ti_gerichte · 32.2007.382 · 2007-11-05 · it
Sulla base degli atti l'Ufficio AI non poteva negare il diritto a prestazioni. Rinvio per accertamenti circa la situazione medica (d'accordo anche il medico SMR) e resa di una nuova decisione. Prematura la decisione circa l'aiuto al collocamento. Assistenza giudiziaria in sede amministrativa

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 03.03.2008 32.2007.382
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 03.03.2008 32.2007.382
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 03.03.2008 32.2007.382

Raccomandata
Incarto n.
32.2007.382
FS
/td
Lugano
3 marzo 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il vicepresidente
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Raffaele Guffi
con redattore:
Francesco Storni
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 5 dicembre 2007
di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione del 5 novembre 2007 emanata
da
Ufficio assicurazione invalidità,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per
l'invalidità
ritenuto,
in
fatto
1.1.   RI
1, classe __________, da ultimo professionalmente attiva quale impiegata
d’ufficio, nel mese di settembre 2002 ha presentato una richiesta di prestazioni
AI per adulti in quanto affetta da “(…) dermatite atopica grave – tendenza
anemia ricongiuntivite allergica – asma bronchiale (…)” (doc. AI 1/1-7).
Accertata
un’incapacità lavorativa del 30%, con decisione 30 settembre 2004 (doc. AI
28/13), confermata con decisione su opposizione 7 giugno 2005 (doc. AI 45/1-6),
l’Ufficio AI ha respinto la richiesta di prestazioni.
Adito
dall’assicurata, rappresentata dall’avv. __________, con sentenza del 12 aprile
2006 (doc. AI 59/1-17), cresciuta in giudicato, il TCA ha respinto il ricorso e
ha rinviato gli atti all’amministrazione affinché si esprimesse su un eventuale
diritto alla rendita successivamente al 7 giugno 2005 e sul diritto all’aiuto
al collocamento.
1.2.   Sottoposta
la documentazione medica acquisita dopo la sentenza 12 aprile 2006 del TCA al
Servizio Medico Regionale (SMR) e visto il parere del servizio di collocamento (doc.
AI 74/1, 76/1 e 87/1), con decisione 5 novembre 2007 (doc. AI 90/1-3),
preavvisata con progetto 3 settembre 2007 (doc. AI 79/1-2), l’Ufficio AI ha
nuovamente negato all’assicurata il diritto a prestazioni adducendo:
"
(…)
Abbiamo sottoposto la documentazione medica acquisita
dopo la sentenza datata 12.04.2006 del tribunale cantonale delle assicurazioni
di __________ al nostro servizio medico regionale. Questi non ha ritenuto che
lo stato di salute dell'assicurata avesse subito un peggioramento per cui fosse
stato possibile riconoscere prestazioni da parte del nostro ufficio: si è
difatti confermata una situazione psico-fisica pressoché invariata rispetto a
quella giudicata dal suddetto tribunale e, pertanto, la decisione del
30.09.2004 è da considerarsi tutt'ora valida.
Per ciò che concerne un aiuto al collocamento il
dossier della signora RI 1 è stato trasmesso al competente servizio; il quale,
sulla scorta dei referti agli atti e delle menomazioni presentate, non ha
ritenuto necessario, e indispensabile, per l'assicurata un aiuto in tal senso.
La formazione dell'assicurata le permette infatti di essere produttiva ed
autonoma dopo un semplice periodo di introduzione che viene accordato a
qualsiasi nuova assunzione.
Decidiamo pertanto:
Le osservazioni presentate in seguito al nostro
progetto di decisione del 03.09.2007 non apportano elementi nuovi ed oggettivi
per i quali è possibile modificare la nostra precedente presa di posizione.
La richiesta di prestazioni, preso in considerazione
quanto sopra, è respinta.
Con le proprie osservazioni l'assicurata ha domandato
per il tramite del suo legale di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria
e del gratuito patrocinio.
L'art. 37 cpv. 4 LPGA recita che se le circostanze lo
esigono, il richiedente può beneficiare di patrocinio gratuito.
La cifra marginale 2056 della Circolare sul contenzioso
nell'AVS, l'Al, le IPG e le PC prevede inoltre che:
"
L'assuré démuni peut requérir l'assistance
judiciaire gratuite pour former opposition si les conditions cumulatives
suivantes sont réunies:
- l'opposition ne paraît pas vouée à l'échec;
- la complexité de l'affaire est telle qu'on ne peut
attendre de l’assuré qu'il forme opposition sans l'aide d'un conseil; sauf cas
exceptionnel, la procédure administrative suivie par un organe d'exécution en
vue de la prise d'une décision sur des prestations ou sur des cotisations
n'atteint pas un degré de complexité tel que l'assistance d'un conseil soit
nécessaire;
- l'assuré est dans le besoin, en ce sens qu'il n'est
pas en mesure d'assumer les frais d'assistance sans compromettre les moyens
nécessaires à l'entretien normal et modeste de lui-méme et de sa famille."
I presupposti (cumulativi) per la concessione
dell'assistenza giudiziaria - rimasti invariati rispetto al vecchio diritto
(Kieser, ATSG-Kommentar, Basilea 2003, Art. 61 N. 88ss) - sono in principio
dati se l'istante si trova nel bisogno (cfr. anche art. 3 Lag), se l'intervento
dell'avvocato è necessario o perlomeno indicato (cfr. anche art. 14 cpv. 2 Lag)
e se il processo non è palesemente privo di esito positivo (cfr. anche
art. 14 cpv. 1 Lag; DTF 125 V 202 consid. 4a e 372 consid. 5a con riferimenti).
Il TFA ha per di più precisato che l'assistenza di un
avvocato è ammessa allorquando le questioni di diritto o di fatto sono talmente
difficili da rendere non possibile l'intervento di altre persone (rappresentante
dell'associazione invalidi, assistente sociale o altri specialisti; cfr. in tal
senso DTF 114 V 228).
Nel caso di specie, a prescindere dalla questione a
sapere se la signora RI 1 si trovi effettivamente nel bisogno e se la vertenza
non sia di primo acchito votata all'insuccesso, la domanda d'assistenza
giudiziaria presentata dall'opponente deve essere respinta, non risultando in
concreto necessario o perlomeno indicato l'intervento di un avvocato. Nel caso
in esame, la procedura inerente la richiesta di prestazioni da parte dell'assicurazione
invalidità (sia per quanto concerne il fatto che per quanto riguarda il
diritto) rientra in effetti nella casistica più consueta delle pratiche Al.
Inoltre, nella fattispecie che ci occupa, non vengono
sollevati problemi di natura eccezionale o quesiti giuridici di notevole
difficoltà, potendo di conseguenza l'assicurata continuare a difendere i propri
interessi senza dover ricorrere all'ausilio di un legale.
Alla luce di quanto suesposto l'assistenza di un
avvocato non risulta giustificata e la domanda d'assistenza giudiziaria deve
essere respinta.
(…)." (doc. AI 90/2-3)
1.3.   Contro
questa decisione l’assicurata, rappresentata dall’avv. RA 1, ha inoltrato un
tempestivo ricorso al TCA con il quale ha chiesto:
“1.   Il
ricorso è accolto. Di conseguenza:
a.     La decisione impugnata è annullata;
b.     La ricorrente è riconosciuta al beneficio di una rendita AI intera,
subordinatamente parziale, a partire dal 16 settembre 2005;
c.     La ricorrente è posta al beneficio di un aiuto al collocamento;
d.     La ricorrente è riconosciuta al beneficio dell’assistenza giudiziaria
con il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1, __________ nell’ambito della procedura
di osservazioni al progetto di assegnazione di rendita AI;
2.   Tasse
e spese protestate. La ricorrente è riconosciuta al beneficio dell’assi-stenza
giudiziaria con il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1, __________.” (doc. I,
pag. 13)
Delle
argomentazioni addotte dal legale dell’assicurata si dirà, se necessario, nel
merito.
1.4.   Con
la risposta di causa l’Ufficio AI ha chiesto la retrocessione degli atti rilevando,
in particolare, che:
"
(…)
8.
In concreto l'assicurata ha avuto modo di dichiarare
che non ha intenzione di cercare un posto di lavoro. Nel ricorso tuttavia essa
rinnova la richiesta di aiuto al collocamento, indicando di essere prossima a
concludere l'impiego presso il fratello e di avere difficoltà a trovare lavoro
e quando lo trova entro breve lo perde per il riacutizzarsi delle allergie.
Come ha precisato il Collocatore professionale dell'AI, la ricorrente, dotata
di buona formazione professionale, non necessita di un servizio di consulenza
ma di un colloquio che le fornisca le informazioni per la ricerca di un datore
di lavoro. In effetti, come ha chiarito la perizia dermatologica del Dr. __________,
per la sua usuale attività di segretaria, evitando impieghi a contatto diretto
con il pubblico, la sua problematica dermatologica non pone impedimenti. Tale
attività è diffusa e accessibile. Nelle circostanze indicate, non risulta che
la ricorrente sia intralciata nella ricerca di lavoro a causa del danno alla
salute non giustificandosi la domanda di aiuto al collocamento.
9.
Relativamente alla richiesta di assistenza giudiziaria
vanno confermate siccome pertinenti le motivazioni della decisione impugnata,
trattandosi di una vertenza senza difficoltà che necessitano di patrocinio
legale, in particolare per la fase dinanzi all'autorità amministrativa.
10.
Per quanto concerne la valutazione del proprio danno
alla salute, con il ricorso l'assicurata produce le valutazioni mediche
7.12.2006 del Dr. __________, 8.11.2005 e 13 marzo e 24 settembre 2007 del Dr. __________,
20 settembre 2007 del Dr. __________, già agli atti Al, e la nuova valutazione
28.11.2007 del Dr. __________, che indica una capacità lavorativa del 50% con
rendimento al 30%, per motivi dermatologici con scompenso psichico. L'intera
documentazione medica è stata sottoposta per una nuova valutazione al Servizio
medico regionale dell'Al, SMR.
Con annotazioni mediche 20 dicembre 2007, allegate,
l'SMR ha indicato che alla luce delle citate certificazioni mediche risulta
attestato un peggioramento della situazione clinica dell'assicurata e quindi
risulta indicato procedere a un nuovo accertamento peritale psichiatrico e
dermatologico per definire l'evoluzione della capacità lavorativa da giugno
2005.
11.
Visto quanto sopra, ritenuto che pure con il ricorso è
chiesto un approfondimento medico peritale ad opera dell'amministrazione, per
una corretta valutazione del caso si chiede a codesto lodevole Tribunale di
voler retrocedere gli atti all'Ufficio Al del Cantone Ticino (UAI) al
fine di espletare gli accertamenti medici peritali indicati dal Servizio medico
regionale dell'AI, SMR.
In via subordinata, si chiede che codesto lodevole
Tribunale voglia confermare la decisione impugnata e, conseguentemente, respingere
il ricorso.
(…)." (doc. IV, pag. 4-5)
1.5.   Con
osservazioni 21 gennaio 2008, di cui si dirà se necessario nel merito, l’avv. RA
1 ha preso posizione sulle argomentazioni sviluppate dall’Ufficio AI con la risposta
di causa.
1.6.   Con
osservazioni 31 gennaio 2008, trasmesse per conoscenza al rappresentante
dell’assicurata, l’Ufficio AI ha preso posizione sullo scritto 21 gennaio 2008
dell’avv. RA 1.
considerato
in
diritto
In
ordine
2.1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 LOG e 2 cpv. 1 LPTCA (STF del 21 dicembre
2007 nelle cause B. e D. SA, H 180/06 e H 183/06; STFA del 21 luglio 2003 nella
causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA
del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella
causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98
pubblicata in RDAT I-2002 p. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa
H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel
merito
2.2.   Il
1° gennaio 2008 è entrata in vigore la 5a revisione della LAI (RU 2007 5148).
Occorre
qui rilevare che per quanto riguarda le norme di diritto materiale, in assenza
di disposizioni transitorie, nel diritto delle assicurazioni sociali sono determinanti
quei disposti in vigore al momento in cui si è realizzata la fattispecie che esplica
degli effetti (DTF 129 V 4 consid. 1.2.; 127 V 466 consid. 1).
Dal
momento che nel caso in esame lo stato di fatto giuridicamente determinante
(momento dell’eventuale diritto alla rendita) è realizzato antecedentemente al
1° gennaio 2008, le modifiche della 5a revisione della LAI non sono
applicabili. Ne consegue che gli articoli della LAI citati in seguito fanno riferimento
al tenore valido sino al 31 dicembre 2007.
2.3.   Oggetto
del contendere è sapere se a ragione l’Ufficio AI ha negato all’assicurata il
diritto a prestazioni. La ricorrente, contesta la valutazione medica e postula
il diritto ad una rendita nonché il diritto ad un aiuto al collocamento.
2.4.   Secondo
l'art. 8 cpv. 1 LAI gli assicurati invalidi o direttamente minacciati d'invalidità
hanno diritto ai provvedimenti d'integrazione necessari e atti a ripristinare,
migliorare, conservare o avvalorare la capacità di guadagno. Per stabilire tale
diritto deve essere considerata tutta la durata di lavoro prevedibile. Fra i
provvedimenti d'integrazione concessi in virtù della LAI sono previsti pure i
provvedimenti professionali (art. 8 cpv. 3 lett. b LAI), che comprendono
l'orientamento professionale (art. 15 LAI), la prima formazione professionale
(art. 16 LAI), la riformazione professionale (art. 17 LAI) ed il collocamento
(art. 18 cpv. 1 LAI).
L’art.
18 LAI prevede in particolare che:
"
1
Gli assicurati invalidi, idonei all'integrazione, hanno
diritto a un sostegno attivo nella ricerca di un posto di lavoro conveniente
nonché a una consulenza costante al fine di conservare il loro posto di lavoro.
Sussidi possono essere assegnati per le spese in abiti di lavoro e in utensili
personali connesse con l'assunzione di un'attività lucrativa dipendente e per
le spese di trasloco a causa dell'invalidità.
2
Un aiuto
in capitale può essere assegnato agli assicurati invalidi idonei all'integrazione,
affinché possano avviarsi a un'attività lucrativa indipendente o svilupparla e
per finanziare trasformazioni aziendali a causa dell'invalidità. Il Consiglio
federale ne stabilisce le condizioni e le forme."
L’art.
18 LAI prima frase (nel tenore in vigore dal 1° gennaio 2004) dispone che g
li assicurati invalidi, idonei all’integrazio-ne, hanno diritto a un
sostegno attivo nella ricerca di un posto di lavoro conveniente nonché a una
consulenza costante al fine di conservare il loro posto di lavoro.
Rispetto
al vecchio art. 18 LAI prima frase
(“Agli assicurati invalidi, idonei
all’integrazione, è procurato, per quanto possibile, un lavoro conveniente”
),
la nuova disposizione precisa il carattere più obbligatorio della misura e pone
un particolare accento anche sull’aspetto di prevenzione della disoccupazione
di assicurati invalidi (Cattaneo, “La promozione dell’au-tonomia del disabile:
esempi scelti dalle assicurazioni sociali”, in RDAT 2003-II pag. 595).
L’applicazione
di tale articolo presuppone che l’assicurato sia invalido ai sensi dell’art. 4
cpv. 1 LAI (sia nella versione in vigore sino al 31 gennaio 2002 che in quella
valida dal 1° gennaio 2003 in relazione con gli artt. 7 e 8 LPGA). Il diritto
all’orientamento professionale presuppone dunque che l’assi-curato dev’essere
intralciato nella ricerca di lavoro a causa del danno alla salute. Ad esempio,
una persona che non può affrontare un colloquio di lavoro perché muta o con
difficoltà motorie oppure se a causa del danno alla salute necessita di particolari
provvedimenti sul posto di lavoro (quale mezzi ausiliari ottici) o di
particolari esigenze nei confronti del datore di lavoro (per esempio,
tolleranza per le pause rese necessarie dall’invalidità dell’assicurato)
(Pratique VSI 2003 pag. 273). Il Tribunale federale delle assicurazioni (TFA,
dal 1 gennaio 2007 Tribunale federale) ha poi precisato che siccome il servizio
di collocamento non rappresenta un provvedimento d’integrazione particolarmente
costoso, per motivarne il diritto è sufficiente avere, nella ricerca di un nuovo
posto di lavoro, difficoltà relativamente piccole dovute alla salute. Se invece
la ricerca del posto di lavoro è resa problematica per altre ragioni non legate
all’invalidità, come l’assenza di posti disponibili sul mercato del lavoro,
l’età dell’assicurato ecc., l’AI non deve intervenire ma, a dipendenza del
caso, l’interessato dev’essere collocato dall’assicurazione contro la disoccupazione
(Pratique VSI 2000 pag. 71; in merito alla differenza tra servizio di collocamento
dell’AI e dell’assicurazione contro la disoccupazione cfr. DTF 116 V 85).
Infine,
secondo l’Alta Corte, l’assicurato con una capacità lavorativa al 100% in
attività leggere adeguate non ha diritto all’aiuto al collocamento a meno che
sussista una limitazione supplementare nella ricerca del posto di lavoro
(Pratique VSI 2003 pag. 273; critico Cattaneo, op. cit., RDAT 2003 I pag. 598).
Va
qui rilevato che il nuovo tenore dell’art. 18 LAI in vigore dal 1. gennaio 2008
(5a revisione della LAI) recita:
1
Gli assicurati che presentano
un’incapacità al lavoro (art. 6 LPGA) e sono idonei all’integrazione hanno
diritto a:
a.  un sostegno attivo nella ricerca di un posto di lavoro appropriato;
b.  una consulenza costante al fine di conservare il loro posto di lavoro.
2
L’ufficio
AI decide l’attuazione immediata di questi provvedimenti non appena risulti da
un esame sommario che le condizioni necessarie sono adempiute.
3
L’assicurazione può versare
un’indennità per sopperire all’aumento dei contributi della previdenza
professionale obbligatoria e dell’assicurazione d’indennità giornaliera in caso
di malattia se:
a.  nell’arco di due anni, l’assicurato ricollocato ridiventa incapace al
lavoro a causa della malattia preesistente;
b.  all’insorgere della nuova incapacità al lavoro, il rapporto di lavoro è
durato più di tre mesi; e
c.   l’incapacità al lavoro causa l’aumento dei contributi.
4
Il
Consiglio federale stabilisce l’importo dell’indennità e può subordinarne il versamento
ad altre condizioni.”
Al
riguardo, nel Messaggio concernente la modifica della legge federale
sull’assicurazione per l’invalidità (5a revisione dell’AI) (cfr. FF N. 30 del 2
agosto 2005 pag. 3989-4130), si legge:
"
(…)
Per colmare le lacune del sistema (cfr. n. 1.6.1.3.1) e
ottimizzare il reinserimento nel mondo del lavoro, la 5
a
revisione
dell’AI propone di introdurre provvedimenti di reinserimento per preparare
all’integrazione professionale e di estendere i provvedimenti professionali
esistenti. I provvedimenti di reinserimento per preparare all’integrazione professionale
costituiscono una nuova categoria di provvedimenti d’integrazione dell’AI
(provvedimenti sanitari, provvedimenti professionali, istruzione scolastica
speciale, consegna di mezzi ausiliari). Quanto ai provvedimenti professionali
si tratta in particolar modo di estendere il diritto al collocamento e
l’attuale diritto a un’indennità giornaliera d’introduzione o avviamento.
Questa ottimizzazione degli strumenti per l’integrazione professionale è di grande
importanza soprattutto per gli assicurati poco qualificati professionalmente e
per il gruppo sempre in crescita dei malati psichici.
In linea di principio i provvedimenti di reinserimento
proposti nella consultazione sono dunque mantenuti. Tuttavia, tenuto conto dei
risultati della consultazione, essi devono essere ordinati in modo più mirato
nel quadro di un piano di integrazione e di obiettivi individuali concreti.
Durante i provvedimenti d’integrazione gli assicurati
devono essere accompagnati e assistiti dagli uffici AI in modo più intenso
rispetto a oggi. I provvedimenti andranno pianificati congiuntamente dagli
uffici AI e dagli assicurati e fissati in maniera vincolante in un piano
d’integrazione concreto e incentrato su obiettivi. L’accompagnamento e
l’assistenza delle persone da parte degli uffici AI devono essere iscritti nella
legge come un diritto dell’assicurato.
Per ottenere realmente un’integrazione professionale
degli assicurati è necessario che l’AI possa proporre i relativi provvedimenti
e che gli assicurati interessati vi partecipino. Per questo motivo d’ora in poi
la concessione di provvedimenti d’integrazione deve essere maggiormente
vincolata all’obbligo di collaborare. Gli obblighi degli assicurati e le
possibilità di sanzione dell’AI devono essere fissati chiaramente nella legge
(cfr. n. 1.6.1.4).
(…)
b) Estensione del diritto al collocamento
La revisione propone inoltre l’estensione del diritto
al collocamento (cfr. art. 18 cpv. 1 LAI). Gli assicurati con un’incapacità al
lavoro completa o parziale devono avere diritto a un sostegno attivo nella ricerca
di un posto di lavoro appropriato e a una consulenza continuata allo scopo di
mantenere il posto di lavoro attuale. Tutti i disoccupati che non possono più
esercitare la loro attività precedente per ragioni di salute avrebbero così
diritto a un collocamento da parte dell’AI, e parimenti gli ausiliari ancora
pienamente idonei a esercitare un’attività ausiliaria appropriata. L’estensione
del diritto al collocamento da parte dell’AI, specializzata nel collocamento di
persone la cui capacità al lavoro è limitata per ragioni di salute, permette di
migliorare considerevolmente gli strumenti di integrazione per gli assicurati
non qualificati. In questo frangente è prevista una stretta collaborazione con
gli uffici regionali di collocamento dell’AI (URC).
(…)” (cfr. FF N.
30 del 2 agosto 2005, pag. 4052-4054)
2.5.   Secondo
l’art. 4 cpv. 1 LAI in relazione con gli art. 7 e 8 della LPGA, con invalidità
s’intende l'incapacità al guadagno presunta permanente o di rilevante durata,
cagionata da un danno alla salute fisica o psichica, conseguente a infermità congenita,
malattia o infortunio. Gli elementi fondamentali dell'invalidità, secondo la
surriferita definizione, sono quindi un dan-no alla salute fisica o psichica
conseguente a infermità congenita, malattia o infortunio, e la conseguente
incapacità di guadagno. Occorre quindi che il danno alla salute abbia cagionato
una diminuzione della capacità di guadagno, perché il caso possa essere
sottoposto all'assicurazione per l'invalidità (Scartazzini, Les rapports de
causalité dans le droit suisse de la sécurité sociale, tesi Ginevra 1991, pp.
216ss).
Secondo
l'art. 28 cpv. 1 LAI gli assicurati hanno diritto ad una rendita intera se sono
invalidi almeno al 70%, a tre quarti di rendita se sono invalidi almeno al 60%,
ad una mezza rendita se sono invalidi almeno al 50% o a un quarto di rendita se
sono invalidi almeno al 40%.
Ai
sensi dell'art. 16 LPGA il grado d'invalidità è determinato stabilendo il rapporto
fra il reddito del lavoro che l'assicurato conseguirebbe, dopo l'insorgenza dell'invalidità
e dopo l'esecuzione di eventuali provvedimenti d'integrazione, nell'esercizio
di un'attività lucrativa ragionevolmente esigibile da lui in condizioni normali
di mercato del lavoro (reddito da invalido) e il reddito del lavoro che egli avrebbe
potuto conseguire se non fosse diventato invalido (reddito da valido). Il grado
d'invalidità dell'assicurato deve quindi essere determinato dal raffronto del
reddito ch'egli ancora può conseguire nonostante la sua invalidità con quello
che avrebbe potuto guadagnare in assenza delle affezioni di cui è portatore
(RCC 1992 p. 182, 1990 p. 543; Valterio, Droit et pratique de l'assurance
invalidité, Les prestations, 1985, pp. 200ss.). Si confronta perciò il reddito
che l'assicurato avrebbe potuto conseguire se non fosse divenuto invalido con
quello ch'egli può tuttora realizzare, benché invalido, sfruttando la residua
capacità lavorativa in attività da lui ragionevolmente esigibili in condizioni
normali del mercato del lavoro, previa adozione di eventuali provvedimenti
integrativi (metodo generale del raffronto dei redditi; DTF 128 V 30, 104 V
136; Pratique VSI 2000 p. 84). Nel confronto dei redditi la giurisprudenza - di
regola - non tiene conto di fattori estranei all'invalidità, come ad esempio la
formazione professionale, le attitudini fisiche e psichiche e l'età
dell’assicurato (RCC 1989 p. 325; DTF 107 V 21; Scartazzini, op. cit, p. 232).
La misura dell'attività ragionevolmente esigibile dipende d'altra parte dalla
situazione personale dell'assicurato e dalla possibilità di applicazione di
misure reintegrative. La situazione personale dell'assicurato è essenziale per
la valutazione della residua capacità al guadagno. Secondo il Tribunale
federale delle assicurazioni (TFA, dal 1° gennaio 2007 Tribunale federale) i
due redditi, dalla cui differenza emerge il grado dell'incapacità di guadagno,
vanno stabiliti in maniera precisa. Se ciò non è possibile, devono essere calcolati
sulla base di una valutazione fondata sulle circostanze concrete (SVR 1996 IV
Nr. 74; DTF 114 V 313).
2.6.
Per
quanto riguarda in particolare l'invalidità cagionata da un danno alla salute
psichica, il TFA ha stabilito che é decisivo al proposito che il danno sia di
gravità tale da non poter praticamente esigere dall'assicurato di valersi della
sua capacità lavorativa sul mercato del lavoro, o che ciò sia persino intollerabile
per la società (DTF 127 V  298 consid. 4c, 102 V 165= RCC 1977 pag. 169;
Pratique VSI 1996 pag. 318, 321, 324; RCC
1992 pag. 180; ZAK 1984 pag.
342, 607 ; STFA del 29 settembre 1998 nella causa S. F., I 148/98, pag. 10
consid. 3b; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berna 2003, pag.
128).
Al riguardo l’Alta Corte ha inoltre avuto modo di precisare che:
"
(…)
Tra i danni alla salute psichica, i quali come i danni
fisici, possono determinare un'invalidità ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 LAI,
devono essere annoverati - oltre alle malattie mentali propriamente dette - le anomalie
psichiche parificabili a malattia. Non sono considerati effetti di uno stato
psichico morboso, e dunque non costituiscono turbe a carico dell'assicurazione
per l'invalidità le limitazioni della capacità di guadagno cui l'assicurato
potrebbe ovviare dando prova di buona volontà; la misura di quanto è
ragionevolmente esigibile dev'essere apprezzata nel modo più oggettivo
possibile. Bisogna dunque stabilire se, e in quale misura al caso, un
assicurato può, nonostante il danno alla salute mentale, esercitare un'attività
lucrativa che il mercato del lavoro gli offre, tenuto conto delle sue
attitudini. In quest'ambito il punto è quello di sapere quale attività si può
da lui ragionevolmente esigere. Ai fini di stabilire l'esistenza di
un'incapacità di guadagno causata da un danno alla salute psichica non è quindi
decisivo accertare se l'assicurato eserciti o meno un'attività lucrativa
insufficiente; di maggior rilievo è piuttosto domandarsi se si debba ammettere
che l'utilizzazione della capacità lavorativa non può in pratica più essere da
lui pretesa oppure che essa sarebbe persino insopportabile per la società (DTF
102 V 166; VSI 2001 pag. 224 consid. 2b e sentenze ivi citate; cfr. anche DTF
127 V 298 consid. 4c in fine).
(…)" (STFA del 30 giugno 2004
nella causa W., I 166/03, consid. 3.2)."
Secondo
la giurisprudenza del TFA siffatti principi valgono fra l'altro per le psicopatie,
le alterazioni dello sviluppo psichico (psychische Fehlentwicklungen), l'alcolismo,
la farmacomania, la tossicomania e le nevrosi (STFA del 18 ottobre 1999 nella
causa B., I 441/99; STFA del 29 settembre 1998 nella causa S. F., I 148/98,
pag. 10 consid. 3b; RCC 1992 pag. 182 consid. 2a con riferimenti).
2.7.   Nell’evenienza
concreta l’Ufficio AI, sulla base delle annotazioni 31 luglio e 15 ottobre 2007
del dr. __________ (doc. AI 74/1 e 87/1) e visto il parere del servizio di
collocamento (doc. AI 76/1), ha negato all’assicurata il diritto a prestazioni.
Il
dr. __________, medico SMR, non ha considerato le conclusioni del dr. __________,
FMH in psichiatria e psicoterapia, in quanto ha ritenuto che le stesse “(…)
mancano di coerenza e perlomeno di chiarezza e non possono dunque essere prese
in considerazione nello stabilire il grado di IL. (…)” (doc. AI 74/1).
Lo
stesso dr. __________, avuto riguardo al rapporto medico 20 settembre 2007 (doc.
AI 85/17-18) nel quale il dr. __________, FMH in medicina generale e medicina
manuale (SAMM), ha attestato un severo peggioramento della situazione
dermatologica e certificato che “(…) la valutazione globale dell’incapacità
lavorativa non è solo superiore del 40% ma oscilla tra il 50% e il 70%, con
periodi intercorrenti del 100%. In questo senso la media supera molto
probabilmente il 66 2/3 %, motivo per il quale, nel mio certificato del 19 settembre,
ho espresso la necessità di una rendita intera. (…)” (doc. AI 85/17), ha concluso
che “(…) la nuova documentazione medica fornita in questa fase non porta
elementi oggettivi tali da modificare le nostre prese di posizione anteriori.
In particolare non viene prodotta una valutazione dermatologica recente come
prova di un ulteriore peggioramento della nota patologia preesistente. (…)”
(doc. AI 87/1).
2.8.
Affinché
un rapporto medico abbia valore probatorio è determinante che esso
valuti ed esamini in maniera completa i punti litigiosi, si fondi su degli
esami approfonditi, prenda conto di tutti i mali di cui si lamenta
l'assicurato, sia stabilito in piena conoscenza dei suoi antecedenti (anamnesi)
e sia chiaro nell'esposizione delle correlazioni mediche o nell'apprezzamento
della situazione medica; le conclusioni dell'esperto devono inoltre essere motivate
(STFA del 26 agosto 2004 nella causa G.S., I 355/03, consid. 5; STFA del 25
febbraio 2003 nelle cause P.G., U 329/01 ed S., U 330/01; DTF 125 V 352 consid.
3a; DTF 122 V 160 consid. 1c; Meyer-Blaser, Die
Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989 pag. 31; Pratique VSI 2001
pag. 108 consid.
3a, 1997 pag. 123; STFA del 18 marzo
2002 nella causa M [I 162/01], consid. 2b).
A
proposito delle perizie mediche eseguite nell'ambito della procedura amministrativa
il TFA ha già avuto modo di evidenziare che, nell'ipotesi in cui sono state
eseguite da medici specializzati riconosciuti, hanno forza probatoria piena, se
giungono a conclusioni logiche e sono state realizzate sulla base di accertamenti
approfonditi, fintanto che indizi concreti non inducono a ritenerle
inaffidabili (DTF 123 V 176, 122 V 161, 104 V 212; STFA del 14 aprile 1998
nella causa O.B.; STFA del 28 novembre 1996 nella causa G.F.; STFA del 24
dicembre 1993 nella causa S.H.; SVR 1998 IV Nr. 1 pag. 2; SZS 1988 pag. 329 e
332; ZAK 1986 pag. 189).
In
un'altra sentenza inedita il TFA ha inoltre considerato rilevante una perizia
giudiziaria fatta esperire dal TCA al SAM. Secondo l'Alta Corte questo servizio
non può essere considerato parte in causa, nel senso che sussiste un vincolo
per cui l'istituto sarebbe obbligato a tenere in particolare considerazione gli
interessi specifici dell'assicurazione invalidità (STFA non pubbl. del 22
maggio
1995 in
re A. C; cfr.
anche DTF 123 V 178 consid. 4b; Pratique VSI 2001 pag. 110 consid. 3c).
Nell'ambito
del libero apprezzamento delle prove è in linea di principio consentito
all'amministrazione e al giudice fondare la propria decisione su basi di
giudizio interne all'istituto assicuratore. Per quanto riguarda l'imparzialità
e l'attendibilità di simili prove, devono tuttavia essere poste delle esigenze
severe (DTF 122 V 157).
Nella
DTF 125 V 351 seg. (= SVR 2000 UV 10, pag. 33ss.), l’Alta Corte ha ribadito che
ai rapporti allestiti da medici alle dipendenze di un'assicurazione deve essere
riconosciuto pieno valore probante, a condizione che essi si rivelino essere
concludenti, compiutamente motivati, di per sé scevri di contraddizioni e, infine,
non devono sussistere degli indizi che facciano dubitare della loro attendibilità
(DTF 125 V 352 consid. 3a). Il solo fatto che il medico consultato si trovi in
un rapporto di dipendenza con l'assicuratore, non permette già di metterne in
dubbio l'oggettività e l'imparzialità. Devono piuttosto esistere delle
particolari circostanze che permettano di ritenere come oggettivamente fondati
i sospetti circa la parzialità dell'apprezzamento (DTF 125 V 354 consid. 3b/bb)
.
Lo
stesso vale per le perizie fatte esperire da medici esterni (DTF 104 V 31; ZAK
1986 pag. 188; RAMI 1993 pag. 95).
Le
perizie affidate dagli organi dell'AI o dagli assicuratori privati, in sede di
istruttoria amministrativa, a medici esterni o a servizi specializzati
indipendenti, i quali fondano le proprie conclusioni su indagini approfondite e
giungono a risultati concludenti, dispongono di forza probatoria piena, a meno
che non sussistano indizi concreti a mettere in causa la loro credibilità
(Pratique VSI 2001 pag. 109 consid. 3b)bb; STFA del 26 agosto 2004 nella causa
G.C., I 355/03, consid. 5).
Per
quel che riguarda i rapporti concernenti il medico curante, secondo la generale
esperienza della vita, il giudice deve tenere conto del fatto che, alla luce
del rapporto di fiducia esistente con il paziente, il medico curante attesterà,
in caso di dubbio, in favore del suo paziente (STFA del 25 febbraio 2003 nelle
cause P.G., U 329/01 ed S., U 330/ 01; DTF 125 V 353 consid.
3a)cc); Pratique VSI 2001 pag. 109 consid. 3a)cc; MEYER-BLASER,
Rechtsprechung des Bundesgericht im Sozialversicherungs-recht, Zurigo 1997,
pag. 230).
S
e vi sono dei rapporti medici contraddittori il giudice non può
evadere la procedura senza valutare l'intero materiale ed indicare i motivi per
cui egli si fonda su un rapporto piuttosto che su un altro (STFA del 25
febbraio 2003 nelle cause P.G., U 329/01 ed S., U 330/01).
Infine,
va rilevato che, affinché un esame medico in ambito psichiatrico sia ritenuto
affidabile deve adempiere diverse condizioni (Cattaneo, “La promozione dell'autonomia
del disabile: esempi scelti dalle assicurazioni sociali”, in RDAT 2003-II pag.
628-
629, in
particolare la nota
158, nella quale vengono citate alcune sentenze federali e cantonali, in particolare
la DTF 127 V 294).
In
quest’ultima sentenza l'Alta Corte ha fatto proprie le considerazioni di Mosimann.
In particolare, secondo questo autore (Somatoforme Störungen: Gerichte und
[psychiatrische] Gutachten, in: SZS 1999 pag. 105 ss), in ambito psichiatrico
l’esperto deve innanzitutto porre una diagnosi secondo una classificazione riconosciuta
e pronunciarsi sulla gravità dell'affezione.
Il
perito deve anche valutare l'esigibilità della ripresa di un'attività lucrativa
da parte dell'assicurato. Tale prognosi deve tener conto di diversi criteri,
quali il carattere premorboso, l'affezione psichica e quelle organiche
croniche, la perdita d'integrazione sociale, un eventuale profitto tratto dalla
malattia, il carattere cronico della malattia, la durata pluriennale della
stessa con sintomi stabili o in evoluzione e l'impossibilità di ricorrere a
trattamenti medici secondo la regola d'arte. La prognosi sfavorevole deve
essere fatta in base all’insieme dei succitati criteri.
Inoltre,
l'esperto deve esprimersi sull'aspetto psicosociale della persona esaminata.
Del
resto, un rifiuto di una rendita deve ugualmente basarsi su diversi criteri,
tra i quali le divergenze tra i dolori descritti e quelli osservati, le
allegazioni sull'intensità dei dolori la cui descrizione rimane sul vago, l'assenza
di una richiesta di cura, le evidenti divergenze tra le informazioni fornite
dal paziente e quelle risultanti dall'anamnesi, il fatto che le lamentele molto
dimostrative lascino l'esperto insensibile, come pure le allegazioni di grandi
handicap nonostante un ambiente psico-sociale intatto (STCA inedita 27
settembre 2001 nella causa A., inc. 32.1999.124; STFA del 12 marzo 2004, I
683/03 pubblicata in DTF 130 V 352 e STFA inedita del 23 settembre 2004, I
384/04).
2.9.   Richiamata
la suesposta giurisprudenza in materia di valore probatorio degli atti medici
(cfr. consid. 2.8), questo Tribunale ritiene che sulla sola base degli atti di
causa l’Ufficio AI non poteva negare all’assicurata il diritto a prestazioni.
Infatti,
il dr. __________, nei rapporti medici 8 novembre 2005 e 13 marzo 2007 (doc. AI
55/3-8 e 65/3-7), ha attestato un’inca-pacità lavorativa riconducibile a motivi
psichiatrici. Ora, per il solo fatto di aver ravvisato un’incoerenza e una
mancanza di chiarezza l’Ufficio AI non poteva ancora non considerare detti certificati
rilasciati oltretutto da uno specialista. Parimenti, l’amministrazione neppure
poteva escludere un peggioramento della situazione da un punto di vista dermatologico
sostenendo che “(…) non viene prodotta una valutazione dermatologica recente
(…)” (doc. AI 87/1), allorquando il dr. __________ ha attestato che: “(…) in
questo periodo (estate-autunno 2005) ho ritenuto inabile la paziente al 100%, a
causa di un severo peggioramento della situazione dermatologica. […] Anche nei
mesi successivi, negli anni 2006-2007, è stato necessario somministrare a più
riprese, per alcune settimane un alto dosaggio di cortisone. Questo oltre alla
terapia topica su mani, piedi, gomiti, gambe, a volte collo e viso. (…)” (doc.
AI 85/17).
Questo
vale a maggiore ragione se si pone mente al fatto che il dr. __________, con
rapporto 24 settembre 2007 (doc. AI 93/35-37), ha chiarito i suoi precedenti
certificati e, riguardo all’as-sunto del dr. __________, secondo il quale le
sue conclusioni “mancano di coerenza o perlomeno di chiarezza”, ha osservato
che il collega “(…) poteva contattarmi per ulteriori spiegazioni e non
concludere tout-court come ha fatto. Ritengo che, se qualcosa non è chiaro, si
chiede un supplemento di informazioni, prima di emettere decisioni importanti
per la persona. (…)” (doc. AI 97/37-38).
Anche
il dr. __________, con rapporto 20 settembre 2007 (doc. AI 93/40-41), ha
ribadito le sue precedenti conclusioni e puntualizzato che “(…) a mio avviso
una valutazione della situazione dermatologica sulla base degli atti (studiare
carta bianca) non è sufficiente per poter trarre delle conclusioni definitive
ed importanti. Come minimo mi aspetto che, in caso dubbio, il Servizio Medico
Regionale ordini degli ulteriori accertamenti come per esempio una perizia
dermatologica e, se vi sono dubbi sul rapporto psichiatrico, anche una perizia
psichiatrica. Come ultimo devo comunicare che nei mesi di maggio e giugno la
situazione è nuovamente scompensata. Di spontanea iniziativa la paziente ha provato
dei metodi alternativi come la Biorisonanza ma senza ottenere successo. E’
nuovamente in terapia con cortisone ad alto dosaggio. La situazione
dermatologica ha inoltre portato […] uno scompenso psichico e, a partire da
agosto 2007, ho dovuto prescrivere anche un antidepressivo (Surmontil). (…)”
(doc. AI 93/41).
Ora,
ricordato che
la procedura
amministrativa e giudiziaria nell’ambito delle assicurazioni sociali è retta
dal principio inquisitorio, secondo cui i fatti rilevanti per il giudizio devono
essere accertati compiutamente d'ufficio dall’amministrazione e dal giudice,
secondo questo Tribunale l’Ufficio AI avrebbe dovuto quantomeno interpellare
sia il dr. __________ che il dr. __________ e chiedere loro tutte le
delucidazioni e la documentazione necessaria prima di poter escludere un peggioramento
dello stato di salute.
In
questo senso la decisione impugnata deve essere annullata e gli atti rinviati
all’Ufficio AI affinché, esperiti gli accertamenti medici necessari, si
pronunci nuovamente sulla domanda di prestazioni inoltrata dall’assicurata.
Va
qui evidenziato che anche il dr. __________, medico SMR, nelle annotazioni 20
dicembre 2007, ha concluso che “(…) i medici curanti (__________, __________, __________)
in pratica attestano un peggioramento della situazione clinica (ttt sferoidale
continuo, peggioramento della situazione psi). In considerazione di questi
fatti risulta indicato a procedere a nuovo accertamento peritale psichiatrico e
dermatologico per definire l’evoluzione della capacità lavorativa da 6.2005.”
(doc. IV/1).
Di
conseguenza, già per questa ragione, si giustifica l’annul-lamento della decisione
impugnata e il rinvio degli atti all’am-ministrazione perché, conformemente
alla giurisprudenza citata (cfr. consid. 2.8) e previa esecuzione degli
accertamenti medici specialistici necessari, provveda ad emettere una nuova decisione.
Per
quanto riguarda la domanda ricorsuale chiedente che: “(…) venga precisato che
gli accertamenti medici vengano esperiti da medici specialisti (…)” (doc. VI,
pag. 5), il TCA si limita a rilevare che, nel caso di una controversia, compito
del TCA è quello di stabilire se gli atti medici su cui è basata una decisione
rispettano i requisiti posti dalla giurisprudenza (cfr. consid. 2.8) in merito
all’attendibilità alla completezza e alla forza probatoria degli stessi e non
quello di impartire indicazioni all’amministrazione su come eseguire eventuali
ulteriori perizie ritenute necessarie.
In
ogni caso con osservazioni 31 gennaio 2008 l’Ufficio AI ha precisato che “(…)
trattandosi di accertamenti peritali sono svolti, come sempre, da medici
specialisti. (…)” (doc. VIII).
Parimenti,
visto che gli atti devono essere rinviati per ulteriori accertamenti medici e
resa di una nuova decisione e ritenute le considerazioni che seguiranno in
merito al diritto all’aiuto al collocamento e all’assistenza giudiziaria (cfr.
consid. 2.10 e 2.11), nemmeno è possibile accogliere la richiesta secondo la
quale “(…) tale rinvio avvenga in via principale mantenendo la procedura
ricorsuale in essere (…)” (doc. VI, pag. 5).
2.10.   Per
quanto riguarda il rifiuto dell’aiuto al collocamento il TCA rileva
innanzitutto che dalla nota interna 28 agosto 2007 il servizio di collocamento
è partito dall’assunto secondo cui “(…) viene confermata una capacità
lavorativa invariata (sentenza del TCA), sia nella sua abituale attività che in
attività adeguata (70%) (…)” (doc. 76/1).
In
realtà, come visto al considerando precedente, la situazione valetudinaria necessita
di ulteriori accertamenti medici peritali.
Inoltre,
l’assicurata, nello scritto 25 agosto 2007 (doc. AI 77/1-3), prima di dichiarare
la sua intenzione di non cercare più lavoro ha elencato le sue ricerche di lavoro,
i corsi intrapresi e le difficoltà incontrate a trovare e a conservare un posto
di lavoro a causa della sua malattia.
Dalle
osservazioni 21 gennaio 2008 risulta che l’assicurata “(…) ancora nell’ultimo
mese di dicembre solo con fatica […] è riuscita ad accordarsi con il fratello
affinché il rapporto di lavoro (grado di occupazione 20%) possa proseguire per
ulteriori due mesi al termine di fine impiego inizialmente previsto al 31 dicembre
2007 (…)” (doc. VI, pag. 3).
D’altra
parte, il dr. __________, nel certificato medico 28 novembre 2007, ha attestato
che “(…) dal profilo medico un impiego costante non può essere garantito nella
misura completa. Sono da prevedere frequenti brevi assenze. Una presenza del
50% in ufficio può essere stimata con un rendimento del 30%. Per i motivi
sopraelencati, oltre a dover avvertire un futuro datore di lavoro di tali problemi
di rendimento ridotto, necessita un aiuto di collocamento per trovare un
impiego adeguato. (…)” (doc. AI 93/42).
Non
va poi qui dimenticato che, perlomeno nella misura del 30%, l’assicurata é
inabile al lavoro nella sua come in un’altra attività adeguata.
In
simili circostanze, la decisione di rifiutare il diritto all’aiuto al
collocamento appare prematura e deve pertanto essere annullata.
Di
conseguenza, anche su questo argomento, gli atti vanno rinviati all’Ufficio AI
affinché, alla luce delle risultanze degli accertamenti medici peritali, si
pronunci nuovamente sul diritto all’aiuto al collocamento.
A
quel momento l’amministrazione, oltre che alla giurisprudenza federale citata
(cfr. consid. 2.4), dovrà pure tenere conto del nuovo tenore dell’art. 18 LAI
in vigore dal 1. gennaio 2008 e degli scopi illustrati nel Messaggio
concernente la modifica della legge federale sull’assicurazione per
l’invalidità (5a revisione dell’AI) (cfr. consid. 2.4 in fine).
2.11.
Con la decisione impugnata
l’Ufficio AI ha
respinto l’istanza di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio inoltrata
dall’as-sicurata contestualmente alle osservazioni al progetto di decisione 3
ottobre 2007 (doc. AI 85/1-11).
2.11.1   L'art.
37 cpv. 1 LPGA, prevede che la parte può farsi rappresentare, se non deve agire
personalmente (cfr. ad esempio a: sottoporsi ad una perizia medica, DTF 132 V
443), o farsi patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo
escluda.
Il
capoverso 4 recita che, se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare
di patrocinio gratuito (cfr. DTF 132 V 200).
Già
prima dell'entrata in vigore della LPGA, la giurisprudenza (vedi per
l’assicurazione invalidità DTF 114 V 228, per l'assicurazione contro gli
infortuni DTF 117 V 408 precisata con la DTF 125 V 32) aveva riconosciuto,
senza imporre alcun limite temporale, il diritto al gratuito patrocinio
nell'ambito della procedura amministrativa in materia di assicurazioni sociali,
a condizione che fossero rispettati gli stessi presupposti applicabili nella
procedura giudiziaria, ovvero il richiedente deve trovarsi nel bisogno, il
patrocinio deve essere necessario o perlomeno indicato e le sue conclusioni non
sembrano dover avere esito sfavorevole (cfr. DTF 125 V 202 consid. 4a e 372
consid. 5b, ambedue con riferimenti).
Il
TFA aveva peraltro sottolineato che le condizioni per la concessione del gratuito
patrocinio dovevano essere valutate con rigore (cfr. SVR 2000 KV Nr. 2, consid.
4c, pag 6, in fine).
Secondo
la dottrina, il fatto che, rispetto all'art. 61 lett. f LPGA, l'art. 37 cpv. 4
LPGA utilizzi la formulazione "se le circostanze lo esigono",
anziché quella "se le circostanze lo giustificano", significa
che il legislatore ha inteso riprendere la giurisprudenza secondo la quale,
quando il gratuito patrocinio viene richiesto nella procedura amministrativa,
le relative condizioni devono essere esaminate in maniera rigorosa (Kieser, op.
cit., ad art. 37, n. 20, pag. 400; cfr., d'altronde, FF 1999 3965).
Per
il resto, quali presupposti del gratuito patrocinio valgono l'indigenza del richiedente,
la necessità del patrocinio e la probabilità di esito favorevole (cfr. FF 1999
3965).
La
concretizzazione delle singole condizioni ha luogo in analogia con i corrispondenti
criteri applicabili nella procedura giudiziaria (cfr. Kieser, op. cit., ad art.
37, n. 21, pag. 400-401).
In
una sentenza del 4 dicembre 2006 nella causa F. (I 928/05), in una vertenza
relativa all’assicurazione invalidità, il TFA ha osservato che la necessità
dell’assistenza di un avvocato durante la procedura amministrativa va riconosciuta
solo in casi eccezionali e dipende dal tipo di problematiche che vengono trattate
nella decisione impugnata. In quell’oc-casione l’Alta Corte ha negato la necessità
dell'assistenza di un avvocato durante la procedura di opposizione sviluppando
le seguenti considerazioni:
"
(…)
5.1 Was die von Vorinstanz und Verwaltung verweigerte
unentgeltliche Verbeiständung im Einspracheverfahren anbelangt, so hat das
kantonale Gericht zutreffend erwogen, dass der Gesuch stellenden Person ein
unentgeltlicher Rechtsbeistand im Verwaltungsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 4
ATSG nur bewilligt wird, wo die Verhältnisse es erfordern, im kantonalen
Prozess dagegen bereits, wo die Verhältnisse es rechtfertigen (Art. 61 lit. f
Satz 2 ATSG). Richtig ist auch, dass die Offizialmaxime rechtfertigt, an die Voraussetzungen,
unter denen eine anwaltliche Verbeiständung sachlich geboten ist, einen
strengen Massstab anzulegen (BGE 125 V 36 Erw. 4b, 114 V 235 Erw. 5b); die
anwaltliche Vertretung im Verwaltungsverfahren drängt sich nur in
Ausnahmefällen auf (BGE 132 V 201 Erw. 4.1, 117 V 408 f. Erw. 5a, 114 V 238
Erw. 6). Verlangt werden qualifizierende, besondere Umstände. Dagegen kann
nicht bereits aus dem Umstand, dass eine Recht suchende Person während des
Verwaltungsverfahrens von einer Fürsorgebehörde betreut wurde, auf die fehlende
Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung im Einspracheverfahren geschlossen
werden. Insoweit greift die Begründung der Vorinstanz zum ablehnenden Entscheid
zu kurz.
5.2 Umgekehrt kann aber auch nicht bereits aufgrund der
Tatsache, dass eine Rente - mithin eine finanzielle Leistung von in der Regel
erheblicher Bedeutung - zur Diskussion steht, automatisch von einer notwendigen
Verbeiständung ausgegangen werden. Wollte man bereits in diesem Umstand einen besonders
schweren Eingriff in die Rechtsstellung des Versicherten erblicken, der regelmässig
eine unentgeltliche Verbeiständung zur Folge hat, würde dies darauf hinauslaufen,
dass eine solche in praktisch allen oder den meisten IV-Fällen zu gewähren
wäre, was der gesetzlichen Regelung widerspräche (Urteil R. vom 8. November
2006, I 746/06). Es sind vielmehr die konkreten Umstände zu beurteilen.
5.3 Vorliegend hat die IV-Stelle ihre
Leistungsverweigerung in einer ersten Verfügung vom 9. Januar 2004 zunächst
damit begründet, dass die im Arztbericht von Frau Dr. med. L.________ vom 30.
Dezember 2003 gestellte Diagnose weiterhin eine körperlich nicht belastende
Tätigkeit ganztägig ermögliche, was nach wie vor ein rentenausschliessendes
Einkommen zulasse. Auf anwaltliche Einsprache hin holte sie den zum
Abklärungsbericht der Institution X.________ vom 23. Juni 2003 abgefassten
Zusatzbericht von Frau Dr. med. L.________ vom 28. April 2004 ein, worin eine
psychiatrische Begutachtung empfohlen wurde, und hob die Verfügung deswegen auf
(Einspracheentscheid vom 21. Juli 2004). Nach Eingang des psychiatrischen Berichtes
von Dr. med. H.________ vom 28. Januar 2005, worin auf das Fehlen eines
psychischen oder psychosomatischen Gesundheitsschadens geschlossen wurde,
erneuerte die Verwaltung ihre ablehnende Haltung mit Verfügung vom 7. Februar
2005. Aus medizinischer Sicht wies der Fall demnach weder nach Erlass der
ersten noch der zweiten Verfügung besondere Schwierigkeiten auf. Auch sonst
sind keine qualifizierten Umstände auszumachen. Es galt lediglich, die offenkundige
Diskrepanz zwischen den medizinischen Berichten und jenem der Institution
X.________ zu erkennen und aufzugreifen, wozu die den Beschwerdeführer während
des Verwaltungsverfahrens begleitende Fürsorge-behörde ohne weiteres in der
Lage gewesen wäre. Der vorinstanzliche Entscheid, mit welchem die Notwendigkeit
einer anwaltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren verneint wurde, ist
somit im Ergebnis zu bestätigen.
(…)“ (STFA del 4 dicembre 2006 nella causa F., I
928/05, consid. 5.1 e 5.2)
Nella
citata STFA dell’8 novembre 2006 nella causa R. (I 746/06) il TFA ha indicato i
seguenti casi di applicazione della propria giurisprudenza:
"
(…)
3.2 Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat die
Notwendigkeit einer unentgeltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren etwa
bejaht in Fällen, wo sich die versicherte Person mit mehreren Arztberichten und
Gutachten und einem Abklärungsbericht Haushalt auseinanderzusetzen und zu dem
im Rahmen der gemischten Methode vorgenommenen Einkommensvergleich Stellung zu
nehmen hatte (Urteil O. vom 27. April 2005 Erw. 7.3, I 507/04), oder wo die Einschätzung
der Arbeitsfähigkeit sehr umstritten, die Einkommensberechnung in der Verfügung
nicht nachvollziehbar und zudem weitere Einkommensbestandteile umstritten waren
(erwähntes Urteil I 75/04 Erw. 3.3), oder in einem Fall, in welchem sich der
Versicherte während Jahren wiederholt und erfolglos an die Verwaltung gewandt
hatte, ohne dass für die ausserordentlich lange Verzögerung fallbezogene Gründe
ersichtlich waren (Urteil W. vom 12.
Oktober
2004 Erw. 4.2, I 386/04). Verlangt werden somit qualifizierende, besondere Umstände.
(…)“ (STFA dell’8 novembre 2006 nella causa R., I
746/06, consid. 3.2)
Per
un caso in cui, sempre in materia di assicurazione per l’invalidità, il TFA ha
invece ammesso la necessità dell’assi-stenza di un avvocato per la procedura di
opposizione visto che si trattava di applicare la giurisprudenza relativa alla
sindrome da dolore somatoforme, vedi la STFA del 14 agosto 2006 nella causa B.
(I 319/05).
2.11.2.   Nella
presente fattispecie l’Ufficio AI – lasciata aperta la questione a sapere se si
trovasse nel bisogno e se la vertenza non fosse di primo acchito votata
all’insuccesso – ha negato all’assicurata il diritto all’assistenza giudiziaria
in sede amministrativa in quanto ha ritenuto – rientrando il caso nella casistica
più consueta delle pratiche AI – non necessario o perlomeno non indicato
l’intervento di un avvocato e perché – non essendo sollevati problemi di natura
eccezionale o quesiti giuridici di notevole difficoltà – l’insorgente poteva
difendersi senza ricorrere ad un legale.
Secondo
questo Tribunale tali argomentazioni non sono in concreto sufficienti per
escludere il diritto al gratuito patrocinio.
Chiamata
a pronunciarsi sui presupposti necessari per riconoscere il diritto
all’assistenza giudiziaria in sede amministrativa, in particolare sulla
necessità dell’assistenza di un avvocato “sachliche Gebotenheit des Beizugs
eines Anwalts”, l’Alta Corte, in una sentenza del 2 febbraio 2007 nella causa
G. (I 911/06), si è confermata nella propria giurisprudenza e ha sviluppato le
seguenti considerazioni:
"
(…)
Hinsichtlich der sachlichen Gebotenheit der
unentgeltlichen anwaltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren sind die
Umstände des Einzelfalls, die Eigenheiten der anwendbaren
Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu
berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der
Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen
liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren
zurechtzufinden (Schwander, Anmerkung zu BGE 122 I 8, in: AJP 1996 S. 495).
Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen
droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn
zur relativen Schwere des Falls besondere tatsächliche oder rechtliche
Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt
nicht gewachsen ist (BGE 130 I 182 Erw. 2.2 mit Hinweisen), und wenn auch eine
Verbeiständung durch Verbands-vertreter, Fürsorger oder andere Fach- und
Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in Betracht fällt (BGE 125 V 34 Erw.
2, 114 V 236 Erw. 5b; AHI 2000 S. 163 f. Erw. 2a und b). Die sachliche
Notwendigkeit wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das in Frage
stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz
beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist, an der Ermittlung des
rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken (BGE 130 I 183 f. Erw. 3.2 und 3.3
mit Hinweisen). Die Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die
Voraussetzungen, unter denen eine anwaltliche Verbeiständung sachlich geboten
ist, einen strengen Massstab anzulegen (BGE 125 V 35 f. Erw. 4b; Anwaltsrevue
2005/3 S. 123; Urteil H. vom 10.
März
2006 Erw. 7.1, I 692/05).
(…)” (STF del 2 febbraio 2007 nella causa G., I 911/06)
La
necessità o meno dell’assistenza di un avvocato in procedura amministrativa
dipende dunque esclusivamente dal tipo di problematiche che vengono trattate
nella decisione impugnata (per dei casi di applicazione cfr. consid. 2.11.1).
Ora,
nel caso concreto, si trattava di valutare il diritto ad una rendita AI e
all’aiuto al collocamento dopo che in precedenza questo Tribunale aveva
rinviato gli atti all’amministrazione
affinché si esprimesse
su un eventuale diritto alla rendita successivamente al 7 giugno 2005 e sull’aiuto
al collocamento. Considerata un’inabilità lavorativa del 30% nella sua come in
un’altra attività, se dagli accertamenti medici necessari fosse emerso un
peggioramento della capacità lavorativa per motivi psichiatrici,
l’amministrazione avrebbe inoltre dovuto stabilire la capacità lavorativa
globale dell’assicurata. A tutto ciò va aggiunto che, seppure sulla base degli
stessi atti medici, in un primo tempo e a due riprese il dr. __________ ha
escluso un peggioramento dello stato di salute, mentre che il dr. __________ ha
concluso esattamente l’opposto indicando che i medici curanti hanno attestato
un peggioramento della situazione clinica nonché la necessità di un nuovo
accertamento peritale psichiatrico e dermatologico per definire l’evoluzione
della capacità lavorativa dal mese di giugno 2005.
Alla
luce di quanto appena esposto è a torto che l’Ufficio AI ha ritenuto
non necessario o perlomeno non indicato l’intervento di un avvocato
e concluso che l’insorgente poteva difendersi senza ricorrere ad un legale.
Per
quanto riguarda gli altri presupposti – lasciati aperti dall’Ufficio AI –
cumulativamente necessari per riconoscerle il diritto all’assistenza
giudiziaria in sede amministrativa, il TCA rileva quanto segue.
Le
conclusioni delle osservazioni inoltrate non erano prive di possibilità di
esito favorevole visto che con la presente sentenza questo Tribunale ha
annullato la decisione impugnata e rinviato gli atti all’Ufficio AI affinché,
previa esecuzione degli accertamenti medici peritali necessari, si pronunci
nuovamente sul diritto a prestazioni.
L’assicurata
è infine chiaramente indigente visto il certificato per l’ammissione
all’assistenza giudiziaria e la documentazione allegata (doc. L). Dalle osservazioni
21 gennaio 2008 risulta inoltre che “(…) da inizio marzo 2008 la signora RI 1
non disporrà più dell’occupazione attuale. (…)” (doc. VI, pag. 3).
Gli
atti vanno quindi rinviati all’Ufficio AI affinché si pronunci correttamente sull’importo
spettante all’assicurata (cfr. DTF 131 V 153).
2.12.   Vincente
in causa, la ricorrente, patrocinata da un legale, ha diritto ad un’indennità
per ripetibili (art. 61 lett. g LPGA).
La
sua domanda intesa ad essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria
gratuita per la procedura ricorsuale diventa pertanto priva di oggetto (DTF 124
V 309, consid. 6; STF del 2 febbraio 2007 nella causa G., I 911/06; STFA del 14
agosto 2006 nella causa B., I 319/05;
STFA
del 19 agosto 2005 nella causa D., I 606/03;
STFA del 9
aprile 2003 nella causa C., U 164/02 e
STFA del 18 agosto 1999 nella causa T., U 59/99).
2.13.   Secondo
l’art. 69 cpv. 1bis LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura di ricorso
in caso di controversie relative all’asse-gnazione o al rifiuto di prestazioni
AI dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese.
L’entità delle spese è determinata fra 200.-- e 1’000.-- franchi in funzione
delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.
Visto
l’esito della vertenza, le spese per fr. 200.-- sono poste a carico
dell’Ufficio AI.
Per
questi motivi
dichiara
e pronuncia
1.   Il
ricorso è
accolto
ai
sensi dei considerandi.
§    La
decisione impugnata è annullata e gli atti rinviati all’Ufficio AI affinché proceda
come indicato ai consid. 2.9, 2.10 e 2.11.2.
2.   Le
spese, per fr. 200.--, sono poste a carico dell’Ufficio AI.
L’Ufficio
AI verserà all’assicurata fr. 1’500.-- a titolo di ripetibili (IVA inclusa),
ciò che rende priva di oggetto la domanda di assistenza giudiziaria.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente
o del suo rappresentante.
Al
ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente
l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il
vicepresidente                                                    Il segretario
Raffaele Guffi                                                         Fabio
Zocchetti