ti_gerichte · 52.1999.68 · 1999-03-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.03.1999 52.1999.68
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.03.1999 52.1999.68
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.03.1999 52.1999.68

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.99.00068
Lugano
30 marzo 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo sul ricorso  23 febbraio 1999 di
__________
patrocinato da: avv. ____________________
contro
la decisione 3 febbraio 1999, no. 541, con cui il
Consiglio di Stato ha negato all’insorgente l'autorizzazione ad esercitare la
professione di fiduciario finanziario;
vista la risposta 11
marzo 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 20 settembre 1988 il
Consiglio di Stato ha autorizzato il ricorrente __________ ad esercitare la
professione di fiduciario finanziario. L'autorizzazione si fondava sull'art. 23
bis LFid (ora art. 23a LFid; RL 11.1.4.1.), entrato in vigore il 5 agosto 1988,
che abilita il Consiglio di Stato ad ammettere al libero esercizio della
professione anche richiedenti privi dei titoli di studio richiesti, alla
condizione che al 1º gennaio 1985 l'avessero esercitata da almeno cinque anni,
a titolo principale, come collaboratori di banche ed enti analoghi soggetti
alla LF sulle banche ed avessero continuato ad esercitarla ininterrottamente
sino all’introduzione della domanda.
B.   Con sentenza 10 dicembre
1990 il Presidente della Corte delle assise correzionali di __________ ha
condannato il ricorrente alla pena di due anni di detenzione per truffa,
ripetuta falsità in documenti, soppressione di documenti e ripetuta amministrazione
infedele. In seguito a tale condanna, il 29 ottobre 1991 il Consiglio di Stato
ha revocato l'autorizzazione per decadenza delle condizioni poste dall’art. 8
lett. b (esercizio dei diritti civili) e c (ottima reputazione) LFid.
Con decreto 4 aprile 1996, il Presidente del Tribunale penale
cantonale ha ordinato la cancellazione della condanna dal casellario giudiziale
per buona condotta.
C.   Il 3 giugno 1996 __________
ha chiesto al Consiglio di Stato di essere riammesso al libero esercizio della
professione di fiduciario finanziario sulla base dell’art. 23 bis LFid.
Con decisione 26 febbraio 1997 il Consiglio di Stato ha
respinto l'istanza, rilevando in sostanza che il richiedente, privo dei titoli
di studio, non poteva più beneficiare della facilitazione prevista dalla norma
succitata, poiché non aveva esercitato ininterrottamente la professione sino
all'introduzione della domanda. La decisione non è stata impugnata.
D.   Il 26 giugno 1998 il ricorrente
ha nuovamente richiesto il rilascio dell'autorizzazione ad esercitare la
professione di fiduciario finanziario. Questa nuova domanda si fondava sull'art.
23 cpv. 3 LFid, che permette al Consiglio di Stato di autorizzare al libero
esercizio coloro che, privi di titoli di studio, avevano esercitato la
professione a titolo principale nei cinque anni precedenti l'entrata in vigore
della LFid.
Raccolto il preavviso negativo del Consiglio di vigilanza, il
3 febbraio 1999 il Consiglio di Stato l’ha respinta, ritenendo - in sostanza -
che il termine annuale fissato dall’art. 23 cpv. 1 LFid per l’inoltro della
domanda di rilascio agevolato dell'autorizzazione, fosse ormai da tempo
scaduto.
E.   Contro la predetta
risoluzione governativa il soccombente si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, sollecitando il rilascio dell'autorizzazione
rifiutata.
Il ricorrente lamenta anzitutto l'assenza di una disposizione
che permetta di supplire alla mancanza di titoli di studio, portando la prova
di aver acquisito sufficienti conoscenze professionali attraverso l'esperienza.
Circoscrivere questa possibilità alla fattispecie contemplata dall’art. 23 cpv.
3 LFid costituirebbe, a suo avviso, una limitazione eccessiva della liberà di
commercio e di industria.
In caso di domanda di ripristino di un’autorizzazione
revocata, soggiunge l’insorgente, l'autorità dovrebbe peraltro limitarsi a verificare
se sia venuto meno il motivo aveva determinato la revoca. L’adempimento del
requisito dell'adeguata preparazione professionale sarebbe già stato esaminato
in precedenza. Lesivo dell'art. 31 Cost sarebbe porre esigenze maggiori ai
titolari di un’autorizzazione rilasciata in modo agevolato.
Alle richieste di ripristino di autorizzazioni revocate,
soggiunge il ricorrente, non sarebbe d’altro canto applicabile il termine annuale,
posto dall'art. 23 cpv. 3 LFid per l’inoltro delle domande di rilascio di
autorizzazioni in mancanza di titoli di studio. Diversamente, verrebbe preclusa
al titolare di una simile autorizzazione la possibilità di riabilitarsi, una
volta venuto a cadere il motivo della revoca; conclusione, questa, che non
sarebbe sorretta da un sufficiente interesse pubblico.
L'autorizzazione, conclude, gli andrebbe comunque rilasciata
in applicazione dell'art. 23 cpv. 4 LFid, che nei casi di rigore permette al
Consiglio di Stato di ammettere al libero esercizio gli istanti che diano
sufficienti garanzie di professionalità.
F.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato con argomenti che verranno discussi qui
appresso.
Considerato,
in
diritto
1.   Il ricorso, tempestivo, è ricevibile,
in ordine giusta l'art. 8a LFid.
Date le circostanze, il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   2.1. Al fine di tutelare la
buona fede nei rapporti commerciali, preservandola il pubblico dai rischi
derivanti dalle attività di tipo fiduciario svolte da persone scorrette od
impreparate il cantone Ticino ha assoggettato l'esercizio della professione di
fiduciario al possesso di un’autorizzazione. L'autorizzazione è rilasciata dal
Consiglio di Stato a chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid. Allo
scopo di fornire alla clientela adeguate garanzie di competenza tecnica e
professionale degli operatori fiduciari, l’art. 8 lett. c LFid subordina il
rilascio dell’autorizzazione al possesso di un titolo di studio riconosciuto,
abbinato ad un’esperienza pratica di due anni. Per i fiduciari finanziari,
quale titolo di studio, è richiesta la licenza in scienze economiche o commerciali
rilasciata da un'università svizzera o il diploma rilasciato da una scuola superiore
svizzera di economia e d'amministrazione (art. 12 LFid). Titoli di studio stranieri
sono riconosciuti soltanto se considerati equipollenti (art. 13 LFid).
La capacità e la preparazione dei fiduciari è quindi
garantita da due requisiti che devono essere soddisfatti cumulativamente. Il
solo titolo di studio riconosciuto od il solo periodo biennale di pratica non
bastano.
A differenza di quanto viene richiesto per altre professioni,
l’ammissione al libero esercizio dei fiduciari non è tuttavia stata subordinata
al superamento di un esame cantonale. Un'eccezione è prevista soltanto per i
portatori di titoli di studio esteri (art. 13 cpv. 2 LFid).
2.2. Per non pregiudicare le situazioni acquisite di coloro
che al momento dell'introduzione del regime autorizzativo esercitavano attività
fiduciarie a titolo di occupazione principale senza essere in possesso dei
necessari titoli di studio, l’art. 23 cpv. 3 LFid ha conferito al Consiglio di
Stato la facoltà di ammettere all'esercizio della professione anche coloro che
- sprovvisti di tali titoli – operavano come fiduciari da almeno cinque anni al
momento dell'entrata in vigore della legge. La domanda di rilascio dell'autorizzazione
agevolata doveva essere presentata entro il 31 dicembre 1985 (art. 23 cpv. 1 LFid).
Con l'art. 23 bis (ora 23a) LFid, introdotto nel 1988 (BU 88,
213), la possibilità di conseguire l'autorizzazione al libero esercizio della
professione di fiduciario in difetto dei titoli di studio è stata estesa agli
operatori del settore bancario e parabancario. Analogamente all’art. 23 cpv. 3 LFid,
anche questa norma esige che nei cinque anni precedenti l'entrata in vigore
della legge il richiedente abbia esercitato la professione di fiduciario a
titolo di occupazione principale ed abbia continuato senza interruzione ad
esercitarla sino all'introduzione della domanda. A differenza dell'art. 23 cpv.
3, l’art. 23a LFid offre tuttavia la possibilità di chiedere l'autorizzazione
in ogni tempo, ovvero anche a distanza di anni dall'entrata in vigore della
legge. Anche questo emendamento si richiama alla necessità di tutelare le
situazioni acquisite. Più che tutelare situazioni acquisite, l’art. 23a LFid
offre in realtà la possibilità di acquisire nuove situazioni, permettendo agli
operatori del settore bancario sprovvisti dei necessari titoli di studio di
accedere ad una nuova situazione professionale, passando da un esercizio di
attività fiduciarie non soggetto ad autorizzazione (cfr. art. 4 lett. b e c LFid)
ad un esercizio della professione secondo modalità per le quali l'autorizzazione
è invece necessaria.
3.   Il ricorrente ravvisa una
violazione della libertà di commercio e di industria nell'assenza di una norma
che consenta a chi è privo dei titoli di studio richiesti di accedere alla
professione sulla base della sola esperienza acquisita attraverso la pratica. L’art.
12 LFid sarebbe anticostituzionale nella misura in cui non prevede la possibilità
di supplire alla mancanza di titoli portando la prova di aver altrimenti
maturato le conoscenze indispensabili all’esercizio della professione. A suo
avviso le restrizioni d’ordine temporale che limitano il campo d’applicazione dell’art.
23 cpv. 3 LFid non sarebbero sorrette da un sufficiente interesse pubblico e
sarebbero inadeguate per rapporto agli obbiettivi perseguiti. Sarebbe inoltre
discriminatorio concedere soltanto ai portatori di titoli di studio esteri la
possibilità di provare le proprie attitudini mediante esame.
Le obiezioni sono infondate.
3.1. L’ammissione all’esercizio della professione presuppone
cumulativamente il possesso di un titolo di studio e l’assolvimento di un
periodo biennale di esperienza pratica. Requisiti, questi, che il Tribunale
federale ha ritenuto sorretti da un interesse pubblico sufficiente ed adeguati
alle finalità perseguite dalla legge (DTF 4.12.95 in re M.C. in RDAT 1996 II N.
54 consid. 5 c).
Concedendo ai richiedenti la possibilità di dimostrare il
possesso delle conoscenze necessarie soltanto attraverso un titolo di studio,
senza offrire nel contempo la possibilità di dimostrare in altro modo le
proprie attitudini, l’art. 12 LFid non ha posto esigenze eccessivamente severe
per rapporto agli scopi d’interesse pubblico perseguiti dalla legge. Il titolo
di studio è in effetti subordinato alla frequentazione di corsi regolari ed al
superamento di esami, che garantiscono la preparazione attraverso una verifica
puntuale ed approfondita delle conoscenze professionali acquisite dall’interessato.
Inferiori, aleatorie e quindi insufficienti sono invece le garanzie di capacità
e di preparazione date dalla semplice esperienza pratica.
Da questo profilo, le eccezioni di incostituzionalità dell’art.
12 LFid sollevate dall’insorgente vanno quindi respinte.
3.2. Prive di fondamento sono pure le censure di disparità di
trattamento che il ricorrente solleva in relazione alla possibilità offerta
unicamente ai possessori di titoli di studio esteri di dimostrare le proprie
capacità mediante esame (art. 13 LFid). Non è ravvisabile alcuna
discriminazione nel fatto che questa possibilità non venga offerta anche a chi
dispone soltanto di esperienza pratica.
La situazione del titolare di un diploma di studio estero non
è ovviamente identica o anche solo comparabile a quella di chi può vantare
unicamente un’esperienza pratica. Trattandole in modo diverso la legge opera
una distinzione del tutto lecita. L’esame previsto dall'art. 13 cpv. 2 LFid
mira infatti soltanto a verificare il valore del titolo estero. Non mira a
supplire alla mancanza di un titolo mediante la dimostrazione delle capacità
professionali acquisite attraverso l’esperienza.
3.3. L’art. 23 cpv. 3 LFid abilita nondimeno il Consiglio di
Stato ad ammettere all’esercizio della professione richiedenti privi di titoli
di studio che dispongono di un’esperienza quinquennale. Il rilascio
dell’autorizzazione sulla base della sola esperienza pratica costituisce
un’eccezione volta ad evitare che l’entrata in vigore della legge costringesse
i fiduciari privi di titoli di studio attivi a quel momento ad abbandonare la
professione o ad esercitarla secondo modalità sostanzialmente diverse. In
quanto dettata da considerazioni tese alla salvaguardia di situazioni
acquisite, l’eccezione si giustifica soltanto nella misura in cui venivano a
beneficiarne fiduciari che esercitavano la professione senza i necessari titoli
di studio da almeno cinque anni al momento dell’entrata in vigore della legge e
che ne facevano richiesta entro la fine del 1985. L’agevolazione non è stata
introdotta allo scopo di ammettere all’esercizio della professione in difetto
dei titoli di studio prescritti chiunque potesse vantare un’esperienza pratica
quinquennale.
Nemmeno la possibilità prevista in via d’eccezione di
supplire alla mancanza di titoli di studio mediante l’esperienza pratica è
quindi atta a suffragare le censure che il ricorrente solleva con riferimento
alla costituzionalità dell’art. 12 LFid.
4.   4.1. Se i presupposti
dell’autorizzazione non sono più soddisfatti, il Consiglio di Stato ne dispone
la revoca (art. 20 LFid). Venuto a cadere il motivo di revoca, l’interessato
può chiedere il rilascio di una nuova autorizzazione (art. 20 cpv. 3 LFid).
La revoca non si limita ad inibire gli effetti
dell’autorizzazione, ma ne comporta l’annullamento. Non è un provvedimento
cautelare che sospende soltanto il diritto all’esercizio della professione. La
nuova autorizzazione non si configura quindi come il semplice ripristino di
quella revocata. L'autorità che rilascia la nuova autorizzazione non deve
pertanto limitarsi a verificare se sia venuto meno il motivo che aveva
determinato la revoca della precedente, ma deve accertare che il richiedente
sia in possesso di tutti i requisiti posti dall’art. 8 LFid. Se la precedente
autorizzazione è stata revocata per decadenza del presupposto dell’ottima
reputazione, il Consiglio di Stato non deve in particolare limitarsi a
verificare se il richiedente sia stato riabilitato, ma deve anche accertare che
non si trovi in stato d’insolvenza ed abbia prestato la copertura per la
responsabilità civile richiesta dall’art. 8 cpv. 1 lett. f LFid. Per lo stesso
motivo, deve pure verificare che sia in possesso dei titoli di studio
prescritti dall’art. 12 LFid. Esigenza, questa, che si traduce in una semplice
formalità per i portatori di titoli di studio riconosciuti, ma che costituisce
un ostacolo insormontabile per coloro che erano stati ammessi all’esercizio
della professione sulla base delle agevolazioni previste dagli art. 23 cpv. 3 e
23a LFid.
4.2. Nell’evenienza concreta, il ricorrente, titolare di un
semplice certificato di fine tirocinio di impiegato di commercio, ha chiesto il
rilascio di una nuova autorizzazione sulla base della facilitazione prevista dall’art.
23 cpv. 3 LFid. Con la decisione qui in esame il Consiglio di Stato ha respinto
l’istanza siccome tardiva, in quanto presentata dopo la scadenza del termine di
un anno dall’entrata in vigore della legge sancito dall’art. 23 cpv. 1 LFid.
La decisione impugnata regge alle critiche dell’insorgente.
L’agevolazione prevista dall’art. 23 cpv. 3 LFid è infatti
applicabile soltanto ai fiduciari privi di titoli di studio che al momento
dell’entrata in vigore della legge esercitavano la professione da almeno cinque
a titolo di occupazione principale. Non sussistendo alcuna necessità di
derogare al requisito del titolo di studio per tutelare situazioni acquisite,
non possono invece beneficiarne coloro non esercitavano tale attività al
momento dell’entrata in vigore della legge. Si deve di conseguenza escludere
che il ricorrente, dopo esser stato colpito dalla revoca dell’autorizzazione
che gli era stata rilasciata in base all’art. 23a LFid, possa essere riammesso
all’esercizio della professione sulla scorta della facilitazione prevista dall’art.
23 cpv. 3 LFid. La situazione del ricorrente non è nemmeno lontanamente riconducibile
ad una situazione tutelata da questa norma. Al momento dell’entrata in vigore
della LFid il ricorrente era dirigente di banca. Era quindi dispensato
dall’obbligo dell’autorizzazione per le attività fiduciarie che esercitava
nell’ambito dell'istituto di credito (art. 4 cpv. 1 lett. b LFid). L’entrata in
vigore della LFid non si ripercuoteva minimamente sulla sua situazione
professionale. Non lo costringeva ad abbandonarla per difetto dei titoli di studio.
Il ricorrente non versava quindi in una situazione degna di tutela ai sensi dell’art.
23 cpv. 3 LFid.
Il ricorrente non era attivo come fiduciario nemmeno al
momento della presentazione della domanda di riammissione all’esercizio della professione.
La revoca dell’autorizzazione che era stata accordata in modo agevolato gli ha
infatti impedito di esercitare questa attività. Ha quindi comportato la perdita
della situazione che il richiedente aveva acquisito grazie a quel provvedimento.
La domanda di riammissione è inoltre stata presentata ben
oltre la scadenza del termine di un anno fissato dall’art. 23 cpv. 1 LFid. A
torto reputa l’insorgente che la norma non si applichi ai casi di riammissione
all’esercizio della professione giusta l’art. 20 LFid. Le esigenze di tutela
delle situazioni acquisite non si estendono a tal punto. In particolare non
rendono affatto necessario proteggere anche coloro che postulano il rilascio di
una nuova autorizzazione dopo aver perso, in seguito a revoca, un’autorizzazione
che avevano conseguito in difetto dei titoli di studio grazie alla
facilitazione prevista dall’art. 23 bis LFid.
Non essendo minimamente soddisfatti i presupposti dell’art.
23 cpv. 3 LFid per il rilascio di un’autorizzazione agevolata titoli di studio,
la decisione governativa impugnata va senz’altro confermata.
5.   5.1. Con l’art. 23 cpv. 4 LFid
il Consiglio di Stato è stato abilitato a concedere l'autorizzazione
all’esercizio della professione in casi di rigore anche in difetto dei requisiti
di legge, a condizione che offrano sufficienti garanzie di professionalità. La
norma è stata introdotta con emendamento del 5 agosto 1988 (BU 1988, 213) quale
appendice delle disposizioni transitorie sancite dall’art. 23 LFid. Stando al
Consiglio di Stato avrebbe dovuto permettere il rilascio dell’autorizzazione a
coloro che nei cinque anni precedenti l’entrata in vigore della legge avevano
esercitato la professione di fiduciario nell’ambito di una ditta per la quale
non disponevano del diritto di firma (cfr. messaggio del Consiglio di Stato, n.
3277, in Verbali del Gran Consiglio, sess. ord. prim. 1988, pag. 958). La
commissione della legislazione ha invece ritenuto che dovesse giovare a coloro
per pochissimi mesi non potevano vantare un esercizio quinquennale della
professione al momento dell’entrata in vigore della legge (cfr. rapporto della
commissione della legislazione, in Verbali del Gran Consiglio, sess. ord. prim.,
pag. 967 seg.). Qualunque sia stata l’intenzione del legislatore, è certo che
la deroga prevista dalla norma in esame è stata introdotta unicamente allo scopo
di mitigare le conseguenze derivanti da un’applicazione rigorosa delle condizioni
poste dall’art. 23 LFid per il rilascio di autorizzazioni all’esercizio della
professione in difetto dei necessari titoli di studio. Non ha quindi valore di
norma di carattere generale, volta a concedere al Consiglio di Stato, al di
fuori della fattispecie prevista dall’art. 23 LFid, la facoltà di derogare ai
requisiti posti dagli art. 8 e 12 LFid per il rilascio dell’autorizzazione
all’esercizio della professione.
5.2. Ferme queste premesse, si deve escludere che il
ricorrente possa beneficiare di un’autorizzazione in deroga fondata sull’art.
23 cpv. 4 LFid. La sua situazione, dal profilo delle condizioni poste dall’art.
23 cpv. 3 LFid per il rilascio di un’autorizzazione in difetto dei titoli di
studio, non presenta alcunché di eccezionale. Il ricorrente non soddisfa in
effetti nemmeno una di queste condizioni ed è ben lungi dall’avvicinarvisi. Al
momento dell’entrata in vigore della LFid era in effetti dirigente di un
istituto bancario. La sua situazione professionale non era di certo tale da giustificare
il rilascio di un’autorizzazione fondata sull’art. 23 cpv. 3 LFid. L’esigenza
del titolo di studio introdotta dalla LFid non l’avrebbe costretto a cessare od
a modificare sostanzialmente l’attività esercitata a quel momento. Grazie alla
dispensa prevista dell’art. 4 cpv. 1 lett. b LFid avrebbe potuto continuare ad
esercitare la professione secondo le modalità con cui l’aveva esercitata sino a
quel momento. Il ricorrente non era quindi nemmeno lontanamente titolare di una
situazione acquisita suscettibile di giustificare il rilascio di
un’autorizzazione fondata sull’art. 23 cpv. 3 LFid. Tant’è vero che l'autorizzazione
gli è stata in seguito rilasciata in base alla facilitazione appositamente
introdotta dall’art. 23 bis LFid a favore degli operatori del settore bancario
e parabancario.
Versando allora il ricorrente in una situazione nella quale
il rilascio di un’autorizzazione retta dall’art. 23 cpv. 3 LFid non entrava in
considerazione, si deve escludere che l'autorizzazione possa essergli ora
accordata sulla base della possibilità di derogare a tale disposto introdotta
mediante l’art. 24 cpv. 4 LFid. Tanto meno ove si consideri che il ricorrente,
non esercitando la professione di fiduciario, non si trova nemmeno ora in una
situazione meritevole di tutela secondo i principi posti a fondamento dell’art.
23 cpv. 3 LFid.
6.   Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, la decisione governativa impugnata va quindi
confermata siccome immune da violazioni del diritto.
Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 8a, 12, 20, 23, 23a LFid; 3, 18, 28, 60,
61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   Le spese e la tassa di
giustizia di fr. 1'000.- sono a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario