ti_gerichte · 90.2019.8 · 2021-04-19 · it
Progetto stradale inerente la realizzazione di un'arteria comunale - prelievo di contributi di miglioria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.04.2021 90.2019.8
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.04.2021 90.2019.8
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.04.2021 90.2019.8

Incarti n.
a. 90.2019.8
b. 90.2019.9
Lugano
19
aprile 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sui ricorsi:
a.
b.
del
12 febbraio 2019 di
RI 1
rappresentato
da:   RA 1
dell'11
febbraio 2019 di
__________
__________
__________
contro
la
risoluzione dell'8 gennaio 2019 (n. 120) del Consiglio di Stato che respinge
le impugnative inoltrate dagli insorgenti avverso le decisioni del 23 aprile
2018 con cui il Consiglio comunale di CO 1 ha:
-
adottato la variante di piano regolatore per
l'adeguamento delle norme di attuazione del piano particolareggiato dei
nuclei di __________ e di __________;
-
approvato il progetto definitivo e il relativo
credito d'investimento per la realizzazione di un parcheggio pubblico sul
mapp. __________;
-
approvato il progetto stradale per la realizzazione
di via __________ e il relativo credito d'investimento;
-
approvato il credito d'investimento per la posa del
nuovo collettore acque miste;
-
approvato il progetto stradale per l'introduzione di
una zona 30 km/h e il relativo credito d'investimento;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 22 maggio 2017
il Municipio di CO 1 ha adottato la risoluzione n. 526, licenziando il
messaggio n. 13/2017 relativo all'adeguamento delle norme di attuazione del
piano particolareggiato dei nuclei di __________ e di __________.
b. Il messaggio
municipale è stato trasmesso alla Commissione delle petizioni del Consiglio
comunale, che il 10 aprile 2018 ha stilato il proprio rapporto. Quest'ultimo,
seppure sostanzialmente favorevole, conteneva alcuni emendamenti.
B.
a. L'11 settembre 2017
l'Esecutivo comunale ha adottato la risoluzione n. 647, licenziando il
messaggio n. 24/2017 con cui ha chiesto lo stanziamento:
-
di un credito d'investimento di fr. 450'000.- per la formazione di un
parcheggio pubblico sul mapp. __________;
-
di un credito d'investimento di fr. 1'720'000.- per la realizzazione
della strada comunale di via __________ nonché per i relativi espropri;
-
di un credito d'investimento di fr. 52'000.- per la posa del nuovo
collettore acque miste.
b. L'11 aprile 2018 la
Commissione della gestione e quella delle opere pubbliche hanno stilato un
rapporto congiunto, preavvisando favorevolmente la proposta municipale.
C.
a. Il 16 ottobre 2017
il Municipio ha adottato la risoluzione n. 691, licenziando il messaggio n. 25/2017
concernente la richiesta di stanziamento:
-
di un credito d'investimento di fr. 315'000.- per l'introduzione di una
zona 30 km/h;
-
di uno di fr. 175'000.- per la posa di una pavimentazione fonoassorbente
su via __________;
-
di fr. 770'000.- per la riqualifica del Piazzale __________;
-
di fr. 87'000.- per il miglioramento dell'intersezione di via __________
con via __________.
b. Anche in questo caso
la proposta municipale, demandata separatamente alle Commissioni della gestione
e delle opere pubbliche, è stata preavvisata favorevolmente con un unico
rapporto del 13 aprile 2018.
D.
a. Il Consiglio
comunale di CO 1, riunito in seduta il 23 aprile 2018 (con la presenza di 22
consiglieri su 25), ha - tra l'altro - esaminato i messaggi municipali testé
descritti e deciso quanto segue:
1.
Ha adottato la variante di Piano
regolatore relativa all'adeguamento delle norme di attuazione del Piano
particolareggiato dei nuclei di __________ e di __________, con gli emendamenti
proposti dalla Commissione delle Petizioni.
Decisione adottata da 22 Consiglieri comunali, 0 contrari e 0 astenuti.
2.
Ha approvato il progetto
definitivo relativo alla realizzazione di un parcheggio pubblico sul mappale
no. __________ di CO 1.
Per il finanziamento dell'opera ha stanziato un credito d'investimento di Chf.
450'000.00.
Ha approvato il progetto stradale inerente la realizzazione dell'arteria
stradale di via __________.
Per il finanziamento dell'opera ha stanziato un credito d'investimento di Chf.
1'720'000.00.
Ha dato mandato al Municipio di prelevare i contributi di miglioria al 70%
sulla spesa determinante per la realizzazione della nuova arteria stradale di
via __________.
Ha concesso un'indennità espropriativa di Chf/mq 20.00 per un totale di Chf.
25'300.00 per l'esproprio formale di mq 1265 del mappale no. __________ di CO 1.
Ha concesso un'indennità espropriativa di Chf/mq 20.00 per un totale di
Chf 1'300.00 per l'eventuale estensione
dell'esproprio formale (se richiesto
e
accettato dal proprietario) di mq 65 del mappale no. __________ di CO 1.
Ha concesso un'indennità espropriativa complessiva di
Chf. 124'886.00 per l'esproprio formale di mq 983.80 necessari per la
realizzazione della nuova arteria stradale di via __________.
Ha concesso un credito d'investimento di Chf. 52'000.00 per la posa del nuovo
collettore comunale acque miste.
Decisione adottata da 22 Consiglieri comunali, 0 contrari e 0 astenuti.
3.
Ha approvato il progetto stradale
per l'introduzione di una zona 30 km/h nel comparto scolastico.
Per l'introduzione della misura ha stanziato un credito d'investimento di Chf.
315'000.00.
Ha approvato il progetto stradale di riqualifica del Piazzale __________.
Per il finanziamento dell'opera ha stanziato un credito d'investimento di Chf.
770'000.00.
Ha dato mandato al Municipio di prelevare i contributi di miglioria al 30%
sulla spesa determinante per la riqualifica del Piazzale __________.
Ha approvato il progetto stradale di sistemazione dell'intersezione di via __________
con via __________.
Per il finanziamento dell'opera ha stanziato un credito d'investimento di Chf.
87'000.00.
Ha stanziato un credito d'investimento di Chf. 175'000.00 per la posa della
pavimentazione fonoassorbente su via __________ e sul primo tratto di via __________
e via __________.
Decisione adottata da 21 Consiglieri comunali, 0 contrari e 1 astenuto.
(…)
b. Il presidente del
Consiglio comunale ha disposto la pubblicazione delle risoluzioni all'albo
comunale dal 25 aprile 2018.
E.
Con decisione dell'8 gennaio 2019 il Consiglio di
Stato ha respinto le impugnative interposte da diversi ricorrenti, tra cui
anche RI 1, __________, __________ e __________ - i primi due cittadini di CO 1
e tutti proprietari, rispettivamente usufruttuario (__________), di fondi
confinanti con via __________ - contro le risoluzioni del Legislativo comunale
appena descritte. Dopo avere ripercorso l'iter che ha portato alla loro
adozione, il Governo ha ritenuto che le censure inerenti alla variante di piano
regolatore per l'adeguamento delle norme di attuazione del piano
particolareggiato dei nuclei di __________ e di __________ fossero premature, in
quanto riferite al merito della pianificazione,
non alla procedura di
adozione della decisione da parte del Legislativo comunale. Ha pure considerato
premature quelle relative alla realizzazione di via __________,
all'introduzione del limite di 30 km/h nel comparto scolastico e alla
costruzione del posteggio, che andranno sollevate nell'ambito delle rispettive
procedure autorizzative. I crediti sarebbero poi stati concessi con sufficiente
cognizione di causa e sulla base di progetti definitivi. Confermato il
carattere di urbanizzazione particolare di via __________, il Consiglio di
Stato ha tutelato la decisione di prelevare contributi di miglioria nella
misura del 70%. Quanto al credito per la posa del nuovo collettore comunale per
le acque chiare, il prelievo di contributi sarà definito separatamente,
nell'ambito della procedura prevista dalla legge d'applicazione della legge
federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALCIA; RL
833.100), di modo che anche la relativa censura è prematura.
F.
Con due distinti
ricorsi, ma dall'identico contenuto, fatta eccezione per una contestazione
relativa alla realizzazione del parcheggio al mapp. __________, assistiti da
una replica, RI 1, da una parte, e __________, __________ e __________, dall'altra,
insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la decisione
governativa testé esposta, contestandola sotto svariati profili e chiedendone
l'annullamento con la conseguente revoca delle risoluzioni del Consiglio
comunale di CO 1 del 23 aprile 2018 concernenti i messaggi municipali n. 13/2017,
24/2017 e 25/2017.
G.
Il Consiglio di Stato
chiede di respingere i gravami, senza formulare osservazioni. Il Comune di CO 1
ritiene invece che i ricorsi debbano essere dichiarati irricevibili, poiché non
sufficientemente motivati. In via subordinata ne postula la reiezione con
argomenti che, ove necessario, saranno discussi in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del
10 marzo 1987 (
LOC; RL
181.100)
. La legittimazione attiva
dei ricorrenti
è data (art. 209 lett.
a e b
LOC e 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]). I
ricorsi sono inoltre tempestivi (art. 213 cpv. 3 LOC e
68 cpv. 1 LPAmm
). Con la riserva del considerando che segue, essi sono ricevibili in
ordine e possono essere evasi sulla base degli atti
, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm), e con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm).
2.
Gli insorgenti
non si confrontano con i motivi addotti dal Governo per dichiarare premature
diverse loro censure, limitandosi a sostenere che l'argomentazione da essi
sollevata sarebbe rilevante nell'ambito della procedura. A ragione, pertanto,
il Comune resistente sostiene che i ricorsi siano carenti dal profilo della
motivazione (art. 70 cpv. 1 LPAmm). Carenza che determina di riflesso
l'irricevibilità dei gravami su questi punti. A titolo abbondanziale si
considera comunque quanto segue.
2.1.
2.1.1. Giusta l'art.
74 cpv. 1 LOC il presidente pubblica entro cinque giorni all'albo comunale le
risoluzioni del Consiglio comunale con l'indicazione dei mezzi e dei termini di
ricorso nonché dei termini per l'esercizio del diritto di referendum. Per
quanto concerne specificatamente il piano regolatore l'art. 27 cpv. 2 della
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) dispone
inoltre che il Municipio procede alla sua pubblicazione, previo avviso anche
personale ai proprietari, presso la cancelleria comunale per un periodo di
trenta giorni. La pubblicazione è annunciata almeno cinque giorni prima agli
albi comunali, sul Foglio ufficiale e nei quotidiani (art. 36 cpv. 3 del
regolamento della LST del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]). La prima
pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente
del Legislativo, è volta a permettere, nei Comuni ove è stato istituito il
Consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i Comuni,
l'esercizio del diritto di ricorso davanti al Consiglio di Stato prima e in
seconda istanza dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 208 cpv. 1
LOC), per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da
quest'ultima legge per addivenire alla deliberazione dell'Organo legislativo.
La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da
parte del Municipio secondo l'art. 27 cpv. 2 LST, dopo la scadenza
inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti
nella
prima (art. 36 cpv. 2 RLst), è invece volta a permettere l'impugnazione,
dapprima innanzi al Consiglio di Stato e
successivamente
davanti
al Tribunale
cantonale
amministrativo, del contenuto del piano regolatore (art. 28 cpv. 1 e 30 cpv. 1
LST): è
in questa procedura che può essere eccepita - e deve essere
esaminata dalle autorità decidenti - tra l'altro la violazione delle
disposizioni della LST concernenti il piano regolatore (RDAT II-1999 n. 23
consid. 3; cfr.
inoltre
pro multis
STA
52.2017.29/50 del 21 dicembre 2018 consid. 3.1, 52.2004.260 del 5 settembre
2005 con rinvii;
Raffaello Balerna,
La
protezione
giuridica in materia di piani
regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., cap. 3.1;
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo
1996, n. 348
ad art. 35 LALPT con rinvii alla giurisprudenza anteriore).
Tale soluzione permette di evadere celermente,
prima dell'esame di merito del piano regolatore, le contestazioni concernenti
la procedura seguita a livello comunale per adottare questo strumento,
scongiurando il rischio di un annullamento dello stesso, a distanza di anni
dalla sua adozione e - talora - successivamente alla sua approvazione ed
entrata in vigore, per motivi puramente formali.
2.1.2. La legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr;
RL 725.100)
affida ai Comuni e agli altri enti locali il compito di
provvedere alla costruzione, alla sistemazione e alla manutenzione delle strade
che non sono di competenza del Cantone, come le strade di raccolta e di
distribuzione del traffico, quelle che garantiscono i collegamenti locali e
quelle che servono l'insieme dei fondi (art. 5 cpv. 1 Lstr). Nel caso della
costruzione di una strada pubblica da parte di un Comune la procedura d'approvazione
del progetto stradale comunale (art. 30 segg. Lstr) sostituisce quella usuale
del rilascio del permesso di costruzione (RDAT II-1993 n. 36 consid. 6.2).
Secondo l'art. 30 cpv.
1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento, l'Esecutivo
comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto stradale comunale.
Il Municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto precisato
agli art. 10 cpv. 2 lett. a e b Lstr ed essere
corredato dagli atti elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (art. 30 cpv. 2 e 3 Lstr)
- per
trenta giorni, durante i quali chiunque abbia interesse può
prenderne conoscenza e, nel medesimo termine, presentare opposizione (art. 32
cpv. 1 combinato con gli art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr). Chi non fa
opposizione è escluso dal seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato con
l'art. 31 cpv. 1 Lstr).
2.1.3. Ai sensi
dell'art. 6 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL
705.100)
la domanda di costruzione
viene pubblicata sollecitamente, e comunque entro 10 giorni, dal Municipio,
presso la cancelleria comunale; il periodo di pubblicazione è di 15 giorni,
durante il quale chiunque abbia interesse può prendere conoscenza della
domanda. Il cpv. 3 della medesima norma precisa che della pubblicazione è dato
avviso negli albi comunali e ai proprietari confinanti; per le costruzioni
fuori delle zone edificabili è pure dato avviso nel Foglio ufficiale. Giusta
l'art. 7 cpv. 1 LE il Dipartimento esamina la domanda di costruzione dal
profilo del diritto la cui applicazione compete all'autorità cantonale; esso è
tenuto ad esprimersi, con avviso motivato, entro 30 giorni dalla ricezione
degli atti, rispettivamente delle eventuali opposizioni, e può formulare
opposizione o chiedere che la licenza edilizia sia sottoposta a condizioni od
oneri. Per il cpv. 2 della medesima disposizione l'avviso del Dipartimento
vincola il Municipio nella misura in cui è negativo; resta riservato il caso in
cui la licenza edilizia è chiesta dal Municipio per il Comune. L'art. 8 cpv. 1
LE prevede che nel termine di pubblicazione ogni persona che dimostri un
interesse legittimo può fare opposizione alla concessione della licenza edilizia;
sono pure legittimate a fare opposizione le organizzazioni costituite da almeno
10 anni cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei beni tutelati
dalla legge. L'art. 8 cpv. 2 LE precisa che l'opposizione è ricevibile solo se
indica il motivo del contrasto col diritto applicabile nel quadro della licenza
edilizia.
2.1.4. L'art. 18 cpv. 1
LALCIA prevede che
il Comune adotta
il progetto generale delle canalizzazioni (PGC), che deve essere accompagnato
dal piano di attuazione con i relativi tempi e dal piano di finanziamento (cpv.
2). Il PGC è allestito dal Municipio e sottoposto per adozione al Consiglio
comunale (art. 20 cpv. 1 LALCIA), in seguito deve essere approvato dal
Dipartimento (art. 20 cpv. 2 LALCIA). Per l'art.
24 della legge s
ui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM;
RL 703.100) simili contributi
per l'esecuzione degli impianti di depurazione e le canalizzazioni sono imposti
in base alle norme della LALCIA; la LCM è però applicabile quando si tratta di
opere non contemplate dal PGC (cfr. inoltre il
messaggio del 13 giugno
1984 [n. 2826] concernente una nuova legge sui contributi di miglioria, in:
RVGC sessione ordinaria primaverile 1990, vol. I, pag. 125 segg., 136, 153)
. L'art. 96 LALCIA stabilisce che il
Comune deve imporre contributi di costruzione per l'esecuzione degli impianti
comunali e per la partecipazione a quella degli impianti consortili (cpv. 1);
la misura complessiva dei contributi non può essere inferiore al 60% né essere
superiore all'80% del costo effettivo per il Comune; essa è decisa dal
Consiglio o dall'Assemblea comunale (cpv. 2); il Consiglio di Stato può, in
casi eccezionali e quando il costo dell'opera sia coperto, esonerare il Comune
dall'obbligo di imporre contributi (cpv. 5). Giusta l'art. 97 LALCIA sono
soggetti all'imposizione il proprietario di fondi serviti o che possono essere
serviti dall'opera (lett. a); il titolare di diritti reali limitati che ritrae
dall'opera un incremento di valore del suo diritto (lett. b).
2.2.
2.2.1. Nel caso
concreto gli insorgenti chiedono l'annullamento della risoluzione del Consiglio
di Stato dell'8 gennaio 2019 al pari di quelle del Legislativo comunale da esso
tutelate. Essi rimproverano al Governo di non essere entrato nel merito delle
contestazioni relative alla conformità del posteggio sul mapp. __________ con
il piano regolatore rispettivamente dell'introduzione della zona 30 km/h con il
piano particolareggiato __________, così come quella concernete il prelievo di
contributi per il collettore di acque miste. In merito alla variante di piano
regolatore i ricorrenti tornano a censurare l'incompatibilità dell'art. 24
delle norme di attuazione del piano particolareggiato dei nuclei di __________
e di __________ con quanto prescritto dalla legislazione edilizia in materia di
distanze. Con riferimento alla realizzazione di via __________ gli insorgenti
ne contestano la qualifica di strada di servizio, sostenendo che si tratterebbe
di una di collegamento, di modo che non dovrebbero essere prelevati contributi
di miglioria. Tanto più che il Governo non avrebbe spiegato quali vantaggi
porterebbe in concreto l'opera in parola, che anzi cagionerebbe loro
l'inconveniente dell'aumento del traffico in seguito alla soppressione della
parallela via __________. Essi sottolineano poi come i fondi di loro pertinenza
dispongano già delle fognature, di modo che non dovrebbero partecipare al
finanziamento del collettore di acque miste. Quanto all'introduzione della zona
30 km/h i piani non rispetterebbero i criteri del piano particolareggiato __________
e andrebbero adeguati. Infine la realizzazione del parcheggio pubblico sul
mapp. __________ non sarebbe conforme al piano regolatore, in quanto la
prevista area di sosta per le biciclette ostacolerebbe l'accesso al mapp. __________
posto sull'altro lato della strada.
2.2.2. Come peraltro
avvenuto dinanzi al Governo, la maggior parte delle censure sollevate dai ricorrenti
concernono dunque il merito della pianificazione adottata, risultando pertanto
premature. Non possono essere esaminate a questo stadio neppure quelle rivolte
avverso la conformità dei progetti stradali e l'esecuzione di opere edili, che
andranno vagliate nelle rispettive procedure autorizzative. A ragione dunque il
Consiglio di Stato non è entrato nel merito di tali contestazioni. Sotto questo
profilo i gravami non meritano quindi accoglimento.
2.2.3. Pure prematura è
la contestazione relativa al prelievo dei contribuiti per la posa del
collettore di acque miste, visto che il Consiglio comunale non si è espresso in
merito limitandosi ad approvare il credito. Trattandosi di un'opera contemplata
dal piano generale di smaltimento delle acque (PGS), i contribuiti di
costruzione sanno prelevati nell'ambito della procedura prevista dalla LALCIA (
supra
consid. 2.1.4).
3.
3.1. Secondo
l'art. 212 LOC le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili: se
contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a); quando
sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire
sulle deliberazioni (lett. b); se la votazione non è stata eseguita secondo le
norme di
legge
(lett. c); se
conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o
intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto esprimere
liberamente il loro voto (lett. d); qualora siano state violate formalità
essenziali prescritte da leggi o regolamenti (lett. e).
3.2. Ove non sia fatta
valere una violazione del diritto nel senso del precitato art. 212 LOC,
l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del Legislativo
senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
disattende il principio dell'autonomia comunale (STA 52.2018.315 del 31 ottobre
2018 consid. 3.2 e riferimento).
4.
4.1. I
ricorrenti non mettono in dubbio le modalità con cui il Legislativo comunale ha
adottato le risoluzioni del 23 aprile 2018, ma criticano il provvedimento
governativo dell'8 gennaio 2019 in quanto tutela la decisione consiliare che
fissa al 70% la quota determinante soggetta al prelievo di contributi di
miglioria della spesa per la realizzazione del progetto stradale di via __________.
Essi contestano in particolare che dopo i lavori previsti la strada in
questione possa essere considerata di servizio, quindi adibita alla categoria
di urbanizzazione particolare. Al contrario ritengono che le opere previste
rendano via __________ una strada di collegamento, ovvero di indirizzo pubblico
che non permette il prelievo di contributi di miglioria. A sostegno di questa
tesi sottolineano come la strada in questione non sarà più a senso unico, ma vi
saranno due corsie con opposti sensi di marcia, su cui è anche prevista la
circolazione di veicoli pesanti, ovvero gli autobus del trasporto pubblico che
sosteranno alle nuove fermate a entrambi i lati della carreggiata. Oltre a ciò
evidenziano che, con l'eliminazione della parallela via __________, il traffico
sarà deviato proprio sul nuovo percorso stradale, comportando unicamente
inconvenienti per i proprietari dei terreni adiacenti.
4.2.
Il
contributo di miglioria rappresenta una partecipazione del privato alle spese
per oneri o impianti eseguiti dallo Stato o dai Comuni o da consorzi di Comuni
nell'interesse generale (pubblica utilità), che viene imposta alle persone o a gruppi
di persone a cui le opere o gli impianti procurano vantaggi economici
particolari. Costituisce uno dei mezzi di finanziamento di cui l'ente pubblico
dispone per l'adempimento dei compiti affidatigli
dalla legge, in particolare per l'urbanizzazione tempestiva dei fondi dei quali
lo stesso è responsabile (STA 52.2017.627 del 16 dicembre 2020 consid. 2.1, 52.2013.103
del 23 luglio 2013 consid. 3.3.1, 52.2012.289 del 17 maggio 2013 consid. 2.2.1,
52.2011.299 del 19 luglio 2012 consid. 2.2.1, 52.2010.321 del 7
dicembre 2011 consid. 2.2.1;
Adelio
Scolari,
Tasse e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 159 segg.;
Marco Brenni/
Gianfranco
Sciarini,
Contributi
di miglioria, applicazione secondo la nuova legge del 24.4.1990, in: RDAT II-1993
pag. 308).
Nel Cantone Ticino la LCM stabilisce, tra l'altro, che i Comuni sono
tenuti a prelevare siffatti contributi per le opere che procurano vantaggi
particolari (art. 1 cpv. 1 LCM). Danno luogo a
contributo, segnatamente, le opere di urbanizzazione generale e
particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 lett. a LCM). Per urbanizzazione
generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile
ai rami
principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte
dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché
a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3
cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione particolare comprende il raccordo dei singoli
fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade
di quartiere aperte al pubblico e alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3
LCM). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o ampliamento di
un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un
vantaggio particolare è presunto specialmente quando l'opera serve
all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure
l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (art. 4 cpv. 1
lett. a LCM); rispettivamente quando la redditività, la sicurezza,
l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità
dei fondi, tenuto conto della loro destinazione sono migliorate in modo
evidente (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM). Sono imponibili tutti i proprietari, i
titolari di diritti reali o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui
dalle
opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Il
contributo di miglioria è un debito personale dovuto da colui che, in base alle
risultanze
del registro fondiario, risulta
essere proprietario del fondo al momento della pubblicazione del prospetto
(art. 5 cpv. 2 LCM; RDAT II-1991 n. 55, II-2005 n. 24). Per le opere di
urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere
inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare
inferiore al 70% della spesa determinante;
se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non
è agevole, può essere stabilita una percentuale media
; l
a natura dell'urbanizzazione è di regola
dedotta dai piani regolatori
(art. 7 cpv. 1 LCM); la quota è stabilita
nel piano di finanziamento (art. 7 cpv. 3 LCM) ed è ripartita tra gli
interessati in funzione del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM). La
ripartizione si effettua di regola secondo la superficie dei fondi e tenendo
conto, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (art. 8
cpv. 2 LCM). Fattori di correzione e altri metodi di computo sono applicabili
se speciali circostanze lo giustificano, in particolare se l'esistente
edificazione non rende possibile un miglior sfruttamento del terreno (art. 8
cpv. 3 LCM). Posto che l'entità del singolo vantaggio è difficilmente
determinabile, la prassi ammette l'applicazione di criteri di calcolo
schematici fondati su elementi consacrati dall'esperienza e di facile
applicazione e comprensione, purché rispettino i principi della parità di
trattamento e del divieto di arbitrio (STF 2P.264/2006 del 18 giugno 2007
consid. 5.4, 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 5.1 e rinvii). I beni
imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l'eventuale
suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). La legge prevede poi che il
prospetto dei contributi è elaborato sulla
base
del preventivo o del consuntivo dell'opera (art. 11 cpv. 1 LCM) e che esso
comprende l'elenco dei contribuenti, il piano del perimetro, gli elementi di
calcolo dei contributi, il loro ammontare e i termini per il loro pagamento
(art. 11 cpv. 2 lett. a-e
LCM).
4.3. Il principio dell'imposizione come pure il
piano di finanziamento
di un'opera
pubblica e la quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal
Legislativo comunale (ovvero dall'Assemblea
o dal Consiglio comunale; art. 13 cpv. 1 lett. g e 42 cpv. 1 e 2 LOC).
A quest'ultimo spetta dunque il compito di
pronunciarsi unicamente
sul principio e sulla percentuale di prelievo dei
contributi.
Il Comune ticinese
dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM che gli è
affidata dal legislatore cantonale e pertanto di autonomia protetta. Questa
prerogativa non solleva però il Comune dall'obbligo di interpretare e di applicare
correttamente le definizioni e le
disposizioni
contenute nella legislazione cantonale. In sostanza il Comune
ticinese
non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il
principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura
dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali
elementi esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare
la percentuale di imposizione (STA
52.2013.303
del 7 marzo 2014 consid. 3.3,
52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.3
e rinvii ivi citati).
5.
5.1. Come si è
visto in concreto i ricorrenti contestano il carattere di urbanizzazione
particolare dell'opera prevista su via __________. Il progetto, inoltre, non
apporterebbe loro alcun vantaggio, ma semmai svantaggi dovuti all'aumento del
traffico causato dalla chiusura di via __________.
5.2. Dal messaggio
municipale n. 24/2017 dell'11 settembre 2017 e dal rapporto congiunto stilato
l'11 aprile 2018 dalla Commissione della gestione e da quella delle opere
pubbliche si evince che l'intervento si sviluppa su una tratta lunga circa 425
m e prevede l'iniziale allargamento dell'attuale carreggiata, creando due
corsie per una larghezza di 5.50 m, affiancate da un percorso ciclopedonale largo
2.50 m, con la posa di una nuova canalizzazione per le acque meteoriche,
attualmente inesistente, e la realizzazione di misure per la moderazione del
traffico, ovvero la posa di cinque doppie aiuole che ridurranno la larghezza
della strada a 3.50 m e della segnaletica indicante la zona 30 km/h, nonché la
creazione - all'interno della carreggiata - di due fermate per i mezzi
pubblici.
5.3. Il piano
regolatore di CO 1, e meglio il piano del traffico (sezione Nord), assegna a
via __________ la funzione di strada di servizio, avente quale scopo quello di
servire i fondi (art. 39 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]).
Il medesimo piano contempla inoltre che l'attuale via __________,
sostanzialmente parallela e anch'essa collegante via __________ e via __________/via
__________, sia soppressa. Pure il piano delle zone e il piano
particolareggiato __________ indicano l'omonima via come impianto di traffico. Le
sezioni tipo riportate accanto alla legenda del piano del traffico (non
vincolanti, STA 52.2013.400 del 3 giugno 2014 consid. 3.2.1) prevedono per
questo genere di opera un campo stradale di 5.50 m. Il rapporto di
pianificazione auspica poi che
la
realizzazione di questa tipologia di strada avvenga con misure costruttive
(pavimentazioni, segnalazioni, alberature ecc.) atte a moderare il traffico, a
tutela di tutti i suoi fruitori, anche quelli più deboli (pag. 25)
.
Il progetto stradale descritto in precedenza prevede proprio che via __________
sarà costituita da una carreggiata larga 5.50 m, tranne nei punti in cui per
effetto della posa delle previste aiuole il campo stradale misurerà 3.50 m.
Contrariamente all'opinione dei ricorrenti non sono infatti computabili nella
larghezza anche le aree di sosta per i mezzi pubblici, perché esse non
rappresenteranno un allargamento. La (puntuale) posa di pensiline fuori della
superficie di circolazione non comporta certo la modifica della funzione della
tratta. Sia l'arredo previsto sia le opere di moderazione del traffico
contemplate corroborano la conclusione che la strada in parola presenta tutte
le caratteristiche di una strada di quartiere, volta al servizio dei fondi
adiacenti. In definitiva, riservato l'esame del progetto che dovrà essere
svolto nell'ambito della procedura autorizzativa, si può a questo stadio
ritenere che quanto previsto dal profilo costruttivo si pone nel solco della
pianificazione vigente, senza modificare la funzione della strada. Nulla muta
al riguardo che la strada non sia prevista a senso unico né che verrà chiusa
via __________, visto che quest'ultima non ha comunque la funzione di strada di
servizio, e che vi potranno circolare i mezzi del trasporto pubblico.
5.4. Stabilito che il
progetto stradale di via __________ verte sulla realizzazione di una nuova
strada di servizio occorre ora valutare se una simile opera è suscettibile di
portare per i proprietari dei fondi adiacenti un vantaggio particolare. Gli
insorgenti sostengono che nella fattispecie la realizzazione del progetto
viario sarebbe foriero di inconvenienti, dato che il traffico precedentemente
transitante su via __________ sarebbe deviato su via __________ comportandone
un aumento. Essi ritengono inoltre che non vi sono elementi indicanti un
miglioramento della strada. Questa tesi non può essere condivisa.
È infatti evidente che i lavori previsti
miglioreranno notevolmente la qualità della carreggiata, che oggi si presenta
come una stretta stradina di quartiere che non permette l'incrocio di due
veicoli, rendendola più larga e dotandola di strumenti di moderazione
del traffico e della velocità nonché della canalizzazione per le acque
meteoriche, oggi non presente. Gli interventi appena descritti, dunque, non
sono orientati alla semplice salvaguardia della precedente viabilità tramite la
riparazione del sedime stradale interessato, ma sono finalizzati a rendere il
traffico più sicuro e agevole. Non si tratta dunque di semplice manutenzione,
bensì di un chiaro progetto di miglioramento e ampliamento dell'urbanizzazione
dei fondi adiacenti, anche sotto il profilo della loro accessibilità. Ferma
questa premessa la quota del 70% si situa all'interno della forchetta (70-100%)
indicata all'art. 7 cpv. 1 LCM per questo genere di interventi. Richiamata
l'ampia autonomia di cui gode il Comune nel fissare al 70% la quota a carico
dei proprietari non è dato di vedere un eccesso o un abuso del potere di
apprezzamento da parte del Legislativo (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
6.
Per i motivi
esposti i ricorsi devono essere respinti. La tassa di giustizia è posta in capo
agli insorgenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), suddivisa in parti uguali
per ciascuna impugnativa. Al Comune di CO 1, patrocinato e che non dispone di
un servizio giuridico, deve essere riconosciuta un'indennità per ripetibili,
pure suddivisa come appena illustrato (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi,
in quanto ricevibili, sono respinti.
2.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 1'600.- è suddivisa in parti uguali tra RI 1, da
un lato, e i rimanenti ricorrenti, dall'altra. L'importo di fr. 1'400.-,
anticipato in eccesso al Tribunale, deve essere restituito agli insorgenti, in
ragione di fr. 700.- a RI 1 e di fr. 700.- agli altri ricorrenti. Le ripetibili
in favore del Comune di CO 1 di fr. 2'000.- sono suddivise in parti uguali tra RI
1, da un lato, e i rimanenti insorgenti, dall'altro.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere