ti_gerichte · 50.2023.1 · 2020-03-10 · it
Espropriazione materiale. Attribuzione alla zona residenziale alla quale è sovrapposto un vincolo ZEIC

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.11.2023 50.2023.1
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.11.2023 50.2023.1
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.11.2023 50.2023.1

Incarto n.
50.2023.1
Lugano
14
novembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 27 aprile
2020 della
RI
1
patrocinata
da:  PA 1
contro
la decisione del 10 marzo 2020 (10.2018.8) del
Tribunale di espropriazione in materia di espropriazione materiale
concernente il fondo n. __________ di Lugano, Sezione Brè, di sua proprietà;
ritenuto,
in
fatto
A.   La società anonima RI 1 è
proprietaria del fondo __________ di Lugano, sezione Brè, di 11'619 m
2
non edificati, costituito nel 2008 dal raggruppamento di 15 fondi già di sua
proprietà. Si trova su un promontorio a nord-est del nucleo di Brè: la parte
alta è pianeggiante, mentre verso il nucleo del paese degrada presentando
qualche terrazzamento.
B.   a. Secondo il piano
regolatore della sezione di Brè-Castagnola del Comune di Lugano, approvato dal
Consiglio di Stato il 30 novembre 1977 (ris. gov. n. 11650), la maggior parte
dei fondi appartenenti all'RI 1 erano attribuiti alla zona residenziale R2. Due
soli mappali (), poi anch'essi confluiti nel mappale __________, erano
assegnati alla zona per attrezzature e edifici pubblici.
b. L'area è situata
all'interno del perimetro delle canalizzazioni (PGC) approvato nel 1976.
c. Il 7 dicembre 1993 il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Brè-Castagnola, con cui le particelle formanti l'attuale mapp. __________ sono
state attribuite alla zona edificabile R2b alla quale è stata sovrapposta una
zona di interesse comunale (ZEIC) destinata a promuovere l'insediamento di
abitazioni primarie a Brè (art. 28quater delle norme di attuazione del piano
regolatore; NAPR). L'area in questione è quasi interamente circondata da fondi
attribuiti alle zone R2 e R2b. Il piano regolatore prevede di servire la zona
con una strada di servizio che dal nucleo storico sale verso est per
raggiungere il fondo __________ lungo il suo confine nord per congiungersi poi
con l'altra strada di servizio che sale da ovest. È prevista pure una strada
pedonale che costeggia i suoi confini sud e est.
C.   a. Dopo vicissitudini che
qui non mette più conto di rilevare (per una descrizione più esaustiva dei
fatti si veda la decisione del 27 aprile 2022 di questo Tribunale; inc. n.
50.2020.2), il 12 novembre 2018 l'RI 1 ha adito il Tribunale di espropriazione
formulando una domanda di indennizzo di fr. 7'900'920.- oltre interessi dal 1°
dicembre 1993 a titolo di espropriazione materiale asseritamente patita per
l'imposizione del vincolo ZEIC. L'ente pubblico si è opposto alla domanda ma,
nel contempo, in via subordinata, ha chiesto di completare la procedura per
espropriazione materiale con l'espropriazione formale di tutta la proprietà
dell'RI 1.
b. Con giudizio del 10
marzo 2020 il Tribunale di espropriazione ha respinto la domanda. Ha ritenuto
che l'attribuzione alla zona ZEIC del fondo costituisse una mancata
attribuzione alla zona edificabile, che di principio non dà diritto a
indennità. Nemmeno occorrevano in concreto i requisiti per eccezionalmente
riconoscere un risarcimento, secondo la giurisprudenza federale.
c. Basandosi sulla sua prassi, questo Tribunale, adito con un ricorso dalla
proprietaria, ha invece considerato che la zona ZEIC è a tutti gli effetti una
zona edificabile, che tale rimane anche con l'imposizione del vincolo
pianificatorio. A seguito delle restrizioni derivanti dal vincolo ZEIC, la
proprietaria ha tuttavia perso qualsiasi possibilità di edificare il proprio
fondo, destinato a essere acquisito dall'ente pubblico, per cui era dato un caso
di espropriazione materiale. Ha quindi annullato la decisione di prima istanza
con rinvio degli atti al Tribunale di espropriazione per nuova decisione.
D.   Il 13 luglio 2023 il
Tribunale federale (inc. n. 1C_332/2022) ha accolto il ricorso presentato dal
Comune di Lugano avverso quest'ultima decisione. In estrema sintesi, ha
considerato che il piano regolatore del 1993, con cui è stato imposto il
vincolo ZEIC andato a sovrapporsi alla zona R2b, è il primo adottato sotto
l'egida della LPT. Avendo il vincolo effettivamente comportato per la
proprietaria l'impossibilità di edificare privatamente il proprio fondo e di disporne
liberamente, da un profilo espropriativo si è quindi realizzata una mancata
attribuzione alla zona edificabile. L'Alta Corte ha pertanto annullato la
decisione impugnata e rinviato gli atti a questo Tribunale, affinché esamini le
condizioni per eventualmente riconoscere un'indennità.
E.   A seguito del giudizio
federale, sia l'RI 1, sia il Comune di Lugano hanno presentato spontaneamente
delle osservazioni di cui si dirà, in quanto necessario, nei considerandi
successivi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e
la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 della legge
di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 710.100) nonché dall'art. 65
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).
1.2. Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla
scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori. L'assunzione
delle prove ribadita dall'insorgente anche dopo la decisione del Tribunale
federale non appare infatti suscettibile, come si vedrà, di apportare al
Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti per la
decisione che è chiamato a rendere (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. La ricorrente lamenta
una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che i giudici di
prime cure, dopo aver ripreso parte delle considerazioni giuridiche della
precedente decisione del 25 luglio 2003 di questo Tribunale (inc. n.
50.2002.18) concernente un caso del tutto analogo a quello che qui ci occupa,
se ne è poi discostato senza fornire alcuna motivazione.
2.2. Giusta l'art. 46
cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata
disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione
scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione,
cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata
(cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante
giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte
interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento
che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143
III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che
in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed
esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole
circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire
sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid.
5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). La violazione del diritto di
essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata,
a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid.
5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1).
2.3. Come già indicato nel precedente giudizio di questo Tribunale,
effettivamente, dalla decisione impugnata non emergono affatto le ragioni per
le quali il Tribunale di espropriazione ha ritenuto di dipartirsi dalle
conclusioni di cui alla precedente sentenza citata, benché fosse stata
lungamente evocata e discussa dalle parti nelle rispettive comparse scritte
della precedente procedura. Nemmeno in questa sede ricorsuale esso ha peraltro
illustrato i motivi che lo avrebbero spinto a ignorare, senza darne
esplicitamente ragione, l'esito di quella decisione. La lesione del diritto di
essere sentita della ricorrente è quindi palese. Visto il seguito della
procedura, la questione è tuttavia ormai stata superata dalla decisione del
Tribunale federale che ha illustrato i motivi che in concreto lo hanno portato
a sconfessare la prassi cantonale in materia di espropriazione materiale in
caso di imposizione di vincoli ZEIC. Della lesione dell'obbligo di motivazione
si potrà tenere conto nella fissazione delle spese della presente procedura.
3.   Il Tribunale federale nella
citata decisione del 13 luglio 2023 ha dapprima illustrato i principi che
reggono l'espropriazione materiale, le condizioni per riconoscere un indennizzo
(consid. 3.2- 3.4 decisione citata), nonché la natura e le finalità della zona
ZEIC (consid. 3.5). Ha poi confermato la decisione di questo Tribunale nella
misura in cui aveva ritenuto che il piano regolatore del 1977 non era conforme alla
LPT e che in ogni caso aveva perso validità a partire dal 1° gennaio 1988. Il
regime pianificatorio adottato nel 1993, ha poi proseguito, ha quindi realizzato
gli estremi di una mancata attribuzione del fondo alla zona edificabile che di
massima non è risarcibile (
Nichteinzonung
; cfr. consid. 3.6). Su queste
considerazioni non vi è più alcun spazio per ritornare e vanno poste a
fondamento della presente decisione, con la quale resta ora solo da verificare
se la proprietaria può in via eccezionale spuntare un risarcimento per
espropriazione materiale. Il ricorso su questi aspetti preliminari è quindi
senza fondamento e va respinto.
4.   Come ricordato, il rifiuto
di attribuire un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i
presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (
DTF 131 II 728
consid.
2.1 e rinvii). Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi
eccezionali qualora alla data determinante circostanze particolari permettevano
al proprietario di contare sul fatto di poter molto probabilmente edificare il
suo fondo con i propri mezzi in un prossimo futuro. Evenienza che si verifica
allorquando il terreno è, cumulativamente, edificabile o almeno dotato delle
infrastrutture di urbanizzazione primaria, è compreso nel perimetro di un piano
generale delle canalizzazioni (PGC) conforme alla legge e il proprietario abbia
già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione particolare e l'edificazione
del terreno stesso. Oltre a questa ipotesi, anche considerazioni legate alla
protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una
zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può sussistere quando il fondo
sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo il
previgente art. 15 lett. a LPT (RU 1979 1573). Le esposte circostanze
permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il
proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse
realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (
DTF 132 II 218
consid.
2.2;
125 II 431
consid.
3b e 4a e rinvii; 121 II 417 consid. 4b e rinvii; RtiD I-2018 n. 49, I-2017 n.
18).
La data determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è
di principio quella dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (
DTF 132 II 218
consid.
2.4): in concreto il 7 dicembre 1993.
5.   5.1. La prima delle ipotesi
di indennizzo eccezionale sviluppata dalla giurisprudenza del Tribunale federale
è stata a ragione esclusa da Tribunale di espropriazione. Occorre dar atto alla
ricorrente che al momento determinante in concreto si era certamente in
presenza di un minimo di infrastruttura di urbanizzazione primaria e il fondo
era compreso in un PGC, approvato dall'autorità competente nel 1976. Questo
strumento rifletteva tuttavia gli azzonamenti che si sarebbero consolidati nel
piano regolatore dell'anno successivo, che è decaduto al più tardi al 1°
gennaio 1988 per quanto riguarda la delimitazione del territorio edificabile
(art. 35 cpv. 1 lett. b LPT) e per il quale la massima istanza giudiziaria ha
confermato, da un punto di vista espropriativo, la non conformità con la LPT del
piano regolatore del 1977 (STF 1C_332/2022 citata consid. 3.6.3 pag. 11; cfr.
anche a questo proposito la precedente sentenza di questo Tribunale del 27
aprile 2022 consid. 4.1.). Di conseguenza, a fronte di questa conclusione ci si
può esimere dall'approfondire il quesito di sapere se il PGC fosse non solo
formalmente ma anche materialmente conforme alla legislazione sulla protezione
delle acque, anche perché, come si vedrà, non è comunque data l'altra
condizione per riconoscere un risarcimento. In effetti, dagli atti non risulta
che la proprietaria entro il 1993 abbia sopportato importanti spese in vista
dell'edificazione del suo fondo. Come accertato anche dal Tribunale di prima
istanza, per svariati anni essa non ha manifestato alcuna intenzione di
procedere con una costruzione, mentre solo nel 2003, dieci anni dopo l'entrata
in vigore del vincolo ZEIC, ha espresso la volontà di sfruttare diversamente la
sua proprietà e ha manifestato l'intenzione di voler chiedere al Comune la
soppressione della restrizione pianificatoria. In ogni caso, le iniziative da
essa intraprese a suo rischio e pericolo si situano ben oltre il
dies
aestimandi
,
per cui non potrebbero in ogni caso essere prese in considerazione ai fini
della valutazione dell'indennità per espropriazione materiale. Ininfluenti sono
i costi di progettazione da essa sostenuti successivamente in vista per
l'appunto di una possibile edificazione della sua vasta particella qualora
fosse stata affrancata dal vincolo pianificatorio.
5.2. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non risulta nemmeno
che il fondo in oggetto apparteneva a un territorio largamente edificato.
5.2.1. La nozione di
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT nella
sua versione precedente a quella attualmente in vigore (e dell'art. 36 cpv. 3
LPT) comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole
particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere
considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.
Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle
abitazioni e dalle infrastrutture presenti ritenuto però che superfici
periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree
inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non
costituiscono comparti già edificati in larga misura. Le singole particelle
inedificate all'interno del comprensorio edificato (
Baulücken
) sono per
lo più quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già
urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione è
prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla
qualità dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo
tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe
fondata. Superfici libere più estese all'interno del comprensorio edificato
servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della
qualità abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo
libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma
hanno una funzione indipendente (
DTF 132 II 218 consid. 4.1, 122
II 326 consid. 6c/aa, 121 II 417
consid. 5a; RDAT I-2001 n. 49
consid. 3b;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 23 ad art. 15;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane
Grodecki
, Commentario LPT
, ad art. 15 n. 85-93;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 319).
5.2.2. In concreto, la part. __________, inedificata, è di vaste
dimensioni (oltre 11'000 m
2
). Già solo per questo motivo, la si può
considerare come un comparto autonomo rispetto ai territori circostanti.
Nemmeno presenta del resto le qualità di una
Baulücke
. Poi, si trova al
margine nord del nucleo vecchio di Bré, dal quale è distanziata da una fascia
di costruzioni più diradate e, soprattutto a sud e a est, da terreni anch'essi privi
di costruzioni che in parte degradano fortemente verso il lago di Lugano. Sul
confine nord del fondo, lungo via __________, vi sono invece alcuni edifici
abitativi, che peraltro sono sorti in parte successivamente alla data determinante
(1993), come ben si rileva dalle viste aeree tratte dal sito www.swisstopo.ch.
Anche a ovest, lungo il sentiero __________, alla data determinante la maggior
parte dei terreni era ancora inedificata. Considerato il comparto più ampio in
cui si inserisce e le peculiarità della particella, si può senza ombra di
dubbio affermare, con il Tribunale di espropriazione, che la proprietà, situata
all'esterno dell'insediamento ristretto, non appartiene ad alcun comprensorio
densamente edificato ai sensi della giurisprudenza. Nemmeno questa evenienza
viene quindi in soccorso al riconoscimento di un'indennità per espropriazione
materiale.
5.3. Da escludere pure
un indennizzo per motivi di buona fede, che la ricorrente abbozza appena, senza
particolari approfondimenti, adducendo
che per anni essa ha collaborato con
l'Autorità cittadina, la quale in via concludente ha sempre lasciato intendere
all'istante che sarebbe stata indennizzata o che avrebbe potuto costruire
(ricorso n. 24 pag. 13; cfr. anche osservazioni aggiuntive del 2 ottobre 2023,
n. 4). Se ciò fosse riferito ai contatti avuti con l'Autorità comunale a
partire dal 2003, dopo l'inoltro della richiesta di risarcimento per
espropriazione materiale, agli atti non risulta alcunché circa promesse o
garanzie per l'edificabilità futura del fondo o, in caso contrario, per un
qualsiasi risarcimento. Sarebbero in ogni caso ininfluenti ai fini del presente
giudizio, poiché posteriori alla data determinante.
6.   6.1. Stante tutto quanto precede,
il ricorso deve essere respinto. Cade quindi nel vuoto anche la richiesta del
Comune di Lugano di completare la procedura di espropriazione materiale con
quella di espropriazione formale di tutto il fondo in oggetto (art. 6 Lespr).
6.2. La tassa di giudizio, che tiene conto della lesione del diritto di essere
sentito per carenza di motivazione, segue la soccombenza della ricorrente. Il
Comune rifonderà a quest'ultima congrue ripetibili (art. 47 e 49 LPAmm per il
rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.
Alla medesima è restituito l'importo di fr. 1'000.- versato in eccesso. Il
Comune di Lugano verserà fr. 1'000.- alla ricorrente a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
vicecancelliera