ti_gerichte · 90.2002.54 · 2004-01-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.54
Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.54
Ticino Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2002.54

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1994.147
90.2002.54
Lugano
7 gennaio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 13 settembre 1991 e 8 marzo 2002
di
____________
__________
patr. da: __________
contro
le risoluzioni 2 luglio 1991 (n. __________) e 5
febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di __________;
viste le risposte:
a) al ricorso 13 settembre
1991:
-    7 ottobre 1991 del
municipio di __________;
-    8 gennaio 1992 del
Consiglio di Stato;
b) al ricorso 8 marzo 2002:
-  28 maggio 2002 del
municipio di __________
;
-   22 maggio 2002
della divisione della pianificazione
territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   __________
__________ __________ è proprietaria dei mapp. __________, posto in località
__________ __________, __________e __________4, ubicati in località __________.
__________, a __________. Il mapp. __________, di 352 mq, è sito nella stretta
fascia a contatto con la riva del lago delimitata a monte dalla strada
cantonale e risulta edificato con un piccolo fabbricato con annessa un'autorimessa.
Dirimpetto a questo fondo, ma a monte della strada cantonale, è situato il
mapp. __________, che presenta una superficie in pendenza di 2'732 mq e su cui
insiste una casa padronale, di cui la part. __________costituisce il naturale e
funzionale sfogo a lago, essendo per di più collegata alla stessa tramite una
passerella che sormonta la strada. Ancora più a monte, separato dalla Strada da
Sora, è ubicato il mapp. __________, di 1'122 mq, parzialmente boschivo e
sgombro da edificazioni, salvo la presenza di un piccolo piazzale adibito a
parcheggio.
B.   Con
risoluzione 2 luglio 1991 (n. __________), il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore di __________, che gravava completamente la part.
__________con un vincolo AP-EP, con la menzione giardini e parchi pubblici e la
destinazione a passeggiata pedonale a lago. La proprietaria si è aggravata
contro questa decisione con il ricorso in epigrafe, chiedendo l'annullamento
del succitato vincolo e l'attribuzione del suo fondo alla zona R2L. All'udienza
del 29 marzo 1993, la procedura è stata sospesa per motivi che qui non
interessa evocare.
C.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. __________è
stato parzialmente attribuito, per circa 1/4 della sua superficie, alla zona
AP-EP 1a "giardino e parco pubblico" per la formazione delle
cosiddette "finestre a lago". Una striscia a confine con la strada è
stata invece vincolata in previsione dell'allargamento del campo stradale e del
marciapiede. La porzione restante è stata infine attribuita alla zona RP/SP
riva protetta (riservata a svago privato). Il mapp. __________ è stato invece
assegnato alla zona edificabile, nella misura in cui non risultava attribuito
all'area forestale. Detto fondo è stato altresì incluso in una zona esposta a
pericoli naturali, soggetta principalmente alla caduta sassi e blocchi con
grado di pericolo medio, indicata graficamente nel piano del paesaggio e le cui
condizioni d'edificabilità erano regolate specificatamente dall'art. 31 NAPR.
D.   La
proprietaria è insorta contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo l'attribuzione integrale del mapp. __________alla zona RP/SP e
il conseguente stralcio del vincolo di attrezzature pubbliche 1a e di quello
per l'allargamento della soprastante strada cantonale. Inoltre, in merito
all'art. 45 NAPR, che regolava la zona RP/SP, essa ha chiesto di completare la
deroga alle distanze dal lago prevista alla cifra 6, estendendola non soltanto
alle aree di parcheggio, ma alle costruzioni accessorie in generale.
E.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore. Esso ha tuttavia sospeso, per un periodo massimo di tre
anni, l'approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile delle aree
interessate dai pericoli naturali nei comparti __________. __________ -
__________ e __________, come pure l'approvazione dell'art. 31 NAPR, in attesa
che il comune realizzasse i necessari interventi di premunizione.
Contestualmente a questa decisione, il Governo ha respinto l'impugnativa della
ricorrente su tutti i punti, precisando, per quanto concerneva il completamento
dell'art. 45 NAPR, che la possibilità di edificare costruzioni accessorie, come
pure quella di derogare alle distanze dal lago prescritte dall'art. 9 cifra 5
lett. d NAPR, erano già contenute nell'art. 42 NAPR, norma generale valida per
tutto il comprensorio della riva del lago, mappale __________ compreso (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 65 segg.).
F.   Con ricorso
cautelativo 8 marzo 2002, la ricorrente insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo
essenzialmente le medesime domande di prima istanza. In ordine, essa chiede che
l'evasione del ricorso venga sospesa, in attesa dell'allestimento da parte del
comune del piano particolareggiato riservato dall'art. 50 NAPR e concernente la
strada pedonale attrezzata, nonché della pubblicazione delle varianti scaturite
con la risoluzione d'approvazione del piano regolatore. Nel merito, essa
postula, in via principale, oltre all'estensione alle costruzioni accessorie
della deroga prevista all'art. 45 NAPR, lo stralcio dal mapp. __________dei
vincoli d'allargamento della strada e di attrezzature pubbliche 1a e, in via
subordinatala, la drastica riduzione della superficie gravata da quest'ultimo
vincolo. Infine, essa chiede l'approvazione dell'art. 31 NAPR per quelle
particelle assegnate alla zona edificabile interessate dai pericoli naturali,
come il mapp. __________, ma non comprese nelle aree di pericolo dei comparti
__________. __________ - __________ e __________. A sostegno della sua
impugnativa, la ricorrente lamenta una violazione della garanzia della
proprietà, in quanto i vincoli gravanti il mapp. __________, oltre che
sprovvisti di una base legale, sono sproporzionati e non supportati da un
interesse pubblico concreto. In particolare, essa censura la carenza del
programma di realizzazione, che non prevede una sufficiente coordinazione
temporale delle opere ed è silente in merito alla sostenibilità finanziaria
relativa all'attuazione dei vincoli all'esame.
G.   Con
risposta 22 maggio 2002 la divisione della pianificazione territoriale, postulando
il rigetto integrale dell'impugnativa, precisa che, contrariamente a quanto
ritenuto dalla ricorrente, pure la part. __________ fa parte del comparto
__________. __________ - __________, per il quale il Consiglio di Stato ha
sospeso la decisione d'approvazione d'attribuzione alla zona edificabile. Tale
sospensione concerne pertanto tutti i terreni proposti dal comune in zona
edificabile esposti a pericoli naturali. Il municipio, per contro, chiede
l'accoglimento del ricorso limitatamente alla domanda d'approvazione dell'art.
31 NAPR.
H.   Il 9 aprile
2003 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il
quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. In merito al ricorso del 13 settembre 1991 contro il previgente
piano regolatore, divenuto privo d'oggetto per l'entrata in vigore della
revisione generale, le parti hanno dichiarato il loro accordo allo stralcio,
con la precisazione da parte della ricorrente di rinunciare all'assegnazione di
ripetibili in suo favore, purché le venga dato atto che il vincolo contestato
all'epoca non sia mai divenuto definitivo. Il Tribunale conferma questa
circostanza e procede in questa sede allo stralcio dai ruoli di questa impugnativa.
Per quanto riguarda il ricorso dell'8 marzo 2002, le parti hanno confermato le
rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT).
Il ricorso è dunque ricevibile.
2.   In ordine,
la ricorrente chiede che la trattazione del gravame venga sospesa. Nella
risposta 28 maggio 2002, il municipio si oppone alla sospensione della
procedura, in quanto ritiene infondato e inutilmente dilatorio attendere la
pubblicazione del piano particolareggiato, nonché delle varianti ordinate con
la risoluzione impugnata, ritenuto che la situazione concernente i fondi della
ricorrente con l'approvazione del piano regolatore sia sufficientemente
determinata e che, con il ricorso in parola, sono pendenti presso il Tribunale
alcuni ricorsi che vertono sui medesimi oggetti. Il Tribunale non può che
condividere le osservazioni del municipio: in particolare, proprio i vincoli
che gravano il mapp. __________, incluso nel piano particolareggiato, sono a
tal punto definiti, che la ricorrente ha potuto contestarli in modo
circostanziato già in prima istanza, senza con ciò avvertire la necessità di
chiedere la sospensione del procedimento. In quanto tale, la domanda di
sospensione formulata davanti a questo Tribunale costituisce una domanda nuova,
pertanto irricevibile (art. 63 cpv. 2 PAmm, 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Inoltre,
come si vedrà in seguito, proprio alcune censure sollevate della stessa reclamano
l'evasione tempestiva del ricorso, il quale, oltretutto, va coordinato con i
ricorsi inoltrati sui medesimi oggetti (si pensi sia ai vincoli gravanti il
mapp. __________, ma anche alle zone di pericolo). Infine, la variante ordinata
dal Governo concernente l'art. 45 NAPR è ininfluente sulla questione delle costruzioni
accessorie, riguardando specificatamente la problematica dei posteggi.
3.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4.   Mappale
__________
4.1. I
vincoli pianificatori a carico del mapp. __________comportano indubitabilmente
una restrizione di diritto pubblico della proprietà dei ricorrenti. Questa
restrizione è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26
Cost. solo se è fondata su una base legale sufficiente, è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e se rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.2. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I
piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo
per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di
utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle
zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a
soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano
indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una
buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,
l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della
determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di
15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta
l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo
sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa
certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27
e II-1997 n. 22). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che
le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare,
tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di
interesse pubblico (lett. d), le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico
accesso e percorso delle rive dei laghi (lett. g) e la rete delle vie di comunicazione
per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di
arretramento (lett. p).
4.3. A
norma dell'art. 26 LALPT il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme d'attuazione e di un programma di
realizzazione. Tutti questi documenti concorrono nel loro insieme a formare il
piano regolatore; essi devono essere pertanto adottati dal legislativo comunale
e anche approvati dall'autorità cantonale (cfr. il Messaggio del Consiglio di
Stato 31 marzo 1987, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1990, vol.
2, pag. 794 segg., pag. 804 ad art. 20). Il programma di realizzazione indica i
costi delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo
degli interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di attuazione (art. 30
LALPT). Esso è, in sostanza, un preventivo di massima degli interventi a carico
dell'ente pubblico che, riferito alle potenzialità finanziarie del comune,
dimostra la fattibilità del piano regolatore e la realizzabilità dei vincoli da
esso previsti. Il documento deve fornire la prova che alle scelte di piano
regolatore rispondano adeguati mezzi finanziari. Il documento serve, anche, ad
informare il cittadino sulle conseguenze di ordine finanziario derivanti
dall'attuazione del piano regolatore e permette, non da ultimo, anche al
Cantone di fare una valutazione circa i suoi futuri impegni nei confronti dei
comuni (cfr. il Messaggio cit., ibidem, pag. 806 ad art. 24; inoltre il
rapporto della Commissione speciale, pag. 912 ad art. 30). Da queste disposizioni
traspare la preoccupazione del legislatore che i piani regolatori non siano
fondati su propositi velleitari, ma su una seria ponderazione dei bisogni e dei
mezzi per soddisfarli. La pianificazione del territorio non può essere fatta
senza una corrispondente, congrua pianificazione economica. Poco importa se il
programma di realizzazione delle opere contemplate dal piano regolatore ha
carattere puramente indicativo (art. 26 cpv. 1 LALPT).
5.   5.1. Il
comune di __________ disponeva di un piano regolatore approvato dal Consiglio
di Stato il 2 luglio 1991. La revisione generale di cui trattasi, oltre a
conformare tale strumento alla legislazione ambientale, agli indirizzi del
piano direttore, all'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona
edificabile, alle zone di pericolo e ad altri aspetti puntuali nel frattempo
maturati, è incentrata principalmente sul nuovo concetto di viabilità, elaborato
in seguito all'abbandono del progetto di circonvallazione che prevedeva
l'aggiramento del nucleo storico mediante la costruzione di due gallerie
raccordate da un nuovo tratto stradale. Il piano prevede ora all'estremità est
e ovest del nucleo la formazione di due rotonde, una in località Indipendenza,
l'altra in località __________, rispettivamente la costruzione nelle loro adiacenze
di due autosili, di cui uno interrato in località __________ e l'altro sommerso
nel lago in località __________. Il tratto di strada cantonale così
circoscritto, per il quale il piano riserva l'allestimento di un piano
particolareggiato comprendente anche la riva del lago, è di conseguenza
declassato a strada urbana con prevalenza d'uso pedonale, in modo da
scoraggiare il traffico di transito e da eliminare i posteggi pubblici lungo il
suo tracciato (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15 segg.). Inoltre, lungo
questa strada, in conformità con la scheda 9.20 del piano direttore, il piano
regolatore prevede una passeggiata, riservando a tale scopo alcune aree per
consentire al pubblico l'accesso alla riva del lago, denominate finestre a
lago, come nel caso che qui ci occupa.
5.2.
Nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha rilevato che il programma
di realizzazione fornisce indicazioni unicamente sui costi inerenti alle opere
principali previste con la riorganizzazione del concetto viario comunale,
omettendo tuttavia di segnalare, oltre ai costi relativi alle altre
infrastrutture pubbliche, il modo in cui sono coperti, l'ordine progressivo
degli interventi ed il coordinamento delle fasi di attuazione. Malgrado ciò, il
Governo ha approvato il piano regolatore, ordinando al comune di completare il
programma di realizzazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 49). In merito
alla contestuale censura sollevata dai ricorrenti, il Consiglio di Stato, pur
confermando la carenza del programma di realizzazione in merito alla programmazione
finanziaria concernente l'attuazione dei vincoli che interessano il loro fondo,
ha rigettato l'impugnativa, giacché il comune, in ragione della sua buona
situazione finanziaria, essendo fra i primi dieci comuni ticinesi
finanziariamente forti secondo la graduatoria degli indici di capacità
finanziaria per il biennio 2001/2002, sarebbe sicuramente in grado di far
fronte alle spese di realizzazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 67).
5.3. Il
Tribunale non può condividere le conclusioni dell'Esecutivo cantonale. Come
rettamente rilevato dallo stesso, il programma di realizzazione, inserito a
pagina 21 del rapporto di pianificazione ottobre 1999, consiste nella
quantificazione di un costo d'investimento complessivo di fr. 27'600'000.-
relativo alla somma degli importi previsti soltanto per la realizzazione di
alcune opere pubbliche, vale a dire: sistemazione strada __________. __________
-_________ fr. 1'000'000.-; terreno per autosilo __________ (accesso, ecc.) fr.
500'000.-; costruzione autosilo nel lago in località __________ (282 posteggi)
fr. 16'500'000.-; terreno autosilo __________ fr. 700'000.-; costruzione
autosilo __________ (120 posteggi) fr. 5'400'000.-, piazza e porto autosilo
__________ fr. 1'500'000.-; formazione rotonde e sistemazione urbana (1.a
tappa) fr. 2'000'000.-. Per ciò che concerne la copertura di questi costi,
oltre a rinviare ad altra sede la questione della previsione dei costi di
gestione e dei contributi di miglioria, il programma menziona semplicemente che
sono previste partecipazioni cantonali ed eventualmente federali, senza peraltro
specificarne la misura. Infine, in merito all'ordine progressivo degli
interventi e alla loro coordinazione, è genericamente accennato che "
la
priorità verrà data alla realizzazione dei due autosili e agli interventi
collaterali, in particolare all'allargamento verso lago della strada cantonale
nella tratta __________ -__________
" (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 21). Nulla è, invece, previsto per le altre opere. Il
programma di realizzazione, così come allestito dal comune, disattende dunque
ampiamente, come si vedrà in seguito, i precetti posti dall'art. 30 LALPT: sia
dal profilo dell'indicazione dei costi delle opere, sia per ciò che concerne la
loro copertura.
5.3.1. Il
programma è carente innanzitutto nell'indicare le opere da realizzare. Il Consiglio
di Stato non ha specificato in che cosa consistano tali dimenticanze (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 49). Il rapporto di pianificazione, difettando di una lista organica
e completa delle attrezzature e degli edifici pubblici, nonché delle opere viarie,
con l'indicazione delle superfici che necessitano di essere acquisite, non consente
a questo Tribunale di determinare quali sono le opere già esistenti, quindi oggetto
di semplice conferma da parte del nuovo strumento pianificatorio, e quali ancora
da realizzare o da estendere. Comunque sia, dalla lettura degli atti del piano
regolatore, degli allegati di ricorso presentati dai privati e della
risoluzione d'approvazione del Consiglio di Stato, si è potuto accertare ad
esempio che il programma di realizzazione non contempla sicuramente
l'acquisizione delle aree necessarie all'attuazione delle finestre a lago
(AP-EP 1a), circostanza peraltro ammessa dallo stesso municipio (cfr. risposta
del municipio 21 maggio 2002, pag. 4, punto 8d), né di quelle per la realizzazione
dei posteggi pubblici (AP-EP 10a), nemmeno delle aree per la raccolta dei
rifiuti (AP-EP 14a), come pure di quelle necessarie per gli ampliamenti di
alcune strade (cfr. risoluzione impugnata, pag. 35). Stabilire quanto queste
poste incidano sulla quantificazione complessiva dei costi di investimento
sopraindicata risulta, a questo stadio di procedura, impossibile, oltre che non
essere di competenza di questo Tribunale. Ad ogni buon conto l'importo di fr.
27'600'000.- deve essere considerato, già soltanto per questo motivo,
inattendibile.
5.3.2. Il
problema della copertura dei costi è inoltre completamente ignorato. Pur con
tutte le lacune evidenziate in precedenza, un importo di fr. 27'600'000.-
quantifica un investimento di grande portata. È possibile, ma non è in concreto
dimostrato che il comune di __________ possa affrontare tale spesa, pur figurando
tra i comuni finanziariamente forti a livello cantonale. La sostenibilità
finanziaria dev'essere accertata all'atto dell'adozione (rispettivamente
approvazione) del piano regolatore. È bensì vero che è oltremodo difficile
allestire un piano finanziario preciso a lungo termine: costi, contributi e
sussidi si conoscono effettivamente solo nella fase realizzativa delle opere.
Pur con largo margine di approssimazione, si possono però fare delle previsioni
sufficientemente orientative circa i costi d'investimento, nonché della loro
copertura, quanto basti per desumere con un accettabile livello di verosimiglianza
la fattibilità o meno del complesso delle opere. D'altronde la legge lo
richiede espressamente (art. 30 LALPT) e non è ammissibile che ci si rifiuti di
applicarla. Il legislativo comunale non può, pertanto, adottare un piano
regolatore che prevede una serie di opere implicanti dei vincoli sulle proprietà
private senza disporre degli elementi per giudicare se i costi globali
rientrano nelle possibilità economiche del comune. Occorre pertanto uno
strumento finanziario che consenta al consiglio comunale di valutare la
sopportabilità finanziaria del piano regolatore prima che lo adotti. D'altra
parte, è solo disponendo di una simile base che il proprietario vincolato potrà
accertarsi se il presupposto della sostenibilità è rispettato. Il Consiglio di
Stato non poteva approvare il piano regolatore in assenza di un programma di
realizzazione che soddisfacesse questi requisiti.
5.4. In
questo contesto si colloca l'impugnativa della ricorrente, che contesta i
vincoli gravanti il mapp. __________anche dal profilo dell'attuabilità
finanziaria. A tale proposito occorre premettere che, a prescindere da
quest'ultima censura, sia il vincolo per l'attuazione della finestra a lago,
sia quello per l'allargamento della strada sono sorretti da un interesse
pubblico manifesto e sono proporzionati. Entrambi i vincoli sono perfettamente
congruenti con il concetto del nuovo piano viario, tema dominante della
revisione del piano regolatore, che proprio nella fascia territoriale prospiciente
il lago comprendente il nucleo storico di __________, laddove è situato il
fondo in parola, istituisce una strada pedonale attrezzata per eliminare il
traffico di transito. Alle sue estremità sono previsti quindi gli autosili e le
rotonde, di modo che è consentito di stazionare il veicolo alle porte del nucleo
e di accedervi attraverso una passeggiata che si sviluppa principalmente lungo
il marciapiede, appositamente allargato, costeggiante la strada cantonale e
resa attrattiva da una serie scadenzata di accessi alla riva del lago di
adeguate dimensioni, le cosiddette finestre, fra le quali quella gravante il
fondo della ricorrente. Non v'è dubbio che la creazione della passeggiata e il
recupero dell'accessibilità della riva del lago, attuando la scheda 9.20 del
piano direttore, sono consoni ad un comune a piena vocazione turistica come __________
e sono pure d'interesse generale per la collettività che vi risiede. I vincoli
all'esame, incidendo il mapp. __________per poco più di 1/4 della sua superficie,
consentono alla proprietaria di poter disporre ancora di un congruo spazio
privato in riva al lago, salvaguardando parimenti quel nesso strutturale ed
economico con la part. __________a monte della strada. Essi risultano,
pertanto, proporzionati.
Per i
motivi esposti nei considerandi che precedono, non è tuttavia possibile, in
concreto, verificare la sostenibilità finanziaria del complesso delle opere
previste dal piano regolatore e, di conseguenza, di quelle, singole, che stanno
alla base dei controversi vincoli della proprietà della ricorrente (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 67). A tale riguardo, poco importa quindi se nella
laconica quantificazione comunale, alla posta "sistemazione strada
__________. __________ -__________ " per fr. 1'000'000.-, potrebbe essere
compreso quantomeno il costo per l'allargamento del marciapiede a scapito del
mapp. __________, come parrebbe risultare dal piano del traffico, senza
tuttavia che una specifica in allegato ne confermi la superficie soggetta a
futura espropriazione e ne formuli una previsione di indennizzo. Va peraltro
considerato come il sufferito importo appaia verosimilmente incompleto,
ritenuto che questa tratta stradale è compresa nel perimetro del piano
particolareggiato ancora in fase di allestimento, che si prefigge di definire
per l'appunto gli interventi per la sua trasformazione in strada pedonale
attrezzata (cfr. art. 50 NAPR e risoluzione impugnata, pag. 21).
Sovrapposizione di due pianificazioni sul medesimo oggetto, quindi, ma la cui
realizzazione, per la stretta connessione e interdipendenza, non potrà che essere
attuata organicamente a piano particolareggiato approvato, con relativo
influsso sulla stima dei costi. Ne risulta non solo una lesione degli art. 26 e
30 LALPT ma anche, alla fin fine, l'assenza della dimostrazione di un interesse
pubblico preponderante a vincolare la proprietà privata. È pertanto legittimo
permettere ad un comune di bloccare quei terreni in cui vorrebbe edificare, se
risulterà di volta in volta finanziariamente sostenibile, opere che già ora
appaiono d'interesse pubblico e formano un programma coerente; se però non vi
sono seri elementi da cui evincere già oggi con sufficiente verosimiglianza che
l'acquisizione e l'edificazione avverrà effettivamente - e per questo occorre
che sia resa verosimile la sostenibilità economica dell'insieme delle opere - i
vincoli in esame non possono essere considerati sorretti da un interesse
pubblico suscettibile di contrapporsi con successo all'interesse dei
proprietari a poter sfruttare a scopi privati i loro fondi.
6.   In
conclusione, l'assenza negli atti di piano regolatore dei dati
sull'investimento stesso e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria
impedisce al piano di fornire gli elementi di giudizio necessari ad accertare
la presenza di un interesse pubblico a dotare il comune dell'attrezzatura
prevista. Ciò comporta l'annullamento della decisione governativa approvante,
malgrado queste carenze, il vincolo AP-EP 1a e l'allargamento del marciapiede
sulla part. __________. Non spetta al Tribunale, che non è autorità di
pianificazione, assegnare una nuova funzione al territorio interessato, come
chiede la ricorrente, che postula l'assegnazione integrale del mapp.
__________alla zona RP/SP. Questo compito è di competenza del consiglio comunale
di __________, dietro proposta del municipio; la relativa deliberazione dovrà
successivamente conseguire l'avallo del Governo. Rimane beninteso riservato il
diritto, per il comune, di riproporre la pianificazione annullata, alla
condizione di compiutamente giustificarla conformemente a quanto sopra esposto
e dar modo alla proprietaria, se del caso, di contestarla con piena cognizione
di causa.
7.   Art. 45
NAPR
7.1. Il
mapp. __________è stato parzialmente attribuito alla zona RP/SP riva protetta
(riservata a svago privato), retta dall'art. 45 NAPR. L'art. 9 cifra 5 lett. d
NAPR impone una distanza dal lago di 5 m (altezza di riferimento del lago
__________: 271,2 m.s.l.m.; cfr. risoluzione n. __________, modifica d'ufficio
a pag. 44); la ricorrente chiede che la deroga a questa distanza prevista alla
cifra 6 dell'art. 45 NAPR non sia limitata soltanto ai posteggi, bensì estesa
anche alle costruzioni accessorie.
7.2. Il
Consiglio di Stato, respingendo il ricorso, ha semplicemente puntualizzato che
la possibilità di edificare costruzioni accessorie, come pure quella di derogare
alle distanze dal lago prescritte dall'art. 9 cifra 5 lett. d NAPR, fossero già
contenute nell'art. 42 NAPR, norma generale valida per tutto il comprensorio
della riva del lago, zona RP/SP, mapp. 464 compreso (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 65 segg.). Con ciò, tuttavia, il Governo non ha affrontato
esaurientemente il tema posto dalla ricorrente, ossia la possibilità di
edificare costruzioni accessorie entro la distanza di 5 m dalla riva del lago.
Difatti, a determinate condizioni, l'art. 42 NAPR ammette effettivamente alla
cifra 3.2 l'impianto di costruzioni accessorie (pergolati, ripostigli, porticati,
servizi, ecc.) compatibili con l'utilizzazione di zona, ma soltanto oltre la
distanza minima definita dall'art. 9 cifra 5 lett. d NAPR, quindi senza
invadere la distanza minima dal lago, mentre deroghe sono soltanto previste per
opere destinate all'uso pubblico (art. 42 cifra 4 NAPR). Va precisato che, a
differenza delle altre zone del comprensorio, per la zona RP/SP è prevista una
deroga unicamente per i posteggi (art. 45 cifra 6 NAPR), in merito ai quali,
tuttavia, proprio perché indistintamente realizzabili in tutta questa zona
senza tener conto della presenza delle numerose aree di parcheggio pubbliche
previste lungo il lago, il Consiglio di Stato ha ordinato una variante al
comune finalizzata a limitarli a un determinato e contenuto quantitativo (cfr.
risoluzione impugnata, pagg. 20 e 48).
7.3. Come
per i vincoli esaminati in precedenza, anche la fascia di rispetto dal lago
profonda 5 m costituisce una restrizione di diritto pubblico della proprietà,
che deve essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26
Cost.. A tal riguardo occorre ricordare che la natura e il paesaggio sono
protetti dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT dispone che il paesaggio dev'essere rispettato
e che in particolare (lett. c) occorre tenere libere le rive dei laghi e dei
fiumi. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal piano regolatore: l'art.
17 LPT
prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra
l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv. 1 lett. a). Al posto
delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte
(art. 17 cpv. 2 LPT). L’art. 28 cpv. 2 LALPT dispone alla lett. f che le
rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in particolare a fissare
le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e
storico-culturali. In assenza di un piano regolatore approvato, si applicano i
disposti edilizi della legge sulla protezione delle rive dei laghi (art. 5 bis
LRL).
7.3.1. La
zona RP/SP (riva protetta riservata a svago privato) appartiene al comprensorio
di protezione della riva del lago, territorialmente definito tra la strada che
attraversa __________ ed il lago __________ (cfr. art. 42 cifra 1 NAPR), i cui
scopi di salvaguardia sono specificati, in generale, all'art. 42 cifra 2 NAPR.
Questo comprensorio è suddiviso in tre zone, la zona R2L residenziale estensiva
(art. 43 NAPR), la zona R3L residenziale semi-intesiva (art. 44 NAPR) e la zona
che qui ci occupa, che si distinguono attraverso un regime edilizio particolare
assortito da clausole più o meno restrittive a seconda del grado di protezione
della riva del lago da attuare. Delle tre, la zona RP/SP costituisce la zona
con il grado di protezione maggiore, essendo - di principio - non edificabile,
dove
"hanno la priorità la protezione e la salvaguardia dell'ambiente
lacuale"
e la cui destinazione è espressamente riservata come area di
svago privato (cfr. cifra 2 dell'art. 45 NAPR). Difatti, a differenza delle
altre due zone, è unicamente possibile la ricostruzione degli edifici esistenti
con forme e materiali che garantiscono un inserimento armonioso (cifra 3). Essa
comprende dunque quella fascia di terreni a lago che per la modesta profondità,
per la quasi assenza di edificazioni, comunque, laddove presenti,
caratterizzate da impianti e volumi assai contenuti e adibite ad un utilizzo
prevalentemente finalizzato alla fruizione lacuale, meglio si presta ai fini di
protezione sanciti dal piano regolatore.
7.3.2. In
questo contesto si inserisce l'arretramento di 5 m dal lago previsto dall'art.
9 cifra 5 lett. d NAPR, valevole non soltanto per la zona RP/SP, ma anche per
tutte le zone del comprensorio. Sull'interesse pubblico di un arretramento dal
lago, per altro nemmeno contestato dalla ricorrente, è inutile dilungarsi, in
quanto generalmente riconosciuto (cfr. Scolari, Commentario, ad art. 28 LALPT,
n. 193): va comunque rilevato come una distanza di 5 m onde attuare il precetto
di tenere libere le rive dei laghi (cfr. art. 3 cpv. 2 lett. c LPT) rappresenti
una misura minima, al di sotto della quale gli intenti di salvaguardia del
paesaggio risulterebbero con ogni evidenza vanificati (a tale proposito cfr.
art. 9 LRL; inoltre il relativo messaggio pubbl. in RVGC, sessione ordinaria
autunnale 1961, pag. 147).
7.3.3. La
ricorrente chiede per contro che a determinate condizioni venga concessa una
deroga per le costruzioni accessorie. In buona sostanza, lamenta implicitamente
la violazione del principio della proporzionalità, adducendo l'esigua
profondità del mapp. __________, che per effetto dell'arretramento dal lago e
dalla soprastante strada cantonale si vedrebbe privata della possibilità di
edificare costruzioni accessorie ai sensi dell'art. 42 cifra 3.2 NAPR. Orbene,
sull'idoneità e la necessità della misura si è già detto in precedenza,
ritenuto che proprio dalle edificazioni va salvaguardata la riva del lago,
evitando, laddove ancora possibile, d'intaccare lo specifico carattere lacuale
del comparto. Per quanto riguarda la proporzionalità in senso stretto, va
ritenuto che la zona all'esame è utilizzabile come area di svago privato, laddove
hanno però priorità la protezione e la salvaguardia dell'ambiente lacuale.
Rispetto alla maggior parte dei terreni inclusi nella zona RP/SP, sgombri da
qualsiasi edificazione, ma posti nelle stessa situazione del mapp. __________,
quest'ultimo dispone di un casolare con annessa autorimessa che, a non averne
dubbio, soddisfano ampiamente le necessità della proprietaria di poter
usufruire del suo terreno come area di svago privato, senza la necessità di
dover procedere ad ulteriori edificazioni, seppur a carattere accessorio. In
questo senso la misura pianificatoria in quanto tale va confermata e la
richiesta di prevedere una deroga va esclusa.
7.4.
Pertanto, in ragione dei motivi illustrati in precedenza, il ricorso va
respinto su questo punto e la decisione del Consiglio di Stato viene
confermata.
8.   Mappale
__________: zone di pericolo
8.1. Come
anticipato in narrativa, il mapp. __________è stato attribuito per la parte non
boschiva alla zona R2s (residenziale estensiva con prescrizioni speciali),
oltre che interamente incluso nel perimetro delle zone esposte a pericoli
naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio. Nella risoluzione
impugnata il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli
naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato affrontato e
risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la
decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni
esposti a tali pericoli nel comparto __________. __________ -__________,
accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato
al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione;
in assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile
di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3, lett.
a, pag. 24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la
decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava
l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli. Attraverso l'impugnativa in
esame la proprietaria si è aggravata dinanzi a questo Tribunale soltanto contro
la sospensione concernente l'art. 31 NAPR, reputando, a torto tuttavia, che il
mapp. __________non fosse incluso nel comparto __________. __________
-__________. Ritenuta la stretta correlazione della decisione di sospensione
d'approvazione dell'art. 31 NAPR con quella di sospendere l'approvazione delle
zone edificabili soggette a pericoli naturali, giacché il disposto costituisce
specificatamente norma d'attuazione di queste zone, ci si può chiedere se,
quantomeno implicitamente, l'insorgente non intenda contestare anche la
sospensione d'approvazione delle zone edificabili esposte a pericoli naturali,
in particolare per quanto concerne il suo fondo. Il quesito può rimanere
irrisolto, poiché l'impugnativa andrebbe respinta in ogni caso in forza delle
considerazioni che seguono.
8.2. La
risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili
comprese nel settore __________. __________ -__________ esposte a pericoli
naturali parrebbe costituire non tanto una decisione finale bensì una decisione
incidentale, che può essere impugnata solo se causa alla ricorrente un danno
non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). Il Consiglio di Stato non ha infatti
ancora emesso la sua decisione su questo oggetto in applicazione dell'art. 37
cpv. 1 LALPT, anche se anticipa già, a chiare lettere, che non approverà la
zona edificabile interessata, qualora il comune non dovesse ottemperare alla
richiesta di approntare le necessarie opere di premunizione. Ai fini della
ricevibilità del gravame non occorre tuttavia indagare oltre circa la natura
esatta della risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa
essere considerata, quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di non
approvazione della predetta zona edificabile, che potrebbe essere revocata
qualora il comune adempisse determinati oneri. In effetti, anche avverandosi
l'ipotesi più favorevole per la ricorrente - ovvero che il comune provveda
all'esecuzione delle opere di premunizione richieste dal Governo - la decisione
governativa impugnata avrebbe comunque sia l'effetto di rimandare nel tempo
l'approvazione dell'assegnazione del suo fondo alla zona fabbricabile e, pertanto,
la sua edificazione; ciò basta per riconoscere la sussistenza di un danno a
pregiudizio dell'insorgente, che non potrebbe completamente eliminare nemmeno
nel caso in cui il Consiglio di Stato dovesse, in seguito, approvare la
controversa zona edificabile e che, pertanto, essa cerca di scongiurare
mediante il ricorso in esame. Il gravame è, dunque, ricevibile anche se la risoluzione
impugnata dovesse essere considerata incidentale.
8.3. Le
zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
8.3.1. Un
terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le
esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito
dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è
quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno
alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed
i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT).
L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo
luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per
quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o
moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli
naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza,
la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger, Commentario
LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii).
In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali
del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12
dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di
"predisporre
i necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone
critiche e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali
zone"
(cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
8.3.2.
Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di
designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in
misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT
(Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo
ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di
coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come
oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste
nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al
fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate
dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
8.3.3. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano
direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori
esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei
necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto
delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3
RLTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è
pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN;
art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la
facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato
decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione
di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento
(art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua
modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
__________
"
Zone esposte a pericoli naturali
1.
Il PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre
zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune
coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di protezione
necessarie.
2.
Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a)
Zona I a "rischio alto":
-  divieto
di edificazione.
b) Zona II a "rischio medio":
-
sono vietate nuove costruzioni che comportano
assembramento di persone;
-
nuove costruzioni o cambiamenti di destinazione per case
unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni che devono
essere soddisfatte simultaneamente:
-
per le deformazioni gravitative profonde verifica dell'entità dei
movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici costruttivi
atti a limitare il più possibile gli effetti degli spostamenti;
-
organizzazione d'allarme;
-
accessi sicuri.
Il
costo delle verifiche e degli interventi citati sono a carico del proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
-
l'edificazione è condizionata all'allestimento di una perizia
geologica che accerti la situazione locale e definisca gli
interventi di premunizione necessari per ridurre in modo
adeguato i potenziali pericoli; detti interventi vanno svolti
unitamente all'edificazione e sono a carico del proprietario."
8.4.1. In
sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta dal
comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali su
parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola
insufficiente.
Il
Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di
sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi
dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune,
le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente
tramite il menzionato rapporto del __________, il quale si estendeva dal limite
ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di
__________ e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata
come comparto __________.__________ -__________, il Consiglio di Stato ha
pertanto sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona
edificabile dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine
di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza
di questi ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione
dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi. Il Consiglio di Stato
ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31
NAPR, regolamentante l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La decisione
governativa merita tutela.
8.4.2.
Intanto, è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile
proposta dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano
regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto
l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce,
essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che
erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento
del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa
25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono
prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è
stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali
può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15
LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali
pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla
zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo
che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile
elemento di valutazione di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde
poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello
stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale
assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere
l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e
risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per
quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva
e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente
pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il
comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta
l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione
previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni,
l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari
interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella
di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni
necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa
della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a
costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove
necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3
cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la
tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di
__________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona
edificabile residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto
che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi;
circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di
__________, che qui non interessa - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale
erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio
del __________ in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di
conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in
considerazione, in quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere
di premunizione.
8.4.3.
Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua
decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di
premunizione costituisce già una soluzione di compromesso improntata al
pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i
proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione
della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al
comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante
finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione
necessarie, come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni
legali. Se, pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa
soluzione è quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo
che - comunque sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a
pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm).
I
pericoli non devono inoltre, in concreto, essere sottovalutati. Com'è stato
messo in luce in precedenza, il pericolo di caduta di sassi incombe su un
territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con
abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo, che incombe anche - ed anzi
particolarmente - sul mapp. __________ (cfr. il menzionato studio del CIRN,
loc. cit.; inoltre le rappresentazioni grafiche annesse allo stesso quale
allegato 2), non può pertanto essere semplicemente scongiurato tramite
l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di
nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come si limita a
prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione
delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare
l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale
intervento venga compiutamente e complessivamente studiato, in primo luogo, dal
comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei
provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo
subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che
dev'essere promosso dall'ente pubblico. La risoluzione impugnata non disattende
pertanto né il principio dell'interesse pubblico né quello della
proporzionalità né, di riflesso la garanzia della proprietà. Merita pertanto
tutela.
9.   In
conclusione, il ricorso 8 marzo 2002 deve dunque essere parzialmente accolto.
La tassa di giudizio dev'essere posta a carico della ricorrente
proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che il comune può essere
sollevato dalla tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Il comune di __________,
parzialmente soccombente, deve inoltre essere tenuto a versare all'insorgente,
assistita da un legale, delle ripetibili commisurate al successo dell'impugnativa
(art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso
13 settembre 1991 è stralciato dai ruoli
.
§ Non si
prelevano tasse e spese, né si assegnano ripetibili.
2.
Il ricorso 8 marzo 2002 è parzialmente accolto.
§ La risoluzione 5 marzo 2002 (n.
__________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di
__________ è annullata nella misura in cui approva il vicolo AP-EP 1a e l'allargamento
del marciapiede sul mapp. __________.
§ La ricorrente è condannata al pagamento
delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'800.--
(milleottocento). Il comune di __________ è condannato a versare all'insorgente
complessivi fr. 700.-- (settecento) per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
;
Comune di __________
, ____________________,
rappr. da: municipio di __________,
____________________;
Consiglio di Stato
, ____________________,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione
territoriale, ____ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario