ti_gerichte · 52.2011.573 · 2013-03-05 · it
Mancata concessione di un sussidio per le spese di esercizio delle attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola a favore di un centro extra-scolastico. Violazione del principio della legalità: le condizioni poste in materia di delega legislativa non sono soddisfatte in concreto

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2013 52.2011.573
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2013 52.2011.573
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2013 52.2011.573

Incarto n.
52.2011.573
Lugano
5 marzo 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 5 dicembre 2011 della
RI 1,
contro
la decisione 15 novembre 2011 (n. 6311) del
Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la risoluzione 19 maggio 2010 dell'Ufficio del sostegno a enti e
attività per le famiglie e i giovani (UFaG), in materia di mancata concessione
di un sussidio per l'esercizio 2010 a favore del centro extra-scolastico
"__________"
di __________;
viste le risposte:
-    14 dicembre 2011 del Consiglio
di Stato;
-      3 gennaio 2012 della
Divisione dell'azione sociale e delle famiglie;
preso atto della replica 16
gennaio 2012 della ricorrente e delle dupliche:
-    1° febbraio 2012 del
Consiglio di Stato;
-    2 febbraio 2012 della
Divisione dell'azione sociale e delle famiglie;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   L'RI 1 (di
seguito: RI 1) gestisce dal 2006 vari centri extra (o para) scolastici a favore
dei bambini del __________. Il progetto sostenuto dall'RI 1 risponde alle
esigenze dei genitori che desiderano conciliare famiglia, lavoro e formazione
senza privare i figli di un'accoglienza competente e di qualità, tanto durante
il periodo scolastico (mensa e doposcuola), quanto durante le vacanze (colonie
diurne).
Fra le varie strutture gestite dall'RI 1, v'è il
"__________"
di
__________
, centro senza scopo di lucro che
organizza attività
e
xtrascolastiche rivolte ai bambini dai 2 anni fino alla 5a elementare. Per
la sua apertura, l'RI 1 ha potuto beneficiare dei seguenti aiuti finanziari
- fr. 65'614.80.- per il 1° anno
di contribuzione (settembre 2006 - agosto 2007)
- fr. 50'785.75.- per il 2° anno di contribuzione (settembre 2007 - agosto 2008)
- fr. 15'525.20.- per il 3° anno di contribuzione (settembre 2008 - agosto 2009)
erogati dalla Confederazione nel contesto del programma d'impulso promosso tramite
la legge federale sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini
complementare alla famiglia del 4 ottobre 2002 (in seguito: legge federale; RS
861), che prevede il versamento di un aiuto complementare per l'istituzione di
strutture di custodia, per la durata massima di tre anni [cfr. decisioni dell'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali (UFAS) del 23.01.2008, 30.01.2009 e 21.01.2010].
B.   Parallelamente,
l'RI 1 ha chiesto ed ottenuto anche dei sussidi cantonali per le spese di
esercizio delle attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla
scuola, accordati dall'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e
i giovani (in seguito: UFaG) in applicazione degli art. 7 cpv. 1 lett. c, 11,
13 e 14 cpv. 1 e 3 della legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di
protezione dei
minorenni del 15 settembre
2003 (Lfam; RL
6.4.2.1) e 45 segg. del relativo regolamento (regolamento della legge per le famiglie
del 20 dicembre 2005; RLfam; RL 6.4.2.1.1).
C.   Il 26
settembre 2006 l'UFaG si è rivolto alle Direzioni dei centri che organizzano
attività extrascolastiche, autorizzati e sussidiati, con uno scritto del
seguente tenore:
"[..] con questa
lettera vogliamo rendere attenti chi è al beneficio dei sussidi federali su un
aspetto contabile che potrebbe dar adito a dei problemi. Il contributo
cantonale (contributo fisso orario) è calcolato dividendo per le ore di lavoro
pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti,
moltiplicati per l'aliquota (al massimo 40%),
dedotti
il sussidio
federale e una parte dell'eventuale partecipazione comunale versati l'anno precedente.
Ci saranno quindi degli anni dove avrete dei guadagni, perché incasserete sia
il contributo federale sia quello cantonale, e altri dove potrete avere delle
perdite, dovute al fatto che percepirete solo il contributo federale o addirittura
né uno né l'altro [..]"
.
D.
In risposta alla richiesta di
M__________ (socio fondatore e
membro dell'RI 1), con la quale veniva
sollecitato a fornire diversi chiarimenti, con comunicazione mail del 7
dicembre 2007 l'UFaG ha annotato, fra le altre cose, che
"[..] il
contributo federale che voi riceverete in gennaio 2008 per gli anni 2006-2007
noi lo dedurremo dal preventivo 2010"
.
E.   Esaminate
le domande presentate dall'RI 1, intese ad ottenere un sussidio cantonale per
gli esercizi 2006/2007/2008 a favore del centro extrascolastico
"__________"
,
l'UFaG ha reso le seguenti decisioni:
a) "
Per l'esercizio
2006 il contributo fisso orario è stabilito in fr. 8.29 per un numero massimo
di 1'307 ore di lavoro del personale educativo
" (decisione 26 ottobre
2006);
b)
"
Per l'esercizio 2007 il contributo fisso orario è stabilito in fr. 10.67
per un numero massimo di 4'313 ore di lavoro del personale educativo
"
(decisione 29 gennaio 2007);
c) "
Per l'esercizio 2008 il contributo fisso orario è stabilito in fr.
15.71 per un numero massimo di 4'854 ore di lavoro del personale educativo
"
(decisione 1° aprile 2008)
.
F.   Mediante
decisione 22 dicembre 2008 l'UFaG ha determinato il sussidio per l'esercizio
2009, stabilendolo in un contributo fisso orario di fr. 1.08 per un numero massimo
di 4'819 ore di lavoro del personale educativo. In pratica, l'autorità
cantonale ha calcolato il contributo cantonale dividendo per le ore di lavoro
pianificate del
personale educativo impiegato
i costi complessivi riconosciuti, moltiplicati per l'aliquota (40%), dedotto il
sussidio federale di fr. 65'614.80.- versato dalla Confederazione per il primo
anno di contribuzione (cfr. decisione UFAS del 23 gennaio
2008).
Il 22 gennaio 2009 M__________ ha chiesto una rettifica del suddetto calcolo, annotando
che il contributo federale era stato detratto dal sussidio cantonale per l'esercizio
2009 e non, come indicato nella comunicazione del 7 dicembre 2007, da quello inerente
l'esercizio successivo (2010). Il 23 gennaio 2009 l'UFaG ha confermato al richiedente l'esattezza della propria decisione, osservando in
particolare che
"[..]
in effetti i contributi ricevuti dai centri extra-scolastici nel corso
del 2008 per gli anni 2006-7 sono stati dedotti dal contributo 2009, in ottemperanza al Regolamento della legge per le famiglie, per il quale il contributo viene
versato "dedotti il sussidio federale e una parte dell'eventuale partecipazione
ai costi d'esercizio … versati l'anno precedente". In questo senso,
a differenza di quanto abbiamo sostenuto nella mail da lei citata, dobbiamo
purtroppo confermarle l'esattezza della decisione di contributo da lei ricevuta.
Tale decisione è stata adottata per tutto il settore dei centri che organizzano
attività extra-scolastiche. Siamo molto spiacenti dell'errore di comunicazione,
di cui mi assumo le responsabilità, dovuto al fatto, che a dicembre 2007, l'applicazione del citato articolo era ancora in piena fase di valutazione e discussione all'interno
della nostra Divisione. Ci scusiamo parimenti per non averle nel frattempo
comunicato la modifica adottata".
Lo stesso
23 gennaio 2009, il rappresentante dell'RI 1 ha ribadito la propria richiesta, precisando - tra i vari argomenti - che la comunicazione del 7 dicembre 2007 era
stata considerata ai fini del calcolo del preventivo sottoposto al comune di __________
per la richiesta di sussidio, rispettivamente che tale preventivo era stato
considerato per il calcolo del sussidio comunale e del prezzo a carico delle
famiglie.
G.   Alla luce
delle motivazioni addotte, il capoufficio UFaG ha infine comunicato a M__________
che la decisione 22 dicembre 2008 sarebbe stata modificata "
come da voi
richiesto
" e che i sussidi federali e comunali in questione sarebbero
stati dedotti dal sussidio cantonale per l'esercizio 2010.
Il 26
gennaio 2009 l'UFaG ha quindi emesso una nuova decisione, che ha annullato e
sostituito quella precedente del 22 dicembre 2008, stabilendo - per l'esercizio
2009 - un contributo fisso orario di fr. 14.70 per un numero massimo di 4'819
ore di lavoro del personale educativo.
H.   A seguito
di una formale richiesta in tal senso, il 10 aprile 2009 l'ufficio cantonale ha confermato a M__________ che il posticipo di un anno della deduzione dei
contributi federali ricevuti durante l'esercizio 2008 sarebbe stata applicata
anche negli anni a seguire. I sussidi federali ottenuti nel 2009 sarebbero
stati pertanto dedotti nel 2011, e così di seguito per gli eventuali ulteriori sussidi
degli anni successivi. Siffatto modo di procedere - ha precisato l'UFaG - avrebbe
evitato il cumulo di deduzioni su un unico esercizio.
I.   Con
decisione 4 marzo 2010 l'UFaG ha stabilito che nessun sussidio cantonale sarebbe
stato versato per l'esercizio 2010,
in
quanto l'aiuto finanziario
dell'UFAS di Berna per il primo anno di contribuzione è maggiore del contributo
cantonale.
In concreto, l'autorità cantonale ha sottratto dal sussidio
cantonale riconosciuto di fr. 64'699.34 (40% di fr. 161'748.35), il contributo
federale erogato dalla Confederazione per i primi 12 mesi di esercizio (fr. 65'614.80),
giungendo ad un saldo negativo.
L.   Il 18
marzo 2010 l'RI 1 ha contestato questa decisione mediante reclamo, invocando in
primo luogo una violazione del diritto federale. Tramite la deduzione del
suddetto aiuto federale, ha annotato la reclamante, il Cantone ha di fatto
azzerato la portata del sussidio concesso dalla Confederazione e ostacolato lo
scopo della legge federale, che è quello di incentivare la creazione di
strutture di custodia complementari alla famiglia, come per l'appunto il
"__________".
L'RI 1 ha censurato in seguito la scorretta applicazione dell'art. 47 cpv. 2
RLfam, nella misura in cui l'autorità cantonale ha dedotto l'integralità del
sussidio ottenuto dalla Confederazione nel 2008, anziché quello percepito nell'ultimo
anno contabile.
M.   Il 19
maggio 2010 l'UFaG ha respinto il reclamo, ritenendo, da un lato, che non vi è
alcuna collisione tra il diritto federale ed il diritto cantonale, ragion per
cui anche in presenza della legislazione federale, quella cantonale mantiene
tutto il suo valore e, dall'altro, che la deduzione oggetto di disamina avrebbe
sì dovuto essere effettuata sull'esercizio 2009, ma che il posticipo al 2010 era
stato autorizzato, in via del tutto eccezionale, facendo seguito all'esplicita
richiesta formulata in tal senso da M__________, per conto dell'RI 1.
N.   Con giudizio
15 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha confermato quest'ultima risoluzione,
respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dall'RI 1.
Riassunti gli scopi e le disposizioni delle leggi che disciplinano la materia,
l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che, laddove detrae, al momento del calcolo
del sussidio cantonale per l'esercizio 2010, l'integralità del sussidio ottenuto dalla Confederazione per il primo anno di contribuzione, la decisione impugnata
non si pone in contrasto con la legislazione federale e non è dunque lesiva del
principio della forza derogatoria del diritto federale, né vìola il diritto
cantonale. Essa si giustifica a maggior ragione in considerazione del fatto che
il differimento della controversa deduzione è stato concesso alla ricorrente dietro
sua esplicita richiesta.
O.   Contro la
predetta pronunzia governativa l'RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che venga annullata e riformata nel senso che per l'esercizio
2010 alla ricorrente è riconosciuto,
in via
principale, un sussidio totale netto di fr. 64'699.34 (a fronte di un
contributo fisso orario pari a fr. 16.24) e in via subordinata, un sussidio di
fr. 57'174.14 (a
fronte di un contributo fisso orario pari a fr. 14.35).
La ricorrente ha ribadito in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte
dinanzi alle precedenti istanze.
Anche in questa sede si duole di una violazione del diritto federale, atteso
che la deduzione del contributo federale operata dall'autorità cantonale - per
la prima volta - nella decisione del 4 marzo 2010, contravviene allo scopo
ricercato dalla legge federale sugli aiuti finanziari e dalla relativa
ordinanza. In via subordinata, lamenta una disattenzione del diritto cantonale,
ravvisata nell'erronea, arbitraria applicazione dell'art. 47 RLfam nella misura
in cui l'UFaG deduce, dal calcolo del sussidio cantonale 2010, l'aiuto riconosciuto dalla Confederazione nei primi 12 mesi di esercizio (settembre 2006 - agosto
2007) nella sua integralità, anziché quello percepito nel 2009. Del resto,
soggiunge l'RI 1, la formulazione e la portata della norma regolamentare
applicata sono tutt'altro che chiare. Non è dato di sapere quale legislazione
cantonale imponga la deduzione del sussidio ottenuto dalla Confederazione,
ritenuto che la Lfam è assolutamente silente al riguardo. Neppure è dato di
capire come per
"sussidio federale"
sia da intendersi quello stanziato
sulla base della legge federale sugli aiuti finanziari. Quanto al termine
"
ultimo anno contabile consolidato
", esso non è definito nella
legge cantonale di riferimento e rimane dunque un concetto ambiguo,
suscettibile di più interpretazioni.
P.   All'accoglimento
del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la
conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni e la
Divisione dell'azione sociale e delle famiglie, con argomenti che saranno
discussi - per quanto necessario - in appresso. Nelle successive comparse
scritte le parti hanno ribadito le rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 44 cpv. 2 Lfam.
La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso,
tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   Oggetto di
contestazione è il calcolo effettuato dall'UFaG per determinare il sussidio per
l'esercizio 2010, in particolare laddove - in applicazione dell'art. 47 cpv. 2
RLfam - al
contributo cantonale riconosciuto
di fr. 64'699.34 (40% di fr. 161'748.35) ha dedotto l'aiuto finanziario (fr. 65'614.80)
ricevuto dalla Confederazione per il primo anno di contribuzione (settembre
2006 - agosto
2007). Giunta ad un saldo negativo, l'autorità cantonale ha
negato il versamento dell'auspicato aiuto per l'esercizio 2010
.
L'insorgente ritiene che la citata norma regolamentare vìoli il principio della
forza derogatoria del diritto federale sancito dall'art. 49 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101),
poiché di fatto contravviene allo scopo che la legge federale e la relativa
ordinanza si pre
figgono di realizzare a
favore dei nuovi centri e
xtra/parascolastici. Contesta inoltre che la
norma litigiosa contrasti con il diritto cantonale, il quale non prevedrebbe la
possibilità di dedurre dal calcolo del sussidio cantonale il contributo
stanziato dalla Confederazione. Al fine di valutare tali aspetti, occorre dapprima
analizzare la genesi e gli obiettivi perseguiti dai due sistemi legislativi
posti a confronto.
2.1. La legge federale sugli aiuti
finanziari, entrata in vigore il 1° febbraio 2003, si prefigge di concedere
degli incentivi finanziari a determinate strutture di custodia.
Secondo l'art. 1 cpv. 1 della legge federale, la Confederazione
concede infatti, nei limiti dei crediti stanziati, aiuti finanziari per l'istituzione
di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla famiglia allo scopo
di aiutare i genitori a conciliare meglio famiglia e lavoro o formazione. Detti
aiuti - precisa il cpv. 2 della stessa norma -
sono concessi solo se
anche i Cantoni, le collettività locali di diritto pubblico, datori di lavoro o
altri terzi forniscono una partecipazione finanziaria adeguata. P
ossono essere accordati alle strutture di custodia collettiva
diurna, alle strutture di custodia parascolastiche di bambini fino alla fine
della scolarità obbligatoria o alle strutture che coordinano la custodia in
famiglie diurne (art. 2 cpv. 1 legge federale). Le domande di aiuti finanziari
devono essere indirizzate all'UFAS (art. 6 cpv. 1 legge federale)
.
Nel
Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio
nazionale del 22 febbraio 2002 sull'Iniziativa parlamentare per l'istituzione
di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla famiglia (Rapporto
CSSS-CN, in: FF 2002 pag. 3765 segg.), che ha dato origine a tale legge, si
legge in particolare che
"Il
progetto di legge vuole essere un vero e proprio programma d'impulso per l'istituzione
di strutture di custodia per l'infanzia. Il principio è di versare un aiuto finanziario
complementare per l'istituzione di strutture di custodia. [..] Lo scopo del
programma è di dare un impulso a favore dell'istituzione di posti di custodia
laddove attualmente molti progetti non possono essere realizzati o falliscono
per mancanza di un finanziamento sufficiente [..]. Il progetto è inoltre
concepito in modo che l'aiuto della Confederazione non si sostituisca alle
altre fonti di finanziamento (collettività pubbliche e terzi), ma si limiti a
completare il finanziamento. Il progetto intende peraltro rispettare il federalismo.
È chiaro che lo sviluppo di strutture di custodia è di competenza cantonale e
comunale. Il programma d'impulso non significa che ora questo compito è
centralizzato a livello federale. Conformemente al principio di sussidiarietà,
le iniziative rimarranno di competenza dei livelli inferiori o di privati,
mentre il programma si limita a incitarle e sostenerle. La Confederazione non
istituirà strutture di custodia e non ne garantirà da sola il finanziamento,
che verrà invece versato a titolo complementare solo se vi partecipano anche i
Cantoni, i Comuni o terzi [..]"
(Rapporto CSSS-CN, pag. 3775-76).
La legge federale stabilisce in buona sostanza che la Confederazione sosterrà finanziariamente
l'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia complementari alla
famiglia nella fase iniziale. Gli aiuti finanziari alle strutture di custodia
parascolastiche coprono al massimo un terzo delle spese di investimento e di
gestione e sono versati a complemento delle altre fonti di finanziamento
(collettività pubbliche e terzi) - a condizione che quest'ultime vengano
fornite (art. 1 cpv. 2 legge federale) - per una durata massima di tre anni
(art. 5 legge federale). Sono erogati sotto forma di contributi forfettari
(art. 7 cpv. 1 Ordinanza sugli aiuti finanziari per la custodia di bambini
complementare alla famiglia del 9 dicembre 2002; Ordinanza federale; RS 861.1),
in base alle modalità di calcolo esposte nell'Allegato 2 (art. 7 cpv. 2 Ordinanza
federale).
Come detto, si tratta sostanzialmente di un finanziamento di avvio, inteso come
incentivo limitato nel tempo (primi tre anni), volto ad incoraggiare e favorire
l'apertura di simili strutture tramite la partecipazione al finanziamento degli
investimenti e delle spese di gestione iniziali. Tale intendimento è
chiaramente espresso nel Rapporto CSSS-CN.
"[..] Uno studio
realizzato nell'ambito dei lavori preparatori per il presente progetto ha
permesso di constatare che le difficoltà finanziarie delle strutture si
riscontrano nella fase iniziale. Nei primi anni di esistenza, le strutture di custodia
devono affrontare da un lato investimenti importanti, in particolare in materia
di equipaggiamento. Dall'altro la struttura, nonostante la forte domanda nel
settore, non ha affatto un tasso di occupazione massimo fin dall'inizio, dal
momento che i genitori aspettano che dia prova di qualità prima di iscrivere i
loro bambini. Solo a partire dal secondo o dal terzo esercizio la struttura
funziona a pieno regime. Dal momento che la maggior parte dei costi si verificano
all'inizio, ne risultano deficit importanti. Nella misura in cui i contributi
pubblici dei Comuni, se ve ne sono, servono unicamente a finanziare tariffe
sociali, questi deficit non sono coperti da un sostegno statale e costituiscono
difficoltà sovente insormontabili"
(pag. 3775)
[..]
L'importo degli aiuti finanziari
sarà calcolato non solo in funzione dei
costi di gestione, ma anche dei costi d'investimento. Ricordiamo a questo
proposito che l'efficacia del programma d'impulso può essere garantita solo se
gli aiuti finanziari della Confederazione consentono di superare le difficoltà
della fase di lancio o di affrontarle più facilmente. Lo studio effettuato nell'ambito
dei lavori preparatori (cfr. n. 2.4) ha rivelato che i problemi di
finanziamento riscontrati durante la fase di lancio (soprattutto nel corso del
primo anno) erano in gran parte dovuti ai costi d'investimento. Per quanto
concerne i costi di gestione, le difficoltà sono legate soprattutto al fatto
che la nuova struttura non è sfruttata pienamente prima di due o tre anni
"
(pag. 3779 )
.
L'aiuto finanziario della Confederazione si limita, come detto, a
completare le altre fonti di finanziament
o. In
altri termini, esso è concesso solo se sono versati anche altri contributi
(art. 1 cpv. 2 legge federale). Questa sussidiarietà è in sintonia con l'art.
116 cpv. 1 Cost., secondo cui la Confederazione può sostenere
provvedimenti
a tutela della famiglia.
2.2. La Lfam, entrata in vigore il 1° gennaio 2006, si prefigge di favorire l'autonomia
e la responsabilità delle famiglie, promuovendo le prestazioni finalizzate al
loro sostegno nello svolgimento delle loro funzioni, allo sviluppo del
benessere di tutti i loro componenti e della solidarietà tra i loro
membri e tra le famiglie, di assicurare le
prestazioni di protezione rivolte alle gestanti, ai minorenni e alle famiglie
confrontati con situazioni di disagio o di crisi e di coordinare le risorse
disponibili sul territorio (art. 1
Lfam). In questo senso, si legge nel
messaggio n. 5280 del Consiglio di Stato del 25 giugno 2002 concernente la
Legge sul sostegno alle attività delle famiglie e di protezione dei minorenni (commento
all'art. 1), la legge vuole favorire l'offerta e la qualità delle attività d'appoggio
e di sostegno alle famiglie, ritenuto che i bisogni pecuniari delle famiglie
sono presi in considerazione attraverso altre leggi cantonali (Legge assegni
familiari, Legge tributaria). Uno degli obiettivi della legge cantonale è
quello di promuovere attività di accoglienza complementari alla famiglia e alla
scuola durante le ore di lavoro o di formazione dei genitori, segnatamente
attraverso l'offerta di strutture quali asili nido, famiglie diurne e servizi
extrascolastici. Al fine di facilitare la realizzazione dei predetti scopi (in
particolare quello previsto all'art. 1 lett. a Lfam), la legge prevede una
serie di attività di sostegno (capitolo I, art. 7-14 Lfam) e di protezione (capitolo
II, art. 15-32 Lfam) rivolte ai minorenni e alle famiglie, nonché il loro
finanziamento.
Per quanto attiene alle attività di sostegno alle famiglie (capitolo I), la
legge distingue le seguenti misure:
- attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola;
- attività di incontro, socializzazione e partecipazione;
- consulenza sanitaria e sociale.
Sono considerate attività di accoglienza complementari alle famiglie e alla
scuola (art. 7 cpv. 1 Lfam) quelle attività finalizzate a sostenere i genitori
nel conciliare famiglia e lavoro o formazione, e meglio:
- gli affidamenti durante il giorno presso nidi dell'infanzia che accolgono di
regola bambini fino ai 3 anni (lett. a);
- gli affidamenti presso famiglie diurne coordinati da enti privati
riconosciuti (lett. b);
- gli affidamenti presso centri che organizzano attività extrascolastiche,
regolarmente durante tutto l'anno civile che coprono cumulativamente tutti i
momenti della giornata al di fuori dell'orario e del periodo scolastico e che
si indirizzano prevalentemente a minorenni di età inferiore ai 15 anni (lett. c).
Gli art. 11-14 Lfam disciplinano i requisiti, le modalità e l'ammontare dei
sussidi cantonali alle misure di sostegno alle famiglie. Possono beneficiare
dei sussidi per l'organizzazione delle attività ai sensi dell'art. 7 cpv. 1
lett. c Lfam gli enti pubblici o privati senza scopo di lucro che assicurano un'apertura
regolare durante tutto l'anno civile e soddisfano i requisiti stabiliti all'art.
11 cpv. 2 lett. a-f. Il sussidio per le spese di esercizio delle attività di
accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola ai sensi dell'art. 7
consiste in un contributo fisso stabilito annualmente a preventivo (art. 13
Lfam). Esso ammonta al massimo al 40% dei costi complessivi riconosciuti relativi
alle spese di formazione, di aggiornamento e di supervisione, del materiale
didattico e ai salari del personale educativo
(art. 14 cpv. 1 Lfam). I criteri per la
commisurazione e il versamento
del contributo, precisa il cpv. 3, sono stabiliti dal regolamento.
2.3. L'art. 14 cpv. 3 Lfam trova poi concretizzazione, per quanto riguarda i
centri che organizzano attività extrascolastiche, nell'art. 47 RLfam, recante
il marginale "
determinazione del sussidio
", giusta il quale:
"Il contributo dello
Stato è stabilito dall'UFaG a preventivo in base alle ore di lavoro pianificate
del personale educativo impiegato moltiplicate per il contributo fisso orario
(cpv. 1).
Il contributo fisso orario è calcolato dividendo per le ore di lavoro
pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti,
moltiplicati per l'aliquota (al massimo 40%), dedotti il sussidio federale e
una parte dell'eventuale partecipazione comunale ai costi d'esercizio ai sensi
dell'art. 30 cpv. 3 della legge computati nell'ultimo anno contabile
consolidato (cpv. 2)
[..]"
.
3
.   La ricorrente si diffonde sulla portata della Lfam, sui
materiali legislativi delle norme cantonali e sulla loro interpretazione e fa valere,
in sostanza, che introducendo nel regolamento la possibilità per il Cantone di
detrarre dal calcolo del sussidio cantonale a favore dei centri che organizzano
attività extrascolastiche
"il sussidio federale"
, allorché una
simile facoltà non è prevista nella legge cantonale su cui poggia, il Consiglio
di Stato sarebbe chiaramente andato oltre le proprie competenze così come
limitate nella Lfam e volute dal legislatore, violando in questo modo non solo
il principio della separazione dei poteri, ma anche quello della legalità.
Sostanzialmente, l'RI 1 contesta che vi sia una base legale sufficiente
affinché
il Consiglio di Stato possa prevedere, nel regolamento di
applicazione alla Lfam, la deduzione oggetto di disamina.
3.1. Il principio della legalità, sancito dall'art. 5 cpv. 1 Cost., prevede che
un atto amministrativo debba fondarsi su una base legale materiale,
sufficientemente determinata e adottata dall'autorità competente secondo le
regole del diritto costituzionale. Ciò serve, da una parte, a garantire dal
punto di vista democratico, il rispetto della ripartizione costituzionale delle
competenze e, dall'altra parte, ad assicurare la previsibilità e l'uguaglianza
di trattamento dell'azione statale (DTF 128 I 113 consid. 3/c, 123 I 1 consid.
2/b e rinvii). La violazione del
principio
della legalità può essere invocata in relazione con la violazione del principio
della separazione dei poteri (DTF 121 I 22 consid. 3/a; STA 52.2003.256 del 10
novembre 2003 consid. 2.1).
Secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 134 I 313 consid. 5.4, 130 I 1
consid. 3.1, 128 I 113 consid. 3c, 123 I 1 consid. 2b; 103 Ia 369 consid.
5) e la dottrina (cfr.
René Wiederkehr/
Paul
Richli
, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse
der Rechtsprechung, vol.
I, Berna 2012, n. 1278 pag.
446;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo,
parte generale, II. ed.,
Cadenazzo 2002, n. 336 pag. 122;
Gérard
Hertig
, Les aides des cantons aux
particuliers, in: RDAF 1985 pag. 1 segg.), il principio di legalità si applica
non soltanto nell'ambito di provvedimenti amministrativi restrittivi (
Eingriffsverwaltung
),
ma anche in materia di prestazioni dello Stato (
Leistungsverwaltung
). Esso
vale dunque per tutta l'attività amministrativa, comprese - come detto - le
prestazioni positive, quali il versamento di sussidi, contributi, rendite e
pensioni (
Scolari
, op. cit., n.
328 pag. 120). In quest'ultimo ambito, l'esigenza della base legale è meno
rigorosa. Il grado di precisione della norma dipende tuttavia dal genere di
decisione. Per le prestazioni sociali regolari e rinnovabili e per determinate
sovvenzioni - ove il rispetto del principio di legalità deve garantire la parità
di trattamento e l'oggettività dei criteri di attribuzione - occorre in ogni
caso che la legge definisca i principi fondamentali dell'intervento statale,
pena la violazione del principio della separazione dei poteri. Ciò significa
che essa deve necessariamente determinare la cerchia dei beneficiari, l'oggetto
e le modalità di determinazione del contributo, nonché le condizioni per il suo
ottenimento (DTF 134 I 313 consid. 5.4, 118 Ia 46 consid. 5b;
Wiederkehr/Richli
, op. cit., n. 1279
pag. 446;
Andreas Auer/Giorgio
Malinverni/
Michel Hottelier
, Droit constitutionnel suisse, vol. I, L'Etat, 2a ed.,
Berna 2006, n. 1797 segg. pag. 634).
3.2. La legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1) è
una legge quadro che è stata voluta dal legislatore allo scopo di armonizzare
formalmente e materialmente le innumerevoli leggi, decreti legislativi,
regolamenti e direttive interne che contengono disposizioni sull'erogazione di sussidi
cantonali. Nel capitolo II della legge (art. 5-7 Lsuss) vengono in
particolare sanciti i presupposti e i principi
generali che tornano applicabili per l'istituzione di sussidi, come pure i
contenuti minimi (forma e
struttura) che la legislazione in materia di
sussidi deve rispettare (cfr. messaggio n. 3990 del Consiglio di Stato del 15
settembre 1992 concernente la Legge sui sussidi cantonali, pto. 6). L'art. 7
Lsuss, recante il marginale "
base legale
", riprende espressamente
il principio della legalità già sancito dalla Costituzione federale per questo
tipo di prestazioni. Esso dispone che la base legale che istituisce un sussidio
deve definire alcuni contenuti minimi, quali:
a) il compito sussidiabile;
b) le spese computabili per il calcolo del sussidio e la base del loro
accertamento;
c) la forma e l'importo del sussidio o l'aliquota e/o l'ammontare massimi del
sussidio;
d) il carattere obbligatorio o facoltativo del sussidio;
e) l'istanza esecutiva competente per le decisioni relative al sussidio.
3.3. Per prassi costante, la delega del potere legislativo all'autorità
esecutiva è consentita, sempre che il diritto cantonale non la proibisca, solo
se
è circoscritta ad un campo determinato
(ciò che esclude la delega in bianco), se vengano indicati almeno
approssimativamente l'oggetto, lo scopo e l'estensione della competenza accordata
ed a sancirla sia una legge soggetta al voto popolare (STF 2P.313/2005 del 14
maggio 2007, consid. 5.3;
DTF 128 I 113 consid. 3c
e
rinvii; RDAT 1992 II n. 10 pag. 24 consid. 2b). I principi fondamentali della
materia delegata, ovvero le regole più importanti, devono essere contenuti in
una legge in senso formale (
Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix
Uhlmann
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo 2010, n. 407). La delega è
ammissibile non soltanto in materia di restrizioni di diritti costituzionali,
ma pure in materia di prestazioni (
Scolari
,
op. cit., n. 338 pag. 123). Non può essere stabilito in via generale quanto
debba essere dettagliato il contenuto della delega. L'esigenza di delimitare la
delega, ossia di fissarla con precisione, è tanto più severa quanto più sono
implicati i diritti fondamentali dei cittadini, come le libertà individuali e
la garanzia della proprietà e il prelevamento di tributi pubblici. Allorché si
tratta di limitazioni dei diritti fondamentali, la giurisprudenza del Tribunale
federale è particolarmente severa quanto alle esigenze che devono soddisfare la
delega di competenza concessa dal legislatore cantonale ad un'altra autorità
cantonale, dato che ciò costituisce un'importante rottura del principio della
separazione dei poteri. L'esigenza è invece meno rigorosa quando si tratta di
attività promozionali dello Stato (
Scolari
,
op. cit., n. 344-345 pag. 125). Ciò non toglie che in quest'ultimo ambito,
segnatamente in quello delle sovvenzioni, i
principi
fondamentali della materia delegata devono essere stabiliti in modo chiaro già nella
legge su cui poggia. Quest'ultima è dunque sufficientemente precisa se
determina, perlomeno nelle loro linee essenziali, la cerchia dei beneficiari, l'oggetto,
le basi di calcolo, nonché le condizioni di ottenimento del sussidio (DTF 134 I
313 consid.
5.4, 118 Ia 46 consid. 5).
3.4. Venendo
al caso di specie, mette conto innanzi tutto di rilevare che la Costituzione ticinese
non vieta la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b
Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del
14 dicembre 1997, Cost./TI; RL 1.1.1.1, nonché gli art. 76 e segg. legge sul
Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002;
RL
2.4.1.1). Rimane quindi da appurare se le relative condizioni siano
adempiute.
Secondo l'art. 13 Lfam, il sussidio per le spese di esercizio delle attività di
accoglienza complementari alle famiglie e alla scuola ai sensi dell'art. 7
consiste in un contributo fisso stabilito annualmente a preventivo. L'art. 14
cpv. 1 Lfam prevede, dal canto suo, che il contributo fisso per le attività di
accoglienza complementari alla famiglia e alla scuola ai sensi dell'art. 7
ammonta al massimo al 40% dei costi complessivi riconosciuti relativi alle
spese di
formazione, di aggiornamento e di supervisione, del materiale didattico e ai
salari del personale educativo. I criteri per la commisurazione e il versamento
del contributo - soggiunge l'art. 14 cpv. 3 - sono stabiliti dal regolamento.
Il Governo cantonale ha fatto uso di questa delega legislativa nell'ambito del
RLfam, e segnatamente, per quanto attiene ai centri che organizzano attività
extrascolastiche, all'art. 47, recante il marginale "
determinazione del
sussidio
", giusta il quale:
"Il contributo dello
Stato è stabilito dall'UFaG a preventivo in base alle ore di lavoro pianificate
del personale educativo impiegato moltiplicate per il contributo fisso orario
(cpv. 1).
Il contributo fisso orario è calcolato dividendo per le ore di lavoro
pianificate del personale educativo impiegato i costi complessivi riconosciuti,
moltiplicati per l'aliquota (al massimo 40%), dedotti il sussidio federale e
una parte dell'eventuale partecipazione comunale ai costi d'esercizio ai sensi
dell'art. 30 cpv. 3 della legge computati nell'ultimo anno contabile
consolidato (cpv. 2)".
Da quanto testé esposto discende, non solo che l'art.
14 cpv. 3 Lfam non adempie i requisiti richiesti dall'art. 7 Lsuss, ma che
neppure le condizioni poste in materia di delega legislativa sono soddisfatte
in concreto. Gli art. 13 e 14 Lfam non costituiscono una base legale sufficiente
affinché il Consiglio di Stato possa, nell'ambito delle proprie competenze, dedurre
dal calcolo del sussidio cantonale
"il sussidio
federale"
computato nell'ultimo anno contabile consolidato.
Mentre la facoltà di operare la deduzione di una parte dell'eventuale
partecipazione comunale ai costi d'esercizio è prevista da una base legale
sufficiente (cfr. rinvio all'art. 30 cpv. 3 Lfam), lo stesso non può dirsi per
i contributi federali. Al riguardo va osservato che, a ben vedere, nemmeno i
materiali legislativi delle citate norme cantonali prevedono una qualsivoglia
possibilità di compensazione tra contributi federali e cantonali. Neppure dalla
legge federale (che è antecedente alla Lfam) è possibile desumere che il finanziamento
versato dalla Confederazione possa essere detratto - e se del caso in quale
misura - dai contributi cantonali, comunali o di terzi, che anzi devono essere
forniti affinché venga erogato quello federale (art. 1 cpv. 2 legge federale). D'altra
parte, ben difficilmente questa sarebbe potuta essere l'intenzione del
legislatore cantonale, ove solo si consideri che i sistemi legislativi posti a
confronto perseguono scopi ed hanno una natura sostanzialmente diversi. L'aiuto
federale è volto ad incoraggiare e favorire l'apertura di strutture di accoglienza
tramite la partecipazione al finanziamento degli investimenti e delle spese di
gestione iniziali. Il sussidio cantonale copre invece una parte delle spese di
gestione (salari del personale educativo) e nessun investimento. Non vi è
identità di computo di tali sussidi, né si può d'altronde comparare un finanziamento
di avviamento, inteso come incentivo limitato nel tempo (primi tre anni)
destinato all'istituzione di strutture di custodia per l'infanzia complementari
alla famiglia nella fase iniziale, con una partecipazione permanente alle spese
di gestione, alla quale i centri di accoglienza possono continuare ad ambire fintanto
che le condizioni fissate dalla legge sono rispettate. In simili circostanze, prevedendo
all'art. 47 cpv. 2 RLfam la deduzione del
contributo federale
riferito ad
un non meglio precisato
ultimo anno contabile consolidato
, dal calcolo
del sussidio cantonale, il Consiglio di Stato ha certamente oltrepassato il
potere conferitogli dalla delega. Questa conclusione si impone a maggior ragione
in considerazione del fatto che l'applicazione della norma regolamentare
adottata sulla base di una delega in bianco ha condotto nella fattispecie
concreta alla negazione stessa di un sussidio che la legge di rango superiore
(Lfam) intendeva invece garantire (copertura di parte delle spese di gestione
corrente).
4.   4.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve quindi essere parzialmente
accolto, annullando sia la decisione impugnata che le risoluzioni dipartimentali
da essa tutelate. Gli atti sono rinviati all'UFaG per ricommisurare il sussidio
2010 in base all'art. 14 cpv. 1 Lfam. Le ulteriori censure sollevate dalla
ricorrente possono pertanto rimanere indecise.
4.2. La soccombenza
pressoché totale dello Stato consente di rinunciare al prelievo di spese e tassa
di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 15
novembre 2011 (n. 6311) del Consiglio di Stato e le risoluzioni 19 maggio 2010 e
4 marzo 2010 dell'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e i giovani,
sono annullate;
1.2.   gli atti sono rinviati
all'Ufficio del sostegno a enti e attività per le famiglie e i giovani affinché
si pronunci nuovamente, così come indicato al considerando 4.1 del presente
giudizio.
2.   Non si
prelevano spese, né tassa di giustizia.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria