ti_gerichte · 52.2005.173 · 2005-06-22 · it
concorso pubblico per l'aggiudicazione di opere da impresario costruttore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.06.2005 52.2005.173
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.06.2005 52.2005.173
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 22.06.2005 52.2005.173

Incarto n.
52.2005.173
52.2005.181
Lugano
22 giugno
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi (a) 17 maggio 2005 e (b) 24
maggio 2005 delle
(a)
(b)
P__________ SA,
,
patrocinata da: avv. PA 1, ,
L__________ SA,
,
patrocinato da: avv. dr. PA 3, ,
contro
la decisione 6 maggio 2005 del consiglio di
amministrazione dell'CO 1 che aggiudica alla ditta CO 2 le opere da
impresario costruttore per l'ampliamento del Pronto Soccorso dell'Ospedale __________;
viste le risposte:
-    19 maggio 2005 dell'ULSA;
-    27 maggio 2005 dell'CO 1;
-    30 maggio 2005 della CO
2;
-      9 giugno 2005 della L__________;
al ricorso sub a)
-    30 maggio 2005 dell'ULSA;
-      8 giugno 2005 dell'Ente
Ospedaliero Cantonale;
-      6 giugno 2005 della CO
2;
-      9 giugno 2005 della RI
1;
al ricorso sub b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 1°
febbraio 2005 l'CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed
impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da capomastro
occorrenti per l'Ospedale __________ di L__________ (FU n. __________/2005 pag.
__________). Oggetto della commessa è la costruzione di un edificio ad un piano
di 3'320 mc, destinato ad ampliare l'attuale struttura del Pronto Soccorso,
alla quale verrebbe integrato con interventi all'interno dell'edificio
esistente che verrebbero
limitati al minimo indispensabile
. La
descrizione dell'opera fornita dal capitolato indica che
il nuovo edificio
si appoggia in parte sulla struttura sotterranea esistente del Centro Operativo
Protetto per mezzo della nuova platea. La struttura portante verticale è composta
da una serie di pareti in calcestruzzo armato, poste all'interno dell'edificio
e da una serie di pilastri posti all'esterno lungo la facciata. Tale struttura
riprende il carico del nuovo tetto composto da una soletta in cemento armato.
Le pareti esterne sono composte da montanti in metallo con vetri opachi o trasparenti.
Il bando stabiliva che la commessa sarebbe
stata aggiudicata al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri.
- prezzo                                             70%
- referenze lavori analoghi
(ultimi 5
anni, ambito sanitario
ospedali, cliniche,
case anziani)     20%
- apprendisti
5%
-
certificazione qualità                          5%
In relazione alle referenze, il capitolato d'appalto
e modulo d'offerta precisava che:
la ditta concorrente deve allegare all'offerta (...)
le referenze per lavori simili effettuati negli ultimi 5 anni negli ambiti
sanitari, quali ospedali, cliniche, case per anziani, con gli indirizzi per l'eventuale
richiesta di informazioni supplementari (...)
Valutazione referenze
4 referenze e più        nota 6
3 referenze                 nota 4
2 referenze                 nota 2
1 referenza                 nota 1
0 referenze                 nota 0
Per la
valutazione degli apprendisti il capitolato rinviava al metodo descritto dalla
scheda informativa 060305 del Centro di consulenza LCPubb.
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente le offerte di 8 ditte, fra cui quelle delle
ricorrenti P__________ SA (fr. 1'160'494.75) e L__________ SA (fr. 1'168'279),
nonché quella della resistente CO 2; fr. 1'183'516.30).
La P__________ ha allegato le seguenti due
referenze:
-
Ampliamento e
ristrutturazione casa S. __________ (2001);
-
Nuova scuola d'infanzia
e P__________ (2004)
La L__________ ha invece addotto un elenco
di 7 referenze, fa cui le seguenti:
-
Ospedale S. __________
III. tappa (1995-1997);
-
Ospedale __________ ala
est (1998-1999)
-
Nuovi villaggi C__________
__________ e __________ (2001-2002)
-
Centrale di
distribuzione C__________ (2002-2003)
A titolo di referenze, la CO 2 ha dal canto
suo indicato:
-
Casa per anziani S. __________
(2000-2005);
-
Ristrutturazione
laboratori medici Clinica S. __________ (2001);
-
Risanamento Pronto
soccorso Clinica S. __________ (2001);
-
Protezione
contro esondazioni Clinica S. __________ (2002-03);
C.   Valutate in
base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione le offerte
pervenutegli, l'CO 1 ha allestito la seguente graduatoria:
Prezzo
70%
Referenze
20%
Apprendisti
5%
Qualità
5%
Totale
100%
CO 2
5.16
361.20
4.00
80.00
4.50
22.50
1.00
5.00
469
P__________
6.00
420.00
1.00
20.00
2.00
10.00
1.00
5.00
455
L__________
5.72
400.40
0.00
0.00
3.25
16.25
6.00
30.00
447
omissis
Con decisione 6 maggio 2005 il consiglio di
amministrazione dell'CO 1 ha quindi deliberato i lavori alla ditta CO 2. La
decisione indicava che contro di essa era dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo nel termine di 15 giorni.
D.   Contro
questa decisione sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo i
ricorrenti citati in ingresso, contestando essenzialmente la valutazione delle
referenze operata dal committente.
a. La ditta P__________ contesta che le
referenze siano state valutate soltanto in base al numero, rilevando che per
lavori
simili
occorrerebbe intendere lavori eseguiti nell'ambito di una struttura
sanitaria che viene mantenuta in esercizio. Sottolinea che la referenza
relativa alla casa per anziani S. __________ riguarda un complesso intervento
edile eseguito nell'ambito di una struttura rimasta operativa. La referenza
della CO 2 riguardante la casa per anziani S. __________ avrebbe invece per
oggetto un intervento eseguito in consorzio con la ditta C__________ su una
struttura che è stata chiusa. L'unico intervento di un certo rilievo eseguito
dall'aggiudicataria per la Clinica S. __________ concernerebbe le paratie contro
l'esondazione del lago, che sono state realizzate all'esterno senza interferire
sull'attività della struttura.
b. Dopo aver giustificato il ritardo con cui
ha inoltrato il ricorso, la ditta L__________ rileva a sua volta che per
lavori
simili
sarebbero da intendere opere comparabili anche dal profilo quantitativo
e qualitativo. In quest'ottica, le referenze riguardanti la Clinica S. __________,
addotte dalla CO 2 non avrebbero per oggetto opere simili a quelle messe a
concorso, poiché consisterebbero in semplici lavori di ristrutturazione. Al
massimo potrebbero essere tenuti in considerazione come una sola referenza. I
lavori di ristrutturazione della casa per anziani S. __________ non sarebbero
invece documentati a sufficienza. La referenza andrebbe quindi stralciata.
Analoghe considerazioni valgono per l'unica
referenza ritenuta valida, addotta dalla RI 1 (casa per anziani S. __________).
Alle sue referenze, aggiunge la L__________,
andrebbe aggiunta anche quella relativa alla costruzione della nuova ala dell'ospedale
La Carità, i cui lavori si sono conclusi nel 2000 e non già nel 1999 come
erroneamente indicato dall'elenco prodotto.
Prudenzialmente, in assenza di atti che
consentano di verificare le indicazioni della CO 2, la L__________ contesta
infine anche la nota attribuita all'aggiudicataria per gli apprendisti.
E.   All'accoglimento
dei ricorsi si oppone l'CO 1, che ritiene di aver valutato le referenze
correttamente senza abusare del potere d'apprezzamento che le regole di gara
gli riservano.
Ad identica conclusione perviene la CO 2,
contestando le tesi delle ricorrenti con argomenti che saranno discussi nei seguenti
considerandi.
Le ditte L__________ e P__________ si
avversano vicendevolmente.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipanti al concorso, entrambe
le ricorrenti sono legittimate ad impugnare la decisione di aggiudicazione (art.
43 PAmm).
Il ricorso della ditta P__________, inoltrato
nel termine di 10 giorni prescritto dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, è ricevibile in
ordine.
Tempestivo e pertanto ricevibile in ordine è
da considerare anche il ricorso della L__________, inoltrato nel termine di 15
giorni indicato dalla committente. Indipendentemente dalla questione di sapere
se il nuovo termine di ricorso di 10 giorni fissato dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb,
entrato in vigore il 4 febbraio 2005 (BU n. 4/2005, pag. 24 e n. 7/2005, pag.
66), si applichi anche ai concorsi aperti a quel momento, il principio della
buona fede impedirebbe comunque di ritenerlo tardivo (STA 13.4.05 in re A__________
SA; DTF 117 Ia 421 consid. 2a; 116 Ib 141 consid. 2; L__________ 2003 III n.
5).
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti (art. 18 PAmm). In particolare non occorre procedere all'audizione
testimoniale del progettista, richiesta dalla CO 2. Non è invero compito
specifico del Tribunale cantonale amministrativo porre rimedio alle lacune
degli accertamenti poste in essere dall'istan-za inferiore. Lo si deduce dall'art.
65 cpv. 2 PAmm, che in caso di accertamento incompleto della fattispecie
permette al tribunale di annullare la decisione impugnata e di rinviarle la causa
per nuovo giudizio.
3.   Le
cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la capacità del
concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire
la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni
sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina,
ammette comunque la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione
(AGVE 1999, 329 e rimandi).
Di regola, le referenze sono costituite da
lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in
epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,
soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
Nella
valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale,
il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente
nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente
sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; M. Borghi / G.
Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2
d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'e-sercizio di tale potere da parte
del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che
vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza
richiama, a sua volta:
-  la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione,
che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e
l'epoca in cui sono state effettuate;
-  una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni
fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente
integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente
protocollate (AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9);
-  una congrua motivazione della valutazione operata dal committente,
che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di
difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi
con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA
9.1.04 in re C__________ e C__________ SA).
3.2. Nel caso in esame, i
l capitolato d'appalto e modulo d'offerta chiedeva ai concorrenti di
allegare all'offerta (...) le referenze per lavori simili effettuati negli
ultimi cinque anni negli ambiti sanitari, quali ospedali, cliniche, case per
anziani (...).
Per essere considerate valide, le referenze
dovevano soddisfare cumulativamente tre requisiti. Esse dovevano, in
particolare, concernere (a) lavori simili, (b) eseguiti negli ultimi 5 anni,
(c) in relazione a strutture sanitarie, quali ospedali, cliniche e case per
anziani. Non bastava che si trattasse di lavori eseguiti
negli ultimi cinque
anni, negli ambiti sanitari
. Doveva anzitutto trattarsi di
lavori simili
.
L'esistenza di una similitudine tra i lavori messi a concorso e quelli indicati
dai concorrenti come referenza costituiva il primo criterio di selezione.
Il concetto di
lavori simili
è di
natura indeterminata
(Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V. ed. n. 66 B I seg.)
. Ai
fini dell'individuazione del suo contenuto precettivo, esso riserva dunque al
committente una certa latitudine di giudizio, che l'autorità di ricorso è
tenuta a rispettare, limitandosi a censurare le interpretazioni prive di
ragioni oggettive, fondate su criteri estranei alla materia o altrimenti lesive
del diritto in quanto insostenibili.
Simili, secondo il significato comunemente
attribuito al termine, sono da considerare i lavori che tanto dal profilo
qualitativo, quanto dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di
analogia con quelli oggetto della commessa. Tipo d'intervento, caratteristiche
dell'opera e mezzi occorrenti per realizzarla devono presentare sufficienti momenti
di affinità da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il semplice
fatto che si tratti di lavori eseguiti nell'ambito di strutture sanitarie o
parasanitarie non basta per ammettere l'esistenza di una similitudine. La
clausola in esame, stando al suo tenore letterale, considera infatti la destinazione
come un requisito supplementare, da applicare assieme a quello d'ordine
temporale, soltanto dopo aver accertato che i lavori indicati come referenza e
quelli oggetto della commessa denotano un'adeguata serie di aspetti comuni.
In concreto, va quindi verificato se la
valutazione delle referenze operata dal committente sia sostenibile. In
particolare, occorre escludere che la valutazione del grado di affinità fra i
lavori addotti come referenze dai singoli concorrenti e quelli oggetto della
controversa commessa operata dall'CO 1 travalichi i limiti di quella latitudine
di giudizio che deve essergli riconosciuta da parte dell'autorità di ricorso.
4.   Referenze CO
2
A titolo di referenze, laCO 2 ha indicato:
-
Casa per anziani S. __________
(2000-2005);
-
Ristrutturazione
laboratori medici Clinica S. __________ (2001);
-
Risanamento Pronto
soccorso Clinica S. __________ (2001);
-    Protezione contro esondazioni Clinica
S. __________ (2002-03).
L'EOC n
on ha
esperito particolari verifiche sulla natura e sulla consistenza delle referenze.
In particolare, non ha assunto maggiori informazioni in proposito. Esclusa
la referenza relativa alla ristrutturazione dei
laboratori medici della clinica S. __________, il committente ha
riconosciuto alla CO 2 le altre tre referenze, attribuendole la nota 4 (80
punti).
Stando alla documentazione prodotta dall'aggiudicataria
in questa sede, l'esclusione della seconda referenza sembra comunque sostenibile.
Non tanto perché non sussistono indicazioni per stabilire se i lavori nei
laboratori medici si distinguessero abbastanza da quelli eseguiti nel pronto
soccorso della stessa clinica, quanto piuttosto perch
é
non è dato di vedere come si potrebbe considerare dei piccoli lavori di
ristrutturazione, eseguiti all'interno della clinica per un importo di circa 6'000.-
franchi,
simili
alla costruzione di un intero edificio per un importo di
oltre un milione. La stridente discrepanza, riscontrabile a livello di volume e
di tipologia dei lavori tra le opere oggetto della commessa e quelle addotte
come referenza, non può essere ignorata semplicemente perché l'intervento è
stato eseguito all'interno di una struttura sanitaria, che nel frattempo è
rimasta in esercizio. La destinazione delle opere non è invero di rilievo ai
fini del giudizio sulla similitudine dei lavori. L'ammissibilità delle singole
referenze andava valutata in primo luogo dal profilo dell'analogia dei lavori
indicati a tale titolo. La destinazione (
negli ambiti sanitari
)
costituiva, come detto, soltanto un criterio di selezione supplementare, indipendente
dal primo.
Stando alla documentazione prodotta dalla
stessa ricorrente, v'è da chiedersi se non fossero da escludere anche le opere
di premunizione contro le esondazioni, addotte a titolo di referenza, che la
ricorrente ha eseguito nel 2002 per un valore di circa fr. 80'000.-. Non è
invero dato di vedere come queste opere, consistenti - per quanto è dato di
vedere - nella chiusura delle aperture sotto la quota di m 198.00 s./m. e nella
formazione di pozzi per le pompe nel piano seminterrato, possano essere considerate
simili alla costruzione di un nuovo edificio di rilevanti dimensioni destinato
ad ampliare l'ospedale La __________. Almeno apparentemente, le opere oggetto
della commessa e quelle di protezione contro la fuoriuscita del lago hanno in
comune soltanto il fatto che sono eseguite da un'impresa di costruzione. Sostanzialmente
diverse sono tuttavia le caratteristiche dei lavori messi a confronto dal
profilo dei valori in discussione, della tipologia degli interventi e dell'importanza
dei mezzi necessari per realizzarli. Il fatto che interessino una struttura
sanitaria in esercizio non è di decisivo rilievo ai fini del giudizio sulla
similitudine dei lavori messi a confronto. Assume rilevanza soltanto per selezionare
ulteriormente lavori entranti in considerazione quale referenza, in quanto simili.
Analoghe considerazioni, stando alle
indicazioni della resistente, dovrebbero valere anche per i lavori di
ristrutturazione dell'ala sud della clinica S. __________, eseguiti nel 2002
per un totale di
fr. 37'323.30. Troppo diverse appaiono le caratteristiche specifiche dei lavori
messi a confronto, tanto dal profilo dei valori in discussione, quanto dal
profilo delle modalità d'intervento e dei mezzi occorrenti. La costruzione di
un nuovo edificio in calcestruzzo per un valore di oltre un milione da
annettere all'ospe-dale non può tutto sommato essere assimilata alla
demolizione ed al rifacimento di opere murarie all'interno di una clinica per
un valore di 30 volte inferiore. Il fatto che si tratti di interventi concernenti
una struttura sanitaria non permette di giungere a conclusioni più favorevoli
alla resistente, poiché questo aspetto costituiva un criterio di selezione da
applicare ai lavori ritenuti simili eseguiti negli ultimi cinque anni.
Può invece essere considerata valida come
referenza, per quanto risulta dalle indicazioni della resistente ed è
altrimenti noto a questo tribunale, la ristrutturazione della casa per anziani
S. __________, eseguita dalla CO 2 tra il 2000 ed il 2005 per un costo di oltre
un milione. L'aggiunta di un ulteriore piano, i lavori di ristrutturazione all'interno
dello stabile esistente ed i costi permettono di ravvisare un sufficiente grado
di similitudine fra questi lavori e quelli oggetto della controversa
aggiudicazione. La resistente, che ha operato come ditta capofila di un
consorzio, può senz'al-tro prevalersi della referenza.
In conclusione, per quanto se ne può dedurre
stando agli atti ed alle informazioni fornite dalla stessa CO 2, questa ditta
non dovrebbe poter vantare più di una referenza valida (casa per anziani S. __________).
La questione può comunque rimanere aperta per i motivi che seguono.
5.   Referenze
L__________
La ricorrente L__________ ha addotto un
elenco di 7 referenze, fa cui le seguenti:
-
Ospedale S. __________
III. tappa (1995-1997);
-
Ospedale La __________
ala est (1998-1999)
-
Nuovi villaggi C__________
F__________ e B__________ (2001-2002)
-
Centrale di
distribuzione C__________ (2002-2003)
L'CO 1 non ne ha riconosciuta nemmeno una. A
giusta ragione.
Alcuni dei lavori indicati dalla L__________
erano apparentemente simili e connessi ad una struttura sanitaria. Non erano tuttavia
ammissibili come referenza, poiché non rispondevano al limite temporale fissato
dal committente (
ultimi cinque anni
).
In questa sede, la ricorrente L__________
sostiene di essersi sbagliata nell'indicare la data (1999) di conclusione dei
lavori di costruzione dell'ala est dell'ospedale La __________, asserendo che si
sarebbero conclusi soltanto nel 2000. Chiede quindi che le sia riconosciuta una
referenza.
La pretesa è manifestamente infondata. Una
simile correzione appare di primo acchito inammissibile già perché non è il
frutto di un semplice errore di calcolo o di scritturazione (art. 33 cpv. 2
RLCPubb), ma riguarda un aspetto rilevante dell'offerta, suscettibile di sovvertire
la graduatoria. Indipendentemente da questa considerazione, risulta inoltre
chiaramente dagli atti prodotti da questa ricorrente che si trattava di lavori
supplementari per importi modici (lavori esterni per fr. 27'950.- e smontaggio
della palizzata), che le sono stati affidati nella fase conclusiva dei lavori
di costruzione dell'ala est dell'ospedale. Pretendere di potersene prevalere
per computare come referenza i lavori di costruzione di quest'ala dell'ospedale
costituisce un manifesto fuor d'opera.
6.   Referenze
P__________
La ditta P__________ ha allegato le seguenti
due referenze:
-
Ampliamento e
ristrutturazione casa S. __________ (2001);
-
Nuova scuola d'infanzia
e P__________ (2004)
L'CO 1 le ha riconosciuto soltanto la prima.
Gli atti non permettono di stabilire più precisamente le caratteristiche di
questi lavori. Nulla è dato di sapere circa le loro caratteristiche.
Non spetta a questo tribunale riparare all'omissione,
esperendo i necessari accertamenti.
7.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno dunque accolti, annullando
la decisione impugnata e rinviando gli atti all'CO 1 affinché - assunte le necessarie
informazioni e valutate in modo più approfondito le referenze - statuisca nuovamente
sulle offerte rimaste in gara.
La tassa di giustizia è suddivisa fra le
parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui
non sono compensate, le ripetibili sono poste a carico dell'CO 1 e della CO 2.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono parzialmente accolti.
§ Di conseguenza:
1.1.   la decisione 6 maggio 2005 dell'CO 1 è
annullata.
1.2.   gli atti sono rinviati al committente per
nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico dell'CO 1
nella misura di fr. 1'000.- e suddivisa per la differenza in parti uguali fra
le tre ditte qui comparenti.
3.
L'CO 1 rifonderà fr. 1'000.- alla L__________ SA e fr. 1'000.- alla
P__________ SA.
La CO
2 rifonderà fr. 500.- alla L__________ SA e fr. 500.- alla P__________ SA.
3.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario