ti_gerichte · 52.1997.28 · 1998-06-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.06.1998 52.1997.28
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.06.1998 52.1997.28
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.06.1998 52.1997.28

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00028
Lugano
12 giugno 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  11 febbraio 1997 del
Comune
di __________
contro
la
risoluzione 22 gennaio 1997 (n. 230) con cui il Consiglio di Stato ha
respinto il suo ricorso 16 ottobre 1996 contro la chiave di ripartizione dei
costi del consorzio per la sistemazione dell'altopiano di __________ e
__________;
viste le risposte:
-    24 febbraio 1997 del Consorzio
Altopiano di __________ e __________;
-    17 marzo 1997 del Consiglio di
Stato, Bellinzona;
-      4 giugno 1997 del municipio di
__________;
-      4 giugno 1997 del municipio di
__________;
-    12 giugno 1997 del municipio di
__________;
-    17 giugno 1997 del municipio di
__________;
-    20 giugno 1997 del municipio di
__________;
-    27 giugno 1997 del municipio di
__________;
-    30 giugno 1997 del municipio di
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con decreto esecutivo 13
ottobre 1936 (BU __________, __________) il Consiglio di Stato istituì il
consorzio per la sistemazione dell'altopiano di __________ e __________ (in
seguito: consorzio) in applicazione della legge sui consorzi del 21 luglio 1913
(LCons), tuttora vigente. Lo scopo del consorzio consisteva nell'arrestare il
movimento dell'altopiano in parola, caratterizzato da frane, scoscendimenti, erosioni,
spostamenti ed abbassamenti di terreno. La sua attività si é concentrata in
quell'area, di circa 200 ettari, mediante l'esecuzione di opere di carattere
idraulico-forestale, in particolare la costruzione di una rete di canali di
drenaggio, il consolidamento di piccoli riali esistenti e il rimboschimento
delle aree dissestate (cfr. in generale su tutta la problematica il messaggio
29 gennaio 1991 di cui si dirà in seguito, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria
autunnale 1990, vol. 5, pag. 2524 segg., pag. 2562, cifra 6.1. e relativi
rinvii, quo in particolare all'attività del consorzio). A partecipare al
consorzio sono stati chiamati svariati enti e comuni; tra di essi figurava il
comune di __________, al quale é stato chiesto un contributo ai costi pari al
3,5%.
B.   Con messaggio 29 gennaio
1991 il Consiglio di Stato ha sollecitato al Gran Consiglio l'approvazione dei
progetti per un intervento globale in valle __________, la concessione del
relativo credito quadro di fr. 88'750'000.-- e lo stanziamento dei crediti d'opera
per la prima fase dei lavori di sistemazione delle frane di __________,
__________ e __________, per le opere forestali stradali e geotecniche ad essi
collegati, per un importo di fr. 58'000'000.--. Gli interventi prospettati
erano volti, da un lato, a garantire un massimo di sicurezza alle popolazioni
della __________ e, dall'altro, ad evitare che l'intero fondovalle della
__________, da __________ a __________, subisse i contraccolpi di un eventuale
tracollo dell'altopiano di __________: essi assumevano pertanto un importante
ruolo di sicurezza a livello regionale (cfr. messaggio cit., RVGC cit., pag.
2524). Nel menzionato documento il Governo spiegava che l'evoluzione
socio-economica intervenuta negli ultimi decenni, l'importanza degli interventi
da realizzare e l'ampiezza del comprensorio d'intervento implicavano una
ridefinizione degli scopi e della struttura del consorzio ed un conseguente
adeguamento degli obblighi contributivi dei singoli consorziati: esso informava
inoltre di aver già commissionato una perizia per ridefinire quest'ultimo
aspetto (RVGC cit., pag. 2562 seg., cifra 6.1.). Dal momento che la necessità
di ristrutturare il consorzio, al quale spettava l'esecuzione delle opere,
avrebbe preso tempo e che quest'ultima rivestiva carattere d'urgenza, il
Consiglio di Stato ha proposto al Gran Consiglio di autorizzare l'anticipo dei
lavori da parte dello Stato in applicazione dell'art. 31 LCons, facendo
partecipare il consorzio alle relative spese nella
"ragionevole"
(RVGC cit., pag. 2563, cifra 6.3.) misura del 5%. In accoglimento del messaggio
in parola, con decreto legislativo 13 marzo 1991 il Gran Consiglio ha approvato
i progetti, stanziato i crediti quadro e d'opera sollecitati, disposto l'esecuzione
delle opere per ordine e sotto la responsabilità dello Stato ed infine
stabilito al 5% sull'importo totale della spesa la partecipazione ai costi del
consorzio (BU 1991, 169).
C.   a) Con risoluzione 11 luglio
1989 il Consiglio di Stato aveva frattanto incaricato l'ing. __________ di
allestire una perizia volta a stabilire: 1. le interessenze dei comuni e degli
altri enti chiamati a far parte del consorzio, tenendo conto: a) delle aree inondabili
come conseguenza di un ipotetico franamento in val __________; b) del valore
dei beni che l'operazione di risanamento era chiamata a proteggere nonché della
popolazione residente; c) della potenzialità economica e finanziaria dei comuni
rivieraschi della __________ e della __________ a valle di __________; 2. la
ripartizione delle spese tra gli interessati. Il referto, consegnato nel mese
di ottobre 1990, é stato posto in consultazione durante il periodo autunno
1995/primavera 1996.
b) Con risoluzione 11 settembre 1996 fondata sulla LCons, ma
in particolare sugli art. da 6 a 12 e 27, il Consiglio di Stato ha dichiarato
di pubblica utilità la ristrutturazione del consorzio, approvato i piani
generali, la perizia sulle interessenze ed il calcolo dei contributi.
c) Con ricorso 16 ottobre 1996 il comune di __________ é insorto
innanzi allo stesso Consiglio di Stato contro l'aumento della sua quota di
partecipazione alle spese dal 3,5% al 5,62%. Esso ha sostenuto: a) che il 95%
della zona allagabile considerata per __________ si riferiva a fondi agricoli
di proprietà patriziale ed inoltre includeva delle zone non edificabili secondo
il piano regolatore; b) che fosse sproporzionato il peso attributo alla zona
edificabile, stante il rapporto particolarmente sfavorevole tra zona
edificabile e zona allagabile (se paragonato a quello relativo a __________ od
__________); c) che il piano di __________, appartenente al comune di
__________, non era stato preso in considerazione; d) che la quasi totalità
degli abitanti di __________ (95%) abita ad una quota superiore a 242 msm; e)
che il fattore impositivo costituito dalla distanza dal ponte di __________
fosse stato insufficientemente apprezzato.
d) Con risoluzione 22 gennaio 1997 il Consiglio di Stato ha respinto
il gravame. Esso ha argomentato che anche il territorio agricolo andava
protetto. Del pari non potevano essere ignorati i residenti ad un quota
superiore a quella di allagamento, nell'ottica di un moderno concetto di
sicurezza, che includeva non solo la pura sopravvivenza ma anche la possibilità
di muoversi, operare ed avere una continuità di relazioni. L'importanza
attribuita alla zona edificabile prescindeva poi da singoli situazioni: era
cioè stata valutata in modo uguale per tutti i comuni. Il piano di __________
non era invece soggetto agli effetti della __________. Infine al criterio della
distanza dal ponte di __________ - inteso a gravare i comuni in valle - era stato
assegnato un peso pari al 0,5 poiché trattavasi di fattore puramente teorico,
legato all'ipotesi secondo cui i soccorsi sarebbe partiti da quel punto.
D.   Con impugnativa 11 febbraio 1997
il comune di __________ é insorto innanzi a questo Tribunale avverso la
predetta risoluzione governativa. Il ricorrente ribadisce gli argomenti già
sostenuti nella precedente istanza ricorsuale. Chiede pertanto l'annullamento
della risoluzione nella misura in cui ha respinto il suo ricorso 16 ottobre
1996 (dispositivo n. 3) e la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato
affinché abbia ad elaborare una nuova chiave di riparto.
Il Consiglio di Stato, il consorzio, i comuni di __________,
__________, __________, __________ e __________, hanno chiesto la reiezione
dell'impugnativa. I comuni di __________ e __________ si sono rimessi al
giudizio del Tribunale. Gli altri 10 comuni consorziati non hanno formulato
osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 32 cpv. 2 LCons e relativo rinvio all'art. 208 cpv. 1 LOC; Rep.
1968, 202). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione
del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame é pertanto ricevibile in ordine.
Esso può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art
18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. La dichiarazione di
pubblica utilità della ristrutturazione del consorzio, pronunciata da parte del
Consiglio di Stato nel dispositivo n. 1 nella risoluzione 11 settembre 1996 in
applicazione degli art. 27 LCons e relativo agli art. da 6 a 10 LCons, é cresciuta
in giudicato, non essendo stata oggetto di ricorso al Gran Consiglio (art. 10
cpv. 1 LCons). Il comune ricorrente aveva del resto espressamente precisato già
davanti al Consiglio di Stato che il suo ricorso non era rivolto contro quella
dichiarazione (cfr. gravame 16 settembre 1996, pag. 1). La presente vertenza concerne
invece la (ri)definizione della partecipazione del comune di __________ alle
spese del consorzio resistente a seguito della sua ristrutturazione.
2.2. Giusta l'art. 1 LCons i laghi, i fiumi, i torrenti e gli
altri corsi d'acqua del Cantone devono essere sistemati e corretti con opere
adatte (cpv. 1); devono pure essere eseguite le opere di premunizione,
consolidamento, piantagione ed imboschimento necessarie per prevenire od
arrestare gli scoscendimenti, le frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da
queste opere derivi vantaggio a tutta la collettività o a più di un interessato
e sia inoltre riconosciuta la loro pubblica utilità, esse dovranno essere
eseguite e mantenute a mezzo ed a spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel
caso di opere di interesse generale dovranno far parte del consorzio tutti i
comuni, gli altri enti pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le
aziende private (rectius: privati) che esercitano un'attività di interesse
generale, ai quali dalle opere derivi un vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel
caso invece di opere di prevalente interesse particolare, dovranno far parte
del consorzio tutti i privati e le persone giuridiche, comprese quelle di
diritto pubblico, ai quali dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 4
cpv. 2 LCons). Le spese saranno ripartite tra i membri del consorzio in
proporzione al vantaggio che loro deriva (art. 5 cpv. 1 LCons). Nel caso di
consorzi costituiti secondo l'art. 4 cpv. 1 LCons, il comune può prelevare
contributi a carico dei proprietari o di titolari di diritti reali o di altri
diritti in applicazione della legge sui contributi di miglioria (art. 5 cpv. 2
LCons).
2.3. Il consorzio in esame deve essere considerato sin dalla
sua costituzione, che ha avuto luogo mediante decreto esecutivo 13 ottobre
1936, quale consorzio costituito in applicazione dell'art. 4 cpv. 1 LCons,
ovvero un consorzio composto di soli enti pubblici (con l'inflessione di cui si
dirà appena sotto) per l'esecuzione di opere di interesse generale. E questo
ancorché l'appena menzionata disposizione, che ha istituito la possibilità di
creare consorzi di tal natura (ibrida, secondo lo Scolari, Diritto amministrativo,
parte speciale, N. 1192), sia stata introdotta solo con novella legislativa 9
febbraio 1987, in vigore dal 1 aprile successivo (BU 1987, 79). Al di là dell'indiscussa
valenza generale delle opere di premunizione e risanamento contemplate dai
progetti approvati dal Gran Consiglio, di questo consorzio non ha infatti mai
fatto parte alcun (proprietario) privato, se si eccettuano - com'é però
espressamente permesso dalla disposizione medesima - gli enti e le aziende
privati che esercitano un'attività di interesse generale. La partecipazione dei
comuni non é, inoltre, subordinata alla proprietà da parte degli stessi di
fondi interessati dalle opere consortili. Nei loro confronti l'esecuzione delle
opere da parte di questo tipo di consorzio deve dunque essere valutata - e pertanto
considerata ai fini della ripartizione dei costi - in termini di miglioramento
della sicurezza per persone o cose, delle vie di comunicazione, del paesaggio e
delle condizioni in cui può essere effettuata la pianificazione del territorio:
un'esecuzione atta cioè ad arrecare non solo dei vantaggi particolari per i
singoli proprietari interessati, ma anche
"un vantaggio particolare per
l'intera collettività"
(cfr. messaggio 22 gennaio 1986 concernente la
revisione parziale della LCons, RVGC 1986, sessione ordinaria autunnale, vol.
2, pag. 782 segg., pag. 785 in alto, inoltre pag. 783).
2.4. La LCons non definisce i criteri ed i metodi che devono
essere impiegati per misurare il vantaggio procurato dall'esecuzione e dalla
manutenzione delle opere ai singoli membri di un consorzio, sulla cui base deve
essere effettuata la ripartizione (proporzionale) delle spese (cfr. art. 5 cpv.
1 LCons). Essa conferisce pertanto all'autorità incaricata di effettuare questo
accertamento, ovvero al Consiglio di Stato, un esteso potere d'apprezzamento;
prerogativa che limita, di riflesso, il potere cognitivo di questo Tribunale
alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio (art. 61 PAmm).
3.   3.1. Il perito ing.
__________ era stato incaricato da parte del Consiglio di Stato di stabilire le
interessenze degli enti pubblici e privati consorziati e di ripartire le spese
tra di essi (cfr. risoluzione governativa 11 luglio 1989, illustrata sub C, a).
Concretamente egli doveva suddividere tra i vari consorziati un importo pari al
5% del totale della spesa per l'esecuzione dell'intervento globale in valle
__________, preventivato in fr. 88'750'000.-- (Decreto legislativo 13 marzo
1991, illustrato sub B), ovvero di fr. 4'437'500
.--.
Nel suo referto, versione aggiornata all'agosto 1996, il perito ha anzitutto
suddiviso i consorziati in quattro aggruppamenti: 1. comuni (18 comuni); 2.
enti locali e Confederazione svizzera (consorzi depurazione acque della
__________, di __________, __________, __________ e __________, di __________,
consorzio scolastico __________ e Confederazione svizzera/dipartimento militare
federale/caserma di __________); 3. strade e ferrovie (strade cantonali e __________);
4. servizi (__________, __________, __________, __________). Ha quindi assegnato
un'interessenza, a valere anche quale contributo, a ciascun aggruppamento: 42%
ai comuni, 2 % agli enti locali e Confederazione svizzera, 34% a strade e ferrovie
e 22 % ai servizi. In questo modo la partecipazione dei comuni si é fissata a
fr. 1'863'750.--, pari al 42% di fr. 4'437'500.--. Questa prima ripartizione
non é contestata dal comune ricorrente. La definizione delle singole interessenze
all'interno dell'aggruppamento dei comuni ha avuto luogo sulla scorta dei
seguenti criteri: abitanti residenti al 31 dicembre 1989, stime ufficiali
adeguate al 1989, zone con caratteristiche particolari (zone edificabili, zone
di allagamento, zone di risanamento), distanze relative all'organizzazione dei
soccorsi misurate rispetto al ponte di __________. A ciascun fattore é indi
stato attribuito un peso relativo rispetto al peso totale di 3,7: peso 1 ad
abitanti residenti, stime ufficiali e superficie edificabile, peso 0,5 alla
distanza rispetto al ponte di __________ e peso 0,1 ciascuno alle superfici
delle zone di allagamento e di risanamento. Applicando i criteri summenzionati
il comune di __________ é risultato possedere, rispetto al complesso di comuni
considerati, il 19,17% degli abitanti residenti, il 10,39% dei valori di stima,
il 19,11% della superficie edificabile, il 6,78 % delle zone di allagamento, il
0% delle zone di risanamento ed il 0,33 % sul totale dei chilometri di distanza
rispetto al ponte di __________. Sommando quelle singole percentuali in
funzione dei pesi attribuiti ai singoli fattori di calcolo (100% per i primi
tre, 10% per il quinto e 50% per il sesto) al ricorrente é stata assegnata
un'interessenza (e quindi imposto un contributo alle spese) del 13,38% nell'aggruppamento
dei comuni, corrispondente finalmente al 5,62% di quella del complesso dei
consorziati (di cui - com'é stato spiegato poco sopra - quella dei comuni costituiva
il 42%).
3.2. Riprendendo gli argomenti già sottoposti al giudizio
governativo il comune ricorrente contesta anzitutto, da una parte, l'inclusione
delle zone alte del suo territorio e, dall'altra, l'esclusione del piano di
__________, appartenente al comune di __________. Ma soprattutto l'insorgente
eccepisce l'utilizzazione congiunta, quali fattori di calcolo, del valore di
stima dei fondi e della superficie edificabile: un
"doppione"
volto esclusivamente a gonfiare le interessenze dei comuni più discosti, ovvero
__________, __________ e __________. Il ricorrente chiede infine un incremento
del peso da attribuire all'elemento distanza rispetto al ponte di __________,
che ritiene una effettiva caratteristica del pericolo che le opere oggetto di
contributo sono volte a prevenire. Gli argomenti dell'insorgente non possono
tuttavia essere ascoltati.
3.3. Intanto, trattandosi di un consorzio ai sensi dell'art.
4 cpv. 1 LCons, caratterizzato dall'esecuzione di opere di interesse generale,
merita di essere tutelata - sicuramente almeno quando la verifica deve essere
circoscritta, come nella fattispecie, all'abuso od all'eccesso di potere di
apprezzamento - la presa in considerazione, quale elemento di calcolo
dell'interessenza, anche di quelle porzioni del territorio dei comuni che non
verrebbero colpite dall'allagamento (e relative devastazioni) che le opere di
premunizione e risanamento alla base dell'imposizione sono volte a prevenire,
così come della popolazione che risiede nelle stesse. Il beneficio derivante dalla
realizzazione di queste opere non può difatti essere riduttivamente
circoscritto alle aree direttamente minacciate, ma può legittimamente
estendersi a quelle adiacenti. Scongiurando un pericolo per le prime, si
permette nel contempo di continuare l'utilizzazione in situazione di normalità
delle seconde: si pensi, ad esempio, alla sensazione di sicurezza che può
risentire la popolazione residente in prossimità di una zona protetta da un
pericolo di allagamento e, di riflesso, alla salvaguardia del valore venale dei
fondi colà ubicati, od alla possibilità di continuare ad utilizzare le strade
che si estendono lungo le due differenti zone, la cui interruzione potrebbe
costituire fonte di isolamento. L'inclusione delle zone alte di __________ nel
calcolo delle interessenze appare pertanto difendibile. Del pari
l'estromissione dal computo della porzione di __________ appartenente alla
giurisdizione della città di __________ appare coerente con il ragionamento
appena sviluppato: al di là del fatto che - come indica la perizia - quest'area
fa parte del bacino imbrifero del fiume __________, trattasi di comparto
completamente distaccato, sotto il profilo geografico, dal residuo territorio
di quel comune. Poiché quindi si situa in una posizione completamente discosta
dalle zone minacciate, esso non soggiace, nemmeno indirettamente, alle
conseguenze derivanti dall'avverarsi del temuto allagamento.
3.4. Nemmeno la richiesta di rivalutare l'importanza del
fattore della distanza rispetto al ponte di __________ merita accoglimento.
Trattasi difatti di un parametro introdotto per tenere conto del fatto che, in
caso catastrofe in alta valle, l'organizzazione e la partenza dei soccorsi
partirebbe dal basso. In effetti, come obietta il Consiglio di Stato nel
giudizio impugnato, trattasi piuttosto di componente teorica: per questo motivo
alla stessa é stato conferito un peso pari 0,5. In verità, contrariamente a
quanto sostiene il ricorrente, che vorrebbe accrescere l'importanza da
attribuire al menzionato elemento di calcolo, questo avrebbe anche potuto
essere ignorato: é infatti opinabile quantificare gli utili arrecati da
un'opera di premunizione e risanamento in funzione della distanza dal luogo di
partenza dei soccorsi. Più delicato é invece l'esame della contestazione quo
all'impiego congiunto, quali criteri di calcolo, delle stime ufficiali della sostanza
immobiliare e della superficie edificabile. Come eccepisce il ricorrente, la
superficie edificabile costituisce già un elemento di calcolo per determinare i
valori della stima ufficiale, per cui questo parametro viene di fatto utilizzato
due volte. L'impiego, come ulteriore ed autonomo criterio per il calcolo dell'interessenza,
della superficie edificabile, può di conseguenza apparire discutibile. Nemmeno
il giudizio impugnato é in grado di giustificarlo compiutamente. Non per
questo, tuttavia, esso appare censurabile in sede di esame circoscritto
all'abuso ed all'eccesso di potere d'apprezzamento. Simile impiego permette
difatti di sottolineare l'importanza delle superfici edificabili di ciascun comune,
intese quali porzioni più pregiate del loro territorio, ma soprattutto più
bisognose di protezione (nel senso lato descritto sub 3.3. che precede), poiché
ospitano persone, ed inoltre di attenuare, nell'interesse dei comuni più
prossimi al lago, il peso delle stime ufficiali (poiché 1 mq di terreno
edificabile a __________ non vale quanto un'analoga superficie posta nella
valle __________). L'impiego del parametro della superficie edificabile non
appare pertanto d'acchito privo di pertinenza. La circostanza secondo cui esso
risulti sfavorevole al comune ricorrente per il calcolo dei contributi non
permette evidentemente di mutare questa conclusione. Del resto a riprova
dell'infondatezza certa, per lo meno nel risultato, dell'impugnativa basterà
ricordare che anche se il calcolo delle interessenze dovesse essere reimpostato
senza tenere contro delle superfici edificabili, come vorrebbe l'insorgente,
basterebbe eliminare il fattore della distanza dal ponte di __________, come
suggerito dal Tribunale, per provocare un aumento del contributo da porre a suo
carico rispetto a quello richiestogli e che esso ha impugnato.
4.   Sulla scorta di quanto
precede il gravame deve essere respinto. La tassa di giudizio deve essere posta
a carico del comune ricorrente, insorto a tutela di interessi economici propri
(art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 1, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 27, 31, 32 LCons, 208 LOC, 3, 18, 28, 43, 46,
61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso é respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
2'500.--, é posta a carico del comune di __________.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario