ti_gerichte · 39.2002.35 · 1998-12-15 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.02.2003 39.2002.35
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.02.2003 39.2002.35
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.02.2003 39.2002.35

Sentenza o decisione senza scheda

RACCOMANDATA
Incarto n.
39.2002.00035
-36
cr
/
sc
Lugano
7 febbraio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Cinzia Raffa,
vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 2 aprile 2002 di
1.
__________,
2.
__________,
contro
le decisioni del 7 marzo 2002 emanate da
Cassa cantonale assegni familiari,
6501 Bellinzona 1 Caselle,
in materia di assegni di famiglia
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione del 15 dicembre 1998 la Cassa cantonale per gli assegni familiari (di
seguito la Cassa) ha attribuito a __________ (che è stata sposata con
__________ fino al 1999, quando, in seguito al divorzio, ha ripreso il proprio
cognome da nubile), a favore delle figlie __________ (3 aprile 1993) e
__________ (1 aprile 1994), un assegno integrativo di fr. 835.-- mensili con
effetto dal 1° luglio 1998 (cfr. doc. _).
Tale assegno è stato aumentato a fr. 863.-- con
effetto dal 1° gennaio 1999 (cfr. doc. _), a fr. 1'740.-- dal 1° gennaio 2000
(cfr. doc. _) e a fr. 1'789.-- dal 1° gennaio 2001 (cfr. doc. _), in seguito
alla nascita del terzo figlio, __________ (19 ottobre 1999), figlio di
__________ e __________.
Inoltre, a partire dal 1° gennaio 2001 la Cassa
ha attribuito all'assicurata un assegno di prima infanzia di fr. 44.-- mensili
(cfr. doc. _).
1.2.   In data 22
gennaio 2001 i ricorrenti hanno comunicato alla Cassa quanto segue:
"
(…)
con la presente le comunichiamo la modifica della
situazione famigliare.
Dal gennaio del corrente anno (2001), la signora
__________ si è trasferita con i figli nell'abitazione del sig. __________,
sempre a __________. L'abitazione è di nuova costruzione. L'abitabilità della
stessa è avvenuta in data 23 gennaio 2001.
Il nuovo recapito è Via __________.
La signora __________ partecipa alle spese correnti
di conduzione della casa, in ragione di circa 1'000.-- al mese (elettricità,
piccole spese, riscaldamento, telefono, …).
Le figlie sono nate dal precedente matrimonio
della signora __________. Il figlio __________ è figlio naturale del sig.
__________."
(Doc. _)
1.3.   A seguito di
tale comunicazione, la Cassa ha invitato gli assicurati a presentare una nuova
richiesta per assegni di famiglia (cfr. doc. _); tale richiesta è stata
presentata in data 27 giugno 2001 (cfr. doc. _).
La Cassa,
dopo avere esaminato la documentazione necessaria, ha emanato, in data 7 marzo
2002, due decisioni con le quali ha respinto la richiesta di assegno di prima
infanzia e di assegno integrativo di __________ e __________, con effetto dal
1° febbraio 2001 (cfr. doc. _).
1.4.   Contro
queste decisioni __________ e __________ hanno inoltrato, in data 2 aprile
2002, un tempestivo ricorso nel quale si sono così espressi:
"
(…)
La signora __________, a seguito del divorzio dal marito, quale
genitore affidatario delle due figlie, beneficiava dell'assegno di prima
infanzia e dell'assegno integrativo.
In data 1° gennaio 2001 la signora __________ si trasferiva nella
casa del sig. __________, in fase d'ultimazione.
Tempestivamente veniva notificata all'Ufficio delle Assicurazioni
sociali la convivenza (sigh! ).
I signori __________ ed __________ hanno un terzo figlio in
comune.
Senza alcun preavviso l'Ufficio delle Assicurazioni sociali
sospendeva l'erogazione degli assegni in favore della signora __________ e
delle figlie.
Le parti hanno sempre precisato che il signor __________ si fa
carico dei costi derivanti dal figlio in comune e parzialmente per i costi
della madre.
Ogni e qualsiasi richiesta oggetto della presente procedura è in
ragione delle spese relative alle figlie del primo matrimonio.
Errato quindi dichiarare che gli assegni in essere siano relativi
al signor __________.
Nel merito
Il presente ricorso ha prevalentemente lo scopo di porre chiarezza
in una situazione paradossale.
Malgrado decine di lettere
all'
e dall'Ufficio
delle Assicurazioni sociali, non é stato infatti ancora chiarito su cosa sono
fondati i metodi di calcolo utilizzati per determinare o meno il diritto al
sussidio.
La Legge sugli assegni di famiglia non prevede infatti minimamente
che la convivenza sia uno dei fattori di riduzione o di soppressione per gli
assegni in oggetto.
La questione paradossale é tuttavia la seguente:
In fase di elaborazione della dichiarazione dei redditi 2001 /
2002 il signor __________, il quale come da evidenza si fa carico di fatto del
mantenimento dell'intera famiglia, chiedeva di poter beneficiare, come
sembrerebbe logica, della deduzione per persone a carico, quindi dei costi di
mantenimento dell'intera famiglia.
La risposta è stata che "non essendo legato da vincoli di
parentela né con i figli di primo letto, né con la madre degli stessi, non si
possono considerare persone a carico (eccetto per il figlio minore). Le
deduzioni non sono quindi permesse".
Dall'altro lato, la signora __________, la quale non percepisce
alcun reddito all'infuori del contributo di mantenimento dall'ex marito (Fr.
1'300 mensili), si é vista dire che "non essendo possibile mantenere due
figli con tale reddito, viene applicato (e tassato!) un reddito supposto.
Già qui la situazione si fa poco chiara:
Il signor _________ mantiene tutta la famiglia e non gli é
permesso operare deduzioni al riguardo (in quanto non coniugato!). La signora
_________ non ha reddito e gli viene tassato quanto invece di fatto riceve dal
signor _________ (ciò che significa doppia imposizione dei redditi ... ).
Questo ragionamento é basato sul fatto che non essendo coniugati, le posizioni
del signor __________ e della signora _________ sono da mantenere indipendenti.
Ora infine l'Ufficio delle Assicurazioni sociali rileva in pratica
che anche se non coniugato il sig. _________ ha l'obbligo di mantenimento della
famiglia _________.
Ma se é obbligato, perché invece l'autorità fiscale non permette
le deduzioni? o meglio: se l'autorità fiscale non permette le deduzioni in
quanto non persone a carico, perché l'Ufficio delle Assicurazioni sociali, e
non la Legge sugli assegni di famiglia, silente su tale fatto, prevede
l'obbligo di mantenimento del convivente e la soppressione del diritto agli
assegni?.
In diritto
Per l'assegno Integrativo, l'art. 24 LAF prevede che il genitore
domiciliato nel Cantone ha diritto all'assegno, per il figlio, se
cumulativamente ha la custodia del figlio, ha domicilio nel Cantone da almeno
tre anni ed il reddito disponibile é inferiore ai limiti previsti.
Per l'assegno di prima infanzia l'art. 31 LAF recita invece che il
genitore domiciliato nel cantone ha diritto all'assegno, per il figlio, se
cumulativamente ha domicilio nel Cantone da almeno tre anni, si occupa della
cura del figlio e non esercita alcuna attività lavorativa (oppure ...) il
reddito disponibile del genitore, inclusi eventuali assegni, ....:
Ora tutte queste condizioni sono riempite dalla signora _________.
Anche le bambine sono nell'età in oggetto, avendo attualmente 8 e 9 anni.
Nulla osterebbe quindi al riconoscimento dell'assegno.
La LAF prevede le condizioni per la modifica degli assegni (art.
29 e 37). Un fattore è la modifica della composizione della famiglia, concetto
questo chiarito nel Regolamento della LAF.
L'art. 35
Reg.
LAF recita infatti: Per
cambiamento della composizione della famiglia si intende ogni variazione
nella comunione di persone che é alla base del calcolo della prestazione.
L'assegno integrativo é aumentato o ridotto in caso di cambiamento importante
del reddito disponibile dei genitori.
Ma il termine genitori é definito all'art. 2 LAF e 1
Reg.
LAF. È genitore il genitore naturale, adottivo, affiliante
e colui che di fatto ha generato il figlio. Ora, per quanto concerne le due
bimbe di primo letto, il sig. ________ non rientra in questa definizione.
Per il calcolo degli assegni, la LAF rimanda infine per analogia
alla OPC LAVS/Al (831.301).
Tuttavia, nemmeno tale normativa dispone che in caso di convivenza
i redditi del convivente non genitore debbano essere oggetto di valutazione
nella determinazione del diritto agli assegni.
Le motivazioni di calcolo, contenute nelle decisioni qui
impugnate, sono invece di impossibile lettura. Da dove sono stati dedotti tali
importi e su che base computati alla signora _________ ?? Quale é la legge alla
base di tali calcolazioni?
Una risposta é attesa da codesto lodevole Tribunale.
Di principio, si rileva che l'abitazione è intestata al sig.
_________ e tutti i costi ivi relativi sono a suo esclusivo carico. Anche il
reddito evidenziato é quello del sig. _________. Perché allora cumulare tali
dati con quelli della signora _________.
E
se parlassimo di protezione dei dati ? chi
ha autorizzato il sig. __________, dell'Ufficio delle Assicurazioni sociali, a
rivelare alla signora __________ il reddito del sig. __________? e ancora la
stima della sua abitazione o il carico ipotecario della stessa?
Convinzione dei ricorrenti é che, grazie anche ad una lacuna
legislativa, la pratica sia stata trattata dall'Ufficio delle Assicurazioni
sociali con una certa incapacità e superficialità, in dispregio dei diritti dei
qui ricorrenti.
La corrispondenza agli atti lo proverà di certo. Esemplare é il
fatto che dopo oltre un anno e tre mesi, ed unicamente in quanto l'ultima
lettera al sig. __________ é stata trasmessa per conoscenza
al
lodevole
Consiglio di Stato, quasi per magia la pratica é stata riesumata dai cassetti e
prontamente evasa. Bell'esempio di professionalità da parte dei responsabili di
tale ufficio.
Oggetto del presente ricorso é anche la sospensione immediata del
versamento degli assegni.
L'art. 29.4 a) LAF prevede infatti che l'assegno integrativo venga
sospeso (soppresso), se il cambiamento é annunciato tempestivamente, il
primo giorno del mese
successivo
la notifica della decisione.
L'art. 37 LAF prevede la stessa cosa per l'assegno di prima
infanzia.
Ora in effetti la signora _________ ed il signor ________ hanno
tempestivamente notificato la convivenza al 1° gennaio 2001, e gli assegni sono
stati sospesi, senza alcun preavviso (!) a decorrere dallo stesso mese di
gennaio.
La decisione di sospensione é arrivata invece ben più tardi, come
emergerà dalla copiosa documentazione agli atti dell'Ufficio delle
Assicurazioni sociali, qui richiamata.
Gli assegni devono quindi essere confermati per lo meno per i mesi
di gennaio e febbraio 2001.
In conclusione le questioni da chiarire potrebbero essere
semplicemente riassunte come segue:
La convivenza é causa di modifica del diritto agli assegni?
Se si, in base a quale disposizione legale?
In tale caso dovrà essere specificato l'obbligo del sig. _______
di provvedere al mantenimento dell'intera famiglia, con le conseguenze della
deduzione fiscale.
In caso invece di risposta negativa, il presente ricorso dovrà
essere accolto, le decisioni impugnate annullate ed emessa (si confida in
termini ragionevoli) una nuova decisione." (Doc. I)
1.5.   Con risposta
del 22 aprile 2002 la Cassa ha proposto di respingere il ricorso, argomentando:
"
(…)
Dagli atti si evincono i seguenti dati:
a)   fino al
31.01.2001 alla signora ___________ è stato riconosciuto un assegno integrativo
di
fr.
1'789.- mensili equivalente all'importo massimo
erogabile ad una famiglia monoparentale con tre figli;
b)   a questo
importo, limitatamente al mese di gennaio 2001, si aggiungeva un assegno di
prima infanzia di
fr.
44.- mensili;
c)                                                                           i
tre figli della signora __________ avevano due padri diversi,
_______
e ______ erano figlie di _________, ex-marito della ricorrente, mentre
________ era figlio dell'attuale convivente signor _________.
Con lettera del 22.01.2001 la Cassa veniva informata che la
signora __________, unitamente ai tre figli, si era trasferita nell'abitazione
dell'attuale convivente.
Ritenuto che a norma della LAF la composizione della famiglia si
modificava da monoparentale con tre figli a biparentale con tre figli, la Cassa
sospendeva il versamento degli assegni alfine di rideterminare i diritti dei
ricorrenti tenuto conto della situazione economica del signor ________, padre
di un figlio comune della coppia.
Per rispondere all'obiezione ricorsuale che chiede a norma di
quali articoli della Legge si sia proceduto alla soppressione degli assegni, la
Cassa precisa che sono gli articoli 29, cpv. 1 e 37, cpv. 1 della LAF e gli
art. 35, cpv. 1, 36 e 59 dei Regolamento LAF.
Nella presente fattispecie interveniva un cambiamento della
composizione della famiglia in quanto la signora _________ andava a convivere,
unitamente ai suoi tre figli, con il signor _________, padre di _________.
La Cassa si riconferma nel calcolo contestato e ne sottolinea la
piena legittimità nel senso che i redditi del lavoro del convivente sono
computabili ai fini del diritto alle prestazioni. Se la coppia ha organizzato
diversamente la suddivisione degli oneri all'interno della famiglia è una
scelta pienamente comprensibile ma che non può, alla luce dell'attuale
legislazione, trovare tutela.
Si chiede pertanto a codesto lodevole Tribunale cantonale delle
assicurazioni di voler respingere i ricorsi confermando le decisioni contestate."
(Doc. _)
1.6.   Pendente
causa il TCA ha chiesto alla Cassa:
" - l'assegno integrativo e l'assegno di prima infanzia sono
stati corrisposti ai ricorrenti nel mese di gennaio 2001?
-   di
regola, a partire dal momento della domanda da parte degli assicurati, quali
sono i tempi necessari al raggiungimento di una decisione circa il diritto o
meno agli assegni di famiglia?
-   nella
fattispecie concreta, la richiesta per assegni di famiglia è stata inoltrata
dai ricorrenti in data 27 giugno 2001; le decisioni che negano loro il diritto
all'assegno integrativo e all'assegno di prima infanzia, per contro, sono
datate 7 marzo 2002.
Quali sono i motivi che
giustificano un così lungo intervallo di tempo intercorso fra la richiesta e la
relativa decisione?" (Doc. _)
Con risposta del 28 ottobre 2002 la Cassa ha
comunicato quanto segue:
" - alla signora __________ è stato corrisposto l'assegno
integrativo e di prima infanzia relativo al mese di gennaio 2001;
-   di
regola, la decisione in merito agli assegni di famiglia viene emessa dopo 60
giorni dalla presentazione della richiesta;
-   nella
fattispecie, i tempi d'attesa si sono dilatati poiché inizialmente la richiesta
è stata presentata al nostro ufficio senza essere stata vidimata dall'agenzia
comunale AVS e pertanto la stessa è stata ritornata all'agenzia di ________ per
le necessarie verifiche. Proseguendo nell'esame della richiesta, la Cassa ha
dovuto richiedere l'allestimento di una perizia immobiliare all'ufficio
cantonale di stima (questa procedura prolunga in modo importante i tempi
d'attesa)." (Doc. _)
1.7.   Con scritto
datato 16 novembre 2002 i ricorrenti hanno ancora osservato:
"
(…)
Ad. 1   In effetti l'assegno integrativo e di prima infanzia
relativo al mese di gennaio 2001 è stato regolarmente corrisposto alla signora
__________.
Rileviamo
tuttavia in proposito che la Legge sugli assegni di famiglia dell'11 giugno
1996 prevede ai suoi art. 29 (assegno integrativo) e art. 37 (assegno di prima
infanzia) che:
" La riduzione o la soppressione
dell'assegno interviene
a) se il cambiamento
(di reddito disponibile dei genitori o della composizione della famiglia) è
annunciato tempestivamente, il primo giorno del mese successivo la notifica
della decisione."
Ora, è pacifico che
da parte dei ricorrenti vi è stato un annuncio tempestivo.
Al contrario, come
già più volte evidenziato, la signora ___________ non era stata avvisata della
sospensione degli assegni, ciò che poi ha causato alla stessa le note
difficoltà.
Solo con lettera 21
marzo 2001 la Cassa Cantonale per gli assegni familiari ha comunicato, in modo,
implicito, mediante trasmissione del formulario per una nuova richiesta,
l'avvenuta sospensione. Una notifica formale non è invece ad oggi mai avvenuta.
Ciò significa che
gli assegni integrativi e di prima infanzia vanno versati perlomeno per i mesi
di febbraio e marzo 2001.
Ad. 2   Rileviamo unicamente che dal 22 gennaio 2001, data della
notifica dell'avvenuta coabitazione, la prima comunicazione da parte
dell'Ufficio per gli assegni familiari porta la data del 21 marzo. Mai prima
tale ufficio aveva comunicato la sospensione degli assegni famigliari. Per ben
due mesi quindi lo stesso sapeva delle conseguenze della lettera della signora
_________, ma non ha fatto nulla a vantaggio della qui ricorrente,
notificandole immediatamente il formulario per una nuova richiesta.
Ad. 3   Le affermazioni del sig. ________ si commentano da sé. Anche
ammesso che la richiesta sia stata erroneamente trasmessa senza vidimazione
comunale, richiamare tale fatto per giustificare il ritardo di nove mesi mi
pare alquanto scorretto.
Dando
fiducia al nostro efficiente sistema postale, possiamo al massimo considerare
un paio di giorni di ritardo per l'invio ed il ritorno della corrispondenza da
_________.
Per
quanto concerne la seconda giustificazione accampata dal sig. __________,
evidenziamo che già nella lettera del gennaio 2001, evidenziavamo che "dal
gennaio del corrente anno la signora __________ si è trasferita con i figli
nell'abitazione del sig. ________, sempre a ______. L'abitazione è di nuova
costruzione, l'abitabilità della stessa è avvenuta in data 23 gennaio
2001".
Quando
il 21 marzo egli ha trasmesso i formulari per una nuova richiesta, ha invece
omesso di evidenziare che andava allegato anche "copia del catastrino
fiscale relativo all'abitazione del sig. ________", richiesta formulata
invece il 2 agosto 2001. Dopo i solleciti della signora _________, in data 19
ottobre (!) egli si ricordava inoltre che alla domanda andava allegato anche
"una dichiarazione bancaria attestante l'ammontare del debito
ipotecario" per richiedere al competente ufficio la stima del valore
abitativo della casa del sig. _________".
Considerazione
personale è che se un funzionario conosce bene il proprio lavoro e da' prova di
competenza e professionalità, non deve richiedere per ben tre volte in sette
mesi la documentazione che già inizialmente sa essere necessaria all'evasione
di una domanda.
Dalla
trasmissione della stessa da parte dei ricorrenti sono infine trascorsi ancora
quattro mesi e mezzo (!) prima della decisione negativa, ed è convinzione degli
scriventi che se non si fosse provveduto a trasmettere copia dell'ennesimo
sollecito all'On. _________, direttrice del ______, sicuramente i tempi
sarebbero stati ancora maggiori.
Per
meglio valutare la correttezza e la tempistica del sig. _________, sarebbe
infine interessante sapere quanto tempo l'ufficio stime ha bloccato l'evasione
della pratica.
Quale considerazione finale si vuole rilevare
quanto segue.
Nel gennaio 2001 la signora _________ ed il sig.
_________ hanno iniziato la loro convivenza. Prima ancora che la casa fosse
terminata (gli ultimi artigiani hanno lasciato il cantiere a primavera
inoltrata!) le competenti autorità sono state avvisate.
Questo è stato l'inizio di un vero calvario
burocratico. Prima la sospensione degli assegni, e ce ne siamo accorti quando
sono giunti i richiami dei creditori che solitamente venivano pagati con ordini
permanenti a carico del conto dove gli assegni erano accreditati.
Di colpo quindi un buco di alcune migliaia di
franchi da colmare.
Poi l'inoltro di una nuova richiesta, con invio
di documentazione, mancate risposte da parte degli uffici preposti e anzi,
ulteriori richieste di complemento. Mai una volta che alle nostre richieste o
ai nostri solleciti venisse invece data una risposta! Mai un chiarimento, una
spiegazione. Solo richieste fredde e distaccate di complemento.
La cosa che infastidisce maggiormente è quando ad
una richiesta di chiarimenti, legittima visto il preoccupante ritardo che si
andava cumulando, non ci si degna nemmeno di rispondere. Una breve spiegazione
avrebbe invece rassicurato i ricorrenti o avrebbe perlomeno permesso loro di
comprendere il perché di tale ritardo. Invece no, unicamente un arrogante
silenzio da parte del funzionario preposto all'evasione del caso.
Forse il sig. _________ si sarà detto che in
fondo, se il convivente della signora __________ era un avvocato, ben sarà in
grado di far fronte ai bisogni del caso.
Se invero la sospensione degli assegni non ha
ridotto i ricorrenti alla fame, va tuttavia evidenziato che nel budget che si
era definito prima di affrontare la costruzione di una casa propria, erano
compresi i contributi su cui la signora ___________ poteva contare.
Ora lasciamo immaginare che in qualsiasi economia
domestica dover inaspettatamente fare a meno di mille franchi al mese non è una
cosa che passa senza conseguenze.
Ma si è chiesto il sig. _________ quale era la
nostra situazione famigliare? Quale era il peso del contributo negato? E se il
sig. _________ fosse stato indigente? E se fosse stato oberato dai debiti?
Niente di tutto questo: l'assegno è stato semplicemente sospeso, in attesa di
….. ed intanto i mesi passavano.
Fortunatamente il nostro non è un caso critico,
ma per evitare disastrose conseguenze in casi simili, dove la beneficiaria di
un assegno non può contare sull'aiuto di amici e famigliari, andrebbe valutato
con maggiore rigore il comportamento e la sensibilità dei funzionari preposti a
tali compiti." (Doc. _)
1.8.   In data 27
novembre 2002 la Cassa ha rilevato:
"
In merito alla lettera trasmessavi il 16.11.2002
possiamo precisare quanto segue:
a) a giusta ragione la Cassa ha proceduto alla sospensione del
versamento degli assegni integrativi a fine gennaio 2001 dal momento che era
intervenuto un cambiamento importante del nucleo familiare che rivendicava le
prestazioni;
b) la sospensione del versamento è una cautela opportuna affinché la
Cassa possa rideterminare eventuali diritti dal 01.02.2001 sulla scorta di un nuovo
esame della situazione economica;
c) l'invio del formulario di richiesta il 21.03.2001, seppur
tardivo, ha precisamente lo scopo di esaminare la nuova situazione economica
nonché quella familiare;
d) i fatti hanno dimostrato la validità di questo procedimento
stante il rifiuto delle prestazioni notificato il 07.03.2002 con effetto
retroattivo al 01.02.2001;
e) si osserva che all'invio del formulario in data 21.03.2001 è
stato dato seguito solo il 02.07.2001 e che l'istruttoria ha ancora richiesto
ulteriori accertamenti (v. lettera del 02.08.2001 e risposta del 10.08.2001);
f)  da ultimo si è pure dovuto procedere ad una perizia immobiliare
che consentisse di determinare il valore di stima della proprietà, questo
accertamento ha richiesto ulteriori quattro mesi prima di ottenere la risposta
(dal 18.10.2001 al 18.02.2002).
In conclusione siamo consapevoli che la
definizione di questa pratica sia stata lunga e tormentata. Di ciò ci scusiamo.
Va tuttavia rilevato che queste lungaggini hanno pur sempre permesso di
rifiutare il diritto all'assegno integrativo dal 01.02.2001, in sostituzione di
un diritto a fr. 1'833.- erogati fino al 31.01.2001 (fr. 1'789.- di assegno
integrativo e fr. 44.- di assegno di prima infanzia)." (Doc. _)
1.9.   Con scritto
datato 6 dicembre 2002 i ricorrenti hanno ancora osservato:
"
Abbiamo preso conoscenza delle osservazioni 27
novembre 2002 dell'Istituto delle assicurazioni sociali e, come da vostra
comunicazione 29 novembre, rileviamo quanto segue.
Prendiamo innanzitutto atto che il diritto agli
assegni per il periodo febbraio-marzo 2001, non essendo stata notificata fino
al 21 marzo 2001 alcuna decisione di sospensione, non è contestato.
Per quanto concerne la sospensione del versamento
degli assegni in oggetto, che la decisione in tal senso sia legittima o meno
sarà questa lodevole Camera a deciderlo.
I qui ricorrenti ritengono infatti che l'inizio
di una semplice convivenza da parte della titolare di assegni di famiglia, non
sia motivo di messa in discussione degli stessi ai sensi delle rispettive basi
legali.
Non è infatti legittimo considerare la situazione
finanziaria del convivente ai fini della concessione o della revoca degli
assegni familiari, non essendo questi legalmente tenuto ad occuparsi del
mantenimento dei figli della convivente.
L'assenza di un obbligo in tal senso è confermata
dall'autorità fiscale la quale, proprio in quanto non esistente un obbligo di
provvedere al sostentamento dei figli di primo letto dei conviventi, non
permette la deduzione fiscale di alcun contributo per persone a carico."
(Doc. _)
1.10.   In data 16
dicembre 2002 la Cassa ha puntualizzato:
"
In riferimento alla lettera del 6 dicembre 2002
della controparte non possiamo che contestare le conclusioni.
Innanzitutto è contestato che i ricorrenti
possano avere diritto agli assegni integrativi e di prima infanzia dal 1
febbraio 2001 al 31 marzo 2002. La nostra risposta di causa chiarisce le
ragioni per tale rifiuto.
Si fa presente che da gennaio 2001 il nucleo
familiare titolare del diritto si è modificato da famiglia monoparentale con
tre figli a famiglia biparentale con tre figli.
Da ultimo ribadiamo la piena legittimità di
computare i redditi del convivente per determinare il diritto agli assegni dal
momento che gli stessi hanno un figlio in comune." (Doc. _)
1.11.   Con scritto
del 25 dicembre 2002 i ricorrenti hanno ancora puntualizzato:
"
(…)
Ad. 1   Si
ribadisce che la Legge sugli assegni di famiglia dell'11 giugno 1996, prevede
ai suoi art. 29 (assegno integrativo) e art. 37 (assegno di prima infanzia) che
"
la riduzione o la soppressione
dell'assegno interviene
a)  se il
cambiamento (di reddito disponibile dei genitori o della composizione della
famiglia) è annunciato tempestivamente, il primo giorno del mese successivo
la notifica della decisione
."
Tali disposizioni sono chiare e non
si prestano ad alcuna interpretazione.
Ora, pacifico che solo con lettera 21
marzo 2001 la Cassa Cantonale per gli assegni familiari ha implicitamente
comunicato, mediante trasmissione di un formulario per una nuova richiesta,
l'avvenuta sospensione, ne consegue che gli assegni integrativi e di prima
infanzia vanno sicuramente versati perlomeno per i mesi di febbraio e marzo
2001.
Nella risposta 22 aprile 2002 non si
trova invece, contrariamente a quanto sostiene il lodevole dell'Istituto delle
assicurazioni sociali, alcun chiarimento al rifiuto degli assegni per tale
periodo. AI contrario si evidenzia che "Ritenuto che a norma della LAF la
composizione della famiglia si modificava da monoparentale con tre figli a biparentale
con tre figli, la Cassa sospendeva il versamento degli assegni alfine di
rideterminare i diritti dei ricorrenti ..."
Non si parla di "notifica"
della sospensione, ma addirittura si specifica il motivo: rideterminare i
diritti agli assegni, ciò che è stato fatto solo con l'invio dei formulari in
data 21 marzo 2001.
La controversia qui sopra evidenziata
non è comunque il vero oggetto del ricorso.
Tuttavia, in virtù del principio
dell'economia processuale, si chiede a codesta lodevole Autorità che abbia a
pronunciarsi anche su tale limitato oggetto.
Ad. 2
La Legge sugli assegni di famiglia
dell'11 giugno 1996, prevede, sempre ai suoi art. 29 (assegno integrativo) e
art. 37 (assegno di prima infanzia) che
"                                                                L'assegno
deve essere aumentato, ridotto o soppresso in caso di cambiamento di reddito
disponibile dei genitori o della composizione della famiglia."
Tali
disposizioni non sono invece chiare e necessitano pertanto di una specifica
interpretazione. Qui sta infatti il vero oggetto del ricorso 2 aprile 2002.
Inizialmente,
a mente del lodevole dell'Istituto delle assicurazioni sociali, gli assegni
erano stati giustamente revocati in quanto, a seguito della convivenza tra il
sig. _________ e la signora __________, vi era stata una modifica della
famiglia da monoparentale con tre figli a biparentale con tre figli.
Nel
suo ultimo scritto 16 dicembre lo stesso ufficio, tardivamente e per la prima
volta, evidenzia invece che il motivo della sospensione è da ricercare nel
fatto che i conviventi hanno un figlio in comune.
Che
ne sia, i qui ricorrenti ritengono invece che tale non è il caso.
Se
è giusto che, a seguito della convivenza, si sospenda ogni e qualsiasi
versamento effettuato in relazione al figlio comune _________, così non si può
procedere in relazione ai contributi relativi alle figlie di primo letto della
signora __________.
Come
evidenziato nel dettaglio nel ricorso 2 aprile 2002, pagg. 3 e 4, giusta l'art.
35
Reg.
LAF, per "cambiamento nella composizione
della famiglia, si intende ogni variazione nella comunione di persone che é
alla base del calcolo della prestazione. L'assegno integrativo è aumentato o
ridotto in caso di cambiamento importante del reddito disponibile dei
genitori".
II
termine genitori è invece definito all'art. 2 LAF e 1
Reg.
LAF:
è genitore il genitore naturale, adottivo, affiliante e colui che di fatto ha
generato il figlio. Ora, per quanto concerne le figlie di primo letto della
signora _________, il sig. _______ non rientra in alcuna di tali definizioni.
Si
potrebbe, quasi per assurdo, sostenere che in casi simili ci si trova in
presenza di una famiglia monoparentale con due figli e una biparentale con un
figlio.
Ne
conseque che considerare i redditi del convivente per determinare il diritto o
meno agli assegni in oggetto è errato.
Tale
principio è confermato in ambito fiscale, dove, proprio in considerazione
dell'assenza di un obbligo di mantenimento da parte del convivente non
genitore, non può essere da questi effettuata alcuna deduzione in relazione ai
figli del solo concubino né dello stesso concubino.
L'oqqetto
del ricorso può quindi essere riassunto in tale questione:
I
redditi del convivente non genitore devono essere computati nel reddito
determinante dell'unico genitore per la determinazione del diritto ad assegni
in funzione dei figli non comuni ?
In
caso di risposta negativa, come sostengono i qui ricorrenti sulla base
dell'interpretazione della legge ed in forza di un principio consolidato di
diritto tributario, vanno ristabiliti gli assegni in favore della signora
_________, calcolati limitatamente alle sole due figlie.
In
caso invece di risposta positiva, fatto salvo per il mancato versamento nel
periodo febbraio/marzo 2001, la sospensione è stata corretta.
Tale
decisione, che definirebbe comunque l'obbligo da parte del solo convivente al
mantenimento anche dell'altro convivente e dei figli di quest'ultimo, potrebbe
tuttavia essere utilizzata in ambito tributario per richiedere il giusto
diritto a che le deduzioni fiscali vengano riconosciute." (Doc. _)
Il doc. _ è stato trasmesso alla Cassa con la
possibilità di presentare osservazioni scritte (cfr. doc. _).
Con scritto datato 8 gennaio 2002 la Cassa ha
comunicato al TCA di riconfermare quanto già esposto nella risposta di causa
del 22 aprile 2002 e nelle successive lettere del 28 ottobre 2002, 27 novembre
2002 e 16 dicembre 2002 (cfr. doc. _).
in
diritto
2.1.   Oggetto del
contendere è l'assegnazione all'assicurata di un assegno integrativo e di un
assegno di prima infanzia anche dopo il 31 gennaio 2001.
A titolo
preliminare va rilevato che l'assegno integrativo è attribuito per principio a
tutta la popolazione domiciliata, fino all'età di 15 anni (cfr. art. 25 LAF) ed
è destinato a coprire, in modo selettivo, i costi aggiuntivi del figlio fino al
massimo i limiti minimi del fabbisogno vitale giusta l'art. 3b cpv. 1 LPC,
corrispondenti fino al 31 dicembre 2000 a fr. 7'830.-- per il primo e il
secondo figlio; fr. 5'220.-- per il terzo e il quarto figlio e di fr. 2'610.-- per
ogni altro figlio (cfr. art. 27 cpv. 2 LAF).
Dal 1 °
gennaio 2001 questi importi sono stati adeguati rispettivamente a fr. 8'050.--;
fr. 5'367.--; fr. 2'683.--.
Giusta
l'art. 59 LAF esso è finanziato dai salariati, dai datori di lavoro, dagli
indipendenti e sussidiariamente dal Cantone (cfr. D. Cattaneo, "La legge
sugli assegni di famiglia: caratteristiche, sentenze e problemi aperti",
in Il diritto pubblico ticinese nel terzo millennio, RDAT I-2000, pag.
124-125).
L'assegno
di prima infanzia copre tutta la popolazione domiciliata (cfr. art. 31 lett. a
e 32 cpv. 1 lett. a LAF).
Esso
garantisce, in modo selettivo (cfr. art. 31 lett. c e 32 cpv. 1 lett. c LAF nel
tenore in vigore fino al 31 gennaio 2003), un reddito minimo alle persone che
rinunciano ad esercitare un'attività lucrativa o la riducono, lavorando al
massimo al 50%, per dedicarsi alla cura del figlio (cfr. art. 31 lett. b e 32
cpv. 1 lett. b LAF) durante al massimo i primi tre anni di vita del figlio
(cfr. art. 33 cpv. 2 lett. c LAF). Questo assegno secondo l'art. 60 cpv. 1 LAF
è interamente finanziato tramite le imposte (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag.
125).
Questi
due tipi di assegno costituiscono dunque una prestazione sociale universale e
selettiva (cfr. Messaggio relativo all'introduzione di una nuova legge sugli
assegni di famiglia del 19 gennaio 1994, pag. 11).
Il principio
di universalità prevede che una prestazione sia attribuita a tutta la
popolazione domiciliata, mentre la selettività nelle prestazioni
equivale all'attribuzione delle medesime solamente alle famiglie che non
raggiungono un determinato reddito.
2.2.   L'art. 24
LAF stabilisce come segue le condizioni per poter beneficiare dell'assegno
integrativo:
"
Il
genitore domiciliato nel Cantone ha diritto all'assegno (integrativo), per il
figlio, se cumulativamente:
a)   ha la custodia
del figlio;
b)   ha il domicilio
nel Cantone da almeno tre anni;
c)   il reddito
disponibile del o dei genitori, con l'aggiunta         dell'eventuale assegno
di base nonché degli eventuali obblighi                     alimentari, è
inferiore ai limiti minimi previsti dalla legislazione                                       sulle
prestazioni complementari all'AVS/AI.
Se entrambi i
genitori hanno la custodia del figlio, la madre ha diritto all'assegno.
Non ha diritto
all'assegno il beneficiario di una prestazione complementare all'AVS/AI, se il
figlio è considerato per il calcolo della prestazione."
Secondo
l’art. 28 cpv. 1 a 3 LAF
"
Per
l’accertamento ed il calcolo sono applicabili per analogia le disposizioni
della legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
Il reddito del
lavoro è computato per intero; la sostanza computabile è considerata quale
reddito nella misura di 1/15.
Il premio per
l’assicurazione sociale ed obbligatoria contro le malattie a carico della
famiglia è preso in considerazione nel calcolo. Le spese di cura e di malattia
non sono prese in considerazioni nel calcolo.”
L’art. 33
del Regolamento LAF (Reg. LAF), adottato dal Consiglio di Stato il 5 febbraio
1997, prevede che
"
Nei
limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari
all’AVS/AI non è compreso il premio dell’assicurazione obbligatoria contro le
malattie."
Per la
determinazione dell’importo dell’assegno vengono considerati anche i figli:
a)  se
non sono in formazione, fino ai 18 anni;
b) se
sono in formazione, fino al termine della stessa ma al più   tardi fino ai 25
anni (art. 34 LAF).
2.3.   L’assegno di
prima infanzia è regolato agli art. 31ss LAF.
L’art. 32
LAF prevede in particolare che
"
1
I genitori domiciliati nel Cantone
hanno diritto all'assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a)   hanno il
domicilio nel Cantone da almeno tre anni;
b)   uno dei
genitori non esercita nessuna attività lucrativa oppure ne            esercita
una che non supera il 50% per dedicarsi alla cura del       figlio;
c)   il reddito
disponibile dei genitori, inclusi gli eventuali assegni di    cui il nucleo
familiare beneficia in virtù della legge, è inferiore ai             limiti
posti dall'art. 24 cpv. 1 lett. c).
Al genitore che non
esercita un'attività lucrativa o ne esercita una solo a tempo parziale, senza
giustificati motivi, è computabile un reddito ipotetico, pari al guadagno di
un'attività a tempo pieno, da lui esigibile.
Il reddito ipotetico
minimo è pari al doppio del limite minimo per persona sola secondo la
legislazione sulle prestazioni complementari all'AVS/AI.
Il diritto
all'assegno sorge il primo giorno del mese in cui sono soddisfatte le
condizioni legali, ma al più presto il primo giorno del mese in cui nasce il
figlio.
Il diritto all'assegno
si estingue:
a)   alla fine del
mese in cui il genitore inizia un'attività lucrativa con un grado di
occupazione superiore al 50%;
b)   quando il
genitore affida il figlio alle cure di una terza persona     per più di mezza
giornata sull'arco di un giorno;
c)   al più tardi
alla fine del mese in cui il figlio compie i tre anni di      età."
Da quanto
esposto all’art. 32 lett. c LAF, che richiama l’art. 24 cpv. 1 lett. c LAF,
emerge che il calcolo per stabilire il diritto all’assegno di prima infanzia
corrisponde a quello relativo all’assegno integrativo.
2.4.   L’art. 3b
della Legge federale sulle prestazioni complementari (LPC), a cui rinvia l’art.
24 cpv. 1 lett. c LAF, entrato in vigore con la terza revisione delle PC il 1
gennaio 1998, prevede che le spese riconosciute si compongono di un importo
destinato alla copertura del fabbisogno vitale, per anno, pari, fino al 31
dicembre 2000, al minimo per le persone sole, a fr. 14’860.--,
per i
coniugi, almeno 22’290.-- franchi e per gli orfani e per i figli che danno
diritto a una rendita per figli dell'AVS o dell'AI, a
fr.
7’830.--. Per i due primi figli si prende in considerazione la totalità
dell'importo determinante, per due altri figli due terzi ciascuno (fr.
5'220.--) e per ogni altro figlio un terzo (fr. 2'610.--).
Dal 1°
gennaio 2001 il fabbisogno è di fr. 15'280.--, fr. 22'920.-- rispettivamente
fr. 8'050.-- (cfr. Ordinanza 01 sull'adeguamento delle prestazioni
complementari all'AVS/AI del 18 settembre 2000).
Viene
inoltre tenuto conto della pigione di un appartamento e delle relative spese
accessorie. In caso di presentazione di un conguaglio per le spese accessorie,
non si può invece tenere conto né di un pagamento di arretrati né di una
richiesta di restituzione (art. 3b cpv. 1 lett. b LPC).
Per
quanto riguarda l'importo computabile a titolo di pigione l'art. 5 cpv. 1 lett.
b cifra 2 LPC, prevede che, i cantoni stabiliscono l'importo delle spese per
pigione fino a concorrenza di un importo annuo corrispondente, fino al 31
dicembre 2000, a fr. 13'800.-- per coniugi e le persone con figli.
Secondo
l'art. 2 della legge cantonale di applicazione a titolo di pigione si applica
l'importo massimo.
Dal 1°
gennaio 2001 tale importo è pari a fr. 15'000.-- (cfr. Ordinanza 01
sull'adeguamento delle prestazioni complementari all'AVS/AI del 18 settembre
2000 e Decreto esecutivo concernente la legge federale sulle prestazioni
complementari all'AVS e all'AI del 6 dicembre 2000).
2.5.   Preliminarmente
va rilevato che nelle assicurazioni sociali della Confederazione la convivenza
non è parificata al matrimonio.
In
proposito questo Tribunale in STCA del 15 aprile 1996 nella causa M.M. non
pubbl., cresciuta in giudicato, ha precisato che:
"
Relativamente al
concetto di famiglia il TFA ha già statuito che le assicurazioni sociali
presuppongono il diritto di famiglia, di conseguenza quest’ultimo ha la
precedenza. Perciò, secondo prassi costante, il legislatore, quando stabilisce
delle disposizioni connesse a fattispecie relative al diritto di famiglia, si
riferisce agli istituti di questa legislazione e solo a quelli, salvo
disposizione contraria (AJP 1995 p. 1080 consid. 2c)aa), DTF 119 V 429 consid.
5b; e 430 consid. 6, DTF 117 V 292 consid. 3c; DTF 112 V 102; DTF 102 V 37 con
riferimenti). Il TFA ha inoltre aggiunto che ha sempre tenuto conto di tale
circostanza nella sua giurisprudenza e quindi non vi è motivo di derogare da
tale prassi (AJP 1995 p. 1080 consid. 2c)aa); DTF 119 V 491 e giurisprudenza
ivi citata) .
In concreto l’Alta Corte, relativamente al concetto di famiglia, ha
precisato che il Codice civile svizzero si fonda sull’istituto del matrimonio e
sulla parentela formata dai figli comuni (anche adottivi o affiliati).
Il concubinato per contro non è regolato dal Codice civile ed entra in
contatto con il diritto di famiglia solo tramite eventuali figli ed il rapporto
di filiazione, che non è tuttavia comune. Neppure il fidanzamento, seppur
previsto dal Codice civile, è ritenuto costitutivo di una famiglia.
Questo concetto di famiglia, che presuppone il matrimonio, è vincolante
per le assicurazioni sociali. I concubini non possono quindi essere considerati
membri della famiglia, se ciò non è previsto espressamente (AJP 1995 p. 1080/
1081 consid. 2c)cc))."
Nella
succitata sentenza il TCA ha, quindi, concluso che, in virtù del concetto di
famiglia, valido nelle assicurazioni sociali (cfr. SZS 2000 pag. 536; DTF 126 V
155; DTF 126 V 87-88), non è possibile derogare al testo chiaro della legge ed
applicare, nella PC, ai concubini il limite di reddito per i coniugi. In tal
caso, invece, si applica
il limite di reddito
per persone sole, a cui va aggiunto quello dei figli.
2.6.   Quanto sopra
esposto per le assicurazioni sociali federali non vale però in materia di
assegni familiari cantonali in virtù della LAF. Dal rapporto di maggioranza
della Commissione della gestione del 23 maggio 1996 sul messaggio relativo alla
nuova LAF risulta infatti quanto segue:
"
La Commissione della gestione ha posto l'accento
anche sull'art. 33 cpv. 3 del disegno di legge (messaggio) che recita: "I
conviventi sono equiparati ai coniugi."
Su richiesta della sottocommissione, il
Servizio giuridico dell'IAS ha rilasciato un parere in merito
all'interpretazione di questo capoverso.
In effetti, come si può rilevare l'art. 33
LAF prevede che l'assegno di prima infanzia venga riconosciuto anche ai
conviventi: nel disegno di legge non esiste una norma analoga per l'assegno
integrativo, ciò che sembra quindi lasciar supporre - a prima vista - che
quest'ultimo debba essere ammesso soltanto per i coniugi. Vi è da chiedersi se
questa interpretazione sia corretta e sostenibile dal punto di vista giuridico,
nonché opportuna dal profilo sociale.
Tra le condizioni per l'ottenimento
dell'assegno integrativo e per l'ottenimento di quello di prima infanzia vi
sono alcune differenze rilevanti; di seguito le più importanti:
-   l'AI non può superare il limite legale
di reddito del/dei figli per il/i
quale/i esso è
riconosciuto (art. 27 cpv. 2 dis LAF allegato al presente rapporto); per l'API
questo plafond non esiste: vi potrebbero quindi essere situazioni nelle quali
viene erogato un API mensile di un importo rilevante;
-   l'AI, con la citata limitazione, viene erogato fino ai 15 anni
del figlio (art. 25 LAF), mentre l'API arriva soltanto fino ai 3 anni (Art. 33
cpv. 2 lett. c).
Lo scopo dei due assegni, ossia quello di
garantire un reddito minimo completivo per il figlio (per l'AI), risp. per la
famiglia (per l'API), in caso di condizioni economiche modeste (cfr. messaggio,
pag. 8) è quindi, nella sostanza, analogo: vi è quindi da chiedersi se sia
giuridicamente corretto limitare il diritto all'assegno integrativo ai soli
coniugi, con l'esclusione dei conviventi.
Secondo l'avviso del servizio giuridico
dell'IAS, la questione deve essere risolta negativamente  e i due tipi di
assegno riconosciuti in entrambe le varianti (matrimonio o convivenza), in caso
di situazione economica modesta. Ritenuto che il disegno LAF intende essere
innovativo, esso dovrebbe esserlo anche nel riconoscere - e non penalizzare -
le nuove forme di aggregazione domestica diverse dal matrimonio (cfr.
messaggio, pag. 10).
Riconoscere il diritto a qualsiasi forma di
assegno di famiglia unicamente all'interno di un nucleo familiare in senso
tradizionale, che origina cioè da una situazione giuridicamente codificata (il
matrimonio), sembrerebbe semplificare le cose: i genitori che vivono con il
figlio hanno diritto all'assegno per lo stesso figlio. Si dimentica però che
già all'interno dell'istituto matrimoniale vi sono forme di disgregazione
quali, ad esempio, la separazione o il divorzio: sarebbe dunque corretto
riconoscere  - a parità di condizioni economiche - alla madre separata il
diritto all'assegno integrativo e negarlo alla madre che convive?
In sostanza, entrambi gli assegni
(integrativo e di prima infanzia) dovrebbero essere garantiti,
indipendentemente dal genere di aggregazione domestica che i genitori hanno
adottato.
Il cpv. 3 dell'art. 33 LAF deve pertanto
essere stralciato in quanto giuridicamente insostenibile e socialmente
inopportuno.
11.3 Il concetto di "genitore"
Secondo il Servizio giuridico dell'IAS,
l'accento deve essere posto non tanto sul genere di aggregazione (matrimonio),
risp. disgregazione domestica (divorzio, convivenza), ma piuttosto sul concetto
di genitore, così come inteso dal disegno di legge. L'art. 2 del disegno LAF
prevede che il titolare del diritto all'assegno sia il genitore
naturale, adottivo o affiliante.
Per il diritto civile è necessario che vi
sia - tra genitore e figlio - un vincolo di filiazione.
Dal profilo giuridico per la
madre
il
rapporto di filiazione sorge automaticamente con la nascita ("mater semper
certa est"), indipendentemente dal fatto che ella sia o meno sposata, o
tramite adozione.
Fra
padre
e figlio il vincolo di
filiazione risulta invece - secondo il Codice civile svizzero - dal matrimonio
con la madre, per riconoscimento, per sentenza giudiziale o ancora tramite
adozione. Con l'accezione
"genitore naturale"
il disegno di
legge intende quindi quel genitore che ha con il figlio un rapporto di tipo sia
biologico che sociale, che deriva, per la madre dalla nascita e per il padre
dal matrimonio con la madre, dal riconoscimento o da una sentenza giudiziale;
per il genitore adottivo il disegno di legge richiama invece il concetto di
adozione illustrato più sopra.
Se il campo di applicazione della legge
fosse limitato al genitore naturale, al genitore adottivo o al genitore
affiliante il rischio potrebbe essere quello di disattendere delle possibili
realtà, erogando quindi l'assegno integrativo o di prima infanzia laddove il
diritto non dovrebbe sussistere
(la sottolineatura
è nostra).
Ipotizziamo in effetti la seguente
situazione per l'assegno di prima infanzia: la madre è casalinga,
rispettivamente ha un'attività lucrativa che non supera il 50%; il convivente è
il padre biologico, ma non ha un vincolo di filiazione in senso giuridico; ai
sensi della legge (così come esposta nel disegno) egli non può essere
considerato genitore. Nella determinazione del diritto all'assegno il
convivente non deve quindi essere preso in considerazione. Nel caso in cui
questo convivente eserciti un'attività lucrativa con un reddito molto elevato,
lo stesso non potrebbe essere considerato nella determinazione del diritto
all'assegno (egli non è infatti "genitore" ai sensi della legge, in
quanto non ha un vincolo di filiazione in senso giuridico); la madre
riceverebbe quindi un assegno al quale non avrebbe, in realtà, diritto.
Per coprire realtà di questo e altro
genere, il servizio giuridico dell'IAS ritiene opportuno introdurre nel disegno
di legge il termine di "genitore biologico", intendendo con ciò quel
genitore che, de facto, è il padre del bambino (il problema si pone in effetti
in pratica soltanto per il padre e non per la madre, giacché "mater semper
certa est"), ma, de jure, non ha un vincolo di filiazione in senso
giuridico. Nel regolamento di applicazione dovranno poi essere definite le
modalità di accertamento di questo vincolo di paternità.
Richiamandosi al concetto di
"genitore", (pur ammettendo che il disegno LAF allarga il campo di
applicazione al "genitore" affiliante, che in senso stretto non è un
vero e proprio genitore, né biologico, né naturale, né adottivo: cfr. art. 294
CCS), il disegno di legge non necessita di distinguere le varie forme di
aggregazione domestica per fissare il diritto all'assegno integrativo o di
prima infanzia: tale diritto dovrà essere determinato tenendo conto
dell'esistenza del rapporto genitore/figlio, indipendentemente dal genere di
convivenza che i genitori hanno adottato
(la
sottolineatura è nostra)".
La
volontà del legislatore è poi stata ancorata all'art. 2 cpv. 2 LAF, secondo cui
"
È considerato genitore dalla legge il genitore
naturale, adottivo, affiliante e biologico".
Va ancora
ricordato che dal profilo del diritto civile per differenziare il concubinato
da altre forme di relazione interpersonale è essenziale il presupposto della
convivenza (cfr. Frank/Girsberger/Vogt u.a., Die eheähnliche Gemeinschaft
(Konkubinat) im schweizerischen Recht, Zürich 1984, 30; SJZ 1997 N. 20, pag.
40). Comunque "convivenza" e "concubinato" non si
identificano già per il fatto che una coabitazione (o convivenza) non
presuppone una comunità di vita, tanto meno durevole o di carattere esclusivo,
né denota elementi di comunione spirituale, materiale o economica, com'è invece
il caso del concubinato (cfr. DTF 118 II 235; I CCA, sentenza del 6 novembre
2000 nella causa G. B. c. A. F.).
Per
determinare se è data la comunione domestica di due persone, delle temporanee
separazioni per motivi professionali o per altre cause sono ininfluenti, finché
dalla volontà e dal comportamento delle parti si denota che esiste una
conduzione comune della vita nella forma di un rapporto duraturo a due.
Trascorrere semplicemente il tempo libero insieme, effettuare viaggi di vacanza
o visitarsi vicendevolmente non è tuttavia sufficiente. Avere un'economia
domestica comune significa pure, in linea di principio, gestire insieme una
cassa comune ("wirtschaften aus einem Topf", cfr. SJZ 1997 N. 20 pag.
400).
Il legislatore cantonale ha dunque stabilito, da
una parte, che anche le coppie conviventi possono beneficiare degli assegni
integrativi e degli assegni di prima infanzia e che il termine genitore deve
essere inteso nel senso più ampio possibile.
2.7.   Nel caso di
specie, quindi, _________ e ________, genitori del figlio comune _________,
hanno iniziato una convivenza a partire dal 1° gennaio 2001. Di conseguenza, in
base a quanto appena esposto (cfr. consid. 2.6.), per valutare il diritto o
meno dei ricorrenti all'assegno di prima infanzia e all'assegno integrativo in
favore dei tre figli ________, _______ e _______, occorre prendere in
considerazione la situazione economica degli assicurati, come se fossero dei
coniugi.
Le decisioni
impugnate sono state emesse il 7 marzo 2002, con effetto a partire dal 1°
febbraio 2001, per cui a tali provvedimenti si applicano i limiti citati validi
fino al 31 dicembre 2001.
In
concreto quindi il fabbisogno vitale relativo all'anno 2001 della famiglia dei
ricorrenti, formata dalla madre, dal padre e da tre figli (_______ e ________
figlie di __________ e ________; _________ figlio di _________ e ________), è
pari a fr. 44'388.--, come indicato dalla Cassa.
Nel caso
di assicurati che vivono in casa propria, analogamente alla LPC, è riconosciuta
quale spesa la pigione (cfr. Direttive UFAS per le prestazioni complementari,
n. 3021). Ciò nella misura del valore locativo (cfr. DTF 126 V 256-257; ZAK
1968, pag. 248).
Va,
comunque, segnalato che la somma del valore locativo dell'immobile e delle
spese può essere riconosciuto al massimo fino a concorrenza degli importi
massimi stabiliti dalla legislazione federale per le spese di pigione, pari per
tutti i Cantoni, fino al 31 dicembre 2000, a fr. 12'000.-- per le persone sole
e fr. 13'800 per i coniugi e le persone con figli che hanno o danno diritto a
una rendita (cfr. Direttiva UFAS, n. 3026; Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen
zur AHV/IV, Supplement, Zurigo 2000, pag. 87).
Dal 1°
gennaio 2001 tali importi sono stati aumentati a fr. 13'200.--, rispettivamente
a fr. 15'000.-- per i coniugi (cfr. Ordinanza 01 sull'adeguamento delle
prestazioni complementari all'AVS/AI del 18 settembre 2000 e Decreto esecutivo
concernente la legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI
del 6 dicembre 2000).
Il valore
locativo dell’immobile in cui abitano i ricorrenti è pari a fr. 21'561.-- (cfr.
doc. _), importo più elevato del massimo riconosciuto per i coniugi a titolo di
pigione per l'anno 2001, pari a fr. 15'000.--. Di conseguenza, a giusta ragione
la Cassa ha ritenuto quale pigione ammessa l'importo massimo di  fr. 15'000.--
(cfr. doc. _).
2.8.   Per
stabilire l'ammontare degli assegni vanno pure computate secondo l’art. 3b cpv.
3 LPC le
"
a. spese per il conseguimento del reddito fino a
concorrenza del
reddito lordo dell'attività lucrativa;
b. spese di manutenzione di fabbricati e interessi ipotecari fino a
concorrenza del ricavo lordo dell'immobile;
c. premi versati alle assicurazioni sociali della
Confederazione,                    eccettuata l'assicurazione malattie;
d. ….
e. pensioni alimentari versate in virtù del
diritto di famiglia (cpv. 3)."
Secondo
l’art. 3c cpv. 1 LPC, inoltre, i redditi di cui si deve tener conto per il
calcolo della PC e quindi dell’assegno integrativo e di prima infanzia
comprendono
"
b.   il
reddito proveniente da sostanza mobile e immobile;
c.   un quindicesimo
della sostanza netta oppure un decimo per i     beneficiari di rendite di
vecchiaia, nella misura in cui superi per           persone sole 25 000
franchi, per coniugi 40 000 franchi e per      orfani e figli che danno diritto
a rendite per figli dell'AVS o dell'AI       15 000 franchi. Se l'immobile
appartiene al beneficiario delle       prestazioni complementari o a un'altra
persona compresa nel     calcolo della prestazione complementare e serve quale                              abitazione
ad almeno una di queste persone, soltanto il valore                                     dell'immobile
eccedente 75 000 franchi é preso in                      considerazione quale
sostanza;
d.   le rendite, le
pensioni e le altre prestazioni periodiche, comprese           le rendite
dell'AVS e dell'AI;
e.   le prestazioni
derivanti da un contratto di vitalizio o da un'altra     convenzione analoga;
f.    gli assegni
familiari
g.   le entrate e le
parti di sostanza a cui l'assicurato ha rinunciato;
h.   le pensioni
alimentari del diritto di famiglia."
Per
quanto riguarda invece il reddito del lavoro non si applicano le disposizioni
della LPC, in quanto la LAF prevede in maniera autonoma la modalità di computo
di questo reddito in particolare il computo globale e non ridotto di questa
entrata (art. 28 cpv. 2 LAF; Messaggio relativo all’introduzione di una nuova
legge sull’assegno di famiglia del 19 gennaio 1994 p. 51).
2.9.   Per quanto
attiene alle modalità di computo del premio per l’assicurazione malattia, si
rileva che, come indicato al consid. 2.2., ai fini del calcolo dell'assegno
integrativo viene computato unicamente il premio relativo all'assicurazione
obbligatoria contro le malattie a carico della famiglia e quindi
all’assicurazione sociale secondo la LAMal (art. 28 cpv. 3 LAF e 33 RegLAF).
Gli
eventuali premi che concernono le prestazioni complementari alla LAMal non
vengono per contro computati (cfr. Rapporto di maggioranza del 23 maggio 1996
p. 36).
Inoltre,
per quanto riguarda la modalità di calcolo dei premi dell'assicurazione
malattia, la LAF non rinvia alla LPC. Quindi, per questo costo, i criteri di
computo di tale legge, che si fonda sul premio medio cantonale (cfr. art. 3b
cpv. 3 LPC), non sono rilevanti per il calcolo degli assegni familiari.
Nella
fattispecie concreta l'ammontare del premio annuo della Cassa malati a carico
dei ricorrenti ritenuto dalla Cassa, peraltro incontestato, si rivela corretto.
2.10.   Secondo
l'art. 23 cpv. 1 e 2 OPC AVS-AI, applicabile anche all'accertamento e al
calcolo degli assegni di famiglia in virtù del rinvio di cui all'art. 28 cpv. 1
LAF, di regola per il conteggio della prestazione complementare sono
determinanti il reddito ottenuto nel corso dell'anno civile precedente e lo
stato della sostanza al 1° gennaio dell'anno per cui è assegnata la
prestazione. Per gli assicurati di cui la sostanza e il reddito da considerare
ai sensi della legge federale possono essere stabiliti servendosi di una
tassazione fiscale, gli organi esecutivi cantonali sono autorizzati a ritenere,
come periodo di calcolo, quello su cui si basa l'ultima tassazione fiscale, se
nel frattempo non è subentrata nessuna modifica della situazione economica
dell'assicurato.
Nella
fattispecie il convivente dell'assicurata, di professione avvocato, nel 2000 ha
percepito dallo studio legale __________ un salario netto di fr. 9'018.--
mensili, per un totale annuo di fr. 117'541.-- (cfr. doc. _), come
correttamente computato dalla Cassa.
2.11.   Da quanto
appena esposto risulta chiaramente che nella presente fattispecie, i ricorrenti
non hanno i requisiti necessari per potere beneficiare dell'assegno integrativo
e dell'assegno di prima infanzia.
Dal
momento dell'inizio della convivenza dei ricorrenti, infatti, il calcolo
dell'assegno è stato correttamente calcolato dalla Cassa in base al fabbisogno
per "coniugi", poiché la famiglia a questo momento è costituita da
due persone la cui situazione è paragonabile a quella di due coniugi. È quindi
a giusta ragione che la Cassa ha preso in considerazione i redditi di entrambi
i ricorrenti nella valutazione del diritto agli assegni integrativo e di prima
infanzia, giungendo alla conclusione che il reddito della famiglia è superiore
al fabbisogno annuo (cfr. doc. _).
2.12.   Per il resto
i ricorrenti non hanno sollevato particolari eccezioni in merito al conteggio
delle singole voci di reddito e fabbisogno indicate dalla Cassa.
Ora,
nell'ambito delle assicurazioni sociali, pur essendo la procedura retta dal
principio inquisitorio, secondo cui i fatti rilevanti per il giudizio devono
essere accertati dal giudice, il Tribunale federale delle assicurazioni ha più
volte ricordato come questo principio non sia assoluto, atteso che la sua
portata è limitata dal dovere delle parti di collaborare all'istruzione della
causa (cfr. STFA del 9 maggio 2001 nella causa W.Z., P 36/00; STFA del 13 marzo
2001 nella causa M.P., U 429/00; STFA del 5 giugno 2000 nella causa V.P., I
76/00; DTF 125 V 195; Untersuchungsgrundsatz, SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164
consid. 5a; AHI praxis 1994 pag. 212; DTF 117 V 263; DTF 117 V 282).
Il dovere
processuale di collaborazione comprende in particolare l'obbligo delle parti di
portare - ove ciò fosse ragionevolmente possibile - le prove necessaire, avuto
riguardo alla natura della disputa e ai fatti invocati, ritenuto che altrimenti
esse rischiano di dover sopportare le conseguenze della carenza di prove (cfr.
STFA del 9 maggio 2001 nella causa G.L., P 52/00; STFA del 9 maggio 2001 nella
causa W.Z., P 36/00; DTF 125 V 195 consid. 2 con riferimenti).
Osservato
come nel caso di specie gli assicurati - malgrado che ciò fosse senz'altro
esigibile - non hanno portato elementi tali da inficiare il calcolo
dell'amministrazione, non sussiste alcun motivo per scostarsi dalle decisioni della
Cassa.
2.13.   In base
all'art. 29 LAF l'assegno integrativo deve essere aumentato, ridotto o
soppresso in caso di cambiamento del reddito disponibile dei genitori o della
composizione della famiglia (cfr. art. 29 cpv. 1 LAF); la riduzione o la soppressione
interviene il primo giorno del mese successivo la notifica della decisione, se
il cambiamento è stato annunciato tempestivamente (art. 29 cpv. 4 lett. a LAF);
retroattivamente dalla data in cui avvenne la modifica determinante, se
l'interessato ha ottenuto la prestazione indebitamente (art. 29 cpv. 4 lett. b
LAF).
Analogamente, l'art. 37 LAF prevede che l'assegno
di prima infanzia deve essere aumentato, ridotto o soppresso in caso di
cambiamento del reddito disponibile dei genitori o della composizione della
famiglia (cfr. art. 37 cpv. 1 LAF); la riduzione o la soppressione interviene
il primo giorno del mese successivo la notifica della decisione, se il
cambiamento è stato annunciato tempestivamente (art. 29 cpv. 4 lett. a LAF);
retroattivamente dalla data in cui avvenne la modifica determinante, se
l'interessato ha ottenuto la prestazione indebitamente (art. 37 cpv. 4 lett. b
LAF).
Gli articoli 29 cpv. 2 LAF e 37 cpv. 2 LAF
precisano che il regolamento disciplina i particolari.
L'art. 36 Reg. LAF stabilisce che l'assegno
integrativo è soppresso in qualsiasi momento se non sono più adempiute le
condizioni legali.
L'art. 59 Reg. LAF prevede che in caso di
modifica dell'assegno integrativo ai sensi degli art. 29 LAF e art. 35 e 36
Reg. LAF, l'assegno di prima infanzia è conseguentemente aumentato, ridotto o
soppresso.
Al riguardo, i ricorrenti, nel loro ricorso,
hanno rilevato che nonostante la loro tempestiva comunicazione alla Cassa,
tramite lettera datata 22 gennaio 2001, della nuova situazione familiare
creatasi a partire dall'inizio di gennaio 2001, quando _________ si è
trasferita, unitamente ai figli _________, _______ e _________, nell'abitazione
di _________ (cfr. doc. _), l'amministrazione ha immediatamente sospeso il
versamento degli assegni, a partire dallo stesso mese di gennaio 2001 (cfr.
doc. I; consid. 1.2.).
Le decisioni che negano il diritto agli assegni
di prima infanzia e integrativo, per contro, sono state emanate in data 7 marzo
2002, con effetto a partire dal 1° febbraio 2001 (cfr. doc. _).
La richiesta di compilare un nuovo formulario per
assegni di famiglia in considerazione della nuova situazione familiare è datata
21 marzo 2001 (cfr. doc. _). I ricorrenti hanno compilato il citato formulario
in data 27 giugno 2001 (cfr. doc. _); il rapporto dell'Agenzia comunale AVS è
datato 5 luglio 2001; la richiesta dei ricorrenti è stata trasmessa alla CAF il
26 luglio 2001 (cfr. doc. _).
I ricorrenti hanno chiesto che il versamento
degli assegni di famiglia sia riconosciuto loro quantomeno per i mesi di
gennaio e febbraio 2001 (cfr. doc. I; consid. 1.2.).
Dopo che il TCA ha accertato, tramite una precisa
richiesta alla Cassa (cfr. doc. _), che l'assegno integrativo e l'assegno di
prima infanzia sono stati corrisposti ai ricorrenti nel mese di gennaio 2001 -
come comunicato in data 28 ottobre 2002 dalla Cassa (cfr. doc. _) - i
ricorrenti, con scritto del 16 novembre 2002, hanno chiesto che gli assegni di
famiglia siano versati almeno per i mesi di febbraio e di marzo 2001 (cfr. doc.
_; consid. 1.7.).
Come visto, secondo l'art. 36 Reg. LAF per quanto
concerne l'assegno integrativo e all'art. 59 Reg. LAF relativamente all'assegno
di prima infanzia, il versamento degli assegni di famiglia è soppresso in
qualsiasi momento se non sono più adempiute le condizioni legali.
Di conseguenza, è a giusta ragione che la Cassa,
appena venuta a conoscenza della modifica della situazione familiare di
________ e di _________, ha sospeso il versamento delle prestazioni,
effettuando nel contempo una serie di accertamenti al fine di valutare se nel
caso di specie, vista la convivenza, sussistesse o meno il diritto della
famiglia all'assegno integrativo e all'assegno di prima infanzia. Esperiti
tutti gli accertamenti del caso, in data 7 marzo 2002 la Cassa ha quindi
provveduto ad emanare le decisioni di rifiuto degli assegni integrativo e di
prima infanzia, a decorrere dal 1° febbraio 2001, dato che il reddito
determinante della famiglia supera il fabbisogno (cfr. doc. _).
Per inciso, va osservato che gli accertamenti
operati dalla Cassa prima di giungere alle decisioni impugnate, oggetto della
presente vertenza, si sono protratti per molti mesi (la richiesta dei
ricorrenti è datata 27 giugno 2001, cfr. doc. _, mentre invece le decisioni
impugnate sono datate 7 marzo 2002, cfr. doc. _ e doc. _).
Rispondendo ad un'esplicita domanda del TCA volta
ad accertare quali siano i normali tempi di evasione di una richiesta per
assegni di famiglia (cfr. doc. _), la Cassa ha risposto che, di regola, la
decisione in merito agli assegni di famiglia viene emessa dopo 60 giorni dalla
presentazione della richiesta (cfr. doc. _); nel caso di specie, tuttavia, i
tempi si sono notevolmente dilatati a causa dapprima della presentazione della
richiesta da parte dei ricorrenti senza che sia stata vidimata dall'agenzia
comunale AVS, con la conseguente necessità dell'invio all'agenzia di _________
per le necessarie verifiche; in seguito, si è resa necessaria una perizia
immobiliare da parte dell'Ufficio cantonale di stima (cfr. doc. _), il che ha
prolungato in modo importante i tempi di attesa (dal 18 ottobre 2001 al 18
febbraio 2002; cfr. doc. _).
Al riguardo, i ricorrenti hanno osservato che al
momento in cui la Cassa ha trasmesso loro i formulari relativi alla richiesta
per assegni di famiglia (in data 21 marzo 2001), ha omesso di evidenziare che
unitamente a questa domanda andava allegata anche la copia del catastrino
fiscale relativo all'abitazione del signor _________, comunicazione che la
Cassa ha fornito solo in data 2 agosto 2001. In seguito, in data 19 ottobre
2001, la Cassa ha richiesto agli assicurati una dichiarazione bancaria
attestante l'ammontare del debito ipotecario, documento necessario per
richiedere al competente ufficio la stima del valore abitativo della casa del
signor ________ (cfr. doc. _). Da questo momento sono ancora trascorsi quattro
mesi e mezzo prima che la Cassa abbia emanato le decisioni citate, dopo che
l'ennesimo sollecito dei ricorrenti è stato trasmesso per conoscenza all'On.
_________, _________ (cfr. doc. _).
Di conseguenza, i ricorrenti hanno rilevato che
se un funzionario conosce bene il proprio lavoro, non deve richiedere per tre
volte in sette mesi la documentazione necessaria all'evasione di una domanda di
assegni di famiglia (cfr. doc. _).
Nella presente fattispecie la lunghezza della
procedura amministrativa è stata dunque soprattutto provocata dalla necessità
di compiere adeguati accertamenti . La Cassa si è comunque scusata per il lungo
tempo intercorso prima di giungere ad una decisione (cfr. doc. _; consid.
1.8.).
Il TCA non può che invitare la Cassa ad agire
sempre con la massima sollecitudine e di rispondere puntualmente alla richieste
di informazione degli assicurati.
2.14.   I ricorrenti,
nell'atto ricorsuale, hanno fatto riferimento ad una presunta violazione da
parte della Cassa dei dati personali del signor _________, visto che
l'amministrazione ha
compiuto accertamenti in merito al suo reddito,
alla stima della sua abitazione e al carico ipotecario della stessa
(cfr. doc. _).
Al riguardo, occorre evidenziare che in base
all'art. 42 LAF, il titolare del diritto o il beneficiario e i loro familiari,
i datori di lavoro, le Autorità amministrative cantonali e comunali, le
Autorità giudiziarie, le Assicurazioni sociali e private sono tenuti a fornire
tutte le informazioni utili all'accertamento del diritto agli assegni ed al
pagamento dei contributi.
Nel caso di specie, dato che, come visto in
precedenza, i conviventi sono equiparati, ai fini della LAF, ai coniugi, la
Cassa, nel valutare il diritto o meno per i ricorrenti agli assegni di famiglia
ha preso in considerazione, a giusta ragione, tutti gli elementi utili
concernenti sia _________, sia ________, che, a partire dal 1° gennaio 2001,
formano una famiglia biparentale con tre bambini.
2.15.   Va infine
ribadito che sia l'assegno integrativo che l'assegno di prima infanzia sono
attribuiti agli assicurati in modo selettivo (cfr. consid. 2.1.), come risposta
a un reale e concreto stato di bisogno.
Il
finanziamento dell'assegno integrativo è poi parzialmente pubblico, mentre
l'assegno di prima infanzia è finanziato totalmente mediante le imposte (cfr.
consid. 2.1.).
Di
conseguenza questi assegni non possono essere erogati a tutti indistintamente.
In simili
condizioni questo Tribunale non può che confermare le decisioni impugnate.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso
è
respinto
.
2.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.-   Intimazione
alle parti.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti