ti_gerichte · 52.2006.265 · 2006-10-23 · it
Sospensione della decisione su tre domande di costruzione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.10.2006 52.2006.265
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.10.2006 52.2006.265
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.10.2006 52.2006.265

Incarto n.
52.2006.265
Lugano
23 ottobre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 agosto 2006 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 12 agosto 2006 del Consiglio di Stato
(n. 3489) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso le
risoluzioni 23 novembre 2005 con cui il CO 1 ha sospeso per due anni al massimo
la decisione su tre domande di costruzione riguardanti la ristrutturazione di
una casa d'abitazione (part. __________);
viste le risposte:
-    13 settembre 2006 del
Consiglio di Stato;
-    25 settembre 2006 del CO
1;
-    26 settembre 2006 del
Dipartimento del territorio;
-      3 ottobre 2006 di CO 2;
esperiti i necessari accertamenti,
preso atto delle osservazioni:
-    13 ottobre 2006
dell'ing. RI 1;
-    14 ottobre 2006 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
ricorrente ing. RI 1 è proprietario di una casa d'abitazione (part. 595),
situata a Morcote, nella zona residenziale R2, immediatamente a valle di una
strada pedonale (via __________).
L'edificio, strutturato su due piani abitabili,
è coperto da un tetto a due falde, il cui colmo, parallelo alla strada
retrostante, è posto alla quota di quest'ultima.
Il 26 gennaio 2005, l'ing. RI 1 ha presentato
al municipio una domanda di costruzione per ristrutturare l'edificio,
innalzando di m 6.50 la facciata a monte e di m 2.00 quella a valle, in modo da
coprirlo con un tetto ad una sola falda inclinata, parallela al pendio, realizzando
nel contempo nel sottotetto un'autorimessa collegata alla strada mediante una
rampa. La domanda non è stata immediatamente pubblicata, poiché il municipio
riteneva inammissibile autorizzare la circolazione di veicoli sulla strada pedonale
per accedere all'autorimessa.
Il 14 marzo 2005, il pianificatore comunale
ha preavvisato negativamente l'intervento, suggerendo al municipio di
sospenderla giusta l’art. 65 LALPT al fine di permettere l'elaborazione di una
variante di PR, che istituisse un vincolo di protezione del panorama sul primo
tratto del lato a valle di via __________.
Il 14 aprile 2005 l'ing. RI 1 ha inoltrato
una nuova domanda, che, pur prevedendo di sopraelevare l'edificio, mantiene il
tetto a due falde, limitandosi ad innalzarlo di circa 2 m. Il giorno appresso,
lo stesso ricorrente ha insinuato una terza domanda, che riprende la prima, ma
inserisce nel sottotetto un locale abitabile al posto dell'autorimessa.
Alle domande, pubblicate soltanto nei mesi
di maggio e giugno 2005, si è opposto CO 2, proprietario di un fondo situato a
monte di via __________.
B.   Il 28
giugno 2005, il pianificatore comunale ha trasmesso al municipio una proposta
di modifica dell'art. 29 NAPR, che prevede di limitare l'altezza dei fabbricati
a valle di una tratta panoramica da istituire su via Piana alla quota del colmo
dell'edificio del ricorrente (part. 595).
Raccolto all'inizio di luglio il preavviso favorevole
del Dipartimento del territorio, il 23 novembre 2005 il municipio ha sospeso giusta
l’art. 65 LALPT le decisioni sulle tre domande di costruzione, ritenendole in
contrasto con lo studio pianificatorio in corso.
C.   Con
giudizio 12 luglio 2006 il Consiglio di Stato ha confermato i provvedimenti, respingendo
l'impugnativa contro di essi inoltrata dall'istante in licenza.
Dopo aver rilevato come lo studio
pianificatorio si fosse già tradotto in proposte concrete, il Governo ha in
sostanza ritenuto che il municipio non avesse abusato del potere discrezionale
che l’art. 65 LALPT gli riserva in ordine all'adozione di misure di salvaguardia
della pianificazione per aver ravvisato negli interventi in discussione un contrasto
suscettibile di pregiudicarne il conseguimento degli obbiettivi. Il ritardo
frapposto dall'autorità comunale nell'evasione delle pratiche non sarebbe di
rilievo e anche se lo fosse - considerato l'interesse pubblico a proteggere la
tratta panoramica - non giustificherebbe comunque una diversa conclusione.
D.   Contro il
predetto giudizio il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che sia fatto ordine al
municipio di statuire sulle domande entro dieci giorni dall'emanazione della
sentenza.
Dopo aver denunciato i ritardi accumulati
dall'autorità comunale nell'evasione delle domande di costruzione, l'insorgente
contesta le proposte pianificatorie all'esame, giudicandole lesive del principio
della stabilità della pianificazione, in quanto elaborate ad appena tre anni
dall'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che
per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi. Il vicino
opponente rinuncia invece a prendere posizione, riservandosi di impugnare la licenza
edilizia che il municipio dovesse eventualmente rilasciare.
Degli accertamenti esperiti d'ufficio da
questo tribunale e delle osservazioni inoltrate dalle parti si dirà per quanto
necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La
legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla
base degli atti integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti da
questo tribunale (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi emerge chiaramente
dai piani e dalle fotografie annesse all'incarto. Il sopralluogo chiesto
dall'insorgente non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori
fatti rilevanti per il giudizio.
2.   2.1. In mancanza
di una zona di pianificazione l’autorità cantonale o il municipio deve
sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda di costruzione
appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto (art. 65 cpv. 1
LALPT).
L’art. 24 RLALPT precisa che lo studio
pianificatorio è considerato in atto, ai sensi dell’articolo 65 LALPT, quando
esista un progetto sommario di piano. Una domanda di costruzione, soggiunge
l’art. 25 cpv. 1 RLALPT, è in contrasto con uno studio pianificatorio in atto
quando l’esecuzione dell’opera intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione
degli obiettivi dello stesso.
2.2. Nell'ambito dell'adozione di misure di
salvaguardia della pianificazione fondate sull'art. 65 LALPT, l'autorità
dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, il cui esercizio soggiace
al sindacato di legittimità di questo tribunale soltanto nella misura in cui
perfeziona gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm). L'annullamento di un provvedimento
di salvaguardia della pianificazione presuppone dunque, in ultima analisi, che
la decisione sia insostenibile, in quanto priva di ragioni oggettive o fondata
su criteri estranei alla materia od altrimenti lesiva dei principi fondamentali
del diritto. Non basta dunque che sia soltanto opinabile.
3.   3.1. Nel
caso concreto, va anzitutto rilevato che al momento dell'inoltro della prima
domanda di costruzione (28 gennaio 2005) non era in atto alcuno studio
pianificatorio, volto ad introdurre nel PR vincoli di protezione del panorama.
Sino a quel momento, il municipio aveva in effetti conferito al pianificatore unicamente
l'incarico di elaborare gli adeguamenti richiesti dal Consiglio di Stato
nell'ambito della decisione di approvazione dell'ultima revisione. L'invito a
sospenderne l'esame giusta l’art. 65 LALPT, rivolto dal pianificatore comunale al
municipio nell'ambito del preavviso del 14 marzo 2005 al fine di permettere
l'elaborazione di un vincolo di tratta panoramica sul lato a valle di via Piana,
non era dunque giustificato, poiché a quel momento non v'era alcuno studio
pianificatorio in atto ai sensi dell'art. 24 RLALPT. Nemmeno il municipio
dimostra invero che già a quel momento esisteva un progetto sommario di piano
3.2. Lo studio in questione, avviato
mediante estensione dell'incarico conferito dal municipio all'arch. __________,
si è concretizzato soltanto verso la fine di giugno del 2005, quando il pianificatore
ha proposto all'esecutivo comunale di tutelare il panorama a valle di via __________
attraverso un emendamento dell'art. 29 cpv. 3 NAPR, che limitasse l'altezza dei
fabbricati a valle della strada alla quota del colmo dell'edificio del
ricorrente (part. __________).
Sulla base di questa proposta, cinque mesi
dopo, il municipio ha risolto di sospendere l'esame delle domande di
costruzione in quanto suscettibili di compromettere il conseguimento degli obbiettivi
della pianificazione allo studio.
3.2.1. Ora, non si può negare che la
proposta di modificare l’art. 29 NAPR costituisca un progetto sommario di piano
ai sensi dell'art. 24 RLALPT, atto a fondare un provvedimento cautelare retto
dall'art. 65 LALPT. Anche se non erano accompagnati da una rappresentazione
cartografica, gli estremi della variante di PR erano chiaramente definiti tanto
dal profilo della loro localizzazione, quanto dal profilo della loro
estensione.
Per quanto attiene alla prima ed alla terza
domanda, sostanzialmente identiche dal profilo degli ingombri, la decisione del
municipio di sospenderne l'esame regge alla critica del ricorrente. Non si può
in effetti rimproverare all'autorità comunale di aver abusato del potere d'apprezzamento
conferitogli dall’art. 65 LALPT in ordine all'adozione di misure di
salvaguardia della pianificazione per aver ritenuto che la sopraelevazione
dell'edificio sia atta a vanificare in larga misura il conseguimento degli obbiettivi
perseguiti dalla variante di PR allo studio. Considerato lo sviluppo
orizzontale e verticale della sporgenza del tetto oltre la quota della strada e
l'estensione della tratta panoramica appare lecito considerare rilevante il
pregiudizio arrecato dall'opera agli obbiettivi della pianificazione in corso. Maggiormente
opinabile, ma non ancora insostenibile, appare questa deduzione in quanto
riferita alla seconda domanda di costruzione, che prevede di innalzare di circa
2 m il tetto, mantenendone tuttavia l'attuale configurazione. Nemmeno in questo
caso si può tuttavia rimproverare al municipio di aver abusato del suo potere
d'apprezzamento riservatogli dall'art. 65 LALPT per aver ritenuto che anche quest'opera
intralciasse il conseguimento degli obbiettivi della pianificazione in corso in
misura tale da giustificare l'adozione di un provvedimento di salvaguardia.
3.2.2. Invano contesta il ricorrente la
legittimità delle proposte pianificatorie dal profilo del principio della
stabilità dei piani regolatori. Queste censure sono improponibili, poiché, per
principio, la legittimità delle proposte pianificatorie va contestata nell'ambito
delle procedure di adozione e di approvazione del PR. A meno che risultino
manifestamente insostenibili, ipotesi che qui non si verifica, la legittimità
delle proposte pianificatorie non può essere messa in discussione già in sede
in di ricorso contro un provvedimento inteso a salvaguardarne l'attuazione.
3.2.3. Neppure il fatto che l'emendamento dell'art.
29 NAPR sia stato messo a punto soltanto dopo l'introduzione delle domande di
costruzione rende di per sé illegittima la misura cautelare in esame. Per
principio, l'inoltro di una domanda di costruzione di per sé conforme
all'assetto pianificatorio vigente non impedisce invero all'autorità di avviare
uno studio volto a modificare i contenuti del PR, ritenuti inadeguati. Irrilevante
è il fatto che sia stata la stessa domanda di costruzione a mettere in evidenza
l'insufficienza dell'ordinamento pianificatorio vigente. Ciò non significa
tuttavia che l'autorità possa ritardare a piacimento le sue decisioni al fine
di elaborare una variante di PR. Anche se ha indotto l'autorità a promuovere
uno studio per modificare il PR, la domanda di costruzione non può per
principio essere trattata con minor speditezza al fine di permettere
all'autorità di portare a termine la modifica dell'ordinamento edilizio
vigente.
Parimenti, l'autorità non può nemmeno procrastinare
l'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione allo scopo di consentire
l'applicazione del nuovo PR.
3.2.4. Contrariamente a quanto ritiene il
Consiglio di Stato, il municipio non ha trattato le domande di costruzione con l
a dovuta sollecitudine. Nessuno dei tre progetti poneva invero particolari
problemi dal profilo dell'esame della loro conformità con il diritto vigente.
D'altro canto, appare evidente che
il municipio ha procrastinato
la pubblicazione delle domande all'unico scopo di elaborare una proposta di
modifica dal PR che permettesse di adottare un provvedimento di salvaguardia
della pianificazione. Già il ritardo di quattro mesi, frapposto del municipio
tra l'inoltro della prima domanda e la sua pubblicazione appare censurabile.
Del tutto ingiustificato appare in ogni caso
il ritardo di altri cinque mesi, accumulato successivamente dall'autorità
comunale tra la fine di giugno del 2005, quando il pianificatore ha consegnato
al municipio la proposta di modifica dell'art. 29 NAPR, e la decisione di
sospensione, adottata soltanto verso la fine di novembre. L'interesse pubblico
alla protezione del tratto panoramico e l'allestimento da parte del geometra di
sezioni del terreno quotate non lo giustificano in alcun modo.
3.2.5. Il ritardo frapposto dal municipio,
dapprima nella pubblicazione delle domande ed in seguito nell'adozione delle
misure di salvaguardia della pianificazione, non impone comunque di annullare i
provvedimenti censurati. Rende soltanto eccessivo il periodo di sospensione,
che va corretto facendolo decorrere dal momento in cui il municipio avrebbe
dovuto adottarli se avesse trattato le domande ed elaborato la variante di PR
con la celerità richiesta dalle circostanze. Momento, questo, che, tenendo
conto di tutte le circostanze, può essere fissato attorno alla fine di maggio
del 2007.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto,
annullando il giudizio governativo impugnato e riformando il controverso provvedimento
di salvaguardia della pianificazione nel senso che la decisione sulle domande è
sospesa al massimo sino al 31 maggio 2007.
La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il
comune ne va esente, poiché non è comparso in lite a tutela di suoi interessi
particolari. Le ripetibili sono invece compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 65 LALPT; 24, 25 RLALPT; 3, 18,
28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 12 luglio 2006 del Consiglio di
Stato (n. 3489) è annullata;
1.2.
le decisioni 23 novembre 2003 del CO 1 sono confermate
nel senso che la decisione sulle domande di costruzione è sospesa al massimo
sino al 31 maggio 2007.
2.   La tassa di
giustizia è a carico del ricorrente nella misura di
fr. 600.-.
3.   Non si
assegnano ripetibili.
4.   Intimazione
a:
;
;
.
terzi implicati
1. CO 1
1 patrocinato da: PA 2
2. CO 2
2 patrocinato da: PA 3
3. CO 3
4. CO 4
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario