ti_gerichte · 52.1999.47 · 1999-04-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.04.1999 52.1999.47
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.04.1999 52.1999.47
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.04.1999 52.1999.47

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.99.00047
Lugano
27 aprile 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 8 febbraio 1999 di
__________
__________
__________
__________
tutti patr. da: avv. __________
contro
la
decisione 20 gennaio 1999 del Consiglio di Stato (n. 149) che respinge
l’impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la licenza edilizia 9
settembre 1998 rilasciata dal municipio di __________ a __________ ed
__________ per la sopraelevazione di uno stabile situato nel centro storico
(part. no. __________ RFD);
viste le risposte:
-    24 febbraio 1999 del Consiglio di
Stato;
-    24 febbraio 1999 di __________ e
__________ e __________;
-      3 marzo 1999 del municipio di
__________;
-    29 marzo 1999 del Dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Le resistenti __________ ed
__________ sono comproprietarie di uno stabile, situato nel centro storico di
__________ all’intersezione tra via __________ e via __________ (part. no.
__________ RFD). L’immobile, strutturato su due piani, è incluso nel settore di
risanamento conservativo (C) del piano particolareggiato del centro storico
(PPCS).
Il 3 aprile 1998 le resistenti hanno chiesto al municipio il
permesso di sopraelevare l’edificio di m 2.50 al filo di gronda e di m 3.50 al
colmo del tetto, aggiungendovi un ulteriore piano abitabile.
Alla domanda si sono opposti i ricorrenti, proprietari di uno
stabile situato sul fondo contermine (part. n. __________ RFD), ritenendo la
sopraelevazione contraria ai rigidi vincoli di conservazione della sostanza
edilizia esistente sanciti dalle norme di attuazione del PPCS.
B.   Raccolto il preavviso
favorevole dell’autorità cantonale, il 9 settembre 1998 il municipio ha
rilasciato la licenza richiesta, respingendo l’opposizione dei vicini.
In estrema sintesi, l’autorità comunale ha ritenuto che la
sopraelevazione potesse beneficiare di una deroga alle disposizioni del PPCS
che impongono di conservare inalterata la volumetria degli edifici esistenti.
C.   Con giudizio 20 gennaio 1999
il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo a sua volta
l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza condiviso la deroga accordata dal municipio,
ritenendo che rientrasse nei limiti del potere d’apprezzamento riservato
all’autorità comunale in tema di deroghe.
D.   Contro il predetto giudizio
governativo i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla controversa licenza.
In questa sede i ricorrenti ripropongono e sviluppano gli argomenti
addotti senza successo in prima istanza per contestare la deroga accordata dal
municipio ai vincoli di conservazione sanciti dalle NAPPCS nel comparto in cui
è situato lo stabile delle resistenti.
E.   All’accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio di __________
e le rilasciatarie della licenza impugnata, contestando diffusamente le tesi
dei ricorrenti con argomenti che verranno discussi qui appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione
attiva dei ricorrenti, direttamente e personalmente toccati dalla licenza
impugnata, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della
contestazione è chiaramente desumibile dai piani e dalle fotografie annesse
alla domanda di costruzione. Il sopralluogo chiesto dalle parti non appare
quindi atto a procurare a questo tribunale una miglior conoscenza dei fatti
rilevanti per il giudizio. Altrettanto superflue sono le ulteriori prove
(testi, perizia, ispezione RF) genericamente sollecitate dalle resistenti.
2.   2.1. Il piano di protezione
del centro storico di __________
“ha come obbiettivo la riscoperta
dell’agglomerato come luogo di abitazione e di vita, mediante il miglioramento
della qualità del tessuto edilizio, dell’ambiente circostante e delle strutture
utilizzate per il commercio e per i servizi, per il lavoro artigianale, per il
ristoro e per lo svago”
(art. 3 NAPPCS).
Questi obbiettivi, soggiunge la norma, sono perseguiti
tramite:
“ a) la conservazione del
tessuto antico e degli elementi validi, nonché la protezione della forma del
centro storico nel suo rapporto generale con il territorio; in particolare la
conservazione del tessuto edilizio (percorsi e insiemi di edifici) nei
caratteri morfologici - tipologici delle singole case e dei manufatti e degli
spazi esterni che vi corrispondono”;
“b) la salvaguardia e il
restauro dei valori formali del tessuto tradizionale e del paesaggio
circostante con l’eliminazione degli elementi di disturbo”;
“c)....
“d)....
“e) la salvaguardia e il promovimento
dell’abitazione quale elemento dell’abitazione quale elemento essenziale e
qualitativo dei contenuti sociali del centro storico”.........
La norma sottolinea l’impostazione estremamente conservativa
delle disposizioni che disciplinano l’attività edilizia nel centro storico di
__________.
Il comprensorio del centro storico è suddiviso in tre settori
(art. 4 NAPPCS): quello del risanamento conservativo (C), suddiviso a sua volta
in due distinti comparti, quello della sostituzione (S) e quello della
ristrutturazione (RI).
Il concetto di risanamento conservativo è definito dall’art.
5 cpv. 1 NAPPCS come:
”l’intervento inteso a
conservare al massimo i caratteri distributivi interni essenziali, la forma
esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e gli elementi
costruttivi d’origine,
consentendo l’introduzione dei
servizi e degli impianti indispensabili per l’esercizio di attività compatibili
con i caratteri degli edifici antichi (abitazione, commercio, servizi, ecc.)”.
L’obbligo di conservare al massimo la forma esterna degli
edifici e degli spazi aperti porta inevitabilmente a concludere che nel settore
del risanamento conservativo non sono di principio ammesse aggiunte o nuovi
edifici. Conferma chiaramente questa deduzione il cpv. 2 dell’art. 5 NAPPCS,
che permette interventi di questa natura soltanto nella zona tratteggiata del
settore C, nei limiti dell’i.s. complessivo stabilito dall’art. 40.
Riallacciandosi alle disposizioni sin qui illustrate, l’art.
11 NAPPCS stabilisce che negli edifici situati nel settore C non tratteggiato
“è
ammesso unicamente un risanamento conservativo”
. Ciò significa che in
questo comparto del centro storico possono essere autorizzati soltanto gli
interventi intesi a conservare al massimo i caratteri distributivi interni
essenziali, la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e
gli elementi costitutivi d’origine (art. 5 NAPPCS).
Per rendere ancor più evidente la natura degli interventi
ammissibili, l’art. 11 NAPPCS precisa che
“non può essere effettuata nessuna
modifica sostanziale delle strutture interne principali, dei materiali di
facciata e della volumetria, ad eccezione di limitati cambiamenti dovuti a
provate esigenze tecniche o di nuovo utilizzo compatibile con lo stabile
(.....)”.
Il rigoroso indirizzo conservativo delle normative
disciplinanti il settore C non tratteggiato del centro storico è ulteriormente
confermato dalle successive disposizioni, mediante le quali viene imposto il
mantenimento dei muri maestri interni (art. 12 NAPPCS) e delle solette (art. 13
NAPPCS), consentendo l’inserimento di nuovi servizi ed impianti (gabinetti,
bagni, cucine, riscaldamento, ventilazione, ascensori) unicamente alla condizione
che non alterino in modo significativo le strutture e la morfologia degli
edifici (art. 14-17 NAPPCS).
Ai severi vincoli conservativi soggiacciono anche i tetti. L’art.
18 NAPPCS stabilisce infatti esplicitamente che deve essere mantenuta
“la
loro geometria fondamentale”, “con le quote del colmo, con le quote della
gronda e con le pendenze”
.
La rigidità della norma è mitigata dal secondo capoverso, che
conferisce al municipio la facoltà di accordare deroghe in tre distinte
ipotesi, ovvero: a) nei casi di ripristino della situazione antica, b) nel caso
di interventi volti a rendere abitabili i solai (art. 21 NAPPCS) e c) per
ottenere un miglioramento estetico ed architettonico nei casi di situazioni
compromesse. Deroghe, queste, che possono avere per oggetto unicamente la
geometria del tetto, le quote del colmo e della gronda e le pendenze e non anche
una sopraelevazione dell’edificio.
Ampliamenti orizzontali degli edifici esistenti non sono di
regola ammessi. Possono essere eccezionalmente autorizzate soltanto aggiunte
adeguate e di forma corretta per l’inserimento di nuovi servizi qualora
risultasse impossibile operare all’interno dell’edificio (art. 33 NAPR).
Nessuna disposizione analoga attribuisce al municipio la facoltà di concedere
deroghe anche per ampliamenti verticali.
2.2. Giusta l’art. 61 cpv. 1 NAPPCS, deroghe
“possono
essere concesse solo nei casi in cui sono espressamente previste”
e
“solo
in funzione del conseguimento degli obbiettivi del piano particolareggiato per
ottenere un miglioramento del risultato architettonico degli interventi conformi
agli indirizzi del piano”
.
La facoltà di concedere deroghe conferita al municipio non si
estende a tutte le norme del PPCS, ma è circoscritta ai casi in cui è
espressamente prevista dalle singole norme concretamente applicabili. Lo si
deduce chiaramente dall’art. 61 cpv. 2 NAPPCS, che abilita il municipio a
concedere deroghe non previste dalle NAPPCS soltanto
“in casi del tutto
eccezionali e per esigenze architettoniche irrinunciabili connesse alle
caratteristiche storiche ed estetiche di singoli edifici o ambienti”
.
L’art. 61 NAPPCS prevede quindi due ordini di deroghe: quelle
ordinarie (cpv. 1), di per sé già previste a livello delle singole disposizioni
del PPCS, e quelle straordinarie (cpv. 2), ammissibili solo in casi del tutto
eccezionali e per imprescindibili esigenze architettoniche.
3.   3.1. Con la licenza in
esame, il municipio di __________ ha in sostanza autorizzato l’aggiunta di un
piano allo stabile di due piani che sorge all’angolo tra via __________ e via
__________. Con questa sopraelevazione l’altezza dell’immobile, misurata al
filo di gronda, verrebbe aumentata da m 6.20/6.30 a m 8.80. Controversa è la
conformità dell’intervento per rapporto alle disposizioni che regolano
l’attività edilizia nel settore del risanamento conservativo. In particolare,
si tratta di stabilire se l’intervento rientri nei limiti dell’art. 11 NAPPCS,
che ammette unicamente i risanamenti conservativi, vietando espressamente le
modifiche sostanziali della volumetria, ad eccezione di limitati cambiamenti
dovuti a provate esigenze tecniche o di nuovo utilizzo compatibile con lo
stabile.
Orbene, già una sommaria valutazione dell’intervento previsto
permette di escludere che la sopraelevazione possa essere configurata alla
stregua di un risanamento conservativo ai sensi dell’art. 5 NAPPCS. Non si può
invero ragionevolmente affermare che l’aggiunta di un piano ad un edificio di
soli due piani rientri nel quadro di un “intervento inteso a conservare al
massimo la forma esterna degli edifici”. E’ evidente che la modifica altera in
modo significativo la morfologia dell’immobile. Nemmeno le resistenti del resto
sostengono il contrario.
Parimenti non si può validamente sostenere che la sopraelevazione
non determini una “modifica sostanziale (...) della volumetria “vietata dall’art.
11 cpv. 1 NAPPCS. L’aumento della volumetria, di poco inferiore al 40%, che
scaturisce dall’aggiunta di un piano non può in nessun caso essere ricondotto
ad un “limitato cambiamento”, dovuto “a provate esigenze tecniche o di nuovo
utilizzo compatibile con lo stabile”, ammesso a titolo d’eccezione dall’art. 11
cpv. 1 NAPPCS.
Inapplicabili alla fattispecie sono d’altro canto gli art. 21
e 33 NAPPPCS, che a determinate condizioni ammettono la trasformazione dei
solai in spazi abitativi e gli ampliamenti orizzontali degli edifici esistenti.
L’ampliamento si sviluppa sulla verticale e non è destinato a rendere abitabile
un solaio.
Incontestabile è infine che l’intervento non rispetta nemmeno
l’obbligo di mantenere le quote del colmo e della gronda del tetto sancito dall’art.
18 cpv. 1 NAPPCS. Resta pertanto da stabilire se possa essere autorizzato in
via di deroga fondata sull’art. 61 NAPPCS.
3.2. A tal riguardo, occorre anzitutto escludere che la
sopraelevazione possa beneficiare di una deroga ordinaria retta dall’art. 61
cpv. 1 NAPPCS. Nessuna disposizione conferisce infatti espressamente al
municipio la facoltà di accordare deroghe per sopraelevazioni di questa entità.
Aggiunte verticali possono eccezionalmente essere autorizzate giusta l’art. 21
NAPPCS unicamente per rendere abitabili i solai. Ipotesi, questa, che manifestamente
non si verifica nel caso in esame.
Né la sopraelevazione può essere autorizzata in via
d’eccezione sulla scorta dell’art. 18 cpv. 2 NAPPCS, che nelle situazioni
compromesse permette al municipio di derogare all’obbligo di conservare
l’assetto dei tetti “per ottenere un miglioramento estetico ed architettonico”.
La norma permette di autorizzare in via di deroga soltanto modifiche
dell’assetto dei tetti. Non si presta anche per autorizzare a titolo eccezionale
anche sopraelevazioni degli edifici.
In assenza di specifiche disposizioni che permettano di
autorizzare in via di deroga sopraelevazioni come quella in esame, se ne deve
dedurre che la licenza impugnata non può nemmeno fondarsi sull’art. 61 cpv. 1
NAPPCS. La mancanza di una norma che preveda la possibilità di concedere
deroghe per aggiunte verticali, in analogia a quanto prevede l’art. 33 NAPPCS
per le aggiunte orizzontali, non fa che rafforzare questa conclusione.
3.3. Ferme queste premesse, rimane soltanto da verificare se
la controversa sopraelevazione possa beneficiare di una deroga straordinaria,
retta dall’art. 61 cpv. 2 NAPPCS, che conferisce al municipio la facoltà di
concedere deroghe non espressamente previste dal regolamento per rispondere,
“in casi del tutto eccezionali”, ad “esigenze architettoniche irrinunciabili
connesse alle caratteristiche storiche ed estetiche di singoli edifici o
ambienti”.
Conformemente alle finalità perseguite dall’istituto della
deroga (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 37
B I seg.; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd.,
ibidem; Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 2 LE N. 692 seg.), anche l’art.
61 cpv. 2 NAPPCS mira ad attenuare il rigore dei vincoli di conservazione
sanciti dalle NAPPCS, permettendo “in casi del tutto eccezionali”, di evitare
al singolo proprietario sacrifici eccessivamente gravosi, non giustificati
dall’interesse tutelato dalla norma da cui si deflette.
Questione di diritto, liberamente esaminabile da parte delle
istanze di ricorso, è quella a sapere se sia data una situazione eccezionale
che legittima la concessione di una deroga. Questione rimessa all’apprezzamento
dell’autorità decidente, censurabile da parte delle istanze di ricorso soltanto
nella misura in cui costituisca violazione del diritto sotto il profilo
dell’abuso di potere, è invece quella riferita all’estensione della deroga (Imboden
Rhinow, op. cit., N. 37 B IV; Scolari, op. cit., N. 696).
Orbene, ponendo mentre all’insieme delle circostanze che caratterizzano
la fattispecie in esame, si deve negare che la situazione dello stabile delle
resistenti presenti connotazioni del caso “del tutto eccezionale” suscettibili
di legittimare la concessione di una deroga praeter legem fondata sull’art. 61
cpv. 2 NAPPCS. La situazione dell’edificio presenta invero alcune particolarità
che lo contraddistinguono dagli edifici circostanti. A differenza degli stabili
vicini esso è infatti strutturato su due, invece che su tre livelli. Essendo
inoltre situato all’angolo dell’isolato, interessa due fronti stradali. Queste
caratteristiche non sono tuttavia tali da far apparire la sua situazione “del
tutto eccezionale”. La sua situazione è semplicemente diversa da quella degli
stabili vicini, ma non è talmente singolare da poter essere considerata del
tutto anomala.
Non è d’altro canto dato di vedere quali “esigenze
architettoniche irrinunciabili connesse alle caratteristiche estetiche”
dell’edificio e dell’ambiente circostante legittimino la concessione di una
deroga straordinaria ex art. 61 cpv. 2 NAPPCS. L’edificio, così come si
presenta attualmente, è ben proporzionato ed inserito in modo armonioso e
coerente con gli stabili dell’isolato al quale appartiene. La minor altezza non
rappresenta un fattore di disturbo. E’ una differenza che rientra nel quadro
caratteristico di qualsiasi nucleo. Dal profilo estetico non suscita
l’impellente necessità di eliminarla mediante sopraelevazione dell’edificio.
Una simile esigenza non è chiaramente ed immediatamente avvertibile.
Vero è che le nozioni di
“caso del tutto eccezionale”
e di
“esigenze architettoniche irrinunciabili connesse alle caratteristiche
estetiche dell’edificio”
sono di natura indeterminata ed appartengono al
diritto autonomo comunale. La latitudine di giudizio che deve essere
riconosciuta al municipio ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo
non può tuttavia estendersi al punto da considerare dati, nella fattispecie in
esame, gli estremi del “caso del tutto eccezionale”. Né può tale latitudine di
giudizio essere dilatata al punto da ravvisare nella caratteristiche estetiche
dell’edificio esigenze architettoniche talmente imperiose da rendere
imprescindibile un adeguamento dell’altezza a quella degli stabili circostanti.
Ne consegue, che non sono nemmeno date le premesse per la
concessione di una deroga extratabulare secondo l’art. 61 cpv. 2 NAPPCS.
Invano si richiamano il municipio di __________ e le
resistenti alle considerazioni sviluppate nel rapporto della commissione del
consiglio comunale che ha esaminato il PPCS. La volontà di rivitalizzare il
centro storico espressa dal legislatore in sede di commento alle NAPPCS non
trova adeguato riscontro nel chiaro testo di legge. Parimenti, nemmeno l’intenzione
di promuovervi l’insediamento residenziale permette di sfuggire al rigore dei
vincoli di mantenimento delle volumetrie esistenti sanciti dall’art. 11 NAPPCS.
Né giovano alla causa delle resistenti le autorizzazioni
accordate in precedenza dal municipio per ampliamenti verticali. Ad eccezione
di un singolo caso, le sopraelevazioni sinora autorizzate sono infatti tutte di
portata sensibilmente inferiore a quella che forma oggetto del presente
giudizio. Nessuna di esse aveva per oggetto l’aggiunta di un intero piano ad un
edificio di soli due piani.
4.   Già sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la
licenza impugnata e la decisione governativa che la conferma, siccome lesive
del diritto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 3, 5, 11, 18, 21, 33, 60, 61 NAPPCS di
__________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate:
1.1.   la decisone 20 gennaio 1999 (no.
149) del Consiglio di Stato;
1.2    la licenza edilizia 9 settembre
1998 rilasciata dal municipio di __________ alle resistenti per la sopraelevazione
dello stabile situato sulla part. no. __________ RFD.
2.   La tassa di fr. 800.-- è a
carico delle resistenti in solido che alla stessa condizione rifonderanno fr.
1’200.-- ai ricorrenti a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario