ti_gerichte · 52.2011.194 · 2012-05-22 · it
Tassa d'esame per domanda di costruzione preliminare

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.05.2012 52.2011.194
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.05.2012 52.2011.194
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 22.05.2012 52.2011.194

Incarto n.
52.2011.194
Lugano
22 maggio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 aprile 2011 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 29 marzo 2011 (n. 2010) del Consiglio
di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente avverso la tassa 27
maggio 2009 emessa dal municipio di __________ in relazione alla concessione
della licenza edilizia preliminare per l'edificazione di uno stabile
residenziale al mapp. 49 di quel comune;
viste le risposte:
-      3 maggio 2011 del
Consiglio di Stato;
-      6 maggio 2011 del
municipio di CO 1;
-    12 maggio 2011 della CO
2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 6 ottobre 2008 RI 1 ha presentato una domanda di costruzione, soggetta a procedura ordinaria, al fine di ottenere una licenza
preliminare per l'edificazione di uno stabile residenziale di sette piani al
mapp. 49 di CO 1. Il progetto, che indicava in fr. 5'080'000.- i costi di
costruzione previsti, era volto alla definizione volumetrica e planimetrica
dell'opera.
b. La domanda è stata pubblicata all'albo e notificata ai proprietari dei fondi
confinanti; nel contempo gli atti sono stati trasmessi al Dipartimento del
territorio. Contro il rilascio della licenza preliminare sono giunte due
opposizioni.
c. Raccolto l'avviso cantonale, il 27 maggio
2009 il municipio ha rilasciato la licenza preliminare richiesta, respingendo
nel contempo le opposizioni. L'esecutivo comunale ha quindi emesso una tassa
per l'esame della domanda di costruzione di fr. 10'000.-, fondandosi sull'art.
19 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1) e
sull'art. 29 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9
dicembre 1992 (RLE; 7.1.2.1.1).
B.
Il 7 luglio 2009 RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato contestando
unicamente l'importo della tassa, considerato sproporzionato in rapporto alle
verifiche che le autorità avevano dovuto esperire e al fatto che si trattava di
una domanda di costruzione preliminare. Esso ha inoltre messo in dubbio la base
legale del prelievo.
C.
Con decisione 6
ottobre 2009 il Consiglio di Stato ha disatteso il ricorso di RI 1. Premesso
che in quanto tassa amministrativa quella in esame doveva rispettare il
principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza, il Governo ha
poi rilevato che il legislatore aveva stabilito in modo vincolante che l'ammontare
della stessa corrispondesse al 2
‰
della spesa
prevista, senza riguardo al dispendio di lavoro effettivo. Inoltre, in
riferimento a questa tassa, la legge non operava alcuna distinzione tra la
domanda di costruzione ordinaria e quella preliminare.
D.
a. Con ricorso 28 ottobre 2009 RI 1 è insorto davanti al Tribunale
cantonale amministrativo contro la pronuncia governativa appena descritta.
b. Il 23 novembre 2010, il Tribunale ha parzialmente accolto l'impugnativa e
retrocesso gli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione. Dopo aver
rilevato che l'art. 19 LE era applicabile anche alle domande di costruzione
preliminari, questa Corte ha ritenuto che, benché fosse lecito fare capo a
criteri schematici nella determinazione della tassa amministrativa in
questione, ciò non significava ancora che da questa schematicità non ci si
dovesse scostare nel senso di una modifica nei limiti concessi dalla legge, in
particolare quando il risultato ottenuto non era in rapporto ragionevole con la
prestazione, ossia quando non era più ossequiato il principio dell'equivalenza.
Al Governo è stato quindi ordinato di verificare se la tassa emessa dal comune
di CO 1 rispettava i principi di copertura dei costi e di equivalenza.
E.
Con decisione 29 marzo 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato ha
nuovamente respinto il ricorso 7 luglio 2009 di RI 1. Esso ha considerato che
l'imposizione di una tassa di fr. 10'000.- era in concreto giustificata di
fronte al valore stimato della costruzione, aspetto che ha ritenuto non esser
contestato dalle parti. Il Governo ha quindi stabilito che la tassa rispettava
anche il principio di equivalenza, avuto riguardo del lavoro che l'esame della
domanda aveva occasionato tanto all'autorità comunale che a quella cantonale,
tenendo anche conto dell'autonomia che compete al comune in materia di
principio d'equivalenza.
F.
Con ricorso 20 aprile 2010, RI 1 impugna davanti al Tribunale
cantonale amministrativo anche la nuova decisione del Consiglio di Stato,
chiedendone l'annullamento, al pari della decisione comunale che esso ha
protetto. Innanzitutto il ricorrente sottolinea come il Governo non avrebbe
verificato il rispetto del principio della copertura dei costi. Per quanto
attiene a quello dell'equivalenza, egli rimprovera all'Esecutivo cantonale di
non aver esaminato l'aspetto relativo al valore della prestazione, né in
funzione dell'utilità per l'istante né dei costi relativi alla procedura. In
ogni caso, l'importo della tassa sarebbe in evidente sproporzione con il valore
della prestazione: l'utilità di una licenza preliminare - che non conferisce
alcun diritto a costruire, limitandosi a chiarire solo alcuni aspetti - non è
paragonabile a quello della licenza edilizia. Inoltre, ritenuto come la domanda
preliminare e quella vera e propria hanno il medesimo oggetto, applicando
schematicamente la tassa prevista dall'art. 19 cpv. 1 LE anche alle domande
preliminari si giungerebbe a un doppio prelevamento dei contributi, ritenuto
come la spesa prevista non aumenti per il semplice fatto di suddividere la
procedura. Così come applicata, l'utilizzazione dell'istituto della domanda di
costruzione in via preliminare verrebbe scoraggiato. Da ultimo, l'insorgente
contesta anche l'ammontare dell'importo riversato al Dipartimento, ritenuto esorbitante
in rapporto alla prestazione fornita.
G.
Chiamati a
presentare una risposta, il Governo chiede la reiezione del gravame, mentre il
municipio e la CO 2, si rimettono al giudizio del Tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività
del gravame e la legittimazione attiva di RI 1 sono date dagli art. 21 LE, 43 e
46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966 ( LPamm; RL 3.3.1.1), applicabile in forza del rinvio di cui all'art. 40
LE. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
2.1. La presente causa verte sulla corretta applicazione dell'art.
19 LE, il quale stabilisce che per l'esame delle domande di costruzione è
dovuta una tassa del 2‰ della spese prevista, al massimo fr. 10'000. e al
minimo fr. 100.-; il municipio preleva tale tassa e ne riversa la metà al
dipartimento (cpv. 1). Le spese per l'esecuzione di perizie, misurazioni,
pubblicazione e altre prestazioni di questo genere, soggiunge la norma (cpv.
2), sono poste a carico dell'istante a cura dell'autorità che le ha anticipate.
2.2. L'attuale formulazione dell'art. 19 LE è il frutto di una modificazione
approvata dal Gran Consiglio il 17 dicembre 2008 (BU 2006, pag. 434). In
particolare, essa ha comportato il raddoppio della tassa minima (in precedenza
fr. 50.-) e di quella massima (prima fr. 5'000.-), nonché del fattore di
calcolo (originariamente l'1‰) per l'esame delle domande di costruzione.
Inoltre, essa ha introdotto la suddivisione del tributo, metà ciascuno, tra
municipio e Dipartimento, in modo che anche quest'ultimo percepisce ora un
corrispettivo per l'attività svolta.
2.3. Nonostante la novella appena descritta, la natura di tassa amministrativa
dell'emolumento è rimasta immutata. In particolare, per le sue caratteristiche
e formulazione, esso non costituisce un tributo misto. È quanto, peraltro,
confermano i materiali legislativi. Così, infatti, si è espresso il Consiglio
di Stato (Messaggio 6133 del 15 ottobre 2008, in: RVGC 7/2008-2009 pag. 3469,
3530 § 6.5.):
L'adeguamento e l'introduzione
di nuove tasse causali
. Il governo ha proceduto in questo senso ad una
verifica sistematica e globale finalizzata ad accertare il grado di
applicazione del principio dell'utente pagante. Fermo restando i principi
distributivi e d'equità che continueranno comunque a caratterizzare
l'intervento pubblico, propone quindi una serie di adattamenti dei prezzi richiesti
per singole prestazioni offerte dallo Stato. La verifica ha permesso di
individuare, oltre a tasse immutate da tempo, anche nuovi ambiti per i quali si
propone di estendere l'applicazione del principio dell'utente pagante.
Volontà ribadita dalla maggioranza della Commissione della gestione e delle
finanze che, in merito all'adeguamento delle tasse causali, ne ha condiviso
l'aumento "
nella misura in cui corrisponde alla concretizzazione del
principio di equivalenza e della copertura dei costi delle prestazioni fornite
dall'amministrazione
" (Rapporto di maggioranza 6133 R1 del 2 dicembre
2008, in: RVGC cit., pag. 3636 segg., 3659 p.to 9). La proposta di legge in
esame è quindi stata accolta dalla Commissione senza modifiche (loc. cit., pag.
3675) e adottata senza discussione dal Gran Consiglio (loc. cit., pag. 3453).
3.
3.1. Il principio della copertura dei costi postula l'esistenza di
una ragionevole correlazione fra il gettito globale delle tasse e l'ammontare
complessivo dei costi anticipati dall'ente pubblico, incluse le spese generali;
il principio dell'equivalenza dispone, invece, che l'ammontare della singola
tassa deve rimanere in un rapporto adeguato con il valore economico della
prestazione fornita dall'ente pubblico: la tassa non deve trovarsi in evidente
sproporzione con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi entro
limiti ragionevoli (STA DP 60/94 del 22 febbraio 1995 consid. 2.1.;
Xavier
Oberson
,
Droit fiscal suisse, III
a
ed., Basilea 2007, n. 76 seg.; cfr. sul
tema: DTF 126 I 180 consid. 3a).
3.2. Per quanto attiene al rispetto del principio della copertura dei costi -
che nonostante le precise indicazioni di questo Tribunale il Consiglio di Stato
non ha verificato - occorre considerare che nel caso concreto la base legale
per il prelievo del tributo in questione è ancorata in una legge in senso
formale. Questa definisce, in modo vincolante, l'oggetto della tassa, il suo
debitore, il metodo di calcolo del tributo e, inoltre, il suo ammontare massimo
e minimo. Quale base di calcolo il legislatore ha optato per la spesa prevista
per la costruzione, alla quale viene applicato un fattore del 2
‰
. Il Tribunale federale ha già avuto modo
di considerare che delle tasse forfettarie per il rilascio di una licenza
edilizia, che si fondano per esempio sui costi di costruzione, rispettivamente,
sul valore assicurativo dell'immobile, portano di regola, o comunque nella
maggior parte dei casi, a importi che corrispondono all'incirca ai costi
sostenuti dalle autorità di rilascio (STF 2P.286/2006 del 27 febbraio 2007
consid. 4.4). Appare peraltro legittimo fissare delle tasse progressive, in
modo tale che gli emolumenti percepiti in relazione a domande di maggior valore
compensino l'insufficienza di quelli previsti per i casi in cui il valore
dell'intervento è minimo, tenendo così conto la capacità economica del
contribuente a favore del quale la prestazione viene fornita (DTF 97 I 193
consid. 6). L'art. 19 LE, inoltre, fissa già nella legge il minimo e il massimo
del prelievo, ciò che permette di evitare che nel singolo caso sussista uno
scollamento eccessivo tra la prestazione fornita e l'importo dell'emolumento.
Un correttivo viene poi individuato nel principio dell'equivalenza, che deve
comunque essere rispettato, anche qualora, come nel caso della legge in esame,
la normativa stessa non prevede motivi di riduzione dell'importo (cfr. STF
2C_517/2007 del 15 agosto 2008 consid. 2.4.
i.f.
e 2.5.). Sotto questo
profilo, dunque, la tassa emessa non appare lesiva del diritto.
4.
4.1. Nell'ambito delle tasse causali,
il principio di equivalenza concretizza quello di proporzionalità e il divieto
di arbitrio (DTF 130 III 225 consid.
2.3;
Adrian Hungerbühler
,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine Übersicht über die neure
Rechtsprechung und Doktrin, in: ZBl 104/2003 pag. 505, segg., 522).
Come visto, l'ammontare della tassa
deve rimanere in un rapporto adeguato con il valore economico della prestazione
fornita dall'ente pubblico; essa, inoltre, non deve trovarsi in evidente sproporzione
con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi entro limiti
ragionevoli (
supra
, 3.1.). Non è, per contro, necessario che essa
corrisponda esattamente al costo della singola operazione amministrativa (DTF
126 I 180 consid. 3a/bb). Il valore della prestazione può corrispondere o all'utilità
che ne deriva per il contribuente, oppure ai costi occasionati dalla richiesta
concreta in rapporto ai costi generali dell'autorità amministrativa
interessata.
4.2. Il ricorrente obietta che l'utilità che egli trae dal permesso di
costruzione preliminare è minore di quella di una licenza edilizia ordinaria,
poiché l'autorizzazione rilasciata non gli permette di procedere alla
costruzione. Inoltre, se si applicasse schematicamente la tassa sia alla
domanda preliminare che a quella definitiva si otterrebbe una sorta di
"doppia imposizione", urtante poiché nella domanda ordinaria
l'autorità non deve più esaminare gli aspetti decisi in quella preliminare.
Addirittura esorbitante l'importo di fr. 5'000.- riversato al Dipartimento.
4.2.1. Preliminarmente, in merito all'asserito rischio di "doppia
imposizione" si osserva quanto segue. Questo Tribunale ha già stabilito,
nel precedente giudizio 23 novembre 2010, come l'art. 19 LE torni applicabile
anche alle domande di costruzione preliminari. In ogni caso, anche sotto il
profilo dell'esame dei principi sopra ricordati, la tesi del ricorrente non
merita tutela, a prescindere dall'inadeguatezza della terminologia (non si è,
infatti, in ambito di imposte ma di tasse). Innanzitutto l'insorgente non
considera che la tassa è dovuta per l'esame della domanda di costruzione, non
già per il rilascio della licenza. D'altro canto, se è lecito e vantaggioso per
il richiedente suddividere l'approvazione di determinati aspetti del progetto,
dall'altro appare evidente che i costi per l'amministrazione possono essere
maggiori se essa viene chiamata a esprimersi a più riprese. Inoltre, il fatto
che l'istante potrebbe essere tassato nuovamente in sede della procedura di
esame della domanda definitiva non permette ancora di concludere che la tassa
emessa in quella preliminare debba essere ridotta. Non tutte le domande di
costruzione preliminari sono seguite da una domanda definitiva; inoltre non è
scontato che la successiva domanda si diparta dagli aspetti già accertati. Del fatto
che determinate questioni siano già stati definitivamente risolte e, se del
caso, non debbano più essere esaminate dall'autorità, si dovrà tener conto
nell'ambito della(e) successiva(e) domanda(e) di costruzione (cfr. su questo
tema, STA 52.2002.435 del 28 aprile 2003 consid. 6.5.).
4.2.2. In merito all'utilità della prestazione, dev'essere anzitutto precisato
che, se è vero che la domanda di costruzione preliminare non permette, ottenuta
la relativa licenza, di mettere in cantiere l'opera, è altrettanto vero che
essa ha senz'altro un valore certo per il richiedente. Essa, infatti, consente
di ridurre i tempi e i costi dello studio e dell'allestimento di progetti che
rischiano di non essere approvati, come pure di evitare lo svolgimento d'inutili
procedure (
Adelio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 883). Quando poi, come nel caso concreto, la
domanda di costruzione ha seguito la procedura ordinaria, essa esplica già determinati
effetti giuridici, anche se non permette effettivamente l'inizio dei lavori;
tuttavia gli elementi accertati e approvati con la licenza preliminare non
possono, in linea di principio, essere contestati nell'ambito del ricorso
diretto contro la licenza definitiva (
Scolari
,
op. cit., n. 866 e 893). Tenuto conto che la licenza edilizia preliminare
concessa contempla già aspetti fondamentali quali le altezze, indice di
sfruttamento, numero di appartamenti, questioni relative alle distanze, sotto
il profilo dell'utilità della prestazione fornita, la tassa non risulta dunque
essere in un rapporto di sproporzione tale da giustificare l'intervento del
Tribunale.
4.2.3. Contrariamente all'opinione del Governo, che ha ritenuto che la tassa
emessa fosse proporzionata al lavoro svolto dalle autorità comunale e
cantonale, il Tribunale ritiene invece che potrebbe sussistere una sproporzione
per quanto attiene alla prestazione fornita da quest'ultima autorità. Sotto il
profilo del lavoro svolto dal municipio, si può ritenere - come spiegato dallo
stesso in sede di risposta davanti al Governo - che l'esame della domanda di
costruzione preliminare gli abbia occasionato un lavoro paragonabile a quello
di una domanda ordinaria. Gli atti permettono di confortare questa
affermazione. Nella misura in cui è volta a compensare l'attività svolta dal comune,
cui spetta la metà della tassa, il corrispettivo destinato all'ente locale non
sarebbe sproporzionato. Minore potrebbe risultare, invece, il lavoro occasionato
all'autorità cantonale. La conclusione contraria a cui è giunto il Consiglio di
Stato non può essere condivisa senza una congrua verifica. Fatta eccezione dell'esame
relativo alle questioni foniche, l'autorità sembra difatti essersi limitata ad
allestire un
collage
di formulazioni a carattere standardizzato, senza
riferimenti particolari al progetto in esame, con le quali si richiama
l'attenzione dell'istante al rispetto, al momento dell'introduzione della
domanda definitiva, di determinate norme. Il Governo, tuttavia, non ha
proceduto a esperire un accertamento circa il lavoro effettivamente esperito
dall'autorità cantonale, non potendosi dedurre il dispendio unicamente dal
fatto che il preavviso consti di "
ben 5 pagine
". Sussiste
piuttosto il dubbio che il carattere standardizzato del preavviso derivi dal
fatto che diverse questioni fondamentali rilevanti al diritto cantonale e
federale (per esempio impianto di riscaldamento o risparmio energetico) non
sono ancora state definite nel progetto e, pertanto, non sarebbero state
oggetto di verifica da parte dei servizi cantonali. Incertezza che configura
una lacuna istruttoria da parte del Consiglio di Stato. Questa comporta,
inevitabilmente, un ulteriore rinvio della causa al Governo, al quale ci si permette
- allo scopo di giungere ad una soluzione definitiva della vertenza - di
impartire le seguenti direttive sul modo di procedere:
-
dev'essere accertato il lavoro effettivamente
svolto dall'Autorità cantonale;
-
dev'essere data alle parti la possibilità di
esprimersi su tale accertamento, a tutela del loro diritto di essere sentiti;
-
dev'essere esaminato se il principio di
equivalenza è rispettato anche in rapporto all'attività svolta dall'autorità cantonale,
cui spetta metà della tassa percepita;
-
nel caso in cui la tassa dovesse risultare
sproporzionata, l'importo complessivo deve essere corretto.
La circostanza
secondo cui il comune potrebbe essere penalizzato da una eventuale riduzione
del tributo, dovendone riversare - per legge - metà allo Stato, non appare di
rilievo per decidere in questa procedura: concerne solo i rapporti tra i citati
enti pubblici.
5.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere dunque parzialmente
accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono retrocessi al
Consiglio di stato perché proceda come indicato al precedente considerando.
6.
Dato l'esito della presente procedura, nella misura in cui non sono
compensate con la tassa di giustizia ridotta (art. 28 LPamm), lo Stato, unico
resistente, verserà le ripetibili al ricorrente, proporzionali al grado di
successo (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.    la
risoluzione 29 marzo 2011 (n. 2010) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.    gli
atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione, procedendo come
indicato al consid. 4.2.3.
2.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Lo Stato verserà al ricorrente fr. 600.- per
ripetibili di questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario