ti_gerichte · 90.1998.30 · 2000-11-06 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 06.11.2000 90.1998.30
Tessin Tribunale della pianificazione 06.11.2000 90.1998.30
Ticino Tribunale della pianificazione 06.11.2000 90.1998.30

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00030
Lugano
6 novembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
23 gennaio 1998
di
1.
__________
__________, __________
,
2.
__________
__________,
_________,
3.
CE __________ __________
(____________________e __________ e __________
__________),
_________,
rappr. da avv.
__________. __________, __________ __________,
contro
la risoluzione
__________ dicembre 1997 (n° __________)
del Consiglio di Stato, che approva la revisione del PR di
_________,
viste le
osservazioni 9 marzo 1998 del Municipio di __________e 19 giugno 1998 della
Divisione della pianificazione territoriale,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Nella
seduta dell'8 novembre 1996 l'Assemblea comunale di __________ha adottato la
revisione del suo PR, che prevede in particolare l'inserimento dei mappali n°
_________, _________, _________ e _________ RF, situati in località
"_________", a valle della strada, in zona edificabile.
b.
Con
ris. gov. 2 dicembre 1997, n° _________, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione, apportando tuttavia alcune modifiche, fra cui il reinserimento
d'ufficio del citato comparto in zona agricola e di protezione del paesaggio
(cfr. p.to n° 5 del disp. e all. 6).
c.
Avverso
tale decisione, ritenuta lesiva della garanzia della proprietà e dell'autonomia
del Comune in materia pianificatoria, i ricorrenti citati in ingresso,
proprietari dei mappali n° _________, _________ e _________ RF, sono insorti
con atto congiunto davanti al TPT, postulandone l'annullamento.
Il
Municipio, in sede di risposta, chiede l'accoglimento del ricorso, mentre il
Consiglio di Stato ne postula la reiezione.
d.
In
data 22 luglio 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio e il sopralluogo,
del cui esito si dirà, se necessario all'evasione del presente gravame, nei
seguenti considerandi.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (cpv. 4 lett. c).
In
concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma
dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2
.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
3.
Entrando nel merito della vertenza, va anzitutto ricordato che
scopo essenziale della pianificazione è di assicurare
"un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio”
(art. 75 Cost.).
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse
volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con
formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta
ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di
comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.
4.1
La
pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il PR, il quale,
giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in
particolare le zone edificabili, agricole e protette.
Secondo
l'art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione
che sono
"già edificati in larga misura"
(lett. a) o che
saranno
"prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro
quindici anni"
(lett. b).
Quanto
alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei
all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse
generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella
misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine
l'art. 17 LPT indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere
con l'istituzione di apposite zone.
Queste le
zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne
delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a) LALPT dà
facoltà al comune di
"precisare la destinazione delle zone edificabili
destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere
previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago"
.
4.2
Occorre
tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza
negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si
attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta
necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla
definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia
all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la
protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.
In simili
circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista,
elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una
ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
4.3
Nel
caso concreto, i motivi che hanno indotto il Consiglio di Stato a respingere la
proposta dal Comune per il nucleo di _________ vanno essenzialmente ricercati
nel fatto che l'ampliamento della zona edificabile viene ad invadere il
comparto agricolo posto a valle della strada di accesso alla zona. Inoltre,
secondo il Governo,
"le edificazioni che vi si vogliono inglobare non
hanno alcun valore storico"
(cfr. decisione impugnata, p. 16).
Di
tutt'altro avviso i ricorrenti, secondo i quali il comparto risponderebbe a
tutti i requisiti legali per essere attribuito alla zona edificabile (idoneità,
urbanizzazione, preesistente ampia edificazione,..) e le costruzioni e le
proprietà ivi situate avrebbero da sempre fatto parte del nucleo di _________,
"(…)
nucleo che alla fine degli anni quaranta è stato modificato e suddiviso a
seguito della costruzione di quella strada d'accesso, che ora ne vorrebbe
diventar il confine naturale"
.
4.4
Per
quanto attiene all'idoneità all'edificazione si osserva che tale requisito va
generalmente riconosciuto se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua
attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi
pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett.
b) LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle
attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria
pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3
lett. a) e b) LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità
delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
Orbene,
in concreto, dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non
emergono motivi per non ritenere il piccolo comparto posto a valle della
strada, su cui sorgono tre edifici, di per sé idoneo all’edificazione. Ritenuto
che il requisito dell’idoneità è senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se
sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15
LPT.
4.5
Per
stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc.
Entrano
in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il
comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo).
Non basta
peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare
assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
secondo le circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto
(Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e
non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è
condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto
territoriale che ne consegue;
la creazione di piccole zone lontano
dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura
contraria al diritto federale
(DTF 116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255
consid. 3c).
Va
tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia
edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta
solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona
edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i
requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF
113 Ia 450 ss consid. 4 dda).
4.6
Nel caso concreto, il comparto inserito in zona edificabile, di ca.
1'300 mq, è situato a valle della strada di accesso al nucleo di _________,
poco distante dal bosco, ed è caratterizzato dalla presenza di alcune vecchie
costruzioni. Analizzando la struttura insediativa e l'organizzazione del nucleo
sovrastante, si deve convenire che, nella fattispecie, il requisito della
preesistente ampia edificazione può essere ritenuto adempiuto. Dagli atti
pianificatori acquisiti all'incarto e in base al sopralluogo esperito da questo
Tribunale si è potuto infatti stabilire che la modifica del limite della zona edificabile
è volta essenzialmente al recupero degli edifici facenti parte del vecchio
nucleo, separati dall'aggregato originario a seguito della costruzione negli
anni '40 della strada d'accesso alla zona (cfr. Relazione di pianificazione, p.
13). E in effetti, facendo astrazione della strada, la trentina di costruzioni
che compongono il nucleo appaiono invero come un'unità insediativa coerente e
chiaramente delimitata, rispondente ad un disegno unitario. Tutti questi
elementi portano ad ammettere la necessità dal profilo dell'interesse pubblico
ad inserire i fondi dei ricorrenti in zona edificabile, fornendo un quadro
pianificatoriamente coerente e ordinato alla sostanza edilizia ivi presente.
Alla luce
di queste considerazioni, la decisione governativa di non approvare
l’azzonamento in contestazione non appare quindi sorretta da valide ragioni
concernenti il contesto pianificatorio e la natura dei fondi dei ricorrenti,
che formano parte integrante del nucleo di _________: l’attribuzione delle
proprietà alla zona edificabile si inserisce infatti in un ridisegno del nucleo
coerente e razionale. Da ciò risulta che la correzione dei suoi limiti concorre
a recuperare un assetto territoriale consolidato ed equilibrato, alterato in
passato dalla formazione della strada. L’interesse agricolo dell’area risulta
invece secondario: lo stesso Consiglio di Stato, più che per le potenzialità
agricole dei fondi, ne ha infatti decretato l’inedificabilità per motivi
tecnico-pianificatori. Per tutti questi motivi la decisione del Consiglio di
Stato non merita di venir condivisa.
5.
Alla luce di queste considerazioni il ricorso viene accolto e la
risoluzione impugnata annullata, nella misura in cui non approva l’ampliamento
della zona edificabile in località “_________”.
Al
Cantone, soccombente in concreto, viene fatto obbligo di corrispondere adeguate
ripetibili ai ricorrenti, patrocinati da un avvocato. Si prescinde per contro
dall’assegnazione di tasse di giustizia e spese.
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
accolto
.
2.   Si
prescinde dal prelievo di spese e tasse di giudizio.
Lo Stato
del Cantone Ticino rifonderà a __________ fr. 300.-- (trecento) a titolo di
ripetibili. Lo stesso importo verrà versato ad __________ __________ ed alla CE
__________ __________.
3.   Intimazione:         -
avv. __________. __________,
__________,
-
Municipio di _________,
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario