ti_gerichte · 90.2001.67 · 2002-10-22 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 22.10.2002 90.2001.67
Tessin Tribunale della pianificazione 22.10.2002 90.2001.67
Ticino Tribunale della pianificazione 22.10.2002 90.2001.67

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.00067
Lugano
22 ottobre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 10 ottobre 2001 di
1.
__________
__________, __________
,
2.
__________
__________, __________
,
3.
__________
__________, __________
,
rappr. da avv. __________. __________, __________
__________,
contro
la risoluzione __________ settembre 2001 no.
__________ con cui il Consiglio di Stato ha approvato la modifica del piano
regolatore del comune di __________ concernente le aree sottostanti il
nucleo;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2001 del municipio di __________;
- 21 dicembre 2001 della divisione della
pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   I
signori __________ __________, __________ __________ e __________ __________
sono proprietari del mapp. _________ RF di _________, situato a valle del
nucleo di _________ e della chiesa di San _________. Il terreno dei ricorrenti
ha una superficie di 3'335 mq, ha una forma irregolare e scende verso le
sottostanti zone edificabili e (parzialmente) edificate. Non è edificato.
B.
Il PR aveva attribuito il terreno alla zona residenziale particolare (indice
di sfruttamento 0.2). La pianificazione del comparto a valle del nucleo di
_________ (_________), cui appartiene il fondo in oggetto, ha causato non poche
difficoltà al comune. Dopo vicissitudini che qui non occorre evocare, è stata
adottata una soluzione di compromesso. Il Piano d’assieme e il Piano di
dettaglio per le aree sottostanti il nucleo di _________ (le rappresentazioni
grafiche della variante di PR in contestazione) prevedono una zona di
protezione del nucleo e della chiesa (inedificabile) e un comparto edificabile
a valle, nel quale sono concentrate (e definite in termini quantitativi) le
possibilità edificatorie dei mapp. _________, _________, _________ e _________
RF. Il nuovo comparto edificabile è situato a ridosso della nuova strada di
servizio prevista a valle del nucleo, con l’obbligo di realizzare gli accessi
su questa strada.
L’edificabilità
del comparto, quindi anche del terreno dei ricorrenti, è subordinata a una
ricomposizione particellare (art. 6 cpv. 2 delle norme di attuazione). Il
comune ha adottato un piano 1:500 denominato “
proposta di nuova
parcellazione per i mapp. _________, _________, _________, _________,
_________, _________, _________ e _________ RF
”, che riserva un diverso
accordo fra i proprietari.
C.   I
signori _________ _________, _________ _________ e _________ _________ hanno
contestato innanzi al Consiglio di Stato la pianificazione adottata dal comune.
Essi hanno in particolare contestato l’obbligo di ricomposizione particellare e
il fatto che la SUL massima della loro proprietà è stata stabilita in 670 mq.
Hanno concretamente chiesto (a) un indennizzo per la prospettata diminuzione di
mq 140 del loro fondo, (b) un aumento della SUL a mq 900 almeno, (c) uno
spostamento del limite superiore del comparto edificabile e (d) la possibilità
di realizzare l’accesso anche a partire dalla strada di servizio esistente a
monte e non solo partire dalla strada prevista a valle.
D.   Nelle
sue osservazioni 21 ottobre 1999 il municipio di _________ ha contestato le
tesi ricorsuali, lasciando aperta la porta a una soluzione di compromesso (aumento
da 670 mq a 730 mq della SUL).
E.
Con risoluzione 4 settembre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato la
variante di PR, con alcune modifiche e precisazioni di cui si dirà
all’occorrenza sotto.
Il
Governo ha in particolare sottolineato che, in mancanza dell’accordo di tutti i
proprietari, il Piano
“proposta di nuova parcellazione"
non
spiegava alcun effetto vincolante (risoluzione, pag. 10 e 13). Questo piano non
è quindi stato approvato.
Il
ricorso dei signori _________, _________ e _________ _________ è stato
integralmente respinto (risoluzione, pagg. 15 segg.).
F.   I
predetti hanno impugnato la risoluzione con ricorso 10 ottobre 2001 dinanzi a
questo Tribunale, riproponendo le richieste e le motivazioni del ricorso di
primo grado. Chiedono inoltre di ravvisare nella procedura “un principio di
espropriazione”, facendo obbligo al comune di fornire loro un terreno delle
medesime caratteristiche e dimensioni, in zona analoga. Nell’impugnativa di
seconda istanza ricordano di essere diventati proprietari del fondo in via
ereditaria e di essere contrari alla ricomposizione particellare anche per
questo motivo. Insistono pure sulla violazione del principio della parità di
trattamento.
G.   La
divisione della pianificazione territoriale ha postulato la conferma della
risoluzione impugnata, così come il municipio di _________.
H.
Il 22 luglio 2002 si è tenuta l’udienza di discussione, seguita dal
sopralluogo. Le parti si sono riconfermate nelle loro tesi e domande,
rinunciando a presentare delle conclusioni.
I.   Con
scritto 22 agosto 2002 il patrocinatore dei ricorrenti ha comunque versato agli
atti una lettera redatta di proprio pugno da una delle ricorrenti. Né il
municipio né la divisione, cui lo scritto è stato intimato, hanno presentato
delle osservazioni.
in diritto
1.   A
norme dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato il
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 30 giorni dalla
notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune (lett. a), i già
ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che
dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise
dal Consiglio di Stato (lett. c).
In
concreto la legittimazione dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art.
38 cpv. 4 lett. b LALPT. Presentato nei termini di legge, quindi tempestivo, il
ricorso è ricevibile in ordine.
2.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A
livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità, ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
Quanto
al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al
Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione
dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica
d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione
del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di
una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o
incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   Le
richieste ricorsuali di indennizzo, rispettivamente di sostituzione del
terreno, esulano dalle competenze del Tribunale della pianificazione del
territorio, che non è competente in materia espropriativa. Esse sono quindi
irricevibili.
La
richiesta di sostituzione del terreno sembrerebbe contraria anche all’art. 38
cpv. 4 lett. b LALPT, non essendo stata formulata in prima istanza. La
questione può comunque rimanere aperta.
4.   Scopo
essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale
utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio”
(art.
75 Cost.). La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il
suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno
sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto
delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in gioco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, uno sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). In questo
senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di
margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza
territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se
sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale
auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi,
sulla base della loro valutazione”.
5.   Secondo
l’art. 36 Cost. e sulla base della giurisprudenza dedotta dall’art. 22ter
vCost, una restrizione di diritto pubblico della proprietà privata è
compatibile con la garanzia della proprietà solo se si fonda su di una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico predominante, rispetta il
principio della proporzionalità, non viola l’istituto della proprietà e dà luogo
a piena indennità ove equivalga ad un’espropriazione (art. 26 cpv. 2 Cost). Le
restrizioni devono naturalmente rispettare anche gli altri principi del diritto
amministrativo e costituzionale.
Nel
concreto caso non è contestata l’esistenza di una base legale. Sono censurati i
contenuti della pianificazione. I ricorrenti chiedono in sostanza maggiori
possibilità edificatorie (SUL maggiore, limite superiore della zona edificabile
avvicinato al nucleo) e meno limitazioni nella realizzazione degli accessi.
Anche
se questo non emerge esplicitamente dal petitum del ricorso, è pure contestato
l’obbligo della ricomposizione particellare, che è in un rapporto di
causa-effetto con la misura pianificatoria in contestazione. Esplicita è infine
la censura di violazione del principio della parità di trattamento.
6.   In
linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico ad un provvedimento
di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un
bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
Nel
concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a valle del
nucleo e della chiesa di San _________, concentrando le possibilità
edificatorie più a valle, risponde a un interesse pubblico chiaro e prevalente
su quello dei proprietari.
Certo,
il terreno dei ricorrenti è idoneo all’edificazione ed è urbanizzato, in
sostanza risponde ai requisiti dell’art. 15 LPT. Tuttavia, è chiaramente
prevalente l’interesse di proteggere il nucleo, istituendo un’area
inedificabile di rispetto. Il nucleo di _________ è infatti meritevole di
protezione, anche perché è inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri
da proteggere (ISOS, cfr. art. 5 LPN e l'OISOS). Il terreno dei ricorrenti, con
gli altri resi inedificabili dal piano, è situato in una zona molto esposta.
Una edificazione in questo comparto avrebbe un impatto estetico e paesaggistico
molto negativo. La contestata misura è tanto più necessaria che il mapp.
_________ è posto all’entrata del paese, immediatamente a valle del complesso
monumentale della chiesa di San _________, un pregevole edificio di origine
romanica, ristrutturato nel XVI sec. in stile tardo rinascimentale (ISOS,
edificio __________.__________).
Restringere
la fascia di rispetto o permettere la creazione di accessi veicolari a monte,
come chiesto nel ricorso, vanificherebbe la tutela del nucleo e della chiesa. È
quindi corretto che il comparto edificabile (e gli accessi) stiano in basso,
immediatamente a monte della nuova strada di servizio.
7.   Queste
due misure rispettano anche il principio della proporzionalità. Infatti, sono
idonee a perseguire lo scopo ricercato, non ne esistono di alternative (meno
incisive) e il rapporto tra lo scopo perseguito e la restrizione imposta è
ragionevole.
Al
riguardo è determinante il fatto che le possibilità edificatorie del fondo
degli insorgenti non sono soppresse, ma concentrate nella parte bassa. La
misura è quindi relativamente poco incisiva. Come sottolineato dal municipio di
_________, si tratta di un ragionevole compromesso, che ha permesso di evitare
una situazione ben peggiore per i ricorrenti, l’esclusione di tutta la
proprietà dalla zona edificabile.
Si
vedrà sotto se e come la SUL attribuita al mapp. _________ RF potrà essere
aumentata (come pure chiesto dai ricorrenti) senza vanificare gli intenti di
protezione del comune.
8.   Secondo
le norme di attuazione (art. 6 cpv. 2), le particelle _________, _________,
_________, _________, _________, _________, _________ e _________ sono
sottoposte all’obbligo di ricomposizione particellare. L’edificazione dei mapp.
_________, _________, _________ e _________ è anzi condizionata alla
realizzazione di quest'ultima. Si è già detto che la proposta di nuova
parcellazione allestita dall'autorità comunale, raffigurata nel piano C
(1:500), non è stata approvata dal Consiglio di Stato (risoluzione, pag. 10 e
13): rimane, pertanto, una proposta sintanto che tutti i proprietari vi
aderiscono. L'obbligo di procedere ad una ricomposizione particellare, seguendo
- se necessario - la procedura istituita dalla LRPT, è invece stato confermato
dal Governo (cfr. risoluzione citata, ibidem; inoltre, pag. 16). I ricorrenti
lo contestano.
La
ricomposizione particellare è uno degli strumenti di attuazione della
pianificazione territoriale (art. 20 LPT, art. 4 lett. e LALPT, artt. 1 cpv. 2
e 48 LRPT). Secondo l’art. 83 LALPT, la ricomposizione particellare ha lo scopo
di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo edificabile (cpv. 1);
essa consiste in un riordinamento dei fondi, in modo da dare loro
configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione prevista dai
piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (cpv. 2).
In
altre parole, la ricomposizione particellare è una procedura amministrativa tramite
la quale si cerca di risolvere i conflitti tra i principi della pianificazione
territoriale e i rapporti di proprietà (Jomini, Commentario ASPAN alla LPT, nr.
1 ad art. 20). Si tratta di un istituto analogo all’espropriazione, retto dai
principi dell’equivalenza e della compensazione reale (attribuzione di
superfici della medesima natura e del medesimo valore). Essa può anche avere lo
scopo di compensare, fra i proprietari interessati, vantaggi e svantaggi
risultanti dalla pianificazione, nel rispetto del principio enunciato dall’art.
5 cpv. 1 LPT (Jomini, op. cit., nr. 12 ad art. 20). La ricomposizione
particellare, come le altre restrizioni alla proprietà, è compatibile con la
garanzia costituzionale della proprietà solo se si fonda su una base legale, è
sorretta da un interesse pubblico, rispetta il principio della proporzionalità
e da luogo a indennità se corrisponde a un’espropriazione.
Nell’evenienza
concreta l’esistenza di una base legale è pacifica e incontestata. L’obbligo di
ricomposizione particellare è sorretto da un interesse pubblico. L’area ove è
situato il fondo dei ricorrenti, come già detto, è situata immediatamente a
valle del nucleo di _________ e della chiesa di San _________, in un comparto
che il piano protegge istituendo una fascia inedificabile e concentrando più a
valle le possibilità edificatorie dei fondi. In questo contesto, la
ricomposizione particellare si impone sia perché i fondi hanno una forma
piuttosto irregolare (la ricomposizione particellare migliorerà le possibilità
di sfruttare razionalmente i fondi), sia per equilibrare vantaggi e svantaggi
del provvedimento pianificatorio, evitando in particolare di fare sopportare
principalmente ai proprietari dei mapp. _________ e _________ (situati nella
fascia superiore) i rigori della zona di protezione. La ricomposizione
particellare rispetta pure il principio della proporzionalità, in particolare
perché la pianificazione che cerca di attuare mantiene le possibilità
edificatorie del mapp. _________, concentrandole nella parte bassa, sopra la
nuova strada di servizio. L’obbligo di ricomposizione particellare (con il
corollario dell’edificabilità subordinata alla sua realizzazione) merita
pertanto conferma.
9.   Nel
ricorso si chiede un aumento a 900 mq della SUL del mapp. _________, rispetto
ai 670 mq attribuiti dalla pianificazione in contestazione.
Il
municipio di _________, con un rinvio alle osservazioni al ricorso di primo
grado, ha sottolineato che 670 mq corrispondono alla quantità edificabile
secondo il PR previgente (mq 3'335, Is 0.2). Il municipio ha comunque ammesso
la possibilità di arrivare a una SUL di 730 mq, ritenuto che il terreno dei
ricorrenti “
è messo maggiormente a contributo e, senza la sua disponibilità,
l’intera operazione non potrebbe essere concretizzata
”. Il municipio ha
intavolato delle trattative con i ricorrenti su questa proposta, ma non è stato
possibile formalizzare un’intesa.
La
richiesta di aumentare la SUL a 900 mq non può essere accolta. Corrisponderebbe
a un importante aumento rispetto al piano previgente. I parametri edificatori
del terreno dei ricorrenti diventerebbero eccessivi rispetto a quelli degli
altri fondi del comparto.
La
richiesta dei ricorrenti può tuttavia essere accolta limitata-  mente a un
aumento a 730 mq, così come proposto dal municipio di _________. Corrisponde
infatti al vero che il mapp. _________ è fondamentale per tutta l’operazione ed
è inoltre relativamente penalizzato dai combinati effetti della nuova
pianificazione e della prevista ricomposizione particellare.
10.   Ritenuto
anche questo aumento della SUL, che agevolerà i ricorrenti nel loro intento di
realizzare tre distinte abitazioni, è esclusa ogni violazione del principio
della parità di trattamento. Al riguardo si ricorda che in ambito pianificatorio
questo principio ha una portata limitata, corrispondendo in pratica al divieto
dell’arbitrio. Nel concreto caso gli estremi dell’arbitrio non sono
assolutamente realizzati.
11.   La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti in proporzione al
loro grado di soccombenza; non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.
In quanto ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto,
§.  la
SUL del mapp. _________ RF è aumentata a 730
mq; l'art. 6 cpv. 2 lett. e delle norme di
attuazione relative alla pianificazione delle aree sottostanti il nucleo di
_________ è modificato di conseguenza;
2.
I ricorrenti sono condannati in solido al pagamento della tassa
di giudizio e delle spese per complessivi Fr. 600.- (seicento).
Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione:
_________ _________, _________ _________, _________ _________
, _________
rappr. da avv. __________ __________, __________ __________
__________, __________ __________
Municipio
di _________
, ___________________
Consiglio di Stato
, Residenza Governativa, 6501 Bellinzona
Divisione della pianificazione
territoriale
, Viale S. Franscini 16,
6501 Bellinzona
Il presidente                                                                                                    Il
segretario
Tribunale della pianificazione del territorio