ti_gerichte · 90.1996.3 · 1997-08-13 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 13.08.1997 90.1996.3
Tessin Tribunale della pianificazione 13.08.1997 90.1996.3
Ticino Tribunale della pianificazione 13.08.1997 90.1996.3

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00003
Lugano
13 agosto 1997
In
nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
18 gennaio 1996
del
Comune di __________,
__________
,
rappr. dal Municipio di
__________, __________ __________,
rappr. avv. dott.
__________. __________, __________ __________,
contro
__________
visto la risposta 21 marzo
1996 della Divisione della pianificazione territoriale;
rilevato
in
fatto
a.
Il PR del comune di
_________ è stato adottato dal Consiglio comunale il 6.5.1994 e approvato
parzialmente dal Consiglio di Stato con la risoluzione del __________.11.1996.
Su taluni punti il PR è
stato modificato d’ufficio, per altri l’approvazione è stata negata e il punto
controverso rinviato per nuova decisione al Comune.
Nel proprio ricorso il
comune contesta:
1.
che l’approvazione della zona R2 in
località “_________ - _________ _________” sia stata sospesa e chiede venga
decisa positivamente;
2.
che la zona industriale sia stata
in parte non approvata e in                parte sospesa; ne chiede l’integrale
approvazione;
3.
che il part. _________ sia stato
inserito in zona SAC, anziché                                                    semplicemente
in zona agricola, come chiede venga                                pronunciato;
4.
che l’Inventario degli edifici
fuori della zona edificabile sia                              stato modificato
d’ufficio con declassamento di 11 rustici da                                  meritevoli
1a a diroccati 2; il comune chiede il ripristino della                                                                   classificazione
originale;
5.
che l’inclusione del magazzino
comunale in zona AP-EP sia               subordinato all’ottenimento di
un’autorizzazione di                                                                            dissodamento
in base all’art. 12 LFo; il comune chiede che il                                                        limite
del bosco sia determinato nell’ambito della procedura                                                                          di
accertamento forestale in corso (art. 10 cpv. 2 LFo);
6.
che il Piano dell’acquedotto debba
essere riveduto, sempre              che a ciò tenda effettivamente la
richiesta, confusamente                                                           formulata,
del Consiglio di Stato; il comune chiede                                                                                        l’approvazione
del piano nella versione decisa dal proprio                                                                                 legislativo;
7.
che l’art. 38 NAPR sia
eccessivamente indeterminato e                                                               debba
essere precisato;
8.
che la zona AP-EP designata nel PR
come “piazza per                                                                _________”
non sia stata approvata e che debba essere                                                                 regolamentata
nell’art. 38 NAPR;
9.
il Comune chiede inoltre che il terreno del campo
sportivo,                             posto dal PR in zona AP-EP, venga
parimenti attribuito alla                                                 zona
agricola.
Degli argomenti adotti dal
Comune e dal Consiglio di Stato a suffragio delle rispettive tesi diremo,
all’occorrenza, nei considerandi.
considerato
in
diritto
1.   Legittimazione
La legittimazione
ricorsuale del comune è data in forza dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT.
Il ricorso, interposto nei
termini previsti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, è tempestivo.
Sulla ricevibilità delle
diverse censure e domande diremo qui di seguito nel giudizio, punto per punto,
sulle censure testé enumerate.
2.   ad a/1 -  zona R2
Nella risoluzione del
29.11.1995 il Consiglio di Stato si era limitato a preannunciare la propria
decisione, riservandosi di confermarla o modificarla dopo aver preso conoscenza
delle osservazioni che gli interessati avrebbero presentato nel termine loro
fissato a questo scopo.
In effetti la decisione fu
presa con risoluzione del 3.4.96, vanamente avversata dal Comune che si vide
respingere il proprio ricorso nella sentenza 5.12.1996 di questo tribunale.
La risoluzione del 29.11.1996
non contiene alcuna decisione impugnabile sul tema in esame; il ricorso su
questo punto è
inammissibile
.
3.   ad a/2 - zona
industriale
Il punto ha formato
oggetto di una separata istruttoria vertente essenzialmente sul rischio
geologico e alluvionale cui è esposta la zona. A seguito delle risultanze della
perizia giudiziaria esperita dal dott. _________ _________ è stato convenuto,
nell’udienza del 9 aprile 1997, che il Comune adotti una variante che
ridefinisca sia la zona industriale, includendovi i terreni la cui esclusione è
contestata in causa, sia il piano del paesaggio, con stralcio delle aree
designate a pericolo basso (giallo) e declassamento ad aree di pericolo basso
di quelle indicate a pericolo medio (arancione). E’ stato pure convenuto di
aggiungere, definendone il testo, un capoverso 9 all’art. 33 NAPR e di
stralciare di conseguenza l’art. 33bis.
A variante cresciuta in
forza di cosa decisa il TPT decreterà lo stralcio delle vertenze e deciderà
sulle ripetibili.
Nell’attesa la causa
rimane
sospesa
su questo punto, il che non impedisce che sia risolta
sugli altri punti, maturi per il giudizio.
4.   ad a/3  - zona SAC
Il comune postula che il
part. _________ venga rimesso in zona agricola.
Il Consiglio di Stato ha
aggregato d’ufficio questa piccola area all’adiacente zona SAC per evitare una
minuscola enclave, priva pianificatoriamente di significato, tra questa zona e
la zona edificabile.
L’intervento governativo
accoglie proposta e motivi della Sezione agricoltura, ai cui occhi non è
determinante che il fondo non sia arabile, come rilevato dal Comune. Una rigida
classificazione in base a questa caratteristica non si giustifica, a mente
della Sezione, non ultimo perché è pensabile che il terreno venga
successivamente bonificato.
Il motivo per cui il
Comune vuole che il terreno rimanga in zona agricola - e precisamente
classificato tra gli “
altri terreni idonei all’utilizzazione agricola
” -
sta essenzialmente in ciò che in quell’ipotesi un’eventuale  modifica di
destinazione in prosieguo di tempo non comporterebbe l’obbligo di corrispondere
un compenso agricolo, contrariamente a quanto avverrebbe col terreno in zona
SAC. E una ridefinizione della destinazione sarebbe più difficile e laboriosa.
Allo stadio attuale della
legislazione e ancor più della prassi, in attesa del Regolamento di
applicazione della LTAgr, le preoccupazioni del comune non sono prive di
fondamento.
Il terreno è stato messo
in zona agricola più perché non si giustificava di allargare ad esso la zona
edificabile che per reali esigenze dell’agricoltura. Da lì a farne una zona SAC
solo perché questa è contigua e si vuole evitare che tra questa e la zona
edificabile si intercali una minuscola zona agricola il passo è lungo e non
risponde nel caso di specie a criteri di proporzionalità.
Ad ogni modo la soluzione
comunale non appare dettata da motivi inconsistenti, priva di costrutto e di
senso, in una parola irragionevole, tale da richiedere l’intervento correttivo
dell’autorità superiore di vigilanza nonché di approvazione del PR.
In concreto un tale
intervento viola nel contempo e lo spazio discrezionale da lasciarsi a norma
dell’art. 4 LPT alle autorità pianificatorie inferiori e l’autonomia comunale,
non potendo dunque trovare conferma in questa sede.
Il
ricorso è
accolto
su questo punto.
5.   ad a/4 - Inventario
edifici fuori zona edificabile
Sul tema dell’Inventario
degli edifici fuori della zona edificabile il TPT potrà pronunciarsi solo
quando la scheda 8.1 del PD crescerà in forza di cosa giudicata. Attualmente è
oggetto di diversi ricorsi presso il Gran Consiglio.
Pure su questo tema
conviene
sospendere
la vertenza e decidere gli altri punti, maturi per
il giudizio.
6.   ad a/5 - accertamento
forestale
Il punto è superato con la
decisione di accertamento ex art. 10 cpv. 2 LFo chiesta dal ricorrente (ris.
gov. 16.7.1996). Su questo punto il ricorso è divenuto
senza oggetto
.
7.   ad a/6 - Piano
acquedotto
La richiesta di verificare
se occorra aggiornare il Piano dell’acquedotto, con particolare attenzione, dal
punto di vista della lotta contro gli incendi, al rischio posto in essere dalla
_________, non va intesa come decisione di natura pianificatoria, con riflessi
sull’approvazione del PR. Il piano è stato approvato e “
l’eventuale
aggiornamento ... , una volta esperita la necessaria verifica, non impone
evidentemente nessuna procedura particolare. Esso servirà unicamente da base
per l’allestimento dei piani realizzativi e così soddisfare e pianificare le
esigenze poste dalla legge specifica per la lotta contro gli incendi.
” Così
il Consiglio di Stato nella sua risposta del 21.3.1996. Il ricorso è quindi
inammissibile
su questo punto.
8.   ad a/7
La lettura dell’art. 38
NAPR pone in immediata evidenza l’estrema genericità della formulazione che non
poteva che portare al rifiuto governativo di approvare il disposto. Siamo a
livelli di definizioni tautologiche più che di utile  regolamentazione. Così il
primo capoverso: “
la zona definita per attrezzature ed edifici d’interesse
pubblico o collettivo comprende tutte le aree destinate a tale scopo
”. O il
secondo: “
sono ammesse solo le attrezzature e costruzioni a carattere
pubblico o collettivo quali palazzo comunale, chiesa, cimitero, attrezzature
sportive, aree di svago, ecc.
” Tralasciamo il terzo capoverso che impone
l’osservanza delle normative in materia di prevenzione e rimozione delle
barriere architettoniche e passiamo al quarto e ultimo: “
Il Municipio
deciderà caso per caso, sentito il parere dell’autorità cantonale competente,
le disposizioni da osservare per la costruzione degli edifici pubblici e per la
salvaguardia estetica della zona
.” Più indeterminato di così!
E’ pacifico e
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di questo tribunale che pure le
aree destinate dal PR a scopi d’interesse pubblico devono essere regolamentate,
così come devono esserlo le altre zone del piano.
Non v’è una sorta di
recinto sacro, sottratto alla legge dei comuni cittadini, per le opere
d’interesse pubblico. Sorta di extraterritorialità a favore dell’ente pubblico
pianificante le proprie opere.
Il principio è peraltro
sancito dall’art. 29 cpv. 1 lett. b) LALPT ai cui sensi le NAPR devono
stabilire: “le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per
ogni singola zona
comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature
pubbliche”
(risalto ns.)
.
Giudiziosamente quindi il
comune ha accettato nell’udienza del 13.9.1996 di proporre adeguate norme
edificatorie per le AP relative al “campo da gioco”, “scuola materna”,
“magazzino comunale”.
Il ricorso ha perso
interesse su questo argomento, è divenuto
senza oggetto
.
9.   ad a/8
9.1.
Il PR del Comune di
_________ adottato dal Consiglio comunale il 6 maggio 1994 prevede una “
piazza
per _________
” inserendo la relativa area in una zona AP-EP retta dall’art.
38 NAPR.
L’opera è stata nel
frattempo realizzata. Il piazzale è stato asfaltato e viene utilizzato
principalmente per il trasbordo di merci.
Nell’approvare con la
risoluzione del 29.11.1995 il PR del comune di _________ il Consiglio di Stato
ha fatto ordine al Municipio di modificare la denominazione dell’opera in “
piazza
per _________ esterni di _________
”, invitandolo a disciplinarla mediante
l’adozione di adeguate norme di attuazione. L’art. 38 NAPR, ritenuto troppo
generico e indifferenziato non è approvato e
dovrà “
essere completato
con l’indicazione dello scopo dell’infrastruttura e che in quest’area non
possono essere erette costruzioni al suo esercizio
”.
9.2.
Nel suo ricorso il
Comune contesta la non approvazione dell’art. 38 NAPR che a suo giudizio
regolamenta con sufficiente determinatezza l’edificabilità e l’uso delle zone
AP-EP previste dal piano.
Per quanto attiene
specificatamente alla piazza per _________, rileva ch’essa è identica a quelle
istituite in quasi tutti i comuni ticinesi, d’intesa con le tre ditte titolari
dell’autorizzazione generale per effettuare _________ esterni al di fuori degli
_________. Queste operano regolarmente sul territorio ticinese e sono
perfettamente a conoscenza di quanto si possa o non si possa fare su una piazza
di _________ comunale.
Chiede quindi il
mantenimento dell’art. 38 NAPR nella sua formulazione originale.
9.3.
Nell’udienza del 12
settembre 1996 si decide di tenere in sospeso la vertenza sul tema delle zone
AP-EP e in particolare della piazza per _________, nell’attesa di una presa di
contatto tra l’ing. _________ e il Comune stesso.
Con scritto del 24.2.1997
all’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) il Dipartimento del
territorio fa presente la necessità che l’annoso problema delle “piazze di
lavoro esterne” venga finalmente risolto sul piano del diritto federale, per
quindi consentire al cantone di regolamentare l’ubicazione e l’uso delle opere
con gli strumenti della pianificazione del territorio, ad es. attraverso una
specifica scheda di PD.
L’UFAC risponde il 7
maggio 1997 riconoscendo i limiti della legislazione federale attuale (LNA) e
confermando l’intenzione di adoperarsi per una sua modificazione che tuttavia
ritiene particolarmente delicata e di non immediata attuazione.
9.4.
Nel suo scritto del 27
maggio 1997 al TPT il Dipartimento commenta le precisazioni dell’autorità
federale rilevando che la situazione rimane sostanzialmente immutata e con essa
l’impossibilità per il Consiglio di Stato di approvare la proposta comunale.
9.5.
Nel presentare il 25
luglio 1997 le proprie osservazioni il Comune si dichiara d’accordo di
modificare la denominazione dell’area sulla quale si posano e __________ gli
_________ in “
area di _________ esterna per _________
.” Ritiene tuttavia
superflua una regolamentazione specifica dell’uso ammissibile di detta area
nelle NAPR “
in quanto già prevista in modo dettagliato sia dagli art. 12 e
seg. del Decreto esecutivo concernente i voli a bassa quota e gli _________
esterni effettuati con _________ del 17.6.1987, sia dalle norme contenute nelle
‘autorizzazioni di effettuare _________ durante __________ commerciali con
_________ ed __________, rilasciate alle singole imprese di trasporto
dall’UFAC, le quali prevedono inoltre severe sanzioni qualora non venissero
rispettate le condizioni ivi poste”
. Basta dunque la chiara denominazione
di area di _________ esterna per _________. Il Comune chiede quindi
l’accoglimento del ricorso ai sensi del considerando N. 2.
9.6.   in diritto
La competenza legislativa
in materia di navigazione aerea è riservata dalla Costituzione federale alla
Confederazione (art. 37ter Cost).
In base alla Legge
federale del 21.12.1948 sulla navigazione __________ (LNA), all’Ordinanza del
14.11.1973 sulla navigazione __________ (ONA) e all’Ordinanza
sull’infrastruttura __________ del 23.11.1994 (OSIA) l’_________, il decollo e
lo stazionamento di _________ può solo avvenire o in eliporti o in aree di
_________. Altre strutture non sono ammesse e il cantone non può prevederne di
proprie né ammettere un uso di quelle legittime che ne stravolga natura e
funzione.
Le aree di _________ sono
terreni utilizzati per effettuare _________ esterni, ossia al di fuori di un
aerodromo, risp. di un eliporto. Questi _________ richiedono un’autorizzazione
caso per caso o per una durata determinata. L’uso regolare dell’_________, la
sua manutenzione e stazionamento appartengono invece all’eliporto.
La legge non definisce
l’area di _________, prescrive solo a proposito dell’uso prolungato che non vi
si devono creare
situazioni
(Zustände) simili a quelle di un aerodromo
(così il testo tedesco dell’art. 6.1 dell’autorizzazione di effettuare
_________ esterni durante voli commerciali: il testo italiano parla invece
all’art. 7.1 di
infrastrutture
simili a quelle di un aerodromo). In
particolare non vi si possono erigere costruzioni o usarne di preesistenti che
consentano di stazionare il __________ in modo prolungato o di usarlo
regolarmente partendo dall’area in questione.
Anche se il testo legale
non lo dice esplicitamente risulta chiaramente che un uso regolare, prolungato,
sistematico non è ritenuto compatibile con la natura e lo scopo dell’area di
_________ esterna, che va nettamente distinta da un __________ (__________).
Se l’intensità dell’uso è
un fondamentale criterio distintivo, non è tuttavia a priori incompatibile col
concetto dell’area in parola un suo uso frequente o prolungato “
nell’ambito
di __________ di lavoro (ad esempio __________ su cantieri, trasporto di
legnami, ecc.)
”, nel qual caso “
il programma dei voli deve essere
discusso preventivamente con l’autorità comunale interessata
”. E’ quanto
dispone l’art. 14 (Voli di lavoro) del DE conc. i voli a bassa quota con
_________, Capitolo II Disposizioni federali vigenti.
Quale sia tuttavia la
soglia a partire dalla quale non si abbia più a che fare con un’area di
_________ ma con una figura intermedia simile all’eliporto non è deducibile
dalla legge che è silente in proposito.
Può il cantone colmare
questa lacuna e soprattutto può esigere che lo faccia il comune precisando
nelle norme di attuazione del suo PR le condizioni d’uso di un’area
appositamente inserita a questo scopo in zona AP-EP?
La
risposta è alla fin fine negativa.
Non spetta al Cantone e
tantomeno al comune stabilire quando un’area di _________ non è più tale.
Il concetto è di diritto
federale e il diritto cantonale non può influire sulla sua interpretazione
attraverso proprie disposizioni legali che ne possano o dilatare o ridurre il
senso e con ciò l’applicazione.
Se dell’area vien fatto un
uso così intensivo da trasformarla in quasi-__________ le autorità di vigilanza
(Municipio, Ufficio dell’__________ cantonale, polizie cantonale e comunale) lo
segnaleranno all’UFAC, tramite l’Ufficio dell’aeroporto cantonale, affinché
vengano assunti gli opportuni provvedimenti.
Toccherà all’Ufficio
federale stabilire se l’uso dell’area esorbita dai limiti compatibili con la
sua natura e ordinare una congrua limitazione dei voli.
(Da non confondere con il
ritiro, rispettivamente la limitazione dell’”
autorizzazione di effettuare
_________ esterni durante __________ commerciali
”, che l’autorizzazione non
prevede in caso di inadempimento delle condizioni relative all’
Utilizzazione
ripetuta
; cfr. art. 7 e 8.2 dell’autorizzazione).
E’ ben chiaro che
l’assenza di una chiara definizione dell’area di _________ e dei parametri che
consentano di stabilire quando degeneri in piazza di lavoro pone non pochi
problemi. L’area contiene in sé questa potenzialità. Basta uno spiazzo libero e
sufficientemente spianato. Non servono costruzioni aggiuntive.
Determinante è l’intensità
dell’uso, la regolarità del servizio, il suo carattere continuativo, non
occasionale. Ma quando intensità, regolarità, continuità sono tali da non più
conciliarsi col concetto di area di _________ esterna?
Ed è anzitutto opportuno
adottare parametri restrittivi che limitino l’operatività di queste aree a
vantaggio degli eliporti, rispettivamente delle piazze di lavoro (se verranno
previste dalla legge)?
Decentralizzare o
centralizzare? Meglio lasciare che sia il mercato a decidere di caso in caso o
pianificare dall’alto? Nel primo caso il rischio di un’incontrollata,
disordinata disseminazione dei punti d’_________, ma anche una più mirata
distribuzione dei disagi; nel secondo una più razionale organizzazione del
servizio, una più facile dislocazione delle basi operative in punti discosti
dall’abitato, ma anche un allungamento delle percorrenze e quindi delle zone
attraversate dal rumore.
Tutto ciò, ed è solo la
punta dell’iceberg, mostra le intrinseche difficoltà di trovare soluzioni
soddisfacenti a livello legislativo. In queste condizioni legiferare diventa
problematico e fors’anche poco saggio.
E’ ad ogni modo solo se il
diritto federale istituirà e disciplinerà le “piazze di lavoro” che il cantone
potrà a sua volta assumere i provvedimenti di natura
pianificatorio-territoriale propri a mettere ordine nell’attuale scenario,
ponendo un freno alla diffusione indiscriminata dell’uso dell’_________.
Nello stato attuale non vi
sono le premesse per ordinare al comune di inserire nelle NAPR disposizioni
regolanti la prevista area di _________ onde evitare che si trasformi
surrettiziamente in “piazza di lavoro”. Da un lato non ci sono i criteri
distintivi che consentano di stabilire quando ciò avvenga, dall’altro si
porrebbe un divieto ch’è già implicito nella legge federale e si creerebbe
un’inutile ridondanza, come giustamente  osserva il Comune.
Il realtà che l’area si
chiami piazza per _________  col termine ufficiale di “area di _________
esterna” è ininfluente sul piano giuridico: l’uso che è lecito farne non
cambia. La questione è solo di opportunità.
D’altronde la
disponibilità del Comune ad adottare la denominazione legale rende senza
oggetto la vertenza su questo preciso punto; per il resto il ricorso merita
accoglimento
.
10.   ad a/8 - compenso agricolo
Il Consiglio di Stato ha
fissato al comune un termine di un anno per presentare una proposta di compenso
reale dei terreni che l’ampliamento della zona edificabile ha sottratto alla
zona agricola.
Il comune si ripropone di
offrire in compensazione il terreno del campo di calcio, inserito in zona AP-EP
dal PR.
A questo fine chiede che,
pur mantenendo la sua funzione di campo sportivo, il terreno venga attribuito
alla zona agricola. Questa avrebbe la funzione di zona base alla quale verrebbe
a sovrapporsi la zona AP-EP. Soluzione, avverte il Comune, analoga a quella,
ammessa da dottrina e  giurisprudenza, di una zona destinata a cava di ghiaia
sovrapposta ad una zona agricola.
Il quesito se tale forma
di compenso sia ammissibile non può trovare risposta in questa sede.
Infatti il comune non
contesta la zona AP-EP, chiede che venga sdoppiata da una zona agricola. Chiede
quindi l’inserimento nel PR di un fattore nuovo sul quale il Consiglio di Stato
non ha avuto modo di pronunciarsi all’atto di approvare il piano. La soluzione
proposta in questa sede è una soluzione nuova che nulla vieta al comune di
adottare nella forma di una variante di PR e di sottoporre al Consiglio di
Stato per approvazione, previa verifica se l’inserimento in zona agricola di un
terreno gravato da vincolo AP-EP verrà ammesso a titolo compensativo. Ma è tema
da delucidare in quella, non in questa sede.
Manca sull’argomento una
decisione impugnabile, che ancora non è stata presa né avrebbe potuto esserlo.
Il
ricorso è
improponibile
su questo punto.
Ciò
visto e considerato
dichiara
e pronuncia
1.   Nella misura in cui è
ricevibile, non è sospeso e non è divenuto senza oggetto il ricorso è accolto
nel senso dei considerandi.
§
di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata nella                                                              misura
in cui inserisce il part. _________ in zona SAC e fa obbligo al                                             Comune
di regolamentare l’uso dell’area di _________ esterna             (per
_________) nelle NAPR.
2.   Non si prelevano spese né
tasse di giudizio. Il Cantone verserà al Comune fr. 1’000.-- di ripetibili.
3.   Intimazione a:                -
Avv. __________ __________, __________
-
Consiglio di Stato, Bellinzona
-
Sezione pianificazione urbanistica,                                   Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario