ti_gerichte · 52.2024.135 · 2024-03-27 · it
Commessa pubblica. Esclusione e annullamento del concorso

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.08.2024 52.2024.135
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.08.2024 52.2024.135
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.08.2024 52.2024.135

Incarto n.
52.2024.135
Lugano
5
agosto 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso dell'8 aprile
2024 di
RI
1
RI
2
RI
3
RI
4
RI
5
che
compongono il Consorzio L__________
,
patrocinati
da:   PA 1
contro
la decisione del 27 marzo 2024 (n. 1527) del
Consiglio di Stato che ha annullato il concorso pubblico per l'aggiudicazione
delle prestazioni di progettazione esecutiva della rete
tramviaria-ferroviaria del Luganese, previa esclusione di tutte le offerte;
ritenuto,
in
fatto
A.
Dopo l'annullamento di
un primo bando di concorso da parte del Tribunale cantonale amministrativo
(cfr. STA 52.2021.127 e STA 52.2021.170/192, entrambe del 16 luglio 2021), il
17 settembre 2021 la Repubblica e Cantone Ticino, per il tramite della Divisione
delle costruzioni, ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP;
RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le
prestazioni di progettazione esecutiva della rete tramviaria-ferroviaria del
Luganese, tappa prioritaria (FU n. 167 del 17 settembre 2021 pag. 7 segg.).
Le condizioni
d'appalto stabilivano criteri di idoneità in capo allo studio capofila, allo
studio responsabile della tecnica ferroviaria nel settore tracciato e binari
(FER) nonché allo studio responsabile del genio civile nel ramo sotterraneo e
galleria (GCG). Erano inoltre imposti criteri di idoneità in capo alle persone
chiave e agli specialisti (condizioni d'appalto, punto 3.1). Per quanto qui
interessa, in relazione alla figura dell'architetto, il bando prevedeva quanto
segue:
CI 3.2.4
Architetto (AR)
Generale
:
L'AR
non può
essere titolare o dipendente né
dello studio Capofila né di uno degli studi responsabili (FER, GCG, GCS, GCI
e GCE).
Requisiti
:
-
Formazione: Master of Science o
Bachelor in architettura (ETH, SUP o equivalente).
-
Esperienza professionale: min.
10 anni.
Competenze specifiche
:
Una referenza riguardante la progettazione di un
edificio industriale o artigianale simile all'officina FLP in oggetto, con le
seguenti caratteristiche:
-
Completato negli ultimi 20 anni
o in fase di collaudo.
-
Importo complessivo, esclusa la
sistemazione esterna, ≥ 5 mio CHF
-
Fasi SIA svolte: 41 e 51.
-
Funzione assunta: architetto
progettista.
Le regole di gara,
al
fine di agevolare la comprensione dei concorrenti sul giudizio delle referenze
,
riportavano
le seguenti definizioni che, indipendentemente dal significato
che potrebbe essere dato da un vocabolario e/o da eventuali possibili precedenti
di giurisprudenza, i Mandanti intendono adottare, con la dovuta flessibilità,
per l'idoneità
(condizioni di gara, pag. 18, punto n. 3.4)
.
Oggetto
analogo
Dello stesso tipo e dello stesso ordine di grandezza
(praticamente uguale).
Se l'oggetto dato è una passerella pedonale con una
luce di 80 m, "analogo" significa: passerella pedonale (non ponte
carrozzabile) con una luce di almeno 50 m. Anche i materiali e il sistema
statico devono corrispondere.
Oggetto
simile
Dello stesso tipo ma con diversità di grandezza e/o
materiale, ecc. (è diverso ma ci assomiglia).
Se l'oggetto dato è una passerella pedonale con una
luce di 80 m, "simile" può essere per esempio un ponte, un
cavalcavia o un sottopasso.
Oggetto
paragonabile
È un'altra cosa, ma che presenta caratteristiche e
problematiche similari, dalle quali si potrebbe desumere una sufficiente
capacità dell'autore per realizzare anche l'oggetto dato, (un po' ci
assomiglia; se ha fatto bene quello, dovrebbe riuscire a risolvere anche
questo).
Se l'oggetto dato è una passerella, potrebbe essere
per esempio una soletta di una palestra con luce notevole o la copertura di
uno stadio, oggetti anche molto diversi ma la cui complessità riprende in
parte i temi dati. In considerazione dell'ampio spettro di possibilità è
necessario definire oggetti paragonabili soprattutto le opere di
architettura, raramente analoghe o simili per referenze come quelle del
presente contesto.
Oggetto di
importo
superiore o uguale a CHF .....
Si intende il costo dell'opera (Baukosten) di tutte
le parti progettate e realizzate dall'ingegnere.
Se l'oggetto dato è una passerella, l'importo
comprende oltre al corpo del manufatto anche le fondazioni, gli ancoraggi, le
rampe di accesso e i raccordi ai percorsi esistenti. Sono esclusi IVA,
espropri, imprevisti e onorari.
B.
Entro il termine prestabilito sono giunte al
committente quattro offerte di altrettanti Consorzi, di importi compresi tra fr.
17'662'800.- e fr. 23'014'933.71. La valutazione delle offerte operata dal committente
ha condotto alla seguente classifica:
1.
C__________                           fr.
17'662'800.-              520.55 punti
2.
L__________                            fr.
20'759'349.14            513.50 punti
3.
__________                              fr.
19'828'829.55            477.65 punti
4.
__________                              fr.
23'014'933.71            416.30 punti
Il committente ha
quindi deliberato la commessa al Consorzio C__________, formato da __________, __________,
__________, __________, __________, __________, __________ e __________.
C.
a. Con decisione del
10 ottobre 2022 (inc. 52.2022.116), il Tribunale cantonale amministrativo ha
parzialmente accolto il ricorso interposto dal Consorzio L__________, formato
dalle ditte RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5, annullando la delibera, siccome il
committente avrebbe dovuto escludere dalla gara il Consorzio aggiudicatario, e
rinviando gli atti al committente per nuova decisione. Più precisamente, il
Tribunale ha invitato il committente a esprimersi con adeguata motivazione,
previa assunzione delle eventuali informazioni mancanti, in relazione alla verifica
delle referenze addotta dal Consorzio ricorrente per lo specialista degli
impianti di sicurezza e per l'architetto.
b. Contro tale decisione, i membri del Consorzio C__________ sono insorti
dinanzi al Tribunale federale, che ha dichiarato inammissibile il ricorso in
materia di diritto pubblico e respinto, nella misura della sua ricevibilità, il
ricorso sussidiario in materia costituzionale (STF 2C_913/2022 del 3 agosto
2023).
D.
Frattanto, il
committente ha esperito gli accertamenti necessari alla valutazione dell'offerta
del Consorzio L__________, raccogliendo informazioni direttamente da
quest'ultimo.
E.
Con decisione del 27
marzo 2024 il Consiglio di Stato ha escluso tutte le offerte rimaste in gara,
tra cui quella del Consorzio L__________, in quanto nessun concorrente ha
presentato una referenza valida a dimostrazione dell'idoneità dell'architetto. Per
quanto attiene al predetto Consorzio, la referenza (fabbricato viaggiatori
della stazione FFS di __________) non costituirebbe un edificio industriale o
artigianale come richiesto dal bando di concorso. Nemmeno potrebbe essere
definito un oggetto simile o dello stesso tipo dell'officina Ferrovie Luganesi
SA (FLP). Il committente ha quindi annullato il concorso: oltre a non essere
valide per il predetto motivo, le offerte sarebbero in ogni caso scadute,
essendo trascorso il termine di sei mesi dalla data fissata per la loro
presentazione e non essendo stata concordata alcuna estensione del periodo di
validità. Inoltre, il Cantone, che in un primo tempo si era impegnato a gestire
il progetto sulla base di un accordo con le FLP, non è più committente
dell'opera: la conduzione e la responsabilità del progetto è ormai passata a
una società costruttrice (Rete Tram-treno del Luganese SA; RTTL SA), costituita
da FLP su richiesta dell'Ufficio federale dei trasporti. La Repubblica e
Cantone Ticino non ha pertanto più titolo per aggiudicare la commessa. Tocca ora
a RTTL SA indire le necessarie procedure di concorso.
F.
Contro la
predetta decisione insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo le
ditte formanti il Consorzio L__________, chiedendone la modifica nel senso che
l'offerta è valida e rimane in gara, il concorso non è annullato e la commessa
deliberata in proprio favore. In via subordinata, domanda il rinvio degli atti
al Consiglio di Stato per nuova decisione. Il tutto previo conferimento
dell'effetto sospensivo al ricorso. Il predetto Consorzio contesta innanzitutto
la propria esclusione dalla gara: la referenza presentata per dimostrare
l'idoneità dell'architetto sarebbe conforme alle esigenze del bando. Avversa
poi i motivi posti a fondamento dell'annullamento del concorso: appellarsi alla
scadenza delle offerte sarebbe contrario al principio della buona fede, siccome
il committente avrebbe potuto concordarne il prolungamento con i concorrenti,
in fase di nuova verifica delle offerte. Sostiene infine che nulla impedirebbe
al Governo cantonale di procedere, a questo stadio del concorso, con la
delibera, indipendentemente dalle comunicazioni dell'Ufficio federale dei
trasporti.
G.
All'accoglimento del
gravame si oppone il committente. Esso ribadisce che l'offerta del Consorzio
ricorrente è stata a ragione esclusa, per inidoneità. Il progetto addotto quale
referenza in relazione al ruolo dell'architetto non presenterebbe infatti alcun
elemento di similitudine con l'officina FLP riguardo a carattere, destinazione
e tipologia dell'edificio (industriale o artigianale). Né sarebbero rilevabili
altri elementi caratterizzanti un'infrastruttura ferro/tranviaria simile a
quella di riferimento, ovvero direttamente interconnessa con binari e adibita
alla manutenzione, riparazione e pulizia dei convogli. L'ente appaltante
precisa i contorni che hanno condotto alla costituzione della RTTL SA, in
particolare le condizioni imposte dall'Ufficio federale dei trasporti
nell'ambito delle sue attribuzioni derivanti dal finanziamento della
Confederazione di parte dell'opera. Il passaggio di competenze alla predetta
società, soggiunge il committente, costituisce senz'altro un motivo sufficiente
per interrompere la procedura, atteso che il Cantone non ha più né il diritto
né i mezzi finanziari per commissionare, gestire e pagare la progettazione
esecutiva dell'opera.
H.
Invitata a esprimersi
sul ricorso, la RTTL SA non prende posizione, ritenendosi estranea alla
procedura. Precisa che assumerà il ruolo di committente della progettazione
d'appalto ed esecutiva dell'opera, senza riprendere i contenuti del bando e le
condizioni del concorso a suo tempo pubblicato, che neppure le sono noti.
I.
L'Ufficio
di vigilanza sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non
formula osservazioni.
J.
Nei successivi
allegati scritti, il Consorzio ricorrente e l'ente appaltante confermano le
proprie tesi, con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in
seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510).
In quanto partecipanti
al concorso, riunite in consorzio, le ricorrenti sono senz'altro legittimate a
contestare la propria esclusione dalla procedura di aggiudicazione (art. 15
cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). L'abilitazione a impugnare l'annullamento
del concorso potrà invece essere riconosciuta solo in caso di accoglimento
delle censure rivolte contro l'estromissione del Consorzio dalla gara (cfr. STA
52.2016.330 del 9 novembre 2016 consid. 1). Il gravame, tempestivo (art. 15
cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza ulteriori accertamenti (art. 25
cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal
committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie
scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.
2.
Il Consorzio
contesta l'estromissione della propria offerta, ritenendo che la referenza
presentata a dimostrazione dell'idoneità dell'architetto risponda ai criteri
stabiliti dal bando.
2.1. L'ente appaltante ha in un primo tempo ammesso l'idoneità del Consorzio a
concorrere ritenendo valida, tra le altre, la referenza presentata per la
figura dell'architetto. Nell'ambito del ricorso interposto contro
l'aggiudicazione al Consorzio C__________, il Tribunale, dopo aver sancito
l'esclusione di quest'ultimo, ha verificato se la commessa potesse essere
assegnata al ricorrente. La Corte ha quindi esaminato, tra le altre, la censura
del Consorzio C__________ rivolta, per l'appunto, contro la referenza
dell'architetto addotta dall'insorgente (STA 52.2022.116 del 10 ottobre 2022 consid.
13). Il Tribunale è giunto alla conclusione che dalla documentazione relativa
al concorso non era possibile dedurre quali riflessioni avessero condotto la
committenza a ritenere idonea la predetta referenza. Le stringate informazioni
concernenti la verifica operata dall'ente appaltante non permettevano infatti
di desumere quali elementi fossero stati presi in considerazione per ammettere
la conformità della referenza ai presupposti del bando, in particolare la
similitudine con l'officina FLP. Non essendo in grado di verificare se la
stazione appaltante avesse esercitato correttamente il proprio potere di
apprezzamento, la Corte le ha rinviato gli atti per nuova decisione,
invitandola a chinarsi nuovamente sulla referenza e a fornire un'adeguata
motivazione delle proprie conclusioni.
2.2. Con la decisione
impugnata, il committente, dopo aver raccolto maggiori informazioni presso il
ricorrente, ha stabilito che l'oggetto di referenza, ossia il fabbricato
viaggiatori della stazione FFS di __________ non costituisce un edificio
industriale o artigianale. Inoltre, l'opera non corrisponderebbe a un oggetto
simile all'officina FLP.
Il Governo ha ripreso
la descrizione, fornita dal Consorzio, della struttura della stazione di __________
FFS, che si sviluppa su 6 livelli:
·
interrato: locali tecnici
destinati alla tecnica ferroviaria, ovvero:
-
locale impianti per
l'alimentazione della linea di contatto e motorizzazione scambi
-
locale per gli impianti di
sicurezza
-
fosse tecniche/di ispezione dei
montacarichi
-
centrale di allarme incendio,
controllo accessi, illuminazione d'emergenza
-
centrale termica
-
ulteriori locali di servizio
·
piano terra:
-
binari di stazione con servizi
tecnici (il rifacimento completo del binario n. 1 è stato eseguito in
coordinazione con il progetto di referenza presentato)
-
servizi tecnici e logistica di
stazione
-
impianti di accesso ai treni
-
infrastrutture di copertura (tali
elementi hanno richiesto una particolare interazione tra il progetto
architettonico e il Servizi Binario di FFS SA)
·
piano primo (e superiori): uffici
amministrativi su 4 livelli a disposizione di:
-
Centrale per le telecomunicazioni
di FFS SA - Divisione Infrastruttura, Esercizio
-
FFS SA - Divisione passeggeri
(postazioni di lavoro, sale riunioni, locale pausa/cucina, spogliatoi, locali
tecnici diversi per l'operatività dei servizi IT di biglietteria)
-
Polizia ferroviaria (postazioni di
lavoro, sale riunioni, celle di fermo altamente sorvegliate)
-
AFD - Amministrazione federale
delle dogane (postazioni di lavoro, sale riunioni e magazzini).
Il committente ha
concluso che tale edificio non può essere considerato industriale o artigianale
simile a un'officina per la manutenzione e riparazione di materiale rotabile quale
è l'officina FLP. Secondo l'ente appaltante, il fabbricato viaggiatori non configura
un'opera dello stesso tipo nemmeno riguardo a installazioni, macchinari,
lavorazione, ecc. Mancherebbe inoltre un'interconnessione di binari per
l'entrata e l'uscita di veicoli ferro-tranviari all'interno dello stabile.
2.3. Come giustamente rileva l'ente appaltante, le disposizioni del bando erano
chiare in merito alla necessità che la referenza presentata dall'architetto
dovesse consistere nella progettazione di un edificio industriale o
artigianale. L'oggetto della referenza doveva inoltre essere simile
all'officina FLP. Per simile occorre intendere
dello stesso tipo ma con
diversità di grandezza e/o materiale, ecc. (è diverso ma ci assomiglia
;
cfr.
supra
, consid. A)
.
Le regole di gara sono chiare e non si
prestano alle interpretazioni del ricorrente. Condizioni imprescindibili per
l'ammissione della referenza erano, tra le altre, la natura industriale o
artigianale dello stabile progettato da un lato e, dall'altro lato, la
similitudine con l'officina FLP.
2.4. L'officina FLP sarà
adibita alla manutenzione interna ed esterna dei nuovi veicoli. Nello stesso
edificio saranno collocati anche nuovi uffici, nonché la centrale operativa e
di controllo della nuova rete tram-treno. All'interno del fabbricato sono state
definite le seguenti aree funzionali:
-
area lavaggio e manutenzione
carrozzeria;
-
area revisione e manutenzione;
-
area riparazione e manutenzione;
-
area officina;
-
area magazzini/uffici
amministrativi.
Il progetto prevede la
costruzione di un piano interrato, destinato alle fosse di lavoro e alla
movimentazione delle infrastrutture tecniche, e di quattro piani fuori terra;
il pianterreno sarà adibito alla manutenzione dei convogli, alla logistica e ai
servizi, e i piani superiori riservati a magazzini, spogliatoi, mensa, uffici
amministrativi e locali tecnici (cfr. relazione tecnica e architettonica
dell'officina FLP, doc. M, pag. 15 e 21 segg.). L'officina deve essere dotata
di attrezzature specifiche: un impianto di lavaggio di treni e tram, un lift
per estrazione carrello, ossia un sistema di abbassamento allo scopo di
smontare i carrelli dei veicoli, una passerella di lavoro sopraelevata per
permettere agli operai la manutenzione del tetto dei convogli, un sistema per
il sollevamento di treni e tram e uno per il sollevamento dei carrelli.
2.5. Il committente,
dopo approfondimenti, ha giudicato la referenza presentata dal Consorzio non
conforme alle disposizioni di gara, pur avendola ammessa in un primo tempo.
La committenza ritiene innanzitutto che non si tratti di un edificio industriale
o artigianale.
Come evidenzia l'ente appaltante, secondo giurisprudenza,
a
rtigianali
sono per principio considerate le attività volte a produrre beni
relativamente individualizzati, in quantitativi ridotti e con un
limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera
.
Industriali
sono invece considerate, in generale, le attività produttive
che fanno capo a impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare
beni o materie prime su vasta scala e secondo procedimenti standardizzati e ripetitivi
(STA 52.2019.250 del 23 dicembre 2020 consid. con riferimenti). Non portano a
diversa conclusione le norme tecniche richiamate dal ricorrente.
Lo stabile oggetto di referenza è destinato ai servizi dell'utenza ferroviaria.
Esso comprende pure uffici e locali tecnici, ma non è adibito ad alcuna
attività artigianale o industriale. Difficile pure ravvisare una similitudine
sufficiente con l'officina FLP, destinata principalmente alla manutenzione dei
convogli, attività che necessita di spazi, macchinari e struttura appropriati.
Benché inserito nel contesto ferroviario, il fabbricato viaggiatori della
stazione di __________ non presenta caratteristiche simili al progetto ai sensi
delle disposizioni di gara. La conclusione a cui è giunto l'ente appaltante non
lede pertanto il diritto.
3.
Escluso a
ragione dalla gara, il Consorzio non è legittimato a contestare l'annullamento
del concorso. Si rileva in ogni caso quanto segue.
3.1. Secondo l'art. 13
lett. i CIAP, le disposizioni cantonali d'esecuzione garantiscono la
limitazione dell'interruzione e della ripetizione della procedura di
aggiudicazione per gravi motivi. In questo ordine di idee, l
'art. 55 RLCPubb/CIAP
permette al committente di
interrompere la
procedura di aggiudicazione in presenza di motivi sufficienti, in particolare
se, alternativamente
: (a)
non
realizza il progetto, (b) nessuna offerta adempie i criteri tecnici e le altre
esigenze fissati nei documenti di gara, (c) si prevedono offerte più favorevoli
a seguito della modifica delle condizioni quadro, (d) le offerte presentate non
sono economicamente sostenibili oppure superano il preventivo di riferimento
annunciato nel bando o, per gli enti pubblici, i crediti allocati, (e) esistono
indizi sufficienti di accordi in materia di concorrenza tra gli offerenti, (f)
si rende necessaria una modifica sostanziale delle prestazioni richieste.
Suscettibili di giustificare una rinuncia all'aggiudicazione, in via
eccezionale, sono in definitiva tutte quelle circostanze che, valutate dal
profilo degli scopi perseguiti dalla legislazione sulle commesse pubbliche,
permettono di considerare un'interruzione della procedura compatibile con gli
obblighi, segnatamente quelli derivanti dal principio della buona fede, che
l'apertura del concorso ingenera in capo al
committente
nell'ambito dei rapporti precontrattuali, così come dai principi generali
applicabili alle commesse pubbliche, in particolare dal divieto di
discriminazione dei concorrenti (STA 52.2021.319 del 13 ottobre 2021 consid. 2,
52.2019.642 del 24 aprile 2020 consid. 2, 52.2012.489 del 1° marzo 2013 pubbl.
in RtiD II-2013 n. 20 consid. 3.1, 52.2009.13 del 16 marzo 2009 consid. 2.1).
La giurisprudenza federale, dal canto suo, ritiene che il committente possa
interrompere la procedura di aggiudicazione se il provvedimento è giustificato
da motivi oggettivi e non mira a discriminare deliberatamente taluni
concorrenti; la loro prevedibilità non è di alcun rilievo (DTF 141 II 353
consid. 6.1 e 6.4, 134 II 193 consid. 2.3; STA 52.2012.489 citata consid. 3.2;
Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/
Evelyne Clerc
, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrecht, III ed.,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, n. 820;
Martin
Beyeler
, Ueberlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren, in: AJP/PJA
7/2005, pag. 784 e segg.). A differenza della rinuncia definitiva a eseguire
l'opera o a procurarsi una determinata prestazione, l'interruzione della gara
al fine di ripeterla va ammessa con cautela, poiché l'apertura delle offerte
porta a conoscenza dei partecipanti una serie di fatti che possono alterare il
gioco della concorrenza nel caso
di una nuova procedura (RDAT 2003-II n.
32; STA 52.2008.45 del 3 marzo 2008 consid. 2.2 con riferimenti).
3.2
. Dall'elenco esemplificativo dei motivi di interruzione citati
all'art. 55 RLCPubb/CIAP discende dunque che solo a titolo eccezionale il
committente può interrompere la procedura, misura che appare dunque come
ultima
ratio
. Questo approccio restrittivo trova il suo fondamento nel fatto che
quando mette in atto una procedura concorsuale, la stazione appaltante deve
assicurare a ogni concorrente una possibilità concreta di conseguire la
commessa in funzione delle esigenze poste. Ciò che evidentemente viene a
mancare se il committente interrompe o annulla la gara. Certo, nel caso in cui
il committente intenda ripresentare il concorso, i concorrenti potranno
nuovamente inoltrare la loro offerta, ma questo modo di procedere potrebbe
apparire problematico nella misura in cui, a prescindere dai costi
supplementari generati a tutte le parti coinvolte, le possibilità di
attribuzione della commessa potrebbero, in determinate circostanze, diminuire
se il numero dei concorrenti fosse più elevato o in presenza di accresciute
esigenze di gara.
Aggiungasi inoltre che la ripetizione della procedura
potrebbe avverarsi contraria anche all'obiettivo della libera concorrenza,
segnatamente perché i concorrenti avranno già potuto (perlomeno parzialmente)
avere accesso alle prime offerte inoltrate dagli altri partecipanti al
concorso. L'interruzione abusiva della procedura deve quindi essere evitata
(DTF 141 II 353 consid. 6.1). Va inoltre osservato che la semplice aspettativa
di offerte più vantaggiose non è di per sé atta a giustificare l'annullamento e
la ripetizione della gara. Un simile modo di procedere sarebbe contrario al
principio della buona fede, poiché dopo l'apertura delle offerte qualsiasi
ripetizione della procedura di aggiudicazione è quantomeno potenzialmente in
grado di procurare al committente offerte più vantaggiose.
3.3. Il committente ha annullato il concorso per tre ordini di motivi.
Innanzitutto per mancanza di offerte valide, secondariamente perché le stesse
offerte sarebbero ormai scadute e, infine, siccome la responsabilità del
progetto è passata in mano alla RTTL SA.
3.4. Come sopra esposto, l'offerta del ricorrente è stata esclusa a giusto
titolo. Esso non sostiene che le altre offerte, parimenti estromesse dalla
gara, dovessero essere ritenute valide. Di conseguenza, è dato un evidente
motivo di annullamento del concorso. L'interruzione della procedura è in ogni
caso giustificata anche per un'altra ragione.
Dalla documentazione agli atti risulta che l'opera è in parte finanziata dalla
Confederazione, la quale ha concluso con la FLP, società costruttrice, una
convenzione di attuazione ai sensi degli art. 48e seg. della legge sulle
ferrovie del 20 dicembre 1957 (LFerr; RS 742.101). Nel settembre 2023,
l'Ufficio federale dei trasporti ha verificato se la FLP fosse in grado di
assumersi la responsabilità del progetto in qualità di costruttrice, giungendo
alla conclusione che essa non disponeva delle risorse e competenze
specialistiche necessarie. L'autorità ha pure rilevato che l'intenzione della
FLP di trasferire al Cantone, mediante convenzione, la responsabilità per
quanto possibile totale per l'attuazione dell'intero progetto era in contrasto
con gli art. 48e e 48f LFerr, in combinato disposto con l'art. 33 dell'ordinanza
sulle concessioni, sulla pianificazione e sul finanziamento dell'infrastruttura
ferroviaria del 14 ottobre 2015 (OCPF; RS 742.120). Infatti, la responsabilità
globale nei confronti della Confederazione avrebbe dovuto restare in capo alla
FLP, in qualità di impresa ferroviaria concessionaria. Una simile delega, ha
soggiunto il predetto Ufficio, avrebbe comportato un problematico accumulo di
ruoli per il Cantone, contemporaneamente responsabile globale, committente e
appaltatore generale. Esso ha pertanto raccomandato alla FLP di valutare forme
di collaborazione alternative con lo Stato, così da rispettare le prescrizioni
legali, ad esempio fondare una società costruttrice comune incaricata di
concludere la convenzione di attuazione con la Confederazione al posto della
FLP e di assumersi formalmente la responsabilità globale del progetto (cfr.
rapporto di verifica della Revisione UFT prodotto dal ricorrente sub doc. N).
Conformandosi a tali indicazioni, la FLP ha costituito la RTTL SA, avente quale
scopo la progettazione e la costruzione della rete Tram-treno del Luganese. È
stata pure annullata la convenzione tra la FLP e il Cantone. In queste
circostanze, la decisione di annullare il concorso appare fondata su un motivo
oggettivo che consiste, di fatto, nell'abbandono del progetto. Tanto più che la
RTTL SA ha espressamente indicato che assumendosi la responsabilità dello
stesso intende impostare il bando di concorso
ex novo
, a seconda delle
proprie esigenze.
Già per questi motivi,
l'annullamento del concorso è sostenibile, senza che occorra esaminare se le
offerte fossero scadute.
4.
Il ricorso va
quindi respinto nella misura della sua ricevibilità.
5.
L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare formulata
dall'insorgente.
6.
La tassa di
giustizia è posta a carico delle ditte formanti il Consorzio ricorrente,
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 10'000.-, già anticipata dai membri del Consorzio, rimane a
loro carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera