ti_gerichte · 90.1997.3 · 1996-08-06 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 28.04.1997 90.1997.3
Tessin Tribunale della pianificazione 28.04.1997 90.1997.3
Ticino Tribunale della pianificazione 28.04.1997 90.1997.3

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00003
Lugano
28 aprile 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
17 gennaio 1997
di
Comune di __________,
__________
,
rappr. da: Municipio di
__________, __________ __________,
contro
la risoluzione n. __________ del 18 dicembre 1996
con cui il Consiglio di Stato ha annullato la precedente sua decisione del 6
agosto 1996 approvante la variante di PR adottata il 27 luglio 1995
dall’Assemblea comunale di __________ ed ha impartito a __________ __________
un nuovo termine ricorsuale di 15 giorni;
visto la
risposta del 18 febbraio 1997 del Consiglio di Stato e      le osservazioni del
ricorrente del 25 febbraio 1997;
ritenuto
in fatto
a.
Il PR di __________,
approvato dal Consiglio di Stato il 7 agosto 1990, prevedeva la creazione di un
__________ sul mapp. __________. Il relativo vincolo AP fu avversato dal
proprietario presso il Consiglio di Stato e quindi dinnanzi al TPT. Nel
frattempo il Municipio aveva intrapreso lo studio di una variante che
trasferiva il posteggio sul mapp. __________di proprietà di __________
__________.
Informato dal comune, questi fece inoltrare dal suo avvocato solettese Dr.
__________ __________, un ricorso “precauzionale” datato 19 giugno 1995. Con
scritto del 26 luglio 1996 il comune precisò al suddetto legale che lo scritto
è stato indirizzato al suo cliente “
unicamente a titolo orientativo e per
questa ragione nessuno ha parlato di termini legali o meno
.” La
realizzazione del posteggio “
seguirà la procedura normale di legge del caso
e potrà pertanto al momento opportuno venir impugnata
.”
Segue a mò di poscritto una “
Nota iter procedura (sommariamente)
- adozione da
parte del legislativo
-
pubblicazione risoluzione sul Foglio Ufficiale CT Ticino, su       tutti i
quotidiani del Ct Ticino
-
invio
copia pubblicazione interessati
(grassetto
nostro)
.”
b.
Con Messaggio 1.
luglio 1995 il Municipio sottopone la variante all’Assemblea comunale che la
adotta il 27 luglio 1995. Segue la pubblicazione nel FU __________ 1995, agli
albi comunali e sui quotidiani del Cantone.
Fin lì l’iter procedurale
indicato al patrocinatore del ricorrente è scrupolosamente seguito. Quid invece
dell’”invio copia pubblicazione”?
Non se ne trova cenno agli
atti. Finalmente il comune presenta, il 5 gennaio 1996, formale domanda di
approvazione della variante. Il Consiglio di Stato, preso atto che nessun
ricorso è stato interposto nei termini legali, la approva con risoluzione 6
agosto 1996. Il ricorso pendente presso il TPT, divenuto senza interesse, è
stralciata con decreto 16 agosto 1996.
c.
Nella raccomandata
del 10 settembre 1996 il Municipio comunica al signor __________ l’approvazione
da parte del Consiglio di Stato della variante concernente l’esecuzione dei
posteggi comunali sulla part. __________di sua proprietà, invitandolo, prima di
procedere alla fase esecutiva, a fargli conoscere le sue pretese espropriative.
d.
Con raccomandata
datata 25 settembre 1996 __________ inoltra al Consiglio di Stato un’istanza di
restituzione in intero del termine e di riesame della risoluzione del 6 agosto
1996.
Fa valere di aver avuto
conoscenza della pubblicazione solo dallo scritto del 10 settembre 1996.
Ricorda di aver saputo, circa tre mesi prima della pubblicazione stessa,
dell’intenzione del Comune di porre dei posteggi pubblici sul suo fondo e di
aver interposto, il 19 giugno 1995, un ricorso  “precauzionale” che non ebbe
mai risposta. Chiede di essere reintegrato nei termini di ricorso.
Avverte che il ricorso
precauzionale esprimeva l’esplicita volontà di opporsi al vincolo posto sul suo
fondo dalla variante e che lo si doveva considerare alla stregua di un ricorso,
anche se venne presentato prima che la variante stessa venisse adottata. Vi
sono, egli afferma, i presupposti per riesaminare la risoluzione del 6 agosto
1996. Nel merito, poi, asserisce che “
la variante adottata non rispetta ... l‘art.
41 cpv. 2 LALPT, che permette la modificazione di un PR solo se l’interesse
pubblico (non sono quello individuale) lo esige
.” Chiede che la risoluzione
venga annullata e che gli sia restituito il termine per ricorrere contro la
variante. In via eventuale postula che la decisione venga riesaminata e che,
dopo averlo sentito, venga pronunciato un nuovo giudizio.
Malgrado le osservazioni
del Comune, che desume da una serie di indizi la conoscenza della pubblicazione
da parte di __________ e conclude per il rigetto dell’istanza, il Consiglio di
Stato la accoglie con risoluzione del 18 dicembre 1996, annulla la precedente
decisione e impartisce all’istante un nuovo termine di 15 giorni per impugnarla.
e.
Il Comune insorge in
questa sede contro questa risoluzione, chiedendone l’annullamento. Contesta che
il ricorso precauzionale presentato prima dell’adozione della variante possa
valere quale sua impugnazione. Contesta pure che senza l’invio per raccomandata
“non vi sia prova dello scambio di corrispondenza con il legale del signor
__________ e la Cancelleria comunale informante sui termini di ricorso”.
Recenti disposizioni hanno prescritto di ricorrere a questa forma solo per
determinate procedure e intimazioni, a conferma della fiducia che meritano le
nostre Poste. D’altronde l’invio in busta ufficiale, con tanto di stemma del
comune, sarebbe stato certamente ritornato al mittente se non lo si fosse
potuto recapitare.
L’istante, è stato più volte
in cancelleria comunale, prima dell’avvio e durante la procedura; il segretario
comunale che parla la sua lingua si è più volte intrattenuto con lui. Non è
quindi possibile congetturare ch’egli non sia stato a conoscenza della
procedura, specie considerato che già nel 1995 “era al corrente dei passi in
corso.” E poi perché non ha delegato qualcuno a rappresentarlo?
Ma soprattutto il comune
fa valere che “la procedura di pubblicazione ed informazione nonché i termini
di ricorso sono retti da specifiche norme giuridiche; la pubblica utilità di un
piano regolatore, di una variante e le relative procedure escludono che salvo
appunto le pubblicazioni ufficiali (FU, quotidiani, albo comunale) ve ne siano
altre e questo in modo particolare pensiamo ai proprietari, ai cittadini non
residenti in Ticino.” Il comune chiede il rigetto dell’istanza.
f.
Nelle sue
osservazioni __________ chiede la reiezione del gravame. Contesta in primo
luogo che il ricorso precauzionale fosse stato presentato un anno prima; precedette
invece di pochi giorni la risoluzione del Municipio (Messaggio al legislativo
comunale). Nessuna risposta gli diede il Comune, cui era ben nota la sua
avversione alla variante.
Venne a sapere della
pubblicazione quando il Comune gli chiese di quantificare la sua richiesta
d’indennità di espropriazione e presentò tempestiva domanda di restituzione dei
termini.
Il principio della buona
fede, derivante dall’art. 4 Cost e valido anche nella procedura amministrativa,
è stato rettamente applicato dal Consiglio di Stato che ha “
correttamente
dedotto conseguenze giuridiche da fatti risultanti dagli atti: mancata
considerazione di un ricorso presentato pochi giorni prima delle risoluzioni
municipale e assembleari, mancata risposta allo stesso, benché le circostanze
esigessero un preciso riscontro
.”
considerato
in diritto
1.
La contesa verte
essenzialmente attorno al tema della notificazione: il resistente (__________)
parte dal presupposto che l’adozione della variante doveva essergli notificata
personalmente. Non lo fu e di conseguenza egli non poté rispettare i termini ricorsuali;
dacciò l’istanza di restituzione, il cui accoglimento, accompagnato
dall’annullamento dell’approvazione della variante, il comune contesta in
questa sede.
Dal tema
possono essere enucleati i seguenti quesiti:
- la
variante doveva essere notificata personalmente al                                                         proprietario
(qui resistente)?
-  se sì, la
mancata notifica personale avendo avuto per                            effetto
di impedirgli di ricorrere nei termini di legge, si                                                    giustificava
di ripristinare i termini ricorsuali, accogliendo la                                                                 relativa
istanza?
-  se sì, il
Consiglio di Stato ha rettamente annullato                                                                l’approvazione
della variante?
2.   Notifica personale
2.1
Scopo nella notifica
di una decisione amministrativa è di portarla a conoscenza dell’interessato
così da consentirgli di impugnarla nei termini fissati dalla legge.
La natura stessa delle
decisione amministrativa, provvedimento assunto dall’autorità in un caso
concreto allo scopo di modificare o annullare diritti o obbligazioni, di
costatarne l’esistenza e l’estensione o l’inesistenza, di pronunciarsi sulle
domande volte a creare, modificare, annullare o costatare diritti o
obbligazioni, fa sì che di norma la notifica debba essere fatta alla persona o ente
interessato dalla decisione.
Il problema si complica
nel caso estremo in cui concerne un grande numero di interessati.
Più ancora quando come nel
caso della pianificazione del territorio e segnatamente del PR il carattere del
provvedimento sfugge alla definizione di decisione: se ad essa si apparenta per
certi tratti, per altri presenta caratteristiche di astrazione e generalità che
lo accomunano piuttosto ad una norma. E non va dimenticato che mentre la
decisione emana di regola dall’amministrazione il PR è, tranne in via
eccezionale per modifiche di poco conto, opera del legislativo comunale. Ora il
diritto di essere sentito non è dato nella procedura legislativa.
2.2
La LPT assegna ai
Cantoni l’obbligo di disciplinare competenza e procedura in materia di
pianificazione del territorio (art. 25 LPT), con la precisazione che i PR e le
loro modificazioni devono essere approvati da un’autorità cantonale (art. 26
LPT).
La LALPT nello stabilire
agli art. 32 segg. la procedura di adozione e approvazione del PR prescrive all’art.
34 cpv. 1 che il piano sia adottato dal legislativo comunale. Idem le sue
modifiche (art. 41 cpv. 1 LALPT), tranne quelle di poco conto (art. 41 cpv. 2
LALPT).
Il problema della notifica
dell’adozione del PR è risolto dall’art. 34 cpv. 2 LALPT: il Municipio procede
sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il
periodo di trenta giorni. Pubblicazione che, giusta il cpv. 3 dell’art. 34
LALPT, dev’essere annunciata almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel
Foglio Ufficiale e nei quotidiani del Cantone.
E’ l’opzione
della legge per la
notifica edittale
.
La giurisprudenza, che ha
sempre evitato di avventurarsi in una definizione della natura del PR
trattandola a volte come decisione altre come norma, ha esaminato a diverse
riprese la compatibilità con gli art. 33 LPT e 4 Cost - ossia col diritto di
essere sentito nell’ambito della protezione giuridica garantita dal titolo V.
della LPT - di una notifica non effettuata personalmente all’interessato.
Se la pubblicazione
dell’intero PR o della sua revisione generale non pone problemi (in DTF 106 Ia
310 il TF ha precisato che in quell’ipotesi non è deducibile dall’art. 4 Cost
il diritto ad una notifica personale), è dubbio percontro ch’essa possa valere
quale notifica se la modifica tocca una cerchia ristretta di proprietari e
ancor più se v’è uno solo.
Il TF ha lasciato aperto
il quesito in un caso in cui la modifica parziale di un piano delle zone e del
regolamento edilizio era stata unicamente pubblicata, conformemente alla prassi
locale, mediante esposizione all’albo comunale di un villaggio grigionese (DTF
116 Ia 215). Di rilievo era in quella fattispecie che la modifica sopprimeva
l’obbligo di allestire un piano di quartiere e con ciò l’ampio potere di
partecipazione dei proprietari.
Pur riconoscendo che un
simile caso (
gegenständlich und räumlich begrenzte Revision
) non poteva
essere posto sullo stesso piano di una revisione generale, il TF non si è
pronunciato sulla validità della forma rudimentale di notifica posta in atto.
Né si è peraltro pronunciato sulla validità di un’esposizione all’albo comunale
che, come in casu, sia stata preannunciata sul FU e i quotidiani.
Moor, nel citare questa
giurisprudenza in Droit Administratif, vol. II, pag. 293, osserva quanto sia
difficile, in questa materia, operare una chiara distinzione fondandosi
semplicemente sulla dimensione dell’area toccata dal provvedimento. Molto
meglio, a parer suo, attenersi al principio della notifica edittale, con la riserva
che i proprietari possano se del caso esigere di essere personalmente
informati.
Questo parere
merita a nostro giudizio adesione.
Non si può, senza mettere
in pericolo la sicurezza del diritto, creare parallelamente al sistema di
informazione previsto dalla legge un canale secondario riservato a non meglio
definiti casi speciali, la cui eventuale disfunzione possa rimettere in forse
le disposizioni altrimenti cresciute in forza di cosa decisa (o giudicata)
seguendo la procedura prevista dalla legge.
Riteniamo, come Moor, che
sia oltremodo difficile stabilire a partire da quale grado di generalità (e di
astrazione) basti la pubblicazione e al disotto di quale soglia occorra invece
far capo alla notifica personale. Il numero dei possibili interessati non
fornisce un parametro pertinente.
Non vediamo alla fin fine
come si possa porre i comuni, alcuni di minime dimensioni e con apparati
organizzativi elementari difronte a simili scelte. Certuni si trovano con una
forte percentuale di residenze secondarie appartenenti a persone domiciliate
fuori comune, alcune all’estero: basta che per un disguido il comune non invii
ad una di esse la comunicazione della modifica perché questa possa rimetterla
in questione, anche parecchio tempo dopo la sua approvazione, se non ne ha
avuto prima conoscenza.
Questo in
linea di principio.
2.3
Non possiamo tuttavia
non tener contro, nel caso presente, che nel comunicare all’avvocato del qui
resistente la procedura che la ventilata variante avrebbe seguito, lo stesso
comune ha menzionato l’invio della copia della pubblicazione agli interessati e
dunque allo stesso resistente .
Non averlo fatto e
pretendere che questi dovesse accontentarsi della pubblicazione viola il
principio della
buona fede
.
Il comune non ha potuto in
nessun modo provare o rendere seriamente verosimile che __________ avesse preso
conoscenza della pubblicazione malgrado la mancata comunicazione personale.
La costui affermazione di
aver preso conoscenza della variante solo al momento in cui venne invitato dal
comune a formulare le sue pretese espropriative non appare inventata ad hoc per
rimediare al mancato ricorso nei termini. Né si vede per quale motivo
__________, che già prima dell’adozione della variante aveva espresso il suo
totale dissenso in un “ricorso precauzionale”, avrebbe evitato di impugnarla
nelle vie di rito, una volta adottata, se solo ne avesse avuto contezza.
Proprio perché il comune
sapeva del disaccordo del proprietario avrebbe dovuto rispettare la procedura
di adozione preannunciatagli e dunque comunicargli l’avvenuta pubblicazione.
Il richiamo alle
disposizioni che limiterebbero l’invio per raccomandata alle sole comunicazioni
importanti è un fuor d’opera.
In realtà non vi fu
comunicazione della pubblicazione né per invio semplice né per raccomandata. Lo
scritto del 10 settembre aveva tutt’altro scopo ed è peraltro intervenuto a
pubblicazione da tempo terminata. Il ricorrente non nega peraltro di averlo
ricevuto.
3.   Restituzione dei termini
Risulta da quanto precede
che la variante non fu notificata all’interessato.
Ciò non configura,
contrariamente all’assunto ricorsuale, la fattispecie contemplata dall’art. 137
CPC cpv. 1 lett. a) cui rinvia l’art. 12 LPAmm; non si dà cioè il caso di chi
sia stato impedito di agire “perché, senza sua colpa, ignorava la scadenza del
termine oppure perché la notificazione è avvenuta così tardi da renderne
impossibile l’osservanza.
La notifica non è affatto
avvenuta e la conseguenza ne è che il termine per ricorrere non ha iniziato a
decorre finché l’interessato non ha avuto per altre vie conoscenza della
modifica del PR.
L’ipotesi è prevista non dall’art.
12 ma dall’art. 46 cpv. 1 LPAmm ai cui sensi “il ricorso deve essere insinuato
per iscritto all’Autorità di ricorso in tante copie quante sono le parti, più
una per il giudice, entro 15 giorni dall’intimazione e,
in assenza di
questa, dalla conoscenza della decisione impugnata
(grassetto ns.)
.
Sono
riservati i termini previsti da altre leggi.”
4.   Annullamento
dell’approvazione della variante
Molto accortamente
__________ non si è limitato a chiedere la restituzione del termine ma ha anche
esposto i motivi per cui dissente dalla variante. L’istanza vale alla fin fine
quale tempestivo ricorso contro tale variante, interposto nei quindici giorni
dalla conoscenza della sua adozione e, per il caso che il ricorso venisse in
tutto o in parte accolto, quale istanza di riconsiderazione o revoca
dell’approvazione.
Pertanto il Consiglio di
Stato doveva entrare nel merito del ricorso, anziché fissare all’istante un
termine per interporlo e annullare intanto l’approvazione.
Il Consiglio di Stato ha
evidentemente ritenuto che il non aver sentito, per mancata notifica, il
proprietario fosse motivo per annullare la decisione di approvazione del PR.
Ciò ha senso se la mancata
notifica ha per effetto la nullità della decisione, non invece se ne può
tutt’al più comportare l’annullamento. Per annullarla il Consiglio di Stato
deve entrare nel merito del ricorso; se lo accoglie revoca l’approvazione. Ma
lo farà solo allora.
Ora, per i motivi
chiaramente esposti in DTF 116 Ia 219 segg. consid. c), la difettosa
pubblicazione non comporta nullità della procedura ma unicamente la sua
impugnabilità. L’interessato, avverte il TF, non può limitarsi a eccepire la
nullità dell’approvazione ma deve ricorrere presso il governo, in quanto
autorità di approvazione, e chiedere la riconsiderazione o la revoca.
Per l’esattezza, il
“ricorso” di __________ è interposto presso il governo come autorità ricorsuale
ed è solo se lo accoglie in tutto o in parte che lo stesso governo, ma stavolta
come autorità di approvazione, la revocherà o modificherà.
Materialmente le due
operazioni possono essere compiute contestualmente, ma si tratta di due momenti
concettuali diversi.
Con l’avvertenza che il
ricorso è un rimedio di diritto perfetto (Rechtsmittel), la domanda di
riconsiderazione/revoca, imperfetto (Rechtsbehelfe).
Sottolineato va ad ogni
modo che il solo fatto di ricorrere contro la variante dopo la sua approvazione
non è argomento sufficiente per annullare quest’ultima.
5.
Per concludere, la
decisione qui impugnata, la quale annulla l’approvazione della variante e,
accolta l’istanza di restituzione contro il lasso dei termini, fissa
all’istante un termine di 15 giorni per impugnarla, è destituita di giuridico
fondamento e va annullata. L’approvazione viene ripristinata, con rinvio degli
atti al Consiglio di Stato perché si pronunci sul ricorso del qui resistente
__________, eventualmente fissandogli un termine per meglio sostanziarlo, dopo
di che deciderà se rivedere (riconsiderare, revocare) la decisione di
approvazione.
Sarà bene che il
resistente chieda nel frattempo la concessione dell’effetto sospensivo al
ricorso, per evitare che la variante, intanto approvata, esplichi effetto nelle
more della decisione.
6.
La domanda del
resistente di convalidare la risoluzione governativa qui impugnata dal comune
non può per le ragioni suesposte trovare accoglimento, va tuttavia considerato
che il ripristino della contestata approvazione non avviene per motivi di
merito, riconosciutane la validità, ma procedurali, che lasciano aperto il
giudizio finale.
Per questo
motivo non vanno poste a carico del resistente né      spese né tasse di
giudizio.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso del Comune di
__________ é
accolto
ai sensi dei considerandi.
§)  La
decisione impugnata è annullata e gli atti ritornati al                                                                 Consiglio
di Stato affinché decida nuovamente                                                                        sull’approvazione
della modifica di PR contestata dal qui                          resistente.
2.   Non si prelevano tasse né
spese di giudizio.
3.   Intimazione:                  __________
-
__________ __________, rappr. da avv.                         __________,
__________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario