ti_gerichte · 90.2004.80 · 2006-08-31 · it

variante di un piano particolareggiato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2006 90.2004.80
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2006 90.2004.80
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.08.2006 90.2004.80

variante di un piano particolareggiato

Incarto n.
90.2004.80
Lugano
31 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna,
Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 dicembre 2004 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
RI 5
RI 6
RI 7
RI 8
RI 9
RI 10
e RI 11
RI 12
RI 13
RI 14
RI 15
RI 16
RI 17
RI 18
RI 19
tutti patr. dall'
avv. Maurizio Collenberg, 6901 Lugano
contro
la risoluzione 16 novembre 2004 (n. 5041) con cui il
Consiglio di Stato non ha approvato alcune varianti del piano particolareggiato
della collina di __________ del già comune di __________, ora comune di __________;
viste le osservazioni alla
domanda di conferimento dell'effetto sospensivo:
-    25 gennaio 2005 del RA 3;
-    1° febbraio 2005 della Divisione
della pianificazione territoriale;
preso atto delle risposte di merito:
-
8 marzo 2005 del RA 2;
-
10 marzo 2005 della
Divisione della pianificazione territoriale;
-
21 aprile 2005 della PI
2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
PI 2ha come scopo la gestione di un istituto per minorenni e per
giovani adulti particolarmente bisognosi. Essa è proprietaria dei mapp. 591,
630, 632, 734 e 1255 ubicati in località __________ del già comune di __________,
ora comune di __________, a monte del nucleo di __________. I fondi, tra di
essi confinanti, sono delimitati da via alla __________, via __________ e via __________.
Non sono edificati e si presentano essenzialmente allo stato naturale
(prativo), in leggero declivio verso sud-est. Fa eccezione il mapp. 632, ove sorge
un'abitazione ed una stalla-fienile (masseria __________) ed una costruzione di
semplice fattura, utilizzata come sede della locale sezione degli esploratori.
Inoltre il mapp. 591 si spinge, sotto forma di bosco, oltre via __________.
I fondi in oggetto, tranne la parte boschiva
del mapp. 591, sono inseriti nel piano particolareggiato della collina di __________
(PPCB), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 6720 del 13
novembre 1981, riconfermato in sede di revisione generale del piano regolatore.
Questo permette l'edificazione solo all'interno di 14 comparti ben definiti. I
fondi della fondazione, che al momento dell'approvazione del PPCB appartenevano
al beneficio della chiesa parrocchiale di __________, sono interessati dai
comparti edificabili IV, V, VI, e VII.
B.
a) Il 12 marzo 1998 la fondazione ha chiesto al municipio del già
comune di __________ il permesso di costruire sui fondi in discussione un
complesso edilizio destinato a fungere da nuova sede dell'istituto gestito a __________.
L'opera era
prevista in tre blocchi distinti, situati all'interno dei perimetri edificabili
definiti dal PPCB. I singoli blocchi, formati da otto edifici, strutturati su
due livelli fuori terra, erano destinati ad accogliere cinque unità abitative
(blocco 1), quattro aule scolastiche e la palestra (blocco 2) ed i servizi
logistici ed amministrativi (blocco 3). Quest'ultimo blocco avrebbe dovuto essere
realizzato mediante ristrutturazione delle costruzioni che formavano la
masseria __________. L'accesso all'istituto era previsto da via __________, che
il progetto prevedeva di sistemare parzialmente e di dotare di un marciapiede. In
corrispondenza dell'intersezione fra via __________ e via __________ era inoltre
prevista la realizzazione di un posteggio all'aperto per 18 veicoli, accessibile
da via __________. Altri 10 posteggi sarebbero invece stati creati lungo via __________.
L'ampio spazio antistante al blocco amministrativo sarebbe infine stato sistemato
come piazzale d'entrata, pavimentato in pietra viva. La domanda è stata integrata
da uno studio d'impatto ambientale, che attestava la conformità dell'intervento
con le normative applicabili.
b) Nel termine di pubblicazione numerosi
vicini, che costituiscono anche una buona parte dei qui ricorrenti, si sono
opposti all'intervento, contestandolo in particolare dal profilo della conformità
di zona, dell'estetica, delle immissioni e dell'adeguatezza degli accessi.
c) Dopo aver ottenuto il nulla osta del dipartimento,
il 4 giugno 1999 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, subordinandola
a numerose condizioni, fra cui quella di inoltrare, prima dell'inizio dei
lavori, una variante volta a spostare i posteggi all'interno dei comparti
edificabili previsti dal PPCB.
d) Con decisione 30 agosto 2000 il Consiglio
di Stato ha annullato la licenza, accogliendo i ricorsi contro di essa
inoltrati dagli opponenti. Questo giudicato è stato confermato da questo tribunale,
adito dalla fondazione, con sentenza 16 luglio 2001, cresciuta in giudicato. In
sintesi e nella misura in cui può interessare in questa sede, il tribunale ha
considerato quanto segue.
aa) La destinazione particolare dei comparti
IV, V, VI e VII era definita dall'art. 14 NAPPCB in questi termini:
"a)   comparti IV, V, VII: comparti
destinati alla costruzione di edifici a scopo sociale per altri bisogni
comunitari e per costruzioni residenziali;
b) comparto VI: comparto nel quale, oltre
al mantenimento della destinazione attuale, sono anche consentiti il
riattamento o la trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri
bisogni comunitari".
La funzione attribuita ai comparti IV, V,
VII (art. 14 lett. a NAPPCB) doveva essere letta ed interpretata nel senso di ammettere
la costruzione di edifici a scopo sociale, di edifici per altri bisogni
comunitari e di edifici ad uso residenziale. Lo si deduceva dall'art. 14 lett.
b NAPPCB, disciplinante il comparto VI, occupato dagli stabili della masseria __________.
Permettendo, oltre al mantenimento della destinazione attuale,
"la
trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri bisogni comunitari"
,
questa disposizione non faceva altro, in sostanza, che estendere al comparto VI
le destinazioni indicate dalla precedente lett. a per i comparti IV, V e VII. Lo
scopo sociale e quello connesso ad altri bisogni comunitari non doveva inoltre
essere necessariamente circoscritto all'ambito locale. Una simile restrizione
non poteva essere semplicemente dedotta dalla genesi della norma. Se tale fosse
stata l'intenzione del legislatore comunale, avrebbe dovuto essere esplicitata.
L'interpretazione storica, riproposta dai resistenti in quella sede - ovvero
dagli opponenti - sulla base delle considerazioni che avrebbero ispirato a suo
tempo il legislatore comunale, non poteva essere accreditata nemmeno ponendo
mente al particolare pregio paesaggistico ed ambientale della zona. Le
intenzioni che la parrocchia, proprietaria dei terreni, poteva a suo tempo aver
avuto in merito ad una loro utilizzazione a favore della comunità locale, non
permettevano di escludere la possibilità di utilizzarli per l'edificazione di
un complesso immobiliare destinato ad uno scopo sociale d'altra natura. Né il
contrasto con la funzione della zona di protezione istituita attorno alla
chiesa di __________ poteva essere desunto dalle volumetrie dell'intervento.
Gli ingombri ammissibili erano in effetti chiaramente definiti dalle NAPPCB
indipendentemente dalla destinazione.
Assodata la vocazione sociale della
fondazione, la destinazione, analoga, del complesso edilizio, che avrebbe
costituito la nuova sede dell'istituto gestito dalla stessa, rispondeva di conseguenza
al requisito della conformità di zona. Il fatto che l'istituto accogliesse
ospiti provenienti anche da altri comuni non giustificava una diversa
conclusione, perché l'art. 14 NAPPCB, per i motivi appena illustrati, non
limitava la destinazione degli edifici ai bisogni sociali della comunità di __________.
Invano, d'altro canto, i resistenti pretendevano di rimettere in discussione le
scelte pianificatorie operate a suo tempo in sede di adozione del PPCB. La
possibilità di contestare le norme di un piano di utilizzazione in caso di
applicazione concreta doveva difatti essere ammessa soltanto nel caso in cui le
circostanze che le avevano a suo tempo determinate si fossero nel frattempo
radicalmente modificate, rispettivamente nel caso in cui l'interessato non avesse
avuto occasione di opporvisi a quel momento.
Ipotesi, queste, che in concreto manifestamente non si verificavano.
Nemmeno i resistenti indicavano, peraltro, quali circostanze si sarebbero modificate
dopo la conferma del PPCB avvenuta nell'ambito dell'adozione del nuovo piano regolatore
comunale. Né avevano spiegato per qual motivo non avrebbero avuto modo di contestare
tempestivamente le scelte pianificatorie adottate.
bb) Per quanto concerneva la tutela del sito
pittoresco in cui era prevista la costruzione, il tribunale ha considerato che il
PPCB definiva chiaramente, mediante comparti edificabili e quote assolute, l'ubicazione
e le volumetrie delle costruzioni ammissibili nella zona di protezione
istituita a nord della chiesa di __________. Per principio, le costruzioni che
dal profilo degli ingombri rispettavano i vincoli planovolumetrici del PPCB dovevano
quindi essere considerati conformi alle disposizioni del DLBN. Nel caso in esame,
il complesso di edifici previsto dal controverso progetto rientrava nei limiti planovolumetrici
fissati dal PPCB. Gli stabili si situavano all'interno dei comparti edificabili
definiti dal piano, mentre le altezze erano contenute nei limiti prescritti.
Ritenuto che l'espressione architettonica, del tutto tradizionale, non prestava
il fianco a critiche di sorta, l'intervento doveva essere considerato conforme
alle prescrizioni del DLBN. L'alterazione del quadro ambientale, che l'edificazione
in esame inevitabilmente comportava, rientra nei limiti prestabiliti dal PPCB.
L'intervento non poteva quindi essere sottoposto ad ulteriori restrizioni fondate
sugli art. 1 lett. c DLBN e 3 cpv. 1 lett. c RBN. Manifestamente scorretto, in
quanto viziato da eccesso di potere, appariva quindi il preavviso della CBN,
che ravvisava nelle volumetrie previste
"una barriera che interrompe il
rapporto spaziale esistente e incombe in modo eccessivo sull'area di accesso al
complesso monumentale, con conseguente alterazione del sito pittoresco"
.
Nella misura in cui il PPCB definiva il volume e l'ubicazione delle
costruzioni, erano di principio inammissibili nuove restrizioni di natura
estetica, volte a limitare ulteriormente gli ingombri o a disporli diversamente
sul terreno.
cc) Il progetto prevedeva di demolire
parzialmente gli edifici della masseria __________, mantenendo parte dei muri
perimetrali, ma rifacendo le solette ed i muri interni, cambiando la forma e la
disposizione delle aperture e sostituendo i tetti. Sul lato ovest dello stabile
adibito a stalla, nello spazio occupato dalla tettoia (sub. G), era inoltre
prevista la formazione di nuovi vani abitabili. L'intervento incideva invero in
misura significativa sulle costruzioni esistenti, sovvertendone la destinazione
e la morfologia. Esso ne manteneva tuttavia l'ubicazione, conservando buona
parte dei muri perimetrali. Il modico spostamento della facciata ovest del
primo piano, dettato da imprescindibili esigenze estetiche (allineamento delle
facciate) rientra nei limiti di un ampliamento tollerabile in quanto compreso
"nell'inviluppo
volumetrico stabilito"
(cfr. rapporto del pianificatore annesso alle
NAPPB, pag. 10). A torto pretendeva il Consiglio di Stato di ravvisarvi un'inammissibile
nuova costruzione. Trattandosi di costruzioni prive di qualsiasi pregio
suscettibile di giustificarne la conservazione, non vi era alcuna esigenza di
interpretare in modo restrittivo il concetto di trasformazione, al quale facevano
riferimento gli art. 14 lett. b e 20 lett. c NAPPB. Considerata la latitudine
di giudizio che doveva essere riconosciuta al municipio nell'ambito dell'interpretazione
del diritto autonomo comunale, non appariva tutto sommato insostenibile
ravvisare nell'intervento una trasformazione delle costruzioni esistenti. In
definitiva, il diverso trattamento riservato dal PPCB al comparto VI era dettato
soltanto dalla necessità di assicurare la possibilità di mantenere le costruzioni
che costituivano la masseria __________. Finalità, questa, che non escludeva
affatto la possibilità di trasformarle adeguatamente, al fine di integrarle in
un complesso, strutturato in modo organico ed unitario, realizzato sugli altri
tre comparti edificabili (IV, V e VII) della zona di protezione.
dd) Il progetto inoltrato dalla fondazione
prevedeva di realizzare 18 posteggi sulla porzione di terreno compresa tra via __________
e via __________, e 10 lungo quest'ultima. Tanto gli uni quanto gli altri, sarebbero
insistiti su aree che il PPCB definiva come non edificabili. Il municipio non
li aveva pertanto approvati. Nell'intento di emendare il difetto, l'autorità
comunale aveva tuttavia subordinato la licenza alla condizione di presentare,
prima dell'inizio dei lavori, una variante per la formazione dei posteggi all'interno
dei comparti edificabili definiti nella zona di protezione. Il Consiglio di
Stato ha annullato la licenza edilizia (anche) per questo motivo, ritenendo che
la definizione dell'ubicazione dei posteggi non costituiva una modifica di poco
conto, suscettibile di essere risolta mediante l'imposizione di una semplice
clausola accessoria come quella in discussione. La tesi del Governo è stata condivisa
dal tribunale. Intanto, manifestamente a torto la fondazione poteva pretendere
di realizzare i posteggi sull'area circostante gli edifici. Dall'art. 4 NAPPCB
si deduceva invero chiaramente che l'attività edilizia era ammessa soltanto all'interno
dei comparti edificabili. Lo confermava, semmai ve ne fosse ancora bisogno, l'art.
15 cpv. 2 NAPPCB, che assoggettava a divieto permanente di costruzione l'area
definita inedificabile dal piano delle zone. Parimenti insostenibile appariva la
tesi secondo cui la semplice presentazione di una variante prima dell'inizio
dei lavori potesse sanare il difetto. Al difetto avrebbe semmai potuto essere
posto rimedio con una licenza in variante, rilasciata secondo la procedura
ordinaria, che fosse venuta a completare quella relativa alla costruzione degli
edifici. Considerata l'importanza dell'opera, la questione relativa ai posteggi
era tutt'altro che di secondaria importanza. Le ripercussioni che questa
infrastruttura induceva a livello di traffico non potevano essere esaminate e
valutate indipendentemente da quelle che riguardavano il resto del complesso.
Già per questo primo motivo il ricorso della fondazione al tribunale, postulante
il rilascio del permesso di costruzione, non poteva essere accolto.
Il tribunale ha soggiunto che a causa del
tassativo divieto di edificabilità delle aree circostanti i comparti
edificabili, sancito dagli art. 4 e 15 cpv. 2 NAPPB, nemmeno l'ampio piazzale
in pietra viva, previsto davanti all'entrata principale dell'istituto poteva
inoltre essere autorizzato.
ee) Secondo l'art. 12 cpv. 2 NAPPB,
"l'andamento
altimetrico del terreno deve essere rigorosamente rispettato. Non sono consentiti
spianamenti e modificazioni del terreno se non in corrispondenza delle
superfici effettivamente coperte dalle costruzioni e dalle strade di accesso ad
esse. Le costruzioni stesse devono adattarsi il più possibile alle variazioni
naturali del terreno sul quale sorgono. Tutti gli spazi esterni che non sono
direttamente e immediatamente prospicienti le costruzioni devono conservare le
caratteristiche attuali dei singoli fondi"
. Nell'evenienza concreta,
dai prospetti est (piano 318/34) ed ovest (piano 318/33) e dalle sezioni A-A e
C-C (piano 318/30) emergeva che, in corrispondenza dei corpi destinati alla
scuola ed alle aule, il livello del terreno sarebbe stato abbassato sino ad una
profondità massima di 2 m su un fronte di alcune decine di metri, in modo da
formare una trincea larga altrettanto, destinata a contenere gli edifici nei
limiti delle quote stabilite dal PPCB. La sistemazione del terreno prevista in
corrispondenza di questi edifici non era priva di una certa rilevanza.
Contrariamente a quanto aveva ritenuto il Consiglio di Stato, che si era
sostituito senza valido motivo al municipio nell'esercizio del potere d'apprezzamento
che l'art. 12 NAPPCB riservava all'autorità comunale, essa rientrava ampiamente
nei limiti di una ragionevole modifica delle altimetrie, volta a consentire un
inserimento ordinato ed armonioso delle costruzioni nella morfologia del terreno.
La valutazione operata al riguardo dall'autorità comunale appariva senz'altro
sostenibile. Considerata la sostanziale irrilevanza delle altre sistemazioni previste,
su questo punto la decisione governativa impugnata non poteva essere confermata.
ff) L'accesso veicolare al controverso
complesso edilizio era previsto attraverso strade di servizio di prima
categoria (SS1), che, partendo dal vecchio nucleo di __________, permettevano
di raggiungere senza particolari difficoltà l'intersezione tra via __________ e
via __________, una strada di servizio di seconda categoria (SS2), riservata ai
soli confinanti, lunga circa 150 m e larga 3, che collegava via __________ a
via __________, passando davanti al piazzale previsto tra il blocco in cui
avrebbe sede l'amministrazione e quello della scuola. La via __________, interamente
asfaltata, era stata sistemata in conformità delle indicazioni del piano del
traffico soltanto su un primo tratto di circa 50 m, dove era stata dotata di un
marciapiede carrozzabile largo m 1.30. Nel tratto seguente, lungo oltre un
centinaio di metri (part. 412 RF), che portava all'entrata principale dell'istituto,
la strada, pur essendo asfaltata, versava invece ancora in precarie condizioni:
era larga soltanto un paio di metri e verso il bosco, con cui confinava sul
lato ovest, l'andamento del ciglio era incerto. Il progetto in esame prevedeva
di realizzare il tratto di marciapiede mancante e di sistemare la via __________
nel tratto di circa 30 m che attraversava la part. n. 591, in modo da permettere
l'accesso al piazzale che sarebbe stato realizzato davanti all'entrata
principale dell'istituto. Il tratto seguente sino all'intersezione con via __________
sarebbe invece stato lasciato nello stato in cui si trovava. Da parte del
comune, non era stata adottata alcuna decisione per realizzare gli interventi
di sistemazione che si rendevano necessari in base alle indicazioni del piano
del traffico. Il progetto, del tutto sommario per quel che concerneva la
sistemazione di un ulteriore tratto della via __________, si scostava in parte
da queste indicazioni, perché non contemplava la formazione della piazza di
scambio prevista a cavallo del confine fra le part. n. 591 e 630. Esso non
definiva inoltre esattamente l'andamento del ciglio stradale verso il bosco nel
tratto che attraversava la part. n. 591. Su questo tratto, il limite del bosco
non era peraltro stato oggetto di formale accertamento. Non era quindi stato
stabilito se la sua sistemazione non presupponesse un parziale dissodamento.
Partendo dalla considerazione che via __________ non permetteva, a quel
momento, l'incrocio di veicoli e che non era ancora stato realizzato il marciapiede
previsto dal piano del traffico, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'accesso
fosse insufficiente. Questa conclusione è stata tutelata dal tribunale, già in
considerazione delle carenze e delle imprecisioni del progetto appena rilevate.
Al riguardo bastava considerare che nel punto in cui terminava l'allargamento
di via __________, sommariamente previsto sulla part. n. 591, la larghezza
della strada (part. n. 412) si sarebbe ridotta ad appena m 1.50.
gg) Dal profilo delle immissioni foniche, esaminate
alla luce della legislazione ambientale, erano invece date le premesse per autorizzare
la costruzione.
hh) Giusta l'art. 15 cpv. 3 NAPPCB, "
nell'area
inedificabile sono concessi il mantenimento ed il potenziamento della vegetazione
nonché degli orti e dei giardini esistenti; lo sfruttamento agricolo e di
colture specializzate; l'esercizio di attività ricreative praticate all'aria
aperta, purché non risultino in aperto contrasto con i caratteri ambientali del
comprensorio e con lo scopo del PPCB e le cui eventuali immissioni siano solo
di natura aleatoria
". La norma - ha spiegato il tribunale - vietava in
sostanza l'esercizio di attività incompatibili con la vocazione ricreativa dell'area
circostante i comparti edificabili della zona di protezione e con il carattere
residenziale delle zone limitrofe. Ammesse erano unicamente attività di svago
non moleste, che determinavano, tutt'al più, immissioni casuali od occasionali.
Nel caso concreto, la fondazione non prevedeva di attrezzare l'area circostante
gli edifici. Stando al progetto in discussione, quest'area sarebbe rimasta allo
stato esistente e sarebbe utilizzata soltanto per permettere agli ospiti dell'istituto
di uscire e di giocare all'aria aperta sul terreno naturale, senza il supporto
di particolari impianti. La realizzazione di infrastrutture per l'esercizio di
attività ricreative o del tempo libero, in particolare di campi da gioco, non era
prevista e non poteva nemmeno essere ipotizzata sulla base dell'ordinamento pianificatorio.
Il Consiglio di Stato aveva ritenuto che già le immissioni prodotte dalle
attività ludiche degli ospiti fossero in contrasto con l'art. 15 cpv. 3 NAPPCB,
perché producevano immissioni di natura non aleatoria. La conclusione non è
stata condivisa dal tribunale, perché procedeva da un'interpretazione
eccessivamente restrittiva di questa norma del diritto autonomo comunale. Accreditando
questa tesi, si sarebbe finito infatti per ammettere soltanto le attività
ricreative di tipo occasionale, vietando ogni genere di attività ricreativa
esercitata ad intervalli regolari. Ipotesi, questa, che non poteva di certo
riflettere le intenzioni del legislatore comunale.
ii) Per quanto atteneva alla contestazione
del collegamento in vetro previsto tra la palestra ed il blocco delle aule
(comparti IV e V), il tribunale ha sostanzialmente condiviso le deduzioni del
Consiglio di Stato. L'intercapedine larga un paio di metri, lasciata tra i due
comparti indicati dal piano delle zone, si configurava indubitabilmente come un
semplice espediente a livello di raffigurazione cartografica, destinato
semplicemente a definirne i limiti. Confermavano questa tesi l'esiguità dello
spazio lasciato libero, inferiore a qualsiasi distanza minima tra edifici, la
diversa altezza delle costruzioni ammissibili all'interno dei blocchi, la
mancata assegnazione dell'intercapedine all'area non edificabile circostante i
comparti edificabili. Di certo non costituiva un canale di vista come sostenuto
dai resistenti.
e) In
conclusione, seppur per motivi in parte diversi, il giudizio governativo, che annullava
la licenza edilizia rilasciata dal municipio a favore della fondazione, è stato
confermato dal tribunale, il quale ha definitivamente stabilito che il progetto
violava il diritto per quanto concerneva i posteggi, il piazzale e l'accesso.
C.
a) Il 19/21 settembre 2001 è stata proposta un'iniziativa popolare
intitolata
“Iniziativa popolare per la protezione della collina di __________
-__________”
, dal seguente testo:
“I
sottoscritti cittadini del Comune di __________, avvalendosi dei diritti e delle
facoltà
loro concessi dagli articoli
76 e seguenti e 13 lettera d della Legge Organica
Comunale,
preso
atto della presentazione da parte della Fondazione __________ di un progetto
edilizio di notevoli dimensioni per la creazione di un istituto con scuola e
convitto nelle immediate vicinanze della
Parrocchia
di __________ -__________,
tra via alla __________, via __________ e via __________,
ritenuto
che l'area è protetta dal Piano particolareggiato della Collina di __________ -__________
per le
sue
bellezze
paesaggistiche e per il suo valore storico ed architettonico e che lo scopo del
Piano
particolareggiato è quello di provvedere
principalmente alla tutela e all'avvaloramento ambientale della
collina di __________ in genere e alla protezione
della Chiesa di __________ in particolare; e di
regolare nel dettaglio
l'uso delle singole proprietà, stabilire
per ciascuna di esse l'ubicazione e l'inviluppo volumetrico
delle aree edificabili, le superfici da mantenere
libere, la qualità architettonica degli edifici, ecc.,
constatato
come il progetto presentato abbia suscitato sin dall'inizio l'opposizione di
oltre quattrocento
cittadini e sia stato
poi respinto sia dal Consiglio di Stato che dal Tribunale amministrativo cantonale
per motivi tecnici;
considerato
che il
PP
in questione indica
al suo articolo 9 le distanze degli edifici dai confini,
ma non indica
una distanza tra edifici all'interno del
perimetro edificabile, né una dimensione massima
in lunghezza degli
edifici;
e
come all'articolo 14 esso indica che i comparti
IV
-
V -
VII
sono destinati alla costruzione di edifici a scopo
sociale per altri bisogni comunitari e per
costruzioni residenziali, mentre il comparto VI
è un comparto nel
quale, oltre al mantenimento della destinazione
attuale, sono anche consentiti il riattamento
o
la
trasformazione a scopo residenziale,
sociale e per altri bisogni comunitari,
ricordando
che gli scopi sociali ed i bisogni comunitari cui si pensava al momento dell'adozione
del
Piano
particolareggiato
(quando i terreni appartenevano tutti alla Parrocchia e in quella zona
si ritrovavano, in
strutture poco adeguate, gli anziani e gli esploratori) erano proprio
quelli allora
in uso o altri simili:
attività
destinate ed aperte alla
popolazione ed alla comunità dei parrocchiani di __________,
e
osservando che è importante privilegiare questa destinazione comunitaria
presentano
al Municipio la seguente iniziativa, con la quale chiedono:
Le
norme di attuazione del Piano particolareggiato della Collina di __________
vengono modificate
come segue:
I.
a
rt.
9
;
Titolo
marginale: Distanze verso i confini e tra edifici
Capoverso
3 (nuovo):
All'interno
dei perimetri edificabili, edifici separati devono distare almeno 4
metri uno dall'altro. Qualora
la lunghezza dell'edificio superi i 20 metri, il
piano (i piani) superiore deve (devono) presentare
delle
interruzioni di almeno 4 metri ogni 20
metri.
Il.
art. 14:
La
destinazione particolare dei comparti IV- V- VI e VII è la seguente:
a)
Comparti IV- V- VII: comparti destinati alla costruzione di edifici a scopo
sociale per
i bisogni
della comunità comunale e parrocchiale di __________
nonché per costruzioni residenziali
di
tipologia R2b, ad esclusione di qualsiasi insediamento commerciale o
artigianale (quali
ad
esempio fabbriche, alberghi, case di cura,
ristoranti, ecc.) o arrecante una
molestia
diversa dagli
insediamenti residenziali
e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________
.
b)
Comparto VI: comparto nel quale, oltre al mantenimento della destinazione
attuale, sono consentiti il riattamento o la trasformazione a scopo
residenziale secondo i parametri
indicati
alla lettera a) nonché a scopo sociale per i
bisogni della comunità comunale o parrocchiale
di __________
.
c)
Sull'insieme dei fondi n° 630, 632, 734, e 1255 deve essere garantita la destinazione
sociale e comunitaria descritta alle lettere a) e b) almeno nella misura del
20%.
I
sottoscritti cittadini designano quale rappresentante il signor avv. __________
__________, via __________ __________a, __________. Il rappresentante può
decidere il ritiro dell'iniziativa a favore di un controprogetto solo con l'accordo
di almeno altri venti firmatari dell'iniziativa.
__________,
19 settembre 2001.     Le firme degli iniziativisti seguono sul retro.”
b) Con risoluzione 20 dicembre 2001 il
municipio, constatato che l'iniziativa era appoggiata da 888 firme - e quindi
da oltre 1/5 dei cittadini, come richiesto dall'art. 76 cpv. 3 LOC - l'ha
dichiarata regolare e proponibile e l'ha sottoposta al legislativo comunale,
che l'ha respinta nella seduta del 30 settembre 2002. L'iniziativa è tuttavia
stata accettata nella successiva votazione popolare del 24 novembre 2002, con
719 voti a favore e 655 contrari. Il municipio ha indi pubblicato le modifiche
degli art. 9 e 14 NAPPCB sancito dall'assemblea comunale nel periodo 14
aprile/13 maggio 2003.
c) Con impugnativa 22 maggio 2003 la
fondazione si è aggravata contro le menzionate varianti innanzi al Consiglio di
Stato, al quale ha domandato di annullarle. L'insorgente, dopo aver annunciato
di aver inoltrato un nuova domanda di costruzione, che ricalcava la precedente,
ma modificata quo ai posteggi ed all'accesso, ha sostenuto, in particolare, che
non sussistevano i presupposti, previsti dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 41 cpv. 2
LALPT, per procedere ad una modifica del PPCB. Le varianti erano infatti volte
esclusivamente a impedire la realizzazione del progetto della ricorrente. L'insorgente
si è inoltre doluta di una violazione del suo diritto di proprietà e del
principio di uguaglianza, ha approfittato della variante per chiedere al Governo
di stralciare i vincoli particolari che toccavano il comparto VI, ove era posta
la masseria __________, e di parificare quest'ultimo, quo alle potenzialità
edilizie, agli altri settori, mediante modifica degli art. 14 e 20 NAPPCB.
D.
a) Con risoluzione 16 novembre 2004 il Consiglio
di Stato ha negato l'approvazione delle varianti adottate dall'assemblea comunale.
b) Sotto l'aspetto formale, il Governo ha
anzitutto rilevato che le varianti non erano state allestite da un tecnico
qualificato ai sensi dell'art. 8 LALPT.
c) La modifica dell'art. 9 NAPPCB era volta
ad introdurre una distanza di 4 m tra edifici all'interno dei perimetri
edificabili ed inoltre un'analoga distanza tra i piani superiori di uno stesso
edificio, per ogni 20 m di lunghezza. A questo riguardo il Consiglio di Stato
ha ritenuto che queste prescrizioni, che disciplinavano e caratterizzavano l'assetto
volumetrico e tipologico delle costruzioni, non erano state immaginate nell'ambito
del processo di elaborazione del PPCB. Questo strumento privilegiava la lettura
del territorio nel suo insieme per arrivare ad identificare le superfici entro
cui era possibile concepire liberamente l'edificazione (perimetri edificabili) in
armonia con il territorio e le emergenze paesaggistiche. Il controllo dei volumi
costruibili, effettuato tramite l'integrazione della superficie utile lorda
(SUL) e dell'inviluppo volumetrico, appariva quindi in stretta e immediata
relazione con le situazioni specifiche di ogni fondo e dell'intero
comprensorio. La proposta di modifica snaturava invece la concezione del PPCB,
in quanto inseriva una prescrizione di ordine generale, applicabile a tutti i
comparti indistintamente, in un contesto retto da regole specifiche, individuate
e definite mediante un'analisi specifica. Questa prescrizione, in quanto non
sostenuta da comprovate analisi territoriali che ne dimostrassero la coerenza e
la compatibilità con quelle del PPCB in vigore, appariva arbitraria e non poteva
essere tutelata. Abbondanzialmente il Governo si è chiesto se importanti mutate
esigenze non avessero imposto piuttosto una verifica complessiva del PPCB.
Questa verifica spettava tuttavia al comune.
d) La modifica dell'art. 14 NAPPCB riguardava
invece la destinazione dei comparti IV, V, VI e VII, ovvero di quelli dove sono
ubicate le proprietà della fondazione. In primo luogo il Governo ha disatteso l'intenzione
di introdurre una limitazione, per la costruzione di edifici a scopo sociale,
ai
“bisogni della comunità comunale e parrocchiale di __________”
. L'iniziativa
non giustificava infatti questa proposta né in ragione di mutate circostanze,
né di accresciute necessità della popolazione di __________. Tanto più che il
comune era frattanto entrato a far parte della città di __________. L'asserita
volontà, al momento di adottare il PPCB, di circoscrivere le finalità di
edifici a carattere sociale alle necessità della collettività locale, indicata
nel testo dell'iniziativa, non è stata ritenuta bastevole, già perché non
documentata.
Il Governo ha in seguito censurato, sempre
in relazione alla modifica dell'art. 14 NAPPCB:
-
la limitazione alla
“tipologia R2b
” delle
costruzione residenziali, perché la norma, volta a regolare la destinazione
delle costruzioni, non poteva far riferimento a tipologie di costruzioni che
potevano risultare incoerenti con le altre prescrizioni del PPCB;
-
l'esclusione
“di qualsiasi insediamento
commerciale o artigianale (quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura,
ristoranti ecc.) o arrecante una molestia diversa dagli insediamenti
residenziali e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________”
,
in quanto immotivata e di difficile applicazione;
-
l'imposizione di una percentuale minima del 20%
per la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di
proprietà della fondazione, poiché insufficientemente determinata, immotivata e
priva di una valutazione in ordine ai costi provocati dalla stessa, in quanto
equiparabile all'istituzione di una zona per servizi ed attrezzature di
interesse pubblico.
e) Il Governo ha indi accolto il gravame
della fondazione per quanto concerneva la contestazione delle modifiche degli
art. 9 e 14 NAPPCB. Lo ha invece respinto in merito alla richiesta di togliere
i vincoli particolari che toccavano il comparto VI, ove era posta la masseria __________.
Non sussistevano difatti i requisiti per legittimare un simile cambiamento.
Questo avrebbe semmai dovuto rientrare in un discorso di verifica e di attualizzazione
complessiva del PPCB, di competenza del comune.
E.
a) Con impugnativa 27 dicembre 2004 gli
insorgenti indicati in ingresso hanno impugnato la risoluzione governativa
dinanzi a questo tribunale. Essi si sono legittimati in quanto proprietari di
fondi confinanti o comunque posti nelle immediate adiacenze di quelli della
fondazione e cittadini attivi del comune. Alcuni unicamente come membri del
comitato promotore dell'iniziativa popolare. I ricorrenti, dopo aver ripercorso
l'iter di adozione del PPCB e quello relativo alle domande di costruzione inoltrate
dalla fondazione, hanno in primo luogo affermato che il comitato promotore dell'iniziativa
si era avvalso della consulenza di una persona del ramo. Essi hanno in seguito
sostenuto che il PPCB era vetusto e non permetteva di tutelare in maniera sufficiente
la collina di __________. Le procedure edilizie avevano fatto emergere le
lacune del PPCB, rilevate dalla stessa CBN, la quale si era addirittura opposta
alla modifica del piano proposta attraverso l'iniziativa per il motivo che le
modifiche apparivano insufficienti a questo scopo. I ricorrenti hanno indi
affermato l'interesse pubblico e la proporzionalità dei provvedimenti proposti.
La modifica dell'art. 9 NAPPCB mirava ad impedire l'edificazione di complessi
immobiliari mastodontici, estranei al carattere ed alla funzione dell'area
contemplata dal PPCB, che avrebbero creato un effetto barriera eccessivo,
pregiudizievole per la tutela del sito. Anche le svariate modifiche all'art. 14
NAPPCB apparivano legittime, in quanto miranti ad evitare uno sviluppo edilizio
apportatore di inconvenienti come traffico, immissioni, disagi alla viabilità,
problemi di urbanizzazione, degrado del quartiere, svalutazione delle proprietà
ecc. Anche la limitazione della destinazione, per gli edifici a scopo sociale,
al soddisfacimento dei bisogni della comunità di __________, che esprimeva
semplicemente le intenzioni alla base dell'adozione della norma, meritava tutela
e poteva essere applicata indipendentemente dall'aggregazione del comune di __________
con quello di __________. L'imposizione di una percentuale minima del 20% per
la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di proprietà
della fondazione appariva addirittura un allentamento di tale volontà, giacché
la funzione residenziale dei comparti oggi di proprietà della fondazione era
stata sancita d'ufficio, come alternativa a quella (interamente) sociale, da parte
del Consiglio di Stato medesimo in sede di approvazione del PPCB ed in
accoglimento del ricorso del beneficio della chiesa parrocchiale.
I ricorrenti hanno inoltre chiesto al
tribunale di conferire l'effetto sospensivo all'impugnativa.
b) La divisione della pianificazione
territoriale e la fondazione hanno chiesto la reiezione dell'impugnativa. Il
municipio di Lugano ha rinunciato a formulare osservazioni; ha tuttavia
informato il tribunale dell'intenzione di rivedere la pianificazione della collina
di __________. Con scritto del 25 luglio 2005 il municipio ha comunicato al tribunale
di aver incaricato a questo scopo, il 9 giugno precedente, il dott. arch. __________
__________.
c) Con lettera 8 aprile 2005 il tribunale ha
chiesto al patrono dei ricorrenti di comunicargli se le persone che avevano
contribuito all'allestimento degli atti della variante del PPCB, genericamente
definite
“persone del ramo”
, fossero dei tecnici qualificati ai sensi
dell'art. 8 LALPT e 3 segg. RLALPT, indicando inoltre il nominativo e il ruolo
svolto dalle stesse. Con lettera 10 giugno 2005 il patrono ha indicato che il
comitato promotore dell'iniziativa popolare per la protezione della collina di __________
-__________ si era avvalso della consulenza dell'ing. __________ __________.
F.
Il 30 settembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed
il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo sono state scattate
alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono
riconfermate nelle rispettive posizioni. I ricorrenti e le altre parti si sono dichiarati
disponibili a sospendere la procedura in attesa di conoscere gli intendimenti
della nuova pianificazione della collina di __________. La fondazione ha invece
manifestato la propria opposizione alla sospensione, salvo comunicazione contraria
nei successivi 30 giorni. Con lettera 17 ottobre 2005 il patrocinatore della
fondazione ha confermato a titolo definitivo l'opposizione alla sospensione.
G.
Per completezza, è necessario soggiungere che il
9 gennaio 2002 la fondazione ha inoltrato una nuova domanda di licenza edilizia
per la realizzazione della sede dell'istituto dalla stessa gestito ai mapp.
591, 630, 632, 734 e 1255 di __________. Il progetto ricalcava esattamente
quello già presentato ed approdato dinanzi a questo tribunale; allo stesso erano
tuttavia state apportate le seguenti modifiche: 1. riordino dei posteggi e inserimento
degli stessi nei comparti; 2. esecuzione completa della strada via __________ e
relativo marciapiede (cfr. lettera 16 gennaio 2002 dello studio d'architettura __________
SA, accompagnante i progetti). Dopo vicissitudini che non occorre rievocare,
con decisione 7/8 aprile 2003 il municipio di __________ ha disposto la
sospensione dell'esame della domanda in applicazione dell'art. 66 LALPT, in
quanto in contrasto con gli art. 9 e 14 NAPPCB, nella versione che era
frattanto stata adottata nella votazione popolare del 24 novembre 2002. Con
risoluzione 11 novembre 2003 il Consiglio di Stato, adito dalla fondazione, ha
annullato questa decisione ed ha retrocesso gli atti al municipio affinché
negasse il rilascio della licenza edilizia. Oltre a tutelare i motivi ritenuti
dal municipio, il Governo ha in effetti considerato che i fondi non disponevano
ancora di un accesso sufficiente ai sensi degli art. 19 cpv. 1 LPT. L'accesso
veicolare all'istituto lungo via __________ previsto nei progetti presupponeva
difatti ancora, da parte del comune, l'esperimento della procedura di approvazione
giusta la legge sulle strade e la sua realizzazione.
H.
Con decreto legislativo 8 ottobre 2003 (BU 2003,
401) il Gran Consiglio ha sancito l'aggregazione dei comuni di __________ in un
nuovo comune denominato comune di __________ a far tempo dalla costituzione del
municipio in occasione delle elezioni comunali del quadriennio amministrativo
2004-2008; queste hanno avuto luogo il 4 aprile 2004.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La competenza del tribunale, in cui è stato integrato il Tribunale
della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, 215)
è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Quanto alla
legittimazione degli insorgenti, il tribunale considera quanto segue.
1.2. A norma dell'art. 38 LALPT, contro le
decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo entro 30 giorni dalla notificazione. Sono legittimati a
ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio decise dal Consiglio di Stato
(cpv. 4 lett. c). In concreto, gli insorgenti possono vantare unicamente un
interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata agli art. 35
cpv. 2 lett. b e 38 cpv. 4 lett. c LALPT, ispirata alla legislazione federale
(art. 48 lett. a PA; 103 lett. a OG), ovvero un interesse legittimo ai sensi
dell'art. 43 PAmm, all'impugnazione della risoluzione governativa. Censurando
(unicamente) la risoluzione governativa, essi non possono invece prevalersi
della legittimazione, nella forma dell'actio popularis, che è circoscritta in
materia pianificatoria all'impugnazione delle decisioni del legislativo comunale
(cfr. art. 35 cpv. 2 lett. a LALPT; RDAT I-2001 n. 17 consid. 2.4).
Introducendo il requisito dell'interesse
degno di protezione (o legittimo) il legislatore ha voluto, in primo luogo,
escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale
chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro
singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una
relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della
contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di
protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti
soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,
ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in
ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi
di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla
modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio
più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii).
1.3. Nella fattispecie è stato inoltrato un
unico gravame in nome di numerosi ricorrenti. Soltanto una parte di questi,
segnatamente i proprietari dei mappali posti nelle immediate adiacenze dei
fondi appartenenti alla fondazione, possono però effettivamente prevalersi di
un interesse degno di protezione ad impugnare la risoluzione governativa, che
non ha approvato le modifiche degli art. 9 e 14 NAPPCB. Gli altri insorgenti non
sono invece toccati, dalla stessa, in misura superiore a quella degli altri
cittadini del comune; poco importa, a questo riguardo, se questi altri insorgenti
hanno partecipato, in veste di promotori dell'iniziativa popolare o addirittura
di cittadini che l'anno sostenuta con il voto, all'adozione del provvedimento
impugnato. Per questi l'impu-gnativa si appalesa irricevibile.
1.4.
Assodato che il requisito della legittimazione a ricorrere è soddisfatto per un
buon numero di ricorrenti, il tribunale deve comunque sia entrare nel merito
del gravame.
2.   In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità  è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27
consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui  è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Nella
risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato che le
varianti non erano state allestite da un tecnico qualificato ai sensi dell'art.
8 LALPT. Rispondendo alla richiesta del tribunale, i ricorrenti hanno
specificato che il comitato promotore dell'iniziativa popolare per la
protezione della collina di __________ si era avvalso della consulenza dell'ing.
__________, che risponde a questo requisito. Il tribunale non ha motivo di
dubitare della veridicità di questa risposta. Un approfondimento in merito non
appare tuttavia necessario, atteso che le varianti non possono essere approvate
nel merito.
4.   4.1. Il PPCB
è stato approvato dal Consiglio di Stato in data 13 novembre 1981. Esso
persegue principalmente due scopi: a) la tutela e l'avvaloramento ambientale
della collina di __________ in genere e la protezione della chiesa di Biogno in
particolare; b) la definizione dettagliata dell'uso delle singole proprietà,
tramite la fissazione, per ciascuna di esse, dell'ubicazione e dell'inviluppo
volumetrico delle aree edificabili, delle superfici che devono essere mantenute
libere, della qualità architettonica degli edifici ecc. (art. 2 NAPPCB). Il PPCB
si compone delle norme di attuazione, di quattro rappresentazioni grafiche (piano
del paesaggio, piano delle zone e degli edifici e delle attrezzature di
interesse pubblico, piano del traffico, piano indicativo dei servizi pubblici),
della relazione tecnico-economica (art. 3 NAPPCB). Oltre alla chiesa, alla casa
parrocchiale, al cimitero, al parcheggio pubblico ed all'area ricreativa, il
PPCB definisce nel dettaglio, per i fondi privati, le aree non edificabili,
finalizzate segnatamente alla salvaguardia della visibilità e della prospettiva
della chiesa, e i perimetri di edificazione, suddivisi in comparti, che determinano
l'inviluppo entro il quale devono essere compresi, senza eccezioni, i volumi
costruibili (cfr. le rappresentazioni grafiche; inoltre art. 8 NAPPCB). Come
precisa la relazione tecnico-economica (pag. 10 in initio), il perimetro di
edificazione
“costituisce in pratica la linea di arretramento delle future
costruzioni, le quali possono sorgere sulla linea stessa o essere arretrate
anche in misura maggiore, ma in ogni caso e per ragioni ambientali non devono
superarla“
. A ciascun comparto edificabile viene inoltre assegnata una
determinata superficie utile lorda e una quota delle altezze degli edifici
rispetto al livello del mare (art. 16 segg. NAPPCB): parametri che, com'è
chiarito dall'art. 10 NAPPCB, devono essere semplicemente intesi anch'essi come
dei massimi. Il PPCB contiene infine tutta una serie di prescrizioni sull'inserimento
nell'ambiente degli edifici, sulla sistemazione del terreno, sulle piantagioni,
sulle recinzioni, sui tetti, sulle murature, sulle aperture, sulle porte e
sulle finestre, sulle ringhiere ecc. (art. 11 segg. NAPPCB). In sintesi
“il piano
delinea i contorni entro i quali le tipologie edilizie possono liberamente
articolarsi e precisa quei termini di prescrizioni particolari ritenuti
indispensabili alla salvaguardia dell'ambiente”
(cfr. relazione tecnico-economica,
pag. 8).
4.2. Il PPCB è stato riconfermato, così come
concepito ed in vigore, in sede di revisione del piano regolatore generale,
approvata dal Governo con risoluzione 2 giugno 1993.
5.   5.1. In
concreto, è in discussione la modifica di due norme di attuazione del PPCB,
adottate tramite scrutinio popolare del 24 novembre 2002, per le quali il
Consiglio di Stato ha tuttavia negato l'approvazione.
La proposta di modifica dell'art. 9 NAPPCB,
disattesa dal Governo, mira ad introdurre una distanza di 4 m tra edifici all'interno
dei perimetri edificabili ed inoltre un'analoga distanza tra i piani superiori
di uno stesso edificio, per ogni 20 m di lunghezza.
La modifica dell'art. 14 NAPPCB, pure
disattesa dall'autorità cantonale, riguarda invece, principalmente, la
destinazione dei comparti IV, V, VI e VII, ovvero di quelli dove sono ubicate
le proprietà della fondazione. In primo luogo la variante istituisce una limitazione,
per la costruzione di edifici a scopo sociale, ai
“bisogni della comunità
comunale e parrocchiale di __________”
. In secondo luogo essa inserisce
nella norma la limitazione alla
“tipologia R2b
” delle costruzione
residenziali e l'esclusione
“di qualsiasi insediamento commerciale o artigianale
(quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura, ristoranti ecc.) o arrecante
una molestia diversa dagli insediamenti residenziali e che non sia nel prevalente
interesse della popolazione di __________”
. Infine la variante prevede l'imposizione
di una percentuale minima del 20% per la destinazione sociale a favore della
comunità locale sui fondi di proprietà della fondazione.
5.2. L'adozione
di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di
tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione
del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi
sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in
vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione
potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno
questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato
introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta
l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare
un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il
legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il
loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo
rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un
piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione
del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà
che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di
utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal
diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare
di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più
un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai
singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la
citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il
diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10
anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni
tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,
tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale
la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che
le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri
determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un
adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le
enunciazioni che precedono RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii; inoltre consid.
8 che segue). Più il piano regolatore è dettagliato, com'è il caso di un piano
particolareggiato, maggiori saranno le esigenze per ammettere un mutamento
notevole delle circostanze (Tanquerel, Commentaire LAT, ad art. 21 n. 32).
La
procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT).
6.   Il testo dell'iniziativa
popolare non indica quali cambiamenti delle circostanze, per di più importanti,
si siano verificati rispetto a quelle che sussistevano al momento dell'adozione
del PPCB rispettivamente al momento della sua riconferma in sede di revisione.
Questi qualificati mutamenti non sono nemmeno stati spiegati dai ricorrenti di
questa sede, ovvero dagli oppositori alla realizzazione in loco della sede dell'istituto
gestito dalla fondazione e dai membri del comitato promotore dell'iniziativa in
rassegna. Nel gravame essi sostengono certo che il PPCB è vetusto e non
permette di tutelare in maniera sufficiente la collina di __________. Le
procedure edilizie avevano fatto emergere le lacune del PPCB, rilevate dalla
stessa CBN, la quale si era addirittura opposta alla modifica del piano
proposta attraverso l'iniziativa per il motivo che le modifiche apparivano
insufficienti a questo scopo.
Ora, tuttavia, da un lato, la semplice
affermazione che il PPCB sia superato in quanto strumento di tutela della
collina di __________ non basta per costituire un cambiamento notevole delle
circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT, legittimante in primis un riesame
e, se del caso, un adattamento del piano. È invece necessaria la dimostrazione
di un importante mutamento di precise situazioni fattuali o giuridiche, al
punto da indurre l'autorità di pianificazione a riflettere sull'impostazione di
questo strumento e, se necessario, adattarlo, atteso che, in ogni caso, il
cambiamento di opinione della popolazione o la modifica dei rapporti di forza
politici non adempiono a questo requisito (cfr. Tanquerel, op. cit., ad art. 21
n. 40 con rinvii). In concreto, questa dimostrazione fa completamente difetto.
Nemmeno il rinvio al parere della CBN,
espresso una prima volta nell'ambito della procedura edilizia relativa alla
costruzione della sede dell'istituto gestito dalla fondazione e ribadito in
quello di approvazione delle varianti qui in esame, appare pertinente, ma in
ogni caso sufficiente, a questo scopo. Dopo aver premesso che
“il sito
pittoresco è di particolare valore paesaggistico per la presenza del complesso della
chiesa di __________ __________ __________ con il cimitero e la via Crucis di
accesso, del vuoto tra detti elementi e la collina soprastante”
, la menzionata
Commissione ha osservato che
“le volumetrie progettate”
(preavviso in
sede di rilascio della licenza edilizia) rispettivamente
“le zone edificabili
previste dal piano”
(preavviso in sede di approvazione delle varianti in
esame)
"creano una barriera che interrompe il rapporto spaziale
esistente e incombe in modo eccessivo sull'area di accesso al complesso
monumentale, con conseguente alterazione del sito pittoresco"
. Trattasi
difatti di un'opinione di un organo, ancorché particolarmente qualificato, non
di un cambiamento di circostanze. Certo, quest'opinione potrebbe anche sottendere
un mutamento nella concezione della tutela del paesaggio e dei beni culturali, che
fa apparire come insufficiente la protezione della collina sancita dal PPCB; ma
se così fosse, tale mutamento andrebbe sostanziato adeguatamente. Un parere espresso
in simili termini succinti come quello in oggetto potrebbe dunque, al più, costituire
un punto di partenza, uno stimolo per riflettere sulle possibilità di
edificazione concesse dal PPCB, ma in nessun caso legittimare direttamente anche
una sua modifica, per di più di immediata applicazione, com'è il caso in esame.
Ammettendo il contrario si metterebbe a repentaglio in misura assolutamente inaccettabile
la stabilità del piano e la sicurezza giuridica.
In concreto, il municipio di __________ ha raccolto
questo stimolo, disponendo il riesame della pianificazione della collina di __________:
notizia che è stata salutata positivamente dalla stessa resistente (cfr.
lettera 19 settembre 2005 del suo patrocinatore al tribunale). È questa,
indiscutibilmente, la via da seguire: il problema dei volumi edificabili e
delle funzioni degli edifici all'interno del PPCB va affrontato in termini
generali e rispetto al complesso del piano, sulla scorta dei suoi scopi e dei
suoi fondamenti, e tenendo altresì in debito conto di tutti gli altri elementi
ed interessi (pubblici e privati) in gioco (art. 3 OPT). Solo dopo questo esame,
in cui dovranno essere primieramente rilevati i mutamenti importanti che sono intervenuti
dalla data dell'adozione di questo strumento e che legittimerebbero un suo
cambiamento, ci si potrà determinare sulla necessità di apportare delle
modifiche al piano rispetto alla normativa vigente; in caso di risposta
affermativa queste modifiche potranno essere esattamente definite e,
successivamente, concretizzate in una variante. Ogni adattamento di un piano di
utilizzazione deve infatti essere preceduto, come per ogni restrizione della
proprietà, da una ponderazione degli interessi in gioco (cfr. consid. 4.2 in initio;
DFGP/UPT, Commento alla LPT, Berna 1981, ad art. 21 n. 9). Non può pertanto essere
tutelata l'iniziativa popolare in discussione che, prescindendo da questa verifica,
propone l'adozione di una soluzione unilaterale di immediata attuazione, la
quale incide in misura assai rilevante sulle possibilità di sfruttamento edilizio
dei fondi del solo proprietario colpito dal provvedimento, senza che questa soluzione
e le relative conseguenze per il proprietario siano in qualche modo state considerate
nell'ambito di un irrinunciabile processo di valutazione e comparazione del
complesso degli interessi sul campo.
7.   In
conclusione, le controverse modifiche non possono essere approvate già perché non
è stata dimostrata la sussistenza dei requisiti legali fissati dall'art. 21
cpv. 2 LPT (e dall'art. 3 OPT) per poter riesaminare e, se del caso, adattare
il PPCB.
Ferme queste premesse, non appare
necessario verificare se risultino quantomeno provate le condizioni poste dall'art.
41 cpv. 2 LALPT onde legittimare le controverse varianti, ossia se queste si
rendano necessarie per soddisfare l'interesse pubblico. Intanto questa
precisazione, introdotta a livello cantonale, appare superflua, perché ogni attività
statale deve sempre rispondere a un interesse pubblico (art. 5 cpv. 2 Cost.).
Il bisogno di soddisfare questo presupposto è semplicemente avvertito in misura
particolare nell'ambito dell'adozione degli strumenti della pianificazione del
territorio, che implicano delle restrizioni al diritto di proprietà; com'è noto,
difatti, per essere lecite simili restrizioni devono, tra l'altro, apparire giustificate
dall'interesse pubblico (art. 36 cpv. 2 Cost.). Il requisito dell'interesse
pubblico posto dall'art. 41 cpv. 2 LALPT non costituisce dunque una condizione
alternativa rispetto a quella del notevole cambiamento delle circostanze sancito
all'art. 21 cpv. 2 LPT onde permettere il riesame e, se del caso la modifica di
un piano di utilizzazione, bensì un requisito generale che dev'essere sempre verificato
in sede di riesame e di adattamento di quest'ultimo, una volta che la
possibilità di riesame - acclarata alla luce delle condizioni specifiche
stabilite dal solo art. 21 cpv. 2 LPT - è stata ammessa. Accreditando una
portata autonoma alla normativa cantonale si vanificherebbero le limitazioni poste
dalla menzionata disposizione federale alle possibilità di modificare tali
strumenti. Va peraltro rilevato che la verifica della dimostrazione della
rispondenza delle controverse varianti all'interesse pubblico appare assai
ardua in concreto, poiché le proposte disattese dal Governo non si fondano, com'è
appena stato accennato, su di un processo di ponderazione globale degli
interessi in gioco.
8.   Il ricorso
deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere
poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm), i quali devono inoltre essere
tenuti a rifondere alla ricorrente, assistita da un legale, delle adeguate
ripetibili (art. 31 PAmm).
9.   L'emanazione
del presente giudizio rende superflua la decisione della domanda di
conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso,
in quanto ricevibile, è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di fr. 3'000.- (tremila), sono poste a carico dei ricorrenti
in solido, i quali sono inoltre tenuti a versare un importo doppio per ripetibili
alla fondazione __________.
3.   Intimazione
a:
e
terzi implicati
1. PI 1
1 rappr. da: RA 2
2. PI 2
patr. da: PR 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario