ti_gerichte · 50.2006.8 · 2007-09-12 · it
Espropriazione materiale negata in assenza delle circostanze eccezionali necessarie secondo la giurisprudenza federale per ammetterla in caso di mancata inclusione nella zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.09.2007 50.2006.8
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.09.2007 50.2006.8
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.09.2007 50.2006.8

Incarto n.
50.2006.8
Lugano
12 settembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 dicembre 2006 di
RI 1
RI 2
RI 3
tutti
patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 20 novembre 2006 (n.
10.2004.108-42/04) del Tribunale di espropriazione, prolata in merito alla
domanda di indennizzo che gli insorgenti hanno inoltrato il 2 giugno 2004 nei
confronti del CO 1
per titolo di espropriazione materiale
del mapp. __________;
viste le risposte:
-    15 dicembre 2006 del
Tribunale di espropriazione;
-    27 dicembre 2006 del
comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel 2002 RI
1 (½) e la comunione ereditaria composta da RI 2 e RI 3 (½) erano comproprietari
del mapp. __________ RFD di __________, un fondo prativo di complessivi mq
2'405. Il terreno, pianeggiante e di forma regolare, si trova in località __________,
nella vasta porzione settentrionale del comprensorio comunale delimitata a N
dal fiume __________ e a S da via __________.
B.   Il primo PR
di __________ entrato in vigore il 18 maggio 1977 ha collocato il mapp. __________
in zona C residenziale semi-intensiva.
Il successivo PR adottato dal consiglio
comunale il 6 luglio 1999 ha assegnato il fondo alla zona D residenziale
semi-estensiva. Questa impostazione pianificatoria decisa nel contesto dell'azzonamento
del comprensorio situato a ridosso della golena non è stata tuttavia condivisa
dal Consiglio di Stato (ris. n. 4836 del 16 ottobre 2001), vuoi per ragioni di
contenibilità del piano, vuoi per motivi di tutela del paesaggio e di
congruenza con le scelte effettuate a livello di PD al fine di salvaguardare l'area
che fa capo alla sponda del fiume __________.
Mediante ricorso 15 gennaio 2002 i
proprietari del mapp. __________ hanno impugnato questa decisione davanti al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), chiedendo il ripristino della
destinazione scelta dal comune. Con sentenza 2 novembre 2002 il tribunale adito
ha rigettato il gravame, annotando in particolare che il terreno non giaceva in
un territorio già edificato in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e
che il suo inserimento in zona edificabile avrebbe aggravato il sovradimensionamento
di cui era affetto il PR. Tale pronunzia è cresciuta in giudicato incontestata.
C.   Il 18
dicembre 2002 i proprietari del mapp. __________ hanno formalmente richiesto al
comune di __________ di essere risarciti per l'espropriazione materiale del
loro fondo, conseguente all'approvazione della revisione del PR. Il municipio si
è opposto alla pretesa, cosicché il 2 giugno 2004 i privati hanno domandato al
Tribunale di espropriazione di avviare la procedura di stima.
In sede di risposta l'ente pubblico ha contestato
sia l'avverarsi dell'espropriazione materiale, sia la sussistenza degli estremi
per riconoscere agli istanti indennità di sorta.
All'udienza di conciliazione del 14 ottobre
2005 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni
avverse.
Al termine dell'istruttoria, contraddistinta
dall'audizione di un teste, i contendenti hanno essenzialmente ribadito le
proprie tesi, allegazioni e domande.
D.   Esaurite le
formalità processuali, con sentenza del 20 novembre 2006 il Tribunale di
espropriazione ha respinto l'istanza dei ricorrenti dopo aver concluso che il mapp.
__________ non era stato colpito da espropriazione materiale in conseguenza del
suo manc__________ __________.
Evocati i principi cardine
dell'espropriazione materiale fissati dalla giurisprudenza federale, il primo
giudice ha stabilito che la particella degli istanti era stata oggetto di una
non attribuzione alla zona edificabile, misura che può generare obbligo di risarcimento
solo in presenza di circostanze eccezionali, in casu irrealizzate. Al momento
determinante il fondo non era infatti incluso nel territorio largamente
edificato ed in passato non era mai stato oggetto di investimenti rilevanti in
vista della sua urbanizzazione ed edificazione. Donde l'impossibilità di
accordare ai proprietari una qualsiasi indennità espropriativa, nemmeno per
ragioni dedotte dal principio della buona fede.
E.   Avverso
questa pronunzia i soccombenti sono insorti mediante ricorso 4 dicembre 2006
innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'accertamento dell'espropriazione
materiale negata dalla prima istanza ed il rinvio della causa alla medesima per
la stima dei diritti espropriati.
Narrati i fatti e ripercorsa la vicenda
processuale, i ricorrenti hanno ricordato che la loro proprietà gode di tutte
le infrastrutture di urbanizzazione primaria ed è compresa nel PGC. Dato che
non erano necessarie spese ragguardevoli per edificarla, vi sono tutte le
premesse di eccezionalità sancite dalla giurisprudenza per l'assegnazione delle
indennità rivendicate. Tanto più che il mapp. __________ è ubicato in un comprensorio
già edificato in larga misura giusta l'art. 15 LPT ed i proprietari si sono aggravati
sin davanti al TPT per contrastare la decisione di estrometterlo dalla zona
edificabile in cui era stato inserito nel 1977.
F.   Il
Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione del gravame e la
conseguente conferma della sentenza impugnata, riconfermandosi nelle
motivazioni ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto il comune
di __________, il quale ha avversato partitamente le tesi degli insorgenti con
argomentazioni che verranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei
ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e
3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente
all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà
equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo
principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non
contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione
materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una
veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale
(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza
del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale
nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W__________) e lo ha affinato negli anni
seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la
celeberrima sentenza B__________ (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi
è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di
una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario
è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà;
una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo
tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un
sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza
(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento
di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di
sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151
consid. 2.1. e giurisprudenza ivi richiamata).
2.2. Sempre secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima
volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai
principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla
zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung")
allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se
questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid.
2.1., 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La
mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung")
può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo per titolo di espropriazione
materiale solo in casi eccezionali, segnatamente se il proprietario, in base a
criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere al momento determinante che
un'edificazione del suo fondo conforme al diritto della pianificazione del
territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in un prossimo futuro. Tale è
il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte federale, quando il terreno
è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato conformemente alla
legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o dotato
perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo
proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare
e per la costruzione. Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio già
largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua
utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un
avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale può
fondarsi d'altra parte sul principio della buona fede (DTF 121 II 417 consid.
4b e rinvii). Perché un indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di
massima, che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto
che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in
un futuro prossimo (STF 1P.384/2002 del 12 dicembre 2002 in re CE S__________).
3.   Di norma,
il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di
un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento
che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La
legislazione cantonale (cfr. art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore
entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato. L'approvazione è
condizione di validità e ha effetto costitutivo. Così è da oltre trent'anni,
atteso che l'art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973 conferiva all'atto di
approvazione del PR le stesse prerogative della legge vigente.
In casu, la sussistenza di un'eventuale
espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze
di fatto e di diritto esistenti nell'ottobre del 2001. All'epoca erano in
vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT) e, a livello cantonale, la relativa legge di applicazione del 23 maggio
1990 (LALPT).
4.   4.1. Il PR
revisionato di __________ approvato dal Governo il 16 ottobre 2001 è il primo
piano di utilizzazione adeguatamente rispondente ai principi pianificatori sanciti
dalla Costituzione e dalla LPT di cui si è dotato il comune, che in precedenza aveva
varato uno strumento pianificatorio non conforme alle vigenti esigenze legali e
allestito secondo le disposizioni della vecchia legge edilizia cantonale del 1940
(vedi risoluzione 16 ottobre 2001, n. 4836, del Consiglio di Stato, p. 4, ove
si riferisce che il PR 77 è stato elaborato negli anni settanta). Ne consegue
che lo stralcio delle zone residenziali previste a ridosso della golena costituisce
per il mapp. __________ un rifiuto di assegnazione alla zona edificabile che di
principio non genera espropriazione materiale e obbligo di risarcimento.
Occorre tuttavia esaminare se la fattispecie dedotta in giudizio non rientra
nel novero dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la
giurisprudenza federale dianzi evocata.
4.2. Nel 2001 il mapp. __________ non era
compreso in un PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione
delle acque. Una simile verifica va infatti operata innanzi tutto alla luce
delle normative federali in materia di inquinamento delle acque entrate in
vigore il 1° luglio 1972 (LIA dell'8 ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972, abrogate
dalle odierne LPAc del 24 gennaio 1991 e OPAc del 28 ottobre 1998) e delle
relative norme di applicazione cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali
avevano in sostanza anticipato la suddivisione del territorio in edificabile e
non sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a). Ad onor del vero il fondo
risulta posizionato all'interno del perimetro delle canalizzazioni previsto dal
piano agli atti, allestito nel luglio del 1971 e approvato dalla SPAA il 12
novembre 1975, ma questo documento riflette con ogni evidenza la delimitazione
della zona edificabile effettuata dal PR adottato nell'agosto del 1973. La sua
rilevanza dal profilo dell'applicazione dei principi giurisprudenziali che qui
occorre impiegare è quindi nulla.
4.3. Alla
data determinante il fondo era oggettivamente urbanizzato. Un terreno è infatti
da considerare tale se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie condotte
d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere
possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve
quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo conto
del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT; Jomini, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, n. 29 ad art. 19).
Dalle
tavole processuali non risulta però che i proprietari avessero sostenuto spese
rilevanti per l'urbanizzazione particolare o la costruzione. Con ogni evidenza
non possono essere considerati tali gli oneri relativi ai contributi di
miglioria (fr. 12'400.-) e di canalizzazione (fr. 2'194.-) che RI 1 e RI 2
hanno versato al comune a far tempo dal 1982. Quest'ultimi, al pari dei loro
successori in diritto, non hanno invero effettuato alcun investimento significativo
in vista dell'edificazione della part. __________, limitandosi a discussioni circa
la fattibilità di un'operazione immobiliare che non si è mai concretizzata in
mancanza dell'accordo di uno dei comproprietari (vedi deposizione 26 giugno
2006 del teste __________).
4.4. Al
momento dell'entrata in vigore del PR revisionato la proprietà dei ricorrenti
non si trovava in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art.
15 lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va interpretato in
modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in maniera compatta,
oltre agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo
tessuto. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in
rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è
rilevabile innanzi tutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle
infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici periferiche, pur se già
interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con
un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono
comparti già edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 122 II 455
consid.
6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid.
5a; RDAT II-2002 N. 78; Flückiger, Commentaire de la LPT, N. 58 ss. ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
N. 318-321).
Orbene, alla luce di tale definizione non
si può di certo affermare che la part. __________ appartenesse al territorio
già largamente edificato solo per il fatto che era posizionata a margine di una
zona nella quale sono state realizzate diverse costruzioni. In realtà, il fondo
faceva e fa tuttora parte di un comparto verde, ben distinto per peculiarità
orografiche e linee forti di demarcazione, che da via __________ si estende
verso settentrione sino al fiume __________ (cfr. pure STPT 90.2002.19 del 7
novembre 2002 in re __________, consid. 5).
4.5.
Oltre che estromesso dal territorio già edificato in larga misura, il mapp. __________non
era neppure necessario all'edificazione nei successivi quindici anni giusta
l'art. 15 lett. b LPT. Lo ha rilevato pure il TPT nella sentenza appena citata
(consid. 4), con cui ha confermato la mancata approvazione della zona residenziale
nella quale era stato inserito il fondo. Provvedimento, questo, che il
Tribunale ha giustificato con il chiaro sovradimensionamento delle zone
edificabili in relazione ad una ipotesi di sviluppo realistica per i prossimi
10-15 anni, annotando che una riduzione dell'estensione delle zone fabbricabili
a scopo residenziale rispetto al perimetro previsto dal precedente PR rispondeva
ad un interesse generale indiscutibile.
4.6. Se ne deve concludere, insieme al
Tribunale di espropriazione, che nell'ottobre del 2001 la mancata inclusione
del mapp. __________ nella zona residenziale D del PR di __________ non ha
mortificato alcuna prospettiva di edificarlo in un prossimo futuro e, quindi,
non ha intaccato il diritto di proprietà dei ricorrenti in modo da ingenerare
espropriazione materiale. In nessun tempo collocato all'interno di un PGC
adottato conformemente ai dettami della legislazione sulla protezione delle
acque, escluso dal territorio edificato in larga misura e non necessario per soddisfare
il bisogno di terreno edificabile dei prossimi quindici anni, ancorché
urbanizzato il fondo non aveva oggettiva vocazione edilizia alla data
determinante. Né gli insorgenti potevano seriamente pensare che un'edificazione
sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo o che
un'assegnazione del terreno alla zona edificabile avrebbe dovuto imporsi per ragioni
dedotte dal principio della buona fede. Proprietaria da decenni del mapp. __________,
per ragioni sue la famiglia __________ non ha mai preso concordemente in
considerazione la possibilità di sfruttarlo a fini edilizi, nonostante il vuoto
legislativo esistente fino al 1972 ed il favorevole azzonamento di cui ha
beneficiato la particella nel 1977. A torto, poiché nessun proprietario può
contare sul fatto che un determinato terreno resterà definitivamente nella zona
edificabile o che le sue possibilità edificatorie rimarranno immutate (cfr.,
sull'argomento, Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, VPL-Schrift
Nr. 63, p. 21 e giurisprudenza ivi citata).
4.7. In
tema di sacrificio particolare, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa
dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa
edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid.
8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni
illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di
un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del Sonderopfer
(vedi pure STF 22 maggio 2002 in re Stato del Canton Ticino c. A__________,
nella quale si conferma chiaramente che la nozione di sacrificio particolare
non torna applicabile a casi di mancata attribuzione alla zona edificabile di
fondi per i quali non sia dato un obbligo di inserirveli).
5.   Stante
quanto precede, il ricorso deve essere respinto con la conseguente conferma del
giudizio querelato.
La tassa
di giudizio segue la soccombenza degli insorgenti (art. 28 PAmm per il rinvio
dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost.; 1, 3, 5, 15, 19, 26, 36 LPT;
37, 39 LALPT; 39, 50, 70 Lespr; 18, 28, 43 e 46 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giudizio di 3'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario