ti_gerichte · 52.2015.417 · 2016-11-21 · it
Licenza edilizia per tre stabili e la demolizione di alcune costruzioni

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2016 52.2015.417
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2016 52.2015.417
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2016 52.2015.417

________________________________________________________________________________________________________________________
Incarto n.
52.2015.417
Lugano
21 novembre 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Marco
Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Mariano
Morgani
statuendo
sul ricorso 15 settembre 2015 di
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la
decisione 25 agosto 2015 (n. 3459) del Consiglio di Stato, che accoglie il
ricorso inoltrato da CO 1 e CO 2 contro la risoluzione 12 novembre 2014, con
la quale il municipio di Bellinzona ha rilasciato al ricorrente la licenza
edilizia per tre stabili di appartamenti e la demolizione di alcune
costruzioni esistenti al mapp. __________ di quel comune;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietario
di un ampio terreno in pendio di forma allungata (4'549 mq di superficie) nel
comune di Bellinzona (mapp. __________), posto nella fascia collinare tra il
Castello di Montebello ed il Castello di Sasso Corbaro, beni culturali di interesse
cantonale censiti nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere
(ISOS) e patrimonio dell'umanità UNESCO. Il mappale, racchiuso tra la strada
comunale che risale il pendio (via __________; fronti nord-ovest e sud) ed un
sentiero (mapp. __________; fronte est), è attribuito alla
zona residenziale
estensiva sottozona E
e si trova all'interno del perimetro di rispetto del
nucleo storico di Bellinzona. Su di esso insistono immobili di dimensioni contenute
(sub A, B e C), mentre all'estremità meridionale si estende un'area boscata,
indicata dal piano del paesaggio come elemento naturale protetto (
boschetto
).
b. Nel novembre 2013, RI
1 ha presentato all'autorità comunale ed ai competenti servizi dipartimentali
una domanda di costruzione preliminare a titolo informativo, concernente la
costruzione di tre stabili di appartamenti, collegati da un'autorimessa comune.
L'Ufficio dei beni
culturali (UBC) e l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) hanno espresso
una valutazione complessivamente positiva delle nuove edificazioni, sollevando
tuttavia alcune critiche, in particolare, circa l'inserimento paesaggistico dell'accesso
veicolare. Hanno quindi suggerito alcune correzioni per l'elaborazione del
progetto definitivo (cfr. preavvisi 30 dicembre 2013 dell'UBC e 8 gennaio 2014
dell'UNP).
Da parte sua, il 18
febbraio 2014 il municipio ha informato il richiedente che l'edificazione dei
tre edifici rispettava l'ordinamento comunale, mentre l'accesso all'autorimessa
avrebbe dovuto essere rivisto,
limitando la formazione di muri e preservando
per quanto possibile la superficie del boschetto.
c. Nel frattempo, con
domanda di costruzione 14 febbraio 2014, l'istante ha chiesto all'esecutivo
comunale il permesso per demolire le costruzioni esistenti e realizzare al loro
posto tre stabili (A, B e C), di tre livelli fuori terra, collegati ad un'autorimessa
seminterrata comune. Idealmente, gli immobili, articolati lungo il pendio
(settore nord), si troveranno ai vertici di un triangolo. Gli edifici B e C si
allineeranno nella parte bassa del fondo, lungo via __________, mentre
l'edificio A si troverà in posizione arretrata e sopraelevata. La rimessa verrà
inserita nella fascia di pendio fra i tre corpi di fabbrica, in parte sotto lo
stabile A, e sporgerà dal terreno sistemato su due lati. Il collegamento tra il
garage e via __________ sarà garantito da una stradina, posta tra le
edificazioni ed il boschetto. La sua realizzazione richiederà l'eliminazione di
una parte di quest'ultimo.
d. Nel termine di
pubblicazione della domanda, al rilascio del permesso si sono opposte, tra gli
altri, CO 1 e CO 2, qui resistenti, proprietarie di fondi nelle vicinanze
(mapp. __________, rispettivamente __________ e __________).
e. Con avviso cantonale
n. 88204 del 6 giugno 2014, i Servizi generali del Dipartimento del territorio
hanno preavvisato favorevolmente il progetto, subordinando il rilascio della
licenza ad una serie di condizioni. In particolare, l'UNP, rimarcando che il boschetto
sarebbe stato
toccato e compromesso in modo marginale dalle nuove
costruzioni
, ha imposto la
presentazione di un piano delle misure di
compenso e delle nuove piantagioni.
f. Il 16 agosto 2014,
l'istante ha presentato una variante, concernente gli interventi per la compensazione
della superficie boscata, corredata da una relazione
sullo stato di
conservazione del boschetto, calcolo delle compensazioni e prescrizioni d'impianto
.
g. Raccolto l'avviso
favorevole dei servizi dipartimentali (n. 90307 del 10 ottobre 2014), il 12
novembre 2014 il municipio ha rilasciato il permesso per la variante,
respingendo nel contempo le opposizioni pervenute.
B.
Con giudizio 25 agosto
2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalle opponenti,
annullando la licenza edilizia.
Riconosciuta
preliminarmente la loro legittimazione attiva, il Governo ha ritenuto che il
progetto violasse le norme sulle altezze. Rigettata la tesi che vorrebbe gli
edifici in parola parificabili a costruzioni a gradoni, ha considerato che alla
loro altezza andrebbe aggiunta quella dei terrapieni sottostanti, essendo
profondi meno di 3.00 m. Il limite di ingombro verticale di 9.00 m (cfr. art.
47 cpv. 2 norme di attuazione del PR; NAPR) sarebbe pertanto superato. L'art.
12 cpv. 3 NAPR, che regola gli interventi di sistemazione esterna, non
porterebbe ad una diversa conclusione, stante che non fisserebbe particolari criteri
di misurazione delle altezze. Quanto alla pretesa manomissione di un elemento
naturale protetto, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la soluzione proposta
dalla variante, preavvisata favorevolmente dall'UNP e fondata su una
dettagliata relazione tecnica, meriterebbe tutela. L'autorità di ricorso ha per
contro reputato che il parere espresso dallo stesso UNP sull'inserimento delle
costruzioni nel paesaggio non fosse adeguatamente motivato, giacché non si
sarebbe chinato
su aspetti degni di analisi quali l'espressione
architettonica
(…)
le volumetrie ed i materiali impiegati, le
caratteristiche del comparto e degli spazi circostanti.
A titolo
abbondanziale, ha rimarcato come il progetto sarebbe suscettibile di alterare
il carattere delle preesistenze, vista l'atipicità delle nuove edificazioni in
un'area contraddistinta da case mono o bifamiliari di dimensioni contenute. Da
ultimo, non ha ritenuto condivisibile l'avviso favorevole dell'UBC, posto che
non accennerebbe
minimamente all'impatto prodotto dal nuovo complesso
immobiliare sui castelli.
C.
Contro il predetto giudizio
governativo, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e, implicitamente, che venga ripristinata la licenza
edilizia.
Preliminarmente, l'insorgente
critica il giudizio del Consiglio di Stato, nella misura in cui ha riconosciuto
la potestà ricorsuale delle opponenti. Nel merito, ritiene gli stabili rispettosi
dei limiti d'altezza, atteso che non si tratterebbe di costruzioni a gradoni e
che l'art. 12 cpv. 3 NAPR ammetterebbe
pendenze mediane, con la facoltà di
ripristinare delle altimetrie coordinate tra l'edificio e il fondo.
A suo
avviso, vista la morfologia del sedime, una rigida applicazione della normativa
sulle altezze condurrebbe a risultati aberranti, imponendo soluzioni
inopportune
e paradossalmente in contrasto con l'obiettivo pianificatorio.
Rileva
inoltre come a ragione il Governo non avrebbe mosso critiche agli interventi
che interessano il boschetto. Quanto all'inserimento paesaggistico delle nuove
opere, l'Esecutivo cantonale non si sarebbe avveduto che le valutazioni estetiche
dell'UNP sarebbero il frutto di un esame serio ed approfondito, che ha condotto
a delle modifiche del progetto proprio per migliorarne la relazione con le
adiacenze. Il fatto che il complesso si collochi all'interno del perimetro di
rispetto del nucleo di Bellinzona non ne precluderebbe l'esecuzione, posto che
rispetterebbe
la necessità di conservare l'isolamento e il carattere
emergente dei Castelli
. Le nuove opere non colliderebbero quindi neppure
con la tutela dei beni culturali. L'Esecutivo cantonale non fornirebbe alcun
elemento in grado di condurre ad un diverso risultato, limitandosi ad
apprezzamenti del tutto generici, che non spiegherebbero i momenti di contrasto
col diritto.
D.
All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad identica conclusione
pervengono le resistenti, con argomentazioni che verranno riprese, nella misura
del necessario, nei considerandi di diritto.
Da parte sua, pur
condividendo (buona) parte delle tesi ricorsuali e nonostante ritenga che, date
le peculiarità del sedime e l'assenza di pregiudizi per il vicinato, s'imporrebbe
in ogni caso la concessione di una deroga, il municipio si rimette al giudizio
di questa Corte
in considerazione delle particolarità della problematica e
per evidenti ragioni di opportunità.
Anche l'Ufficio domande
di costruzione (UDC) si rimette al giudizio del Tribunale, rinunciando a
formulare osservazioni.
E.
In sede di replica e
di duplica, il ricorrente, le resistenti ed il municipio si riconfermano essenzialmente
nelle proprie argomentazioni e domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza (art. 21 cpv. 2 LE; art.
65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è quindi ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con
sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Le prove sollecitate dal
ricorrente (ispezione a registro fondiario, sopralluogo, perizia) non appaiono
in grado di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti per l'esito della controversia.
2.   2.1.
L'art. 8 cpv. 1 LE prevede che contro il rilascio della licenza
edilizia possa fare opposizione ogni persona che dimostri un interesse
legittimo; sono pure legittimate a fare opposizione le organizzazioni
costituite da almeno dieci anni cui compete, in base agli statuti, la
salvaguardia dei beni tutelati dalla medesima LE. Coloro che in base al
precitato articolo hanno il diritto di fare opposizione contro il rilascio
della licenza sono inoltre legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di
Stato ed al Tribunale cantonale amministrativo (art. 21 cpv. 2 LE).
Il concetto di interesse legittimo ai sensi dell'art.
8 cpv. 1 LE è stato costantemente interpretato conformemente a quello di interesse
degno di protezione giusta
l
'art. 103 lett. a dell'abrogata legge federale sull'organizzazione
giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; cfr.
STA
52.1997.34 del 9 maggio 1997 consid. 1.2
).
Nozione, questa, contemplata pure dall'art. 48 lett. a della
legge federale sulla procedura amministrativa del
20 dicembre 1968 (PA; RS
172.021; cfr. ora: art. 48 cpv. 1 lett. c PA) e
ripresa nel frattempo sia dall'art. 89 cpv. 1 lett. c della legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005
(LTF; RS 173.110),
in vigore dal 1° gennaio 2007, sia, più di recente, dall'art. 65 cpv. 1 lett. c
LPAmm.
Già
in applicazione del previgente art. 43 della legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), la
giurisprudenza di questo Tribunale prevedeva dunque che l'opponente non era legittimato
a ricorrere soltanto perché nel termine di pubblicazione aveva manifestato la
sua avversione alla domanda di costruzione. I
l
riconoscimento della sua legittimazione attiva presupponeva bensì in primo
luogo che appartenesse a quella limitata e qualificata
cerchia di persone,
la cui situazione apparisse legata all'oggetto del provvedimento impugnato da
un rapporto sufficientemente stretto e intenso, che permettesse di distinguerla
da quella di un qualsiasi altro membro della collettività. Esigeva inoltre che
fosse portatore di un interesse personale, diretto, concreto e attuale a
dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arrecava e che l'impugnativa
tendeva a rimuovere. Oltre ad essersi tempestivamente opposto alla domanda, l'opponente
che ricorreva doveva quindi cumulativamente dimostrare: (a) di versare in una
situazione per cui risultava toccato dalla decisione impugnata in modo particolare,
ossia in misura superiore a quella degli altri membri della comunità, e (b) di
essere portatore di un interesse degno di protezione a contestare gli
inconvenienti che gli derivavano dalla decisione. Non occorreva, da quest'ultimo
profilo, che invocasse la lesione di una norma che salvaguarda diritti
individuali o soggettivi. Un interesse di mero fatto era sufficiente
. Essendo esclusa l'
actio popularis
(cfr.
DTF 133 II 409 consid. 3.1
con rinvii; cfr., fra le tante,
STA 52.2012.482 del 26 aprile
2013
con
rinvii, 5
2.2002.52/54/55/56/75 del 4
febbraio 2003 consid. 2.1),
non bastava invece
che il ricorso venisse inoltrato unicamente a favore di un interesse generale
della comunità (cfr. DTF 137 II 40 consid. 2.3; STF 1C_2/2015 del 9 gennaio
2015 consid. 3).
2.2. Di
principio, questa giurisprudenza ha mantenuto e conserva tuttora la sua valenza
anche in applicazione dell'art. 65 cpv. 1 LPAmm. Norma che, analogamente al
diritto processuale federale cui è ispirata (cfr.
art.
48 cpv. 1 lett. b e c
PA;
art. 89 cpv. 1 lett. b e c
LTF),
prevede
espressamente che ha diritto di ricorrere chi, segnatamente, è particolarmente
toccato dalla decisione impugnata (lett. b) ed ha un interesse degno di
protezione all'annulla-mento o alla modificazione della stessa (lett. c).
Nell'interesse di una congruente interpretazione di
questi concetti de
l
diritto processuale federale e cantonale
, e tenuto conto del fatto che la legittimazione
ricorsuale presso le istanze cantonali non può essere più restrittiva che
dinanzi al Tribunale federale (cfr. art. 111 cpv. 1 LTF), conviene tuttavia
prendere in considerazione la (più recente) giurisprudenza sviluppata da quest'ultimo
in tema di legittimazione ricorsuale dei vicini e delle persone toccate da
immissioni (
cfr.
René Wiederkehr,
Die materielle Beschwer
von Nachbarinnen und Nachbarn sowie vom Immissionsbetroffenen, in ZBl 116/2015,
pag. 347 segg.).
2.2.1.
S
econdo la
giurisprudenza del Tribunale federale, in ambito edilizio il fatto di essere
particolarmente
toccati da una decisione
può dipendere da vari fattori, che vanno comunque sempre valutati globalmente
in funzione della situazione concreta. Entrano segnatamente in considerazione
la vicinanza con il terreno dedotto in edificazione, la sussistenza o perlomeno
la verosimiglianza di immissioni (materiali o immateriali) causate dalla
costruzione di un edificio o impianto, rispettivamente dall'eserci-zio di un'attività
ad essi collegata, la circostanza che un determinato impianto rappresenti un
rischio o un pericolo, oppure ancora la presenza di altre situazioni
particolari. Nella prassi, la vicinanza con il terreno dedotto in edificazione
costituisce il criterio più importante e frequente per stabilire se una persona
sia particolarmente toccata dalla decisione impugnata. Da questo profilo,
secondo il Tribunale federale la legittimazione ricorsuale del vicino va di
norma ammessa quando il suo fondo confina con quello oggetto dell'intervento o
è separato da quest'ultimo da una via di comunicazione (cfr. DTF
121 II 171 consid. 2b).
Lo stesso vale, per principio, fino ad una distanza di 100.00 m (
DTF 140 II 214 consid. 2.3 con rinvii)
. Oltre quest'ultima,
diventa invece necessario un esame più approfondito, al fine di
verificare se il vicino sia da considerare toccato dal progetto in misura
maggiore di qualunque altro membro della comunità (cfr., per quanto precede,
Wiederkehr,
op. cit., pag. 351
segg. e 363 segg.)
.
2.2.2. L'interesse
degno di protezione del vicino a ricorrere consiste in sostanza nella rimozione
del pregiudizio di natura materiale o ideale che il provvedimento impugnato
altrimenti gli arrecherebbe. Come accennato, tale interesse non coincide forzatamente
con quello tutelato dalla norma di cui è censurata la violazione. Secondo la
prassi più recente del Tribunale federale, il vicino ricorrente è pertanto
legittimato a sollevare tutte le censure il cui accoglimento potrebbe
comportare il diniego della licenza o l'adozione di modifiche di progetto
talmente importanti da non poter essere sanate tramite l'imposizione di
condizioni particolari (DTF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3).
Può dunque esigere la verifica del progetto contestato in base a tutte le normative
che dal profilo giuridico o fattuale potrebbero avere effetto sulla sua
posizione, procurandogli un vantaggio pratico, ritenuto che quest'ultimo è già
ravvisabile nel fatto che, in caso di accoglimento, l'intervento non potrà
essere realizzato o richiederà modifiche sostanziali (DTF 141 II 50 consid
2.1.). In tal senso, il vicino ricorrente può far valere anche la lesione di
norme che servono (prioritariamente) a proteggere gli interessi di terzi o della
collettività
, quali ad esempio, quelle
concernenti la protezione delle acque, della natura o dell'ambiente e la tutela
dei monumenti storici, dei beni culturali o del paesaggio
(cfr., per
quanto precede,
Wiederkehr,
op. cit., pag. 360 segg. e 365
segg.).
2.3. Il ricorrente
contesta il giudizio governativo nella misura in cui ha riconosciuto la
legittimazione delle resistenti ad opporsi alla realizzazione del controverso
progetto e quindi ad avversare la licenza edilizia davanti al Governo. A torto.
Il permesso annullato
autorizzava la costruzione di tre stabili di appartamenti, alti più di 8.00 m e
collegati da un'autorimessa parzialmente interrata. Viste le dimensioni,
l'istanza inferiore ha ritenuto che le opere avversate non avrebbero toccato
soltanto i sedimi confinanti, ma avrebbero esplicato ripercussioni apprezzabili,
soprattutto di carattere paesaggistico, su un comparto territoriale ben più
vasto. Dette valutazioni, del tutto condivisibili, non permettono di certo di
considerare che l'autorità fosse prevenuta nei confronti del progetto o
dell'istante, come invece quest'ultimo lascia intendere.
Di seguito, l'Esecutivo
cantonale ha ritenuto che la distanza che separa i sedimi delle resistenti dal
fondo edificando non fosse tale da negare l'esistenza di un rapporto
qualificato con l'oggetto della licenza o di un interesse personale a non veder
realizzate le controverse edificazioni per i pregiudizi che potrebbero arrecare
alle loro proprietà. Anche in questo caso, il giudizio governativo va del tutto
esente da critiche. (cfr. STF 1C_346/2011 del 1° febbraio 2012 consid. 2.3;
Wiederkehr,
op. cit., pag. 351 segg. con
rif.). I mapp. __________, __________ e __________, dai quali le nuove opere risulterebbero
perfettamente visibili, distano infatti solo pochi metri dal terreno
dell'insorgente, dal quale sono separati unicamente dalla strada comunale e da
uno stretto sentiero.
Le eccezioni sollevate,
riferite più che altro alla pretesa disattenzione da parte delle vicine
dell'obbligo di dimostrare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento
della loro legittimazione attiva, vanno dunque respinte, ritenuto che quest'ultima
andava comunque esaminata d'ufficio e che risulta in questo caso di meridiana
evidenza (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.1).
3.
Altezze
3.1. Secondo l'art. 40
cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto
più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto.
Determinante è lo sviluppo verticale delle facciate, ossia l'ingombro della
costruzione fuori terra, rilevato in corrispondenza del perimetro esterno (facciate)
dell'edificio a partire dal terreno sistemato. In mancanza di specifiche
disposizioni, l'ingombro verticale rappresentato dalle falde del tetto non è
invece computato sull'altezza delle facciate. Fintanto che gli spioventi non
superano la pendenza di 45°, il loro sviluppo verticale non è infatti
assimilabile a quello di facciate arretrate, la cui altezza deve essere sommata
a quella delle facciate sottostanti [cfr. attici (art. 43 regolamento di
applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1) e
gradoni che presentano un arretramento inferiore a 12
m (art. 40 cpv. 2 LE)].
Per terreno sistemato
occorre intendere il livello del terreno aperto, al servizio di una costruzione
in senso lato, come un giardino, un tappeto verde o un cortile. L'altezza va
misurata a partire dal livello del terreno sistemato anche nel caso in cui la
sistemazione consista in un abbassamento del terreno naturale, attuato mediante
escavazione. Le norme sulle altezze si ripropongono in effetti anche di
limitare l'impatto delle costruzioni, in particolare degli edifici, sul quadro
del paesaggio (cfr. STA 52.2005.39 del 20 aprile 2005 consid. 2.1;
Adelio Scolari,
Commentario, II e.,
Cadenazzo 1996, ad art. 40/41 LE n. 1223).
Ove la sistemazione del
terreno venga attuata mediante la formazione di terrapieni, l'altezza di queste
opere non viene computata su quella dell'edificio sovrastante alla duplice
condizione che non superi il limite di 1.50 m dal terreno naturale ad una
distanza di 3.00 m dal piede della facciata (art. 41 cpv. 1 LE) e che siano
larghe almeno 3.00 m (art. 41 cpv. 2 LE). L'altezza di tali opere che supera il
limite di 1.50 m ad una distanza di 3.00 m dal piede della facciata è invece
computata su quella dell'edificio sovrastante in misura corrispondente
all'eccedenza. Parimenti è conteggiata l'altezza dei terrapieni larghi meno di
3.00 m.
L'art. 41 LE si fonda
sul presupposto, implicito, che il terrapieno presenti una superficie piana,
ossia orizzontale. Essa non vieta comunque di realizzare terrapieni inclinati.
Considerato che questi terrapieni sono meno ingombranti di quelli sorretti da
un muro di sostegno, un simile divieto non sarebbe nemmeno giustificato. Il
trattamento dei terrapieni inclinati non può tuttavia comportare facilitazioni
maggiori di quelle derivanti dall'art. 41 LE. Nel caso di terrapieni inclinati,
l'altezza dell'edificio va quindi determinata tenendo conto dell'altezza che un
ipotetico terrapieno piano avrebbe per rapporto al terreno naturale sottostante
ad una distanza di 3.00 m dal piede della facciata.
L'altezza di questo terrapieno virtuale va
trattata come quella dei terrapieni piani. Se supera il limite di 1.50 m
fissato dall'art. 41 LE ad una distanza di 3.00 m dal piede della facciata,
l'eccedenza deve quindi essere aggiunta a quella fuori terra dell'edificio
sovrastante.
Allo stesso modo vanno trattati i terrapieni il
cui ciglio si situa a meno di 3.00 m dal piede della facciata.
Non appare invero ragionevole, in questi casi,
provocare un aumento degli ingombri, esigendo la realizzazione di un terrapieno
pianeggiante (cfr. per tutto quanto precede STA 52.2005.304 del 15 dicembre
2005 consid. 3.1, parzialmente pubbl. in:
Athos
Mecca/Daniel Ponti
, Legge edilizia annotata, II ed., Locarno 2016, pag.
255 seg.; STA 52.2005.269 del 5 ottobre 2005 consid. 3.1).
3.2. All'interno della zona residenziale
estensiva - sottozona E vige un'altezza massima di 9.00 m (cfr. art. 47 cpv. 2
NAPR).
Secondo l'art. 12 cpv. 3 NAPR, norma generale
rubricata
sistemazione altimetrica dei fondi
,
i lavori di
sistemazione esterna non possono alterare le caratteristiche morfologiche
naturali del terreno.
La disposizione prosegue stabilendo che:
a)
su fondi pianeggianti
la quota del terreno sistemato non può superare la quota massima di sedimi
pubblici e privati adiacenti;
b)
nei terreni in forte
pendenza (
~
20%) possono essere realizzati:
-
terrapieni e scavi che
rispettano la linea mediana derivante da almeno 4 sezioni del terreno nella
direzione della pendenza massima;
-
riempimenti che
superano i ml 1.50 rispetto al profilo del terreno originario per il ripristino
di altimetrie coordinate fra l'edificio ed il fondo.
3.3. Preliminarmente da respingere sono le
contestazioni sulla ricevibilità delle eccezioni riferite al rispetto delle
altezze, le quali sono state sollevate per la prima volta davanti al Governo.
L'assenza nell'opposizione di censure riguardanti l'altezza dei fabbricati non
precludeva difatti alle resistenti di formularle successivamente, posto che
escluse, e come tali irricevibili, sono soltanto domande nuove e non nuove
motivazioni (cfr. art. 70 cpv. 2 LPAmm). Resta il fatto che lo stesso
ricorrente ammette, a ragione, che
in corrispondenza di alcuni punti
il
limite di 9.00 m risulta superato.
Concretamente, l'edificio B poggerà su un terrapieno
inclinato. Essendo largo meno di 3.00 m dalla facciata rivolta verso valle, la
sua altezza (ca. 1.10 cm dal terreno naturale; cfr. sezione 1, doc. 16 incarto municipio)
va computata su quella dello stabile (8.70 m). Anche lateralmente (lato
nord-est), l'altezza del terrapieno va conteggiata. Se lungo quel fronte fosse
pianeggiante, ad una distanza di 3.00 m dal piede della facciata, il ciglio del
terrapieno verrebbe a trovarsi ad una quota superiore a quella del terreno
naturale di ca. 2.50 m, sopravanzando quindi di ca. 1.00 m il limite fissato
dall'art. 41 LE (cfr. sezione 5, doc. 17 incarto municipio). In corrispondenza
dell'angolo in esame, aggiungendo tale eccedenza (+1.00 m), l'edificio supera di
0.70 m l'ingombro massimo ammesso. Pure in corrispondenza dell'angolo ovest
dell'edificio C, i piani contemplano la formazione di un terrapieno inclinato
(cfr. sezione 4, doc. 16 incarto municipio, e sezione 5). A 3.00 m dalla facciata
a valle, il ciglio verrebbe a trovarsi a più di 2.50 m dalla quota del terreno
naturale. Applicando i criteri di misurazione illustrati, all'altezza della
facciata (8.70 m) va quindi aggiunta quella del terrapieno nella misura in cui
supera 1.50 m, ciò che porta ancora una volta l'altezza dello stabile oltre i 9.00
m (cfr. sezione 4).
Su queste basi, i due immobili nella parte bassa
del sedime, e con loro il terzo stabile e l'autorimessa sovrastanti,
strutturalmente e funzionalmente interconnessi e dei quali si dirà
specificata-mente in seguito (consid. 3.5.), non potevano quindi essere approvati.
3.4. L'art. 12 cpv. 3 NAPR, invocato
dall'insorgente, non permette di giungere ad un risultato a lui più favorevole.
Come rettamente ritenuto dal Governo, detta disposizione non introduce infatti alcuna
deroga alle regole per la misurazione delle altezze stabilite dalla LE. A
fronte di un divieto generale di alterare le caratteristiche morfologiche dei
terreni (cfr. primo periodo), la norma (lett. b) consente unicamente, a
determinate condizioni, di realizzare terrapieni o scavi, come pure riempimenti
che superano il terreno naturale di oltre 1.50 m.
3.5. Sempre in materia di altezze,
condivisibile è la tesi delle resistenti, respinta apoditticamente dal Governo
e dall'insorgente, secondo la quale l'edificio A e l'autorimessa configurano
una costruzione a gradoni.
Con questo termine s'intende, in genere, una
forma di costruzione edificata su un terreno in pendio, strutturata in due o
più elementi (corpi) coperti da tetti piani, disposti a quote diverse sulla
verticale del pendio e caratterizzati da facciate che si aprono verso valle,
sfruttando quale terrazza il tetto del gradone sottostante (cfr.
Lorenzo Anastasi/Sarah Socchi,
Le
costruzioni a gradoni nel Canton Ticino, pubbl. in RtiD I-2015, pag. 379 segg.,
pag. 380 con rif.). In concreto, i due citati fabbricati, strutturalmente
connessi, sorgono a quote diverse lungo il pendio ed hanno facciate rivolte a
valle. Contrariamente a quanto assunto dal ricorrente, il garage non
rappresenta una costruzione sotterranea, posto che si erge oltre il livello del
terreno sistemato per quasi 3.00 m tanto sul fronte nord-ovest quanto su quello
sud-ovest (cfr. sezioni 4 e 5, doc. 16 e 17 incarto municipio; art. 5 cpv. 10
NAPR). Il fatto che per il resto sia coperto di terra, operazione che ha peraltro
richiesto importanti modifiche all'orografia originaria del terreno (scavi e
riempimenti; cfr. sezioni 2, 3, 4, 6, 7), non permette neppure di considerarlo
alla stregua di un semplice terrapieno. L'accorgimento di inglobarlo
parzialmente nel pendio (sistemato) non consente infatti di negargli la qualità
di edificio, ovvero di costruzione comprendente spazi chiusi, utilizzabili per
proteggere persone o cose dagli influssi atmosferici (cfr.
Christian Mäder,
Das
Baubewilligungsverfahren
, Zurigo 1991, n. 182). L'opera, vuota al suo interno e destinata al
ricovero di veicoli, è quindi un corpo di fabbrica. Essendo strettamente
connessa all'edificio sovrastante, forma con esso una costruzione a gradoni
(cfr. STA 52.2004.112 del 10 maggio 2004 consid. 2.2).
Stando così le cose, posto che le pareti dei
due corpi che si aprono verso valle distano l'una dall'altra meno di 12.00 m,
seppur solamente di alcuni centimetri (cfr. sezione 2, doc. 16 incarto
municipio), ciò che l'interessato non contesta, l'altezza dell'autorimessa,
misurata dal terreno sistemato ai piedi della facciata rivolta verso la strada
(ca. 3.00 m), va sommata a quella dell'edificio retrostante (8.70 m; cfr. art.
40 cpv. 2 LE), portando ad un netto superamento dei limiti legali.
3.6. I contrasti tra le controverse edificazioni
e le norme sulle altezze non possono essere sanati, in virtù del principio di
proporzionalità, mediante l'imposizione di condizioni di licenza, poiché è
indispensabile un'adeguata riprogettazione delle strutture (cfr. STF 1C.207/2010
del 21 aprile 2011 consid. 4.4, pubbl. in: RtiD II-2011 n. 13; STA 52.2012.137/
142/161 del 13 novembre 2012 consid. 2.3 con rif.;
Scolari,
op. cit., ad art. 2 LE n. 684), ciò che,
diversamente da quanto censurato, non implicherà forzatamente scelte
architettoniche inopportune o in contrasto con gli obiettivi del piano
regolatore.
Non entra in linea di conto neppure la
concessione di una deroga, come invece suggerito dal municipio. Da un lato, i
superamenti delle altezze accertati rappresentano violazioni importanti dei
parametri edificatori della zona, che devono di massima essere rispettati.
Dall'altro, non è in ogni caso data una situazione eccezionale, suscettibile di
portare alla concessione di una deroga.
4.
Sebbene
l'annullamento della licenza debba essere confermato già per i motivi
anzidetti, per ragioni di economia processuale, vista la concreta possibilità
che l'insorgente provveda ad emendare i vizi accertati attraverso adeguate
riprogettazioni e quindi a ripresentare la domanda di costruzione, si
giustifica di esaminare le altre eccezioni accolte dal Consiglio di Stato.
4.1. Beni culturali
protetti
4.1.1. La legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1) regola la
protezione e la valorizzazione dei beni culturali (art. 1 LBC). Sono beni
culturali i beni mobili e gli immobili che, singolarmente e nel loro insieme,
rivestono interesse per la collettività, in quanto testimonianze dell'attività
creativa dell'uomo in tutte le sue espressioni (art. 2 LBC). Bene culturale
protetto è ogni bene culturale sottoposto a protezione in applicazione della
LBC e della legislazione sulla pianificazione del territorio (art. 3 cpv. 1
LBC).
La decisione di
proteggere i beni culturali immobili è presa nell'ambito dell'adozione dei
piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv.
1 LBC). Per i beni immobili da proteggere d'interesse locale, la decisione
spetta al legislativo comunale, che delimita, se del caso, un perimetro di
rispetto (art. 20 cpv. 2 LBC). Per quelli d'interesse cantonale, la decisione
compete invece al Consiglio di Stato in sede di approvazione del PR (art. 20
cpv. 3 LBC).
Salvo disposizione
contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo
insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (art. 22 cpv. 1
LBC). Se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da
delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi
suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene
protetto (art. 22 cpv. 3 LBC). Gli effetti della protezione non sono
compiutamente definiti dalla legge, che si limita ad obbligare il proprietario
di un bene culturale protetto a conservarlo nella sua sostanza, provvedendo
alla sua manutenzione regolare (art. 23 LBC). Spetta, di principio, alle norme
di attuazione dei PR definire i contenuti della protezione in base alla scheda
d'inventario, indicando nel contempo i criteri d'intervento sui beni culturali
protetti e all'interno dei perimetri di rispetto (art. 16 cpv. 2 regolamento
sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1; STA
52.2006.343 del 10 gennaio 2007 consid. 2.1).
Gli interventi che coinvolgono un bene protetto d'interesse
cantonale devono essere autorizzati dall'autorità cantonale, segnatamente
dall'Ufficio dei beni culturali (UBC), che decide sentito il preavviso della
Commissione dei beni culturali (art. 24 LBC e 19 RBC). L'UBC fruisce di una
certa latitudine di giudizio allorquando occorre stabilire se un determinato
intervento prospettato all'interno di un perimetro di rispetto compromette la
conservazione o la valorizzazione di un bene protetto.
A differenza del Consiglio di Stato (art. 69 cpv. 1 lett. c
LPAmm), il Tribunale cantonale amministrativo non dispone in linea di principio
del sindacato dell'adeguatezza, dato solo nei casi previsti dalla legge (art.
69 cpv. 2 LPAmm). Può pertanto censurare l'esercizio del potere di
apprezzamento unicamente nella misura in cui integri gli estremi dell'eccesso o
dell'abuso, giacché fondato su valutazioni prive di giustificazioni oggettive,
basate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti contrarie ai
principi fondamentali del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In casi di
questa natura, il Tribunale si scosta dalle decisioni prese dall'autorità
amministrativa nella misura in cui escono dal quadro definito dalla legge (cfr.
Borghi/ Corti,
op. cit., ad art.
61 LPamm n. 2 in fine). In breve, si limita a verificare che l'autorità
decidente non sia incorsa in una violazione del diritto, esercitando in modo
scorretto, segnatamente abusivo, il potere discrezionale riservatole dalla
legge (cfr. STA 52.2010.331 del 27 settembre 2013 consid. 3.3).
4.1.2. L'art. 35 NAPR definisce gli obiettivi ed i criteri
d'intervento per i diversi perimetri di rispetto. Nel caso concreto, il fondo dedotto
in edificazione è ubicato all'interno del perimetro di rispetto del nucleo
storico di Bellinzona (cfr. piano del paesaggio). Secondo la citata norma
comunale, il suo scopo primario è
il controllo degli interventi
architettonici e urbanistici nelle immediate adiacenze dei beni culturali
protetti, localizzati in tutta l'area del nucleo storico cittadino e per lo più
d'ampio impatto paesaggistico: tra di essi ricordiamo i tre castelli, la cinta
muraria medievale
(…)
.
Segnatamente e per quanto d'interesse,
l'obiettivo
principale del perimetro nella parte collinare è quello di conservare l'isolamento
e il carattere emergente dei monumenti che ancora oggi spiccano, per la loro
imponenza, nel paesaggio (Castelli Murata).
Quanto ai criteri
d'applicazione,
le modifiche architettoniche e del territorio (spazi liberi
sulla collina; tessuto edilizio nel centro storico) all'interno del perimetro
di rispetto dovranno correttamente rapportarsi all'aspetto monumentale dei beni
culturali protetti.
In particolare nell'area collinare,
occorrerà
prestare particolare attenzione alla sistemazione del territorio per quel che
riguarda l'impostazione e la finitura degli spazi liberi, dei posteggi e delle
vie di accesso ai complessi monumentali.
4.1.3. In sede di avviso cantonale, l'UBC ha ritenuto che,
rispetto al progetto preliminare, quello in discussione portasse
ad una
migliore gestione degli spazi tra gli edifici, ad un rapporto con la morfologia
del terreno generalmente sostenibile e ad un contenimento generale dell'impatto
generale dell'edificazione ritenuto sostenibile e compatibile con il contesto
di pregio e la presenza monumentale
(cfr. avviso n. 88204, pag. 9).
Il Governo ha considerato carente detto giudizio, giacché l'UBC
non avrebbe tenuto in debita considerazione l'impatto del complesso immobiliare
sui castelli, né si sarebbe riferito alle prescrizioni contenute nell'art. 35
NAPR, e questo malgrado le opere avversate avrebbero un forte impatto sulle
adiacenze. A ragione.
In effetti, l'UBC non si confronta con l'obiettivo principale
perseguito dalle disposizioni che regolano gli interventi edilizi all'interno
del perimetro di rispetto del nucleo di Bellinzona nell'area collinare, ossia
conservare l'isolamento ed il carattere emergente dei castelli, tramite un
dialogo corretto tra la sostanza costruita, le importanti aree verdi
circostanti e l'aspetto monumentale dei beni culturali protetti. Un'attenzione
particolare, in concreto del tutto assente, andava quindi riservata al
mantenimento dell'equilibrio esistente, che vede le edificazioni sulla collina in
un rapporto di subordinazione con i due importanti monumenti. Le argomentazioni
dell'ufficio cantonale non erano dunque sufficienti a legittimare l'intervento.
Da questo profilo, il giudizio governativo va pertanto esente da critiche.
Sostenibili sono inoltre le valutazioni del Consiglio di
Stato circa il forte impatto visivo sulle adiacenze (cfr. piani di progetto;
piano del paesaggio; fotografia allegata al ricorso delle resistenti davanti al
Governo). Grande è infatti il rischio che, per dimensioni e posizionamento, le
nuove opere si pongano in diretta concorrenza coi castelli, dando origine ad un
accostamento visivo del tutto inadeguato. La domanda di costruzione riguarda
infatti tre palazzine di tre piani (h = 8.70 m ciascuna), un'ampia autorimessa
seminterrata e diversi interventi di sistemazione esterna (escavazioni e
terrapieni), tutti racchiusi nella porzione settentrionale del sedime, in una
zona, come rileva lo stesso UBC (cfr. avviso 30 dicembre 2013, doc. 1 incarto
municipio)
molto visibile e caratterizzata da edifici dai volumi contenuti e
con aree verdi importanti
.
L'insorgente non apporta di contro alcun elemento concreto atto
a sostenere che il carattere emergente dei castelli sarebbe in realtà salvaguardato.
Pretendere semplicemente che l'UBC sia l'autorità più competente ad esprimersi
in materia, non basta per ritenere insostenibile e quindi lesivo del diritto il
giudizio del Governo, il cui potere d'esame comprende pure il controllo dell'ade-guatezza
(art. 69 cpv. 1 LPAmm).
4.2. Inserimento
paesaggistico
4.2.1. A livello
cantonale, l'art. 94 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1), entrato in vigore il 1° gennaio 2012 (attuale
art. 104 cpv. 2 secondo la numerazione degli articoli in vigore dal 10 febbraio
2015; BU 6/2015, pag. 40 segg.), ha introdotto un
principio operativo,
che
costituisce una clausola estetica positiva. Tale principio esige che gli interventi
s'inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata ed armoniosa. L'art. 100 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 7.1.1.1.1) precisa che l'in
serimento
ordinato ed armonioso si verifica quando l'intervento
si
integra
nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le
preesistenze e le caratteristiche dei luoghi.
Il concetto di inserimento
ordinato ed armonioso nel paesaggio costituisce una nozione giuridica
indeterminata. Nella sua interpretazione, l'autorità non deve affidarsi alla
sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando
che la loro applicazione ad una determinata fattispecie deve condurre al divieto
o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF 114 Ia 343 consid. 4b;
STA 52.2010.269 del 4 novembre 2010 consid. 3;
Lorenzo
Anastasi/Davide Socchi,
La protezione del patrimonio costruito, con
particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD I-2013 pag. 357 segg.).
La citata clausola
estetica possiede una portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti
prescrizioni edilizie. Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in
maniera generalizzata, le prescrizioni edilizie dei piani regolatori.
In tal senso, il Tribunale federale ha
ripetutamente rilevato che le costruzioni che rispettano le prescrizioni di
zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo di inserirsi
adeguatamente nel contesto
paesaggistico,
soltanto perché comportano volumi e sfruttamenti maggiori di quelli degli
edifici circostanti (cfr. DTF 115 Ia 363 consid. 3a, 115 Ia 114 consid. 3d; STA
52.2010.147 del 24 agosto 2010, consid. 3.3.1 confermata da STF 1C_442-448/2010
del 16 settembre 2011, pubbl. in: RtiD I-2012 n. 11;
A
nastasi/ Socchi
,
op. cit., pag. 359 con rinvii).
La sua applicazione
spetta al Cantone nei casi indicati dall'art. 109 cpv. 1 lett. a-c LST, come in
concreto (cfr. in particolare art. 109 cpv. 1 lett. b e c LST e 107 cpv. 2
lett. b RLst), mentre per il resto incombe ai comuni (cfr. art. 109 cpv. 2 LST
e 107 cpv. 3 RLst).
4.2.2. Dopo che si era già
espresso favorevolmente sull'edificazione di tre stabili al mapp. __________ a
titolo preliminare (cfr. avviso 8 gennaio 2014, doc. 2 incarto municipio),
confrontato col progetto definitivo l'UNP ha sostanzialmente confermato la
propria posizione (avviso cantonale n. 88204, pag. 9). Sollecitato a prendere
nuovamente posizione davanti al Consiglio di Stato, si è espresso nei seguenti
termini:
il progetto presenta ora tre edifici distinti con volumetrie
decisamente contenute rispetto alla mole eccessiva del primo progetto (edificio
a gradoni). La nuova impostazione risulta inoltre maggiormente attenta alla
morfologia naturale del fondo e propone aree verdi tra gli edifici come l'area
residenziale a lato. Si ritiene pertanto che il progetto si inserisca ora
correttamente nel comparto paesaggistico edificato nella collina sopra Bellinzona
(cfr. risposta DT 9 febbraio 2015)
.
A mente dell'autorità di
ricorso, il giudizio dell'UNP non sarebbe adeguatamente motivato. Il servizio
dipartimentale non si sarebbe difatti chinato su aspetti rilevanti, quali
l'espressione architettonica delle costruzioni, le volumetrie, i materiali
impiegati e le caratteristiche delle adiacenze. Gli stabili risulterebbero in
realtà atipici rispetto al tessuto edilizio della zona, tanto da comportarne
un'alterazione. Di tutt'altro avviso il ricorrente. A torto.
Sotto il primo profilo, visti
i laconici riferimenti alla morfologia del fondo, alla presenza di spazi verdi
tra gli edifici e ad una non meglio identificata
area residenziale a lato
,
non risulta che il rapporto tra le controverse costruzioni, il contesto e le
preesistenze siano state oggetto di un'analisi sufficientemente approfondita da
parte dell'UNP, che si è più che altro concentrato sui miglioramenti apportati
al progetto originale. Manca in particolare un'indagine dell'impatto delle
nuove opere sugli elementi caratterizzanti del comparto (monumenti ed estese aree
verdi limitrofe), che tenga in debita considerazione le conseguenze che la realizzazione
di tre palazzine di tre piani, articolate lungo il pendio e collegate da
un'ampia autorimessa, avrebbe sull'immagine del comparto e dei castelli, che
ancora
oggi spiccano, per la loro imponenza, nel paesaggio.
Nessun riferimento è
stato inoltre fatto alle importanti opere di sistemazione esterna e alla via
d'accesso alla rimessa, a contatto con un elemento naturale protetto.
Contrariamente a quanto preteso dall'interessato,
il fatto che il servizio dipartimentale si sia chinato più volte sulla
fattispecie, imponendo dei correttivi, non vuol ancora dire che il suo giudizio
sia completo e corretto, rispettivamente che sia insostenibile la posizione
espressa dall'Esecutivo cantonale, al quale compete anche il controllo dell'adeguatezza
(art. 69 cpv. 1 lett. c LPAmm).
Nel merito, stante che il
progetto disattende in maniera importante le norme sulle altezze (cfr. consid.
3.), il corretto inserimento dei controversi fabbricati nel paesaggio andrebbe
escluso già solo per questo motivo. Si rileva pure che le contestate edificazioni
comporteranno volumi e sfruttamenti ben maggiori di quelli degli edifici
circostanti (cfr. piano del paesaggio e piano delle zone; immagine prodotta
dalle resistenti col ricorso al Governo; estratto carta nazionale, incarto DT;
tavole catastali SIFTI). Vero è che, presa a sé stante, questa circostanza non
sarebbe sufficiente a ritenerle contrarie all'obbligo di inserirsi
adeguatamente nel contesto paesaggistico. Nel caso concreto, non può tuttavia essere
misconosciuto che le stesse verrebbero a trovarsi in un'area di straordinario
valore culturale e pregevolezza paesaggistica, connotata dall'immagine
emergente dei castelli e dagli ampi spazi verdi che si alternano a costruzioni
di dimensioni contenute, sparse lungo il pendio. Il notevole ingombro degli
interventi edilizi in rassegna, concentrati in un'area delimitata posta sull'asse
che collega verticalmente i beni culturali protetti, appare dunque suscettibile
di incidere negativamente sull'immagine di questi ultimi e, per finire, del
comparto in cui tali elementi caratterizzanti sono inseriti. Sostenibile appare
di conseguenza ancora una volta il giudizio del Governo, tanto più che il
ricorrente, anziché confrontarsi adeguatamente con le sue deduzioni, si limita
essenzialmente a perorare il preteso maggior peso del parere (favorevole) dei
servizi dipartimentali, rispetto a quello (negativo) del Consiglio di Stato.
4.3. Ritenuto che il
giudizio impugnato va confermato per le ragioni anzidette, le eccezioni
sollevate dalle opponenti con riferimento alla manomissione del boschetto,
disattese dall'Esecutivo cantonale, possono restare indecise.
5.
5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
5.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art.
47 cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà inoltre alle resistenti, assistite da un
legale, una congrua indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente nella misura di fr.
1'800.-, è posta a suo carico. Egli verserà inoltre alle resistenti fr. 1'800.-
a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere