ti_gerichte · 52.2010.189 · 2011-01-24 · it
Ordine di cessazione della prostituzione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.01.2011 52.2010.189
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.01.2011 52.2010.189
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.01.2011 52.2010.189

Incarto n.
52.2010.189
Lugano
24 gennaio
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 17 maggio 2010 della
RI 1,
,
patrocinata da: PA 1, ,
contro
la decisione 27 aprile 2010 del Consiglio di Stato
(n. 2104), che conferma la decisione 6 novembre 2009 con cui il municipio di
__________ le ha ordinato di cessare immediatamente l'esercizio della
prostituzione nello stabile in cui è ubicato il __________ (part. __________);
viste le risposte:
-    1° giugno 2010 del
Consiglio di Stato;
-    21 giugno 2010 del
municipio di CO 1;
preso atto delle osservazioni 17 settembre 2009 della
ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. La RI 1,
qui ricorrente, è titolare dell'autorizzazione a gestire il __________ di CO 1.
L'esercizio pubblico, situato nella zona residenziale semi-estensiva (RSE
8.50), dispone di 62 posti interni e di 12 camere, dotate di 20 posti letto.
Con rapporto del 29 luglio 2009, il
distaccamento TESEU della Polizia cantonale ha segnalato al municipio di aver
constatato che nelle camere annesse all'esercizio pubblico veniva sistematicamente
praticata la prostituzione. In occasione dell'ultimo controllo del 6 giugno
2007 era stata rilevata la presenza nello stabilimento di 9 donne straniere non
accompagnate.
b. Preso atto del suddetto rapporto, il 6
novembre 2009 il municipio ha ordinato alla RI 1 di sospendere immediatamente l'esercizio
della prostituzione nello stabile in cui è ubicato il ristorante con alloggio e
di ripristinare l'uso autorizzato.
Il municipio ha in sostanza ritenuto che l'attività
praticata abusivamente costituisse un cambiamento di destinazione, inconciliabile
con la destinazione della zona residenziale semi-estensiva, dalla quale sono
bandite le attività moleste.
Contro il provvedimento, la RI 1 è insorta
davanti al Consiglio di Stato, contestando l'esistenza stessa di un cambiamento
di destinazione.
c. Pendente il ricorso, il 14 gennaio 2010
il distaccamento TESEU ha effettuato un'ulteriore ispezione dell'esercizio
pubblico, constatando la presenza di 10 cittadine straniere, 9 delle quali
provenienti dal Brasile.
B.   Con
giudizio 27 aprile 2010, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa.
Disattese le censure di violazione del
diritto di essere sentito, sollevate dall'insorgente con riferimento al rifiuto
del municipio di permetterle la consultazione degli atti e respinta la
richiesta di pubblica udienza, il Governo ha in sostanza ritenuto sufficientemente
provata l'esistenza di un cambiamento di destinazione;
trasformazione, che la RI 1 avrebbe messo in atto senza permesso adibendo a postribolo
le camere dell'esercizio pubblico. Esclusa
a priori
la possibilità di
conseguire una licenza in sanatoria, che autorizzasse l'insediamento di un'attività
manifestamente inconciliabile con la funzione della zona, prevalentemente residenziale,
l'Esecutivo cantonale ha quindi confermato l'ordine censurato.
C.   Contro il
predetto giudizio governativo, la RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso del 17 maggio 2010, chiedendo che sia annullato.
L'insorgente ribadisce anzitutto l'eccezione
di violazione del diritto di essere sentita, sollevata in prima istanza in
relazione al rifiuto del municipio di metterle a disposizione gli atti del
procedimento, in particolare il rapporto TESEU, rispettivamente di dar seguito
alla richiesta di contraddittorio. Nega che la violazione sia stata sanata nell'ambito
della procedura di ricorso, dove avrebbe avuto occasione di consultare gli
atti. Lesivo del diritto, in particolare dell'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), sarebbe pure
il rifiuto del Consiglio di Stato di indire una pubblica udienza in contraddittorio.
Dopo aver ulteriormente
rimproverato all'esecutivo comunale di non aver impartito l'ordine censurato
anche alla __________, locataria dello stabile in cui ha sede l'esercizio
pubblico, l'insorgente, che si professa semplice sublocataria, sottolinea come
la gestione del locale non abbia mai dato adito a lagnanze da parte del vicinato
per disturbo della quiete od altre immissioni moleste.
Censurabile, conclude la
RI 1, sarebbe pure la tassa di giudizio applicata dal Consiglio di Stato.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio, contestando succintamente le tesi degli insorgenti con argomenti che
per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
E.   Il
Tribunale ha richiamato d'ufficio l'elenco delle notifiche d'albergo degli
ultimi tre anni. Delle risultanze e delle osservazioni delle parti si dirà per
quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione
attiva della ricorrente, sublocataria dell'esercizio pubblico e titolare dell'autorizza-zione
a gestirlo, è certa (art. 21 cpv. 2 e 45 LE, art. 43 legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso,
tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, integrati dalle notifiche di polizia delle clienti delle
camere annesse all'esercizio pubblico acquisite d'ufficio da parte di questo
Tribunale onde porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dal
Consiglio di Stato, che in questo genere di vertenze, sistematicamente, omette
di esperire questo semplice, ma quasi sempre decisivo, accertamento (art. 18
cpv. 1 LPamm). Le ulteriori prove sollecitate dall'insorgente non appaiono atte
a procurare la conoscenza di altri fatti rilevanti per il giudizio.
Oggetto del contendere è essenzialmente l'uso
non autorizzato e - a detta del municipio - nemmeno autorizzabile delle camere
per l'esercizio non occasionale della prostituzione.
2.   Diritto di
essere sentito
2.1. Giusta l'art. 20 cpv. 1 LPamm, chi è
parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti. Tale
diritto, soggiunge la norma (cpv. 2), può essere eccezionalmente negato, con
decisione motivata (cpv. 3), a protezione di legittimi interessi pubblici o
privati o di una istruttoria in corso.
Il diritto di consultare gli atti discende
direttamente dal diritto di
essere sentito tutelato dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101). La sua violazione comporta in linea di massima l'annullamento
della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un interesse o
dalle probabilità di esito favorevole. Resta riservata la possibilità di sanare
il difetto in sede di impugnazione, qualora l'istanza di ricorso sia dotata di
pieno potere di cognizione e l'interessato abbia potuto consultare gli atti (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 20 LPamm n. 2).
2.2. Nel caso concreto, il municipio ha
disatteso il diritto di essere sentito della ricorrente, negandole senza valide
ragioni, la possibilità di prendere conoscenza del rapporto del distaccamento
TESEU sul quale ha fondato il provvedimento qui impugnato.
La violazione è stata rilevata dal Consiglio
di Stato, che l'ha tuttavia considerata sanata dalla possibilità che la
ricorrente aveva avuto, ma di cui non si è avvalsa, di consultare l'incarto in
sede di ricorso. La deduzione non presta il fianco a critiche.
Il Consiglio di Stato è in effetti un'autorità
di ricorso dotata di pieno potere di cognizione (art. 56 LPamm) e nulla
impediva alla RI 1 di prendere conoscenza del rapporto in questione.
La rinuncia ad avvalersi di questa facoltà,
esercitata soltanto in questa sede, non può evidentemente diventare un pretesto
per rivendicare l'annullamento della decisione per violazione del diritto di
essere sentito. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si
considera che le notifiche d'albergo acquisite d'ufficio da parte di questo
Tribunale forniscono una visione d'assieme che permette di prescindere dagli accertamenti,
meramente puntuali, operati dal distaccamento TESEU.
3.   Udienza
pubblica
3.1. A norma dell'art. 6
cpv. 1 CEDU, ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un
termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale
costituito per legge, al
fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere
civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta.
3.2. In concreto, la
ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato l'art. 6 CEDU,
omettendo di indire una pubblica udienza. A torto, poiché il Governo non è un
tribunale indipendente, ma un organo della giurisdizione amministrativa
interna. L'aggiornamento di una pubblica udienza può dunque essere preteso soltanto
davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Facoltà, di cui la ricorrente si
è avvalsa, salvo poi rinunciarvi espressamente.
4.   Cambiamento
di destinazione
4.1. Per cambiamento di destinazione
rilevante dal profilo del diritto pianificatorio ed edilizio si intende
generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di
un impianto esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili
sull'ordinamento delle utilizzazioni (STA 52.2007.182 del 3 settembre 2007
consid. 2.1.;
Adelio
Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
1 LE n. 647
seg.). Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte ad ingenerare
l'obbligo di inoltrare una domanda di costruzione per conseguire il permesso di
costruzione mancante, sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione
di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le
modifiche che determinano un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile
delle ripercussioni ambientali. Sono inoltre da considerare come cambiamento di
destinazione anche tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera
edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo
qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata.
4.2. Nel caso concreto, la ricorrente
contesta l'esistenza stessa del cambiamento di destinazione prefigurato dal
municipio. Non nega che l'uso duraturo di un immobile per praticarvi in modo sistematico
la prostituzione possa integrare gli estremi del cambiamento della destinazione
d'uso. Sostiene tuttavia che nel caso in esame la destinazione dell'esercizio
pubblico non avrebbe subito alcun cambiamento rilevante dal profilo della polizia
delle costruzioni.
Dall'elenco delle notifiche di polizia
richiamato da questo Tribunale risulta che dall'agosto del 2007 ad oggi le
camere annesse al __________ sono state occupate quasi esclusivamente da donne.
Sulle 240 presenze, registrate negli ultimi tre anni, soltanto una ventina
interessano uomini e soltanto quest'ultime concernono ospiti svizzeri; tutti
piuttosto in là con gli anni. Già queste risultanze sorprendono. Tutte le altre
ospiti sono infatti donne straniere. Anche questo dato suscita interrogativi. I
dubbi diventano più consistenti se si guarda la loro provenienza. La maggior
parte di esse proviene infatti da paesi d'oltremare. Il drappello più
consistente dal Brasile (oltre 150). Seguono le tailandesi (11), le nigeriane
(13), le portoghesi (11) ed altre di paesi dell'est europeo (Slovacchia,
Cechia, Ungheria, Romania, Lettonia) o del Sudamerica (Colombia, San Domingo,
Ecuador, Honduras), noti come paesi di provenienza di prostitute.
Di queste ospiti soltanto un'esigua
minoranza ha più di 40 anni. Appena quattro ne hanno più di 50. Tutte le altre
sono giovani tra i 20 ed i 40 anni. Nessuna di loro, poi, era accompagnata da
un marito, da un convivente o da un familiare. Tutte, nessuna esclusa, hanno
preso alloggio singolarmente.
Il quadro che ne esce è del tutto simile,
per non dire identico, a quello di numerosi altri casi giudicati da questo
Tribunale, in cui la parte riservata all'alloggio di certi esercizi pubblici o
gli esercizi pubblici formati da semplici camere da affittare sono stati trasformati
in veri e propri bordelli (cfr. ad es. STA 52.2010.206 del 12 ottobre 2010,
confermata da STF 1C.526/2010 del 7 gennaio 2011; STA 52.2009.419/438 del 20
maggio 2010; 52.2008.409 del 6 marzo 2009 in RtiD II-2009 n. 23; 52.2002.26 del 3 aprile 2002; 52.2002.27/28 del 25 marzo 2002 in RtiD II-2002 n. 61).
Ora, è ben vero che nessuna di queste donne
è stata colta in flagrante mentre si prostituiva. I dati raccolti dall'autorità
di polizia formano comunque un insieme di indizi univoci e convergenti,
caratteristico di questo genere di locali, che permette di affermare con
sufficiente certezza che queste donne fossero dedite alla
prostituzione e che il complesso di camere da affittare sia diventato un
postribolo. Nessun elemento permette anche solo di immaginare che queste ospiti
fossero semplici turiste provenienti da paesi esotici, che hanno preso alloggio
nelle camerette del __________, soggiornandovi anche per più giorni per
scoprire quanto di meglio offre il nostro Cantone a chi lo visita. Nelle circostanze
concrete, non appare per nulla fuori luogo dedurre che come in tanti casi
analoghi anche le camerette dell'esercizio pubblico in esame non fossero
utilizzate come alloggio per trascorrervi la notte, bensì come stabilimento in
cui prostituirsi, ovvero per esercitarvi un'attività lucrativa. Contrariamente
a quanto assume l'insorgente, invitata da questo Tribunale a pronunciarsi sull'elenco
delle ospiti che hanno frequentato l'esercizio pubblico negli ultimi tre anni,
non occorre alcuna fantasia per capire che mestiere facessero. Basta un minimo
di esperienza. Nessun elemento permette d'altro canto di immaginare che le
ospiti, giunte in Ticino sotto le spoglie di semplici turiste, si prostituissero
o esercitassero una qualsivoglia attività altrove, limitandosi ad utilizzare le
camere per alloggiarvi. Nemmeno l'insorgente adduce qualche elemento che
permetta anche solo di adombrare una simile ipotesi.
L'occupazione costante di tutte le camere
dell'esercizio pubblico da parte di un tal genere di ospiti permette senz'altro
di considerare soddisfatti gli estremi del cambiamento della destinazione d'uso
soggetto a permesso di costruzione. La modifica delle condizioni di
utilizzazione è infatti rilevante dal profilo pianificatorio, ambientale e
della polizia delle costruzioni. Sostanzialmente diverse dalla funzione
residenziale (alloggio) sono le ripercussioni materiali e ideali derivanti alla
zona ed all'ambiente circostante dall'attività lucrativa che vi viene
esercitata (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 3.2; RDAT I-2002 n. 20 consid. 4;
Tiziano Crameri
, Immissioni moleste legate all'esercizio della prostituzione, con
particolare riferimento alle zone abitative, in RDAT I-2000, pag. 174).
Priva di rilievo è la questione di sapere se
la ricorrente fosse a conoscenza o meno dell'attività svolta dalle ospiti.
Irrilevante è pure il fatto che fosse semplice sublocataria e che il municipio
abbia omesso di notificare l'ordine censurato anche alla proprietaria dell'immobile.
Nella sua qualità di titolare dell'autorizzazione
a gestire il __________ la RI 1 ha veste di garante. È comunque tenuta a
rispondere dell'uso che ne viene fatto da parte delle ospiti.
5.   Ordine di
ripristino
5.1. Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE, il
municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in
contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il
caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse
pubblico.
Il principio della legalità e quello di
uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione, in
contrasto con il di-ritto materiale, siano per principio fatte rettificare o
demolire. Ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza della
legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità
non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (
Adelio Scolari
, op. cit., ad art. 43 LE, n. 1277).
5.2. Al fine di impedire che un'opera
edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal profilo non soltanto formale
(mancanza del permesso), ma anche sostanziale, siccome contrario alla funzione
assegnata alla zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un
divieto d'uso, ovvero un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario
di astenersi dall'utilizzarla secondo modalità che non risultano sorrette dalla
necessaria autorizzazione. A differenza dell'ordine di natura cautelare volto
ad imporre la sospensione di un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso,
di natura analoga ad un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art.
43 cpv. 1 LE e presuppone una preventiva verifica, da esperire, di regola, nell'ambito
di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria, della conformità dell'utilizzazione
instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile
(RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.2).
5.3. Conformemente al principio di economia
processuale ed al divieto di formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere
da tale accertamento quando la violazione materiale è già stata precedentemente
acclarata, quando il proprietario si rifiuta di dar seguito all'ordine di
presentare una domanda di costruzione in sanatoria, oppure quando il contrasto
insanabile con il diritto materiale è palese ed incontestabile (RDAT I-1996, n.
40 consid. 5.3.; II-1994 n. 43 consid.
3.2.; STA 52.2005.128 del 7
gennaio 2009 consid. 3.1.;
Christian
Mäder
, Das Baubewilligungsver-fahren, Zurigo 1991, n. 644;
Adelio Scolari,
op. cit., ad art. 43 n.
1264).
5.4. Secondo l'art. 25 cpv. 1 delle norme di
attuazione (NAPR) di __________, la zona residenziale semi-estensiva
è di
principio destinata alla residenza ed al commercio. Son ammesse attività
commerciali, di servizio o produttive non moleste, compatibili con la funzione
preponderante della zona.
La disposizione, chiarissima, definisce in
modo inequivocabile la funzione della zona e gli insediamenti ammissibili. Non
abbisogna di particolare interpretazione.
Inammissibili nella zona in oggetto sono le
attività poco moleste o moleste. Poco moleste sono in generale considerate le
attività che ingenerano ripercussioni diverse da quelle derivanti dall'abi-tare,
ma ancora conciliabili con la destinazione residenziale. Moleste sono invece
considerate le attività che non possono coesistere con l'abitazione.
5.5. Nel caso concreto, il municipio ha
ritenuto che l'esercizio non occasionale della prostituzione nelle camere
annesse al __________ fosse manifestamente incompatibile con la destinazione
residenziale, preponderante nella zona in discussione. Le immissioni ingenerate
da tale attività sarebbero palesemente inconciliabili con la funzione di zona.
Da qui, l'emanazione di un ordine di cessazione immediata di tale attività.
La deduzione non presta il fianco a
critiche. Nemmeno la ricorrente sostiene invero che l'attività in contestazione
possa essere considerata conforme alla funzione della zona di utilizzazione.
Diverse da quelle che derivano dall'abitare ed incompatibili con la funzione
residenziale, sono infatti considerate soprattutto le cosiddette
immissioni
immateriali
, che l'esercizio a titolo professionale della prostituzione in
alloggi trasformati in postriboli trae inevitabilmente seco sotto forma di
degrado della qualità di vita e delle caratteristiche dell'ambiente
circostante; un quartiere, quello della zona qui in esame, sostanzialmente
tranquillo e pulito (DTF 117 Ib 147 consid. 2d; STF 1P.191/1997 del 26 novembre
1997; STA 52.98.154/165 dell'11 marzo 1999, consid. 3.7., confermata da STF
1P.213/1999 del 30 marzo 2000 in RtiD II-2000 n. 77).
Il divieto d'uso, che - peraltro - non
dovrebbe gravare più di quel tanto l'insorgente se, come questa afferma, nello
stabile non venisse esercitata la prostituzione, va quindi confermato siccome
immune da violazioni del diritto.
6.   Infondate
sono pure le contestazioni sollevate dall'insorgente contro la tassa di giustizia.
È ben vero che, negandole il diritto di prendere visione del rapporto TESEU, il
municipio l'ha indotta ad impugnare il divieto d'uso davanti al Consiglio di
Stato. L'insorgente ha tuttavia rinunciato a consultare il rapporto in quella sede,
mantenendo l'impugnativa e costringendo l'autorità di ricorso a pronunciarsi sul
merito di una decisione sostanzialmente corretta.
7.   7.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va di conseguenza
respinto.
7.2. La tassa di giustizia del presente
giudizio (art. 28 LPamm) è posta a carico della ricorrente RI 1 secondo
soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 21, 43 LE; 25 NAPR di __________; 3,
18, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'200.- è a carico della ricorrente RI 1.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria