ti_gerichte · 52.2024.245 · 2024-05-29 · it
Commessa pubblica. Valutazione referenze

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.10.2024 52.2024.245
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.10.2024 52.2024.245
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.10.2024 52.2024.245

Incarto n.
52.2024.245
Lugano
18
ottobre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 13 giugno
2024 delle
RI
1
RI
2
RI
3
che
compongono il Consorzio S__________
,
patrocinate
da:   PA 1
contro
la decisione del 29 maggio 2024 (n. 2679) del
Consiglio di Stato che, in esito a pubblico concorso, ha deliberato la
commessa concernente le opere di impresario costruttore per la realizzazione
del nuovo sottopasso __________, nel comparto della stazione FFS, lotto __________,
al Consorzio __________G_____;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 15 gennaio 2024 la
Repubblica e Cantone Ticino, per il tramite del Dipartimento del Territorio,
Divisione delle costruzioni, ha indetto un pubblico concorso, retto dal
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per
aggiudicare le opere di impresario costruttore per la realizzazione del nuovo
sottopasso __________, nel comparto della Stazione FFS di __________, Lotto 1
(FU n. 10 del 15 gennaio 2024, pag. 3, pubblicazione n. OB-TI10-0000001306). Il
termine di scadenza per l'inoltro delle offerte era fissato per il 26 febbraio
2024.
Il bando di concorso
annunciava i seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di
ponderazione (avviso di gara, punto n. 2.10, disposizioni particolari CPN 102,
pos. 224.100):
Criteri
Ponderazione
1.
Prezzo
50%
2.
Relazione tecnica
25%
3.
Referenze
25%
TOTALE
100%
Per quanto attiene al
criterio referenze, la documentazione di gara precisava il metodo di
valutazione di seguito riportato (pag. 19 CPN 102):
Le ditte offerenti dovranno dimostrare le proprie
competenze professionali e la propria adeguatezza nel fornire le prestazioni in
oggetto, presentando 2 referenze su progetti di dimensioni, complessità e
compiti analoghi o simili (vedi pos. 223.400 del presente fascicolo), ai lavori
in oggetto ultimati e al grado di soddisfazione dei committenti negli ultimi 15
anni.
Le referenze possono essere le stesse presentate per
il criterio di idoneità CI-5. Se l'oggetto della referenza è stato realizzato
da un consorzio, l'offerente dovrà aver svolto un ruolo determinante.
Le referenze non possono essere fornite dai
subappaltatori.
La stazione appaltante giudicherà ogni referenza in
base:
-
Alla comparazione di ogni oggetto
di referenza con i contenuti della commessa in appalto.
Le due referenze, indicate dalla ditta nel fascicolo "Dichiarazioni
dell'offerente", dovranno essere controfirmate dal committente dell'opera
eseguita. In mancanza della convalida da parte della committenza dovrà essere
allegata tutta la documentazione che descriva dal profilo tecnico (piani,
relazione tecnica, …), della tempistica e dei costi (liquidazione) la
conformità della referenza.
Ponderazione 50%.
Il punteggio sarà assegnato applicando il seguente
criterio non matematico:
oggetto analogo                                              6
oggetto simile                                                  4
oggetto non idoneo                                          0
-
Al grado di soddisfazione espresso
dal committente dell'opera indicata per le prestazioni ricevute dall'offerente,
secondo la crocetta che egli dovrà apporre sulla scheda di referenza.
Ponderazione 50%
Il punteggio sarà assegnato applicando il seguente criterio non matematico:
eccellente in tutto                                             6
molto buona                                                    5
soddisfacente                                                  4
sufficiente                                                       3
nessuna convalida da parte della committenza   0
B.
Nella fase dedicata
alle domande dei concorrenti, il 12 febbraio 2024 il committente ha fornito,
tra le altre, la seguente risposta a tutti i partecipanti, indicando la facoltà
di ricorrere dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni:
domanda
risposta
5
Nelle disposizioni particolari (CPN 102) del bando
in oggetto e alla posizione 244.100 (criteri di aggiudicazione - referenze) è
richiesto che le referenze "dovranno essere controfirmate dal
committente dell'opera eseguita". Si richiede di specificare quale
figura del Committente dell'opera è ritenuta idonea per attestare la
referenza e formulare il grado di giudizio richiesto (Capo Progetto, Capo DL,
Capo DGL ecc.).
Per l'attestazione delle referenze è richiesta la
controfirma da parte del Committente il quale può anche essere un suo
rappresentante ma facente parte dell'organico del Committente e non una
figura con mandato esterno. Le figure di Capo Progetto, Capo DL, Capo DGL
sono idonee.
C.
Entro il termine utile
sono giunte al committente tre offerte, tra cui quella del Consorzio S__________
__________, formato dalle ditte RI 3 e RI 2, di fr. 3'845'304.75 e quella del
Consorzio __________G__________, composto da CO 1, CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5, di
fr. 3'599'999.95.
D.
Dopo valutazione delle
offerte, il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa al Consorzio __________G__________,
giunto primo in graduatoria con 521.88 punti.
E.
Contro la predetta
decisione insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo le imprese
formanti il Consorzio S__________, secondo classificato con 477.98 punti,
chiedendone l'annullamento e la conseguente aggiudicazione in proprio favore.
In via subordinata chiedono il rinvio degli atti al committente per nuova
decisione. Il tutto previa concessione dell'effetto sospensivo al ricorso. Il
Consorzio ricorrente contesta la valutazione della propria offerta in relazione
al criterio referenze, nella quale l'ente appaltante lo ha penalizzato ritenendo
che le referenze prodotte non fossero controfirmate dal committente. Sostiene
che una delle due referenze presentate (sottopasso pedonale di __________) è
stata controfirmata dal committente, ossia le F__________ La soddisfazione in
merito all'esecuzione è invece stata attestata dal direttore locale dei lavori
R__________ ("
molto buono
"). La seconda referenza addotta
(nuova fermata __________) è stata validata dal responsabile della direzione
locale dei lavori G__________, che ha espresso il giudizio "
eccellente
in tutto
". Ciò in quanto le F__________ non rilasciano attestazioni di
referenze.
F.
All'accoglimento
del ricorso si oppone il committente, secondo cui la valutazione dell'offerta
del Consorzio ricorrente sarebbe corretta. Esso, pur consapevole delle esigenze
imposte dalle regole di gara, ha deciso di presentare due referenze munite solo
di un giudizio della direzione lavori esterna alle F__________. Il punteggio
assegnato sarebbe pertanto conforme alle disposizioni del concorso, che il
ricorrente ha omesso di impugnare.
G.
Pure il Consorzio
aggiudicatario avversa il gravame. Anch'esso ritiene che le regole di gara
fossero chiarissime circa l'esigenza di presentare un'attestazione sottoscritta
dal committente stesso e non da una figura esterna. Eccepisce pertanto la
tardività delle censure del ricorrente, atteso che esso avrebbe potuto
impugnare il bando di concorso o quantomeno la risposta fornita dalla
committenza nella misura in cui costituiva una modifica dello stesso. Al
ricorrente era infatti noto dal 13 febbraio 2024 che le F__________ non
avrebbero rilasciato alcun certificato di referenza, avendo ricevuto una
comunicazione dalle medesime in tal senso. In ogni caso, il resistente sostiene
che la referenza concernente il sottopasso di __________ andasse esclusa
siccome i lavori non sono ancora terminati.
H.
Il 2 luglio 2024 la
giudice delegata del Tribunale ha parzialmente accolto la domanda di
concessione dell'effetto sospensivo al ricorso, permettendo al committente di
sottoscrivere il contratto con il Consorzio deliberatario limitatamente
all'esecuzione delle opere più urgenti delle 11 fasi di progetto previste. Si
tratta delle fasi 2-6, ad eccezione dell'esecuzione del campo prove per
l'abbassamento del parco Lucerna, esterno all'area ferroviaria.
I.
Con la
replica, il ricorrente ribadisce le proprie censure e ne sostiene la
tempestività. Soggiunge che, conformemente al principio della buona fede, il
committente avrebbe dovuto assegnargli un termine per produrre altra
documentazione in alternativa alla controfirma del committente. Ciò che avrebbe
dovuto fare anche nei confronti dell'aggiudicatario, ritenuto che una referenza
da esso presentata non può essere ritenuta controfirmata dal committente. Quest'ultimo
(A__________) è infatti stato nel frattempo radiato dal registro di commercio.
La persona che ha sottoscritto la referenza (P__________) non appartiene
all'organico delle F__________, che ha rilevato attivi e passivi di A__________.
Sostiene poi che l'offerta del Consorzio aggiudicatario dovesse essere esclusa
per una grave carenza formale, ossia una manipolazione dell'elenco prezzi.
Inoltre, dopo l'apertura delle offerte, il Consorzio avrebbe modificato
l'offerta in relazione ai costi di noleggio.
J.
Con le dupliche,
il committente e l'aggiudicatario confermano la propria posizione e contestano
le nuove censure dell'insorgente. L'aggiudicatario sostiene inoltre che
l'offerta del Consorzio ricorrente meritasse l'esclusione per aver presentato
una relazione tecnica eccedente il numero massimo di pagine imposto dagli atti
di gara.
K.
L'Ufficio di vigilanza
sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non formula
osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto membri del Consorzio
secondo classificato alla gara, le ditte ricorrenti sono legittimate a
contestare l'assegnazione della commessa al Consorzio __________G__________ (art.
15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.2. Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in
ordine e può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il
carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la
documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire
sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2.
Il ricorrente
sostiene che l'offerta dell'aggiudicatario andasse esclusa a causa di una
manipolazione dell'elenco prezzi. Alcune pagine sarebbero infatti state
stampate e incollate sul documento originale fornito dal committente.
La censura va d'acchito
respinta. Come osservano il committente e il deliberatario, quest'ultimo ha scelto
di consegnare l'offerta su supporto informatico. Tale modalità (possibilità 1,
pos. 251.100 pag. 26 CPN 102) prevedeva, oltre alla consegna di un supporto
informatico, la stampa su carta di alcuni documenti, tra cui l'
elenco prezzi
(SIA).
Tale documento, di due pagine, è quindi stato stampato
dall'aggiudicatario, previa compilazione, e incollato sulle corrispondenti
pagine dell'elenco prezzi (pag. 3 e 4). Tale modo di procedere non appare
contrario alle normative di gara, tant'è che, stando alle dichiarazioni del
committente di cui non vi è motivo di dubitare, corrisponde a una prassi
consolidata in materia di commesse cantonali. Del resto, pure il ricorrente ha
stampato le predette pagine e le ha inserite nell'offerta, pur senza incollarle
sul capitolato.
3.
Quale ulteriore
motivo di esclusione dell'aggiudicatario il ricorrente invoca un'inammissibile
modifica dell'offerta, che sarebbe intervenuta in sede di discussione della
stessa con il committente.
Il 25 aprile 2024 si è tenuto un incontro tra il committente e il Consorzio __________G__________
allo scopo di discutere i dettagli dell'offerta. Dal verbale che ne è scaturito
emerge che il committente ha verificato che il prezzo previsto per l'impianto
di cantiere (pos. 113/ 111.001) valesse per tutta la durata delle prestazioni,
ossia 19 mesi (verbale, pag. 17). In proposito il Consorzio ha precisato di
aver calcolato il prezzo per 15 mesi di noleggio, ma di poter mantenere il
prezzo offerto per 19 mesi. Emerge pertanto che non vi è stata alcuna modifica
del prezzo offerto. Nemmeno vi sono indizi per ritenere che l'aggiudicatario
non sia in grado di eseguire correttamente la commessa. Appare piuttosto
plausibile che esso sia in grado di sopportare il costo di tali prestazioni (4
mesi supplementari di noleggio), che ammontano al 2% del valore complessivo
dell'offerta.
4.
Occorre ora
esaminare se la valutazione dell'offerta del ricorrente in relazione alle
referenze sia sostenibile. Il ricorrente contesta la nota (0) assegnatagli per
il sotto criterio riferito al grado di soddisfazione del committente. Sostiene
che la Divisione delle costruzioni avrebbe dovuto accettare il giudizio
espresso dalla direzione locale dei lavori, annesso all'offerta.
4.1. Come sopra esposto, la documentazione di gara prevedeva di valutare il
criterio
referenze
sulla base di due parametri: da un lato l'analogia
della referenza con l'oggetto della commessa e, dall'altro, il grado di
soddisfazione espresso dal committente dell'opera presentata a titolo di
referenza. A quest'ultimo scopo, i concorrenti dovevano compilare la scheda
fornita dalla Divisione delle costruzioni, la quale dedicava un apposito spazio
alla
certificazione del committente dell'oggetto di referenza
, chiamato
a esprimere una
valutazione
complessiva scegliendo tra
eccellente in
tutto, molto buona, soddisfacente
e
sufficiente.
Rispondendo alla domanda di un concorrente che chiedeva di specificare
quale figura del committente dell'opera fosse da ritenere idonea per attestare
la referenza e formulare il grado di giudizio richiesto, l'ente appaltante, con
circolare del 12 febbraio 2024, ha precisato che doveva trattarsi di una
persona interna all'organico del committente e non una figura con mandato
esterno. Con tale precisazione, il committente ha quindi esplicitamente escluso
l'ammissione di valutazioni espresse dalla direzione lavori esterna. Contro
tale comunicazione, che ha reso più restrittiva la valutazione delle referenze,
era possibile ricorrere al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di
dieci giorni. Ciò che il ricorrente non ha ritenuto di fare, malgrado la
predetta circolare indicasse i rimedi di diritto e nonostante fosse stato
informato il 13 febbraio 2024 dalle F__________ che esse non avrebbero
rilasciato certificati di referenza per nessun progetto. Né ha segnalato in
altro modo al committente l'impossibilità di reperire una valutazione da F__________
prima della consegna dell'offerta. Esso ha invece partecipato comunque al
concorso, accettando così la regola di gara. Il ricorrente non poteva del resto
nemmeno confidare sul fatto che la valutazione delle referenze sarebbe stata
recuperata a posteriori dal committente direttamente presso F__________. L'ente
appaltante non poteva pertanto più soprassedere sull'assenza di una valutazione
espressa dal committente senza violare le disposizioni di gara da esso
stabilite. Ciò conformemente al principio della parità di trattamento tra i
concorrenti: non si può infatti escludere che altri offerenti abbiano
rinunciato a presentare referenze di opere commissionate da F__________ temendo
il rischio di vedersi penalizzate nella valutazione delle offerte.
4.2. Quale prima referenza il Consorzio ricorrente ha presentato i lavori
principali del sottopasso pedonale di __________, commissionati, appunto, da F__________.
La scheda di referenza riporta la valutazione
molto buona
ed è stata
sottoscritta da R__________, della DLL __________, e non da un responsabile di
F__________.
Il ricorrente ha pure annesso all'offerta un formulario (
richieste di
referenze
con intestazione delle F__________) relativo alla predetta
referenza, sottoscritto dal capo progetto direzione lavori di F__________ e da
un'altra collaboratrice, che non hanno tuttavia espresso giudizi di qualità.
Interpellato dal committente, il capo progetto direzione lavori ha confermato
la validità del formulario da lui firmato. Non ha invece ratificato né smentito
la valutazione molto buona espressa da R__________, informando che secondo le
direttive F__________ non era consentito esprimere alcun giudizio.
4.3. Il committente ha assegnato la nota 0 per il predetto sotto criterio,
ritenendo che non vi fosse alcuna convalida del committente. Tuttavia, con la
duplica, il committente produce a titolo di paragone un formulario F__________
rilasciato a una ditta in relazione a un'altra gara di appalto. Sostiene che,
stando alle indicazioni contenute a pag. 2 del formulario stesso, simili
referenze sono rilasciate solo in caso di un
rapporto positivo
con il
fornitore. Ciò, a mente del committente, può ragionevolmente essere inteso come
una valutazione almeno "soddisfacente", giudizio che corrisponde alla
nota 4 (cfr.
supra
, consid. A) . Sennonché, tale formulario esibito
dalla Divisione delle costruzioni a mo' di esempio ha esattamente la stessa
forma e impostazione di quello che il ricorrente ha annesso alla sua offerta.
Compreso l'elenco di condizioni per il loro rilascio, tra cui l'esistenza di un
rapporto con il fornitore in essere e positivo.
Non si capisce pertanto
per quale motivo il committente non abbia assegnato la nota 4 al ricorrente. Se
è vero che il capo progetto direzione lavori di F__________ ha dichiarato di
non poter confermare né smentire la valutazione "molto buona", è pur
vero che, stando alle stesse considerazioni della Divisione, apponendo la firma
sul formulario di referenza il medesimo ha espresso un giudizio soddisfacente.
A fronte delle motivazioni del committente, la nota 0 per il sotto criterio in
parola non può quindi essere confermata e va modificata in 4.
4.4. Per quanto
attiene invece alla seconda referenza, si tratta della nuova fermata __________
sulla linea __________ __________ - __________. Anche in questo caso, il
committente era F__________. Il ricorrente ha compilato la scheda di referenza,
che è stata convalidata dalla DLL, che ha espresso il giudizio
eccellente in
tutto.
In questa circostanza, tuttavia, non ha allegato alcuna attestazione
di F__________, ma soltanto un'e-mail del capo progetto e direttore generale
dei lavori che comunicava di non poter più rilasciare certificati di referenza.
A queste condizioni, la valutazione del sotto criterio con la nota 0 appare
conforme alle disposizioni del concorso e va tutelata.
4.5. Il ricorrente
contesta la valutazione della prima referenza dell'aggiudicatario, ossia
un'opera (Lotto __________ __________) realizzata per A__________, società
radiata dal registro di commercio e i cui attivi e passivi sono stati rilevati
da F__________.
La scheda di referenza
presentata dall'aggiudicatario risulta sottoscritta da P__________, che ha
espresso il giudizio
molto buona
. Esso ha pure allegato una
dichiarazione in cui il medesimo attesta di aver ricoperto la funzione di
direttore generale dei lavori per il comparto di __________ per conto di A__________,
azienda per la quale era impiegato, e ha confermato lo svolgimento dei lavori
indicati dal Consorzio aggiudicatario.
Risulta quindi che P__________
era la persona titolata a esprimere un giudizio sulla qualità delle prestazioni
oggetto di referenza in quanto attivo nell'organico del committente al momento
dell'esecuzione delle stesse. La valutazione del committente non presta quindi
il fianco alla critica.
4.6. Visto quanto
precede, la valutazione del criterio referenza, e meglio al sotto criterio
soddisfazione
del committente
, ponderato al 50%, va modificata a favore del ricorrente
per quanto attiene all'opera del sottopasso di __________. Attribuendo la nota
4 per tale sotto criterio si ottiene una nota finale per il criterio
referenze
pari a 4 (anziché 3). Il punteggio finale ammonta quindi a 503 punti,
insufficienti a sormontare l'aggiudicatario in classifica, che rimane al primo
posto con 521.88 punti.
4.7. Visto quanto precede, le censure del ricorrente vanno respinte. Non
occorre pertanto pronunciarsi sulla validità della referenza concernente il
sottopasso di __________, contestata dall'aggiudicatario.
5.
Nemmeno
occorrerebbe esprimersi sulla censura dell'aggiudicatario in merito alla
modalità di presentazione della relazione tecnica da parte del ricorrente, che
a suo giudizio ne imporrebbe l'esclusione dal concorso. Non si può tuttavia
fare a meno di rilevare che, come osserva il Consorzio deliberatario, il
ricorrente ha presentato una relazione tecnica esuberante il numero di pagine
consentito dalle regole di gara. Erano infatti ammesse quattro pagine A4 per la
relazione in quanto tale, a cui i concorrenti potevano aggiungere una pagina A4
per la descrizione del piano di installazione (CPN 102, pag. 18, circolare del
12 febbraio 2024, risposta n. 1). Il ricorrente ha presentato una relazione
tecnica di cinque pagine A4, di cui la prima potrebbe non essere conteggiata in
quanto si limita a riportare la disposizione del capitolato d'appalto al
proposito. Esso ha tuttavia annesso uno schema in formato A3 con l'analisi e la
valutazione dei rischi specifici del progetto legati alla sicurezza e
all'ambiente, nonché 8 pagine A4 raffiguranti i piani delle installazioni di
cantiere. Questa violazione delle regole di gara non è stata sanzionata dal committente,
che ha anzi espresso un giudizio complessivamente molto buono sul criterio
(nota 5) e particolarmente positivo proprio in merito al
piano di
installazione per ogni fase
(cfr. tabella con le valutazioni, partizione 2
del fascicolo versato agli atti dal committente). Dato che il ricorso è
comunque destinato all'insuccesso per i motivi sopra indicati, ci si può
esimere dall'esprimersi sulle conseguenze della predetta violazione e meglio
sul quesito di sapere se la stessa avrebbe dovuto condurre all'esclusione del
concorrente. Certo è che la valutazione del criterio con la nota 5 appare
insostenibile.
6.
Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico delle ditte ricorrenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Esse
rifonderanno inoltre ai membri del Consorzio aggiudicatario congrue ripetibili
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 6'000.-, già anticipata dai membri del Consorzio ricorrente,
rimane a loro carico. Essi rifonderanno inoltre fr. 5'000.- ai membri del
Consorzio aggiudicatario.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La cancelliera