ti_gerichte · 90.2004.56 · 2005-07-18 · it
ricorso contro una variante di piano regolatore

Tessin Tribunale della pianificazione 18.07.2005 90.2004.56
Tessin Tribunale della pianificazione 18.07.2005 90.2004.56
Ticino Tribunale della pianificazione 18.07.2005 90.2004.56

Incarto n.
90.2004.56
Lugano
18 luglio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 20 settembre 2004 di
1. RI 2
2. RI 3
3. RI 4
tutti patr. da: PR 1
contro
la decisione 17 agosto 2004 (n. 3508), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del PI 1
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-    26 ottobre 2004
del RA 2
;
-    22 novembre 2004
della divisione della pianificazione
territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
9 dicembre 2003 il consiglio comunale PI 1 ha adottato la variante del piano
regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili. L'edificio n. 62, situato al mapp. 475, è stato classificato nella
categoria "rilevato 4".
B.   Contro
tale deliberazione i ricorrenti indicati in ingresso, proprietari dell’edificio
in rassegna in comunione ereditaria, sono insorti innanzi al Consiglio di
Stato, al quale hanno domandato di assegnare la costruzione, in via principale,
alla categoria “meritevole 1a”, in via subordinata, alla categoria “trasformato
3”.
C.   Il
17 agosto 2004 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha confermato la valutazione del comune, respingendo il gravame.
D.   Con ricorso 4 marzo 2004 RI 2, RI
3 e RI 4 impugnano il giudizio governativo innanzi a questo Tribunale, al quale
chiedono di classificare l'edificio nella categoria “trasformato 3”.
Il
municipio, discostandosi dalle osservazioni inoltrate in prima istanza, propone
l’accoglimento dell’impugnativa. La divisione della pianificazione territoriale
nel sollecita, invece, la reiezione.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere
deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria; il sopralluogo, sollecitato
dagli insorgenti, non appare necessario (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione
diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione
dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per
la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano
direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il
30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39
OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità
cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il
cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza,
l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo
la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo
possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un
edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici
e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.
24 lett. b LPT)."
Non è
lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni
eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto,
correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un
edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal
menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in
esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto
per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di
protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli
edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata
affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è
volta ad a
ssicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il
mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione,
situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente
essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo
"Scopo del coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati
dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei
2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali,
ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una
messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della
legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della
scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di
tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata
solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto.
Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base
dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente
riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a
più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito
dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio
federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza,
un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato,
segnatamente cifra 3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla
categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando
2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo
sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed
approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41
cpv. 2 LALPT; 75 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti
categorie:
1. Edifici
meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro
peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale
di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici
diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione
ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri
edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio
comunale PI 1 ha classificato l'edificio in oggetto nella categoria "rilevato
4”, che comprende tutti gli altri edifici esistenti sul territorio, come case
d’abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche,
capannoni ecc.; nella stessa devono inoltre essere inclusi gli edifici
originariamente rustici che, a seguito di trasformazioni totali, hanno perso
completamente le caratteristiche originali. Approvando la variante il Consiglio
di Stato ha confermato tale valutazione; esso ha ritenuto che gli interventi di
sistemazione dei muri perimetrali, mediante aggiunte e sostituzioni di parti
murarie con mattoni, avevano determinato la perdita delle caratteristiche primitive
della costruzione (volume e struttura), che non erano più chiaramente
riconoscibili. Ha inoltre rilevato come la scheda illustrativa indicasse che il
fabbricato era impiegato come stalla. I ricorrenti contestano tali motivazioni.
Essi affermano che la costruzione, originariamente rustica, è stata
interessata, all’inizio degli anni ’70, da alcuni lavori di conservazione e
sistemazione (sostituzione del tetto, sistemazione dei muri perimetrali, con
piccole aggiunte e/o sostituzioni in mattoni) allo scopo di poterla in seguito
rendere abitabile. In sostanza, a questo scopo dovrebbero essere posati solo i
serramenti e poc’altro. Mediante scritto del 25 ottobre 2004 i proprietari producono
anche una copia della licenza edilizia rilasciata dal RA 2 il 13 giugno 1979
per la realizzazione di una nuova copertura del tetto. Rilevano infine che,
contrariamente a quanto ha assunto il Governo nella decisione impugnata,
l’edificio non è utilizzato come stalla.
Il
municipio, che pure produce una copia della testé menzionata licenza edilizia, distanziandosi
dalle osservazioni inoltrate in prima istanza, aderisce alle tesi ricorsuali,
adducendo che le dimensioni e le caratteristiche dell’edificio non lo rendono
adatto quale ricovero per animali.
La
divisione della pianificazione territoriale, agente per conto del Consiglio di
Stato, ammette che la decisione contiene un errore, laddove afferma che la
costruzione sia a tutt’oggi utilizzata come stalla. Errore che appare tuttavia
ininfluente ai fini della sua classificazione. La divisione ribadisce infatti
la motivazione addotta nel giudicato governativo, secondo cui gli interventi
apportati alla costruzione le hanno fatto perdere le caratteristiche originali.
3.2.
La valutazione effettuata dalle istanze inferiori dev’essere confermata. Intanto
i lavori effettuati sull’edificio, che i ricorrenti fanno risalire ai primi
anni ’70 (sistemazione dei muri perimetrali, aggiunte laterali, timpano ecc.),
ne hanno indiscutibilmente modificato in misura importante l’aspetto esterno e
il volume (cfr. fotografie riferite al rilievo, agli atti). A tal punto che gli
stessi ricorrenti hanno abbandonato, in questa sede, la domanda formulata in
prima istanza, chiedente la classificazione della costruzione tra i rustici
meritevoli di conservazione, che potrebbero essere trasformati in residenza
(categoria “meritevole 1a”). Tuttavia il fabbricato, seppure parzialmente modificato
per essere destinato a residenza, è però rimasto sostanzialmente vuoto e privo
di una funzione, mentre che, per poter essere assegnato alla categoria “trasformato
3”, avrebbe già dovuto essere adibito ad abitazione al momento
dell’allestimento dell’inventario (cfr. la classificazione secondo le direttive
dipartimentali, illustrate al consid. 2.4 e riprese nel giudizio impugnato,
cifra 2.2.2). Inoltre la trasformazione dell’edificio in residenza, che potrebbe
legittimare la sua assegnazione alla categoria in parola, presuppone il
rilascio di una licenza edilizia, che non consta invece sia mai stata chiesta e
tantomeno ottenuta. Per la valutazione in sede di inventario è in effetti
determinante, di principio, lo stato dell’edificio al momento in cui viene
allestito questo documento, riservato il caso – che qui tuttavia non si
verifica - in cui la costruzione venga successivamente trasformata sulla scorta
dei necessari permessi di costruzione. Va peraltro rilevato che, com'è stato
esposto al considerando 2 che precede, gli inventari degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili fungono semplicemente quale base per l'ulteriore
pianificazione e non costituiscono la sede per decidere in merito al tipo di
utilizzazione ed alle modifiche ammissibili per gli edifici inventariati;
un'attribuzione del fabbricato alla categoria desiderata dai ricorrenti non
potrebbe pertanto comunque sia supplire all'eventuale assenza dei necessari
permessi edilizi rispettivamente la sua non attribuzione a tale categoria non
pregiudicherebbe gli effetti di quelli di cui essi disporrebbero o che potrebbero
conseguire.
3.3.
Il ricorso deve, dunque, essere respinto già per i suddetti motivi. L’assenza
del requisito dell’esistente e legittimo utilizzo del fabbricato quale
residenza al momento dell’allestimento dell’inventario ne impedisce difatti l’inserimento
nella categoria “trasformato 3”. Poco importa, di conseguenza, di stabilire se,
a seguito degli interventi edili realizzati dai proprietari nel corso degli
anni, questo abbia perso completamente (come ritenuto dalle istanze inferiori) o
meno (come preteso dei ricorrenti) le caratteristiche originarie di rustico.
4.   La tassa di giudizio è
posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il
ricorso è respinto.
2.
La
tassa di giudizio, di fr. 600.--, è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3.   Intimazione
a:
;
;
;
;
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria