ti_gerichte · 52.2023.18 · 2023-01-09 · it
Commessa pubblica. Aggiudicazione. Esclusione dalla procedura

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.09.2023 52.2023.18
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.09.2023 52.2023.18
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.09.2023 52.2023.18

Incarto
n.
a.  52.2023.18
b.  52.2023.21
c.
52.2023.22
d.  52.2023.23
e.  52.2023.24
f.
52.2023.28
g.
52.2023.29
Lugano
21
settembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sui ricorsi
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
del
20 gennaio 2023 di
CO 10,
6900 Lugano,
patrocinata
da: PA 2, ,
CO 11,
,
patrocinata
da: PA 2,  ,
CO 12,
,
patrocinata
da: PA 2,  ,
CO 13,
,
patrocinata
da: PA 2,  ,
CO 14,
,
patrocinata
da: PA 3,
CO 15,
patrocinata
da: PA 3,
contro
la decisione del 9 gennaio 2023 delle CO 8 che, in
esito al concorso pubblico per l'aggiudicazione delle opere di sottostruttura
e genio civile inerenti a lavori ricorrenti per il periodo dal 1° gennaio
2023 al 31 dicembre 2026, ha aggiudicato la commessa ad altre sette imprese,
previa esclusione di quattordici offerte;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 16 settembre 2022 CO
8 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche
del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura
libera, per aggiudicare i lavori ricorrenti di sottostruttura e genio civile
sulle reti acqua, gas, teleriscaldamento, elettriche e fibra ottica
(quadriennio 1° gennaio 2023 – 31 dicembre 2026; FU n. 177 del 16 settembre
2022, pag. 13 segg.).
L'avviso di gara
annunciava i seguenti criteri di aggiudicazione:
-
economicità dell'offerta                                        40%
-
attendibilità del prezzo                                         32%
-
referenze per lavori analoghi                                20%
-
formazione degli apprendisti                                  5%
-
contributo alla formazione
professionale                 3%
Il metodo di valutazione
del criterio dell'attendibilità del prezzo, descritto nelle disposizioni
particolari CPN 102 annesse al fascicolo di gara (pos. 224.300 seg.), era il
seguente:
L'importo offerto viene confrontato con quello di
riferimento e il punteggio assegnato in base alla seguente formula:
nota        punteggio:
Prezzo uguale all'importo
di riferimento +/- 10%                 6             nota
x 100 x ponderazione relativa
Prezzo +/- 20% rispetto
all'importo di riferimento             0             nota
x 100 x ponderazione relativa
Per gli altri prezzi interpolazione lineare.
Le offerte che conseguono 0 punti in questo criterio
verranno scartate (solo le offerte risultanti tali dalla prima calcolazione e
non dalla successiva).
L'importo di riferimento viene definito quale media di
tutte le offerte valide pervenute trascurando, qualora il numero di tali
offerte sia uguale o superiore a 5, le offerte rispettivamente più bassa e più
alta (cioè gli importi estremi). In caso di offerte equivalenti verrà
trascurato un solo importo estremo.
Il documento prevedeva
inoltre che al termine del confronto delle offerte il committente avrebbe
deliberato i lavori alle prime 9 ditte classificate. Ciò avrebbe permesso alle
aggiudicatarie di eseguire una serie di lavori di sottostruttura e genio civile
ricorrenti nell'arco del quadriennio. Il primo classificato avrebbe ricevuto il
20-24% dei lavori previsti, il secondo il 16-20% e via via scalando sino al
nono classificato, al quale sarebbe spettato il 2-6% delle opere (pos. 134.100 seg.).
B.
Entro il termine
impartito, al committente sono giunte 21 offerte di importi compresi tra fr.
4'549'344.40 e fr. 9'849'709.-. La valutazione delle offerte ha condotto
all'esclusione di un'offerta per mancanza di referenze nonché di altre tredici
che hanno ricevuto la nota 0 nel criterio
attendibilità del prezzo
. Il
committente ha quindi aggiudicato la commessa alle sette ditte rimaste in gara,
secondo la seguente graduatoria:
1° - CO 1                                    fr.
5'306'584.15     p.ti 5.801
2° - CO 2                                    fr.
5'361'659.95     p.ti 5.401
3° - CO 3                                    fr.
5'996'351.75     p.ti 5.149
4° - CO 4                                    fr.
6'120'627.37     p.ti 4.919
5° - CO 5                                    fr.
6'250'652.25     p.ti 4.634
6° - CO 6                                    fr.
6'095'913.60     p.ti 4.502
7° - CO 7                                    fr.
6'490'893.70     p.ti 3.887
8° - Non assegnato
9° - Non assegnato
C.
a. Con separati
ricorsi, insorgono ora contro la predetta decisione dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo le ditte RI 1, CO 10 (), CO 11A, CO 13, CO 14 ed CO 15,
escluse dalla gara in quanto hanno ottenuto la nota 0 nel criterio dell'attendibilità
del prezzo. Esse chiedono l'annullamento della risoluzione impugnata e, in via
principale, l'aggiudicazione in proprio favore delle opere, mentre in via
subordinata il rinvio degli atti al committente per nuova decisione. Domandano inoltre
la concessione dell'effetto sospensivo ai ricorsi.
b. La RI 1 eccepisce
innanzitutto la carenza di motivazione della decisione impugnata. Inoltre,
contesta il criterio di aggiudicazione dell'attendibilità del prezzo, la cui
applicazione al caso concreto avrebbe penalizzato ingiustamente offerte atte a
garantire un impiego parsimonioso delle finanze pubbliche. Un risultato più
attendibile si sarebbe potuto attendere utilizzando quale parametro, anziché la
media aritmetica delle offerte, la mediana, ossia il valore centrale tra tutti
i prezzi. A suo avviso non si potrebbe pretendere che essa ricorresse contro le
condizioni del bando, che reputa di per sé ammissibili, ma la cui applicazione
nel caso concreto ha dimostrato un risultato inattendibile, data la forte
differenza di prezzo tra le offerte.
c. Le ditte CO 10, CO 11, CO 12 e CO 13, presentano ricorsi sostanzialmente identici
tra loro. Anch'esse intravedono la violazione del proprio diritto di essere
sentite, da un lato a causa della carenza di motivazione della decisione
impugnata, dall'altro lato perché non sarebbe stato concesso loro integrale
accesso agli atti. Nel merito sostengono che il committente non avrebbe
correttamente applicato il criterio di aggiudicazione dell'attendibilità del
prezzo: esso avrebbe dovuto innanzitutto escludere le offerte viziate. Prima
tra queste, l'offerta della G__________ () sarebbe da ritenere incompleta per
la mancata indicazione di un prezzo. La R__________ () non avrebbe inoltre
consegnato alcun esemplare del capitolato ufficiale originale per cui l'offerta
andava esclusa. Infine, la O__________ () non avrebbe dimostrato di essere in
regola con il pagamento di imposte e oneri sociali. L'ente appaltante avrebbe
in ogni caso dovuto estromettere dalla gara, prima di procedere alla
valutazione del criterio dell'attendibilità del prezzo, le offerte con
posizioni manifestamente elevate, facendo uso della facoltà concessa dalla pos.
229.130 CPN 102. Si tratta delle offerte inoltrate dalle seguenti ditte: R__________,
C__________ SA, O__________ SA, M__________ SA, I__________ , G__________ SA.
d. Anche la CO 14 e la CO
15 sostengono che il committente avrebbe omesso di verificare ed escludere le
predette offerte, manifestamente errate e dal prezzo esorbitante che, falsando
la valutazione, hanno portato all'estromissione di offerte attendibili ed
economiche. Il paragone con i costi del precedente mandato dimostra che le
predette proposte sono fuori mercato e distorcono la libera concorrenza.
Ritiene inammissibile che due terzi delle offerte siano state escluse e sole
sette ditte (invece di nove) abbiano ottenuto la commessa a prezzi alti. La
committente, a fronte di un simile riscontro, avrebbe dovuto interrompere la
procedura e annullare il concorso.
D.
Ai ricorsi si oppone
la committente. Sostiene innanzitutto di aver correttamente valutato le offerte
applicando le regole di gara annunciate e rimaste incontestate. Non vi era del
resto motivo per estromettere a priori le offerte più care. Ritiene inoltre che
le difformità evidenziate dai ricorrenti b), c), d), e) in relazione alle offerte
della G__________ SA e della R__________ SA non siano tali da imporne
l'esclusione dalla gara. Conferma infine di aver verificato l'idoneità generale
della O__________ SA tramite il portale offerenti, che attestava la conformità
della documentazione da questa presentata. Essa produce una simulazione di
classifica nel caso in cui le ditte G__________ SA e R__________ SA venissero
escluse fin da subito.
E.
a. Per quanto attiene
alle ditte aggiudicatarie, avversano i gravami la CO 5, la CO 6, la CO 3, la CO
4, la CO 2 e la CO 7. La CO 1 resta silente.
b. L'Ufficio di
vigilanza sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non presenta
osservazioni.
c. I ricorrenti
prendono posizione sui rispettivi ricorsi con osservazioni di cui si dirà, per quanto
necessario, in appresso.
F.
a. Con la
replica, la RI 1 ribadisce le proprie tesi.
b. Le ricorrenti b), c), d) ed e), dopo esame degli atti, sostengono che pure
l'offerta della CO 7 andava esclusa per la mancata compilazione delle pos.
193.111, 252.213/214/215 CPN 151 che richiedevano l'indicazione dell'ubicazione
del deposito del legname, rispettivamente delle discariche. Medesimo difetto
riscontra nel capitolato consegnato dalla CO 2, che oltre a queste ultime tre
posizioni, avrebbe lasciato in bianco pure le pos. 121.002, 231.001 e 321.001
CPN 111. Preso atto della simulazione di classifica prodotta dalla committente,
le ricorrenti modificano quindi la domanda di causa formulata in via
subordinata, nel senso che la commessa sia aggiudicata direttamente alle prime
nove ditte in graduatoria.
c. Le ricorrenti f) e
g), in replica, segnalano gli stessi difetti in relazione all'offerta della CO
2. Ravvisano inoltre la mancanza di un documento attestante il pagamento dei
contributi per il contratto collettivo di lavoro per il pensionamento
anticipato nel settore dell'edilizia principale (PEAN) nell'offerta della M__________
SA. Propongono inoltre le critiche di cui ai ricorsi b), c), d) ed e) in
relazione alle offerte della O__________ SA, della G__________ SA e della R__________
SA.
G.
a. Con le dupliche, la
committente contesta che le carenze segnalate dai ricorrenti nelle diverse
offerte debbano condurre all'esclusione delle stesse: le informazioni
determinanti per la valutazione erano presenti o facilmente deducibili. In
relazione all'offerta della G__________ SA, sostiene che il tipo di concorso
(concorso quadro, che non concerne opere puntuali) non permetteva di stimare le
misure per le protezioni di sicurezza. Il fatto che la relativa posizione non
sia stata compilata è pertanto ininfluente. Soggiunge che se l'offerta della G__________
SA fosse da escludere, la stessa sorte toccherebbe alla CO 12, la cui versione
stampata del capitolato non contiene la pos. 921.111.
b. La CO 3, con le
dupliche, osserva tra le altre cose che la G__________ SA ha correttamente
compilato la posizione 921.111 inserendo il prezzo di fr. 0.- nella versione
elettronica, ciò che tuttavia non appare nella stampa cartacea, siccome il
programma informatico non stampa il valore 0. L'involontario errore di stampa
non dovrebbe costarle l'esclusione. In ogni caso, si tratterebbe di una
posizione secondaria.
c. La CO 2 difende la
completezza della propria offerta. La mancata indicazione del luogo della
discarica non costituisce una mancanza tale da comportare l'esclusione
dell'offerta: il committente avrebbe semmai potuto chiedere un complemento di
informazione. Per il resto, i prezzi sono stati inseriti correttamente, così
come il fattore di sconto richiesto nelle pos. 121.002, 231.001 e 321.001 CPN
111, deducibile in modo chiaro.
d. Le altre parti
ribadiscono la propria posizione.
H.
I ricorrenti b), c),
d) ed e), con allegati di triplica, sostengono che a seconda della modalità di
stampa, il programma informatico utilizzato per la compilazione delle offerte
può tralasciare la cifra 0. Per questo motivo, assumerebbe particolare
rilevanza il capitolato compilato manualmente. L'offerta della CO 12 va
considerata completa, siccome le posizioni che sono state tralasciate con la
stampa sono state inserite manualmente sul formulario originale con
l'indicazione “-.-”.
I.
Con le
quadrupliche, la committente e la CO 2 osservano che secondo le regole di gara,
è la versione stampata con il programma elettronico a prevalere sulle altre.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipanti alla gara d'appalto, le ricorrenti sono senz
'
altro
legittimate a contestare la loro estromissione dalla procedura
(art. 37 lett. b LCPubb e 65 cpv. 1 legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL
165.100
)
. La
potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alle sette
imprese (art. 37 lett. d LCPubb) potrà essere invece riconosciuta solo in caso
di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (STA
52.2010.11 del 15 marzo 2010).
C
on questa precisazione il gravame,
tempestivo
(art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza
procedere ad accertamenti istruttori (art.
25
cpv. 1 LPAmm)
. Il carteggio completo concernente il concorso prodotto
dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie
scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.
2.
Le ricorrenti
a), b), c), d) ed e) eccepiscono la violazione del proprio diritto di essere
sentite per carenza di motivazione della decisione impugnata.
2.1. La natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati
innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale: giusta l'art. 46 LPAmm,
ogni decisione deve essere motivata per scritto e intimata alle parti con
l'indicazione dei mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è
volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a
favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a
salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa ed a permettere
all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato
(cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1, 123 I 31 consid. 2c;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26, n. 1).
L'art. 33 cpv. 2 LCPubb prescrive che la decisione di aggiudicazione deve
indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di
determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i
rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio,
effetto sospensivo. Ferma restando l'esigenza di soddisfare i requisiti minimi richiesti
dalla predetta norma, le decisioni di esclusione e aggiudicazione devono essere
in ogni modo convenientemente motivate, conformemente alle esigenze minime che
discendono dal diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.,
RS 101). Per risultare adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione
ragionevole in ordine alle valutazioni operate dalla committenza. La stessa può
anche essere succinta, risultare dai diversi considerandi componenti la
decisione o fare riferimento ad altri atti, ma i destinatari della decisione
devono essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro
diritto di ricorso (cfr. STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1,
2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi; STA 52.2017.315 dell'11
settembre 2017 consid. 2.1).
2.2. La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco
l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza
delle contestazioni di merito (cfr. DTF 135 I 187 consid. 2.2, 125 I 113
consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono nondimeno essere sanate
davanti all'istanza di ricorso: a tal fine occorre che il committente fornisca
la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di
prendere posizione sugli argomenti addotti (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2;
RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017 consid. 2.1 e
rimandi; 52.2011.288 del 12 settembre 2011 consid. 2.1).
2.3. Nel caso
concreto, la decisione impugnata menziona il motivo per cui le offerte delle
insorgenti sono state escluse, ossia l'assegnazione della nota 0 nel criterio
riferito all'attendibilità del prezzo e riporta la tabella dei punteggi assegnati
alle offerte aggiudicatarie in relazione ai vari criteri di aggiudicazione. Per
quanto succinta, la motivazione ha permesso alle ricorrenti di comprendere le
ragioni che hanno guidato la committente nella propria scelta. Tant'è che hanno
potuto allestire compiutamente i rispettivi ricorsi. In ogni caso, in questa
sede l'ente appaltante ha ulteriormente giustificato le proprie considerazioni
e prodotto un rapporto di valutazione su cui le insorgenti hanno avuto ampia
possibilità di esprimersi. Ogni difetto di motivazione sarebbe pertanto sanato.
3.
Cade invece nel
vuoto la censura delle ricorrenti b), c), d) ed e) in merito all'asserita
violazione del loro diritto di essere sentite per non aver potuto consultare
gli atti nel dettaglio prima dell'introduzione del ricorso, essendosi dovute
limitare a una disamina sommaria degli stessi. Esse hanno potuto compulsare la
documentazione presso il Tribunale, ciò che, per loro stessa ammissione,
consente di sanare qualsiasi eventuale lesione dei diritti di parte.
4.
La RI 1 contesta
il metodo di valutazione del criterio dell'attendibilità del prezzo, sostenendo
che questo ha condotto a un risultato insostenibile.
4.1. Per l'art. 38 cpv. 3 LCPubb, nei ricorsi contro le decisioni di
aggiudicazione non sono proponibili eccezioni che non sono state sollevate
mediante impugnazione del bando. L'inoltro dell'offerta implica infatti
l'accettazione di tutte le condizioni di legge e del bando (art. 40 cpv. 2 del regolamento
di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006; RLCPubb/CIAP; RL
730.110). La norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr.
art. 5 cpv. 3 Cost.). È inoltre riconducibile al principio della sicurezza del
diritto. Sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai concorrenti la
possibilità di rimettere in discussione le regole della gara ancora nell'ambito
di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente dal
committente. La rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima
effetti preclusivi (RDAT I-2002 n. 24). Il principio della buona fede e della
sicurezza giuridica impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare
tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente
riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena
l'impossibilità di avvalersene al momento dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241
consid. 4.3). Eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di
contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo
particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse pubbliche, oppure contro
prescrizioni di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la
portata (STA 52.2018.66 del 7 maggio 2018 consid. 3.1.1, 52.2011.327 del 16
agosto 2011 consid. 3.1, 52.2011.4 del 25 gennaio 2011 consid. 3.2).
4.2. La ricorrente non
contesta l'introduzione del criterio dell'attendibilità del prezzo in quanto
tale, ma il suo metodo di valutazione, che alla luce dei fatti si sarebbe
dimostrato eccessivamente penalizzante per le offerte più economiche. A suo
avviso, non si sarebbe dovuto usare, quale importo di riferimento, la media
delle offerte pervenute, bensì il valore mediano tra questi, nel caso concreto
costituito dal prezzo offerto dalla CO 3.
La censura è tardiva. L'insorgente ha infatti partecipato alla gara senza
eccepire alcunché. La conseguenza dell'applicazione del metodo di valutazione,
ossia l'estromissione delle offerte più economiche e di quelle più care, erano annunciate
in modo chiaro. Il fatto che le numerose offerte rientrate presentano grosse
differenze di prezzo tra loro (la più alta supera del doppio la meno cara) non costituisce
un evento imprevedibile al punto da rimettere in discussione il criterio
prestabilito e rimasto incontestato.
5.
5.1. Le
ricorrenti b), c), d) e), f) e g) sostengono che le offerte delle ditte R__________
SA, C__________ SA, O__________ SA, M__________ SA, I__________ SA (), G__________
SA dovevano essere escluse per il loro prezzo manifestamente elevato. Queste
avrebbero falsato la concorrenza, causando l'esclusione di offerte attendibili
ed economiche e permettendo l'aggiudicazione a ditte che hanno presentato
offerte meno concorrenziali.
Secondo le ricorrenti
b)-e) l'ente appaltante avrebbe dovuto escluderle applicando la regola di cui
alla pos. 229.130 CPN 102 con cui il committente si è riservato la possibilità
di estromettere offerte con manifeste posizioni speculative.
5.2. Nel caso concreto
è indubbio che le 21 offerte pervenute presentino prezzi molto distanti tra
loro. Come detto, l'offerta più cara (fr. 9'849'709.-) supera del doppio la più
economica (fr. 4'549'344.40). La valutazione del criterio dell'attendibilità
del prezzo è stata eseguita partendo da un valore di riferimento (media delle
offerte che non tiene conto degli importi estremi) di fr. 6'228'598.23. Sono
quindi state escluse le otto offerte inferiori a fr. 4'982'878.58 e le cinque
offerte superiori a fr. 7'474'317.87. Per quanto le offerte menzionate dalle
ricorrenti (tra fr. 8'890'241.30 della R__________ e fr. 9'898'929.65 della G__________
SA) risultino particolarmente care, non si può rimproverare alla committente di
non averle escluse a priori. Essa si è infatti attenuta al criterio
appositamente stabilito per valutare l'attendibilità del prezzo, con il
risultato che le citate offerte sono state per finire scartate. La pos. 229.130
CPN 102 conferiva sì all'ente appaltante la facoltà di estromettere offerte con
posizioni manifestamente speculative, ma non lo obbligava a verificare caso per
caso la presenza di prezzi particolarmente elevati. Oltretutto,
l'interpretazione della committente del concetto di posizioni manifestamente
speculative, che non si rifletterebbe necessariamente in prezzi eccessivi, non
appare affatto fuori luogo. Nemmeno vi sono indizi che permettano di concludere
per la presenza di atti volti deliberatamente a ostacolare la libera
concorrenza da parte degli offerenti.
Per le stesse ragioni, l'ente
appaltante non era tenuto ad annullare il concorso.
La censura va quindi
respinta. Resta da esaminare se talune offerte fossero da escludere dalla gara
a causa delle disattenzioni formali evidenziate dalle ricorrenti, ciò che
comporterebbe la necessità di rivalutare il criterio dell'attendibilità del
prezzo.
6.
6.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli
offerenti devono inoltrare la loro offerta per scritto, in modo completo e
tempestivo e utilizzando i documenti di gara ufficiali messi a diposizione dal
committente.
L'offerta,
sottolinea l'art. 40 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, allestita in forma scritta, chiara ed
univoca, deve essere compilata in ogni sua parte
. Offerte incomplete o che non rispondono alle esigenze del
capitolato devono di principio essere escluse, nell'interesse della parità di
trattamento tra concorrenti e della comparabilità delle offerte (cfr. al
riguardo: STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018). L
a
conformità dell'offerta per rapporto alle condizioni di gara costituisce dunque
un presupposto dell'aggiudicazione di qualsiasi commessa pubblica. Resta in
ogni caso riservato il principio
di proporzionalità,
in particolare nell'ottica del divieto di un formalismo eccessivo; difformità
irrilevanti vanno tollerate (
STF 2D_45/2016 del 10 luglio 2017 consid. 5.1, 2C_458/
2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1;
RtiD I-
2014 n. 12 consid.
3.1; STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018, 52.2015.314 del 26 ottobre 2015 consid.
2.1, 52.2014.282-283 del 10 ottobre 2014 consid. 2.1, 52.2013.2 del 24 aprile
2013 consid. 2.2, 52.2009.128 del 20 luglio 2009 consid. 6
.;
Matteo Cassina
, Principali aspetti del
diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla
CFPG, Lugano 2008, pag. 34
).
Difetti che non si
ripercuotono direttamente sul rapporto prestazione-prezzo o che permettono
comunque una valutazione completa dell'offerta al fine di determinare l'offerta
economicamente più vantaggiosa, nel rispetto dei precetti di concorrenza,
qualità, impiego parsimonioso delle risorse pubbliche, sono da considerare come
irrilevanti e non possono portare all'esclusione a priori del concorrente.
Tutt'al più, a tali carenze secondarie deve essere posto rimedio, qualora
necessario, impartendo un termine per sanare il difetto (STA 52.2020.530 del 16
febbraio 2021 consid. 2.2 con riferimenti).
6.2. Il committente ha previsto le seguenti modalità di inoltro delle offerte
(pos. 251.100 CPN 102):
l
concorrenti dovranno consegnare la loro offerta come segue:
-
1 stampa del fascicolo “
Dichiarazioni
dell'offerente
”, su carta con il foglio di copertina, i dati inerenti le
dichiarazioni dell'offerente;
-
1 stampa del Fascicolo “
Capitolato
”. Da
compilare la prima pagina, la ricapitolazione e se utilizzata la pagina di correzione;
E'
obbligatorio apporre tutti i timbri e le firme;
-
1 Stampa del “
Capitolato
”
allestito elettronicamente (Bau Bit, Winmess, ecc. ), su carta con la distinta
dei prezzi unitari e i relativi importi. Anche questa stampa dovrà essere
firmata, poiché ritenuta determinante ai fini dei prezzi unitari. Per contro,
ai sensi dei quantitativi, è determinante il capitolato cartaceo originale di
cui sopra;
-
1 Supporto informatico
contenente il file completo con i prezzi unitari esportato in formato SIA IfA18
(.crbx). Sul supporto informatico deve inoltre figurare il nome
dell'imprenditore concorrente e la dicitura identificante il concorso;
-
Tutti gli allegati e le
dichiarazioni richieste a complemento di quanto sopra (v. pos. 252. 100).
Oppure, per concorrenti che non compilano tramite un
supporto informatico il capitolato:
-
1 stampa del Fascicolo “
Capitolato
”
con il foglio di copertina, quello di ricapitolazione, e tutte le posizioni
compilate manualmente.
E' obbligatorio apporre tutti i timbri e le firme;
-
Tutti gli allegati e le
dichiarazioni richieste a complemento di quanto sopra (v. pos. 252. 100).
Oss.: per documenti originali si intendono i file
scaricati dal portale CO 8.
Se ci sono differenze tra le versioni consegnate, è da
ritenersi vincolante la stampa con II proprio programma dell'offerta completa e
firmata dall'offerente. In nessun caso l'imprenditore può modificare il testo o
i quantitativi dell'offerta, pena l'esclusione della stessa.
7.
7.1. Secondo le
ricorrenti l'offerta della G__________ SA andrebbe esclusa per la mancata
indicazione del prezzo (unitario e totale) nella pos. 921.111 CPN 113, relativo
alle prestazioni di sicurezza, per cui il capitolato poneva un quantitativo di
150 giorni lavorativi. La committenza sostiene che non si tratterebbe di un
difetto rilevante, siccome le misure per le protezioni di sicurezza non sono
stimabili nel caso concreto, che non concerne opere puntuali ma un credito
quadro. La medesima mancanza si riscontra nell'offerta della CO 12 (ricorrente
d), la cui versione stampata del capitolato non contiene la pos. 921.111.
La CO 3 osserva invece che la G__________ SA ha correttamente inserito la cifra
0.- nel capitolato elettronico; la stampa con il programma utilizzato ha tuttavia
lasciato la posizione vuota, non riportando il valore 0. Le ricorrenti b)-e) affermano
che il programma informatico usato per la compilazione delle offerte può
comportare l'inconveniente che a seconda delle modalità di stampa scelta, le
posizioni in cui è stato inserito il prezzo di fr. 0.- vengono completamente tralasciate,
rispettivamente appare un campo vuoto. Ciò è accaduto alla CO 12, la cui stampa
dell'offerta non presenta i campi in cui ha inserito la cifra 0. Essa ha
tuttavia riempito i predetti spazi a mano sul capitolato originale.
7.2. Dalle predette prese di posizione emerge senza controversia che le
omissioni sui moduli d'offerta della citate concorrenti sono dovute a inconvenienti
del programma informatico utilizzato. Nella fattispecie, la G__________ SA,
oltre all'offerta stampata ha annesso, come richiesto dagli atti di gara, il relativo
supporto informatico, permettendo così al committente di accertare facilmente
che essa aveva effettivamente offerto la predetta prestazione a titolo gratuito
e non l'aveva semplicemente omessa (cfr. doc. E prodotto dalla CO 3). Per quanto
attiene all'offerta della CO 12, mancante dell'intera pos. 921.111 nella
versione stampata, occorre rilevare che la stessa ha compilato manualmente la
predetta posizione nella versione cartacea, fornendo così il prezzo mancante.
Se è vero che le regole di gara prevedevano che vincolante, in caso di differenza,
era la versione stampata, è pur vero che nel caso concreto la decisione del
committente di mantenere in gara le offerte è sostenibile e conforme al
principio di proporzionalità. Nei due casi, il committente è infatti stato
posto nelle condizioni di verificare agevolmente che la posizione era stata
offerta al prezzo di fr. 0.-. Circostanza peraltro non sorprendente dal momento
che altri offerenti hanno fatto altrettanto o proposto prezzi molto bassi.
8.
Come rilevano le
insorgenti, la R__________ SA  non ha consegnato alcun esemplare del capitolato
ufficiale. Essa ha consegnato un fascicolo rilegato con la prima pagina del
capitolato e il riepilogo dell'offerta, compilati e firmati. Tutte le altre
pagine del capitolato originale sono invece state omesse e sostituite da una
stampa delle diverse posizioni compilate elettronicamente. Benché non risulti
che vi siano posizioni mancanti né che il committente abbia incontrato
difficoltà nel controllo dell'offerta, occorre rilevare che l'assenza del
capitolato originale costituisce una violazione rilevante delle regole di gara.
Queste non dispensavano infatti i concorrenti che avessero voluto servirsi
della compilazione elettronica di inoltrare anche una copia integrale del
capitolato. La consegna dell'esemplare del capitolato non costituisce una
formalità insignificante. Questo risultava infatti vincolante per quanto
attiene ai quantitativi (cfr. pos. 251.100 CPN 102). La consegna dello stesso,
previa apposizione della firma sulla copertina, valeva inoltre quale accettazione
delle condizioni contenute. La stampa fornita dalla R__________ SA, che difetta
del descrittivo dettagliato delle singole posizioni, non può sostituire il
documento ufficiale messo a disposizione dalla committenza. L'offerta andava
quindi scartata fin da subito.
9.
Le ricorrenti b)-g)
mettono in dubbio che la O__________ SA fosse in regola con il pagamento degli
oneri sociali e delle imposte al momento della scadenza per l'inoltro delle
offerta.
La concorrente non ha prodotto con l'offerta le dichiarazioni di cui all'art.
39 RLCPubb/CIAP ma si è avvalsa dell'alternativa, prevista (e consigliata)
dalle condizioni di gara, che permetteva di usufruire del portale offerenti (pos.
252.110 CPN 102), strumento gestito dal Centro di competenza in materia di
commesse pubbliche della Cancelleria dello Stato (art. 39b seg. RLCPubb/ CIAP).
Dalle verifiche esperite dal committente presso il portale offerenti, la ditta
risultava in regola con il pagamento di oneri sociali e imposte, per cui ha
correttamente ammesso l'idoneità della stessa. Preso atto dei ricorsi, l'ente
appaltante ha interpellato il collaboratore scientifico del predetto Centro di
competenza, il quale ha confermato che le attestazioni della predetta
concorrente risultavano conformi alle esigenze dell'art. 39 RLCPubb/CIAP al
momento determinante: un problema tecnico non ha permesso l'accertamento da
parte delle ricorrenti che hanno consultato il portale. Dall'allegato al doc. 3
prodotto dall'ente appaltante risulta in effetti che la consultazione del
portale offerenti per la data del 28 ottobre 2022 restituisce un risultato
positivo in merito alla completezza della documentazione inoltrata dalla O__________
SA. In esito a questi accertamenti esperiti dalla committenza, non vi è ragione
di dubitare della conformità della documentazione fornita dalla concorrente,
verificata dall'Ente preposto a tale scopo dal Consiglio di Stato.
10.
Occorre ancora esaminare la
censura rivolta contro le offerte delle aggiudicatarie CO 7 e CO 2, le cui pos.
193.111 e 252.211/213/214 CPN 151, che richiedevano di indicare l'ubicazione
delle discariche a cui destinare il materiale da rimuovere, non sono state
compilate.
La CO 7 e la CO 2 hanno
effettivamente lasciato in bianco tali spazi nel modulo d'offerta.
L'indicazione dei depositi non era tuttavia indispensabile per la valutazione
delle offerte, dal momento che tale informazione non concerneva alcun criterio
di aggiudicazione né tantomeno di idoneità. Oltre a ciò, le prestazioni di
sgombero di cui alle predette posizioni riguardano una parte marginale dell'appalto,
il cui valore globale si situa tra il 2.5% (per la CO 7) e il 3% (per la CO 2)
di quello dell'intera commessa. Il dato, considerando l'offerta nel suo insieme,
non può ritenersi determinante. Di conseguenza, avendo correttamente indicato
il prezzo delle predette prestazioni, l'esclusione delle offerte per tale
omissione sarebbe sproporzionata. Il committente avrebbe infatti semmai potuto
richiedere alle concorrenti di fornire l'informazione mancante permettendo loro
di sanare il difetto.
11.
Oltre alle predette posizioni, le
ricorrenti b)-g) rimproverano alla CO 2, di non aver compilato correttamente le
pos. 121.002, 231.001 e 321.001 CPN 111.
Le predette posizioni
concernevano i prezzi a regia (pos. 121.002), i costi del materiale (pos.
231.001) e i costi di inventario secondo i prezzi a regia delle basi di calcolo
(321.001).
Per le tre posizioni,
il modulo d'offerta richiedeva di indicare il ribasso applicato
dall'imprenditore, come segue (si riporta come esempio la pos. 121.002):
Ribasso dell'imprenditore.
Ribasso % ………..
Prezzo unitario = Fattore.
Fattore = (100 - ribasso):100.
Fattore = ……….                                        450'000
up        ………   ………
La CO 2, che ha scelto
di inoltrare, oltre al modulo originale, la versione stampata dell'offerta
compilata elettronicamente, non ha indicato nulla negli spazi a fianco delle
diciture
Ribasso % ……….
e
Fattore = ……….
Essa ha però indicato
il valore unitario 0.80 per la pos. 121.002, rispettivamente 0.70 e 0.60 per le
ulteriori due posizioni.
Nella colonna dedicata
al prezzo finale ha quindi trascritto il risultato della moltiplicazione tra il
quantitativo indicato dal committente e il predetto valore unitario. Per
riprendere l'esempio soprastante, la pos. 121.002 dell'offerta della CO 2 si
presenta così:
Ribasso dell'imprenditore.
Ribasso % ……….
Prezzo unitario = Fattore.
Fattore = (100 - ribasso):100.
Fattore = ……….                                        450'000
up        0.80   360'000.00
Il prezzo unitario
(0.80) e quello finale (fr. 360'000.-) della singola posizione sono presenti in
offerta. Il fatto che non sia stato inserito il valore 20% dopo
ribasso
né sia stato ripreso il fattore 0.80 nell'apposito spazio non configura un
difetto atto a inficiare la validità della stessa. Il percentuale del 20% è
infatti immediatamente deducibile dal committente. Un'esclusione dell'offerta
sarebbe stata sproporzionata. Anche da questo profilo, essa va quindi ritenuta
completa.
12.
Le ricorrenti f) e g) sostengono
che la M__________ SA non abbia dimostrato di essere in regola con i contributi
PEAN.
La M__________ SA ha
allegato alla propria offerta una certificazione (incompleta) di conformità al
CCL emessa il 31 agosto 2022 per il contratto nazionale mantello per l'edilizia
principale in Svizzera e per il CCL PEAN. La concorrente, probabilmente per
errore, ha inserito solo le pagine dispari, di modo che l'attestazione del
pagamento delle fatture PEAN (a pag. 2 di 5), non era visibile.
Successivamente, verosimilmente su richiesta della committenza, la ditta ha
trasmesso una certificazione completa, datata 11 novembre 2022, da cui risulta
il pagamento dei contributi PEAN. In questa sede la committente ha poi
documentato che la ditta era in regola con il pagamento dei contributi già al
28 ottobre 2022, ossia al momento della scadenza per l'inoltro delle offerte. L'idoneità
generale della ditta alla data determinante risulta quindi dimostrata e non vi
è motivo per cui debba essere esclusa.
13.
In esito alle considerazioni che
precedono, occorre concludere che l'offerta della R__________ SA andava esclusa
sin da subito. Il criterio dell'attendibilità del prezzo va pertanto
ricalcolato di conseguenza, a partire dai parametri sottostanti.
media:   fr.
6'072'030.99 (esclusi gli importi estremi)
nota 6:   da fr.
5'464'827.89 a fr. 6'679'234.09
nota 0:   fr. 7'286'437.19
Offerente
Prezzo (fr.)
nota
CO 10
4'686'284.95
0.000
C__________
8'951'236.05
0.000
CO 14
4'849'468.50
0.000
CO 11
4'694'994.60
0.000
CO 15
4'873'399.40
0.156
CO 6
6'095'913.60
6.000
G__________
9'898'929.65
0.000
CO 5
6'250'652.25
6.000
CO 4
6'120'627.37
6.000
CO 1
5'306'584.15
4.436
M__________
9'750'750.15
0.000
O__________
9'253'235.45
0.000
CO 7
6'490'893.70
6.000
CO 2
5'361'659.95
4.981
CO 3
5'996'351.75
6.000
RI 1
4'879'789.90
0.219
CO 12
4'968'496.75
1.096
CO 13
4'694'188.30
0.000
__________
4'549'344.40
0.000
13.1. Dalla tabella si
evince che le ricorrenti CO 10, CO 11, CO 13 e CO 14 ottengono ancora la nota 0
nel criterio dell'attendibilità del prezzo. La loro esclusione dalla gara va
pertanto confermata. I loro ricorsi vanno pertanto respinti nella misura della
loro ricevibilità.
13.2. Per contro, le insorgenti RI 1, CO 12 e CO 15 ottengono una nota
superiore allo 0 e vanno pertanto riammesse in gara. I gravami delle stesse
devono quindi essere accolti. Questo Tribunale non dispone di tutti gli
elementi per decidere nel merito, spettando alla committente stabilire la
classifica finale in base ai dati aggiornati. La decisione impugnata è pertanto
annullata e gli atti sono retrocessi al committente per nuova decisione di
delibera (art. 41 cpv. 1 LCPubb).
14.
L'emanazione del presente giudizio
rende superfluo pronunciarsi sulle richieste di concessione dell'effetto
sospensivo ai gravami.
15.
La tassa di giustizia è posta a
carico delle ricorrenti soccombenti, della committenza e delle aggiudicatarie
in ragione del loro reciproco grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
ritenuto che l'CO 1 ne va esente, non avendo resistito ai ricorsi. CO 8, CO 2, CO
3, CO 4, CO 5, CO 6 e CO 7 verseranno alle ricorrenti CO 12, CO 15RI 1 un
congruo importo a titolo di ripetibili. Dal canto loro, le insorgenti CO 10, CO
11, CO 13 e CO 14 rifonderanno congrue ripetibili alla committente e alla CO 2,
assistite da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui sono ricevibili, i ricorsi (b.), (c.), (e.), e (f.) sono respinti.
2.   I ricorsi
(a.), (d.) e (g.) sono accolti.
Di conseguenza:
2.1. la decisione
impugnata è annullata;
2.2. gli atti sono
rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
3.   La tassa di
giustizia di fr. 15'000.- è così suddivisa:
-
fr.
8'000.- a carico delle ricorrenti CO 10, CO 11, CO 13 e CO 14, in misura di fr.
2'000.- ciascuna. Ad esse sarà restituito l'anticipo versato in eccesso;
-
fr.
7'000.- a carico di CO 8, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6 e CO 7 in ragione di fr.
1'000.- ciascuno.
Alle ricorrenti RI 1, CO
12 ed CO 15 sarà restituito l'anticipo versato.
4.   A titolo di
ripetibili si assegnano:
-
in
favore deRI 1, CO 12 e CO 15 fr. 3'500.- ognuna, poste a carico di CO 8, CO 2, CO
3, CO 4, CO 5, CO 6 e CO 7 in ragione di un settimo ciascuna (fr. 500.- per
ogni ricorrente);
-
in
favore di CO 8 e della CO 2 fr. 3'500.- ognuna, a carico delle ditte CO 10, CO
11, CO 13 e CO 14, in ragione di un quarto ciascuna (fr. 875.- per ogni
resistente).
5.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
6.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera