ti_gerichte · 90.1998.61 · 1999-04-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 20.04.1999 90.1998.61
Tessin Tribunale della pianificazione 20.04.1999 90.1998.61
Ticino Tribunale della pianificazione 20.04.1999 90.1998.61

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00061
Lugano
20 aprile 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
visto
il ricorso del
12 marzo 1998
di
__________ __________,
__________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________febbraio 1998 (n° __________)
del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di __________
-__________;
viste le osservazioni 15
maggio 1998 del Municipio di _________-_________ e 10 luglio 1998 del Consiglio
di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari
accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
Il signor _________
_________ è proprietario a __________________ della vasta proprietà formata dai
mappali n° _________, _________ e _________ RFD, situata in località _________ e
attribuita dal vecchio PR alla zona R2a.
b.
Il 22 aprile 1996 il
Consiglio comunale di __________________ ha approvato la revisione totale del
PR: in particolare il nuovo Piano delle zone ha istituito su parte dei mappali
n° _________ e _________ RFD un Comparto con contenuti degni di protezione
denominato Cp3 "Nucleo di _________" e dichiarato elemento naturale
protetto E.N.6 il gruppo arboreo (abeti, castani e betulle) ivi situato (cfr.
art. 29 cpv. 1 NAPR). Salvo per la fascia a contatto con Via _________,
attribuita alla zona R2P, il resto della proprietà è stata inserita in zona R2
con limitazioni d'altezza per i mappali n° _________ e _________ RFD (cfr. art.
44 cpv. 5 NAPR). A protezione del comparto Cp3 il nuovo PR prevede inoltre
ampie aree di stacco sulle superfici che lo circondano.
c.
Avverso tale
ordinamento, ritenuto privo di interesse pubblico, discriminatorio e lesivo del
principio della proporzionalità, è insorto davanti al Consiglio di Stato il
signor _________, censurando in ordine un'informazione carente da parte del
Municipio in merito ai lavori di revisione e chiedendo nel merito lo stralcio
di tutti i vincoli. Contestando in generale la suddivisione della vecchia zona
R2a in zona R2 e R2P, egli postulava quindi l'attribuzione dell'intera
proprietà alla zona R2 e si riservava la facoltà di avanzare pretese di natura
espropriativa.
Rimettendosi
al giudizio del Governo per la richiesta relativa allo stralcio della zona R2P,
il Municipio in sede di risposta postulava la reiezione di tutte le altre
censure.
d.
Con ris. gov. 4
febbraio 1998 (n° 508) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione totale
del PR di _________-_________, respingendo integralmente il ricorso del signor
_________. Il Governo ha inoltre stralciato d'ufficio il supplemento d'altezza
che l'art. 44 cpv. 3 NAPR, concernente la zona R2/R2P, concedeva ai terreni con
pendenza superiore al 40%.
e.
Dissentendo dalla
decisione, ritenuta arbitraria e carente nella motivazione, il signor _________
insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo e
chiedendo la reintegrazione nell'art. 44 cpv. 3 NAPR della normativa
concernente il supplemento d'altezza.
f.
Concordando solo in
merito a quest'ultima richiesta, nelle sue osservazioni il Municipio di
_________-_________ ripropone le conclusioni avanzate in prima sede.
Il Consiglio di Stato
chiede la reiezione del gravame.
g.
In data 22 settembre
1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o,
in diritto
In ordine
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La
LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la
legittimazione attiva del signor _________, già insorto in prima sede, per gli
stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b)
LALPT).
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   Partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio e motivazione della decisione
2.1
Il ricorrente lamenta
in ordine delle carenze nella procedura di informazione e partecipazione al
processo pianificatorio nonché una motivazione insufficiente della decisione
impugnata.
In particolare per quanto
concerne la prima censura, egli ritiene che, pur senza postulare la necessità
di un avviso personale ad ogni singolo cittadino attivo del Comune, il
Municipio fosse comunque tenuto ad interpellarlo ed informarlo adeguatamente,
viste le gravi limitazioni imposte alla sua proprietà. A torto. Infatti da un
esame degli atti all'incarto si evince che la procedura di partecipazione della
popolazione al processo di revisione del PR è stata espletata dal Comune di
_________-_________ nel pieno rispetto degli art.li 4 LPT, 32 cpv. 2 e 3 LALPT
e 33 cpv. 3 LALPT. Infatti, al capitolo 2 "Informazione e
partecipazione" del Rapporto pianificatorio agosto 1996 si apprende che
gli obiettivi e gli indirizzi generali della revisione  sono stati presentati
alla popolazione di _________-_________ il 6 settembre 1990 e che una seconda
consultazione è stata indetta nei primi mesi del 1995 in seguito alle
risultanze dell'Esame preliminare del Dipartimento del territorio. Orbene, a
prescindere dall’ovvia idoneità di queste forme ad adempiere i dettami
dell’art. 4 LPT e della LALPT, la censura del ricorrente va disattesa in quanto
il Piano d'indirizzo territoriale agosto 1993 contemplava già nella sua essenza
l'azzonamento ed i vincoli previsti dalla revisione per i suoi fondi. Di
conseguenza spettava semmai al signor _________ chiedere all'Autorità comunale
le informazioni e le delucidazioni ritenute necessarie.
2.2
Per quanto concerne la
seconda censura si osserva quanto segue: corrisponde a principi generali del
diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi
della decisione debbano essere noti all’interessato. “
S’egli infatti non
conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non potrà
spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più non
potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale avranno
gli elementi per controllarne la fondatezza“
(DTF 98 Ia 460 ss, trad. ns.).
In linea con questo
principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv.
LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma
scritta.
Non occorre che la
motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal
ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio
(cfr. DTF 112 Ia 110).
Così nel presente caso. Il
Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto
il gravame ed approvato, malgrado le censure ricorsuali, l'assetto previsto
dalla revisione per la proprietà del ricorrente. Ciò è d’altronde bastato al
signor _________ per presentare un più che circostanziato ricorso.
3.   Modifiche d'ufficio e autonomia
comunale
3.1
Sempre restando
nell’ambito procedurale, l’insorgente critica lo stralcio da parte del
Consiglio di Stato del supplemento d'altezza che l'art. 44 cpv. 3 NAPR,
concernente la zona R2/R2P, concedeva ai terreni con pendenza superiore al 40%.
A suo dire infatti,
l’autorità governativa, oltre ad aver dato prova d'incongruenza, avrebbe
violato l'autonomia concessa al Comune in ambito pianificatorio.
A tal proposito
giova ricordare che il comune gode di autonomia in quelle materie che il
diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o
in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole
latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa
autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422,
consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
3.2
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è e rimane di
diritto comunale
. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
Nella fattispecie, il
Consiglio di Stato pur condividendo la scelta di accordare dei supplementi per
terreni con forte pendenza, ha ritenuto che già l'altezza di base di ml. 9.00
fosse piuttosto elevata per una zona R2 e che un ulteriore aumento avrebbe
comportato delle difformità tipologiche nell'edificazione (formazione di
zoccoli di una certa entità). Il Comune veniva quindi invitato a rivedere, se
del caso, l'altezza base in modo da poter riprendere il concetto del
supplemento per terreni in forte pendenza (cfr. p.to 4.7, p. 29 della decisione
impugnata). Orbene, le modifiche d’ufficio operate dal Consiglio di Stato si
sono incontestabilmente rese necessarie per adeguare il progetto ai precetti della
LPT: anzitutto perché, malgrado la denominazione "zona residenziale
estensiva R2/R2P", l'altezza base di ml. 9.00 permette una comoda
edificazione di tre piani fuori terra (cfr. art. 35 RALE) e risulta in effetti
molto elevata, e secondariamente perché non v'è chi non veda come l'impatto di
una facciata dell'altezza di ml 12.00, altezza permessa dalla normativa
stralciata d'ufficio, oltre a comportare le alterazioni tipologiche indicate
dal Governo, modifichi sensibilmente le caratteristiche di una zona dove finora
erano ammessi edifici alti al massimo ml. 7.50, con un supplemento di ml. 1.00
per terreni con pendenza superiore al 50% (cfr. vecchio art. 52 NAPR,
concernente la zona R2a). Dal momento che lo stralcio effettuato dal Consiglio
di Stato è risultato corretto e congruente, oltre che sensato in termini di
economia processuale, le censure ricorsuali su questo punto devono essere
respinte.
Nel merito
4.   Vincoli di protezione
paesaggistica e naturalistica
4.1
Il contestato piano
regolatore assoggetta la proprietà del signor _________ a tutta una serie di
vincoli pianificatori che ne limitano sensibilmente l’edificabilità e lo
sfruttamento.
Prima di entrare nel merito delle singole censure occorre anzitutto premettere
che come restrizioni di diritto pubblico della proprietà privata questi vincoli
sono compatibili con l’art. 22 ter Cost. soltanto se riposano su una base
legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è
particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), sono giustificati da un
interesse pubblico preponderante, rispettano il principio della
proporzionalità, non violano la garanzia della proprietà quale istituto e danno
luogo a piena indennità ove equivalgono ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 2; 113 Ia consid. 2). Nella fattispecie il problema
della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I
problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
Da verificare resta quindi
se per ogni vincolo in concreto imposto sono stati rispettati i tre requisiti
della base legale, dell’interesse pubblico e della proporzionalità capaci di
giustificare una limitazione della proprietà privata.
4.2
La protezione della
natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies
Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza
ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione
dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i
luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con
l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e
preponderante.
Il paesaggio è pure
protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT), fondata sull'art. 22 quater Cost. L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che
il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre
conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art.
17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i
“paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o
storico-culturale” (lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti
naturali e culturali” (lett. c). Il diritto cantonale può però prevedere altre
misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT).
La LALPT prevede espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h) la possibilità di
fissare nelle rappresentazioni grafiche dei PR i vincoli speciali cui è
assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del
paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista _________.
Inoltre, secondo l'art. 29 cpv. 2 lett. d) LALPT, il PR può prevedere l'obbligo
di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono
a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio. Ne risulta quindi che
l’imposizione dei vincoli è sorretta da una valida base legale.
Accertata la base legale,
occorre esaminare se i vincoli contestati sono sorretti da un interesse
pubblico.
A questo proposito va
ricordato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22 ter n. 34). Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
4.3
Comparto con
contenuti degni di protezione Cp3
Per quanto concerne
la creazione del comparto Cp3 "Nucleo di _________" va anzitutto
premesso che il Piano d'indirizzo territoriale agosto 1993 aveva individuato
fra le varie problematiche di carattere insediativo che concernono il comune di
________-__________ la necessità di qualificare lo sviluppo edilizio della zona
collinare in modo da permettere una corretta valorizzazione delle sue
testimonianze storico-paesaggistiche. Il Rapporto pianificatorio agosto 1996
che accompagna la revisione conferma quindi per la fascia collinare una
destinazione residenziale estensiva affiancata da una puntuale salvaguardia e
valorizzazione dei valori architettonici ritenuti degni di protezione presenti
nei comparti "Fattoria Gerbion" (Cp1), "Castello" (Cp2) e
"Nucleo di _________ (Cp3). Secondo l'art. 40 cpv. 2 NAPR, in questi
comparti gli interventi edificatori possono avere unicamente carattere
conservativo. Nuove destinazioni d'uso sono ammesse purché compatibile con la
struttura originaria delle costruzioni e degli spazi di contorno.
Il Nucleo di _________ è
situato nella bassa fascia collinare del Comune e comprende quattro edifici
tradizionali di carattere rurale. Salvo per il rustico situato in prossimità
della strada e lievemente retrocesso rispetto agli altri tre edifici, il gruppo
risulta ben visibile dal piano. Le costruzioni, in ottimo stato di
conservazione, presentano nel loro insieme un indubbio interesse architettonico
e contribuiscono ad arricchire e caratterizzare il paesaggio del Comune. Esse
rivestono inoltre un valore di testimonianza strettamente legata ad una cultura
di carattere rurale in via di estinzione la cui memoria importa sommamente
conservare. Non si può quindi dar torto al comune per averli giudicati
meritevoli di tutela.
Appurata quindi la
sussistenza di un sufficiente interesse pubblico all'imposizione del vincolo,
resta da esaminare se la misura risulta rispettosa del principio della
proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra
quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso
e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le
restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113
Ia 137). Orbene, nemmeno sotto questo profilo si può rimproverare al Comune di
aver violato il diritto: anzitutto non è dato di vedere come potrebbe essere
raggiunto il medesimo scopo con una limitazione meno incisiva o gravosa per il
proprietario. Inoltre se da un lato la grandezza del comparto è dimensionata
quel tanto che basta a includere i quattro edifici e a evitare che negli spazi
liberi di contorno possano venir erette nuove costruzioni, dall'altro l'art. 40
NAPR contempla al cpv. 4 la possibilità di concedere deroghe per promuovere la
salvaguardia e la valorizzazione di questi insiemi. Alla luce di queste
considerazioni si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria
all’esame rispetta il principio della proporzionalità.
Aree di stacco
4.4
Entrando nel merito
delle censure relative a questo vincolo, occorre anzitutto analizzare se le
aree di stacco previste sulle superfici inserite in zona R2 che confinano a
est, sud ed ovest con il Nucleo di _________, e le finalità con esse perseguite
sono formulate con la dovuta chiarezza per poter costituire una valida base
legale ai sensi della giurisprudenza.
Esaminando il Piano delle
zone e la normativa d'applicazione si può subito rilevare una discrepanza
terminologica fra la rappresentazione grafica e la definizione normativa:
infatti se da un lato la Legenda definisce "area di stacco" le
porzioni del territorio comunale indicate nel Piano con un tratteggio diagonale
nero, dall'altro le NAPR sono silenti in merito al contenuto e alla portata del
vincolo. Malgrado tale incongruenza è tuttavia da ritenere che il Comune abbia
inteso regolamentare questo vincolo all'art. 34 NAPR concernente le aree di
rispetto, che recita:
1.    Le aree di rispetto
mirano a conferire e mantenere un aspetto paesaggistico pregiato ed equilibrato
agli insediamenti.
2.    Esse vanno mantenute
libere da nuove edificazioni; è concesso il mantenimento di costruzioni
principali esistenti.
3.    Su dette superfici
la vegetazione va curata convenientemente; nelle aree di rispetto delimitate
nei pressi del lago la vegetazione dovrà mantenere e conservare una trasparenza
verso lo stesso.
4.    Queste superfici
incluse nella zona edificabile sono computabili ai fini dello sfruttamento del
fondo edificabile.
Infatti, se da un lato
nella Legenda del Piano delle zone non sono previste aree di rispetto ma
unicamente aree di stacco, a p. 27 del Rapporto pianificatorio settembre 1995,
p.to 7.2.9, si può leggere: "
Aree di rispetto: queste aree, sono
superfici di diversa grandezza che si vuole mantenere aperte e libere nelle
quali non è ammessa alcuna edificazione, si vuol determinare uno stacco
(sottolineatura
nostra
) paesaggistico e di equilibrio tra gli insediamenti esistenti, per
salvaguardare un'immagine paesaggistica ben strutturata della zona collinare
sul promontorio del territorio comunale
".
4.5
Ammessa dunque
l'equivalenza fra area di stacco e area di rispetto - errore che risulta
facilmente emendabile mediante una semplice rettifica della Legenda - va ora
analizzato se l'emanazione dei contestati vincoli risulta sorretta da un
sufficiente interesse pubblico.
Nel caso all'esame i
motivi alla base dell'emanazione delle fasce di stacco sono stati ben riassunti
nel Rapporto pianificatorio che accompagna la revisione: l'interesse pubblico
al provvedimento è sicuramente da ricercare nella necessità di valorizzare e
garantire la protezione di un comparto particolarmente vulnerabile dal profilo
paesaggistico come il Nucleo di _________, promuovendo nello stesso tempo un
giusto equilibrio fra aree edificate e non. Risulta in effetti fuori dubbio che
un'edificazione a diretto contatto con il Cp3 verrebbe a collidere sia con
l'esigenza di valorizzare il gruppo di edifici tradizionali che nel loro
insieme spiccano nella morfologia della bassa collina, contribuendo a darle
pregio dal profilo paesaggistico, sia con la finalità di strutturare la zona
dal profilo insediativo. Non può quindi essere rimproverato al Comune di aver
ritenuto preponderante l’interesse pubblico a evitare questo pregiudizio
rispetto all’interesse del proprietario a edificare senza curarsi della
salvaguardia del paesaggio e degli elementi che lo caratterizzano.
Inoltre anche il
dimensionamento delle fasce di stacco appare proporzionato al risultato di
protezione ricercato: l'estensione delle fasce permette infatti di controllare
adeguatamente l'attività edilizia nelle vicinanze del Cp3, garantendone la
valorizzazione dal profilo spaziale e strutturale. Va inoltre aggiunto che dal
profilo pianificatorio non si può cercare un risultato (nella fattispecie la
valorizzazione del Nucleo e la riqualifica del comparto collinare) senza poi
dotarsi dei mezzi necessari per raggiungerlo. Non va infine trascurato il fatto
che la misura, seppur gravosa per il proprietario, risulta mitigata dall'art.
34 cpv. 4 NAPR, secondo cui le aree di stacco sono computabili ai fini dello
sfruttamento del fondo edificabile. Per tutti questi motivi anche questa
censura non merita di venir accolta.
4.6
Elemento naturale
protetto E.N.6
Anche la sussistenza di un
sufficiente interesse pubblico al mantenimento del gruppo arboreo situato al
mapp. n° _________ RFD va analizzata alla luce della normativa e della
giurisprudenza citata ai precedenti considerandi. A questo proposito occorre
premettere che secondo la giurisprudenza indicata dallo stesso ricorrente possono
essere protetti solo alberi o gruppi di alberi che concorrono a formare la
bellezza e la caratteristica del paesaggio. Deve pertanto trattarsi di alberi
di una certa importanza dal profilo della caratteristica e della rarità (A.
Scolari, Commentario, Bellinzona, 1996, ad art. 29 LALPT, n° 313b). Orbene nel
caso concreto si osserva anzitutto che risponde ad un preciso obiettivo del PR
la protezione e la valorizzazione degli oggetti di interesse naturalistico
presenti sul territorio, oltre che dell'immagine paesaggistica dei nuclei
tradizionali (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 1996, p.14). Il gruppo
arboreo in questione, formato da abeti, castani e betulle e rilevato nello
studio particolare concernente le componenti naturalistiche e agricole del territorio
del Comune eseguito nel luglio 1993, risulta situato all'interno del comparto
Cp3 e a ridosso della costruzione che sorge sul mapp. n° _________ RFD:
indubbiamente, oltre ad arricchire e caratterizzare il paesaggio della bassa
collina, esso forma la degna cornice del Nucleo protetto, valorizzandolo e
sottolineandone la bellezza. Poco importa se, come osserva il ricorrente, i
singoli elementi che formano il gruppo non siano particolarmente rari. La
scelta del Comune di porlo sotto tutela va confermata dal profilo
dell'interesse pubblico e soprattutto per la sua valenza paesaggistica.
Anche la censura relativa
all'indeterminatezza dell'art. 29 NAPR non merita di venir condivisa: lungi
dall'essere necessaria l'enumerazione dei singoli elementi, visto che il gruppo
forma un boschetto ben delimitato, la norma d'attuazione definisce chiaramente
al cpv. 2 la portata del vincolo, stabilendo che in generale è vietata
qualsiasi manomissione o intervento che possa modificare l'aspetto, le
caratteristiche e/o l'equilibrio biologico presente. Inoltre, contrariamente a
quanto sostenuto nel ricorso, il vincolo trova un riscontro grafico nel Piano
delle zone. Occorre infine sottolineare che dal profilo della proporzionalità,
il vincolo non risulta eccessivamente penalizzante per il signor _________
:
il gruppo arboreo è infatti situato all'interno
del Cp3 e nella fascia di stacco posta ad est del Nucleo, aree queste in ogni
caso inedificabili. Alla luce di queste considerazioni l'interesse del
proprietario a veder eliminato il vincolo che grava i suoi fondi deve cedere il
passo di fronte al prevalente interesse pubblico alla salvaguardia delle
componenti naturali e paesaggistiche più significative.
5
.
5.1
Zona residenziale
estensiva R2/R2P
La pianificazione del territorio
avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (Piano
regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile del
suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette,
così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal
diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).
Nel Cantone Ticino l'art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione
delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di
queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono
essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o
secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno
delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo
svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il territorio
in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico,
ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri
edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi
ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra
nella sfera di competenza del Comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro
autonomia i Comuni "
possono essere attivi in materia di legislazione e
creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
".
5.2
Come già ricordato,
l'art. 22 ter Cost. eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito,
dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di limitarla, nella misura in
cui la restrizione si fonda su una base legale sufficiente, è giustificata da
motivi d'interesse pubblico ed è proporzionata (G. Müller, Commentaire de la
Cost. féd, art. 22 ter, n. 16).
Nel caso concreto l'art.
44 NAPR, disciplinante la zona residenziale estensiva R2/R2P di
__________________, prevede (viene tralasciato il cpv. 4, che prevede
prescrizioni particolari per i mappali n° __________e __________RFD):
1.    E' ammessa
l'edificazione di costruzioni residenziali e l'inserimento parziale di
contenuti lavorativi di servizio purché non in contrasto con le finalità della
zona.
2.    Indice
di sfruttamento (valore massimo):
nella
zona R2                I.s. = 0.50
nella
zona R2P              I.s. = 0.40
3.    L'altezza
massima è di ml. 9.00
(omissis)
5.    L'edificazione
della parte del mappale _________ RFD situata a sud del mappale _________ e
l'edificazione del mappale _________ non potranno superare la quota del tetto
dello stabile esistente al _________ (altezza alla gronda e al colmo stato
1.01.1996).
6.    All'aperto non è
ammessa la formazione di aree di deposito.
Il contestato disposto,
adottato dal Consiglio comunale, ossia dall'organo competente in materia
comunale a norma di LOC, costituisce indubbiamente una valida base legale delle
restrizioni della proprietà lamentate in questa sede. Rimane dunque da
esaminare se nella fattispecie la differenziazione dei parametri edilizi
prevista dalla norma sia sorretta da un eminente interesse pubblico e, in caso
di risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al
fine perseguito.
5.3
Il ricorrente sostiene
che l'azzonamento previsto per la collina di __________________, che viene
suddivisa in zona R2 (fascia collinare intermedia e alta) e R2P (bassa fascia
collinare) e che si traduce in un diverso indice di sfruttamento (i.s.), si
rivelerebbe privo di interesse pubblico. A torto. Infatti i motivi alla base
della differenziazione intrapresa con la revisione sono stati ben individuati
dal Consiglio di Stato, che rileva:
"Come segnalato dal Municipio nelle
osservazioni di sua competenza la zona R2P è particolarmente ripida ed esposta
e ben visibile da tutto il piano e dal paese di _________, giustificando quindi
appieno un indice di sfruttamento inferiore rispetto alla zona sovrastante"
.
Tali riflessioni meritano di venir totalmente condivise. Infatti, secondo
l'art. 37 cpv. 1 LE, l'i.s. è il rapporto tra la superficie utile degli edifici
e la superficie edificabile del fondo (art. 37 cpv. 1 LE). Riferito ai singoli
fondi, cioè ai lotti di terreno effettivamente adibiti alla costruzione, esso
determina la densità fondiaria, mentre non possiede la funzione specifica di
fissare una ripartizione uniforme e precisa delle costruzioni sui fondi,
ripartizione che rientra invece nelle finalità delle altre norme di polizia
edilizia come distanze, altezze, indici di occupazione, ecc.. L'i.s. varia a
seconda dei tipi di zona: da 0.2 a 0.4 per zone di debole densità, da 0.5 a 0.6
per zone di media densità e da 0.7 a 1.0 o più per zone a forte densità (cfr.
A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1997, ad art. 37 LE, n° 1111 e 1115). Alla
luce di questi dati, la differenziazione intrapresa dal Comune si rivela
pienamente sostenibile e quindi sorretta da un sufficiente interesse pubblico:
da un lato perché il passaggio da un i.s. dello 0.4 ad un i.s. dello 0.5
equivale al passaggio fra una zona a debole densità fondiaria ad una zona a
media densità fondiaria, e dall'altro perché la debole densità prevista per la
zona R2P nell'estensione indicata dalla variante è in grado di garantire,
tramite un aumento della superficie libera, la salvaguardia della bassa fascia
collinare, che risulta particolarmente esposta dal profilo paesaggistico.
5.4
Limiti d'altezza
Pure il limite d'altezza
che interessa la parte del mapp. n° _________ RFD situata a sud del mapp. n°
_________ RFD e lo stesso mapp. n° _________ RFD, limitazione secondo cui le
costruzioni non potranno superare la quota del tetto dello stabile esistente al
mapp. n° _________ RFD (cfr. art. 44 cpv. 5 NAPR) è sorretta da un interesse
pubblico e rispetta il principio della proporzionalità. Tale limite permetterà
infatti una migliore integrazione delle superfici in contestazione con il
vicino Nucleo di _________. Inoltre, e soprattutto, malgrado il vincolo
d'altezza che grava le suddette porzioni della proprietà del ricorrente, con la
revisione l'i.s. delle particelle passa dallo 0.3 (cfr. vecchio art. 52 NAPR)
allo 0.4 per la zona R2P, rispettivamente allo 0.5 per la zona R2 (cfr. art. 44
cpv. 2 NAPR). Infine senza l'imposizione del vincolo la ricercata
valorizzazione del Nucleo di _________, situato a monte rispetto all'area
colpita, verrebbe pregiudicata: la sopraelevazione di un piano dell'edificio
che sorge sul mapp. n° _________ RFD (cfr. art. 44 cpv. 3 NAPR) ed
un'edificazione fino a ml. 9.00 d'altezza della fascia direttamente
sottostante, comprometterebbe indubbiamente questo effetto. Di conseguenza, il
vincolo in contestazione appare giustificato da un chiaro interesse pubblico.
Al cospetto dell’esistenza
di un interesse pubblico prevalente deve ancora essere esaminato il rispetto
del principio della proporzionalità. Il vincolo all'esame è certamente atto,
considerato assieme a quelli appena esaminati, a promuovere una valorizzazione
del Nucleo di _________. Il medesimo scopo non potrebbe inoltre essere
raggiunto con una limitazione meno incisiva o gravosa per il proprietario. Tra
il vincolo e il risultato di pubblica utilità ricercato esiste infine un
rapporto ragionevole: ritenuto infatti che, secondo l'art. 44 cpv. 5 NAPR,
l'edificazione della parte del mappale _________ RFD situata a sud del mappale
_________ RFD non potrà superare la quota del tetto dello stabile
esistente al _________ RFD, il vincolo non preclude al ricorrente la possibilità
di sfruttare quest'area secondo i parametri ordinari di cui all'art. 44 NAPR,
spostando verso valle l'edificazione quel tanto che basta per rientrare nella
quota stabilita.
Per tutti questi motivi il
ricorso viene dunque respinto e la decisione impugnata confermata.
Le spese, la tassa di
giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Il ricorrente è condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 700.-- (settecento).
3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________, __________,
-
Municipio di __________________,
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario