ti_gerichte · 52.2022.383 · 2022-10-19 · it
Licenza edilizia per la ristrutturazione e l'ampliamento di uno stabile di appartamenti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.01.2025 52.2022.383
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.01.2025 52.2022.383
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.01.2025 52.2022.383

Incarto n.
52.2022.383
Lugano
29 gennaio 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 22 novembre
2022 di
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la decisione del 19 ottobre 2022 (n. 5029) del
Consiglio di Stato che accoglie, in quanto ricevibili, i ricorsi di CO 2 e di
CO 1 e __________ contro la risoluzione del 25 maggio 2021 con cui il
Municipio di Mendrisio ha rilasciato al ricorrente la licenza edilizia per
ristrutturare e ampliare uno stabile d'appartamenti nel nucleo (part. __________);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Nel nucleo storico di
Mendrisio, soggetto a piano particolareggiato, in via __________, vi è uno
stabile con una corte interna (part. __________), essenzialmente strutturato su
tre piani (con 6 appartamenti) e un sottotetto, appartenente alla categoria del
restauro parziale conservativo
.
ESTRATTO PIANO PARTICOLAREGGIATO CENTRO
STORICO
b. Il 22 ottobre 2020 RI 1 ha chiesto al Municipio la licenza edilizia per
ristrutturare e sopraelevare il predetto stabile, da destinare a 9
appartamenti. Il progetto prevede in particolare di riorganizzare degli spazi
interni e di innalzare i corpi dell'edificio (rendendo abitabile anche il
sottotetto). Saranno anche rifatti il tetto e l'intonaco, sostituiti i
serramenti, posati nuovi impianti tecnici ed eliminate alcune aggiunte
posticce.
c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione
dei proprietari del fondo dirimpettaio CO 2 (part. __________, PPP __________ e
__________) e CO 1 (PPP __________ e __________).
d. La domanda è stata successivamente adattata e completata con della
documentazione, che è stata poi trasmessa anche agli opponenti insieme alle
osservazioni dell'istante.
e. Preso atto delle ulteriori osservazioni delle parti e richiamato l'avviso
cantonale favorevole (n. 115635) - integrato dai preavvisi favorevoli dell'Ufficio
della natura e del paesaggio e dell'Ufficio dei beni culturali (visto il
perimetro di rispetto che ingloba il complesso dei beni culturali all'interno
del nucleo storico) - il 25 maggio 2021 il Municipio ha quindi rilasciato la
licenza edilizia richiesta, subordinata ad alcune condizioni, evadendo nel
contempo tutte le opposizioni pervenute.
B.
Con giudizio del 19
ottobre 2022, il Consiglio di Stato ha accolto, in quanto ricevibili, i ricorsi
interposti da (a) CO 2 e da (b) CO 1 insieme a __________ contro la predetta
risoluzione, che ha annullato.
Premesso che il secondo gravame era ricevibile unicamente in quanto presentato
da CO 1 (già opponente solo a titolo individuale), in sintesi, il Governo ha
poi disatteso delle censure formali relative al diritto di essere sentito e
alla completezza della domanda. Nel merito, ha invece ritenuto che il progetto
si ponesse in contrasto con l'art. 6 delle norme di attuazione del piano
particolareggiato del centro storico (NAPPCS). In particolare, ha considerato
che l'innalzamento dell'edificio per ricavare al posto del sottotetto (solaio)
un quarto piano abitabile non fosse
sorretto da esigenze funzionali, in
quanto non oggettivamente necessario ai fini di un'ulteriore utilizzazione dell'edificio
,
ritenendo insostenibile
l'interpretazione data dal Municipio al concetto di
natura indeterminata di reali esigenze di uso e di abitabilità degli edifici
.
C.
RI 1 impugna ora la
predetta pronuncia davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che
sia annullata e che sia ripristinata la licenza edilizia rilasciatagli dal
Municipio.
Ripercorsi i fatti, il ricorrente censura essenzialmente l'interpretazione e
applicazione scorretta e restrittiva data dal Governo all'art. 6 NAPPCS,
fondandosi su concetti non prescritti e giurisprudenza inconferente. Nega in
particolare che la norma comunale richieda che l'ampliamento sia dettato da
esigenze tecniche o funzionali. La sopraelevazione, aggiunge, adempirebbe al
contrario tutti i requisiti effettivamente posti dall'art. 6 NAPPCS, come
concluso dal Municipio secondo la propria prassi. Il giudizio impugnato sarebbe
quindi lesivo dell'autonomia comunale.
D.
All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale. Il
Municipio chiede che il gravame sia accolto, mentre i vicini già opponenti che
sia respinto; delle loro diverse motivazioni si dirà, per quanto necessario, in
appresso.
E.
Con la replica e le
dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi e
domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.
2 LE e 65 cpv.  1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). L'impugnativa, tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge in modo
sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. A una
valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rinvii), il sopralluogo
sollecitato dalle parti e le altre prove offerte dal ricorrente (richiamo dal
Municipio di tutti gli incarti edilizi riferiti ad aumenti di volumetria e dei
rapporti della commissione del nucleo storico) non appaiono idonei a portare
ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.
NAPPCS
2.1. Il comprensorio del centro storico di Mendrisio è soggetto a un piano
particolareggiato, approvato dal Governo con risoluzione (n. 5773) del 6 luglio
1993 e successivamente oggetto di alcuni complementi e aggiornamenti. Il PPCS,
composto da un piano grafico e dalle relative norme d'attuazione, mira a
conservare le tracce materiali delle strutture che hanno contrassegnato gli
edifici nel corso dei secoli (cfr. art. 1 lett. b NAPPCS). Esso individua
segnatamente quattro categorie d'intervento per gli edifici principali, rette
dagli art. 5 segg. NAPPCS: il restauro integrale (RI), il restauro parziale
conservativo (RPC), il restauro parziale di tipo 1 (RP1) e il restauro parziale
di tipo 2 (RP2).
In particolare, in base all'art. 6 NAPPCS il
restauro parziale conservativo
(RPC)
concerne gli edifici che sono, per il loro pregio, particolarmente
significativi per la storia del nucleo storico. Relativamente alle possibilità
d'intervento su questi edifici, la norma prevede quanto segue:
[..] Il Municipio, in base alle proposte di
intervento che perverranno, definirà i limiti ed il rigore del restauro in
rapporto alla conoscenza dell'oggetto.
In questo caso gli interventi di conservazione o di ricupero devono concernere
soprattutto le strutture esterne.
Rispetto al restauro integrale (cfr. art 5) il restauro parziale conservativo è
meno rigoroso. Anche se è obbligatorio rispettare le strutture e le volumetrie
originali, è lecito modificare la ripartizione degli spazi interni per
rispondere più adeguatamente alle esigenze attuali.
In linea generale la volumetria costruita esistente deve essere mantenuta.
Tuttavia, nel corso dell'esame dei singoli progetti di intervento, potrà essere
concesso un eventuale aumento delle volumetrie solo se di limitata entità, se motivato
da una razionale utilizzazione dell'edificio e se rispettoso dell'aspetto
architettonico e ambientale.
Per vetrine, insegne, corpi sporgenti sui tetti, ascensori, materiali,
coperture, tinteggi, posteggi e garage fanno stato le disposizioni particolari
di cui all'art. 16.
Dall'art. 6 NAPPCS emerge quindi che, in linea di principio, la struttura
esterna e la volumetria degli edifici soggetti a restauro parziale conservativo
vanno mantenuti. La regola non è tuttavia assoluta. La norma permette infatti
espressamente al Municipio di autorizzare anche un
eventuale aumento di
volumetria
a condizione che sia: (1) di
limitata entità
, (2)
motivato
da una razionale utilizzazione dell'edificio
e (3)
rispettoso dell'aspetto
architettonico e ambientale
. La disposizione, frutto di una riformulazione
della norma originaria del 1993 (che già permetteva limitate proposte di
aumento delle volumetrie se rispettose dell'aspetto architettonico e ambientale
e motivate da un razionale sfruttamento dell'edificio; cfr. variante approvata
con ris. gov. n. 1746 del 14 aprile 2010), è enunciata con concetti giuridici
di natura indeterminata che conferiscono al Municipio una certa latitudine di
giudizio ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo e
apprezzamento nel caso concreto, che le istanze di ricorso sono tenute a
rispettare. In particolare va osservato che quando, nell'ambito di una domanda
di licenza edilizia, l'autorità comunale interpreta le proprie norme
d'attuazione e valuta le circostanze locali, essa fruisce di una particolare
libertà di apprezzamento, che l'autorità di ricorso esamina con ritegno. Ciò
vale anche quando il suo potere d'esame - come nel caso del Governo (art. 69
cpv. 1 LPAmm) - si estende alla censura dell'adeguatezza. Se la decisione comunale
si fonda su un apprezzamento adeguato delle circostanze rilevanti, l'autorità
di ricorso deve quindi rispettarlo. Il riserbo, a tutela dell'autonomia
comunale, nell'esaminare le decisioni di apprezzamento non comporta tuttavia
che l'autorità di ricorso debba limitarsi a un esame dell'arbitrio. Essa può al
contrario intervenire e, se necessario, sostituire la propria valutazione a
quella dell'autorità comunale, se quest'ultima eccede il suo potere
discrezionale, in particolare fondandosi su considerazioni estranee alla
legislazione pertinente, o in spregio ai principi dell'uguaglianza giuridica o
di proporzionalità o al diritto superiore (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I
369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1; RtiD I-2013 n. 44
consid. 2.3; STA 52.2020.390/391 del 16 agosto 2023 consid. 3.6 e rinvii).
2.2. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di ristrutturare
e sopraelevare lo stabile d'appartamenti esistente. Oltre a una parziale
riorganizzazione degli spazi interni, è in particolare prospettato un
innalzamento dei corpi dell'edificio, per lo più fino a m 1.64 alla gronda
(+11.24) e m 1.47 al colmo (+13.15), rendendo abitabile anche il sottotetto. Lo
stabile sarà destinato a 9 unità abitative: due per piano (PT, 1P, 2P e
mansarda), oltre a un nuovo duplex tra il primo e il secondo livello (cfr. le
relative piante). Il Municipio ha avallato il progetto, ritenendo in
particolare che la sopraelevazione rientrasse nei limiti ammessi dall'art. 6
NAPPCS. A opposta conclusione è invece pervenuto il Consiglio di Stato, il
quale ha considerato in particolare che l'innalzamento per realizzare un quarto
piano abitabile (con due nuove unità indipendenti) non fosse
sorretto da
esigenze funzionali, in quanto non oggettivamente necessario ai fini di un'ulteriore
utilizzazione dell'edificio
(che già dispone di sufficienti spazi per la
residenza), reputando insostenibile
l'interpretazione data dal Municipio al
concetto di natura indeterminata di reali esigenze di uso e di abitabilità
degli edifici
.
2.3. Ora, contrariamente a quanto indicato dal Governo, va anzitutto rilevato
che l'art. 6 NAPPCS non subordina affatto gli ampliamenti all'esistenza di
reali
esigenze di uso e di abitabilità degli edifici
. Inconferente è quindi il richiamo
a questi concetti giuridici di natura indeterminata contenuti in norme
differenti di altri Comuni, così come alla relativa giurisprudenza di questo
Tribunale (cfr. STA 52.2018.258 del 20 settembre 2019 consid. 4.2). La
possibilità di un limitato ampliamento della volumetria esistente non esige che
esso sia dettato da effettivi bisogni funzionali; né richiede che l'intervento
sia oggettivamente indispensabile per assicurare la continuazione dell'utilizzazione
dell'immobile. In base all'art. 6 NAPPCS, basta che l'ampliamento, di limitata
entità, sia motivato da una
razionale utilizzazione dell'edificio
,
ovvero da un suo ragionevole sfruttamento.
Ferma questa premessa - e tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le
autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto
comunale autonomo - non appare insostenibile ritenere che la sopraelevazione in
oggetto sia giustificata da una tale razionale utilizzazione, nella misura in
cui mira in particolare a meglio sfruttare la superficie già adibita a solaio,
ricavandovi un mansardato abitabile (con altezze conformi anche all'art. 18
cpv. 1.4 delle norme d'attuazione del PR di Mendrisio; cfr. risposta del
Municipio pag. 3). Non appare irragionevole considerare che un simile intervento,
da cui deriva più in generale una miglior fruibilità degli spazi nel
sottotetto, rientri nei limiti ammessi dall'art. 6 NAPPCS. La valutazione del
Municipio, che ha peraltro anche evocato l'interesse a una densificazione
interna dell'insediamento (cfr. risposta citata pag. 3), risulta plausibile.
L'ampliamento prospettato può inoltre essere reputato contenuto. Viste le
volumetrie riportate nel progetto (1'991.76 m
3
, cfr. calcolo volumi
e superfici progetto), anche quantificando l'aumento derivante dall'innalzamento
attorno a 300 m
3
(considerando pure che dal piano sottotetto [417.69
m
3
] va dedotto il solaio esistente, cfr. sezione 1-1
1
),
lo stesso resta inferiore al 20%. Non è quindi inammissibile concludere che lo
stesso possa essere reputato
di limitata entità
ai sensi dell'art. 6
NAPPCS. Identica conclusione varrebbe peraltro se l'aumento di volumetria fosse
nell'ordine del 25%, come afferma il vicino CO 2. Dal profilo quantitativo, l'intervento
non altera l'identità dell'edificio esistente in misura apprezzabile. Da
respingere sono quindi le opposte deduzioni dei vicini. Invano il resistente CO
2 pretende anche che lo stabile innalzato si porrebbe in aperto contrasto con
la natura dei luoghi, dove vi sarebbero solo stabili che hanno al massimo 3
piani. E questo già solo se si considera che l'edificio attiguo sul lato sud
(colmo +13.15) appare pure articolato su quattro piani (cfr. prospetti ovest,
foto annesse alla domanda di costruzione e foto allegate all'opposizione di CO
1, alle osservazioni all'opposizione del vicino CO 2 e al ricorso di quest'ultimo
al Governo). Stabili strutturati su più di tre livelli sono peraltro presenti
anche in altre parti del nucleo (cfr. per un esempio, l'edificio sulla part. __________
in via __________, già riprodotto nella scheda dell'ISOS relativa al borgo di
Mendrisio, pag. 11, fotografie del 1977 n. 55 e 56). In queste circostanze,
ritenuto che nemmeno i resistenti circostanziano che l'ampliamento disattenda
altrimenti l'aspetto architettonico e ambientale del nucleo, non v'è ragione
per ritenere leso l'art. 6 NAPPCS. L'opposta deduzione del Governo, che ha
inammissibilmente sostituito la propria valutazione a quella municipale
fondandosi su criteri inconferenti, non può pertanto essere tutelata, in quanto
lesiva del diritto e dell'autonomia comunale.
3.
Per il resto,
fatta salva per una puntualizzazione (consid. 3.4), da respingere sono tutte le
generiche censure già sollevate dai resistenti davanti al Governo, su cui quest'ultimo
non si è soffermato e che in questa sede essi invero neppure ripropongono.
3.1. Gli adeguamenti apportati al progetto nel corso della procedura
(riguardanti in particolare i materiali e i serramenti, la rinuncia alla
copertura della corte, la termopompa collocata nel locale tecnico),
riconducibili a precisazioni, modifiche riduttive o comunque differenze che non
superavano un grado di tolleranza ragionevolmente ammissibile, non soggiacevano
a particolari formalità (art. 16 cpv. 2 LE; cfr. STA 52.2016.504 del 16 marzo
2018 consid. 2.2, 52.2013.250-251-252 del 23 giugno 2014 consid. 2.1). Gli
stessi sono in ogni caso stati trasmessi sia all'autorità dipartimentale che ai
vicini già opponenti, i quali hanno potuto esprimersi in merito. Diversamente
da quanto già preteso dal vicino CO 1, non è quindi ravvisabile alcuna
violazione del diritto, che si opponga alla conferma della licenza edilizia.
3.2. Il progetto non contempla la formazione di nuovi balconi ma unicamente il
mantenimento di quelli esistenti, di cui nessuna norma impone la demolizione in
caso di ristrutturazione (cfr. art. 16 NAPPCS). La relativa obiezione già
avanzata dal vicino CO 2 cade quindi nel vuoto.
3.3. Identica sorte segue la sua sommaria doglianza relativa all'area di svago
ex art. 10 NAPR: nella zona del nucleo non è infatti prescritta alcuna
superficie minima di area verde, da riservare ad area di svago ai sensi di
questa norma in caso di edifici con più di sei appartamenti.
3.4. Per quanto riguarda l'obiezione relativa alla pendenza già sollevata dallo
stesso vicino dinnanzi al Governo, va rilevato che l'inclinazione del nuovo
tetto principale (colmo +13.15) risulta compresa nella forchetta (25-35%)
indicata dall'art. 16 lett. b n. 2.1 NAPPCS (cfr. sezione 1-1'). Effettivamente
superiore (ca. 50-60%) appare per contro quella del tetto del corpo più basso e
stretto situato a est della corte (cfr. sezione 2-2' e prospetto nord nel
cortile). A tale difetto, di entità contenuta, può tuttavia agevolmente essere
posto rimedio subordinando il permesso alla condizione di abbassare il relativo
colmo (+11.38) di circa mezzo metro, in modo che anche su questo lato non sia
oltrepassata la pendenza del 35%. Con tale condizione di portata riduttiva,
conformemente al principio di proporzionalità, nulla osta alla conferma del
permesso (cfr. STA 52.2021.48 del 10 novembre 2022 consid. 7.2 e rinvii).
4.
4.1. Sulla base
di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto. La
decisione del Consiglio di Stato è di conseguenza annullata, mentre la licenza
edilizia è ripristinata con l'ulteriore condizione indicata al precedente
considerando.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è suddivisa fra
le parti secondo il rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui non
sono compensate, i resistenti rifonderanno inoltre all'istante in licenza,
vittorioso in misura preponderante, un'adeguata indennità a titolo di
ripetibili per entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione
del 19 ottobre 2022 (n. 5029) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la licenza
edilizia del 25 maggio 2021 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a RI 1 è
confermata così come indicato nei considerandi (consid. 3.4 e 4.1).
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa tra CO 2 (fr. 900.-), CO 1 (fr. 900.-) e RI
1 (fr. 200.-). I resistenti CO 2 e CO 1 rifonderanno inoltre a RI 1 fr. 800.-
ciascuno, a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
Al ricorrente va retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di anticipo.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera