ti_gerichte · 33.2012.6 · 2012-10-08 · it
Rimborso spese di aiuto domiciliare:costi non coperti interamente da LAMal.Cura,aiuto,assistenza.Commissione aiuto domestico (= SMR) interpellerà SAM in caso di divergenze sullo stato di salute dell'assicurato,poi chiederà all'assistente sociale di quantificare le ore necessarie di aiuto domiciliare

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.10.2012 33.2012.6
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.10.2012 33.2012.6
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.10.2012 33.2012.6

Raccomandata
Incarto n.
33.2012.6
TB
Lugano
8 ottobre 2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 21 febbraio 2012
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 1°
febbraio 2012 emanata da
Cassa cantonale di compensazione -
Ufficio delle prestazioni,
6501 Bellinzona
in materia di prestazioni complementari
ritenuto
in
fatto
A.   RI
1 è al beneficio di prestazioni complementari e nel 2010 ha postulato il rimborso delle spese di aiuto domestico in virtù dell'art. 18 cpv. 5 e cpv. 6
LALPC.
B.   Il
24 novembre 2010 (doc. 2h) la Cassa cantonale di compensazione ha trasmesso
all'assicurata un formulario da compilare dal medico curante, per verificare le
condizioni per beneficiare (ancora) delle spese di aiuto e assistenza a
domicilio.
C.   Sulla
scorta del parere del 17 febbraio 2011 (doc. 11b) della Commissione aiuto
domestico, che ha esaminato il formulario compilato il 7 dicembre 2010 (doc. 2g)
dal dr. med. __________ e che ha disposto di chiedergli informazioni
supplementari (docc. 2c, 2d e 2e), la Cassa di compensazione si è pronunciata
il 23 marzo 2011 (doc. 2a), accordando all'assicurata dal 1° gennaio 2011 il
rimborso delle spese di aiuto domestico per un massimo di 8 ore al mese,
dandovi poi così seguito (docc. 1a-1h).
D.   Il
29 marzo 2011 ed il 1° aprile 2011 (doc. 3g) il medico curante dell'assicurata
ha affermato che le 6 ore (
recte:
8 ore) al mese concesse sono insufficienti
viste le sue condizioni di salute, tanto che dovrebbe invece beneficiare di sei
ore alla settimana di aiuto domiciliare.
Il 20 giugno 2011 (doc. 3e) la Cassa di compensazione, su invito
della Commissione aiuto domestico, ha convocato l'assicurata per il 10 agosto per
un colloquio con il medico fiduciario.
Nel frattempo, il 12 luglio
2011 (doc. 3d) il dottor __________ ha inviato alla Cassa un referto
dettagliato sullo stato di salute dell'assicurata, concludendo alla necessità
di un aiuto domiciliare per almeno tre mezze giornate alla settimana.
E.   Con
decisione del 17 agosto 2011 (doc. A3) la Cassa di compensazione, sentito il
parere della Commissione aiuto domestico a seguito dell'audizione personale del
10 agosto 2011 (doc. 3b) dell'assicurata, non rilevando nuovi elementi tali da
concedere ulteriori ore mensili per le spese di aiuto domestico, ha confermato
di accordare 8 ore al mese dal mese di gennaio 2011.
F.   L'opposizione
del 14 settembre 2011 (doc. A2) redatta da RA 1, accompagnata dal certificato
del 7 settembre 2011 (doc. A2) del dr. med. __________, è stata respinta dalla
Cassa cantonale di compensazione con decisione su opposizione del 1° febbraio
2012 (doc. A1).
Per emanare questa
decisione l'amministrazione si è basata sul parere della Commissione aiuto
domestico, che il 4 ottobre 2011 (doc. 5f) ed il 25 gennaio 2012 (doc. 5b) si è pronunciata sui certificati medici raccolti (docc. 4a-4n e 5c-5f). La Cassa di compensazione ha ritenuto che le patologie di cui è affetta l'assicurata
giustificano sì la richiesta di rimborso delle spese di aiuto domiciliare, però
esse non sono tali da determinare un'importante limitazione funzionale da
dovere accordare più delle 8 ore già riconosciute per la pulizia ed i lavori di
bucato e stiratura.
G.   Con
ricorso datato 20 settembre 2012 (doc. I), ma spedito il 21 febbraio 2012, RI 1,
sempre rappresentata da RA 1, ha chiesto di annullare la decisione del 1°
febbraio 2012 e di concederle il rimborso dei costi di aiuto domiciliare nella
misura prevista dal medico curante, ovvero 6 ore alla
settimana
, contro
le 8 ore
mensili
accordate. La ricorrente si è detta incredula per la
decisione dell'amministrazione a fronte del suo stato di salute, peraltro
comprovato da diversi certificati medici. Per esempio, ha evidenziato che l'incidente
stradale del febbraio 2011 condiziona tuttora la sua capacità di effettuare i
lavori domestici, tanto che il rapporto del dottor __________ del 30 novembre
2011 (doc. A4) afferma chiaramente che le lesioni subite sono di una certa gravità
e che perfino dopo mesi vi è pure la possibilità che gli arti lesi debbano
essere operati. Inoltre, la sua allergia alla polvere comporta un maggiore
aiuto, proprio perché deve pulire in modo più approfondito e più frequente la
sua abitazione. Sarebbe quindi auspicata una visita a domicilio per verificare
le reali condizioni di vita dell'assicurata.
H.   Anche
dopo avere sottoposto nuovamente la questione il 12 marzo 2012 al suo medico
fiduciario, rifacendosi al parere della Commissione aiuto domestico l'amministrazione,
nella risposta di causa del 14 marzo 2012 (doc. III), ha concluso di confermare
la decisione su opposizione. Essa ha inoltre evidenziato che il medico interpellato
ha osservato che gli esami eseguiti il 28 ottobre 2011 dalla dr.ssa __________
non fanno parte degli esami classicamente usati per la valutazione di
un'allergia in medicina convenzionale, trattandosi piuttosto di un test di
medicina alternativa che però ha una scarsa affidabilità.
L'11 giugno 2012 (doc.
V) la ricorrente ha prodotto un sollecito di pagamento emesso dall'impresa di
pulizia (doc. Vbis).
considerato
in
diritto
in ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 LOG (STF 8C_855/2010
dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del
7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007).
nel merito
2.   Nel
2010 l'assicurata ha chiesto il rimborso del costo di un aiuto domestico a cui
la stessa faceva capo viste le sue condizioni di salute.
La Cassa di
compensazione ha quindi intrapreso degli accertamenti sia tramite l'interessata
stessa, la quale è stata invitata a fare compilare, da parte del suo medico
curante, l'apposito formulario (doc. 2g), sia direttamente presso il dottor __________
(docc. 2d e 2e).
Poi, sulla scorta dei
nuovi accertamenti eseguiti (doc. 2c), con la decisione del 17 agosto 2011
(doc. A3) la Cassa cantonale di compensazione ha fissato in 8 ore mensili le
prestazioni rimborsate all'interessata per l'aiuto domestico; le fatture ricevute
sono quindi state evase in tal senso (docc. 1a-1h).
L'amministrazione
cantonale ha confermato questa sua posizione con la decisione su opposizione
del 1° febbraio 2012.
La ricorrente ha
invece chiesto il riconoscimento del diritto alla rifusione delle spese per
l'aiuto domestico nella misura di 6 ore alla settimana come indicato dal suo medico
curante, date le sue precarie condizioni di salute rese tali a causa delle
diverse patologie di cui soffre, aggravate anche dall'età.
3.   Secondo
l'art. 3 cpv. 1 LPC, le prestazioni complementari comprendono la prestazione
complementare annua (lett. a) e il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità
(lett. b).
Per l'art. 3 cpv. 2
LPC, la prestazione complementare annua è una prestazione pecuniaria (art. 15
LPGA), mentre il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità è una
prestazione in natura (art. 14 LPGA).
Giusta l'art. 14 cpv.
1 lett. b LPC, i Cantoni rimborsano ai beneficiari di una prestazione
complementare annua le spese comprovate dell'anno civile in corso di aiuto, di
cure e di assistenza a domicilio e in strutture diurne.
Secondo l'art. 14 cpv.
2 LPC, i Cantoni designano le spese che possono essere rimborsate secondo il
capoverso 1. Possono limitare il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di
una fornitura di prestazioni economica e appropriata.
In virtù dell'art. 14 cpv. 3 LPC, per
le spese di malattia e d'invalidità rimborsate in aggiunta alla prestazione
complementare annua, i Cantoni possono fissare importi massimi. Questi ultimi
non possono tuttavia essere inferiori ai seguenti importi annui:
a. per le persone che vivono a casa
1. persone sole, persone vedove,
coniugi di persone che
vivono in un istituto o in un
ospedale Fr. 25'000.-
2. coppie sposate Fr. 50'000.-
3. orfani di padre e di madre Fr.
10'000.-
b. per le persone che vivono in un
istituto o in un ospedale
Fr. 6'000.-
Per le persone che vivono a casa e
hanno diritto a un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione
contro gli infortuni, l'importo minimo secondo il capoverso 3 lettera a numero
1 è aumentato a Fr. 90'000.- in caso di grande invalidità di grado elevato, per
quanto le spese per le cure e l'assistenza non siano coperte dall'assegno per
grandi invalidi. Il Consiglio federale disciplina l'aumento corrispondente per
le persone con una grande invalidità di grado medio e quello dell'importo per
coniugi (art. 14 cpv. 4 LPC).
L'importo è aumentato secondo il
capoverso 4 anche in caso di riscossione di un assegno per grandi invalidi
dell'AVS se l'assicurato percepiva in precedenza un assegno per grandi invalidi
dell'AI (art. 14 cpv. 5 LPC).
L'art. 14 cpv. 6 LPC prevede che le
persone che in seguito a     un'eccedenza dei redditi non hanno diritto a una
prestazione complementare annua hanno diritto al rimborso delle spese di
malattia e d'invalidità che superano l'eccedenza dei redditi.
I Cantoni possono rimborsare
direttamente ai fornitori i costi fatturati non ancora pagati (art. 14 cpv. 7
LPC).
Riguardo alle spese di
aiuto, di cure e di assistenza a domicilio qui in esame, la Legge di
applicazione della LPC del 23 ottobre 2007 (LALPC), in vigore dal 1° gennaio
2008, prevede all'art. 18 cpv. 1 che le spese di aiuto, cura e assistenza rese
necessarie dalla vecchiaia, dall'invalidità, da un infortunio o da malattia e
prestate da servizi pubblici di utilità pubblica sono rimborsate.
A norma dell'art. 18
cpv. 2 LALPC, nel caso di una tariffa scalare secondo il reddito o la sostanza,
si tiene conto solo della tariffa più bassa.
Le spese di cura e
assistenza insorte in un istituto diurno, in un ospedale giornaliero o in un
ambulatorio, pubblici o di utilità pubblica, sono anch'esse rimborsate (art. 18
cpv. 3 LALPC).
Secondo l'art. 18 cpv.
4 LALPC, le spese di cura prestate da istituti privati sono rimborsate in
quanto corrispondono a quelle insorte in istituti pubblici o di utilità pubblica.
Per l'art. 18 cpv. 5
LALPC, le spese debitamente comprovate di aiuto e assistenza necessari
nell'economia domestica sono rimborsate fino a Fr. 4'800.- al massimo per anno
civile se tali prestazioni sono fornite da una persona che:
a) non vive nella
stessa economia domestica o
b) non lavora per
un'organizzazione Spitex riconosciuta.
In caso di rimborso ai
sensi del capoverso 5, le spese prese in considerazione sono limitate a un
massimo di Fr. 25.- all'ora (art. 18 cpv. 6 LALPC).
4.   Con
la Legge federale che emana e modifica atti legislativi per la nuova impostazione
della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra
Confederazione e Cantoni (NPC), del 6 ottobre 2006 ed in vigore dal 1° gennaio
2008, la Legge sulle prestazioni complementari all'AVS/AI è stata interamente
rivista.
Questa riforma ha richiesto
una revisione completa della legge d'applicazione cantonale, che da legge sui
sussidi ha assunto le connotazioni di una legge sulle prestazioni (cfr.
Messaggio del 2 maggio 2007 n. 5924 del Consiglio di Stato, capitolo 8).
Al capitolo
"8.1.5 Spese di malattia e di invalidità (art. 14-16 della legge federale)
", il Consiglio di Stato si è così pronunciato:
"
Con la NPC le spese di malattia e di invalidità sono
esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta, in linea di principio, di
determinare quali siano le spese rimborsabili, purché ciò non comporti però un
peggioramento della situazione attuale per gli assicurati.
Allo
scopo di garantire una prassi uniforme a livello nazionale, la LPC definisce
per quali prestazioni i Cantoni possono prevedere un rimborso delle spese e ne
fissa i termini di richiesta. La soluzione proposta tiene conto della sovranità
dei Cantoni in questo settore, senza provocare un peggioramento della
situazione delle persone assicurate. La competenza di stabilire l'importo
massimo del rimborso annuo delle spese di malattia e d'invalidità, il quale non
dovrà essere inferiore agli importi massimi attuali, è conferita ai Cantoni.".
Riguardo ai contenuti della nuova legge
di applicazione della LPC, al capitolo 8.2 del citato Messaggio n. 5924 il
Consiglio di Stato ha osservato:
"
Il nuovo assetto della legge federale sulle
prestazioni complementari all'AVS e all'AI rende necessario un adeguamento
della relativa legge cantonale di applicazione. Considerato che con la NPC si
propone l'introduzione di una nuova LPC, il Consiglio di Stato propone l'abrogazione
dell'attuale legge cantonale, sostituendola con una nuova normativa, che
consideri le innovazioni proposte con la NPC in materia di prestazioni
complementari. La modifica più sostanziale riguarda l'introduzione di un nuovo
capitolo relativo al rimborso delle spese (art. da 5 a 25): per il resto, sono da segnalare solo leggeri modifiche rispetto alla Legge d'applicazione
attuale.".
L'Esecutivo cantonale si è pronunciato
più specificatamente sulle spese di malattia e di invalidità (art. 34 LPC) al
capitolo 8.2.4:
"
Con la NPC, le spese di malattia e di invalidità sono
esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta di determinare quali siano
le spese rimborsabili, nei limiti dell'art. 14 della legge federale.
Il
contenuto dell'Ordinanza federale sul rimborso delle spese di malattia e delle
spese dovute all'invalidità in materia di prestazioni complementari (OMPC)
viene quindi ripreso nella legislazione cantonale sulle prestazioni
complementari (legge di applicazione e regolamento), ritenuto che il nostro
Cantone limita il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di una fornitura
di prestazioni economica ed appropriata (art. 14 cpv. 2 della legge federale).
Gli importi massimi dei rimborsi corrispondono a quelli previsti dall'art. 14
cpv. 3-6 della legge federale.
Con la
nuova legge cantonale di applicazione viene conferita una delega al Consiglio
di Stato di determinare a quali attori (fornitori di prestazioni o assicuratori)
possono essere direttamente rimborsati i costi fatturati e non ancora pagati
(art. 14 cpv. 7 della nuova legge federale).".
Il tenore dell'attuale
art. 18 LALPC è identico all'art. 13 OMPC, ad eccezione dell'art. 13 cpv. 5
OMPC (dal 2004 art. 13b OMPC) che è stato poi ripreso nell'art. 20 LALPC.
L'OMPC (Ordinanza sul
rimborso delle spese di malattia e delle spese dovute all'invalidità in materia
di prestazioni complementari, RS 831.301.1) è stata abrogata con l'entrata in
vigore della nLPC il 1°gennaio 2008, dato che la competenza per legiferare in
materia di rimborsi di spese di malattia e d'invalidità - entro il termine di 3
anni previsto dall'art. 34 LPC - è stata trasferita ai Cantoni e quindi, per il
nostro Cantone, la materia è stata tempestivamente regolata dal 2008 dalla
LALPC.
5.
L'Alta
Corte ha esaminato a fondo l'art. 13 OMPC nella STFA P
19/03
del 20 dicembre 2004, pubblicata in SVR 2005 EL Nr. 2,
interpretando in
particolare i termini dell'art. 13 cpv. 6 OMPC, al fine di determinare se i
costi dell'accompagnamento familiare di carattere sociopedagogico di un
bambino, proposto da Pro Juventute, possano essere assunti dalle prestazioni
complementari quale aiuto e assistenza necessari nell'economia domestica.
L'allora Tribunale federale delle
assicurazioni ha innanzitutto evidenziato la differente formulazione dell'art. 13
cpv. 6 OMPC nelle tre lingue nazionali, ciò che non rende chiara tale norma, da
cui la necessità di interpretarla, anche perché l'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC
non dà una definizione di aiuto, cure e assistenza a domicilio e in strutture
diurne e neppure l'art. 3d cpv. 4 vLPC che delega al Consiglio federale il
compito di stabilire le spese che possono essere rimborsate è d'aiuto, essendo
molto generico.
La nostra Massima istanza ha osservato
che l'art. 3d vLPC, ai capoversi 2 e 3, distingue le situazioni delle persone
che vivono a casa da quelle che vivono in un istituto. Pertanto, conformemente al
titolo dell'art. 13 OMPC ("spese… a domicilio"), per le persone che
vivono a casa oltre ai costi per le cure vengono rimborsate eventualmente le
spese per l'aiuto per i lavori di casa, che si rendono necessari a causa dell'età,
dell'invalidità, dell'infortunio o della malattia.
L'assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie assume i costi delle prestazioni atte a diagnosticare o a
curare una malattia e i relativi postumi, quali gli esami, le terapie e le cure
dispensate ambulatorialmente, al domicilio del paziente, in ospedale,
parzialmente in ospedale o in una casa di cura dal medico, dal chiropratico, da
persone che effettuano prestazioni previa prescrizione o indicazione medica (art.
25 cpv. 2 lett. b LAMal, nel tenore in vigore fino al 31 dicembre 2010; dal 1°
gennaio 2011, sono state eliminate dal testo le cure dispensate al domicilio
del paziente e quelle parzialmente in ospedale). Esse possono essere utili per
l'esecuzione di trattamenti acuti o concernere pazienti cronici a casa o in
case di cura; quale cura medica extra-ospedaliera viene indicata la cura, che è
dispensata a casa, ambulatorialmente o in una casa di cura.
Secondo l'art. 7 cpv. 1 lett. b in
connessione con il cpv. 2 OPre, sono riconosciute dall'assicurazione malattia
gli esami, le terapie
e le cure di base effettuati da organizzazioni
di cure e d'aiuto a domicilio (art. 51 OAMal).
Per le cure (prestazioni)
giusta l'art. 7 cpv. 2 lett. b OPre, si tratta di prestazioni di aiuto medico
con finalità diagnostica o terapeutica, come per esempio l'introduzione di
sonde o cateteri come pure le cure corrispettive (art. 7 cpv. 2 lett. b n. 5
OPre). Per le cure di base si intendono i provvedimenti di cura di natura non medica
(art. 7 cpv. 2 lett. c OPre). Le cure mediche a domicilio vanno distinte dalla
conduzione dell'economia domestica (aiuto per l'economia domestica), che non
ricade nel catalogo delle prestazioni rimborsate dalla LAMal. L'aiuto domestico
comprende le attività necessarie per l'alimentazione dell'ammalato, fare il
bucato ed altre attività simili, che concernono l'aspetto economico ed il modo
di vivere dell'ammalato. Per quanto riguarda l'aiuto per l'economia domestica
appena descritto, è esclusa una partecipazione alle spese giusta l'art. 64 LAMal,
come prevede l'art. 3d cpv. 1 lett. f vLPC. Manca il requisito dell'obbligo di
prestazione secondo LAMal. L'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC in connessione con l'art.
19 cpv. 1 lett. b OPC-AVS/AI e l'art. 13 OMPC, ha quindi per oggetto tutti i
costi per l'aiuto, la cura e l'assistenza a domicilio, che
non
sono
coperti interamente dall'assicurazione malattia obbligatoria o dalla partecipazione
ai costi ex art. 3d cpv. 1 lett. f vLPC. Ciò è il caso, quando le prestazioni
sono esaurite dalla LAMal o non esiste nessun diritto, per esempio quando le
cure mediche e l'aiuto a domicilio non sono prestati da un'organizzazione ai
sensi dell'art. 51 OAMal, l'aiuto viene apportato da persone private (non come
un fornitore di prestazioni riconosciuto), tra cui i membri della famiglia, oppure,
invece, non si tratta di prestazioni di economia domestica che la cassa malati
si deve assumere. Ciò suggerisce che solo la conduzione dell'economia domestica
(cucinare, pulire, fare il bucato, ecc. ) è rimborsabile nell'ambito dell'art.
13 cpv. 6 OMPC.
Nel considerando 5 l'Alta Corte ha analizzato se l'art. 13 OMPC dà diritto al rimborso dei costi richiesti.
Partendo dall'analisi dell'art. 3d cpv.
1 lett. b vLPC, secondo cui sono rimborsate le spese di aiuto, di cure e di
assistenza a domicilio e in strutture diurne, il TFA ha spiegato la differenza
fra il diritto al rimborso delle spese di cui beneficiano le persone che vivono
a casa (art. 3d cpv. 2 vLPC) e le persone che vivono in un istituto (art. 3d
cpv. 3 vLPC), chiarendo che l'intenzione del legislatore era di porre sullo
stesso piano gli assicurati quanto alle loro situazioni di vita diverse
(assicurati che vivono in casa o in un istituto).
La nostra Massima Istanza ricorda al
considerando 5.3 che l'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC, in connessione con l'art.
13 OMPC, contempla i costi di aiuto, di cure e di assistenza a domicilio che
non
sono assunti dall'assicurazione malattia obbligatoria o dalla partecipazione
alle spese di cui all'art. 3d cpv. 1 lett. f vLPC.
Secondo la struttura dell'art. 13 OMPC
- l'utilizzo del termine "anche" al cpv. 3 indica che anche i costi
per la cura e l'assistenza che sorgono a casa sono rimborsati - sono
riconoscibili tre diverse situazioni che danno luogo a prestazioni: 1) cura e
assistenza a casa, in un istituto diurno, in un ospedale giornaliero o in un
ambulatorio, pubblico o di utilità pubblica (prestati da organismi pubblici, di
utilità pubblica o privati) secondo l'art. 13 cpv. 1 a 4 OMPC, 2) indennizzo ai membri della famiglia (per la cura a casa) secondo l'art. 13 cpv. 5 OMPC
e 3) aiuto e assistenza necessari nell'economia domestica (nel senso della
conduzione dell'economia domestica) giusta l'art. 13 cpv. 6 e 7 OMPC.
Il Tribunale federale (delle
assicurazioni) conclude dunque il suo giudizio escludendo che l'art. 13 OMPC possa
comprendere altri diritti, ritenuto che la LPC regola in maniera esaustiva i
redditi computabili e le spese riconosciute. Pertanto, i costi per l'accompagnamento
familiare di carattere sociopedagogico (che non rientra nella conduzione
dell'economia domestica, cfr. consid. 4.3)
non
sono inclusi fra quelli rimborsabili
dall'art. 13 OMPC.
Nella DTF 132 V 121
(SVR 2006 EL Nr. 6), l'allora Tribunale federale delle assicurazioni (dal 1°
gennaio 2007: Tribunale federale) ha stabilito il 14 febbraio 2006 che l'art.
13 cpv. 6 lett. a OMPC si riferisce alle persone fisiche quali i conoscenti, i
vicini, gli amici e gli aiuti assunti con un contratto. L'art. 13 cpv. 6 lett.
b OMPC concerne invece le persone che sono incaricate da organizzazioni che
offrono l'aiuto per l'economia domestica, ma che
non
adempiono alle condizioni
delle organizzazioni Spitex riconosciute. L'art. 13 OMPC ha fissato quindi una
differenza fra le persone che offrono i loro servizi nell'economia domestica,
ma che non appartengono ad un'organizzazione Spitex riconosciuta e quelle che
eseguono i medesimi lavori per conto di un'organizzazione Spitex riconosciuta dall'art.
51 OAMal (cfr. consid. 4.2).
Inoltre, l'art. 13
cpv. 6 OMPC limita alle categorie di persone ivi menzionate il rimborso dei
costi a Fr. 4'800.- per anno civile e in virtù dell'art. 13 cpv. 7 OMPC il rimborso
orario è di Fr. 25.-. In questo senso c'è quindi una differenza con l'art. 13
cpv. 1 e cpv. 3 OMPC, dove i costi sono rimborsati se sono prestati da servizi
pubblici o di utilità pubblica. Lo stesso vale secondo l'art. 13 cpv. 4 OMPC
per le prestazioni fornite da istituti privati, nella misura in cui corrispondono
a quelle insorte in istituti pubblici o di utilità pubblica (cfr. consid. 4.3).
Se si tiene presente
che l'art. 13 cpv. 6 OMPC - il quale a differenza dell'art. 13 cpv. 1-4 OMPC -
ha per oggetto l'aiuto e l'assistenza, ma non la cura, ne consegue che per
l'art. 13 cpv. 6 OMPC si tratta di un aiuto prestato non da professionisti, per
il quale l'ordinanza fissa un importo massimo e nei capoversi da 1 a 4 si tratta di servizi di fornitori professionisti. Poiché le organizzazioni Spitex riconosciute
non espressamente menzionate nell'ordinanza sono da conteggiare come fornitori
professionisti di prestazioni, per quanto riguarda la regolamentazione dei
rimborsi esse ricadono sotto l'art. 13 cpv. 1 OMPC in connessione con l'art. 13
cpv. 4 OMPC (cfr. consid. 4.3).
Per questi motivi, nella
misura in cui stabilisce un limite generale di Fr. 25.- (quindi anche per
le organizzazioni Spitex riconosciute), il N. 5063.3 delle Direttive dell'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali sulle prestazioni complementari all'AVS e
AI (DPC) non è conforme all'ordinanza (cfr. consid. 4.4).
Il Tribunale federale, nell'esame
dell'art. 25 cpv. 2 lett. a n. 3 LAMal e dell'art. 7 cpv. 2 lett. b e c OPre,
nella DTF 136 V 172 ha trattato le prestazioni per terapie e cure dispensate da
organizzazioni di cure e di aiuto a domicilio e ha esposto le nozioni di esami
e cure ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 lett. b OPre (consid. 4.3), in particolare
"somministrazione di medicamenti" di cui al n. 7, e di cure di base
ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 lett. c n. 1 OPre (consid. 5.3), in particolare l'aiuto
"a nutrirlo" (il paziente) e a fargli fare "esercizi di
mobilizzazione" (consid. 2-5).
Per quanto concerne le prestazioni
complementari, l'Alta Corte si è così espressa:
"
5.3.1
Les soins de base
au sens de l'art. 7 al. 2 let. c ch. 1 OPAS, qui ne
font pas l'objet d'une liste exhaustive (ATF 131 V 178 consid. 2.2.3 p. 185;
décision du Conseil fédéral du 9 mars 1998 consid. 3, in RAMA 1998 p. 184), constituent des mesures de soins qui visent à compenser les conséquences de
l'incapacité d'effectuer soi-même certains actes élémentaires de la vie quotidienne
en raison d'une maladie ou de dépendance ("patients dépendants"; voir
aussi BÉATRICE DESPLAND, Soins de longue durée, soins de dépendance.
Contribution aux débats relatifs à la révision de la LAMal, Rapport IDS
[Institut de droit de la santé, Neuchâtel] n° 8, 2004, p. 6). Ces mesures ne
sont pas de nature médicale (arrêt du Tribunal fédéral des assurances P 19/03
du 20 décembre 2004 consid. 4.2.2, in SVR 2005 EL n° 2 p. 5; Message du 16
février 2005, relatif à la loi fédérale sur le nouveau régime des soins, FF
2004 1911 ch. 1.1.3.2.1), même si leur énumération comporte certaines
prestations de cet ordre (notamment prévenir les escarres ou prévenir et soigner
les lésions de la peau consécutives à un traitement; cf. GUY LONGCHAMP,
Conditions et
étendue du droit aux prestations de l'assurance-maladie
sociale, 2004, p. 167). Ne font pas partie des soins de base des actes qui
touchent principalement à l'accompagnement, à l'aspect pédagogique, au
développement des capacités personnelles et aux relations sociales (décision du
Conseil fédéral du 28 janvier 1998 consid. 8.2, in RAMA 1998 p. 172).
5.3.2
Portant sur une assistance à la personne
(Personenhilfe), les soins de base doivent être distingués
de l'aide matérielle (Sachhilfe) ou aide à domicile (cf. ATF 131 V
178 consid. 2.2.3 in fine p. 187). Celle-ci inclut les activités liées à
l'économie et la tenue du ménage - tels les achats, la préparation de la
nourriture, y compris le service de repas (décision du Conseil fédéral du 9
mars 1998 consid. II, in RAMA 1998 p. 183 s.), laver le linge et d'autres
actes semblables -, qui n'entrent pas dans le catalogue des prestations remboursées
par l'assurance obligatoire des soins (arrêt P 19/03 cité consid. 4.2; Message
du 6 novembre 1991 concernant la révision de l'assurance-maladie, FF 1992 I 77;
GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV,
2007, p. 505 n. 329; LONG-CHAMP, op. cit., p. 485; voir aussi BRIGITTE PFIFFNER
RAUBER, Das Recht auf Krankheitsbehandlung und Pflege, 2003, p. 243).
5.3.3
En
ce qui concerne tout d'abord l'aide à l'alimentation, on ne saurait
considérer que l'accompagnement d'un assuré à l'extérieur de sa chambre pour se
rendre à la salle à manger puisse être assimilé à cet acte. En tant que soins
de base, l'acte consistant à aider le patient à s'alimenter ("Hilfe
beim Essen", "aiuto a nutrirlo" [il paziente]) vise la situation
dans laquelle la personne ne peut pas elle-même se nourrir, parce qu'elle n'est
pas en mesure, par exemple, de couper ses aliments ou de les porter à sa
bouche. En revanche, l'assistance dont elle a besoin pour que les aliments
lui soient servis et lui parviennent - préparation et cuisson des aliments,
mais aussi présentation et service des plats - ne fait pas partie des soins de
base au sens de la règle en cause, mais relève de l'aide à domicile
(consid. 5.3.2 supra) même si cette assistance lui est tout aussi nécessaire
que l'aide pour se nourrir. Comme le service des repas (à savoir le fait
d'apporter les aliments vers la personne concernée), que ce soit au chevet
d'une personne alitée, à la table dans une chambre ou dans une salle à manger
commune, ne fait pas partie des soins de base relatifs à l'alimentation,
l'aide nécessitée par l'intéressé pour se rendre à l'extérieur de sa chambre
"vers son repas" ne peut pas non plus être considérée comme de tels
soins (cf. en ce qui concerne l'acte "manger" en
relation
avec l'allocation pour impotent dans l'assurance-invalidité, arrêt du Tribunal
fédéral des assurances H 128/03 du 4 février 2004 consid. 3). La dimension
sociale qu'implique la possibilité de manger en compagnie d'autres personnes
pour les intéressés qui vivent dans une résidence commune - aussi positive et
utile qu'elle soit - n'est pas du ressort de l'assurance-maladie obligatoire
(consid.
5.3.1 supra
;
cf. HARDY
LANDOLT, Das soziale Pflegesicherungssystem, 2002, p. 85)."(…)
(
le sottolineature sono della redattrice
)
6.   Per
quanto concerne il principio del rimborso dei costi, ed in particolare il
rimborso dei costi di aiuto, cura e assistenza in esame, la dottrina ha
precisato che rimborsabili dalle prestazioni complementari sono principalmente
soltanto i costi di malattia e di invalidità che
non
sono coperti, ossia
i costi che vanno a carico dell'assicurato e quindi che intaccano i suoi
redditi. Per contro, i costi per i quali in virtù della legge o a motivo di un
accordo contrattuale vi è un dovere prestativo da parte di un altro fornitore
di prestazioni (come per esempio di una cassa malati, di una persona che ha il
dovere di mantenimento, ecc.),
non
possono essere presi in
considerazione (
Carigiet
, Ergänzungsleistungen
zur AHV/IV, Zurigo 1995, pag. 154).
L'autore ha precisato che gli
assicurati che a causa di un impedimento devono fare capo all'aiuto di terzi
per la conduzione della casa (per esempio per cucinare, pulire, lavare, ecc.),
possono fare valere i costi fatturati da terze persone come costi supplementari
(pag. 167).
Carigiet/Koch
,
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Supplemento, Zurigo 2000, pag. 121, ribadiscono
che rimborsabili sono solo i costi non coperti di malattia e invalidità che
vanno a carico degli assicurati. I costi che, per legge o per altri accordi, si
devono assumere altri fornitori di prestazioni (cassa malati, assicuratore infortuni),
non possono essere rimborsati agli assicurati (RCC 1984 pag. 245).
Gli autori indicano inoltre, riprendendo
il tenore dell'art. 3 OMPC (corrispondente all'art. 8 LALPC), che la
concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI,
dell'assicurazione infortuni o dell'assicurazione militare non è equiparata a
un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni. Il rimborso delle
spese di malattia e di invalidità concerne in particolare i costi per l'aiuto,
la cura e l'assistenza a domicilio.
Per quanto concerne più
specificatamente i costi per la cura a domicilio, gli autori hanno spiegato che
per spese di
cura
si intendono i costi per cure ambulatoriali rese
necessarie dalla vecchiaia, dall'invalidità, da un infortunio o da una
malattia. Secondo le Direttive dell'UFAS sulle prestazioni complementari (N.
5062 DPC), ciò comprende l'aiuto necessario per alzarsi, vestirsi, lavarsi,
mangiare e altri bisogni fisici necessari (pag. 129).
Infine, per definire l'
aiuto
e
l'
assistenza
a domicilio necessari nell'economia domestica, la
letteratura - questa definizione è stata anche ripresa nella citata sentenza P
19/03 del 20 dicembre 2004 al considerando 4.5 - si riferisce alle attività di
cucinare, pulire, fare il bucato, ecc. (pag. 130).
Nel più recente commentario (
Carigiet/Koch,
Ergänzungs-leistungen zur
AHV/IV, 2a ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2009, pagg. 197 segg.) portante sulla
nuova legge in vigore dal 2008 e quindi, per ciò che qui interessa, sull'art.
14 nLPC e dunque sul rimborso delle spese di malattia e d'invalidità da parte
dei Cantoni, gli autori hanno evidenziato il principio secondo cui le prestazioni
complementari sono sussidiarie alle altre assicurazioni sociali nel rimborso
delle spese di malattia. Per questo motivo, prima di procedere al
riconoscimento di questi costi, la Cassa di compensazione deve verificare se un
altro assicuratore sia chiamato a rispondere. Di regola vi sono gli
assicuratori malattia secondo LAMal e secondo LCA, ma anche gli assicuratori
militari, infortuni e per perdita di guadagno. L'art. 64 cpv. 1 LPGA definisce
l'ordine di rimborso (pag. 201 e seg.).
Nel capitolo sui costi per l'aiuto a
domicilio,
Carigiet/Koch
osservano
(pag. 218) che i beneficiari di prestazioni complementari, che devono fare capo
a degli aiuti per la conduzione dell'economia domestica, possono farsi
rimborsare dalla Cassa di compensazione i costi che ne derivano.
La nozione di aiuto per l'economia
domestica comprende i lavori necessari per l'alimentazione (cucinare, fare la
spesa), l'aiuto con il bucato e altre attività simili (lavori di pulizia). Le
prestazioni di carattere sociopedagogico non rientrano in questa nozione (cfr.
citata STFA P 19/03, consid. 4.2.2 e 4.3).
Per un pensionato è importante che il
rimborso di prestazioni di aiuto per l'economia domestica non sia vincolato a
severe condizioni di ottenimento. È più semplice prendere in considerazione
l'aiuto regolare della vicina per fare la spesa, se questa attività può essere
indennizzata. I presupposti per il rimborso sono che il beneficiario di PC
abbia bisogno di un aiuto (se vi sono dubbi sulla necessità e sull'estensione
dell'aiuto e dell'assistenza a domicilio, le Casse di compensazione
intraprendono accertamenti, per esempio richiedono certificati medici) e che
questo aiuto viene prestato da una persona che non vive nella stessa economia
domestica (pag. 219).
Sulla nozione di aiuto, cura e
assistenza si è espresso
Jöhl
, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht (SBVR) Band XIV, Soziale Sicherheit, 2a
ed., Basilea 2007, pagg. 1875 segg.
Per la nozione di
cura
(N. 336),
la LAMal contiene una definizione che può essere ripresa dalle prestazioni
complementari. Giusta l'art. 7 cpv. 2 OPre, sono prestazioni (cure) i consigli
e le istruzioni, gli esami e le cure e le cure di base, a meno che l'assicurato
sia in grado di effettuarle da solo (per esempio, bendare le gambe, indossare
le calze di contenimento, andare a letto, profilassi contro il decubito, aiuto
per l'igiene della bocca e del corpo, (s)vestirsi, mangiare, ma anche le cure
psichiatriche o psicogeriatriche di base).
La nozione di
aiuto
(N. 337) non
viene invece definita nella LAMal, poiché la presa a carico dei relativi costi
non rientra nel catalogo delle prestazioni di questo ramo delle assicurazioni
sociali. Nel linguaggio comune sono da intendere come aiuto nell'economia
domestica tutti quei lavori che appartengono alla conduzione di un'economia
domestica. Non vi sono indicazioni secondo cui il legislatore intendesse
distanziarsi per questa nozione dal linguaggio comune.
Sono pertanto rimborsabili i costi di
quella parte di lavori di economia domestica - assolutamente necessari (non
invece assolutamente necessari e quindi non rimborsabili sono i costi per ogni
prestazione di aiuto nell'economia domestica, che ragionevolmente potrebbero
essere assunti da una persona inclusa nel calcolo del diritto, in particolare
da un coniuge) -, che non possono più essere eseguiti personalmente da una
persona impedita a causa dell'età, dell'invalidità, di un infortunio o da una malattia
(quali per esempio fare la spesa, cucinare, pulire la casa e occuparsi del
bucato).
Per la nozione di
assistenza
(N.
338) il linguaggio comune non offre un significato sufficientemente preciso. Il
resto del diritto delle assicurazioni sociali non dà una definizione che
potrebbe essere applicata per analogia. Il diritto sull'assicurazione invalidità
contiene una nozione simile, ossia l'assegno per grandi invalidi nel senso di
avere bisogno di un accompagnamento nell'organizzazione della realtà
quotidiana. Ha bisogno di un tale sostegno pratico chi senza l'accompagnamento
di un'altra persona non può vivere autonomamente, chi non può compiere le
attività della vita quotidiana e intrattenere contatti fuori casa senza l'accompagnamento
di una terza persona
o chi rischia seriamente l'isolamento
permanente dal mondo esterno (art. 38 OAI). Non si intende rispettivamente, non
si intende soltanto un accompagnamento
fisico, bensì un accompagnamento
duraturo nel consigliare, nell'assistere e nel vigilare nella vita quotidiana.
L'assistenza secondo l'art. 3d cpv. 1
lett. b vLPC non presuppone - a differenza dell'accompagnamento nella realtà
quotidiana - l'assegno per grandi invalidi. È sufficiente che sia necessario un
accompagnamento della persona assicurata dovuto all'età, all'invalidità,
all'infortunio o ad una malattia e che non sia ragionevole per la persona
assicurata rinunciare ad un accompagnamento per evitare i corrispettivi costi.
La soglia di rilevanza è quindi più bassa e la grandezza dell'assistenza è più
estesa rispetto all'accompagnamento nella realtà quotidiana, poiché essa non si
riferisce all'evitare un abbandono/bisogno di una casa, ma all'esigenza di
rinunciare a determinate prestazioni per motivi di costi.
L'assistenza presenta una particolarità
nella misura in cui, in combinazione con l'aiuto di cui all'art. 13 cpv. 6
OMPC, condivide il limite del rimborso di Fr. 4'800.-. Per contro, in combinazione
con la cura, l'assistenza sottostà al limite generale di rimborso, cosicché in
caso di necessità di aiuto, cura e assistenza i costi dell'aiuto sottostanno da
soli al limite particolare di rimborso di Fr. 4'800.-.
7.   Le
Direttive sulle prestazioni complementari all'AVS/AI (DPC), valide dal 1°
gennaio 2002, stato 1° gennaio 2007, ai NN. 5062-5068 (abrogati dal 2008)
spiega(va)no l'art. 13 OMPC.
Per il N. 5062 DPC, le
cure
ai sensi dello Spitex comprendono sia i trattamenti che le cure di
base che devono essere fornite a causa dell'età, di una malattia, di un infortunio
o dell'invalidità. Fa parte delle cure di base l'aiuto necessario affinché la
persona si alzi, si vesta, faccia il bagno, mangi ed espleti gli altri bisogni
fisici indispensabili.
Secondo le circostanze
locali, per il N. 5063 DPC è l'assistenza sanitaria comunale, un'assistenza
familiare o un'organizzazione di aiuto domiciliare ad assumersi le cure nonché
il relativo aiuto e l'assistenza a domicilio. Le spese fatturate da queste
istituzioni pubbliche o di pubblica utilità possono essere rimborsate.
Giusta il N. 5063.2,
alle spese fatturate da un'organizzazione Spitex per i trattamenti e le cure di
base è applicabile la tariffa concordata tra gli assicuratori e i fornitori di
prestazioni (cfr. art. 43 cpv. 4 LAMal). Se viene fatturata una tariffa
superiore, le spese eccedenti non possono essere assunte dalle PC. Se un'organizzazione
Spitex non è riconosciuta come fornitore di prestazioni ai sensi dell'art. 51
OAMal, le spese per i trattamenti e le cure di base non possono essere assunte.
Le spese di
organizzazioni Spitex per prestazioni di economia domestica (aiuto domiciliare)
possono essere rimborsate (DTF 132 V 121). Se l'organizzazione Spitex non è
riconosciuta ai sensi dell'art. 51 OAMal, le spese di economia domestica
possono essere rimborsate soltanto fino a Fr. 25.-/ora. Inoltre, sommate alle
spese da considerare secondo il N. 5066.1 DPC, le spese che possono essere
rimborsate ammontano a Fr. 4'800.- al massimo per anno civile (N. 5063.3 DPC).
Per il N. 5066 DPC, se
esistono dubbi sulla necessità e sull'estensione dell'aiuto, delle cure e
dell'assistenza a domicilio, l'Ufficio PC deve procedere agli accertamenti che
riterrà opportuni e ridurre, eventualmente, le spese da assumere.
Se, a causa di
un'invalidità, il beneficiario di PC incontra delle difficoltà nello svolgere i
lavori domestici necessari (cucinare, pulire, lavare, ecc.) può fare valere le
spese comprovate che sono state fatturate per l'aiuto fornito da una terza
persona fino ad un massimo di Fr. 4'800.- per anno civile (N. 5066.1 DPC).
Giusta il N. 5066.2
DPC, se l'aiuto è stato fornito da una persona che vive nella stessa economia
domestica o nella stessa fattoria, non si può procedere a nessun rimborso.
Si possono rimborsare
al massimo Fr. 25.-/ ora (N. 5066.3 DPC).
Secondo il N. 5066.4
DPC, per l'aiuto e l'assistenza necessari a domicilio, insieme alle spese di
cui al N. 5063.3 2° paragrafo DPC, possono essere rimborsati al massimo Fr.
4'800.- per anno civile.
Il N. 5066.5 DPC
recita che se in una coppia entrambi i coniugi sono invalidi, possono essere
rimborsati al massimo Fr. 9'600.-.
Per il N. 5066.6 DPC,
le spese per l'aiuto e l'assistenza necessari a domicilio possono essere
rimborsate in aggiunta alle spese di cui ai N. 5067 e N. 5067.1 [spese per il
personale di cura assunto direttamente]. Tuttavia, non si può eccedere l'importo
massimo previsto per il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità (cfr.
N. 5017).
8.   Questo
TCA deve ora stabilire se l'aiuto domestico richiesto dall'assicurata a causa
delle difficoltà fisiche che le impedirebbero di occuparsi autonomamente della
propria economia domestica sia rimborsabile.
Va quindi esaminato se
la ricorrente adempie i presupposti per vedersi riconoscere le prestazioni
reclamate.
L'amministrazione
dispone di certificati datati 2009, 2010 e 2011. Alcuni attestano problemi alla
spalla destra (doc. 4i), altri una fascite plantare destra e tendinite inserzionale
achilles sul calcagno destro con importante accorciamento dei muscoli flessori
(doc. 4n1), ciò che comporta importanti disturbi posturali (doc. 4g), altri ancora
si riferiscono all'incidente occorso nel febbraio 2011, in cui l'interessata ha subito un trauma cranico lieve, ematoma sovraorbitale a destra,
avulsione dente 21, trauma contusivo emicostato sinistro, trauma contusivo
ginocchio destro, trauma contusivo mano destra e sinistra (doc. 4l1). La
tabella del 28 aprile 1999 (doc. 5e4) riproduce i risultati di un test allergologico
per cibi e piante, mentre il referto del 30 novembre 2011 (doc. A4) del dottor __________
riferisce dell'incidente del febbraio 2011, che ha causato danni ad entrambe le
mani, ma in particolare alla mano sinistra, tanto che, quale ultima possibilità
di cura della tendinite ai flessori con un edema reattivo, potrebbe esserci un
intervento chirurgico.
I certificati medici
prodotti dall'insorgente attestano (soltanto) la presenza di alcune patologie,
quali tendosinovialite dei flessori del IV dito a sinistra di origine
post-traumatica e dupuytren al IV raggio a sinistra di origine post-traumatica
(doc. A4), grave ipotiroidismo sintomatico ed insufficienza cardiaca con
aritmie (doc. 2g), sindrome di poli antralgia diffusa, esito di chemioterapie invasive
e di trattamento di una epatite cronica (doc. 2c), problematiche degenerative
osteo-articolari e fibromialgia ingravescente (doc. A2).
Il medico curante
dell'interessata ha attestato il 12 gennaio 2011 (doc. 2c) la necessità di un
aiuto domiciliare per tre volte alla settimana.
Il 29 marzo 2011 (doc.
3g) il dottor __________ ha precisato che l'assicurata dovrebbe beneficiarne per
almeno 6 ore alla settimana.
Infine, nel parere del
12 luglio 2011 (doc. 3d) il curante, specialista in medicina interna ed
emato-oncologia FMH, ha indicato che la paziente necessita di un importante
aiuto domiciliare per almeno tre mezze giornate alla settimana.
Dal canto suo, invece,
la Cassa cantonale di compensazione, per il tramite dell'apposita Commissione
aiuto domestico, oltre a determinare se v'era effettivamente necessità o meno
di aiuto e assistenza nell'economia domestica, ha determinato in otto al mese
le ore rimborsabili alla ricorrente stanti le sue condizioni di salute.
9.   Resta
quindi da determinare quante ore possono essere rimborsate alla ricorrente per
le spese di aiuto, di cura e di assistenza a domicilio ex art. 18 LALPC.
Entrambe le parti
concordano sulla necessità dell'assicurata di un aiuto domestico per le sue
problematiche fisiche. Come detto, però, la Cassa di compensazione ha fissato
in 8 ore mensili dal 1° gennaio 2011 il diritto al rimborso delle spese di
aiuto domestico sopportate dalla ricorrente, mentre quest'ultima ne richiede 24
(6 ore alla settimana x 4 settimane).
Nel caso di specie, la
Cassa di compensazione ha acquisito le necessarie indicazioni mediche a mezzo
dell'apposito formulario per l' "Accertamento medico per il rimborso delle
spese di aiuto domestico nell'ambito delle prestazioni complementari"
(doc. 2g), compilato dal medico curante della ricorrente il 7 dicembre 2010, e
l'ha sottoposto alla valutazione della Commissione aiuto domestico (doc. 2f), di cui essa si avvale da alcuni anni.
Anche i successivi
certificati del 28 aprile 1999 (doc. 5e4), del 21 gennaio 2009 (doc. 4k1) e del
17 giugno 2010 del __________ (doc. 4m1), del 3 febbraio 2009 (doc. 4i) del dr.
med. __________, del 14 (doc. 4f) e del 18 gennaio 2010 (doc. 4g), del 12
gennaio 2011 (doc. 2c), del 24 febbraio 2011 (doc. 2c), del 29 marzo 2011 (doc.
3g), del 1° aprile 2011 (doc. 3g), del 12 luglio 2011 (doc. 3d) e del 7
settembre 2011 (doc. 4b1) del dr. med. __________, del 17 febbraio 2010 (doc.
4n1) dell'__________, del 9 marzo 2010 (doc. 4h) e del 30 novembre 2011 (doc.
A4) del dottor __________, nonché dell'8 (doc. 2c), dell'11 (doc. 4l1) e del 25
febbraio 2011 (doc. 4e1) del Servizio di chirurgia dell'Ospedale __________ di __________,
unitamente alle prese di posizione della ricorrente, sono stati valutati dalla
predetta Commissione, i cui pareri sono prodotti agli atti (docc. 2b, 3f, 5f, 5d2 e 5b).
Per un coscienzioso
esame dei casi problematici relativi a richieste di rimborso quali quella in
discussione, la Cassa cantonale di compensazione ha istituito la Commissione
aiuto domestico, presieduta dal dr. med. __________, affinché, mediante
l'avviso di un medico esperto, essa possa giudicare le fattispecie concernenti
- per quanto qui di interesse - le richieste di spese di aiuto, di cure e di
assistenza necessari nell'economia domestica degli assicurati beneficiari di
prestazioni complementari.
10.   Giusta
l'art. 43 cpv. 1 LPGA, l'assicuratore esamina le domande, intraprende d'ufficio
i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha bisogno. Le informazioni
date oralmente devono essere messe per scritto.
Per l'art. 43 cpv. 2
LPGA, se sono necessari e ragionevolmente esigibili esami medici o
specialistici per la valutazione del caso, l'assicurato deve sottoporvisi.
Se l'assicurato o
altre persone che pretendono prestazioni, nonostante un'ingiunzione, rifiutano
in modo ingiustificato di compiere il loro dovere d'informare o di collaborare,
l'assicuratore può, dopo diffida scritta e avvertimento delle conseguenze giuridiche
e dopo aver impartito un adeguato termine di riflessione, decidere in base agli
atti o chiudere l'inchiesta e decidere di non entrare in materia (art. 43 cpv.
3 LPGA).
Inoltre, secondo
l'art. 44 LPGA se per chiarire i fatti l'assicuratore deve far ricorso ai
servizi di un perito indipendente, ne comunica il nome alla parte. Essa può
ricusare il perito per motivi fondati e presentare controproposte.
Per l'art.
36 LPGA
relativo alla ricusazione, le persone che devono prendere o preparare decisioni
su diritti o obblighi devono ricusarsi se hanno un interesse personale nella
questione o se, per altri motivi, potrebbero avere una prevenzione (cpv. 1).
Per l'art. 36 cpv. 2
LPGA, se la ricusazione è contestata, decide l'autorità di vigilanza. Se si
tratta della ricusazione del membro di un collegio, decide il collegio in assenza
dell'interessato.
Sull'indipendenza
degli esperti nella procedura amministrativa si è di recente pronunciato il
Tribunale federale nella sentenza 9C_243/2010 del 28 giugno 2011, pubblicata in
DTF 137 V 210, confermando che all'assicurato non deve derivare nessuno svantaggio,
nella procedura amministrativa, dal fatto che la controparte processuale è lo
Stato. Dal momento che le perizie, vista la loro funzione di supporto, sono
spesso un elemento caratteristico della conoscenza giuridica, i periti medici
devono principalmente essere allo stesso modo indipendenti ed imparziali come
lo sono i giudici.
Questo elementare
requisito costituzionale si applica anche alle perizie amministrative di
carattere medico, non appena formano la base per una decisione su un diritto fatto
valere e più che mai quando nel successivo procedimento di ricorso saranno
utilizzate come base per la valutazione giudiziaria. La natura formale della
violazione del diritto ad avere un esperto indipendente ha per conseguenza che
la perizia, che non presenta le necessarie caratteristiche, è da escludere come
mezzo di prova, indipendentemente dall'esito della fondatezza delle eccezioni
materiali (cfr. consid. 2.1.3).
Nella recente sentenza
il Tribunale federale ha anche analizzato la natura dell'art. 44 LPGA e le
conseguenze (giuridiche e pratiche) da essa derivanti, imponendo un rafforzamento
dei diritti di partecipazione (cfr. consid. 3.4).
11.   In
concreto, con la decisione formale del 17 agosto 2011 (doc. A3), facente
seguito alla ricezione dell'apposito formulario per l'accertamento medico per
il rimborso delle spese di aiuto domestico, l'amministrazione ha comunicato
all'assicurata che, per determinare la necessità e l'estensione dell'aiuto,
delle cure e dell'assistenza a domicilio, ha proceduto a degli accertamenti, e
meglio ha sottoposto l'intera documentazione medica in suo possesso al giudizio
del medico fiduciario della Cassa (dr. med. __________), che compone questa
Commissione aiuto domestico.
Nella sentenza di
principio del 17 luglio 2012 (33.2011.11) vertente sulla medesima tematica
questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, al considerando 2.12 ha osservato che seppure l'istituzione di una tale Commissione aiuto domestico non sia stata
specificatamente prevista dal Legislatore né federale (LPC) né tanto meno
cantonale (LALPC), essa non può che portare competenza, chiarezza ed elementi
di valutazione alla Cassa cantonale di compensazione. Non va infatti
dimenticato che, quale organo amministrativo, forzatamente la Cassa di compensazione
non dispone delle necessarie conoscenze per valutare, dal profilo medico, se
siano dati i presupposti medici per ammettere la necessità di aiuto, cure e
assistenza a domicilio e quindi per concedere ai beneficiari di prestazioni
complementari il rimborso di spese per l'economia domestica.
Il ricorso a questa
Commissione è quindi opportuno.
Inoltre, in merito
alla sua natura, il TCA ha concluso che la Commissione aiuto domestico va
considerata alla stregua di un perito interno come il Servizio Medico Regionale
(art. 69 LAI e art. 69 OAI) e non come un perito esterno quale è invece il SAM
(Servizio Accertamento Medico), a cui si affida l'Ufficio AI. Pertanto, l'art.
44 LPGA - e la giurisprudenza su di esso promulgata dal Tribunale federale (DTF
137 V 210) - non è qui applicabile.
12.   Nella
citata STCA del 17 luglio 2012 (cfr. consid. 2.13), questo Tribunale ha inoltre
evidenziato che viste le contestazioni mosse con il ricorso portanti sul numero
di ore necessarie all'assicurata quale aiuto domiciliare, per potere valutare
adeguatamente le conseguenze sull'aiuto domestico richiesto, alla luce dei
certificati medici agli atti e delle valutazioni del dr. med. __________, è
necessario che, parallelamente alla Commissione aiuto domestico,   un'altra
istituzione qualificata si pronunci sulla quantificazione dell'effettivo
bisogno della persona assicurata (art. 14 LPC).
Secondo il TCA,
infatti, la valutazione della predetta Commissione aiuto domestico è riferita
all'aspetto
medico
della questione, ovvero il perito deve pronunciarsi
sullo stato di salute della persona assicurata, sulle sue limitazioni e
difficoltà fisiche o psichiche e, su tale base, decidere se sia indicato un
aiuto a domicilio (nel senso ampio di aiuto, cura e assistenza), affinché essa
possa continuare a vivere nella propria abitazione e non sia così costretta a
ricoverarsi in una casa di cura.
La Commissione può
senz'altro procedere ad una valutazione quantitativa delle ore necessarie.
Inoltre, in caso di
insanabile controversia sugli aspetti
medici
fra il parere del medico
curante ed il parere della Commissione aiuto domestico, laddove il caso imponesse
un approfondimento maggiore, la Cassa cantonale di compensazione potrà
rivolgersi eventualmente al Servizio Accertamento Medico dell'Ufficio assicurazione
invalidità, istituto indipendente preposto all'allestimento di perizie, o,
semmai, ad un altro perito esterno indipendente, per gli accertamenti
necessari, fermi restando i summenzionati presupposti derivanti dall'art. 44
LPGA.
La Commissione, ed
eventualmente i periti esterni incaricati, determineranno la necessità per gli
assicurati di fare capo all'aiuto a domicilio per continuare a vivere in casa
propria conformemente a tale principio insito nell'art. 14 LPC.
Per contro, laddove la
controversia fra le parti portasse sulla quantificazione dell'aiuto domiciliare
di cui abbisogna la persona assicurata, come stabilito dal TCA nella predetta
sentenza del 17 luglio 2012 (cfr. consid. 2.13), dovrebbe essere eseguita una valutazione
specifica della situazione da parte di un'altra figura, più vicina, sul campo,
all'interessato e quindi più adatta: l'
assistente sociale
. Ciò avviene
infatti già per la valutazione dell'assegno per grandi invalidi e della
capacità delle casalinghe nell'ambito dell'assicurazione invalidità.
13.   Secondo
questo Tribunale, infatti, la situazione di una persona assicurata che a causa
della vecchiaia, dell'invalidità, di un infortunio o di una malattia necessita
di terzi che le prestino aiuto, cure e assistenza domiciliare affinché possa
continuare a vivere nella propria abitazione, è raffrontabile (
mutatis
mutandis
) alla situazione di un assicurato grande invalido.
È considerato grande
invalido ai sensi dell'art. 9 LPGA colui che, a causa di un danno alla salute,
ha bisogno in modo permanente dell'aiuto di terzi o di una sorveglianza personale
per compiere gli atti ordinari della vita.
È considerato grande invalido anche chi
a causa di un danno alla salute vive a casa e necessita in modo permanente di
essere accompagnato nell'organizzazione della realtà quotidiana
.
Chi soffre unicamente di un danno alla
salute psichica ha diritto almeno a un quarto di rendita.
Chi ha bisogno unicamente di essere
accompagnato in modo permanente nell'organizzazione della realtà quotidiana è
considerato grande invalido di grado lieve
(art. 42 cpv. 3
LAI).
Fra i compiti
dell'Ufficio AI, l'art. 57 cpv. 1 lett. f LAI prevede, nel tenore in vigore dal
1° gennaio 2012, anche quello di valutare l'invalidità, la grande invalidità e
le prestazioni d'aiuto di cui l'assicurato ha bisogno.
Giusta l'art. 59 cpv. 1 LAI, gli Uffici
AI si organizzano in modo da garantire che i compiti elencati nell'art. 57
siano eseguiti con professionalità ed efficienza nel rispetto delle
prescrizioni legali e delle istruzioni della Confederazione.
Gli Uffici AI possono far capo a
specialisti dell'aiuto privato agli invalidi, ad esperti, a centri
d'osservazione medica e professionale, nonché a servizi di altre istituzioni
preposte alle assicurazioni sociali (art. 59 cpv. 3 LAI).
Gli Uffici AI possono concludere con
altri assicuratori e con gli organi dell'aiuto sociale pubblico convenzioni
relative alla possibilità di far capo ai servizi medici regionali (art. 59 cpv.
4 LAI).
Per l'art. 69 cpv. 2
OAI, se le condizioni assicurative che l'Ufficio AI deve esaminare (cpv. 1)
sono
adempiute, esso procura gli atti necessari, in particolare circa lo stato di
salute, l'attività, la capacità di lavoro e l'idoneità all'integrazione. A tale
scopo possono essere domandati rapporti e informazioni, ordinate perizie, eseguiti
sopralluoghi e consultati specialisti dell'aiuto pubblico o privato agli invalidi.
La Circolare sull'invalidità
e la grande invalidità nell'assicurazione per l'invalidità (CIGI), edita
dall'UFAS, valida dal 1° gennaio 2012, chiarisce la procedura per l'assegnazione
di un AGI.
Secondo il N. 8129
CIGI, di regola l'Ufficio AI sottopone al medico curante il modulo compilato.
Quest'ultimo verifica se i dati riportati sul modulo corrispondano al suo referto
(formulario 5420). In base a questi dati si può chiedere il parere del SMR. Quest'ultimo
invia all'Ufficio AI un rapporto scritto con i risultati dell'esame medico e
una raccomandazione circa l'ulteriore trattamento della domanda di prestazioni
dal punto di vista medico. Sulla base di tali indicazioni, l'Ufficio AI ordina
eventuali accertamenti medici supplementari (per esempio un rapporto medico
complementare).
Per il N. 8131 CIGI,
in linea di principio, l'Ufficio AI procede ad un accertamento sul posto. Vanno
accertati la grande invalidità, un eventuale onere d'assistenza supplementare
(per i minorenni) e il luogo di soggiorno (a domicilio o in un istituto, cfr.
N. 8003 segg.).
Le indicazioni fornite
dalla persona assicurata, dai genitori o dal rappresentante legale vanno valutate
criticamente.
Nei casi di cui al N.
8130 (fra i quali: alla prima domanda per l'ottenimento di un assegno per
grandi invalidi; in caso di domande di aumento dell'assegno per grandi invalidi
in seguito al peggioramento della grande invalidità; in caso di revisioni d'ufficio,
se cambia il grado della grande invalidità o l'entità dell'onere d'assistenza)
occorre sempre eseguire un accertamento sul posto.
Negli altri casi l'Ufficio
AI decide se si possa rinunciare a un accertamento sul posto.
In caso di divergenze
sostanziali tra il medico curante e il rapporto d'accertamento, l'Ufficio AI
deve chiarire la situazione svolgendo una verifica mediante domande mirate e
coinvolgendo il SMR. Per il resto si applica la CPAI (N. 8133 CIGI).
Per quanto concerne l'accertamento
sul posto, il N. 2114 della Circolare sulla procedura nell'assicurazione per l'invalidità
(CPAI), valida dal 1° gennaio 2010, stato al 1° aprile 2011, stabilisce che un
mandato di accertamento sul posto deve essere conferito nei casi menzionati
(fra i quali, assegni per grandi invalidi dell'AI o dell'AVS). Se le condizioni
personali degli assicurati sono già sufficientemente note e attestate da atti,
si può rinunciare al conferimento del mandato. Per le prime richieste, tuttavia,
va sempre effettuato un accertamento sul posto. Gli accertamenti devono essere
eseguiti da personale qualificato.
Secondo il N. 5001
CPAI, ai sensi dell'AI sono considerati servizi specializzati dell'aiuto
pubblico e privato di utilità pubblica agli invalidi i servizi di consulenza e
d'assistenza istituiti da organizzazioni pubbliche o private d'utilità pubblica
che operano a favore degli invalidi.
I servizi
specializzati e gli specialisti non sono organi dell'AI. I servizi
specializzati e gli specialisti non vincolati all'AI da una convenzione sono
liberi di accettare o rifiutare mandati dell'AI (N. 5002 CPAI).
Per gli assegni per
grandi invalidi della LAVS e della LAI, quindi, gli specialisti
dell'aiuto
pubblico o privato
di utilità pubblica
agli invalidi,
quali i servizi d'assistenza
istituiti da organizzazioni pubbliche
o private d'utilità pubblica che operano a favore degli invalidi
, si
recano sul posto e valutano le condizioni personali degli assicurati e quindi
il grado della grande invalidità.
Questi specialisti vedono e verificano
di persona, nel caso concreto, i reali impedimenti della persona assicurata per
compiere gli atti ordinari della vita e se chi, vivendo a casa, necessita in
modo permanente di essere accompagnato nell'organizzazione della realtà quotidiana.
Per questi motivi, per
un'analogia con l'istituto degli assegni per grandi invalidi, il Tribunale
ritiene che i servizi di consulenza e d'assistenza istituiti da organizzazioni
pubbliche o private d'utilità pubblica che operano a favore degli invalidi a
cui normalmente fanno capo gli Ufficio AI, siano
certamente
(maggiormente) qualificati ed appropriati, e quindi adatti, per
quantificare, concretamente per ogni assicurato beneficiario di prestazioni
complementari, il numero di ore di cui ognuno necessita settimanalmente o
mensilmente per l'aiuto, le cure e l'assistenza a domicilio a dipendenza dello
stato di salute certificato medicalmente,
affinché egli possa continuare
a vivere al proprio domicilio e non essere invece ricoverato in una casa di cura.
Le stesse Direttive sulle prestazioni
complementari all'AVS/AI, nella versione valida dal 1° gennaio 2002, stato fino
al 31 dicembre 2003, prevedevano al
N. 5067 DPC
(attuale N. 5066 DPC) che la Cassa cantonale di compensazione
,
in caso di dubbi sulla necessità e sull'estensione dell'aiuto, delle cure e
dell'assistenza a domicilio, doveva procedere agli accertamenti opportuni,
quali ad esempio richiedere un certificato medico o il rapporto di un ufficio
di assistenza sociale, oppure effettuare accertamenti propri e ridurre,
eventualmente, le spese da assumere.
14.   Tutto
ben considerato, poiché nel caso concreto la controversia verte sul numero di
ore necessarie all'assicurata per questo particolare aiuto, occorre pertanto
che per il rimborso delle spese di malattia e di invalidità in ambito di
prestazioni complementari, un
servizio d'assistenza
si pronunci sulla
quantificazione della necessità concreta per la ricorrente di fare capo a terzi
per l'aiuto, le cure e l'assistenza a domicilio, tenuto conto delle sue patologie
psicofisiche che la limitano nelle attività della realtà quotidiana.
L'assistente sociale
si recherà, come per gli assegni per grandi invalidi e come peraltro
espressamente chiesto dall'assicurata stessa (doc. I), al domicilio di quest'ultima
e verificherà sul posto in che misura (quante ore) nel periodo dal 1° gennaio
2011 al 31 gennaio 2012, oggetto del contendere, ella abbisognava di aiuto,
cure e assistenza a causa della vecchiaia, dell'invalidità, di un infortunio o
di una malattia.
La Cassa verificherà
preliminarmente più in dettaglio gli aspetti relativi alla pretesa allergia alla
polvere, e ciò alla luce delle contrastanti valutazioni dei medici interpellati.
15.   Da
quanto precede discende che la decisione su opposizione del 1° febbraio 2012
che fissa in 8 ore mensili il diritto dell'assicurata al rimborso delle spese
di aiuto, cura e assistenza a domicilio dal 1° gennaio 2011, deve essere
annullata e gli atti rinviati alla Cassa cantonale di compensazione, affinché
proceda come      esposto nei considerandi e si determini quindi nuovamente.
Il Tribunale federale
(delle assicurazioni) ha già avuto modo di riconoscere il diritto all'indennità
di assicurati rappresentati segnatamente dall'Associazione svizzera degli
invalidi (ora: Procap), dal Servizio giuridico della Federazione svizzera per
l'integrazione delle persone portatrici di handicap, dalla Pro infirmis, da un
Sindacato, da un Patronato, dalla Caritas, ecc. (STF K 63/06 del 5 settembre
2007, consid. 5.4.1; DTF 126 V 11 consid. 2).
In concreto, siccome vincente
in causa e rappresentata da        un'organizzazione di utilità pubblica, la
ricorrente ha diritto all'assegnazione di ripetibili (art. 61 lett. g LPGA).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
accolto ai sensi dei considerandi
.
§ La decisione impugnata è
annullata e gli atti vanno rinviati alla Cassa cantonale di compensazione,
affinché esegua gli accertamenti indicati e si pronunci nuovamente sul diritto
dell'assicurata al rimborso delle spese di malattia e di invalidità in virtù
dell'art. 14 cpv. 1 lett. b LPC e dell'art. 18 LALPC.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa cantonale di
compensazione verserà all'assicurata l'importo di Fr. 1'000.- a titolo di
ripetibili (IVA inclusa).
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano Ranzanici
Fabio
Zocchetti