ti_gerichte · 90.2011.84 · 2013-02-07 · it
Ubicazione di un centro per la raccolta differenziata dei rifiuti in zona agricola (SAC)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.02.2013 90.2011.84
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.02.2013 90.2011.84
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.02.2013 90.2011.84

Incarto n.
90.2011.84
Lugano
7 febbraio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 settembre 2011 del
Comune di Maggia,
patrocinato da: avv. PR 1, ,
contro
la risoluzione 17 agosto 2011 (n. 4323), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore di Maggia
relative ai centri di raccolta rifiuti (sezioni di Aurigeno e di Giumaglio),
all'istituzione della riserva forestale (sezione di Lodano) e al percorso pedonale
località Campii (sezione di Maggia);
vista la
risposta 13 ottobre 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 novembre 2010 il consiglio comunale di Maggia ha
adottato alcune varianti del piano regolatore. Una di queste si prefiggeva di
definire l'ubicazione del centro di raccolta differenziata dei rifiuti destinato
a servire i comparti residenziali dei
Ronchini
nella frazione di
Aurigeno, situati a valle (
Cioss
-
Ciápom di Sopra
) rispettivamente a monte (
Bozitt
-
Ciossaccio
) della strada cantonale
.
Il centro esistente è raggiungibile attraverso la strada di servizio che si
diparte, a nord nei pressi della frazione Ronchini, dalla cantonale e che, dopo
aver superato le strutture dell'azienda agricola in località
Ciapóm dal Broi
,
termina in una piazza di giro sterrata. La sua posizione è ritenuta
problematica poiché in conflitto con la zona forestale ove è ubicato; inoltre
esso si trova all'interno della zona cuscinetto ZP2 del decreto di protezione
delle golene della Valle Maggia, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione
del 16 novembre 2010 (n. 5768). La sua posizione discosta favorirebbe inoltre
abusi e disordine.
Dopo aver scartato gli scenari alternativi (mantenimento della situazione
esistente, ubicazione lungo la strada cantonale o presso il centro scolastico
dei Ronchini) il comune ha adottato una variante che prevede l'avanzamento del
centro in direzione della strada cantonale nei pressi delle strutture
dell'azienda agricola in località
Ciapóm dal Broi
. Esso verrebbe
ritagliato in posizione marginale, a contatto con la strada di servizio, su una
porzione del mapp. 749 che il piano regolatore, approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione 14 settembre 1993, assegna alla zona agricola, più
precisamente alle superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC).
La nuova struttura, avente una superficie di 103 mq, si comporrebbe di tre
contenitori interrati per i rifiuti solidi urbani (RSU), un contenitore
interrato per il vetro e dei contenitori per la raccolta dei rifiuti speciali,
del PET, della carta e dell'alluminio. Indicata sul piano degli edifici e delle
attrezzature pubbliche quale AP n. 10 "raccolta differenziata dei
rifiuti", la struttura è retta dall'art. 48 cpv. 7 NAPR, il quale
stabilisce che per questa zona valgono i parametri per i piccoli fabbricati,
secondo l'art. 7 cpv. 6 NAPR, e il grado di sensibilità al rumore II (GdS).
B.
Con risoluzione 17 agosto 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato
si è rifiutato di approvare la variante appena descritta. Dopo aver osservato
che questa comportava la necessità di una deroga a sei metri della distanza dal
bosco, l'Esecutivo cantonale ha poi sottolineato che il centro non era
raggiungibile a piedi e che non era stata sufficientemente provata l'ubicazione
vincolata dell'opera, che avrebbe creato una microzona edificabile in un
contesto agricolo (zona SAC).
C.
Con ricorso 15 settembre 2011 il comune di Maggia impugna la
decisione governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
l'approvazione della AP n. 10 sul mapp. 749. Il comune spiega che la sua scelta
è dettata dalla volontà di ubicare questi centri ai margini degli insediamenti
abitativi dei singoli villaggi che lo compongono. La conformazione del
territorio e il pendolarismo lavorativo che lo caratterizza fanno sì che i
centri di raccolta non siano raggiunti a piedi, ma coi veicoli privati. Il
comune sottolinea poi di avere maturato la convinzione della bontà della scelta
operata a seguito di una attenta valutazione di altre possibili ubicazioni. La
collocazione presso il centro scolastico dei Ronchini - auspicata dal Governo -
sarebbe poco razionale ed efficiente, siccome particolarmente discosta dal comprensorio
che dovrebbe servire. Inoltre, dalle frazioni di Maggia il traffico si svilupperebbe
essenzialmente in direzione di Locarno: da qui la necessità di posizionare la
struttura in modo da non costringere gli abitanti a spostarsi verso nord. In
caso contrario sussisterebbe il rischio che risulti attrattivo il primo centro
situato a sud sulla via per Locarno, fuori comune, a Gordevio. Spostare la
struttura presso il centro scolastico, prosegue il ricorrente, da un lato
incrementerebbe il traffico, dall'altro renderebbe meno attrattivi gli altri
centri situati a nord, vanificando la raccolta razionale dei rifiuti. Nemmeno
sarebbero praticabili misure di controllo per evitare un'eccessiva affluenza
presso il centro scolastico.
D.
All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato. Oltre
a ribadire le argomentazioni contenute nella decisione impugnata, la Divisione
spiega che dalla strada di accesso
alla nuova zona AP si dipartono diversi sentieri, per cui potrebbero sussistere
dei conflitti.
E.
Chiamato a presentare una risposta, siccome proprietario del mapp.
749 interessato dal ricorso, CO 2 è rimasto silente.
F.
Il 28 agosto 2012 si è tenuta un'udienza e un sopralluogo delle cui
risultanze si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e
il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione delle
legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT;
BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30
cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1.).
Certa è la legittimazione attiva del comune (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT; art.
30 cpv. 2 lett. a Lst).
1.2. La materia del contendere è retta dalla LALPT, in virtù dell'art. 107 Lst.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal
1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente
che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli
interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. Le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse
sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i
campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti
alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT).
Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono
delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in
scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione del
territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni istituiscono
la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo
cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).
3.2. Il territorio agricolo deve, per quanto
possibile, rimanere adibito all'agricoltura (art. 1 cpv. 1 LTAgr). Giusta
l'art. 7 LTAgr la diminuzione d'aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1
LALPT può essere operata solo per importante esigenze della pianificazione del
territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione
di aree agricole di cui all'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei
alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura e tra questi, segnatamente,
le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura
di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata dall'ente
pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di principio, reale
(art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile,
dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTAgr). La
forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione
del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme
previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso del piano regolatore
questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).
4.
La giurisprudenza permette di
creare una zona edificabile (o speciale) per realizzare un progetto edilizio
concreto, purché il provvedimento pianificatorio soddisfi i principi e gli
scopi della legislazione federale sulla pianificazione del territorio. In questo
caso, non si è in presenza di un'elusione degli art. 24 segg. LPT, che
permettono il rilascio di permessi di costruzione fuori dalle zone edificabili,
per edifici non conformi alla funzione per la zona di utilizzazione in cui sono
posti, solo a titolo eccezionale. Un'elusione di queste disposizioni è data
solamente quando tramite il provvedimento pianificatorio viene creata una
piccola zona edificabile illegittima oppure quando esso poggia su di una
ponderazione degli interessi oggettivamente insostenibile. Le piccole zone
edificabili sono, in linea di principio, illegali, perché contraddicono lo scopo
di concentrare l'attività insediativa e di impedire la dispersione delle
costruzioni sul territorio. Anche una piccola zona fabbricabile può tuttavia risultare
lecita quando non comporta una tale dispersione, ma è circoscritta vuoi ad un ampliamento
minimo del comprensorio edificato vuoi ad un ampliamento moderato delle costruzioni
esistenti; questo sempre alla condizione di essere fondata su di una ponderazione
degli interessi oggettivamente sostenibile (STA 90.2010.45 del 2 gennaio 2012
con riferimenti).
5.
5.1. Di principio, l'autorizzazione a costruire
può essere rilasciata soltanto per edifici e impianti conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona; art.
22 cpv. 2 lett. a LPT). In concreto è palese che l'impianto in questione non
possa essere considerato conforme alla zona, agricola, in cui il comune intende
ubicarlo (cfr. art. 16
a
cpv. 1 e 2 LPT, 34 cpv. 1 OPT).
5.2. In deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone
edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate auto-rizzazioni per la
costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi
alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro
destinazione esiga un'u-bicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che
non vi si op-pongano interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono
essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5, 119 Ib 442 consid.
4a, 118 Ib 17 consid. 2b). Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere
oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe (cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, II
a
ed., Cadenazzo 1996, n. 530 seg.). Occorre infatti che sia necessario
realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi
d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno (DTF 119 Ib
442 consid. 4a). Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di
comodità (DTF 124 II 252 consid. 4;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto
cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare
quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere
realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la
tenuta di animali o uno stand di tiro;
Waldmann/Hänni
,
loc. cit.
).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone
poi l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione
sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi
in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del
territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid.
3b).
6.
Il Governo ritiene che la pianificazione adottata dal comune costituisca
una microzona edificabile che intacca un comparto agricolo e per la quale non è
stata sufficientemente provata l'ubicazione vincolata. La tesi non può essere
seguita.
6.1. Il comune ha esaminato e scartato la possibilità di trovare una soluzione
all'interno della zona edificabile. Esso ha anzitutto escluso di poter
realizzare il centro a contatto con la strada cantonale, poiché sussistevano
problemi sia in relazione all'eccessiva attrattività che avrebbe avuto la
struttura, sia perché lo spazio di manovra dei veicoli di trasporto avrebbe
richiesto una superficie difficile da reperire in loco. Anche all'interno delle
singole zone residenziali la struttura non poteva trovar posto: al di là dei
costi elevati dovuti all'espropriazione, vi ostavano l'importante presenza di abitazioni,
l'insufficienza della rete stradale ad assorbire i mezzi di trasporto dei rifiuti
e, da ultimo, la difficoltà di reperire un'area sufficientemente ampia
(relazione di pianificazione luglio 2010, pag. 10 seg.). Tali considerazioni
appaiono senz'altro sostenibili.
6.2. In seguito il comune si è dunque orientato verso un'ubicazione esterna
alla zona fabbricabile. La soluzione adottata prevede di insediare il centro di
raccolta dei rifiuti AP10 nei pressi dell'azienda agricola in località Ciapóm
dal Broi. L'impianto avrà dimensioni contenute (ca. 100 mq) e verrà ubicato a
contatto della strada di servizio, nell'angolo nord-ovest del mapp. 749. In occasione del sopralluogo è stato possibile accertare che esso si configura piuttosto come un
ampliamento della struttura agricola immediatamente contigua, confinando con
l'accesso di quest'ultima, alla quale risulterà annesso. Ora, così come
concepito, il comparto non costituisce pertanto una microzona edificabile isolata
dal comprensorio edificato, inopportuna e anzi illegittima, né la sua
istituzione tende ad aggirare il divieto di costruire in ordine sparso sul
territorio in violazione del precetto della concentrazione dell'edificazione
(RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii; STA 90.2007.4 del 30 luglio 2007
consid. 3.4.). Del resto, la struttura in questione avrebbe potuto essere realizzata
tramite un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT.
6.3. La decisione comunale risulta giustificata anche in relazione alla
ponderazione degli interessi. Dapprima, la necessità del centro in questione
non è messa in discussione, così come il concetto per la gestione della
raccolta dei rifiuti nelle diverse frazioni approntato dal comune. L'ubicazione
adottata dal legislativo comunale è sorretta da una ponderazione degli
interessi oggettivamente sostenibile. Infatti, si tratta di risolvere in modo
pragmatico un problema concreto, ossia di eliminare una piazza di raccolta in
una zona forestale e discosta, ciò che favorisce comportamenti scorretti e
degrado. Lo spostamento di questa piazza risponde dunque senz'altro a un
pubblico interesse. L'ubicazione prescelta appare inoltre ideale in funzione dei
comparti edificabili che intende servire. La struttura, infatti, sarà collocata
in una posizione raggiungibile attraverso un breve tragitto da entrambi i
comparti dei Ronchini. Poco importa se essa non appare particolarmente
attrattiva per un accesso pedonale: la situazione territoriale di Maggia non
può essere paragonata a quella di un comune urbano che dispone di una rete di
impianti per la raccolta differenziata dei rifiuti più capillare. Sotto questo
profilo, essa appare comunque sia assai più attrattiva per quanto concerne l'accesso
pedonale di quella suggerita dal Governo, essendo la scuola dei Ronchini
parecchio più discosta. La posizione più a nord rischia effettivamente di vanificare
con il concetto di raccolta dei rifiuti del comune, poiché risulterebbe più
attrattiva per gli
utenti del centro scolastico che per gli abitanti della frazione dei Ronchini,
ai quali è invece destinata. Nemmeno da un punto di vista paesaggistico l'ubicazione
proposta dal Governo è preferibile, essendo più esposta. Assai migliore, invece,
è l'abbinamento della struttura con quelle dell'azienda agricola, come voluto
dal comune. Tanto più che il terreno che il Governo suggerisce quale
alternativa, adiacente all'edificio scolastico e sul quale v'è un posteggio
sterrato non autorizzato, ma tollerato, risulta in zona forestale (cfr. verbale
di sopralluogo). Da ultimo, se è vero che viene sottratto del territorio
agricolo molto idoneo alla campicoltura (cfr. estratto catasto idoneità
agricole) e assegnato alle SAC, d'altro lato occorre rilevare come la struttura
sia posizionata in modo marginale, abbia di ridotte dimensioni e permetta di risolvere
le problematiche ambientali derivanti dall'attuale ubicazione. Si tratta dunque
di un sacrificio tutto sommato minimo e sorretto da un importante interesse
pubblico, che giustifica la diminuzione del territorio agricolo.
7.
In definitiva, la soluzione approntata dall'ente locale era
legittima e il Consiglio di Stato non l'ha approvata a torto, ledendo sia il diritto
federale sia l'autonomia di cui disponeva il comune di pianificare il suo
territorio. Il ricorso deve essere dunque accolto e la decisione impugnata
riformata nel senso che è approvata la zona AP 10 sul mapp. 749 di Maggia,
sezione di Aurigeno, così come adottata dal consiglio comunale. Nel contempo,
data la diminuzione del territorio agricolo, il dispositivo dev'essere integrato
con l'obbligo per il comune di versare il contributo pecuniario sostitutivo,
fissato in fr. 1'930.- dal preavviso vincolante di cui alla risoluzione 15 settembre
2010 (n. 4581) del Consiglio di Stato (art. 10 LTAgr).
8.
Non si prelevano tassa di giustizia e spese (art. 28 LPamm), mentre
le ripetibili in favore del comune, patrocinato, sono poste a carico dello
Stato (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto.
§.   Di
conseguenza la risoluzione 17 agosto 2011 (n. 4323) del Consiglio di Stato è
riformata nel senso che:
1.1.
è approvata la variante relativa alla zona AP 10 sul mapp. 749 di
Maggia, sezione di Aurigeno, così come adottata il 23 novembre 2010 dal
consiglio comunale di Maggia;
1.2.
al comune di Maggia è imposto il pagamento di un contributo
pecuniario sostitutivo ai sensi della LTAgr di fr. 1'930.-; il Consiglio di
Stato comunicherà le modalità per il pagamento direttamente al Comune.
2.   Non
si prelevano tassa di giustizia e spese. Lo Stato verserà al comune di Maggia
fr. 1'000.- per ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario