ti_gerichte · 90.2021.29 · 2021-07-16 · it
Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 14 - Malcantone

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2021 90.2021.29
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2021 90.2021.29
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.07.2021 90.2021.29

Incarti
n.
90.2010.128 (R14)
90.2021.29
Lugano
16
luglio 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'
RI
1
patrocinato
da:   PR 1
contro
il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui
il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei
paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);
evasione
parziale:
regione 14, Malcantone;
ritenuto,
in
fatto
A.
a
. Con messaggio del 26
maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al
Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e
impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda
di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;
approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e
oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di
mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi
costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il
PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali
(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di
loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti
protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le
possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti
nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili
(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha
proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile
2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il
suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime
transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un
rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un
accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato
rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di
promuovere concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva
gestione attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il
Governo a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo
stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta
dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174
seg.).
d. Il piano è stato
pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di
tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,
pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B.
a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.
Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per proseguire
le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un ritiro
completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale
l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato
l'annullamento del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale
perché lo modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha
postulato che sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il
piano non terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona
edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver
adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito
dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto
l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del
loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI
1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.
Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come
strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni
- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero
di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari
che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non
quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono
formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono
essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la
qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame
di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle
aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette
zone rosse
,
ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di
disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti
costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale
degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura
diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre
2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la
causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C.
Il PUC-PEIP è stato
contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti
pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati
giudizi.
D.
a. Nella seduta del 28
giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e
stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del
paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il
messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente
dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto
del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica
del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati
da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati
giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare
anche a queste procedure.
E.
a. Il 21 novembre 2012
RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il
ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione
dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la
procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1.   quali domande ricorsuali vengono
mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno
brevemente, i motivi;
2.   per le domande mantenute che
concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli
accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso
(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al
ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i
motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali
paesaggi;
3.   l'elenco dei Comuni i cui territori
sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F.
Il 24 luglio 2013 RI 1 ha
comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato
a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La
domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del
piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi
comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte
le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano
direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui
figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il
ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio
della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente
possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19
incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un
esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),
sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta
l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (
zone viola
). RI 1 ha quindi
sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km
2
dei
642.5 km
2
della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato
(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati
1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),
ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un
incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori
oggetto di contestazione.
G.
Il 9 dicembre 2013 il
Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del
ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le
cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU
2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati
e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal
ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H.
a. Con risposta del 7
aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente
per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre l'iter
d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro che ha
condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia
elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento
dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della
pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali
esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.
b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche
numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una
risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,
concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le motivazioni
- anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 - testimoniano un
forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti,
sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali,
rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di
poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e
frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una
manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente
tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la
residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in
diritto.
I.
Il 24
giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J.
Tra il 24 luglio
2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e
sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di
Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è
stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata
ridiscussa.
K.
Terminati i sopralluoghi, con
replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto
domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del
PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque
ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A
Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle
Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi
versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali
risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi
contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di
vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere
generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità
del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la
pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi
che non esista
un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle
qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle
attività collegate alla pastorizia e alla transumanza
(pag. 9) né che le
costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e
non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in
rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non
arricchirebbero.
L.
In sede di
duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,
contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare
alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei
verbali d'udienza.
M.
Il 6 marzo 2018 il giudice
delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine
(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali
conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le
rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione
attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla
Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il
diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare
la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che
hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111
cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti
dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione
in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e
le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le
disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito
della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità
competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12
a
cpv. 1
dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,
dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;
Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso
cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per
quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla
definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori
contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto
documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure
da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della
buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione
nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle
sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette
zone rosse
).
Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto
l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della
procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una
soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.
Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare
l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI
1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti
(cosiddette
zone viola
, non sempre corrispondenti alle sole
zone
rosse
), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di
replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e
ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi
dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la
sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato
le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non
vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e
- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato
dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le
domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di
respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in
forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo
(RDAT 1990 n. 44 consid.
1.2; cfr. nello stesso senso
Ruth Herzog
in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa
quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in
vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione
della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della
scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal
fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova
scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per
(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24
settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta
correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione
del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo
Indicazioni
operative complementari
facente parte dell'allegato B della citata
approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione
del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso
che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni
federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda
le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate
- ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa
documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei
sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione
anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18
cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti
relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di
modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in
seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (
infra
,
12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.
Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e
attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia
edilizia.
In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile
non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero
territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o
mancanza di volontà) da parte dell'Autorità
cantonale di far rispettare
le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione
del perimetro del PUC-PEIP.
Anzi, questo piano pone
le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi
nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di
vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale
motivo l'esclusione di determinati
comparti dal suo perimetro avrebbe
quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto
verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di
conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare
le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in
modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri
proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di
compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi
nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi
alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:
si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e
consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557
consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine
numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli
impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la
loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire
documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile incombenza
non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2.
2.1. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012
art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso
del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e
l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani
regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del
Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno
potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà
all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque
che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,
di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa
deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U
na misura pianificatoria può costituire una
restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la
garanzia della
proprietà
sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
3.
3.1. Secondo
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2
della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254
consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT)
e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione
cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di
interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione
degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti
cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio
fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello
non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione
originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere
utilizzato con misura (cfr.
Peter Hänni
,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,
pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU
2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono
provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non
edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello
non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,
della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22
quater
cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29
maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1;
Hänni
,
op.cit., §7 I.1., pag. 64;
Eric Brandt
,
Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima
concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni
provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17
marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che
ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove
l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o
impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge
federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,
pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per
tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio
edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa
legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti
di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone
edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di
canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi
edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia
dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio
fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è
oggi dedotto dal citato art. 75 Cost.
(
Rudolf Muggli,
Vorbemerkungen zu den Art. 24
bis
24
e
und 37
a
, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017,
n. 16).
La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla
giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA
52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio
2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005
in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;
52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,
dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona
fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;
essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di
riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di
separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.
2.5.1).
4.
4.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla
funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto
per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità
della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella
zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla
funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui
interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure
che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola
produttiva (art. 16
a
cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di
zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono
eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione
prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi
preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute
cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo
ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere
realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,
inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente
finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid.
2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr.
pure
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche
essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona
edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle
immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone
edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro;
DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii;
Waldmann/
Hänni
,
loc. cit.
).
L'adempimento
del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica
l'assenza
di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63
consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24
d
cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre
2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.
2042) dal marginale
Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici
e impianti degni di protezione
prescrive che può essere autorizzato il
cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono
stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate
unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o
l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e
impianti
.
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino
al 1° novembre 2012:
2
I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a.   il
paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti
sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.   il
carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.   la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.   il
piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se:
a.
l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.   il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non
sia necessario;
c.   l'aspetto
esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d.   è
necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.   la
coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.    non
vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è
entrato in vigore l'art. 75
b
Cost. che stabilisce che la quota di
abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della
superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può
eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in
materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni
secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec
2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT
anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel
Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi
capoversi all'art. 39:
4
Le autorizzazioni di cui
al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione
dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito
di responsabilità del proprietario fondiario.
5
In
caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità
cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della
situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,
permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire
lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il
carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente
dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza
sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20
marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze
secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori
delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso
secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di
pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24
d
cpv. 2 e 3 LPT e 39
cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2;
Beat
Stalder
in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar
Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9;
Franco Pedraz­zini
, Le abitazioni
secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale,
in: Marco Lucchini/Fulvio Campello
[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato
l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.
5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere
rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a
eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.
43
a
OPT
Disposizioni comuni
, che riguarda ora tutte le
autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle
eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo
della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.
39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43
a
).
5.
Ai fini dell'evasione
dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale
dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di
applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali
evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art.
24
d
LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio
federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha
conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del
progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche
modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato
oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto
alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.
1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per
quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo
art. 24
a
cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte
della Commissione degli Stati l'art. 24
d
cpv. 2 LPT, che è stato
adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo
era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è
poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a
comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne
può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24
vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24
cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU
1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,
dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24
a
cpv. 3 del progetto venga definito
"lex rustici"
,
rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere
federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto
dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,
chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un
edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con
abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT
costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF
137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare
l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il
Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24
d
cpv.
2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.
2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo
giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche
nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di
esecuzione dell'art. 24
d
LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito
all'art. 39 OPT.
Secondo
Muggli
l'art.
39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo
art. 24
d
LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di
quest'ultimo, siccome
lex specialis
in rapporto all'art. 24 LPT (
Muggli
,
op. cit., n. 38 ad art.
24 e n. 8 ad art. 24
d
). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque
applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24
d
LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (
ibidem
,
n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione
conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.
24
d
cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che
abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione
sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione
cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una
semplice decisione di protezione (
ibidem
, n. 42). L'autore sostiene
dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.
39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24
d
cpv.
2 LPT (
loc. cit.
).
H
änni
rileva che la
revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni
eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria
(
Hänni
, op. cit., §10 VII.3., pag.
204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le
disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione
dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto
riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata
DTF 137 II 338 (
Hänni
, op. cit.,
§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure
Dupré
distingue tra l'art. 24
d
cpv.
2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (
Chantal
Dupré
in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da
Favre
(
Anne-Christine
Favre
, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,
pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa
dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui
all'art. 24 LPT.
Infine, secondo
Waldmann/Hänni
l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una
derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio
edificabile da quello non edificabile (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni
previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori
mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art.
39
OPT (
loc. cit.
; ancora più categorico:
Bernhard
Waldmann
, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,
Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da
Karlen
e da
Marti
(Peter Karlen
, Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24
d
RPG, System der neuen Regelung, in:
ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305;
Arnold
Marti
, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto
appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la
sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi
della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT e
ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In
secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT e
dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da
sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha
esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura
pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),
aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che
l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24
d
cpv. 3 LPT
sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di
destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.
messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,
l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di
ubicazione
vincolata
, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24
d
LPT
prescinda da
questa
necessità (cfr., ad esempio,
Waldmann
, op. cit., pag. 780). Secondo
questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il
concetto di natura indeterminata (
Muggli
,
op. cit., n. 2 ad. 24;
Waldmann
,
op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione
esige un'ubicazione fuori della
zona edificabile
di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe
esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il
cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.
Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono
essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,
atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione
della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza
dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005
del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è
dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.
6.
Ai fini di poter
far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono
innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano
direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque
adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio
2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e
facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE
del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a
carico del Cantone, segnatamente:
I.
Il Cantone tiene inventari in
merito a:
a.
paesaggi protetti ai sensi
dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b.
edifici che in questi paesaggi
sono stati posti sotto protezione,
c.
autorizzazioni per costruire o
trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1)   autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2)   autorizzazioni concernenti altri edifici o
impianti,
d.
messa sotto protezione di edifici
rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la
trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e.
abusi edilizi in questi paesaggi
indicando stato e genere del disbrigo,
f.
rendiconti periodici (almeno ogni
due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II.
Il Cantone trasmette annualmente
all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III.
Il Cantone adegua le "Direttive
dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici
situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma
integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"
alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1.
6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica
dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla
seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto
territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma
anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per
la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli
ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del
territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e
viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha
determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive
alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,
testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante
dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo
territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con
carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati
a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale
e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento
per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della
vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale
costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo
indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione
paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più
indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del
territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione
particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel
limite del possibile:
-
l'impoverimento nel senso di una
ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma
anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito
rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
-
l'inselvatichimento nel senso di
una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più
omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue
componenti morfologiche e storiche,
-
il degrado naturale nel senso di
una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della
tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito
all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile
aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a
scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del
paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno
degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo
contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura
dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel
settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un
approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio
passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura
e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione
agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa
non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può
anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo
utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari
e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che
permette:
-
la conservazione dell'edificio
stesso
-
la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base
di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le
due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può
addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a
fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della
popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in
Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei
posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone
una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci
fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la
conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il
coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa
sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio
cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi
caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al
di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali
originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando
che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo
la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale
o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i
confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di
coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro
paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione
direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,
l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la
pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono
procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi
di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
-     definiscono
il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le
superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o
funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
-     allestiscono
l'inventario IEFZE;
-     raccolgono
le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività
agricola, selvicoltura ecc.);
-     individuano
gli elementi naturali;
-     definiscono
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
-     rilevano le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di
tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
-
decidono in modo restrittivo
sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel
caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
-
decidono quali edifici, compresi
all'interno di questo perimetro, proteggere;
-
indicano gli edifici che vanno
mantenuti a scopo agricolo;
-
definiscono le misure vincolanti
atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
-
definiscono le norme di
attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7.
7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai
Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi
secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per
rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase
del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula
pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione
è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di
recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA
90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici
situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato
seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.
3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della
scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14
novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori
decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente
indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici
inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la
classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal
Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del
territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi
per la definizione dei paesaggi da proteggere (
pro multis
: STA
90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi
negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1.
Edifici meritevoli di
conservazione
a)
Edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b)
edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di
conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello
stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi
emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama
architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per
le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)
edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse
generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica
della costruzione;
d)
edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2.
Edifici diroccati non
ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione.
3.
Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono
concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali.
4.
Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti
sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure
di carattere generale
8.
8.1. RI 1, pur avendo ridotto
l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le
NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una
serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale
ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non
rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile
dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.
1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto
all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio
governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a
ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente
in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,
il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità
preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò
che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di
vasti comparti (oltre 600 km
2
), senza un esame puntuale delle loro
qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra
edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero
una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla
luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o
comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è
troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività
edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del
PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento
di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non
dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per
eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della
zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo
l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.
Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.
In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)
delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi
sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo
l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la
seconda
scelta
, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire
carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3
OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in
quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di
un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è
estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia
degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il
sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che
l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché
l'apparato normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha
condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha
comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati
nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la
loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In
merito al concetto di
degno di protezione
secondo l'art. 39 OPT la
Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e
futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel
paesaggio che
presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la
tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di
eccezionalità ed essere assolutamente intatto
. Questi ultimi
apparterrebbero piuttosto al concetto di
particolarmente degno di protezione
,
insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività
delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità
del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di
aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al
potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del
piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i
criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso
la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche
nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un
concetto di
paesaggio dinamico
, in continua evoluzione, la cui
trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed
effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione
tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione
sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla
realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica
pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.
S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti
scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito
dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla
base di studi
ad hoc
. A torto questo studio parla di
paesaggio
compromesso
o
paesaggio pregiudicato
, termini che implicitamente
esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi
trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui
definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni
che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità
della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero
contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea
l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra
l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,
percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici
agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica
dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9.
Per valutare la
correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto
ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione
della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la
Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i
criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni
di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale
dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive
per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio
cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi
con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali
oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato
1):
-
sono caratterizzati dall'
alternanza
tra foreste e spazi aperti
e da ampie superfici pascolive alpestri (legate
alla transumanza stagionale);
-
sono valorizzati dalla
presenza
di edifici
, raggruppati o isolati,
testimonianza di un'arte edilizia
minore
ma di grande dignità;
-
costituiscono una
ricchezza
culturale con carattere di unicità
;
-
contengono un
patrimonio
edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica
e per la
conservazione
della sua specificità
;
-
necessitano della
trasformazione
del patrimonio edilizio che vi si trova quale
condizione per garantire la
presenza dell'uomo
e quindi
per evitare il loro degrado e il loro
abbandono
.
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti
territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali
chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre
tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1.
comprensori che, nel loro
complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già
considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2.
comprensori che contengono in modo
evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3.
comprensori nei quali non emerge
in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale
diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2.
La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare
esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena
elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di
allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la
sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione
delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla
Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il
rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di
lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato
ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da
cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,
in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così
come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il
rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la
successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione all'interno dei medesimi. (…)
Affinato il metodo
sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo
ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che
la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il
rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una
lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o
del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il
territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
-
territorio prevalentemente
insediato;
-
territorio prevalentemente
agricolo;
-
territorio prevalentemente
boschivo (comprensivo di radure);
-
territorio a carattere fluviale e
dei laghi;
-
territorio aperto oltre il limite
del bosco;
-
territorio al di sopra della quota
di 2000 m s.l.m.;
-
altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata
effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della
Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)
negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della
procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.
Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre
in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura
territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri
definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che
corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di
protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto
tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di
delimitazione.
9.3.
Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei
criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei
paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio
cantonale.
10.
10.1.
Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per
lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due
motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere
di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,
senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,
fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in
tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere
l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per
ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto
federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo
edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era
già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori
comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del
paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio
direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli
interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua
gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,
la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata
generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la
scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di
coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista
dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,
ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,
sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in
linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti
con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,
prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente
gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5
del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti
protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,
dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la
zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui
valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore
comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima
fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in
applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.
Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano
tre:
-
stabilire giuridicamente il bosco,
le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il
territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato
l'entrata in vigore del piano;
-
il riconoscimento giuridico di
queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo
insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;
-
infine, si tratta di superfici non
stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un
continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.
La proposta di
delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in
consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28
giugno 2006.
Esempio
di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di
consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione
definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.
Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,
l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con
maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi
comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli
laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una
frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di
pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati
in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione
devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo
la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente
legale.
La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento
giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la
possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un
criterio di esclusione
.
(…)
[L']appartenenza di un edificio
ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la
possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo
potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]
si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.
3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5.
Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il
PUC-PEIP.
11.
Il Governo ha quindi trasmesso il piano accompagnato
dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione speciale per la
pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla tematica, rendendo il
27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione
non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di
piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che
(Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della
consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei
paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi
più ampia della situazione (…).
La sottocommissione e altri membri della commissione
hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei
Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno
dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e
le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)
Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono
stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica
del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei
paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel
momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di
protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,
l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il
progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,
che ha cancellato quasi tutte le radure.
Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,
diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati
esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle
Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di
superfici più limitate.
b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi
Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi
sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi
con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati
considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora
sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza
escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi
in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad
esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).
c) Zone di pericolo naturale
Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di
una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui
territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del
PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte
dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della
procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano
soprattutto sulle zone edificabili.
d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
superiore
La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e
impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse
nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze
d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium
(Airolo) e Carì.
e) Aree agricole
Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento
culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m
s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti
protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre
importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian
Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).
f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani
I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto
con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione
delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli
agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del
2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la
Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,
Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state
precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio
e Caslano e tra Orselina e Tenero.
g) Aree paesaggisticamente già compromesse
Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono
stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno
perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera
(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel
progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra
(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).
h) Assenza di edifici degni di protezione
In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato
all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o
dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del
Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai
pochi edifici rilevati.
11.3. Il Rapporto
affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni
esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente
e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che sovente
evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla politica
cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto federale di
ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione
del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si
configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le
attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali:
Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr.
www.progetto-territoriale-svizzera.ch
).
In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2.,
pag. 130):
Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori
rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a
occupare ulteriori spazi liberi.
Per la fascia montana
e alpina i rischi sono invece:
-     la tendenza
all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità
paesaggistica;
-     la scomparsa di
ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;
-     la perdita
ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i
paesaggi terrazzati;
-     la banalizzazione
del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,
i rustici e i loro paesaggi.
Per conservare gli spazi aperti nel territorio
montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:
-     un sostegno
all'agricoltura di montagna;
-     la definizione,
attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli
spazi aperti;
-     la gestione attiva
del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le
residenze secondarie.
Quindi, per la
conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione
sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio
correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie
(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere
ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò
non garantirebbe un
risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da
molti forestieri
, essendo più importante per il risultato finale
le
norme di attuazione del PUC.
Per quanto concerne,
invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a
disposizione.
11.4. Da ultimo la
Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul
territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal
recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari
alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la
specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare
l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori
rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò
comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non
da ultimo dello sviluppo di una forma di
turismo sostenibile
, ove
l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il
recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona
edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione
turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta
gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché
presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e
tipico.
11.5. Il Rapporto
conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile
col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del
paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to
8, pag. 138 segg.).
11.6. Anche il Gran
Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con
un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il
deputato
Luca Beretta Piccoli
,
correlatore con il collega
Lorenzo Orsi
,
ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,
Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):
In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio
governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e
culturali, sviluppando in particolare:
1.
il tema del paesaggio, appena
esposto dal collega Lorenzo Orsi;
2.
l'aspetto delle valenze
economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,
molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.
Abbiamo inoltre:
-
verificato la legittimità dei
perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati
dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;
-
operato una corretta ponderazione
degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;
-
dato un forte segnale affinché si
prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più
continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro
giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la valorizzazione
dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e della scheda P3
del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);
-
applicato le norme di attuazione
del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità
federali.
Il PUC-PEIP ha
quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73
voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).
12.
Alla
luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale
mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza
nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del
piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in
discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai
comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo
sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua
intenzione
sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione
conforme alla legislazione federale del PUC PEIP
e che l'impugnativa non
aveva
quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano
. Ora, se
veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore
cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare
l'accoglimento
in limine
del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di
ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per
quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento
parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e
dispendiosa
istruttoria, riproponendo per di più le
medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. D
a notare che già
con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato
nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo
lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):
le discussioni tra le Autorità federali e cantonali
sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha
licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato
richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la valorizzazione
del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la modifica, nel senso
auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione del PUC PEIP. Il
parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il 28 giugno 2012.
Ora, tuttavia e
come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un
agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.
12.1. Il lavoro svolto
dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il
principio della separazione del territorio edificabile da quello non
edificabile.
12.1.1. In
termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a
ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere
valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le
reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici
potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né
l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di
porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati
del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo
agli insediamenti (
https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/
)
la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km
2
.
Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il
PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km
2
(642.5 km
2
secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona
approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio
cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non
permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali
licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione
postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa
69.4 km
2
secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi
ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa
nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del
territorio cantonale.
12.1.2.
12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia
delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal
Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano
l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve
delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di
subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste
dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,
il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal
perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.
Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non
autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e
alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un
territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui
proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno
sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno
dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di
irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno
condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il
controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà
(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici
in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico
dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il
proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in
definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del
territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite
dalla popolazione, non solo di quella residente.
12.1.2.2. A
scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,
l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli
interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione
fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non
compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e
hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.
Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica
di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere
considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque
non è possibile fare sulla base del piano adottato.
12.2. Pure a torto RI 1
sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano
omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a
disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo
fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il
tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto
sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si
dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto
all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte
fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque
ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di
causa.
12.3. Il fatto di
procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della
presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di
concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato
sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di
ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr.
supra
,
consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in
relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere
permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione
dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati
edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo
l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP
non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un
eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere
eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della
licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In
altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi
secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla
pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi
svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni
di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a
cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata
nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.
12.4. Da ultimo,
nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati
gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è
stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante
del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al
settore 18):
Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di
un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di
sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà
degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,
vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di
lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal
Cantone.
(…)
L'avv. __________
chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro
del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.
Il GC precisa che gli inventari sono comunali,
approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati
principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo
grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza
costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia
scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad
un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici
sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte
i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto
informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli
edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si
andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso
non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per
questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato
relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC
precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma
sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è
stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,
ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli
inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di
fatto sul terreno (sopralluoghi).
(…)
Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in
senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio
meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le
aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il
concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto
può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose
concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,
la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state
considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di
protezione.
Che gli inventari non
siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,
lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.
rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):
Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora
disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle
zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai
sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del
paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.
13.
Alla luce di quanto
precede
si può anche concludere che è a
torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la
reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,
nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39
cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso
risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle
autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di
utilizzazione cantonale (
supra
, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato
anche dalla pianificazione direttrice (
supra
, consid. 10.2) possono
tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).
Censure relative
alla regione 14, Malcantone
14. Il ricorrente
chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti dieci settori
compresi nella regione 14, secondo la numerazione delRI 1:
n.
Denominazione
Comuni
14-A
Suino (Suvino)-Astano-Sessa
Tresa/Astano/Curio
14-B
Bedigliora-Beride-Biogno
Bedigliora/Tresa
14-C
Banco-Novaggio
Bedigliora/Curio/Novaggio
14-D
Curio
Curio/Novaggio
14-E
Iseo
Bioggio
14-F
Valleggi-Aranno
Aranno/Bioggio
14-G
Lisone
Cademario
14-H
Miglieglia
Miglieglia
14-I
Breno-Fescoggia
Alto Malcantone/Miglieglia/Aranno/ Cademario
14-J
Vezio
Alto Malcantone
Il 18 aprile
2021 i territori di Monteggio, Sessa e Croglio ricompresi nei settori 14-A e
14-B sono confluiti nel nuovo Comune di Tresa, che è subentrato nei diritti e
negli obblighi dei comuni preesistenti (BU 2019, 432 segg.).
14.1. Il
motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,
sostanzialmente comune a tutti i settori contestati, è la presenza dominante di
costruzioni moderne o di edifici originariamente rustici, ma che sono stati
pesantemente modificati. Quelli pregevoli e ancora integri, che potrebbero
giustificare una protezione, sarebbero pochi o comunque minoritari; talvolta
del tutto assenti. Problematici sarebbero anche la presenza o vicinanza delle
zone edificabili nonché il contesto di appartenenza, caratterizzato da numerose
costruzioni principali e accessorie, impianti vari (principalmente destinati
allo svago, quali campi da tennis, campeggi, funivia ecc.), opere viarie e di
vario genere, che avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio, le cui
caratteristiche tradizionali originarie, riconducibili alla civiltà contadina,
sarebbero a questo punto scomparse. In alcuni casi i settori sarebbero poi
prevalentemente boschivi. La ponderazione degli interessi porterebbe
all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai
requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del
piano direttore cantonale.
14.2. La
perizia prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sulla
località di Pian Caroggio, situata nel settore 14-I e attribuita alla tipologia
E-Paesaggi agricoli fascia collinare/submontana
. La qualità del
paesaggio sarebbe data dall'estensione delle superfici aperte, in parte in
forma di terrazzi; gli edifici risulterebbero distribuiti in modo sparso o a
gruppi e le ampie superfici prative sarebbero strutturate da fasce boscate e
singoli alberi che diversificherebbero ulteriormente il paesaggio (cfr. pag. 4
seg.). Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in
relazione al singolo settore.
14.3. Il 4
settembre 2014, il 21 ottobre 2014 e il 25 agosto 2015 il giudice delegato ha
tenuto le udienze e visitato i luoghi delle contestazioni, documentandoli con
numerose fotografie, acquisite agli atti.
15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma
dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità
degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente,
come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento
sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e
ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione
agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale
e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per
essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente
intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne
giustifica la tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di
derogare a titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile
e inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.
Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della
tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente
trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia
effettivamente presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile,
tale da determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già
il pianificatore ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del
PUC-PEIP quei territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici
degni di protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una
relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque -
come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro
d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio
siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il
piano in esame, in applicazione del piano direttore, intende tutelare perché
tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o
comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione
direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i
requisiti del diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di
degno
di protezione
dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come
suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di
cambiamento di destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT
non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine
oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo
incompatibile con la legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla
muta al riguardo la differente terminologia in uso presso l'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, riportata dalla Divisione nella
risposta (
loc. cit.
).
15.2. La
Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce
l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato
invece secondo il concetto di
paesaggio dinamico
, in continua
evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza
storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle
norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di
pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi
concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.
Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato
attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore
avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate
per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di
disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono
stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto
alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche
pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati
con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare
correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità
dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,
vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della
proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su
base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti
con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà
nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di
riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque
in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente quanto
previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio secondo cui:
Gli elementi architettonici deturpanti, in
particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora
ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in
occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle
presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione
esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.
Tanto più che
questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo
recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne
discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere
un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio
dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la
possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una
volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un
progetto concreto e vincolante per il loro recupero.
15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice
risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di
sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza
tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi
adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del
piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali
originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena
spiegato.
Oltre che alla documentazione agli
atti, il Tribunale fa capo anche alle
vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/
e alle
viste
www.google
.ch
/maps (cfr. al riguardo STF
1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato,
il numero della foto è quello del dossier
settoriale prodotto dalRI 1.
15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che
sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di
carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a
quanto spiegato in precedenza.
15.5. I Comuni il cui territorio è toccato dal ricorso non hanno
presentato una risposta in relazione a questa regione.
16.
Settore 14-A, Suino (Suvino)-Astano-Sessa
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)
16.1. Il settore 14-A comprende
una vasta area a cavallo dei Comuni di Astano (porzione settentrionale) e di
Tresa (sezioni di Sessa e Monteggio, porzione meridionale). A nord-est il suo
perimetro invade appena il territorio giurisdizionale di Curio. Secondo
l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno vi sarebbero una ventina
di edifici censiti 1a, un edificio classificato 1d e cinque oggetti culturali,
disposti in modo sparso. Dalla fotografia si possono riconoscere alcuni gruppi
edificati, un'ampia area prativa al suo centro e il bosco. All'esterno del
perimetro contestato si vedono la zona edificabile di Astano (a nord) e quelle
di Suvino, Bonzaglio e Sessa (a sud).
16.2. I villaggi di
Astano e Sessa sono inseriti nell'inventario federale degli insediamenti svizzeri
da proteggere (ISOS). Per quanto riguarda Astano (oggetto n. 3742), la scheda
ne sottolinea le buone qualità situazionali per la sua posizione ai piedi di un
ripido pendio, in un contesto paesaggistico naturale di quasi totale integrità
fisica, e quelle storico-architettoniche per la chiara leggibilità delle
diverse fasi di edificazione. L'inventario giudica poi ottime le qualità
situazionali di Sessa (oggetto n. 4133), in quanto gode di un paesaggio
naturale quasi integro sullo sfondo e di terreni agricoli in primo piano,
qualità in parte sminuite dalla proliferazione edilizia a est, mentre valuta
buone le caratteristiche storico-architettoniche, anche per la chiara
leggibilità delle fasi di crescita dell'insediamento e la buona rappresentanza
di edifici rurali.
Dal profilo
pianificatorio, secondo il vigente piano regolatore di Astano il perimetro
interno del settore invade puntualmente la zona edificabile, mentre diverse
aree prative a sud/sud-ovest del villaggio sono assegnate alla zona agricola.
Nei pressi del laghetto di Astano vi sono una zona per attrezzature ed edifici
pubblici e un campeggio. Un'ulteriore area di campeggio si trova a ovest della
località La Costa. Il piano del paesaggio indica la presenza di una zona di
interesse naturalistico a nord del settore e un biotopo da proteggere nei
pressi di Erbagni. Delle aree vitate sono situate in località Rivassóo, Tendra,
La Bolla e a ovest della zona edificabile di Astano. Per quanto attiene alla
porzione del settore in territorio di Sessa, secondo il piano regolatore in
vigore, il perimetro meridionale lambisce puntualmente la zona edificabile di
Bonzaglio, mentre comprende interamente a est i nuclei di La Costa e Beredino.
A monte di Suvino, Bonzaglio e Sessa così come a La Costa e Beredino vi sono
numerose zone con funzione agricola, cui si sovrappone un vincolo di protezione
del paesaggio. Per il resto, il settore è boschivo. Essenzialmente boschiva è
anche la porzione del settore nel territorio di Monteggio. Qui è segnalata la
presenza di una zona naturale protetta.
16.3. Procedendo da est verso
ovest, la situazione dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.
Comparto 5, La Costa
e
porzione est del settore
.
A
La Costa e nei
dintorni
non vi è traccia di edilizia rurale tradizionale; nemmeno quelli
che dovrebbero essere edifici censiti 1a hanno conservato le caratteristiche
originali; dal profilo formale sono oggi delle casette tipiche di una zona
residenziale (mapp. 787 e 786 di Sessa, foto n. 111, 146, 148 e 149). Pure gli
immobili nelle vicinanze sono di tipologia abitativa (foto n. 109, 110, 119,
124, 125, 137, 138). A nord-est vi è poi di tutto, tranne che rustici: serre,
prefabbricati e costruzioni varie (foto n. 107, 113, 116, 133, viste
Swisstopo). Le sistemazioni esterne sono poi quelle tipiche di una zona
residenziale (recinzioni metalliche, piscina, capanni e tettoie varie, legnaie,
tavoli, scale ecc.; foto n. 110, 120-122, 129, 130, 136, 138, 140-144).
Nemmeno più a nord a La Bolla,
nel territorio di Astano,
è possibile riconoscere un paesaggio valorizzato
da una presenza significativa di rustici, l'edilizia essendo essenzialmente di
tipo residenziale, estranea all'edilizia rurale originale, come conferma anche
la presenza di veri e propri giardini attrezzati (cfr. viste Swisstopo e
Google).
Comparto 1, Astano est,
e
porzione a nord del villaggio
.
Spostandosi verso nord-ovest la
situazione della sostanza edilizia è eterogenea.
Nel comparto
1 vi sono, innanzitutto, costruzioni di tipologia
residenziale (per esempio mapp. 670, foto n. 57, 58; mapp. 887, foto n. 14,
46). Pure presenti sono alcuni edifici rurali che possiedono più o meno qualità
interessanti ma sono ormai circondati dalla vegetazione, dunque privi di un
paesaggio da valorizzare (per esempio mapp. 713, foto n. 15, 16; mapp. 671,
foto n. 35), qualcuno è ormai in rovina e inutilizzabile, vale a dire un
diroccato (
pro multis
STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid.
3.1
; per esempio mapp. 665, foto n. 33), oppure (anche a causa delle
sistemazioni esterne) l'edificio dal profilo formale è ormai assimilabile a una
casetta con giardino (per esempio mapp. 677, foto n. 38). Un discorso a sé
merita l'edificio classificato 1a al mapp. 711 (foto n. 13) che, nonostante
alcuni interventi squalificanti (aperture murate e copertura) presenta ancora
qualità potenzialmente interessanti. Tuttavia, la costruzione è posizionata ai
margini di una radura (lambita dalla vegetazione forestale) che per essere
significativa dovrebbe includere anche la porzione di cui al mapp. 887 posto a
sud, col quale non v'è una sufficiente censura paesaggistica e dove sorge un
edificio estraneo all'edilizia rurale, tant'è che è classificato 4 (foto n.
14). Con queste premesse, non è necessario nemmeno approfondire se, come
sembrerebbe dalle viste Swisstopo, dinanzi alla costruzione sia oggi presente
un piazzale (ciò che corroborerebbe la perdita di qualità rurali del comparto)
non riscontrabile nelle immagini agli atti.
Comparto 2, Motto, comparto
3, Tendra, comparto 4, piscina e
porzione a sud del villaggio in territorio
di Astano
.
In queste località non è
possibile riscontrare una presenza valorizzante di edifici rappresentativi
dell'architettura rurale tradizionale descritta dalla pianificazione direttrice.
L'edificio al mapp. 250, ancorché classificato 1a, si squalifica già solo per
le importanti sistemazioni esterne (cfr. viste Swisstopo). Altre costruzioni
non hanno nulla a che vedere con la pianificazione in esame (per esempio mapp.
131, foto n. 76). Altri edifici censiti 1a sono in posizione tale che, a
prescindere dalle loro qualità, non hanno la forza di caratterizzare un
comparto agricolo (mapp. 132, ai margini della radura e lambito dalla
vegetazione boschiva; mapp. 63, ormai nel bosco). Nemmeno a Rivassóo, ancorché
vi siano un paio di edifici interessanti, la situazione è quella auspicata dal
piano: gli interventi che hanno subìto alcuni edifici (per esempio mapp. 68,
foto n. 87; mapp. 248, foto n. 88), le sistemazioni esterne e la pavimentazione
in asfalto hanno privato dell'originale carattere rurale l'insieme.
Sussiste tuttavia un'eccezione a
quanto appena spiegato. Nel comparto 2, proprio al centro di un'ampia radura
agricola, vi è un edificio d'architettura rurale tradizionale che, contrariamente
alle considerazioni espresse dal ricorrente a pag. 22 del fascicolo prodotto
con la replica, non è stato oggetto di interventi squalificanti (mapp. 113).
Ingrandendo la fotografia n. 74 si evince che il tetto non è in tegole ma
realizzato con coppi (che, oltre che alle piode, sono un elemento presente
nell'edilizia rurale tradizionale locale ben radicato già alla fine dell'800,
cfr.
Giovanni Buzzi,
curatore,
Atlante dell'edilizia rurale in Ticino, Luganese, Locarno 2000, pag. 102) e gli
stipiti della porta non sono in cemento, bensì in pietra. Esso è inserito in un
ampio comparto agricolo, privo di elementi di disturbo che merita di essere
mantenuto nel PUC-PEIP.
Comparto 6, Cavagno, comparto
7, Suino (
recte:
Suvino), comparto 8, Bonzaglio e
rimanente della
porzione del settore nel territorio di Sessa
.
A Cavagno
il settore è
boschivo, ciò che sarebbe sufficiente per escludere la presenza di un paesaggio
ai sensi del PUC-PEIP. Nel bosco, del resto, si trova uno dei due edifici
censiti 1a, mentre l'altro, a prescindere dalle sue qualità formali, non è
suscettibile di valorizzare il comparto. Intanto, essendo stretto a nord e a
sud tra il versante boschivo e la strada cantonale, esso non dispone di uno
spazio aperto sufficientemente ampio nel perimetro del PUC-PEIP e, in ogni
caso, è posto in modo affatto marginale all'ampio pendio vitato che si estende
verso oriente (per tutto quanto precede cfr. viste Swisstopo, foto n. 151-161,
166-168).
A Suvino,
lasciando
aperto il quesito di sapere se gli edifici classificati 1a presentino ancora i
tratti originali sufficientemente preservati, di certo essi non sono inseriti
in un contesto agricolo, ma in quello del giardino attrezzato della casa
padronale (foto agli atti).
A Bonzaglio
, gli edifici potenzialmente interessanti si trovano in
posizione del tutto marginale, insuscettibili dunque di eventualmente
valorizzare il paesaggio in cui sono inseriti (per esempio mapp. 152, foto n.
188). E questo volendo fare astrazione dal loro stato di conservazione e
dall'effettiva sussistenza di sostanza edilizia originale (cfr. mapp. 194, foto
n. 191).
Il rimanente del territorio di
Sessa interessato dal ricorso è sostanzialmente boschivo, paesaggio che non è
oggetto della pianificazione in esame, entro il quale vi sono un paio di
edifici classificati 1a (per esempio mapp. 866 e 867), dunque privi di uno
spazio aperto da valorizzare.
17.
Settore 14-B, Bedigliora-Beride-Biogno
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
17.1. Il settore 14-B,
a cavallo dei Comuni di Bedigliora (nord) e Tresa, sezione di Croglio (sud),
racchiude le zone prative e boschive a sud del nucleo di Bedigliora e a monte
di quelli di Beride, Beride di Bedigliora e Biogno. Secondo l'immagine aerea
riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi dieci edifici
classificati 1a. Le costruzioni visibili sono distribuite in modo sparso nel
settore, mentre le infrastrutture viarie sono appena percettibili.
Il villaggio di
Bedigliora, con cui il margine settentrionale del settore confina, è inserito
nell'inventario ISOS (oggetto n. 3753). La scheda ne sottolinea le buone
qualità situazionali per la sua posizione dominante sulle valli sottostanti e
per la notevole integrità del paesaggio naturale circostante nonché le buone
qualità storico-architettoniche attribuibili non soltanto a singoli manufatti
di pregio, ma soprattutto al complessivo buono stato di conservazione del
patrimonio edilizio rappresentativo dell'architettura rurale locale dei secoli
passati.
Secondo il vigente
piano regolatore di Bedigliora, a ovest il perimetro del settore lambisce
puntualmente la zona del nucleo tradizionale di Beride di Bedigliora, mentre a
sud del nucleo di Bedigliora comprende una vasta superficie per
l'avvicendamento delle colture (SAC; località Ur Mötaréll). Poco più a
meridione il piano del paesaggio indica la presenza di prati secchi. Le altre
superfici prative hanno una funzione agricola, mentre per il resto il settore è
boschivo. La porzione del settore compresa fra il nucleo di Beride e quello di
Bedigliora e quella in corrispondenza della zona SAC appartengono a una più
vasta zona di protezione del paesaggio.
Per quanto attiene
alla parte del settore che invade il territorio di Croglio, secondo il vigente
piano regolatore il suo perimetro meridionale invade la zona residenziale
estensiva situata a nord-est del nucleo di Biogno. Le superfici agricole si
trovano a nord-ovest della zona edificabile di Biogno. La restante superficie è
boschiva.
17.2. La situazione
della sostanza edilizia nel settore è la seguente.
Comparto 1, Pianca-Saravò
.
In questo comparto
dovrebbero esservi cinque edifici censiti 1a. Dalle fotografie agli atti, fatto
salvo l'edificio al mapp. 1635 di Bedigliora su cui si tornerà in seguito, si
evince che tutti sono stati oggetto di interventi che li hanno snaturati e che non
sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran
Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli
interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli
di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già
trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone
infatti l'assoluto rispetto della tipologia degli edifici in parola, limitando
al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta
dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici
rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del
9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).
È il caso, per esempio, per i tetti, talvolta sostituiti con materiali estranei
alla tipologia locale, oppure modificati in dimensioni e inclinazione delle
falde, laddove - invece - le NAPUC pongono il principio secondo cui il
materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se perduto,
ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria,
l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle
falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2 NAPUC). Emblematici sono
gli edifici ai mapp. 1522 (foto n. 45, 46, 51, 120 e 124) e 1569 (foto n. 1-7,
67-69 e 72). Pure le sistemazioni esterne sono quelle tipiche di una zona
abitativa (giardino, illuminazione e pavimentazione esterne, scale ecc.; foto
n. 47-49, 53 e 125-128). Per quanto attiene all'edificio al mapp. 1635, esso
presenterebbe qualità tutto sommato interessanti ai fini del PUC-PEIP, ma il
suo valore paesaggistico è annichilito dalle costruzioni attigue al mapp. 1634,
che qualora avessero mai presentato tratti dell'architettura rurale
tradizionale, questi sono andati perduti (foto n. 11, 13, 15-19, 78-86). Per il
resto, non si rilevano costruzioni che soddisfino le qualità esatte dalla
pianificazione direttrice.
Comparto 2, Neda -
Beride di Bedigliora
.
Spostandosi a
nord-ovest del settore, in località Rossora
vi è il primo edificio censito
1a che presenta ancora qualità interessanti (mapp. 2118 di Bedigliora, foto n.
140), ma è stato oggetto di interventi squalificanti (foto n. 136). Oltre alle
aggiunte sul retro della costruzione, l'edificio non presenta la copertura
originale (verosimilmente in coppi) ma un tetto realizzato con tegole. Nelle
vicinanze vi sono anche una tettoia e depositi a cielo aperto (foto n. 135 e
segg.). Allo stadio attuale non è possibile riconoscere un comparto degno di
protezione ai sensi del PUC-PEIP.
Un po' più a nord-ovest
si scorgono altri due edifici lambiti dalla
vegetazione boschiva. Quello al mapp. 1436 è (ormai) estraneo all'edilizia
rurale tradizionale, mentre quello al mapp. 1438 è in rovina (foto n. 145, 146,
181-184). La stessa sorte è toccata al rustico 1a al mapp. 1957, anch'esso
parzialmente crollato e soffocato dalle piante (150-152, 156, 157, 186-189).
L'edificio censito 1a che si trova più a nord nel comparto è quello al mapp.
1403: sembra aver parzialmente conservato la struttura originale, anche se
oggetto di numerosi interventi e aggiunte. In ogni caso, è posto al margine
della radura cui potrebbe appartenere e nella quale si trova anche un edificio
moderno; è pertanto escluso che l'edificio rurale possa caratterizzare il
comparto (foto n. 159, 160, 165-167, 192-197, viste Swisstopo e Google).
Comparto 3, Pavù
.
Pure in questo
comparto la sostanza edilizia non soddisfa le qualità ricercate. Il gruppo di
edifici più a nord non è rappresentativo dell'architettura rurale, mentre a
prescindere dalle qualità formali dell'unico edificio censito 1a presente, la
sua forza paesaggistica è sminuita sia dalla sua posizione marginale rispetto
all'ampia area prativa che si estende verso nord-est, sia dai manufatti
estranei all'architettura tradizionale (tettoie) nelle sue vicinanze, che per
le loro notevoli dimensioni s'impongono di gran lunga nel contesto (cfr. foto
n. 198 e segg., viste Swisstopo e Google).
18.
Settore 14-C, Banco - Novaggio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
18.1. Il settore 14-C, a cavallo
dei Comuni di Novaggio, Bedigliora e Curio, comprende a ovest i nuclei di
Bombinasco e Nerocco per poi estendersi a monte di quelli di Banco e Novaggio
fino ad abbracciare le aree perlopiù boschive a est di quest'ultimo. Secondo
l'immagine aerea riportata qui sopra al suo interno dovrebbero esservi ventitré
edifici censiti 1a e due oggetti culturali. Nella foto sono visibili gli
insiemi edificati dei nuclei, numerose costruzioni, situate perlopiù lungo le
strade principali e in prossimità delle aree prative, e alcune opere viarie
minori.
Secondo il vigente piano regolatore di Novaggio, a est
il perimetro meridionale del settore invade puntualmente una zona per
attrezzature pubbliche (zona AP) e le zone residenziale estensiva, del nucleo e
la zona speciale clinica di Novaggio. A nord-ovest di Banco vi è un'altra zona
AP. Le aree prative hanno una funzione agricola, mentre per il resto questa
porzione del settore è boschiva. Una zona di protezione della natura è presente
a oriente delle zone edificabili di Novaggio, mentre una di protezione del
paesaggio interessa le aree a monte del nucleo. Qui e a nord di Banco sono
inoltre segnalati siepi e boschetti. Per quanto riguarda la porzione del
settore nel territorio di Bedigliora, secondo il vigente piano delle zone essa
invade appena il nucleo di Banco, mentre comprende la zona del nucleo di
Nerocco, la zona residenziale estensiva a carattere primario che si sviluppa a
nord e a sud di quest'ultimo, nonché a monte della strada principale che
collega questa frazione a Banco, e una zona AP-EP a ovest di quest'ultimo
villaggio. Per il resto, in quanto non boschiva, essa ha una funzione agricola.
In prossimità di Banco è segnalato un perimetro di rispetto archeologico,
mentre a settentrione alcuni muri a secco. Infine, l'estremità occidentale del
settore abbraccia le zone del nucleo di Bombinasco e quella residenziale, a cui
fanno da contorno delle zone agricole e forestali.
18.2. Procedendo da est verso ovest la situazione
edilizia fuori zona si presenta come segue.
Comparto 1, comparto est, e comparto 2, nord,
Bodeschee
.
In località Castello
, in una radura prativa sopraelevata rispetto al paese di Novaggio, vi
sono due edifici che in origine dovevano presentare le caratteristiche
dell'edilizia rurale tradizionale ma che sono stati oggetto di interventi che
li hanno snaturati, privandoli della valenza formale necessaria a
caratterizzare un paesaggio ai sensi del PUC-PEIP (foto n. 1, 3, 5 e segg.).
A Bodeschee,
posto più a nord, la situazione dell'edilizia fuori zona è molto eterogenea: i
(pochi) edifici di presunta origine rurale sono stati trasformati e si
alternano a quelli di tipologia residenziale, maggiormente emergenti nel
contesto per le loro dimensioni ragguardevoli (cfr. foto n. 19 e segg., viste
Swisstopo e Google). Le sistemazioni esterne concorrono a conferire al
paesaggio un aspetto tipicamente residenziale. Del resto, il comparto è
sostanzialmente boschivo e non vi sono nemmeno radure sufficientemente ampie
per essere significative.
Comparto 4, clinica e
area a monte del nucleo di
Novaggio.
A est del comparto 4,
invano si cerca la presenza valorizzante di rustici.
Nell'ampia zona prativa del comparto 4
, a monte
della clinica di riabilitazione, vi
sono diverse costruzioni, alcune delle quali di origine rurale. In particolare,
due hanno tutto sommato mantenuto caratteristiche interessanti (mapp. 1002,
foto n. 141 e mapp. 2323, foto n. 144). Esse, tuttavia, condividono il
paesaggio anche con un edificio che è stato trasformato in modo irrispettoso
della sostanza originaria (mapp. 1001, foto n. 136) davanti al quale in
posizione centrale sorge un vigneto realizzato con paletti in cemento (foto n.
137), affiancato da una baracca in legno (foto n. 133), e una costruzione
moderna (mapp. 1600, foto n. 174); elementi dai quali non è possibile individuare
una censura paesaggisticamente rilevante.
Comparto 3, Roinbosco-Banco
e
area a monte
del nucleo di Banco
.
Stando alle indicazioni di cui sopra, qui dovrebbe
trovarsi una maggiore presenza di edifici della tipologia ricercata (sono
censiti otto edifici 1a). Ora, tuttavia, i due 1a segnati a est del comparto
non sono più reperibili; restano solo vestigia di quello al mapp. 1565, nel
frattempo riclassificato come rilevato 4 (foto n. 41; cfr. ris. gov. del 3
maggio 2017, n. 1985, pag. 27). Ma anche altre costruzioni non risultano più
reperibili laddove indicate, oppure sono circondate dalla vegetazione (per
esempio mapp. 1545, foto n. 126 e segg.; mapp. 1889). A prima vista l'edificio
al mapp. 1887 ha mantenuto alcune qualità interessanti; tuttavia, da un esame
più attento, si deve concludere che la sua struttura non presenta più
sufficiente sostanza originale (foto n. 85-89). Invano si cerca nel resto del
comparto una presenza significativa di edifici rurali tradizionali, mentre vi
sono edifici residenziali, con le relative sistemazioni esterne (manufatti
accessori, serre, legnaie, piazzali, giardini, recinzioni ecc.; foto n. 38, 40,
42, 46, 48-56, 60, 62, 65-67, 80-81, 101, 107).
Comparto 5, Löch
.
Procedendo verso nord-ovest lungo il sentiero nel bosco
a monte del mapp. 1887
. Nonostante lo
stato di conservazione non ottimale e qualche intervento discutibile,
l'edificio al mapp. 1871 di Novaggio presenta ancora tutto sommato sufficiente
sostanza originale (foto n. 186-191 e 209-212). Accanto a esso vi sono quelli
che sembrano i resti di un altro edificio. La radura in cui è inserito (mapp.
652 di Bedigliora), sufficientemente ampia, ben delimitata e in pendio, dove si
possono riconoscere anche dei terrazzamenti, ne risulta valorizzata. In
definitiva, è qui possibile riconoscere un comparto interessante dal profilo
del PUC-PEIP, che può inoltre essere posto in continuità con il perimetro
passato in giudicato del piano.
Procedendo verso nord-ovest si arriva in località Löch
, dove gli edifici presenti, seppur di presumibile
origine rurale, hanno ormai perso le loro qualità originali a causa di
interventi che li hanno snaturati, privandoli della necessaria valenza formale
nell'ottica della pianificazione in esame (mapp. 1853 di Novaggio, foto n. 202;
mapp. 1854, foto n. 201; mapp. 2347, foto n. 200). Particolarmente evidenti
sono gli interventi che hanno riguardato le coperture e le sistemazioni
esterne, tipiche di una zona abitativa contemporanea piuttosto che di un'area
rurale tradizionale (foto n. 193-197, 200-203, 216, 217, 219-221, 225).
Comparto 6, Bombinasco,
e dintorni
.
Dalle fotografie agli atti e dalle viste Swisstopo e
Google è possibile escludere che in quest'area vi siano costruzioni che
soddisfino le qualità ricercate. I due rustici segnalati 1a, a prescindere
dalle loro qualità, non dispongono nemmeno di un paesaggio agricolo
sufficientemente ampio. Quello a monte, inoltre, è addossato al ciglio stradale
in un pendio dove a predominare sono elementi estranei a un paesaggio rurale
tradizionale (foto agli atti).
19.
Settore 14-D, Curio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
19.1. Il settore 14-D, a cavallo dei Comuni di Curio e
Novaggio, abbraccia la fascia collinare a monte delle zone edificabili dei due
villaggi. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, nella sua porzione
nord-occidentale dovrebbero esservi due edifici censiti 1a. Dalla stessa si
nota come parte del territorio aperto sia vitato.
Ben visibile nella parte bassa dell'immagine, all'esterno del settore, è il
nucleo di Curio, villaggio che è inserito nell'inventario ISOS (oggetto n.
3899); la scheda ne sottolinea le ottime qualità situazionali per la sua
posizione panoramica e dominante e per l'integrità del paesaggio naturale di
sfondo (qualità solo parzialmente sminuite dalla presenza in primo piano di
nuovi edifici). Le caratteristiche storico-architettoniche sono giudicate
buone, tra le altre cose per la chiara leggibilità di diverse fasi edificatorie
e per la convivenza dell'edilizia rurale, improntata alla collettività, e degli
edifici pubblici e privati che si caratterizzano invece per l'individualità.
Dal profilo pianificatorio, secondo il vigente piano
regolatore di Novaggio la porzione nord-occidentale del settore, in quanto non
boschiva, ha essenzialmente una funzione agricola. Il perimetro lambisce
soltanto puntualmente la zona residenziale estensiva. Il piano del paesaggio
indica che l'estremità più settentrionale è soggetta a un vincolo di protezione
del paesaggio. Nel territorio di Curio il settore è attribuito, in quanto non
boschivo, alla zona agricola. Alcuni muretti a secco sono segnalati dal piano
del paesaggio in località ai Guasti.
19.2. Invano si cerca in questo settore un paesaggio
valorizzato da edifici d'edilizia rurale tradizionale originale. Nemmeno i due
edifici 1a segnalati sono (più) rappresentativi di questa architettura: quello
al mapp. 414 di Curio è privo di copertura (è, ormai, un diroccato, foto. n.
31), quello al mapp. 307 di Novaggio, per contro, è stato realizzato con
carpenteria e materiali estranei alla tipologia originale, ciò che lo hanno
snaturato (foto n. 42 e segg.). Questi edifici non appartengono nemmeno a un
paesaggio agricolo, ma sono piuttosto inseriti in giardini. A prescindere dalle
sue qualità, privo di paesaggio è pure l'edificio al mapp. 489 di Curio.
Sistemazioni esterne e accessori permettono già da
soli di escludere la presenza di un paesaggio sufficientemente intatto a est
del settore (cfr. viste Swisstopo).
20.
Settore 14-E, Iseo
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
20.1. Il settore 14-E si estende a valle della strada
cantonale che collega Vernate ad Aranno passando da Iseo. Secondo l'immagine
aerea riportata qui sopra, al suo interno non vi sarebbero edifici classificati
1a. Dalla stessa risultano ben visibili il nucleo di Iseo, aree aperte dove
talvolta vi sono filari di vite e il bosco.
Il piccolo villaggio d'Iseo è inserito nell'inventario
ISOS (oggetto n. 3952), che giudica buone le sue qualità situazionali grazie
alla sua posizione isolata, circondato da un paesaggio naturale pressoché
intatto, solo parzialmente sminuito nella sua integrità dall'intervento d'ampliamento
della strada cantonale. Buone pure le qualità storico-architettoniche per il
carattere uniforme e il buono stato di conservazione del patrimonio edilizio
ancora ampiamente rappresentativo dei tipi regionali.
Il vigente piano regolatore attribuisce la porzione
sud-est del settore in corrispondenza del villaggio di Iseo alle zone del
nucleo e residenziale, a cui si intercalano delle aree per attrezzature ed
edifici di interesse pubblico. Nella parte nord-est il settore è
prevalentemente boschivo, mentre a ovest alle zone agricole si alternano quelle
forestali e senza destinazione specifica. Delle zone degradate o potenzialmente
degradabili sono indicate nelle località Ciosso e Cavò. A ovest delle zone
residenziali di Iseo vi è una zona di protezione del paesaggio.
20.2. In questo settore la sostanza edilizia fuori
zona edificabile, concentrata in località Ciosso, non è di tipo rurale
tradizionale tant'è che tutti questi edifici sono classificati quali rilevati 4
dall'IEFZE (cfr. anche viste Swisstopo). Nelle località Guasti e Ronchetti (a
ovest del villaggio di Iseo) si intravvedono tre edifici, che tuttavia, a
prescindere dalle loro qualità formali, non appartengono a un territorio
agricolo sufficientemente ampio, rispettivamente sono ormai immersi nella
vegetazione forestale, paesaggio che non è oggetto della pianificazione
contestata essendo il bosco un criterio di esclusione secondo la pianificazione
direttrice.
21.
Settore 14-F, Valleggi-Aranno
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
21.1. Il settore 14-F è situato grossomodo in
corrispondenza della strada che collega Iseo ad Aranno, essenzialmente nel
territorio di quest'ultimo. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al
suo interno dovrebbero trovarsi quattro edifici censiti 1a e un oggetto
culturale. Sulla foto si distinguono il villaggio di Aranno e diverse aree
aperte con alcuni edifici, la strada principale, opere viarie minori e il
bosco.
Il villaggio di Aranno è inserito
nell'inventario ISOS (oggetto n. 3733). La scheda valuta come ottime le sue
qualità situazionali per il contesto paesaggistico in primo piano e di sfondo
pressoché completamente liberi da costruzioni e per la visibilità del villaggio
in lontananza e ne giudica buone le caratteristiche storico-architettoniche fra
l'altro per la rappresentanza di edilizia rurale, su cui vi sono tracce di
interventi decorativi di epoche successive.
Il vigente piano regolatore attribuisce alla zona
agricola le aree aperte poste a nord. In corrispondenza del villaggio di
Aranno, nelle località Palazzo e Maestà e a valle della strada cantonale a
Prümé vi sono le zone edificabili. Per il resto, in quanto non boschivo, il
settore è assegnato alla zona agricola o al territorio senza destinazione
specifica, cui a sud-ovest del nucleo si sovrappone una zona di protezione del
paesaggio; al margine meridionale del settore vi è una zona di protezione della
natura.
21.2. In questo settore non vi è una presenza
significativa di edifici rurali tradizionali suscettibili di valorizzare il
paesaggio agricolo (foto agli atti, viste Swisstopo e Google). Gli edifici
fuori zona che presentano ancora i tratti essenziali dell'edilizia rurale
tradizionale sono ormai solo due, ovvero quelli censiti 1a ai mapp. 316 (foto
n. 66-70, 103-106) e 339 di Aranno (foto n. 57 e segg., 128 e 132). Tuttavia,
il primo è ormai nascosto dalla vegetazione forestale ed è dunque privo di un
paesaggio agricolo da valorizzare. Il secondo è invece collocato ai piedi e al
margine di un pendio nel quale, in posizione ben più visibile, vi è una
costruzione estranea alla tipologia ricercata, di dimensioni non trascurabili
(mapp. 340, foto n. 100). Da notare che nemmeno vi è un chiaro limite
percettibile con la zona edificabile che si pone in continuità a monte. Per
quanto attiene agli altri due edifici censiti 1a a nord del settore, il
sopralluogo ha permesso di appurare che quello a monte della zona edificabile
di Aranno è oggi un diroccato situato nel bosco (mapp. 71, foto n. 116), mentre
quello al mapp. 468 - se ancora esistente - è ora parte integrante di un
edificio estraneo alla tipologia ricercata (viste Swisstopo).
22.
Settore 14-G, Lisone
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
22.1. Il settore 14-G racchiude un'area pressoché
inedificata a nord della località di Lisone nel Comune di Cademario. Secondo
l'immagine aerea qui sopra, al suo interno non vi sarebbero edifici censiti
dall'IEFZE. Osservando l'immagine, a ovest vi sono un campo di calcio e di
tennis e alcune costruzioni, tra cui una scuola elementare, corrispondente
all'edificio di dimensioni ragguardevoli fuori dal perimetro oggetto di
contestazione da parte del ricorrente. A est si trova una vasta area boschiva,
probabilmente una selva castanile, attraversata da una strada sterrata.
Il vigente piano regolatore attribuisce le aree a
ovest del settore in cui sorgono i campi di calcio e di tennis e a nord della
scuola elementare alla zona per attrezzature e costruzioni di interesse
pubblico. A nord-est vi è pure un'altra zona AP, su cui sorge un serbatoio. Il
suo perimetro inferiore lambisce poi puntualmente la zona edificabile a monte
di via Kurhaus. La restante superficie è boschiva.
22.2. All'interno di questo settore non è possibile
rilevare edifici fuori zona rappresentativi dell'architettura rurale
tradizionale (foto agli atti, viste Swisstopo e Google). Del resto, nemmeno ne
erano segnalati.
23.
Settore 14-H, Miglieglia
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
23.1. Il settore 14-H comprende il villaggio di
Miglieglia e le aree prative e boschive nei suoi dintorni. La fotografia aerea
riportata qui sopra indica che al suo interno dovrebbero esservi due edifici
censiti 1a, uno classificato 1d e due oggetti culturali. Nell'immagine si
distinguono il nucleo di Miglieglia, la funivia del Monte Lema, un edificio di
dimensioni importanti a nord-ovest e numerose strade asfaltate. Ampie aree
prative fanno da cornice all'abitato, sostituite a nord dal bosco.
Dal profilo pianificatorio, il settore racchiude le
zone edificabili del nucleo storico di Miglieglia, quella di espansione del
nucleo, quella alberghiera-turistica a est della stazione di partenza della
funivia (attribuita a una zona per attrezzature e costruzioni di interesse
pubblico), quella residenziale e una zona edificabile di interesse comunale
(ZEIC) a occidente dell'area di posteggio al servizio dell'impianto di risalita
al Monte Lema. In prossimità delle zone edificabili vi sono delle zone AP-EP e
delle aree di posteggio. In quanto non boschive, le superfici che circondano le
zone fabbricabili hanno una funzione agricola. Il piano del paesaggio segnala
la presenza di una zona di protezione del paesaggio a est del villaggio.
23.2. La situazione dell'edilizia fuori della zona
edificabile è la seguente.
Comparto 1, Miglieglia sud, comparto 2, Miglieglia NE,
e comparto 3, Miglieglia centro e chiesa
e scampolo a est del comparto 3
.
Dalle fotografie agli atti e dalle viste Swisstopo e
Google emerge che in questi tre comparti non è possibile individuare edifici
originali riconducibili alla civiltà agricola. La sostanza edilizia fuori zona
è costituita da costruzioni di tipologia residenziale e relativi accessori, da
capannoni e da baracche di vari generi e dimensioni. Quanto all'edificio
censito 1a in località Cüdìn (mapp. 565), esso è stato oggetto di interventi di
trasformazione che lo hanno completamente privato delle sue caratteristiche
originali e, dunque, di ogni valenza formale ai fini della pianificazione in
esame: esso appare oggi come una moderna casa d'abitazione. Le sistemazioni
esterne concorrono a conferire all'immobile un aspetto residenziale e a squalificare
il paesaggio (foto n. 18-25, 30-46, 48-50). Da notare che l'immobile classificato
1d al mapp. 244 è attribuito dal vigente piano regolatore alla zona
residenziale, alle cui disposizioni edilizie dunque soggiace.
Comparto 4, Miglieglia NO
.
A nord-ovest del villaggio di Miglieglia vi è l'altro
edificio censito 1a nel settore che è stato oggetto di interventi che, benché
forse non abbiano intaccato la struttura originale (l'apertura in facciata
risulta comunque anomala, così come evidente è l'aggiunta recente della
nicchia), lasciano perplessi quanto al risultato nell'ottica della valenza
formale che esso dovrebbe avere secondo la pianificazione in esame (mapp. 374,
foto n. 75, 77-79, 82 e segg.). Inoltre la situazione è problematica anche dal
profilo della sistemazione esterna: muri di sostengo e controripa, caminetto
esterno in sasso e edificio accessorio sminuiscono ulteriormente il valore
paesaggistico dell'insieme, che per finire non corrisponde a quanto esatto dal
PUC-PEIP (foto n. 76, 84, 90 e foto n. DSC04617 del DVD n. 14 prodotto dalRI 1).
Fa poi difetto un paesaggio agricolo sufficientemente ampio, a meno di voler
considerare l'intera radura costituita oltre che dal mapp. 374 anche dal mapp.
375, dove però sorge una casetta di tipologia estranea a quella ricercata (foto
n. 86 e 89).
24.
Settore 14-I, Breno - Fescoggia
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)
Al ricorso resistono CO 12, proprietario del mapp. 484
di Miglieglia, e i già proprietari in comunione ereditaria del mapp. 488,
ovvero CO 13, CO 148 e lo stesso CO 146. A cavallo di questi fondi, ubicati a
Cassinelle (a ovest del villaggio di Breno e al margine ovest del settore)
sorge un edificio articolato su più corpi contigui, classificati 1a, per il
quale i resistenti domandano il mantenimento nel perimetro del PUC-PEIP. Degli argomenti
da loro sollevati e che già non son stati affrontati in precedenza, si dirà ove
necessario in appresso.
La perizia della Divisione si esprime in relazione a
Pian Caroggio, situato invece al margine opposto del settore (est). Si
tratterebbe di un vasto comparto prativo caratterizzato da una morfologia dolce
e circondato dal bosco. Benché gli edifici rurali siano stati in buona parte
trasformati e nuove costruzioni agricole realizzate, la qualità del paesaggio,
unico nel contesto del Malcantone ed esemplare a livello regionale, non sarebbe
stata intaccata né il suo carattere originario compromesso; esso sarebbe perciò
meritevole di protezione.
24.1. Il settore 14-I si situa a cavallo dei Comuni di
Miglieglia, Aranno e Alto Malcantone (sezioni di Breno, Fescoggia, Vezio e
Mugena). Il suo perimetro lambisce appena a sud-est il territorio di Cademario.
Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra al suo interno dovrebbero esservi
una cinquantina di edifici censiti 1a nonché due oggetti culturali. Nell'istantanea
si riconoscono gli abitati di Breno (a ovest) e di Fescoggia (a nord-est), la
strada cantonale che li collega, e diversi spazi aperti, alcuni anche di
notevoli dimensioni, solcati da opere viarie.
Il villaggio di Breno è inserito nell'inventario ISOS
(oggetto n. 3784); la scheda ne sottolinea le eccezionali qualità situazionali
grazie all'edificazione che ridisegna il promontorio su cui si dispone con
l'edificio della chiesa sulla sommità a dominare il resto del costruito e la
presenza di un pendio terrazzato in primo piano. Buone sono, invece, le qualità
storico-architettoniche per il buono stato di conservazione dell'edilizia
rurale tradizionale, soprattutto nel nucleo principale, per la sua convivenza
con edifici borghesi e, inoltre, per la presenza di tre costruzioni sacre di
diverse epoche e di una lunga schiera abitativa rappresentativa dell'edilizia
settecentesca.
Il vigente piano regolatore di Miglieglia attribuisce
l'estremità occidentale del settore, in quanto non boschiva, alla zona agricola.
Quello di Breno assegna l'insieme edificato
dell'omonimo villaggio alla zona del nucleo, a quella per attrezzature ed
edifici di interesse pubblico e alla zona residenziale semi-estensiva, mentre
le superfici che circondano le aree edificabili e quelle a est nel fondovalle,
in quanto non boschive, hanno una funzione agricola o appartengono al
territorio senza destinazione specifica. L'area verde a meridione del nucleo di
Breno è inserita in una zona di protezione del paesaggio, mentre le superfici lungo
il fiume nel fondovalle si trovano in zona idonea per lo svago e il riposo.
Secondo il vigente piano regolatore del Comune di Aranno pure le superfici
prative a meridione del settore sono assegnate alla zona agricola.
Il piano regolatore di Fescoggia attribuisce l'area
dell'insediamento alla zona edificabile (zona nucleo, zona residenziale
semi-estensiva, zone AP-EP e aree di posteggio), mentre nella misura in cui non
è bosco il rimanente del territorio è assegnato in massima parte alla zona
agricola, salvo alcune porzioni prive di destinazione specifica; a est del
nucleo vi è una zona degradata o potenzialmente degradabile. Alle aree sul
pendio a sud di Fescoggia si sovrappone una zona di protezione del paesaggio,
mentre lungo il corso del fiume nel fondovalle è prevista un'area idonea per lo
svago ed il riposo, presente pure nel territorio di Vezio e di Mugena, dove
secondo i relativi piani del paesaggio le aree prative nelle località Fora,
Morinesc, Piazze e Gàrof hanno una funzione agricola.
24.2. Per quanto attiene alla situazione dell'edilizia
fuori della zona edificabile si considera quanto segue.
Comparto 1, Breno-Cassinello
.
In questo comparto, a valle della strada cantonale che
conduce da Miglieglia a Breno, sorge il rustico (articolato su più corpi
censiti come meritevoli di conservazione 1a) oggetto della richiesta dei
resistenti CO 146 e llcc (mapp. 484 e 488 di Miglieglia, foto n. 1, 2, 6, 8, 11,
17). L'edificio nel suo insieme presenta tutto sommato ancora le qualità
dell'edilizia rurale tradizionale suscettibili di valorizzare un paesaggio nel
senso auspicato dalla pianificazione. Ora, tuttavia, esso si trova al margine (stretto
tra la stradina asfaltata e il bosco) di una radura di modeste dimensioni dove
a prevalere sono costruzioni del tutto estranee a quelle della tipologia
ricercata, situate in posizione ben più emergente e attorniate da sistemazioni
esterne piuttosto riconducibili a una zona residenziale che non rurale
(cancelli, staccionate, recinzioni metalliche, caminetto grill, tettoie ecc.;
foto n. 3-5, 9, 10, 12-16, 18, 19, 23-28). L'edificio dei resistenti è dunque
una presenza minoritaria insuscettibile di valorizzare il contesto
paesaggistico di appartenenza, che di conseguenza non risulta caratterizzato da
edilizia rurale originale. Ciò che vale anche per il resto del comparto: vuoi
perché gli edifici rurali sono stati ormai modificati in spregio alla sostanza
storica soggiacente (per esempio mapp. 482, foto n. 20), o sono privi di un paesaggio
agricolo e ormai lambiti dal bosco (mapp. 455 di Miglieglia, cfr. viste Google)
o accanto a costruzioni di tipologia abitativa, che ne inficiano la valenza
paesaggistica (mapp. 529 di Breno, foto n. 22).
Comparto 7, Breno nord-est
e area a ovest del
comparto 7
.
Spostandosi verso est, nei dintorni della zona
edificabile di Breno non è possibile rilevare una presenza significativa di
edifici rurali originali suscettibili di valorizzare il paesaggio; nemmeno
laddove sono segnalati quelli classificati 1a. Vuoi perché non sono inseriti in
uno spazio aperto sufficientemente ampio, se non addirittura da considerarsi
ormai immersi nel bosco (per esempio mapp. 465, viste Swisstopo) oppure perché
a seguito degli importanti interventi che hanno subìto sono stati privati della
sostanza originale e, di riflesso, della valenza formale necessaria per
valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dal PUC-PEIP (per esempio mapp.
447, foto n. 339-341, 357-359, mapp. 646, foto n. 366 e segg.)
Comparto 2, Vello, e comparto 3,
Torcione, comparto 4, Vello nord
e area a ovest del comparto 4 fino al
margine del comparto 7
.
Anche qui si riscontra una situazione simile a quella
dei precedenti comparti: non vi sono aree valorizzate da edifici originali
dell'edilizia rurale tradizionale. Di seguito l'esame procedendo da sud-ovest
verso nord-est.
In territorio di Aranno
, l'unico edificio potenzialmente interessante è
quello classificato come 1a; tuttavia è soffocato da altre costruzioni
(capannoni, tettoie ecc.; viste Swisstopo e Google).
Lungo il confine tra Breno e Aranno,
l'edificio classificato 1a al mapp. 606 di Breno è
privo di paesaggio; la piccola radura risulta inoltre occupata da una costruzione
moderna di grandi dimensioni (foto n. 103). Percorrendo la stradina che da Maiavra
conduce a Vello (in territorio di Breno) si possono notare un susseguirsi di
radure, dove sono collocati diversi edifici verosimilmente tutti derivati da
edifici rurali tradizionali ma che, a seguito di interventi contrari alla loro
tipologia originale, appaiono oggi piuttosto (chi più chi meno) come delle
moderne casette: modifica delle coperture (carpenteria e materiali), aperture
nei muri, intonaci e alterazioni varie delle facciate, infissi pesanti, canne
fumarie, aggiunte di corpi o balconi, armadietti tecnici, davanzali ecc. non
permettono più di riconoscere una testimonianza originale dell'edilizia rurale.
Una sola eccezione conferma la regola: l'edificio al mapp. 612, classificato 1a
(foto n. 95; vicino a un edificio snaturato), mentre quello pure considerato
meritevole al mapp. 622 è stato oggetto di rifacimento del tetto in tegole e di
manomissione delle facciate (foto n. 38). Il quadro è completato dalle sistemazioni
esterne quali pergolati, piazzali, scalette, muri e muretti, panchine e tavoli
fissi, casette da giardino o baracche, recinzioni varie, posteggi ecc., ovvero
tutto quanto non dovrebbe trovar posto in un comparto rurale tradizionale
meritevole di protezione, ma coerente con la funzione e, soprattutto, con
l'aspetto residenziale del comparto (per tutto quanto precede: foto n. 29 e
segg. e foto allegate al verbale).
Quanto spiegato vale anche in relazione al
comparto 4, Vello nord
(foto
n. 145 e segg.).
Poco più a est, a Bosc e Torción,
non vi è traccia di costruzioni della tipologia
ricercata; solo uno dei due edifici censiti 1a presenta vestigia della
presumibile sostanza originale (foto n. 130, 140, 144, viste Swisstopo e
Google).
Quanto all'edificio 1a al mapp. 645 di Breno, esso è ormai nel bosco.
Comparto 5,
Caroggio
.
Nemmeno a Caroggio,
piana nel fondovalle a cavallo delle sezioni di Fescoggia, Mugena e Vezio, è
possibile riconoscere una presenza valorizzante di edifici originali
riconducibili alla civiltà agricola sufficientemente intatti (cfr. fotografie
da n. 181 a n. 274, viste Swisstopo e Google). Alcune costruzioni dovrebbero
aver avuto in passato le caratteristiche ricercate, ma a seguito di numerosi
interventi estranei alla loro tipologia non presentano più la valenza formale
che la pianificazione in esame pone a fondamento per la protezione dei
paesaggi. La situazione è particolarmente compromessa sotto il profilo delle
coperture e aggiunte, che hanno snaturato gli edifici i quali oggi appaiono del
tutto assimilabili a case d'abitazione. La presenza di poche costruzioni rurali
più o meno ancora testimoni dell'edilizia tradizionale, spesso contigue a
immobili trasformati, passa in secondo piano per rapporto all'impatto del resto
dell'edificazione. Le sistemazioni esterne concorrono a squalificare il
paesaggio: un po' ovunque si scorgono cancelli, staccionate, recinzioni
metalliche, siepi, costruzioni accessorie quali capanni per gli attrezzi e
legnaie, tavoli, tettoie. Vi sono di fatto veri e propri giardinetti. A
nord-est del comparto completa il quadro l'imponente edificio di un'azienda
agricola al mapp. 393 di Mugena (foto n. 272).
Comparto 6,
Fescoggia sud-est, pto 768,
e dintorni di Fescoggia
.
Salendo
il versante occidentale della valle verso Fescoggia si giunge in località
Renscé
, dove si trova un gruppo di quattro edifici. Due sono censiti 1a
(mapp. 310 e 311), ma a emergere maggiormente nel contesto per le loro
dimensioni sono le altre due costruzioni estranee alla tipologia ricercata;
inoltre, già le importanti sistemazioni esterne permettono di squalificare la
radura (mapp. 290 e 332; cfr. viste Swisstopo). L'edificio 1a nelle vicinanze è
ormai nel bosco (mapp. 246, viste Swisstopo).
Percorrendo la stradina al mapp. 211 di Vezio a partire dal margine est in
direzione di Fischigiora
in territorio di Fescoggia, si scorgono alcuni
edifici insuscettibili di valorizzare il paesaggio nel senso del PUC-PEIP; in
particolare quelli classificati 1a ai mapp. 176 (foto n. 280) e 218 (foto n.
281), oltre a essere stati oggetto di importanti modifiche, sono stretti tra il
bosco e la strada, dunque privi di un paesaggio di riferimento. Nella radura
che si sviluppa poco più a ovest, vi sono altri due edifici classificati 1a. Il
primo che s'incontra presenterebbe caratteristiche tutto sommato interessanti,
se non fosse per il corpo laterale aggiunto (mapp 249; foto n. 286-289). A una
settantina di metri, vi è invece un rustico che ha conservato le proprie
caratteristiche originali (mapp. 251, foto n. 296). Ora, non è possibile
tracciare un perimetro ridotto in corrispondenza di questo edificio, poiché non
vi è una cesura paesaggistica sufficientemente percettibile rispetto a quello
al mapp. 249. Solo qualora gli elementi che hanno alterato il valore formale di
quest'ultimo saranno rimossi il comparto potrebbe entrare in linea di conto
nell'ottica della pianificazione in esame. Per il resto, le altre costruzioni
presenti in quest'area e nei dintorni del villaggio di Fescoggia non soddisfano
le qualità formali ricercate (cfr. foto n. 275, 276, 300-309, 331, 332, viste
Swisstopo e Google).
25.
Settore 14-J, Vezio
(Estratto
dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)
25.1. Il settore 14-J comprende il villaggio di Vezio
nel Comune di Alto Malcantone. Al centro dell'immagine aerea qui sopra è ben
visibile l'insieme edificato in modo compatto del nucleo del villaggio, a cui
fanno da cornice delle ampie zone prative e boschive. La strada cantonale
attraversa il centro abitato tagliando in due il settore, nel quale dovrebbero
esservi cinque oggetti culturali, mentre altre opere viarie minori si snodano a
monte e a valle della direttrice.
Secondo il vigente piano regolatore di Vezio, la
porzione centrale del settore in corrispondenza del villaggio è attribuita alla
zona edificabile (zona del nucleo, zona residenziale semi-estensiva e zona per
attrezzature ed edifici di interesse pubblico). Il piano del paesaggio indica
la presenza di aree agricole a sud-est e a nord del villaggio, mentre a
sud-ovest e a ovest vi è del territorio senza destinazione specifica. Per il
resto, il settore è boschivo.
25.2. In questo comparto è impossibile individuare
edifici fuori zona che soddisfino le qualità formali esatte dalla
pianificazione direttrice, fatti salvi gli oggetti culturali segnalati; la
maggior parte è comunque situata nel bosco (cfr. foto agli atti e viste
Swisstopo e Google).
26.
Valutazione complessiva della
regione 14
26.1. Alla luce di quanto appena illustrato,
con le riserve di cui ai consid. 16.3 e 18.2., è
giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato
già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare una
presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove esistenti
e non abbiano subìto interventi contrari alle
previsioni della pianificazione in esame
,
essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque minoritaria. In ogni
caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il paesaggio, talvolta
anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni casi vi è addirittura
da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco)
o nei pressi di elementi di maggior impatto
paesaggistico quali, per esempio, edifici estranei alla tipologia ricercata
. Certo, diversi luoghi in esame presentano elementi
naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (alcuni muri a secco, oggetti
culturali ecc.), ma essi da soli non permettono di controbilanciare
l'insufficienza dell'edilizia ricercata, minoritaria in rapporto al complesso
del paesaggio.
In alcuni casi poi le sistemazioni
esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP - il
paesaggio.
26.2.
È vero che
i villaggi di Astano, Sessa,
Bedigliora,
Curio, Iseo, Aranno e Breno sono inseriti nell'inventario ISOS e che, in
generale, questi ne evidenzia le qualità situazionali per la posizione degli
insediamenti in contesti naturali quasi pressoché integri e ne sottolinea le
buone qualità storico-architettoniche, in parte per la chiara leggibilità di
diverse fasi edificatorie (Astano, Sessa, Curio), in parte per la buona
rappresentanza di edifici rurali (Sessa, Aranno) e per il complessivo buono
stato di conservazione del patrimonio edilizio rappresentativo
dell'architettura rurale locale dei secoli passati (Bedigliora, Breno) e dei
tipi regionali (Iseo). Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la
delimitazione
dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del
piano direttore
(art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone
ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove non vi è
significativa sostanza edilizia storica da tutelare
, rispettivamente gli elementi di disturbo sono nel
complesso preminenti
. La tutela del
paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani
regolatori o altri strumenti specifici del diritto federale, comunale o
cantonale. È, del resto, quanto già avviene in alcuni Comuni, dove il piano
regolatore prevede espressamente norme finalizzate a tutelare la natura, il
paesaggio e alcuni elementi protetti (muri a secco, affioramenti rocciosi,
selve castanili, prati umidi e secchi, siepi e boschetti, corsi d'acqua, biotopi
ecc.). Alcuni piani prevedono poi espressamente che il Municipio possa
provvedere a organizzare eventuali interventi di gestione degli elementi
naturali protetti qualora i proprietari non lo facessero oppure misure volte a
contrastare l'abbandono dei terreni agricoli (cfr. a titolo esemplificativo
art. 30 cpv. 3 NAPR di Monteggio, art. 30 cpv. 8 e 9 NAPR di Sessa).
26.3. In definitiva per questa regione, richiamate le
appena evocate eccezioni di cui ai consid.
16.3. e 18.2.
, su cui si tornerà in
seguito, in nessuno dei settori analizzati né i requisiti stabiliti dal diritto
federale né i criteri posti dalla pianificazione direttrice né quelli
deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti. Come visto, il
paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in esso presenti, i
requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP;
esso non rappresenta
una testimonianza storica
sufficientemente
preservata e la
ricchezza culturale con carattere di unicità
non è
chiaramente percettibile. In taluni casi non è invece possibile individuare
aree di sufficiente estensione per poter essere considerate rilevanti dal
profilo paesaggistico e quindi significative dal profilo della pianificazione
in esame.
26.4.
Stante
quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri
per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli
interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va
comunque ricordato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo
esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha
tracciato il limite della zona edificabile. Nella misura in cui le superfici
sono occupate da impianti vitivinicoli, si può ritenere che esse appaiono già
ora sufficientemente al riparo dall'incedere del bosco. La vicinanza della zona
edificabile è un elemento che concorre ad arginare l'avanzamento del bosco in
numerose delle zone esaminate. Inoltre, nella regione si può rilevare la
presenza di edifici a scopo agricolo ancora in uso, di modo che si può ritenere
che parte di questo territorio ha ancora un certo interesse per l'agricoltura.
Va poi considerato l'interesse, sottolineato anche
dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa anche nell'approfondimento della
scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La
sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può
ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza
territoriale.
26.5. Per quanto concerne i comparti di cui ai consid.
16.3. e 18.2., va
anzitutto considerato
che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso
limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non spetta a
questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di
ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare.
Compito che, invece, tocca al Governo, autorità
preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza
della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio
per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti sono dunque retrocessi al
Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal senso al Legislativo. Le
Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a verificare che la situazione
di fatto non sia nel frattempo mutata e che i valori che giustificherebbero
l'inclusione di questi comparti nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando
una completa ponderazione degli interessi in gioco.
27. I resistenti CO 146 e la
Comunione ereditaria composta da CO 146, CO 147 e CO 148 invocano
una violazione della garanzia delle
situazioni acquisite discendente dalla garanzia della proprietà sia dal
principio di non retroattività della legge, ma soprattutto - nel caso
particolare della pianificazione del territorio - dal principio di protezione
della buona fede, dell'affidamento e della sicurezza del diritto (…) a maggior
ragione se si pensa che egli aveva già ricevuto una licenza di costruzione.
La censura andrebbe respinta già solo
perché oltremodo vaga e insufficientemente motivata. Inoltre, essa esula dalla
presente procedura pianificatoria poiché attiene piuttosto a quella di rilascio
di un'eventuale licenza edilizia.
28. Sulla scorta delle considerazioni
che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli,
dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità
della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia
a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici
ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi.
Per quanto riguarda le
ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della causa
permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un
patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.
Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico
dello Stato (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso, per
quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente
accolto.
Di conseguenza:
1.1.
i settori 14-A, 14-B, 14-C, 14-D, 14-E, 14-F, 14-G,
14-H, 14-I e 14-J secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013
prodotto dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013
relativi alla regione 14 Malcantone sono stralciati dal PUC-PEIP;
1.2.   limitatamente
ai seguenti comprensori:
1.2.1. nel settore
14-A, Suino-Astano-Sessa, comparto 2, territorio agricolo di pertinenza dell'edificio
al mapp. 113 di Astano;
1.2.2. nel settore 14-C,
Banco-Novaggio, comparto 5, mapp. 1871 di Novaggio, e comparto prativo che si
estende verso sud (mapp. 652 di Bedigliora),
gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 26.5.
del presente giudizio.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-
per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera