ti_gerichte · 52.2003.185 · 2003-10-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2003 52.2003.185
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2003 52.2003.185
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2003 52.2003.185

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.185
Lugano
16 ottobre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Tamara Merlo, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 10 giugno 2003 di
__________
__________
patrocinati da: avv. __________
contro
la decisione 20 maggio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 2201), che ha parzialmente accolto il ricorso 23 gennaio 2003 degli
insorgenti avverso la risoluzione 8 gennaio 2003 del municipio di __________
in materia di orari di apertura per il 2003 della sala giochi
"__________" a __________ (zona artigianale-commerciale AR);
vista la risposta 18 giugno
2003 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  __________ è proprietario del mapp. __________
RFD di __________, sul quale sorge lo stabile denominato
"__________"
.
Tale edificio ospita un esercizio pubblico (locale notturno) ed una sala giochi,
entrambi gestiti dallo stesso, che è pure gerente del locale notturno.
__________ è la gerente della sala giochi.
B.  Dopo
vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 21 agosto 2001 il municipio di
__________ ha emanato una decisione, denominata
"Autorizzazione a
gestire una sala giochi"
, mediante la quale ha fissato una serie di
condizioni volte a regolamentare l'attività dello stabilimento in questione. In
particolare, al punto 4 dell'autorizzazione il municipio ha stabilito gli orari
di apertura e chiusura della sala giochi.
Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Stato, adito da __________, ha annullato
l'avversata decisione municipale limitatamente al punto 4 (orari d'apertura),
per carenza di base legale.
C. Nel corso della seduta del 24 aprile 2002, il
consiglio comunale di __________ ha adottato il "Regolamento comunale che
disciplina l'apertura e la gestione di sale giochi sul territorio
giuris-dizionale del comune di __________ " (di seguito: "Regolamento"),
confermato dal Consiglio di Stato a seguito dell'impugnativa di __________ ed
approvato dalla Sezione degli enti locali.
In particolare, per quanto attiene al
presente ricorso, l'art. 5 prevede che:
"Nel locale o nei locali destinati a sala da gioco non potranno
essere venduti, serviti e consumati cibi e bevande. Non sono inoltre concesse
autorizzazioni per la gestione di sale da gioco che sono direttamente collegate
a locali di un esercizio pubblico"
;
L'art. 6 dispone che:
"L'apertura e la chiusura della sala
da gioco deve ossequiare i seguenti limiti di orario:
a) L'apertura della sala giochi non può
avvenire prima delle ore 10:00 e la chiusura deve avvenire entro le ore 01:00.
b) I minorenni di età inferiore ai 16 anni
non possono essere presenti in sala trascorse le ore 21:00.
c) I minorenni di età superiore ai 16 anni
non possono essere presenti in sala trascorse le ore 23:00.
d) Il municipio può concedere deroghe
all'orario di chiusura.
Il municipio può fissare delle restrizioni agli orari sopra indicati, a
dipendenza dell'ubicazione della sala, delle proprie caratteristiche e
dell'eventuale necessità di tutelare la quiete e la salute pubblica"
.
Inoltre, in virtù dell'art. 4 del
Regolamento, l'accesso alla sala è vietato ai minori di 14 anni.
D.   In data 28 dicembre 2002 i ricorrenti
__________ e __________ hanno notificato al municipio gli orari d'apertura
della sala giochi, chiedendo nel contempo al municipio la concessione di una deroga
all'orario di chiusura in applicazione dell'art. 6 litt. d del Regolamento. Gli
insorgenti hanno postulato di poter adeguare gli orari della sala giochi a
quelli del vicino locale notturno, con aperture fino alle ore 04:00 il venerdì
e il sabato, e fino alle 02:00 gli altri giorni.
E.  Con risoluzione 8 gennaio 2003, il municipio
ha negato la deroga relativa agli orari d'apertura della sala giochi,
provvedendo a correggerli d'ufficio:
- da lunedì a venerdì: 20:00 - 01:00;
-
sabato e domenica: 14:00 - 01:00.
Il municipio ha inoltre ribadito che, in
virtù dell'art. 6 litt. b e c del suddetto Regolamento, la presenza di
minorenni d'età inferiore ai 16 anni nella sala da gioco è esclusa a partire
dalle ore 21:00, ed a partire dalle ore 23:00 per i minorenni d'età superiore
ai 16 anni (punto 2).
La decisione municipale ha imposto al
gerente responsabile di provvedere al disinserimento della corrente e alla
chiusura a chiave della sala giochi ogni sera al termine dell'esercizio, e più
precisamente alle ore 01:00 (punto 4). Infine, ha escluso la posa di un
apparecchio automatico per la distribuzione di bevande anche senz'alcool (punto
5).
F.   Con giudizio 20 maggio 2003, il Consiglio di
Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa dei ricorrenti, annullando la
decisione municipale limitatamente al dispositivo n. 4 (disinserimento della
corrente), in quanto privo di base legale.
Per il resto, l'Esecutivo cantonale ha
confermato la decisione del municipio di __________.
G.  __________ e __________ si aggravano ora
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che il predetto
giudizio governativo sia riformato. In via preliminare, i ricorrenti invocano
l'illegittimità della decisione del municipio di __________ per carenza di una
valida base legale, in quanto il regolamento sarebbe stato adottato
ad
personam
, non essendo altro che la mera trasposizione della decisione 21
agosto 2001 indirizzata al ricorrente __________; di conseguenza, esso
violerebbe il principio di generalità ed astrattezza della legge.
Subordinatamente, i dispositivi n. 2
(limitatamente agli orari d'apertura) e n. 5 della decisione municipale 8
gennaio 2003 andrebbero annullati, poiché violerebbero la libertà economica dei
ricorrenti, la garanzia della proprietà nonché il principio dell'uguaglianza di
trattamento.
A mente degli insorgenti, l'imposizione di
un orario d'apertura ridotto rispetto a quello del locale notturno non si
giustificherebbe con motivi d'interesse pubblico - dato che la tutela dei
minorenni sarebbe garantita dai differenti orari, non contestati dai ricorrenti
- né con motivi di tutela dell'ordine pubblico - dato che la zona sarebbe destinata
unicamente all'industria ed allo svago. La chiusura della sala giochi avverrebbe,
in virtù del contestato regolamento, proprio nel momento di maggiore afflusso
di clientela.
Parimenti ingiustificato e lesivo della
parità di trattamento sarebbe il divieto di posare un apparecchio per la
distribuzione automatica di bevande non alcoliche.
H.  All'accoglimento del ricorso si oppone il
Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Il municipio di __________
non ha presentato conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva degli
insorgenti, direttamente e personalmente toccati dal provvedimento censurato, è
certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dello stabile
"__________", oggetto di precedenti vertenze, è ben nota a questo
Tribunale; l'esperimento di un sopralluogo non appare pertanto atto a procurare
la conoscenza di ulteriori fatti utili per il giudizio.
2.   2.1. Per giurisprudenza costante, la libertà
economica garantita dall’art. 27 cpv. 1 Cost. assicura ad ogni persona il
diritto di esercitare a titolo professionale un'attività privata volta al conseguimento
di un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b con riferimenti;
Häfelin/Haller, Schw. Bundesstaatsrecht, 4. ed., 1998, N. 1379 ss.). Tale
garanzia protegge in linea di principio anche l’attività legata alla gestione
di una sala giochi.
È pacifico che la misura impugnata, laddove fissa gli orari d'apertura del
commercio in questione e vieta la posa di un distributore automatico di
bevande, limita il citato diritto costituzionale. Nondimeno, come qualsiasi
altro diritto fondamentale, anche la libertà economica può essere limitata. Per
le cosiddette restrizioni conformi al sistema (restrizioni di polizia, misure
di politica sociale e d'interesse pubblico) valgono i consueti principi
elaborati dalla giurisprudenza e sanciti ora anche dall’art. 36 Cost.: la
libertà economica può sopportare delle restrizioni in presenza di una base
legale, di un interesse pubblico prevalente e nel rispetto dei principi di proporzionalità
e della parità di trattamento fra concorrenti diretti (DTF 125 I 417 consid.
4a; RDAT N. 3/II-2000; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
Les droits fondamentaux, vol. II, N. 683 ss.).
2.2. La garanzia della proprietà, ancorata
all’art. 26 Cost., protegge – oltre che la proprietà di beni mobili e immobili
– anche i diritti reali limitati, i diritti contrattuali, la proprietà
intellettuale, il possesso, nonché i diritti acquisiti dei cittadini verso
l’ente pubblico (Georg Müller, in: Commentaire à la Constitution de la
Confédération suisse, Basilea/Zurigo/Berna, ad art 22ter, n. 2). Titolari della
garanzia in parola sono dunque le persone fisiche e giuridiche di diritto
privato detentrici di questi diritti, ossia i proprietari, i titolari di
servitù, i locatari, i possessori, gli autori, i concessionari, ecc. (Müller,
op. cit., ad art. 22ter, n 21). Il ricorrente __________, proprietario del
fondo sul quale sorge lo stabile che ospita la sala giochi oggetto della
presente vertenza, è sicuramente legittimato ad invocare la violazione di una
simile libertà costituzionale. Più dubbia appare per contro la situazione di
__________. Il quesito non necessita di essere ulteriormente approfondito in
questa sede non essendo di decisivo rilievo per l’esito della vertenza.
Ciò premesso, occorre aggiungere che anche
questa garanzia costituzionale può di principio essere limitata, in base alle
condizioni previste dall’art. 36 Cost.
3.   I ricorrenti
censurano sia la costituzionalità del regolamento comunale in questione, sia la
decisione del municipio che ha dato origine al presente procedimento giudiziario.
3.1. A questo proposito occorre premettere
che
l’autorità di ricorso può paralizzare
l’applicazione di una norma ritenuta anticostituzionale o illegittima nel
singolo caso in esame, ma non può invece annullarla o modificarla, operando un
controllo astratto (
abstrakte Normenkontrolle
) della norma stessa.
3.2.
L’argomento ricorsuale
secondo cui il regolamento
sarebbe privo del necessario carattere di generalità ed astrattezza, poiché
sarebbe stato adottato in considerazione unicamente della situazione della sala
giochi "__________", non merita di essere accolto.
Va infatti rilevato che, se è pur vero che, al momento dell'adozione del regolamento,
sul territorio di __________ si trovava un'unica sala giochi, non di meno la
disciplina adottata è suscettibile di applicarsi ad un numero indeterminato di
casi, ad ogni e qualsiasi sala giochi che in futuro sorga nella circoscrizione
comunale, come del resto emerge dalle discussioni in seno al consiglio comunale
che ne hanno preceduto l’adozione. Di conseguenza, il regolamento su cui si
fonda la decisione municipale litigiosa costituisce senz’altro una valida base
legale, atta a restringere i diritti costituzionali degli insorgenti.
3.3. I ricorrenti criticano poi le
disposizioni del regolamento in questione che disciplinano gli orari di
chiusura delle sale giochi, come pure le misure adottate in applicazione delle
medesime il 7 gennaio 2003 dal municipio di __________.
3.3.1. La sala giochi è un tipo di commercio
che esula dal novero degli esercizi pubblici e non è pertanto disciplinata
dalla LEsPub. Nessuna norma federale o cantonale regola questo genere di attività;
di conseguenza il comune gode di un'ampia autonomia tutelabile in materia (RDAT
N. 18/II-1999).
3.3.2. In via generale ed astratta, è
corretto affermare che le disposizioni sulla chiusura dei commerci mirano in
primo luogo alla protezione della quiete pubblica notturna e domenicale (DTF 98
Ia 395 consid. 3; RDAT N. 2/I-1993).
Nel caso concreto, tale bene appare già
interessato (se non addirittura perturbato) dalla presenza di vari locali
notturni in zona e addirittura nel medesimo edificio. Questa circostanza non
basta comunque a privare il comune del diritto di intervenire concretamente per
contenere le fonti di turbativa della quiete pubblica esistenti sul suo
territorio. In altri termini, il solo fatto che nei dintorni della sala giochi
“__________” vi siano altre infrastrutture che già arrecano disturbo alla
quiete notturna non costituisce ancora un motivo sufficiente per impedire
all’ente pubblico di adottare, nell’ambito delle sue competenze di polizia,
misure volte a evitare un aggravamento della situazione.
Inoltre, appare evidente che il fine
perseguito dal regolamento comunale in questione, laddove disciplina gli orari
d'apertura e, soprattutto, di chiusura delle sale giochi, consiste anche nella
tutela della gioventù, notoriamente attratta dal tipo d'attività offerta dal commercio
in questione. La protezione dei giovani costituisce un obiettivo di politica
sociale senz’altro atto a giustificare una limitazione della libertà di commercio
e di industria (DTF 120 Ia 126 consid. 4e/cc) e della garanzia della proprietà.
È vero che alle sale giochi è imposto un orario differenziato per le diverse
fasce d'età (divieto d'accesso per i minori di 14 anni; accesso consentito fino
alle ore 21:00 ai minori di 16 anni, e fino alle ore 23:00 ai minori di 18
anni); tuttavia una chiusura generalizzata delle medesime alle ore 01:00 si
giustifica, oltre che per i motivi sopra esposti, anche per favorire il rientro
al domicilio dei più giovani ed evitare che quest’ultimi si attardino
inutilmente nei loro pressi, sospinti dalla speranza di riuscire comunque ad entrarvi.
Un'ulteriore finalità della norma comunale
meritevole di tutela può altresì essere ravvisata nella necessità di evitare
che, in situazioni logistiche corrispondenti a quella dei ricorrenti (adiacenza
di una sala giochi e di un locale notturno), venga in sostanza aggirata la
normativa sugli esercizi pubblici, laddove essa limita il numero degli
apparecchi da gioco che possono essere presenti in un esercizio pubblico (art.
54 LEsPub ed art. 112 del relativo regolamento).
3.3.3. Stante quanto precede è giocoforza
concludere che un’ingerenza nella libertà economica dei ricorrenti e nella garanzia
della proprietà, come quella in esame, appare giustificata dalla tutela degli
interessi pubblici perseguiti dal comune. A questo proposito occorre in effetti
ancora rilevare che le limitazioni d’orario imposte risultano tutto sommato
contenute, in quanto permettono ai ricorrenti di comunque tenere aperta la sala
giochi sino a notte inoltrata e per svariate ore al giorno, ragione per la
quale le medesime appaiono proporzionate rispetto al fine prefisso.
3.4. A mente dei ricorrenti, la
costituzionalità del regolamento e della risoluzione 7 gennaio 2003 del
municipio di __________ sarebbe altresì messa in causa da un'ingiustificata
disparità di trattamento tra locali notturni e sale giochi: queste ultime sarebbero
discriminate dal profilo degli orari. Affermano che, fondandosi sul predetto
regolamento, il municipio ha imposto loro degli orari di chiusura della sala
giochi anticipati rispetto a quelli dell'attiguo locale notturno, senza che ciò
sia giustificato da nessuna ragione oggettiva.
Sennonché, anche su questo punto il ricorso
non può essere accolto. Atteso che un atto di portata generale – quale è il
regolamento in questione – viola il principio di uguaglianza soltanto se
introduce delle distinzioni giuridiche che non appaiono giustificate da nessun
motivo ragionevole rispetto alla situazione di fatto da regolare o allorquando
omette di fare delle differenziazioni che si impongono date le circostanze (DTF
127 I 185 consid. 5; 125 I 173 consid. 6b), va detto che la differente regolamentazione
degli orari di apertura e di chiusura delle sale giochi rispetto ai locali
notturni si giustifica sulla base della diversa natura dei due tipi di locali,
sulla diversa fascia d'età della clientela che tipicamente li frequenta (da qui
la necessità - non contestata dai ricorrenti - di prevedere orari ulteriormente
ristretti per i minorenni), nonché per la diversa funzione sociale che gli
stessi espletano.
Date queste premesse, è giocoforza
concludere che i due tipi di locali presentano tra loro caratteristiche
alquanto diverse e non sono in un rapporto di concorrenza diretta, ragione per
la quale non entra in linea di conto una comparazione dei rispettivi orari
d’apertura (DTF 120 Ia 236).
4.   Con la sua
decisione del 7 gennaio 2003, il municipio ha inoltre negato ai ricorrenti una
deroga agli orari di chiusura stabiliti dal regolamento.
Tale decisione va
tutelata. L'art. 6 cpv. 1 litt. d del regolamento prevede che il municipio
"può
concedere deroghe all'orario di chiusura"
. Tuttavia detta norma
autorizza l’esecutivo a posticipare l'orario di chiusura unicamente in maniera
puntuale e saltuaria, e non generale come richiesto dai ricorrenti. In caso
contrario, la normativa comunale sarebbe vanificata. Nello stesso senso va la
decisione municipale, laddove specifica che
"[d]eroghe puntuali per
particolari necessità dovranno essere richieste di volta in volta con un
preavviso scritto di almeno 7 giorni"
(punto 3).
A contrario
va
osservato che il municipio ha la facoltà di limitare in maniera generale gli
orari d'apertura fissati dal regolamento, ma ciò unicamente per esigenze di
tutela della quiete e della salute pubblica connesse alle particolari
caratteristiche od ubicazione di una determinata sala giochi (art. 6, cpv. 2).
5.   Il municipio ha
pure imposto ai ricorrenti il divieto di posare un apparecchio automatico per
la distribuzione di bibite all'interno della sala giochi.
Tale divieto, confermato
in sede di ricorso dal Consiglio di Stato, trova la propria base legale
nell'art. 5 del Regolamento, il quale prevede che
"nei locali destinati
a sala da gioco non potranno essere venduti, serviti e consumati cibi e
bevande. Non sono inoltre concesse autorizzazioni per la gestione di sale da
gioco che sono direttamente collegate a locali di un esercizio pubblico"
.
Tuttavia, la limitazione della libertà di commercio che ne deriva non appare
giustificata da alcun interesse pubblico prevalente. In particolare, da un lato
corrisponde ad un'affermata necessità il fatto di predisporre distributori
automatici di bibite in luoghi di passaggio (come le stazioni ferroviarie) o di
riunione (come biblioteche, centri commerciali, uffici, ecc.), a disposizione
del pubblico e senza che ciò trasformi tali luoghi in esercizi pubblici.
D'altro lato, può addirittura apparire contraddittorio il divieto di posa di
una tale macchina distributrice di bibite analcoliche, per rapporto
all'affermata finalità di tenere lontani i più giovani dal vicino locale
notturno. In mancanza di un distributore di bibite, infatti, i clienti della
sala giochi sarebbero inevitabilmente attratti - indipendentemente dalla loro
età - dall'esercizio pubblico più vicino: il locale notturno.
6.   Visti i
considerandi che precedono, il ricorso è parzialmente accolto nel senso che
anche il punto n. 5 della risoluzione 7 gennaio 2003 (n. 2242) del municipio di
__________ dev’essere annullato. Per il resto il ricorso va respinto.
La tassa di giustizia, proporzionalmente ridotta,
è posta a carico dei ricorrenti in solido, secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Le ripetibili sono poste a carico del comune proporzionalmente al grado di
soccombenza, (art. 31 PAmm), che gli è imputabile, anche se non ha formalmente
resistito.
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 26, 27 e 36 Cost.; 208 LOC; 3, 18,
28, 31, 60, 61 e 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza, il dispositivo n. 1 della
decisione 20 maggio 2003 (n. 2201) del Consiglio di Stato è riformato nel senso
che, oltre al punto n. 4, è annullato anche il punto n. 5 della risoluzione 7
gennaio 2003 (n. 2242) del municipio di __________.
2.
La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico dei ricorrenti, in
solido.
3.
Il comune di __________ rifonderà ai ricorrenti complessivi
fr. 300.- per ripetibili.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria