ti_gerichte · 52.2003.219 · 2003-08-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.08.2003 52.2003.219
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.08.2003 52.2003.219
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.08.2003 52.2003.219

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.219
Lugano
5 agosto 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 giugno 2003 della
__________
patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 10 giugno 2003 della Divisione delle
costruzioni, che delibera alla ditta __________ i lavori di posa e di
installazione di un cablaggio strutturato universale per le infrastrutture
informatiche e di telefonia negli stabili dell’ufficio impianti
elettromeccanici, dell’ufficio misurazioni e del laboratorio bitumi;
viste le risposte:
-  9 luglio 2003 dell'ULSA;
- 18 luglio 2003 dell'__________;
- 21 luglio 2003 della Divisione delle
costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 28
aprile 2003 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha
invitato cinque ditte del ramo, fra cui la ricorrente e la resistente, a
presentare un’offerta per i lavori di posa e di installazione di un cablaggio
strutturato universale per le infrastrutture informatiche e di telefonia negli
stabili dell’ufficio impianti elettromeccanici, dell’ufficio misurazioni e del
laboratorio bitumi. Il capitolato d’offerta stabiliva che i lavori sarebbero
stati affidati al miglior offerente tenuto conto dei seguenti criteri
d’aggiudicazione (pos. R 191.100):
1.
Qualità (affidabilità,
esperienza tecnica,
eventuale conoscenza delle infrastrutture
da cablare)                                                                  45%
2.
Prezzo                                                                        30%
3.
Adeguatezza delle
prestazioni (attrezzature,
esperienza specifica, referenze)                                25%
I
concorrenti erano tenuti ad allegare la documentazione attestante la qualità e
le caratteristiche del materiale offerto, nonché un elenco di cinque referenze.
B.   In tempo
utile sono pervenute alla committente le seguenti offerte:
- __________                                                     fr.
67'506.00
- __________                                                     fr.
70'112.15
- __________                                                     fr.
71'596.70
- __________                                                     fr.
73'213.35
- __________                                                     fr.
83'349.20
Previa valutazione,
il consulente della committente ha allestito la seguente graduatoria:
%
_________
_________
_________
_________
_________
Qualità
45
35%
45%
35%
35%
35%
Prezzo
30
28%
25%
22%
19%
15%
Adeguatezza
25
25%
25%
25%
25%
25%
100
88%
95%
82%
79%
72%
Per
giustificare la valutazione particolarmente favorevole della qualità della
ditta __________, la committente ha rilevato che questa concorrente
normalmente
esegue la manutenzione degli impianti degli stabili indicati. Sicuramente
questa presenza rende la ditta a conoscenza delle infrastrutture da cablare e
facilita la coordinazione sia per gli impianti telematici che per gli impianti
a corrente forte e debole e permetterebbe un corretto mantenimento del
programma di lavoro.
Preso
atto di questo rapporto di valutazione, il 10 giugno 2003 la Divisione delle costruzioni
ha aggiudicato la commessa alla ditta __________.
C.   Contro
questa decisione la __________ è insorta davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando l’aggiudicazione in suo
favore.
L’insorgente
rimprovera alla committente di aver fissato il metodo d’aggiudicazione soltanto
a posteriori, disattendendo il principio della trasparenza. La valutazione
dell’offerta vincente dal profilo qualitativo sarebbe del tutto ingiustificata.
Basterebbe considerare che la ricorrente impiega 24 dipendenti, mentre la
__________ ne occuperebbe soltanto 3 o 4. Arbitraria sarebbe pure la
valutazione del prezzo della sua offerta, che, pur risultando il più basso, non
ha ottenuto il punteggio massimo.
D.   All’accoglimento
del ricorso si oppongono la committente e l’aggiudicataria, contestando in
dettaglio le tesi dell’insorgente con argomenti che saranno discussi nei
seguenti considerandi.
La
committente rileva che i lavori sono già stati eseguiti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso, la __________ è legittimata ad impugnare
la decisione di aggiudicazione. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in
ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2.   Giusta
l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta
più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine,
la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio
clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità
ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge la norma
(cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di
importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb
ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto criteri
di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza
di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza
discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di
aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di
aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della
commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al
fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale
il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della
delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero
limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli
secondo parametri elaborati
a posteriori
nell'ottica di giustificare una
determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 29.1.02 in re
R. AG e llcc; 26.2.02 in re . sagl; 14.6.02 in re D. SA).
In
quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti
già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente
fissato anche il loro
"ordine d'importanza"
. Al pari della
preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la
predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la
libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato
a
posteriori
allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel
quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente
deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende
applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al
committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei
singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può
essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare
questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece
salvaguardare (STA 11.10.2002 in re V. SA e llcc; Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218
seg.).
Il
committente non deve necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione.
Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle
note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi
sommariamente, anche mediante semplici predicati (p. es. 6 = ottimo; 5 = buono;
4 = sufficiente, ecc.), come intende valutare le offerte sulla base delle
informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti.
Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una
giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli
concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo
rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è
impegnato a valutare.
La
mancata, preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare
per valutare le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione non comporta
necessariamente l'annullamento della delibera. L'annullamento si giustifica
tuttavia quando non si può escludere che il metodo di valutazione, definito
a
posteriori
, sia stato adottato allo scopo di giustificare una determinata
scelta ed altri metodi possano portare ad una diversa conclusione (STA 3 giugno
2003 in re T.; 11 ottobre 2002 in re V. SA e C. SA).
3.   3.1. Dai
criteri d’aggiudicazione e dai fattori di ponderazione stabiliti dal bando di
concorso risulta che in concreto la committente ha attribuito il maggior peso
alla
qualità
della ditta offerente (45%). Al
prezzo
ha invece
assegnato un peso sensibilmente inferiore (30%), appena leggermente più alto di
quello attribuito all'
adeguatezza delle prestazioni
(25%). I criteri
d’aggiudicazione ed i fattori di ponderazione non sono stati contestati
mediante impugnazione del bando. Vanno quindi applicati così come sono stati
stabiliti (art. 38 cpv. LCPubb).
La
committente ha precisato che il criterio d’aggiudicazione della
qualità
sarebbe stato valutato dal profilo, non già dell’offerta in quanto tale, bensì
dell’affidabilità della ditta offerente, dell’esperienza tecnica e
dell’eventuale conoscenza delle infrastrutture da cablare. Non è stata
prestabilita alcuna griglia o scala di valutazione. Tanto meno è stato fissato
preventivamente un metodo di valutazione. I concorrenti non sono nemmeno stati
sollecitati a fornire alla committente indicazioni particolari, utili ai fini
della valutazione delle offerte da questo profilo. Essi dovevano unicamente
fornire le solite, scarsamente concludenti indicazioni sul personale della
ditta. Non erano tenuti a precisare i titoli di studio o la formazione
professionale dei quadri dirigenti. Dovevano soltanto specificare il numero dei
dipendenti.
Analoghe
considerazioni valgono per il criterio d’aggiudicazione dell’
adeguatezza
delle prestazioni
, che la committente ha prospettato di valutare dal
profilo delle attrezzature, dell’esperienza specifica e delle referenze.
All’infuori di quest’ultimo aspetto, i concorrenti non erano tenuti a fornire
particolari indicazioni sulle loro attrezzature o sulla loro esperienza
specifica. Erano soltanto chiamati a presentare un generico elenco di
referenze. Non erano invitati a precisare la natura o l'importanza dei lavori
eseguiti.
Nemmeno
per il
prezzo
la committente si è preoccupata di stabilire
preventivamente un metodo di valutazione adeguatamente rapportato ai metodi applicabili
per gli altri due criteri.
I
concorrenti, dal canto loro, hanno partecipato al concorso senza sollevare
obiezioni di sorta nei confronti di queste palesi insufficienze delle
prescrizioni di gara.
3.2. Le
conseguenze di questa superficiale impostazione del bando sono chiaramente
deducibili dalla valutazione esperita dal consulente della committente.
L’
adeguatezza
delle prestazioni
è stata considerata equivalente per tutte le cinque ditte
concorrenti. A tutte è infatti stato assegnato lo stesso punteggio. Un approfondimento,
in mancanza di informazioni, era escluso. Non avendo il bando chiesto ai concorrenti
di indicare le
attrezzature
in dotazione, quest'aspetto non poteva evidentemente
essere valutato. L’
esperienza specifica
, aspetto di cui non è dato di
conoscere meglio il contenuto ed il rapporto con l’
esperienza tecnica
,
presa invece in considerazione nell'ambito del giudizio sulla qualità, non è
stata oggetto di apprezzamento. Persino le
referenze
non sono state
apparentemente soppesate. Tenuto conto delle differenze che a prima vista
emergono da questo profilo dalle varie offerte, sembra invero poco probabile
che siano perfettamente equivalenti.
La
mancanza di una preventiva definizione del metodo di valutazione del
prezzo
emerge
anche dalla valutazione concreta di questo parametro, effettuata dalla committente.
Sconcerta anzitutto che alla ricorrente, che ha inoltrato l’offerta più bassa,
siano stati attribuiti soltanto 28 punti su un massimo di 30. Incomprensibili
sono pure le differenze di punteggio rispetto alle altre concorrenti: 25 punti
(- 3) sono stati assegnati alla seconda classificata (__________) che aveva
presentato un’offerta del 3.85 % più cara; 15 punti (-13) separano invece la
ricorrente dall’ultima classificata, la cui offerta era del 23.45 % superiore.
Tentare, partendo da questi punteggi, di individuare il metodo di valutazione
del prezzo adottato dalla committente è fatica sprecata.
Analoghe
considerazioni si possono formulare per quanto attiene alla valutazione della
qualità
,
che secondo il bando di concorso avrebbe dovuto essere giudicata dal profilo
dell’affidabilità, dell’esperienza tecnica e delle eventuali conoscenze delle infrastrutture
da cablare. In mancanza di altri elementi di giudizio, la committente si è limitata
ad attribuire alla resistente il punteggio massimo (45), assegnando alle altre
concorrenti 10 punti in meno. La notevole differenza è stata giustificata dal
fatto che la resistente esegue la manutenzione degli impianti negli stabili oggetto
del concorso. Come si può facilmente dedurre dalla graduatoria sopra
riprodotta, questo vantaggio è diventato decisivo. Esso ha infatti permesso
alla __________ di colmare il divario di 3 punti, che separa la sua offerta da
quella della ricorrente dopo la valutazione degli altri due criteri. In
pratica, si può quindi affermare che la committente ha deliberato la commessa
alla resistente, perché, pur avendo inoltrato un’offerta del 3.85 % più cara,
conosce gli impianti da cablare meglio della ricorrente.
Siffatto
modo di procedere, frutto di una sommaria ed approssimativa formulazione dei
criteri d’aggiudicazione, ed il risultato che ne è scaturito, non possono
essere condivisi. Non si può in effetti ignorare che alla fin fine
l'aggiudicazione è stata determinata soltanto da due elementi di giudizio
(prezzo e conoscenza delle infrastrutture), per la cui valutazione le regole
della gara non stabilivano preventivamente alcun metodo di ponderazione.
Omissione,
questa, che ha permesso alla committente di attribuire alla conoscenza degli
impianti da cablare un vantaggio (10 punti) eccessivo, se si considera che equivale
ad una differenza di prezzo di circa il 10 % [cfr. la differenza di punteggio
(9 punti), che separa l’offerta dalla ricorrente (28 punti) da quella dell’I__________
(19 punti), dell’8.45 % più cara].
La
conclusione potrebbe tutt'al più essere condivisa se le regole del concorso avessero
previsto di valutare le offerte in due fasi distinte. La prima, volta ad
allestire una graduatoria intermedia, fondata soltanto sugli aspetti
qualitativi, prescindendo dal prezzo, che sino a quel momento deve rimanere
sconosciuto al committente. La seconda, intesa invece a integrare il fattore
prezzo nella graduatoria così allestita (e depositata). Un simile sistema di
valutazione, applicato correttamente, avrebbe in effetti avuto il pregio di
escludere che il vantaggio attribuito alla conoscenza delle infrastrutture da
cablare sia stato quantificato in questi termini al semplice scopo di
permettere alla resistente di compensare il minor punteggio conseguito in base
al prezzo.
Non
potendosi invece escludere che il rapporto, peraltro sproporzionato, tra prezzo
e conoscenza degli impianti, sia stato definito
a posteriori
allo scopo
di giustificare la delibera in contestazione, la decisione impugnata appare
inevitabilmente viziata dal profilo della trasparenza (art. 1 lett. a LCPubb).
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto. Dato che la
prestazione messa a concorso è già stata eseguita, il Tribunale cantonale amministrativo
si limita ad accertare l'illegittimità del provvedimento.
La tassa
di giustizia è posta a carico della resistente proporzionalmente al suo grado
di soccombenza, ritenuto che lo Stato ne va esente. Le ripetibili sono invece
suddivise in parti uguali fra lo Stato e la resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 32, 36, 37, 41 LCPubb; 3, 18, 28,
31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è
accolto
.
§.  Di conseguenza, è
accertata l'illegittimità della decisione 10 giugno 2003 della Divisione delle
costruzioni, che delibera alla ditta __________ i lavori di posa e di
installazione di un cablaggio strutturato universale per le infrastrutture
informatiche e di telefonia negli stabili dell’ufficio impianti elettromeccanici,
dell’ufficio misurazioni e del laboratorio bitumi.
2.   La
tassa di giustizia è a carico della resistente nella misura di
fr.
500.-.
3.   Le
ripetibili di fr. 1'000.- sono poste in parti uguali a carico dello Stato e della
resistente.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario