ti_gerichte · 90.2012.2 · 2014-11-20 · it
Annullamento approvazione zona per attività produttive e di servizio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.11.2014 90.2012.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.11.2014 90.2012.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.11.2014 90.2012.2

Incarti n.
90.2012.2
90.2012.3
Lugano
20 novembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Marco Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sui ricorsi 24 gennaio 2012 di
a.
b.
RI
1
RI
2
patrocinate
da: e PR 1
RI
4
,
patrocinata
da:
contro
la risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune
di Losone relativa al comparto in località Canaa (mapp. 1305, 1306,
1307,1309 e 1311);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietaria dei
mapp. 1303 e 2552 di Losone; RI 2 è usufruttuaria dei mapp. 2410 e
2552;
RI 4 è proprietaria dei mapp. 1304 e 2410
(quest'ultimo
in comproprietà con RI 1). Sui
fondi,
ubicati su un promontorio in località Canaa e attribuiti alla
zona residenziale R2 dal piano regolatore approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione 16 aprile 1975 (n. 3078), sorgono le
loro abitazioni. Le proprietà confinano a est con una superficie
avvallata di circa 9500 mq, formata da cinque fondi (mapp. 1305,
1306,
1307,
1309 e 1311) e delimitata a sud da Vicolo Canaa e a
nord da Salita Bruglio. Su questa superficie, pure
attribuita alla zona residenziale, in cui erano ammesse attività artigianali
non moleste
, si sono insediate a
partire dal 1962
ditte attive soprattutto nel settore edile.
b. La revisione del piano delle zone, approvata dal Consiglio di Stato il 10
gennaio 1995 (risoluzione n. 164), confermava la destinazione residenziale di
tutto il comparto Canaa.
B.
a. Nelle sedute del 21, 25 e 27 giugno 2001 il consiglio comunale
di Losone ha adottato la revisione generale del piano
regolatore, decidendo tuttavia di non approvare, così come proposto
dal municipio, l'inserimento dei mapp. 1305, 1306, 1307, 1309 e 1311 in
"zona per attività produttive e di servizio" e riattribuendoli alla
zona residenziale.
b. Con risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione. Per quanto attiene ai cinque fondi in parola il Governo non
condivideva, in base ai disposti della legge organica comunale del 10 marzo
1987 (LOC; RL 2.1.1.2), la
modifica del piano
operata dal legislativo comunale in sede di
adozione e rinviava quindi gli atti al comune per l'elaborazione di
una nuova proposta.
C.
a. Nella seduta del 14 dicembre
2009 il Consiglio comunale ha adottato una variante che ripropone
l'attribuzione del comparto in questione alla "zona per attività
produttive e di servizio", retta dall'art. 42 delle norme di applicazione
del piano regolatore (NAPR) e, per quanto attiene alle distanze da confine,
dall'art. 4
cpv. 1 lett. e NAPR. Al comparto viene assegnato il grado di
sensibilità al rumore III.
b. Contro la pianificazione
adottata dal comune RI 1, RI 2 e RI 4 sono insorte con atto separato davanti al
Consiglio di Stato, postulandone in via principale l'annullamento e in via
subordinata l'assegnazione al comparto del grado di sensibilità II. Sottolineando
come la presenza delle imprese di costruzione e dei relativi depositi sia fonte
di grande disturbo e come da anni esistano contenziosi in
merito, esse affermano che la variante si limita a
legalizzare dal
profilo della destinazione d'uso una situazione
fortemente
conflittuale a loro svantaggio.
Nel dettaglio esse sostengono che la variante
sarebbe incompleta dal
profilo grafico, contraria ai principi
basilari
della pianificazione del territorio, oltre che irrealistica nei suoi contenuti.
L'operato del comune, lesivo dei precetti relativi all'informazione e alla
partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio, non sarebbe
inoltre sorretto da una corretta ponderazione degli interessi. L'assegnazione
del grado di sensibilità III al comparto creerebbe infine un conflitto
insanabile di ordine territoriale con la zona in cui risiedono, tenuto anche
conto della conformazione del luogo che favorirebbe la propagazione dei rumori.
D.
Con risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764) il Consiglio di Stato
ha approvato la variante in parola, accogliendo i
ricorsi di RI 1
, RI 2 e RI 4 limitatamente alla contestazione relativa
alla mancata menzione nei piani del corso d'acqua che scorre nel comparto. Al
comune veniva assegnato un termine di un anno per adottare una variante che
emendasse tale lacuna (cfr. p.to 3 del dispositivo).
E.
a. Avverso tale decisione RI 1, RI 2 e RI 4 si sono aggravate davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento.
Chiedendo a titolo pregiudiziale un esame della legalità
della risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) in riferimento all'annullamento
della decisione del consiglio comunale di attribuire il comparto
alla
zona residenziale e censurando una violazione del principio di stabilità dei
piani, esse ripropongono in sostanza le tesi avanzate senza successo in prima
sede.
b. Con istanza 12 giugno 2013 RI 1 ha chiesto il conferimento dell'effetto
sospensivo al suo ricorso.
F.
All'accoglimento dei ricorsi e dell'istanza di conferimento
dell'effetto sospensivo si sono opposti il municipio, in rappresentanza del
comune, e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per
conto del Governo. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
G.
Il 6 novembre 2013 una delegazione del Tribunale ha visitato i
luoghi della contestazione, scattando numerose fotografie, acquisite agli atti
unitamente a due documenti prodotti dalle ricorrenti. Queste e il comune hanno
quindi presentato un allegato conclusivo, confermando le rispettive richieste,
mentre il Consiglio di Stato è rimasto silente.
H.
Ritenuto che la decisione
avrebbe potuto modificare integralmente
o parzialmente la destinazione
pianificatoria del comparto oggetto dei ricorsi, il Tribunale ha notificato le
due impugnative ai proprietari interessati, assegnando loro un termine per
presentare le osservazioni. Entro la scadenza prefissata sono giunte le
risposte di CO 4, proprietario del mapp. 1306, e di CO 6
, proprietaria del mapp. 1307, assistita da duplica, che hanno chiesto la
reiezione dei gravami. Non sono invece pervenute le osservazioni di CO 3,
proprietaria del mapp. 1305, della CO 7, proprietaria del mapp. 1309, e di
CO 8, proprietaria del mapp. 1311.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data e i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012).
Certa è inoltre la legittimazione delle ricorrenti
in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv.
2
lett. b Lst). I ricorsi sono, pertanto, ricevibili in ordine.
1.2. Le impugnative, che hanno il medesimo fondamento di fatto,
possono inoltre essere evase con un unico giudizio,
in applicazione dell'art. 51 della
legge di
procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966 (LPamm; BU
1966, 181).
1.3. Poiché la controversa variante è stata adottata e approvata in vigenza
della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 107 Lst).
Inoltre,
pe
r prassi costante,
in assenza di norme transitorie contrarie
il Tribunale cantonale amministrativo applica
il diritto vigente al momento dell'emanazione
della decisione impugnata
(RDAT II-1994 n. 22).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett.
b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno
un'istanza di
ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv.
1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della
pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61
seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di
ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Le ricorrenti invocano una lesione del principio della stabilità
del piano regolatore. Dato il valore dirimente di questa censura, sovvertendo
l'ordine dell'impugnativa, essa dev'essere verificata in via preliminare.
3.1.
3.1.1. L'adozione di un piano regolatore o di
sue varianti esige
una
ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati,
in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può
avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia
stata un'evoluzione
della situazione di
fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto
a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento
periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli
scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare
di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2
LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame
ed eventualmente un adattamento del piano di
utilizzazione.
Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi
non possono dedurre dal fatto
che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che
questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
3
.1.2. Se un piano regolatore è stato
adottato già in vigenza della
LPT, vi è la presunzione che le
restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide.
Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle
esigenze poste
dal diritto federale in
materia di pianificazione territoriale non
possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,
reputato conforme ai
dettami della LPT è
recente, più è dato ai singoli proprietari di
contare sulla sua
stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.1.3.
In vigenza della LALPT, il diritto
cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni
(art. 41 cpv.
1 LALPT); esso poteva
essere modificato o integrato in ogni
tempo se l'interesse pubblico lo esigeva
(art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo,
tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21
cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un
piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano
cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti
della pianificazione, che i cambiamenti siano
notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario
(cfr. per tutte le enunciazioni che precedono: RtiD I- 2008 n. 51 consid. 3.1
con rinvii; RDAT II-1998
n. 49 consid. 3a con rinvii).
3.2. In concreto, la destinazione
residenziale dei mapp. 1305,
1306, 1307,1309 e 1311 risale al 1975. La
successiva revisione del piano delle zone, che ha confermato tale azzonamento anche
dal profilo della sua estensione, è stata elaborata ed in seguito approvata dal
Consiglio di Stato in vigenza della LPT (
supra
, A.b.). Le scelte pianificatorie operate da questo
strumento sono, pertanto, presunte valide (cfr.
supra
, 3.1.2.) e, di
conseguenza, i proprietari possono, in linea di principio, contare sulla
sua stabilità. Lo stesso vale nel caso in cui, come in concreto, tali
scelta abbiano ripercussioni anche sui diritti dei
proprietari di fondi vicini al comparto sottoposto a riesame (cfr.
Waldmann/
Hänni
, op. cit., n. 13
i.f.
ad art. 21;
Thierry Tanquerel
, Commentario LPT, n.
45 con rinvii ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive
comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art.
41 cpv. 1 LALPT). Inoltre, le zone fabbricabili sono predisposte, in principio,
per coprire il fabbisogno di quindici anni
(art.
15 lett. b LPT). Quando una revisione del piano si avvicina a questo
orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni e esigenze
diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento
notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001
del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.; STA
90.2012.5 del 17 febbraio 2014 consid. 4.2.). Qualora poi, come nel caso concreto,
l'azzonamento in questione ha superato ormai il termine di 20 anni, non è più
possibile appellarsi alla sua stabilità (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47). È quanto si avvera nella presente
fattispecie, l'approvazione dello strumento pianificatorio che istituiva la
zona residenziale R2 risalendo all'ormai lontano 1975. Si tratta poi di una variante
che cerca di porre rimedio ad una situazione che le stesse ricorrenti definiscono
altamente conflittuale soprattutto dal profilo delle immissioni. In questi
termini non è possibile intravvedere una lesione del principio della stabilità
del piano regolatore. La censura deve pertanto essere respinta.
4.
Anche la richiesta delle
ricorrenti tendente ad ottenere il riesame a titolo pregiudiziale della
legalità della risoluzione 28 giugno
2005 (n. 3215) in riferimento
all'annullamento della decisione del
consiglio
comunale di attribuire il comparto alla zona residenziale non merita
accoglimento, posto che semmai la risoluzione governativa
avrebbe potuto
e dovuto venir impugnata a suo tempo (cfr. anche RDAT II-2001 n. 42).
5.
Le ricorrenti contestano aspramente anche il merito della pianificazione
in esame, sotto più aspetti. Esse ritengono anzitutto che l'istituzione della
"zona per attività produttive e di servizio" si limiterebbe a sanare
dal profilo della destinazione una situazione di diffusa illegalità, senza
contribuire concretamente a risolvere l'attuale situazione di conflitto con la
zona residenziale. Non sarebbe pertanto dimostrata la sussistenza di un sufficiente
interesse pubblico. In merito il Tribunale considera quanto segue.
6.
Giusta l'art. 75 della
Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui
ogni
parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro
Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale
(art. 24
segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. cpv. 1 LPT). Essi
devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone
edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione
(cfr.
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki,
Commentario LPT, n. 18 ad art. 15 con rinvii; art.
28 cpv. 2 lett. a-d
LALPT; art. 28
cpv. 2 LALPT lett. a-d LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni
buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche:
quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio,
dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc. Questo
conduce a delimitare
delle zone
edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art.
15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima
legge federale in vista - soprattutto - di
promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT;
Flückiger/Grodecki
,
ibidem
;
inoltre
Pier­marco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 5,
Peter
Hänni
, Planungs-, Bau-und
besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 159). In quest'ottica occorre,
in particolare, ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al
lavoro e preservare, per quanto possibile, i primi da immissioni nocive o moleste
come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett.
a e b LPT).
7.
Una restrizione di diritto
pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26
Cost. solo se si fonda su una
base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante
e rispetta il principio della proporzionalità (art.
36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,
l'interesse
pubblico e la
proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
98-102;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede
in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
8.
8.1. Entrando nel merito delle
contestazioni si osserva che la variante all'esame concerne una superficie di
ca. 9500 mq, situata in un avvallamento e incuneata nell'area forestale,
confinante a est
con il promontorio
sul quale sorgono le abitazioni delle qui ricorrenti
. Come il sopralluogo ha permesso di appurare, il
comparto è separato morfologicamente da una parete di roccia scoscesa dalla
sovrastante zona residenziale, orientata verso il piano di Magadino. La sua
collocazione geografica rende inoltre il comparto poco esposto al sole. Su di
esso trovano attualmente spazio otto
ditte,
di cui sei attive nel ramo dell'edilizia, un'impresa di pittura e
una ditta attiva nel settore del cablaggio. A
parte quest'ultima,
tutte le altre
imprese, delle quali alcune dispongono di un ufficio
amministrativo, utilizzano le strutture esistenti
principalmente per il deposito di materiali. La sostanza edificata, unitamente
al suo utilizzo, corrisponde essenzialmente a quanto già esisteva nel 1975,
anno di approvazione del primo piano regolatore di Losone. Malgrado la sua
destinazione residenziale, il comparto, nel quale non si sono mai insediati
edifici adibiti all'abitazione, è andato sviluppandosi e consolidandosi negli
anni come zona lavorativa. Come attestano i numerosi contenziosi di carattere
edilizio, riassunti dal
comune in sede
di risposta al Consiglio di Stato, relativi essenzialmente alla compatibilità
dal profilo della destinazione di zona delle attività ivi svolte, il comparto
risulta fortemente conflittuale dal profilo delle immissioni foniche e degli
odori con la sovrastante
zona
residenziale.
8.2. Con la variante all'esame il comune
include il comparto nella "zona per attività produttive e di
servizio", in cui sono ammesse attività lavorative, compresi i depositi,
unicamente se svolte all'interno dei fabbricati (art. 42 cpv. 6 NAPR), assegnandogli
un grado di sensibilità al rumore III. L'altezza massima dei fabbricati è di
7.50 m alla gronda e 10.50 m al colmo (art. 42 cpv. 3 NAPR). La norma
prevede
inoltre un indice di edificabilità massimo di 4.00 mc/mq
(cpv. 4) e una superficie edificabile minima da mantenere libera da
costruzioni pari ad almeno il 20% della superficie edificabile, di cui
almeno
la metà sistemata a verde da realizzare lungo la strada
(piantumazioni, arredi ecc.; cpv. 5). L'edificazione a confine è ammessa
senza l'accordo del confinante (art. 4 cpv. 1 lett. e NAPR). Per ogni nuova
attività, per ampliamenti di attività esistenti, come pure per importanti
ristrutturazioni delle attività esistenti, occorre la presentazione di una
perizia fonica che comprovi il rispetto dei limiti imposti dalla legislazione ambientale
(art. 42 cpv. 6 NAPR).
8.3. Secondo la Relazione di pianificazione
aprile 2010, la variante persegue un duplice scopo: da un lato il favorire il
riordino e la riqualifica insediativa del comparto che è andato sviluppandosi
in modo disorganico e che presenta alcune situazioni definite come poco
decorose, e dall'altro il permettere l'attuazione delle misure necessarie per
limitare le immissioni negative di carattere fonico (Relazione di
pianificazione, pag. 1, 4 e 9). Tali scopi verrebbero raggiunti tramite una
densità edificatoria contenuta, tramite
l'obbligo di svolgere tutte le attività lavorative all'interno dei fabbricati,
tramite la facoltà di costruire a confine senza l'accordo del confinante e
tramite l'obbligo di realizzare una superficie minima di
verde lungo la strada. In particolare (Relazione cit.,
pag. 3):
"
La minor densità
edificatoria concessa per il comparto Canaa rispetto alle altre zone
artigianali aveva proprio lo scopo di contenere l'espansione eccessiva di
attività produttive. La minor densità edificatoria è
chiaramente espressa dalla minor altezza (un piano) e minor cubatura (…).
Particolarmente significativa è poi la regola che impone che tutte le attività
lavorative, compresi i depositi, vanno svolte all'interno dei fabbricati. In
ogni caso (…) per ogni nuova attività va presentata una perizia fonica. Per
quanto riguarda le distanze da confine (…) era stabilita la possibilità di
costruire a confine poiché avrebbe facilitato la realizzazione
di tipologie insediative favorevoli alla
schermatura dei rumori. Infine la proposta prevedeva l'obbligo di realizzare
una superficie minima di verde lungo la strada di accesso al quartiere. Questo
obiettivo va quindi nella direzione di un miglioramento paesaggistico del
comparto lungo l'asse di accesso
".
8.4. In proposito va subito detto che un
attento esame della realtà della zona, così come si è potuto rilevare anche in
sede di sopralluogo, suffraga la scelta del comune di assegnare il comparto
alla "zona per attività produttive e di servizio". Gli edifici ivi
presenti, sia per ciò che concerne i volumi che per la loro tipologia,
costituiscono nel loro insieme un'unità insediativa chiaramente individuabile
nel
territorio, la cui idoneità all'uso lavorativo, in considerazione
della sua posizione avvallata e poco esposta al
sole, non può essere misconosciuta. Più precisamente, la soluzione che attribuisce
alla "zona per attività produttive e di servizio" i fondi su cui sorgono
fabbricati riconoscibilmente di tipo
artigianale appare sorretta da motivi plausibili. La suddivisione delle
utilizzazioni ammesse a
monte e a
valle del promontorio su cui sorgono le abitazioni delle ricorrenti deve tenere
conto di una realtà preesistente e compiuta, quale quella in parola, che trova
nella soluzione pianificatoria proposta una ragionevole destinazione e mira a
conferire a questo insediamento un assetto pianificatorio confacente. È
indubbio, alla luce delle predette circostanze, che il comune ha inteso mediare
alle esigenze di conservazione dell'attuale sostanza edilizia, nel rispetto di
quanto venutosi a creare sotto l'imperio del vecchio piano regolatore, con
l'esigenza di ridefinire le funzioni e promuovere la
separazione tra le zone lavorative e residenziali.
Nel contempo, non sono stati trascurati gli interessi dei privati che già vi
hanno edificato con costruzioni a contenuti esclusivamente lavorativi.
Proprio in ragione di questo fatto, un indirizzo
teso alla
riconversione del comparto
da artigianale ad abitativo, tramite il suo mantenimento in zona residenziale,
così come auspicano le ricorrenti, appare già sin d'ora un approccio più
velleitario che realistico.
8.5. Non permettono di mutare queste considerazioni la presenza del corso
d'acqua, che il comune dovrà riportare graficamente tramite una variante, né la
necessità di osservare la distanza dal bosco: anche nel rispetto di questi
elementi sarà possibile
realizzare quanto
previsto dalla variante. Per quanto riguarda le zone di pericolo, si rinvia
alle considerazioni svolte dal Governo
nell'ambito dell'evasione del
ricorso di prima istanza, con le quali le insorgenti non si confrontano.
9.
9.1. Ferme queste premesse, le ricorrenti criticano
la variante soprattutto dal profilo della sua inadeguatezza a risolvere
l'annoso problema relativo alle immissioni foniche prodotte dalle
aziende insediate nel comparto. In particolare, secondo le ricorrenti, gli atti
della variante non conterrebbero una valutazione dettagliata delle immissioni
foniche provocate e non analizzerebbe le ripercussioni del rumore prodotto in relazione
alla situazione specifica dei luoghi, che ne favorirebbero la propagazione e il
rimbombo. La variante sarebbe così priva di
fondamento pianificatorio e dei dati tecnici di base atti a dimostrarne
l'efficacia nella lotta
contro le immissioni. La tesi non può essere
seguita, per i motivi che seguono.
9.2. Come rettamente rilevato dalla
SPAAS nel preavviso 28 marzo 2011 (pag. 3), occorre innanzitutto considerare
che ci si trova nell'ambito di una procedura pianificatoria. In concreto si
tratta di un cambiamento di destinazione di una zona d'utilizzazione già
delimitata (
supra
, 3.2.) che, come il sopralluogo ha permesso di costatare,
è sufficientemente urbanizzata. Il comparto è infatti accessibile attraverso
una strada che - come rilevato dal Governo nella decisione impugnata - misura
nel punto più stretto 5 m; essa è del resto da sempre stata utilizzata a tale
scopo. Sotto il profilo
dell'inquinamento
fonico, oltre a cambiarne la destinazione, alla zona è assegnato un nuovo grado
di sensibilità. Sempre come correttamente individuato dalla SPAAS, il comparto
oggetto di pianificazione non è colpito da emissioni eccessive provenienti da
fonti esterne alla stessa; nemmeno le insorgenti d'altronde
pretendono altrimenti. A giusta ragione quindi gli
è stato attribuito il grado di sensibilità III, come previsto dall'art. 43 OIF
(preavviso SPAAS,
loc. cit.
). A torto le ricorrenti vorrebbero che a
esso fosse assegnato il grado di sensibilità II a tutela della sovrastante zona
edificabile: questa è già salvaguardata
dal grado di sensibilità II a essa stessa attribuito. Sotto il profilo
pianificatorio, dunque, la
questione
dei rumori è stata affrontata in maniera corretta. Eventuali superamenti d'immissioni
nella zona residenziale causati da impianti fissi esistenti in quella
sottostante devono invece essere affrontati, se del caso, tramite l'apposita
procedura di risanamento (art. 13 segg. OIF), che esula da quella di
pianificazione del territorio.
9.3. Per il tramite dell'art. 42 NAPR il
comune ha posto le basi per convenientemente migliorare la situazione del comparto,
attraverso l'obbligo di svolgere le attività lavorative esclusivamente all'interno
dei fabbricati e prevedendo dei parametri miranti a contenere lo sviluppo delle
attività presenti nella "zona per attività produttive e di servizio".
Anche la facoltà di costruire a confine dovrebbe
facilitare la realizzazione di tipologie insediative favorevoli alla
schermatura dei rumori. Infine, per quanto attiene allo scopo di riordino
insediativo perseguito dalla variante, va rilevato che un
primo elemento
di riqualifica può essere visto nell'obbligo di
realizzare una superficie verde lungo la strada che costeggia il
comparto, mentre un secondo elemento consiste nel fatto che, visto l'obbligo di
eseguire le attività lavorative solo all'interno dei capannoni, i materiali
depositati non saranno più visibili
all'esterno.
10.
10.1. Da ultimo le ricorrenti
contestano la possibilità di costruire a confine nel comparto in parola. Esse
ritengono che ciò sarebbe costitutivo di una disparità di trattamento. Inoltre,
considerando che la distanza tra edifici è
imperativa, i proprietari di fondi nella zona residenziale sarebbero costretti
ad assumersi la
maggior
distanza
qualora nella zona per attività produttive e di servizio
sorgesse una costruzione lungo il loro confine. Nemmeno
sarebbe stata regolata la questione della distanza qualora un proprietario scegliesse
di non costruire a confine, né sarebbe stata fatta una distinzione tra
costruzioni principali e accessorie. In
merito il Tribunale considera
quanto segue.
10.2. Attraverso la modifica legislativa
operata introducendo la lett. e all'art. 4 cpv. 1 NAPR, il consiglio comunale
ha inteso
permettere - ma non obbligare - la costruzione a confine in
modo che le attività quali il carico e lo scarico di materiali siano localizzate
all'interno del sedime per cui le costruzioni fungeranno da schermatura fonica
verso l'alto. Il principio in quanto tale non è messo in discussione dalle
ricorrenti. La norma, tuttavia, risulta lacunosa, poiché si limita a regolare
la possibilità di costruzione a confine all'interno del comparto oggetto di
variante. Come rettamente individuato dalle ricorrenti, essa non affronta né la
relazione con l'adiacente zona residenziale (l'art. 4 cpv. 3 NAPR si
limita a regolare il caso in cui l'edificazione a
confine avviene con il consenso del vicino), né quella delle distanze
all'interno
del comparto, qualora l'edificazione non dovesse avvenire a
confine. Da respingere invece la critica relativa alle costruzioni accessorie,
che restano rette dall'art. 10 NAPR.
10.3. Le lacune riscontrate non giustificano, tuttavia, l'annullamento dell'intera
procedura. È sufficiente retrocedere gli atti al comune, perché provveda a
completarla tramite una variante.
11.
Per i motivi che precedono i
ricorsi devono essere parzialmente accolti. La risoluzione impugnata è
riformata nel senso che al comune viene richiesta una variante colmi la lacuna
evidenziata al paragrafo precedente.
12.
L'emanazione dell'odierno
giudizio rende priva di oggetto la domanda di concessione dell'effetto
sospensivo.
13.
La tassa di giustizia viene
posta a carico delle insorgenti e dei resistenti, secondo il rispettivo grado
di soccombenza, mentre il comune può esserne mandato esente, secondo prassi
(art. 28 LPamm).
14.
Per quanto concerne le ripetibili, visto l'esito - per quanto non
compensate - le ricorrenti verseranno un importo
ridotto ai resistenti, patrocinati. Il comune è tenuto a versare un importo per
ripetibili alle ricorrenti, pure ridotto in considerazione del loro
grado di soccombenza. (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  I ricorsi
sono
parzialmente accolt
i.
§.
Di conseguenza il dispositivo della risoluzione 7
dicembre
2011 (n. 6764), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la
variante, è completato come segue:
3.  Ordine di adottare una variante
[
invariato
]
Il comune deve adottare inoltre una variante relativa alle distanze
nella zona artigianale-produttiva in località
Canaa, così come
spiegato al consid. 10.2 della STA 90.2012.2/3.
2.
La tassa di giustizia, di complessivi fr. 2'000,
è posta a carico
delle ricorrenti in ragione di fr. 750.- per ciascun
ricorso e dei resistenti CO 4
e CO 6 per
l'importo di fr. 250.- ciascuno,
tutti con vincolo di solidarietà. Le ripetibili
a favore dei resistenti CO 4 e CO 6 sono fissate in fr. 500.- ciascuno (complessivamente
fr. 1000.-) e sono poste a carico delle ricorrenti in ragione di 1/2 a RI 1 e RI
2 e per la rimanenza di __________. Il comune verserà alle ricorrenti complessivamente
fr. 800.- per ripetibili, suddivise in fr. 400.- per RI 1 e RI 2 e la rimanenza
per RI 4.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario