ti_gerichte · 90.2011.78 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.78
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.78
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.78

Incarto n.
90.2011.78
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 14 settembre 2011 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinati
da: PR 1
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione
di San Nazzaro del comune del Gambarogno i
ricorrenti
sono proprietari del mapp. 61. Il fondo è ubicato in località Cantone, appena
sopra la linea ferroviaria, vicino al nucleo di Bustello. Il piano regolatore
dei comuni del Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12
luglio 1985 (n.
4004), attribuiva gran parte della particella - esclusa la
parte superiore
,
interessata dall'area
forestale - alla zona fabbricabile,
assegnandola alla zona
residenziale estensiva (R2)
.
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del
piano regolatore. Il mapp. 61 è stato
attribuito,
per quanto non riconosciuto di natura boschiva, alla zona
agricola ed alla zona di protezione del paesaggio
(ZPP2); una
modesta porzione
sull'angolo nord, dove sorge un'abitazione e un ripostiglio, è invece stato
attribuito alla zona del nucleo (ZN).
b.
Con impugnativa del 15 maggio 2009 i
proprietari
indicati in ingresso sono insorti dinanzi al Consiglio di
Stato al quale hanno
chiesto di mantenere
nella zona edificabile il settore in cui era
posto il mapp. 61,
affrancandolo altresì dal vincolo di zona di protezione del paesaggio.
Trattavasi difatti di terreno urbanizzato, che rispondeva ai requisiti di tale
zona, già riconosciuto come
fabbricabile dal
previgente piano regolatore e già edificato. L'inserimento
nella zona del nucleo appariva inoltre ingiustificata
avuto riguardo
alla situazione in cui
versava il comparto: i ricorrenti hanno pertanto sollecitato l'assegnazione dello
stesso alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) od, in subordine, alla zona
residenziale con prescrizioni paesaggistiche (REPP). In ogni caso i ricorrenti
hanno domandato quantomeno un ampliamento dell'area edificabile del loro fondo,
per poter sfruttare convenientemente la parte già edificata.
c
. Con
risoluzione 21 luglio
2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato
ha
approvato il piano regolatore ed
ha respinto il ricorso, che ha
evaso
insieme ad altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a.
Con impugnativa del 14 settembre 2011 i proprietari insorgono
contro il
giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le
domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione
dello
sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio,
agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno
chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di queste autorità
si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
Il
20 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione.
In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed
hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata
chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale è
data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv.
1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere
esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg. legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1);
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad
art. 33 n. 64), segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio
consortile del Consorzio per il piano regolatore dei co-muni del Gambarogno,
cui i già comuni di Caviano, Gerra
(Gambarogno),
San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del
Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in
tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo
2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto
dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone
(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di
successore
del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà
mai perso
una
tale prerogativa a
favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti
locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo
obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli
insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa,
alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del
Consiglio federa
le concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457
segg., 471, con rinvii).
4.  4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato
all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni
che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta
esercitare un suo controllo effettivo
(RDAT
1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo
, parte
generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubüh-ler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag.
29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona,
almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in
modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:
può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte ad
influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle
che manifestamente non
reggono o appaiono
ininfluenti (DTF cit.,
ibidem
, inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con
rinvii; sentenze del Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid.
2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2.,
entrambe con rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii,
tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
,
op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii).
È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame:
considerazioni di natura generale, senza attinenza con il caso concreto, non
appaiono invece sufficienti (cfr.
André
Mo-ser/Michael
Beusch/Lorenz
Kne-
ubühler
, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Ba-silea 2008,
n. 3.106).
4.2.
Nel caso in esame, i ricorrenti hanno censurato dinanzi al Consiglio di Stato
l'estromissione dalla zona fabbricabile del settore in cui è posto mapp. 61 e
l'aggravio dello stesso con il vincolo di zona di
protezione del paesaggio
con una circostanziata motivazione. Hanno inoltre
censurato l'assegnazione alla zona del nucleo (ZN) della porzione che rimaneva
assegnata alla zona fabbricabile ed hanno infine chiesto, in via subordinata,
quantomeno un ampliamento dell'area rimasta edificabile.
Nel
giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, il
gravame dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che
contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti
nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno
altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha
pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi
si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima
volta, dei loro terreni nella zona edificabile; in altri casi di proprietari
che contestavano l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita
dal previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto
richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato
il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che
il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della
stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto
dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo
1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In
questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile
"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In
seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione
delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr. ris.
impugnata pagg. 131-135).
4.3.
Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio
di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche
completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è
risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano
minimamente per adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito
che
presuppone, del resto, anche un
preventivo, conveniente accertamento della singola fattispecie a tenore
dell'art. 18 cpv. 1
LPamm. Nella risoluzione impugnata il Governo invece
non
esamina
la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun
fondo o settore interessato, ma nemmeno si
confronta - ancorché
nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e
circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e del pari non
considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella risposta per
legittimare l'ostata scelta nello specifico caso.
Va altresì rilevato che il
Governo è
partito dall'assunto che il piano regolatore dallo
stesso sanzionato il
12 luglio 1985 non fosse conforme alla
LPT,
per cui
era decaduto, al più tardi,
il 1° gennaio 1988 (cfr. ris.
impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è
tuttavia stato smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc.
90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la
sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune
del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro
la
risoluzione di approvazione del
nuovo piano regolatore. Questa circostanza non fa che aggravare il difetto di
motivazione, atteso come questa non
possa
essere indistintamente applicata, nello stesso tempo, a
fondi che non
sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece
stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli in
esame.
Va infine rilevato che il
Consiglio di Stato non ha nemmeno accennato alla contestazione dei vincoli che
sono stati imposti specificatamente sul fondo in rassegna, come la
zona di protezione del paesaggio, ed alla domanda formulata
in via subordinata, tendente ad un'estensione dell'area dichiarata edificabile.
4.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, che non è stato sollevato dai qui ricorrenti (ma lo è stato in
numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato
d'ufficio in concreto dal Tribunale,
com'è in suo potere
(cfr.
Bernhard Waldmann/
Jürg bickel
in
Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger
, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 29 n. 104 con rinvii), perché
impedisce allo stesso di esercitare un controllo effettivo della risoluzione
impugnata. Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa sulla
memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove questi si
sono ritrovati costretti a riproporre, per
finire,
le stesse contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di
Stato
, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non
spetta al
Tribunale, che non è autorità di pianificazione, di ricercare
d'ufficio, agendo quale autorità di prima istanza, i fatti e gli argomenti
giuridici che possono legittimare una soluzione pianificatoria piuttosto che
un'altra. Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti sono
stati accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le
considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr.
consid. 2).
5.  5.1.
Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere accolto, quantomeno
parzialmente, già per le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di
accertamento, appena riscontrate (art. 61 seg.
LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere
dunque annullata, nella misura in cui approva le
proposte del
Consorzio e respinge il
ricorso. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché
effettui i necessari accertamenti ed emetta, in
seguito, una
nuova
decisione convenientemente motivata sul ricorso
medesimo,
per quanto riguarda il mapp. 61 ed i fondi confinanti.
5.2.
Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
prendere
posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
6.  Il Tribunale non preleva una tassa
di giudizio (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi,
è invece
tenuto a rifondere agli insorgenti
le ripetibili, calcolate in funzione
del successo dell'impugnativa (art.
31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune del Gambarogno è annullata
nella
misura in cui approva l'assegnazione alla zona agricola e a quella di
protezione del paesaggio del settore in cui è posto il mapp. 61
ubicato nella frazione
di San Nazzaro e l'attribuzione di una porzione
del mapp. 61 alla zona del nucleo;
1.2
.  gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché
proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto
conformemente a quanto disposto nel consid.
5.1. di questo giudizio.
2.  Non si preleva una tassa di
giudizio. Il comune del Gambarogno è tenuto a versare ai ricorrenti, complessivamente,
fr. 500.- per ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario