ti_gerichte · 90.2023.1 · 2024-04-12 · it
Approvazione in procedura semplificata di una variante finalizzata, tra l'altro, a migliorare la struttura insediativa dei fondi che costeggiano un vicolo pedonale del nucleo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.04.2024 90.2023.1
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.04.2024 90.2023.1
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.04.2024 90.2023.1

Incarto n.
90.2023.1
Lugano
12
aprile 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 2 gennaio 2023 di
RI
1
RI
2
RI
3
RI
4 e RI 5
RI
6 e RI 7
patrocinati
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 30 novembre 2022 (n. 5861) con
cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso
la modifica di poco conto del piano regolatore del Comune di Cadenazzo,
sezione di Robasacco, concernente il nuovo assetto edificatorio dei mapp. 97,
98, 107, 108, 109 e 111;
ritenuto,
in
fatto
A.
I mapp. 97 (29 m
2
)
e 107 (179 m
2
) di Cadenazzo, sezione di Robasacco, di proprietà del
Comune, e i mapp. 98 (33 m
2
), 108 (115 m
2
), 109 (31 m
2
)
e 111 (75 m
2
), appartenenti a CO 3 e CO 2, sono attribuiti alla zona
del nucleo tradizionale (NV) dal piano delle zone dell'allora Comune di
Robasacco, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 17 aprile 2002
(n. 1746). Il piano delle attrezzature ed edifici d'interesse pubblico AEP e
del traffico grava il vicolo ai mapp. 122, 123 e 107, che sbocca a sud, est e
nord su via __________, con il vincolo di percorso pedonale. Sotto il mapp. 107
scorre un riale intubato, che prosegue poi a cielo aperto verso sud (mapp.
105).
Estratto
piano delle zone e delle AEP e traffico (rielaborazione)
---
: percorso pedonale
---
: corso d'acqua intubato              via __________
B.
a. Al fine di
permettere
una struttura edificatoria e fondiaria logica e ordinata all'interno
del nucleo
e definire lo spazio riservato alle acque (SRA) del riale intubato,
il Municipio di Cadenazzo ha sottoposto al Dipartimento del territorio per
approvazione una modifica di poco conto, che trae origine dalla proposta di
permuta fondiaria avanzata da CO 3 e CO 2 e che prevede il ridisegno dei mapp.
97, 98, 108, 109 e 111 con contestuale correzione del tracciato del vicolo al
mapp. 107 e di via __________ (allargamento) all'altezza dei citati fondi.
Estratto piano delle zone - variante
---
spazio riservato alle acque (SRA)
b. Il 1° gennaio 2022 sono entrate in
vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100; BU 2021, 368) e del relativo regolamento
del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.101
; BU 2021, 373)
concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.
c. La variante è stata
approvata il 25 gennaio 2022 dal Dipartimento del territorio con una modifica d'ufficio
puntuale relativa alla linea di arretramento dal corso d'acqua in corrispondenza
dei mapp. 97 e 98.
d. Avverso tale decisione
numerosi cittadini attivi del Comune di Cadenazzo, rispettivamente proprietari
di fondi situati nella sezione di Robasacco, fra cui RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI
5 nonché RI 6 e RI 7 sono insorti congiuntamente davanti al Consiglio di Stato,
postulandone l'annullamento e chiedendo la ricusa dei funzionari del Dipartimento
del territorio che si erano occupati dell'incarto.
C.
Coinvolti nell'istruttoria
CO 3 e CO 2, con risoluzione del 30 novembre 2022 (n. 5861) il Consiglio di
Stato ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la decisione del 25
gennaio 2022, e approvando la variante con la modifica d'ufficio già disposta
dal Dipartimento. Assodata, alla luce delle modifiche della LST entrate in
vigore il 1° gennaio 2022 e delle disposizioni transitorie di cui all'art. 117
cpv. 2 LST, l'incompetenza del Dipartimento in materia e ammessa la sua, il
Governo ha condiviso la presenza delle condizioni per applicare alla variante il
nuovo diritto, concludendo che la medesima adempisse i nuovi criteri previsti
dalla legge per adottarla nella forma semplificata. Inoltre, alla luce del
fatto che gli interessati erano stati informati circa l'allestimento della variante,
esso ha tutelato la mancata messa in atto della procedura d'informazione e
partecipazione della popolazione in applicazione dell'art. 5 cpv. 1 LST. Nel
merito ha negato la sussistenza di una violazione del principio della stabilità
dei piani e confermato la presenza di un interesse pubblico preponderante,
benché la variante trovasse la sua genesi in una proposta di permuta.
D.
Avverso tale
risoluzione RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5, RI 6 e RI 7 insorgono davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Invocando una
violazione del diritto di essere sentiti con riferimento alla mancata evasione
della loro istanza di ricusa, essi lamentano anzitutto una violazione della
legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), poiché la variante
consentirebbe una permuta di terreni di proprietà del Comune senza coinvolgere
il Legislativo di Cadenazzo. Nel merito criticano le conclusioni a cui è giunto
il Governo in merito alla procedura seguita dal Comune e contestano in ogni
caso che la modifica, volta a soddisfare unicamente interessi privati, sia
sorretta da un sufficiente interesse pubblico e adottata in base a una corretta
ponderazione di tutti gli interessi determinanti, fra cui quello relativo alla
protezione delle acque. Infine la variante risulterebbe lesiva della scheda R10
del piano direttore (PD), non sarebbe giustificata da un notevole cambiamento
delle circostanze, anticipando indebitamente la revisione generale del piano
regolatore ormai giunta a scadenza, e sarebbe silente in merito all'obbligo di
compensare i vantaggi rilevanti derivanti dalla pianificazione.
E.
a. In sede di risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del
gravame, spiegando in particolare perché non sussisterebbero motivi di ricusa.
Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, se necessario, in seguito. Il Comune di
Cadenazzo si rimette al giudizio del Tribunale mentre CO 3 e CO 2 hanno
dichiarato di disinteressarsi alla lite.
b. I ricorrenti non
hanno replicato.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30
cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei
ricorrenti (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST).
1.2. Il gravame, ricevibile
in ordine, può essere evaso sulla base degli atti all'incarto, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.3.
Poiché la controversa variante è stata approvata dal Dipartimento del
territorio dopo l'entrata in vigore della modifica legislativa del 21 giugno
2021, essa dovrà essere esaminata nel merito in applicazione del nuovo diritto (art.
117 cpv. 2 LST).
2.
Visto l'esito
del ricorso, il quesito a sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere sentiti
non merita di essere approfondito. In ogni caso, alla luce delle spiegazioni addotte
dalla Sezione con la risposta, va esclusa la sussistenza di motivi di ricusa
atti a invalidare la decisione impugnata.
3.
Come esposto in
narrativa, la procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST
e del RLst entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i
necessari adeguamenti alle modifiche della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio
2014, a rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere
una maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i
dovuti correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630
concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito
di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del
6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol.
3, pag. 920 segg., 920-924).
3.1.
3.1.1. L'ordinamento in
vigore fino al 31 dicembre 2021 prevedeva quanto segue. Secondo l'art. 33 cpv.
2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano
regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle
circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,
disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto
ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso
anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava
gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.
35 cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un
numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non
superiore ai 2'000
m
2
(art. 34 cpv. 1 lett.
b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile
del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze
dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le
linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).
3.1.2. Per quanto
attiene al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del
legislatore cantonale il termine
toccato
presupponeva l'esistenza di un
rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un
interesse generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1,
confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA
90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione
numero limitato di
persone
andava invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva
ammettere che quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr.
Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale
del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012,
vol. 1, pag. 329 segg., pag. 388).
3.2.
3.2.1.
Con le modifiche entrate in vigore il 1° gennaio 2022 sono stati resi meno
severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in
particolare tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di
persone. Secondo l'art. 34 LST possono essere sottoposte alla procedura
semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni
sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona determinate
da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non superiore a
3000 m
2
oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle
vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
3.2.2.
Anche dal profilo procedurale l'istituto della procedura semplificata ha subito
dei cambiamenti. In particolare,
visto l'ampliamento
del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura
ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della
popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC
2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina:
ampliando il campo di
applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare
questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4
LPT
). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di
Stato, che nel contempo evade i ricorsi (
ibidem
, pag. 11-12). L'art. 35 LST
prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione
e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni
presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di
Stato ai sensi dell'art. 28 cpv. 3 LST. Trascorsi i termini di pubblicazione
gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli
eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del
Consiglio di Stato (cpv. 6).
4.
4.1. Come
esposto in narrativa, la variante è finalizzata principalmente a migliorare,
all'altezza del mapp. 107, la struttura insediativa delle proprietà che
costeggiano il vicolo pedonale che si ricongiunge a via __________, e a
correggere leggermente l'andamento del medesimo. In questo modo l'assetto della
sostanza tradizionale dell'insediamento verrebbe reso più razionale. Definisce
inoltre lo spazio riservato alle acque dal riale intubato. Dal profilo formale,
il rapporto di pianificazione del giugno 2021 (in seguito: Rapporto 2021),
elaborato prima delle modifiche apportate alla LST, giustifica la scelta della
procedura semplificata, adducendo che la variante
coinvolge un solo
proprietario privato, oltre al Comune, non modifica le potenzialità
edificatorie dei fondi e interessa una superficie totale di ca. mq 400
,
ritenendo così dati i requisiti di cui all'art. 34 cpv. 1 vLST. Con decisione
del 25 gennaio 2022 il Dipartimento del territorio ha esaminato la variante
alla luce del vecchio diritto, approvandola.
Anche il Governo nella
decisione impugnata ha ritenuto corretta la procedura adottata dal Municipio di
Cadenezzo, verificandola però alla luce dei nuovi presupposti di cui all'art.
34 LST, entrati in vigore 11 mesi prima, e segnatamente ritenendo che la
variante interessasse
un'area di superficie inferiore ai 3'000 m
2
e che il mancato coinvolgimento della popolazione imposto dall'art. 35 cpv. 2 LST
si giustificasse alla luce dell'art. 5 cpv. 1 LST, secondo cui se la
pianificazione comporta effetti territorialmente limitati o concerne aspetti
settoriali, la procedura di informazione e partecipazione può essere
circoscritta agli interessati.
4.2. La tesi non
merita tutela per i seguenti motivi. Anzitutto, poiché la variante introduce
anche lo spazio riservato alle acque (SRA), nel calcolo relativo all'area
interessata dalla medesima ai sensi dell'art. 34 lett. c LST andavano inclusi
anche i mapp. 78 (1'400 m
2
), 96 (615 m
2
), 99 (60 m
2
),
102 (36 m
2
), 103 (241 m
2
), 123 (57 m
2
), 124
(131 m
2
), di modo che, sommando tutte le superfici, il limite dei 3'000
m
2
risulta, seppur di poco (2 m
2
), superato. Inoltre il
Governo non può essere seguito laddove giustifica (
ex post
) il mancato
coinvolgimento preventivo della popolazione di Cadenazzo nel processo
pianificatorio, imposto dal nuovo diritto (cfr.
supra
, consid. 3.2.2),
appellandosi all'art. 5 cpv. 1 LST, a cui pure
il Messaggio 2019 fa riferimento (RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 930:
si rende
perciò doveroso specificare che rimane comunque al Municipio la possibilità di
valutare, nel caso di specie, se limitare l'informazione e partecipazione della
popolazione ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LST, oppure se la modifica sia tanto
limitata e di secondaria importanza da poter omettere il coinvolgimento della
popolazione
). In proposito non occorre chinarsi sulla questione a sapere se,
alla luce dell'importanza che perviene al coinvolgimento della popolazione nell'ambito
della nuova procedura semplificata (cfr.
supra
, consid. 3.2.2), in
concreto si potesse circoscrivere l'informazione ai soli
interessati
, poiché
va negato in tutta evidenza che il nuovo assetto urbanistico preconizzato per
il percorso pedonale al mapp. 107 e per le proprietà limitrofe comporti
effetti
territorialmente limitati
. La modifica s'inserisce infatti all'interno di
un nucleo, ossia all'interno di un aggregato compatto e unitario, il cui valore
è dato, fra l'altro, dalla
coerenza e dalla riconoscibilità della struttura
edilizia dell'insediamento, dall'aggregazione dei volumi, dal ritmo della
successione degli edifici, dalla qualità spaziale delle vie, delle piazze, dei
giardini e degli orti
a
struttura antica
, e la cui
sostanza storica
e pregio paesaggistico devono essere rispettati e restare leggibili nel futuro
(cfr. Linea guida cantonale,
Interventi nei nuclei storici
, febbraio
2016, pag. 5-6). Ne dà atto, a pag. 14, la Relazione sul piano regolatore approvato
nel 2002, al capitolo dedicato alla zona NV, la quale spiega che,
pur non
riscontrando in questi nuclei grossi pregi di carattere storico-artistico, essi
si presentano pur sempre come agglomerati abbastanza compatti derivati da un'edilizia
spontanea, testimonianza indiscussa di una comunità
. Nella fattispecie il
vicolo ai mapp. 107, 122 e 123 è l'unico percorso pedonale all'interno della
parte del nucleo principale di Robasacco a valle di via __________. La correzione
del suo tracciato irregolare su una lunghezza pari a una quarantina di metri non
limita i suoi effetti a questo settore e ai soli edifici limitrofi ai mapp.
108, 109 e 111, ma altera più in generale le sue adiacenze, cancellando una
parte della sua trama originaria e quindi del suo assetto storico e degli
elementi che lo caratterizzano. Poiché la variante esplica conseguenze più
vaste, che si ripercuotono in termini di (nuove) relazioni spaziali, ingombri e
rapporti pieno/vuoto che vanno oltre le sue adiacenze, i suoi effetti non
possono dunque essere definiti come territorialmente limitati. Già per questi
motivi il ricorso deve dunque essere accolto e la decisione impugnata annullata,
senza che si renda necessario esaminare le ulteriori critiche sollevate dagli
insorgenti. Posto che la variante, se riproposta, verrà adottata dal Consiglio
comunale (art. 27 cpv. 1 LST), la questione relativa al suo mancato
coinvolgimento nella procedura all'esame perde d'interesse. Inoltre, ritenuto che,
per essere attuata, la variante necessita di una permuta ai sensi degli art. 83
segg. della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre
1970 (LRPT; RL 702.100), qualora venisse ripresentata, il suo perimetro andrà
indicato nei piani conformemente all'art. 78 cpv. 2 LST.
5.
Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune, che si è rimesso al
giudizio del Tribunale e che in prima sede ha aderito al ricorso, ne andrebbe
comunque esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia
sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, rappresentati
da un legale solo in questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto
.
Di conseguenza la
risoluzione del 30 novembre 2022 (n. 5861) del Consiglio di Stato è annullata.
2.   Non si
preleva la tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di
fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo spese.
Il
Comune di Cadenazzo verserà agli insorgenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo
di ripetibili per questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera