ti_gerichte · 90.2007.147 · 2009-04-10 · it
Inadeguatezza di un vincolo di arredo a raggiungere lo scopo di riqualifica urbana/Fabbisogno dei posteggi

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.04.2009 90.2007.147
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.04.2009 90.2007.147
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.04.2009 90.2007.147

Incarto n.
90.2007.147
Lugano
10 aprile
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 ottobre 2007 di
RI 1
patr. da:   PR 1
contro
la risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
di Bellinzona;
viste le risposte:
-      8 gennaio 2008 del
municipio di Bellinzona;
-    18 gennaio 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario dei mapp. 4685 e 3565 di Bellinzona. Il mapp. 4685, edificato ed
ubicato in località __________, si affaccia lungo via __________. Il mapp.
3565, pure edificato e posto in località __________, è sito all'intersezione
tra viale __________ e via __________. Nella seduta del 6 luglio 1999 il
consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la revisione generale del piano
regolatore. In quella sede il mapp. 4685 è stato assegnato alla zona
residenziale semi-intensiva C. Il mapp. 3565 è invece stato attribuito alla zona
intensiva B. Con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Bellinzona. Esso ha
tuttavia negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1 delle norme d'attuazione del
piano regolatore (NAPR), inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a
forte traffico, e degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma.
Tra di essi la zona residenziale semi-intensiva C e la zona intensiva B, nelle
fasce interessanti anche i mapp. 4685 e 3565. Il Governo ha quindi rinviato gli
atti al comune, affinché allestisse per quelle fasce territoriali una nuova
proposta pianificatoria (cfr. risoluzione governativa 16 ottobre 2001, n. 4836,
pag. 34, allegati 31 e 32).
B.   Nella
seduta del 21 febbraio 2006, il consiglio comunale ha adottato alcune varianti
di piano regolatore, promosse a seguito della risoluzione governativa 16
ottobre 2001 (n. 4836). In particolare, tramite le varianti n. 1b e n. 15b, il mapp.
4685 è stato attribuito alla zona urbana centrale UC2, mentre l'area immediatamente
adiacente a via __________ è stata gravata da un vincolo di arredo ai sensi
dell'art. 10 cifra 2 NAPR per una larghezza di circa 8 m. Attraverso la
variante n. 5, il mapp. 3565 è stato assegnato alla zona intensiva B.
C.
Con ricorso 23 maggio 2006, RI 1 si è aggravato contro la menzionata
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, sollevando svariate censure. Per
quanto interessa ancora a questo stadio della lite, l'insorgente ha contestato
il vincolo di arredo gravante il mapp. 4685, situato lungo via __________, e ha
censurato, in merito al mapp. 3565, la limitazione del numero dei posteggi che
possono, rispettivamente devono essere eseguiti nella zona intensiva B in
relazione alle funzioni non residenziali (art. 53 cifra 3.3.3 NAPR), chiedendo
l'applicazione, a lui più favorevole, del disposto per le zone UC (art. 53
cifra 3.3.2 NAPR): vale a dire, 1 posto auto ogni 10 mq di superficie utile
lorda (in seguito, SUL).
D.   Con
risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), il Consiglio di Stato ha approvato in
generale le varianti del piano regolatore ed ha contestualmente evaso il
ricorso di RI 1. Le censure mosse contro il vincolo di arredo e contro la
limitazione dei posteggi per la zona intensiva B sono state rigettate, con
argomentazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto.
E.   Con
impugnativa 24 ottobre 2007, il ricorrente insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le medesime domande e
gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità di prime cure.
F.   La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano il rigetto
dell'impugnativa.
G.   In data 8
maggio 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. I
rappresentanti del municipio si sono impegnati ad allestire una documentazione
fotografica riferita a ciascuna proprietà, riassuntiva della situazione, mentre
il ricorrente si è fatto carico di trasmettere una copia della patente
dell'esercizio pubblico "__________". Dopo ampia discussione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive posizioni e il Tribunale ha dichiarato
chiusa l'istruttoria.
H.   In seguito,
l'insorgente ha inviato al Tribunale una copia della patente dell'esercizio
pubblico ubicato al mapp. 3565, mentre il municipio ha inoltrato la
documentazione fotografica inerente i mapp. 4685 e 3565 e il vincolo di arredo
su via __________, unitamente al calcolo del fabbisogno dei posteggi secondo il
regolamento cantonale posteggi privati  del 14 giugno 2005 (Rcpp; RL 7.1.1.1.5)
e secondo le disposizioni che reggono la zona residenziale semi-intensiva C. Il
Tribunale ha quindi trasmesso questa documentazione al ricorrente, fissandogli
un termine scadente il 10 luglio 2008 per presentare eventuali osservazioni.
Entro il termine è giunta la risposta dell'insorgente, il quale si è
riconfermato nelle proprie domande e allegazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT;
RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Il
ricorrente censura il vincolo di arredo che interessa le fasce ai lati di via __________,
gravante in parte il mapp. 4685. Ne chiede quindi al Tribunale lo stralcio dal
suo fondo. Sostiene che esso sia lesivo della parità di trattamento e della garanzia
della proprietà e che, in particolare, difetti del necessario interesse pubblico
e contravvenga al principio della proporzionalità. A tale proposito,
l'insorgente fa notare che l'avversato vincolo comporterebbe l'eliminazione
della terrazza e di otto posteggi: fattori, questi, di sicura attrattiva e
richiamo per il ristorante, a cui è adibito l'immobile che sorge sul suo fondo.
Il Consiglio di Stato, approvando il vincolo e respingendo il ricorso di prima
istanza, ha innanzitutto rilevato che le aree private, soggette a vincolo di
arredo, erano state previste con parsimonia sul territorio comunale e in luoghi
scelti per il loro carattere di frequentazione e densità urbana, nei quali era importante
preservare e favorire la qualità degli spazi aperti. A tale riguardo, ha osservato
il Governo, anche le sistemazioni esterne private lungo le strade partecipavano
all'immagine e alla funzione di queste aree. Nella fattispecie, era evidente
l'intenzione del comune di creare su via __________ un luogo con maggiore
centralità, in modo da costituire uno spazio che permettesse la creazione di
relazioni territoriali, sociali ed economiche a livello pedonale, limitando
l'eccessivo carattere di asse di traffico che attualmente questa strada
possedeva. Tale scelta si giustificava anche per le preesistenze che davano
sulla strada, quali i commerci, gli esercizi pubblici, la farmacia, l'ufficio
postale, ecc., come pure del carattere della zona UC, alla quale era stato
attribuito il fondo dell'insorgente, che determinavano e dimostravano la centralità
del comparto nell'ambito cittadino. L'interesse pubblico risultava quindi
manifesto e prevalente, ritenuto che il vincolo all'esame non gravava in modo
incisivo la proprietà privata (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 25 e 44).
3.1.
Giusta l'art. 75 della
Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
, i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del
suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto
piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore
(art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano
direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano
regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche,
di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le
rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra
l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e
privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e
pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Le
norme di attuazione stabiliscono, inoltre, le regole sulla costruzione e la
manutenzione di opere di urbanizzazione il cui compimento spetta ai proprietari
dei fondi e le condizioni per il trasferimento della loro proprietà al comune
(art. 29 cpv. 1 lett. h LALPT).
3.2. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della
proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF
129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico
e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, II.
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in
misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610). Infine,
quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la
proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (
Ulrich
Häfelin/Walter Haller
,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324;
Pascal
M
ahon
, Petit commentaire del
la Constitution
fédérale de
la Confédération
suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad
art. 26).
3.3.
Nel
caso di specie la restrizione di diritto pubblico all'esame non tocca l'essenza
del menzionato diritto fondamentale ed è palesemente sorretta da una base legale
(art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT, art. 29 cpv. 1 lett. h LALPT; art. 10 NAPR),
peraltro nemmeno messa in discussione dal ricorrente. Le questioni espropriative
esulano da questa procedura. L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una
verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio
della proporzionalità.
3.4. Il
contestato vincolo è retto dall'art. 10 cifra 2 NAPR, il quale dispone che le
aree private soggette a vincolo di arredo sono rappresentate nel piano delle
zone e del traffico e sono vincolanti. Esse servono a salvaguardare la
fruibilità pubblica degli spazi privati tra l'edificato e le strade principali
e pertanto devono essere mantenute libere da costruzioni nel rispetto delle
linee di costruzione/d'arredamento previste. Prescrizioni particolari: non sono
ammesse aree di parcheggio; non sono ammesse opere di recinzione; sono ammesse
unicamente pavimentazioni in duro. Per i fondi già edificati il municipio
valuterà l'applicazione di queste prescrizioni caso per caso e in funzione
dell'intervento edilizio proposto (art. 10 cifra 5 NAPR).
In
concreto il piano delle zone e del traffico assoggettano svariate proprietà
private a vincolo di arredo. Tra di esse figurano quelle che si affacciano sul
tratto di via __________ compreso tra gli incroci con via __________/__________
e via __________, per una lunghezza di circa 250 m e una profondità, su ciascun
lato, di circa 8/9 m. ll mapp. 4685 figura tra questi fondi ed è colpito dalla
testé menzionata restrizione per una profondità di circa 8 m. Il limite interno
del vincolo di arredo coincide con la linea di costruzione imposta sul fondo.
3.5. Per
quanto concerne l'interesse pubblico occorre osservare che Il comune di
Bellinzona, individuate le problematiche e i conflitti sorti negli ultimi 20
anni in seguito a mutamenti intervenuti essenzialmente a livello socioeconomico
ed edilizio, ha adottato il nuovo piano regolatore allo scopo di rafforzare
l'importanza della città a livello cantonale e regionale, curando la salvaguardia
dei contenuti storici e culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la
valorizzazione delle componente ambientale e paesaggistica del territorio che,
unitamente all'obiettivo di migliorare la qualità di vita, consolidino la
preminenza residenziale nell'ottica di una città "a misura d'uomo"
(cfr. in particolare art. 4 cifra 1 lett. a, b, c e d NAPR). Tra gli indirizzi
pianificatori del nuovo piano regolatore atti a realizzare questi obiettivi
figurano la suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale,
l'impostazione di uno schema viario principale di accesso alle attività e
servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle peculiarità
delle zone residenziali, la riqualificazione e ricomposizione delle fasce
territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud, l'individuazione delle
possibilità per uno sfruttamento razionale del territorio a correttivo della
casuale densità abitativa dei quartieri periferici (cfr. rapporto di
pianificazione, marzo 1999, pagg. da 19 a 23). In particolare, riconosciuta
l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita secondo un'immagine di
città che ribadisce concetti tendenti alla valorizzazione ambientale e spaziale
del territorio costruito ed in evoluzione, è stato messo a punto un concetto
urbanistico di recupero (Concetto urbanistico, aprile 1989), che comporta il
riassetto del contesto urbano attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati
e pubblici, sia dal profilo ambientale che sociale, favorendo, laddove
necessario, l'incremento della densificazione abitativa e un disegno
urbanistico coerente. Questo concetto individua gli elementi costitutivi dell'ossatura
del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale del centro
storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nella fascia
dell'asse attrezzato nord-sud (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999,
pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in sequenza da via __________,
via __________, viale __________ e, infine, è quanto qui interessa, da via __________,
tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale,
quale asse principale di scorrimento che, con il tempo, dovrà trasformarsi in
strada preminentemente interna di distribuzione (cfr. rapporto di
pianificazione, marzo 1999, pag. 25). Dal profilo della sussistenza di un interesse
pubblico, bisogna pur ammettere che il contestato vincolo di arredo, che permette
simultaneamente di incrementare la fruibilità pubblica, attraverso la creazione
di un'ampia fascia pedonale, e marcare il prospetto della strada, attraverso la
linea di costruzione per le edificazioni che vi si affacciano, sarebbe in grado
di attuare l'obiettivo di riqualifica e ricomposizione urbanistica di cui si è
detto in precedenza. Come hanno correttamente osservato il comune e il
Consiglio di Stato, questa misura, unitamente ad altre che qui non occorre
evocare diffusamente (imposizione di altezze minime per le costruzioni, introduzione
di centri di quartiere, ecc.), rafforza l'immagine e la funzione urbana della
strada e del suo spazio di correlazione, conferendo in concomitanza un
carattere di centralità al comparto, atto a favorire lo sviluppo delle relazioni
sociali ed economiche, in alternativa alla funzione, oggi prevalente, di asse
di transito e di quartiere periferico. Misura sostanzialmente urbanistica, questa,
orientata principalmente a stabilire un rapporto qualificante tra l'elemento
stradale e il suo contesto e quindi, per quanto visto in precedenza, sostenuta
da un eminente interesse pubblico.
3.6.
Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se, per
rapporto alle circostanze concrete, il vincolo all'esame è idoneo, necessario e
soddisfa la proporzionalità in senso stretto.
3.6.1. Analizzando
più da vicino l'ordinamento che regge il vincolo d'arredo (cfr. art. 10 cifra 2
NAPR, supra consid. 3.4) si evince che il comune ha inteso riservare su fondi
privati un'area, compresa tra il ciglio della strada e la linea di costruzione
(con contiguità ammessa), destinata a passaggio pubblico pedonale. Ciò non
implica tuttavia la sottrazione di questa porzione al privato: lo si deduce dal
tenore del testo della cifra 2 dell'art. 10 NAPR, che utilizza locuzioni quali
"
aree private soggette
a vincolo di arredo
"
e
"
esse servono a
salvaguardare la fruibilità pubblica degli spazi privati
". La pianificazione all'esame prevede quindi che queste aree
restino in mano ai privati, divenendo così inedificabili. Ciò premesso, dalla
lettera del disposto in parola si evince pure che la realizzazione del vincolo
di arredo non spetti al comune, bensì ai proprietari, spontaneamente o in
occasione dell'edificazione del fondo, attraverso il rilascio di una licenza
edilizia (cfr. art. 10 cifra 5 NAPR). La norma non chiarisce invece a carico di
quale attore debbano gravare i costi di realizzazione del passaggio, anche se
il rapporto di pianificazione, proprio perché non elenca questo tipo di oneri,
faccia piuttosto propendere, nelle intenzioni del comune, per il proprietario
privato. Né sono elencati gli eventuali indennizzi da corrispondere ai
proprietari, verosimilmente elevati, ritenuto che, come vedremo più
dettagliatamente in seguito, il vincolo va a toccare una serie di manufatti esistenti
(terrazze, posteggi, recinzioni, ecc. ).
3.6.2. Come
accennato in precedenza, dal profilo cartografico, il contestato vincolo di
arredo si estende per circa 250 m lungo entrambi i lati di via __________, gravando
le proprietà private adiacenti la strada per una profondità di circa 8/9 m. A
questo proposito giova precisare che quest'asse viario attraversa, nel tratto
dove è previsto il vincolo in parola, un comprensorio ampiamente edificato e
consolidato, fatto salvo per i mapp. 746 e 749, gli unici ancora liberi da
costruzioni. Se, come già assodato, dal profilo dell'interesse pubblico, la
creazione di un'area pedonale, come quella prevista, anche se limitata
nell'estensione a 250 m, sarebbe in grado di caratterizzare in modo marcato il
prospetto dell'asse stradale, qualificando nel contempo l'area circostante, si deve
pure rilevare che la scelta operata dal comune non considera tuttavia in modo
sufficiente la situazione dell'edificato che costeggia il settore in questione,
soprattutto alla luce del fatto che, per quanto riguarda la realizzazione del
vincolo di arredo sulle aree private, essa incombe ai singoli proprietari. Innanzitutto,
ciò non garantisce il raggiungimento, auspicabile per questo tipo di soluzioni,
di un risultato simultaneo, organico e completo, come invece lo sarebbe se
l'attuazione fosse assunta dal comune stesso. Scartando l'ipotesi, poco
realistica, di una realizzazione spontanea da parte del proprietario,
l'attuazione del vincolo di arredo potrebbe quindi essere eventualmente imposta
soltanto in singoli casi, nell'ambito della procedura per il rilascio di una
licenza edilizia. Ciò che comunque darebbe luogo ad un risultato parziale e
frazionato. In secondo luogo, tale circostanza potrebbe verificarsi soltanto in
quelle aree, il cui utilizzo attuale e futuro non rappresenti alcun interesse
per il proprietario. A tale proposito, occorre menzionare che già una parte degli
edifici esistenti (cfr. terrazza del ristorante al mapp. 4685, le case unifamiliari
ai mapp. 3925 e 3975, il manufatto al mapp. 4722) intralciano in modo marcato
l'esecuzione dell'opera. Intralcio parimenti costituito da altre preesistenze,
quali siepi (presenti un po' dappertutto), filari alberati (mapp. 721), alberi
da giardino (mapp. 720 e 3925), muri di recinzione (mapp. 728, 748, 3925, 3975
e 4163), posteggi (mapp. 721, 727, 729, 4267, 4685 e 5831), terrazze di
esercizi pubblici (mapp. 4824), che in alcuni casi raggiungono notevoli dimensioni.
Oppure, come nel caso dei mapp. 721 e 721, gli edifici esistenti sono discosti
dalla linea di costruzione al punto tale da causare un effetto di rottura del
fronte edificato, tuttavia non abbastanza per lasciare un adeguato spazio per
permettere l'inserimento di un nuovo edificio, che colmi questa frattura. Ritenuto
poi il carattere, in parte, recente, comunque sia ben mantenuta, della sostanza
edilizia presente nel comparto, nonché le quasi immutate potenzialità
edificatorie dei fondi sancite dal nuovo piano regolatore (aumento dell'indice
di sfruttamento dallo 0.6 all'1; art. 28 vNAPR, art. 39 cifra 2 lett. b nNAPR),
nemmeno si può ipotizzare, per carenza di validi incentivi, che la formazione
del vincolo di arredo potrebbe avvenire nel tempo a dipendenza della modifica
della struttura edilizia esistente. In conclusione, la pianificazione all'esame
non dà sufficienti garanzie circa la fattibilità di una soluzione che possa attuare
in modo completo e organico la necessaria regolarità spaziale del passaggio,
così come previsto dal piano del traffico. Nemmeno garantita è la parità di
trattamento tra quei proprietari che dovranno, loro malgrado, realizzare il
vincolo, giacché nella necessità di edificare i loro terreni, e quelli che
invece, ritenuta la situazione più che consolidata dei loro fondi, non lo
dovranno fare e nemmeno lo faranno. Ne deriva che, oggettivamente, il comune di
Bellinzona potrebbe invocare un interesse pubblico prevalente all'imposizione
del vincolo soltanto qualora questo fosse effettivamente idoneo a raggiungere
lo scopo di riqualifica urbana ricercato, ciò che in concreto, per i motivi
sopra esposti, va negato.
3.7. In
conclusione, per le pregresse motivazioni, il ricorso deve dunque essere accolto
su questo punto e il vincolo di arredo gravante la proprietà del ricorrente dev'essere,
di conseguenza, stralciato dal piano delle zone e dal piano del traffico.
4.   Con la
variante all'esame il mapp. 3565, su cui insiste un esercizio pubblico, è stato
inserito in zona intensiva B. Il ricorrente censura le disposizioni sui posteggi
applicabili a tale zona, che lo pregiudicherebbero rispetto alla situazione
attuale. Difatti, per le destinazioni non residenziali, il numero di posteggi
che possono, rispettivamente devono essere eseguiti sono di 1 posto auto per
ogni 100 mq di SUL per ogni edificio o impianto (art. 53 cifra 3.3.3 NAPR),
quando invece, sia il regolamento cantonale posteggi privati del 14 giugno 2005
(Rcpp; RL 7.1.1.1.5), che le disposizioni relative ai posteggi per la zona
urbana centrale UC (1 posto auto ogni 10 mq di SUL, cfr. art. 53 cifra 3.2
lett. d NAPR in forza del rinvio della cifra 3.3.2), di cui ne chiede
specificatamente l'applicazione alla zona intensiva B, giungono ad un risultato
a lui più vantaggioso. Il Governo, respingendo il ricorso di prima istanza, ha
ritenuto che con l'entrata in vigore del Rcpp le norme di piano regolatore, che
disciplinano i posteggi privati, sono decadute ad eccezione di eventuali norme
più restrittive, volte alla tutela del paesaggio, del patrimonio architettonico
o altre esigenze specifiche. Era questo il caso dell'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR
che, con l'intento di proteggere il carattere abitativo della zona intensiva B,
limitava a ragione in modo più restrittivo i posteggi legati alle destinazioni
non residenziali. Ciò, concludeva il Consiglio di Stato, avrebbe avuto quale
effetto di ottenere una maggiore disciplina del traffico stradale, stazionario
e in movimento, in un'area centrale della città, quale la zona B, e una
conseguente diminuzione del carico ambientale (cfr. risoluzione impugnata, pag.
45, ad d).
4.1.
Giusta l'art. 31a cpv. 1 LALPT al fine di migliorare le condizioni di mobilità
e la qualità dell'ambiente, il cantone emana disposizioni che determinano il
numero dei posteggi sui fondi privati. Il Consiglio di Stato, sentita
un'apposita commissione consultiva, adotta un regolamento cantonale, che viene
applicato dai comuni interessati per nuove edificazioni, le riattazioni e cambiamenti
di destinazione riferiti a singoli edifici ed impianti, ad esclusione degli edifici
destinati all'abitazione (cpv. 2). Il regolamento stabilisce il fabbisogno
massimo di riferimento, il numero dei posteggi privati necessari e il numero
dei posteggi privati da realizzare di singoli edifici e impianti,
determinandoli in base alle norme dell'Unione dei professionisti svizzeri della
strada (VSS), tenuto conto delle circostanze locali e, in particolare della
qualità del trasporto pubblico e del livello dell’inquinamento ambientale (cpv.
3). Periodicamente il Consiglio di Stato, d’intesa con la commissione
consultiva, verifica l’elenco dei comuni interessati, nonché l'attualità dei
parametri applicati e li adatta alle mutate condizioni (cpv. 4).
Le norme di attuazione di piano regolatore, di piano particolareggiato
e di regolamenti dei comuni interessati che definiscono il fabbisogno di
posteggi privati decadono con l’entrata in vigore del regolamento cantonale,
eccezion fatta per eventuali norme più restrittive volte alla tutela del
paesaggio, del patrimonio architettonico o di altre esigenze specifiche (cpv.
5). L'1 gennaio 2006 è entrato in vigore il regolamento cantonale posteggi
privati (Rcpp) del 14 giugno 2005, che si applica ai comuni situati in zone con
problemi di traffico e di inquinamento che beneficiano di una buona offerta di
trasporto pubblico, elencati nell'allegato (art. 3 cpv. 1 Rcpp), in cui figura,
tra gli altri, catalogato nei comuni di categoria 1, quello di Bellinzona.
4.2. Nell'ambito
dell'evasione dei ricorsi contro l'approvazione della revisione generale del
piano regolatore di Bellinzona, con la sentenza 17 gennaio 2003 (cfr. STPT inc.
90.2001.101, in re C. e N.; RDAT II 2003 n. 22), il Tribunale della
pianificazione del territorio, trattando della regolamentazione dei posteggi della
zona intensiva B, aveva annullato, per motivi che qui non occorre riprendere, l'art.
53 cifra 3.3.3 NAPR per quanto concerneva le funzioni non residenziali. Esso
aveva quindi dichiarato transitoriamente applicabili per quelle funzioni, in
attesa di una nuova normativa comunale, i parametri della zona residenziale
semi-intensiva C (art. 53 cifra 3.3.6 NAPR). In particolare, in quel giudicato,
il Tribunale aveva accertato quali fossero i presupposti alla base della
regolamentazione comunale sui posteggi privati: essa poggiava sulle indicazioni
della scheda settoriale 12.22.5 del piano dei trasporti del Bellinzonese (PTB)
che, in merito ai posteggi privati, obbligava i comuni ad adottare normative di
piano regolatore che introducessero in aree urbane centrali un numero massimo
di posteggi, in funzione del fabbisogno, dell'allacciamento alla rete dei mezzi
pubblici e della presenza di posteggi pubblici (provvedimento 12.22.5.2, di
dato acquisito). Ciò, per perseguire un miglioramento delle condizioni di
mobilità e la riduzione delle immissioni foniche ed atmosferiche. Per altro, un
obbligo analogo per i comuni discendeva, da ben più tempo, pure dalla scheda
dei provvedimenti P12 del piano di risanamento dell'aria, che prescriveva che
le norme contenute nei piani regolatori circa il numero dei posteggi richiesto
per il rilascio delle licenze edilizie dovevano essere adeguate alle finalità
contenute nella legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre
1983 (LPAmb, RS 814.01) e nell'ordinanza del 16 dicembre 1985 contro
l'inquinamento atmosferico (OIAt, RS 814.318. 142.1) e stabilire quote minime e
massime per i posteggi, tenendo conto anche dell'accessibilità della zona
stessa tramite mezzi di trasporto pubblici. Provvedimento, questo, volto a
diminuire, a medio-lungo termine, il volume di traffico privato, permettendo
una diminuzione delle emissioni. Come addotto in quella sede dal Consiglio di
Stato, la normativa comunale sui parcheggi privati mirava principalmente a
diminuire il carico veicolare nel territorio urbano ed in particolare nelle
aree centrali. La riduzione del numero dei posteggi privati, aggiungeva il
Governo, permetteva di conseguire una migliore disciplina del traffico
stradale, sia in movimento che fermo, ed una corrispondente diminuzione del
carico ambientale (cfr. STPT inc. 90.2001.101, in re C. e N.; RDAT II 2003 n.
22, consid. 4.3 e 4.4, pag. 100 e segg.). Orbene, queste finalità sono poi le
stesse che, fondate sui medesimi presupposti, hanno informato il Rccp (cfr.
art. 32a cpv. 1 LALPT). Di modo che, con l'entrata in vigore del Rccp, le norme
di attuazione del piano regolatore di Bellinzona, disciplinanti il fabbisogno
di posteggi privati al servizio di (edifici con) funzioni non abitative, sono
in principio abrogate automaticamente, eccezion fatta per eventuali norme più
restrittive volte alla tutela del paesaggio, del patrimonio architettonico o di
altre esigenze specifiche (art. 31a cpv. 5 LALPT). In particolare, nella
fattispecie riguardante le destinazioni non residenziali sul mapp. 3565, sono decadute,
per effetto diretto della legge, i parametri relativi al calcolo del fabbisogno
dei posteggi riferiti alla zona B, peraltro mai approvati (cfr. STPT inc.
90.2001.101, in re C. e N.; RDAT II 2003 n. 22), alla zona C e, infine, alla
zona urbana centrale UC, la cui applicazione è stata richiesta dal ricorrente, giacché
tutti decaduti con l'entrata in vigore del Rccp. Va precisato che, contrariamente
a quanto parrebbe aver sostenuto il Consiglio di Stato, non si ravvisa per
queste norme comunali nessun altra finalità, che ne avrebbe allora giustificato
il loro mantenimento in vigore, al di fuori di quelle, come evidenziato in
precedenza, in favore di una più efficiente mobilità e del risanamento ambientale
(art. 31a cpv. 1 LALPT).
4.3.
Visto quanto precede, per il calcolo del fabbisogno dei posteggi riferito a funzioni
non residenziali, al fondo del ricorrente vanno applicati i parametri stabiliti
dal Rccp. Di conseguenza, nella misura in cui esso ha chiesto l'applicazione di
quelli della zona UC, il ricorso va respinto.
5.   In
conclusione, il ricorso deve, dunque, essere parzialmente accolto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente
proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). Le ripetibili sono
commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 75 Cost. Fed., 2, 14, 15, 18,
LPT, 3 OPT, 26, 28, 29, 31a, 38 LALPT, 28, 31 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 19 settembre
2007 (n. 4749), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del
piano regolatore di Bellinzona, è annullata nella misura in cui approva il vincolo
d'arredo a carico del mapp. 4685.
2.   Il ricorrente
è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr. 800.- (ottocento). Il comune di Bellinzona è condannato a versare all'insorgente
fr. 1'000.- (mille) per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il
medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario