ti_gerichte · 90.2006.70 · 2007-08-26 · it
Pianificazione del territorio e foresta

Pianificazione del territorio e foresta

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.08.2007 90.2006.70
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.08.2007 90.2006.70
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.08.2007 90.2006.70

Pianificazione del territorio e foresta

Incarto n.
90.2006.70
Lugano
26 agosto
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28/31 ottobre 2006 del
RI 1
contro
la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
-   9 gennaio 2007 del RA 2;
- 20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   Nelle sedute
del 21 gennaio e 10 giugno 2002 il consiglio comunale di __________ ha adottato
la revisione del piano regolatore. Con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il
Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione
di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine
modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per
quanto qui interessa, il Governo non ha approvato alcune aree riservate per posteggi
pubblici (P) nella frazione di __________, perché il comune non aveva tenuto
conto della richiesta, formulata in sede di esame preliminare dipartimentale,
di studiare attentamente la loro ubicazione, in quanto poste all’entrata del nucleo,
ed inoltre perché non era stata esperita la procedura di dissodamento (cfr.
ris. impugnata, pag. 32, allegato 17 alla stessa).
Il Consiglio di Stato non ha poi nemmeno
approvato la zona artigianale (Ar) in località __________, oltre alla relativa
strada di accesso. Da un lato, esso ha condiviso il parere negativo espresso
dall’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio sulla
domanda di dissodamento della foresta, che ricopriva una parte di questa zona.
Dall’altro, esso ha ritenuto che non erano state previste le necessarie misure pianificatorie
e quelle di compensazione naturalistica (cfr. ris. impugnata, pag. 14 seg., 34,
allegati 2, 28).
Il Governo ha, in seguito, negato
l’approvazione anche di una zona turistico-ricreativa prevista a __________,
una zona AP-EP per il compostaggio e la relativa strada di servizio. Esso ha,
in primo luogo, fatto riferimento al parere negativo dell’Ufficio federale
dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio sulla domanda di dissodamento
delle superfici necessarie (cfr. ris. impugnata, pag. 14, 32, allegati 3, 12).
Sempre a __________ il Consiglio di Stato ha disatteso l’ampliamento della zona
AP-EP del centro sportivo, in quanto non giustificato.
Nella
decisione in parola il Consiglio di Stato ha infine negato l’approvazione della
strada di raccolta pianificata per collegare __________ alla frazione di __________
e la zona edificabile in località __________ (cfr. ris. impugnata, pag. 14,
allegati 5, 8).
B.   Con ricorso
28/31 ottobre 2006 il RI 1 insorge innanzi a questo Tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, in quanto proprietario rispettivamente
promotore di opere sui terreni interessati dalle non approvazioni.
Il
ricorrente domanda anzitutto che venga approvato il posteggio pubblico previsto
all’entrata della frazione di __________, in quanto al beneficio di un permesso
di dissodamento e di una licenza edilizia. Esso domanda in seguito
l’approvazione della zona artigianale (o di una zona AP-EP) in località __________,
già sistemata, dove il bosco non esiste più ed il riale che l’attraversa è già
stato coperto. Per quanto attiene alla frazione di __________, il ricorrente
mette in evidenza l’importanza della piazza di compostaggio. Nella zona
turistico-ricreativa, prossima al golf di __________, è possibile costruire dei
bungalows, mentre che nell’adiacente area AP-EP entra in linea di conto la costruzione
di impianti sportivi, come un palazzetto dello sport. Il __________ postula in
seguito l’approvazione della zona edificabile in località __________ (non
occorre riassumere i motivi di questa domanda, in quanto ritirata all'udienza)
e formula, a titolo di osservazione, una proposta di inserimento di una nuova
strada di accesso a __________, partendo dalla strada che conduce a __________
__________
C.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione
dell'impugnativa. Il municipio di __________ ne postula invece l’accoglimento.
D.   In data 21
marzo 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza. A seguito della stessa, i rappresentanti
del ricorrente hanno dichiarato di recedere dalla contestazione della non
approvazione della zona edificabile in località __________. Su questo oggetto
il ricorso dev’essere stralciato dai ruoli. Al termine dell’udienza è stato esperito
un sopralluogo.
considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine. Va precisato che la proposta di
nuovo tracciato della strada per raggiungere la frazione di __________,
formulata a titolo di osservazione, non viene trattata quale domanda ricorsuale.
Simile domanda risulterebbe peraltro irricevibile, in quanto il __________ non
ha impugnato - bensì accettato - il tracciato che istituiva un collegamento
diretto tra __________ e __________, adottato dal consiglio comunale, ma disatteso
dal Governo: questo percorso è - di conseguenza - anche il solo che esso potrebbe
sostenere in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT).
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad
art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I
piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo
per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di
utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle
zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a
soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano
indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una
buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,
l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della
determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di
15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta
l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo
sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa
certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27,
II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di
vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici). La creazione, da parte
dell’ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su
importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente
per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della
sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr.
Brandt/Moor
, Commentaire LAT, ad art.
18 n. 22 con rinvii;
Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee,
l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a
zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i posteggi
pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b RLALPT,
secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la capienza
approssimativa dei posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte le
enunciazioni che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2.).
3.2. La
foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere
sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno
della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto
confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. Secondo l’art. 12 LFo
l'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza
subordinata ad un permesso di dissodamento (cfr. RDAT I-1999 n. 82 consid. 7;
cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Da qui la necessità di
coordinare la procedura pianificatoria con quella di dissodamento. A questo
proposito la giurisprudenza ritiene che l’art. 12 LFo è ossequiato quando
l’autorità competente per la pianificazione territoriale - che, nel caso del
piano regolatore, è il legislativo comunale - disponga, prima della sua
decisione, se non del permesso di dissodamento, quantomeno di una presa di
posizione positiva vincolante dell’autorità competente per il rilascio del
permesso stesso (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee, aaa con rinvii).
4.   4.1. Nella
risoluzione 22 agosto 2006, il Consiglio di Stato ha anzitutto negato l'approvazione
di alcuni posteggi pubblici nella frazione di __________, perché il comune non
aveva tenuto conto della richiesta, formulata in sede di esame preliminare
dipartimentale, di studiare attentamente la loro ubicazione, in quanto posti
all’entrata del nucleo. Inoltre non era stata esperita la procedura di
dissodamento. Il __________ censura questa decisione limitatamente al posteggio
pubblico che concerne il mapp. 731, sostenendo di essere al beneficio di un
permesso di dissodamento e di una licenza edilizia.
4.2. In
concreto, l’istruttoria ha permesso di rilevare che il 16 giugno 1999 il __________
ha inoltrato una domanda di licenza edilizia per la realizzazione di un
posteggio pubblico con 8 stalli al mapp. 731. Il 24 novembre 1999 il
dipartimento del territorio ha formulato opposizione al progetto, perché in
contrasto con l’art. 24 LPT e, oltretutto, previsto nella foresta. Dietro
domanda del progettista del 25 maggio 1999, il Consiglio di Stato ha tuttavia
accordato in seguito il dissodamento della superficie boschiva necessaria per
far posto al manufatto (circa 200 mq; cfr. risoluzione 2 febbraio 2000 n. 478
del Consiglio di Stato); questo permesso era valido sino al 31 dicembre 2005. Ciò
malgrado, l’11 aprile 2005 il Dipartimento del territorio ha disatteso una
richiesta di ritirare l’opposizione al progetto inoltrata il 22 marzo precedente
dal __________, in quanto era in corso, dinanzi al Consiglio di Stato, la
procedura di approvazione del piano regolatore. Il 3 novembre 2005 il municipio
di __________ ha, per finire, rilasciato la licenza edilizia al __________.
4.3. Effettivamente, dunque, il Consiglio di
Stato ha rilasciato un permesso di dissodare l’area necessaria per la
costruzione del posteggio pubblico. La relativa procedura non è tuttavia stata
coordinata con quella del piano regolatore (che è quella che qui interessa), ma
è stata condotta parallelamente a quella del permesso di costruzione; inoltre,
dal profilo strettamente sostanziale, tale autorizzazione era scaduta al
momento in cui il Governo ha approvato il piano regolatore. Quanto alla licenza
edilizia rilasciata dal municipio di __________ il 3 novembre 2005 e che,
secondo le informazioni ricevute dall’autorità cantonale, non sembra nemmeno
essere stata notificata a quest’ultima (ma la questione può rimanere
irrisolta), essa appare comunque sia inefficace, per non dire semplicemente
nulla, in quanto emessa senza il consenso ed anzi in palese urto con l’opposizione
del dipartimento (art. 25 cpv. 2 LPT; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, ad art. 25 n. 37). Questa conseguenza doveva essere peraltro ben nota
agli stessi ____________________: lo conferma il fatto che, malgrado la stessa,
il posteggio in oggetto non è stato realizzato.
4.4. A prescindere da quanto appena esposto,
come ha rilevato il Consiglio di Stato, il comune non ha dimostrato di aver
studiato l’ubicazione del manufatto, segnatamente sotto l’aspetto paesaggistico,
e tantomeno - come ha soggiunto il Governo ad ulteriore conforto del diniego
dell’approvazione (cfr. ris. impugnata, pag. 32) - giustificato il numero di
posteggi proposti. Una sua approvazione non poteva pertanto, in ogni caso,
entrare in linea di conto.
4.5. Il ricorso, su questo oggetto, deve
dunque essere respinto. Al comune di __________ rimane riservata la facoltà di
riproporre il controverso posteggio, coordinando la procedura di pianificazione
con quella di dissodamento e adempiendo altresì alle ulteriori richieste formulate
dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata.
5.   5.1. Il
Consiglio di Stato non ha nemmeno approvato la zona artigianale (Ar) in località
__________, oltre alla relativa strada di accesso. Da un lato, esso ha condiviso
il parere negativo espresso dall’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste
e del paesaggio sulla domanda di dissodamento della foresta, che ricopriva una
parte di questa zona. Dall’altro, esso ha ritenuto che non erano state previste
le necessarie misure pianificatorie e quelle di compensazione naturalistica. Il
__________ chiede l’approvazione della zona artigianale (o di una zona AP-EP)
in località __________, in quanto già sistemata, dove il bosco non esiste più
ed il riale che l’attraversa è già stato coperto.
5.2. Per poter ricavare la zona in oggetto, l’11
novembre 2003 il municipio di __________ ha inoltrato una domanda di dissodamento
delle superfici necessarie. Questa domanda è stata respinta da quest’ultima
autorità con decisione 22 agosto 2006, di identica data quindi a quella con cui
il Governo ha approvato il piano regolatore, che è frattanto cresciuta in
giudicato (su questo oggetto). L’area artigianale in località __________ non
può quindi essere approvata, per quanto interessa le superfici forestali
chiamate a far parte di questo comparto interessate, già per questo motivo; va
peraltro rilevato che la procedura di dissodamento non è oltretutto stata
coordinata con quella pianificatoria nemmeno in questo caso, essendo stata avviata
tardivamente (solo dopo la decisione di adozione del piano regolatore), in violazione
dell’art. 12 LFo. Ma anche per le residue superfici non entra in linea di conto
un’approvazione. Infatti la zona artigianale in discussione verrebbe ricavata
da una discarica di materiale di scavo e demolizione, che scende verso valle
con una ripida scarpata, ma il piano non prevede nessuna misura per assicurare
la stabilità del terreno stesso, per renderlo idoneo all’edificazione (art. 15
LPT). Il comune stesso aveva peraltro fatto eseguire una perizia geotecnica che
rilevava una tale necessità (perizia geotecnica, maggio 2003, studio di
geologia dott. ing. __________ SA). Del pari, il piano proposto non prevede il
ripristino a cielo aperto, la compensazione o la sostituzione confacente del
riale che attraversa l’area, frattanto intubato.
5.3. Il ricorso deve dunque essere respinto
anche su questo oggetto. Al comune di __________ rimane riservata la facoltà di
riproporre la zona artigianale in discussione, coordinando la procedura di
pianificazione con quella di dissodamento e adempiendo altresì alle ulteriori
richieste formulate dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata.
6.   6.1. Il
Governo ha, in seguito, negato l’approvazione anche di una zona
turistico-ricreativa prevista a __________, una zona AP-EP per il compostaggio
e la relativa strada di servizio. Esso ha, in primo luogo, fatto riferimento al
parere negativo dell’ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del
paesaggio sulla domanda di dissodamento delle superfici necessarie. Sempre a __________
il Consiglio di Stato ha disatteso l’ampliamento della zona AP-EP del centro
sportivo, in quanto non giustificato.
6.2. Per
poter ricavare la zona turistico-ricreativa e la piazza per il compostaggio, il
municipio di __________ ha inoltrato due domande di dissodamento delle
superfici necessarie, entrambe dell’11 novembre 2003. Anche queste domande sono
state respinte da quest’ultima autorità con decisione 22 agosto 2006, frattanto
cresciuta in giudicato (su questo oggetto). La zona turistico-ricreativa non
può quindi essere approvata, per quanto interessa le superfici forestali
chiamate a far parte di questo comparto, già per questo motivo; del pari, non
può essere tutelata l’area di compostaggio, che abbisognava per l’intera sua
estensione del permesso di dissodamento. Va peraltro rilevato, anche per queste
fattispecie, che la procedura di dissodamento non è stata coordinata con quella
pianificatoria nemmeno in questo caso, essendo stata promossa tardivamente (solo
dopo la decisione di adozione del piano regolatore), in violazione dell’art. 12
LFo. Ma anche per le residue superfici della zona turistico-ricreativa e per la
nuova area AP-EP del centro sportivo non entra in linea di conto
un’approvazione. Il comune non ha difatti minimamente giustificato né la
necessità di ulteriormente estendere, a questo scopo, la zona edificabile
comunale, già fin troppo dimensionata (cfr. su quest’ultimo aspetto, ris.
impugnata, pag. 26-28), né di ampliare le aree AP-EP già esistenti in loco. Gli
intendimenti, assai ambiziosi, manifestati dal __________ in questa sede non possono,
ovviamente, supplire alla mancanza della dimostrazione, da parte del comune, della
reale necessità delle scelte annullate e della loro compatibilità con il
diritto federale pertinente: impongono semmai, di converso, un più attento approfondimento
della problematica.
6.3. Il ricorso deve dunque, per finire,
essere respinto anche su questo oggetto. Anche a questo proposito al comune di __________
rimane riservata la facoltà di riproporre le zone in discussione, coordinando
la procedura di pianificazione con quella di dissodamento e adempiendo altresì
alle ulteriori condizioni appena indicate.
7.   Nella
misura in cui non dev’essere stralciato dai ruoli, in quanto ricevibile il
ricorso va, dunque, respinto. Poiché il __________ è comparso in causa solo in
parte per tutelare interessi economici propri, allo stesso viene imposta una
tassa di giudizio ridotta (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara e pronuncia
1.   Nella
misura in cui non dev’essere stralciato dai ruoli, in quanto ricevibile il
ricorso è respinto
.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 1’000.--, è posta a carico del ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario