ti_gerichte · 90.2003.7 · 2005-09-30 · it
contestazione dello stralcio di una zona di interesse architettonico e paesaggistico e mancata attribuzione alla zona edificabile

Tessin Tribunale della pianificazione 30.09.2005 90.2003.7
Tessin Tribunale della pianificazione 30.09.2005 90.2003.7
Ticino Tribunale della pianificazione 30.09.2005 90.2003.7

Incarto n.
90.2003.7
Lugano
30 settembre
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 10 gennaio 2003 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________;
viste le risposte:
-    17 marzo 2003 del PI 2;
-    30 aprile 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La società
in nome collettivo __________ era proprietaria, al momento dell'inoltro del
ricorso, dei mapp 362 e 837 di __________, che confinano fra loro e sono situati
a valle dell'abitato, nei pressi dello stabilimento dei Mulini __________.
B.   Il primo
piano regolatore del comune di __________ è stato approvato dal Consiglio di
Stato l’8 maggio 1979. Attribuiva i mapp. 362 ed una parte del mapp. 837
(quella non interessata da un'area forestale riportata sul piano a titolo
indicativo) alla zona residua.
C.   Con
variante di PR 6 aprile 1982 il complesso dei Mulini __________ e i terreni liberi
circostanti sono stati attribuiti ad una zona "
APp-EPp
,
fondi
privati dove prevedono realizzazioni d'interesse pubblico
". Il nuovo azzonamento
interessava tutto il mapp. 837 e una parte del mapp. 362.
D.   Il 13 marzo
2000 il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano, che
istituisce, al posto della citata zona
APp-EPp
, una zona speciale (
zona
speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico
),
destinata alla residenza ed alle attività artigianali e commerciali non
moleste, nella quale ogni intervento edilizio è subordinato alla preventiva
approvazione di un piano particolareggiato.
Le part.
837
e 362 (parzialmente) sono state inserite nella zona speciale; la porzione rimanente
del mapp. 362 è invece stata attribuita alla zona agricola.
La ditta __________
non ha contestato la nuova
"zona speciale di particolare interesse
architettonico e paesaggistico"
. Ha invece presentato ricorso contro
l'inserimento in zona agricola dei mapp. 361 (proprietà __________) e di una
parte del mapp. 362, chiedendone l'attribuzione alla zona residenziale semintensiva
(art. 29 NAPR).
E.   Con
l'impugnata risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) il Consiglio di Stato ha approvato
il nuovo piano regolatore, ha respinto il ricorso della ditta __________ (pag.
51) ed ha stralciato la
"zona speciale di particolare interesse
architettonico e paesaggistico"
e l'art. 33 NAPR, che la disciplina.
Il Consiglio di Stato, che dichiara di condividere l'intenzione di tutelare il complesso
dei mulini, ha invitato il comune a definire tramite una variante di piano
regolatore la pianificazione della zona. Delle motivazioni poste a fondamento
della decisione governativa si dirà all'occorrenza sotto.
F.   Con ricorso
10 gennaio 2003 la società chiede al tribunale di annullare la decisione
governativa e quindi di inserire in zona residenziale semintensiva i mapp. 361
(proprietà __________) e 362 (parzialmente, circa 1'000 mq) e di confermare la
pianificazione adottata dal comune per il comparto dei mulini.
G.   La divisione
della pianificazione territoriale postula la reiezione del ricorso (osservazioni
30 aprile 2003). Il municipio ne chiede in sostanza l'accoglimento
(osservazioni 17 marzo 2003).
H.   In data 15
settembre 2004 si è tenuta l’udienza ed i sopralluogo. Le parti si sono riconfermate
nelle rispettive allegazioni e domande. Alla luce di quanto emerso in sede di
udienza, lo Stato ha nuovamente preso posizione sulla stralcio della zona speciale,
confermando la propria posizione.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data. Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b/c LALPT). Il
ricorso è quindi ricevibile.
2.
In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.
zona speciale di
particolare interesse architettonico e paesaggistico
Il
Consiglio di Stato non si è distanziato dagli obiettivi di protezione
perseguiti dal comune. Ha stralciato la
"zona speciale di particolare
interesse architettonico e paesaggistico"
principalmente perché ha
giudicato troppo incerta la situazione pianificatoria e troppo imprecisa la
regolamentazione adottata, ritenuta anche l'intenzione del comune di elaborare
un piano particolareggiato (cfr. ris. impugnata, cifra 4.2.2, pag. 25 e
allegato 5).
L'art. 33
NAPR ammette effettivamente nel comparto dei mulini sia la residenza, sia le
attività commerciali e artigianali non moleste (cifra 1) ed indica inoltre che
"ogni
intervento edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo
della struttura architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un
piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT"
(cifra 2).
4.   L'area dei
Mulini __________ si incunea nel comparto situato a valle di Verscio, che è
sottratto all'edilizia privata (territorio agricolo, zone AP-EP). Il complesso
dei mulini è chiaramente separato e distinto dal sovrastante abitato dalla
differenza di quota e dalla presenza, a monte, di una strada che taglia il
pendio e di diversi alberi.
Il
complesso dei mulini ha un notevole impatto sul paesaggio, proprio perché si
tratta di una sostanza edilizia insolita, di dimensioni ragguardevoli e con
volumi particolari. Gli edifici costituiscono la testimonianza visiva delle
precedenti attività produttive, che hanno avuto una sicura importanza storica
ed economica. Lo stabilimento industriale è già stato in buona parte trasformato
e recuperato per altri scopi, in particolare residenziali.
Considerata
la sua posizione eccentrica rispetto all'abitato e le caratteristiche della
sostanza edilizia esistente, non vi sono ragioni che giustifichino
l'annullamento della pianificazione adottata dal comune e condivisa da tutti i
proprietari interessati.
La scelta
di istituire una zona edificabile mista, nella quale potranno coesistere la
residenza ed attività commerciali e artigianali non moleste, rispetta la storia
dello stabilimento e corrisponde alla realtà attuale. Considerati i cambiamenti
intervenuti nei processi produttivi ed in particolare i progressi tecnologici
della nostra epoca, non è di per se impossibile affiancare alla residenza delle
attività commerciali ed artigianali non moleste.
Nel
concreto caso, la scelta operata dal comune è addirittura suggerita dalle
particolarità della fattispecie (le dimensioni ragguardevoli degli edifici e la
loro tipologia, gli interventi di rinnovo già eseguiti, la concreta difficoltà
per non dire impossibilità di insediare nell'area e negli stabili esistenti
aziende moleste o grandi attrattori di traffico).
D'altra
parte, la promozione di una certa compenetrazione delle utilizzazioni, in particolare
all'interno dei tessuti edilizi da recuperare, non è illegale o contraria ai
principi fondamentali della pianificazione del territorio. Si tratta anzi di un
concetto importante ed attuale.
5.   Il
Consiglio di Stato ha giustificato la mancata approvazione della zona speciale
anche in relazione all'obbligo di allestire un piano particolareggiato.
L'argomento non può essere condiviso.
L'art. 33
cifra 2 NAPR (stralciato) indica effettivamente che "
ogni intervento
edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura
architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano
particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT
".
Tuttavia, come ricordato dalla stessa divisione della pianificazione
territoriale nelle osservazioni 1° ottobre 2004, gli art. 54 e 55 LALPT non
vietano ad un comune di definire preventivamente quantomeno la funzione di una
determinata zona e di subordinarne l'edificazione all'elaborazione di un piano
particolareggiato. Nel concreto caso, non sussistono valide ragioni che impongano
di scostarsi da quanto permesso dalla LALPT.
Un piano
particolareggiato si distingue da un piano regolatore principalmente per la sua
elevata densità normativa, in altre parole per la maggiore precisione delle prescrizioni
e dei vincoli imposti ai proprietari. Nel concreto caso, è senz'altro possibile
elaborare un piano particolareggiato rispettando la destinazione di zona
definita dal piano regolatore. Il piano particolareggiato potrà definire nel
dettaglio, con attenzione richiesta dalla necessità di tutelare adeguatamente
il complesso dei mulini, parametri quali distanze, altezze, caratteristiche
estetiche delle costruzioni, materiali, destinazione e sistemazione delle aree
libere da costruzioni.
Il fatto
che un piano particolareggiato sia adottato secondo la stessa procedura prevista
per il piano regolatore, che culmina con l'approvazione da parte del Consiglio
di Stato, fuga ogni residuo dubbio sul carattere sproporzionato della decisione
impugnata. Le preoccupazioni formulate dal dipartimento del territorio,
ancorché pertinenti e volte a tutelare un interesse pubblico che tutte le parti
coinvolte sembrano condividere, potranno essere affrontate nella fase di piano
particolareggiato. Sino all'approvazione di tale piano non saranno possibili
nuovi interventi edilizi (art. 33 cifra 2 NAPR); la tutela del comparto è
quindi assicurata. Da questo profilo la soluzione adottata dal comune è in
definitiva migliore di quella imposta dal Governo, che ha imposto l'elaborazione
di una variante di piano regolatore, prospettando un quadro giuridico complesso
e di difficile applicazione (le norme valide per gli edifici fuori del
perimetro delle zone edificabili, eventualmente l'art. 36 cpv. 3 LPT).
6.   Il Governo
sembra giustificare la mancata approvazione della zona speciale di particolare
interesse architettonico e paesaggistico anche a causa della presenza, nel
perimetro della zona, di alcuni fondi non edificati.
L'argomento
non resiste alle critiche formulate dai vari ricorrenti. I fondi liberi potranno
eventualmente essere edificati solo se (e quando) sarà stato approvato il piano
particolareggiato e secondo quanto sarà prescritto da questo strumento. Tale
piano potrebbe anche concentrare la possibilità di interventi edilizi negli
stabili esistenti, siccome l'art. 33 NAPR lascia chiaramente intendere come lo
scopo della zona (e quindi del futuro piano particolareggiato) sia il recupero
conservativo della struttura architettonica originale e non l'edificazione dei
fondi liberi circostanti.
7.   azzonamento
dei mapp. 361 e 362 (parte)
L'area
oggetto del ricorso è situata ad ovest dello stabilimento dei Mulini Simona.
Essa appartiene alla parte alta di un vasto e pregiato comprensorio agricolo,
situato a valle dell'abitato di Verscio, che inizia proprio in corrispondenza
della fascia del mapp. 362 situata sul ciglio di una strada di servizio prevista
dal piano viario, a monte della quale inizia la zona residenziale comunale. Con
i fondi di proprietà __________ e __________ inizia un comprensorio agricolo
particolarmente pregiato.
In un
primo tempo (piano di indirizzo) il comune intendeva inserire i mapp. 361 e 362
(parte) in zona residenziale, ma ha infine optato, probabilmente a seguito
delle indicazioni del piano direttore e dell'opposizione dipartimentale, per
l'attribuzione alla zona agricola, categoria altri terreni idonei
all'agricoltura. Questa scelta è stata confermata dal Consiglio di Stato, che
ha respinto il ricorso di prima istanza presentato dalla società.
La ricorrente
chiede anche a questo tribunale di inserire in zona residenziale semintensiva
il mapp. 361 (di complessivi 767 mq) e una superficie pari a circa 1'000 mq del
mapp. 362. Per il mapp. 361 è stato presentato un parallelo ricorso, con
identica domanda, da parte della proprietaria __________.
La
domanda deve essere evasa alla sulla base dei principi generali della pianificazione
territoriale e degli artt. 15 e 16 LPT.
8.   I piani
regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione
del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1
Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo
alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi
che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare
(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio,
dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario ASPAN della LPT,
ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314). La differenziazione delle zone edificabili
spetta al diritto cantonale e agli enti pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a
LALPT).
9.   La
superficie di cui l'insorgente chiede l'attribuzione alla zona edificabile (con
conseguente esclusione dalla zona agricola) non è edificata e non appartiene
nemmeno al comprensorio largamente edificato. Si inserisce al contrario in un
vasto e pregiato comprensorio agricolo. La domanda formulata dalla ricorrente
non può quindi essere accolta sulla base dell'art. 15 lett. a LPT.
Resta da
stabilire se l'inserimento in zona edificabile è giustificato dall'art. 15
lett. b LPT, in altre parole dalla necessità di inserirli in zona edificabile
al fine di soddisfare i bisogni di sviluppo del comune.
10.   La
risoluzione impugnata (pag. 52) respinge il ricorso di prima istanza, spiegando
che l'inserimento in zona edificabile dei fondi di proprietà __________ è
incompatibile con la già eccessiva estensione delle zone edificabili previste
dal piano regolatore di Verscio. Le argomentazioni esposte dal Consiglio di
Stato sono assolutamente condivisibili.
La contenibilità
del piano regolatore di __________ è superiore al doppio della situazione
effettiva (3'100 unità insediative rispetto alle attuali 1'250 circa). La
riserva presente nel piano regolatore è quindi tale escludere ogni ipotesi di
aumento delle superfici edificabili. Infatti, una zona edilizia
sovradimensionata non rispetta il principio dell’uso misurato del suolo (art. 1
cpv. 1 LPT) ed è  illegale (DTF 117 Ia 302 consid. 4b).
11.   La domanda
della ricorrente di includere le part. n. 361 e 362 (parzialmente) in zona
edificabile residenziale deve essere inoltre respinta in considerazione delle
norme relative alla tutela degli spazi agricoli.
11.1.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione
agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari
compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1
LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1 giugno 2003; BU
2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
11.2. Le
superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori
idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti
soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati
naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68
cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche
(durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità,
fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a
una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità
dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima
delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base
sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di
alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la
relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27
cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce
per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396).
Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano
le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni
comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la
qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano
attribuite alle zone agricole; devono inoltre garantire che la quota
dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente
(art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
11.3. In
Ticino le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati
dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala
1:25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la zona
agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo
cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).
La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori
terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda
priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale
devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e, 68 cpv. 1
LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona
agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti
fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
11.4. Nel
concreto caso va rilevato che le rappresentazioni grafiche del piano direttore
cantonale attribuiscono le part. 361 e 362 all'area SAC. Il catasto delle
idoneità agricole li qualifica inoltre di terreni idonei alla viticoltura e campicoltura.
Ne consegue che l'attribuzione dei fondi alla zona agricola è legittima. Il
ricorso deve pertanto essere respinto su questo oggetto.
12.   Visto
l'esito del ricorso, si preleva una tassa di giustizia ridotta (art. 28 PAmm).
Lo Stato, parzialmente soccombente nel procedimento, è tenuto al pagamento di
un'indennità (ripetibili) ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato (art. 31
PAmm). La tassa di giudizio viene pertanto compensata con le ripetibili. Al
comune, che non si è fatto patrocinare da un legale in questa procedura e che
ha chiesto l'accoglimento del ricorso, non sono attribuite ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
e di conseguenza:
§.    la
risoluzione impugnata è annullata e riformata nella misura in cui stralcia
l'art. 33 NAPR e la zona speciale di particolare interesse architettonico e
paesaggistico il località Mulini, che sono approvati;
§§.  la
risoluzione è confermata ed il ricorso è respinto per quanto concerne l'attribuzione
alla zona agricola dei mapp. 361 e 362 (parte).
2.   La tassa di
giustizia è compensata con le ripetibili.
3.   Intimazione
a:
;
terzi implicati
1. PI 1
2. PI 2
CO 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria