ti_gerichte · 52.2009.233 · 2013-07-25 · it
Richiesta d'intervento logopedico

Richiesta d'intervento logopedico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.07.2013 52.2009.233
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.07.2013 52.2009.233
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.07.2013 52.2009.233

Richiesta d'intervento logopedico

Incarto n.
52.2009.233
Lugano
25 luglio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Flavia
Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 9 giugno 2009 di
RA 1
subordinatamente di
RI 1
rappresentata da: RA 1
contro
la decisione 19 maggio 2009 del Consiglio di Stato
(n. 2484) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
decisione 22 gennaio 2009, con cui l'Ufficio delle scuole comunali ha riconosciuto
la copertura delle spese per trattamento logopedico nella misura di due
sedute settimanali di 45 minuti l'una per il periodo 7 gennaio 2009-31
dicembre 2009;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 6
dicembre 2006, RI 1, nata il 16 agosto 2002 e qui ricorrente, ha chiesto all'Ufficio
delle scuole comunali (USC) del Dipartimento dell'educazione della cultura e
dello sport (DECS) di assumere le spese del trattamento logopedico di cui
necessitava. Quale logopedista ha designato RA 1, che ha in seguito completato
la domanda, precisando la diagnosi e chiedendo la copertura per due interventi
settimanali di 60 minuti dall'8 gennaio 2007 al 31 dicembre 2008. Con
risoluzione 10 gennaio 2007, l'incaricato per la logopedia dell'USC ha accolto
la domanda limitatamente a due sedute settimanali della durata di 45 minuti l'una.
Il provvedimento è stato confermato dall'Ufficio dell'assicurazione invalidità
(UAI), che con decisione 17 novembre 2008 ha respinto l'opposizione contro di esso interposta da RI 1.
Contro questa decisione, RI 1, assistita dalla sua logopedista, è insorta
davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni, chiedendo che le fosse
riconosciuto il diritto ad un trattamento di due sedute settimanali di 60
minuti ciascuna.
B.   Il 23
dicembre 2008, RA 1 ha chiesto all'USC di riconoscere la copertura del trattamento
logopedico anche per il periodo 7 gennaio 2009 – 31 dicembre 2009 nella misura
di due sedute settimanali di 60 minuti l'una.
Con decisione 2 gennaio 2009, l'incaricato per la logopedia dell'USC ha parzialmente accolto la domanda, assicurando la copertura
per due sedute settimanali di 45 minuti l'una.
Il provvedimento è stato confermato dallo
stesso ufficio, che con decisione 22 gennaio 2009 ha respinto il reclamo contro di esso interposto da RI 1 per il tramite della logopedista RA 1 L'autorità ha spiegato che in base alla convenzione 14 luglio 2008, stipulata dal DECS con l'Associazione
dei logopedisti della Svizzera italiana (ALOSI), la copertura di interventi
logopedici di maggior durata è ammessa soltanto in presenza di esigenze
terapeutiche particolari, debitamente comprovate dall'istante. Presupposto, che
- a mente dell'autorità - nel caso concreto non risultava soddisfatto.
C.   Con
giudizio 19 maggio 2009, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione resa
dall'USC su reclamo, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI
1, con l'assistenza della sua logopedista.
Illustrati i fatti salienti e il quadro
normativo applicabile, il Governo ha anzitutto respinto le eccezioni di natura
procedurale sollevate dall'insorgente. Esso ha poi rilevato, in particolare,
che secondo l'art. 3 cpv. 4 della Convenzione DECS-ALOSI, sopra citata, la durata
di ogni seduta di trattamento è di regola limitata a 45 minuti. Tempi superiori
possono essere autorizzati soltanto per situazioni particolari, adeguatamente
comprovate.
Ferma questa premessa, il Consiglio di Stato
ha poi esposto la diagnosi fatta dalla logopedista curante, rilevando che non
forniva alcun elemento che giustificasse la necessità di interventi di maggior
durata. Non spiegava in particolare per qual motivo sedute di 45 minuti
sarebbero state insufficienti.
I pareri degli esperti in logopedia
consultati da RA 1, prodotti in causa, non indicavano che la prassi svizzera
fosse quella di accordare in ogni caso interventi della durata di oltre 45 minuti.
Da questi pareri, ha soggiunto il Consiglio di Stato, non si può
dedurre in
generale e con assoluta certezza che solo sedute della durata superiore a 45
minuti possano essere efficaci o che 45 minuti di intervento costituiscano un
tempo inadeguato per una terapia in età scolare o prescolare o che la prassi
svizzera sia quella di accordare in ogni caso interventi di durata superiore a
45 minuti.
Nemmeno in sede di ricorso, ha aggiunto il Governo, è stata
documentata o resa plausibile la necessità di interventi di durata superiore ai
45 minuti riconosciuti dalla convenzione suddetta. La litispendenza di altre
procedure non impedirebbe invece all'autorità dipartimentale di applicare la
stessa convenzione. Da ultimo, il Governo ha respinto le censure sollevate
riferite alla disparità di trattamento e alla pretesa violazione dell'art. 27
Cost.
D.   Contro il
predetto giudizio e contro altri due giudizi governativi, di ugual data e tenore,
riguardanti altri due suoi pazienti, RA 1 è insorta davanti al Tribunale
cantonale amministrativo con ricorso del 9 giugno 2009, chiedendo: (a) che
siano annullati assieme alla lettera 25 gennaio 2006 dell'USC ed all'art. 3
cpv. 4 della convenzione DECS-ALOSI, che limitano a 45 minuti la durata delle
sedute di logoterapia, rispettivamente (b) che ai suoi tre pazienti sia
riconosciuta la copertura per interventi della durata di 60 minuti.
Dopo aver dichiarato di intervenire anche in
qualità di rappresentante dei suoi tre pazienti qualora non le fosse
riconosciuta la qualità per agire in giudizio in prima persona, l'insorgente
chiede che i tre casi, a torto evasi con separate risoluzioni dal Consiglio di
Stato, siano decisi con un unico giudizio, avendo tutti per oggetto la durata
degli interventi.
Ferme queste premesse, l'insorgente riassume
anzitutto la vertenza, spiegando che ha avuto inizio nel 2004, quando il capo ufficio
dell'USC avrebbe deciso senza alcuna valida ragione di limitare a 45 minuti la
durata delle sedute di logoterapia. Limite, questo, che la Divisione della scuola del DECS avrebbe successivamente imposto all'ALOSI nell'ambito della
convenzione tariffaria stipulata con questa associazione, pur essendo a conoscenza
della sentenza 30 agosto 2007 (n. I 423/06) del Tribunale federale, nella quale
veniva fra l'altro sottolineata l'esigenza di ragguagliare la durata delle
sedute alle specificità del caso concreto (ricorso n. 4, pag. 5 – 9).
Con lunga ed articolata motivazione (ricorso
n. 5, pag. 9 – 16), RA 1 passa in seguito ad illustrare le vessazioni e le
discriminazioni, che l'autorità cantonale, a suo dire, avrebbe messo in atto a
suo danno nell'ambito delle procedure concernenti i trattamenti dispensati ad
altri suoi pazienti. Rimprovera inoltre al Consiglio di Stato di non aver dato
seguito alla richiesta di determinati accertamenti, rispettivamente chiede che
vengano semmai ordinati da questo Tribunale (ricorso n. 6, pag. 16 – 17).
Rivendicata ancora una volta la
legittimazione ad agire in giudizio in prima persona, in quanto pregiudicata
dalle decisioni impugnate nell'esercizio della sua professione di logopedista
indipendente (ricorso n. 7, pag. 18 – 19), RA 1 chiede di essere esonerata dal
pagamento di tasse e spese, sollecitando nel contempo un giudizio rapido su una
vertenza che interessa numerosi suoi pazienti e che si protrae ormai da anni (ricorso
n. 8, pag. 19 – 20).
Nel merito, l'insorgente rileva in sostanza
che il provvedimento impugnato non è motivato, poiché omette in particolare di
confrontarsi con la diagnosi e con le giustificazioni che avrebbe comunque
addotto a sostegno della richiesta di aumento della durata delle sedute
riconosciuta. L'unica spiegazione fornita dall'autorità cantonale per
respingere la richiesta, argomenta, sarebbe costituita dalla limitazione della
durata delle sedute prevista dall'art. 3 cpv. 4 della convenzione stipulata dal
DECS con l'ALOSI. La motivazione carente e l'assenza di ragioni oggettive che
suffraghino il limite di 45 minuti, soggiunge, le impedirebbero di giustificare
la necessità di trattamenti più lunghi. Ravvisata nella decisione una disparità
di trattamento, una violazione del principio di celerità ed una disattenzione
del diritto di essere sentito, conseguente al rifiuto di esperire ulteriori
accertamenti, l'insorgente rimprovera inoltre al Consiglio di Stato di essere
incorso in arbitrio per non aver dato seguito alla richiesta di estromettere le
risposte tardivamente inoltrate dal DECS (ricorso n. 9, pag. 21 – 27).
I massimi esperti svizzeri in logopedia,
prosegue l'insorgente, avrebbero in generale riconosciuto che la durata delle
sedute deve essere stabilita in funzione delle esigenze del singolo paziente.
45 minuti costituirebbero una durata minima. Le sedute del Servizio
Ortopedagogico Itinerante Cantonale (SOIC), per casi analoghi a quelli in
discussione, durano 60 minuti. Nemmeno nel servizio di sostegno pedagogico
(SSP) vigerebbe un limite. Prima della circolare 25 gennaio 2006
"Qualità
del lavoro e tempi di terapia"
emanata dal capo dell'USC l'Assicurazione
invalidità (AI) riconosceva senza difficoltà ai logopedisti privati tempi di
terapia superiori a 45 minuti. Dopo l'introduzione di questo limite, altre
richieste d'intervento di sue colleghe mediante interventi di durata superiore
ai 45 minuti sarebbero state accolte (ricorso n. 10-11, pag. 28 – 32).
La comunicazione in questione, soggiunge l'insorgente
(ricorso cap. 12, pag. 32 – 38), sarebbe contraria alle disposizioni della
legge federale sull'assicurazione per l'invalidità del 19 giugno 1959 (LAI, RS
831.20) vigenti al momento in cui è stata emanata, in base alle quali l'AI ha
sempre riconosciuto come interventi logopedici adeguati sedute di almeno 45
minuti; limite che gli esperti considererebbero come il tempo minimo necessario
per entrare in relazione con il bambino. Fissando a 45 minuti la durata massima
della singola seduta, senza fornire alcuna plausibile giustificazione all'infuori
di quella di ridurre i costi, la comunicazione in oggetto discriminerebbe in
definitiva i pazienti che fanno capo ad operatori privati; i pazienti seguiti
dal servizio pubblico beneficerebbero di trattamenti più lunghi. La mancata
indicazione di criteri, che suffragherebbero il limite impedirebbe d'altro
canto di giustificare richieste per sedute di maggior durata.
Analoghe considerazioni varrebbero per
rapporto alla nuova convenzione DECS-ALOSI, che ha ripreso il controverso
limite di 45 minuti per seduta (ricorso n. 13, pag. 38 – 40).
La durata delle sedute di logopedia fissata
dall'autorità, prosegue RA 1 si tradurrebbe in definitiva in un'inammissibile
limitazione della libertà economica garantita dall'art. 27 Cost., poiché le impedirebbe
di esercitare liberamente la professione di logopedista (ricorso n. 14, pag. 40
– 43). Contestati gli oneri processuali del giudizio governativo (ricorso n.
15, pag. 43 – 51), la ricorrente riepiloga infine le proprie conclusioni
(ricorso n. 16, pag. 45 – 48).
E.   All'accoglimento
del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato e la Sezione amministrativa del DECS, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che, per
quanto necessario, verranno discussi nei seguenti considerandi.
Con scritto 25 luglio 2009, RA 1 ha puntualizzato alcuni aspetti della risposta del Consiglio di Stato.
La Sezione
amministrativa del DECS si è limitata a prenderne atto.
F.   Con
sentenza 15 dicembre 2010 (n. 32.2009.15), il Tribunale cantonale delle assicurazioni
ha respinto il ricorso interposto da RI 1 contro la decisione 17 novembre 2008,
emanata su opposizione dall'UAI (cfr. sopra consid. A), confermando che l'insorgente
non aveva diritto ad un intervento logopedico di due sedute alla settimana di
60 minuti ciascuna per il periodo dall'8 gennaio 2007 al 31 dicembre 2008.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, che al momento dell'inoltro
del ricorso era data dall'art. 95 cpv. 1 della legge della scuola del 1°
febbraio 1990 (LSc; RL 5.1.1.1), discende ora dall'art. 19 cpv. 1 della legge
sulla pedagogia speciale del 15 dicembre 2011 (LPSp; RL 5.1.2.1), entrata nel
frattempo in vigore.
RA 1 non è legittimata a ricorrere. Non solo
perché non aveva qualità di parte nel giudizio impugnato, nel quale è comparsa
soltanto in veste di rappresentante, ma anche perché non è titolare di un
interesse diretto all'annullamento della decisione impugnata. Il suo interesse
è infatti mediato da quello della sua paziente, beneficiaria delle prestazioni
rivendicate allo Stato (cfr. anche STF 2C.105/2009 del 18 settembre 2009, consid. 7.2). Legittimata a ricorrere è invece RI 1, rimasta soccombente davanti
al Consiglio di Stato, a nome della quale la sua logopedista dichiara in
subordine di agire (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del
19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Entro questi limiti, il ricorso, tempestivo
(art. 46 LPamm), è ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, integrati dalla sentenza 15 dicembre 2010 del Tribunale
cantonale delle assicurazioni, di cui si detto in narrativa (consid. F), senza
assumere le ulteriori prove postulate dall'insorgente (art. 18 cpv. 1 LPamm).
Gli incarti richiamati dall'insorgente (ricorso n. 3, pag. 4) non sono in
effetti atti a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti
rilevanti per il giudizio. Parimenti non occorre esperire non meglio
sostanziati accertamenti presso l'amministrazione cantonale mediante periti
indipendenti e imparziali (ricorso n. 6, pag. 16 – 17). Non è in particolare necessario
assumere prove né per
determinare
la legittimazione attiva di RA 1 che
comunque non è data (cfr.
supra
, consid. 1.1), né per dimostrare
asserite discriminazioni e azioni vessatorie nei suoi confronti (cfr.
infra
,
consid. 1.4
in
fine
). Insuscettibili di modificare l'esito del
presente giudizio, come si dirà (cfr.
infra
, consid. 5.4), sono le
censure sollevate in merito alle attestazioni dei vari esperti, all'asserita
esistenza di una precedente prassi più generosa e alla pretesa disparità di
trattamento: neppure al riguardo occorre pertanto dar seguito alla richiesta di
accertamenti
peritali, genericamente avanzata dalla ricorrente. Per gli
stessi motivi, da respingere è il rimprovero mosso dall'insorgente al Consiglio
di Stato, di non aver dato seguito a simili accertamenti.
1.3. La richiesta (ricorso n. 2, pag. 3) di
statuire con un unico giudizio anche sulle impugnative inoltrate con lo stesso
atto di ricorso a questo Tribunale da altri due pazienti della logopedista RA 1
sullo stesso argomento, segnatamente sulla durata delle sedute, non può essere
accolta. L'autorità di ricorso può invero ordinare la congiunzione di cause
quando il fondamento di fatto è il medesimo (art. 51 LPamm). Non v'è tuttavia
chi non veda come, a prescindere dalla diversità del fondamento di fatto dovuta
alla specificità di ogni singolo caso, la congiunzione sarebbe atta a ledere la
sfera privata dei pazienti, che questo Tribunale è tenuto a salvaguardare.
1.4. Oggetto del presente giudizio è
unicamente la risoluzione 19 maggio 2009 (n. 2485) del Consiglio di Stato, qui
impugnata, mediante la quale è stata confermata la decisione 22 gennaio 2009,
con cui l'USC ha riconosciuto alla ricorrente RI 1 il diritto alla copertura
delle spese per trattamento logopedico nel periodo 7 gennaio 2009 – 31 dicembre
2009 nella misura di due sedute settimanali della durata di 45 minuti e non di
60 minuti come richiesto. Controversa, in particolare, è la durata delle sedute
nel caso concreto.
Il ricorso è invece irricevibile nella
misura in cui postula l'annullamento della circolare 25 gennaio 2006 del capo
dell'USC, rispettivamente dell'art. 3 cpv. 4 della convenzione DECS-ALOSI del
14 luglio 2008. Atti, questi, che non hanno formato oggetto del ricorso
inoltrato al Consiglio di Stato. La loro legittimità potrà semmai essere
esaminata in via pregiudiziale ed accessoria.
Improponibili, siccome esulanti dai limiti
del presente giudizio, che riguarda unicamente le prestazioni dovute dallo
Stato alla ricorrente RI 1, sono pure le censure sollevate da RA 1 personalmente
con riferimento alla libertà economica (art. 27 Cost.), rispettivamente al
trattamento discriminatorio e vessatorio che l'USC le riserverebbe.
1.5. Il DECS ha inoltrato al Governo la
propria risposta con l'incarto entro il termine fissatogli dal Servizio dei
ricorsi, mediante ordinanza 27 febbraio 2009 (richiamo). Da respingere è la relativa
censura della ricorrente; la presentazione di una risposta oltre il termine -
ordinatorio - fissato dall'autorità non comporta peraltro automaticamente la
sua eliminazione dal fascicolo di causa (cfr. al riguardo,
Marco
Borghi/Guido
Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad
art. 11 LPamm n. 2, pag. 57).
2.   2.1. Fino
al 2007 i trattamenti logopedici rientravano nel campo dell'assicurazione per
l'invalidità. Quest'ultima assegnava infatti sussidi per provvedimenti di
natura pedagogico-terapeutica necessari oltre all'istruzione speciale, tra cui
figuravano anche i corsi di ortofonia e la logopedia per assicurati colpiti da
gravi difficoltà d'eloquio che frequentavano la scuola pubblica (cfr. gli art.
8 cpv. 3 lett. c e 19 cpv. 2 lett. c LAI, nel tenore in vigore fino al 31
dicembre 2007 [RU 1968 30; RU 1995 1129] nonché gli art. 8 cpv. 4 lett. e e 9
cpv. 2 lett. a dell'ordinanza del 17 gennaio 1961 sull'assicurazione per
l'invalidità [OAI; RS 831.201], pure nel tenore vigente fino al 31 dicembre
2007 [RU 1996 3135]). La nuova impostazione della perequazione finanziaria e
della ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni (NPC), entrata in vigore il 1° gennaio 2008 (RU 2007 5817), ha comportato l'abolizione di dette
norme e il trasferimento dell'istruzione scolastica speciale, e quindi anche
delle terapie logopediche, sotto la competenza esclusiva dei Cantoni, in virtù
del nuovo art. 62 cpv. 3 Cost. (STF 2C.105/2009 del 18 settembre 2009, consid.
1.1. con rinvii). Riprendendo l'obbligo sancito dall'art. 197 n. 2 Cost., l'art.
62a LSc stabilisce che il Cantone Ticino almeno per tre anni dall'entrata in
vigore della norma, ovvero almeno fino al 1° gennaio 2011, assicura le
prestazioni dell'assicurazione invalidità in materia di educazione speciale,
compresa quella precoce di natura pedagogico-terapeutica secondo l'art. 19 vLAI
(cpv. 1). I criteri di base che determinano l'impegno del Cantone in questo
settore rimangono quelli in vigore al 31.12.2007 a livello federale (cpv. 2).
Conformemente al compito affidatogli, il
Cantone si è dotato della LPSp e del relativo regolamento d'applicazione,
entrati in vigore con effetto 1° agosto 2012. Questa legge disciplina ora i provvedimenti
di pedagogia speciale in favore di bambini e giovani che presentano bisogni
educativi particolari, tra i quali rientra la logopedia (cfr. art. 7 lett. b
LPSp).
2.2. Riferito ad una richiesta d'intervento
logopedico per il periodo compreso tra il 7 gennaio 2009 e il 31 dicembre 2009, l'oggetto della presente vertenza (cfr.
supra
, consid. 1.4) deve essere valutato alla
luce delle disposizioni a quel momento, ovvero prima dell'entrata in vigore
della LPSp.
3.
Confrontato con un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato
da un altro paziente della logopedista RA 1, che contestava il limite di 45
minuti applicato dall'USC alle sedute di logoterapia, con sentenza 18 settembre
2009 (STF 2C.105/2009 citata), il Tribunale federale ha stabilito che, in linea
generale, un intervento logopedico di 45 minuti per seduta costituisce una
misura necessaria e nel contempo adeguata, semplice e appropriata, come
richiesto dall'art. 1a lett. a LAI, a cui rinvia espressamente l'art. 62a cpv.
3 LSc.
Dopo aver richiamato la sentenza 30 agosto
2007 (STF I 423/ 06), con la quale aveva accolto il ricorso interposto da un
paziente della medesima logopedista RA 1, a cui era stata riconosciuta una durata delle sedute di terapia inferiore ai 60 minuti richiesti (consid. 6.2), nella
successiva sentenza 18 settembre 2009  (2C.105/2009) il Tribunale federale ha esaminato se le giustificazioni addotte dalle autorità cantonali per ridurre i
tempi di terapia conducessero a conclusioni differenti (consid. 6.3).
L'Alta Corte federale ha anzitutto escluso
che la circolare 25 gennaio 2006 del capoufficio dell'USC potesse costituire
una valida giustificazione per limitare in modo generale a 45 minuti la durata
delle sedute, poiché le autorità cantonali non avevano fornito sufficienti
elementi per poter esaminare se la stessa proponesse un'interpretazione
corretta del testo legale (consid. 6.4). Applicando per analogia i principi sviluppati
dalla giurisprudenza in merito ad un accordo tariffale tra l'Ufficio federale
delle assicurazioni sociali e i fornitori di apparecchi acustici, ad opposta conclusione
è invece approdato in punto alla limitazione della durata delle sedute fissata
dall'art. 3 cpv. 4 della convenzione DECS-ALOSI, giudicandola espressione di
una prassi condivisa dagli operatori del settore, che concretizza in maniera
convincente il concetto di necessità dei provvedimenti ai sensi dell'art. 19
cpv. 2 lett. c vLAI e delle norme che ne derivano (consid. 6.5.1-2, 6.5.4).
Avuto
riguardo agli obbiettivi sottesi all'art. 19 vLAI,
i giudici federali hanno
in particolare ritenuto che in generale gli operatori ticinesi del settore
considerassero
appropriato stabilire in 45 minuti la durata ordinaria delle
sedute e riconoscere tempi d'intervento superiori solo in situazioni
particolari adeguatamente motivate
(consid. 6.5.2).
Respinte le censure sollevate dall'insorgente
in merito alla durata delle sedute di logopedia ritenuta adeguata dai vari esperti
consultati dalla logopedista RA 1, il Tribunale federale ha poi disatteso anche
l'eccezione di disparità di trattamento sollevata dalla ricorrente sia per
rapporto agli allievi seguiti da logopedisti attivi all'interno delle strutture
scolastiche, considerando la durata (45 minuti), notoria, delle unità didattiche,
sia per rapporto ai bambini di scuola speciale presi a carico dal SOIC, le cui
necessità non sono paragonabili con la situazione ed i bisogni di bambini che
seguono una terapia logopedica, ma frequentano una scuola regolare (consid.
6.5.3.).
4.   Con
scritto 1° febbraio 2011, la logopedista RA 1 ha segnalato a questo Tribunale che la conclusione a cui è approdato l'Alta Corte non sarebbe più
attuale, stante che l'ALOSI, nell'ambito della consultazione promossa sul
progetto di legge sulla pedagogia speciale, aveva rivendicato un aumento della
durata delle unità terapeutiche da 45 a 60 minuti.
La LPSp
, entrata nel
frattempo in vigore, non ha fissato la durata delle sedute di logoterapia,
mentre il regolamento ha demandato al DECS il compito di stabilirla (art. 6
regolamento della pedagogia speciale del 26 giugno 2012; RPSp, RL 5.1.2.1.1).
Considerato che il messaggio del Consiglio di Stato accompagnante la nuova
legge sulla pedagogia speciale del 2 febbraio 2011 (n. 6445) faceva riferimento
ad una durata di 45 minuti per le unità d'intervento per la logopedia e che
questa indicazione non è stata contraddetta in sede di dibattito parlamentare,
non v'è tuttavia motivo di scostarsi dalla regola sancita dall'art. 3 cpv. 4
della convenzione suddetta, avallata dal Tribunale federale, che fissava in 45
minuti la durata normale delle sedute di logopedia, riservata la possibilità di
riconoscere tempi d'intervento più lunghi in situazioni particolari,
debitamente motivate.
5.   5.1. Nella
domanda 23 dicembre 2008, con cui ha sollecitato l'USC ad estendere al 2009 l'intervento logopedico iniziato nel 2007, la logopedista RA 1 ha stilato un
bilancio dell'intervento
,
facendo presente che
"nel linguaggio
orale si è potuta osservare una buona evoluzione. In ambito fonetico-fonologico
permane unicamente una leggera interdentalità e in ambito morfosintattico si
notano solo leggere imperfezioni. Il vocabolario si è ampliato e la balbuzie,
grazie all'intervento precoce, è per il momento quasi scomparsa. In generale, RI
1 è diventata più sicura, fa domande quando qualcosa non è chiaro e mostra
molto piacere al dialogo. A livello di percezione e coordinazione motoria
(anche grafomotricità) si osservano delle difficoltà. Le difficoltà nelle
funzioni di base a livello di sviluppo neuromotorio che avevano compromesso lo
sviluppo del linguaggio orale ora si ripercuotono sull'acquisizione del
linguaggio scritto. RI 1 per capire dei procedimenti e per svolgere delle
attività ha bisogno di più tempo. Si osservano delle difficoltà a livello di
riflessione metalinguistica, essendo questa la base per l'acquisizione dei
meccanismi di lettura e scrittura, resta un ambito da prendere in considerazione
nella terapia. Per es. per il momento si riscontrano delle difficoltà nel
passaggio dalla sillaba al fonema, sia per la segmentazione che per il processo
inverso. Ritengo di fondamentale importanza un intervento precoce e preventivo,
per evitare l'insorgere di difficoltà future sia nella scrittura che a livello
emotivo (perdita della motivazione autostima)".
Nella
valutazione della situazione
attuale e obbiettivi
, la logopedista curante ha aggiunto che
"RI 1
è motivata e va volentieri a scuola. Partecipa e racconta tanto. La docente
riferisce che RI 1 ha bisogno di più tempo per acquisire dei procedimenti e,
per quanto riguarda i processi di lettura e scrittura, per il momento è nel
gruppo più debole. Per questo motivo, anche la docente titolare ritiene
necessario il proseguimento della terapia logopedica. RI 1 è molto sensibile e
in passato, davanti alle difficoltà, preferiva rifiutare le attività piuttosto
che non riuscire, ora la bambina è diventata più sicura e motivata. È perciò
importante sostenere la bambina davanti alle prime difficoltà scolastiche che
la docente ha potuto osservare. Ai colloqui, sia quando la bambina frequentava
la scuola dell'infanzia che ora nel corso della prima elementare, ha sempre
partecipato anche la docente del servizio di sostegno pedagogico"
.
5.2. L'USC dapprima ed il Consiglio di Stato
in seguito hanno ritenuto che la richiesta inoltrata dalla logopedista RA 1 non
fosse atta a giustificare un prolungamento da 45 a 60 minuti della durata delle unità di intervento usualmente riconosciute.
Dal profilo procedurale, la deduzione,
riconducibile all'art. 3 cpv. 4 della convenzione DECS-ALOSI che fissa in 45
minuti la durata normale delle sedute, non presta il fianco a critiche. Tanto la
decisione 22 gennaio 2009 che l'USC ha emanato in qualità di autorità di
reclamo, quanto il giudizio governativo hanno spiegato chiaramente le ragioni
del parziale rigetto della domanda. La prima in modo succinto, il secondo in
modo preciso ed esauriente. Entrambi i provvedimenti, permettevano alla ricorrente,
assistita da un'esperta logopedista, particolarmente informata sul tema, di
capire che la durata era stata fissata in 45 minuti perché non aveva provato l'esistenza
di particolari motivi che giustificassero una durata maggiore. Non le hanno
dunque impedito di esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa (cfr. STF 2C.105/ 2009 citata, consid. 5).
La richiesta inoltrata dalla ricorrente si
limita ad evidenziare la necessità di continuare il trattamento intrapreso nel
2007, che, pur avendo permesso di ottenere un miglioramento, non era ancora
riuscito a rimuovere compiutamente le patologie riscontrate. Né in sede di
reclamo, né dinnanzi al Governo e nemmeno con il ricorso qui in esame, l'insorgente
ha fornito ulteriori indicazioni suscettibili di giustificare l'allungamento
della durata delle singole sedute. L'impugnativa qui in esame si limita infatti
(ancora) a richiamare i pareri di quattro esperti in materia, interpellati
dalla logopedista RA 1. Come già rilevato dal Tribunale federale, queste attestazioni
non possono mettere in dubbio le conclusioni tratte in merito alla regola
stabilita nella convenzione DECS-ALOSI. Nessuna di esse risulta infatti
contraria ad istituire una regola di 45 minuti a cui in casi specifici è
possibile derogare, come previsto dalla convenzione (cfr. STF 2C.105/2009 citata, consid. 6.5.3).
Parimenti, non giova all'insorgente
obiettare che non sono noti i criteri che hanno indotto il DECS, di concerto
con l'associazione di categoria, a far coincidere la durata dell'unità
terapeutica con il minimo di 45 minuti ritenuto necessario dagli esperti, per
cui non sarebbe nemmeno possibile fornire giustificazioni oggettive e plausibili
a sostegno della richiesta di riconoscimento di una maggior durata. Con la sentenza
18 settembre 2009 (2C.105/ 2009) sopra citata, il Tribunale federale ha
ritenuto che la limitazione della durata delle sedute fissata dall'art. 3 cpv.
4 della convenzione DECS-ALOSI fosse espressione di una prassi condivisa dagli
operatori del settore, che concretizza in maniera convincente il concetto di
necessità dei provvedimenti ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 lett. c vLAI e delle
norme che ne derivano.
Avuto riguardo agli obbiettivi sottesi all'art. 19
vLAI,
ha in particolare considerato che in generale gli operatori ticinesi
del settore considerassero
appropriato stabilire in 45 minuti la durata
ordinaria delle sedute e riconoscere tempi d'intervento superiori solo in situazioni
particolari adeguatamente motivate
(consid. 6.5.2). Prova, questa, che l'insorgente
non ha fornito – come invece le incombeva (cfr. STF 2C.105/2009 citata, consid. 6.5.1, 6.5.2 e 6.5.4) – né all'USC, né in sede di ricorso al Consiglio di
Stato, né davanti a questo Tribunale.
L'insorgente non ha motivato la necessità di
sedute più lunghe di 45 minuti nemmeno dopo la risposta del Consiglio di Stato,
nella quale l'esigenza di giustificare la richiesta di sedute di maggior
durata, per l'ennesima volta, veniva chiaramente evidenziata. Con lo scritto 25
luglio 2009, si è infatti essenzialmente limitata a ribadire come i massimi
esperti svizzeri di logopedia fossero contrari ad una limitazione della durata
massima di 45 minuti, ritenuta un minimo da uno di essi, nonché a contestare l'art.
3 cpv. 4 della citata convenzione. Non ha tuttavia speso una sola parola per
sostenere che nel caso concreto, in ragione di una situazione particolare, occorrevano
sedute di maggior durata. Più che un'effettiva rivendicazione della paziente
qui ricorrente, la richiesta di sedute di maggior durata si configura come una
contestazione di carattere generale promossa dalla logopedista RA 1 contro il
limite di 45 minuti fissato dalla convenzione DECS-ALOSI. Lo conferma in
definitiva la stessa ricorrente laddove afferma che tutte le richieste d'intervento
non chiedono nulla di più del riconoscimento della terapia logopedia nella
misura in cui questa è ed è sempre stata riconosciuta adeguata (..). Esse non
chiedono nulla di straordinario e sono conformi alla prassi e al parere dei
massimi esperti svizzeri in logopedia
(cfr. ricorso n. 9.2, pag. 23).
5.3. A maggior ragione si giustifica questa
conclusione dopo la sentenza 15 dicembre 2010 (n. 32.2009.15) del Tribunale
cantonale delle assicurazioni, che ha confermato la decisione 17 novembre 2008,
emanata su opposizione dall'UAI, riconoscendo il diritto ad un intervento
logopedico di due sedute alla settimana limitatamente ad una durata di 45
minuti ciascuna per il periodo 8 gennaio 2007 - 31 dicembre 2008.
In quella sede, l'insorgente,
rispettivamente la sua logopedista, dopo aver nuovamente illustrato la
situazione della bambina - caratterizzata da difficoltà nell'acquisizione del
linguaggio che si manifestava a tutti i livelli (comprensione, vocabolario,
ambito fonetico-fonologico e morfosintattico) e nell'acquisizione del linguaggio
scritto - aveva motivato che
per considerare tutti gli ambiti di intervento
(..), mediante un approccio ludico considerante gli interessi della bambina al
fine di renderla motivata e sicura, era indispensabile disporre di un tempo adeguato,
il quale non poteva essere inferiore a quattro quarti d'ora d'intervento
iniziato
. Il Tribunale per contro, avvallando nell'esito le tesi dell'USC,
ha concluso che
secondo questa Corte il caso concreto non costituisce
effettivamente una situazione straordinaria tale da giustificare una deroga all'usuale
durata di 45 minuti di ogni singola seduta di logopedia, dal momento che non
vengono descritte difficoltà dal punto di vista cognitivo o eventuali ritardi
di sviluppo. Né del resto risulta che l'assicurata sia posta a beneficio di una
scolarizzazione speciale né seguita dal Servizio ortopedagogico itinerante
cantonale
(cfr. STCA citata, consid. 2.6 pag. 14).
5.4. Ferme queste premesse, se per questo
periodo il Tribunale delle assicurazioni ha ritenuto appropriata una durata di
45 minuti, non è dato di vedere per qual motivo questa durata dovrebbe essere
considerata insufficiente per la continuazione del trattamento. Neppure dalla
richiesta di rinnovo è ravvisabile una simile situazione eccezionale. Le
spiegazioni fornite dalla domanda di rinnovo in merito alla situazione della
ricorrente ed ai progressi compiuti non consentono affatto di dedurre che per
migliorare l'efficacia dell'intervento fosse necessario aumentare da 45 a 60 minuti la durata delle sedute, piuttosto il contrario. Le sue spiegazioni sono atte a giustificare
soltanto la continuazione del trattamento. Non permettono di giustificare una
durata delle sedute superiore a quella fissata dall'USC, come giustamente
concluso dal Governo.
5.5. Per gli stessi motivi illustrati dalla
sentenza del Tribunale federale a cui si rinvia (cfr. STF 2C.105/2009 citata, consid. 6.5.3 e
supra
, consid. 3), va infine respinta l'eccezione di disparità
di trattamento sollevata dalla ricorrente per rapporto ai bambini seguiti da
logopedisti attivi all'interno di strutture scolastiche rispettivamente a
quelli di scuola speciale presi a carico dal SOIC. Da respingere è pure la
doglianza, del tutto generica, circa una pretesa differenza con bambini seguiti
da altre colleghe logopediste. Non è in effetti escluso - evidentemente - che,
in presenza di situazioni particolari, adeguatamente motivate, l'autorità
dipartimentale ammetta sedute con una durata superiore a 45 minuti. Priva di
rilevanza, come già rilevato dall'Alta Corte, sarebbe invece l'asserita
esistenza di una prassi precedente più generosa (cfr. STF 2C.105/2009 citata, consid. 6.5.3).
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto nella
misura in cui è ricevibile.
Date le circostanze, si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria