondi isolati o discosti si sarebbe
esteso indebitamente il perimetro della stessa. I fondi in oggetto sono quindi
stati assegnati d’ufficio alla zona agricola.
E.
Contro la predetta risoluzione, il 22 marzo 2005 RI 1 è insorto
davanti a questo tribunale, chiedendo che il suo fondo venga inserito parzialmente
in zona edificabile. Innanzitutto ha lamentato una violazione del diritto di
essere sentito, in quanto il Governo non gli ha dato la possibilità di
esprimersi prima di assegnare la sua particella alla zona agricola. Poste in
evidenza le particolarità del fondo, ha poi sostenuto che esso appartiene al
territorio largamente edificato ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT ed in
subordine ai terreni prevedibilmente necessari all’edificazione ed urbanizzati
nei prossimi 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. Tale conclusione s’impone
anche in applicazione del principio della parsimoniosa e razionale
utilizzazione del suolo.
G.   La
divisione della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione
dell’impugnativa, mentre il municipio ne ha chiesto l’accoglimento.
H.   Il 15
settembre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa
(art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L’impugnativa è dunque ricevibile in
ordine e può essere evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del
sopralluogo (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà,
in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione
globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   L’
insorgente lamenta in primo luogo la violazione del suo diritto di
essere sentito, in quanto prima di decidere il Governo non gli ha permesso di
prendere posizione.
3.1. La
giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza dall'art.
4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una decisione
sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influenzare
la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare
all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in
merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15
consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il
diritto di essere sentito è di natura formale; la sua violazione implica, di
principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o dalle probabilità di
esito favorevole nel merito del gravame (RDAT cit., consid. 3a, con rinvii). La
giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di
sanare il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti
dal diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore.
Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso
potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea
inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa
nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF
126 I 68 consid.
2 con rinvii; inoltre Häfelin/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.a edizione, Zurigo 2002, n. 1709-1711).
3.2. È incontroverso che il Consiglio di Stato ha modificato la situazione
giuridica del fondo del ricorrente risultante dalla deliberazione del consiglio
comunale di senza preventivamente prospettargli tale soluzione e senza
offrirgli la possibilità di esprimersi sulla possibilità di non approvare
l'ampliamento della zona edificabile interessante, tra l'altro, il suo terreno.
Agendo in tal modo il Consiglio di Stato ha violato il diritto di essere sentito
dell’insorgente. Questa lesione può tuttavia essere sanata grazie al ricorso al
tribunale, che dispone, in tale evenienza, di un pieno potere cognitivo (cfr.
consid. 2).
4.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
5.   Le
varianti promosse dal comune, alla base della risoluzione impugnata, perseguono
diversi scopi (cfr. rapporto di pianificazione, datato ottobre 2001, pag. 2; messaggio
municipale 2 gennaio 2002, n. 468, pagg. 1 e 2). In primo luogo si è voluto attribuire
ad una precisa zona di utilizzazione le aree fino a quel momento assegnate al
territorio senza destinazione specifica o di mantenimento degli insediamenti,
conformemente a quanto indicato dal Consiglio di Stato nella risoluzione 2
settembre 1998 (n. 4062, consid. 2.1.1, pag. 4 e disp. 3). Ritenuto
inoltre che con decisione 20 maggio 1998 (n. 2299) il Consiglio di Stato aveva
approvato l’accertamento del limite del bosco a confine con l’area edificabile,
s’imponeva la necessità di adeguare il perimetro del comparto edificabile ai
nuovi limiti dell’area forestale nonché ai confini di proprietà derivanti dal
nuovo riparto fondiario definito dalla procedura di raggruppamento terreni.
Nell’ambito dei lavori di modifica del piano regolatore il comune ha altresì
voluto aggiornare il piano della rete viaria, rinunciando a parte degli allargamenti
previsti ed inserendo nuovi tracciati, suddividere la zona residenziale in zona
semi estensiva ed estensiva precisandone i contenuti, nonché rivedere ed
aggiornare le NAPR. Per attuare tali scopi l’autorità comunale ha proposto, tra
l’altro, svariati ampliamenti della zona edificabile: in buona parte si è trattato
di correzioni puntuali del limite dell’area fabbricabile che è stata estesa
fino a contatto con quella forestale. In altri casi il comune ha invece
attribuito alla zona residenziale estensiva o semi estensiva singole particelle
o piccoli comparti che in precedenza erano esclusi dall’area edificabile. Pur
condividendo gli scopi summenzionati, il Consiglio di Stato non ha approvato
alcune scelte del comune, in particolare laddove non si trattava di semplici
correzioni del limite della zona edificabile, bensì di veri e propri ampliamenti,
ritenuto che la zona fabbricabile era già sufficientemente dimensionata e che
le estensioni proposte apparivano contrarie ad una funzionale organizzazione e
strutturazione del territorio comunale.
6.   6.1. Il
mapp. 1157, di 4435 mq, si trova in località, all’estremità meridionale del comune
di ed ai margini della zona residenziale estensiva , in buona parte edificata,
che si sviluppa a valle di via. In particolare, verso nord la particella
confina con il mapp. 1156, che per poco meno della metà della sua estensione è
stato attribuito alla zona residenziale estensiva, dove insiste una casa
d’abitazione, mentre la parte restante è stata assegnata alla zona agricola. Di
forma rettangolare, il fondo si presenta come un leggero pendio nella fascia a
contatto con la via, per poi aprirsi in una pianura, che termina laddove corre
il limite del bosco in corrispondenza dei confini sud ed est (mapp. 1155, 1163,
1170, 1172 e 1174). Sul fondo insistono un rustico, utilizzato quale residenza
secondaria, un ripostiglio e diverse piante ornamentali, da frutta o di alto
fusto. Ad ovest, oltre la strada, si trovano alcune particelle (mapp. 1159,
1160 e 1161), sulle quali insistono ville di pregio, che sono state attribuite
dal vigente piano regolatore alla zona agricola.
6.2. Con terreni già edificati in larga
misura ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di
principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto questo
requisito non è soddisfatto. In effetti il fondo del ricorrente è situato ai
margini della zona residenziale, dove si apre un ampio comparto verde, assai discosto
dal centro della località e che confina ed è delimitato sia a valle sia verso
est dal bosco. La manciata di ville esistenti, a monte di via e nella fascia a
valle, a diretto contatto con la strada, non permette in alcun modo di
considerare il settore in esame alla stregua di un territorio ampiamente
edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Va inoltre
rilevato che l’inserimento del fondo del ricorrente nella zona edificabile, già
molto diffusa, accentuerebbe l’estensione a macchia d’olio della stessa e si
porrebbe quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione
del territorio.
6.3. L’attribuzione del mappale del ricorrente, anche solo
parziale, alla zona edificabile non risponde, inoltre, ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15
lett. b LPT. Secondo il rapporto di pianificazione (cfr. rapporto cit.,
pag. 21), gli abitanti nel comune al 31 dicembre 1999 erano 1062. Il nuovo
piano regolatore permette di accogliere 1630 abitanti e d’incrementare, pertanto,
la popolazione residente del 53.5% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Il dimensionamento
della zona edificabile destinata alla residenza è pertanto più che sufficiente
per far fronte alle aspettative di crescita della popolazione del comune nei
prossimi 15 anni (cfr. rapporto cit., pag. 21; risoluzione di approvazione del
Consiglio di Stato, 21 dicembre 2004, cfr. 3.2.1, lett. a, pagg. 11-12). Il
calcolo della contenibilità del piano giunge poi a questi risultati,
considerando un grado di attuazione del 60% (cfr. rapporto cit., pag. 22).
Sulla base di un indice di sfruttamento pari allo 0.4 e considerato che la
superficie ancora libera nel comprensorio edificabile è del 30%, il Governo ha
ritenuto più appropriato applicare un grado di attuazione del 70%. In tal modo
la contenibilità del piano risulta essere di 2853 unità insediative (UI),
suddivise in 1855 abitanti, 856 posti turismo e 142 posti lavoro, rispondendo
ampiamente alle previsioni di sviluppo per i prossimi 15 anni. Va peraltro
rilevato, insieme con il Consiglio di Stato, che nei calcoli effettuati dal
comune è stato considerato, per la zona edificabile, un fabbisogno di superficie
per UI piuttosto alto, di 60 mq (cfr. ris. cit., loc. cit.). Il dimensionamento
delle zone edificabili include pure, nelle zone dove è permessa la residenza,
755 posti turismo, di cui la maggior parte consiste in posti letto in residenze
secondarie (cfr. rapporto cit., pag. 21): nulla osta alla possibilità di
sfruttare, in futuro, una parte di questo importante contingente anche a favore
della residenza primaria.
6.4. Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito
alla zona edificabile, già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT,
merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo – di
conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.
Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché
persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in
ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella del
paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la
porzione di terreno interessata si presti o meno, ed eventualmente in quale
misura, alla lavorazione agricola. Va infine rilevato che il fatto che il fondo
sia urbanizzato, non è decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione
alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6; 117 Ia 434° consid. 3g).
6.5. Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi
(cfr. consid. 4), va anzitutto rilevato l’interesse generale ad impedire la
formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). In
concreto, un ampliamento della zona residenziale del comune, già generosamente
dimensionata, non appare giustificato, anche se dovesse concernere, come è il
caso in esame, poche unità insediative. Secondo la giurisprudenza, anche le
particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile
giusta l’art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo
(cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia
236 seg.). Da un’indagine riportata nel rapporto di pianificazione risulta poi
che le zone residenziali del comune sono assai sottosfruttate (cfr. rapporto
cit., pag. 21). È pertanto imprescindibile aumentare la pressione su tali zone
per favorire un loro razionale impiego, anziché ampliarle, con l’effetto di
favorire uno spreco del territorio fabbricabile. Da ultimo, va sottolineata
l’imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le
future generazioni.
6.6. Sulla scorta di queste considerazioni, un’attribuzione
di parte del fondo del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere tassativamente
esclusa.
7.
La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto. L’esclusione
dalla zona edificabile appare, per contro, in armonia con l’ordinamento
pianificatorio sancito a livello federale.
8.
Il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 1’200.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria