ti_gerichte · 90.2007.82 · 2009-09-08 · it
Conferma dell'attribuzione alla zona agricola di alcuni fondi

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2007.82
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2007.82
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2007.82

Incarto n.
90.2007.82
Lugano
8 settembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 agosto 2007 di
RI 1
RI 2
patr. dall'avv.  PR 1
contro
la risoluzione 10 luglio 2007 (n. 3571), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Claro;
viste le risposte:
-    21 dicembre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    6 settembre 2007 del
municipio di Claro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 e RI 2 sono proprietari dei seguenti mappali nel comune di
Claro, tutti in località Scerese (secondo il registro fondiario, Torre secondo
la cartografia del piano):
mapp. n.
proprietario
descrizione
superficie (mq)
1314
RI 1
A stalla
88
B fienile
55
C vasca
12
D serbatoio
23
E deposito attr.
20
f terreno ann.
5'962
.
tot. 6'160
2316
RI 2
prato
6'183
.
tot. 6'183
2317
RI 2
A stalla
52
b prato
6'047
.
tot. 6'099
2318
RI 1
prato
5'944
.
tot. 5'944
I mappali
formano un vasto appezzamento di terreno - l'originario mapp. 1314, poi
frazionato - posto nella parte ovest del comune, e delimitato dalle seguenti
strade:
A Toráscia
(est),
Int i Très
(nord),
Ai Ca Vecc
(ovest). A sud essi confinano con altri fondi.
B.
Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha
adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il comune
ha assegnato una fascia, della profondità di ca. 40 m lungo la strada
A
Toráscia
, che tange i mapp. 1314 e 2316, alla zona edificabile residenziale
semi-intensiva (R3). Il rimanente di questi fondi, come pure i mapp. 2317 e
2318 sono stati, invece, assegnati alla zona agricola, segnatamente alle
superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC). Il precedente piano
regolatore, approvato nel 1976, attribuiva l'intera superficie dei mappali
descritti sopra alla zona industriale (J2).
C.
Contro la decisione del comune che ha estromesso gran parte dei loro
fondi dalla zona fabbricabile, i proprietari citati in ingresso sono insorti, il
22 marzo 2004, davanti al Consiglio di Stato. Essi hanno chiesto di annullare
la decisione comunale e di attribuire l'intera superficie alla zona
fabbricabile, dichiarandosi disponibili a trovare una soluzione di compromesso
nel senso di includere almeno la metà di questa in zona edificabile. I
ricorrenti hanno sostenuto che la decisione comunale violava la garanzia della
proprietà in quanto priva di un sufficiente interesse pubblico e sproporzionata.
La misura non era fondata su una ponderazione degli interessi in gioco ed era
lesiva della parità di trattamento visto che, fronte alla densificazione delle aree
edificabili e dell'apertura di nuove, la necessità di reperire aree agricole era
avvenuta solo a scapito dei loro fondi. L'attribuzione della superficie alla zona
agricola era, in fine, errata poiché non adempiva a nessuna delle ipotesi
dell'art. 16 LPT.
D.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio
2007 e nel contempo ha respinto il ricorso di RI 1 e RI 2. Esso ha innanzitutto
ricordato l'autonomia del comune in materia pianificatoria e sottolineato di
non aver approvato alcuni comparti edificabili poiché sprovvisti dei necessari
requisiti legali, con particolare riferimento al sovradimensionamento della
zona edificabile di Claro. Il Governo ha poi evocato il fatto che i terreni
industriali erano rimasti manifestamente sottoutilizzati e ha quindi ritenuto
corretta la scelta del comune, anche alla luce degli auspici del piano direttore
che prevede, per le zone industriali e artigianali, la verifica della loro
compatibilità ambientale e del loro dimensionamento.
E.
Contro la decisione del Governo RI 1 e RI 2 insorgono davanti al
Tribunale cantonale amministrativo. Essi ripropongono le medesime
argomentazioni e domande poste al Consiglio di Stato. In merito ai motivi della
decisione impugnata, i ricorrenti affermano che il notevole aumento della
popolazione conosciuto negli ultimi anni porta a relativizzare il problema
della contenibilità del piano. Inoltre sottolineano la carenza di zone industriali
e artigianali nella corona nord del Bellinzonese.
F.
La Divisione dello sviluppo territoriale conferma le motivazioni della
decisione impugnata, sottolineando inoltre l'ampia estensione di zone
artigianali e industriali nei comuni limitrofi. Chiede quindi che il ricorso
sia respinto. Anche il municipio sollecita la reiezione del gravame.
G.
Il 4 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza, sono stati visitati i
luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. I ricorrenti hanno
quindi domandato l'acquisizione di alcuni documenti. L'istruttoria è stata
dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare le conclusioni.
H.
Il 1° luglio 2009 il giudice delegato ha comunicato alle parti di
aver acquisito i documenti richiesti, fissando loro un termine sino al 17
agosto 2009 per eventuali osservazioni. Il termine è trascorso inutilizzato.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività
del ricorso e la legittimazione attiva dei ricorrenti sono date (art. 38 cpv. 1
e cpv. 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti chiedono l'annullamento della decisione impugnata e il
rinvio degli atti al comune per l'elaborazione di una variante che assegni i
mapp. 1314, 2316, 2317 e 2318 alla zona edificabile. I motivi alla base di tale
richiesta sono stati già ricordati nei fatti (cfr.
supra
, C ed E). La
Divisione e il municipio s'oppongono a questa richiesta.
4.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su
una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta
il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36
cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei
principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle
proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel
caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente
dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, Parte
generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti
a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore
gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra
lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n.
75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
4.2.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono
delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT).
4.2.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che
la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.
in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio,
dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza
appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
, Commentario LPT n. 25-29 ad
art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 314).
4.2.2.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il
20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a
garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a
salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2
LPT).
5.
Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona
fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle
ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per i fondi dei
ricorrenti.
5.1. Innanzitutto non appare possibile ritenere che questi fondi appartengano
ai terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza.
Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta,
oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente
ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319).
Ora, i fondi in questione sono ubicati marginalmente alla zona
edificabile, a diretto contatto con la zona agricola. Il sopralluogo ha
permesso di verificare che la porzione dei mapp. 1314 e 2316 non inclusa nella
zona fabbricabile è priva di qualsiasi manufatto, che il mapp. 2318 pure
risulta inedificato, mentre sul mapp. 2317 vi è, verso la ferrovia, agli
antipodi della zona edificabile approvata, unicamente un piccolo edificio di
carattere rurale. Il sopralluogo ha permesso infine di confermare quanto già
emergeva dalla cartografia del piano: i mappali appartengono chiaramente a un
comparto agricolo, sostanzialmente inedificato.
5.2.
I mappali dei ricorrenti non sono nemmeno prevedibilmente necessari
all'edificazione entro quindici anni (art. 15 lett. b LPT).
5.2.1. In merito a una possibile assegnazione alla zona residenziale, la
decisione di approvazione spiega esaurientemente che la zona edificabile di
Claro è sovradimensionata sia in rapporto al piano regolatore 1976, che poteva
ospitare 4'600 abitanti circa, sia a quello in esame, che ne potrebbe
accogliere 6'200. Ora, è vero che il rapporto di pianificazione riteneva che il
nuovo piano potesse accoglierne solo 4'000. La verifica e la correzione operate
dal Governo appaiono in ogni caso corrette e i ricorrenti, comunque, non
contestano e non spiegano perché la contenibilità del piano dovrebbe essere
minore di quella ritenuta dall'Esecutivo cantonale. Essi si limitano piuttosto
a sostenere che l'andamento demografico del comune a partire dagli anni '50 del
secolo scorso condurrebbe a relativizzare le considerazioni del Governo in
merito alla contenibilità del piano. Tale affermazione non permette di scalfire
la corretta valutazione operata dal Consiglio di Stato, che resiste alla generica
critica dei ricorrenti. Il Governo ha calcolato che dal 1990 al 2005 la
popolazione era aumentata di 820 abitanti, ossia all'incirca 54 abitanti
all'anno; un aumento leggermente inferiore è stato riscontrato tra il 2000 e il
2005, di ca. 42 abitanti all'anno. Fondandosi sull'aumento di 54 abitanti
all'anno, esso ha ritenuto che nei prossimi quindici anni la popolazione di
Claro potrebbe raggiungere circa le 3'200 unità. La contenibilità del piano in
esame, sia nell'ipotesi comunale di ca. 4'000 abitanti, che in quella cantonale
di ca. 6'200 abitanti, appare dunque più che generosa e lo stesso vale per rapporto
al piano del 1976. E questo pure se si volesse tener conto, quale paragone,
come rilevato dai ricorrenti, dell'aumento della popolazione da 934 unità del
1950 a 2'370 unità del 2005, ossia un aumento annuale medio di ventisei persone
sull'arco di cinquantacinque anni, dunque ancor meno di quanto ritenuto dal
Governo nella decisione di approvazione. Non vi è dunque bisogno di questi
terreni, ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT, per lo sviluppo della zona
residenziale del comune nei prossimi 15 anni.
5.2.2. Resta da esaminare una possibile attribuzione alla zona industriale. Questo
tipo di zona presenta delle peculiarità che la distinguono sensibilmente dalle
altre zone edificabili. Se un termine di quindici anni appare adeguato quale
orizzonte temporale per valutare l'entità di terreni edificabili occorrenti
all'edilizia residenziale e se a questo fine si avvera idoneo applicare il
classico metodo delle tendenze, per contro le esigenze dell'industria richiedono
di regola altri approcci, più specifici e mirati. La tendenza demografica, il
consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all'estensione
iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive per il
dimensionamento delle zone industriali. Un comune può essere attrattivo per la
residenza e non esserlo affatto per l'industria, e viceversa. Quindi, lo
sviluppo demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso
per la prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo
sviluppo registrato nel tempo da una determinata zona industriale. Occorre
tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato e
oggettivamente difficile da gestire. Il problema è complicato dal fatto che le
esigenze cui deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il
radicale mutamento del concetto stesso di industria: ci muoviamo da tempo in
regime di economia postindustriale, caratterizzata da apparati produttivi
ridotti all'essenziale, sempre più automatizzati e ad alto contenuto
tecnologico, con largo ricorso alla produzione
just in time
che riduce
le scorte e quindi lo spazio immobilizzato, ma richiede trasporti veloci e
sicuri e quindi i necessari collegamenti. L'individuazione di un'ubicazione
strategica a contatto con adeguate vie di comunicazione, in un contesto in cui
la mobilità sia organizzata a più livelli tra di loro integrati, assume
pertanto, soprattutto per quanto riguarda i grandi poli industriali, una
valenza rilevante (STPT 90.2002.98 del 20 agosto 2004 consid. 7.1.).
Si deve poi considerare che il tema dell'insediamento industriale ha una
valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica
di largo respiro di livello superiore. Il problema non può essere risolto
lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona
industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l'industria si
istallerà effettivamente. Il rischio è che le imprese, anziché concentrarsi in
una zona prima di intaccare la prossima, le invadano tutte alla spicciolata. Lo
sperpero di terreno è evidente e dev'essere evitato. Una siffatta
pianificazione finisce per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree
virtuali (porzione delle singole zone destinata a non essere occupata) che,
sommate comune per comune, possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono
superfici per lo più sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in
natura, il che pone a carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza
che vi faccia riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun
ritorno fiscale. Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso
parsimonioso del fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio
per eccellenza per gestire questa materia è il piano direttore cantonale.
È questo il livello in cui devono
trovare espressione le linee portanti della politica territoriale, al fine,
come enuncia l'art. 12 LALPT, di "assicurare una pianificazione coerente e
continua del territorio cantonale", volta a garantire un "armonioso
sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali",
attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione,
in particolare di quelle regionali e comunali tra loro.
Come peraltro accennato dal Consiglio di Stato (cfr. decisione di approvazione,
pag. 113), il piano direttore ha individuato una sovrabbondanza delle zone
industriali previste dai piano regolatori comunali, soprattutto nel Sopraceneri
(PD, rapporto esplicativo, pag. II.92). A ciò sia aggiunge che la zona
industriale in corrispondenza dei fondi dei ricorrenti non è stata nemmeno
intaccata da attività industriali durante i tre decenni che la stessa è stata
in vigore. Ma il disinteresse da parte delle attività industriali di insediarsi
a Claro è generalizzato e non solo limitato ai fondi dei ricorrenti, ma anche
agli altri fondi destinati dal piano precedentemente in vigore a questa
funzione: a partire dagli anni '50 si erano insediate una fabbrica di orologi e
due camicerie che nel frattempo hanno smesso le loro attività produttive (pag.
6 rapporto di pianificazione). Preso atto di questa evidenza, il comune ha
deciso di orientare la propria pianificazione territoriale sulla sua funzione
prettamente residenziale, mentre la zona industriale, non più considerata quale
settore da sviluppare, è stata eliminata (cfr. rapporto di pianificazione pag.
15). Sia dall'analisi della cartografia che dagli intenti dichiarati dal comune
stesso, si è voluto, in buona sostanza, conservare nella parte alta del paese
un'edificazione unifamiliare, concentrando nella parte bassa quella plurifamiliare,
con possibili contenuti commerciali (rapporto di pianificazione, pag. 17),
rinunciando, come visto, alle due zone industriali, che non hanno avuto
successo. Queste sono state convertite, quella a nord, in zona artigianale
(verso la ferrovia) e residenziale R3 (verso la cantonale, non approvata dal
Governo), mentre per quella a sud, che qui interessa e denominata Torrazza, è
stata attribuita, come visto sopra, in parte alla zona R3 sul fronte della
strada cantonale e in parte alla zona agricola. Il disinteresse per la zona
industriale a Claro appare provato e, di riflesso, i terreni dei ricorrenti non
sono dunque nemmeno necessari per le attività industriali. Nulla muta al
riguardo il generico rinvio fatto dal ricorrente in sede di udienza alla
documentazione assunta dal Tribunale su richiesta del medesimo e che è stata
messa a disposizione delle parti, le quali nemmeno hanno formulato osservazioni
al riguardo.
5.3.
Poiché i fondi in discussione non possono essere attribuiti alla
zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita
tutela la decisione del Consiglio di Stato di approvare - di conseguenza - la
loro assegnazione alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio,
espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1°
settembre 2000. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria
ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella
del paesaggio (cfr.
Consiglio federale
,
Messaggio concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF
1996 III 457, 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario
approfondire se la porzione dei terreni interessati si presti o meno, ed
eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola. In ogni caso, in
occasione del sopraluogo si è potuta costatare la presenza di ovini e che parte
di questi terreni è utilizzata per il pascolo. L'idoneità per un'utilizzazione
agricola di questi mappali appare tutt'altro che esclusa, ritenuto come il
catasto delle idoneità agricole allestito dalla Sezione dell'agricoltura rileva
come molto idoneo alla campicoltura il territorio immediatamente contermine; in
ogni caso appare dimostrata la possibilità di utilizzare gli stessi, quantomeno,
per il pascolo o per lo sfalcio. Il fatto che il i mappali in questione non
siano individuati dal piano direttore quali terreni agricoli non è decisivo.
Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura
sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche
in scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione
del territorio agricolo, del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni
istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio
agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv.
1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli
ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e
seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse
generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e
LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona
agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti
fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT). L'attribuzione
dei mappali in questione alla zona agricola appare dunque corretta.
L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al
contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in assenza
di necessità appare, in concreto, preminente agli interessi dei privati a veder
incluso il proprio fondo nel territorio fabbricabile. In presenza di una zona
edificabile manifestamente e fortemente sovradimensionata appare infatti
corretto - in occasione della revisione del piano regolatore la cui
impostazione vetusta risale a prima dell'adozione della LPT - procedere alla
sua riduzione. La misura appare, dunque, rispettosa dei principi di legalità e
interesse pubblico. Non appare nemmeno lesiva di quello della proporzionalità,
ritenuto come comunque due dei mappali in esame sono stati parzialmente
attribuiti alla zona fabbricabile e il rimanente dei mappali in oggetto appare
comunque essere utilizzabile quantomeno per scopi agricoli e pastorizi. La
misura in questione è dunque anche la meno incisiva.
6.
In
assenza dei requisiti legali, nemmeno attraverso una ponderazione globale degli
interessi si potrebbe giungere al risultato auspicato dai ricorrenti. In ogni
caso, dev'essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone
edificabili
troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c).
In merito all'attribuzione alla zona industriale, questa rischierebbe inoltre
di creare dei conflitti con le zone agricola e residenziale immediatamente contermini
e approvate dal Governo. Si tratterebbe poi di creare una piccola zona
industriale isolata, ciò che appare contrario ai principi di una pianificazione
ordinata. D
a ultimo, va sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo
spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
7.
I ricorrenti sostengono anche che il provvedimento impugnato lede il
principio della parità di trattamento, poiché non si vedrebbe per quale ragione
la necessità di reperire aree agricole sia avvenuta unicamente a scapito dei
ricorrenti.
7.1.
principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato
all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in
modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito
di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente
limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e
posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto
dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve
fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49
consid. 5a con rinvii).
7.2. In concreto, la decisione del comune appare rispettosa dei criteri
pianificatori e non è arbitraria, siccome fondata su motivi oggettivi e
sostenibili. Essa si iscrive piuttosto nell'ambito dell'autonomia che occorre
riconoscere, nell'ambito in esame, all'ente pubblico pianificante. La censura
risulta pertanto infondata.
8.
I ricorrenti ritengono, infine, che il principio della buona fede
sia stato violato in quanto essi hanno, per anni, fatto affidamento sulle
informazioni ottenute dall'autorità, che ha sempre garantito che si sarebbe
trovata una soluzione equa.
8.1. Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede
da parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost.). L'autorità che fa promesse o
raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale
da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a
rispettare le aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla
legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l'autorità è
intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona,
essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, la
persona non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle
informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non
potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è stata
modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene
invocata (cfr.
Scolari
, op. cit.,
n. 639 con rinvii).
8.2. Ora, nel caso concreto tali condizioni non sono adempiute. Innanzitutto,
dalle affermazioni dei ricorrenti non appare chiaro chi avrebbe promesso e che
cosa esattamente sarebbe stato promesso loro, ritenuto come essi si limitino ad
asserire di aver ricevuto la garanzia che sarebbe stata trovata una
"soluzione equa", termine impreciso che, di per sé, non è atto a
fondare alcun affidamento. Anche dai documenti agli atti non emergono precise promesse
fatte dall'autorità circa il destino pianificatorio dei mappali in oggetto. Ma
quand'anche il municipio o il Dipartimento avessero suscitato una qualche
aspettativa nei ricorrenti, basta sottolineare come nessuna di queste due
autorità poteva garantire alcunché, giacché la competenza ad adottare il piano
spetta unicamente al legislativo comunale il quale nemmeno può garantire nulla
in quanto deve comunque ancora essere approvato dal Governo.
Info
ndata, la censura dev'essere respinta.
9.
Per tutti i motivi che precedono il ricorso dev'essere integralmente
respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti (art. 28
LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 8, 9, 26 e 36 Cost., 15, 16 LPT, 24
segg., 28 e 38 LALPT, 2 e 4 LTAgr, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dei ricorrenti, in parti uguali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005, LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario