ti_gerichte · 90.2010.10 · 2012-04-18 · it
Buona fede e assegnazione a una zona di piano regolatore; obbligo di motivazione di una linea di arretramento

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.04.2012 90.2010.10
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.04.2012 90.2010.10
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.04.2012 90.2010.10

Incarto n.
90.2010.10
Lugano
18 aprile
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 1° febbraio 2010 di
RI 1
patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione 22 dicembre 2009
(n. 6788), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore di Ponte Capriasca;
viste le risposte:
-    29 marzo 2010 del
municipio di Ponte Capriasca;
-      6 aprile 2010 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.
a. RI 1 è proprietaria di due terreni, mapp. 452 e 960, a Ponte Capriasca. I fondi sono adiacenti - separati solo da una strada (via Bossago, la vecchia
cantonale che conduceva dal nucleo verso la media e alta Capriasca, antico
collegamento con Vaglio e Sala Capriasca) - e si trovano a monte del nucleo e dell'oratorio
di san Rocco. Il mapp. 452 ha una superficie di 7'767 mq, censita quale prato
(5'695 mq), bosco (2'045 mq) e riale (27 mq). Di dimensioni più modeste, complessivamente
772 mq, il mapp. 960 ospita un locale (17 mq), una sostra (16 mq) e un prato-frutteto
(739 mq).
b. Il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato il 24 agosto 1977
(ris. gov. n. 8177), assegnava la parte non boschiva del mapp. 452 alla zona
residua (Zr, piano delle zone) e alla zona di rispetto del paesaggio (piano del
paesaggio). Il mapp. 960 risultava invece in massima parte assegnato alla zona
residenziale (R2), salvo un minuscolo scorporo attribuito alla zona nucleo originario
(NV, a sud-est).
B.
Il 25 maggio 1999 il legislativo di Ponte Capriasca ha adottato
alcune varianti del piano regolatore, che costituivano un'anticipazione
parziale dei contenuti della sua revisione globale. In particolare, il
consiglio comunale ha adottato un nuovo piano del nucleo, che ha confermato l'appartenenza
della piccola porzione sud-est del mapp. 960 al perimetro del nucleo. Inoltre,
il comune ha deciso di sostituire la zona R2 con la nuova zona residenziale
estensiva (Re), eliminando il concetto del numero dei piani, incrementando i
parametri edificatori, regolamentando la pendenza delle falde del tetto e
assegnando alla stessa il grado di sensibilità (GdS) II. Le varianti, che non sono
state oggetto di contestazioni, sono state approvate dal Consiglio di Stato con
risoluzione 29 novembre 2000 (n. 5410).
C.
a. Nella seduta 17 marzo 2008 il consiglio comunale di Ponte
Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore. La parte non boschiva
del mapp. 452 è stata attribuita alla zona agricola e alle zone di rispetto del
paesaggio. Il piano delle zone conferma invece l'assegnazione del mapp. 960
alla zona Re, gravandolo di una linea di arretramento rispetto al nucleo, retta
dall'art. 9 delle norme di attuazione (NAPR), che costituisce il limite fino al
quale è possibile costruire (cpv. 1), atteso come opere secondarie, anche se
emergenti dal terreno - quali opere d'accesso, di cinta, di sistemazione e/o di
arredo del terreno, aree verdi di svago - nonché le piantagioni possono essere
realizzate oltre le linee di arretramento (cpv. 4).
Dal piano del paesaggio risulta inoltre che entrambi i fondi sono interessati
dalla zona di rispetto archeologico e dalla zona di rispetto della chiesa e
dell'oratorio.
b. Contro il piano adottato dal comune, il 13 agosto 2008 RI 1 è insorta
davanti al Consiglio di Stato domandando - per quanto qui ancora interessi -
l'inclusione del mapp. 452 nella zona edificabile Re. Secondo la ricorrente,
ciò era giustificato innanzitutto in forza della buona fede e affidamento che
essa aveva riposto nelle assicurazioni ricevute dall'autorità comunale. Il
fondo, inoltre, era urbanizzato, idoneo alla costruzione e confinante con la
zona del nucleo. Si trattava dell'unica area confinante con il nucleo non
assegnata alla zona edificabile, per cui perfezionava una disparità di
trattamento. Nemmeno ostavano altri motivi di natura pianificatoria (aspetti paesaggistici,
naturalistici, ambientali o storici). L'adattamento - ritenuto limitato - della
zona edificabile si giustificava pienamente anche sotto il profilo della contenibilità
- non eccessiva - del piano regolatore. L'insorgente ha poi domandato lo
stralcio della linea di arretramento in corrispondenza del mapp. 960,
subordinatamente la riduzione della sua profondità sino a farla corrispondere
al filo della facciata dell'edificio esistente sul limitrofo mapp. 25, oppure
in subordine ancora, proseguendo la linea di confine fra il mapp. 960 e il
mapp. 24. La misura, ritenuta assai incisiva, non era stata motivata. Non sorretto
da un interesse pubblico preminente, il vincolo violava anche i principi della
proporzionalità e della parità di trattamento.
c. Con risoluzione 22 dicembre 2009 (n. 6788), il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore. Il Governo, ha ritenuto che l'estensione
della zona edificabile non eccedesse il fabbisogno per il presumibile sviluppo
demografico del comune nel periodo di pianificazione. Essa non divergeva, di
massima, da quella del precedente piano, salvo alcuni adattamenti puntuali dovuti
all'accertamento del limite del bosco. Attraverso l'incremento dei parametri
edificatori, il nuovo piano permetteva comunque l'insediamento complessivo di
3'456 unità (2'156 abitanti, 900 posti turismo e 400 posti lavoro), a fronte di
una popolazione che nel 2005 contava 1'625 unità e che nel 2020 avrebbe potuto
attestarsi all'incirca sui 1'800/2'000 abitanti (ris. cit., pag. 23 seg.).
L'Esecutivo cantonale ha altresì respinto il ricorso di RI 1 (ris. cit., pag.
39 segg.). Quanto al mapp. 452, il Governo si è limitato a richiamare
l'autonomia comunale e le considerazioni appena riportate, condividendo inoltre
la sua assegnazione alla zona agricola. In merito alla linea d'arretramento sul
mapp. 960, il Consiglio di Stato ha rilevato come essa - peraltro coerente con
altre situazioni analoghe - fosse volta a garantire un adeguato stacco dalla sostanza
del nucleo ciò che costituiva un interesse pubblico preminente. Inoltre, tenuto
conto degli altri vincoli pianificatori (distanza dai confini e dalle
costruzioni) e della conformazione della particella, la porzione interessata era
comunque sia inedificabile.
D.
Contro la decisione appena descritta RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo. Essa propone le medesime domande avanzate davanti
Governo, descritte in precedenza (
supra
, C.b.). Oltre a riproporre le motivazioni
già svolte in prima istanza, la ricorrente ritiene che la decisione
dell'Esecutivo cantonale sia carente quanto a motivazione.
E.
All'accoglimento del ricorso si oppongono il municipio e la Divisione.
Delle loro argomentazioni si dirà - se necessario - in diritto.
F.
Il 12 ottobre 2011 una delegazione del Tribunale ha visitato i
luoghi e scattato alcune fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le
parti, dopo aver ribadito le loro posizioni, hanno rinunciato a presentare
delle conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo
e la tempestività del ricorso sono date dall'art. 38 cpv. 1 della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), in vigore sino al 31 dicembre 2011, dal 1°
gennaio 2012 dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (Lst; BU 48/2011, 525 segg.). La legittimazione attiva della
ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, ora art. 30 cpv. 2 lett. b
Lst). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
Azzonamento del mapp. 452
3.
La ricorrente chiede l'assegnazione del fondo
alla zona edificabile Re. Preliminarmente essa sostiene che il Consiglio di
Stato non avrebbe sufficientemente motivato la sua decisione, essendosi limitato
a esprimere alcune considerazioni generiche, omettendo qualsiasi riferimento al
mapp. 452 e senza prendere posizione sulle puntuali contestazioni sollevate nel
ricorso.
3.1.
Dal diritto di essere sentito, sancito dall'art.
29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto
dell'interessato di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone
esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è
tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire
in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle
parti. La garanzia ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli
interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di
impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di
esaminare la fondatezza della decisione me-
desima (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b,
15 consid. 2a/aa i.f.).
3.2. In concreto, è vero che la decisione del Governo non brilla per dovizia di
motivazioni. D'altro canto, esso spiega i motivi alla base della mancata
inclusione del fondo in zona edificabile così come quelli che fondano la sua
assegnazione alla zona agricola. Certo, data l'importanza che la ricorrente
aveva dato alla questione dell'atteggiamento tenuto dall'autorità comunale
negli anni, esso avrebbe potuto spendere almeno una parola in merito. Tuttavia,
dal diritto di essere sentito, non può essere dedotto quello di ottenere una
presa di posizione articolata su ogni censura sollevata. Sotto il profilo del
diritto di essere sentito è infatti decisivo che l'Autorità si sia pronunciata
sui punti rilevanti per il giudizio, respingendo implicitamente le censure
manifestamente infondate sollevate dalla ricorrente e consentendole, per
finire, di afferrare la portata della sentenza e di impugnarla in questa sede
con cognizione di causa. In sostanza, il Governo - seppur implicitamente - ha
ritenuto affatto ininfluente l'argomentazione relativa alla protezione della
buona fede. Si tratta, ad ogni buon conto, di una valutazione relativa a una
questione di diritto, per la quale il Tribunale ha pieno potere cognitivo, al
pari del Consiglio di Stato. Se mai violazione del diritto di essere sentito vi
fosse stata, comunque verrebbe sanata in questa sede (cfr.
infra
, 4).
4.
La ricorrente ritiene che il suo fondo andrebbe
assegnato alla zona edificabile in applicazione del principio della buona fede.
Essa, infatti, avrebbe ricevuto delle assicurazioni in tal senso dal municipio,
rispettivamente dal legislativo comunale, in forza delle quali essa avrebbe
ceduto gratuitamente al comune gli allora mapp. 34 e 35 e posato le condutture
per le acque.
4.1.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale,
il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce
a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle
sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la
fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I
209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni
violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità
modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto
esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni:
l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei
confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere,
agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore
dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non
doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi
fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere
disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in
ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento
in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le
sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131
loc. cit.
, 129 II 361
consid. 7.1).
4.2. L'esame della documentazione prodotta dalla ricorrente e dall'istruttoria
emerge come in effetti il municipio di Ponte Capriasca si fosse impegnato a
sostenere la proposta di inserimento in zona edificabile del fondo. Un simile
impegno - invece - non è stato assunto da parte del legislativo comunale,
contrariamente a quanto ritiene la ricorrente. Il doc. D costituisce unicamente
il preavviso dell'assemblea comunale riportato nel documento 29 luglio 1975,
destinato all'evasione dei ricorsi da parte del Governo nel 1977, procedura
conclusasi con il rifiuto da parte del Consiglio di Stato di dare seguito alla
richiesta di azzonamento. Nemmeno dal doc. H è possibile dedurre un
qualsivoglia impegno da parte del legislativo comunale a proporre l'edificabilità
del fondo.
Sulla base della (sola) promessa del municipio la ricorrente non può pretendere
che il mappale sia assegnato alla zona edificabile. Non può infatti esserle
sfuggito il fatto che una simile eventualità si sarebbe potuta realizzare
unicamente tramite l'adozione di siffatta pianificazione da parte del
legislativo comunale, organo competente in materia di pianificazione del
territorio (art. 34 LALPT) e, inoltre, con la sua approvazione da parte del
Consiglio di Stato (art. 37 LALPT). Per questo motivo, il succitato impegno non
era in ogni caso suscettibile di far nascere in lei alcuna aspettativa tutelabile
dal profilo giuridico (cfr. DTF 102 Ia 331 consid.
3b).
Ancora di recente, il Tribunale federale - richiamandosi alla
giurisprudenza appena evocata - ha avuto modo di stabilire che l'Esecutivo
comunale non può rilasciare dichiarazioni vincolanti sul futuro stato
pianificatorio di un fondo (STF 1C_5/2011 del 30 maggio 2011 consid. 2.3.).
5.
La decisione del comune, così come quella del
Governo, risulta inoltre corretta anche da un punto di vista pianificatorio.
5.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 18
segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può prevedere altre zone
d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo
l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati
in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli
interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a
salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente
o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3
a
). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre
Waldmann/Hänni
, op. cit.,
ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki
, Commentario
LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20
marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire
a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in
sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla
coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso
senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola,
intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella
versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi
di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli
insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio
del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22
maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., 471, con rinvii).
5.2. Innanzitutto il mapp. 452 non appartiene ai
terreni già
edificati in larga misura ai
sensi dell'art. 15 lett. a LPT, per i quali si intende essenzialmente il
territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole
particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 23;
Flüc-kiger/Grodecki
, op. cit., ad art.
15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
Già la lettura della cartografia del piano permette
di escludere che il mapp. 452 configuri un caso di applicazione dell'art. 15
lett. a LPT. Evenienza che è stata poi confermata dalla visita dei luoghi. Il
terreno è privo di edificazione e confina, su due lati, con il bosco. Esso
risulta fisicamente separato dalla zona edificabile Re più prossima da via
Bossago, che segna un limite percettibile del tessuto edilizio. Verso sud esso
è poi a contatto con l'oratorio di San Rocco, e con il perimetro del nucleo,
costituito da alcuni piccoli edifici posti su un sentiero che sale verso il
bosco. Edifici inseriti nella zona nucleo, con un carattere percettibilmente
diverso da quello della zona RE, cui la ricorrente vorrebbe veder inserito il
suo fondo. Anche questo compatto fronte segna dunque un limite percettibile
della zona fabbricabile. Il mappale non si configura dunque alla stregua di una
Baulücke.
Dalla risoluzione di approvazione emerge, infine, che non vi è
necessità di questo terreno per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici
anni (art. 15 lett. b LPT): la zona edificabile è infatti sufficientemente
dimensionata per far fronte al prevedibile aumento della popolazione (cfr. ris.
gov. impugnata, pag. 22-24 e
supra
, C.c.). Nemmeno può essere seguito il
ragionamento della ricorrente che tende a minimizzare la portata dell'eventuale
azzonamento del suo fondo sulla contenibilità del piano. Innanzitutto non si
tratta - come essa sostiene - di un limitato adattamento del limite di zona
edificabile. Si tratterebbe, invece, di un ampliamento della stessa di alcune
migliaia di mq. In ogni caso, per costante giurisprudenza, anche le particelle
di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta
l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116
Ia 236 seg.; STF 1A.25/2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).
5.3. La mancata assegnazione del mapp. 452 alla zona edificabile non è
nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, che la ricorrente invece
intravvede nel fatto che il suo fondo rappresenta l'unico in corrispondenza del
fronte del nucleo a non essere riconosciuto come edificabile.
5.3.1.
Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato
all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in
modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito
di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente
limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da
situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal
profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.
L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con
rinvii).
5.3.2. Ora, il limite della zona edificabile, come già visto in precedente (
supra
,
5.2.), appare corretto e sorretto da motivazioni oggettive. D'altro canto la
situazione del fondo in parola appare assai diversa da quella sugli altri
fronti del nucleo. Si tratta, infatti, di un fondo marginale e privo di
edificazioni, che si snoda verso la sovrastante zona inedificata costituita da
campagna e boschi.
5.4. Da ultimo, corretta appare pure l'assegnazione del mappale alla zona
agricola. In sede di sopralluogo si è potuto costatare come il fondo si presenti
come una distesa erbosa che - come conferma il catasto delle idoneità agricole -
si presta alla viticoltura e allo sfalcio.
5.5. In definitiva, in assenza dei requisiti minimi posti dall'art. 15 LPT, la
decisione di non assegnare il mappale in questione alla zona edificabile è
corretta e dev'essere qui confermata. In questo caso, infatti, nemmeno una
ponderazione globale degli interessi (
supra
, 2.1) permetterebbe di
attribuire il fondo in questione alla zona fabbricabile. All'inclusione del
fondo in questa zona osterebbero comunque l'interesse generale a impedire la
formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49 consid. 3c)
e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare
sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
Linea di arretramento sul mapp. 960
6.
La ricorrente domanda lo stralcio della linea di
arretramento in corrispondenza del mapp. 960, subordinatamente la riduzione
della sua profondità sino a farla corrispondere al filo della facciata
dell'edificio esistente sul limitrofo mapp. 25, oppure in subordine ancora,
proseguendo la linea di confine fra il mapp. 960 e il mapp. 24. La misura,
ritenuta assai incisiva, non era stata motivata. Non sorretto da un interesse
pubblico preminente, il vincolo violerebbe anche i principi della
proporzionalità e della parità di trattamento.
7.
Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se
si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante,
rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art.
36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La
legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte
dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle
proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel
caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente
dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op.
cit.
, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
8.
8.1. La ricorrente non mette in dubbio che
la
restrizione della proprietà all'esame si fondi su una sufficiente base legale.
A ragione. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello
costituzionale dall'art. 78 Cost. che ne affida la competenza ai Cantoni. Il
paesaggio è pure protetto dalla LPT (art. 3 cpv. 2 e 17 LPT). In particolare, il
diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone
di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT sancisce espressamente all’art 28
cpv. 2 lett. h la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani
regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni
fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio,
dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico
culturale o della vista panoramica. La base legale risulta pertanto data.
8.2. Pure di principio è dato l'interesse pubblico all'istituzione di questo
tipo di vincoli. Il nucleo storico di Ponte Capriasca è assai pregevole, come
il sopralluogo esperito ha permesso di confermare. Non a caso esso è oggetto di
una pianificazione di dettaglio, volta a una gestione di salvaguardia e
valorizzazione. A nulla servirebbe l'impianto normativo scelto dal comune, se
poi venisse permessa un'edificazione a ridosso della sostanza tradizionale,
soffocandola e indebolendone la lettura.
8.3. La motivazione del vincolo è tuttavia assai lacunosa. Consiglio di Stato e
municipio si limitano a sostenere che il vincolo non sia particolarmente gravoso,
perché non eccedente - in sostanza - a quanto già imposto da altri vincoli
pianificatori (distanze da confini e costruzioni). Tale argomentazione non può
essere seguita. Innanzitutto, se così fosse, ci si potrebbe invero chiedere se la
misura in questione sia necessaria, e - pertanto - rispettosa del principio di
proporzionalità (cfr.
supra
, 7). In ogni caso l'assunto è scorretto,
poiché la linea impone in realtà un arretramento maggiore di quello degli altri
vincoli citati. Vero è, invece, che essa non intacca la possibilità per il
proprietario di sfruttare in modo conveniente i parametri edilizi previsti per
il suo fondo. Sia come sia, invano si cerca una congrua motivazione sulla sua
istituzione e ancor più sulla sua posizione, anche in relazione a situazioni
apparentemente analoghe desumibili dal piano. Ora, confrontato con la carenza
di motivazione del vincolo, non sanata in sede di risposta dal parte del
municipio, il Governo avrebbe dovuto non approvarlo.
In definitiva, con il loro agire, tanto il municipio
quanto il Governo hanno disatteso l'obbligo di motivare la propria decisione,
in spregio al principio fondamentale di cui all'art. 26 cpv. 2
LPamm,
impedendo di fatto
al Tribunale di poterla
sindacare. Non spetta infatti a questa Corte sopperire alle carenze di
motivazione messe in essere dalle precedenti autorità.
8.4. I
n definitiva, su questo
punto il ricorso dev'essere accolto e il vincolo impugnato annullato,
impregiudicata la facoltà del comune di ripresentarlo, motivandolo compiutamente.
9.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere
parzialmente accolto. Per quanto attiene al mapp. 452 la decisione del Governo
viene confermata, mentre in relazione al mapp. 960 il ricorso è accolto.
10.
La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente, proporzionalmente al grado di soccombenza, mentre il comune può esserne
mandato esente, conformemente alla prassi (art. 28 LPamm). Esso non è invece
sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili alla ricorrente, commisurate al
grado di successo dell'impugnativa, a valere per le due istanze ricorsuali (art.
31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione impugnata è annullata nella
misura in cui approva la linea di arretramento in corrispondenza del mapp. 960
di Ponte Capriasca;
1.2.   la linea di
arretramento in corrispondenza del mapp. 960 di Ponte Capriasca è stralciata.
2.   La tassa
di giustizia, di fr. 1'000.-, è posta a carico della ricorrente, alla quale il
comune verserà fr. 1'500.- per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario