ti_gerichte · 90.2002.66 · 2003-05-21 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 21.05.2003 90.2002.66
Tessin Tribunale della pianificazione 21.05.2003 90.2002.66
Ticino Tribunale della pianificazione 21.05.2003 90.2002.66

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.66
Lugano
21 maggio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 16 aprile 2002 di
__________ __________,
__________
__________
contro
la risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
di __________;
viste le risposte:
- 4 giugno 2002 del
municipio di __________;
- 19 agosto 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   Nella
seduta del 21 dicembre 1998 il consiglio comunale di Origlio ha adottato alcune
varianti del piano regolatore.
B.   Con
risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
tali varianti. In quella sede il Governo ha rilevato come il piano regolatore
non avesse ancora ripreso e precisato, all'interno della zona agricola, le
superfici per l'avvicendamento colturale (SAC). Esso ha pertanto disposto
l'inserimento d'ufficio neI piano di tali superfici (cfr. risoluzione
impugnata, cifra 4c, pag. 9), delimitandole su alcuni estratti planimetrici
annessi alla decisione di approvazione (allegati da 1 a 6). Tra gli svariati
fondi interessati, parzialmente, dal provvedimento figura il mapp. 994, di
proprietà di __________ __________i, ubicato in località __________, di
complessivi mq 4'121.
C.   Con
ricorso 16 aprile 2002 __________ __________ insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento
nella misura in cui non debba essere considerata nulla. L'insorgente eccepisce,
in primo luogo, l'irregolarità della notificazione della decisione impugnata.
Contesta, in seguito, la facoltà, per il Consiglio di Stato, di procedere, in
concreto, ad una modifica d'ufficio del piano regolatore. Lamenta una lesione
del suo diritto di essere sentita e del principio di uguaglianza.
D.   Il
municipio si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la divisione della
pianificazione territoriale chiede la reiezione integrale del gravame.
E.   In
data 27 febbraio 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito
un sopralluogo. Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in
diritto.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
I piani d'utilizzazione - in Ticino detti piani regolatori (art. 24 segg.
LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi
delimitano, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in
vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo
termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in
sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei
alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che,
nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello
stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in
vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2.
Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori
idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee
comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i
prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art.
68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni
climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche
del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del
terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure
nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT).
Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi
perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il
piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle
SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale
(art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che
stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992
II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i
Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura,
fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione,
l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi
che le SAC siano attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che
la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata
costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
3.3.
Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono
delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in
scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono
la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo
cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).
La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori
terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda
priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale
devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I
comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola
intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel
piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
4.   L'insorgente
mette in primo luogo in dubbio la validità della risoluzione impugnata,
adducendo che sul primo foglio della stessa figurava come autore il
dipartimento del territorio. La censura non merita ascolto giacché con invio 15
gennaio 2002 la segreteria del Governo ha notificato ai destinatari della
decisione un nuovo foglio, debitamente corretto, dal quale risultava che
estensore della risoluzione era il Consiglio di Stato.
5.   La
ricorrente contesta, in seguito, la facoltà, per il Consiglio di Stato di
procedere, in concreto, ad una modifica d'ufficio del piano regolatore e si
duole di una lesione del suo diritto di essere sentita.
5.1.
In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato
ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello
comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per
nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il
rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle
modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio
delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova
regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di
un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare
una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti
(RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). In quest'ultima ipotesi il Governo
deve premurarsi di salvaguardare il diritto di essere sentito del comune e
delle persone interessate dalla modifica (ibidem; inoltre Scolari, Commentario,
2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT).
5.2.
La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza
dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una
decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di
influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare
all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in
merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15
consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il
diritto di essere sentito è di natura formale; la sua violazione implica, di
principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o dalle probabilità di
esito favorevole nel merito del gravame (RDAT cit., consid. 3a, con rinvii). La
giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di
sanare il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti
dal diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore.
Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso
potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea
inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa
nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF
126 I 68 consid. 2 con rinvii; inoltre Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4.a edizione, Zurigo 2002, n. 1709-1711).
5.3.
Con risoluzione 13 gennaio 1993 (n. 213) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore di __________. Questa inseriva già il mapp.
__________in zona agricola; un ricorso dell'allora proprietario del fondo,
__________ __________, chiedente l'assegnazione della particella alla zona
edificabile venne respinto, tra l'altro facendo riferimento alla circostanza
che questa era inclusa nelle SAC dalle rappresentazioni grafiche relative alla
scheda di coordinamento n. 3.1 del piano direttore (cfr. risoluzione citata,
cifra 4.2.8, pag. 35 seg.).
Il
piano regolatore approvato il 13 gennaio 1993 prevedeva l'assegnazione di
alcuni agglomerati residenziali raggruppati, posti in località __________ e
__________, alla zona di mantenimento degli insediamenti (ZMI); il Consiglio di
Stato ha pertanto invitato le autorità comunali ad esaminare anche la
situazione di altre aree edificate, assai prossime alla zona edificabile, in
vista di una possibile loro attribuzione alla ZMI (cfr. risoluzione citata,
cifra 3.9.4, pag. 18 seg.). Raccogliendo quest'invito, le autorità di
__________ hanno sottoposto al Governo, per approvazione, l'assegnazione di un
certo numero di mappali alla ZMI. Con risoluzione 17 marzo 1997 il Consiglio di
Stato ha tuttavia negato la ratifica di tali scelte, fondandosi - in buona
sostanza - sulle considerazioni svolte dal Tribunale amministrativo nella
sentenza 22 febbraio 1995 in re comune di __________ e lc, che metteva in
dubbio la legittimità di tali zone. Esso ha pertanto rinviato gli atti al
comune affinché elaborasse delle soluzioni alternative, assegnando i fondi
interessati vuoi alla zona edificabile, vuoi a quella agricola, vuoi al
territorio fuori zona edificabile (cfr. risoluzione 17 marzo 1997, n. 1307,
cifra 3.1.1, pag. 5 segg.).
Attraverso
la risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato l'attribuzione
in parte alla zona edificabile, in parte alla zona agricola e in parte al
territorio fuori zona edificabile (sedimi edificati fuori zona edificabile) dei
terreni precedentemente inclusi rispettivamente che le autorità comunali
intendevano includere nella zona ZMI. In quella sede il Consiglio di Stato ha
rilevato inoltre che, com'era stato segnalato con preavviso 9 luglio 1999 dalla
sezione dell'agricoltura, la zona agricola di piano regolatore non precisasse
ancora le SAC indicate a livello di piano direttore, malgrado il termine per
adeguare lo strumento comunale a quest'ultimo, di tre anni (art. 4 cpv. 2
LTAgr), fosse ampiamente scaduto. Sulla scorta delle verifiche (sopralluoghi)
esperite dai funzionari della menzionata sezione, il Governo ha di conseguenza
inserito d'ufficio la perimetrazione delle SAC all'interno delle zone agricole
di piano regolatore.
5.4.
E' incontroverso che il Consiglio di Stato, disponendo in luogo dell'autorità
comunale competente, ovvero del consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT), la
perimetrazione delle SAC all'interno della zona agricola, abbia operato una
modifica d'ufficio del piano regolatore. Tale modifica appariva tuttavia, ad
ogni buon conto, ineludibile: la prassi dell'autorità cantonale di applicazione
degli art. 4 cpv. 1 LTAgr e 28 cpv. 2 lett. e LALPT non si limita difatti ad
esigere che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola
rappresentata nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di
questa zona - vengano ulteriormente specificate le SAC. Ora, la delimitazione
di queste ultime aree in sede di piano direttore ha avuto luogo da oramai una
decina di anni: la relativa scheda di coordinamento, n. 3.1, era difatti stata
approvata da parte del Gran Consiglio con decreto legislativo 7 dicembre 1993,
entrato in vigore il 1 febbraio 1994 (BU 1994, 48). L'autorità comunale avrebbe
pertanto dovuto adattare il piano regolatore di conseguenza in occasione della
prima variante successiva a tale data, senza che le spettasse potere
d'apprezzamento circa la delimitazione delle aree interessate: la decisione si
sarebbe risolta in un esercizio di forma, sulla scorta delle scelte operate
dalle competenti istanze cantonali (cfr. inoltre, su questo aspetto, il consid.
6.1. che segue). I requisiti per permettere al Governo di effettuare una
modifica d'ufficio sono pertanto dati. D'altro canto, come obietta l'insorgente,
non risulta che l'autorità cantonale abbia preventivamente sollecitato quella
comunale a procedere all'adattamento del piano regolatore in tale senso. E'
inoltre quantomeno dubbio, come sostiene la ricorrente, che alla fattispecie
possa ritornare applicabile l'art. 4 cpv. 2 LTAgr, giusta cui
"in caso
di conflitto"
con le indicazioni del piano direttore, i comuni
provvedono all'adeguamento dei piani regolatori entro tre anni dall'adozione
del primo, come implicitamente assume il Governo nella risoluzione impugnata.
Le SAC designate a livello di piano direttore appartenevano già alla zona
agricola del piano regolatore di __________; bastava precisarle. Pretendere che
l'assenza di tale specificazione sia costitutiva di un conflitto tra piano
direttore e piano regolatore appare eccessivo. Ad ogni buon conto, diversamente
da quanto sembra ritenere la ricorrente, l'urgenza, insussistente in concreto,
non ha alcun rilievo: una modifica d'ufficio del piano regolatore può essere
effettuata da parte del Governo anche in difetto di questo requisito. Maggior
rilevanza assume, piuttosto, il fatto che il Governo ha modificato la
situazione giuridica del fondo della ricorrente senza preventivamente
prospettarle tale soluzione rispettivamente senza offrirle la possibilità di partecipare
al sopralluogo esperito dai funzionari della sezione dell'agricoltura: poco
importa che questi abbiano confermato, a seguito degli stessi, la scelta
effettuata in sede di piano direttore. Agendo in tal modo il Consiglio di Stato
ha violato il diritto di essere sentito della ricorrente. Tale lesione può
venire sanata solo grazie al ricorso al Tribunale, che dispone in simile
evenienza di pieno potere cognitivo (cfr. consid. 2), il quale ha ripetuto il
sopralluogo alla presenza della ricorrente e dei funzionari della sezione
dell'agricoltura. Il Tribunale ha anche notificato all'udienza il preavviso 7
luglio 1999 di codesta sezione, più volte menzionato nel giudizio impugnato:
atto rivelatosi tuttavia affatto ininfluente, per cui all'insorgente nemmeno è
stato assegnato un termine per presentare delle osservazioni in merito.
L'appena descritta lesione avrebbe potuto essere evitata se l'autorità
cantonale avesse semplicemente preteso che l'autorità comunale procedesse ad
una variante di piano regolatore. La sanatoria ha pertanto luogo a titolo
eccezionale, con l'esplicita avvertenza che in futuro simile modo di procedere
sarà sanzionato con l'annullamento del provvedimento. Le soventi modifiche
d'ufficio dei piani, sommate alle sempre più frequenti decisioni governative di
non approvazione (parziale) dei piani regolatori ed alle sospensioni delle
approvazioni, stanno vieppiù trasformando questa Corte in un'autorità di
ricorso di prima (ed unica) istanza. Laddove è possibile, come nel caso delle
modifiche d'ufficio, questo risultato dev'essere dunque evitato.
6.   L'insorgente
si duole infine di una violazione del principio di uguaglianza. Le SAC previste
dal piano direttore nella località Matterone ricoprivano una vasta area, che la
ricorrente stima in 40'000 mq ed includeva svariati fondi. Attraverso la
ricezione di tale strumento nel piano regolatore le SAC si sono in sostanza
ridotte ad una porzione di circa 3'000 mq del solo mapp. 994, di sua proprietà.
6.1.
Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la
legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e
in modo diverso situazioni diverse. Nella risposta allestita dalla divisione
della pianificazione, i cui contenuti sono stati verbalmente riconfermati dai
competenti funzionari della sezione dell'agricoltura, presenti all'udienza e al
sopralluogo, viene spiegato che la qualifica di SAC assegnata a parte del fondo
della ricorrente è il frutto di sondaggi di natura pedologica e vegetativo-agronomica
effettuati dai testé menzionati funzionari, che hanno stabilito l'idoneità alla
campicoltura dell'area interessata. Tali dettagliati accertamenti sono inoltre
serviti per aggiornare il catasto delle idoneità agricole gestito dalla citata
sezione. Le SAC designate in sede di piano direttore si fondavano invece sugli
studi di base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86. E' pertanto possibile
che nell'ambito dell'aggiornamento e dell'approfondimento di tali dati in vista
di un adeguamento a tale strumento dei piani regolatori comunali delle porzioni
di territorio abbiano dovuto essere escluse dalle SAC, come si è avverato in
concreto. Le aree attigue alla superficie interessata del mapp. __________non
hanno pertanto potuto ricevere tale qualifica, alcune perché vignate (e
parzialmente in pendenza), altre perché destinate da tempo all'equitazione, che
ha modificato sostanzialmente le qualità pedologiche del terreno, altre ancora
perché idonee solo per lo sfalcio o, infine, perché prive di idoneità agricole
(cfr. in particolare l'estratto aggiornato del catasto delle idoneità agricole
versato agli atti, all'udienza, dai funzionari della sezione dell'agricoltura).
L'attribuzione dell'area in oggetto alle SAC appare pertanto legittima e
l'invocata disparità di trattamento priva di fondamento. D'altra parte, giacché
la controversa assegnazione è giustificata in quanto tale, l'accoglimento della
censura avrebbe semmai implicato l'obbligo per l'autorità di procedere ad un
ampliamento dell'area delle SAC includendovi anche le proprietà attigue a
quelle della ricorrente; non invece ad estromettere il suo fondo da tali
superfici.
7.   Il
ricorso va, dunque, respinto.
8.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico della ricorrente (art.
28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto
.
2.
La ricorrente è condannata al pagamento
delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 600.- (seicento)
.
3.   Intimazione
a:
-
__________
__________, __________
__________, ____________________
-
Municipio di
__________, __________
__________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
__________ __________. __________ __________, ____________________
-
Dipartimento delle
finanze e dell’economia, sezione agricoltura, __________
__________. __________ __________,
____________________
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, ____
____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario