ti_gerichte · 90.1994.138 · 1997-01-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda


Incarto n.90.94.00138

Lugano

24 gennaio 1997

In nomedella Repubblica e Cantonedel Ticino

Il Tribunale della
 pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente,Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

Il
 segretario

Fiorenzo Gianinazzi

visto
il ricorso del7 giugno 1991di

1.____________________ -__________, __________,

2.____________________, ____________________
 __________,

3.____________________, __________,

4.____________________, __________,

contro

la risoluzione 7 maggio 1991 nr. __________del
 Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del Comune di __________;

visto
le osservazioni 18 luglio 1991 del Comune di __________ e          la risposta
11 dicembre 1991 del Consiglio di Stato;

letti
ed esaminati gli atti;

esperiti
i necessari accertamenti;

r
i t e n u t o

in
fatto

Prima
tappa:

a)  una
nuova sede di scuola materna con 2 sezioni (estensibile              a tre) per
ca. 50 bambini

b)
 un magazzino comunale di ca. 250 mq

c)
  un centro di protezione civile per 500 posti-protetti (ca. 800                            mq).

Seconda
tappa:

d)  una
nuova sede per l'amministrazione comunale

e)
 un insediamento con alloggi economici (in totale 20)

f)
   altri spazi d'uso pubblico come ristorante, bar, sala giochi, da                                                     prevedere
in insediamenti autonomi oppure combinati con gli                  alloggi
economici

g)
 area destinata a parco-giochi (ca. 400-500 mq).

Devono
poi essere previsti 20 posteggi di superficie e 100          coperti (di
servizio alle residenze del nucleo tradizionale).

in
diritto

Il
problema è di duplice natura e può essere così articolato:

1)
 gli appartamenti sono correttamente previsti dal PR?

2)
 senza di essi è necessario invadere il terreno __________?

ad
1) Abbiamo visto sopra che tra i fabbricati che possono (non                                                      devono,
necessariamente) servire da contorno alla piazza                                   la
Relazione tecnico-economica annovera gli stabili                                                                 residenziali
(pag. 35), risp. gli edifici di contorno della                                                              piazza
che possono essere realizzati da privati (ad es.in                                                                               diritto
di superficie), con lavvertenza che tali fabbricati                                                                                         dovranno
essere precisati ... nellambito di un concorso di                                                           idee
(pag. 44).

Il
fatto che né il Piano delle AP-EP né la tabella dei                                                                  Sedimi
e superfici zone AP-EP li elenchi tra le opere                                                                       previste
dal programma AP3-E3 può spiegarsi con il                                                                         carattere
non necessariamente esaustivo dellelenco, che                                    si
è verosimilmente limitato a definire la zona AP3-EP3                                                                menzionando
le opere pubbliche di maggior momento                                                                           (Palazzo
comunale, magazzino comunale, centro                                                                                           scolastico,
protezione civile). La piazza p. es. è citata solo                                                                   nella
tabella dei Sedimi senza modificare peraltro la                                            superficie
complessiva richiesta.

Non
sarebbe dunque esatto affermare che il PR non                                                                            preveda
gli stabili in questione.

Problematico
è invece il loro statuto e funzione e a                                                                   dipendenza
di ciò linteresse pubblico alla loro                                                                                    realizzazione.

Il
fatto che, come risulta dallo Schema funzionale e                                                                   organizzativo
a pag. 15a, questi stabili siano costruitiallinterno
di una zona AP-EPe che possano essere                                                                     realizzati
da privatiin diritto di superficie, implica che i                                                                   relativi
sedimi debbano prima essere acquisiti dal                                                                              Comune,
sia attraverso compravendita sia in via                                                                                 espropriativa,
per poi essere ceduti in diritto di superficie                                    (o
per compravendita) allinteressato.

E
il caso tipico degli insediamenti che gli art. 85 e segg.                                                                    LALPT
consentono al comune di promuovere creando                                                                       apposite
zone edificabili di interesse comunale.

Gli
stabili in questione non possono invece identificarsi                                                                       (per
incompatibilità coi surriferiti presupposti: inserimento                                    in
zona AP-EP, diritto di superficie) con le abitazioni a                                                               pigione
moderata previste dallart. 45 NAPR in zone per                                                             alloggi
economici a destinazione vincolata (AE). Si                                                                                 noti
che il PR ha già istituito una simile zona, in un altro                                                                                  settore
del villaggio, destinandole unarea di 4.200 mq. In                                                                  tali
zone la realizzazione degli alloggi è lasciata                                                                                            interamente
alliniziativa privata, senza alcun intervento                                          diretto
del Comune, che esclude espressamente ogni                                                      investimento
per lacquisizione dei sedimi occorrenti (v.                                                                      rel.
cit. pag. 63 in fine).

Percontro
i discussi stabili residenziali fanno parte della                                                                     zona
AP3-EP3, per lacquisizione della cui area - e                                                                            precisamente
dei 6.940 mq non già posseduti dal comune                                  - è
previsto un investimento di 2.082.000.- fr.

A
questo punto occorre stabilire se la previsione di tali                                                                        stabili
nel PR è confacente e regolare.

La
risposta non può essere positiva.

Non
si vede in effetti come si possa creare ununica                                                                            grande
zona AP-EP, onnicomprensiva e indifferenziata, in                                   cui
ad una sequela di strutture pubbliche classiche                                                                 (scuole,
palazzi amministrativi, magazzini comunali, e così                                                        via)
si affianchino, senza precisarne né entità né                                                                                         ubicazione,
eventuali stabili residenziali di contorno ad                                                                                   una
piazza non meglio definita.

La
previsione è decisamente troppo vaga e indeterminata.                                                                Se
questi stabili vanno inseriti in un zona AP-EP, allora                                        che
lo siano nella forma prevista specificamene dalla                                                                        LALPT,
ossia secondo i succitati articoli 85 e seguenti. Si                                                     istituisca
cioè una zona ZEIC, che non può essere confusa                                                                         con
altre zone AP-EP, tanto peculiare è la sua natura,                                                      specifiche
le sue finalità.

E
bisogna pure che la necessità di questa zona sia                                                                             dimostrata.
Occorre uno studio del problema dellalloggio                                    che
accerti linteresse del comune a intraprendere una                                                                  simile
operazione e ne attesti la fattibilità sul piano                                                                                        finanziario.

La
zona deve poi essere retta da uno specifico                                                                                    regolamento.

Lo
stesso vale, mutatis mutandis, se invece di una vera e                                                        propria
ZEIC si volesse prevedere una variante in cui il                                                                      comune
acquisisca i terreni ma invece di metterli a                                                                             disposizione
di persone di reddito medio-basso                                                                                 intenzionate
a costruirvi la casa conceda su di essi un                                           diritto
di superficie (o li venda a un prezzo politico) a                                                             promotori
che si impegnino a costruirvi alloggi a pigione                                                                        moderata.

Comunque
sia, il PR deve prevedere specificamente la                                                                      soluzione
che intende adottare. Non basta dire che sarà                                                                    possibile
costruire stabili a contorno della piazza,                                                                               eventualmente
in diritto di superficie. Bisogna creare lo                                                                     specifico
strumento. E alla base, ribadiamo, ci vuole uno                                      studio
dellalloggio

Ora
nulla di tutto ciò è rintracciabile nel PR allesame.

Manca
quindi labase pianificatoriaper inserire nella                                                                         zona
AP3-EP3 questa struttura e per dimensionarne di                                                                      conseguenza
la superficie.

ad 2)In queste condizioni non è reso
verosimile che occorra                                                                        invadere
con la zona AP-EP il terreno dei ricorrenti.

Se
riprendiamo lo schema funzionale e organizzativo a                                                                     pag.
15a della relazione tecnica-economica vediamo che i                                  due
blocchi di appartamenti occupano la fascia inferiore                                                               dellarea
attribuita alla zona AP3-EP3. Non solo non                                                                                   invadono
il fondo __________ma appare assai chiaro che senza                                                          di
essi la zona potrebbe facilmente essere circoscritta                                                                                         allarea
a monte della particella n. __________., Questa                                                                                             cesserebbe
di essere necessaria, non fossaltro che per                                                                     evitarne
la penetrazione nel cuore del Centro.

Se
poi passiamo allesame dei progetti partecipanti al                                                                        concorso
notiamo che solo uno di essi prevede di                                                                              occupare
parte del fondo __________ con opere o attrezzature                                                       attinenti
alla zona AP-EP. E non già per insediarvi lo                                                                          stabile
residenziale, che viene allineato sulla via __________                                                                      allestremo
margine inferiore della zona, ma per dare                                                                         sufficiente
ampiezza alla piazza racchiusa tra lo stabile                                                                      stesso
e le costruzioni pubbliche a monte. Sono dunque le                                                                abitazioni
a pigione moderata, in questo caso, a                                                                                 condizionare
(se non altro indirettamente) laccorpamento                                    nella
zona AP-EP di parte del mapp. __________e non si vede,                                                  cadute
queste, quale necessità ci sia di mantenere il                                                                            vincolo.

"...
riteniamo che un PR debba saper indicare prioritariamente l'importo
finanziario necessario per l'indennizzo di vincoli che                              giuridicamente,
per la natura medesima del PR, si configurano                     come
espropriazione formale o materiale. Saranno pertanto                                          prioritariamente
i vincoli per l'acquisizione di sedimi necessari alla realizzazione di opere o
progetti pubblici che necessitano di                                        una
quantificazione attendibile. Infatti è presumibile (ed                                       opportuno)
che entro il periodo di validità del piano regolatore                       queste
aree siano acquistate. ... Altro fattore da tenere in            considerazione
è la scarsa attendibilità di eventuali                     quantificazioni per
investimenti di opere in assenza di progetti                           anche di
massima. Di conseguenza - e non ultimo perché l'onere        per investimenti e
di gestione correnti previsti da un PR non                      sono
comprensivi della globalità delle necessità di un Comune -                         riteniamo
che l'unico discorso serio e proponibile è quello in                                     riferimento
all'importo finanziario presumibilmente necessario all'acquisizione di sedimi.
D'altra parte - e qui non concordiamo                                          con
l'obiettivo dichiarato dalla legislazione edilizia - ci sembra                         non
praticabile l'equazione costi piano regolatore = potenzialità                    finanziaria
del Comune, e ciò per diverse ragioni. Tra queste     possiamo citare: la
difficoltà di previsione riferite ad orizzonti         temporali diversi (PR =
10 anni e PF = 4-5 anni); la forza                                          finanziaria
di un Comune che evolve nel tempo a dipendenza di          molteplici fattori
(sia in positivo che in negativo); il quadro iniziale                         con
cui si è confrontati non sempre chiaramente definibile (ad                                  es.
la questione del cosiddetto debito occulto) e non da ultimo le                         opzioni
politiche (ad esempio moltiplicatore d'imposta o             investimenti di
tipo qualitativo a seguito delle mutate esigenze     della società)."

A
pag. 73 sotto il capitolo Fasi di attuazione la relazione precisa:            "Gli
investimenti per l'acquisto di sedimi sono considerati senza                possibili
finanziamenti (tramite sussidi e contributi) in quanto gli                       stessi
possono essere percepiti o prelevati solo al momento                        della
realizzazione delle opere. Gli investimenti che entrano in considerazione sono
illustrati nella tabella che segue." Vi è infatti                                   indicato
unicamente il costo dei sedimi.

"Le
opere prioritarie (tipo 1) interessano essenzialmente            l'acquisizione
di sedimi per la realizzazione delle opere di piano                                      regolatore.
Si potrebbe affermare che, in linea di principio, una                              volta
acquisiti i sedimi l'effettiva attuazione delle opere potrà                                essere
programmata in base alle strategie già menzionate."

Abbiamo
visto l'ampiezza dell'investimento che il comune si         appresta a compiere
col centro civico. Che, si noti, è solo uno                                   dei
tre comparti previsti dal PR.

Si
tratta di un investimento di grande portata in cui i costi per       l'acquisto
dei sedimi non sono che una parte e non la maggiore.                                   Che
un comune della forza finanziaria di __________ (nella    graduatoria 1991-92
collocato in 88.a posizione e classificato     con altri 35 comuni come
finanziariamente forte nella fascia            inferiore) possa effettivamente
condurre in porto un complesso                      di questa ampiezza (oltre a
sostenere tutti gli altri costi della         gestione ordinaria e straordinaria)
non appare evidente. Solo       una valutazione foss'anche sommaria dei costi
complessivi tanto                                dei sedimi quanto delle opere
che il Comune intende erigervi      nonché della loro gestione consente,
inserita in un piano              sufficientemente flessibile per adattarsi
alle mutevoli                                          circostanze, di valutare
la sopportabilità dal punto di vista             finanziario ed economico
dell'investimento. Da sola la            comprovata sopportabilità
dell'acquisto dei fondi, con una                                          cambiale
in bianco circa la loro edificazione e gestione, non dice           nulla
sull'effettiva fattibilità dell'operazione presa nel suo                                  insieme
e quindi non dà lumi sulla verosimiglianza ch'essa                                       venga
davvero realizzata utilizzando il fondo dei ricorrenti.

Ed
è solo in funzione di quella realizzazione e non per        procacciarsi
terreni utili ad una successiva programmazione                       lasciata
fin lì in forse, che il Comune può validamente vincolarli.                         La
formula: prima i terreni e poi, a mano a mano ch'essi    vengono acquisiti, la
programmazione delle opere, non può               essere accolta. E'
comprensibile che il Comune trovi utile                                          bloccare
già oggi i terreni in cui vorrebbe edificare, se risulterà   di volta in volta
finanziariamente sostenibile, opere che già ora                                        appaiono
d'interesse pubblico e formano un programma                                        coerente;
se però non vi sono seri elementi da cui evincere già                                   oggi
con sufficiente verosimiglianza che l'edificazione avverrà     effettivamente -
e per questo occorre che sia resa verosimile la   sostenibilità
economico-finanziaria dell'intera operazione (o                                          perlomeno
della parte interessante il terreno gravato dal vincolo,             se ha
senso realizzarla slegata dal complesso) - il vincolo in                                        esame
non apparirà sorretto da un interesse pubblico         suscettibile di
contrapporsi con successo all'interesse del            proprietario di fare libero
uso del suo terreno.

E'
bensì vero che è oltremodo difficile allestire un piano     finanziario
preciso; che costi, contributi e  sussidi si conoscono             effettivamente
solo nella fase realizzativa delle opere; che un                                          piano
finanziario abbraccia solitamente l'arco di 5 anni mentre il PR è commisurato
allo sviluppo prevedibile per i prossimi 15.        Ciò non toglie che, pur con
largo margine di approssimazione, si      possono fare delle previsioni
sufficientemente orientative circa il             costo dell'investimento (per
es. prevedendo nelle grandi linee la                      cubatura e quindi il
costo delle diverse opere, sulla base di                                 parametri
consolidati) e analogamente, con qualche difficoltà in                                      più, 
per la gestione, quanto basti per desumere con un     accettabile livello di
verosimiglianza la fattibilità o meno                    dell'operazione. E
d'altronde la legge lo richiede espressamente              (art. 30 LALPT) e
non è ammissibile che ci si rifiuti di applicarla.

Fatta
questa puntualizzazione rileviamo che per la prima tappa    la carenza della
relazione tecnica è stata coperta                        dall'aggiornamento del
piano finanziario.

Per
la seconda è lecito prevedere che la creazione della piazza non dovrebbe
comportare un investimento di grande rilievo,   mentre lo stabile residenziale
verrebbe costruito da terzi cui il                                          comune
offrirebbe un diritto di superficie sul terreno, il cui costo, ripetiamo, è
stato preventivato ancorché in modo globale,             (2.080.000.- fr. per i
6.940 mq occorrenti per lintera zona AP3-                                EP3).
Lo stabile non è peraltro essenziale, come non lo sono le   altre opere di
contorno (negozi, bar ecc.) nell'economia del   centro civico, anche se
urbanisticamente ne integrerebbero                                          idealmente
l'insieme. L'incognita è essenzialmente costituita       dalla costruzione
della nuova sede dell'amministrazione               comunale, che è anche di
gran lungi la parte più importante                                          dell'investimento.
Se quest'opera non si può fare anche il resto    della seconda tappa
verosimilmente cade e il vincolo della     proprietà dei ricorrenti diviene
privo di interesse. Nulla consente                         oggi di sciogliere
il nodo e affermare con qualche   verosimiglianza che il finanziamento è
fattibile e che il terreno             dei ricorrenti verrà conseguentemente
utilizzato, così da                                          giustificare il
vincolo litigioso.

L'omissione
del costo delle opere e la limitazione della verifica    alla sola
sostenibilità finanziaria dell'acquisto dei terreni elude                              senza
valide ragioni il precetto dell'art. 30 LALPT e non                                       consente
di valutare la fattibilità del programma e quindi la                                          verosimiglianza
della sua realizzazione. Viene tolta al tribunale    e prima ancora al CdS la
possibilità di effettuare questa               irrinunciabile verifica. In
queste circostanze i presupposti per                                          apporre
detto vincolo sulla proprietà dei ricorrenti non sono dati.             Il CdS
non doveva limitarsi a rilevare nella decisione         approvativa del PR che
il Comune non ha presentato una                                          verifica
finanziaria che dimostri la congruenza tra le opere          previste e le
risorse finanziarie comunali, accontentandosi di                                    aggiungere
che la relazione dovrà essere completata con                                        quanto
esatto dallart. 30 LALPT e dallart. 7 RLALPT. Il                                          Consiglio
di Stato non poteva approvare il PR in assenza di         questo adempimento,
dal quale solo può essere desunto se il                            PR appare
economicamente e finanziariamente sopportabile,                            cosa
resa impossibile nelle circostanze.

La
richiesta non può essere accolta.

Per
questi motivi,

dichiara
e pronuncia

§)  di
conseguenza la risoluzione governativa impugnata è                                                                annullata
nella misura in cui approva il vincolo AP-EP                                gravante
parte del mapp. nr. __________ RFD __________. Gli atti                                      sono
rinviati al comune affinché riveda la destinazione della                                                            particella
liberata dal vincolo.

Il
presidente                                                           Il
segretario