ti_gerichte · 90.2023.27 · 2024-04-11 · it
Variante di PR sottoposta a procedura semplificata (modifica di poco conto) concernente l'attribuzione di un fondo alla zona degli spazi liberi (ZSL)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.04.2024 90.2023.27
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.04.2024 90.2023.27
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.04.2024 90.2023.27

Incarto n.
90.2023.27
Lugano
11
aprile 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 29 agosto
2023 di
RI
1
RI
2
RI
3
RI
4
patrocinati
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326), con cui
il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso la
modifica di poco conto del piano regolatore di Lugano, sezione di Brè e
Castagnola, relativa al mapp. 715 in località __________;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il mapp. 715 di
Lugano, sezione di Castagnola, è un vasto appezzamento di 5'101 m
2
affacciato sul Lago di Lugano, in località __________, a valle della Strada __________,
all'altezza del bivio con Strada __________. Sul fondo sorgono due edifici
abitativi e una cantina-deposito, che occupano una superficie di 102 (sub. A),
66 (sub. B), rispettivamente 33 m
2
(sub. C).
b. Il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 novembre 1977 (n.
11650) assegnava la particella in parola alla zona residua e di riserva non
urbanizzata (ZR), non edificabile (art. 24 delle norme di attuazione del piano
regolatore; NAPR '77). A valle e a ovest del fondo era inoltre prevista un'ampia
zona per attrezzature ed edifici pubblici (H), mentre sul lato est il fondo
confinava con il bosco.
c. Nella seduta 24
febbraio 1992 il Legislativo di Lugano ha adottato la revisione del piano
regolatore di Castagnola e Brè. Il mapp. 715 è stato attribuito alla zona senza
destinazione specifica (SDS), che comprende il territorio non definito nel
piano delle zone come zona edificabile, zona forestale o zona agricola (art. 32
delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR '92). A valle e a ovest
del fondo è stata confermata l'ampia zona AP-EP (parco degli ulivi), mentre a
est il mappale continuava a confinare con la foresta.
d. Con risoluzione del 7
dicembre 1993 (n. 10'645) il Consiglio di Stato non ha approvato la zona senza
destinazione specifica in località __________, ordinando al Comune di adottare
una variante per la sua attribuzione alla zona di mantenimento degli
insediamenti. Il ricorso interposto presso il Governo dagli allora membri della
comunione ereditaria fu __________, proprietari del mapp. 715, che ne
chiedevano l'inserimento in zona edificabile R2a, è stato respinto.
e.
Il 3 marzo 2005, rispettivamente il 29 dicembre 2008, __________ e __________,
membri della suddetta comunione, sono deceduti.
f.
Con sentenza dell'11 gennaio 2017 (inc. n. 90.1994.328) il Tribunale cantonale
amministrativo ha accolto parzialmente il ricorso dei rimanenti membri della
comunione nonché attuali proprietari del fondo (RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4), avverso
la predetta risoluzione governativa, annullandola
nella misura in cui ordina
al comune di Lugano di attribuire il mapp. 715 di Lugano, sezione di
Castagnola, alla zona di mantenimento degli insediamenti
(p.to n. 1.1 del
dispositivo) e retrocedendo gli atti al Comune di Lugano,
affinché assegni
una destinazione pianificatoria al mapp. 715 di Lugano, sezione di Castagnola
(p.to n. 1.2 del dispositivo). Tenuta un'udienza il 9 novembre 1994, nell'ambito
della quale la procedura è stata sospesa in vista dell'allestimento di una
variante, interpellato a più riprese il Municipio circa lo stato dei relativi
lavori, riattivata la procedura nel 2013 su richiesta dei ricorrenti, esperito
un ulteriore scambio degli allegati, inclusa la presentazione di osservazioni
conclusive, il Tribunale ha ritenuto che alla postulata estensione della zona
edificabile ostasse l'art. 38
a
della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700; consid. 4.1), entrato in vigore
il 1° maggio 2014 a seguito della revisione parziale della LPT del 15 giugno
2012, che non sussistesse una disparità di trattamento rispetto ad altri fondi (consid.
4.2) come pure una violazione del principio dell'affidamento in relazione al
fatto che, asseritamente, i rappresentanti del Comune si sarebbero impegnati a
inserire il mapp. 715 in zona edificabile
nell'ambito
dell'udienza del 9 novembre 1994 (consid. 5), tutelando infine la decisione del
Governo di non approvare l'attribuzione del fondo alla zona SDS, posto che
dagli atti non emergevano motivi per differirne l'azzonamento (consid. 6.1.2).
Per contro l'ordine impartito dall'Esecutivo cantonale di assegnare il fondo
alla zona di mantenimento degli insediamenti non è stato tutelato, visto che il
piano direttore cantonale non contempla la possibilità di istituire questo tipo
di zona, rispettivamente il fondo in parola non ossequiava i requisiti di cui
all'art. 33 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000 (OPT; RS 700.1).
La
sentenza è passata in giudicato incontestata.
B.
a. Dando seguito alle indicazioni del Tribunale, il Municipio di Lugano
ha sottoposto al Dipartimento del territorio per approvazione una modifica di
poco conto, elaborata in base agli art. 34 e 35, allora in vigore, della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100; cfr.
infra
,
B.d), che prevede l'attribuzione del mapp. 715 alla zona degli spazi liberi
(ZSL), retta dal (nuovo) art. 32 bis NAPR, che recita:
1.
La zona degli spazi liberi (ZSL) è
destinata a strutturare gli insediamenti, a separare le località o i comparti
abitativi dalle altre zone, a creare o conservare superfici libere dall'edificazione
all'interno o all'esterno dell'insediamento in ragione della loro particolare
valenza, a distanziare i comparti edificabili dalla zona forestale.
2.
Si
distingue fra:
a)
zona degli spazi liberi esclusiva, dove:
-
non è consentito alcun tipo di costruzione;
-
le superfici non sono computabili nel calcolo degli indici edificatori;
- per gli
edifici esistenti all'interno di queste zone sono ammessi interventi edilizi ai
sensi dell'art. 24 LPT;
- sono consentite
opere di cinta a condizione che non compromettano lo scopo della zona. In
particolare non sono ammesse siepi e muri pieni che compromettano la
permeabilità visiva.
b)
zona degli spazi liberi sovrapposta, dove:
- sono
consentite costruzioni sotterranee, come pure accessorie in superficie, a
condizione che non compromettano lo scopo della zona;
- le superfici sono computabili nel calcolo degli indici edificatori;
-
per gli edifici esistenti all'interno di queste zone sono ammessi esclusivamente
interventi di manutenzione e trasformazione non sostanziale.
3.
Le superfici devono essere gestite
a prato/orto/vigna.
4.
Grado di sensibilità al rumore: II
b. La variante è stata
approvata il 24 giugno 2020.
c.
Avverso tale variante i proprietari del mapp. 715 sono insorti davanti al
Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento e chiedendo l'attribuzione del
loro fondo alla zona edificabile.
d. Il 1° gennaio 2022
sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368)
e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011
(RLst;
RL 701.101
; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro,
la procedura semplificata.
C.
Con risoluzione del 5
luglio 2023 (n. 3326) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Tutelata la
procedura adottata dal Comune e premesso come il mapp. 715 non fosse mai
appartenuto alla zona edificabile, il Governo ha ritenuto che la variante fosse
sorretta da un eminente interesse pubblico, volto in particolare alla tutela del
paesaggio, nonché emanata in base a una corretta ponderazione degli interessi
in gioco, escludendo che la medesima risultasse lesiva della garanzia della
proprietà, del principio della parità di trattamento e del principio dell'affidamento.
D.
Avverso tale decisione
RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo in via principale l'attribuzione
della loro proprietà alla zona edificabile, in via subordinata il rinvio degli
atti al Municipio affinché vi provveda, e in via ancor più subordinata il
rinvio degli atti al Municipio affinché
adotti, per stabilire la zona di
attribuzione della part. n. 715 (…) la procedura ordinaria
. Invocano dapprima
una lesione del loro diritto di essere sentiti e censurano la procedura
adottata. Postulando l'esperimento di un sopralluogo, lamentano poi una
violazione della garanzia della proprietà, contestando che la variante sia
sorretta da un interesse pubblico prevalente rispetto al loro e che sia rispettosa
del principio della proporzionalità. Alla luce del procrastinarsi negli anni
della procedura, sostengono in seguito che alla fattispecie andrebbe applicato
il diritto vigente all'epoca dell'azzonamento del mapp. 717, invocando per
rapporto al medesimo una disparità di trattamento. La decisione impugnata risulterebbe
pure lesiva del principio della buona fede, di modo che, anche sotto questo
profilo, si giustificherebbe,
per porvi
rimedio, l'applicazione del diritto in vigore prima della revisione parziale
della LPT del 15 giugno 2012. Censurano infine l'arbitrarietà della decisione
governativa, peraltro lesiva del principio della densificazione degli
insediamenti, e sottolineano l'assenza di vincoli di ordine superiore che si
oppongano all'attribuzione del loro fondo alla zona edificabile.
E.
a. Con la risposta la
Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,
limitandosi a confermare i motivi addotti nella decisione impugnata. Pure il
Comune di Lugano chiede che il gravame venga respinto con argomenti di cui si
dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Con la replica e le
dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.
30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei
ricorrenti (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST). Il gravame, ricevibile in
ordine, può essere giudicato sulla base degli atti all'incarto, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013, LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dai ricorrenti non
appare invero necessario ad apportare al Tribunale ulteriori elementi utili ai
fini del giudizio.
2.
2.1. La contestata variante trae origine dalla
revisione del piano regolatore di Castagnola e Brè, adottata nel 1992, e
segnatamente dalla
mancata approvazione nel
1993 da parte del Consiglio di Stato dell'attribuzione del mapp. 715 alla zona
senza destinazione specifica e dalla sentenza dell'11 gennaio 2017 (inc. n.
90.1994.328) di questa Corte (cfr.
supra
, A.d e A.f). Non occorre
tuttavia stabilire se, alla luce dell'art. 117 cpv. 1 nLST, dal profilo materiale
alla variante torni applicabile la legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, oppure la LST in vigore dal 1°
gennaio 2012. Infatti, per i motivi che verranno esposti qui di seguito, essa
non merita tutela già dal profilo della procedura a cui è stata sottoposta,
procedura già contemplata dalla LALPT e sostanzialmente ripresa dalla LST nella
versione in vigore sino al 31 dicembre 2021 (cfr.
supra
, B.d e
infra
,
consid. 3.1 e 3.2).
2.2. V
isto l'esito del ricorso, anche il
quesito a sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere sentiti non
merita di venire approfondito.
3.
3.1.
In ossequio alla delega conferitagli dall'art. 41 cpv. 3 LALPT, per le
modifiche di poco conto, il Consiglio di Stato aveva stabilito una procedura
semplificata. In base ad essa, il municipio allestiva gli atti che, previa
approvazione del Dipartimento, pubblicava per un periodo di 30 giorni, con
facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo Tribunale (art.
15 del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991; RLALPT).
Erano considerate di poco conto le modifiche che
interessavano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non
superiore ai 2'000 m
2
e che, segnatamente, mutavano in misura minima
una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i
parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di
sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RLALPT).
3.2.
3.2.1. La LST,
nella versione in vigore
sino al 31 dicembre 2021, ha sostanzialmente ripreso il suddetto ordinamento. Secondo
l'art. 33 cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 nLST con alcune modifiche),
il piano regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle
circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,
disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, è prevista per le modifiche di poco conto
ed è fissata come segue: il Municipio allestisce gli atti e, previo avviso
anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblica
gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.
35 cpv. 3 vLST). Sono considerate di poco conto le modifiche che toccano un
numero limitato di persone e che interessano una superficie di terreno non
superiore ai 2'000
m
2
(art. 34 cpv. 1 lett.
b vLST) o mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile
del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze
dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le
linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).
3.2.2. Per quanto
attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli
intendimenti del legislatore cantonale il termine
toccato
presuppone l'esistenza
di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della
variante; un interesse generico non è sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10
consid. 4.2.1, confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid.
3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione
numero
limitato di persone
va invece resa concreta caso per caso. Di principio si
può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato (cfr.
Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale
del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012,
vol. 1, pag. 329 segg., 388).
3.3.
3.3.1.
La procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST e del RLst
entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i necessari
adeguamenti alle modifiche della LPT entrate in vigore il 1° maggio 2014, a
rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere una
maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i dovuti
correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630
concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito
di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del
6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3,
pag. 803 segg., 815). In particolare sono stati resi meno severi, ampliandoli,
i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in particolare tramite l'abbandono
della condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 nLST
possono essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano
in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano
correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano
una superficie di terreno non superiore a 3000
m
2
oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di
comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
3.3.2.
Anche dal profilo procedurale l'istituto ha subito dei cambiamenti. In
particolare,
visto l'ampliamento del suo
campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura
ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della
popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pag. 11 con
rinvii alla dottrina:
ampliando il campo di applicazione della procedura
semplificata, si è reso necessario richiamare questa fase per adeguatezza al
diritto superiore, nello specifico all'art. 4 LPT
). Inoltre competente ora
per la sua approvazione è il Consiglio di Stato, che nel contempo evade i
ricorsi (
ibidem
, pag. 11-12). L'art. 35 nLST prevede dunque che il
Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione e la
partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni
presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di
Stato ai sensi dell'art. 28 (cpv. 3). Trascorsi i termini di pubblicazione gli
atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli
eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del
Consiglio di Stato (cpv. 6).
3.4. In concreto occorre
anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata correttamente messa in
atto dal Municipio, ciò che i ricorrenti contestano alla luce dalla disciplina
prevista dalla LST.
3.4.1. In proposito va
premesso che la zona degli spazi liberi, contemplata all'art. 20 cpv. 2 LST, è
destinata, secondo l'art. 27 III. cpv. 1 RLst: a) a strutturare gli
insediamenti, e in particolare a separare i comparti residenziali da quelli per
il lavoro o a separare le località; b) a creare o conservare superfici libere
dall'edificazione. Le costruzioni ammesse non devono compromettere lo scopo
della zona (cpv. 2). La zona ZSL può dunque essere di carattere esclusivo e
quindi non edificabile (art. 27 III. cpv. 1 lett. b RLst) oppure sovrapporsi
alla zona edificabile (art. 27 III. cpv. 1 lett. a RLst; cfr. anche Linea guida
cantonale,
Regolamento edilizio - Supporto per l'allestimento
del
dicembre 2014, art. 26, pag. 31-32). Come esposto in narrativa, la contestata
variante prevede all'art. 32 bis NAPR le due forme possibili della ZSL, quella
esclusiva (cpv. 2 lett. a), alla quale è attribuito il mapp. 715, e quella
sovrapposta alla zona edificabile (cpv. 2 lett. b).
3.4.2. In concreto il Consiglio
di Stato ha esaminato la variante alla luce dell'art. 34 cpv. 1 vLST, posto che
la sua approvazione da parte del Dipartimento del territorio è avvenuta il 24
giugno 2020 (cfr. art. 117 cpv. 2 nLST), ritenendo soddisfatti i criteri per
adottarla. In particolare esso ha considerato, a pag. 3-4, che la variante
toccasse direttamente solo un numero limitato di persone e mutasse in misura
minima le disposizioni sull'uso ammissibile del suolo
in quanto all'interno
della zona ZSL esclusiva, analogamente a quanto precedentemente in vigore, non
è consentito alcun tipo di costruzione (…) e le superfici, non computabili nel
calcolo degli indici edificatori, devono essere gestite a prato/orto/vigna
.
Ora, l'art. 32 bis
NAPR si configura quale disposizione intrinsecamente connessa con il piano
d'utilizzazione, giacché suscettibile di determinare il genere, la natura, e la
misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata. Ciononostante, essa non
è riferita al solo mapp. 715, ma costituisce una norma suscettibile di trovare
applicazione in numerosi casi all'interno del comprensorio disciplinato dal
piano regolatore. La variante, in altre parole, introduce nelle disposizioni una
nuova disciplina, piuttosto dettagliata, che concerne per finire l'impostazione
complessiva della pianificazione. In definitiva, la norma potenzialmente tocca
un numero piuttosto elevato di persone, senz'altro non limitato. Sicché la
premessa di cui all'art. 34 vLST per poter far capo alla procedura semplificata
non era data. Ma nemmeno le due condizioni alternative di cui alle lett. a e
lett. b dell'art. 34 vLST erano adempiute. Innanzitutto, le implicazioni di
questa nuova disposizione non sono certo circoscritte a una minima mutazione
dell'uso ammissibile del suolo. Né laddove essa interviene direttamente e in
modo esaustivo a stabilire gli interventi ammessi (ovvero senza giustapporsi a
una zona di base, nemmeno a quella agricola) né laddove essa si sovrappone a
zone di principio edificabili. Per le sue implicazioni generali, nemmeno si può
ritenere che una simile modifica possa interessare un terreno non superiore ai
2000
m
2
; già solo quello dei ricorrenti
esorbita da questo limite.
Per finire, non
potendo procedere all'introduzione di questa nuova disciplina per il tramite di
una semplice proposta municipale, anche l'assegnazione del fondo degli
insorgenti a questa nuova tipologia di zona decade. E con essa l'intera
variante. Resta impregiudicata l'adozione di una simile disciplina per il
tramite di un normale iter pianificatorio che coinvolga anche, come usuale, il
legislativo comunale.
4.
4.1. Visto
quanto precede, il ricorso è accolto, senza che si renda necessario esaminare
nel merito la vertenza.
4.2. Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va
esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo
di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, per entrambe le istanze di
giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza sono
annullate:
-
la
risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326) del Consiglio di Stato;
-
la
decisione del 24 giugno 2020 del Dipartimento del territorio che approva in
procedura semplificata una variante del piano regolatore di Lugano, sezione di
Castagnola.
2.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo
di fr. 1'500.-, versato quale anticipo spese. Il Comune di Lugano verserà agli
insorgenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili complessive per
entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera