ti_gerichte · 38.2005.17 · 2004-12-15 · it

Annullata la decisione su opposizione con la quale l'amministrazione ha sospeso l'assicurato per un certo periodo dal diritto alle indennità di disoccupazione senza mai averlo sentito in merito. Motivazione della decisione. Forma con la quale le prove vanno assunte e sottoposte.

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.11.2005 38.2005.17
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.11.2005 38.2005.17
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.11.2005 38.2005.17

Raccomandata
Incarto n.
38.2005.17
FS
/DC/sc
Lugano
24 novembre
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Francesco Storni
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 16 febbraio 2005
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 3
febbraio 2005 emanata da
Cassa CO 1
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su opposizione del 3 febbraio 2005 la Cassa CO 1 (di seguito la
Cassa) ha confermato la propria decisione del 15 dicembre 2004 (cfr. doc. A3)
con la quale ha sospeso RI 1 dal diritto alle indennità di disoccupazione per
40 giorni, argomentando:
"
(…)
Con lettera del 14 gennaio 2005 il signor RI 1 di
__________, rappresentato dall'avvocato RA 1, __________ si è opposto alla
decisione del 15.12.2004 della Cassa CO 1 con la quale gli veniva sospeso il
diritto alle indennità di disoccupazione per 40 giorni a decorrere dal 27
settembre 2004.
Secondo l'opponente la decisione è palesemente
carente di motivazioni e priva quindi il signor RI 1 del sacrosanto diritto
alla difesa dei suoi interessi.
RI 1 era dipendente della __________, era
iscritto al registro di commercio quale direttore sostituto con la firma
collettiva a due.
Dal verbale di interrogatorio del 10 agosto 2004
presso il Ministero Pubblico risultano le seguenti dichiarazioni:
"                                     Dal
1998 sono entrato formalmente a far parte del CdA in qualità di direttore
sostituto/aggiunto" ed inoltre che "nell'ambito della sua funzione di
responsabile della parte amministrativa della società rientra nelle mie
incombenze la contabilità, la gestione del personale ed il servizio giuridico
che di fatto viene già gestito autonomamente dalla signora __________."
Alla Cassa risulta che in data 11 agosto 2004 il
signor RI 1 è stato arrestato con la promozione dell'accusa di amministrazione
infedele, falsità di documenti, soppressione di documenti, truffa e
appropriazione indebita. Egli è rimasto in carcere fino al 24 settembre 2004.
Tutti questi elementi hanno convinto la Cassa che
il signor RI 1 sia disoccupato per colpa propria. Siamo coscienti che non si è
ancora in possesso di un decreto d'accusa essendo la pratica penale tuttora
nella fase istruttoria. Tuttavia la Cassa con gli elementi di cui dispone
ritiene giustificata la sanzione adottata.
Vista l'opposizione presentata la Cassa si
riconferma nella decisione del 15.1.2004 che sospende il diritto alle indennità
per 40 giorni a decorrere dal 27 settembre 2004.
(…)." (cfr. doc. A1)
1.2.   Contro la
decisione su opposizione l’assicurato, rappresentato dall’avv. RA 1, ha fatto
inoltrare un tempestivo ricorso al TCA nel quale il suo legale ha chiesto che:
"
1. Il presente ricorso del signor RI 1, __________,
è
accolto.
§   La
decisione su opposizione resa il 3 febbraio 2005 dalla CASSA CO 1, __________,
è annullata.
§§ Al
signor RI 1, __________, è accordato il rivendicato diritto all’indennità di
disoccupazione senza alcuna sospensione.
2.  Protestate
tasse, spese giudiziarie e congrue ripetibili." (cfr. doc. I,
pag.
5)
A
sostegno del proprio ricorso il rappresentante dell’assicurato ha, in
particolare, addotto che:
"
(…)
1.
RI 1 è stato alle dipendenze della __________ ininterrottamente dal
febbraio 1990 all'agosto 2004, data in cui il rapporto di impiego si è
interrotto a seguito della lettera di licenziamento trasmessa da __________,
agente in qualità di liquidatore del fallimento della società decretato in data
19 agosto 2004 dalla __________.
2.
In buona sostanza, la competente CASSA CO 1 ha ritenuto di
sospendere per la durata di quaranta giorni computati a far tempo dal 27 settembre
2004 il diritto all'indennità di disoccupazione rivendicato dal qui ricorrente,
ritenendo che la condizione di disoccupato in cui è venuto a trovarsi è
interamente ascrivibile a sua colpa.
La CASSA CO 1 ha considerato dunque applicabile alla fattispecie concreta
l'art. 30 cpvv. 1a e 3 LADI, confermando poi la propria risoluzione - sulla
scorta della stessa argomentazione di fondo precedentemente addotta - anche in
sede di decisione su opposizione, ora oggetto di ricorso. In entrambe le
circostanze a torto.
3.
Nella decisione datata 15 dicembre 2004, la CASSA CO 1 rimproverava
al qui ricorrente di essere addirittura il responsabile del fallimento di __________,
non avendo
"correttamente ottemperato"
(in che modo non è dato
a sapere) a non meglio precisati
"compiti"
che gli incombevano
in qualità di
"contabile"
e
"partecipante ai Consigli
d'Amministrazione"
.
In sede di decisione su opposizione del 3 febbraio 2005 tale apodittica
conclusione veniva confermata con il generico riferimento al periodo di carcerazione
preventiva sofferto ed al fatto che contro il qui ricorrente la Magistratura
inquirente avesse promosso l'accusa (al pari di diverse altre persone
coinvolte, cui però non risulta che la medesima CASSA abbia riservato penalità
analoghe) per alcuni titoli di reato.
Si tratta pertanto nuovamente di una decisione che non pone l'assicurato nella
condizione di comprendere in cosa consistano concretamente i rimproveri che gli
vengono del tutto sommariamente rivolti, ciò che gli preclude la facoltà di
esercitare il diritto alla difesa dei propri interessi.
RI 1 non può quindi far altro che ribadire la palese carenza di motivazione
della decisione cui si oppone, limitandosi a sua volta a contestare altrettanto
genericamente (ma fermamente) di:
·
essere disoccupato per propria colpa;
·
non avere correttamente adempiuto ai suoi
compiti;
·
essere stato un
"partecipante"
dei consigli di amministrazione di __________ (senza tuttavia comprendere
significato o portata di tale "funzione", estranea al vigente
ordinamento giuridico);
·
essere il responsabile del fallimento di __________.
4.
Ad ogni buon conto, a scanso di equivoci, RI 1 ripropone le
considerazioni già svolte in sede di parallelo ricorso pendente davanti a
questo medesimo Tribunale (inc. n° 38.2005.5).
In primo luogo non corrisponde affatto al vero, come invece sembrerebbe
erroneamente pretendere la CASSA CO 1, che RI 1 fosse membro (in realtà non lo
è mai stato) del consiglio di amministrazione di __________. La circostanza è
per altro agevolmente appurabile mediante una semplice lettura di un estratto
del registro di commercio della società.
Anche le sue partecipazioni alla riunioni del consiglio di amministrazione di __________
furono più che sporadiche: si trattò di qualche puntuale intervento relativo a
questioni amministrative su cui capitava che il consiglio gli chiedesse di
riferire (in questi casi, terminata la sua relazione, lasciava sempre la sala e
non partecipava agli eventuali processi decisionali che seguivano) e forse, in
un paio di circostanze, gli capitò di fungere da semplice segretario con il
solo incarico di redigere il verbale dei lavori in sostituzione di chi di
solito svolgeva tale compito.
D'altra parte la sua reale funzione all'interno di __________ non è mai stata
tale da permettergli di prendere parte alle decisioni della società, né di
esercitarvi un qualsiasi influsso. In seno alla __________ RI 1 si occupava
puramente di questioni amministrative. Alla funzione di direttore sostituto con
diritto di firma collettiva a due iscritto a RC, dettata più che altro da
esigenze di natura formale imposte dalla __________ al momento del rilascio a __________
dell'autorizzazione ad esercitare un'attività di commercio in valori mobiliari,
non è mai corrisposto un qualsivoglia potere decisionale nel contesto della
formazione della volontà sociale.
Del resto RI 1 non è neppure mai stato azionista o in qualche modo partecipe
dal profilo economico della società. Né la CASSA CO 1 invero lo pretende.
RI 1 ribadisce infine fermamente di non essere mai stato a conoscenza (almeno
sino alle ultimissime battute) dei problemi economici che hanno poi portato al
fallimento della società. Al proposito basti rilevare che in contabilità vi
erano crediti (in parte addirittura già posti anche a bilancio e indebitamente
certificati dal componente ufficio di revisione) ampiamente sufficienti a
garantire la liquidità necessaria alla società per lo svolgimento dell'attività
corrente. Si trattava di crediti vantati nei confronti di debitori che mai in
passato avevano dato adito a dubbi di sorta sulla loro solvibilità.
Addirittura, nel corso del febbraio 2004 vi fu un bonifico parziale (ma
sostanzioso) ad opera del principale debitore, il quale, ancora nel periodo
compreso fra giugno e luglio 2004 confermava espressamente mediante comunicazione
scritta alla società di essere in procinto di eseguire il pagamento
dell'importo residuo scoperto.
(…)." (cfr. doc. I)
1.3.   Nella sua
risposta del 3 marzo 2005 la Cassa ha chiesto di respingere il ricorso e, in
particolare, ha osservato che:
"
(…)
In data 11.08.2004 il signor RI 1 è stato
arrestato con la promozione dell'accusa di amministrazione infedele, falsità in
documenti, soppressione di documenti, truffa e appropriazione indebita.
La pratica penale è ancora nella fase
d'istruttoria e non si è ancora in possesso di un decreto d'accusa.
Il signor RI 1 è rimasto in carcere dall'11
agosto 2004 al
24 settembre 2004.
Il decreto d'accusa stabilirà responsabilità
penali del ricorrente e dei coautori che hanno portato al fallimento della __________.
La Cassa ribadisce che la posizione del signor RI 1 all'interno della società
quale responsabile della parte amministrativa e di direttore sostituto/aggiunto
non depone certo a favore della tesi che non conosceva quanto avveniva
all'interno della __________.
Il decreto d'accusa farà emergere le varie
responsabilità che riguardano i dirigenti della società. La Cassa ritiene che
sulla scorta degli atti all'incarto si possa stabilire una colpa grave.
Chiediamo a questo lodevole Tribunale, qualora
non ritenesse sufficienti gli elementi a disposizione, di voler attendere
l'esito della pratica penale presso il Ministero Pubblico.
Visto quanto precede si chiede quindi a codesto
lodevole Tribunale di voler respingere il ricorso confermando la decisione impugnata.
(…)." (cfr. doc. III)
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e
penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale
delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00;
STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002
nella causa B.,
H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R.,
H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT
I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA
del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2.
Secondo
l'art. 30 cpv. 1 lett. a l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se è
disoccupato per propria colpa.
In questa
evenienza competenti ad emettere una decisione di sospensione sono le casse
(cfr. art. 30 cpv. 2 LADI).
La
disoccupazione è ad esempio imputabile all'assicurato che, con il suo
comportamento, in particolare violando gli obblighi contrattuali di lavoro, ha
fornito al proprio datore di lavoro un motivo di disdetta del rapporto di
lavoro (cfr. art. 44 cpv. 1 lett. a OADI). Queste norme riprendono
sostanzialmente quelle che sono state in vigore fino al 31 gennaio 1983 (cfr.
art. 29 cpv. 2 lett. a LAD e art. 44 cpv. 1 lett. a OAD).
Non
occorre quindi, secondo le norme sopra citate in vigore dal 1° gennaio 1984 e
che non sono state modificate con la terza revisione della LADI (cfr. Messaggio
concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione del
28 febbraio 2001, FF N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 2007), che l'assicurato
abbia fornito al proprio datore di lavoro un motivo grave, atto a giustificare
lo scioglimento del rapporto di lavoro con effetto immediato (cfr. art. 337 e
346 cpv. 2 CO).
Basta una
colpa non necessariamente di natura professionale ma anche soltanto attinente
al comportamento generale o al carattere dell'assicurato, purché abbia
costituito per il datore di lavoro il motivo della disdetta del rapporto di
lavoro (cfr. Holzer, Kommentar zum BG über die Arbeitslosenversicherung, Zurigo
1954 p. 142ss.; Schweingruber, Der Dienstvertrag und seine Beziehungen zum Arbeitslosenversicherungsrecht,
in DLA 1954 pag. 138ss.; Jost, Le droit du contrat de travail et le droit en matière
d'assurance-chômage, in DLA 1975, pag. 82ss; Stauffer, Die Arbeitslosenversicherung,
Zurigo 1984, pag. 91ss.; Spühler Grundriss des Arbeitslosenversicherungsrecht,
Berna 1985, pag. 46ss.; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungs-gesetz,
(AVIG), Berna 1987, Vol. 1, p. 363-367; Stauffer, Serie: Rechtsprechung des Bundesgerichts
zum Sozialversicherungs-recht, “Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenver-sicherung
und Insolvenzentschädigung”, ed. Schulthess, Zurigo 1998, pag. 77-80; tra le
tante STFA del 14 giugno 2005 nella causa S., C 102/05; STFA del 16 febbraio
2004 nella causa S., C 154/03; STFA del 13 novembre 2003 nella causa M.,
C 120/03; DLA 1998 N. 9, consid. 2b, pag. 44; DLA 1995 N. 18, consid. 1, pag.
107 e 108; DTF 112 V 242, consid. 1, pag. 244-245 e la giurisprudenza ivi
citata).
Va
inoltre osservato che la sospensione dal diritto alle indennità di un
assicurato disoccupato per colpa propria deve essere esaminata anche alla luce
della Convenzione OIL n° 168 del
21 giugno 1988 in vigore in Svizzera dal 17 ottobre 1991
(cfr. RS 0.822.726.8; DTF 124 V 234; fra le tante: STFA del
17 ottobre 2000 nella causa M, C 53/00; STFA del 19 dicembre 2001 nella causa
E., C 176/01; STFA del 10 maggio 2001 nella causa A, C 76/00; STFA del 13
febbraio 2003 nella causa I,
C 230/01; STFA del 13 novembre 2003 nella causa M.,
C 120/03).
L'art. 20
lett. b della citata Convenzione prevede che:
"
Le indennità alle quali una persona protetta
avrebbe avuto diritto nell'eventualità di disoccupazione totale o parziale o di
perdita di guadagno dovuta a sospensione temporanea del lavoro senza cessazione
del rapporto di lavoro possono essere rifiutate, soppresse, sospese o ridotte
in una misura prescritta:
b) se,
secondo la valutazione dell'autorità competente, l'interessato ha
deliberatamente contribuito al suo licenziamento."
L'art. 44
cpv. 1 lett. a OADI è stato ritenuto compatibile con la Convenzione n° 168
(cfr. STFA del 17 ottobre 2000 nella causa M., C 53/00; STFA del 10 maggio 2001
nella causa A., C 76/00; RDAT II – 2003 pag. 310 seg.).
In una
decisione del 13 novembre 2003 l'Alta Corte si è riconfermata nella propria
giurisprudenza e, in merito alla disoccupazione per “propria colpa”, ha
ribadito che:
"
(…)
2.2 Ein Selbstverschulden im Sinne der
Arbeitslosenversicherung liegt dann vor, wenn und soweit der Eintritt der
Arbeitslosigkeit nicht objektiven Faktoren zuzuschreiben ist, sondern in einem
nach den persönlichen Umständen und Verhältnissen vermeidbaren Verhalten des Versicherten
liegt, für das die Arbeitslosenversicherung die Haftung nicht übernimmt (ARV
1998 Nr. 9 S. 44 Erw. 2b mit Hinweisen; Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bd. I, N 8 zu Art. 30). Die Einstellung in der
Anspruchsberechtigung setzt keine Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigem
Grund gemäss Art. 337 bzw.
Art. 346 Abs. 2 OR voraus. Es genügt, dass das allgemeine Verhalten der
versicherten Person Anlass zur Kündigung bzw. Entlassung gegeben hat;
Beanstandungen in beruflicher Hinsicht müssen nicht vorgelegen haben (BGE 112 V
245 Erw. 1 mit Hinweisen). Eine Einstellung kann jedoch nur verfügt werden,
wenn das dem Versicherten zur Last gelegte Verhalten in beweismässiger Hinsicht
klar feststeht (BGE 112 V 245 Erw. 1; ARV 1999 Nr. 8 S. 39, je mit Hinweisen;
Gerhards, a.a.O., N 11 zu Art. 30). Das vorwerfbare Verhalten muss zudem nach
Art. 20 lit. b des Übereinkommens
Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über
Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988
(SR 0.822.726.8; für die Schweiz in Kraft seit dem
17. Oktober 1991) vorsätzlich erfolgt sein (vgl.
BGE 124 V 236
Erw. 3a und b; Urteile B. vom 11. Januar 2001 Erw. 1, C 282/00, und M. vom 17.
Oktober 2000 Erw. 1, C 53/00). (…)"
(cfr. STFA del 13 novembre 2003 nella causa M., C
120/03,
consid.
2.2)
Il
comportamento dell'assicurato che ha causato il suo licenziamento, per essere
sanzionabile alla luce delle disposizioni di diritto internazionale, deve
pertanto essere stato intenzionale (cfr. DTF 124 V 236 consid. 3b; STFA del 17
ottobre 2000 nella causa M., C 53/00; STFA del 4 giugno 2002 nella causa B., C
371/01; STFA del 7 novembre 2002 nella causa S., C 365/01; STFA del 13 febbraio
2003 nella causa I., C 230/01; STFA del 13 novembre 2003 nella causa M., C
120/03). E' comunque sufficiente il dolo eventuale (cfr. DLA 2003 N. 26
pag. 248; RDAT II – 2003 pag. 310 seg.; STFA del 4 giugno 2002 nella causa B.,
C 371/01; STFA del 19 dicembre 2001 nella causa E., C 176/01 e STFA del 26 aprile
2001 nella causa G.,
C 380/00).
2.3.   La costante
giurisprudenza del TFA ha stabilito che, ove occorre esaminare se il lavoratore
ha con il suo comportamento, segnatamente mediante violazione dei suoi obblighi
contrattuali, fornito al datore di lavoro un motivo di licenziamento, la
sospensione del diritto alle indennità potrà essere decisa solo se sarà
nettamente stabilita una colpa del lavoratore.
Tale è il
caso soltanto quando le accuse del datore di lavoro sono chiaramente credibili.
Ciò
significa concretamente che quando una controversia oppone l'assicurato al suo
datore di lavoro, le sole affermazioni di quest'ultimo non bastano per
ammettere una colpa contestata dell'assicurato e non confermata da altre prove
(ad es. deposizioni testimoniali) o indizi in grado di convincere
l'amministrazione o il giudice (cfr. STFA del 13 novembre 2003 nella causa M.,
C 120/03, consid. 2.2; STFA del 24 settembre 2003 nella causa R., C 281/02,
consid. 1.2; DLA 1999 N. 8, consid. 7b, pag. 39; DLA 1995 N. 18, consid. 1,
pag. 108;
DTF 112 V 242, consid. 1, pag. 245 e i rinvii ivi menzionati; sulla
giurisprudenza analoga resa prima dell'entrata in vigore della LADI, cfr. DLA
1980 N. 6, consid. 2b, pag. 15 e 16, DLA 1977
N. 30 e DLA 1972 N. 14).
2.4.   Secondo
l'art. 30 cpv. 3 LADI la durata della sospensione è determinata in base alla
gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione a 60 giorni al
massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni.
La
sospensione del diritto a indennità va da 1 a 15 giorni in caso di colpa lieve,
da 16 a 30 giorni in caso di colpa mediamente grave e da 31 a 60 in caso di
colpa grave (cfr. art. 45 cpv. 2 OADI).
La
sua durata è determinata secondo la gravità della colpa
(cfr. art. 30 cpv. 3 LADI e DLA 2000 N. 9, consid. 1, pag. 47-48), soggiace in
altre parole al principio della proporzionalità
(cfr. DTF 125 V 193, consid. 4b, pag. 197; DTF 123 V 150; STFA del 17 marzo
2003 nella causa J., C 278/01, consid. 1.3;STFA del 28 settembre 2001 nella
causa U., C 119/01, consid. 3; STFA del 21 maggio 2001 nella causa D., C
424/00, consid. 2).
In virtù
dell'art. 45 cpv. 2 bis OADI, se l'assicurato è ripetutamente sospeso dal
diritto all'indennità entro il termine quadro per la riscossione della
prestazione, la durata della sospensione è prolungata in modo adeguato.
L'art. 45
cpv. 3 OADI stabilisce che la colpa grave è data se l'assicurato ha abbandonato
senza valido motivo un impiego idoneo senza garanzia di uno nuovo o ha
rifiutato un lavoro idoneo.
2.5.   Secondo
l'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
(Cost. fed.), le parti hanno diritto di essere sentite. Per costante
giurisprudenza, da questo principio va in particolare dedotto il diritto per
l'interessato di esprimersi prima della pronuncia di una decisione sfavorevole
nei suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di
influire sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto,
quello di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi al riguardo (cfr. STFA dell'11 febbraio 2004 nella causa M., C
24/02, consid. 5.4; DTF 127 I 56 consid. 2b, 127 III 578 consid. 2c, 126 V 130
consid. 2a; cfr., riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 vCost., la cui
giurisprudenza si applica anche alla nuova norma, DTF 126 I 16 consid. 2a/aa,
124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b e sentenze ivi citate).
Il
diritto di essere sentito comprende pure la pretesa di ottenere una decisione
motivata, che impone all'autorità di pronunciarsi nei considerandi sulle
allegazioni delle parti, riferendosi agli argomenti da esse addotti. Tale
obbligo intende evitare che l'autorità, nell'esercizio dei suoi poteri
decisionali, si lasci guidare da ragioni non pertinenti e, d'altro canto,
consentire al cittadino di farsi una chiara idea della portata della decisione
che lo riguarda per poterla, se del caso, impugnare.
A tale
fine, ogni atto decisionale deve menzionare, anche se brevemente, le
considerazioni che hanno determinato il convincimento, ritenuto comunque che
l'autorità non è tenuta a prendere esplicitamente posizione su ogni allegazione
di fatto o di diritto, ma può limitarsi ai punti essenziali e all'esame delle
argomentazioni di parte atte ad influire sul giudizio (cfr. DTF 121 III 331 consid.
3b, 118 V 58; STF del 5 marzo 2002 nella causa A.,
2A.418/2001, parz. pubblicata in PRA 8/2002, pag. 679ss.; Kölz/Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1993, p.
100; Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 2000,
pag. 368ss.).
In caso di carenza nella motivazione, la decisione viene di regola
annullata, indipendentemente dall’interesse materiale delle parti, in quanto il
diritto in questione è di natura formale (DTF 116 V 184, 115 V 305). In via
eccezionale ciò non accade se il difetto - non particolarmente grave (DTF 116 V
185) - può essere sanato, in quanto l’istanza di ricorso dispone di piena
cognizione, alla parte vengono resi noti tutti i fatti rilevanti ed egli viene
sentito su questi fatti, di regola sulla base di un secondo scambio di allegati
(DTF 116 V 39, 110 V 113; Kölz/Häner, op. cit., pag. 102).
Il TFA ha
tuttavia statuito che il diritto di essere sentito viene sanato solo
eccezionalmente (DTF 118 V 315 consid. 3c, 116
V 186).
L'art. 42
LPGA prevede che le parti hanno il diritto di essere sentite. Non devono
obbligatoriamente essere sentite prima di decisioni impugnabili mediante
opposizione.
A tale
proposito, in una sentenza del 23 giugno 2003 nella causa S. (C 49/03) (cfr. in
questo stesso senso, STFA del 1° settembre 2003 nella causa P., P 32/03) -
riguardante una fattispecie in cui l'art. 42 LPGA non poteva ancora essere
applicato - accertato che il diritto di essere sentito dell'assicurato era
stato violato prima dell'emanazione di una decisione di sospensione, l'Alta
Corte ha rilevato che:
"
Die Sache geht daher an die Arbeitslosenkasse
zurück, damit sie nach Erfüllung des Gehörsanspruchs erneut über eine
allfällige Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen selbstverschuldeter
Arbeitslosigkeit befinde. In diesem Rahmen kommt nunmehr Art. 42 Satz 2 ATSG
zur Anwendung, wonach die Gewährung des rechtlichen Gehörs ins
Einspracheverfahren verschoben ist (Kieser, a.a.O. Art. 42 Rz. 24)."
(cfr. STFA succitata, consid. 3.2 - la sottolineatura è del
redattore)
In una
sentenza del 22 dicembre 2003 nella causa J. (H 272/03) il TFA, al consid.
3.3., si è invece così espresso:
"
(…)
Selon un principe général de la procédure administrative, l'autorité n'est pas
tenue d'entendre les parties avant de prendre une décision susceptible d'être
frappée d'opposition (art. 30 al. 2 let. b PA). Ce principe est aujourd'hui
spécifiquement consacré, en matière d'assurances sociales, à l'art. 42 2ème
phrase LPGA."
Questo
Tribunale ritiene comunque che la chiara giurisprudenza federale emessa prima
dell'entrata in vigore della LPGA, secondo cui l'assicurato deve essere sentito
prima che venga presa una decisione nei suoi confronti, (cfr. STFA del 22
aprile 2003 nella causa J., C 87/01, consid. 3;
STFA del 6 agosto 2002
nella causa C., C 91/02, consid. 1a;
RAMI 2002 p. 77,
consid. 3d, p. 83; SVR 2002 ALV Nr. 4 pag. 9; DTF 126 V 130 = SVR 2001 ALV Nr.
12 p. 37), mantiene, in talune circostanze, la sua validità anche
successivamente (cfr. U. Kieser, ATSG Kommentar, Schulthess 2003, ad art. 42, n.
7 e n. 19-23;
Th.
Locher, "Grundriss des Sozialversicherungsrechts",
Ed. Staempfli Verlag AG, Berna 2003, pag. 447-448 n° 18-23).
Il Tribunale federale
delle assicurazioni, chiamato a pronunciarsi nel caso di un assicurato, sospeso
dal diritto alle indennità di disoccupazione per non aver seguito le istruzioni
del servizio competente (interruzione del programma di occupazione temporanea),
che ha sostenuto di essere stato leso nel suo diritto di essere sentito, in una
decisione del 30 settembre 2005 nella causa B. (C 279/03), si è così espressa:
"
(…)
2.
2.1Nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV)
haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Die Garantie umfasst das
Recht auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der
Entscheidfindung. Bevor die Behörde einen Entscheid trifft, der in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift, hat sie ihn davon in Kenntnis zu setzen
und ihm Gelegenheit zu geben, sich vorgängig zu äussern (BGE 129 II 504 Erw.
2.2, 127 I 56 Erw. 2b, 126 V 131 Erw. 2b).
Der verfassungsrechtliche Anspruch auf
rechtliches Gehör hat seinen positivrechtlichen Niederschlag im
Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVG) gefunden (vgl. BGE 121 V 153 Erw.
4c, 119 V 211 Erw. 3c mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung zu Art. 4
aBV). Es gilt, soweit vorliegend von Bedeutung, folgende Regelung: Die Parteien
haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 VwVG). Die Behörde hört die
Parteien an, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Sie braucht die Parteien
nicht anzuhören u.a. vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind
(Art. 30 Abs. 2
lit. b VwVG; vgl. zur Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung BGE 122 II 286
Erw. 6b).
2.2
2.2.1Gemäss Art. 42 des am 1. Januar 2003 in
Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil
des Sozialversicherungsrechts (ATSG) haben die Parteien Anspruch auf
rechtliches Gehör (Satz 1). Sie müssen nicht angehört werden vor Verfügungen,
die durch Einsprache anfechtbar sind (Satz 2). Diese Regelung entspricht im
Wesentlichen der Ordnung gemäss Art. 29 und Art. 30 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b
VwVG (Bericht «Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht» der
Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März
1999 [BBl 1999 4523 ff.] S. 4599 sowie Amtl. Bull. 2000 S 181 [Votum
Schiesser]; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, S. 419 ff. Rz 1, 7 und 18 zu Art. 42).
Art. 42 ist auch im Bereich der obligatorischen
Arbeitslosen-versicherung anwendbar (Art. 1 lit. b und Art. 2 ATSG sowie Art. 1
Abs. 1 AVIG in der seit 1. Januar 2003 gültigen Fassung).
(…)
3.
3.1Nach dem bis 31. Dezember 2002 in Kraft
gestandenen Art. 16 Abs. 2 erster Satz AVIV ist im Rahmen der Abklärung, ob ein
Einstellungsgrund im Zusammenhang mit einem der in Absatz 1 lit. a-d
aufgezählten Tatbestände gegeben ist (u.a. Nichtbefolgen der Weisungen des
Arbeitsamtes im Sinne von Art. 17 Abs. 3 AVIG in der bis 31. Dezember 2002
gültig gewesenen Fassung), dem Versicherten Gelegenheit zur Stellungnahme zu
geben. In BGE 126 V 130 hat das Eidgenössische Versicherungsgericht in
Bestätigung seiner nicht veröffentlichten Praxis sowie in Übereinstimmung mit
dem Schrifttum entschieden, dass allgemein vor Erlass einer Verfügung über die
Einstellung in der Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosenentschädigung der
versicherten Person das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Sanktion zu
gewähren ist. Das Gericht hat erwogen, dass die Einstellung in der
Anspruchsberechtigung nach Art. 30 Abs. 1 AVIG eine verwaltungsrechtliche
Sanktion darstellt, die erheblich in die Rechtsstellung der versicherten Person
eingreift. Arbeitslosenversicherungsgesetz und -verordnung regeln mit Ausnahme
der in Art. 16 Abs. 1 AVIV normierten Einstellungstatbestände im Zusammenhang
mit der zumutbaren Arbeit nicht, ob vor einer solchen Massnahme das rechtliche
Gehör zu gewähren ist. Die Arbeitslosenversicherung kennt im Unterschied zu
anderen Sozialversicherungszweigen weder ein Vorbescheid- noch ein
Einspracheverfahren. Das Verwaltungsverfahren findet direkt mit dem Erlass
einer (förmlichen) Verfügung seinen Abschluss. Aufgrund dieser prozessualen
Ordnung gebietet der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör, dass
einer betroffenen Person vor Erlass der Verfügung Gelegenheit gegeben wird,
sich zur beabsichtigten Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu äussern
(BGE 126 V 132 f. Erw. 3b;
vgl. auch SVR 2003 EL Nr. 3 S. 10 Erw. 3.2).
3.2 Es fragt sich, ob BGE 126 V 130 auch unter
der Herrschaft des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts nach
Einführung des Einspracheverfahrens im Bereich der Arbeitslosenversicherung
weiterhin Gültigkeit hat.
Bejahendenfalls stellt die Nichtanhörung der
betroffenen Person vor Erlass der Einstellungsverfügung eine schwerwiegende, im
Einspracheverfahren grundsätzlich nicht heilbare Verletzung des rechtlichen
Gehörs dar (vgl. BGE 126 V 133 unten und SVR 2003 EL Nr. 9 S. 10 Erw. 3.2 in
fine). Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG und Art. 42 zweiter Satz ATSG besagen
ausdrücklich, dass die Parteien vor Verfügungen, die durch Einsprache
anfechtbar sind, nicht angehört werden müssen. Dies spricht gegen die
Weitergeltung von BGE 126 V 130. Der Wortlaut schliesst die Anhörung der versicherten
Person vor Erlass der Verfügung im Sinne der Bekanntgabe der wesentlichen
Elemente ihres voraussichtlichen Inhalts (Verschuldensgrad und
Einstellungsdauer) aber auch nicht aus. Ob BGE 126 V 130 auch unter der
Herrschaft des ATSG gültig ist, braucht jedoch aus den nachstehenden Gründen
nicht abschliessend beurteilt zu werden.
4.
Auch im Verfügungsverfahren gilt der
Untersuchungsgrundsatz
(vgl. BGE 125 V 195 Erw. 2 sowie Art. 43 Abs. 1 ATSG). Die Verwaltung darf die
für die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts notwendigen Abklärungen
nicht in das Einspracheverfahren verschieben (vgl. ZAK 1987 S. 298). Dieses
verlöre sonst weitgehend seinen Sinn und Zweck, letztlich die Gerichte zu
entlasten (BGE 125 V 191 Erw. 1c und SVR 2005 AHV Nr. 9 S. 31 Erw. 1.3.1;
Andreas Freivogel, Zu den Verfahrensbestimmungen des ATSG, in: Bundesgesetz
über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) [Band 15 der
Schriftenreihe des IRP-HSG, St. Gallen 2003 (René Schaffhauser/Ueli Kieser
[Hrsg.])] S. 108 unten). Bei den Abklärungen hat die Verwaltung auch die
verfassungsmässigen und spezialgesetzlichen Mitwirkungsrechte der Parteien zu
beachten. Bei der Einstellung in der Anspruchsberechtigung auf
Arbeitslosentaggelder im Besonderen kommt der Befragung der versicherten Person
erhebliche Bedeutung zu. Im Mittelpunkt steht die Verschuldensfrage. Nach dem
Grad des Verschuldens (leicht, mittelschwer oder schwer) bestimmt sich die
Einstellungsdauer
(Art. 30 Abs. 3 dritter Satz AVIG und Art. 45 Abs. 2 AVIV; BGE 122
V 40 Erw. 4c/aa und ARV 2000 Nr. 9 S. 49 Erw. 4a). Tatsache und Schwere des
Verschuldens lassen sich in aller Regel nicht zuverlässig beurteilen, ohne dass
die von der Sanktion bedrohte Person die Gründe für das ihr vorgeworfene
Verhalten dartun und entlastende Umstände geltend machen konnte. Diese können
sowohl die subjektive Situation des oder der Versicherten, als auch objektive
Gegebenheiten beschlagen (BGE 130 V 125). Es kommt dazu, dass häufig auf Grund
der Akten allein nicht ohne weiteres klar ist, wie das der versicherten Person
vorgeworfene Verhalten rechtlich zu qualifizieren ist resp. welcher
Einstellungsgrund in Betracht kommt (vgl. BGE 122 V 37 Erw. 2c). Von der
Befragung der versicherten Person vor Erlass einer Einstellungsverfügung kann deshalb
in der Regel nicht abgesehen werden. Dies gilt auch im hier zu beurteilenden
Fall. Das RAV hat denn auch versucht, dem Versicherten die entsprechenden
Fragen zu stellen.
(…)." (cfr. STFA del 30 settembre 2005 nella
causa B., C 279/03)
In un’altra sentenza del
20 settembre 2005 nella causa B.
(C 128/04), in particolare riguardo alla forma in cui il diritto di essere
sentito deve essere tutelato, l'Alta Corte ha precisato che:
"
(…)
1.2 Art. 29 Abs. 2 BV räumt kein Recht auf
mündliche Anhörung ein, sondern beschränkt den Gehörsanspruch auf schriftliche
Stellungnahmen (Pra 2003 Nr. 97 S. 520 Erw. 2.6; Urteil W. des Bundesgerichts
vom 13. November 2002, 4P.195/2002; vgl. BGE 125 I 219 Erw. 9b sowie AHI 1993
S. 41 Erw. 3b betreffend Art. 4 aBV), es sei denn, ein Erlass gäbe ausdrücklich
das Recht auf eine mündliche Anhörung (vgl. Pra 2003 Nr. 97 S. 520 Erw. 2.6).
Art. 42 ATSG sieht mündliche Anhörungen im Rahmen des Verwaltungsverfahrens
nicht ausdrücklich vor und auch aufgrund des VwVG oder des AVIG ergibt sich
kein explizit erwähntes Recht auf eine mündliche Anhörung.
Anhand der Akten ist ersichtlich, dass die
Versicherte ausreichend Gelegenheit hatte, zum Sachverhalt Stellung zu nehmen
(vgl. Erw. 1.1 hievor). Es sind hier auch keine Umstände gegeben, die zu einer
Ausnahme vom Regelfall der Möglichkeit, schriftlich Stellung zu nehmen, führen
würden, sodass das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt
wurde, indem sie nicht mündlich angehört wurde. (…)." (cfr. STFA del 20
settembre 2005 nella causa B., C 128/04)
Riguardo poi
all’assunzione quali prove di appunti che concernono punti
essenziali della fattispecie, in una decisione del 17 agosto 2005 nella causa
J. (C 123/05), l’Alta Corte si è così espressa:
"
(…)
Diesbezüglich ist zu beachten, dass eine formlos
eingeholte und in einer Aktennotiz festgehaltene mündliche oder telefonische
Auskunft nur insoweit zulässig ist, als damit blosse Nebenpunkte, namentlich
Indizien oder Hilfstatsachen, festgestellt werden. Dagegen kommt grundsätzlich
nur die Form einer schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht, wenn
Auskünfte zu wesentlichen Punkten des rechtserheblichen Sachverhaltes
einzuholen sind (BGE 117 V 285 Erw. 4c mit Hinweis). Hält ein Mitarbeiter eines
Versicherers den Inhalt eines Telefongesprächs schriftlich fest und bestätigt
die befragte Person mit ihrer Unterschrift ausdrücklich, dass die Wiedergabe
des Gesprächs korrekt ist, ist diesem Schriftstück unter Umständen Beweiswert
zuzuerkennen (RKUV 2003 Nr. U 473 S. 49 Erw. 3.2 mit Hinweisen). Ein solcher
ist auch mit Blick auf Art. 43 Abs. 1 ATSG gegeben (Urteil W. vom 7. Juni 2005,
H 163/04, Erw. 5 mit Hinweis). Daher hat die Vorinstanz zu Recht erkannt, dass
auf die in den Aktennotizen vom 17. August und 12. November 2004 festgehaltenen
telefonischen Auskünfte der Arbeitgeberin über die voraussichtliche
Anstellungsdauer des Versicherten nicht abgestellt werden kann. Der Anspruch
auf rechtliches Gehör wurde überdies insoweit verletzt, als der Versicherte zur
Aktennotiz vom 12. November 2004 auch im Rahmen des Einspracheverfahrens nicht
hat Stellung nehmen können.
Somit hat die Arbeitslosenkasse gemäss Dispositiv-Ziffer
1 des vorinstanzlichen Entscheids zu verfahren und die Abklärungen des
rechtserheblichen Sachverhalts in beweistauglicher Form vorzunehmen.
(…)." (cfr. STFA del 17 agosto 2005 nella causa J., C 123/05)
2.6.   Nell’evenienza concreta risulta
dagli atti di causa che l’assicurato si è iscritto al collocamento il 27
settembre 2004 (cfr. doc. 63).
Con lettera del 20 agosto
2004 la __________, nella sua veste di liquidatore della ditta __________, ha
significato all’assicurato una lettera di disdetta con effetto immediato
(cfr. doc. 53).
Quale motivo della
disdetta, l’assicurato nella sua “Domanda d’indennità di disoccupazione” e il
liquidatore della __________ nell’”Attestato del datore di lavoro”, hanno
indicato la messa in liquidazione della società su disposizione della __________
(cfr. doc. 11 punto 21 e doc. 39 punto 13).
Nella decisione del 15
dicembre 2004 la Cassa ha sostenuto che: “(…) Nella sua funzione di contabile
della SA, di partecipante ai Consigli d’Amministrazione non ha ottemperato ai
suoi compiti correttamente, provocando il fallimento della società (…).” (cfr.
doc. A/3).
Nella decisione su
opposizione del 3 febbraio 2005 (oggetto della presente vertenza) la Cassa ha rilevato
che:
"
(…)
RI 1 era dipendente della __________, era iscritto a registro di
commercio quale direttore sostituto con diritto di firma collettiva a due.
Dal verbale del 10 agosto 2004 presso il Ministero Pubblico
risultano le seguenti dichiarazioni:
"                                     Dal
1998 sono entrato formalmente a far parte del CdA in qualità di direttore
sostituto/aggiunto” ed inoltre che “nell’ambito della sua funzione di
responsabile della parte amministrativa della società rientra nelle mie
incombenze la contabilità, la gestione del personale ed il servizio giuridico
che di fatto viene già gestito autonomamente dalla signora __________."
Alla Cassa risulta che in data 11 agosto 2004 il signor RI 1 è
stato arrestato con la promozione dell’accusa di amministrazione infedele,
falsità in documenti, soppressione di documenti, truffa e appropriazione
indebita. Egli è rimasto in carcere fino al 24 settembre 2004.
Tutti questi elementi hanno convinto la Cassa che il signor RI 1
sia disoccupato per colpa propria. Siamo coscienti che non si è ancora in
possesso di un decreto d’accusa essendo la pratica penale tuttora nella fase
istruttoria. Tuttavia la Cassa con gli elementi di cui dispone ritiene
giustificata la sanzione adottata. (…)." (cfr. doc. A/1)
Il TCA constata che,
seppur motivata in maniera piuttosto succinta, la decisione su opposizione
emanata dalla Cassa contiene tutti gli elementi necessari all’assicurato per
comprendere gli estremi della vertenza, ovvero la conclusione della Cassa
secondo la quale, vista la posizione in seno alla SA sua ex datrice di lavoro e
considerati gli elementi dell’inchiesta penale tuttora pendente, egli sarebbe
disoccupato per propria colpa.
Del resto, nella decisione
del 15 dicembre 2004 (cfr. doc. A/3), la Cassa ha affermato che, a suo dire,
l’assicurato avrebbe provocato il fallimento della società.
Inoltre, nell’opposizione
del 14 gennaio 2005 (cfr. doc. A/2), l’assicurato ha contestato di:
"(…)   -    essere
disoccupato per propria colpa;
-    non avere
correttamente adempiuto ai suoi compiti;
-    essere stato
un “partecipante” dei consigli di amministrazione di __________ (senza tuttavia
comprendere significato e portata di tale “funzione”, estranea al vigente
ordinamento giuridico);
-    essere il responsabile di
__________. (…).”
Da quanto appena esposto
risulta tuttavia che la Cassa non ha mai sentito l’assicurato né in sede di
decisione né prima di emettere la decisione su opposizione.
Pertanto, vista la
giurisprudenza qui sopra riprodotta
(cfr. consid. 2.5), questo Tribunale deve concludere che la Cassa ha violato il
diritto di essere sentito dell’assicurato.
La decisione impugnata
deve dunque essere annullata e gli atti rinviati all’amministrazione affinché
dia l’opportunità al ricorrente di prendere posizione in merito alla ventilata
sospensione dal diritto alle indennità di disoccupazione.
Questa
soluzione si giustifica a maggiore ragione se si considera che anche nell’altra
vertenza concernente l’assicurato e il suo diritto alle indennità per
insolvenza, questo Tribunale ha rinviato gli atti all’amministrazione perché,
sentito personalmente l’assicurato, si pronunci nuovamente sulla sua posizione
in seno alla __________ (cfr. STCA del 16 novembre 2005 nella causa M.,
38.2005.5).
Inoltre anche le note
manoscritte concernenti i colloqui telefonici con la segretaria, sig.ra __________,
della PP __________ del 3 dicembre 2004 e con l’avv. __________ del 10 dicembre
2004 (cfr. doc. 18-20) non sono state fatte sottoscrivere dai diretti
interessati e neppure risulta siano mai state sottoposte per osservazioni al
ricorrente.
L'amministrazione potrà, se lo
riterrà necessario, chiedere al Ministero pubblico di visionare ulteriore
documentazione oltre a quella già in suo possesso (cfr. al riguardo art. 32
LPGA e art. 27 CPP).
In simili circostanze la
decisione su opposizione impugnata va annullata e gli atti rinviati alla Cassa
perché proceda come sopra indicato.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso è
accolto
ai sensi dei
considerandi.
§    La decisione su
opposizione impugnata va annullata e gli
atti rinviati
all’amministrazione perché proceda secondo quanto indicato al consid. 2.6.
2.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa
verserà all’assicurato la somma di fr. 500.-- a titolo di ripetibili (IVA
inclusa).
3.-   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di
diritto amministrativo al
Tribunale
federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso
dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente
l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti