ti_gerichte · 52.2004.290 · 2005-04-14 · it
mancata conferma del rapporto di nomina

mancata conferma del rapporto di nomina

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.04.2005 52.2004.290
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.04.2005 52.2004.290
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.04.2005 52.2004.290

mancata conferma del rapporto di nomina

Incarto n.
52.2004.290
Lugano
14 aprile
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6 settembre 2004 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 17 agosto 2004 (n. 3576) del Consiglio
di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dal ricorrente avverso la
risoluzione 16 giugno 2004 del CO 1 in materia di mancata conferma del rapporto
di nomina;
viste le risposte:
-          14 settembre 2004 del Consiglio di Stato;
-          21 settembre del CO 1;
preso atto della replica 13 ottobre 2004 e delle
dupliche:
-           26 ottobre 2004 del Consiglio di Stato;
-             2 novembre 2004 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
risoluzione 17 settembre 2002 il CO 1 ha nominato RI 1 Capo della Sezione
amministrativa dei Servizi urbani comunali (SUC) a far tempo dal 7 ottobre 2002.
A seguito di vicissitudini note alle parti,
che non occorre rievocare in questa sede, il 16 giugno 2004 il municipio ha
risolto di non confermare il qui ricorrente nel rapporto di impiego al termine
del periodo amministrativo, giunto a scadenza il 4 ottobre 2004. L'esecutivo
comunale ha giustificato il provvedimento rilevando che le prestazioni
lavorative dell'insorgente ed i suoi rapporti con alcuni colleghi dei quadri
superiori non sarebbero migliorati rispetto alla valutazione effettuata dal
direttore dei SUC dopo i primi sei mesi di servizio. Nel frattempo sarebbe
inoltre venuta meno la fiducia nei suoi confronti. L'autorità comunale ha
disposto che un eventuale ricorso non avrebbe avuto effetto sospensivo.
B.   Con
giudizio 17 agosto 2004 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta decisione
municipale, respingendo il ricorso contro di essa interposto dal ricorrente. Disattese
le censure di ordine formale, il Governo ha in sostanza ripreso le motivazioni
addotte dal municipio, rilevando che lo stesso ricorrente avrebbe ammesso di
essere stato progressivamente escluso da alcune mansioni di sua competenza.
D.
Contro il predetto giudicato governativo RI 1 si è aggravato davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venga annullato e che la
sua nomina venga di conseguenza confermata; in via provvisoria ha chiesto che
al ricorso venisse conferito l'effetto sospensivo.
Il
ricorrente contesta dettagliatamente le motivazioni poste a fondamento della
risoluzione municipale ed essenzialmente riprese nel giudizio impugnato. Egli
evidenzia in particolare che le qualifiche del maggio 2003 esprimerebbero anche
considerazioni positive sul suo operato e che egli avrebbe continuato a svolgere
con successo le proprie mansioni. Rileva inoltre che dagli atti non emergerebbe
alcun riscontro probatorio che consenta di ritenere compromesso l'ordinato
andamento dell'attività lavorativa a seguito di un conflitto grave ed
insanabile con colleghi e superiori, tale da giustificare la decisione
impugnata. Egli lamenta infine una violazione del suo diritto di essere sentito:
diversamente da quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, l'autorità comunale
avrebbe dovuto ascoltarlo prima di emanare la propria decisione. Delle
ulteriori contestazioni relative all'inchiesta amministrativa che il 16 agosto
2004 il municipio ha avviato pendente causa contro RI 1 si dirà semmai nei
seguenti considerandi.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono sia il Consiglio di Stato, che il municipio.
F.   Con decreto
1. ottobre 2004 il
Tribunale
cantonale amministrativo
ha respinto l'istanza con cui il ricorrente ha
chiesto in sostanza di poter provvisoriamente restare in carica durante il
successivo periodo amministrativo.
G.   Con la
replica il ricorrente ha recisamente contestato alcune critiche ulteriormente
addotte dal municipio nel proprio memoriale di risposta. Dal canto suo, l'esecutivo
comunale si è riconfermato nelle proprie tesi, allegazioni e conclusioni,
mentre il Governo non ha formulato particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal
giudizio impugnato, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46
PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,
senza assumere prove (art. 18 PAmm). Non è compito specifico di questo
tribunale porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dalle istanze
inferiori. Se la fattispecie è stata accertata in modo incompleto, il tribunale
può infatti annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti all'istanza
inferiore per nuovo giudizio (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2.   I
dipendenti comunali sono di principio nominati ogni quadriennio, ovvero a tempo
determinato, con scadenza generale del rapporto d'impiego sei mesi dopo le elezioni
comunali (art. 125 e 127 LOC). Resta riservato il caso in cui il comune si sia
avvalso della facoltà di deroga concessagli dall'art. 135 cpv. 3 LOC per
regolare il rapporto d'impiego dei dipendenti comunali secondo le disposizioni
della LOrd, che ha abrogato il cosiddetto periodo amministrativo, per passare
al sistema della nomina a tempo indeterminato.
Durante il periodo di nomina, i dipendenti godono
di una notevole garanzia di stabilità del rapporto d'impiego, che di principio
può essere rescisso dall'autorità soltanto per motivi disciplinari o per
decadenza dei presupposti della nomina. Alla scadenza del periodo di nomina,
siffatta garanzia si attenua per contro in misura significativa, sino a dare al
municipio la possibilità di porre termine al rapporto di lavoro anche per
motivi meno importanti. Deve comunque trattarsi di motivi giustificati (art.
127 cpv. 3 LOC; art. 83 regolamento organico dei dipendenti del comune di
Bellinzona e delle sue aziende municipalizzate; ROD). Ciò significa che la
mancata conferma alla scadenza del periodo di nomina deve essere sorretta da un
motivo sufficiente, oggettivamente sostenibile (DTF 99 Ib 99; RDAT 1981 n. 28 e
35; 1985 n. 28). Non deve essere dato un motivo grave e nemmeno una colpa del
dipendente. Basta che si verifichi una situazione incompatibile con il buon
andamento del servizio, che pregiudichi il compiuto soddisfacimento dell'interesse
pubblico e renda ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto
instaurato fra le parti.
Pur
fruendo di un ampio margine discrezionale, l'autorità di nomina non può comunque
decidere come le pare e piace, ma è tenuta a rispettare i principi generali del
diritto. Censurabili da parte delle autorità di ricorso sono le decisioni di
mancata conferma che integrano gli estremi di una violazione del diritto, in
particolare sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento.
3.   3.1. In
concreto, il municipio ha in primo luogo motivato la propria decisione sulla scorta
della valutazione professionale espressa nell'ambito del colloquio di discussione
delle qualifiche risalente al mese di maggio del 2003. Il relativo rapporto rileva
in particolare quanto segue:
"[…] Di fronte ad un comportamento corretto
e ad una volontà positiva da parte del Caposezione amministrativa, vi sono
degli aspetti non ancora soddisfacenti, quali:
-
Priorità nell'evasione
dei compiti: non è data la dovuta attenzione nel distinguere le urgenze.
Tendenza ad eseguire un lavoro dopo l'altro e non in parallelo.
-
Concisione:
eccessivo formalismo negli scritti e nella presentazione orale.
-
Giusto peso all'evento:
viene dedicato un impegno eccessivo a certi oggetti di secondaria importanza,
che si traduce in tempi non giustificati anche se il risultato è ottimo.
-
Tempi di
allestimento ed evasione: manca una certa velocità d'esecuzione ed
organizzazione del lavoro. Molto probabilmente a causa degli aspetti già
citati, oltre che per una normale mancanza d'esperienza nell'amministrazione
comunale.
-
Informazione al dir.
SUC: l'informazione è buona, da migliorare quella relativa all'inizio di una
nuova attività (non informare solo nel corso o alla conclusione della pratica).
In occasione dei
colloqui sono pure stati esaminati i seguenti aspetti:
-
Nuove incombenze da
altri settori SUC: si dovrebbe poter trovare spazio per un passaggio alla
Sezione amministrazione di lavori del ramo, attualmente effettuati da settori
tecnici (p.es. gestione contratti sedimi comunali).
-
Rapporti con
colleghi: in generale buoni, ad eccezione di alcune tensioni con uno/due
colleghi (diverso metodo di lavoro rispetto al predecessore, richiami per
urgenze non sempre apprezzati). Il sig. RI 1 si lamenta di una certa mancanza
di collaborazione da parte dei colleghi del settore tecnico. […]"
A fronte di una serie di critiche volte a
migliorare le prestazioni lavorative del ricorrente dal profilo quantitativo e
qualitativo, la surriferita valutazione esprime pure degli apprezzamenti positivi
sulla qualità del lavoro svolto e del rapporto intrattenuto con la maggior
parte dei colleghi, ad eccezione di due funzionari dirigenti del settore tecnico.
In simili circostanze non si può ritenere,
senza violare il divieto d'arbitrio, che tale valutazione costituisca di per sé
stessa un motivo sufficiente ed oggettivamente sostenibile per giustificare la decisione
municipale di non riconfermare la nomina dell'insorgente. Questa conclusione si
impone a maggior ragione, se si considera il lungo tempo trascorso dal
colloquio di discussione delle qualifiche, avvenuto oltre un anno prima.
3.2. Il
municipio ha comunque pure motivato la propria decisione, asserendo che RI 1
non avrebbe nel frattempo colmato le lacune riscontrate in occasione della
suddetta valutazione e che il rapporto di fiducia con quest'ultimo sarebbe ormai
compromesso
("la mancanza dei presupposti di fiducia hanno inoltre
condizionato negativamente la collaborazione dal mese di novembre 2003";
doc.
U pag. 2). Il ricorrente ha però sin dall'inizio recisamente contestato tali allegazioni,
che non sono suffragate agli atti dal benché minimo riscontro probatorio. A
tale proposito giova in particolare rilevare che, dopo il mese di maggio 2003,
egli non è apparentemente più stato valutato dai suoi superiori gerarchici nell'ambito
di una procedura in contraddittorio. In simili circostanze, il Consiglio di
Stato non poteva respingere le prove offerte dall'insorgente, affermando in
modo apodittico che gli atti consentivano di statuire sul ricorso senza
istruttoria. Allorquando i fatti su cui si fonda la decisione di mancata
conferma sono controversi – come è il caso nella fattispecie in esame – l'autorità
di ricorso non può infatti limitarsi ad accreditare la tesi del datore di
lavoro, ma deve promuovere i necessari accertamenti. Sarà solamente nell'ambito
della valutazione delle prove raccolte che essa potrà eventualmente accreditare
gli elementi di giudizio posti a fondamento della decisione municipale (cfr.
STA 23.3.2005 in re V., consid. 4.2.).
L'accertamento
dei fatti non deve necessariamente implicare l'esperimento di complesse
istruttorie, ma deve comunque offrire al dipendente la possibilità di dimostrare
che la misura adottata nei suoi confronti scaturisce da un esercizio abusivo
del potere discrezionale riservato all'autorità di nomina. Possibilità, questa,
che il Consiglio di Stato ha in concreto negato al ricorrente.
3.3. Quanto alle nuove accuse rivoltegli in
merito a presunti abusi riscontrati nel conteggio delle ore straordinarie, è
evidente che esse non possono essere accreditate in questa sede, poiché sprovviste
di qualsiasi riscontro probatorio.
4.   Contrariamente
a quanto assume l'insorgente, un'eventuale lesione del suo diritto di essere
sentito prima del rilascio della decisione municipale è stata in ogni caso sanata
e non ne ha dunque comportato la nullità, ritenuto che egli ha avuto modo di contestarne
in modo congruo e concreto le motivazioni nel corso della susseguente procedura
ricorsuale davanti al Consiglio di Stato. Carente non è peraltro la motivazione
della decisione ma l'accertamento dei fatti su cui si fonda.
5.   Sulla
scorta dei precedenti considerandi, il ricorso va quindi parzialmente accolto,
annullando la decisione governativa impugnata siccome fondata su un
accertamento incompleto della fattispecie. Gli atti vanno rinviati al Consiglio
di Stato per nuovo giudizio, previa istruttoria.
Dato l'esito,
si prescinde dal prelievo di un tassa di giustizia; quella relativa al decreto
pronunciato da questo tribunale il 1. ottobre 2004 segue invece la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Il CO 1
verserà al ricorrente, patrocinato da un avvocato iscritto nell'apposito registro,
un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 125, 127, 135, 208 LOC; 83
regolamento organico dei dipendenti del CO 1 e delle sue aziende
municipalizzate; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 17 agosto 2004 (n. 3576) del
Consiglio di Stato è annullata;
1.2.
gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per
nuovo giudizio, previa istruttoria.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 300.–, sono a carico del ricorrente.
3.   Il CO 1
rifonderà al ricorrente fr. 1'000.– a titolo di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
;
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario