ti_gerichte · 52.2022.156 · 2022-03-16 · it
Docente cantonale. Revoca di una decisione amministrativa (riduzione dello stipendio)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2024 52.2022.156
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2024 52.2022.156
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2024 52.2022.156

Incarto n.
52.2022.156
Lugano
21
novembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 18 maggio
2022 di
RI
1
rappr.
da: RA 1
contro
la decisione del 16 marzo 2022 (n. 1300) del
Consiglio di Stato nella misura in cui modifica le sue condizioni salariali
attribuendole la classe 8 con 8 aumenti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1, docente di
scuola dell'infanzia dal 2000, ha conseguito l'abilitazione all'insegnamento
dell'educazione alimentare nel 2010. In seguito, la medesima ha lavorato alcuni
anni nel settore medio, limitatamente ad alcune ore e alternando il proprio
impegno nella scuola media a quello della scuola dell'infanzia. Con risoluzione
del 25 agosto 2021 il Consiglio di Stato ha incaricato a tempo parziale RI 1 per
l'anno scolastico 2021/2022 quale docente di educazione alimentare presso la
scuola media e l'ha inserita in classe 8 con 13 aumenti.
B.
a. Con scritto del 16
febbraio 2022 la Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della
cultura e dello sport (DECS) ha informato RI 1 che la sua esperienza come
docente di scuola dell'infanzia non poteva essere tenuta in considerazione al
fine di riconoscerle uno stipendio superiore al minimo fissato dalle norme
applicabili. Secondo l'autorità infatti, l'insegnamento in questo ordine di
scuola non sarebbe analogo a quello esercitato nella scuola media. Essa ha
quindi informato la docente che soltanto le sue esperienze precedenti presso le
scuole cantonali potevano essere conteggiate ai fini della determinazione dello
stipendio. Di conseguenza, il salario fissato inizialmente doveva essere
corretto e ridotto dalla classe 8 con 13 aumenti alla 8 con 8 aumenti.
b. Con risoluzione del 16 marzo 2022, comunicata all'interessata il 28 marzo
seguente, il Consiglio di Stato ha quindi modificato la risoluzione del 25
agosto precedente, assegnando a RI 1 lo stipendio della classe 8 con 8 aumenti
per l'anno scolastico 2021/2022.
C.
RI 1 insorge dinanzi
al Tribunale cantonale amministrativo contro quest'ultima decisione chiedendone
l'annullamento. Ritiene ingiustificate le motivazioni esposte dalla Sezione
amministrativa, che si baserebbe su una visione incompleta e sminuente della
funzione del docente della scuola dell'infanzia.
D.
La procedura è stata
sospesa dalla giudice delegata del Tribunale su richiesta della Sezione
amministrativa, che ha reso noto che tra le parti era in corso una trattativa
al fine di trovare una soluzione concordata in merito alle richieste contenute
nel ricorso.
E.
Con scritto dell'8
maggio 2024, l'insorgente ha comunicato al Tribunale che, con decisione del 10
aprile 2024, il Consiglio di Stato le ha riconosciuto lo stipendio della classe
8 con 15 aumenti con effetto dal 1° settembre 2023. La medesima ha quindi
chiesto la riattivazione della procedura, ritenendo di vantare ancora un
interesse per quanto attiene alla determinazione dello stipendio per gli anni
scolastici 2021/2022 e 2022/2023, sui quali la nuova decisione governativa non
si pronuncia. La causa è quindi stata riattivata.
F.
All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione
amministrativa. Osserva che l'adeguamento dello stipendio deciso il 10 aprile
2024 è conseguente all'approvazione del documento "Determinazione dello
stipendio iniziale di un docente - riconoscimento dell'esperienza
precedente" da parte del Consiglio di Stato, che ha accolto le
rivendicazioni espresse dai docenti di educazione alimentare per il tramite dei
sindacati. Il cambiamento è stato deciso solo a partire dall'anno scolastico
2023/2024.
G.
Con la replica, la
ricorrente ribadisce che l'esperienza precedentemente maturata come docente di
scuola dell'infanzia le va riconosciuta già sulla base delle normative in
vigore al momento dell'assunzione. Il fatto che il Governo abbia regolarizzato
a posteriori la sua situazione solo per l'anno scolastico 2023-2024 non
pregiudicherebbe il suo diritto all'aumento dello stipendio per i due anni
scolastici precedenti, ma semmai lo comproverebbe.
H.
Con la duplica, l'Autorità
di nomina conferma la propria tesi.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La
competenza
del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2
della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23
gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della
legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo
1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti emergono con sufficiente chiarezza dall'incarto
trasmesso dall'autorità di nomina e dall'ulteriore documentazione prodotta
dall'insorgente.
2.
L'art. 9 cpv. 1
LStip dispone che lo stipendio iniziale è fissato dall'autorità di nomina e
corrisponde, per impiegati senza esperienza, allo stipendio minimo previsto per
la rispettiva funzione. Lo stipendio iniziale dei docenti senza esperienza è
stabilito dal Consiglio di Stato nel regolamento (cpv. 2). Esso, soggiungono i
cpv. 3 e 4, fissa inoltre i criteri che determinano lo stipendio iniziale nel
caso di candidati con esperienza; può decidere uno stipendio iniziale maggiore,
quando ciò è giustificato da circostanze speciali, quali l'esercizio di una
funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni
particolari. L'art. 51 cpv. 9
RDSt prevede
quale salario minimo per i docenti di scuola media quello della classe 8 con 4
aumenti. Il cpv. 10 di questa norma recita dal canto suo, per quanto qui
interessa, che ai docenti cantonali con esperienza nel settore
dell'insegnamento in scuole pubbliche o private in Svizzera o all'estero o in
settori professionali o aziendali affini alla disciplina di insegnamento e
assunti nel rispetto del bando di concorso, gli anni di esperienza vengono
riconosciuti sulla base dei seguenti criteri:
-
esperienza
d'insegnamento affine alla materia insegnata: coefficiente 1;
-
esperienza
in settori professionali o aziendali affini come pure esperienza d'insegnamento
non affine alla materia insegnata: coefficiente 0.5.
L'esperienza senza
relazione con la disciplina d'insegnamento è ponderata con coefficiente 0.
Gli anni di esperienza pregressa riconosciuti danno diritto a un numero
corrispondente di aumenti rispetto allo stipendio iniziale
valido per i docenti senza esperienza di cui al cpv. 9. Il Consiglio di Stato
fissa tramite risoluzione governativa i dettagli di applicazione della norma.
3.
Il Tribunale
cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto
(art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece ammissibile
soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Contrariamente a
quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e scioglimento del
rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90 LPAmm), in materia di
retribuzione dei dipendenti pubblici la legge non estende il potere di
cognizione del Tribunale all'adeguatezza.
Censurabili sono quindi
soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di
potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o
fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei
principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di
trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
Decidere secondo apprezzamento non
significa comunque decidere come
pare e piace
. L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che
scaturiscono dal senso e dagli scopi della norma applicabile, così com'è legata
ai principi generali del diritto. Essa deve accertare tutti gli elementi di
fatto suscettibili di determinare o di influenzare la decisione che è chiamata
a rendere. Deve comparare accuratamente gli interessi contrapposti ed
attenersi, nell'esercizio di tale potere, ai principi fondamentali del diritto.
Nel controllo dell'apprezzamento, l'autorità di ricorso deve, dal canto suo,
limitarsi a rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare
di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore (RtiD I-2000
n. 14 consid. 2.2, STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006 consid. 2, 52.2004.321
dell'11 aprile 2006 consid. 3).
4.
4.1. Una decisione amministrativa
cresciuta in giudicato formale può essere revocata o
adeguata dall'autorità che l'ha emanata, d'ufficio o dietro richiesta di
riesame (riconsiderazione) da parte degli interessati. La revoca può avere per
oggetto sia una decisione viziata siccome contraria
ab origine
al
diritto sostanziale (
ursprüngliche Fehlerhaftigkeit
) sia una decisione
venuta a trovarsi in contrasto con l'ordinamento giuridico a seguito di un
cambiamento dei presupposti di fatto o di diritto su cui si fondava, ovvero per
causa superveniens (nachträgliche Fehlerhaftigkeit
; cfr.
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungsrechts,
VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020
, n. 1214 segg.;
Annette Guckelberger
, Der Widerruf von Verfügungen im
schweizerischen Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007, pag. 293 segg., pag. 294 e rif.
ivi citati).
4.2. Il diritto dell'autorità di procedere a una revoca presuppone innanzitutto
l'esistenza di un motivo che giustifichi di rinvenire sulla decisione.
Quando i presupposti della revocabilità sono espressamente
disciplinati in una specifica disposizione legale, è innanzitutto sulla base
della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità della
revoca
(STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010 consid. 2.1 con riferimenti)
. Altrimenti,
le ragioni che secondo giurisprudenza
possono giustificare la revoca di una decisione amministrativa sono l'esistenza
di un motivo di revisione
(cfr. art. 57 LPAmm)
,
l'errata applicazione del diritto, l'evoluzione della fattispecie e
l'evoluzione della situazione giuridica (STA 52.2023.261 del 20 dicembre 2023
consid.
3.2, 52.2018.323 del 26 febbraio 2020 consid. 3.2;
Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey
,
Droit administratif général, Basilea 2014, n. 1043 segg.).
4.3. Individuato un motivo di revoca, occorre ancora che lo stesso sia
sufficiente a giustificare l'intervento, ossia che l'interesse pubblico alla
corretta applicazione della legge prevalga su quello privato alla sicurezza del
diritto.
Secondo la giurisprudenza sviluppata
dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali del diritto
amministrativo, la revocabilità di un atto amministrativo dipende dal confronto
dell'interesse all'attuazione del diritto oggettivo con quello riferito alla
sicurezza del diritto. Il secondo prevale di regola sul primo, e impedisce
quindi la revoca, se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti
soggettivi a favore del destinatario, se è stato preceduto da una pro-
cedura di accertamento e di opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli
opposti interessi in gioco, oppure se l'interessato ha già fatto uso della
facoltà conferitagli.
Queste regole non sono però assolute. D'un
canto, la revoca può ancora intervenire anche in dette ipotesi, segnatamente
laddove è richiesta da un interesse pubblico eminente. D'altro canto, le
esigenze della sicurezza giuridica possono essere prioritarie anche quando le
tre suddette ipotesi non sono realizzate
(STA 52.2019.368 del 9 dicembre 2020 pubbl. in: RtiD II-2021 n. 21
consid. 4.1 con riferimenti; STA 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3.1;
RtiD II-2008 n. 10 consid.
5.2.;
Häfelin/Müller/Uhlmann
,
op. cit., n. 1226 segg.).
5.
Con la decisione
impugnata, il Governo ha ridotto lo stipendio assegnato alla ricorrente sette
mesi prima. Dalla motivazione fornita dalla Sezione amministrativa,
l'esperienza di insegnamento nelle scuole dell'infanzia maturata
dall'insorgente prima di entrare alle dipendenze dello Stato non avrebbe dovuto
entrare in linea di conto per il riconoscimento di aumenti all'interno della
classe 8.
Si tratta pertanto della revoca di una decisione amministrativa attuata
d'ufficio. Occorre pertanto esaminare se il motivo invocato è atto a
giustificare la modifica della prima decisione.
5.1. Come detto, il
Governo ha inizialmente assegnato alla ricorrente 13 aumenti all'interno della
classe 8, tenendo conto (anche) degli anni di lavoro dalla stessa prestati
nelle scuole dell'infanzia. La norma di cui all'art. 51 cpv. 10 RDSt stabilisce
i criteri per cui al docente di nuova assunzione siano attributi scatti
salariali in funzione degli anni di esperienza pregressa e della loro affinità
con la materia insegnata, ritenuto che in caso di esperienza senza relazione
con la disciplina di insegnamento non è dato diritto ad alcun aumento. La norma
lascia necessariamente al Governo un certo margine di apprezzamento nella
valutazione del grado di affinità tra l'attività precedente e quella che il
dipendente assunto è chiamato a svolgere.
Nelle concrete circostanze, risulta che il Governo ha inizialmente giudicato
l'esperienza svolta nelle scuole dell'infanzia dalla ricorrente come
sufficientemente affine all'insegnamento dell'educazione alimentare nelle
scuole medie e le ha pertanto concesso alcuni aumenti in aggiunta al salario di
partenza. In un secondo tempo, esso è ritornato su questa valutazione negando
ogni relazione tra i due ambiti di insegnamento e riducendo di conseguenza il
salario. In queste circostanze, occorre concludere che l'Autorità ha rivalutato
la situazione, che già le era nota, senza che ciò fosse giustificato da cambiamenti
dello stato di fatto, rispettivamente senza che possa essere addebitata
all'insorgente alcuna responsabilità. La revoca è quindi motivata da un'errata
applicazione del diritto. Tuttavia, gli argomenti invocati dall'autorità non
dimostrano che il riconoscimento dell'esperienza pregressa nelle scuole
dell'infanzia ai fini della determinazione del salario di docente di scuola
media derivi da un'applicazione insostenibile delle norme pertinenti che
necessiti di essere corretta. Lo dimostra il fatto che dal 1° settembre 2023 il
Consiglio di Stato è nuovamente tornato sui suoi passi, rimettendo la
ricorrente nella posizione a cui sarebbe giunta se la risoluzione del 25 agosto
2021 non fosse stata revocata. Tutto ciò, senza che sia intervenuta alcuna
modifica dell'art. 51 cpv. 10 RDSt. Non si intravede pertanto alcun errore
nell'applicazione iniziale del diritto atto a giustificare la revoca della prima
decisione. La risoluzione impugnata non può dunque essere tutelata, senza che
occorra procedere a un confronto dei contrapposti interessi delle parti.
6.
Visto quanto
precede, il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata annullata
nella misura in cui modifica la situazione salariale dell'insorgente.
7.
La tassa di giustizia
è posta a carico dello Stato (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà congrue
ripetibili alla ricorrente, assistita da un consulente giuridico (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto
.
Di conseguenza la
decisione impugnata è annullata nella misura in cui modifica la situazione
salariale dell'insorgente.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dello Stato. Esso rifonderà alla
ricorrente il medesimo importo a titolo di ripetibili. A quest'ultima è
restituito l'anticipo versato.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100) se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale
(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia
costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF). Il valore di
causa è inferiore a fr. 15'000.-
(art. 51 cpv. 1 lett. a e
art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera