ti_gerichte · 52.1998.87 · 1998-10-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.10.1998 52.1998.87
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.10.1998 52.1998.87
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.10.1998 52.1998.87

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.98.00087
-88
Lugano
26 ottobre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sui ricorsi 31 marzo 1998 di
a)  __________
patrocinato da: avv. __________;
b)  __________
patrocinata da: avv. __________
Contro
la
risoluzione 11 marzo 1998 (n. 953) del Consiglio di Stato che ha respinto i
ricorsi degli insorgenti contro la licenza edilizia rilasciata il 18 giugno
1997 da parte del municipio di __________ a favore del locale patriziato per
la costruzione di un porto;
viste le risposte:
-    8 aprile 1998 del Consiglio di
Stato;
-    4 maggio 1998 del Patriziato
generale di __________
-    6 maggio 1998 del municipio di
__________
-    3 giugno 1998 del Dipartimento del
territorio;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Nel gennaio 1997 il
patriziato generale di __________ (in seguito: patriziato) ha inoltrato al
municipio di quel comune una domanda di licenza edilizia concernente un porto
per 114 natanti da realizzare in località __________, in corrispondenza del mapp.
__________, di proprietà dell'istante. La domanda, ricevuta dal municipio in
data 16 gennaio 1997, é stata pubblicata nel periodo 24 gennaio/7 febbraio
1997.
b) Contro il rilascio della licenza edilizia hanno formulato
opposizione il __________, sezione Svizzera italiana, __________,
comproprietario dei mapp. __________, __________ e __________, e __________,
proprietaria del mapp. __________. Il mapp. __________ confina a sud con il mapp.
__________, di proprietà patriziale. I mapp __________, __________ e __________
sono a loro volta adiacenti alla particella __________. Tutti quei fondi si
affacciano inoltre direttamente sul costruendo impianto portuale.
__________ si é lamentato della dimensione
"quasi
regionale"
dell'impianto, che avrebbe pregiudicato l'utilizzazione di
una parte preponderante della riva del mapp. __________ ed inoltre causato
emissioni foniche e gassose inaccettabili oltre che pericoli per i bagnanti.
__________, che pure ha sostenuto trattarsi di un porto a carattere
regionale, contrariamente alle previsioni del PD (piano direttore), ha eccepito
l'assenza di una precisa indicazione dello stesso a livello di PR (piano
regolatore). Ha inoltre rilevato la mancanza nei progetti di una vasca di
lavaggio, prevista nell'EIA (esame dell'impatto sull'ambiente) e ritenuto
insufficiente l'autorizzazione a presentare la domanda sulla parte a lago data
per conto del Cantone dall'ufficio catasto e proprietà dello Stato. Essa ha
infine contestato le competenze della commissione di consulenza istituita per
questo impianto (commissione ad hoc n. 39), sulla scorta dei preavvisi della
quale - consegnati il 30 luglio 1996 - l'istante aveva inoltrato l'avversata domanda.
c) Il 14 maggio 1997 ha avuto luogo un esperimento di conciliazione,
che non ha però dato esito positivo. Raccolto indi l'avviso favorevole del
dipartimento del territorio dell'8 aprile precedente, con decisione 18 giugno
1997 il municipio di __________ ha rilasciato a favore del patriziato la
licenza edilizia, assoggettandola a due clausole accessorie sollecitate dal
__________ (priorità di stazionamento per i natanti che dovranno essere allontanati
dagli ormeggi ricavati lungo le rive nel territorio comunale; posa lungo la
strada di una siepe di essenze locali). Le opposizioni di __________ e
__________ sono invece state respinte.
B.   a) Con ricorso 4 luglio 1997
__________ é insorto contro il rilascio della licenza edilizia innanzi al
Consiglio di Stato, al quale ha chiesto in via principale di annullarla ed in
via subordinata di prescrivere un ridimensionamento dell'impianto, ribadendo le
censure già sottoposte all'esame delle autorità inferiori.
b) Con impugnativa di identica data __________ si é parimenti
rivolta con lo stesso proposito al Consiglio di Stato. Oltre a riprendere gli
argomenti dell'opposizione, essa ha messo in discussione le finalità dell'impianto
ed ha evidenziato la sussistenza di ulteriori ostacoli alla realizzazione,
facendo riferimento alle obiezioni formulate dalla commissione delle bellezze
naturali e del paesaggio (CBN), che aveva sollecitato una revisione dello
stesso per la parte a terra, e dall'ufficio arginature ed estrazioni (UAE), che
aveva rilevato la pericolosità del riale __________, che sfocia nel lago
__________ proprio in corrispondenza del nuovo impianto. Con complemento del 9
luglio successivo, a valere anche quale istanza di intervento nei confronti del
municipio di __________, la ricorrente ha altresì eccepito di aver potuto
consultare l'incarto concernente la procedura promossa innanzi alla commissione
ad hoc solo il 7 luglio 1997.
c) Con risoluzione 11 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha respinto
i gravami. Dopo aver evaso preliminarmente le censure di natura formale ed aver
riconosciuto ai fini autorizzativi una rilevanza - a livello dipartimentale -
al solo avviso della sezione della pianificazione urbanistica (SPU), ufficio
domande di costruzione ed esame d'impatto ambientale (UDC), in quanto autorità
di coordinamento della relativa procedura, il Governo ha considerato che
l'impianto, di pubblica utilità, fosse conforme alla pianificazione dell'area
effettuata in sede di PR e che le generiche censure di ordine ambientale
dovevano esser senz'altro respinte.
C.   a) Con ricorso 31 marzo 1998
__________ si é aggravato davanti a questo Tribunale contro il giudicato
governativo. L'insorgente sviluppa gli argomenti di cui già si é detto,
sostiene inoltre che il progetto travalica la pianificazione dell'area interessata
e che la sua autorizzazione non tien conto della necessità di preventivamente sistemare
il riale __________; rileva infine il numero insufficiente dei posteggi, mettendone
in discussione pure l'ubicazione. Il ricorrente, che sollecita anche l'esperimento
di un sopralluogo, chiede pertanto in via principale l'annullamento della risoluzione
governativa e della licenza edilizia; in via subordinata il ridimensionamento
dell'impianto e la sua esecuzione dopo la sistemazione idraulica del riale
__________.
b) Anche __________ ha impugnato la risoluzione 11 marzo 1998
del Consiglio di Stato con ricorso parimenti di data 31 marzo 1998. Questa
insorgente ribadisce l'insufficiente pianificazione dell'area interessata dalla
costruzione dell'impianto e eccepisce l'incongruenza e l'assenza di chiarezza e
precisione dell'avviso cantonale.
c) Il Consiglio di Stato, il dipartimento del territorio
attraverso l'UDC, il municipio di __________ ed il patriziato hanno sollecitato
la reiezione di entrambe le impugnative.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data in applicazione dell'art. 21 cpv. 1 LE (legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991). I ricorsi sono tempestivi (art. 50 LE, 46 cpv. 1 PAmm e la
legittimazione degli insorgenti certa (art. 8 cpv. 1, 21 cpv. 2 LE; 43 PAmm). I
ricorsi sono pertanto ricevibili in ordine. Possono inoltre essere decisi,
congiuntamente (art. 51 PAmm), sulla scorta degli atti, senza istruttoria.
L'esperimento di un sopralluogo, sollecitato dal ricorrente __________, non
appare necessario (art. 18 cpv. 1 PAmm). Fanno inoltre stato, ai fini del
giudizio, gli atti componenti il PD ed il PR di __________: piani pubblici (art.
5 cpv. 2 LALPT), che non devono pertanto essere acquisiti nell'incarto.
2.   2.1. I ricorrenti
eccepiscono anzitutto un'insufficiente pianificazione della zona portuale a
livello di PR. Essi lamentano quindi, implicitamente, una violazione dell'obbligo
di pianificare.
2.2. Giusta l'art. 22 quater cpv. 1 Cost. i Cantoni devono
compilare dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare é codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - PR
nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del PD (art. 6
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art.
1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é
garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica
(art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto
ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura
del permesso di costruzione é invece intesa a chiarire la compatibilità di
costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a
livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a
LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite
la stessa non é invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome.
Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della
protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire,
completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. per tutte le
enunciazioni che precedono DTF 116 Ib 53 seg. consid. 3a con rinvii e, più di
recente ma più sommaria sul tema, DTF 120 Ib 212 consid. 5 con numerosi rinvii;
inoltre RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.2.; STA inedite 2 marzo 1998 in re comune
di __________, 27 agosto 1997 in re D. e llcc, consid. 3.1., 27 dicembre 1993
in re W. e llcc, consid. 2.5.). L'obbligo di adottare dei piani di azzonamento
che regolamentino con la necessaria precisione la disciplina dell'utilizzazione
costituisce una indispensabile premessa per il perseguimento dei principi suenunciati,
oltre che del principio della sicurezza del diritto e della tutela dei
proprietari (DTF 120 Ib 214 consid. 6; RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.5.).
2.3. La legislazione cantonale ricalca e sviluppa quanto già
enunciato dalla LPT. L'obbligo di pianificare é ribadito all'art. 3 LALPT. L'art.
24 cpv. 1 LALPT definisce il PR, che deve essere adottato da ogni comune, come
strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a livello
comunale. Tra le sue finalità figurano, oltre ad una razionale organizzazione
del territorio e dello sviluppo armonioso del comune, la realizzazione degli
obiettivi e principi pianificatori ancorati negli art. 1 e 3 LPT e nel PD (art.
25 LALPT), cui deve essere uniformato (art. 22 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT). Per
perseguire questi scopi il PR deve, tra l'altro, suddividere in zone il territorio
comunale, assegnando a ciascuna zona una specifica destinazione (cfr. art. 28
seg. LALPT). Tra queste figurano le zone che devono essere riservate ai servizi
ed alle attrezzature di interesse pubblico (art. 28 cpv. 1 e 2 lett. d LALPT;
precedentemente art. 16 cpv. 1 lett. e dell'or abrogata LE 1973). L'art. 67
cpv. 2 LALPT, dal testo identico all'art. 22 cpv. LPT, stabilisce infine che un
permesso di costruzione può essere rilasciato solo se gli edifici o impianti interessati
sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (lett. a) e
se il fondo é urbanizzato (lett. b).
2.4. Richiamandosi agli art. 1 cpv. 2 lett. a LPT, secondo
cui le basi naturali della vita quali l'acqua ed il paesaggio devono essere
protette, e 3 cpv. 2 lett. c LPT, giusta il quale le rive dei laghi devono
essere tenute libere e deve essere agevolato il pubblico accesso e percorso, le
autorità cantonali, insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo
l'entrata in vigore della LPT una politica di raggruppamento dei natanti in
impianti di stazionamento collettivi ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, così
da poter tutelare maggiormente l'ambiente, gestire correttamente la
navigazione, risolvendo nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività
svolte sul lago (pesca, nuoto ecc.), agevolare infine al pubblico l'accesso e
la godibilità delle rive. Quella politica trova il suo fondamento nel piano
direttore (cfr. segnatamente alle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22), nei
piani regolatori comunali e nel titolo II del RCNav (Regolamento della legge
cantonale d'applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 31
marzo 1993).
Le schede di coordinamento 9.15 (dato acquisito) e 9.16 (risultato
intermedio) del PD prevedono più particolarmente la realizzazione di un certo
numero di infrastrutture portuali sicure e rispettose delle esigenze della
protezione dell'ambiente e del paesaggio per permettere prioritariamente la
rimozione dei natanti in contrasto con gli obiettivi di protezione della natura
e dell'ambiente e la soppressione dei campi boe: infrastrutture ingombranti,
conflittuali con l'esercizio della pesca e non integrate nel paesaggio.
L'art. 10 RCNav subordina a sua volta l'ottenimento di una
licenza di navigazione e delle targhe al possesso di un luogo di stazionamento
autorizzato. Con questo termine si intendono in primo luogo impianti collettivi
sorvegliati realizzati sul demanio pubblico, la cui ubicazione, costruzione,
sistemazione e gestione sia conforme alle esigenze della pianificazione del
territorio, della protezione dell'ambiente, della pesca e della navigazione
pubblica (art. 21 e da 24 a 28 RCNav). L'art. 26 cpv. 2 RCNav specifica inoltre
che i campi boe hanno funzione transitoria e che devono essere eliminati al
momento della realizzazione degli impianti portuali.
2.5. La scheda di coordinamento n. 9.15 prevede la realizzazione
di infrastrutture portuali in 9 comuni rivieraschi sui laghi __________ e __________
ed affida a questi ultimi il compito di consolidarle a livello di PR, definendo
"con sufficiente precisione la loro ubicazione e dimensione"
.
Tra gli impianti contemplati dalla scheda di coordinamento n. 9.15 figura la
costruzione di un porto di importanza locale a __________, con ubicazione alla
__________. Quella scheda é stata approvata, insieme al complesso del PD, da
parte del Consiglio federale con decisione 27 giugno 1995 (cfr. il relativo
rapporto di sintesi dell'ufficio federale della pianificazione del territorio
del 15 marzo 1995, pag. 23 seg., cifra 3.35).
2.6. Il PR di __________ é stato approvato dal Consiglio di
Stato il 3 dicembre 1985 ed é pertanto anteriore al PD. Esso assegnava i mapp.
__________ e __________, ubicati in località __________ e di proprietà patriziale,
alla zona AP-EP (attrezzature ed edifici d'interesse pubblico), da destinare a
riva pubblica ed attracco natanti. Quest'ultima destinazione é stata ulteriormente
segnalata sui piani mediante il disegno di un cerchietto poco discosto da quei
fondi, sulla superficie lacuale, con l'indicazione
"attracco
natanti"
. Gli atti componenti il PR evocavano la necessità di dover
scegliere, a questo riguardo, tra la costruzione di un porto d'ormeggio
attrezzato o un campo boe (cfr. messaggio municipale, pag. 16, rapporto di pianificazione,
pag. 45; relazione tecnico-economica aggiornata, pag. 14). Il PR prevedeva una
seconda opzione per la realizzazione di un attracco natanti, evidenziata sui
piani allo stesso modo (cerchietto con dicitura), nel golfo antistante la
piazza del comune (cfr. inoltre i documenti appena citati, loc. cit.).
In sede di approvazione del PR il Consiglio di Stato aveva parzialmente
accolto un ricorso del patriziato, il quale non contestava gli scopi assegnati
ai suoi fondi ma solo la denominazione (cfr. risoluzione governativa di
approvazione del PR 3 dicembre 1985, pag. 30). Mediante variante approvata dal
Governo il 13 settembre 1988 i fondi in rassegna del patriziato sono quindi
stati assegnati ad una più specifica
"zona per attrezzature di interesse
pubblico di proprietà patriziale"
ed é stato nel contempo introdotto
un nuovo art. 37bis nelle norme di attuazione del PR (NAPR) dal seguente testo:
"Attrezzature d'interesse pubblico di proprietà patriziale
E' rappresentata dal sedime di proprietà del patriziato di
__________ in località __________.
Sono possibili tutti gli interventi in diretta relazione
con il genere di attività d'interesse pubblico per il quale il fondo é stato
destinato (riva pubblica, attracco natanti ecc.).
Qualsiasi forma di utilizzazione o intervento dovrà essere
preliminarmente concordato con l'autorità comunale."
2.7. Sulla scorta delle premesse che precedono la censura ricorsuale
deve essere accolta.
Intanto, contrariamente a quanto dispone il PD, il PR prevede
a tutt'oggi due ubicazioni alternative in merito alla possibilità di realizzare
il controverso attracco per natanti: alla __________ oppure dinanzi alla piazza
del comune.
In secondo luogo il PR non dà un'indicazione precisa del
genere di impianto che può essere realizzato, ma lascia spazio anche sotto
questo aspetto a due possibilità, ben espresse dalla definizione impiegata di
"attracco
natanti"
: porto attrezzato o semplice campo di boe. Quest'ultimo
genere di impianto - com'é stato poco sopra illustrato - é invece stato bandito
in sede di PD, che ne auspica la soppressione.
In terzo luogo e soprattutto - ma sempre contrariamente alle
indicazioni consegnate nel PD - il PR non dà indicazioni quo alle dimensioni e
nemmeno qualifica l'importanza (locale) dell'impianto. Non appare anzitutto
necessario, ai fini del giudizio, approfondire il grado di precisione con il
quale il PR deve prescrivere le dimensioni - e, più in generale, le
caratteristiche tecniche - di un porto, poiché nel concreto caso gli atti
componenti il PR di __________ non contengono in merito nessuna prescrizione.
L'importanza dell'impianto si traduce invece, di regola, nella capienza dell'impianto,
ovvero nel numero di posti barca. Secondo le informazioni passate dalla SPU la
capienza di un porto di importanza locale dovrebbe spaziare tra i 50 ed i 150
posti barca (cfr. osservazioni 10 febbraio 1998 della SPU annesse alla risposta
del 18 febbraio successivo di SPU/UDC al servizio dei ricorsi del Consiglio di
Stato): questo significa che il PD lascia all'autorità pianificatoria comunale
un potere d'apprezzamento notevole all'uopo. Potere di cui le autorità di
__________ non hanno però fatto uso: il PR é difatti silente anche sotto questo
fondamentale aspetto.
2.8. La disattenzione delle vincolanti consegne del PD
relative al consolidamento del porto in località __________ ha come logica
conseguenza una pianificazione carente di questo impianto - e pertanto non
conforme alle disposizioni federali e cantonali - a livello di PR. Lo conferma
il fatto che il progetto presentato dal patriziato non ha in realtà potuto
essere esaminato sotto gli aspetti appena evocati dell'ubicazione, del genere,
delle dimensioni e dell'importanza dell'impianto, che concorrono invece a definirlo
con la necessaria precisione a livello pianificatorio. Questo vizio rende impossibile
l'esame della consonanza dell'impianto con il PR (22 cpv. 2 lett. a LPT, 67
cpv. 2 lett. a LALPT, 2 cpv. 1 LE) ed obbliga l'autorità a rifiutare la licenza
edilizia.
2.9. Invano il patriziato resistente obietta che l'avversato
impianto potrebbe comunque beneficiare di un permesso di costruzione
eccezionale in applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT. In considerazione di
natura, dimensioni, effetti sul territorio, sull'ambiente, sul paesaggio e
sulle acque il porto alla __________ non può essere approvato secondo l'appena
menzionata disposizione ma deve necessariamente costituire l'oggetto di preventiva,
democratica pianificazione (cfr. la giurisprudenza citata sub 2.2.; inoltre, in
generale, RDAT I-1996 N. 57 consid. 5a; II-1995 N. 63 consid. 3a; per il caso
specifico di un porto DTF 113 Ib 374). Nell'ambito di questa procedura - sia
detto a futura memoria - se le autorità competenti condivideranno la proposta
del patriziato di realizzare un porto dell'importanza di quello in esame, non
potranno più limitarsi a rimediare alle carenze appena riscontrate di pura
pianificazione del territorio, ma dovranno effettuare un esame completo delle
implicazioni del progetto sotto tutti gli aspetti, integrando segnatamente la
procedura di EIA (cfr. DTF 123 II 95 consid. 2d e relativi rinvii; art. 5 cpv.
3 OEIA, ordinanza concernente l'esame dell'impatto sull'ambiente del 19 ottobre
1988; STA inedita 27 dicembre 1993 in re W. e llcc, consid. 2.8.; Vallender/Morell,
Umweltrecht, pag. 405 seg. N. 13 in fine e nota 31 a pag. 406) nonché il
problema dei posteggi che dovranno essere creati per soddisfare i bisogni
dell'impianto.
3.   I ricorsi devono essere
accolti già per i motivi che precedono. Non mette quindi conto di esaminare le
ulteriori censure sollevate dagli insorgenti contro il progetto inoltrato dal
patriziato. La risoluzione governativa impugnata e la licenza edilizia rilasciata
dal municipio di __________ a favore di quest'ultimo devono essere annullate.
4.   La tassa di giudizio e le
ripetibili devono essere poste a carico del patriziato (art. 28 e 31 PAmm), a
valere per le due sedi ricorsuali.
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge sopraricordati
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono accolti.
§.  Sono pertanto annullate:
- la risoluzione del Consiglio di Stato
11 marzo 1998 (n. 953);
- la licenza
edilizia rilasciata il 18 giugno 1997 dal municipio di __________ a favore del
locale patriziato generale per la costruzione di un porto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
1'500.--, é posta a carico del patriziato di __________, il quale é altresì
condannato a versare per ripetibili fr. 2'000.-- a __________ e fr. 1'500.-- a
__________.
3.   Contro la presente decisione,
nella misura in cui é fondata sul diritto pubblico federale, é dato ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale federale Losanna, nel termine di 30 giorni
dall'intimazione.
4.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario