ti_gerichte · 35.2021.24 · 2021-05-26 · it
Negata esistenza di una denegata/ritardata giustizia

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.05.2021 35.2021.24
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.05.2021 35.2021.24
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.05.2021 35.2021.24

Raccomandata
Incarto
n.
35.2021.24
mm
Lugano
26 maggio 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia dell’8
febbraio 2021 di
RI 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto,
in fatto
1.1.   In data 19 gennaio 2018, il
datore di lavoro di RI 1, operaio agricolo-stalliere, ha annunciato alla Cassa
malati CO 1, assicuratore LAINF, un infortunio avvenuto il 22 dicembre 2017,
allorquando l’interessato, mentre stava spingendo una carriola, è scivolato sul
ghiaccio subendo un colpo al gomito e alla spalla destra, al quale si sono poi
aggiunti dolori in zona lombare.
L’istituto assicuratore ha
assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
Con decisione formale del
16 agosto 2018, poi confermata su opposizione il 5 febbraio 2019, l’CO 1 ha
stabilito che l’epicondilite era preesistente all’evento infortunistico, che
l’ernia discale lombare, di origine non traumatica, aveva subito un
peggioramento transitorio a seguito della caduta con raggiungimento dello
status
quo sine
il 18 febbraio 2018 e che, trattandosi dei disturbi alla spalla
destra, la causalità naturale si era estinta trascorse 6, massimo 8 settimane
dal trauma.
1.2.   Con sentenza 35.2019.37 del
19 febbraio 2020, questa Corte ha accolto ai sensi dei considerandi il ricorso
presentato nel frattempo da RI 1 nel senso che, annullata la decisione su
opposizione impugnata nella misura in cui la causalità naturale per i disturbi
interessanti il rachide lombare è stata ritenuta estinta dal 18 febbraio 2018,
gli atti sono stati retrocessi all’amministrazione affinché disponesse un
approfondimento peritale.
La pronunzia è cresciuta
incontestata in giudicato.
1.3.   Dalle carte processuali si
evince che, nel corso del mese di giugno 2020, l’assicuratore ha informato
l’allora rappresentante dell’assicurato circa la propria intenzione di
conferire il mandato peritale al PD dott. __________, Primario di chirurgia
vertebrale presso la __________ di __________ e gli ha accordato un termine per
eventualmente contestare tale scelta (doc. 11).
A fronte delle obiezioni
sollevate a più riprese dal patrocinatore (e riguardanti la pretesa
impossibilità per l’assicurato di recarsi a __________ – cfr. doc. 13, 23 e 27),
in data 17 settembre 2020, l’CO 1 ha emanato una decisione incidentale mediante
la quale è stato confermato che l’incarico peritale sarebbe stato affidato al
dott. __________ (doc. 32).
Il provvedimento appena
citato è cresciuto in giudicato.
1.4.   In data 9 novembre 2020, il
PD dott. __________ ha comunicato all’assicuratore di non poter accettare il
mandato in ragione di un sovraccarico di lavoro (doc. 43).
Il 1° dicembre 2020,
l’amministrazione ha informato il rappresentante di RI 1 di voler attribuire
l’incarico peritale al PD dott. __________, spec. FMH in chirurgia ortopedica e
traumatologia, in sostituzione del dott. __________. All’avv. __________ è quindi
stato concesso un termine per pronunciarsi sul perito designato e sul catalogo
dei quesiti. Sempre in quello scritto è stato precisato che la visita peritale
avrebbe avuto luogo presumibilmente nel mese di marzo 2021 (doc. 47).
In data 14 dicembre 2020,
il patrocinatore dell’assicurato ha comunicato il proprio accordo a che la
perizia venisse eseguita dal dott. Leu e ha formulato alcuni quesiti
complementari (doc. 49.
Il 6 gennaio 2021,
l’assicuratore ha confermato al dott. __________ l’attribuzione del mandato
(doc. 56). Il 5 febbraio 2021, gli ha trasmesso il catalogo definitivo dei
quesiti (doc. 59).
Mediante la decisione
incidentale dell’8 febbraio 2021, l’CO 1 ha poi annullato la sua precedente
decisione e ha confermato l’attribuzione dell’incarico peritale al PD dott. __________
(doc. 62).
1.5.   Con ricorso per
denegata/ritardata giustizia dell’8 febbraio 2021, RI 1 ha in particolare
chiesto che all’CO 1 venga fissato “un termine ragionevole di alcuni giorni per
voler eseguire la perizia richiesta e di voler sottoporre al medico incaricato
le domande inerenti la lesione del nervo sciatico che è stata certificata il
giorno dell’infortunio e che ha causato da subito chiari sintomi radicolari a
danno dell’arto inferiore sinistro …” (doc. I bis).
1.6.   In data 25 febbraio 2021, il
ricorrente ha prodotto ulteriore documentazione (doc. III + allegati).
1.7.   L’assicuratore convenuto, in
risposta, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si
dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (doc. IX).
1.8.   Il 17 maggio 2021, l’CO 1 ha
versato agli atti copia dello scambio di mail intercorso tra l’avv. __________
e lo studio del dott. __________ (doc. XI + allegato).
in diritto
in ordine
2.1.   La presente vertenza non pone
questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio
per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può
dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo
49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del
31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12
marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18
febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e
H 183/06 del 21 dicembre 2007; STF I 707/00 del 21 luglio 2003; STF H 335/00
del 18 febbraio 2002; STF H 212/00 del 4 febbraio 2002; STF H 220/00 del 29
gennaio 2002; STF U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.
190 seg.; STF H 304/99 del 22 dicembre 2000; STF I 623/98 del 26 ottobre 1999.
Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8
settembre 2015).
nel merito
2.2.   Nella concreta evenienza, il
TCA
è chiamato unicamente a stabilire se
l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata/ritardata
giustizia e non a statuire nel merito della lite (cfr., su questo aspetto, la SVR
2001 Nr. UV 38, p. 109 s.).
2.3.   Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA,
il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda
dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è
diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si
occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V
147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato
a statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29
cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo
ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria
competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto
dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme
delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.
1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il
grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come
pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I
312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una
parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità
a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure
ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non
possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,
essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un
sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;
spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale
da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle
regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui
la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere
semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio
generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche
nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid.
4b; cfr., pure,
U. Kieser
,
Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari.
Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una
violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati
provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr.
L. Meyer
, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi
Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una
procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STF U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente
pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003
consid. 4.1).
2.4.   In una sentenza I 841/02 del
25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TF ha ammesso
l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della
Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura
durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la
domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il
TF ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un
assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p.
339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un
tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una
causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia
a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa
pronunzia, il TF ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a
decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei
denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20
Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,
I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993,
M 1/92).
"
(RAMI succitata)
In una sentenza
8C_149/2019 del 7 agosto 2019 consid. 3.2.1, il TF ha negato l’esistenza di un
diniego di giustizia in un caso in cui tra l’opposizione interposta
dall’assicurato (28 luglio 2017) e la presentazione del ricorso per denegata
giustizia (6 dicembre 2018), erano trascorsi poco più di 16 mesi. In questo
senso, la Corte federale ha constatato che il 20 novembre 2017 l’assicuratore
aveva chiesto l’incarto AI in visione, l’8 febbraio 2018 domandato informazioni
in merito a una valutazione reumatologica eseguita nell’ottobre 2017, il 16
novembre 2018 interpellato il proprio medico di fiducia e nel dicembre 2018
tentato di ottenere dei referti da parte di un ospedale. Inoltre, nell’ottobre
2017, l’assicurato aveva cambiato di patrocinatore, il quale, sino a settembre
2018, aveva prodotto nuova documentazione medica che l’assicuratore aveva
sottoposto al proprio medico consulente.
L’Alta Corte ha per contro
riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un
tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello
scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi
al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso
cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione
contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è
trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e
l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in
una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e
in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non
presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Un
periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti
alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al
Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato,
tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di
numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
2.5.   Nel caso di specie, dalle
carte processuali emerge che nel periodo trascorso tra la crescita in giudicato
della sentenza di rinvio 35.2019.37 e l’inoltro del ricorso per
denegata/ritardata giustizia - si tratta di circa undici mesi - la procedura
non è stata contrassegnata da inammissibili “tempi morti”.
In questo senso, va
considerato che l’amministrazione, oltre ai normali tempi tecnici legati alla
disposizione di una perizia medica, è stata confrontata all’iniziale disaccordo
dell’assicurato nei confronti del luogo d’esecuzione dell’accertamento
(opposizione che ha reso necessaria l’emanazione di una decisione incidentale)
e, in seguito, al rifiuto del PD dott. __________ di assumere l’incarico
peritale (ciò che ha comportato la necessità di reperire un nuovo esperto con
tutto ciò che ne è conseguito dal profilo delle garanzie procedurali).
Non può inoltre essere
dimenticato che nella primavera 2020 la Svizzera si trovava in lockdown in
ragione dell’emergenza sanitaria legata al nuovo coronavirus, con la temporanea
sospensione di tutte le attività sanitarie non urgenti.
Infine, il fatto che la
visita peritale presso il dott. Leu non avesse ancora avuto luogo al momento
dell’inoltro del ricorso qui in oggetto, è un aspetto che non dipende dalla
volontà dell’assicuratore resistente. Del resto, con scritto del 1° dicembre
2020, l’avv. __________ era stato avvertito che la consultazione sarebbe stata
fissata presumibilmente nel mese di marzo 2021.
In queste condizioni,
il TCA
non ritiene che siano dati gli estremi per riconoscere una
denegata/ritardata giustizia a carico dell’CO 1.
2.6.
L’art.
61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per le parti
;
la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte
alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In
data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61
lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,
rapida e di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61
lett. f
bis
LPGA secondo cui in caso di controversie relative a
prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo
prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese
processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
La
procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei
contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla
parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, p. 1303 e
seguenti, p. 1334: “
La
mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito il principio della gratuità
delle procedure di ricorso davanti ai tribunali cantonali nell’ambito delle
assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la procedura è gratuita va
pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno così applicabili le
disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di procedura. Per quanto
riguarda invece le controversie relative a prestazioni, la lettera fbis
contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la singola legge lo
preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale regolamentazione è già in
vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”
).
Secondo
l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), ai ricorsi pendenti dinanzi al
tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del
21 giugno 2019 si applica il diritto anteriore.
In concreto, il ricorso è
stato inoltrato l’8 febbraio 2021 e pertanto si applica il
nuovo diritto
.
Nell’ambito della
procedura AI, il TF, a proposito dell’art. 69 cpv. 1 bis LAI nel tenore in
vigore fino al 31 dicembre 2020, ha già avuto modo di stabilire che
non
si è in presenza di controversie relative all'assegnazione o al rifiuto di
prestazioni AI, in caso di vertenze circa l’ammontare delle ripetibili
nell’ambito dell’assistenza giudiziaria, di pagamento di prestazioni a terzi
o di condono della restituzione di
prestazioni (cfr.
U. Kieser
, ATSG-Kommentar, 4a edizione, n. 70 ad art. 61, p. 1101 e
i riferimenti ivi menzionati).
In concreto, l’oggetto
della lite sottoposta all’esame del TCA è una questione di natura procedurale,
ossia quella di sapere se l’assicuratore LAINF si è reso colpevole di una
ritardata giustizia. Anche alla luce dei precedenti giurisprudenziali, secondo
questa Corte, non si tratta qui di una
controversia
relativa a prestazioni (che, in assenza di una norma specifica prevista dalla
LAINF, non sarebbe soggetta a spese) e, di conseguenza, devono essere prelevate
le spese.
Le spese, poste a carico
del ricorrente, sono fissate in complessivi
fr. 200
(cfr. art. 29 cpv. 4
Lptca).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso per
denegata/ritardata giustizia è
respinto
.
2.   Le spese di fr. 200 sono
poste a carico dell’assicurato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti