ti_gerichte · 52.2006.252 · 2006-10-20 · it
Organizzazione di una manifestazione sportiva con veicoli a motore (rally). Condizioni per il rilascio del permesso imposto dalla legge e principio della buona fede

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.10.2006 52.2006.252
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.10.2006 52.2006.252
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.10.2006 52.2006.252

Incarto n.
52.2006.252
Lugano
20 ottobre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 agosto 2006 del
Comitato Rally,
6828 Balerna,
rappr. dal suo presidente __________ e patr. dall' PA
1
contro
la decisione 10 agosto 2006 (no. 3584) del Consiglio
di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 28 luglio 2006 con la quale la Sezione della circolazione gli ha
negato l'autorizzazione di organizzare venerdì 1° settembre e sabato 2
settembre 2006 il 10° Rally Internazionale del Ticino;
viste le risposte:
-    29 agosto 2006 del
Consiglio di Stato;
-    31 agosto 2006 della
Sezione della circolazione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il Comitato
Rally (in seguito: Comitato) è un'associazione di diritto privato giusta gli
art. 60 ss. CC costituita nel 1998 al fine primario di organizzare in Svizzera
e all'estero manifestazioni nazionali ed internazionali legate allo sport
automobilistico. Negli ultimi anni l'associazione ha infatti organizzato il
Rally del Ticino, manifestazione motoristica che nel 2004 è entrata a far parte
del circuito di gare dell'IRC (International Rally Cup).
B.   Intenzionato
ad organizzare la decima edizione di questo evento sportivo, il 10 gennaio 2006
il Comitato ha preso contatto con i vertici del Dipartimento delle istituzioni per
verificare la disponibilità dell'autorità cantonale ad autorizzare lo
svolgimento del rally il primo fine settimana del mese di settembre 2006.
Con presa di posizione scritta del 14
febbraio 2006 il Consiglio di Stato ha annotato innanzi tutto che una risposta
formale, positiva o negativa, sarebbe stata data solo in seguito all'inoltro di
una domanda concreta. In seguito, ha rimarcato che in passato aveva seguito la
prassi di autorizzare una competizione automobilistica all'anno, ma che tale consuetudine
non avrebbe garantito, di per sé, un orientamento positivo dell'autorità
competente in punto allo svolgimento del rally 2006. Esposti al Comitato gli
esiti discordanti della procedura di consultazione promossa presso diversi enti
e servizi statali (comuni, ente turistico cantonale, Dipartimento del
territorio, Divisione dell'economia, polizia), il Governo ha infine
sottolineato che per diverse ragioni, soprattutto di sicurezza, ben
difficilmente si sarebbe potuto autorizzare lo svolgimento della competizione in
caso di attraversamento di centri abitati durante le prove speciali.
Dopo aver presentato alla Sezione della
circolazione un percorso indicativo della manifestazione, il 28 giugno 2006 il
Comitato ha chiesto alla medesima autorità l'autorizzazione di svolgere venerdì
1° settembre e sabato 2 settembre 2006 il 10° Rally Internazionale del Ticino,
allegando all'istanza tutta la documentazione necessaria. Il programma definitivo
della gara prevedeva l'effettuazione di nove prove speciali (1. tappa: Valcolla,
Isone, Caserma Ceneri; 2. tappa: Isone, Caserma Ceneri, Malcantone, Valle di
Muggio, Valcolla, Isone), con partenza e arrivo a Lugano.
Richiamati i contenuti dello scritto 14
febbraio 2006 del Consiglio di Stato e constatato che le prove speciali in
Valcolla e in Valle di Muggio avrebbero attraversato nuclei abitati, con
decisione 28 luglio 2006 la Sezione della circolazione ha respinto l'istanza,
adducendo peraltro che il rally, spesso teatro di incidenti automobilistici, si
poneva in contrasto con la politica di promozione della sicurezza stradale e di
riduzione dell'inquinamento praticata dall'autorità, nonché con i preavvisi
negativi di talune istituzioni interpellate (enti turistici, polizia cantonale
e SPAAS in particolare).
C.   Con giudizio
10 agosto 2006 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego dell'autorizzazione,
respingendo l'impugnativa contro di esso presentata dal Comitato.
Ricordato
che l'organizzatore di manifestazioni sportive con veicoli a motore non fruisce
di alcun diritto all'ottenimento dell'autorizzazione esatta dalla legge, l'autorità
di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che il ventaglio dei motivi apportati
dalla Sezione della circolazione per negare il permesso giustificasse ampiamente
la decisione avversata dal ricorrente.
Il Governo ha peraltro escluso che le
precedenti autorizzazioni rilasciate al Comitato per l'organizzazione delle
prime nove edizioni del rally avessero creato una sorta di diritto
consuetudinario suscettibile di imporre la concessione del permesso richiesto.
D.   Avverso la
predetta pronunzia governativa il soccombente insorge ora innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata e gli sia rilasciata
l'autorizzazione per svolgere il 10° Rally Internazionale del Ticino.
Esposti i
fatti ed evocate le norme legali applicabili alla fattispecie (art. 52 LCStr,
95 ONC e 37 ss. RLALCStr), il ricorrente adduce essenzialmente che il diritto
federale pone condizioni precise per la concessione del permesso di organizzare
gare automobilistiche, limitando il potere di apprezzamento dell'autorità
cantonale in materia di rilascio dell'autorizzazione. Il Comitato ha adempiuto
scrupolosamente tutte le esigenze previste dall'art. 52 cpv. 3 LCStr,
garantendo in particolare uno svolgimento irreprensibile della competizione sotto
ogni profilo, compreso quello della sicurezza, anche all'interno delle zone
abitate. A mente dell'insorgente, negando il permesso postulato solo perché due
PS attraversano nuclei abitati la Sezione della circolazione ha abusato del
potere di apprezzamento di cui gode in materia. Lo stesso dicasi del Consiglio
di Stato, in particolare laddove ha ravvisato un'intollerabile fonte di pericolo
in astratto sia nelle prove speciali che nelle ricognizioni e nei
trasferimenti, durante i quali i concorrenti sono comunque tenuti a rispettare
scrupolosamente le norme della circolazione al pari degli altri utenti della
strada.
L'insorgente contesta inoltre che l'autorizzazione
richiesta possa essere rifiutata per ragioni riconducibili alla politica di educazione
stradale promossa dalle autorità. A prescindere dal fatto che una corsa
automobilistica non può e non deve essere confusa con l'ordinaria circolazione
stradale, l'argomento allegato dalla Sezione della circolazione e condiviso dal
Governo esula completamente dal quadro delle condizioni fissate dalla legge per
il rilascio del controverso permesso. Tale motivazione risulta del tutto arbitraria
nella misura in cui la legislazione federale la pone in relazione solo con le
manifestazioni su pista, che possono non essere autorizzate se l'uso ordinario
dell'impianto risulta contrario agli scopi dell'educazione stradale e della
lotta contro i rumori.
I preavvisi positivi formulati dagli enti
interpellati, le singole autorizzazioni rilasciate dai municipi dei comuni
toccati dal rally e le nove edizioni svolte negli anni scorsi senza
controindicazioni, avrebbero dovuto insomma indurre la Sezione della circolazione
a concedere il permesso richiesto in esito ad una corretta ponderazione degli
interessi in gioco. Negando l'autorizzazione, l'autorità cantonale ha violato
il principio della buona fede e meglio quello costituzionale della
prevedibilità dell'attività amministrativa.
E.   All'accoglimento
del gravame si oppongono il Consiglio di Stato e la Sezione della circolazione,
i quali avversano le tesi del ricorrente con argomentazioni che saranno riprese
- ove occorresse - nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale cantonale amministrativo è data dall'art.
10 cpv. 2 LALCStr.
La legittimazione attiva dell'associazione ricorrente,
destinataria del provvedimento impugnato, è pacifica (art. 43 PAmm),
ritenuto che nella fattispecie concreta si giustifica di derogare
al requisito dell'attualità della lite, dal momento che la contestazione verte
su di una questione suscettibile di ripresentarsi in futuro nelle medesime
circostanze e la cui conformità alla legge e alla Costituzione non potrebbe
altrimenti mai essere verificata (RDAT II-1995 N. 3 consid. 1.2; Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 3 ad art. 43 con
riferimenti).
Il gravame, tempestivo (art. 10 LALCStr e
art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. In
Svizzera le gare di velocità con veicoli a motore effettuate in circuito alla
presenza di pubblico sono vietate (art. 52 cpv. 1 LCStr e 94 cpv. 1 ONC). Le
altre manifestazioni sportive, in particolare quelle che si svolgono su strade
pubbliche, sono invece ammesse previa concessione però di un apposito permesso da
parte del cantone interessato dall'evento. A norma di legge (art. 52 cpv. 3
LCStr), tale permesso può essere rilasciato solo se:
·
gli organizzatori danno affidamento per uno
svolgimento irreprensibile,
·
le esigenze della circolazione lo consentono,
·
sono state prese le necessarie misure di
sicurezza,
·
è stata stipulata la prescritta assicurazione
per la responsabilità civile.
La disposizione ha carattere potestativo ed
in quanto tale garantisce una discreta latitudine di giudizio all'autorità competente
per la concessione del permesso, che in Ticino è la Sezione della circolazione
(vedi art. 2 cpv. 1 lett. d cifra 5 e 37 RLALCStr). Pur trattandosi di un
permesso di polizia che di principio deve essere accordato allorquando i
requisiti fissati per il suo conferimento sono soddisfatti (Knapp, Précis de
droit administratif, N. 1375; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale,
N. 1001), l'adempimento delle condizioni enunciate all'art. 52 cpv. 3 LCStr non
garantisce affatto al richiedente il rilascio dell'autorizzazione. Lo specifica
la legge stessa (cfr. art. 95 cpv. 2 ONC), aggiungendo peraltro che il permesso
deve essere rifiutato se è prevedibile una molestia per rumori eccessivi o persistenti.
2.2. Chiamato a verificare se il potere di
apprezzamento di cui dispone la Sezione della circolazione in tema di
autorizzazioni per lo svolgimento di manifestazioni sportive con veicoli a
motore è stato esercitato in maniera corretta, il Consiglio di Stato - quale
autorità di ricorso - fruisce di piena cognizione e quindi esamina liberamente
non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottoposta al
suo giudizio, ma rivede anche ogni problema di apprezzamento e di opportunità (cfr.
art. 56 PAmm).
Contrariamente a quanto sembra sostenere l'insorgente,
l'autorità di ricorso di prime cure non ha ristretto la sua cognizione sull'oggetto
del litigio all'abuso del potere di apprezzamento. Nel giudizio impugnato infatti
il Governo non solo ha premesso che avrebbe statuito con pieno potere
cognitivo, ma ha anche operato di conseguenza, vagliando del tutto liberamente
la decisione dipartimentale senza incorrere in un diniego formale di giustizia.
2.3. La realizzazione di un evento sportivo
di portata internazionale come il Rally del Ticino comporta un dispendio
rilevante di tempo e mezzi, anche finanziari, già solo per l'inoltro della domanda
formale di autorizzazione, che deve essere accompagnata da un consistente numero
di allegati e documenti esplicativi (cfr. IKST, Richtlinien 31.10.1974 für die
Bewilligung von motorsportlichen Veranstaltungen, cifra 5). Comprensibile
quindi che prima di buttarsi a capofitto nella complessa organizzazione della
decima edizione della competizione il Comitato abbia voluto sondare gli umori
dell'autorità competente per conoscerne preventivamente gli intendimenti in
ordine al rilascio del permesso imposto dalla legge. All'autorità cantonale,
interpellata in merito all'effettiva possibilità di svolgere la manifestazione,
non poteva sfuggire l'importanza e la portata del preavviso richiesto. Se il
Governo, in esito alle sue valutazioni, riteneva che per motivi di vario genere
non sarebbe stato più possibile autorizzare lo svolgimento di un rally in
Ticino, avrebbe dovuto comunicare questa sua decisione al Comitato in modo
chiaro ed inequivocabile, al fine di non suscitare aspettative che ovviamente
si sarebbero tradotte nell'avvio - o nella ripresa vigorosa - di tutte le
attività necessarie per l'organizzazione della manifestazione.
Sta di fatto che con scritto 14 febbraio
2006 il Consiglio di Stato, pur
info
rmando il ricorrente che la prassi di autorizzare una competizione
automobilistica all'anno non avrebbe garantito
"un orientamento positivo
dell'autorità competente"
, non ha affatto escluso la possibilità di
rilasciare l'autorizzazione per svolgere il rally 2006. Tant'è vero che esposti
al Comitato gli esiti discordanti della procedura di consultazione promossa
presso diversi enti e servizi statali (comuni, ente turistico cantonale, Dipartimento
del territorio, Divisione dell'economia, polizia), ha annotato che
"difficilmente
si potrà nuovamente autorizzare il rally del Ticino qualora, come è stato il
caso nelle recenti edizioni, le prove speciali dovessero prendere in
considerazione strade che attraversano nuclei abitati, dove appare anche
problematico controllare adeguatamente, sia nei giorni precedenti la
manifestazione, sia durante la manifestazione, il comportamento del
pubblico."
Asserzione, questa, che in quanto formulata in luogo di una
esplicita e categorica avvertenza negativa quo al rilascio del permesso,
lasciava nettamente intendere ai richiedenti che se avessero rispettato
determinati criteri di sicurezza, evitando in particolare l'attraversamento di
zone abitate durante le PS, la manifestazione avrebbe potuto essere
autorizzata.
2.4. Il 1° marzo 2006 il Comitato ha
presentato alla Sezione della circolazione l'itinerario indicativo della
manifestazione senza ottenere riscontri di sorta e il 28 giugno seguente ha
chiesto formalmente alla medesima autorità l'autorizzazione di svolgere venerdì
1° settembre e sabato 2 settembre 2006 il 10° Rally Internazionale del Ticino,
su un percorso contraddistinto da nove prove speciali, di cui tre disputate in
Valcolla e Valle di Muggio.
La successiva decisione 28 luglio 2006 con
la quale la Sezione della circolazione ha respinto l'istanza, richiamandosi in
particolare alle condizioni contenute nella missiva 14 febbraio 2006 del
Consiglio di Stato, resiste con certezza alle critiche del ricorrente. In
effetti, se da un lato la domanda rispettava pienamente le condizioni enunciate
all'art. 52 cpv. 3 LCStr senza per questo poter aspirare ipso iure
all'ottenimento del permesso (vedi consid. 2.1), dall'altro ometteva
clamorosamente di soddisfare i requisiti di sicurezza preventivamente esatti
dal Consiglio di Stato laddove prevedeva di toccare numerosi nuclei abitati
durante lo svolgimento delle tre PS in Valcolla e Valle di Muggio.
Di conseguenza, rifiutandosi di concedere il
permesso in funzione di questa disattenzione, la Sezione della circolazione non
ha per nulla abusato della latitudine di giudizio di cui gode in materia. Anzi,
nella misura in cui la condizione inadempiuta era stata fissata dal Governo per
soddisfare giustificate esigenze di pubblica sicurezza e comunicata con largo
anticipo agli interessati, essa era tenuta a negare l'autorizzazione richiesta
già solo per questo motivo, senza che occorresse appigliarsi ad altre argomentazioni,
di natura opinabile se si considera l'accoglienza che le autorità cantonali
hanno riservato ad una manifestazione motoristica, ben più inquinante,
pericolosa e concretamente generatrice di seri incidenti come il meeting aviatorio
di Lodrino.
3.   3.1. L'art.
9 Cost. dispone che ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo
il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. La giurisprudenza
del Tribunale federale già sanciva questo diritto, deducendolo dal previgente
art. 4 vCost. In quanto sia fatto valere nei confronti degli organi dello
Stato, il principio della tutela della buona fede assume il carattere di
diritto fondamentale, suscettibile di essere invocato in giustizia (FF 1997 I
134 ss.; Jörg Paul Müller, Grundrechte in
der Schweiz, p. 488).
Dal diritto alla tutela della buona fede sgorga
il principio dell'affidamento, il quale conferisce al cittadino la prerogativa
di essere protetto nella fiducia riposta nelle assicurazioni ricevute dall'autorità
o in un atteggiamento da essa assunto tale da far nascere precise aspettative
(Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, N. 1121 ss.;
Rouiller, Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in
Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse, § 42 N. 23 ss.; Scolari,
Diritto amministrativo, Parte generale, N. 616;
DTF 128 II 112 consid. 10b/aa, 126
II 377
consid. 3a, 125 I 267 consid. 4, 122 II 113 consid. 3b/cc,
121 II 473 consid. 2c e rinvii). Secondo la giurisprudenza (DTF 121 V 65
consid. 2a), il diritto alla tutela della buona fede presuppone l'adempimento delle
seguenti, cinque condizioni cumulative:
1.
l'autorità deve aver formulato una promessa effettiva, intervenendo
cioè in una situazione concreta nei confronti di determinate persone;
2.
l'autorità deve aver agito nel quadro e nei limiti delle sue
competenze;
3.
la persona interessata non era in grado di rendersi immediatamente conto
dell'inesattezza delle
info
rmazioni
ricevute;
4.
il privato deve essersi inoltre fondato su tali
info
rmazioni per prendere disposizioni modificabili
soltanto subendo un pregiudizio;
5.
la legge infine non deve aver subito mutamenti dal momento in cui
l'autorità si è espressa.
Soddisfatte queste esigenze, il principio
della buona fede prevale su quello della legalità, riservato il caso in cui un
interesse pubblico preponderante impone l'applicazione della legge a scapito
dell'interesse del privato al mantenimento degli impegni assunti dall'autorità.
In quest'ultima evenienza, lo Stato risponde tuttavia del danno cagionato al
cittadino deluso nelle proprie legittime aspettative (cfr., sull'argomento,
Rouiller, op. cit., § 42 N. 28 e rinvii giurisprudenziali).
3.2. Nel caso di specie è escluso il
ricorrente possa appellarsi con successo alla tutela della buona fede.
Il Comitato si è preclusa infatti ogni
possibilità di invocare il principio dell'affidamento già al momento in cui ha
inoltrato una domanda non conforme alle indicazioni che il Consiglio di Stato
gli aveva fornito il 14 febbraio 2006 circa la necessità di evitare le zone
abitate per poter aspirare al rilascio del permesso.
4.   Ferme
queste premesse il ricorso deve essere respinto, confermando - siccome immune
da violazioni del diritto - il giudizio governativo impugnato a la risoluzione dipartimentale
che esso ha tutelato.
La tassa
di giustizia è a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 9 C
ost., 52 LCStr; 94, 95 ONC; 10 LALCStr; 37 RLALCStr;
3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giudizio e le spese, di complessivi fr. 1'000.-, sono poste a carico del
ricorrente.
3.   Intimazione
a:
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario