ti_gerichte · 52.2002.52 · 2003-02-04 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2003 52.2002.52
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2003 52.2002.52
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2003 52.2002.52

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2002.75
52.2002.56
52.2002.52
52.2002.54
52.2002.55
Lugano
4 febbraio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Werner Walser, Raffaello Balerna, quest'ultimo in
sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 5 febbraio 2002 di
a
) __________
__________
__________
__________
__________
__________
__________
tutti patr. dall'avv. __________
b) __________
entrambi patr. dall'avv. __________
c) __________
d) __________
e) __________
tutti patr. dall'avv. __________
contro
la decisione 18 dicembre 2001 (no. 217) del Consiglio
di Stato, che ha dichiarato irricevibile l'impugnativa presentata dagli
insorgenti sub a) e accolto parzialmente i gravami insinuati dai ricorrenti
sub b), c), d) e e) avverso la licenza edilizia 16 dicembre 1999 rilasciata
dal municipio di __________ alla Chiesa e al Beneficio Parrocchiale di
__________ per la costruzione di un centro parrocchiale ai mapp. __________,
__________, __________, __________, __________ e __________ di quel comune;
viste le risposte:
-    20 febbraio 2002 del
Consiglio di Stato;
-    6 marzo 2002 del
municipio di __________;
-    6 marzo 2002 della
Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
-    6 marzo 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica;
-    21 marzo 2002 della Sezione della protezione dell'aria e
dell'acqua;
ai ricorsi sub a), d) e e);
-    27 febbraio 2002 del
Consiglio di Stato;
-    6 marzo 2002 del
municipio di __________;
-    6 marzo 2002 della
Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
-    6 marzo 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica,
-    21 marzo 2002 della Sezione della protezione dell'aria e
dell'acqua,
al ricorso sub
b);
-    20 febbraio 2002 del
Consiglio di Stato;
-    6 marzo 2002 del
municipio di __________;
-    6 marzo 2002 della
Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
-    8 marzo 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica;
-    21 marzo 2002 della Sezione della protezione dell'aria e
dell'acqua;
al ricorso sub c);
preso atto delle
repliche 23 aprile 2002 dei ricorrenti sub a) e b) e delle dupliche:
-    7 maggio 2002 del Consiglio
di Stato;
-    10 maggio 2002 della
Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
-    21 maggio 2002 del municipio di __________;
-    6 giugno 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   A seguito
di una permuta realizzata nel 1991 la Chiesa Parrocchiale e il Beneficio
Parrocchiale di __________ sono diventati proprietari delle part. no.
__________, __________, __________, __________ e __________ di __________, nonché
di 3/4 della coattiva al mapp. __________ dello stesso comune. Questi fondi
contermini di complessivi 4'480 mq formano una vasta area di natura prativa -
in leggera pendenza e di forma pressoché rettangolare - posta sul lato sinistro
della strada principale che dalle __________ sale in direzione del nucleo di
__________, più precisamente all'intersezione tra via __________ e via
__________.
B.   Il PR di
__________ del 1976 aveva inserito i mapp. __________, __________, __________,
__________, __________ e __________ in zona AP destinandoli alla creazione di
una piscina pubblica. Il successivo PR entrato in vigore il 2 giugno 1993
(revisione 90) li ha invece collocati in zona EP allo scopo di realizzare in
loco una chiesa e un centro parrocchiale-sociale. Le proprietarie (in quel
momento __________ e __________) hanno impugnato siffatto assetto pianificatorio,
ma il loro ricorso - inoltrato a titolo cautelativo quando già si profilava
all'orizzonte la cessione dei terreni alla Chiesa ed al Beneficio Parrocchiale
- è stato respinto contestualmente all'approvazione del PR.
L'11 ottobre 1999 il consiglio comunale di
__________ non ha accolto per carenza di maggioranza qualificata una proposta
di modifica del PR volta a precisare in modo più dettagliato le disposizioni
disciplinanti l'attività edilizia nel comparto EP destinato ad ospitare il
controverso centro parrocchiale (art. 45 bis NAPR). Dal profilo pianificatorio,
la situazione delle proprietà in oggetto è dunque rimasta immutata e a tutt'oggi
corrisponde a quella definita nel 1993 con l'approvazione della revisione
generale del PR.
C.   L'8
febbraio 1993 la Chiesa Parrocchiale di __________ ha chiesto al municipio di
__________ il permesso di costruire sui terreni gravati dal vincolo EP il nuovo
centro parrocchiale, composto da una Chiesa, un anfiteatro, una sala multiuso,
un locale per gli anziani ed uno per i giovani, nonché una casa parrocchiale e
22 posteggi.
Alla domanda si sono opposti __________,
__________ e __________, così come __________ e __________, tutti proprietari
di fondi posti nelle immediate vicinanze, sollevando numerose censure d'ordine
formale e materiale, in particolare riguardo alla compatibilità
dell'insediamento con la destinazione residenziale della zona circostante.
Il 18 maggio 1993 il Dipartimento del
territorio ha invece preavvisato favorevolmente il rilascio della licenza
edilizia, limitandosi a sollecitare l'inclusione nel permesso di alcune
condizioni imposte dal diritto cantonale e federale.
D.   I fondi di
proprietà della Chiesa parrocchiale e alcuni terreni adiacenti sono reciprocamente
gravati da servitù prediali di limitazione di destinazione, di limitazione di altezza
costruzioni e piantagioni, nonché di arretramento costituite nel 1957 per volontà
della famiglia __________, la quale desiderava che nel comparto territoriale
oggi delimitato da via __________, via __________ e via __________ - all'epoca
interamente di sua proprietà - venissero insediate solo ville o case signorili.
Al fine di poter realizzare il centro di cui
trattasi, nel mese di settembre del 1995 la Parrocchia di __________ ha avviato
le procedure di espropriazione delle predette servitù laddove non era riuscita
a trovare accordi bonali con i proprietari interessati. Quella promossa nei
confronti dei comproprietari del mapp. __________ (__________e __________) ha
generato un contenzioso di opposizione che gli espropriati hanno invano
deferito sin davanti al Tribunale federale (STF 26 maggio 2000 = RDAT I-2001 N.
30). Esaurito l'incidente, la pratica si trova tuttora pendente davanti al
Tribunale di espropriazione per la quantificazione delle indennità dovute dalla
Chiesa.
E.   Il 16
novembre 1999 __________ e __________ hanno adito il Consiglio di Stato
dolendosi di denegata giustizia in relazione al fatto che il municipio di
__________ non aveva ancora evaso la loro opposizione alla domanda di
costruzione della Chiesa parrocchiale. Il 7 dicembre seguente hanno inoltre
chiesto l'intervento dell'autorità di vigilanza sui comuni affinché annullasse
il permesso di costruzione che stando a notizie riportate da alcuni giornali
era stata concesso il 1° dicembre 1999.
Il realtà, il municipio di __________ ha
rilasciato la licenza richiesta soltanto il 16 dicembre 1999, respingendo nel
contempo le numerose censure sollevate dagli opponenti __________ e __________.
F.   Tutti gli
opponenti hanno tempestivamente impugnato il permesso innanzi al Consiglio di
Stato, riproponendo le contestazioni addotte senza successo nel 1993. Avverso
il rilascio del permesso sono pure insorti collettivamente otto consiglieri comunali
e quattordici cittadini di __________ guidati da __________, i quali, rivendicata
la propria legittimazione ricorsuale sia in base alla LE che in base alla LOC,
hanno denunciato presunte irregolarità di ogni sorta.
Con giudizio 18 dicembre 2001 il Consiglio
di Stato ha dichiarato irricevibili i ricorsi presentati da __________ e dai
suoi rappresentati. In sostanza, il Governo ha ritenuto che agli insorgenti difettasse
la legittimazione attiva, vuoi perché non si erano opposti alla domanda di
costruzione, vuoi perché non erano collegati per situazione alla licenza
impugnata da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso.
Con la medesima decisione l'autorità di
ricorso di prime cure ha invece parzialmente accolto le impugnative dei
ricorrenti __________ e __________. Verificata positivamente la completezza dei
piani presentati, la compatibilità del centro parrocchiale con la destinazione
della zona di utilizzazione, il rispetto delle distanze dai confini privati e
delle altre norme edificatorie sancite dalle NAPR, il potere di disposizione
della Parrocchia sui fondi dedotti in edificazione e l'insussistenza di
violazioni delle servitù private prossime all'esproprio, il Consiglio di Stato
ha nondimeno constatato che il progetto non era stato adeguatamente valutato
dal profilo delle immissioni foniche, che l'accesso al sagrato non rispettava
le distanze dalla strada principale (via __________ e che il numero di posteggi
previsti non era sufficiente. Per ragioni dedotte dal principio della
proporzionalità ha tuttavia confermato il permesso impugnato a condizione che
prima dell'inizio dei lavori fosse sottoscritta ed iscritta a RF una
convenzione precaria per la realizzazione di due gradini nella fascia di
arretramento da via __________, fosse trovata una soluzione per otto posteggi
mancanti (da realizzare sul fondo, da ottenere presso terzi mediante servitù di
posteggio o da pagare sotto forma di contributo sostitutivo previa concessione
di una deroga) e, infine, venisse prodotta una verifica acustica atta a
dimostrare che il rumore comportamentale e il traffico veicolare generato dalla
nuova struttura avrebbe rispettato la LPAmb.
G.   Avverso la
predetta pronunzia governativa i soccombenti sono insorti mediante ricorsi 5
febbraio 2002 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone
l'annullamento unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal municipio di
__________.
a) __________ e altre sei persone del
litisconsorzio formatosi davanti al Consiglio di Stato hanno ribadito di avere
la legittimazione per attaccare il permesso di costruzione accordato alla
Chiesa parrocchiale. La qualità per agire in giudizio sarebbe data loro sia
dalla LE, sia dalla LOC. Dalla LE perché il progetto ha subito delle modifiche
a livello di posteggi senza pubblicazione né avviso ai vicini, il suo esame è
stato sospeso per sei anni durante i quali sono state proposte modifiche alle
NAPR e gli istanti in licenza non hanno mai rinnovato la loro domanda, che
dunque è decaduta per carenza d'interesse; queste particolarità della fattispecie
imporrebbero di reintegrare i ricorrenti nel loro diritto di opposizione, per
non urtare il senso dell'equità. La loro legittimazione ricorsuale andrebbe
peraltro riconosciuta anche in forza della LOC stante l'illegalità che
contraddistingue la risoluzione 16 dicembre 1999 del municipio di __________,
che ha concesso la licenza edilizia malgrado le modifiche abusive apportate al
progetto e non ha sospeso la domanda di costruzione giusta l'art. 65 LALPT,
disattendendo la volontà del consiglio comunale di non approvare la proposta pianificatoria
concernente i parametri edificatori del centro parrocchiale.
Nel merito, i ricorrenti hanno riproposto in
sostanza le censure già sollevate innanzi alla precedente istanza, annotando
che la sentenza impugnata contrasta persino con i pareri espressi sul loro
gravame dai competenti servizi del Dipartimento del territorio. __________ ha
inoltre criticato le spese e le ripetibili addossatele dal Consiglio di Stato
senza tener conto del suo ruolo di semplice litisconsorte.
b) __________ e __________ hanno lamentato
innanzi tutto un'inopportuna disgiunzione delle varie azioni proposte al Governo
(ricorso contro la licenza edilizia, istanza di intervento contro il municipio
di __________ e ricusa della Consigliera di Stato __________) e un accertamento
incompleto dei fatti rilevanti per la decisione, ricordando che l'11 ottobre
1999 il consiglio comunale di __________ non aveva ratificato i parametri
edilizi creati su misura per il progetto del centro parrocchiale. I ricorrenti
hanno poi revocato in dubbio la validità della domanda di costruzione, che
secondo loro andava rinnovata trascorsi due anni dalla sua presentazione. La
licenza, poggiante su una domanda ormai decaduta, andrebbe quindi annullata,
anche perché il consiglio comunale si è rifiutato di approvare le modifiche
volte ad aggiornare le NAPR conformandole alla LALPT.
Gli insorgenti hanno poi contestato la
conformità del progetto con la destinazione data dal PR alla zona di
utilizzazione e con le norme varate a tutela dell'ambiente, segnatamente in
materia di inquinamento fonico. Il Consiglio di Stato - hanno soggiunto - non
può pretendere che l'impatto ambientale del centro venga esaminato
posteriormente al rilascio della licenza, tanto più che la legge stessa
annovera tra le misure di prevenzione anche i provvedimenti costruttivi. Le
verifiche acustiche vanno effettuate prima della concessione del permesso,
dando modo agli opponenti di poterne confutare le risultanze.
Quanto ai posteggi, gli insorgenti hanno
sottolineato che il progetto prevede un numero di posti auto insufficiente
anche tenuto conto delle modifiche abusive apportate ai piani di situazione. In
base all'art. 11 NAPR gli stalli necessari sarebbero almeno 90, poiché se il
centro sarà ben gestito molti spazi saranno utilizzati simultaneamente con un
fabbisogno di parcheggi superiore a quello ipotizzato in funzione di un'utilizzazione
a rotazione delle diverse strutture.
Dal profilo della viabilità, __________ e
__________ hanno evidenziato l'insufficienza dell'accesso previsto da via
__________, così come la pericolosità dello sbocco su via __________.
Di seguito, hanno avversato le dimensioni
del campanile, ritenute non conformi alle norme pianificatorie. Ammettendo un'altezza
della torre campanaria di 28 metri, in realtà una sorta di guglia massiccia e
ingombrante, il municipio di __________ avrebbe abusato del potere di
apprezzamento conferitogli dalla legge.
c) __________, __________ e __________, in
seno ad impugnative distinte ma di tenore pressoché identico, hanno biasimato
il Consiglio di Stato per aver subordinato l'inizio dei lavori a condizioni
speciali improponibili, illecite e di difficile realizzazione, volte unicamente
a rimediare ad una serie insanabile di carenze della domanda di costruzione
senza rispettare il diritto di essere sentito degli opponenti.
A mente dei ricorrenti, il municipio non
poteva concedere il permesso senza l'accordo della proprietaria del mapp.
__________, cui compete parte della coattiva __________ dedotta in edificazione.
Né poteva ritenere che l'opera fosse conforme al PR del 1993: la pianificazione
non è definita ed è priva di prescrizioni che possano giustificare i manufatti
previsti, i quali disattendono in parte la destinazione della zona di
situazione e presentano misure comunque eccessive, irrispettose delle norme
edificatorie generali e dei parametri vigenti nelle zone residenziali
limitrofe.
H.   All'accoglimento
di tutti i gravami si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la
conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il
municipio di __________ e la Chiesa parrocchiale di __________, i quali hanno
avversato partitamente le tesi dei ricorrenti con argomentazioni che saranno
riprese - per quanto necessario - in appresso.
La Sezione della pianificazione urbanistica
si è rimessa al giudizio del Tribunale, annotando tuttavia di condividere le
considerazioni espresse dal Consiglio di Stato in tema di conformità di zona,
mentre la Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua si è limitata a
confermare il contenuto della risposta inoltrata al Servizio dei ricorsi.
I.   In sede
di replica e di duplica le parti si sono riconfermate essenzialmente nelle rispettive,
contrapposte posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1
LE.
La legittimazione attiva è senz'altro data
per tutti gli insorgenti, anche per coloro che impugnano davanti a questo
Tribunale la decisione di irricevibilità resa dal Consiglio di Stato (art. 21
cpv. 2 LE, 43 PAmm).
I ricorsi, tempestivi (art. 50 LE, 46 cpv. 1
PAmm), sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi con un unico
giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli atti, senza procedere all'assunzione
delle svariate prove sollecitate dai ricorrenti siccome insuscettibili di
procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per
il giudizio. La situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dalle
tavole processuali ed è peraltro perfettamente nota al Tribunale (art. 18 cpv.
1 PAmm).
2.   Legittimazione
ricorsuale davanti al Consiglio di Stato
2.1. In materia edilizia non esiste più da
tempo l'actio popularis. Nel 1995 il Legislatore ha infatti modificato l'art. 8
LE togliendo dalla norma il passaggio che consentiva ad ogni cittadino attivo
nel comune di osteggiare una domanda di costruzione. Questo - si legge nelle
proposte sottoposte a suo tempo al Parlamento (messaggio 6 luglio 1994
concernente la modifica della LALPT, della LStr e della LE, pubblicato in RVGC,
sessione ordinaria autunnale 1994, p. 2348) - quale "correttivo ad un tipo
di opposizione che nella realtà dei fatti, come si è rivelato, non ha contribuito
a proteggere interessi realmente degni di tutela, né ha apportato alcun
beneficio alla corretta applicazione della legge."
La legittimazione attiva in seno alla LE
presuppone dunque che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata
cerchia di persone, la cui situazione appare collegata all'oggetto del provvedimento
impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso, che permetta di
distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della comunità. Il
ricorrente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, diretto ed
attuale, a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che
l'impugnativa tende a rimuovere. Deve, insomma, dimostrare di essere toccato
dalla decisione impugnata in misura superiore a quella degli altri membri della
comunità e di trovarsi in una situazione degna di considerazione con l'oggetto
della lite. Non occorre che invochi la lesione di una norma che tutela i
diritti individuali o soggettivi. La compromissione di un interesse di mero
fatto è sufficiente (DTF 121 II 173 seg., 120 Ib 59, 387; RDAT II-1992 N. 58;
Scolari, Commentario, II ed., N. 935 ss. ad art. 21 LE; Borghi/Corti, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, N. 2 ss. ad art. 43 PAmm).
2.2. Giusta l'art. 6 cpv. 1 LE la domanda di
costruzione viene pubblicata dal municipio presso la cancelleria comunale
durante il periodo di 15 giorni. Della pubblicazione è dato avviso negli albi
comunali ed ai proprietari confinanti; per le costruzioni fuori delle zone
edificabili è pure dato avviso nel foglio ufficiale (art. 6 cpv. 3 LE). Nel
termine di pubblicazione possono presentare opposizione al rilascio della
licenza edilizia ogni persona che dimostra un interesse legittimo (cfr. consid.
2.1.) e le organizzazioni costituite da almeno 10 anni cui compete, in base
agli statuti, la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge (art. 8 cpv. 1 LE).
L'inoltro dell'opposizione costituisce un requisito indispensabile ai fini del
riconoscimento della legittimazione a ricorrere contro il rilascio di una
licenza edilizia da parte del municipio (art. 21 cpv. 2 LE). Il corretto
esercizio del diritto di opposizione prima e di ricorso poi presuppone tuttavia
che l'interessato sia stato messo nella condizione di sapere della presentazione
di una determinata domanda di costruzione: la modinatura dell'opera, l'avviso
nell'albo comunale e per le costruzioni fuori zona edificabile nel foglio
ufficiale, servono a portare a conoscenza del pubblico la domanda di
costruzione, permettendo di riflesso agli interessati di contestare la
conformità del progetto con il diritto materialmente applicabile nel quadro
della procedura di rilascio della licenza edilizia (cfr., in tema, Scolari, op.
cit., N. 764 ad art. 6 LE).
2.3. Il picchettamento e la modinatura
configurano una forma di pubblicità che integra quella prodotta dall'avviso
all'albo, dalla comunicazione diretta ai confinanti e dalla pubblicazione sul foglio
ufficiale (RDAT 1989 N. 58). La loro omissione comporta una violazione di norme
di procedura ed ingenera conseguenze analoghe a quelle derivanti dalla notifica
irrita di decisioni. Eventuali interessati, che a causa della modinatura
mancante non hanno potuto opporsi tempestivamente alla domanda di costruzione,
vanno quindi ammessi a contestarla anche dopo la scadenza del termine di
pubblicazione, se insorgono entro il termine di quindici giorni dal momento in
cui hanno avuto la possibilità di prendere conoscenza dell'esistenza di un procedimento
di rilascio di un permesso di costruzione avviato a loro insaputa (Scolari, op.
cit., N. 779 ad art. 6 LE; RDAT II-1993 N. 34 e rinvii).
2.4. Nell'evenienza concreta, 22 cittadini
di __________ hanno impugnato davanti al Consiglio di Stato la licenza edilizia
16 dicembre 1999 rilasciata alla Chiesa parrocchiale. A giusta ragione il
governo ha negato loro la legittimazione ricorsuale in base alla LE. Nessuno di
essi infatti, ad eccezione di __________, risulta legato per situazione
all'oggetto della controversa licenza da un rapporto stretto ed intenso. Il fatto
che il progetto abbia subito delle modifiche non permette di certo a queste persone
di acquisire una legittimazione ricorsuale di cui sono totalmente prive. Dall'omesso
inoltro di una variante per i posteggi i ricorrenti possono soltanto dedurre
che il municipio avrebbe dovuto esaminare il progetto nella versione originaria
presentata l'8 febbraio 1993 e nulla più. Neppure il lungo tempo intercorso tra
la presentazione della domanda di costruzione ed il rilascio del permesso
postulato, così come la mancata approvazione dell'art. 45 bis NAPR, consentono
di approdare a diversa conclusione.
Queste circostanze non costituiscono affatto
motivo sufficiente per ravvisare nella situazione dei ricorrenti quel rapporto
particolare, degno di protezione, che dev'essere dato ai fini del riconoscimento
della potestà ricorsuale.
__________, proprietario dei mapp.
__________ e __________ posti nelle immediate vicinanze dei fondi dedotti in
edificazione, è l'unica persona del gruppo già rappresentato da __________ che
può vantare un legame speciale con l'oggetto del contendere. Egli, tuttavia,
pur essendo stato avvisato personalmente dell'avvenuta pubblicazione della
domanda di costruzione, ha rinunciato ad avversarla perdendo il diritto di
impugnare il permesso successivamente accordato dal municipio. Sotto questo
aspetto, non gli giova affatto sostenere che l'opera è stata modinata in modo
insufficiente, poiché questa eventuale carenza non gli ha di sicuro impedito di
opporsi tempestivamente al progetto di cui era venuto a conoscenza tramite
avviso personale recapitatogli per raccomandata (cfr. distinta postale agli
atti). Prova ne sono le circostanziate opposizioni che altri proprietari hanno
avuto modo di inoltrare puntualmente una volta appresa la notizia dell'avvenuta
pubblicazione del progetto parrocchiale.
2.5. I ricorrenti invocano tuttavia la LOC
per sopperire alla mancanza di legittimazione di cui soffrono sulla scorta
della LE. Invano. Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi
comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono
appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga
altrimenti. La norma dianzi menzionata ha carattere di legge generale ed alla
stessa si deve quindi derogare allorquando leggi speciali lo prevedono. Dato
che in materia edilizia il Canton Ticino dispone di un ordinamento dei mezzi e
delle autorità di ricorso sancito appositamente per essa e secondo disposizioni
speciali rispetto a quelle generali della LOC, in casu è escluso che la lite
potesse rientrare nella sfera cognitiva del Consiglio di Stato in forza del
disposto generale di cui all'art. 208 LOC. Ammettendo il contrario non solo si
disattenderebbe il principio della supremazia delle leggi speciali su quelle
generali, ma si finirebbe per lasciar rientrare dalla finestra una prerogativa,
l'actio popularis in ambito edilizio, che il Legislatore ha scientemente fatto
uscire dalla porta per ragioni ben precise e ponderate, annotando che al comune
cittadino resta pur sempre la possibilità di denunciare presunti abusi delle
autorità locali agli organi cantonali di vigilanza (vedi rapporto 10 gennaio
1995 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio in RVCG,
sessione ordinaria autunnale 1994, p. 2385).
In quanto volta a contestare il giudizio di irricevibilità
prolato dal Consiglio di Stato, l'impugnativa di __________ e litisconsorti va
quindi respinta siccome chiaramente infondata. Della censura riguardante la
ripartizione di spese e ripetibili sollevata dalla ricorrente __________ si
parlerà invece in coda al presente giudizio.
3.   Accertamento
incompleto dei fatti
I ricorrenti __________ si dolgono di un
accertamento incompleto dei fatti sottolineando che il Consiglio di Stato non
ha riportato quanto accaduto in consiglio comunale l'11 ottobre 1999, allorquando
il legislativo comunale non ha potuto accogliere per mancanza della maggioranza
qualificata imposta dalla legge (art. 62 cpv. 2 LOC) una proposta di modifica
del PR volta a precisare in modo più dettagliato le disposizioni disciplinanti
l'attività edilizia nel comparto EP destinato ad ospitare il controverso centro
parrocchiale (art. 45 bis NAPR).
A prescindere da un eventuale rinvio della
causa al Consiglio di Stato (cfr. art. 65 cpv. 2 PAmm), risulta difficile
comprendere quali vantaggi vorrebbero ricavare i ricorrenti da questa censura
sollevata verosimilmente in esito ad una lettura superficiale dell'art. 62 PAmm.
Questa disposizione consente invero di impugnare davanti al Tribunale cantonale
amministrativo ogni accertamento inesatto o incompleto dei fatti, ma deve
trattarsi di fatti giuridicamente rilevanti e pertinenti al giudizio, tali cioè
da influire direttamente sull'esito della controversia.
Orbene, in concreto non è dato di vedere
quale incidenza giuridica possa avere sulla causa in essere la mancata
adozione, da parte del consiglio comunale di __________, dell'art. 45 bis NAPR.
La controversa domanda di costruzione è stata presentata l'8 febbraio 1993 e il
municipio si è pronunciato sulla sua conformità con il diritto materialmente
applicabile nel quadro della procedura della licenza edilizia il 1° dicembre
1999. Posto che le domande di costruzione vanno giudicate in base alla situazione
di diritto vigente al momento della decisione (cfr., in tema, Scolari, op. cit.,
N. 705 ss. ad art. 2 LE), dal profilo del diritto autonomo comunale il
municipio di __________ doveva esaminare il progetto sulla scorta del PR
approvato il 2 giugno 1993. L'esecutivo ha agito in questo senso. Il Consiglio
di Stato pure. Rettamente, l'autorità comunale non ha applicato norme di PR non
approvate e quindi inutilizzabili. Né ha concesso effetto anticipato positivo a
quelle norme, dato che contrariamente a quanto suppongono i ricorrenti ha
valutato la domanda in base al PR 93 in vigore. Contrariamente a quanto
pretendono i coniugi __________, il municipio non doveva nemmeno sospendere la
sua decisione in virtù dell'art. 65 LALPT; solo le domande di costruzione in
contrasto con uno studio pianificatorio in atto vanno sospese per due anni al
massimo per non compromettere la pianificazione futura, mentre quelle
irrispettose del diritto vigente vanno respinte.
Quanto alle ulteriori censure sollevate nel
capitolo del gravame dedicato al presunto accertamento incompleto dei fatti,
dagli atti non risulta che nel contesto del presente contenzioso di natura
edilizia sia stato violato il diritto di essere sentito dei proprietari del mapp.
__________ di __________. Dalle tavole processuali non emerge neppure un
diniego di giustizia, atteso che il Consiglio di Stato ha esaminato e deciso
tutte le questioni essenziali sottoposte al suo giudizio. In tema di
congiunzione delle cause, è appena il caso di rilevare che l'art. 51 PAmm dà
facoltà al Consiglio di Stato di istruire e decidere insieme impugnative
fondate sulla medesima fattispecie. A rigor di legge, il Governo non era
pertanto obbligato a congiungere le varie azioni, di natura diversa (ricorso
contro la licenza edilizia, ricusa della Consigliera di Stato __________ e
istanza di intervento dell'autorità di vigilanza sui comuni), inoltrategli dai
coniugi __________.
4.   Validità
della domanda di costruzione
4.1. La domanda di costruzione del centro
parrocchiale e le opposizioni presentate contro il progetto sono state decise
dal municipio ben oltre i 15 giorni dalla scadenza del termine di opposizione
del Dipartimento previsti dall'art. 10 cpv. 1 LE. In effetti, raccolto il
preavviso favorevole dell'autorità cantonale (del 18 maggio 1993), l'esecutivo
comunale ha rilasciato la chiesta licenza e respinto le opposizioni dei privati
in data 19 dicembre 1999.
A dispetto delle tesi avanzate dai
ricorrenti, il ritardo accumulato dal municipio nell'evasione della pratica non
è tuttavia suscettibile, di per sé, di invalidare il permesso. Il termine di
cui all'art. 10 cpv. 1 LE non è di natura imperativa; trattasi invero di un
semplice termine d'ordine la cui eventuale disattenzione non inficia il
procedimento di rilascio del permesso (Scolari, op. cit., N. 818 ad art. 10
LE). Se il municipio omette di pronunciarsi sulla domanda di costruzione e
sulle opposizioni contro di essa inoltrate entro un lasso di tempo ragionevole,
può essere tutt'al più convenuto innanzi all'autorità di ricorso per denegata o
ritardata giustizia (art. 45 PAmm) dall'istante in licenza, unica parte lesa di
regola dal ritardo e legittimata di conseguenza a contestarlo (cfr. Scolari,
ibidem, e giurisprudenza citata). A dipendenza delle circostanze, l'autorità
comunale può inoltre incorrere in una responsabilità civile per atto illecito
giusta l'art. 5 LResp (cfr. Scolari, La nuova procedura della licenza di costruzione,
RDAT II-1991 p. 419).
Richiamandosi all'art. 14 LE, gli insorgenti
ritengono tuttavia che così come le licenze edilizie inutilizzate sono valide
solo un biennio trascorso il quale devono essere rinnovate, anche le domande di
costruzione decadono dopo due anni dalla loro presentazione. Scopo della norma
che fissa in due anni la validità dei permessi di costruzione è quello di
rendere possibile all'autorità un riesame delle circostanze che ne hanno
determinato la concessione, in modo poter rivedere la legittimità dei progetti
edilizi alla luce dei cambiamenti normativi che possono essere intervenuti nel
frattempo (cfr., sull'argomento, Scolari, op. cit., N. 859 ad art. 14 LE).
Questa necessità non è data però prima del rilascio del permesso, che come già
indicato in precedenza può avvenire soltanto se la domanda è conforme al
diritto vigente al momento della decisione. Nulla impone dunque di ritenere decaduta
una domanda di costruzione rimasta inevasa per due anni. Una simile, rigida
soluzione contrasterebbe peraltro con le possibilità offerte alle autorità di
ritardare di diversi anni l'evasione di una pratica edilizia facendo capo
all'istituto della zona di pianificazione, della decisione sospensiva e del
blocco edilizio, che in presenza dei necessari presupposti possono essere
addirittura adottati in serie senza ledere principi costituzionali. Senza parlare
del fatto che il municipio può comunque prescindere da misure di salvaguardia
della pianificazione e soprassedere per qualche tempo al disbrigo di una
domanda di costruzione in contrasto il diritto in formazione (Scolari, op. cit.,
N. 431 ad art. 57 LALPT). A maggior ragione, se la domanda appare del tutto
consona al diritto in via di elaborazione.
4.2. Nel caso specifico, il lungo tempo
intercorso tra la presentazione della domanda di costruzione e la sua evasione
è nondimeno suscettibile di pregiudicare la validità della licenza edilizia
rilasciata dal municipio di __________ per il gioco della ripartizione di
competenze che contraddistingue la procedura di rilascio del permesso e per i
cambiamenti legislativi, nonché per il mutato approccio a problematiche di natura
ambientale, intervenuti tra il 1993 ed il 1999. In effetti, la licenza edilizia
è rilasciata dal municipio previo avviso favorevole del Dipartimento del territorio,
istanza superiore di coordinazione e autorità deputata a valutare la consonanza
del progetto con il diritto di competenza cantonale (art. 3, 7 cpv. 1 e 2 LE; 2
cpv. 1 e allegato 1 RLE). La decisione cantonale, espressa sotto forma di
preavviso, viene dunque inglobata in quella emanata dal municipio, che attesta
il rispetto di tutte le prescrizioni di diritto pubblico applicabili nel
contesto della procedura edilizia al momento in cui viene concesso il permesso.
La licenza 16 dicembre 1999 di cui ha beneficiato la Chiesa parrocchiale
disattende tuttavia in maniera evidente questo principio, dato che il preavviso
cantonale in essa incorporato risale al 18 maggio 1993. Questa situazione
avrebbe potuto ancora essere tollerata se tra il 1993 ed il 1999 non fosse
sopraggiunto alcun mutamento nel quadro giuridico interessante il progetto
dedotto in licenza. In realtà, come annotano giustamente i ricorrenti, tra il
momento dell'esame cantonale e il rilascio del permesso sono entrate in vigore
nuove norme di natura ambientale applicabili al centro parrocchiale,
segnatamente l'ordinanza sugli stimoli sonori ed i raggi laser del 24 gennaio
1996 (RS 814.41). Ma non solo. Nel frattempo sono pure cambiati i parametri di
valutazione delle problematiche legate alla protezione dell'ambiente messi in
atto dall'autorità cantonale (cfr. risposta 7 luglio 2000 dell'Ufficio delle
domande di costruzione e dell'esame di impatto ambientale all'indirizzo del
Consiglio di Stato).
A fronte di queste circostanze, il municipio
avrebbe dovuto come minimo richiedere al Dipartimento del territorio un nuovo
parere circa la congruenza del progetto con il vigente diritto di pertinenza
cantonale. In mancanza di una verifica di siffatta natura l'avversata licenza
edilizia deve essere annullata unitamente alla risoluzione governativa che l'ha
tutelata. Su questo tema legato alla carenza di accertamenti in materia
ambientale si avrà comunque modo di ritornare in seguito.
5.   Conformità
di zona e parametri edificatori
5.1. L'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso
in termini identici dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, prevede che il permesso
di costruzione può essere rilasciato soltanto se gli edifici o gli impianti
sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. In altre
parole, l'autorizzazione è concessa solo per insediamenti la cui destinazione
si integra convenientemente nella finalità della zona in cui sorgono. Le
costruzioni non devono soltanto evitare di porsi in contrasto con la
destinazione assegnata alla zona o di ostacolarne l'utilizzazione conforme, ma
devono integrarvisi confacentemente in modo da concorrere al conseguimento
degli obiettivi perseguiti dall'azzonamento (STF 2 dicembre 1998 in re B. e llcc;
RDAT II-1994 N. 56; ZBl 1983 p. 456 e 465; DFGP/UPT, Commento alla LPT, N. 29
ad art. 22; Scolari, Commentario, N. 472 ad art. 67 LALPT).
I fondi dedotti in edificazione si trovano
dal 1993 in zona EP. La loro inclusione in questa specifica zona risulta
infatti chiaramente da tutti i documenti pianificatori agli atti e d'altronde
tale circostanza non è neppure controversa. Stando così le cose e ritenuta la
destinazione pubblica delle opere avversate non v'è dubbio che sotto questo
specifico aspetto la licenza ossequi il principio sancito dall'art. 22 cpv. 2
lett. a LPT (Ruch, Kommentar RPG, N. 79 ad art. 22).
5.2. Taluni ricorrenti ritengono nondimeno
che le opere dedotte in licenza non corrispondono a quelle previste nel piano
di utilizzazione in vigore. A torto.
Il piano delle zone del PR di __________
approvato dal Consiglio di Stato il 2 giugno 1993 prevede che nella zona EP in
località __________ venga insediata una chiesa. Ancorché in parte approssimativa,
simile prospettiva edificatoria si avvera del tutto corretta e legittima nella
misura in cui indica con sufficiente chiarezza il fine perseguito dalla
creazione della zona EP (DTF 113 Ia 464). D'altra parte, se nel piano delle
zone i fondi gravati dal vincolo EP in località __________ appaiono riservati
per lo scopo appena citato, in altri atti pianificatori vengono destinati alla
realizzazione di opere definite con ancor maggiore precisione. Nelle proposte
di indirizzo sottoposte positivamente all'esame delle autorità cantonali (cfr.
scritto 19.7.1983 municipio di __________ /Dipartimento dell'ambiente, p. 11),
si accenna in particolare alla costruzione di un nuovo centro parrocchiale. Parimenti
nella relazione tecnico-economica (p. 48), che è atto ufficiale e parte
integrante del PR giusta l'art. 17 LE 1973, così come nella decisione di
approvazione del PR resa dal Consiglio di Stato (cfr. ris. no. 4399 del
2.6.1993, p. 27 e 43). Le opere progettate dalla Chiesa parrocchiale
corrispondono quindi a quelle contemplate e sancite dal PR. In passato il
Tribunale cantonale amministrativo (STA 2 febbraio 2000 in re __________) e
l'Alta Corte federale (STF 26 maggio 2000 pubblicata nella RDAT I-2001 N. 30)
erano già giunti concordemente a questa conclusione, per cui non occorre
disquisire ulteriormente sull'argomento.
5.3. Gli insorgenti sostengono inoltre che
il PR non stabilisce con la necessaria precisione i parametri edificatori
applicabili alla zona EP __________.
Giusta l'art. 75 Cost., la Confederazione
stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai
cantoni ed è volta ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a
un ordinato insediamento del territorio mediante l'allestimento di piani
direttori e piani di utilizzazione. Siffatti strumenti di pianificazione,
unitamente alle procedure di rilascio dei permessi di costruzione, devono
essere strettamente correlati e formare un tutt'uno armonioso nel quale ogni
elemento adempie una funzione specifica. I piani di utilizzazione hanno
carattere vincolante (art. 14 ss. LPT) e vanno elaborati nell'ambito di un
processo che garantisca protezione giuridica (art. 33 ss. LPT) e partecipazione
della popolazione (art. 4 LPT), soppesando accuratamente gli interessi in gioco
(art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT) e rispettando le indicazioni
contenute nei piani direttori (art. 6 ss. e 26 cpv. 2 LPT). La procedura di
rilascio di un permesso di costruzione serve a verificare se edifici e impianti
sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione (art. 22 LPT);
deve assicurare il rispetto del piano, ma non può sostituirsi ad esso creando
delle misure di pianificazione indipendenti che possano sfuggire alla
protezione giuridica ed alla partecipazione della popolazione sancite dalla
LPT. L'art. 14 LPT impone ai cantoni di disciplinare l'uso ammissibile del
suolo mediante piani di utilizzazione. L'art. 29 cpv. 1 LALPT, dal canto suo,
obbliga i comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione "le
regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo" (lett. a),
rispettivamente "le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri
edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed
attrezzature pubbliche" (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare
le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale anche per
le zone AP-EP, il legislatore cantonale ha inteso rimuovere i momenti di
incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste
zone in base all'art. 16 della LE 1973. In sostanza, si è inteso impedire che
norme vaghe ed indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di
competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile
rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio
del permesso di costruzione (DTF 113 Ib 374 cons. 5; RDAT I-1996 N. 26 e
rinvii).
Secondo l'art. 45 NAPR di __________, nelle
zone EP la tipologia edilizia è determinata dallo scopo delle costruzioni. La distanza
minima dal confine del fondo adiacente - precisa inoltre il disposto - deve
essere quella prevista dall'art. 9.2., il quale la fissa a sua volta in
funzione della lunghezza della facciata. Alle zone EP tornano inoltre
applicabili le norme edificatorie generali, in particolare quelle concernenti
le esigenze tecniche, spaziali e la qualità dell'edilizia pubblica (art. 6), la
salvaguardia del territorio comunale (art. 7), le opere esterne (art. 10) e i
posteggi (art. 11). Il vigente PR di __________ è stato approvato dal Consiglio
di Stato il 2 giugno 1993 sotto l'egida del vecchio diritto (LE 1973), poiché
pubblicato dal 4 ottobre al 3 novembre 1990, prima dell'entrata in vigore della
LALPT (cfr., in tal senso, il chiaro disposto di cui all'art. 102 LALPT). Esso
non soggiace pertanto all'obbligo sancito all'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, in
vigore dal 13 novembre 1990, di stabilire i parametri edilizi per le zone AP-EP
(cfr., da ultimo, RDAT I-2002 N. 15 e rinvii). In assenza della necessità di
ossequiare tale imposizione, in passato la giurisprudenza del Tribunale
amministrativo, nel solco di quella di altri Cantoni, aveva considerato
legittime persino disposizioni di PR di contenuto vago ed indeterminato, che
delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito di definire, caso
per caso, i parametri edilizi applicabili alle zone AP-EP: benché imprecise,
queste disposizioni, adottate prima dell'entrata in vigore dell'art. 29 cpv. 1
lett. b LALPT, avevano retto alla critica perché contenevano comunque almeno un
generico rinvio alle norme applicabili alle zone limitrofe o alle disposizioni
generali di PR (cfr. riassuntivamente RDAT I-1996 N. 26, ove il Tribunale si è
posto il quesito, poi lasciato irrisolto, circa la legittimità di questa
prassi).
In concreto, le NAPR di __________
forniscono diverse indicazioni per la costruzione di edifici di interesse
pubblico nelle zone all'uopo predisposte sul territorio comunale. L'art. 45
stabilisce innanzi tutto che la tipologia edilizia deve conformarsi allo scopo
delle costruzioni. La stessa norma rinvia poi all'art. 9 per fissare le
distanze minime che i manufatti devono mantenere dai confini di un fondo
adiacente. L'art. 7.b.3, emanato a salvaguardia del territorio comunale,
prescrive inoltre che le costruzioni devono essere progettate con la massima
cura per evitare problemi di inserimento nell'ambiente. Queste disposizioni
limitano in misura importante il potere di apprezzamento di cui l'autorità
comunale deve pur disporre ai fini della concretizzazione dei più disparati
interventi edilizi volti a soddisfare i bisogni collettivi. Ne discende, di
riflesso, la possibilità effettiva, per le autorità di ricorso, di verificare
la legittimità delle scelte operate dall'autorità locale, qualora fossero
contestate dai vicini. Tutto sommato, le NAPR di __________ permettono quindi
di disporre - direttamente (distanze) o indirettamente - di un quadro normativo
abbastanza completo, ancorché formulato in termini generici, circa i parametri
edificatori essenziali ammissibili nella zona EP. La loro legalità sfugge
pertanto alle critiche degli insorgenti.
6.   Legislazione
ambientale
6.1. L'avversato progetto prevede la
realizzazione di una Chiesa, un anfiteatro, un campo da gioco, una sala
multiuso, un locale per gli anziani ed uno per i giovani, nonché di una casa
parrocchiale e 22 posteggi. Ci si trova pertanto di fronte ad un impianto ai
sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb, atto a provocare degli effetti sull'ambiente
sotto forma di rumore e inquinamento atmosferico giusta l'art. 7 cpv. 1 LPAmb (cfr.
inoltre art. 2 cpv. 1 OIF e art. 2 cpv. 1 lett. a rispettivamente, per il
posteggio esterno, cpv. 3 OIAt). La sua edificazione ed il suo esercizio
soggiacciono pertanto indiscutibilmente all'ossequio della legislazione
federale sulla tutela dell'ambiente.
6.2. Secondo la strategia a due tempi posta
alla base dell'art. 11 LPAmb gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le
vibrazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni
applicate alla fonte (primo grado; art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti,
elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i
casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb
stessa (art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione
delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso
tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo
indipendentemente dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se,
tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti,
tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le
limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3 LPAmb).
Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili
di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo
luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza
(art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo
capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14
e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici e per il rumore e le vibrazioni
rispettivamente. Qualora tali valori (ancora) mancassero o non consentissero di
risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo
caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto deve essere ritenuto
dannoso o molesto (cfr. riassuntivamente STA 17 dicembre 1997 in re E. e R.
F.-H., consid. 3.1., pubbl. in RDAT II-1998 N. 54, STA 27 aprile 1995 in re
Eredi C. P., consid. 3.1. pubbl. in RDAT II-1995 N. 68; STA 13 luglio 1993 in
re CCMV e comune di __________, consid. 2.2., pubbl. in RDAT I-1994 N. 67;
inoltre RDAT I-1996 N. 62 consid. 2c; I-1999 n. 66 consid. 2). Gli effetti sono
valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb).
Per quanto riguarda in particolare il
traffico stradale, occorre inoltre considerare che secondo l'art. 9 OIF,
l'esercizio di un impianto fisso nuovo non deve comportare il superamento dei
valori limite di immissione (VLI) a causa della maggior sollecitazione di un
impianto per il traffico (lett. a), né provocare, a causa della maggior sollecitazione
di un impianto per il traffico che deve essere risanato, immissioni foniche
percettibili più elevate (lett. b).
6.3. Nel caso concreto, l'autorità
competente ad applicare la legislazione ambientale, ovvero quella cantonale
(art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE ed allegato 1 LE), si è limitata ad indicare
che in base al precatasto delle strade cantonali i valori limite d'immissione
erano rispettati al centro delle finestre dei locali sensibili al rumore
previsti nel progetto e che il traffico indotto, rapportato ai 22 posteggi
contemplati nei piani, non era tale da causare emissioni foniche superiori ai
limiti fissati dall'OIF (vedi osservazioni 14 maggio 1993 della SPAA allegate
al preavviso del Dipartimento del territorio del 18 maggio seguente). Questa
presa di posizione del tutto generica difetta di un'effettiva e puntuale verifica
circa la conformità della domanda di costruzione con la LPAmb e le relative
ordinanze di applicazione. Non sono stati valutati, mediante debita prognosi,
il rumore e le emissioni di sostanze inquinanti che la messa in esercizio del
centro e degli annessi posteggi provocherà sulle adiacenze, sia direttamente -
ovvero mediante l'utilizzazione degli edifici (compreso il campanile; cfr. URP
1996 p. 668 e RDAT I-2000 N. 47), degli annessi spazi aperti e dei parcheggi -
sia attraverso il traffico generato lungo le strade di accesso. Il fatto che
l'istante in licenza non avesse fornito a questo riguardo praticamente nessuna
informazione non sollevava di certo il Dipartimento dallo svolgere le necessarie
indagini, volte a permettere l'esame del progetto alla luce della legislazione
ambientale, sollecitando se del caso, in primo luogo, la presentazione di una
valutazione preventiva del rumore e delle emissioni di sostanze inquinanti
giusta l'art. 25 cpv. 1 e 46 cpv. 1 LPAmb e adottando in secondo luogo, laddove
necessario, delle adeguate prescrizioni volte a contenere le emissioni giusta
gli art. 11 ss. LPAmb.
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato
ha perfettamente individuato la problematica dianzi esposta e l'ha risolta
subordinando l'inizio dei lavori alla presentazione di una verifica acustica. A
torto. Questi accertamenti sono di primaria importanza e vanno effettuati prima
del rilascio della licenza edilizia, in modo da potervi inserire all'occorrenza
tutte le disposizioni necessarie per garantire il rispetto della legislazione
ambientale. Solo così il permesso può mantenere la prerogativa di un atto
amministrativo con il quale si attesta che nessun impedimento di diritto pubblico
osta all'esecuzione dei lavori previsti.
Ne segue che laddove propugna l'annullamento
della licenza edilizia a cagione di omesse verifiche di natura ambientale l'impugnativa
si avvera fondata. La perizia datata aprile 2001 dello Studio __________ non
sana il difetto ravvisato dagli insorgenti, trattandosi di documento posteriore
alla concessione del permesso che non è stato vagliato dalla competente
autorità cantonale.
7.   Posteggi
7.1. L’art. 11 delle NAPR di __________
impone di dotare le nuove costruzioni di un numero di posteggi od autorimesse
sufficiente per rapporto alla loro destinazione. Criterio determinante per le
abitazioni è la SUL (1 posto ogni 80 mq), mentre per le sale di spettacolo sono
i posti a sedere (1 posteggio ogni 15 posti a sedere). Per uffici, laboratori,
fabbriche, esercizi pubblici, ospedali e cliniche fa invece stato il numero
degli utenti.
Deroghe possono essere concesse dal
municipio, dietro pagamento di un contributo sostitutivo, soltanto quando la
formazione dei posteggi obbligatori risultasse tecnicamente impossibile o si
ponesse in contrasto il principio di conservazione dei valori storico-ambientali
del nucleo di vecchia formazione.
La norma in esame, appartenente a quelle
edificatorie generali, si applica su tutto il territorio comunale. In assenza
di diverse disposizioni, fa quindi stato anche all’interno delle zone EP.
7.2. Il progetto inoltrato nel 1993 dalla
Chiesa parrocchiale prevede di realizzare 20 posteggi a sud del centro e 2
coperti accanto alla casa del parroco. Questa circostanza emerge in modo
inconfutabile dal complesso dei documenti trasmessi al Dipartimento del
territorio e firmati dagli istanti in licenza, dai quali risulta appunto che i
parcheggi al servizio del centro sarebbero stati in totale 22 (cfr. domanda di
costruzione, relazione tecnica, piano di situazione, piano della sistemazione
esterna, ecc.).
Il municipio di __________ ha invece
rilasciato la licenza per 34 posteggi, ritenendo che il progetto presentato
dalla Chiesa contemplasse la realizzazione di 26 posteggi sul mapp. __________,
6 lungo via __________ e 2 a fianco della casa parrocchiale. In realtà,
l'incarto esaminato dall'autorità comunale contiene un piano di situazione
diverso da quello firmato in originale dai richiedenti la licenza e timbrato
dal DT. Ai fini del giudizio non occorre indagare circa le ragioni di questa
incongruenza, dovuta verosimilmente ad un cambiamento apportato al progetto in
costanza di procedura. Basta constatare che la modifica finita sul tavolo del
municipio senza rispettare alcuna formalità di legge è del tutto irrita e
impone un esame del progetto nella sua versione d'origine, con la conseguenza
che i posteggi prospettati si appalesano insufficienti.
La casa parrocchiale ha infatti una SUL
superiore ai 200 mq che impone l'esecuzione di tre posti auto (art. 11 cpv. 1
lett. a NAPR). Quanto al centro vero e proprio, occorre considerare che è
composto da strutture che in gran parte possono essere sfruttate
simultaneamente. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, è impensabile
che la Chiesa possa accogliere cerimonie in concomitanza con eventi nell'anfiteatro
o nella sala multiuso. In assenza di un apposito regolamento del centro
parrocchiale contenente esplicite disposizioni di segno opposto, è invece ipotizzabile
che i locali riservati agli anziani ed ai giovani, la sala multiuso e
l'anfiteatro possano essere usati contemporaneamente svolgendovi attività
autonome o, vista la flessibilità che volutamente contraddistingue gli spazi
interni ed esterni, manifestazioni uniche di particolare respiro necessitanti
dell'intera superficie disponibile. Tenuto conto della capienza massima delle
singole parti (Chiesa 370 posti a sedere, anfiteatro 300, sala multiuso 240,
locale anziani 100, locale giovani 200), se ne deve dedurre che al centro
potranno affluire in massa centinaia di persone, il che rende necessaria la
formazione di un numero di posteggi conforme all'art. 11 cpv. 1 lett. g NAPR,
di gran lunga superiore alle 20 unità previste. Un posto auto specifico dovrà essere
inoltre allestito a beneficio di fruitori del centro motulesi (cfr. art. 6 cpv.
2 lett. d NAPR).
Mancano dunque decine di posteggi. Anche
partendo dall'idea che la Chiesa, l'anfiteatro e la sala multiuso non saranno
mai impiegati nello stesso tempo, il progetto iniziale contempla in ogni modo
un numero insufficiente di posteggi rispetto alle esigenze sancite dall'art. 11
NAPR. Non si tratta di una carenza di poco conto, suscettibile di essere
risolta mediante l'imposizione di una semplice clausola accessoria come quella
decisa dal Consiglio di Stato. Considerata l'importanza dell'opera, la
questione relativa ai posteggi è tutt'altro che di secondaria importanza. Le
ripercussioni che questa infrastruttura induce a livello di traffico non possono
essere esaminate e valutate indipendentemente da quelle che riguardano il resto
del complesso. Basti al riguardo porre mente alla problematica ambientale di
cui si è detto al considerando precedente.
I ricorsi vanno dunque accolti anche su
questo punto.
8.   Viabilità
- accesso sufficiente
8.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT,
l'autorizzazione a costruire è accordata solo se il fondo è urbanizzato. A tal
fine, esso deve, fra l'altro, essere dotato di accesso sufficiente ai fini
della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
Il concetto di accesso sufficiente è un
concetto giuridico indeterminato del diritto federale. Il suo contenuto precettivo
deve quindi essere concretamente determinato, tenendo conto delle finalità
perseguite da questo requisito, della destinazione della costruzione che deve
servire e della situazione concreta dei luoghi.
Per risultare sufficiente, l'accesso deve
anzitutto essere configurato in modo tale da non compromettere la sicurezza
della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Esso deve inoltre garantire
ai mezzi di soccorso la possibilità di giungere liberamente sul posto. Deve
infine essere realizzabile tanto dal profilo giuridico, quanto dal profilo
tecnico (DTF 116 Ib 166; Scolari, op. cit., N. 574 ss. ad art. 67 LALPT).
8.2. Nel caso di specie, l'accesso veicolare
al centro parrocchiale è previsto da via __________, un'arteria che il piano
del traffico classifica tra le strade di servizio di prima categoria (SS1). Il
comune non ha ancora realizzato gli interventi che permetterebbero a via
__________ di acquisire lo statuto di SS1 conferitole dal PR. Ciononostante la
strada, tuttora gravata da un senso unico in corrispondenza del tratto che
costeggia la proprietà della Chiesa, non pone alcun problema dal profilo
viario. Il suo calibro è ridotto, ma essendo percorribile in un'unica direzione
non si presenta in condizioni tali da pregiudicare la sicurezza del traffico.
Quanto all'uscita su via __________, non è certamente più pericolosa di un
qualsiasi sbocco secondario che si affaccia su una strada principale.
Sotto l'aspetto dell'accesso sufficiente
esatto dall'art. 19 cpv. 1 LPT, nulla si oppone quindi al rilascio del
controverso permesso di costruzione. Per parare ad eventuali disagi creati da
eventi di eccezionale richiamo basterà sollecitare l'intervento della polizia
comunale, che fra i suoi compiti annovera pure il disciplinamento del traffico
in caso di particolari necessità.
9.   Dimensioni
del campanile
9.1. Nella zona EP destinata ad accogliere
la Chiesa ed il nuovo centro parrocchiale, la tipologia edilizia è determinata
dallo scopo delle costruzioni (cfr. consid. 5.3.). I ricorrenti contestano
nondimeno le dimensioni del campanile, a loro avviso eccessive e non conformi
alle norme pianificatorie.
9.2. Il corpo contestato dagli insorgenti è
una guglia che si appoggia sulla Chiesa, al di sopra dell'altare, stagliandosi
verso il cielo fino ad un'altezza di 28.50 m (cfr. progetto, piano 005 facciate
e sezioni). Fungerà da campanile e sarà realizzata in maniera da alleggerirsi
visivamente e strutturalmente verso l'alto (progetto, relazione tecnica, p. 6
in fine).
A fronte di questa situazione, il municipio
di __________ ha deciso di rilasciare il controverso permesso ritenendo che la
tipologia edilizia dell'intera costruzione corrispondesse allo suo scopo. La
valutazione operata dall'autorità comunale, per quanto opinabile, resiste alle
critiche degli insorgenti. In effetti, se si pon mente alle caratteristiche
della costruzione destinata ad accogliere le campane della Chiesa, non appare
per niente fuori luogo ritenere soddisfatti i requisiti edificatori posti dalle
NAPR. Partendo dall'idea che un campanile alto 28.50 m potesse ancora rientrare
nelle caratteristiche ordinarie di una chiesa quale elemento di richiamo e di
identificazione, il municipio non ha abusato della latitudine di giudizio che
gli va riconosciuta nell'interpretazione e nell'applicazione delle proprie
NAPR. In siffatto contesto le autorità superiori possono d'altronde scostarsi
dalle valutazioni operate dal municipio soltanto quando queste appaiano
insostenibili, sprovviste di valide ragioni o lesive dei diritti costituzionali
dei cittadini. Ove non sussistano simili violazioni del diritto, l'autorità
cantonale di ricorso non può annullare una decisione del municipio senza
esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
contraddice il principio dell'autonomia comunale (DTF 96 I 369 consid. 4; RDAT
II-2000 N. 29).
10.   Potere di
disposizione
I ricorrenti __________ adducono che il
municipio non poteva rilasciare la licenza senza l'accordo della proprietaria
del mapp. __________ (__________), cui compete una quota di 1/4 della coattiva
__________ interessata dal progetto parrocchiale.
10.1. Giusta gli art. 4 cpv. 1 LE e 8 cpv. 2
RLE, la domanda di costruzione deve essere firmata dall'istante, dal
proprietario del fondo e dal progettista. Come ricorda giustamente il Consiglio
di Stato, lo scopo principale di queste disposizioni è quello di evitare che
l'autorità perda tempo ad esaminare domande di costruzione insuscettibili di
tradursi in realizzazioni concrete perché l'istante non ha diritto di disporre
liberamente del fondo (RDAT 1990 N. 50; Scolari, op. cit., N. 737 ad art. 4
LE).
Il municipio deve sommariamente esaminare se
l'istante è legittimato a chiedere il permesso di costruzione, ossia se è
abilitato a disporre del fondo a fini edilizi. Se ritiene che il richiedente abbia
questa facoltà, avvia la procedura di rilascio del permesso, pubblicando la
domanda e dandone avviso ai proprietari confinanti (art. 6 LE). Se invece
ritiene che l'istante non possa disporre del fondo a tale scopo, respinge la
domanda in limine. Spetterà semmai al richiedente dimostrare il contrario
davanti alle istanze di ricorso.
Eventuali opponenti possono contestare la
legittimazione dell'istante a chiedere il permesso di costruzione. La procedura
di rilascio del permesso, ormai avviata, segue tuttavia il suo corso e
l'autorità non è tenuta a rivenire sulla decisione di dar seguito alla domanda
di costruzione, adottata in sede di esame preliminare della domanda. Né la
licenza che ne scaturisce deve essere annullata qualora dovesse risultare che
l'istante non ha diritto di disporre del fondo. La licenza si limita in effetti
ad accertare la conformità dell'intervento oggetto della domanda di costruzione
con il diritto edilizio materialmente applicabile. Non statuisce con effetti
vincolanti anche sul diritto di disporre del beneficiario.
10.2. Il centro parrocchiale dovrebbe
sorgere su una vasta area composta dai mappali __________, __________,
__________ ,__________, __________ e __________. I primi cinque sono di
esclusiva proprietà della Chiesa parrocchiale, mentre il sesto - una minuscola
coattiva costituita nel 1979 al fine evidente di creare una strada di accesso
alle part. __________, __________, __________ e __________ - appartiene alla
Chiesa solo nella misura di 3/4. Quest'ultima può disporre del fondo unicamente
nei limiti indicati agli art. 646 ss. CC, chiaramente travalicati dalla domanda
di costruzione. Ai fini del presente giudizio non occorre tuttavia approfondire
la problematica, poiché l'autorità comunale, dando seguito alla domanda di
costruzione, ha rinunciato a prevalersi della facoltà di respingerla in limine
per difetto del diritto di disporre dell'istante. Determinazione, questa, che
per i motivi dinanzi illustrati, sfugge alla critica dell'opponente. A maggior
ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che la coattiva, una
striscia di terreno vasta 210 mq, costituisce una minimissima parte della
superficie dedotta in edificazione.
11.   Distanze
verso le strade
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato
ha constatato che due gradini del sagrato che conduce alla Chiesa verrebbero a
trovarsi a meno di 4 m dal filo esterno del marciapiede di via __________,
disattendendo la distanza verso l'area pubblica (strada) sancita dall'art.
9.4.1. lett. e delle NAPR. L'appunto è corretto. La soluzione prospetta dal
Governo per rimediare al difetto pure. La Chiesa può infatti postulare la
concessione di una deroga alle condizioni indicate all'art. 9.4.1.1. delle
NAPR.
12.   Spese e
ripetibili di prima istanza
L'insorgente __________ si duole delle spese
e delle ripetibili che il Consiglio di Stato le ha addossato singolarmente
ritenendo che avesse ricorso in maniera autonoma contro il rilascio della licenza
edilizia. La censura è fondata. In effetti, il permesso accordato alla Chiesa
parrocchiale è stato impugnato con un atto unico da 8 consiglieri comunali e 14
cittadini di __________, tra cui la lic. iur. __________, che in un primo tempo
ha pure rappresentato il litisconsorzio. Prova ne è la chiara intestazione del
gravame 15 gennaio 1999 inoltrato all'Esecutivo cantonale. Le spese e le
ripetibili cagionate da quell'impugnativa, irricevibile per carenza di
legittimazione attiva, andavano quindi caricate ai litisconsorti soccombenti,
preferibilmente con vincolo di solidarietà (cfr., per analogia, art. 148 cpv. 4
CPC e Rep. 1990 p. 280). Annullato il dispositivo 3 della decisione qui
impugnata, l'incarto viene retrocesso al Consiglio di Stato affinché abbia a
stabilire nuovamente le spese e le ripetibili dovute dal litisconsorzio correggendo
la svista nella quale è incorso (art. 65 cpv. 2 PAmm) .
13.   Sulla scorta
di quanto precede, il ricorso di __________, __________, __________,
__________, __________, __________ e __________ è parzialmente accolto per
ragioni tecniche, stante la fondatezza della censura relativa all'erronea
suddivisione di spese e ripetibili di prima istanza contenuta nel gravame.
Questo esito, condizionato dall'accoglimento di una richiesta ricorsuale del
tutto marginale formulata da una singola litisconsorte senza trovare resistenza
da parte della Chiesa parrocchiale, non è tuttavia suscettibile di incidere
sulla ripartizione degli oneri processuali cagionati dal contenzioso ingaggiato
in questa sede, che vanno posti interamente a carico dei ricorrenti con vincolo
di solidarietà.
Le impugnative di __________ e __________,
__________, __________ e __________ devono essere accolte integralmente, con il
conseguente annullamento dei dispositivi 2 e 3 della decisione 18 dicembre 2001
(no. 217) del Consiglio di Stato e della licenza edilizia 16 dicembre 1999 che
il municipio di __________ ha rilasciato alla Chiesa parrocchiale. La tassa di
giudizio e le ripetibili di queste cause seguono la soccombenza della Chiesa
parrocchiale.
Per questi motivi,
visti gli art.
visti gli art.
75 Cost.; 2, 14, 19, 22 LPT; 29, 65, 67, 102 LALPT; 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15 LPAmb,
208 LOC; 4, 6, 8, 10, 14, 21, 50 LE; 9, 11, 45 NAPR di __________; 18, 28, 31,
43, 46, 51, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
di __________, __________, __________, __________, __________, __________ e
__________ è parzialmente accolto.
§.                                     Di
conseguenza il dispositivo 3 della decisione 18 dicembre 2001 (no. 217) del
Consiglio di Stato è annullato;
§§.                                                                           la
causa è rinviata al Consiglio di Stato affinché si pronunci nuovamente sulle
spese e ripetibili da porre a carico del litisconsorzio di prima istanza di
ricorso conformemente al consid. 12 del presente giudizio.
2.   I ricorsi
di __________ e __________, __________, __________ e __________ sono accolti.
§.                                     Sono
di conseguenza annullati i dispositivi 2 e 3 della decisione 18 dicembre 2001 (no.
217) del Consiglio di Stato e la licenza edilizia 16 dicembre 1999 rilasciata
dal municipio di __________ alla Chiesa Parrocchiale per l'edificazione di un
centro parrocchiale in località __________.
3.   La tassa
di giudizio, di complessivi fr. 3'000.-, è posta a carico di __________,
__________, __________, __________, __________, __________ ed __________ in
solido nella misura di fr. 1'000.- e della Chiesa parrocchiale di __________
per la differenza.
4.   __________,
__________, __________, __________, __________, __________ ed __________ in
solido verseranno alla Chiesa parrocchiale di __________ fr. 1'000.- di
ripetibili.
La Chiesa
parrocchiale di __________ verserà a titolo di ripetibili di entrambe le
istanze fr. 1'500.- ai ricorrenti __________ e fr. 700.- ciascuno ai ricorrenti
__________.
5.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario