ti_gerichte · 52.2014.98 · 2015-11-09 · it
Realizzazione di un punto di raccolta di rifiuti solidi urbani in zona residenziale


Incarto n.52.2014.98

Lugano

9 novembre 2015

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia
 Verzasconi, presidente,

Giovan
 Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente

segretario:

Mariano
 Morgani, vicecancelliere

statuendo
sul ricorso 18 marzo 2014 di

RI
 1

RI
 2

contro

la
 decisione 26 febbraio 2014 del Consiglio di Stato (n. 1113) del Consiglio di
 Stato che:

a)dichiara nulla la licenza
 edilizia 26 settembre 2013;

b)conferma la licenza edilizia 14
 novembre 2013;

rilasciate
 dal municipio di CO 1 al comune per la realizzazione di un nuovo punto di
 raccolta di rifiuti solidi urbani al mapp. __________;

C.  Con
ricorso 18 marzo 2014, RI 2 e RI 1 si sono aggravate dinanzi al Tribunalecantonale amministrativo contro ilgiudizio26
febbraio 2014, chiedendone l'annullamento nella misura in cui ha confermato la
licenza edilizia 14 novembre 2013.

In sostanza, le ricorrenti
ripropongono e sviluppano le censure sollevate senza successo davanti al
Governo. L'installazione dei cassonetti interrati non sarebbe compatibile con
la zona R3, destinata all'abitazione ed alle attività commerciali ed
amministrative non moleste. Il numero dei cassonetti sarebbe inoltre sovradimensionato
rispetto alla popolazione residente nel comparto. Anche la sicurezza pubblica
verrebbe pregiudicata, posto che il vicino parcheggio è spesso occupato a causa
degli eventi presso il Centro __________ e che gli utenti dovranno quindi
sostare sul ciglio della strada, come peraltro farebbero per comodità anche gli
abitanti di altre zone che già attualmente si servono del cassonetto esterno
presente all'incrocio tra via __________ e via __________. La posa dei
contenitori comporterebbe pure la restrizione del calibro stradale e non
rispetterebbe la distanza dai confini e dalle strade. Nemmeno il rumore
provocato dal traffico indotto e dalle manovre di svuotamento sarebbe
compatibile con la zona residenziale, a maggior ragione che l'impianto previsto
sarebbe equiparabile ad un impianto industriale che dovrebbe trovare collocazione
nell'omonima zona. L'olezzo prodotto dai rifiuti, soprattutto nella stagione
calda, ed il traffico veicolare pregiudicherebbero in modo inammissibile anche
la salubrità dell'aria. Secondo le insorgenti, le conclusioni cui è giunto il
Governo si fonderebbero su dati tecnici applicati in circostanze normali, che
non tengono conto di possibili abusi. In ottica prudenziale, i dati considerati
dovrebbero quindi essere aumentati del 50%. Violata sarebbe infine la parità di
trattamento, posto che a seguito di un'opposizione il municipio avrebbe
rinunciato alla realizzazione di un punto di raccolta in via __________ e che l'autorità
comunale non avrebbe preso in considerazione dei siti alternativi.

D.  All'accoglimento dell'impugnativa si
oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il comune di CO 1,
qui resistente, con argomenti che, in quanto necessario, saranno ripresi nei
considerandi in diritto.

Dal canto suo, l'Ufficio delle domande di costruzione
(UDC) si rimette al giudizio del Tribunale, rinviando, per quanto attiene alle
immissioni foniche, alle osservazioni formulate dalla Sezione per la protezione
dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) davanti al Governo.

E.  In replica e duplica le parti si
riconfermano essenzialmente nelle loro rispettive argomentazioni e conclusioni.

2.  2.1.La legge federale sulla protezione dell'ambiente, del 7 ottobre 1983
(LPAmb; RS 814), conferisce la competenza della gestione e dello smaltimento
dei rifiuti ai Cantoni (cfr. art. 31 e segg. LPAmb). Dal canto suo, l'art. 17
cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
protezione dell'ambiente, del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 9.2.1.1) affida ai
comuni, in particolare, il compito di a) organizzare sull'intero loro
territorio la raccolta dei rifiuti urbani; b) organizzare la raccolta
separata dei rifiuti urbani riciclabili e degli altri tipi di rifiuti per i
quali il Consiglio di Stato prescrive questo tipo di raccolta ai fini di un più
idoneo smaltimento e disporre del loro smaltimento; c) svolgere gli ulteriori
compiti affidati loro dal Consiglio di Stato. I comuni, soggiunge il secondo
capoverso di tale norma, possono organizzare il servizio di raccolta in
collaborazione con altri comuni o affidarne l'esecuzione a terzi, anche
privati. Essi disciplinano inoltre i compiti di loro competenza mediante
apposito regolamento (cpv. 3).

2.2. Al fine di razionalizzare la raccolta dei rifiuti
e contenerne i costi, il comune di CO 1 ha deciso di riorganizzare la raccolta
dei rifiuti solidi urbani (RSU), sostituendo i cassonetti esterni sinora
utilizzati con dei contenitori interrati e diminuendo i punti di raccolta. Il
progetto, per il quale è stato stanziato un credito quadro di fr. 700'000.-, prevede
inoltre, in taluni casi, di affiancare ai contenitori per RSU dei contenitori
per vetro e carta, ritenuto che per tutti i rifiuti riciclabili è disponibile
anche l'eco-centro __________ di __________, con cui il comune ha sottoscritto
una convenzione (cfr. relazione tecnica annessa alla domanda; doc. 6 annesso
alla risposta 11 ottobre 2013 del comune davanti al Governo; doc. 1 annesso
alla risposta 16 aprile 2014 dinanzi a questa Corte). I punti di raccolta sono
stati dislocati in modo tale da coprire il territorio comunale, suddiviso, come
sinora, in 11 zone. Uno di questi punti (n. 7) è situato, come già accennato in
narrativa, sul mapp. __________, nei pressi dell'incrocio tra via __________ e via
__________. Lì verrebbero interrati 4 contenitori per soli RSU, con una
capienza di 5'000 litri ciascuno, sporgenti al di fuori del terreno all'incirca
un metro.

3.  3.1. Giusta l'art. 3 cpv. 1 lett. a
del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE;
RL 7.1.2.1.1), non soggiacciono a licenza secondo la LE gli edifici o gli
impianti la cui approvazione è disciplinata dalla legge sulle strade. Il permesso
per la costruzione di strade comunali pubbliche o aperte al pubblico (art. 1
cpv. 1 Lstr), ossia di opere destinate alla circolazione dei veicoli e dei
pedoni (art. 2 cpv. 1 Lstr), è rilasciato dal municipio, che decide simultaneamente
sulle opposizioni al diritto d'espropriazione e sulle domande di modificazione
dei piani (art. 34 Lstr). Tale competenza non è circoscritta alla costruzione
di strade, ma si estende a tutte le opere edilizie, di natura stabile e permanente,
che insistono sul campo stradale. Soggiacciono quindi a tale procedura tanto le
costruzioni che servono direttamente alla circolazione stradale, agevolandola
oppure ostacolandola, quanto le opere edilizie che sono destinate ad altri scopi,
ma che interferiscono con la circolazione dei veicoli a motore e dei pedoni, in
quanto previste sull'area della strada definita dal piano regolatore (RDAT
I-2003 n. 42, consid. 2). Dato che il progetto in questione prevede di interrare
i controversi contenitori non sul sedime stradale ma sul mapp. __________, è
dunque a ragione che il municipio lo ha approvato in base alla LE anziché alla
legislazione sulle strade.

3.2.

3.2.1. La licenza edilizia
dev'essere concessa se i progetti presentati sono conformi alle disposizioni
legali in materia di polizia delle costruzioni, di pianificazione del
territorio nonché alle altre norme di diritto pubblico applicabili alla domanda
presentata (art. 2 cpv. 1 LE). In particolare, giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700), l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di principio,
soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista dal piano
regolatore per la zona d'utilizzazione, ovvero soltanto per insediamenti la cui
destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui sorgono
(principio della conformità di zona). Eccezioni a questo principio all'interno
delle zone edificabili sono disciplinate dal diritto cantonale (art. 23 LPT).
Fuori di queste zone fa invece stato l'ordinamento retto dagli art. 24-24de 37aLPT. Resta riservato l'obbligo di pianificare, sancito dall'art. 2
LPT, se si tratta di opere che per natura, dimensioni o effetti sul territorio
e sull'ambiente, risultano talmente incisive da rendere necessario l'allestimento
o la modifica di un piano di utilizzazione, com'è il caso della realizzazione
di cave di ghiaia (DTF 123 II 88; DTF 119 Ib 174, 115 Ib 302), di impianti per
il ricupero dei rifiuti (DTF 124 II 252; DTF 117 Ia 352), di discariche
regionali (DTF 116 Ib 50), ma anche di grandi posteggi (DTF 115 Ib 508), di
grandi centri sportivi (DTF 114 Ib 180), di campi da golf (DTF 114 Ib 312) e di
porti (DTF 113 Ib 371).

3.2.2. La vigente pianificazione
attribuisce ilmapp. __________alla zona
residenziale R3, disciplinata dall'art. 47 delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR). All'interno di tale zonaè ammessa la costruzione di edifici destinati all'abitazione e ad attività
commerciali e amministrative non moleste(cpv. 1). Ora, benché la norma menzioni unicamente la costruzione di
edifici destinati all'abitazione e allo svolgimento di attività commerciali e
amministrative non moleste, è evidente checonformi
alla funzione dell'utilizzazione sono pure impianti accessori o opere infrastrutturali
che sono funzionalmente connessi con la destinazione prescritta (cfr. DTF 133
II 353 consid. 4.3.2). Contrariamente a quanto sostenuto dalle insorgenti, la
prevista posa di contenitori interrati per RSU rientra senz'altro tra questo
genere di opere. Del resto, nella misura in cui sono destinati a sostituire i
cassonetti esterni, che giustamente le ricorrenti non pretendono essere
incompatibili con la funzione di zona, non si vede perché lo sarebbero i contenitori
interrati, che rispetto ai primi presentano peraltro parecchi vantaggi, segnatamente
dal profilo del decoro e del contenimento degli eventuali odori. Non porta ad
altra conclusione il fatto che il progetto preveda al mapp. __________ l'interra-mento
di 4 contenitori, destinati a servire circa 370 abitanti. Si tratta in effetti
di un numero tutto sommato contenuto e proporzionato al comparto (zona 7) che l'impianto,
tenuto conto della volontà di razionalizzare la raccolta dei RSU raggruppando i
siti di raccolta, è chiamato a servire. Non è comunque assimilabile ad un
centro di raccolta differenziata destinato per sua natura a richiamare regolarmente
utenti anche da zone più distanti, la cui realizzazione esigerebbe, prima dell'eventuale
rilascio della licenza edilizia, un consolidamento attraverso una procedura
pianificatoria (cfr. STA 52.2010.263 del 7 dicembre 2010 consid. 2). Ininfluente
è quindi, da questo profilo, la circostanza che i controversi contenitori
potrebbero essere utilizzati anche da persone provenienti da altre zone residenziali.
A prescindere dal fatto che ciò non sarebbe escluso neppure qualora venissero
mantenuti i cassonetti esterni, come del resto danno atto le ricorrenti, spetta
al municipio prevedere, conformemente al progetto di massima prodotto (cfr.
doc. 1 annesso alla risposta 16 aprile 2014), un sufficiente numero di punti di
raccolta al fine di coprire l'intero territorio comunale ed adottare, se del
caso, le necessarie prescrizioni di esercizio/utilizzo.

4.  4.1. Giusta l'art. 16 cpv. 1 NAPR,
una costruzione è considerata sotterranea quando essa non sporge oltre 1.20 m dal
filo del terreno sistemato, rispettivamente dal filo del terreno confinante.
Verso l'area pubblica (strade, piazze e sentieri), il cpv. 2 sancisce che,
salvo casi eccezionali in cui il municipio ha facoltà di concedere un'eventuale
deroga, devono essere rispettate le distanze minime valide per gli edifici
principali. Fanno dunque stato le distanze prescritte dall'art. 14 lett. c NAPR:

-  strade principali: m 4.00 dal
ciglio stradale

-  strade di collegamento SC e di
raccolta SR: m 4.00 dal cigliostradale

-  strade di servizio SS: m 3.00
dal ciglio stradale

-  piazze: m 4.00 dal ciglio

-  sentieri: m 1.50 dal ciglio.

4.2. In concreto, le colonnine
munite di bocche ribaltabili che sovrastano i contenitori interrati sporgono
circa un metro dal terreno sistemato. L'impianto, collocato nei pressi
dell'incrocio tra via __________ e via __________, configura dunque una costruzione
sotterranea. Ferma questa premessa, occorre rilevare ch'esso non rispetta la
distanza dalle strade a ridosso delle quali verrebbe a trovarsi,
indipendentemente dal fatto che si applichi la distanza minima di 3.00 m o di
4.00 m. Da questo profilo, la licenza edilizia 14 novembre 2013 ed il giudizio
governativo che la conferma non possono quindi essere tutelati.

4.3. Per il principio di proporzionalità non si
giustifica d'annullare una licenza edilizia difforme quando il difetto può
essere facilmente emendato subordinandola a determinate condizioni. Nel caso
concreto, non è tuttavia possibile emendare il difetto rilevato, perché, pur non
essendo escluso che l'impianto possa essere realizzato altrove sul medesimo
fondo, l'identificazione di una nuova ubicazione rispettosa del diritto esige
una riprogettazione, oltre che l'accordo dei proprietari o, in difetto, l'avvio
di una procedura espropriativa. Ne consegue che la licenza edilizia 14 novembre
2013 va annullata. Per motivi di economia processuale, si giustifica nondimeno
di esaminare anche le restanti censure sollevate.

5.  I ricorrenti ritengono che il
progettato intervento sia suscettibile di pregiudicare la sicurezza del
traffico, in quanto il parcheggio esistente sul mapp. __________ sarebbe spesso
occupato a causa degli eventi che si tengono presso il Centro __________ e gli
utenti automobilisti per scaricare i rifiuti si vedrebbero quindi costretti a
fermarsi sul ciglio della strada.

La preoccupazione espressa dalle
insorgenti appare eccessiva.  Anzitutto, non si può ammettere che il posteggio
esistente versi regolarmente nelle condizioni che emergono dalle fotografie da
loro prodotte (cfr. doc. L), di cui nulla è dato a sapere (orario e giorno
dello scatto, eventi in corso, ecc.). Le fotografie presentate dal comune
resistente, scattate in giorni ed orari diversi forniscono un quadro ben
differente, che appare invero più vicino alla situazione quotidiana riscontrabile
in loco (cfr. doc. 2a-2f annessi alla risposta 16 aprile 2014). Si può dunque
ritenere che la presenza di una ventina di stalli permetta di norma agli utenti
che intendono servirsi della struttura di posteggiare regolarmente, senza quindi
violare l'art. 37 della legge federale sulla circolazione stradale del 19
dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), rispettivamente gli art. 18 cpv. 3 e 19 cpv.
2 dell'ordinanza sulle norme della circolazione stradale del 13 novembre 1962 (ONC;
RS 741.11). Anche perché, ragionevolmente, si può escludere che i potenziali
utenti si presentino in numero massiccio nello stesso momento a scaricare i
loro sacchi. In secondo luogo, la presenza di diversi punti di raccolta sul
territorio favorisce sia la ripartizione degli utenti tra i vari impianti, sia il
raggiungimento di questi ultimi a piedi, per cui non sarà indispensabile
utilizzare l'automobile, né posteggiare. Da considerare è pure il fatto che la
postazione contestata dalle ricorrenti è limitata a 4 contenitori per soli rifiuti
solidi urbani, mentre altrove si raccolgono pure vetro e carta, di modo che non
necessariamente risulterà attrattiva per gli utenti che non risiedono nella
zona 7 al cui servizio è per principio posta. In conclusione, visto quanto
precede, è da escludere che l'intervento criticato possa intralciare la circolazione
così da renderlo incompatibile con la sicurezza stradale.

Contrariamente a quanto preteso, la posa dei contestati
contenitori all'interno del sedime privato non comporta d'altronde la restrizione
del calibro stradale.

In definitiva, il contestato intervento appare da
questi punti di vista rispettoso della legalità. Le censurericorsuali vanno dunque disattese.

6.  Le ricorrenti hanno contestato il
progetto anche dal profilo delle immissioni foniche e di quelle atmosferiche.
Il Consiglio di Stato ha respinto tali censure, facendo riferimento alle valutazioni
positive dei competenti servizi dipartimentali. A ragione.

6.1. Per quanto concerne le immissioni foniche, dai
calcoli prudenziali - tenuto cioè conto del maggior numero di deponie possibili
per ciascun contenitore - effettuati dall'Ufficio per la prevenzione dei rumori
(UPR) emerge infatti che i livelli di rumore raggiungono 36.8 dB(A) di giorno e
30.8 dB(A) di notte e rispettano quindi abbondantemente i valori di
pianificazione (VP) validi per le zone residenziale ove - come in concreto - è
applicabile il grado di sensibilità (GdS) II, pari a 55 dB(A) per il giorno e a
45 dB(A) per la notte. Limiti, questi, che sono ossequiati anche considerando
la vuotatura settimanale, operazione che, peraltro, dura notoriamente soltanto
qualche minuto per contenitore. In applicazione del principio di prevenzione, l'UPR
ha inoltre imposto delle condizioni d'esercizio, che il municipio dovrà far
rispettare, suscettibili di limitare gli eventuali disagi derivanti dall'utilizzo
dell'impianto e dall'operazione di vuotatura. A torto, le ricorrenti sostengono
dunque che l'impianto non sarebbe compatibile con la zona residenziale e
dovrebbe trovare posto in quella industriale. Per i motivi esposti al consid. 5
non vi è d'altronde motivo di attendersi un rilevante aumento del traffico. Considerato
altresì che il calcolo dell'UPR tiene conto del maggior numero possibile di
deponie per settimana, non è quindi dato di vedere perché i dati utilizzati
dall'autorità dipartimentale dovrebbero (e potrebbero) essere aumentati del
50%. Neppure le ricorrenti lo spiegano. Pure incomprensibile è come queste
ultime siano giunte a stabilire un livello di valutazione del rumore di almeno
81.15 dB(A) di giorno e di 46.2 dB(A) di notte, ossia superiore di circa 44
dB(A), rispettivamente di 15 dB(A), rispetto ai valori determinati dall'UPR, ritenuto
che, essendola
misura in dB una misura in scala logaritmica, tali incrementi corrispondono ad un
aumento del rumore di 25'000 volte, rispettivamente di 30 volte.

6.2. Per quanto attiene alle
immissioni atmosferiche derivanti dagli eventuali odori e dal traffico indotto
dal nuovo impianto, la SPAAS ha escluso la sussistenza di molestie suscettibili
di ostare al progetto. In merito agli odori, evidenziato che non sussistono
valori limite da rispettare, ha ritenuto che in concreto non si potesse parlare
di immissioni eccessive, non potendosi affermare che il benessere fisico di una
parte importante della popolazione verrà pregiudicato del nuovo sito di
raccolta (cfr. art. 2 cpv. 5 lett. b ordinanza contro l'inquinamento
atmosferico del 16 dicembre 1985; OIAt; RS 814.318.142.1). In merito al traffico
indotto, che ha comunque reputato limitato, ha invece ritenuto che le emissioni
di ossidi di azoto (NOx) non comporteranno un incremento percettibile delle
immissioni, né un cambiamento dello stato dell'aria. Con il ricorso, le
ricorrenti non si confrontano con queste considerazioni, avallate dal Governo,
limitandosi ad affermare genericamente che la salubrità dell'aria verrà compromessa
in modo intollerabile. Da questo profilo, non mette dunque conto di
approfondire l'argomento.

Per questi motivi,

Per
il Tribunale cantonale amministrativo

Il
presidente                                                  Il segretario