ti_gerichte · 90.2003.16 · 2005-04-05 · it
Vincoli edificatori gravanti una casa tipica (rustico) situata in zona nucleo

Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2005 90.2003.16
Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2005 90.2003.16
Ticino Tribunale della pianificazione 05.04.2005 90.2003.16

Incarto n.
90.2003.16
Lugano
5 aprile 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2003 di
RI 1
RI 2
contro
la risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6122) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del __________,
ora __________;
viste le risposte:
-
11 febbraio 2003 del __________;
-       4 aprile 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Le ricorrenti sono proprietarie del mapp. 430 del già comune di __________,
ora comune di __________, sito all'estremità nord-occidentale nel nucleo
storico del paese, dirimpetto ad una cappella con sottostante fontana. Il
fondo, avente una superficie complessiva di 133 mq, è collocato subito a valle
del sentiero che attraversa longitudinalmente il paese. Sul medesimo trova
posto un edificio in pietra di due piani, caratterizzato dalla presenza, al piano
superiore, di un loggiato; il piano inferiore, parzialmente interrato, si
estende oltre il perimetro dell'edificio principale e continua, tramite un
corpo aggiunto, sino al confine con il sottostante viottolo.
B.
Nella seduta del 9 aprile 2001 l'assemblea comunale del già comune
di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede il
mapp. 430 è stato attribuito alla zona nucleo di villaggio (NV), disciplinata
dall'art. 17 NAPR nonché dalle disposizioni planovolumetriche e dalle
indicazioni risultanti dall'elaborato grafico denominato piano
particolareggiato del nucleo di villaggio, in scala 1:500, a cui l'articolo precitato
fa riferimento. Più precisamente il corpo principale dell'edificio è stato
inserito tra le
“costruzioni e manufatti soggetti a vincolo conservativo”
,
categoria “
mantenimento integrale della volumetria
”. Parallelamente la
facciata rivolta verso valle, valorizzata dalla presenza del loggiato, è stata
colpita da un “
vincolo di mantenimento o ripristino degli elementi
compositivi originari
”. Il corpo aggiunto (a quello principale), ubicato a
pianterreno, è invece stato assegnato alla categoria
“ricostruzioni o nuove
edificazioni”
, categoria
“volumetrie vincolate”
.
C.   Con ricorso
28 giugno 2001 le proprietarie sono insorte contro questa deliberazione innanzi
al Consiglio di Stato, chiedendo un riesame dei parametri edificatori relativi
al mapp. 430. In particolare esse hanno postulato la concessione di un adeguamento
volumetrico del rustico ivi ubicato, mediante rialzamento del piano superiore,
e quindi del tetto, e la possibilità di creare adeguate aperture.
D.   Con
risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6122) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore nonché, per quanto qui interessa, il piano particolareggiato
ed ha respinto il ricorso in parola. A sostegno della propria decisione esso ha
sottolineato la necessità di salvaguardare nella sua essenza l'edificio in
oggetto, in considerazione della sua importanza per la definizione della trama
urbanistica del nucleo; questo tenuto conto anche della vicinanza con la
cappella con sottostante fontana posta sul mapp. 971, classificata quale
monumento di interesse locale. La scelta operata dalle autorità comunali
meritava tutela anche in considerazione del rispetto dell'autonomia comunale.
Le possibilità edificatorie previste dal piano sarebbero inoltre state
sufficienti per consentire una trasformazione ed utilizzazione dello stabile a
scopo residenziale.
E.   Con ricorso
16 gennaio 2003 le insorgenti menzionate in ingresso si sono aggravate contro
questa risoluzione innanzi a questo tribunale, al quale hanno riproposto le
medesime domande di prima istanza. Esse contestano il valore storico dell'edificio;
oltretutto lo stesso si troverebbe in una posizione decentrata rispetto alla
cappella con fontana, così che un eventuale innalzamento del rustico non
andrebbe ad intaccare l'equilibro con il contesto circostante. Osservano
inoltre che il loro fondo risulta separato dal nucleo di __________ tramite la
rete viaria, per contro il terreno si trova a diretto contatto con la zona
residenziale estensiva. Contrariamente a quanto asserito dal Governo, i vincoli
in contestazione non permetterebbero di destinare il rustico a scopi abitativi,
ritenuto inoltre il divieto di formazione di nuove aperture.
Le ricorrenti
lamentano inoltre una violazione della parità di trattamento nei confronti di altri
edifici siti in zona nucleo, per i quali sarebbe stata prevista la possibilità
d'innalzamento.
F.   Il
municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la
reiezione del gravame.
G.   Il 26
maggio 2004 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in
seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 LALPT), e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett.
b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento
per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un
ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la
pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto
piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore
(art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura
ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,
rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore
si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di
norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le
rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Il piano
particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e
disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata
del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica
o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione
naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore
comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
4.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari,
Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n.
558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito
e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT
II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Nella fattispecie, non è contestata la
carenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 3 in fine), né si pone
il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non
resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli
in discussione.
5.
5.1. La sezione di __________
del comune di __________, si è sviluppata, prevalentemente, sul declivio che
sovrasta la strada cantonale che collega il già comune di __________ a __________.
Il comprensorio urbanizzato a scopo insediativo si estende longitudinalmente,
in senso parallelo al tracciato della strada, componendo una fascia edificata
che si snoda in direzione est-ovest, compresa tra 680 e 745 m s/m. Il centro
del comune è rappresentato dal nucleo storico dove possono essere ammirati, tutt'oggi,
edifici che hanno mantenuto sostanzialmente inalterata nel tempo la loro
struttura originaria. All'interno del nucleo si snoda inoltre la tipica rete di
stradine e vicoli pedonali. Nelle adiacenze del villaggio originario, si sono
sviluppati in ordine sparso ed in modo estensivo degli insediamenti - più
recenti - costituiti da case monofamiliari a due o tre piani che hanno marcato
l'espansione edilizia fuori del perimetro dell'agglomerato tradizionale. L'obiettivo
principale perseguito dal piano particolareggiato, previsto in seno al piano
regolatore, è quello di salvaguardare e valorizzare le componenti tipologiche
originarie di quelle parti di tessuto edilizio che conferiscono una specifica identità
al borgo, in ragione delle caratteristiche ambientali che hanno le costruzioni
risalenti, storicamente, ai secoli passati. Nel contempo esso si propone pure
di porre le condizioni per integrare il piccolo agglomerato originario in un
contesto insediativo rispondente, in termini funzionali e formali, alle
esigenze contemporanee di fruizione del territorio. Tale obiettivo viene
perseguito tramite la messa in evidenza delle caratteristiche tipiche del nucleo,
la conservazione dei valori architettonici e ambientali presenti riguardanti
gli edifici che risultano integrati nel contesto del tessuto edilizio
originario e gli spazi pubblici e privati di pregio, nonché tramite la
riqualificazione e densificazione della trama edificata. A questo fine il piano
particolareggiato ammette la sopraelevazione di edifici per i quali il
rialzamento è opportuno per adeguarsi alle volumetrie circostanti come pure la
ricostruzione di edifici sprovvisti di elementi meritevoli di conservazione, a
condizione che il tessuto rinnovato mantenga la tipicità originaria, mediante
volumetrie e prospetti compositamente ordinati (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 29 seg.). Com'è già stato spiegato, per l'edificio al
mapp. 430 il piano particolareggiato prevede la seguente disciplina
edificatoria (cfr. indicazioni planovolumetriche e disposizioni risultanti dall'elaborato
grafico in scala 1:500 piano particolareggiato del nucleo di villaggio). Il
corpo principale dell'edificio è stato inserito tra le
“costruzioni e manufatti
soggetti a vincolo conservativo”
, categoria “
mantenimento integrale
della volumetria
”. Parallelamente la facciata rivolta verso valle, valorizzata
dalla presenza del loggiato, è stata colpita da un “
vincolo di mantenimento
o ripristino degli elementi compositivi originari
”. Il corpo aggiunto (a quello
principale), ubicato a pianterreno, è invece stato assegnato alla categoria
“ricostruzioni
o nuove edificazioni”
, categoria
“volumetrie vincolate”
: l'altezza
al colmo dello stesso non dovrà difatti essere ”
superiore alla soletta del
loggiato da salvaguardare nella parte edilizia contigua a monte
“; se del
caso la volumetria vincolata di quella porzione di stabile potrà presentare un
“tetto
piano terrazzato”
. Va poi rilevato che l'art. 17 cifra 2.2. lett. n NAPR
riserva la facoltà del municipio di concedere, “
nell'ambito di interventi di
rifacimento della copertura di edifici che non presentano nel sottotetto
elementi costruttivi o decorativi meritevoli di conservazione (…) un
rialzamento del tetto fino ad un massimo di 40 cm
”. Pure ammessa, nei
limiti di quanto prescrive l'art. 17 cifra 2.2. lett. d NAPR, è la formazione
di nuove aperture.
5.2. Le autorità comunali hanno ritenuto
che questi vincoli fossero necessari per salvaguardare la tipologia originaria
del nucleo di __________ e rispondessero ad un chiaro interesse pubblico.
Questa valutazione merita di essere condivisa. L'immobile in oggetto
costituisce difatti una costruzione rustica strutturata su due livelli. Al piano
inferiore trova posto una cantina, mentre a quello superiore uno spazio adibito
in origine alla lavorazione di prodotti artigianali. L'edificio dispone,
infine, di un sottotetto e, a pianterreno, di un corpo aggiunto. Esso presenta
tuttora un buon grado di conservazione. I materiali impiegati sono
tradizionali, il tetto è a falde, le aperture sono caratterizzate da una
prevalenza dell'altezza sulla larghezza. Il fabbricato è ubicato all'estremità
nord-occidentale del borgo storico, in una posizione, quindi, particolarmente
significativa per la definizione urbanistica del nucleo. Esso è contornato,
verso monte, dal sentiero prevalentemente pedonale che attraversa
longitudinalmente la parte alta dell'abitato di __________, mentre, verso valle
e verso est, dal viottolo che permette il collegamento nord-sud del nucleo. A
nord-est dell'immobile, proprio in corrispondenza del punto di intersezione tra
i due sentieri precitati, è posta - in posizione leggermente rialzata - una
cappelletta raffigurante la crocifissione con sottostante fontana, classificata
quale monumento di interesse locale (cfr. art. 33 NAPR). Poco più ad est, sull'altro
lato del viottolo, si sviluppa un fronte contiguo di case, aventi
caratteristiche tipologiche analoghe a quelle dell'edificio oggetto del
presente contendere, che delimita verso monte l'agglomerato tradizionale di __________.
Sul lato occidentale del mapp. 430 si apre invece un comparto urbanizzato
contraddistinto da un'edificazione estensiva (zona residenziale estensiva),
tipica dei nuovi insediamenti che si sono sviluppati, in epoca più recente,
nelle adiacente del villaggio originario. Tenuto conto delle caratteristiche
tipologiche tradizionali del fabbricato in parola e della sua particolare
ubicazione, esso concorre pienamente a completare in modo armonico la
definizione del nucleo. Nel contempo la vicinanza con la cappella, posta alla
sommità del viottolo che divide la casa delle ricorrenti dagli edifici posti ad
est, impone una certa cautela nell'autorizzare interventi che potrebbero
compromettere l'assetto del comparto ed avere un impatto estetico negativo.
Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano particolareggiato
occorre senz'altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico
ai vincoli pianificatori che gravano il mappale in oggetto.
6.
6.1. Le ricorrenti lamentano anche una violazione del principio
della proporzionalità dei vincoli all'esame. Esse sostengono che le misure
pianificatorie imposte limitano gravemente il loro diritto di proprietà in
quanto non permettono la ristrutturazione e trasformazione a scopo abitativo del
loro immobile. Esse si dolgono anche di una discriminazione per rapporto ai
proprietari di quei fondi per i quali il piano particolareggiato ammette l'innalzamento
rispettivamente la trasformazione e ricostruzione degli immobili ivi posti.
Queste censure si rivelano però infondate.
6.2. Com'è stato sostenuto nella risposta
presentata dalla divisione della pianificazione territoriale e, successivamente,
compiutamente spiegato in sede di udienza dal rappresentante della stessa, il
potenziale edificatorio dell'immobile non è trascurabile, ma è comunque sia più
che sufficiente per permettere, con adeguate soluzioni progettuali, una
qualificata ed idonea strutturazione di spazi abitativi all'interno delle
volumetrie imposte dal piano particolareggiato. Invano quindi le ricorrenti
chiedono di poter sopraelevare il corpo centrale con un ulteriore piano, criticando
tutte quelle scelte operate dall'autorità comunale che potrebbero ostacolare il
perseguimento di questo fine. Intanto, al di là delle possibilità effettive di
sfruttamento a scopo abitativo già concesse attraverso la trasformazione del
corpo principale, composto come detto da un pianterreno (semi-interrato), da un
primo piano e da un sottotetto, esse dimenticano totalmente quelle ulteriori,
tutt'altro che insignificanti, concesse attraverso la possibilità di
ricostruire il corpo avanzato, quantomeno su di un piano. In secondo luogo, i
vincoli imposti sul mapp. 430 sono coerenti con quanto previsto per gli
immobili ubicati ad est del fabbricato in oggetto (mapp. 429, 428, 427, 426,
425, 419 e 418), facenti anch'essi parte del fronte di case che delimita verso
monte il nucleo di __________. Anche per questi stabili, infatti, il piano
stabilisce dei vincoli di mantenimento integrale della volumetria; per i mapp.
428 429 viene invero ammesso un rialzamento della parte costruita a monte, ma
solo se se l'intervento è finalizzato all'equilibrio volumetrico degli attuali
corpi edilizi che si affacciano ad est, verso la corte del mapp. 428. Gli
edifici per cui il piano particolareggiato prevede, nell'ambito di interventi
conservativi, la possibilità di sopraelevazione costituiscono dei casi isolati;
anche in queste ipotesi però le altezze sono stabilite in modo che possano integrarsi
nel contesto circostante. In consonanza con gli obiettivi perseguiti dal piano
particolareggiato (consid. 5.1), segnatamente con quello di salvaguardare l'uniformità
del tessuto edificato, anche per gli stabili sprovvisti di elementi meritevoli
di conservazione e, pertanto, per i quali è concessa la possibilità di
ricostruzione o nuova edificazione, il piano particolareggiato impone delle
altezze per adeguarli alle volumetrie circostanti. Le ricorrenti tacciano di arbitrario
il principio adottato dal comune di __________ di perseguire un'armonizzazione
dell'altezza delle costruzioni del nucleo. Trattasi invece di una scelta
legittima, adottata in piena autonomia dall'autorità pianificatoria del comune,
cui il tribunale non può sostituirsi; nel caso di specie essa appare, ad ogni
buon conto, più che difendibile, per non dire quantomai opportuna. I
provvedimenti pianificatori adottati in relazione al fabbricato delle
insorgenti appaiono dunque idonei al conseguimento dello scopo prefissato e
rispondono ad una reale necessità. Vincoli meno incisivi di quelli qui in
contestazione non avrebbero permesso di salvaguardare adeguatamente le peculiarità
tipologiche dell'edificio e, di riflesso, l'identità del borgo. Inoltre un ulteriore
incremento dei parametri edificatori, come postulato dalle ricorrenti,
finirebbe per compromettere il delicato equilibrio tra l'edifico ed il suo
contesto. Si creerebbe infatti una rottura tra il fronte contiguo di immobili
posti ad est, oltre il viottolo, ed il fabbricato in parola, il cui colmo
verrebbe a trovarsi ad una quota ben superiore a quella degli edifici più
prossimi, che già attualmente sono più bassi. Nello stesso tempo la posizione
dominante della cappelletta, posta in posizione sopraelevata rispetto al fronte
edificato, ne risulterebbe compromessa. I vincoli in contestazione devono
pertanto essere ritenuti ragionevoli se confrontati con il sacrificio, come
detto contenuto, imposto al privato e non discriminatori.
7.
Di conseguenza i
vincoli gravanti il mapp. 430, essendo sorretti da un interesse pubblico preponderante,
risultando proporzionati e conformi al principio della parità di trattamento,
devono essere confermati ed il ricorso respinto.
8.
La tassa di giudizio e
le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti, soccombenti in questo
procedimento (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1'000.- (mille) sono poste a carico delle ricorrenti,
in solido.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria