ti_gerichte · 90.2021.21 · 2023-04-13 · it
Esame di una variante intercomunale dei PR di due Comuni per la realizzazione di un villaggio per anziani, centro sportivo e altri contenuti pubblici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.04.2023 90.2021.21
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.04.2023 90.2021.21
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.04.2023 90.2021.21

Incarti n.
90.2021.21
90.2021.22
Lugano
13
aprile 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi
a.
b.
del
20 aprile 2021 di
RI
1
del
7 maggio 2021 di
RI 2
patrocinati
da:   RA 4
contro
la risoluzione del 24 marzo 2021 (n. 1513) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore
intercomunale dei Comuni di Vacallo e Morbio Inferiore concernente la
realizzazione di una casa per anziani e altri contenuti pubblici;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il piano regolatore
del Comune di Vacallo, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2
dicembre 1997 (n. 6271) e integrato in seguito da alcune varianti, prevede per
la parte non boschiva (circa 10'550 m
2
) del mapp. 738, posto in
località
San Simone
, il vincolo per attrezzature d'interesse pubblico
AP3 - centro sportivo. Sulla superficie, che si presenta come uno spazio
prevalentemente aperto, insistono un manufatto parzialmente interrato, adibito
a spogliatoio e locale multiuso, un campo da calcio, un campo d'allenamento, un
campo da pallacanestro e una pedana per l'atletica. L'accesso al centro è
garantito da via Concabella. A nord-est del medesimo, a una distanza di circa 250
m in linea d'aria e a confine con via Fontanella, sorge il cimitero (mapp. 102;
AP1) e, prospiciente il medesimo, un posteggio (mapp. 107; P5). Tutti questi
fondi appartengono al Comune di Vacallo.
b. La revisione del
piano regolatore del Comune di Morbio Inferiore, approvata dal Consiglio di
Stato con risoluzione del 18 marzo 2014 (n. 1366), a cui hanno fatto seguito
alcune varianti, prevede per il mapp. 657 (2'542 m
2
), confinante con
il mapp. 738, il vincolo AP8 - centro sportivo. Attualmente il fondo è
utilizzato occasionalmente come posteggio. Anche questo fondo è di proprietà
del Comune di Vacallo.
B.
a. Nelle sedute
dell'11 giugno 2018 e del 10 dicembre 2018 il Consiglio comunale di Vacallo,
rispettivamente quello di Morbio Inferiore, hanno adottato una variante
intercomunale dei loro piani regolatori che converte il vincolo AP3 (Vacallo)
in CP15 - centro sportivo e villaggio per anziani e il vincolo AP8 (Morbio
Inferiore) in CP12 con la medesima destinazione. La variante è finalizzata a
permettere la realizzazione
di un villaggio per anziani con casa
medicalizzata e tutte le infrastrutture di appoggio necessarie, spazi
commerciali e di servizio di supporto al villaggio ed alla comunità in
generale, spazi sportivi coperti e sala multiuso, ostello con 50 posti letto,
asilo nido, fattoria didattica, spazi sportivi e culturali esterni
(cfr.
art. 69 delle norme di attuazione del piano regolatore di Vacallo [NAPR
Vacallo], concernente le costruzioni d'interesse pubblico CP - Comune, e art.
56 delle norme di attuazione del piano regolatore di Morbio Inferiore [NAPR
Morbio Inferiore] concernente le costruzioni di interesse pubblico [altri
Enti]). Per favorire l'accesso veicolare alla struttura una piccola porzione di
via Concabella viene commutata da percorso pedonale in strada di servizio.
Inoltre, per rispondere al fabbisogno di posteggi del nuovo centro, fissato in
137 unità, di cui 30 da realizzare direttamente ai mapp. 738 e 657, al cimitero
di Vacallo è sottratta un'area di circa 1'500 m
2
, che viene
destinata a posteggio pubblico unitamente all'esistente P5 (27 stalli), riuniti
in un unico vincolo Pc5. Gli stalli complessivi realizzabili nelle due aree di
parcheggio, da inserire in un autosilo con possibilità di sviluppo su due
livelli al massimo, saranno 134 (cfr. art. 65 cpv. 4 lett. a NAPR Vacallo), di
cui 107 al servizio del nuovo centro. L'autosilo sarà raggiungibile da un
percorso pedonale e ciclabile, che dalla prevista struttura si snoda per 270 m
attraverso la zona agricola di Morbio Inferiore, attribuita alle superfici per
l'avvicendamento delle colture (SAC; cfr. varianti ai piani del traffico e
delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico di Vacallo e Morbio
Inferiore, Tavola 2: percorsi pedonali e ciclabili, riportata a pag. 42 del
documento Varianti PR del dicembre 2018).
Chiamati a esprimersi
tramite referendum, i cittadini di Vacallo hanno condiviso nella votazione
popolare del 25 novembre 2018 la variante.
b. Contro la
pianificazione adottata dai due Comuni __________, __________, __________, RI 2,
__________, __________ e __________ sono insorti congiuntamente, in qualità di
cittadini attivi e/o proprietari di fondi situati nei due Comuni, davanti al
Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Premettendo di essere
principalmente toccati dagli aspetti relativi al posteggio Pc5, essi hanno
contestato la variante dal profilo ambientale, dell'accessibilità, della scelta
dell'ubicazione, dell'impatto paesaggistico, della sua compatibilità con l'art.
15 cpv. 4 lett. a (idoneità all'edificazione) della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), con l'art. 38
a
LPT, che vieta ampliamenti della zona edificabile, e con il piano direttore,
criticando diffusamente anche il calcolo del fabbisogno di posteggi e
lamentando una violazione del principio del coordinamento. Inoltre l'interesse
pubblico alla base della variante, lesiva del principio della proporzionalità e
basata su una ponderazione carente degli interessi, non sarebbe stato
sufficientemente dimostrato.
c. Pure RI 1, __________,
__________ e __________ sono insorti congiuntamente, in qualità di cittadini
attivi del Comune di Vacallo, davanti al Consiglio di Stato, postulando
l'annullamento della variante e del messaggio del Municipio di Vacallo n.
39/2014 dell'8 settembre 2014 chiedente la concessione di un diritto di
superficie su parte dei mapp. 738 di Vacallo e 657 di Morbio Inferiore. Secondo
i ricorrenti, il rapporto di pianificazione risultava palesemente
inattendibile, l'esame preliminare carente e le decisioni di adozione della
variante e di concessione del diritto di superficie basate su informazioni
errate. Anche la popolazione non sarebbe stata informata correttamente. Inoltre
la variante si sarebbe posta in contrasto con le schede P1, P2, R9, R6, V5 del
piano direttore, con il piano delle zone di pericolo di Vacallo e Morbio
Inferiore, con il piano d'azione comunale, con il principio della
densificazione, con la legislazione di carattere ambientale e con la LPT. Essa
era inoltre priva di un piano del traffico e di un calcolo del fabbisogno di
posteggi attendibile e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria.
C.
Esperita
l'istruttoria, con risoluzione del 24 marzo 2021 (n. 1513) il Consiglio di
Stato ha approvato nel complesso la variante, respingendo i ricorsi in parola.
In particolare, ritenendo che i posteggi previsti andavano considerati come
posteggi privati, in quanto destinati esclusivamente agli utenti del centro,
esso ha modificato d'ufficio la destinazione delle aree ai mapp. 102 e 107 di
Vacallo
da posteggio pubblico a zona con sovrapposizione dei vincoli
posteggio pubblico e costruzione pubblica (centro sportivo e villaggio per
anziani) P5/CP15
, rimandando la quantificazione e la giustificazione del
relativo fabbisogno alla procedura edilizia. L'art. 65 NAPR Vacallo è stato
modificato di conseguenza (stralcio del cpv. 4 lett. a e sostituzione con un
nuovo cpv. 5). Inoltre la rete dei percorsi pedonali-ciclabili non è stata
approvata, salvo il percorso che collega le aree di posteggio alla prevista
struttura, di cui è stato modificato il calibro
in quello che caratterizza
la strada agricola esistente
, con conseguente stralcio del cpv. 3 dell'art.
65bis NAPR Vacallo e del cpv. 5 dell'art. 45 NAPR Morbio Inferiore (cfr., per
tutto quanto precede, p.to n. 2 del dispositivo, pag. 43, che rinvia al
capitolo 8.1
Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano di una
pubblicazione
, pag. 42).
D.
a. Con impugnativa del
20 aprile 2021 RI 1 si aggrava avverso tale decisione davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla variante
da essa tutelata. Egli ripropone in sostanza, approfondendole, le censure
sollevate in prima sede, contestando, in aggiunta, la legittimità delle
modifiche d'ufficio operate dal Governo, al quale rimprovera inoltre di non
aver evaso tutte le sue critiche.
b. Con risposta
congiunta i Comuni di Vacallo e Morbio Inferiore postulano la reiezione del
gravame, come pure la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), con
argomenti che, ove necessario, verranno ripresi in seguito.
c. Con gli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive tesi
di fatto e di diritto.
E.
a. Anche RI 2 si
aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 7
maggio 2021, postulando l'annullamento della risoluzione d'approvazione e della
variante medesima. Invocando una violazione del diritto di essere sentiti con
riferimento alla motivazione carente della risoluzione governativa, essi
ribadiscono le censure sollevate davanti al Governo, che trattano
approfonditamente, contestando parimenti le modifiche d'ufficio operate nel
giudizio impugnato.
b. In sede di risposta
i Comuni di Vacallo e Morbio Inferiore, congiuntamente, e la Sezione chiedono
che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, se necessario, in
appresso.
c. Con gli allegati di
replica e di duplica le parti ribadiscono sostanzialmente i loro argomenti e le
loro domande.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). I ricorsi,
tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. I gravami possono
essere evasi congiuntamente sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 76
cpv. 1 e 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100).
2.   2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di
autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b
LPT
, il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.
Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST),
che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano
tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi
pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale
amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64
ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti
dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   I ricorrenti lamentano anzitutto
una violazione del diritto di essere sentito da parte del Governo sotto un
duplice profilo: da un lato la decisione impugnata non tratterebbe alcune delle
censure da essi avanzate in prima sede e dall'altro il Consiglio di Stato non
avrebbe concesso loro la facoltà di esprimersi prima di adottare le varie
modifiche d'ufficio, che avrebbero peraltro come oggetto proprio le tematiche
da essi sollevate. In proposito si considera quanto segue.
3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione
deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione,
componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che
stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta
esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n.
45 consid. 2a;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco Borghi/
Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26;
Lorenz Kneubühler
, Die
Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta
sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità
menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in
modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:
può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a
influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle
che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit.,
ibidem
,
inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013
consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii;
Scolari
, Diritto amministrativo, n. 532
con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2a ad art. 26, pure con rinvii).
3.2. Il
diritto di essere sentito
è una garanzia
costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di
principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalle possibilità di successo nel
merito (DTF 132 V 387 consid.
5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette
la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso,
qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella
decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia
rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V
182 consid. 3c con rinvii). Una riparazione
entra
inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata
non
subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del
diritto di
essere sentito
, rispettivamente
dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso,
comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una
violazione del diritto di essere sentito, a un
risultato che non
avrebbe mai ottenuto
procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279
consid. 2.6.1 con rinvii).
3.3. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche
degli insorgenti si rivelano infondate. Da una lettura delle motivazioni
addotte dal Consiglio di Stato al capitolo 6 della risoluzione impugnata, pag.
10-16, concernente l'esame dei contenuti della variante, rispettivamente in
evasione ai loro ricorsi, emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che lo
hanno portato ad approvarla, ponendo tutti i qui ricorrenti nella situazione di
comprendere appieno i motivi alla base della decisione e permettendo loro di
impugnarla con piena cognizione di causa ritenuto comunque che non occorre che
l'autorità decidente si esprima profusamente su ogni singola contestazione,
bastando menzionare, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere
in un senso piuttosto che in un altro. Sapere, invece, se le motivazioni
addotte dal Governo sono pertinenti e sufficienti a giustificare l'approvazione
della variante è questione di merito, che verrà esaminata nei seguenti
considerandi. Medesima conclusione si impone per quanto attiene alla lamentata
mancata concessione da parte del Governo della facoltà di esprimersi prima di
adottare le varie modifiche d'ufficio, ed in particolare quelle concernenti la
destinazione delle aree ai mapp. 102 e 107 e la modifica del calibro del
percorso che le collega all'area CP15 e CP12 (cfr. capitolo 8.1.
Modifiche d'ufficio
e decisioni che necessitano di una pubblicazione
, pag. 42, lett. a e b),
posto che le stesse tendevano a colmare proprio le lacune ampiamente denunciate
dai ricorrenti nel loro ricorso, concernendo dunque tematiche a loro ben note.
Sia come sia, quand'anche la critica fosse fondata,
bisogna considerare che i ricorrenti non sono stati privati della possibilità
di impugnare con cognizione il giudizio impugnato e riproporre in questa sede
tutte le tesi già sollevate senza successo. Ne discende che, se anche vi fosse
stata una lesione del loro diritto di essere sentiti, la stessa andrebbe
considerata sanata.
4.   RI 1 invoca una lesione
degli art. 4 LPT e 26 LST con riferimento alla procedura di informazione e
partecipazione della popolazione, rinviando in buona sostanza agli argomenti
addotti in prima sede. La censura va respinta. Infatti, a prescindere dal fatto
che, come emerge dagli atti, la procedura di consultazione della popolazione
messa in atto nei due Comuni non presta il fianco a critiche, il ricorrente, in
palese violazione del suo obbligo di motivazione (cfr. art. 70 cpv. 1 LPAmm),
omette di confrontarsi con l'esauriente argomentazione addotta dal Consiglio di
Stato a pag. 40-41 in evasione alla sua doglianza.
5.   Gli insorgenti ripropongono
la critica relativa al mancato coordinamento, sia dal profilo formale che da
quello materiale, fra i piani regolatori di Vacallo e Morbio Inferiore. Quanto
alla violazione del principio del coordinamento formale si considera quanto
segue, mentre gli aspetti legati al principio del coordinamento materiale
verranno trattati in seguito.
5.1. Secondo l'art. 2 cpv.
1 LPT, concernente l'obbligo di pianificare,
Confederazione,
cantoni e comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro
compiti d'incidenza territoriale. Il principio del coordinamento del piano
regolatore con quelli dei comuni vicini viene ribadito a livello cantonale
all'art. 18 cpv. 3 LST. Scopo del coordinamento è quello di creare
un'organizzazione territoriale coerente e senza contraddizioni. Sotto questo
profilo, la nozione di coordinamento include due aspetti: da un lato l'evitare
e l'escludere impedimenti reciproci e contraddizioni (cosiddetto coordinamento
"negativo") e dall'altro il permettere che le pianificazioni si
completino correttamente a vicenda e si basino su principi e scopi comuni,
adoperandosi per un appianamento dei rispettivi interessi (cosiddetto
coordinamento "positivo": cfr.
Waldmann/
Hänni
, op. cit., n. 49 segg. ad art. 2,
in particolare n. 52; STA 90.2015.10 del 24 febbraio 2017 consid. 4.3).
5.2. Nello
specifico, la variante, che interessa il territorio di due Comuni, è stata
impostata, dal profilo formale, in modo da modificare i relativi piani
regolatori con una procedura parallela e coordinata (cfr. anche Rapporto di
pianificazione del dicembre 2018, [Rapporto], pag. 37). A giusto titolo il
Governo ha quindi ritenuto questo modo di procedere rispettoso del principio
del coordinamento (cfr. decisione impugnata, pag. 32 e 40
). Le critiche
ricorsuali, vagamente abbozzate e riprese da quanto sviluppato in prima
istanza, non hanno fondamento.
6.   I ricorrenti sostengono
anche in questa sede che le zone CP15 e CP12 non possono essere considerate
come (già) edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT. L'assenza di qualsiasi
parametro edificatorio (mapp. 738; ex zona AP3), rispettivamente la possibilità
di erigervi solo infrastrutture sportive all'aperto e piccoli fabbricati di
servizio (bagni, docce, depositi ecc.) di altezza massima di 3.5 m (mapp. 657;
ex zona AP8) lo dimostrerebbe. Invocano di conseguenza una violazione dell'art.
38
a
cpv. 2 LPT, che vieta ai Cantoni di aumentare la superficie
complessiva delle zone edificabili fino all'approvazione dell'adattamento del
piano direttore da parte del Consiglio federale.
6.1. Il 19 ottobre
2022, pendente causa, il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della
scheda R6 del piano direttore (
Sviluppo degli insediamenti e gestione delle
zone edificabili
), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame
dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022,
pag. 31, allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi
dell'art. 38
a
cpv. 2 LPT.
Ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo
38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino
. L'approvazione
della scheda non svuota tuttavia di contenuto le critiche dei ricorrenti,
poiché la medesima riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT, sancendo
il disposto secondo il quale le zone edificabili
esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza
ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per
insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un
corrispettivo compenso
(cfr. capitolo 1
Situazione, problemi, sfide
,
pag. 2). In particolare al capitolo 3.
Misure
, pag. 4, la scheda prevede
infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a.   Le zone edificabili in vigore non possono essere
di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -
pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b.   Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone
edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste
modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili
e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura
maggiore rispetto alle modifiche.
c.   A titolo eccezionale, il Cantone, in
collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di
preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio
ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo
economico PSE) che:
-    non è possibile o opportuno inserire nelle
zone edificabili esistenti;
-    richiedono soluzioni praticabili a corto
termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire
immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici
azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla
gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d.   Limitate rettifiche del limite delle zone
edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni
nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di
compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di
verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1
LPT (
ibidem
, misura 3.2. a.), trasmettendo l'esito della verifica alla
Sezione dello sviluppo territoriale
al più tardi entro 2 anni dall'entrata
in vigore della presente scheda
(cap. 4.
Compiti
, 4.1., pag. 5).
6.2.
6.2.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.
14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione
all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità
incaricate della pianificazione (cfr.
Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad
art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile
dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità,
private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria,
del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura,
del tempo libero e così via (cfr.
Aemisegger/Kissling
,
op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili
con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,
devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1
cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT;
Aemisegger/Kissling
,
op. cit., n. 18;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire
,
construction, expropriation, Berna 2001
, n. 509). Oltre alla definizione
della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie,
densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr.
Aemisegger/Kissling
, op. cit., n. 19 ad
art. 15).
6.2.2.
Secondo
l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone
d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16
LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai
principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del
territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27
febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del
territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19). Esse possono essere previste sia
all'interno che all'esterno della zona edificabile (
Rudolf Muggli
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 14 seg. e 21 seg. ad art.
18)
. Tuttavia se esse vadano
ascritte alla zona edificabile o non si determina in base all'art. 15 LPT (STF
1A.115/2003 del 23 febbraio 2004 consid. 2.2.-2.4;
Rudolf Muggli,
op. cit., n. 12 ad art. 18
). In particolare per qualificare come edificabile una
zona di cui all'art. 18 LPT, occorre esaminare il suo scopo e la sua ubicazione
e, laddove fosse posta ai margini dell'agglomerato, se essa si pone in un
rapporto funzionale con il medesimo (STF 1C_33/2015 del 1° giugno 2015 consid.
2.4). Ad esempio, u
na zona riservata ad
attività sportive, posta al di fuori del comparto insediativo e avulsa da
qualsiasi infrastruttura pubblica, non può essere qualificata come edificabile
(STF 1C_483/2012-1C_485/2012 del 30 agosto 2013 consid. 3.3).
6.3.
6.3.1. In concreto il vincolo AP3 - centro sportivo al
mapp. 738 di Vacallo è stato istituito nell'ambito della revisione del piano
regolatore di Vacallo, approvata dal Governo con risoluzione del 2 dicembre
1997 (n. 6271), in sostituzione del vincolo di posteggio pubblico per 50 posti
auto (P50) previsto dal piano delle attrezzature pubbliche del (primo) piano
regolatore del Comune, approvato con risoluzione del 23 marzo 1976 (n. 1810).
Il vincolo AP3 era menzionato all'art. 67 vNAPR Vacallo, concernente le
attrezzature d'interesse pubblico AP-Comune, senza l'assegnazione di parametri
edificatori.
Per quanto attiene al vincolo AP8 - centro sportivo al
mapp. 657 di Morbio Inferiore, esso è stato istituito come vincolo AP11
nell'ambito della revisione del piano regolatore di Morbio Inferiore, approvata
con risoluzione del 18 marzo 2014 (n. 1366), in quanto
area collegata con il
centro sportivo esistente di Vacallo
(cfr. rapporto di pianificazione del
marzo 2012, pag. 78), e rinominato AP8 nell'ambito delle varianti di piano
regolatore e di adeguamento alla LST, approvate con risoluzione del 13 luglio
2022 (n. 3678). Secondo l'art. 54 cpv. 1 vNAPR Morbio Inferiore vi erano
ammesse infrastrutture sportive all'aperto e piccoli fabbricati di servizio
(bagni, docce, depositi, ecc.) di altezza massima di 3.5 m.
6.3.2. In proposito occorre anzitutto considerare che,
contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, il fatto che alla zona AP3 non
fossero stati attribuiti parametri edificatori, non esclude che essa possa
essere considerata come appartenente alla zona edificabile di Vacallo. Infatti,
benché il vincolo risultasse lesivo dell'art. 29 cpv. 1 lett. b della legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, pag. 365), secondo cui le norme
di attuazione stabiliscono le regole particolari sull'utilizzazione e i
parametri edilizi per ogni singola zona comprese quelle destinate ad edifici e
attrezzature pubbliche, il medesimo non solo è stato formalmente approvato dal
Governo, ma soprattutto ha trovato attuazione, nella misura in cui l'area è
attualmente utilizzata conformemente alla sua destinazione (cfr. anche
supra
,
consid. A.a). Per quanto attiene all'analogo vincolo AP8 su territorio di
Morbio Inferiore, al quale sono invece stati assegnati parametri edilizi, esso
andava considerato, viste le sue finalità (cfr. considerando che precede), come
strettamente connesso alle strutture di cui al vincolo AP3 di Vacallo
nell'ottica di un loro ampliamento. Da notare che l'istituzione di tale vincolo
è intervenuta prima del 1° maggio 2014, data in cui è entrata in vigore la
revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che ha introdotto il divieto
di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT. Ciò detto, applicando alla fattispecie i
criteri enunciati al consid. 6.2.2., se ne deduce che i due fondi in parola
vanno ascritti alla zona edificabile, in quanto appartenenti al comprensorio
ampiamente edificato di Vacallo (cfr. anche art. 36 cpv. 3 LPT), con cui si
pongono in un rapporto funzionale. Anzitutto, benché confinino a nord con la
zona agricola di Morbio Inferiore, essi rappresentano, per la loro posizione,
l'ultimo tassello insediativo della zona residenziale RI di Vacallo, posta
direttamente a est, prima del bosco (Valle di Spinee), che li delimita a ovest
e a sud. Il rapporto funzionale risulta pure dato dal fatto che essi sono
urbanizzati da via Concabella e quindi strettamente allacciati al comprensorio
edificato RI. Va inoltre escluso che la zona AP3 fosse stata creata per
soddisfare esigenze realizzabili solo in un luogo specifico, situato al di
fuori della zona edificabile, come nel caso di zone riservate alla pratica di
sport all'aperto come lo sci o il golf (STF 1C_483/2012-1C_485/2012 citata
consid. 3.2.2).
6.3.3. Alla luce del nuovo ordinamento previsto dalla
variante bisogna dunque convenire che, contrariamente a quanto sostenuto nei
ricorsi, non si è in presenza della creazione di due zone edificabili ex
novo
,
bensì di un'intensificazione delle potenzialità di sfruttamento delle stesse.
Da ciò ne consegue che la variante configura semmai un (parziale) cambiamento
di destinazione delle aree destinate in precedenza a centro sportivo e non una
loro nuova delimitazione, che sarebbe stata di principio contraria all'art. 38
a
cpv. 2 LPT e ora alla pianificazione direttrice.
7.   I ricorrenti lamentano il
mancato coordinamento con il piano delle zone di pericolo (PZP), in
elaborazione, posto che l'area che ospiterebbe la struttura vi è inclusa.
7.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a
designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in
misura rilevante da pericoli naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente
in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi
dell'art. 15 LPT nel quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico
in caso di catastrofi naturali (
Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki,
in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2009, n. 65 ad art. 15
i.f.
). Un
terreno è, difatti, ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue
caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista
per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo
tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in
merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in
considerazione, anzitutto, gli scopi e i principi che reggono la pianificazione
del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli
naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di
conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (
Flückiger/Grodecki
, op. cit., n.
63-70 ad art. 15, con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
317, pure con rinvii).
7.
2.
Nel nostro Cantone, il 20 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato la
scheda V5 del piano direttore, di dato acquisito, avente come oggetto i
territori soggetti a pericoli naturali. La scheda individua nel PZP lo
strumento base per la definizione delle zone di pericolo nei piani regolatori
comunali, nonché per la valutazione dei rischi, la determinazione degli
obiettivi di protezione e l'adozione di adeguati provvedimenti. In riferimento
agli insediamenti, essa si propone di evitarne in zone critiche e fissa le
condizioni per un uso adeguato del territorio attraverso i seguenti
provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1. pag. 4):
a.   escludere dalle zone edificabili i comprensori
esposti a pericoli elevati;
b.   non delimitare nuove zone edificabili nei
comprensori esposti a pericoli elevati e medi;
c.   adottare un principio di prudenza nella
delimitazione di nuove zone edificabili nelle aree di pericolo basso e residuo
(subordinato agli indirizzi e misure della scheda R6);
d.   realizzare misure atte a minimizzare i rischi per
le nuove costruzioni nelle zone edificabili approvate;
e.   considerare adeguatamente il ruolo protettivo del
bosco;
f.    promuovere misure di prevenzione e
rinaturalizzazione che assicurino sufficiente spazio ai corsi d'acqua.
Il capitolo 3, relativo alle misure, indica
i provvedimenti pianificatori per insediamenti in zone critiche. La scheda
distingue quattro tipi di comprensori esposti a pericoli:
-
di grado
elevato (zone rosse)
, corrispondono essenzialmente a una zona di divieto
per edifici e impianti;
-
di grado
medio (zone blu)
, corrispondono essenzialmente a una zona di
regolamentazione, dove danni importanti possono essere ridotti con la messa in
opera di misure di protezione adeguate, eventualmente abbinate a interventi
costruttivi sugli edifici;
-
di grado
basso (zone gialle)
, corrispondono a una zona di sensibilizzazione; la
vulnerabilità degli edifici può essere efficacemente ridotta con la messa in
atto di accorgimenti tecnico-costruttivi (riduzione indici di sfruttamento,
rinforzo muri, rinuncia ad aperture sul lato esposto, chiusure stagne ecc.);
-
di grado
residuo
, corrispondono anch'esse a una zona di sensibilizzazione.
Il capitolo 4 della
scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto attiene agli
insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento
del PZP spettano al Cantone attraverso la
Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua (§ 4.1 lett. a), mentre alla
Sezione dello sviluppo territoriale spetta la verifica del rispetto e l'applicazione
dei provvedimenti in materia di
zone di pericolo
per l'elaborazione o revisione
dei piani regolatori (lett. k). La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i
loro piani regolatori e le relative norme di attuazione in base ai contenuti
dei PZP, verificando con attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2 lett. c) e
di applicare un principio di prevenzione, rinunciando all'azzonamento di aree
soggette a pericolo o tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).
7.3. La legge sui
territori interessati da pericoli naturali del 29 maggio 2017 (LTPNat; RL
701.500), che ha abrogato la legge sui territori soggetti a pericoli naturali
del 29 gennaio 1990 (LTPnat) in vigore sino al 20 luglio 2017 (BU 2017 221), attua
il coordinamento previsto attraverso la scheda V5 del piano direttore e
disciplina l'accertamento, la gestione dei rischi e il sussidiamento dei
provvedimenti nei territori interessati da pericoli naturali (art. 1 cpv. 1
LTPNat). In particolare la LTPNat ha abbandonato, abrogandolo, lo strumento del
piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR), previsto in precedenza,
integrandolo nel PZP che rappresenta
lo strumento principale per l'accertamento
dei pericoli
e che
costituisce la base per una corretta pianificazione
del territorio e per progettare le misure di protezione
(cfr. Messaggio
concernente il disegno di revisione della legge cantonale sui territori
soggetti a pericoli naturali del 18 gennaio 2017, n. 7272, pag. 4).
L'accertamento dei territori interessati da
pericoli naturali è dunque operato mediante l'allestimento del PZP (art. 4 cpv.
1 LTPNat), come peraltro prevede anche il piano direttore (cfr. scheda V5
citata). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la
pericolosità (art. 9 cpv. 2 LTPNat). Il PZP serve da base per la pianificazione
dell'utilizzazione del suolo e per l'adozione delle misure di gestione dei
rischi legate ai pericoli naturali (art. 9 cpv. 1 LTPNat). Sulla base del PZP e
tenuto conto dei potenziali danni a persone e a beni materiali considerevoli,
sono adottate le adeguate misure di gestione del rischio, fra cui il tempestivo
adeguamento allo PZP dei piani di utilizzazione, segnatamente con misure di
prevenzione a carattere pianificatorio (art. 12 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a
LTPNat). L'adeguamento dei piani di
utilizzazione (art. 12 cpv. 2 lett. a) è un compito dei comuni; del Cantone per
i piani d'utilizzazione cantonali (art. 13 cpv 1 LTPNat).
Secondo l'art. 4 cpv. 1 del regolamento
della legge sui territori interessati da pericoli naturali dell'11 luglio 2017
(RLTPNat; RL 701.510), il PZP accerta le seguenti tipologie di pericoli
naturali:
a) spostamenti di terreno permanenti; b) processi
di crollo; c) scivolamenti; d) valanghe; e) inondazioni; f) colate di detrito;
g) erosioni di sponda. Può inoltre essere accertato il ruscellamento
superficiale (cpv. 2). Le componenti del PZP sono descritte all'art. 4 cpv. 2 e
3 LTPNat, poi dettagliato agli art. 3-5 RLTPNat.
Il PZP è allestito dal Dipartimento, per il
territorio di un comune, per comparti di esso o per comprensori sovracomunali, sentiti
i municipi interessati (art. 5 cpv. 1 LTPNat) e può essere allestito
simultaneamente, per tutte le necessarie tipologie di pericolo naturale, oppure
a tappe, per una o più di esse (cpv. 2). Previo annuncio agli albi comunali e
nel Foglio ufficiale, il PZP è pubblicato per un periodo di trenta giorni presso
i comuni interessati (art. 6 cpv. 1 LTPNat). Contestualmente alla sua pubblicazione,
il servizio cantonale incaricato della sua elaborazione può tenere un incontro
informativo pubblico (art. 2 cpv. 2 RLTPNat). Nel termine di pubblicazione ogni
persona o ente che dimostri un interesse legittimo può formulare osservazioni
(art. 6 cpv. 2 LTPNat). Il Consiglio di Stato adotta il PZP; anche solo in
parte, se ciò non pregiudica la sua valutazione globale (art. 7 cpv. 1 LTPNat).
Secondo l'art. 8 cpv. 1 LTPNat, contro il PZP è dato ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo
;
sono applicabili le
norme della legge sulla procedura amministrativa (LPAmm). Il ricorso non ha
effetto sospensivo (cpv. 2). Il Consiglio di Stato può far menzionare a
registro fondiario l'esistenza del PZP per ogni singolo fondo (art. 11 LTPNat).
Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modificazione (art.
10 cpv. 1 LTPNat).
Dal canto suo l'art. 20 cpv. 2 LST prevede
che il piano delle zone può delimitare le zone di pericolo, che comprendono i
territori soggetti a pericoli naturali ai sensi della LTPNat (art. 27 VI del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;
RL 701.110). Il regolamento edilizio stabilisce in particolare le condizioni
dell'uso o dell'edificazione della zona per tutelare la sicurezza, a dipendenza
del grado di pericolo naturale accertato (art. 30 cpv. 3 lett. b RLst).
7.4. Come appena visto, la legislazione
cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i
pericoli naturali cui è, rispettivamente può essere, esposto il territorio:
quella dell'adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante
le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del
territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali,
senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento,
rispettivamente, dove necessario, serve quale base per la gestione del rischio
(art. 12 LTPNat). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e
la tutela dei diritti dei proprietari interessati.
Come più volte ricordato da questo
Tribunale (cfr. STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011 consid. 4.3, 90.2004.70 del 27
gennaio 2005 consid. 4.3), non è lecito assegnare alla zona fabbricabile di
piano regolatore un territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali,
se prima non viene esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione
di un PZP conforme alla LTPNat (per una spiegazione diffusa cfr. RtiD I-2006 n.
14 consid. 3.5.). Infatti, la conoscenza, in particolare, del genere e del
grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce un
imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione
deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione
dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile.
7.5. In concreto, come indicato nella
scheda V5 del piano direttore, allegato I, adottata il 20 maggio 2009 dal
Consiglio di Stato, (solo) il mapp. 738 di Vacallo risulta marginalmente
soggetto a pericoli naturali. Il piano del paesaggio di Vacallo attualmente in
vigore, approvato dal Governo il 2 dicembre 1997 e quindi anteriore
all'adozione della citata scheda, individua le zone di pericolo
in base agli
studi dell'Ufficio geologico cantonale (…) rispettivamente da parte dell'ing.
geologo __________
(cfr. Rapporto di pianificazione del novembre 1995, pag.
23)
, ciò che ha permesso di stabilire un quadro aggiornato della situazione
(cfr.
Esame preliminare secondo art. 33 LALPT - Presa di posizione da parte del
Municipio, Ad b3, pag. 18, annessa al citato Rapporto), disciplinandole
all'art. 33 NAPR. La superficie del mapp. 738 sottoposta al vincolo CP15 non
risulta inserita in una zona di pericolo. Solo la porzione sud del fondo è
indicata nel piano del paesaggio quale area soggetta a pericolo geologico
(medio). Dalla specifica banca dati cantonale e dai PZP adottati in seguito dal
Consiglio di Stato con risoluzione del 23 agosto 2016 (n. 3533) emerge tuttavia
un pericolo geologico,
in quanto le frane al ciglio superiore della valle
[di Spinee]
, dove sorge ora il campo da calcio, in caso di evento
intaccherebbero il terreno per un fenomeno di arretramento dell'orlo del
terrazzo
(cfr. esame preliminare del 16 agosto 2017, pag. 9). Nel frattempo
è stato dato avvio all'aggiornamento del PZP relativo ai pericoli geologici per
il settore della Valle di Spinee. Secondo il piano, già allestito e pubblicato
presso le cancellerie dei due Comuni (dal 5 novembre al 5 dicembre 2019, cfr.
FU n. 89/2019 pag. 10403) conformemente all'art. 6 LTPNat (cfr. anche art. 17
cpv. 2 LTPNat), ma non ancora formalmente adottato dal Consiglio di Stato:
-     il mapp. 738
risulta potenzialmente esposto ad un pericolo di arretramento d'orlo;
-     le analisi
geotecniche effettuate hanno permesso di definire una fascia di rispetto dal
ciglio (zona di pericolo medio) dove nuove costruzioni sensibili (per esempio
una Casa Anziani) sono di regola vietate; è stata pure delimitata anche una
fascia di pericolo basso (zona di sensibilizzazione) che interessa l'angolo
nord-ovest dell'edificio già presente sul mapp. 738 (sub. Q); in questa fascia,
le costruzioni sensibili sono ammesse a condizione che siano adottati gli
opportuni accorgimenti tecnico-costruttivi;
-     oltre alla
problematica di arretramento d'orlo anche gli aspetti geotecnici dei materiali
di ripiena e dei depositi lacustri presenti sul mapp. 738 dovranno essere
analizzati e debitamente presi in considerazione in fase di progetto edilizio;
-     anche l'estensione
della zona geotecnica sensibile è riportata sul PZP, benché si tratti di
un'informazione supplementare indicativa che non fa parte dei documenti pubblicati.
7.6. Riallacciandosi alla citata sentenza
90.2004.70 del 27 gennaio 2005, i ricorrenti, già in prima sede, avevano
censurato il mancato coordinamento della variante con il PZP in fase di
revisione, ritenendo che
l'area in questione non possa essere azzonata (e
resa di fatto edificabile)
, prima che venga conclusa la procedura di
adeguamento del PZP. Il Governo ha respinto la critica, allegando alla
decisione un estratto del PZP pubblicato (allegato n. 1) e ritenendo che
la
presenza di zone di pericolo sull'area, di grado medio o basso, non mette in
discussione la possibilità di edificare il centro nei termini prospettati,
bensì determina esclusivamente dei condizionamenti
(cfr. pag. 31). Secondo
l'estratto, infatti, la parte preponderante dell'area soggetta al vincolo CP15
non è soggetta ad alcun pericolo naturale e solo ad occidente, verso la Valle
di Spinee, l'area presenta una fascia, larga circa 20 m, soggetta a pericolo
basso di scivolamento superficiale/arretramento dell'orlo e, a diretto contatto
con il bosco, una fascia residua, d'estensione contenutissima, soggetta a
pericolo medio. In base al preavviso del 16 luglio 2019 della Sezione
forestale, il Governo ha quindi enunciato, a pag. 15, (due) aspetti che
avrebbero dovuto essere considerati nell'ambito della futura variante di piano
regolatore relativa alle zone di pericolo, rispettivamente nell'ambito di
eventuali progetti edificatori concernenti l'area CP15, ossia il divieto di
edificare nella zona di pericolo medio e l'adozione degli opportuni accorgimenti
tecnico-costruttivi per tutte le nuove costruzioni poste all'interno della
fascia di pericolo basso.
Tali conclusioni meritano di essere
condivise con le seguenti precisazioni. Anzitutto, come visto, in concreto non
si tratta di delimitare una nuova zona edificabile. Inoltre l'area in questione
non è esposta a pericolo elevato e di conseguenza, contrariamente a quanto
sostengono i ricorrenti, le limitazioni scaturenti dal PZP in fase di adozione
non mettono in discussione l'idoneità all'edificazione dell'area CP15 (cfr.
scheda V5 del piano direttore, capitolo 2.1, lett. d, pag. 4, e, per le
definizioni dei gradi di pericolo di grado medio e basso, art. 5 cpv. 1 lett. b
e c RLTPNat). Appare dunque sufficiente che in fase realizzativa, la domanda di
costruzione rispetti le condizioni contenute a pag. 15 della risoluzione
impugnata. È vero che, fintanto che la futura variante di piano regolatore
relativa alle zone di pericolo non verrà allestita e approvata, tali
indicazioni non sono vincolanti, ciò che peraltro lo stesso Governo riconosce.
In proposito va tuttavia considerato che l'elaborazione della variante qui
all'esame, sottoposta al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il
3 agosto 2016 (cfr. decisione impugnata, pag. 79), è addirittura antecedente
all'adozione dei PZP da parte del Consiglio di Stato, avvenuta, come visto, il
23 agosto 2016 (cfr.
supra
, consid. 7.5) e che attualmente il piano del
paesaggio in vigore che non prevede vincoli di sorta dal profilo dei pericoli
per quanto attiene l'area soggetta al vincolo CP15, ciò che pone dei limiti
all'applicazione del principio del coordinamento. Ma anche volendo mettere in
conto una violazione di tale principio, la contestata variante risulta conforme
ai contenuti del PZP in fase di adozione. Di conseguenza, come rettamente
indicato nella decisione impugnata,
fintanto che non sarà approvata la
summenzionata variante di PR, nell'ambito di un un'eventuale procedura edilizia
farà stato il preavviso della Sezione forestale emesso in funzione del
contenuto del PZP
. Infatti, all'atto di emanare una decisione, come ad
esempio un'autorizzazione edilizia, l'autorità competente è obbligata a
includere i risultati della carta dei pericoli nell'esame della fattispecie,
anche qualora non figurino ancora nella pianificazione direttrice e comunale
(cfr. ARE/ UFAEG/UFAFP, La pianificazione del territorio e i pericoli naturali,
Berna 2005, n. 8.4;
Rolf Lüthi
,
Aspetti legali in materia di carta dei pericoli, Collana PLANAT 6/2004, n. 4.2
seg.; art. 12 cpv. 2 lett. d LTPNat).
8.   I ricorrenti contestano che
la variante pianificatoria approvata sia sorretta da un sufficiente interesse
pubblico e che sia rispettato il principio di proporzionalità. Anzitutto il
Comune di Vacallo avrebbe rinunciato, senza addurre alcuna giustificazione, ai
vincoli consolidati relativi all'ampliamento del cimitero e al mantenimento
delle strutture sportive presenti sul mapp. 738. Ma soprattutto non avrebbe
dimostrato che la prevista casa medicalizzata risponda a esigenze concrete,
avvertite dalla popolazione, né tanto meno, in assenza di più precise
indicazioni, la necessità di creare due palestre, un asilo nido e un ostello.
Anche l'ubicazione scelta non sarebbe ottimale, né per le strutture del
villaggio, né per quella dell'autosilo nei pressi del cimitero. Problematico
sarebbe pure il collegamento da via Fontanella per il tramite di un percorso
pedonale troppo lungo e troppo in pendenza. Esso non permetterebbe nemmeno
un'adeguata percorrenza in considerazione del tipo di utenza (persone con
difficoltà di deambulazione, carrozzine ecc.). Anche da un punto di vista
ambientale la variante non avrebbe potuto essere approvata: avrebbe dovuto
esser attribuito il grado di sensibilità I invece del II e non sarebbero state
considerate le immissioni, ritenute eccessive, per l'abitato derivanti
dall'utilizzo dell'autosilo, che causerebbe un importante incremento di
traffico, anche su via Concabella.
8.1. Come visto sopra, i piani regolatori
devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre
zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti
tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.
15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.
Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le
attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri
della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e
l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza
(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii,
inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono
particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi
pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e
impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza
precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà
di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a
queste condizioni (cfr.
Eric Brandt/Pierre Moor
, Commentaire LAT, Zurigo
1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii;
Scolari
, Commentario, n. 174 ad art. 28 LALPT). In
quest'ordine di idee, l'art. 20 cpv. 2 LST stabilisce che
il
piano delle zone può delimitare in particolare le zone per scopi pubblici, che,
secondo l'art. 27 V. RLst, comprendono i terreni necessari all'adempimento di
compiti pubblici, attuali o previsti, da parte di enti pubblici o persone del
diritto privato che adempiono compiti pubblici.
8.2. In concreto, il
Municipio di Vacallo e la __________ (Fondazione) hanno intrapreso un decennio
fa una collaborazione per l'edificazione di una casa per anziani a Vacallo,
presentando il concetto di "Villaggio per anziani Morbio-Vacallo".
Parallelamente la Fondazione ha avviato un progetto simile con i Comuni di
Coldrerio e Morbio Inferiore, cha ha portato alla definizione del progetto di
rete "__________" che:
prevede complessivamente 259 posti letto e include l'esistente
casa per anziani di Morbio Inferiore (oggi 121 posti letto, in futuro 100 posti
letto) e le future case per anziani di Coldrerio (79 posti letto) e Vacallo (80
posti letto). La rete permetterà di assicurare un'offerta socio-sanitaria
completa che risponde alle esigenze degli anziani della regione promuovendo una
filosofia di cura olistica di tipo "bio-psico-sociale", secondo la
quale le case per anziani costituiranno un cuore pulsante nelle rispettive
comunità creando servizi e prestazioni che promuovono l'invecchiamento attivo e
l'intergenerazionalità. Questa impostazione, in conformità con le linee guida
di __________ “Modello abitativo 2030”, consente alla Casa per anziani di
assolvere molteplici funzioni nella comunità di riferimento, finalizzate ad
assicurare ai residenti momenti di vita comuni che facilitano il mantenimento
delle proprie abitudini e della rete di contatti sociali.
(cfr. messaggio n. 7627 del Consiglio di
Stato del 6 febbraio 2019 per la concessione alla Fondazione di un contributo
unico a fondo perso di fr. 11'900'000.-, pag. 1). Le due nuove case per anziani
di Vacallo e di Coldrerio sono incluse nell'elenco degli istituti per anziani
di cui all'art. 2 del decreto legislativo del 15 dicembre 2015 concernente
l'elenco degli istituti autorizzati a esercitare a carico dell'assicurazione
obbligatoria contro le malattie (BU 2016 135-146) nonché nella pianificazione
cantonale delle case per anziani 2021-2030, che ritocca il numero di posti
letto in 80 per Vacallo e in 79 per Coldrerio (cfr. Dipartimento della sanità e
della socialità, Pianificazione integrata LAnz-LACD 2021-2030, Rapporto finale,
pag. 23, tabella 3.1.3.2).
8.3. Ferme queste premesse, il Municipio di
Vacallo ha quindi dato avvio nel 2013 agli approfondimenti necessari per
allestire la contestata variante, il cui scopo, per l'appunto, è quello di
realizzare un villaggio intergenerazionale secondo la nuova concezione delle
case per anziani, che vogliono ora essere un luogo di benessere multidimensionale
e di relazioni sociali. In questo senso, si promuove un cambiamento culturale attraverso
un avvicinamento di tutta la popolazione agli anziani, rafforzando il senso di
appartenenza alla comunità con offerte di servizi aperti al pubblico. Si
favoriscono così le relazioni sociali tra tutte le fasce d'età, nel rispetto
dei bisogni specifici delle varie generazioni (cfr. allegato 4 al Rapporto:
SUPSI, Villaggi per anziani intergenerazionali - quadro teorico del progetto
Case per Anziani di Morbio Inferiore, Coldrerio, Vacallo del 24 ottobre 2014,
pag. 5 e allegato 5 al Rapporto, Studio di fattibilità degli architetti __________
del 21 dicembre 2016, pag. 6). Sulla base di queste linee concettuali, il Municipio
ha concretizzato e stabilito le relazioni funzionali ai contenuti del villaggio
intergenerazionale, comprendenti appunto un centro anziani e terapie, un centro
sport con ostello, un asilo nido e un centro di incontro e comunitario, con
annessi vari spazi esterni. Queste destinazioni sono state tradotte per
l'appunto nei vincoli CP15 e CP12 dei rispettivi piani regolatori di Vacallo e
Morbio Inferiore, non prima di aver approfondito tre scenari di possibili
ubicazioni del villaggio intergenerazionale e di aver verificato il fabbisogno
di posteggi e la compatibilità con le strade esistenti (cfr. allegati 1-3 al
Rapporto).
8.4. Di principio
l'interesse pubblico alla realizzazione di un villaggio che riunisce più
generazioni non può essere messo seriamente in discussione. Basta già a questo
proposito ricordare il fatto che la tendenza generale è quella di evitare la
cosiddetta
ghettizzazione
degli anziani, come ben illustrato nel citato
studio della SUPSI allegato al rapporto di pianificazione, per cui, agli spazi
per anziani si affiancano necessariamente altre strutture destinate a
generazioni più giovani, che permettono l'auspicata interazione tra i vari
utenti. Nello specifico, nella misura in cui prevede la realizzazione di una
casa per anziani medicalizzata di 60 posti letto, di cui 18 riservati ai malati
di Alzheimer, la struttura rientra non solo nei parametri previsti nella
pianificazione cantonale in base alla LAnz, così come nel quadro più ampio e
coordinato che comprende le tre strutture facenti capo alla Fondazione __________,
rispondendo in questo modo alle esigenze della popolazione (cfr. anche Dipartimento
della sanità e della socialità, Pianificazione integrata LAnz-LACD 2021-2030,
Rapporto finale, pag. 23:
Tenuto conto del livello d'invecchiamento della
popolazione (…) e delle iniziative in corso per la costruzione di nuove case
anziani, risulta, sempre ipotizzando di completare tutte le iniziative previste
entro il 2030, che il comprensorio Mendrisiotto e Basso Ceresio avrà coperto interamente
il proprio fabbisogno
). Le critiche dei ricorrenti in proposito, basate su
un esame poco approfondito degli atti, non meritano pertanto condivisione. Alla
medesima conclusione si giunge per quanto attiene alle altre strutture che
sorgeranno con la casa anziani, in modo da creare un vero e proprio villaggio
intergenerazionale. Quelle riunite sotto il cappello
sport e ostello
(palestra doppia e relative infrastrutture tecniche di sostegno, buvette,
ostello di 50 posti a supporto in particolare degli utenti degli impianti
sportivi ecc.) in parte sono semplicemente in sostituzione di quelle già
attualmente presenti (verosimilmente nemmeno più tutte a norma), in parte
andranno ad ampliare l'offerta per tenere conto del bisogno non solo locale ma
anche regionale a simili impianti. Si noti a questo proposito che anche il
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport ha riconosciuto
l'interesse per il Mendrisiotto di poter far capo a una nuova struttura
sportiva per soddisfare le necessità di questa regione (cfr. messaggio
municipale n. 48/2018 del 7 maggio 2018 relativo all'adozione delle varianti
dei piani regolatori, pag. 2 e verbale della seduta del Consiglio comunale dell'11
giugno 2018, pag. 4 e segg.). Le altre strutture, rivolte a un pubblico più in
tenera età (asilo nido), a giovani, a famiglie e alla comunità in generale
(vari spazi culturali e didattici sviluppati nel centro d'incontro), trovano la
loro giustificazione nel fare da contraltare a quelli destinati agli anziani
per raggiungere il legittimo scopo del villaggio intergenerazionale. Le
critiche ricorsuali, che restano invero su toni generici, non sono atte a
scalfire il manifesto interesse pubblico a questi contenuti. Del resto, anche
la pianificazione dell'analogo comparto di Coldrerio, dove sorge una delle tre
strutture per anziani gestita dalla Fondazione, ricalca le molteplicità dei
contenuti previsti in quello qui oggetto di giudizio. Non può passare sotto
silenzio nemmeno il fatto che i cittadini di Vacallo hanno respinto in
votazione popolare il 25 novembre 2018 il referendum lanciato contro l'adozione
della variante pianificatoria, a ulteriore dimostrazione del fatto che l'interesse
per il nuovo villaggio era sentito e dato (cfr. anche sito: https://www.pervacallo.ch/risultato-votazione-casa-per-anziani).
Va comunque ricordato che i fondi oggetto di variante sono già ora assoggettati
a vincoli di pubblica utilità (attrezzature pubbliche e posteggi) e sono già di
proprietà dell'ente pubblico. Per quanto riguarda l'abbandono dei vincoli
relativi all'ampliamento del cimitero di Vacallo per lasciare posto
all'autosilo, e più in generale alla ridefinizione dei contenuti pubblici ci si
può riferire alle pertinenti considerazioni della decisione impugnata (pag.
29-30) e alle osservazioni dell'autorità comunale formulate in questa sede
(cfr. risposta punto n. 9.2, con riferimento alle indicazioni contenute nel
Rapporto a pag. 28 e 44), sulle quali i ricorrenti peraltro nemmeno più
replicano.
8.5. I ricorrenti contestano sia
l'ubicazione del villaggio, sia quella dei posteggi che verranno ricavati
vicino al cimitero, il cui fabbisogno non sarebbe stato concretamente
dimostrato. Ritengono che si pongano anche problemi in termini di natura del
sottosuolo e di accessibilità. Al proposito si considera quanto segue.
8.5.1. Gli studi
eseguiti per l'allestimento della variante del piano regolatore comprendevano
un'analisi comparativa fra tre diverse ubicazioni (centro civico/scuole/centro
sportivo), al fine di determinare la più idonea ad accogliere le strutture,
effettuata sulla base di diversi criteri (conformità con il PR in vigore,
accessibilità veicolare, accessibilità pedonale e trasporti pubblici, vicinanza
a servizi, attività, aree di svago/possibili sinergie e scambi
intergenerazionali, dimensioni del mappale e possibilità di ampliare la
struttura, inserimento nel contesto edificato e naturale esistente, costi
infrastrutturali (cfr. allegato 3 al Rapporto). Dopo la ponderazione di tutti
gli interessi, ne è risultato che complessivamente quella individuata con la
presente variante risulta l'ubicazione migliore.
8.5.2. Per quanto
attiene all'ubicazione delle strutture componenti il villaggio sulle part. 738
di Vacallo e 657 di Morbio Inferiore, questo Tribunale condivide di massima le
considerazioni contenute nell'Allegato 3 al Rapporto, e fatte proprie anche dal
Governo, che hanno privilegiato su tutte quella dell'attuale centro sportivo,
ponderando i vari interessi in gioco sulla base di svariati e precisi criteri
di scelta di cui si è testé detto (cfr. Allegato 3 al Rapporto, pag. 37 e
segg.). In considerazione del margine di apprezzamento di cui gode il Comune, a
cui deve essere riconosciuta nelle proprie scelte massima autonomia, non vi
sono margini per un intervento di questo Tribunale.
Anche le critiche rivolte all'ubicazione dell'autosilo in quanto tale nei
pressi del cimitero vanno integralmente respinte. Anzitutto, come riconoscono
gli stessi ricorrenti RI 2 a pag. 11 del gravame con riferimento alla
puntualizzazione del Consiglio di Stato espressa al p. 2 in evasione al loro
ricorso, la posizione dell'autosilo non è motivata dalla volontà di contenere i
costi, bensì dalla ricerca di un luogo che garantisca una distanza pedonale
sostenibile con il villaggio (cfr. Allegato 2 al Rapporto, pag. 5; cfr. inoltre
a titolo di paragone le distanze di percorrenza a piedi indicate all'art. 59
RLst per valutare il livello di qualità del servizio di trasporto pubblico), rispettivamente
dalla possibilità di far capo ad un'area, quella riservata all'ampliamento del
cimitero, il cui interesse pubblico, secondo quanto addotto dai Comuni in sede
di risposta, non è (più) sufficientemente dimostrato dal piano regolatore in
vigore. Tali ragioni appaiono perfettamente sostenibili, tanto più che
l'ubicazione prescelta, a contatto con via Fontanella, è eccentrica e marginale
rispetto alla zona residenziale. Altre alternative (in particolare la possibilità
di concentrare i posteggi in un unico impianto nelle vicinanze
dell'infrastruttura) sono state scartate per motivi di conflittualità con la
struttura viaria del comparto (cfr. Allegato 1 al Rapporto). Per quanto attiene
invece alle paventate conflittualità del traffico generato dall'autosilo per
rapporto ai suoi utenti, alla mobilità lenta e alle scuole si rinvia in
particolare ai dati esposti dai Comuni al punto n. 8.4 della risposta, che
dimostrano come il traffico su via Fontanella sia moderato, come i movimenti
veicolari correlati all'autosilo determinino un volume di traffico
assolutamente non problematico e come nell'ubicazione considerata siano già
presenti strisce pedonali illuminate e spartitraffico a tutela della mobilità
lenta.
Nemmeno le critiche relative alla presunta mancata dimostrazione del fabbisogno
dei posteggi portano a buon fine. Anzitutto, il Consiglio di Stato ha
modificato il vincolo Pc5 adottato dal Comune in un vincolo di natura mista
(P5/CP15), ossia un posteggio pubblico di 27 stalli e uno privato a favore del
centro sportivo e villaggio per anziani, il cui numero sarà quantificato e
giustificato nell'ambito della procedura edilizia (art. 65 NAPR Vacallo). La
stima del numero dei posteggi emergente dall'Allegato 2 del Rapporto (137 in
totale di cui 30 direttamente nei pressi del villaggio), è stata effettuata
sulla base degli art. 51-62 RLst, delle norme VSS e del programma degli spazi
dell'agosto 2016, considerando, come rettamente osservato dai Comuni in
risposta (punto n. 8.3) le specifiche funzioni delle strutture, il contesto
territoriale e paesaggistico, la rete viaria esistente, le tipologie di utenza
e le relative esigenze differenziate d'uso nelle fasce orarie secondo il tipo
di attività svolta e ciò conformemente a quanto indicato proprio nella sentenza
di questo Tribunale citata dai ricorrenti RI 2 in replica, dalla quale essi non
possono trarre nulla in loro favore (STA 90.2007.27 del 25 febbraio 2008). Il
Consiglio di Stato ha quindi giustamente ritenuto comprovato, ai fini della
verifica del vincolo P5/CP15 gravante i fondi 102 e 107 di Vacallo, l'esigenza
e il fabbisogno di posteggi al servizio del centro (decisione impugnata, pag.
11). Sarà invece compito della procedura edilizia stabilire il numero preciso
di stalli necessari.
Per concludere, così come le strutture del centro intergenerazionale, anche
l'autosilo può quindi essere approvato quanto al suo posizionamento e
dimensionamento nel tessuto comunale e per rapporto alle vie di comunicazione
esistenti.
8.5.3. Per quanto
attiene alla questione relativa ai rischi di eccessive immissione dovute
dall'esercizio dell'autosilo per la zona abitata soprastante il cimitero si
considera quanto segue. Nell'adottare misure pianificatorie occorre considerare
anche gli aspetti legati alla protezione dell'ambiente (art. 1 cpv. 2 lett. a e
art. 3 cpv. 3 lett. b e cpv. 4 lett. c LPT), pena la lesione del diritto
federale (DTF 121 II 72 consid. 1d). In concreto nell'ambito dell'allestimento
della variante e degli approfondimenti specialistici che l'hanno preceduta le
ripercussioni ambientali legate alla presenza dell'autosilo sono state valutate
e considerate. L'esame ha permesso di escludere che la sua ubicazione e la sua
capienza presentassero criticità particolari da questo profilo, senza che
venisse allestita una vera e propria perizia. In particolare, come già visto, è
stato considerato che l'ubicazione prescelta, a contatto con via Fontanella, è
eccentrica e marginale rispetto alla zona residenziale sovrastante, che il
traffico generato dall'autosilo non vi avrà accesso e che
le emissioni foniche e atmosferiche derivanti
dai movimenti giornalieri su via Fontanella (circa 250, rispettivamente meno di
1 veicolo ogni 2 minuti negli orari di punta) non fossero problematiche (cfr.
anche risposta dei Comuni, punto n. 8.4). Rettamente il Consiglio di Stato ha
quindi condiviso tale valutazione, indicando, a pag. 27, ad a) della decisione
impugnata, che l'allestimento di un'approfondita indagine relativa alle
ripercussioni ambientali legate all'autosilo e alla sua conformità alla
relativa legislazione avrebbe dovuto avvenire in seguito nell'ambito della
procedura della domanda di costruzione. Per quanto attiene infine
all'attribuzione di un grado di sensibilità II alla zona CP15 e CP12, essa
appare del tutto corretta alla luce dei suoi contenuti misti (cfr. art. 43 cpv.
1 lett. b dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF;
RS 814.41). Sarà semmai in fase realizzativa che andranno valutati gli
accorgimenti volti a garantire un'adeguata protezione fonica della parte
residenziale della struttura, qualora ciò si avverasse necessario.
8.5.4. Nemmeno il fatto
che i terreni oggetto di variante sono situati all'interno delle linee di forza
del paesaggio indicate nell'allegato I della scheda P1 del piano direttore può
scalfire la legittimità della pianificazione e dei vincoli ai quali sono stati
sottoposti. In effetti, le linee di forza sono definite allo scopo di
preservare gli spazi liberi tra le aree insediative di singoli Comuni o
agglomerati, assicurando una funzione strutturante e d'equilibrio per il
paesaggio (cfr. scheda P1, capitolo 3.
Misure
, p.to 3.3. a). Il loro
completamento avviene nell'ambito dei progetti di paesaggio comprensoriali
secondo la scheda P2 (
ibidem
, p.to 3.3.b). Esse rappresentano dunque un'indicazione
per la lettura del paesaggio da sviluppare nell'ambito di tali progetti, che,
per quanto attiene al Mendrisiotto, sono attualmente in corso (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 31). Con riferimento al caso concreto, come si evince
dall'illustrazione 14, pag. 26 del Rapporto, all'interno delle linee di forza
vi sono (già) preesistenze edilizie, fra cui il centro sportivo di cui viene
parzialmente mutata la destinazione con la contestata variante. Come visto
queste aree sono attribuite alla zona edificabile. Occorre dunque escludere che
l'indicazione contenuta nel piano direttore determini d'acchito
l'inedificabilità dei fondi in questione, come pretenderebbero a torto i
ricorrenti. Vero è che, alla luce di parametri edificatori attribuiti alle zone
CP15 e CP12 il nuovo insediamento si ripercuoterà sulle relazioni spaziali di
questa porzione del paesaggio. Tuttavia, sarà la successiva fase edificatoria
che determinerà far dialogare le costruzioni con le linee di forza del
paesaggio. Non va peraltro dimenticato il precetto di cui all'art. 104 LST, che
prevede che le attività di incidenza territoriale vanno armonizzate con gli
obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio (cpv. 1) e che le costruzioni
devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa (cpv. 2). Esso
fornisce sufficiente garanzia, nella tappa realizzativa, per un'integrazione
confacente delle strutture nel contesto.
8.5.5. La pretesa
preesistenza di un deposito di materiale di colmataggio sui fondi dove
sorgerebbe il villaggio non è dirimente in questa fase pianificatoria. Tale
aspetto non pregiudica infatti l'idoneità alla costruzione del fondo, che peraltro
non risulta iscritto nel catasto cantonale dei siti inquinati (cfr. art. 5 dell'ordinanza
sul risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998; OSiti; RS 814.680). Come
rettamente indicato dal Governo nella decisione impugnata, gli aspetti
geotecnici legati al fondo (qualità, stabilità ecc.) saranno semmai oggetto di
specifica analisi e approfondimento in sede di domanda di costruzione.
8.6. Visto tutto quanto
precede, si conferma che la variante pianificatoria per gli aspetti sin qui
esaminati risponde a un interesse pubblico sufficiente, è frutto di una
corretta ponderazione degli interessi in gioco ed è idonea a raggiungere gli
scopi prefissati.
9.   I ricorrenti contestano
pure l'idoneità degli accessi al villaggio intergenerazionale, in particolare
tramite il percorso pedonale da via Fontanella.
9.1. Giusta l'art. 21
lett. a LST, il piano dell'urbanizzazione - documento che compone, unitamente
al piano delle zone e al regolamento edilizio, il piano regolatore (cfr. art.
19 cpv. 2 LST) - stabilisce l'urbanizzazione generale e particolare,
segnatamente la rete delle vie di comunicazione (strade, sentieri, vie
ciclabili, ecc.) con le relative linee d'arretramento. La rete delle vie di
comunicazione include anche i percorsi pedonali e i percorsi ciclabili (cfr. art.
28 cpv. 1 lett. a RLst). Analogo regime vigeva sotto l'egida della LALPT, in
vigore sino al 31 dicembre 2011, secondo cui le rappresentazioni grafiche,
segnatamente il piano del traffico, indicavano la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione
delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i
posteggi pubblici (art. 28 cpv. 1 e 2 lett. p LALPT). La competenza del comune
di pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti
o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale, è ribadita
all'art. 5 della legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del
9 febbraio 1994 (LCPS; RL 726.100). Secondo l'art. 43a cpv. 2 della legge sulle
strade del 23 marzo 1983 (LStr; RL 725.100), i percorsi ciclabili locali sono definiti
dai piani regolatori comunali.
9.2.
9.2.1. Attualmente il
centro sportivo al mapp. 738 è servito da Via Concabella. Per quanto concerne
la rete viaria di accesso alla nuova struttura, in fase di piano d'indirizzo e
una volta identificato il numero di posteggi necessari, il Comune di Vacallo ha
effettuato un'analisi della viabilità esaminando il traffico esistente e il
traffico indotto dalla nuova edificazione (cfr. allegato 1 al Rapporto). I
calcoli e le analisi hanno permesso di valutare sia l'adeguatezza della rete
viaria esistente, sia la necessità di creare una nuova via d'accesso. Diverse
varianti sono poi state esaminate al fine di determinare una via d'accesso
coerente e adeguata al volume di traffico indotto, giungendo a scegliere quella
che, oltre a via Concabella, prevedeva la realizzazione di una nuova strada di
servizio, del calibro di 6.40 m, che prendendo avvio da via Fontanella, in
prossimità del cimitero, seguiva essenzialmente il tracciato poi proposto per
il percorso pedonale e ciclabile in sede di variante (cfr. allegato 1 al
Rapporto, pag. 18 e seg.). La realizzazione di tale nuovo accesso non è stata
tuttavia condivisa dal Dipartimento del territorio che, in sede di esame
preliminare (pag. 5), ha ritenuto la proposta
inadeguata dal profilo
paesaggistico rispetto al contesto naturale costituito da campi agricoli
esterni al comprensorio edificabile e non rispettosa della zona di protezione
della natura (ZPN3 di Mercole su territorio di Morbio Inferiore)
. Giungendo
poi a indirizzare i Comuni verso la soluzione adottata, indicando che
un
collegamento tra Via Fontanella e il comparto della futura casa anziani
potrebbe essere condiviso unicamente quale percorso pedonale dal calibro
contenuto e con una sistemazione e arredo adeguato alla morfologia del luogo,
in modo da inserirsi in maniera armoniosa nel contesto agricolo
.
9.2.2. Tenuto conto di
queste considerazioni, la contestata variante migliora dunque l'accesso da via
Concabella, assegnandola integralmente alla categoria
strada di servizio
(cfr. Rapporto, pag. 41, illustrazione 22), e ne prevede un secondo, destinato
ad allacciare i mapp. 738 e 657 al posteggio P5/CP15 che sorgerà nei pressi del
cimitero e che ospiterà i 107 posteggi riservati alla struttura (cfr. Rapporto,
pag. 19 e pag. 40 nonché decisione d'approvazione, pag. 11). L'allacciamento
avverrà tramite un percorso pedonale e ciclabile che si sovrappone in gran
parte alla strada agricola esistente che si snoda attraverso la zona agricola
di Morbio Inferiore, costeggiando per un tratto la zona di protezione della
natura ZPN3, situata su parte del mapp 657. Tale percorso si inserisce
nella nuova rete di percorsi ciclabili e pedonali, posti perlopiù in
territorio di Morbio Inferiore, che uniscono il previsto polo intergenerazionale
a punti di interesse limitrofi. Tale rete non è stata approvata dal Governo
(cfr. decisione impugnata, capitolo 8.1.
Modifiche d'ufficio e decisioni che
necessitano di una pubblicazione
, lett. b), pag. 42), che vi ha ravvisato
un inammissibile
calibro di carattere indefinito
. I Comuni sono quindi
stati chiamati a riflettere sulla necessità di istituire al posto di tali
percorsi delle strade pedonali (decisione impugnata, pag. 14).
9.2.3. L'unico percorso
ciclabile e pedonale approvato dal Consiglio di Stato è quello che collega il
villaggio alla soprastante via Fontanella (e i posteggi previsti nei pressi del
cimitero). Il suo calibro è stato tuttavia ricondotto a quello della strada
agricola parzialmente esistente, larga circa 2.20 m (cfr.
capitolo 8.1
Modifiche d'ufficio e
decisioni che necessitano di una pubblicazione
, lett. b, pag. 42). Inoltre,
poiché il tracciato della strada agricola termina 75 m prima dell'area CP15 e
CP12, il Governo ha ritenuto che la relativa sottrazione di territorio agricolo
andasse compensata in base alla legislazione cantonale sulla conservazione del
territorio agricolo, fissando il relativo importo (cfr. punto n. 4 del
dispositivo, pag. 43). Esso ha inoltre indicato che, in quanto
utilizzato
giornalmente da tutti i dipendenti e visitatori della casa anziani, nonché
dagli utenti degli altri servizi presenti nel nuovo centro (
…), sarebbe
(…)
comunque imperativo che questo percorso sia agibile in ogni stagione e con
ogni condizione atmosferica. È quindi necessario che la pulizia della neve
risulti facile e che anche con forti piogge si eviti la formazione di pozze o
fango. Il percorso pedonale necessita dunque di un camminamento con
pavimentazione dura
, che
se il Comune dovesse ritenere necessaria una
differente connotazione del tracciato con un'ampiezza maggiore (plausibile, in
considerazione dell'importanza del collegamento), esso non potrà più essere
concretizzato mediante dei diritti di passo. Andrà allestita una variante di PR
per vincolare l'area destinata a tale scopo quale strada pedonale
(decisione impugnata, pag. 13 e 21).
9.3.
9.3.1. Ferme premesse va anzitutto considerato che, insistendo l'unico percorso
ciclabile e pedonale approvato interamente sul territorio di Morbio Inferiore,
la censura di violazione del principio del coordinamento materiale fra i due
piani regolatori viene a cadere. Inoltre, la modifica (su un brevissimo tratto)
di via Concabella (part. 709) da strada pedonale a strada di servizio per
permettere l'accesso veicolare ai fondi destinati al villaggio non presta
fianco a critiche. Il gravame dei ricorrenti RI 2, che su questo punto si
esprimono solo in termini generici, senza un minimo e sufficientemente motivato
approfondimento, deve essere respinto d'acchito.
9.3.2. Diversa è invece
la conclusione per quanto attiene al percorso pedonale di collegamento dei
parcheggi nei pressi del cimitero con il villaggio intergenerazionale. In
effetti, secondo l'art. 5 LCPS i comuni designano nei loro piani regolatori i
percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità
pedonale comunale (cpv. 1). Vi sono segnatamente fissati i percorsi pedonali
che collegano i quartieri residenziali, i luoghi di lavoro, le scuole materne e
le scuole, le fermate dei trasporti pubblici, gli edifici pubblici, i luoghi d'acquisto,
le zone di ricreazione e di svago, le frazioni, i monti, gli alpeggi; per
quanto possibile, sono inclusi tratti di percorsi storici (cpv. 2). I piani dei
percorsi pedonali sono approvati secondo la procedura prevista per i piani
regolatori comunali (cpv. 3). Come conferma anche la direttiva cantonale
Piano
dell'urbanizzazione-programma d'urbanizzazione
del dicembre 2014 (pag.
24-25), questo vincolo è volto a garantire la viabilità a livello locale.
Tramite il suo inserimento nel piano regolatore si pongono le basi per
l'istituzione (o il mantenimento) di un diritto di passo pubblico. Esso viene
tracciato geometricamente con una linea. Non viene invece riservata un'area per
il sedime della struttura, com'è il caso per le strade pedonali (cfr. pag. 21 e
54). Entro questi (stretti) limiti, il sentiero deve comunque dare accesso in
modo sicuro e confortevole (Messaggio n. 4066 del Consiglio di Stato del 16
febbraio 1993 concernente la legge cantonale sui percorsi pedonali e i sentieri
escursionistici [LCPS], ad art. 5).
9.3.3.
Il percorso pedonale in esame
è teso a collegare le zone CP15 e CP12, dove sorgeranno le strutture del centro
sportivo e del villaggio intergenerazionale, e i mappali vincolati per la
realizzazione del posteggio. Come indicato nell'Allegato 2 al Rapporto,
capitolo 3.3
Distribuzione temporale del fabbisogno
e relativa tabella
2, pag. 5, a quest'ultima struttura dovrà far capo una larga fascia d'utenza,
ossia i visitatori e utenti del villaggio e, soprattutto, il personale di
servizio presso la casa anziani. Si tratta, dunque, di un collegamento
essenziale nell'economia della variante proposta, che - come del resto ha già
evidenziato il Consiglio di Stato - deve essere sempre percorribile. Ora, quand'anche
la lunghezza del percorso (circa 300 m, con un tempo di percorrenza stimato in
7 minuti; cfr. Allegato 2 al Rapporto, pag. 8) possa essere ritenuta idonea
allo scopo, l'istituzione di un semplice diritto di passo su una strada
agricola non è invece sufficiente per garantire un'adeguata fruibilità della
tratta in parola. Questo percorso dovrà infatti sopportare un carico costante, con
picchi di affluenza in determinati periodi (manifestazioni sportive o legate
all'utilizzo della sala multiuso, attività presso la casa anziani, festività
ecc.). A prescindere dal fatto che il percorso andrebbe comunque completato nel
suo tratto terminale (circa 75 m), l'uso intenso da parte dell'utenza impone
piuttosto di far capo almeno a un vincolo per strada pedonale. Possibilità che,
del resto, anche il Governo ha ventilato e suggerito nella decisione impugnata
(pag. 14). Ciò permetterebbe anche di compiere le opere realizzative necessarie
(pavimentazione, illuminazione ecc.) e considerare meglio l'impatto ambientale
sulle adiacenti zone agricole e protette (chiara delimitazione tramite bordure,
smaltimento acque ecc.) grazie all'apposito sedime riservato alla strada. Le motivazioni
addotte dal Governo per non approvare la rete dei percorsi ciclopedonali devono
quindi valere a maggior ragione per questo collegamento, vista la funzione che
deve adempiere. L'approccio della decisione impugnata appare a questo proposito
finanche contraddittorio. A ragione i ricorrenti hanno quindi contestato il
percorso pedonale così come approvato dal Governo. A questa carenza
pianificatoria non è possibile porre rimedio in questa sede, poiché si tratta
di procedere con una ripianificazione della struttura mancante, ciò che questo
Tribunale - che non è autorità di pianificazione - non può fare. Né è possibile
retrocedere gli atti al Governo perché vi provveda con una modifica d'ufficio,
ritenuto che non ne sono date le premesse e pena la lesione dell'autonomia
comunale. Visto che il collegamento tra i posteggi a fianco del cimitero e il
villaggio intergenerazionale è di fondamentale importanza per l'esistenza e il
funzionamento di tutte le strutture previste, la variante non può che essere
annullata nella sua integralità. Nulla impedisce comunque ai due comuni
interessati di riproporre, se del caso, i medesimi contenuti, rivedendo ed
emendando il difetto qui riscontrato relativamente all'accesso alle strutture.
10.   Per quanto attiene alla
sostenibilità finanziaria della variante, dagli allegati annessi al Rapporto,
segnatamente dall'allegato 5, pag. 36-37, emergono tutti gli elementi
considerati nella stima dei costi degli edifici e delle infrastrutture,
riassunta poi nella tabella 1, pag. 56, del Rapporto, che risulta
sufficientemente chiara, anche in relazione al suo grado di dettaglio, ritenuto
che il programma di realizzazione rappresenta un preventivo di massima (cfr. STA
90.2020.2 del 15 aprile 2021 consid. 6.1; cfr. anche linea guida cantonale
La
sostenibilità finanziaria dei piani regolatori e il programma di realizzazione
,
giugno 2007, pag. 15). Sulla base dei contenuti esposti al capitolo 11 del
Rapporto, pag. 55-56, il Governo ha rettamente ritenuto, seppure con alcune
riserve, la variante sostenibile dal profilo finanziario, approvandola. Non
muta questa conclusione il fatto che nel Rapporto non siano stati considerati i
costi legati all'analisi geotecnica relativa ai materiali di ripiena che
concernono il mapp. 738 e alle eventuali misure di bonifica, posto che la loro
entità sarà secondaria e non atta a sovvertire la valutazione complessiva della
sostenibilità finanziaria della variante.
11.   Visto quanto precede, i
ricorsi sono accolti e la variante pianificatoria è annullata. Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che i Comuni soccombenti ne vanno
esenti (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Questi ultimi non sono tuttavia sollevati
dall'obbligo di versare le ripetibili a RI 2, vincenti e patrocinati da un
legale, per entrambe le istanze di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi
sono
accolti
.
Di conseguenza sono
annullate:
1.1.
la risoluzione del 24 marzo 2021
(n. 1513) del Consiglio di Stato;
1.2.
la decisione dell'11 giugno 2018
del Consiglio comunale di Vacallo e la decisione del 10 dicembre 2018 del
Consiglio comunale di Morbio Inferiore, mediante le quali è stata adottata la
variante intercomunale dei loro piani regolatori denominata
Casa anziani e
altri contenuti pubblici
.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. A RI 1, rispettivamente a RI 2 deve essere
integralmente retrocesso quanto versato a titolo di anticipo delle spese.
I Comuni di Vacallo e
Morbio Inferiore verseranno, in ragione di metà ciascuno, a RI 2 l'importo di
fr. 2'600.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
vicecancelliera