ti_gerichte · 90.2011.85 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.85
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.85
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.85

Incarti n.
90.2011.85
90.2011.86
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sui ricorsi 13 settembre 2011 di
a.
b.
RI
1,
,
RI
2,
,
patrocinati
da:,
RI 3,
,
patrocinata
da:,
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione di Piazzogna del comune del
Gambarogno
RI 1 ed RI 2 sono proprietari
del mapp. 285. RI 3 è invece figlia della fu __________, ancora iscritta a
registro fondiario in qualità di comproprietaria del mapp. 317.
Questi fondi, tra di essi confinanti, sono ubicati in
località Paron, vicino all'omonimo stagno. Il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 12
luglio 1985 (n. 4004)
assegnava questi fondi alla zona residenziale (R2): completamente il mapp. 317,
per la maggior parte il
mapp. 285.
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del
piano regolatore. Entrambi i fondi in rassegna
sono stati attribuiti, integralmente, alla zona agricola e alla contestuale
zona di protezione del paesaggio (ZPP5).
b
.
Con impugnative separate, ma
dal contenuto simile, dell'11
rispettivamente 14 maggio 2009 i
proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato al
quale hanno chiesto di mantenere nella zona edificabile i citati fondi, nei
limiti previsti dal previgente piano regolatore. Trattavasi difatti di terreni
urbanizzati o comunque urbanizzabili, che rispondevano ai requisiti della zona
edificabile, già riconosciuti come fabbricabili e, infine, non idonei all'agricoltura.
Nemmeno il decreto di protezione dello
stagno
Paron, frattanto adottato dal Consiglio di Stato il 7 novembre
2006
(ris. n. 5425), aveva del resto menomato l'edificabilità dei fondi sancita dal
previgente piano.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad
altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a.
Con impugnative individuali del 13 settembre 2011 i proprietari insorgono
contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona
sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione
dello
sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio,
agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno
chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità
si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
Il
27 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione.
In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed
hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata
chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
dei ricorrenti data (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). I
gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi
vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso
fondamento fattuale (
art. 51 legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza
della LALPT, esso dovrà essere esaminato,
nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2
cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può
però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione com
unale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di
quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001
n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg. LPamm; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio
consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui
i già comuni di Caviano, Gerra
(Gambarogno),
San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del
Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in
tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo
2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto
dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone
(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di
successore
del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà
mai perso
una
tale prerogativa a
favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti
locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente
soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n.
40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction, expropriation, Berna
2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in
precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue
non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine
agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio
del Consiglio federa
le concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457
segg., 471, con rinvii).
4.  4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato
all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) è di permettere al destinatario di afferrare
le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con
piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua
volta esercitare un suo controllo effettivo
(RDAT
1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo
, parte
generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco
Borghi/Guido
Corti
,
Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubühler
, Die Begründungspflicht,
tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta
sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato
scopo - quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che
l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non
è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli
argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole
allegazioni rilevanti, in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare
invece sotto silenzio, ad esempio, quelle
che
manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF
cit.,
ibidem
,
inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con
rinvii; sentenze
del Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,
1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe
con
rinvii;
Scolari
, op.
cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii). È tuttavia necessario
che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame: considerazioni di
natura
generale, senza attinenza con il caso concreto, non appaiono
invece sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz
Kne-
ubühler
, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Ba-silea 2008, n. 3.106).
4.2. Nel caso in esame, ciascun
ricorrente ha censurato dinanzi al
Consiglio
di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo di sua proprietà con
una circostanziata motivazione.
Nel
giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, i
gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che
contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli 8 comuni coinvolti
nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono
oggigiorno altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio
di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi si
trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima
volta, dei
loro terreni nella zona
edificabile; in altri casi di proprietari che
contestavano
l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente
piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio
1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto
richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato
il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che
il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo
3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio aveva
deciso in piena
autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure
illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali
non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso
di non riconfermare in zona edificabile
"alcune
zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In seguito il
Governo ha ricordato i
principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la funzione
paesaggistica della zona agricola (cfr,. ris. impugnata pagg. 131-135).
4.3.
Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio
di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche
completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è
risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non
bastano minimamente
per adempiere al
requisito di sufficiente motivazione; requisito
che presuppone, del
resto, anche un preventivo, conveniente
accertamento
della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1
LPamm. Nella
risoluzione impugnata il Governo invece né esamina la situazione fattuale e
giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato, ma nemmeno si
confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e
circostanziate
allegazioni e censure
sollevate dagli insorgenti e del pari non
considera le giustificazioni
addotte dal Consorzio nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello
specifico caso. Va altresì rilevato che il Governo è partito dall'assunto che
il piano regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse
conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr.
ris.
impugnata, pagg. 18-20): questo assunto
è tuttavia stato smentito dal
Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013
(inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto
la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune
del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro
la risoluzione di approvazione del nuovo
piano regolatore. Questa
circostanza non fa che aggravare il difetto di motivazione,
atteso come questa non possa essere indistintamente applicata, nello
stesso tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile
ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino alla revisione del piano
regolatore, come quelli in esame.
4.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, che non è stato sollevato dai qui ricorrenti (ma lo è stato in
numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato
d'ufficio in concreto dal Tribunale, com'è in suo potere (cfr.
Bernhard Waldmann/
Jürg
bickel
in Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad
art. 29 n. 104 con rinvii), perché impedisce allo stesso di esercitare un
controllo effettivo della risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto
ripercosso in maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in questa
sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre, per
finire, le stesse contestazioni sollevate
dinanzi al Consiglio di
Stato
, ma che
quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al
Tribunale, che non è
autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità di
prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una
soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra. Il suo compito consiste piuttosto
nel verificare se i fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle
istanze inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi
alla legge (cfr. consid. 2).
5.  5.1.
Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere accolto, quantomeno
parzialmente, già per le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di
accertamento, appena riscontrate (art. 61 seg.
LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere
dunque annullata, nella misura in cui approva le
proposte del
Consorzio e respinge i
ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché
effettui i necessari accertamenti e ed
emetta, in seguito, una
nuova decisione convenientemente motivata sui
ricorsi medesimi.
5.2.
Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
prendere
posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
6.  Il Tribunale non preleva una tassa
di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi,
è invece
tenuto a rifondere agli insorgenti
le ripetibili, calcolate in funzione
del successo dell'impugnativa (art.
31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.  I ricorsi sono parzialmente
accolti.
§.  Di conseguenza:
1.1.  La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune del Gambarogno è annullata nella misura in cui approva l'assegnazione
alla zona
agricola dei mapp. 317 e
285 ubicati nella frazione
di Piazzogna,
quest'ultimo fondo limitatamente alla porzione
attribuita dal previgente piano regolatore alla zona edificabile,
e alla zona di protezione del paesaggio;
1.2
.  gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché
proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto
conformemente a quanto disposto nel consid.
5.1. di questo giudizio.
2.  Non si preleva una tassa di giustizia.
Il comune del Gambarogno è tenuto a versare fr. 500.- a RI 1 e RI 2 e fr. 500.-
a RI 3 (complessivamente dunque fr. 1'000.-) per ripetibili.
3.Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario