ti_gerichte · 52.1999.318 · 1999-12-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.1999 52.1999.318
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.1999 52.1999.318
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.12.1999 52.1999.318

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1999.00318
Lugano
20 dicembre
1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 1. dicembre 1999 di
__________
,
patr. da: avv. __________,
Contro
la risoluzione 16 novembre 1999 (no. 4774) con cui
il Consiglio di Stato ha sospeso in via provvisionale il ricorrente dalla
carica di capoufficio e lo ha privato dello stipendio;
vista la risposta 13 dicembre
1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
ricorrente __________, entrato al servizio dello Stato nel 1959, è capoufficio
della logistica della Sezione della logistica e degli stabili erariali del
Dipartimento della finanze e dell'eco-nomia (DFE). In questa veste si è
occupato delle pratiche relative all'acquisto di uno stabile di proprietà di
__________, situato a Bellinzona, di fronte al palazzo del Governo. Le
trattative, iniziate nel 1990, si sono concluse nel 1993.
Il 27 gennaio 1999, __________ ha segnalato
alla Direttrice del DFE di aver regalato al ricorrente un'auto allo scopo di
perfezionare la vendita dello stabile. Interpellato al riguardo dalla stessa
Direttrice del DFE, __________ ha negato qualsiasi addebito.
Il 2 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha
comunque aperto un'inchiesta disciplinare nei suoi confronti, segnalando nel
contempo il caso al Ministero Pubblico.
Il 18 giugno 1999 __________ è stato sentito
dal Cancelliere dello Stato e dal Consulente giuridico del Consiglio di Stato,
incaricati dell'inchiesta. In quell'occasione, il ricorrente ha sostenuto che
__________ gli avrebbe soltanto messo a disposizione, in prova, una Mini Cooper
S di proprietà di __________, che ne sarebbe rimasto proprietario.
Sulla scorta di queste affermazioni, il 23
giugno 1999 il Consiglio di Stato ha risolto di sospendere l'inchiesta in
attesa delle risultanze del procedimento penale, riservandosi di sospendere il
ricorrente dalla carica in caso di promozione dell’accusa.
B.   Esperiti
gli accertamenti necessari, l'11 novembre 1999 il Procuratore Pubblico ha
deciso di abbandonare il procedimento penale per intervenuta prescrizione del
reato di accettazione di doni e per mancanza di elementi comprovanti il reato
di corruzione passiva.
Nel decreto di non luogo a procedere il
Procuratore Pubblico ha illustrato con dovizia di particolari e di riscontri
come __________, nell’estate del 1993, avesse procurato al ricorrente una Mini Cooper
S, vendutagli da __________ per la somma di fr. 18'000.--, messagli a
disposizione dal __________, che intendeva così facilitare il rimborso delle
ipoteche gravanti lo stabile acquistato dallo Stato.
C.   Preso atto
delle risultanze del succitato decreto, il 16 novembre 1999 il Consiglio di
Stato ha deciso di sospendere __________ dalla carica e di privarlo totalmente
dello stipendio a titolo di misura cautelare. Con la stessa decisione, il
Governo gli ha inoltre prospettato la destituzione quale sanzione disciplinare.
Dopo aver rilevato che l'azione disciplinare
promossa per la violazione del divieto di accettare doni era prescritta, il
Consiglio di Stato ha in sostanza rimproverato al ricorrente di aver disatteso
i doveri di servizio sanciti dagli art. 22 e 23 LOrd, negando, in sede di
inchiesta disciplinare, di aver ricevuto il dono di cui si è detto. Ne ha
quindi dedotto che il comportamento reticente e scorretto, tenuto in quella
sede, lo rendesse indegno di rimanere ulteriormente in carica.
D.   Contro la
predetta risoluzione governativa __________ è insorto davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento delle misure cautelari
adottate nei suoi confronti.
Rievocati i fatti alla base del procedimento,
l'insorgente ribadisce di non aver accettato alcun dono e contesta i
provvedimenti dal profilo dell'adeguatezza.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato con argomenti che verranno discussi
nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 67 cpv. 1 lett
a LOrd. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente
toccato dal provvedimento impugnato, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è
dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   Giusta l'art.
38 LOrd, se l'interesse dell'amministrazione o dell'inchiesta lo esigono, il Consiglio
di Stato può sospendere anche immediatamente dalla carica e privare, totalmente
o parzialmente, dello stipendio il dipendente nei confronti del quale è stata
aperta un'inchiesta disciplinare.
La sospensione dalla carica è una misura
cautelare volta a salvaguardare gli interessi della pubblica amministrazione e
quelli specifici dell'inchiesta. Essa si giustifica nei casi in cui v’è da temere
che la permanenza in servizio del dipendente possa rendere più difficile la
conduzione delle indagini o pregiudicare l’interesse del servizio coinvolto
(cfr. Guido Corti, Illecito penale, procedimento disciplinare e sospensione
provvisionale del dipendente durante l'inchiesta, RDAT II 1998, 453 seg.).
La privazione temporanea dallo stipendio,
abbinata all’esonero provvisorio dalla funzione, serve invece a tutelare gli
interessi economici dell'ente pubblico nel caso in cui il procedimento disciplinare
si concluda con la destituzione. Essa presuppone quindi che la trasgressione
addebitata al dipendente, se confermata dall’inchiesta, sia atta a dar luogo ad
un licenziamento disciplinare. Tanto la sospensione provvisoria dalla carica,
quanto la privazione temporanea dello stipendio non presuppongono che la
violazione di doveri di servizio sia già stata compiutamente accertata. È
sufficiente che il quadro della trasgressione ipotizzata risulti sommariamente
tracciato.
Il potere d'apprezzamento di cui dispone
l'autorità in ordine all'adozione di tali provvedimenti, pur essendo
particolarmente esteso, non è assoluto. Anche la sospensione dalla carica e la
privazione dello stipendio devono rispettare il principio di proporzionalità.
Esse devono quindi porsi in un rapporto adeguato con gli interessi che
intendono salvaguardare. Per la sospensione dalla carica basta comunque che la
misura risulti giustificata dalla necessità di garantire un'indisturbata
assunzione delle prove e di assicurare l’ordinato andamento del servizio. Per
la privazione totale o parziale dello stipendio, occorre inoltre che il
provvedimento appaia giustificato dalla prospettiva di un possibile
licenziamento disciplinare e dalla conseguente necessità di salvaguardare gli
interessi economici del datore di lavoro. La privazione totale o parziale dello
stipendio non può quindi fondarsi soltanto sulla sospensione provvisionale
dalla carica. Anche questo provvedimento, facoltativamente cumulabile alla
sospensione dalla carica, ha infatti valore di provvedimento cautelare. Non è
una sanzione e non è nemmeno destinata a compensare la perdita della
prestazione lavorativa subita dall'ente pubblico in seguito all’esonero
temporaneo dal servizio.
3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, il controverso provvedimento di sospensione dalla carica
e di privazione dello stipendio è stato adottato nel quadro di un procedimento disciplinare
promosso dal Consiglio di Stato nei confronti del ricorrente per violazione del
divieto di accettare doni sancito dall'art. 28 LOrd.
Al momento in cui il procedimento
disciplinare è stato aperto erano indubitabilmente date le premesse per adottare
un provvedimento di sospensione dalla carica, cumulato con quello della
privazione dello stipendio. La gravità degli addebiti mossi all'insorgente, le
esigenze d’inchiesta, il discredito gettato dalla vicenda sul servizio della
logistica e la conseguente necessità di ristabilire la fiducia riposta dal
cittadino nella legalità dell'amministrazione prevalevano sicuramente
sull'interesse del ricorrente a continuare ad esercitare la funzione ricoperta.
L'ipotesi di un licenziamento a titolo di sanzione disciplinare, a quel momento
più che plausibile, avrebbe legittimato lo Stato anche a sospendere il
versamento dello stipendio. Sentite le giustificazioni fornite dal resistente,
che respingeva ogni addebito, il 23 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha
tuttavia rinunciato ad adottare misure fondate sull'art. 38 LOrd, riservandosi
di decretarle nel caso in cui il Procuratore Pubblico avesse promosso l'accusa.
L'inchiesta penale ha permesso di accertare
che il ricorrente aveva perfezionato gli estremi del reato di accettazione di
doni, ma che nel frattempo era subentrata la prescrizione dell'azione penale.
Coincidendo la prescrizione dell’azione disciplinare con quella dell’azione
penale (art. 39 LOrd), indirettamente, il decreto di non luogo a procedere
emanato dal Procuratore Pubblico ha quindi stabilito che il ricorrente non
poteva più essere perseguito nemmeno dal profilo disciplinare.
Il Consiglio di Stato non ha tuttavia
abbandonato il procedimento ancora pendente a carico del ricorrente, poiché ha
ravvisato nell'atteggiamento reticente ed insincero da questi assunto nell'ambito
dell'inchiesta disciplinare una violazione dei doveri di fedeltà e di lealtà,
che vincolano i pubblici dipendenti nei rapporti con il loro datore di lavoro (art.
22 - 23 LOrd). Fondandosi su questo addebito, connesso a quello iniziale, ma
sostanzialmente diverso, il Governo ha pertanto prospettato al ricorrente la
destituzione, decretando nel contempo la sospensione dalla carica e la privazione
dello stipendio.
3.2. Statuendo su un ricorso inoltrato
contro una misura cautelare retta dall’art. 38 LOrd, il Tribunale cantonale
amministrativo non può di principio anticipare il giudizio che il Consiglio di
Stato deve ancora rendere nel merito del procedimento disciplinare. Anche se
dispone di pieno potere di cognizione (art. 70 PAmm), questo tribunale deve
inoltre imporsi un certo riserbo nell’ambito della verifica dell’adeguatezza di
un provvedimento di sospensione dalla carica (Borghi/Corti, op. cit., ad art.
70 PAmm). Lo esige soprattutto la limitazione sancita dall'art. 69 PAmm, che
permette al Tribunale cantonale amministrativo soltanto di accertare
l'illegittimità di un licenziamento ingiustificato, lasciando allo Stato piena
libertà di determinarsi sull'ulteriore mantenimento in servizio del dipendente.
Nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha
tuttavia già anticipato l'esito del procedimento aperto a carico del
ricorrente, prospettandogli esplicitamente la destituzione. Il riserbo che
questo tribunale deve imporsi nell’ambito della valutazione dell'adeguatezza
del provvedimento censurato viene quindi in parte a cadere.
3.3. Ferma questa premessa e ribadito che
l'azione disciplinare promossa nei confronti del ricorrente con riferimento
all'accettazione di doni è chiaramente ed irrimediabilmente prescritta, il
Tribunale cantonale amministrativo ritiene che soltanto la sospensione dalla
carica possa essere confermata. Prescindendo dalla questione a sapere se il
comportamento reticente ed insincero da questi tenuto in sede d'inchiesta costituisca
effettivamente un'infrazione dei doveri di servizio, l’esigenza di tutelare
l’immagine dell’amministrazione verso l’esterno e gli interessi del servizio
della logistica prevale invero chiaramente sull’interesse del ricorrente a
continuare ad esercitare la carica sin qui ricoperta. Da questo profilo, la
decisione con cui il Consiglio di Stato ha temporaneamente esonerato il
ricorrente dal servizio non presta il fianco a critiche.
Il provvedimento impugnato viola invece il
diritto nella misura in cui priva l’insorgente dello stipendio.
Ammesso, con tutte le riserve del caso, che
il comportamento da questi tenuto nell’ambito dell'inchiesta disciplinare
integri gli estremi di un'infrazione dei doveri di servizio, gli atti
dell'inchiesta ormai conclusa non permettono in effetti di accreditare
l'ipotesi della destituzione, prospettata dal Consiglio di Stato al ricorrente
a titolo di sanzione disciplinare. Vero è che l’atteggiamento assunto dal
ricorrente in sede d’inchiesta disciplinare distrugge definitivamente la
fiducia residua, che il datore di lavoro avrebbe semmai ancora potuto nutrire
nei suoi confronti una volta venuto a conoscenza dell’infrazione commessa nel
1993. È anche possibile che un simile comportamento difensivo, reticente ed
insincero, basti a giustificare una disdetta fondata sull'art. 60 LOrd. Appare
tuttavia evidente che una simile manchevolezza non è atta a fondare un
provvedimento grave come quello della destituzione. Nella misura in cui si
possa ammettere che i doveri di servizio comprendano anche quello di dire il
vero e nulla tacere in sede d’inchiesta, la violazione di quest’obbligo, nelle
particolari circostanze del caso concreto, non costituisce comunque una
mancanza di gravità tale da giustificare la più severa delle sanzioni disciplinari.
Tanto meno quando si consideri che tale comportamento era dettatato dalla
necessità di difendersi dall'accusa di aver commesso una violazione dei doveri
di servizio ormai prescritta tanto dal profilo penale, quanto da quello
disciplinare.
Non essendo nemmeno dato, in base alle
risultanze dell'inchiesta, di ipotizzare eventuali sviluppi, suscettibili di
suffragare la sanzione disciplinare anticipata dal Consiglio di Stato, si deve
quindi negare che siano date le premesse per una trattenuta dello stipendio
volta a salvaguardare gli interessi economici dello Stato.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi parzialmente
accolto, annullando la decisione impugnata nella misura in cui priva il
ricorrente dello stipendio.
Dato l'esito, le ripetibili sono compensate
con la tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 23, 28, 38, 60, 67 LOrd; 3, 18, 28,
31, 68, 69 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione 16 novembre 1999
del Consiglio di Stato (no. 4774), è annullata nella misura in cui priva il
ricorrente dello stipendio durante l'inchiesta disciplinare.
2.   Le
ripetibili sono compensate con la tassa di giustizia.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario