ti_gerichte · 90.1999.61 · 2001-10-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 26.10.2001 90.1999.61
Tessin Tribunale della pianificazione 26.10.2001 90.1999.61
Ticino Tribunale della pianificazione 26.10.2001 90.1999.61

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00061
Lugano
26 ottobre
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del
9 luglio 1999
di
__________
__________, __________
,
contro
l'approvazione del piano generale (PG) per la
realizzazione della galleria __________ -__________ e relativi collegamenti
vista la
risposta 20 settembre 1999 della Repubblica e Canton Ticino (Servizi generali),
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti i
necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
Premessa
a.
Allo scopo di individuare i problemi di mobilità della regione
del __________ e ristabilire "un equilibrio tra lo sviluppo insediativo
del territorio e la disponibilità di adeguate infrastrutture di trasporto"
(cfr. Obiettivi del Piano regionale dei trasporti, CIT, 1989), il 20 settembre
1988 tra 84 Comuni e lo Stato del Cantone Ticino è stata stipulata una
convenzione per istituire la Commissione intercomunale dei trasporti del
__________ (CIT), incaricata dell'allestimento di un Piano regionale dei
trasporti del __________ (_________).
Il contenuto
tecnico del Piano, elaborato sul principio della multimodalità e
sull'integrazione dei sistemi di trasporto, è stato approvato dalla CIT il 10
dicembre 1993, dopo la messa in consultazione delle proposte in tre occasioni
presso i Comuni, le Regioni del comprensorio, nonché presso enti e associazioni
interessati e la popolazione in generale. Gli indirizzi principali del Piano
possono essere così riassunti:
°    nel
settore della viabilità: riconferma della rete stradale e
autostradale
esistente e realizzazione, quali principali nuovi elementi, di un anello
tangenziale al polo di __________ (detto "__________" per la sua
forma aperta), di una circonvallazione di __________ e __________ con
prolungamento fino a __________, della sistemazione dell'asse __________ -
__________ __________ con una nuova dogana al __________ e costruzione di una
galleria di attraversamento di __________ __________. In particolare l'anello
tangenziale al polo avrebbe circoscritto l'agglomerato di __________ fra gli
snodi autostradali di __________ __________ e di __________ __________ per poi
passare con una galleria nella Valle del __________ e collegarsi tramite
un'altra galleria alla strada che porta al valico doganale di __________;
°    nel
settore dei trasporti pubblici: rafforzamento del trasporto ferroviario
(_________ e _________), sia per le lunghe distanze sia per gli spostamenti nel
Cantone e nella regione, e riorganizzazione dei servizi, in collaborazione con
le autolinee, nella regione __________ e nell'area urbana; scelta della
stazione di __________ quale piattaforma di interscambio principale del
servizio pubblico urbano, regionale e cantonale; potenziamento e
modernizzazione dell'infrastruttura della _________ con creazione di una nuova
stazione sotterranea a __________ e prolungamento del tracciato verso
__________ e verso il __________ in __________; eventuale realizzazione di una
seconda funicolare dalla città a __________ e pianificazione di altri
collegamenti meccanizzati per raggiungere l'Ospedale e il centro studi di
__________;
°    per
favorire l'intermodalità: realizzazione di una serie di nodi di interscambio
alle stazioni ferroviarie delle _________ e della _________ e di cinque grossi
posteggi posti in periferia attorno all'__________, collegati alla città da
linee di trasporto pubblico.
Da notare
che durante la sua elaborazione il _________ è stato sottoposto ad una verifica
ambientale complessiva, riferita alla sua realizzazione completa (orizzonte
temporale ca. 30 anni), che ha confermato l'effetto globalmente positivo
sull'ambiente del Piano (Giustificazione ambientale del _________).
b.
I contenuti del Piano sono stati ripresi nel PD cantonale: il
Consiglio di Stato con decisione 31 maggio 1994 ha adottato la scheda di
coordinamento n° __________.__________concernente il _________, accompagnata da
cinque schede settoriali (1: Piano speciale per il __________ __________; 2:
Infrastrutture per i trasporti individuali su gomma; 3: Nodi intermodali,
stazionamento e misure urbanistiche; 4: I trasporti pubblici; 5: Piani del
traffico comunali). Secondo la scheda __________.__________, i principi
operativi del _________ sono:
°    migliorare
nella Regione le condizioni di mobilità e dell'assetto territoriale nel
rispetto degli obiettivi generali del PD e dei contenuti del Piano di
risanamento dell'aria;
°    incrementare
il riparto modale fra trasporto pubblico e trasporto privato a favore del
trasporto pubblico;
°    migliorare
le condizioni di viabilità delle vie del centro dell'agglomerato urbano di
__________ e delle arterie ad esso affluenti;
°    consentire
un'efficace mobilità sull'asse stradale principale del basso __________ e ai
suoi accessi doganali;
°    agevolare
le condizioni di accessibilità verso e nelle regioni periferiche;
°    porre
le basi per un'ordinata ristrutturazione urbanistica;
°    ridurre
l'impatto ambientale del traffico privato in generale e nei Comuni
dell'agglomerato urbano di __________ in particolare;
°    garantire
il coordinamento con il processo pianificatorio in corso per __________.
Da rilevare che, a seguito del progresso della pianificazione e
della progettazione dei diversi oggetti, le schede hanno subito un primo
aggiornamento, svoltosi in due fasi (____________________1997 e
____________________ 1998).
c.
Dopo il primo consolidamento pianificatorio del _________ nel PD
e lo stanziamento di un credito di progettazione per le opere e gli interventi
prioritari da parte del Gran Consiglio (21 giugno 1994), i lavori sono
continuati sostanzialmente in due direzioni: nell'allestimento di studi
relativi all'inserimento urbanistico del _________ nel contesto regionale e
nella progettazione delle opere prioritarie.
Per
quanto concerne gli studi di approfondimento urbanistico, con il Concetto di
Organizzazione territoriale dell'Agglomerato __________ (COTAL), il cui
Rapporto finale di prima fase è stato presentato nel febbraio 1996, è stato
esaminato l'aspetto dell'organizzazione territoriale e della gestione dello
sviluppo dell'agglomerato __________ con lo scopo di inserire il _________ in
un disegno urbanistico regionale. Va sottolineato che con il COTAL,
l'agglomerato urbano - inteso come l'area densamente insediata attorno a
__________, comprendente anche le zone di sviluppo del Piano del __________,
del Pian __________, dei __________ di __________ e del __________ __________
__________ - viene considerato per la prima volta nel suo insieme, oltre le
divisioni comunali, e le funzioni specifiche delle singole parti di territorio
sono messe in relazione tra loro per comporre il quadro di un'unica città,
efficiente e dinamica, denominata "__________ __________ ".
Nel
luglio del 1998 è stato posto in consultazione il Piano dei trasporti
dell'agglomerato del __________
(PTA), che va considerato come uno
studio d'approfondimento del COTAL e contemporaneamente come un piano di
applicazione del _________: esso persegue lo scopo di precisare le componenti
del sistema dei trasporti per l'agglomerato di __________ con particolare
attenzione agli aspetti urbanistici ed ambientali ed alle misure
fiancheggiatrici e di moderazione del traffico. Lo studio comprende in sostanza
una definizione approfondita del modello urbanistico di riferimento elaborato
dal COTAL ("____________________"); la definizione degli obiettivi
ambientali e trasportistici segnatamente per quanto riguarda la viabilità, i
posteggi, i trasporti pubblici, il traffico pedonale e ciclistico e gli
indirizzi per il loro raggiungimento; l'individuazione delle aree e dei nodi
problematici e delle priorità di intervento; ed infine gli indirizzi e le
misure da attuare per il raggiungimento dei citati obiettivi.
Piano
generale della __________ __________ -__________
d.
In
base ai gradi di priorità stabiliti dal PD circa la
realizzazione delle infrastrutture per i trasporti individuali su gomma (cfr.
scheda settoriale __________.__________.__________), la progettazione della
__________ __________ -__________ - intesa come uno dei principali segmenti del
tracciato dell'"__________", che dovrà raccordare i più importanti
nodi intermodali previsti dal progetto di mobilità allestito dal PTA in
applicazione di quanto già delineato dal _________ - è stata avviata nel maggio
del 1995 con la consegna degli incarti dei cinque gruppi interdisciplinari
partecipanti al concorso indetto dal Cantone. L'allestimento del piano generale
(PG) è avvenuto fra il luglio 1997 e il gennaio 1998. Il progetto proposto con
il PG è suddiviso in tre comparti:
°    il
comparto __________ con la ristrutturazione dello svincolo di __________
nord assicura il raccordo alla __________,
°    il
comparto galleria comprende la galleria propriamente detta da portale a
portale, le installazione tecniche ed elettromeccaniche di sicurezza, di
ventilazione e di espulsione (camino di ventilazione) e di segnaletica,
°    il
comparto __________ con le opere di 1a fase ed i raccordi alla rete
viaria locale, il posteggio d'interscambio e i collegamenti con il trasporto
pubblico.
e.
Nell'ambito dell'allestimento del PG è stata inoltre considerata
la necessità di garantire il collegamento con la futura galleria
"__________ -__________ ", che completerà la tangenziale
"__________", e di non precludere le esigenze di un riordino
urbanistico della fascia nord dell'agglomerato cittadino, oggetto di uno studio
particolare intercomunale, denominato Piano d'indirizzo urbanistico per il
comparto di __________ (__________). Da notare che l'opportunità di conferire
all'intero complesso dell'intermodale di __________ una particolare valenza
formativa del quartiere era stata rilevata nel quadro del PTA. La scheda n°
__________.__________.__________.__________del PD demanda quindi al PICT il
compito di definire l'assetto viario definitivo del comparto di __________, con
particolare riguardo al previsto asse di penetrazione all'agglomerato urbano e
al posizionamento della struttura di __________; di formulare precise
indicazioni circa l'attribuzione alle singole componenti territoriali delle
destinazioni d'uso specifiche, con particolare riguardo alle zone di interesse
pubblico e più in generale al disegno degli spazi aperti; ed infine di
enunciare precisi indirizzi per una corretta composizione urbanistica, in
particolare per quanto concerne la viabilità secondaria e il suo aggancio alla
viabilità principale. La prima consultazione dei comuni in merito al __________
e alle due varianti da esso contemplate è avvenuta il ____________________
1998.
Nel frattempo questo settore è stato rivisto dal 2.° aggiornamento della scheda
__________.__________. __________-__________e dall’adozione della nuova scheda
__________.__________.
f.
A sommi capi l'iter procedurale e progettuale seguito sino ad
oggi dal PG __________ __________ -__________ e sfociato con la presentazione
dei ricorsi che qui ci occupano, può venir riassunto come segue:
°    l'8
luglio 1997 l'UFAFP preavvisa favorevolmente il rapporto preliminare d'impatto
ambientale e il capitolato d'oneri per gli esami di competenza federale (EIA n°
__________.__________-__________/__________.__________);
°    dal
23 gennaio al 23 febbraio 1998 gli atti (piani di progetto, relazione tecnica,
indagine d'impatto ambientale preliminare e capitolato d'oneri, esame d'impatto
ambientale di 1a fase, giustificazione ambientale del _________) vengono
depositati per le osservazioni presso le cancellerie comunali;
°    durante
il mese di marzo e giugno 1998: valutazione delle osservazioni e prima
ottimizzazione del progetto (progetto giugno 1998);
°    il
19 giugno 1998 gli atti completi del PG (compreso l'EIA di 1a fase e la
giustificazione ambientale del _________ aggiornata) vengono trasmessi
all'__________ e all'__________, che li preavvisa favorevolmente il 9 ottobre
1998 (EIA n° __________.__________ -__________/__________.__________);
°    nel
mese di ottobre 1998 il progetto viene ottimizzato per la seconda volta con
riguardo al comparto __________;
°    il
27 ottobre 1998 la CIT approva il progetto ottimizzato; gli atti vengono
aggiornati con modifica della parte grafica e con l'allestimento dei rapporti
aggiuntivi alla relazione tecnica ed all'EIA di 1a fase (in particolare:
perizia __________);
°    il
22 dicembre 1998 viene licenziato il Messaggio n° __________del Consiglio di
Stato per l'approvazione del PG della galleria __________ -__________
(__________) nell'ambito del _________;
°    il
10 marzo 1999 il Gran Consiglio adotta il Decreto legislativo concernente
l'approvazione del PG della galleria __________ -__________ e relativi raccordi
alla rete viaria locale (__________) nell'ambito del _________;
°    il
PG della galleria __________ -__________ viene pubblicato dal 26 maggio al 25
giugno 1999 con facoltà di ricorso al TPT. Da notare che, sebbene dal profilo
procedurale solo le opere relative ai comparti "__________" e
"__________" siano rette, su rinvio dell'art. 13 Lstr., dagli art.li
46 ss. LALPT, per completezza d'informazione anche le opere del comparto
"__________", che sottostanno alla Legge federale sulle strade
nazionali, sono state indicate nel PG.
g.
Contro le indicazioni del PG insorge col presente ricorso __________
__________, in nome proprio, come cittadino attivo del comune di __________ e
in rappresentanza di un non meglio precisato Comitato informale “__________
__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________.”
Contestato è il PG in toto, accusato di non rispettare principi e scopi della
pianificazione del territorio, venendo meno all’obbligo di ponderazione di cui
all’art. 3 OPT.
Invocando l’assioma “più strade più traffico” il ricorrente sostiene che la
galleria “non rappresenta un miglioramento del territorio bensì un
peggioramento della situazione ambientale.” La Galleria non si giustifica da
sola, ma solo se i suoi effetti nocivi sono compensati dalle misure
fiancheggiatrici. Ora queste devono comunque essere intraprese, in applicazione
della LPT, quali misure principali “a favore del disinquinamento di un
territorio già gravemente ammalato (e ammalante)”. Ad ogni modo il _________
senza galleria, ma accompagnato da queste misure, avrebbe un risultato
decisamente più positivo sull’ambiente, ciò che l’EIA avrebbe dovuto
considerare aggiungendo questo scenario tra quelli messi a raffronto.
Quanto all’affermazione contenuta nel Messaggio governativo n. __________che
“il carico inquinante dell’aria continua a calare regolarmente da diversi anni”
trova pronto il ricorrente a ribattere che il risultato è da attribuire
all’utilizzazione generalizzata dei catalizzatori “che non merita certo di
essere mal gestita come se fosse uno sgravio di coscienza”.
Circa gli effetti positivi che il _________ e con esso la galleria avrebbero
sul piano urbanistico creando i presupposti per un suo riordino e in
particolare mirando alla creazione della __________ __________, il ricorrente
controbatte che si deve pur poter pianificare “senza prima ferire gravemente il
territorio!” Ora la galleria “ferisce proprio questa __________ __________
peggiorando la situazione ambientale a __________, ma anche a __________,
__________, __________, __________, __________ e __________ __________.”
Se poi "si accetta di intubare e spostare il portale est della galleria,
si va certamente parzialmente incontro alle esigenze degli abitanti della
collina di __________, ma si aggrava la situazione della zona di __________
intorno alla pianura di "__________" (e sono diverse centinaia di
abitanti più una nuova scuola di ben 500 allievi e insegnanti, orientata,
ahimè, verso il futuro rumore). Conclusione: la galleria provoca problemi forse
spostabili, ma ineliminabili: l'errore è nella galleria stessa!
Infine è toccato il tema della vincolabilità delle misure fiancheggiatrici, al
cui proposito il ricorrente rammenta che nella discussione parlamentare è stata
respinta una proposta di __________ __________ tesa a renderne obbligatoria la
realizzazione (verbale sedute Gran Consiglio marzo '99), sicché "la
Galleria V/C si trova di fatto e formalmente senza la garanzia delle cosiddette
misure fiancheggiatrici (esiste solo un vago ‘impegno politico’ come dice il
rapporto commissionale a pag. 12)".
Il
ricorso conclude chiedendo che il decreto legislativo votato dal Gran Consiglio
il 10.03.99 concernente l’approvazione del PG della __________
____________________ ed i relativi raccordi alla rete viaria locale venga
annullato. Con spese a carico dello Stato.
h.
Il Dipartimento del territorio ha chiesto, nella risposta 20.9.99,
il rigetto del ricorso con argomentazioni che verranno riprese all’occorrenza
nei considerandi di diritto.
i.
Nell’udienza del 15.10.99 le parti si riconfermano nelle rispettive
allegazioni e domande.
l.
L’11.4.01 il Presidente del TPT ha promosso un incontro tra il
ricorrente, una rappresentanza della SPU e il presidente della CRT al fine di
illustrare l’evoluzione della situazione pianificatoria intervenuta dopo
l’introduzione del ricorso, i progressi compiuti e le prospettive future.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.   Competenza,
legittimazione ricorsale
La
competenza del TPT è data dai combinati disposti degli art. 13 LStr e 49 cpv. 1
LALPT.
Il primo
dichiara applicabile ai piani generali delle strade (PG) la procedura prevista
dalla LALPT per i piani di utilizzazione cantonali (PUC); il secondo dà ricorso
al TPT contro la decisione del Gran Consiglio che approva il PUC, e quindi il
PG.
Per il
rimando dell’art. 13 LStr la legittimazione ricorsuale di __________
__________, cittadino attivo di un comune toccato dal provvedimento impugnato,
trova fondamento nell’art. 49 cpv. 3 lett. b LALPT.
Il
ricorso di __________ __________, interposto nei termini di legge e quindi
tempestivo, è ricevibile in ordine.
Quanto al
Comitato informale "__________ __________ __________ __________ __________
__________ __________ __________ ”, asseritamente rappresentato da __________
__________, ricordiamo che la giurisprudenza riconosce la legittimazione
ricorsuale alle associazioni aventi per scopo la tutela degli interessi dei
loro membri e le ammette a ricorrere al loro posto, anche se non sono toccate
personalmente dalla decisione, ponendo tuttavia la condizione che
l'associazione possieda la personalità giuridica, lo statuto preveda la
salvaguardia degli interessi comuni degli aderenti e la maggioranza o almeno un
numero rilevante di membri sia legittimato individualmente a ricorrere in
quanto direttamente colpito dall'atto impugnato (DTF 2.9.1992 in re Comune di
__________, 114 Ia 452, 113 Ib 365, 104 Ib 384; RDAT 1986 n. 86). Si noti che
l'esistenza di questi presupposti non è stata in alcun modo dimostrata nel caso
in cui, malgrado l'autodesignazione di informale, il Comitato in questione
fosse costituito in associazione. Se invece così non è i singoli aderenti
devono ricorrere personalmente, con ricorso individuale o collettivo.
Il
quesito della legittimazione ricorsuale, riconosciuta a __________ __________,
può comunque rimanere irrisolto visto l'esito, nel merito, del ricorso.
2.  Potere
cognitivo del TPT
Giusta
l’art. 49 cpv. 2 LALPT il ricorso al TPT è dato non solo contro la violazione
del diritto, compreso l’eccesso e l’abuso del potere di apprezzamento e
l’accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti ma pure contro
l’inadeguatezza del provvedimento pianificatorio.
Al TPT
compete dunque, per il rimando dell’art. 13 LStr, pure il sindacato
dell’opportunità.
Questo
pieno potere di cognizione, eccedente la latitudine di giudizio che compete di
norma al giudice amministrativo, va esercitato con discrezione e misura. Il
ritegno s’impone segnatamente dovendosi dirimere questioni con forte valenza
tecnica o connotazione locale, dove le conoscenze degli specialisti,
rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un'insostituibile
base.
Né va
perso di vista che l’autorità decidente, in caso il legislativo cantonale,
assume con la sua decisione una responsabilità politica che il tribunale non ha
né può avere.
Se ora
poniamo mente al peso che le questioni tecniche hanno nella presente vertenza
ed alla pregnanza politica delle scelte pianificatorie fatte da Governo e
Parlamento, il riserbo è d’obbligo.
Il TPT
esaminerà con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano
generale, ma è solo se vi scoprirà vizi rilevanti, inconciliabili col precetto
dell’adeguatezza, che lo annullerà e rinvierà all’autorità di adozione.
3.
Piano
generale
: caratteristiche e portata
I
Piani
generali
, secondo l’art. 11 LStr,  “concretano gli indirizzi della
pianificazione cantonale dei trasporti.” Essi “indicano in particolare: il
tracciato delle strade, con le opere principali, comprese quelle di protezione
esterna, gli allacciamenti e, se del caso, gli accessi ai fondi; le linee di
arretramento o di allineamento delle costruzioni; le attrezzature d’importanza
cantonale o regionale destinate al traffico veicolare, quali posteggi, aree di
servizio, centro di manutenzione e di polizia, posti doganali e centri per il
traffico pesante.”
I
Progetti
definitivi
, giusta l’art. 19 LStr, “precisano i particolari tecnici
dell’opera, quali l’ assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, gli
impianti accessori e la protezione esterna; essi indicano inoltre le linee di
arretramento o di allineamento.”
Mentre a
norma dell’art. 13 LStr i PG seguono la procedura prevista per i piani di
utilizzazione cantonali (PUC), l’art. 22 LStr, dispone che “per la procedura di
approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione è applicabile la legge
di espropriazione.”
Con
l’avvertenza, fondamentale, che “non sono ammesse opposizioni su oggetti già
decisi con l’ approvazione dei piani generali, e in particolare sul principio
dell’espropriazione” (art. 22 cpv. 2 LStr). Il Tribunale di espropriazione
decide in via definitiva le domande intese ad ottenere modifiche dei progetti
definitivi ed approva gli stessi, al più tardi contestualmente alla decisione
di immissione in possesso (art. 22 cpv. 3 LStr).
Risulta
da questa ripartizione funzionale e procedurale il ruolo chiaramente
preponderante del PG nella definizione dell’opera e nella decisione di
realizzarla.
Nella
seconda fase possono essere oggetto di contestazione, da dirimersi dal
Tribunale espropriativo solo modifiche del progetto definitivo e non se ciò
comporti modifiche del PG.
Poiché
dunque la pubblica utilità, il principio dell’espropriazione, sono stabiliti
con il PG e non possono essere sindacati nella procedura successiva (progetto
definitivo), è di importanza fondamentale che tutti gli accertamenti decisivi,
determinanti per la valutazione dell’opera, della sua giustificazione, della
sua compatibilità con le esigenze ambientali siano assunti in questa prima
fase.
Si pone
in questo contesto il tema dell’esame dell’impatto ambientale.
(cfr. ca.
l’ammisibilità di procedure successive di autorizzazione, “nachlaufende
Bewilligungsverfahren”: DTF 22.12.1998, in re Métrailler consid. 8 d/aa; 124 II
146 consid. 2c/aa, 293 consid. 19b p. 335; 121 II 378 consid. 6b).
4.  Esame
d’impatto ambientale - EIA
4.1  Base
legale
“Prima di
decidere della pianificazione, costruzione o trasformazione di impianti che
possono gravare notevolmente l’ambiente, l’autorità ne esamina il più presto
possibile la compatibilità con le esigenze ecologiche; il Consiglio federale
designa questi impianti.” Così, testualmente, l’art. 9 LPAmb.
Il
Consiglio federale ha dato seguito al mandato emanando l’Ordinanza concernente
l’esame dell’impatto sull’ambiente (OEIA), il cui articolo primo statuisce che
i progetti per gli impianti  figuranti nell’allegato dell’ordinanza sono
sottoposti all’esame dell’impatto sull’ambiente di cui al citato art. 9 LPAmb.
Sotto il
capitolo 1, Trasporti, il N. 11.2 assoggetta all’esame le strade principali,
costruite con il contributo della Confederazione; il N. 11.3 le altre strade a
grande traffico e altre strade principali.
In
concreto la Galleria appartiene alla prima categoria (contributi della
Confederazione) e adempie peraltro anche i requisiti della seconda (strada a
grande traffico).
E’ dunque
astretta all’obbligo dell’EIA.
4.2  Procedura
Secondo
l’art. 5 OEIA l’esame d’impatto ambientale è condotto dall’autorità che, nel
quadro della procedura d’autorizzazione, approvazione o concessione, decide
circa il progetto. E’ la cosiddetta autorità decisionale.
La
procedura decisiva nel cui quadro va svolto l’esame è determinata dall’allegato
dell’OEIA. Per gli impianti di cui ai N. 11.2 e 11.3 è designata dal diritto
cantonale.
Il
requisito minimo, giusta l’art. 5 cpv. 3 OEIA, è che la procedura “permetta un
esame tempestivo e circostanziato”. Con l’avvertenza che se per determinati
impianti i Cantoni prevedono un piano particolareggiato che consenta un simile
esame (piano regolatore di dettaglio), “la relativa procedura pianificatoria
vale quale procedura decisiva” (art. 5 cpv. 3 ultima frase OEIA).
Se poi
l’allegato o il diritto cantonale prevedono un esame ripartito in diverse fasi
procedurali (esame plurifase), l’art. 6 OEIA prescrive che lo si protragga “fintanto
che l’impatto sull’ambiente non sia accertato nella misura necessaria per la
decisione corrispondente.”
Nel
Canton Ticino la prassi ha adottato questa soluzione, nell’attesa che la
procedura decisiva sia definita nella Legge di applicazione della LPAmb.
L’EIA è
effettuata in due fasi: la prima in relazione al PG, la seconda al progetto
definitivo. Il TF ha convalidato tale procedimento nella sentenza 19 agosto
1998 WWF e LLCC c. GC e Comuni di __________, __________, __________,
confermata nella sentenza 13 gennaio 1999 in re __________ c. gli stessi
resistenti.
4.3  Arduo,
certamente, in una procedura plurifase è stabilire il grado di densità
accertativa da raggiungersi nei singoli stadi e segnatamente il grado di
approfondimento esigibile dall’EIA di prima fase. In quale misura occorre dare
esauriente risposta già in sede di PG ai quesiti riguardanti la tutela
dell’ambiente; fino a che punto la verifica può essere rimandata alla seconda
fase?
In
proposito giova considerare che il PG, equiparabile nelle grandi linee ad un
piano regolatore (per la precisione a un piano d’utilizzazione cantonale), può
raggiungere già a quello stadio un considerevole grado di dettaglio.
Per
giunta, con la sua adozione la pubblica utilità dell’opera è riconosciuta e non
può più essere rimessa in discussione col progetto definitivo. Né in questa
procedura possono ancora discutersi i punti decisi dal PG.
Questo
carattere pregiudiziale, che gli va riconosciuto (cessato l’interregno della
norma transitoria dell’art. 56 a LStr sulla cui base le cennate sentenze del TF
avevano definito più che altro fattuale questa pregiudizialità), esige un
accertamento circostanziato degli elementi propri a giudicare la conformità
ecologica dell’opera in progettazione, e in genere a valutarne la fattibilità.
Se
l’accertamento di questioni vitali viene riportato alla successiva fase il
rischio è che si scopra solo allora un’incompatibilità ambientale sfuggita al
precedente EIA e che non vi si possa rimediare in quella sede, non essendovi
ammesse modifiche rilevanti del PG.
Il
progetto definitivo, che, pur conforme al PG, non rispetti le esigenze
ecologiche non potrà essere approvato e non potrà neppure essere modificato,
qualora ciò comporti una modifica del PG, se non previa variante del PG stesso.
Questa dovrà seguire la relativa procedura di adozione.
D’altra parte non può essere sottaciuto che l’esigenza di verificare
compiutamente la compatibilità ambientale del PG si urta con la necessità di
non rallentare oltre misura la procedura, appesantendo il piano con dettagli
che è compito di un progetto definitivo precisare e che solo in quell’ambito
possono essere conosciuti e valutati.
L’esperienza
insegna che diversi di questi punti non possono essere definiti già allo stadio
del PG; Certe misure costruttive od operative (disposizioni di cantiere, misure
fiancheggiatrici, ecc.) atte a ridurre l’impatto ambientale possono essere
messe a fuoco e adottate solo in quest’ultima fase.
Non si
può tuttavia dilazionare l’esame principale fino a quel momento: oltre che
circostanziato l’esame dev’essere tempestivo (art. 5 OEIA).
(v. in
tema DTF 124 II 293 consid. 24b pag. 343; 122 II 165 consid. 13).
4.4  Contenuto
Secondo
l’art. 3 cpv. 1 OEIA “nell’esame si accerta se il progetto è conforme alle
prescrizioni federali in materia di protezione dell’ambiente. Vi rientrano la
LPAmb e le prescrizioni concernenti la protezione della natura e del paesaggio,
la protezione delle acque, la salvaguardia delle foreste, la caccia e la pesca.”
Giusta il cpv. 2 “le conclusioni dell’esame costituiscono una base per la
decisione d’autorizzazione, approvazione o concessione nella procedura decisiva
(art. 5) nonché per ulteriori autorizzazioni in materia di protezione
dell’ambiente (art. 21).”
Autorità
decisiva è quella che decide circa il progetto (art. 5 OEIA). Essa esamina se
il progetto è conforme alle prescrizioni sulla protezione dell’ambiente e se
così non è chiarisce se lo si possa nondimeno autorizzare imponendo oneri o
condizioni (art. 18 cpv. 1 e 2 OEIA).
La
“coordinazione con altre autorizzazioni e con decisioni in materia di sussidi”
è così regolata dall’art. 21 cpv. 1 OEIA: se l’autorità decisionale accerta che
la realizzazione del progetto implica una delle autorizzazioni elencate di
seguito dall’articolo fa pervenire all’autorità competente a rilasciare
l’autorizzazione tutti i documenti necessari, la invita a esprimere il suo
parere e trasmette quest’ultimo al servizio della protezione dell’ambiente. Tra
le autorizzazioni citate dal disposto figura al cpv. 1  lett. a)
l’autorizzazione per il dissodamento secondo la legge forestale del 4 ottobre
1991 (così mod. dall’art. 68 OFo).
Da notare
che se il progetto dev’essere sottoposto all’EIA e la sua realizzazione implica
un’autorizzazione di cui al cpv. 1, questa è rilasciata solo dopo la
conclusione dell’esame (art. 21 cpv. 2 OEIA). L’autorità che la rilascia è
vincolata al parere che ha espresso all’autorità decisionale, a meno che nel
frattempo siano mutate le premesse per la valutazione (art. 21 cpv. 3 OEIA).
Si noti
inoltre che quando come in concreto l’EIA concerne impianti pubblici, il
rapporto deve contenere pure la giustificazione del progetto. Ciò significa che
occorre dimostrare l’interesse pubblico prevalente a realizzare l’opera
progettata.
5.   In
concreto
Due, in
estrema sintesi, le tesi sostenute nel ricorso:
1.
la Galleria __________ -__________ non si giustifica perché peggiora anziché
migliorare l’inquinamento ambientale (la galleria “è priva della necessaria
giustificazione ambientale, poiché questa è data solo da altre misure del
_________”);
2.
solo le misure fiancheggiatrici consentono un bilancio
positivo,
correggendo gli effetti negativi prodotti dalla Galleria. Bisogna dunque
adottare queste misure e rinunciare alla Galleria.
5.1  Va subito
precisato, a proposito della prima tesi, che la galleria e i relativi raccordi,
previsti dal PG, fanno parte di un grande progetto, il _________, che comprende
un insieme di misure sia infrastrutturali sia gestionali, coordinate tra di
loro per formare un sistema integrato dei trasporti, integrato a sua volta nel
quadro di un concetto territoriale urbanistico - pianificatorio abbracciante
l’intero agglomerato _________.
In questo
contesto la galleria non può essere considerata disgiunta dall’insieme del
progetto, motivo per cui l’esame dell’impatto ambientale che la concerne è
stato condotto in parallelo con l’esame della giustificazione ambientale
dell’intero _________ 1a Fase.
Un simile
esame comporta necessariamente quello delle singole parti che lo compongono e
dunque delle ripercussioni sull’ambiente ch’esse hanno singolarmente nella
rispettiva zona di influenza; tuttavia il giudizio se il progetto si
giustifichi ambientalmente si fa sul complesso delle opere e non per ognuna di
esse distintamente. La loro connessione con l’insieme non consente di
espungerne quelle che da sole si rivelano negative sul piano ecologico. Di
converso, se il progetto è negativo nel complesso ma positivo in una sua parte,
questa non può giustificarsi presa a sé stante, ostandovi la sua appartenenza
ad un insieme della cui negatività partecipa necessariamente.
L’art. 8
LPAmb sancisce questo approccio, esigendo che “gli effetti siano valutati
singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta”.
E’ il
principio della visione globale (ganzheitliche Betrachtungsweise), da taluni
autori eretto a principio costituzionale non scritto, travalicante i confini
del diritto ambientale, da altri considerato principio fondante dell’obbligo di
coordinare le procedure (cfr. Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art 9 USG N.
26). Secondo il commentatore (loc. cit.), l’ecologia richiede un pensiero
concatenato (vernetzes Denken), utile a concretare l’art. 8 LPAmb, specie quando
non vi sono sufficienti conoscenze tecniche sull’interazione dei fattori
inquinanti.
Alla luce
di questi principi non è dunque ammissibile, contrariamente all’assunto
ricorsuale, estrapolare la galleria dal contesto complessivo del _________ e giudicarne
la giustificazione ambientale separatamente da quella dell’insieme.
Così come
non è ammissibile condannare l’intero _________ per l’impatto ambientale
attribuito alla Galleria.
Come
osserva la Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua nel preavviso
19.6.98,
la giustificazione ambientale dell’impianto non può essere
cercata unicamente a livello locale, vale a dire nelle immediate vicinanze
della galleria. Se così fosse, sarebbe difficile giustificare ambientalmente il
nuovo impianto del comparto __________, dove lo stesso a livello qualitativo
provoca un peggioramento della situazione attuale anche se quantitativamente
l’incremento dell’immissione fonica non supera la soglia ammessa dall’OIF.”
5.2  L’esigenza
di un approccio globale è pure proclamata dall’art. 9 cpv. 3 OEIA per il
rapporto di impatto ambientale e vale pure per la giustificazione del progetto
richiesta dall’art. 9 cpv. 4 LPAmb per gli impianti pubblici o privati
concessionati. Non ci si limita, in quei casi, a valutare gli effetti di natura
ambientale, e quindi solo i possibili effetti negativi attribuibili al
progetto, ma anche gli indotti positivi, come, trattandosi di strade, la
decongestione del traffico, il suo allentamento da aree densamente abitate, il
loro riscatto urbanistico: in breve tutti gli elementi, positivi e negativi,
ecologici e non, che servono a giudicare se un progetto possa giustificarsi
malgrado gli inconvenienti sul piano ecologico cui potrebbe dar luogo (cfr.
Jacques-André Hertig, Etudes d’impact sur l’environnement, pag. 51 che
sottolinea come: “considéré sous un jour négatif uniquement,
aucun
projet ne pourrait voir le jour.”)
La
formazione di una nuova strada, la creazione di una galleria di aggiramento,
non vengono intraprese a fini esclusivamente e talvolta neppure prevalentemente
ecologici, ma in primo luogo per rimediare a situazioni di traffico
insostenibili, alla mortificazione della mobilità (che pure è un diritto e non
va indiscriminatamente demonizzata), al deterioramento della qualità della vita
non solo per l’inquinamento atmosferico e fonico indotto dal traffico
eccessivo, ma anche per il caos, i tempi persi, lo stress procurato e così via.
Il
territorio di un agglomerato, di una città è una realtà complessa, in cui le
esigenze di un sistema viabilistico a servizio della mobilità e dell’economia
vanno mediate con quelle della qualità insediativa e ambientale. Occorre
“creare e conservare insediamenti accoglienti, preservandoli per quanto
possibile da immissioni moleste, ma anche “renderli sufficientemente
accessibili con una rete viaria pubblica”, per citare gli art. 1 e 3 LPT,
invocati dal ricorrente. Il conflitto tra le contrapposte esigenze è implicito
negli stessi art. 1 e 3 LPT, mentre l’esigenza di comporle attraverso la ponderazione
di tutti gli interessi in presenza è postulata dagli art. 2 e 3 OPT, pure
citati nel ricorso.
L’ente
pubblico deve dare risposta a tutte queste esigenze e in certi casi la sola
soluzione possibile è la creazione di nuovi vettori di traffico, anche se è
risaputo che più il traffico sarà agevolato e più se ne ingenererà.
5.3  Queste
considerazioni si attagliano alla presente fattispecie, in cui, come sopra
ricordato, gli indirizzi prettamente trasportistici del _________ sono stati
messi in sintonia, attraverso il PTA, col concetto di organizzazione
territoriale dell’agglomerato _________ (COTAL)
,
integrando il sistema
viabilistico nel contesto territoriale dell’agglomerato o meglio della
__________ __________, nell’ottica di uno sviluppo sostenibile che sposi le
esigenze di ottimizzazione della mobilità a quelle della riqualificazione
urbanistica, con particolare riguardo ai problemi ambientali.
Le misure
coordinate di intervento sul sistema dei trasporti si dividono in due grandi
gruppi: interventi infrastrutturali, da un lato; misure gestionali e
organizzative dall’altro. Esse coprono tutti gli interventi integrativi del
sistema dei trasporti, fatta eccezione degli interventi stradali (galleria
__________ - __________ e circonvallazione di __________ e __________). Sono
queste misure che permettono di integrare il trasporto su strada privato a
quello pubblico. E’ questo l’obiettivo numero uno dal cui raggiungimento
dipende in ultima analisi la giustificazione ambientale dell’intero _________.
Il
rapporto di giustificazione ambientale ha preso in considerazione queste misure
nel valutare l’impatto ambientale non solo della Galleria ma del complesso di
interventi della 1a. fase del _________. Questo, ripetiamo, per
l’indissociabilità del progetto Galleria da quello globale del _________, per
cui la giustificazione ambientale della prima presuppone quella dell’insieme.
Si noti
che in parte questi provvedimenti riprendono, con gli opportuni adattamenti, le
misure che il Consiglio di Stato aveva adottato nel marzo ’91 e nell’ottobre
’92, tra le 65 proposte contenute nel Piano di risanamento dell’aria allestito
dal Dipartimento dell’ambiente.
5.4  La
Sezione
della protezione dell’aria e dell’acqua (SPAA)
ha preso posizione nel
preavviso 19.6.98 sulla giustificazione del _________ e sull’EIA della
Galleria, rilevando che la sua realizzazione “permette di concretizzare una
serie di misure previste dal Piano cantonale di risanamento dell’aria,” e
aggiungendo che “è comunque altrettanto chiaro che soltanto attraverso la
concreta attuazione dell’insieme delle misure fiancheggiatrici la stessa opera
stradale potrà confermarsi pagante anche in termini ambientali”. Con la
precisazione che “le misure fiancheggiatrici, che nel frattempo sono state
assunte dalla Commissione regionale dei trasporti ed il loro consolidamento da
condurre in parallelo con il successivo affinamento del progetto di galleria,
costituiscono …
parte integrante del Piano generale in esame.
A
tale scopo, conclude la SPAA; “appare opportuno inserire
le misure
fiancheggiatrici
in un quadro pianificatorio superiore
.
Come
indicato anche nelle singole schede, è prevista l’adozione di un Piano dei
provvedimenti aria (PPA) specifico per l’agglomerato __________ (ai sensi
dell’OIAt). Tale piano contemplerà e specificherà tutte le 29 misure
fiancheggiatrici.”. La SPAA formula quindi “
un giudizio positivo riguardo
all’EIA per il progetto in questione
,
alla
condizione
che
i punti esposti in precedenza (con particolare riferimento alle misure fiancheggiatrici)
siano contenuti in modo vincolante - secondo modalità che l’autorità
decisionale vorrà stabilire - nel Piano generale dell’opera,
rispettivamente
ripresi e debitamente approfonditi nella preparazione del Progetto
definitivo.” (rilievi nel testo)
5.5  E’
sostanzialmente quanto sostiene l’
UFAFP (BUWAL)
nel suo preavviso del
9.10.98,  asserendo che “la galleria Vedeggio - __________ adempirà lo scopo
per il quale viene costruita - cioè contribuire ad alleggerire la città di
Lugano dal traffico veicolare privato e così a migliorare soprattutto la
qualità dell’aria del centro cittadino - soltanto se verranno parimenti attuate
le misure fiancheggiatrici previste dal _________/PTA. I modesti risultati
pronosticati per quanto riguarda le immissioni, rendono ancor più importante
l’attuazione di tutte le diverse misure di sostegno previste, poiché saranno
soprattutto loro a contribuire in modo sostanziale alla rivalutazione di
__________, centro d’importanza nazionale secondo l’inventario ISOS.” Saranno
proprio queste misure a incentivare l’uso dei mezzi di trasporto pubblici. “E’
dunque necessario che con la decisione di approvazione del piano generale, il
Cantone si impegni affinché vengano realizzate, contemporaneamente alla nuova
infrastruttura stradale, quelle misure che impediscano efficacemente un
incremento in termini generali del traffico automobilistico privato e che
promuovano invece il trasferimento degli utenti della strada sui mezzi di
trasporto pubblici. La politica dei posteggi del polo __________ (diminuzione
sostanziale dell’offerta e misure di gestione) assume un’importanza primaria.”
Secondo
l’UFAFP il progetto “potrà essere conforme alla legislazione in materia di
protezione dell’ambiente, solo a condizione di portare parallelamente in avanti
le misure fiancheggiatrici, in particolare quelle relative ad una politica
restrittiva di parcheggi in città. Le misure fiancheggiatrici rivestono infatti
un’importanza capitale per il raggiungimento degli obiettivi ambientali ed
urbanistici fissati nel _________.”
Preso
atto che la procedura di decisione fissata dal Cantone per questo tipo di
infrastruttura è una procedura plurifase, comprendente una prima fase di
approvazione del piano generale e una seconda, di approvazione del progetto esecutivo,
cui corrisponde un EIA ripartito su entrambe le fasi, l’UFAFP precisa che la
verifica definitiva della conformità ambientale del progetto sarà data “insieme
alla decisione sul progetto esecutivo. A quel momento le misure
fiancheggiatrici dovranno aver passato il loro “iter” decisionale e saranno
mature per essere realizzate.” Nello stesso tempo l’ufficio federale chiede che
l’autorità che accorda il sussidio di cui presumibilmente il progetto avrà
bisogno “lo vincoli alla condizione che le misure fiancheggiatrici proposte dal
Cantone e di responsabilità cantonale e comunale, vengano messe in atto
contemporaneamente all’apertura della galleria.”
6.  Parallelamente
all’adozione del PG concernente la Galleria si è svolta la procedura di
aggiornamento
del PD
e precisamente della scheda 12.23.1-5 concernente il _________. Le
misure fiancheggiatrici sono contemplate nella proposta di secondo
aggiornamento che, ottemperando alle condizioni poste dall’Ufficio
dello
sviluppo territoriale (USTE), il Consiglio di Stato ha sottoposto per
conoscenza al CF assieme all’istanza di approvazione del primo aggiornamento.
Si tratta delle misure di integrazione del sistema dei trasporti costituenti
“la componente trasportistica e ambientale del Modello di organizzazione
territoriale dell’agglomerato”. “Esse rappresentano il necessario corollario
per la tutela ambientale nel contesto più generale del _________ e sono
integrate nel PD tramite questo II° aggiornamento del PD in relazione al
_________. Esse riguardano principalmente una nuova regolamentazione dei
posteggi pubblici e privati, l’organizzazione e la moderazione del traffico
nelle zone residenziali e nel centro dell’agglomerato, le misure di tipo
urbanistico, ecc. Queste misure, precisa la Scheda - oggetto 12.23.2.3
Nuova
tangenziale al polo di __________ ‘__________’, tratta __________ __________ in
galleria e allacciamento alla viabilità principale
, saranno attuate entro
la prima fase del _________ e più in particolare secondo le modalità di
coordinamento definite per ogni singola misura nella rispettiva scheda
settoriale.” Si tratta della scheda settoriale __________.__________., che fa
l’elenco delle misure, con l’indicazione della loro collocazione all’interno
del pacchetto di schede del PD relative al _________.
6.1  L’
USTE
aveva
messo in evidenza nel punto
2.31
del
Rapporto d’esame 6.12.2000
all’attenzione
del CF che ”la scheda __________.__________.__________-__________intende non
solamente risolvere i problemi regionali legati alla mobilità ed allo sviluppo
dei trasporti, ma far coincidere questo sviluppo con l’assetto territoriale e
urbanistico auspicati, al fine di migliorare la qualità ambientale, soprattutto
all’interno dell’agglomerato di __________. La problematica legata alla
gestione della mobilità rappresenta un settore chiave per una gestione presente
e futura del territorio che soddisfi i criteri posti da uno sviluppo
sostenibile. L’approccio di tipo integrato, ottenuto attraverso la
coordinazione nel PD degli aspetti pianificatori dello sviluppo
dell’insediamento con quelli legati allo sviluppo dell’infrastruttura
trasportistica, scelto dal Cantone, è adeguato; questo, benché sarebbe
auspicabile un’integrazione nel PD di ulteriori aspetti, soprattutto
concernenti i trasporti pubblici (cfr. 2.32).” Ciò richiederà “in futuro una
più attenta integrazione delle misure di carattere regionale tra di loro e con
gli obiettivi della politica cantonale dei trasporti.” Il conseguimento degli
obiettivi della scheda __________.__________.__________-, prosegue  il rapporto
d’esame,  “è strettamente legato ai contenuti e all’applicazione delle misure
del previsto
Concetto insediativo regionale
(CIR); concetto che secondo
la volontà cantonale sarà trattato nella nuova scheda di PD
__________.__________. Constatato come a tutt’oggi la scheda
__________.__________non sia ancora stata adottata dal Consiglio di Stato, e
alla luce dell’esigenza cantonale di ampliare entro brevi termini
l’infrastruttura stradale (nuova Galleria __________ - __________), è
necessario garantire la realizzazione, accanto alla galleria, degli altri
interventi previsti, ma non ancora assicurati convenientemente dal punto
di vista pianificatorio; questo al fine di non pregiudicare la messa in opera
del CIR e di evitare un peggioramento della qualità ambientale della regione
.”
Sono
quindi commentati specifici aspetti della scheda. Citiamo alcune considerazioni
di particolare rilevanza.
Trasporti
pubblici
(punto
2.32
) L’ufficio riconosce l’adeguatezza delle
misure previste per migliorare i trasporti pubblici (potenziamento della linea
ferroviaria _________, completa riorganizzazione dell’offerta dei trasporti
pubblici stradale e miglioramento del nodo intermodale della stazione di
__________), con l’osservazione che “una loro realizzazione tempestiva deve
compensare il parallelo miglioramento dell’infrastruttura stradale” e l’invito
al Cantone di “ricercare un’opzione per il collegamento veloce con un mezzo
pubblico tra la valle del __________ e la città di __________ ”. Questo
collegamento, notiamo, è previsto dalla II.a fase del _________ e consiste in
una navetta su rotaia, parte in sotterranea, da __________ al centro città, con
un grande posteggio intermodale (o __________) in zona __________.
Importante,
soprattutto, è che per soddisfare le esigenze del PD in materia di trasporti
pubblici l’USTE richiede vi siano integrate “le indicazioni sui principi per il
collegamento di insediamenti e impianti, sulla densità della rete e delle
fermate; sui punti nodali. Per quanto riguarda le fermate si fa riferimento
unicamente alle più importanti, quali ad esempio quelle in corrispondenza dei
nodi di interscambio e intermodali o di infrastruttura con una forte
generazione  di traffico pubblico (p. es. infrastrutture sportive di importanza
regionale).” Preso atto che parte delle informazioni sono già contenute nella
proposta di II° aggiornamento l’USTE ha potuto “valutare la situazione”. “Il
Cantone deve comunque essere invitato a integrare queste indicazioni nei futuri
piani regionali dei trasporti e nella scheda
__________.__________.__________-__________nell’ambito della prossima
modifica.”
Infrastrutture
stradali e parcheggi
(punto
2.33
)
“Attraverso le misure  previste (tangenziale __________, nodi  di interscambio,
nuova politica sui parcheggi), la scheda
__________.__________.__________.__________ha un’influenza importante
sull’infrastruttura stradale. Essa può essere accettata a condizione che il
miglioramento dell’attrattiva del mezzo di trasporto privato, conseguito
prevalentemente a seguito della costruzione della nuova __________ __________ -
__________, non conduca ad un peggioramento dell’impatto ambientale generato
dal traffico e che sia adeguatamente compensato dalla realizzazione dell’intero
pacchetto di misure previsto dalla scheda
__________.__________.__________-__________, come pure quelle
"urbanistico-pianificatorie previste nell’ambito della scheda
__________..”
Secondo
l’Ufficio federale, all’obiettivo di ottenere “un’utilizzazione ottimale dei
posteggi  previsti nei nodi intermodali invece di quelli del centro della città
di __________ ”, “dovrebbe essere associata la soppressione in città di un
numero di posteggi con un indice globale di generazione di traffico
equivalente
a quelli creati nei nodi intermodali.”
Diverse misure
presuppongono una modifica delle pianificazioni comunali. “Visto l’elevato
numero di Comuni coinvolti, sarà importante che l’adozione di questi interventi
avvenga prioritariamente laddove la necessità di intervento è maggiore,
segnatamente nella città di __________.” (pag. 7)
Interventi
urbanistici e impatto ambientale
(punto
2.34
):
“Il raggiungimento degli obiettivi dei
Piani del traffico
, così come
previsti dalla scheda __________.__________.__________ (contenimento delle
emissioni inquinanti nell’atmosfera dovute al traffico secondo le indicazioni
del
Piano cantonale di risanamento dell’aria
e il miglioramento della
mobilità locale attraverso l’adozione di misure urbanistiche specifiche), è di
fondamentale importanza per l’intero _________ in quanto i
Piani del
traffico
sono volti ad evitare una crescita dell’impatto ambientale e
territoriale e un aggravamento della qualità di vita che potrebbero scaturire
dal traffico supplementare dovuto all’utilizzazione delle nuove infrastrutture
stradali. Poiché la scheda __________.__________.__________non è ancora stata
modificata dal Cantone nel senso di un approfondimento e di una specificazione
degli obiettivi concreti e dei contenuti, e vista l’intenzione cantonale di
realizzare prioritariamente la __________ __________ - __________, è necessario
garantire, anche in questo caso (cfr. punto 2.31), la realizzazione di tutti
gli altri interventi previsti, ma non ancora assicurati convenientemente dal
punto di vista pianificatorio.”
6.2  Al rapporto
d’esame sono allegati i preavvisi dei diversi uffici federali interessati.
Citiamo tra questi la presa di posizione riassuntiva dell’
UFAFP
:
“
Il
progetto di rapporto d’esame datato 29 novembre 2000, nonché il progetto di
decisione del CF incontrano il nostro accordo. Desideriamo sottolineare
l’importanza delle misure fiancheggiatrici. Il _________ può raggiungere
l’obiettivo auspicato e quindi risultare compatibile con l’ambiente soltanto se
tali misure vengono realizzate.  Per la valutazione del progetto esecutivo
relativo alla galleria stradale, le misure fiancheggiatrici (realizzazione
assicurata e prioritaria del potenziamento della ferrovia __________ -
__________ __________ e della circonvallazione di __________ __________, piano
di gestione del traffico, piano di risanamento aria del __________, concetto
globale relativo allo stazionamento nell’agglomerato, posteggi pubblici e
privati esistenti e futuri) dovranno aver seguito l’iter decisionale e
presentare carattere vincolante giusta il rapporto d’esame, capitolo 2.35.”
6.3  Al punto
2.35
l’USTE riporta in sintesi le osservazioni delle autorità federali coinvolte
nella procedura, le quali “ritengono di primaria importanza il conseguimento
degli obiettivi del _________ (cfr. scheda principale __________.__________,
Scopo del coordinamento)”, precisando che “un eventuale sostegno finanziario da
parte della Confederazione
deve  quindi essere vincolato ad una
realizzazione coerente e completa, accanto agli interventi finanziati, delle
necessarie misure fiancheggiatrici. Più precisamente gli Uffici federali, in
base al diritto vigente, ritengono che al momento in cui l’autorità cantonale
competente richiede il preavviso per il sussidio della __________ __________ -
__________ (scheda __________.__________.__________.) secondo l’articolo 22
dell’ordinanza del 19 ottobre concernente l’esame dell’impatto ambientale
(OEIA, RS __________.__________), debbano essere adempiute da parte del Cantone
le seguenti condizioni.” Queste possono così essere riassunte:
1.   La realizzazione
delle misure fiancheggiatrici del _________
comprese nel Piano speciale per il Basso
__________ (scheda settoriale n. __________.__________.__________e relative
schede oggetto) è assicurata, con priorità alla galleria di circonvallazione di
__________ __________ e all’ampliamento della _________:
2.   Approvazione
dal parte del Consiglio di Stato del PRAL,
comprendente le misure del Piano cantonale
di risanamento dell’aria (art. 44a LPAmb e artt. 31-34 OIAt) per l’agglomerato.
3.   Il Piano
di gestione del traffico (PGT), comprendente le
modalità necessarie per la realizzazione
del Modello d’organizzazione territoriale in modo congruente con gli obiettivi
del PRAL è elaborato e accettato almeno dal Consiglio comunale della città di
__________.
4.   Elaborazione
e accettazione almeno dal Consiglio comunale
della città di __________ di un Concetto
globale dello stazionamento nell’agglomerato (CGS) mirato a ridurre l’offerta
di parcheggi pubblici e privati all’interno dell’agglomerato.
5.   Integrazione
nel PD della scheda __________.__________e degli interventi di
incidenza territoriali derivanti dal PRAL,
dal PGT e dal CGS (approvazione del Consiglio di Stato ed evasione di eventuali
ricorsi dal parte del Gran Consiglio).
6.4  In seguito alla
consultazione dei servizi federali (e dei Cantoni vicini che non hanno
sollevato obiezioni) l’USTE ha proposto al CF di approvare la scheda di
coordinamento __________.__________.__________-, con riserva del punto 2, delle
modifiche secondo il punto 3 e delle condizioni esposte al punto 4.
Il
20.12.00 il CF ha approvato la scheda nei termini proposti.
Precisiamo
in proposito che il punto 2 concerne alcune eccezioni all’approvazione che non
hanno qui interesse, mentre il punto 3
riguarda le modifiche formali
proposte dallo stesso Cantone ai fini di una loro integrazione nel II°
aggiornamento.
Importante
è il punto 4
Condizioni per l’approvazione
: “Il Cantone è invitato,
nell’ambito del prossimo aggiornamento della scheda n. __________.__________.__________-__________,
a completarla (testo e rappresentazione grafica) con le indicazioni sui
principi per il collegamento di insediamenti e impianti con i trasporti
pubblici, sulla densità della rete e delle fermate e sui punti nodali,
conformemente a quanto indicato nel capitolo 2.32. del rapporto d’esame
dell’USTE.”
7.  Il
Consiglio di Stato non è stato con le mani in mano e il 14.3.2001 ha adottato
il
II° aggiornamento concernente la scheda
__________.__________.__________-__________ sul Piano dei trasporti del
__________
(II° aggiornamento 2001)
e la scheda __________.__________
sul
Modello di organizzazione territoriale dell’agglomerato __________ (nuova
scheda).
Tramite
il II° aggiornamento si integrano nel PD i risultati degli studi di approfondimento
del _________ (COTAL, PTA, PICT) completando il PD con il
Modello di
organizzazione territoriale dell’agglomerato __________
comprensivo delle
misure di integrazione del sistema dei trasporti; ossia delle
misure
fiancheggiatrici
. La pubblicazione ha avuto luogo dal 2 aprile al 2 maggio
2001. L’integrazione nel PD è avvenuta inserendo le componenti
trasportistico-ambientali del "Modello di organizzazione territoriale
dell'agglomerato del __________ " nella scheda __________.__________.__________-__________del
_________, mentre le componenti urbanistiche formano oggetto della nuova scheda
n.__________.__________.
Per
quanto attiene specificatamente al
PICT
, va rilevato che i suoi
affinamenti pianificatori, in quanto riferiti all'allacciamento della galleria
alla viabilità principale ed alla localizzazione del nodo intermodale, sono ora
contenuti nelle schede-oggetto __________e __________, mentre le proposte
relative alla composizione urbanistica del nuovo quartiere di __________ e alla
sua viabilità interna sono descritte nella scheda __________.__________
(oggetto __________).
In
particolare, per quanto concerne il primo aspetto, gli studi pianificatori di
approfondimento hanno permesso di ridefinire l'allacciamento della galleria
(sbocco est) alla viabilità principale. Questo allacciamento assume ora,
secondo la scheda-oggetto __________, le seguenti caratteristiche:
°    l'uscita
al portale del __________ è prevista all'estremo nord
della zona dei __________ di __________,
mentre lo sbocco della galleria è stato spostato verso Via __________. Al fine
di meglio tutelare la qualità insediativa delle aree residenziali situate a
monte si prevede, dal portale naturale della galleria fino all'intersezione con
l'asse orientatore interno al quartiere, un tratto di strada ambientalmente
protetta con copertura;
°    l'allacciamento
alla viabilità principale è assicurato dall'attuale
tracciato di via __________, debitamente
corretto in funzione del suo diretto inserimento su via __________; esso
costituirà l'asse di penetrazione del traffico in uscita dalla galleria verso
il centro cittadino, che non può essere filtrato dal nodo intermodale di
__________;
°    la viabilità
interna al quartiere di __________ graviterà sul
nuovo asse interno che, posto in corrispondenza
della bretella di accesso al posteggio di interscambio, costituirà l'elemento
ordinatore del futuro insediamento.
Con la
crescita in giudicato del II° aggiornamento le misure previste vincoleranno le
autorità cantonali e comunali.
Il
progresso compiuto sul piano pianificatorio è grande e una delle condizioni
principali poste dal CF nell’approvare il I° aggiornamento sta per essere
adempiuta ben prima dell’elaborazione del  progetto definitivo.
8.  Come sopra
rilevato, lo strumento specifico in materia di misure contro l’inquinamento
atmosferico è il
Piano dei provvedimenti
degli art. 44a LPAmb e 31 OIAt.
Il progetto, denominato Piano di risanamento dell’aria del __________ (PRAL) è
stato posto in consultazione già nel luglio di quest’anno.
Le misure
fiancheggiatrici, raccolte in schede, sono raggruppate in 4 capitoli
principali: trasporti pubblici; politica dei posteggi; moderazione e gestione
del traffico; misure tecniche sui veicoli. Vi trovano spazio le 29 schede già
previste dal PTA e considerate dall’EIA 1.a fase della __________ __________ -
__________, nonché dalla scheda __________ PD (II° aggiornamento).
Vi è
quindi una sovrapposizione dei due strumenti per un certo numero di
provvedimenti.
Da
segnalare che il PD vincola tutte le autorità mentre il PRAL solo quelle “alle
quali i Cantoni affidano compiti d’esecuzione”.  Il PRAL è lo specifico
strumento di coordinamento, nel settore della protezione contro la polluzione
dell’aria, il cui compito principale è di tradurre in provvedimenti concreti le
misure fiancheggiatrici e di garantirne l’attuazione coordinata con la
realizzazione delle opere principali. Così come ha proposto l’UFAFP nel suo
preavviso.
9.  Da quanto
precede risulta chiaramente il ruolo delle misure fiancheggiatrici e la loro
importanza nel quadro del progetto generale. Il risultato che ci si può
attendere dalla loro interazione con le opere del _________, galleria compresa,
è precisato nel rapporto di giustificazione ambientale al quale si rinvia.
Ne fa
questa rapida sintesi l’UFAFP nel suo preavviso del 9.10.98:
“
la messa
in opera del _________ Ia fase avrà un effetto benefico all’interno
dell’__________ (-18% di km percorsi) e comporterà una riduzione minima (-1,1%
di km percorsi) nell’intera regione del __________e; ciò si traduce in una
riduzione delle emissioni di NOx  del 13,7% circa all’interno dell’__________,
e in una riduzione dell’1,7% per l’intera regione. Per quando riguarda il
rumore, ci sarà una diminuzione delle immissioni foniche sulle strade considerate
gerarchicamente inferiori, poiché esse avranno meno traffico.” Secondo il
rapporto di giustificazione ambientale “il miglioramento della situazione
ambientale all’interno dell’__________ sarà dovuto, oltre all’effetto diretto
della galleria __________ -__________, anche a quello delle misure
fiancheggiatrici del _________.”
Infatti
la realizzazione della galleria unita alla politica dei posteggi e alle misure
di moderazione hanno l’importante effetto di concentrare le emissioni su pochi
assi di traffico, liberando parzialmente i quartieri dalle emissioni dirette
del traffico motorizzato. Rispetto alla situazione attuale l’effetto combinato
dell’evoluzione della tecnica per i veicoli stradali (catalizzatore) e la
realizzazione del _________ è previsto tradursi in una riduzione delle
emissioni di NOx  dovute al traffico motorizzato attorno al 50%.
Per
quanto riguarda il rumore (che non interessa direttamente il Piano per il
risanamento dell’aria) va considerato che concentrando il traffico su pochi
assi di scorrimento si ottiene anche un sensibile miglioramento
dell’inquinamento fonico dovuto al traffico veicolare in relazione alla
popolazione residente. E’ così previsto con la realizzazione del _________ 1a.
fase un aumento del 3.8% della popolazione sottoposta ad immissioni foniche
inferiori ai valori di pianificazione (PP) per gradi di sensibilità al rumore
(GS) II (55 dB(A)), e del 4.7% della popolazione con immissioni foniche
inferiori ai valori di immissione (VI) per GS II (60 dB(A)) e rispettivamente
del 5,4% per immissioni foniche inferiori ai VI per GS III (65 dB(A)). Per
contro si avrà una sensibile diminuzione della popolazione con livelli fonici
superiori al valore di allarme (VA) (70 dB(A)). “Queste riduzioni sono in parte
dovute allo spostamento del traffico lungo autostrada, __________ e
circonvallazione dove il numero di abitanti interessanti è inferiore.” Così
prevede il rapporto di giustificazione ambientale del giugno ’98. Qualche
miglioramento sul piano del rumore rispetto al progetto si avrà con la
realizzazione del PICT per il prolungo della copertura dell’uscita della
galleria.
Già con
l’eliminazione delle 2 rotonde previste in prossimità dell’uscita della
galleria è stato possibile prevedere un sistema di protezioni foniche che
permettano non solo di rispettare i valori di legge (cosa già possibile con la
vecchia variante), ma di conservare i VI simili allo stato futuro senza
progetto (cfr. Complemento all’EIA 15.12.98, pag. 13).
Per via
Sonvico, di cui è previsto l’allargamento, si dovrà allestire un PG nel cui
ambito saranno previste le necessarie protezioni foniche.
10.   A questo
punto esaminiamo la
seconda tesi
ricorsuale.
Le misure
fiancheggiatrici, previste dal PTA e verificate dall’EIA Galleria __________ -
__________, quindi previste dalla scheda __________PD II° aggiornamento e ora
dal PRAL in consultazione, non sono intese a ridurre in generale, intervenendo
su tutte le fonti emittenti l’inquinamento dell’agglomerato __________, ma sono
provvedimenti mirati, coordinati tra di loro, interattivi, ovvero sinergici,
alcuni di natura costruttiva, integrata nel complesso delle opere costituenti
il _________, altri di gestione e moderazione del traffico. Se talune di queste
ultime misure potrebbero anche essere ordinate per conto proprio, disgiunte dal
progetto _________, le altre sono legate a doppio filo alla sua realizzazione.
Tra le misure più importanti abbiamo i posteggi intermodali ai margini
dell’__________ e più ancora i__________, concepiti in funzione del nuovo
assetto stradale, che avrebbero poco o punto senso senza la Galleria. Si pensi
a __________: il nuovo __________ è indispensabile per accogliere il traffico
che proviene dalla galleria, evitando la penetrazione diretta nel centro o il
transito dalle __________ __________; per il traffico che viene da __________ o
scende dal comprensorio sovrastante la piana di __________, basterebbe il
grande posteggio attuale. Non si può d’altra parte togliere posteggi dal centro
città se non si creano i necessari filtri ai margini. E’ un sistema complesso
di interazioni di cui non si possono sopprimere componenti importanti senza che
la macchina perda colpi. E’ veramente un sistema, si torna a dire “integrato”,
in cui tutto si tiene ed acquisisce piena efficacia dall’interazione delle
parti tra di loro, dove però la premessa è che venga creata la struttura
portante delle grandi opere viarie, ferroviarie e stradali. Non si perda di
vista che nella proposta di PRA del ‘91, completata nel ‘92, tra le misure di
risanamento previste figura l’adozione dei piani regionali dei trasporti.
Questo perché attraverso la loro realizzazione si creano le condizioni
strutturali a partire dalle quali si può organizzare e gestire il traffico e
ottimizzare la mobilità in modo da contenerne l’impatto ambientale e inoltre
perché servono da base per una serie di misure accessorie, dette appunto
fiancheggiatrici, le quali sono sì indispensabili per ottenere il risultato
prefisso, ma non lo possono raggiungere se non operanti nel contesto globale.
Dal fatto
che senza di esse le grandi opere non bastano a ridurre l’inquinamento, e anzi
qua e là lo possono aumentare, non può trarsi la conclusione che dunque basta
rinunciare alle opere e attuare solo le misure. E’ una tesi semplicistica,
valida tutt’al più per qualche misura isolata tra quelle previste;
insufficiente comunque da sola a risolvere il problema dell’inquinamento, per
tacere di quello della mobilità e dell’invivibilità dell’ambiente cittadino,
che pure richiedono una risposta indilazionabile.
Che la
misura eccezionalmente efficace del catalizzatore riduca da solo in modo
sensibile le emissioni di NO2 non è motivo, come giustamente rileva il
ricorrente, per dilapidarne il capitale aumentando il traffico con operazioni
ingiustificate, ma tale non è il _________ e neppure la Galleria.
Il
_________ è sotto ogni punto di vista una necessità e non può essergli imputato
se, oltre alle misure atte a ridurre l’impatto ambientale previste nel suo
ambito, operano misure indipendenti dalla sua realizzazione che contribuiscono
a mantenerne l’impatto in limiti accettabili.
Fatta la
debita ponderazione degli interessi in gioco, il risultato finale, purché si
adempiano le condizioni poste dal CF e già considerate nella verifica della
giustificazione ambientale, è sostenibile e conforme al diritto della
protezione dell’ambiente. Ai limitati inconvenienti di natura ambientale
derivanti localmente dalla Galleria, cui fa peraltro riscontro il seppur
modesto bilancio positivo dell’intero _________, si contrappone l’importanza
capitale delle opere previste, in particolare della Galleria. L’interesse
pubblico chiaramente predominante alla loro realizzazione è sottolineata
dall’imponente credito quadro di 800.000.000.-- fr. votato dal Gran Consiglio
per il progetto complessivo, comprese le misure fiancheggiatrici di competenza
cantonale (v. Messaggio N. __________del 14.1.99 e il Messaggio complementare
del 10.2.99 N. __________). Per quelle di competenza comunale se il
finanziamento è a carico esclusivo del comune o in parte è sostenuto dal
Cantone e dalla Confederazione, verrà stabilito da disposizioni specifiche.
L’asserzione
che le misure fiancheggiatrici non siano garantite perché il Gran Consiglio non
ha accolto la proposta di un granconsigliere di renderne obbligatoria la
realizzazione non ha fondamento.
Se il
cantone e i comuni interessati vorranno la galleria dovranno assicurare
l’attuazione delle misure fiancheggiatrici. Se vi provvederanno, le misure
esplicheranno i loro effetti positivi; in caso contrario la galleria non si
farà e i paventati effetti sull’ambiente saranno scongiurati con buona pace del
ricorrente.
Per tutti
questi motivi non potendo le allegazioni e domande ricorsuali essere accolte,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
respinto
.
2.   Le tasse
di giudizio di fr. 1'000.-- sono a carico del ricorrente
.
3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Dipartimento del territorio,
amministrazione immobiliare e strade
nazionali, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario