ti_gerichte · 90.2006.17 · 2007-01-09 · it
Zona di pianificazione cantonale: salvaguardiadella pianificazione intercomunale per un comparto evidenziante problemi di viabilità, urbanistic e ambientali.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.01.2007 90.2006.17
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.01.2007 90.2006.17
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.01.2007 90.2006.17

Incarto n.
90.2006.17
Lugano
9 gennaio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 18 aprile 2006 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 21 febbraio 2006 (n. 842) con cui il
Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione cantonale
riguardante i comuni di __________, __________ __________, __________ e __________
(comparto del Pian __________);
viste le risposte:
-    7 agosto 2006 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del
territorio;
-    8 agosto 2006 del
municipio RA 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il comparto
del Pian __________ comprende i territori giurisdizionali dei comuni di __________,
__________ __________, __________ e __________ ed è riservato dai rispettivi
piani regolatori principalmente all’insediamento delle attività a carattere
artigianale, commerciale, industriale ed amministrativo. Il comparto ha conosciuto
in questi ultimi decenni uno sviluppo rapido e disordinato di queste tipologie
insediative, al punto tale da evidenziare una serie di problematiche, che hanno
determinato anche effetti pregiudizievoli agli insediamenti eminentemente
residenziali situati lungo le dorsali sui due lati della pianura. In
particolare, il forte richiamo di pubblico esercitato da parte dei grandi
centri commerciali ha originato notevoli inconvenienti alla viabilità, con un
flusso di traffico veicolare eccedente le capacità di smaltimento delle
infrastrutture stradali esistenti. L’incremento costante e progressivo del
traffico ha di conseguenza contribuito al deterioramento delle condizioni ambientali
per quanto riguarda la qualità dell’aria e l’inquinamento fonico. Infine, la
scarsa qualità urbanistica, frutto della frammentazione e dell’eterogenuità
degli edifici e dei relativi spazi funzionali, ha portato a pronosticare un
progressivo calo dell’attrattività del comparto stesso. La somma di questi
fattori, scarsa accessibilità, carico ambientale e degrado urbanistico, ha
inciso di riflesso negativamente sulla qualità di vita degli abitanti che
risiedono nelle fasce residenziali pedemontane, entro cui si inserisce il Pian __________,
oltre che degli stessi utenti delle zone lavorative. Ferma la premessa che il
comparto dovrà comunque conservare nel suo complesso il ruolo strategico di
quartiere per le funzioni lavorative miste e ritenuta la sua valenza di livello
regionale, con risoluzione 21 febbraio 2006, il Consiglio di Stato ha adottato
una zona di pianificazione a salvaguardia di una pianificazione intercomunale
per l’insieme del Pian __________, già in fase di avvio. Tale pianificazione si
prefigge un obiettivo di riqualifica delle componenti residenziali, da una
parte, e l’identificazione delle modalità di ordinamento
territoriale-urbanistico più confacenti per lo sviluppo di un comparto
lavorativo-commerciale al servizio di tutto l’agglomerato, salvaguardando e
valorizzando le funzioni residenziali sensibili, già fortemente penalizzate, dall’altra
parte. Tutto ciò coniugato con la finalità di migliorare, per quanto possibile,
il quadro ambientale complessivo. Nel perimetro della zona di pianificazione
(cfr. planimetria 1: 5'000, gennaio 2006), della durata di 5 anni, è vietato dunque
ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell’utilizzazione futura. In particolare, non è ammesso l’insediamento di
nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure che possono generare un
forte aggravio sulla viabilità e sul carico ambientale, così come lo sviluppo
di quelli esistenti. Nel contempo, non sono ammessi insediamenti che possono
compromettere soluzioni di riassetto territoriale e di integrazione tra le
funzioni produttive e quelle abitative del piano. In aggiunta alle condizioni
generali testé esposte, la scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad
una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto
massimo per ogni progetto è fissato in 100 movimenti veicolari giornalieri. Non
saranno in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di
vendita ai sensi dell’art. 71a LALPT, mentre per le domande di costruzione
conformi alle condizioni menzionate saranno invece rilasciate licenze solo dopo
la messa in esercizio della sistemazione dello svincolo autostradale di __________
-sud (cfr. scheda descrittiva, cifra 3, pag. 6).
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di __________
ha incluso, in località __________, il mapp. 249 di proprietà di RI 1. Questo
fondo presenta una superficie di 4'528 mq, di natura prativa e completamente
sgombra da edificazioni.
C.   Con ricorso
18 aprile 2006 RI 1 insorge innanzi al Tribunale della pianificazione del
territorio avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo, in via
principale, l’annullamento della zona di pianificazione e, in via subordinata,
l’estromissione del mapp. 192 (recte: mapp. 249, cfr. verbale d’udienza 22 settembre
2006) dal perimetro della stessa. A sostegno dell’impugnativa, il ricorrente
lamenta dapprima la violazione del principio della stabilità dei piani e della
sicurezza del diritto, in quanto la misura impugnata sarebbe volta a tutelare
una modifica di un piano regolatore, quello di __________, recentemente
adottato e approvato, senza che sia avvenuto un cambiamento notevole delle
circostanze che la giustifichi (art. 21 LPT). Tanto meno legittimo sarebbe il
contestato provvedimento, privo com’è di un indirizzo o concetto pianificatorio
sufficientemente concreto, atto dunque ad essere salvaguardato. L’insorgente
invoca in seguito la garanzia della proprietà: esso lamenta innanzitutto la
carenza d’interesse pubblico della misura, ritenuto che il comprensorio
all’esame dispone già di una pianificazione in vigore, approvata dopo un’attenta
ponderazione degli interessi, in conformità della quale il comparto è stato poi
quasi completamente edificato. A fronte di questo dato di fatto, il ricorrente
sostiene che nessuna ulteriore pianificazione sarebbe in grado di correggere la
situazione venutasi a creare nella piana, ormai da tempo consolidatasi. Pertanto,
la zona di pianificazione risulterebbe non necessaria, né idonea, tanto meno
ragionevole e violerebbe, in ultima analisi, il principio della
proporzionalità. Per quanto riguarda specificatamente il fondo in parola, esso
ritiene che per la sua vocazione, artigianale, e ubicazione, ai margini del
comparto, discosto dagli assi principali di traffico, non risulterebbe comunque
interessato dalle problematiche che affliggono attualmente il Pian __________.
Né una sua edificazione, in conformità con l’ordinamento pianificatorio
vigente, sarebbe suscettibile di incrementare un aggravio delle stesse, quindi
di compromettere gli intendimenti pianificatori futuri. Per contro, la zona di
pianificazione, con effetti così restrittivi sulle facoltà edificatorie, porrebbe
in gravi difficoltà il proprietario, che vedrebbe sfumare qualsiasi opportunità
di vendere il proprio terreno. Da ultimo, l’insorgente lamenta la violazione
del principio della parità di trattamento nei suoi confronti e di quei pochi proprietari
che, non avendo ancora costruito, vengono penalizzati attraverso l’inibizione
di qualsiasi attività edificatoria, per rapporto a tutti coloro che invece,
avendovi già provveduto, hanno causato i noti problemi a tutto il comprensorio.
D.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio di RA 1
postulano il rigetto integrale dell’impugnativa, con argomentazioni che
verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
E.   In data 22
settembre 2006 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito
agli atti. Ritenuto che nelle more della procedura RI 1 è deceduto, al
ricorrente è quindi subentrata la comunione ereditaria composta da __________, __________,
__________, __________ e __________ __________. Le parti hanno poi riconfermato
le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a formulare conclusioni
scritte. Il tribunale ha pertanto dichiarato chiusa l’istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (art. 64 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire
zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di
pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può
inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della
pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il
diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma
comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare
di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2.
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT
1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in
procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata
negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo
principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n.
21). A questo stadio, l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può
essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe
far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione
soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi
effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca
direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da
quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi
che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il
caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro
efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già
rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi
pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo
giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati,
il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia
di obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione
dell’ambiente, così come per garantire l’adeguamento delle pianificazioni
locali. L’operato del Governo è senz’altro sorretto da una valida base legale.
4.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo
significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano
d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad
art. 27 n. 25 seg.).
Il grado di concretizzazione di
questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dal Governo,
che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la
zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27
seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.1. Nel
caso concreto, l’intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in
narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da
parte dei comuni interessati del costante e progressivo deterioramento della
situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che tocca il comparto del
Pian __________, a scapito quindi della qualità di vita di chi vi risiede e vi
lavora, oltre che a detrimento delle possibili potenzialità di sviluppo che
esso ancora riserva. Non va difatti trascurato che il comparto all’esame è a
tutt’oggi sfruttato dal profilo edificatorio soltanto per poco più della metà
del potenziale concesso dal piani regolatori in vigore. Allo scopo di porre
rimedio a tutti questi aspetti in modo coordinato, il 10 maggio 2005 i comuni
di __________, __________ __________, __________ e __________ hanno concluso
una convenzione (cfr. doc., in atti), sulla cui base è stata costituita la Commissione
per la pianificazione intercomunale del Pian __________ (CIPPS), dando
formalmente avvio ad un processo pianificatorio, articolato in più fasi, che
dovrà sfociare, per quanto riguarda le competenze di stretta pertinenza comunale,
in una pianificazione intercomunale, relativamente all’area del piano dedicata
alle attività lavorative, e nell’adeguamento dei rispettivi piani regolatori,
per quanto concerne le fasce residenziali di contorno. Attualmente, stanno
giungendo a compimento i lavori di prima fase, detta anche “strategia
d’intervento” (2005-2006), con l’allestimento di un rapporto (cfr. doc., in
atti), curato dalla CIPPS in collaborazione con il dipartimento del territorio
e con la commissione regionale dei trasporti del Luganese (CRTL), e già posto in
consultazione presso i comuni interessati. Attraverso questo rapporto è stato
presentato un concetto base di riqualifica dell’area che si dovrà tradurre in
seguito in norme e zone di utilizzazione e, in concomitanza, nell’aggiornamento
delle relative schede di piano direttore. Parallelamente a questa fase, il Cantone
ha avviato importanti interventi infrastrutturali, finalizzati, ma non soltanto,
al comparto all’esame: la riorganizzazione dello svincolo autostradale di __________
-sud, già in fase di realizzazione, e il cosiddetto piano di pronto intervento
del Pian __________ (PPI), con l’approvazione da parte del Gran Consiglio del
piano generale per la sistemazione della strada cantonale, tratto rotonda __________
– incrocio __________ (cfr. messaggio, n. 5303, del 24 settembre 2002 del
Consiglio di Stato; decreto legislativo del 16 dicembre 2002). Queste opere
consentiranno di risolvere soltanto parzialmente il problema relativo alla capacità
di smaltimento del traffico da parte delle infrastrutture stradali, giacché
permetteranno di creare una riserva del 5% rispetto alla situazione attuale.
4.2. A
ben vedere, l’obiettivo di un riequilibrio della situazione urbanistica, sia
dal punto di vista formale che da quello funzionale, tra le attività produttive
e gli insediamenti residenziali, unitamente al conseguimento di un
miglioramento in senso lato delle condizioni ambientali, era implicito negli
indirizzi già fissati a suo tempo nella scheda di piano direttore 11.3, di dato
intermedio, relativa al comprensorio del Pian __________, adottata dal Consiglio
di Stato il 5 luglio 1990. In particolare, il coordinamento aveva quale scopo
di valorizzare il potenziale dell’insieme delle zone industriali, artigianali e
commerciali del comparto, quale area di attività al servizio della regione
funzionale urbana di __________, concertandone l’uso del suolo nel contesto di
un riordino urbanistico e funzionale. Le problematiche già allora rilevate,
quali l’accessibilità alle zone con mezzi collettivi o pubblici di trasporto,
il riordino della rete viaria al servizio delle diverse zone, il carico
ambientale massimo ammissibile e, infine, la definizione dei tipi di attività
ammissibili e delle norme per un uso razionale e parsimonioso del suolo in
vista di un riordino funzionale e urbanistico, dovevano essere approfondite attraverso
degli studi, le cui risultanze andavano successivamente consolidate mediante i
necessari adeguamenti delle pianificazioni locali. Indagini che il Cantone
aveva prontamente avviato, ma in seguito sospeso, giacché a quel momento
risultava opportuno attendere l’affinamento degli studi, di più ampio respiro e
portata, riguardanti per l’appunto l’intero agglomerato del Luganese, di cui il
comparto all’esame è, come vedremo, componente costitutiva.
4.3.
Difatti, nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore
relativo al piano dei trasporti del Luganese (PTL), adottato dal Consiglio di
Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione
territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto di una specifica scheda di
coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per
una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel
quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente
trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite
la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione
di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato
del Luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni
elencati nell'allegato 1, fra cui figurano anche i comune __________
, __________, __________ e __________
, e
suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque
dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità
(allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale
di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla
caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla
scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro
specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale
e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle
singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali. In
questo contesto il comparto in parola è stato definito quale unità di quartiere
della Nuova Città: il Quartiere Pian __________ (n. 16) che, per la sua
peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria dei
quartieri misti di servizio. Per questo quartiere sono dunque auspicate, unitamente
ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la regolamentazione della
crescita dei centri commerciali, la pianificazione coordinata dell’intero
quartiere, la riqualificazione urbanistica con particolari interventi sulla
trama delle costruzioni artigianali/commerciali e sulla valorizzazione degli insediamenti
residenziali esistenti e la riqualificazione e potenziamento dell’assetto
viario (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.16).
In aggiunta a queste misure, per quanto riguarda specificatamente la componente
riferita al trasporto individuale su gomma, la scheda settoriale 12.23.2
prevede quale oggetto una strada di gronda che dovrebbe svilupparsi sulle
dorsali ai lati del comparto, in modo da rendere indipendente il traffico da e
per le aree residenziali da quello per le zone lavorative.
4.4. Ora,
il livello di degrado toccato dal Pian __________ dal profilo formale, funzionale
e ambientale è così evidente, né i ricorrenti si avventurano a contestarlo, con
effetti che per taluni aspetti configurano una situazione di chiara emergenza, da
non necessitare di ulteriori approfondimenti da parte del tribunale: non fa quindi
dubbio che s’impongano interventi di riqualifica, di cui la modifica
dell’ordinamento pianificatorio vigente rappresenta uno degli strumenti
imprescindibili. Esso, ad oggi, ha ampiamente dimostrato, ce ne fosse bisogno, se
non proprio di aver favorito questa situazione, quanto meno di essere
insoddisfacente, carente e superato per fronteggiare siffatte contingenze. Pertanto,
fra i molteplici progetti che direttamente o indirettamente interessano a media
e a lunga scadenza il Pian __________, si pone dunque una pianificazione intercomunale
unitaria, nel quadro di un’ormai più che auspicata e consolidata visione
coordinata a livello regionale, entro cui i vari attori istituzionali, comuni, Cantone
e varie commissioni, si sono già sin d’ora, come visto, attivati. Tale
esigenza, peraltro, trova riscontro negli obiettivi elencati alla cifra 2 della
scheda descrittiva della zona di pianificazione (cfr. supra, consid. A, inoltre
consid. 4.2 e 4.3) che, in quanto tali, concretizzano nel loro complesso un
indirizzo pianificatorio adeguato e sufficiente, riferiti ad un comprensorio,
la cui delimitazione risulta, come si avrà modo di ritornare nel prosieguo, correttamente
determinata e congruente. L’intenzione pianificatoria va ritenuta più che mai assodata,
oltre che apparire necessaria sulla scorta di un chiaro e palese interesse
pubblico (art. 41 cpv. 2 LALPT): di modo che la conclamata violazione del
principio della stabilità dei piani risulta priva di fondamento, fermo restando
che in riferimento ad un piano regolatore, quale quello del comune di __________,
entrato in vigore il 15 ottobre 1997, possa esserci ancora spazio per addurre
questo tipo di censura (art. 41 cpv. 1 LALPT).
4.5.
L'interesse pubblico a una misura di protezione di questo genere va
quindi ricercato in concreto nel fatto che il programmato processo di
pianificazione intercomunale, finalizzato alla riqualifica in modo coordinato di
un vasto comprensorio, quale il Pian __________, che, per ubicazione e proprio per
gli importanti insediamenti a carattere lavorativo e residenziale, risulta strategico
per tutto l’agglomerato del Luganese, non dev’essere pregiudicato, ritenuta la
superficie utile ancora disponibile,da un ulteriore aggravio delle condizioni
di degrado, dovuto ad uno sviluppo squilibrato e disordinato, come quello avvenuto
negli ultimi anni, che lo vanificherebbe. Pianificazione che, attraverso misure
volte al recupero di un confacente assetto urbanistico e viario e di migliori
condizioni ambientali, accompagnate da un riequilibrio delle funzioni
lavorative con quelle residenziali, onde ottenere un miglioramento della qualità
di vita, consente infine la promozione delle dinamiche di sviluppo, che potenzialmente
sono ancora insite nel comparto. Quindi, la rilevanza sul piano territoriale
dell'intervento allo studio, soprattutto perché riguarda, come nel caso del terreno
dei ricorrenti, comprensori attribuiti dalle pianificazioni locali alle zone
edificabili, richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative
edilizie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo
lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui
contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse
pubblico.
5.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto
alle circostanze concrete, la zona di pianificazione risulta ragionevole,
idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse,
questa misura violerebbe il principio della proporzionalità.
5.1. A
tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica urbanistica, viaria e ambientale, il perimetro dell’avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati, ubicate
nella piana. Il comparto così circoscritto forma difatti un’unità omogenea dal
profilo sia territoriale, che funzionale, di cui il fondo dei ricorrenti,
seppur situato in posizione marginale, oltre il tracciato dell’autostrada A2,
fa comunque parte integrante ed è, al pari delle zone lavorative degli altri
comuni, direttamente o, quantomeno, indirettamente interessato dalle
problematiche che investono l’intero Pian __________. Proprio perché non ancora
edificato e in prossimità delle aree residenziali di __________, esso contribuisce
senz’altro ad incidere sull’assetto e la funzionalità della programmata pianificazione
intercomunale. Pianificazione che, va ricordato, il provvedimento contestato
deve innanzitutto garantire escludendo intoppi di sorta, senza che a questo
stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie degli insorgenti,
ora bloccata, verrà e in quale misura effettivamente toccata. Di conseguenza,
il limite della zona di pianificazione non appare eccedere queste previsioni,
né al tribunale, in queste condizioni, è consentito d'intervenire con
correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
5.2. Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento
pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, nessun
altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge
(decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie.
Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella
dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in
cui i ricorrenti avversano l'ordinamento pianificatorio in fieri, le loro censure
non sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente
nel corso della procedura di adozione del piano intercomunale (art. 24 cpv. 5
LALPT, 16 RALPT) che essi potranno proporre osservazioni in merito e, se del
caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista, come in parte già
evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al
raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare
il riassetto di un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale,
e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo
pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai
proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato
attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve
in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la
pianificazione di una porzione importante del comprensorio dell’agglomerato del
Luganese e difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che
potrebbero derivarne al singolo caso. Va tuttavia ricordato che un elemento di
proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione,
che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce
piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere
valutato dall'autorità competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del
piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel
momento. Trattandosi inoltre di un vincolo i cui effetti sono limitati nel
tempo e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la
bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la
zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto ai ricorrenti.
6.   In
conclusione, la zona di pianificazione all’esame risulta nel suo complesso,
come pure in riferimento al mapp. 249, sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio
della proporzionalità.
7.   La misura
impugnata nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata
dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il
principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente
limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare
zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.
L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in
concreto, i motivi per includere nel perimetro della zona di pianificazione il
fondo in parola sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi
precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va comunque precisato che, al pari
del terreno dei ricorrenti,  i fondi non ancora edificati costituiscono quasi
la metà delle superfici interessate dalla zona di pianificazione.
8.   Per tutti
i pregressi motivi, il ricorso deve, dunque, essere integralmente respinto. La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art.
28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   __________ __________,
__________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________
__________ sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario