ti_gerichte · 52.2001.268 · 2002-02-21 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.02.2002 52.2001.268
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.02.2002 52.2001.268
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.02.2002 52.2001.268

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00268
Lugano
21 febbraio
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  20 luglio 2001 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 11 luglio 2001 (n. 3467) del
Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 7 marzo 2001 dell'insorgente
contro la decisione 22 febbraio 2001 del municipio di __________ relativa
all'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei
rifiuti per l'anno 1999 concernente lo svolgimento della sua attività
professionale;
viste le risposte:
-    22 agosto 2001 del
Consiglio di Stato;
-    5 settembre 2001 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) A
__________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio
di raccolta e di eliminazione dei rifiuti 21 dicembre 1989 (in seguito: RSRER),
in vigore dal 1 gennaio 1990, e successive modifiche. Il servizio è organizzato
dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 5
RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 20 RSRER istituisce il prelievo di
tasse. A tal fine gli utenti sono suddivisi in 6 categorie (art. 20 cpv. 1
RSRER): economie domestiche (categoria 1); appartamenti di vacanza ai monti
(categoria 1a); esercizi pubblici (categoria 2); uffici professionali
(categoria 3); negozi e commerci (categoria 4); artigiani, industrie e
laboratori (categoria 5). L'art. 20 cpv. 4 RSRER determina indi le tasse annue
per ciascuna categoria. Sino al 31 dicembre 1999 - la norma è stata frattanto
modificata a partire dal 1 gennaio 2000 - le tasse per la categoria 5, che qui
interessa, erano le seguenti: fr. 550.-- fino a 5 impiegati, fr. 600.-- da 5
fino a 15 impiegati, fr. 650.-- da 16 a 25 impiegati, fr. 700.-- oltre i 26
impiegati.
B.   a) Con
decisione 19 ottobre 2000 il municipio di __________ ha comunicato a __________
di classificare la sua attività nella categoria 5 e che pertanto la tassa annua
relativa all'anno 1999 sarebbe assommata a fr. 550.--.
b) Con reclamo 30 ottobre 2000 __________ ha
affermato di non produrre rifiuti ed ha chiesto al municipio di essere sentito
per spiegare in che cosa consisteva la sua attività. Con decisione 22 febbraio
2001 il municipio di __________ ha respinto il reclamo.
C.   a) Con
ricorso 7 marzo 2001 __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato ribadendo
di non produrre rifiuti, dal momento che la sua attività consisteva nello
sgombero della neve con un trattore e nel taglio dell'erba lungo i bordi delle
strade con un decespugliatore. Oltre a dolersi del fatto che il municipio non
lo aveva sentito, l'insorgente - con atto del 2 maggio 2001 - ha sollecitato il
servizio dei ricorsi a concedergli un colloquio presso il suo domicilio allo
scopo di illustrare la sua attività.
b) Con risoluzione 11 luglio 2001 il
Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa senza sentire il ricorrente.
D.   Con ricorso
20 luglio 2001 __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro quel
giudicato governativo. L'insorgente ribadisce e sviluppa le censure già sottoposte
al giudizio del Consiglio di Stato. Chiede pertanto di essere esentato dal pagamento
della tassa. Lamenta, in particolare, una lesione del principio di legalità e
di proporzionalità. Sollecita la sua audizione in sede di sopralluogo.
Il Consiglio di Stato e il municipio di
__________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Delle rispettive ragioni, così come delle
motivazioni alla base del giudizio impugnato si dirà, per quanto necessario, in
diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre
tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art.
43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere
decisa - per i motivi che seguono - sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. La
tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di
utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una
prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111
Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di L.). Essa deve
pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i
principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune
tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che
secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali
assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che
precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di Lugano, consid. 3, 4b e 4c
rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa
in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art.
8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 pag.
66 seg., consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto
corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b
cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di
raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della
causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T.,
consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA,
consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23;
30.7.1996 in re comune di Ascona, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid.
2.1.; 15.10.1996 in re comune di C., consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re
comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.).
Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze
il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene
tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti
necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni,
rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il
nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in
particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso
che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei
rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in
pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre
che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante
le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF
20.11.1995 in re comune di Bellinzona e comune di San Nazzaro, consid. 10b e
10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale
ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole
libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire
quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato
detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in
vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova
disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti
urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei
rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito,
siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio
di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a.  del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b.  dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione
degli impianti per i rifiuti;
c.  degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli
impianti;
d.  degli interessi;
e.  degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento
e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze
legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2.  Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al
principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti
urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3.  I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie
riserve finanziarie.
4.  Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico.".
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio
generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento
dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4
settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb
fissi taluni precisi criteri che i Cantoni, rispettivamente i comuni, devono
osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani,
il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane
pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e
cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione
della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in
una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e
Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro
generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V.
Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch
kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con
rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R.
Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg.
e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai
comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a
70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle
relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare
mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale
di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può
prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv.
2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio
ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della
stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo
delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione:
godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38
consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51,
consid. 7).
3.   Dinanzi
alle autorità inferiori il ricorrente ha chiesto di essere esentato dal pagamento
della tassa, affermando di non produrre rifiuti. Tale unica domanda è stata
ribadita anche in questa sede (cfr. petitum), ove il ricorrente è assistito da
un avvocato. Né del resto l'insorgente potrebbe chiedere altro, ma in
particolare - a titolo subordinato - una riduzione del tributo, stante il
divieto di formulare nuove domande dinanzi alle autorità di ricorso (art. 57
cpv. 2 rispettivamente 63 cpv. 2 PAmm). L'oggetto del litigio dev'essere di
conseguenza circoscritto alla soluzione di questo problema.
4.   4.1. Come
è stato spiegato sub 2.1. la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione
dei rifiuti costituisce una tassa di utilizzazione, ossia un compenso
particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica
amministrazione o per un servizio pubblico. Questa definizione induce a credere
che l'ente pubblico possa pretendere di prelevare una tassa per detto servizio
solo verso chi vi fa realmente capo, producendo rifiuti. Ora tuttavia, la
giurisprudenza ha già avuto modo di ripetutamente sottolineare che quando un
servizio pubblico, come quello di nettezza urbana, è obbligatorio la tassa può
essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa
dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale
effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi
momento del servizio pubblico (cfr. tra le innumerevoli sentenze di questo
Tribunale sull'argomento RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krähenmann,
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente
alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c;
inoltre la recente STF inedita 28 ottobre 1996, riassunta in URP 1997, pag. 39
segg., consid. 4a): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere
efficiente, sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte
del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare
e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi
(cfr. alle considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K.-T.,
consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta
e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze
secondarie). Per legittimare l'imposizione basta quindi che l'utente sia atto a
produrre dei rifiuti. La possibilità per l'ente pubblico di imporre una tassa
per un servizio pubblico obbligatorio, quale quello di nettezza urbana,
indipendentemente dall'utilizzazione effettiva dello stesso è volta a
scongiurare il tentativo (dell'utente) di sottrarsi all'obbligo di far capo al
servizio per ragioni di ordine economico, cioè per risparmiare il pagamento
della tassa (URP 1997 citato, pag. 41, consid. 4a; STA inedita 3 febbraio 1998
in re comune di Davesco-Soragno, consid. 4.2.).
4.2. In
concreto il ricorrente sostiene - ed ha sempre sostenuto - di non produrre rifiuti.
Per dimostrare quest'affermazione egli ha offerto, invano, alle autorità
inferiori di mostrare in che cosa consiste la sua attività. Dalle allegazioni
del ricorrente il municipio ha dedotto che __________ non contestava di
esercitare un'attività ed ha inoltre ritenuto che la classificazione della stessa
nella categoria 5 era adeguata (cfr. decisione su reclamo 22 febbraio 2001).
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato non ha nemmeno affrontato questo
argomento: tema centrale e, del resto, l'unico che doveva essere esaminato. Il
Governo si è difatti limitato alle enunciazioni dei principi sviluppati in
merito dalla giurisprudenza, secondo cui l'imposizione della tassa è legittima
già quando l'utente è atto a produrre rifiuti, indipendentemente dall'utilizzazione
effettiva del servizio. Al pari del municipio, non ha però concretamente acclarato
la situazione in cui versa l'insorgente, ovvero se l'attività dallo stesso
svolta sia o meno atta a produrre rifiuti che devono essere obbligatoriamente
consegnati al servizio pubblico comunale di raccolta e di eliminazione giusta
l'art. 5 RSRER. La carenza riscontrata nelle decisioni emesse dalle istanze
inferiori circa la legittimità della controversa tassazione risiede, di tutta
evidenza, nell'assenza di accertamenti in merito all'esatta attività del ricorrente;
accertamenti che l'autorità avrebbe invece dovuto promuovere d'ufficio, in
ossequio al principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm) e in relazione al cui
esperimento il ricorrente ha spontaneamente, ripetutamente offerto la propria
collaborazione.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto già
per questo motivo e la risoluzione governativa impugnata annullata. In
applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio
di Stato affinché in primo luogo esperisca un'accurata istruttoria volta ad
accertare l'esatta attività svolta dal ricorrente, in relazione alla quale è
stato imposto con il controverso tributo, allo scopo di determinare se questa
produce rispettivamente è atta a produrre rifiuti che devono essere consegnati
al servizio pubblico comunale giusta l'art. 5 RSRER. Alla luce delle
allegazioni fatte dal ricorrente e dal municipio in questa sede, è opportuno
che venga anche chiarito a quale titolo viene svolta l'attività in esame (principale,
accessoria, se del caso in che misura), se gli strumenti impiegati vengono
utilizzati anche per lo svolgimento di un'altra attività, se il ricorrente è
ulteriormente tassato in relazione allo svolgimento di tale altra attività,
dove vengono ricoverati gli strumenti di lavoro, dove vengono eseguiti i lavori
amministrativi relativi all'attività ecc.. Una volta effettuati i menzionati
accertamenti il Consiglio di Stato dovrà nuovamente pronunciarsi sulla
legittimità dell'imposizione del ricorrente.
6.   Il
Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Al ricorrente,
assistito da un legale, devono invece essere riconosciute delle ripetibili,
commisurate all'esito riservato al ricorso (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 9 Cost., 2, 31, 31b, 48 LPAmb, da 68
a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto e la risoluzione 11 luglio 2001 (n. 3467) del Consiglio di Stato annullata.
§.  Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di
Stato affinché proceda come indicato al consid. 5.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è tenuto a versare a
__________ fr. 300.-- di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario