ti_gerichte · 52.2024.1 · 2024-12-18 · it
Domanda di accesso a documenti ufficiali (in parte inesistenti)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2024 52.2024.1
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2024 52.2024.1
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2024 52.2024.1

Incarto n.
52.2024.1
Lugano
18
dicembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 29 dicembre
2023 di
RI
1
contro
la risoluzione del 4 dicembre 2023 (inc. n.
LIT.2022.4) della Commissione per la protezione dei dati e la trasparenza,
che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
decisione dell'8 aprile 2022 con cui la Divisione della giustizia del
Dipartimento delle istituzioni ha respinto la sua richiesta di accesso a
documenti del 10 gennaio 2022;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 10 gennaio 2022 RI
1 ha presentato alla Divisione della giustizia (Divisione) del Dipartimento
delle istituzioni una domanda di accesso ai seguenti documenti:
01 -  piano d'igiene firmato dagli addetti
della struttura carceraria;
02 - elenco degli
interventi di manutenzione ed eliminazioni dei difetti (almeno una camera era
inagibile nel mese di giugno 2020 a causa infiltrazione d'acqua);
03 - statistica
sul numero di donne e uomini incarcerati nello stesso comparto;
04 - costo medio
per ogni detenuto(a) e tempo di detenzione;
05 - indicazioni
dei tipi di reati commessi;
06 - documenti
attestanti dei problemi organizzativi osservati dall'Ufficio dell'incasso e
delle pene alternative;
07 - decisioni
interne sul dispositivo di presunta misura di sicurezza che giustifica
l'esposizione dei nomi e cognomi degli occupanti sulle porte delle camere;
01 - il manuale del
Giudice di pace.
b. Il 10 febbraio 2022
la Divisione ha preso posizione sull'istanza, considerandola irricevibile ai
sensi della legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato del 15 marzo
2011 (LIT; RL 162.100) per quanto concerne i documenti richiesti in relazione
alla struttura carceraria Lo Stampino e, con riferimento al Manuale del Giudice
di pace, respingendola in quanto ritenuto
uno strumento di lavoro interno
(…)
non destinato al pubblico generale
.
c. Adita da RI 1, il
21 marzo 2022 la Commissione di mediazione indipendente LIT ha constatato
l'insuccesso della mediazione, informando l'istante della possibilità di
chiedere alla Divisione una decisione formale impugnabile dinanzi alla
Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CC-PDT o
Commissione). Facoltà di cui RI 1 ha fatto uso il 28 marzo 2022.
B.
Con decisione dell'8
aprile 2022 la Divisione ha quindi formalmente respinto l'istanza.
Per quanto concerne i
documenti richiesti riguardanti Lo Stampino ha in primo luogo ribadito i motivi
già esposti il 10 febbraio 2022, constatando come RI 1 non si sia espressa e
confrontata con gli interessi pubblici e privati, come invece previsto dalla
giurisprudenza in materia. L'istante non avrebbe nemmeno sostanziato argomenti
atti a dimostrare un abuso del potere di apprezzamento da parte dell'Autorità,
limitandosi al contrario a invocare genericamente i principi reggenti l'accesso
a documenti ufficiali. Pur rilevando che di primo acchito gli atti richiesti
non sembrano contenere dati personali particolarmente sensibili, l'Autorità non
ha escluso l'interesse privato di terzi alla loro protezione, trattandosi di
documentazione relativa a una struttura carceraria. Ha pertanto considerato che
l'interesse all'accesso a tali documenti non mirasse a garantire la libera
formazione dell'opinione pubblica e che non prevalesse su quello alla
protezione di dati personali. La Divisione ha infine qualificato
l'atteggiamento di RI 1 come defatigatorio, al limite del carattere abusivo e
querulomane e ha considerato che un'eventuale ammissione della domanda -
comunque ritenuta complessa e indeterminata - comporterebbe un onere lavorativo
sproporzionato
per fornire i documenti richiesti, laddove esistano
. In
merito alla domanda di ottenere copia del Manuale del Giudice di pace ha
ribadito che il medesimo non è disponibile per il pubblico, trattandosi di un
documento di lavoro e di supporto formativo cantonale ai corsi di formazione
esistenti destinato esclusivamente a questi magistrati laici.
C.
Con decisione del 4
dicembre 2023 la CC-PDT ha parzialmente accolto il ricorso con cui RI 1 si è
riconfermata nella domanda di accesso a documenti del 10 gennaio 2022.
Relativamente agli
atti 01-02 e 05-07, riferiti al carcere Lo Stampino, ha respinto l'istanza,
considerando che - sulla base di quanto dichiarato dalla stessa Divisione -
tali documenti non esistono. L'ha invece accolta per quanto concerne gli atti
03-04 (previa anonimizzazione) e in relazione al Manuale del Giudice di pace,
rammentando inoltre i principi relativi alla messa a disposizione di documenti,
anche in punto a eventuali costi, previsti dalla legislazione cantonale sulla
trasparenza.
D.
Con ricorso del 29
dicembre 2023, assistito da una replica, RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la decisione appena descritta, domandandone
l'annullamento e il rinvio alla CC-PDT per nuovo giudizio.
La ricorrente afferma
di avere fornito indicazioni concrete dell'esistenza dei documenti 01-02 nonché
05-07 oggetto della domanda del 10 gennaio 2022. Richiamando uno stralcio del
messaggio del Consiglio federale relativo alla legislazione federale in materia
di trasparenza, rimprovera quindi alla CC-PDT di non avere esperito alcun
accertamento al fine di verificare se quanto affermato dalla Divisione circa
l'inesistenza dei documenti in parola sia credibile. L'insorgente esprime
quindi alcune considerazioni in merito agli emolumenti previsti per il rilascio
della documentazione, spiegando di prediligere un invio per posta elettronica, in
quanto più economico ed ecologico.
E.
Al ricorso resistono
la Divisione, senza formulare osservazioni, e la CC-PDT, con argomenti che, se
necessario, verranno discussi in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In
virtù del cpv. 3 della medesima norma il procedimento è retto dalla legge sulla
procedura amministrativa
del 24 settembre
2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, che ha
postulato l'accesso ai documenti richiesti ed è destinataria della decisione
impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.
1 LPAmm), può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), senza
istruttoria.
2.
2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del
pubblico e l'accesso
a
documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che
ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e
favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la
trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività
dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore di questa
normativa il principio secondo
cui
l'attività delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla
segretezza con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della
pubblicità con riserva della segretezza (
messaggio del Consiglio di Stato del
10 novembre 2009
relativo alla
LIT
[n. 6296], non pubblicato nella
RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2).
2.2. Giusta l'art. 2 cpv. 1 LIT essa si applica
al Gran Consiglio, ai suoi organi e ai
suoi servizi (lett. a);
al Consiglio di Stato, all'amministrazione
cantonale e alle commissioni e gruppi di lavoro da esso costituiti (lett. b);
alle autorità giudiziarie, limitatamente all'informazione attiva e alle loro
attività amministrative e di vigilanza (lett. c); alle Assemblee comunali, ai
Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni
comunali
(lett. d);
agli organi e servizi di altri enti e
corporazioni di diritto pubblico, di società private a partecipazione statale
maggioritaria e di altri organismi incaricati di compiti d'interesse pubblico
(lett. e)
.
2.3. Secondo l'art. 8
cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in
possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate,
concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi
supporto. Il cpv. 2 della medesima norma specifica che non sono ritenuti
ufficiali i documenti la cui elaborazione non è
terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da
un'autorità per scopi commerciali.
La tipologia dei
documenti ufficiali è precisata in modo non esaustivo dalle disposizioni
esecutive. L'art. 8 cpv. 1 del regolamento della LIT del 5 settembre 2012 (RLIT;
RL 162.110) precisa infatti che i documenti sono considerati ufficiali ai sensi
della legge: indipendentemente dal fatto che le informazioni siano espresse in
forma verbale, scritta, filmata o in loro combinazioni, e dal tipo di supporto
sul quale esse siano registrate (lett. a); indipendentemente dalla circostanza
che essi esprimano fatti o giudizi di valore (lett. b). Il cpv. 2 della
medesima norma soggiunge che l'elaborazione di un documento è considerata
terminata quando esso è presentato nella sua versione definitiva, ovvero, in
particolare: quando è stato firmato, vistato o confezionato in modo da
ragionevolmente dedurne il carattere definitivo (lett. a); oppure quando è
stato trasmesso definitivamente al destinatario, segnatamente a titolo di
informazione o per presa di posizione o decisione (lett. b).
L'art. 7 cpv. 1 RLIT
tratta i documenti non ufficiali ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 LIT, precisando
che per documento destinato a scopo personale si intende ogni informazione a
scopo di servizio, utilizzata esclusivamente dal suo autore o da un numero
ristretto di persone quale mezzo ausiliario, come appunti o copie di lavoro di
documenti. Giusta l'art. 7 cpv. 2 RLIT per documento utilizzato per scopi
commerciali si intende ogni informazione fornita da un'autorità dietro
compenso, comprese le informazioni che servono direttamente all'elaborazione di
un prodotto.
2.4. La nozione di
documento prescinde dal supporto materiale e include ad esempio i messaggi, i
rapporti, gli studi, le statistiche, i registri, i resoconti, le direttive, le
prese di posizione, i preavvisi, i pareri, le decisioni, le registrazioni e i
verbali, come pure i documenti su supporto informatico, quali i messaggi di
posta elettronica riguardanti affari di servizio, le pagine diffuse su internet
e le comunicazioni interne consultabili su intranet: la forma del documento è
pertanto irrilevante. Il documento deve inoltre avere una connotazione
informativa e, soprattutto, deve esistere poiché il principio della trasparenza
non può obbligare l'amministrazione ad allestire un documento ex novo, fornendo
ad esempio un parere giuridico su una questione controversa o assicurando la
traduzione di un testo che è disponibile in una sola lingua. Il documento
ufficiale contenente l'informazione deve essere effettivamente in possesso
dell'autorità che lo ha allestito o alla quale è stato comunicato. Se del caso,
l'autorità deve prendere i necessari provvedimenti per reperire un documento
che non è più in suo possesso, pur essendone l'autrice o la destinataria
principale, oppure trasmetterlo all'autorità competente che lo aveva
confezionato o alla quale era stato comunicato (
cfr. messaggio
n. 6296
citato, n. 1.1 e 1.2 ad art. 8, con rinvii al
messaggio del Consiglio federale del 12 febbraio
2003 [n. 03.013] concernente la legge federale sulla trasparenza
dell'amministrazione, FF 2003 1783 segg.
). Il documento deve quindi preesistere alla domanda (
cfr.
Marcello
Baggi/Bertil Cottier
, La nuova legge sull'informazione e la trasparenza
dello Stato, in: RtiD I-2013 pag. 375 segg., nota a piè di pagina n. 64, pag.
391); il principio di trasparenza
non intende dunque obbligare
l'amministrazione ad allestire un documento che non esiste (cfr. messaggio n.
03.013 citato, n. 2.1.5.1.2 ad art. 5 cpv. 1 lett. a, FF 2003 1809).
3.
Secondo l'art.
20 cpv. 3 LIT ai ricorsi davanti alla CC-PDT e al Tribunale cantonale
amministrativo si applica la LPAmm.
3.1. La procedura
amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone
all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la
decisione e assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando
accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle
domande delle parti; essa valuta le prove secondo il libero convincimento (art.
25 cpv. 1 LPAmm; STA 52.2017.289 del 18 aprile 2018 consid. 2.1).
Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti
in un procedimento da esse proposto (art. 26 cpv. 1 LPAmm).
Obbligo che,
nell'ambito della LIT, è specificato all'art. 13, che prevede che ancorché la
domanda di accesso non debba essere motivata, la stessa deve comunque fornire
indicazioni sufficienti affinché il documento possa essere facilmente reperito
(cpv. 2), disponendo poi che, nella misura del possibile l'autorità presta al
richiedente la propria assistenza per consentire una rapida identificazione del
documento richiesto.
3.2. Di principio vale il grado di prova regolare della prova
piena; il giudice o l'autorità deve dunque essere convinto che un'allegazione sia
oggettivamente attendibile; non è richiesta la certezza, ma eventuali dubbi
devono essere irrilevanti (DTF 148 III 134 consid. 3.4.1). L'onere della prova
può riguardare anche fatti negativi, ovvero l'inesistenza di una circostanza di
fatto contestata (DTF 139 II 451 consid. 2.4). Ciò non conduce a un'inversione
dell'onere probatorio, quanto piuttosto a una sua facilitazione, almeno laddove
fatti negativi non possono essere dimostrati da circostanze di fatto positive
rispettivamente tramite indizi (prove indirette; STAF A-3336/2022 consid. 4.4.3
con riferimenti). In determinate circostanze è dunque sufficiente un grado di
verosimiglianza preponderante, che presuppone che, da un punto di vista
oggettivo, sussistono motivi importanti per ritenere l'esattezza di
un'allegazione, laddove altre possibilità pur non essedo escluse non rivestono
un'importanza significativa o non entrano ragionevolmente in linea di conto
(DTF 133 III 321 consid. 3.3). In tale frangente alla controparte incombe,
secondo il principio della buona fede, un obbligo accresciuto di collaborare,
la cui violazione deve essere considerata nell'apprezzamento delle prove (DTF
137 II 313 consid. 3.5.2).
4.
4.1. Nella
decisione impugnata la CC-PDT si è limitata a rilevare che la Divisione ha
affermato che i documenti n. 01-02 e 05-07 corrispondenti alla richiesta della
ricorrente non esistono, motivo per il quale la pretesa della ricorrente non
poteva essere accolta.
Con la risposta la
Commissione sottolinea poi di non essere un organo permanente e di non disporre
di strutture adeguate per approfondire eventuali istruttorie con facoltà di
indagine puntuale presso le autorità richieste. Le norme procedurali e le
capacità operative della CC-PDT limiterebbero pertanto le indicazioni alla
raccolta dei dati presso le autorità richieste. Peraltro la ricorrente dovrebbe
perlomeno rendere verosimile l'esistenza di un documento che l'autorità indica
non esistere.
4.2. In merito, va
subito recisamente sconfessata la tesi secondo cui la Commissione non
disporrebbe dell'organico e degli strumenti procedurali per accertare i fatti. Infatti,
la CC-PDT può (anzi, deve) fare capo ai mezzi di prova elencati all'art. 28
LPAmm, ovvero: documenti, informazioni delle parti, informazioni di terzi,
sopralluoghi, perizie e - a titolo sussidiario - audizione di testi. Non è dato
di vedere quale particolare difficoltà dovrebbe derivare al loro esperimento;
anche dal punto di vista dell'organico.
Del resto la CC-PDT ha
in realtà esperito l'istruttoria, raccogliendo informazioni delle parti (art.
28 cpv. 1 lett. b LPAmm), nella misura in cui il 9 febbraio 2023 il Presidente
ha fatto ordine alla Divisione della giustizia di determinarsi in merito alla
documentazione richiesta, specificando in concreto se essa esisteva e i motivi
alla base di un eventuale diniego, limitazione, differimento o condizionamento
di accesso alla stessa, facendole altresì obbligo in caso di difficoltà nella
sua identificazione di chiarire con la ricorrente di quali atti si trattava.
4.3. Ferma questa
premessa, non sussistono indizi che permettano di ritenere l'esistenza della
documentazione richiesta né si tratta di atti la cui sussistenza può in qualche
modo essere desunta da altri atti. Si giustifica dunque una riduzione del grado
probatorio, ciò che comporta anche un obbligo accresciuto di collaborazione per
la ricorrente. Ciò posto, il Tribunale ritiene che sia perlomeno altamente
verosimile che tale documentazione non esista.
È vero che in un primo
tempo, con scritto del 10 febbraio 2022, la Divisione ha genericamente sostenuto
che tutti i documenti richiesti inerenti al carcere Lo Stampino (01-07) erano
di carattere interno, dunque non escludendo esplicitamente l'esistenza degli
atti 01-02 e 05-07. Già, tuttavia, con la decisione dell'8 aprile 2022
l'Autorità in parola, criticando l'agire della ricorrente (ritenuto defatigatorio
e al limite dell'abusivo e querulomane), ha poi affermato che laddove la domanda
fosse stata ammissibile si trattava comunque di un'istanza complessa e
indeterminata comportante un onere
sproporzionato per fornire i documenti
richiesti
laddove esistano
. Affermazione poi precisata, come visto,
a seguito dell'istruttoria esperita dalla CC-PDT. In ogni caso, non è
ravvisabile alcun obbligo legale da parte delle Strutture carcerarie di
allestire simile documentazione; del resto nemmeno l'insorgente lo pretende o
indica quali disposizioni lo prevedrebbero. Essa, contrariamente a quanto
afferma, non ha poi minimamente sostanziato la pretesa esistenza degli atti
01-02 e 05-07. Né vi è da ritenere che essi debbano comunque giocoforza
esistere.
In definitiva, non vi
è motivo di dubitare che quanto affermato dalla Divisione non corrisponda alla
verità. Su questo punto il ricorso si avvera dunque infondato e va respinto.
5.
Nel gravame la
ricorrente rammenta che con la domanda del 10 gennaio 2022 aveva espresso la
volontà di ricevere i documenti richiesti all'indirizzo postale oppure per via
elettronica, precisando di prediligere quest'ultima modalità e di considerarla
più pratica, in quanto a suo dire le fotocopie cartacee potrebbero risultare non
sempre leggibili. L'impugnativa si esaurisce in concreto in una mera
disquisizione sull'evoluzione dei mezzi tecnologici, senza trarre precise
conclusioni in relazione a quanto stabilito nella decisione impugnata, con la
quale non si confronta minimamente. In merito a tale aspetto il ricorso si
rivela irricevibile. In ogni caso, la decisione impugnata si limita a
correttamente esporre e applicare le vigenti normative (consid. 4.2.4. e 5.1.).
6.
In esito alle
pregresse considerazioni il ricorso deve essere respinto. Alla luce delle
particolarità del caso, il Tribunale rinuncia a titolo eccezionale a percepire
la tassa di giustizia dalla ricorrente
(art.
47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Per quanto
ricevibile, il ricorso è
respinto
.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         Il
cancelliere