ti_gerichte · 90.2002.126 · 2006-08-03 · it
Conferma dell'inserimento nel piano regolatore di una strada di servizio a priorità pedonale.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.08.2006 90.2002.126
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.08.2006 90.2002.126
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.08.2006 90.2002.126

Incarti n.
90.2002.126
90.2002.135
90.2002.137
Lugano
3 agosto 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi:
a)
b)
c)
RI 1
patr. da: PR 1
RI 2
patr. da: PR 2
RI 3
RI 4
patr. da: PR 3
contro
la risoluzione n. 34__________ del 9
luglio 20__________ con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
del piano regolatore delPI 1;
viste le
risposte:
-
19 novembre 2002 del RA
2;
-
13 gennaio 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   RI 1 sono proprietari della particella n. 0 RFD di PI 1, RI 3
delle particelle n. 7 e 8 RFD di PI 1, tutte site in località G__________. Ai
fondi n. 8 e 0 compete, tra gli altri, una parte di comproprietà sul fondo n. 4
RFD di RA 1, costituito in comproprietà coattiva e sul quale insiste via M__________,
la strada di accesso ai fondi citati. RI 4 è invece proprietario del mappale n.
9 RFD di __________ e RI 2 sono comproprietari della particella n. 5 RFD di PI
1, costituita in PPP, site in località P__________ e servite dalla strada
comunale di cui alla part. n. 1 RFD di PI 1, che si diparte perpendicolarmente
da via S__________ e raggiunge, pur senza collegarla, l’estremità di via M__________.
Sia via M__________, sia la strada comunale di cui alla part. n. 1 RFD sono a
fondo cieco e non sono collegate tra di esse.
B.   Nella seduta del 15 febbraio 2000 il
consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano
regolatore. Per il comparto residenziale in località G__________ - P__________
- M__________, inserito nella zona edificabile Re (zona residenziale estensiva)
del piano delle zone, il legislativo comunale ha previsto una nuova strada di
servizio a priorità pedonale (SSP12) che collega via della P__________ a via S__________
attraverso l’attuale via M__________ e la strada comunale perpendicolare a via
S__________.
C.   Con tre atti di ricorso distinti, RI 1, RI 3,
RI 4 e RI 2 si sono aggravati contro questa decisione innanzi al Consiglio di
Stato, postulando lo stralcio dal piano del traffico della strada a priorità
pedonale: il nuovo collegamento viario sarebbe infatti privo di interesse
pubblico, in quanto fungerebbe da accesso per un numero limitato di fondi,
peraltro - a dire dei ricorrenti - già serviti in modo adeguato dalle strade esistenti.
La realizzazione del progettato anello stradale avrebbe altresì quale
conseguenza un apprezzabile aumento del traffico parassitario, con conseguente
aumento dell’inquinamento fonico. La misura contestata non sarebbe neppure
conforme al principio di proporzionalità e sarebbe in contrasto con la politica
comunale in materia di traffico che persegue uno spostamento dello stesso
all’esterno della zona residenziale. RI 1 hanno contestato anche il preventivo
di spesa della futura espropriazione di via M__________.
D.   Con risoluzione n. 34__________ del 9 luglio
20__________ il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________
e ha respinto la richiesta di stralcio della strada a priorità pedonale SSP12.
Il Governo ha in particolare ammesso la sussistenza di un interesse pubblico
alla realizzazione della stessa ed ha osservato che, in ragione dell’alto
numero di fondi toccati, la pianificazione del comparto risponde ad uno
specifico obbligo del comune. La definizione gerarchica di strada a priorità
pedonale permette inoltre, sempre secondo l’esecutivo cantonale, di risolvere i
temuti problemi legati ad un aumento del traffico parassitario e di transito,
senza pregiudicare la possibilità di adottare provvedimenti di limitazione e
regolamentazione del traffico.
E.   Con
ricorsi distinti di data 12 agosto 20__________, 12 settembre 20__________ e 13
settembre 20__________, RI 1, RI 3, RI 4 e RI 2 sono insorti innanzi a questo
tribunale, ripresentando in sostanza le medesime censure e domande proposte davanti
al Consiglio di Stato. Degli specifici motivi si dirà per quanto necessario nei
considerandi.
La
divisione della pianificazione territoriale ed il RA 2 hanno postulato la
reiezione delle impugnative.
F.   In
data 12 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in
contraddittorio. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e richieste. In quell’occasione è stato accertato che,
contrariamente a quanto indicato nel ricorso, RI 4 è proprietario della
particella n. 9 RFD, mentre il signor RI 3 è proprietario dei mappali n. 7 RFD
e 8 RFD, nonché di una quota di comproprietà della coattiva sul fondo n. 4 RFD.
considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.) è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I
ricorsi sono dunque ammissibili, eccezion fatta per quanto attiene alle contestazioni
di natura espropriativa sollevate da RI 1, che esulano dalla presente procedura
e dovranno semmai essere proposte nell’adeguata sede al momento della
realizzazione della strada comunale.
Visto il medesimo fondamento di fatto delle impugnative, la congiunzione
delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -
e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta
l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano di utilizzazione, o piano regolatore, viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta
di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT)
e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i
mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento,
le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2
lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine
superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT (che prescrive alle
autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere e costruire vie
ciclabili e pedonali) e la legge sui percorsi pedonali ed i sentieri
escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita incontestabilmente i comuni a
prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri,
aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 legge sulle strade).
4.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.;
DTF 129 I 337 consid.
4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente
nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione. Prima
di entrare nel merito delle censure occorre rilevare che il concetto di interesse
pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze
ed aspirazioni (
Imboden / Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1976, tomo 1, N. 57 B II) in
linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la
sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen
-
Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
5.   I
ricorrenti contestano l’interesse pubblico alla base della congiunzione della
perpendicolare a via S__________ a via M__________ e la sua classificazione
quale strada pubblica con priorità pedonale. Essi sostengono che la nuova
strada servirebbe un numero troppo limitato di fondi perché possa essere ammessa
la pubblica utilità dell'opera; la sua realizzazione non risponderebbe neppure
ad una reale necessità. Di fatto, a dire dei ricorrenti, la situazione vigente
sarebbe già soddisfacente; oltretutto la struttura attuale delle due strade (a
fondo cieco) sarebbe tale da scoraggiare il transito parassitario favorendo di
conseguenza l'uso pedonale delle stesse. La realizzazione dell’anello stradale
di congiungimento tra le due attuali vie causerebbe inoltre un inevitabile
aumento del traffico di transito attraverso la zona residenziale di __________,
in quanto permetterebbe di eludere lo spartitraffico posto su via alla P__________
e la restrittiva segnaletica collocata vicino al cimitero; ciò in contrasto con
quella che è stata la politica comunale in materia viaria degli ultimi anni che
tendeva ad una protezione del centro dal traffico di transito.
5.1.
Dal punto di vista viario il comprensorio di __________ è circoscritto ad est
dall’autostrada __________ e verso sud-ovest dalla strada cantonale che collega
M__________ a L__________. Al suo interno il territorio comunale è caratterizzato
dalla presenza di due assi viari principali: il primo, che attraversa il comune
da est a ovest, formato da via C__________ /via alla P__________ (strada di
raccolta) e che permette il transito da M__________ verso A__________, ed il
secondo che si diparte dalla rotonda di L__________ su via V__________ in direzione
di R__________ ai piedi del monte S__________ ed attraversa il territorio
comunale da sud a nord. L’assetto viario è completato dalla presenza di varie
strade di servizio a priorità veicolare, rispettivamente pedonale, oltre che da
una rete di sentieri pedonali, che garantiscono l’urbanizzazione dei quartieri
residenziali del comune.
Il
comparto edificabile P__________ - G__________, che il piano regolatore inserisce
in zona residenziale estensiva, è ubicato a sud di via alla P__________. Il
comparto, di forma rettangolare, si è sviluppato ai margini di via M__________
e della perpendicolare - a fondo cieco - di via S__________ che serve il
quartiere in parola, oltre che nell’area racchiusa tra queste due strade e via alla
P__________, nella quale si immettono entrambe. In corrispondenza
dell’estremità a fondo cieco di via M__________ si trova inoltre l’imbocco di
un sentiero pedonale che collega il quartiere con via P__________.
Questo
comparto presenta un carattere residenziale, con un’edificazione estensiva composta
in prevalenza da case monofamiliari. Al momento il comprensorio non risulta
ancora completamente insediato; vi sono infatti ancora alcuni terreni inedificati
in particolare su entrambi i fronti di via M__________, laddove il comune ha
previsto l’allargamento del calibro stradale ed il congiungimento con via S__________.
5.2.
Con la revisione del piano regolatore il comune si è operato in modo tale da facilitare
il transito nei quartieri residenziali, avendo riguardo di non compromettere il
traffico pedonale. Come si rileva dallo stesso piano del traffico, si è pure
potenziata la rete pedonale sul suolo comunale prevedendo, da un canto, uno sviluppo
diretto della stessa e, dall’altro, la realizzazione ex novo e la
riclassificazione di alcune strade in strade a priorità pedonale.
Per
quanto attiene al comparto in questione, già il piano regolatore del 1983 prevedeva
una rete viaria all’interno dei quartieri G__________, P__________ e M__________.
La stessa avrebbe collegato, da un canto, via S__________ a via M__________,
eliminando così i rispettivi fondi ciechi e, dall’altro, avrebbe congiunto
queste due vie con via P__________ attraverso una strada che avrebbe ricalcato
sostanzialmente il tracciato del percorso pedonale esistente.
Con la
revisione qui in esame, il comune ha riproposto essenzialmente questo assetto
pianificatorio. Tuttavia, diversamente da quanto previsto nel 1983, il piano
del traffico riporta unicamente un tracciato pedonale che collega il quartiere
G__________ - P__________ con via P__________ e classifica via M__________ ed
il troncone perpendicolare di via S__________ quale strada di servizio a priorità
pedonale (SSP12). Dal punto di vista viario la situazione in esame si differenzia
pertanto da quella previgente, per quanto qui interessa, sostanzialmente in
ragione della diversa categorizzazione delle strade interessate.
5.3.
Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la realizzazione del
contestato anello stradale risponde ad una reale esigenza pianificatoria, determinata
dalle carenze dell’attuale rete viaria e risulta supportata da un interesse
pubblico preponderante in quanto riguarda un intero quartiere.
Come
è stato possibile appurare in sede di sopralluogo, al momento attuale il comparto
in esame risulta servito da due strade a fondo cieco (via M__________ e perpendicolare
di via S__________) le cui estremità, per quanto prossime, risultano però poste
su due livelli differenti e separate da alcuni paletti su cui è collocata una
catena. Via M__________ presenta un calibro che varia da 4.5 ml, nel suo tratto
iniziale, a 2.2 ml alla sua estremità. La perpendicolare a via S__________ ha
invece una larghezza regolare di circa 4.2 ml. Quest’ultima via dispone già di
una piazza di giro, mentre via M__________ ne è priva, ciò che obbliga gli
utenti della stessa a laboriose manovre, in parte sulle proprietà private, per
effettuare inversioni di marcia. La viabilità e la sicurezza veicolare e
pedonale ne risultano pertanto fortemente compromesse. Dal punto di vista tecnico,
la situazione esistente non può che essere considerata insoddisfacente, come
visto, sia per l’assenza di una piazza di giro, sia per le ridotte dimensioni
del campo stradale. A ciò va aggiunto che non tutti i fondi del comparto su via
M__________ dispongono di un accesso veicolare o pedonale: via M__________,
infatti, è attualmente in comproprietà coattiva di sole sei particelle che si affacciano
sulla stessa, mentre non risulta che le rimanenti particelle godano perlomeno
di diritti di passo pattuiti privatamente. Anche per questo motivo, fondata su
un interesse pubblico sufficiente è la decisione del comune di prevedere una
via di accesso al quartiere in questione, che, in tal modo, diviene adeguatamente
urbanizzato.
Date
queste premesse, le autorità comunali non potevano quindi esimersi
dall’intervenire per sanare queste carenze pianificatorie. Si rileva inoltre
che la scelta avallata dal Consiglio di Stato trova riscontro anche
nell’intenzione del comune di potenziare la rete pedonale sul proprio
territorio. In effetti, la qui contestata misura pianificatoria costituisce un
importante tassello della rete di percorsi pedonali che attraversa i quartieri G__________,
P__________ e M__________. Grazie all’unione tra via S__________ e via M__________
ed alla nuova classificazione delle stesse quali strade di servizio a priorità
pedonale, viene infatti creato un collegamento pedonale diretto da ovest verso
est che, partendo da via P__________, permette di raggiungere facilmente ed in
tutta sicurezza la zona in cui è ubicato il centro sportivo comunale e il
cimitero. Al contempo sarà pure possibile accedere, verso nord, a via alla P__________,
e questo senza dover percorrere strade a grande traffico.
5.4.
Infondate sono pure le argomentazioni dei ricorrenti secondo cui la
realizzazione dell’anello stradale creerebbe le premesse per un aumento del
traffico parassitario in loco. A tale proposito il tribunale ha potuto
constatare in sede di sopralluogo come il transito attraverso la zona
residenziale di __________ sia già fortemente limitato grazie ad adeguate
misure di regolazione del traffico. Il carattere prevalentemente pedonale della
strada in parola dovrebbe inoltre permettere di ovviare ad eventuali problemi derivanti
dal traffico di transito. Resta riservata la possibilità per il comune di
adottare, qualora fosse necessario, ulteriori provvedimenti di limitazione e
moderazione del traffico, il cui esame esula tuttavia dalla presente procedura.
5.5.
Anche le censure sollevate dai ricorrenti riguardo all’art. 43bis NAPR, secondo
cui il comune a determinate condizioni potrà assumere in proprietà strade
private, sono prive di fondamento, dal momento che con la revisione
pianificatoria in questione la strada viene inserita nel piano del traffico e
quindi ad essa viene riconosciuto carattere pubblico. Per questo motivo la norma
menzionata non può più trovare applicazione.
5.6.
Per i motivi sopra esposti, non può sussistere dubbio alcuno sull’interesse pubblico
alla realizzazione della strada in esame ed all’assunzione della stessa da
parte dell’ente pubblico, certamente superiore rispetto all’interesse dei
ricorrenti al mantenimento della proprietà privata.
6.   Contrariamente
a quanto sostengono i ricorrenti la misura pianificatoria in contestazione
rispetta anche il principio della proporzionalità. Infatti, la stessa è idonea
a perseguire lo scopo ricercato, non esistono alternative meno incisive e il
rapporto tra lo scopo perseguito e la restrizione imposta è ragionevole: solo
con l’assunzione di via M__________ da parte dell’ente pubblico, l’allargamento
della stessa ed il suo congiungimento con via S__________, il comune può, da un
canto, garantire l’urbanizzazione del comparto e, dall’altro, completare la
rete pedonale sul suo territorio. Questo tribunale ritiene altresì che il
cambiamento di funzione della strada in esame - da strada di servizio a strada
di servizio a priorità pedonale - vada a tutto vantaggio dei proprietari e
tenga adeguatamente conto delle loro esigenze di sicurezza.
7.   In
conclusione, per i motivi sopra esposti, i ricorsi devono essere respinti. Le
tasse di giustizia e le spese sono poste a carico dei ricorrenti, soccombenti
in questo procedimento (art. 28 PAmm).
per questi motivi,
visti gli articoli di
legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui sono ammissibili, i ricorsi diRI 1, PI 1, RI 3, PI 1, RI 4, PI 1,
e RI 2, PI 1, sono respinti.
2.   Le
tasse e spese di giustizia sono poste a carico diRI 1, PI 1, per un importo di
fr. 800.- (ottocento) in solido; stesso importo è posto a carico diRI 2, __________,
in solido, e diRI 4, PI 1 eRI 3, PI 1, pure con vincolo di solidarietà.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario