ti_gerichte · 90.2001.101 · 2003-01-17 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.2001.101
Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.2001.101
Ticino Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.2001.101

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.101
Lugano
17 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 19 novembre 2001 di
__________,
__________ __________,
__________ __________
__________
__________,
__________
__________
rappresentati
da: avv. __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione __________ ottobre 2001 (n.
__________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   Nella
seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. _________,
_________, _________ e _________, di proprietà _________, e _________, di
proprietà di _________ _________, locato alla _________, sono stati assegnati
alla zona residenziale intensiva (zona B), retta dall'art. 44 NAPR.
B.   Con
unico ricorso 10 novembre 1999 i proprietari si sono aggravati contro la
menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Essi hanno censurato le
prescrizioni previste dall'art. 44 NAPR: obbligo di destinare ad abitazione i
4/5 della superficie utile lorda (SUL), area verde minima del 30%, altezza
minima delle costruzioni di m 13,5. Per il mapp. _________ è inoltre stata
eccepita una riduzione dell'indice di sfruttamento rispetto al precedente piano
regolatore: dall'1,2 all'1. Per quest'ultimo fondo e per i mapp. _________,
_________ e _________ il vincolo di destinazione a residenza non era operante,
poiché gli stessi, ubicati lungo degli assi di forte traffico, erano
interessati dal campo di applicazione dell'art. 39 cpv. 1 NAPR, che permetteva
ed anzi obbligava l'insediamento prevalente di attività commerciali e
amministrative poco moleste. I ricorrenti hanno tuttavia denunciato
un'incongruenza tra quest'ultima disposizione e l'art. 5 cifra 11 NAPR, secondo
cui gli impianti a grande affluenza, come i grandi magazzini, sono considerati
aziende moleste: disposizione che gli insorgenti hanno contestato. Quanto
permesso dall'art. 39 cpv. 1 NAPR sarebbe stato loro negato dall'art. 5 cifra
11 NAPR, come detto contestato, con il risultato che un grande magazzino non
avrebbe potuto essere ubicato nemmeno lungo un asse di forte traffico. I
ricorrenti hanno inoltre messo in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i
posteggi. In generale, essi hanno censurato la limitazione del numero di posteggi
che potevano rispettivamente dovevano essere eseguiti nella zona B, in
relazione alle funzioni non residenziali, giusta l'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR
rispetto al fabbisogno teorico di posteggi per edifici ed impianti stabilito
alla cifra 3.2 della stessa disposizione. Hanno poi contestato che la
differenza tra il fabbisogno teorico ed il numero di posteggi da realizzare
potesse costituire l'oggetto di contributo sostitutivo (art. 53 cifra 3.1 e 4
NAPR). Essi hanno infine censurato la cifra 8 delle norma, che prevedeva
l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa.
I
ricorrenti hanno invocato una lesione del loro diritto di proprietà, del
principio della proporzionalità, del divieto d'arbitrio e, in merito all'art.
53 NAPR, della protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie) e
dell'art. 70 cpv. 1 LALPT.
C.   Con
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1
NAPR, inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e
degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma. Tra di essi quello
dei mapp. _________, _________, _________ e _________. Il ricorso è pertanto
stato dichiarato privo di oggetto in relazione a questi fondi; esso poteva
pertanto concernere il solo mapp. _________. Per quanto riguardava le censure
rivolte all'art. 44 NAPR, esse sono tutte state respinte. Il ricorso rivolto
contro l'art. 53 NAPR è invece stato parzialmente accolto: il Consiglio di
Stato ha modificato d'ufficio l'art. 53 cifra 3.1 NAPR circoscrivendo l'obbligo
di pagamento di contributi sostitutivi alla differenza tra il numero di
posteggi da realizzare e quelli effettivamente realizzati (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 174 segg. e relativi rinvii).
D.   Con
ricorso 19 novembre 2001 la _________ e _________ _________ insorgono innanzi a
questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le
domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore,
nella misura in cui non sono stati accolti o non sono divenuti privi di
oggetto.
E.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, nella misura in cui vien chiesto
l'annullamento della cifra 8 dell'art. 53 NAPR. mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F.   Il
25 settembre 2002 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno
confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo in
contraddittorio.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
LALPT). La legittimazione di _________ _________, proprietario del mapp.
_________, è senz'altro data (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT); se lo sia anche
_________, semplice locataria del fondo in oggetto, che procede attraverso lo
stesso atto ricorsuale, è quesito che può - a questo punto - rimanere irrisolto
(art. 38 cpv. 4 lett. b e relativo rinvio all'art. 35 cpv. 2 lett. b LALPT).
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
I ricorrenti censurano le seguenti prescrizioni previste dall'art. 44 NAPR, che
regolamenta l'edificazione nella zona residenziale intensiva (zona B): obbligo
di destinare ad abitazione i 4/5 della superficie utile lorda (SUL), area verde
minima del 30%, altezza minima delle costruzioni di m 13.50. A loro giudizio
queste prescrizioni rendono difficile la realizzazione di punti di vendita.
3.2.
Ogni restrizione di diritto pubblico della proprietà è, di regola, compatibile
con la garanzia della proprietà, ancorata all'art. 26 Cost. (che riprende
sostanzialmente l'art. 22ter vCost.), soltanto se si fonda su di una base
legale sufficiente, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 Cost.).
La
zona B è stata destinata, in prevalenza, alla residenza. Essa non esclude,
tuttavia, la presenza, minoritaria, di contenuti - non molesti - commerciali,
artigianali, amministrativi e di carattere alberghiero. Tenendo conto delle
altezze permesse (altezza massima di m 16.50) rispettivamente imposte (altezza
minima m 13.50) e della densità edificatoria concessa (indice di sfruttamento
pari a 1) il Consiglio di Stato ha ritenuto come la limitazione delle funzioni
minoritarie al 20% della SUL appaia assolutamente legittima: dal lato pratico
essa induce, ad esempio, a collocare le relative attività a pianterreno. La
situazione esistente su singoli fondi non permette, d'altra parte, di rimettere
in forse una precisa scelta pianificatoria dell'autorità comunale.
Per
quanto riguarda invece l'area verde minima, del 30%, trattasi di un parametro
introdotto in alternativa all'indice di occupazione. Quest'ultimo assomma,
pertanto, di principio, al 70% della superficie edificabile; in realtà esso è
però inferiore poiché, giusta l'art. 10 cifra 1 NAPR, le superfici sistemate
con grigliati per l'accesso ed il parcheggio non possono essere computate
nell'area verde. Ciononostante, sempre secondo il Governo, è assicurata una
comoda utilizzazione della superficie dei fondi interessati.
In
merito all'altezza minima, il Governo ha premesso che trattasi di un vincolo
utilizzato, da tempo, soprattutto in ambito cittadino. Il rapporto di
pianificazione - ha rilevato il Consiglio di Stato - mette in evidenza i
problemi di strutturazione urbanistica in diversi quartieri di recente
edificazione, soprattutto per quanto riguarda il disegno urbano e la qualità
degli spazi pubblici e privati, ed esprime la volontà di evitare il
sottoutilizzo del territorio e di migliorare il tessuto costruito. La norma
proposta intende dunque favorire un tessuto insediativo coerente, che prevenga
le tipologie più disparate nei quartieri interessati, caratterizzati
dall'accostamento tra costruzioni di piccola taglia ed edifici di mole rilevante.
Per questi motivi, secondo il Consiglio di Stato l'imposizione di un'altezza
minima costituisce una misura pianificatoriamente corretta e sostenibile.
3.3.
Il Tribunale non può che far sue, su questo punto, le considerazioni addotte
dal Consiglio di Stato. Queste non sono minimamente scalfite dalle
contestazioni, peraltro nemmeno sorrette da una congrua motivazione, degli
insorgenti, volte a conseguire unicamente la possibilità di uno sfruttamento
commerciale del mapp. _________ nella misura massima possibile, ancorché
inserito in una zona prevalentemente residenziale, e con i più favorevoli
parametri edilizi per questo tipo di insediamento. Le censurate misure, che si
fondano su di una base legale, appaiono per contro giustificate da un interesse
pubblico ampiamente prevalente rispetto a quello, contrario, di natura
soggettiva, invocato degli insorgenti, e appaiono altresì proporzionate.
3.4.
Su questo punto il gravame dev'essere respinto.
4.   4.1.
I ricorrenti mettono in seguito in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i
posteggi, indubitabilmente la norma di attuazione del piano regolatore più
contestata. In generale, essi censurano la limitazione del numero di posteggi
che possono rispettivamente devono essere eseguiti nella zona B, in relazione a
funzioni non residenziali, giusta l'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR rispetto al
fabbisogno teorico di posteggi per edifici ed impianti stabilito alla cifra 3.2
della stessa disposizione. Contestano indi la cifra 8 delle norma, che prevede
l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa.
4.2. L'obbligo di costruire dei posteggi
sulla proprietà privata, sancito all'art. 53 NAPR, costituisce, secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione della proprietà
che vincola il proprietario ad una prestazione.
Quest'obbligo non viene talora avvertito come tale dal proprietario, ma
piuttosto come un'opportunità. Il numero dei posteggi al servizio di una
costruzione può essere, a sua volta, limitato per motivi di interesse pubblico
preponderanti (cfr. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT n.
267 seg. con rinvii).
La cifra 1 dell'art. 53 NAPR stabilisce che
nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti di destinazione di
edifici esistenti devono soddisfare il fabbisogno di posteggi su area privata
fissato dalla stessa.
Punto
di partenza è il cosiddetto fabbisogno teorico, ovvero il numero di posteggi -
di principio - necessari. Questo è determinato come segue - per quanto qui può
interessare - alla cifra 3.2 della disposizione: per abitazioni, 1 posto auto
ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, comunque almeno 1 posto auto per
appartamento; per abitazioni monofamiliari è autorizzato un posteggio
supplementare (lett. a); per uffici, negozi e laboratori, 1 posto auto ogni 50
mq di SUL (lett. b); per le attività produttive di tipo
artigianale-industriale, 1 posto auto ogni 2 addetti o 500 mc di volume
edificato (lett. c); per ristoranti, caffè, bar, e simili, 1 posto auto ogni 10
mq di SUL (lett. d); per alberghi, motel, pensioni e simili, 1 posto auto ogni
camera (lett. e).
Il
numero di posteggi realizzabile (numero massimo) è invece definito, per le
singole zone, alla cifra 3.3 della norma, tenendo conto del carico accettabile
sulla rete stradale, dell'impatto ammissibile sull'ambiente e degli aspetti
urbanistici (cfr. cifra 3.1.). Questa fissa anche il numero di posteggi da
realizzare (numero minimo). Per la zona B valgono i seguenti parametri (cifra
3.3.3): per le destinazioni di tipo residenziale, al massimo 1 posto auto ogni
80 mq di SUL o frazione eccedente, ritenuto quale minimo i valori menzionati
alla cifra 3.2. lett. a; per le altre destinazioni, il fabbisogno di posteggi
da realizzare e realizzabile per ogni edificio o impianto è di 1 posto auto
ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, indipendentemente dai contenuti,
ritenuto almeno 1 posto auto per ogni attività svolta.
La
cifra 8 dell'art. 53 NAPR prevede infine l'obbligo di eliminare i posteggi
eccedenti il numero consentito dalla stessa. I posteggi eccedenti possono
essere mantenuti mediante aggravio di un "malus" sull'indice di
sfruttamento del fondo, in ragione di 25 mq per ogni posto auto. L'eliminazione
dei posteggi in eccesso - stabilisce il capoverso 3 di questa cifra - viene
attuata attraverso una specifica ordinanza, contestualmente alla messa in
funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di influenza.
4.3.
Il Consiglio di Stato non ha preso posizione sulla contestazione riferita alla
riduzione del numero di posteggi realizzabili e/o da realizzare nella zona B,
rispetto al fabbisogno teorico definito alla cifra 3.2 dell'art. 53 NAPR, per
funzioni diverse dalla residenza. Lo ha tuttavia fatto in sede di evasione di
altri ricorsi concernenti lo stesso oggetto (cfr., ad esempio ricorso n. 55 e
56, pag. 102 segg., pag.112 ad o). In quell'ambito esso ha considerato che
questa limitazione mira principalmente a diminuire il carico veicolare nel
territorio urbano, ed in particolare nelle aree centrali, delle quali fa parte
il territorio assegnato alla zona B. La riduzione del numero dei posteggi
privati permette di conseguire una migliore disciplina del traffico stradale,
sia in movimento che fermo, ed una corrispondente diminuzione del carico
ambientale.
Il
Governo ha invece respinto le censure rivolte all'art. 53 cifra 8 NAPR,
adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi sorge solo quando viene
inoltrata una domanda di costruzione. In buona sostanza esso ha pertanto, in
realtà, accolto in larga misura le contestazioni mosse dagli insorgenti contro
la disposizione in oggetto.
Le
conclusioni del Consiglio di Stato, nella misura in cui possono ancora essere
oggetto di contestazione in questa sede, non possono tuttavia essere
completamente condivise.
4.4.
L'attuale sistema della mobilità nella regione del _________ mostra l'esistenza
di conflitti e lacune nelle varie componenti della gestione dei collegamenti
interni ed esterni al sistema urbano _________, come la presenza di alcuni nodi
problematici, l'offerta di servizi di trasporto insufficiente, una rete dei
percorsi pedonali e ciclabili carente, una scarsa pianificazione della
disposizione dei posteggi. Questa situazione pregiudica l'accessibilità di
_________ ed ha delle conseguenze negative sulla qualità di vita e
sull'attrattività economica dell'intero comprensorio, dove si riscontrano una
mancanza di fluidità del traffico, ritardi nel traffico pubblico, traffico
parassitario dovuto alla ricerca di posteggi o di percorsi alternativi,
mancanza di sicurezza per il traffico lento e un elevato livello di
inquinamento atmosferico. L'evoluzione dei flussi di traffico, determinato
prevalentemente dai fenomeni di suburbanizzazione della residenza sull'insieme
del territorio cantonale e di polarizzazione dell'attività in pochi centri,
tende peraltro ad acuire i problemi di capacità nei punti critici e gli effetti
negativi che ne conseguono (traffico parassitario, pregiudizio dell'efficienza
dei mezzi pubblici, conflitti con il traffico lento), conducendo l'intero sistema
viario verso seri problemi di funzionalità. Nella prima metà degli anni '90
l'autorità cantonale ha pertanto promosso la realizzazione del piano regionale
dei trasporti del _________ (PTB), coinvolgendo i comuni interessati, con
l'obiettivo di riorientare la politica dei trasporti verso un approccio
integrato che persegua un maggior equilibrio tra i diversi modi di trasporto.
Il PTB persegue l'ottimizzazione del sistema regionale dei trasporti, ed in
particolare il miglioramento delle condizioni di mobilità nella regione e verso
l'esterno, il potenziamento del trasporto pubblico, la riduzione delle
immissioni foniche ed atmosferiche attraverso un miglioramento della
ripartizione modale e la concentrazione del traffico su arterie al di fuori dei
quartieri residenziali, la concentrazione del traffico proveniente da sud dalle
strade locali sull'autostrada tramite la realizzazione di un semisvincolo
centrale agganciato a via __________ e connesso ad un posteggio di
stazionamento di lunga durata (ampliamento del posteggio presso la scuola
__________ __________ __________), il miglioramento delle infrastrutture per il
traffico ciclabile e pedonale in modo da sfruttare la morfologia favorevole del
comprensorio, il promovimento di una politica selettiva dei posteggi, riducendo
i posti auto di lunga durata nel centro cittadino, trasferendoli nelle
immediate vicinanze delle arterie principali.
Gli
aspetti di ordine pianificatorio e urbanistico del PTB sono stati integrati nel
piano direttore cantonale attraverso la scheda di coordinamento 12.22, adottata
dal Consiglio di Stato il 26 gennaio 1999. Questa obbliga i comuni ad adeguare
i piani regolatori alle indicazioni del PTB e ad intraprendere tempestivamente
i passi necessari per la realizzazione degli interventi, dallo stesso previsti,
che ricadono nelle loro competenze. Per quanto concerne i posteggi, la scheda
settoriale __________.__________.__________ obbliga i comuni ad adottare delle
normative di piano regolatore che introducano in aree urbane centrali un numero
massimo di posteggi privati, in funzione del fabbisogno, dell'allacciamento
alla rete dei mezzi pubblici, della presenza di posteggi pubblici, della
riserva di capacità della rete e di eventuali problemi tecnici legati alla
realizzazione (provvedimento 12.22.5.2, di dato acquisito e priorità 2, ovvero
misura da adottare a medio/lungo termine).
Un
obbligo analogo, a valere per tutti i comuni, discende da ben più tempo dal
piano di risanamento dell'aria, che costituisce, nel nostro Cantone, il piano dei
provvedimenti volti alla diminuzione o all'eliminazione degli effetti nocivi o
molesti dovuti all'inquinamento atmosferico ai sensi della legislazione
federale sulla protezione dell'ambiente (cfr. art. 44a LPAmb, in vigore dal 1
luglio 1997; in precedenza art. 31 cpv. 1 e 3 OIAt). Le prime misure di questo
piano sono difatti state adottate dal Consiglio di Stato nelle sedute del 20 e
26 febbraio 1991 e sono state completate il 21 ottobre 1992. Per quanto qui
interessa, la scheda dei provvedimenti P12 prescrive che le norme contenute nei
piani regolatori circa il numero di posteggi richiesto per il rilascio delle
licenze edilizie dovranno essere adeguate alle finalità contenute nella LPAmb e
nell'OIAt e stabilire quote minime e massime per i posteggi, tenendo conto
anche dell'accessibilità delle zona stessa tramite mezzi di trasporti pubblici.
Questo provvedimento tende a diminuire, a medio-lungo termine, il volume di
traffico privato, permettendo una diminuzione delle emissioni. In effetti,
nelle zone adeguatamente servite da mezzi di trasporto pubblici la riduzione
del numero dei posteggi favorisce l'uso di tali mezzi e permette, di
conseguenza, di ridurre le emissioni inquinanti provocate dal traffico privato
(DTF 124 II 272, consid. 3b; inoltre URP 2002, 441, consid. 3.2., con rinvii;
RDAT II-1995 n. 67, consid. 4d, pure con rinvii; Wolf, Führt übermässige
Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Asuzonungen?, in URP, 1991, pag. 69
segg., in particolare pag. 76 seg.).
4.5.
Nella fattispecie, l'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR prevede il mantenimento ed anzi
un leggero incremento della possibilità di creare dei posteggi per la funzione
residenziale rispetto ai parametri di base (fabbisogno teorico) di cui alla
cifra 3.2: al massimo un posteggio ogni 80 mq, anziché - come minimo - ogni 100
mq di SUL. Riduce invece in maniera generica il numero dei posteggi che possono
rispettivamente devono essere creati per servire altre funzioni: per tutte vale
un posteggio ogni 100 mq di SUL. Questo si traduce, per le funzioni laddove i
parametri di calcolo permettono un immediato paragone, in diminuzioni
significative se non addirittura importanti: per gli uffici, negozi e
laboratori il numero di posteggi viene dimezzato, per i ristoranti, i caffè, i
bar e simili, esso viene ridotto a un decimo.
Ora,
da un lato, contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, non è
discriminatorio escludere dalla riduzione del numero di posteggi la residenza,
il cui bisogno di parcheggi per automobili è influenzato solo in minima parte
dalla possibilità di far capo ad altri mezzi di trasporto (pubblici, pedonale,
su due ruote ecc.), per circoscriverla alle sole attività lavorative, i cui
posteggi per i veicoli, destinati ad impiegati, clienti e visitatori, generano
un traffico pendolare. D'altro canto la riduzione imposta, senz'altro incisiva,
non è però accompagnata da quelle irrinunciabili misure che le permetterebbero
effettivamente di conseguire, come ha argomentato il Consiglio di Stato, una
migliore disciplina del traffico e una corrispondente diminuzione del carico
ambientale. Intanto essa prescinde completamente dall'offerta di trasporto
pubblico presente sul territorio interessato. Ora, com'è stato spiegato, la
limitazione del numero dei parcheggi su proprietà privata è efficace solo in
presenza di un sufficiente livello di servizio del trasporto pubblico; in caso
contrario gli utenti dei fondi privati, costretti a recarvisi in automobile,
provocherebbero solo un incremento del traffico e dell'inquinamento dovuto alla
ricerca di un posteggio nelle vicinanze. In concreto, il piano dei trasporti
pubblici, che avrebbe dovuto far parte del piano del traffico giusta l'art. 52
cifra 2 NAPR e fornire le necessarie informazioni circa la qualità dello
stesso, manca invece del tutto, come ha rilevato nella risoluzione impugnata
(cfr. cifra 4.4, pag. 39 e, soprattutto, 42) il Consiglio di Stato, che ne ha
richiesto la presentazione. Invero l'intenzione delle autorità comunali, che
traspare dalla normativa, sembrerebbe quella di operare, piuttosto, attraverso
l'offerta di posteggi pubblici. Lo si deduce, implicitamente, dall'art. 53
cifra 8 NAPR, parimenti censurato, giusta cui i posteggi privati eccedenti
quanto consentito dalla norma stessa devono essere eliminati contestualmente
alla messa in funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di
influenza. Ora, tuttavia, negli agglomerati urbani la preponderanza dei
posteggi privati rispetto a quelli pubblici è molto forte, di modo che le
possibilità per i comuni di influenzare il traffico pendolare attraverso un
piano dei posteggi pubblici è ridotto. Ma indipendentemente da questa
considerazione di ordine generale, il piano del traffico della città di
_________ non fornisce i dati concernenti ubicazione e quantitativo dei
posteggi pubblici (e privati ad uso pubblico) da mantenere, realizzare o
sopprimere: il Consiglio di Stato li ha sollecitati, esigendo la presentazione
di una variante del piano regolatore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 41
seg.), in modo da potersi poi esprimere in merito alla loro approvazione. Non
sussistono pertanto nemmeno delle informazioni attendibili, a livello di piano
regolatore, circa la reale possibilità di mettere a disposizione un numero
adeguato di posteggi pubblici allo scopo di permettere, in primo luogo, una riduzione
del numero dei nuovi posteggi privati al servizio di funzioni diverse dalla
residenza e, in secondo luogo, l'eliminazione di quelli esistenti, eccedenti
quanto concesso dalla nuova normativa. Non meraviglia pertanto che il municipio
si associ alla domanda di annullare l'art. 53 cifra 8 NAPR, viste le difficoltà
cui è stato subito confrontato nel tentativo di attuare il disposto sotto
questo specifico aspetto.
Ferme
queste premesse, l'attuazione della controversa normativa potrebbe pertanto
alla fin fine condurre al risultato opposto a quello auspicato, ovvero ad un
incremento del traffico parassitario alla ricerca di posteggi e del relativo
aggravio ambientale. La riduzione del numero dei posteggi, stabilita per le
funzioni non residenziali poste nella zona residenziale intensiva (zona B)
all'art. 53 cifra 3.3.3. NAPR, non appare difatti sufficientemente idonea,
poiché isolata, a perseguire lo scopo di interesse pubblico di diminuire il
traffico e l'inquinamento. Dev'essere, di conseguenza, annullata. Per queste
funzioni, in attesa di una nuova normativa comunale, il Tribunale dichiara
transitoriamente applicabili i parametri della zona residenziale semi-intensiva
(zona C), che rinviano, di principio, a quelli stabiliti a livello di
fabbisogno teorico (cifra 3.2.), scostandosene solo leggermente per quanto
riguarda gli uffici, i negozi ed i laboratori, da un lato (un posteggio ogni 60
mq anziché ogni 50 mq di SUL), ed i ristoranti, caffè, bar e simili, dall'altro
(un posteggio ogni 20 mq anziché ogni 10 mq di SUL).
4.6.
Per quanto concerne invece la contestazione dell'art. 53 cifra 8 NAPR, che
prevede l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla
norma stessa, non appare anzitutto necessario prendere posizione sulle censure
sollevate dai ricorrenti, ma in particolare sull'asserita violazione della
protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie). Quest'obiezione
non è peraltro priva di pregio, dal momento che in un inciso di un recente
giudicato il Tribunale federale ha lasciato intendere, richiamandosi proprio a
questo principio, che non è lecito pretendere la diminuzione del numero dei
posteggi di impianti esistenti, ma solo di quelli nuovi (DTF 125 II 129,
consid. 10b, pag. 150 in fine, criticata, su questo argomento, da Alain
Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zurigo 2001, n.
47 a piè di pag. 374). In effetti già il Consiglio di Stato, in veste di
autorità di approvazione, ha drasticamente ridimensionato la portata della
disposizione, adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi esistenti sorge
solo quando viene inoltrata una domanda di costruzione. Questa considerazione
impone tuttavia una precisazione, nel senso che - in quest'ordine di idee - il
vincolo di eliminazione dei posteggi può nascere al più, a titolo di coerente
completamento, a seguito di interventi che implicano l'obbligo di realizzare
dei posteggi secondo la nuova normativa, ovvero di quegli interventi indicati
alla cifra 1 dell'art. 53 NAPR: nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti,
cambiamenti di destinazione. Una costruzione che viene modificata al punto tale
da dover essere assimilata ad un nuovo edificio non beneficia difatti più della
protezione della situazione di fatto e deve, pertanto, ossequiare il nuovo diritto:
può, di conseguenza, essere oggetto di una riduzione del numero dei parcheggi
conforme a quest'ultimo (cfr. Haas, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme
bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und
privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, tesi, Berna 1994, cifra 8.1.3,
pag. 102 seg., con rinvii). Tutti gli altri propositi edilizi sul fondo,
ancorché assoggettati a licenza, non possono invece dar luogo ad un ricalcolo
del numero dei posteggi ammissibili secondo il nuovo diritto finalizzato alla
soppressione di quelli in esubero rispetto a quest'ultimo. A maggior ragione,
come ha già stabilito il Governo nel giudizio impugnato - e, pertanto, non può
nemmeno essere oggetto di contestazione e di giudizio in questa sede -
l'obbligo di eliminazione dei posteggi non entra in linea di conto nei
confronti dei proprietari che non realizzano interventi edilizi sul loro fondo.
Com'è stato spiegato poco sopra, nel caso in esame nemmeno sono stati designati
i posteggi pubblici che potrebbero eventualmente legittimare la riduzione
generalizzata del numero dei posteggi privati, ovvero nei confronti di tutti i
proprietari ed indipendentemente dall'esecuzione di un qualche intervento edile
sul fondo, prospettata dall'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR. Già per questo
semplice motivo quest'ultimo capoverso non potrebbe essere tutelato con
riferimento alle esigenze della base legale e dell'interesse pubblico. Si
impone pertanto l'annullamento del terzo capoverso della cifra 8 dell'art. 53 NAPR,
di modo che risulti immediatamente che l'obbligo di eliminare i posteggi in
eccedenza possa concernere solo i casi contemplati alla cifra 1 della stessa
disposizione.
5.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti proporzionalmente
al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al
successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto. §           La
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836) con cui il Consiglio di
Stato ha approvato il piano regolatore di _________ è annullata nella misura in
cui approva:
- all'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR, il fabbisogno di posteggi per le
funzioni di tipo non residenziale nella zona residenziale  intensiva (zona
B); per queste funzioni il Tribunale dichiara transitoriamente applicabile il
corrispondente fabbisogno stabilito all'art. 53 cifra 3.3.6 NAPR per la zona
residenziale semi-intensiva (zona C);
- l'art.
53 cifra 8 capoverso 3 NAPR.
2.
I ricorrenti sono condannati al pagamento
delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 800.- (ottocento)
. Il comune di _________ è tenuto a versare agli stessi identico
importo per ripetibili
3.   Intimazione
a:
-
_________,
__________ ___________________, ____________________
_________ _________, ____________________
rappr. da avv. __________
__________,
__________
__________ __________,
___________________
-
Municipio di
_________
, __________
__________, ___________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente
Il segretario