ti_gerichte · 90.2008.20 · 2008-09-08 · it
Assegnazione di fondi alla zona AP-EP

Assegnazione di fondi alla zona AP-EP

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2008 90.2008.20
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2008 90.2008.20
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2008 90.2008.20

Assegnazione di fondi alla zona AP-EP

Incarto n.
90.2008.20
Lugano
8 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 6 maggio 2008 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2 aprile 2008 (n. 1655), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune
di Lugano, sezione di Viganello, concernente la nuova sede del dicastero
servizi urbani;
viste le osservazioni:
-    26 maggio della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    28 maggio 2008 del
municipio di Lugano,
alla domanda di concessione dell'effetto sospensivo al
ricorso;
e la risposta di merito 4 luglio 2008 del municipio di
Lugano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 1° marzo 2004 il consiglio comunale del già comune di Viganello ha
adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede il mapp. 88, di
proprietà (a quella data) della __________, e l'adiacente mapp. 1112, di
proprietà di __________, fino a quel momento attribuiti alla zona artigianale
(Ar), sono stati attribuiti alla zona residenziale intensiva R6 ed a quella
semi-intensiva R5 rispettivamente. Il 5 dicembre 2005 il municipio della città
di Lugano, cui era stato frattanto stato aggregato il comune di Viganello, ha
informato il Consiglio di Stato dell'intenzione di mutare la funzione di queste
particelle, in vista del loro impiego quale nuova sede del dicastero dei
servizi urbani (DSU). Con risoluzione 7 febbraio 2006 il Governo ha approvato
la revisione del piano regolatore, sospendendo la sua decisione in merito
all'azzonamento dei mapp. 88 e 1112 (cfr. ris. cit., pag. 20 seg. e 71).
B.   Nella
seduta del 25 settembre 2007, il consiglio comunale della città di Lugano ha
adottato una variante del piano regolatore della sezione di Viganello. I mapp.
88 e 1112 sono stati assegnati alla zona per edifici ed attrezzature di interesse
pubblico (EAP; cfr. il piano di queste zone, l’art. 52 NAPR e la tabella
annessa alle stesse). Entrambe le particelle sono state attribuite al comparto 8i,
destinato alla costruzione dei nuovi magazzini per i servizi urbani della
città (DSU)
. I parametri edificatori per queste costruzioni sono: indice di
occupazione 50%, indice di edificabilità 4 mc/mq, area verde minima pari al 20%
della superfici edificabile, altezza massima 14.00, distanza dai confini 5 m, distanza dalla strada secondo le linee di arretramento, per la distanza dagli accessori valgono
le distanze applicabili agli edifici principali. La normativa concede inoltre
la possibilità di realizzare al massimo 70 posteggi fuori terra, alberati. Al
comparto è stato assegnato un grado di sensibilità al rumore III. Il piano
prescrive ulteriormente che, al momento dell'inoltro della domanda di licenza
edilizia, una perizia fonica dovrà elencare i provvedimenti atti a garantire il
rispetto del grado di sensibilità al rumore II assegnato alle zone adiacenti.
C.   Con ricorso
17 dicembre 2007, RI 1, proprietaria del mapp. __________ di Lugano, sezione
Viganello, separato dal mapp. __________ da via __________, è insorta avverso
quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Appoggiandosi ad una perizia
dalla stessa commissionata, l'insorgente ha contestato l'ubicazione del DSU, la
quale pregiudicava la qualità della vita del quartiere residenziale interessato
ed in particolare delle abitazioni ubicate lungo via __________, come la sua.
Ha inoltre denunciato una mancanza del progetto di costruzione, censurato il
grado di sensibilità al rumore III assegnato alla zona, sollecitato un aumento
dell'area verde al 25%, ha chiesto di vietare la realizzazione e l'utilizzo dei
posteggi in superficie o comunque di limitare quest'ultimo, di circoscrivere il
transito verso il DSU alla tratta iniziale di via __________. La ricorrente ha
quindi chiesto, in via principale, di non approvare l’area EAP in discussione
ed, in via subordinata, di subordinarne approvazione all'adozione dei
provvedimenti indicati nella perizia privata.
D.   Con
risoluzione 2 aprile 2008 (n. 1655), il Consiglio di Stato ha approvato la variante
e respinto il gravame di RI 1.
E.   Con ricorso
6 maggio 2008, RI 1 si aggrava davanti a questo Tribunale contro il giudicato
governativo, ribadendo le domande già sottoposte all’istanza inferiore. L'insorgente
denuncia, segnatamente, l'incoerenza della scelta pianificatoria, l'assenza di
un interesse pubblico all'adozione della stessa, la mancanza di una
ponderazione degli interessi, l'ubicazione inappropriata della sede del DSU nel
luogo prescelto. Ribadisce, in subordine, le contestazioni riferite al grado di
sensibilità, alla limitazione del numero dei posteggi, all'uso restrittivo di
via __________ e all'aumento dell'area verde. Chiede infine che al ricorso
venga conferito l'effetto sospensivo.
La
divisione della pianificazione territoriale ed il municipio chiedono al Tribunale
di respingere l'impugnativa.
F.   Il 5
settembre 2008 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante
quest’ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in
seguito agli atti. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone
edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della
pianificazione (cfr.
Alexandre Flückiger
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 LALPT lett. a-d
LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, ad ogni buon conto, suddiviso
secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione,
dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione,
dello sport, della cultura, del tempo libero ecc.. Questo conduce a delimitare
delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti
dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di
quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità
della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT;
Flückiger
, ibidem; inoltre
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 510). Occorre, a questo scopo, ripartire
razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro (art. 3 cpv. 3
lett. a LPT). La legislazione federale persegue dunque il principio di una
ponderata compenetrazione tra le differenti utilizzazioni, non invece quello di
una loro rigida separazione. Il perseguimento di questo principio viene
tuttavia limitato dalla necessità di preservare, per quanto possibile, i luoghi
destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento
dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT).
Utilizzazioni che generano una polluzione rilevante, poco importa se riconducibili
ad attività di natura privata (industria ecc.) o pubblica (come strade, stand
di tiro ecc.), dovrebbero dunque essere tenute lontane dalle zone destinate alla
residenza o comunque adeguatamente schermate verso le stesse. Inversamente, la
presenza di immissioni inquinanti rilevanti potrebbe pregiudicare la
possibilità di assegnare un determinato territorio, in quanto inidoneo, alla
zona residenziale (
Pierre Tschannen
,
op. cit., ad art. 3 n. 55 seg. con rinvii;
Flückiger
, op. cit. ad art .15 n. 50 seg.; DFGP/UPT, Commento alla LPT,
Berna 1981, ad art. 3, n. 43-45;
Waldmann/
Hänni
, op. cit. ad art. 3 n. 42, e ad art. 15 n. 16 e 18. Coerentemente
con i principi appena esposti, l'art. 3 cpv. 4 LPT prescrive quindi in
aggiunta, per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico, la
necessità di determinare un'ubicazione appropriata, evitando o riducendo
generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita,
sulla popolazione e sull'economia (cfr. la lett. c di questa disposizione).
L'ubicazione di un determinato edificio od impianto pubblico è considerata
appropriata, da un lato, quando permette di realizzare gli scopi che l'ente promotore
si è prefisso. Si devono però, d'altro canto, considerare quegli interessi (pubblici
e/o privati) che si oppongono alla stessa, la cui incidenza dipenderà -
soprattutto - dalla vocazione delle aree destinate ad ospitare l'edificio o
l'impianto. L'ubicazione di quest'ultimo può pertanto essere considerata appropriata
solo quando procede da una conveniente ponderazione di tutti gli interessi in
gioco, effettuata alla luce dei principi pianificatori consegnati all'art.
3 LPT (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 3, n. 58
Waldmann/ Hänni
, op. cit., ad art. 3 n. 51;
Tschannen
, op. cit., ad art. 3 n. 62).
4.   4.1. Il mapp. 88 presenta una superficie di 6'867 mq, il mapp.
1112 di 6'681 mq. I fondi, di forma regolare e tra di essi confinanti, formano
un rettangolo delimitato a ovest da via __________, a sud da via __________, a
nord da via __________, ad est da un pista ciclabile pedonale, che collega via __________
con via __________. Verso la fine degli anni '50 l'allora regia federale delle PTT fece erigere su questi fondi, su progetto dell'arch. __________,
la rimessa e l'officina di manutenzione degli autopostali e una centrale
telefonica. Questi edifici, di dimensioni importanti, oltre ai piazzali, alle
aree di circolazione, alle pensiline e ad altri edifici minori ecc., caratterizzano
ancor oggi le proprietà in oggetto. L'attività legata al servizio di trasporto
è tuttavia stata trasferita; solo la centrale telefonica, ubicata a pianterreno
dello stabile al mapp. 1112, è destinata a continuare l'attività in loco.
4.2. Il
piano regolatore di Viganello, approvato dal Consiglio di Stato il 24 novembre
1993, assegnava i fondi in oggetto alla zona artigianale Ar, dov'era concessa
l'edificazione di costruzioni con contenuti artigianali non molesti (art. 53
NAPR 1993). Nell'ambito della revisione del piano, nella seduta del 1° marzo
2004 il consiglio comunale di Viganello ha attribuito il mapp. 88, affacciato -
come detto - lungo via __________, alla zona residenziale intensiva R6 e il
retrostante mapp. 1112 a quella semi-intensiva R5. Nella zona residenziale
intensiva R6 sono ammessi esercizi pubblici, vani commerciali ed amministrativi,
abitazioni, come pure contenuti artigianali conformi ai gradi di sensibilità
(art. 43 NAPR). Nella zona residenziale semi-intensiva R5 sono invece ammessi,
accanto alla residenza, contenuti non abitativi per un massimo del 35% della
superficie utile lorda; sono tuttavia esclusi contenuti artigianali (art. 44
NAPR). Ad entrambe le zone è stato assegnato il grado di sensibilità al rumore
II. L'azzonamento proposto per i due fondi coincideva con quello delle particelle
poste oltre via __________, in direzione nord (ovvero di __________). Verso
sud, invece, le proprietà dirimpetto alle stesse, oltre via __________, venivano
assegnate alla zona residenziale-commerciale estensiva R7e, dove sono permessi
gli stessi contenuti della zona residenziale estensiva R6: esercizi pubblici, vani
commerciali ed amministrativi, abitazioni e contenuti artigianali conformi ai
gradi di sensibilità (art. 42 NAPR).
4.3. Com'è
stato già spiegato, il 5 dicembre 2005 il municipio di Lugano, cui era stato
frattanto stato aggregato il comune di Viganello, ha informato il Consiglio di
Stato dell'intenzione di modificare la funzione dei mapp. 88 e 1112, alla scopo
di utilizzarli quale nuova sede del dicastero dei servizi urbani (DSU). Con risoluzione
7 febbraio 2006 il Governo ha quindi approvato la revisione del piano
regolatore, sospendendo la sua decisione in merito all'azzonamento di queste
particelle (cfr. ris. cit., pag. 20 seg. e 71). Frattanto, attraverso il
messaggio municipale n. 7065 del 16 gennaio 2006 l'esecutivo di Lugano aveva chiesto al consiglio comunale di stanziare i crediti necessari per
l'acquisto del mapp. 88, al prezzo di fr. 4'900'000.--, e per la costituzione
di un diritto di prelazione e di compera, quest'ultimo al prezzo di fr.
6'150'000.-- ed esercitabile a partire dal 1° luglio 2011, sul mapp. 1112:
fondo che, frattanto, sarebbe stato preso in locazione dal comune per 8 anni, a
partire dal 1° luglio 2006, ad un canone di fr. 275'000.--/anno. Il documento
spiegava che, nell'ambito della realizzazione della galleria Vedeggio-Cassarate
e dei raccordi stradali necessari al nodo intermodale di Cornaredo, la sede del
DSU, colà ubicata, avrebbe dovuto essere trasferita altrove. Tra le varianti analizzate
la soluzione definita come più convincente rispettivamente molto interessante risultava
quella dei fondi in oggetto, vuoi perché gli stabili esistenti in loco erano
stati concepiti per attività simili a quelli del DSU, vuoi perché la posizione
centrale della struttura risultava particolarmente favorevole per l'attività
dei servizi comunali interessati, chiamati ad operare prevalentemente in ambito
urbano. Un'ubicazione periferica avrebbe invece comportato lunghi spostamenti, incidendo
negativamente sull'operatività e sui costi di gestione del servizio, sul
traffico e sul carico ambientale. La struttura era inoltre a disposizione da
subito; ciò avrebbe permesso di avviare la procedura di modifica del piano
regolatore, di eseguire i necessari lavori di adeguamento degli stabili e liberare
infine in tempo utile i sedimi di Cornaredo. Attraverso il messaggio in parola
il municipio sollecitava, di conseguenza, anche la concessione di un credito di
fr. 100'000.-- per la progettazione definitiva degli interventi di ristrutturazione
e di risanamento degli stabili, atteso che questi interventi - che avrebbero
costituito l'oggetto di una richiesta di credito ulteriore - venivano stimati
in circa fr. 6'100'000.-- (fr. 175.--/mc x 35'000 mc). Attraverso una
riattazione mirata il municipio anticipava di voler conservare le
caratteristiche degli edifici, per poterli proporre come testimonianza dell'architettura
di __________. Questo messaggio è stato preavvisato favorevolmente dalla
commissione della gestione. Dal relativo rapporto, del 6 marzo 2006, si
desumono quali altre sedi fossero entrate in linea di conto per ospitare la
nuova sede del DSU: la sede dei pompieri, un terreno a Pregassona e alcuni
spazi al Piano della Stampa. Ubicazioni ritenute non idonee, in quanto
periferiche e pertanto difficilmente raggiungibili nelle ore di punta; i
relativi progetti apparivano inoltre più costosi di quello in oggetto. Il menzionato
documento illustra poi la funzione della nuova sede. Questa è destinata a fungere
anzitutto quale deposito del parco veicoli del dicastero stesso (circa 180
veicoli) e come officina per i lavori di manutenzione ordinaria e per il lavaggio
degli stessi. Nella stessa troveranno pure posto gli operai, i magazzini e il
deposito, il distributore di carburante, gli uffici ed i servizi per il personale,
oltre ai posteggi per lo stesso. Il DSU - così si legge nell'apposita scheda dedicatagli
nel sito internet della città di Lugano, cui si rinvia per maggior dettagli per
amore di speditezza - impiega difatti circa 250 dipendenti e si occupa della
manutenzione delle strutture esistenti (stabili amministrativi, strade, canalizzazioni,
parchi e giardini), dei veicoli del comune, della pulizia della città, della raccolta
dei rifiuti e del supporto alle manifestazioni cittadine. Il messaggio
municipale n. 7065 è quindi stato approvato dal legislativo comunale nella
seduta del 12 aprile 2006.
4.4. A
quest'approvazione ha fatto seguito il messaggio municipale n. 7461, del 4
giugno 2007, con il quale è stata proposta l'adozione della variante qui in
discussione, che poi è stata adottata dal consiglio comunale nella seduta del
25 settembre 2007, consistente nell'assegnazione dei mapp. 88 e 1112 alla zona
per edifici ed attrezzature di interesse pubblico (EAP; cfr. il piano di queste
zone, l’art. 52 NAPR e la tabella annessa alle stesse). Entrambe le particelle
sono state attribuite al comparto 8i,
destinato alla costruzione dei nuovi
magazzini per i servizi urbani della città (DSU)
. I parametri edificatori
per queste costruzioni sono: indice di occupazione 50%, indice di edificabilità
4 mc/mq, area verde minima pari al 20% della superfici edificabile, altezza massima
14.00, distanza dai confini 5 m, distanza dalla strada secondo le linee di
arretramento, per la distanza dagli accessori valgono le distanze applicabili
agli edifici principali. La normativa concede inoltre la possibilità di realizzare
al massimo 70 posteggi fuori terra, alberati. Al comparto è stato assegnato un
grado di sensibilità al rumore III. Il piano prescrive ulteriormente che, al
momento dell'inoltro della domanda di licenza edilizia, una perizia fonica
dovrà elencare i provvedimenti atti a garantire il rispetto del grado di
sensibilità al rumore II assegnato alle zone adiacenti.
Nel
messaggio il municipio precisa, in termini un poco più espliciti, la necessità
del trasferimento della sede del DSU: quella attuale deve
lasciar posto alla
spina portante del complesso della viabilità del NQC (n d.r.: Nuovo Quartiere
Cornaredo) costituita dalla nuova via __________
. Il messaggio ribadisce
poi l'intenzione del comune di procedere ad un recupero di qualità delle
strutture presenti in loco, parallelamente ad una valorizzazione urbanistica ed
ambientale del contesto circostante. L'azzonamento proposto permette nello
stesso tempo di scongiurare l'insediamento, possibile secondo la normativa concernente
la zona residenziale intensiva R6, di un centro di vendita al mapp. 88,
particolarmente attrattivo a questo scopo.
La
variante è accompagnata da due studi specialistici. Da un canto, una perizia
sul traffico, la quale giunge alla conclusione che il traffico indotto dalla
nuova sede del DSU è praticamente uguale a quello che sarebbe generato se i
fondi fossero sfruttati conformemente alla funzione precedentemente proposta
(residenziale intensiva R6, rispettivamente residenziale semi-intensiva R5).
Dall'altro, una perizia fonica la quale, partendo da un'ipotesi di sistemazione
approntata dal comune, comprova la possibilità - tramite l'adozione di adeguati
provvedimenti - di rispettare i valori di pianificazione previsti
dall'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS
814.41) verso le proprietà adiacenti. Quest'ultimo studio elenca dettagliatamente
le possibili fonti di rumore provocate dall'attività in loco dei servizi urbani,
che sono riconducibili a 4 lavaggi interni, 1 prelavaggio esterno, 4 pompe di
benzina, un locale compressori, un'officina meccanica, 20 porte delle rimesse
dei veicoli, traffico di veicoli pesanti e leggeri, laboratori tecnici (falegnami,
pittori, fabbri /idraulici), attrezzeria, impianto di condizionamento dell'aria
per gli uffici e di ventilazione per gli altri locali.
4.5. Un
ulteriore tassello è poi costituito dal messaggio n. 7546 del 13 novembre 2007,
con cui il municipio di Lugano ha sollecitato la concessione di un ulteriore
credito di fr. 340'000.--, in aggiunta ai fr. 100'000.-- già ottenuti, per
l'allestimento del progetto definitivo concernente la nuova sede del DSU. L'affinamento
del progetto - così l'esecutivo giustifica la richiesta - aveva evidenziato la
necessità di riorganizzare la parte centrale dei sedimi interessati per una
miglior gestione degli spazi, ma anche per migliorare l'inserimento ambientale
del servizio comunale; l'investimento per la sistemazione del complesso lievita
a circa 12 milioni di franchi, quasi il doppio di quanto previsto in un primo
tempo. Il credito è indi stato stanziato dal consiglio comunale nella seduta
del 17 marzo 2007.
4.6. Da
ultimo, ma solo in ordine di tempo, il 30 gennaio 2008 il municipio di Lugano
ha licenziato il messaggio n. 7597, proponente l'adozione del nuovo piano
regolatore intercomunale denominato Nuovo Quartiere Cornaredo (NQC), il quale
contempla un progetto territoriale-urbanistico unitario per questo comprensorio,
che interessa anche i comuni di Porza e Canobbio, situato proprio in corrispondenza
dello sbocco della galleria Vedeggio-Cassarate, attualmente in fase di
realizzazione e che sarà probabilmente messa in esercizio all'inizio dell'anno 2011.
Il nuovo piano prevede la creazione di un nodo intermodale, dotato di 1'500
posteggi, con funzione di intercettare i flussi di traffico provenienti dalla
galleria e dalla Val Colla, per permettere l'interscambio con il trasporto
pubblico. Attorno allo stesso è predisposto un comparto strategico, il cuore
urbano del nuovo quartiere, che coinvolge anche le proprietà della città
attualmente occupate dalle Aziende industriali di Lugano (AIL) SA (mapp. 1716)
e dal DSU (mapp. 2358). A questo scopo il nuovo piano propone, da un lato, lo
spostamento verso sud del tracciato di via __________, il quale inciderà le proprietà
menzionate per collegarsi con via __________ - destinata a diventare l'asse
centrale di accesso alla città in provenienza da nord - direttamente lungo il
fiume Cassarate. Dall'altro, queste particelle, nella misura in cui non saranno
integrate nella creazione del nodo intermodale stesso (art. 24.1 e 32 NAPR-NQC),
saranno conferite delle funzioni completamente diverse rispetto a quel attuali:
in particolare la loro porzione maggiore, ad est di __________, sarà assegnata
alla zona B1b, destinata ad attività terziarie-amministrative (art. 24.2
NAPR-NQC), con vincolo di realizzazione di 200 posteggi da mettere a
disposizione per l'uso pubblico riferito alle attività del comprensorio (art.
35 NAPR-NQC; cfr. per quanto concerne la documentazione di piano regolatore al
sito www.cornaredo.ch).
Il piano
regolatore intercomunale in parola, già adottato dai consigli comunali di Porza
e Canobbio, è attualmente all'esame del consiglio comunale di Lugano.
5.   5.1. Ferme
queste premesse, dev'essere d'acchito ammesso l'interesse pubblico alla
variante in oggetto (art. 5 cpv. 2 Cost.). L'attribuzione dei mapp. 88 e 1112 permette
difatti di creare le necessarie basi pianificatorie per realizzare il trasferimento
della sede del DSU di Cornaredo che, com'è appena stato illustrato, sarà in
parte utilizzata per accogliere il nuovo tracciato di via __________, mentre
che la parte residua verrà consacrata, conformemente agli obiettivi perseguiti
tramite la pianificazione di quel comparto, ad attività
terziarie-amministrative. Ancorché, alla data attuale, il consiglio comunale di
Lugano non abbia ancora formalmente adottato il piano regolatore intercomunale
concernente il Nuovo Quartiere Cornaredo (NQC), alla base del trasferimento della
sede del DSU, esso ne ha comunque già condiviso il principio attraverso
l'adozione della controversa variante. Il medesimo ragionamento deve'essere
applicato al Consiglio di Stato, in quanto autorità di approvazione del piano
regolatori. Va, d'altra parte, rilevato che il trasferimento della sede dei
servizi comunali in oggetto appare incombente: come detto, la messa in
esercizio della galleria Vedeggio-Cassarate è stimata per l'inizio dell'anno
2011. La città deve pertanto non solo pianificare la nuova ubicazione del DSU,
ma anche allestire i progetti di trasformazione degli edifici esistenti in loco,
conseguire la licenza edilizia e, stanziati i fondi necessari, realizzarli,
allo scopo di liberare al più presto i sedimi, interessati dalla costruzione
del nuovo tratto di via __________, che seguirà l'apertura della galleria. Nel
caso in esame risulterebbe pertanto contrario all'interesse pubblico, invocato
dalla ricorrente, procrastinare l'approvazione definitiva della variante in oggetto,
subordinandola segnatamente alla conclusione dell'iter della pianificazione del
NQC. Nemmeno il richiamo alla procedura di espropriazione pendente presso il competente
Tribunale e concernente la costruzione della galleria Vedeggio-Cassarate può
giovare alla tesi della ricorrente. È difatti certamente vero, come essa
sostiene nel suo gravame, che la procedura d'espropriazione è stata sospesa - quantomeno
nei confronti di alcuni proprietari - con decreto presidenziale 26 febbraio
2007. Ma questa sospensione è avvenuta dietro richiesta 19 gennaio 2007 dello
Stato del Cantone Ticino, agente in veste di ente espropriante, proprio in
vista della modifica del tracciato di via __________, attuata tramite
l'adozione del PR-NQC, che rende inutile la procedura promossa contro questi
proprietari.
5.2. Pure
dato, contrariamente a quanto assume al ricorrente, è il notevole cambiamento
delle circostanze legittimante la variante (art. 21 cpv. 2 LPT). Com'è appena
stato spiegato, il consolidamento a livello pianificatorio del nuovo tracciato
di via __________ e di una nuova funzione per i terreni di Cornaredo ha appena
avuto inizio. Non poteva pertanto essere preso in considerazione al momento dell'adozione
della revisione del piano regolatore, 1° marzo 2004.
5.3. L'ubicazione
della nuova sede del DSU può inoltre essere ritenuta appropriata (art. 3 cpv. 4
LPT). Intanto questa ubicazione è stata scelta dalla città nell'esercizio del
suo ampio potere di apprezzamento che le competeva non solo di pianificare il suo
territorio ma anche di organizzare i servizi pubblici comunali. Com'è stato illustrato
al considerando 4 che precede, i mapp. 88 e 1112 sono posti in posizione
centrale, ideale sia per lo svolgimento dell'attività del DSU, i cui veicoli
potranno essere stazionati direttamente all'interno della città, dove sono
chiamati ad intervenire. Donde un'accresciuta operatività del servizio, una riduzione
dei costi di esercizio, una diminuzione del volume di traffico e
dell'inquinamento che ne deriva. Vantaggi, questi, cui dev'essere sommata una
miglior raggiungibilità del luogo di lavoro da parte del personale, che favorirà
una consistente riduzione del numero dei posteggi a disposizione dello stesso (la
perizia sul traffico parla di un dimezzamento rispetto a quelli esistenti a
Cornaredo). Gli stabili esistenti in loco sono inoltre serviti per attività assai
simili a quelle del DSU. Potranno essere agevolmente recuperati a costi
contenuti, permettendo nel contempo di salvaguardare una testimonianza
dell'architettura moderna ticinese. È pure dichiarata intenzione della città di
riqualificare la cornice di questi edifici, oggi costituita quasi interamente
da aree pavimentate. Come risulta dall'esposizione dei fatti, la città ha valutato
la possibilità di insediare la sede del DSU in altre parti della città, più
discoste dal centro, escludendole poiché meno favorevoli sotto gli aspetti
appena descritti di quella prescelta. Va ad ogni buon conto rilevato che, ancorché
la scelta operata risulti più interessante anche sotto l'aspetto economico, la
città ha comunque sia frattanto acquistato il mapp. 88, preso in locazione per
8 anni il mapp. 1112, sul quale ha pure conseguito un diritto di prelazione e
di compera, investito dell'ulteriore danaro pubblico in progetti di trasformazione
del complesso. Certo, non è l'entità dei soldi spesi dall'ente promotore a
rendere appropriata una determinata ubicazione di un impianto o di un edificio
pubblico; ma si tratta comunque di un elemento di valutazione che dev'essere
preso in considerazione.
La nuova
ubicazione designata per la sede del DSU non si pone poi in insanabile
conflitto con la funzione e il carattere del quartiere in cui viene inserito. Tantomeno
è costitutiva di una pianificazione contraddittoria, come sostiene l'insorgente,
unica oppositrice della variante. Se non fossero stati attribuiti alla zona EAP,
i mapp. 88 e 1112 sarebbero con ogni probabilità stati assegnati conformemente
a quanto proposto dal consiglio comunale di Viganello in sede di revisione del
piano regolatore, nella seduta del 1° marzo 2004: quindi, il mapp. 88 alla zona
residenziale intensiva R6 (mapp. 88) e il mapp. 1112 a quella semi-intensiva R5 (mapp. 1112). Trattasi pertanto dello stesso azzonamento riservato alle
particelle confinanti poste a nord (oltre via __________) e a sud (oltre via __________)
della controversa nuova sede del DSU. E questo con la precisazione che i fondi
oltre via __________, appartengono in realtà alla zona residenziale-commerciale
estensiva R7e, dove sono però permessi gli stessi contenuti della zona
residenziale intensiva R6. Ora, malgrado la loro denominazione (necessariamente
succinta) possa condurre ad affrettate conclusioni, la zona residenziale
intensiva R6 e quella residenziale-commerciale estensiva R7e costituiscono
delle vere e proprie zone miste. Nelle stesse sono difatti ammessi, senza restrizioni
quantitative, esercizi pubblici, vani commerciali ed amministrativi,
abitazioni, come pure contenuti artigianali conformi ai gradi di sensibilità
(art. 43 NAPR). In queste zone le attività lavorative ammesse - praticamente
tutte, tranne l'attività industriale - hanno pertanto pari dignità di quella
residenziale; le particelle ad esse assegnate possono quindi essere legittimamente
consacrate per intero ad attività lavorative. Solo la zona residenziale
semi-intensiva R5, più arretrata rispetto al via __________, ha effettivamente
un orientamento prevalentemente residenziale: nella stessa sono comunque
concessi contenuti non abitativi - esclusi quelli artigianali - per un massimo
del 35% della superficie utile lorda (art. 44 NAPR). L'inserimento della nuova
sede del DSU ai mapp. 88 e 1112, la cui attività in loco può essere paragonata piuttosto
- quanto agli effetti indotti - principalmente a quella artigianale, non stravolge
pertanto l'ordinamento delle utilizzazioni e non si pone, di conseguenza, in aperto
conflitto con le funzioni assegnate al quartiere in oggetto. In buona sostanza,
la variante permette l'insediamento in loco di attività pubbliche paragonabili
a quelle che avrebbero altrimenti potuto essere legittimamente insediate da
privati. La circostanza secondo cui la variante ha come effetto di estendere la
possibilità di svolgere un'attività lavorativa di tipo artigianale anche nella
fascia di territorio più discosta rispetto a via __________, che sarebbe
altrimenti stata riservata prevalentemente per la residenza (mapp. 1112), non è
decisiva. Essa ha difatti come unico effetto di spostare il limite di tali attività
da sud (__________) a nord (__________) del complesso. La ricorrente è,
pertanto, malvenuta a dolersi del disturbo che l'esercizio di una tale attività
pubblica potrebbe arrecare alla sua proprietà, quando essa stessa la potrebbe
esercitare a titolo privato sul suo fondo: e questo quand'anche il mapp. 1112
fosse stato assegnato ad una zona prevalentemente residenziale come la zona residenziale
semi-intensiva R5. In concreto, il comune si è poi molto opportunamente premurato
di preventivamente verificare gli effetti sulla circolazione lungo via __________
ed il possibile inquinamento fonico generato dall'esercizio della nuova sede
del DSU sulle proprietà vicine, allo scopo di assicurarsi la sua effettiva
realizzabilità, commissionando due studi specialistici. Anche queste verifiche
hanno dato esito positivo. Nemmeno il fatto, da ultimo, che a monte del mapp.
1112 vi sia una casa per anziani appartenente al comune stesso (mapp. 103), separata
da quest'ultimo dal suo ampio parco e da un percorso ciclabile-pedonale, permette
di ritenere inappropriata la sede del DSU proposta dal comune. Costituisce
semmai un'ulteriore garanzia dell'intenzione del comune di voler riqualificare
l'area in discussione e di salvaguardare il più possibile le proprietà confinanti.
5.4. La
domanda principale di annullamento della controversa variante dev'esser
pertanto respinta.
6.   L'insorgente
ribadisce, in subordine, le contestazioni già sollevate in prima istanza,
riferite al grado di sensibilità, alla limitazione del numero dei posteggi,
all'uso restrittivo di via __________ e all'aumento dell'area verde. In merito
il Tribunale considera quanto segue.
6.1.
Per poter attuare la normativa federale di lotta al rumore, i comuni
devono assegnare preventivamente alle zone di utilizzazione previste dagli art.
14 segg. LPT i gradi di sensibilità (art. 44 OIF; 28 cpv. 2 lett. q LALPT)
secondo i seguenti criteri, fissati all'art. 43 cpv. 1 OIF: il grado di sensibilità
I va assegnato alle zone che richiedono una protezione fonica elevata,
segnatamente a quelle ricreative(lett. a); il grado di sensibilità II va
attribuito alle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente a
quelle destinate all'abitazione e a quelle riservate agli edifici e impianti
pubblici (lett. b); il grado di sensibilità III va attribuito alle zone in cui
sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente a quelle destinate
all'abitazione e alle aziende artigianali (zone miste) e a quelle agricole
(lett. c); il grado di sensibilità IV va infine assegnato alle zone in cui sono
ammesse aziende fortemente moleste, segnatamente alle zone industriali (lett.
d). Secondo l'art. 43 cpv. 2 OIF parti delle zone di utilizzazione con grado di
sensibilità I o II possono essere declassate di un grado, se sono già esposte
al rumore.
L'autorità
che attribuisce i gradi di sensibilità deve fondarsi, in primo luogo, sulla funzione
della zona di utilizzazione interessata; in altre parole, sulle possibili
destinazioni previste dal piano regolatore per quella porzione di territorio.
Quest'attribuzione costituisce difatti un (ulteriore) atto di pianificazione,
che concretizza, precisa e completa in misura rilevante dal profilo sostanziale
l'ordinamento delle utilizzazioni. Malgrado le indicazioni fissate all'art. 43
cpv. 1 OIF, la giurisprudenza riconosce pertanto all'autorità incaricata di
questo compito un certo potere d'apprezzamento (RtiD II-2006 n. 33 consid. 4.3
con rinvii).
In
concreto, la controversa zona EAP è destinata ad essere impiegata, quale nuova
sede del DSU, per lo svolgimento di un'attività lavorativa che - com'è stato
spiegato - può essere assimilata a quella artigianale. Il grado di sensibilità
III attribuito alla stessa appare pertanto corretto, a dispetto di quanto lascia
credere il testo dell'art. 43 cpv. 1 lett. b OIF: anche per decidere in merito
all'assegnazione del grado di sensibilità di una determinata zona per edifici e
attrezzature di interesse pubblico è, difatti, determinante - come per le altre
zone di utilizzazione - il genere di edifici od attrezzature che vi potranno
essere insediate (DTF 120 Ib 456, consid.
4d;
Anne-Christine Favre
, La protection
contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, tesi, Losanna
2002, pag. 231).
L'insistente richiesta dell'insorgente,
in vista di un'asserita miglior tutela delle proprietà adiacenti, di un grado
di sensibilità inferiore (II) appare fuori luogo.
6.2. Avuto
riguardo al rumore provocato dai veicoli nei parcheggi della prevista struttura
e nell'utilizzazione di via __________ per accedere rispettivamente uscire
dalla stessa, l'insorgente sollecita una riduzione del numero dei parcheggi in
superficie e chiede pure una limitazione dell'uso della suddetta arteria. Ora,
l'imposizione di simili prescrizioni esulano dalla presente procedura di
semplice pianificazione della struttura pubblica in discussione. Queste richieste
potranno semmai essere formulate - riservato beninteso il loro esito - in sede
di rilascio della licenza edilizia, quanto sarà presentato il progetto vero e
proprio della nuova sede del DSU.
6.3. Dev'essere infine respinta anche la
richiesta di incrementare la superficie di area verde della controversa zona
EAP dal 20% al 25% della superficie edificabile, ossia alla stessa percentuale
di quella vigente per le zone R7e, R6 e R5 adiacenti. L'ordinamento
pianificatorio assegna, difatti, a ciascuna zona delle funzioni specifiche e,
nel contempo, dei parametri edificatori appositamente studiati per poter assolvere
nel migliore dei modi tali funzioni. Ciascuna zona presenta dunque delle caratteristiche
e peculiarità che le sono conferite dall'ordinamento pianificatorio, differenti
da quelle delle altre zone e che legittimano - di riflesso - una differente
regolamentazione. In quest'ordine di idee va rilevato che le zone AP-EP sono
spesso chiamate a soddisfare dei bisogni diversi da quelli abitativi
tradizionali di natura privata; donde la necessità di adattarne i relativi
parametri per rendere possibile questa missione (cfr. sull'argomento RDAT
II-1998 n. 22). È il caso per l'ostata nuova sede del DSU, che presenta un
accresciuto bisogno di occupazione del suolo tramite costruzioni o
pavimentazioni: donde una minima riduzione della superficie di area verde
rispetto a quella delle zone confinanti. Va peraltro rilevato che questa minuta
menomazione è compensata in loco dal comune sul sovrastante sedime della casa
per anziani, dotata di un esteso parco, e della scuola elementare, confinante
con quest'ultima, parimenti circondata da generosi spazi verdi.
6.4. Anche le censure residue della
ricorrente vengono quindi a cadere.
7.   Sulla
scorta di quanto precede il gravame dev'essere integralmente respinto. L'emanazione
del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda di conferimento
del effetto sospensivo al gravame.
8.   La tassa
di giustizia è posta a carico della ricorrente (art. 28 legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966, RL 3.3.1.1.). Al comune di Lugano,
assistito da un legale, quantomeno a partire dall'udienza 5 settembre 2008,
devono inoltre essere assegnate delle riptibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5 Cost, 1, 3, 15 LPT, 28, 38 LALPT, 3,
18, 28, 31, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto.
2.   La
tassa di giustizia, di fr. 2'400.--, è posta a carico dell'insorgente, che è
inoltre tenuta a versare al comune di Lugano fr. 600.-- per ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non
sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
;
__________
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario