ti_gerichte · 52.2023.407 · 2023-11-15 · it
Commessa pubblica per la fornitura di generi alimentari. Esclusione di un'offerta e aggiudicazione. Carenze nell'impostazione del bando

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.02.2024 52.2023.407
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.02.2024 52.2023.407
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.02.2024 52.2023.407

Incarto n.
52.2023.407
Lugano
13
febbraio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 23 novembre
2023 della
RI
1
contro
la decisione del 15 novembre 2023 della CO 2 che, in
esito al concorso pubblico per l'aggiudicazione della fornitura di generi
alimentari per il periodo 2024-2026 ha aggiudicato la fornitura degli
articoli contenuti nel capitolo “frutta e verdura” alla CO 1;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 13 settembre 2023
la CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale
sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e
impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la fornitura di generi
alimentari e bevande per le case anziani di __________ e __________ da essa gestite
per il periodo dal 1° gennaio 2024 al 31 dicembre 2026 (FU n. 174 del 13
settembre 2023, pag. 3).
Il bando di concorso
annunciava che la commessa sarebbe stata assegnata al miglior offerente,
secondo i seguenti criteri di valutazione e relativi fattori di ponderazione
(cfr. avviso di gara, punto 2.10, fascicolo condizioni generali pag. 10):
Economicità (miglior prezzo complessivo)             50%
Qualità delle merci                                               41%
Sostenibilità
4%
Formazione apprendisti
5%
Per quanto attiene al
criterio di aggiudicazione
economicità
, le condizioni generali
annunciavano il seguente metodo di valutazione:
Il punteggio relativo al criterio di aggiudicazione
del prezzo viene assegnato secondo la seguente formula:
Punteggio = (prezzo offerta meno costosa/prezzo offerta in questione)
2
x 50
Esempio:
Prezzo offerta più vantaggiosa: chf. 8.00
Prezzo offerta in questione: chf. 10.00
Punteggio: (8/10)
2
= 0.64 x 50 = 32.00
punti
La commessa era
suddivisa in lotti. Più precisamente, i generi alimentari oggetto del concorso
erano ripartiti in tre capitoli: freschi, surgelati e secchi, a loro volta
suddivisi in
gruppi
(ad esempio il capitolo
freschi
comprendeva:
frutta e verdura fresca, carne fresca, affettati e salumi, pesce fresco,
formaggi, uova latte e latticini).
Le condizioni generali
del concorso prevedevano che i moduli potevano essere compilati globalmente,
per lotti o per singoli prodotti (punto 3, pag. 4). Erano infatti ammesse offerte
per uno o più capitoli, per uno o più gruppi e per una o più posizioni
(articoli) del gruppo (cfr. punto 7 pag. 6 e pag. 17).
B.
Entro il termine utile
sono rientrate all'ente appaltante ventiquattro offerte. Per quanto attiene al
lotto
frutta e verdura
, che qui interessa, hanno concorso tre ditte, tra
cui la RI 1 e la CO 1.
Il modulo d'offerta per
questo capitolo comprendeva 111 voci. La RI 1 ha indicato un prezzo per tutte
ad eccezione di due: rambutan e taccole.
C.
La committenza ha
deliberato la commessa per lotti, con decisioni separate. La fornitura del
lotto
frutta e verdura
è stata deliberata alla CO 1 con decisione del 15
novembre 2023, in cui l'ente appaltante ha premesso quanto segue:
La CO 2 decide di deliberare la fornitura per singoli
capitoli. Per ciascun capitolo sono stati presi in considerazione tutti i
partecipanti, e tenuto conto di coloro che hanno inoltrato
offerte per tutti
gli articoli di un singolo capitolo
.
E che
(…) le altre offerte NON sono state prese in
considerazione per l'aggiudicazione in quanto hanno presentato un'offerta
parziale.
D.
Contro la predetta
decisione insorge la RI 1 chiedendone l'annullamento. Critica innanzitutto
l'impostazione del modulo d'offerta per il lotto frutta e verdura, di difficile
interpretazione. Contesta inoltre la motivazione del committente a sostegno
della delibera, secondo cui le offerte parziali non sono state prese in
considerazione. Le regole di gara non richiedevano una simile condizione, ma
permettevano di concorrere anche solo per determinati prodotti. Tant'è che per
gli altri lotti, il committente ha deliberato a più ditte la fornitura di singoli
prodotti, accettando offerte parziali. Secondo la ricorrente, non è nemmeno
chiaro come siano state valutate le offerte in base al criterio del prezzo.
E.
Invitata a esprimersi
sul ricorso, la committenza osserva che le modalità di compilazione del modulo
d'offerta erano chiare: i concorrenti dovevano scegliere se indicare il prezzo
al
kg
oppure
al
pezzo
, mentre i quantitativi richiesti non erano
indicati siccome la categoria frutta e verdura
subisce sensibili variazioni
in base all'andamento del prezzo di mercato del singolo prodotto
. Motiva
inoltre la decisione di deliberare per intera categoria al concorrente che ha
presentato un'offerta comprendente tutti gli articoli per avere un minor numero
di fornitori possibile e agevolare una gestione semplificata delle ordinazioni
settimanali. Ciò non è stato fatto per gli altri lotti, siccome nessun
concorrente ha presentato un'offerta completa. Per quanto attiene al criterio
economicità
,
l'ente appaltante spiega che lo stesso è stato valutato applicando la formula
annunciata negli atti di gara, prendendo quale riferimento
il prezzo più
basso offerto da tutti i fornitori per ogni singolo prodotto con il quale si
calcola il prezzo vincitore
.
F.
Né
l'aggiudicataria né l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche del
Dipartimento del territorio hanno formulato osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510).
La committenza ha
deliberato il lotto
frutta e verdura
alla CO 1, in quanto unica
concorrente ad aver compilato l'offerta in relazione a tutti i prodotti del capitolo.
L'offerta della ricorrente è quindi stata scartata a priori. In quanto
partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è legittimata a contestare la
sua estromissione dalla procedura
(
art.
15 cpv. 1bis lett. d CIAP
e 65 cpv. 1 legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL
165.100
)
. La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della
commessa alla CO 1 (art. 15 cpv. 1bis lett. e) potrà esserle invece
riconosciuta solo in caso di accoglimento delle censure rivolte contro la sua esclusione
(STA
52.2016.330 del 9 novembre 2016
consid. 1
).
Il gravame, tempestivo (art.
15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio trasmesso
dall'ente appaltante e la documentazione versata agli atti dall'insorgente forniscono
sufficienti elementi per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.
2.
Giusta l'art. 26 cpv. 1 della legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100), applicabile alla
presente fattispecie grazie al rinvio di cui all'art.
4 cpv. 4 LCPubb,
gli offerenti devono inoltrare la loro
offerta per scritto, in modo completo e tempestivo e utilizzando i documenti di
gara ufficiali messi a diposizione dal committente.
L'offerta, sottolinea l'art. 40 cpv. 1 del
regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006
(RLCPubb/CIAP; RL 730.110)
,
allestita in forma scritta, chiara e univoca, deve essere compilata in ogni sua
parte
. Offerte incomplete o
che non rispondono alle esigenze del capitolato devono di principio essere
escluse, nell'interesse della parità di trattamento tra concorrenti e della
comparabilità delle offerte (cfr. al riguardo: STA 52.2017.579 del 21 marzo
2018). L
a conformità dell'offerta per rapporto alle
condizioni di gara costituisce dunque un presupposto dell'aggiudicazione di
qualsiasi commessa pubblica. Resta in ogni caso riservato il principio
di proporzionalità, in particolare nell'ottica del
divieto di un formalismo eccessivo; difformità irrilevanti vanno tollerate (
STF 2D_45/2016 del 10
luglio 2017 consid. 5.1, 2C_458/2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1;
RtiD I-
2014
n. 12 consid. 3.1; STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018, 52.2015.314 del 26
ottobre 2015 consid. 2.1, 52.2014.282-283 del 10 ottobre 2014 consid. 2.1,
52.2013.2 del 24 aprile 2013 consid. 2.2, 52.2009.128 del 20 luglio 2009
consid. 6
.;
Matteo Cassina
,
Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino,
vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 34
).
3.
3.1. Nel caso
concreto, la committente ha ricevuto tre offerte per il lotto
frutta e
verdura
. Solo quella della CO 1 indicava il prezzo per tutti gli alimenti
elencati nel modulo d'offerta. Il committente ha quindi deciso di aggiudicare il
lotto nel suo insieme a tale ditta, senza prendere in considerazione le altre,
che omettevano di offrire il prezzo per alcuni articoli.
3.2. Come esposto in
narrativa, gli atti di gara precisavano che erano ammesse offerte sia per
interi capitoli o gruppi, sia per una o più posizioni del gruppo. I concorrenti
erano quindi legittimati a credere che la committente avrebbe aggiudicato la
commessa per singolo prodotto, come ha del resto fatto per altri lotti. Nessuna
disposizione di gara stabiliva infatti che il committente avrebbe dato la
preferenza a moduli di offerta compilati per la totalità degli alimenti della
categoria. Né il bando annunciava a quali condizioni e secondo che criteri la
fornitura sarebbe stata deliberata per intero lotto, rispettivamente per
singolo articolo.
La scelta di aggiudicare la fornitura di tutti gli articoli del capitolo a una
sola deliberataria, oltre ad essere la logica conseguenza della suddivisione in
lotti della commessa, è senz'altro comprensibile e razionale. È infatti
sicuramente più coerente procedere per gruppi di alimenti piuttosto che
valutare l'offerta in base a ogni singola posizione (111 solo per la categoria
frutta
e verdura
). Pure sensata è l'argomentazione del committente secondo cui in
questo modo si limita il numero di fornitori, agevolando l'organizzazione delle
consegne periodiche. Tuttavia, la decisione di escludere le offerte parziali si
pone in contrasto con le citate regole di gara, di segno opposto. La
committenza non poteva pertanto approdare a una simile scelta al momento
dell'aggiudicazione, per ovviare a un difetto di regolamentazione del concorso.
Oltretutto, questa è
solo una delle carenze riscontrabili nell'impostazione del bando. Infatti,
anche qualora i concorrenti avessero indicato i prezzi per tutti i prodotti,
un'aggiudicazione dell'intero lotto
frutta e verdura
non sarebbe stata
possibile, se non violando i principi che governano l'ordinamento delle
commesse pubbliche. In primo luogo, i concorrenti erano tenuti a indicare per
ogni articolo il prezzo netto al chilogrammo o al pezzo, secondo una loro
libera scelta. Ne consegue che a dipendenza della volontà degli offerenti, ci
si poteva trovare in presenza di prezzi non confrontabili tra loro. Inoltre, il
committente non ha indicato alcun quantitativo dei beni da fornire, impedendo
così un apprezzamento oggettivo dell'aspetto economico delle offerte ricevute.
L'addizione dei soli prezzi unitari dei 111 prodotti non permetterebbe infatti
alcuna valutazione circa l'effettiva incidenza finanziaria delle offerte
presentate, che dipende necessariamente dalla quantità acquistata per ogni
articolo. Spetta al committente mettere i concorrenti nelle condizioni di
allestire un'offerta attendibile, determinando le prestazioni in modo chiaro,
da un lato indicando i quantitativi attesi e dall'altro l'unità di misura su
cui basare i prezzi unitari. Il bando, così come impostato, pregiudica insomma
qualsiasi possibilità di pervenire a un'aggiudicazione conforme all'obiettivo
di promuovere un'efficace concorrenza e a un impiego parsimonioso delle risorse
finanziare pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. a e d CIAP; cfr. STA 52.2012.489 del
1° marzo 2013 consid. 4).
4.
Visto quanto
precede, l'esclusione dell'offerta della ricorrente per non aver compilato per
intero l'elenco prezzi è arbitraria. L'aggiudicazione, avvenuta senza prendere
in considerazione tale offerta, non può pertanto essere tutelata. Il ricorso va
quindi accolto e la decisione annullata. Considerato che a causa dei predetti
difetti di impostazione del bando, un'aggiudicazione conforme al diritto non è
attuabile, non entra in considerazione la possibilità di rinviare gli atti alla
committente per nuova delibera. Occorre invece annullare l'intero concorso,
limitatamente al lotto
frutta e verdura
oggetto di contestazione.
5.
La tassa di
giustizia è posta a carico della committente secondo soccombenza. Non si
assegnano ripetibili, in assenza di parti vincenti patrocinate.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza la
decisione del 15 novembre 2023 con cui la CO 2 ha aggiudicato la fornitura dei
generi alimentari contenuti nel capitolo “frutta e verdura” alla CO 1 per il
periodo 2024-2026 è annullata unitamente al concorso che l'ha preceduta.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico della CO 2. Alla ricorrente è
restituito l'anticipo prestato.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La cancelliera