ti_gerichte · 52.2011.287 · 2011-09-07 · it
Qualità di parte nell'ambito di una procedura disciplinare

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.09.2011 52.2011.287
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.09.2011 52.2011.287
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.09.2011 52.2011.287

Incarto n.
52.2011.287
Lugano
7 settembre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 24 giugno 2011 di
RI 1
RI 2
patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 7 giugno 2011 del Consiglio di Stato
(n. 3285), che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la decisione
19 aprile 2011 del municipio di CO 2 in materia di qualità di parte nell'a mbito di una procedura disciplinare;
viste le risposte:
-    12 luglio 2011 del
Consiglio di Stato;
-    15 luglio 2011 del municipio
di CO 2;
-      9 agosto 2011 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 4
ottobre 2010 il municipio di CO 2 ha aperto un'inchiesta amministrativa a
carico di CO 1, __________, al fine di accertare la veridicità o meno di alcuni
addebiti mossi nei suoi confronti su segnalazione dell'RI 1 e del RI 2, agenti subalterni
presso il medesimo Corpo. Tale decisione è stata presa dopo l'esperimento, da
parte dell'esecutivo comunale, di accertamenti preliminari, nell'ambito dei
quali sono stati sentiti sia i due denuncianti, che il denunciato.
B.   Nel verbale
stilato in occasione dell'udienza istruttoria tenutasi il 2 dicembre 2010, alla
quale ha preso parte solo il denunciato, è stato indicato che la commissione
speciale designata ad hoc dal municipio ed alla quale quest'ultimo aveva
delegato la conduzione dell'inchiesta amministrativa, intendeva sentire, in
prima battuta, le "parti principali" CO 1, RI 1 e RI 2. Le audizioni stabilite
nella predetta udienza hanno avuto luogo il 20 e 21 gennaio 2011 alla presenza,
oltre che di CO 1 e del suo patrocinatore, anche di RI 2 e RI 1, rispettivamente
del loro patrocinatore. In chiusura di audizione, sono stati concordati i
successivi passi procedurali, in particolare con riferimento all'(eventuale)
assunzione di (ulteriori) prove. I rispettivi legali, una volta in possesso
della documentazione concordata, hanno provveduto a trasmettere le rispettive
richieste di prove al municipio, che le ha ammesse tutte e le ha notificate alle
parti il 2 marzo 2011.
C.   Con scritto
8 marzo 2011, CO 1 ha contestato che a RI 1 e RI 2 potesse essere riconosciuta
qualità di parte nell'ambito della procedura disciplinare aperta a suo carico,
rispettivamente che tale qualità potesse essere in un qualche modo desunta dal
coinvolgimento diretto degli stessi durante una prima fase della procedura. Ha perciò
chiesto al municipio di voler emettere una decisione formale in punto alla loro
non-qualità di parte.
D.   Il 19
aprile 2011 il municipio ha respinto la richiesta, rilevando che a RI 1 e RI 2 la
qualità di parte era già stata riconosciuta, con il suo accordo, in occasione
dell'udienza istruttoria del 2 dicembre 2010, tant'è che denuncianti e
denunciato erano stati indicati, nel relativo verbale, quali
parti
principali
. Contestualmente al respingimento della richiesta, il municipio ha
aggiornato il corso istruttorio staccando tre citazioni per ulteriori audizioni
testimoniali da tenersi nel mese di maggio 2011.
E.   Con
giudizio 7 giugno 2011, il Consiglio di Stato ha annullato la decisione municipale,
accogliendo l'impugnativa contro di essa presentata da CO 1. Il Governo ha anzitutto
precisato che la decisione mediante la quale il municipio ha formalizzato la qualità
di parte di RI 1 e RI 2 nell'ambito della procedura disciplinare aperta a
carico di CO 1, costituisce una decisione incidentale impugnabile nel merito
giacché suscettibile di provocare a quest'ultimo un danno non altrimenti
riparabile. In un procedimento disciplinare quale quello oggetto dell'odierno
contendere - ha soggiunto l'autorità di ricorso di prime cure - la qualità di
parte deve essere riconosciuta, in primo luogo, alla persona contro la quale la
procedura è diretta. Il semplice interesse dei denuncianti ad ottenere una
sorta di "appagamento morale" dall'eventuale sanzione adottata nei
confronti della persona da loro denunciata, rispettivamente la loro eventuale
intenzione di approfittare dell'esito dell'inchiesta per eventuali fini di
altra natura, ha concluso il Governo, non porta gli stessi a poter vantare il diritto
di parte.
F.   Contro la
predetta pronunzia governativa, RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando la conferma
della decisione municipale, previa concessione, in via superprovvisionale e
provvisionale, dell'effetto sospensivo al gravame, nel senso di sospendere la
procedura disciplinare avviata nei confronti del CO 1. Essi hanno dapprima contestato
l'impugnabilità della decisione incidentale 19 aprile 2011 del municipio di CO
2; a mente dei ricorrenti, CO 1 non avrebbe dimostrato quale pregiudizio
potrebbe derivargli dalla loro partecipazione al procedimento disciplinare
avviato nei suoi confronti, cosicché il ricorso del 22 aprile 2011 avrebbe dovuto
essere dichiarato irricevibile già solo per l'assenza di un (suo) danno non
altrimenti riparabile. Gli insorgenti hanno rimproverato all'Esecutivo
cantonale, quand'anche la decisione municipale fosse invece impugnabile nel
merito, di aver erroneamente ritenuto che essi difettassero di un interesse
degno di protezione per avere la qualità di parte nella predetta procedura. A
tal proposito, hanno ribadito il loro interesse legittimo a poter eventualmente
ricorrere contro la decisione che verrà emessa al termine della procedura disciplinare.
G.  All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. Ad identica conclusione è pervenuto il resistente, con argomentazioni
di cui si dirà, per quanto necessario, nei prossimi considerandi.
Il municipio di CO
2 ha aderito alle tesi sollevate dai ricorrenti, postulando l'annullamento
della decisione governativa del 7 giugno 2011 e la conferma della propria risoluzione
del 19 aprile 2011.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge
organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
La
legittimazione attiva dei ricorrenti è certa (art. 209 lett. b LOC e 43
legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1)
. Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm e 213
cpv. 2 LOC), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso
sulla
scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori
(art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1.
A mente dei ricorrenti, in assenza di un danno non altrimenti riparabile, la
decisione incidentale mediante la quale il municipio di CO 2 ha formalizzato la loro qualità di parte nell'ambito della procedura disciplinare aperta nei confronti
del CO 1, non era impugnabile. Quand'anche lo fosse stata, proseguono, l'autorità
di ricorso di prime cure avrebbe dovuto riconoscere la loro qualità di parte in
applicazione del principio dell'interesse degno di protezione regolamentato dall'art.
43 LPamm
.
2.2.
Secondo l'art. 44 LPamm, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere
impugnate se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile.
Una decisione è finale quando pone fine alla procedura, mentre è incidentale
quando è resa nel corso della procedura e assume una funzione preparatoria e
strumentale verso la decisione finale (cfr. STA 52.2009.441 del 20 aprile 2010
consid. 2.1;
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 44 n. 2a e
art. 59 n. 1a). Nella risoluzione 19 aprile 2011 del municipio di CO 2 non sono
ravvisabili queste caratteristiche funzionali. In essa sono piuttosto riconoscibili
gli elementi di una mera decisione di accertamento ai sensi dell'art. 41 LPamm
(vedi
Borghi/Corti
, op. cit., n. 1
segg. ad art. 41), impugnabile con i rimedi ordinari di diritto (art. 42
LPamm). La censura dei ricorrenti si rivela quindi infondata.
3.   3.1. La
LPamm non contiene una definizione della nozione generale di
"parte"
nel procedimento amministrativo. La mancanza di una definizione legale è stata
ritenuta di rilievo nella STA 52.1996.210 del 4 dicembre 1996, avuto riguardo
soprattutto al fatto che l'esercizio od anche solo la titolarità dei diritti
assicurati dalla procedura amministrativa sono limitati alle persone cui spetta
la qualità di parte. Questo Tribunale ha così avuto modo di rilevare che, in un
procedimento amministrativo, deve essere perlomeno considerato parte chi ha il
diritto di ricorrere contro la decisione che l'autorità emetterà a conclusione
del procedimento amministrativo stesso. Per la determinazione della qualità di
parte assume dunque un ruolo decisivo la definizione della legittimazione a
ricorrere (
André Grisel
, Traité de
droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 838 segg.):
presupposto che, nell'ordinamento procedurale amministrativo generale ticinese,
è regolamentato all'art. 43 LPamm, giusta il quale hanno qualità per interporre
ricorso le persone o gli enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi
interessi dalla decisione impugnata.
3.2. La
procedura disciplinare è volta a verificare l'atteggiamento tenuto da un dipendente
onde prevenire un'eventuale violazione dei doveri di servizio e quindi il malfunzionamento
di un organo dello Stato. Per prassi costante, essa è volta essenzialmente alla
tutela dell'interesse pubblico, garantendo l'ordine e la vigilanza sull'amministrazione
(STF 2P.103/2002 del 31 maggio 2002 consid. 2.2). Non mira a risolvere
conflitti di natura privata, né a dare soddisfazione alle persone lese dal
comportamento che tale procedura intende reprimere (
Thierry Tanquerel
, Les tiers dans les procédures
disciplinaires, in: Les tiers dans la procédure administrative,
Tanquerel/Bellanger, Genève/Zurich/Bâle 2004, pag. 99). Il risultato caratteristico
di una procedura disciplinare consiste nella pronuncia di una sanzione,
rispettivamente nella rinuncia ad una tale misura se l'istruttoria consente di
concludere che la stessa non si giustifica. Gli eventuali provvedimenti
disciplinari hanno per scopo di assicurare il buon funzionamento delle
istituzioni pubbliche, rendendole degne della fiducia delle autorità e del
pubblico (
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 1059). In questo
senso, essi non servono direttamente a ristabilire una situazione conforme al
diritto, anche se questo può, a volte, essere uno dei suoi effetti accessori, né
a sopprimere i pregiudizi che il comportamento criticato potrebbe aver
provocato a terze persone (
Tanquerel
,
op. cit., pag. 101; cfr. STF 2P.308/2000 del 5 marzo 2001 consid. 2c; 2P.103/2002
del 31 maggio 2002 consid. 2.2). Nell'ambito di un procedimento disciplinare, la
qualità di parte deve essere riconosciuta, in primo luogo, alla persona contro
la quale la procedura è diretta, destinataria, all'occorrenza, della sanzione
disciplinare. Dal canto suo, l'autorità che conduce l'inchiesta e che quindi agisce
quale autorità decidente, acquisirà la qualità di parte a tutti gli effetti
nell'ambito dell'eventuale, successiva, procedura di ricorso (
Tanquerel
, op. cit., pag. 105).
3.3. In concreto, l'apertura dell'inchiesta disciplinare nei
confronti di CO 1 è avvenuta a seguito della segnalazione/denuncia dei qui
ricorrenti. Dalle tavole processuali emerge che la Commissione d'inchiesta, nel
verbale stilato in occasione dell'udienza istruttoria del 2 dicembre 2010, ha esplicitato la propria intenzione di procedere dapprima all'audizione delle
"parti
principali"
, segnatamente di CO 1, RI 1 e RI 2. Le successive
audizioni testimoniali, come si evince dalla documentazione agli atti, sono
avvenute in presenza, oltre che del denunciato CO 1 e del suo patrocinatore, anche
dei suoi subalterni RI 2 e RI 1, rispettivamente del loro legale. In buona
sostanza, i due denuncianti sono stati coinvolti direttamente nell'ambito di
una prima fase della procedura preliminare, tant'è che hanno avuto accesso agli
atti, ricevuto tutti i verbali di interrogatorio, potuto formulare richieste di
prova complementare e partecipare attivamente all'interrogatorio di tutti i
testi.
Ciononostante,
è indubbio che a RI 1 e RI 2 non spetti il ruolo di parte nella procedura disciplinare
aperta nei confronti del CO 1. Il procedimento disciplinare, per sua natura
intrinseca, concerne soltanto l'autorità e la persona contro la quale è
diretto; il denunciante non è toccato dai relativi provvedimenti presi
dall'autorità in misura maggiore di qualsiasi altro amministrato (STF
2P.308/2000 del 5 marzo 2001 consid. 2b/c). Il semplice interesse dei
denuncianti ad ottenere una sorta di appagamento morale dall'eventuale sanzione
adottata nei confronti della persona da loro denunciata, rispettivamente la
loro eventuale intenzione di avvalersi del risultato della procedura
amministrativa per eventuali fini di altra natura, segnatamente per utilizzarlo
in una procedura civile o penale, non porta gli stessi a poter vantare il diritto
di parte (
Tanquerel
, op. cit.,
pag. 106). Non si vede in effetti in cosa la loro situazione giuridica possa
essere influenzata dal fatto che una sanzione venga pronunciata o meno al termine
della procedura amministrativa, e questo anche nella misura in cui essi dovessero
essere (stati) lesi personalmente dal comportamento che ne ha giustificato
l'apertura. Ne consegue che i denuncianti non possono invocare un interesse
giuridico a partecipare alla procedura o a ricorrere contro la decisione che
verrà emanata al termine della stessa. L'opinione espressa dal Consiglio di
Stato è del tutto sostenibile e non presta il fianco a critiche, tant'è che
corrisponde alla giurisprudenza del Tribunale federale. Come già precisato
dall'Alta Corte federale, una procedura disciplinare è volta essenzialmente a
tutelare l'interesse pubblico, garantendo l'ordine e la vigilanza
sull'amministrazione; la denuncia di circostanze che giustificherebbero un
intervento non basta a conferire qualità di parte a chi la sporge (vedi anche
DTF 102 Ib 81 consid. 3; Rep. 1981 pag. 21 consid. 2). Scopo di una denuncia è
infatti l'adozione di sanzioni nei confronti di chi viene denunciato; essa non
mira alla soppressione dei pregiudizi subiti dai denuncianti, che sono le conseguenze
del comportamento criticato (STF 2P.308/2000 del 5 marzo 2001 consid. 2c). Ne deriva
che i ricorrenti, quali denuncianti, non sono lesi nei loro interessi giuridicamente
protetti dall'eventuale decisione presa al termine della procedura amministrativa
e non saranno neppure legittimati a proporre un eventuale ricorso di diritto
pubblico contro una decisione emanata nel quadro di un procedimento disciplinare
(cfr. DTF 109 Ia 251, 106 Ia 237, 94 I 67), sia essa di non entrata in materia,
di sospensione della procedura, od ancora di assoluzione (DTF 94 I 67).
3.4. Anche
volendo applicare il principio dell'interesse legittimo (degno di protezione)
evocato dall'art. 43 LPamm, più ampio rispetto a quello giuridico e
generalmente ammesso quale requisito per avere la qualità di parte
(Borghi/Corti
, op. cit., n. 2 ad art.
43), i ricorrenti non ne trarrebbero giovamento alcuno. La giurisprudenza è infatti
giunta alla medesima conclusione (cfr. consid. 3.3), esaminando la questione in
relazione alla qualità per ricorrere. Alla stessa stregua, i denuncianti
direttamente lesi dal comportamento criticato non possono fare valere un interesse
degno di protezione in grado di conferire loro la qualità per ricorrere; non è
infatti la conseguenza del comportamento denunciato, ma quella della decisione che
verrà emessa al termine della procedura disciplinare, ad essere determinante
per decidere se ai denuncianti può essere riconosciuto un interesse degno di
protezione. In altri termini, allo stadio preliminare, occorre anzitutto
verificare se i denuncianti potrebbero essere toccati direttamente dalla
sanzione o dall'assenza di sanzione che pone fine a questa procedura e non se
gli stessi sono stati toccati direttamente dagli atti rimproverati a colui che
è minacciato di incorrere in una sanzione (
Tanquerel
,
op. cit., pag. 108). A mente dello scrivente Tribunale, i soli effetti che la
decisione presa al termine della procedura disciplinare potrà avere sui
denuncianti, nel caso dell'adozione di una sanzione, saranno la soddisfazione
morale di vedere CO 1 sanzionato e la possibilità di approfittare dell'esito
dell'inchiesta nell'ambito di un'eventuale procedura civile o di quella penale,
peraltro tuttora pendente. Nel primo caso, alla lesione manca un carattere
concreto affinché i denuncianti possano essere considerati come direttamente
toccati nel loro interesse degno di protezione. Nel secondo caso, fa invece difetto
il carattere diretto della lesione. È dunque a giusta ragione che la
giurisprudenza non ammette la qualità di ricorrere dei denuncianti anche nella
misura in cui questi dovessero prevalersi, come nel caso che qui ci occupa, di
un interesse degno di protezione (cfr. DTF 129 II 297, 120 Ib 351).
Pertanto, sia volendo applicare il principio dell'interesse
giuridico, che quello dell'interesse degno di protezione, ai ricorrenti RI 1 e RI
2 non può essere riconosciuta la qualità di parte.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso,
nella misura in
cui è ricevibile, deve dunque essere respinto e la decisione governativa
confermata
. L'emanazione del presente giudizio
rende superflua l'evasione della domanda superprovvisionale e provvisionale
volta a concedere effetto sospensivo al gravame.
La tassa di giustizia e
le spese sono poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 LPamm), con
l'ulteriore obbligo di versare al resistente, patrocinato da un avvocato
iscritto nell'apposito registro, congrue ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti in
solido. I ricorrenti rifonderanno a CO 1 fr. 800.-
o
gnuno a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria