ti_gerichte · 90.2004.25 · 2005-06-16 · it
Non attribuzione alla zona edificabile

Non attribuzione alla zona edificabile

Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.2005 90.2004.25
Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.2005 90.2004.25
Ticino Tribunale della pianificazione 16.06.2005 90.2004.25

Non attribuzione alla zona edificabile

Incarto n.
90.2004.25
Lugano
16 giugno 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 22 aprile 2004 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 9 marzo 2004 (n. 945) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
-    30 agosto 2004 del
municipio di __________;
-    30 agosto 2004 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta dell'11 dicembre 2001 il consiglio comunale di Brione s/ Minusio ha
adottato la revisione del piano regolatore. In questa sede il mapp. 94, di
proprietà di RI 1, è stato attribuito alla zona agricola e di protezione della
natura e del paesaggio (ZPNP A1). Il fondo, inedificato e avente una superficie
complessiva di 2'947 mq, è ubicato in località __________, subito a valle della
strada cantonale che collega il centro di __________ con la __________. Fatta
salva la parte più a monte dello stesso, caratterizzata dalla presenza di
alcuni terrazzamenti, il terreno è sostanzialmente pianeggiante.
B.   La
proprietaria è insorta contro questa deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo l'inserimento della parte a monte del fondo, corrispondente a
circa un terzo della superficie totale dello stesso, e collocata a ridosso della
strada, in zona residenziale estensiva (Re).
C.   Con
risoluzione 9 maggio 2004 (n. 945) il Consiglio di Stato ha approvato il piano
regolatore e respinto il gravame. Ribadendo quanto già esposto nell'esame
preliminare dipartimentale del 4 settembre 1997 (cfr. doc. cit., pag. 13), il
Governo ha sottolineato il carattere agricolo del comparto in cui è inserito il
fondo in parola.
D.   Con ricorso
di data 22 aprile 2004 RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'inserimento
parziale del proprio mappale in zona residenziale estensiva. A sostegno dell'impugnativa,
essa lamenta una violazione della garanzia della proprietà, giacché il fondo adempirebbe
a tutti i requisiti dell'art. 15 LPT. L'insorgente ricorda in particolare come
il mappale, posto a diretto contatto con la zona edificabile, sia già urbanizzato.
Contrariamente a quanto asserito dal Governo, esso non avrebbe mai avuto
funzione agricola. La scelta pianificatoria in esame non sarebbe suffragata da
un interesse pubblico preponderante e sarebbe pure lesiva del principio della
proporzionalità. Parallelamente RI 1 rimprovera all'autorità comunale di non
aver (ulteriormente) portato avanti il progetto presentato in sede di esame
preliminare, che prevedeva per l'appunto l'attribuzione - quantomeno parziale -
del suo fondo alla zona residenziale.
E.   La divisione
della pianificazione territoriale ed il municipio postulano la reiezione del
ricorso. Quest'ultimo ricorda in particolare come le autorità comunali avessero
in effetti cercato di estendere l'edificabilità anche a parte del mapp. 94; tale
intendimento non era però stato condiviso dal dipartimento del territorio in sede
di esame preliminare ed era pertanto stato abbandonato, anche in considerazione
del valore paesaggistico e dell'idoneità agricola del comparto __________.
F.   Il 6 aprile
2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo
sono state scattate alcune fotografie acquisite in seguito agli atti. Le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4.   4.1. La
ricorrente si prevale di una violazione della garanzia della proprietà, adducendo
che il non inserimento del suo fondo in zona edificabile non è sorretto da un
interesse pubblico preponderante e non è neppure conforme al principio della proporzionalità.
Essendo adempiute, a dire della stessa, le premesse legali dell'art. 15 LPT, il
fondo deve essere assegnato alla limitrofa zona residenziale estensiva.
4.2. Con
terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinati con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
Come è stato possibile
appurare in sede di sopralluogo questo presupposto non è, in concreto, adempiuto.
Il fondo della ricorrente è infatti posto al margine del comprensorio edificato
che si è sviluppato in località Monda. Il terreno, inedificato, ha carattere essenzialmente
prativo; la parte alta dello stesso, ubicata a diretto contatto con la strada,
è caratterizzata dalla presenza di terrazzamenti, mentre la parte bassa si presenta
pianeggiante. Testimone del passato sfruttamento viticolo della zona collinare,
la struttura a terrazzo riappare anche nei fondi contigui. In ragione della sua
collocazione, il fondo funge da cuscinetto tra la precitata zona residenziale,
posta ad ovest, e l'importante area verde che si sviluppa verso est, sul
pianoro, con la quale condivide la natura essenzialmente agricola e nella quale
si integra armoniosamente sia dal punto di vista morfologico che funzionale. Di
conseguenza, esso non può essere considerato ampiamente edificato nel senso
restrittivo della giurisprudenza.
4.3. L'attribuzione del
fondo in parola alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una
prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta
l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come rilevato dal Consiglio di Stato in sede
di approvazione, il piano presenta già una certa riserva, essendo previsto per ca.
2'600 unità insediative (cfr. risoluzione d'approvazione del 9 marzo 2004, cifra
4.2.2, pag. 16 e rapporto di pianificazione, pag. 28 seg.). Le zone edificabili
del comune, già convenientemente dimensionate, permettono infatti di accogliere
220 nuovi abitanti passando da 475 a 695: dunque un incremento della popolazione
residente di oltre il 45% (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15 e 30). Date
queste premesse e tenuto conto degli obiettivi del piano direttore, ulteriori
ampliamenti della zona edificabile sul territorio di __________ non possono
essere ammessi se non facendo prova di grande cautela e solo in presenza di comprovati
interessi pubblici preponderanti. Tuttavia non soddisfatti in concreto. Contrariamente
a quanto sostenuto dalla ricorrente in sede di udienza, la non approvazione da
parte del Governo della zona residenziale semi-intensiva (Rsi; cfr. risoluzione
d'approvazione del 9 marzo 2004, cifra 4.2.2, lett. b, pag. 17 seg.), non ha
determinato una penuria di terreni edificabili sul suolo comunale. In effetti, come
comunicato in occasione dell'udienza dalle autorità comunali, le medesime sono
intenzionate a riproporre la creazione di predetta zona, anche se
verosimilmente con degli indici più contenuti rispetto a quanto previsto inizialmente.
Il nuovo assetto pianificatorio verrà presentato in sede di variante dopo aver approfondito
e riesaminato l'azzonamento in loco, come richiesto dal Consiglio di Stato
nella risoluzione medesima. Dato quanto sopra, un ulteriore ampliamento della
zona edificabile in altri settori del comune non appare giustificato.
4.4.
Poiché
il fondo in discussione non può essere attribuito alla zona fabbricabile già
per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione
delle autorità comunali, condivisa dal Consiglio di Stato, di assegnarlo - di
conseguenza - alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.
Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella
del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il
fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione
agricola.
Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità
agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna al mapp. 94, ed ai
terreni posti ad est - anch'essi inseriti nella zona di interesse naturalistico
della località Monda (ZPNP A1) – un'idoneità alla viticoltura ed alla
campicoltura, rispettivamente alla viticoltura ed allo sfalcio.
4.5. Nell'ambito di una
ponderazione globale degli interessi in presenza (consid. 3), va poi considerata
la necessità di tutelare il comparto verde di __________, in cui il fondo della
ricorrente è inserito, in ragione del suo valore ambientale. Il comprensorio è
formato da un'importante area prativa delimitata dal bosco e dall'area residenziale
di __________. Questa superficie, di dimensioni notevoli, è oggi utilizzata quale
area da sfalcio estensivo e pascolo. Ricca di elementi strutturanti e
seminaturali di grande pregio naturalistico, per la presenza di un mosaico di
diversi ambienti estensivi, e paesaggistico, per la posizione pregiata e la
presenza di una conformazione morfologica particolare, la stessa è stata
oggetto di un approfondito studio in occasione dell'allestimento del piano dei
contenuti naturalistici del comune di __________ (cfr. Dionea SA, Piano
regolatore - piano dei contenuti naturalistici, maggio 1999, pag. 7 seg. e pag.
13 seg.). Sulla base delle indicazioni contenute nello stesso, l'area in
oggetto è stata inserita, in sede di revisione del piano regolatore, in una
zona di protezione della natura e del paesaggio, e più precisamente di interesse
naturalistico generale (ZPNP A1). Questa scelta non può che essere condivisa.
Solo sottoponendo il comparto ad un regime speciale di protezione è infatti
possibile salvaguardarne in modo adeguato le peculiarità e mantenerne inalterata
nel tempo la tipicità.
Ben si comprende pertanto
l'assegnazione del fondo alla zona di protezione della natura e del paesaggio
(art. 26 NAPR) oltre a zona agricola (art. 25 NAPR). Contrariamente a quanto asserito
dalla ricorrente, la pianificazione elaborata ed adottata dalle autorità
comunali non solo recepisce e concretizza correttamente quanto postulato dal dipartimento
del territorio in sede di esame preliminare ma è pure quella che meglio garantisce
la tutela e la valorizzazione del luogo.
4.6. Come correttamente osservato
dal pianificatore del comune in sede di udienza, la particolare morfologia del
terreno avrebbe reso possibile una diversa lettura del territorio, con eventuale
attribuzione della parte sopraelevata del comparto - posta a diretto contatto
con la strada - alla zona edificabile. Il limite di zona sarebbe così venuto a
trovarsi in corrispondenza del cambiamento di dislivello tra la parte alta del comprensorio
e la parte pianeggiante. Questo elemento non è però tale da mettere in discussione
la bontà della differente pianificazione adottata dalle autorità comunali ed
approvata dal Governo; se è pur vero che la parte a nord del comparto in cui è inserito
il fondo della ricorrente risulta sopraelevata, essa appartiene, a tutti gli
effetti, alla zona verde che degrada verso il pianoro della località __________.
5.   La
ricorrente lamenta inoltre una disparità di trattamento perché, parallelamente
al non inserimento in zona edificabile del mapp. 94, le autorità comunali hanno
attribuito, ex novo, alla zona fabbricabile terreni aventi caratteristiche
analoghe.
Il
principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la
legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e
in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a).
In
concreto, i motivi per escludere il fondo in esame dalla zona edificabile sono senza
dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, tutela. Inoltre, come è
stato possibile appurare in sede di sopralluogo, gli ampliamenti della zona
edificabile adottati dal consiglio comunale - ma solo in parte approvati dal
Governo con la risoluzione qui impugnata - a cui accenna la ricorrente, riguardano
comparti che per conformazione, valore paesaggistico e densità edificatoria
divergono in modo sostanziale dalla situazione oggetto della presente
procedura. La censura si rivela pertanto, anche per questo, infondata.
6.
In considerazione di quanto precede, il ricorso deve dunque essere
respinto. La tassa di giustizia e le spese devono essere poste a carico della
ricorrente (art. 28 PAmm), che è inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato
da un legale quantomeno dopo lo scambio degli allegati, delle adeguate
ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.- (mille), sono poste a carico
della ricorrente, la quale è inoltre tenuta a rifondere al comune di __________
fr. 500.- (cinquecento) a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
patr. da: PR 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria