ti_gerichte · 90.2013.4 · 2014-12-05 · it
Divieto di pascolo in una zona golenale

Divieto di pascolo in una zona golenale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2014 90.2013.4
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2014 90.2013.4
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2014 90.2013.4

Divieto di pascolo in una zona golenale

Incarto n.
90.2013.4
Lugano
5 dicembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Giovan
Maria Tattarletti, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 14 gennaio 2013 di
RI
1
contro
la risoluzione 7 novembre 2012 (n. 6333) con cui il
Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della
valle Bedretto
;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Con
risoluzione 7 novembre 2012 (n. 6333) il Consiglio di
Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della valle
Bedretto, elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura
del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 9.3.1.1). Scopo del decreto è la conservazione e
la valorizzazione dei contenuti naturalistici delle golene della valle
Bedretto, per assicurare a lungo termine le loro caratteristiche di golene
naturali e le loro funzioni ecologiche (art. 3 cpv. 1 norme di attuazione [NADP]).
b. L'area protetta, situata lungo l'asta del fiume Ticino, è una zona di
protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN, al cui interno sono
iscritti alcuni oggetti appartenenti all'inventario federale delle zone
golenali d'importanza nazionale: n. 146 - Bosco dei
valloni, n. 147 - Soria, n. 148 - Geròra e n. 149 - Albinasca (cfr. art.
3 cpv. 1 NADP). Il decreto è lo strumento di attuazione
dell'ordinanza
concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre
1992 (ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31). Per quanto qui interessa,
l'art. 6 NADP disciplina la zona nucleo, denominata ZP1, la quale include i
citati oggetti dell'inventario federale (cpv. 1). I contenuti di questa zona -
soggiunge la norma - sono integralmente protetti e devono essere conservati
intatti. Nella zona nucleo devono essere favoriti la conservazione e
l'incremento della flora e della fauna indigene e degli elementi ecologici
indispensabili alla loro esistenza; devono inoltre essere preservati il regime
idrico, quello dei sedimenti e le peculiarità geomorfologiche. Ogni utilizzazione
deve essere finalizzata alla cura e alla conservazione del biotopo (cpv. 2). Il
cpv. 3 del medesimo articolo specifica che sono vietati gli interventi e
le attività che, direttamente o indirettamente,
possono compromettere l'integrità biologica del sito, in particolare (lett. c)
il pascolo. L'art. 9 cpv. 3 NADP, concernente la gestione forestale, pone il
divieto di sfruttamento prettamente di produzione, così come la selezione di
specie alloctone, la formazione di piantagioni
e il pascolo in foresta.
c. Il decreto è stato pubblicato presso le cancellerie
dei comuni di
Airolo e Bedretto nel periodo 19 novembre - 19 dicembre
2012 (cfr. FU 2012, pag. 8887); il relativo avviso indicava che il decreto
poteva essere impugnato dinanzi a questo Tribunale entro 15 giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (cfr. dispositivo n. 7 dell'avviso,
pubblicato nel FU citato).
B.
Con ricorso 14
gennaio 2013 RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro
il prefato decreto, chiedendo lo stralcio degli art. 6 cpv. 3 lett. c e 9 cpv.
3 NADP. Essa contesta in concreto il divieto di pascolo che ne risulta per la
zona nucleo (ZP1) e per i comparti forestali. Spiega di condurre un'azienda
agricola che utilizza come tradizione secolare alcune superfici considerate
nell'oggetto citato. Essa sostiene che un leggero pascolo nelle zone golenali
non sarebbe nocivo al bosco, anzi ne favorirebbe la biodiversità, anche nelle zone
nucleo. Ritiene inoltre che la presenza del piro-piro piccolo testimoni come il
pascolo attuale sia estensivo e non ne danneggi la nidificazione. La zona
nucleo e le misure di protezione, prosegue, andrebbero stabilite in accordo con
i gestori del territorio.
C.
Il municipio di
Bedretto sostiene il ricorso mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità, agente per il Governo, ne
chiede
la reiezione con argomenti che saranno discussi in seguito. Chiamato a
presentare una risposta, il municipio di Airolo è
rimasto silente.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 45 cpv. 2 LCPN).
Certa la legittimazione attiva dell'insorgente, che utilizza quale pascolo
alcune zone interessate dal
decreto (art. 46
cpv. 1 LCPN). Quanto alla tempestività, la Corte
considera quanto segue.
1.2. Il termine di ricorso contro il decreto
di protezione è di 30
giorni dalla data della sua pubblicazione (art. 15
cpv. 3 e 45 cpv. 3 LCPN; RtiD II-2013 n. 26). La pubblicazione avendo avuto luogo
il 19 novembre, il termine ricorsuale ha cominciato a decorrere il 20 novembre,
giungendo a scadenza - previa sospensione
per
effetto delle ferie (art. 13 lett. a legge di procedura per le
cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181) - il giorno 3 gennaio 2013. Consegnato
alla posta solamente il 15 gennaio successivo, il ricorso sarebbe di per sé
tardivo. Tuttavia, se si considerasse il termine di ricorso di 45 giorni,
erroneamente indicato sull'avviso di pubblicazione, l'impugnativa sarebbe
tempestiva. Ora, per costante giurisprudenza,
l'omessa, l'incompleta o l'inesatta indicazione del rimedio giuridico non può,
di principio, cagionare a una parte alcun pregiudizio (DTF 127 II 198 consid.
2c, con rinvii; per una spiegazione più diffusa, cfr.: STA 90.2006.59 del 24
settembre 2007 consid. 1.3). Ferme queste premesse, il ricorso
dev'essere considerato tempestivo.
2.
L'area protetta dal decreto si suddivide in zona
nucleo (ZP1) e
zona cuscinetto (ZP2). Per quanto riguarda la ZP1, essa include,
come visto, gli oggetti 146, 147, 148 e 149 dell'Inventario federale delle zone
golenali d'importanza nazionale; essa è dunque un biotopo ai sensi dell'art. 18
a
della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°
luglio 1966 (LPN; RS 451). I citati inventari sono allegati all'ordinanza sulle
zone golenali. Gli obiettivi generali del decreto di protezione sono (rapporto
esplicativo, pag. 6):
-    proteggere e
valorizzare gli ambienti pregiati, garantendo la loro funzionalità ecologica e
la sopravvivenza delle specie animali e vegetali presenti;
-    promuovere un
rapporto equilibrato tra la protezione e le utilizzazioni presenti;
-    divulgare i
valori della zona protetta.
In merito all'attività agricola, nel rapporto esplicativo si può leggere che
(pag. 8):
"
L'attività agricola tradizionale di sfalcio e
pascolo all'interno delle zone cuscinetto viene garantita. L'intensificazione
della gestione esistente deve essere evitata, poiché non è conciliabile con gli
obiettivi di conservazione e valorizzazione delle componenti naturali e
paesaggistiche dell'area protetta.
Il pascolo all'interno della zona nucleo, caratterizzata prevalentemente da superfici
pioniere, forestali o di greto fluviale, costituisce un'attività non conciliabile
con gli obiettivi di protezione e contraria ai disposti della Legge forestale.
Anche a fini naturalistici, appare prioritario promuovere il pascolo lungo i versanti
della sponda sinistra, attualmente in via di rimboschimento, piuttosto che
all'interno delle superfici del fondovalle
funzionalmente legate alla dinamica
fluviale.
Il pascolo presso la zona nucleo deve pertanto essere evitato, mentre viene
mantenuta la possibilità di attraversamento dell'oggetto 147 durante la transumanza
del bestiame
".
Quale specie faro, il
decreto individua il piro-piro piccolo, uccello limicolo fortemente minacciato
in Svizzera e in costante declino in Ticino, che vive e si riproduce lungo i
greti dei fiumi. Migratore, raggiunge la Svizzera tra aprile e maggio e
nidifica al suolo, camuffando il nido tra la vegetazione bassa del greto. Il
periodo di nidificazione si protrae fino a luglio (rapporto esplicativo, pag.
4).
3.3.1. La
ricorrente insorge contro il divieto di pascolo nella ZP1 e nei comparti
forestali del decreto di protezione. Essa ritiene che il
pascolo non sia solo conciliabile con gli
obiettivi da esso perseguiti
, ma sia addirittura utile, perché
permetterebbe di evitare il rimboschimento dei prati, con conseguente perdita
di biodiversità. Inoltre, per proteggere il piro-piro piccolo sarebbe
sufficiente circoscrivere la zona di nidificazione presso Ossasco, senza proibire
il pascolo per vaste zone e per tutto il periodo.
3.2. La Divisione, con la risposta, spiega come la legislazione forestale
consideri dannoso il pascolo nel bosco, salvo in casi particolari, che qui non
si avverano. Per quanto riguarda le aree non boschive, essa rileva come le zone
interessate dal divieto siano
superfici
funzionali al fiume o al riale laterale, che ospitano in
parte specie
alluvionali pioniere, e non prati perenni.
4.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile
con i diritti fondamentali
solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 129
I 337, consid. 4.1).
La
legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono
d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico
l'interesse che coinvolge la
generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati
in gioco.
Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità
in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii).
5.L'art. 5 cpv. 1
dell'ordinanza sulle zone golenali impone ai Cantoni, sentiti i proprietari
fondiari e i gestori, di adottare i provvedimenti di protezione e di
manutenzione necessari per la conservazione degli oggetti. Nell'elaborazione di
detti provvedimenti - prosegue la legge - va attribuita particolare importanza
alla salvaguardia e alla promozione di un'utilizzazione agricola e forestale
adeguata e sostenibile. In particolare, i Cantoni vigilano affinché (art. 5
cpv. 2 lett. c) gli sfruttamenti esistenti e quelli nuovi, in particolare
l'agricoltura e l'economia forestale, siano conformi allo scopo di protezione.
6.
È
da ultimo utile rammentare che le ordinanze amministrative, quali sono le
direttive di cui si dirà in seguito, non costituiscono delle
norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non
stabilendo alcun diritto o obbligo per i cittadini, esse vincolano unicamente
le
autorità subordinate a quella che
le ha rilasciate, al fine di regolarne il comportamento interno. Le direttive
sono perciò vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale
può farvi ricorso
nei casi in cui concernono delle questioni di ordine
tecnico o se
servono a precisare il
contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze, nella prospettiva di
assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli amministrati.
Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non dovessero
risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V
19;
cfr. pure
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
, Grundriss des
allgemeinen Verwaltungsrechts, VI
a
ed., Zurigo/San Gallo
2010, n. 123 e segg.;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
edizione,
Cadenazzo 2002, n. 127 e segg.).
7.
7.1. Le aree non boschive della ZP1 sono
prevalentemente caratterizzate da superfici pioniere o di greto fluviale. Ciò è
in
particola-
re vero per i fondi pascolati dalla ricorrente. La Divisione spiega come il
Governo abbia operato una ponderazione sulla base di
quanto confermato dalla Sezione dell'agricoltura, ossia che i fondi
all'interno della ZP1 sono privi di idoneità agricola (allegato 4 alla
risposta) e che i sedimi in questione - legati alla dinamica fluviale naturale
- non necessitano di gestione per mantenere il loro valore naturalistico;
inoltre appare prioritario promuovere il pascolo lungo
il versante della
sponda sinistra attualmente in via di rimboschimento
, piuttosto che all'interno delle superfici boschive e pioniere del fondovalle.
Tale valutazione resiste all'esame del Tribunale. Come visto il decreto si
prefigge, tra l'altro, di garantire la sopravvivenza delle specie animali e
vegetali presenti, promuovendo un rapporto equilibrato tra la protezione e le
utilizzazioni presenti. La misura risponde dunque in linea di principio a un
pubblico interesse. Nel caso concreto il pascolo all'interno della zona nucleo
non è
necessario, bensì dannoso,
mentre risultano alternative al suo
esercizio: soluzione questa che avrebbe inoltre il pregio di arrestare
l'avanzata del bosco. Il divieto è poi circoscritto alla sola zona
nucleo, vale a dire quella più sensibile, mentre il
pascolo rimane garantito nella zona cuscinetto ZP2 (cfr. rapporto esplicativo,
pag. 8). Il sacrificio imposto ai privati non appare dunque eccessivo
. Da ultimo dev'essere rilevato con la Divisione
che, ancorché non vincolante per il Tribunale, la direttiva "Guide
d'application
de
l'
ordonnance
sur les zones alluviales" edita dall'Ufficio
federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Berna 1995 (direttiva
federale), permette all'interno degli oggetti inventariati il pascolo autunnale
unicamente su prati perenni - ciò che come visto non è il caso per le superfici
interessate dal pascolo all'interno
della
ZP1 - e nella misura in cui il suolo lo permetta. Il divieto trova dunque
conforto anche in questo strumento tecnico. Da ultimo, il pascolo all'interno
della zona nuclo sarebbe problematico anche in relazione alla tutela della
specie faro - il piro-piro piccolo - la cui
evoluzione negativa in loco può essere ricondotta anche al pascolo delle
superfici pioniere da esso utilizzate, siccome molto sensibile al disturbo.
Inoltre, la distruzione meccanica delle covate costituisce un problema
rilevante (cfr. risposta Divisione, pag. 4).
7.2. Per quanto riguarda il pascolo nel bosco, il Tribunale considera quanto
segue.
7.2.1. Secondo l'art. 16 cpv. 1 della legge federale sulle foreste del 4
ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) sono vietate le utilizzazioni
che, pur non essendo dissodamenti ai sensi della
legge, intralciano
o mettono in pericolo le funzioni o la gestione della
foresta. Per gravi motivi, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni possono
permettere tali utilizzazioni, subordinandole a oneri e condizioni. Il
principio è ripreso all'art. 14 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile
1998 (LCFo; RL 8.4.1.1), il cui cpv. 1 vieta le utilizzazioni dannose che
comportano uno sfruttamento inadeguato
del
bosco e del sottobosco, riservate le eccezioni previste dal regolamento
.
L'art. 21 lett. a del regolamento della LCFo del 21
aprile 1998 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1) specifica che il pascolo in bosco è
considerato dannoso. Tuttavia, l'art. 22 cpv. 3 lett. a
RLCFo permette di
derogare, segnatamente, per i pascoli alberati, i
boschi pascolati e le selve, purché non vengano pregiudicate le
funzione del bosco, in particolare quella protettiva.
7.2.2. La Divisione spiega come la direttiva interna della Sezione forestale "Il
pascolo in bosco", del dicembre 2011, distingua conseguentemente tra pascoli
alberati, boschi pascolati e selve, da un lato, e il resto del bosco,
dall'altro. I primi si caratterizzano per una ridotta densità degli alberi e
per un'abbondante infiltrazione di luce fino al suolo. L'impego di animali al
pascolo in questi territori non solo è tollerato ma è addirittura opportuno e
utile per la loro gestione (direttiva interna, pag. 5). Per il rimanente del bosco,
in particolare per quello con funzione naturalistica, il pascolo genera invece un
degrado della superficie silvestre provocando fenomeni erosivi, perdita di
specie importanti per il corredo botanico oppure arrecando gravi danni al
soprassuolo e al novellame (
ibidem
, pag. 5 seg.). Tale direttiva non
vincolava il Governo per la sua decisione e nemmeno impegna ora questo Tribunale.
Tuttavia non vi è motivo di distanziarsene,
poiché conforme agli scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Come informa
la Divisione nella risposta, siccome all'interno della zona protetta non vi
sono aree forestali che rispondono alle categorie per cui sono ammes-
se le eccezioni, il divieto imposto dal decreto appare giustificato. Inoltre,
il pascolo di bestiame nelle foreste alluvionali all'interno degli oggetti
inventariati è vietato dalla direttiva federale citata in precedenza (
supra
,
7.1.). In definitiva, anche questa limitazione appare sorretta da un interesse
pubblico preponderante e risponde al requisito di proporzionalità.
8.
Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere
respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr. 800.-
è posta a carico della ricorrente.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario