ti_gerichte · 90.2012.11 · 2014-03-24 · it
Conferma della non approvazione di una nuova zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.11
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.11
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.11

Incarto n.
90.2012.11
Lugano
24 marzo 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Marco
Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 22 febbraio 2012 della
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la
risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del comune di Cureglia;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. La RI 1 di
Lugano è proprietaria dei mapp. 336 e 840 di Cureglia (derivati dal
frazionamento 1° settembre 2011
dell'originale
mapp. 336), di complessivi 3208 mq, situati in località
Ronchetto a
confine con il comune di Comano. Questi fondi fanno parte di un'area più ampia,
connessa funzionalmente, di ulteriori 3696 mq, formata dai mapp. 331 e 335,
pure appartenenti alla RI 1: sul mapp. 336 insiste un edificio abitativo
mentre tutta la superficie residua è destinata a
giardino al servizio
dell'abitazione, rispettivamente è ricoperta da bosco.
b. Il piano regolatore di Cureglia, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 4 luglio 1975 (n. 5640) e integrato in seguito da
alcune varianti, approvate con risoluzione governativa
8 marzo 1983 (n. 1230), attribuisce l'intero mapp. 335 all'area forestale
unitamente alla parte boschiva del mapp. 331, che, per i rimanenti 697 mq, è
invece inserito in zona residenziale estensiva
(R2). L'originario mapp.
336 è sottoposto a tre diversi regimi di utilizzazione: la superficie boschiva,
che lambisce il fondo a sud
(attualmente
mapp. 840), è assegnata all'area forestale, la porzione di 660 mq che confina
direttamente con il territorio di Comano
(pure, oggi, mapp. 840) è
definita quale territorio fuori dalle zone edificabili (piano delle zone giugno
1982), rispettivamente zona senza destinazione specifica (piano del paesaggio
giugno 1982), mentre i rimanenti 1420 mq sono assegnati alla zona R2.
B.
Nelle sedute 24 novembre, 1° e 15 dicembre 2010, il
consiglio
comunale di Cureglia ha adottato la revisione generale del
piano
regolatore: per quanto attiene alle
proprietà della RI 1
l'azzonamento testé descritto è stato in sostanza
riconfermato, salvo per la porzione dell'allora mapp. 336 attribuita al "
territorio
fuori dalle zone edificabili
" che è stata commutata in "
area
non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici
".
C.
Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155) il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione in parola; il Governo non ha tuttavia
condiviso la modifica di cui sopra, ritenendola equiparabile a tutti
gli effetti ad un ampliamento della zona edificabile
destituito di
qualsiasi giustificazione pianificatoria.
D.
Contro tale decisione la RI 1,
con impugnativa 22 febbraio 2012, assistita da una replica, insorge davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendone
la riforma nel senso di approvare la soluzione adottata dal comune. Essa
lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita e censura
poi - ripercorrendo l'iter pianificatorio culminato
nell'attribuzione di parte dell'originario mapp.
336 alla "
area non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici
" - una crassa
lesione del
principio della buona fede per rapporto all'affidamento da lei riposto nelle
assicurazioni fornite a più riprese dall'autorità
cantonale. Infine, a suo dire, poiché i presupposti
per l'azzonamento
adottato dal comune
sarebbero perfettamente dati, la decisione governativa risulterebbe infondata
anche dal profilo materiale.
E.
La Divisione
dello
sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio,
agente per conto del Governo, chiede che il ricorso venga respinto, mentre il
comune di Cureglia si rimette al
giudizio del
Tribunale. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto
necessario, in
diritto.
F.
Il 18 settembre 2013 si è
tenuta un'udienza, in occasione della quale le parti hanno ribadito le
rispettive posizioni e rinunciato a presentare conclusioni. È indi stato
esperito un sopralluogo, durante
il
quale sono state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del
23 maggio 1990; LALPT;
BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre
2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore
dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre
la legittimazione della ricorrente in questa
sede
(art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett.
c Lst). Il ricorso è, pertanto, ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e
approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.
2
.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle
autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od
opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza
sulla pianificazione
del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT;
dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo
rinvio agli art.
61 seg.
legge di procedura per le cause amministrative del
19 aprile 1966;
LPamm; BU 1966, 181); RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione -
per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib
121 consid. 5;
Bernhard
Wald-mann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
La ricorrente si duole, in primo luogo, di una
lesione del suo diritto di essere sentita.
3.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art.
29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile
1999 (Cost.; RS 101) -
e in precedenza dall'art. 4 della
Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1)
- il
diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo
sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento,
di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di
prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid. 3.1 con
rinvii; RDAT II-2003 n. 53
consid. 5.2,
I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di
essere sentito
è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di
principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con
rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito
di
una procedura di ricorso, qualora
l'autorità di ricorso disponga
dello stesso potere di esame di quella
decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia
rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V
182 consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea
di considerazione solo se la persona interessata
non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere
sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid.
2.2.3
con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità
pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un
risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (
DTF
135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii
).
3.2. In concreto il Consiglio
di Stato ha negato l'approvazione
della
"
area
non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici
"
-
assimilabile "
a tutti gli effetti (…) ad un
ampliamento della zona edificabile
"
(cfr. risoluzione
impugnata, pag. 22) - omettendo di
dare la possibilità alla qui
ricorrente di esprimersi in merito prima che la decisione, a lei sfavorevole,
venisse presa. Agendo in tal modo, l'Esecutivo cantonale ha in effetti leso il
diritto di essere sentita della RI 1. Ora, come esposto in precedenza (
supra
,
2.2.), il Tribunale dispone nel caso concreto dello stesso potere cognitivo del
Consiglio di Stato. Inoltre, il Governo, prima di decidere, non ha esperito
atti istruttori particolari da cui la qui ricorrente è stata estromessa; quest'ultima
ha poi avuto modo a più riprese di esporre compiutamente le sue tesi, prendendo
posizione sia in sede di replica, sia nell'ambito dell'udienza e del sopralluogo
esperiti da questo Tribunale il 18 settembre 2013.
Ferme queste premesse, il vizio è da ritenersi sanato, in via
d'eccezione,
in questa sede. La ricorrente non subisce infatti alcun pregiudizio dall'esercizio
successivo del diritto di essere sentita,
rispettivamente
dalla sanatoria. Tant'è che nel ricorso essa non è
in grado di fornire
elementi a sostegno di un eventuale pregiudizio patito, salvo l'appellarsi in
modo astratto e generico a una disparità di trattamento rispetto ai casi in
cui, conformemente a quanto prevede la legge, la facoltà di esprimersi viene concessa.
Per il che, contrariamente a quanto essa afferma, la violazione non porta nella
fattispecie all'annullamento della decisione impugnata.
4.
La ricorrente sostiene poi, ripercorrendo l'iter
pianificatorio culminato con l'azzonamento in questione e producendo lo scritto
29 novembre 2002 dell'allora Sezione della pianificazione urbanistica e l'esame
preliminare 13 giugno 2005 del Dipartimento del territorio, che, nella misura
in cui il Consiglio di Stato si è distanziato dalle considerazioni favorevoli
espresse in tale sede, sia incorso in una violazione del principio della buona
fede e abbia disatteso l'affidamento da lei riposto nelle assicurazioni fornite
a più riprese dall'autorità cantonale. A torto. Infatti, per consolidata
giurisprudenza e contrariamente a quanto la ricorrente afferma, né il Dipartimento
del territorio né tanto meno il municipio, sono in grado di offrire
assicurazioni vincolanti riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del
territorio nell'ambito di una revisione del piano regolatore, che rimane
soggetto
all'approvazione del Consiglio di
Stato. In particolare l'insorgente misconosce che l'esame preliminare della
revisione del piano regolatore è
eseguito dal Dipartimento del
territorio all'attenzione del municipio (art. 33 LALPT) e non costituisce
un'assicurazione concreta nei confronti dell'interessata riguardo l'assetto pianificatorio
definitivo della sua proprietà
(art. 37 LALPT; cfr. STF 1P.608/2003 del
16 settembre 2004 consid. 3.5)
. Per il che i suoi argomenti non
possono in alcun modo venir condivisi
(in merito alle condizioni cumulative per potersi
prevalere di una promessa o assicurazione ottenuta da un autorità, quand'anche
contraria alla legge, cfr.
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed.,
Cadenazzo 2002, n. 639)
e la sua doglianza va respinta.
5.
Nell'impugnativa la ricorrente
sostiene infine che i presupposti
per l'azzonamento adottato dal comune
sarebbero perfettamente dati e risulterebbero conformi ai principi della LPT:
anzitutto l'area in questione, completamente urbanizzata, risulterebbe già
prevalentemente inclusa nella zona edificabile. Considerata poi la sua esiguità
(660 mq), all'azzonamento adottato dal comune non osterebbe nemmeno l'art. 15
lett. b) LPT, segnatamente la situazione di abbondante dimensionamento del
territorio edificabile riscontrata dal Governo nell’ambito dell’approvazione.
5.
1.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale
, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012
art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2
LPT).
5.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei
principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non
hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli
sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli
obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con
tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Sté-
phane Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Pier-
marco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
6.
Come appena visto, perché un fondo possa essere
attribuito alla
zona fabbricabile occorre
che ci si trovi, come condizione minima
, in una delle ipotesi previste
dall'art. 15 LPT, ciò che non è manifestamente il caso per la porzione dell'originario
mapp. 336 attribuita alla
"
area non edificabile ma computabile
nel calcolo degli indici
"
per i motivi che seguono
.
6.1. Innanzitutto essa non
appartiene ai terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett.
a LPT, per i quali s'intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art 15 n. 23;
Flückiger/ Grodecki
,
op. cit., ad art 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Eca-bert
,
op. cit., n. 319).
La
superficie in questione è infatti ubicata in posizione marginale rispetto alla
zona edificata e edificabile di Cureglia: essa confina solo su un lato, a
ovest, con la zona edificabile, mentre per il resto è circondata dal bosco.
Anzi, proprio la sua appartenenza funzionale alla vasta area di stacco, formata
da bosco e da zona agricola, posta fra le zone edificabili di Cureglia e di
Comano, era stata messa in rilievo dall'allora Sezione della pianificazione
urbanistica nello scritto 29 novembre 2002, prodotto dalla stessa ricorrente, e
riconosciuta dallo stesso comune che, nell'ambito della revisione, ha deciso di
non attribuirla direttamente alla zona edificabile, bensì di definirla come
"
area non edificabile
" ma computabile nel calcolo degli indici.
Il sopralluogo esperito dal Tribunale ha confermato questa situazione, di modo
che, a ben vedere, l'unica giustificazione pianificatoria dell'azzonamento in
questione va ricercata nel fatto di far beneficiare la parte del comparto di
proprietà della ricorrente
posto
in zona edificabile di indici maggiori, incrementandone il potenziale edificatorio.
In siffatte circostanze non vi è dunque
spazio
alcuno dal
profilo dell'art. 15 lett. a LPT per l'azzonamento in
questione.
6.2. L'azzonamento adottato per la proprietà della ricorrente e il relativo
incremento del potenziale edificatorio non è nemmeno necessario per lo sviluppo
del comune per i prossimi 15 anni: la zona edificabile di Cureglia è infatti
sufficientemente dimensionata. La stessa ricorrente non mette in dubbio questo
dato e si limita a sostenere che l'esiguità della porzione attribuita alla
"
area non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici
"
sarebbe tale da non incidere sul dimensionamento della zona edificabile. Ora,
anche si volesse considerare che in concreto l'area presenta dimensioni modeste,
nulla muterebbe alla conclusione enunciata in apertura: infatti, per costante
giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a
definire la
zona edificabile giusta l'art. 15
LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (DTF 116 Ia 236
seg.; STF 1A.25/
2001-1P.75/2001 del 26 settembre 2001 consid. 4b).
Anche sotto questo profilo dunque la decisione del Consiglio di Stato merita conferma.
6.3. Infine anche il fatto che il fondo sia
urbanizzato, non è decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione
alla zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g).
6.4. In assenza dei requisiti legali,
nemmeno attraverso una
ponderazione globale degli interessi si potrebbe
giungere al risultato auspicato dalla ricorrente. In ogni caso, dev'essere
rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili
troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). Da ultimo, va sottolineata
l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare
sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
7.
Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere respinto.
Ne consegue che, alla luce del dispositivo 1.2 della decisione impugnata,
che dichiara decaduto il precedente piano regolatore "
(…) per quanto
sostituito dalle prescrizioni approvate in questa sede
", l'area
soggetta a non approvazione rimane attribuita alla zona senza destinazione
specifica
di Cureglia. Spetterà al comune, alla luce della
giurisprudenza in materia (RtiD II-2010 n. 61 e RDAT I-1996 n. 24),
riconsiderare l'azzonamento in questione, adattando, se necessario, il piano e
ponendolo in sintonia con la legge.
8.
La tassa di giustizia è posta
a carico della ricorrente, soccombente
(art. 28 LPamm). Per lo stesso
motivo, benché patrocinata a essa non spettano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr.
1'500.- è posta a carico della RI 1. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario