ti_gerichte · 52.2001.225 · 2001-07-25 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.07.2001 52.2001.225
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.07.2001 52.2001.225
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.07.2001 52.2001.225

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00225
Lugano
25 luglio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Efrem Beretta quest'ultimo in sostituzione del giudice
Stefano Bernasconi, impedito
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  12 giugno 2001 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 22 maggio 2001 del Consiglio di Stato
(n. 2405) che conferma la risoluzione 24 novembre 2000 con cui il municipio
di __________ le ha negato la licenza edilizia preliminare per la costruzione
di una casa d'abitazione plurifamiliare nella zona del nucleo (part. n.
__________ e __________ RF);
viste le risposte:
-    20 giugno 2001 del
municipio di __________;
-    26 giugno 2001 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. La
ricorrente __________ è proprietaria delle part. n. __________ e __________ RF,
situate nella zona del nucleo di villaggio (NV) di __________, a ridosso della
zona del nucleo antico (NA).
Nel 1987 il consiglio comunale ha adottato
il PR. L'art.42 delle norme di attuazione (NAPR) prevedeva che nella zona NV,
oltre ai riattamenti ed alle ricostruzioni, avrebbero potuto essere autorizzate
anche nuove costruzioni.
Al fine di evitare che gli spazi liberi
fossero
"compromessi da eventuali costruzioni"
, in sede di
approvazione del piano il Consiglio di Stato ha tuttavia stralciato questa
possibilità, permettendo
"unicamente piccoli ampliamenti giustificati
da esigenze tecnico-funzionali"
. Nuove costruzioni, ha precisato il
Governo sarebbero state eventualmente
"ammesse sulla base delle risultanze
di uno studio specifico dei contenuti urbanistici e del patrimonio
architettonico delle aree insediative antiche"
(cfr. ris. gov. n. 596
del 24.1.1989)
b. Contro la suddetta modica d’ufficio,
apportata dal Consiglio di Stato in sede di approvazione del PR, __________ è
insorta davanti al Gran Consiglio, sollecitando il ripristino della facoltà di
costruire nuovi edifici nella zona del nucleo.
Con il consenso della ricorrente, il ricorso
è stato tenuto in sospeso per dieci anni, nell'attesa che il comune elaborasse
un piano particolareggiato (PP) del nucleo che prevedesse semmai la possibilità
di edificare quei fondi.
Tardando il comune a dotarsi di quello
strumento pianificatorio, il 29 marzo 1999, il Gran Consiglio ha parzialmente
accolto l'impugnativa ai sensi dei seguenti considerandi:
"Tenuto
conto del fatto che lo stralcio della possibilità edificatoria previsto
dall'art. 42 NAPR deve essere mantenuto a salvaguardia del profilo
architettonico e paesaggistico del nucleo di __________, questo Consiglio
ritiene comunque che già in questa sede possa essere garantita l'edificabilità futura
dei fondi dei ricorrenti, limitatamente ad una casa d'abitazione nel rispetto
di quelle che saranno le norme di applicazione del piano regolatore per quel
che concerne il nucleo vecchio del Comune di __________.
Lo scrivente
Consiglio invita perciò l'autorità comunale ad elaborare delle norme di
applicazione di piano regolatore che prevedano una concreta possibilità edificatoria
per nuove costruzioni sui fondi dei ricorrenti, con indici appropriati e misure
di carattere edilizio confacenti alla situazione dei luoghi; ciò può essere attuato
nell'ambito della revisione globale del PR in corso".
B.   L'11 giugno
1999 il municipio ha sollecitato il pianificatore a tener conto della decisione
del legislativo cantonale. Il 24 settembre seguente la stessa autorità comunale
ha inoltre invitato la ricorrente, qualora avesse inteso edificare i fondi,
"a
voler informare il suo progettista di prendere preventivo contatto con il
pianificatore,
nell'ottica di discutere i particolari di ordine
edificatorio"
.
C.   Il 5 giugno
2000 la ditta __________ ha inoltrato al municipio una domanda di costruzione
preliminare per edificare sui fondi in questione uno stabile di tre appartamenti.
Contro la domanda sono state inoltrate 63
opposizioni.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il municipio ha negato la licenza, ritenendo
l'intervento contrario all'art. 42 NAPR, che esclude tuttora la possibilità di
costruire nuovi edifici nella zona del nucleo.
D.   Contro la
predetta decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato,
chiedendone l'annullamento e postulando il riconoscimento retroattivo
dell'edificabilità dei fondi n. __________ e __________ RF, nonché in via
subordinata l'assegnazione al comune di un termine perentorio di 15 giorni per
pubblicare il nuovo PR ed il PP del nucleo.
E.   Con
giudizio 22 maggio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso.
In sostanza, il Governo ha rilevato che la
decisione del Gran Consiglio riconosceva alla ricorrente il diritto di
edificare i suoi fondi soltanto sulla base delle norme che il comune era
chiamato ad elaborare nell'ambito della revisione del PR attualmente in corso.
Il Consiglio di Stato ha altresì escluso che
la decisione del Legislativo cantonale potesse aver suscitato nella ricorrente
aspettative tutelabili in base al principio della buona fede.
F.   Contro il
predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il riconoscimento
retroattivo dell'edificabilità dei suoi fondi a far tempo dall'inoltro del
ricorso al Gran Consiglio.
Secondo la ricorrente, la decisione del
Legislativo cantonale completerebbe le disposizioni del PR, integrandole in
modo da permettere già sin d'ora di edificare i suoi fondi, senza dover attendere
l'elaborazione del PP del nucleo.
L'atteggiamento assunto dal comune avrebbe
inoltre suscitato in  lei ben precise aspettative in merito all'edificabilità
dei fondi.
G.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni,
ed il comune di __________, che invece contesta in dettaglio le tesi della
ricorrente con argomenti che saranno esaminati qui appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva dell'insorgente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio
impugnato, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). L'assunzione di testi, in particolare
della funzionaria incaricata dell'evasione dell’impugnativa inoltrata a suo
tempo dalla ricorrente al Gran Consiglio, non appare invero atta a procurare a
questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Ne
si giustifica l’allestimento di non meglio precisate perizie.
2.   L'art. 42
lett. a NAPR, nella versione adottata dal consiglio comunale, stabiliva che
nella zona del nucleo del villaggio (NV), oltre ai riattamenti ed alle
ricostruzioni, erano ammesse le nuove costruzioni. La norma precisava in
seguito l'altezza, la distanza dai confini e quella da edifici, nonché le
modalità d'intervento, specie per quel che concerne le aperture, i materiali, i
colori e la tipologia dei tetti.
In sede di approvazione del PR, il Consiglio
di Stato ha stralciato questa facoltà, permettendo soltanto piccoli
ampliamenti.
La ricorrente ha impugnato questa modifica
davanti al Gran Consiglio, chiedendo che sui suoi fondi - liberi da costruzioni
- fosse ripristinata la possibilità di costruire nuovi edifici.
Il Legislativo cantonale, dopo aver
lungamente ed inutilmente atteso l’elaborazione del PP del nucleo, prospettato
dal Consiglio di Stato, ha per finire reso la decisione di cui si è detto in
narrativa.
Il Legislativo cantonale non ha accolto il
ricorso integralmente, ripristinando la norma in oggetto nella versione
originaria, adottata dal consiglio comunale. Nemmeno la ricorrente lo pretende.
Il Gran Consiglio ha accolto l’impugnativa soltanto parzialmente, mediante un
dispositivo che attraverso un rinvio ai considerandi si limita a riconoscere la
possibilità di costruire sui fondi in questione una nuova costruzione, rientrante
nei parametri che avrebbero dovuto essere ulteriormente stabiliti nell’ambito
della revisione del PR a quel momento in corso. Contrariamente a quanto assume
l'insorgente, la decisione granconsiliare non riconosce la possibilità
immediata di edificare una casa d'abitazione in base ai parametri edificatori
previsti dall’art. 42 NAPR. Essa sancisce soltanto la possibilità di costruire
uno stabile ad uso abitativo in base ad "indici appropriati e misure di
carattere edilizio confacenti alla situazione dei luoghi", che il comune
avrebbe dovuto ancora elaborare (cfr. la frase
"nel rispetto di quelle
che
saranno
le norme di applicazione del PR per quel che concerne il
nucleo vecchio del comune di __________ "
).
Per avere la portata ed il significato che
la ricorrente pretende di attribuirle, la decisione avrebbe dovuto
espressamente annullare la modifica d’ufficio apportata dal Consiglio di Stato
all’art. 42 NAPR, ripristinando - sia pure soltanto per rapporto ai fondi in
oggetto - le possibilità edificatorie previste dal testo adottato dal consiglio
comunale. Ipotesi, questa, che nel caso concreto manifestamente non si
verifica.
3.
3.1. Come rileva il Consiglio di Stato, il principio della buona fede,
espressamente sancito dall’art. 9 Cost., obbliga l’autorità a mantenere le sue
promesse ed a tutelare, a determinate condizioni, la fiducia riposta
dall’amministrato nelle assicurazioni che gli ha fornito o negli atteggiamenti
che ha assunto nei suoi confronti.
(DTF 121 I 181; RDAT
1987, 145; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n.
74 B I seg.).
Da un lato occorre che l’autorità abbia
agito nei confronti di una determinata persona e in un caso concreto (a)
nell’ambito delle sue competenze (b). Dall’altro, occorre che l’amministrato
non si sia reso conto dell’illegalità del comportamento assunto dall’autorità o
delle assicurazioni che questa gli ha fatto (c) e che abbia nel contempo preso,
sulla base del comportamento assunto dall’autorità nei suoi confronti,
disposizioni che non può revocare senza pregiudizio (d). La legge, infine, non
deve essere cambiata tra il momento in cui l’autorità ha fatto certe promesse o
assunto un certo comportamento e il momento in cui l’amministrato ha invocato
il principio della buona fede (e).
3.2. Le considerazioni dianzi esposte
(consid. 2) escludono la ricorrente potesse in buona fede ritenere che il Gran
Consiglio le avesse riconosciuto la possibilità di edificare immediatamente i
suoi fondi. Una simile interpretazione procede da un’evidente distorsione del
tenore della decisione, che indicava in modo chiaro che i fondi sarebbero stati
effettivamente edificabili soltanto dopo che il comune avesse ulteriormente
definito i parametri degli interventi ammissibili.
Parimenti insufficiente a suffragare le
deduzioni che l’insorgente trae dal principio della buona fede è lo scritto 24
settembre 1999 inviatole dal municipio per sollecitarla, qualora avesse inteso
edificare i fondi,
"a voler informare il suo progettista di prendere
preventivo contatto con il pianificatore,
nell'ottica di discutere i
particolari di ordine edificatorio"
.
Nelle particolari circostanze del caso in
esame, lo scritto in questione poteva essere interpretato unicamente come un
invito a coordinare la progettazione dell’intervento edilizio con la definizione
dei parametri edificatori che il pianificatore comunale, stando all’incarico
conferitogli dal municipio con lettera dell’11 giugno 1999 - inviata in copia
alla ricorrente - avrebbe dovuto elaborare in seguito alla decisione del Gran
Consiglio.
4.   Nella
misura in cui sono ricevibili, vanno respinte, siccome infondate, le eccezioni
che la ricorrente solleva in relazione ai ritardi frapposti dal municipio
nell’elaborazione del PP del nucleo.
Oggetto del presente giudizio è di per sè
soltanto la decisione con cui il municipio ha respinto la domanda della
ricorrente di rilascio di una licenza preliminare per costruire uno stabile
d’appartamenti sui suoi fondi. La domanda è stata esaminata e decisa in tempi
ragionevoli.
Il ritardo accumulato dal comune nel dotarsi
degli strumenti pianificatori necessari per dar seguito alla decisione del Gran
Consiglio esula d’altro canto dai limiti del presente giudizio. Esso non
riguarda infatti la procedura di rilascio del permesso, ma quella di
elaborazione del PR, che la deve necessariamente precedere e che travalica
l’ambito delle competenze del Tribunale cantonale amministrativo.
5.   In esito
alle considerazioni che precedono, nella misura in cui chiede l’annullamento
del giudizio governativo impugnato, il ricorso va senz’altro respinto.
Parimenti da respingere è la domanda con cui
la ricorrente chiede che sia riconosciuta l’edificabilità dei fondi a partire
dal 24 gennaio 1989. Il Gran Consiglio - al quale la ricorrente non ha peraltro
chiesto di concedere l’effetto sospensivo all’impugnativa inoltrata contro la
decisione del Consiglio di Stato che modificava d’ufficio l’art. 42 NAPR - ha
in effetti riconosciuto soltanto in via condizionata la possibilità di
costruire una casa sui suoi fondi, demandando al comune il compito di definire
i parametri edificatori degli interventi ammissibili. La tassa di giustizia e
le ripetibili sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 42 NAPR di __________; 3, 18,
28, 31, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr. 1'500.-
al comune di __________ a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario