ti_gerichte · 52.2005.242 · 2005-12-01 · it
Scioglimento del rapporto d'impiego di un dipendente comunale per giustificati motivi

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.12.2005 52.2005.242
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.12.2005 52.2005.242
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.12.2005 52.2005.242

Incarto n.
52.2005.242
Lugano
1 dicembre
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 18 luglio 2005 del
RI 1
contro
la decisione 28 giugno 2005 (n. 3236) del Consiglio
di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la risoluzione
1° ottobre 2004 con cui il municipio di RI 1 gli ha notificato la disdetta del
rapporto d'impiego come custode affossatore presso il cimitero comunale;
viste le risposte:
-      4 agosto 2005 di CO 1;
-    17 agosto 2005 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Il 22
agosto 2000 il municipio di RI 1 ha indetto un pubblico concorso per la nomina
di un custode affossatore presso il cimitero comunale.
Con decisione 5 dicembre 2000 la medesima
autorità ha risolto di assumere per tale funzione il qui resistente CO 1 (1964),
a partire dal 1° febbraio 2001 per una durata indeterminata.
b) Il 1°
ottobre 2004 il municipio ha deciso di disdire per il 31 gennaio 2005 il rapporto
di lavoro con CO 1 per "giustificati motivi", escludendo la
possibilità di trasferire il dipendente ad altra funzione.
L'esecutivo comunale ha motivato il
provvedimento con la necessità di garantire il buon funzionamento del servizio
pubblico ed ha ritenuto che non fosse più esigibile la continuazione del
rapporto d'impiego con il proprio dipendente a causa del suo insufficiente rendimento
lavorativo.
La decisione è stata resa sulla base dell'art.
71 del regolamento organico dei dipendenti del comune di RI 1 e delle sue aziende
municipalizzate, del 15 dicembre 2003 (in seguito: ROD), entrato in vigore il
19 febbraio 2004.
B.   Con
giudizio 28 giugno 2005 il Consiglio di Stato ha annullato tale disdetta, accogliendo
il ricorso contro di essa inoltrato da CO 1.
Il Governo ha ritenuto che le prove raccolte
nel corso dell'istruttoria non avevano permesso di dimostrare che il dipendente
avesse avuto un rendimento lavorativo insufficiente, così come asserito dal
municipio al fine di giustificare il provvedimento litigioso. Per questo motivo
non vi erano gli estremi per ritenere inesigibile la continuazione del rapporto
d'impiego.
Secondo l'Esecutivo cantonale, la decisione
impugnata andava inoltre annullata anche perché il municipio non aveva valutato
la possibilità di trasferire il dipendente ad un'altra funzione disponibile
nell'ambito dei posti vacanti.
C.   Contro il
predetto giudicato governativo, il RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la conferma del controverso
licenziamento.
Il ricorrente rimprovera al Consiglio di
Stato di avere accertato i fatti in modo arbitrario e di avere violato la sua autonomia
comunale. Sostiene che CO 1 non sarebbe idoneo allo svolgimento delle proprie
funzioni in seno all'amministrazione comunale, ragione per la quale si
giustifica la rescissione del rapporto d'impiego. Critica il Governo per avere esaminato
la fattispecie come se si fosse trattato di una disdetta disciplinare e non
amministrativa. Esclude inoltre la possibilità di trasferire il resistente ad
altra funzione, in quanto, non disponendo di diplomi e certificati professionali,
egli non sarebbe idoneo ad occupare alcun posto vacante.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad
identica conclusione perviene CO 1, contestando le tesi dell'insorgente con
argomenti che saranno discussi, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC)
e la legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 43 PAmm e 209 lett. b
LOC).
Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1
PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Giusta
l'art. 71 cpv. 1 ROD, il municipio può sciogliere il rapporto d'impiego del
dipendente assunto a tempo indeterminato per la fine di un mese con il
preavviso di tre mesi, prevalendosi di giustificati motivi.
Tale disposizione era sconosciuta al vecchio
regolamento organico comunale del 1983 (in seguito: ROD 1983), che prevedeva
unicamente la possibilità della mancata conferma alla scadenza del periodo di
nomina quadriennale (art. 3 cpv. 5 ROD 1983).
È
considerata come
un "giustificato motivo", precisa il cpv. 3 lett. c della medesima
norma, qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può
pretendere in buona fede che l’autorità di nomina possa continuare il rapporto
di impiego nella stessa funzione o in un’altra funzione adeguata e disponibile
nell’ambito dei posti vacanti.
2.2. L'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD ha il
medesimo tenore dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD concernente i dipendenti
cantonali. Per la risoluzione del caso in rassegna ci si può dunque senz'altro
ispirare alla giurisprudenza sgorgante dall'applicazione della menzionata norma
cantonale.
In questo senso, va rilevato che la disdetta
amministrativa, a differenza della destituzione, non ha alcuna valenza
afflittiva. Non è una sanzione disciplinare. È un semplice provvedimento di natura
amministrativa, che pone termine al rapporto d'impiego. Essa non presuppone in
particolare un comportamento colpevole da parte del dipendente. Non dipende in
particolare dalla violazione di doveri di servizio. Può essere giustificata
anche da motivi imputabili al datore di lavoro. È sufficiente che subentrino
circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione
del rapporto d'impiego da parte di quest'ultimo.
2.3. L'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD riserva
all'autorità di nomina un margine discrezionale relativamente ampio, che
l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui integra gli
estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso
d'apprezzamento. Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è
esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali
l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza
del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206; RDAT 1995 I n. 14; M.
Borghi / G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61
PAmm; A. Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 413).
Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che procedono da
considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti contrari alla
logica o che appaiono altrimenti insostenibili.
Di conseguenza, la protezione contro il
licenziamento assicurata dal ROD di __________ ai dipendenti nominati è
limitata all'arbitrio. L'autorità di ricorso deve dal canto suo limitarsi a
rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire
il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore.
2.4. Va rilevato che, contrariamente a
quanto assume il resistente, il fatto che il nuovo ROD sia entrato in vigore dopo
la sua assunzione non permette di affermare che il suo rapporto d'impiego sia retto
dal precedente regolamento abrogato il 18 febbraio 2004. Alle disposizioni del
ROD 1983 soggiacciono unicamente gli stipendi e le indennità in vigore
all'inizio del 2004 (v. art. 79 ROD), che non sono oggetto della presente
vertenza.
3.   3.1. In
concreto, il municipio di RI 1 ha nominato CO 1 custode affossatore presso il
cimitero comunale di __________ a partire dal 1° febbraio 2001 per svolgere le
seguenti mansioni: lavori di giardinaggio, pulizia degli spazi interni ed
esterni del cimitero, scavo e rinterro di fosse di sepoltura, presenza durante
le cerimonie funebri, amministrazione corrente e gestione dei documenti
d'archivio del cimitero.
Il 1° ottobre 2004 l'autorità comunale ha deciso
di sciogliere per il 31 gennaio 2005 il rapporto di lavoro con il dipendente, escludendo
la possibilità di trasferirlo ad altra funzione, per i seguenti motivi (v. scritto
del 29 luglio 2004, richiamato nella decisione):
"
(...)
Alle nostre dipendenze dal
01.02.2001 l'operato del custode del cimitero è stato oggetto di ripetuti interventi,
rapporti, segnalazioni che non possono non preoccupare. In generale il grado di
rendimento non raggiunge un livello di soddisfazione, inizialmente e
principalmente per i lavori manuali, in seguito anche per le attività
collaterali svolte da un custode. L'abbiamo già convocata altre volte per
ammonirla severamente riguardo al suo rendimento. I miglioramenti registrati
sono stati minimi e le lettere di disappunto da parte di utenti, ditte, ecc.,
non sono mancate. Richiesto di giustificazioni sulle condizioni indecorose del
cimitero durante alcuni periodi dell'anno ci ha sempre dato motivazioni legate
a difficili condizioni meteorologiche, a indisponibilità di manodopera
alternativa, ecc.; mai ha ammesso il suo insufficiente rendimento lavorativo. Le
lamentele dell'utenza sono tali da indurci a decisioni più drastiche, che vanno
oltre il semplice richiamo
(...)
"
.
Adìto da CO 1, il Consiglio di Stato ha considerato
la disdetta ingiustificata. Esperita l'istruttoria, il Governo ha ritenuto che
il municipio avesse generalizzato alcuni episodi e travalicato i limiti del suo
potere di apprezzamento.
3.2. CO 1 è stato assunto senza avere alle
spalle un'esperienza quale custode affossatore. A causa delle carenze
dimostrate in particolare nei lavori di scavo e di giardinaggio, il municipio lo
aveva inizialmente inserito nella squadra giardinieri del comune per un breve periodo
di formazione. Alla fine dell'anno di prova l'esecutivo comunale lo aveva confermato
nelle proprie funzioni, ritenendo in tal modo che non fossero adempiute le
condizioni dell'allora vigente art. 3 ROD 1983 per sciogliere il rapporto di lavoro
alla scadenza del periodo di prova, causa rendimento insoddisfacente. L'autorità
comunale avrebbe pertanto adottato un provvedimento contrario alla buona fede
se avesse giustificato il licenziamento del resistente unicamente sulla base
del suo rendimento durante il primo anno di prova, ciò che non è tuttavia il
caso nella presente fattispecie dove è stato preso in considerazione il suo intero
stato di servizio.
Ferma questa premessa, gli accertamenti
esperiti dal Consiglio di Stato hanno permesso di evidenziare quanto segue.
Sentiti quali testi, __________ e __________,
titolari di una ditta di marmi e graniti rispettivamente di un'impresa di onoranze
funebri, hanno espresso giudizi tutto sommato positivi sul custode per quanto
hanno potuto constare durante la loro presenza in cimitero. Anche __________ e __________,
due abituali visitatrici del cimitero di __________, si sono espresse
favorevolmente su CO 1, alla stessa stregua di vari altri utenti e conoscenti,
nonché del parroco Don __________, così come emerge dalle dichiarazioni versate
agli atti dinnanzi all'autorità inferiore. Bisogna comunque considerare che gran
parte di queste testimonianze vertono essenzialmente sulla persona del
resistente e sullo stato generale del cimitero, mentre che il giudizio del municipio
concerne l'attività svolta dal custode nel suo complesso e il modo con il quale
quest'ultimo si è occupato della gestione di tutte le infrastrutture cimiteriali.
In questo senso l'arch. __________, capotecnico
e responsabile della conduzione della squadra comunale non ha nascosto le
difficoltà riscontrate da CO 1 nello svolgere il proprio lavoro in modo
indipendente, dichiarando di averlo richiamato a diverse riprese, segnatamente
per quanto riguarda la manutenzione degli spazi esterni del cimitero e i tempi
e modi di esecuzione dei lavori. Egli h
a pure
constatato negli ultimi tempi una certa incuria nella manutenzione dell'area
cimiteriale dovuta alla presenza di sacchi arancioni nei cestini delle camere
mortuarie e di una stufetta nell'atrio delle celle, con la porta del locale
attrezzi situato a contatto con il locale aperta da dove si scorgeva il
tagliaerba (v. rapporto del 25 giugno 2004 e l'audizione testimoniale del 20 aprile
2005).
Il fatto che il dipendente non rispettasse i
tempi di esecuzione previsti per lo svolgimento dei propri compiti è stato
confermato anche dal caposquadra comunale __________ che, sentito in qualità di
teste, ha rilevato una certa disorganizzazione nello svolgimento degli
incarichi affidati al resistente, autosufficiente solo nel disbrigo delle
mansioni amministrative.
La lentezza e la mancanza di pratica nei citati
lavori è pure stata constatata da __________, attivo nella squadra muratori del
comune. Il teste __________, il quale ha avuto occasione di scavare delle fosse
insieme al CO 1, si è spinto fino al punto da ritenerlo non portato per il
mestiere di custode affossatore.
Anche il municipale __________, in carica dal
4 aprile 2004, ha manifestato la propria insoddisfazione per il modo in cui era
tenuto il cimitero, constatando personalmente in occasione di due o tre
funerali una certa mancanza di pulizia segnatamente per quanto riguarda la
piscina all'interno del camposanto, invasa da foglie. A questo proposito non va
dimenticato che già il 17 giugno 2003 la ditta di pompe funebri __________ si
era lamentata per lo stato di decadenza generale del cimitero che costringeva il
suo impresario a operare con difficoltà e insicurezza (doc. A15). Pur ritenendo
tale giudizio eccessivamente severo, l'arch. __________ si era comunque
preoccupato di richiamare il custode alle sue responsabilità.
Le varie assenze accumulate dal resistente durante
il periodo di nomina, causa infortunio o malattia, non lo hanno poi aiutato a
migliorare il livello delle sue prestazioni, contribuendo così ulteriormente a
far crescere nei suoi superiori, come pure negli amministratori comunali, il
grado di insoddisfazione per la qualità del suo operato.
3.3. Ora, i
l quadro
complessivo che scaturisce dall'istruttoria esperita dal Servizio dei ricorsi del
Consiglio di Stato
permette di
escludere che la decisione del municipio proceda da un esercizio abusivo del
potere d'apprezzamento, di cui dispone l'autorità comunale in ordine alla
rescissione del rapporto d'impiego.
Il municipio ha notificato la disdetta al proprio
dipendente per giustificati motivi, non a titolo disciplinare. I
giustificati motivi per una disdetta possono fondarsi anche solo
sull'interesse al buon funzionamento del servizio, senza che al dipendente
possa essere rimproverato un determinato comportamento.
È
la natura stessa del servizio pubblico che
impone questa soluzione, affinché siano garantiti la considerazione e la
fiducia di cui essa abbisogna (RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b con numerosi
rinvii).
Contrariamente a quanto assume il Consiglio
di Stato, non era quindi decisivo accertare se CO 1 avesse
violato i suoi doveri di servizio o avesse
avuto
un comportamento deplorevole. Bastava
rilevare che
erano subentrate circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile
la continuazione del rapporto d'impiego. Presupposto, questo, che appare in
concreto soddisfatto, visto il disservizio constatato dal municipio e sostanzialmente
confermato dall'istruttoria.
Considerata l'esistenza di un rapporto di
lavoro contrassegnato da un crescendo di problemi e non essendo emerso alcun indizio
suscettibile di collegare la disdetta ad altri fattori, estranei al rapporto
d'impiego, la conclusione a cui è pervenuto il municipio non appare per nulla
insostenibile. A torto quindi il Governo ha ritenuto che l'esecutivo comunale
avrebbe dovuto richiamare il proprio dipendente e indicare per quali
prestazioni lavorative considerava insufficiente il suo rendimento (qualità dei
lavori, ordine, precisione, tempi d'esecuzione), verificando in seguito il suo
operato periodicamente anche tramite sopralluoghi in sua presenza.
Non permette di mutare questo giudizio nemmeno
la natura sussidiaria della disdetta rispetto al trasferimento ad un'altra
funzione. Per contestare con successo il licenziamento da questo profilo
occorre in effetti che nell'ambito dei posti vacanti sia disponibile un posto
confacente alle attitudini del dipendente. Presupposto, questo, che in concreto
non si realizza.
4.   Pronunciando
l'impugnata disdetta in applicazione dell'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD, il
municipio non è pertanto incorso in un abuso od eccesso del vasto potere
d'apprezzamento che la norma gli conferisce, né ha violato il principio della
buona fede. Il licenziamento litigioso non può pertanto essere dichiarato
ingiustificato.
5.   Sulla
scorta di quanto precede il ricorso dev'essere accolto, la risoluzione governativa
impugnata annullata e la decisione del municipio confermata.
La tassa di giudizio dev'essere posta a
carico dell'insorgente (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, dal momento
che RI 1 non si è avvalso del patrocinio di un legale iscritto all'apposito
registro.
Per questi motivi,
visti gli art. 208 e 209 LOC; 71 cpv. 3 lett. c ROD; 3
cpv. 5 ROD 1983; 1, 3, 18, 28, 43, 46,
60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
Di conseguenza:
1.1.   la decisione 28 giugno 2005 (n. 3236) del
Consiglio di Stato è annullata.
1.2.   la risoluzione 1° ottobre 2004 con cui il
municipio di RI 1 ha disdetto il rapporto di impiego di CO 1 quale custode
affossatore presso il cimitero comunale__________è confermata.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.–, sono a carico del resistente CO
1. Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione
a:
;
terzi implicati
1. CO 1
1 patrocinata da: PA 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario