ti_gerichte · 52.2008.159 · 2012-04-23 · it
Risanamento di un sito contaminato. Riparto delle spese

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2012 52.2008.159
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2012 52.2008.159
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2012 52.2008.159

Incarto n.
52.2008.159
Lugano
23 aprile
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Matteo Cassina, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 aprile 2008 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 8 aprile 2008 del Consiglio di Stato
(n. 1846) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 29 gennaio 2007 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato
e messo in esecuzione il progetto di risanamento della discarica costituita
dalla stessa ricorrente sulla part. __________, nella misura in cui le
addebita il 95% delle spese;
viste le risposte:
-    6 maggio 2008 del
Consiglio di Stato;
-   13 maggio 2008 di CO 1;
-   28 maggio 2008 della
Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio;
preso atto della replica 19 giugno 2008 della
ricorrente e delle dupliche:
-     1° luglio 2008 del
Consiglio di Stato;
-   23 giugno 2008 di CO 1;
-   18 agosto 2008 della
Divisione dell'ambiente del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Verso la
fine degli anni '50 la __________, diventata in seguito RI 1, qui ricorrente,
ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire una raffineria
per il recupero di oli lubrificanti e sottoprodotti del petrolio già usati su
un terreno (part. __________), situato alla periferia di __________ in
prossimità dell'attuale svincolo dell'autostrada A2.
Dalla scarsa documentazione che è stato
ancora possibile reperire emerge che il 29 aprile 1959 la RI 1 ha prospettato
al Consiglio di Stato di sotterrare i residui solidi del processo di raffinazione
in una
zona decentrata
. La relazione tecnica annessa prevedeva di
smaltire un quantitativo di effluenti solidi pari a 115 t al mese di melme
acide, rispettivamente di 20 t al mese di terre filtranti esauste, che
avrebbero dovuto essere sotterrate in terreno calcareo (cfr. relazione tecnica
10 aprile 1959 prof. __________).
A tale scopo,
la ricorrente ha acquistato tre terreni (part. __________) situati nella
campagna di __________
, __________
__________ in località ____________________,
che nel 1971 sono stati riuniti in un unico fondo (part. __________).
Con scritto del 27 novembre 1959 inoltrato
all'allora Dipartimento delle opere sociali (DOS), dopo un sopralluogo, il
Laboratorio cantonale d'igiene (ing. __________) ha preavvisato favorevolmente
l'ubicazione prescelta; premesso come
dal punta di vista della salvaguardia
delle acque aperte e del sottosuolo contro eventuali inquinamenti ad opera dei
residui lo stesso dia notevole affidamento di sicurezza
, il Laboratorio ha
comunque avvertito che in sede di domanda d'autorizzazione gli interessati
avrebbero dovuto ancora fornire informazioni ed assicurazioni
a garanzia di
un'eliminazione dei residui scevra da inconvenienti
, precisando in
particolare la
natura (composizione qualitativa e quantitativa e sue
oscillazioni, valore pH, ecc.) dei residui solidi, semisolidi e liquidi
destinati al deposito, con l'indicazione dei quantitativi massimi giornalieri
(cfr.
ad punto 1) nonché
l'ubicazione del deposito (planimetria dettagliata) e sua
struttura con modalità di costituzione (scavo, ricoprimento) e di esercizio
(cfr.
ad punto 3).
Le richieste del Laboratorio cantonale d'igiene,
riprese nell'autorizzazione 3 dicembre 1959 rilasciata alla __________ per la
messa in esercizio a titolo provvisorio e sperimentale dell'impianto di
distillazione a __________, sono state ulteriormente formalizzate dal DOS in
uno scritto del 4 dicembre 1959. Il 15 dicembre 1959 la __________ ha fornito a
quest'ultimo le informazioni richieste, indicando tra l'altro che
i residui
vengono depositati entro una fossa di sufficiente capienza, scavata con mezzo
meccanico, della profondità di circa 3 metri. I residui vengono depositati a strati di 30 cm di altezza, intercalati con strati di uguale spessore, costituiti
anche da detriti calcarei e calce
(cfr. istanza di riesame 29 gennaio 1970
della RI 1, pag. 4).
Esaminate le informazioni supplementari
richieste e fornite dalla RI 1, il 20 gennaio 1960 il DOS l'ha autorizzata a
depositare i residui di lavorazione nel terreno in questione secondo le modalità
indicate. L'autorizzazione era subordinata alla riserva di chiedere,
in ogni
momento l'esecuzione di misure atte ad eliminare eventuali inconvenienti o il
cambiamento di ubicazione ai sensi dell'art. 151 della legge sanitaria allora
in vigore
.
B.   a.
Analogamente sollecitato dal comune di __________, che non era stato coinvolto
nella procedura di autorizzazione della discarica, il 6 ed il 13 maggio 1960, l'allora direttore del Laboratorio cantonale d'igiene ha constatato che sul fondo era stata
scavata una fossa profonda 5 metri in cui venivano depositati due sorte di
residui, senza aggiunta di materiale calcareo. Le modalità di deposito,
rilevava,
non risultano corrispondenti a quanto assicurato dalla RI 1 ossia
che i residui acidi sarebbero stati addizionati con materiale calcareo e calce.
In particolare modo non è stato preventivamente disposto tale materiale
neutralizzante sul fondo dello scavo
onde garantire la neutralizzazione
anche solo parziale dell'acidità
(pH 1.4) dei residui bituminosi depositati
ed
evitare così una sollecitazione eccessiva del potere neutralizzante del
terreno, allorché scoli ed infiltrazioni di acque meteoriche dilavano e fanno
penetrare nel terreno stesso l'acido del quale sono impregnati i residui
. L'autorità
ha respinto la giustificazione addotta dalla RI 1 che sosteneva di considerare
inutile, oltre che onerosa, l'aggiunta di materiale calcareo poiché affondava
nella massa. Nel suo rapporto, il Laboratorio cantonale d'igiene, tenuto conto
della natura del materiale depositato e di quella del sottosuolo e della
distanza dal pozzo di __________, già considerata in sede di rilascio dell'autorizzazione,
escludeva per contro che vi fosse da temere un inquinamento delle falde
acquifere del sottosuolo e in particolare della captazione dell'acqua potabile.
Dal canto suo, il 24 giugno 1960 la RI 1 ha
comunicato di aver proceduto ad uno spargimento di calce, dichiarandosi
disposta ad eseguire un sondaggio nelle immediate vicinanze,
fra qualche
tempo. Il grado di filtrazione attraverso i sondaggi eseguiti finora, sebbene
non in grande profondità,
aggiungeva,
risulta nullo.
b. Il 31 marzo 1964, il Laboratorio
cantonale d'igiene ha di nuovo reclamato per l'eccessiva profondità della fossa
e la disattenzione delle modalità di deposito delle scorie (mancata addizione
di calce e materiale calcestre). Ha quindi ingiunto alla RI 1 di addizionare
ogni scarico di residui con calce o materiale calcareo e che ogni ulteriore
scavo non potrà avere una profondità superiore a 5 m.
La RI 1 ha nuovamente assicurato all'autorità
che si sarebbe attenuta scrupolosamente alle prescrizioni.
c. Ancora nella primavera di quell'anno, il
municipio di __________ ha chiesto all'EMPA, Laboratorio federale di prova dei
materiali e di ricerca, di analizzare cinque campioni di residui prelevati
dalla discarica della RI 1. Nel suo rapporto d'analisi del 17 luglio 1964, l'EMPA ha rilevato (cfr. pag. 5) che buona parte delle sostanze
è idrosolubile e potrebbe
inquinare le acque sotterranee. Anche la presenza di olio minerale
(...)
è
da giudicare pericolosa, poiché l'olio minerale è stabile e non si lascia
biologicamente degradare. Nel presente caso i saponi sodici facilitano l'emulsificazione
dell'olio con l'acqua (acqua piovana o di altra provenienza).
Il rapporto aggiunge
(cfr. pag. 6) infine che
tali residui di raffineria di olii minerali non
dovrebbero essere immessi in fosse di terreno non protette. Anche se il
materiale analizzato non è particolarmente da ritenerlo dannoso sia per gli
uomini che per gli animali, non è del tutto sicuro che la composizione resti
sempre la medesima
(...).
d. Su consiglio dell'EMPA, il 29 luglio
1964, il municipio di __________ ha trasmesso il rapporto all'Istituto Federale
per l'approvvigionamento, la depurazione e la protezione delle acque (EAWAG),
chiedendo informazioni circa le misure da adottare per evitare che il materiale
depositato inquinasse le acque.
Nel suo rapporto del 9 febbraio 1967, l'EAWAG (dr. __________) ha rilevato che le sostanze depositate erano per principio da
considerare dannose per le acque del sottosuolo. Per accertare gli effetti
nocivi si sarebbe dovuto procedere ad ulteriori verifiche mediante carotaggi.
Particolare importanza assumeva l'accertamento corretto della composizione e
relativa permeabilità degli strati del sottosuolo, a maggiori profondità. Di
principio, spiegava il rapporto, sarebbe stata auspicabile un'altra modalità di
smaltimento dei residui. In ogni caso, la risposta ad un eventuale ulteriore
utilizzo del deposito non poteva essere data prima dell'esecuzione di precisi carotaggi
(cfr. pag. 6). Questi ultimi sarebbero inoltre serviti per rispondere al
quesito, in caso di chiusura della discarica, se fosse stato semplicemente
possibile coprirla con uno strato impermeabile d'argilla o se fosse stato preferibile
rimuoverla completamente (cfr. pag. 6).
e.
Richiamandosi alle risultanze dei rapporti dell'EMPA e dell'
EAWAG, l'11 luglio 1968, il municipio ha ordinato alla RI 1 di cessare
immediatamente il deposito di residui dei processi di raffinazione e di adottare
i provvedimenti necessari per garantire che i residui già depositati non inquinassero
le acque.
Anche se impugnato, l'ordine,
ribadito il 2 dicembre 1968, è stato rispettato.
Il 13 settembre 1968, il municipio di __________
ha inoltre trasmesso al DOS i rapporti dell'EMPA e dell'EAWAG, chiedendogli di
revocare l'autorizzazione data a suo tempo. Il municipio rilevava fra l'altro
che la RI 1 non aveva mai provveduto a
neutralizzare gli acidi né a porre in
atto quei sondaggi di controllo che le erano stati prescritti.
C.   a. Dopo
aver ricevuto dalla Sezione protezione acqua e aria (SPAA) del DOS, un divieto
assoluto di procedere ad ulteriori depositi, il 7 aprile 1969 la RI 1 ha
chiesto allo stesso il permesso di scaricare nella discarica ancora 500 fusti
di melme di raffineria, depositati davanti al suo stabilimento di __________ dalla
__________, società che era andata in fallimento agli inizi del 1969, della quale
si sono perse le tracce.
Previa una non meglio specificata e
documentata consultazione degli esperti della EAWAG (dr. __________), con
decisione 20 giugno 1969, l'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani della SPAA ha
rilasciato l'autorizzazione richiesta, alla condizione (1) che fosse l'ultimo
quantitativo depositato, (2) che le melme ed i 500 fusti fossero coperti con
tegole, mattoni, cotti e materiali simili, (3) che lo spazio vuoto tra la prima
fossa già coperta, esistente a fianco, fosse riempito con materiale alluvionale
e che tutta la superficie cintata di proprietà della RI 1 fosse coperta con uno
strato di argilla di ca. 20 cm. Il 28 luglio 1969, lo stesso Ufficio ha comunicato
al municipio che con il rilascio della predetta autorizzazione intendeva
porre
fine definitivamente ad una potenziale fonte di inquinamento per le acque del
sottosuolo, captata per i bisogni idrici del comprensorio comunale. A nostro
modo di vedere
(…)
,
aggiungeva,
è il procedimento più pratico e
rapido per addivenire ad una soluzione radicale dell'intero problema
(...)
.
Come avrebbero confermato i dott. __________, aggiungeva,
data la situazione
preesistente non c'è da temere assolutamente un peggioramento della situazione
anche completando lo scarico dei restanti ed ultimi fusti di melma di
raffineria
(…).
Le direttive impartite alla RI 1
porranno il
punto FINE e DEFINITIVO ad una situazione già da lungo tempo tollerata e verso
la quale troppo tardi si è tentato di mettere un freno
(…).
Il 29 luglio 1969, la RI 1 ha comunicato
alla SPAA che lo scarico sarebbe stato completato entro la prima decade di
settembre con il conferimento degli ultimi 200 fusti.
Invece di
essere definitivamente chiusa, la fossa è rimasta aperta.
b. Il 29 gennaio 1970, la RI 1 ha chiesto
alla SPAA di riesaminare la decisione 20 giugno 1969, di cui si è detto sopra, sollecitando
il ripristino dell'autorizzazione a portare in discarica melme di raffineria.
Non risulta se ed eventualmente quale seguito sia stato dato all'istanza. Né è
dato di sapere cosa sia successo nei due anni seguenti.
c. Il 6 aprile 1972, la SPAA ha proposto al
municipio di __________ di chiudere la fossa rimasta aperta (capienza residua
ca. 2'000 mc), scaricandovi ancora circa 60 fusti di melme della RI 1, 250
fusti di melme delle __________ di __________, 300 mc di catafos sciolto della __________
di __________, 50 mc di carburo sciolto delle __________ di __________ e circa
500 mc di residui semisolidi di olii vegetali della __________ di __________.
L'intera superficie della fossa doveva
essere ulteriormente riempita con materiale di scavo e di demolizione sino alla
quota di - 40 cm dal livello del terreno esistente, mentre gli ultimi 40 cm dovevano essere costituiti da uno strato di argilla compatta.
L'operazione doveva essere portata a termine
dalla RI 1, d'intesa con le ditte summenzionate, assumendosene la responsabilità.
Per il deposito delle melme in fusto e dei materiali sfusi la RI 1 ha percepito
un emolumento di fr. 10.- al fusto, rispettivamente di fr. 4.50 al quintale per
le melme sfuse.
d. Mentre erano in corso i lavori di
completamento, la discarica ha preso fuoco. Spento l'incendio, e dopo che la
SPAA aveva tra l'altro assicurato al comune che il nuovo materiale non avrebbe
comportato un ulteriore inquinamento, i lavori sono stati portati a termine
nell'estate del 1972.
Nell'ottobre 1972, il municipio ha
protestato con la SPAA per l'affioramento di liquido bituminoso
verso la superficie, invitando
inoltre a
posare i piezometri a suo tempo concordati. L'ulteriore sistemazione definitiva
della superficie delle fosse unitamente alla perforazione dei pozzi
piezometrici, sotto la guida del Cantone, si è conclusa nel 1975. Nell'ottobre
di quell'anno, dalle prime analisi effettuate dal Laboratorio cantonale sui
campioni di acqua di falda prelevati nel 1975 dai pozzi piezometrici installati
non è inoltre emersa la presenza di idrocarburi. Successivamente, tra il 1976 e
il mese di luglio 1979 sono stati riscontrati sul terreno affioramenti di
residui bituminosi alla superficie che sono stati eliminati dalla RI 1.
Le successive ispezioni eseguite tra l'agosto
del 1979 ed il 1983 non hanno permesso di rilevare ulteriori eruzioni.
D.   a. Il 7
gennaio 1988, la RI 1 ha venduto il terreno su cui è ubicata la discarica
(part. __________) a __________ e __________ in ragione di metà ciascuno.
b. Una decina d'anni dopo, l'impresa __________
ha incaricato il dr. __________ di esaminare la situazione effettiva della
discarica della RI 1, valutarne i rischi e proporre misure di risanamento.
Nelle conclusioni, il rapporto del febbraio
1998 rilevava che la discarica rappresentava una possibile fonte di rischio,
sia per la posizione del manufatto rispetto all'acquifero che alimenta il pozzo
di __________, sia per la scarsa conoscenza di talune importanti informazioni.
c. Preso atto delle risultanze di questo
primo rapporto, considerato sufficiente quale indagine storica ai sensi dell'art.
7 cpv. 2 dell'ordinanza sul risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998
(OSiti; RS 814.680), entrata in vigore il 1° ottobre 1998, il 3 maggio 1999 la Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio ha chiesto ai
nuovi proprietari di svolgere la necessaria indagine tecnica (art. 7 cpv. 2 e 3
OSiti).
d. L'indagine tecnica ha consentito di
evidenziare (1) che la discarica si trova su terreni permeabili, nei quali è
presente un acquifero localmente ben alimentato, (2) che la direzione di scorrimento
della falda e le differenze di quota confermano possibili scambi d'acqua con l'acquifero
della __________, che alimenta il pozzo di __________, (3) che il terreno e le
acque sotto la discarica sono fortemente inquinati dai rifiuti infiltratisi
nelle fosse di deposito; le analisi eseguite hanno evidenziato la presenza di metalli
pesanti, idrocarburi, benzene e cloruro di metilene in concentrazioni molto
elevate nell'acqua e nella fase surnatante e (4) che nel caso di talune
sostanze la concentrazione supera abbondantemente i limiti dell'OSiti (rapporto
d'indagine tecnica 17 gennaio 2002 del dr. __________, pag. 20).
e. Il 26 aprile 2002, il Dipartimento del
territorio ha informato la RI 1 del rapporto di cui si è detto poc'anzi,
spiegandole che le
ricerche effettuate sul sito tra il 1999 e il 2002 hanno
permesso di stabilire che i contaminanti depositati a suo tempo nella discarica,
nel corso degli anni sono penetrati in profondità ed hanno raggiunto il livello
della falda acquifera. Le analisi chimiche eseguite sulle acque di falda prelevate
dai piezometri ubicati direttamente a valle del sito,
ha aggiunto,
hanno
rilevato concentrazioni di metalli pesanti (As, Cd, Co, Hg, Ni, Pb, Cu, Zn),
idrocarburi, benzene e diclomerato (o cloruro di metilene) superiori al limte
di risanamento della OSiti.
Il Dipartimento ha dunque significato alla
ricorrente di voler procedere al più presto al risanamento necessario. Urgenza data
dal fatto che l'inquinamento presente nelle acque sotterranee si sposta
orizzontalmente in direzione dei pozzi di captazione di __________. Ha inoltre
chiesto alla RI 1 di eseguire senza indugi l'indagine di dettaglio prevista
dall'art. 14 OSiti, considerandola perturbatrice per comportamento (art. 20
cpv. 2 OSiti).
La RI 1 ha contestato ogni addebito.
Con decisione 26 novembre 2002 (n. 5619), il
Consiglio di Stato ha affidato alla comunità di lavoro formata dallo __________
__________ e dalla __________ il mandato di eseguire l'indagine di dettaglio
secondo il capitolato d'oneri 25 ottobre 2002 elaborato dalla mandataria. Le
spese (costo preventivato, fr. 149'577.-) sono state anticipate dal Cantone.
f. Il rapporto d'indagine di dettaglio del 1°
dicembre 2003 ha confermato l'esistenza di un grave inquinamento della falda
freatica dovuto ai contaminanti della discarica che nel corso degli anni sono
penetrati in profondità, nonché la necessità di intervenire con sollecitudine
per scongiurare danni maggiori; il rapporto prospettava la decontaminazione,
ossia la rimozione della fonte inquinata (asportazione di 6-9'000 mc di residui
di lavorazione, fondami e rifiuti della raffinazione di olii) quale misura di
risanamento. Il rapporto stimava in 2-3'000 mc il volume della fossa 1 (con
morchie), rispettivamente in 4-6'000 mc quello della fossa 2 (con fusti); a
questo andava inoltre aggiunto il volume del terreno naturale inquinato
sottostante (2'000-3'000 mc) e a lato delle fosse (500-1'000 mc). Il rapporto valutava
che all'interno delle fosse fossero presenti 600 t di idrocarburi, accompagnati
da sostanze diverse in quantitativi rilevanti. Il tenore di sostanze inquinanti
[benzopirene, PAK (idrocarburi aromatici policiclici), metalli (Pb, Zn)] della
fossa 2, più grande, più profonda (6-7 m) e più pericolosa a causa della presenza di fusti avariati ed in via di deterioramento contenenti liquidi, è
risultato nettamente superiore a quello della fossa 1, che conteneva residui
pressoché solidificati.
Il 26 febbraio
2004, il Dipartimento del territorio ha trasmesso il rapporto alla RI 1, che
non si è opposta alla prosecuzione dei lavori (progetto di risanamento) da
parte della stessa comunità di lavoro, declinando tuttavia nuovamente qualsiasi
responsabilità.
g. Con risoluzione 1° giugno 2004 (n. 2247),
il Consiglio di Stato ha incaricato la comunità di lavoro formata dalle ditte __________
di allestire il progetto di dettaglio di risanamento del sito contaminato. Le
spese (costo preventivato: fr. 80'918.-) sono state anticipate dal Cantone.
Il progetto, datato 29 novembre 2004 e
completato nel febbraio del 2005, ha in sostanza prospettato un risanamento in
due tappe, e meglio l'interruzione d'inquinamento nelle acque di falda mediante
asportazione del corpo della discarica (6'000-9'000 mc oltre ad un primo strato
di terreno di 1'000 mc attorno alla discarica; prima tappa) e una seconda tappa
destinata al risanamento diretto delle acqua di falda e del terreno naturale
contaminato. Il progetto ha stimato il costo complessivo dei lavori (1a e 2a
fase) da ca. 6.4 a 10 milioni di franchi, precisando che ca. il 70-75% del
costo totale sarebbe stato da attribuire alle spese per lo smaltimento dei rifiuti.
Il 5 agosto 2005, la SPAAS ha sottoposto il progetto di risanamento alla RI 1,
prospettandole ancora una volta di considerarla perturbatrice per
comportamento, ed a __________, che nel 2002 aveva acquistato per fr. 1'500'000.-
da __________ l'altra metà del fondo, senza escludere che anche a quest'ultimo
potesse essere attribuita una parte di responsabilità (perturbatore per situazione).
La RI 1 ha ribadito la posizione assunta in
precedenza, contestando l'obbligo di partecipare alle spese, i costi
preventivati e la necessità di statuire sulla ripartizione dei costi prima
della conclusione dei lavori.
Il proprietario del fondo è invece rimasto silente.
E.   Con
risoluzione 29 gennaio 2007 (n. 2201), il Dipartimento del territorio ha:
o
approvato il progetto di risanamento del sito
contaminato "Discarica __________ ", allestito dalla comunità di
lavoro formata dalle __________ accompagnandola ad alcune specificazioni
(dispositivo n. 1, decisione risanamento);
o
disposto l'esecuzione dei lavori di risanamento
da parte del Cantone, stabilendo che ne avrebbe anticipato i costi (dispositivo
n. 2, esecuzione risanamento);
o
statuito sulla ripartizione delle spese d'indagine,
di progettazione e di risanamento (dispositivo n. 3, decisione di riparto
spese), che sono state poste a carico della RI 1 nella misura del 95% e di __________
per la differenza (5%, dedotti i costi di indagine da lui sostenuti), con
conseguente obbligo di rifusione al Cantone (n. 3.1);
o
imposto alla RI 1 il pagamento di fr. 1'000'000.-
a titolo di anticipo delle spese d'esecuzione dei lavori di risanamento e di
fr. 228'403.- a titolo di rifusione delle spese di progettazione sostenute e
incaricato la SPAAS di chiedere il versamento di ulteriori acconti alla RI 1
alle scadenze dei pagamenti parziali; operato inoltre la compensazione parziale
fra la partecipazione alle spese a carico di __________ e i costi d'indagine da
lui sostenuti (n. 3.2 e 3.3);
o
dichiarato immediatamente esecutivi i
dispositivi n. 1 e 2 della decisione (dispositivo n. 4).
Illustrati in dettaglio i fatti salienti, il
Dipartimento ha anzitutto approvato il progetto, escludendo interventi di
risanamento alternativi, peraltro già vagliati dai progettisti incaricati e
considerati inidonei a garantire il risanamento in modo stabile e duraturo.
Ferma questa premessa, l'autorità ha in
seguito giustificato le ragioni che a suo avviso giustificherebbero di addebitare
alla RI 1 perturbatrice per comportamento, la maggior parte (95%) degli oneri
di risanamento e a __________, perturbatore per situazione, la parte rimanente
(5%).
L'esecuzione anticipata del risanamento a
cura del Cantone, ha concluso, risulterebbe giustificata dalla necessità di
scongiurare danni più gravi a seguito della progressiva rottura dei fusti contenenti
i rifiuti e del progressivo avvicinamento delle sostanze inquinanti ai pozzi di
captazione.
F.   Con
giudizio 8 aprile 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta
decisione del Dipartimento del territorio, respingendo il ricorso inoltrato
dalla RI 1 contro il dispositivo che le addebita le spese di indagine, di
progettazione e di esecuzione del risanamento nella misura del 95%.
Ripercorso l'iter procedurale previsto dall'OSiti che ha interessato la
discarica della RI 1, il Governo, partendo dall'art. 32d cpv. 1 della legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
ha in particolare esposto le nozioni di perturbatore per comportamento e per
situazione e il principio di causalità.
Sulla base di queste premesse, l'Esecutivo
cantonale ha poi ritenuto che l'indagine storica e quella tecnica esperita
dimostrassero chiaramente come la RI 1 abbia veste di perturbatrice per
comportamento. Già per questo motivo sarebbe tenuta a rispondere delle
conseguenze derivanti dalla contaminazione del sito. Privo di rilievo sarebbe
il fatto che la discarica fosse stata autorizzata e che fosse stata chiusa secondo
le indicazioni impartitele dall'autorità cantonale. Non per questo la
ricorrente potrebbe richiamarsi con successo al principio della buona fede, in
particolare sotto il profilo dell'affidamento. Marginale, ha aggiunto il
Consiglio di Stato, sarebbe la posizione dell'attuale detentore del sito, perturbatore
per situazione.
Poste a confronto e soppesate le situazioni
della perturbatrice per comportamento e del perturbatore per situazione, la
ripartizione dei costi fissata in via anticipata dal Dipartimento sarebbe
esente da violazioni del diritto. Corrette sarebbero le richieste di anticipo e
di rifusione delle spese di progettazione già sostenute.
G.   Con ricorso
24 aprile 2008, la RI 1 ha dedotto il predetto giudizio governativo davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla
controversa decisione dipartimentale.
Ripercorsa l'intera vicenda, l'insorgente
sostiene anzitutto che l'obbligo di risanamento spetterebbe al Cantone, che ha
dato direttive e assicurazioni (errate) su come smaltire gli scarti di raffinazione.
Le indicazioni date dal Cantone interromperebbero in sostanza il nesso causale
adeguato fra il suo comportamento e la necessità di risanamento. La
responsabilità del Cantone, aggiunge, risulterebbe ancor più grave se si
considera l'obbligo impostogli dal Dipartimento
di scaricare fusti provenienti
da ditte terze, quale assurda misura di risanamento
, per colmare la capacità
residua. A maggior ragione, se si considera che nelle fosse sono stati gettati
anche prodotti della __________ e rifiuti provenienti da stazioni di servizio
della zona. Vi sarebbe anche da chiedersi se l'inquinamento non sia anche
dovuto alla discarica di inerti __________, realizzata nelle vicinanze.
Considerato che la discarica (__________) è
stata realizzata sulla base dei permessi rilasciati dall'autorità, aggiunge, la
decisione dipartimentale impugnata violerebbe inoltre il principio della buona
fede e dell'affidamento, sotto il profilo delle assicurazioni rilasciate circa
l'idoneità del luogo prescelto e delle modalità di smaltimento prescritte.
Modalità, alle quali l'insorgente si sarebbe peraltro attenuta. La mancata
addizione di calce, riscontrata all'inizio dell'attività della discarica,
sarebbe comunque irrilevante, poiché, notoriamente, la calce non si presta a
neutralizzare gli idrocarburi.
Fintanto che non sarà conosciuto l'ammontare
effettivo dei costi, prosegue la RI 1, la decisione sulla loro ripartizione
sarebbe comunque prematura e lesiva del principio di proporzionalità, poiché
risulterebbe insopportabile.
Il diritto di chiedere un ulteriore
risanamento, dopo quello conclusosi negli anni '70 sarebbe d'altro canto
prescritto. Anche applicando per analogia il termine trentennale di cui all'art.
662 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), la
prescrizione assoluta sarebbe subentrata nel 1999. L'assurdo riempimento della fossa ancora aperta, disposto nel 1972 dall'autorità dipartimentale
con scarti industriali provenienti da ditte di tutto il Cantone, non le sarebbe
comunque addebitabile.
Insostenibile in quanto eccessivamente
bassa, conclude, sarebbe la misura della partecipazione ai costi (5%),
richiesta al proprietario del terreno.
H.   All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, chiedendo la conferma della
decisione impugnata senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il
Dipartimento del territorio contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente.
Puntualizzati i fatti, l'autorità cantonale ribadisce la qualità di
perturbatrice per comportamento attribuita alla RI 1. Quest'ultima, argomenta,
ha prodotto le scorie da smaltire: spettava dunque a lei provvedere a smaltirle
in modo corretto, tale da non cagionare inquinamenti. Nel 1972, l'autorità dipartimentale non avrebbe eseguito alcun risanamento. Avrebbe soltanto predisposto
la chiusura definiva della discarica. Anche l'ultimo scarico di scarti di ditte
terze sarebbe avvenuto sotto la responsabilità della RI 1.
L'autorizzazione a creare la discarica,
rilasciata dal DOS alla RI 1, non interromperebbe il nesso causale fra il
comportamento della ditta che ha smaltito in quel modo gli scarti del processo
di lavorazione e l'inquinamento che si è verificato. La RI 1 sarebbe
responsabile anche per l'ultimo quantitativo di scorie di ditte terze che è
stato gettato nella discarica intascandone il compenso.
A lei imputabili sarebbero pure i 500 fusti
che la __________, ditta in qualche modo legata alla ricorrente, ha accumulato
sul piazzale del suo stabilimento a __________ prima di andare in fallimento.
La discarica della __________, aggiunge,
accoglie unicamente materiali inerti. Non potrebbe dunque aver contribuito alla
contaminazione del suolo.
Il richiamo alla buona fede, osserva poi il
Dipartimento del territorio, non giova alla sua causa. Anzitutto, perché il
Cantone, autorizzando la discarica,
non le
ha dato alcune assicurazione circa la sua innocuità. Anzi, si sarebbe riservato
di esigerne la rimozione.
In secondo luogo perché, la responsabilità
del perturbatore per comportamento non presuppone un atto illecito.
La RI 1, obietta comunque il Dipartimento,
non si sarebbe attenuta alla prescrizione di cospargere il fondo della fossa
con calce e di aggiungerne ad ogni apporto di materiale. Disattendendo questa
prescrizione, avrebbe favorito la mobilità dei metalli pesanti disciolti nelle
sostanze acide che avrebbero dovuto precipitare grazie all'aggiunta di calce.
La decisione di stabilire già ora la
ripartizione delle spese, annota poi l'autorità cantonale, non sarebbe né
prematura, né sproporzionata. A lavori ultimati, la ripartizione verrà comunque
sostituita da una nuova decisione. L'obbligo di sopportare le spese occasionate
non dipenderebbe dalle condizioni economiche del perturbatore.
Il termine quinquennale di prescrizione del
diritto di chiedere il risarcimento dei costi sostenuti per l'anticipata
esecuzione del risanamento, annota, non è affatto prescritto. Esso decorre
infatti soltanto dal momento in cui sono state adottate le misure ed i costi
sono conosciuti. Ciò che in concreto non si sarebbe ancora verificato.
La quota di partecipazione ai costi posta a
carico del proprietario del fondo è corretta, poiché il proprietario non trae
vantaggio dal risanamento.
La nuova proprietaria del fondo, CO 1,
subentrata al marito, deceduto il 20 febbraio 2007, ha comunicato di non avere osservazioni da formulare.
I.   Con la
replica, accompagnata da una perizia del dr. __________, e la duplica, la ricorrente
ed il Dipartimento del territorio hanno ribadito ed ulteriormente sviluppato
con dovizia di argomenti le tesi sostenute in precedenza, confermandosi nelle
rispettive domande di giudizio.
J.   Il 23
novembre 2010, il Dipartimento del territorio ha notificato alla RI 1 ed alla
proprietaria del terreno che i lavori di risanamento del sito inquinato erano
terminati.
La tappa 1, eseguita tra il mese di marzo e
quello di dicembre del 2008 aveva comportato l'asportazione integrale del corpo
della discarica. La seconda tappa, eseguita tra gennaio 2009 e dicembre 2010, è
invece consistita nel colmataggio delle fosse con materiale non inquinato e poco
permeabile e nell'esecuzione di 3 nuovi sondaggi carotati volti a monitorare l'evoluzione
dei pennacchi inquinanti riscontrati in sede di indagine che si stavano
sviluppando in direzione del pozzo di captazione di __________.
In quell'occasione, il Dipartimento ha
stabilito che il sito rimaneva iscritto nel catasto cantonale dei siti
inquinati quale sito inquinato che deve essere monitorato.
K.   Il 27
giugno 2011 è deceduta anche __________, proprietaria del fondo.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 25 della
legge cantonale di applicazione della LPAmb del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL
9.2.1.1). La legittimazione attiva del'insorgente, gravata dalla decisione
dipartimentale impugnata e dal giudizio governativo che la conferma, è data
dall'art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non
occorre ordinare l'allestimento di una perizia sulla capacità della calce di
neutralizzare gli idrocarburi poiché la stessa ricorrente dà atto che la calce
non ha questo potere. Ai fini del presente giudizio, non occorre nemmeno valutare
se, come sostiene il Dipartimento, la mancata o carente neutralizzazione,
mediante l'aggiunta di calce, delle componenti fortemente acide delle melme
immesse dalla RI 1 nella discarica abbia favorito la diffusione dei metalli
pesanti. Un simile accertamento, di un certo rilievo ai fini dell'ulteriore
valutazione della responsabilità della RI 1 sotto il profilo della colpa, potrà
semmai essere esperito dal Dipartimento del territorio nell'ambito della
decisione che, come si vedrà più avanti (consid. 8), deve ancora rendere sulla
base dei consuntivi.
2.   2.1.
Giusta l'art. 32
c
cpv. 1 LPAmb, i
Cantoni
provvedono affinché le discariche e gli altri siti inquinati da rifiuti (siti
inquinati) vengano risanati se sono all'origine di effetti nocivi o molesti oppure
se esiste il pericolo concreto che tali effetti si producano.
I Cantoni, soggiunge la norma (cpv. 2),
allestiscono un catasto dei siti inquinati accessibile al pubblico.
Essi possono eseguire direttamente l'esame,
la sorveglianza e il risanamento dei siti inquinati o affidarne l'incarico a
terzi se: (a) è necessario per prevenire un effetto nocivo imminente, (b) il responsabile
non è in grado di provvedere all'esecuzione dei provvedimenti o (c) il
responsabile, diffidato, non agisce entro il termine impartito (cpv. 3).
I presupposti, le modalità e gli obbiettivi
del risanamento sono disciplinati dagli art. 7-20 Ositi, che non occorre qui
illustrare in dettaglio, salvo per ricordare che secondo l'art. 17 lett. d
OSiti il progetto di risanamento deve anche descrivere le parti di responsabilità
causale rispetto al sito contaminato, se chi è tenuto al risanamento chiede una
decisione sulla ripartizione delle spese (art. 32
d
cpv. 3 LPAmb).
2.2. Nel caso concreto, la qualifica di sito
inquinato attribuita dal Dipartimento del territorio alla discarica della RI 1
non è oggetto di contestazione. Incontestate ed incontestabili sono pure la necessità
delle indagini che sono state esperite per accertare la situazione della
discarica, rispettivamente la necessità (urgente) di procedere ad un
risanamento del sito secondo le modalità stabilite in base ad uno studio di
possibili varianti. Altrettanto incontestata ed incontestabile è l'esecuzione
anticipata dei lavori di risanamento, particolarmente complessi, direttamente
da parte dello Stato. Nemmeno la ricorrente pretende che l'intervento avrebbe
potuto essere differito. Tanto meno sostiene che sarebbe stata disposta a
farsene carico. Controversa è essenzialmente la messa a suo carico della
maggior parte (95%) dei costi sopportati dallo Stato per risanare il sito
inquinato. Le obiezioni sollevate dall'insorgente, secondo cui il risanamento
sarebbe già stato eseguito prima del 1975, sono volte essenzialmente a
contestare l'addebito dei costi degli interventi qui in oggetto. Non mirano a
contestare la necessità del risanamento in quanto tale.
3.   3.1.
Secondo l'art. 32d cpv. 1 LPAmb, entrato in vigore il 1° novembre 2006 (RU 2006
6463 segg.),
chi ha causato provvedimenti necessari per esaminare, sorvegliare
e risanare siti inquinati, ne assume le spese. Se sono coinvolte più persone,
soggiunge
la norma (cpv. 2),
queste assumono le spese proporzionalmente alla loro
parte di responsabilità. In primo luogo le spese sono a carico di chi, con il
suo comportamento, ha reso necessario il provvedimento. Chi è coinvolto
soltanto quale detentore del sito non sopporta alcuna spesa se non poteva
essere a conoscenza dell'inquinamento nemmeno applicando la diligenza necessaria
.
L'ente pubblico competente,
dispone in seguito l'art. 32
d
cpv. 3 LPAmb
, assume la parte
delle spese dei responsabili che non possono essere individuati o che risultano
insolventi
(cpv. 3).
L'autorità
,
stabilisce infine la norma,
emana una decisione in merito alla ripartizione
delle spese se uno dei responsabili lo richiede o se essa stessa esegue il
provvedimento
(cpv. 4).
L'art. 32
d
LPAmb, in vigore sino al
31 ottobre 2006, stabiliva invece che
colui che inquina si assume le spese
del risanamento
(cpv. 1).
Se l'inquinamento è causato da più persone
,
precisava la norma,
queste si assumono le spese proporzionalmente alla loro
parte di responsabilità. In primo luogo le spese sono a carico di colui che ha
reso necessario il risanamento a causa del suo comportamento. Chi è implicato
soltanto quale detentore della discarica o del sito non sopporta alcuna spesa
se: (a) non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento applicando la diligenza
necessaria; (b) non traeva alcun vantaggio dall'inquinamento e (c) non trae
alcun vantaggio dal risanamento
(cpv. 2).
L'autorità
,
concludeva l'art. 32
d
LPAmb previgente,
emana una decisione in merito
alla ripartizione delle spese qualora la persona tenuta a procedere al
risanamento lo richieda o l'autorità proceda essa stessa al risanamento
(cpv. 3).
Con questa revisione dell'art. 32
d
LPAmb il legislatore ha anzitutto precisato che le regole sull'assunzione delle
spese non valgono soltanto per le spese derivanti dalle misure di risanamento,
ma anche per quelle relative ai provvedimenti adottati per esaminare e
sorvegliare i siti inquinati. L'emendamento ha in sostanza permesso di
addebitare le spese per l'esame e la sorveglianza dei siti inquinati al
responsabile dell'inquinamento anche se il sito non viene risanato (cpv. 1). Ha
inoltre chiaramente imposto all'ente pubblico di assumere le spese causate dai
responsabili che non possono essere individuati o che sono insolventi (cpv. 3),
chiarendo una questione controversa nella dottrina e ponendo fine alla tendenza
della
prassi sino a quel momento in uso di suddividere fra i
responsabili individuati e solvibili le quote di responsabilità di spettanza dei
responsabili rimasti ignoti od insolvibili (
Hans W. Stutz,
Das revidierte Altlastenrecht des Bundes, URP
2006,
pag. 345). La revisione ha in seguito soppresso le due
ultime condizioni cumulative della clausola d'esenzione del detentore del sito
inquinato previste dalle lett. b (assenza di vantaggio ritratto dall'inquinamento)
e c (assenza di vantaggio ritratto dal risanamento) del previgente art. 32
d
cpv. 2 LPAmb. Per il resto, non ha modificato in modo significativo la
suddivisione delle responsabilità fra i diversi perturbatori (
Alain Griffel/
Heribert
Rausch,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband
zur 2.
Auflage,
Zurigo
2011, ad art. 32
d
n. 3 seg., 9, 14 e 16;
Stutz,
op. cit.,
pag. 329 segg.;
B
enoît Bovay/
Thibault Blanchard,
Pollution du sol: preuve de la responsabilité et répartition des frais d'intervention, DC 2007, pag. 117).
3.2. Per principio, alle pretese di
risarcimento fatte valere dallo Stato nei confronti di chi ha causato
provvedimenti necessari per esaminare, sorvegliare e risanare siti inquinati si
applica il diritto vigente al momento in cui sono verificati i fatti che le hanno
determinate. Vale il principio della irretroattività delle leggi, che scaturisce
dalla protezione della buona fede (art. 9 Costituzione federale della
Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e da quello della
parità di trattamento (art. 8 Cost.). Le prescrizioni sulla ripartizione delle
spese non giustificano una deroga a questi principi, poiché, anche se servono
indirettamente alla salvaguardia dell'ambiente, non sono emanate nell'interesse
dell'ordine pubblico (DTF 122 II 26, consid. 3 pag. 30; STF 1A.250/2005 del 14
dicembre 2006 consid. 5.1. e rimandi).
3.3. Nel caso concreto, il nuovo diritto è
applicabile alle spese sostenute dall'ente pubblico dopo il 1° novembre 2006.
Di conseguenza, soggiacciono in particolare all'art. 32
d
LPAmb, nel testo
attualmente in vigore, i costi dell'intervento di risanamento anticipati dallo
Stato e quelli di sorveglianza del sito inquinato.
I costi di indagine tecnica, anticipati da __________
ed i costi di indagine di dettaglio e di progettazione del risanamento, fatti valere
dallo Stato nei confronti della RI 1 e del proprietario del terreno, sono
invece sorti prima del 1° novembre 2006. A queste spese si applica pertanto l'art. 32
d
LPAmb nel testo in vigore sino a quel momento, che mandava
esente il detentore del sito inquinato se (cumulativamente): (a) non poteva
essere a conoscenza dell'inquinamento applicando la diligenza necessaria; (b)
non traeva alcun vantaggio dall'inquinamento e (c) non trae alcun vantaggio dal
risanamento (cpv. 2).
4.
4.1. L'art.
32d
cpv. 1 LPAmb si limita a stabilire che le
spese dei provvedimenti necessari per risanare siti inquinati sono addebitate a
chi li ha causati. Non precisa ulteriormente chi deve essere considerato come
autore (
Verursacher
). La norma costituisce un corollario del principio
cardine, sancito dall'art. 2 LPAmb, giusta il quale le spese delle misure prese
secondo tale legge sono sostenute da chi ne è la causa (principio di
causalità).
Per definire la cerchia dei responsabili, il
Tribunale federale ha fatto capo alle nozioni specifiche di perturbatore per
comportamento, di perturbatore per situazione e di causalità immediata che
aveva sviluppato nell'ambito dell'applicazione della vecchia legge sulla
protezione delle acque contro l'inquinamento dell'8 ottobre 1971 (LFIA; RU
1972, 958), rispettivamente degli art. 54 della legge federale sulla protezione
delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e dell'art. 59 LPAmb in
materia di esecuzione anticipata (DTF 131 II 743 consid. 3.1.; 121 II 378 consid.
17a/bb; 1A.366/1999 del 27 settembre 2000, pubbl. in: URP 2000, pag. 785
e
ZBl 102/2001 pag. 545, consid.
2b;
Pierre Tschannen,
Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2003, ad art.
32
d
n. 21, cit.: Tschannen, Kommentar;
Pierre Tschan-nen/Martin Frick,
Der Verursacherbegriff nach Art.
32
d
USG, Gutachten zuhanden des Bundesamtes für Umwelt, Wald und
Landschaft, Bern 2002, pag. 20 in:
www.bafu.admin.ch
,
piattaforma VASA Altlastenfonds, nonché parzialmente pubbl. in: URP 2003, pag.
286 seg.).
Perturbatore per comportamento è la persona
fisica o giuridica che, con atti od omissioni ad essa riconducibili, causa un
pericolo o arreca danno all'ambiente. Il perturbatore per situazione è invece
la persona che ha il potere di disporre della cosa che ha causato la turbativa
ambientale contraria all'ordine pubblico (proprietario, superficiario,
locatario, ecc.). Tra il comportamento o la situazione del perturbatore e la
turbativa che ha determinato la necessità di adottare misure di sicurezza o di
risanamento deve sussistere un nesso di causalità immediato; nozione, questa,
che la dottrina apparenta in larga misura a quella di causalità adeguata. La
causalità naturale non è comunque sufficiente (DTF 131 II 743 consid.
3.2;
118 Ib 407 consid.
4c; 114 Ib 44 consid. 2a).
Conformemente al principio di causalità, nel
caso di una pluralità di perturbatori, le spese di risanamento vanno suddivise
proporzionalmente al rispettivo grado di responsabilità. In primo luogo, sono
addebitate al perturbatore per comportamento. Il perturbatore per situazione è
invece chiamato a rispondere soltanto se non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento
nemmeno facendo uso della diligenza necessaria (art. 32
d
cpv. 2 LPAmb).
L'autorità stabilisce anzitutto il grado di
responsabilità di ciascun perturbatore. In seguito, esamina se la quota di
partecipazione alle spese debba essere adattata sotto il profilo dell'equità
applicando per analogia i principi sanciti dall'art. 51 della l
egge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile
svizzero (CO; RS 220
).
Terrà conto delle eventuali colpe
facendo astrazione
della capacità economica dei
responsabili, ma esaminando comunque l'esigibilità (
Zumutbarkeit
) delle
pretese fatte valere nei confronti di ogni perturbatore in applicazione del
principio di proporzionalità (
Tschannen,
Kommentar, ad art. 32
d
LPAmb, n. 23 e 25;
Beatrice Wagner Pfeifer,
Kostentragungs-pflichten bei der
Sanierung und Ueberwachung von Altlasten in Zusammenhang mit Deponien, ZBl
105/2004, pag. 127 seg.;
Isabelle Romy,
Questions de droit matériel en relation avec la répartition des responsabilités
selon l'art. 32
d
LPE, URP 2011, 615 seg.).
4.2.
L'ente pubblico può essere chiamato a rispondere
dei costi in veste di perturbatore per situazione o per comportamento come un
privato, per esempio nella veste di proprietario di un fondo o gestore di un
impianto (DTF 131 II 743 consid. 3.3 con rinvii; STF 1A.366/1999 citata, consid.
2d con rinvii). Può inoltre essere chiamato a rispondere per le sue azioni in
veste di autorità, come quando commette una violazione illecita del dovere di
vigilanza (DTF 131 II 743 consid. 3.3 con rinvii; STF 1A.366/1999 citata, consid.
2d con rimandi). In generale, non basta che lo Stato non adempia correttamente
il compito di prevenire una situazione di pericolo (cfr. STF 1A.67/1997 del 26
febbraio 1998 pubbl. in: URP 1998 pag. 152, consid. 4c/cc; STF del 12 ottobre
1990 pubbl. in: ZBl 92/1991 pag. 212, consid. 5d); una responsabilità dello
Stato non è data ogni volta che un certo danno avrebbe potuto essere impedito
con un determinato intervento dell'autorità (cfr. DTF 131 II 743 consid. 3.3.
con rinvii). Riallacciandosi al diritto sulla responsabilità dello Stato, una
simile violazione è data quando vi è una violazione importante di un dovere d'ufficio,
quando viene omessa una misura di vigilanza che si impone obbligatoriamente
sulla base delle circostanze concrete o quando il margine di apprezzamento è
esercitato scorrettamente o in spregio ai principi generali del diritto. Un
dovere di agire dello Stato è dato in particolare quando vi è da temere
seriamente il verificarsi di un danno. Quando è molto probabile che, senza un
intervento preventivo di polizia, subentrerà una turbativa, l'autorità non può
dunque continuare a tollerare una situazione di pericolo concreto e persistente
(cfr.
Wagner Pfeifer,
op. cit.,
pag. 150 ad 9b). Se la tollera, l'autorità
prende in considerazione ed accetta (
in Kauf nehmen
) il rischio, ovvero
l'eventualità di un inquinamento (cfr. STF 1A.67/1997 citata, consid. 4c/cc;
STF del 12 ottobre 1990 citata, consid. 5d). In questo caso, il suo comportamento
omissivo è considerato direttamente causale per l'inquinamento ed è pertanto
responsabile.
Una responsabilità dello Stato come perturbatore per comportamento non è per contro
data dal solo rilascio di un permesso per un impianto o un'attività di potenziale
(astratto) pericolo allorché, successivamente, il pericolo si manifesta. Una
corresponsabilità dell'ente pubblico è invece da ammettere quando esso
collabora con il titolare di una discarica privata, affidandogli compiti di
smaltimento (
Wagner Pfeifer
, op.
cit., pag. 150 ad 9b).
4.3. Nel caso concreto, tra il 1960 ed il 1972, la RI 1
ha depositato gli scarti di lavorazione della raffineria che a quell'epoca gestiva
a __________ in due fosse di diversa capienza (2-3'000 mc, rispettivamente 4-6'000
mc), che aveva scavato (verosimilmente a due riprese) in un terreno (part. __________),
situato nella campagna __________, in prossimità __________; terreno, questo,
che aveva appositamente acquistato a tale scopo. I materiali depositati (melme
acide) hanno contaminato il sito, rilasciando sostanze nocive che sono
penetrate nel terreno, raggiungendo il livello della falda acquifera e
spostandosi poi orizzontalmente in direzione dei pozzi di captazione dell'acqua
potabile di __________
Con la decisione 29 gennaio 2007, confermata
dal giudizio del Consiglio di Stato qui in esame, il Dipartimento del
territorio ha approvato il progetto di risanamento, addebitando le spese di indagine,
di progettazione del risanamento e dell'intervento di risanamento alla RI 1 in
quanto perturbatrice per comportamento, nella misura del 95%. La differenza
(5%) è invece stata posta a carico di __________, proprietario del terreno
inquinato, che è stato considerato perturbatore per situazione.
La RI 1 contesta la sua qualità di perturbatrice
per comportamento. Censura inoltre siccome eccessivamente bassa la quota di
partecipazione posta a carico del proprietario del terreno.
CO 1, subentrata quale proprietaria del
terreno al marito deceduto tre settimane dopo la decisione del dipartimento,
non ha invece sollevato contestazioni.
4.4. La responsabilità del deposito degli
scarti di lavorazione che hanno inquinato il sito è ascrivibile in primo luogo
alla RI 1, che ha conferito in discarica sull'arco di un decennio diverse migliaia
di metri cubi di melme acide. Melme che secondo le prescrizioni originarie
avrebbero dovuto essere depositate in un'unica fossa profonda al massimo m
3.00, ma che con gli anni sono state scaricate in una seconda fossa ben più
profonda, disattendo in misura che non risulta dagli atti la prescrizione di aggiungere
ad intervalli regolari calce o materiale calcare desinato a neutralizzare le
loro componenti acide.
La ricorrente va incontestabilmente
considerata perturbatrice per comportamento. Sussiste infatti un chiaro ed
immediato nesso causale tra i suoi atti e le sue omissioni ed il pregiudizio
ambientale che ne è derivato. L'inquinamento, rilevato ancor prima che la
ricorrente cessasse l'attività di raffinazione di prodotti petroliferi ed accertato
in tutta la sua ampiezza nel 2003 a conclusione dell'indagine di dettaglio
svolta dal dr. __________, è riconducibile in primo luogo ed in misura
preponderante all'attività svolta dalla ditta ricorrente in questo campo. Il
danno per l'ambiente è stato direttamente determinato dal suo comportamento
commissivo, ovvero dal conferimento in discarica degli scarti di lavorazione.
Se ed eventualmente in che misura sia stato aggravato da un suo comportamento
colpevolmente omissivo, ovvero dalla mancata addizione di sostanze
neutralizzanti (calce), non è di decisivo rilievo dal profilo della
determinazione del contributo da lei dato al perfezionamento dell'evento
dannoso. Determinante è il fatto che il danno sia stato causato dal
comportamento della RI 1. L'eventuale colpa della ricorrente, per non aver
compiutamente ossequiato la prescrizione di aggiungere calce, nulla toglie od
aggiunge al rapporto di causa ed effetto che sussiste tra il suo comportamento
ed il danno riscontrato. Della colpa va tenuto conto in sede di definizione
ulteriore della quota di responsabilità (
Pierre
Tschannen
, Grundfragen der Kostenverteilung nach Art. 32
d
USG,
URP 2001, pag. 785, cit.:
Tschannen
,
Grundfragen;
Tschannen/Frick,
op.
cit., pag. 10 ).
Invano tenta la ricorrente di sottrarsi alle
sue responsabilità di perturbatrice per comportamento richiamandosi al permesso
rilasciatole dall'autorità cantonale nel 1960. La responsabilità per causa,
istituita dall'art. 32
d
LPAmb, non dipende d'altro canto dalla
legittimità od illegittimità del comportamento a cui va fatto risalire il danno
ambientale oggetto del risanamento. Per prassi, poco conta dunque che la discarica
sia stata o meno autorizzata (
Tschannen/Frick
,
op. cit., pag. 17). Questi aspetti vanno considerati in base al principio dell'affidamento
nell'ambito dell'ulteriore definizione della quota di responsabilità del
perturbatore per comportamento (
Romy,
op.
cit., pag. 617;
Wagner Pfeifer,
op.
cit.,
pag. 142 seg.;
Tschannen/Frick,
op. cit., pag. 17). La
discarica, anche se autorizzata, era inoltre comunque soltanto sua. Abilitata a
disporne per le sue necessità di smaltimento degli scarti era unicamente la
ricorrente. La discarica non era aperta a terzi. Non era pubblica.
Parimenti, non giova alla causa della
ricorrente richiamarsi ai cambiamenti di proprietà del pacchetto azionario
succedutisi nel corso degli anni. L'identità della società è rimasta immutata,
anche se sono cambiati gli scopi.
Nessuna responsabilità può invece essere
ascritta allo Stato per la sola circostanza di aver concesso alla RI 1 il
permesso a depositare gli scarti provenienti dalla raffineria. Dagli atti non
emergono elementi dai quali si possa dedurre che a quel momento lo Stato abbia
preso in considerazione l'eventualità di un inquinamento. Non risulta che l'autorizzazione
sia stata rilasciata in spregio ad una chiara normativa. Il permesso è stato d'altra
parte preceduto dalla richiesta alla RI 1 di fornire concrete indicazioni in
particolare su natura e modalità di smaltimento dei residui solidi; dal
relativo rapporto prodotto dalla ricorrente è risultato che queste ultime erano
adeguate e non avrebbero portato alcuna molestia o danno. Analoghe
considerazioni valgono per i primi anni di attività (1960-1967); in questa
prima fase risulta in effetti che il Cantone è intervenuto (attraverso il DOS,
rispettivamente il Laboratorio cantonale d'igiene) almeno a due riprese nei confronti
della ricorrente, imponendole il rispetto delle condizioni dell'autorizzazione
(spargimento di calce o materiale calcestre). Di fronte alla constatazione del
mancato rispetto della profondità massima prescritta (m 3.00) per la fossa da
parte della RI 1 che ha posto l'autorità di fronte al fatto compiuto -
discutibile appare soltanto l'aumento da 3.00 a 5.00 m del limite di profondità delle fosse indicato dal Laboratorio cantonale d'igiene, al quale la RI 1 non si
è comunque attenuta (cfr. rapporto d'indagine dettagliata del 1° dicembre 2003,
pag. 13 seg., da cui risulta che sono state realizzate due fosse, e che la seconda
è profonda fino a m 6.00-7.00). Non si trattava tuttavia di una concessione,
suscettibile di comportare una responsabilità dello Stato per aver preso in considerazione
ed accettato un rischio d'inquinamento. Dagli atti non emergono elementi dai
quali si possa affermare che a quel momento l'autorità dovesse temere seriamente
che sarebbe subentrato un inquinamento ed abbia omesso di intervenire.
4.5. Riconducibile al comportamento della RI
1 non è soltanto il conferimento in discarica degli scarti che essa stessa
aveva prodotto tra il 1960 ed il 1968 - quando ha interrotto una prima volta la
sua attività, a seguito dell'ordine di cessazione del municipio - ma anche il
deposito dei 500 fusti di melme acide, che la __________ le aveva lasciato sul
piazzale della raffineria di __________ prima di fallire. Anche questi
quantitativi di scarti industriali sono da considerare di pertinenza della ricorrente.
Anzitutto, perché è stata lei a smaltirli nella sua discarica; in secondo luogo,
perché vi sono sufficienti indizi per ritenere che la __________ fosse una sua
emanazione, rispettivamente che le due ditte fossero strettamente connesse
(cfr. lettere 27 marzo 1969 della RI 1 al municipio di __________ e 7 aprile
1979 della RI 1 al DOS, SPAA; istanza di riesame 29 gennaio 1970 inoltrata dalla
RI 1 al DOS, SPAA, al fine di rimuovere il divieto di scaricare altre melme).
Ai fini del giudizio non occorre comunque stabilire quali fossero esattamente i
rapporti tra le due ditte. La circostanza non è di decisivo rilievo. Il
comportamento della RI 1, ovvero il fatto che questi fusti sono stati immessi
in discarica dalla stessa ricorrente, è sufficiente per addebitarle la
responsabilità dell'inquinamento riconducibile a questo ulteriore conferimento
in discarica di sostanze nocive.
Anche in questo caso, il benestare
accordatole dall'autorità non la libera dalla sua responsabilità di
perturbatrice per comportamento.
Il nulla osta concesso dall'Ufficio
idrocarburi e rifiuti urbani del DOS chiama piuttosto in causa lo Stato come
corresponsabile dell'aggravamento del danno ambientale provocato dall'immissione
di questo ulteriore quantitativo di sostanze inquinanti. A quel momento (giugno
1969), in effetti, gli esperti dell'EAWAG avevano già messo chiaramente in
evidenza sia il pericolo che la presenza della discarica rappresentava per la
falda freatica, sia la necessità di eseguire dei carotaggi (profondi fino a 30 m) per stabilire se l'utilizzazione ma anche la sola presenza della discarica (possibilità o meno
di chiudere la deponia coprendola con uno strato di argilla) potesse essere
ulteriormente tollerata (cfr. rapporto EAWAG 9 febbraio 1967, pag. 5 seg.; per
le modalità di esecuzione dei carotaggi, cfr. pag. 7 seg.). A fronte di questa
chiara ed inequivocabile conclusione, il permesso di immettere in discarica
altri 500 fusti di melme acide senza aver effettuato alcun sondaggio, può
soltanto essere inteso come un'incauta presa in considerazione ed accettazione
dell'eventualità di un inquinamento. Permettendo questo ulteriore deposito, lo
Stato non ha soltanto tollerato una situazione di pericolo concreto e persistente,
ma ha addirittura accettato un suo possibile aggravamento. Non possono portare
ad altra conclusione i soli riferimenti (contenuti nella lettera 20 giugno 1969
inviata dall'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani al municipio di __________)
ai generici, non meglio specificati
sopralluoghi con gli esperti dell'EAWAG
(dr. __________) e ad un loro non meglio indicato
parere
- non risultante
né da un rapporto né da un qualsiasi altro documento - secondo cui
queste
melme, depositate e coperte, non possono più
causare
danno alcuno
e che le materie
scaricate
seguiranno un naturale processo di consolidamento
. Di fronte
alla perentorietà della risposta data dal referto del 9 febbraio 1967 della
stessa EAWAG
non solo al quesito riguardante l'ulteriore utilizzazione
ma anche a quello sulla sola possibilità di tollerare la deponia esistente,
tale assenso, di cui non v'è alcuna traccia scritta, appare tuttavia
contradditorio e come tale inverosimile, specialmente se si considera che il
deposito non concerneva melme sfuse che si sarebbero solidificate con il
trascorrere del tempo, ma fusti contenenti melme, che avrebbero iniziato il
processo di solidificazione soltanto dopo che i fusti si fossero rotti a causa
della ruggine. Non si vede in particolare come dei semplici sopralluoghi potessero
rendere superflue le perforazioni profonde fino a 30 m per sondare la consistenza e permeabilità del sottosuolo preconizzate dai due esperti dell'EAWAG
quale condizione per qualsiasi ulteriore utilizzazione della discarica.
Maggiori riscontri oggettivi non scaturiscono neppure dal successivo scritto
del 28 luglio 1969 dell'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani al municipio. Anzi,
da quest'ultimo scritto risulta piuttosto come l'ente pubblico abbia optato per
il procedimento più pratico e rapido per addivenire ad una soluzione
radicale dell'intero problema
(…);
una situazione
che, per sua stessa
ammissione,
sarebbe stata tollerata da lungo tempo e verso la quale troppo
tardi
si sarebbe
tentato di mettere un freno.
Sono dunque date le premesse per ritenere lo
Stato corresponsabile del danno ambientale provocato dalla messa in discarica
di questi 500 fusti senza tener conto del pericolo d'inquinamento chiaramente
evidenziato dal rapporto dell'EAWAG.
4.6. Al comportamento della RI 1 va infine
addebitato, almeno in parte, anche il deposito in discarica di prodotti di
scarto di ditte terze (__________), effettuato nel mese di giugno del 1972 per
un volume complessivo di almeno un migliaio di metri cubi di sostanze
conosciute soltanto parzialmente (carburo, oli vegetali, catafos, melme acide).
Le modalità esatte dell'immissione in
discarica di queste sostanze non sono note. Il danno supplementare derivatone
va comunque almeno in parte ascritto al comportamento della RI 1, che da questo
apporto ha tratto vantaggio, sbarazzandosi di ulteriori 60 fusti di melme
acide, colmando la fossa 2 ancora aperta e percependo un modico compenso
calcolato in base ai quantitativi di sostanze immesse. Anche se si fosse
limitata a tollerare il conferimento in discarica di queste sostanze nocive il
comportamento assunto dalla ricorrente apparirebbe comunque immediatamente
causale per rapporto all'inquinamento che ha reso necessario il risanamento.
La responsabilità per l'inquinamento causato
da quest'ultimo apporto di sostanze nocive non è tuttavia attribuibile soltanto
alla ricorrente. Corresponsabile dell'apporto di questi rifiuti, va ritenuto -
nuovamente - anche lo Stato. Dagli atti traspare in effetti che l'immissione di
questi scarti di terzi nella discarica della RI 1 è stata non solo tollerata o
autorizzata ma quanto meno propiziata, se non addirittura promossa, dal Cantone
stesso, interessato da un lato a trovare una soluzione che permettesse a queste
ditte di smaltirli e dall'altro a far sì che la fossa 2, ancora aperta con una
capacità residua di ca. 2'000 mc, venisse chiusa definitivamente.
Il comportamento dei funzionari del Cantone
che, pur sapendo dei problemi della discarica, hanno favorito questa operazione
facendo nuovamente astrazione delle risultanze del referto dell'EAWAG del 9
febbraio 1967 e senza procedere ai carotaggi nel sottosuolo né a interpellare
gli esperti dell'EAWAG, ha sicuramente contribuito ad aumentare il volume delle
sostanze nocive, che hanno dovuto essere rimosse per risanare il sito inquinato.
Il loro operato presenta connotazioni tali da farlo apparire direttamente ed
immediatamente causale per l'inquinamento che ne è derivato. La sua
corresponsabilità è in questo caso ancor più immediata se si considera che deriva
non solo da un comportamento omissivo riprovevole, ma attivo. La corresponsabilità
è infatti data già solo perché è assimilabile a quella di un ente pubblico che
collabora con il titolare di una discarica privata, affidandogli compiti di
smaltimento (
Wagner Pfeifer,
op.
cit., pag. 150 ad 9b). Per gli stessi motivi di cui si è detto poc'anzi
(autorizzazione al deposito dei 500 fusti), la sua responsabilità sarebbe comunque
da ammettere anche nel caso in cui si fosse limitato ad autorizzare l'ulteriore
quantitativo di rifiuti in discussione.
Va invece escluso un concorso di responsabilità delle ditte che hanno apportato
gli ultimi quantitativi di sostanze inquinanti. La causa diretta ed immediata
di quest'ultima fase dell'inquinamento è infatti da ricondurre, in primo luogo
ed in misura preponderante, allo Stato, che con il comportamento dei suoi
funzionari ha favorito - attivamente come promotore e non solo come istanza di
autorizzazione - questa improvvida modalità di smaltimento, rispettivamente, in
subordine, alla RI 1, che in qualità di detentrice della discarica le ha
accettate dietro compenso. Il rapporto di causalità tra il comportamento di
queste ditte e l'inquinamento non presenta invece sufficienti caratteristiche
di immediatezza (sul tema della responsabilità del produttore di rifiuti, cfr.
Wagner Pfeifer,
op. cit., pag. 133 segg.
ad 5c).
5.   5.1. Gli
emolumenti dovuti dal perturbatore allo Stato in caso di esecuzione anticipata
del risanamento costituiscono tasse amministrative (
Tschannen,
Kommentar, ad art. 32
d
LPAmb, n. 9 seg.;
Tschannen,
Grundfragen, pag. 795 nota
47). Se soggiacciano o meno alla successione universale retta dall'art. 560 CC,
norma volta anzitutto a regolare la successione nei rapporti giuridici fra
privati, è questione controversa (STF 1A.273/2005 del 25 settembre 2006 consid.
5.3;
Mark
Cummins,
Kostenverteilung bei Altlastensanierung, tesi, Zurigo 2000,
pag. 121;
Wagner Pfeifer,
op. cit.,
pag. 139;
Denis Oliver Adler/Lars Hauser,
Haftung der Erben für Altlasten auf geerbten Grundstücken, successio
2010, pag. 274 seg.).
La qualità di perturbatore per comportamento
non è trasmissibile per successione universale agli eredi. La qualifica dipende
infatti da un comportamento causale ed è quindi inscindibilmente legata alla
persona. Nemmeno la qualità di perturbatore per situazione è ereditabile come
tale. Il trasferimento della proprietà al successore fa in effetti sì che
questi diventi, originariamente, nuovo perturbatore per situazione. Nel caso
del perturbatore per situazione, la successione è esclusa anche per quel che
concerne gli obblighi economici. Il successore ne viene piuttosto gravato
propter
rem
come nuovo perturbatore per situazione (
Romy,
op. cit.
,
pag. 625;
Griffel/ Rausch,
op. cit.,
ad art. 32
d
n. 7). Il nuovo
proprietario del fondo risponde dunque come perturbatore per situazione a meno
che non possa liberarsi dalla sua responsabilità ai sensi dell'art. 32
d
cpv.
2 terza frase LPAmb.
5.2. Con la decisione 29 gennaio 2007, qui
in discussione, il Dipartimento del territorio, oltre ad approvare il progetto,
ha addebitato le spese d'indagine, di progettazione e di risanamento a __________,
proprietario del terreno inquinato, considerato perturbatore per situazione,
nella misura del 5%. La moglie CO 1, subentrata come proprietaria del fondo al
marito deceduto in corso di causa, non ha contestato l'addebito in quanto tale.
L'ha invece contestato, limitatamente alla misura, la ricorrente RI 1, ritenendolo
eccessivamente basso.
Al riguardo, va rilevato che la decisione
dipartimentale censurata si limita a fissare la quota di responsabilità per l'inquinamento
da addebitare a __________, proprietario del fondo a quel momento, in quanto
avente diritto di disporre dell'oggetto dell'intervento di risanamento. Non
definisce ancora la tassa amministrativa da questi dovuta a titolo di
partecipazione ai costi effettivi del risanamento del sito inquinato, che lo
Stato è stato costretto ad anticipare per motivi d'urgenza. Nella misura in cui
va riferito al risanamento vero e proprio, il debito, a quel momento, non esisteva
ancora,
poiché l'intervento non era nemmeno
stato avviato.
Ai fini del presente giudizio basta comunque
rilevare che la quota di partecipazione ai costi del risanamento che può essere
addebitata a chi è subentrato, come proprietario del fondo, a __________
rispettivamente alla sua vedova, anch'essa nel frattempo deceduta, dovrà
comunque essere ridefinita sulla base della sua specifica situazione personale.
In quell'ambito, il Dipartimento del
territorio stabilirà anche, sulla base del diritto in vigore prima del 1°
novembre 2006 (cfr. sopra consid. 3.3) in che misura le spese d'indagine tecnica,
anticipate dal defunto proprietario del terreno, e quelle di indagine di dettaglio
e di progettazione del risanamento, anticipate dallo Stato, dovranno essere
addebitate alla ricorrente ed allo Stato stesso, corresponsabili dell'inquinamento
quali perturbatori per comportamento.
6.   6.1. La
legge non stabilisce il momento in cui devono essere fissate le quote di partecipazione
ai costi del risanamento. L'art. 17 lett. d OSiti si limita ad esigere che i
progetti di risanamento descrivano le parti di responsabilità causale rispetto
al sito contaminato, se chi è tenuto al risanamento chiede una decisione sulla
ripartizione delle spese (art. 32
d
cpv. 3 LPAmb). Al momento dell'inoltro
del progetto di risanamento le indagini preliminari esperite permettono infatti
di formarsi una certa conoscenza sul carico ambientale, sulla storia del sito e
sui prevedibili costi dell'intervento. Il Tribunale federale ha dal canto suo
stabilito che, riservati i principi della buona fede e della sicurezza del diritto,
la domanda di suddivisione delle quote di responsabilità può essere presentata
anche dopo il risanamento, quando l'autorità può statuire sulla base di
informazioni complete (
Karin Scherrer,
Handlungs- und Kostentragungspflichten bei Altlastensanierung, Berna 2005, pag.
285). Se è emanata prima che i costi del risanamento siano noti, la decisione
sulla ripartizione delle parti di responsabilità deve invece limitarsi ad una
suddivisione astratta e deve essere seguita da un ulteriore provvedimento,
statuente in base al consuntivo sui risarcimenti effettivamente dovuti dai
singoli responsabili (STF 1A.273/2005 citata, consid. 3.2).
La portata delle decisioni anticipate sulla
suddivisione astratta delle quote di responsabilità è relativa. Nell'ambito
dell'intervento di risanamento possono infatti emergere nuovi elementi che giustificano
una diversa ripartizione dei costi. Va quindi sempre tenuto presente che la
suddivisione definitiva può modificare la chiave di riparto prestabilita in
modo astratto (
Lilian Christen,
Kostenverteilung
gemäss Art. 32
d
USG - ausgewählte Aspekte aus der Praxis, URP 2011, pag.
604 seg.).
6.2. Nel caso concreto, il Dipartimento del
territorio ha ritenuto che la responsabilità dell'inquinamento fosse da addebitare
alla RI 1 nella misura del 95%. La differenza (5%) è invece stata posta a
carico dell'allora proprietario del terreno.
6.2.1. La quota di causalità ritenuta a
carico della ricorrente non può essere confermata.
Anzitutto, come illustrato nei precedenti
considerandi, perché non tiene conto della responsabilità concorrente dello
Stato, intervenuto come perturbatore per comportamento ad aggravare l'inquinamento,
dapprima (1969) tollerando ed autorizzando il conferimento in discarica dei 500
fusti di melme abbandonati dalla __________ ed in seguito (1972) promuovendo l'ulteriore
immissione delle sostanze nocive provenienti dalle ditte terze di cui si è
detto sopra, benché sapesse sin dal 1968 che la discarica costituisse un serio
pericolo d'inquinamento per la falda freatica. Considerato il volume (1'500-2'000
mc) di questi rifiuti per rapporto al volume complessivo (6'000-9'000 mc) delle
sostanze inquinanti rinvenute e tenuto altresì conto della parziale responsabilità
della RI 1 per averle accettate e per aver essa stessa immesso ulteriori 60
fusti di melme acide, una riduzione proporzionale all'apporto (15%) della quota
di responsabilità ascrivibile alla ricorrente appare indispensabile.
In secondo luogo, perché - accertata la
quota di responsabilità oggettivamente imputabile alla ricorrente in base alla
materialità dei fatti costitutivi dell'inquinamento - il dipartimento ha omesso
di esaminare se tale conclusione fosse conforme al principio di equità (
Billigkeit
),
verificando in particolare l'esigibilità economica (
wirtschaftliche
Zumutbarkeit
) dell'addebito in
modo
da escludere
che
rappresent
i un aggravio eccessivo e quindi lesivo del principio
di proporzionalità (
Tschannen
, Kommentar, ad art.
32
d
LPAmb
, n. 23 con
riferimento a STF del 12 febbraio 1986 in: ZBl 1987, 301 consid. 3; DTF 114 Ib
44 consid. 3; STF del 7 ottobre 1981 in: ZBl 1982, 541 consid. 5;
Tschannen
,
Grundfragen, pag. 787;
Wagner
Pfeifer
, op. cit., pag. 128). Aspetti, questi, che nel
caso concreto, considerata l'entità dei costi di risanamento preventivati (6-10
mio), andavano in ogni caso affrontati ed approfonditi, non potendosi
semplicemente affermare che il principio di equità è rispettato perché il
capitale sociale della RI 1 ammonta a fr. 3'000'000.-.
6.2.2. Contrariamente a quanto assume la RI
1, la quota di responsabilità (5%) posta a carico del defunto __________ in
quanto perturbatore per situazione non risulta comunque eccessivamente bassa.
Essa appare congru
amente ragguagliata alla sua
condizione di semplice proprietario del fondo, acquistato dalla stessa RI 1 con
il pesante fardello, che lo gravava. La misura ritenuta tiene debitamente conto
della particolare situazione dell'allora proprietario del sito inquinato, che è
stato chiamato a contribuire alle spese del risanamento per il solo fatto di
detenere il potere di disposizione del fondo, pur non avendo contribuito alla
sua contaminazione. Il proprietario non trae e verosimilmente non trarrà nemmeno
in futuro un particolare vantaggio dal risanamento del sito inquinato. Secondo
il vigente piano regolatore, l'area in questione non è interessata dal
perimetro che definisce la discarica per materiali inerti. Dal profilo
ambientale il sito in questione resta inoltre iscritto nel catasto cantonale
dei siti inquinati quale
sito inquinato che deve essere sorvegliato
(cfr.
scritto 23 novembre 2010 del Dipartimento del territorio, pag. 2).
La misura ritenuta dal Dipartimento del
territorio non risulta in definitiva viziata da un esercizio abusivo del
margine d'apprezzamento che l'art. 32
d
LPAmb riserva all'autorità
decidente. Può dunque servire quale riferimento per definire la quota di partecipazione
che il dipartimento dovrà ancora stabilire a carico di chi è subentrato a CO 1
quale proprietario del fondo per rapporto alla sua specifica situazione personale.
7.   7.1. L'art. 32
d
LPAmb non regola la prescrizione delle
pretese dello Stato fondate su tale norma. Le pretese di diritto pubblico sono
per principio soggette a prescrizione. Secondo taluni autori, le pretese
fondate sull'art. 32
d
LPAmb soggiacerebbero al termine trentennale di
prescrizione assoluta di cui all'art. 662 CC applicato per analogia (
Wagner Pfeifer
, op. cit., pag. 148
seg.). Altri autori ritengono invece che tali crediti non si prescrivano fintanto
che sussiste il bisogno di risanamento. L'obbligo di risanamento è in effetti
volto ad eliminare una minaccia per i beni tutelati dalla LPAmb e dall'OSiti
per cui i crediti che ne derivano risulterebbero imprescrittibili in quanto
attinenti all'ordine pubblico (
Tschannen/Frick,
op. cit., n. 12 pag. 20;
Romy,
op.
cit., pag. 631). Questa deduzione si riallaccia alla giurisprudenza del Tribunale
federale in materia di esecuzione sostitutiva fondata sull'art. 8 LFIA (1971),
che escludeva la prescrizione fintanto che sussisteva una situazione di
pericolo e che lo Stato poteva pretenderne la rimozione (DTF 114 Ib 44 consid.
4). Il Tribunale federale, confrontato con il risanamento di un sito inquinato
da molti anni, non ha affrontato la questione della prescrizione assoluta dell'obbligo
di risanamento (STF 1A.250/2005 del 14 dicembre 2006).
Il
Tribunale amministrativo del Canton Giura ha dal canto suo negato l'esistenza
di un termine di prescrizione assoluta per le pretese dello Stato derivanti
dall'art.
32
d
LPAmb, stabilendo che un credito fondato su questa norma non si prescrive
fintanto che il sito non è stato risanato
(STA-JU 29 novembre
2010, RJJ 2010/3, pag. 232;
Jean-Baptiste
Zufferey
, Frais d'assainissement d'un site contaminé - Prescription, DC
2011, pag. 152 seg.).
Dottrina maggioritaria e
giurisprudenza riconoscono per contro u
n termine di
prescrizione relativo di cinque anni che inizia a decorrere dal giorno in cui
il provvedimento è stato eseguito e sono noti i relativi costi (cfr. DTF 126 II
54 consid. 7; 122 II 26 consid. 5;
Hansjörg
Seiler
, Kommentar zum USG, Zurigo
2001, ad art. 2 n. 96;
Adler/Hauser
,
op. cit., pag. 273;
Romy
, op.
cit., pag. 631 seg.).
7.2. Nel caso concreto, non vi sono motivi
per scostarsi dalla dottrina e dalla giurisprudenza che negano l'esistenza di
un termine di prescrizione assoluta. L'obbligo di rimuovere le situazioni di
pericolo per i beni di polizia non può invero soggiacere a termini di
prescrizione. Lo esclude l'interesse pubblico sotteso. Ma se tale obbligo è
imprescrittibile, anche il credito derivante dall'esecuzione sostitutiva non
può essere soggetto a prescrizione. Una diversa conclusione renderebbe in
effetti inefficace l'obbligo primario.
Va dunque respinta l'eccezione di
prescrizione - assoluta - sollevata dall'insorgente con riferimento alle
pretese di risarcimento dei costi anticipati dallo Stato per il risanamento del
sito inquinato. Ferme queste premesse, neppure il termine di prescrizione
relativa per i costi relativi al risanamento ultimato nel 2010 risulta
disatteso.
Analoga conclusione vale per i costi d'indagine
di dettaglio (costo preventivato: fr. 149'577.-) e di progetto di risanamento (spesa
preventivata: fr. 80'918.-) di cui alle risoluzioni 26 novembre 2002
rispettivamente 1° giugno 2004 del Consiglio di Stato. Nella misura in cui
avesse iniziato a decorrere, la prescrizione per questi ultimi crediti sarebbe
comunque stata interrotta nel termine di cinque anni sia dalla decisione del
Dipartimento del territorio del 29 gennaio 2007, sia da quella governativa dell'8
aprile 2008 - qui impugnata - che l'ha confermata.
8.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente
accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e la risoluzione 29
gennaio 2007 del Dipartimento del territorio (n. 2201) nella misura in cui
fissa in modo vincolante le parti di responsabilità e la partecipazione alle
spese a carico della RI 1 e del defunto __________, imponendo nel contempo alla
RI 1 il versamento di fr. 1'228'403.- a titolo di anticipo rispettivamente di
rimborso spese (dispositivo n. 3, decisione di riparto spese). Resta salvo l'effetto
interruttivo della prescrizione relativa esplicato dalle due decisioni
annullate (cfr.
supra,
consid. 7.2).
Gli atti sono rinviati al Dipartimento del
territorio affinché stabilisca in base ai considerandi del presente giudizio ed
ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi di
progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla
ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento,
rispettivamente a chi è subentrato a CO 1
quale
proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione.
9.
La tassa di giustizia (art. 28 LPamm), posta a carico della ricorrente
proporzionalmente al grado di soccombenza, è compensata con l'indennità per
ripetibili (art. 31 LPamm) dovuta dallo Stato alla RI 1 nella misura in cui è
risultata vincente. Ai successori di CO 1 non vengono assegnate ripetibili in
quanto ha rinunciato a formulare conclusioni.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 8 aprile
2008 (n. 1846) del Consiglio di Stato e il dispositivo n. 3 (decisione di
riparto spese) della risoluzione 29 gennaio 2007 del Dipartimento del territorio
(n. 2201) sono annullati, come al consid. 8;
1.2.   gli atti sono rinviati
al Dipartimento del territorio affinché stabilisca in base ai considerandi del
presente giudizio ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine,
ai costi di progettazione ed ai costi dell'intervento
di risanamento da addebitare alla ricorrente ed allo Stato stesso in quanto
perturbatori per comportamento, rispettivamente a chi è subentrato a CO 1 quale
proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione.
2.   La tassa
di giustizia posta a carico della ricorrente è compensata con le ripetibili
dovute dallo Stato alla RI 1.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario