ti_gerichte · 42.2017.23 · 2017-06-19 · it
Non più giustificato intervento assistenza sociale poiché centro degli interessi fuori Cantone. Annullata decisione e rinvio atti. Violato diritto di essere sentito: negata la possibilità di esprimersi in merito a info assunte tramite documenti riguardanti terzi. Istruttoria carente


Raccomandata

Incarto
 n.42.2017.23

rs

Lugano

19 giugno 2017

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

composto dei giudici:

Daniele Cattaneo, presidente,

Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici

redattrice:

Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 15 marzo 2017 di

RI 1

contro

la decisione su reclamo del 13 febbraio 2017 emanata da

Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento,6501
 Bellinzona

in materia di assistenza sociale

ritenuto,in fatto

in diritto

Lintervento
della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sullassistenza
sociale dell8 marzo 1971 (Las).

Tale
normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran
Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289
segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.

Questi
cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sullarmonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26
giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in
vigore anchessa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).

Il 1°
ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della
Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU
40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).

L'art.
1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei
diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite
dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di
quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).

Le
prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e
professionale dei beneficiari (cpv. 2).

Lart.
4 LAS, relativo al domicilio assistenziale, sancisce che:

"1La persona nel bisogno è domiciliata giusta la
presente legge (domicilio assistenziale) nel Cantone in cui dimora con
lintenzione di stabilirvisi. Questo è denominato Cantone di domicilio.

2Lannuncio
alla polizia degli abitanti, per gli stranieri il rilascio di un permesso di
presenza, si ha per costituzione di domicilio salva la prova che la dimora è
cominciata già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria.

Ex
art. 9 LAS:

"1Il domicilio assistenziale termina con la partenza del
Cantone.

2Incaso di dubbio, la partenza si reputa
avvenuta il giorno in cui fu annunciata alla polizia degli abitanti.

3Lentrata
in un ospizio, in un ospedale o in un altro istituto e, se si tratta di un
maggiorenne o di un interdetto, il collocamento in una famiglia deciso da
unautorità o da un organo tutelare non pongono termine al domicilio
assistenziale.

Lart.
11 LAS definisce la dimora, e meglio:

"1Dimora giusta la presente legge significa effettiva
presenza in un Cantone; questo è denominato Cantone di dimora.

2Se
una persona manifestamente bisognosa daiuto, segnatamente a seguito di
malattia o infortunio, è stata trasportata in un altro Cantone su ordine del
medico o dellautorità, il Cantone da cui è stato dato lordine di trasporto è
considerato Cantone di dimora.

La LAS distingue tra
lassistenza di cittadini svizzeri (art. 12-19) e lassistenza di stranieri
(art. 20-23).

Relativamente, in particolare,
allassistenza di cittadini svizzeri lart. 12 LAS prevede:

Giusta lart. 13 cpv. 1 LAS riguardante i casi durgenza:

2.3.   Lart. 23 CC enuncia che:

"Il domicilio di una
persona è nel luogo dove essa dimora con lintenzione di stabilirvisi
durevolmente. (cpv. 1)

Nessuno può avere contemporaneamente il suo
domicilio in più luoghi. (cpv. 2)

Questa disposizione non si applica al
domicilio daffari. (cpv. 3)

La nozione di domicilio presuppone
la realizzazione di due condizioni cumulative: la prima, oggettiva, di
residenza effettiva, e la seconda, soggettiva, dell'intenzione di stabilirsi
durevolmente. Quest'ultima condizione è tuttavia unicamente di rilievo nella
misura in cui risulta riconoscibile. Determinante è il luogo in cui si trova il
centro degli interessi. Quest'ultimo si trova abitualmente nel luogo di
abitazione, vale a dire dove si dorme, si trascorre il tempo libero, dove si
trovano gli effetti personali, dove solitamente esiste un allacciamento
telefonico e un recapito postale. L'intenzione, riconoscibile all'esterno, deve
essere orientata nel senso di una residenza durevole. Tuttavia, l'intenzione di
lasciare più tardi un luogo, non esclude la possibilità di stabilirvi il
domicilio. Valore indiziario per la risoluzione della questione rivestono
l'annuncio e il deposito dei documenti, l'esercizio dei diritti politici, il
pagamento delle imposte, eventuali autorizzazioni di polizia degli stranieri
ecc. (cfr. STF C 101/04 del 9 maggio 2007, pubblicata parzialmente in DTF 133 V
367; DTF 127 V 237 consid. 1 pag. 238; 125 V 76 consid. 2a pag. 77 con
riferimenti; cfr. pure la sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni P
21/04 dell'8 agosto 2005, consid. 4.1.1, pubblicata in SVR 2006 EL no. 7 pag.
25).

In proposito al cambiamento di
domicilio o dimora lart. 24 CC enuncia che:

"Il domicilio di una
persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia
acquistato un altro. (cpv. 1)

Si considera come domicilio di una persona il
luogo dove dimora, quando non possa essere provato un domicilio precedente o
quando essa abbia abbandonato il suo domicilio allestero senza averne
stabilito un altro nella Svizzera. (cpv. 2)

In una sentenza 9C_293/2013 del
12 agosto 2013 il Tribunale federale, pronunciandosi in relazione a un caso di
conflitto negativo di competenza territoriale tra il Tribunale cantonale delle
assicurazioni del Cantone San Gallo e il Tribunale cantonale delle
assicurazioni del Canton Turgovia in ambito dellassicurazione contro le
malattie, ha ribadito i principi appena esposti ed ha ricordato che:

"()

2.2.Der Wohnsitz einer Person bestimmt sich nach den Artikeln 23-26 des
Zivilgesetzbuches (Art. 13 Abs. 1 ATSG). Der Wohnsitz einer Person befindet
sich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält.
Niemand kann an mehreren Orten zugleich seinen Wohnsitz haben (Art. 23 Abs. 1
und 2 ZGB). Der einmal begründete Wohnsitz einer Person bleibt bestehen bis zum
Erwerb eines neuen Wohnsitzes (Art. 24 Abs. 1 ZGB). Wo eine Person ihren
Wohnsitz hat, beurteilt sich nicht in erster Linie nach deren inneren Willen,
sondern nach den objektiven Umständen. Entscheidend ist mit anderen Worten, ob
die Person den Ort, an dem sie weilt, in einer für Dritte, insbesondere auch
für Behörden und Ämter erkennbaren Weise zum Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen
gemacht hat oder zu machen beabsichtigt. Verlässt eine Person ihren Wohnsitz,
darf nicht leichthin angenommen werden, sie habe am neuen Aufenthaltsort einen
Wohnsitz begründet; ein entsprechender Wille muss sich deutlich manifestiert
haben (Urteil 5A_733/2012 vom 16.November 2012 E. 2.1; ZAK 1990 S. 247, H 57/89 E. 3a; BGE 99 V 106 E. 2
S. 108).

2.4.Dal Messaggio per una legge sulla competenza ad assistere le persone
nel bisogno del 17 novembre 1976 del Consiglio federale, in FF 1976 III 1197
segg. emerge segnatamente che:

"()

Questo capitolo del disegno di legge determina
dove la persona nel bisogno ha il proprio domicilio assistenziale. () La
nozione di domicilio accolta nel disegno concorda ampiamente con quella
concordataria la quale, dal canto suo, corrisponde di norma a quella del Codice
civile (art. 23). () Giusta lart. 4 capoverso 2 del disegno, lannuncio alla
polizia degli abitanti o, per gli stranieri  cui la legge deve parimenti
applicarsi  il rilascio di unautorizzazione di presenza, fonda la presunzione
che il titolare dellautorizzazione ha costruito un domicilio assistenziale. La
presunzione può essere infirmata non solo con la prova che la dimora è
cominciata già prima o successivamente, ma anche che la dimora non è, secondo
la legge, idonea alla costituzione del domicilio, sia per la mancanza
dellintenzione di stabilirvisi (art. 4 cpv. 1) sia perché escluso secondo gli
articoli 5 a 8.

Analogamente alla disposizione del concordato
concernente lassistenza nel luogo di domicilio, larticolo 5 del disegno
dispone che lentrata in una casa di cura o in un istituto, volontaria o no,
esclude la costituzione o il cambiamento del domicilio assistenziale.()

Lart. 11 definisce la nozione di «dimora» e
di «Cantone di dimora».

È dimorante colui che si trova effettivamente sul
territorio cantonale anchese non
possiede alcuna conferma di domicilio o, se straniero, un'autorizzazione di
presenza e non è dunque né «domiciliato» né «dimorante» a tenore delle
disposizioni sul domicilio e la dimora degli svizzeri e degli stranieri. È
dimorante a tenore del disegno segnatamente anche chi si trova in un Cantone
semplicemente per motivi di transito.

()

23 Assistenza di cittadini svizzeri

Inoltre in dottrina Thomet (cfr. W. Thomet, Commentaire concernant la
Loi fédérale sur la compétence en matière dassistance des personnes dans le
besoin, 2. ed., Zurich 1994, n. 95-97 e 107-108) in merito allart. 4 LAS
sottolinea che:

"()

Au centre de la disposition sur le domicile se
trouve la notion d'«habiter», en allemand «wohnen», que l'on retrouve dans le
terme allemand correspondant «Wohnsitz». Le domicile d'assistance d'une
personne dans le besoin se trouve, sous réserve des exceptions mentionnées aux
art. 5 à 7 LAS, dans le canton «où elle réside avec l'intention de s'y
établir». Cette formulation empruntée au texte de l'art. 23 CC signifie que le
domicile se trouve là où une personne s'est effectivement établie et installée
de manière reconnaissable pour des tiers, en d'autres termes là où - selon
l'expression du Tribunal fédéral - elle a son «centre de vie»; en bref: là où
elle «habite» ou elle est «domiciliée» (cf. ATF 113 la 465; 108 la 254 et les
références). La notion de domicile au sens de l'art. 4 LAS s'est largement
inspirée de celle du droit civil (art. 23 CC; voir Message I p. 1239; ZöF 1982 p.
44). Pour répondre à la question de savoir si un domicile d'assistance a été
constitué ou non, au sens de la LAS, on peut donc se référer en grande partie à
la doctrine et à la jurisprudence relatives à la notion de domicile en droit
civil (ZöF 1978 p. 181; voir en particulier Bûcher, n°l à 54 ad art. 23 CC;
Schnyder/Murer, n° 28 à 65 ad art. 376 CC; Tuor/Schnyder, p. 78 à 80;
Pedrazzini/Oberholzer, p. 104 à 108; Riemer, p. 33 à 38 et la jurisprudence
citée).

L'art. 4 LAS dispose que le domicile d'une personne
se situe dans le canton où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette
définition contient à la fois un élément objectif (la résidence) et un élément
subjectif (l'intention de s'établir), les deux étant toutefois
indissociablement liés (cf. ZöF 1982 p. 45). Ces deux éléments constitutifs ne
sauraient cependant faire oublier le fait qu'en dernier lieu, il s'agit
toujours de déterminer le centre de vie d'une personne ou, en autres termes, le
lieu où se concentrent ses relations personnelles (cf. Bucher, n° 1 à 3 ad art.
23 CC; Pedrazzini/Oberholzer, p. 106). Par résidence, il faut entendre le fait
de séjourner effectivement en un endroit (ou un canton) déterminé. En règle
générale la présence physique est indispensable tant pour la constitution que
pour le maintien du domicile (cf. cependant n° 146). Cela résulte également de
1 art. 9 LAS, qui prévoit qu'une personne qui «quitte» son canton de domicile
perd le domicile d'assistance qu'elle avait jusqualors. La durée et les
modalités du séjour ne sont pas déterminantes, (Egger, n° 20 ad art. 23 CC;
Bucher n° 18 ad art 23 CC; ZöF 1982 p. 45). En principe, même un séjour de
courte durée peut constituer un domicile (cf. ATF 491193; Egger, n° 26 ad art.
23 CC); en revanche, un séjour qui s'étendrait sur une plus longue durée mais
qui, au regard de sa nature et de son but, s'avérerait provisoire (art. 4 al. 2
LAS) ne saurait constituer un domicile (cf. n° 102; Pedrazzini/Oberholzer, p.
107).

On peut affirmer qu'une personne a l'intention
de s'établir lorsquelle entend séjourner dans un endroit défini pour une
période indéterminée et que cette intention est réalisable (cf. ZVW1957 p. 49
ss; Schnyder/Murer. n° 55 ad art. 376 CC). Le fait que cette intention se
modifie par la suite est sans importance (cf. ZVW 1966, p. 23ss), De même,
l'intention de quitter ultérieurement l'endroit ou 1 on s'est installé
n'empêche pas la constitution d'un domicile. Le seul critère décisif est le
suivant: l'intention ne doit pas porter sur un séjour purement provisoire; seule
compte la volonté «de séjourner en un lieu déterminé jusqu'à ce qu'un
changement soit dicte par des circonstances qui, lors de la constitution du
domicile, nétaient pas prévisibles, du moins pas avec précision» (ATF 69 I
12,491193; Bucher, n° 22 ad art. 23 CC). Les motifs qui ont conduit une
personne à établir ou à abandonner son centre de vie en un endroit déterminé ne
sont pas décisifs (cf. ATF 69 II 277; ZVW 1966 p. 23 ; ZVW 1966 p.
91 ; ZöF 1982 p. 45 ; RSJ 1980 p. 137 ss). Lintention de sétablir durablement
correspond à un processus interne qui ne se perçoit qu'indirectement. Aussi
faut-il prendre en compte tous les éléments qui se rapportent à l'organisation
externe des relations personnelles, en particulier le fait que la personne
entretient des relations étroites avec un lieu où sa famille ou ses parents ont
déjà leur centre de vie.

()

Le domicile d'un étranger en Suisse est
indépendant tant de lexistence que du genre de lautorisation délivrée par la
police des étrangers (cf. ATF 89 II 113 ss ; Bucher, n. 25 et 38 ad art.
23 CC).

Lart. 4 al. 2 LAS ne contredit en rien ce
principe. Cette disposition dit seulement que, lors de la délivrance d'une
autorisation de résidence pour étranger, la constitution d'un domicile est
présumée, à moins que l'on puisse prouver que le séjour a commencé plus tôt ou
plus tard ou encore qu'il n'est que provisoire. Il faut donc examiner dans
chaque cas si les deux éléments constitutifs dun domicile sont réalisés, à
savoir le séjour de fait et lintention de sétablir durablement.

Dans ce sens, le fait d'être au bénéfice d'une
autorisation de résidence délivrée par la police des étrangers ne peut servir
que dindice en faveur de lexistence dun domicile. Toutefois, selon le type
dautorisation délivré, la présomption en faveur de la constitution d un
domicile peut être plus ou moins forte. Le séjour de fait détrangers au
bénéfice d'une autorisation d'établissement ou de séjour permet de conclure à
l'existence d'une intention de s'établir durablement et par conséquence dun
domicile.

()

En résumé et en suivant l'exemple du
commentaire Schnyder/Murer, on peut considérer comme indices en faveur de la
constitution dun domicile, les circonstances suivantes (étant précisé que tous
ces éléments doivent être appréciés dans leur ensemble, mais ne doivent pas
nécessairement se présenter cumulativement: cf. n 46a à 5a ad art. 376 CC;
Egger, n. 19 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 14 ad art. 23 CC):

-   les circonstances entourant
la constitution du séjour et l'intention subjective de s'établir durablement,
étant rappelé qu'il faut apprécier de manière critique les déclarations
postérieures de la personne en cause(cf. ZVW 1961 p. 111, 113)

-   la prolongation d'un séjour
d'une personne instable ou incapable de discernement (en pratique l'on exige
souvent une durée de six mois ou plus; une durée inférieure peut toutefois
suffire si d'autres éléments plaident en faveur de la stabilité; cf. ég. ATF 92
I 221).

-   la déclaration d'arrivée, le
dépôt du certificat d'origine, le règlement des impôts, l'exercice des droits
politiques (ATF 92 I 221; 97 II 6 et les références; 102 IV 164; ATF du 15 mars
 1978 in ZVW 1979 p. 35); il faut toutefois relever que même si ces quatre
éléments se présentent cumulativement, ils ne sauraient empêcher la constitution
d'un domicile dans un autre lieu (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18
ad art. 23 CC; n° 99/100).

-   l'exercice d'une activité
lucrative cumulée avec un séjour de fait.

-   la location d'une maison,
d'un appartement ou d'une chambre et le fait d'y être installé, éventuellement
le séjour dans une pension (cf. Egger, n. 20 ad art. 23 CC; Bûcher, n. 18 ad
art. 23 CC).

-   l'impression subjective de
«se sentir à la maison» ainsi que les relations personnelles entretenues dans
le lieu même avec la parenté et les connaissances (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975
p 111).

-   l'existence antérieure du
centre de vie au lieu où la personne se rétablit (ATF du 28.9.1972 in ZVW 1975
p. 111) ou retourne régulièrement en période de crise (ZVW 1973 p. 35).

-   l'abandon du domicile
antérieur (cf. art. 9 LAS) ou le défaut de tout lien avec celui-ci (ZVW 1973 p.
35).

-   le séjour effectif, en d'autres termes, le
fait d'habiter.(...)

2.5.   Da
quanto sopra esposto risulta che nel caso in cui si tratti di assistere un cittadino
svizzero, ai sensi della Legge federale sullassistenza - LAS (cfr. consid. 2.2.)
- è competente il Cantone di domicilio (cfr. art. 12 cpv. 1 LAS), ossia il
Cantone in cui risiede con lintenzione di stabilirvisi (cfr. art. 4 cpv. 1
LAS; consid. 2.3.; 2.4.).

Qualora,
per contro un cittadino svizzero sia privo di domicilio assistenziale,
competente è il Cantone di dimora (cfr. art. 12 cpv. 2 LAS). Quale dimora vale
la presenza effettiva in un Cantone (cfr. art. 11 cpv. 1 LAS).

"()

8.3 Ad ogni modo si ricorda alla ricorrente che
l'accertamento dei fatti incombeva in primo luogo a lei stessa in forza dell'obbligo
derivante dall'art. 43 LPGA, secondo il quale l'assicuratore esamina le
domande, intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le
informazioni di cui ha bisogno (cfr. per analogia la sentenza 8C_122/2008 del
10 marzo 2008 consid. 3). Anche per questa ragione essa non può ora
rimproverare alla Corte cantonale un accertamento asseritamente lacunoso per
non avere approfondito un aspetto - per altro insufficientemente sostanziato in
sede cantonale come pure in sede federale, non potendosi dal solo doppio ruolo
assunto da F.________ inferire un serio indizio di manifesto abuso di diritto -
che avrebbe potuto e dovuto essere da lei acclarato. Come già avuto modo di
affermare in altro ambito, l'amministrazione non può infatti rimandare gli approfondimenti
necessari all'accertamento dei fatti determinanti alla procedura di opposizione
e tanto meno a quella giudiziaria di ricorso senza in questo modo contravvenire
allo scopo perseguito dalle relative disposizioni che è quello di sgravare in
definitiva i tribunali (cfr.DTF
132 V 368consid. 5 pag. 374; sul tema cfr. pure RAMI 1999 n. U 342 pag.
410 [U 51/98])."

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni

Il presidente                                                          Il
segretario

Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti