ti_gerichte · 52.2007.223 · 2007-10-30 · it
Fiduciario immobiliare: esigenza della pratica biennale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.10.2007 52.2007.223
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.10.2007 52.2007.223
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.10.2007 52.2007.223

Incarto n.
52.2007.223
Lugano
30 ottobre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 luglio 2007 di
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 giugno 2007 (n. 3306) del Consiglio
di Stato, che ha negato all'insorgente l'autorizzazione per l'esercizio della
professione di fiduciario immobiliare;
vista la risposta 30 luglio
2007 del Dipartimento delle istituzioni;
preso atto della replica 14 agosto 2007 della
ricorrente e della duplica 29 agosto 2007 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1, 1957,
qui ricorrente, ha frequentato le scuole dell'obbligo nel Cantone di __________.
Nel 1978 ha iniziato a lavorare quale datatipista alla __________, diplomandosi
nel contempo presso la Scuola di commercio di __________. Dal 1982 al 1989 è
stata impiegata in qualità di segretaria/collaboratrice di vendita presso l'__________
di __________. Dal 1991 al 1994 ha svolto la professione di collaboratrice
immobiliare presso l'__________ di __________. Dopo di che dal 1996 al 1998 è
stata attiva nella medesima funzione per conto della __________ di __________,
ove ha pure svolto delle supplenze durante il periodo tra il 1998 e il 2000.
Nel 2001 ha conseguito l'attestato professionale federale di amministratrice di
immobili ed ha quindi iniziato a svolgere un'attività lucrativa indipendente
quale titolare della __________, ditta individuale attiva nell'amministrazione,
nella vendita e acquisto di immobili, nonché nel settore delle consulenze immobiliari.
B.   Dopo essere
stata a più riprese interpellata dalla Divisione della giustizia, il 22 agosto
2006 RI 1 ha presentato una richiesta per il rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio della professione di fiduciario immobiliare. Ottenuto a fatica il
completamento dell'istanza con la produzione da parte dell'interessata della
documentazione mancante, il 16 aprile 2007 il Consiglio di vigilanza
sull'esercizio delle professioni di fiduciario ha comunicato a quest'ultima che
non adempiva le condizioni legali per ottenere il permesso richiesto per
difetto di un periodo di pratica biennale e le ha quindi ordinato di procedere
alla cancellazione della sua ditta individuale dal registro di commercio.
C.   Sollecitato
ad emanare una decisione formale, con risoluzione 26 giugno 2007 il Consiglio
di Stato ha negato a RI 1 l'autorizzazione all'esercizio della professione di
fiduciario immobiliare. Esaminati gli attestati di lavoro prodotti, il Governo
ha ribadito che l'istante, pur essendo in possesso di un valido titolo di
studio, non aveva acquisito la pratica richiesta dalla legge nello specifico
ramo fiduciario.
D.   Contro la
predetta risoluzione governativa RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio
della controversa autorizzazione. Ravvisata nella decisione impugnata una
violazione del principio della buona fede, la ricorrente sostiene di aver
svolto un periodo di pratica più che sufficiente in ambito immobiliare nel
corso degli anni '90. Inoltre, sin dal 2001 ella opera quale immobiliarista
indipendente per cui nulla si opporrebbe alla concessione del permesso
richiesto. Rimprovera quindi al Governo di avere emanato una decisione sproporzionata
e discriminatoria nei suoi confronti. Domanda infine che al gravame venga conferito
effetto sospensivo.
E.  All'accoglimento del
gravame si oppone il Dipartimento delle istituzioni, con argomenti che,
all'occorrenza, verranno discussi qui appresso.
F.   Con replica
14 agosto 2007 e duplica del 29 agosto successivo le parti hanno ulteriormente
sviluppato le rispettive tesi e allegazioni, confermandosi nelle relative domande
di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del
Tribunale cantonale
amministrativo
(art. 8a LFid), la legittimazione della ricorrente (art. 43
PAmm) e la tempestività del ricorso (art. 46 cpv. 1 PAmm) sono certe. Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso in base agli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.
Nel Cantone Ticino, le attività di tipo fiduciario, svolte per conto
di terzi e a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv.
1 LFid). La relativa domanda va indirizzata al Dipartimento delle istituzioni,
che la istruisce per il tramite della Divisione della giustizia e la sottopone
al Consiglio di Stato per la decisione (art. 8 cpv. 1 LFid, 1 cpv. 1 e 2 cpv. 1
RLFid). Nei casi previsti dalla legge (art. 23 cpv. 3, 23bis (recte: 23a) e 12
LFid), il Dipartimento provvede dapprima a richiedere il parere del Consiglio
di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario (art. 2 cpv. 2
RLFid). L'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato a chi soddisfa i
requisiti posti dall'art. 8 LFid, tra i quali figura il possesso di un titolo
di studio riconosciuto e lo svolgimento di un'esperienza pratica di due anni in
Svizzera nel settore specifico in cui si intende conseguire l'autorizzazione
(cpv. 1 lett. e).
Giusta l'art. 6 LFid è considerato
fiduciario immobiliare chi svolge un’attività fiduciaria non occasionale nel
campo immobiliare, in particolare una o più tra le seguenti attività:
mediazione nella compravendita e permuta di fondi giusta l’ art. 655 cpv. 2 CC
(lett. a), intermediazione nei negozi giuridici aventi per oggetto diritti
immobiliari e diritti concernenti società immobiliari (lett. b), locazione di
stabili e appartamenti (lett. c), amministrazione di immobili e di società
immobiliari (lett. d), la consulenza e conduzione di promozioni immobiliari
(lett. e).
3.   Nella
misura in cui la ricorrente sembra postulare il rilascio della controversa
autorizzazione in virtù dell'affidamento riposto nel fatto che dal 2001 è
affiliata all'AVS come indipendente e che in questa sua qualità ha sempre
pagato i relativi contributi e le imposte, si osserva che ella non può dedurre
alcunché a proprio favore da tale circostanza in quanto né la cassa di compensazione
AVS, né le autorità fiscali sono competenti ad esaminare la situazione dei loro
contribuenti dal punto di vista della LFid. D'altra parte occorre rilevare come
in nessuna occasione il Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni
di fiduciario, la Divisione della giustizia o il Consiglio di Stato abbiano mai
rilasciato all'insorgente assicurazioni passibili di far sorgere in lei il
convincimento di poter ottenere l'autorizzazione litigiosa. Né tantomeno giova
alla ricorrente richiamarsi in questa sede al fatto che tra l'inoltro della sua
domanda e la decisione qui impugnata siano passati vari mesi. A prescindere dal
fatto che si tratta di una circostanza del tutto inidonea a suscitare qualsiasi
genere di affidamento, va comunque rilevato che i motivi che hanno impedito alle
autorità cantonali di statuire più celermente sull'istanza sono esclusivamente
imputabili alla ricorrente, la quale ha tardato a produrre la documentazione
che le era stata richiesta dalla Divisione della giustizia.
La censura di violazione della buona fede adombrata nel gravame va pertanto respinta,
in quanto manifestamente infondata.
4.   Nel caso
concreto, è incontestato che l'attestato professionale federale di amministratrice
di immobili, conseguito il 30 novembre 2001 dalla ricorrente, costituisca un
titolo di studio riconosciuto per l'ottenimento dell'autorizzazione ad operare
quale fiduciario immobiliare (art. 11 lett. c LFid). Controverso risulta per contro
lo svolgimento del periodo di pratica di due anni nello specifico settore di
attività (art. 8 cpv. 1 lett. e LFid).
4.1. L'esigenza di un periodo di pratica è
una misura di polizia a tutela della collettività, giudicata legittima dal
Tribunale federale, affinché a sufficienti conoscenze teoriche sia abbinata
un'esperienza professionale diretta (cfr. STF 4.12.1995 in re G,: B__________,
Aspetti giuridici concernenti l'applicazione della Legge sull'esercizio delle
professioni di fiduciario, in RDAT I-2000, p. 39). Secondo costante giurisprudenza
di questo tribunale, la pratica imposta dall'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid deve
assumere un certo grado di professionalità e di assiduità, ed essere svolta
secondo le modalità che caratterizzano la professione fiduciaria, ossia per conto
di terzi (v. consid. 2). Deve inoltre essere esercitata in posizione
subordinata, ovvero sotto la sorveglianza e la responsabilità di un
professionista autorizzato, garante verso la clientela della competenza e
dell'affidabilità richieste dalla legge, fatte salve le eccezioni di cui
all'art. 4 LFid. Inoltre, benché la normativa legale sia silente al riguardo,
le sue stesse finalità impongono un legame temporale ragionevole tra il momento
di svolgimento della pratica e quello in cui viene chiesta l'autorizzazione. In
caso contrario, le garanzie di competenza derivanti da un esercizio regolare
dell'attività oggetto della domanda verrebbero a mancare. Analogamente,
l'acquisizione delle conoscenze teoriche deve precedere la pratica
professionale (STA 3.4.2002, n. 52.2001.314, consid. 4.3., parz. pubbl., in
RDAT II-2002 n. 58; STA 14.12.2005, n. 52.2005.324, consid. 4.1.).
4.2. Nella presente fattispecie, è escluso che si possa tener conto, quale
periodo di pratica determinante, delle esperienze professionali maturate dalla
ricorrente in qualità di collaboratrice immobiliare tra il e il 1991 e il 1994
presso l'__________ di __________ e tra il 1996 e il 2000 (dal 1998 comunque
soltanto saltuariamente) per la __________ di __________. Le stesse sono
infatti antecedenti al conseguimento dell'attestato professionale federale di
amministratrice di immobili e, come giustamente rilevato dall'autorità di prime
cure, appaiono piuttosto remote nel tempo, per cui si deve ammettere che in
concreto manca effettivamente un nesso temporale ragionevole tra il momento in
cui queste attività sono state svolte e quello in cui è stata chiesta
l'autorizzazione. Il semplice fatto che quest'ultima esigenza non sia immediatamente
desumibile dal tenore letterale della norma, ma sia il frutto della giurisprudenza
sviluppata dai tribunali, non ne comporta l'inapplicabilità .
Per quanto attiene poi all'attività esercitata a titolo indipendente
dall'insorgente a partire dal 2001, la stessa non può essere presa in
considerazione, non essendo stata svolta in posizione subordinata, né sotto la sorveglianza
e la responsabilità di un fiduciario al beneficio del relativo permesso, garante
verso terzi della competenza e dell'affidabilità richieste dalla legge. Una
diversa conclusione non può essere ammessa poiché svuoterebbe di ogni significato
l'esigenza dello svolgimento di un periodo di pratica, intesa quale fase di
apprendimento dell'esperienza professionale necessaria allo svolgimento
dell'attività a titolo indipendente. L'esercizio abusivo della professione non
può essere assimilato alla pratica richiamata dalla legge. Inoltre, come sottolineato
dalla Divisione della giustizia nell'allegato di duplica, ciò potrebbe generare
non pochi problemi dal profilo della parità di trattamento tra i vari operatori
immobiliari presenti sul mercato.
6.
In merito alla proporzionalità del provvedimento litigioso, occorre
innanzitutto rilevare come la legge, di fronte al mancato adempimento di una
delle condizioni personali previste dall'art. 8 LFid per il rilascio
dell'autorizzazione, non preveda la possibilità di operare alcuna ponderazione
degli interessi in gioco, né conferisca all'autorità alcun margine
d'apprezzamento. D'altra parte, nella misura in cui lo scopo principale della
legge sui fiduciari consiste nel fare in modo che possano accedere all'esercizio
di questa professione soltanto le persone in possesso di una certa preparazione
ed esperienza, è inevitabile che nei casi in cui l'istante non adempie i
requisiti di legge volti a dimostrare la sua idoneità professionale, questi debba
venire escluso dallo svolgimento di una simile attività (in questo senso cfr. RDAT
I-2003 n. 49, consid. 5.2.2.).
Nel caso di specie va comunque detto che la querelata decisione non comporta ancora
per la ricorrente l'impossibilità assoluta di esercitare la professione di
fiduciario immobiliare. Come evidenziato anche dalla Divisione della giustizia
nella sua risposta al gravame, ella potrebbe infatti associare alla sua ditta
un fiduciario immobiliare autorizzato, in modo tale da svolgere per due anni la
pratica che attualmente le manca, sotto la sorveglianza e la responsabilità di
quest'ultimo, senza così dover cessare la propria attività commerciale. Il
provvedimento litigioso incide quindi in maniera piuttosto contenuta sui
diritti fondamentali della ricorrente e come tale, appare tutto sommato
rispettoso del principio della proporzionalità.
7.
La ricorrente sembra infine sostenere di essere vittima di una disparità
di trattamento. A suo dire, in Ticino opererebbero nel settore immobiliare
molte persone sprovviste della necessaria autorizzazione per l'esercizio della
professione di fiduciario, le quali non sarebbero mai state oggetto di alcun
intervento da parte della competente autorità.
Anche questa censura è infondata e, in quanto tale, dev'essere respinta. In
effetti, il principio di legalità dell’amministrazione prevale di regola su
quello dell'uguaglianza e la parità di trattamento nell’illegalità può essere
invocata con successo soltanto in casi del tutto particolari (Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 71 Bi seg.). Ora, la tesi
sollevata dall'insorgente non permette di giungere a delle conclusioni a lei
più favorevoli in quanto non è dimostrata l’esistenza di una prassi contraria
alla legge che l'autorità di prime cure non intende abbandonare. Anzi, semmai è
proprio vero il contrario. Come sottolineato in sede di duplica dalla Divisione
della giustizia, ogni qual volta emergono indizi in merito ad una situazione di
esercizio abusivo della professione di fiduciario, l'autorità cantonale interviene,
come è stato fatto con la ricorrente, per far luce sulla
fattispecie
e, se necessario, per ristabilire la legalità, adottando i dovuti provvedimenti.
8.   In esito
ai precedenti considerandi, la risoluzione governativa va dunque confermata,
respingendo il gravame contro di essa interposto. Con l'emanazione del presente
giudizio, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso diviene
priva di oggetto.
La
tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 6, 8, 8a, 11 LFid; 1, 2 RLFid;
18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.
La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'000.- sono poste a carico
della ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario