ti_gerichte · 52.2008.199 · 2008-09-05 · it
Diritto applicabile ad una domanda di costruzione. PR antecedenti al 1980

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.09.2008 52.2008.199
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.09.2008 52.2008.199
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.09.2008 52.2008.199

Incarto n.
52.2008.199
Lugano
5 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 maggio 2008 della
,
__________,
patrocinata da:, ,
contro
la decisione 13 maggio 2008 del Consiglio di Stato
(n. 2511) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
decisione 2 marzo 1998 con cui il municipio di __________ le ha negato il
permesso di costruire due capannoni industriali in località __________ (part.
__________);
viste le risposte:
-    11 giugno 2008 del
Consiglio di Stato;
-    12 giugno 2008 dell'ufficio
domande di costruzione del Dipartimento del territorio;
-    27 maggio 2008 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 31
maggio 1986, la RI 1 (__________), qui ricorrente, ha chiesto al CO 1 il
permesso di costruire due ampi capannoni industriali su un terreno (part. __________),
situato in località __________, tra il tracciato della strada __________ (A
394) e la sponda ovest del fiume __________, che il piano regolatore comunale
del 1976 (PR76), allora in vigore, assegnava alla zona industriale.
La domanda, rimasta a lungo sospesa a causa
della zona di pianificazione, adottata poco dopo la sua presentazione dal Dipartimento
dell’ambiente, è stata respinta dal municipio con decisione del 30 giugno 1993.
Contro questa decisione non è stato inoltrato ricorso.
b. L'8 aprile 1997, la __________ ha
inoltrato al municipio una nuova domanda di costruzione di ugual contenuto. Ad
essa si è opposto il Dipartimento del territorio, che con avviso del 19 febbraio
1998 (n. 18302) ha ritenuto che l’intervento si ponesse in contrasto con il
tracciato della strada anzidetta e con le previsioni del nuovo piano regolatore,
allora allo studio, le quali prospettavano di escludere il terreno dedotto in
edificazione dalla zona edificabile per inserirlo nella zona agricola, in conformità
delle indicazioni della scheda 10.1 del piano direttore.
Preso atto dell'avviso negativo
dell'autorità cantonale, il 2 marzo 1998 il municipio ha respinto la domanda.
Contro questa decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato.
c. Dal 15 maggio al 15 giugno 2000 è stato
pubblicato il nuovo piano regolatore, che il consiglio comunale aveva adottato
nel corso del precedente mese di febbraio del 2000. Adeguandosi alle
indicazioni del piano direttore, il nuovo piano ha assegnato il fondo della
ricorrente alla zona agricola.
Contro questa disposizione la __________ è
insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che la parte del suo fondo che
qui interessa rimanesse inclusa nella zona edificabile.
In pendenza di questo secondo ricorso, il 13
marzo 2001 il Governo ha sospeso l’esame dell’impugnativa inoltrata contro la
decisione di rigetto della domanda di costruzione.
Il 7 maggio
2002, l
'Esecutivo cantonale ha approvato il
nuovo piano regolatore (PR2000), respingendo il ricorso inoltrato dalla __________
contro l’esclusione del suo fondo dalla zona edificabile. La decisione è stata
confermata in ultima istanza dal Tribunale federale con sentenza 2 dicembre
2005 (STF 1P.601/2004).
B.   Riattivata
d'ufficio il 16 ottobre 2007 la procedura relativa al ricorso interposto dalla __________
contro il diniego della licenza edilizia chiesta nel lontano 1997, con giudizio
13 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento impugnato.
Dopo aver rilevato che la domanda era
carente perché non precisava la destinazione esatta dei capannoni, il Governo
ha in sostanza ritenuto che alla stessa fosse applicabile il nuovo piano
regolatore, entrato nel frattempo in vigore.
C.   Contro il
predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rilascio della
licenza rifiutata.
Dopo aver rievocato in dettaglio il
tormentato iter seguito dalla domanda di costruzione, l’insorgente sostiene in
pratica che ad essa sarebbe ancora applicabile il piano regolatore del 1976,
che attribuiva il suo fondo alla zona industriale. L’esclusione dalla zona
edificabile, disposta dalla pianificazione entrata successivamente in vigore,
non le sarebbe opponibile.
D.   All’accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio contestando le tesi dell’insorgente con argomenti che per quanto
necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1
legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
La legittimazione attiva della ricorrente,
istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 1 LE). Il ricorso, tempestivo, è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura sulle
cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
La situazione dei luoghi, peraltro nota a
questo Tribunale dal precedente giudizio del 24 agosto 1992 (DP 151/92), emerge
chiaramente dalle tavole processuali. Le prove chieste dall’insor-gente
(sopralluogo, richiamo atti) non appaiono in grado di procurare la conoscenza
di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.   2.1. Di
regola e salvo contraria disposizione, le domande di costruzione soggiacciono
al diritto in vigore al momento in cui l'autorità rende la propria decisione e
non al diritto vigente al momento in cui sono state inoltrate. Lo esige il
principio di legalità, che vieta all'autorità amministrativa di istituire
situazioni di fatto contrarie al diritto (RDAT II-1996 n. 39; RDAT II-1994 n.
22 consid. 3a;
Adelio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, II. ed., ad art. 2 LE n. 704 seg.;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Cadenazzo 1993, vol. II, n. 947). L'inoltro di una domanda di costruzione non
protegge quindi l'istante dalle conseguenze derivanti dall'entrata in vigore del
nuovo diritto.
Questa regola non è tuttavia assoluta.
Eccezioni si impongono quando si tratti di salvaguardare interessi
preponderanti sul principio di legalità, in quanto riferiti alla buona fede,
alla proporzionalità ed alla parità di trattamento. Ciò si verifica soprattutto
quando l'autorità abbia indebitamente procrastinato le decisioni che era tenuta
a rendere, al fine di consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto o quando
l'istante abbia fatto affidamento nelle assicurazioni dategli dall'autorità,
che facevano nascere in lui precise aspettative. Anche in questi  casi,
l'applicazione del nuovo diritto, entrato in vigore dopo la presentazione della
domanda di costruzione, non è comunque senz'altro esclusa. Anche se eccessivo,
il ritardo accumulato dall'autorità nell'evasione della pratica non osta, in
particolare, all'applicazione del nuovo diritto, qualora un interesse pubblico
preponderante esiga che la domanda venga esaminata e decisa in base alle nuove
disposizioni. Ipotesi, questa, che si verifica segnatamente nei casi in cui una
decisione, resa in applicazione del diritto anteriore, risulterebbe revocabile
una volta cresciuta in giudicato.
2.2. Dottrina e giurisprudenza dominanti
ritengono inoltre che, salvo diversa disposizione, il nuovo diritto sia in
linea di massima applicabile anche nel caso di modifiche legislative entrate in
vigore nelle more di una procedura di ricorso pendente davanti ad una autorità
dotata di pieno potere di cognizione: ovviamente sotto riserva dei principi
della buona fede e della parità di trattamento (cfr. RDAT II-1994 n. 22 consid.
3 a e rimandi).
2.3. Corretta ed adeguata appare in ogni
caso una ponderazione degli interessi concretamente contrapposti, mettendo
soprattutto a confronto le esigenze dell'ente pubblico ad una pianificazione
efficace con quelle dell'istante in quanto riferite alla stabilità del diritto
previgente (ZBl 1983, 41 seg.). Per principio, modifiche del diritto
applicabile subentrate nelle more di una procedura di ricorso promossa da un vicino
contro un permesso di costruzione rilasciato conformemente al diritto
applicabile non vengono quindi prese in considerazione (STA DP 99/92 del 24
settembre 1992; ZBl 1986, 140;
Christian
Mäder
, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht,
n. 360).
3.   3.1. Nel
caso concreto, la licenza edilizia non può in nessun caso essere rilasciata in
base al piano regolatore entrato in vigore il 7 maggio 2002. Nemmeno la
ricorrente lo pretende. Il suo fondo è in effetti situato fuori della zona
edificabile ed indiscutibilmente non sono date le premesse per rilasciare
un’autorizzazione eccezionale fondata sull’art. 24 della legge federale 22
giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). Rimane da
stabilire se la __________ possa esigere che la sua domanda sia decisa sulla
base del PR76, che assegnava il suo fondo alla zona industriale.
3.2. L'applicazione del PR76 era comunque esclusa
a partire dal 15 maggio 2000, quando è stato pubblicato il piano regolatore che
il consiglio comunale aveva adottato nel precedente mese di febbraio. A partire
da quella data, era infatti subentrato il blocco edilizio previsto dall’art. 66
della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), che vieta di attuare
modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. È
invero evidente che il rilascio di una licenza edilizia per costruire due
capannoni su un fondo che il piano regolatore pubblicato prevedeva di includere
nella zona agricola, escludendolo dalla zona edificabile, avrebbe prefigurato
un intervento contrario alle previsioni del piano.
3.3. Parimenti esclusa era l'applicazione
del PR76 nei due anni precedenti, ovvero a partire dalla metà del mese di
maggio del 1998. Il rilascio di un permesso di costruzione per due grandi
capannoni su un terreno che il piano regolatore, a quel momento allo studio,
prevedeva di escludere dalla zona edificabile costituiva in effetti uno
sfruttamento del suolo palesemente contrario alla destinazione agricola
prevista dal progetto di piano. L'adozione di un provvedimento di salvaguardia
della pianificazione in atto, fondato sull'art. 65 cpv. 1 LALPT, rispettivamente
sull'art. 25 cpv. 2 lett. b del regolamento di applicazione della LALPT del 29
gennaio 1991 (RLALPT; RL 7.1.1.1.1) si imponeva con la forza dell'evidenza.
3.4. La domanda di costruzione della __________
non avrebbe potuto essere approvata nemmeno se fosse stata decisa prima della
metà di maggio del 1998 sulla base del PR76, formalmente ancora vigente al
momento in cui è stata inoltrata.
Il piano in questione, anteriore all'entrata
in vigore della LPT (1. gennaio 1980), non era infatti stato approvato
dall'autorità cantonale nel termine (31 dicembre 1987) previsto dall'art.
35 cpv. 1 lett. b LPT. Aveva
di conseguenza perso validità
(
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
; Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 35 cpv. 3
LPT n. 7 seg.;
Alexander Ruch,
Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 35 n. 11).
L'attribuzione
del fondo della ricorrente nella zona industriale, prevista dal precedente piano
regolatore, non poteva più essere invocata con successo. Situato in aperta
campagna, alla periferia sudest di __________, a ragguardevole distanza dalle
costruzioni esistenti a quell'epoca, il fondo non faceva d'altro canto parte
del comprensorio già largamente edificato secondo l’art. 36 cpv. 3 LPT, che
include soltanto la zona edificata in senso stretto, ovvero la zona
già edificata in larga misura secondo l'art. 15 lett. a LPT, alla quale appartengono
gli insediamenti compatti ed i terreni ancora liberi al loro interno (DTF 121
II 417 seg. consid. 5a; STF 1A 43-44-45/2002 del 6 giugno 2002, consid. 3.1;
STA n. 52.1998.181-190 del 18 luglio 2000 consid. 4.1.;
DFGP
, Com-mento alla LPT, Berna 1981, ad art. 36 n. 27;
Waldmann/Hänni,
loc. cit., n. 8).
3.5. La licenza non potrebbe comunque essere
rilasciata nemmeno se il fondo della __________ si fosse trovato nel comprensorio
già largamente edificato secondo l’art. 36 cpv. 3 LPT e l'autorità avesse
indebitamente procrastinato la decisione sulla domanda di costruzione al fine
di permettere l'entrata in vigore della nuova pianificazione. L'interesse
pubblico all'attuazione del nuovo diritto prevarrebbe infatti chiaramente
sull'interesse dell'insorgente, risorto soltanto dopo la riattivazione della procedura
di ricorso, disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato nel
2007, a
quasi due anni dalla sentenza 2
dicembre 2005 con cui il Tribunale federale aveva confermato l'assegnazione del
fondo alla zona agricola; lasso di tempo, questo, durante il quale la __________,
rimanendo completamente silente, ha dimostrato per atti concludenti di non essere
più interessata al vecchio progetto.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono
poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 24, 35, 36 LPT; 21 LE; 65, 66 LALPT; 25
RLALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr.
2'000.- al comune di __________ a titolo di ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario