ti_gerichte · 90.2021.46 · 2024-12-10 · it
Attribuzione di un vuoto pianificatorio alla zona edificabile e variante volta a completare il piano del traffico con il "concetto dei marciapiedi principali"

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2024 90.2021.46
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2024 90.2021.46
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.12.2024 90.2021.46

Incarto n.
90.2021.46
Lugano
10
dicembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 4 novembre
2021 del
RI
1
patrocinato
da:   PR 1
(
evasione
parziale
)
contro
la risoluzione del 30 settembre 2021 (n. 4829) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore del
Comune di Minusio;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. Nelle
sedute del 23 gennaio e del 13 marzo 2006 il Consiglio comunale di Minusio ha
adottato la revisione del piano regolatore. Il piano delle zone ha attribuito
alla zona residenziale estensiva R2 un'area di 3'900
m
2
in corrispondenza dei mapp. 39, 41, 43, 46 parz. e 3858 in località C__________,
a nord-est del territorio di Minusio (comparto C__________). I fondi si situano
lungo via Co__________, strada a monte della quale vi è il nucleo di C__________
nel Comune di Tenero-Contra. Gli edifici che vi sorgono sono inclusi nell'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili di Minusio (IEFZE),
approvato con risoluzione del 16 aprile 2003 (n. 1603) dal Consiglio di Stato.
Con la revisione è stato pure definito l'impianto viario del territorio
comunale, ritenuto che fino ad allora il Comune non disponeva ancora di un
piano del traffico.
b. Con risoluzione del
9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la
revisione, incluso il piano del traffico (apportandovi alcune modifiche). Il
Governo ha invece negato la sanzione a una parte degli ampliamenti della zona
fabbricabile, tutti riferiti alla zona residenziale estensiva R2, tra cui
quello concernente il comparto C__________, con la seguente motivazione (pag.
46 della risoluzione citata):
·
località F__________ (
C__________
), fmn 39, 41,
43, 46 parz., 3858: tale comparto risulta essere scollegato dal resto della
zona edificabile. Benché già edificata, la superficie edificata è numericamente
poco consistente e non si giustifica la delimitazione di una zona secondo il
principio "a macchia di leopardo" e microzone, contrarie al diritto.
Inoltre, anche se dal Piano delle canalizzazioni si prevede che il collettore
delle acque luride e miste arrivi fino al fmn 43, attualmente le condotte arrivano
solamente fino al fmn 88.
Il Consiglio di
Stato ha quindi disposto il rinvio degli atti al Comune
al fine di proporre
la destinazione d'uso più idonea per i comparti non approvati
.
c. Adito dal Comune e
da alcuni privati, con sentenze del 14 ottobre 2009 questo Tribunale ha
confermato (salvo che per un settore denominato "__________") la
decisione governativa di diniego di ampliamento della zona edificabile (cfr.,
in particolare: STA 90.2008.46 consid. 3, parz. pubbl. in RtiD II-2010 n. 31).
B.  a. Nella
seduta del 5 febbraio 2018 il Consiglio comunale di Minusio ha adottato le
varianti concernenti l'adeguamento del piano regolatore ai contenuti della
risoluzione governativa del 9 luglio 2008, fra cui quella del comparto C__________,
che propone di attribuire alla zona R2 unicamente le porzioni dei mapp. 39, 41,
43, 46 e 3858 già costruite (per una superficie complessiva di 2'400
m
2
), assegnando alla zona agricola le due "ali"
(1'500
m
2
)
in modo da garantire
la continuità con quella limitrofa.
Variante comparto C__________ - estratto (rielaborazione)
del piano delle zone e del traffico estrapolato dal rapporto di pianificazione
del 5 febbraio 2018 (Rapporto 2018), pag. 39.
Il Legislativo
comunale ha pure adottato il piano del traffico, e meglio il Concetto dei
marciapiedi principali elaborato per il comprensorio del centro paese in
corrispondenza di determinati tratti di strade principali e in prossimità dei
centri scolastici. Il Rapporto 2018 spiega che l'intento del Municipio è quello
di completare la rete dei marciapiedi principali in occasione di interventi
edilizi privati, per cui il Concetto costituirebbe la base legale per
concordare con i proprietari le modalità di realizzazione (pag. 58).
b. Con risoluzione del
30 settembre 2021 il Consiglio di Stato ha statuito su dette varianti, non
approvando le due appena descritte.
In merito a quella
concernente il comparto C__________, ha ritenuto che l'inclusione della
superficie di 2'400 m
2
in zona R2 comportava la formazione di una
microzona scollegata dal resto del territorio insediativo, contraria al diritto
federale. Inoltre, essa si configurava come un ampliamento della zona
edificabile che andava esaminato alla luce della modifica della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrata in
vigore il 1° maggio 2014. Il Governo ha quindi rinviato gli atti al Comune
affinché, mediante una variante, determinasse la destinazione d'uso più idonea.
Quanto al Concetto dei
marciapiedi principali, l'Esecutivo cantonale ha invitato l'autorità comunale a
elaborare una modifica del piano del traffico che adegui il calibro stradale
alla situazione di fatto e che risolva al contempo le problematiche
evidenziate.
C.  a. RI 1
insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la mancata
approvazione delle citate varianti e su un altro tema (oggetto del giudizio
parallelo di data odierna), postulandone l'annullamento e la riforma nel senso
che siano approvate così come adottate dal Consiglio comunale. Preliminarmente,
esso ritiene il comparto C__________ idoneo all'edificazione alla luce delle
costruzioni esistenti, della connessione funzionale con le zone edificabili
limitrofe e dell'urbanizzazione. Nega poi che si tratterebbe di una microzona,
tra l'altro prospicente al nucleo di C__________, sito sull'altro lato della
strada, nel Comune di Tenero-Contra, con il quale andrebbe valutata e
coordinata. Inoltre la variante risponde al principio dell'uso ordinato,
razionale e parsimonioso del territorio sancito dalla LPT e va a formalizzare
una situazione acquisita, consolidatasi da tempo (
da ben prima dell'entrata
in vigore della LPT, e anche della LIA
), che non comporta un (apprezzabile)
aumento delle riserve di zona edificabile e che risulta conforme ai principi
fissati dalla scheda R6 del PD, la cui approvazione sarebbe imminente, ciò che
farebbe decadere la moratoria relativa alle nuove zone edificabili previste
dalla norma transitoria di cui all'art. 38
a
cpv. 3 LPT.
In merito al
Concetto dei marciapiedi principali, ne ribadisce lo scopo e l'interesse pubblico,
sottolineando che l'art. 19 cpv. 2 LPT non preclude al Comune la possibilità di
affidare ai proprietari privati interessati la realizzazione di opere di
urbanizzazione sulla base di accordi con l'ente pubblico e che tale soluzione è
già stata puntualmente messa in atto sul suo territorio dando ottimi risultati,
così come in altri comuni del Cantone, senza aver suscitato contestazioni.
b. Con la risposta la
Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,
riconfermandosi nelle considerazioni espresse nella risoluzione avversata.
RI 1 non ha replicato.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del Comune
(art. 30 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso è
evaso sulla base degli atti, delle
vedute aeree di Swisstopo (
www.map.geo.admin.ch)
e delle
viste Google
(www.google.ch/maps
;
cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5),
senza istruttoria
(art. 25
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale
non
ritiene necessario procedere all'esperimento
del sopralluogo sollecitato dal ricorrente, il cui presumibile risultato non
porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59
consid. 3.3 con rinvii;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).
Per i
medesimi motivi non si giustifica nemmeno di accedere alla sua richiesta di
eseguire un'ispezione a registro fondiario.
2.
2.1.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 della
legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011
; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.
Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio
del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di
piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
Variante concernente
il comparto C__________
3.   3.1. Giusta l'art.
75 della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I
piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18 segg. LST) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2.
3.2.1. Secondo l'art.
15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile
2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione
che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di
valutazione, che - ancorché soddisfatti
-
non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e
confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326
consid. 6a
;
STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003
del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1;
Waldmann/Hänni
,
op. cit.
, ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.2. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il
nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite
in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle
sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le
dimensioni delle zone edificabili - prosegue la
norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando
gli scopi e i
principi della
pianificazione del territorio; in particolare occorre
conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture
e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici
coltive
non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano
giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare
quanto disposto
nel piano direttore (lett. e).
3.2.3. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti
di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata
in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento
del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv.
2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone
edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato
termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il
piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del
Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38
a
LPT
è concretizzato dall'art. 52
a
OPT,
il cui cpv.
2 dispone che durante il
periodo transitorio di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT possono essere
approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione,
nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è
effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone
destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la
realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure
sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente
necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata
definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade
se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
3.4.
3.4.1. Il 19 ottobre
2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del
piano direttore (
Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone
edificabili
), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio
federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, allegato alla
decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38
a
cpv. 2
LPT.
Ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più
applicazione nel Cantone Ticino
. La scheda R6 in vigore riprende in
sostanza il principio di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT, sancendo
il
disposto secondo il quale le zone edificabili esistenti vanno sfruttate più
efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza ampliarle. Eccezionalmente
nuove zone edificabili possono essere delimitate per insediamenti d'interesse
pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un corrispettivo compenso
(cfr. capitolo 1
Situazione, problemi, sfide
, pag. 2). In particolare al
capitolo 3.
Misure
, pag. 4, la scheda prevede infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a.   Le zone edificabili in vigore non possono essere
di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -
pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b.   Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone
edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste
modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili
e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura
maggiore rispetto alle modifiche.
c.   A titolo eccezionale, il Cantone, in
collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di
preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio
ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo
economico PSE) che:
-    non è possibile o opportuno inserire nelle
zone edificabili esistenti;
-    richiedono soluzioni praticabili a corto
termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire
immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici
azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla
gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d.   Limitate rettifiche del limite delle zone
edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni
nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di
compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di
verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1
LPT (
ibidem
, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica
alla Sezione dello sviluppo territoriale
al più tardi entro 2 anni dall'entrata
in vigore della presente scheda
(cap. 4.
Compiti
, 4.1., pag. 5).
3.4.2. I principi elencati nella scheda R6 del PD non
necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15
LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un
terreno alla zona edificabile (cfr.
supra
, consid. 3.2.2) sono
direttamente applicabili
(cfr. DTF 142 II 509
consid. 2.5;
Heinz Aemisegger/Samuel
Kissling
in: Aemisegger/ Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, ad art. 15 n. 10).
4.   4.1. Entrando
nel merito delle contestazioni, occorre premettere che al n. 4 del dispositivo della
risoluzione del 9 luglio 2008 il Consiglio di Stato ha disposto che con l'approvazione
della revisione erano abrogati, salvo diversa indicazione nei considerandi di
merito, il piano regolatore avallato l'11 gennaio 1984 (primo piano regolatore
di Minusio) e le sue successive modifiche. Ritenuto che al capitolo 3.5.3 lett.
f della medesima decisione non vi è alcuna indicazione in tale senso per il
comparto C__________, si deve concludere che dal 2008 esso è privo di destinazione
(vuoto pianificatorio; cfr. in proposito STA 90.2020.58 del 17 giugno 2021
consid. 5.3-5.6, confermata dalla STF 1C_466/2021 del 16 gennaio 2023 consid.
5, 90.2015.38 del 5 aprile 2018 consid. 5.1). Vuoto che il Comune ha colmato adottando
la variante in parola, non approvata con la contestata decisione. Come esposto
in narrativa, essa include in zona residenziale estensiva R2 le porzioni
edificate dei mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 e attribuisce alla zona agricola le
due ali del comparto al fine di garantirne la continuità con quella a valle,
scostandosi in questo modo dalle indicazioni contenute nella decisione
governativa del 2008 (come pure da quelle esposte nell'esame preliminare del
2013). A sua giustificazione il Comune sostiene che non si sarebbe in presenza
di un ampliamento della zona fabbricabile né di una microzona edificabile a sé
stante. Le tesi non possono essere seguite, per i seguenti motivi.
4.1.1. Anzitutto,
merita di essere pienamente condiviso quanto rilevato dal Governo nel giudizio
avversato in proposito al fatto che al momento in cui esso ha reso la sua
decisione (il 30 settembre 2021) la variante si poneva in contrasto con l'art.
38
a
LPT, secondo cui dal 1° maggio 2014 vigeva il divieto di delimitare
nuove zone edificabili nel Cantone, a prescindere dalla loro estensione, anche
se compensate con il dezonamento di territori fabbricabili di pari superficie.
In effetti, non sussistono dubbi in merito al fatto che la variante, ancorché
preveda di circoscrivere l'edificabilità alle parti già costruite dei mapp. 39,
41, 43, 46 e 3858 per consolidare la situazione edificatoria acquisita da
decenni, senza aumento significativo delle risorse, comporta un ampliamento
della zona fabbricabile (di 2'400
m
2
), dal
momento che, come appena detto, dal 2008 i medesimi fondi erano privi di una
destinazione pianificatoria (cfr.
supra
, consid. 4.1).
4.1.2. Inoltre, a ben
vedere, il contrasto con le disposizioni transitorie di cui agli art. 38
a
LPT e 52
a
OPT sussisteva già al momento dell'adozione della
variante. Infatti, sebbene essa sia stata adottata
(il 5 febbraio 2018)
dal Consiglio comunale nel periodo
transitorio quinquennale di cui all'art. 38
a
cpv. 1 LPT, durante il quale potevano essere approvati ampliamenti della zona
edificabile soltanto se le superfici azzonate erano compensate con il
dezonamento di superfici di pari estensione (cfr.
supra
, consid. 3.3.),
nel Rapporto 2018
non vi è alcun accenno al tema del compenso (che, come
visto al precedente consid. 3.4.1, è stato ancorato nella nuova versione della
scheda R6 del PD nel frattempo approvata), ciò malgrado l'ampliamento della
zona edificabile che essa comporta (vedi considerando precedente).
4.1.3.
La variante in esame non permette nemmeno di attuare quanto
disposto dal piano direttore (cfr. art. 15 cpv. 4 lett. e LPT). Infatti la
scheda R6 del PD entrata nel frattempo in vigore (il 19 ottobre 2022, ossia all'incirca
un anno dopo l'emanazione del giudizio avversato) riprende il principio di cui
alle disposizioni transitorie della LPT,
secondo cui le zone edificabili
esistenti non possono di base essere ampliate
e che eccezioni a tale
principio sono ammesse nei casi di cui alla misura 3.1. lett. b, c, d della
scheda (cfr.
supra
, consid. 3.4.1), nessuno dei quali si avvera in
concreto. In particolare, non si realizza l'eccezione di cui alla lett. b,
ritenuto che, ancorché il Comune sembrerebbe sostenere che la variante sia
finalizzata a rispondere a esigenze di un miglior uso del territorio laddove fa
riferimento (invero in termini generali) al principio dell'uso ordinato,
razionale e parsimonioso del suolo sancito dalla LPT, essa non prevede, come
detto, alcun compenso degli ampliamenti della zona edificabile. Alla luce dell'estensione
tutt'altro che trascurabile della superficie per cui il Comune propone l'inserimento
in zona edificabile (come visto, circa 2'400
m
2
),
è escluso che la variante in esame si configuri come una limitata rettifica del
limite della zona fabbricabile che non necessita di compenso giusta la lett. d
della misura 3.1 della scheda R6. Del resto, secondo la giurisprudenza
, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire
la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere
trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236 seg.;
STF 1A.160/2006 del
31 maggio 2007 consid. 4.4
).
4.2. La decisione del Governo di non
approvare la variante merita conferma anche per i seguenti motivi.
4.2.1. Anzitutto, come
rettamente considerato nella decisione impugnata, l'assegnazione dei fondi in
parola alla zona edificabile comporterebbe
l
a creazione di
una microzona fabbricabile, isolata dal resto del comprensorio insediativo, che
disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa
legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni
sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Infatti,
contrariamente a quanto asserisce RI 1, i mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 non
costituiscono una propaggine verso est della zona edificabile del nucleo di C__________
nel Comune di Tenero-Contra. Dalle viste Google e Swisstopo emerge chiaramente
che l'insieme degli edifici componenti il citato nucleo si conclude nella sua
unitarietà a monte di via Co__________, strada che funge da elemento di
separazione dalle cinque costruzioni che insistono sui fondi oggetto di
variante, le quali presentano delle caratteristiche architettoniche differenti
rispetto a quelle che caratterizzano gli edifici del nucleo.
4.2.2. Inoltre, a
ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che le motivazioni addotte nel 2008
per negare la sanzione alla variante mantengono piena validità e vanno
confermate anche per rapporto a quella in esame concernente il medesimo
comparto. Intanto, quest'ultima differisce di poco da quella non approvata nel
2008, e meglio unicamente per il fatto che riduce l'area da includere in zona
residenziale R2 alle sole porzioni già edificate dei mapp. 39, 41, 43, 46 e
3858, attribuendo alla zona agricola il resto dei fondi. A ciò aggiungasi che
rispetto al 2008, nel citato comparto non è riscontrabile una modifica delle
circostanze atta a ritenere che in concreto sussista un interesse pubblico
preponderante alla sua inclusione in zona edificabile. Né, del resto, RI 1 lo
sostiene, dal momento che i motivi che esso invoca a giustificazione della
variante fanno riferimento a una situazione territoriale già riscontrabile nel
2006 e rimasta da allora pressoché immutata (cfr. raffronto delle viste
Swisstopo relative al comparto C__________ risalenti al 2006/2008 con quelle
odierne).
Variante
concernente il concetto dei marciapiedi principali
5.   5.1. Il piano regolatore di
Minusio è stato allestito (e approvato) in vigenza della LALPT, di cui
rispecchia l'impostazione. Questa legge prevedeva che i piani regolatori si
compongono di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di
norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le
rappresentazioni grafiche del piano regolatore comprendono i piani del
paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano, tra
l'altro, la rete
delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto
pubblici e privati
con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i
sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
5.2.
Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art
. 26 Cost. solo se si fonda su di una base
legale
,
è
giustificata
da un interesse pubblico
preponderante
e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.).
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge
la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al
potere
pubblico
promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un
bisogno importante
, chiaramente
avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco
.
Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti
a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e
i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000
n. 75 consid. 5b con rinvii).
6.   6.1. Il piano del traffico di
Minusio, approvato nel 2008, indica le varie categorie di strade, il loro
calibro e gli arretramenti (cfr. anche art. 50 cpv. 2 delle norme di attuazione
del piano regolatore; NAPR). La variante attuale lo completa con il piano Concetto
dei marciapiedi principali, in scala 1:2'000, nel quale, oltre alle varie
categorie stradali, sono segnalati i marciapiedi esistenti (in rosso) e i "marciapiedi
di progetto" (in blu) in corrispondenza di fondi privati ubicati lungo
alcuni assi stradali principali (strada di collegamento e strade di raccolta) e
in prossimità dei centri scolastici nel comprensorio del centro del paese di
Minusio. L'intenzione deRI 1 è di completare la rete dei marciapiedi principali
in occasione di interventi edilizi privati, per cui il Concetto costituisce la
base legale per concordare con i proprietari le modalità di realizzazione
(
ibidem
).
6.2. Nella decisione
impugnata il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione alla variante.
Il Governo,
richiamando la legislazione sulle strade e le linee guida cantonali Piano dell'urbanizzazione/Programma
di Urbanizzazione (dicembre 2014), ha innanzitutto evidenziato che non sarebbe
necessario indicare all'interno del calibro stradale i marciapiedi e che di
principio il piano del traffico (ora piano dell'urbanizzazione secondo la LST)
definisce unicamente l'area stradale, che comprende la superficie della
carreggiata per i veicoli e quella dei marciapiedi. Nel caso concreto, invece,
il Comune avrebbe indicato con "marciapiede di progetto" gli
ampliamenti / adeguamenti del sedime stradale senza tuttavia conseguentemente
modificare il calibro stradale sul piano del traffico, ciò che consentirebbe di
determinare un vincolo valido sul sedime privato suscettibile di permettere l'esproprio
delle superfici necessarie alla realizzazione dell'opera. In ogni caso l'approccio
di lasciare che la realizzazione di un'opera pubblica fosse legata per
tempistica e modalità all'agire del privato sul proprio fondo non è stata
ritenuta opportuna: RI 1 dovrebbe al contrario disporre di un progetto unitario
e complessivo con una tempistica dichiarata per realizzarla. Il Consiglio di
Stato ha infine suggerito di trasporre graficamente i marciapiedi in una tavola
complementare, invitando RI 1 a compiere l'esercizio su tutto il territorio
comunale e non solo in centro paese. Da ultimo, faceva difetto la previsione
finanziaria del completamento della rete dei marciapiedi, il Rapporto 2018
essendo silente sui costi, non essendo nemmeno stato sviluppato un capitolo in
relazione al Programma di realizzazione.
6.3. Con l'impugnativa,
l'insorgente ribadisce l'intenzione di completare i marciapiedi in parola in
collaborazione con i proprietari privati al momento di interventi edificatori
sui fondi interessati, ritenuto che i relativi sedimi faranno di principio
ancora parte della proprietà privata, pur essendo utilizzabili per il transito
pedonale pubblico. Sostiene poi che l'art. 19 cpv. 2 LPT non precluderebbe ai
comuni la possibilità di affidare ai proprietari privati la realizzazione di
opere di urbanizzazione, sulla base di accordi convenzionali, regolando le
modalità e condizioni su aspetti tecnici, proprietà dei sedimi, assunzione dei
relativi costi e oneri di manutenzione ecc. È quanto RI 1 avrebbe inteso fare
attraverso l'adozione del Concetto in esame. Sostiene poi che il sistema
adottato sarebbe già oggi praticato in altri comparti del Cantone, per esempio
nell'ambito del piano regolatore del Nuovo Quartiere Cornaredo (PR-NQC).
Infine, il Concetto si limita alla parte centrale del Comune e alle strade di
collegamento e raccolta, ovvero dove ciò è opportuno, ritenuto che nelle parti
più marginali o sono stati eseguiti interventi di moderazione, rendendo
superflui i marciapiedi, oppure la configurazione stradale rende improponibile
la loro realizzazione.
7.   Va innanzitutto detto che la tesi
del Governo circa la necessità di ricomprendere i marciapiedi nel sedime
stradale del piano del traffico non può essere dedotta dall'art. 3 della legge
sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 725.100), quanto piuttosto dall'impostazione
del piano del traffico approvato nel 2008 che si limita a prevedere, salvo
qualche eccezione, solo il calibro e gli arretramenti stradali. Il quesito di
sapere se ciò giustificava da sé la non approvazione della variante non
necessita di essere approfondito oltre, poiché il vincolo risulta comunque
carente sotto altri profili.
7.1. Il piano del
traffico costituisce la base legale vincolante, in base alla quale è valutato l'interesse
pubblico e l'incidenza sulle proprietà private dei vincoli ivi previsti ed
esaminata la loro proporzionalità (cfr. STA 90.2014.43 del 4 aprile 2016
consid. 6.3). Non sussistono dubbi circa all'interesse pubblico alla
realizzazione e al completamento dei marciapiedi (in quanto opere di interesse
collettivo) lungo le strade principali nel centro del paese, spesso molto
sollecitate dal traffico motorizzato. Il Concetto consiste, tuttavia,
unicamente nell'apposizione di linee rosse, per i marciapiedi esistenti, e blu
per quelli di progetto, in modo peraltro impreciso. Non se ne può dedurre in
modo univoco la superficie vincolata. Né le rappresentazioni grafiche né le
NAPR forniscono ulteriori indicazioni circa il calibro degli stessi; anzi la
realizzazione delle opere nell'intenzione del pianificatore verrebbe demandata
ad accordi con i privati. La base legale si rivela dunque invero carente, non
potendo essere valutata né l'adeguatezza del vincolo né la sua incidenza sulla
proprietà privata.
7.2. Come rettamente
evidenziato dal Governo nella decisione impugnata, la variante non contiene
inoltre alcuna indicazione sulla previsione finanziaria dell'opera (cfr. art.
24 cpv. 1 lett. c LST, che recepisce lo strumento già previsto dall'art. 30
LALPT). Aspetto con il quale il ricorrente non si confronta, se non in
relazione alle modalità esecutive che intende adottare, ovvero quelle di
provvedervi tramite accordi con i privati ai quali, di principio, non verrebbe
sottratta la proprietà dei loro sedimi. Il Rapporto 2018 non prevede infatti
nulla in merito ai costi delle opere e le relative modalità di finanziamento,
ciò che sembrerebbe essere ascrivibile alle modalità attuative appena
descritte, modalità che non sono comunque state ancorate nelle NAPR. Sia
comechessia, la garanzia della proprietà prevede che in caso d'espropriazione o
di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità (art. 26
cpv. 2 Cost.). I vincoli che RI 1 ha introdotto, al di là dell'indeterminatezza
di cui si è appena detto, interessano nel complesso un'importante superficie
privata edificabile del territorio comunale, il cui utilizzo dipenderà dalla
disponibilità del privato, suscettibile, in caso di mancato accordo, di
generare costi espropriativi e di realizzazione a carico della collettività. Si
tratta, in definitiva, di una variante che non può prescindere da una verifica
della sostenibilità finanziaria. Inoltre, l'approccio scelto daRI 1 non merita
comunque di essere tutelato anche perché fa dipendere la realizzazione di un'opera,
di cui si è riconosciuto il sicuro interesse pubblico, dal profilo della
tempistica e delle modalità esecutive, dalla volontà/disponibilità dei privati
di darvi seguito, senza stabilire alcuna priorità di intervento né un orizzonte
temporale per la realizzazione dei marciapiedi. Infine, ben diversa appare la
loro realizzazione basata su una progettazione tecnica d'insieme nell'ambito di
un progetto stradale rispetto a quella compiuta autonomamente (a singhiozzo)
dai singoli proprietari secondo la (sola) indicazione che l'area va destinata
alla creazione di un marciapiede al servizio della collettività. La circostanza
che RI 1 abbia già messo in atto tale soluzione in occasioni puntuali non è
determinante, così come non lo è quella che in altri comparti del Cantone si
sarebbe fatto uso con successo di tale approccio. Da notare che, a differenza
del caso in esame, il piano regolatore NQC prevede solo puntualmente dei
vincoli di marciapiede privato, delimitati in modo preciso nella cartografia,
ed esplicitamente disciplinati all'art. 29 NAPR (versione del 2017).
7.3. A titolo abbondanziale,
il Tribunale considera che il ricorso non potrebbe trovare miglior sorte
nemmeno laddove si volesse ritenere che il Concetto costituisca una
completazione del piano del traffico, una sorta di "tavola complementare",
ciò che di per sé sarebbe ammissibile (cfr. Linea guida cantonale citata, che
propone quelle concernenti la rete pedonale e ciclabile [allegato E] e la rete
dei trasporti pubblici [allegato F]) e non necessariamente da estendere a tutto
il territorio comunale, così come preteso a torto dal Governo. In questo caso,
infatti, mancherebbe il coordinamento tra i due strumenti, poiché l'istituzione
di un valido vincolo presupporrebbe una modifica del piano del traffico, che
risponda a sua volta alle esigenze appena evocate.
8.   Per tutti i
motivi che precedono la variante non poteva essere approvata. Anche su questo
punto la decisione impugnata merita dunque conferma.
9.   Tutto ciò
considerato, il ricorso, limitatamente agli aspetti qui esaminati, è respinto.
Non si preleva una tassa di giustizia, ritenuto che RI 1, soccombente, ne va
esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera