ti_gerichte · 90.2011.42 · 2012-06-14 · it
Rifiuto opposto a un proprietario dal municipio di avviare una procedura per modificare il piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.06.2012 90.2011.42
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.06.2012 90.2011.42
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.06.2012 90.2011.42

Incarto n.
90.2011.42
Lugano
14 giugno
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Flavia
Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 agosto 2011 di
RI 1,
,
patrocinata da: avv. __________, ,
contro
la risoluzione 5 luglio 2011 (n. 3742), con cui il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dell'insorgente avverso
la risoluzione 14/29 marzo 2011 (n. 122) con cui il municipio di Cadempino si
è rifiutato di avviare una procedura di variante del piano regolatore volta
ad inserire il fondo della ricorrente (mapp. 279) nella zona residenziale
semi-intensiva, subordinatamente ad adeguare le norme di attuazione;
viste le risposte:
-      7 settembre 2011 del
Consiglio di Stato;
-    20 settembre 2011 del municipio
di Cadempino;
-    20 settembre 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il piano regolatore di Cadempino, approvato dal Consiglio di
Stato il 21 dicembre 2004 (ris. gov. n. 5943), definisce una vasta zona
artigianale (Ar), che si sviluppa tra le località di "Al Loco" e di "Campitorti".
Ad est la zona è definita da via al Loco. L'art. 48 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR) destina la zona Ar all'insediamento di edifici a
carattere industriale, artigianale e commerciale. Le abitazioni sono ammesse
unicamente se destinate al personale di sorveglianza. Oltre via al Loco, si estende
invece la zona residenziale semi-intensiva (R s-int.), riservata all'insediamento
di edifici residenziali e commerciali con attività non molesta (art. 46 NAPR).
b. RI 1, qui ricorrente, è proprietaria di
un piccolo fondo (part. 279 di 479 mq), situato nella zona artigianale, lungo
il ciglio ovest di via al Loco, sul quale sorge la sua casa d'abitazione.
c. Con sentenza 18 settembre 2007, il
Tribunale d'espropriazio-ne ha fissato l'indennità dovuta dal Comune all'insorgente
per l'espropriazione di una striscia di terreno necessaria alla formazione del
marciapiede di via Loco. In quell'ambito, il Tribunale ha rilevato
che l'uso
attuale oltre a non essere compatibile con il PR condiziona anche la commerciabilità
del fondo,
aggiungendo
che quest'ultimo potrebbe essere ceduto o
riedificato solo rispettando la destinazione di zona, una tale operazione
commerciale è proponibile solo alla ristretta cerchia di proprietari che intendono
insediare un'azienda artigianale nel quartiere
(consid. 5.1. pag. 4)
.
B.   a. Il 17
novembre 2008, RI 1 ha chiesto al municipio di avviare una procedura di modifica
del piano regolatore, volta, in via principale, ad aggregare il suo fondo alla
"zona edificabile
", subordinatamente, ad inserire nelle NAPR una
norma specifica che prevedesse la possibilità di utilizzare la sua casa come
abitazione primaria senza ulteriori vincoli anche in caso di alienazione del
fondo. Se possibile, la variante avrebbe dovuto essere introdotta secondo la
procedura prevista per le modifiche di poco conto.
b. Con scritto 23 giugno 2009, il municipio
ha comunicato alla ricorrente di non poter dar seguito alla richiesta. L'esecutivo
comunale ha in sostanza ritenuto che non vi fossero i presupposti per
modificare il vigente assetto pianificatorio, né per assegnare il fondo alla
zona residenziale (R s-int.) situata ad est di via al Loco, né per introdurre
nelle NAPR la facilitazione sollecitata dall'insorgente.
C.   a. Il 25
febbraio 2011, RI 1i ha formalmente chiesto al municipio di modificare il piano
regolatore, in via principale, assegnando il suo fondo alla zona residenziale
(R s-int.) situata oltre via al Loco, in via subordinata, introducendo nelle
NAPR una disposizione che permettesse di continuare ad utilizzare la casa quale
abitazione primaria, e non solo per il personale di sorveglianza.
b. Con atto del 29 marzo 2011, il municipio
ha risolto di ribadire quanto già comunicato alla ricorrente il 23 giugno 2009,
respingendo la domanda di modifica del piano regolatore, sia per quel che
concerne l'azzonamento del fondo, sia per quel che attiene alle NAPR.
D.   Con
giudizio 5 luglio 2011, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo
l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1 nella misura in cui era ricevibile.
Lasciate irrisolte le questioni relative all'impugnabilità
del provvedimento, il Governo ha in sostanza ritenuto che dall'ultima revisione
generale del PR (2004) non fossero subentrate circostanze nuove che potessero
giustificarne una modifica.
Un momentaneo diniego
della modifica del vincolo
, ha rilevato,
può ancora,
tutto sommato, rientrare nella latitudine di giudizio che compete al Municipio,
non potendosi la medesima qualificare di arbitraria. Essa sfugge, pertanto alla
verifica dello scrivente Consiglio nella sua veste di autorità ricorsuale ai
sensi della LOC.
E.   Contro il
predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso del 21 agosto 2011, chiedendo che sia annullato assieme
alla controversa decisione del municipio, al quale chiede che venga fatto
ordine di promuovere la procedura di variante del piano regolatore o almeno
delle NAPR, secondo la procedura di modifica di poco conto o, in subordine, secondo
la procedura ordinaria.
Nel merito, l'insorgente
sostiene che dopo l'ultima revisione del piano si sarebbero
verificati fatti nuovi tali da giustificare una modifica della pianificazione.
La ricorrente rimprovera inoltre all'Esecutivo cantonale di non essersi
espresso né sull'applicabilità della procedura per le modifiche di poco conto,
né sulla domanda subordinata, volta a modificare le NAPR.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
La
Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità sollecita il rigetto
dell'impugnativa, contestando le tesi dell'insorgente con  argomenti che
verranno discussi nei seguenti considerandi.
Il municipio chiede a sua volta
che il ricorso sia respinto, siccome inammissibile,
subordinatamente, perché infondato.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
Giusta l'art. 208 cpv. 1 della
legge organica comunale del 10 marzo 1987
(LOC; RL 2.1.1.2), le decisioni degli organi comunali sono deducibili al
Consiglio di Stato, i cui giudizi possono essere impugnati davanti al Tribunale
cantonale amministrativo per clausola generale. Il ricorso a questo Tribunale è
escluso soltanto nei casi previsti dalla legge concretamente applicabile.
Con il giudizio qui impugnato, il Consiglio di Stato ha
respinto il ricorso inoltrato da RI 1 contro la decisione 29 marzo 2011 con cui
il municipio di Cadempino ha rigettato la domanda di avviare una procedura di
variante che modificasse l'attuale assetto del piano regolatore.
In materia di adozione o di modifica del piano regolatore, l'abrogata
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT), che secondo l'art. 107 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1) regge ancora la
materia del contendere, non prevedeva la possibilità di impugnare dapprima al
Consiglio di Stato ed in seguito al Tribunale cantonale amministrativo, le
decisioni con cui il municipio respinge una domanda di adeguamento del piano
regolatore inoltratagli da un proprietario fondiario. Deducibili a queste
istanze di ricorso erano soltanto le decisioni del municipio che apportavano
modifiche di poco conto all'assetto pianificatorio.
In assenza di norme che escludano il ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo contro giudizi del Consiglio di Stato che confermano o
annullano decisioni emanate dal municipio su domande di questa natura, la
competenza di questo Tribunale va comunque ammessa. Lo esige anche l'art. 60
cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966
(LPamm; RL 3.3.1.1), che dichiara deducibili al Tribunale cantonale
amministrativo le decisioni del Consiglio di Stato non dichiarate definitive
dalla legge, né impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso.
1.2. L'atto 29 marzo 2011 con cui il
municipio di Cadempino si è rifiutato di dar seguito alla domanda di modificare
il piano regolatore inoltratagli dalla ricorrente costituisce una decisione impugnabile.
Esso accerta infatti in modo vincolante che non sono dati i presupposti dell'art.
21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700), di cui si dirà più avanti, per avviare una procedura
di modifica del piano regolatore.
1.3. La legittimazione attiva dell'insorgente,
direttamente e personalmente gravata dal provvedimento del municipio e dal giudizio
governativo che lo conferma, è certa (
art. 43 LPamm).
1.4. Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1
LPamm), è ricevibile in ordine.
1.5. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il sopralluogo
chiesto dalla ricorrente non appare atto a procurare la conoscenza di ulteriori
fatti rilevanti per il giudizio.
2.   2.1. Per
principio, un atto mediante il quale l'autorità, chiamata a riconsiderare una
sua precedente decisione si limita a confermare il provvedimento, senza entrare
nuovamente nel merito, non è impugnabile (RDAT I-1998 n. 40 consid. 3 con riferimenti).
Diversamente le decisioni amministrative passate in giudicato
formale potrebbero essere rimesse continuamente in discussione mediante l'inoltro
di domande di riconsiderazione (riesame).
2.2. Nel caso concreto, il 9 gennaio 2009, RI 1 ha chiesto al municipio di Cadempino di modificare il piano regolatore vigente, attribuendo il suo
fondo alla zona residenziale o almeno introducendo nelle NAPR l'agevolazione di
cui si è detto in narrativa. Con risoluzione del 15 giugno 2009 (n. 205), resa
nota all'istante con ampia ed esauriente motivazione il 23 seguente, l'esecutivo
comunale ha respinto la richiesta. La ricorrente, assistita da una
patrocinatrice legale, si è adagiata al provvedimento, rinunciando ad
impugnarlo. Ne ha dunque riconosciuto il fondamento. L'omessa indicazione dei mezzi
e dei termini di ricorso non le permette di impugnare l'atto dopo la scadenza
del termine di ricorso. L'insorgente non l'ha del resto mai impugnato.
Con istanza circostanziata, inoltrata un anno e mezzo più
tardi, RI 1 ha riproposto al municipio la medesima domanda di modifica del
piano regolatore o almeno dell'art. 48 NAPR.
Con risoluzione 14 marzo 2011 (n. 122), il municipio ha nuovamente
respinto la richiesta. A sostegno del provvedimento, notificato all'insorgente
il 29 marzo seguente, l'esecutivo comunale ha in sostanza richiamato le
motivazioni addotte in precedenza. Sebbene la nuova risoluzione presentasse le
connotazioni di un atto meramente confermativo della precedente provvedimento e
quindi non impugnabile, con il giudizio qui in esame il Consiglio di Stato,
chiamato a statuire sul ricorso contro di essa interposto da RI 1, è entrato
nel merito dell'impugnativa, a prescindere dalla sua proponibilità, pervenendo
alla conclusione che fosse priva di fondamento. Considerato che il Governo ha
comunque esaminato il merito della decisione censurata, questo Tribunale è a
sua volta tenuto a verificarne la legittimità sostanziale.
3.   3.1.
Giusta
l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle
circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario
adattati. Secondo l'art. 41 cpv. 2 LALPT, i piani regolatori possono essere
modificati o integrati in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige. La norma
trova comunque i suoi limiti nell'art. 21 LPT (RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1
con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
3.2.
Una misura di pianificazione
territoriale che non è o non è più giustificata da un interesse pubblico
preponderante non è compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101).
L'adeguamento della pianificazione alle mutate circostanze ha
di principio luogo nell'ambito della revisione totale o parziale dei piani
regolatori. Il proprietario di un fondo gravato da vincoli pianificatori che
reputa ormai ingiustificati a seguito di un mutamento delle circostanze che li
hanno determinati ha comunque diritto di chiedere in ogni tempo all'autorità
competente di adeguare l'ordinamento pianificatorio, dimostrando che sono dati
i presupposti dell'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. DTF 120 Ia 227 consid.
2c;
Bernhard Waldmann/
Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 21 segg. ad art. 21).
A differenza di altri Cantoni, la LALPT non regola la procedura attraverso la quale questo diritto può essere esercitato. Nemmeno
la Lst ha colmato questa lacuna. La procedura deve comunque adeguarsi a quella
prevista per l'adozione dei piani regolatori e per la loro modifica (art. 41
cpv. 2 LALPT).
4.
4.1. Giusta l'art. 32 LALPT, il piano regolatore è allestito dal municipio
(cpv. 1), il quale comunica tempestivamente al dipartimento ed ai comuni
confinanti l'inizio dei lavori, informando la popolazione sugli studi
intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (cpv. 2). Ai cittadini residenti
nel comune - e a ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione
- è data facoltà di presentare osservazioni e proposte pianificatorie, che il
municipio esaminerà nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3
LALPT).
Terminata questa fase preliminare, l'esecutivo
comunale sottopone al Dipartimento del territorio una proposta d'indirizzo del
piano regolatore per una verifica d'ordine generale (esame preliminare; cpv. 1),
esperita la quale informa la popolazione sulla proposta di piano e sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione (cpv. 3).
Il piano regolatore è in seguito sottoposto a
l legislativo comunale, che lo adotta (art. 34 cpv. 1 LALPT). Previa
pubblicazione, il piano è infine trasmesso al Consiglio di Stato per
approvazione ed evasione dei ricorsi (art. 37 LALPT). Contro le decisioni del
Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art.
38 cpv. 1 LALPT).
La procedura ordinaria è applicabile tanto
per l'adozione, quanto per le varianti di piano regolatore.
4.2. In ossequio alla delega conferitagli dall'art. 41 cpv. 3
LALPT, per le
modifiche di poco conto, il Consiglio di Stato
ha stabilito una procedura semplificata. In base ad essa, il  municipio allestiva
gli atti. che, previa approvazione del Dipartimento, pubblicava per un periodo
di 30 giorni, con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a
questo Tribunale (art. 15 regolamento della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991;
RLALPT).
Erano considerate di poco conto le modifiche
che interessavano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno
non superiore ai 2'000 mq e che, segnatamente, mutavano in misura minima una o
più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i
parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di
sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RLALPT).
La procedura semplificata non era comunque
obbligatoria. Nulla impediva al municipio di adottare la procedura ordinaria
anche per le modifiche che di per sé avrebbero potuto essere introdotte secondo
la procedura retta dall'art. 15 RLAPT. Nemmeno la
Lst,
che l'ha sostanzialmente ripresa,
l'ha resa obbligatoria
(art. 34 seg.
Lst
).
4.3. Tanto nel caso di adozione, quanto nel
caso di varianti del piano regolatore, spetta al municipio il compito di
avviare la necessaria procedura (art. 32 cpv. 1 LALPT e 15 cpv. 1 RLALPT; dal
1° gennaio 2012 art. 25 cpv. 1 e 35 cpv. 1 Lst). Ove si tratti di modificare un
piano regolatore vigente, incombe in particolare all'esecutivo comunale il
compito di appurare se siano dati i presupposti dell'art. 21 cpv. 2 LPT, ossia
se si sia verificato un notevole cambiamento delle circostanze, per procedere
ad un adeguamento dell'assetto pianificatorio. La scelta tra la procedura ordinaria
e quella semplificata è subordinata all'esito positivo di questa prima
verifica. Anche nel caso di modifiche sollecitate da un singolo proprietario,
che ritiene ormai diventati privi d'interesse pubblico i vincoli gravanti il
suo fondo, il ruolo di promotore, ovvero di organo competente ad avviare il
processo pianificatorio rimane riservato esclusivamente al municipio, che
decide se le circostanze che a suo tempo hanno determinato certe scelte
pianificatorie si siano modificate in misura tale da esigere una modifica dell'assetto
pianificatorio.
Contro la decisione del municipio che avvia
una procedura di variante del piano regolatore perché considera soddisfatti i
presupposti dell'art. 21 cpv. 2 LPT non è dato ricorso. A seconda che venga
adottata la procedura ordinaria o quella per le modifiche di poco conto,
spetterà semmai al legislativo comunale, rispettivamente al Dipartimento del
territorio nel caso di varianti di poco conto contestare questa deduzione,
respingendo le modifiche proposte dal municipio o rifiutandosi di approvarle.
La decisione dell'esecutivo comunale di avviare la procedura di modifica del
piano regolatore è comunque di natura incidentale, ordinatoria del procedimento
ed insuscettibile di arrecare un danno irreparabile a chi ne fosse pregiudicato
(art. 44 LPamm).
Contro le decisioni del municipio, che
respingono invece una domanda di adeguamento del piano regolatore inoltrata da
un singolo proprietario di fondi, perché ritengono insoddisfatte le condizioni
poste dall'art. 21 cpv. 2 LPT, deve invece essere dato direttamente ricorso al
Consiglio di Stato. Diversamente, i proprietari dei fondi che chiedono di
modificare un piano regolatore diventato a loro avviso obsoleto, non avrebbero
mai la possibilità di portare avanti la loro rivendicazione. La decisione con
cui il municipio si rifiuta di avviare una procedura di variante del piano
regolatore non è in effetti di natura incidentale, ma definitiva, perché
statuisce definitivamente sull'inesistenza di un cambiamento delle circostanze
atto a giustificare l'avvio di una procedura di modifica del piano regolatore.
Un coinvolgimento del legislativo comunale,
quale autorità di adozione del piano regolatore, rispettivamente il
Dipartimento del territorio, quale autorità di preavviso, non entra in
considerazione, poiché il giudizio sull'esistenza o meno di un cambiamento
delle circostanze integrante gli estremi dell'art. 21 cpv. 2 LPT compete unicamente
al municipio.
5.   Con la
decisione 29 marzo 2011, qui in esame, il municipio si è in sostanza rifiutato
di promuovere una variante di piano regolatore destinata a scorporare il fondo
della ricorrente dalla zona artigianale (Ar) nella quale è attualmente inserito
per aggregarlo alla zona residenziale situata sul lato opposto di via al Loco,
oppure, in subordine, a modificare le NAPR nel senso auspicato dalla
ricorrente. L'esecutivo comunale ha in particolare negato che dopo l'approvazione
del piano regolatore nel 2004, le circostanze che avevano determinato l'inclusione
del fondo della ricorrente nella zona artigianale si siano modificate in misura
talmente notevole da giustificare un adeguamento dell'azzonamento, subordinatamente
della norma che regola le destinazioni ammissibili in tale zona.
La decisione, confermata dal Consiglio di
Stato, regge perfettamente alla critica dell'insorgente.
Dopo l'adozione del piano regolatore, le
circostanze che avevano giustificato l'attuale configurazione della zona
artigianale sono rimaste sostanzialmente immutate. Gli unici cambiamenti intervenuti
riguardano la via al Loco, che è stata dotata di un marciapiede, ed il fondo
della ricorrente, che è stato oggetto di alcuni interventi edilizi di secondaria
importanza. Nemmeno la ricorrente indica quali altre circostanze di fatto,
subentrate dopo l'entrata in vigore dell'attuale piano regolatore,
giustificherebbero un adeguamento dell'assetto pianificatorio vigente. Nessun
fatto nuovo permette di rimettere in discussione l'appartenenza del fondo della
ricorrente al comparto territoriale definito verso est da via al Loco. Tanto
meno sussiste una qualsivoglia ragione suscettibile di giustificare anche solo
lontanamente l'estromissione del fondo dalla zona artigianale, inserito in un
comparto omogeneo, chiaramente individuabile dal profilo territoriale, per
aggregarlo come un'exclave alla zona residenziale situata sul lato opposto di
via al Loco.
Per gli stessi motivi non sussistono nemmeno
valide ragioni per introdurre nelle NAPR particolari disposizioni volte ad
assicurare il mantenimento dell'uso primario dell'abitazione della ricorrente.
Contrariamente a quanto, a torto, assume il Tribunale d'espropriazione nel
giudizio citato in narrativa (cfr. sopra consid. A.c.), tali possibilità
esistono già attualmente; non solo nei limiti della garanzia costituzionale
della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite, ma addirittura
nei limiti degli art. 39 del regolamento d'applicazione della legge edilizia
del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) e dell'art. 66 cpv. 2 Lst, che, a
determinate condizioni, permettono anche interventi di trasformazione. L'eventuale
alienazione del fondo costituisce un evento del tutto irrilevante dal profilo
dell'ordinamento pianificatorio ed edilizio. Non obbliga affatto l'insorgente
ad adeguare la destinazione della sua casa d'abitazione alla funzione artigianale
della zona.
Prive d'oggetto appaiono infine le censure
sollevate dalla ricorrente con riferimento alla procedura di poco conto che a
suo avviso il municipio avrebbe dovuto adottare. La procedura da adottare è
irrilevante. Se non v'era ragione per modificare il piano regolatore vigente
secondo la procedura ordinaria, non v'era nemmeno motivo per modificarlo
secondo la procedura semplificata.
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
Le spese, la tassa di giustizia (art. 28
LPamm) e le ripetibili (art. 31 LPamm) sono a carico della ricorrente secondo
soccombenza.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia, di fr. 1'000.-, è posta a carico della ricorrente, la quale
verserà al comune pari importo, a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario