ti_gerichte · 90.2006.37 · 2007-06-11 · it
Decreto di protezione di una zona golenale.Legalità degli obiettivi di protezione: interesse pubblico e proporzionalità

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.06.2007 90.2006.37
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.06.2007 90.2006.37
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.06.2007 90.2006.37

Incarto n.
90.2006.37
Lugano
11 giugno 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 luglio 2006 del
RI 1
90
contro
la risoluzione 16 maggio 2006 (n. 2340), con cui il
Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione della zona golenale
della Val __________;
viste le risposte:
-    8 settembre 2006 del
municipio di RA 2;
-    11 ottobre 2006 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione 16 maggio 2006 (n. 2340) il Consiglio di Stato ha
adottato il decreto di protezione della zona golenale della Valle __________,
elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12
dicembre 2001 (LCPN). Il comprensorio disciplinato dal decreto, che si estende
per una lunghezza di circa 6 km lungo il fiume __________ ed è caratterizzato
da tre pianure alluvionali, è una zona di protezione della natura ai sensi
dell'art. 12 LCPN, iscritta nell'inventario federale delle zone golenali d'importanza
nazionale come oggetto n. 227, denominato __________ -__________, ed anche, limitatamente
al settore meridionale, in quello dei siti di riproduzione degli anfibi d'importanza
cantonale come oggetto n. 286, denominato __________. Secondo l'art. 3 cpv. 1
delle norme di attuazione (in seguito: NADP), scopo del provvedimento è la
conservazione e la valorizzazione dei contenuti naturalistici della Valle __________,
tramite la definizione di regole di comportamento consone alla vocazione del
comparto territoriale interessato, nonché attraverso l'adozione di interventi
volti a tutelarne ed incrementarne la diversità biologica. Fra gli obiettivi
generali di protezione, volti a tutelare integralmente i contenuti naturali del
comprensorio (art. 7 cpv. 1 NAPD), figura in particolare la salvaguardia dei
processi di inondazione, erosione e sedimentazione responsabili del ringiovanimento
e della dinamicità della zona golenale che, se compromessi, devono essere
ristabiliti, non appena se ne presenti l'occasione (art. 7 cpv. 2 lett. d NADP).
B.   Con ricorso
11 maggio 2006 il municipio di RI 1 impugna, in nome proprio e in rappresentanza
di 357 cittadini firmatari della petizione del 12 febbraio 2004 (cfr. doc. in
atti), la citata risoluzione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo lo stralcio della lettera "d" dall'art. 7 cpv. 2 NADP. Il
ricorrente lamenta la violazione del principio della buona fede, della proporzionalità
e dell'interesse pubblico. Il controverso disposto, proprio perché impone la tutela,
rispettivamente il ripristino, dei processi naturali di inondazione, sarebbe
nei suoi effetti pregiudizievole per l'incolumità della popolazione, delle cose
e del territorio. Una preoccupazione, questa, già largamente avvertita e diffusa
nella popolazione dei comuni interessati dal decreto in contestazione (__________e
__________), ritenuto che la regione è stata colpita in passato da fenomeni
alluvionali, che hanno causato gravi danni materiali e perdite di vite umane.
Tant'è che durante il lungo iter di adozione del decreto di protezione qui impugnato,
357 cittadini hanno sottoscritto una petizione, che censurava appunto, fra
altri, anche l'aspetto relativo agli interventi di rivitalizzazione, che
comportavano il recupero della dinamica fluviale naturale. In questa fase, i
servizi competenti dell'amministrazione cantonale, che avevano più volte
incontrato i rappresentanti dei firmatari, si erano impegnati a trattare la
questione della rivitalizzazione di alcune aree golenali in termini generali e
unicamente nel rapporto esplicativo. Impegno, questo, che risulterebbe completamente
disatteso con l'inserimento della contestata lettera "d" nell'art. 7
cpv. 2 delle norme di attuazione del decreto di protezione poi adottato dal Consiglio
di Stato.
C.   La divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità postula il rigetto dell'impugnativa
con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto,
mentre il municipio di RA 2 comunica di non aver particolari osservazioni da proporre.
D.   In data 17
ottobre 2006 si è tenuta l'udienza, durante la quale i rappresentanti del
municipio di RI 1 hanno versato agli atti una documentazione concernente
l'alluvione verificatasi in Valle __________ nel 1987 e hanno ricordato che la
frana avvenuta a __________ nel 1992, dovuta alle acque del riale __________,
aveva comportato la morte di due persone e la distruzione di undici stabili.
Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive posizioni,
rinunciando a presentare conclusioni scritte.
E.   Con decreto
legislativo 25 gennaio 2005 (FU 2005, pag. 1352) il Gran Consiglio ha sancito
l'aggregazione dei comuni di __________, __________ e __________ in un nuovo
comune denominato comune di __________ a far tempo dalla costituzione del nuovo
municipio, avvenuta con le elezioni comunali del 22 ottobre 2006 (FU 2006, pag.
6984).
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato
il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006
(BU 2006 pag. 215 segg.), è data (art. 45 cpv. 2 LCPN). Insinuato entro il
termine di 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione come indicato
al punto 7 del dispositivo della risoluzione impugnata, il ricorso può essere
considerato tempestivo (art. 15 cpv. 3 LCPN). Quanto alla legittimazione, il
tribunale considera quanto segue.
1.1. Giusta
l'art. 46 cpv. 1 LCPN hanno qualità per interporre ricorso persone o enti
pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata.
Il diritto di ricorso giusta gli articoli 12 e 12b cpv. 1 della Legge federale
sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) compete ai Municipi e al
Consiglio di Stato (cpv. 2). Le associazioni aventi un’importanza nazionale,
legittimate a ricorrere ai sensi dell’articolo 12 cpv. 1 della Legge federale
sulla protezione della natura e del paesaggio, hanno facoltà di valersi dei
mezzi di diritto cantonali contro decisioni prese in sede di pianificazione
dell’utilizzazione (cpv. 3). Sono altresì legittimate a ricorrere le
associazioni d’importanza cantonale, riconosciute dal Cantone tramite una
legge, che esistono da più di dieci anni e che si occupano per statuto della protezione
della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di
scopi affini puramente ideali (cpv. 4).
1.2. Il
municipio di RI 1, che propone il ricorso in nome proprio, fonda - e, peraltro,
potrebbe fondare solo - la propria legittimazione ad impugnare la citata
risoluzione sul diritto di ricorso dei municipi, sancito dall'art. 46 cpv. 2
LCPN. Questo disposto completa l'art. 12 LPN, a cui espressamente rinvia,
assegnando la facoltà ricorsuale all'autorità competente secondo il diritto
cantonale: il municipio, a cui spetta pertanto esplicare il diritto di ricorso
del comune (cfr. messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla LCPN, pag. 45). L'art.
12 cpv. 1 LPN, nella sua versione sino al 31 novembre 2006, disponeva difatti
che "
in quanto le decisioni dei Cantoni e le
decisioni delle autorità federali siano impugnabili in ultima istanza mediante
ricorso al Consiglio federale o ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale, il diritto di ricorrere spetta ai Comuni e alle associazioni aventi
un'importanza nazionale che esistano da più di dieci anni e si occupino per
statuto della protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei
monumenti storici o di scopi affini puramente ideali.
Occorreva quindi che la decisione impugnata fosse fondata sul diritto
federale e fosse presa nell'adempimento di un compito federale ai sensi
dell'art. 2 LPN (DTF 123 II 7 segg.). Ciò si realizzava quando la decisione
cantonale, come si avrà modo di approfondire nel merito, concerneva la
protezione di un biotopo d'importanza nazionale, regionale o locale (art. 18
cpv 1 bis e 1 ter, 18a, 18b e 22 LPN; cfr. Zuffery, Kommentar NHG, Zurigo 1997,
ad art. 2 n. 16 e 28; Keller, op. cit., ad art. 12 n. 3). Questo diritto è
stato mantenuto nel nuovo testo dell'art. 12 cpv. 1 LPN, modificato nell'ambito
della revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale, secondo cui
"
in quanto le decisioni dei Cantoni e le decisioni delle autorità
federali siano impugnabili in ultima istanza mediante ricorso al Tribunale
amministrativo federale o al Tribunale federale, il diritto di ricorrere spetta
ai Comuni e alle associazioni aventi un'importanza nazionale che esistano da
più di dieci anni e si occupino per statuto della protezione della natura o del
paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente
ideali
" (cfr. n. 43 dell'allegato alla LTAF, RU 2006, 2250). Nondimeno,
simile ricorso può essere finalizzato soltanto alla tutela della natura
rispettivamente del paesaggio (Keller, op. cit., ad art. 12 n. 19) e non a
detrimento di questi valori, come in sostanza chiede il municipio con lo
stralcio dell'art. 7 cpv. 2 lett. d NADP (cfr. infra, consid. 6). La legittimazione
del municipio, al pari di quella
di ognuno dei 357
firmatari della petizione del 12 febbraio 2004, che non è stata in alcun modo dimostrata
(art. 46 cpv. 1 LCPN), può ad ogni conto rimanere irrisolta, visto l'esito, nel
merito, del gravame.
2.
La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico
alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale
conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della
fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono le paludi e
le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale. La
protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla
legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1 luglio 1966
(LPN): giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie animali e vegetali
indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali
sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Devono essere
segnatamente protette le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le
fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati
secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice
o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv. 1bis LPN). Secondo
l'art. 18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i
biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi
della protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la protezione e la
manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente
gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione (art. 18a cpv. 2
LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e manutenzione dei biotopi
d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN.
Si
tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 485,
consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza
regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi
vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, in gioco. Direttamente protetta, ope legis, senza che vi
sia spazio per la ponderazione degli interessi è per contro, a norma dell'art.
21 LPN, la vegetazione ripuale. Ne fan parte essenzialmente i canneti, i
giuncheti, le vegetazioni golenali e biocenosi forestali che crescono lungo le
rive di laghi, fiumi, stagni.
3.
Il comprensorio territoriale disciplinato dal decreto di protezione all'esame
è un biotopo ai sensi dell'art. 18 LPN e come tale iscritto quale oggetto n.
227 __________ -__________ nell'inventario federale delle zone golenali
d'importanza nazionale (art. 18a LPN). Esso soggiace innanzitutto alle
disposizioni dell'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali
d'importanza nazionale (in seguito, ordinanza sulle zone golenali), entrata in
vigore il 5 novembre 1992. La delimitazione di tali oggetti è stabilita dai
Cantoni (art. 3 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali), che adottano adeguati
provvedimenti di protezione e di manutenzione (art. 5 cpv. 1 ordinanza sulle
zone golenali), affinché siano conservati intatti (art. 4 cpv. 1 ordinanza
sulle zone golenali), e vigilano affinché i piani e le prescrizioni che
regolano le modalità di utilizzazione del suolo consentita ai sensi della
legislazione sulla pianificazione del territorio siano conformi a tale ordinanza
(art. 5 cpv. 2 lett. a ordinanza sulle zone golenali). Lo scopo di protezione
include segnatamente: a. la conservazione e lo sviluppo della flora e della
fauna indigene tipiche delle zone golenali e degli elementi ecologici indispensabili
alla loro esistenza, b. la conservazione e, per quanto sia ragionevole e fattibile,
il ristabilimento della dinamica naturale del regime delle acque e di quello
dei detriti alluvionali, c. la conservazione delle caratteristiche
geomorfologiche (art. 4 cpv. 1 ordinanza sulle zone golenali). I Cantoni
vigilano affinché i danni arrecati in particolare alla dinamica naturale del
regime delle acque e dei detriti degli oggetti siano eliminati, per quanto
possibile, non appena se ne presenti l'occasione (art. 8 ordinanza sulle zone
golenali). Deroghe allo scopo della protezione sono ammissibili soltanto per
progetti direttamente legati all'ubicazione che sono utili alla protezione
degli uomini dagli effetti dannosi dell'acqua o ad altro interesse pubblico
preponderante d'importanza nazionale (art. 4 cpv. 2 ordinanza sulle zone
golenali).
4.
Con l'entrata in vigore della legge cantonale sulla protezione della
natura (1 marzo 2002), il Cantone è tenuto, per i biotopi d'importanza
nazionale e cantonale, ad emanare un decreto di protezione, onde definire la
precisa delimitazione cartografica, i motivi della protezione, i provvedimenti
di protezione e di gestione (art. 13 cpv. 2 e 14 LCPN). Il decreto di
protezione è adottato dal Consiglio di Stato, sentiti i comuni, i proprietari
ed i gestori interessati (art. 14 cpv. 1 LCPN). Gli oggetti protetti dovranno poi
essere segnalati nel piano regolatore dei comuni interessati (art. 16 cpv. 2
LCPN).
5.   Come anticipato
in narrativa, il ricorrente ritiene che gli obiettivi alla base del decreto di
protezione all'esame, quali la tutela dei processi di inondazione, rispettivamente
il loro ripristino laddove risultano compromessi, sono suscettibili di porre in
serio pericolo persone e cose, come avrebbero peraltro dimostrato alcuni accadimenti
alluvionali verificatisi in passato nella regione. Lamentando la carenza
d'interesse pubblico, rispettivamente la violazione del principio della
proporzionalità, esso chiede pertanto lo stralcio dall'art. 7 cpv. 2 NADP della
lettera "d", che dispone:
Art. 7  Obiettivi generali di protezione
1. I contenuti naturali della
Zona di protezione della natura della Valle __________ sono integralmente
tutelati.
2. Sono in particolare protetti:
a. – c. "
omissis
"
d.  i processi di
inondazione, erosione e sedimentazione responsabili del ringiovanimento e della
dinamicità della zona golenale. Qualora se ne presenti l'occasione, tali processi,
se compromessi, devono essere ristabiliti;
e. "
omissis
"
6.   Il
tribunale non può accedere alla richiesta ricorsuale per i seguenti motivi.
6.1. Per
zone golenali s'intende le aree situate lungo i fiumi, torrenti e laghi che vengono
periodicamente o saltuariamente inondate da fenomeni di piena. Proprio per
questa particolarità esse risultano essere tra gli ambienti naturali più ricchi
dal punto di vista biologico, in quanto è così favorito l'insediamento di
un'innumerevole quantità di specie vegetali. Questa diversità permette la
colonizzazione di un grande numero di specie animali, che utilizzano le aree
golenali come luoghi di riproduzione, nidificazione, rifugio e di caccia. La
tutela di queste componenti naturali passa dunque attraverso il mantenimento
delle caratteristiche che consentono la sopravvivenza delle specie e delle
comunità che una determinata zona ospita. In particolare, ad una zona golenale,
bisogna dunque garantire una dinamica fluviale che sia il più possibile vicina
allo stato naturale. L'inondazione periodica di queste aree è infatti un requisito
fondamentale alla loro sopravvivenza e ne determina, come detto, la ricchezza e
la diversità delle specie presenti (cfr. decreto di protezione della zona golenale
della __________ __________, allegato A).
6.2. Ora,
da quanto precede emerge chiaramente che la salvaguardia dei processi
d'inondazione, erosione e sedimentazione all'interno del perimetro della zona
golenale, così come enunciata alla lettera "d" dell'art. 7 cpv. 2
NADP, costituisce un obiettivo primario ed indispensabile, senza il quale il
provvedimento di protezione in parola risulterebbe senz'altro inutile e quindi,
in ultima analisi, carente dal profilo dell'interesse pubblico. Esso attua ed
esplicita, precisandolo nella sostanza, il concetto di conservazione della
dinamica naturale del regime delle acque e di quello dei detriti alluvionali dell'art.
4 cpv. 1 lett. b dell'ordinanza sulle zone golenali, situandosi così perfettamente
nel quadro del diritto federale (cfr. supra, consid. 3). Corollario di questo
obiettivo, altrettanto imprescindibile ed anch'esso promosso dall'ordinanza
federale, è il recupero di tali processi, comunque all'interno dell'area
circoscritta dal perimetro di protezione, laddove risultano compromessi e per
quanto sia ragionevole e fattibile, vale a dire qualora se ne presenti
l'occasione (art. 7 cpv. 2 lett. d seconda frase NAPD; art. 4 cpv. 1 lett. b e
art. 8 ordinanza sulle zone golenali). Difatti, la conservazione intatta delle
zone golenali, scopo principale della protezione (art. 4 cpv. 1 ordinanza sulle
zone golenali), non può essere compiutamente raggiunta se non con il recupero,
per quanto possibile, di quelle superfici che risultano essere state sottratte
alla dinamica attiva delle acque e dei sedimenti.
6.3. Ferme
queste premesse, va da sé che lo scopo della protezione è finalizzato al
ristabilimento del regime naturale delle acque, atto a consentire periodici o
saltuari fenomeni di piena. Con tale scopo nulla hanno da spartire fenomeni di
inondazione, certamente naturali, tuttavia tanto straordinari e anomali da causare
effetti catastrofici, come quelli evocati dal ricorrente per porre in
discussione l'ordinamento impugnato. La protezione degli elementi naturali non
è in questo senso assoluta, bensì va ponderata con altri interessi, purché
importanti e degni di tutela. Difatti, le norme del decreto, precisando
l'ordinanza sulle zone golenali (art. 4 cpv. 2), istituiscono una deroga
generale (art. 21 NAPD) ed alcune particolari agli scopi di protezione. Ad
esempio, per quanto riguarda le arginature, di principio vietate (art. 15 cpv.
1 NADP), viene consentita la manutenzione di quelle esistenti (art. 15 cpv. 3
NADP). Inoltre, per comprovati motivi di sicurezza per persone o beni
importanti sono ammissibili interventi di arginatura, di consolidamento e di
artificializzazione delle sponde, benché possano compromettere i collegamenti
ecologici trasversali o longitudinali lungo i corsi d'acqua (art. 15 cpv. 2
NADP). Allo stesso modo, le estrazioni d'inerti sono possibili esclusivamente
per motivi legati alla sicurezza di persone o beni importanti (art. 16 cpv. 1
NADP). Ne consegue che pure il principio della proporzionalità risulta ottemperato.
6.4. Contrariamente
a quanto sostiene l'insorgente, il contestato decreto di protezione si limita
ad attuare la conservazione degli ambienti naturalistici, senza predisporre,
per il momento, alcun intervento di rivitalizzazione dell'ambiente fluviale. Ciò
è attestato dal programma delle misure d'intervento e soprattutto dal piano
delle misure e degli interventi (scala 1:5'000), quest'ultimo a carattere
vincolante, da cui si possono evincere soltanto provvedimenti riguardanti le piste,
l'allontanamento delle infrastrutture e dei depositi abusivi, lo sbarramento di
alcuni accessi e la gestione di aree secche/aperte. Per altro, il rapporto esplicativo
conferma che le misure di rivitalizzazione, pronosticate soltanto in fase di
allestimento del decreto di protezione e riguardanti le aree tra __________ e __________
e tra __________ e __________, sono state poi abbandonate in sede d'adozione,
proprio per i timori che le autorità locali e la popolazione avevano
manifestato a tale riguardo. Il rapporto specifica che tali interventi potranno
semmai essere ripresi in considerazione a medio-lungo termine (cfr. rapporto
esplicativo 15 marzo 2006, pag. 11), previo procedura di modifica del decreto
stesso (art. 14 seg. LCPN).
7.   In
conclusione. Il ricorso va dunque respinto. Poiché il municipio non è
intervenuto per tutelare interessi economici propri si prescinde dal prelievo
di tasse e spese di giudizio (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso,
per quanto ricevibile, è respinto.
2.
Non si prelevano tasse e spese di giudizio.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
90;
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario