ti_gerichte · 42.2024.17 · 2023-08-28 · it

A beneficiaria di AS (2002) applicato a torto riduzione 20% forfait di mantenimento per giovani adulti con propria econ. domestica che non lavorano o non seguono formaz. Scopo riduz. 20% è disincentivare inattività. Ric., tuttavia, per motivi di salute non può svolgere formaz. o attiv. lavorativa

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 30.09.2024 42.2024.17
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 30.09.2024 42.2024.17
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 30.09.2024 42.2024.17

Raccomandata
Incarto
n.
42.2024.17
rs
Lugano
30 settembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto
dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini
, cancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 13 giugno 2024 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 13
maggio 2024 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e
dell'inserimento,
6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto
in fatto
1.1.  Con decisione del 28 agosto 2023
l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (in seguito: USSI) ha
riconosciuto a RI 1, nata il __________ 2002 e al beneficio dell’assistenza
sociale dal mese di luglio 2023 (cfr. doc. 409; 424; 94), una prestazione
assistenziale ordinaria di fr. 1'933 per il mese di settembre 2023.
In tale provvedimento
l’amministrazione ha precisato:
"
(…) In
applicazione delle vigenti direttive riguardanti gli importi delle prestazioni
assistenziali, il suo forfait di mantenimento (FM) è stato ridotto del 20% (da
CHF 1031.00 a CHF 825.00, computando la differenza di CHF 206.00 mensili, pari
a CHF 2472.00 annui, alla voce “243 - ogni altro reddito” della tabella di
calcolo).
Tale riduzione è applicata nel caso in cui un
giovane adulto:
-
non segue una formazione
-
non partecipa a misure orientate all’inserimento verso il mercato del lavoro
-
non svolge alcuna attività lucrativa adeguata
-
non accudisce figli propri” (Doc. 14)
1.2.  Il 20 settembre 2023 RI 1 ha
interposto personalmente reclamo contro la decisione del 28 agosto 2023,
contestando la riduzione del 20% del proprio forfait di mantenimento e
asserendo di non poter frequentare eventuali provvedimenti per questioni di
salute attestate da medici. La medesima ha, altresì, precisato di aver lavorato
nei tre anni precedenti, percependo indennità giornaliere (AI), ma di aver
dovuto interrompere per motivi medici e di essersi conseguentemente rivolta
all’assistenza sociale in attesa di una decisione da parte dell’AI (cfr. doc.
13).
1.3.  Con decisione su reclamo del 13 maggio
2024 l’USSI ha confermato il proprio provvedimento del 28 agosto 2023,
ritenendo corretta la riduzione del 20% del fabbisogno minimo, siccome RI 1 è
una giovane adulta in un’economia domestica propria che, a prescindere dalle
giustificazioni addotte dalla stessa, non segue una formazione, non partecipa a
misure orientate all’inserimento verso il mercato del lavoro, non svolge alcuna
attività lucrativa adeguata e non accudisce figli (cfr. doc. A2).
1.4.  Contro il provvedimento del 13
maggio 2024 RI 1, rappresentata dalla RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso
al TCA, chiedendo l’annullamento dello stesso, il riconoscimento di una
prestazione assistenziale calcolata sulla base di un forfait di mantenimento
non ridotto del 20%, nonché l’ammissione al beneficio dell’assistenza
giudiziaria con gratuito patrocinio (cfr. doc. I pag. 11-12).
La parte ricorrente, a sostegno
delle proprie pretese, ha segnatamente addotto che
“la riduzione del forfait
di mantenimento per i giovani adulti tra i 18 e i 25 anni che non stanno
seguendo una formazione, non stanno lavorando o partecipando a misure di
integrazione o non hanno famiglia, si inserisce nel contesto più ampio di
favorire l’integrazione sociale e professionale di questa fascia di persone ed
ha un carattere punitivo per quei giovani che, malgrado ne sarebbero in grado,
non si attivano per un’integrazione sociale e professionale”
(cfr. doc. I
pag. 8).
Al riguardo la rappresentante di RI
1 ha sottolineato che le Raccomandazioni COSAS capitolo C.6.2 nota 5c prevedono,
in effetti, che “
all’inserimento professionale durevole dei giovani e dei
giovani adulti deve essere attribuita la massima priorità. Essi devono portare
a termine una prima formazione consona alle loro capacità”
.
A mente della parte ricorrente la
riduzione del 20% del forfait di mantenimento ha, dunque, l’obiettivo di
disincentivare un atteggiamento passivo del giovane adulto e di favorire così
un suo attivarsi dal punto di vista formativo e/o professionale (cfr. doc. I
pag. 8).
È stato poi evidenziato che
l’insorgente, per motivi medici che hanno condotto al riconoscimento di una
rendita intera di invalidità, non è in grado di seguire una formazione, né di svolgere
un’attività lavorativa o un provvedimento integrativo, e quindi non può
beneficiare di un forfait di mantenimento non ridotto (cfr. doc. I pag. 8-9).
La rappresentante dell’insorgente
ha aggiunto che, se secondo la giurisprudenza e la dottrina è possibile
prevedere per i giovani adulti che non sono in formazione e non svolgono
provvedimenti di integrazione professionale o un’attività lavorativa - e che
perciò implicitamente non si sforzano a sufficienza per raggiungere
un’integrazione sociale e professionale - una riduzione del forfait di
mantenimento, ciò non significa che i giovani adulti vadano trattati tutti allo
stesso modo, senza tenere conto della loro situazione specifica.
Facendo riferimento, in dottrina,
a Guido Wizent, la medesima ha sottolineato che una riduzione ha senso ed è
giustificata unicamente nel caso in cui, tramite la decurtazione, il giovane
adulto può, se desidera evitarla, attivarsi per integrarsi professionalmente e
socialmente e se l’obbligo di ridurre il danno è esigibile dal giovane adulto
(cfr. doc. I pag. 9).
È stato rilevato che, invece, in
concreto la riduzione del forfait di mantenimento non tiene conto della
situazione specifica della ricorrente ed è, pertanto, arbitraria ai sensi
dell’art. 9 Cost.
Al riguardo è stato puntualizzato
che in simili condizioni l’applicazione rigida delle Direttive cantonali (cifra
1.2.b) e delle Raccomandazioni COSAS (capitolo C.3.2) viola i principi generali
di proporzionalità ed esigibilità ai quali devono orientarsi le autorità nel
loro agire e che sono contemplati al capitolo F.1 delle Raccomandazioni COSAS).
Secondo la parte ricorrente la
riduzione del 20% è, inoltre, lesiva del divieto di discriminazione sancito
dall’art. 8 cpv. 2 Cost.
Infatti l’applicazione rigida
della cifra 1.2.b Direttive cantonali e del capitolo C.3.2 delle
Raccomandazioni COSAS, senza considerare la particolare condizione del singolo
giovane adulto, porta, come è il caso nella presente fattispecie in cui la sua
menomazione psichica rende l’insorgente disabile ai sensi della Legge sui
disabili, ad una discriminazione indiretta di quei giovani adulti disabili che,
a causa della loro problematica, non sono in grado di svolgere una formazione o
un provvedimento di integrazione sul mercato del lavoro o un’attività lavorativa
(cfr. doc. I pag. 9-10).
1.5.  Nella
sua risposta del 3 luglio 2024 l’USSI ha proposto di respingere l’impugnativa,
rilevando:
"
(…) La
riduzione del 20% del forfait previsto dalle CSIAS non corrisponde ad un
incentivo bensì corrisponde ad una riduzione dovuta a dei minori costi che un
giovane adulto oggettivamente ha:
• non seguendo una formazione;
• non partecipando a misure orientate all'inserimento verso il
mercato del lavoro;
• non svolgendo alcuna attività lucrativa adeguata;
• non accudendo figli propri.
È per tale motivo che l'USSI ha ridotto per il mese di settembre
2023 il fabbisogno minimo del 20% a RI 1, essendo quest'ultima una giovane
adulta in un'economia domestica che, a prescindere dalle giustificazioni
addotte, non segue una formazione, non partecipa a misure orientate
all'inserimento verso il mercato del lavoro, non svolge alcuna attività lucrativa
adeguata e non accudisce figli. (…)” (Doc. V)
1.6.  Il 29 luglio 2024 la RA 1 ha
osservato:
"
(…)
1. Rispetto al fatto che la riduzione del 20% sarebbe da imputare
esclusivamente ai minori costi che un giovane adulto avrebbe non essendo in
formazione rispettivamente non svolgendo una misura di integrazione o
un'attività lavorativa oppure non avendo figli, si rileva che tale tesi
potrebbe eventualmente essere ritenuta corretta solo se:
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decurtazione.
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. (…)” (Doc. VII)
1.7.  Il Caposervizio dell’USSI, il 12
agosto 2024, ha trasmesso la decisione emessa il 31 luglio 2024 con cui la
Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG ha assegnato alla ricorrente una
prestazione complementare con effetto retroattivo dal 1° giugno 2023 di
complessivi fr. 1'592.60 al mese da giugno a dicembre 2023 e di fr. 1'586.20
dal 1° gennaio 2024.
La
somma retroattiva di fr. 16'303 (rendite dal 1° giugno 2023 al 31 luglio 2024)
è stata parzialmente compensata per fr. 5'534.05 con le prestazioni assistenziali
corrisposte dall’USSI (cfr. doc. IX; IX1).
1.8.  Il 26 agosto 2024
l’amministrazione, in riferimento allo scritto della RA 1 del 29 luglio 2024
(cfr. consid. 1.6.), ha, inoltre, indicato che
“non sono stati invocati
argomenti né addotte prove atte a modificare la valutazione del caso in oggetto
da parte dell’USSI”
e ha richiamato integralmente, riconfermandone il
contenuto, la risposta di causa (cfr. doc. XI).
1.9.  Il doc. XI è stato inviato per
conoscenza alla parte ricorrente (cfr. doc. XII).
considerato
in diritto
2.1.  Il
TCA rileva,
innanzitutto,
che nel
ricorso l’insorgente
ha fatto valere la violazione dell’obbligo
di motivare la decisione su reclamo del 13 maggio 2024, e quindi una lesione
del diritto di essere sentito da parte dell’amministrazione (cfr. doc. I pag.
4-5).
Il diritto di essere sentito, di cui
all’art. 29 cpv. 2 Cost., comprende, fra l’altro, la pretesa di ottenere una
decisione motivata, che impone all'autorità di pronunciarsi nei considerandi
sulle allegazioni delle parti, riferendosi agli argomenti da esse addotti. Tale
obbligo intende evitare che l'autorità, nell'esercizio dei suoi poteri
decisionali, si lasci guidare da ragioni non pertinenti e, d'altro canto,
consentire al cittadino di farsi una chiara idea della portata della decisione
che lo riguarda per poterla, se del caso, impugnare. A tal fine ogni atto
decisionale deve menzionare, anche se brevemente, le considerazioni che ne
hanno determinato il convincimento e l’hanno dunque spinta a decidere in un senso
piuttosto che nell’altro. L’autorità non è tenuta a prendere esplicitamente
posizione su ogni allegazione di fatto o di diritto, ma può e all'esame delle
argomentazioni di parte atte a influire sul giudizio (cfr. 8C_532/2022 del 17
maggio 2023 consid. 4.1.; STF 8C_293/2021 del 1° marzo 2023 consid. 6.1.; STF
8C_673/2021 del 24 marzo 2022 consid. 2.2.; STF 8C_555/2021 del 24 novembre
2021 consid, 5.2.2.; STF 9C_660/2020 del 20 luglio 2021 consid. 4.2.; STF
8C_754/2018 del 7 marzo 2019 consid. 6.2.; STF 9C_603/2015 del 15 aprile 2016
consid. 5.1.; DTF 141 V 557 consid. 3.2.1.; STF 9C_112/2010 del 15 febbraio
2011 consid. 3.2.
).
Inoltre, purché la comprensione
non ne sia ostacolata, la motivazione di una decisione può anche essere
implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri
atti (cfr. STF 8C_542/2023 del 25 aprile 2024 consid. 6.2.).
Nella presente fattispecie
l’USSI, nella decisione su reclamo del 13 maggio 2024, ha indicato che il
fabbisogno minimo da conteggiare nel calcolo della prestazione assistenziale
ordinaria spettante all’insorgente per il mese di settembre 2023 vada ridotto
del 20%, poiché la medesima è una giovane adulta in un’economia domestica
propria che, a prescindere dalle sue giustificazioni, non è in formazione, non
svolge un’attività lavorativa adeguata o una misura orientata all’inserimento
nel mercato del lavoro e non accudisce figli propri (cfr. doc. A2).
È vero che l’amministrazione,
come sottolineato dalla parte ricorrente (cfr. doc., I pag. 5), non ha
precisato chiaramente le ragioni per le quali il fatto che RI 1 sia totalmente
inabile al lavoro e alla formazione - aspetto sollevato nel reclamo (cfr. doc.
13; consid. 1.2.) - non rappresenti un elemento determinante per non decurtare
del 20% il forfait di mantenimento.
L’USSI, tuttavia, con
l’argomentazione addotta nella decisione su reclamo del 13 maggio 2024 appena
riportata, ha tuttavia ritenuto,
implicitamente
, che la riduzione del
20% del fabbisogno minimo entri in considerazione automaticamente ogni volta in
cui un giovane adulto in un’economia domestica propria, analogamente
all’insorgente, non sia in formazione, non svolga un’attività lavorativa
adeguata o una misura orientata all’inserimento nel mercato del lavoro e non
abbia figli propri da accudire (cfr. doc. A2).
In concreto, ad ogni modo, la
questione di sapere se la decisione su reclamo del 13 maggio 2024 presenti
delle lacune dal profilo della motivazione non merita ulteriori
approfondimenti, siccome il ricorso deve, comunque, essere accolto nel merito
per i motivi che verranno esposti in seguito (cfr. consid. 2.11.).
2.2.  L’intervento
della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge
sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di
modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr.
FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1°
febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari
dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali
(Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio
2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr.
BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono, peraltro,
entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU
44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006
pag. 313-317).
2.3.  L'art.
1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei
diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite
dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di
quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le
prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e
professionale dei beneficiari (cpv. 2).
L'art.
2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede
al cpv. 1 che "
le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono
complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni
sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi
cantonali
".
Il
cpv. 2 precisa che "
in particolare le prestazioni assistenziali
propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite
le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)
".
2.4.  Secondo
l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti
preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette
(art. 17).
Al
riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle
prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare
alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2
Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9,
10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La
natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente
dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e
alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse
si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa
distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in
relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del
Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8
maggio 2002, pag. 3).
Inoltre
le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv.
3 Las).
Relativamente alle prestazioni
ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
"
Le prestazioni assistenziali
ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la
soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le
prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della
Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere
ricorrente. (cpv. 2)"
Ex
art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
"
La soglia d’intervento per
le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno,
tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle
istituzioni dell’azione sociale."
L’art.
19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in
deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai limiti
minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
La
Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle
istituzioni dell’azione sociale (COSAS;
dal 2021 CSIAS
), a cui peraltro il Ticino si adegua da molti
anni, come altri Cantoni (cfr. Rapporto del 5 novembre 2002 sul Messaggio n.
5250, p.tp 3.3).
L’ammontare
della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della
COSAS (CSIAS; cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002,
pag. 3).
Nel
Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione
della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può
configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione
federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero
si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei
singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
2.5.
Il p.to C.3. delle linee guida della
Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (CSIAS), valide dal
1° gennaio 2021 (cfr.
https://skos.ch/it/norme-csias/consultare-le-norme
) ri
guarda
il forfait di mantenimento. Al p.to C.3.1., relativo al “Fabbisogno: in
generale” (gli importi del FM sono aggiornati al 1° gennaio 2023), esse
prevedono:
"
1
Il
FM per le economie domestiche private (persone singole o comunità di abitazione
e di vita di tipo familiare) include le voci di spesa seguenti:
a. Alimentazione, bevande e tabacco
b. Abbigliamento e calzature
c. Consumi energetici (escluse le spese accessorie)
d. Gestione generale dell’economia domestica
e. Cura personale
f. Spese di trasporto (trasporti pubblici locali)
g. Comunicazioni a distanza, Internet, radio/TV
h. Formazione, tempo libero, sport, intrattenimento
i. Altre
1bis
Il forfait di mantenimento è determinato in
funzione del numero di persone che condividono la stessa economia domestica. La
differenza nella struttura dei consumi fra adulti e bambini non è rilevante
nell’ambito del forfait globale. Si applicano gli importi seguenti:
Composizione dell’economia  Scala di
equivalenza  FM fr/mese     FM per pers./mese
Domestica
1 persona                               1.00                              fr.
1'031           fr. 1’031
2 persone                               1.53                              fr.
1'577           fr.   789
3 persone                               1.86                              fr.
1'918           fr.   639
4 persone                               2.14                              fr.
2'206           fr.   552
5 persone                               2.42                              fr.
2'495           fr.   499
Per ogni ulteriore                                                         +
fr. 209
persona
3
Gli importi forfettari consentono ai beneficiari del sostegno
di gestire autonomamente il proprio reddito disponibile (libertà di
disposizione).
4
L’adeguamento al rincaro del forfait di mantenimento
viene effettuato nella medesima misura percentuale dell’adeguamento al rincaro
applicata alle prestazioni complementari all’AVS/AI, al più tardi con un
differimento di un anno. Gli importi sono arrotondati al franco superiore.”
Al p.to C.3.2.,
concernente il “Fabbisogno di base: in particolare”, le norme CSIAS sanciscono
segnatamente:
"
1
Condizioni
abitative e di vita particolari possono giustificare un adeguamento del forfait
per il mantenimento.
Persone che vivono in comunità abitative
d’interessi
2
Il FM è determinato indipendentemente dalle dimensioni
complessive dell’economia domestica. Esso è commisurato sulla base del numero
di persone facenti parte dell’unità di riferimento. Il corrispondente
fabbisogno di base è ridotto del 10%.
Giovani adulti
3
Per far fronte al proprio mantenimento, ai giovani
adulti che vivono in comunità abitative d’interessi è corrisposta la quota
parte del fabbisogno di base calcolato per un’economia domestica di due
persone.
4
In caso di giovani adulti in un’economia domestica
propria, il FM è ridotto del 20% se il o la giovane adulto/a:
a.      non
partecipa alle formazioni o alle misure finalizzate all’integrazione nel
mercato del lavoro
b.      non svolge nessuna attività lucrativa adeguata; oppure
c.      non accudisce propri figli.”
Dalle
relative “spiegazioni” emerge:
"
Nell’ambito
dell’aiuto sociale, per «giovani adulti» si intendono tutte le persone di età
compresa fra i 18 e i 25 anni (entrambi compiuti). Dal giorno del compimento
del 25° compleanno, la persona non è più designata quale giovane adulto.
Se dei giovani adulti vivono in un’economia
domestica propria senza che siano adempiuti i requisiti per il finanziamento di
questa modalità abitativa, dopo un adeguato periodo transitorio il calcolo del
sostegno avverrà come per i giovani adulti in comunità abitativa d’interessi e
si dovrà verificare l’eventualità di un trasloco in un alloggio più conveniente.”
(cfr. https://rl.skos.ch/lexoverview-home/lex-RL_C_3_2?effective-from=20210101)
A proposito dei giovani adulti le
norme CSIAS rinviano, poi, negli “strumenti pratici” ai seguenti contributi:
-
Junge Erwachsene in der
Sozialhilfe, Grundlagen SKOS 2021;
-
Ermöglicht die Sozialhilfe jungen
Erwachsenen eigenes Wohnen?, Praxisbeispiel ZESO 4/2017
(cfr.
https://rl.skos.ch/lexoverview-home/lex-RL_C_3_2?effective-from=20210101
)
La CSIAS, in “Junge Erwachsene in
der Sozialhilfe”, ha indicato:
"
Junge
Erwachsene haben ein erhöhtes Armutsrisiko, da die Lebensphase zwischen 18 und
25 Jahren geprägt ist von Übergängen in Bezug auf Ausbildung, Beruf,
Arbeitsstelle, Familie und allenfalls eigene Kinder. Für die Sozialhilfe ist es
von besonderem Interesse, das Armutsrisiko der jungen Erwachsenen zu
reduzieren, um angesichts des jungen Alters einer langen Unterstützungsdauer,
respektive hohen Folgekosten, entgegen zu wirken.
(…)
Die Ursachen der hohen Sozialhilfequote junger Erwachsener finden
sich einerseits in den zahlreichen Übergängen, die in diesem Alter zu
bewältigen sind. Andererseits betreffen eine schlechte wirtschaftliche Lage
Jugendliche und junge Erwachsene in stärkerem Ausmass als die Gesamtbevölkerung
(Rudin et. al., 2018).
Für den erfolgreichen Einstieg in die Berufswelt ist vor allem die
Ausbildung von grosser Bedeutung. Junge Erwachsene mit mangelnder Ausbildung
sind in der Sozialhilfe deutlich übervertreten.
(…)
Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) empfiehlt in
ihren Richtlinien, bei jungen Erwachsenen der nachhaltigen beruflichen
Integration höchste Priorität beizumessen: Sie sollen wenn möglich eine ihren
Fähigkeiten entsprechende Erstausbildung abschliessen (SKOS-RL C.6.2
Erläuterungen c). (…)” (cfr. https://skos.ch/fileadmin/user_upload/skos_main/public/pdf/grundlagen_und_positionen/grundlagen_und_studien/210126_Junge_Erwachsene_in_der_Sozialhilfe_d.pdf)
In
effetti dalle “spiegazioni” relative al p.to C.6.2. “Formazione” emerge che
all’inserimento professionale durevole dei giovani e dei giovani adulti deve
essere attribuita la massima priorità. Essi devono portare a termine una prima
formazione consona alle loro capacità
(cfr.
https://rl.skos.ch/lexoverview-home/lex-RL_C_6_2?effective-from=20210101).
In merito al fabbisogno minimo
per i giovani adulti in “Junge Erwachsene in der Sozialhilfe” è precisato:
"
Bei der
Ausrichtung der Sozialhilfe für junge Erwachsene hat die SKOS in ihrem
Monitoring 2018 gewisse Unterschiede festgestellt. In den SKOS-Richtlinien
(SKOS-RL 6 C.3.2) wird empfohlen, bei jungen Erwachsenen die Berechnung des
Grundbedarfes der jeweiligen Wohnsituation anzupassen. Der Grundbedarf soll
nicht generell für alle jungen Erwachsenen gekürzt werden: Jungen Erwachsenen,
die arbeiten, eine Ausbildung machen oder eigene Kinder betreuen, soll - sofern
ein Leben in einem eigenen Haushalt ausnahmsweise gerechtfertigt ist - der
normale Grundbedarf angerechnet werden. Das SKOS-Monitoring 2018 zeigt jedoch,
dass für junge Erwachsene der Grundbedarf sehr unterschiedlich ausgerichtet und
die effektive Lebenssituation nicht immer berücksichtigt wird. Auch wird in
zwei Kantonen die Altersgrenze für junge Erwachsene breiter ausgelegt (bis 30
respektive 35 Jahren). Weiter ist beim Grundbedarf für junge Erwachsene darauf
zu achten, dass die vorgesehenen Anreize für Ausbildung, berufliche Integration
oder Erwerbstätigkeit angewendet werden. Beispielsweise gewähren 12 Kantone auf
Löhne von Lernenden einheitlich einen Einkommensfreibetrag (Schweizerische
Konferenz für Sozialhilfe, 2018, S. 6, 15).”
Claudia Hänzi, vicepresidente del
Comitato direttore della CSIAS, nel contributo “Ermöglicht die Sozialhilfe
jungen Erwachsenen eigenes Wohnen?”, pubblicato in ZESO 4/2017, ha osservato:
"
(…) Per 1. Januar 2016 sind die SKOS-Richtlinien angepasst worden.
Seither
gelten für junge Erwachsene, also Personen zwischen dem vollendeten 18. und dem
vollendeten 25. Altersjahr, besondere Empfehlungen bei den Wohnkosten
(SKOS-Richtlinien, Kapitel B.4). Von jungen Erwachsenen ohne abgeschlossene
Erstausbildung wird erwartet, dass sie bei ihren Eltern wohnen. Ist dies nicht
möglich, beispielsweise wegen Vorfällen häuslicher Gewalt, hocheskalierten
Konflikten, psychischer Erkrankung oder Verwahrlosung der Eltern, soll der
Bezug einer anderen günstigen Wohngelegenheit (z.B. einer Wohngemeinschaft)
ermöglicht werden. Ein eigener Haushalt wird nur in Ausnahmefällen gewährt.
Solche sind beispielsweise bei bestimmten psychischen Erkrankungen (Angststörungen)
gegeben oder wenn die Betroffenen schon eigene Kinder haben.
Liegen die Voraussetzungen für einen eigenen Haushalt
beziehungsweise das Leben in einer Wohngemeinschaft nicht vor, kann vor einem
Auszug aus dem Elternhaus die Übernahme der Wohnkosten verweigert werden, womit
die betroffene Person faktisch gezwungen ist, im elterlichen Haushalt wohnen zu
bleiben.” (cfr. https://skos.ch/zeitschrift-zeso/archiv/2017)
2.6.  Per completezza è utile rilevare
che la riduzione del 20% del forfait di mantenimento da applicare ai giovani
adulti con economia domestica propria che non partecipano alle formazioni o
alle misure finalizzate all’integrazione nel mercato del lavoro, non svolgono
nessuna attività lucrativa adeguata e non accudiscono propri figli rappresenta
un inasprimento delle direttive emesse dalla
Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale
introdotto a partire da inizio 2016 (cfr.
Artias
,
Association romande et tessinoise des instituctions de l’aide social,
Révision
des normes CSIAS et défis pour l'aide sociale, dicembre 2015, pag. 2-4;
Guido Wizent,
Sozialhilferecht, Dike Verlag AG, Zurigo/San Gallo 2023, p.to
922 pag. 392).
In effetti le norme COSAS, valide
fino alla fine del 2015, al p.to H.11 precisavano, da un lato, che
“la
specifica situazione di vita dei giovani adulti
(ossia le persone fra i 18
anni compiuti e i 25 anni compiuti)
durante il periodo che intercorre fra la
scuola, la formazione professionale e l’entrata nel mondo del lavoro, e il
paragone con le persone non sostenute che vivono in una situazione analoga
richiedono un’applicazione differenziata delle norme di sostegno in vigore e
l’attribuzione di una priorità assoluta alle misure di inserimento
professionale”.
Dall’altro, che nei casi
giustificati si riconosceva ai giovani adulti l’economia domestica propria,
“(…)
per esempio, quando una giovane persona adulta, prima di aver avuto bisogno di
un sostegno, abbia finanziato la propria economia domestica tramite il reddito
proveniente dalla sua attività professionale. In linea di principio, in tal
caso non le si deve chiedere di tornare a vivere presso i propri genitori:
semmai le si può chiedere di trovarsi un alloggio più vantaggioso. La persona
ha quindi diritto al forfait per il mantenimento secondo il capitolo B.2 delle
direttive COSAS. Se, in caso di non osservanza degli obblighi o delle
direttive, le prestazioni fossero ridotte, saranno applicate le disposizioni
del capitolo A.8.”
Il capitolo B.2 specificava, in
generale, da quali elementi era costituito il forfait di mantenimento e gli
importi, mentre il capitolo A.8 riguardava le condizioni di riduzione e
soppressione della prestazione. In particolare era indicato, senza specifici
riferimenti ai giovani adulti, che la riduzione delle prestazioni poteva avere
luogo quale sanzione in caso di mancato rispetto delle condizioni definite o di
violazione degli obblighi legali e che
“a titolo di sanzione, il forfait di
mantenimento può essere ridotto del 15% al massimo e per una durata massima di
12 mesi, tenendo conto del principio di proporzionalità. Inoltre, le
prestazioni a carattere incentivante (franchigia sul reddito, supplemento di
integrazione, supplemento minimo di integrazione) possono essere decurtate o soppresse.
Nel caso di una riduzione, va tenuto conto in modo adeguato anche della
situazione delle altre persone che fanno parte dell’unità di assistenza”
.
Con effetto da gennaio 2016 le
raccomandazioni COSAS sono, invece, state modificate come segue:
"
B.4
Giovani adulti
Nell’ambito del sostegno sociale con il
termine „giovani adulti“ s’intendono tutte le persone tra il 18.mo e il 25.mo
anno d’età (entrambi compiuti).
La specifica situazione di vita dei giovani
adulti nel periodo tra scuola, formazione professionale ed entrata nel mondo
del lavoro (cfr. Guida pratica; H.11) confrontata con quella di persone in
analoga situazione, ma non beneficiari di aiuto sociale, impongono una
sostanziale differenza nell’applicazione delle attuali norme di sostegno.
Le misure di formazione e d’integrazione
sono elementi centrali per questo gruppo sociale. I giovani adulti che
beneficiano di prestazioni sociali non devono però, per questo motivo, essere
avvantaggiati rispetto ai giovani nelle medesime condizioni ma con redditi
modesti e che non beneficiano di prestazioni.
Dai giovani adulti che non hanno terminato
la loro prima formazione, ci si attende che abitino ancora presso i loro
genitori sempre che non sussistano conflitti insormontabili. Qualora si
giustifichi una residenza separata dall’economia domestica dei genitori, i
giovani adulti devono allora cercare un alloggio conveniente in una comunità
abitativa d’interessi. La conduzione di un’economia domestica propria è
finanziata solo in casi particolari.
(…).
Giovani adulti con economia domestica propria
Se per motivi impellenti è riconosciuta la conduzione di una
propria economia domestica, l’aiuto è erogato sostanzialmente secondo i
capitoli B.2 e B.3.
Il fabbisogno per il mantenimento è ridotto del 20% nei casi in
cui il o i giovani adulti:
– non partecipano alle formazioni o misure orientate
all’integrazione verso il mercato del lavoro;
– non svolge alcuna attività lucrativa adeguata;
– non si occupa della cura di un proprio figlio.
Nel caso non vi siano le premesse per un’economia domestica
propria, dopo un adeguato periodo transitorio per la ricerca di un alloggio più
conveniente, il calcolo del sostegno avviene come per i giovani adulti in
comunità abitativa d’interessi.”
Per quanto concerne, infine, la
versione valida dal gennaio 2021 cfr. consid. 2.5.
2.7.
Il Tribunale
federale, in una sentenza 8C_239/2024 del 23 maggio 2024 consid. 3, a proposito
della natura delle linee guida della Conferenza svizzera delle istituzioni
dell’azione sociale (CSIAS), ha statuito:
"
Insbesondere scheint die Beschwerdeführerin den Charakter der
SKOS-Richtlinien zu verkennen. Diese stellen ergänzendes kantonales, nicht aber
übergeordnetes Recht dar, was zudem nur dann gilt, wenn die kantonale
Gesetzgebung dies auch so (in einer Verweisungsnorm) vorsieht. Fehlt eine
entsprechende Regelung im kantonalen Recht, so handelt es sich (lediglich) um
eine verwaltungsinterne Richtlinie (Urteile
8C
_876/2018
vom 15. Januar 2019 und
8C
_692/2017 vom 6.
Oktober 2017; vgl. auch unlängst ergangenes Urteil
8C
_333/2023
vom 1.
Februar
2024
E. 2.2, zur
Publikation vorgesehen). “
Il giudizio
8C
_333/2023 del 1° febbraio
2024
citato dall’Alta Corte è ora pubblicato in DTF 150 V 161. Cfr., oltre al
consid. 2.2. indicato dal TF, anche consid. 7.3.6.
In dottrina
C. Hänzi
(Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011), riguardo alla
funzione delle disposizioni CSIAS, evidenzia quanto segue:
"
In der Schweiz ist eine
einheitliche Definition hinsichtlich der Ausgestaltung und der Höhe des
Existenzminimums nicht vorhanden. Die verschiedenen Regelungen zum
Existenzminimum in der Schweiz bilden kein kohärentes, geschlossenes System zur
Sicherung und zum Schutze minimaler Voraussetzungen für ein menschenwürdiges
Dasein. So besteht auch eine eigene Umschreibung und Ausgestaltung des
Existenzminimums für den Leistungsbereich der Sozialhilfe. Die Schweizerische
Konferenz für Sozialhilfe hat sich dieser Aufgabe angenommen und gibt im Rahmen
ihrer Richtlinien Empfehlungen zuhanden der Sozialhilfeorgane des Bundes, der
Kantone, der Gemeinden sowie der Organisationen der privaten Sozialhilfe ab.
Damit bezweckt sie, angesichts der grossen föderalen Vielfalt, vor allem auch
die Förderung einer gesamtschweizerischen Unterstützungspraxis, insbesondere im
Bereich der materiellen Unterstützung. Die Richtlinien konkretisieren dabei
nicht nur den Verfassungsauftrag gemäss Art. 12 BV zur Existenzsicherung,
sondern sie wollen grundsätzlich die Ausgestaltung eines sozialen
Existenzminimums definieren, welches über dem absolut Notwendigen zu liegen
kommt. Dabei wurde mit der letzten Revision ein Paradigmawechsel in der
Konzeption der Richtlinien vollzogen, da die Grundsicherung ab dann mit einem
Anreizsystem verknüpft wurde. Ausgerichtet ist das Unterstützungssystem der
SKOS-Richtlinien auf längerfristig unterstützte Personen, die in einem
Privathaushalt leben und fähig sind, den damit verbundenen Verpflichtungen
nachzukommen. Allerdings zeichnen sich die Richtlinien nicht nur dadurch aus,
dass sie ein Bemessungssystem für die jeweils angemessene Sozialhilfe für
solche Haushalte beinhalten. Sie umschreiben bspw. auch die geltenden
Zielsetzungen dieses Leistungsfeldes, die wesentlichen Grundprinzipien, die
Rechte und Pflichten Unterstützter, die regeln bei der Auszahlung von
Leistungen, die möglichen Sanktionen, die Massnahmen zur Integration oder die
Verwandten- und Rückerstattungspflicht und erhalten eine Sammlung der
Rechtsprechung, der kantonalen Sozialhilfegesetze sowie Praxishilfen. Sie sind
damit eine eigentliche Referenz für die Sozialhilfepraxis. Die Richtlinien
erlangen jedoch erst durch di e kantonale Gesetzgebung, die kommunale
Rechtsetzung und die Rechtsprechung Verbindlichkeit.“ (pag. 171-172).
In
effetti le
direttive amministrative non costituiscono norme
giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali
(cfr.  STF 8C_228/2023 del 6 ottobre 2023 consid. 3.2.; STF 8C_141/2023 del 2
maggio 2023 consid. 4.1.; STF 8C_297/2022 del 15 febbraio 2023 consid. 3.2.;
STF 9C_270/2021 del 30 dicembre 2021 consid. 3.5.; STF 8C_503/2021 del 18
novembre 2021 consid. 4.2.; STF 8C_463/2021 del 9 novembre 2021 consid. 4.2.;
STF 9C_458/2020 del 27 settembre 2021 consid. 4.1.; DTF 147 V 79 consid. 7.3.2.;
STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.; STF
9C_631/2019 del
19 giugno 2020 consid.
2.3.; DTF 144 V 195
; DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF
133 V 169 consid.
10.1 pag. 181).
Quest’ultimo, tuttavia, deve tenerne
conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime
permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili
giustificata nel caso di specie (cfr.
STF 8C_425/2023 del 21 maggio 2024
consid. 4.3.;
STF 8C_532/2023 del 17 aprile 2024 consid. 4.4.;
STF 8C_322/2022 del 30 gennaio 2023 consid. 4.3.1.; STF 8C_769/2021 del 3
maggio 2022 consid. 3.3.; DTF 148 V 144 consid. 3.1.3.; DTF 147 V 342 consid.
5.5.2.2.; STF 8C_214/2020 del 18 febbraio 2021 consid.
3.2; DTF 146 V
224; DTF 146 V 104; DTF 145 V 224 consid.
6.1.1; DTF 142 V 442
consid. 5.2 pag. 445 seg.; DTF 140 V 314 consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50
consid.
4.1;
DTF 133 V 587
consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257 consid. 3.2 pag. 258 seg.;
DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45
consid.
2.3; DTF 130 V 229 consid.
2.1.; DTF 127 V 57
consid. 3a; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr.
83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid.
3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid.
4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene
quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 146 V
233 consid. 4.2.1.; DTF 145 V 84 consid. 6.1.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.;
STF H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid.
1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997
ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127,
SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V
65 consid.
5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220
consid. 16;
DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16
consid. 1, DTF 112 V 233 consid.
2a, DTF 110 V 267
consid. 1a, DTF 109 V 4 consid.
3a; vedi inoltre
Bois
, "Procédures applicables aux
requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss;
Duc-Greber
:
"La portée de l'art. 4 de la
Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II
pag. 527;
Cattaneo
, "Les
mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag.
296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti,
tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa
materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (cfr. STF
9C_442/2021 del 17 marzo 2022 consid.
3.3.; DTF 118 V 32, DTF 109 V 169
consid. 3b).
2.8.  A
decorrere dal 1° gennaio 2023 le
Direttive cantonali riguardanti
gli importi delle prestazioni assistenziali prevedono, conformemente a quanto
contemplato dalle norme CSIAS alle quali rinvia la Las (cfr. consid. 2.4.;
2.5.), i seguenti forfait di mantenimento
:
"
Persone dell’unità di riferimento
- Forfait globale per il mantenimento
(raccomandato
dalle linee guida
CSIAS)
1
persona
1’031.-- / mese
2
persone
1'577.-- / mese
3
persone
1'918.-- / mese
4
persone
2'206.-- / mese
5
persone
2'495.-- / mese
Per ogni
persona
+ 209.-- / mese
supplementare”
Inoltre le Direttive enunciano:
"
(…)
1.2 Forfait globale giovani adulti
Condizioni abitative e di vita particolari possono giustificare un
adeguamento del forfait per il mantenimento dei giovani adulti (18 - 25 anni
compiuti).
a. Giovani adulti che vivono con i genitori
In questi casi è riconosciuto un forfait mensile di 600 franchi.
L’USSI può chiedere, salvo in caso di conflitti insormontabili, di
continuare a vivere con i genitori, fintanto che non sarà raggiunta l’indipendenza
economica e non garantisce ulteriori prestazioni se il trasferimento non viene
autorizzato.
b. Giovani adulti che hanno un’economia domestica propria
Il forfait mensile si riduce del 20% nei casi in cui il/i
giovane/i adulto/i:
·
non segue una formazione;
·
non partecipa a misure
orientate all’inserimento verso il mercato del lavoro;
·
non svolge alcuna
attività lucrativa adeguata;
·
non accudisce figli
propri.”
(cfr. BU del 13 gennaio 2023 pag. 5)
Per il 2024 non sono state
previste modifiche rispetto alla versione del 2023 (cfr. BU 41/2023 del 22
dicembre 2023 pag. 416).
2.9.  In relazione ai giovani adulti va
ancora rilevato che in dottrina
Guido
Wizent,
in Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit Ein Handbuch, Dike
Verlag AG, Zurigo/San Gallo 2014, pag. 386-388, ha sottolineato:
"
(…) Die
jungen Erwachsenen zwischen dem vollendeten 18. Altersjahr und dem vollendeten
25. Altersjahr
1419
unterliegen im
Wesentlichen in zweifacher Hinsicht einem sozialhilferechtlichen Sonderregime.
Zunächst wird der (beruflichen und sozialen) Integrationsförderung ein sehr
hoher Stellenwert eingeräumt. Das zuständige Sozialamt ist verpflichtet, den
jungen Erwachsenen rasch mit spezifischer Hilfe zur Seite zu stehen.
Hohe Bedeutung wird der vernetzten Zusammenarbeit (Jugendhilfe,
Berufsberatung, Arbeitslosen- und Invalidenversicherung, usw.) und dem
Gegenleistungsgedanken eingeräumt (s. Kap. H 11-1 und 2 SKOS-RL). Das
wohlklingende Wort „Integrationsförderung“ darf nicht darüber hinweg täuschen,
dass bei jungen Erwachsenen starkes Gewicht auf das Einfordern von
Gegenleistungen gelegt wird, womit eine eigentliche soziale Disziplinierung
erreicht werden soll.
Das Sozialhilferecht setzt mit dem Integrationsauftrag zeitlich
nahtlos fort, was von Verfassung wegen nur für Kinder und Jugendliche bis zur
Vollendung des 18. Altersjahres gilt. Diese haben Anspruch auf Förderung ihrer
Entwicklung (Art. 11 Abs. 1 BV), die als Querschnittsaufgabe von Bund und
Kantonen zu erfüllen ist (Art. 67 Abs. 1 BV) und programmatisch auch im
Sozialzielkatalog zum Ausdruck kommt (Art. 41 Abs. 1 lit. f und g BV). Die Problemlagen
von Jugendlichen und jungen Erwachsenen, die sich beide in der heiklen “Phase
zwischen Schule, Berufsbildung und Arbeitsaufnahme” (Kap. H 11-1 SKOS-RL)
befinden, sind indes durchaus vergleichbar. So nennt z.B. die Marginalie von
Art. 10 SHV 1 GR die Jugendlichen und jungen Erwachsenen nicht zu Unrecht in
einem Zug und geht etwa die Basler Strategie zur Bekämpfung der
Jugendarbeitslosigkeit richtigerweise von einem sowohl die Kinder, die
Jugendlichen als auch die jungen Erwachsenen umfassenden Ansatz aus, der die
drei Handlungsfelder (Vor-)Schulphase, Übergänge von der Schule in die
Berufsbildung und den Arbeitsmarkt sowie berufliche Desintegration
(Verhinderung einer Negativspirale) beinhaltet.
Des Weiteren können bei den jungen Erwachsenen tiefere Bedarfsansätze
zur Anwendung kommen. Dies fand in der Literatur bisher kaum Beachtung und
beschäftigte offenbar auch die Gerichte nur wenig, interessiert vorliegend aber
näher: Ist ein geringerer Bedarfsansatz überhaupt rechtlich vertretbar?
Die SKOS-RL ziehen in Anwendung ihres Grundsatzes der
Angemessenheit der Hilfe einen Vergleich der unterstützten jungen Erwachsenen
mit solchen, die nicht von der Sozialhilfe unterstützt werden und sich in einer
ähnlichen Lebenslage befinden. Weil erstere nicht besser gestellt werden sollen
als letztere, rechtfertigten sich geringere Grundbedarfs- und Wohnkostenbeiträge.
Dieser Argumentation kann im Grundsatz zugestimmt werden, auch wenn
sie nicht zwingend ist. Es handelt sich um eine spezifische, mit dem jungen
Alter verbundene integrationstendierte Ausprägung des Selbsthilfe und Minderungsgedankens,
die auch vor dem Hintergrund des Aktivierungsparadigmas (aktivierende Sozialhilfe)
zu sehen ist – die „monetäre Anpassung der Sozialhilfe soll verhindern, dass
die Integration durch falsche Anreize in Frage gestellt wird”. Die
Ungleichbehandlung ergibt sich mithin aus der Stoss- und Zielrichtung der
Sozialhilfe (Integration, Prävention).
Jungen Erwachsenen ist i.d.R. zumutbar, bei den Eltern oder
günstig in einer Wohngemeinschaft (Zimmerbenutzung) oder ähnlichem zu leben und
ihr Ausgabeverhalten demjenigen vergleichbarer, nicht unterstützter junger
Erwachsener anzupassen. Dies kann bedeuten, jungen Erwachsenen nur geringere bzw.
gar keine (externen) Wohnkosten sowie einen niedrigeren GBL zu vergüten.
Die jungen Erwachsenen dürfen aber nicht alle über den gleichen
Kamm gezogen werden. Dem Individualisierungsprinzip folgend ist im Einzelfall
stets nach der Zumutbarkeit und der konkreten Reichweite der Minderungspflicht
zu fragen. So kann es einer Person nicht (mehr) zumutbar sein, bei den Eltern
oder günstig in einer Wohngemeinschaft zu leben. In Betracht kommen
schwerwiegende Konflikte mit den Eltern, medizinische Gründe oder das
Vorhandensein eigener Kinder. Auch das Bestehen eines eigenen Haushalts oder
eine bereits erfolgreich absolvierte Erstausbildung bei Unterstützungsaufnahme
kann einer Aberkennung eines eigenen Haushalts entgegenstehen.”
Sempre
G. Wizent,
in Die Sozialhilferecht, 2°
ed., Dike Verlag AG, Zurigo/San Gallo 2023, pag. 393, riguardo ai giovani
adulti che dispongono di una propria economia domestica, ha puntualizzato:
"
(…)
–
Junge Erwachsene mit eigenem Haushalt
: Das Führen eines eigenen
Haushaltes wird nur in Ausnahmefällen aus zwingenden Gründen finanziert (zu
denken ist etwa an junge Erwachsene mit eigenen Kindern oder mit gewissen
psychischen Erkrankungen wie Angststörungen). Es werden in diesem Fall die
üblichen Ansätze für Erwachsene ausgerichtet. Liegen keine zwingenden Gründe
für einen eigenen Haushalt vor, erfolgt die Unterstützung nach einer
angemessenen Übergangsfrist wie bei jungen Erwachsenen in einer Zweck-WG; zudem
ist der Umzug in eine günstigere Wohngelegenheit zu prüfen.
Beabsichtigt ein junger Erwachsener, der noch bei den Eltern lebt,
auszuziehen, obwohl die Voraussetzungen für einen eigenen Haushalt respektive
das Leben in einer WG nicht vorliegen, ist hingegen keine Übergangsfrist erforderlich.
In diesem Fall kann vor einem Auszug aus dem Elternhaus die Übernahme der
Wohnkosten
verweigert werden. Damit wird er faktisch gezwungen, im
elterlichen Haushalt wohnen zu bleiben.
Bei jungen Erwachsenen mit eigenem Haushalt in ordentlicher
Unterstützung wird der Grundbedarf aber dann um 20 Prozent reduziert, wenn sie
(a) nicht an einer auf die arbeitsmarktliche Integration ausgerichteten Masnahme/Ausbildung
teilnehmen, (b) keiner angemessenen Erwerbstätigkeit nachgehen oder (c) keine
eigenen Kinder betreuen. Es handelt sich bei dieser Reduktion um eine der per
Anfang 2016 verabschiedeten Verschärfungen der SKOS-Richtlinien.
Die Rechtsgleichheit setzt zu pauschalen Regelungen Grenzen und es
ist m.E. mindestens fraglich, ob diese, im Aktivierungsparadigma wurzelnde
Reduktion mit Sanktionscharakter vor der Rechtsgleichheit und dem sozialen Rückschrittsverbot
(N 205) standhält: Es handelt sich um junge Erwachsene, denen aus zwingenden
Gründen ausnahmsweise ein eigener Haushalt finanziert wird (z.B. bei
schwerwiegenden Konflikten mit den Eltern).
Bedarfsrechtlich sollte allein entscheidend sein, ob diese
Personengruppe mit eigenem Haushalt effektiv geringere Bedürfnisse aufweist als
ältere Erwachsene (tatsächlich vorhandene Bedürfnisunterschiede; qualifiziertes
Begründungserfordernis). Anders formuliert: Verletzungen der beruflichen
Integrationspflicht sollten nicht über die Bedürftigkeit, sondern über das
sozialhilferechtliche Pflichten- und Sanktionssystem geregelt werden.”
2.10.  Da quanto esposto sopra si evince
che nel caso dei giovani adulti l’obiettivo principale dell’assistenza sociale
è quello dell’inserimento professionale e sociale e che coloro i quali non
hanno concluso una prima formazione, di principio, devono continuare a vivere
nella stessa economia domestica dei genitori (cfr. consid. 2.5.; 2.6.; 2.9.).
Soltanto a determinate
condizioni, infatti, l’assistenza sociale riconosce ai giovani adulti le spese
per un proprio alloggio indipendente, ad esempio se esistono gravi conflitti
coni genitori o in presenza di una patologia psichica (cfr. consid. 2.5.; 2.9.).
Qualora per un giovane adulto
venga ammesso che la sua situazione è tale da giustificare un’abitazione
indipendente, le norme CSIAS e le direttive cantonali prevedono che il suo
forfait di mantenimento sia ridotto del 20% nel caso in cui non partecipi a una
formazione o a misure finalizzate all’integrazione nel mercato del lavoro, non svolga
alcuna attività lucrativa adeguata e non accudisca propri figli (cfr. consid.
2.5.; 2.8.).
Come visto (cfr. consid. 2.6.),
tale decurtazione è stata introdotta in occasione della revisione delle norme
COSAS (dal 2021 CSIAS) entrata in vigore nel gennaio 2016.
Dal
rapporto dell’Associazione romanda e ticinese delle
istituzioni dell’aiuto sociale (
Artias)
,
Révision des normes CSIAS et
défis pour l'aide sociale, dicembre 2015, pag. 9, emerge che tale riduzione
rafforza la pressione esercitata sui giovani adulti affinché si inseriscano nel
mercato del lavoro.
Tenendo conto, altresì, del fatto
che, secondo le linee guida CSIAS, all’inserimento professionale durevole dei
giovani e dei giovani adulti deve essere attribuita la massima priorità (cfr.
consid. 2.5.), occorre quindi considerare che la diminuzione del 20% del
fabbisogno minimo ha lo scopo di disincentivare l’inattività di determinati
giovani adulti.
Tale conclusione trova fondamento
anche nella circostanza che il forfait di mantenimento non comprende i costi supplementari
legati alla formazione – oltre ai libri, stampati, articoli di cartoleria – o
le spese connesse allo svolgimento di un’attività lucrativa (cfr. consid. 2.5.;
Linee guida CSIAS p.to C.3.1.; spiegazioni al p.to C.3.1.; https://rl.skos.ch/lexoverview-home/lex-RL_C_3_1?effective-from=20230101;
Direttive cantonali riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per
il 2023, p.to 1 e le Direttive per il 2024, p.to 1).
Il p.to C.6.2. delle linee guida
CSIAS valide dal gennaio 2021 prevedono, al contrario, delle prestazioni specifiche
in caso di formazione, perfezionamento o riqualifica professionale, e meglio:
"
1
La
frequentazione di una scuola, di un corso o di una formazione può comportare
spese supplementari non incluse nel FM.
2
Le spese supplementari per gli acquisti e le attività
richiesti dalla scuola o dall’istituto di formazione devono essere presi a
carico a titolo aggiuntivo.
3
Ulteriori misure di formazione possono essere prese a
carico se incentivano uno sviluppo positivo dei beneficiari del sostegno.
4
Le spese di formazione continua e di perfezionamento
professionale possono essere prese a carico se contribuiscono all’inserimento
professionale e/o all’integrazione sociale dei beneficiari del sostegno.
5
Possono essere versati contributi per una seconda
formazione o per una riqualifica professionale se la prima formazione non
permette di conseguire un reddito tale da assicurare l’esistenza.”
Per quanto concerne il Canton
Ticino l’art. 20 cpv. 1 Las enuncia, d’altronde, che le prestazioni speciali
sono destinate a coprire dei bisogni particolari, quali ad esempio le spese di
formazione (lett. a) e misure che favoriscono l’integrazione sociale e
l’inserimento professionale (lett. d).
Ne discende che l’argomentazione
della parte resistente secondo cui la riduzione del 20% del forfait previsto
dalle CSIAS corrisponde ad una riduzione dovuta ai minori costi a carico di un
giovane adulto che non segue una formazione, non partecipa a misure orientate
all'inserimento verso il mercato del lavoro, non svolge alcuna attività lucrativa
adeguata e non accudisce figli propri (cfr. doc. V; consid. 1.5.) non è
pertinente.
Non si comprende, infatti, quali
costi, compresi nel forfait di mantenimento (cfr. consid. 2.5.; Linee guida
CSIAS p.to C.3.1.; spiegazioni al p.to C.3.1.;
https://rl.skos.ch/lexoverview-home/lex-RL_C_3_1?effective-from=20230101
;
Direttive cantonali riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali per
il 2023, p.to 1 e le Direttive per il 2024, p.to 1), tali giovani adulti
potrebbero risparmiare rispetto a coloro che, per contro, sono, in particolare,
in formazione o svolgono un’attività lucrativa o una misura di inserimento.
È vero che il fabbisogno minimo
comprende pure le spese di trasporto (trasporti pubblici locali; cfr. p.to
C.3.1. Norme CSIAS; p.to 1 Direttive cantonali), le quali sono sostenute
specialmente da coloro i quali devono spostarsi per seguire una formazione o
lavorare.
È altrettanto vero, tuttavia, che
ai costi di trasporto può dover fare fronte anche un giovane adulto che non è
in formazione o non esercita un’attività lavorativa, ma, ad esempio, deve
sottoporsi a visite e cure per motivi di salute.
Pertanto, nel caso di giovani
adulti che non seguono una formazione, non partecipano a misure orientate
all'inserimento verso il mercato del lavoro, non svolgono alcuna attività
lucrativa adeguata e non accudiscono figli propri, l’attuazione di una
riduzione del 20% automatica, in virtù del solo fatto che vi sarebbero minori
costi, a prescindere dalla situazione concreta, non è oggettivamente
giustificata.
In simili condizioni il principio
della riduzione del 20% del forfait di mantenimento deve essere applicato
valutando ogni caso di specie.
Occorre così esaminare se un
giovane adulto che non partecipa a una formazione o a misure finalizzate
all’integrazione nel mercato del lavoro, non svolge alcuna attività lucrativa
adeguata e non accudisce propri figli presenti delle caratteristiche tali da legittimare,
nel calcolo della prestazione assistenziale, una decurtazione del fabbisogno
minimo oppure, al contrario, il computo integrale dell’importo della soglia di
intervento.
2.11.  Nell’evenienza concreta dalle carte
processuali emerge che nel 2020 alla ricorrente è stato riconosciuto
dall’assicurazione invalidità il diritto a una formazione professionale.
La
medesima, la quale nel settembre 2020 ha iniziato un apprendistato quale __________
AFC presso la Scuola __________ che avrebbe dovuto concludersi nel giugno 2023
(cfr. doc. 102-103), ha dovuto ripetere il primo anno (cfr. doc. 101). Inoltre,
durante il secondo anno, cominciato nell’agosto 2022, il provvedimento
professionale è stato definitivamente interrotto il 1° giugno 2023 a causa di
un peggioramento del suo stato di salute che l’ha resa inabile alla formazione
dal 26 aprile 2023 (cfr. doc. I pag. 2; doc. 114-119).
In effetti i Dr. med. __________,
FMH psichiatria e psicoterapia e __________, medico assistente psichiatria e
psicoterapia, dello __________, a partire dal 3 maggio 2023 (cfr. pure
certificazioni dell’11 maggio, del 22 giugno e dell’11 agosto 2023), hanno
attestato che lo stato clinico di RI 1 giustificava un’interruzione delle
attività scolastiche dal 26 aprile al 30 settembre 2023 (cfr. doc. 114-119).
Il 22 settembre e il 22 novembre
2023 gli specialisti hanno dichiarato la paziente inabile al lavoro al 100% dal
1° ottobre al 30 novembre 2023, rispettivamente dal 1° dicembre 2023 al 31
gennaio 2024 (cfr. doc. 113; 112).
Nel
maggio 2023 la ricorrente ha presentato domanda di prestazioni assistenziali,
visto che da fine maggio 2023 non ha più percepito l’indennità giornaliera AI
(cfr. doc. I pag. 2; doc. 177; 178; 180).
Con decisione del 27 dicembre
2023 l’Ufficio AI ha assegnato alla ricorrente una rendita intera di invalidità
(grado di invalidità dell’82%) a decorrere dal 1° giugno 2023 di fr. 1'633.--
al mese.
La
somma retroattiva di fr. 11’431.-- (rendite dal 1° giugno 2023 al 31 dicembre
2023) è stata parzialmente compensata per fr. 9'798.-- con le prestazioni
assistenziali corrisposte dall’USSI (cfr. doc. 139-140).
Nel provvedimento l’Ufficio AI,
riguardo al “salario con danno alla salute”, ha precisato che
“a causa del
danno alla salute, lei non ha potuto terminare nessun tipo di formazione. Non
ha attualmente una capacità lavorativa sufficiente per intraprendere una
formazione e/o un’attività nel mondo dell’economia primaria. Non possiede
competenze spendibili nel mercato libero del lavoro ma soltanto in ambito protetto.
(…)”
(cfr. doc. 139-144).
Il 31 luglio 2024 la Cassa
cantonale di compensazione AVS/AI/IPG ha riconosciuto all’insorgente una
prestazione complementare con effetto retroattivo dal 1° giugno 2023 di
complessivi fr. 1'592.60 al mese da giugno a dicembre 2023 e di fr. 1'586.20
dal 1° gennaio 2024 (cfr. doc. IX1; consid. 1.7.).
2.12.  Chiamata a dirimere la presente
fattispecie, questa Corte rileva, dapprima, che l’USSI non ha sollevato alcuna
obiezione circa il fatto che RI 1 disponga di una propria abitazione indipendente
(appartamento di 2 ½ locali) a __________ (cfr. doc. 57: contratto di locazione
concluso nel luglio 2022 con effetto dal 16 settembre 2022).
In effetti l’assistenza sociale
riconosce, eccezionalmente, ai giovani adulti le spese di un proprio alloggio, segnatamente
in presenza di una patologia psichiatrica (cfr. consid. 2.5.; 2.10.).
Il TCA, inoltre, ritiene che la
ricorrente, non essendo nelle condizioni, a causa del suo stato di salute, di
poter svolgere una formazione, un’attività lucrativa adeguata o una misura
orientata all'inserimento nel mercato del lavoro, non abbia effettivamente la
possibilità di evitare l’applicazione della riduzione del 20% del forfait di
mantenimento, ad esempio iniziando una nuova formazione oppure cercando un
impiego.
La decurtazione del 20%, che,
come visto, ha l’obiettivo di disincentivare un’attitudine inattiva di alcuni
giovani adulti (cfr. consid. 2.10.), nel caso dell’insorgente, in ragione delle
sue condizioni di salute, non potrebbe, perciò, in ogni caso sortire tale
effetto.
La riduzione del 20% del
fabbisogno minino attuata dall’amministrazione nel calcolo della prestazione
assistenziale spettante alla ricorrente nel mese di settembre 2023 non si
rivela, del resto, conforme, in particolare, al
diritto
all’uguaglianza di trattamento garantito dall’art.
8 Cost., che risulta violato
quando
una decisione fa, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto
importante giustifica oppure sottopone ad un regime identico situazioni che
presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere
necessario un
trattamento divers
o (cfr. STF 8C_464/2022 dell’8 marzo 2023 consid. 3.4.; STF 8C_249/2020
del 16 luglio 2020 consid. 5.2.2.).
In una sentenza 8C_418/2020
del 7 settembre 2020
l’Alta Corte,
in proposito, ha stabilito:
"
6.2. Il
principio della parità di trattamento (art. 8 Cost.) e la protezione
dall'arbitrio (art. 9 Cost.) sono strettamente legati. Una decisione è
arbitraria quando non si fonda su motivi seri e oggettivi o appare priva di
senso o di scopo. Essa disattende il principio della parità di trattamento
quando, tra casi simili, fa delle distinzioni che nessun fatto importante
giustifica oppure sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra
di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un
trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere
identiche sotto ogni aspetto, ma la loro similitudine va stabilita per quel che
riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere. L'ingiustificata
inuguaglianza, rispettivamente la disparità di trattamento, deve riferirsi ad
un aspetto sostanziale (
DTF 142 V 316
consid.
6.1.1 pag. 323;
141 I 235
consid.
7.1 pag. 239 seg. e 141 I 153 consid. 5.1 pag. 157 con rispettivi rinvii).”
In concreto la situazione
dell’insorgente si differenzia in modo rilevante da quella di giovani adulti
che non seguono una formazione, non partecipano a misure orientate
all'inserimento verso il mercato del lavoro o non svolgono alcuna attività
lucrativa adeguata nonostante abbiano la possibilità di intraprendere tutto quanto
necessario al fine di, perlomeno, tentare di porre rimedio alla loro
inattività.
La ricorrente, per quanto attiene
all’importo della soglia di intervento, non va, pertanto,
sottoposta allo stesso regime dei giovani
adulti che per scelta restano inattivi.
Nel conteggio della prestazione
assistenziale ordinaria del mese di settembre 2023 spettante a RI 1 non va, di
conseguenza, applicata la riduzione del 20% del forfait di mantenimento.
Il TCA rende comunque attenta
l’insorgente che per tale mese le sono state attribuite retroattivamente anche
una rendita intera di invalidità AI e la PC (cfr. doc. 139-144; IX1; consid.
1.7.).
2.13.
In ambito di assistenza sociale, per quanto concerne
la procedura dinanzi al TCA, si applica la legge di procedura per le cause
davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca) e, per quanto non
disposto da questa legge, si applica la legge federale sulla parte generale del
diritto delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; cfr. art. 31
Lptca; art.
33 cpv. 3 Laps a cui rinvia l’art. 65 cpv. 1 Las
).
L’art.
29 Lptca enuncia:
"
1
La procedura è gratuita per le parti.
2
La
procedura di ricorso concernente le controversie relative all’assegnazione o al
rifiuto di prestazioni dell’assicurazione per l’invalidità è soggetta a spese;
l’entità delle spese è determinata fra 200.-- e 1000.-- franchi in funzione
delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.
3
Alla
parte che provoca la causa per leggerezza o per un comportamento temerario,
sono imposte la tassa di giustizia e le spese di procedura.
4
Negli
altri casi la tassa di giustizia, quando è dovuta, è fissata tra 200 e 1’000
franchi.”
L’art. 61 lett. a LPGA,
valido fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che
la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per
le parti
; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia
essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Il 1° gennaio 2021 è
entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA enuncia ora
unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di regola pubblica.
Dalla medesima data è in vigore l’art. 61 lett. f
bis
LPGA secondo
cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a
spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo
prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un
comportamento temerario o sconsiderato.
In
concreto, trattandosi del settore dell’assistenza sociale per il quale è
applicabile in primis la Lptca e solo sussidiariamente la LPGA
(per quanto non disposto dalla Lptca) e
considerato il tenore dell’attuale art. 29 Lptca, come pure il fatto che il
legislatore cantonale non abbia previsto in ogni caso di prelevare le spese
nell’ambito dell’assistenza sociale,
non si
riscuotono spese giudiziarie (cfr. STCA 42.2023.45 del 21 febbraio 2024 consid.
2.10.; STCA 42.2023.30 del 29 settembre 2023 consid. 2.14.; STCA 42.2022.99 del
2 maggio 2023 consid. 2.10. e STCA 42.2022.100 del 2 maggio 2023 consid. 2.12.,
i cui ricorsi al TF, congiunti, sono stati ritenuti inammissibili con giudizio
8C_382/2023, 8C_383/2023 del 3 luglio 2023; STCA 42.2022.44 del 29 agosto 2022
consid. 2.14., il cui ricorso al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio
8C_570/2022 del 9 novembre 2022; STCA 42.2021.71 del 24 gennaio 2022 consid.
2.4.).
2.14.  L’insorgente, vincente in causa e
rappresentata dall’avv. __________ della RA 1, ha diritto all’importo di fr. 1’500.--
a titolo di ripetibili da mettere a carico della parte resistente (cfr.
art. 61 lett. g LPGA
;
30 Lptca
).
Visto
il diritto a ripetibili, la richiesta di ammissione all’assistenza giudiziaria
(cfr. doc. I apg. 11 e 12; consid. 1.4.) –
la
quale deve essere intesa solo come
domanda di assunzione delle spese di
patrocinio, visto che la procedura davanti al TCA in materia di assistenza
sociale è per principio gratuita (cfr. consid. 2.13.; art. 29 cpv. 1 Lptca) –
è diventata priva di oggetto (cfr.
DTF
124 V 309, consid. 6 e, tra le tante, STF 8C_585/2021 del 6 gennaio 2022
consid. 7.1.; STF 9C_666/2017 del 6 settembre 2018 consid. 5.2.; STF
8C_756/2017 del 7 marzo 2018 consid. 6; STF 9C_335/2011 del 14 marzo 2012
consid. 5, STF 9C_206/2011 del 16 agosto 2011 consid. 5, STF 9C_352/2010 del 30
agosto 2010 consid. 3).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.  Il ricorso è
accolto
.
§   La decisione su
reclamo del 13 maggio 2024 è annullata.
§§ Gli
atti sono rinviati all’USSI affinché ricalcoli l’importo della prestazione
assistenziale ordinaria del mese di settembre 2023 spettante alla ricorrente.
2.  Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
L’USSI verserà alla ricorrente
l’importo di fr. 1’500.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili, ciò che rende
priva d’oggetto la richiesta di ammissione al gratuito patrocinio.
3.  Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al
Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti