ti_gerichte · 90.1999.84 · 2000-11-08 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2000 90.1999.84
Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2000 90.1999.84
Ticino Tribunale della pianificazione 08.11.2000 90.1999.84

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00084
90.1999.00085
90.1999.00086
Lugano
8 novembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sui ricorsi
1.
__________
-__________
,
__________
, e __________
__________
__________
,
__________
,
2. __________
__________
, __________,
e
__________ __________ __________
,
__________
__________,
3. __________
e __________ __________
,
__________
tutti rappr. da:
avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 6 luglio 1999 (n° __________) del
Consiglio di Stato, che nega l'approvazione della revisione del PR dei
__________ di __________ __________;
viste le
osservazioni 15 dicembre 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
I
__________ di __________ sono situati sul terrazzamento glaciale che allinea
tutti i monti del __________, ad una quota di ca. 700 mslm. L'aggregato più
antico dell'edificazione, situato in località Ca' delle fontane, è suddiviso in
un nucleo principale, composto da una ventina di edifici rurali disposti
attorno ad una chiesetta (__________________________________________________),
e in un nucleo secondario (ca. dieci costruzioni), posto leggermente più a
valle. L'edificazione successiva, che conta una quindicina di costruzioni, si è
sviluppata in forma dispersa ad est del nucleo primitivo, in località
_________, e comprende, oltre ad edifici di carattere agricolo, alcune case di
vacanza edificate all'inizio del '900.
b.
Visto
lo stato di avanzato degrado della zona boschiva del __________ cantonale di
__________ __________, nel 1967 l'autorità forestale cantonale sottoponeva a
quella federale un progetto di risanamento della selva castanile: oltre al
rimboschimento di 38 ettari di terreno, il progetto contemplava la
realizzazione di una strada forestale di collegamento fra la frazione di
__________ e i __________ __________ __________, degli impianti di protezione
contro il fuoco e una rete di sentieri escursionistici. Visti i vantaggi
derivanti dall'esecuzione della strada, il progetto prevedeva una
partecipazione finanziaria del Comune.
Con
decisione 2 luglio 1971 il Consiglio federale stanziava un sussidio per le
opere di cui sopra a condizione che entro il 31 dicembre 1972 ai __________ di
__________ fosse operante un PR,
"(…) atto ad indirizzare e mantenere
l'eventuale edificazione entro i limiti compatibili con le esigenze della
protezione della natura e del paesaggio ed a conservare in modo duraturo una
certa parte dei terreni agricoli della zona"
(p.to n° 4 del disp.).
c.
L'11 febbraio 1974 il Municipio di __________ __________ sottoponeva
al Consiglio di Stato, per l'approvazione, il PR dei __________ di __________.
Lo strumento prevedeva in particolare due tappe di sviluppo: la prima tappa, di
ca. 55'000 mq (contenibilità = 247 PT), istituiva una zona NV, corrispondente
al nucleo originario principale, una zona residenziale (RU2), che completava a
monte il perimetro del nucleo, si estendeva a valle fino ad includere il
piccolo nucleo secondario e si espandeva poi ad est, includendo in località
_________ parte degli edifici esistenti, ed infine una zona AP/EP in località
__________.
Con ris.
gov. 31 marzo 1976 il Consiglio di Stato approvava il PR dei __________
limitatamente a questa tappa di sviluppo, fissando al Comune un termine per
presentare una relazione tecnico-economica (piano di attuazione) e per affinare
gli aspetti relativi all'approvvigionamento dell'acqua potabile, alle
canalizzazioni e alla depurazione delle acque. Tali documenti venivano inviati
al Governo in data __________ 1976.
d.
Fallita
l'iniziativa di un gruppo di promotori immobiliari, volta a proporre un nuovo
concetto insediativo per la seconda tappa di sviluppo dei __________ di
__________ (centro turistico, amministrativo e commerciale), e vista
l'imminente pubblicazione del PR consortile del __________, con ris. gov. 13
aprile 1983 il Consiglio di Stato annullava la procedura relativa al PP
elaborato dal Comune per la seconda tappa di sviluppo del comprensorio e
approvava le varianti inoltrate nel 1976.
Da notare
che, nel frattempo, la strada forestale __________ - __________ di __________,
lunga ca. 4 km e larga ca. 3.5 m, era stata portata a termine (25 ottobre 1979)
e che il contributo del Comune ai costi di realizzazione era stato fissato a
fr. 263'693.-, pari al 15% del costo effettivo.
e.
Con
ris. gov. 12 luglio 1985 il Consiglio di Stato approvava il PR dei Comuni del
__________, confermando a p. 15 l'azzonamento previsto per i __________ di
__________.
Sempre nel
1985 veniva approvato il piano generale delle canalizzazioni (PGC) contemplante
l'allacciamento della zona.
f.
In
data 9 giugno 1994 il Municipio sottoponeva al Dipartimento del territorio per
l'esame preliminare la proposta di revisione del PR dei __________ di
__________.
Il 9
maggio 1995 il Dipartimento giudicava nel complesso positivamente la proposta,
richiedendo tuttavia alcune modifiche e completazioni: venivano in particolare
espresse serie riserve sul concetto urbanistico e sul dimensionamento della
zona edificabile e indicato, come aspetto ancora irrisolto, quello relativo
all'urbanizzazione, sia dal profilo dell'accesso, garantito solo da una strada
forestale, sia dal profilo delle canalizzazioni. A questo proposito il Cantone
richiedeva la presentazione, almeno a titolo indicativo, del costo
dell'urbanizzazione e delle relative tappe esecutive, munite di relativo piano
finanziario.
g.
In
data 9 giugno 1996 l'Assemblea comunale di __________ adottava la revisione del
PR dei __________, che riprende in sostanza l'impostazione originaria,
adeguando puntualmente lo strumento alle diverse leggi entrate in vigore dopo
la sua adozione. In particolare essa introduce il piano del paesaggio, mira a
delimitare in modo più organico il perimetro della zona edificabile,
ampliandolo leggermente, e a ridefinire gli accessi all'interno del comparto,
prevede poi un posteggio collettivo in località Campagna, stralcia la zona
AP/EP in località __________ e semplifica la NAPR, concedendo un lieve aumento
degli indici ed introducendo un vincolo per residenze secondarie. Per quanto
attiene all'urbanizzazione, e ritenuto che
"(…) la necessità o meno di
dover realizzare le canalizzazioni come pure i tempi non possono essere
valutati a questo stadio poiché non possiamo realmente ipotizzare lo sviluppo
insediativo futuro"
, nella valutazione dei costi veniva esposto a
titolo indicativo un importo complessivo di fr. 830'000.-- per il periodo
1998-2008.
h.
Con
ris. gov. 6 luglio 1999, n° __________, il Consiglio di Stato rifiutava
l'approvazione della revisione, annullava il PR 1976 ed inseriva d'ufficio il
comparto in zona agricola. A sostegno della propria decisione il Governo negava
la sussistenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, rilevando in particolare
come già attualmente, ossia senza la zona edificabile dei Monti, il PR del
Comune risultasse sovradimensionato, come in 22 anni nel comparto fossero stati
costruiti solo quattro edifici, come gli aspetti esecutivi e finanziari
relativi alle canalizzazioni e all'eventuale riscatto della strada forestale
non fossero stati affrontati e risolti, e come di conseguenza gli atti
sottoposti al Legislativo comunale per l'adozione mancassero della necessaria
completezza per confermare la zona.
i.
Avverso
tale decisione __________ __________ -__________ e __________ __________
__________ (mapp. n° __________-__________RF),
__________
__________ e
__________ __________ __________ (mapp. n° __________RF) e __________ e
__________ __________ (mapp. n° __________RF), si aggravano davanti al TPT,
postulandone l'annullamento: dal profilo formale essi criticano anzitutto
l'omessa notifica personale e la modifica d'ufficio attuata dal Governo in
violazione al principio che impone un rinvio degli atti al Comune in presenza
di modifiche sostanziali del PR. Dal profilo materiale essi censurano un
eccesso d'apprezzamento da parte dell'autorità cantonale, che avrebbe dovuto
limitare il suo potere d'esame all'arbitrio, una violazione del principio della
buona fede per rapporto ai contenuti dell'esame preliminare e la mancata
applicazione delle regole relative alla revisione dei piani (art. 21 LPT).
Sostenendo inoltre che l'estensione della zona edificabile si dimostrerebbe
perfettamente conforme al diritto federale, essi contestano il calcolo della
contenibilità, effettuato senza tener conto della destinazione a residenza
secondaria della zona. Infine, con particolare riferimento all'urbanizzazione
essi ribadiscono che la problematica andava esaminata alla luce dell'art. 21
LPT, risultando conforme ai precetti del diritto federale.
Il
Consiglio di Stato, in sede di risposta, postula la reiezione dei gravami.
l.
In
data 22 febbraio 2000 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la
quale le parti si riconfermavano nelle rispettive allegazioni e domande. Il 10
maggio 2000 veniva esperito un sopralluogo, secondo le modalità pattuite
durante l'udienza.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
1.1
La
competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG,
introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche
decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal 15 marzo
1995).
In
concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti giusta l'art. 38 cpv. 4 lett.
c) LALPT è pacifica.
I
ricorsi, tempestivi, sono ricevibili in ordine.
1.2
Per
quanto concerne la mancata notifica della decisione agli insorgenti si rileva
che, giusta l’art. 37 cpv. 2 LALPT, le risoluzioni del Consiglio di Stato
devono venir intimate al Comune, ai ricorrenti e ai proprietari dei fondi la
cui situazione è stata modificata dalla risoluzione. In concreto da un esame
del dispositivo della decisione 6 luglio 1999 emerge che, in effetti, l'avviso
personale ai ricorrenti è stato omesso, benché, essendo toccati dalla modifica
d’ufficio, l’intimazione era, ai sensi dell’articolo di legge succitato,
d’obbligo. Conseguenza di tale difetto non è tuttavia, come pretendono i
ricorrenti, la nullità assoluta della decisione: dottrina e giurisprudenza sono
infatti concordi nel ritenere che l’omessa notificazione di una decisione fa
sì, in linea di massima, che il termine per impugnarla non decorra (DTF 96 I
691/92 consid. 1d; DTF 102 Ib 91, DTF 107 Ib 175, Grisel, Traité de droit
amministratif, vol II, pag 878). Analogo principio è sancito dagli art. 38 LPA
rispettivamente art. 107 cpv. 3 OG, i quali stabiliscono che una notifica
difettosa o irregolare non può cagionare alle parti alcun pregiudizio. Ne
consegue che in queste circostanze i proprietari toccati dalla modifica possono
semmai ancora disporre per intero del termine per poter ricorrere davanti a
questo Tribunale e ciò a partire dal momento in cui sono venuti a conoscenza
dell’esistenza della decisione.
2.
2.1
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce
l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: "le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti".
Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Il suo
controllo non è quindi limitato all'arbitrio.
2.2
Nella
sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la
pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi
pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione
cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente
con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per
approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi
insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al
Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio
(art. 37 LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta,
malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e
rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF
111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza
possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza
26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di __________
“quando la nuova
regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori
manifesti"
. Nell’articolo "Zum Schutz der Gemeindeautonomie in
der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung", in RPG 1991, pag. 56,
Kuttler cita l’esempio della riduzione o ampliamento di una zona edificabile
sovra - risp. sottodimensionata: se più punti del comprensorio si prestano a
ridimensionamento della zona edificabile il Consiglio di Stato dovrà rinviare
il piano al Comune perché decida autonomamente in quale di essi vorrà
intervenire, se invece la localizzazione è imposta dalle circostanze (ad
esempio perché bisogna istituire lì e non altrove una superficie per
l’avvicendamento colturale) l’autorità governativa potrà direttamente
modificare d’ufficio il PR. Il diritto di essere sentito del Comune e dei
proprietari toccati dalla modifica dovrà comunque essere salvaguardato.
3.
In
concreto occorre stabilire se l'intervento operato d'ufficio dal Consiglio di
Stato, che ha negato l'approvazione del piano, inserendo il comparto dei
__________ in zona agricola, si giustifica alla luce dei principi suesposti. A
fondamento della propria decisione il Governo sottolinea l'assenza delle
condizioni enunciate all'art. 15 LPT, ed in particolare il sovradimensionamento
del PR, la sua mancata attuazione (realizzazione di quattro edifici in 22 anni)
e la mancata soluzione degli aspetti esecutivi e finanziari relativi alle
canalizzazioni e all'eventuale riscatto della strada forestale.
Per
contro si può subito rilevare che, per i motivi che verranno ripresi in seguito,
l'annullamento da parte del Consiglio di Stato del PR 1976 appare invece del
tutto superfluo (cfr. p.to n° 5 del disp.): infatti, a causa del manifesto
sovradimensionamento della zona edificabile, il PR dei __________ di
__________, riconfermato il 12 luglio 1985 nell'ambito dell'approvazione del PR
consortile dei Comuni del __________, non costituiva un PR conforme alla LPT:
esso è quindi decaduto quo alla delimitazione della zona edificabile "ope
legis" il 1° gennaio 1988 (cfr. art. 35 cpv. 1 lett. b), e ciò
indipendentemente dai termini indicati al Comune dal Governo a p. 15 della
decisione 12 luglio 1985 (cfr. in particolare DTF __________
del 10
ottobre 1997 e __________ dell'11 novembre 1997, secondo cui l'approvazione ai
sensi dell'art. 26 LPT non costituisce una garanzia della conformità al diritto
federale di un PR, che non va quindi esaminato secondo criteri puramente
formali come la sua data d'adozione o d'approvazione).
Ne
consegue che, vista la decadenza il 1° gennaio 1988 del PR dei __________ di
__________, riconfermato dal Governo nel 1985, lo strumento pianificatorio
all'esame va considerato a tutti gli effetti come un nuovo PR e non una
revisione di quello precedente.
4.
4.1
Onde determinare se la modifica d'ufficio effettuata dal Consiglio
di Stato merita di venir confermata, va anzitutto ricordato che
scopo essenziale della pianificazione è di
assicurare
"un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un
ordinato insediamento del territorio”
(art. 75 Cost.).
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse
volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con
formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta
ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di
comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.2
Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono
principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il
Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD,
che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo
strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che
si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“
(art. 12 lett. b
LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale
(1980) statuisce che
"il Cantone ... attua una politica di
pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra
di loro coordinate"
. Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da
obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione
del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo
dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art.
15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto
cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD
(art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i
prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del
comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento
pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la
zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova
concreta attuazione.
5.
5.1
Per quanto concerne specificamente le zone edificabili occorre
rilevare che, a norma dell'art. 15 LPT, la zona edificabile comprende i terreni
idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori.
Non
basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro
e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un
comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone,
prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori
naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre
idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid.
5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
5.2
Premesso
che nel caso concreto non emergono motivi per non ritenere idonei
all'edificazione i terreni in questione, occorre rilevare che per stabilire se
un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto
a
tutto il comprensorio
. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case:
queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate
. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto
(Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e
non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
5.3
Si
terrà inoltre conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano
strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro
estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e,
implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa
(Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità
dell’assetto territoriale che ne consegue;
la
creazione di
piccole zone
lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. Eccezioni sono
ammesse solo in presenza di motivi particolari e preponderanti, come ad esempio
nel caso in cui un gruppo di edifici si ponga in un rapporto funzionale con una
zona edificabile esistente e possa venire considerato come un insediamento
subordinato, posto ai suoi margini ("Bauzonenrandbesiedlung"): ciò si
avvera segnatamente quando l'insieme presenta una densità edilizia pressoché
identica a quella della zona principale o risulti correlato ad essa tramite
strade o altre opere d'urbanizzazione(DTF 116 Ia 336 ss., consid. 4; 114 Ia 255
consid. 3c). Ma anche in assenza di stretti legami con un insediamento
principale, vedi per la distanza o per la differenza di quota, più costruzioni
possono eccezionalmente venir considerate come nucleo, purché presentino una
marcata struttura insediativa ("Siedlungsstruktur"). In tutti questi
casi può imporsi la creazione di una piccola zona edificabile, retta
eventualmente da prescrizioni edilizie restrittive (DTF 113 Ia 444, consid. 4
da).
Punto
comune a queste fattispecie è il fatto che ogni nuovo intervento edilizio non
si esaurisce nel suo fine costruttivo immediato bensì contribuisce nella
medesima misura a mantenere e consolidare un'aggregazione che presenta valenze
sociali, economiche, storiche e funzionali. Proprio per tali valenze
l'organizzazione e lo sviluppo di questi piccoli comparti deve venir
pianificato in anticipo e non demandato alla procedura della domanda di
costruzione ed all'eventuale rilascio di autorizzazioni eccezionali basate
sull'art. 24 LPT.
6.
6.1
Fatte queste premesse occorre ora applicare questi principi alla
contestata modifica pianificatoria operata dal Consiglio di Stato, onde
esaminarne la legalità.
Innanzitutto per quel che concerne il presupposto di una preesistente ampia
edificazione ai sensi dell’art. 15 lett. a) LPT, va rilevato che, come già
accennato in narrativa, la struttura insediativa del comparto dei __________ di
__________, che rappresenta l'aggregato montano più importante della riviera
del __________, è composta da un nucleo antico, posto in località Ca' delle
fontane, e da un'edificazione più recente, sviluppatasi in forma dispersa ad
est del nucleo primitivo e che comprende, oltre ad edifici di carattere rurale,
alcune case di vacanza edificate all'inizio del '900. Per quanto attiene alla
struttura originaria dell'edificazione, essa risulta abbastanza compatta e si
suddivide in un nucleo principale, composto da una ventina di edifici di
modeste dimensioni e di origine prevalentemente agricola, disposti attorno alla
__________ __________ __________ __________ __________, e in un piccolo nucleo
secondario, composto da una diecina di costruzioni, posto leggermente più a
valle. L'edificazione successiva si è invece sviluppata in località _________ e
conta una quindicina di costruzioni. Tutto il comparto, accessibile dalla
strada forestale (servizio a domicilio permesso), che prende inizio a
__________ e che si conclude con un posteggio sottostante al nucleo secondario,
è percorso da sentieri in terra battuta ed è caratterizzato da spazi liberi
privati molto curati (prati, giardini, orti, ecc.), mentre all'esterno è
circondato da prati aperti che fungono da tessuto connettivo verso la zona
boschiva. Malgrado le possibilità edificatorie concesse a partire dal '76, la
zona viene utilizzata esclusivamente per la residenza secondaria e ha fatto
oggetto di un'attività edilizia molto modesta: in 24 anni sono state infatti
edificate solo quattro costruzioni, mentre più importanti risultano i lavori di
riattazione e gli ampliamenti. Il comparto, che dispone dell'acqua potabile,
dell'energia elettrica e del telefono, è privo delle opere di canalizzazione
delle acque luride.
6.2
Secondo
il Comune, la revisione del PR dei __________ di __________, che riprende
essenzialmente l'impostazione del PR confermato nel 1985, mira in primo luogo
ad adeguare lo strumento alle diverse leggi entrare in vigore dopo la sua
adozione: viene quindi introdotto il piano del paesaggio, che definisce le
destinazioni d'uso principali per il bosco, l'agricoltura e le zone
naturalistiche. Per quanto attiene al piano delle zone, la revisione riserva
ca. 58'000 mq alla zona edificabile secondo il seguente azzonamento:
°  ca.
15'500 mq attribuiti alla zona NV, che include il nucleo originario principale
(ca. 14'000 mq), quello secondario posto più a valle (ca. 1'000 mq) e un gruppo
di tre edifici in località __________ (ca. 500 mq);
°  ca.
42'000 mq attribuiti alla zona RU2 e suddivisi in: ca. 17'000 mq per il
comparto posto a valle del nucleo originario principale, in ca. 16'000 mq per
il comparto posto ad est del nucleo e in ca. 9'000 mq per la fascia che
contorna il nucleo a monte.
Da notare
che, malgrado l'ampliamento della zona RU2 posta ad est e a monte del nucleo
principale, rispetto al PR precedente la superficie edificabile viene aumentata
complessivamente di soli ca. 3'000 mq a causa del forte avanzamento del limite
del bosco nel comparto a valle. Nelle due zone (NV e RU2), rette dagli art.li
17 e 18 NAPR e destinate solo alla residenza secondaria, viene introdotto un
lieve incremento delle potenzialità edificatorie (per la zona NV: i.o. = 30% e
i.s. = 0.4; per la zona RU2: i.o. = 25% e i.s. = 0.3). La revisione istituisce
inoltre un'area di ristoro attrezzata sul mapp. n° 642 RF, ubicato ad un
incrocio di sentieri escursionistici, conferma il posteggio collettivo, posto
al termine della strada forestale, aumentandone la superficie per evitare la
formazione di accessi veicolari e posteggi privati all'interno del comparto, ed
infine, per quanto attiene alle canalizzazioni, indica nella valutazione dei
costi a titolo orientativo un importo complessivo di fr. 830'000.-- per il
periodo 1998-2008.
Punto
centrale della vertenza è quindi la questione a sapere se la pianificazione del
comparto dei __________ sia conforme alla LPT, ossequiando in particolare i
requisiti di cui all'art. 15 LPT e, in caso di risposta negativa, se
l'assegnazione del comparto alla zona agricola può essere considerata come
l'unica e ovvia soluzione, senza ragionevoli alternative, giustificando così la
modifica d'ufficio operata dal Consiglio di Stato. Occorre rilevare che in
quest'analisi difficilmente il calcolo della contenibilità globale effettuato
dal Consiglio di Stato può fornire una risposta soddisfacente, visto che, come
verrà esposto qui di seguito, la zona dei __________ è esclusivamente riservata
alla residenza secondaria, secondo una tradizione chiaramente documentata e
storicamente consolidata, che ne ha fatto una sorta di colonia dei residenti
nel comprensorio.
6.3
Nucleo
orginario in località __________ __________ __________
Analizzando
la struttura insediativa e l'organizzazione del comparto, si deve convenire che
nel caso concreto le condizioni eccezionali enunciate al considerando 5.3 per
la formazione di piccole zone edificabili possono essere ritenute adempiute per
il nucleo più antico dell'edificazione, situato in località __________
__________ __________, che si sviluppa attorno alla Chiesa e che viene
attribuito, salvo per i due edifici posti ai mapp. n° __________e __________RF,
inseriti in zona RU2, alla zona NV. Dagli atti pianificatori acquisiti
all'incarto e in base al sopralluogo esperito da questo Tribunale si è potuto
evincere infatti che l'aggregato presenta quella densità edificatoria minima da
poter assurgere a piccola zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT. La
ventina di costruzioni che lo compongono appaiono invero come un gruppo di
edifici raccolti, formanti un'unità insediativa coerente e chiaramente
distinta, rispondente ad un disegno unitario. La loro organizzazione spaziale e
strutturale non può venir considerata
"una casuale disseminazione di
case più o meno ravvicinate"
, bensì costituisce il risultato di
un'evoluzione storica e di una tradizione tendente a formare nuclei di
aggregazione umana e sociale. Tutti questi elementi portano ad ammettere la
necessità dal profilo dell'interesse pubblico di organizzare e indirizzare lo sviluppo
del nucleo, dov'è situato il mapp. n° __________RF, fornendo un quadro
pianificatoriamente coerente e ordinato ad una sostanza edilizia già presente.
L’interesse agricolo dell’area risulta invece secondario: le superfici libere,
molto curate ed adibite per lo più a giardino, sono modeste e non formano un
comparto agricolo di sufficienti dimensioni per giustificarne uno sfruttamento
razionale ed economico. Lo stesso Consiglio di Stato, più che per le
potenzialità agricole dei fondi, ne ha infatti decretato l’inedificabilità per
motivi tecnico-pianificatori.
6.4
Fasce
edificabili poste a monte e a valle del nucleo originario
Per
contro, da un esame degli atti pianificatori non traspaiono motivi sufficienti
per giustificare la promozione a zona edificabile della fascia posta a monte
del nucleo principale e della microzona NV istituita in località __________, e
del comparto posto a valle del nucleo, comprendente anche il piccolo nucleo
secondario; motivi tutti che potrebbero essere in qualche modo rilevanti solo
laddove tali aree presentassero in sé sufficiente carattere insediativo, come
avviene per il vecchio nucleo. Con ogni evidenza gli edifici che vi insistono
rappresentano un episodio estraneo, impotente a creare una realtà
pianificatoria propria: nella fascia posta a monte, di ca. 9'000 mq, sorgono
infatti quattro edifici sparpagliati, oltre i quali, completamente staccata
dalla zona RU2, viene istituita una microzona NV, di ca. 500 mq, che include,
come il sopralluogo ha permesso di appurare, tre edifici parzialmente
diroccati. La situazione del comparto posto a valle del nucleo, di ca. 18'000
mq, dove sono situati i mapp. n° __________RF e __________-__________RF,
presenta caratteristiche analoghe: sulla superficie di ca. 14'000 mq
direttamente sottostante il nucleo e delimitata a ovest da un sentiero, sorgono
cinque edifici, di cui due molto prossimi al nucleo principale, al quale dal
punto di vista insediativo sembrerebbero appartenere (mapp. n° __________e
__________ RF). Oltre il sentiero, più a valle, sorge il nucleo antico
secondario, composto da una decina di edifici, per sei dei quali viene
ritagliata dalla zona RU2 una microzona NV, di ca. 1'000 mq. Orbene nel
complesso tali aree edificabili, poste a valle, risp. a monte, del nucleo principale,
diverse nella struttura, non possono essere considerate una continuazione, o
un'evoluzione, del nucleo, ma rappresentano precisamente quel tipo di sparuti
gruppetti di case, avulsi dal contesto insediativo vero e proprio, che il
diritto della pianificazione del territorio condanna recisamente.
6.5
Comparto edificabile posto ad est del nucleo originario
6.5.1
Diversa
e più delicata l'analisi dell'area di ca. 16'000 mq, attribuita alla zona RU2,
che si espande ad est del nucleo principale e che conta una quindicina di
edifici, eretti in parte all'inizio del secolo, quando i __________ di
__________ venivano scoperti come meta di villeggiatura. Tali costruzioni,
allineate, anche se in forma molto dispersa, lungo il percorso dei due sentieri
che attraversano l'area, sono orientate in modo da godere della magnifica vista
sul __________. Ciò premesso, se ci limitiamo a considerare questo ristretto
comprensorio di per sé, senza far riferimento alla sua storia e al suo rapporto
con il nucleo originario principale, non è irragionevole riformulare le stesse
osservazioni addotte al considerando che precede e giudicare l'area come
piccola zona edificabile contraria all'art. 15 LPT e quindi lesiva del diritto
federale.
Differente
però la lettura del territorio se la si allarga all’intera località,
considerandone lo sviluppo. In tal caso non si può non avvertire come le
particelle rimaste finora libere possano essere considerate come facenti parte
di un comprensorio già ampiamente edificato, che fa capo al nucleo originario
ed alla cui vocazione edificatoria partecipano, seppur in forma diversa. In
quest'ottica, dal profilo funzionale e morfologico (durante il sopralluogo lo
si è potuto constatare), all'area inedificata, e che tale deve rimanere,
leggermente avvallata, posta fra i due aggregati, perverrebbe la funzione di
superficie di transizione e collegamento, atta a sottolineare le due diverse
tipologie insediative - l'una rigida e compatta, l'altra dispersa ed orientata
verso valle - ed a metterne in risalto le peculiarità.
6.5.2
Si
tratta, ora, di optare tra i due punti di vista. A giudizio di questo Tribunale
nessuno dei due si impone perentoriamente sull'altro sul piano metodologico.
Non è possibile in casu decidere l'attribuzione dei fondi ad una zona piuttosto
che all'altra sulla sola base delle rispettive definizioni legali (art. 15 e 16
LPT). Occorre procedere ad una ponderazione degli interessi.
A favore
della scelta operata dal Comune giocano tuttavia alcuni importanti fattori.
Come detto, gli edifici che vi sorgono sono organizzati secondo una struttura,
diversa da quella del nucleo e appena accennata, ma comunque leggibile nel
territorio. Si tratta inoltre senz’altro di una zona appetibile per la
residenza, vista l'imprendibile vista sul __________, di cui gli altri due
comparti RU2 non godono. Rendere edificabili anche i terreni per intanto liberi
significherebbe completare il tessuto edilizio di un comparto, peraltro ben
definito soprattutto a valle da elementi naturali quali il bosco. L’interesse
agricolo dell’area risulta invece secondario. E’ vero, ed il sopralluogo lo ha
confermato, l’area è tutt’altro che improduttiva da questo lato, dal momento
che ospita dei giardini molto curati e prati potenzialmente sfruttabili per il
pascolo. Le superfici che confinano con il bosco non presentano tuttavia
sufficienti dimensioni per giustificarne un loro sfruttamento razionale ed
economico. In definitiva, tra l'interesse ad assegnare il comparto in questione
alla zona edificabile, con la quale ha un'indubbia affinità, e quello di
attribuirlo alla zona agricola, il primo prevale. Rispecchia meglio la
situazione, rispetta la tradizione dei __________, che si sono consolidati
nell'arco del secolo come luogo di villeggiatura dei residenti, ed è più equo
nei confronti dei proprietari.
6.5.3
Per
contro, come giustamente osservato dal Consiglio di Stato in sede di esame
preliminare in merito al concetto urbanistico della revisione, chiaramente
errata appare l'impostazione dei parametri di zona per quanto attiene
quest'area: la revisione si limita infatti a riprendere, aumentandoli, i vecchi
parametri, pensati in un'ottica di espansione (se non addirittura di vera e
propria euforia) edilizia e miranti a creare una vera e propria colonia sui
__________ di __________, omettendo totalmente di considerare le
caratteristiche, lo sviluppo e le attuali necessità della zona, nonché la sua
destinazione a residenza secondaria. Di conseguenza, invece di rispettare e
salvaguardare la peculiarità insediativa del comparto, composto da edifici
immersi nel verde secondo un ordine disperso, rispondente al carattere agreste
e alla destinazione ad oasi di villeggiatura della zona, cercando quindi di
rafforzarne la struttura abbozzata tramite parametri estremamente bassi, che
colmino gli spazi liberi che presenta il suo tessuto, la revisione fa' in
pratica astrazione della realtà locale, riproponendo un modello ormai
completamente superato e in nessun modo accettabile. Così regolamentata la zona
risulta in contrasto con l'art. 15 LPT e richiede l'approntamento di una
diversa disciplina.
7.
Per
quanto concerne infine il requisito dell'urbanizzazione - in casu:
realizzazione delle opere di canalizzazione e accesso al comparto - va
ricordato che l’art. 19 LPT impone ai comuni di provvedere ad un’adeguata
urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti. Questa norma è
direttamente applicabile, ossia non abbisogna di una legislazione esecutiva
cantonale. La nozione di urbanizzazione è una nozione di diritto federale (DTF
117 Ib 314); il diritto cantonale può esigere altre condizioni, ma non ne può
porre di meno severe (cfr. Adelio Scolari, Diritto Amministrativo, Parte
Speciale, nota 933, pag. 517). La legislazione ticinese, a questo proposito, si
è limitata a trascrivere il diritto federale (cfr. art. 77 cpv. 1 LALPT).
L’obbligo d’urbanizzare le zone edificabili incombe all’ente pubblico, in
genere ai comuni (art. 19 cpv. 2 LPT; 79 cpv. 1 LALPT). L’art. 78 cpv. 1 LALPT
stabilisce espressamente la competenza del Municipio di allestire i progetti
generali delle opere di urbanizzazione nell’ambito dell’attuazione del PR. Si
tratta di un compito di primaria importanza al quale l’ente pubblico non può
sottrarsi. Tale obbligo si estende sia alle opere di urbanizzazione generale
che a quelle di urbanizzazione particolare (art. 5 cpv. 1 Legge federale che
promuove la costruzione d’abitazioni e
l’accesso
alla loro proprietà; vedi pure Leo Schürmann, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, pag. 217; DTF 119 Ib 136 c. 4 cc , DTF 116 Ia 332
c. cc, DTF 115 Ia 348). Ciò significa che l’ente pubblico è tenuto per legge a
prevedere i raccordi dei singoli fondi edificabili ai rami principali degli
impianti di urbanizzazione e, per quanto riguarda le strade, alle strade di
quartiere aperte al pubblico.
Nel caso
concreto, l'esame degli atti acquisiti all'incarto ha permesso di stabilire che
i documenti in approvazione non danno informazioni sufficienti in merito alla
situazione esistente relativa
allo smaltimento
delle acque, alle soluzioni concretamente praticabili, ai tempi di
realizzazione e ai relativi aspetti finanziari, risultando così carenti circa i
requisiti di cui all'art. 78 LALPT. Anche su questo punto non si possono quindi
che condividere le osservazioni del Consiglio di Stato, il quale mette pure in
rilievo la necessità di definire le modalità di gestione della strada d'accesso
al comparto.
8.
Per
concludere, appare evidente alla luce delle considerazioni fin qui svolte che
l'inserimento in zona agricola dell'intero comparto dei __________ di
__________ non si giustifica sotto il profilo pianificatorio e non può quindi,
a fortiori, costituire l'unica soluzione prospettabile. Non sussistono pertanto
i presupposti per inserire d'ufficio il comparto e la decisione governativa va
di conseguenza annullata. Ciò non significa tuttavia che, caduta la soluzione
imposta d'imperio, il PR dovesse essere approvato così come presentato. Abbiamo
visto in effetti che se da un lato non vi sono motivi per attribuire tutta
l'area alla zona agricola, non ve ne sono neppure per inserirla nella zona
edificabile nella misura e con i parametri previsti dal piano. Anziché
modificarlo d'ufficio, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto rinviarlo al Comune
affinché lo rivedesse, emendandone le carenze sopra evidenziate, in particolare
ridefinendo le aree edificabili, stabilendo parametri edificatori adeguati,
istituendo una zona di transizione inedificata che faccia da cerniera fra le
due aree, tipologicamente distinte, del comparto, pianificando la necessaria
urbanizzazione.
Da notare
infine che, vista la decadenza del PR riconfermato nel 1985 dal Consiglio di
Stato e la non conformità alla LPT di quello all'esame, provvisoriamente fino
all'approvazione del nuovo PR la zona edificabile sarà limitata al comprensorio
già ampiamente edificato (art. 36 cpv. 3 LPT).
Alla luce
di queste considerazioni i ricorsi vengono parzialmente accolti. Di conseguenza
la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui inserisce
d'ufficio il comparto in zona agricola, e gli atti rinviati al Comune affinché
riesamini l'assetto pianificatorio della zona dei __________.
Le spese,
la tassa di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Al Cantone,
in concreto parzialmente soccombente, viene fatto obbligo di corrispondere
adeguate ripetibili ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato.
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   I ricorsi
sono
parzialmente accolti
.
1.1   Di
conseguenza la risoluzione 6 luglio 1999 (n° __________) del Consiglio di Stato
viene annullata nella misura in cui inserisce d'ufficio il comparto in zona
agricola.
1.2   Gli
atti vengono ritornati al Comune, affinché riesamini l'assetto pianificatorio
del comparto ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
prelevano spese né tasse di giudizio.
Lo Stato
del Cantone Ticino rifonderà ad __________ __________ -__________ e __________
__________ __________ complessivi fr. 400.- (quattrocento) a titolo di
ripetibili. Uguale importo verrà versato ad __________ __________ e
__________ __________
__________, ed a __________ e __________ __________r.
3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________, __________
-
Municipio di __________ __________
-
Consiglio di Stato, Bellinzona
-
Sezione pianificazione urbanistica,                      Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario