ti_gerichte · 90.2012.6 · 2013-03-21 · it
Perimetro di rispetto di un bene culturale d'interesse cantonale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.03.2013 90.2012.6
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.03.2013 90.2012.6
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.03.2013 90.2012.6

Incarti n.
90.2012.6
90.2012.13
Lugano
21 marzo 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi:
a.
b.
30 gennaio 2012 del
RI 1
patrocinato da: PR 1
8 marzo 2012 delle
__________
, __________,
rappresentata da:,
6500 Bellinzona;
contro
la decisione 21 dicembre 2011 (n. 71
50) del Consiglio di Stato che, dando seguito
alla sentenza 14 marzo 2011 (n. 90.2008.74) di
questo Tribunale,
relativa alla risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5231) con cui il Governo ha
approvato la revisione del piano regolatore di Muralto, conferma e motiva l'estensione
del perimetro di rispetto del complesso della chiesa collegiata di san Vittore;
viste la risposta 30 marzo 2012 della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità al ricorso sub a.;
viste le risposte:
-
30 marzo 2012 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-
24 aprile 2012 del
comune di Muralto;
al ricorso sub b.;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a.
Nelle sedute 28 novembre 2005, 5 dicembre 2005 e 9 ottobre 2006 il consiglio
comunale di Muralto ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto
qui interessa, il comune aveva ripreso solo parzialmente il perimetro di
rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 della legge sulla protezione dei beni
culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) relativo alla chiesa collegiata
di san Vittore, bene culturale d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC)
proposto dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare.
Perimetro di
rispetto adottato dal consiglio comunale di Muralto
b. Con risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5231) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano. In relazione al citato perimetro di rispetto, l'Esecutivo cantonale
ha deciso di inserirlo non solo con l'estensione indicata a suo tempo dal Dipartimento,
ma di ampliarlo notevolmente fino a comprendere grossomodo tutta l'area
occupata dalle infrastrutture ferroviarie. Esso ha nel contempo approvato
l'art. 32 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), modificandolo
su alcuni punti. Per quanto qui interessa, l'art. 32 NAPR, nella versione
approvata dal Governo, sancisce il principio dell'istituzione della protezione
della chiesa collegiata di san Vittore (chiesa, campanile, ossario e sagrato;
mapp. 297 e 428) e del relativo perimetro di rispetto. In particolare gli
effetti del perimetro sono stati stabiliti come segue (art. 32 NAPR; ris. gov.
citata, pag. 30 seg. e 40 seg.):
Effetti della protezione
4
Il proprietario di un bene ha l'obbligo di conservarlo
nella sua sostanza e di provvedere alla sua manutenzione regolare.
5
Entro i perimetri di rispetto non sono ammissibili
interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione
dei beni. Ogni domanda di costruzione deve essere trasmessa per preavviso
all'Ufficio dei beni culturali.
6
Per il resto sono applicabili i disposti della LBC
1997.
Sempre nell'ambito della risoluzione 14 ottobre 2008, il Governo ha negato
l'approvazione dell'art. 47 NAPR, che prevedeva la possibilità per la zona di
proprietà delle __________ di allestire "
un piano particolareggiato
atto a valorizzare dal punto di vista urbanistico questo comparto, quale
completazione delle zone circostanti
". Il Consiglio di
Stato ha quindi ritenuto che in assenza dell'obbligo di elaborare un piano
particolareggiato la norma avesse un contenuto inconsistente, tale da non poter
essere approvato. Impregiudicata la possibilità di modificare il piano regolatore
ai fini, eventualmente, anche di un nuovo piano particolareggiato, il governo
ha quindi mantenuto l'area quale "comparto __________ ", retto dalla
legge federale sulle ferrovie del 20 dicembre 1957 (Lferr; RS 742.101; ris.
citata pag. 30).
c. Contro tale decisione, il 17 novembre 2008 il comune è insorto davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, contestando la carenza di motivazione
dell'estensione del perimetro oltre quanto adottato dal suo legislativo. La
critica è stata condivisa da questa Corte che, con decisione 14 marzo 2011 (n.
90.2008.74), ha annullato su questo oggetto la risoluzione impugnata nella
misura in cui estendeva il perimetro di rispetto della chiesa collegiata di san
Vittore oltre quanto riportato nel piano dal comune e ha retrocesso gli atti al
Consiglio di Stato, affinché fornisse una congrua motivazione e i criteri alla
base della delimitazione del perimetro di rispetto (consid. 6.2.).
B.
Dando seguito alla sentenza del Tribunale, con risoluzione 21 dicembre
2011 (n. 7150), il Consiglio di Stato ha confermato l'istituzione del perimetro
di rispetto per la chiesa collegiata di San Vittore, nell'estensione già
sancita in precedenza, che in particolare si spinge a sud-ovest sino a
includere l'edificio della stazione e, più in generale, l'area di pertinenza
della ferrovia, compresi i binari.
Perimetro
di rispetto istituito con la risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7150)
C.
a.
Con ricorso 30 gennaio 2012, il
comune di Muralto insorge
davanti al Tribunale cantonale amministrativo
contro l'estensione del perimetro di rispetto descritto in precedenza,
chiedendo che venga ricondotto a quella da esso adottata. Secondo il ricorrente
il Consiglio di Stato non avrebbe, nuovamente motivato sufficientemente la
decisione. Il tracciato, prosegue l'insorgente, sarebbe contrario alla
definizione di "adiacenze", stabilita dall'art. 22 cpv. 2 LBC. La misura,
non sorretta da un interesse pubblico preponderante, sarebbe inoltre
sproporzionata.
b. L'8 marzo 2012 anche le __________ insorgono davanti a questa Corte,
contestando l'inserimento nel citato perimetro di
rispetto del mapp. 269 di 28'436 mq, di loro
proprietà, sul quale
insistono, in particolare, la stazione (sub A), una serie di fabbricati di
diversa natura (biglietteria, pensiline ecc.), il
park&rail
e le
infrastrutture ferroviarie (22'585 mq, sub. o). Anche questa ricorrente ritiene
insufficientemente motivata la risoluzione. Essa sostiene poi che il
provvedimento sarebbe lesivo della garanzia della proprietà, siccome carente
sotto il profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità.
D.
La Divisione
, agente per il Governo, resiste ai ricorsi.
Il municipio, con la risposta, sostiene l'impugnativa delle __________.
E.
Il 22 agosto 2012 una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi
in contraddittorio. Sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.
L'istruttoria è stata chiusa e le parti hanno rinunciato a formulare
conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
(art. 38 cpv. 1
legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU 1990, 365;
in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1.). La legittimazione
attiva degli insorgenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. a, rispettivamente lett.
c LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. a,
rispettivamente
lett. c Lst). I ricorsi, tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT e 30 cpv. 1 Lst),
sono ricevibili e possono essere esaminati sulla base degli atti, integrati con
le risultanze del sopralluogo (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile
1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. La materia del contendere è tuttora retta dalla LALPT, come stabilito
dall'art. 107 Lst.
1.3. Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha omesso di riprendere formalmente
nel dispositivo l'istituzione del perimetro di rispetto contestato, allegando
tuttavia alla stessa una piantina col suo tracciato. Ora, la volontà del
Governo di istituire la misura in questione emerge comunque sia con sufficiente
chiarezza dalla lettura della risoluzione dedotta in lite. I ricorsi inoltrati
contro il perimetro di rispetto in esame ne sono la miglior dimostrazione.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT, dal
1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio
agli
art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di
ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid.
3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Preliminarmente dev'essere vagliata la pretesa violazione del diritto
di essere sentiti, che secondo i ricorrenti risiederebbe nell'insufficiente
motivazione del provvedimento. Data la sua valenza dirimente, se accolta, la
censura renderebbe infatti superfluo l'esame del merito.
3.1. Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) la
giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato di ottenere
una decisione motivata. Questa norma non pone esigenze troppo severe
all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi
unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera
sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha
essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di
afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con
cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la
fondatezza della decisione medesima (
DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I
232
consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa
i.f.
).
3.2. Contrariamente a quanto pretendono i
ricorrenti, il Consiglio di Stato ha sufficientemente motivato la sua decisione.
Dalla risoluzione emergono con sufficiente chiarezza i motivi alla base dell'estensione
del perimetro, prova ne sia che i ricorrenti hanno potuto contestare il
provvedimento con ricorsi circostanziati. Inoltre, i motivi alla base della
decisione impugnata sono stati compiutamente sviluppati in sede di risposta.
Ora nel caso concreto il potere cognitivo di cui gode il Tribunale è pieno (
supra
,
2.2.), anche se esercitato con riserbo siccome - come si vedrà - la prima istanza
gode di latitudine di giudizio nella concretizzazione di nozioni giuridiche indeterminate.
Se mai violazione del diritto di essere sentiti vi è stata, essa può dunque
ritenersi validamente sanata in questa sede. Sapere, invece, se le motivazioni
addotte dal Governo sono pertinenti e sufficienti a giustificare la misura
contestata, è questione di merito, che viene esaminata qui appresso.
4.
Entrambi i
ricorrenti sostengono che il perimetro di rispetto sarebbe privo del sufficiente
interesse pubblico e sproporzionato, pertanto lesivo della garanzia della proprietà.
Il comune rileva anzitutto l'eccentricità del perimetro, che si prolunga in
modo marcato solo da un lato (est) per oltre 350 m, mentre sarebbe sufficiente un raggio di 100 m intorno al bene tutelato. Il perimetro tracciato
non rientrerebbe nella definizione di "adiacenze" data dalla legge. Entrambi
i ricorrenti rilevano, pertanto, che il provvedimento andrebbe oltre a quanto
il Governo si sarebbe dato come obiettivo; inoltre non può essere dimenticato
che il comparto deve rispondere a esigenze tecniche e funzionali d'ordine
superiore. Essi rilevano da ultimo che è allo studio un piano particolareggiato
denominato PP3 per la zona in questione, per il quale il Dipartimento del territorio
ha reso l'esame preliminare 10 agosto 2010. Questo fisserebbe già i limiti
plano-volumetrici degli interventi edilizi ammessi. Sarebbe in particolare
prevista l'edificazione di un importante centro congressuale, che si porrebbe
quale unico edificio a interloquire col bene protetto e dalla cui area di
pertinenza sottrarrebbe tutta la porzione ovest del fondo. Il comune conferma
dunque la validità del perimetro da esso tracciato, mentre le __________ sostengono
che sarebbe sufficiente inserirvi unicamente la parte di area ferroviaria del
mapp. 269 a sud della collegiata.
5.
5.1. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico
preponderante
e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.2. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con
rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement
du territoire, construction, expropriation
, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.3. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiu
ngere lo scopo
di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti
a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito
e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT
II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
6.
6.1.
L
a protezione
della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78
Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione
di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio,
l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i
monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un
interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla
LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev'essere rispettato e
che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti,
gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. Lst)
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare,
in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi
e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore
naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi
storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali
e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in
vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
6.2. A livello cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protez
ione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940
(DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto del piano del paesaggio (
art. 28 cpv. 1 LALPT
), la LALPT prevede
espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la
possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i
vincoli speciali cui è assoggettata
l'utilizzazione di taluni fondi, in
particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi
contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della
vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può
prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o
siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio
(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli
edifici (cpv. 1 lett. g).
6.3.
Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1°
novembre 1997, la LBC, che ha abrogato la
legge per la protezione dei
monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 (
LMS). Questa nuova legge, fondata su una nozione
di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di
tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un
popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che
possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non
per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni
culturali diverse.
6.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario
e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i
beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la
definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,
le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche
ecc., così come i beni mobili,
definiti
secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10 dicembre
1907 (CC;
RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la
sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela; anche una
pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una collezione,
un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità
(cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il
disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, Commento agli art. 2-4
del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim. 1997, pag. 1026 seg.). Si deve però
trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto
il territorio
costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in
applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il
paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in
cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo
l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag.
1023).
6.3.2.
Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti
quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli
immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli
d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato
culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale
(art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20
cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per
le collettività locali.
La ragione delle predette distinzioni
sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle
categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
6.3.3.
L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali
dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di
giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:
determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,
ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,
riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria collettiva.
L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di
beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori
essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr.
messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032).
La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45
LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.
45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione
deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un
oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio
della proprietà sul medesimo bene
(
Patrizia Cattaneo Beretta
, La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT
I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152)
.
Per quanto concerne la protezione dei beni
immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella
procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto
(art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT;
inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d RLst
).
Spetterà quindi
anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La
commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC).
Autorità competenti per la
decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli
immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse
cantonale
(art.
20 cpv. 2 e 3 LBC)
.
6.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le
circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare
un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi
suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione
(cpv. 2).
La citata norma concretizza uno dei principi
generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni
culturali, secondo la quale un bene
culturale
deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto
spaziale (cfr. anche
Elsbeth
Wiederkehr
Schuler
,
Denkmal- und
Ortsbildschutz: die Rechtsprechung
des Bundesgerichts und des Zürcher
Verwaltungsgerichts
,
Zurigo
1999, pag. 84)
. Sovente l'importanza di un
bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore
intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve
quindi essere protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione,
come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna,
una finestra). Assume quindi gr
ande importanza
la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2
LBC), con funzione analoga alla zona di protezione
codificata dalla legislazione previgente (art. 12 dell'abrogata LMS, cfr.
messaggio cit. commento ad art. 22-29, pag. 1037). Tale perimetro di rispetto è
delimitato, per gli immobili, nel piano delle zone.
7.
7.1. Il contestato provvedimento poggia
su una valida base legale. Si è visto sopra che la tutela di un bene culturale,
quando le circostanze lo impongono, può esigere di delimitare un perimetro
entro il quale gli interventi edilizi suscettibili di compromettere la conservazione
o la valorizzazione del bene protetto non sono ammessi (art. 22 cpv. 2 LBC;
cfr.
supra
, 6.3.4.). È il caso in concreto. Del resto tanto la qualifica
di bene culturale quanto il principio dell'istituzione di un perimetro di
rispetto - aspetti qui nemmeno contestati - sono già stati decisi
definitivamente e non possono più essere messi in discussione (
supra
,
A.a.). Oggetto del presente giudizio è pertanto solo l'estensione che il
perimetro in questione deve avere, segnatamente se si giustifica l'inclusione
delle porzioni sud-occidentale e sud-orientale che ospitano la struttura
ferroviaria.
7.2. L'estensione del perimetro di rispetto stabilita dal Consiglio di Stato
risponde a un pubblico interesse, prevalente, ed è proporzionata. Esso dev'essere
valutato alla luce di quanto spiegato dall'Esecutivo cantonale nella
risoluzione di approvazione e in sede di risposta.
7.2.1. La chiesa di San Vittore ha un'importanza storica e culturale notevole,
tanto da essere una delle due principali chiese romaniche del cantone, per la
rilevanza monumentale della sua architettura e per il valore degli affreschi e
delle sculture. Essa costituisce poi un'importante testimonianza anche
dell'evoluzione storica del luogo, sfociata con la realizzazione della ferrovia
che ha consolidato l'emergenza monumentale dell'edificio (per quanto precede,
cfr. risposta del Governo,
passim
). Il sopralluogo ha permesso di
verificare le caratteristiche monumentali del bene culturale: si tratta di una
costruzione forte e imponente, in pietra a vista, caratterizzata da un'elegante
facciata con protiro, al quale sono accostati l'ossario settecentesco e, a sud,
il massiccio campanile cinquecentesco, completato nella prima metà del secolo
scorso. In quest'ottica, il perimetro tracciato si pone quale scopo principale
il controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate
adiacenze del bene culturale. L'estensione include non solamente le zone
direttamente adiacenti, ma anche quelle che hanno una relazione spaziale con la
collegiata (ris. impugnata, pag. 17). Tenuto conto della latitudine di giudizio
che deve essere riconosciuta all'autorità decidente nell'individuazione del
contenuto normativo delle nozioni giuridiche indeterminate, l'interpretazione
data dal Consiglio di Stato al concetto di "adiacenze" ai sensi
dell'art. 22 cpv. 2 NAPR, non appare per nulla insostenibile, né contraria agli
scopi che il Governo si è dato attraverso l'istituzione del perimetro stesso.
Al contrario: essa si avvera corretta. Il fatto che tale criterio abbia
comportato l'adozione di un perimetro con un tracciato irregolare non prova affatto
che esso sia privo di interesse pubblico, semmai è la dimostrazione dell'esatto
contrario. L'applicazione di un criterio solo apparentemente più oggettivo come
quello suggerito dal comune ricorrente, ossia un raggio dell'ordine di 100 m, potrebbe invece condurre a soluzioni totalmente avulse dalla realtà dei luoghi, e dunque
sostanzialmente errate.
In sede di sopralluogo si è potuto anche costatare come il comparto contenuto
del perimetro debba essere considerato in modo unitario. Esso è caratterizzato
dall'alternarsi di edificazioni e spazi a chiara valenza pubblica (posteggio,
stazione, scuola, palestra ecc.). La relazione che intercorre fra il bene
protetto e l'infrastruttura ferroviaria (ivi compresa la stazione, a est, e i
binari, anche a ovest), così come le strutture pubbliche citate che lo circondano,
appare senz'altro forte e percettibile, anche a un occhio distratto. Nemmeno il
piano particolareggiato PP3 sottoposto per esame preliminare al Dipartimento,
più volte citato dai ricorrenti, permette di confutare tale aspetto, anzi non
fa
altro confermare sia il carattere
unitario di questo comparto, sia le relazioni esistenti al suo interno con il
bene culturale. Infatti, il progetto
di piano particolareggiato stesso
include anche la collegiata nel suo comprensorio (cfr. esame preliminare 11
agosto 2010, pag. 3). Appare evidente che l'intero comparto ferroviario deve
essere oggetto di un progetto unitario, per cui ogni intervento che si effettua
al suo interno si ripercuoterà giocoforza anche sul rapporto che il nuovo complesso
avrà con il bene tutelato. In tal senso dev'essere condivisa la posizione espressa
dal Governo con la risposta, secondo il quale "
intervenire nell'area
dell'edificio principale della stazione, significa coinvolgere inevitabilmente
l'intera area ferroviaria, non solamente fino al limite meridionale del sagrato,
ma oltre la nuova casa parrocchiale
". Ininfluente al riguardo
l'argomentazione sviluppata dalle __________ circa
la funzione di cesura che il progettato centro congressuale dovrebbe
svolgere. A prescindere dal fatto che tale volume non è ancora consolidato
nemmeno a livello di pianificazione, ciò non toglie che anche
quanto
sarà realizzato a ovest dello stesso si troverà in relazione coll'intero
comparto del piano particolareggiato. L'estensione del perimetro appare dunque
corretta sia verso est che verso ovest. L'inclusione della sola porzione della
struttura ferroviaria a sud del bene tutelato sarebbe ad ogni evidenza insufficiente.
7.2.2. Se l'idoneità del vincolo non può esser posta seriamente in discussione,
la sua necessità deve pure essere confermata. Né del resto sembrano essere
possibili a questi fini misure meno incisive sulla proprietà, visto e ritenuto
che la sua estensione non appare affatto eccessiva, per i motivi che già si
sono detti. Per permettere di raggiungere gli obiettivi di tutela prefissi -
non limitati ai semplici aspetti architettonici ma anche urbanistici - una riduzione
del perimetro non si giustifica. Sempre in merito alla proporzionalità,
dev'essere inoltre considerato che gli effetti del vincolo (
supra
, A.a.)
non sono quelli di inibire l'attività edilizia sul fondo, ma solo di vietare
quegli interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la
valorizzazione del bene culturale, dando inoltre facoltà all'Ufficio dei beni
culturali di esprimere un preavviso ad eventuali domande di costruzione. In
ogni caso, il perimetro di rispetto non pregiudica in alcun modo la possibilità
di sfruttamento dei fondi a fini di un'edilizia di qualità, come del resto
conferma l'esito tutto sommato positivo dell'esame preliminare 11 agosto 2010.
Anche l'accenno dei ricorrenti alla necessità tecniche a cui sottostà l'esercizio
della ferrovia appare privo di fondamento. Infatti, le costruzioni e gli
impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla costruzione o
all'esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) soggiacciono alla procedura
federale di approvazione dei piani (cfr. art. 18 cpv. 1 e 6 Lferr). L'art. 18
cpv. 4 Lferr sancisce inoltre il principio secondo il quale non è necessaria
alcuna autorizzazione o piano del diritto cantonale. Tuttavia va tenuto conto,
soggiunge la norma, del diritto cantonale per quanto esso non limiti in modo
sproporzionato l'adempimento dei compiti dell'impresa ferroviaria (cfr.
sentenza del Tribunale federale 1E.18/2005 del 26 giugno 2006 consid. 3.4). In
tali circostanze, la decisione impugnata non viola nemmeno il principio della
proporzionalità.
8.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi si avverano
privi di fondamento e, pertanto, devono essere respinti.
9.
Dato l'esito, la tassa di giustizia viene posta a carico delle __________,
soccombente, mentre il comune può esserne mandato esente, secondo la prassi
(art. 28 LPamm). La soccombenza esclude l'assegnazione di ripetibili (art. 31
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
§.  Di conseguenza è confermata l'istituzione del
perimetro di rispetto della chiesa collegiata di san Vittore a Muralto nell'estensione
sancita nell'allegato alla risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7150) del Consiglio
di Stato.
2.   La tassa
di giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'500.-, sono posti a carico delle
__________.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario