ti_gerichte · 90.2005.63 · 2006-08-31 · it
Stralcio di un vincolo di posteggio posto alternativamente su due fondi perché elusivo dell'obbligo di pianificare e lesivo della procedura pianificatoria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2006 90.2005.63
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2006 90.2005.63
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2006 90.2005.63

Incarto n.
90.2005.63
Lugano
31 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Raffaello Balerna
,
Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 agosto 2005 del
RI 1
,
rappr. dal RA 1 ,
contro
la risoluzione 12 luglio 20__________ (n. __________)
con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano del
traffico del RI 1;
vista la risposta 26 ottobre 2005 del dipartimento del
territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione 13 dicembre 19__________ (n. __________), il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del RI
1. In tale occasione, il comune aveva rinunciato a presentare per
l’approvazione il piano del traffico. Alla base di tale scelta vi era il fatto
che l’assetto viario comunale era in quel momento gravato da numerose incognite
di ordine superiore. Il piano viario approvato con ris. gov. 11 gennaio 19__________
(n. 289), con le varianti stabilite dalla ris. gov. 20 febbraio 19__________
(n. 1165), è pertanto rimasto in vigore, mentre il resto del piano regolatore
del 19__________ è stato abrogato ().
B.
Nella seduta del 7 aprile 2003 il consiglio comunale di RI 1 ha
adottato la revisione del piano del traffico. Con risoluzione 12 luglio 20__________
(n. __________) il Governo l'ha approvata, ad eccezione, per quanto qui d’interesse,
della riduzione del calibro stradale effettivo di via del P__________, che è
stato mantenuto a 5 m, e del vincolo di posteggio presso via della P__________,
istituito alternativamente sui mapp. 1 e 2, che ha stralciato d’ufficio;
contestualmente l’esecutivo cantonale ha abrogato il piano viario del 19__________.
C.
Con ricorso 23 agosto 2005 il RI 1 insorge davanti a questo tribunale
contro la decisione testé menzionata, postulando l’annullamento delle citate
modifiche operate dal Governo. Per quanto riguarda la contestazione dello
stralcio del vincolo di posteggio posto alternativamente a carico dei mapp. 1 e
2, la sola che rimane da decidere (cfr. consid. D), il comune sostiene che la
cancellazione di tale restrizione gli arreca un pregiudizio, in quanto ha già
preso accordi con il proprietario della prima particella, in vista della
realizzazione dell’impianto. Il mantenimento del vincolo del mapp. 1 si rivela
pertanto indispensabile a questo scopo. Dovesse invece essere confermato
l’annullamento della restrizione, il comune si vedrebbe costretto ad avviare
una nuova procedura di imposizione dello stesso a carico del proprietario. Il
ricorrente chiede quindi che venga confermato il vincolo di posteggio a carico
del mapp. 1. All’accoglimento del ricorso si oppone il dipartimento del
territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza
del Consiglio di Stato.
D.
Il 9 giugno 2006 si è tenuta l’udienza, mentre si è rinunciato ad
esperire il sopralluogo. In tale occasione, i rappresentanti del comune si sono
riservati un termine sino al 30 giugno 2006 per dichiarare il recesso rispettivamente
il mantenimento dall’impugnativa. Il 21 giugno 2006 il municipio ha comunicato
al tribunale di recedere dalla contestazione concernente il calibro di via del __________
e di mantenere, invece, quella relativa al vincolo alternativo di posteggio.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui
è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto
al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data, il ricorso è tempestivo (art.
38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 4 lett. a
LALPT).
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Con lettera 21 giugno 2006, il comune
ha comunicato di ritirare la censura relativa al calibro della strada. Su
questo oggetto il gravame dev’essere dunque stralciato dai ruoli: al tribunale
resta da decidere sulla validità del vincolo di posteggio posto alternativamente
sui mapp. 1 e 2, stralciato dal Consiglio di Stato.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -
e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere
i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta
d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. La
Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT).
L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di
disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti
devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione
chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre
zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti
tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.
15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.
Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature
di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della
collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e
l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l’aspetto dell’interesse pubblico, è che il
bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera
pubblica sia prevista con un relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4,
con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che
concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di
posteggi pubblici). La creazione, da parte dell’ente pianificante, di zone per
edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno,
senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior
libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non
adempie a queste condizioni (cfr.
Brandt/Moor
,
Commentaire LAT, ad art. 18 n. 22 con rinvii;
Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee
l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a
zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i
posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b
RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la
capienza approssimativa dei posteggi pubblici.
3.2. Per poter
ossequiare fino in fondo l’obbligo di pianificare, l’assegnazione di un
determinato territorio ad una precisa zona di utilizzazione in sede di piano
regolatore deve avere luogo, in linea di principio, a titolo definitivo.
Un’eccezione a questo principio è ammessa quando una determinata area, al
momento dell’adozione del piano, non può ancora ricevere una collocazione
definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio, ossia
quando si giustifica un differimento di quest’ultima. In tale ipotesi - e solo
in questa - la giurisprudenza ammette la possibilità di attribuire
(transitoriamente) le relative superfici alla zona senza destinazione specifica
istituita all’art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, che ha sostituito la zona residua
prevista dall’art. 16 cpv. 2 lett. a dell’abrogata legge edilizia del 19
febbraio 1973 (RDAT II-2003 n. 53 consid. 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consd. 6.8.1;
DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24;
Scolari
,
Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 241a ad art. 28 LALPT,
Brandt/Moor
, Commentaire LAT, n. 58 ad
art. 18). In mancanza di fondati argomenti di ordine pianificatorio che
giustifichino il differimento di una precisa assegnazione, l’autorità
competente - quindi, a livello comunale, il legislativo - deve dunque manifestare
in modo chiaro e definitivo le sue scelte di azzonamento. Queste scelte
potranno, in seguito, essere modificate solo verificandosi le restrittive
condizioni poste dall’art. 21 cpv. 2 LPT. Per poter adempiere ai suoi scopi il
piano regolatore deve difatti beneficiare di una certa stabilità.
Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT solo un cambiamento
notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un
adattamento del piano. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari
di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT),
una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono
dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una
determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa (RDAT
II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
4.   4.1.
Nella fattispecie il comune ha istituito un vincolo alternativo di posteggio a
gravare una superficie di circa 900 mq tanto del mapp. 1 che del mapp. 2.
Questi fondi sono affacciati lungo la strada cantonale che collega RI 1 con B__________
(via B__________) e sono separati tra di loro da via della P__________. Per
entrambi i fondi le superfici vincolate sono ubicate lungo l’asse viario
cantonale; l’una (mapp. 1) ha forma rettangolare, l’altra (mapp. 2) quadrata.
L’area colpita dalla restrizione è delimitata sul piano del traffico dedotto in
lite con una linea azzurra e l’indicazione
“A”
sul mapp. 521 e
“B”
sul mapp. 2376. La legenda del piano completa questa indicazione con la
specifica
“alternative ancora allo studio”
. Il rapporto di pianificazione
relativo al nuovo piano del traffico si esprime in proposito come segue (pag.
18):
Nr.
Ubicazione
Proposta
Fondi toccati
Commento
31
via della P__________
Nuovi vincoli
per gli utenti della p__________ e del B__________
__________
1 e 2
Sono riservate due ubicazioni alternative.
L’ubicazione definitiva è da stabilire tramite trattative con i proprietari
dei fondi.
Di tenore analogo è il messaggio n. 22/2002
del 29 ottobre 2002, secondo cui
“È stata stimata una necessità massima di
ca. 25 stalli da ubicare nei pressi __________, con la duplice funzione per gli
utenti __________ e gli utenti di negozi e esercizi pubblici del B__________.
...
Il posteggio può essere ubicato sia verso l’angolo tra Via della P__________
e Via B__________, oppure occupare parzialmente l’attuale posteggio per i veicoli
di servizio __________ (su Via B__________). In attesa di un accordo preliminare
con i proprietari dei fondi, il piano segnala entrambe le alternative”
(pag. 8). Il messaggio rileva inoltre come il vincolo venga notevolmente
ridotto rispetto a quello previsto dal piano viario del 19__________ (ibidem).
Nel successivo approfondimento dell’analisi del fabbisogno allestito dal
municipio il 5 luglio 2005 e presentato al Consiglio di Stato in vista
dell’approvazione della variante si parla invece della necessità di creare in
totale 20 posteggi, peraltro già realizzati. Da quanto risulta, dovrebbe
comunque trattarsi di un intervento provvisorio, effettuato oltretutto in
un’area del mapp. 1 non esattamente coincidente con quella gravata dal vincolo
in discussione.
4.2. Il Governo non ha approvato la proposta
del comune, ritenendola in conflitto con il principio della sicurezza
giuridica. La sua decisione merita tutela. In effetti, la proposta in
discussione disattende tanto il menzionato principio quanto, in primis e quale
imprescindibile presupposto per conseguirlo, l’obbligo di pianificare, il quale
impone l’assegnazione al territorio di una funzione chiara, ben definita e
sopratutto, per quanto qui interessa, definitiva.
4.3. Il comune sostiene che il Governo
avrebbe dovuto stralciare unicamente il vincolo posto sul mapp. 2, poiché nel
frattempo la scelta per l’esecuzione dei posteggi è caduta sul mapp. 1. A torto.
Assodato che la doppia opzione per l’insediamento dell’impianto adottata dal
legislativo, con contestuale rinvio alla definizione esatta della sua
localizzazione a non meglio precisati accordi con i proprietari interessati,
appariva illegittima ab initio ed in toto, in nessun caso il Governo avrebbe
potuto approvare anche solo una parte della stessa. Del resto, un’approvazione
parziale non poteva, in concreto, entrare in linea di conto, perché comunque
sia il vincolo imposto a carico del mapp. 1 avrebbe pur sempre rivestito
carattere alternativo e, pertanto, illegittimo.
4.4. Per soddisfare le richieste del comune
ricorrente, il Governo avrebbe semmai dovuto procedere ad una vera e propria
modifica d’ufficio del piano regolatore, consistente nel sostituire una
decisione illegittima del legislativo comunale (istituzione di un vincolo
alternativo su due differenti fondi) con una legalmente permessa adottata dallo
stesso Esecutivo (imposizione di un vincolo definitivo su un unico fondo e contestuale
abbandono della restrizione sull’altro). Ora, tuttavia, com’è noto, in sede di
approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di
non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso
deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione:
lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia
comunale. Il Governo può però apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore
- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli
organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata
d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare
carenze o errori pianificatori manifesti. In quest'ultima ipotesi il Governo deve
premurarsi di salvaguardare il diritto di essere sentito del comune e delle
persone interessate dalla modifica (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.1. con
rinvii).
In concreto, il Governo non ha fatto uso
della possibilità di modificare d’ufficio il piano regolatore sottopostogli per
approvazione. Essendo in discussione l’imposizione di un vincolo, a favore del
comune stesso, per la realizzazione di un impianto di interesse pubblico, in
relazione alla cui definizione la collettività locale dispone di un ampio
potere discrezionale, il Consiglio di Stato non avrebbe potuto far capo a questo
istituto, che peraltro dev’esser utilizzato con cautela (cfr. a quest’ultimo
proposito RDAT cit., consid. 5.3). D’altra parte, anche se ne fossero stati
adempiuti i requisiti, il Governo non sarebbe stato tenuto a procedere ad una
modifica d’ufficio del piano regolatore sottopostogli per approvazione, che
rientrava semplicemente nelle sue facoltà, non nei suoi obblighi.
4.5.
Per confortare la propria tesi,
sia in
occasione dell’udienza che nelle conclusioni 21 giugno 2006, il comune tiene a
sottolineare che il vincolo di posteggio sul mapp. 1 fosse già previsto dal
vecchio piano del traffico, che - sostiene - rimarrà ancora in vigore sino al
termine della vertenza. Ora, innanzitutto al tribunale risulta che, contrariamente
a quanto asserito dal municipio in questa sede e nel messaggio 22/2002, il
piano viario approvato con risoluzione 11 gennaio 19__________ in realtà non contempli
la realizzazione dei posteggi pubblici. La pianificazione di questi impianti è
invece stata sancita attraverso il piano delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico, allestito nell’ambito della revisione del piano regolatore
approvata dal Governo, che riserva a questo scopo una superficie di circa 1'600
mq, destinata ad accogliere 30 posti auto, sul lato est del mapp. 1: dunque sul
lato opposto rispetto a quello che il comune ha voluto vincolare nella presente
procedura. Ora, questo piano è a tutt’oggi in vigore e, diversamente da quanto
ritiene il municipio, lo rimarrà anche dopo la decisione di questa lite,
indipendentemente oltretutto dal suo esito. La proposta di revisione del piano
del traffico non approvata dal Consiglio di Stato, qui litigiosa, altro non configura,
di conseguenza, dal profilo sostanziale, che una modifica del menzionato piano
delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico vigente, senza tuttavia
che questo piano sia stato formalmente incluso nella procedura revisione, in
vista di una sua modifica. La mancanza di coordinamento e armonizzazione tra le
varie componenti del piano regolatore che ne risulta costituisce un vizio talmente
grave che basterebbe già, da solo, a rendere illegittima la scelta comunale in
discussione. Un ulteriore motivo dunque per non approvarla.
4.6. La decisione
del Governo di non approvare quantomeno il vincolo di posteggio pubblico a
gravare il mapp. 1, come richiesto dal comune nel gravame al tribunale, merita
dunque tutela.
5.   In conclusione, nella misura in cui non deve essere stralciato
dai ruoli, il ricorso, completamente infondato, deve essere respinto. Poiché il
comune non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri, bensì
in veste di ente pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di
giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui non dev’essere stralciato dai ruoli, ricorso è
respinto
.
2.   Non
si prelevano spese e tassa di giudizio.
3.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario