ti_gerichte · 52.2020.515 · 2020-10-07 · it
Dipendenti pubblici. Pretese salariali fondate su una sentenza che non costituisce un cambiamento di giurisprudenza. Mantenimento della giurisprudenza precedente

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.11.2023 52.2020.515
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.11.2023 52.2020.515
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.11.2023 52.2020.515

Incarto n.
52.2020.515
Lugano
9
novembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 2 novembre 2020 di
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la decisione del 7 ottobre 2020 (n. 5067) del
Consiglio di Stato che ha respinto la sua istanza tendente alla
riconsiderazione della sua carriera salariale;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è stato
assunto quale docente di scuola media con titolo accademico a partire dall'anno
scolastico 2010/2011, funzione per la quale l'ordinamento retributivo dei
dipendenti statali a quel momento in vigore prevedeva l'attribuzione delle
classi alternative 30-31 dell'organico. Lo stipendio iniziale del docente è
stato fissato a due classi inferiori (classe 28, al minimo) in applicazione
dell'art. 7 cpv. 3 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255). L'anno seguente gli è stata
assegnata la classe 29 senza aumenti e l'anno scolastico 2012/2013 la classe
30, sempre senza aumenti. La sua carriera è quindi progredita beneficiando
degli usuali scatti annuali all'interno della classe 30, ad eccezione del 2016,
anno in cui vi è stato un blocco degli aumenti per le misure di risparmio per
tutti i dipendenti decise in occasione del Preventivo 2016. Nel 2018, con il
passaggio alla nuova scala salariale, dovuto all'entrata in vigore della nuova
legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23
gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), a RI 1 è stata attribuita la classe 8 con 7
aumenti. A seguito del riconoscimento degli annuali scatti salariali, l'anno
scolastico 2020/2021 il docente ha raggiunto la classe 8 con 9 aumenti.
B.
Con
decisione del 6 novembre 2019 (inc. n. 52.2018.500) il Tribunale cantonale
amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente contro la
decisione con cui il Governo ha deciso il suo passaggio alla nuova classe
salariale; esso ha annullato la risoluzione impugnata e rinviato gli atti
all'autorità di nomina per nuova decisione. La Corte ha ritenuto la posizione
salariale del docente meritevole di essere rivista, siccome nei primi due anni
della sua carriera, iniziata nel 2007 in due classi di stipendio inferiori a
quelli previsti per la funzione in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, gli
erano stati a torto trattenuti gli aumenti annuali.
Il Tribunale ha in
particolare ritenuto che l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la
facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o con scarsa esperienza, per
due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto
alla classificazione prevista nel regolamento; la norma non riguardava invece
gli aumenti annuali che rimanevano così garantiti anche nei casi di
classificazione inferiore secondo l'art. 8 cpv. 1 vLStip che non prevedeva
distinzioni di sorta.
C.
Con
scritto del 30 aprile 2020, RI 1, richiamando la predetta sentenza del 6
novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo, ha chiesto alla Sezione
amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport di
verificare la propria situazione salariale tenendo conto delle penalizzazioni
subite dall'inizio della carriera per il mancato riconoscimento degli aumenti
annuali. Ha quindi domandato il pagamento di eventuali differenze economiche
dalla sua entrata in servizio.
D.
Con decisione del 7
ottobre 2020 il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di RI 1.
Esso ha innanzitutto ritenuto che l'emanazione della sentenza del 6 novembre
2019 costituisce un fatto nuovo di una certa rilevanza, tale da ammettere gli
estremi per entrare nel merito di una domanda di riesame. Il Governo ha quindi
considerato che il ricorrente, benché non abbia beneficiato degli scatti
annuali nel secondo e nel terzo anno di servizio, ha ottenuto ben più
vantaggiosi avanzamenti di carriera, passando dalla classe 28 al minimo alla
classe 29 al minimo, e in seguito alla 30 senza aumenti. La correttezza di tale
progressione salariale troverebbe conferma e giustificazione nella
giurisprudenza del Tribunale cantonale amministrativo resa in casi analoghi
(STA 53.2006.7 del 30 giugno 2006 e 53.2006.32 del 22 novembre 2006).
E.
Contro la decisione
governativa RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento degli aumenti annui
maturati in concomitanza con gli avanzamenti nella classe alternativa superiore
di stipendio a decorrere dall'anno 2011/2012, il corretto inserimento nella
nuova scala salariale con il relativo numero di aumenti a partire dal 1°
settembre 2018 e il versamento dell'intera differenza salariale maturata a far
tempo dall'inizio del rapporto di impiego.
Sostiene che la propria situazione è analoga a quella del docente di cui alla
sentenza del 6 novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo, di cui
condivide le motivazioni.
F.
All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione
amministrativa. Ribadisce che la carriera del docente si è evoluta in maniera
corretta e che il medesimo ha beneficiato di un aumento reale di stipendio già
tra il primo e il secondo anno di insegnamento, rispettivamente tra il secondo
e il terzo anno. Tale progressione salariale, applicata a tutti i docenti
neoassunti senza esperienza pregressa, è stata giudicata corretta dal Tribunale
cantonale amministrativo in due distinte sentenze del 2006, giudizi che hanno definito
e consolidato l'agire del Governo in materia di retribuzione salariale dei
docenti neoassunti fino all'entrata in vigore della nuova LStip. La decisione
più recente del Tribunale, che non si confronta con le motivazioni dei giudizi
precedenti, non potrebbe comportare di rivedere la retribuzione degli
insegnanti assunti in passato. Vi si opporrebbero i principi della sicurezza
del diritto e della buona fede.
G.
Con la replica e la
duplica le parti ribadiscono le proprie tesi con precisazioni di cui si dirà,
per quanto necessario, in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 LStip in combinazione
con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro
dalla documentazione prodotta dalle parti.
2.
Un cambiamento
di giurisprudenza può essere attuato in linea di principio se si fonda su
motivi seri e oggettivi, quali la conoscenza più esatta delle intenzioni del
legislatore, la modifica delle circostanze esterne, l'evoluzione dei costumi o
un cambiamento della concezione giuridica. Secondo la giurisprudenza deve
avvenire un cambiamento di prassi quando la stessa si sia rivelata erronea o
quando la sua precisazione sia ritenuta opportuna a causa dei mutati rapporti o
quando la sua applicazione abbia condotto a ripetuti abusi. Questi motivi, in
considerazione della sicurezza del diritto, devono essere tanto più rilevanti
quanto più lunga è stata l'applicazione della legge, considerata errata o non
più al passo con i tempi (DTF 142 V 87 consid. 5.1;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
, Allgemeines
Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, pag. 136;
Thierry Tanquerel
, Manuel de droit
administratif, II ed., Ginevra/Zurigo/Basilea 2018, n. 590 segg.). Deve
trattarsi di un cambiamento di principio; la nuova prassi deve fungere da linea
guida per tutte le fattispecie future simili. Singoli scostamenti non sono
sufficienti (
Häfelin/Müller/Uhlmann
,
op. cit. n. 5922; cfr. DTF 140 II 334 consid. 8).
3.
3.1. In passato,
il Tribunale cantonale amministrativo si è pronunciato sulla rivendicazione di
docenti cantonali che chiedevano gli stessi aumenti annuali di stipendio che
erano concessi agli impiegati assoggettati, durante i primi due anni dall'assunzione,
a una riduzione dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip. I docenti
cantonali iniziavano infatti la loro carriera in due classi inferiori a quella
prevista per la funzione, senza aumenti. I due anni successivi ottenevano un
avanzamento nella classe superiore, sempre senza aumenti. Diversamente, gli
impiegati assunti in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, dopo il primo anno
di assunzione avanzavano alla classe superiore e ottenevano un aumento
all'interno di quella classe. E così l'anno successivo.
Con sentenza del 30 giugno 2006 (inc. n. 53.2006.7), il cui principio è stato
confermato successivamente (STA 53.2006.32 del 22 novembre 2006) la Corte ha
tutelato l'agire del Governo, ritenendo ammissibile la mancata concessione
dell'aumento per anzianità di servizio in caso di avanzamento a una classe di
stipendio superiore. Il Tribunale ha innanzitutto considerato che il Governo,
grazie alla delega di cui all'art. 10 vLStip, ha disciplinato l'avanzamento a
classi alternative di stipendio mediante specifiche risoluzioni di carattere
generale, in base alle quali, in caso di passaggio a una classe superiore nella
stessa funzione, l'aumento per anzianità di servizio veniva per principio
negato ai docenti. La Corte ha quindi considerato l'art. 10 vLStip una base
legale sufficiente per negare l'aumento per anzianità di servizio allorché
risulta concomitante con un avanzamento a una classe alternativa superiore, ciò
indipendentemente che questo si verifichi nel biennio iniziale (art. 7 cpv. 3 vLStip)
o durante la carriera susseguente. Basta, ha soggiunto il Tribunale, che lo
stipendio derivante dall'avanzamento a una classe superiore non sia inferiore a
quello complessivo precedente, maggiorato di un aumento annuo, risultando così
conforme ai dettami dell'art. 11 cpv. 1 vLStip. Oltre a ciò, la Corte ha
escluso che il diverso trattamento riservato agli impiegati sia costitutivo di
disparità di trattamento, siccome la funzione delle due categorie di dipendenti
è sostanzialmente diversa: i docenti non sono infatti semplici impiegati, ma
godono di uno statuto particolare, che può legittimare anche un trattamento
retributivo diverso rispetto a quello degli impiegati.
3.2. Come già ricordato, più recentemente, il Tribunale cantonale
amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente cantonale che,
impugnando la decisione con cui l'autorità di nomina ha stabilito la sua
posizione della nuova scala stipendi, ha contestato il mancato riconoscimento
degli aumenti annuali nei primi due anni della sua carriera (STA 52.2018.500
del 6 novembre 2019). In quell'occasione il Tribunale ha accreditato la tesi
del ricorrente secondo cui l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la
facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o di scarsa esperienza, per
due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto
alla classificazione prevista e che questa norma non riguardava invece gli
aumenti annuali, definiti dall'art. 8 cpv. 1 vLStip, che rimanevano così
garantiti anche nei casi di classificazione inferiore.
3.3. Comprensibilmente, il ricorrente ha
fondato la propria domanda di riesame dinanzi al Consiglio di Stato sulla
citata sentenza del Tribunale cantonale amministrativo. Tuttavia, questa
decisione non è tesa a indurre una modifica di prassi da parte dell'autorità di
nomina. Infatti, diversamente dai due casi trattati in precedenza, non affronta
il quesito di sapere se la mancata concessione dell'aumento sia retta, e
giustificata, dagli art. 10 e 11 cpv. 1 vLStip. Il Tribunale, trattando un caso
concreto nella sua specificità, si è limitato a constatare che l'attribuzione
di due classi inferiori non comportava il blocco degli aumenti annuali. Con le
predette sentenze del 2006 il Tribunale cantonale amministrativo ha invece
stabilito un principio chiaro, secondo cui, in sintesi, basta che il nuovo
stipendio sia maggiore di quello che si otterrebbe concedendo un aumento
all'interno della classe di partenza. Tale principio non è stato sovvertito.
Sia la giurisprudenza del 2006 sia la più recente decisione portano alla
conclusione che il dipendente non va penalizzato con un blocco degli aumenti in
caso di avanzamento. Nella prima ipotesi, tuttavia, si considera lo scatto
nella classe di partenza, mentre nella seconda, quello nella classe superiore.
Posto che, come visto, la sentenza più recente non costituisce un cambiamento
di prassi, occorre chiedersi se oggi vi siano motivi sufficienti per imporre
l'interpretazione che essa suggerisce e abbandonare quella che il Tribunale ha
tutelato nel 2006.
3.4. In concreto, non vi sono elementi rilevanti che permettano, conformemente
ai principi ricordati al consid. 2, di ritenere la giurisprudenza del Tribunale
non più al passo con i tempi o manifestamente inopportuna. Il semplice fatto
che sia possibile una diversa interpretazione della legge non costituisce un
motivo sufficiente per abbandonare tale prassi. A un siffatto cambiamento si
oppongono in ogni caso il lungo tempo trascorso dalle citate sentenze del
Tribunale, che hanno confermato la legittimità dell'agire dell'Autorità
amministrativa, e l'affidamento in esse riposto dallo Stato nella sua qualità
di datore di lavoro. Non va infatti dimenticato che l'Autorità di nomina ha
sistematicamente applicato le predette condizioni retributive ai docenti fino
al 2018, quando è entrato in vigore il nuovo modello retributivo. I principi
della sicurezza del diritto e della buona fede ostano pertanto a una modifica
della giurisprudenza.
Del fatto che il ricorrente abbia
avanzato le sue rivendicazioni sulla base della sentenza del 6 novembre 2019 si
potrà tenere conto nella ripartizione della tassa e delle spese di giustizia.
4.
Tornando alla
pretesa dell'insorgente, lo stipendio iniziale del ricorrente, assunto
nell'anno scolastico 2010/2011, è stato fissato in classe 28 al minimo (fr.
78'784.-), ossia a due classi inferiori a quella prevista dall'organico, in
applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip. L'anno seguente gli è stata assegnata
la classe 29 senza scatti (fr. 81'889.-), beneficiando così di un salario
superiore a quello previsto dalla classe 28 con un aumento (fr. 80'081.-).
L'anno scolastico 2012/2013 il medesimo è passato in classe 30, sempre senza
aumenti, percependo fr. 84'762.-, ossia un salario superiore a quello assegnato
ai dipendenti in classe 29 con un aumento (fr. 83'945.-). La retribuzione
rispetta pertanto le regole sopra esposte e risulta quindi corretta.
5.
Visto quanto precede,
il ricorso va respinto. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Al ricorrente sono assegnate congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Lo Stato
rifonderà al ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
vicecancelliera