ti_gerichte · 52.2023.293 · 2023-06-28 · it
Contributi di miglioria - obbligo impositivo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.12.2023 52.2023.293
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.12.2023 52.2023.293
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 22.12.2023 52.2023.293

Incarto n.
52.2023.293
Lugano
22
dicembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 5 settembre
2023 del
RI
1
patrocinato
da PA 1
contro
la decisione del 28 giugno 2023 (n. 3282) del
Consiglio di Stato che respinge l'istanza dell'insorgente tesa a ottenere
l'esonero dall'obbligo di prelievo dei contributi di miglioria per la
realizzazione dei lavori per la sistemazione di Via __________;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione del 30
maggio 2022 il Consiglio comunale di __________, aderendo al messaggio
municipale del 7 dicembre 2021 (n. __________), ha approvato il progetto
definitivo per la parziale sistemazione di Via __________ nella zona del
sottopassaggio autostradale (anticipo quale prima fase di un progetto più ampio
di riassetto generale dell'intero tronco stradale), stanziando un credito di
fr. 330'000.-
Contro tale decisione è stato interposto un ricorso da parte di un cittadino
attivo del Comune con il quale veniva censurata la totale assenza di ogni
riferimento al prelievo di contributi di miglioria.
Appurato che il progetto prevedeva la realizzazione di opere di urbanizzazione
generale (segnatamente l'esecuzione di almeno due nuovi marciapiedi), con
giudizio del 12 ottobre 2022 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto tale
gravame: dopo avere confermato la decisione comunale laddove approvava il
progetto di sistemazione stradale e il relativo credito, esso ha retrocesso gli
atti al Legislativo comunale affinché si determinasse sul prelievo dei suddetti
tributi pubblici.
Investito nuovamente della questione, il 19 dicembre 2022 il Consiglio comunale
ha quindi accolto la proposta del proprio Municipio (messaggio n. __________
del 14 novembre 2022) di domandare al Consiglio di Stato l'esonero dal prelievo
di contributi di miglioria per l'esecuzione dell'opera pubblica in esame.
B.
Con istanza del 23
marzo 2023 l'Esecutivo comunale ha pertanto inoltrato al Governo cantonale la
predetta richiesta di esenzione. Esso ha giustificato la propria domanda sostenendo
che l'onere economico per l'allestimento della procedura di prelievo avrebbe comportato
un contributo non redditizio.
Con giudizio del 28 giugno 2023 il Consiglio di Stato ha respinto la suddetta
istanza ritenendo, in sintesi, che il finanziamento delle opere in esame non
era garantito mediante altri tributi e che non risultava sufficientemente
dimostrata la non redditività del prelievo.
C.
Avverso quest'ultima
pronuncia il RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo l'annullamento, con contestuale concessione dell'esonero richiesto. L'Autorità
comunale ribadisce che in specie il prelievo di contributi di miglioria non
risulterebbe assolutamente redditizio.
D.
All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, ove necessario,
in seguito.
E.
In sede di replica e
di duplica, le parti si sono riconfermate nelle loro contrapposte tesi e
domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 84 lett. a della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La
legittimazione del Comune ricorrente (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e la tempestività
del gravame (art. 16 cpv. 1 lett. b e 68 cpv. 1 LPAmm) sono certe. Il ricorso è
pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
Secondo l'art. 1 cpv. 1 della legge sui
contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100), il Cantone, i
Comuni ed i consorzi di Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria
per le opere che procurano vantaggi particolari, segnatamente le opere di
urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 lett. a LCM). Il
principio dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera
pubblica e la quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal
legislativo comunale (ovvero dall'assemblea o dal consiglio comunale; cfr. art.
13 lett. g e 42 cpv. 1 e 2 LOC), a cui spetta il compito di pronunciarsi
unicamente sul principio e sulla percentuale di prelievo dei contributi. Tutti
gli altri aspetti inerenti al calcolo dei contributi da prelevare, compresi gli
interventi che devono essere presi in considerazione ai fini dell'imposizione (STA
52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 2.2 e rinvii ivi citati), devono invece
essere risolti dal Municipio attraverso l'elaborazione del relativo prospetto. Giova
inoltre ricordare che il Comune ticinese dispone di una grande libertà
nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli è affidata dal Legislatore
cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa prerogativa non solleva
però il Comune dall'obbligo di interpretare e applicare correttamente le
definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In
sostanza, il Comune non dispone di libertà di decisione quando si tratta di
determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria
e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base; solo una volta
assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di
manovra nel fissare la percentuale di imposizione (STA 52.2012.27 del 31
gennaio 2013 consid. 2.3 e rinvii ivi citati).
Tuttavia, giusta l'art. 1 cpv. 2 LCM con il consenso del Consiglio di Stato si
può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera risulti
adeguatamente garantito da altri tributi.
3.
3.1. Il Comune
insorgente fa valere l'assenza di redditività di una eventuale procedura
impositiva nel caso concreto. Esso afferma che, dei vari interventi previsti,
solo l'esecuzione di un nuovo marciapiede e la sistemazione della moderazione
del traffico sul ciglio della carreggiata configurano opere soggette a contributi
di miglioria, il cui costo preventivato ammonterebbe a fr. 86'369.-; dal
momento che il Comune avrebbe sempre applicato in passato per simili manufatti
una percentuale di imposizione del 30%, l'ammontare totale dei contributi esigibili
sarebbe inferiore a fr. 26'000.-. In considerazione dei costi derivanti dalla
procedura di prelievo e di incasso dei tributi (allestimento del prospetto e
del perimetro di imposizione, costi amministrativi di cancelleria e di invii
postali, costi del personale, trattazione delle eventuali procedure di reclamo
e di ricorso, procedure di esecuzione), le entrate nette per il Comune
ricorrente risulterebbero, se non del tutto nulle, inferiori a fr. 1'000.-, ciò
che giustificherebbe pertanto l'esonero richiesto. L'insorgente sostiene
altresì che il perimetro impositivo dovrà per forza comprendere un grande
numero di fondi, per cui vi saranno singoli contributi di importo estremamente
esiguo, per alcuni finanche pari al costo dell'invio raccomandato. Ritiene che
in questo senso sarebbe difficile per i contribuenti comprendere le ragioni di
mettere in moto tutta l'amministrazione comunale per incassare degli importi di
poco conto.
3.2. Dagli atti emerge che il RI 1 intende procedere alla sistemazione di tutto
il tronco stradale costituito da Via __________; a fronte dell'entità
finanziaria e di intervento per l'esecuzione dell'intera opera, il Municipio ha
proposto al suo Legislativo di anticipare una prima fase dei lavori al fine di
mettere in sicurezza la tratta in corrispondenza del sottopassaggio
autostradale, la quale presenta delle criticità soprattutto in relazione al
transito dei pedoni (attualmente è stata approntata una soluzione provvisoria
mediante posizionamento di alcune stagge di cantiere bianco/rosse). Il progetto
approvato dal Consiglio Comunale contempla l'esecuzione di un nuovo marciapiede
rialzato per tutto il tratto del sottopassaggio, munito di paletti
catarifrangenti flessibili a protezioni dei pedoni, con contestuale rifacimento
di tutta la pavimentazione stradale, della canalizzazione per le acque reflue e
della condotta di distribuzione dell'acqua potabile. È poi previsto un
ulteriore marciapiede sul ciglio sud della carreggiata all'altezza dei mappali
n. __________ e (parzialmente) n. __________ (fino all'incrocio con Via __________)
con allargamento del sedime stradale e realizzazione di un muretto di sostegno
della scarpata (cfr. messaggi municipali n. __________ del 7 dicembre 2021 e n.
__________ del 14 novembre 2022).
3.3. Come era stato rilevato dal Consiglio di Stato nell'ambito della sua
decisione del 12 ottobre 2022 (n. 4905) con cui aveva parzialmente accolto il
gravame inoltrato da un cittadino contro lo stanziamento del credito, non v'è
dubbio, né il Comune lo contesta, che l'intervento in oggetto mira a migliorare
l'urbanizzazione esistente, soprattutto in termini di sicurezza per i pedoni.
Dal momento che tali opere viarie generano di tutta evidenza un vantaggio
particolare, le stesse sono sicuramente soggette a contributi di miglioria (art.
1 cpv. 1 LCM; cfr.
Adelio Scolari
, Tasse
e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 193
).
In tale contesto è anzitutto necessario considerare che la possibilità di
prescindere dal prelievo di contributi di miglioria di cui all'art. 1 cpv. 2
LCM presuppone che il finanziamento dell'opera pubblica prevista sia
adeguatamente garantito da altri tributi, ciò che qui non è manifestamente il
caso, tant'è che nemmeno il ricorrente lo sostiene. A differenza della
previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo 1971 (cfr. messaggio
del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente il disegno di legge sui
contributi di miglioria del 9 luglio 1969, pag. 1654), la legislazione attualmente
in vigore non prevede altri motivi di esonero (cfr. messaggio del Consiglio di
Stato n. 2826 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria del 13
giugno 1984 in: RVGC anno parlamentare 1990, vol. 1, pag.125 e segg.), ritenuto
come l'obbligo di prelievo di contributi di miglioria in caso di opere di
urbanizzazione sia imposto al diritto cantonale da disposizioni federali
imperative (art. 19 della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 [LPT; RS 700], art. 6
della legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e
l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 in vigore dal 1° gennaio 1975
[LCAP; RS 843] e art. 1 della relativa ordinanza del 30 novembre 1984 [OLCAP;
RS 843.1]; cfr. STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013 consid. 3.1, 52.2012.289 del
17 maggio 2013 consid. 2.1;
Lorenza Ponti
Broggini
, Tributi pubblici e contributi di miglioria, Lugano 2021, pag.
29;
Adelio Scolari
, op. cit., n.
165)
. Dai materiali legislativi emerge tuttavia che già al momento
dell'adozione dell'attuale LCM, l'Esecutivo cantonale aveva previsto la
possibilità di prescindere dal prelievo di tali tributi, per questioni di
ragionevole applicazione della legge, in caso di contributo non redditizio,
segnatamente laddove l'ammontare degli stessi non si poneva in ragionevole
proporzione con gli oneri d'imposizione (messaggio del Consiglio di Stato n.
2826 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria del 13 giugno 1984
in: RVGC anno parlamentare 1990, vol. 1, pag.125 e segg.). Come ammesso anche
dal Consiglio di Stato in effetti (cfr. decisione del 28 giugno 2023 consid.
1.2), per consolidata prassi, esso riconosce la non reddittività del prelievo,
e permette pertanto di prescindervi, nei casi in cui le spese di investimento non
superino in totale circa fr. 30'000.- (cfr. al riguardo
Ponti Broggini
, op. cit., pag. 34 e segg., in particolare
pag. 35 n. 14). Benché tale motivo di esenzione non sia previsto dalla legge e
risulti - in caso di opere di urbanizzazione - contrario al diritto federale
(art. 19 cpv. 2 LPT; cfr. STA 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 4), le
ragioni alla base di questa pratica appaiono manifeste e finanche condivisibili:
se l'ammontare dei contributi è in evidente sproporzione con i costi generati
dalle procedure di accertamento e di incasso degli stessi, il prelievo
condurrebbe a un'inutile messa in moto dell'apparato amministrativo e a un
irrazionale aggravio per i contribuenti (cfr.
Scolari
,
op. cit., n. 173).
In questi termini, il RI 1 potrebbe chiedere che tale prassi venga applicata
anche al caso in esame, invocando (ciò che invero esso non fa espressamente) il
suo diritto alla parità di trattamento nell'illegalità, pretesa che - a
determinate nonché restrittive condizioni - è riconosciuta dalla giurisprudenza
e che permette eccezionalmente di prescindere dal principio di legalità (cfr.
pro
multis
STF 6B_921/2019 del 19 settembre 2019 consid.
1.1;
Thierry Tanquerel
, Manuel de droit
administratif, Zurigo 2018, pag. 213 e segg.;
Aurélie
Gavillet
, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse,
Berna 2018, pag. 195 e segg.).
In concreto tuttavia le condizioni richieste per poter ottenere l'esenzione
dal prelievo di contributi non appaiono date già solo per il fatto che, come
indicato dal Governo cantonale, questa prassi concerne i casi in cui ad essere
inferiori alla soglia di fr. 30'000.- sono le spese di investimento (cfr.
decisione del 28 giugno 2023 consid. 1.2; al riguardo pure
Ponti Broggini
, op. cit., pag. 35, in
particolare n. 14) e non i contributi esigibili, come invece sembra ritenere il
Comune ricorrente. In base alle indicazioni di quest'ultimo, nel caso concreto,
la spesa determinante per l'esecuzione dei marciapiedi è di circa fr. 86'000.-,
importo ben superiore alla soglia  di fr. 30'000.- a cui fa riferimento la
prassi del Consiglio di Stato. L'ammontare totale dei contributi esigibili
dipende d'altra parte dalla percentuale di imposizione decisa dal Legislativo
comunale, il quale - nel fissarla - dovrà tenere in considerazione anche gli
oneri da affrontare per imporre e riscuotere i tributi in parola.
Il progetto di sistemazione stradale prevede inoltre l'allargamento del sedime
stradale e la realizzazione di un muro di sostegno (cfr. messaggio municipale
n. __________ del 14 novembre 2022 pag. 5), interventi di cui non è dato sapere
se siano stati compresi i relativi costi. La spesa determinante pertanto
potrebbe risultare finanche maggiore rispetto a quanto indicato dal Comune.
Neppure può essere
seguito l'Ente insorgente laddove sostiene che la determinazione del perimetro
impositivo comporterà particolari difficoltà atteso che lo stesso rischia di
estendersi a quasi tutto il territorio comunale. Premesso che in linea di
principio il costo e le difficoltà di allestimento del perimetro non sono un
motivo valido per prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria (
Ponti Broggini
, op. cit., pag. 35), l'esecuzione
di opere pubbliche comporta sempre (anche solo in minima parte) un interesse
generale che concerne tutta la collettività (pubblica utilità); ciò non toglie
che i contributi di miglioria debbano essere imposti solo a persone o gruppi di
persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi economici particolari e
che pertanto si distinguono dal resto del comprensorio comunale (
Ponti Broggini
, op. cit. pag. 16). Nel
caso in esame si tratta, come detto, di opere di urbanizzazione generale, visto
che Via __________ è inserita nel piano del traffico quale strada di raccolta
che permette il collegamento della parte bassa del paese (__________) con la
parte alta (__________; cfr. doc. Q consid. 8); il perimetro impositivo, che
verrà fissato dal Municipio solo al momento dell'elaborazione del prospetto,
non potrà verosimilmente tuttavia estendersi a tutti i mappali indicati (cfr.
doc. J). Infatti, per le opere viarie, di cui i marciapiedi fanno evidentemente
parte, il comprensorio di imposizione comprende di solito tutti i fondi che
hanno un accesso diretto o indiretto sull'opera (
Scolari
, op. cit., n. 254 e segg; in particolare 263); non è
escluso che si possano imporre anche altri fondi, a condizione che questi
traggano dall'opera vantaggi maggiori rispetto all'insieme della collettività.
In questo senso va poi considerato che i costi per la procedura di accertamento
e incasso dei contributi indicati dal RI 1 non sono interamente condivisibili.
Al di là del costo preventivato dallo studio di ingegneria per l'allestimento
del prospetto dei contributi (fr. 14'000.- più IVA e spese, a queste ultime non
si applica l'IVA), le altre poste di spesa devono essere ridimensionate tenendo
conto di un numero nettamente inferiore di fondi assoggettati, di cui - a ben
guardare - quelli principalmente attigui all'opera sono di proprietà comunale
(in particolare mappali n. __________ e n. __________). Non si può di
conseguenza ritenere che l'ammontare totale dei contributi esigibili,
verosimilmente più alto di quanto preventivato dal Comune ricorrente nonostante
l'aliquota di imposizione minima, si trovi in evidente sproporzione rispetto
agli oneri necessari procedere al loro calcolo e prelievo.
In definitiva dunque, tenuto anche conto della precitata prassi seguita in
questo ambito dal Governo cantonale, la procedura di
prelievo che l'Ente impositore dovrà espletare risulta tutto sommato ancora
redditizia; il RI 1 non può pertanto pretendere di esserne esentato per
l'intervento previsto su Via __________.
4.
4.1. Stante
quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata
confermata.
4.2. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili all'Autorità resistente, non avendone fatto richiesta e non essendo
patrocinata (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La vicecancelliera