ti_gerichte · 90.2005.19 · 2007-07-16 · it
Conferma del divieto di caccia nel comprensorio di un PUC (che ha scopi anche ricreativi) per motivi legati alla sicurezza dei fruitori

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2007 90.2005.19
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2007 90.2005.19
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2007 90.2005.19

Incarto n.
90.2005.19
Lugano
16 luglio 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Raffaello Balerna
,
Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 marzo 2005 di
RI 1
,
RI 2
,
PI 1
,
tutti patrocinati dall'. PR 1
contro
il decreto legislativo __________ 2004, con cui il
Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del __________
(PUC);
viste le risposte:
-    24   marzo 2005 del
municipio di RA 3,
-      7   aprile 2005 del
municipio di RA 2,
-    23   agosto 2005 del
Consiglio di Stato;
viste le conclusioni 30
novembre 2005 di RI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con decreto legislativo __________ 2004, il Gran Consiglio ha
approvato il piano di utilizzazione cantonale denominato "__________ (PUC)".
Per quanto qui d'interesse, l'art. 9 cpv. 4 delle norme di attuazione (NA) prevede:
"
La
caccia è vietata in tutto il comprensorio del __________. Il Dipartimento,
sentite le cerchie interessate, può tuttavia autorizzare provvedimenti di
regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro sviluppo dovesse
compromettere gli obiettivi di protezione o creare problemi alle zone attigue al
comprensorio.
".
B.
Il RI 1 e RI 2 insorgono, con ricorso 8 marzo 2005, dinanzi al Tribunale
della pianificazione del territorio, ora integrato nel Tribunale cantonale
amministrativo (
cfr
.
infra
consid. 1), contro il prefato decreto.
Essi postulano lo stralcio dell'art. 9 cpv. 4 NA, poiché ritengono vìoli i
principi della legalità, dell'interesse pubblico e della proporzionalità; il
Parlamento avrebbe inoltre abusato ed ecceduto del proprio potere
d'apprezzamento e non avrebbe tenuto conto della mancata incidenza territoriale
dell'attività venatoria. Il provvedimento appare infine inadeguato (la caccia sarebbe
compatibile con gli scopi del PUC) e creerebbe una disparità di trattamento. A
sostegno delle proprie tesi, i
ricorrenti lamentano
in
primis
una violazione del diritto di essere sentiti, in quanto il divieto
non sarebbe stato motivato. Nel merito, la carenza di base legale per la misura
impugnata sarebbe dovuta alla mancanza di nesso tra la protezione della natura
ed il divieto di caccia; la normativa esulerebbe, inoltre, dall'ambito della pianificazione
del territorio. Gli insorgenti rilevano anche una contraddizione tra l'art. 8
cpv. 1 NA, che pone una riserva in favore della legislazione sulla caccia e la
pesca, e l'art. 9 cpv. 4 NA, il quale vieta l'attività venatoria. Dal punto di
vista dell'interesse pubblico e della proporzionalità, la caccia è, secondo i
ricorrenti, perfettamente compatibile con gli scopi del PUC; inoltre non
sarebbe stata fatta alcuna ponderazione degli interessi in gioco e nemmeno
sarebbero state vagliate alternative meno incisive. Gli insorgenti fanno
peraltro notare come altre numerose attività siano possibili all'interno del comprensorio
del PUC, da cui scaturirebbe la disparità di trattamento.
C.
Con le rispettive risposte 24 marzo e 7 aprile
2005, il municipio di RA 3 non formula particolari osservazioni e quello di PI
1 si rimette al giudizio del tribunale, con osservazioni che, se utili, verranno
riprese nel seguito. Nella propria risposta 23 agosto 2005, il Consiglio di
Stato chiede che il ricorso, per quanto ricevibile, sia respinto. L'Esecutivo
cantonale spiega che il divieto della caccia è stato introdotto per considerazioni
legate alla funzione ricreativa del PUC, segnatamente la sicurezza degli utenti,
e non, come sosterrebbero principalmente gli insorgenti, per motivi di protezione
della natura; ne consegue che il rapporto con la legislazione a tutela di quest'ultima
sarebbe ininfluente.
Delle ulteriori argomentazioni si
dirà, se necessario, nei successivi considerandi in diritto.
D.
Il 25 ottobre 2005 si è
tenuta l'udienza, durante la quale il RI 1 ha comunicato di recedere dall'impugnativa
e RI 2 è rimasto unico ricorrente. Alle parti è stato fissato un termine sino
al 30 novembre 2005 per presentare le conclusioni. I rappresentanti del Governo,
confermando la propria posizione, e quelli di PI 1 hanno rinunciato a presentarne.
L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
E.
Con conclusioni 30
novembre 2005, il ricorrente RI 2 rileva che, benché la presunta violazione
dell'obbligo di motivazione sia stata sanata con la risposta del Governo, i
motivi addotti sarebbero comunque pretestuosi, come dimostrerebbe la
sistematica delle norme di attuazione: infatti, l'art. 9 NA sarebbe inserito
tra due disposizioni di protezione della natura; inoltre, la funzione ricreativa
del __________ è menzionata quale ultima. Ritenuto come in realtà il paventato
pericolo ed il relativo conflitto di utilizzazione non esistano, data la tipologia
di caccia esercitata, il suo divieto è in ogni caso esagerato se rapportato al
rischio reale. Per il resto, ricorrente conferma le proprie tesi.
considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato
integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14
luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.) e la tempestività del ricorso (art. 49
cpv. 1 LALPT) sono date. La legittimazione di RI 2, cittadino attivo
domiciliato a PI 1, il cui territorio giurisdizionale è interessato dal PUC, è
certa (art. 49 cpv. 3 lett. b LALPT). Quanto al RI 1, visto che lo stesso ha
receduto dall'impugnativa, questa dev'essere stralciata dai ruoli. Con queste
premesse il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
In ambito di piani di utilizzazione cantonali (PUC), l'art. 49 cpv.
2 LALPT prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro
la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del tribunale è completo
e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di
cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura.
Lo stesso Tribunale federale quando ha libera cognizione di fatto e di diritto
fa uso di questa libertà con prudente ritegno, specie dovendo dirimere
questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli
specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un
insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale
amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti
controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi
di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che
l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua
modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari
solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima;
la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi realmente superiori, nel
suo complesso, da convincere il tribunale a preferirla a quella approvata
dall'autorità incaricata della pianificazione.
3.
Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento
per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un
ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la
pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione cantonale viene
adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2
LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2
a
frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione
giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano
d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo
per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione
degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti
cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale
o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 LALPT).
4.
4.1. La ____________________ è inserita nella regione collinare e
valliva cui fanno corona le pendici sudorientali del __________ e quelle
occidentali e meridionali del __________, che culmina a sud sull'allineamento
di rilievi collegati fra loro dal __________. Essa spazia sul territorio dei
comuni di PI 2 e PI 1. Nell'ambito dell'autorizzazione di dissodamento per la
realizzazione dell'omonima __________, nel 1987 la Confederazione ha posto come
condizione al suo rilascio l'esecuzione di un rilievo naturalistico e
paesaggistico e la tutela del comparto attraverso un piano di protezione e di
gestione naturalistica adeguato e vincolante. Per onorare tale condizione, il
Governo ha adottato il PUC, approvato dal Parlamento con decreto legislativo __________
2004.
4.2.
La scheda 1.1. del piano direttore cantonale definisce
zona naturale protetta
l'area oggetto del PUC  e prevede il piano d'utilizzazione cantonale quale
strumento per l'attuazione del coordinamento. La citata scheda, riferita alle
componenti naturali accertate e coordinamento pianificatorio concluso, indica
quale scopo la protezione delle aree in oggetto mediante il consolidamento o
l'attuazione di adeguate misure pianificatorie. Il piano direttore prevede che
la protezione delle componenti naturali sia organizzata sulla base di una
classificazione ispirata a quella proposta dal Consiglio d'Europa (piano
direttore - rapporto esplicativo, A.1.2.1). Secondo tale intendimento, le zone [naturali]
protette sono territori con contenuti naturalistici particolari o particolarmente
importanti o rappresentativi che meritano e richiedono una protezione di
carattere generale (
zone protette generali
) o limitata a determinati
aspetti (
zone protette specifiche
). In queste zone viene data priorità
alla protezione delle componenti naturali sulle altre utilizzazioni; le
attività umane di incidenza territoriale, e in particolare gli interessi
generali della pianificazione, quelli agricoli, quelli forestali e quelli
legati allo svago, benché restino riservati, devono risultare compatibili con
le finalità di protezione (piano direttore - rapporto esplicativo, A.1.2., n.
3). Per rilevare i contenuti naturalistici del comparto, è stato eseguito, come
richiesto dalla Confederazione, uno studio naturalistico.
Il
1° marzo 2002 è entrata in vigore la legge cantonale sulla protezione della
natura del 12 dicembre 2001 (LCPN), che si prefigge di promuovere la conoscenza,
la salvaguardia, il recupero e la valorizzazione delle componenti naturali del
paesaggio (art. 1 LCPN). L'art. 2 cpv. 2 LCPN stabilisce che sono componenti
naturali i comparti naturali e singoli elementi del paesaggio (lett. a), i
biotopi ed i geotopi (lett. b), la flora, i funghi e la fauna (lett. c), le
rocce, i minerali ed i fossili (lett. d). Gli strumenti della pianificazione
territoriale definiscono le modalità della protezione dei comparti naturali
d'importanza nazionale e cantonale, mentre la protezione degli elementi
emergenti, dei biotopi e dei geotopi d'importanza nazionale e cantonale avviene
tramite il decreto di protezione (art. 13 cpv. 1 e 2 LCPN). L'art. 12 cpv. 1
LCPN istituisce diverse categorie di protezione (riserva naturale, zona di
protezione della natura, zona di protezione del paesaggio, parco naturale,
monumento naturale) i cui contenuti ed effetti verranno specificati nel
regolamento d'applicazione (art. 12 cpv. 2 LCPN), a tutt'oggi non ancora emanato.
Tuttavia, il messaggio del 30 marzo 1999 (n. 4872) relativo alla LCPN spiega
già che per parco naturale s'intende un comprensorio caratterizzato da
importanti contenuti naturali e nel contempo favorevole alla promozione ricreativa
e didattica. Esso pone al centro dei propri interessi la conservazione
dell'ambiente naturale abbinata alla promozione economica-sociale che ne deriva
(messaggio citato, ad art. 12). In esito a quanto sopra, si può concludere che
il PUC è zona naturale protetta secondo il piano direttore e parco naturale ai
sensi dell'art. 12 cpv. 1 lett. d LCPN. Sia l'approccio del piano direttore che
quello della LCPN prevedono dunque una convivenza tra la protezione della
natura e le attività umane d'incidenza territoriale, che debbono però risultare
compatibili con le finalità di protezione.
4.3.
Il comprensorio del PUC__________ interessa il comparto agro-forestale situato
nel bacino imbrifero del __________, sul territorio giurisdizionale dei comuni
di __________ e __________.Il PUC ha un'estensione di circa __________ ettari
ed è composto principalmente da boschi, colture e pascoli. Com'è stato
possibile constatare in fase di elaborazione del piano di utilizzazione, il
comparto agro-forestale attuale è solamente una parte di un comprensorio
naturale molto più ampio, che negli ultimi decenni è stato eroso
dall'urbanizzazione e dalla realizzazione di infrastrutture di interesse
regionale. Ciò malgrado esso costituisce ancora oggi un'area di particolare
importanza dal punto di vista naturalistico, soprattutto grazie all'insieme di
ambienti naturali pregiati che accolgono molte specie animali e vegetali rare.
Il PUC rappresenta inoltre l'unico polmone verde di pianura di tutto il __________
e per questo assume anche una funzione ricreativa di primaria importanza per la
popolazione dell'agglomerato di e __________: vi sono infatti diversi sentieri
tra cui un sentiero naturalistico e alcune attrezzature per lo svago al ____________________.
L'agricoltura (che interessa circa la metà della superficie della valle) è
l'attività antropica più importante esercitata all'interno del PUC-PVM: circa
quindici aziende agricole vi fanno capo, tre delle quali risiedono all'interno
del comprensorio del PUC (cfr. Rapporto 18 agosto 2004, n. 5366, in: RVGC, anno
parlamentare __________, pag. __________).
4.4. Conformemente agli intendimenti del piano
direttore e con la definizione di parco naturale data dalla LCPN, il PUC si
prefigge di definire le destinazioni d'uso del suolo volte a garantire la protezione,
il ripristino e la valorizzazione delle componenti naturali; il recupero dei
valori naturalistici e paesaggistici persi; favorire l'utilizzo agricolo
estensivo a fini paesaggistici; promuovere e valorizzare la funzione ricreativa
e di svago del __________, nonché la divulgazione scientifica all'interno del
suo perimetro (v. anche art. 1 NA). Il PUC è composto da un rapporto di
pianificazione, dalle rappresentazioni grafiche, dal piano degli interventi,
dalle norme di attuazione ed, infine da un programma di realizzazione. Il PUC
definisce sette tipologie d'uso del territorio: zona di protezione della natura,
zona agricola, area forestale, riserva forestale, zona edificabile, zona per
attrezzature ed edifici privati d'interesse pubblico, accessi e percorsi. Per
la valorizzazione della propria funzione ricreativa e di svago, il PUC prevede il
consolidamento delle strutture presso il __________, il completamento della
rete sentieristica, la divulgazione delle sue caratteristiche naturali, storiche
e paesaggistiche, favorendo il coordinamento con le infrastrutture ed attività
di svago esterne al PUC (cfr. art. 15, 16 e 18 NA).
4.5. Oltre al citato art. 9 cpv. 4 NA, che
di principio vieta la caccia nel comprensorio del parco, l'art. 8 cpv. 1 NA
(concernente disposizioni di protezione) prevede: "
Le componenti naturali sono protette in
tutto il comprensorio. In particolare sono vietate la raccolta di fossili, la
raccolta o sradicamento della flora spontanea, la cattura o l'uccisione di ogni
genere di animale, nonché la distruzione diretta o indiretta di spazi vitali
(habitat). Sono riservate le disposizioni riguardanti la caccia e la pesca.
".
5.
Come visto sopra, in sede di risposta il Governo
ha potuto specificare i motivi che hanno condotto all'adozione della criticata
disposizione. Essa si è resa necessaria non per motivi di protezione della
natura, ma di sicurezza degli utenti del PUC, siccome è stato individuato un conflitto
con lo scopo della funzione ricreativa promossa nel PUC. Preso atto dei motivi
dell'Esecutivo cantonale, il ricorrente ha potuto esprimersi al riguardo. Egli ritiene
la motivazione pretestuosa e ribadisce la propria posizione, ossia che il
divieto di caccia dovrebbe essere, semmai, fondato sul diritto venatorio e non
sulla legislazione a tutela della natura o su quella di pianificazione del
territorio. In ogni caso, tale divieto, sostiene, non rispetta il principio
della proporzionalità.
6.
Contrariamente
a quanto ritenuto dall'insorgente, il divieto di caccia previsto dalle NA del
PUC dispone di una valida base legale.
6.1. Il piano d'utilizzazione cantonale
disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse
cantonale e comunale, promovendo l'attuazione degli obiettivi pianificatori e
di compiti cantonali, nonché la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati in leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
L'art. 29 LALPT, applicabile in forza del rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2
LALPT, tratta delle norme di attuazione; il primo capoverso enuncia, seppure in
modo non esaustivo, i punti che le NA devono regolamentare, mentre il secondo
indica, esemplificativamente, quei punti che le NA possono facoltativamente
regolare (cfr. STPT 12 ottobre 1998, inc. 90.1998.6). Occorre dunque
considerare che le NA sono composte da un lato da disposizioni che il piano
d'utilizzazione cantonale deve necessariamente prevedere, sia che lo prescriva
il succitato art. 29 LALPT, sia che lo imponga esplicitamente la legislazione
federale o cantonale, e dall'altro lato da disposizioni che il pianificatore ha
la facoltà di assumere, senza esservi espressamente obbligato. Questo però non
significa libertà assoluta: l'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT
comporta il dovere di allestire il piano d'utilizzazione cantonale, incluse le
NA, al fine di attuare il principio costituzionale sancito dall'art. 75 Cost.,
che postula una pianificazione del territorio volta a un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio,
nonché degli scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio
enunciati dagli art. 1-3 LPT.
6.2. In concreto, la misura pianificatoria
contestata è sorretta quindi d'ampia e chiara base legale. Infatti, contrariamente
a quanto sostenuto dall'insorgente, l'arte venatoria ha un'innegabile impatto
sul territorio oggetto dello strumento pianificatorio in quanto condiziona l'utilizzo
del territorio stesso. La pianificazione del territorio non si occupa infatti
unicamente delle ripercussioni fisiche e spaziali che le attività possono avere
sul territorio (quali edificazioni, modifiche del terreno, ecc.), come sembra
assumere il ricorrente, ma nello stesso tempo disciplina e coordina le attività
che possono avere delle ripercussioni sull'utilizzo dello stesso o che influiscono
direttamente o indirettamente su quest'ultimo, anche se queste attività sono
rette da legislazione propria (
cfr.
Moor
,
Commentaire LAT, introduction, n. 92). Ora, è innegabile che il divieto di caccia,
in quanto tale, non costituisca una tipica norma di pianificazione del
territorio; ciò non toglie che la caccia abbia delle chiare ripercussioni sull'utilizzo
previsto del comprensorio per le attività ricreative e didattiche. Il rischio
che l'esercizio della caccia porta seco in prossimità di zone densamente
frequentate è, d'altronde, riconosciuto anche dalla legislazione venatoria, che
prevede delle distanze di sicurezza come, a titolo d'esempio, dai sentieri didattici
(art. 44 RCCP). Per questi motivi, la norma contestata può validamente fondarsi
sulla legislazione di pianificazione del territorio.
6.3. Il ricorrente intravede una contraddizione, arbitraria,
tra l'art. 9 cpv. 4 NA e l'art. 8 cpv. 1 NA. Anche questa censura è infondata.
Il Governo ha spiegato che quest'ultimo articolo è una disposizione di
protezione delle specie ed è stata emanato in applicazione della Legge federale
sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN) e della
citata LCPN. Ora, la riserva all'art. 8 cpv. 1 NA non contrasta con quanto
previsto all'art. 9 cpv. 4 NA, poiché quest'ultima disposizione, a differenza
della prima, tratta dei criteri di gestione, non quelli di protezione, e si
riferisce, come vedremo più sotto, alla sicurezza degli utenti del parco.
Inoltre, questa riserva permette di rendere possibile l'applicazione dell'art.
9 cpv. 4 NA per quanto attiene ai provvedimenti di regolazione delle
popolazioni. Infatti, se così non fosse, i provvedimento di regolazione delle
popolazioni non potrebbero essere attuati in quanto si troverebbero in
contrasto con il divieto di uccisione di ogni genere di animale previsto
dall'art. 8 cpv. 1 NA. Ne discende che non solo queste disposizioni non sono in
contrasto tra di loro, ma che la riserva espressa all'art. 8 cpv. 1 NA, che si
riferisce anche all'art. 9 cpv. 4 NA e non solo alla legislazione venatoria,
appare necessaria alla concretizzazione dell'art. 9 cpv. 4 NA. Il ricorso è su
questo punto infondato.
7.
Il provvedimento appare peraltro sorretto da sufficiente
interesse pubblico e rispettoso del principio della proporzionalità.
7.1. Quanto
all'interesse pubblico, va ricordato che, di massima, si ritiene pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico di un provvedimento di pianificazione del
territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevale sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 no.
24 consid. 4.1. con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 98-102;
Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002,
n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo, venga scelto quello che
meno lede gli interessi privati; deve infine sussistere un rapporto ragionevole
tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati.
7.2. In concreto occorre riconoscere che
sussiste un chiaro interesse pubblico al divieto della caccia nel comprensorio
del PUC, individuabile nella necessità di tutelare la sicurezza degli utenti
del parco e prevenire incidenti in una zona adibita anche allo svago ed alla
divulgazione. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, i motivi che hanno
indotto il Governo ad inserire una simile norma appaiono tutt'altro che
pretestuosi, se rapportati alle funzioni di territorio didattico e di svago del
PUC. Inizialmente, il progetto del PUC non prevedeva un simile divieto. Durante
la procedura di informazione, il comune di PI 2 aveva tuttavia chiesto, per il
tramite del municipio, che la caccia venisse vietata, considerato il valore
ricreativo e di conservazione del PUC. Il Governo aveva aderito a tale
richiesta, ritenuto come la creazione del PUC avrebbe aumentato l'attrattività
ricreativa della zona (
cfr
. allegato "A" della risoluzione __________
2003, del Consiglio di Stato, n. 1, punto 3). Che la funzione ricreativa
rivesta un ruolo importante nel PUC è fuori dubbio e, contrariamente a quanto ritiene
l'insorgente, non secondaria. Come visto più sopra (consid. 4), il comprensorio
del PUC è una zona naturale protetta ai sensi del piano direttore ed un parco
naturali ai sensi della LCPN. In entrambi i casi l'utilizzo del territorio per
lo svago è possibile, a condizione che risulti compatibile con le finalità di
protezione (
cfr. supra
consid. 4.2.). Sull'importanza del comparto,
polmone verde della regione fortemente antropizzata del __________, s'è già
detto sopra (consid. 4.4). Il pianificatore riconosce questa importanza e
definisce il comparto come "
molto attrattivo per quanto riguarda lo svago e la ricreazione
" (rapporto di pianificazione, pag. 9). Lo svago è peraltro
contemplato tra gli obiettivi particolari del PUC__________ (rapporto di pianificazione,
pag. 15). All'interno del comprensorio è d'altronde da tempo attiva la
Fondazione __________, che già aveva tra gli scopi la destinazione a zona di
riposo e di svago pubblico dei beni immobili di proprietà della famiglia __________
al __________ (rapporto di pianificazione, pag. 30). Il pianificatore ribadisce
anche nelle conclusioni che "
Accanto agli interventi volti al recupero dei valori naturalistici, il
PUC promuove un'importante componente relativa allo svago e alla ricreazione.
La prossimità di aree densamente abitate da una parte e le importanti
potenzialità della __________ in questo senso hanno orientato il PUC verso
degli interventi finalizzati all'utenza e alla divulgazione delle sue
caratteristiche eccezionali.
" (rapporto di
pianificazione, pag. 32). La funzione di svago e ricreazione è inoltre
ricordata all'art. 1 cpv. 2 NA: "
Il PUC promuove lo svago e la ricreazione di carattere
estensivo e la divulgazione scientifica all'interno del suo perimetro
". L'art. 6 cpv. 2 lett. d NA incarica specificatamente la citata
fondazione di "
promuovere
la funzione ricreativa e l'informazione a interessati, proprietari e gestori
". Lo svago è poi oggetto dell'art. 18 NA che prevede la
promozione dell'utilizzo ricreativo estensivo, in particolare dello svago e
delle escursioni a scopo di studio didattico. Il piano prevede inoltre alcuni
interventi di valorizzazione atti proprio al potenziamento di questa funzione
del PUC, attraverso il completamento della rete di sentieri, degli accessi al comprensorio
ed anche per la creazione di un posteggio per i fruitori del comparto
(interventi di valorizzazione da 9 a 13). Ora, da quanto precede emerge che è
previsto un potenziamento delle funzioni didattico-ricreative del comparto, da
cui è giocoforza dedurre che il comprensorio del PUC sarà oggetto di un
considerevole aumento dell'utenza: da qui nasce l'esigenza di tutelare
l'incolumità dei suoi fruitori. Il criticato divieto appare pertanto sorretto
da sufficiente interesse pubblico.
Il principio dell'interesse pubblico
richiede però anche che la misura prevista sia effettiva e concretizzabile.
Giustamente il ricorrente intravede un problema a livello d'informazione dei
cacciatori: è infatti impensabile che questi debbano consultare oltre la
specifica legislazione venatoria, e relativi strumenti, anche le norme di attuazione
di piani regolatori e piani d'utilizzazione cantonali al fine di determinare le
zone in cui è possibile cacciare. Perché il divieto sia efficace si impone che
la legislazione venatoria recepisca il divieto di caccia.
Nel Cantone Ticino è in vigore la
legge cantonale
sulla caccia e la protezione di mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11
dicembre 1990 (LCC), che si occupa dell'applicazione della
legge
federale su la caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici
del 20 giugno 1986 (LCP)
. La LCC si prefigge di conservare la
diversità delle specie e gli spazi vitali dei mammiferi e degli uccelli
selvatici, proteggere le specie minacciate, ridurre i danni causati dalla fauna
selvatica, garantire un'adeguata gestione venatoria della selvaggina, promuovere
la ricerca e l'informazione su mammiferi e uccelli selvatici, pianificare
l'esercizio della caccia (art. 1 LCC). L'art. 23 LCC prevede la possibilità per
il Consiglio di Stato d'istituire bandite di caccia e riserve ornitologiche;
esso ne fissa la delimitazione, l'adeguata gestione e vigilanza, la durata, le
norme di transito e di comportamento. L'art. 7 del regolamento sulla caccia e
la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 luglio 2006 (RALCC)
abilita l'Esecutivo cantonale a fissare delle bandite di caccia per una durata
di cinque anni. Il Governo fa uso di questa competenza e definisce ogni cinque
anni con un decreto (per un esempio, si veda il più recente: 20 giugno 2006,
in: FU 50/2006 pag. 4209 segg.) le bandite di propria competenza, tra cui le
zone
di divieto di caccia
. Queste ultime sono delle bandite ai sensi della LCC
ma, a differenza delle altre bandite, che vengono istituite essenzialmente per
scopi di protezione della selvaggina, sono finalizzate alla sicurezza della
popolazione civile. Inoltre, l'art. 44 RALCC definisce le zone aperte alla
caccia. Perché il divieto di caccia previsto dal PUC possa essere effettivo, il
Governo, autorità d'attuazione del PUC secondo l'art. 4 cpv. 1 NA, avrà dunque cura
di includere, attraverso lo strumento che riterrà più idoneo, il divieto di
caccia nel comprensorio del PUC nella legislazione venatoria, di modo che il
controverso divieto possa essere adeguatamente pubblicizzato nei confronti dei
più diretti destinatari e che la sua disattenzione possa essere convenientemente
sanzionata.
7.3. Quanto alla proporzionalità, bisogna
considerare che il comprensorio del PUC ha una forma estremamente irregolare; comunque
nei punti di massima estensione esso misura circa 3 Km da est ad ovest di 1,5
km da nord-sud, mentre nei punti più stretti il comprensorio s'estende anche solo
per pochi metri. Esso è d'altronde solcato da numerosi percorsi pedonali e da
un sentiero naturalistico che lo attraversa da est a ovest. Numerosi sono i
punti di accesso al parco (ben nove quelli segnalati, cfr. Tavola 2 "
Accessi e percorsi
"). Al suo
interno sono inoltre praticate l'attività agricola e la pastorizia; inoltre s'intende
promuovere altre attività come, ad esempio, l'agriturismo  Infine, grossomodo nel
nucleo del PUC, vi è il centro di accoglienza del __________. Ora, la decisione
di vietare la caccia per motivi di sicurezza nel comprensorio appena descritto
merita senz'altro di essere condivisa. Innanzitutto, il conflitto della stessa
con le attività di svago previsto appare reale: queste infatti dovrebbero
verosimilmente attirare un cospicuo numero di persone all'interno del comprensorio.
La misura è idonea e proporzionata: non si vede infatti quale altra misura che
lo sia altrettanto potrebbe essere assunta per il raggiungimento dello scopo
d'interesse pubblico di sicurezza degli utenti del PUC. In particolare, quelle
suggerite dal ricorrente non appaiono adeguate o sono impraticabili: limitare
ad alcune zone solo la caccia appare insufficiente e, data l'esiguità del
comprensorio anche irrazionale (v. più sotto), tanto più che suddividere il
comparto in zone in cui si può o non si può cacciare creerebbe difficoltà per
l'utenza e finirebbe col vanificare la misura. D'altro canto, imporre degli
orari non sarebbe sufficiente a garantire la sicurezza degli utenti, poiché non
appare verosimile che a certi orari stabiliti il parco cessi d'essere attrattivo.
A titolo di paragone si potrebbero citare le zone di divieto di caccia, istituite
dalla legislazione venatoria per motivi di sicurezza della popolazione, che
pure non prevedono un limite orario. Deve essere peraltro considerato come il
sentiero naturalistico previsto è ubicato in posizione relativamente centrale al
PUC; questo sentiero, per sua natura, si presta ad una notevole frequentazione
da parte dei fruitori del __________. A questo occorre poi aggiungere che, in
ogni caso, già in base alla vigente legislazione venatoria in diverse zone del
PUC__________ la caccia è vietata: a sud occorre tener conto dell distanza dai
fabbricati abitati nel comune di PI 1 (art. 44 cpv. 2 RALCC), a nord ed a est
della distanza di centro metri dall'autostrada (art. 53 lett. b RALCC), di
egual distanza dalla ferrovia che attraversa il parco a nord-est, e così via.
Ne consegue che comunque sia la caccia già oggi non potrebbe essere praticata
in una notevole porzione del territorio compreso nel PUC. Sempre nell'ottica
della proporzionalità, l'esiguo comprensorio in cui essa sarà vietata appare
peraltro costituire un sacrificio tutto sommato contenuto e sopportabile, rapportato
al resto del territorio cantonale in cui la caccia potrà ancora essere esercitata.
La norma pertanto merita tutela anche sotto questo punto di vista.
8.
Nel proprio ricorso l'insorgente denuncia anche
una disparità di trattamento con l'attività della pesca, quella della raccolta
di funghi, della campicoltura, e così via, ritenendo che la caccia non crei
maggiore disturbo a flora e fauna di queste ed altre attività. Ora, preso atto
delle motivazioni che hanno indotto il Governo a introdurre il criticato
divieto, nelle proprie conclusioni il ricorrente non solleva più tale
argomento. A ragione. Il principio della parità di trattamento esige infatti
che situazioni uguali siano trattate in modo uguale e che situazioni diverse lo
siano in modo diverso. Ora, che l'impatto delle altre attività citate dal
ricorrente sulla sicurezza dei fruitori del PUC sia assolutamente diverso di
quello generato dalla caccia è fuori discussione. Il ricorso si rivela anche su
questo punto infondato.
9.
In esito ai pregressi motivi il ricorso, nella
misura in cui non deve essere stralciato, è respinto. La tassa e le spese di
giudizio seguono la soccombenza di RI 2, mentre il ricorso del RI 1, che è
stato ritirato, viene stralciato senza aggravio di tassa e spese.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli, è respinto.
2.
La tassa di giustizia, di fr. 1'000.- (mille) è posta a carico di RI
2.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario