ti_gerichte · 35.2024.15 · 2024-08-12 · it
Legittimità di una decisione di sospensione della procedura d'opposizione nell'attesa di conoscere esiti inchiesta penale. Ricorso accolto

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 12.08.2024 35.2024.15
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 12.08.2024 35.2024.15
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 12.08.2024 35.2024.15

Incarto
n.
35.2024.15
mm
Lugano
12 agosto 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto
dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Maurizio Macchi
, cancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 19 febbraio 2024 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione incidentale del 16 gennaio 2024 emanata da
CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto
in fatto
1.1.  In data 4 agosto 2022, RI 1, nato
nel 2003, dipendente a contare dal 1° agosto 2022 della società __________ di __________
in qualità di calciatore professionista e, perciò, assicurato d’obbligo contro
gli infortuni e le malattie professionali presso CO 1 (di seguito: CO 1),
durante un contrasto di gioco ha riportato un trauma al ginocchio destro (doc.
1).
Dal rapporto 5 agosto 2022 del
dott. __________ risulta la diagnosi di trauma distorsivo del ginocchio
sinistro (recte:
destro
, n.d.r.) con lesione del legamento crociato
anteriore (LCA), edema contusivo del piatto tibiale postero-laterale e
postero-mediale ed edema del profilo anteriore del condilo femorale laterale
(doc. allegato al doc. 3).
Nell’ottobre 2022, l’assicurato è
stato sottoposto a un intervento artroscopico di ricostruzione del LCA
(allegato doc. 29).
L’istituto assicuratore ha
ammesso la propria responsabilità e ha corrisposto regolarmente le prestazioni
di legge, in particolare pagato indennità giornaliere per i mesi di agosto,
settembre e ottobre 2022.
1.2.  Dalle carte processuali si evince
che, nel prosieguo, l’assicuratore ha compiuto accertamenti volti a verificare la
plausibilità del salario dichiarato con l’annuncio d’infortunio e sul quale
sono state calcolate le indennità versate nel frattempo all’assicurato (fr.
12’000/mese).
Quindi, in data 15 febbraio 2023,
CO 1 ha comunicato all’avv. RA 1, patrocinatore di RI 1, di ritenere che il
salario di quest’ultimo sarebbe stato in realtà di fr. 12’000/anno (doc. 104).
Il rappresentante dell’assicurato
ha interposto opposizione contro la comunicazione appena citata, chiedendo che
venisse riconosciuto che il salario di RI 1 era di fr. 12’000/mese e che, di
conseguenza, le indennità giornaliere fossero calcolate su tale importo (doc.
108).
1.3.  In data 16 gennaio 2024,
l’assicuratore ha emanato una decisione incidentale mediante la quale ha
sospeso la procedura di opposizione “fino al termine del procedimento penale”
avviato nel frattempo dal Ministero pubblico in relazione al fallimento del __________
(cfr. doc. 140).
1.4.  Con tempestivo ricorso del 19
febbraio 2024, RI 1, rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto che ad CO 1 venga
fatto ordine di rilasciare una decisione su opposizione entro 3 mesi dalla
crescita in giudicato della sentenza cantonale.
A sostegno delle proprie pretese,
il patrocinatore ha sviluppato in particolare la seguente argomentazione:
"
(…) Nessuna
comunicazione non è mai stata fatta dal PP all’assicurato e la procedura
penale, a quanto ne sa il mio cliente, riguarda l’assicuratore LAINF e il __________,
procedura alla quale il cliente si dichiara totalmente estraneo.
La procedura penale durerebbe da quasi un anno, e alla luce dei
tempi delle procedure penali complesse, sarà probabilmente chiamata a durare
anni.
Nel frattempo, l’assicuratore LAINF ha tutti gli elementi del caso
per prendere una decisione, elementi che risultano dalla documentazione
elencata sotto fatti.
Il ricorrente si permette di rammentare che l’amministrazione non
è legata alle conclusioni prese nell’ambito penale.
Inoltre, né la LPGA né la legge sulla procedura amministrativa
prevedono la possibilità di sospendere la procedura. Agendo in questo modo,
l’assicuratore commette un diniego di giustizia.
Ci riferiamo su questo punto alla decisione del Tribunale federale
pubblicata sotto A-3688/2022:
(…).
Ci permettiamo di sottolineare che il rispetto del principio di
celerità non è per nulla stato analizzato dall’Amministrazione. (…).” (doc. I)
1.5.  CO 1, in risposta, ha postulato che
l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra,
nei considerandi di diritto (doc. V).
1.6.  Il 17, rispettivamente il 23 aprile
2024, le parti si sono in sostanza riconfermate nelle loro allegazioni e
domande (cfr. doc. VII e doc. IX).
considerato
in diritto
2.1.  In concreto, l’oggetto litigioso è circoscritto
alla questione di sapere se CO 1 era legittimata a sospendere la procedura
nell’attesa di conoscere gli esiti dell’inchiesta penale in corso, oppure no.
In data 23 aprile 2024,
l’assicuratore convenuto ha sottolineato il fatto di non aver mai
formalmente
deciso in merito all’esistenza di un falso annuncio d’infortunio (inerente
l’entità del salario percepito dall’assicurato) (cfr. doc. IX, p. 3). Ciò è
vero (lo scritto del 15 febbraio 2023
non
adempie in effetti i
presupposti formali di una decisione ex art. 49 LPGA) ma è altrettanto vero che
l’amministrazione non ha mai sollevato obiezioni a proposito della ricevibilità
dell’opposizione interposta dall’avv. RA 1 (del resto, nella decisione
incidentale qui impugnata si parla esplicitamente di sospensione della “
procedura
di opposizione
” – cfr. doc. 140).
2.2.  Giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA,
le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo
opposizione presso il servizio che le ha notificate;
fanno eccezione le
decisioni processuali e pregiudiziali
.
Secondo l’art. 56
cpv. 1 LPGA in relazione con l’art. 57 LPGA,
le decisioni su opposizione
e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante
ricorso al tribunale cantonale delle assicurazioni
.
La nozione di
decisione contro la quale è esclusa l’opposizione ai sensi dell’art. 56 cpv. 1
LPGA comprende pure le
decisioni incidentali
, le quali, diversamente
dalle decisioni finali e parziali, non si pronunciano definitivamente su una
pretesa giuridica (cfr. Basler Kommentar ATSG – M. Lendfers, art. 56 n. 21).
Se l’art. 52 cpv. 1
LPGA esclude esplicitamente l’opposizione per le decisioni processuali e
pregiudiziali, ciò non significa che tutte le decisioni incidentali possano
essere autonomamente impugnate mediante ricorso. Devono in effetti essere
rispettate le condizioni di cui agli artt. 45 s. PA (cfr. art. 55 cpv. 1 LPGA).
Fatta eccezione per le decisioni incidentali riguardanti la competenza oppure
la ricusa, contro le altre decisioni incidentali notificate separatamente il
ricorso è ammissibile soltanto se
esse possono causare un pregiudizio
irreparabile (art. 46 cpv. 1 lett. a PA) oppure se l’accoglimento del ricorso
comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una
procedura probatoria defatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 lett. b PA). I
presupposti di cui alle lett. a e b non devono essere adempiuti
cumulativamente, quelli previsti dalla lett. b sì.
Trattandosi specificatamente del presupposto
del
pregiudizio irreparabile
di cui all’art. 46 cpv. 1 lett. a PA, la
questione che si pone è quella di sapere se il pregiudizio debba essere di natura
giuridica oppure se basti anche un pregiudizio di fatto. Per la procedura
dinanzi al Tribunale federale, è richiesto un pregiudizio giuridico (cfr., ad
esempio, la DTF 141 V 191 consid. 1). Per contro, la prassi relativa all’art.
46 cpv. 1 PA ammette anche un pregiudizio fattuale, pertanto anche degli
interessi economici, a condizione che la persona interessata non intenda
soltanto impedire un allungamento oppure un aumento del costo della procedura
(cfr.
Basler Kommentar ATSG – M. Lendfers, art. 56 n. 24; in
questo senso, si veda inoltre la
STF 8C_433/2018 del 14 agosto 2018 consid.
4.3: “(…) l'art. 31 della legge ticinese del 23 giugno 2008 di procedura per le
cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca/TI; RL
178.100), rinviando alle disposizioni generali della procedura amministrativa,
non ha inteso permettere la libera impugnazione di decisioni processuali e
pregiudiziali (cfr. anche art. 52 cpv. 1 seconda frase LPGA, che esclude
l'opposizione in tale evenienza). Sia la PA sia la legge ticinese del 24
settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL 165.100) prevedono
la possibilità di impugnare a titolo indipendente le decisioni pregiudiziali e
incidentali, che non riguardano la competenza e la ricusazione, soltanto se
possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile (art. 46 cpv. 1
lett. a PA e art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm/TI), o se l'accoglimento del ricorso
comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una
procedura probatoria defatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 lett. b PA e
art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm/TI). In tale evenienza, diversamente dal ricorso
al Tribunale federale, è sufficiente un pregiudizio di fatto (cfr. giudizi
A-3504/2016 del Tribunale amministrativo federale dell'8 novembre 2017 consid.
2.2 e 52.2015.36 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino del 5 ottobre
2015 consid. 2.3.1, entrambi con riferimenti).”).
Nel caso concreto, il
provvedimento con il quale CO 1 ha sospeso la procedura nell’attesa di
conoscere gli esiti dell’inchiesta penale aperta in relazione al fallimento del
__________, contro il quale è rivolto il ricorso
sub judice
, costituisce
una
decisione incidentale
(in questo senso, si veda U. Kieser,
ATSG-Kommentar, 2a ed., n. 30 ad art. 52) e, come tale, è stata definita anche
dall’assicuratore resistente. La ricevibilità dell’impugnativa sarebbe pertanto
subordinata alla condizione che la decisione del 16 gennaio 2024 sia
suscettibile di causare all’insorgente un pregiudizio irreparabile.
Cionondimeno, secondo una
costante giurisprudenza, è consentito rinunciare all’esigenza di un pregiudizio
irreparabile laddove il ricorrente si lamenta di un rifiuto dell’autorità di
decidere o di un ritardo ingiustificato a farlo (cfr. DTF 134 IV 43 consid.
2.3; 120 III 143 consid. 1b; 117 Ia 336 consid. 1a; STF 5A_878/2014 del 17
giugno 2015 consid. 1.1;1P.623/2002 del 6 marzo 2003, pubblicato in: Pra
92/2003 n. 207 p. 1129).
Nella concreta evenienza, il
ricorso interposto da RI 1 è palesemente volto a far constatare l’esistenza di
un diniego di giustizia, nel senso di un rifiuto ingiustificato di CO 1 a
emanare la decisione di merito (cfr., in questo senso, il petito dell’impugnativa
tendente a che l’assicuratore convenuto venga obbligato a decidere entro il
termine di 3 mesi; si veda d’altronde lo scritto 21 dicembre 2023 dell’avv. RA
1 [doc. 139], ai termini del quale “se [CO 1, n.d.r.] dovesse mantenere il suo
rifiuto materiale di prendere una decisione, il Signor RI 1 sarà costretto a
presentare un
ricorso per diniego di giustizia
.” – il corsivo è del
redattore).
Stante quanto precede,
l’impugnativa deve dunque essere considerata ricevibile conformemente alla
giurisprudenza precedentemente citata. Si giustifica dunque l’entrata in
materia (per un caso analogo, riguardante una sospensione della procedura
decisa in materia di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, cfr. la
STF 8C_982/2009 del 5 luglio 2010 consid. 1.2 e 1.3).
2.3.  Secondo l’art. 29 cpv. 1 Cost., in
procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha
diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
Questa disposizione consacra il principio di celerità
o, in altri termini, proibisce il ritardo ingiustificato a decidere. L’autorità
viola questa disposizione costituzionale se non rilascia la decisione che le
compete prendere nel termine prescritto dalla legge oppure in un termine
ragionevole alla luce della natura dell’affare, come pure di tutte le altre
circostanze (DTF 131 V 407 consid. 1.1; 130 I 312 consid. 5.1; 129 V 411
consid. 1.2 e i riferimenti ivi citati).
La
sospensione
della
procedura comporta il rischio di ritardare inutilmente la procedura, di modo
che essa deve essere ammessa soltanto con riserbo, ovvero laddove si fonda su
motivi oggettivi, in considerazione dell’esigenza di celerità posta dall’art.
29 cpv. 1 Cost. Secondo la giurisprudenza, simili motivi possono essere
rappresentati dal fatto di consentire la disposizione di provvedimenti
istruttori appropriati (DTF 127 V 228 consid. 2a) o d’attendere la decisione di
un’altra autorità che permetterebbe di pronunciarsi su una questione decisiva
per l’esito della vertenza in un termine ragionevole (DTF 119 II 386 consid.
1b). Una sospensione può parimenti essere giustificata da motivi di economia di
procedura, ad esempio allo scopo di evitare una sovrapposizione delle procedure
e la ripetizione di misure istruttorie da parte delle diverse giurisdizioni
adite (Pra 1996 n. 141 p. 473).
Il giudice gode di un certo
margine d’apprezzamento, del quale deve fare uso procedendo a una ponderazione
degli interessi delle parti. Nei casi limite o dubbi, il principio di celerità
ha la priorità (DTF 130 V 90 consid. 5). Ciò vale a maggior ragione nel diritto
delle assicurazioni sociali, laddove l’art. 61 lett. a LPGA prescrive che la
procedura davanti ai tribunali cantonali delle assicurazioni deve essere semplice
e rapida.
2.4.  Nella concreta evenienza, con la
decisione incidentale impugnata, CO 1 ha sospeso la “procedura di opposizione”
“fino al termine del procedimento penale”, ritenendo che, nel contesto
dell’inchiesta avviata a seguito del fallimento del __________, “(…), il
salario concordato con la società calcistica diventa quindi un nodo critico su
cui il Magistrato inquirente dovrà concentrarsi per stabilire la corretta
dinamica contrattuale e verificare eventuali irregolarità o mancanze. È
pacifico che il Magistrato inquirente dovrà dedicare particolare attenzione a
questa questione salariale nel contesto più ampio dell’inchiesta. Questo
elemento, fondamentale per entrambe le parti coinvolte, si rivela determinante
anche per il prosieguo della procedura di opposizione.” (doc. 140).
Chiamato a pronunciarsi a
proposito dell’ammissibilità della contestata sospensione della procedura, il
TCA osserva che in discussione dinanzi all’assicuratore vi è in sostanza la
questione di sapere se il salario di fr. 12’000/mese dichiarato nell’annuncio
d’infortunio del 5 agosto 2022 fosse, o meno, fittizio.
Dalle carte processuali si evince
innanzitutto che, nell’ambito della procedura amministrativa, l’assicuratore
resistente ha già proceduto a istruire autonomamente la fattispecie proprio con
lo scopo di verificare la plausibilità della retribuzione annunciata. Le
risultanze degli accertamenti compiuti sono contenute nel rapporto
investigativo del 12 marzo 2024 (cfr. doc. 144).
In questo senso, il servizio
preposto (BVM) ha segnatamente interpellato l’Associazione Svizzera di Football
(ASF), ha richiamato dal __________ la documentazione inerente il pagamento dei
salari all’assicurato, ha sentito, registrando il colloquio telefonico, la segretaria
amministrativa dell’ex datore di lavoro dell’insorgente e ha accertato il
salario e il valore del cartellino di altri giocatori professionisti alle
dipendenze della società calcistica in questione nel periodo in cui lo è stato
il ricorrente.
CO 1 ha considerato le prove così
raccolte sufficienti per pronunciarsi sull’oggetto litigioso, tanto è vero che,
in data 15 febbraio 2023, ha comunicato al rappresentante dell’assicurato di
ritenere che “… il salario contrattuale concordato fosse di CHF 12'000 annui,
salario quest’ultimo in linea con i salari degli altri giocatori del __________,
più genericamente conforme ai salari dei giocatori militanti in Svizzera in
quella categoria, conforme con la situazione economico-finanziaria del Club e
non da ultimo coerente con il percorso calcistico del suo assistito.” (doc.
104).
In questo contesto, è utile sottolineare
che, nel diritto delle assicurazioni sociali, affinché un fatto possa essere ritenuto
accertato, è di principio sufficiente che venga dimostrato con il grado della
verosimiglianza preponderante, la certezza non essendo necessaria (cfr., fra le
tante, DTF 144 V 427 consid. 3.2;
Basler Kommentar ATSG – C.
Schiavi, art. 43 n. 11)
(per un caso recente in cui, a fronte delle
divergenze inerenti l’ammontare del salario pagato all’assicurato e delle
contraddizioni tra quanto dichiarato da quest’ultimo e i documenti della cassa
di compensazione e dell’amministrazione fiscale cantonale, non è stata ritenuta
dimostrata, con un sufficiente grado di verosimiglianza, l’esistenza di
un’attività lucrativa soggetta a obbligo contributivo, si veda la STF
8C_309/2024 del 4 luglio 2024 consid. 5).
D’altro canto, questo Tribunale
constata che, sul piano penale, il caso riguardante l’insorgente s’inserisce in
un contesto molto più ampio e complesso, che è quello dell’inchiesta dipendente
dal fallimento della società __________ (cfr. doc. 75 e l’articolo “__________”,
apparso il 14 febbraio 2023 sul portale internet della __________). Tenuto
conto di ciò e del fatto che dalla documentazione a disposizione si apprende unicamente
che nell’inverno 2023 il magistrato inquirente aveva appena avviato gli
accertamenti preliminari (stando a quanto indicato nel ricorso, ancora nel
febbraio 2024 l’assicurato non era stato sentito dal magistrato titolare
dell’inchiesta, e ciò sebbene lo avesse esplicitamente postulato – cfr. doc. I,
p. 4), non è possibile prevedere, nemmeno approssimativamente, il termine entro
il quale terminerà il procedimento penale. In queste condizioni, non è dunque
possibile affermare che le risultanze del procedimento penale permetterebbero
all’assicuratore convenuto di pronunciarsi su una questione decisiva per
l’esito della procedura di opposizione in un termine ragionevole.
In esito a tutto quanto precede, ricordato
che, secondo la giurisprudenza federale, una sospensione della procedura può
essere ammessa soltanto con riserbo, tenuto conto del principio costituzionale
di celerità (cfr.
supra
, consid. 2.2.), il ricorso deve essere accolto e
la decisione incidentale impugnata annullata (per un caso in materia di
responsabilità del datore di lavoro in cui la Corte federale ha confermato
l’agire di questo Tribunale che aveva respinto la domanda di sospensione della
procedura amministrativa in attesa dell'esito di quella penale, cfr. la STF
9C_481/2022 del 23 gennaio 2024 consid. 5).
L’istituto assicuratore
resistente è quindi invitato a (se del caso) terminare i propri accertamenti alla
luce delle obiezioni sollevate con l’atto di opposizione e a emanare la
decisione di sua competenza.
2.5.
L’art. 61
lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per le parti
;
la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte
alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In
data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61
lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,
rapida e, di regola pubblica.
Dalla
medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. f
bis
LPGA secondo
cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a
spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo
prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un
comportamento temerario o sconsiderato.
In concreto, il TCA si è
pronunciato sulla questione di sapere se l’assicuratore LAINF convenuto era
legittimata a sospendere la procedura di opposizione.
Secondo questa Corte, può restare
aperta la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa
a prestazioni secondo l’art. 61 lett. f
bis
LPGA
Nel caso in cui si trattasse di
una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto
la LAINF
non
ne prevede l’applicazione.
Anche qualora si volesse ritenere
che la causa non riguarda le prestazioni, non andrebbero comunque addossate
spese. In effetti, nella sentenza 8C_265/2021 consid. 4.4.1, già citata in
precedenza, il Tribunale federale ha evidenziato che
“(…) eliminando il
principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il
legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta
la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di
applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la
libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale
contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per
alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se
però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione
dell'art. 61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve
prevedere una base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145
I 52 consid. 5.2;
143 I 227 consid. 4.3.1;
124 I 241 consid. 4a,
con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen
Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”
.
Nel Cantone Ticino, come rilevato
dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021,
“vige tuttora il principio
della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”
.
Stante ciò, nel presente caso
non
si riscuotono spese giudiziarie.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.  Il ricorso è
accolto
.
§   La decisione incidentale del
16 gennaio 2024 è annullata.
§§ CO 1 è invitata a
(eventualmente) terminare i propri      accertamenti e a rilasciare la
decisione di sua competenza.
2.  Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
CO 1 verserà all’assicurato,
patrocinato da un avvocato, l’importo di fr. 2'500 (IVA inclusa) a titolo
d’indennità per ripetibili.
3.  Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al
Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta
invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma
del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti