ti_gerichte · 52.2008.194 · 2008-09-08 · it
Lavoratori distaccati. Multa di natura amministrativa per violazione alle norme sull'organizzazione della durata del lavoro e del riposo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2008 52.2008.194
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2008 52.2008.194
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2008 52.2008.194

Incarto n.
52.2008.194
Lugano
8 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Matteo
Cassina e Damiano Bozzini
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 26 maggio 2008 della
RI 1
patrocinata dall' PA 1
contro
la risoluzione 6 maggio 2008 (n. 2408) del Consiglio
di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la
decisione 29 febbraio 2008 con cui l'ufficio dell'ispettorato del lavoro del
Dipartimento delle finanze e dell'economia le ha inflitto una multa amministrativa
in materia di lavoratori distaccati in Svizzera;
viste le risposte:
-    30 maggio 2008
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro,
-      3 giugno 2008 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La RI 1,
società di engineering e progettazione con sede a M__________, attiva nel
settore delle telecomunicazioni, ha distaccato in Svizzera tra il 10 settembre e
il 12 dicembre 2007, generalmente per tre giorni alla settimana e senza la
necessaria autorizzazione, il proprio dipendente E__________ (1974), cittadino
camerunense, per svolgere l'attività di consulente informatico presso le __________
(in seguito: A__________).
B.   a. Con
decisione 29 febbraio 2008, l'ufficio dell'ispettorato del lavoro ha inflitto
alla RI 1 una multa di natura amministrativa di fr. 300.– per violazione delle
norme sull'organizzazione della durata del lavoro e del riposo. In sostanza,
l'autorità ha rimproverato alla società di avere indicato l'orario di inizio e
fine del lavoro svolto dal dipendente distaccato, senza tuttavia specificare
l'esatta ripartizione delle medesime sull'arco delle giornate.
Il provvedimento è stato reso sulla base
degli art. 2 cpv. 1 lett. b (periodi di lavoro e di riposo) della legge
federale sui lavoratori distaccati in Svizzera dell'8 ottobre 1999 (LDist; RS
823.20), 15 e 46 della legge federale sul lavoro del 13 marzo 1964 (LL; RS 822.11),
73 cpv. 1 lett. b-e dell'ordinanza federale 1 concernente la legge sul lavoro
del 10 maggio 2000 (OLL1; RS 822.111).
b. Dal canto suo, per non aver notificato E__________
prima di esercitare l'attività lucrativa in parola, il 21 aprile 2008 l'Ufficio della manodopera estera ha inflitto al direttore generale della RI 1 __________ una
multa di fr. 1'600.– sulla base degli art. 6 LDist e 6 ODist. Tale decisione (MU00026-dist)
è cresciuta in giudicato.
C.   Con
giudizio 6 maggio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del 29
febbraio 2008, respingendo l'impugnativa contro di essa inoltrata dalla RI 1.
Il Governo ha ritenuto che, secondo il
principio della maggior attendibilità delle dichiarazioni della prima ora, le
diverse dichiarazioni sull'effettivo periodo di lavoro giornaliero e il
rispetto delle pause, prodotte solo nell'ambito delle osservazioni al rapporto
di contravvenzione, dovevano essere disponibili sin dall'inizio e non specificavano
in ogni caso dettagliatamente la suddivisione del tempo lavorativo e di riposo
del dipendente distaccato.
L'Esecutivo cantonale ha inoltre considerato
l'importo della multa conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la
predetta pronunzia governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento per violazione del
principio della legalità.
La ricorrente sostiene di avere rispettato
tutti gli obblighi imposti dall'art. 2 LDist, dimostrandolo con le
dichiarazioni versate agli atti. Precisa che tale disposizione menziona solo
l'obbligo materiale di rispettare il tempo di lavoro e i periodi di riposo e
non quello formale di tenere un rendiconto scritto. Pone inoltre in evidenza
che la dottrina in materia non prevede sanzioni per coloro che non rispettano le
norme sulla timbratura previste dalla legge federale sul lavoro.
E.   All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia l'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro, senza formulare osservazioni al riguardo.
Considerato,
in
diritto
1.   Giusta
l'art. 3 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), prima di entrare nel merito di un'istanza o di un
ricorso l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza.
1.1. Notoriamente, la competenza del
Tribunale cantonale amministrativo non è stabilita per clausola generale, ma
secondo il cosiddetto sistema enumerativo. Il ricorso a questa autorità è
pertanto dato unicamente nei casi previsti dalla legge (art. 60 LPamm;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Agno, n. 2 ad art. 60 LPamm).
1.2. La multa pronunciata il 29 febbraio
2008 dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro nei confronti della ricorrente è
stata resa in applicazione dell'art. 9 LDist, relativo alle sanzioni
amministrative che devono essere adottate in caso di infrazioni a questa legge.
Ora, a seguito dell'entrata in vigore della LDist, il Cantone Ticino ha modificato
i capoversi 1 e 4 del
l'
art. 1 del Regolamento di
applicazione della legge cantonale sul lavoro del 22 gennaio 1970 (RL
10.1.1.1.1), indicando che l'autorità incaricata di applicare la LDist è
l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro. Nessuna disposizione è per contro stata
adottata dal legislatore ticinese riguardo ai rimedi di diritto esperibili e
alle istanze
giudiziarie competenti a statuire a livello
cantonale sui gravami inoltrati contro le decisioni rese dalle autorità di
prime cure in materia di lavoratori distaccati.
La legge cantonale di procedura per le
contravvenzioni del 19 dicembre 1994 (LPcontr; RL 3.3.3.4) non è infatti applicabile,
dal momento che l'oggetto della presente vertenza riguarda una sanzione
(pecuniaria) amministrativa.
Il ricorso dovrebbe di conseguenza essere
dichiarato irricevibile, per incompetenza del Tribunale cantonale
amministrativo a pronunciarsi sul medesimo.
1.3. Sennonché, per effetto della sentenza
resa il 29 agosto 2007 dal Tribunale federale (n. 2C_16/2007), il Tribunale
cantonale amministrativo riconosce ormai sistematicamente la propria competenza
direttamente sulla base dell'art. 6 n. 1 della convenzione del 4 novembre 1950
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU;
RS 0.101), che garantisce a ogni persona il diritto ad essere giudicato da un tribunale
indipendente e imparziale, in tutte le cause di natura pubblicistica che
ricadono nel campo di applicazione di questa disposizione (v. STA n.
52.2007.304 del 9 luglio 2008; n. 52.2007.336 del 15 ottobre 2007, consid.
1.1).
Ora il provvedimento qui impugnato, che
sanziona sul piano amministrativo un operatore economico nell'ambito delle
proprie
prestazioni a livello transfrontaliero,
è una
decisione sulla fondatezza di un'accusa penale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (analogamente,
ad esempio, a quella che comporta la revoca di una licenza di condurre a scopo
di ammonimento, cfr. DTF 121 II 219, consid. 2a). Ne discende che, in siffatte
circostanze, la persona interessata da una simile misura ha diritto a veder
beneficiare delle garanzie discendenti da tale norma convenzionale.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art.
46 cpv. 1 LPamm) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata
a ricorrere (art. 43 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1.
L'Accordo 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea
nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS
0.142.112.681), entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile,
si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della
Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di
accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi
negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di
principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali
accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla
prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una
durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS che
effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di
lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,
distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori
dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta
con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in
vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) – nel
contesto di un rapporto di subordinazione – da effettuare a favore di uno o più
destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica
(cfr. art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza federale
sull'introduzione della
libera circolazione delle
persone
del 22 maggio 2002, OLCP, RS
142.203; n. 6.3.1 delle "Istruzioni concernenti l'introduzione graduale della
libera circolazione delle persone", stato al 1° gennaio 2008, emanate
dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni OLCP)
.
2.2. Al fine di combattere il pericolo di
un'eventuale pressione sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del
lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il
Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di
accompagnamento per l'introduzione dell'ALC volte a istituire una base
giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei
lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata
adottata, tra l'altro, la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio
2004.
3.   3.1.
Secondo l'art. 2 cpv. 1 LDist, il datore di lavoro deve garantire ai lavoratori
distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi
federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di
obbligatorietà generale e in contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo
360
a
CO nell'ambito - tra l'altro -
dei periodi di lavoro e di
riposo (lett. b).
Le condizioni lavorative e salariali minime,
soggiunge il cpv. 4 della medesima norma, devono essere rispettate per tutta la
durata dell’impiego.
Giusta l'art. 2 dell'ordinanza federale sui lavoratori
distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201), per periodi di
lavoro e di riposo ai sensi dell’art. 2 cpv. 1 lett. b LDist, s’intende
la durata normale del lavoro e la ripartizione del tempo di lavoro
(a); le ore supplementari, il lavoro a turni, il lavoro notturno, il lavoro domenicale
nonché il lavoro durante i giorni festivi
(b)
; i periodi di riposo e le pause
(c)
; il tempo di viaggio e di attesa
(d)
.
3.2.
L'art. 15 cpv. 1 LL dispone che i
l
lavoro giornaliero dev'essere interrotto con pause di almeno mezz'ora, se dura
più di sette ore (lett. b) e di un'ora, se dura più di nove ore (lett. c).
Giusta l'art. 46
prima frase
LL,
il datore di lavoro deve tenere a disposizione delle autorità
d’esecuzione e di vigilanza gli elenchi e gli altri atti, da cui risultano le
indicazioni necessarie all'esecuzione della presente legge e delle relative
ordinanze.
Secondo l'art. 73 cpv. 1 OLL1, tali
documenti devono contenere - tra l'altro - il tipo di attività del lavoratore
nonché le date dell'inizio e della fine del suo rapporto di lavoro (b); la
durata (giornaliera e settimanale) del lavoro effettivamente svolto, inclusi il
lavoro compensativo e il lavoro straordinario nonché la loro posizione sull'arco
della giornata (c); i giorni di riposo o di riposo compensativo concessi
settimanalmente se non cadono regolarmente di domenica (d); il periodo e la
durata delle pause di durata uguale o superiore a mezz'ora (e).
3.3. Giusta l'art. 9 cpv. 2
lett. a
LDist, l'
autorità cantonale competente può, per lievi infrazioni
all'art. 2 e per infrazioni agli art. 3 e 6 LDist, pronunciare una multa amministrativa
sino a fr. 5'000.–. È applicabile l'art. 7
della legge
federale sul diritto penale amministrativo del 22 marzo 1974 (DPA; RS 313.0)
.
L'autorità che pronuncia una sanzione notifica all'autorità federale competente
una copia della sua decisione. Quest'ultima autorità tiene un elenco dei datori
di lavoro che sono stati oggetto di una sanzione passata in giudicato. L'elenco
è pubblico (art. 9 cpv. 3 LDist).
4.   4.1. Come
accennato in narrativa, tra il 10 settembre al 12 dicembre 2007 la RI 1 ha distaccato in Svizzera il proprio dipendente E__________, notificando all'autorità unicamente
l'orario quotidiano di inizio e di fine del lavoro del medesimo. L'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro rimprovera alla società di non avere specificato,
nonostante un'esplicita richiesta in tal senso, l'esatta ripartizione
dell'orario di lavoro sull'arco delle 38 giornate, durante le quali E__________
ha svolto l'attività di consulente informatico presso le A__________. Sollecitata
a trasmettere, tra le altre cose, gli orari giornalieri di lavoro del dipendente
distaccato in Svizzera, la ricorrente ha infatti indicato che E__________ aveva
lavorato dalle ore 9 alle 18, ma che non era stato tenuto un rendiconto
giornaliero delle sue presenze a __________. Invitata dall'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro a formulare osservazioni al rapporto di
contravvenzione che le aveva intimato, l'insorgente ha precisato di avere distaccato
il proprio dipendente in Svizzera sull'arco complessivo di 38 giorni lavorativi,
rispettando sia le pause usuali sul mezzogiorno (di un'ora, tra le 12.30 e le
13.30) che gli orari lavorativi (dalle 9 alle 18), come attesta la dichiarazione
di P__________, capo della sezione amministrativa A__________.
4.2. La ricorrente ammette di non aver
tenuto un rendiconto giornaliero scritto della presenza di E__________, in
quanto la normativa non ne prevede l'obbligo. A torto. In effetti, nella misura
in cui l
'art. 7 cpv. 2 LDist stabilisce che, su richiesta, il datore di
lavoro deve mettere a disposizione degli organi competenti ad esercitare il
controllo sul rispetto della LDist tutti i documenti in lingua ufficiale che
provano l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori
distaccati, con tutta evidenza la norma sancisce, seppure indirettamente, un
obbligo in tal senso a carico del datore di lavoro.
Malgrado questo, la querelata multa dev'essere annullata, poiché sprovvista di
base legale. Occorre infatti considerare che, giusta il capoverso 3 della
suddetta disposizione, se tali documenti non esistono o se non sono più
disponibili, il datore di lavoro è tenuto a dimostrare in altro modo l'osservanza
delle disposizioni legali, in quanto ("à moins que",
"sofern" nelle versioni, rispettivamente, francese e tedesca della
norma) non possa fornire la prova di non avere alcuna colpa nella perdita dei documenti
giustificativi. Circostanza questa che si è verificata nel caso concreto, avendo
la datrice di lavoro dimostrato, tramite la dichiarazione rilasciata da
P__________, secondo la quale
E__________ interrompeva il proprio
lavoro giornaliero di
nove ore
a __________
con una pausa di un'ora,
conformemente a quanto previsto dall'
art. 15 cpv. 1 LL.
Contrariamente
a quanto assunto dal Consiglio di Stato, le indicazioni sull'orario lavorativo
da parte della ricorrente e della capo
della sezione amministrativa
A__________
prodotte nell'ambito delle osservazioni al rapporto di contravvenzione
non possono essere considerate contrarie alla regola che riconosce una maggior
attendibilità alle dichiarazioni della prima ora, in quanto sono volte a
precisare, sulla base dell'art. 7 cpv. 3 LDist, la portata della prima
dichiarazione relativa alla presenza giornaliera dalle 9 alle 18 del dipendente
.
Come rettamente rilevato nell'impugnativa in
esame, gli art. 2 e 9 LDist vertono sull'obbligo (materiale) di rispettare il
tempo di lavoro e i periodi di riposo, non su quello (formale) di tenere un
rendiconto giornaliero dell'orario lavorativo e delle pause. Accreditando invece
la tesi del Governo e dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, che con il
provvedimento litigioso ha inteso punire quest'ultimo aspetto, verrebbe introdotta
in via giurisprudenziale una sanzione di carattere generale in un sistema che
il legislatore, in virtù del principio della legalità, ha concepito sulla base
di ipotesi enumerate in modo esaustivo.
Del resto, come rilevato pertinentemente dall'insorgente,
nemmeno la legge federale sul lavoro prevede una base legale che permette di
sanzionare sul piano amministrativo la violazione da parte del datore di lavoro
del suo obbligo - sancito dall'art. 46 LL - di tenere a disposizione delle
autorità gli elenchi e gli altri atti da cui risultano le indicazioni
necessarie all'esecuzione di questa legge e delle relative ordinanze
(R
oland Müller/Thomas
OEchsle,
Die Pflicht zur Arbeitszeiterfassung, in: AJP/PJA 2007, pag.
850).
5.   5.1. Stante
quanto precede, il ricorso va di conseguenza accolto e la decisione dipartimentale,
così come quella governativa che la tutela, annullate.
5.2. Visto l'esito, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm). Lo
Stato del Cantone Ticino dovrà però rifondere all'insorgente, assistita da un
avvocato iscritto all'apposito registro, un'indennità a titolo di ripetibili
per entrambe le sedi (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU; 1 e 5 ALC; 14 OLCP; 2, 7, 9
LDist; 2 ODist; 15, 46 LL; 73 OLL1; 1, 3, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate:
1.1.   la risoluzione 6
maggio 2008 (n. 2408) del Consiglio di Stato;
1.2.   la decisione 29
febbraio 2008 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle
finanze e dell'economia.
2.   Non si
prelevano né tasse né spese di giustizia.
3.   Lo Stato
del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 1'000.– a titolo di ripetibili
per entrambe le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82. segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
5.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario