ti_gerichte · 36.2016.46 · 2016-07-11 · it
Per la correzione dei premi 2015-2017,gli assicuratori sono legittimati a riscuotere da (tutti) loro assicurati un supplemento di premio unico di Fr.33 x 2016. Tale soluzione è frutto di una deliberata scelta del legislatore fed,che vincola i Tribunali anche se viola D cost (discriminazioni fra ass)

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.07.2016 36.2016.46
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.07.2016 36.2016.46
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 11.07.2016 36.2016.46

Raccomandata
Incarto
n.
36.2016.46
TB
Lugano
11 luglio 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 14 aprile 2016 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 15 marzo 2016 emanata da
CO 1
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto
in fatto
1.1.   RI 1, nata nel 1951, nel 2015
era affiliata a CO 1 per l’assicurazione malattia obbligatoria delle cure
medico-sanitarie di base secondo la LAMal (doc. 3).
Il 14 ottobre 2015 (doc. C) la Cassa malati ha emesso la nuova
polizza assicurativa valida dal 1° gennaio 2016 per un premio mensile di Fr.
348,10 stante il modello del medico di famiglia e la franchigia annua di Fr.
300.-.
A questo premio si sono aggiunti Fr. 18,40 per la copertura
dell’infortunio e Fr. 2,75 quale “SUPPL. 2016 ART. 106A LAMAL”, mentre sono stati
dedotti dall’importo complessivo     Fr. 5,20 per la distribuzione della tassa
ambientale. Il premio complessivo dovuto mensilmente dall’assicurata è stato
stabilito in Fr. 364,05.
1.2.   Il 1° dicembre 2015 (doc. D)
l’assicurata, tramite lo RA 1, ha contestato il supplemento di premio mensile
di Fr. 2,75 chiedendo alla sua Cassa malati di stralciarlo perché in urto con i
principi di legalità e di proporzionalità, oltre che frutto di un eccesso del
suo potere di apprezzamento.
1.3.   Con decisione formale del 5
gennaio 2015 (doc. E) CO 1 non ha dato seguito alla richiesta di stralcio del
supplemento annuo di Fr. 33.-, evidenziando come tale misura sia prevista
dall’art. 106a LAMal e come il comunicato del 24 settembre 2015 dell’Ufficio
federale della sanità pubblica abbia permesso che alcuni assicuratori malattia,
fra cui CO 1, siano stati obbligati a prelevare in tutti i Cantoni il supplemento
unico di Fr. 33.- per ogni loro assicurato, dandone tempestiva comunicazione
nel mese di ottobre 2015 insieme all’invio della nuova polizza, ciò che avrebbe
dato agli interessati, semmai, la possibilità di disdire il contratto entro il
30 novembre 2015 qualora non fossero stati d’accordo con tale supplemento. L’assicurata
non ha però disdetto la sua polizza.
1.4.   Il 15 marzo 2016 (doc. B) CO
1 ha respinto l’opposizione del 4 febbraio 2016 (doc. H) dell’assicurata, considerando
dovuto il supplemento di Fr. 2,75 al mese e rifiutandone lo stralcio dalla sua
polizza.
La Cassa malati ha esposto le basi legali poste a fondamento della
sua decisione e ha rilevato che l’assicurata non ha disdetto il suo contratto
assicurativo, perciò il premio ivi indicato è da ritenere accettato e
l’interessata validamente coperta per il 2016 per l’assicurazione malattia
obbligatoria.
Inoltre l’assicuratore malattia, rispondendo alle censure di
violazione del principio della legalità della misura adottata, ha rinviato al parere
del 24 febbraio 2016 (doc. B10) del Consiglio federale sull’interpellanza n. 15.4120
del 10 dicembre 2015 depositata dall’On. Lorenzo Quadri, con cui l’Esecutivo
federale ha ritenuto che “
agli assicuratori che preleveranno un supplemento
di premio unico nel Cantone Ticino non si potrà rimproverare di violare la
legge.
”.
Quanto alla lamentata violazione del principio di proporzionalità,
la Cassa malati l’ha respinta fondandosi sulle valutazioni del Consiglio
federale. Infatti, proprio poiché era informato che alcuni assicuratori
avrebbero prelevato un supplemento unico anche nei Cantoni in cui sono stati
pagati premi in eccesso, il Consiglio federale stesso ha affermato che gli
assicuratori interessati preleveranno il supplemento unico da tutti gli assicurati
del loro campo d’attività territoriale.
Secondo la Cassa malati, queste affermazioni portano a concludere
che essa ha agito nel pieno rispetto delle norme vigenti e con l’avallo
dell’Ufficio federale della sanità pubblica rilasciato in virtù dell’art. 106a
cpv. 4 LAMal, perciò la richiesta dell’assicurata deve essere respinta.
1.5.   Con lungo e dettagliato
ricorso del 14 aprile 2016 (doc. I) RI 1, sempre rappresentata da RA 1, ha
ribadito la richiesta di stralciare dalla sua polizza assicurativa il supplemento
di premio di Fr. 2,75 al mese.
Nell’ambito della compensazione dei premi LAMal eccedentari o
insufficienti cui il legislatore federale ha dato soluzione con l’adozione dell’art.
106a LAMal, che ha imposto agli assicuratori malattia di versare a uno speciale
fondo di compensazione un importo unico a favore degli assicurati domiciliati
nei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso (cpv. 1), la ricorrente ha
precisato di non essere contraria al
versamento
da parte degli
assicuratori di Fr. 33.- pro capite (cpv. 2). Essa ha contestato però le
modalità di questo
finanziamento
straordinario (cpv. 3), che CO 1 ha
scelto di riscuotere presso i suoi assicurati invece di fare capo alle sue
riserve.
A questo proposito, l’insorgente ha rilevato che proprio l’UFSP,
nella sua comunicazione dell’agosto 2015, ha informato gli assicuratori
malattia che era lasciato loro un certo margine di manovra, per cui da un lato
non era obbligatorio prelevare questo supplemento in tutti i Cantoni e
dall’altro lato essi avevano la possibilità di fissare importi diversi tra un
Cantone e l’altro. Anche lo scritto del 24 settembre 2015 dello stesso Ufficio
ha ripreso queste indicazioni sulle procedure di incasso del supplemento di premio
unico presso gli assicurati, fermo restando che sul piano nazionale la risultante
matematica dell’operazione dovesse ammontare in media a Fr. 33.- per
assicurato.
L’insorgente ha criticato l’atteggiamento contraddittorio dell’Ufficio
federale.
Inoltre, secondo l’assicurata, il fatto che il suo assicuratore
abbia fatto pagare a tutti i suoi affiliati, indipendentemente dal Cantone di
residenza, l’importo annuo di Fr. 33.-, contravverrebbe al principio di
legalità, ritenuto che essa vanterebbe il diritto soggettivo di percepire
quanto pagato in eccesso ex art. 106 cpv. 2 LAMal e art. 106b cpv. 2 LAMal,
mentre con la scelta operata dalla sua Cassa malati viene di fatto decurtato
dal finanziamento, impropriamente richiestole, questo suo diritto soggettivo.
Per RI 1 la scelta del suo assicuratore violerebbe anche il principio
di proporzionalità. La misura non sarebbe idonea al raggiungimento dello scopo
e quindi non sarebbe adeguata all’obiettivo da perseguire; inoltre non sarebbe
necessaria, nel senso che sarebbero disponibili altre vie (almeno due, esposte
a pag. 6 del doc. I) “
ugualmente efficaci e non incidenti negativamente
sulla situazione privata
” (doc. I pag. 5) della ricorrente.
Infine, vi sarebbe una violazione del principio di adeguatezza, in
quanto l’assicuratore avrebbe dovuto attingere il finanziamento dell’importo
versato al fondo presso gli assicurati di quei Cantoni dove sono stati pagati
premi in difetto, ciò che era permesso dall’Ufficio federale della sanità
pubblica.
Da ultimo, la ricorrente ha rilevato che la decisione impugnata violerebbe
il principio dell’uguaglianza giuridica: infatti, essa si riterrebbe discriminata
rispetto ai cittadini domiciliati nel Cantone Ticino che possono incassare in
modo completo il ristorno delle eccedenze di pagamento che, nel suo caso, si
riduce a Fr. 33,10 contro i previsti Fr. 66,10.
L’agire della Cassa malati è dunque arbitrario per eccesso o abuso
nel suo potere di apprezzamento.
Per quanto concerne le direttive formulate dall’Ufficio federale
della sanità pubblica in materia, la ricorrente ha contestato l’agire
contraddittorio di questo Ufficio in particolare laddove, con lo scritto del 24
settembre 2015, ha fatto obbligo ad alcuni assicuratori, fra cui la Cassa
malati qui resistente, di prelevare in tutti i Cantoni del loro campo di
attività un supplemento unico di Fr. 33.- per assicurato, senza tuttavia una
base legale visto che, secondo l’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza sulla correzione
dei premi del 12 settembre 2014, compete agli assicuratori impostare il quantum
relativo al supplemento di premio unico e non all’UFSP, il quale può solo
approvare o non approvare questo supplemento unico (art. 106a cpv. 4 LAMal), ma
non imporlo agli assicuratori.
Per l’assicurata, questa approvazione deve avvenire nel rispetto
dei principi di legalità, proporzionalità e adeguatezza così pure di parità di
trattamento.
Nel suo memoriale ricorsuale l’insorgente ha analizzato, nel
dettaglio, il parere del 24 febbraio 2016 del Consiglio federale sull’interpellanza
del Consigliere nazionale ticinese On. Lorenzo Quadri, concludendo che il “
compromis
du compromis
”, con cui il Consigliere federale Alain Berset nel 2014 ha
definito il progetto di legge sulla correzione dei premi LAMal, può scontrarsi
con i citati principi costituzionali. Addirittura, la restituzione dei premi
prevista per i cittadini del Canton Ticino è stata forzata al ribasso,
riducendone l’effetto economico e non consentendo la realizzazione del
principio legale secondo cui gli assicurati domiciliati in un Cantone nel quale,
tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013, il rapporto tra costi e premi è
stato inferiore al rapporto tra costi e premi in Svizzera (eccedenza di premi),
hanno diritto a una riduzione di premio (art. 106 cpv. 2 LAMal).
L’assicurata ha poi analizzato nel suo allegato ricorsuale gli
artt. 106 e 106a LAMal sull’obbligo di pagamento limitato agli assicurati domiciliati
nei Cantoni deficitari, sul diritto soggettivo al rimborso per gli assicurati
domiciliati nei Cantoni con pagamenti eccedentari e portanti sulle modalità di
versamento degli assicuratori al fondo. Essa ha proceduto ad un’interpretazione
letteraria, sistematica, storica e teleologica di queste norme e, dall’analisi
globale della legge, a suo dire non risulterebbe una contraddizione. Pertanto,
versare supplementi di premio sarebbe un obbligo riservato soltanto agli
assicurati domiciliati in un Cantone nel quale v’è stata insufficienza di
premi. Andrebbe dunque respinta la tesi della Cassa malati resistente, secondo
cui tale incombenza può essere estesa anche agli assicurati domiciliati nei
Cantoni con eccedenza di premi, tra cui il Cantone Ticino. Per la ricorrente
non potrebbe quindi neppure essere seguito l’UFSP, che lo ammette o addirittura
lo impone nella sua comunicazione del 24 settembre 2015.
Da ultimo, l’assicurata ha evidenziato che la richiesta di
approvazione del supplemento unico di premio ex art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza
sulla correzione dei premi è stata formulata il 28 agosto 2015, malgrado questa
norma preveda il termine ultimo del 31 luglio 2015. Essa è dunque risultata
intempestiva e, di conseguenza, non doveva essere approvata dall’UFSP.
Da ciò conseguirebbe che, senza una valida approvazione, il
prelevamento del supplemento unico di premio non potrebbe esistere.
Infine, la ricorrente ha criticato il rimprovero “
sbrigativo
”
della sua Cassa malati di non avere cambiato assicuratore se non voleva pagare
il supplemento di premio.
1.6.   Nella sua risposta del 9
maggio 2016 (doc. III) CO 1 ha chiesto di respingere il ricorso e di confermare
in sostanza il supplemento di premio di Fr. 2,75 al mese.
L’assicuratore ha rilevato che, in virtù dell’art. 106a cpv. 2
LAMal, e solo per l’anno 2016, il versamento per la correzione dei premi da
parte degli assicuratori consiste nell’importo unico di Fr. 33.- per assicurato
e che tale ammontare è finanziato, giusta l’art. 106a cpv. 3 LAMal, con un
supplemento sui premi per fare fronte al quale gli assicuratori possono
attingere alle proprie riserve se eccessive. In concreto la Cassa malati ha
tempestivamente avvisato i suoi assicurati di questa misura e le pubblicazioni dell’agosto
2015 e del 24 settembre 2015 dell’UFSP hanno chiarito ulteriormente come
procedere.
Essendo impossibilitata a finanziare il supplemento con le proprie
riserve, la Cassa malati ha chiesto ed ottenuto dalla competente autorità
l’autorizzazione per riscuotere per il 2016 questo supplemento unico di premio
presso i suoi assicurati, così come risulta dalla comunicazione del 24
settembre 2015, che elenca altre 19 Casse malati nella sua stessa situazione.
L’assicuratore malattia ha osservato che, nel rispetto dell’art. 5
cpv. 3 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi, ha debitamente informato
tutti i suoi assicurati, con la nuova polizza assicurativa emessa il 14 ottobre
2015, che avrebbe proceduto per il 2016 alla riscossione del supplemento di Fr.
2,75 al mese giusta l’art. 106a LAMal.
La Cassa malati ha inoltre evidenziato che la qui ricorrente ha
reagito soltanto il 1° dicembre 2015, quando ormai il termine per cambiare
assicuratore era scaduto e quindi senza disdire entro la fine di novembre il
suo rapporto assicurativo. Per CO 1 la polizza inviata all’assicurata è stata
di conseguenza ritenuta accettata, sia per il premio mensile ordinario sia per
il supplemento di premio.
In conclusione, l’assicuratore resistente ha ritenuto di avere agito
nel pieno rispetto della legge e con l’avallo dell’Ufficio federale della
sanità pubblica, perciò non ha discriminato la ricorrente rispetto ad altri
assicurati domiciliati nel Cantone Ticino, che possono invece incassare in modo
completo dalle loro Casse malati il ristorno delle eccedenze di pagamento, in
quanto ha dimostrato alla competente autorità di non potere finanziare
autonomamente il supplemento unico previsto dall’art. 106a cpv. 2 LAMal.
Infine, la Cassa malati ha chiesto di tenere conto dell’art. 29
cpv. 3 e dell’art. 30 cpv. 3 LPTCA nella determinazione delle spese.
1.7.   La ricorrente ha apportato
alcune precisazioni il 18 maggio 2016 (doc. V), ricordando in particolare come
la seconda Circolare del 24 settembre 2015 dell’UFSP sarebbe sprovvista di base
legale e come la Cassa malati sia rimasta silente in merito al ritardo con cui
ha chiesto l’autorizzazione per prelevare il supplemento unico di premio a
tutti i suoi assicurati.
Il 20 maggio 2016 (doc. VII) l’assicuratore malattia ha contestato
la nullità dell’approvazione dell’UFSP di tale supplemento e ha specificato che
tutti
gli assicurati di CO 1 sono stati trattati in modo uguale.
L’insorgente non ha formulato ulteriori osservazioni (doc. VIII).
considerato
in diritto
2.1.   Dall’entrata in vigore, nel
1996, della Legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal), in alcuni
Cantoni sono stati riscossi premi troppo elevati, in altri premi troppo bassi.
Nei Cantoni con premi troppo elevati si sono quindi accumulate delle eccedenze,
mentre in quelli con premi troppo bassi sono stati generati dei deficit; in
altre parole, da una parte vi sono stati premi pagati in eccesso e dall’altra parte
premi pagati in difetto (cfr. Consiglio federale, Messaggio del 15 febbraio
2012 concernente la modifica della legge federale sull’assicurazione malattie [Correzione
dei premi pagati tra il 1996 e il 2011], in FF 2012 pag. 1605 segg.).
Di conseguenza, nei Cantoni che presentavano delle eccedenze gli
assicuratori hanno sopravvalutato l’aumento delle prestazioni sull’arco di
diversi anni. In tali Cantoni spesso sono stati adottati rigorosi provvedimenti
di riduzione dei costi, di cui gli assicuratori hanno sottovalutato gli
effetti. Nei Cantoni con deficit di copertura, gli assicuratori hanno invece
sottovalutato l’aumento dei costi (pag. 1608).
Per potere riequilibrare, almeno in parte, i premi cantonali LAMal
pagati in eccesso o in difetto, il Consiglio federale ha elaborato, nel 2012,
un progetto contenente una proposta limitata a sei anni, che prevedeva che agli
assicurati fosse fatturato o dedotto, oltre al premio per l’anno
corrispondente, un supplemento o una diminuzione di premio in funzione dei
deficit o delle eccedenze dei rispettivi Cantoni, con la specifica che nessun
assicurato pagasse in un anno un importo complessivo superiore al premio
riscosso dall’assicuratore per l’anno corrispondente (pag. 1606).
Fra le diverse soluzioni elaborate dal Dipartimento federale
dell’interno, i Cantoni hanno approvato la proposta della compensazione
mediante diminuzione o supplemento di premio proporzionale alla ridistribuzione
delle tasse d’incentivazione. Agli assicurati viene fatturato o dedotto, oltre
al premio per l’anno corrispondente, un supplemento o una diminuzione dei premi
in funzione dei deficit o delle eccedenze dei rispettivi Cantoni. Il
supplemento temporaneo non può superare l’importo ridistribuito annualmente a
tutti gli assicurati per le tasse d’incentivazione sull’ambiente (pag. 1608).
Vi sono state diverse iniziative cantonali sul tema e dalla
procedura di consultazione del 2011 è emersa una soluzione di compromesso che
riconosce il principio secondo cui i premi devono seguire i costi, perciò in
futuro i premi cantonali LAMal dovranno corrispondere ancora più
sistematicamente ai costi dei singoli Cantoni. Con l’adozione della legge
federale concernente la vigilanza sull’assicurazione sociale contro le malattie
(LVAMal) l’autorità di vigilanza potrà non approvare i premi che non coprono i
costi o che superano eccessivamente le spese previste per le prestazioni. Poiché
il calcolo dei premi è effettuato in base a previsioni, i premi d’un Cantone
non coincideranno mai con i costi effettivi sostenuti nello stesso Cantone
(pag. 1611).
Nel commento al progetto dell’art. 106 LAMal relativo alla
correzione dei premi, è indicato che gli assicuratori riscuotono un supplemento
di premio per al massimo sei anni, che viene fatturato insieme al premio per
l’anno in corso. Questo supplemento è uguale per tutti gli assicurati di un
Cantone, indipendentemente dall’età e dal modello assicurativo scelto. Il
criterio determinante per individuare gli assicurati interessati è il domicilio
attuale, quindi gli assicurati che durante il periodo di correzione risiedono
in un Cantone tenuto a contribuire devono pagare il supplemento di premio (pag.
1612).
Il Cantone Ticino risulta fra i Cantoni beneficiari e quindi gli
assicurati domiciliati in questo Cantone hanno diritto a una diminuzione di
premio, che è uguale per tutti gli assicurati del medesimo Cantone (pag. 1613).
2.2.   Sulla scorta del contenuto
del citato Messaggio del Consiglio federale, il 21 marzo 2014 l’Assemblea
federale ha approvato la modifica della LAMal (Correzione dei premi) adottando
gli artt. 106, 106a, 106b e 106c, che è entrata in vigore il 1° gennaio 2015 e
ha effetto per tre anni, quindi fino al 31 dicembre 2017.
L’art. 106 LAMal, nel nuovo testo in vigore dal 1° gennaio 2015 al
31 dicembre 2017 e intitolato correzione dei premi mediante compensazione tra gli
assicurati, prevede quanto segue:
"
1
Gli assicurati domiciliati in un Cantone nel
quale, tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013, il rapporto tra costi e
premi è stato superiore al rapporto tra costi e premi in Svizzera
(insufficienza di premi), devono pagare un supplemento di premio. Il
supplemento di premio è uguale per tutti gli assicurati del Cantone
interessato. Gli assicuratori riscuotono il supplemento di premio.
2
Gli assicurati domiciliati
in un Cantone nel quale, tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013, il
rapporto tra costi e premi è stato inferiore al rapporto tra costi e premi in
Svizzera (eccedenza di premi), hanno diritto a una riduzione di premio. La
riduzione di premio è uguale per tutti gli assicurati del Cantone interessato.
Gli assicuratori provvedono alla riduzione dei premi.
3
Il supplemento di premio
annuo corrisponde al massimo all’importo annuo al quale l’assicurato ha diritto
in base alla distribuzione dei proventi delle seguenti tasse d’incentivazione:
a. tassa sul CO2 secondo la legge del 23 dicembre 2011252 sul CO2;
b. tassa sui composti organici volatili secondo la legge del 7
ottobre 1983253 sulla protezione dell’ambiente.
4
La somma dei supplementi di
premio che gli assicurati di un Cantone devono pagare corrisponde al massimo
all’insufficienza di premi di cui al capoverso 1.
5
La riduzione di premio
annua alla quale gli assicurati di un Cantone hanno diritto corrisponde a una
percentuale dell’eccedenza di premi di cui al capoverso 2. La percentuale è
uguale per tutti i Cantoni interessati.
6
La somma delle riduzioni di
premio accordate complessivamente a tutti gli assicurati non può superare 266
milioni di franchi.
7
Ogni assicuratore destina i
supplementi di premio riscossi alla riduzione dei premi dei suoi assicurati. Le
eventuali differenze residue tra i supplementi riscossi e le riduzioni di
premio accordate dai singoli assicuratori sono compensate annualmente e integralmente
tra gli assicuratori.”.
Secondo il nuovo art. 106a LAMal sul contributo alla correzione dei
premi da parte degli assicuratori e della Confederazione,
"
1
Gli assicuratori e la Confederazione versano a
un fondo un contributo a favore degli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui
sono stati pagati premi in eccesso.
2
Alla fine del secondo anno
dall’entrata in vigore della modifica del 21 marzo 2014 della presente legge,
gli assicuratori versano al fondo un importo unico pari a 33 franchi per
assicurato.
3
Gli assicuratori finanziano
il loro contributo riscuotendo un supplemento di premio unico. Possono
finanziare il contributo attingendo alle riserve, qualora siano eccessive.
4
Gli assicuratori
sottopongono il supplemento di premio unico all’Ufficio federale, per
approvazione, e ne informano gli assicurati in modo trasparente.
5
La Confederazione versa un
contributo speciale unico di 266 milioni di franchi.
6
La Confederazione versa al
fondo un terzo del contributo speciale di cui al capoverso 5 nel mese di
gennaio di ciascuno dei tre anni successivi all’entrata in vigore della
modifica del 21 marzo 2014 della presente legge.”.
A proposito della distribuzione dei contributi degli assicuratori
e della Confederazione, il nuovo art. 106b LAMal dispone che:
"
1
Nel mese di febbraio di ogni anno, l’importo
complessivo del fondo è distribuito agli assicuratori proporzionalmente al
numero di assicurati dei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso
secondo l’articolo 106 capoverso 2. L’importo è distribuito in modo tale che
tutti gli assicurati di tutti i Cantoni ricevano la stessa percentuale dell’eccedenza
di premi.
2
Gli assicuratori
distribuiscono l’importo ricevuto dal fondo agli assicurati dei Cantoni in cui
sono stati pagati premi in eccesso secondo l’articolo 106 capoverso 2,
segnalando espressamente il rimborso dei premi. L’importo è distribuito in modo
tale che tutti gli assicurati dei Cantoni in cui sono stati pagati premi in
eccesso ricevano la stessa percentuale dell’eccedenza di premi.
3
Il fondo è amministrato
dall’istituzione comune (art. 18). Dopo aver assolto il compito affidatole dal
presente articolo, quest’ultima presenta all’Ufficio federale un rapporto
esauriente.”.
Infine, il nuovo art. 106c LAMal relativo applicazione del sistema
di correzione dei premi prevede quanto segue:
"
1
Il Consiglio federale disciplina i dettagli
relativi all’attuazione del sistema di correzione dei premi, in particolare le
modalità:
a. di calcolo e di riscossione del supplemento di premio di cui
all’articolo 106;
b. di calcolo e di concessione della riduzione di premio di cui
all’articolo 106;
c. del rimborso dei premi di cui all’articolo 106b;
d. della compensazione tra assicuratori di cui all’articolo 106.
2
Il Consiglio federale può
stabilire un importo annuo per assicurato da dedursi dall’insufficienza di
premi, onde tenere conto delle componenti di casualità inerenti alla fissazione
dei premi.
3
Il Consiglio federale
stabilisce in un’ordinanza il supplemento di premio annuo di cui all’articolo
106, la riduzione di premio annua di cui all’articolo 106 e il rimborso dei
premi di cui all’articolo 106b.”.
2.3.   Fondandosi sull’art. 106c
cpv. 1 e 2 LAMal, il Consiglio federale ha emanato l’Ordinanza sulla correzione
dei premi del 12 settembre 2014 [RS 832.107.21], entrata in vigore il 1°
gennaio 2015 ed avente effetto fino al 31 dicembre 2017 (doc. 1).
Essa disciplina la correzione dell’insufficienza o dell’eccedenza
dei premi della assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie
registrate tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013 (art. 1).
La controversia in esame porta unicamente sul
supplemento di
premio unico
di cui all’art. 106a cpv. 2 LAMal, mentre i principi di un
supplemento (ordinario) di premio rispettivamente di una riduzione di premio
previsti dall’art. 106 LAMal non sono criticati.
L’art. 5 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi tratta del
supplemento
di premio unico
e prevede quanto segue:
"
1
Per la riscossione del supplemento di premio
unico degli assicuratori ai sensi dell'articolo 106
a
capoverso 3 LAMal, è determinante l'effettivo di
assicurati al 1° gennaio 2016.
2
Entro il 31 luglio 2015 gli
assicuratori sottopongono all'UFSP una domanda di approvazione del supplemento
di premio unico. L'UFSP approva il supplemento di premio unico
contemporaneamente con i premi.
3
Gli assicuratori comunicano
agli assicurati il supplemento di premio unico contemporaneamente al nuovo
premio dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie. Il
supplemento di premio unico è contabilizzato separatamente dai premi.
4
L'assicuratore che non
sottopone all'UFSP una domanda di approvazione del supplemento di premio unico
deve dimostrare che disporrà ancora di riserve sufficienti ai sensi
dell'articolo 11 capoverso 1 dell'ordinanza del 18 novembre 2015 sulla
vigilanza sull'assicurazione malattie (OVAMal) dopo aver versato il suo
contributo al fondo conformemente all'articolo 106
a
capoverso 1 LAMal.
La prova deve essere presentata conformemente all'articolo 12 capoverso 3
OVAMal.”.
Unitamente al testo di questa Ordinanza, sempre nel settembre 2014
(doc. B2) il Consiglio federale ha pubblicato un commento sulla stessa. In
particolare, a pagina 4 l’Esecutivo federale ha osservato quanto segue al
capitolo 1.3.2 sull’art. 106a LAMal:
"
L’articolo
106a LAMal definisce il contributo degli assicuratori e quello della
Confederazione. Tutti gli assicuratori e la Confederazione versano a un fondo
lo stesso contributo di 266 milioni di franchi a favore degli assicurati
domiciliati nei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso. Il fondo è
gestito dall’istituzione comune, la cui sede è a Soletta. Questi due contributi
non erano previsti nel messaggio del Consiglio federale.”.
L’art. 5 cpv. 1 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi precisa
che l’effettivo determinante di assicurati è quello al 1° gennaio 2016 e non
quello al 1° gennaio dell’anno in questione come previsto dall’art. 2 cpv. 1.
Alla fine del 2016 gli assicuratori versano il loro contributo al fondo giusta
l’art. 106a cpv. 2 LAMal.
Prima però, nel 2015, devono sottoporre all’approvazione
dell’Ufficio federale della sanità pubblica gli eventuali supplementi di premio
unici che devono riscuotere e pagano    Fr. 33.- per assicurato (art. 106a cpv.
2 LAMal). Moltiplicando questa cifra per il numero di assicurati (di poco
superiore a 8 milioni), risultano i 266 milioni previsti come contributo degli
assicuratori al fondo comune.
Quanto al capoverso 2 dell’art. 5 dell’Ordinanza, entro il 31
luglio 2015 gli assicuratori sottopongono all’UFSP per approvazione il
supplemento di premio unico contemporaneamente con le tariffe di premio per il
2016. Rispetto al contributo degli assicurati e della Confederazione, la
particolarità del supplemento di premio unico degli assicuratori consiste nel
fatto che, nel momento in cui è fissato dall’assicuratore, poi approvato
dall’UFSP, si riferisce a un effettivo non ancora noto: per calcolare l’importo
del loro contributo, gli assicuratori devono stimare il loro effettivo di
assicurati per il 2016 nel mese di luglio del 2015. L’UFSP approva il
supplemento di premio unico nel quadro della procedura di approvazione dei
premi.
L’art. 5 cpv. 3 della citata Ordinanza si riferisce all’obbligo di
informazione degli assicuratori che, per informare gli assicurati del
supplemento di premio unico che saranno tenuti a versare, devono farlo figurare
sul certificato di assicurazione che inviano per comunicare il nuovo premio. Il
supplemento di premio unico sarà riscosso nel 2016. Per evitare che sia
considerato nei premi riscossi per l’anno corrente, deve essere contabilizzato
separatamente dai premi.
Sulla modalità di finanziamento del loro contributo, l’art. 106a
cpv. 3 LAMal dispone che gli assicuratori hanno la possibilità di attingere
alle riserve, qualora siano eccessive. L’Ufficio federale della sanità
pubblica, quale autorità di vigilanza, deve sorvegliare che gli assicuratori
siano in grado di rispettare i loro obblighi finanziari in qualunque momento. Se
un assicuratore attinge alle proprie riserve per versare il contributo dovuto,
benché esse non siano sufficienti per tale scopo, si espone al rischio di non
potere più coprire tutti i rischi.
Per impedire il verificarsi di una simile situazione, secondo l’art.
5 cpv. 4 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi l’assicuratore che prevede
di non riscuotere il supplemento unico deve dimostrare, sulla base del test di
solvibilità, che le riserve di cui dispone gli consentono di finanziare il suo
contributo con i fondi propri. Deve dunque disporre di riserve sufficienti ai
sensi dell’art. 78a cpv. 1 OAMal e deve dimostrarlo conformemente all’art. 78b
cpv. 3 OAMal. Se l’assicuratore non sottopone una domanda di approvazione del
supplemento di premio unico benché le sue riserve non siano sufficienti, l’UFSP
non approva i suoi premi perché l’assicuratore non è in grado di garantire
l’adempimento dei suoi obblighi finanziari a lungo termine.
2.4.   Nell’agosto 2015 (doc. I)
l’Ufficio federale della sanità pubblica ha pubblicato delle “
Informazioni
generali relative all’attuazione della correzione dei premi dell’assicurazione
malattie per il 2016
”.
Nei primi capitoli l’UFSP ha illustrato i motivi della correzione
dei premi, chi parteciperà alla correzione dei premi, quanto pagheranno nel
2016 gli assicurati domiciliati nei Cantoni nei quali sono stati pagati premi
insufficienti e quanto riceveranno gli assicurati domiciliati nei Cantoni nei
quali sono stati pagati premi eccedenti.
Infine, al capitolo 5 l’Ufficio federale si è pronunciato sul
supplemento di premio unico, indicando che nel 2016 gli assicuratori verseranno
il loro contributo alla correzione dei premi prelevando un supplemento di
premio unico pari a Fr. 33.- per assicurato. Per finanziare il loro contributo
possono ricorrere alle proprie riserve solo se queste ultime sono eccessive.
Per questo supplemento unico dispongono di un certo margine di manovra: non
sono ad esempio obbligati a prelevarlo in tutti i Cantoni e possono fissare
importi diversi tra un Cantone e l’altro. Gli assicuratori che preleveranno il
supplemento di premio unico ne informeranno i propri assicurati nel mese di
ottobre 2015, quando comunicheranno gli importi per i premi del 2016. Sono
liberi di applicarlo in unica soluzione o rateizzarlo.
Poco più di un mese dopo, il 24 settembre 2015 l’UFSF ha
pubblicato due contributi informativi su questo argomento.
Il primo comunicato (doc. M), intitolato “
Supplementi unici
approvati per il finanziamento della correzione dei premi
”, spiega che
l’adozione della revisione della LAMal nel 2014 prevede di compensare
parzialmente gli squilibri constatati tra i Cantoni riguardo ai premi riscossi
tra il 1996 e il 2013.
Esso precisa che l’importo totale relativo alla correzione dei
premi è di circa 800 milioni di franchi per una durata di tre anni e che per il
suo finanziamento il Parlamento ha disposto che si ricorra a tre fonti in parti
uguali: gli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui sono stati pagati premi
insufficienti tra il 1996 e il 2013, la Confederazione e gli assicuratori.
Gli assicuratori forniranno un contributo per la correzione dei
premi di Fr. 33.- per assicurato, riscuotendo dagli assicurati un supplemento
di premio unico o finanziando il loro contributo con le riserve, alle quali
possono ricorrere solo se sono eccessive.
Segue poi un elenco degli assicuratori malattie (20) ai quali è
stato approvato il supplemento unico. Fra loro v’è la Cassa malati resistente.
È inoltre indicato che tutti questi assicuratori sono obbligati a prelevare in
tutti Cantoni del loro campo d’attività un supplemento unico di Fr. 33.- per
assicurato. Gli altri assicuratori finanzieranno (invece) il rimborso dei premi
attingendo alle proprie riserve, avendo presentato la relativa prova che è
stata approvata dall’UFSP.
Gli assicuratori che preleveranno un supplemento di premio unico
ne informeranno i propri assicurati nel mese di ottobre 2015, quando
comunicheranno gli importi per i premi del 2016.
Il secondo contributo, denominato “
scheda informativa
” (doc.
L), si intitola “
Supplemento di premio unico
”.
Nella prima parte riprende il testo del precedente comunicato,
mentre al capitolo sul supplemento di premio unico precisa che per la
correzione dei premi, nel 2016 gli assicuratori forniranno un contributo per la
correzione dei premi di Fr. 33.- per assicurato, per un totale di 266 milioni
di franchi. Per il loro contributo, gli assicuratori riscuotono dagli
assicurati un supplemento di premio unico per il 2016 e possono attingere anche
alle riserve, ma solo se sono eccessive. Spetta all’UFSP verificare questa
condizione e approvarne il prelievo.
A differenza della precedente, questa comunicazione aggiunge che se
il supplemento di premio unico è riscosso presso gli assicurati, gli
assicuratori dispongono di un certo margine di manovra. Ad esempio, non sono
obbligati a riscuotere il supplemento di premio unico in tutti i Cantoni e
possono stabilire contributi diversi per ogni Cantone; tuttavia, il contributo
deve ammontare in media a Fr. 33.- per assicurato. Inoltre gli assicuratori
possono riscuotere tale supplemento in un solo importo oppure in più rate.
Gli assicuratori che riscuotono il supplemento di premio unico ne
informano i loro assicurati nel mese di ottobre 2015, quando rendono noti i
premi per il 2016.
Su questo tema il Consigliere nazionale Lorenzo Quadri, Lega dei
Ticinesi, il 10 dicembre 2015 (doc. B10) ha inoltrato  l’interpellanza n.
15.4120 “
Restituzione dei premi di cassa malati pagati in eccesso. La presa
in giro.
”, evidenziando quanto segue:
"
La legge prevede
che il rimborso venga finanziato per un terzo dalle casse malati, per un terzo
dalla Confederazione e per un terzo dagli assicurati dei Cantoni che hanno
pagato premi troppo bassi. Le casse malati devono finanziare la loro parte con
le riserve, se le riserve sono insufficienti i soldi necessari al rimborso
vanno prelevati dagli assicurati. La legge non prevede esplicitamente che gli
assicurati dei Cantoni che avevano pagato troppo (e che dunque beneficeranno
della restituzione) non siano comunque chiamati alla cassa. È tuttavia chiaro
che questo (assicurati da risarcire chiamati alla cassa per pagare il proprio
risarcimento) non può essere il senso della norma; ma che si tratta piuttosto
di una lacuna della legge. Eppure proprio questo è accaduto: per il 2016 gli
assicurati ticinesi di 20 casse malati dovranno pagare 33 franchi supplementari
per finanziare i rimborsi. E quindi, il rimborso che riceveranno nel 2016 non
sarà di fr. 82,90 ma in realtà di 49,90 franchi.”.
Egli ha quindi chiesto al Consiglio federale:
“1.  Come valuta
l’iniziativa di 20 assicuratori malattia di far pagare i rimborsi per i premi
pagati in eccesso anche a chi ne deve beneficiare?
2. Il Consiglio
federale, rispettivamente l’Ufficio federale della sanità, era informato di
tale intenzione? Era consenziente?
3. È sua intenzione
intervenire affinché questa pratica degli assicuratori, che contraddice il
senso della norma sul rimborso votata dal Parlamento e penalizza ulteriormente
ed in modo ingiusto gli assicurati dei Cantoni che hanno pagato troppo, abbia a
cessare?”.
Nella sua risposta del 24 febbraio 2016 il Consiglio federale si è
così espresso:
“1.  Il 21 marzo
2014 il Parlamento ha adottato un compromesso per la correzione dei premi
pagati tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2013 che prevede un rimborso di
800 milioni di franchi finanziato in parti uguali dagli assicurati domiciliati
nei Cantoni in cui nel periodo considerato sono stati pagati premi troppo
bassi, dagli assicuratori e dalla Confederazione.
Gli assicuratori
finanziano il loro contributo riscuotendo un supplemento di premio unico o
attingendo alle riserve, qualora siano eccessive (art. 106a cpv. 3 LAMal). La
legge, tuttavia, non obbliga gli assicuratori a utilizzare le riserve a questo
fine, nemmeno quando il loro ammontare lo permetterebbe (v. dichiarazioni di Liliane
Maury Pasquier, BU 2013 CS 770 e di Jacqueline Fehr BU 2014 CN 61). Gli
assicuratori godono inoltre di una grande libertà nella scelta degli assicurati
da cui prelevare il supplemento di premio unico. Non è quindi escluso che gli
assicurati domiciliati in un Cantone in cui i premi sono stati pagati in
eccesso e quindi aventi diritto a un rimborso siano chiamati a versare il
supplemento unico. Questa interpretazione emerge chiaramente dai dibattiti
parlamentari (v. le dichiarazioni del consigliere federale Alain Berset BU 2013
CS 775, BU 2014 CN 67). In questo ambito il legislatore ha lasciato una grande
libertà agli assicuratori; pertanto non vi è alcuna lacuna legislativa.
In base a quanto
su esposto, agli assicuratori che preleveranno un supplemento di premio unico
nel Cantone Ticino non si potrà rimproverare di violare la legge.
2. Il Consiglio
federale era informato che alcuni assicuratori avrebbero prelevato un
supplemento unico anche nei Cantoni in cui sono stati pagati premi in eccesso,
poiché il supplemento doveva essere sottoposto all’Ufficio federale della
sanità pubblica (UFSP) per approvazione (art. 106a cpv. 4 LAMal). Gli
assicuratori interessati preleveranno il supplemento unico da tutti gli
assicurati del loro campo d’attività territoriale. Sul suo sito Internet,
l’UFSP ha pubblicato l’elenco degli assicuratori interessati.
3. In considerazione
di quanto precede, il Consiglio federale non ritiene necessario intervenire in
questo ambito.”.
2.5.   Va ancora segnalato che CO 1
ha informato i suoi assicurati in merito alla correzione dei premi 2015-2017 già
nel dicembre 2014 attraverso la rivista per i clienti __________ (doc. B3 pag.
9), la quale rinviava a un suo sito internet sull’argomento (). Questa pagina (doc.
4) spiega dapprima i concetti generali che ricalcano in sostanza quanto espresso
dai summenzionati comunicati dell’Ufficio federale della sanità pubblica,
indicando quali Cantoni avrebbero pagato un supplemento di premio e quali
avrebbero ricevuto un accredito di premio.
La Cassa malati ha poi formulato, stato settembre 2015, una serie
di domande tipo che gli assicurati avrebbero potuto sottoporle, fornendo lei
stessa direttamente le risposte così da facilitare agli assicurati la
comprensione di questa tematica.
Alla domanda “
Perché nel 2016 devo pagare un supplemento una
tantum di CHF 2.75 al mese (“Suppl. 2016 art. 106a LAMal”)?
”, l’assicuratore
ha risposto che nell’ambito del finanziamento della correzione dei premi, ai
sensi dell’art. 106a LAMal nel 2016 tutti gli assicuratori malattia devono
corrispondere per i propri clienti un importo una tantum di Fr. 33.- per ogni
persona assicurata. Per i suoi assicurati, l’importo mensile di Fr. 2,75 sarà
indicato sulla polizza e sulla fattura dei premi alla voce “Suppl. 2016 art.
106a LAMal”.
Un’altra domanda tipo è così formulata: “
Tra il 1996 e il 2013
mi sono trasferito dal cantone X al cantone Y: ricevo comunque l’accredito di
premio? Devo pagare comunque un supplemento di premio?
”. Secondo la
risposta data dalla Cassa, per la correzione dei premi è determinante il
domicilio ufficiale alla data del 1° gennaio 2016. I trasferimenti da Cantone a
Cantone avvenuti in precedenza non saranno presi in considerazione. Il
supplemento una tantum sarà addebitato a tutti gli assicurati indipendentemente
dal Cantone di domicilio.
2.6.   In una sentenza 9C_125/2016
dell’11 marzo 2016, il Tribunale federale ha avuto l’occasione di esprimersi sul
tema dell’eccedenza rispettivamente dell’insufficienza dei premi e delle nuove norme
adottate per porvi rimedio.
L’Alta Corte ha esaminato il caso di due coniugi, domiciliati nel
Canton Zurigo fino al 31 luglio 2003 e che in seguito si sono trasferiti nel
Canton Svitto. Stante la modifica di legge volta a correggere i premi pagati in
eccesso/difetto tra il 1996 e il 2013 (artt. 106-106c LAMal), i coniugi in
questione hanno chiesto al loro assicuratore malattia di restituire i premi
pagati di troppo dal 1996 al 31 luglio 2003 quando erano domiciliati a Zurigo, facendo
valere un credito di Fr. 526.-. La Cassa malati ha respinto tale richiesta,
così come il Tribunale amministrativo del Canton Svitto. Il marito si è quindi rivolto
al Tribunale federale adducendo la medesima pretesa creditoria.
L’Alta Corte ha dapprima evidenziato il tenore degli artt. 106-106c
LAMal e dell’art. 2 cpv. 1 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi, secondo
cui per il supplemento di premio ai sensi dell’art. 106 cpv. 1 LAMal, per la
riduzione di premio ex art. 106 cpv. 2 LAMal e per il rimborso dei premi giusta
l’art. 106b cpv. 2 LAMal, è determinante l’effettivo di assicurati presso gli
assicuratori al 1° gennaio di ogni anno (cfr. consid. 2.1).
La nostra Massima Istanza ha poi esposto il tenore
dell'art. 190 Cost. fed., che prevede che le leggi federali e il diritto
internazionale sono determinanti per il Tribunale federale e per le altre
autorità incaricate dell'applicazione del diritto. L’Alta Corte ha rilevato che
questa norma non ha lo scopo di vietare di verificarne la
costituzionalità, ma esplicita che le leggi devono comunque essere applicate. Il
Tribunale federale deve quindi applicare le norme contenute nelle leggi
federali, anche se esse dovessero violare i diritti costituzionali. Deve però
interpretarle conformemente alla Costituzione e alla CEDU, per quanto vi sia uno
spazio d’interpretazione.
Al riguardo, al considerando 2.2 l’Alta Corte si è così espressa:
"
Nach Art. 190 BV ("massgebendes Recht") sind Bundesgesetze
und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden
Behörden massgebend. Allerdings bezweckt die besagte Norm nicht ein Verbot der
Prüfung der Verfassungsmässigkeit; vielmehr bringt sie das Gebot der Anwendung
des Gesetzes zum Ausdruck. Das Bundesgericht muss mithin die in den
Bundesgesetzen enthaltenen Bestimmungen anwenden, selbst wenn sie gegen
Grundrechte verstossen sollten. Es muss sie indessen verfassungs- und
EMRK-konform auslegen, soweit ein Auslegungsspielraum besteht (BGE 139 I 180 E.
2.2 S. 185; 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130 mit Hinweisen; Urteil 6B_896/2014 vom
16. Dezember 2015 E. 3 mit Hinweisen).“.
In seguito l’Alta Corte ha illustrato le considerazioni dell’autorità
di prima istanza.
Il Tribunale cantonale aveva stabilito che il tenore dell’art. 106
cpv. 1 e 2 LAMal è di principio chiaro e si riferisce al domicilio al momento
in cui deve essere versato un supplemento di premio rispettivamente garantita
una riduzione di premio. Secondo i principali materiali legislativi, il tenore
di queste norme corrisponde anche alla chiara volontà del legislatore. Per
procedere alla compensazione dei premi pagati in eccesso o in difetto negli
anni passati in alcuni Cantoni, ci si deve dunque fondare sul domicilio attuale
degli assicurati. Per l’autorità giudiziaria cantonale, il legislatore era consapevole
del problema dell’uguaglianza rispettivamente della disuguaglianza di
trattamento degli assicurati, ma ha osservato che una compensazione
individualizzata, come pretesa dinanzi al Tribunale federale, sarebbe stata connessa
ad un probabile dispendio tecnico, materiale e amministrativo, che avrebbe
superato o almeno neutralizzato i compensi da versare. Pertanto, secondo il
Tribunale cantonale, a giusta ragione e con validi motivi è stata cercata e
trovata una soluzione a livello cantonale e non individuale. Per la Corte
cantonale, al legislatore era chiaro che l’unica soluzione realizzabile quale
compromesso politico per porre rimedio ad anni di versamenti di premi non
sempre correttamente determinati, sarebbe stata in contrasto con il principio
dell’uguaglianza di trattamento e il Parlamento l’ha consapevolmente accettata.
Allo stesso modo non si può contestare che questo “
compromesso politico
”
sia anche arbitrario. Il legislatore, secondo il Tribunale amministrativo di
Svitto, ha promulgato le disposizioni in questione in piena consapevolezza della
loro contraddizione con i principi costituzionali.
Il TF ha riassunto questi concetti al considerando 2.2.1:
"
Die Vorinstanz hat zum einen erkannt, dass der Wortlaut von Art. 106
Abs. 1 und 2 KVG (jeweils "ihren Wohnsitz in einem Kanton haben, in
dem...") grundsätzlich klar ist. Die Bestimmung sowohl derjenigen
Versicherten, die einen Prämienzuschlag zu bezahlen haben, wie auch derjenigen,
welche einen Prämienabschlag beanspruchen können, richtet sich nach dem
Wohnsitz im Zeitpunkt, in dem der Prämienzuschlag zu entrichten bzw. der
Prämienabschlag zu gewähren ist. Dem opponiert der Beschwerdeführer zu Recht
nicht. Ferner wurde in eingehender Darstellung der wesentlichen Materialien zu
den genannten Normen erläutert, dass deren Wortlaut auch dem gesetzgeberischen
Willen entspricht. Für die vorgesehenen Kompensationen der in den vergangenen
Jahren in den einzelnen Kantonen zu viel oder zu wenig bezahlten Prämien sei,
soweit es den auf die versicherten Personen entfallenden Drittel des gesamten
Kompensationsbetrages betreffe, auf den gegenwärtigen Wohnsitz der versicherten
Personen abzustellen. Insbesondere sei sich der Gesetzgeber dabei - so das
kantonale Gericht im Weiteren - der Problematik der Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung der versicherten Personen durchaus bewusst gewesen. Eine
Individualisierung der Kompensationen, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebe,
wäre mit einem mutmasslichen sachlich-technischen und administrativen Aufwand
verbunden gewesen, welcher die von den "Gebern" zu leistenden
Abgeltungen überstiegen oder zumindest neutralisiert hätte. Ein Ausgleich sei
daher begründeterweise und zu Recht auf Stufe Kanton und nicht individuell
gesucht und geschaffen worden. Der Gesetzgeber sei sich somit im Klaren
gewesen, dass die nur als politischer Kompromiss realisierbare Lösung im
Widerspruch zum Grundsatz der Gleichbehandlung stehe, und habe eine solche bewusst
in Kauf genommen. Ebenso wenig könne in Abrede gestellt werden, dass diesem
"politischen Kompromiss" auch etwas Willkürliches anhafte. Mithin
habe der Gesetzgeber die fraglichen Bestimmungen im vollen Wissen um deren
Widerspruch zu verfassungsmässigen Grundsätzen erlassen.“.
Il Tribunale federale ha ritenuto che l’argomentazione del
ricorrente, secondo cui le norme legali in esame non dovrebbero esplicare
effetti in quanto contrarie alla Costituzione, non può essere seguita nemmeno
in ultima istanza, in considerazione del fatto che la Costituzione federale
(art. 190) non consente al Tribunale Federale di non applicare le norme
adottate dal legislatore federale contrarie alla Costituzione.
Come ritenuto nella decisione del Tribunale amministrativo di
Svitto, impugnata senza successo dinanzi all’Alta Corte, il giudice non può
dunque non applicare gli artt. 106 segg. LAMal anche se non fossero conformi ai
diritti fondamentali sanciti agli artt. 8 e 9 Cost. fed. I descritti provvedimenti
per la correzione dei premi contenuti in queste norme sono peraltro stati ampiamente
discussi e approvati con la consapevolezza delle discriminazioni che ne
sarebbero potute derivare.
La pretesa del ricorrente di restituirgli i premi che ha versato
di troppo quando abitava nel Canton Zurigo non ha potuto essere accolta in
quanto non trova alcun fondamento nella legge.
In particolare, la nostra Massima istanza si è così pronunciata
sulle censure formulate dal ricorrente:
"
2.2.2: Der vom Beschwerdeführer wiederholt vorgetragenen Argumentation,
der getroffenen gesetzlichen Regelung sei, da verfassungswidrig, nicht
nachzuleben, kann angesichts der dargelegten Rechtslage auch letztinstanzlich
nicht gefolgt werden. Wie im angefochtenen Entscheid in allen Teilen
überzeugend aufgezeigt wurde, besteht bezüglich der Art. 106 ff. KVG kein
Spielraum, der eine Anwendung der Bestimmungen im Sinne der in der Beschwerde
vertretenen Sichtweise zuliesse. Vielmehr wurden die in den betreffenden Normen
wiedergegebenen Massnahmen zur Prämienkorrektur im Gesetzgebungsverfahren
einlässlich erörtert und ihnen in Kenntnis der daraus resultierenden
Benachteiligungen zugestimmt. Der vom Versicherten geltend gemachte Anspruch
auf Rückerstattung der im Kanton Zürich allenfalls zu viel entrichteten
Krankenkassenprämien findet im Gesetz somit keine Stütze.“.
2.7.   Nell’evenienza
concreta, la ricorrente ha contestato la validità dell’applicazione del
supplemento unico previsto dall’art. 106a cpv. 2 LAMal, adducendo che la stessa
violerebbe i principi di legalità, di adeguatezza e di proporzionalità, come
pure i principi costituzionali di parità di trattamento e di divieto di
arbitrio.
La tesi dell’insorgente non può essere tutelata dal TCA per i
motivi che verranno qui sotto esposti (cfr. consid. 2.9).
Preliminarmente va ricordato che con l’art. 106a LAMal il
legislatore ha attribuito agli assicuratori malattia il diritto di riscuotere,
ma solo per l’anno 2016, un supplemento di premio unico per finanziare il loro
contributo da versare nel fondo comune costituito insieme alla Confederazione e
agli assicurati per correggere i premi troppo elevati rispettivamente troppo
bassi, rispetto alle prestazioni, che sono stati riscossi in alcuni Cantoni.
Questo fondo, che il Parlamento federale ha stabilito debba avere
una consistenza di 798 milioni di franchi per compensare parzialmente gli
squilibri constatati tra i Cantoni quanto ai premi riscossi tra il 1996 e il
2013, è alimentato in parti uguali da queste tre fonti e ognuna versa 266
milioni di franchi.
Un terzo viene quindi corrisposto dagli assicurati domiciliati nei
Cantoni in cui tra il 1996 e il 2013 sono stati pagati premi insufficienti,
dovendo ora pagare un supplemento di premio (art. 106 cpv. 1 LAMal) che ogni
assicuratore riscuote e che destina alla riduzione dei premi degli altri suoi
assicurati (art. 106 cpv. 7 LAMal), per un massimo di 266 milioni di franchi
(art. 106 cpv. 6 LAMal).
La seconda tranche di 266 milioni di franchi è versata, sotto
forma di contributo speciale, dalla Confederazione (art. 106a cpv. 5 LAMal).
Infine, gli assicuratori malattia alimentano questo fondo comune
versando un importo unico di Fr. 33.- per ogni assicurato (art. 106a cpv. 2
LAMal) e, ritenuti circa 8 milioni di assicurati in Svizzera, ciò significa un
versamento unico di 266 milioni di franchi.
Come visto, la modifica di legge del 2014 prevede che gli
assicuratori, i quali solo nel 2016 devono versare questa quota al fondo
comune, possono finanziare il loro contributo attingendo alle proprie riserve,
ma solo se le stesse sono sufficienti per fare fronte ad un tale prelevamento
straordinario (art. 106a cpv. 3 LAMal).
Gli assicuratori sono stati autorizzati a prelevare il supplemento
unico direttamente mediante un supplemento sui premi dei propri assicurati,
fermo restando il consenso espresso ottenuto dall’Ufficio federale della sanità
pubblica (art. 106a cpv. 4 LAMal).
La domanda di approvazione doveva pervenire all’UFSP entro il 31
luglio 2015.
L’approvazione del supplemento unico sarebbe poi avvenuta
contemporaneamente con i premi (art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza sulla correzione
dei premi), così da poterlo comunicare ai propri assicurati nel mese di ottobre
2015.
CO 1, facendo uso di questa possibilità offerta dall’art. 106a
cpv. 4 LAMal, ritenendo e dimostrando di non disporre di sufficienti riserve
per versare nel fondo comune il supplemento unico di Fr. 33.- per ogni suo
assicurato, il 28 agosto 2015 (doc. B5) ha chiesto all’autorità competente di
autorizzarla a rivolgersi ai suoi assicurati addebitando loro per il 2016 un supplemento
di premio unico di Fr. 2,75 al mese.
Con decisione del 22 settembre 2015 (doc. B6) l’Ufficio federale
della sanità pubblica ha sia autorizzato le tariffe dei premi per l’anno 2016
sia il supplemento unico sempre per il 2016.
Dando seguito ai disposti di cui all’art. 5 cpv. 3 dell’Ordinanza
sulla correzione dei premi, il 14 ottobre 2015 (doc. C) l’assicuratore malattia
resistente ha emesso la polizza assicurativa n. __________ valida per l’anno
2016 relativa alla ricorrente, comunicandole così il supplemento di premio
unico contemporaneamente al nuovo premio dell’assicurazione obbligatoria, supplemento
di Fr. 2,75 al mese che è stato correttamente contabilizzato separatamente dai
premi ed è stato indicato come “Suppl. 2016 art. 106a LAMal” (formulazione
abbreviata, ma comprensibile).
2.8.   Questo Tribunale evidenzia inoltre
che, con il ricevimento della nuova polizza assicurativa, l’insorgente non ha manifestato
l’intenzione di cambiare assicuratore malattia (art. 7 cpv. 2 LAMal).
Va qui osservato che la ricorrente non ha cambiato assicuratore
malgrado CO 1 abbia tempestivamente fornito le necessarie informazioni sulle
modifiche di legge che sarebbero entrate in vigore dapprima nel 2015, poi nel
solo anno 2016.
In particolare, l’assicuratore ha chiarito mediante sia il suo organo
ufficiale informativo cartaceo sia una speciale pagina internet, i dettagli
della soluzione adottata dal Parlamento sulla correzione dei premi per
riequilibrare la situazione che si era venuta a creare nei singoli Cantoni.
Quanto al prelevamento del premio unico di Fr. 33.- per l’anno
2016, nel settembre 2016 la Cassa malati resistente ha indicato chiaramente che
tutti
i suoi assicurati in Svizzera l’avrebbero dovuto pagare, quindi
anche gli assicurati domiciliati nei Cantoni in cui erano già stati prelevati
premi eccessivi dal 1996 al 2013.
In tali circostanze, l’interessata disponeva delle necessarie spiegazioni
per decidere se continuare a rimanere affiliata presso il suo assicuratore
malattia.
Di conseguenza, decorso infruttuoso il termine recettizio del 30
novembre 2015 per cambiare assicuratore (DTF 126 V 480; DTF 120 V 37), come
tale il contratto assicurativo fra la ricorrente e la sua Cassa malati si è
perfezionato ed è dunque entrato in vigore regolarmente, esplicando
correttamente tutti i suoi effetti dal 1° gennaio 2016.
2.9.   Il ricorso relativo alla
contestazione del supplemento di premio va poi respinto in applicazione degli
artt. 106 segg. LAMal.
2.9.1.   In merito alla
prima conclusione della ricorrente, per la quale l’aggiunta di Fr. 2,75 mensili
al suo premio LAMal ordinario non può essere ammessa per intempestività
dell’assicuratore nel produrre l’apposita domanda all’Ufficio federale della
sanità pubblica, questo Tribunale rileva che la circostanza che la domanda di
approvazione del supplemento unico ex art. 106a cpv. 4 LAMal sia stata
formulata il 28 agosto 2015, e quindi oltre il termine del 31 luglio 2015
previsto dall’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza sulla correzione dei premi, non è
rilevante per determinarne la validità. L’UFSP non l’ha dichiarata tardiva e si
è pronunciato sulla stessa un mese dopo, approvando sia le tariffe dei premi
ordinari sia il supplemento di premio unico.
Non v’è dunque motivo per rimetterla in discussione
e per giudicarla nulla per non conformità alla legge.
D’altronde, gli assicurati non hanno subìto danni o
limitazioni da questa richiesta tardiva, giacché essi sono stati messi in grado
di disdire per tempo la copertura assicurativa con CO 1, siccome l’approvazione
dell’Ufficio federale e la comunicazione dell’assicuratore sono state
tempestive.
Pertanto l’assicuratore malattia resistente, comprovando
di non disporre di riserve eccessive, è stato legittimamente autorizzato
dall’Ufficio federale della sanità pubblica, così come altri 19 assicuratori in
Svizzera, a riscuotere il supplemento di premio unico di Fr. 33.- direttamente
presso i suoi assicurati e quindi anche presso la ricorrente, che non ha
cambiato assicuratore.
2.9.2.   Anche la seconda
argomentazione conclusiva, dettagliatamente sviluppata dall’insorgente nelle
sue estese motivazioni, secondo cui il supplemento di premio unico violerebbe i
principi di legalità, di adeguatezza e di proporzionalità, oltre ai principi
costituzionali della parità di trattamento e di divieto di arbitrio, va
respinta in ogni suo punto.
La ricorrente è consapevole che la soluzione prevista
dagli artt. 106 segg. LAMal, ed in particolare dall’art. 106a LAMal, è frutto
di una deliberata scelta del legislatore federale. Queste scelte vincolano i
Tribunali, come indicato in precedenza e come ritenuto dalla giurisprudenza
citata in esteso al considerando 2.6.
Nella citata sentenza 9C_125/2016 dell’11 marzo 2016
l’Alta Corte ha evidenziato che il Parlamento federale ha cercato e trovato un “compromesso
politico” per arrivare a una soluzione che portasse alla compensazione dei
premi dell’assicurazione malattie per rimediare, in parte, agli squilibri
riscontrati nei Cantoni tra il 1996 e il 2013. Il legislatore federale era
quindi perfettamente a conoscenza delle discriminazioni fra assicurati che
avrebbero potuto sorgere emanando questi disposti legali (cfr. consid. 2.2.2: “(…)
in Kenntnis der daraus
resultierenden Benachteiligungen zugestimmt
”).
Per mettere fine ad una diatriba che per anni ha
impegnato tanto il Parlamento quanto l’Esecutivo, oltre che tutti gli altri
attori interessati (il Messaggio del Consiglio federale n. 12.026 concernente
la modifica della legge federale sull’assicurazione malattie è del 15 febbraio
2012 ed è la conseguenza della presentazione di iniziative cantonali
sull’argomento esplicitamente ricordate nel citato Messaggio a pag. 1610), il
legislatore ha emanato gli artt. 106-106c LAMal con validità limitata per 3
anni.
L’Assemblea federale era pienamente consapevole che questi
disposti legali, siccome non destinati a riequilibrare le singole situazioni di
pagamento in eccesso o in difetto dei premi di ogni assicurato, avrebbero
comportato una violazione del principio di uguaglianza di trattamento fra gli
assicurati (art. 8 Cost. fed.) e potevano contenere qualche aspetto arbitrario vietato
dall’art. 9 Cost. fed.
(cfr. STF 8C_247/2015 del 24 settembre
2015 consid.
8.2 in: RtiD I-2016 pag. 53 seg.; STF 9C_125/2016 dell’11
marzo 2016 consid.
2.1.1: “
Ebenso wenig könne in Abrede gestellt werden, dass
diesem
“
politischen Kompromiss
”
auch etwas Willkürliches anhafte
.”
).
La volontà politica di trovare una soluzione di compromesso, che
ha condotto anche all’adozione della legge federale concernente la vigilanza
sull’assicurazione sociale contro le malattie (LVAMal) per evitare in futuro il
ripetersi di una situazione simile, ha guidato tali scelte del legislatore.
La soluzione trovata, dopo lunghe discussioni, è stata definita
come un “compromesso politico“ fra le parti in causa (e dal Consigliere
federale Alain Berset un “
compromis du compromis
”, siccome “
il n'est plus question de compenser 1 milliard de francs
mais 800 millions de francs, soit un peu moins de la moitié des primes payées
en trop ou insuffisamment
.”, in BU 2014
CN 67:
https://www.parlament.ch/it/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=25809#votum12
).
Ciò è stato peraltro esplicitamente ribadito dal Consiglio
federale rispondendo all’interpellanza del 10 dicembre 2015 del Consigliere
nazionale Lorenzo Quadri (cfr. consid. 2.4).
Questo Tribunale
non può dunque che applicare le
normative federali come ha fatto il Tribunale federale nella citata STF
9C_125/2016 dell’11 marzo 2016.
In tale contesto va ricordato che i giudici
cantonali ticinesi, come impone l’art. 73 cpv.2 Cost. cant. TI, sono solo autorizzati
a non applicare le norme cantonali che fossero contrarie al diritto federale o
alla Costituzione cantonale.
Va infine ribadito che alla luce dei dibattiti parlamentari,
non v’è spazio per potere interpretare le norme in discussione, ossia gli artt.
106, 106a, 106b e 106c LAMal, diversamente dal loro senso letterale (STF 9C_125/2016
consid. 2.2.2: “
(…) besteht
bezüglich der Art. 106 ff. KVG kein Spielraum (…)
”).
Di conseguenza, la Cassa malati resistente ha rispettato
le norme legali (art. 106a LAMal e art. 5 dell’Ordinanza sulla correzione dei
premi) che le hanno concesso la possibilità di finanziare la sua quota da
versare nel fondo comune attraverso un importo unico di Fr. 33.- per assicurato.
La circostanza che essa abbia scelto di attingere i
fondi da
tutti
i suoi assicurati, siano essi domiciliati nei Cantoni in
cui v’è stata in passato un’insufficienza di premi o in quelli con un’eccedenza
di premi, comporta che l’addebito di Fr. 2,75 al mese sul premio non è pertanto
sindacabile, siccome rientra perfettamente nei margini di manovra previsti
dalla legge stessa e concessi agli assicuratori.
Ne discende che, come tale, il supplemento di premio
unico per il 2016 richiesto alla ricorrente deve essere confermato,
indipendentemente dal testo, non sempre univoco e chiaro, delle circolari
pubblicate dall’Ufficio federale della sanità pubblica.
2.10.   Il ricorso va
respinto senza carico di tasse di giustizia e spese alla ricorrente, nonostante
l’invocazione dell’art. 29 cpv. 2 e 3 LPTCA da parte dell’assicuratore
resistente.
Nell’agire della ricorrente non può essere rilevata
né temerarietà né leggerezza. Ella ha infatti invocato la violazione dei suoi
diritti costituzionali fondamentali, ciò che era legittimata a fare ancorché al
TCA non sia possibile, per le ragioni addotte, correggere tali violazioni.
Per le medesime ragioni, all’assicuratore non
possono essere riconosciute le ripetibili pretese.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è
chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare
la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere
allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti