ti_gerichte · 90.1994.281 · 1997-01-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 24.01.1997 90.1994.281
Tessin Tribunale della pianificazione 24.01.1997 90.1994.281
Ticino Tribunale della pianificazione 24.01.1997 90.1994.281

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00281
Lugano
24 gennaio 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
11 settembre 1993
di
1.
__________
__________, __________
,
2.
__________
__________, __________
,
contro
la risoluzione 13 luglio 1993 nr. __________del
Consiglio di Stato che approva il Piano regolatore del Settore 1 del Comune
di __________;
visto
la risposta 13 settembre 1994 del Consiglio di Stato e 13   dicembre 1993 del
Comune di __________;
letti
ed esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il PR del Comune di
__________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 7 luglio 1978. Non vi è
compreso il Centro storico il cui piano particolareggiato (PPCS) fu adottato
dal Consiglio comunale il 30.5.1983 e approvato dal governo l’8 gennaio 1985.
Le modifiche imposte con la risoluzione approvativa sono state adottate il
23.3.1986 dal legislativo comunale e approvate il 18.11.1986 dal Consiglio di
Stato.
b.
Nel 1990 il Comune ha
avviato la revisione generale del PR, operando su due livelli:
1)
una pianificazione direttrice comunale che definisce gli                                                                orientamenti
pianificatori di massima, non vincolante i privati,                  pubblicata
con la denominazione di Piano generale                                                                       d’indirizzo
(PGI) nel maggio-giugno 1990 e 2) un piano di                                                                utilizzazione
vero e proprio (PR), suddiviso in 3 piani                                               settoriali.
c.
Interessa la
presente vertenza il PR settore 1, composto a sua volta di 5 piani
particolareggiati:
1.
PRP di Piazza __________
2.
PRP di Piazza __________
3.
PRP del Quartiere __________
4.
PRP del Quartiere __________.
5.
PP del centro storico (PPCS)
d.
Nella seduta del 23
marzo 1992 il Consiglio comunale ha adottato il nuovo PR della Città di
__________ - Settore 1 e precisamente ha adottato i primi 4 PRP e confermato il
piano particolareggiato del centro storico del 30 maggio 1983 con le modifiche
del 1986.
e.
Con la risoluzione
qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato il PR, respingendo il ricorso
delle sorelle __________, proprietarie dei mapp. __________, __________e
__________ RFD __________, tutti posti nel Centro storico.
Queste insorgono in questa
sede dolendosi che il PR confermi tale e quale il PP del Centro storico senza
apportarvi alcun correttivo e aggiornamento. Chiedono che ai loro fondi venga
assegnato un IS del 3-4, pari alla media degli IS esistenti nel Centro storico,
che lo stabile sul mapp. __________sub A non venga computato nell’ I.S. e venga
quindi cancellato il corrispondente tratteggio e infine che i mappali
surriferiti vengano tolti dalla zona di protezione II (colorata in viola nella
rispettiva mappa).
Le ricorrenti segnalano
quindi (“solo per l’esattezza”) che, contrariamente alle asserzioni del
Consiglio di Stato, durante il periodo di pubblicazione del nuovo PR i piani del
PPCS non erano esposti. Tra gli incarti del Settore 1 c’era quello relativo al
CS; in esso, fra diversi scritti e piani in scala ridotta ve n’era uno non
conforme ai piani CS pubblicati il 30.5.1993.
Le ricorrenti chiedono il
sopralluogo, con ispezione dei piani presso l’UTC e l’allestimento di una
perizia che stabilisca gli IS esistenti nel centro storico.
f.
Nelle sue
osservazioni (13 dicembre 1993) il Comune ribadisce la volontà di rivedere le
normative del Centro storico, già espressa nell’istanza 25.8.1992 di
approvazione del PR settore 1, in particolare per quanto riguarda le
possibilità edificatorie del comparto. Riconferma che nell’ambito della
revisione del PR il Municipio proporrà anche la revisione delle normative
concernenti gli indici del Centro storico. “In base all’andamento degli studi
tale revisione potrà essere portata avanti nell’ambito della presentazione del
messaggio sulla revisione del PR settori 2 e 3, che é previsto nel corso del
1994.” Ciò si giustifica anche “per questioni di natura funzionale in quanto
questi settori confinano direttamente con il centro storico cittadino.” Quanto
all’inserimento dei fondi delle ricorrenti nella zona di protezione II, la
relativa censura “è già stata risolta e liquidata nell’ambito dell’attuazione e
dell’approvazione del PP del Centro storico di __________.” Con l’inserimento
in questa zona i proprietari vengono avvertiti che sussiste la possibilità di
ritrovamenti archeologici. Determinate altre restrizioni “derivano
dall’applicazione della legge cantonale sulla protezione dei monumenti storici
ed artistici e non già dall’attuazione del piano particolareggiato del Centro
storico.”
g.
Dal canto suo il
Consiglio di Stato rileva nelle sue osservazioni che l’approccio pianificatorio
seguito dal comune di __________ riservando la revisione ai comparti oggetto
dello sviluppo urbano e confermando semplicemente il piano del centro storico
ricalca essenzialmente quello già adottato dal Comune di __________ e approvato
dall’autorità cantonale.
Il governo nega che
l’analisi di situazioni particolari e complesse come il centro storico possa
fondarsi esclusivamente sull’indice di sfruttamento, insuscettibile di fornire
un utile metro di giudizio della qualità dell’impianto urbanistico e storico,
quale è segnatamente conferita dagli allineamenti-arretramenti, dalle altezze,
dal rapporto piano-volumetrico, dalla rigorosità degli spazi pubblici, ecc.
Quanto alla zona di
protezione il Consiglio di Stato fa presente di aver posto questo vincolo in
fase di approvazione del PRPCS (risoluzione. n. __________dell’8.1.1985) e di
averne illustrato con la risoluzione n. __________del 18.11.1986 natura e
finalità alle già allora ricorrenti: “
il significato dei piani pubblicati ha
come scopo primario l’informazione al proprietario di un fondo di possibili
contenuti storici e archeologici degli stabili e del terreno. Il perimetro dei
monumenti precisa ai proprietari degli stabili che la conoscenza degli stessi,
oltre a permettere di raccogliere preziose informazioni sulla nostra storia,
può facilitare di molto la progettazione e gli intenti di conservazione. Per la
zona archeologica il vincolo si limita a prendere conoscenza della possibilità
di ritrovamenti, alla necessità di coordinare con i servizi responsabili quei mutamenti
dello stato del terreno che potrebbero portare a manomettere reperti
archeologici.
”
Alla censura di oscurità
dei contenuti il Consiglio di Stato risponde avvertendo che “la zona di
protezione è legata alla seguente definizione: “zona di protezione per spazi
verdi e per interesse archeologico o per problemi particolari, distanze o
volumi.”
Il Consiglio di Stato
respinge infine l’accusa di incompletezza o difformità degli atti pubblicati in
sede di revisione del PR con la precisazione che il PRPCS definitivo è quello
risultante dalle modifiche imposte con la risoluzione di approvazione n.
__________dell’8.1.85 e approvate con la risoluzione n. __________del 18.11.86.
E’ questo il piano pubblicato in sede di revisione del PR, e non quello adottato
inizialmente dal Consiglio comunale, cui fanno pertanto erroneamente
riferimento le ricorrenti. Precisazioni, queste, che riteniamo chiarire
l’equivoco.
Il
Consiglio di Stato conclude chiedendo il rigetto    dell’impugnativa.
h.
Nel sopralluogo del 7
marzo 1995 il ricorso viene sospeso, considerato che nel frattempo il Consiglio
comunale ha adottato il nuovo PR settore 2 e 3 e, di rilevanza per la presente
vertenza, una variante del PPCS che concede un IS dell’1,5 e un’altezza massima
di 15 mtl.
i.
Con scritto 19
agosto 1996 le ricorrenti, interpellate dal tribunale il 12 giugno 1996 dopo
aver appreso dal Municipio di __________ che contro la variante del PPCS nel
frattempo approvata dal Consiglio di Stato non sono stati interposti ricorsi,
fanno valere che se l’IS è ora dell’1,5 e non più dello 0,60 queste possibilità
edificatorie sono però messe in pericolo dalla zona di protezione II la cui
ambigua definizione “per spazi verdi e per interesse archeologico o per
problemi particolari, distanze o volumi” configura un manifesto arbitrio nei
loro confronti. Gli spazi verdi sono infatti edificabili, in applicazione delle
norme regolanti il settore C e i contenuti archeologici non possono che essere
nulli, visto che i fondi non edificati sono tutti terreno di ripiena.
Per questi motivi il
ricorso è integralmente riconfermato, soprattutto la richiesta di stralcio del
“perversamente ambiguo e insostenibile vincolo di zona di protezione II”.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
Giusta l’art. 37
cpv. LALPT il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva
in tutto o in parte il PR, oppure nega l’approvazione.
Contro queste decisioni è
dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio a norma dell’art.
38 cpv. 1 LALPT.
L’art. 38 cpv. 4 LALPT
legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli
stessi motivi (cpv. 4 lett. b) e i proprietari dei fondi la cui situazione è
stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva delle ricorrenti, già insorte in prima sede, per gli
stessi motivi, giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, è data a norma dell’art. 38 cpv.
4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al
comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred
Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)
3.
Ricordiamo che,
strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un
complesso di fattori per sua natura instabile: la situazione di fatto può
evolvere, il quadro legislativo modificarsi, questa o quell’altra prognosi
rivelarsi fallace. Può dunque porsi con una certa frequenza l’esigenza di
adattare il piano alle mutate circostanze. Come ogni strumento pianificatorio
moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico.
D’altra parte, proprio
perché strumento di pianificazione, deve far prova di sufficiente stabilità:
deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base previsionale sicura,
che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e su un arco di tempo
ragionevole le rispettive disposizioni (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid.
5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del
diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio
costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa
stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “
gli
interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna
cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni
attuali e la loro utilizzazione
”; principio che, pur con diverse
inflessioni, vale anche per i non proprietari).
Di ciò tien conto l’art.
21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento
delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i
presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e
con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Come già per il PR
primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e
privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al
postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di stabilità
del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli interessi del
proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del suo fondo, con
l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter
Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime
pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib
187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
In linea generale va
considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi
fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “
la
questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo
per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale”
(DTF 118 Ia
160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).
Si pone in questo contesto
il quesito se un proprietario può chiedere la modifica del PR e a quali
condizioni.
La risposta
giurisprudenziale è che nel quadro di una revisione totale del PR egli può far
valere che determinate restrizioni alla sua proprietà non sono più giustificate
da un interesse pubblico preponderante e non sono dunque più compatibili con
l’art. 22ter Cost. (DTF 119 Ia 411 consid. Ib, 118 Ia 384 consid. 4a). In quel
caso egli può chiedere che il regime del suo fondo venga riesaminato e adattato
a norma dell’art. 21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c, 115 Ia 87 consid. 3). Non
occorre che le circostanze siano sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid.
3b/bb
)
. Tale diritto gli è pure riconosciuto, a certe condizioni, in
assenza di una revisione totale (ad es. in caso di revisione parziale: DTF 114
Ia 337 consid. 1), ma qui è richiesto che l’incompatibilità delle disposizioni
contestate con la garanzia della proprietà sia dovuta a un notevole cambiamento
delle circostanze (DTF 120 Ia 233).
Va sottolineato in questo
contesto che se il PR è stato adottato, conformemente alla LPT, allo scopo di
attuarne gli obiettivi e i principi pianificatori fondamentali, le restrizioni
della proprietà che ne conseguono godono della presunzione di legittimità. Tale
presunzione sarà tanto più difficile da rovesciare quanto più recente è il PR
(DTF 113 Ia 455 consid. 5b). In particolare, se il proprietario chiede un
aumento delle possibilità edificatorie a pochi anni dall’entrata in vigore del
PR deve provare che il fabbisogno di terreni edificabili è stato calcolato
largamente in difetto e che sugli altri punti determinanti (cfr. DTF 118 Ia 157
consid. 4b) le circostanze si sono notevolmente modificate (DTF 120 Ia 233
consid. 2c). Sempre invocando l’art. 22ter Cost, il proprietario può chiedere
che venga rivista e adattata la regolamentazione non solo del suo fondo ma pure
di quelli vicini, se ne derivano restrizioni all’uso della sua proprietà. In
quel caso, tuttavia, “
non solo la collettività ma pure i proprietari dei
terreni in questione possono avere interesse alla stabilità e all’attuazione
del piano e di conseguenza la presunzione di validità è ancor più difficile da
rovesciare
.” (DTF 120 Ia 234).
In generale, per essere
ammesso a chiedere la modifica di un piano in vigore (all’infuori di una
procedura di revisione generale) il proprietario deve poter dimostrare che
l’interesse pubblico giustificante a suo tempo le disposizioni criticate ha
cessato, per effetto delle mutate circostanze, di prevalere sui suoi propri
interessi. Il diritto federale non conferisce percontro alcuna pretesa a chi
invochi unicamente un interesse generale ad adeguare la pianificazione
all’evoluzione delle circostanze o adduca motivi senza diretto rapporto con le
possibilità d’uso della sua proprietà (DTF 120 Ia 234).
Premesso che il diritto
cantonale non può sopprimere né affievolire la presunzione di validità del PR,
desumibile dagli stessi principi materiali della LPT (DTF 120 Ia 233 consid. 2c
in fine), va rilevato che la LALPT non prevede il diritto di chiedere la
revisione del PR né a favore del proprietario né di terzi (art. 41 LALPT).
(Cfr. in tema
Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht  III. ed.
pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari,
Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d,
74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales  Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II,
pag. 122 seg.)
4.
Le ricorrenti si
dolgono che la revisione del PR Settore 1 sia intervenuta senza alcuna modifica
del PP del Centro storico, stigmatizzando che mentre i PP di tutti gli altri
comparti vennero adottati questo sia stato semplicemente confermato.
In proposito rettamente il
Consiglio di Stato ha scartato la tesi che tale conferma configuri un semplice
richiamo della previgente regolamentazione (non costituente decisione
impugnabile), con rinuncia a includere il centro storico nella revisione.
In realtà la ripresa del
preesistente PPCS nel PR riveduto lo rende parte integrante del nuovo
ordinamento. Non importa se la ripresa avvenne con o senza modifiche. Che tale
sia la volontà del comune risulta dall’Istanza di approvazione della revisione
del PR  Settore 1, del 25.8.1992, nel punto in cui il Municipio riferisce la
decisione di attuare la revisione del PR in modo settoriale, con l’adozione di
piani particolareggiati e precisa che “alfine di dare a questa prima fase della
revisione la dovuta importanza e unità”, sono pure stati inclusi il PP del CS e
di due altre zone centrali. “Per quanto riguarda questi tre ultimi piani
particolareggiati” il Municipio evidenzia che “non sono state apportate
modifiche di sorta né ai piani né alle norme: gli stessi sono stati
semplicemente confermati alfine di allinearli con gli altri.”
In  queste circostanze il
PPCS può dunque essere impugnato quale elemento integrante del nuovo PR Settore
1 nell’ambito della revisione generale del PR e precisamente della prima tappa.
Ciò premesso occorre esaminare se l’interesse pubblico a mantenere le
restrizioni della proprietà previste dal piano iniziale è effettivamente venuto
a mancare, così da doverle sopprimere o adeguatamente mitigare.
Ora appare evidente che il
mantenimento del PPPCS in un contesto profondamente modificato possa
difficilmente giustificarsi, specie considerato il sensibile incremento della
potenzialità edificatoria nei comparti toccati dalla revisione, in contrasto
con gli indici decisamente bassi previsti tuttora dal CS.
La conservazione dello
status quo appare difficilmente sorretta dall’interesse pubblico.
Ciò trova peraltro
conferma nell’intenzione tosto manifestata dal comune di rivedere pure questo
comparto. Risulta chiaramente dalla testé citata Istanza, a pag. 3, in alto:
“E’ evidente che taluni correttivi, in modo particolare perquanto riguarda il
piano particolareggiato del centro storico, dovranno essere apportati sulla
base dell’avanzamento e dell’attuazione della revisione del PR nei settori 2. e
3.” E a pag. 4, prendendo posizione sul ricorso che ne occupa:” Il Municipio
ritiene di dover confermare la volontà di rivedere la normativa del centro
storico sia per quanto riguarda le norme in generale sia per quanto riguarda
l’entità e la consistenza dell’indice di sfruttamento. A tale riguardo il
Municipio ha pure conferito mandato ai pianificatori di allestire il relativo
studio. La revisione vera e propria verrà affrontata in epoca susseguente alla
revisione dei settori 2 e 3 alfine di introdurre delle soluzioni che siano
coerenti con queste zone limitrofe.”
Ci si può chiedere a
questo punto se ha senso ricorrere contro il PR per una parte che è rimasta
solo provvisoriamente immutata, con l’intenzione di rivederla in tempi
possibilmente brevi.
Potrebbero non esserci
motivi stringenti per ritenere che lo slittamento della revisione del CS non
rientri in quel margine di discrezionalità nell’esercizio delle proprie
competenze pianificatorie che va riconosciuta al comune e che il tribunale, cui
non compete il controllo dell’opportunità, non ha il potere di sindacare.
Dev’essere però anche
considerato che al momento del ricorso l’intenzione del comune era ancora assai
vaga e non poteva seriamente fare ostacolo ad un ricorso contro il PR, non
potendosi pretendere che un proprietario ritenutosi  leso dall’ordinamento
adottato aspetti per difendere i suoi interessi che il PR sia nuovamente
riveduto.
In seguito la volontà si è
venuta chiaramente profilando e la variante è stata adottata dal Consiglio
comunale.
A
questo punto il ricorso è stato sospeso.
Ora che la variante del
PPCS è stata adottata dal comune, approvata dal Consiglio di Stato ed entrata
in vigore (senza ricorsi, neppure delle qui insorgenti) possiamo esaminare se
l’assetto finale resiste alle censure sollevate nel ricorso contro la
situazione precedente, sostituita pendente lite dalla variante.
Nella misura in cui questa
dà soddisfazione alle domande ricorsuali il ricorso diviene senza interesse
risp. senza oggetto e la vertenza continua unicamente per la parte rimasta
litigiosa.
5.
Ciò premesso,
passiamo ora a esaminare le doglianze di merito formulate dalle ricorrenti e le
corrispettive domande.
5.1
Ricordiamo dapprima
che i part. __________, __________e __________, siti tutti nel Centro storico,
sono inseriti nel settore C, in zona tratteggiata, ubicata a monte dell’asse
stradale contrada __________ - via __________ - via __________. Sul part.
__________insiste una costruzione d’ante 1945.
Ciò premesso passiamo in
rassegna la normativa applicabile.
L’art. 4 NAPR (Settori
d’intervento), suddivide il comprensorio del PPCS in 3 settori:
a)
settore C:
risanamento conservativo
;
b) settore S:
sostituzione e
c)   settore R: ristrutturazione.
Il settore C è retto
dall’art. 5 NAPR. Il cpv. 1 precisa “per risanamento conservativo degli
edifici, degli spazi, dei manufatti esterni e degli arredi, s’intende
l’intervento inteso a conservare al massimo caratteri distributivi interni essenziali,
la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e gli elementi
costruttivi d’origine, consentendo l’introduzione dei servizi e degli impianti
indispensabili per l’esercizio di attività compatibili con i caratteri degli
edifici antichi (abitazione, commercio, servizi, ecc.).”
Il cpv. 2, prescrive che:
“
nella zona tratteggiata del settore C
, devono essere conservati tutti
gli edifici costruiti prima del 1945. Nei limiti imposti dal titolo secondo
delle presenti norme sono possibili aggiunte o nuovi edifici fino all’IS
complessivo stabilito dall’art. 40.”
Per
nuove costruzioni
nella zona tratteggiata
sono previste eccezioni.
Così l’art. 40 NAPR
(versione 1983/1992) dispone che “sono possibili nuovi edifici e l’aggiunta di
nuovi corpi di fabbrica a condizione che l’indice di sfruttamento complessivo
non superi lo 0,75 nella zona a valle dell’asse contrada __________ - via
__________ - via __________ e lo 0,60 nella zona a monte dell’asse
summenzionato ...”
Giusta l’art. 41 NAPR
(1983/1992) “l’altezza non può essere superiore a:
a)
4 piani, al massimo però m. 13,50, nella zona a valle                           dell’asse
contrada __________ - via __________ - via                                                             __________;
b)
3 piani, al massimo però m. 10.50, nella zona a monte                                                                 dell’asse
summenzionato.
Le ricorrenti hanno
principalmente appuntato i loro strali contro l’IS, affermando che gli IS
presenti nel CS si attestano mediamente su valori da 3 a 4, rispetto ai quali
lo 0,6 consentito suona offensivo e manifestamente lesivo di ogni
proporzionalità.
Va ora considerato che la
variante del ‘96 ha modificato sostanzialmente gli art. 40 e 41.
L’IS, relativo ai nuovi
edifici risp. all’aggiunta di nuovi corpi di fabbrica (e non più “complessivo”
come nella precedente versione), è portato all’1,2 nella zona a valle del
summenzionato asse stradale e all’1,5 nella zona a monte, dove sono siti i
terreni delle ricorrenti.
Dal
canto suo l’altezza massima è stata elevata a m 15.
L’incremento del
potenziale edificatorio rispetto all’incriminato PPCS precedente è notevole
(1,5 contro lo 0,60 di prima, altezza  di m 15 contro i 10.50 precedenti),
raggiungendo valori perfettamente ragionevoli tenuto conto della situazione dei
fondi e della delicatezza del comparto.
Né per analoghi motivi può
accedersi alla pretesa di togliere dalla zona tratteggiata lo stabile sul fondo
__________al fine di escluderlo, come chiedono le ricorrenti, dal computo
dell’indice.
Ricordiamo, richiamando la
risoluzione governativa n. 160 dell’8.1.1985, pag. 5 che “il riferimento agli
indici trova una limitazione nella finalità stessa del piano di protezione, che
è rivolto al mantenimento della sostanza edilizia esistente.” Con l’avvertenza
che “la possibilità di nuove costruzioni e di nuove aggiunte è stata introdotta
soprattutto per tenere in considerazione che la fascia situata a nord dell’asse
stradale Via __________ / Via __________ rispettivamente tra il torrente
__________ e via delle __________, presentava grandi superfici esenti da
costruzioni. In questo contesto i fondi che si trovano nella zona tratteggiata
ottengono, rispetto a quelli ubicati esclusivamente nel settore di risanamento
conservativo un certo privilegio.” Ora le ricorrenti vorrebbero che lo stabile
posto nella zona tratteggiata del settore C ne sia escluso ma che siano
mantenuti sui confinanti terreni, liberi da costruzioni, i vantaggi consentiti
nella zona tratteggiata dall’art. 5 cpv. 2 NAPR!
Tutto considerato
l’assetto pianificatorio previsto dal nuovo PP contempera debitamente
l’evidente esigenza di salvaguardare la qualità del centro storico con quella
di promuoverne la rivitalizzazione incrementando il potenziale abitativo.
Dacciò la sensibile densificazione edificatoria consentita dalla variante.
Che poi la grande casa
abitativa sul part. __________meriti di essere conservata e richieda un degno
contorno, incompatibile con un’edificazione troppo intensiva dei confinanti
part. __________e __________, è di chiara evidenza, né pensiamo che in ultima
analisi le ricorrenti siano d’altro parere.
Con l’attuale normativa
entrambi gli interessi, quello conservativo e quello di un ragionato
sfruttamento della proprietà trovano equilibrata soddisfazione.
5.2
Rimane da esaminare la
censura riguardante l’attribuzione dei 3 fondi in zona archeologica e
segnatamente nella zona di protezione II. Su questo vincolo si concentrano
principalmente nello scritto del 19.8.96 le ire delle ricorrenti, che vi vedono
un indegno tranello, proprio a cancellare i vantaggi apportati dalla variante e
a rendere del tutto illusorie le maggiorate potenzialità edificatorie previste
dalla variante.
Queste doglianze erano già
state esposte nei ricorsi contro le modifiche del PPCS adottate dal Consiglio
comunale il 25.3.1986 inoltrati presso tutte le istanze.
Il Consiglio di Stato
aveva motivato il rigetto dell’impugnativa precisando che i piani dei monumenti
iscritti e delle zone archeologiche, allegati alla risoluzione allora
impugnata,  erano stati “
esposti a titolo puramente indicativo
.
L’argomento è ripreso nel messaggio
del Consiglio di Stato 17.2.1987 concernente il ricorso di 2.a istanza e nel
rapporto della Commissione speciale dei confini giurisprudenziali, con la
precisazione che “con la richiesta delle varianti il Consiglio di Stato non ha
quindi fatto altro che esigere la completazione del PPCS di __________ con
l’aggiunta di indicazioni già operanti, determinate dall’applicazione della
legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici e dal decreto
legislativo per la tutela dei ritrovamenti archeologici.” Il Gran Consiglio ha
poi respinto il ricorso il 14.7.1988, ai sensi dei considerandi esposti nel
rapporto commissionale.”
Non paghe, le sorelle
__________ ricorsero al TF che ne ha respinto il gravame il 13.12.1988
osservando che
“come giustamente ribadito a più riprese dalle autorità
cantonali, lo scopo principale dei piani menzionati ... consiste nell’informare
il proprietario di un fondo sui possibili contenuti storici e archeologici dei
terreni o degli stabili. Il perimetro dei monumenti precisa come la miglior
conoscenza degli stabili ivi inclusi possa facilitarne enormemente la
progettazione e la conservazione, nonché fornire preziose informazioni di
storia locale. Per la zona archeologica il vincolo si limita a dar ragguagli
sulla possibilità di ritrovamenti e ad addurre la necessità di coordinare con
le autorità responsabili i mutamenti del terreno che potrebbero danneggiare
reperti archeologici. L’imposizione dei vincoli è disciplinata dalla rispettiva
legislazione speciale (cfr. Scolari, Commento della legge edilizia del Cantone
Ticino, n. 48 all’art. 16). I parametri edilizi e pianificatori rimangono a
loro volta quelli ordinari, enunciati dalle norme di attuazione del piano
particolareggiato del centro storico.”
E la somma istanza a concludere: “
A
ragione il legislativo ticinese ha respinto il gravame delle ricorrenti,
evocando il carattere puramente informativo dei piani contestati: la sua
decisione non è affatto arbitraria
.”
La sentenza poneva così
fine, si poteva sperare, alla lunga contesa sul PPCS.
La ripresa tale e quale
delle contestate zone nel nuovo PR Settore 1 non può portare ad altro giudizio.
Non è dato vedere quale mutamento delle circostanze sia intervenuto dal 1988
tale da sovvertire i termini del problema. D’altro canto gli argomenti svolti
dal TF nel quadro del controllo dell’arbitrio mantengono piena validità anche
alla luce del più ampio potere cognitivo di cui è investito il TPT.
Le zone hanno valore
puramente indicativo. Non diversamente, si noti, che nelle ipotesi  previste
dall’art. 10 RALPT ai cui sensi “ I piani cantonali previsti da altre leggi
settoriali e che hanno conseguenze sull’utilizzo dei suoli, segnatamente i
Piani generali delle strade, i piani di protezione della natura e del
paesaggio, i piani di protezione dei monumenti e i piani delle aree di
protezione delle acque sotterranee, sono ripresi nelle rappresentazioni
grafiche a titolo informativo.”
Così le zone qui in
contestazione, che non trovano alcun riscontro nelle norme di applicazione del
PR.
V’è unicamente una legenda
che correda i piani delle zone in discussione e il cui testo corrisponde nelle
grandi linee al riassunto dello scopo di tali zone fattone dal Tribunale
federale nella succitata sentenza.
La restrizione della
proprietà vincoli che dovessero risultarne discenderebbero non già
dall’inserimento del fondo nella discussa zona ma dalle conseguenze che i
ritrovamenti fattivi trarrebbero con sé in forza delle disposizioni del diritto
cantonale (e/o federale).
La restrizione della
proprietà è posta in essere non tanto dalla collocazione nella zona protetta
quanto dall’eventuale reperimento in essa di valori protetti dalla legge. In
sostanza è la legge, non la zona che protegge quei beni.
I possibili inconvenienti
che potrebbero derivarne sono giustificati dall’esigenza di offrire
un’effettiva tutela a beni che per la loro potenziale importanza storica,
antropologica e culturale sono protetti dalla legge cantonale. Né peraltro
l’obbligo di comunicare preventivamente uno scavo appare talmente gravescente
da violare il principio della proporzionalità.
Ad ogni buon conto non v’è
alcun motivo di paventare le catastrofiche  conseguenze sull’utilizzo dei loro
fondi che le ricorrenti sembrano aspettarsi dall’assegnazione dei loro terreni
a queste zone.
6.
La variante ha
soddisfatto in parte le domande delle ricorrenti rendendo senza interesse il
ricorso sui quei punti. Per la rimanenza esse sono soccombenti e devono spese e
tasse di giudizio calcolate in corrispondenza. Non si prelevano percontro tasse
né spese dal comune, intervenuto nell’espletamento delle sue funzioni e non a
difesa di interessi patrimoniali.
Non
si assegnano ripetibili.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Nella misura in cui non è
divenuto senza interesse a seguito della variante, il ricorso è
respinto
.
2.   Le tasse e spese di
giudizio di complessivi fr. 1’000.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in
solido, nella misura di fr. 500.--.
3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________
-
__________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario