ti_gerichte · 90.2009.1 · 2010-08-04 · it
Annullamento di un vincolo di bene culturale comunale e della pianificazione di un fondo per carenza di motivazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.08.2010 90.2009.1
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.08.2010 90.2009.1
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.08.2010 90.2009.1

Incarto n.
90.2009.1
Lugano
4 agosto 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 gennaio 2009 di
RI 1
RI 2
avv. __________ per l'Ufficio esecuzione e fallimenti di RI 3
RI 4
RI 5
RI 6
RI 7
tutti rappr. dall'esecutore testamentario di __________,
avv. PR 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Gudo;
viste le risposte:
-    10 marzo 2009 del
municipio di Gudo;
-    28 maggio 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le osservazioni 18 giugno 2010 dei ricorrenti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1, RI 2, RI 4, RI
5, RI 6, RI 7 e __________ sono proprietari, in comunione ereditaria, del mapp.
1014 di Gudo. Ubicato in località Monda, il vasto terreno - 15'891 mq - ospita
in particolare una villa, ricavata dalla trasformazione di un convento (edificio
sub. A, di 450 mq). Il piano regolatore approvato con risoluzione 23 aprile
1980 (n. 2245) dal Consiglio di Stato e che è stato oggetto negli anni di alcune
varianti, in particolare di un importante adeguamento approvato dal Governo con
risoluzione 30 giugno 1987 (n. 3485), assegnava il fondo alla zona residenziale
a regolamentazione particolare (RP), retta dall'art. 35 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR 1987). Tale normativa, che vietava ogni nuova costruzione,
aveva una funzione sostanzialmente di protezione dell'ex convento (iscritto
nell'elenco dei monumenti storici e artistici del Cantone Ticino) e permetteva
unicamente interventi di riattamento conservativo e di restauro volto al
ripristino o alla messa in evidenza degli elementi architettonici originari
interni o esterni.
B.
a. Nell'ambito dell'esame preliminare,
il Dipartimento del territorio ha comunicato l'intenzione Governativa di non
considerare più l'ex convento quale bene culturale d'interesse cantonale,
siccome era stato trasformato e spogliato dei contenuti monumentali originali.
Esso ha tuttavia proposto al comune di proteggerlo quale bene immobile di
interesse locale (esame preliminare 1998, pag. 15).
b. Il 6 giugno 2006 il consiglio comunale ha
adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp.1014 è stato assegnato ancora
alla zona a regolamentazione particolare (RP), retta dal nuovo art. 27 delle norme
di attuazione (NAPR), con un contenuto analogo a quella della vecchia normativa.
Inoltre, l'ex convento è stato inserito nell'elenco del beni culturali
d'importanza comunale (art. 26 cpv. 2 NAPR).
c. Contro questa pianificazione i
proprietari del fondo sono insorti davanti al Consiglio di Stato, domandando
l'annullamento dell'art. 27 e l'assegnazione, in via subordinata almeno
parziale, del fondo alla zona commerciale-artigianale (RCA). Hanno inoltre chiesto
al Governo di accertare che l'art. 28 NAPR, riferito alla tutela dei ritrovamenti
archeologici e alla zona archeologica, non impediva né limitava l'edificabilità
del mapp. 1014. Secondo i ricorrenti, a seguito delle trasformazioni apportate
all'ex convento, non sussistevano più le premesse per dichiararlo bene
culturale. Infine, l'esclusione del fondo dalla zona edificabile era lesiva
della garanzia della proprietà, siccome la misura era sproporzionata.
d. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore di Gudo. Esso ha tuttavia negato
l'approvazione di alcune scelte, tra le quali la norma relativa alla zona RCA,
modificato alcune d'ufficio e chiesto l'adozione di alcune varianti. Per quanto
qui interessi, il Governo ha approvato la pianificazione contestata e ha
respinto il ricorso. Esso ha ritenuto corretta la scelta comunale, sia dal
punto di vista della legalità, sia dell'opportunità.
C.
Contro la decisione appena descritta, RI 1, RI 2, l'avv. __________, per l'Ufficio esecuzione e fallimenti di RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7 sono
insorti, con ricorso 9 febbraio 2009, davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo l'annullamento delle limitazioni dell'edificabilità
del fondo e contestando la qualità di bene culturale dell'ex convento. In via
subordinata hanno domandato che tali restrizioni siano limitate a 3000 mq.
D.
Il municipio e la
Divisione hanno chiesto che il ricorso sia respinto. Le loro argomentazioni
saranno, se del caso, riprese nel seguito.
E.
Il 2 dicembre 2009 ha avuto luogo un'udienza, alla quale ha fatto
seguito il sopralluogo. Sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli
atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato a trasmettere al
Tribunale la scheda dell'inventario dei beni culturali riferita al bene in
oggetto, qualora tale documento fosse esistito.
F.
Il 2 giugno 2010 è giunta al Tribunale la scheda dell'inventario dei
beni culturali. Il giudice delegato l'ha intimata alle parti, assegnando un
termine per inoltrare delle osservazioni. Solo i ricorrenti hanno fatto capo a
questa possibilità e, con scritto 18 giugno 2010, hanno confermato la propria
posizione.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività
del ricorso sono date (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;
RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione dei ricorrenti, appare quantomeno
dubbia quella dell'avv. __________. Siccome però quella degli altri insorgenti è
comunque sia data (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT), e il ricorso deve quindi in
ogni caso essere esaminato nel merito, non è necessario qui dilungarsi oltre.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.
33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti contestano, in sostanza, sia la qualifica di bene
culturale d'interesse cantonale dell'ex convento, sia la mancata assegnazione
alla zona edificabile del loro fondo.
4.
4.1.
L
a protezione
della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione
di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del
paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità
naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando
vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto
dalla LPT, il cui art. 3 cpv. 2 stabilisce che dev'essere rispettato e che
in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli
edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. Giusta
l'art. 14 cpv. 2 LPT, i piani regolatori devono delimitare le zone protette,
che comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro
rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore
naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi
storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali
e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere,
in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2.
A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione
delle bellezze naturali e del paesaggio, del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL
9.3.1.1), e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la
LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di
fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali
cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la
protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici,
degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo
l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni,
singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e
la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole
sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC, che
ha abrogato la
legge per la protezione dei monumenti storici e artistici,
del 15 aprile 1946 (LMS
). Secondo l'art. 3 LBC, sono beni
culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della
legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse
cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è
attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono
protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti
per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono
importanza soprattutto per le collettività locali.
La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC).
L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali
dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di
giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto:
determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico,
ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto,
riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria
collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si
tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri
valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a
venire (cfr. messaggio cit., commento all'art. 19 del progetto, pag. 1032).
La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45
LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale
della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la
protezione di un bene (messaggio cit., commento all'art. 45 del progetto, pag.
1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in
parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio
collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene
(
Patrizia Cattaneo Beretta
,
La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag.
139 segg., § 4.3.2., pag. 152).
Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art.
20 LBC l'istituzione della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o
modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge
impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto
(art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT).
Spetterà quindi anzitutto al
municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la
sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione
dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame
preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da
proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC).
Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il
legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di
Stato per quelli d'interesse cantonale
(art. 20 cpv. 2
e 3 LBC).
4.4. La motivazione alla base della decisione comunale appare lacunosa,
finanche assente. Solo in sede di risposta al ricorso di prima istanza il
municipio ha indicato non meglio specificati intrinseci valori
storico-architettonici, rispettivamente d'identificazione
per la comunità di Gudo, posizione ribadita
davanti a questo Tribunale. Gli atti formanti il piano regolatore, così come
quelli relativi all'adozione, sono invece silenti al riguardo. Stupisce quindi
che il Governo, confrontato non solo con l'assenza di motivazione ma anche con
un ricorso che contestava il vincolo, abbia approvato la scelta comunale. In
definitiva, con il loro agire, entrambe le autorità hanno disatteso l'obbligo
di motivare la propria decisione, principio fondamentale ricordato anche
dall'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative, del
19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il Tribunale, confrontato con la carenza di
motivazione del vincolo, è impossibilitato a verificarne la correttezza. Ciò
non può avvenire nemmeno sulla base della scheda dell'inventario dei beni
culturali di cui si è detto in narrativa. Non spetta infatti a questo Tribunale
sopperire alle carenze di motivazione della decisione del comune con il rischio,
magari, di lederne l'autonomia. Tanto più che tale scheda, come risulta dalla
data riportata in calce alla medesima, risulta allestita nel maggio 2010, ossia
posteriormente alle decisioni impugnate e quando ormai la questione era
pendente davanti a questo Tribunale. Spetta ora al comune valutare se e in
quale misura questa scheda potrà essergli di suffragio per la motivazione della
sua decisione, che adotterà tramite la procedura prevista per le varianti di
piano regolatore.
4.5. In definitiva questa Corte retrocede
gli atti direttamente al comune perché motivi la sua scelta, ciò che implica il
parziale accoglimento del ricorso nel senso che la decisione impugnata è annullata
nella misura in cui approva la qualificazione dell'ex convento quale bene
culturale d'interesse comunale e respinge il ricorso presentato da RI 1 llcc. Essa
viene riformata nel senso che l'approvazione è negata e gli atti sono ritornati
al comune perché proceda all'adozione di una nuova decisione motivata.
5.
Ritenuta l'incertezza circa la qualificazione di bene culturale
d'interesse locale dovuta a quanto appena spiegato, il Tribunale non può
nemmeno valutare se l'azzonamento del fondo in questione sia corretto. La
normativa della zona RP è infatti stata concepita proprio in funzione di detta
qualificazione dell'ex convento, che tende a proteggere (cfr. Rapporto di
pianificazione, aprile 2003, pag. 26). Anche in questo caso la conseguenza è
l'annullamento e la riforma della decisione del Consiglio di Stato, nel senso
che la zona RP non è approvata in parziale accoglimento del ricorso, con
conseguente retrocessione degli atti al comune perché adotti una nuova
decisione, debitamente motivata, una volta chiariti i motivi dell'istituzione
del vincolo di bene culturale.
6.
Stante quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso
è parzialmente accolto e gli atti vengono ritornati al comune perché proceda a
motivare le sue scelte.
7.
Dato l'esito si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia
(art. 28 LPamm), mentre si giustifica l'assegnazione di ripetibili in proporzione
al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm), comprensive anche delle ripetibili
per il giudizio di prima istanza, che pure avrebbe dovuto essere parzialmente
accolto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso, nella misura in cui ricevibile, è
parzialmente accolto
.
§.   Di conseguenza:
1.1.   La risoluzione del Consiglio di Stato impugnata è rifor-                          mata
nel senso che è negata l'approvazione della classi-                        ficazione
di bene culturale d'importanza comunale "ex                          convento
dei Benedettini" (art. 26 cpv. 2 NAPR)    e della              pianificazione
del mapp. 1014 di Gudo.
1.2.   Gli atti sono ritornati al comune perché proceda
a motiva-                     re le sue scelte, adottando una variante di piano
regolato-                     re da sottoporre per approvazione al Consiglio di
Stato.
2.
Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune di Gudo
verserà ai ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili, complessivamente per entrambe
le sedi.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario