ti_gerichte · 52.2012.420 · 2013-01-11 · it
Pubblico concorso. Consorzio escluso dalla procedura di aggiudicazione perché non adempie appieno i requisiti di idoneità esatti dalle prescrizioni di gara

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2013 52.2012.420
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2013 52.2012.420
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2013 52.2012.420

Incarto n.
52.2012.420
Lugano
11 gennaio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 25 ottobre 2012 di
RI 1,
,
RI 2,
,
RI 3,
,
formanti il Consorzio RI 4,
patrocinate da: PA 1,
contro
la decisione 17 ottobre 2012 (n. 5649) del Consiglio
di Stato, che ha escluso il ricorrente dal concorso indetto per aggiudicare
il m
andato
di architetto e direzione lavori inerente il nuovo padiglione scolastico della
Scuola media __________
;
viste le risposte:
-    9 novembre 2012 del
Dipartimento del territorio, Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti
(ULSA);
-    9 novembre 2012 del
Dipartimento delle finanze e dell'economia, Sezione della logistica;
preso atto della replica 22 novembre 2012 del ricorrente
e della duplica 11 dicembre 2012 della Sezione della logistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 9 maggio
2012 il Dipartimento delle finanze e dell'economia ha indetto un pubblico
concorso, retto dal concordato intercantonale
sugli
appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001
(CIAP; RL 7.1.4.1.3)
ed impostato secondo la procedura libera, al fine di aggiudicare il m
andato di architetto e direzione lavori inerente
il nuovo padiglione scolastico della Scuola media __________
(FU n. __________ pag. __________).
Il bando ammetteva
il consorziamento e stabiliva che il mandato sarebbe stato aggiudicato al
miglior offerente sulla base dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
- Economicità-prezzo                                                                30%
- Attendibilità dell'offerta                                                          20%
- Qualità offerente                                                                      20%
- Analisi del
mandato                                                                               30%
In tema di i
doneità
degli offerenti, il bando (lett. d) e i
l capitolato d'appalto (cap. 4.2) precisavano che
i
l
concorso è aperto agli architetti con domicilio civile o professionale in
Svizzera, iscritti nel Registro Svizzero degli architetti, categoria A o B (REG
A o B), o con titolo di studio e pratica equipollenti. Possono inoltre partecipare
gli architetti con titolo equipollente, domiciliati negli stati che hanno
sottoscritto i trattati internazionali GPA e gli accordi bilaterali, abilitati
ad esercitare la loro professione nel paese di domicilio, rispettivamente in
uno degli Stati parte dell'accordo internazionale sugli appalti pubblici OMC
(ex GATT/WTO), purché sia garantita, dal loro Stato di domicilio la reciprocità
sull'esercizio della professione. Gli interessati dovranno dimostrare l'equiva-lenza
del loro registro professionale a quello richiesto dal regolamento del
concorso, così come il riconoscimento di reciprocità dell'esercizio. Lo studio
d'architettura o il capofila del consorzio, deve aver progettato e eseguito con
successo la realizzazione (in qualità di progettista capofila) almeno un'infrastruttura
scolastica nuova o riqualifica in Svizzera o di standard equivalente per i
concorrenti esteri, per un importo di costruzione uguale o superiore a CHF. 2'000'000.-.
Capo progetto e DL devono aver eseguito con successo la realizzazione (in qualità
di capo progetto e DL) almeno un'infrastruttura pubblica nuova o riqualifica in
Svizzera o di standard equivalente per i concorrenti esteri, per un importo di
costruzione (CCC1-8) uguale o superiore a CHF. 2'000'000.-. I concorrenti che
non rispettano i criteri di idoneità fissati nel bando di concorso verranno esclusi
dalla procedura.
Il bando preannunciava che le offerte
avrebbero dovuto pervenire al committente entro le ore 16.00 del 4 luglio 2012,
con all'interno tutti i documenti richiesti e una busta chiusa contenente la
“tabella onorario proposto”, che sarebbe stata aperta in data da determinarsi nel
corso di un'apposita seduta pubblica.
Sempre nel bando era segnalato chiaramente
che contro gli atti di appalto era dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo entro 10 giorni dalla data della loro ricezione. Nessuno li ha
tuttavia impugnati.
B.   Entro il
termine prestabilito sono pervenute al committente sei offerte, che come
previsto dal bando sono state aperte il 5 luglio 2012, ad eccezione delle buste
contenenti la “tabella onorario proposto”.
Esperite le necessarie valutazioni in
applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 17
ottobre 2012 il Consiglio di Stato
ha risolto
di escludere dalla procedura diversi concorrenti, tra cui il consorzio formato
dallo s
tudio RI 1, dalla RI 2 e dalla RI 3 (in seguito: consorzio RI 4).
A quest'ultimo il committente ha rimproverato in sostanza di aver accolto nella
società semplice uno studio di ingegneria, disattendendo i requisiti di
idoneità fissati dalle regole di gara.
C.   Contro la
predetta risoluzione il consorzio RI 4 è insorto davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, domandandone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo
al gravame.
A mente del ricorrente, il fatto che il
concorso fosse aperto ai soli studi di architettura, rispettivamente che alla
gara non potessero partecipare gli uffici di ingegneria, non risulterebbe da
alcuna prescrizione del bando o degli atti di appalto. Il cap. 4.2 del capitolato
- ha soggiunto l'insorgente - non esclude l'intervento degli studi di ingegneria
e la norma non è stata di certo coniata in modo chiaro e preciso, tant'è vero
che ben tre concorrenti sono stati estromessi per lo stesso motivo. In realtà,
la decisione di ammettere in gara i soli studi di architettura è stata presa a
posteriori e non può essere tutelata senza violare i principi cardine che governano
l'aggiudicazione di pubbliche commesse.
D.   a. In sede
di risposta il committente si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa, annotando
che i criteri di idoneità prefissati stabilivano chiaramente come al concorso
potessero partecipare soltanto gli studi di architettura, autonomamente o in
consorzio. Restrizione, questa, desumibile anche dall'organigramma inserito nel
capitolato d'oneri (cap. 1.2), il quale indicava distintamente che le
prestazioni di ingegneria erano escluse dal concorso. Anche le informazioni
richieste al cap. 10.3 (personale globale dello studio o consorzio) lasciavano
intendere che la gara era aperta unicamente alla categoria professionale degli
architetti. Questa determinazione anticipata nel bando e confermata nel capitolato
non lede il diritto e d'altronde nessuno l'ha contestata. La partecipazione
alla gara con l'inoltro dell'offerta - ha ricordato l'autorità cantonale -
implica l'accettazione di tutte le condizioni contenute negli atti di gara
(art. 40 cpv. 2 regolamento cantonale di applicazione della legge sulle commesse
pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre
2006; RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6).
b. L'ULSA si è rimesso alle allegazioni
della Sezione della logistica, rilevando che giusta l'art. 23 cpv. 3 della
legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ogni
consorziato deve rispettare tutti i requisiti richiesti dalla legge stessa.
E.   Con la
replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive
posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui si dirà - per quanto
necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
gara rientra certamente, per statuto della stazione appaltante, nonché natura e
valore della commessa, tra quelle sottoposte al CIAP.
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è quindi data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto
legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale
sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).
1.2. In quanto partecipanti al concorso, i
membri del consorzio RI 4
sono senz'altro
legittimati a contestare la loro estromissione dalla procedura (art. 15 cpv.
1bis lett. d CIAP e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.3. Il ricorso, tempestivo
(art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto
ricevibile
in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere
ad atti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio completo concernente il
concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione allegata al
gravame bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.
2.   2.1. Secondo
l'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono
una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri
oggettivi e verificabili. Dal canto suo, l'art. 10 cpv. 2 lett. j RLCPubb/CIAP prevede
che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di idoneità. Queste
norme impongono al committente di predeterminare tanto i requisiti che i
concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione,
quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento. I criteri di
idoneità devono essere stabiliti in modo chiaro e preciso già al momento in cui
viene aperto il concorso e non soltanto al momento in cui il committente si
pronuncia mediante delibera sulle offerte pervenutegli.
I criteri di idoneità vanno chiaramente
distinti dai criteri di aggiudicazione. I primi servono soltanto ad accertare
se i concorrenti sono in grado di eseguire l'opera messa a concorso o di
fornire la prestazione richiesta. I secondi servono invece ad individuare l'offerta
più vantaggiosa fra quelle presentate. Scopo dei criteri di idoneità è
unicamente quello di permettere al committente di verificare preventivamente la
bontà dei concorrenti per rapporto all'oggetto del concorso. Accertamento,
questo, che deve precedere la scelta dell'offerta più vantaggiosa e che si
conclude con l'esclusione dei concorrenti ritenuti inidonei.
L'accertamento preliminare dell'idoneità dei
concorrenti non ha luogo soltanto nell'ambito della procedura di concorso
secondo il metodo selettivo, ma anche nella procedura di concorso monofase.
Anche nei concorsi indetti secondo questo tipo di procedura, occorre in effetti
valutare preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla base di parametri
oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che
non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta
esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi i concorrenti che non
soddisfano questi criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta
migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (STA 52.2010.267
del 23 agosto 2010; per i concorsi retti dalla LCPubb cfr. invece STA
52.2010.132 del 7 giugno 2010 e 52.2010.123 del 7 maggio 2010).
2.2. I
criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di
carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che
qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della
commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa
categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri
sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di
carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate
dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il
capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
2.3. Notoriamente,
soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire l'aggiudicazione.
Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità,
anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza, che governano l'intero
ordinamento delle commesse pubbliche. La conformità deve essere data sia per
quanto riguarda il concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia
per quanto concerne l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di
gara. In particolare, l'offerente che non soddisfa o non soddisfa più i criteri
di idoneità richiesti deve essere escluso dall'aggiudicazione (art. 38 lett. e
RLCPubb/CIAP).
3.   Nel caso
di specie, oltre agli usuali criteri d'idoneità di carattere generale (pagamento
degli oneri sociali e delle imposte, ecc.), il committente ha inserito nelle prescrizioni
di gara un criterio di natura particolare volto a circoscrivere la cerchia degli
offerenti ai soli architetti, i quali potevano partecipare al concorso autonomamente
o in consorzio con altri operatori dello stesso ramo. Non altrimenti può esser
letta la disposizione inserita ne
I
bando
(lett. d) e ne
l capitolato d'appalto
(cap. 4.2), laddove viene esplicitamente stabilito che
i
l
concorso è aperto agli architetti con domicilio civile o professionale in
Svizzera, iscritti nel Registro Svizzero degli architetti, categoria A o B (REG
A o B), o con titolo di studio e pratica equipollenti. Possono inoltre
partecipare gli architetti con titolo equipollente, domiciliati negli stati che
hanno sottoscritto i trattati internazionali GPA e gli accordi bilaterali, abilitati
ad esercitare la loro professione nel paese di domicilio, rispettivamente in
uno degli Stati parte dell'accordo internazionale sugli appalti pubblici OMC
(ex GATT/WTO), purché sia garantita, dal loro Stato di domicilio la reciprocità
sull'esercizio della professione. Gli interessati dovranno dimostrare l'equivalenza
del loro registro professionale a quello richiesto dal regolamento del concorso,
così come il riconoscimento di reciprocità dell'eser-cizio.
Come annota in
risposta la stazione appaltante, il requisito di appartenenza alla categoria degli
architetti sia per la progettazione vera e propria che per la direzione lavori,
già di per sé chiaro, è ulteriormente confermato dalla struttura dell'organi-gramma
complessivo esposto nel capitolato (dal quale sono esclusi gli ingegneri; vedi cifra
1.2), così come dal genere di professionisti appartenenti allo studio o al
consorzio concorrente di cui occorreva esporre numero e grado di occupazione (solo
architetti; cfr. cifra 10.3).
Alla luce di questi elementi, nulla poteva indurre gli
interessati a ritenere che alla gara potessero prendere parte specialisti che
non fossero architetti. Nonostante l'infelice formulazione della clausola
riferita alla referenza del capo progetto e della direzione lavori, le
condizioni generali di partecipazione fissate dall'ente banditore in tema di
idoneità degli offerenti erano troppo intellegibili per essere fraintese. Le
stesse non permettevano oggettivamente di presumere che gli ingegneri potessero
intervenire nella competizione, onde ottenere in veste di consorziati la parte
della commessa relativa alla direzione lavori. D'altra parte, i
n presenza di incertezze riguardanti i documenti di gara spetta ai
concorrenti chiedere al committente delucidazioni in merito (vedi art. 12
RLCPubb/CIAP). Alcun interessato, per quanto è dato di sapere, si è fatto
avanti. Anzi, tutti hanno
partecipato al concorso senza
sollevare obiezioni o riserve al riguardo e
quindi nessuno
può più metterne in discussione le prescrizioni, divenute ormai vincolanti
(art. 40 cpv. 2
RLCPubb/CIAP)
.
Lo esige il principio della buona fede, il quale esclude la possibilità di
contestare l'esito di una gara scaturito dall'applicazione di regole accettate senza
riserve (RDAT I-2002 n. 24).
Ne segue che il consorzio RI 4, capeggiato da
uno studio d'architettura al quale si è aggregato uno studio di ingegneria per
svolgere una parte della DL, non adempiva appieno i requisiti di idoneità
esatti dalle prescrizioni di gara. A giusto titolo la società semplice è stata
quindi estromessa dalla procedura, conclusione - questa - giustificata anche
dal fatto che l'insorgente ha presentato un'offerta errata e incompleta,
essendo del tutto impossibile che il consorzio RI 4 possa contare nella sua globalità
solo sei persone come indicato alla cifra 10.3 del capitolato.
4.   Sulla
scorta di quanto precede il gravame deve essere respinto siccome infondato,
confermando l'impugnata decisione di esclusione siccome immune da violazioni
del diritto.
5.   L'emanazione
del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a
concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
6.   La tassa
di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in
discussione, è posta a carico dei comparenti
secondo soccombenza
e suddivisa in parti uguali fra di loro
(art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico dei ricorrenti, con vincolo di solidarietà,
in ragione di 1/3 ciascuno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei
limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria