ti_gerichte · 90.1995.115 · 1996-05-29 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.07.1996 90.1995.115
Tessin Tribunale della pianificazione 02.07.1996 90.1995.115
Ticino Tribunale della pianificazione 02.07.1996 90.1995.115

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00115
Lugano
29 maggio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
16 agosto 1995
di
__________
;
__________
,
contro
la risoluzione __________ giugno 1995 del Consiglio
di Stato relativa ad alcune proposte di zona residenziale R2, di zona di densificazione,
di zona di mantenimento degli insediamenti e di zona artigianale del PR di
__________
; (revisione 1994);
la
viste le
risposte __________ novembre 1995 del Consiglio di Stato e __________                                                                                  settembre
1995 del Municipio di __________
;
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
_________ _________
é proprietaria del fondo n. _________ RFD _________, situato in località
“_________”.
b
.   Il PR di _________
(revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1
dicembre 1993. Esso prevede, in particolare, l’inserimento del fondo della
ricorrente in una “zona di densificazione” ZD (edificabile).
c
.   Con risoluzione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia
la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche, tra
le quali anche la zona di densificazione “_________-_________” (cfr.
risoluzione n. __________, ai punti __________ a), __________ a) e b),
__________e __________).
Motivi principali della
mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle
zone edificabili del PR e l’idoneità agricola del comparto territoriale
all’esame.
Il Consiglio di Stato, a
tutela del diritto di essere sentiti dei proprietari interessati, ha loro
impartito un termine di 60 giorni per l’inoltro di osservazioni.
d
.   Nelle sue osservazioni
del 12 febbraio 1995 _________ _________ ha contestato gli intendimenti
governativi, chiedendo che il proprio fondo venga attribuito alla zona di densificazione
R2 così come proposto dalle autorità comunali. Egli osserva che il fondo é già
edificato e che tutta la zona é perfettamente urbanizzata.
e
.   Con l’impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella
risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare la zona di densificazione in
località “_________-_________”.
Il Governo ha pertanto
modificato d’ufficio il PR, ordinando al Comune di attribuire l’area stralciata
a una zona diversa da quella edificabile (art. 16 o 17 LPT).
A sostegno della propria
decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20
dicembre 1994.
f
.   Contro questa
decisione _________ _________ é insorta presso il TPT, chiedendo l’inclusione
del fondo n. _________ RF nella zona di densificazione.
Delle argomentazioni ricorsuali
sarà questione nei considerandi di diritto.
g.
Con allegato responsivo
29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede
l’integrale reiezione dell’impugnativa. Di segno opposto le osservazioni del
Municipio di _________, che postula l’accoglimento del ricorso.
h
.   In data 16 aprile
1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va interpretato
alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di
garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella
prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).
4.
Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli
strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di
utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A norma dell'art. 15
LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il
comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria.
L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e
l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di
piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata
ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4,
114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre
caratteristiche del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente
esaminate di seguito.
L’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo
principale della mancata approvazione di quella in contestazione (e di numerose
altre oggetto della risoluzione impugnata). In narrativa si è menzionato quanto
argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali lo
conferma.
Dalla relazione tecnico-economica
(p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica quale limite 5’044
unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro. Ciò equivarrebbe
ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la popolazione
residente a fine 1993 era di
1656
abitanti (Annuario statistico
ticinese, ed. 1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un
possibile aumento della popolazione del
127
% circa rispetto a quella
attuale.
L’evoluzione demografica
negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così
elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico
ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500 nel 1970 a 1590 nel 1980
e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento risulta pertanto di solo il
2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si considerano i dati sino al 1993,
l’aumento negli ultimi 3 anni non raggiunge il 2 % (per l’esattezza 1,8%). In
tutto il periodo (di generale, forte espansione edilizia in tutto il Cantone)
1970-1993, il Comune di _________ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua
popolazione.
L’aggiunta di nuove zone
edificabili a quelle previste dal piano precedente porterebbe pertanto a un
ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone edificabili di PR. Ciò
non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti
strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario
al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari
all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra,
il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente ridotto la zona edificabile
stralciando l’area in contestazione. Ciò corrisponde alla costante prassi,
sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un
interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone
edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato
del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la
giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia
231 in alto, 114 Ia 369).
7.
Deve tuttavia ancora
essere verificato, per una completa ponderazione degli interessi in gioco, se
esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata risoluzione e
se il Consiglio di Stato ha rettamente stralciato, fra quelle possibili,
proprio l’area in contestazione.
7.1
.   Il progetto di PR
inseriva due “strisce” di terreni in parte edificati, posti rispettivamente a
monte e a valle di Via _________, in una “zona di densificazione
_________-_________”. Ai sensi dell’art. 57 NAPR questa speciale zona
edificabile é destinata all’ubicazione primaria e permetterebbe l’edificazione
delle particelle comprese fra le altre già edificate; i parametri delle nuove
costruzioni risultano quelli della zona R2. Intendimento principale
dell’autorità comunale é quello di permettere una completazione edilizia ed
un’utilizzazione residenziale dei fondi in sintonia con una situazione oramai
assodata, precludendo al contempo che questa zona possa in futuro essere alla
base di un concetto di sviluppo insediativo.
Tale argomentazione si
scontra però con le necessità di ridimensionare l’area edificabile del Comune e
di preservare le aree agricole rilevate dal Consiglio di Stato, che per questi
motivi non ha approvato la ZD “_________/_________”.
7.2.
La ricorrente ha
ricordato come i mappali in contestazione fiancheggiano tutti una strada e sono
assolutamente urbanizzati ai sensi dell’art. 15 lett. b LPT; sul fondo di sua
proprietà sorge addirittura un’abitazione.
Ora, il sopralluogo ha
permesso di rilevare in zona “_________”, la presenza di due fondi edificati
(n. 1558 e 1507) separati da tre terreni inedificati per una lunghezza
complessiva di ca. 80 metri (f. n. __________,__________e __________). Questi
ultimi sono attualmente occupati da prati, che proseguono nell’attigua zona
agricola. Sul fondo n. __________, che forma la propaggine meridionale della ZD
“_________”, sorge una cantina agricola, che é pertanto conforme alle
destinazione di zona decisa dal Consiglio di Stato.
Quanto alla ZD
“_________”, poco distante dalla prima lungo l’altro lato della strada, si
caratterizza per la presenza dapprima di un fondo edificato (quello della
ricorrente, n. _________), seguito da un terreno libero (n. __________), da
altri due edificati (__________e __________) e infine, all’estremo nord, di un
altro fondo inedificato (__________).
Tutti questi terreni erano
classificati dal precedente PR nella zona residua; questo azzonamento,
precedente l’entrata in vigore di importanti norme pianificatorie quali la LPT,
la LALPT, la LTAgr. e altre ancora, non crea però nessun obbligo di inserimento
in zona edificabile. Analogamente, eventuali assicurazioni ricevute dalle
autorità comunali circa il carattere edificabile dei fondi non potevano fare
astrazione dall’entrata in vigore della LPT (1980) e della LALPT (1990), che
hanno stabilito in modo chiaro i parametri per la definizione delle ZE.
Si deve inoltre convenire
con l’autorità governativa che la delimitazione di questa zona di densificazione
non presenta ancora quella densità edificatoria minima da poter assurgere a
nuova ZE ai sensi dell’art. 15 LPT. Le costruzioni che la compongono (soltanto
cinque) non appaiono come un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità insediativa
chiaramente distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3); si tratta in effetti di un
gruppo di villette sparse disseminate lungo 300 metri di strada secondaria,
prive di particolari pregi storico-architettonici, che non formano un complesso
unitario chiaramente individuabile sul terreno (cfr. STF 119 Ib 136 : due
piccoli comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni non sono sufficienti per
formare una zona edificabile).
7.3.
L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non
significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo,
ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti
interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema
prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr),
la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi
prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona
agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura
e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli
sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati
dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella
federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona
agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo,
questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona
agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il
sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola deciso dal
Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: la maggior parte
dei fondi tuttora liberi da costruzioni é di natura prativa e si presta
senz’altro alla campicoltura o alla foraggicoltura; qualche dubbio può forse
sussistere per il solo fondo n. __________, situato all’estremità
settentrionale della zona “_________” in posizione piuttosto isolata dal resto
del comparto agricolo (due fondi edificati e il bosco lo circondano). Tale
circostanza non é tuttavia sufficiente per modificare il giudizio complessivo
sulla destinazione dell’intera zona.
L’attribuzione alla zona
agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce l’area
alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento
3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la
legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede
infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr. 3.1. devono essere inseriti
in zona agricola.
7.4.
Di fronte a queste
considerazioni, anche il fatto che i terreni risultino urbanizzati (e alcuni,
come quello dell’insorgente, addirittura edificati) è irrilevante. In effetti,
adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone
edificabili si disattenderebbe l’art. 15 LPT, estendendone a dismisura i limiti
e avallando in pratica la tanto deprecata prassi dell’edificazione sparsa e
dello speco di terreno.
In simili circostanze, e
ricordato il ben noto problema del sovradimensionamento della zone edificabile
del PR di _________, il ricorso, nella misura in cui chiede la conferma della
zona di densificazione, deve essere respinto.
8
.   Tassa di giudizio e
spese seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.--
(cinquecento).
3.   Intimazione:                  -
_________ _________, _________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario