ti_gerichte · 90.1995.97 · 2002-11-08 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1995.97
Tessin Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1995.97
Ticino Tribunale della pianificazione 08.11.2002 90.1995.97

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1995.00097
Lugano
8 novembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 28 giugno 1995 di
__________ __________,
__________ __________,
contro
la decisione __________ maggio 1995 (n. __________)
con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore
del Comune di __________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori
dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-    31 luglio 1995 del
municipio di __________;
-    15 novembre 1995 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 21
settembre 1994 l'assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. __________, al mapp. __________, é stato
classificato nella categoria "meritevole 1a".
B.   Il 31
maggio 1995 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione dell'edificio in
"meritevole 1c".
C.   Con ricorso
28 giugno 1995 il ricorrente indicato in ingresso, proprietario dell'edificio
in oggetto, insorge contro il giudizio governativo dinanzi a questo Tribunale,
chiedendo la conferma della valutazione effettuata dall'autorità comunale.
Il municipio di __________ postula
l'accoglimento del ricorso. Il Consiglio di Stato ne chiede la reiezione.
D.   Il 23
maggio 1996 ha avuto luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa
pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002,
capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone
le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente
può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione
di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio
1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono autorizzare, siccome
d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti,
protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano
un'unità degna di  protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito
di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal
mantenimento
di tali edifici;
c. la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita
solo con il
cambiamento di destinazione; e
d. il piano
direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va
valutato il
carattere degno di protezione dei paesaggi e
degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente
articolo possono essere
rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario
all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione
non comporta un edificio
sostitutivo che non sia
necessario;
c. l'aspetto esterno e la
struttura edilizia basilare restano
sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una
leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente
e tutti i costi d'infrastruttura,
causati dal cambiamento
completo di destinazione, sono
ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle
rimanenti superfici e delle
particelle limitrofe non è
minacciata;
f.   non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24
lett. b LPT)."
Non è
lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni
eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è pertanto
correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un
edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal
menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in
esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere dunque un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre pertanto fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed
agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di
protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel
Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati
dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei
2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali,
ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una
messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della
legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda
stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i
comuni:
·
decidono in
modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne
delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli
interessi in gioco;
·
decidono quali
edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che
vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le
misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del
paesaggio;
·
definiscono le
norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta
degli edifici da proteggere, e quindi da conservare, può essere effettuata solo
dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per
effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base
dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere
automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi
protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel
rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello
sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre
2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le
ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3). L'inventario
serve quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata
in sede di inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile
passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno
effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di
protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere.
Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei
paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle
relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano
regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art.
28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo
"Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta pertanto per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come
spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale
alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che
nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a”
(circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo
svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio,
nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione
dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio
medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito
della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione
dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve
rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale,
cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati
fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la
procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3
LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a)
edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i
quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo
meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento
di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la
ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un
assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e
formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di
pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)   edifici rustici particolari con una destinazione specifica
(oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del
pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il
contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri
terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere
la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un
interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei
o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali
sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di
recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul
territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,
autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche
edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso
totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i
ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'adeguatezza delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999
n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica
del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili l'assemblea comunale di __________
ha classificato l'edificio no __________, al mappale __________, nella
categoria "meritevole 1a". Approvando la variante il Consiglio di
Stato ha invece modificato la valutazione in "meritevole 1c". Il
ricorrente chiede l'annullamento della valutazione del Governo. Sostiene di
aver acquistato il rustico in buona fede con la convinzione che sarebbe stata
mantenuta la classificazione comunale di "meritevole 1a". Aggiunge
che la nuova classificazione gli causerebbe un danno finanziario non
indifferente.
3.2. La valutazione effettuata da parte del Consiglio di
Stato deve essere confermata. Infatti la costruzione costituisce un edificio
rustico particolare, con una destinazione specifica (torba), che va mantenuto
nell'interesse generale (cfr. fotografie agli atti riferite al rilievo
effettuato dall'incaricato del comune nel 1993, v. verbale di udienza del 23
maggio 1996). La tutela della costruzione, in cattivo stato di conservazione (
v. verbale di udienza citato e relativi documenti fotografici), appare peraltro
giustificata solo sotto questo profilo. Va, inoltre, rilevata l'estrema
difficoltà di trasformazione dell'edificio ai fini abitativi. L'edificio
costituisce, dunque, un oggetto culturale che abbisogna di una protezione
particolare. Esso non può, quindi, essere trasformato e non può essere
classificato nella categoria "meritevole 1a". L'interesse finanziario
del proprietario deve, di conseguenza, cedere il passo al prevalente interesse
pubblico volto alla conservazione dell'edificio allo stato originale.
3.3. Il ricorso deve, quindi, essere respinto.
4.   La tassa
di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge sopra citati,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
- __________ __________
,
__________ __________
- Municipio di __________
,
__________
__________
- Consiglio di Stato
, Residenza Governativa,
____ ____________
- Dipartimento del territorio, divisione della
pianificazione territoriale
, ______ __________ __, ____ _________
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                La
segretaria