ti_gerichte · 90.2003.113 · 2005-08-29 · it
inserimento nel piano regolatore di una zona di pericolo naturale (caduta sassi e blocchi) e di una strada forestale

Tessin Tribunale della pianificazione 29.08.2005 90.2003.113
Tessin Tribunale della pianificazione 29.08.2005 90.2003.113
Ticino Tribunale della pianificazione 29.08.2005 90.2003.113

Incarto n.
90.2003.113
Lugano
29 agosto
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 28 novembre 2003 del
RI 1
rappr. dal RA 1
contro
la decisione 22 ottobre 2003 (n. 4570) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore delPI 1;
viste le risposte:
-    26 febbraio 2004 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-    13 aprile 2005 della
sezione forestale;
-    26 aprile 2005 della
sezione dei beni monumentali e ambientali;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 15 ottobre 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. Nel piano delle zone (in scala 1:2000) e in
quello del paesaggio (in scala 1:5000) sono state inserite le zone di pericolo definite
nel catasto dei territori soggetti a pericoli naturali concernenti il PI 1,
adottato dal Consiglio di Stato il 4 maggio 1999 in applicazione della relativa
legge del 29 gennaio 1990 (LTPN). Queste zone interessavano vari terreni posti
lungo gli argini del fiume __________. Il piano del paesaggio riportava inoltre
il tracciato di una strada forestale che da __________ saliva verso i __________,
per poi raggiungere __________. Nella stessa sede il consiglio comunale ha pure
adottato una norma (art. 9 NAPR) regolamentante l'installazione di antenne sul
suolo comunale.
B.   Con
risoluzione 22 ottobre 2003 (n. 4570) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione.
Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso
su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano
regolatore su alcuni oggetti.
Per
quanto qui interessa, esso ha ordinato al comune di procedere ad una ristesura
del piano del paesaggio, ritenendolo poco leggibile. Nel contempo il Governo ha
imposto l'inserimento nello stesso delle zone di pericolo geologico,
segnatamente di quella di pericolo di caduta sassi e blocchi soprastante il
nucleo di __________, già segnalata in sede di esame preliminare. In questo
ambito il Governo ha altresì osservato come l'ampliamento della zona
edificabile in località __________, previsto nel piano adottato dal legislativo
comunale, che esso aveva manifestato l'intenzione di non approvare, andasse a
sovrapporsi, quantomeno parzialmente, alla precitata zona di pericolo.
Il
Governo, facendo proprie le considerazioni espresse dai competenti uffici, ha
inoltre rilevato che la realizzazione della strada forestale che da __________
sale verso i __________ avrebbe contribuito ad aumentare la pressione antropica
sul comparto protetto di __________ e provocato ripercussioni negative sia dal
punto di vista paesaggistico che naturalistico. Esso ha negato il carattere
forestale del tracciato, fatta eccezione per il tratto che collega __________
con i__________, già al beneficio di un'approvazione tecnica accordata dalla
direzione federale delle foreste. Su questa base, il Consiglio di Stato ha
imposto lo stralcio dal piano del paesaggio del tratto di strada che da __________
sale sino a __________. A titolo abbondanziale esso ha altresì chiarito che il
tratto di strada forestale riconosciuto, riportato sul piano, aveva unicamente
valore indicativo in quanto assimilabile al bosco.
Da
ultimo, il Consiglio di Stato ha stralciato l'art. 9 NAPR, attinente alla
costruzione di antenne, riservando al comune la facoltà di riformulare il primo
capoverso.
C.   Con ricorso
28 novembre 2003 il RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa. In primo luogo esso afferma che
l'accertamento effettuato per la zona soggetta a pericolo naturale soprastante
la località __________ non ha raggiunto il grado di dettaglio richiesto dalla
relativa legge del 29 gennaio 1990 (LTPN). In assenza di un approfondimento
maggiore e di una precisazione delle indicazioni riguardanti i gradi di
pericolosità dei terreni interessati, il comune si trova nell'impossibilità di
procedere ad un'iscrizione corretta di predetta zona nel piano regolatore.
Per
quanto attiene la strada che da __________ sale verso __________ e i __________,
il comune sostiene che l'inserimento nel piano regolatore sia la premessa per
la realizzazione di una strada forestale. Nel caso concreto, il tracciato
proposto ricalca quello previsto in un progetto preliminare parzialmente
approvato dalla direzione federale delle foreste il 22 maggio 1998. In quella
sede, l'autorità federale avrebbe palesato la possibilità di approvare
quantomeno un tratto rimanente della strada dopo lo svolgimento di ulteriori
approfondimenti; la pianificazione qui in esame costituisce il punto di
partenza di questi approfondimenti.
Da
ultimo, il comune ribadisce la bontà dell'art. 9 cpv. 1 NAPR e propone una
nuova formulazione del 2° capoverso della disposizione.
D.   La
divisione della pianificazione territoriale, la sezione beni monumentali e
ambientali e la sezione forestale postulano la reiezione del ricorso.
Quest'ultima osserva in particolare che la legge sui territori esposti a
pericoli naturali (LTPN) ed il relativo decreto esecutivo del 22 marzo 1995
prevedono l'elaborazione di piani di dettaglio con differenziazione del grado
di pericolo solo per le zone edificabili. Nel caso concreto, la zona oggetto di
contestazione non si sovrappone ad una zona fabbricabile, ragion per cui
l'accertamento è stato effettuato solo a titolo indicativo; in occasione
dell'esame preliminare era inoltre stata segnalata l'inopportunità di un
ampliamento della zona edificabile in corrispondenza di __________. Nel
contempo, la sezione forestale ricorda che una strada forestale non deve necessariamente
essere pianificata a livello di piano regolatore. Essa rileva inoltre che il
piano della rete stradale forestale cantonale riporta, tra le strade di interesse
forestale, la tratta compresa tra i __________ e __________; conferma che la
direzione federale delle foreste ha concesso l'approvazione tecnica per il
tratto di strada che da __________ sale sino ai __________. Contrariamente a
quanto sostiene il comune, la sezione forestale nega invece che, per il tratto
rimanente, la strada che sale dall'abitato di __________ ai __________ possa
essere considerata forestale.
E.   Il 4 maggio
2005 si è tenuta l'udienza. In quell'occasione il comune ha dichiarato di
ritirare il ricorso in merito all'art. 9 NAPR; per il rimanente le parti si
sono riconfermate nelle rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT).
L'impugnativa è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il comune
contesta l'obbligo, impostogli dal Consiglio di Stato, di integrare nel piano
del paesaggio la zona di pericolo geologico (caduta sassi e blocchi)
soprastante __________, adducendo che la pericolosità della stessa non è stata
compiutamente e preventivamente definita dalle competenti autorità cantonali in
ossequio alla pertinente legislazione.
3.1.
L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del
piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli
naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del
piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate
dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo
istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in
relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi
dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico
in caso di catastrofi naturali (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 44).
Un terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche
soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso.
Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al
giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità
di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione,
anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio
(art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve
pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli
insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di
salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un
terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità
all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile
(Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la
legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano
direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre
1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di
"predisporre i
necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche
e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone"
(cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
3.2. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano
direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei
territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento
dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 DELTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il
riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati
(art. 3 DELTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative
convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un
periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN).
Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di
ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente
i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è
menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le
norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10
LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
Dal canto
suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche
del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di
salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli
naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.
Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole
generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole
tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i
LALPT).
3.3. La
revisione del piano regolatore riporta nel piano delle zone e in quello del paesaggio
le zone di pericolo, suddivise per gradi, ubicate ai margini del fiume Vedeggio.
Queste zone sono state definite nei documenti, e segnatamente nei piani,
componenti il catasto dei terreni soggetti a pericoli, pubblicato nel periodo
26 maggio-26 agosto 1998 (FU 1998, 3950) ed adottato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 4 maggio 1999 in applicazione dell'art. 9 LTPN. La zona di pericolo
a seguito di caduta sassi e blocchi ubicata a monte di __________, oggetto del
presente ricorso, non è invece stata interessata da questa procedura. Se pur è
vero che predetta zona viene menzionata nel rapporto tecnico allestito in
occasione dello studio del catasto delle zone di pericolo e figura in una
planimetria allegata allo stesso, la relativa segnalazione ha carattere
puramente indicativo, come peraltro esplicitamente specificato nel rapporto
stesso (cfr. Studio del catasto delle zone di pericolo, rapporto tecnico,
dicembre 1997, pag. 22 seg.).
3.4. La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:
quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21
aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura
fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter
predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle
persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di
premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base
per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura
inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei
proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona di pericolo
a seguito di caduta sassi e blocchi ubicata sopra __________, lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima della revisione del piano regolatore
e della sua approvazione da parte del Governo.
3.5.
Ferme queste premesse, è necessario chiedersi se il Consiglio di Stato poteva
comunque sia ordinare al comune di recepire nel piano regolatore la predetta
zona.
La
divisione della pianificazione territoriale e la sezione forestale accennano al
fatto che l'Istituto di scienze della terra non ha ritenuto di procedere
all'adozione del PZP per il comparto in oggetto, giacché ci si trovava di
fronte a zone non edificabili. Ora tuttavia la LTPN non opera distinzioni tra
zona fabbricabile e non fabbricabile per decidere in merito all'allestimento
del PZP a norma delle legge stessa (cfr. STPT 2 marzo 2005 in re R., M. e G. E.
relativo al piano regolatore di __________). Questo principio trova
un'ulteriore, esplicita conferma all'art. 4 cpv. 1 DELTPN, secondo cui,
“di
regola”
, il PZP è allestito su scala comunale: esso abbraccia, di
conseguenza, tanto la zona fabbricabile quanto il residuo territorio
giurisdizionale del comune. L'unica distinzione operata dalla regolamentazione
cantonale consiste nel grado di precisione degli atti: se, nella norma, bastano
dei piani in scala non inferiore a 1:10 000 (art. 5 lett. a LTPN), l'art. 2
cpv. 3 DELTPN prescrive che all'interno delle superfici edificabili e nelle
immediate vicinanze le zone soggette a pericolo devono, in più, essere
riportate su di un piano particellare. Ma questa disposizione non significa
minimamente che l'autorità competente non è tenuta ad allestire un PZP secondo
la procedura prevista dalla LTPN anche per gli altri terreni interessati,
accontentandosi, per questi ultimi, di una descrizione più approssimativa e informale
dei pericoli naturali che li minacciano. Come ammette la sezione forestale
nella risposta, il problema è prima di tutto finanziario (l'accertamento di
dettaglio dei pericoli naturali è difatti costoso) e di priorità. Per questo
motivo la prassi delle autorità cantonali consiste, in buona sostanza,
nell'eseguire gli studi di dettaglio delle zone di pericolo, con la
differenziazione del relativo grado ed il successivo esperimento della procedura
formale di adozione di un PZP istituita dalla LTPN, solo all'interno delle zone
edificabili.
Non è
però questa la sede per sindacare questa prassi, comunque sia degna di
considerazione, allo scopo di determinare se essa trovi riscontro nella LTPN e
possa, di conseguenza, essere tutelata; a maggior ragione il tribunale non deve
interferire nell'applicazione di quest'ultima legge, in relazione alla quale
non gli spetta nessuna competenza decisionale. Il problema, a questo stadio,
consiste piuttosto nel decidere se nel piano regolatore, in quanto strumento
che si propone anche di informare sulla situazione del territorio comunale in
vista della sua possibile utilizzazione, possano essere rappresentate delle
zone soggette a pericolo naturale che non abbiano costituito l'oggetto di un
preventivo accertamento tramite l'adozione di un PZP conforme alla LTPN. La
risposta, al riguardo, è senz'altro positiva. La LALPT non solo non pone questo
requisito, ma anzi espressamente prescrive, com'è già stato spiegato, che le
rappresentazioni grafiche del piano regolatore devono fissare anche le zone
che,
“secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici“
, non offrono
sufficienti garanzie di salubrità o si stabilità o che sono soggette a
immissioni eccessive o a pericoli naturali, segnatamente a caduta di valanghe
frane o massi, ad alluvionamento o inondazioni (art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT).
La LALPT, ispirandosi ad un concetto ampio di prevenzione, non pone pertanto
esigenze severe o particolari quando si tratta di segnalare eventi o situazioni
che possono nuocere alla sicurezza delle persone o alla protezione dei beni materiali
da queste realizzati. Nulla osta quindi all'integrazione nelle rappresentazioni
grafiche del piano regolatore anche delle aree esposte a pericoli naturali
debitamente segnalate dai competenti servizi specialistici cantonali, malgrado
l'entità di tali pericoli non sia stata accertata in modo completo tramite
l'adozione di un PZP a norma della LTPN; è tuttavia essenziale che gli atti
componenti il piano regolatore evidenzino in modo adeguato il carattere
puramente indicativo (e non già vincolante, come per quelle oggetto di un PZP)
di tali aree.
La
giurisprudenza di questo tribunale ha tuttavia limitato la possibilità di far
capo a questa procedura in almeno due ipotesi assai importanti.
Intanto
l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare
l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo
motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve
precedere la decisione di attribuirlo alla zona edificabile. La conoscenza, in
particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio
interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di
cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente
determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di
conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione
può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità
all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere
devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di
piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale
realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato
della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei
costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e
devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione
previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste
previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i
proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria. Non è
quindi lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un
territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene
esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione di un PZP conforme
alla LTPN (cfr. STPT 27 gennaio 2005 in re comune di __________). La situazione
è invece differente per quanto concerne la zona inedificabile, dove l'attività
edilizia - e di conseguenza la presenza stabile di persone - costituiscono, per
principio, l'eccezione. Per questi territori appare dunque ancora accettabile
di rinviare l'accertamento dettagliato dell'effettivo pericolo cui sono esposti
alla procedura di rilascio della licenza edilizia, riservati i casi in cui
appaia giustificato l'esperimento di una procedura generale preliminare di
verifica tramite l'allestimento e l'adozione di un PZP a norma della LTPN.
In
secondo luogo, quando viene allestito uno studio completo, ossia dettagliato,
sulle zone di pericolo che abbraccia tutto il territorio comunale, pertanto sia
la zona fabbricabile che quella inedificabile, questo studio dev'essere in
seguito adottato come PZP secondo la procedura istituita dalla LTPN (ovviamente
per tutto il territorio comunale stesso) prima che il piano regolatore lo possa
recepire: da un lato, non ha più senso, a questo punto, di effettuare distinzioni
tra zona fabbricabile e zona inedificabile, rispettivamente, dall'altro, i
proprietari ed il comune devono poter contestare i relativi accertamenti svolti
dall'autorità cantonale (inserimento in una zona di pericolo, perimetro della
zona, definizione del genere e del grado di pericolo ecc.), definitivamente
vincolanti nei loro confronti e che non possono più essere rimessi in discussione
in sede di impugnazione del piano regolatore (cfr. STPT 2 marzo 2005 in re R.,
M. e G. E. relativa al piano regolatore di __________; inoltre STPT 1 giugno
2005 relativo al piano regolatore di __________).
Nel caso
in esame, da un canto, l'area interessata dalla caduta sassi e blocchi segnalata
dall'IST a __________ non interessa la zona fabbricabile comunale; invero,
attraverso la revisione in esame il comune vorrebbe assegnarla, per una
veramente minima parte, alla zona edificabile; ma, com'è stato spiegato, nel
giudizio impugnato il Governo ha già anticipato l'intenzione di non voler
approvare questa proposta (cfr. ris. impugnata, cifra 3.5.1, lett. d, pag. 17).
D'altro canto, l'area in parola, contrariamente a quella ai bordi del fiume __________,
non è stata oggetto di uno studio completo, che possa dar luogo ad un PZP, ma
sommario, limitandosi a pochi atti, segnatamente alla definizione del suo
perimetro a livello cartografico, accompagnata da alcune fotografie attestanti
il pericolo raccolte in occasione della ricognizione dell'area in parola. La
zona di pericolo in esame dovrà quindi essere recepita negli atti del piano
regolatore di __________, accompagnata dalle debite precisazioni sulla portata
della segnalazione.
3.6. Su
questo oggetto, il ricorso dev'essere respinto.
4.   Il comune
contesta pure lo stralcio, dal piano del paesaggio, del tratto di strada forestale
che dall'abitato di __________ sale sino a __________ e che, in seguito, prosegue
sino ai __________: percorso quest'ultimo che non è stato allontanato dal menzionato
piano.
4.1. Si
considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che
possa svolgere funzioni forestali. L'origine, il genere di sfruttamento e la
designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo
(art. 2 cpv. 1 LFo). Si considerano inoltre foreste (art. 2 cpv. 2 LFo): i
boschi pascolati, i pascoli alberati e le selve (lett. a); le superfici non
alberate o improduttive di un fondo forestale quali radure, strade forestali o
altre costruzioni e impianti forestali (lett. b); i fondi gravati dall'obbligo
di rimboschimento (lett. c).
4.2. La
foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere
sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno
della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto
confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. L'inclusione di una foresta
in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad un permesso di
dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni
RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio ritorna applicabile anche
quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della costruzione di una
strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee, 91).
4.3. La
strada forestale, che viene considerata a tutti gli effetti foresta (art. 2
cpv. 2 lett. c LFo), non è particolarmente definita dalla legislazione
federale. Il messaggio del Consiglio Federale precisa tuttavia che “
la
strada forestale è una via d'accesso che serve al governo ed all'utilizzazione
della foresta e che presenta tracciato e dimensioni consoni agli interessi
della foresta stessa. In pari tempo funge da posto di lavoro e via di trasporto
percorribile da autocarri
” (cfr. Messaggio cit., 154). Analogamente la giurisprudenza
del tribunale federale ritiene che una strada che attraversa un bosco può
essere qualificata come forestale quando è necessaria per lo sfruttamento di
tale bosco, serve in ampia misura alla sua conservazione e adempie alle
esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche
tecniche (RtiD II-2004 n. 40 consid. 2.1 con rinvii). La giurisprudenza chiarisce
indi anche i requisiti di approvazione, in applicazione delle due pertinenti
legislazioni federali. Una strada, il cui tracciato si snoda in una zona
forestale e che non è prevista da un piano di utilizzazione, necessita di
un'autorizzazione ai sensi dell'art. 22 LPT se serve unicamente a scopi
forestali. Se, per contro, adempie ad altre funzioni non prettamente forestali,
sono necessari un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT e un
permesso di dissodamento giusta l'art. 5 LFo (RtiD cit., ibidem).
4.4. In
concreto, il comune vorrebbe ancorare nel piano del paesaggio a titolo di
strada forestale il percorso che sale dall'abitato di __________ sino alla __________,
per proseguire in direzione dei __________, e che, di tutta evidenza, si snoda
per la quasi totalità nel bosco. Questo non è però possibile. Le strade forestali
non devono essere pianificate. Sono e rimangono bosco e possono, di conseguenza,
essere eseguite sulla scorta di un permesso ordinario di costruzione.
Un comune
potrebbe solo tracciare, all'interno di una foresta, una via di comunicazione
tra quelle che la legge cantonale sulle strade del 23 marzo 1983 gli affida di
prevedere nell'ambito della pianificazione locale del territorio: segnatamente
quindi una strada di raccolta o di servizio (cfr. art. 5 cpv. 2, 6 cpv. 4 e 5
Lstr). Ma non è questo il fine del comune ricorrente; per giunta questa
pianificazione implicherebbe, com'è stato spiegato, il conseguimento di un
permesso di dissodamento.
4.5. La decisione
governativa di stralciare dal piano del paesaggio il tratto di strada che
dall'abitato di __________ sale sino alla __________ merita tutela già per
questi motivi. Non appare pertanto nemmeno necessario sindacare gli argomenti
di merito, esposti con dovizia di dettagli dalle autorità cantonali intimate
per negare il carattere forestale rispettivamente per la compatibilità delle
opere con la legislazione di tutela della natura e del paesaggio. Va infine
rilevato a titolo abbondanziale che, sulla scorta delle suddette premesse,
solleva semmai delle riserve la decisione del Governo - ovviamente non
impugnata dal comune - di mantenere nel piano del paesaggio il tratto di strada
effettivamente riconosciuta come forestale (tratta A10, lunga circa 1 km), che
dalla __________ sale sino ai __________, pur riconoscendole un carattere
puramente indicativo.
4.6. Anche su questo punto
il ricorso del comune dev'essere respinto.
5.   Ritenuto
che il comune non è intervenuto nella lite per tutelare interessi economici
propri ma in veste di ente pianificante, il tribunale prescinde dal prelievo di
tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Non si
prelevano tasse di giustizia né spese.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. PI 1
2. PI 2
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria