ti_gerichte · 52.2013.70 · 2014-05-07 · it
Licenza edilizia per costruire una strada d'accesso privata e dei posteggi. Beni pubblici: concessione di un diritto di passo su un terreno comunale. Accesso sufficiente

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.05.2014 52.2013.70
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.05.2014 52.2013.70
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.05.2014 52.2013.70

Incarto n.
52.2013.70
Lugano
7 maggio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Mariano
Morgani, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 8 febbraio 2013 di
RI
1
patrocinati
da:
contro
la decisione 23 gennaio 2013 del Consiglio di Stato (n.
361), che
respinge l'impugnativa
presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 5 ottobre 2012 con la
quale il municipio di Breggia ha negato loro la licenza edilizia per la
realizzazione di una strada d'accesso
veicolare
alla via pubblica e la formazione di sei posteggi (mapp.
__________,
località Bruzella);
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 sono comproprietari
del mapp. __________ di Breggia, sezione di Bruzella. La parte edificata
del fondo è situata al bordo della zona nucleo di
villaggio (NV) e
confina, verso la parte interna del nucleo, con una strada
comunale (mapp. __________). La parte prativa restante, formata da un vasto pendio
inedificato che si sviluppa verso nord e verso est fino alla
soprastante strada comunale C3, è attribuita alla
zona per residenze
primarie (RP).
b. Con domanda di
costruzione 30 maggio 2012, RI 1 hanno chiesto al municipio il rilascio del
permesso per la ristrutturazione e l'ampliamento degli edifici sul
loro fondo allo scopo di ricavarne tre
appartamenti. Il progetto
prevede inoltre la formazione, sul lato nord
del complesso abitativo, in zona RP, di sei posteggi scoperti e di una strada
privata che, sviluppandosi lungo il confine ovest del fondo ed attraverso il
mapp. __________ del comune, si collega alla via pubblica interna al nucleo (mapp.
__________). Unitamente alla domanda di costruzione, gli istanti in licenza
hanno dunque chiesto al municipio, con scritto 29 maggio 2012, la concessione
di un diritto di passo veicolare sul sedime comunale.
Nel termine di pubblicazione della domanda di
costruzione, dal 14 al 28 giugno 2012, CO 1 e CO 2, proprietari di un
fondo
vicino (mapp. __________), si sono opposti al rilascio del permesso, sollevando
eccezioni contro la realizzazione dell'opera viaria.
Raccolto l'avviso favorevole (n. 80213) dei Servizi
generali del
Dipartimento del territorio, in data 5 ottobre 2012 il municipio
ha rilasciato la licenza edilizia limitatamente alla ristrutturazione e all'ampliamento
dello stabile. Con un secondo giudizio di medesima data, l'esecutivo comunale ha
negato l'autorizzazione per la realizzazione della strada di accesso privata e
dei posteggi,
imponendo il pagamento di un
contributo sostitutivo di fr. 9'000.-
per la mancata formazione di sei parcheggi.
Col medesimo atto, ha negato il diritto di passo veicolare sul mapp. __________
in favore del fondo degli istanti in licenza.
B.  Con decisione 23 gennaio 2013, il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 avverso la predetta
risoluzione municipale.
Preliminarmente, il Governo ha
respinto la lamentata violazione del diritto di accesso agli atti, siccome il municipio
aveva prodotto tutta la documentazione inerente alla procedura in sede di risposta
e gli interessati avrebbero quindi potuto chiedere di poterne prendere visione
e di replicare. Nel merito, evidenziato co-me nessuna norma imponesse al municipio
di dare seguito alla
richiesta di
concessione ed iscrizione di un diritto di passo veicolare a carico del mapp. __________,
l'Esecutivo cantonale ha ritenuto
che la decisione del municipio di negare
tale diritto e di non autorizzare la costruzione di una strada privata su suolo
pubblico non fosse arbitraria ed andasse quindi tutelata, essendo rispettosa della
volontà degli organi comunali di non inserire il fondo di proprietà del comune
nel piano del traffico come strada di servizio e della scelta pianificatoria di
realizzare la strada di servizio C3 a monte del mapp. __________. L'autorità ha
di conseguenza reputato che, in assenza di un diritto di passo che garantisse l'accesso
ai posteggi, neppure la formazione di questi ultimi potesse essere approvata.
C.
Avverso
il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggravano davanti al Tribunale
cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme alla
decisione
municipale. Postulano altresì il rilascio
della licenza edilizia per la strada e i posteggi, previa concessione del
diritto di passo sul
mapp. __________.
Preliminarmente, gli insorgenti censurano
la lesione del loro diritto di accesso agli atti e la carente motivazione della
risoluzione del Consiglio di Stato. Nel merito, sostengono che non sarebbe loro
intenzione creare un nuovo accesso veicolare, ma sfruttarne uno già esistente, regolarmente
utilizzato sia dai proprietari del fondo dedotto in edificazione, sia da terzi.
In sostanza, il terreno comunale costituirebbe un'opera viaria a disposizione
del pubblico. Il diniego del diritto di passo sarebbe dunque arbitrario e violerebbe
il principio della parità di trattamento. Li costringerebbe inoltre a
realizzare una lunga e tortuosa strada di collegamento fino alla via pubblica sita
a monte della scarpata, a tutto pregiudizio del paesaggio. Tale soluzione
sarebbe sproporzionata in ragione dei costi maggiori, delle difficoltà tecniche
dovute alla pendenza del terreno e dell'impossibilità di definire un tracciato
idoneo all'eventuale futura edificazione del fondo. Quanto alla preservazione
del nucleo, quasi tutti gli interventi in discussione sarebbero situati al di
fuori di tale zona, perseguendo il chiaro intento di preservarla, e
inciderebbero in misura minima sul paesaggio circostante. Dato il loro stretto
legame funzionale con la
ristrutturazione
dell'edificio abitativo, alcune delle controverse
opere sarebbero peraltro
già state approvate con la licenza 5 ottobre 2012.
D.  All'accoglimento del ricorso si
oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio con argomenti che, in quanto necessario, saranno illustrati in
appresso.CO 1 sono rimasti silenti.
E.  Con
la replica e la duplica, i ricorrenti e il municipio ribadiscono le tesi
sostenute in precedenza, confermandosi nelle rispettive
domande di
giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è da-ta dagli art. 21 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1) e 208 cpv. 1 della legge organica
comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva
degli insorgenti, già istanti in licenza e direttamente toccati dal
provvedimento municipale impugnato e dal giudizio governativo che lo conferma [art.
21 cpv. 2 LE; art. 209 LOC; art. 43 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181)].
Il ricorso, tempestivo (art. 46
cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione
dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono con sufficiente chiarezza dalle
tavole processuali. Le prove genericamente sollecitate dai ricorrenti non
appaiono idonee ad apportare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori
fatti rilevanti per l'esito del presente giudizio.
2.  Preliminarmente, data la sua
natura formale, va esaminata la censura di violazione del diritto di essere
sentiti, che i ricorrenti ravvisano, da un lato, nel fatto che tanto il
municipio quanto l'Esecutivo cantonale avrebbero negato loro l'accesso agli
atti e, dall'altro, nella carente motivazione del giudizio governativo.
2.1.
2
.1.1. Giusta l'art. 20 LPamm, chi è parte in un procedimento amministrativo
ha diritto di esaminare gli atti. Tale diritto, soggiunge la norma (cpv. 2),
può essere eccezionalmente negato,
con decisione motivata (cpv. 3), a
protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria in
corso. Il diritto di consultare gli atti discende direttamente dal diritto di
essere sentito tutelato dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). La sua violazione
comporta, in linea di massima, l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente
dalla prova di un interesse o dalle probabilità di esito favorevole. Resta
riservata la possibilità di sanare il difetto in sede d'impugnazione, qualora l'istanza
di ri
corso sia dotata di pieno potere cognitivo
e l'interessato abbia
potuto consultare gli atti (
Marco Borghi/Guido Corti,
Compen
dio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 2
ad art. 20
LPamm).
2.1.2. Nel caso concreto, il
municipio ha disatteso il diritto di essere sentiti dei ricorrenti, negando
loro in data 16 ottobre 2012, senza valide ragioni, l'accesso all'incarto (cfr.
doc. M, allegato ricorso), mentre era ancora pendente il termine di ricorso
avverso la risoluzione municipale. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha considerato
che qualsivoglia violazione fosse stata sanata, visto che i ricorrenti avevano
avuto la possibilità, di cui peraltro non si erano avvalsi, di consultare l'incarto
completo, giacché l'esecutivo comunale lo aveva prodotto in sede di risposta.
La deduzione del Governo non
presta il fianco a critiche. Si tratta, in effetti, di un'autorità di ricorso
dotata di pieno potere cognitivo e nulla impediva agli insorgenti di prendere conoscenza
degli atti e di esprimersi in merito con la replica. La rinuncia ad
avvalersi di questa facoltà non può evidentemente
diventare un
pretesto per rivendicare l'annullamento delle decisioni
delle precedenti istanze per violazione del diritto di accesso agli atti.
2.2.
2.2.1. Il diritto di essere
sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. comprende, tra le altre cose, anche
il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie di motivare le loro decisioni
(art. 26 cpv. 1 LPamm; DTF 117 Ib 64 consid. 4). Per prassi, una motivazione
può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità
menziona, almeno
brevemente, le
ragioni che l'hanno spinta a decidere in un
senso piuttosto che nell'altro,
ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della
portata del giudizio e delle eventuali possibilità d'impugnazione dello stesso
(DTF 121 I 54 consid. 2c).
2.2.2. Nella fattispecie, l'autorità
di ricorso ha anzitutto dato conto del fatto che anche la parte del mapp. __________
a valle della scarpata gode di un accesso veicolare sufficiente, rappresentato
dalla strada pubblica sita a monte della scarpata. In ragione di ciò, ha
considerato che l'autorità comunale non fosse tenuta a garantire un ulteriore
accesso. In più, nessuna legge imporrebbe all'ente comunale di concludere un
negozio di diritto privato per l'iscrizione di una servitù. Per questi motivi, ha
ritenuto che gli interessati non avessero titolo per costruire la strada sul
terreno comunale. In difetto di un accesso sufficiente, anche i posteggi non potrebbero
quindi essere autorizzati.
Visto quanto sopra, la motivazione
addotta va considerata sufficiente. Essa contiene gli argomenti principali che
hanno spinto l'Esecutivo cantonale a tutelare il diniego del permesso edilizio.
La portata del giudizio è stata d'altra parte recepita dagli
insorgenti, che hanno potuto dedurlo in questa
sede, riproponendo le
loro contestazioni. Ne discende che la pretesa
carente motiva-zione del giudizio impugnato non sussiste e la relativa censura
deve essere disattesa.
3.Con il proprio
gravame, gli insorgenti censurano anzitutto il fatto che il municipio abbia
negato loro la concessione di un diritto di
passo
veicolare sul terreno comunale (mapp. __________). Provvedimento
,
questo, ch'essi ritengono lesivo dei principi di proporzionalità e di parità di
trattamento.
3.1. Beni pubblici in senso lato sono i beni di cui le
corporazioni e
le istituzioni pubbliche si
servono per l'adempimento dei loro
compiti. Determinante per l'appartenenza
ai beni pubblici in senso
lato è la loro
destinazione e il potere di disposizione (sovranità)
dello Stato, mentre il criterio della proprietà
non è decisivo. A seconda della loro destinazione, i beni pubblici in senso
lato si
suddividono in beni patrimoniali (o fiscali), in beni
amministrativi ed in beni di uso comune. Queste due ultime categorie costituiscono
i beni pubblici in senso stretto (
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 505 seg.).
Sono considerati patrimoniali i beni che contribuiscono
solo indirettamente all'adempimento dei compiti pubblici, ossia per mezzo del
loro valore capitale o per mezzo del loro reddito, come ad esempio un terreno,
fintanto che non abbia ricevuto una destinazione d'interesse pubblico. Sono
invece amministrativi i beni di un ente pubblico che servono direttamente ai
suoi compiti di diritto pubblico
(cfr. art. 177 cpv. 1 LOC)
, quali, ad esempio, gli edifici amministrativi, le scuole,
ecc. Sono infine beni d'uso comune quelli che ognuno può utilizzare liberamente,
conformemente alla loro destinazione, rispettando i diritti altrui. I beni d'uso
comune si suddividono a loro volta in due specie: quelli che servono per
loro natura a quest'uso (cosiddetto demanio
naturale: laghi e
fiumi) e quelli che sono destinati all'uso pubblico
per decisione (cosiddetto demanio artificiale: strade, piazze, parchi, ecc.). I
primi fanno parte per legge del demanio pubblico, senza che sia necessario un
atto supplementare particolare, mentre i secondi, di principio, entrano a farvi
parte solo con la decisione di destinazione o classamento dell'autorità competente
(cfr.
Scolari
, op. cit., n. 514, 524, 530, 532 e 534).
3.2. Il terreno comunale
in discussione, di mq 84, è censito come
prato
(cfr. doc. H bis). A carico dello
stesso non è iscritto alcun onere di passo (pedonale e/o veicolare) pubblico.
Il fondo, contiguo alla strada comunale che serve questa parte del nucleo
(mapp. __________), non è inserito, a differenza di quest'ultima, nel piano del
traffico di Bruzella. Contrariamente a quanto pretendono i
ricorrenti, in difetto di una decisione di destinazione
o di classamento
dell'autorità comunale, non può dunque essere
considerato alla stregua di un'opera viaria
a
disposizione del pubblico. Non a caso, gli insorgenti hanno chiesto al
municipio la concessione
di un diritto di
passo veicolare, ciò che evidentemente non sarebbe
stato necessario
qualora il terreno in questione fosse (stato)
da
considerare come una superficie transitabile da chiunque,
appartenente
al demanio artificiale. Non porta a diversa conclusione il fatto che, come riconosce
lo stesso municipio (cfr.
risposta 26
febbraio 2013, pag. 2 seg.), il sedime in esame sia da
tempo utilizzato
dai ricorrenti, o da terzi, per raggiungere (anche con
veicoli) i fondi di loro proprietà,
principalmente per esigenze di
fienagione e manutenzione. La semplice
tolleranza di un tale uso da parte dell'ente pubblico proprietario, in favore
di alcuni
confinanti e per uno scopo preciso
e limitato, non consente in effetti di
equipararlo ad un bene destinato (per
decisione) all'uso pubblico. Per le stesse ragioni, è irrilevante la circostanza
evocata dagli insorgenti che i proprietari del mapp. __________, per accedere
all'autorimessa situata al piano terreno della loro abitazione dalla
strada comunale (mapp. __________), siano di fatto
costretti a transitare
nell'angolo sud-ovest del mapp. __________ (cfr.
planimetria e documentazione fotografica in atti).
In definitiva, si deve
pertanto escludere che il terreno in esame sia un bene di uso comune. Può
quindi essere un bene amministrativo oppure un bene patrimoniale. Essendo privo
di uno scopo pubblico diretto, non servendo cioè direttamente
all'adempimento di compiti pubblici, non si tratta nemmeno
di un bene
amministrativo. Costituisce, dunque, un bene patrimoniale
(cfr. art. 178 cpv. 1 LOC).
3.3.
Nell'ambito
dei rapporti esterni tra Stato e privati, i beni
patrimoniali sottostanno per principio al
diritto privato (STF
1C_312/2010 consid.
3.2; DTF
112 II 35 consid. 2;
Ulrich Hä-felin/Georg
Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines Verwaltungs-recht, 6. ed., Zurigo
2010, § 33 n. 2359; RDAT I-1993 n. 8 consid.
2.4).
Ne
consegue che per l'acquisto, la vendita, l'uso ed il godimento di tali beni, l'ente
pubblico si avvale degli istituti all'uopo previsti dal diritto civile
(compera, vendita, permuta, locazione, affitto, servitù, ecc.; cfr.
Scolari
, op. cit., n. 519 e 521) e le
vertenze che insorgono con le controparti private in
relazione a questi atti
giuridici sono
di competenza dei tribunali civili. Ciò nondimeno, s
econdo le tesi dottrinali e giurisprudenziali
recenti, anche quando agisce nell'ambito del settore del diritto privato, l'ente
pubblico deve rispettare la Costituzione ed i diritti fondamentali
che
ne discendono (principio della parità di trattamento, divieto d'arbitrio,
divieto di discriminazione, ecc.; cfr. DTF 127 I 84 consid. 4c; RDAT I-1994 n.
11 consid. 3;
Häfelin/Müller/
Uhlmann
, op. cit., § 33 n. 295 seg.;
Yvo
Hangartner
, in:
AJP
2011, pag. 705 segg.;
August Mächler
,
in: ZBl 109/2008, pag. 539 segg.;
Scolari
,
op. cit., n. 521). È inoltre esclusivamente il diritto pubblico che disciplina
i rapporti interni, cioè la competenza all'interno dello Stato a decidere in
merito ai beni patrimoniali - ad esempio, l'acquisto o la vendita di un
immobile - e la
procedura da seguire in vista
dell'adozione della relativa decisione (
Häfelin/Müller/Uhlmann
,
op. cit., § 33 n. 2363;
Scolari
, op.
cit., n. 519;
RDAT cit., ibidem). Ne deriva che le determinazioni assunte dall'ente pubblico con
riferimento a tali beni in vista della stipulazione o meno di un determinato atto
di diritto privato possono essere considerate come decisioni, suscettibili, se
del caso, di essere impugnate davanti alle autorità (di ricorso) amministrative.
3.4. In concreto, la
concessione del postulato diritto di passo sul mapp. __________, ovvero la
costituzione di una servitù a carico di tale bene patrimoniale, soggiacevano al
diritto civile. Alla stregua di un privato, di principio il comune non era tenuto
ad accogliere la richiesta formulata dai ricorrenti. Come evidenziato dal
Governo, non sussiste difatti alcuna norma che consenta ai privati cittadini di
rivendicare un tale diritto, rispettivamente che imponga all'ente pubblico di accordarlo.
Neppure gli insorgenti pretendono il contrario.
La
circostanza che i ricorrenti non disponessero di
una pretesa
giuridicamente protetta per ottenere quanto da loro richiesto,
nulla toglie all'esigenza che la controversa decisione (negativa) scaturisse da
una procedura rispettosa delle regole che disciplinano il processo (interno) decisionale
e dei principi generali del diritto amministrativo, ai quali, come visto, l'ente
pubblico deve attenersi nell'esercizio delle proprie funzioni, anche laddove agisce
alla stregua di un privato.
3.4.1.
Giusta l'art.
42 cpv. 2 LOC,
il consiglio comunale esercita gli attributi dell'assemblea
previsti dall'art. 13 LOC, riservato il diritto di
referendum e di iniziativa
.
Dal canto suo, l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC sancisce che l'assemblea, in seduta
pubblica,
autorizza
segnatamente
l'acquisizione, la donazione, la successione, la permuta, l'affitto, la
locazione, I'alienazione o il cambiamento
di
destinazione dei beni comunali
. Benché
la norma non menzioni
la concessione di una servitù (diritto di passo) a carico di un bene
(patrimoniale) comunale, è lecito ritenere che anche questa tipologia di atto
dispositivo rientri
nel suo campo d'applicazione.
L
'elenco all'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC non è infatti esaustivo, come risulta
dal termine "
segnatamente
" utilizzato nel testo di legge e
come confermano i materiali legislativi (cfr. Messaggio concernente la
revisione parziale della legge organica comunale del
27 agosto 1997 [n. 4671], in: RVGC anno parlamentare 1998-
1999,
vol. 5, pag. 3633 segg, 3658). Qualitativamente, inoltre, la concessione di un
diritto di passo, che implica la costituzione di una servitù a carico del fondo
serviente, è parificabile ai casi di disposizione enumerati
all'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che riguardano i
rapporti di proprietà (acquisizione, donazione, successione,
permuta,
alienazione) o di possesso e utilizzo (affitto, locazione e cambiamento di
destinazione) dei beni comunali. Anch'essa, difatti, concerne entrambi questi
aspetti, posto che com-porta una restrizione della proprietà, rispettivamente
un (parzia-le) cambiamento di destinazione/uso del bene comunale gravato
(cfr.
Eros
Ratti
, Il Comune, Vol. I, Losone 1987, pag. 142, esempio
5;
ibidem
,
op. cit., Supplemento, Losone 2003, pag. 74).
Ferme queste
premesse, di per sé, la decisione circa la
concessione
del diritto di passo rientrava quindi nelle prerogative del
consiglio
comunale di Breggia.
In
deroga all'art. 42 cpv. 2 LOC, l'art. 13 cpv. 2 LOC sancisce
tuttavia che il regolamento comunale può prevedere che per gli oggetti
di cui alle lettere e, g, h ed l del cpv. 1 la competenza decisionale venga delegata
a favore del municipio, nel rispetto dei criteri stabiliti dall'art. 5
a
cpv.
1 del regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987 (RALOC; RL
2.1.1.3), il quale,
p
er i comuni che
hanno da 1'000 a 5'000 abitanti,
com'è il caso di
Breggia (cfr. www.comunebreggia.ch), fissa a fr. 60'000.- il limite
massimo di delega. Dato che il regolamento comunale
di Breggia (di seguito: Regolamento), recependo questa facoltà, sancisce, per
quanto concerne l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che
il municipio
è competente
fino ad un importo di transazione o di valore del bene oggetto
dell'atto di fr. 30'000.-
(
art. 51 cpv. 1 lett. c Regolamento),
si tratta quindi di esaminare se in concreto tale limite di delega fosse
rispettato, poiché, in caso contrario, la decisione (negativa) dell'esecutivo
comunale sarebbe da considerare nulla in quanto emanata da un organo
incompetente (art. 210 LOC).
Ora, in presenza di
un rifiuto di concedere il postulato diritto di passo e, quindi, di un
importo
di transazione
, per determinare il
valore del bene oggetto dell'atto
conviene fare riferimento, analogamente a quanto previsto dalla giurisprudenza
in relazione all'indennità di cui all'art. 694 cpv. 1 del codice civile
svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS; RS 210; cfr. STF 5A_142/2011 del 22
settembre 2011 consid. 1.2.1; DTF 120 II 423 consid. 7a), al minor valore cagionato
al fondo serviente dal diritto di passo richiesto, che sostanzialmente coincide
con il compenso che sarebbe spettato al municipio per l'aggravio causato dalla
servitù qualora la domanda degli insorgenti fosse stata accolta. Di principio,
bisognerebbe dunque calcolare la differenza tra il valore del fondo
con e senza il diritto di passo. In concreto, si
può tuttavia prescindere da un tale calcolo. Tenuto conto che il diritto di
passo richiesto
a carico del mapp. __________ - il cui valore di stima
complessivo è pari a fr. 1'890.- - verrebbe esercitato su una superficie di
terreno
di forma trapezoidale di ca. mq 20
(cfr. piano 026-107 progetto di strada d'accesso), situata nella parte meno
sfruttabile del fondo e parzialmente già interessata dal transito de
i proprietari del
mapp. __________, in
concreto
non vi è in effetti motivo di dubitare che il limite
massimo di delega (fr. 30'000.-) fosse rispettato. Ne consegue che il municipio
era competente per adottare la decisione censurata, ciò che del resto neppure i
ricorrenti hanno contestato. In assenza di
ulteriori obiezioni di natura
procedurale, dal profilo formale non mette dunque conto di approfondire oltre
la questione.
3.4.2. Nel merito, la
controversa decisione di diniego del diritto di passo, resiste alle critiche
sollevate.
Anzitutto, lo stessa
non appare lesiva dell'interesse pubblico, che il municipio era chiamato a
tutelare. Problematico, invero, sarebbe piuttosto (stato) il caso contrario,
posto che non è dato di vedere perché l'interesse privato dei ricorrenti a
gravare il bene co-munale in questione mediante l'iscrizione di una servitù di
passo (veicolare) a favore del loro fondo sarebbe prevalente su quello pubblico
ad attenersi alle scelte pianificatorie effettuate, che hanno condotto, da un
lato, alla realizzazione della strada di servizio C3 a monte del mapp. __________,
prevista proprio allo scopo di urbanizzare la zona RP cui questo fondo
appartiene in misura preponderante e dove verrebbero ad essere ubicate le opere
qui controverse, e, dall'altro, a conferma dell'indirizzo prescelto, alla
rinuncia a sviluppare una variante di piano regolatore
implicante la
creazione di una (nuova) strada di servizio attraverso il
mapp. __________ (cfr. risposta 26 febbraio 2013 del municipio, pag. 2).
Per le medesime
ragioni, va disattesa la lamentata lesione del principio di proporzionalità.
Benché comprensibili, gli argomenti addotti a sostegno del progetto (maggiori costi,
ecc.) non sono infatti suscettibili di derogare in sede di applicazione
concreta alle precise scelte pianificatorie operate a livello comunale e rimaste
incontestate (cfr.
Adelio Scolari
,
Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 929 ad art. 21 LE). Sotto questo
profilo, occorre altresì considerare che la decisione impugnata non impedisce
del tutto la realizzazione al mapp. __________ di un accesso veicolare e di un'area
di parcheggio al servizio dell'edificio abitativo oggetto di ristrutturazione,
che resta invece possibile a partire dalla strada di servizio menzionata sopra.
Destituita di fondamento, infine, è pure la pretesa
disparità di
trattamento, dato che non risulta che il diritto di passo
veicolare negato ai ricorrenti sia stato concesso a terzi. La circostanza che il
municipio tolleri che i proprietari del mapp. __________ transitino su una
modesta porzione del terreno comunale per accedere all'autorimessa sita sul loro
fondo, non porta ad altra conclusione. La situazione non è infatti paragonabile
a quella degli insorgenti, posto che l'accesso al mapp.__________ avviene prevalentemente
attraverso la contigua strada interna al nucleo (mapp. __________), non comporta
alcuna modifica della situazione esistente e non si pone in contrasto con la pianificazione.
4.  4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett.
b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 19 giugno 1979
(LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è accordata solo se il fondo è
urbanizzato;
a tal fine, esso deve, fra l'altro,
essere dotato di accesso sufficiente
ai fini della prevista
utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di urbanizzazione, in cui
rientra il requisito dell'accesso sufficiente, attiene al diritto federale, che
dispone tuttavia unicamente i principi generali, mentre spetta al diritto
cantonale e comunale regolare i requisiti di dettaglio, segnatamente per quanto
concerne le vie di accesso (DTF 123 II 337
consid.
5b; STF
1C_155/2010 del 3 giugno 2010 consid. 2.2;
André Jomini,
in: Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Berna 2010, n. 2, 10 e 19 ad art. 19).
La
sufficienza dell'accesso deve essere concretamente determinata, tenendo conto
delle finalità perseguite da questo requisito,
della destinazione della costruzione che deve essere servita e dalla
situazione concreta dei luoghi (DTF 123 II 337 consid. 5b; RDAT 1990 n. 88 consid. 2), rispettivamente della latitudine di
giudizio di cui l'autorità
decidente dispone nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati. Il
requisito deve di massima essere garantito sotto il profilo giuridico e
fattuale al momento del rilascio della licenza (DTF 127 I 103 consid. 7d; STF
1P.319/2002 del 25 novembre 2002 consid. 3 con rif., in: RDAT I-2003 n. 59).
4.2. Rifiutato agli insorgenti il
diritto di passo veicolare sul terreno comunale, il municipio, stante l'assenza
di un accesso veicolare garantito in fatto e in diritto, ha inoltre negato l'autorizzazione
sia alla strada privata di collegamento con la pubblica via (mapp. __________),
sia all'area destinata a posteggio prevista a ridosso dell'edificio
abitativo oggetto di ristrutturazione. Anche
questa decisione merita di essere tutelata. Nemmeno i ricorrenti pretendono che
le opere menzionate possano/debbano essere autorizzate a prescindere
dalla concessione del postulato diritto di passo.
4.3. Con la decisione impugnata,
il municipio non ha approvato neppure i collegamenti verticali e i muri di sostegno
del terrapieno destinato ad ospitare i parcheggi sul retro dell'immobile. A ragione.
Alla luce delle allegazioni contenute
nel ricorso, è opportuno pre-cisare che il diniego del permesso non concerne la
scalinata di servizio addossata alla costruzione principale sul lato nord-ovest,
che permette l'accesso ai vari appartamenti e il loro collegamento con la zona
retrostante lo stabile, trattandosi di un intervento che è parte integrante del
progetto di ristrutturazione ed ampliamento dell'immobile, autorizzato con la
licenza edilizia 5 ottobre 2012.
Ferma questa premessa, si
giustifica di confermare il rifiuto di approvare le opere di sistemazione del
terreno a monte
dell'edificio, quali il terrapieno,
i muri di sostegno, i parapetti e la scalinata
che garantisce l'accesso
allo spiazzo destinato a posteggio, giacché si tratta di interventi strettamente
collegati, da un punto di vista funzionale e costruttivo, alla realizzazione della
strada e
dei parcheggi e che non sono invece indispensabili
per il complesso
abitativo in quanto tale. Gli insorgenti non hanno peraltro
mai palesato un interesse ad erigere tali manufatti a prescindere dall'approvazione
della strada e degli stalli contemplati dagli
attuali
piani di progetto. Qualora volessero realizzare un collegamento
con la
soprastante strada comunale C3 oppure provvedere semplicemente alla sistemazione
del pendio nella zona retrostante l'edificio, potranno semmai presentare una (nuova
doman-da di) variante.
4.4. Stante il diniego del
permesso per la realizzazione dei sei posteggi, a ragione l'esecutivo comunale
ha disposto il prelevamento di un contributo sostitutivo, che gli interessati
non hanno peraltro contestato in quanto tale, limitandosi, con riferimento alle
fatture emesse, a chiedere la concessione dell'effetto sospensivo.
5.  5.1.
In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto
e la
decisione governativa impugnata confermata.
5.2.
La tassa di giustizia è posta a carico
dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili
al comune di Breggia, in quanto non patrocinato da un avvocato iscritto all'albo
(art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'500.-
è posta a carico dei ricorrenti RI 1. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario