ti_gerichte · 52.2000.210 · 2000-11-21 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2000 52.2000.210
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2000 52.2000.210
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2000 52.2000.210

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2000.00210
Lugano
21 novembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, vicepresidente,
Stefano Bernasconi, Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del
giudice Lorenzo Anastasi, impedito;
segretario:
Michele Patuzzo, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 settembre 2000 della
__________
rappr. da: ing. __________
contro
la decisione 23/30 agosto 2000, inc. 002/2000, della
Commissione di Vigilanza LEPIC che la condanna al pagamento di una multa di
fr. 5'000.- più tasse e spese per infrazione all'art. 4 LEPIC;
vista la risposta 19
settembre 2000 della Commissione di vigilanza LEPIC;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
contratto di appalto 12 febbraio 2000 la __________ (variamente indicata in
atti anche come __________, __________, __________, con sede in __________ e/o
__________), si è vista deliberare le opere da capomastro per la realizzazione
di una casa unifamiliare in territorio di __________ per un importo di fr.
145'449.80. I lavori sono quindi iniziati ed il 2 maggio 2000 erano ormai in
fase avanzata, essendo giunti con le opere di capomastro al terzo e ultimo piano.
B.   Il 4 maggio
2000 la Commissione di vigilanza LEPIC ha intimato alla qui ricorrente un
ordine di sospensione dei lavori di esecuzione delle opere da impresario costruttore
siccome la ditta non figurava iscritta all'albo cantonale delle imprese di
costruzione ai sensi degli art. 4 LEPIC e 6 RLEPIC, unitamente a un rapporto di
contravvenzione per questi medesimi fatti con l'assegnazione di un termine di
15 giorni per presentare eventuali osservazioni.
C.   Con
contratto di appalto 5 maggio 2000 la committenza ha quindi deliberato alla
__________ di __________ "
la rimanenza dei lavori al cantiere… di
__________, alle stesse condizioni del contratto stipulato con la ditta
__________
", precisando che "
il totale dei lavori ancora da
eseguire ammonta a ca. fr. 29'000
.-".
D.   Il 9 maggio
2000 la Commissione di vigilanza LEPIC ha intimato alla ricorrente e alla
__________, un nuovo ordine di sospensione dei lavori siccome tali ditte non
figuravano iscritte all'albo cantonale delle imprese di costruzione ai sensi
degli art. 4 LEPIC e 6 RLEPIC. La __________ ha poi precisato che fatturava la
propria manodopera alla __________ a regia, e quest'ultima ha chiesto la
motivazione del blocco lavori. Dopo un incontro del 17 maggio e l'iscrizione
della __________ all'albo delle imprese in data 18 maggio 2000, il 19 maggio la
Commissione di vigilanza LEPIC, preso atto che le rimanenti opere da impresario
costruttore erano state deliberate alla __________, ha revocato l'ordine di
sospensione lavori nei confronti di quest'ultima.
E.   Per questi
fatti il 23 agosto 2000 la Commissione di vigilanza LEPIC, preso atto che il
contravventore non aveva presentato osservazioni nel termine di 15 giorni a lui
assegnato, ha condannato la ricorrente al pagamento di una multa di fr. 5'000.-
più tasse e spese per infrazione all'art. 4 LEPIC.
F.   Con ricorso
12 settembre 2000 la __________, ha impugnato davanti a questo Tribunale
cantonale amministrativo la decisione di multa postulandone l'annullamento, argomentando
che:
- essendo un'impresa generale (e proprio in
tale veste deliberataria del lavoro da capomastro) la ricorrente non sarebbe
tenuta ad iscriversi all'albo per operare in Svizzera;
- l'ordine provvisionale di sospensione
lavori senza preavvisi né un termine per formulare osservazioni, come pure la
sua attuazione immediata a mezzo polizia, non rispetterebbero la prassi;
l'intervento della commissione di vigilanza LEPIC denoterebbe pertanto
"accanimento e evidente disparità di trattamento";
- la Commissione di vigilanza LEPIC non
avrebbe base legale e la LEPIC stessa sarebbe destinata a divenire obsoleta con
l'entrata in vigore degli accordi bilaterali;
- la decisione impugnata sarebbe arbitraria
siccome urterebbe il sentimento di giustizia ed equità;
- la decisione impugnata sarebbe sproporzionata
siccome non adeguata allo scopo pubblico perseguito, non esistendo un rapporto
ragionevole tra l'esito e la restrizione e non essendo la multa idonea a
raggiungere lo scopo pubblico desiderato dal momento che violerebbe la libertà
del commercio e dell'industria.
Le ulteriori censure sollevate dalla
ricorrente non la riguardano né si riferiscono a fatti oggetto di multa e
quindi sono irrilevanti.
G.   Con le
osservazioni 19 settembre la Commissione di vigilanza LEPIC postula la
reiezione del ricorso, rilevando che la commissione dell'infrazione sino
all'ordine di sospensione lavori è documentata e non contestata; precisa
inoltre di applicare la legge senza disparità di trattamento e sottolinea il
fatto che per la commisurazione della multa l'infrazione è stata considerata grave
sia soggettivamente siccome l'ing. __________ (gerente della ricorrente)
conosceva esattamente i dettami della LEPIC, sia oggettivamente vista
l'importanza dei lavori appaltati alla ricorrente.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza di questo Tribunale cantonale amministrativo è data ai sensi
dell'art. 17 LEPIC. La legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e
personalmente gravata dal provvedimento impugnato, è certa (43 PAmm). La
decisione impugnata datata 23 agosto 2000 risulta essere stata ricevuta il 30
agosto (v. fotocopia della busta di intimazione in atti). Il ricorso 12 settembre,
che adempie alle esigenze di termini e forma dell'art. 46 PAmm, è quindi
tempestivo e ricevibile in ordine.
2.   Considerata
la natura delle contestazioni da risolvere l'impugnativa può essere evasa sulla
base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove chieste dall'insorgente
(testi ing. __________ e avv. __________) non appaiono invero atte a procurare
a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
3.   3.1. Sono
considerate imprese di costruzione le persone giuridiche, le società di persone
e le ditte individuali che, con attrezzature ed organico proprio, eseguono lavori
di sopra- e sottostruttura. Non sono ritenute tali le professioni artigianali e
di rami affini. (art. 1 cpv. 2 LEPIC).
L'esercizio della professione di impresario
costruttore nel Cantone è soggetto ad autorizzazione (art. 2 LEPIC). È
istituito un albo delle imprese a garanzia del corretto esercizio della loro
attività, nel quale si ha il diritto ad essere iscritti a determinate
condizioni stabilite dalla legge (v. art. 3 e rel. LEPIC).  Sono abilitate ad
eseguire lavori di sopra e sottostruttura le imprese iscritte all'albo (art. 4
cpv. 1 LEPIC).
Non soggiace tuttavia all'applicazione della
LEPIC, l'esecuzione, a titolo professionale, di lavori di modesta importanza o
particolarmente semplici, che possono essere eseguiti anche da persone senza
particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di
attrezzature importanti. Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui
preventivabili costi non superano l'importo di fr. 30'000.- (art. 4 cpv. 2 e 3
LEPIC).
3.2. L'autorizzazione all'esercizio della
professione di impresario costruttore è un permesso di polizia. Essa è infatti
volta a salvaguardare tipici beni di polizia, quali la sicurezza e la buona
fede nei rapporti commerciali, dai rischi derivanti dall'attività di imprenditori
che non offrono sufficienti garanzie di preparazione e di capacità in ordine ad
un'esecuzione a regola d'arte di lavori di sopra- e sottostruttura. Attraverso
gli obblighi sanciti dall'art. 6 lett. d - f LEPIC, l'autorizzazione persegue
inoltre finalità d'ordine sociale.
3.3. L'esercizio di attività lavorative è
considerato professionale ai sensi della legge che lo assoggetta ad un permesso
di polizia quando è volto al conseguimento di un reddito (Marti, Wirtschaftsfreiheit,
pag. 40, N. 64; Häfelin/Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 4. ed., N. 1383):
finalità, questa, che - di regola - si traduce nell'erogazione di prestazioni
di lavoro, nell'esecuzione di opere o nello svolgimento di mandati a favore di
terzi contro pagamento di una mercede.
4.   Il
contratto di appalto 10 febbraio 2000 (doc. B) prova che alla ricorrente in
qualità di impresa di costruzione sono state appaltate opere da capomastro da
eseguire in territorio del comune di __________ per oltre 145'449.80 fr.. È
quindi evidente che la LEPIC trova piena applicazione sia per la natura
dell'appaltante nonché qui ricorrente (impresa di costruzione) che per la
natura delle opere (da capomastro) che per il valore preventivato delle stesse
(superiore a 30'000.- fr.) che per il luogo di esecuzione (in territorio del
Canton Ticino), ed è quindi pure evidente che la __________ date queste
premesse era tenuta ad iscriversi all'albo delle imprese ai sensi dell'art. 4
LEPIC.
E' inoltre ammesso dalla ricorrente medesima
che al momento del blocco aveva già eseguito gran parte dei lavori (come
risulta dalle fotografie in atti). Il successivo contratto d'appalto 5 maggio
2000 (doc. D), che indica in 29'000.- fr. l'ammontare delle residue opere da
realizzare per completare l'appalto sino ad allora affidato alla qui
ricorrente, permette di valutare per sottrazione l'ammontare delle opere
eseguite dalla __________ in oltre fr. 116'000.-. È quindi accertato che
l'insorgente, non essendo iscritta all'albo delle imprese, ha concretamente
operato in aperta ed evidente violazione dell'art. 4 LEPIC.
5.   La censura
della ricorrente secondo la quale avrebbe operato come impresa generale non
trova riscontri in atti ed è in chiaro contrasto con le risultanze documentali;
a prescindere dalla sua totale infondatezza l'argomento sarebbe comunque irrilevante
nella misura in cui è incontestato che concretamente le opere da capomastro
siano state personalmente e direttamente eseguite dall'insorgente, che è quindi
comunque da considerare a tutti gli effetti impresa di costruzione ai sensi
dell'art. 1 cpv. 2 LEPIC.
6.   Tutto ciò
che è avvenuto a partire dal 5 maggio 2000 (supra consid. D) è del tutto
irrilevante ai fini del presente giudizio siccome non concerne in nessun modo
la società ricorrente né fornisce nuovi elementi sui fatti e sulla situazione antecedente.
7.   L'insorgente
invoca una non meglio precisata disparità di trattamento senza fornire nessun
argomento od elemento a sostegno della propria tesi, che si rivela infondata:
dagli atti risulta che la decisione impugnata costituisce un normale caso di
applicazione della LEPIC da parte dell'organismo a ciò preposto. Di transenna
si osserva che i sospetti di accanimento avanzati dall'ing. __________ appaiono
del tutto ingiustificati per quanto attiene la ricorrente, e si può solo
ipotizzare che costituiscano uno sfogo soggettivo (privo di una qualsivoglia
valenza giuridica) legato al fatto che __________ (con firma individuale) è
simultaneamente socio e gerente dell'insorgente, presidente della __________,
socio e gerente della __________, presidente della __________ in liquidazione
ed amministratore unico della __________ in fallimento, tutte società con il
suo stesso recapito.
8.   A torto
l'insorgente lamenta l'assenza di base legale per la Commissione di vigilanza
LEPIC, organismo espressamente previsto dall'art. 8 LEPIC. Le ipotetiche sorti
sul piano pratico di questa legge dopo l'entrata in vigore degli accordi
bilaterali tra Svizzera ed Unione Europea sono vaticini privi di significato
sul piano giuridico ed improponibili in questa sede.
9.   La
ricorrente si lamenta dell'immediata esecuzione dell'ordine provvisionale di sospensione
lavori 4 maggio 2000 in modo che ritiene non conforme ad una non meglio
definita prassi. L'eccezione esula dai limiti del presente giudizio che ha per
oggetto unicamente la multa inflitta alla ricorrente.
10.   Anche la
censura (del tutto generica) secondo cui la decisione impugnata sarebbe
arbitraria in quanto urta il sentimento di giustizia ed equità si rivela
infondata. Il divieto sancito dall'art. 9 Cost. fed. tutela dall'arbitrio nelle
decisioni o nelle leggi. L'insorgente lamenta nel suo gravame un arbitrio nella
decisione. Per essere arbitraria una decisione deve porsi in manifesto
contrasto con la legge su cui si fonda o con il suo senso, violare un principio
giuridico fondamentale o violare gravemente il sentimento di giustizia ed
equità, e deve rivelarsi non solo insostenibile ma anche arbitraria nel suo
risultato (cfr. Auer/ Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
Stämpfli, 2000, vol. II, ni. 1086 a 1104). La decisione impugnata è invece
perfettamente conforme alla lettera ed allo scopo della LEPIC, per cui non può
essere considerata arbitraria. Del resto l'inflizione di una multa a chi opera
in aperta violazione della legge senza chiedere la necessaria autorizzazione di
polizia non costituisce in nessun caso un risultato arbitrario. L'argomento si
rivela del tutto infondato.
11.   11.1. La
ricorrente invoca infine una violazione della libertà economica garantita dall'art.
27 Cost. fed. asserendo che non vi è proporzionalità tra la misura restrittiva
di libertà adottata che si concretizza nella multa e lo scopo pubblico
perseguito.
Il campo di applicazione dell'art. 27 Cost.
fed. copre qualsiasi attività economica privata tendente a produrre un reddito,
ossia esercitata a scopo lucrativo (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol.
II n. 584); appare quindi evidente che l'insorgente se ne possa prevalere
(supra 3.3).
L'art. 36 Cost. fed. stabilisce che le
restrizioni ai diritti fondamentali per essere ammissibili devono avere una
base legale, essere giustificate da un interesse pubblico, essere proporzionate
allo scopo e rispettare l'essenza del diritto fondamentale in questione.
Nel caso specifico la base legale è data
dalla LEPIC.
È riconosciuto da dottrina e giurisprudenza
che l'ordine pubblico e le misure di polizia, che mirano alla salvaguardia
della sicurezza, della tranquillità, della salute e della moralità pubbliche nonché
della buona fede nei rapporti commerciali, siano una tipica giustificazione per
la restrizione dei diritti fondamentali (Auer/ Malinverni/Hottelier, op. cit.,
vol. II n. 209, ni. 686 segg. e rimandi); e si è già detto (consid. 3.2) che
l'obbligo di autorizzazione all'esercizio della professione di impresario costruttore
è un permesso di polizia volto a salvaguardare la sicurezza e la buona fede nei
rapporti commerciali, per cui la misura risulta chiaramente giustificata da un
interesse pubblico (v. Rapporto 4361R del 12 settembre 1997 della Commissione
della legislazione del Gran Consiglio concernente la modifica della LEPIC n.
2.2 i. i. e 2.5.1). L'esigenza di un'autorizzazione di polizia per ragioni di
interesse pubblico e meglio per prevenire rischi per la collettività derivanti
da ignoranza ed inesperienza è già stata ammessa dal Tribunale federale per un
massaggiatore o un'estetista (DTF 103 Ia 259, 43 I 33), e non vi è chi non veda
come a maggior ragione l'esigenza dell'autorizzazione all'origine
dell'impugnativa per la realizzazione di opere di sopra- e sottostruttura debba
essere tutelata.
Nemmeno l'essenza della libertà economica è
messa in discussione da una misura così marginale come quella in rassegna.
Per verificare se la restrizione della
libertà in esame sia legittima resta da esaminare solo se la misura restrittiva
della libertà sia da considerare o meno proporzionata ai sensi dell'art. 5 cpv.
2 Cost. fed., ossia se sia atta a realizzare l'obiettivo pubblico a cui tende,
se sia necessaria o se esistano misure meno incisive per raggiungere il
medesimo scopo e se sia proporzionata in senso stretto, vale a dire valutando
l'importanza reciproca dei contrapposti interessi (Auer/Malinverni/Hottelier,
op. cit., vol. II ni. 220 segg.).
11.2. Secondo consolidata giurisprudenza del
Tribunale federale (DTF 124 I 310 consid. 3a e rimandi, 110 Ia 99 consid. 5a e
rimandi, 103 Ia 259 consid. 2a e rimandi) la libertà di commercio e d'industria
garantita dall'art. 31 vCost. (attualmente art. 27 Cost.) protegge ogni
attività economica privata esercitata a titolo professionale e volta al
conseguimento di un guadagno o di un reddito, e questo su tutto il territorio
Svizzero (DTF 103 Ia 259 consid. 2a). Fruisce della tutela dell'art. 27 Cost.
chiunque eserciti una professione liberale o sia attivo nell'ambito
dell'economia privata. La citata norma costituzionale non impedisce tuttavia ai
Cantoni di apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare
liberamente un'attività economica al fine di tutelare l'ordine pubblico, la
salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di
prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politica sociale. Come si è
detto sopra, tali misure devono poggiare su di una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante e limitarsi, conformemente
al principio di proporzionalità, a quanto necessario per realizzare gli scopi
d'interesse pubblico perseguiti. Non sono invece consentite limitazioni basate
su ragioni di politica economica, ossia misure che intervengono nel gioco della
libera concorrenza per favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere
l'attività economica secondo un piano prestabilito.
11.3. Quo alla questione della
proporzionalità, l'insorgente non dà nessuna indicazione in merito ad altre
possibili misure meno incisive della multa per tutelare lo scopo di pubblica
utilità al quale mira l'autorizzazione di polizia. Va anzitutto rilevato che
tra le sanzioni per violazioni delle norme della LEPIC l'art. 16 LEPIC prevede
non solo la multa ma anche una sanzione inferiore (l'ammonimento) ed una più
grave (la radiazione dall'albo). Questo tribunale non riesce ad immaginare una
misura sanzionatoria meno incisiva della multa che possa costituire per le
imprese che operano in violazione della LEPIC o che non sono iscritte all'albo
un concreto deterrente dall'agire nell'illegalità. Del resto il principio
dell'obbligo di iscrizione quale autorizzazione di polizia appare del tutto
idoneo e proporzionato a salvaguardare il pubblico riguardo ai rischi insiti
nelle opere eseguite da imprese di costruzione incapaci o negligenti. Ne
discende che la misura in questione è da ritenere rispettosa del principio
della proporzionalità, e pertanto conforme alla costituzione, analogamente a
quanto ritenuto a suo tempo dalla Commissione del Gran Consiglio (Rapporto citato,
n. 2.5 e rimandi).
12.   Da ultimo
rimane da verificare l'adeguatezza della commisurazione della multa. La
Commissione di vigilanza LEPIC ha precisato di ritenere l'infrazione
oggettivamente grave per l'entità dei lavori eseguiti in violazione della
legge, che ammontano ad oltre 116'000.- fr. (supra consid. 4), ossia a quasi
quattro volte tanto il valore soglia di applicabilità della legge di cui
all'art. 4 cpv. 3 LEPIC. Parimenti la Commissione ha ritenuto l'infrazione soggettivamente
grave visto che l'ing. __________ ha scientemente violato la LEPIC, i cui
contenuti gli erano perfettamente noti in quanto già responsabile di diverse
ditte (supra consid. 7) alcune delle quali erano iscritte all'albo delle
imprese LEPIC (osservazioni della Commissione di vigilanza 19 settembre 2000
pag. 2). E difatti l'insorgente nemmeno sostiene di aver violato la legge per ignoranza,
mentre dagli argomenti sollevati nel ricorso si potrebbe persino ipotizzare che
abbia rifiutato di applicarla per una deliberata e consapevole scelta; ipotesi
che può essere lasciata aperta. La ricorrente del resto non ha presentato
osservazioni al rapporto di contravvenzione né ha contestato l'ammontare della
multa, che è del resto limitata ad un ventesimo dell'importo massimo teorico
previsto dalla legge.
13.   Sulla scorta
di tutto quanto precede questo tribunale, apprezzando liberamente il complesso
delle prove agli atti, matura il solido convincimento che la ricorrente abbia
effettivamente e consapevolmente commesso l'infrazione rimproveratale, motivo
per cui non può essere prosciolta dall'addebito che le è stato mosso.
Quanto alla multa, risulta confacentemente
proporzionata alla gravità dell'infrazione commessa, rettamente commisurata al
grado di colpa e contenuta nei limiti concessi dalla legge.
Il ricorso va pertanto respinto con la
conseguente conferma della risoluzione impugnata.
La tassa di giudizio e le spese seguono la
soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1 segg., 18, 21, 28, 43 segg., 46, 60
segg. PAmm, 1 segg. e spec.2, 3, 4, 16 e 17 LEPIC, 6 RLEPIC nonché ogni altra
norma applicabile alla presente fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 800.- sono poste a carico della
ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario