ti_gerichte · 39.2000.39 · 2000-04-28 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.04.2001 39.2000.39
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.04.2001 39.2000.39
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.04.2001 39.2000.39

Sentenza o decisione senza scheda

RACCOMANDATA
Incarto n.
39.2000.00039
RS
/DC/sc
Lugano
24 aprile 2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo,
presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella
Sartoris
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 27 maggio 2000 di
__________
,
rappr. da: __________,
contro
la decisione del 28 aprile 2000 emanata
da
Cassa cantonale assegni familiari,
6501 Bellinzona 1 Caselle,
in materia di assegni di famiglia
ritenuto,
in
fatto
1.1.   In data 28
aprile 2000 la Cassa cantonale per gli assegni familiari (di seguito la Cassa)
ha respinto la domanda di assegno integrativo, a favore della figlia _________,
presentata il 27 marzo 2000 da ____________, argomentando:
"
(…)
Secondo l'articolo 24 cpv. 1 LAF il genitore domiciliato nel
Cantone ha diritto all'assegno integrativo per il figlio, se cumulativamente:
a)   ha la custodia del figlio;
b)   ha il domicilio nel Cantone da almeno 3 anni;
c)   il reddito
disponibile del o dei genitori, con l'aggiunta dell'eventuale assegno di base
nonché degli eventuali obblighi alimentari, è inferiore ai limiti minimi
previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari all'AVS/Al.
Il titolare del diritto dimostra di essere stato domiciliato
ininterrottamente nel Cantone nei tre anni precedenti la richiesta. Il
domicilio non si considera interrotto se l'assenza nel Cantone è inferiore a
tre mesi sull'arco di un anno. In caso di interruzione, il titolare del diritto
deve adempiere nuovamente la condizione relativa al periodo di carenza dei tre
anni prima di dover inoltrare una nuova richiesta (cfr. art. 29 Reg. LAF)
Con lettera del 19 aprile 2000 ci conferma che risiede nel nostro
Cantone solo dal 1. agosto 1999 dopo aver vissuto per circa un anno nel Canton
___________.
La decisione di assegno integrativo è respinta poiché le
condizioni previste dagli articoli citati non sono adempiute.
Con
ulteriore decisione 28 aprile 2000 la Cassa, sempre sulla base delle
motivazioni testé menzionate, ha rifiutato pure la richiesta dell'interessata
volta all'ottenimento di un assegno di prima infanzia (cfr. doc. _ agli atti
dell'amministrazione).
1.2.   L'assicurata,
tramite l'avv. ____________ , ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA contro
il provvedimento concernente il rifiuto dell'assegno integrativo, nel quale
postula:
"
1.-
Il ricorso è
ricevibile.
2.-
La decisione contestata è annullata
e riformata nel senso della concessione del diritto agli assegni familiari con
effetto dalla nascita della figlia ___________.
3.-
La ricorrente è esentata dalle
tasse di giustizia e messa a beneficio dell'assistenza giudiziaria per un
valore di 1'500.-- franchi a titolo di spese di patrocinio." (Doc. _, pag.
5)
A
motivazione del proprio gravame l'assicurata ha, in particolare, osservato che:
"
(…)
1.‑
Lo
scopo della condizione di residenza di almeno tre anni posta dal legislatore all'art.
24 cpv. 1 lett. b LAF è quello di evitare che delle persone residenti in altri
cantoni svizzeri trasferiscano il loro domicilio in Ticino unicamente al fine
di poter approfittare delle migliori prestazioni sociali offerte in questo
cantone. Tale disposto di legge non si prefigge di penalizzare i cittadini nati
e cresciuti in Ticino che si sono assentati dal cantone per un breve periodo.
Con l'adozione dell'art. 24 cpv. 1 lett. b LAF il legislatore ticinese non ha
in altre parole voluto in nessun modo introdurre anche solo indirettamente
delle restrizioni ai diritti di tale categoria di ticinesi. L'intera
regolamentazione legale che regge il diritto ad ottenere l'assegno integrativo
sottostà al rispetto della volontà del legislatore appena menzionata. In
ossequio al principio della gerarchia delle norme, tutta la regolamentazione di
applicazione della LAF deve conformarsi alla lettera e allo spirito dell'art.
24 cpv. 1 lett. b LAF, ciò vale in particolare anche per il Regolamento di
applicazione della LAF (Reg.LAF) su cui riposa la decisione contestata.
L'applicazione del Reg.LAF non deve pertanto avere alcun carattere penalizzante
per i cittadini che sono nati e cresciuti in Ticino e che si sono assentati per
un breve periodo dal cantone.
In
casu, la mia patrocinata è nata ed è sempre stata domiciliata in Ticino. Si è
assentata dal cantone durante un periodo di circa un anno per motivi
professionali. Il suo rientro in Ticino non è quindi in alcun modo connesso con
la volontà di approfittare dei vantaggi offerti dalla legislazione sociale
ticinese. Ne deriva che le restrizioni poste dal legislatore all'accesso agli
assegni integrativi previste dall'art. 24 cpv. 1 lett. b LAF non devono in
nessun modo essere applicate alla mia assistita, pena la violazione del
principio della legalità.
2.‑
L'art.
29 Reg.LAF non modifica nulla a quanto testè affermato. Tale articolo non
costituisce infatti una base legale sufficiente per fondare il diniego del
diritto della mia assistita ad ottenere l'assegno integrativo, sostenere il
contrario significherebbe ammettere la violazione del principio della
separazione dei poteri.
Secondo
costante giurisprudenza le condizioni alle quali si ha diritto ad ottenere
delle prestazioni assicurative e le eccezioni a tale diritto devono essere
previste in una legge in senso formale (cf. DTF 103 la 369ss). Il Consiglio di
Stato può essere abilitato a modificare tali condizioni unicamente nel rigoroso
rispetto delle prescrizioni restrittive a cui è soggetta la delega legislativa.
In casu, fa particolarmente difetto l'obbligo di prevedere i principi
fondamentali della norma adottata su delega nella legge delegante. Il Gran
Consiglio non ha infatti né esplicitamente né implicitamente delegato al CdS il
diritto di precisare il contenuto materiale dell'art. 24 LAF per quanto attiene
le condizioni temporali dell'esercizio del diritto ad ottenere l'assegno
integrativo da parte dei ticinesi che si sono assentati dal cantone per un
breve periodo. Malgrado l'assenza di espressa delega legislativa il Reg.LAF
assimila i cittadini ticinesi assentatisi per un breve periodo dal cantone ai
cittadini provenienti da altri cantoni imponendo di fatto alle due categorie
dei periodi di carenza equipollenti. Il Reg.LAF introduce quindi al suo art. 29
delle disposizioni legali di natura materiale, e non meramente organizzativa o
procedurale. In assenza di espressa e valida delega legislativa tali norme confliggono
con il principio della separazione dei poteri e sono pertanto incostituzionali.
Ne discende che non è ammissibile fondare la pretesa restrizione del diritto
della mia patrocinata a rivendicare l'assegno integrativo su predette
disposizioni. L'applicazione delle disposizioni contenute nell'art. 29 Reg.LAF
al caso di specie risulta pertanto illecita già dal profilo del rispetto delle
norme sulla delega legislativa.
3.‑
L'art.
29 Reg.LAF viola il principio della proporzionalità tanto sotto l'aspetto
dell'adeguatezza che sotto quello della proporzionalità in senso stretto.
Il
termine di carenza di tre anni imposto dall'art. 29 Reg.LAF alle persone che si
sono assentate per un breve periodo dal Ticino è incompatibile con lo scopo
prefissato dal legislatore ticinese con l'adozione della LAF, ovvero il
sostegno delle famiglie in ristrettezze finanziarie. Il pericolo di possibili
abusi non deve in alcun modo inficiare il conseguimento del suddetto obiettivo
di interesse pubblico. Ne discende che le eccezioni previste dall'art. 24 cpv.
1 lett. b LAF devono essere interpretate in senso restrittivo, ovvero avendo
presente unicamente lo scopo di polizia di evitare la fraus
legem.
Tale
pericolo è per definizione inesistente quando come in specie la persona è
originaria e nata in Ticino dove è sempre stata domiciliata salvo una breve
assenza. Un'interpretazione diversa eleverebbe addirittura ad atto illecito la
naturale tendenza della giovane madre in difficoltà economiche di cercare
sostegno e conforto (come è avvenuto in casu) presso i propri familiari
rientrando in Ticino. La decisione della mia patrocinata di rientrare nel
cantone natale al fine di offrire analogamente alle madri che sono sempre
vissute in Ticino un quadro relazionale più stabile alla bambina non può
pertanto essere sanzionato con il diniego degli assegni integrativi per un periodo
di tre anni senza violare lo scopo generale della LAF.
Il
termine succitato introduce inoltre una sanzione sproporzionata quando
prescrive la perdita per un periodo di tre anni del diritto agli assegni per il
solo motivo di essersi assentati dal cantone per un breve lasso di tempo. La
sanzione è tanto più sproporzionata in casu se si considera che a causa della
tenerissima età di sua figlia __________ la mia patrocinata è costretta a
rinunciare ad un impiego a tempo pieno, e che è quindi proprio nei prossimi tre
anni che gli assegni integrativi le sono maggiormente utili. La garanzia
dell'accesso a tali assegni concretizzerebbe quindi al meglio l'obiettivo che
il legislatore si è prefisso con l'adozione della LAF, ovvero il sostegno ai
nuclei familiari in difficoltà.
4.‑
L'applicazione
di un termine di carenza di tre anni ai cittadini che sono nati e cresciuti in
Ticino assentatisi dal cantone solo per un breve periodo introduce una profonda
disparità di trattamento per rapporto ai loro coetanei che non hanno mai
trasferito il domicilio in un altro cantone. Risulta infatti assai problematico
poter ravvisare in un periodo di breve assenza dal cantone un criterio
oggettivo e sufficiente per giustificare una simile disparità di trattamento
tra le famiglie ticinesi in un momento tanto delicato come quello della nascita
di un figlio.
La
disparità di trattamento è ancora più stridente se si paragona la situazione
della mia patrocinata a quella di coloro che pur mantenendo il loro domicilio
ufficiale in Ticino vivono e lavorano da molti anni in altri cantoni. Questi
ultimi, in ossequio alla giurisprudenza che consente la scissione tra domicilio
ufficiale e quello fiscale, pur non contribuendo al finanziamento della LAF
continuano a potere beneficiare delle prestazioni senza essere sottoposti a
nessun periodo di carenza. Qualora si volesse argomentare la diversità di
trattamento a partire dai dati fiscali si cadrebbe pertanto nel paradosso che
la mia assistita si troverebbe a finanziare le prestazioni LAF di cittadini
ticinesi che durante molti anni non hanno versato alcun contributo fiscale in
Ticino essendo però a sua volta privata dello stesso diritto perchè per un
periodo assai più breve dei suoi coetanei non è stata imponibile in Ticino.
Appare pertanto evidente che neppure eventuali argomenti di matrice fiscale
possono venire in soccorso della tesi della disparità di trattamento tra le
categorie di persone sopra indicate." (Doc. _)
1.3.   Nella sua
risposta del 13 luglio 2000 la Cassa ha proposto di respingere il ricorso e ha
rilevato:
"
La
ricorrente è nata nel cantone Ticino e vi ha sempre risieduto fintanto che si è
sposata. Da qualche giorno prima del matrimonio, celebrato il
22.05.1998, fino al 31.07.1999 è risieduta ed aveva il domicilio a __________.
Le ragioni del trasferimento di domicilio dal Ticino a ___________
sono quindi collegabili al matrimonio ed al desiderio di vivere a ___________
per le maggiori opportunità di lavoro offribili al marito, ___________ e di
lingua madre inglese.
Nel citato periodo la famiglia ___________ ha costituito domicilio
a ___________, mantenendolo per oltre 14 mesi.
Visto quanto precede la Cassa ritiene giustificato riconfermarsi
nella decisione contestata (…)" (Doc. _)
1.4.   Con
osservazioni del 5 agosto 2000 l'avv. ____________ ha replicato:
"
A.
Lo spettabile Istituto cantonale sostiene erroneamente che la mia patrocinata è
stata assente dal Ticino per un periodo di 14 mesi.
La data del 31 luglio 1999 non
corrisponde alla data dell'effettivo ritorno in Ticino bensì alla data di
scadenza del contratto di locazione. Il rientro in realtà è avvenuto qualche
mese prima. Il ritardo nel cambiamento di domicilio è imputabile ad una
negligenza scusabile della mia assistita dovuta alla sua particolare condizione
psicofisica (difficoltà nella gestione della maternità dovuta alla giovane età,
fase depressiva, problemi con il marito e inizio delle pratiche di divorzio).
B.
Visti
gli argomenti sviluppati nel ricorso e ripresi brevemente in seguito la
differenza nel computo del periodo di assenza dal Ticino non è comunque
determinante nel caso di specie.
In diritto
1.‑
La
ricorrente ribadisce il suo diritto ad ottenere l'assegno integrativo e di
prima infanzia.
2.‑
Il
periodo di carenza di tre anni fissato dagli artt. 24 e 31 LAF tende
esclusivamente ad evitare che cittadini di altri cantoni o paesi abusino delle
prestazioni offerte dalla LAF (cosiddetto «turismo assicurativo»).
3.‑
La
formulazione degli artt. 29 e 42 Reg.LAF secondo cui il richiedente deve
dimostrare
«di essere stato domiciliato ininterrottamente nel Cantone nei
tre anni precedenti la richiesta
» deve anch'essa essere interpretata
conformemente alla volontà del legislatore.
4.‑
L'interpretazione
proposta nella decisione oggetto di ricorso che tende ad assoggettare a
predetta restrizione anche i cittadini ticinesi assentatisi dal Cantone per un
breve periodo viola la volontà del legislatore.
5.‑
Tale
interpretazione degli articoli del Reg.LAF lede il principio della gerarchia
delle norme, ovvero quello della separazione dei poteri. Risultano inoltre
violati il principio della proporzionalità e il diritto all'uguaglianza di
trattamento (cf. motivazione del ricorso).
6.‑
L'obbligo
di rispettare la volontà del legislatore prendendo in più ampia considerazione
i bisogni dei ticinesi assentatisi per dei brevi periodi dal Cantone traspare
d'altronde chiaramente dalla giurisprudenza del TCA in ambito
dell'interpretazione della nozione di interruzione del periodo di carenza (cf.
Daniele Cattaneo, La legge sugli assegni di famiglia: caratteristiche, sentenze
e problemi aperti, in : Marco Borghi/ Guido Corti [ed
]
, Il diritto pubblico ticinese nel terzo millennio, Bellinzona
2000, p. 121 ss e in particolare p. 130/1)." (Doc. _)
1.5.   L'amministrazione
con scritto 8 agosto 2000 ha, a sua volta, precisato che:
"
La
lettera dell'avv. ___________ indica che la ricorrente è rientrata in Ticino
prima del 31 luglio 1999 senza tuttavia precisare la data del suo rientro,
comunque, la durata dell'assenza dal Ticino è sicuramente durata più di tre
mesi.
Le argomentazioni secondo cui era volontà del legislatore tutelare
i cittadini ticinesi assentatisi dal Cantone per un breve periodo non può
essere condivisa in quanto non è riscontrabile né dai lavori preparatori della
legge né dai lavori commissionali né dalle discussioni parlamentari.
D'altra parte, codesto Tribunale, ha già avuto modo di precisare
che soltanto nel caso di forza maggiore, che non è il caso nella fattispecie,
il termine dei tre mesi può essere superato.
Si chiede pertanto a codesto Tribunale di voler respingere il
ricorso e di confermare la decisione impugnata." (Doc. _)
1.6.   Infine il 5 dicembre 2000
l'assicurata, tramite il suo patrocinatore, ha puntualizzato che:
"
(…)
1.-
La dottrina più autorevole in materia,
dopo aver ribadito la bontà della normativa nel suo complesso, ha sottolineato
che la LAF e il Reg.LAF non hanno purtroppo affrontato con l'adeguata chiarezza
tutti i problemi che si ponevano, segnatamente per quanto attiene il domicilio.
Ciò ha costretto il TCA a compendiare a più riprese le disposizioni legali in
parola (cfr. Daniele Cattaneo,
La legge sugli assegni di famiglia;
caratteristiche, sentenze e problemi aperti
, in Marco Borghi/Guido Corti,
Il diritto pubblico ticinese nel terzo millennio, Lugano 2000, p. 121ss
[125/6]). Tale opera va proseguita nel caso in esame.
Il
legislatore non si è posto il problema dello statuto delle giovani madri
ticinesi che si trovano nella situazione della mia patrocinata. E' pertanto
ovvio, e quindi assolutamente ininfluente nella presente procedura
contrariamente a quanto previsto nelle osservazioni succitate, che nei lavori
preparatori non vi siano che dei rari accenni al tema. Ne discende che non si è
di tutta evidenza confrontati con un silenzio qualificato del legislatore bensì
con una vera e propria lacuna legislativa.
Constatata
tale lacuna spetta al TCA colmarla, evitando in tal modo di perorare delle
soluzioni non desiderate dal legislatore o che confliggono apertamente con il
suo volere. Va da sé che il giudice deve operare modo legislatoris. La
creazione del diritto pretoriale soggiace in particolare all'obbligo di
rispettare rigorosamente e di lasciarsi guidare dalla volontà del legislatore
chiedendosi come quest'ultimo avrebbe risolto il quesito. In tale ambito
l'interpretazione teleologica è fondamentale. E' pertanto utile ribadire che
l'obiettivo fondamentale perseguito dal legislatore con la LAF è quello di
sostenere il più estesamente possibile le famiglie ticinesi e le giovani madri
ticinesi in difficoltà. Di converso, l'unico scopo del periodo di carenza
oggetto del contendere è quello di evitare l'abuso delle prestazioni offerte
dalla LAF da parte di persone che non hanno mai avuto o che non hanno ancora
dei solidi legami con il Ticino. Ciò non è evidentemente il caso della mia
assistita nata e cresciuta in Ticino da genitori ticinesi. Il rispetto della
volontà del legislatore impone pertanto di non applicare alla mia patrocinata
nessun periodo di carenza (cfr. i motivi sviluppati nel ricorso e nella
replica).
2.-
Abbondanzialmente, il lodevole
Istituto delle assicurazioni sociali deve essere contestato anche quando
sostiene che la mia assistita non rientrerebbe in un caso di forza maggiore. La
lettura delle decisioni del TCA in materia smentisce tale affermazione, visto
che la mia tutelata ha trasferito il suo domicilio a __________ per sottrarsi
all'opposizione dei familiari al suo matrimonio con il signor _____________ di
origini orientali e di religione musulmana e al fine di cercare di favorire la
prima integrazione in Svizzera di quest'ultimo in una città a vocazione
internazionale prima di rientrare in Ticino. Il TCA ha già ammesso l'esistenza
in tali ipotesi di una situazione di forza maggiore esente dal periodo di
carenza (cfr. Daniele Cattaneo, op. cit., p. 131)." (Doc. _)
1.7.   Il 28 marzo
2001 le parti sono state sentite in udienza dal giudice delegato.
In
quell'occasione è stato allestito un verbale del seguente tenore:
"
L'avv. ___________ precisa per quali motivi nel
caso concreto è stato rifiutato l'assegno. Sostanzialmente segnala il rinvio
alle norme della PC e ritiene che essendo stato interrotto il domicilio per più
di tre mesi, e non essendo realizzate particolari circostanze, la domanda
andava respinta.
L'avv. ___________ ritiene che la norma sia
contraria all'art. 8 della Costituzione. Egli ritiene che il periodo di carenza
è stato introdotto nella legge per evitare che persone provenienti da altri
cantoni si stabilissero in Ticino per poter beneficiare delle disposizioni
della LAF. Non può dunque essere applicato alle ticinesi, nate e cresciute in
Ticino, che si assentano dal Cantone per un breve periodo.
L'avv. ____________ sostiene che questo argomento
è interessante ma anche pericoloso nella misura in cui il principio dovrebbe
allora essere applicato anche ai confederati e agli stranieri cresciuti in
Ticino.
Del resto pone il problema di coloro che sono
giunti da piccoli in Ticino. Il vero problema è dove mettere l'asticella. Per
questo motivo sono stati applicati i criteri della PC.
Il giudice delegato chiede ai rappresentanti
dell'amministrazione di spiegare in cosa consiste nei fatti questo richiamo
alla LPC. L'avv. __________  risponde che questo richiamo viene fatto a titolo suppletorio
allorché la legge non regola in modo chiaro un determinato problema. In questo
caso i criteri vengono richiamati nel contesto dell'art. 29 e dell'art. 42 del
regolamento che peraltro è più "largo" rispetto alla PC grazie anche
all'interpretazione.
L'avv. __________, precisa che il tema che viene
discusso oggi, soprattutto in un caso come quello dell'assicurata di famiglia monoparentale,
preoccupa molto l'amministrazione. Ritiene però che si tratti di un tema da
affrontare assieme a diversi altri nell'imminente revisione della legge.
L'avv. __________  precisa che il periodo di
carenza è stato applicato a tutti indiscriminatamente proprio per garantire
l'uguaglianza di trattamento. Riconosce che aveva anche lo scopo di evitare il
turismo in materia di assegni familiari.
L'avv. ___________  precisa che de lege ferenda
si sta cercando di trovare una soluzione meno rigida ma anche praticabile. Si
pensa così di portare il periodo di interruzione a 12 mesi senza andare a
verificare i motivi. Ci si rende conto che una qualsiasi asticella può essere
dolorosa per coloro che la superano, comunque bisogna porre dei limiti chiari
per permettere l'applicazione della legge.
I motivi: sarebbero coperti tutti i casi nei
quali la giurisprudenza ha ammesso i motivi di forza maggiore, si rientrerebbe
nei termini previsti dalla LAVS per il diritto alla rendita straordinaria e per
la decadenza del diritto corrente all'API e all'AFI; si andrebbe incontro ad
esigenze più pratiche (esempio: contratto di locazione).
Il periodo di carenza verrebbe comunque
mantenuto.
L'avv. ___________ sostiene che in questo caso vi
è un problema di certezza del diritto nella misura in cui l'amministrazione non
può autonomamente decidere quanti mesi di assenza sono tollerati. Egli ritiene
che l'analogia sta in piedi per il caso ma non per centinaia di casi.
L'assicurata precisa di essere originaria di
____________, di essere sempre stata domiciliata in Ticino fino al 22 maggio
1998, data del matrimonio, quando si è trasferita con il marito a ___________.
Il marito, da cui è separata, è di nazionalità ___________. Svolge la
professione di Web-designer. L'ho conosciuto in _________ nell'aprile 1996. E'
entrato in Svizzera l'8 aprile del 1998 (in precedenza era venuto diverse volte
con visto turistico). Siccome parlava solo inglese, abbiamo deciso di
stabilirci a __________. Lavorava all'inizio come ausiliario di cucina e ha
svolto attività sempre di breve durata di tre mesi. All'inizio io lavoravo come
cameriera e ho smesso un mese prima della nascita della bambina. La bambina è
nata il 25 febbraio 1999. Mio marito è di religione musulmana ed io sono invece
di religione cattolica. Non è per motivi religiosi che mi sono trasferita a
___________, ma soltanto per la lingua. Ho un papà, una mamma, un fratello e
una sorella. Prima di sposarmi abitavo con i miei genitori a __________. Loro
non erano d'accordo con quel matrimonio, però siccome la vita è la mia, ho
fatto quello che ho voluto. Attualmente vivo a __________ in una casa vicina a
quella dei miei genitori.
L'assicurata precisa di essere in realtà tornata
in Ticino all'inizio di aprile 1999. Questa circostanza viene ammessa dalle
parti. Subito dopo la nascita del bambino dopo un grande litigio col marito è
partita in Ticino e non è più tornata.
L'assicurata precisa che il marito è nato nel
1973 ed io nel 1975. Mio marito aveva dei problemi con la droga (eroina, ecc.).
In Svizzera non ne ha mai fatto uso. Per un certo periodo vedeva regolarmente
la bambina, negli ultimi mesi non l'ha più voluta vedere. E' appena partito definitivamente
dalla Svizzera dove si era molto indebitato.
Il giudice delegato, preso atto delle
argomentazioni delle parti, dichiara chiusa l'istruttoria. Il TCA emetterà la
propria decisione." (Doc. _)
in
diritto
2.1.   Il 1° luglio
1997 sono entrate in vigore alcune norme della nuova Legge cantonale sugli
assegni di famiglia (LAF) dell'11 giugno 1996 e fra queste gli articoli da 24 a
37 che regolano l'assegno integrativo e l'assegno di prima infanzia.
L'art. 24 LAF fissa le condizioni per poter beneficiare dell'assegno
integrativo e stabilisce quanto segue:
"
Il
genitore domiciliato nel Cantone ha diritto all'assegno (integrativo), per il
figlio, se cumulativamente:
a) ha la custodia
del figlio;
b) ha il domicilio
nel Cantone da almeno tre anni;
c) il reddito
disponibile del o dei genitori, con l'aggiunta dell'eventuale            assegno
di base nonché degli eventuali obblighi alimentari, è       inferiore ai limiti
minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni                                complementari
all'AVS/AI.
Se entrambi i
genitori hanno la custodia del figlio, la madre ha diritto all'assegno.
Non ha diritto
all'assegno il beneficiario di una prestazione complementare all'AVS/AI, se il
figlio è considerato per il calcolo della prestazione."
Il
Regolamento della legge sugli assegni di famiglia (Reg. LAF),  adottato dal
Consiglio di Stato il 5 febbraio 1997, prevede all'art. 28 cpv. 1 che "è
considerato domiciliato nel Cantone il titolare del diritto che vi risiede
effettivamente con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente".
Il cpv. 2
dell'art. 28 Reg. LAF precisa poi che "si considera domiciliato il
titolare del diritto di cittadinanza svizzera e lo straniero in possesso del
permesso di domicilio (permesso C)".
In
diverse sentenze (cfr. per tutte la STCA del 5 marzo 1998 nella causa E. e Z.B.
pubblicata in RDAT II-1998 pag. 28 seg.) questo Tribunale ha già avuto modo di
stabilire che il cpv. 2 dell'art. 28 Reg. LAF nella misura in cui definisce il
concetto di domicilio degli assicurati stranieri con riferimento al permesso di
polizia (di tipo C) è contrario alla legge.
L'art. 29
del Reg. LAF stabilisce che:
"
Il
titolare del diritto dimostra di essere stato domiciliato ininterrottamente nel
Cantone nei tre anni precedenti la richiesta.
Il domicilio non si
considera interrotto se l'assenza dal Cantone è inferiore a tre mesi sull'arco
di un anno.
In caso di
interruzione, il titolare del diritto deve adempiere nuovamente la condizione
relativa al periodo di carenza dei tre anni prima di poter inoltrare una nuova
richiesta."
L'art. 30
del Reg. LAF stabilisce che:
"
Il diritto corrente all'assegno integrativo non
decade in caso di soggiorno all'estero per un periodo non superiore ai tre mesi
sull'arco di un anno, in particolare per infortunio, malattia o visite.
L'anno inizia a decorrere dalla prima assenza.
Il diritto corrente all'assegno integrativo non
decade in caso di soggiorno in altro Cantone per malattia, infortunio, servizio
militare o servizio civile."
2.2.   Per costante
giurisprudenza federale, la legge va interpretata in primo luogo sulla base del
suo testo letterale (DTF 123 V 317, DTF 121 V 60; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF
112 V 168, DTF 108 V 240).
Se il
testo non è perfettamente chiaro oppure se sono possibili più interpretazioni
conviene ricercare quale sia la vera portata della norma, prendendo in
considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo
della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende
fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (STFA
del 6 luglio 1998 nella causa E.G., P 41/96; DTF 123 V 301; DTF 119 V 429
consid. 5a; DTF 118 Ib 191 consid. 5; DTF 117 V 109; Pratique VSI 1993 pag. 3
consid. 3 e rif. ivi citati; DTF 116 II 415 consid. 5b, 527 consid. 2b e 578
consid. 2b; DTF 111 V 127 consid. 3b; DTF 110 V 122 consid. 2d; DTF 107 V 215
consid. 2b).
D'altra
parte, secondo la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente dal senso
letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente
insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore. Devono cioè esistere
delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori preparatori, dallo
scopo e dal senso della disposizione oppure dalla sistematica della legge, che
permettono di concludere che il testo di legge non esprime il vero senso della
disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998 nella causa E.G.; DTF 123 V
317; DTF 123 III 91 consid. 3a, DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF
122 V 364 consid. 4a, DTF 121 III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465
consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V
102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N.
19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique
VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V
109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi
pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione
letterale deve dunque condurre a dei risultati manifestamente insostenibili (zu
offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che contraddirebbero la vera
intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b;
DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag. 228 consid. 2b).
Quando
una disposizione legale non è chiara o allorché si presta a diverse
contraddittorie interpretazioni, i lavori preparatori possono costituire un
valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così
interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta
chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In
particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la
volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però
questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva
per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è
stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di
quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale
interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF
123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla
dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247
consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b
e 527 f consid. 2b).
2.3.   Secondo la
giurisprudenza, il Tribunale federale delle assicurazioni esamina di principio
liberamente la legalità di disposizioni d'applicazione emanate dal
Consiglio federale, esercitando in particolare il suo controllo su quelle che riposano
su una delega legislativa. Nella misura in cui tale delegazione è
relativamente imprecisa e, di conseguenza, attribuisce all'esecutivo un ampio
potere d'apprezzamento, il tribunale deve tuttavia limitarsi ad esaminare se la
normativa esecutiva sconfini manifestamente dal quadro delle competenze
delegatele, se è idonea a realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la
legge o se, per altri motivi, è contraria alla legge o alla Costituzione. A
questo proposito, una disposizione regolamentare viola l'art. 4 Cost. fed.
quando non si basa su motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera
distinzioni giuridiche che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie
da disciplinare o, per contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo
ad una parificazione inammissibile. In questo contesto il TFA ha pure precisato
che il Tribunale non può sostituire il proprio apprezzamento con quello
dell'esecutivo e non deve neppure esaminare l'opportunità e in particolare se
la norma costituisce il mezzo più appropriato per raggiungere lo scopo.
(cfr. Pratique
VSI 2001 pag. 69; STFA del 4 giugno 1998 nella causa S.K. 138/97; DTF 124 V 9;
DTF 124 V 15; STFA del 31 marzo 1998 nella causa R.W., parzialmente pubblicata
in DTF 124 V 64 seg.; DTF 123 II 44 consid. 2b, 475 consid. 4a, 123 V 84 consid.
4a, DTF 122 V 343; DTF 122 V 311; DTF 122 V 93-94; DTF 120 V 49; DTF 118 V 225;
DTF 117 V 180-181; DTF 116 V 189; DTF 114 V 185).
Le
ordinanze d'esecuzione non possono invece porre nuove regole atte a
restringere i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche
se queste regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag.
254, DTF 115 V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).
Come
sottolinea Knapp ("Précis de droit administratif", 4a edizione, pag.
74) "
ces ordonnances supposent l'existence d'une loi
formelle dont elles dépendent quant à leur contenu. Elles ne peuvent, en
principe, rien y ajouter comme d'ailleurs rien en retrancher. On dit, dès lors,
qu'elles ne peuvent contenir que des règles secondaires (DTF 104 Ib 209
X)".
Il Tribunale federale ha
recentemente avuto occasione di riaffermare che "l'ordonnance (n.d.r.: d'exécution)
doit s'en tenir à l'ordre juridique défini par la loi. Elle ne peut introduire des
prescriptions qui restreignent les droits des citoyens ou qui leur imposent de nouvelles
obligations, qui ne reposent sur aucune base légale (ATF 121 I 122, consid.
4a, p. 26 s.; 117 IV 349, consid.  3c, p. 354 s.)" (cfr. Pratique VSI
1997, pag. 280).
2.4.   Nell'evenienza concreta la
Cassa, ritenendo che l'assicurata non adempisse il presupposto di tre anni di
domicilio ininterrotto in Ticino prima dell'inoltro della domanda relativa agli
assegni di famiglia previsto dall'art. 29 Reg.LAF (cfr. consid. 2.2.), ha
respinto la richiesta dell'assicurata concernente l'erogazione di assegni di
famiglia, in quanto la medesima dopo essere nata in Ticino e avervi vissuto per
23 anni ha trasferito il suo domicilio nel canton ___________ per circa 14 mesi
(cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione; consid. 1.1 e 1.3.; inoltre la
sentenza commentata in PJA 1999 pag. 611 seg.).
L'art. 29 del Regolamento
si riferisce all'art. 24 cpv. 1 lett. b), il quale prevede che il genitore
domiciliato nel cantone ha diritto all'assegno per il figlio se, oltre ad
adempiere ulteriori condizioni cumulative, ha il domicilio nel Cantone da
almeno tre anni.
La ricorrente sostiene che
l'art. 29 Reg.LAF, che assimila i cittadini ticinesi assentatisi per un breve
periodo dal cantone ai cittadini provenienti da altri cantoni, imponendo di
fatto alle due categorie il medesimo periodo di carenza, è contrario alla
Costituzione, in quanto introduce delle disposizioni legali di natura materiale
in assenza di una espressa delega legislativa.
Questo disposto inoltre
violerebbe il principio di proporzionalità, dato che il termine di carenza di
tre anni è incompatibile con lo scopo prefissato dalla LAF, ovvero il sostegno
alle famiglie in ristrettezze economiche; il pericolo di abusi non deve in
effetti inficiare il conseguimento di tale obiettivo. A mente dell'assicurata
il pericolo del "turismo assicurativo" di persone che scelgono di
risiedere nel cantone Ticino per poter usufruire degli assegni di famiglia è
inesistente quando la persona è originaria di questo cantone e vi è sempre
stata domiciliata, salvo una breve assenza.
La menzionata disposizione
introdurrebbe altresì una disparità di trattamento in rapporto ai cittadini
ticinesi che, pur lavorando da molti anni in altri cantoni, hanno mantenuto il
domicilio in Ticino (cfr. consid. 1.2.).
L'assicurata
afferma poi che il legislatore non si è posto il problema dello statuto delle
giovani madri ticinesi che si trovano nella sua situazione. A mente della
ricorrente è pertanto ovvio che nei lavori preparatori non vi siano che rari
accenni al tema, per cui ne discende che non si è confrontati con un silenzio
qualificato del legislatore bensì con una vera e propria lacuna (cfr. consid.
1.6.).
Preliminarmente va
osservato che dal tenore letterale della LAF risulta che la stessa non prevede
una distinzione tra i ticinesi e i cittadini di altri cantoni o stranieri.
Inoltre pure l'esame dei
lavori preparatori non permette al TCA di fare proprie le conclusioni
dell'assicurata.
Nel
Messaggio relativo
all'introduzione di una nuova legge sugli assegni di famiglia del 19 gennaio
1994
il Consiglio di Stato aveva stabilito, per quel che riguarda l'assegno
integrativo, che "il genitore domiciliato nel Cantone ha diritto
all'assegno, per il figlio, se risiede nel Cantone da almeno un anno"
(cfr. art. 24 del disegno di legge, Messaggio citato, pag. 64).
L'esecutivo aveva così
descritto le caratteristiche di questa nuova prestazione:
"
L'assegno integrativo è una prestazione sociale universale e selettiva.
Questo assegno è versato a coloro che sono domiciliati nel Cantone,
indipendentemente dalla qualifica o non qualifica professionale, e che vi
risiedono da almeno un anno. Quest'ultima condizione è posta al fine di evitare
un pendolarismo indesiderato e gli abusi." (Messaggio citato, pag. 11).
In precedenza il Consiglio
di Stato aveva precisato che dell'assegno integrativo e dell'assegno di prima
infanzia "possono beneficiare tutte le famiglie residenti nel Cantone con
redditi inferiori a quelli citati sopra" (Messaggio, pag. 8) e ancora che
"si è quindi optato per un Modello misto esteso a tutti i residenti aventi
diritto" (Messaggio citato, pag. 9).
Il Consiglio di Stato ha
ancora sottolineato che "queste ultime prestazioni devono estendersi a
tutta la popolazione residente sul territorio cantonale, nell'ottica di
un'equità di trattamento e quindi di una corretta solidarietà, invece per le
prestazioni di base questo vincolo non è necessario, trattandosi di prestazioni
non condizionate dalla situazione economica del beneficiario, bensì dalla sua
qualità professionale (...). Delle prestazioni che coprono il fabbisogno vitale
sono esclusi i figli di salariati non residenti". (cfr. Messaggio citato
pag. 22).
Nel verbale della
seduta
della Commissione della gestione del 22 settembre 1994
, nel corso della
quale al plenum sono state illustrate "alcune prime conclusioni" alla
quale era giunta la Sottocommissione incaricata di approfondire i contenuti del
Messaggio viene così riassunto il finale dell'intervento dell'On. _____________:
"
Entrando nel merito sia delle proposte governative sia delle
osservazioni già presentate nelle discussione di entrata in materia, si è
giunti alle seguenti conclusioni:
a)   il sistema basato sui limiti di reddito previsti dalle
prestazioni      complementari AVS/AI è quello più affidabile perchè
riconosciuto       a livello federale e perchè gode dell'esperienza di decenni
di                                 applicazione; altri sistemi per determinare
altri limiti di reddito (sul                     piano federale: AVS, legge
esecuzione e fallimenti; sul piano                                             cantonale:
legge cassa malati, assegni e prestiti di studio, legge                                        assicurazione
sociale, legge tributaria) non sono invece risultati                                        soddisfacenti
poiché non hanno uno scopo propriamente sociale;
b)   per tenere conto dei timori espressi sull'incidenza della
nuova    legge sulle finanze statali, sembra tuttavia opportuno non                  applicare
limiti massimi delle P.C. bensì quelli minimi: la                                            differenza
tra gli stessi è del 10% ma, a causa degli effetti                                                  cumulativi,
che fanno sì che più numerosa è la famiglia più forte                            sarà
la riduzione, il volume delle prestazioni a carico dello Stato                             per
l'assegno integrativo (che il messaggio stimava in 22 mio)                              dovrebbe
ridursi del 20% ca.
Invitato il plenum a esprimersi su queste prime proposte per dar
modo alla Sottocommissione di proseguire nel proprio lavoro di approfondimento,
informa che, in aggiunta alla riduzione dei limiti di reddito, si prevede pure
un aumento del periodo di carenza per fruire dell'assegno integrativo e di
prima infanzia, portando il limite di domicilio da uno a tre anni."
(cfr. Note riassuntive delle discussioni e delle decisioni, pag.
459-460).
Il
Rapporto di
maggioranza della Commissione della gestione e delle finanze
sul messaggio
19 gennaio 1994 relativo all'introduzione di una nuova legge sugli assegni di
famiglia del 23 maggio 1996 ha riformulato l'articolo 24 cpv. 1 lett. b LAF
proponendo il testo della disposizione legale che è poi stato accettato dal
Parlamento ed è oggetto del presente esame.
I termini "risiede
nel Cantone da almeno un anno" proposti dal Consiglio di Stato, sono stati
modificati in "ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni".
Nel Rapporto di
maggioranza, la Commissione della gestione e delle finanze ha innanzitutto
ricordato che nel disegno del Consiglio di Stato l'assegno integrativo "è
versato a coloro che sono domiciliati nel Cantone, indipendentemente dalla
qualifica o non qualifica professionale, e che vi risiedono da almeno un
anno" (Rapporto, pag. 15).
Nel punto 6.3 del
Rapporto, dedicato ai correttivi proposti dalla maggioranza commissionale per
rispondere alle principali critiche al Messaggio, oltre all'introduzione di
limiti di reddito più bassi (punto 6.3.1) e alla limitazione della durata della
legge (punto 6.3.4), è stato proposto quanto segue:
"
6.3.2 Il periodo di carenza
Un ulteriore elemento che può contribuire a contenere il volume
degli aiuti dello Stato e, in particolare, a ridurre al minimo gli abusi, è
l'ampliamento del periodo di carenza fissato nel disegno di legge.
Esso prevede che ha diritto agli aiuti (art. 24 cpv. 1 lett. b):
assegno integrativo; art. 30 lett. a) e art. 31 cpv. 1 lett. a): assegno di
prima infanzia) chi risiede nel Cantone da almeno un anno. La Commissione
della gestione ritiene opportuno aumentare questo periodo da uno a tre anni.
Con questa misura verrebbe meno anche l'incentivo per i domiciliati negli altri
Cantoni confederati a trasferirsi in Ticino per metter su famiglia e, quindi,
poter beneficiare degli aiuti statali."
Sempre nel Rapporto di
maggioranza al punto 10.4, dedicato al trasferimento di oneri dall'assistenza
alla LAF, si può leggere:
"
Sono possibili le seguenti osservazioni di tipo generale:
a)   le differenze di applicabilità delle norme delle sue
legislazioni:
1)  ottengono sussidi dalla LAF le persone il cui reddito
rimane                           sotto una determinata soglia e che risultano
domiciliate da                                    almeno 3 anni nel nostro
Cantone, siano essere confederate o                         straniere;
2)  ottengono l'assistenza le persone il cui reddito rimane
sotto                          una determinata soglia (inferiore a quella della
LAF)                                        indipendentemente dal fatto che si
tratti di:
- confederati domiciliati in Ticino da un solo giorno
- stranieri domiciliati in Ticino da un solo giorno
- stranieri dimoranti da un solo giorno
b)   la variante scelta
Intuitivamente si percepisce che quanto più larga è la
fascia dei             redditi sussidiati e quanto più alto è l'ammontare del
sussidio,         tanto più grande può essere l'effetto "risparmio"
ci cui           beneficerebbe l'assistenza. Considerato che le sei varianti    differiscono
fra di loro per l'ammontare del sussidio erogato su     ogni fascia e per
l'ampiezza della fascia di redditi sussidiati, la       versione del messaggio
dovrebbe essere in assoluto quella che   permetterebbe il maggior trasferimento
di oneri dall'assistenza   alla LAF.
Considerato il carattere sperimentale
della Legge durante i primi quattro anni di applicazione, in questo periodo ci
sarà senz'altro la possibilità, sulla base di dati concreti, di fare una
valutazione dei trasferimenti dall'assistenza sociale e ciò non solo dal
profilo finanziario.
La Commissione della gestione invita
pertanto il Consiglio di Stato a voler impostare in tempi brevi uno studio atto
a fornire in futuro dati di confronto attendibili."
(cfr. Rapporto di maggioranza, pag.
30-31).
Al punto 14, dedicato al
commento delle principali modifiche rispetto al progetto del Consiglio di
Stato, il Rapporto di maggioranza contiene la seguente indicazione a proposito dell'art.
24 cpv. 1 lett. b LAF:
"
il
periodo di carenza viene aumentato da uno a tre anni."
(cfr. Rapporto di maggioranza, pag. 36).
Riguardo agli art. 31
lett. a e 32 cpv. 1 lett. a, il Rapporto di maggioranza precisa:
"
aumento
del periodo di carenza da uno a tre anni."
(cfr. Rapporto di maggioranza, pag. 36).
Nelle sue conclusioni la
maggioranza della Commissione della gestione e delle finanze ha poi suggerito
"al Gran Consiglio di ridimensionare in modo sostanziale l'intervento
proposto attraverso importanti correttivi", segnatamente "l'aumento
del periodo di carenza da uno a tre anni, il versamento dell'assegno di
formazione a genitori stranieri solo con figli residenti, ecc." (cfr.
Rapporto di maggioranza, pag. 39).
Il Rapporto di
minoranza della Commissione della gestione e delle finanze
del 23 maggio
1996 sul messaggio 19 gennaio 1994 relativo all'introduzione di una nuova legge
sugli assegni di famiglia non contiene nessuna utile indicazione a proposito dell'art.
24 cpv. 1 lett. b LAF.
I dibattiti
parlamentari
relativi alla legge sugli assegni di famiglia si sono svolti
nel giugno 1996 (cfr. Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, Volumi I.2,
Sessione ordinanza primaverile, pag. 720 seg.).
Il relatore di
maggioranza, ___________ ha in particolare ricordato che la maggioranza della
Commissione della gestione e delle finanze:
"
ha
deciso di aumentare il periodo di carenza per poter beneficiare degli aiuti da
un anno a tre anni (anche se oggi come oggi la CCIA chiede un periodo di
carenza di cinque anni). L'intenzione è quella di evitare il cosiddetto
"turismo degli assegni familiari" vale a dire evitare che le persone
domiciliate negli altri Cantoni confederati - più che gli stranieri - si
trasferiscano in Ticino allo scopo di formare una famiglia usufruendo degli
aiuti statali." (Raccolta, pag. 755).
I dibattiti relativi alla
formulazione definitiva dell'art. 24 LAF sono poi stati così verbalizzati:
"
Sono in discussione i seguenti emendamenti al cpv. 1:
a)   on.
___________ lett. b) ha il domicilio nel Cantone da almeno cinque anni;
b)   minoranza
commissionale lett. c) il reddito disponibile dei genitori, con l'aggiunta
dell'eventuale assegno di base è inferiore al 95% dei limiti massimi
previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari AVS/AI.
______________ - Le intenzioni dell'emendamento proposto
sono quelle di cercare di ridurre ai minimi termini il "turismo
assistenziale" (aspetto sollevato anche dall'on. __________ in occasione
della sua esposizione) verso il Cantone Ticino il quale deve già far fronte al
"turismo dei disoccupati" che scelgono il nostro Cantone perchè il
clima è migliore rispetto al resto della Svizzera e per il paesaggio
considerevole.
Vorrebbe evitare di aggiungere al "turismo dei
disoccupati" anche il "turismo assistenziale". Le norme  per le
prestazioni complementari AVS, sulle quali si basa la legge in discussione,
sono più severe e chi parla propone di portare il periodo di carenza a cinque
anni. Ritiene che un aiuto importante, quanto quello previsto dalla nuova LAF,
debba andare a beneficio di chi risiede nel nostro Cantone da un certo lasso di
tempo. Considera i tre anni proposti dalla maggioranza della Commissione della
gestione e delle finanze insufficienti.
___________, DIRETTORE DEL DIPARTIMENTO DELLE OPERE SOCIALI
- Non solo si oppone all'emendamento presentato dall'on. ___________ ma difende
la proposta originale contenuta nel messaggio che indica un anno di carenza.
Osserva innanzitutto che il riferimento effettuato dal deputato
alle prestazioni complementari è leggermente improprio. Riconosce che quest'ultime
hanno un periodo di carenza pari a 15 anni, applicabile però unicamente ai
cittadini stranieri mentre non esiste nessun periodo di carenza, anche se le
legislazioni sulle prestazioni complementari sono cantonali, per quanto
riguarda i cittadini svizzeri: per quest'ultimi il diritto immediato con il
trasferimento di domicilio.
Ritiene che credere che un periodo di carenza di tre anni, ma
anche di un anno, non sia sufficiente per evitare fenomeni indesiderati vada
piuttosto nella direzione di cercare un risparmio che non quella di evitare un pendolarismo
indesiderato.
Attira nuovamente l'attenzione dei parlamentari sul grafico,
l'unico sopravvissuto di una serie infinita, contenuto nel rapporto di
minoranza che indica che il limite dell'assistenza, per una famiglia biparentale
con due figli, ammonta a fr. 42'562.-- mentre il limite massimo garantito
dall'assegno integrativo è pari a fr. 46'122.--: la differenza ê dunque di fr.
3'560.--. Non crede che una famiglia di quattro persone decida di trasferirsi
da un Cantone all'altro per poter beneficiare di un aiuto maggiore ammontante a
fr. 3'560.--, molto più che deve comunque effettuare un periodo di carenza pari
a tre anni prima di ricevere l'assegno (l'on. ____________ vuole addirittura
aumentare detto periodo a cinque anni).
Ripete che secondo lui un anno di carenza sarebbe più che
sufficiente dopodiché è giusto che le famiglie che hanno scelto di venire a
vivere in Ticino acquisiscano, in quanto domiciliate, gli stessi diritti dei
ticinesi.
____________ RELATORE DI MAGGIORANZA - Aggiunge
semplicemente che le motivazioni addotte dall'on. __________ non sono del tutto
corrette dato che per quanto riguarda le prestazioni complementari AVS per
cittadini svizzeri non vi è alcun periodo di carenza. Nel caso specifico l'argomentazione
del collega non è sostenibile. Inoltre la nuova LAF non fa distinzione fra
cittadini svizzeri, stranieri, apolidi o rifugiati come invece la legge sulle
prestazioni complementari AVS.
Vorrebbe inoltre ricordare che per quanto riguarda la legge
sull'assistenza, le prestazioni vanno a beneficio delle persone il cui reddito
è al di sotto di una determinata soglia (inferiore a quella fissata nella nuova
LAF), anche in caso di confederati domiciliati, stranieri domiciliati o
stranieri dimoranti nel nostro Cantone da un solo giorno.
Ritiene che la Commissione della gestione e delle finanze,
aumentando il periodo di carenza da un anno a tre anni, abbia allungato a
sufficienza il tempo d'attesa.
La Gestione invita i parlamentari a respingere l'emendamento
proposto dall'on. ___________.
Fa inoltre presente al Presidente del Gran Consiglio che l'on.
__________, secondo chi parla, ha rimesso in gioco la proposta contenuta nel
messaggio no. 4198 (periodo di carenza di un anno) e ritiene che detta proposta
debba essere messa in votazione.
____________ PRESIDENTE -  Ringrazia l'on. __________ per
la precisazione. Metterà in votazione anche la proposta del Consiglio di Stato
(contenuta nel messaggio no. 4198) ripresentata dall'on. __________.
____________ RELATORE DI MINORANZA - Precisa che gli
emendamenti proposti con il rapporto di minoranza sono da considerare un
"pacchetto" e quindi l'eventuale bocciatura del primo comporterà il
ritiro degli altri.
La discussione è dichiarata chiusa.
Messo ai voti, l'emendamento presentato dall'on. ___________ al
cpv. 1 lett. b) è respinto a larga maggioranza (2 voti favorevoli e 1
astensione).
Messa ai voti, la proposta dell'on. ___________ di riprendere il
testo contenuto nel messaggio governativo no. 4198 è respinta a larga
maggioranza.
Messo ai voti, l'emendamento proposto dalla minoranza
commissionale al cpv. 1 lett. c) è respinto con 15 voti favorevoli, 39 contrari
e 2 astensioni.
Il complesso dell'art. 24 è accolto senza modifiche."
(cfr. Raccolta dei verbali, pag. 759-761).
E ancora, a proposito
degli articoli 31 e 32 LAF:
"
Art. 31
E' in discussione un emendamento dell'on. ______________
riguardante la lett. a) del seguente tenore:
lett. a) ha il domicilio nel Cantone da almeno cinque anni;
______________. - L'emendamento in questione è già stato
presentato per l'art. 24.
Lo ripropone per l'assegno di prima infanzia chiedendo di portare
il periodo di carenza da tre a cinque anni.
_____________ P., DIRETTORE DEL DIPARTIMENTO DELLE OPERE
SOCIALI - Valgono le argomentazioni già illustrate in occasione del suo
intervento relativo all'art. 24.
Precisa che, nel caso specifico, non è sua intenzione riproporre
la proposta contenuta nel messaggio governativo no. 4198 e cioè quella di
fissare il periodo di carenza in un anno.
____________, RELATORE DI MAGGIORANZA - Osserva che
l'approvazione degli emendamenti proposti dall'on. ____________ riguardanti
l'assegno di prima infanzia (e cioè art. 31, 32, 33 e 35) comporterebbe
praticamente l'annullamento dell'assegno di prima infanzia.
Per i motivi succitati la Commissione della gestione e delle
finanze propone al Parlamento di respingere tutti gli emendamenti predetti e
meglio quelli concernenti l'art. 31, 32 in particolare, 33 e 35).
La discussione è dichiarata chiusa.
Messo ai voti l'emendamento riguardante la lett. a) è respinto a
larga maggioranza; l'art. 31 è pertanto accolto senza modifiche.
Art. 32
E' in discussione il seguente emendamento concernente il cpv. 1
lett. a) presentato dall'on. ___________:
lett. a) hanno il domicilio nel Cantone da almeno cinque anni;
_____________ - Nel caso dell'assegno di prima infanzia
l'allungamento del periodo di carenza si giustifica doppiamente, essendo tale
assegno una vera e propria forma di reddito minimo garantito per la famiglia.
Messo ai voti senza discussione l'emendamento al cpv. 1 lett. a) e
respinto a larga maggioranza; l'art. 32 è pertanto accolto senza
modifiche." (cfr. Raccolta dei verbali, pag. 764-765).
2.5.   Dal dettagliato ed
approfondito esame dei lavori preparatori (cfr. consid. 2.9), emerge dunque
innanzitutto che per poter beneficiare del diritto all'assegno
integrativo tutti devono avere il domicilio (ai sensi del diritto civile) nel
Cantone da almeno tre anni.
Inoltre il periodo di
carenza è stato introdotto per evitare il cosiddetto "turismo degli
assegni familiari".
Ciò significa che le
persone, ticinesi, confederate o straniere, nate e cresciute sempre rimaste
in Ticino possono beneficiare dell'assegno integrativo immediatamente
(adempiendo evidentemente il periodo di tre anni), coloro che invece vengono da
un altro Cantone o dall'estero devono sottostare a un periodo di attesa di tre
anni.
Dalla volontà le
legislatore di applicare il principio dell'uguaglianza di trattamento emerge
inoltre che il periodo di carenza di tre anni deve essere adempiuto anche dai
cittadini ticinesi che hanno spostato il loro domicilio dal Ticino per
un determinato periodo e sono poi rientrati nel Cantone (cfr. consid. 2.6 e
seg.).
I
cittadini ticinesi che si
sono assentati dal Cantone, acquisendo il
domicilio civile in un altro cantone o all'estero non sono dunque tutelati in
modo particolare rispetto alle altre persone, confederate o straniere, che
decidono di stabilirsi in Ticino.
Il legislatore ticinese
non ha in particolare adottato un modello analogo a quello della Legge federale
sulle prestazioni complementari, la quale, come legge federale quadro, enuncia
espressamente che il periodo di carenza da ossequiare per poter beneficiare
delle prestazioni complementari si applica unicamente agli stranieri, ai
rifugiati e agli apolidi e non ai cittadini svizzeri (cfr. art. 2 cpv. 1 e 2
LPC).
Anche su questo aspetto i
funzionari dell'IAS, sentiti dal giudice delegato, hanno esplicitamente
richiamato il rispetto dell'uguaglianza di trattamento (cfr. consid. 1.7).
In simili condizioni il
TCA deve concludere che l'art. 29 Reg.LAF non viola il principio costituzionale
della separazione dei poteri, in quanto, quale disposizione di esecuzione
emanata dal Consiglio di Stato, specifica semplicemente l'art. 24 LAF, senza
introdurre restrizioni per i cittadini ticinesi non volute dal legislatore.
Esso è dunque conforme alla legge stessa.
2.6.   Nella presente fattispecie,
non è contestato che la ricorrente è domiciliata nel Cantone ai sensi degli art.
24 cpv. 1 lett. b e 31 lett. a LAF (1a condizione).
Per poter adempiere il
presupposto di questi articoli l’assicurata deve tuttavia anche avere avuto la
residenza abituale in Ticino durante i tre anni precedenti la domanda di
assegno.
Infatti, come si è visto (cfr.
consid. 2.2.), il titolare del diritto deve dimostrare "di essere stato
domiciliato ininterrottamente nel Cantone nei tre anni precedenti la richiesta"
(art. 29 cpv. 1 Reg. LAF).
Il domicilio "non si
considera interrotto se l'assenza dal Cantone è inferiore ai tre mesi sull'arco
di un anno" (art. 29 cpv. 2 Reg. LAF).
Nel corso
dell'udienza davanti al TCA i responsabili della Cassa hanno precisato che per
regolamentare la situazione allorché un'assicurata o un assicurato interrompe
il domicilio  in Ticino, ci si è espressamente fondati sui criteri validi in
materia di prestazioni complementari agli anziani e agli invalidi (cfr. consid.
1.7).
Ora, a proposito di questo
termine di tre mesi va ricordato che, ad esempio, in materia di prestazioni
complementari sull'AVS/AI, secondo la giurisprudenza, per determinare la durata
di un soggiorno all'estero che non interrompe il termine legale di dieci anni
(termine di attesa, cfr. art. 2 cpv. 2 lett. a LPC e RDAT II-1998 pag. 37),
sono determinanti, se del caso, le regole relative al diritto di assicurati
stranieri a rendite straordinarie dell'AVS/AI, contenute nelle Convenzioni
internazionali (RCC 1985, pag. 135 consid. 3a).
Si considera che il termine di
attesa di dieci anni (precedentemente: quindici anni) per gli stranieri e
quello di cinque anni per i rifugiati e gli apolidi è stato interrotto quando
l'interessato lascia la Svizzera per più di tre mesi; sono riservati i casi di
superamento di questa durata per malattia o per altre ragioni di forza maggiore
(cfr. DTF 110 V 172 consid. 3a con rinvii, RCC 1985 pag. 136 consid. 3b; RDAT
II 1993 pag. 185seg; RCC 1992 pag. 38 consid. 2a; RCC 1986 pag. 431 consid. 5a;
RCC 1982 pag. 404 consid. 3a).
2.7.   Il Tribunale federale, in una
sentenza dell'11 dicembre 1995 pubblicata in RDAT II 1996 pag. 237, ha negato
che esistessero motivi atti a giustificare un'interruzione della dimora in
Svizzera superiore ai tre mesi nel caso di un'assicurata che si era recata in
Italia in due occasioni, ogni volta durante due anni, per assistere la madre
malata.
La nostra Massima istanza si è
al proposito così espressa:
"
L'Ufficio ricorrente contesta il parere dell'autorità giudiziaria
cantonale.
Ricordato che, secondo la giurisprudenza, il soggiorno all'estero
di un assicurato domiciliato in Svizzera non comporta l'estinzione del diritto
alla prestazione se la necessità di un trattamento medico ha motivato la scelta
del luogo di soggiorno (DTF 110 V 173 consid. 3b con rinvii), ha assunto che
deve però trattarsi di un caso di forza maggiore, presupposto che non può
essere ammesso nella presente fattispecie.
Il parere dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali è
pertinente. Infatti, come risulta dalla summenzionata sentenza, per non essere interruttivo
del periodo di dimora nella Svizzera, un soggiorno all'estero di oltre tre mesi
deve, almeno dal profilo dell'imprevedibilità e delle sue conseguenze, essere
paragonabile a un caso di forza maggiore. Ora, tale requisito non è dato in
concreto. Inoltre, come rileva il ricorrente, in un caso analogo alla vertenza
in esame, il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo di
giudicare che l'esistenza di un caso di forza maggiore doveva essere negato nei
confronti di un assicurato jugoslavo che motivava la sua assenza prolungata dalla
Svizzera invocando le cure da prestare alla madre infortunata (sentenza inedita
4 gennaio 1995 in re L.). Orbene, se la dimora ininterrotta per 15 anni è stata
negata laddove la convenzione vigente tra la Svizzera e la Jugoslavia contempla
esplicitamente l'eccezione della forza maggiore ai fini dell'ammissione di un
periodo di assenza dalla Svizzera superiore a tre mesi (art. 9 del protocollo
finale della Convenzione jugoslavo-svizzera), una soluzione più liberale non è
certo ammissibile nell'ambito del disciplinamento convenzionale italo-svizzero,
il quale non prevede simile eccezione (art. 10 del protocollo finale della
Convenzione italo-svizzera)."
(pag. 237-238)
In un'altra sentenza del
19 aprile 1999 nella causa J.M., non pubblicata (P. 44/97), il TFA ha pure
negato l'esistenza di motivi di forza maggiore, argomentando:
"
Nella fattispecie, si tratta di accertare se l'assenza dell'assicurato
dalla Svizzera, dal gennaio al dicembre del 1991, sia stata interruttiva del
periodo di 15 anni che - come s'è visto - secondo legge deve essere
ininterrotto perchè possano essere riconosciute prestazioni complementari.
In sostanza la lite verte solo sulla questione a sapere se nelle
condizioni psichiche dell'interessato a seguito della separazione dalla moglie
potesse essere ravvisata una situazione di forza maggiore ai sensi della
giurisprudenza ricordata in precedenza.
b) Ora, il
giudizio cantonale, ai cui motivi può essere fatto riferimento, deve essere
confermato.
Se
in effetti dagli atti emerge che il ricorrente si è trovato all'epoca in
questione in una situazione psichica particolare, non sono comunque dati i
requisiti della forza maggiore. A prescindere dal tema di sapere se si sia
effettivamente trattato di malattia, è lecito affermare che non ci si trovi al
cospetto di una situazione richiedente una permanenza in Francia. L'assicurato
si è recato in quel paese per trovare presso famigliari quel sostegno che non
trovava in Svizzera. Da simile ricerca di appoggi in Patria dev'essere dedotta
la volontà dell'interessato, per quel limitato periodo, di trasferire il centro
dei propri interessi, il semplice legame con il figlio in Ticino nulla mutando
al riguardo.
Per
quel che concerne poi il particolare argomento secondo cui l'assicurato non
sarebbe rimasto in Svizzera perchè le cure richieste non sarebbero state prese
a carico dall'assicurazione contro le malattie, esso non è di rilievo. In
questa circostanza si ravvisa semmai un elemento indicante che non si è
trattato di una situazione seria o comunque d'urgenza, elemento corroborante
pertanto l'inadempimento dei requisiti della forza maggiore."
2.8.   Oltre all'art. 29 Reg. LAF,
già citato, va ricordato che, secondo l'art. 30 cpv. 1 Reg. LAF, "il
diritto corrente all'assegno integrativo non decade in caso di soggiorno
all'estero per un periodo non superiore ai tre mesi sull'arco di un anno, in
particolare per infortunio, malattia o visite". L'anno inizia a decorrere
dalla prima assenza (art. 30 cpv. 2 LAF). Il cpv. 3 dell'art. 30 Reg. LAF
precisa poi che "il diritto corrente all'assegno integrativo non decade in
caso di soggiorno in altro Cantone per malattia, infortunio, servizio militare
o servizio civile".
Il TCA ha stabilito che il
periodo di carenza di tre anni, ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 Reg. LAF, non si
considera interrotto anche nel caso in cui lo spostamento del domicilio o della
residenza effettiva per più di tre mesi in un anno è provocato da motivi di
forza maggiore (D. Cattaneo, La legge sugli assegni di famiglia:
caratteristiche, sentenze e problemi aperti, in "Il diritto pubblico
ticinese nel terzo millennio", RDAT I -2000, pag. 130 e segg (131)).
Questo criterio, ripreso
dalla giurisprudenza del TFA in materia di prestazioni complementari e di
rendite straordinarie dell'AVS (cfr. D. Cattaneo, op. cit., in RDAT I - 2000,
sentenze citate alla nota 47, pag. 131; consid. 2.6.), è stato ad esempio
riconosciuto nel caso di assicurate che si sono assentate dal Ticino per
cercare di ricostituire un legame con il padre del loro figlio (cfr. STCA del 9
marzo 1998 nella causa J.W. e STCA del 9 marzo 1998 nella causa P.C. non
pubblicate, entrambe menzionate in D. Cattaneo, op. cit., RDAT I -2000, pag.
131) o nel caso di una famiglia assente dal Ticino per complessivi 8 mesi in
quanto il marito aveva trovato un impiego fuori Cantone (cfr. STCA dell'8
febbraio 2000 nella causa S. e N.P. non pubblicata, citata in RDAT I - 2000,
pag. 131).
In quest'ultimo caso il
TCA ha in particolare rilevato:
"
Nel
caso concreto risulta dagli atti che S. P. ha risieduto ad Olten dal 1° ottobre
1996 al 31 maggio 1997.
Successivamente è rientrata in Ticino, dove aveva sempre vissuto
(cfr. doc. 2).
La famiglia P. ha deciso di trasferire il proprio domicilio civile
(cfr. consid. 2.3 e la sentenza commentata in PJA 1999 pag. 611 seg.) a Olten
in quel periodo, dove peraltro il marito lavorava rientrando settimanalmente in
Ticino, anche a seguito della nascita della figlia il 16 aprile 1996 (cfr. doc.
4).
La famiglia P. è dunque stata sempre domiciliata ed ha risieduto
effettivamente in Ticino salvo gli otto mesi durante i quali si è trasferita
nel Canton Soletta per ragioni di lavoro del marito.
In simili condizioni, visto il motivo addotto per il trasferimento
fuori Cantone e ritenuto inoltre che, secondo gli art. 29 cpv. 2 e 46 cpv. 2
Reg. LAF, "il domicilio non si considera interrotto se l'assenza dal
Cantone è inferiore ai tre mesi sull'arco di un anno" (in questo caso 3
mesi nel 1996 e 3 mesi nel 1997), questo Tribunale ritiene che sarebbe
eccessivamente rigoroso negare alla famiglia il diritto agli assegni solo per i
due mesi supplementari di interruzione del domicilio, per di più con valide
giustificazioni.
Il presupposto degli art. 24 cpv. 1 lett. b LAF e 32 cpv. 1 lett.
a LAF nel caso concreto è dunque realizzato.
Gli atti vanno così ritrasmessi all'amministrazione affinché
esamini gli altri presupposti per il diritto all'assegno integrativo e
all'assegno di prima infanzia."
Il criterio della forza
maggiore non è stato invece ammesso nel caso di un assicurato che si era
trasferito in un altro Cantone a seguito di divergenze con i suoi genitori
(cfr. RDAT II-1998 pag. 50-51) o trattandosi di assicurate che sono rientrate
in Ticino dopo aver divorziato dal coniuge, lasciando il Cantone nel quale
avevano trasferito il domicilio al momento del matrimonio (cfr. STCA del 5
luglio 1999 nella causa C.D.-L. e STCA del 21 gennaio 2000 nella causa J.M. non
pubblicate, entrambe citate in D. Cattaneo, op. cit., RDAT I - 2000 pag. 131).
Più precisamente il TCA si
è così espresso:
"
Nel
caso concreto  J. M. ha trasferito il proprio domicilio civile nel Canton Vaud
dal mese di luglio 1997 fino al mese di gennaio 1999 (cfr. doc. 13,consid. 2.3
e la sentenza commentata in PSA 1999 pag. 611 seg.).
Essa non adempie il presupposto di tre anni di domicilio
ininterrotto in Ticino, prima della domanda.
L’assicurata ha infatti  interrotto il periodo di carenza di tre
anni per più di tre mesi (cfr. art. 42 cpv. 2 Reg. LAF).
D'altra parte, i motivi invocati dalla ricorrente (cfr. consid.
1.4.) non possono essere ritenuti di forza maggiore ai sensi della
giurisprudenza citata (cfr. consid. 2.3.), visto che essa si è trasferita nel Canton
Vaud  con il marito e  padre di sua figlia (nata nel maggio 1997 ).
Ora, secondo le disposizioni del Reg. LAF citate (cfr. consid.
2.2.), in caso di interruzione, rispettivamente in caso di decadenza del
diritto all'assegno, il titolare del diritto deve adempiere nuovamente la
condizione relativa al periodo di carenza dei tre anni prima di poter inoltrare
una nuova richiesta.
Il nuovo periodo di carenza di tre anni ha iniziato a decorrere
nel gennaio 1999 e non era dunque ancora trascorso al momento della
presentazione della domanda.
In simili condizioni le decisioni della Cassa cantonale con le
quali è stato rifiutato all'assicurata il diritto all'assegno integrativo e
all’assegno di prima infanzia devono essere  confermate.
(cfr. STCA del 21 gennaio 2000 J. M., consid. 2.5., non
pubblicata)
In
un'altra sentenza del 26 gennaio 2000 il TCA ha ritenuto non dati gli estremi
della forza maggiore nel caso di un'assicurata nata nel 1969 e sempre
domiciliata in Ticino, fino al momento del trasferimento nel Canton Grigioni
per quasi 5 anni (dal settembre 1995 al luglio 2000), per motivi di lavoro,
dove risiede il padre di suo figlio (nato l'8 dicembre 1999) (cfr. STCA del 26
gennaio 2000 nella causa S.B., inc. 39.2000.00084-85).
Inoltre questo Tribunale,
in una sentenza relativa a un'assicurata nata nel Canton Ticino e qui
domiciliata per più di trent'anni che, per quasi due anni, aveva trasferito il
proprio domicilio nel Canton Zurigo per seguire (con i due figli in tenera età)
il marito che in quel Cantone aveva trovato lavoro e che in seguito era
rientrata in Ticino a causa della separazione della coppia, ha deciso che non
era adempiuto il presupposto di tre anni di domicilio ininterrotto in Ticino
prima della domanda. Il TCA ha, infatti, considerato che l'assicurata aveva
interrotto per più di tre mesi il periodo di carenza di tre anni per dei motivi
che non potevano essere ritenuti di forza maggiore (cfr. STCA del 18 settembre
2000 nella causa M.T.P.-G.).
2.9.   Riguardo alle nozioni di
domicilio e di residenza abituale, in una sentenza del 17 maggio 1999 nella
causa S.G., non pubblicata (39.98.109-110) il TCA ha precisato:
"
Nella
presente fattispecie la Cassa ha ritenuto non adempiuto il presupposto dell'art.
24 cpv. 1 lett. b LAF e 32 cpv. 1 lett. a LAF.
Chiamato ora a pronunciarsi, il TCA non può che approvare
l'operato dell'amministrazione.
Infatti, da una parte, vista la durata del soggiorno in Francia
dell'assicurata per motivi di studio e considerato che essa vive a Parigi con
il suo compagno e sua figlia ed ha quindi in quella città il centro dei suoi
interessi familiari, si può ritenere che essa abbia costituito il suo domicilio
civile in Francia (cfr., per un caso analogo, proprio in materia di assegni
familiari RVJ 1999 pag. 108-100).
Inoltre e soprattutto, anche volendo ammettere per ipotesi, che S.
G. è tuttora domiciliata in Ticino, comunque l'assicurata non vi risiede
effettivamente (cfr. STFA del 30 settembre 1998 nella causa S.P., H 144/97) per
ben 8 mesi all’anno ogni anno. Questa assenza dal nostro Cantone è di gran
lunga superiore rispetto a quella ammessa dall’art. 29 cpv. 2 Reg. LAF, secondo
cui il domicilio (recte: la residenza abituale) "non si considera
interrotto se l'assenza dal Cantone è inferiore ai tre mesi".
Non esistono del resto in concreto motivi di forza maggiore atti a
giustificare un'interruzione superiore (cfr. STFA del 19 aprile 1999 nella
causa J.M., P 44/97).
A regione la Cassa ha quindi rifiutato all'assicurata l'assegno
integrativo.
Anche l’assegno di prima infanzia è stato giustamente rifiutato
dall’amministrazione, visto che secondo l’art. 32 cpv. 1 lett. a LAF per potere
ottenere questa prestazione, entrambi i genitori devono avere il domicilio nel
Cantone da almeno tre anni."
2.10.   Nel caso concreto ___________,
originaria di _________, nata e cresciuta in Ticino (cfr. consid. 1.7.), dal 22
maggio 1998, data del suo matrimonio con un cittadino ___________, ha
trasferito il suo domicilio civile nel Canton __________. Dall'unione è nata,
il 25 febbraio 1999, la figlia ________.
Agli inizi del mese di
aprile 1999 l'assicurata, dopo un serio litigio con il marito, è rientrata in
Ticino con la bambina, dove ora vive nelle vicinanze della casa dei suoi
genitori. (cfr. consid. 1.7.).
Il
marito, dal quale è attualmente separata, è partito definitivamente dalla
Svizzera (cfr. consid. 1.7.).
Al riguardo va precisato
che l'assicurata, al momento dell'inoltro della richiesta degli assegni di
famiglia, ha dichiarato di essere rientrata in Ticino alla fine del mese di
luglio 1999 (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione). Per questo motivo la
Cassa nella decisione impugnata e nella risposta di causa ha fatto
correttamente esplicito riferimento a questa data (cfr. consid. 1.1. e 1.3.).
Già con le osservazioni
del 5 agosto 2000 l'avv. _________ ha tuttavia precisato che la ricorrente è
stata assente dal Cantone Ticino per circa 1 anno (cfr. consid. 1.4.).
In
occasione dell'udienza dinanzi al giudice delegato del 28 marzo 2001,
l'interessata ha poi chiarito che ha vissuto a __________fino agli inizi del
mese di aprile 1999. Questa circostanza non è stata contestata
dall'amministrazione (cfr. consid. 1.7.).
La
ricorrente è così rimasta fuori dal Cantone Ticino per circa 10 mesi.
La sua
assenza si è protratta per un lasso di tempo di durata maggiore rispetto al
periodo di tre mesi sull'arco di un anno previsto dall'art. 29 cpv. 2 Reg. LAF
(cfr. consid. 2.1.).
Pertanto
il TCA deve ora stabilire se il trasferimento dell'assicurata dal Cantone
Ticino al Canton ___________è stato provocato da motivi di forza maggiore, che
permetterebbero di non considerare interrotto il periodo di carenza di tre anni
(cfr. consid. 2.8.).
L'assicurata
si è trasferita nel cantone _________con il marito, da un lato, visto che egli
parlava unicamente ___________ e inglese, e quindi riteneva di avere migliori
possibilità di lavoro e per facilitare la sua integrazione in Svizzera.
Dall'altro
perchè i genitori dell'assicurata non erano d'accordo che la figlia sposasse il
signor __________, il quale aveva problemi con la droga (cfr. consid. 1.7.).
Il TCA
constata che nei casi in cui questa Corte ha riconosciuto che lo spostamento
del domicilio o della residenza effettiva per più di tre mesi in un anno era
causato da motivi di forza maggiore, il periodo di interruzione era sempre
inferiore ai 12 mesi (cfr. STCA del 9 marzo 1998 nella causa J.W., nella
quale l'assicurata si era trasferita in Costa Rica per 6 mesi e mezzo; STCA del
9 marzo 1998 nella causa P.C., nella quale l'assicurata aveva vissuto in
Francia per 9 mesi e mezzo; STCA dell'8 febbraio 2000 nella causa S. e N.P.,
nella quale l'interessata, con la sua famiglia, è stata a Olten per 8 mesi, non
pubblicate, citate in RDAT I-2000, pag. 131; consid. 2.8.).
Nella
presente fattispecie, malgrado il trasferimento dell'assicurata da __________a
_________sia avvenuto a seguito del matrimonio (circostanza che ha spesso
portato il TCA ad escludere i motivi di forza maggiore) e viste le particolari
circostanze del caso (problemi linguistici e di integrazione del marito che
sembravano più facilmente superabili in una Città a vocazione internazionale)
questo Tribunale ritiene che siano date in concreto delle valide motivazioni
all'assenza della ricorrente dal Ticino di 10 mesi (tanto più che sia nel 1998
che nel 1999 l'interruzione del domicilio si è protratto per poco più di tre
mesi).
Si tratta
evidentemente di un caso limite (cfr. STFA del 29 gennaio 2001 nella causa R.
(I 144/98)).
D'altra
parte nel corso dell'udienza sono state preannunciate delle ipotesi di modifica
delle disposizioni legali vigenti nel senso di portare il periodo di
interruzione ammesso a 12 mesi senza che sia necessario verificare i
motivi dell'assenza (cfr. consid. 1.7.).
In simili
condizioni, il presupposto dell'art. 24 cpv. 1 lett. b LAF (cfr. consid. 2.1.)
è dunque realizzato.
Gli atti
vanno così ritrasmessi all'amministrazione, affinché esamini se sono adempiute
le ulteriori condizioni per il diritto all'assegno integrativo.
2.11.   Nel proprio gravame la
ricorrente ha pure chiesto di essere posta al beneficio dell’assistenza
giudiziaria per un valore di fr. 1'500.-- a titolo di spese di patrocinio (cfr.
consid. 1.2.).
Visto
l'esito della vertenza e il diritto a ripetibili, la richiesta di ammissione al
gratuito patrocinio è divenuta priva di oggetto (cfr. STFA del 18 agosto 1999
nella causa E.T. contro INSAI e TCA, U 59/99 Ws; STFA del 2 agosto 1999 nella
causa H.D contro UAI e TCA, I 360/97 Ws; STFA del 19 novembre 1998 nella causa S.S
contro CCC, P 7/97 Ws e STFA del 27 aprile 1998 nella causa INSAI contro A.C. e
TCA, U 18/97 Ws).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso è
accolto
e la decisione del 28 aprile 2000 è annullata.
§ Il
presupposto dell'art. 24 cpv. 1 lett. b LAF è realizzato.
2.-   Gli atti
sono ritrasmessi all'amministrazione affinché esamini gli altri presupposti del
diritto.
3.-   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa
cantonale assegni familiari verserà all'assicurata la somma di fr. 1'500.-- a
titolo di ripetibili.
4.-   L'istanza tendente alla
concessione del gratuito patrocinio è
respinta
in quanto priva di
oggetto.
5.-   Intimazioni alle parti.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti