ti_gerichte · 38.2006.57 · 2006-07-26 · it

Negata apertura nuovo termine quadro in quanto il vecchio termine, secondo la legge, non era ancora terminato. L'art. 90a cpv. 5 OADI è contrario alla volontà del legislatore e pertanto non applicabile in concreto.

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.02.2007 38.2006.57
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.02.2007 38.2006.57
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 28.02.2007 38.2006.57

Raccomandata
Incarto n.
38.2006.57
DC
/
sc
Lugano
28 febbraio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 10 agosto 2006 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 7 agosto
2006 emanata da
Cassa CO 1,
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   RI 1 ha
svolto una formazione quale assistente di cura presso l'__________, __________,
nel periodo dal 14 luglio 2005 al 14 luglio 2006, beneficiando di assegni di
formazione (cfr. Doc. B, B1, C).
Alla fine
di questo periodo il datore di lavoro non ha potuto assumerlo (cfr. Doc. C) e
di conseguenza l'assicurato si è iscritto per il collocamento dal 17 luglio
2006.
Con
decisione su opposizione del 7 agosto 2006, con la quale ha confermato una
decisione del 26 luglio 2006 (cfr. Doc. E), la Cassa CO 1 ha negato
all'assicurato l'apertura di un nuovo termine quadro a partire dal 17 luglio
2006, argomentando:
"
L'assicurato apre il termine quadro biennale per
la riscossione dell'indennità di disoccupazione il 1° gennaio 2004. L'ufficio
delle misure attive (UMA) autorizza il versamento all'assicurato di assegni di
formazione, ai sensi dell'articolo 66a della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione (LADI), dal 14 luglio 2005 al 13 luglio 2006. II termine quadro
biennale per la riscossione dell'indennità è prolungato fino al 31 agosto 2006.
II giorno precedente l'inizio del periodo di formazione autorizzato dall'UMA
l'assicurato percepisce la 400esima indennità giornaliera di disoccupazione,
esaurendo di fatto il numero massimo di indennità giornaliere che può
riscuotere entro il termine quadro per la riscossione dell'indennità di
disoccupazione aperto il 1° gennaio 2004. L'assicurato rivendica nuovamente
l'indennità di disoccupazione dal 17 luglio 2006 e chiede l'apertura di un
nuovo termine quadro per la riscossione dell'indennità a partire da questo
giorno.
Con decisione del 26 luglio 2006, la cassa
respinge il diritto all'apertura di un nuovo termine quadro per la riscossione
dell'indennità dal 17 luglio 2006. L'assicurato interpone tempestivamente
opposizione il medesimo giorno.
Secondo l'articolo 66a capoverso 1 LADI,
l'assicurazione può concedere assegni per formazione di una durata massima di
tre anni ai disoccupati, che hanno almeno 30 anni e non dispongono di una
formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un
impiego nell'ambito della loro professione. Il termine quadro per la
riscossione dell'indennità, giusta l'articolo 66c capoverso 4 LADI, è
prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata. L'articolo 90a
capoverso 5 dell'ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione (OADI)
specifica le modalità di prolungamento del termine quadro per la riscossione;
esso è prolungato fino alla fine del periodo di controllo seguente
l'interruzione o la conclusione della formazione.
Con decisione del 5 agosto 2005, l'UMA accoglie
la richiesta di assegni di formazione per il periodo che corre dal 14 luglio
2005 al 13 luglio 2006. II termine quadro per la riscossione dell'indennità è
così prolungato fino al 31 agosto 2006, ovvero fino alla fine del mese che
segue la conclusione della formazione.
Il 13 luglio 2005 l'assicurato esaurisce il
numero massimo di indennità giornaliere (400), che può riscuotere entro il
termine quadro
per la riscossione aperto il 1
° gennaio 2004.
L'assicurato si riannunci
ò
disoccupato a partire dal 17 luglio 2006. Egli si trova ancora
all'interno del termine quadro per la riscossione prolungato fino al 31 agosto
2006 e non può purtroppo beneficiare di nuove indennità di disoccupazione prima
del 1° settembre 2006, poiché ha già esaurito il numero massimo di indennità
giornaliere.
La legge non prevede, nondimeno, la possibilità
di interrompere il termine quadro prolungato fino al 31 agosto 2006, perché
l'assicurato ha esaurito il numero massimo di indennità giornaliere.
Dispiace che l'assicurato non sia stato avvisato
preventivamente riguardo al suo diritto all'indennità a conclusione del periodo
di formazione, così da consentirgli di avviare per tempo la richiesta di
prestazioni del sostegno sociale, e ce ne scusiamo.
La circostanza che la cassa abbia contravvenuto
al proprio dovere di consulenza, stabilito dall'articolo 27 capoverso 2 della
legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali
(LPGA), non implica, automaticamente, che all'assicurato vada riconosciuto il
diritto alle prestazioni già dal 17 luglio 2006, poiché l'assicurato avrebbe
plausibilmente assolto in ogni caso la formazione.
"
(Doc. G)
1.2.   Contro
questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso nel quale ha
chiesto l'apertura di un nuovo termine quadro dal 17 luglio 2006 e rileva in
particolare:
"
(...)
Durante la formazione, verso febbraio 2006, la
Cassa CO 1 per tramite la Sig.ra __________, mi comunicava telefonicamente che
per aver diritto alla riapertura di un nuovo termine quadro avrei dovuto
lavorare un giorno in più dopo il 13.07.2006, in quanto scaturito dal calcolo
del loro sistema informatico.
Cosa che ho fatto di comune accordo con
l'ospedale. In pratica il mio contratto di lavoro è scaduto il 14.07.2006
compreso (doc. C). A tale data la formazione era già conclusa e l'esame
superato con 5.85 il 16 06.2006. La comunicazione ufficiale mi è pervenuta
telefonicamente subito dopo il 15 luglio 2006 e il 24 luglio 2006 ricevevo
dalla __________ la lettera scritta di conferma (doc. D).
Prove
:     (teste
Sig.ra __________ - CO 1)
Mi sono iscritto all'URC il successivo giorno
della scadenza del contratto, il 15.07.06.
A quella data la Sig.ra __________ della CD CO 1
non era a conoscenza delle decisioni motivo del gravame e tranquillamente mi
comunicava di persona che era ovvio il mio diritto alle indennità già a partire
dal 17 luglio '06.
I successivi giorni mi comunicava che non poteva
inserire i miei dati sul loro sistema informatico perché lo stesso non lo
permetteva, tant'è vero che la Sig.ra chiedeva delucidazioni alla SECO.
Prove
:     (teste
Sig.ra __________ - CO 1)
Da qui la notizia per me alquanto penalizzante
motivo del gravame.
Il 26 luglio 2006 la Sig.ra __________ mi
consegna brevimano la raccomandata con la decisione della Cassa (doc. E) alla
quale mi oppongo stessa data (doc. F). Successivamente la Cassa riconfermava la
decisione su opposizione per mezzo Raccomandata del 07 08. 06 (doc. G) al quale
inoltro il presente ricorso.
CONCLUSIONI
Ho lavorato per un anno e tre mesi, il contratto
per assegni formazione mi è stato anticipato dall'UMA in luglio 2005, non sono
stato informato né dal mio collocatore, né dall'UMA, né dall'CO 1 (che se ne
scusa in doc. G) del rischio di una decisione così penalizzante.
In verità è la mancanza di informazione dei
suddetti organi, un inghippo informatico, nonché una lacuna LADI, che ha
provocato al sottoscritto la decisione della CD.
Tale disinformazione e decisione così tardiva non
mi hanno permesso di inoltrare per tempo una domanda LAPS, coi notevoli disagi,
che vi lascio immaginare, ai quali sto facendo fronte." (Doc. I)
1.3.   Nella sua
risposta del 12 settembre 2006 la Cassa CO 1 propone di respingere il ricorso e
osserva:
"
L'assicurato beneficia dell'indennità di
disoccupazione dal 1° gennaio 2004 (allegati 1 e 2). II termine quadro per la
riscossione della prestazione scade il 31 dicembre 2005 ed entro questo termine
l'assicurato può riscuotere al massimo 400 indennità giornaliere.
Infatti, secondo l'articolo 27 capoverso 2
lettera a della legge
sull'assicurazione contro la disoccupazione
(LADI), l'assicurato ha diritto a 400 indennità giornaliere al massimo, se può
comprovare un periodo di contribuzione di 12 mesi in totale.
II 18 maggio 2005 la cassa avvisa l'assicurato
che ha ancora diritto a percepire 53 indennità giornaliere prima del 31
dicembre 2005, ovvero prima della scadenza del termine quadro per la
riscossione ordinario (allegato 30).
II 13 luglio 2005 l'assicurato esaurisce il
numero massimo di indennità giornaliere (allegato 32).
Dal giorno seguente e fino al 13 luglio 2006,
l'ufficio
delle misure attive
(UMA) autorizza l'assicurato ad assolvere la formazione
di assistente di cura presso l'__________ - __________ in __________ (allegato
33). L'assicurato riceve per la durata della formazione un assegno di
formazione, giusta l'articolo 66a LADI (allegati 34 - 46).
Secondo gli articoli 66c capoverso 4 LADI e 90a
capoverso 5 dell'
ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione
(OADI), con l'inizio della formazione il termine quadro per la riscossione
dell'indennità di disoccupazione è prolungato sino alla fine del mese seguente
la conclusione della formazione.
Il termine quadro per la riscossione
dell'indennità di disoccupazione è così prolungato fino al 31 agosto 2006.
Dal 15 luglio 2006 l'assicurato rivendica
nuovamente l'indennità di disoccupazione (allegati 11 e 12).
La cassa non può tuttavia versare alcuna
prestazione all'assicurato, poiché entro il termine quadro che scade il 31
agosto 2006 l'assicurato ha già esaurito il numero massimo di indennità
giornaliere e d'altra parte non è consentito alla cassa di interrompere il 14
luglio 2006 il termine quadro per la riscossione prolungato per aprire un nuovo
termine quadro per la riscossione dal giorno seguente.
Dispiace che la cassa non abbia avvisato
tempestivamente l'assicurato riguardo al suo diritto all'indennità di
disoccupazione immediatamente dopo la conclusione del periodo di formazione,
così a consentirgli di avviare per tempo la richiesta di prestazioni del
sostegno sociale, e ce ne scusiamo." (Doc. III)
1.4.   Il 30
novembre 2006 il Presidente del TCA ha posto i seguenti quesiti al Servizio
giuridico del SECO:
"
Il TCA è chiamato ad esaminare il ricorso di un
assicurato che ha beneficiato del prolungamento del termine quadro per la
riscossione dell'indennità di disoccupazione in quanto ha seguito un periodo di
formazione (art. 66 c cpv. 4 LADI).
La formazione si è conclusa il 17 luglio 2006 e
l'assicurato a quel momento aveva già esaurito il diritto alle 400 indennità di
disoccupazione.
La Cassa CO 1, fondandosi sull'art. 90 a cpv. 5
OADI e sulla vostra Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro (punto F45: "Si l'assuré abandonne ou termine la formation durant
le délai-cadre normal, la prolongation est annulée à la fine de la prochaine période
de contrôle (art. 90a al. 5 OACI). L'autorité compétente prononce une décision indiquant
la date à laquelle cesse le versement des AFO. Elle adresse cette décision à l'assuré,
avec copie à l'employeur et à la caisse de chômage. Cette dernière interrompt
le versement et annule la prolongation à la date indiquée.") ha rifiutato
di aprire un nuovo termine quadro fino al 31 agosto 2006.
Al fine di evadere il ricorso citato ci occorre
sapere quanto segue:
1)                                                                           Ritenete
corretta l'interpretazione della vostra Circolare data dalla Cassa CO 1?
2)                                                                           Per
quale motivo il termine quadro prolungato è soppresso non immediatamente dopo
la conclusione della formazione ma soltanto alla fine del periodo di controllo
seguente?
3)                                                                           Di
quali prestazioni beneficia l'assicurato nel periodo che intercorre tra la
conclusione della formazione e il periodo di controllo seguente?
4) Nel
caso in cui un assicurato ha già esaurito il diritto alle indennità di
disoccupazione, ritenete possibile oppure no aprire un nuovo termine quadro sin
dal 1° giorno del mese successivo a quello in cui si è conclusa la
formazione?" (Doc. V)
Il 15
dicembre 2006 il SECO ha così risposto:
"
(...)
Abbiamo già avuto l'occasione di riflettere sul
problema che lei solleva. Le sottoponiamo una proposta provvisoria. Occorre
precisare che esiste una certa contraddizione tra l'art. 66c cpv. 4 LACI che
stipula che «il termine quadro è prolungato siano alla conclusione della
formazione autorizzata» e l'art. 90a cpv. 5 in fine OADI che precisa che «se la
formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso
alla fine del periodo di controllo seguente».
Nella maggior parte dei casi, questa
contraddizione non ha creato carenze di indennità poiché la maggioranza degli
assicurati  possiedono ancora delle indennità di disoccupazione che sono
versate a loro fino alla fine del termine quadro conformemente all'art. 90a
cpv. 5 OADI.
Invece, quando l'assicurato è in fine di diritto,
non può più pretendere nè agli assegni nè altre prestazioni durante questo
periodo. Quindi per questo motivo abbiamo deciso che il termine quadro prolungato
cesserebbe lo stesso giorno che la fine della formazione e che un nuovo termine
quadro potrebbe essere aperto il giorno che segue nella misura in cui
l'assicurato soddisfa le condizioni dell'art. 13 LADI.
Abbiamo ugualmente deciso di proporre una modifica
dell'art. 90a cpv. 5 OADI in occasione di una prossima revisione.
Delle Direttive a questo riguardo saranno
indirizzate agli organi cantonali della disoccupazione nel 2007." (Doc.
VI)
1.5.   Le parti
sono state invitate a prendere posizione sulla documentazione raccolta dal TCA.
L'assicurato
è rimasto silente, mentre la Cassa CO 1 si è così espressa:
"
La comunicazione del SECO del 15 dicembre 2006
lascia intendere che nei casi analoghi a quello dell'assicurato, che ha
esaurito il numero massimo di indennità giornaliere prima di beneficiare degli
assegni di formazione, un nuovo termine quadro per la riscossione delle
prestazioni potrebbe essere aperto il giorno seguente la conclusione della
formazione autorizzata. Il servizio specifico anticipa pure che una direttiva
verrà emessa nel corso di quest'anno.
La cassa condivide certamente il parere del SECO,
che sana da una parte una chiara contraddizione legislativa tra gli articoli
66c capoverso 4 LADI e 90a capoverso 5 OADI e d'altra parte una discriminazione
ingiusta di quegli assicurati che hanno esaurito il numero massimo di indennità
giornaliere, ma d'altra parte segnaliamo come sussista, fino a modifica
dell'articolo dell'ordinanza, un'incompatibilità tecnica, in quanto il sistema
informatico della cassa non consente di interrompere un termine quadro
prolungato a seguito di assegni di formazione.
Nel caso specifico, il termine quadro per la
riscossione della prestazione è stato prolungato automaticamente fino al 31
agosto 2006, ovvero fino alla fine del mese seguente la fine del periodo di
formazione. La cassa non può in alcun modo interrompere questo termine quadro
prima del 31 agosto 2006, per consentire l'apertura di un nuovo termine quadro
per la riscossione.
" (Doc. VIII)
in
diritto
2.1.   Il TCA è
chiamato a stabilire se RI 1 ha diritto all'apertura di un nuovo termine quadro
già dal 17 luglio 2006 oppure soltanto dal 1° settembre 2006.
Il 1°
luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo
2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002
pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa
revisione della legge non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti
inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la
seconda revisione della legge del 1995.
Questi
provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta
contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio
federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione
contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23
del 12 giugno 2001, pag. 1972):
"
(…)
In linea di massima, la presente revisione non
concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito
sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi
e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente
migliorata. (…)"
Pertanto,
la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art.
59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a
prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata
in vigore della terza revisione della LADI (cfr. STFA del 10 dicembre 2004
nella causa F., C 209/04; STFA del 10 gennaio 2005 nella causa F., C 56/04;
STFA del 24 dicembre 2004 nella causa B., C 77/04).
Fra gli
scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di
"prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e
di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro"
(cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per
realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI
(Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro.
Si tratta
di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di
riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di
esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art.
64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali,
semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni
per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli
assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del
promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
2.2.   In particolare, quale
provvedimento speciale, a
gli art. 66a e 66c LADI sono
regolamentati gli assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa
misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati
che hanno almeno 30 anni e che non dispongono di una formazione professionale
completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della
loro professione, consiste nel concedere assegni per una formazione di una
durata massima di tre anni.
L’art.
66a LADI ha il seguente tenore:
"
1
L’assicurazione
può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai
disoccupati che:
a.   …
b.   hanno almeno 30 anni e
c.                                non
dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà
nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2
L’ufficio di compensazione può, in casi giustificati,
autorizzare una deroga alla durata della formazione e al limite di età di cui
al capoverso 1.
3
Gli assicurati che hanno conseguito un diploma
universitario o di una scuola professionale superiore o che, pur senza ottenere
un diploma hanno seguito una formazione di almeno tre anni in uno di questi
centri di formazione non ricevono assegni di formazione.
4
Gli assegni di formazione sono accordati unicamente
qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di
formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione."
L’art.
66c LADI stabilisce che:
"
1
Il datore di
lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente salario
d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza
professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul
salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2
Gli assegni
di formazione corrispondono alla differenza fra il salario effettivo ed un
importo massimo stabilito dal Consiglio federale.
3
La cassa paga
gli assegni di formazione direttamente al lavoratore, versa gli usuali
contributi dell’assicurazione sociale e deduce al lavoratore la quota a suo
carico.
4
Il termine
quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata."
Secondo
l’art. 90a OADI:
"
1
Sono scuole
professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole superiori
per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole superiori
delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica, altri centri
di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori svizzere o
estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente e
subordinate alla sovranità cantonale.
2
Se per la
formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il
contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19
aprile
1978 sulla
formazione
professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un
attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista
dal diritto cantonale applicabile in materia.
3
Il salario
d’apprendista corrispondente è calcolato in base al salario dell’ultimo anno di
tirocinio secondo l’uso locale nel ramo economico di cui si tratta.
4
L’importo
massimo conformemente all’articolo 66
c
capoverso 2 LADI ammonta a 3500
franchi mensili. Le borse di studio assegnate sono computate nell’importo degli
assegni per la formazione, per quanto non servano a coprire le spese familiari
di mantenimento.
5
Per gli assicurati vale il termine quadro conformemente all’articolo
9 capoversi 1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è
prolungato fino alla conclusione della formazione per la quale è stato
accordato l’assegno. Se la formazione è interrotta o conclusa, il termine
quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente.
6
...
7
Le domande di
assegni per la formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto
settimane prima dell’inizio della misura.
8
Il servizio cantonale comunica la sua decisione all’assicurato di
regola quattro settimane dopo la consegna della domanda."
2.3.   Nella
presente fattispecie, risulta dagli atti dell'incarto che il termine quadro per
la riscossione delle prestazioni è stato fissato dal 1° gennaio 2004 al 31
dicembre 2005 e che il 13 luglio 2005 l'assicurato ha esaurito il diritto alle
400 indennità giornaliere (cfr. art. 27 cpv. 2 lett. a LADI).
Dal
giorno seguente egli ha iniziato a svolgere una formazione quale assistente di
cura, beneficiando degli assegni di formazione ai sensi dell'art. 66a LADI
(cfr. consid. 2.2).
In tale
ipotesi, secondo l'art. 66c cpv. 4 LADI, "il termine quadro è prolungato
sino alla conclusione della formazione autorizzata".
La
formazione dell'assicurato si è protratta fino al 14 luglio 2006 (cfr. Doc. C).
Nei
giorni successivi egli si è iscritto per il collocamento.
La Cassa CO
1 ha rifiutato di aprire un nuovo termine quadro fino al 1° settembre 2006,
invocando l'art. 90a cpv. 5, ultima frase, OADI secondo cui "se la
formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso
alla fine del periodo di controllo seguente" e le direttive del SECO
("Circulaire relative aux mesures du marché du travail" (MMT) del
gennaio 2006, punto F.45, cfr. consid. 1.4).
Questo
Tribunale è dunque chiamato a stabilire se su questo punto l'art. 90a cpv. 3
OADI è o no conforme alla legge.
2.4.   Allorché
devono pronunciarsi sulla legalità di un'ordinanza emanata in forza di una
delega del Parlamento, i Tribunali, che esaminano di principio liberamente la
questione, devono stabilire in che modo le relative disposizioni vanno inter­pretate
e se sono conformi alla legge (STFA del 6 marzo 2006, K 121/01, consid. 4.2
pubblicata in SVR 2006 KV Nr. 28).
Nella
misura in cui la delega legislativa è relativamente imprecisa e, di
conseguenza, attribuisce all’esecutivo un ampio potere di apprezzamento, il
Tribunale deve limitarsi ad esaminare se la normativa esecutiva sconfini
manifestamente dal quadro di competenze delegatele o se, per altri motivi, è
contraria alla legge o alla Costituzione. A questo proposito una disposizione
regolamentare viola gli art. 9 o 8 cpv. 1 Cost. federale quando non si basa su
motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche
che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per
contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione
inammissibile (cfr. SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2; DTF 128 V 98 consid. 5a,
105 consid. 6a e riferimenti, STFA del 13 giugno 2003 nella causa N., E 1/00;
DTF 117 V 180 consid. 3 a).
Nell’ambito
di questo esame, il giudice non deve tuttavia sostituire il proprio apprezzamento
a quello dell’autorità da cui emana la regolamentazione in causa. Al contrario,
egli deve limitarsi a verificare che la disposizione litigiosa sia atta a
realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la legge senza preoccuparsi,
in particolare, di sapere se essa costituisca il mezzo maggiormente appropriato
per il raggiungimento di tale scopo (SVR 2006 KV Nr. 28, DTF 131 II 166 consid.
2.3, DTF 131 V 14 consid. 3.4.1, DTF 130 V 473 consid.
6.1, DTF 130 I 32 consid. 2.2.1, DTF 129 II 164 consid.
2.3; DTF 129 V 271 consid. 4.1.1).
Le
ordinanze d'esecuzione non possono invece porre nuove regole atte a restringere
i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche se queste
regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag. 254, DTF 115
V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).
In
materia di assicurazione contro la disoccupazione, il TCA ha,  ad esempio,
ritenuto un articolo dell’ordinanza contrario alla legge e non l’ha dunque
applicato al caso concreto, riconoscendo così ad un assicurato un’indennità di
disoccupazione superiore rispetto a quella stabilita dall’amministrazione.
La decisione è stata confermata dal TFA (DTF 124 V 64 e seg. e D.
Cattaneo “La contribution du Tribunal des assurances du Canton du Tessin
(Ticino) à la jurisprudence suisse en matière de sécurité sociale” in Cahiers
genevois et romands de sécurité sociale (CGRSS) No 33-2004, pag. 19 seg.
(pag. 38-39 n° 18).
In una
sentenza del 16 settembre 2005 nella causa T., C 171/05 il TFA ha ritenuto
conforme alla legge l'art. 21 cpv. 1 OADI.
In
un'altra recente sentenza del 23 novembre 2006 nella causa S., C 94/06, l'Alta
Corte ha invece ritenuto contrario alla legge l'art. 95e cpv. 2 OADI ("Con
l'inizio dell'attività lucrativa indipendente, il termine quadro per la
riscossione della prestazione è prolungato di due anni nella misura in cui
l'attività non era soggetta a contribuzione secondo l'articolo 13 LADI"),
ed ha nuovamente riassunto i criteri che il giudice deve utilizzare per
controllare la conformità alla legge di una disposizione dell'ordinanza:
"
2.4.1 Nach der Rechtsprechung kann das
Eidgenössische Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich,
von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbstständigen  Verordnungen, die sich
auf eine gesetzliche Delegation stützen, geht es in erster Linie darum zu
beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr
weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich
das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften
offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen
herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind (vgl.
Art. 191 BV). Es kann sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen
des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu
untersuchen (
BGE 131 V 14
Erw. 3.4.1, 131 II 566 Erw. 3.2, 740
Erw. 4.1). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann
gegen das Willkürverbot oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung
(Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht auf
ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht
finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt,
Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen
(
BGE 131 II 166
Erw. 2.3, 275 Erw. 4, 131 V 266 Erw. 5.1,
130 V 473 Erw. 6.1, 130 I 32 Erw. 2.2.1, 129 II 164
Erw. 2.3, 129 V 271 Erw. 4.1.1, 329 Erw. 4.1, je mit Hinweisen;
vgl. auch
BGE 130 V 45
Erw. 4.3)."
2.5.   Per costante giurisprudenza federale il significato di una
norma deve essere inteso innanzitutto in senso letterale. Se il testo di un
disposto legale è chiaro e non sia pertanto necessario far capo ad altri metodi
di interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal
senso letterale solo ove esistano motivi seri per ritenere che esso non
corrisponda al vero senso del disposto in esame. Tali motivi possono risultare
dai lavori preparatori, dal fondamento e dallo scopo della norma in questione,
così come dalla relazione con altre disposizioni (cfr. STFA del 2 febbraio 2006
nella causa S., B 124/04; DTF 131 V 93; DTF 131 V 128; DTF 135 V 232; RAMI
2001, pag. 134, in particolare pag. 137 e segg.; DTF 126 V 105 consid. 3 con
rinvii, 126 III 101, consid. 2c, pag. 104).
Secondo
la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente al senso letterale di un
testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili,
contrarie alla volontà del legislatore (SVR 2006 ALV Nr. 11). Devono cioè
esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori
preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla
sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non
esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998
nella causa G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid.
3a,
DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121
III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121
V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338
consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429
consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique
VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V
5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid.
4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg.,
Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati
manifestamente insostenibili (
zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen
),
che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid.
4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag.
228 consid.
2b).
Invece,
quando il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo
sono possibili, dev’essere ricercata quale sia la vera portata della norma,
prendendo in considerazione tutti gli elementi d’interpretazione, in
particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui
essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo
contesto (SVR 2006 ALV Nr. 11; DTF 130 II 71 consid.
4.2,
DTF 130 V 232 consid. 2.2, DTF 130 V 295 consid. 5.3.1, DTF 130 V 428 consid.
3.2, DTF 130 V 475 consid.
6.5.1, DTF 130 V 484 consid.
5.2, DTF 130 V 129 V 284 consid. 4.2 e riferimenti).
I lavori
preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della
norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non
forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per
l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi
relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può
essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di
legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le
discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di
completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di
interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione
(cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento
alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474
consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid.
5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Ad
esempio, in una sentenza pubblicata in SVR 2006 ALV Nr. 11 il TFA ha stabilito
che il testo dell’art. 36 cpv. 3 LADI è “chiaro e univoco” e che dal “messaggio
del Consiglio federale 2 luglio 1980 concernente una nuova legge federale
sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per
insolvenza (FF 1980 III 532 seg.) non si evince nulla a sostegno della tesi
opposta”, sostenuta dall’amministrazione.
In
un’altra sentenza pubblicata in DTF 131 V 90, nella quale ha ritenuto chiaro il
senso dell’art. 86 cpv. 1 lett. b OPI, l’Alta Corte ha così riassunto gli
abituali metodi d’interpretazione della legge:
"
4.1 Dans la mesure où l’application des
dispositions régissant l’indemnité pour changement d’occupation est en cause,
le sens et la porte de ces dispositions doivent être déterminés selon les
règles usuelles d’interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se
fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si
le texte de cette dernière n’est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable
portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions,
de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement
de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de
son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique).
Le sens que prend la disposition dans son
contexte est également important (ATF 129 V 263 s. consid. 5.1 et les arrêts
cités; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356
consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).”
2.6.   Gli assegni di formazione
sono stati introdotti nella legge in occasione della seconda revisione della
LADI del 23 giugno 2005, in vigore dal 1° gennaio 2006 (cfr. D. Cattaneo,
"I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro nella legge
sull'assicurazione contro la disoccupazione" (LADI) in Il Ticino e il
diritto, Ed. CFPG Lugano 1997 pag. 231 seg., 241-243).
L'art. 66c cpv. 4 LADI, a
quel momento in vigore, prevedeva che "il termine quadro è di 4 anni per
gli assicurati che concludono una formazione mediante assegni di formazione"
(cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la seconda revisione
parziale della LADI del 29 novembre 1993 in FF 1994 I pag. 312 seg. 354; Th.
Nussbaumer "Arbeitslosenversicherung" in SBVR pag.
619-621; B. Rubin, "Assurance-chômage", 2
a
Ed., Ed.
Schultess
2006 pag. 643).
In occasione della terza
revisione della legge del 22 marzo 2002 in vigore dal 1° luglio 2003, il
legislatore ha modificato il cpv. 4 all'art. 66 LADI sopprimendo il limite
massimo di quattro anni per riscuotere le prestazioni, sostituendolo con il
concetto, più flessibile, di "è prolungato sino alla conclusione della
formazione autorizzata" (cfr. B. Rubin, op. cit., pag. 643); il tema TH.
Nussbaumer, op. cit., pag. 229 n. 622).
Nel suo Messaggio
concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione del 28 febbraio 2001 (cfr. FF 2001 pag. 1267 seg.) e Consiglio federale
si è al riguardo così espresso:
"
Per
garantire che, anche nel caso in cui la formazione quadriennale non cominci
immediatamente dopo l'inizio del termine quadro, si possa beneficiare degli
assegni per tutta la durata della formazione, il capoverso 4 rende più
flessibile tale termine." (FF 2001 pag. 2014)
Il testo della norma è
chiaro: il termine quadro è prolungato sino al termine della formazione
autorizzata.
Altrettanto chiaro è lo
scopo: visto che nel sistema previsto dalla LADI vigono termini quadro biennali
per la riscossione delle  prestazioni (cfr. art. 9 cpv. 1 e cpv. 2 LADI) era
necessario prevedere un prolungamento di tale termine in un caso, in cui gli
assegni possono essere concessi "per una formazione di una durata massima
di tre anni", art. 66a cpv. 1 LADI o, eventualmente, anche per un periodo
più lungo sulla base dell'art.
66a cpv. 2 LADI; cfr. TH
Nussbaumer, op. cit., pag. 228-229 n. 619-620).
L'art. 90a cpv. 5 OADI
(norma peraltro già in vigore dal 1996 seppure formulata, visto il diverso
contenuto della legge, in modo parzialmente differente: "Per gli
assicurati vale il termine conformemente all'articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI.
Iniziata la formazione, detto termine è prolungato di due anni. Interrotta o
compiuta la formazione, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del
periodo di controllo seguente.", cfr. Th. Nussbaumer, op. cit., pag. 229
n. 621), anziché prolungare il termine di riscossione fino alla conclusione
della formazione, come prescritto all'art. 66c cpv. 4 LADI, ha esteso il
termine quadro prolungato fino "alle fine del periodo di controllo
seguente".
Secondo, questo Tribunale,
la citata disposizione dell'ordinanza è contraria alla volontà del legislatore.
Essa è peraltro contraria
al sistema della legge che prevede termini quadro biennali per la riscossione
della prestazione e per il periodo di contribuzione (cfr. art. 9 cpv. 1 LADI),
che possono essere prolungati se una norma di legge lo prevede (cfr. art. 9
cpv. 1 in fine e 66c cpv. 4 LADI), ma che non possono evidentemente essere
ulteriormente ampliati tramite una disposizione dell'ordinanza. Del resto, su
questo preciso punto il Consiglio federale, non dispone di una delega estesa ma
deve semplicemente adottare le disposizioni esecutive sulla base dell'art. 109
LADI.
In tale contesto va
peraltro rilevato che secondo l'art. 9 cpv. 2 e cpv. 3 il termine quadro biennale
viene fissato a partire dal primo giorno nel quale sono adempiuti i presupposti
dal diritto e quindi non necessariamente il primo giorno di un periodo di
controllo (cfr. art. 27a OADI: "è considerato periodo di controllo ogni
mese civile").
Inoltre, secondo l'art. 9
cpv. 4, "se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato
pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadri biennali sono
nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre
che la legge non disponga altrimenti".
Ora, nel caso
dell'assicurato, sebbene la formazione si sia conclusa il 14 luglio 2006, la
durata del termine quadro per la  riscossione è stata
"artificialmente" prolungata, applicando l'art. 90a cpv. 5 OADI, senza
ragione, fino al 30 agosto 2006, con la conseguenza che, un nuovo termine
quadro potrebbe essere aperto soltanto il 1° settembre 2006.
Questa soluzione è tanto
più difficile da comprendere se si considera che l'assicurato aveva già
esaurito il numero massimo di indennità giornaliere prima dell'inizio del
periodo formativo, con il risultato che durante più di un mese e mezzo non
riceverebbe nessuna indennizzazione, pur potendo potenzialmente beneficiare
subito di nuove indennità di disoccupazione in quanto può fare valere un
periodo di contribuzione sufficiente (cfr. art. 13 LADI).
Secondo questo Tribunale
la disposizione dell'ordinanza è contraria alla legge e non va applicata: il
termine quadro per la riscossione può e deve essere prolungato soltanto fino al
termine della formazione autorizzata (cfr. art. 66c cpv. 4 LADI) e non oltre.
Del resto lo stesso SECO,
rispondendo ad alcuni quesiti postigli  dal TCA, ha preannunciato che proporrà
al Consiglio federale una modifica della disposizione dell'ordinanza in
occasione di una prossima revisione della stessa, come pure una modifica della
sua direttiva nel corso del 2007 (cfr. consid. 1.4).
Alla luce di quanto appena
esposto il TCA deve concludere che RI 1 ha, per principio, diritto all'apertura
di un nuovo termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione
già a partire dal 17 luglio 2006.
Quanto alle difficoltà di
ordine teorico, segnalate dalla Cassa (cfr. consid. 1.5), questo Tribunale si
limita a rilevare che come per un assicurato che si annuncia in disoccupazione
per la prima volta a metà del mese viene regolarmente aperto un termine quadro,
ciò deve essere possibile anche per chi, come l'assicurato, si presenta per
l'apertura di un secondo termine quadro.
Basta infatti correggere l'indicazione
relativa alla durata del prolungo del termine quadro precedente, rivelatasi non
conforme alla legge.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
accolto
e la decisione su opposizione del 7 agosto 2006 è annullata.
§ Di
conseguenza l'assicurato ha per principio diritto all'apertura di un termine
quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione dal 17 luglio 2006.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti