ti_gerichte · 90.2007.17 · 2007-12-07 · it
Ristrutturazione di un comparto in funzione della creazione di una passeggiata a lago

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2007 90.2007.17
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2007 90.2007.17
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.12.2007 90.2007.17

Incarto n.
90.2007.17
Lugano
7 dicembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 gennaio 2007 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune
diPI 1, relativa al comparto A (__________);
viste le risposte:
-    28 febbraio 2007 del
municipio di RA 2;
-    13 marzo 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con risoluzione
20 ottobre 1992 (n. 9083), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
generale del piano regolatore del comune di PI 1. Per quanto riguardava il
comparto territoriale a lago, situato tra l'albergo __________ e le Cantine di __________,
il Governo ha operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, inserendovi
a titolo schematico e indicativo il tracciato per una passeggiata a lago, così
come indicata graficamente a pag. 51 della risoluzione (cfr. risoluzione 20
ottobre 1992, pagg. 15, 42, 51).
B.   Nella
seduta del 26 gennaio 2006 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato, unitamente al piano particolareggiato PRP Casa __________, alcune varianti di piano
regolatore, tra cui, per quanto qui interessa, quella relativa al comparto A (__________).
Questa variante si prefiggeva di riconsiderare pianificatoriamente la fascia
lungo il lago tra l'albergo __________ e Casa __________, con la riformulazione
delle destinazioni, il consolidamento del tracciato della passeggiata a lago e
l'elaborazione di una nuova sistemazione della strada cantonale __________ -__________.
C.   Con ricorso
15 maggio 2006, RI 1, cittadini attivi del comune di __________, sono insorti
contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo in sostanza
di non approvare la variante così come adottata dal Legislativo comunale.
D.   Con
risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321) il Consiglio di Stato ha approvato la
variante comparto A (__________) e ha respinto integralmente l'impugnativa dei
ricorrenti con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di
diritto (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 29 e 42).
E.   Con ricorso
20 gennaio 2007, RI 1 insorgono innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento. A mente degli
insorgenti la variante riguardante il comparto A (__________) non deve essere approvata,
in quanto non risponderebbe al precetto costituzionale che impone all'azione
pianificatoria un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del territorio,
volta alla creazione e alla conservazione di insediamenti accoglienti. A tale
riguardo, essi criticano il tracciato della passeggiata, che verrebbe soltanto
in parte realizzato lungo la riva del lago (45% del percorso globale), con larghezze
di percorrenza inferiori, in alcune tratte, al 1.50 m. Inoltre, essi ritengono che il tracciato comprometterebbe sia la vista sul lago agli esercizi
pubblici situati a monte della cantonale, sia la sicurezza per gli utenti dei
posteggi: la posizione degli stalli, ubicati a ridosso della carreggiata per
lasciare spazio all'antistante percorso pedonale, unitamente alla nuova formazione
del marciapiede a monte della cantonale, ridurrebbero lo spazio di manovra per
consentire agli automobilisti una convenevole immissione nel traffico. Per
tutti questi motivi, la pianificazione in contestazione risulterebbe priva del
sostegno di un sufficiente interesse pubblico. Ritenuto poi che, a loro modo di
vedere, gli investimenti previsti non sarebbero commisurati ai benefici, gli insorgenti
propongono un modello alternativo di passeggiata che, a differenza di quello
posto in contestazione, prevedrebbe un sistema di accessi a lago effettivi,
collegati fra di loro con passerelle sporgenti sullo specchio lacustre.
F.   Il municipio
e la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano il rigetto
integrale dell'impugnativa.
G.   In data 27
giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive
allegazioni e domande. Il tribunale ha dichiarato quindi chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT)
, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque
ricevibile in ordine.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del
suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in
Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i
mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento,
le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2
lett. p LALPT), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico
accesso e percorso delle rive dei laghi e fiumi (art. art. 28 cpv. 2 lett. g
LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine
superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 2 lett. c e cpv. 3 lett. c LPT (che
prescrivono alle autorità incaricate di compiti pianificatori di tenere libere
le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso e di
mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la Legge sui percorsi
pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita
incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi
pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2
Legge sulle strade).
4.
Prima di entrare nel merito, occorre premettere che, con il loro ricorso,
gli insorgenti non dimostrano in alcun modo, salvo con l'implicito richiamo
alla carenza d'interesse pubblico, di cui si dirà in seguito, per quali motivi
l'avversata pianificazione del comparto A (__________) violi il diritto e possa
di conseguenza essere censurata da parte del tribunale (art. 61 PAmm). Essi si
limitano a formulare tesi, fondate su argomentazioni generiche, e a contrapporre
un loro modello pianificatorio - assai approssimativo - che, più che altro, sembra
collidere con l'obiettivo alla base della variante all'esame, che in sintesi
pone l'accento sulla mobilità lenta, attraverso il riordino della cantonale in
funzione della moderazione del traffico e la valorizzazione e l'attrattività della
passeggiata a lago. In sostanza, i ricorrenti contestano, in funzione dell'accessibilità
ai posteggi, la formazione del marciapiede a monte della strada unitamente a quella,
a valle, del tracciato della passeggiata a lago. Quest'ultimo non sarebbe
inoltre atto a favorire un sufficiente accesso alla riva lacuale.
5.   Il
concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la
società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. V'è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
5.1.
Sull'interesse pubblico a sostegno del marciapiede a monte della strada si osserva
quanto segue. Sul troncone che attraversa il comparto A (__________), lungo
poco più di 250 m, si affacciano direttamente numerosi alberghi (Albergo __________,
Hotel __________, Hotel __________, Albergo __________, Albergo del __________
e Albergo __________), inseriti nel fronte del nucleo delle Cantine di __________,
composto da numerose abitazioni. In un comparto ad elevata connotazione
turitico-residenziale, risulta pertanto più che assodato l'interesse a riservare
alla popolazione e, più in generale, a tutti gli utenti, adeguate superfici
volte a garantire e a favorire la mobilità, in completa sicurezza (cfr.
rapporto di pianificazione, ottobre 2005, pag. 15, cifra 2.3.4). In questo
senso, l'avversato vincolo costituisce un tassello del progetto di sistemazione
della strada cantonale, che ha come fulcro alcune misure di moderazione del
traffico, atte proprio a favorire la fruizione pedonale del comparto su entrambi
i lati della strada. Peraltro, non sussiste alcun dubbio circa l'idoneità e la
necessità di un marciapiede lungo il lato di una strada che ne difetta
attualmente e in cui la maggior parte delle edificazioni sono ubicate a ridosso
del campo stradale. La sussistenza di un interesse pubblico preponderante deve
dunque essere riconosciuta.
5.2. Per
quanto concerne l'interesse pubblico alla formazione di percorsi pedonali lungo
la riva lacustre valgono gli stessi motivi illustrati in precedenza, con
l'aggiunta che il comparto all'esame è interessato dalla scheda di
coordinamento 9.19 del piano direttore, di dato acquisito, inerente per
l'appunto le passeggiate a lago. Difatti, il piano n. 14 delle rappresentazioni
grafiche del piano direttore indica in scala 1:25'000 un tracciato sommario
che, dal lungolago prospiciente il nucleo di __________, attraversando il __________,
raggiunge il debarcadero di __________, per poi proseguire, attraversando il
comparto delle Cantine di __________, fino a quello delle Cantine di __________
(cfr. anche, allegato alla scheda di coordinamento 9.19, codice 9.19.6). I
comuni interessati devono quindi consolidare nei rispettivi piani regolatori la
realizzazione delle passeggiate a lago, definendo con sufficiente precisione il
loro tracciato. Scopo del coordinamento è di incrementare le possibilità di pubblica
fruizione delle rive dei laghi promuovendo la realizzazione, da parte degli
enti pubblici, di passeggiate attrezzate, nel rispetto delle esigenze del
paesaggio e della natura. Ciò, con la consapevolezza che - si rileva dal testo
della scheda di coordinamento 9.19 per quanto riguarda i conflitti - la realizzazione
delle tratte individuate come idonee si scontra talora con problemi di natura
tecnica, che richiedono interventi costosi. È il caso dell'avversata variante,
che prevede un tracciato soltanto in parte direttamente a contatto con il lago,
giacché ostruito da alcuni edifici ubicati sulla riva, tra cui alcune delle
citate infrastrutture alberghiere, che hanno obbligato il comune ad un loro aggiramento
a monte, sviluppando la passeggiata, in alcuni tratti, lungo la strada cantonale.
Nondimeno, questo tracciato, benché intaccato da una certa qual frammentazione,
realizza in ogni caso una sufficiente fruizione pubblica del lago, con quasi il
60% del percorso a ridosso della riva, tale da essere congruente con gli
obiettivi di piano direttore testé menzionati. Per questi motivi, va indubbiamente
riconosciuto l'interesse pubblico alla passeggiata a lago e allo specifico
tracciato, così come previsto dalla variante in contestazione.
5.3. Ciò
premesso, per quanto riguarda la fruizione dei posteggi, previsti dalla variante
nella fascia circoscritta a monte dalla strada cantonale e a valle dal
tracciato della passeggiata a lago, va osservato che, contrariamente a quanto sostengono
i ricorrenti, gli stalli non sono ubicati a diretto contatto con la
carreggiata, bensì arretrati dalla stessa - con un grado di precisione che si
può esigere dalla lettura di un piano in scala 1:1'000 - di 1.5 m. Misura,
questa, che, unitamente alla larghezza del campo stradale di 5 m, che consente
un agevole incrocio fra due autovetture, e alla velocità contenuta, data dalle
future misure di moderazione del traffico, garantisce un congruo spazio ai
veicoli per effettuare in sicurezza le manovre di parcheggio in entrata ed in
uscita. La censura ricorsuale va, pertanto, respinta.
6.   In
conclusione, per le pregresse motivazioni il ricorso deve dunque essere integralmente
respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico, in solido,
degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1'800.- (milleottocento).
3.    Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni
dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
ss LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario