ti_gerichte · 90.2011.77 · 2013-06-28 · it
Revisione generale di un piano regolatore adottato e approvato in vigenza della LPT

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.06.2013 90.2011.77
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.06.2013 90.2011.77
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.06.2013 90.2011.77

Incarto n.
90.2011.77
Lugano
28 giugno
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 settembre 2011 del
RI 1,
rappr. dal suo RA 1
contro
la risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio
di Stato
ha approvato la revisione del
piano regolatore del comune del
Gambarogno;
vista la risposta 30 gennaio 2012
della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità
;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del
piano regolatore.
B.   Con
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie
e ne ha modificato altre d'ufficio.
C.   a
. Con ricorso 14 settembre 2011 il comune del
Gambarogno
impugna la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale
su numerosi oggetti, di cui si dirà in dettaglio in diritto, lamentando una
violazione della sua autonomia.
b. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del
Governo, chiede la reiezione integrale dell'impugnativa.
D.
a. In data 20 agosto 2012 il Tribunale ha tenuto un'udienza
di discussione. Nei giorni successivi, 21 e 22 agosto 2012, sono
stati
esperiti i sopralluoghi, che sono stati documentati mediante fotografie,
acquisite agli atti.
b. L'8
maggio 2013 si è tenuta l'udienza finale, in occasione della quale le parti hanno
ribadito le rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data,
il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la
legittimazione del ricorrente
certa (art. 38
cpv. 4 lett. a LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. a Lst).
Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso
dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art.
107 Lst).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del
28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è
invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1°
gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL
3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3.
Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal
consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni
del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra Gambarogno, San Nazzaro,
Magadino, Vira Gambarogno, Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato
la competenza
di elaborare questo strumento.
Questo ente è frattanto stato
sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011
(n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune
in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Il comune del
Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei
citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il
relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19
agosto
2008, 504), è dunque senz'altro legittimato a rivendicare il
rispetto dell'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione
del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di successore del
Consorzio, vuoi - qualora si volesse
ritenere
che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà
mai perso una tale
prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti
enti locali.
3.   Decadenza
del piano regolatore approvato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004)
3.1. Nell'ambito della verifica generale della
situazione pianificatoria il Consiglio di Stato ha, preliminarmente, rilevato
che il comune si fosse dotato di un piano regolatore, dallo stesso approvato mediante
risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004), ma che questo strumento non fosse conforme
alla LPT, sia perché non operava, per talune superfici, una separazione chiara tra
zone edificabili e non edificabili, sia perché la sua contenibilità appariva
superiore alle necessità di sviluppo del comune. Questo piano era pertanto decaduto,
al più tardi, al 1° gennaio 1988, in applicazione dell'art. 35 cpv. 1 lett. b
LPT, che fissa ai Cantoni un termine di 8 anni dall'entrata in vigore della LPT
per elaborare dei piani di utilizzazione conformi alla stessa. Da quella data, la
zona edificabile doveva essere circoscritta al comprensorio largamente edificato
a tenore dell'art. 36 cpv. 3 LPT. Il nuovo piano costituiva pertanto il primo
strumento pianificatorio conforme alla LPT di cui disponesse il comune. Il Governo
si è altresì appoggiato, a questo scopo, ad una sentenza dell'8 novembre 2000
del Tribunale della pianificazione del territorio (nell'inc. 90.1999.87/89), che
aveva rilevato un manifesto sovradimensionamento del piano regolatore dei monti
di Gerra (cfr. ris. impugnata, pag. 18-20).
Fondandosi
su queste premesse, il Governo ha negato la sua approvazione a svariati
territori assegnati alla zona fabbricabile dal previgente piano regolatore e
che venivano semplicemente riproposti in tale zona attraverso il nuovo piano.
3.2. Queste premesse non possono essere senz'altro
sottoscritte
dal Tribunale.
Intanto va rilevato che il precedente piano
regolatore, il quale operava una netta distinzione tra la zona fabbricabile e
quella
non edificabile, è stato approvato dal Consiglio di Stato non
solo in vigenza ma anche in applicazione della LPT (cfr. ris. cit., pag. 6).
In quel frangente, il Governo ha anche respinto la
maggior
parte dei numerosi ricorsi chiedenti l'ampliamento delle aree fabbricabili
proprio in nome dell'uso parsimonioso del territorio propugnato dalla legislazione
federale. A chi domandava invece una
riduzione
delle zone edificabili, il Governo ha opposto questa
motivazione, che
val la pena di riprendere in quanto illustra molto bene la situazione in cui versa
il territorio del comune:
La delimitazione delle
zone edificabili nel comprensorio del Gambarogno è stata condizionata dalla
situazione attuale degli insediamenti sparsi su tutto il territorio, escludendo
quindi la possibilità di concentrare l'edificazione in certe zone. È stato
assai arduo adottare dei principi pianificatori quali quelli della compattezza
delle zone costruite e della riduzione sensata e ragionevole delle zone potenzialmente
edificabili. La dispersione delle costruzioni esistenti non concedono spazio
alla previsione di uno sviluppo organico e razionale. Alcuni correttivi per
arginare questo stato di cose sono previsti e dovrebbero consentire una
ristrutturazione del territorio e favorire un raggruppamento del tessuto
edilizio in alcuni comparti della regione. La scelta delle zone edificabili è
pure derivata dalla presenza o meno delle infrastrutture principali che rappresentano
una premessa indispensabile per assegnare al piano una effettiva concretezza e
utilità. Questo fatto di estrema importanza deve comunque essere valutato
assieme ad altri criteri di assegnazione delle zone come il paesaggio collinare
e lacuale, l'alternanza tipica tra bosco e prato e l'accessibilità della zona.
(cfr. ris. di approvazione 12 luglio 1985, evasione del ricorso n.
14 presentato dalla società per la conservazione delle bellezze naturali e
artistiche, pag. 28 segg., 29, ad a).
Una
verifica di identica indole è poi stata esperita dall'autorità di ricorso di
seconda istanza, ovvero il Gran Consiglio, che - con il benestare del Governo
-  ha concesso anche una minima
completazione
della zona edificabile nella seduta del 12 dicembre
1989 (cfr. RVGC,
sessione ordinaria autunnale 1989, pag. 179 segg., 313 seg., 405 segg., 433
segg.).
Successivamente all'approvazione, il Governo ha
sanzionato
numerose varianti del piano regolatore, alcune di carattere
puntuale, altre di portata generale (aumento dell'indice di sfruttamento della
zona residenziale R2, approvazione dei gradi di sensibilità al rumore ecc.).
Il piano
originario, sottoposto dal Consorzio al Consiglio di Stato per approvazione,
presentava una contenibilità "a pieno sfruttamento" di 16'190 unità
insediative (UI), di cui 5'020 abitanti residenti, 9'280 posti letto turistici
e 1'890 posti lavoro (cfr. relazione finale di pianificazione, agosto
1978/agosto 1981, pag. 51, tavola 21). Le ipotesi di sviluppo demografico si
attestavano comunque attorno ai 4'100/4'300 abitanti (cfr. relazione cit., pag.
34-36), a fronte di poco meno di 3'300 abitanti nel 1975 (cfr. relazione cit.,
tavola 8). Nella risoluzione di approvazione 12 luglio 1985, il Governo ha approvato
senza riserve - e dunque condiviso - queste proposte.
A pag. 35
della risoluzione qui impugnata, il Governo illustra invece il risultato di un
calcolo, dallo stesso effettuato e documentato, giusta cui la contenibilità del
previgente piano regolatore si attestava
a
21'451 UI, di cui 8'829 abitanti, 10'760 posti turismo e
1'862 posti
lavoro. Il dettaglio di questo calcolo, che è stato trasmesso in seguito al
Tribunale, parte dalle superfici aggiornate delle aree edificabili, tiene in
considerazione il maggior indice di sfruttamento frattanto disposto, applica -
in linea di principio - dei
gradi di
attuazione del piano elevati, ben maggiori di quelli in
uso a suo tempo, mentre che, inversamente, utilizza
per la zona residenziale R2, la più importante per il calcolo della contenibilità
,
il rapporto tra superficie utile lorda (SUL) ed UI che veniva applicato nei
decenni precedenti e che era di molto inferiore a quello impiegato oggigiorno. Ora,
la combinazione di tutti questi fattori, ma in particolare degli ultimi due,
contribuisce senza ombra di dubbio a far lievitare la contenibilità del piano. La
presentazione di questo nuovo conteggio non permette tuttavia in alcun modo di dedurre
senz'altro che la previsione svolta dall'ente pianificante oltre trent'anni fa,
secondo canoni allora condivisi, fosse errata al momento della sua esecuzione. Tanto
più che il nuovo calcolo della contenibilità del previgente piano regolatore presentato
dal Governo nella risoluzione impugnata appare viziato già per il fatto di impiegare,
nello stesso tempo, parametri in uso oggigiorno con altri superati e non più
attuali, per cui non è dato di capire, per finire, a quale preciso momento
debba essere riferita la verifica in parola. Ma in ogni caso - e questo è
decisivo - la presentazione di questo nuovo conteggio non basta nemmeno lontanamente
per concludere retrospettivamente che il piano
regolatore, adottato ed approvato sulla base della citata previsione, risultasse
illegittimo - e sia pertanto decaduto - a partire dal 1°
gennaio 1988,
ovvero dopo nemmeno tre anni dalla data della sua approvazione. Traendo questa tanto
affrettata quanto incongruente conclusione, il Governo smentisce, in primo
luogo, il suo
stesso operato in quanto
autorità di approvazione del piano e
crea nel contempo un'insicurezza
giuridica - è il men che si possa dire - che supera ogni limite, sol se si
pensa che il piano
approvato il 12 luglio
1985, integrato dalle successive varianti, è stato applicato ed attuato dalle
autorità (cantonali e federali) e dai privati per oltre 25 anni nella piena
convinzione che fosse
perfettamente
legale, efficace e vincolante per ognuno a tenore
dell'art. 21 cpv. 1
LPT sino al momento in cui è stato sostituito dal nuovo piano qui contestato.
Il fatto che la legge imponga
all'autorità di
verificare i piani di utilizzazione (cfr. art. 41 cpv. 1
LALPT; dal 1°
gennaio 2012 art. 33 cpv. 1 Lst) e che, in tale
contesto, possa risultare che le previsioni effettuate nei medesimi
(come la crescita demografica) non si sono completamente avverate, rispettivamente
che sono mutati la sensibilità sul modo di attuare il principio dell'impiego appropriato
e parsimonioso del territorio od i parametri di calcolo impiegati per
conseguire questo scopo, non relega quindi all'illegalità pura e semplice, e tantomeno
con effetto retroattivo, quanto è stato disposto in precedenza con lo stesso fine.
D'altra parte l'art. 15 LPT, che definisce la zona edificabile, non è
immediatamente vincolante nei confronti dei proprietari fondiari. L'applicazione
di questa norma non può quindi comportare direttamente una riduzione di zone fabbricabili
troppo estese secondo la stessa; una tale riduzione può avere luogo solo
mediante una modifica del piano regolatore (
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n.
6).
La sentenza emessa dal Tribunale della
pianificazione del territorio l'8 novembre 2000 non è d'aiuto alle tesi governativa,
perché era riferita ad un piano regolatore approvato prima dell'entrata in
vigore della LPT - e che, pertanto, poteva effettivamente ricadere nel campo di
applicazione degli art. 35 seg. LPT - ed era altresì riferita ad un settore ben
circoscritto (zona ai monti) di un comune.
4.   Non
approvazione degli ampliamenti della zona edificabile
4.
1.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale
, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT;
dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst
) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura
(lett.
a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro
15 anni
(lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi
pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi
della
pianificazione territoriale ancorati
agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso,
parzialmente o totalmente, nel
territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri
rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli
strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile,
ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli
altri (
cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Wald-mann/Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.
314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla
coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che,
nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr.
nello stesso
senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT,
testo modificato il 25 febbraio
2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale
concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio
1996, FF 1996, 457 segg., 471, con rinvii).
4.2.
Attraverso la revisione del piano regolatore
il
Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o
territori, prevalentemente inedificati, per ragioni di varia indole (motivi di
ordine paesaggistico, naturalistico, mancanza di urbanizzazione ecc.). Esso ha
tuttavia, nel contempo,
proposto anche degli ampliamenti
delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha condiviso
le riduzioni delle aree costruibili ma ha disatteso gli ampliamenti. A fronte
di 15'328 UI effettivi (di cui 4'060 abitanti nel 2009, data di adozione della
revisione) e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa 16'400 UI (di
cui 4'475 abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della popolazione
verificatisi nel decennio 2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno), esso ha rilevato
che le zone edificabili proposte avrebbero invece permesso di accogliere circa
21'500 UI (di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi
realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+ 40% nel complesso,
+ 74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto alla situazione
del 2009; cfr. ris. impugnata, pag. 34-39).
In sede
di risposta, la Divisione dello sviluppo territoriale ha ribadito la bontà di
questa previsione. Da una minuziosa riverifica dei
calcoli, è anzi risultato che la superficie edificabile netta (SEN) del
nuovo piano fosse leggermente più estesa di quella conteggiata nella
risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari, leggermente
superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione: 22'336 UI
complessivamente (in luogo dei
21'500 circa), di cui 7'485 abitanti (in
luogo dei 7'052).
4.3. Il
comune contesta la prognosi della presumibile evoluzione delle UI, che - a suo
giudizio - è stata sottostimata dal Governo in tutte le categorie: abitanti,
posti di lavoro e posti (letto) del turismo. Al conteggio dell'autorità
cantonale, di circa 16'400 UI, esso oppone una sua prognosi, che stima la
presenza nel comune, nel 2025, di 19'292 UI, di cui 4'967 abitanti (cfr.
ricorso, pag. 10). Esso afferma inoltre di disporre di una riserva veramente
minima
di zone edificabili destinate alla
residenza, pari a nemmeno il
14% di quelle totali. Mette inoltre in
discussione i gradi di attuazione (GA) impiegati dal Consiglio di Stato nel
calcolo della contenibilità del nuovo piano. Rimprovera infine a quest'ultimo
di essersi limitato ad una verifica di ordine quantitativo circa il dimensionamento
delle aree fabbricabili. Questo modo di operare ha comportato la non
approvazione di fondamentali scelte strategiche proposte attraverso il nuovo
piano, quali ad esempio l'approntamento di superfici destinate esclusivamente
alla residenza primaria (come il piano particolareggiato PP9 a Caviano) o
comunque particolarmente idonee per accogliere
questa funzione, rispettivamente
la delimitazione di settori a vocazione
alberghiera, in un comune dove il numero di posti letto turistici in case di vacanza
sono il doppio di quello degli abitanti residenti.
4.4. Intanto
va subito rilevato che i rispettivi calcoli concernenti la
contenibilità totale del piano regolatore proposto presentano
- quantomeno nel risultato - una differenza trascurabile, che raggiunge a
malapena il 5%. In effetti, se il Consorzio aveva indicato una ricettività totale
di 21'279 UI (cfr. relazione di pianificazione, agosto 2008, tabella a pag.
93), il Consiglio di Stato l'ha valutata
in circa 21'500 UI, che sono
poi stati precisati dal
Dipartimento, in sede
di risposta, in 22'336 UI. La divergenza tra le
parti si concentra
invece nella stima dell'evoluzione demografica
ed economica del comune, che permette di stabilire quante UI
sussisteranno
presumibilmente alla scadenza dell'orizzonte
temporale
dei 15 anni, determinante per la definizione delle zone fabbricabili (art. 15
lett. b LPT). Al riguardo, com'è già stato accennato, l'autorità cantonale
pronostica circa 16'400 UI, mentre
che
il ricorrente presenta (per la prima volta) una prognosi, che
stima la
presenza nel comune di 19'292 UI. I dettagli dei rispettivi scenari si
presentano come segue (cfr. ricorso, pag. 10):
Comune
Consiglio di Stato
differenza
abitanti
4'967
4'475
+ 492
posti
turismo
12'200
10'000
+ 2'200
posti
lavoro
2'125
1'950
+ 175
Totale
19'292
16'425
+ 2'867
Le
differenze di valutazione sono riconducibili principalmente, da un lato, ad una
diversa determinazione del citato orizzonte temporale (anno 2020 per il
Consiglio di Stato, anno 2025 per il
comune),
dall'altro, ad una differente fissazione dell'incremento
percentuale
delle UI per alcuni settori. Più in dettaglio, per quanto riguarda il numero
degli abitanti, il Governo ha stimato, sull'arco
di tempo 2010-2020 (11 anni), la stessa crescita demografica
registrata
nel periodo 2000-2009, ossia di 415 abitanti (+ 10 % complessivamente), mentre
che il comune, applicando la crescita media annua registrata nel periodo
2000-2010 (1.4 %
secondo i dati dallo stesso
presentati), ha stimato un aumento complessivo di 862 unità della popolazione
residente sul periodo
2011-2025 (15
anni). La maggior divergenza tra le proiezioni dell'autorità
cantonale e
quelle dell'ente pianificante consiste tuttavia nella stima dell'evoluzione dei
posti letto per il turismo. Il Governo non ha pronosticato in buona sostanza alcuna
crescita, mentre che il comune pretende di applicare, per le case di vacanza, un
incremento annuo delle UI del 2.5%, tale quello verificatosi mediamente negli ultimi
3-4 anni (a partire dal 2007): proposta
recisamente
contestata dal Dipartimento in sede di risposta, il quale si è dichiarato
disposto a considerare, al più, una crescita complessiva del 5%, tale quella
contemplata nel programma
d'agglomerato del Locarnese, che farebbe
lievitare al massimo a poco meno di 10'500 circa le UI di questo settore. Per
quanto
attiene infine i posti di lavoro, la
divergenza di calcolo, ancorché
minima in termini assoluti, risiede esclusivamente
nel fatto che il
probabile incremento annuo (1.8/1.9%)
è stato calcolato su 10
(Governo) rispettivamente 15 anni (comune).
Ora, nella
misura in cui la battaglia sulle cifre appaia di un certo rilievo ai fini del
giudizio, la contestazione dell'orizzonte temporale entro il quale dev'essere
pronosticato lo sviluppo del comune, che il Consiglio di Stato ha fissato all'anno
2020, non appare priva di pregio. In effetti, poiché il controverso piano,
fondato su di
una relazione di
pianificazione dell'agosto 2008, è stato proposto con messaggi del 24 dicembre 2008
ed è stato adottato il 18
febbraio 2009, la stima delle UI che si insedieranno
nel comune poteva legittimamente estendersi di alcuni anni oltre il 2020,
atteso come la necessità di terreni fabbricabili generata dalla presenza di
queste UI dev'essere valutata sull'arco di 15 anni (art. 15 lett. b LPT). D'altro
canto, non è però possibile far iniziare a decorrere questo lasso di tempo da
una data posteriore a quella in cui
l'autorità
competente (legislativo comunale o come, nella fattispecie, consortile) ha
adottato il piano regolatore. In effetti la
procedura di approvazione e
di ricorso, sebbene possa richiedere anni in materia di pianificazione del
territorio, è finalizzata alla verifica dell'operato dell'autorità di
pianificazione la quale, ad una
certa data,
ha decretato il piano sulla base di una previsione
fondata su precisi
dati. La protrazione dell'inizio del termine di 15 anni oltre la data di
adozione dello strumento pianificatorio implica del resto la presa in
considerazione di rilievi statistici riferiti agli anni successivi alla stessa,
inserendo, nella verifica, degli elementi di giudizio di cui l'autorità di
adozione del piano regolatore non poteva avere conoscenza e sui quali non ha di
conseguenza potuto fondare la propria decisione; donde una particolare cautela
nel loro impiego, specialmente nell'ipotesi in cui i nuovi dati dovessero
divergere dalle tendenze di medio-lungo termine rilevate al momento dell'adozione
del piano: il rischio che le autorità di approvazione rispettivamente di
ricorso possano modificare l'esito della valutazione dell'autorità competente
soprattutto a causa del conferimento di un'importanza
eccessiva a queste nuove, talora semplicemente contingenti emergenze -
con il risultato di sostituirsi indebitamente al potere d'apprezzamento dell'autorità
di pianificazione ed ingerendo altrettanto indebitamente nell'autonomia decisionale
che le spetta - è dietro
l'angolo. Il
ricorrente non può dunque pretendere di estendere la
prognosi circa la
presenza di UI sul territorio comunale, calcolando i 15 anni determinanti a
partire dall'anno 2011 (e, dunque, sino al 2025), quando il consiglio
consortile ha adottato la revisione del piano regolatore il 18 febbraio 2009: è
piuttosto
quest'ultima data a far testo. Può
solo pretendere che vengano presi in considerazione, nei severi limiti appena
illustrati, i dati statistici
rilevati negli anni successivi a tale data.
In applicazione
al caso di specie di quanto appena insegnato il comune riesce a strappare solo
un modesto incremento delle UI
conteggiate
dal Consiglio di Stato. Se in effetti, da un lato, per tener conto del numero
del differimento di tre anni pieni del termine
di 15 anni, il numero di
abitanti lievita al massimo di circa 150 unità e quello dei posti di lavoro di
circa 60 unità, un analogo ragionamento non può essere senz'altro applicato al numero
dei posti turistici, per i quali il comune pronostica un incremento del 2.5%
annuo quantomeno per le case di vacanza, che generano la stragrande maggior
parte, se non la quasi totalità di questa categoria di unità insediative (sono
escluse solo le strutture alberghiere e paraalberghiere). Da un lato, questa
crescita si fonda su risultanze degli ultimissimi anni (3-4), non note al momento
dell'adozione del piano e, secondo quanto obietta il Dipartimento in sede di
risposta, fa seguito ad periodo di un calo di dimensioni ancora superiori
verificatosi negli anni immediatamente precedenti (2003-2007). D'altro canto,
soprattutto, l'11 marzo 2012 il popolo svizzero ha accolto l'iniziativa
popolare "
Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!
",
introducendo nella Costituzione federale (Cost.; RS 101) il nuovo articolo 75b,
giusta il cui cpv. 1 "
la quota di abitazioni secondarie rispetto al
totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a
scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento
". Il Consiglio
federale ha frattanto sancito le prescrizioni di esecuzione nell'ordinanza sulle
abitazioni secondarie del 22 agosto 2012, in vigore dal 1° gennaio di quest'anno (ordinanza; RS 702) e sino all'adozione di una legge di applicazione della
normativa costituzionale. L'ordinanza si applica ai Comuni in cui la quota di
tale tipo di alloggi supera il 20% del totale delle abitazioni (art. 1 cpv. 1 ordinanza).
In questi comuni possono essere rilasciate autorizzazioni soltanto per la
costruzione di abitazioni primarie (art. 4 lett. a ordinanza). Negli stessi sono
ammesse, a precise condizioni, solo le abitazioni secondarie sfruttate
commercialmente a scopi turistici qualificati, che non generano "letti freddi",
combattuti dall'iniziativa popolare (cfr., per i relativi requisiti, l'art. 4 lett.
b ordinanza). Il comune del Gambarogno rientra nel campo di applicazione dell'ordinanza,
giusta il suo allegato (cfr. art. 1 cpv. 2 ordinanza). Questo comune, a
vocazione turistica, presenta anzi un numero di residenze secondarie elevato.
Esse costituiscono circa il 60% di quelle totali secondo la risoluzione di approvazione
del piano regolatore qui impugnata (cfr. ris. cit., pag. 65); del
pari, la tabella riportata nella relazione di
pianificazione indica che le abitazioni occupate temporaneamente nel comune assommavano,
nel 2004, al 57% (cfr. doc. cit., pag. 27). La limitazione
, incisiva,
della costruzione di residenze secondarie frattanto decretata a livello
federale frustra quindi senza ombra di dubbio le aspettative circa una crescita
dei posti (letto) turistici nel prossimo decennio, se non totalmente quantomeno
in larga misura per rapporto ai pronostici eccessivamente ottimistici formulati
dal ricorrente.
4.5. Va
poi detto che il Consiglio di Stato non ha esatto il puntiglioso rispetto della
prognosi dallo stesso effettuata circa la presumibile evoluzione a 16'400 UI, contestata
con successo molto parziale dal ricorrente, ma - attraverso la non approvazione
dei vari ampliamenti della zona fabbricabile proposti rispettivamente la non conferma
di taluni azzonamenti sanciti dal previgente piano regolatore - esso ha semplicemente
ricondotto la contenibilità del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 62), che sono stati precisati dal Dipartimento, in sede di
risposta, in 20'010 UI (di cui 7'066 abitanti). La significativa differenza tra
quanto pronosticato dal Governo e quanto dallo stesso
approvato permette, per finire, di tenere nella debita considerazione anche
il possibile, importante maggior incremento dello sviluppo demografico ed
economico del comune sostenuto da
quest'ultimo
nel suo ricorso, dove sono state preventivate 19'292
UI. Certo, i gradi
di attuazione (GA) utilizzati dal Consiglio di Stato per determinare la contenibilità
del piano regolatore proposto in approvazione rispettivamente quella del piano
approvato sono talora superiori a quelli impiegati dal comune allo stesso
scopo. Va tuttavia detto, in linea generale, che i GA applicati dal Consiglio
di Stato corrispondono a quelli correntemente utilizzati nella prassi di
approvazione dei piani regolatori, tutelati dal Tribunale (cfr., diffusamente,
per quanto concerne le zone residenziali con indici di sfruttamento compresi
tra 0.7 e 0.4, che nel comune ricorrente rappresentano la maggior parte dei
terreni edificabili, RtiD II-2010 n. 31 consid. 3.4., concernente il comune di
Minusio). L'entità della differenza complessiva tra le UI stimate (dal Governo)
e quelle approvate è inoltre tale per cui anche l'impiego puntuale di un grado
di attuazione inferiore per certi territori non farebbe scendere comunque sia la
contenibilità del piano regolatore approvato sotto la soglia delle UI stimate.
Va, infine, altresì rilevato che l'accoglimento in questa sede delle richieste
ricorsuali del comune volte a mantenere l'edificabilità dei comparti assegnati dal
previgente piano regolatore all'area
fabbricabile,
che non è invece stata riconfermata in taluni casi dal Governo
mediante
il giudizio qui impugnato, permette di incrementare ulteriormente la
contenibilità del nuovo piano per rapporto a quanto stabilito nella risoluzione
d'approvazione.
4.6. Ne
discende che, in linea di principio, a ragione il Consiglio di Stato ha disatteso
gli ampliamenti della zona fabbricabile proposti dal Consorzio, poiché essi non
rispondono ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati
entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Il fatto che, ciò facendo, esso
abbia disatteso delle asserite scelte strategiche del Consorzio, quali la promozione
della residenza primaria o della vocazione alberghiera, non permette di
modificare questa conclusione, giacché anche le scelte di fondo del piano
regolatore devono rispettare il quadro legale. Tanto più che l'avvento della
nuova regolamentazione federale in merito alle residenze secondarie ha già più
che vigorosamente contributo al raggiungimento di questi obiettivi. Del pari, non
ritorna utile alla causa del comune appellarsi alla ridotta riserva di terreni
edificabili. Il contenimento del perimetro delle
zone fabbricabili conduce ad un aumento della pressione sulle
stesse
e, pertanto, permette di conseguire un loro razionale impiego, conforme con gli
scopi e i principi della pianificazione del territorio, ma in particolare con
le esigenze di un'utilizzazione parsimoniosa del suolo (cfr. art. 1 e 3 LPT); un
loro ampliamento senza necessità favorisce invece la pratica, diffusa, di
sottosfruttare - e quindi sprecare - il territorio edificabile. Va, d'altro
canto, rilevato che il miglioramento dello sfruttamento delle riserve esistenti
all'interno dei comprensori insediativi già ampiamente edificati (cosiddetto
sviluppo centripeto degli insediamenti) rappresenta una delle priorità della
politica svizzera di assetto del territorio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale della LPT, del 20 gennaio 2010, FF
2010, 931 segg., 946). Infine - ma non per ordine di importanza - che lo
sviluppo degli
insediamenti è sostenibile a
lungo termine solo se è possibile
stabilizzare le dimensioni delle superfici
insediative (cfr. ibidem, 953).
4.7. Sulla
scorta delle considerazioni generali finora svolte, il Tribunale affronta nel
seguito l'esame delle numerose contestazioni
sollevate
dal ricorrente avverso la risoluzione di approvazione
del piano
regolatore, nell'ordine in cui sono state presentate.
5.   Non
approvazione del piano particolareggiato 8 (PP8) nella frazione di Sant'Abbondio
(ricorso, pag. 18, lett. a)
Non approvazione della zona residenziale estensiva
con prescrizioni paesaggistiche a Pianello/Prestino, nella frazione di Sant'Abbondio
(ricorso, pag. 18, lett. a)
5.1. Nella frazione di Sant'Abbondio il
Consorzio ha assoggettato
una manciata di fondi ubicati in località
Pianello, tra il nucleo di questa frazione e quello di Calgiano, all'elaborazione
di un piano
particolareggiato (PP8), ed ha
attribuito il territorio che scende da quest'ultima località verso Prestino
alla zona residenziale estensiva
con prescrizioni paesaggistiche.
Il Consiglio
di Stato non ha approvato il PP8, in quanto propone interventi di natura
pubblica, per cui non si giustifica il ricorso a questo strumento; basta l'inserimento
delle aree toccate in una zona per edifici ed attrezzature pubbliche. Esso ha
quindi rinviato gli atti al comune per l'assegnazione all'area in rassegna
della funzione più idonea (AP-EP; ris. impugnata, pag. 45, allegato 24). Il
Governo ha negato la sua sanzione anche alla porzione centrale della zona
residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche, ritenendo che la stessa
meriti una soluzione pianificatoria più attenta, che permetta di coniugare il
suo particolare valore paesaggistico con le necessità edificatorie meglio di
quanto non faccia l'art. 40 delle norme di attuazione (NAPR), che regge questo
tipo di zona. Tanto più che i fondi interessati sono
accessibili solo pedonalmente, per cui non sono urbanizzati (cfr.
ris. impugnata, pag. 54, allegato 40). In questo caso il Consiglio di Stato ha
chiesto al comune, cui ha parimenti rinviato gli atti, di proporre una
soluzione in grado di garantire sia l'edificabilità dei fondi sia la tutela
paesaggistica.
5.2. Il comune contesta queste decisioni.
Intanto rileva che il
PP8 è volto, tra l'altro, a definire le aree di
parcheggio necessarie per gli edifici dei nuclei e delle adiacenti zone
residenziali; in questo modo vengono create le premesse per poter edificare anche
la sottostante zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche,
senza dovere eseguire delle strade; questa soluzione, insieme ai restrittivi
parametri edificatori di questa zona, soddisfa le esigenze di salvaguardia del
paesaggio.
5.3. La
località Pianello rappresenta la porta d'entrata dei nuclei di Sant'Abbondio e
Calgiano e, nel medesimo tempo, un importante elemento di collegamento urbanistico
tra questi. Il comune intende mettere in risalto le peculiarità di questo sito,
tramite la definizione delle aree di parcheggio al servizio dei nuclei e delle
circostanti zone residenziali, la delimitazione di un'area di svago e d'incontro,
la fissazione di punti di vista e la rivalutazione della funzione naturalistica
del corso d'acqua che scorre, entro il suo perimetro, sotto l'esistente
posteggio (cfr. art. 47 lett. h NAPR, non approvato dal Governo). Ora, per il
perseguimento di
quest'obiettivo, al comune
non è preclusa la possibilità di far capo all'istituto
del piano particolareggiato
(cfr. art. 54 seg. LALPT, applicabile - com'è stato spiegato al consid. 1.2. - alla
contestazione; dal 1° gennaio 2012 art. 51-53 Lst), che anzi si pone quale
strumento particolarmente appropriato all'uopo. Poco importa se
esso contempla solo interventi di natura pubblica. A
torto, pertanto
, il Governo è approdato alla soluzione contraria, rinviando
il comune all'impiego di una pianificazione meno propositiva e qualificante, e
quindi meno consona al settore all'esame, tramite il generico inserimento delle
superfici coinvolte in una zona AP-EP.
5.4. Com'è stato spiegato, la pianificazione
delle aree di parcheggio
proposta attraverso il PP8, entro il cui
perimetro insiste già del resto un parcheggio pubblico, è volta a soddisfare il
problema dello stazionamento dei veicoli di chi risiede nelle aree edificabili
adiacenti. A questa previsione (in parte già attuata) vanno sommati i posteggi P3
e P4, già realizzati ed ubicati appena sotto, a diretto contatto con la zona
residenziale estensiva con
prescrizioni
paesaggistiche, e la riserva di un ulteriore posteggio, immediatamente sotto la
stessa (P5). Anche la parte centrale della zona residenziale estensiva con
prescrizioni paesaggistiche
che scende da Pianello verso Prestino e che
il Governo non ha voluto approvare beneficia pertanto di quest'offerta. Quest'area,
stretta tra due settori ampiamente ed anzi quasi
completamente edificati di Pianello (a monte) e Prestino (a valle), delimitati
su ambo i lati da una strada di collegamento (via Sant'Abbondio
),
ricomprende, in tutto o in parte, 9 fondi (mapp.
268, 269, 270,
278, 279, 281, 282, 283, 551), per una superficie complessiva
di circa 12'400 mq, di cui circa 1'500 costituita da bosco. Le tre particelle site
nella parte inferiore (mapp. 268, 269 e 270), ma che costituiscono in pari
tempo la metà circa della superficie interessata, sono già state edificate; le
altre sono ancora allo stato
naturale; qua e
là spunta anche un qualche filare di vite. Solo il fondo più a valle (mapp.
269) dispone di un accesso diretto (e veicolare) verso la strada che conduce
alla frazione (via Sant'Abbondio
). Il settore è, per il rimanente
servito da due percorsi pedonali pavimentati; l'uno, generosamente
dimensionato, che sale da Prestino, l'altro che scende, con pendenze più
marcate, dal nucleo di Sant'Abbondio; in quest'ultimo si immette inoltre un sentiero
che si diparte in prossimità del posteggio P3.
Nel
previgente piano regolatore il territorio che scendeva da Pianello verso
Prestino era assegnato alla zona residenziale R2, caratterizzata da un indice
di sfruttamento di 0.5, un indice di occupazione del 30% e da un'altezza delle
costruzioni alla gronda di 9 m (art. 60 vNAPR). Nell'ambito della revisione questo
territorio è stato attribuito alla zona residenziale estensiva con prescrizioni
paesaggistiche (REPP). Questa zona, che negli allegati grafici viene definita
come zona residenziale estensiva con
particolari
prescrizioni
paesaggistiche, è stata appositamente prevista per regolamentare la costruzione
nei comparti dove vi è la necessità di edificare in modo estensivo e dove il
verde e le piantumazioni favoriscono l'integrazione degli insediamenti nel
contesto paesaggistico (cfr. relazione di pianificazione, agosto 2008, pag. 85).
Predisposta per costruzioni mono e bifamiliari, essa presenta un indice di sfruttamento
di 0.4, un indice di occupazione del 25%, un'altezza delle costruzioni alla
gronda di 7 m, una superficie permeabile del 60%, di cui almeno il 40% devono essere
prati e giardini (cfr. art. 40 cpv. 1 e 3 NAPR proposto, corrispondente all'art.
38 cpv. 1 e 3 NAPR dopo il riordino delle norme effettuato dal Dipartimento a
seguito dell'approvazione del piano). Le domande di costruzione che concernono
questa zona devono essere inoltre accompagnate da un progetto paesaggistico relativo
alle sistemazioni esterne (superfici verdi, pavimentazioni, recinzioni, muri,
arredi ecc.; cfr. art. 40 cpv. 2 NAPR, rispettivamente art. 38 cpv. 3 NAPR dopo
il riordino delle norme). Tramite un azzonamento più restrittivo del territorio
all'esame il Consorzio ha quindi non solo riconosciuto i suoi pregi
paesaggistici ma ha nello stesso tempo messo in campo le misure per salvaguardarli.
Per quanto concerne poi la parte centrale del settore che va da Pianello a
Prestino, che qui interessa, ad una riduzione generalizzata dei parametri
edificatori di base, vengono ad aggiungersi altre limitazioni, imposte rispettivamente
discendenti dallo stato dei luoghi, che pure favoriscono direttamente o
indirettamente la
sua tutela; tra queste
figurano, in particolare, l'inserimento del percorso pedonale che scende dal
nucleo di Sant'Abbondio tra quelli panoramici di interesse paesaggistico e comprensoriale,
che implica l'obbligo, per le costruzioni sui
fondi a valle dello
stesso, di assicurare un'adeguata prospettiva verso
il lago, la fissazione di punti di vista panoramici lungo il sentiero che
scende dai
posteggi pubblici, la necessità
di ossequiare la distanza dalla piccola isola boschiva sita nel mezzo del
settore e quella dal corso d'acqua che scorre parallelamente al percorso
pedonale
testé citato, la messa sotto protezione di alcuni alberi
isolati, infine la sagoma e le dimensioni ridotte di talune particelle. Ulteriori
restrizioni non risultano oggettivamente necessarie, atteso altresì che il Governo
non ha minimamente dimostrato che il valore
paesaggistico
di questo specifico comparto sia superiore a quello di
altri settori che
il Consorzio ha voluto attribuire di sua iniziativa alla zona REPP. Le
preoccupazioni, generiche e sommarie, svolte dal Consiglio di Stato nella
risoluzione impugnata, appaiono eccessive e, per di più, difficilmente
praticabili nel caso di specie.
Va poi
ricordato che la Lst, approvata dal Gran Consiglio il 21 giugno 2011, alla
vigilia dunque dell'approvazione del piano regolatore, ed entrata in vigore dal
1° gennaio 2012, ha fissato il
principio (nuovo) secondo cui le
costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa
(art. 94 cpv. 2 della stessa). L'introduzione di questo requisito, volto alla
promozione ed alla valorizzazione degli insediamenti, cui dovranno soddisfare i
nuovi progetti edilizi, depone parimenti a favore della rinuncia a porre
preventivamente delle ulteriori restrizioni di carattere particolare finalizzate
allo stesso scopo.
Del pari,
non può essere ascoltata l'asserita mancanza di urbanizzazione del settore in
esame: critica che può essere riferita solo all'assenza di un accesso veicolare,
atteso come lo stesso sia servito dalle canalizzazioni. In effetti, a
prescindere dal fatto che la metà del settore centrale in parola è già stato
edificato, va ricordato che secondo la giurisprudenza di questa Corte l'obbligo,
per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito all'art. 19
cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto concerne l'accesso,
che qui interessa - come obbligo di equipaggiare anche ogni singolo mappale che
fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata alla zona fabbricabile
possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera viaria (segnatamente
una strada di servizio) realizzata dalla collettività
(cfr. STA 90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4.2.). D'altro canto,
come attesta del resto la stessa visita delle costruzioni insistenti in loco, anche
accessi pedonali possono talora bastare per permettere il rilascio delle
licenze edilizie, laddove la realizzazione di strade di accesso (private) è
resa difficoltosa dalla configurazione e dalle condizioni del suolo (art. 22
cpv. 2 lett. b LPT;
STA
52.2011. 21 del 10 novembre 2011 consid. 2.1.,
52.2010.172 del
12 ottobre 2010 consid. 4.1., 52.2009.432 del 2 febbraio
2010
consid. 2., 52.2006.143 del 5 marzo 2007
consid.
3.1.;
André
Jomini,
Commentario
LPT,
ad art.
19 n.
18).
L'affermazione secondo
cui il
comparto centrale del territorio che scende da Pianello verso Prestino non sia
urbanizzato appare, di conseguenza
, errata nella
misura in cui è riferita all'obbligo di urbanizzare il
territorio
edificabile che incombe all'ente pubblico e che dev'essere vagliato nel processo
di approvazione del piano regolatore; essa appare invece prematura in quanto
riferita alla necessità dei proprietari di disporre di un accesso veicolare ai
loro fondi in vista del conseguimento del permesso di costruzione, che concerne
la fase successiva, ossia quella attuativa del piano.
Non
senza ricordare, a quest'ultimo riguardo, che nel caso di specie l'ente
pianificante ha precauzionalmente previsto, e già parzialmente realizzato,
tutta una serie di luoghi per lo stazionamento
dei veicoli di chi risiede in zone fabbricabili e che non potrebbero
soddisfare alla menzionata necessità. A tutto vantaggio della tutela del paesaggio.
Anche il
settore centrale in discussione, coerentemente azzonato, andava dunque
approvato così come proposto. Il Governo ha invece voluto sostituire completamente
la sua visione pianificatoria di tale settore a quella del Consorzio, senza tuttavia
che ciò fosse imposto da motivi sufficientemente validi e pertinenti o da
precise norme di legge. Rifiutando la sua sanzione,
il Governo
ha pertanto leso l'autonomia decisionale che spettava al Consorzio
in punto alla tutela del paesaggio del settore e, in pari tempo, l'art. 19 LPT,
per quanto attiene alla sua urbanizzazione.
5.5. Su
questi due oggetti il ricorso dev'essere integralmente
accolto. Tanto il
piano particolareggiato 8 (PP8) a Pianello, comprensivo
della relativa normativa di attuazione, che l'attribuzione della
porzione centrale del territorio che scende da quest'ultima località verso
Prestino alla zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
devono essere approvati come proposti dal Consorzio.
6.   Non
approvazione del piano particolareggiato 9 (PP9) nella
frazione di Caviano, attribuzione d'ufficio del relativo territorio alla
zona agricola ed estensione sulla stessa della zona di protezione del paesaggio
2 (ZPP2; ricorso, pag. 20, lett. b)
6.1. A Caviano
il Consorzio ha riservato un ampio settore posto a nord-est del nucleo, in
località Messon, per la costruzione di residenze primarie, allo scopo di salvaguardare
la continuità della vita sociale di questa frazione. Quest'area, di poco inferiore
a 14'500 mq (tra cui va comunque annoverato un migliaio almeno di aree boschive),
è parimenti stata vincolata all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP9),
i cui obiettivi sono la delimitazione dell'impianto edificatorio del comparto, la
definizione degli spazi per le funzioni comunitarie, il ridisegno della
piazzetta
esistente e la ricomposizione
particellare (cfr. art. 47 lett. i NAPR
proposto dal Consorzio).
ll Governo
ha tuttavia negato anche l'approvazione del PP9, in quanto si estende su un'ampia
area agricola con notevole interesse paesaggistico. Esso ha richiamato il
calcolo della contenibilità del piano regolatore proposto, di gran lunga
superiore alle
esigenze di sviluppo del comune,
e ha messo in rilievo che il
limite della zona fabbricabile è costituito
dal corso d'acqua posto
a sud-ovest del settore
ov'è previsto il piano particolareggiato. Esso ha pertanto assegnato d'ufficio
il comparto in oggetto all'area
agricola, estendendo sulla stessa anche
la zona di
protezione del paesaggio 2
(ZPP2). In questo frangente, il Consiglio di
Stato non ha nemmeno
approvato la strada esistente a valle del comparto ed il posteggio pubblico P8,
per il motivo che questi impianti erano inclusi nel perimetro del PP9 (cfr.
ris. impugnata, pag. 45, allegato 26).
6.2. Il
ricorrente ribadisce la bontà della propria proposta, volta a stimolare la presenza
di giovani famiglie in una località discosta e migliorare il rapporto tra
residenze primarie e secondarie.
Mette in
luce l'intenzione di rispettare particolarmente il paesaggio mediante il
ricorso ad un disegno urbanistico che permetta di
evitare una
dispersione delle costruzioni su tutto il versante e di creare una fascia di stacco
verso l'area forestale. Contesta altresì lo stralcio della strada ubicata nella
parte inferiore del settore, che serve le proprietà edificabili a valle dello
stesso.
6.3. Con
risoluzione 15 novembre 2011 (n. 6272) il Consiglio di Stato, resosi conto che
la strada a valle del settore (via Quinta) ed il posteggio P8 non avevano una relazione
diretta con la delimitazione del settore edificabile per la residenza primaria
promossa attraverso il PP9 (la strada urbanizza difatti le proprietà
edificabili sottostanti, mentre che il P8 è al servizio del nucleo), ha
approvato questi impianti. Su questo punto il ricorso del comune diventa privo
d'oggetto e può essere stralciato dai ruoli.
6.4. Per quanto attiene invece la proposta
del PP9, il Tribunale non può che condividere gli argomenti e le conclusioni
del Governo.
Da un canto, le
zone edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente, approvato
dal Governo il 12 luglio 1985 (n.
4004), integrate
dalle riduzioni di superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate
dal Consiglio di Stato in sede di revisione, sono già più che sufficientemente
dimensionate per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni fabbricabili nel
comune anche per i prossimi 15 anni (cfr. su questo argomento, diffusamente, il
consid. 4. che precede). Non è pertanto necessario, né lecito (art. 15 lett. b
LPT), ampliarle. Com'è già stato spiegato, la
promozione
della residenza primaria nella frazione in oggetto non può
prescindere
dal rispetto delle disposizioni della LPT concernenti il dimensionamento delle
aree edificabili, ma in particolare degli art. 1, 3, 14, 15, 16 e 17 LPT, che
impongono di contenerne il perimetro nei termini dagli stessi fissati. L'obiettivo
divisato dal comune non costituisce pertanto una valida giustificazione per
estendere questo perimetro in barba alle citate limitazioni (cfr., per analogia,
relativamente alle zone edificabili di interesse comunale, ZEIC, RDAT II-2003
n. 24, con rinvii). Va del resto
rilevato
che quest'obiettivo può ora essere raggiunto - proprio senza
dover
ampliare le zone fabbricabili - grazie all'entrata in vigore della normativa
federale sulle abitazioni secondarie (cfr. consid. 4.4. e 4.6. che precedono).
D'altro canto, i
l settore in
discussione, di dimensioni importanti, è separato dalle zone fabbricabili,
verso valle, dalla strada di servizio (via Quinta), verso sud-ovest (nucleo di
Caviano), da un corso d'acqua (riale Preda), affiancato da una striscia di bosco.
Completamente inedificato (con l'eccezione di qualche modesto manufatto agricolo)
e composto esclusivamente da prati e vigne
che
scendono verso il piano, con vista sul lago, presenti pure
degli alberi da
frutta o d'alto fusto, esso è delimitato, a monte, da una strada di servizio
sterrata, oltre la quale il territorio agricolo sale verso il bosco e la
montagna, a nord-est, da un altro corso d'acqua (riale Gesora), che lo separa
dalla zona agricola. Esso non può nemmeno essere annoverato tra i terreni già
edificati in larga misura giusta l'art. 15 lett. a LPT.
Poiché il settore in esame non soddisfa già i requisiti di
cui all'art. 15 LPT, non solo dev'essere tutelata la decisione del Consiglio di
Stato di non approvare la proposta del Consorzio di renderlo edificabile,
ma anche quella, adottata d'ufficio dallo stesso
Governo, di assegnarlo alla zona agricola, intesa
nel suo senso più
ampio,
espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore
dal 1° settembre 2000, ed illustrato sub 4.1. Non sarebbe pertanto
nemmeno necessario approfondire se i terreni in discussione
si prestino
o meno, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni
buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla
sezione dell'agricoltura, attribuisce alla quasi totalità dei terreni
interessati un'idoneità alla viticoltura ed al pascolo.
Non
solo quindi, in definitiva, i fondi in oggetto non adempiono ai requisiti della
zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfano quelli della zona agricola.
La circostanza secondo cui i terreni sono urbanizzati
(sicuramente almeno per quanto concerne gli accessi) non è decisiva e non
conferisce un diritto all'attribuzione degli stessi alla zona edificabile (DTF
122 II 326 consid.
6a,
117 Ia 434 consid. 3g;
Waldmann/Hänni
,
op. cit. ad art. 15 n. 23;
Flückiger/Grodecki
,
op. cit., ad art. 15 n. 87;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4.1.), oltre all'obiettivo
di interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo
vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), va poi evidenziata la necessità, messa in
risalto dal Governo, di preservare il paesaggio, sottolineata dall'estensione
sul territorio in oggetto della ZPP2, e l'imprescindibile esigenza, troppo
spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future
generazioni.
6.5. Su questo oggetto il
ricorso dev'essere respinto.
7.
Non approvazione della zona di completazione del nucleo ad ovest del
nucleo di Scaiano, nella frazione di Caviano,
attribuzione d'ufficio del relativo territorio alla
zona agricola
(ricorso,
pag. 22, lett. c)
Modifica
d'ufficio della linea di arretramento concernente i mapp. 8, 9, 10, 11, 12, 13 posti
nella
zona residenziale semi-intensiva
a Ticc, nella
frazione di Caviano
(ricorso, pag. 22, lett. c)
7.1. Nell'ambito della
revisione il Consorzio ha proposto
l'assegnazione
dell'area immediatamente posta sotto il nucleo di
Scaiano (un quartiere
del nuovo comune, ubicato nella frazione di Caviano) alla zona di completazione
del nucleo (CN). Il Governo ha invece ritenuto che questo comparto di pregio,
prevalentemente libero da edificazioni, qualifichi l'immagine del nucleo.
Atteso altresì come sia raggiungibile solo tramite l'attraversamento pedonale
del nucleo o percorrendo dei sentieri, pertanto non urbanizzato, esso ha negato
la sua approvazione, assegnandolo d'ufficio alla zona agricola, vista l'alta
contenibilità del piano (cfr. ris. impugnata, pag. 53, allegato 39).
Il Governo ha altresì
modificato la linea di arretramento delle costruzioni concernente il settore
assegnato alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) a Ticc, posto appena sotto
il nucleo, a lato della zona CN di cui si è appena riferito (cfr. ris.
impugnata, pag.
53, allegato 39). Questa
modifica era volta a creare un'area di
stacco tra la zona in oggetto ed
il sovrastante nucleo concentrata sul mapp. 13, che non gode di accesso
veicolare.
7.2. Il comune impugna
queste decisioni, affermando la legittimità della proposta del Consorzio,
finalizzata proprio alla tutela del nucleo. Rileva inoltre che la soluzione
imposta sul mapp. 13 rende completamente inedificabile la particella.
7.3. L'area attribuita
alla zona CN è composta da nove fondi (alcuni solo parzialmente) posti
prevalentemente in località Campii e si estende su di un'area di circa 5'000/5'500
mq. I tre fondi che formano il perimetro esterno del settore sono già stati
edificati a scopi residenziali (mapp. 26, 28, 43). Altri quattro (mapp. 41, 42,
47, 48), che concorrono a costituire la fascia interna di contorno del nucleo,
non sono costruiti - salvo alcuni edifici di piccola taglia (di cui quello al
mapp. 42 abitabile) - per la parte assegnata a questa zona di utilizzazione, ma
sono edificati nella porzione superiore, che il piano regolatore attribuisce
alla zona del nucleo (NV 3). Due particelle, che sono anche tra le più minute,
risultano invece completamente inedificate (mapp. 27, 600). Si può
accedere a questo settore attraverso le strade (pedonali)
del nucleo e, soprattutto, utilizzando il percorso pedonale panoramico di
interesse paesaggistico e comprensoriale (sentiero
Cento Campi),
che - dipartendosi dal
nucleo - scende verso Dirinella,
delimitando a valle il settore, appena sotto
il quale esso lambisce la piazza di giro di una strada di servizio (via
Campien). Il previgente piano attribuiva quest'area alla zona residenziale R2.
Per scongiurare la costruzione di edifici che potessero danneggiare l'insediamento
storico retrostante, il Consorzio ha attribuito questo settore
alla zona CN, dove sono ammesse solo costruzioni a
completazione
dell'impianto urbanistico del nucleo e che rispettino la
tipologia degli edifici di quest'ultimo (cfr. la dettagliata
regolamentazione di cui all'art. 35 NAPR proposto
dal Consorzio, art. 34
NAPR dopo il riordino).
7.4. Ora, anche su questo
oggetto, le considerazioni svolte dal Governo non possono essere sottoscritte.
Rispetto alla normativa previgente, il Consorzio ha difatti formulato una
proposta di edificazione assai più rispettosa della tutela del nucleo di Scaiano
per migliorare l'immagine, piuttosto dimessa e votata ad un sicuro peggioramento,
di questo settore, già edificato e che beneficia della stessa urbanizzazione
del nucleo. Il Consiglio di Stato non poteva pertanto sostituirsi d'acchito
alle competenze
pianificatorie del Consorzio per
inserire il territorio di questo
comparto nella zona agricola, come
unica soluzione possibile. Certo, anche la proposta dell'ente pianificante -
come del resto
accade per tutte le proposte pianificatorie
- può dare adito a
qualche riserva; ma questo semplice motivo non basta
per legittimare l'autorità d'approvazione a non rispettare il potere d'apprezzamento
che spetta all'autorità di pianificazione ed imporre autoritativamente e
direttamente un azzonamento differente in
spregio
dell'autonomia decisionale che spetta a quest'ultima. Nemmeno l'alta contenibilità
del piano regolatore può essere
d'aiuto nel caso di specie alla tesi
governativa, trattandosi di un settore già edificato in larga misura, posto a
ridosso di un comparto densamente edificato e stretto tra due zone fabbricabili
(art. 15 lett. a LPT). Per quanto attiene alla sua urbanizzazione valgono,
anche per questo comparto, le stesse considerazioni svolte per il settore ricompreso
tra Pianello e Prestino a Sant'Abbondio (cfr. consid. 5.4.).
7.5. Il Consiglio di Stato
ha, in seguito, modificato la linea di arretramento delle costruzioni
concernente il settore assegnato alla zona residenziale semi-intensiva (RSI) a
Ticc, posto sotto il nucleo e la zona CN di cui si è appena riferito, dalla
quale è separato dal percorso pedonale panoramico di interesse paesaggistico e
comprensoriale. Per i fondi di questa zona, che si affacciano sulla sottostante
strada di servizio (via Campien) il Consorzio ha proposto, a valle, una linea
di costruzione e, a monte, una linea di arretramento delle costruzioni; quest'ultima
non era tuttavia prevista per i mapp. 9, 10 e 11. Il Governo ha invece prolungato
la linea di arretramento anche lungo tale confine, con il risultato che il
mapp. 13, che è posto immediatamente sopra i citati fondi ed è anche l'unico in
posizione arretrata rispetto alla strada di servizio, è diventato completamente
inedificabile. Ora, tuttavia, l'edificabilità di questo fondo, a forma
triangolare, è già pesantemente limitata, oltre che dalla sua sagoma, dal fatto
di
confinare a monte, lungo il suo lato più
lungo, con il percorso
pedonale
panoramico di interesse paesaggistico e comprensoriale, per cui una sua edificazione
è possibile solo se viene garantita un'adeguata prospettiva verso il lago (cfr.
art. 33 e 57
NAPR proposti dal Consorzio, ora art. 32 e 52 NAPR). Di
conseguenza, l'edificazione della particella dovrà
concentrarsi nella
sua porzione nord-est, che è la più ampia e dove il
citato
percorso corre inoltre molto più in
alto rispetto alla stessa. Ora, con queste premesse, nulla osta tuttavia all'edificazione
di questo
fondo. Anche qui le preoccupazioni di natura pubblica (paesaggistica)
manifestate dal Consiglio di Stato appaiono sproporzionate, tanto più che un'area
di stacco non avrebbe più molto senso dopo il ripristino della zona CN di cui
sopra. Anche per quanto attiene invece all'urbanizzazione del mapp. 13, che è
separato da un solo fondo dalla sottostante strada di servizio e che è già oggi
raggiungibile attraverso il percorso pedonale in rassegna, il Tribunale rinvia
alle riflessioni svolte per il comparto Pianello/Prestino a Sant'Abbondio (cfr.
consid. 5.4.).
7.6.
Su questi due
oggetti il ricorso dev'essere integralmente accolto. La
zona di completazione del nucleo ad ovest del nucleo
di Scaiano (non ad est dello stesso, come ha ritenuto a torto il Governo),
nella frazione di Caviano, e la linea di arretramento delle costruzioni
concernente i mapp. 8, 9, 10, 11, 12,
13 posti nel
la zona residenziale semi-intensiva
a Ticc, sempre nella frazione di Caviano, devono essere
approvate come proposte dal Consorzio.
8.   Non
approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a
Piodé, nella frazione di Sant'Abbondio (ricorso, pag. 25, lett. d)
8.1.
Nella frazione di Sant'Abbondio il Consorzio ha esteso la zona fabbricabile alla
località Piodé ed in parte ai suoi dintorni (località Stalla Mondasc e Rosso).
Il Consiglio di Stato non ha avallato questa proposta a cagione della
contenibilità del piano regolatore, ed ha attribuito il territorio interessato
alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 54, allegato 41).
8.2. Il comune
contesta questa decisione, ribadendo l'errato conteggio della contenibilità del
piano regolatore effettuato dal Consiglio di Stato.
8.3. Il
settore in oggetto, composto di 13 particelle e che
interessa una superficie (bosco escluso) che può essere stimata, con
grande approssimazione, attorno a 18'000 mq, è posto a nord-
est del tornante che conduce alla frazione (via
Sant'Abbondio). È
separato dalla residua zona fabbricabile da un corso d'acqua
ed
è cinto e delimitato dalla foresta. Servito
da una stradina pavimentata (Mondasc), esso è edificato puntualmente (8 residenze
),
in modo diffuso (fondi di grandi rispettivamente molto grandi dimensioni con
una sola costruzione, distanza tra costruzioni che raggiungono talora i 50 m). L'area era assegnata dal piano
regolatore previgente al territorio
non edificabile, tranne che i mapp. 176 e 168, invero i più pressati dalla foresta,
i quali erano stati
attribuiti, alla zona R2 per la parte non boschiva.
8.4.
Ferme queste premesse, il giudizio governativo appare immune da censura. Il
settore, oltretutto di dimensioni importanti, va mantenuto integralmente
escluso dalla zona fabbricabile, in
quanto
non sussistono ragioni (legali) per estendere il perimetro di
quest'ultima
rispetto al previgente piano regolatore. Il Tribunale rinvia anzitutto, anche a
questo riguardo, agli argomenti svolti al consid. 4. che precede per quanto
concerne la prognosi circa il fabbisogno di terreni edificabili (art. 15 lett.
b LPT). Non si è inoltre in presenza, nel caso di specie, di un territorio
già
edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza
(art.
15 lett. a LPT).
In casu
può
inoltre essere condivisa la rettifica
del perimetro della zona edificabile lungo la linea del corso d'acqua
imposta dal Governo, non particolarmente contestata dal ricorrente, che conduce
ad escludere dall'area fabbricabile anche la porzione non boschiva dei mapp.
494, 168 e 176.
8.5. Su
questo oggetto il gravame dev'essere disatteso.
9.   Non approvazione
della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a
Mottascia/Zotte, nella frazione di Gerra Gambarogno (ricorso, pag. 26,
lett. e)
9.1. A
Gerra il Consorzio ha confermato la zona fabbricabile nella località Mottascia/Zotte.
Il Consiglio di Stato ha disatteso questa proposta a causa della sua importanza
paesaggistica.
Questo settore, in forte
pendenza, funge da cornice al sottostante nucleo e costituisce inoltre uno spazio
libero di transizione tra
l'edificato ed il bosco. Il Governo ha anche
rilevato la scarsa edificazione del comparto e l'accesso difficoltoso allo
stesso. Ha pure rammentato il sovradimensionamento del piano regolatore. Anche
a questo settore è stato attribuito d'ufficio alla zona agricola (cfr. ris.
impugnata, pag. 55, allegato 42).
9.2. Il comune
contesta anche questa decisione per i noti motivi. Esso ribadisce la bontà dei
suoi calcoli in merito alla necessità di
terreni
fabbricabili e censura il conteggio della contenibilità del
piano
regolatore effettuato dal Consiglio di Stato.
9.3. Il
settore in oggetto si trova appena a monte della ferrovia, sopra il nucleo di
Gerra. Sullo stesso sorgono quattro abitazioni, di cui una costruita
recentemente. Esso era assegnato dal piano regolatore approvato il 12 luglio
1985 alla zona residenziale R2. La superficie fabbricabile interessava 18 fondi
e si estendeva su circa 20'000 mq, sempre calcolati con grande approssimazione.
In sede di revisione l'ente pianificante ha
suggerito di inserire queste aree nella zona REPP, più consona alla tipologia
delle costruzioni del comune e che permette un miglior inserimento
delle
edificazioni nel territorio (cfr. consid. 5.4.). Il Governo pretende invece che
questo settore venga semplicemente escluso dalla zona fabbricabile per ragioni
di ordine paesaggistico. A torto, però.
Intanto, va
rilevato che il comparto era stato assegnato alla zona edificabile nel previgente
piano e che la sua importanza paesaggistica, che non deve nemmeno essere
sovrastimata, era già nota all'autorità cantonale, la quale aveva altresì dovuto
occuparsi dell'evasione di alcuni ricorsi che ne chiedevano l'estensione. In
esito a questo esame, lo stesso Consiglio di Stato,
in accoglimento di un ricorso, aveva quindi, anzitutto, incluso nella zona
edificabile in oggetto il mapp. 53, la cui superficie fabbricabile
costituisce, da sola, il 20% circa di tutto il settore (cfr. risoluzione 12
luglio 1985, pag. 82, allegato I). Esso aveva inoltre, successivamente,
proposto al Gran Consiglio di accedere anche alla
richiesta di inserire nella stessa, sul lato opposto, il mapp. 62:
proposta che il Parlamento aveva accolto nella seduta del 12 dicembre 1989
(cfr. RVGC cit., pag. 313 seg., 424 seg., 431, 497 seg.). In quell'occasione il
Consiglio di Stato aveva anche sollecitato il reinserimento nella citata zona
della porzione più a monte del settore (interessante, in parte, i mapp. 67, 69,
70, 71 e 72), pure significativa dal profilo quantitativo, che esso aveva
disatteso nella risoluzione di approvazione del piano (cfr. risoluzione 12
luglio 1985, ibidem): reinserimento poi decretato dal Legislativo (RVGC, ibidem).
Ora, com'è
ben noto, lo
strumento del piano regolatore, per poter adempiere
gli scopi per i quali è stato previsto, deve beneficiare
di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art.
21 cpv. 2
LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare
un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il
legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il
loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo
rimanga costantemente attribuito alla stessa zona (cfr. RtiD I- 2008 n. 51
consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
Nel caso di
specie, quindi, non solo l'autorità governativa ha
condiviso
l'edificabilità del settore all'esame, ma ne ha altresì esteso rispettivamente
contribuito ad estendere in misura rilevante i suoi margini verso il bosco, a
discapito della creazione di una zona di transizione inedificata opportunamente
proposta dal Consorzio. Il Consiglio di Stato si mette quindi in contraddizione
con sé stesso
quando, in sede di revisione, esige
di espungere puramente e semplicemente dal perimetro delle aree fabbricabili tutto
il comparto
in discussione, a fronte di una proposta di sua edificazione
estensiva, più attenta alle esigenze paesaggistiche di quella precedentemente
in vigore. La revisione di un piano regolatore non costituisce difatti un
pretesto per pianificare
ex novo
il territorio, facendo completamente astrazione
dall'ordinamento in vigore e dalla situazione giuridica e fattuale dei fondi
interessati che esso ha originato.
Né, in assenza di validi motivi di ordine paesaggistico,
al Governo basta, per legittimare questo risultato, richiamarsi genericamente all'obbligo
di ridurre le zone edificabili sovradimensionate. Questo principio è intimamente
legato a quello della
delimitazione dell'estensione
delle aree fabbricabili, per cui anche la sua applicazione può discendere solo
da una completa ponderazione degli interessi in causa e risultare altresì
proporzionata (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 37 con rinvio alla giurisprudenza). Se,
quindi, un terreno che soddisfa i requisiti di applicazione dell'art. 15 LPT
non va necessariamente attributo alla zona fabbricabile in esito a una tale
ponderazione (cfr. consid. 4.1. che precede), per effetto della stessa anche un
terreno già attribuito alla zona edificabile da un piano regolatore in vigore ma
che, asseritamente, non adempie più alle condizioni della citata norma, non
andrà automaticamente estromesso dalla detta zona in sede di revisione di
questo strumento. Determinante appare, al riguardo, una circostanziata
valutazione dei contrapposti
interessi in
gioco. Valutazione che, nella fattispecie, fa però
completamente difetto,
già per il motivo che il Governo è partito dall'erroneo assunto che il piano
regolatore dallo stesso approvato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla
LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. consid. 3.).
Il Consiglio di Stato ha quindi semplicisticamente ritenuto che si trattasse di
definire, per la prima volta, un azzonamento dei terreni conforme
alla legislazione federale scevro da condizionamenti
di sorta,
quando invece ci si trovava di fronte a terreni validamente
assegnati alla zona edificabile secondo questa legislazione, per i quali un'estromissione
dalla stessa esigeva una particolarmente accurata verifica, nella quale dovevano
essere congruamente soppesati - proprio con riferimento al caso particolare - l'interesse
della collettività e quello dei proprietari, oltre che le relative,
presumibili conseguenze di un tale provvedimento. Rinunciando
completamente a presentare un tale bilancio nel caso specifico ed optando
invece per una riduzione sistematica di tutte le aree fabbricabili del comune che,
a suo giudizio, non adempivano i requisiti per essere assegnati alla zone
edificabili, tra cui quella in esame, il Governo ha dunque violato il diritto pianificatorio
federale e, nello stesso tempo, si è sostituito, senza tuttavia presentare una
valida ed effettiva giustificazione, che potesse essere contestata dagli
interessati e vagliata dal Tribunale, alle competenze pianificatorie del Consorzio.
9.4. L'esperimento
del sopralluogo ha comunque sollevato un
problema circa
l'urbanizzazione di questo comparto, con un potenziale insediativo rilevante,
per quanto concerne il soddisfacimento del requisito dell'accesso sufficiente
ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT: accesso che, come noto, per costruzioni
ubicate nella zona residenziale del piano regolatore, dev'essere, di regola,
veicolare
(cfr. art.
4 l
egge federale che promuove la costruzione
d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del
4 ottobre 1974;
LCAP; RS 843; RtiD I-2011 n. 39
consid.
2.4;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art.
19 n. 20).
In effetti, questo settore può essere raggiunto attraverso
uno stretto sottopassaggio ferroviario di poco più di 2 m di larghezza, che impedisce l'accesso ai veicoli pesanti. Ma, in realtà, il problema più spinoso
è costituito dal tracciato della strada (via Grüm), in forte pendenza
e con due tornanti, che è appena più largo di quello
del sottopassaggio. Per di più, proprio in corrispondenza dell'uscita dal sottopassaggio
la strada disegna una curva ad angolo retto rispetto al tracciato stradale di
quest'ultimo, la quale impedisce anche il transito dei veicoli leggeri che non
siano di piccole dimensioni. Emblematica è, a questo riguardo, la dichiarazione
spontanea di un partecipante al sopralluogo svolto nell'ambito
dell'istruttoria dei ricorsi dei privati, giusta
cui il proprietario di una
berlina di importante taglia che risiedeva
nel quartiere era costretto ad uscire dallo stesso in retromarcia!
Il piano regolatore non prevede alcun intervento
di sistemazione di questo accesso. Il comune non ha quindi compiutamente soddisfatto
i suoi obblighi legali in materia di equipaggiamento delle
zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT; art. 8, 5
cpv. 1 legge sulle
strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2; art. 77
segg. LALPT), quantomeno - per quanto qui interessa - allo stadio della previsione.
È quanto ammette del resto, a chiare lettere, la stessa relazione di
pianificazione (cfr. doc. cit., pag. 23), la quale ipotizza
la possibilità di creare un posteggio di 15 posti
auto in località
Scimiana nell'ambito del piano particolareggiato del
delta della Valle di Gerra Gambarogno (PP7): ora, al di là della sufficienza di
una tale soluzione, questo strumento deve ancora essere adottato ed approvato.
Spetterà pertanto al comune di nuovamente
chinarsi sul problema per approntare un soddisfacente adempimento del requisito
dell'accesso sufficiente al quartiere in rassegna. Fino
all'esperimento di questa verifica ed alla pianificazione dei necessari
provvedimenti, il settore non può essere confermato in zona fabbricabile
.
9.5. Su
questo oggetto, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. La decisione del
Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura in cui non approva
la zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a
Mottascia/Zotte, nella frazione di Gerra. Quest'ultima non può tuttavia essere sanzionata
direttamente da parte del Tribunale. Gli atti devono invece essere retrocessi
al municipio del comune del Gambarogno affinché
formuli all'attenzione del legislativo una nuova proposta di azzonamento
del settore in discussione, atteso come la conferma dell'attribuzione dello
stesso alla zona fabbricabile potrà avere luogo solo alla condizione che sia
pianificata anche una sua
conveniente urbanizzazione.
10.   Non
approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
lungo la linea ferroviaria a Vignascia, nella frazione di Gerra Gambarogno
(ricorso, pag. 28, lett. f)
10.1. Il
Consiglio di Stato non ha approvato nemmeno la zona REPP a sud-ovest del nucleo
di Gerra, in direzione di Sant'Abbondio (località Vignascia). Oltre alla contenibilità
eccessiva del piano, esso ha rilevato che il settore è poco edificato e che è esposto
a rilevante inquinamento fonico, in quanto ubicato tra la ferrovia (a monte) e
la strada cantonale. Esso ha quindi retrocesso gli atti al comune affinché, previo
attento esame del comparto, abbia a proporre una pianificazione che tenga conto
di un tale inquinamento (cfr. ris. impugnata, pag. 55, allegato 43).
10.2. Il comune
contesta anche questa decisione, appellandosi ai noti motivi circa le
previsioni di sviluppo. Ricorda che le FFS hanno appena terminato i lavori di
risanamento della linea ferroviaria. Si chiede quindi in che cosa debbano
consistere le verifiche di natura fonica che esso dovrà esperire per poter presentare
una nuova pianificazione del settore.
10.3. Il
settore in discussione è composto da una manciata di fondi (8 se si escludono i
terreni con dimensioni assolutamente insignificanti, di poche decine di mq), su
cui insistono diversi
edifici, di cui ben cinque
abitazioni. Esso era stato assegnato, in
precedenza, alla zona residenziale R2. Tranne che per il fatto di
essere forse un poco meno densamente costruito (ma già comunque completamente compromesso
dall'edificazione), la situazione di questo piccolo comparto, adiacente alla
zona fabbricabile, non si differenzia da quella degli altri settori del comune
posti tra la ferrovia e la strada cantonale,
in primis
quello a nord del
nucleo di Gerra, per i quali anche il Governo ha confermato l'edificabilità. Atteso
come il previgente piano regolatore non fosse decaduto (cfr. consid. 3.), non
vi è motivo di estromettere dall'area fabbricabile questa modesta estensione di
territorio; tanto meno per eventualmente formare una mini-zona agricola
completamente isolata e di cui non si vede una
qualche utilità sotto l'aspetto pianificatorio. Valgono, al riguardo ed a
maggior ragione, le riflessioni sviluppate in relazione al comparto Mottascia
/Zotte
(cfr. consid. 9.3.).
La circostanza, genericamente ritenuta dal
Governo, secondo
cui il comparto sia esposto ad inquinamento fonico non
permette di mutare questa conclusione. Intanto, questo dato era già noto al
momento del suo primo inserimento nella zona edificabile. L'edificabilità del
territorio comunale adiacente alla ferrovia sancito dal previgente piano
regolatore ha inoltre comportato l'obbligo di risanamento della linea ferroviaria
(altrimenti non dato; cfr. art. 13 cpv. 4 lett. a ordinanza contro l'inquinamento
fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS 814.41), e che è appena stato attuato
dalle FFS mediante la posa,
in primis
, di pareti antirumore sulla base
dei piani approvati dall'ufficio federale dei trasporti con decisioni separate
per ciascuna frazione del comune del 23 giugno 2010. Questa procedura ha, tra l'altro,
permesso di definire gli edifici autorizzati prima del 1 ° gennaio 1985, per le
cui misure di isolamento fonico la Confederazione è tenuta a partecipare ai
costi, in tutto o in parte, a seguito delle
facilitazioni accordate
(cfr.
art. 10
legge federale concernente il risanamento fonico
delle ferrovie del 24
marzo 2000; LRFF; RS 742.144). Tra di essi figurano tre edifici adibiti a
residenza nel settore in esame, ove le FFS sono state dispensate dall'obbligo
di eseguire delle pareti antirumore a titolo di facilitazione. Il risanamento
dell'asse
ferroviario (ancorché eseguito nei
termini appena citati per quanto
concerne il settore in discussione)
rende pertanto ancor meno
difendibile la
decisione del Governo di rimettere in discussione l'assegnazione alla zona
edificabile dei terreni adiacenti allo
stesso.
10.4.
Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La
zona
residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
lungo la linea
ferroviaria nella frazione di Gerra del nucleo, in
località Vignascia,
dev'essere essere
approvata come proposta dal Consorzio.
11.   Non
approvazione della zona alberghiera vincolata a verde privato nella frazione di
San Nazzaro, quartiere di Vairano, mapp. 1481 e 801 (ricorso, pag. 30,
lett. g)
11.1. Il Consorzio
ha previsto un'estensione verso est della zona alberghiera in cui è inserito l'albergo
__________, a Vairano, inglobando anche i mapp. 1481 e 801. Su questi fondi non
possono tuttavia essere erette costruzioni principali (vincolo di verde
privato; cfr. art. 11 NAPR, corrispondente all'art. 10 NAPR dopo il riordino
effettuato a seguito dell'approvazione del piano
regolatore). Il Consiglio di Stato ha tuttavia disatteso questo ampliamento
della zona edificabile, che esso ha ritenuto - a torto - concerna il solo mapp.
801. Oltre a richiamarsi alla contenibilità eccessiva del piano regolatore,
esso ha sostenuto che il limite naturale della zona fabbricabile è determinato
dal corso d'acqua che separa l'albergo da queste particelle. Esso ha pertanto assegnato
il territorio interessato alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 56, allegato
44).
11.2. Il comune
insorge contro questo provvedimento,
affermando
di voler permettere la realizzazione delle strutture complementari dell'albergo,
che già occupano la maggior parte della
superficie interessata,
delimitata dalla strada comunale. Il Tribunale ritiene di poter accogliere,
quantomeno in parte, le ragioni del ricorrente.
11.3. Il
sopralluogo ha dimostrato che la maggior parte dell'area in discussione è già
stata sistemata (da oltre vent'anni) ed utilizzata nell'ambito dell'esercizio
dell'albergo __________, che insiste a Vairano da quasi cinquant'anni e che
costituisce un esercizio pubblico di riferimento in un comune a marcata vocazione
turistica, tale quello del Gambarogno. In effetti il mapp. 1481, di 3'054 mq,
che è collegato all'esercizio pubblico con due ponticelli e che appartiene ai
proprietari dello stesso, ospita un piccolo campo di calcio, un minigolf da 18
buche e una casetta con i servizi igienici. L'intenzione del Consorzio di
sostenere questa consolidata attività commerciale merita quindi una ben migliore
attenzione di quella riservatale dal Governo,
fondata certo su principi teorici corretti, i quali risultano tuttavia
inapplicabili alla
realtà che si
tratta di regolare. Il Consorzio ha inoltre predisposto i vincoli necessari affinché
questa area non possa ricevere edifici destinati all'abitazione od al lavoro.
Essa non si presta quindi
nemmeno, a ben vedere, a creare delle unità insediative.
Tenuto conto dei numerosi manufatti presenti
sullo stesso, il
mapp. 1481 non presenta infine idoneità agricole, come
conferma l'apposita carta gestita dalla sezione dell'agricoltura. Una sorte
differente tocca invece al mapp. 801, che non appartiene ai proprietari dell'albergo,
si presenta vignato ed è effettivamente idoneo alla viticoltura e allo sfalcio giusta
la predetta carta. In assenza della dimostrazione di una precisa e prevalente necessità
per altro scopo, l'assegnazione alla zona agricola di quest'ultimo appare
imprescindibile.
11.4. Su
questo oggetto il ricorso dev'essere accolto
parzialmente.
La
zona alberghiera
vincolata a verde privato proposta dal
Consorzio nella frazione di San Nazzaro, quartiere di Vairano, dev'essere
confermata limitatamente al mapp. 1481
.
12.   Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a
Mussana, nella frazione di San Nazzaro (ricorso, pag. 32, lett. h)
12.1. Il
Consiglio di Stato non ha inoltre approvato una porzione della zona residenziale
semi-intensiva (RSI) ubicata appena sopra la ferrovia nella frazione di San
Nazzaro, in località Mussana.
Analogamente a
quanto esso aveva considerato per la località
Vignascia a Gerra (cfr.
consid. 10.), oltre alla contenibilità eccessiva del piano, esso ha rilevato che
il settore è poco edificato e che è esposto a rilevante inquinamento fonico. Anche
per queste superfici, il Governo ha ritornato gli atti al comune
"per
definire la destinazione d'uso più idonea proponendo idonee misure per l'eventuale
edificazione dei fondi"
(cfr. ris. impugnata, pag. 56, allegato 45).
12.2. Il comune
contesta anche questa decisione, appellandosi agli stessi motivi evocati per
confortare l'edificabilità della località Vignascia a Gerra (cfr. consid. 10.2.).
12.3. La
zona RSI in discussione è composta da oltre una trentina di fondi. È delimitata,
a monte, dall'omonima via (via Mossana) e da via Alabardia.
Questo settore era assegnato alla zona residenziale
intensiva R3 dal piano regolatore approvato con risoluzione governativa 12
luglio 1985. Facevano eccezione il mapp. 351, la parte inferiore del mapp. 349 e
la parte bassa e quella a sud-ovest del
mapp. 281, inseriti nell'area forestale,
riportata nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore a titolo
indicativo. Con risoluzione 13 ottobre 1998 (n. 4743) il Consiglio di Stato ha
formalmente accertato l'estensione della foresta al
mapp. 281, riducendo
in misura rilevante l'area boschiva nella parte
inferiore dello stesso. Questo fatto non ha tuttavia comportato un automatico ed
altrettanto rilevante incremento dell'estensione dell'area fabbricabile della
particella. Anzitutto l'entità della superficie interessata esigeva una
decisione dell'autorità pianificatoria in punto al
suo azzonamento (ed eventualmente,
in casu
, anche a quello
dei
fondi vicini). Inoltre - per i motivi che verranno spiegati in seguito - non
erano stati verificati i requisiti ambientali fissati dal diritto federale per poter
attribuire senz'altro alla zona fabbricabile questo territorio, esposto a
notevole inquinamento fonico. Va poi rilevato che, con decisione dell'11
settembre 2009, la Sezione forestale ha accertato il limite del bosco che
avrebbe potuto confinare con la zona edificabile proposta attraverso la revisione
del piano regolatore a tenore dell'art. 10 cpv. 2 della legge federale sulle
foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0); in questa procedura è stato
confermato il limite del bosco sul mapp. 281 fissato mediante decisione governativa
del 13 ottobre 1998, mentre che non è stata rilevata foresta né sul mapp. 349
né sul mapp. 351.
Il piano
regolatore previgente non assegnava alla zona edificabile neppure i piccoli
mapp. 283 e 284, tra di essi confinanti e già costruiti, ubicati proprio a
ridosso della ferrovia e circondati dalla superficie boschiva posta sui mapp.
281, 349 e 351. Queste due particelle erano state genericamente poste fuori del
territorio edificabile.
Il settore interessato è frattanto stato
completamente edificato,
se si escludono i citati mapp. 351, 281 e 349. Ritenuto
che il previgente piano regolatore non era decaduto (cfr. consid. 3.), non vi è
motivo per non riconfermare nell'area fabbricabile anche questa porzione di
territorio, urbanizzata e facente parte di un territorio ampiamente edificato
giusta l'art. 15 lett. a LPT; tanto più che, anche in questo caso, nell'ipotesi
contraria si verrebbe a creare un'isola agricola in mezzo alla zona fabbricabile.
La circostanza, ritenuta dal Governo, secondo cui
il comparto sia esposto ad inquinamento fonico non è decisiva. Valgono, a questo
riguardo, gli stessi motivi sviluppati in merito all'azzonamento della località
Vignascia nella frazione di Gerra. Intanto, questo dato era già noto al momento
del primo inserimento di questo settore nella zona edificabile. L'edificabilità
del territorio comunale adiacente alla ferrovia sancito dal previgente piano
regolatore ha inoltre comportato l'obbligo di risanamento della linea
ferroviaria (altrimenti non dato; cfr. art. 13 cpv. 4 lett. a OIF), che è
appena stato attuato dalle FFS mediante la posa,
in primis
, di pareti
antirumore sulla base dei piani approvati dall'ufficio federale dei trasporti
con decisioni separate per ciascuna frazione del comune del 23 giugno 2010.
Questa procedura ha, tra l'altro, permesso di definire gli edifici autorizzati
prima del 1° gennaio 1985, per le cui misure di isolamento fonico la
Confederazione è tenuta a partecipare ai costi, in tutto o in parte, a seguito
delle facilitazioni accordate (cfr. art. 10 LRFF). Tra di essi figurano in
pratica tutti gli edifici adibiti a residenza e posti nella parte bassa della
zona RSI di Mussana, ove le FFS hanno eseguito una parete antirumore solo nella
parte più a nord-est. Il risanamento dell'asse ferroviario (ancorché eseguito
nei termini appena citati per quanto concerne il settore in discussione) rende
pertanto ancor meno difendibile la decisione del Governo di rimettere in discussione
l'assegnazione alla zona edificabile dei terreni adiacenti allo stesso. La procedura
federale ha del resto messo in evidenza che un superamento dei valori limite di
immissione, determinanti non solo per la costruzione di nuovi edifici (art. 22 legge
federale sulla protezione dell'ambiente, del 7 ottobre 1983, LPAmb, RS 814.01)
ma anche per il risanamento (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. b OIF; art. 19 cpv. 1
ordinanza concernente il risanamento fonico delle ferrovie del 14 novembre 2001;
ORFF; RS 742.144.1), si avvera sostanzialmente solo per i terreni ubicati nella
parte bassa del settore, ossia quelli più prossimi alla ferrovia; il risanamento
ha quindi interessato esclusivamente questi ultimi.
12.4. In concreto, di conseguenza, le porzioni
superiori dei mapp. 281 e 349 possono di principio rimanere assegnate alla zona
fabbricabile, come ha proposto il Consorzio. Diversa sorte tocca invece alla
parte inferiore di queste particelle e del mapp. 351, che era attribuita dal
previgente piano regolatore all'area forestale, ancorché riportata nei piani a
titolo indicativo, e che è stata parzialmente (mapp. 281) o definitivamente (mapp.
349 e 351) cancellata attraverso gli accertamenti di cui si è detto sopra. Il
nuovo piano rappresenta in effetti il primo inserimento di queste superfici nella
zona edificabile; donde la necessità di ossequiare
l'art. 24 cpv. 1 LPAmb, giusta cui le
nuove zone per la costruzione di abitazioni o edifici destinati al soggiorno
prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le
immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi
valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione
o costruzione. Nel caso in esame, dagli atti concernenti la procedura di
risanamento fonico della ferrovia trasmessi dall'autorità cantonale risulta che
questi terreni sono esposti ad un livello di rumore che supera non solo i valori
di pianificazione ma anche (e, di notte, abbondantemente) quelli di immissione,
mentre che il Consorzio non ha in alcun modo fissato, a livello di piano
regolatore, quei provvedimenti che permetterebbero di far rientrare il livello
di rumore cui questi sono esposti entro i valori di pianificazione; fissazione che
non può essere semplicemente rimandata perché, una volta che un fondo è entrato
a far parte della zona fabbricabile, nell'ambito della procedura di rilascio
della licenza edilizia l'autorità potrà esigere solo l'ossequio dei valori
limite di immissione del rumore (art. 22 LPAmb), nettamente superiori a quelli
di pianificazione. Stessa sorte tocca, per identici motivi, ai mapp. 283 e 284.
12.5.
Ferme queste premesse,
il ricorso dev'essere parzialmente
accolto. La decisione del Consiglio di Stato dev'essere annullata nella misura
in cui non approva una parte della
zona residenziale semi-intensiva
lungo la linea ferroviaria a Mussana, nella frazione di San Nazzaro. La
riconferma, legittima, di una porzione di queste superfici in zona fabbricabile
necessita tuttavia di una sua precisa delimitazione cartografica; l'eventuale inserimento
completo di queste aree in zona edificabile presuppone invece la dimostrazione
dell'ossequio dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb per i territori che non erano già
assegnati alla zona fabbricabile in vigenza del piano regolatore approvato il
12 luglio 1985. Per questo motivo il Tribunale non può definire direttamente l'entità
precisa dell'area fabbricabile che potrà essere approvata. Gli atti devono dunque
essere retrocessi al municipio del comune del Gambarogno
affinché formuli all'attenzione del Legislativo
una nuova proposta di
azzonamento del
settore in discussione, tenendo conto delle
considerazioni appena svolte.
13.   Non
approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
in località Pianca, nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 34, lett. i)
13.1. Il
Governo ha disatteso anche l'assegnazione alla zona edificabile del mapp. 589 a Piazzogna, a causa della presenza di un corso d'acqua e del sentiero tra questo fondo ed il
mapp. 586,
oltre che a causa della
contenibilità del piano regolatore. Ha
quindi attribuito d'ufficio il
terreno interessato alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 57, allegato
47).
13.2. Il comune censura questo diniego, che poggia
- a suo dire -
su motivi non comprensibili. Afferma la necessità di
confermare l'attribuzione alla zona edificabile di questa particella, già
sancita dal previgente piano regolatore.
13.3. Il mapp. 589 è posto sopra il nucleo di Piazzogna.
Raggiungibile solo a piedi, di sagoma allungata, esso ha un'estensione importante
(2'825 mq). Il Consorzio ha riproposto l'inserimento nella zona edificabile
della parte bassa di questa particella (circa 400 mq), che presenta una forma
triangolare, con la base rivolta verso la montagna. Questa porzione del fondo,
che sola qui interessa, è separata dal mapp. 590 da un corso d'acqua. Sul lato
opposto, essa è divisa dal mapp. 586 da un sentiero (mapp. 587), che interseca
il riale proprio in corrispondenza del vertice inferiore del mappale. Un'edificazione
dovrebbe di conseguenza rispettare una distanza sia dal corso d'acqua (di
regola di 3 m dal limite dell'ambito di protezione giusta l'art. 4 cpv. 2 NAPR)
sia dal sentiero (di 3 m giusta l'art. 55 cpv. 3 NAPR proposto dal Consorzio,
ora art. 50 cpv. 3 NAPR dopo il riordino delle norme a seguito dell'approvazione
del piano). La possibilità di erigere degli edifici sulla porzione inferiore della
particella è pertanto limitata da queste restrizioni; meno certo è però che un'edificazione
risulti del tutto impedita a causa delle stesse, come ha ritenuto il Consiglio
di Stato. Un approfondimento di questo argomento non appare tuttavia indispensabile
ai fini del giudizio. L'edificabilità del settore interessato è, difatti, ben
più pesantemente condizionata dalla presenza della foresta, i cui limiti sono
stati accertati in vista della revisione del piano regolatore dalla Sezione
forestale, a tenore dell'art. 10 cpv. 2 LFo. I margini vincolanti del bosco
sono indi stati riportati anche nelle rappresentazioni grafiche del piano
regolatore. Ora, dalla consultazione dei relativi piani risulta, da un canto, che
il bosco si insinua sul fondo, lungo il lato ovest, parallelamente al corso d'acqua;
d'altro canto, esso è inoltre presente fin sul sedime del sentiero al mapp. 587.
La distanza massima tra i due opposti margini della foresta così accertati - e
che delimitano l'area proposta come edificabile al mapp. 589 - è di circa 20 m; questa distanza diminuisce man mano che il terreno scende verso il basso per raggiungere il
vertice del triangolo, dove riale e sentiero si incrociano. Com'è noto, edifici
ed impianti devono rispettare una distanza di almeno 10 m dal bosco; solo in casi eccezionali e con il consenso dell'autorità cantonale il municipio può
concedere deroghe sino a 6 m dal bosco (art. 6 cpv. 2 e 3 legge cantonale sulle
foreste del 21 aprile 1998, LCFo; RL 8.4.1.1; art. 7 lett. f NAPR). Di
conseguenza, in linea di principio, sulla porzione della particella che il
Consorzio ha proposto di assegnare alla zona fabbricabile non può essere eretta
alcuna costruzione. Questa porzione non può, di conseguenza, essere considerata
idonea all'edificazione a tenore dell'art. 15 LPT (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 18, pag. 347, con
rinvii). La possibilità di edificare facendo capo al regime straordinario della
deroga non permette di mutare questa conclusione; semmai, nell'ottica di una
chiara separazione della zona edificabile da quella inedificabile, essa avvalora
l'assegnazione del terreno a quest'ultima zona, dove - fatto salvo il caso di
costruzioni agricole - l'edificazione costituisce proprio l'eccezione.
13.4. Dalle
motivazioni del giudizio risulta che il Consiglio di Stato non ha condiviso
nemmeno l'edificabilità del mapp. 588,
confinante
con il mapp. 589, anche se questo fondo non è incluso
nella delimitazione
della superficie non approvata indicata nell'allegato grafico n. 47. Ora, val
la pena di puntualizzare che il mapp. 588 non è già stato proposto nella zona
fabbricabile dal Consorzio, per cui il suo statuto pianificatorio non è stato
modificato dalla risoluzione governativa impugnata; quest'ultima si appalesa
pertanto inesatta, nella misura in cui estende la non approvazione della zona
fabbricabile alla citata particella.
13.5. Il ricorso
deve'essere dunque respinto, a questo riguardo, già per le considerazioni che
precedono.
14.   Non
approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
in località Munga, nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 36, lett. j)
14.1. Il
Governo non ha nemmeno approvato un ampliamento della zona fabbricabile nella
località Munga, a Piazzogna. Esso ha considerato che i terreni interessati, edificati
in misura puntuale, erano separati dalla zona edificabile da una strada comunale
(sentiero Buetti) e da un corso d'acqua. Richiamata anche in questo caso l'alta
contenibilità del piano regolatore, esso ha attribuito d'ufficio questo comparto
alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 57, allegato 48).
14.2. Il comune, oltre a rimettere in discussione
il dimensionamento
delle aree edificabili imposto dal Governo, osserva che
il settore è urbanizzato, molto interessante per esposizione al sole e che non
è ideale per una coltivazione agricola, in quanto presenta una certa pendenza.
14.3. Il
sopralluogo ha confermato quanto affermato dal Consiglio di Stato. Il comparto
in rassegna, che interessa cinque fondi (mapp. 303, 304, 305, 306 e 875), si
presenta allo stato naturale, sostanzialmente prativo, con piante e filari di
vigna. Esso è separato dalla residua area fabbricabile da una strada pedonale (sentiero
Buetti), a monte, e, sul fianco, da un corso d'acqua. Questi fondi rappresentano
l'inizio di un ampio settore verde assegnato alla zona agricola, che si estende
sotto ed a lato degli stessi, in direzione di Prügnaga. Sul mapp. 875 sorge un'abitazione,
che
ha accesso diretto sul sentiero Buetti.
Sul mapp. 305 insiste invece un fabbricato agricolo. Ritenuto che, come si è
già avuto modo di spiegare, un ampliamento della zona edificabile del comune non
appare necessario (art. 15 lett. b LPT; consid. 3.) e
che non si è in
presenza di un territorio già ampiamente edificato (art. 15 lett. a LPT), la
decisione del Governo non presta il fianco a critica. Va poi rilevato che i terreni
in oggetto, ad esclusione del mapp. 875, possiedono anche un'idoneità alla coltivazione
agricola, malgrado presentino una certa pendenza; in effetti, l'apposita carta
tenuta dalla sezione dell'agricoltura assegna loro un'idoneità quantomeno allo
sfalcio. La circostanza che i terreni siano urbanizzati e godano di una buona
insolazione non permette di mutare questo risultato (cfr. per quanto concerne l'urbanizzazione
al consid. 6.4.).
14.4. La
domanda del comune va pertanto disattesa.
15.   Non
approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
in località Campeasc, nella frazione di Vira Gambarogno (ricorso, pag. 38,
lett. k)
15.1. Il
Governo non ha condiviso l'edificabilità conferita dal nuovo piano al mapp.
1281 di Vira Gambarogno, ubicato in località Campeasc: un fondo inedificato che
- stando al Consiglio di Stato - costituiva la continuazione dell'adiacente
zona agricola, cui era assegnato dal previgente piano regolatore. Esso ha
quindi retrocesso il fondo in quest'ultima zona (cfr. ris. impugnata, pag. 58,
allegato 49).
15.2. L'insorgente
censura anche questo provvedimento. Le
previsione
di sviluppo del comune richiedono che anche questo
fondo venga inserito
nella zona edificabile, atteso come lo fosse già in precedenza.
15.3. In
effetti, nella seduta del 12 dicembre 1989 il Gran Consiglio aveva accolto
parzialmente il ricorso dell'allora proprietario dei mapp. 1218 e 1227, che
chiedeva l'inserimento degli stessi nella zona residenziale R2, facendo ordine
al Consorzio di elaborare una variante che includesse in questa zona la parte
del mapp. 1281 situata all'interno della curva formata dalla strada privata che
lo delimita, fino al margine della zona forestale (cfr. RVGC, sessione
ordinaria autunnale 1989, 179 segg., 313, 469 seg.). E questo per il motivo che
questo fondo, urbanizzato, era in pratica il solo, insieme al confinante (ma
più periferico) mapp. 1227, a non essere stato assegnato alla zona fabbricabile
di tutto il comprensorio a valle della strada di collegamento (strada da
Piazzögna; cfr. ibidem). Il Consorzio ha indi allestito una rappresentazione
grafica del relativo perimetro, che il Governo ha approvato il 25 febbraio 1991
(cfr. allegato 2 al ricorso del comune). Si deve quindi ritenere che il mapp.
1218 fosse assegnato dal piano regolatore previgente alla zona fabbricabile,
come conferma ulteriormente la copia delle rappresentazioni grafiche di questo
strumento trasmesse al Tribunale dal Dipartimento. Trattandosi di un fondo urbanizzato,
facente parte di un settore edificabile ed oramai completamente edificato (l'unico
fondo rimasto libero è proprio il mapp. 1218), delimitato e separato dalla zona
agricola dalla strada coattiva pavimentata al mapp. 1226, che lo cinge, dev'essere
anch'esso mantenuto nella zona fabbricabile.
In casu
il giudizio governativo,
fondato su premesse errate e che comunque - e questo è decisivo - risulta
viziato anche nel risultato, va pertanto censurato.
15.4.
Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La
zona
residenziale estensiva con prescrizioni
paesaggistiche
in località Campeasc, nella frazione di Vira Gambarogno,
dev'essere essere
approvata come proposta dal Consorzio e
comprendere, di conseguenza, il mapp. 1218.
16.   Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a
Corognola, nella frazione di Vira Gambarogno (ricorso, pag. 40, lett. l)
16.1. Il
Consiglio di Stato non ha inoltre approvato una porzione della zona residenziale
semi-intensiva (RSI), formata da tre particelle (mapp. 88, 89 e 116), ubicata
appena sopra la ferrovia nella frazione di Vira Gambarogno, in località Corognola.
Analogamente a quanto esso aveva considerato per la località Vignascia a Gerra
(cfr. consid. 10.) e Mussana a San Nazzaro (consid 12), oltre alla
contenibilità eccessiva del piano, esso ha rilevato che il settore è poco
edificato e che è esposto a rilevante
inquinamento
fonico. Anche per queste superfici, il Governo ha ritornato gli atti al comune allo
scopo "
di proporre la destinazione d'uso più idonea con eventuali
misure di carattere fonico
" (cfr.
ris. impugnata, pag. 58, allegato
50).
16.2. Il comune
contesta anche questa decisione, appellandosi
agli
stessi motivi evocati per confortare l'edificabilità della località
Vignascia a Gerra e quella di Mussana a San Nazzaro.
16.3. La
zona RSI prevista appena sopra la ferrovia ad est del nucleo di Corognola, a
Vira Gambarogno, è composta da oltre una trentina di fondi.
Questo
settore era assegnato alla zona residenziale R2 dal
piano regolatore approvato con risoluzione governativa 12 luglio
1985. Esso è frattanto stato interamente costruito, se si escludono due fondi,
i mapp. 88 e 116 che - separati dal mapp. 89 (costruito) - sono ubicati a
ridosso dell'asse ferroviario. Ritenuto che il previgente piano regolatore non
era decaduto (cfr. consid. 3.), non vi è motivo per non riconfermare nell'area
fabbricabile anche queste tre particelle, facenti parte di un territorio
ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT; tanto più che, anche in questo
caso, nell'ipotesi contraria si verrebbe a creare un'isola agricola in mezzo
alla zona fabbricabile.
La
circostanza, ritenuta dal Governo, secondo cui il comparto sia esposto ad inquinamento
fonico non è decisiva. Valgono, a questo riguardo, in generale, gli stessi
motivi sviluppati in merito
all'azzonamento
della località Vignascia nella frazione di Gerra e di
Mussana a San
Nazzaro. Anche per Corognola la procedura di
risanamento
ha permesso di definire gli edifici autorizzati prima del 1° gennaio 1985, per
le cui misure di isolamento fonico la
Confederazione è tenuta a
partecipare ai costi, in tutto o in parte, a seguito delle facilitazioni accordate
(cfr. art. 10 LRFF). Tra di essi figura l'edificio adibito a residenza al mapp.
89, in quanto le FFS non hanno eseguito pareti antirumore sul lato a monte di
questo comparto.
Di
conseguenza, nulla osta alla riconferma nella zona fabbricabile dei mapp. 88,
89, e 116, come ha proposto il Consorzio.
16.4.
Ferme queste premesse,
il ricorso dev'essere accolto.
La decisione del Consiglio di Stato dev'essere annullata nella
misura in cui non approva una parte della zona
residenziale semi-
intensiva lungo la linea ferroviaria a Corognola, nella frazione di Vira
Gambarogno; più precisamente quella concernente i mapp. 88, 89 e 116. Queste
particelle vanno riconfermate in zona fabbricabile, come da proposta del
Consorzio.
17.   Non
approvazione della zona alberghiera in località Pianasso, nella frazione di Vira
Gambarogno (ricorso, pag. 42, lett. m)
17.1. Il
Governo ha negato la sua sanzione anche alla zona alberghiera predisposta dal
Consorzio a Pianasso, sopra la frazione di Vira Gambarogno, in quanto si tratterebbe
di una microzona edificabile isolata, poco edificata e non urbanizzata per quanto
concerne lo smaltimento delle acque. Ha quindi attributo quest'area, cinta dal
bosco e dalla zona agricola, a quest'ultima funzione (cfr. ris. impugnata, pag.
58, allegato 51).
17.2. Il comune sottolinea che il comparto, situato
a circa 500 m.s.m. e di cui è previsto l'allacciamento alla fognatura, si presta
assi bene per la funzione prescelta, perché permette di valorizzare alcuni edifici
di una certa taglia eretti in loco che servivano per un'attività produttiva nel
settore alimentare.
17.3. Il
settore interessato ingloba 8 particelle: mapp. 803, 1391, 1252, 1253, 1254,
1255, 1256 interamente, mapp. 692 - omesso nelle risoluzione impugnata - parzialmente.
Questo comprensorio, di una superficie complessiva attorno ai 18'500/19'000 mq,
era assegnato dal previgente piano regolatore alla zona di risanamento, che
rinviava all'art. 24 LPT (art. 64 cpv. 1 vNAPR) ed imponeva altresì l'allacciamento
alla rete delle canalizzazioni degli edifici inseriti nella stessa (art. 64
cpv. 2 vNAPR). Per quanto concerne il settore in esame quest'allacciamento è
pure previsto dal progetto generale delle canalizzazioni del già comune di Vira
Gambarogno (cfr. doc. 8 allegato al ricorso). Tenuto conto delle
superfici interessate, non è per nulla certo che la
proposta del consorzio importi la creazione di una microzona edificabile, di
principio illegale, come ha ritenuto il Governo; è invece certo
che, diversamente
da quanto ritenuto da quest'ultimo, il comune ha predisposto anche l'urbanizzazione
di questo comparto. Ma anche prescindendo da queste riflessioni, va rilevato
che la zona alberghiera in rassegna costituisce una nuova zona edificabile,
oltretutto di dimensioni tutt'altro che trascurabili, in un comune dove le zone
fabbricabili sono già più che sufficientemente dimensionate (cfr. consid. 4.),
per cui non può essere approvata.
17.4. Invero,
il tentativo messo in campo dal Consorzio per spuntare l'inserimento nella zona
edificabile di questo settore, in ottima posizione, ben servito dalla strada e
sui cui insistono già
alcune costruzioni (uno
stabilimento di produzione di generi alimentari
, ora usato come centro
di spedizione degli stessi, tre residenze, un magazzino ecc.), appare a prima
vista interessante, se non addirittura seducente. Tuttavia, la proposta vincola
di fatto il settore ad una funzione completamente differente da quella cui sono
destinati oggi gli edifici, appartenenti oltretutto a svariati proprietari, per
cui precluderà in principio la possibilità di eseguire degli interventi edilizi
eccedenti la manutenzione sugli stabili
esistenti
in attesa che il comparto possa essere interamente consacrato ad una nuova e
molto specifica funzione, il cui
avvento
appare tuttavia molto incerto e le cui necessità concrete di
sfruttamento
del territorio non sono note. Con il rischio che il comune, in assenza di
interesse alla creazione di una struttura alberghiera in loco oppure nell'eventualità
in cui questa non fosse
realizzabile nei
termini fissati dalla normativa prevista oppure ancora semplicemente perché uno
tra i vari proprietari non intende
vendere il suo fondo (ma anche a prescindere
da questi fatti!), adibisca in un secondo tempo il settore, oramai inserito
nella zona fabbricabile, alla funzione residenziale mediante una variante di
piano regolatore.
D'altra parte, se si presentasse l'occasione di
insediare una
struttura alberghiera
in loco, il comune potrebbe far capo - a quel
momento - alla possibilità
di istituire una zona edificabile
appositamente
finalizzata a quello scopo. In effetti, l
a giurisprudenza
permette di creare una zona edificabile (o
speciale) per realizzare un progetto edilizio concreto, purché il provvedimento
pianificatorio soddisfi i principi e gli scopi della legislazione federale
sulla pianificazione del territorio. In questo caso, non si è in presenza di un'elusione
degli art. 24 segg. LPT, che permettono il rilascio di permessi di costruzione
fuori dalle zone edificabili, per edifici non conformi alla funzione per la
zona di utilizzazione in cui sono posti, solo a titolo eccezionale. Un'elusione
di queste disposizioni è data solo quando tramite il provvedimento pianificatorio
viene creata una piccola zona edificabile illegittima oppure quando esso poggia
su di una ponderazione degli interessi
oggettivamente
insostenibile (cfr. in dettaglio STA 90.2010.45 del 2 gennaio 2012 consid. 4.3.,
con rinvio a DTF 124 II 391
consid.
3a, 395; sentenza del Tribunale federale 1C_13/2012 e
1C_25/2012 del 24
maggio 2012 consid. 3.1
, con rinvii a varie
fattispecie precedentemente affrontate dalla Corte federale su questo tema;
inoltre
Waldmann/Hänni
, op.
cit., ad art. 2 n. 30). Nella fattispecie, tuttavia, in assenza di una
effettiva proposta di
realizzazione di un complesso
alberghiero, la legittimità della proposta del Consorzio di adibire genericamente
il settore di Pianasso alla zona alberghiera non può essere verificata.
17.5. Su questo oggetto il
gravame dev'essere dunque disatteso.
18.   Non
approvazione della zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
sopra il nucleo di Corognola, nella frazione di Vira Gambarogno (ricorso,
pag. 45, lett. n)
18.1. Il
Governo non ha approvato una parte della zona
residenziale
con prescrizioni paesaggistiche ubicata sopra il nucleo di
Corognola.
Esso ha ritenuto che questo comparto, puntualmente edificato ed accessibile
solo pedonalmente, rivesta una importante funzione paesaggistica, quale area di
stacco verso il comparto edificato collinare. Il Governo ha indi rinviato gli
atti al comune per "
proporre eventuali misure pianificatorie che consentano
di organizzare l'edificabilità dei fondi mantenendo libero il versante
"
(cfr. ris. impugnata, pag. 59, allegato 52).
18.2. Il comune
si aggrava contro questa motivazione, adducendo che il settore, già edificabile,
è oramai edificato; ricorda anche di avere anche predisposto un posteggio
pubblico (P2) poco distante, per permettere lo stazionamento dei veicoli.
18.3. Il
comparto non approvato comprende 6 fondi, alcuni interamente altri solo in
parte, per complessivi mq 7'000/7'500 circa, secondo una stima molto approssimativa.
Il settore è delimitato, a valle, dalla strada che conduce al nucleo di
Corognola, a monte da una strada di servizio (stráda dal Grópp); è pure interessato,
nella sua parte inferiore, da un percorso pedonale (sentée di Munt). Su tre
fondi sorgono delle abitazioni (mapp. 2, 4, e 68); su di un quarto (mapp. 64,
frattanto frazionato in due mappali) sono in fase di realizzazione due nuovi
edifici. Su di una particella insistono delle costruzioni rustiche (mapp. 67),
mentre che un solo fondo è inedificato: il mapp. 1353, che tuttavia appartiene alla
proprietaria del confinante mapp. 2. Questo settore era assegnato dal
previgente piano regolatore alla zona residenziale R2. Non vi è motivo per non
riconfermarlo in zona fabbricabile. Da un lato, esso è oramai compromesso dall'edificazione
ed urbanizzato per quanto di competenza dell'ente pubblico. La nuova normativa,
più restrittiva, applicabile allo stesso permette inoltre di tener conto del
suo valore paesaggistico. Va d'altra parte rilevato che la richiesta formulata
dal Consiglio di Stato al comune di proporre una regolamentazione che consenta
di organizzare l'edificabilità dei fondi mantenendo nello stesso tempo il
versante libero da costruzioni appare di problematica attuazione nel caso di specie.
18.4.
Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente
accolto. La
zona
residenziale
estensiva con prescrizioni paesaggistiche
a monte
del nucleo di Corognola
,
nella frazione di Vira
Gambarogno,
dev'essere
essere
approvata come proposta dal Consorzio.
19.   Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva in località Pianone, nella
frazione di Magadino (ricorso, pag. 47, lett. o)
19.1. Il
Consiglio di Stato non ha inoltre approvato una porzione della zona residenziale
semi-intensiva (RSI) ubicata a Magadino, in
località
Pianone. Oltre alla contenibilità eccessiva del piano, esso ha rilevato che il settore
è scosceso e ricoperto di vegetazione
nella parte inferiore, per cui ha
ridotto la superficie dell'area fabbricabile in questa porzione del comparto,
interessante i mapp. 1831 e 1797 (ris. impugnata, pag. 60, allegato 53).
19.2. Il comune
contesta questa decisione. Riconferma la bontà delle previsioni di sviluppo
edilizio alla base della delimitazione
delle
zone edificabili. Ritiene inoltre che la soluzione proposta dal Consorzio,
consistente nella fissazione di una linea di arretramento
delle
costruzioni sui due fondi citati, sia preferibile, poiché tiene in debito conto
sia gli interessi pubblici che quelli dei proprietari. Il Governo ha invece limitato
senza motivo l'edificabilità dei mappali.
19.3. La
zona RSI in oggetto è costituita da superfici appartenenti a quattro fondi
(mapp. 940, 1600, 1831 e 1797) posti nella zona collinare. Nel piano regolatore
approvato con risoluzione governativa 12 luglio 1985 questo settore formava un'isola
edificabile completamente circondata dal bosco che, a quel tempo,
veniva riportato nelle rappresentazioni grafiche
del piano regolatore
a titolo
indicativo. Con risoluzione 31 marzo 1999 (n. 1482) il
Consiglio di
Stato ha formalmente accertato l'estensione della foresta ai mapp. 1797 e 1831,
riducendo in misura rilevante l'area boschiva sugli stessi. Analogamente a
quanto è già stato spiegato per la località Mussana a San Nazzaro (cfr. consid.
12.), questo accertamento non ha tuttavia comportato un automatico ed
altrettanto rilevante incremento dell'estensione dell'area fabbricabile delle
due particelle. L'entità della superficie interessata esigeva difatti una
decisione dell'autorità pianificatoria in punto al suo azzonamento. Va poi
rilevato che, con decisione dell'11 settembre 2009, la Sezione forestale ha
accertato il limite del bosco che avrebbe potuto confinare con la zona
edificabile proposta
attraverso la revisione
del piano regolatore a tenore dell'art. 10 cpv. 2 LFo; in questa procedura è
stato sostanzialmente confermato
il limite del bosco suddetto.
Il settore interessato è frattanto stato
completamente edificato
per quanto concerne i mapp. 940 e 1600, che qui
non interessano. Nell'ambito della revisione, il Consorzio ha voluto assegnare
alla zona edificabile le porzioni non boschive dei mapp. 1831 e 1797, fondi fino
ad oggi completamente inedificati. Sugli stessi il
Consorzio ha tuttavia tracciato una linea di arretramento delle
costruzioni (rispetto alla sottostante strada
comunale) molto incisiva, la quale contiene gli edifici entro una profondità di
circa
18/20 m dal confine con il sovrastante mapp. 940. Il Governo ha
invece fatto coincidere il limite della zona edificabile di queste particelle
con la menzionata linea di arretramento.
19.4. Il
Tribunale condivide il giudizio governativo. Intanto non sussistono motivi per
estendere il perimetro delle zone edificabili rispetto al previgente piano
regolatore. Il Tribunale rinvia, ancora
una
volta, agli argomenti svolti al consid. 4. che precede per
quanto
concerne la prognosi circa il fabbisogno di terreni edificabili (art. 15 lett.
b LPT). Non si è inoltre in presenza, nel caso di specie, di un territorio
già
edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza
(art. 15 lett. a LPT).
Le superfici che il ricorrente vorrebbe
aggregare ex novo alla zona fabbricabile risultano, inoltre, nel complesso, di
una certa importanza. D'altra parte, secondo la giurisprudenza
, anche le
particelle di
modeste proporzioni
contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non
possono pertanto essere trascurate a
questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236
seg.;
sentenza del Tribunale federale 1A.160/2006 del 31 maggio
2007 consid. 4.4
).
Ora, il
censurato provvedimento del Consiglio di Stato ha, come effetto, di contenere il
perimetro della zona edificabile sul mapp. 1831 entro i limiti quantitativi fissati
dal previgente piano regolatore. Esso modifica inoltre leggermente la sagoma di
quest'area, per renderla più regolare e, pertanto, più facilmente sfruttabile a
fini edilizi. Per quanto concerne invece il mapp. 1797, la sua
assegnazione parziale alla zona fabbricabile, pur
approvata dal
Governo, rappresenta un vero e proprio ampliamento della
zona edificabile rispetto al piano regolatore previgente, il quale - nella migliore
delle ipotesi - inseriva la particella solo in minima parte nella zona
fabbricabile.
Già per
questi motivi l'impugnativa del comune, volta a conseguire un ampliamento della
zona fabbricabile rispetto al piano regolatore previgente ancora maggiore di
quello già concesso dal Consiglio di Stato, dev'essere disattesa.
19.5. Su
questo oggetto il gravame dev'essere dunque integralmente respinto.
20.   Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo via al Trodo, nel
quartiere di Quartino, frazione di Magadino (ricorso, pag. 49, lett. p)
20.1. Il Governo non ha condiviso la zona residenziale
semi-intensiva (RSI) predisposta dal Consorzio lungo via al Trodo, nella
località Monda, a Quartino, e riguardante i mapp. 217 e
218,
parzialmente, e il mapp. 516, integralmente. Esso ha assegnato le relative
superfici alla zona agricola (cfr. ris. impugnata, pag. 60, allegato 54).
20.2. Il comune
contesta questa modifica del piano regolatore e
postula la conferma dell'assegnazione dei fondi in discussione
alla zona RSI per una profondità di 20 m rispetto al ciglio di via al Trodo, così come deciso dal Consorzio.
20.3. La risoluzione
governativa è stata impugnata dinanzi al
Tribunale
anche dai proprietari dei mapp. 217 e 218. I ricorsi di
questi ultimi
costituiscono rispettivamente gli incarti n. 90.2011.47 e 90.2011.87. I
proprietari censurano non solo quanto disposto dal Governo, ma anche la
proposta del Consorzio, che reputano insufficiente e che avevano già combattuto
in prima istanza; essi
chiedono per i loro
fondi il mantenimento dell'estensione della
zona fabbricabile fissata
dal piano regolatore previgente, che assegnava gli stessi alla zona
residenziale R2, per una profondità di 60 m, lungo un tratto di circa 200 m di via al Trodo (a partire dalla strada cantonale) e alla zona del nucleo di
villaggio (NV4), per una profondità di circa 100 m, per il tratto rimanente.
20.4. Per
procedere, mediante un unico giudizio, all'evasione dei
tre ricorsi concernenti la pianificazione di questo settore, per la
quale
si prospettano tre differenti scenari, il gravame del comune è stato congiunto con
quello dei proprietari dei mapp. 217 e 218 in applicazione dell'art. 51 LPamm. Esso viene, di conseguenza, disgiunto - su quest'oggetto - dalla presente procedura.
21.   Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva nella località
Cugnoli-Balzago, nel quartiere di Cadepezzo, frazione di Magadino (ricorso,
pag. 50, lett. q)
21.1. Il Governo ha in seguito negato la sua
approvazione alla
zona residenziale semi-intensiva (RSI) predisposta
nelle località
Cugnoli e Balzago a Magadino.
E questo, ancora una volta, a
seguito dell'alta contenibilità del piano regolatore,
accompagnata dalla constatazione che, sotto l'aspetto ambientale, il Consorzio
non aveva dimostrato il rispetto dei valori di
pianificazione nei
territori interessati, confinanti con la ferrovia. Il
Consiglio di Stato ha quindi inserito le relative superfici nella zona agricola
(cfr. ris. impugnata, pag. 60, allegato 55).
21.2. Il
comune censura la disapprovazione di questa zona. In generale esso contesta i
calcoli circa la contenibilità del piano regolatore. Mette in evidenza l'interesse
di poter disporre di questi terreni per promuovere l'insediamento di residenze
primarie. Rammenta infine che il risanamento della ferrovia, appena concluso,
ha comportato la realizzazione di una parete anti-rumore proprio nel settore
interessato.
21.3. L'ampliamento in oggetto concerne un
territorio pianeggiante
molto esteso (superiore a 30'000 mq), compreso
tra la linea ferroviaria e la strada cantonale (via Monte Ceneri), sul quale
sorgono una manciata di edifici.
Com'è già stato più volte ricordato, l'estensione
delle zone edificabili definite attraverso il piano regolatore previgente,
approvato dal Governo il 12 luglio 1985 (n. 4004), è già più che sufficiente
per soddisfare il fabbisogno presumibile di terreni fabbricabili nel
comune per i prossimi 15 anni (cfr. su questo
argomento, diffusamente, il consid. 4. che precede). Non è pertanto lecito ampliarle
(art. 15 lett. b LPT). Com'è pure già stato spiegato, l'incentivo della
residenza primaria - la frazione in oggetto essendo effettivamente poco
attrattiva per le residenze secondarie - non può prescindere dal rispetto delle
disposizioni della LPT concernenti il dimensionamento delle aree edificabili. L'obiettivo
divisato dal comune può del resto essere comunque sia perseguito senza dover
ampliare le zone fabbricabili grazie all'entrata in vigore della normativa
federale sulle abitazioni secondarie (cfr. consid. 4.4. e 4.6. che precedono).
D'altro canto, i
l settore in
discussione, di dimensioni importanti, non può nemmeno essere annoverato di tutta
evidenza tra i terreni già edificati in larga misura giusta l'art. 15 lett. a
LPT.
Poiché il comparto non adempie ai requisiti minimi di cui all'art.
15 LPT, la decisione del Governo di non approvare la proposta del Consorzio di
renderlo edificabile va tutelata. Del pari va
protetta
l'ulteriore decisione del Governo di assegnarlo alla zona agricola, intesa nel
suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione
in vigore dal 1° settembre
2000, ed illustrato sub 4.1. Va poi rilevato
che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura,
attribuisce alla maggior parte dei terreni interessati un'idoneità alla campicoltura.
Non solo quindi, in definitiva, i fondi in oggetto non adempiono
ai requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfano quelli della
miglior zona agricola.
Il ricorso su quest'oggetto va dunque
respinto già per i motivi che precedono.
21.4. Il Governo ha comunque anche accennato
a problemi ambientali dei terreni in oggetto, in quanto prossimi alla ferrovia.
A ragione.
In
effetti, a prescindere dall'assenza dei requisiti di cui all'art. 15 lett. a e
b LPT, la situazione in cui versa una parte del settore in esame impone anche
la verifica,
in primis
, della sussistenza del requisito - sempre previsto
dall'art. 15 LPT - circa la sua idoneità ad essere assegnato alla zona edificabile.
In effetti, il comparto di Cugnoli e Balzago che il Consorzio ha proposto di
assegnare alla zona RSI è esposto ad un significativo inquinamento fonico
proveniente dall'adiacente ferrovia (a nord) e dalla strada cantonale (a sud). Aggravio
che mette in forse la possibilità di renderlo edificabile, salvo che nella
parte centrale. Da un canto, s
econdo le tabelle
allestite dalle FFS a seguito dell'approvazione dei piani di risanamento, il 23
giugno 2010, da parte dell'Ufficio federale dei trasporti, risulta infatti che,
malgrado la realizzazione in loco di una parete anti-rumore, gli edifici eretti
nella prima fascia
edificabile a contatto con
la ferrovia nella località di Balzago sono
esposti a un inquinamento fonico
che supera i valori di pianificazione, tranne che - di giorno - il pianterreno.
L'aggravio supera inoltre, di notte, i valori limite di immissione per i locali
al primo piano (cfr. in dettaglio il documento concernente le facilitazioni,
del 20 ottobre 2010, trasmesso dall'autorità cantonale al Tribunale, relativamente
ai mapp. 1696, 1699 e 1702). Sul versante opposto, in assenza di ripari fonici
la situazione è anche peggiore.
Le rappresentazioni
grafiche adottate dal consiglio consortile individuano difatti, per le zone
edificabili ubicate a Cadepezzo, una striscia di territorio profonda 73 m rispetto all'asse della strada cantonale, dov'è stato rilevato un probabile superamento dei valori
limite di immissione previsti dalla legislazione ambientale (cfr. inoltre l'art.
17 cpv. 3 NAPR proposto dal Consorzio, art. 16 cpv.
3 NAPR a seguito del riordino delle NAPR conseguente all'approvazione del
piano regolatore). In fase di approvazione del
piano regolatore il
Consiglio di Stato ha proceduto ad una verifica dei calcoli svolti dall'autorità
locale per il tramite dei suoi servizi specialistici, concludendo che questa
fascia doveva essere aumentata in misura significativa, in pratica raddoppiata (cfr.
ris. impugnata, pag. 73 segg. e le rappresentazioni grafiche allestite dall'ufficio
della pianificazione locale sulla base della risoluzione governativa).
A tenore del già ricordato art. 24 cpv. 1 LPAmb,
le nuove zone per la costruzione di abitazioni o edifici destinati al soggiorno
prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le
immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi
valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione,
sistemazione o costruzione. Nel caso in esame, una parte importante dei terreni
interessati dall'ampliamento della zona fabbricabile nelle località di Cugnoli
e Balzago è esposta ad un livello di rumore che supera i valori di pianificazione.
Tuttavia, come ha rettamente considerato il Consiglio di Stato nel giudizio impugnato,
il Consorzio non ha in alcun modo fissato, a livello di piano regolatore, quei
provvedimenti che permetterebbero di far rientrare il livello di rumore concernente
questi terreni entro i valori di pianificazione. Ora, tale fissazione non può
essere semplicemente rimandata perché, com'è già stato detto (cfr. consid. 12.4.),
una volta che un fondo è entrato a far parte della zona fabbricabile, nell'ambito
della procedura di rilascio della licenza edilizia l'autorità potrà esigere
solo l'ossequio dei valori limite di immissione del rumore (art. 22 LPAmb),
nettamente superiori a quelli di pianificazione. Queste carenze depongono
ulteriormente a sfavore delle domande del ricorrente.
21.5. Su questo oggetto il
ricorso dev'essere integralmente respinto.
22.
Non
approvazione della zona residenziale semi-intensiva lungo via Pedemonte nel quartiere
di Quartino, frazione di Magadino
(ricorso, pag. 52,
lett. r)
22.1. Il
Governo non ha condiviso l'edificabilità conferita dal
nuovo piano al mapp. 208 di Magadino, ubicato nel quartiere di
Quartino, lungo via Pedemonte: un fondo inedificato e sfruttato come
vigneto che - stando al Consiglio di Stato - era
assegnato dal previgente piano regolatore alla zona agricola. Esso ha quindi
retrocesso il fondo in quest'ultima zona (cfr. ris. impugnata, pag. 61,
allegato 56).
22.2. L'insorgente
censura anche questo provvedimento. Le
previsione
di sviluppo del comune richiedono che anche questo
fondo venga inserito
nella zona edificabile, atteso come lo fosse già in precedenza.
22.3. In effetti, proprio in sede di evasione dei
ricorsi contro il primo piano regolatore, contestuale all'approvazione del piano
stesso, il Consiglio di Stato aveva accolto la richiesta del proprietario del
fondo in oggetto di inserirlo nella zona fabbricabile, trattandosi di un
semplice adeguamento tecnico della zona edificabile (cfr. risoluzione di
approvazione del piano regolatore 12
luglio
1985, n. 4004, pag. 39). Il Consorzio ha indi allestito una
rappresentazione grafica del relativo perimetro,
che il Governo ha approvato il 25 febbraio 1991 (cfr. allegato 2 al ricorso del
comune). Il mapp. 208 era dunque assegnato dal piano regolatore previgente alla
zona fabbricabile, come conferma ulteriormente la copia delle rappresentazioni
grafiche di questo strumento trasmesse al Tribunale dal Dipartimento.
Trattandosi di un fondo urbanizzato, facente parte di un settore edificabile in
fase di progressivo sfruttamento, delimitato (verso est) e separato dalla zona
agricola da un corso d'acqua, dev'essere anch'esso
mantenuto nella zona fabbricabile. Il giudizio governativo, fondato su
premesse errate, risulta inoltre viziato nel risultato: l'assegnazione a, suo
tempo, della particella alla zona fabbricabile, decretata dallo stesso Governo,
appariva infatti legittima, in quanto il fondo in disamina rappresentava - e
rappresenta a tutt'oggi - il tassello
mancante
di una delimitazione coerente della zona edificabile rispetto
a quella agricola. La decisione impugnata va
pertanto
censurata.
22.4.
Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. La
zona residenziale semi-intensiva lungo via Pedemonte nel
quartiere di Quartino, frazione di Magadino,
dev'essere essere
approvata
come proposta dal Consorzio e comprendere, di conseguenza, il mapp. 208.
23.   Inserimento d'ufficio nelle
rappresentazioni grafiche della linea del demanio pubblico (lago Verbano) e
stralcio delle zone edificabili poste al di sotto di tale linea (ricorso,
pag. 54, lett. s)
23.1. Il Consiglio di
Stato ha tracciato nei piani delle zone e del paesaggio la linea del demanio
pubblico riferita al lago Verbano, escludendo da ogni possibile azzonamento
tutti i terreni posti ad una quota inferiore rispetto alla stessa ed espungendo
di conseguenza
dalla zona edificabile di
piano regolatore quelli che il Consorzio intendeva assegnare a quest'ultima zona.
Ha modificato, nello stesso tempo, anche la normativa pertinente alla riva del
lago (24 NAPR proposto
dal Consorzio, corrispondente all'art. 23 NAPR a
seguito del riordino delle norme conseguente all'approvazione),
introducendo un nuovo capoverso 3 (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 70
seg.).
23.2. Il comune contesta
vivamente questo provvedimento, che incide in misura importante sia per quanto
concerne la definizione delle zone edificabili a lago sia per quanto concerne
la delimitazione delle proprietà private toccate. Mette inoltre in dubbio il
fondamento degli accertamenti esperiti dal Governo a questo scopo.
23.3. Fanno parte del
demanio pubblico del Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche, come i laghi
(art. 1 lett. a legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; LDP; RL 9.4.1.1).
Le acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua
(art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi ed i corsi d'acqua si estendono sino al massimo
spostamento delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno
priva di vegetazione permanente o soltanto con vegetazione acquatica (art. 4
cpv. 2 LDP). Ove sia
no sistemati o corretti
mediante opere conformi al diritto edilizio, essi sono delimitati da queste
ultime (art. 4 cpv. 3 1.a frase
LDP). I limiti del demanio pubblico
stabiliti dal diritto federale e dalla LDP hanno la preminenza su quelli risultanti
dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).
Il limite delle rive
pubbliche del lago Verbano è fissato alla quota di
194.50 m
.s.m. (art. 2 cpv.
1 regolamento sul
demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1).
Il limite può estendersi oltre tali quote quando la maggior estensione sia
comprovata da elementi di confine inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP).
Per quanto concerne la demarcazione dei confini delle acque pubbliche, l'art.
3 RDP stabilisce quanto segue. Se il confine previsto nell'ambito di una
procedura di misurazione catastale
eseguita secondo il diritto in vigore
prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello stabilito all'art. 4 LDP, occorre
procedere con l'aggiornamento dei dati catastali; differenze di poco conto possono
essere trascurate (cpv. 1). Se la misurazione è stata eseguita dopo tale data,
i rilievi catastali vengono fatti rettificare solo
nel caso in cui si riscontrino situazioni di evidente contrasto con il
nuovo diritto (cpv. 2). L'ufficio del demanio, previa audizione degli
interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione gli
interessati possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del luogo
ove si trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è iscritta
a registro fondiario (cpv. 3).
23.4. Giusta la risposta
presentata dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità (pag.
16), il Consiglio di Stato ha definito il demanio pubblico costituito dal lago
Verbano, delimitandone il confine con le adiacenti proprietà private, seguendo
i criteri stabiliti dalla LPD e dal RDP. Non è, per contro, dato di sapere
secondo quali modalità tecniche abbia operato, a questo scopo, l'autorità
intimata. Il comune ritiene che la quota di 194.50 m.s.m. riportata sui piani sia stata il frutto di una restituzione fotogrammetrica, giacché il
geometra comunale - dallo stesso interpellato - ha indicato di aver effettuato solo
dei rilievi puntuali di tale quota, in occasione di specifiche domande di
licenza edilizia.
23.5. Ora, al di là dei mezzi indagatori utilizzati dall'autorità,
l
a
controversa demarcazione dei
confini tra il demanio pubblico e le adiacenti proprietà private esulava dalla
procedura di approvazione del piano regolatore; essa non rientrava inoltre, in
ogni caso, nella competenza del Consiglio di Stato (art. 3 RDP). Il Governo non
la poteva nemmeno effettuare a titolo semplicemente pregiudiziale, con effetti
limitati alla pianificazione del territorio, ritenendola imprescindibile ai
fini dell'approvazione del piano regolatore. Infatti, una tale demarcazione è
volta a
definire il diritto di proprietà
(pubblica rispettivamente privata) delle
superfici toccate, provocando in
particolare - laddove si dovesse scostare dalle risultanze del registro
fondiario - un incremento rispettivamente una diminuzione della stessa. In concreto,
il limite dei rispettivi fondi esiste ed è chiaramente ancorato negli atti
catastali; non è dunque indispensabile, né lecito di nuovamente accertarlo per
poter approvare il piano regolatore. Il Governo non poteva quindi modificare di
sua iniziativa la demarcazione dei confini tra il demanio pubblico e le
adiacenti proprietà private nell'ambito della procedura di approvazione del
piano regolatore. Se intendeva conseguire un determinato risultato di ordine
pianificatorio, doveva preliminarmente provocare un cambiamento nei rapporti di
proprietà secondo la procedura appositamente indicata dalla LDP e dal RDP a
questo scopo. La possibilità di emettere una decisione pregiudiziale (ad effetto
limitato) su quest'oggetto era invece esclusa.
23.6. Ferme queste
premesse, il ricorso dev'essere accolto. L'inserimento d'ufficio nelle
rappresentazioni grafiche della linea del demanio pubblico e il conseguente stralcio
delle zone edificabili poste
al di sotto di
tale linea devono esser annullati. Va, di conseguenza, annullato anche l'art. 23
cpv. 3 NAPR imposto dal Governo, nella misura in cui fa riferimento alla censurata
linea demaniale (1
a
frase in fine e 2
a
frase). Di questo
disposto va per contro salvaguardata la prima frase, che fissa la distanza
minima verso il lago delle costruzioni; parametro per certi versi inspiegabilmente
dimenticato nella proposta del Consorzio, cui ha supplito il Governo in sede di
approvazione ispirandosi alla normativa sussidiaria istituita all'art. 9 della
legge sulla protezione delle rive dei laghi del 20 novembre 1961 (LRL; RL
7.1.1.3).
24.   Non
approvazione del posteggio P3 nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 58,
lett. t)
24.1. Il Governo non ha condiviso il posteggio P3
predisposto
lungo via Paron, nella frazione di Piazzogna. Esso ha
affermato che l'omonimo stagno, poco distante, costituisce un'area protetta,
non un parco fruibile dal pubblico, per cui l'area di parcheggio non si
giustifica. Ha quindi attribuito il territorio interessato all'adiacente zona
residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche (cfr. ris. impugnata,
pag. 77).
24.2. Il comune
contesta questa decisione. Il parcheggio serve anche alla zona residenziale;
inoltre lo stagno è stato valorizzato dall'ufficio della natura e del paesaggio
con percorsi, punti di
osservazione,
segnaletica ecc. Donde la sua necessità, che è altresì documentata in uno studio
realizzato dal già comune di
Piazzogna.
24.3. Il
parcheggio in oggetto, con 8 stalli, è prossimo allo stagno Paron.
L'area
che fa capo a questo stagno costituisce una riserva naturale giusta l'art. 12 cpv.
1 lett. a della legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre
2001 (LCPN; RL 9.3.1.7). È
tutelata da un
decreto di protezione, adottato dal Consiglio di
Stato il 7 novembre
2006 (ris. n. 5425), il cui scopo consiste nella
conservazione e valorizzazione dei contenuti naturalistici dello stagno, censito
nell'Inventario federale dei siti di riproduzione
degli anfibi d'importanza
nazionale (oggetto n. TI 171), per
assicurare
a lungo termine questa funzione (cfr. art. 3 cpv. 1 delle
norme di attuazione
del decreto di protezione; NADP).
L'informazione
della popolazione sull'enorme valore del biotopo e della
zona
circostante è uno degli obiettivi specifici del decreto di protezione (art. 3
cpv. 2 lett. g NADP). Per questo motivo il piano delle misure e degli
interventi, che costituisce un documento
vincolante
del decreto di protezione (art. 4 cpv. 1 lett. c NADP), prevede la
realizzazione di un percorso pedestre attorno allo
stagno e di luoghi di
sosta attrezzati, oltre alla posa di un cartello informativo dove inizia la
parte centrale dell'area protetta (zona nucleo, inaccessibile). Il programma
delle misure di intervento, a sua volta, fissa le scadenze ed i finanziamenti per
l'esecuzione di questi provvedimenti, frattanto messi in opera.
Il
posteggio, oltre che a servire l'adiacente zona fabbricabile -
aspetto questo che sembra essere stato trascurato
dal Consiglio
di Stato - si presta anche quale area di sosta dei veicoli
per i fruitori di questa primaria riserva naturale. La sua necessità ed il suo
interesse pubblico devono dunque essere convalidati.
24.4.
Su quest'oggetto il ricorso dev'essere integralmente accolto. Il
posteggio P3 nella frazione di Piazzogna
dev'essere essere
approvato.
25.   Non
approvazione della zona edifici pubblici (EP2), sede subacquei del Gambarogno,
nella frazione di Piazzogna (ricorso, pag. 60, lett. u)
25.1. Il Consiglio di Stato ha in seguito negato
l'approvazione
della zona per edifici pubblici (EP), dedicata alla sede
dei subacquei del Gambarogno (EP2) ed ubicata nella frazione di Piazzogna. Il
Governo ha ritenuto che questa scelta, carente sotto l'aspetto della
ponderazione degli interessi, era volta a sanare una situazione abusiva; ha
inoltre osservato che l'attività subacquea riveste solo in parte interesse pubblico.
Esso ha in pari tempo modificato d'ufficio l'art. 49 NAPR, che elenca le zone
EP, nella misura in cui contemplava questa zona (cfr. ris. impugnata, pag. 78
seg., 106 seg., allegato 60).
25.2. Il
ricorrente contesta sia gli accertanti sia le conclusioni del Governo. L'edificio
è stato eretto e ristrutturato legalmente. Inoltre la struttura adempie a soli
scopi di interesse pubblico,come conferma anche il fatto che lo Stato non
preleva una tassa d'uso speciale del demanio pubblico giusta l'art. 23 LDP.
25.3. La
controversa zona EP concerne una modesta superficie di circa 200/250 mq al
mapp. 236, di proprietà dello Stato. Sulla stessa sorge una costruzione (13 m x 6.70 m), con annesso un ripostiglio, composta da un piano deposito sopra il quale vi è un
piano abitabile, destinato a sala riunioni, cucina,
spogliatoio e
docce. L'edificio è stato eretto mediante autorizzazione
cantonale a costruire 3 dicembre 1975 (n. 3413) ed è stato risanato con licenza
edilizia municipale 10 giugno 2009, previo avviso
cantonale 22 maggio 2009 (n. 65456). La costruzione e i manufatti
annessi (binario, pontile, passerella, terrazza piazzale, giardino ecc.) sono
al beneficio, sin dalla loro realizzazione, di un'autorizzazione all'uso del
demanio pubblico, rilasciata da ultimo dall'ufficio del demanio il 9 dicembre
2011 e valida sino al 21 settembre 2014 (autorizzazione n. 3.141.0316). La
costruzione è stata
realizzata dalla società
svizzera di salvataggio, sezione del
Gambarogno (SSSG), che è un'associazione
di utilità pubblica con sede nel comune, il cui scopo è l'istruzione per la
prevenzione degli incidenti, lo sviluppo e la propaganda del nuoto, del nuoto
pinnato e delle attività subacquee in genere (art. 1, 2 e 3 dello statuto).
Quest'associazione è membro della società svizzera di salvataggio (SSS), che ha
come scopo la protezione e il salvataggio di vite umane nell'acqua e nelle sue
immediate vicinanze (art. 2 cpv. 1 statuto) ed è a sua volta membro della Croce
Rossa Svizzera. La SSSG è stata costituita all'inizio degli anni '70, un
periodo di grande sviluppo turistico del comune, che aveva fatto
registrare tuttavia anche numerosi annegamenti.
Oltre all'organizzazione di corsi di salvataggio (con il rilascio dei relativi
brevetti
) ed allo svolgimento degli sport acquatici, la SSSG esegue
interventi di salvataggio e ricerca in collaborazione con la polizia
lacuale (con picchetto settimanale); inoltre, nei
fine settimana dei mesi estivi a turno i soci, con l'ausilio di un natante, assicurano
la sorveglianza delle rive del Gambarogno. Da circa 15 anni la
SSSG non
esegue più lavori in acqua a pagamento su incarico di terzi né si occupa della gestione
di boe.
25.4. Sulla
base degli accertamenti suddetti, che contraddicono quelli su cui il Governo ha
in larga parte fondato il suo giudizio, il Tribunale ritiene che la proposta
del Consorzio vada tutelata. Le superfici in discussione servono, da un canto,
quale base operativa per lo svolgimento di attività di salvataggio e di
formazione per questo stesso scopo: esse rivestono pertanto un sicuro interesse
collettivo. L'area in oggetto funge, parallelamente, quale punto di riferimento
per l'immersione ed il nuoto pinnato. In un comune rivierasco per eccellenza
come quello del Gambarogno, non si può certo negare all'ente locale la
possibilità di incoraggiare la pratica di queste attività sportive, oltretutto
di richiamo turistico, riconoscendo, di conseguenza, ai relativi impianti il
carattere di interesse pubblico pure sotto questo aspetto. Va poi rilevato che,
anche per quanto attiene a questa seconda attività, la
possibilità di far capo al centro subacqueo ed ai suoi servizi non è circoscritta
ai soli soci della SSSG, bensì aperta a chiunque,
come esige la
giurisprudenza per riconoscere la qualifica di edificio di interesse pubblico ad
un impianto sportivo (cfr.
Bernard Wald-mann
,
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in: BR 2003, 87 segg., 89;
Daniel Gsponer
, Die Zone für öffentliche
Bauten und
Anlagen, Diss. Zurigo 1999, 74
seg., entrambi con rinvii alla
prassi). Il centro in discussione è poi stato
creato nel rispetto della legge. Sulla base delle esperienze maturate, la sua
ubicazione
appare ottimale inoltre sotto
ogni aspetto, lontano da porti ed approdi e vicino ad un bagno pubblico. La sua
rimessa in discussione
, a distanza di 40 anni dal suo insediamento in
loco, va pertanto, del pari, rigettata.
25.5. La posizione del Governo su quest'oggetto dev'essere
censurata ed il ricorso accolto. La funzione EP2, sede subacquei del
Gambarogno, al mapp. 236 nella frazione di Piazzogna, va dunque approvata. Oltre
ad essere reinserita nelle rappresentazioni grafiche, questa funzione andrà
riscritta nella norma
di attuazione dedicata
agli edifici pubblici (art. 45 NAPR dopo
il riordino successivo all'approvazione
del piano regolatore).
26.   Non
approvazione degli art. 8, 47 (limitatamente ai PP8 e PP9) e 52 NAPR
(ricorso, pag. 63, cifra 7)
26.1. Il
Governo non ha, infine, approvato alcune norme di attuazione dei piano regolatore.
La relativa numerazione è riferita alla proposta del Consorzio.
art. 8
NAPR
26.2. In
primo luogo, il Consiglio di Stato ha negato la sua sanzione all'art. 8 NAPR,
giusta cui:
Edifici esistenti prima del 12 luglio 1985
possono essere trasformati nella loro totale volumetria in deroga all'indice di
sfruttamento massimo ammesso.
Esso ha
ritenuto che il Consorzio non aveva motivato la norma (cfr. ris. impugnata,
pag. 89).
26.3. Il comune spiega, nel suo ricorso, che la
disposizione è
volta a rendere possibile in tutte le varie zone
edificabili di piano regolatore uno sfruttamento completo della volumetria
degli stabili eretti prima dell'avvento della pianificazione del territorio,
per i quali la trasformazione in abitazione di talune parti (come i sottotetti)
potrebbe comportare un superamento dell'indice di
sfruttamento; senza questa disposizione, una tale trasformazione sarebbe
possibile solo nella zona del nucleo storico (ed in una certa misura -
soggiunge il Tribunale - addirittura fuori dalla zona edificabile!), dove non
vige l'indice di sfruttamento.
26.4.
Preso atto di questa pertinente motivazione, il Tribunale accede senz'altro
alla domanda del comune.
art. 47
NAPR
26.5. A
seguito della non approvazione dei piani particolareggiati
PP8 e PP9, il Governo ha anche stralciato le lett.
h ed i dell'art. 47 NAPR, che li regolamentano (cfr. ris. impugnata, pag. 105
seg.).
26.6. Il
ricorrente, che ha domandato nel ricorso l'approvazione di questi due piani
particolareggiati, chiede il ripristino delle rispettive normative di
attuazione.
26.7. L'evasione
di questa domanda ha già avuto luogo - implicitamente - nell'ambito della
contestazione del diniego di approvazione
dei
due piani particolareggiati in oggetto (cfr. consid. 5. e
6.), di cui la
relativa normativa d'attuazione è semplicemente una parte costitutiva.
art.
52 NAPR
26.8. Il
Governo ha stralciato questa disposizione, giusta la quale:
I parametri edificatori per l'edificazione
delle zone per edifici ed attrezzature di interesse pubblico sono definiti nell'ambito
del piano particolareggiato (art. 54 e 55 LALPT) o di una variante di piano
regolatore.
Esso ha argomentato che anche i parametri edilizi
di queste zone devono essere stabiliti al momento dell'adozione del piano
regolatore. Il Consiglio di Stato ha quindi fissato al comune un termine di 12
mesi per presentare la pertinente normativa (cfr. ris. impugnata, pag. 81 e
108).
26.9. Il comune
contesta quest'imposizione, in quanto la predeterminazione delle norme edilizie
per questo tipo di zona apparire difficile per talune opere pubbliche e può
facilmente entrare in conflitto con i progetti, specialmodo se risultanti da
concorsi di architettura.
26.10. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la
pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - piano regolatore
nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore
(art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1
cpv. 1, 2
a
frase, 2 cpv. 1
LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 seg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano di
utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso
rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il
contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso
di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di
impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione
(cfr. in particolare art. 22
cpv. 2 lett. a
LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del
piano in un singolo caso.
Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie
autonome. Essa non è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici,
della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire,
completare o a modificare un piano di utilizzazione (RDAT I-1999 n. 22 consid.
2.2).
26.11.
Coerentemente con quanto prescritto a livello federale,
l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al caso di specie (cfr. consid. 1.2.), obbliga
i comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione del piano
regolatore,
le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del
suolo
(lett. a), rispettivamente
le regole particolari sull'utilizzazione
ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad
edifici ed attrezzature pubbliche
(lett. b). Specificando che l'obbligo di
fissare le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale
anche per le zone per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il
legislatore cantonale ha inteso rimuovere i momenti di incertezza che
caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art.
16 dell'or abrogata legge edilizia del 19
febbraio
1973, impedendo che norme vaghe ed indeterminate si
traducessero in un'inammissibile
delega di competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente in un altrettanto
inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura
di rilascio del permesso di costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1
con rinvii). Attraverso l'imposizione di quest'obbligo,
riconfermato
nel regime vigente (cfr. art. 30 regolamento della Lst del
20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1), il legislatore ha inoltre scongiurato il
pericolo che licenze edilizie per opere di interesse pubblico dovessero essere rifiutate
semplicemente perché poggiavano su di una pianificazione carente della zona
loro consacrata (RDAT cit., consid. 2.8).
26.12. Il ricorso, che ignora l'obbligo di
pianificare sancito a livello federale e l'esistenza della normativa con cui il
Cantone l'ha attuato, dev'essere dunque respinto su questo oggetto. L'affermazione,
comprensibile, del ricorrente, secondo cui la predeterminazione dei parametri
edificatori per zone a vocazione pubblica possa risultare talora difficile non
muta questa conclusione; il problema maggiore consiste piuttosto nel fatto che,
a distanza di anni, le specifiche esigenze legate alla realizzazione di un determinato
impianto pubblico possano richiedere un adattamento di questi parametri,
giacché le zone EP-AP devono essere predisposte anche per opere la cui
esecuzione ha luogo solo a medio-lungo termine: ora, un adattamento rimane pur
sempre possibile, nel rispetto dei limiti tracciati dall'art. 21 cpv. 2 LPT. Va
inoltre rilevato, contrariamente a quanto assume l'insorgente, che anche le
proposte presentate nei concorsi di architettura devono ossequiare i parametri
di piano regolatore per poter essere posti al beneficio di una licenza edilizia;
un tale ossequio è anzi esatto già a livello di aggiudicazione nei concorsi di
progetto (RtiD II-2006 n. 20).
26.13. Dev'essere tuttavia precisato, per
scrupolo di completezza, che nella misura in cui il Consorzio ha predisposto
dei piani particolareggiati nell'ambito del piano regolatore, la definizione
dei parametri edificatori tramite questo istituto, che costituisce un piano
regolatore speciale (cfr. art. 54 seg. LALPT), appare legittima. E questo anche
nel caso in cui i relativi contenuti dovessero essere di carattere squisitamente
pubblico, come si avvera per il PP8, convalidato dal Tribunale (cfr. consid. 5.).
27.   27.1. Nel
complesso, in quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso dev'essere
parzialmente accolto.
27.2. La
competenza ad effettuare eventuali modifiche del calcolo del contributo pecuniario
sostitutivo dovuto al Cantone da parte comune a seguito della modifica di taluni
azzonamenti spetta al Consiglio di Stato (art. 13 cpv. 1 legge sulla conservazione
del territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2; art. 37 cpv. 1
LALPT).
28.
Poiché il comune non è comparso in causa per
tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante (cfr. consid.
2.3.), si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 LPamm). All'insorgente,
che non si è avvalso di un patrocinatore, non vengono inoltre versate ripetibili
(art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.   In
quanto non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è parzialmente accolto
.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   La
risoluzione 21 luglio 2011
(n. 4082) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune del
Gambarogno
è annullata
nella misura in cui non approva e/o modifica d'ufficio:
- il
piano particolareggiato PP8 in località Pianello, nella frazione di Sant'Abbondio;
- la
zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche ubicata nella parte
centrale del territorio che
scende da
Pianello a Prestino, nella frazione di Sant'Abbondio
;
- l
a
zona di completazione del nucleo ad ovest del nucleo di
Scaiano, nella frazione di Caviano;
- la linea di
arretramento delle costruzioni
concernente i mapp. 8, 9, 10,
11, 12, 13 posti nel
la zona residenziale semi-intensiva a Ticc, nella
frazione di Caviano;
- la zona residenziale
estensiva con prescrizioni paesaggistiche a Mottascia/Zotte, nella frazione di
Gerra Gambarogno;
- la zona residenziale
estensiva con prescrizioni paesaggistiche lungo la linea ferroviaria a Vignascia,
nella frazione di Gerra Gambarogno;
-
la
zona alberghiera vincolata a verde privato nella frazione di San Nazzaro,
quartiere di Vairano, per quanto concerne il mapp. 1481;
- la
zona
residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Mussana, nella
frazione di San Nazzaro;
- la
zona
residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche
in località Campeasc, nella frazione di
Vira Gambarogno;
- la
zona residenziale semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Corognola, nella
frazione di Vira Gambarogno;
- la
zona residenziale estensiva con prescrizioni paesaggistiche a monte del nucleo
di Corognola, nella frazione di Vira Gambarogno;
- la
zona residenziale semi-intensiva lungo via Pedemonte, nella frazione di
Magadino;
- i
l posteggio P3 nella frazione di Piazzogna;
- la zona
per edifici pubblici EP2, sede subacquei del Gambarogno, al mapp. 236 nella
frazione di Piazzogna;
- l'art.
8 NAPR.
1.2.   Il
piano particolareggiato, le varie zone edificabili in rassegna rispettivamente l'azzonamento
dei singoli fondi elencati sub 1.1., la linea di arretramento, il posteggio, la
zona per edifici pubblici, l'art.
8 NAPR sono
approvati così come adottati dal consiglio
consortile del Consorzio per
il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, ad eccezione di quanto previsto
alle cifre da 1.3. a 1.4.
1.3.
Per quanto concerne
la
zona
residenziale estensiva con
prescrizioni
paesaggistiche a Mottascia/Zotte, nella frazione
di Gerra Gambarogno, gli
atti sono retrocessi al municipio del comune del Gambarogno, affinché proceda
come indicato al consid. 9.5.
1.4.
Per quanto concerne
la zona residenziale
semi-intensiva lungo la linea ferroviaria a Mussana, nella frazione di San
Nazzaro,
gli atti sono retrocessi al municipio del comune
del Gambarogno,
affinché proceda come indicato al consid. 12.4. e 12.5.
1.5.
La risoluzione 21 luglio 2011
(n. 4082) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune
del Gambarogno
è pure annullata
nella misura in cui inserisce
d'ufficio nelle
rappresentazioni grafiche la linea del demanio pubblico (lago Verbano) e
stralcia le zone
edificabili poste al di
sotto di tale linea; è pure annullata nella misura in cui inserisce un nuovo cpv.
3 all'art. 24 NAPR
(art. 23 NAPR dopo il riordino conseguente all'approvazione),
salvo che per il passo seguente "
La distanza minima delle costruzioni verso
il lago è di 5 m
".
2.
La contestazione della non approvazione della zona
residenziale semi-intensiva lungo via al Trodo, nel quartiere di Quartino,
frazione di Magadino (allegato 54) è disgiunta dal ricorso in esame ed è evasa
congiuntamente agli incarti n. 90.2011.47 e
90.2011.87.
3.   Non
si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
4.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
5.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario