ti_gerichte · 90.2011.10 · 2012-04-13 · it
Ricorso contro un decreto di protezione elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.04.2012 90.2011.10
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.04.2012 90.2011.10
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.04.2012 90.2011.10

Incarto n.
90.2011.10
Lugano
13 aprile
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 gennaio 2011 del
Comune di Maggia,
rappresentato dal suo municipio, 6673 Maggia,
contro
la risoluzione 16 novembre 2010 (n. 5768), con cui
il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione delle golene della
Valle Maggia;
vista la
risposta 28 gennaio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il Consiglio di Stato, con risoluzione 16 novembre 2010 (n. 5768),
ha adottato il Decreto di protezione delle golene della Valle Maggia (DP),
elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12
dicembre 2001 (LCPN; RL 9.3.1.7). Scopo del decreto di protezione è di
garantire un'adeguata gestione delle attività che si svolgono all'interno della
zona protetta, disciplinare le utilizzazioni e di proporre misure volte alla
salvaguardia e al recupero dei contenuti naturalistici presenti, in modo tale
da permettere la conservazione nel tempo del patrimonio naturale e della
ricchezza biologica (rapporto esplicativo, pag. 3).
b. L'area protetta è una zona di protezione della natura ai sensi dell'art. 12
LCPN, al cui interno sono iscritti alcuni oggetti appartenenti a inventari
internazionali e federali; di quest'ultimi essa è lo strumento di attuazione
(art. 1 cpv. 3 delle norme di attuazione [NA]). Inoltre, il comparto è oggetto
di misure di protezione anche a livello cantonale e locale. Per quanto qui
interessa, l'art. 6 NA disciplina la zona nucleo, denominata ZP1, la quale
include gli oggetti 170 e 171 dell'inventario federale delle zone golenali di
importanza nazionale, l'oggetto 1528 dell'inventario dei prati e pascoli secchi
della Svizzera e l'oggetto 9006 dell'inventario delle zone golenali di importanza
cantonale (cpv. 1). I contenuti naturali di questa zona - soggiunge la norma -
sono integralmente protetti e devono essere conservati intatti. Nella zona
nucleo devono essere favoriti la conservazione e l'incremento della flora e
della fauna indigene e degli elementi ecologici indispensabili allo loro
esistenza; devono inoltre essere favoriti il regime idrico naturale, quello dei
sedimenti e le peculiarità geomorfologiche. Ogni utilizzazione dev'essere
finalizzata alla cura e alla conservazione del biotopo (cpv. 2). Il cpv. 3 del
medesimo articolo specifica che sono vietati gli interventi e le attività che,
direttamente o indirettamente, possono compromettere l'integrità biologica del
sito, in particolare (lett. k) gli atterraggi esterni in prossimità di comparti
particolarmente sensibili. Fanno eccezione le attività legate alla lotta contro
gli incendi.
B.
Con ricorso 12 gennaio 2011 il comune di Maggia insorge contro il
prefato decreto, chiedendo lo stralcio dell'art. 6 cpv. 3 lett. k. Esso
contesta il divieto di atterraggi esterni per gli elicotteri che servono i
monti e le alpi discoste, raggiungibili unicamente da sentieri pedonali. In
particolare esso sottolinea l'importanza delle aree in questione, ubicate a
Riveo, Someo e Aurigeno. Non sarebbe possibile vietare o inibire il loro uso
senza aver contemporaneamente individuato soluzioni alternative. L'importanza
di queste piazze sarebbe confermata anche dall'adozione da parte dell'autorità
cantonale del piano PUC-PEIP, che include numerosi oggetti, sui quali sarebbero
consentiti specifici interventi edilizi, non raggiungibili altrimenti; ciò
porrebbe anche un problema di coordinazione. Siccome la norma non lascerebbe
dubbi sul divieto di atterraggio sulle piazze di Riveo e Someo, benché venga
lasciato il tempo di ricercare soluzioni alternative, si istaurerebbe una
situazione di illegalità, con la quale il ricorrente non gradirebbe convivere.
C.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza
del Governo, chiede che il ricorso, per quanto ricevibile, sia respinto.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
(art. 45 cpv. 2 LCPN). Insinuato entro il termine di 15 giorni dalla scadenza
del termine di pubblicazione, come indicato al punto 7 del dispositivo della
risoluzione impugnata, il ricorso può essere considerato tempestivo (art. 15
cpv. 3 LCPN; cfr. anche STA 90.06.24 del 16 luglio 2007 consid. 1 non
pubblicato in RtiD I-2008 n. 35, in riferimento alla portata generale dell'art.
46 cpv. 2 LPamm).
1.2.
1.2.1. L'atto di ricorso riporta chiaramente che questo è insinuato dal comune,
rappresentato dal suo municipio. Chiarezza che, tuttavia, va scemando nella
narrativa dell'atto, ove a tratti sembra potersi dedurre che il ricorso sia
presentato dal municipio stesso. Ora, di principio, a essere determinante è
l'indicazione data in apertura dell'atto, rispettivamente la motivazione fornita
nello stesso a sostegno della propria legittimazione attiva. Nel caso
concreto, nel capitolo in ordine, il ricorrente si limita a sostenere che (pag.
2 del ricorso):
Il sottoscritto
Municipio è evidentemente legittimato ad inoltrare il presente ricorso.
Esiste dunque un'apparente contraddizione con quanto dichiarato in epigrafe
all'atto ricorsuale. Il Tribunale ritiene tuttavia che tale incertezza possa
essere risolta nel senso che con tale affermazione il municipio intendeva dare
per acquisita la sua facoltà d'introdurre un ricorso in nome del comune,
esercitando una competenza di rappresentanza di quest'ultimo che gli spetta in
vertenze di carattere amministrativo anche senza l'autorizzazione del consiglio
comunale (art. 13 cpv. 1 lett. l, 106 lett. a, 110 cpv. 1 lett. l legge
organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2; inoltre: RDAT II-1999 n.
48). Del resto, nel caso concreto, il municipio potrebbe fondare la sua
legittimazione unicamente sull'ipotesi prevista dall'art. 46 cpv. 2 LCPN, ricorso
che può essere finalizzato soltanto alla tutela della natura rispettivamente
del paesaggio, e non a detrimento di questi valori (cfr. STA 90.2006.37 dell'11
giugno 2007). Che il ricorso in esame soddisfi tale criterio è, perlomeno, dubbio.
1.2.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LCPN, hanno qualità per interporre ricorso
persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla
decisione impugnata. Questa disposizione corrisponde all'art. 43 LPamm, alla
cui giurisprudenza ci si può dunque riferire. La legitti
mazione attiva presuppone, pertanto, che il ricorrente appartenga a
quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare
legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto particolarmente
stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella degli altri membri
della comunità; l'insorgente deve inoltre essere portatore di un interesse
personale, attuale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato
per il pregiudizio effettivo che questo gli arreca. Nel caso concreto, date le
ripercussioni che il decreto impugnato ha sulla gestione del suo territorio, il
comune di Maggia dispone, in linea di principio, della necessaria
legittimazione a impugnarlo.
2.
2.1. Il comparto
disciplinato dal decreto di protezione impugnato è formato da biotopi d'importanza
internazionale, nazionale e cantonale (cfr.
supra
, A.b.). Per quanto
riguarda la ZP1, essa include, come visto, gli oggetti 170 e 171 dell'inventario
federale delle zone golenali d'importanza nazionale e 1528 inventario dei prati
e pascoli secchi della Svizzera; essa è dunque un biotopo ai sensi dell'art. 18
della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°
luglio 1966 (LPN; RS 451). I citati inventari sono allegati a due ordinanze
federali, emanate sulla base dell'art. 18
a
LPN, segnatamente l'ordinanza
concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28
ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali; RS 451.31) e l'ordinanza sulla
protezione dei prati e pascoli secchi d'importanza nazionale del 13 gennaio
2010 (ordinanza sui prati secchi; OPPS; RS 451.37). Dal rapporto esplicativo si
evince che (pag. 19):
Le zone nucleo (ZP1) si estendono su di una
superficie di circa 488 ettari e comprendono le componenti dell'ecosistema
fluviale rimaste intatte o ad elevato grado di naturalità. Corrispondono alle aree
definite dagli inventari federali e cantonali. Lo scopo della protezione è la
conservazione integrale delle loro caratteristiche naturali.
2.2. Il rapporto esplicativo spiega inoltre che (pag. 3):
Le zone golenali sono tutte
quelle aree pianeggianti dove il fiume scorre libero e crea, attraverso un
costante alternarsi di distruzione e rigenerazione, un mosaico di habitat molto
differenti tra loro. In Svizzera, le zone golenali sono tra gli ambienti più
ricchi dal punto di vista della diversità biologica e quelle della Valle Maggia
sono tra le più estese ed importanti. Esse sono iscritte dal 1992 nell'Inventario
delle zone golenali di importanza nazionale, e la loro unicità è riconosciuta
in ambito internazionale.
3.
Il ricorrente non contesta né la legalità né tantomeno l'interesse
pubblico del decreto impugnato. Essi sono comunque sia dati (cfr. sul tema STA
90.2006.24 del 16 luglio 2007 e 90.2006.37 dell'11 giugno 2007). Il comune si
limita invece - in sostanza - a mettere in discussione la proporzionalità dell'articolo
che disciplina gli atterraggi esterni all'interno della ZP1, nella misura in
cui questa non considererebbe sufficientemente la necessità di queste piazze.
4.
4.1. L'attività dello Stato deve sempre essere proporzionata (cfr.
art. 5 cpv. 2 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999; Cost.; RS 101). Il principio della proporzionalità esige che le misure
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi privati
(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire
,
construction
,
expropriation
, Berna 2001, n. 103-106;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 595-610).
4.2.
4.2.1. Come visto, l'art. 6 lett. k vieta gli atterraggi esterni in prossimità
di comparti particolarmente sensibili; fanno eccezione le attività legate alla
lotta contro gli incendi. Per atterraggi esterni si intendono quegli atterraggi
che avvengono al di fuori degli aerodromi; quasi sempre mediante elicotteri
(cfr. in merito e per una descrizione più completa il apporto esplicativo
sull'avamprogetto di ordinanza sui decolli e gli atterraggi di aeromobili fuori
degli aerodromi [ordinanza sugli atterraggi esterni, OAes], reperibile all'indirizzo:
‹http://www.admin.ch/ch/i/gg/pc/documents/1759/Bericht_i.pdf›
, pag. 2; cfr. anche art. 2 cpv. 2 decreto esecutivo concernente i
voli a bassa quota e gli atterraggi esterni effettuati con elicotteri del 17
giugno 1987; RL 7.4.6.1.1).
4.2.2. Il rapporto esplicativo spiega l'impatto delle aree per atterraggi
esterni nella zona protetta (pag. 16):
Il disturbo fonico
cagionato dai movimenti aerei diventa problematico nei periodi di riproduzione
delle specie più sensibili.
L'eliporto di Someo, in particolare, si situa nelle immediate vicinanze del
settore di nidificazione del Piro-piro piccolo. Esso genera inoltre traffico
veicolare e contribuisce al problema dei parcheggi incontrollati nel cuore
della zona protetta.
L'area di carico di Aurigeno si situa al margine della zona protetta. I voli si
svolgono esclusivamente verso il versante destro della valle. Il sorvolo del
sensibile comparto fluviale risulta pertanto assai limitato.
La piazza di Riveo si situa all'interno dell'area interessata dalle opere di
arginatura e valorizzazione della Maggia nell'ambito del concetto di
sistemazione territoriale di Riveo-Visletto.
4.2.3. Il capitolo 6 del rapporto esplicativo
tratta dei provvedimenti di protezione; tra le misure e interventi prioritari
(6.2.) viene trattata anche la questione degli atterraggi esterni (p.to 12,
pag. 23):
L'eliporto di Someo - conflittuale con gli
scopi di protezione a causa della vicinanza a comparti sensibili - dovrà
trovare una collocazione idonea al di fuori della zona protetta, che sia facilmente
accessibile e che disponga di superfici da adibire a parcheggio. Il suo
smantellamento dovrà avvenire in un lasso di tempo tale da permettere la
ricerca di soluzioni alternative.
L'area di carico di Aurigeno non costituisce un problema materiale e la sua
presenza può essere tollerata. Qualora se ne presenti l'occasione, il suo spostamento
all'esterno della zona protetta appare tuttavia opportuno.
La piazza di Riveo verrà dislocata nell'ambito della realizzazione del progetto
di sistemazione idraulica della Maggia. Andrà ricercata una collocazione idonea
esterna alla zona protetta.
Nell'ambito della lotta contro gli incendi rimane chiaramente garantito l'impiego
degli elicotteri nonché l'utilizzo delle pozze predisposte a tale scopo presenti
all'interno della zona protetta.
Le compagnie che gestiscono i voli vengono informate e sensibilizzate in merito
all'esistenza della zona protetta, ai suoi contenuti e alla problematica inerente
al disturbo. In particolare vengono fornite indicazioni sui luoghi sensibili e
sulle procedure di avvicinamento, atterraggi e decollo che permettono di ridurre
il disturbo.
4.3.
La norma in esame non vieta, dunque, qualsiasi atterraggio all'interno della
ZP1, circoscrivendo tale proibizione ai "comparti particolarmente
sensibili". Stando all'analisi appena espressa, la Divisione, in sede di
risposta, ha concluso che la disposizione riguarda in concreto unicamente l'eliporto
di Someo. Il comune ricorrente non contesta - e a ragione - la necessità di
ridurre il disturbo a tutela della fauna, in particolare del Piro-piro piccolo,
specie estremamente sensibile ai disturbi d'origine antropica (cfr. rapporto
esplicativo, pag. 20), limitandosi a sostenere che prima di smantellare le
piazze in questione occorre trovare delle soluzioni alternative, ribadendo la
necessità di queste piazze. Ora, sulla necessità e idoneità della norma in
questione non può sussistere dubbio alcuno: attraverso questa disposizione vengono
raggiunti gli importanti scopi di tutela promossi con il Decreto impugnato. La
sua portata è poi ridotta allo stretto necessario, avendo limitato la pratica
degli atterraggi esterni ai soli comparti particolarmente sensibili. Del resto
non è dato di vedere - e nemmeno il comune sostiene altrimenti - perché tali
piazze non possono essere dislocate all'esterno di questi comparti. Non v'è
dunque motivo alcuno per ritenere sproporzionata la normativa impugnata.
5.
Le preoccupazioni del comune si riferiscono poi
all'applicazione del decreto, in vigore
, non avendo il ricorso effetto sospensivo (art.
45 cpv. 3 LCPN). L'art. 2 DP stabilisce che il Dipartimento del territorio è
responsabile dell'attuazione del decreto, in particolare dell'applicazione
delle sue norme (cpv. 1). All'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) del
Dipartimento, soggiunge la norma (cpv. 2) compete il coordinamento
dell'attuazione del DP. Il comune chiede di disporre del tempo necessario per
reperire una soluzione alternativa per le aree di atterraggio in questione. Domanda,
quindi, all'autorità d'esecuzione una certa flessibilità nell'attuazione del DP:
flessibilità che il Dipartimento e l'UNP hanno tuttavia già anticipato (cfr.
rapporto esplicativo, pag. 23 e la risposta della Divisione) ma il cui
riconoscimento, di tutta evidenza, non può implicare lo stralcio della norma
impugnata, come richiesto dall'insorgente.
6.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere dunque respinto.
Il Tribunale rinuncia, conformemente alla prassi, a prelevare una tassa di
giustizia dal comune (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Non si
prelevano tassa di giustizia e spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario