ti_gerichte · 90.2009.29 · 2011-05-23 · it
Conferma della non attribuzione di un fondo alla zona edificabile e della conseguente attribuzione alla zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2011 90.2009.29
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2011 90.2009.29
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2011 90.2009.29

Incarto n.
90.2009.29
Lugano
23 maggio
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 aprile 2009 di
RI 1
patr.
da: PR 1
contro
la risoluzione 17 marzo 2009 (n. 1200), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore di Vira
Gambarogno relativa ai mapp. 313 e 318;
viste le osservazioni:
-    4 giugno 2009 del
municipio di Vira Gambarogno,
-    5 giugno 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
alla domanda di concessione
dell'effetto sospensivo;
viste le risposte:
-    16 giugno 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    28 agosto 2009 del
municipio di Vira Gambarogno;
viste le osservazioni:
-
3 marzo 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-
14 aprile 2011 del
municipio di Gambarogno;
-
27 aprile 2011 della RI
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
La __________ (RI 1) è proprietaria del mapp. 313 di
Gambarogno (Vira), località
In di Geer
. Il fondo, che ha una superficie
complessiva di 6'624 mq, è così censito:
A      stalla              mq              40
B      ripostiglio        mq              12
C      pollaio            mq                8
d      porto              mq             117
e      prato              mq          5'506
f       incolto            mq             941.
Il mapp. 313 confina con il mapp. 318 - di proprietà del Cantone Ticino - che
separa il fondo della RI 1 dal Lago Maggiore, del quale costituisce la battigia.
La proprietà e i confini dei mappali sono stati oggetto in passato di una
vertenza tra i due citati proprietari, risolta in via definitiva nella forma
appena descritta dalla prima Camera civile del Tribunale d'appello, che ha stabilito
che il confine delle due proprietà si situasse sulla linea di massimo
spostamento delle acque alle piene ordinarie, ossia a una quota di 194.50 m sul livello del mare (cfr. I CCA 11.19__________.__________ del __________ __________ 2001,
con planimetria allegata).
B.
a
. Nell'ambito dell'adozione del piano regolatore
dei comuni del Gambarogno, costituitisi in un apposito consorzio (CPRG), nel
1983 il fondo è stato gravato da vincoli per attrezzature ed edifici pubblici
(AP/EP) destinati all'ampliamento del vicino edificio scolastico e a una passeggiata
a lago. Il 12 luglio 1985 il Consiglio di Stato ha approvato il piano,
respingendo il ricorso interposto dalla RI 1 contro i vincoli in questione.
Tuttavia, il 12 dicembre 1989, il Gran Consiglio ha parzialmente accolto l'impugnativa
contro di esso inoltrata dalla RI 1, annullando i controversi vincoli e rinviando
gli atti all'istanza inferiore per nuova decisione. Il ricorso inoltrato dalla RI
1 al Tribunale federale contro la decisione del Parlamento è stato dichiarato
inammissibile (STF 1P.104/1990 del 28 giugno 1990).
b. Il 16 luglio 1993 il Governo ha accolto
un ricorso per denegata giustizia inoltratogli dalla RI 1 contro l'inattività
dell'autorità di pianificazione, imponendole sotto comminatoria dell'esecuzione
d'ufficio, di adottare l'attesa variante entro il 31 ottobre seguente. Il 21
dicembre 1998 il consiglio comunale di Vira Gambarogno ha adottato una variante
che destinava il fondo a
parco e area verde
; essa è stata approvata dal
Consiglio di Stato il 19 maggio 1999 (ris. gov. n. 2180) che in seguito ha
anche respinto il ricorso inoltrato dalla RI 1 contro la medesima
pianificazione (ris. gov. 23 febbraio 2000 n. 803). Il giudizio governativo è
stato annullato dal Tribunale della pianificazione del territorio che ha
rinviato gli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione (STPT 90.2000.32
del 13 ottobre 2000). Il Governo, con risoluzione 20 febbraio 2002 (n. 688) ha
così parzialmente accolto il ricorso della RI 1, annullando la variante e rinviandola
al comune, respingendo tuttavia nel contempo le richieste di inserimento in
zona edificabile. L'Esecutivo cantonale ha infatti condiviso le intenzioni
comunali nel loro principio; tuttavia esso ha considerato che, siccome nel
frattempo era stata risolta in via definitiva la questione dei limiti dei fondi
(cfr.
supra
, A) la zona oggetto della variante non corrispondeva più ai
limiti di proprietà e ciò avrebbe potuto avere, in particolare, delle
conseguenze finanziarie per il comune.
c. Vista la persistente inattività del comune e della delegazione consortile,
il 4 luglio 2005 la RI 1 ha nuovamente adito il Consiglio di Stato con un ricorso
per denegata giustizia. Con risoluzione 15 novembre 2005 (n. 5400) il Governo
ha accolto l'impugnativa e ha imposto al CPRG e al comune di adottare e
pubblicare entro sei mesi una variante di piano regolatore per il fondo dell'insorgente.
L'ordine è stato abbinato alla comminatoria dell'adozione di misure coattive ai
sensi dell'art. 105 cpv. 2 della
legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1)
. Il 18 dicembre 2006 il consiglio comunale
di Vira Gambarogno ha adottato una nuova variante riguardante il fondo della RI
1. Contro questa decisione, la RI 1 è insorta, chiedendone l'annullamento, prima
davanti al Consiglio di Stato e poi davanti a questo Tribunale. La RI 1 aveva
in particolare contestato il diritto di pianificare del comune sia perché il
termine di sei mesi era trascorso - ciò che avrebbe fatto decadere il diritto
di pianificare - sia perché la pianificazione era stata adottata senza la
necessaria delega, concessa solo il 17 gennaio 2007. Questo Tribunale ha
respinto il ricorso (STA 52.2007.270 del 24 ottobre 2007). Esso ha infatti
ritenuto che, da un lato, la scadenza del termine non avesse privato il comune
della sua competenza di pianificare, dall'altro che il difetto di competenza
era stato sanato dalla successiva risoluzione di delega da parte del CPRG.
C.
a. La variante adottata
il 18 dicembre 2006 è quindi stata pubblicata (FU 9/2008 833). Il 3 aprile 2008
la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato chiedendone l'annullamento;
essa ha poi postulato che il mapp. 313 fosse assegnato alla zona edificabile
R3, con i bonus per infrastrutture alberghiere e grandi superfici, subordinatamente
ha domandato che l'incarto fosse retrocesso al comune o al CPRG perché
provvedesse in tal senso entro un termine di sei mesi, scaduto il quale la
competenza di procedervi sarebbe dovuta passare al Dipartimento del territorio.
Ha innanzitutto eccepito una violazione delle disposizioni sull'informazione e
la partecipazione della popolazione. Ha quindi contestato l'impostazione della
pianificazione, in particolare ha sostenuto
-    che i fatti erano stati accertati e valutati in modo incompleto,   errato
e arbitrario,
-    che il mapp. 313 apparteneva a un comprensorio larga-          mente
edificato, rispettivamente,
-    che esso non era interessante per uno sfruttamento agricolo,
-    che era stato violato il principio della buona fede.
b. Con risoluzione 17 marzo 2009 il Consiglio di Stato ha approvato la variante
e, nel contempo, ha respinto il ricorso della RI 1. Il Governo ha evidenziato
l'importanza turistico-ricreativa e paesaggistica delle rive dei laghi e fiumi,
da cui consegue l'importanza della loro pubblica fruizione. La pianificazione
si porrebbe inoltre in consonanza con la nuova scheda del piano direttore P7 (relativa
al patrimonio, laghi e rive lacustri) e a quanto auspicato dall'Inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS). Quanto al ricorso inoltratogli
dalla RI 1, il Consiglio di Stato ha deciso di non dare seguito alla domanda di
sopralluogo con audizione delle parti in contraddittorio, all'esperimento di un
tentativo di conciliazione e all'assunzione di nuove prove. Esso ha poi evidenziato
l'autonomia di cui il comune gode in materia, indicando comunque di condividere
la scelta in esame, ritenuta coerente e corretta sotto ogni aspetto. Il Governo
ha quindi ricordato che già nel 2002 si era espresso contro la richiesta di
inserimento in zona edificabile del fondo. La scelta impugnata non violava poi
nessuna delle norme di diritto procedurale e materiale invocate nel ricorso.
D.
La RI 1 insorge
ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena
descritta. La ricorrente postula innanzitutto la concessione dell'effetto sospensivo
al ricorso e la sospensione della procedura sino all'evasione, con decisione di
merito cresciuta in giudicato, della revisione del piano regolatore consortile,
che inserirebbe il fondo nel perimetro della zona soggetta a piano
particolareggiato. Essa postula quindi in via principale che il Tribunale
accerti la nullità della decisione di adozione della variante da parte del
consiglio comunale. Quindi pone una serie di domande in via subordinata tendenti
all'inserimento, direttamente da parte del Tribunale o attraverso un rinvio al
Consiglio di Stato con o senza un'ulteriore istruttoria, dei mapp. 313 e 318
nella zona edificabile con tipologia R3 e bonus per la realizzazione di
infrastrutture alberghiere e grandi superfici, rispettivamente che l'incarto
venga retrocesso al Governo perché proceda ai sensi dei considerandi. Per il dettaglio
delle argomentazioni a sostegno delle richieste della ricorrente si rinvia ai
successivi considerandi di diritto.
E.
Il
municipio chiede di respingere le istanze di concessione dell'effetto
sospensivo e di sospensione della procedura, mentre su questi due punti la
Divisione si rimette al giudizio del Tribunale. Nel merito, tanto l'autorità
comunale che quella cantonale postulano invece la reiezione del ricorso. Delle
loro considerazioni si dirà, nella misura del necessario, in diritto.
F.
a. Il 24
novembre 2010 ha avuto luogo una pubblica udienza. In quest'ambito il ricorrente
ha chiesto al Tribunale di assumere le seguenti prove (verbale pag. 1 seg.):
1.   l'incarto concernente la revisione del
piano regolatore consortile del co-    mune del Gambarogno;
2.   una perizia tecnica-economica per determinare se e in che misura è eco- nomicamente
sostenibile un'attività compatibile con la destinazione agri-  cola del fondo
in parola;
3.   una perizia in merito al paventato pericolo di esondazione limitato del      mapp.
313, in particolar modo se vi sono possibilità tecnico-costruttive per    poter
costruire anche all'interno della linea di pericolo, senza che la vici-      nanza
del lago costituisca un limite invalicabile; accertando altresì quali       misure
sono state adottate negli stabili dei fondi immediatamente adia-   centi al 313
e nel nucleo (a lago).
Il giudice delegato ha ammesso, seduta stante, unicamente il richiamo degli
atti di cui al punto 1; nel contempo ha respinto le altre domande. Il
magistrato ha quindi rinviato all'evasione del merito la motivazione di questa
decisione, che sarà quindi resa con il presente giudizio.
b. In corso d'udienza è la ha prodotto una copia del ricorso da lei inoltrato
al Consiglio di Stato il 13 maggio 2009. Il Tribunale ha richiamato dal CPRG,
per il tramite del municipio, copia della riposta del consorzio.
c. Sempre in occasione dell'udienza si è esperito il sopralluogo in
contraddittorio, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. L'istruttoria
è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni.
G.
Dopo aver - invano -
sollecitato a più riprese il municipio a trasmettere il documento richiesto, il
Tribunale ha dovuto procurarselo per il tramite del Dipartimento. Esso è stato
quindi sottoposto alle parti per osservazioni. Di queste si riferirà ove necessario.
Considerato,
in
diritto
1.
Ricevibiltà
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del
ricorso sono date (art. 38 cpv. 1 LALPT).
1.2. In merito alla legittimazione attiva della ricorrente ci si potrebbe innanzitutto
domandare se la richiesta relativa all'accertamento della nullità dell'adozione
della variante da parte del consiglio comunale non costituisca una domanda
nuova e, pertanto, inammissibile in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).
In secondo luogo, essendo riferita alla procedura d'adozione, vi è da ritenere
che essa non andava sollevata in relazione alla pubblicazione della variante ma
a quella, precedente, delle deliberazioni del consiglio comunale (cfr. STA
90.2008.54 del 14 aprile 2009 consid. 4). Cosa, che peraltro, la ricorrente ha
effettivamente fatto: la sua contestazione è stata respinta da questo Tribunale
con la citata sentenza del 24 ottobre 2007, che non è stata impugnata. Sia come
sia, nella misura in cui fosse ricevibile in quanto fosse da trattare quale
caso di nullità e non di annullabilità, tale contestazione dovrebbe comunque
essere respinta per i motivi che il Tribunale ha già addotto nella precedente
sentenza, alla quale, per economia di giudizio, si rinvia. Non vi sono nemmeno ragioni
che potrebbero condurre a ritornare sul merito di questa pronuncia.
1.3. Da ultimo, il Tribunale ritiene che le numerose domande poste in via
subordinata possano essere considerate come un affinamento di quella formulata
davanti al Governo, con la quale si può dunque ammettere identità, salvo nella
misura in cui, per la prima volta, il ricorrente chiede che anche il mapp. 318
(di proprietà dello Stato) venga inserito in zona edificabile, richiesta non
formulata davanti al Governo e pertanto irricevibile (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT e 63 cpv. 2
legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1
).
1.4. Con questa precisazione il ricorso, nella misura in cui è ricevibile,
dev'essere esaminato nel merito.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.
33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Sospensione della procedura
La RI 1 chiede che la presente procedura venga sospesa sino alla crescita in
giudicato della revisione del piano regolatore consortile nella misura in cui
interessa i mapp. 313 e 318. La domanda è stata avversata dal comune, mentre il
Governo si è rimesso al giudizio del Tribunale. Con decisione consegnata a
verbale in occasione dell'udienza, il giudice delegato ha respinto la richiesta
di sospensione, rinviando la motivazione all'evasione del merito. Il Tribunale
conferma ora quanto disposto dal giudice delegato, per i seguenti motivi.
Innanzitutto, in quanto tale, la richiesta di sospensione formulata davanti a
questo Tribunale costituisce una domanda nuova, pertanto irricevibile (38 cpv.
4 lett. b LALPT e 63 cpv. 2
LPamm; cfr.
supra
,
1.3.
). Tanto più che non è ammissibile procrastinare
oltre l'assegnazione di questo territorio a una funzione pianificatoria, fine
per il quale la ricorrente stessa si batte strenuamente da anni, inoltrando
anche dei ricorsi per denegata giustizia. La sua domanda dunque, oltre che
infondata, appare al limite della buona fede procedurale. Essa costituisce poi
un
venire contra factum proprium
se si considera che nel ricorso 13 maggio
2009 la RI 1 chiede al Governo - per giunta in via principale - di accertare la
nullità della revisione del piano consortile rispettivamente di annullarla. Piano
che, sia soggiunto, non è ancora stato approvato e in ogni caso non definisce
l'assetto pianificatorio definitivo del mappale della ricorrente, limitandosi a
includerlo nel perimetro previsto per un piano particolareggiato. Da ultimo,
questa procedura pianificatoria è posteriore a quella in esame. Nella misura in
cui fosse ricevibile, la richiesta di sospensione dovrebbe dunque in ogni caso
essere respinta. Sotto questo profilo nulla osta all'evasione del ricorso.
4.
Richiesta assunzione prove
La
ricorrente ha postulato
l'assunzione dei mezzi di prova citati in precedenza (
supra
, F.a.). Il
giudice delegato ha respinto seduta stante la richiesta relativa all'allestimento
delle due perizie. Con l'odierno giudizio il Tribunale conferma questa decisione
per i seguenti motivi.
4.1. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio
(art. 18 cpv. 1 LPamm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare
d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione e assumere di
sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapporti
interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di
trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 del
codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), applicabile per la
sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione
delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento
anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di
prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai
fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui
o non pertinenti (
Marco Borghi/
Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1b ad art. 18
).
4.2. Nel caso concreto, non è necessario esperire una perizia sulla possibilità
di eseguire un'attività agricola economicamente sostenibile sul mapp. 313. Come
si vedrà nel seguito, l'idoneità agricola del fondo è stata in ogni caso constatata
in occasione della visita dei luoghi. Il mappale è infatti utilizzato quale
pascolo e vigneto, ciò che dimostra a sufficienza la possibilità tecnica di un
simile sfruttamento. Poco importa sapere se una simile attività possa, inoltre,
essere sostenibile da un punto di vista economico. Tanto più che, come si vedrà,
l'assegnazione di questo territorio alla zona agricola si giustifica anche per
la sua funzione di contenimento dell'espansione della zona edificabile. Nemmeno
l'assunzione di una perizia relativa alla possibilità di costruire in relazione
alla linea di pericolo esondazione appare utile ai fini del presente giudizio.
Questa tende, alla fin fine, a dimostrare che è dato il requisito dell'idoneità
a
ll'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che
al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, ma che è solo uno degli elementi
che conducono a decidere in merito all'attribuzione di un fondo alla zona
fabbricabile. Siccome, per i motivi che seguono, anche ammettendo
l'edificabilità tecnica del fondo nulla muterebbe all'esito della vertenza, il
Tribunale ritiene di dover rinunciare all'assunzione di questo, costoso, mezzo
di prova.
5.
Diritto di essere sentito
5.1. La ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di non aver indetto
un'udienza in contraddittorio che le avrebbe permesso di notificare le prove
che voleva fossero assunte, precludendole dunque il diritto di fornirle e violando
così il suo diritto di essere sentita. La tesi non può essere accreditata.
5.1.1. La procedura amministrativa è,
difatti, di principio scritta e non orale. È dunque attraverso una notificazione
scritta delle prove che s'intende far assumere che la ricorrente poteva richiederle.
Non è, in particolare, necessaria un'udienza preliminare ai sensi degli art.
177 segg. dell'or abrogato codice di procedura civile del 17 febbraio 1971
(CPC-TI). Il rinvio operato all'art. 19 cpv. 2, infatti, è circoscritto alle
modalità di assunzione della singola prova. Spetta poi all'autorità decidere se
assumerla o meno operando il citato apprezzamento anticipato della sua
rilevanza (
supra
, 3.1). L'autorità amministrativa può infatti metter
termine all'assunzione delle prove ove quelle già esperite le abbiano
consentito di formarsi una convinzione ed essa abbia legittimamente acquisito
la certezza che ulteriori prove non potrebbero comunque modificare la sua
opinione (
Borghi/Corti
, op. cit., n.
5 ad art. 19).
5.1.2. Nulla muta al riguardo l'invocato
art. 6 della CEDU. Il Consiglio di Stato non è un tribunale, ma un organo
esecutivo al quale la legge assegna a titolo accessorio funzioni
giurisdizionali. Il rispetto delle garanzie scaturenti dell'art. 6 CEDU
avviene, invece, davanti a questo Tribunale, il quale ha tenuto l'udienza
richiesta (DTF 134 I 331; cfr. anche
Ruth
Herzog
, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, tesi, Berna
1995, pag. 309 seg.).
5.1.3. Un obbligo di tenere un'udienza non può nemmeno essere dedotto dall'art.
17 LPamm, riferito al tentativo di conciliazione. Spetta infatti all'autorità
valutare se è opportuno esperirlo. La norma è infatti, a chiaro tenore
letterale, potestativa. D'altro canto, la posizione del Consiglio di Stato, che
ha ritenuto che non vi fosse alcuno spazio per una conciliazione date le tesi
contrastanti e manifestamente inconciliabili delle parti, è condivisibile.
5.2. La decisione impugnata non può nemmeno essere ritenuta carente di motivazione,
come sostiene la ricorrente.
5.2.1. Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato
di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone esigenze troppo
severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi
unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera
sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha
essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di
afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con
cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la
fondatezza della decisione medesima (
DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232
consid.
3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2.a.aa
i.f.
).
5.2.2. La criticata decisione adempie alle esigenze appena ricordate. L'Esecutivo
cantonale si è confrontato con il contenuto della variante pianificatoria
sottopostagli e ha spiegato per quali ragioni la decisione comunale poteva
essere approvata, respingendo nel contempo le critiche della ricorrente. Il
fatto che la precedente istanza non abbia formalmente ripreso ogni singola
argomentazione ricorsuale non è determinante. Sotto il profilo del diritto di
essere sentito è infatti decisivo che essa si sia pronunciata sui punti rilevanti
per il giudizio, respingendo implicitamente le (numerose) censure sollevate
dalla ricorrente che ha ritenuto manifestamente infondate e consentendo alla RI
1, per finire, di afferrare la portata della sentenza e di impugnarla in questa
sede con cognizione di causa.
6.
Informazione e partecipazione
Data la sua valenza dirimente, prima di entrare nel merito della
pianificazione, dev'essere da ultimo verificato se, come ritiene la ricorrente,
vi è stata una violazione dei disposti sull'informazione e la partecipazione
della popolazione al processo pianificatorio. La RI 1 sostiene di non essere stata
informata dell'avvio della nuova procedura di variante e di essere stata messa
dinanzi al fatto compiuto, quando ormai il progetto era stato elaborato e vagliato
nell'ambito dell'esame preliminare.
6.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori
informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni
previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per
un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.
2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale
federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia
alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di
una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con
numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr.
DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio,
Berna 1981, n. 5 ad art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il
Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione
della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti
dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2
LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi
e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e
ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono
presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno
trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte
pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e
informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore,
tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006 n. 33 consid.
3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare
l'effettività della partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano
essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in
soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a
favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal
municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative
dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del
piano da parte del legislativo.
Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4
LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una
consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo
succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120
consid. 3.2; STF 1_C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
6.2. Nel caso concreto, il 7 giugno 2006 il municipio ha sottoposto al
Dipartimento il progetto di variante. Quest'ultimo ha formulato l'esame
preliminare 22 giugno 2006. Di seguito gli atti sono stati posti a disposizione
degli interessati presso la cancelleria comunale dal 17 al 24 luglio 2006;
quest'ultimo giorno sarebbe anche stato presente, dalle 17.00 e le 18.00, il
pianificatore (doc.
Z
). Il termine
per presentare le osservazione è stato fissato al 31 luglio successivo. Il 20
luglio 2006 la RI 1 ha inoltrato le proprie osservazioni (doc.
Y
), ribadendo - nel merito - di ritenere
che il suo fondo doveva essere inserito in zona edificabile. Il 21 agosto 2006
il municipio ha adottato il messaggio 8/2006 relativo alla variante in esame. Il
1° settembre 2006 il municipio ha assegnato un (ulteriore) termine alla RI 1
sino al 1° ottobre per formulare delle proposte di pianificazione relative al
mapp. 313 indicando che se
il municipio riterrà di poter procedere in tal modo,
inserirà le vostre proposte nella variante, da sottoporre, eventualmente, ad un
nuovo esame preliminare, così da giungere all'approvazione degli atti, a cura
dei legislativi comunale e consortile, ancora durante l'anno in corso
(doc.
AAA
). La ricorrente ha reagito a
questo scritto con la lettera 5 settembre 2006 che è poi sfociata nella
procedura decisa definitivamente da questo Tribunale con la citata sentenza del
24 ottobre 2007. Il municipio ha trasmesso il messaggio al consiglio comunale
che, raccolto il rapporto della commissione delle petizioni, ha adottato la
variante il 18 dicembre 2006. Da ultimo, il 17 gennaio 2007 il CPRG ha concesso
la delega al comune per l'adozione e la pubblicazione della variante (FU 7/2007
593 seg.).
Stante quanto precede non si vede in quale modo il diritto di informazione e
partecipazione al processo pianificatorio della ricorrente sia stato in un
qualche modo leso. Essa ha avuto modo di prendere posizione sulla pianificazione
prima che il consiglio comunale l'adottasse. La ricorrente ha espresso le sue
osservazioni con la lettera  20 luglio 2006, dove ha potuto ribadire la sua
posizione. L'autorità pianificante si è chinata poi sulla problematica e ha
risposto, quantomeno indirettamente, alle sue richieste. In questi termini
anche quest'ultima censura preliminare dev'essere respinta e la pianificazione
può, dunque, essere esaminata nel merito.
7.
7.1. Il territorio dell'ex comune di Vira Gambarogno, ora confluito
nel nuovo comune di Gambarogno (BU 40/2008 504 segg.), è disciplinato dal piano
regolatore consortile dei comune del Gambarogno, approvato dal Consiglio di
Stato nel 1985 e che è stato oggetto nel seguito di alcune varianti. Per quanto
interessa, i due mappali oggetto della presente procedura hanno avuto una storia
piuttosto travagliata, che già si è ricordata sopra. Dagli atti risulta che il
Gran Consiglio ha assegnato il fondo della ricorrente alla zona senza
destinazione specifica. Il ricorso contro questa impostazione inoltrato al
Tribunale federale è stato dichiarato inammissibile: in nessun caso, nemmeno
nei considerandi, l'Alta corte ha mai sancito l'edificabilità del mappale e
questo contrariamente a quanto la ricorrente più volte ribadisce nel suo allegato.
L'assegnazione alla zona senza destinazione specifica era infatti intesa come
rinvio al CPRG della pianificazione motivo per il quale il Tribunale federale
l'ha ritenuta una decisione incidentale. In ogni caso, l'art. 45 delle norme di
attuazione (NAPR) stabilisce che la zona senza destinazione specifica è parte
del territorio fuori dalle zone edificabile. Sia come sia, si tratta ora di
esaminare se l'attuale scelta pianificatoria operata dal comune per i mapp. 313
e 318 è corretta, tenendo inoltre presente che questa pianificazione si
inserisce nell'ambito del piano originale, del resto ancora in vigore.
7.2. La variante interessa unicamente le rappresentazioni grafiche del piano
regolatore e non modifica le NAPR. Il mapp. 313 è stato assegnato per la
maggior parte (sud-est) alla zona agricola (art. 34 NAPR), mentre la porzione
nordoccidentale è stata attribuita alla zona forestale così come il confinante
mapp. 318. Una lettura integrata della rappresentazione grafica, delle NAPR e del
rapporto di pianificazione permette di concludere che i due fondi sono
disciplinati anche dall'art. 39 NAPR (zona di rispetto del paesaggio) e 65 NAPR
(comprensorio di protezione della riva del lago). Da ultimo tutto il mapp. 318
e la quasi totalità del mapp. 313 sono inseriti nella zona di pericolo per
l'esondazione del lago, posta alla quota di 198.00 m/sm.
Il comune è giunto a questa pianificazione dopo aver escluso, per diversi
motivi come si vedrà nel seguito, la possibilità di inserire il mapp. 313 in zona edificabile (cfr. in particolare rapporto di pianificazione pag. 12
i.f.
segg.).
La ricorrente ritiene la pianificazione lesiva del suo diritto di proprietà e
chiede invece che il suo fondo sia destinato alla zona edificabile.
8.   8.1. Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità
e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337
consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la
proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement du territorie, construction, expropriation,
Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
8.2. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
8.2.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3
a
).
I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del
territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., n. 1 e
8 ad art. 15;
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki
in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/ PierreTschannen
[curatori], Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Berna 2009
, n. 40-47 ad art.
15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op.
cit., n. 314).
8.2.2.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20
marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a
garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a
salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati
dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT,
testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv.
2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi
in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con
rinvii).
8.3. Come già aveva sostenuto davanti al Governo, la
ricorrente ribadisce che il mapp. 313 appartiene ai fondi ampiamente edificati.
8.3.1. Per territorio ampiamente edificato, nel senso restrittivo sviluppato
dalla giurisprudenza, s'intende quel territorio costruito in maniera compatta,
oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (DTF 132 II 218 consid. 4.2.1.; RDAT I-2001 n.
49 consid.
3
b
; ZBl 104/2003 650 consid.
3.4.1.;
Flückiger/Grodecki
, op. cit., n. 85
segg. ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
L'utilizzazione di queste particelle, che
costituiscono delle lacune edificatorie (
Baulücken
), è prevalentemente
influenzata dalla sostanza edilizia circostante: il territorio inedificato deve
quindi appartenere all'area insediata ben definita e condividerne le qualità;
esso dev'essere così influenzato dalle costruzioni esistenti al punto che
unicamente una sua attribuzione alla zona edificabile può entrare ragionevolmente
in linea di conto (DTF 132 II 218 consid. 4.2., 121 II 417 consid. 5a con
rinvii). La nozione di terreni già edificati in larga misura deve quindi essere
intesa al di là della singola particella e riferirsi piuttosto a un territorio;
il carattere dell'insediamento deve dunque essere stabilito in base alla
vicinanza geografica delle costruzioni come pure delle infrastrutture presenti
(DTF 121 II 417 consid. 5a). Diversa è invece la situazione per le grandi
superfici inedificate all'interno della zona edificabile, che svolgono una
funzione autonoma rispetto al territorio circostante, ad esempio queste servono
all'
alleggerimento del tessuto insediativo, all'aumento della
qualità abitativa grazie a superficie verdi oppure la creazione di spazi per il
tempo libero (DTF 132 II 218 consid. 4.2.2., 121 II 417 consid. 5a; STF 1A.72/2003
del 4 novembre 2003, in: ZBl 106/2005 661 segg. consid. 4.1.1., 1P.355/2000 del
8 novembre 2000, in: RDAT I-2001 n. 49 consid. 2). In linea di principio, tanto
più la superficie inedificata è ampia, meno l'edificazione circostante
influenzerà la qualità insediativa della particella. A titolo di esempio, il
Tribunale federale ha così negato che terreni di dimensioni di 1.4 ha, 2.3 ha, 5.5 ha, e 12 ha potessero essere considerati delle lacune nel tessuto edilizio
edificato in larga misura, ammettendo invece possa essere il caso, a determinate
condizioni, per terreni sino a ca. 1 ha di superficie (DTF 121 II 436; ZBl
106/2005 cit. consid. 4.1.2.;
Waldmann/­Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 23 e giurisprudenza citata). La portata di questo
criterio quantitativo non è assoluta e deve essere anzi relativizzata: occorre
infatti tener conto dello specifico carattere dell'edificazione circostante e
del territorio in cui ci si trova (DTF 132 II 218).
8.3.2.
Nel caso concreto, dall'esame del piano regolatore in vigore
emerge innanzitutto che il fondo della ricorrente confina a nord con la
spiaggia che dà sul lago, a ovest con il fiume e a sud ed est con zone per
edifici e attrezzature pubbliche (posteggi, cimitero, scuole). Sempre a sud e a
est sono poi previste due tipologie di zone edificabili. Oltre la scuola vi è
la zona del nucleo di villaggio (zona che, stando agli art. 49 e 51 NAPR,
permette solo il riattamento, la trasformazione, la ricostruzione e l'ampliamento
degli edifici esistenti, escludendo dunque la possibilità di nuove
edificazioni) e al di là della strada cantonale (via Pitzcker) la zona
residenziale intensiva R3. Oltre il fiume Vadina, lungo la riva del lago, si
snoda quindi la zona di mantenimento disciplinata dall'art. 68 delle norme di
attuazione, che specificano che si tratta di una zona in cui hanno priorità la
protezione e la salvaguardia dell'ambiente lacuale e permette una limitatissima
attività edificatoria circoscritta a arredi di giardino, con possibilità di deroga
per opere d'interesse pubblico. Sotto la strada cantonale, verso il lago, non
vi è una presenza significativa di edifici. Immediatamente prospiciente il
fondo della RI 1, oltre il fiume, si trovano ancora strutture di pubblico
accesso: un ristorante, un posteggio e il bagno pubblico, che non determinano
un ingombro simile a quello di una zona edificata ma che lasciano la vista aperta
sul golfo.
Il sopralluogo ha permesso di verificare che questo fondo appare avulso dalla
zona edificabile la più prossima. La sua ubicazione è marginale rispetto al
comprensorio edificato, il quale ha delle connotazioni particolari e non
afferenti alla tipologia di zona auspicata dalla ricorrente. Si tratta in
concreto della zona AP/EP che ospita la scuola e della contigua zona nucleo
che, proprio a causa di questo episodio insediativo, risulta nettamente
staccata e non potrebbe essere completata attraverso l'edificazione con una
simile tipologia del territorio oggetto di variante. Vi è, inoltre, un distacco
percettibile dovuto alla variazione dell'altimetria. Nemmeno può entrare in
linea di conto la completazione della zona R3 posta oltre via Pitzcker, che
risulta pure separata dalle citate opere pubbliche che il sopralluogo ha potuto
confermare essere esistenti. Ma anche ciò non fosse, il mapp. 313 risulterebbe
marginale alla zona R3.
In definitiva il terreno della ricorrente non costituisce in nessun caso una
lacuna edilizia ma è piuttosto un vasto appezzamento di terreno che ha una sua
esistenza ben distinta da quella delle adiacenti zone e che si configura parte
di un ampio comparto caratterizzato da infrastrutture a vocazione pubblica
(scuola, posteggi, cimitero, spiaggia) che, a eccezione dell'edificio scolastico,
non presenta volumi edilizi degni di nota.
Ovvio che nemmeno la presenza del minuto edificio rustico e del bacino di
decantazione sul mapp. 313 può mutare queste considerazioni.
8.3.3. L'assegnazione del mapp. 313 alla zona edificabile non risponde
poi nemmeno a una prevedibile necessità
di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni giusta l'art. 15 lett.
b LPT. La relazione di pianificazione esclude una simile necessità (pag. 10 e
13) e del resto la ricorrente, nel suo seppur lungo allegato, nemmeno sostiene
il contrario o tenta di confrontarsi con questo assunto. Aspetto che, da ultimo,
è possibile confermare esaminando la relazione di pianificazione relativa alla
revisione del piano regolatore consortile (in particolare la tabella a pag. 20)
richiamato agli atti anche su richiesta della ricorrente.
8.3.4.
In definitiva, in assenza dei requisiti minimi
posti dall'art. 15 LPT, la decisione di non assegnare il mappale in questione
alla zona edificabile è corretta e dev'essere qui confermata. La questione
dell'urbanizzazione del comparto può a questo punto restare indecisa: anche se
si volesse ammettere che il fondo della RI 1 adempisse al requisito
dell'urbanizzazione sufficiente, ciò comunque non sarebbe
decisivo e non
conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF
122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c;
Zen-Ruffinen
/
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 321).
Il fatto
che il mappale sia compreso nel
perimetro del piano
generale delle canalizzazioni (PGC) non è dunque determinante.
8.3.5. Altrettanto corretta appare la decisione di attribuire il mappale alla
zona agricola. Occorre qui richiamare la funzione della zona agricola (cfr.
supra,
8.2.2.), che travalica la semplice connessione alla produttività del suolo
che, peraltro, nel caso concreto è senz'altro data (cfr. le risultanze del
sopralluogo,
supra
4.2.). Il terreno potrebbe infatti avere un interesse
quantomeno per lo sfalcio, la coltivazione della vite e la pastorizia. Ciò che
pare sufficiente anche tenendo conto che l'art. 34 NAPR è volto al disciplinamento
dei terreni idonei all'agricoltura, mentre fa difetto nel piano regolatore
consortile una zona agricola intesa nella sua accezione attuale che comprende
anche quei terreni non idonei da un punto di vista produttivo, ma la cui assegnazione
si giustifica per altri interessi (sul tema si veda: STA 52.2005.60 del 28
settembre 2006 consid. 5.3). In tal senso è auspicabile che il nuovo piano
preveda anche questo tipo di zona.
8.3.6.
In assenza dei requisiti legali, nemmeno una ponderazione globale
degli interessi (cfr.
supra
, 8.2.1.) permetterebbe di attribuire il
fondo in questione alla zona fabbricabile. Ma in ogni caso deve anzitutto
essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone
edificabili
troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c)
come pure dev'essere
sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo
spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future
generazioni.
8.3.7. Dato che comunque la richiesta della ricorrente di attribuire il suo
fondo alla zona edificabile dev'essere respinta, nemmeno sarebbe necessario
esaminare se gli ulteriori vincoli, che non sono stati oggetto di una specifica
domanda ricorsuale, siano o meno giustificati. Per completezza, si può comunque
osservare che d
a un punto di vista paesaggistico il municipio,
nella risposta, ha sottolineato come
lo spazio agricolo corrispondente al
mappale no. 313 è particolarmente significativo per rapporto al delta del
torrente Vadina e per rapporto al nucleo storico. Il vuoto raffigurato
dall'ampio vigneto rafforza l'emergenza monumentale del nucleo e garantisce una
relazione naturale con il lago
. Il sopralluogo ha permesso di verificare la
correttezza di questa affermazione. Il fondo in questione si trova sul delta
del fiume Vadina, che si presenta ancora come un ampio spazio inedificato (cfr.
risultanze sopralluogo,
supra passim
). A prescindere da alcuni elementi
di disturbo, questo permette in ogni caso la vista sul pregevole nucleo di Gambarogno
e in generale sul delta del fiume. Nell'ambito dei rilevamenti per l'Inventario
degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) è stata allestita una scheda
anche per il comune di Vira Gambarogno, anche se esso non risulta poi nella
lista dei comuni che il Consiglio federale ha ancorato nell'appendice all'ordinanza
riguardante l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere del 9
settembre 1981 (OISOS; RS 451.12).
A prescindere dalla
portata legale che questo strumento ha nel caso specifico, esso rappresenta
comunque senz'altro un valido sostegno scientifico per la valutazione delle qualità
spaziali e storico-architettoniche di un insediamento. Ora, tale strumento
specifica che è fondamentale che sul delta, cui appartiene il mapp. 313 della RI
1, non venga costruito nessun edificio il cui volume chiuda ulteriormente lo sguardo
sull'insieme. La stessa scheda rileva come l'edificio scolastico non
costituisca un fattore di grave disturbo.
Sempre a titolo di
completezza, in merito alla linea di
esondazione, questa corrisponde effettivamente a quella nota del ritorno
centenario dell'evento che altri comuni hanno mutuato da studi effettuati dal
Cantone, ancorandola nelle proprie NAPR (cfr. ad esempio l'art. 22 NAPR di
Minusio). Non vi è motivo di dubitarne la correttezza. Quanto al fatto che già
esistono delle costruzioni in zona di pericolo non è certo un motivo per
autorizzarne di nuove. Al contrario: come più volte ricordato da questo Tribunale,
non è lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un territorio
che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene esperita, in
relazione allo stesso, la procedura di adozione di un piano delle zone esposte
a pericoli naturali (PZP) conforme alla legge sui territori soggetti a pericoli
naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2; per una spiegazione diffusa
cfr. RtiD I-2006 n. 14 consid. 3.5.), non ancora adottato per il Gambarogno
(cfr. relazione di pianificazione relativa alla revisione del piano regolatore
consortile, pag. 77). A giusta ragione, a prescindere dal tracciamento di
questa linea, il comune, a conoscenza del rischio di esondazione proprio per
recenti eventi e che hanno interessato anche l'attiguo edificio scolastico, non
potrebbe assegnare questo fondo alla zona fabbricabile, prima dell'allestimento
del PZP. Si tratta di un ulteriore elemento che corrobora la correttezza della
decisione impugnata.
8.4. Stante quanto precede, la decisione comunale risulta rispettosa dei
principi della legalità, dell'interesse pubblico e della proporzionalità.
9.
La ricorrente sostiene che la sua buona fede sarebbe stata violata,
poiché la perizia commissionata all'ing. Scettrini (
recte
: ing.
Sciarini), e il messaggio municipale relativo all'acquisto da parte del comune
del mappale (n. 17/99 dell'8 novembre 1999; doc.
AD
), avrebbero confermato esplicitamente la vocazione
edificabile del mappale, aspetto ribadito anche con il messaggio n. 8/2000 del
20 luglio 2000 (doc.
AE
), che la
ricorrente attribuisce erroneamente alla delegazione consortile in luogo del
municipio, per cui la RI 1 ritiene che anche questo ente abbia concorso a
creare un caso di affidamento. Parimenti avrebbe poi fatto il Cantone che aveva
riservato dei fondi per il suo acquisto per ben fr. 1'472'000.-.
9.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona
fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la
facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai
suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa
ragionevolmente suscitata (DTF 125 I 209 consid. 2c pag. 219 e seg., 122 II 113
consid. 3b.cc pag. 123, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale
principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua
decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a
determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto
essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona
determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei
limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale
l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere
immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su
queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non
può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la
situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui
l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni
(cfr. a questo proposito DTF 129 II 361 consid. 7.1).
9.2. Nel caso concreto, la tesi della
ricorrente non regge all'esame del Tribunale. È vero che è fuor di dubbio che
la perizia dell'ing. Sciarini parte dal presupposto che se il fondo non fosse
stato inserito in zona con vincolo di interesse pubblico questo sarebbe
senz'altro stato assegnato alla zona residenziale estensiva R2s. Ora, tuttavia,
né il municipio (che, comunque, non è autorità di pianificazione), né il consiglio
comunale di Vira Gambarogno né tantomeno il CPRG hanno mai dato assicurazioni
circa l'edificabilità del fondo. E nemmeno lo ha fatto il Consiglio di Stato. La
perizia - giuste o sbagliate che siano le sue premesse - era volta a stabilire
il valore del fondo e non già la sua pianificazione. Parimenti, gli importi
stanziati (o in previsione di esserlo) per l'acquisto del fondo non possono
essere confusi con un'assicurazione di azzonamento, peraltro sempre
esplicitamente escluso dagli enti pianificanti i quali, in nessun frangente,
risulta abbiano mai promesso alla ricorrente di includere il suo fondo in una
zona edificabile.
10.
Da ultimo,
la domanda di concedere l'effetto sospensivo è superata dall'emanazione del
presente giudizio. In ogni caso essa non avrebbe dovuto essere accolta. La
prassi in materia di approvazione dei piani regolatori o di loro varianti esige
che chi chiede l'effetto sospensivo deve dimostrare che il suo rifiuto lo
espone al rischio di un grave e irrimediabile pregiudizio (STA 90.2002 166 del
30 gennaio 2003). La ricorrente non ha portato una simile prova e il Tribunale
non vede quale ipotesi possa entrare in linea di conto.
11.
Visto tutto quanto precede il ricorso,
nella misura in cui ricevibile, dev'essere respinto. La tassa di giustizia,
commisurata anche al dispendio cagionato dall'evasione delle numerose censure
invocate, dev'essere posta a carico della ricorrente (art. 28 LPamm), mentre
non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso,
nella misura in cui è ricevibile, è respinto.
2.   La tassa
di giustizia e le spese, di complessivi di fr. 3'000.-, sono poste a carico della
ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario