ti_gerichte · 52.2010.483 · 2011-05-10 · it
Conferma del diniego di concedere l'effetto sospensivo a un ordine di cessare l'utilizzo di una struttura (rischio residuo incendio non accettabile)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.05.2011 52.2010.483
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.05.2011 52.2010.483
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.05.2011 52.2010.483

Incarti n.
52.2010.475
52.2010.483
Lugano
10 maggio
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a
.
b
.
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 novembre 2010 del presidente del
Consiglio di Stato (n. 48) che respinge la domanda provvisionale degli
insorgenti di poter continuare l'utilizzazione dell'edificio sito ai mapp. 80
e 621 di CO 1 nelle more della procedura ricorsuale avverso la risoluzione 22
ottobre 2010 del municipio di CO 1 che ha ordinato agli insorgenti di cessare
tale utilizzo e di presentare una domanda di costruzione a posteriori per l'avvenuto
cambiamento di destinazione dello stabile;
viste le risposte:
-
10 dicembre 2010 della
Sezione della popolazione;
-
14 dicembre 2010 del
presidente del Consiglio di Stato;
-
21 dicembre 2010
dell'Ufficio delle domande di costruzione;
-
7 gennaio 2011 del
municipio di CO 1;
-
3 febbraio 2011 della
RI 1;
al ricorso sub a.;
-    14 dicembre 2010 del presidente
del Consiglio di Stato;
-    14 dicembre 2010 della
Sezione della popolazione;
-    21 dicembre 2010 dell'Ufficio
delle domande di costruzione;
-    7 gennaio 2011 del municipio
di CO 1;
-    11 febbraio 2011 di M__________;
al ricorso sub b.;
vista la replica 25 febbraio 2011 di M__________ e le
dupliche:
-
2 marzo 2011 della
Sezione della popolazione;
-
4 marzo 2011
dell'Ufficio delle domande di costruzione;
-
8 marzo 2011 del
presidente del Consiglio di Stato;
-
11 marzo 2011 del
municipio di CO 1;
-
24 marzo 2011 della RI
1;
vista la replica 22 marzo 2011 della RI 1 e le
dupliche:
-
24 marzo 2011 del
presidente del Consiglio di Stato;
-
24 marzo 2011 della
Sezione della popolazione;
-
12 aprile 2011 di M__________;
-
14 aprile 2011 del
municipio di CO 1;
-
20 aprile 2011
dell'Ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. M__________ sono proprietari dei
mapp. 80 e 621 di CO 1, sui quali sorge lo stabile nel quale per molti anni -
sino alla metà del mese di settembre 2010 - ha trovato spazio l'Hotel __________.
A partire dal 20 settembre del medesimo anno l'edificio è stato locato alla RI
1, che lo ha adibito a casa del __________ per l'omonimo __________. Essa può
ospitare fino a 78 __________.
b. Il 6 settembre 2010 il ____________________ ha informato il municipio di CO
1 della locazione, dell'utilizzazione che intendeva fare dello stabile e di voler
allestire una zona comune per gli __________ (cucina e lavanderia) secondo i
piani consegnati all'Ufficio tecnico.
c. Il 24 settembre 2010 il municipio di CO 1 ha reso attento il C__________ che
lo stabile era stato autorizzato quale albergo e che i proprietari avevano
rinunciato alla patente d'esercizio pubblico. Lo ha quindi invitato a
rivolgersi ai proprietari per verificare se essi intendevano conseguire una
nuova patente oppure se intendevano ottenere un'autorizzazione edilizia per
destinare lo stabile a uso abitativo. Di conseguenza ha negato il permesso di
trasformare la zona cucina, anche per carenze formali.
B.
a. Il 22 ottobre 2010 l'autorità comunale ha chiesto ai proprietari di presentare una domanda di costruzione a
posteriori per l'avvenuto cambiamento di destinazione con parziale
trasformazione del piano terreno. Inoltre, ritenuto come sussistessero pericoli
per cose e persone a seguito della situazione in cui versava lo stabile, ha ordinato
- sotto la comminatoria della pena prevista dall'art. 292 del codice penale
svizzero, del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) - ai proprietari e al conduttore di
cessare entro dieci giorni l'utilizzazione dell'edificio. Il municipio ha
inoltre disposto - in applicazione dell'art. 47 della legge di procedura per le
cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) - che un eventuale
ricorso non avrebbe sortito effetto sospensivo.
b. Contro tale decisione la RI 1 (nel seguito: la RI 1), il 29 ottobre 2010, e
i proprietari, il 4 novembre 2010, sono insorti davanti al Consiglio di Stato. I
ricorrenti hanno chiesto, in via cautelare, l'annullamento dell'immediata
esecutività dell'ordine municipale di cessare l'utilizzazione dello stabile. Nel
merito gli insorgenti hanno domandato l'annullamento della decisione impugnata.
Secondo i ricorrenti non vi era stato alcun cambiamento di destinazione e
nemmeno sussistevano problemi di sicurezza, come comprovato dall'attestato di
conformità antincendio 3 novembre 2010, allestito da un esperto in materia.
c. Il 23 novembre il Servizio dei ricorsi Consiglio di Stato ha esperito un
sopralluogo in presenza delle parti e della delegata cantonale in materia di
polizia del fuoco. Delle risultanze si riferirà in seguito, se necessario.
d. Con decisione 26 novembre 2010, il presidente del Consiglio di Stato ha respinto
la domanda di misure provvisionali tendente ad autorizzare l'utilizzazione dello
stabile. Constatata l'esistenza di un rischio residuo non accettabile, esso ha
infatti ritenuto che l'interesse dei ricorrenti a continuare a utilizzare l'edificio
in questione nelle more della procedura ricorsuale non prevalesse su quello
pubblico di tutelare l'incolumità e la sicurezza degli utenti.
C.
Con ricorso 7 dicembre 2010, i proprietari dei mapp. 80 e 621 insorgono
davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo in via principale
l'annullamento della decisione impugnata e dell'immediata esecutività dell'ordine
municipale. In via subordinata chiedono che la risoluzione dedotta in lite sia
riformata nel senso che sia impartito un termine di 30 giorni per procedere al
collaudo dell'impianto antincendio esistente. In via ancor più subordinata
domandano la concessione di un termine di 30 giorni per procedere alla messa fuori
esercizio della parte "vecchia" dell'albergo. Anche la RI 1, con
ricorso 10 dicembre 2010, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
Essa chiede in via principale l'annullamento della decisione impugnata e,
quindi, dell'immediata esecutività dell'ordine municipale. In via subordinata, essa
domanda che la decisione impugnata sia riformata nel senso di impartire un termine
di 30 giorni per procedere al collaudo dell'impianto antincendio esistente.
I ricorrenti contestano la proporzionalità dell'ordine di cessazione immediata
dell'utilizzo dello stabile. Rilevano in particolare che gli __________
occupano le camere di un albergo in esercizio sino a pochi giorni prima dell'apertura
della Casa dello __________ e che, considerati i provvedimenti presi nel frattempo
dai proprietari (in parte in seguito di una precedente sentenza di questo
Tribunale, cfr. STA 52.2007.__________ del 1° giugno __________) la situazione
è sensibilmente migliorata e il rischio residuo è stato ridotto rispetto a
quanto considerato nella risoluzione governativa.
D.
All'accoglimento del ricorso si oppone l'Ufficio delle domande di
costruzione, che ravvisa, nella situazione attuale, con i pericoli d'incendio
presenti, la sussistenza di un rischio residuo non accettabile, in particolar
modo per la parte più vecchia dello stabile. Il presidente del Consiglio di
Stato e il municipio di CO 1 si rimettono al giudizio del Tribunale. Nelle
rispettive risposte ai ricorsi, tanto i proprietari che la RI 1 sollecitano
un'udienza di discussione.
E.
Nell'ambito dell'ulteriore scambio di allegati i ricorrenti confermano
la richiesta di essere convocati per un'udienza e chiedono reciprocamente l'accoglimento
dei ricorsi. Le altre parti si sono limitate a confermare le proprie domande, ad
eccezione del presidente del Consiglio di Stato, che chiede la conferma della
decisione impugnata, salvo poi ribadire quanto affermato nella risposta, dove
si era rimesso al giudizio del Tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art.
21 legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1) al pari della
legittimazione attiva degli insorgenti, direttamente e personalmente toccati
dalla decisione del presidente del Consiglio di Stato (art. 43 legge di
procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
I ricorsi, tempestivi, sono, ricevibili in ordine.
1.2. In quanto fondate sulla medesima fattispecie, le impugnative possono
essere evase con un unico giudizio (art. 51 LPamm).
1.3. Trattandosi di ricorsi proposti contro decisioni emanate in ambito
provvisionale, il giudizio può fondarsi sugli atti, senza assumere le prove
richieste dagli insorgenti (art. 18 cpv. 1 LPamm; STA 52.2009.277 del 7
settembre 2009 consid. 1.2.;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1c ad art. 21). In particolare, per i motivi che si vedranno,
non conta qui indire un'udienza, come richiesto dai ricorrenti.
2.
Contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, il presidente del
Consiglio di Stato non ha violato il loro diritto di essere sentiti in quanto
non si sarebbe pronunciato su tutte le censure da essi sollevate. Tenuto conto
anche del carattere cautelare del provvedimento adottato, la decisione
impugnata adempie alle condizioni sancite al riguardo dagli art. 26 LPamm e 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101). Queste norme non pongono esigenze troppo severe
all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi
unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera
sul giudizio di merito, non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha essenzialmente
lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di afferrare le ragioni che
stanno alla base della decisione e di impugnarla con cognizione di causa e,
dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione
medesima (
DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I
232
consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a.aa
i.f.
).
Al riguardo appaiono senz'altro chiari i motivi per i quali il presidente del
Governo ha respinto la domanda di misure provvisionali (
infra
, 3.4.1.).
Motivazioni che non sono peraltro sfuggite ai ricorrenti, i quali hanno
presentato degli allegati circostanziati. Nulla imponeva al presidente
dell'Esecutivo cantonale, invece, di pronunciarsi pedissequamente su ogni
allegazione e motivazione addotta dalle parti. Entro questi limiti, dunque, la
censura si rivela infondata.
3.
3.1. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPamm, il
ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non
dispongano altrimenti. In questo caso, soggiunge la norma (cpv. 2), il ricorrente
può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso la sospensione della
decisione. Di regola, le decisioni dell'autorità amministrativa crescono in
giudicato formale e diventano esecutive soltanto al momento in cui scadono
inutilizzati i termini di ricorso previsti dal diritto cantonale. La legge
stessa o l'autorità decidente possono tuttavia eccezionalmente disporre che la
decisione sia immediatamente esecutiva e che un eventuale ricorso non esplichi
effetto sospensivo. È il caso delle misure provvisionali: l'art. 21 cpv. 4
LPamm stabilisce espressamente che esse sono immediatamente esecutive (cfr.
Borghi/Corti,
op. cit., n. 1 ad art. 47).
3.2.
Oggetto dell'impugnativa qui in esame è la
decisione del presidente del Consiglio di Stato di respingere la domanda di
provvedimenti cautelari (conferimento dell'effetto sospensivo) nell'ambito dei ricorsi
inoltrati dagli insorgenti al Governo contro l'ordine del municipio di cessare
entro dieci giorni l'utilizzazione dell'edificio sito ai mapp. 80 e 621 di CO 1
(casa dello __________, già albergo). Ora, l'ordine di cessare immediatamente
l'utilizzazione non autorizzata di un edificio prefigura un provvedimento di
natura cautelare, fondato sull'ordinamento edilizio (STA 52.2009.277 del 7
settembre 2009 consid. 3.1.). In quanto decisione provvisionale essa è, come
visto, dichiarata immediatamente esecutiva dall'art. 21 cpv. 4 LPamm.
Correttamente, da un punto di vista formale, il presidente del Governo si è
quindi pronunciato in merito al conferimento di un effetto sospensivo su
istanza e non in punto a un ricorso contro la decisione municipale di togliere
preventivamente l'effetto sospensivo che, per quanto appena visto, aveva
tuttalpiù una mera portata declaratoria. Egli disponeva, pertanto, di un certo
potere d'apprezzamento (
infra
, 3.4.2.).
3.3. La revoca preventiva dell'effetto sospensivo a un eventuale ricorso da
parte dell'autorità decidente, rispettivamente la concessione di tale effetto a
un ricorso proposto contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva
dalla legge, dipendono dal confronto degli interessi contrapposti.
L'esecutività immediata si giustifica quando l'interesse pubblico a una
sollecita attuazione delle decisioni prevale su quello dell'amministrato a che
le decisioni non esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato
formale (
Borghi/Corti
, op. cit.,
n. 2 ad art. 47).
La prevalenza dell'interesse all'immediata esecutività di una misura
provvisionale sul contrapposto interesse di chi ne è gravato, è presunta per legge.
Quest'ultimo può semmai chiedere al presidente dell'autorità di ricorso di
concedere l'effetto sospensivo. La concessione dell'effetto sospensivo a un
ricorso contro una misura provvisionale entra tuttavia in considerazione
soltanto in casi eccezionali, poiché, privando di qualsiasi efficacia il provvedimento
cautelare, esplica lo stesso effetto di una decisione di accoglimento
dell'impugnativa nel merito (STA 52.2008.277 del 22 agosto 2008 consid. 2.2.).
3.4.
3.4.1. Il presidente del Consiglio di Stato, effettuata una ponderazione degli
interessi in presenza, ha stabilito di non sospendere l'esecutività dell'ordine
impartito dal municipio. Esso ha infatti ritenuto che l'interesse dei
ricorrenti di poter mantenere aperta la struttura in attesa della definizione
della procedura di merito non potesse essere ritenuto preponderante rispetto a
quello della tutela dell'incolumità e della sicurezza degli __________ che l'avrebbero
occupata. Il presidente ha fondato la sua decisione soprattutto sulle risultanze
del sopralluogo esperito in presenza della delegata cantonale in materia di
polizia del fuoco. Esso ha considerato che, dalle verifiche, era in particolare
emerso che l'impianto antincendio era stato installato da una ditta non omologata
e non è stato collaudato; pertanto, le condizioni di sicurezza minime imposte
ai proprietari dal precedente giudizio di questa camera non sarebbero state adempiute.
Inoltre sarebbe stata installata una nuova grande cucina, a disposizione degli __________,
pure non ancora sottoposta a verifiche circa la sua conformità in materia di
sicurezza. Quanto agli interventi volti a migliorare la sicurezza dello stabile,
il presidente ha valutato che questi sono stati eseguiti in modo sommario e confuso,
in ogni caso carente. Essi ingenererebbero inoltre falsa sicurezza negli utenti,
ciò che costituirebbe un pericolo aggiuntivo. Da ultimo, il presidente ha
richiamato la presa di posizione del delegato cantonale in materia di polizia
del fuoco il quale ha ribadito che il rischio residuo non poteva essere
ritenuto accettabile.
3.4.2. Nell'ambito dell'adozione di misure provvisionali, l
a ponderazione degli interessi contrapposti va effettuata
sulla base di una valutazione
prima facie
degli elementi di giudizio
noti (DTF 124 V 82 consid.
6a, 117 V 191
consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib 116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid.
3a;
Isabelle
Häner
, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,
in: RDS 1997 II 332 e seg.).
In tale ambito, l'autorità dispone di un certo margine discrezionale,
sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo unicamente sotto il
profilo della violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Sono pertanto
censurabili, in particolare, le valutazioni che procedono da un abuso del potere
d'apprezzamento. L'istanza di ricorso deve quindi evitare di sostituire il suo
apprezzamento a quello dell'autorità inferiore, limitandosi a controllare che
la misura impugnata sia sorretta da motivi pertinenti e non disattenda i
principi generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (
STA 52.2011.117-119 del 14 marzo 2011)
.
3.4.3. Ferme queste premesse, la decisione del
presidente del Governo - per quanto opinabile possa apparire - non travalica i
limiti del potere di apprezzamento che gli compete e, pertanto, non è lesiva
del diritto. Come visto in precedenza, l'esame che questo Tribunale è chiamato
a svolgere è riferito a una misura provvisionale, per la quale la legge stessa
- date la finalità perseguite - prevede l'esecutività immediata; occorre poi
evitare anticipazioni del merito, peraltro prerogativa del Governo, davanti al
quale tuttora giacciono i ricorsi.
I criteri su cui si è fondato il primo
giusdicente appaiono pertinenti. La decisione si basa infatti non tanto su un
esame del cambiamento di destinazione in quanto tale che, a prima vista, probabilmente
non ingenera ripercussioni tali da giustificare la conferma dell'immediata esecutività
dell'ordine impartito. Essa è dettata piuttosto da motivi di sicurezza dello
stabile, in particolare in materia di polizia del fuoco. Ora, per poter dar seguito
alla richiesta dei ricorrenti, il presidente del Governo avrebbe dovuto disporre,
nell'ambito dell'esame
prima facie
che gli competeva, di una situazione
talmente chiara da permettergli di ritenere sufficientemente sicura la
struttura. Risulta, tuttavia, che una simile certezza non era data e questo
perché tra i documenti prodotti dai ricorrenti e la posizione degli Uffici
cantonali preposti vi era, quantomeno, incertezza sia sull'esecuzione sia sulla
bontà degli interventi effettuati sullo stabile. Di riflesso sussistevano dubbi
sul grado di sicurezza della struttura. In altre parole, la questione sicurezza
non appariva sufficientemente liquida per sovvertire la presunzione instaurata dalla
legge sull'interesse preminente delle misure provvisionali. Tale incertezza non
è stata sciolta nemmeno davanti a questo Tribunale. L'interesse pubblico
perseguito - ossia, in primo luogo, l'incolumità degli ospiti della struttura -
è di primaria importanza. I contrapposti interessi dei ricorrenti - siano essi
di natura economica, organizzativa o finanche ideale - devono cedere il passo
di fronte a questa evidenza. La decisione del presidente appare dunque
sostenibile sotto il profilo del potere d'apprezzamento che gli compete; non è
ravvisabile un eccesso o abuso nel suo esercizio. Essa non è, pertanto, lesiva
del diritto.
3.4.4. Nella decisione impugnata non è nemmeno ravvisabile una violazione della
proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Questo principio esige che le
restrizioni delle libertà fondamentali siano idonee a raggiungere lo scopo di
interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del soggetto gravato (regola della necessità)
e, infine, che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso
stretto; cfr. DTF 115 Ia 31; STA 52.2006.18 del 31 ottobre 2006 consid. 3.2.3.;
Max Imboden
/
René Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
V
a
ed., Basilea 1976, n. 58 B I seg.;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 595 seg.). Infatti, essa adempie ai citati criteri.
L'interesse pubblico perseguito, ossia l'incolumità fisica di persone, è di
grande, basilare importanza. Il rifiuto di concedere l'effetto sospensivo all'obbligo
di cessare l'utilizzazione controversa appare senz'altro idoneo ai fini del suo
conseguimento. Quanto alla necessità e alla proporzionalità in senso stretto,
per quanto severo l'esito possa apparire, deve nuovamente essere valutato nell'ambito
della procedura che interessa questa istanza. Sotto questo profilo, le
alternative poste dai ricorrenti - ulteriori provvedimenti da adottare, rispettivamente
chiusure parziali o termini per adempiere a obblighi - non sono
sufficientemente liquide. Pertanto, la decisione impugnata rappresenta, da un
lato, l'unica adottabile a questo stadio, da un altro lato risulta
proporzionata con l'interesse privato perseguito. Nulla muta al riguardo il
fatto che il municipio non abbia ancora fatto eseguire la sua decisione.
3.4.5. Nemmeno i documenti prodotti per la prima volta in questa sede possono
sovvertire il presente giudizio. Da rilevare, sempre richiamandosi ai principi
che reggono la presente procedura, è che essi non hanno fatto mutare parere
all'Ufficio delle domande di costruzione che ha ribadito di non poter ritenere
il rischio residuo come accettabile. Nemmeno alla luce di questi nuovi riscontri
la decisione impugnata risulta dunque menomata.
3.5. Da ultimo, i ricorrenti __________ vedono un ulteriore motivo di
annullamento della decisione impugnata nel fatto di non poter eseguire l'ordine
impartito. Ritengono infatti che solo la conduttrice, che gestisce
autonomamente la struttura, potrebbe farlo. La censura non è tuttavia
pertinente, perché non è atta a mettere in discussione il buon fondamento della
decisione, ma attiene esclusivamente alla sua sola esecuzione.
3.6. Nemmeno le domande poste in via subordinata possono trovare migliore
sorte. Esse si configurano come delle varianti "riduttive" al
provvedimento, alle quali si oppongono i medesimi motivi che ostano all'accoglimento
della domanda principale (cfr.
supra
, 3.4.4.
i.f.
).
4.
Per i motivi che precedono, i ricorsi devono essere respinti. La
tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, in ragione della metà alla RI
1, mentre la rimanenza è dovuta dai proprietari dei mapp. 80 e 261 (art. 28
LPamm). Non si giustifica invece l'assegnazione di ripetibili al comune, che
non è stato assistito da un patrocinatore (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia, di fr. 800.-, è posta a carico dei ricorrenti
in ragione di un mezzo alla RI 1 e un mezzo di __________, in solido. Non si
assegnano ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario