ti_gerichte · 90.1994.59 · 2008-08-19 · it
Non approvazione di un fondo in zona edificabile artigianale-industriale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.09.2008 90.1994.59
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.09.2008 90.1994.59
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.09.2008 90.1994.59

Incarto n.
90.1994.59
Lugano
19 agosto
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 settembre 1987 di
RI 1
contro
la risoluzione 25 agosto 1987 (n. 4815), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Iragna;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario del mapp. 654, ubicato in località Mairano del comune di Iragna, a
valle della strada cantonale. Questo fondo, di forma trapezoidale, presenta una
superficie di 9'450 mq, su cui insistono, nella porzione più discosta dalla strada,
alcuni edifici e capannoni ospitanti gli uffici, il deposito e le attrezzature
della ditta __________ __________, impresa generale di costruzioni.
B.   Nella
seduta del 27 marzo 1984 il consiglio comunale di Iragna ha adottato il piano
regolatore. In quella sede il mapp. 654, allora mapp. 4'373, è stato attribuito
alla zona artigianale-industriale J.
C.   Con
risoluzione 25 agosto 1987, n. 4815, il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. In merito all'estensione delle zone edificabili del comune, il
Governo ha negato l'approvazione, per quanto qui interessa, alla zona
artigianale-industriale in cui era ricompreso il mapp. 654, rinviando gli atti
al comune affinché riproponesse, attraverso una variante, una nuova
destinazione per il fondo in parola (cfr. risoluzione governativa 25 agosto
1987, pag. 16 segg., 32, punto 6.5, pag. 33, punto C, pag. 35 e allegato n. 4).
A tale riguardo, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto di condividere la politica
adottata dal comune in favore dei laboratori dell'industria del granito esistenti.
Difatti, con la delimitazione della vasta zona artigianale-industriale si
garantiva alle aziende già insediate per la lavorazione del granito, da un
lato, un regime normativo adeguato al loro sviluppo tecnico ed economico e, dall'altro
lato, la possibilità di una loro riconversione, con la facoltà di recupero dei
fabbricati esistenti, qualora si fosse riproposta una recessione nel settore più
marcata di quella verificatasi nel decennio precedente. A mente del Governo,
tuttavia, questa politica non poteva essere estesa anche al fondo in parola,
sia perché le zone dedicate alle attività lavorative risultavano sovradimensionate,
sia per l'attività che vi si svolgeva e, infine, per ragioni di ordine
pianificatorio e urbanistico.
D.   Con ricorso
29 settembre 1987 RI 1 è insorto innanzi al Gran Consiglio avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione
della zona industriale per quanto concerneva il mapp. 654. Il ricorso è stato
in seguito trasmesso per competenza al Tribunale della pianificazione del territorio
(STPT 12.9.2000, n. 90.1999.92; RDAT I-2001 n.17, consid. 1).
E.   Il 20
aprile 1994 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. Dopo
ampia discussione e constatato che era in atto l'allestimento di un piano
particolareggiato delle zone delle cave, che avrebbe compreso anche la zona
interessata dal ricorso, è stata decisa la sospensione della procedura. Le
parti si sono impegnate a comunicare al Tribunale l'approvazione del piano particolareggiato.
F.   Nella
seduta 30 ottobre 2003 il consiglio comunale di Iragna ha adottato il piano particolareggiato
delle zone delle cave. In quella sede, il mapp. 654 è stato di nuovo attribuito
alla zona artigianale-industriale.
G.   Con
risoluzione 30 gennaio 2007, il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato
delle zone delle cave, negando tuttavia l'approvazione all'assegnazione del
mapp. 654 alla zona artigianale-industriale. Il Governo ha considerato che tale
fondo, ubicato a valle della strada, costituiva una zona edificabile isolata in
un contesto di area libera (campagna e bosco golenale). Inoltre, dagli atti
costitutivi del piano regolatore, in particolare dal rapporto di
pianificazione, non emergevano i motivi per quell'ampliamento della zona
edificabile, né si potevano desumere indicazioni sulle reali necessità di
estendere la zona artigianale-industriale (cfr. risoluzione governativa 30
gennaio 2007, pagg. 20, 31, 33, 36 e allegato n. 4). Questa decisione, non
essendo stata impugnata da RI 1, è cresciuta in giudicato.
H.   Tramite
scritto 18 giugno 2007, il giudice delegato ha chiesto al ricorrente quale seguito
intendesse dare al ricorso. In caso di silenzio, veniva avvertito, il Tribunale
avrebbe riattivato la procedura.
I.   Infatti, il
29 maggio 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo, durante il quale sono
state scattate alcune fotografie dei luoghi, poi acquisite agli atti. I
rappresentanti del municipio hanno edotto il Tribunale che nel gennaio 2008 il
consiglio comunale aveva adottato la revisione generale del piano regolatore. Il
Tribunale ha disposto quindi l'acquisizione agli atti del piano delle zone e
del rapporto di pianificazione della summenzionata revisione del piano
regolatore comunale, nonché i relativi messaggio municipale, rapporto della
commissione edilizia e verbale del consiglio comunale. Inoltre, è stata
disposta l'acquisizione del piano delle zone del piano regolatore del 1987 e
del piano particolareggiato delle zone delle cave. Dopo discussione le parti
hanno riconfermato le rispettive allegazioni e posizioni e il Tribunale ha
dichiarata chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; RL 7.1.1.1), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione
del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto
ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT, RS 700.1), (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27
consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Il
ricorrente si aggrava contro la decisione del Consiglio di Stato, chiedendo
l'attribuzione del suo fondo alla zona artigianale-residenziale.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano
le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2
cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina
dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e
ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione
(art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i
terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura
(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni
(lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi
che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare
(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre
Alexandre
Flückiger
,
Commentario LPT, Zurigo 1999, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Piermarco
Zen-Ruffinen
/
Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le
costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Alexandre
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.;
Piermarco
Zen-Ruffinen/
Christine
Guy-Ecabert
, op. cit., n.
319). In concreto, questo requisito non appare soddisfatto. In effetti, la
visita dei luoghi ha permesso di appurare che il fondo dell'insorgente si
estende a valle della strada cantonale, quindi nettamente separato dal comparto
edificabile di riferimento, che si sviluppa a monte della stessa. D'altra
parte, malgrado la presenza del gruppetto di edificazioni, di varia natura e
genere (capannoni, tettoie, depositi ed edifici amministrativi), discosto, a circa
60 m dalla strada, il mapp. 654 non appare edificato al punto tale da potere essere
considerato esso stesso come ampiamente edificato, nel senso restrittivo inteso
dalla giurisprudenza. In realtà, il terreno fa parte di un ampio comprensorio inedificato
che costeggia il fiume Ticino, costituito da fasce di foresta golenale
intercalate da spazi aperti agricoli.
3.3.
L'attribuzione del mapp. 654 alla zona artigianale-industriale non rispondeva all'epoca
(1987) nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati
entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Come anticipato in narrativa, con
l'adozione del piano regolatore, il comune ha voluto tenere in debita considerazione
la presenza dell'industria del granito sul proprio territorio, giacché
d'importanza economica per nulla trascurabile. A questo proposito, è stata
istituita una zona artigianale-industriale che comprendesse tutti i laboratori
dedicati a questo genere di attività, necessaria per regolamentare una
situazione di fatto formatasi nel corso degli anni e concepita in maniera tale
da consentirne, eventualmente, la conversione, qualora si fosse riproposta una
nuova recessione dell'industria del granito. In questo modo è risultato un
dimensionamento della zona artigianale-industriale che eccedeva le necessità
reali di sviluppo per i successivi dieci-quindici anni, con una contenibilità teorica
di 230 posti di lavoro, rispetto agli allora 140 posti presenti (cfr. rapporto
di pianificazione 1984, pag. 19). Contenibilità teorica che, per quanto
riguardava le attività lavorative in generale nel comune, si attestava a 335
posti di lavoro, a fronte degli allora 200 posti effettivi (dati del 1983; cfr.
rapporto di pianificazione 1984, pag. 14). Posti, questi, che negli ultimi
vent'anni sono rimasti invariati (cfr. rapporto di pianificazione dicembre
2007, pag. 29). Di conseguenza, in tale situazione, appariva corretta la
decisione di includere in quella zona soltanto quei fondi, in cui erano
presenti attività dalle caratteristiche artigianali, essendo adibiti a cave o a
laboratori per la lavorazione del granito. Considerato il sovradimensionamento
della zona artigianale-industriale e che il fondo del ricorrente non dimostrava,
e non dimostra nemmeno oggi, alcuna di queste connotazioni, la sua esclusione
dalla stessa risultava già per questi motivi senz'altro giustificata. Com'è
noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone
edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione
deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dell'insorgente.
3.4. Nell'ambito
della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 3.1), va innanzitutto
ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi
liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di
impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 3.3). Va
poi ricordato che il mapp. 654 fa parte con tutta evidenza di comparti
caratterizzati dalla presenza di fasce boschive golenali, alternate ad aree
agricole e a estensioni prative. Si giustifica pertanto di preservare questo
territorio da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo e
paesaggistico.
3.5.
Sulla scorta di tutte queste considerazioni, l'assegnazione del fondo del ricorrente
alla zona edificabile deve pertanto essere esclusa. Va aggiunto, a tale proposito,
che la circostanza, secondo cui il comparto in questione sia urbanizzato, non è
decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione dei fondi alla zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Piermarco
Zen-Ruffinen/
Christine
Guy-Ecabert
, op. cit.,
n. 321). Di conseguenza, la risoluzione impugnata, ponendo il piano regolatore
in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia
comunale.
4.   In
conclusione, per le pregresse motivazioni il gravame deve essere respinto. La
tassa e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 75 Cost. fed., 2, 3, 14, 15, 18,
26, 33 LPT, 3 OPT, 24, 26, 28, 38 LALPT, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Le tasse
di giudizio e le spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila) sono poste a
carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
,;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario