ti_gerichte · 52.2003.246 · 2003-10-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.10.2003 52.2003.246
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.10.2003 52.2003.246
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.10.2003 52.2003.246

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.246
Lugano
24 ottobre 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 luglio 2003 dell'
contro
la decisione 30 giugno 2003 del municipio di
__________, che delibera al consorzio __________ __________ __________ -
__________ impresa di costruzioni SA le opere da impresario costruttore
relative alla realizzazione di una camera di ritenuta del materiale in zona
__________ / __________;
viste le risposte:
-
5 agosto 2003 del
municipio di __________;
-
7 agosto 2003
dell’ufficio forestale del II° circondario;
-
8 agosto 2003 del
consorzio __________ - __________ impresa di costruzioni SA;
preso atto della replica 28 agosto 2003 della ditta
ricorrente e delle dupliche:
-
9 settembre 2003 del
municipio di __________;
-
9 settembre 2003
dell’ufficio forestale del II° circondario;
-
16 settembre 2003 del
consorzio __________ __________ __________ - __________ impresa di costruzioni
SA;
completati gli atti,
viste le osservazioni:
-
8 ottobre 2003 del
consorzio __________ __________ __________ - __________ impresa di costruzioni
SA;
-
8 ottobre 2003 della
ricorrente;
-
16 ottobre 2003
dell’ufficio forestale del II° circondario;
-
17 ottobre 2003 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 6
dicembre 2002 il municipio di __________ ha indetto un pubblico concorso, retto
dalla __________ ed impostato secondo la procedura libera, per l’aggiudicazione
delle opere da impresario costruttore relative alla realizzazione di una camera
di ritenuta del materiale in zona __________. L’opera è costituita da un manufatto
in calcestruzzo armato e da una diga in terra.
Il
capitolato d’appalto stabiliva i seguenti criteri e sottocriteri
d’aggiudicazione (pos. 224.100):
Criteri
Peso
Sottocriteri
Peso
Prezzo
50%
Importo dell’offerta
1 - 6 x   90%
Attendibilità dei prezzi unitari
1 - 6 x   10%
Referenze ed
esperienza
25%
Esperienza dell’impresa nel campo specifico
1 - 6 x   50%
Esperienza del capocantiere
1 - 6 x   50%
Organizzazione dei
lavori e del cantiere
15%
Procedimenti di lavoro proposti dall’impresa
1 - 6 x   60%
Approvvigionamento del cantiere
1 - 6 x   40%
Termini d’esecuzione
10%
Programma di lavoro (tempi d’esecuzione)
1 - 6 x 100%
Alla
posizione 224.200 era specificata la formula per determinare la nota del prezzo.
I
concorrenti erano chiamati ad indicare sei lavori analoghi (3 opere in
calcestruzzo e 3 opere in terra) eseguiti negli ultimi 10 anni. Dovevano
inoltre allegare una relazione tecnica con informazioni concernenti il personale
direttivo dell’impresa, l’inventa-rio delle installazioni fisse e mobili, il
procedimento costruttivo ed altri aspetti, di cui si dirà più avanti.
Le
offerte dovevano essere inoltrate entro le 1500 del 30 aprile 2003.
B.   Prima della
scadenza del termine per l’inoltro delle offerte, il 27 febbraio 2003, il
committente ha stabilito il seguente schema per l’attribuzione delle note:
Sottocriteri
Peso
Note da 0 a 6
Importo dell’offerta
1 - 6 x 90%
Nota 6 al miglior offerente + formula
224.200
Attendibilità dei prezzi unitari
1 - 6 x 10%
N 6 = tutti prezzi sostenibili
N 4 = alcune posizioni non importanti
sottocosto
N 2 = alcune posizioni importanti
sottocosto
N 0 = offerta manifestamente sottocosto
Esperienza dell’impresa nel campo specifico
1 - 6 x 50%
Nr = numero referenze lavori > 300'000
fr.
Massimo 3 opere in calcestruzzo + 3 opere
in terra
Minimo 1 opera in calcestruzzo + 1 opera
in terra
N = 4 + (Nr - 2) / 2,
N = 0 se il requisito minimo non è
raggiunto
Esperienza del capocantiere
1 - 6 x 50%
N 6 = diploma ETH,STS, SUP o diploma
federale di impresario costruttore con più di 10 anni d’esperienza
N 5 = tecnico con più di 10 anni
d’esperienza
N 0 = responsabile con meno di 10 anni
d’esperienza
Procedimenti di lavoro proposti
dall’impresa
1 - 6 x 60%
Base di giudizio: descrizione dei procedimenti
costruttivi
N = 6 ottimo
N = 5 buono
N = 4 sufficiente
N = 0 inadeguato
Approvvigionamento del cantiere
1 - 6 x 40%
N = 6 trasporti con teleferica
N = 4 trasporti su strada
Programma di lavoro (tempi d’esecuzione)
1 - 6 x 100%
N = 6 programma completo e attendibile
N = 4 programma con piccole imprecisioni
N = 0 programma inattendibile
Lo schema
non è stato notificato ai concorrenti.
C.   In tempo
utile sono pervenute al committente le offerte di tre concorrenti, fra cui quella
dell'Impresa __________, qui ricorrente, di fr. 3'195'787.30 e quella del
consorzio formato dalle ditte __________ __________ __________ (60%) e
__________ __________ (40%), di fr. 3'282'736.45.
Il
committente le ha valutate come segue:
PREZZO
Importo offerta
Punti
Peso sottocriterio 90%
Peso criterio 50%
__________
6.00
5.400
2.700
__________ __________ __________
5.94
5.350
2.675
Attendibilità prezzi
Punti
Peso sottocriterio 10%
Peso criterio 50%
__________
6.00
0.600
0.300
__________
6.00
0.600
0.300
REFERENZE ED ESPERIENZA
Esperienza dell’impresa
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
__________
4.00
2.000
0.500
__________
5.50
2.750
0.688
Esperienza capocantiere
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
__________
0.00
0.000
0.000
__________
5.00
2.500
0.625
ORGANIZZAZIONE DEL CANTIERE E DEI LAVORI
Procedimento di lavoro
Punti
Peso sottocriterio 60%
Peso criterio 15%
4.00
2.400
0.360
6.00
3.600
0.540
Approvvigionamento
Punti
Peso sottocriterio 40%
Peso criterio 15%
4.00
1.600
0.240
4.00
1.600
0.240
TERMINI PROGRAMMA DI LAVORO
Punti
Peso sottocriterio 100%
Peso criterio 10%
6.00
6.000
0.600
4.00
6.000
0.600
TOTALE
4.700
5.668
Fondandosi
su questa valutazione, con decisione 30 giugno 2003, notificata il 2 luglio, il
municipio ha deliberato i lavori al consorzio __________ __________ __________
+ __________ __________ (____________________).
D.   Su
richiesta della ditta ricorrente, il 4 luglio 2003 il consulente del
committente le ha erroneamente inviato la seguente graduatoria:
PREZZO
Importo offerta
Punti
Peso sottocriterio 90%
Peso criterio 50%
6.00
5.40
2.70
5.94
5.35
2.67
Attendibilità prezzi
Punti
Peso sottocriterio 10%
Peso criterio 50%
4.00
0.40
0.20
4.00
0.40
0.20
REFERENZE ED ESPERIENZA
Esperienza dell’impresa
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
4.00
2.00
0.50
5.00
2.50
0.63
Esperienza capocantiere
Punti
Peso sottocriterio 50%
Peso criterio 25%
0.00
0.00
0.00
5.00
2.50
0.63
ORGANIZZAZIONE DEL CANTIERE E DEI LAVORI
Procedimento di lavoro
Punti
Peso sottocriterio 60%
Peso criterio 15%
4.00
2.40
0.36
6.00
3.60
0.54
Approvvigionamento
Punti
Peso sottocriterio 40%
Peso criterio 15%
4.00
1.60
0.24
4.00
1.60
0.24
PROGRAMMA DI LAVORO
Punti
Peso sottocriterio 100%
Peso criterio 10%
4.00
4.00
0.40
4.00
4.00
0.40
TOTALE
4.40
5.30
E.   Contro la
predetta decisione di aggiudicazione l’Impresa __________ è insorta davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando, in
via principale il rinvio degli atti al committente per nuova decisione, in via
subordinata l'aggiudicazione della commessa a suo favore.
L’insorgente
rimprovera essenzialmente al committente di aver disatteso il principio della
trasparenza, definendo in dettaglio le modalità di applicazione dei criteri
d’aggiudicazione soltanto dopo l’apertura del concorso.
In
relazione al prezzo, ritiene che l’importanza attribuita a questo criterio sia
troppo bassa. Specialmente per rapporto al peso attribuito al criterio
dell’esperienza del capocantiere.
Dal
profilo delle referenze dell’impresa insinua poi che la formula adottata per
valutarle sia stata escogitata per privilegiare il consorzio __________.
Ingiustificata sarebbe inoltre l’esclusione di 4 referenze delle 6 che ha
addotto. Non si potrebbe infine pretendere di addurre referenze per opere
simili di valore superiore a fr. 300'000.- allorché il valore della commessa è
dieci volte tanto.
Analoghe
obiezioni vengono sollevate con riferimento al sottocriterio dell’esperienza
del capocantiere. La scala dei punteggi, osserva, non ha un andamento lineare.
Il peso attribuito all’espe-rienza sarebbe inoltre eccessivo per rapporto a
quello assegnato ai titoli di studio. Direttore del cantiere, aggiunge, sarebbe
l’arch. __________ __________, architetto diplomato ETH con oltre 25 anni
d’esperienza. Arbitraria sarebbe quindi l’attribuzione della nota 0.
Eccessivamente
basso sarebbe infine il punteggio assegnatole in base al criterio
organizzazione del cantiere e dei lavori.
In
conclusione, l'insorgente chiede che sia aumentato il punteggio attribuitole in
base ai criteri
referenze dell’impresa
(da 0.50 a 0.75), dell’
esperienza
del capocantiere
(da 0.00 a 0.75) e dell’
organizzazione dei lavori
(da 0.36 a 0.54). Postula inoltre che il punteggio assegnato al consorzio
__________ in base al criterio delle
referenze dell’impresa
sia ridotto
da 0.688 a 0.625.
F.   All’accoglimento
del ricorso si sono opposti il municipio, l’ufficio forestale del II° circondario
ed il consorzio aggiudicatario, contestando le tesi dell’insorgente con argomenti
che saranno discussi nei seguenti considerandi.
G.   Con la
replica, la ditta ricorrente ha anzitutto chiesto la produzione di tutta la documentazione
relativa alle referenze del consorzio __________, nonché la decisione con cui
il municipio di __________ ha deliberato alla EF le opere di premunizione contro
i pericoli naturali del riale __________.
Dopo aver
rilevato che la nota minima prevista dal capitolato non è 0 ma 1, l'insorgente
contesta il punteggio (0.00) attribuitole in base alle referenze. Censura
inoltre la griglia di valutazione allestita dal committente soltanto dopo la
pubblicazione del bando, ritenendola lesiva del principio della trasparenza.
Preso
atto delle referenze addotte dal consorzio resistente, l'Impresa __________
critica in seguito la valutazione operata dal committente. Le sue referenze A e
B equivarrebbero a quelle del consorzio. La referenza C del consorzio non
avrebbe nulla a che vedere con l'oggetto della commessa. Le referenze E ed F si
riferiscono a due lotti per la formazione di un rilevato per la strada e la
ferrovia. Sarebbero quindi opere analoghe alla sua referenza D. Gli anni
d'esperienza del capo cantiere del consorzio aggiudicatario non sarebbero
inoltre documentati.
Il
programma dei lavori allestito dal con __________, conclude l'insorgente,
sarebbe infine inattendibile.
H.   Con la
duplica, il municipio ha contestato in dettaglio le tesi addotte
dall'insorgente con la replica.
Ammette
di essere incorso in un errore nella scala delle note, che andrebbe da 0 a 6.
Rileva, tuttavia, che, applicando la scala da 1 a 6, la graduatoria rimarrebbe
comunque invariata. Ribadisce poi, con argomenti che saranno ripresi nei
seguenti considerandi, la bontà delle valutazioni espresse in merito alle
referenze addotte dalle ditte qui comparenti. Conclude confermandosi nelle tesi
addotte con la risposta alle critiche sollevate dall'insorgente in relazione
all'esperienza del capo cantiere. La scheda personale del capo cantiere
__________ __________, indicato dal consorzio resistente, documenterebbe
un'esperienza pluridecennale.
Delle
dupliche del consorzio aggiudicatario e dell'ufficio forestale si dirà per quanto
necessario nei considerandi che seguono.
I.   Dando
seguito alla richiesta del giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo
i concorrenti hanno prodotto una documentazione fotografica, accompagnata da
una descrizione dettagliata delle caratteristiche costruttive, delle opere
indicate a titolo di referenza nei rispettivi capitolati d'offerta.
Delle
osservazioni presentate al riguardo dalle parti si dirà nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante alla gara la ricorrente è legittimata ad impugnare la
decisione di aggiudicazione. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalla documentazione
relativa alle referenze prodotta dalle parti su richiesta di questo tribunale.
Ulteriori prove, segnatamente il richiamo dal municipio di __________ della
documentazione relativa alla delibera delle opere di premunizione contro i
pericoli naturali del riale __________, non appaiono atte a procurare la conoscenza
di altri fatti rilevanti per il giudizio (art. 18 PAmm).
2.   Potere
d’esame del Tribunale cantonale amministrativo
Giusta
l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile
contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare violazione del
diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico
erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma
essenziale di procedura (cpv. 2).
Il
controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi
illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia
travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia
esercitato in spregio dei principi generali del diritto. Esso deve in
particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della
precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli
estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o
dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi
in cui la decisione appare insostenibile, siccome lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34;
Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n. 2d; Scolari, Diritto
amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).
Nell'ambito
dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati
dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale
relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il
Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento
sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e
pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone
sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie
candidature inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva
da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23.12.1998,
n. 2P.285/1998, in re Consorzio T2000, consid. 4b).
Valutazioni
di singoli criteri d'aggiudicazione, che risultano lesive del diritto, non
traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento
s'impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita
dal committente.
3.   Diritto di
essere sentito
3.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto
ed intimata alle parti. In quest'ordine di idee, l'art. 33 cpv. 2 LCPubb
dispone a sua volta che la decisione di aggiudicazione deve indicare
succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati
offerenti od offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di
diritto con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto
sospensivo (cfr. anche art. 45 RLCPubb). L'obbligo di motivazione è volto ad
assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione
del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del
diritto di difesa dei concorrenti soccombenti ed a permettere all'istanza di
ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (DTF 123 I 31 consid.
2 c; Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm,
n. 1).
Di
principio, la motivazione di una decisione con cui il committente aggiudica la
commessa può essere considerata sufficiente, quando fornisce una
giustificazione adeguata della bontà della scelta operata sulla base dei
criteri di idoneità fissati dal bando di concorso. Per risultare adeguata, la
giustificazione deve fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni
operate sulle offerte inoltrate dai singoli concorrenti in modo che questi
possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La motivazione
della decisione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, in
particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I destinatari di
tale decisione, in particolare i concorrenti soccombenti, devono tuttavia essere
posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
La
violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento
della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle
contestazioni di merito (DTF 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di
motivazione possono tuttavia essere sanate davanti all'istanza di ricorso a
condizione che il committente adduca la motivazione mancante in sede di osservazioni
al ricorso e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione
sugli argomenti da questi addotti soltanto a posteriori.
3.2. In
concreto, la decisione di aggiudicazione è adeguatamente motivata. Anche se in
modo succinto, essa indica infatti chiaramente i motivi che avevano indotto il
committente a preferire l'offerta del consorzio resistente. La motivazione non
ha minimamente limitato la ricorrente nell'esercizio dei suoi diritti di difesa.
Ulteriori motivazioni sono state fornite dal committente con le osservazioni al
ricorso. La ricorrente ha potuto contestarle con la replica. Vanno quindi
respinte siccome infondate le censure di violazione del diritto di essere
sentito sollevate dall'insorgente.
Parimenti
da respingere sono le censure di analogo tenore che la ricorrente solleva in
relazione al fatto di non essere stata invitata dal committente a fornire
chiarimenti sulle referenze addotte.
Il
committente non aveva alcun obbligo di interpellarla.
4.   Valutazione
dell'offerta; principio della trasparenza
4.1.
Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore
dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali
il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il
servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la
compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione,
soggiunge la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in
ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i
RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza
di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza
discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di
aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di
aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della
commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al
fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale
il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della
delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero
limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte
pervenutegli secondo parametri elaborati
a posteriori
nell'ottica di
giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi;
STA 14.6.02 in re __________ SA; 29.1.02 in re __________ AG e llcc; 26.2.02 in
re __________ sagl).
In
quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già
al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente
fissato anche il loro
"ordine d'importanza"
. Al pari della
preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la
predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la
libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato
a
posteriori
allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre
nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente
deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende
applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente
la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri
d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il
principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri
assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 11.10.2002
in re Valsangiacomo SA e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des
öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218 seg.).
4.2.
Nell’evenienza concreta, il capitolato d’appalto allestito dal committente
indicava chiaramente i criteri ed i sottocriteri d’aggiudicazione, nonché i
fattori di ponderazione applicabili.
I
concorrenti sono stati preventivamente informati che i singoli aspetti
sarebbero stati valutati in base ad una scala di note varianti da 1 a 6. Per
alcuni criteri mancava tuttavia l’indicazione degli elementi che il committente
intendeva considerare rilevanti ai fini dell’assegnazione delle note. Non era,
in altri termini indicato, a quali elementi di giudizio le singole note
sarebbero state abbinate.
Al
riguardo occorre rilevare che l’ossequio del principio della trasparenza non
può essere spinto al punto da esigere che il committente indichi
preventivamente, sin nei più minuti dettagli, gli elementi di giudizio che
prevede di prendere in considerazione per assegnare le note. Considerata la
molteplicità, l’eterogeneità e la parziale imprevedibilità degli aspetti che
contraddistinguono le singole offerte, una simile esigenza sarebbe eccessiva.
Essa arrischierebbe in effetti di alterare la natura stessa del concorso,
limitando oltre misura il potere d’apprezzamento del committente ed inducendo,
nel contempo, i partecipanti a modulare artificiosamente le loro offerte. È
quindi da ritenere sufficiente che il committente definisca sommariamente il
quadro degli aspetti che intende considerare rilevanti ai fini
dell’assegnazione delle note.
Sarà s
uo
compito, in sede di valutazione delle offerte, esercitare correttamente il
potere discrezionale residuo, fornendo una congrua giustificazione delle note assegnate
attraverso una comparazione delle stesse attuata in base a criteri uniformi e
rispettosi della parità di trattamento.
4.3. In
concreto, il committente ha omesso di specificare preventivamente gli aspetti
che intendeva considerare rilevanti nel quadro dell’assegnazione delle note.
Carenti erano soprattutto le indicazioni relative ai sottocriteri dell’
esperienza
dell’impresa
ed all'
esperienza del capo cantiere
. L’affinamento
della griglia di valutazione è avvenuto soltanto dopo la pubblicazione del
concorso, attraverso la definizione degli elementi di giudizio entranti in considerazione
ai fini dell'assegnazione delle singole note.
Questa
precisazione, che di per sé avrebbe potuto essere attuata già prima dell'apertura
della gara, ha comunque avuto luogo prima dell’apertura delle offerte. Si può
quindi escludere che sia stata fatta allo scopo di giustificare una determinata
scelta. Anche se opinabile, da questo profilo, l’operato del committente sfugge
alla critica della ricorrente. Non viola in particolare il principio della
trasparenza. Va comunque riservata ai concorrenti la facoltà di contestare, in
sede di ricorso contro l’aggiudicazione, le specificazioni apportate dal
committente alla scala delle note.
5.   Tabella di
valutazione inviata alla ricorrente
Dopo la
delibera, il committente ha inviato per errore alla ricorrente una tabella di
valutazione, che era stata allestita come bozza ai fini della discussione
interna tra il committente ed il suo consulente. Questa tabella diverge da
quella definitiva su tre punti, corrispondenti all’
attendibilità dei prezzi
,
all’
esperienza dell’impresa
ed ai
termini
. L’attendibilità dei
prezzi ed i termini erano valutati con la nota 4 per entrambe le ditte. In sede
di aggiudicazione è stata attribuita la nota 6 ad entrambe le ditte. La
correzione apportata è quindi stata neutra.
L’esperienza
dell’impresa __________ era invece valutata con la nota 4, mentre al consorzio
resistente era stata assegnata la nota 5. In sede di valutazione definitiva, la
nota dalla ricorrente è rimasta invariata, mentre quella del consorzio
resistente è stata aumentata di mezzo punto (5.5). Se ed eventualmente in che
misura questa rivalutazione può influire sull’esito del ricorso verrà semmai
esaminato più avanti.
6.   Prezzo
Le
contestazioni che la ricorrente solleva con riferimento al criterio
d’aggiudicazione del
prezzo
vanno respinte siccome prive di fondamento.
Il fattore di ponderazione attribuito a questo criterio era chiaramente
definito. Non può essere rimesso in discussione in questa sede. Né può essere
rimessa in discussione la formula prestabilita dal capitolato per
l’assegnazione della nota.
Il
rapporto tra il prezzo e gli altri criteri d’aggiudicazione è stato
preventivamente definito dal bando di concorso. Improponibili sono le censure
volte ad evidenziare come differenze di punteggio, risultanti dalla valutazione
del prezzo, non possano praticamente più essere colmate mediante vantaggi
conseguiti in base agli altri criteri. Questa conseguenza era prevedibile già
al momento della pubblicazione del capitolato d'appalto, che la ricorrente ha
accettato senza riserve rinunciando ad impugnarlo (cfr. art. 38 cpv. 3 LCPubb).
Analoghe
considerazioni valgono per quel che concerne le censure sollevate con
riferimento al sottocriterio dell’
attendibilità dei prezzi
. La scala
delle note, anche se definita
a posteriori
,
appare del tutto
ragionevole. La ricorrente ha peraltro ottenuto la nota massima e non pretende
che il consorzio __________ avrebbe dovuto ottenere una nota inferiore.
Nella
misura in cui riguardano il
prezzo
, le eccezioni sollevate dalla
ricorrente vanno dunque disattese siccome improponibili o infondate.
7.   Procedimento
di lavoro
Il
capitolato chiedeva ai concorrenti di fornire informazioni concernenti i
procedimenti costruttivi, la definizione delle tappe esecutive dei giunti di
lavoro ecc. (pos. 252.120).
La
ricorrente si è limitata ad affermare che
vale quanto previsto dal
progettista
. A differenza del consorzio resistente, non ha fornito alcuna
indicazione concernente le modalità d’esecuzione dei lavori. All'offerta della
ricorrente, il committente ha quindi assegnato la nota 4 (sufficiente),
ritenendo che le attrezzature previste e la loro ubicazione fossero comunque idonee.
L’offerta
del consorzio __________ ha invece conseguito la nota massima (6). In sede di
osservazioni al ricorso, il committente l'ha giustificata, asserendo che le informazioni
fornite erano complete e denotavano uno studio approfondito dell’offerta e delle
problematiche legate all’esecuzione dei lavori. Ha inoltre rilevato che il particolare
procedimento lavorativo proposto era atto a ridurre di una stagione la durata
dei lavori.
Le
generiche contestazioni sollevate dall’insorgente con la replica non sono in
grado di scalfire il convincente giudizio espresso dal committente. Persino un
profano è in grado di rilevare che le circostanziate informazioni fornite dal
consorzio aggiudicatario meritano una nota superiore a quella assegnata alla
ditta ricorrente per le sue laconiche indicazioni. Nel divario fra le due note
non è riscontrabile alcun abuso d'apprezzamento. Ammettere il contrario
significherebbe sostituire, senza valide ragioni, l’apprezzamento di questo
tribunale a quello del committente.
Anche da
questo profilo, il ricorso va quindi respinto.
8.   Esperienza
nel campo specifico del capo cantiere
8.1. Il
capitolato stabiliva che l’esperienza nel campo specifico del responsabile del
cantiere sarebbe stata valutata con una nota variante da 1 a 6. Al
sottocriterio era assegnato lo stesso peso (50%) attribuito all’esperienza
dell’impresa nel campo specifico negli ultimi 10 anni.
Dopo
l’apertura del concorso, ma prima della scadenza del termine per l’inoltro
delle offerte, il committente ha elaborato la seguente formula di valutazione:
N 6 = diploma ETH,STS, SUP o
diploma federale di impresario costruttore con più di 10 anni d’esperienza
N 5 = tecnico con più di 10 anni
d’esperienza
N 0 = responsabile con meno di 10 anni d’esperienza
La
formula è unicamente volta a facilitare un esercizio rispettoso della parità di
trattamento da parte del committente. Essendo stata elaborata prima
dell’apertura delle offerte non v’è motivo di ritenere che sia stata adottata
allo scopo di giustificare
a posteriori
la delibera impugnata.
Conformemente
al criterio d’aggiudicazione sul quale si incardina, la griglia di valutazione
privilegia chiaramente l’esperienza rispetto ai titoli di studio. Se
l’esperienza è di almeno 10 anni, il titolo di studio incide, in effetti,
soltanto nella misura di un punto. Opinabile, ma certamente non insostenibile,
è l’equivalenza attribuita a titoli di studio di valore sostanzialmente diverso
(diploma ETH, STS, SPU, diploma federale di impresario costruttore). Una
differenziazione a livello di nota tra i titoli di studio non era comunque indispensabile,
poiché determinante era considerata l’esperienza specifica.
Del tutto
sostenibile, oltre che in linea con il limite temporale previsto dal
sottocriterio dell’esperienza dell’impresa, è pure il limite di 10 anni fissato
dal committente quale presupposto per il conseguimento della nota massima.
Censurabile
è invece l’attribuzione della nota 0 al capocantiere con meno di 10 anni
d’esperienza. Anzitutto, perché lo stesso capitolato (pos. 224.100) non
stabilisce quale minimo la nota 0, ma la nota 1. In secondo luogo, perché una
scala che nega qualsiasi valore all’esperienza maturata prima di raggiungere il
limite di 10 anni non tiene minimamente conto della gradualità del processo di
acquisizione dell’esperienza. Una correzione s'impone con la forza
dell’evidenza.
Tenuto
conto della nota massima (6.00) e della nota minima (1.00) previste dalla
griglia per il capocantiere in possesso di un titolo di studio, nella migliore
delle ipotesi per la ricorrente, si giustifica assegnare mezzo punto (0.5) per
ogni anno d’esperienza.
8.2.
Nell’evenienza concreta, la ricorrente ha indicato quale capocantiere l’ing.
dipl. ETH __________ __________. Invano sostiene che il cantiere sarebbe
diretto dall’arch. __________ __________, diplomatosi presso la stessa scuola
una trentina di anni or sono. Il fatto che l’arch. dipl. ETH __________
__________ porti determinate responsabilità quale titolare dell’impresa di
costruzioni non permette di prescindere dalla chiara ed inequivocabile
indicazione, data dalla stessa ricorrente con la sua offerta.
L’ing.
__________ __________ ha conseguito il diploma nel 1999. La sua esperienza di
cantiere è quindi di 4 anni al massimo.
Tenuto
conto della correzione che si impone per i motivi di cui si è appena detto,
alla ricorrente può dunque essere attribuita al massimo la nota 3. Nota, che,
soppesata in base ai fattori di ponderazione prestabiliti (25%; 50%), comporta
l'assegnazione di
0.375
punti invece di 0.00.
8.3. In
sede di replica, la ricorrente ha contestato la valutazione del capocantiere
__________ __________, designato dal consorzio aggiudicatario, rilevando che la
scheda personale non fornisce indicazioni circa la durata della sua esperienza.
Con la
duplica il consorzio resistente ha precisato che il capocantiere in questione
lavora dal 1982 per la consorziata EF in questa funzione. La nota attribuitagli
dal committente (5.00) ed il punteggio (0.625) che ne deriva in base ai
relativi fattori di ponderazione (25%, 50%) appaiono quindi giustificati.
8.4. Alla
stessa conclusione si giungerebbe comunque anche prescindendo dalla griglia di
valutazione elaborata dal committente dopo l'apertura del concorso.
Anche
considerando soltanto la scala delle note da 1 a 6, prestabilita dal
capitolato, sarebbe in effetti perfettamente sostenibile assegnare la nota 5.00
al capocantiere (____________________) designato dal consorzio __________ e la
nota 3.00 al capocantiere (ing. __________ __________) indicato dalla
ricorrente. La ventennale esperienza acquisita dal primo nella conduzione di
cantieri importanti per opere in parte analoghe (cfr. infra consid. 9)
giustifica invero una nota più alta di quella assegnata al capocantiere
proposto dalla ricorrente, che pur essendo portatore di un diploma di ingegnere
dell’ETH dispone di un bagaglio di esperienza di gran lunga inferiore.
9.   Referenze
dell’impresa nel campo specifico
9.1. Il
capitolato sollecitava i concorrenti ad indicare sei lavori analoghi (3 opere
in calcestruzzo e 3 opere in terra) eseguiti negli ultimi 10 anni quali
referenze (importo della singola offerta maggiore di fr. 300'000.-). Gli atti
di gara si limitavano ad indicare che le referenze sarebbero state valutate con
una nota compresa tra 1 e 6. Non fornivano ulteriori dettagli circa il metodo
di valutazione.
Il
committente, prima della scadenza del termine per l’inoltro delle offerte, ha
elaborato la seguente formula di valutazione:
Nr = numero referenze lavori > 300'000 fr.
Massimo 3 opere in calcestruzzo + 3 opere in terra
Minimo 1 opera in calcestruzzo + 1 opera in terra
N = 4 + (Nr - 2) / 2,
N = 0 se il requisito minimo non è raggiunto
Eccepita
dal profilo della trasparenza anche la definizione
a posteriori
di
questa formula
,
la ricorrente ne contesta la sostanza, chiedendo che ad
ogni referenza sia attribuito almeno un punto.
Nemmeno
queste contestazioni, proponibili perché la ricorrente non ha potuto sollevarle
in precedenza, possono essere accolte. Anche questa griglia di valutazione,
adottata soltanto per facilitare un corretto esercizio del potere
d'apprezzamento, appare invero più che ragionevole. Attribuendo soltanto mezzo
punto per referenza, essa evita infatti di penalizzare eccessivamente i concorrenti
meno referenziati, permettendo anche al concorrente con una sola referenza di
raggiungere la nota 3.5. Seriamente penalizzati sono soltanto i concorrenti del
tutto privi di referenze.
La
proposta della ricorrente di attribuire un punto per ogni referenza
peggiorerebbe anzi la valutazione della sua offerta, poiché con due referenze
valide otterrebbe soltanto 2 punti invece dei 4 che le sono stati assegnati. È
vero che il consorzio resistente invece di 5.5 punti ne otterrebbe soltanto 5,
ma il divario fra le note delle due offerte sarebbe doppio (3 punti, invece di
1.5).
9.2. Il
concetto di
lavoro analogo
, al quale fa riferimento il capitolato ai
fini dell'ammissibilità delle referenze indicate dai concorrenti, è di natura
indeterminata. Per
lavoro analogo
si deve sostanzialmente intendere
un'opera simile, ovvero affine, soprattutto dal profilo dei materiali impiegati
e delle tecniche di costruzione. Essendo di natura indeterminata, il concetto
riserva quindi al committente una certa latitudine di giudizio
nell'individuazione del suo contenuto normativo. Censurabili, da questo
profilo, sono essenzialmente le valutazioni insostenibili, in quanto fondate su
criteri estranei o prive di giustificazioni oggettive (Max Imboden René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 66 B I seg.; Adelio
Scolari, Diritto amministrativo, II ed. N. 396 seg).
9.3. La
ricorrente rimprovera al committente di aver tenuto in considerazione soltanto
due dei sei lavori addotti a titolo di referenza, scartando le referenze A, B,
D ed E.
9.3.1. La
referenza
D
è una strada forestale, costruita tra il 1999 ed il 2000 tra
__________ e __________ del __________. Stando alla ricorrente, si tratterebbe
di un lavoro analogo, poiché avrebbe comportato l’esecuzione di scavi, muri
ciclopici, scogliere, messa in opera di materiale di rilevato e sottofondi, per
un valore di fr. 650'000.-.
In
realtà, l'opera è essenzialmente costituita dallo scavo del pendio a monte
della strada con riporto del materiale a valle. Il committente ha escluso che
si tratti di una costruzione in terra paragonabile a quella oggetto della
commessa.
L'interpretazione
data dal committente al concetto di lavoro analogo appare sostenibile. Nella
costruzione di muri di sostegno a monte ed a valle della strada non si possono
invero ravvisare sufficienti analogie con l'opera oggetto della commessa. Né la
formazione di terrapieni a valle della strada può essere paragonata ad una diga
ciclopica, in parte in terra ed in parte in calcestruzzo, destinata a
trattenere scoscendimenti di materiale. Anche un profano può rendersene conto.
Sorretta
da giustificazioni oggettive e plausibili, l'esclusione di questa referenza, resiste
quindi alle critiche della ricorrente.
9.3.2. La
referenza
E
è invece costituita dallo scavo generale in roccia con
sottofondi e rilevati, eseguito tra il 1994 - 1995 per conto dell’Ufficio
federale del genio e delle fortificazioni, per la realizzazione di un’opera
fortificata, casualmente nota al giudice delegato di questo tribunale (valore
fr. 800'000.-).
Anche una
persona sprovvista di particolare formazione tecnica e di conoscenze specifiche
nel campo dell'ingegneria civile è in grado di avvertire che uno scavo in
roccia non è un’opera paragonabile alla costruzione di una diga a gravità in
calcestruzzo, rispettivamente ad una diga in terra con un nucleo impermeabile.
Appare quindi del tutto sostenibile la decisione del committente di non
considerare valida nemmeno questa referenza.
9.3.3. La
referenza
A
è data dalla sistemazione di un __________), che sarebbe
stata eseguita in calcestruzzo con rivestimento in sassi (scogliera) per conto
del comune di __________ nel 1996, per un costo di fr.750'000.-. La referenza
B
consiste invece nella sistemazione idraulica del fiume __________ (esecuzione
tartarughe e pennelli in calcestruzzo e pietrame), realizzata nel 1999 per il
consorzio arginatura __________ (costo fr. 355'000.-).
Con la
risposta al ricorso il committente ha rilevato che queste due referenze sono
costituite da opere in sasso e calcestruzzo, le cui tecniche d’esecuzione
(confezione, messa in opera e post-trattamento del calcestruzzo, esigenze di
qualità, ecc.) non sono paragonabili a quelle dell’opera in oggetto. Le
spiegazioni fornite dal committente in questa sede sono sufficientemente convincenti.
La ricorrente non è stata in grado di dimostrare che le tecniche d’esecuzione
di queste opere possano essere paragonate a quelle dell’opera oggetto della
commessa. Anche se la differenza tra quest'ultima ed i lavori qui in
discussione è meno evidente che nel caso delle referenze (D ed E) sopra
esaminate, questo tribunale non ha motivo di dubitare dell’attendibilità delle
spiegazioni fornite dal committente. Anche l’esclusione di queste due ulteriori
referenze va quindi confermata. Ammetterle significherebbe tutto sommato
disattendere i limiti del potere di cognizione di questo tribunale.
9.4. Con
la duplica la ricorrente ha contestato anche la valutazione delle referenze addotte
dal consorzio resistente.
9.4.1.
Quale referenza
A
il consorzio __________ ha addotto la briglia di contenimento
in calcestruzzo di m 6 x 20, realizzata assieme ad una diga in terra di 60'000
mc, nell'ambito delle opere di premunizione del riale __________ a __________;
opere note a questo tribunale che ha dovuto statuire su un ricorso proposto
contro la relativa delibera (STA 5.3.2002 in re Pagani SA). Il committente ha
ritenuto che questo manufatto potesse essere considerato analogo alla diga a
gravità, pure in calcestruzzo, che forma oggetto della commessa qui in esame.
La valutazione non può essere condivisa, poiché il valore indicato dal
consorzio resistente (fr. 1'700'000.-) corrisponde a quello dell'insieme delle
opere e non al valore del manufatto addotto quale referenza. Non è inoltre
dimostrato che il valore di questo manufatto, di
dimensioni
tutto sommato modeste, superi la soglia di
fr.
300'000.-, fissata dal committente.
9.4.2. La
referenza
D
indicata dal consorzio aggiudicatario è invece costituita
dalla diga in terra di 60'000 mc di cui si è detto sopra. L'analogia tra questa
opera e quella in oggetto è chiara ed incontestabile.
9.4.3.
Contrariamente a quanto assume la ditta __________, la referenza
B
, addotta
dal consorzio resistente (sistemazione del __________ - __________), non equivale
alla referenza
B
indicata dalla stessa ricorrente (sistemazione
idraulica del torrente __________). A differenza di quest'ultima, che è
costituita da un'opera in muratura, la referenza del consorzio __________ è infatti
costituita da canali interrati di calcestruzzo armato, che, dal profilo dei
materiali presentano sufficienti analogie con la diga in calcestruzzo oggetto
della controversa commessa.
La
spiegazione fornita dal committente, ancorché opinabile, non appare di certo insostenibile.
9.4.4.
Giustificata è pure l'ammissione della referenza
C
addotta dal consorzio
__________. Non appare per nulla fuori luogo considerare analogo l'enorme muro
di calcestruzzo (L: 330 m, H: 11 m), che a Locarno sorregge via __________ tra
la rotonda di piazza __________ e la galleria __________ - __________.
9.4.5.
Sostenibile è infine anche l'ammissione della referenza
E
(lotto
__________), costituita da un rilevato in terra di ragguardevoli dimensioni,
destinato alla strada cantonale ed alla linea __________, che il consorzio
resistente ha realizzato all'uscita sud della galleria di base del san
Gottardo. Le tecniche d'esecuzione e le esigenze di qualità di quest'opera,
sicuramente superiori a quelle di una semplice strada forestale, permettono senz'altro
di considerarla affine alla diga in terra prevista dalla commessa in esame.
9.4.6.
Escludendo la referenza
A
, la valutazione del sottocriterio relativo
all'
esperienza dell'impresa
dell'offerta del consorzio __________ va
ridotta da
0.688
a
0.625
.
10.   Conclusione
10.1. La
valutazione del prezzo delle due offerte in lizza comporta un vantaggio di
appena 0.025 punti (2.700 - 2.675) a favore della ricorrente.
Le
offerte sono equivalenti dal profilo dell’attendibilità dei prezzi (0.300),
dell’approvvigionamento (0.240) e dei termini (0.600). Al riguardo la
ricorrente non solleva contestazioni. Esse si differenziano unicamente dal
profilo dell’esperienza dell’impresa (referenze), dell’esperienza del
capocantiere e del procedimento di lavoro.
Il
punteggio attribuito al consorzio resistente in base a quest’ul-timo
sottocriterio supera di 0.180 punti (0.540 - 0.360) l’offerta della ricorrente.
Azzera quindi il vantaggio (0.025) conseguito dalla ricorrente in base al
prezzo e determina anzi un vantaggio (intermedio, ma decisivo) di 0.155 punti a
favore del consorzio __________ (0.180 - 0.025).
Malgrado
la correzione (+ 0.375 punti), che si impone per i motivi indicati al considerando
8.2., il punteggio attribuito all'offerta dalla ricorrente in base al
sottocriterio dell'esperienza del capocantiere rimane comunque di 0.250 punti
inferiore a quello del consorzio resistente, che resta di 0.625 (cfr. consid.
8.3). Il vantaggio accumulato dal consorzio in base ai criteri sin qui
esaminati aumenta quindi da 0.155 a 0.405 punti.
Ferme
queste premesse, anche se si riducono da 5 a 4 le referenze valide del consorzio
(cfr. consid. 9.4.5.), è certo che la graduatoria non cambia. Essa rimarrebbe
peraltro invariata anche nel caso in cui si volessero ammettere le referenze A
e B addotte dalla ricorrente (cfr. consid. 9.3.3.). Per recuperare lo
svantaggio accumulato in base agli altri criteri (0.405 punti) la ricorrente
dovrebbe infatti disporre di 4 referenze valide più del consorzio resistente:
ipotesi, questa, che non entra nemmeno lontanamente in considerazione.
Il
ricorso va quindi respinto.
10.2. La
tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro occasionato
dall’impugnativa ed ai valori in discussione, sono a carico della ricorrente
secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 32, 36, 37, 38 LCPubb; 3, 18, 28,
31, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è a carico della ditta ricorrente, che rifonderà identico
importo al consorzio resistente a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario