ti_gerichte · 90.2011.36 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.36
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.36
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.36

Incarti n.
90.2011.36
90.2011.37
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
sto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sui ricorsi 17 agosto 2011 di
a.
b.
RI 1,
RI
2 e RI 3,
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione di Gerra (Gambarogno) del comune del
Gambarogno
RI 1 è proprietario del
mapp. 179, RI 2 e RI 3 del mapp. 827.
Questi
fondi, confinanti, sono ubicati in località Coste
. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio
di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava questi fondi e
quelli vicini alla zona residenziale (R2), per quanto non boschivi.
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del
piano regolatore. I fondi in rassegna
sono
stati attribuiti alla zona agricola ed a quella di protezione del paesaggio
(ZPP2), sempre nella misura in cui non avevano carattere forestale.
b
.
Con impugnativa del 6 maggio
2009 RI 1 è insorto
dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di
mantenere nella zona edificabile tutti i terreni della località Coste, ed in
particolare il mapp. 179: fondo che poteva essere urbanizzato, nella misura in
cui non lo fosse già, in ottima posizione per essere costruito a scopo
residenziale e poco adatto per un razionale sfruttamento agricolo. In via
subordinata l'insorgente ha domandato un indennizzo per espropriazione materiale,
che comprendesse anche il risarcimento di tutti i maggiori oneri (imposte, contributi,
costi di manutenzione ecc.) sopportati nel periodo in cui il fondo è stato
assegnato alla zona edificabile.
c. Con gravame 8 maggio 2009
anche RI 2 e RI 3
hanno domandato la riconferma
nella zona edificabile
quantomeno del mapp. 827, con argomenti
parzialmente simili. Anche queste ricorrenti hanno domandato in via subordinata
all'autorità di indicare loro le modalità per chiedere un indennizzo espropriativo.
d
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad
altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a.
Con impugnative inviduali del 17 agosto 2011 i proprietari insorgono
contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona
sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del
Gambarogno chiedono che i ricorsi ven-gano respinti. Dei rispettivi argomenti
di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
Il
18 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione.
In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed
hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata
chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Le domande
di risarcimento per espropriazione materiale, ancorchè
formulate in via subordinata, esulano comuque pacificamente
dalla
presente procedura d'impugnazione del piano regolatore; vanno d'acchito
dichiarate inammissibili. I ricorsi vengono decisi mediante un unico giudizio,
in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale (
art. 51 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere
esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg. LPamm; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato
adottato dal
consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei
comuni del Gambarogno, cui i già comuni di
Caviano, Gerra
(Gambarogno), San
Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del
Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in
tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo
2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto
dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone
(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di
successore
del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà
mai perso
una
tale prerogativa a
favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti
locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in
precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue
non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in
ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl.
in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.  4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato
all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di
afferrare le ragioni che stanno alla base della
decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad
una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un
suo controllo effettivo (RDAT 1988 n. 45, consid.
2a;
Adelio
Sco-lari
, Diritto amministrativo
, parte generale, II
a
ed., Cadenazzo
2002, n. 528 segg.;
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubüh-ler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag.
29 seg.).
Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato scopo - quando l'autorità
menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in
un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi
in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono
sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in
quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad
esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti
(DTF
cit.,
ibidem
, inoltre 130 II
530 consid. 4.3, con rinvii; sentenze del Tribunale
federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,
1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe
con
rinvii;
Scolari
, op.
cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Bor-
ghi/Corti
, op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii). È
tuttavia
necessario che l'autorità si
confronti con la fattispecie all'esame:
considerazioni di natura generale,
senza attinenza con il caso
concreto, non appaiono invece sufficienti (cfr.
André Moser/
Michael
Beusch/Lorenz Kneubühler
, Prozessieren
vor dem
Bundesverwaltungsgericht,
Ba-silea 2008, n. 3.106).
4.2. Nel caso in esame, ciascun
ricorrente ha censurato dinanzi al
Consiglio
di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo di sua proprietà, rispettivamente
del settore in cui questo è posto, con una circostanziata motivazione.
Nel
giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, i
gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che
contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti
nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno
altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha
pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi
si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima
volta, dei loro terreni nella zona edificabile; in altri casi di proprietari
che contestavano l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita
dal previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto
richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato
il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che
il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della
stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto
dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo
1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In
questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile
"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In
seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione
delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr. ris.
impugnata pagg. 131-135).
4.3.
Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio
di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche
completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è
risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano
minimamente
per adempiere al requisito di
sufficiente motivazione; requisito
che
presuppone, del resto, anche un preventivo, conveniente
accertamento della singola fattispecie a tenore dell'art.
18 cpv. 1
LPamm. Nella risoluzione impugnata il Governo invece né
esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o settore
interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le
varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli
insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio
nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì
rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo
stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT, per cui era
decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20):
questo assunto è tuttavia stato smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno
2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha
accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune
del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro
la risoluzione
di approvazione del
nuovo
piano regolatore. Questa circostanza
non fa che aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non
possa essere indistintamente applicata, nello stesso
tempo, a fondi che
non sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono
invece stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli
in esame.
4.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, che non è stato sollevato dai qui ricorrenti (ma lo è stato in
numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato
d'ufficio in concreto dal Tribunale, com'è in suo potere (cfr.
Bernhard Waldmann/
Jürg bickel
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 29 n. 104 con rinvii), perché
impedisce allo stesso di esercitare un controllo effettivo della
risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto
ripercosso in
maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in
questa sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre,
per
finire, le stesse contestazioni
sollevate dinanzi al Consiglio di
Stato
,
ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al
Tribunale, che
non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità
di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una
soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra. Il suo compito consiste piuttosto
nel verificare se i fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle
istanze inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi
alla legge (cfr. consid. 2).
5.  5.1.
Ferme queste premesse i ricorsi, in quanto ricevibili, devono
essere accolti, quantomeno parzialmente, già per le
palesi carenze
di motivazione, precedute da quelle di accertamento,
appena riscontrate (art. 61 seg. LPamm). La risoluzione
governativa impugnata dev'essere
dunque
annullata, nella misura in cui
approva
le proposte del Consorzio e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65
cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al
Consiglio di
Stato affinché
effettui i necessari
accertamenti ed emetta, in seguito, una
nuova decisione convenientemente
motivata sui ricorsi medesimi.
5.2.
Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
prendere
posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
6.Il Tribunale non
preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Ai ricorrenti, che non sono assistiti
da un legale, non vengono invece assegnate ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.  I ricorsi, in quanto ricevibili,
sono parzialmente accolti.
§.  Di conseguenza:
1.1.  La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano
regolatore del comune del Gambarogno è annullata
nella misura in cui approva l'assegnazione alla zona
agricola ed a quella di protezione dei paesaggio della
località Coste ubicata nella frazione
di Gerra (Gambarogno)
ed in particolare
dei mapp. 179 e 827
;
1.2
.  gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché
proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto
conformemente a quanto disposto nel consid.
5.1. di questo giudizio.
2.  Non si preleva una tassa di giustizia.
Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario