ti_gerichte · 52.1999.262 · 1999-11-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.11.1999 52.1999.262
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.11.1999 52.1999.262
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.11.1999 52.1999.262

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1999.00262
Lugano
24 novembre 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 23 settembre 1999 di
__________
;
Contro
la
risoluzione 8 settembre 1999 (n. 3744) del Consiglio di Stato che ha respinto
il ricorso 18 giugno 1999 dell'insorgente avverso la decisione 15/17 giugno
1999 con cui il municipio di __________ ha dichiarato non regolare e non
proponibile la domanda di referendum relativa alla deliberazione 6 maggio
1999 del locale consiglio comunale di stanziamento di un credito di fr.
272'000.-- per l'elaborazione di un piano di indirizzo per la revisione del
piano regolatore comunale e per l'adozione di un piano particolareggiato dei
nuclei;
viste le risposte:
-    6 ottobre 1999 del Consiglio di
Stato;
-    7 ottobre 1999 del municipio di
__________;
preso atto della replica 8 novembre 1999 del
ricorrente e delle dupliche:
-    16 novembre 1999 del municipio di
__________;
-    17 novembre 1999 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Nella seduta del 6 maggio
1999 il consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito di fr.
272'000.-- per l'elaborazione di un piano di indirizzo per la revisione del
piano regolatore comunale e per l'adozione di un piano particolareggiato dei
nuclei. Avverso la menzionata deliberazione __________ ha promosso una domanda
di referendum. Il 4 giugno 1999 il predetto ha consegnato al locale municipio
164 liste approntate all'uopo, sottoscritte da 562 persone.
b) Con risoluzione 15
giugno 1999, motivata per iscritto e pubblicata all'albo comunale il 17 successivo,
il municipio ha dichiarato la domanda non regolare e non proponibile. Non
regolare perché a seguito dello stralcio di 79 firme (2 doppie, 3 apposte da
cittadini stranieri, 4 non apposte a mano, 70 considerate apocrife) il numero
di firmatari si attestava a 483, al di sotto della frazione di 1/5 dei
cittadini esatto dall'art. 75 cpv. 1 LOC, pari a 516 cittadini. Non proponibile
perché sul retro delle liste impiegate per la raccolta delle firme figurava un
lungo messaggio del suo promotore, vietato dall'art. 75 cpv. 3 LOC.
B.   a) Con ricorso 18 giugno
1999 __________ ha impugnato la risoluzione municipale innanzi al Consiglio di
Stato. Il ricorrente ha soprattutto contestato l'invalidazione di 70 firme per
il motivo che, in più casi, le generalità dei firmatari (cognome, nome, paternità
rispettivamente moglie di) erano state apposte da altra persona, soprattutto
all'interno della stessa famiglia. Il ricorrente ha inoltre ricordato di aver
impiegato delle liste per la raccolta delle firme analoghe a quelle utilizzate
due anni in precedenza, parimenti stampate sul retro, che vennero accettate da
parte del municipio.
b) Con risoluzione 8
settembre 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, condividendo i
motivi espressi dal municipio nella contestata decisione.
C.   Con impugnativa 23 settembre
1999 __________ si è aggravato davanti a questo Tribunale contro il giudicato
governativo. L'insorgente afferma l'autenticità delle firme stralciate e
sostiene la legittimità del messaggio stampato sul retro delle liste.
Il Consiglio di Stato ed
il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in diritto
1.   La competenza del Tribunale
è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e
la legittimazione del ricorrente certa (art. 209 lett. a LOC). L'impugnativa è
di conseguenza ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Sono soggette a
referendum le risoluzioni del consiglio comunale adottate in applicazione
dell'art. 13 cpv. 1 lettere a, d, e, g, h, i LOC (via l'art. 42 cpv. 2 LOC) o,
se previsto, di leggi speciali, quando ciò sia domandato da 1/5 dei cittadini
entro un mese dalla data di pubblicazione della risoluzione all'albo comunale
(art. 75 cpv. 1 LOC). Nel computo del numero non si tiene conto dei cittadini
all'estero (art. 75 cpv. 2 LOC). La domanda di referendum deve essere
presentata per iscritto al municipio e indicare unicamente la risoluzione per
la quale il referendum è chiesto (art. 75 cpv. 3 LOC). Entro un mese dalla
presentazione il municipio esamina se la domanda è regolare e proponibile e
pubblica all'albo la sua decisione (art. 75 cpv. 4 LOC). Riconosciutane la
regolarità e proponibilità, esso sottopone la risoluzione alla votazione
popolare entro un preciso termine rispetto alla pubblicazione all'albo comunale
della sua decisione (art. 74 cpv. 5 LOC): tale termine, originariamente
variante tra un mese e tre mesi, è stato fissato tramite modifica del 7 ottobre
1998, in vigore al 2 giugno 1999, effettuata contestualmente dell'adozione
della nuova legge sull'esercizio dei diritti politici, a 60 giorni.
2.2. L'art. 75 LOC non
precisa che cosa si intenda con regolarità e proponibilità di una domanda di
referendum. Quest'ultima deve tuttavia essere considerata regolare quando
soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita. Sono tali (1) l'inoltro,
per iscritto, al municipio entro il termine di un mese dalla pubblicazione all'albo
comunale della deliberazione del consiglio comunale, (2) la limitazione del suo
testo alla sola risoluzione per la quale viene chiesto il referendum; (3) la
sottoscrizione (valida) di almeno 1/5 dei cittadini. Una domanda di referendum
deve invece essere considerata proponibile quando concerne una deliberazione
del consiglio comunale che la legge sottopone a referendum.
3.   Il municipio ha dichiarato
la domanda di referendum promossa dall'insorgente non regolare e non
proponibile. Non regolare perché a seguito dello stralcio di 79 firme il numero
di firmatari si attestava a 483, al di sotto della frazione di 1/5 dei
cittadini esatto dall'art. 75 cpv. 1 LOC, pari a 516 cittadini. Per addivenire
a questo risultato il municipio ha in particolare eliminato ben 70 firme per il
motivo che, talora, le generalità di più firmatari (cognome, nome, paternità,
rispettivamente moglie di) erano state apposte da altrui mano, soprattutto
all'interno della stessa famiglia. La domanda di referendum è invece stata
dichiarata non proponibile perché sul retro delle liste impiegate per la
raccolta delle firme figurava un lungo messaggio del suo promotore, vietato
dall'art. 75 cpv. 3 LOC. Il Consiglio di Stato ha condiviso l'opinione del municipio.
4.   4.1. A livello cantonale,
l'apposizione della firma da parte del cittadino che intende appoggiare una
domanda di referendum è retta dall'art. 143 lett. d della legge sull'esercizio
dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP), in vigore definitivamente dal 2
giugno 1999, e relativo rinvio all'art. 120 della stessa legge, che regolamenta
lo stesso oggetto per quanto concerne l'iniziativa popolare. Giusta il primo
capoverso di quest'ultima disposizione l'avente diritto di voto deve scrivere a
mano e in modo leggibile le proprie generalità sulla lista ed apporvi anche la
firma. Con generalità si intende il cognome, il nome e l'anno di nascita (art.
40 cpv. 1 RLEDP). In precedenza l'apposizione della firma a sostegno di una
domanda di referendum era retto dall'art. 24 lett. c e relativo rinvio all'art.
5 dell'or abrogata legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla
revoca del Consiglio di Stato del 22 febbraio 1954 (LIRR), che esigeva la
sottoscrizione in forma autografa mediante l'indicazione di nome, cognome e
paternità (od eventualmente lo stato di moglie rispettivamente vedova; inoltre
il messaggio del Consiglio di Stato accompagnante il disegno della LEDP, del 26
maggio 1998, pag. 25 e relativi rinvii).
4.2. A livello comunale,
l'apposizione della firma da parte del cittadino che intende appoggiare una
domanda di referendum è stata regolamentata per la prima volta tramite la
modifica 7 ottobre 1998 dell'art. 79 LOC, che ha avuto luogo contestualmente
all'adozione della LEDP e che ha dichiarato applicabili per analogia le norme
di quest'ultima. Tale regolamentazione non ritorna tuttavia applicabile alla
domanda di referendum in esame, dal momento che la relativa raccolta di firme è
stata svolta nella quasi sua integralità prima dell'entrata in vigore della
modifica dell'art. 79 LOC e della LEDP, che ha avuto luogo il 2 giugno 1999.
Prima di tale data, in assenza di pertinente, espressa regolamentazione, la
validità di una firma presupponeva la semplice apposizione autografa di nome e
cognome leggibili e completi; l'indicazione delle altre generalità, tali la
paternità o l'anno di nascita, poteva essere esatta solo in casi particolari,
come ad esempio di omonimia (cfr. Ratti, il Comune, vol. I, pag. 575 segg.).
Secondo il __________ anche la semplice sottoscrizione con il solo cognome
poteva essere ritenuta valida, purché il municipio potesse stabilire con sicurezza
l'identità del cittadino che l'aveva apposta. Ritornava quindi pienamente applicabile,
anche nell'ambito comunale, il principio generale secondo cui una firma può
essere considerata valida quando permette l'individuazione certa dell'identità
del sottoscrittore (cfr. E. Grisel, Initiative et référendum populaires, 2.a
edizione, Berna 1997, n. 849 e relativo rinvio a DTF 103 Ia 280 segg. consid.
2, RDAT 1978 n. 4, consid. a, con rinvii; Ratti, op. cit., ibidem).
4.3. Nel concreto caso le
liste delle firme presentavano quattro colonne, disposte per l'indicazione di
cognome, nome, paternità o moglie di e, da ultimo, della firma. Il municipio ha
appurato che, talvolta, le generalità di più firmatari (cognome, nome, paternità
rispettivamente moglie di) erano state apposte da una stessa mano, soprattutto
all'interno della stessa famiglia; esso è addivenuto a questa constatazione previa
agevole verifica calligrafica, dal momento che le generalità erano per lo più
scritte in stampatello. Poiché il municipio ha limitato questo accertamento ai
casi più evidenti, facilmente riconoscibili, non appare necessario disporre una
verifica di tale constatazione per il tramite di una perizia, come chiede
l'insorgente (art. 18 cpv. 1 PAmm). Nei casi in cui si presentavano dei blocchi
di firmatari le cui generalità erano state scritte da una stessa mano, il
municipio ha indi proceduto allo stralcio delle relative firme, ad eccezione -
di regola - della prima, ritenuta effettivamente appartenere all'estensore
delle generalità (proprie e per conto degli altri firmatari), per un totale di
70 firme. Questo fatto ha determinato l'insuccesso della domanda di referendum,
che non ha raggiunto la frazione di 1/5 dei cittadini esatto dall'art. 75 cpv.
1 LOC. Tale modo di procedere non può però essere tutelato.
4.4. L'avversato stralcio
non poteva, anzitutto, trovare fondamento legale nell'or abrogato art. 5 LIRR,
che non ritornava applicabile direttamente alle iniziative e referendum
promossi a livello comunale; inoltre, la prassi si è costantemente rifiutata di
applicare per analogia a tali istituti le disposizioni che reggevano il diritto
di iniziativa e referendum a livello cantonale, nella misura in cui - com'è di
tutta evidenza il caso nella fattispecie - tale applicazione introduceva
esigenze formali restrittive (DTF 103 Ia 435 segg., consid. 3c; RDAT 1978 n. 4,
consid. a, con rinvii). Nemmeno il municipio si è esplicitamente richiamato all'art.
5 LIRR, quantunque vi si sia indubbiamente ispirato. La verifica della validità
delle sottoscrizioni non doveva pertanto essere effettuata in funzione del
fatto che le generalità di 70 firmatari fosse stata apposta da altrui mano,
vietato dalla menzionata disposizione cantonale, quanto piuttosto in funzione
della portata che poteva essere conferita alla sottoscrizione autografa espressa
dai firmatari nella quarta colonna della lista delle firme. Ora, è vero che,
come sostenuto dal municipio, la sola firma (vera e propria), spesso
indecifrabile, non basta - di principio - ad identificare il cittadino cui è
attribuita. Tra le 70 firme stralciate dal municipio a motivo dell'indicazione
delle generalità dei sottoscrittori attraverso una terza persona, parecchie
riportano però nome e cognome completi e leggibili, altre le iniziali del nome
ed il cognome completo e leggibile, altre infine il solo cognome, parimenti
completo e leggibile, del firmatario. Per tutte queste firme non veniva pertanto,
di principio, preclusa al municipio la possibilità di individuare le generalità
del sottoscrittore: in difetto di normativa contraria (entrata in vigore, com'è
stato spiegato, il 2 giugno u.s.), tali indicazioni erano atte, per contro, a
determinare la validità di una firma apposta a sostegno di un referendum a livello
comunale (cfr. consid. 4.2.; inoltre il Ratti, op. cit., ibidem). Anziché
effettuare tale verifica il municipio ha invece optato per lo stralcio puro e
semplice delle firme interessate, violando in tal modo indubitabilmente l'art.
75 cpv. 1 LOC. Lo stesso errore è poi stato ripetuto quando l'esecutivo ha
eliminato quattro sottoscrizioni ove le generalità dei firmatari sono dattiloscritte.
Lo stralcio delle residue 5 sottoscrizioni (2 doppie e 3 appartenenti a cittadini
stranieri) non si presta invece a critica.
4.5. Poiché il Tribunale
non può sostituirsi alle funzioni dell'autorità comunale nell'identificazione
dei firmatari, esso deve limitarsi ad accogliere, sotto questo aspetto, il
gravame e retrocedere gli atti al municipio affinché abbia a svolgere questo compito
relativamente alle 74 firme erroneamente stralciate e si pronunci in seguito nuovamente
sulla regolarità della domanda di referendum per quanto attiene al conseguimento
della frazione di 1/5 del corpo elettorale: dovessero essere considerate
identificabili almeno 33 fra queste sottoscrizioni - possibilità che non può essere
totalmente esclusa d'acchito - la regolarità della domanda di referendum
sarebbe soddisfatta sotto questo aspetto. L'obiezione, genericamente sollevata
dal municipio, secondo cui la compilazione delle generalità del sottoscrittore
da parte di un terza persona può costituire un mezzo di pressione nei suoi
confronti, non è infine bastevole per provocare l'invalidazione di una firma.
5.   5.1. Giusta l'art. 75 cpv.
3 LOC la domanda di referendum deve indicare unicamente la risoluzione per la
quale il referendum è chiesto. Il municipio ha dichiarato non proponibile la
domanda di referendum perché sul retro delle liste impiegate per la raccolta
delle firme figurava un lungo messaggio del suo promotore, vietato dalla menzionata
disposizione legale. Pur tutelando la decisione municipale anche su questo
punto, il Governo si é tuttavia espresso in termini assai più prudenti,
ritenendo che l'art. 75 cpv. 3 LOC ritornasse applicabile solo per analogia. Le
opinioni delle istanze inferiori non possono però essere condivise.
5.2. Questo Tribunale
(RDAT II-1993 n. 6; STA inedita 1 luglio 1994 in re E. D. llcc) ed il Tribunale
federale (RDAT II-1995 n. 6) hanno già avuto occasione di dichiarare contrarie all'art.
75 cpv. 3 LOC delle domande di referendum che contenevano un messaggio inserito
tra il testo della domanda e lo spazio destinato all'apposizione delle firme.
La fattispecie si presenta però differentemente. In effetti, il lungo testo,
attraverso il quale il promotore del referendum e qui ricorrente spiega le
ragioni per opporsi alla deliberazione del consiglio comunale, figura sul retro
della liste impiegate per la raccolta delle firme. Tale testo è dunque separato
da quello della domanda di referendum e non interferisce nella stessa,
sicuramente almeno sotto l'aspetto formale, determinante ai fini dell'esame
della regolarità di una domanda di referendum. La sua stampa sul retro delle
liste non ricade pertanto nel campo di applicazione diretto dell'art. 75 cpv. 3
LOC, come ha invece ritenuto il municipio di __________. Diversamente da quanto
ha creduto il Governo, tale messaggio non può inoltre esser vietato in
applicazione analogica della menzionata disposizione legale. Dal momento che l'art.
75 cpv. 3 LOC pone delle esigenze formali restrittive all'esercizio del diritto
di referendum, simile applicazione non entra in linea di conto (cfr. consid.
4.4. e relativi rinvii). Tanto più se si tien conto che, come aveva osservato
lo stesso Tribunale federale al considerando 4 del giudizio pubblicato in RDAT
II-1995 N. 6, la limitazione istituita dall'art. 75 cpv. 3 LOC, di notevole
portata, è sorretta alla fin fine da interessi pubblici non eccessivamente
importanti. L'art. 34 cpv. 2 della Costituzione cantonale del 14 dicembre 1997
prescrive poi che l'esercizio del diritto di voto - che comprende anche quello
di sottoscrivere domande di iniziativa e referendum (art. 28 cpv. 2 della
stessa Costituzione) - deve essere agevolato: ora, il perseguimento di questo
obiettivo merita una particolare attenzione quando si tratta di interpretare le
disposizione formali che determinano la legittimità di una domanda di
referendum a livello comunale, dove l'organizzazione, la preparazione e l'esperienza
politiche dei promotori sono - di regola - chiaramente inferiori che a livello
cantonale o federale (cfr. nello stesso senso DTF 103 Ia 435 segg. consid. 2c,
pag. 442). Dichiarando non proponibile la domanda di referendum in rassegna per
il motivo che il retro delle liste delle firme conteneva un appello alla sua
sottoscrizione municipio e Consiglio di Stato hanno pertanto disatteso l'art.
75 cpv. 3 LOC. Va infine altresì precisato che, com'è stato spiegato sub 2, la
verifica della legittimità del messaggio in rassegna concerne parimenti l'esame
di regolarità della domanda di referendum e non già, come hanno erroneamente
ritenuto le istanze inferiori, la sua proponibilità.
6.   Sulla scorta di quanto
precede il ricorso deve essere accolto. La domanda di referendum in rassegna,
senz'altro proponibile, dovrà tuttavia ancora essere oggetto di verifica e
decisione da parte del municipio, sotto l'aspetto della sua regolarità, per
quanto concerne il numero delle firme apposte in suo sostegno e che possono essere
ritenute valide. Tale verifica dovrà essere effettuata secondo quanto è stato
stabilito dal Tribunale al considerando 4.5..
7.   Il Tribunale rinuncia al
prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 75, 208, 209 LOC, 3, 18, 28, 46, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
§ Sono pertanto annullate
la risoluzione 8 settembre 1999 (n. 3744) del Consiglio di Stato e la decisione
15/17 giugno 1999 con cui il municipio di __________ ha dichiarato non regolare
e non proponibile la domanda di referendum relativa alla deliberazione 6 maggio
1999 del locale consiglio comunale di stanziamento di un credito di fr.
272'000.-- per l'elaborazione di un piano di indirizzo per la revisione del piano
regolatore comunale e per l'adozione di un piano particolareggiato dei nuclei;
§§ Gli atti sono
retrocessi al municipio di __________ affinché si pronunci nuovamente sulla
regolarità della domanda di referendum per quanto attiene al conseguimento
della frazione di 1/5 del corpo elettorale, previa verifica della validità
delle 74 firme stralciate (70 ritenute apocrife, 4 non scritte a mano) come disposto
dal Tribunale al consid. 4.5.
2.   Non si prelevano tasse di giudizio
né spese.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario