ti_gerichte · 90.1995.136 · 1996-08-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 30.08.1996 90.1995.136
Tessin Tribunale della pianificazione 30.08.1996 90.1995.136
Ticino Tribunale della pianificazione 30.08.1996 90.1995.136

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00136
Lugano
30 agosto 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
14 settembre 1995
di
Comune di __________
rappr. dal __________, __________
,
rappr. da: avv. __________,
__________,
contro
la
risoluzione n. __________ del 19 luglio 1995 del Consiglio di Stato, che,
accogliendo il ricorso 8 febbraio 1995 di __________ e __________, nega la
sua approvazione alla variante di PR adottata dal Consiglio comunale il
23.11.1994;
vista la
risposta 12 dicembre 1995 del Consiglio di Stato,
viste
le osservazioni 11 dicembre 1995 di __________ e __________                                                      __________,
rappr. dall’Avv. __________,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________ e
__________ sono proprietari del fondo n. __________ RFP di __________. Il PR
adottato nel 1986 ha attribuito il sedime alla zona edificabile R2. I
confinanti mappali n. __________, __________, __________ e __________ RFD, di
proprietà comunale, fanno invece parte della zona AP/EP destinata alla
realizzazione del nuovo centro scolastico comunale.
b
.   Nel marzo 1990 i
sigg. __________ hanno inoltrato al Municipio di __________ una domanda di
costruzione di una casa monofamigliare; la domanda é però stata sospesa ex. art
50 LE (1973), dal momento che si presentava in contrasto con uno studio pianificatorio
in atto che estendeva la zona AP/EP alla particella n. __________.
c
.   Contro questa
variante di PR, adottata dal Consiglio di Stato il 10 novembre 1992, i coniugi
__________ sono insorti una prima volta innanzi al TPT, postulandone
l’annullamento e la riattribuzione del fondo alla zona R2. Il loro ricorso é
stato accolto da codesto Tribunale con sentenza del 28 gennaio 1994.
d
.   In seguito a questa
decisione, e preso atto dei motivi citati nella sentenza, il municipio di __________
ha proceduto all’allestimento di una nuova variante, del tutto identica alla
precedente, corredata da uno studio pianificatorio volto a dimostrare la
necessità di destinare il fondo dei sigg. __________ alla zona AP/EP.
e
.   Chiamato a
pronunciarsi sulla domanda di costruzione pendente da oramai 4 anni, il 29
marzo 1994 Municipio di __________ ha nuovamente sospeso l’esame della stessa
ex. art. 65 LALPT.
Tale provvedimento é però
stato impugnato dai sigg. __________ innanzi al Consiglio di Stato, il quale,
in accoglimento delle tesi ricorsuali, ha dichiarato l’annullamento dello
stesso ordinando al Comune di statuire senza indugi sulla domanda di
costruzione in base al diritto vigente al momento della scadenza del blocco
edilizio (22 gennaio 1993).
La decisione governativa é
stata in seguito confermata anche dal Tribunale amministrativo (20 settembre
1994), al quale si era rivolto il Municipio di __________.
f.
La variante di PR
in oggetto é stata adottata dal Consiglio comunale di __________ il 23 novembre
1994. __________ e __________ hanno contestato questa scelta pianificatoria
innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio del loro fondo dalla zona
AP/EP e il reinserimento in zona R2.
g.
Con decisione 19
luglio 1995 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dai sigg.
__________, negando nuovamente l’approvazione della variante inerente
l’ampliamento della zona AP/EP al fondo n. __________ RF.
L’autorità governativa
ritiene infatti che le già menzionate decisioni 28 gennaio 1994 del TPT e 20
novembre 1994 del TRAM abbiano definitivamente sancito l’edificabilità a scopo
privato del fondo n. __________ RFD, rendendo impossibile l’ampliamento della
zona AP/EP.
h.
Dissentendo da tale
decisione il comune di __________ é insorto dinanzi al TPT. Dopo averne
riproposto il lungo e tormentato iter, ribadisce la necessità di approvare la
variante che estende la zona AP/EP al fondo n. __________ sulla scorta del
Rapporto di pianificazione del 17 marzo 1994.
i.
Nelle rispettive
osservazioni al gravame Consiglio di Stato e proprietari del fondo (__________)
ne chiedono l’integrale reiezione.
I resistenti __________ in
particolare sottolineano come non sia assolutamente dimostrata la necessità di
far capo al loro fondo per la realizzazione del centro scolastico. Osservano
inoltre che le varie istanze giudiziarie chiamate a giudicare la complicata
vertenza (CdS, TPT, Tram, TF) hanno a più riprese sancito il carattere
edificabile a scopo privato del fondo e negato l’estensione della zona AP/EP.
k.
In data 8 febbraio
1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
l
.   Nell’ambito della
procedura edilizia, dopo un nuovo diniego formulato dal Municipio di __________
sulla base di una presunta carenza di accesso al fondo, si segnalano le
successive sentenze 14 giugno 1995 del Consiglio di Stato (che ha accolto il
ricorso __________ e decretato l’obbligo di concedere un accesso al fondo n. __________
RF e conseguentemente rilasciare la licenza edilizia) e 17 novembre 1995 del
Tribunale Federale (che respinge il ricorso del Municipio di __________
interposto contro quest’ultima decisione governativa). Limitatamente alla
concessione della licenza edilizia é tuttora pendente presso il TRAM un ricorso
del comune di __________.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
a) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta.
Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.
Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nel caso di specie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali
del TPT.
L’azzonamento della
superficie in contestazione ed il vincolo cui è sottoposta é infine palesemente
sorretto da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT).
L'oggetto del contendere
si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico a
sostegno del vincolo e del rispetto del principio della proporzionalità.
5.
Il ricorrente
individua due principali motivi a fondamento dell’estensione al fondo n.
__________RF della zona AP/EP; da un lato si tratta di operare a livello pianificatorio
dei dimensionamenti prudenziali atti a mantenere una certa riserva delle
infrastrutture previste tenuto conto del sviluppo futuro della popolazione
scolastica, dall’altro di assicurare sin d’ora al centro scolastico una
sufficiente disponibilità di spazi esterni adatti per le attività sportive,
ricreative e socioculturali.
Si rammenta al proposito
che l’interesse di una zona per attrezzature ed edifici pubblici può consistere
anche in bisogni futuri della comunità, purché questi siano indicati
precisamente e abbiano una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 114 Ia
336, DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente DTF 102 Ia 369). Che
l’esecuzione delle opere prospettate possa richiedere inoltre un lungo lasso di
tempo, non è motivo sufficiente per togliere concretezza alla previsione; e
neppure osta all’istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da
inserirvi si fosse discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate.
Secondo
i resistenti __________ invece, il bisogno di estendere l’area AP/EP al loro
fondo non é assolutamente dimostrata, né dai dati della popolazione scolastica,
né dal profilo architettonico; essi richiamano la risoluzione impugnata,
laddove il CdS affermava che la situazione orografica del terreno permette
certamente lo studio di varianti che facciano astrazione dall’annessione ai
fondi già riservati quale zona AP/EP del mappale n. __________.
5.1.
Per quanto attiene
alla prima argomentazione avanzata dall’insorgente, vale a dire l’aumento delle
popolazione scolastica, si osserva dai dati estratti dall’Annuario statistico
ticinese che questa é rimasta relativamente costante negli ultimi 6-7 anni: se
nel 1989 __________ contava
38
allievi nella scuola materna e
62
iscritti alla scuola elementare, nel 1995 ne contava
35
nella scuola
materna e
68
alle elementari. L’aumento complessivo riguarda dunque, su
l’arco temporale considerato, solo 3 unità (100 allievi nel 1989, 103 lo scorso
anno).
Certo, l’evoluzione
demografica del Comune negli ultimi decenni (652 abitanti nel 1970, 824 nel
1980, 992 nel 1990 e 1009 a fine 1993) lascia intravedere, per il futuro, un
tendenziale aumento della popolazione scolastica e quindi un accresciuto
bisogno di edifici scolastici; va tuttavia considerato che il tasso di crescita
della popolazione di __________, elevato fino al 1990 (+ 168 unità, pari al
1,8% annuo nel decennio 1990-1980) é nettamente calato nei primi anni ‘90 (+17
unità, pari al 0,6% annuo nel triennio 1990-93). Come già menzionato inoltre,
la popolazione giovane in età scolastica non ha subito grosse variazioni negli
ultimi 7 anni, evidenziando addirittura un calo di 10 unità negli allievi delle
scuole medie.
Il Rapporto di
pianificazione accompagnante variante, alle pag. 5-6, indica che su una
popolazione residente stimata di 1150 abitanti per l’anno 2010 (secondo la
variante “minima”, di certo la proiezione più verosimile data la recente
evoluzione demografica) gli allievi delle scuole materne dovrebbero risultare
circa
42
e quelli di scuola elementare
53
. Ne risulterebbe quindi
un aumento abbastanza contenuto di
8
unità rispetto alla situazione
attuale.
A prescindere dal modesto
aumento degli scolari preventivato, non si può comunque fare a meno di
osservare che il fondo in contestazione non é in ogni caso destinato alla
costruzione degli edifici del futuro centro scolastico, essendo a tal scopo più
che sufficienti le superfici precedentemente vincolate; il progetto vincente
del concorso indetto nel 1992 concentra infatti gli spazi edificati sulle part.
__________e __________RFD, non ritenendo necessario far capo anche al fondo n.
__________ (cfr. planimetria del progetto a pag. 3 del Rapporto di pianificazione).
Si può quindi affermare che in concreto non sussiste necessità alcuna di
utilizzare il fondo in contestazione per l’ampliamento degli edifici scolastici
contemplati nella variante; il Rapporto di pianificazione stesso, a pag. 6,
riferendosi al progetto degli arch. __________ e __________, ritiene che le 5
sezioni di scuola elementare (per 53 allievi!) e le 2 sezioni di scuola materna
progettate dovrebbero risultare più che sufficienti a coprire i bisogni sino al
2010, e questo anche considerando l’improbabile variante di massima, che
presuppone un aumento della popolazione generale e scolastica molto più rapido
di quello precedentemente considerato.
5.2
.   Resta da esaminare la
questione a sapere se la superficie in contestazione risulti necessaria per le
attività “esterne” del centro scolastico, così come sostenuto dal ricorrente.
Non può essere messo in
dubbio in questa sede l’interesse pubblico che soggiace alla creazione in
prossimità di centri scolastici e asili di spazi esterni sufficientemente ampi
da dedicare alle attività ricreative, sportive e socioculturali.
Nel caso di specie, si
osserva tuttavia che a tal scopo sono già vincolati i fondi n. __________e
__________ RFD, di una superficie complessiva di 2659 mq, oggetto di una variante
di PR approvata dal CdS nel 1992. A questo vanno aggiunti gli spazi lasciati
liberi da costruzioni sui fondi n. __________e __________RFD, che misurano ben
3290 mq (in tutto l’odierna area AP/EP misura ca. 6000 mq, escluso il fondo n.
__________);  la Relazione di pianificazione dell’arch. __________ non fornisce
delle indicazioni molto precise in merito, ma sembra ragionevole supporre, se
non altro per rispetto degli indici di sfruttamento e di occupazione, che non
più del 50% di questi due fondi verrà effettivamente occupato dagli edifici
scolastici veri e propri. La superficie utile a disposizione per
l’installazione di attrezzature per l’educazione fisica e ricreativa
risulterebbe quindi di ca. 4500 mq. Ora, pur mancando come detto una
rappresentazione grafica sufficientemente precisa, non é azzardato affermare
che una simile area é senz’altro sufficiente per l’installazione delle
attrezzature per lo sport e la ricreazione riportate a pag. 8 del rapporto di
pianificazione (si tratta in particolare di un campo duro 20x30 metri per la
pallavolo o la pallacanestro, di una pista di salto in lungo, di una di corsa e
di un campo verde di 25X40 m), senza dover ricorrere ad ulteriori estensioni
dell’attuale area AP/EP.
A questo proposito,
codesto Tribunale non può inoltre fare a meno di rilevare come ancora una volta
(una precedente variante di PR relativa allo stesso centro scolastico era stata
annullata con decisione TPT del 5 maggio 1993 per insufficiente concretezza del
progetto pianificatorio) la Relazione di pianificazione presentata dalle
autorità comunali sia estremamente vaga in merito all’esatta ubicazione delle
“opere esterne”, limitandosi ad una scarna rappresentazione di un progetto di
massima e al riassunto di alcuni aspetti socio-pedagogici dell’opera ritenuti
indispensabili , non riuscendo tuttavia a fornire la solida ed effettiva
dimostrazione della necessità di includere il fondo n. __________RF nell’area
AP/EP.
Alla luce di queste
considerazioni si può senz’altro concludere che, venendo a mancare la
dimostrazione della necessità di un ampliamento della zona AP a seguito
dell'aumento del numero degli allievi del centro scolastico (o dei
frequentatori della casa per bambini) o ancora data l'oggettiva impossibilità
di soddisfare i bisogni della collettività facendo capo alla sola superficie
già vincolata dal PR, la misura pianificatoria all’esame non risulta suffragata
da sufficiente interesse pubblico. Nella misura in cui non approva la variante
di PR che inserisce la part. n. __________nell’area AP/EP destinata al centro
scolastico, la risoluzione impugnata merita quindi di essere riconfermata.
6.
Per finire il
ricorrente osserva come l’eventuale destinazione residenziale del fondo dei
sigg. __________ sia del tutto incompatibile con la presenza del centro
scolastico, configurandosi in pratica come un’anomala enclave separata dal
resto della zona residenziale e soprattutto non collegata alla rete viaria (e
pertanto non urbanizzata ai sensi di legge). A mente dell’autorità comunale, la
realizzazione di un accesso attraverso le superfici AP/EP non é d’altra parte
pensabile, dal momento che sottrarrebbe prezioso spazio alle strutture esterne
del centro.
Questa circostanza é
tuttavia ininfluente ai fini del presente giudizio; la questione dell’accesso
veicolare alla proprietà __________ é infatti già stata definitivamente risolta
con sentenza 17 novembre 1995 del TF, che ha confermato la precedente decisione
14 giugno 1995 del Consiglio di Stato nella quale veniva decretato l’obbligo di
concedere un accesso al fondo n. __________RF e di rilasciare la licenza
edilizia ai coniugi __________, e non può pertanto più essere messa in
discussione in questa sede.
7.
Stando così le cose,
il ricorso deve essere respinto.
Il comune soccombente,
intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche e non già a difesa di
interessi patrimoniali, va esentato da spese e tasse di giustizia; dovrà
tuttavia corrispondere ai resistenti __________ e __________, patrocinati da un
avvocato, fr. 800.-- a titolo di ripetibili.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Non si prelevano tasse di
giudizio né spese. Il ricorrente rifonderà ai resistenti sigg. __________ e
__________ fr. 800.-- (ottocento) a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________, __________ per il                                                        Municipio
di __________;
- Avv. __________, __________, per                     __________
e __________;
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario