ti_gerichte · 36.2009.55 · 2010-03-10 · it
Affiliazione d'ufficio di frontaliere a CM Svizzera.Mancata tempestiva opzione per sistema sanitario del Paese di residenza.Termine di sanatoria decorso infruttuoso nonostante ampia campagna informativa di UAM.Tardività della spedizione del formulario a causa di problemi familiari,non giustificativi

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 10.03.2010 36.2009.55
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 10.03.2010 36.2009.55
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 10.03.2010 36.2009.55

Raccomandata
Incarto n.
36.2009.55
TB
Lugano
10 marzo 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 6 aprile 2009 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 27 febbraio
2009 emanata da
Cassa cantonale di compensazione - Ufficio
dei contributi,
già Ufficio dell
'
assicurazione malattia, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
ritenuto
in
fatto
A.   RI
1, nata nel 1980, cittadina italiana domiciliata a __________ (Italia), attiva
dal 1° novembre 2007 presso la __________ di __________ quale infermiera con un
salario lordo di circa Fr. 61
'
000.-
(doc. IX), coniugata e madre di un bambino nato nel gennaio 2010, senza
ulteriori attività lavorative, è al beneficio di un permesso "G"
CE/AELS per frontalieri ottenuto il 1° febbraio 2007 in concomitanza con l
'
inizio della sua attività salariata nel
Cantone Ticino presso un altro datore di lavoro (doc. VIII).
B.   Con
decisione del 14 gennaio 2009 (doc. 2) l
'allora
Ufficio assicurazione malattia (dal 1° febbraio 2010: Cassa
cantonale di compensazione – Ufficio dei contributi) ha affiliato d'ufficio RI
1 presso la cassa malati __________ con effetto dal medesimo giorno, con la
precisazione che "
trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2
LAMal), si specifica che a livello teorico l
'
obbligo d
'
assicurazione
avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008"
.
L'amministrazione ha
in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre
mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione
A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera
circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC),
del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura
assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l
'
interessata ha lasciato trascorrere
infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la
situazione, "
in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone
Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia"
,
malgrado fosse stata "
avvertita personalmente di quanto sopra con
scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la
verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio
del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza
".
Nell'allegata scheda
per l'assicuratore malattie (doc. 2) è inoltre stato indicato, a proposito del
diritto al sussidio, che "
l'interessata deve essere invitata ad inoltrare
richiesta"
e che le "
devono essere applicati i premi della
Comunità europea in base all'Italia
".
C.   Il
22 gennaio 2009 (doc. 3) RI 1 ha presentato reclamo, facendo valere di essere
consapevole del ritardo di 2 giorni con cui ha inviato il formulario TI 1 all
'allora
UAM (l
'
ha spedito il 2 ottobre 2008, doc. 1), ma che questo ritardo è
dovuto a problemi di salute di un familiare che l
'interessata
ha dovuto assistere prendendo anche un periodo di ferie non programmate
. Ha fatto presente come "
risulta scritto dalla vostra
raccomandata che in assenza di una mia determinazione partiva l
'
obbligo di assicurarmi in Svizzera ma non
per un ritardo di soli due giorni. Vivendo in Italia non ho sicuramente mai
posto attenzione alla promozione della campagna informativa in quanto io svolgo
la mia attività lavorativa in Svizzera e poi rientro a domicilio.
".
Ha quindi chiesto di
annullare l
'
affiliazione d
'
ufficio alla cassa malati svizzera.
D.   Con
decisione su reclamo del 16 febbraio 2009 (doc. A1) l'UAM ha rilevato che, in
base al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello
Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (
lex loci laboris
), ma
che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria,
Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia,
l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le
malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L
'
UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali,
il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato
dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d
'
opzione. L
'
operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le
situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall
'
entrata in vigore dell
'
ALC. Il Governo ha emanato pure un
comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente
informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati
informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i
rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata
tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall
'
UAM stesso sono state 7'700, mentre le
verifiche circa il pronunciamento pregresso dell
'
opzione sono state 29'000.
L
'
amministrazione ha evidenziato che già il
12 giugno 2008 l
'
assicurata era
stata avvisata riguardo all
'
obbligo
di optare per l
'
uno o l
'
altro sistema assicurativo nazionale entro
il 30 settembre 2008 e che malgrado l
'
assistenza prestata ad un familiare ammalato, ella disponeva
comunque del tempo e degli strumenti necessari per optare per l
'
Italia entro il predetto termine.
E.   Con
un ulteriore scritto datato 16 febbraio 2009 (doc. 5) ed intitolato
"reclamo", l
'
interessata
ha affermato di essere venuta a conoscenza del suo obbligo di esercitare il
diritto d
'
opzione e del termine
di tre mesi soltanto mediante la decisione d
'
affiliazione del 14 gennaio 2009. Ha inoltre evidenziato di non
essere stata a conoscenza del termine di grazia scadente il 30 settembre 2008
previsto dalla sanatoria, invocando quindi una carenza di informazione. L
'
assicurata ha poi contestato di avere
ricevuto lo scritto del 12 giugno 2008 dell
'
amministrazione, avanzando l
'
ipotesi che se l
'
avesse
ricevuto avrebbe sicuramente optato per l
'
Italia, sebbene sia molto più logico che tale diritto sia esercitato
da chi intende essere assicurato in Svizzera. La carenza di informazione
ricevuta, che si sarebbe potuta evitare mediante un invio raccomandato, non
deve ora ricadere su di essa. Invocando la sua buona fede, ha chiesto l
'
annullamento dell
'
affiliazione sua e della sua famiglia alla cassa malati __________
ed ha postulato il riconoscimento della validità dell
'
esercizio del diritto d
'
opzione espresso con il formulario TI 1, che tuttavia non ha
allegato come indicato.
F.   Con
decisione su reclamo del 27 febbraio 2009 (doc. A) l
'
Ufficio assicurazione malattia ha dichiarato irricevibile il reclamo
del 16 febbraio 2009, siccome il 22 gennaio 2009 l
'
assicurata ne aveva già interposto un altro su cui l
'
UAM ha deciso il 16 febbraio 2009.
G.   Il
6 aprile 2009 (doc. I) RI 1 ha impugnato mediante ricorso la seconda decisione
su reclamo, ovvero quella del 27 febbraio 2009, contestando l'affiliazione
d'ufficio presso la cassa malati svizzera e ribadendo di voler optare per
l'assicurazione del suo Paese di residenza.
L'insorgente afferma
che è solo con il ricevimento della decisione formale del 14 gennaio 2009 che è
stata informata del suo obbligo di esercitare il diritto di opzione per poter
rimanere assicurata in Italia e di non avere quindi mai saputo prima della
possibilità di optare in favore del suo Paese di residenza.
Inoltre, l'interessata
ribadisce in questa sede di non avere ricevuto lo scritto dell'UAM del 12
giugno 2008 e di non essere stata raggiunta in altro modo dalle informazioni
messe in atto a livello cantonale. Evidenzia soprattutto che l'amministrazione
non ha comprovato di aver spedito la citata lettera.
Ella rileva in
particolare di non essere neppure stata a conoscenza del termine di grazia
scaduto il 30 settembre 2008.
La ricorrente domanda
al TCA di voler accertare la situazione dei cittadini svizzeri residenti nella
zona di frontiera italiana, che lavorano in Svizzera ed ai quali il termine di
3 mesi verrebbe applicato con una certa elasticità e ravvede in questo agire
una disparità di trattamento contraria allo spirito dell'Accordo bilaterale
sulla libera circolazione delle persone.
L
'
insorgente sostiene che l'ordinamento
svizzero concede al lavoratore che si trova nella sua situazione la possibilità
di scegliere se assicurarsi in Svizzera oppure no e fa valere l'applicazione
dell'art. 3 dell'OAMal, che permetterebbe l'assoggettamento all'assicurazione
svizzera solo previa domanda da parte dell'interessato. Non avendo presentato
alcuna domanda in tal senso, ella ritiene di non essere tenuta ad affiliarsi
nel nostro Paese.
Infine, l
'
interessata fa valere la sua buona fede e
la sfortunata mancata informazione a suo scapito, nonché richiama la LAMal e
l'OAMal per ottenere l'annullamento della decisione impugnata.
H.   La
risposta del 22 aprile 2009 (doc. III) allestita dall
'
amministrazione ripercorre i passi formali della vertenza, ricordando
che l
'
assicurata ha interposto
ricorso contro la decisione su reclamo del 27 febbraio 2009 con cui l
'
autorità cantonale competente, avvalendosi
del principio
ne bis in idem
, ha dichiarato irricevibile il secondo reclamo
del 16 febbraio 2009, avendo già statuito sulla medesima tematica con decisione
su reclamo del 16 febbraio 2009, emessa avverso il primo reclamo del 22 gennaio
2009. L
'
UAM, rilevando che il
ricorso non si pronuncia sulla decisione di irricevibilità, ma sull
'
affiliazione obbligatoria, ha respinto il ricorso,
anche qualora fosse da intendere contro la prima decisione su reclamo, poiché
tardivo.
I.   Il
4 maggio 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti alla
ricorrente, la quale ha risposto il 22 luglio (doc. IX), producendo
contestualmente copia della sua tessera sanitaria.
L.   Il
26 maggio 2009 (doc. VI) la ricorrente ha contestato la risposta dell
'
amministrazione ed ha ribadito di essere
già affiliata in Italia.
M.   Il
14 luglio 2009 (doc. VIII) è pervenuto al TCA, dalla Sezione dei permessi e dell
'
immigrazione, l
'
intero incarto concernente la ricorrente.
N.   L
'
amministrazione ha preso atto delle
risposte fornite dall
'
assicurata
ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il
giudizio impugnato (doc. XIII).
O.   L'11
agosto 2009 (doc. XX) il Giudice delegato del TCA ha trasmesso all
'
UAM tutta la documentazione acquisita
nell'ambito di procedure parallele simili a quella in esame (36.2009.18 e
36.2009.88) ed ha assegnato un termine per presentare osservazioni scritte in
merito.
In particolare, sono
state acquisite le lettere del 30 luglio 2009 (doc. XVI) dell'Ufficio federale
della sanità pubblica (UFSP) e del 3 agosto 2009 (doc. XVIII) dell'Ufficio federale
delle assicurazioni sociali (UFAS), con i relativi allegati, in risposta alle domande
del TCA del 3 luglio 2009 (docc. XV e XVII), nonché l'interpellanza parlamentare
dell
'
11 luglio 2009 (doc. XIX)
formulata dal Consigliere nazionale Meinrado Robbiani.
P.   Il
20 agosto 2009 (doc. XXI) l'UAM ha accolto favorevolmente le risposte degli
Uffici federali e si è espresso riguardo all
a summenzionata
interpellanza, confermando sostanzialmente il proprio
operato.
Q.   Il
24 agosto 2009 (doc. XXII) il Giudice delegato del TCA ha informato l
'i
nsorgente della chiusura della procedura
istruttoria ed ha messo a sua disposizione, per osservazioni, l'incarto della
Sezione dei permessi e dell'immigrazione (doc. VIII), la citata corrispondenza
con l'UFAS e l'UFSP, copia dei due verbali d'udienza acquisiti nelle procedure
36.2009.18 e 36.2009.88 aventi per oggetto l'audizione il 17 giugno 2009 (doc.
XII) del funzionario responsabile del servizio cancelleria della Sezione
permessi ed immigrazione, __________ e le dichiarazioni del 20 aprile 2009
(doc. XI) di Bruno Cereghetti, Capo dell'allora Ufficio assicurazione malattia,
relative all'iter procedurale che ha condotto all'emanazione – tra le altre –
della decisione qui contestata.
R.   La
ricorrente non ha formulato osservazioni (doc. XXII).
considerato
in
diritto
in ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 della Legge sull
'
organizzazione giudiziaria (STF H 180/06
del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenze
del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) e del 1° dicembre 2009 (inc. 36.2009.16)
questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato decisioni di
principio concernenti fattispecie analoghe alla presente ed ha respinto il
ricorso con argomentazioni che saranno riprese in questa sede.
2.   Occorre
innanzitutto osservare che, formalmente, l
'
oggetto del ricorso del 6 aprile 2009 è la seconda decisione su
reclamo del 27 febbraio 2009, con cui l
'allora
Ufficio assicurazione malattia ha dichiarato irricevibile il secondo
reclamo del 16 febbraio 2009 formulato dall
'
assicurata.
Per costante
giurisprudenza federale, la decisione impugnata costituisce il presupposto ed
il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (DTF 131 V
164; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a; DTF 110 V 51 consid. 3b; STF C
22/06 del 5 gennaio 2007; SVR 2005 AHV Nr. 19; SVR 1997 UV Nr. 81).
È infatti la decisione
che determina l
'
oggetto dell
'
impugnazione (DTF 125 V 413, consid. 1a,
pag. 414; DTF 118 V 311, consid. 3b, pag. 313-314 e DTF 105 V 274, consid. 1,
pag. 276).
In concreto, il TCA dovrebbe dunque pronunciarsi esclusivamente sulla questione trattata nella decisione su
reclamo impugnata, ossia sull
'
irricevibilità
del secondo reclamo del 16 febbraio 2009.
La ricorrente ha infatti chiaramente
impugnato la seconda decisione su reclamo, ovvero quella emessa il 27 febbraio
2009 dall'Ufficio assicurazione malattia e portante sull'impossibilità di pronunciarsi
una seconda volta sulla medesima tematica dell'obbligo d'affiliazione alla
cassa malati svizzera (
ne bis in idem
), a proposito della quale aveva
già statuito il 16 febbraio 2009 emettendo una prima decisione su reclamo
contro il primo reclamo del 22 gennaio 2009.
Tuttavia, dal profilo procedurale,
occorre ancora esaminare se l'autorità competente abbia agito correttamente
emettendo una decisione di irricevibilità riferita al secondo reclamo del 16 febbraio
2009, formulato anch'esso contro la decisione formale di affiliazione al
sistema assicurativo svizzero.
3.   A
questo proposito, va in effetti rilevato che l'allora Ufficio assicurazione
malattia ha emesso il 14 gennaio 2009 la decisione formale d'affiliazione
obbligatoria della ricorrente alla cassa malati __________.
Questa decisione è stata inviata all'interessata,
al suo domicilio in Italia, mediante raccomandata (doc. 1).
Dagli atti risulta che sicuramente al
più tardi al 21 gennaio 2009 la destinataria ne è entrata in possesso, poiché
quel giorno ha telefonato all'autorità competente per chiedere informazioni
(doc. 2) ed il giorno successivo (doc. 3), il 22, ha allestito e spedito il suo
primo reclamo contro l'obbligo assicurativo in Svizzera.
Il 16 febbraio 2009 (doc. 4) l'Ufficio
assicurazione malattia ha quindi emesso una prima decisione su reclamo, con cui
confermava che l'assicurata era tenuta ad affiliarsi alla cassa malati svizzera
non avendo optato per tempo per il sistema assicurativo italiano, dato che ha
esercitato questo diritto d'opzione offertole dall'Allegato II all'Accordo
sulla libera circolazione delle persone soltanto il 2 ottobre 2008 (doc. 1).
Ciò stante, l'assicurata avrebbe quindi
potuto e dovuto impugnare mediante ricorso al TCA questa decisione su reclamo entro
30 giorni dalla sua notifica.
Invece, questa prima decisione su
reclamo, inviata per raccomandata, si è incrociata con un secondo scritto della
ricorrente datato anch'esso 16 febbraio 2009 ed intestato (nuovamente) come
reclamo, spedito sempre all'autorità amministrativa.
In queste circostanze, è a giusta
ragione che l'allora Ufficio assicurazione malattia ha emanato il 27 febbraio
2009 una seconda decisione su reclamo contro questo secondo reclamo, dichiarandolo
irricevibile. In effetti, tanto l'assicurata quanto l'autorità cantonale si
erano già pronunciati sulla questione dell'affiliazione d'ufficio in Svizzera. Pertanto,
l'UAM non poteva più evadere questa lamentela emanando una nuova decisione portante
ancora una volta sul merito dell'oggetto. Di conseguenza, invocando il
principio
ne bis in idem
l'autorità cantonale ha correttamente statuito,
per motivi formali, che il secondo reclamo del 16 febbraio 2009 non era, come
tale, più proponibile, essendo già stato evaso proprio con la prima decisione
su reclamo di pari data.
Ora, il 6 aprile 2009 (doc. I) l'assicurata
ha impugnato davanti a questo Tribunale la seconda decisione su reclamo, quella
relativa all'irricevibilità e dunque il TCA deve pronunciarsi unicamente su
questa tematica, senza entrare nel merito dell'affiliazione.
Al proposito, va ribadito che
giustamente l'UAM non poteva pronunciarsi due volte sulla medesima questione e
ciò in virtù del principio
ne bis in idem.
Correttamente, quindi, ha
emesso un giudizio di irricevibilità del secondo reclamo.
In virtù di quanto precede, la
decisione su reclamo del 27 febbraio 2009 deve pertanto essere confermata.
Visto quanto esposto, questo Tribunale
ribadisce comunque che l'interessata avrebbe dovuto impugnare mediante ricorso
la prima decisione su reclamo del 16 febbraio 2009, poiché essa verteva sul
merito della questione sollevata dall'assicurata.
Verosimilmente, quest'ultima ha creduto
che il secondo reclamo "superasse" il primo e quindi che la sola
decisione su reclamo da impugnare fosse quella del 27 febbraio 2009 emessa a
seguito del suo secondo – e non primo – reclamo.
Tuttavia, ritenuto come non sia noto con
certezza quando l'invio raccomandato del 16 febbraio 2009 sia giunto in Italia ed
a conoscenza dell'assicurata, visto il ricorso del 6 aprile 2009 ed in
particolare il suo contenuto, a titolo abbondanziale il TCA evidenzia la
necessità di entrare ugualmente nel merito della vertenza e quindi giudicare se
l'affiliazione d'ufficio all'assicurazione malattia svizzera della ricorrente
debba essere confermata.
nel merito
4.   Va
preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a
cpv. 1 LAMal,
per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento
n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento,
purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili
anche:
l'Accordo del 21 giugno 1999 tra
la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati
membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei
Protocolli del 26 ottobre 2004
e del 27 maggio
2008
relativi all'estensione dell'Accordo
ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i
regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72
nella
loro versione aggiornata (lett. a), e
la
Convenzione del 4 gennaio 1960
istitutiva
dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21
giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2
dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione
aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove
le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri della
Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è applicabile
l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3
LAMal,
"
1
Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi
o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure
medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita
in Svizzera.
2
Il Consiglio
federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per
i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3
Può estendere
l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in
particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi hanno
la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un
datore di lavoro con sede in Svizzera".
L
'
art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l
'
obbligo di assicurazione per le persone non
domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"
d.  le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo
del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone
(Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II,
menzionati nell'articolo 95
a
lettera a
della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e
sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno
2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di
libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato
K, menzionati nell'articolo 95
a
lettera
b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3
LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di
assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del
diritto internazionale.
Facendo uso della delega
di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art. 2
OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione.
Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1°
giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da
una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone (ALC).
In virtù dell
'
art. 2 cpv. 1 OAMal,
non
sono
soggetti all
'obbligo di
assicurazione,
fra le altre categorie, anche:
"
c.  le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di
sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della
loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla
normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione
estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita
svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità
europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del
relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo
AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
5.   Il
1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione
Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare
il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
(DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l
'
art. 1 cpv. 1 dell
'
Allegato II ALC, elaborato sulla base dell
'
art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in
unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell
'
ambito delle loro relazioni in particolare
il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14
giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai
lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72
del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione
del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all
'
applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori
subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all
'
interno della Comunità (RS
0.831.109.268.11).
Ratione temporis
sono applicabili sia l
'
ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni
sono state emanate nel 2009 e concernono l
'
affiliazione all
'
assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all
'
entrata in vigore dell
'
ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007,
STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid.
6.2; DTF 132 V
48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid.
3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12
pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza
della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag.
I-1343, punto 45).
L
'
Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono
pure applicabili
ratione personae
.
L
'
assicurata è di nazionalità italiana e
pertanto cittadina di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di
lavoratrice autonoma o subordinata, è stata soggetta alla legislazione italiana
e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione
con l
'
art. 1 lett. a del regolamento
n. 1408/71).
Con sentenza del 20
febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in
Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l
'
allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale
federale) ha affermato:
"
(…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde
nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt
Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die Koordinierungsverordnungen
sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie gelten für die Beschwerdeführerin
ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie Arbeitnehmerin war, für welche die
Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, und
Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr.
1408/71). (…)"
Quanto al necessario
nesso transfrontaliero, esso è senz
'
altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l
'
applicabilità
ratione materiae
,
ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni
relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia
e di maternità; b) le prestazioni d
'
invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la
capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai
superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie
professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di
disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito:
DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
6.   L'ALC,
per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento
(CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme
relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del
regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare
la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia
il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle
regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni
di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto
alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul
territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui
dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro
Stato membro (principio della
lex loci laboris
; art. 13 n. 2 lett. a del
regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in
virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132
V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid.
5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS),
"
Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale
con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia
", in
RDAT I-2002, pag. 41 segg.;
P.
Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux
, "
Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation
de cotiser à l'AVS
" in "
L'accord sur la libre circulation des
personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse
",
Berna 2001, pag. 131 segg.).
L
'
art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera
le norme generali:
"
1.  Le persone per cui è applicabile il presente
regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti
salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in
base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con
riserva degli articoli da 14 a 17:
a)  la persona che esercita un'attività
subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di
tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa
o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio
nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma
nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato
anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f)   la persona cui cessi d'essere applicabile le
legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la
legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate
alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli
articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui
territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L
'
ALC prevede dunque il principio dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell
'
UE che lavorano solo in Svizzera sono
soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di
essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che lavorano solo in
uno degli Stati dell
'
UE non
sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a
meno che siano distaccati.
L
'
art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne
delle n
orme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi,
che esercitano un
'
attività subordinata.
In generale, i
cittadini svizzeri o dell
'
UE
che esercitano un
'
attività
salariata
in due o più Stati dell
'
UE sono assoggettati alla legislazione del
loro Stato di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del
regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non
lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della
sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento
n. 1408/71).
Se lavora per più
datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo
Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne
gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell
'
UE non sono assoggettati alla legislazione
svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non
abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l
'
indipendente svizzero o dell
'
UE che lavora solo in Svizzera, sottostà
alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno
di essere distaccato.
Di regola, i cittadini
svizzeri o dell
'
UE che
esercitano l
'
attività indipendente
in due o più Stati dell
'
UE o in
Svizzera e nell
'
UE, sono
assicurati nel luogo di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo
Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l
'
attività principale (art. 14bis par. 2 del
regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività indipendente
in Svizzera e un
'
attività salariata
in uno Stato dell
'
UE, sono di
regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell
'
affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività salariata in
Svizzera e un
'
attività indipendente
in uno Stato dell
'
UE sono di
regola assoggettati in Svizzera per l
'
insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi
Stati (tra cui l
'
Italia) v
'
è tuttavia un
'
eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell
'
UE è assoggettato in Svizzera per la sua
attività salariata e nell
'
UE
per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente
in uno Stato dell
'
Unione Europea.
A questo proposito, l
'
art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (
Norme
particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività
subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri),
prevede:
"
La persona che esercita simultaneamente un'attività
subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è
soggetta:
a)   fatta salva la lettera b), alla legislazione
dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o,
qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri,
alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b)   nei casi menzionati nell'allegato VII: alla
legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività
subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo
14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o
più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio
esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata
conformemente all'articolo 14
bis
punti 2, 3 o 4, qualora essa
eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell
'
art. 17 del regolamento n. 1408/71:
"
Due o più Stati membri, le autorità competenti di
detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di
comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate
persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme
citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente
l'approvazione degli Accordi   bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999
4590:
http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf
), a pagina 185 prevede quanto segue:
"
Le persone coperte dal regolamento sono soggette
esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella
dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per
determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte
analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale).
Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le
persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera,
i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati
membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una
clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli
assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento
di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo
sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71)
non
si applica ai lavoratori
che
non
sono cittadini dell
'
UE, dell
'
AELS o
della Svizzera.
In effetti, nei casi
non regolati dall
'
ALC, l
'
affiliazione alla LAMal viene stabilita
sulla base delle Convenzioni internazionali
sulla sicurezza sociale
sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna Convenzione,
l
'
assoggettamento è determinato
secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in
merito ai frontalieri l
'
art. 3
OAMal recita:
"
1
A loro domanda
vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività
lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo
1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero
un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2
Sono considerati familiari il coniuge e i figli che
non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non
hanno ancora compiuto i 25 anni.".
7.   Di
principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo
Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (
principio dell'assoggettamento
contributivo
).
Tuttavia, nell
'
ambito dell
'
assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il
diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea
residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo
di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del
regolamento n. 1408/71 prevede che "
le modalità particolari di applicazione
delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI
".
L'Allegato II dell'ALC,
Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del
regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione
obbligatoria nell
'
ambito dell
'
assicurazione malattia svizzera e possibilità
di esenzione (
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf
, cifra 3 a pag. 46):
"
o)
nell'allegato VI
[
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf]
è aggiunto il testo seguente:
(…)
3.   Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione
malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a)   Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione
malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in
Svizzera:
i)   le persone soggette alle disposizioni giuridiche
svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii)  le persone per le quali la Svizzera è lo Stato
competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii)  le persone che ricevono indennità di disoccupazione
dall'assicurazione svizzera;
iv)  i familiari delle persone citate ai punti i) e
iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è
assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo,
Svezia e Regno Unito;
v)   i familiari delle persone citate al punto ii) o
di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato
dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno
Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone
ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b)   le persone citate alla lettera a) possono, su
richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo
in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una
copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi
di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla
lettera a), punto ii), Portogallo.
La
domanda
aa)   dev'essere presentata entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati,
la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace
dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb)   si applicherà a tutti i familiari residenti
nello stesso stato.".
I lavoratori
frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per
il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i
cittadini di Paesi membri dell
'
UE
possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente
optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di
residenza.
Questa facoltà è
accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE
RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le
cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise
en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et
romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
"
De la combinaison des dispositions précitées, il
ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle
en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les
membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de
l'assurance maladie.
Cette
obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du
chapitre 3 sous
«
Suisse
»
de l'annexe VI du
règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur
demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie
obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture
maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également
pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés
auprès d'une régime français.
En
fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit
en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal),
le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en
France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1
er
juin
2014).
Il
est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes
qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui
bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en
Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent
faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à
courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai,
elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce
délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont
soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1
er
jour
de travail pour les frontaliers, 1
er
jour de versement de la rente
pour les frontaliers rentiers, 1
er
jour d'installation en France
pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer
et vivre en France).".
Questa regola è
comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in
Svizzera.
Se, per esempio, essi
lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa
opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di
residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e
sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed
Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di aderire
alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve essere
formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto
svizzero (principio dell' "
opting out
", cfr.
"Accordo
sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare
riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30.
La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato
di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso
Stato.
La Svizzera ha
recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell
'
art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda,
sono esentate dall
'
obbligo d
'
assicurazione le persone residenti in uno
Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate
conformemente all
'
Accordo sulla
libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di
essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante
un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
8.   Va
ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza
dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6
cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le
persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo
tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal
prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che
risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia
e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata
in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi
poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la
disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono
una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro
della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2
LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i
familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in
Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv.
3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone
che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide
inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo
l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal
prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i
dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1
OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo
d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti
dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10
cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai
detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o
di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in
uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal
prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui
all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori
sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione
contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa
l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1
lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle
Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i
Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano
i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in
merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in
vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste
informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro
della Comunità europea.
9.   Nel
caso di specie l
'
insorgente,
cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliata in Italia ed
esercitante un
'
attività lucrativa
in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio,
assicurata in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del
regolamento n. 1408/71: principio della
lex loci laboris
e cifra 3 lett.
a punto i dell
'
Allegato II dell
'
ALC rispettivamente dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in
conformità delle norme citate, in particolare dell
'
Allegato II all
'
ALC
e dell
'
Allegato VI al
regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b,
quale cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei
Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa
in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera la ricorrente ha il
diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di
esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere
presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione prevista
dai due citati Allegati è la presenza di "
casi giustificati
".
10.   In
concreto, l
'
assicurata esercita
un
'
attività lucrativa in Svizzera
dal 2007 ed è al beneficio di un permesso di lavoro G CE/AELS.
Pertanto, il termine
di tre mesi per far valere il diritto d'opzione decorreva da quando ha iniziato
la sua attività nel nostro Paese, a seguito dell'ottenimento del permesso G.
Come ha rilevato l
'
UAM, esso è quindi scaduto infruttuoso.
Dalla documentazione
agli atti emerge inoltre che l
'
insorgente
non
ha validamente esercitato il diritto d'opzione per il sistema
sanitario del Paese di residenza neppure nell
'
ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008
attuata dall
'
Ufficio assicurazione
malattia, ovvero entro il 30 settembre 2008.
La conseguenza è
stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato alla ricorrente
ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario,
l'emanazione della
decisione di affiliazione d'ufficio
dell'assicurata ad una cassa malati svizzera da parte dell'allora Ufficio
assicurazione malattia, in concreto emessa il 14 gennaio 2009 (doc. 2).
Il 12 febbraio 2008 l
'
UAM ha quindi segnalato all
'
Ufficio federale della sanità pubblica
questa circostanza, quantificando in 12
'2
08 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi
i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l
'
apposito modulo TI 1 relativo al diritto d
'
opzione per il sistema assicurativo nazionale
che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto
il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava
il principio dell
'
assoggettamento
al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l
'
indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13
marzo 2008 l
'
Ufficio federale
della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall
'
ALC è difficile da concretizzare. Inoltre,
i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero,
dato che non hanno l
'
abitudine
di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all
'
assicurazione malattia, poiché assicurati
automaticamente in Italia. Pertanto, l
'
UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d
'
ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione
cantonale le necessarie informazioni.
L
'
amministrazione federale ha sottolineato
l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura
assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli
effetti (decisamente sfavorevoli)
ex tunc
di tale affiliazione ha
aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l
'
affiliazione d
'
ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme
per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa
in pratica dell
'
affiliazione
stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell
'
assicurazione malattia svizzera.
L'
UFSP ha quindi fornito all
'
UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all
'
affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il
24 aprile 2008 l
'
amministrazione
federale ha affermato tra l
'
altro
che:
"
Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un
délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés
correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation
des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la
prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui
étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de
remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la
disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement
à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc
ex tunc
(et non
ex nunc
, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril
2008).".
Sulla scorta delle
indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera
personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d
'
opzione, una lettera d
'
informazione destinata a tutti i datori di
lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di
Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 l
'
Ufficio federale delle assicurazioni
sociali rispettivamente l
'
8
maggio 2008 l
'
UFSP, hanno dato
il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi
epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008, quando il
Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo
che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre
mesi dall
'
ottenimento del
permesso G, esercitato il diritto d
'
opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la
copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento
obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere
un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per
l'eventuale esercizio del diritto d
'
opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il
termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha inviato
alla ricorrente – e ad altri 12
'
630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria
– una lettera di spiegazioni riguardante l
'
assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le
malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto
avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008
(termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente
compilare l
'
allegato modulo TI
1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già
indirizzata.
La lettera specificava
inoltre, in calce, che "
se ciò non dovesse avvenire, lei sarà
obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non
esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più
possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.
".
11.   Va
ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato
un'interpellanza (n. 09.3596), chiedendo al Consiglio federale di prendere posizione
sull'obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi parte attiva
per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di principio, sono
già assicurati (doc. XIX).
L'Esecutivo, dopo
avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato
che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere
l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra
protezione assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi
per la presentazione della domanda è applicato in modo elastico nella maggior
parte dei Cantoni. Il Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le
esperienze dei Cantoni hanno mostrato che sono soprattutto i frontalieri
residenti in Italia ad avere difficoltà con questa procedura e che sono
attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato II dell'ALC che
disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è quella di conservare
il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione, la
Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In
quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare
una procedura speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente
incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque
evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore
e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure
ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, la DTF 133 V
201: “
Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in seiner Vernehmlassung
sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs. 3 lit. a AHVG
ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden ist, deren
erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht.
Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste
Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S.
1957 ff.) hin
. In dieser Revisionsvorlage
schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz
3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige
Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es
besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso weniger, als
National- und Ständerat die Beratung der Vorlage noch nicht in Angriff genommen
haben
.“ e la sentenza H 158/06 del 5 settembre
2007: „
7.1 L'OFAS, citant le Conseil fédéral dans son Premier message du 21
décembre 2005 relatif à la 11e révision de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II
1962), propose d'appliquer l'art.
3 al. 3 let. a
LAVS aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit une rente
de vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que tous
les couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation de
cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen déterminant
du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait fait la
même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a considéré qu'il
n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant moins que la nouvelle
version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore être discutée devant
le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V 201 consid. 4.4 p.
204 s.). Il n'y a dès lors aucune raison qu'il en aille autrement dans le cas
particulier
.“, sottolineature della redattrice).
12.   La ricorrente ha sottoscritto il formulario TI 1 senza datarlo
e l
'
ha spedito per raccomandata
il 2 ottobre 2008.
La documentazione è
giunta all
'
UAM il 3 ottobre
2008 (doc. 1).
Ella, pur avendo
spedito il formulario TI 1 appena dopo la scadenza del termine di sanatoria (30
settembre 2008), con il ricorso sostiene comunque che il suo diritto all
'
informazione sarebbe stato violato, avendo
saputo dell
'
obbligo di optare
soltanto con la ricezione della decisione d
'
affiliazione d
'
ufficio,
ovvero nel gennaio 2009.
La censura è
manifestamente infondata già solo per il fatto che la stessa insorgente ha
comunque inviato l
'
apposito
modulo quasi in tempo e quindi, implicitamente, ella ammette di essere stata
informata tempestivamente, tutt
'
al più che con il primo reclamo del 22 gennaio 2009 ha subito affermato
di avere agito in ritardo (solo) a causa di problemi familiari (doc. 3) e non
perché non era al corrente della problematica del diritto d
'
opzione. È solo in un secondo tempo che ha
cambiato le sue motivazioni.
I fatti, quindi,
smentiscono le argomentazioni della ricorrente.
Tuttavia, rilevato che
la medesima tematica della mancata informazione è già stata trattata da questo
Tribunale nell
'
ambito di
numerosissimi incarti simili al presente, va evidenziato come, per i motivi che
seguono, essa debba comunque essere respinta.
13.   L
'
autorità cantonale afferma di avere
adempiuto al suo dovere d
'
informazione
tramite lettere personali, lettere al datore di lavoro ed alle organizzazioni
sindacali, nonché comunicati stampa ed interviste.
L
'
insorgente, da parte sua, fa valere,
perlomeno implicitamente, di essere in buona fede, non essendo stata informata
circa la possibilità di optare in favore del sistema sanitario del suo Paese di
residenza.
Secondo la
giurisprudenza (SZS 1998 pag. 41; DTF 121 V 66; RAMI 1993 pag. 120-121,
Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195
consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979
pag. 155, DLAD 1992 pag. 106; DTF 119 V 307 consid. 3a; DTF 118 Ia 254 consid.
4b; DTF 118 V 76 consid. 7; DTF 117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid.
3b e
sentenze ivi citate; RDAT I-1992 n° 63, DTF 116 V 298) e la dottrina (
Grisel
, Traité de droit administratif,
vol.
I, pag. 390 segg.;
Knapp
, Précis de droit
administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109;
Haefliger
, Alle
Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217 segg.), affinché il principio
della buona fede, sancito dall
'
art.
9 Cost. fed., tuteli la legittima fiducia dell
'
amministrato nei confronti dell
'
autorità amministrativa nei casi in cui l'amministrazione formula
una promessa o crea un'aspettativa in modo contrario alla legge, devono essere
adempiute cumulativamente le seguenti condizioni:
1.   l
'
informazione
data dall
'
autorità deve
riferirsi ad una situazione individuale e concreta;
2.   essa deve emanare da un organo competente o che possa essere
ritenuto tale compatibilmente con l
'
attenzione esigibile nelle circostanze;
3.   la promessa deve essere propria ad ispirare fiducia.
Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non deve
poter riconoscere l'erroneità della disposizione. La comunicazione
dell'amministrazione deve infatti essere interpretata come il destinatario può
e deve capirla usando tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della
buona fede dell'assicurato).
Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della cassa
non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (DTF 106 V 33,
consid. 4; 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991, pag. 68).
Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora
l'organo amministrativo che fornisce la comunicazione esprime - almeno
implicitamente, ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il
destinatario della comunicazione non può far valere la propria buona fede (
Imboden/ Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5a ed., n. 75 B III b
3);
4.   l'informazione errata deve aver indotto il destinatario ad adottare
un comportamento o un
'
omissione
che gli è pregiudizievole;
5.   la legge non deve essere cambiata dal momento in cui l'informazione
è stata data (DTF 131 II 627 consid. 6.1; 130 I 26 consid. 8.1, DTF 113 V 87
consid. 4c; 112 V 199 consid. 3a; 111 V 71; 110 V 155 consid. 4b; RAMI 1991
pag. 68 segg.).
La prima condizione da
esaminare si concretizza nell'art. 27 LPGA
concernente l'informazione e
la consulenza, secondo cui
"
1
Gli
assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei
limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate
sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla
consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia
gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i
loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono
ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti
e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i
suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali,
li informa immediatamente.".
L'art. 27 LPGA sancisce, in
particolare, per l'amministrazione, un dovere di carattere collettivo, generale
e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi
- (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza
(cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita
richiesta, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi
aspetti, cfr. in particolare la sentenza
del 14 settembre 2005
nella causa Regionales Arbeitsvermittlungs-zentrum Rapperswil c/ F., C 192/04,
consid.
4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; sentenza del 28 ottobre 2005
nella causa W., C 157/05, consid.
4.2.;
E. Imhof/Ch. Zünd
, "
ATSG und Arbeitslosenversicherung
" in SZS 2003
pag. 291 seg. (306);
E. Imhof
,
"
Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und
Kenntnisgabe
" in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318);
R. Spira
, "
Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et
les organes d'exécution des assurances sociales art. 27 LPGA
" in SZS
2001 pag. 524 seg. (527);
U.
Kieser
, "
ATSG-Kommentar
", 2a edizione,
Zurigo, Basilea, Ginevra, 2009 ad art. 27 pag. 396 e seguenti; sul tema
specifico si veda inoltre
Guylaine
Riondel Besson
: Le droit d'option en matière d'assurance
maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes:
difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés, in CGSS 42-2009
pag. 33 e segg., in particolare il punto 2.3.1. pag. 36 e 37).
Per quanto attiene più
specificatamente al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA,
va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli
fornisca consulenza in merito ai suoi diritti ed obblighi. Quest'obbligo concerne
soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni
possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata
in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale,
la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre, tale diritto
non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto
rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi
a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha
richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (
U. Kieser
,
op. cit., ad art. 27 n. 19 e seguenti, pag. 402 segg.).
Come rileva Kieser,
op. cit., ad art. 27 n. 8 pag. 399, a proposito del capoverso 1, "
Als
Trägerinnen der Aufklärungs- bzw. Beratungspflicht können ferner Arbeitgeberinnen
und –geber infrage kommen. Auch hier kann sich die entsprechende Pflicht aus einer
ausdrücklichen Festlegung ergeben (vgl. z.B. Art. 72 UVV und dazu BGE 121 V 32
ff.) oder sie kann aus einer Beauftragung zur Wahrnehmung der Information
abgeleitet werden. In der Gerichtspraxis finden sich Entscheide, mit denen eine
solche (sozialversicherungsrechtlich fundierte) Beauftra-gung angenommen (vgl.
dazu BGE 111 V 72 betreffend Arbeitgeber) bzw. abgelehnt wurde (vgl. BGE 111 V
171 betreffend Arbeitgeber, SVR 2001 KV Nr. 3 betreffend BSV).
".
Lo stesso autore
rammenta poi, a pag. 401, che "
Die in Art. 27 Abs. 1 ATSG festgelegte
Informationspflicht kann etwa dadurch erfüllt werden, dass Informationsbroschüren,
Merkblätter oder – allgemein verständliche – Wegleitungen abgegeben werden (dazu
BGE 131 V 476). Ausreichend ist es, wenn über die Möglichkeit, eine
Abredeversicherung in der UV abschliessen zu können, mit einem allgemein
zugänglichen Aushang im Betrieb des Arbeitgebers informiert wird (dazu Entscheid
des Bundesge-richts vom 29.
März 2004, U 255/03).
".
In quest'ultima sentenza, citata da
Kieser, l'Alta Corte, con riferimento all'art. 72 OAINF giusta il quale gli
assicuratori provvedono a che i datori di lavoro siano sufficientemente
informati in merito all'applicazione dell'assicurazione contro gli infortuni e
i datori di lavoro sono obbligati a trasmettere queste informazioni ai
dipendenti, ha affermato:
"
(…)
2.1.
In einem Fall, in welchem es um die Tragweite der Informationspflichten von
Versicherer und Arbeitgeber hinsichtlich einer Abredeversicherung nach
Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ging, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht
zunächst in Bestätigung der Auffassung des damaligen kantonalen Gerichts
erkannt, Art. 3 UVG umschliesse lediglich die Obliegenheit des Versicherers,
die Abredeversicherung zu führen und anzubieten, nicht jedoch die
Verpflichtung, jeden einzelnen Versicherten im Rahmen der Beendigung seines
Arbeitsverhältnisses rechtzeitig über die Möglichkeit der Verlängerung des
Versicherungsschutzes durch Abschluss einer Abredeversicherung zu informieren
(BGE 121 V 31 f. Erw. 1c). Hingegen ergebe sich aus der allgemeinen Informationspflicht
des Versicherers (Art. 72 UVV) die Verpflichtung, nebst anderem über die
Möglichkeit des Abschlusses einer Abredeversicherung zu informieren. Der
Versicherer und auch der Arbeitgeber sind in diesem Regelungszusammenhang
Organe der Versicherungsdurchführung und die Erfüllung ihrer
Informationspflicht muss manifestiert werden und insbesondere im Hinblick auf
die Weiterleitungspflicht des Arbeitgebers (Art. 72 Satz 2 UVV) vom
Versicherten erkennbar sein. Damit wird von den Durchführungsorganen
organisatorisch nicht mehr verlangt, als nach jahrzehntelanger
Verwaltungspraxis in der von der SUVA betriebenen obligatorischen
Unfallversicherung schon unter der Geltung des KUVG beachtet wurde, nämlich
beispielsweise ein Aushang am ständigen Anschlag im unterstellten Betrieb,
Informationen an Betriebsversammlungen usw. Da sich Versicherer und
Arbeitgeber den Beweis der ihnen obliegenden Information mit dem erforderlichen
Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit durch zumutbare Vorkehren ohne
weiteres sichern können, rechtfertigt es sich, dem Versicherer die Beweislast
hiefür auch insoweit aufzuerlegen, als die Erfüllung der Informationspflichten
des Arbeitgebers in Frage steht (BGE 121 V 32 ff. Erw. 2a und b mit
Hinweisen). Bei Verletzung der Informationspflichten hat der Versicherer für
seine sowie die Unterlassungen des Arbeitgebers einzustehen, wobei dies unter
dem Vorbehalt steht, dass die weiteren Voraussetzungen für eine erfolgreiche
Berufung auf den Vertrauensschutz, insbesondere die kausal verursachte
Disposition seitens des Arbeitnehmers aus unterbliebener Information, erfüllt
sind (BGE 121 V 34 Erw. 2c mit Hinweisen; RKUV 2000 Nr. U 387 S. 274 f.
Erw. 3b).
2.2
Wie die Abklärung der SUVA ergeben hat, sind in den vom Personal der Eisenbahn
X.________ benutzten Räumen Informationen der SUVA über die Abredeversicherung
angeschlagen; weiter haben Arbeitskollegen der Beschwerdeführerin
Abredeversicherungen abgeschlossen, was bedeutet, dass sie über diese
Möglichkeit informiert worden sind. Eine - hier erfolgte - Information durch allgemeinen
Anschlag ist für die Erfüllung der Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV ausreichend
(vgl. BGE 121 V 33 Erw. 2b mit Literaturhinweis), so wurde denn auch in RKUV
2000 Nr. U 387 S. 277 Erw. 4c implizit eine Information durch Broschüren als
grundsätzlich genügend vorausgesetzt (auch wenn dies im konkreten Fall nicht
ausreichend gewesen und nicht korrekt erfolgt ist). Das Genügen eines allgemein
zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere
auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer
mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt
werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und
in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur
durch das Lesen der Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre
Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte
zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden zu lassen. Dies ist hier um
so mehr der Fall, als in den Lohnabrechnungen jeweils der vorgenommene Abzug
für die Nichtberufsunfallversicherung ausgewiesen und damit monatlich die
Problematik der Unfallversicherung in Erinnerung gerufen worden ist. Eine
Sensibilisierung für den Unfallversicherungsschutz wäre im Übrigen um so mehr
zu erwarten gewesen, als die Beschwerdeführerin bereits im Juni 2001 einen
Unfall erlitten hatte und in der Folge bis zum 8. August 2001 arbeitsunfähig
gewesen ist. Würde der Auffassung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gefolgt, welche letztlich eine explizite Information in jedem Einzelfall verlangt,
liefe dies schlussendlich darauf hinaus, einem Arbeitnehmer bei der Kündigung
alles und jedes - nicht nur betreffend Abredeversicherung - mitteilen zu
müssen; ein dermassen umfangreicher Informationskatalog würde in der Folge
nicht mehr gelesen (vgl. das Beispiel bei Gunther Arzt, Strafbarkeit
juristischer Personen: Andersen, vom Märchen zum Alptraum, Schweizerische Zeitschrift
für Wirtschaftsrecht 2002, S. 233 Fn 23: Viele Käufer eines Fernglases werden
die voluminöse Bedienungsanleitung mit absurden Warnungen nicht lesen, sodass
ihnen auch der sinnvolle Hinweis entgeht, mit dem Fernglas nicht in die Sonne
zu schauen). Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren
Gunsten daraus ableiten, dass ein vom Inspektor der SUVA im Juni 2002 befragter
Angestellter der Eisenbahn X.________ den Aushang über die Abredeversicherung
nicht gekannt hat, da dieser Mitarbeiter - anders als die Beschwerdeführerin -
allenfalls gar keine Veranlassung hatte, sich über die Versicherungsdeckung
nach einer Kündigung Gedanken zu machen.
2.3
An der Erfüllung der Informationspflicht (Erw. 2.2 hievor) ändert die Tatsache
nichts, dass der Inspektor der SUVA am 20. Juni 2002 festgestellt hat, die
Informationen der SUVA seien am Bahnhof in Y.________ - Arbeitsort der
Beschwerdeführerin - nicht angeschlagen gewesen; dies war offenbar nach einem
erfolgten Umbau des Gebäudes unterlassen worden.
Die
Beschwerdeführerin hatte einerseits während ihrer Anstellung seit 1996
Gelegenheit, die angeschlagenen Informationen in den diversen von ihr benutzten
Räumen in unterschiedlichen Bahnstationen zur Kenntnis zu nehmen. Diese
Informationen waren andererseits auch ab dem Zeitpunkt des Umbaus in Y.________
in den für das Personal vorgesehenen Räumen in anderen Bahnhöfen angeschlagen,
wobei ausser Zweifel steht, dass sich die Beschwerdeführerin in ihrer
Eigenschaft als Kondukteurin an solchen Orten aufgehalten hat. Damit ist die
Informationspflicht im Sinne des Art. 72 UVV jedoch auch während der Zeit
erfüllt worden, in der in Y.________ keine Informationen ausgehängt gewesen
sind.
2.4
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Abredeversicherung hingewiesen
habe, und dass ihr dieser Brief zu spät geschickt worden sei, da sie sich zu
dieser Zeit bereits im Ausland aufgehalten habe, was der Eisenbahn X.________
bekannt gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Möglichkeit der Abredeversicherung
(jedoch auf das Ende des Unfallversicherungsschutzes) hingewiesen hat. Da
jedoch eine Information mittels Aushang am Anschlagbrett ausreichend ist
(vgl. Erw. 2.2 hievor), ändert die Nichterwähnung der Abredeversicherung im
Schreiben nichts an der Rechtslage.
Damit
haben die SUVA und die ehemalige Arbeitgeberin die Informationspflicht gemäss
Art. 72 UVV mittels Aushang korrekt erfüllt; eine Verletzung der
Informationspflicht ist nicht erstellt und eine Leistungspflicht der SUVA in
der Folge zu verneinen (vgl. BGE 121 V 34 Erw. 2b in fine)."
(
sottolineature della redattrice
)
In una sentenza pubblicata in DTF 134 V
428 il Tribunale federale ha affermato:
"
(…)
11.3
Gemäss Art. 72 Satz 1 UVV sorgen die Versicherer dafür, dass die Arbeitgeber
über die Durchführung der Unfallversicherung ausreichend informiert werden.
Diese - nach Inkrafttreten des ATSG im Wortlaut unverändert belassene -
Verordnungsbestimmung verpflichtet den Versicherer zu einer substantiellen
Information ihrer angeschlossenen Arbeitgeber von Amtes wegen. Die entsprechende
Verfahrenspflicht geht nach der vor 1. Januar 2003 ergangenen Rechtsprechung
über die praxisgemäss aus dem Grundsatz von Treu und Glauben hergeleitete
allgemeine Pflicht der Sozialversicherungsträger, die an der Versicherung
Beteiligten auf Verlangen in Einzelfragen zu beraten oder ihnen Auskunft zu
erteilen, hinaus (BGE 121 V 28 E. 2a S. 32). Auch im Rahmen von Art. 72 UVV
gilt - analog zu Art. 27 Abs. 2 ATSG - der Grundsatz, wonach die Verletzung der
Informationspflicht nur dann zu Rechtsfolgen führen kann, wenn die
Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutz (Art. 9 BV) allesamt erfüllt sind (RKUV 2004 Nr. U 517 S. 429
[U 255/03], 2001 Nr. U 441 S. 542 f. [U 285/99], 2000 Nr. U 387 S. 272 [U
340/99]).
11.4
Die Frage, ob die SUVA aufgrund der unwidersprochenen Entgegennahme von
Prämienzahlungen und von erteilten Auskünften ihre Informationspflicht gemäss
Art. 27 Abs. 2 ATSG und Art. 72 UVV verletzt hat und der Beschwerdegegner
infolgedessen gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben
Versicherungsschutz beanspruchen kann, lässt sich aufgrund der Akten nicht beantworten.
Es liegt aber eine Notiz der SUVA vom 4. Mai 2006 vor, wonach die Arbeitgeberin
bis am 3. Februar 2006 im Glauben gewesen sei, dass ihre Angestellten bei der
SUVA gegen Unfall versichert seien. Anlässlich des Betriebserfassungsbesuches
vom 15. März 2005 sei nicht darüber informiert worden, dass für Entsandte das
Formular E101 hätte ausgefüllt werden müssen. Gemäss den Angaben des BSV wurde
zudem erst seit dem 1. Januar 2006 in den Weisungsbestimmungen festgehalten,
dass Arbeitnehmer, die ausschliesslich zum Zweck der Entsendung eingestellt wurden,
nicht als Entsandte betrachtet werden könnten, eine Entsendung jedoch
ausnahmsweise zulässig sei, wenn der Arbeitnehmer vor der Entsendung bereits in
der Schweiz versichert gewesen sei. Das kantonale Gericht hatte zu dieser
Problematik aufgrund seiner Beurteilung nicht Stellung zu nehmen. Die SUVA hat
sich zu diesem Punkt bisher nicht geäussert. Die Vorinstanz, an welche die
Sache zurückzuweisen ist, wird diesbezüglich sachdienliche Abklärungen
vorzunehmen und alsdann darüber zu befinden haben, ob dem Beschwerdegegner
gestützt auf den Vertrauensschutz Leistungen der SUVA zustehen oder nicht."
(…).
Va ancora evidenziato
che la legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal), a proposito del
controllo dell'obbligo assicurativo, all'art. 16 prevede che:
"
1
Il datore di lavoro fornisce al lavoratore non
domiciliato soggetto all'obbligo d'assicurazione le informazioni necessarie
relative all'adempimento di questo obbligo.
2
L'assicurato e
il datore di lavoro sono solidalmente debitori dei premi arretrati a decorrere
dal giorno in cui avrebbe dovuto avere inizio l'obbligo assicurativo, fatta
deduzione dei sussidi di legge, per le seguenti categorie:
a) lavoratori in possesso di un permesso di
lavoro di durata inferiore ad un anno;
b) lavoratori in possesso di un permesso di
dimora annuale, per il primo anno di attività, così come per i rispettivi
familiari.
3
Ogni pretesa
di cui al cpv. 2 è soggetta a perenzione dopo cinque anni.".
Inoltre, l'art. 19
LCAMal recita quanto segue:
"
1
Il Consiglio di Stato fa iscrivere d'ufficio, previa
diffida scritta, le persone soggette all'assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie che rifiutano di aderire ad un assicuratore riconosciuto e autorizzato
all'esercizio ai sensi della LAMal e della relativa Ordinanza (OAMal).
2
[Cpv. abrogato
dalla L 10.5.2006; in vigore dal 4.7.2006 - BU 2006, 203].
3
Il regolamento
può definire i criteri di ripartizione tra gli assicuratori.".
Per l'art. 5 RLCAMal,
"
1
Previa richiesta dell'Istituto delle assicurazioni
sociali, i datori di lavoro devono fornire tempestivamente, in forma gratuita,
ogni informazione in ordine al controllo dell'obbligo d'assicurazione per lavoratori
non domiciliati.
2
Nell'ambito
dell'applicazione dell'Accordo CH/CE sulla libera circolazione delle persone e
della Convenzione istitutiva dall'AELS, tali informazioni possono riguardare
anche i familiari, residenti in Svizzera o all'estero, del lavoratore
domiciliato o non domiciliato in Svizzera.".
A norma dell'art. 7
RLCAMal,
"
1
L'iscrizione d'ufficio delle persone soggette all'obbligo
d'assicurazione, non iscritte presso un assicuratore, è ordinata dall'Istituto
delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.
2
La
ripartizione tra i singoli assicuratori considera l'effettivo degli assicurati
affiliati.".
14.   In
concreto, va innanzitutto rilevato che il cpv. 4 delle Disposizioni finali
della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal (cfr. consid. 8 in fine) non
trova applicazione, poiché l
'
assicurata
ha iniziato a lavorare in Svizzera nel 2007, quando l'ALC era ormai entrato in
vigore da quasi 5 anni.
Inoltre,
dall'istruttoria condotta dal TCA è emerso che l'UAM ha ampiamente adempiuto,
con l'ausilio di numerosi canali informativi, ai suoi obblighi, come del resto
rilevato sia dall'UFSP (doc. XVI risposta 4 in fine: "
Tramite tali
azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando
addirittura oltre le esigenze di legge
."), che dall'UFAS (doc. XVIII risposta
4: "
A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i
lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione.
Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio
." e risposta 5 pag. 2
in fine: "
Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale
ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia
.").
L'amministrazione si è
prodigata cercando di raggiungere tutti i frontalieri esercitanti un'attività
lavorativa in Ticino in ben tre occasioni, concedendo ai medesimi, dopo aver
contattato le autorità federali, perfino una proroga del termine di tre mesi previsto
dall'ALC.
In effetti l'Ufficio
assicurazione malattia, oltre a prendere contatto nel 2002 e nel 2003 con i
lavoratori frontalieri recensiti ufficialmente, informandoli della possibilità
di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza, nel 2008 ha
compiuto uno sforzo notevole al fine di permettere a coloro che avevano omesso
di far valere la loro opzione, di sanare la loro situazione.
In tale contesto,
l'autorità cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e
che non avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione
completa comprensiva del formulario TI 1, peraltro facilmente compilabile,
essendo sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella
casella “
assicurazione malattie nel Paese di residenza
”, di una tabella
sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri
dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera
accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di
questo modulo.
L'amministrazione ha
inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha
informato 11 sindacati (Comedia, FTCA, UNIA, GaraNto, OCST, SEI, SEV, Sit, SSM,
SSP/VPOD Lugano e Bellinzona, Syna) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro
d'azione allargato (Camera di Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie
Ticinesi (AITI), Associazione ticinese dei Giornalisti, Unione contadini ticinesi
e Segretariato agricolo, Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera impresari costruttori
(SSIC TI), Gastroticino).
Complessivamente l'UAM
ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati nell'ambito dell'operazione
di “
sanatoria
”.
Questa operazione ha
avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato
7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione
ed ha permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all'opzione a
favore del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre, il 3 giugno 2008
il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa e l
'
allora Capo Ufficio dell'UAM, Bruno
Cereghetti, ha rilasciato numerose interviste, anche a giornali italiani, in
cui ha informato i lavoratori frontalieri circa i passi da intraprendere per
optare a favore dell'assicurazione del proprio Paese di residenza.
Secondo lo scritto
dell'UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al 30
settembre 2008 per l'esercizio del diritto di opzione in casi giustificati,
corrisponde alla soluzione prevista dall'annesso II all'ALC (sezione A, cifra
3, lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone
che erano assicurate in Italia non avevano compreso l'importanza di riempire
correttamente il formulario relativo al diritto d'opzione.
A prescindere dalla
questione a sapere se la fattispecie descritta configuri effettivamente
un'ipotesi di "caso giustificato", accertato come l'UAM abbia
informato sufficientemente tutti gli interessati nel corso dei tre mesi di
grazia tramite scritti ai datori di lavoro, ai lavoratori, ai sindacati ed ai
giornali (cfr. lettera dell'UFSP e dell'UFAS e STF U 255/03 del 29 marzo 2004),
va evidenziato come un "ulteriore" caso giustificato, con un nuovo
termine decorrente dopo il 30 settembre 2008, non può più essere ammesso.
Come rileva il
Tribunale federale nella citata sentenza U 255/03, da una persona adulta come la
ricorrente può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo obbligo
assicurativo ("
Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für
die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit
der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie
der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest
Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste
Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in
den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während
längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden
zu lassen."
).
Ciò importa a maggior
ragione nel caso concreto dove l'interessata, per potere lavorare, si è recata
in un'altra nazione, nella quale gli aventi diritto di voto sono stati chiamati
in numerose occasioni ad esprimersi sull'ALC, con conseguenti articoli di fondo
sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che hanno
creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
Nulla cambia che
l'assicurata non sarebbe stata informata da terzi giacché determinante, nel
caso di specie, è la circostanza che l'autorità cantonale, competente per
informare circa il diritto di opzione, ha ampiamente divulgato questa
problematica tramite numerosi canali. Tant'è che la ricorrente, appena terminata
la procedura di sanatoria, ha comunque esercitato il suo diritto.
L'autorità cantonale,
visto tra l'altro l'alto numero di lavoratori in Ticino che provengono
dall'Italia, non può infatti essere tenuta a seguire passo dopo passo ogni
frontaliero.
Spetta piuttosto a
questi ultimi, che si recano in un'altra nazione per svolgere la propria
attività lavorativa, dar prova di maggior senso di responsabilità, chiedendo eventuali
informazioni supplementari.
Non può pertanto
essere chiesto all'autorità cantonale di sincerarsi in un secondo tempo se la
persona interessata ha capito ed è consapevole della scelta che deve compiere.
Infatti, il principio
dell'affiliazione al luogo di lavoro è voluto dall'Unione europea e la Svizzera
non può che applicare le norme internazionali a cui ha aderito (
in casu
:
ALC).
Un diverso modo di
affiliazione deve pertanto essere deciso a livello di autorità europee e non
certo da parte dell'UAM.
Visto quanto precede,
non può dunque essere imputata all'UAM alcuna violazione del dovere di
informazione di cui all'art. 27 LPGA e quindi anche del principio della buona
fede, facendo infatti difetto la prima delle cinque summenzionate condizioni cumulative
(cfr. consid. 13).
Pertanto, in assenza di
un effettivo "caso giustificato", la pretesa ignoranza del diritto
rispettivamente l
'
asserita
mancata informazione diretta tramite raccomandata, non costituiscono palesemente
un "caso giustificato" nel senso della cifra 3 lett. b punto aa dell
'
Allegato II dell
'
ALC e dell
'
Allegato
VI del regolamento n. 1408/71.
L
'
opzione formulata dalla ricorrente
contestualmente al reclamo e con il ricorso è dunque tardiva.
15.   Non
va poi dimenticato che la possibilità di optare per l'assicurazione del proprio
Paese di residenza è un'eccezione al principio generale dell'affiliazione al
luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in
particolare ai Paesi confinanti, tra cui l'Italia, membro fondatore dell'UE ed
i cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che
reggono il diritto comunitario.
Del resto la facoltà
di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che
si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata
permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente
elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti
ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi
senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre
all'insorgente una maggiore attenzione.
16.   In
secondo luogo, dalla documentazione agli atti emerge, come visto, che la
ricorrente ha comunque ed unicamente esercitato il diritto d
'
opzione verso il suo Paese di residenza il
2 ottobre 2008, quando ha spedito per raccomandata il modulo TI 1 all
'allora
Ufficio assicurazione malattia (doc.
1).
Pertanto, questo
esercizio non è avvenuto né al momento in cui ha iniziato la sua attività
lucrativa in Svizzera, ossia nel 2007, né nell
'
ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008,
ovvero entro il 30 settembre 2008.
Con il primo reclamo
del 22 gennaio 2009 (doc. 3), l
'
assicurata ha giustificato la ritardata spedizione all
'
UAM del formulario TI 1 entro il termine
del 30 settembre 2008 invocando difficoltà familiari, e meglio avendo assistito
un familiare con problemi di salute, tanto che ella ha dovuto prendersi un
periodo di vacanza non programmato.
Occorre dunque
verificare se le motivazioni addotte dalla ricorrente siano sufficienti per
scusare la sua inadempienza.
17.   La
cifra 3 lett. b/aa dell
'
Allegato
II degli Accordi bilaterali prevede che la domanda di sottomissione al sistema
sanitario sociale del Paese di residenza debba essere presentata
entro i
tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando, in casi
giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione
diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione
obbligatoria (effetti
ex tunc
).
La norma non specifica e non dettaglia
le ipotesi in cui il ritardo possa essere giustificato.
Questo Tribunale ritiene che i "
casi
giustificati
" previsti da questo disposto siano assimilabili, per
analogia, al principio della restituzione dei termini che, nell'ambito
delle assicurazioni sociali
rette da
l
diritto federale, è contemplato all
'
art. 41 LPGA.
Questa norma prevede
che se il richiedente o il suo rappresentante è stato impedito, senza sua
colpa, di agire entro il termine stabilito, lo stesso è restituito, sempre che
l
'
interessato lo domandi
adducendone i motivi entro 30 giorni dalla cessazione dell
'
impedimento e compia l
'
atto omesso.
Per "impedimento
non colpevole" si intende, non soltanto l'impossibilità oggettiva o la
forza maggiore, ma anche l'impossibilità che risulta da circostanze personali o
da un errore scusabile. Queste circostanze devono comunque essere valutate
oggettivamente. In definitiva, al richiedente non deve potere essere
rimproverata una negligenza (DTF 96 II 265 consid.
1a;
STFA I 393/01 del 21 novembre 2001;
Kieser
, ATSG-Kommentar, Zurigo 2009, N. 4
ad art. 41, pag. 526;
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, pag.
170 seg.;
Kölz/Häner
, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
Zurigo 1998, n. 151).
La giurisprudenza
federale ammette che il decesso, una grave malattia contratta improvvisamente,
in particolare una patologia seria insorta quando il termine sta per scadere,
la degenza in ospedale possano costituire un impedimento non colposo. Non basta
però che l'interessato medesimo sia stato impedito di agire entro il termine
stabilito, lo stesso dovendo oltre a ciò essere pure stato impossibilitato ad incaricare
un terzo di compiere gli atti di procedura necessari (RDAT II-1999 n. 8, pag.
32; DTF 119 II 86, consid. 2a, DTF 112 V 255, consid. 2a; cfr., pure, STFA K
34/03 del 2 luglio 2003).
Non costituiscono, per
contro, motivi scusabili il sovraccarico di lavoro, l'ignoranza del diritto,
rispettivamente l'insicurezza dovuta all'introduzione di una nuova norma legale
(STFA C 366/99 del 18 gennaio 2000; DLA 2002 N. 15 pag. 113; DLA 2000 N. 6,
consid. 2, pag. 31; DLA 1988 N. 17, consid. 4a, pag. 128; DTF 110 V 339,
consid. 3; DTF 110 V 210, consid. 4).
A livello cantonale,
una regolamentazione simile è stata adottata nell
'
ambito del diritto alla riduzione dei premi dell
'
assicurazione obbligatoria (art. 65 LAMal),
concretizzata a livello ticinese con la legge di applicazione (LCAMal) ed il
regolamento (RLCAMal).
Quest
'
ultimo, all
'
art. 11 cpv. 2, prevede che "
Per casi particolari e per
ragioni comprovate
", l
'
Istituto delle assicurazioni sociali può ritenere anche istanze che
giungessero fuori dei termini stabiliti per l
'
inoltro della richiesta di riduzione dei premi.
Partendo dalla
considerazione che la LCAMal ed il RLCAMal vogliono una procedura semplice,
senza necessità di produrre documentazione specifica e senza particolari
esigenze formali, il Tribunale cantonale delle assicurazioni, nella sua
costante prassi, ha interpretato in modo restrittivo tale norma cantonale.
Il TCA ha, ad esempio, già considerato che un ritardo di oltre un anno a fronte di un
'
importante malattia dello stesso assicurato
non poteva essere considerato fatto giustificativo sufficiente (STCA 24 aprile 2002, inc. 36.2002.5).
Ha inoltre ritenuto
insufficiente,
come motivo giustificativo, che
l'assicurato fosse tossicodipendente – con conseguenti difficoltà fisiche e
psichiche - nel periodo per il quale ha chiesto il diritto alla riduzione del
premio di cassa malati. Infatti, essendo coniugato e ritenuto come
sua moglie si fosse occupata di lui e l
'
avesse aiutato a passare il brutto periodo che stava vivendo, è
stato ritenuto che il ricorrente potesse e dovesse fare capo alla moglie anche
per la gestione delle sue pratiche correnti e quindi anche quella relativa alla
riduzione dei premi di cassa malati (STCA 14 marzo 2006, inc. 36.2006.16; STCA del 21 luglio 2008, inc. 36.2008.49/53/54).
Alla medesima
soluzione il TCA è giunto nel caso di un assicurato alla ricerca di un lavoro
la cui moglie, gestante, ha avuto problemi di salute sia prima sia dopo il parto.
Queste difficoltà non l
'
hanno
comunque impedito di compilare e spedire la richiesta di sussidio, operazione
che in sé richiede poco tempo (STCA dell
'
11 ottobre 2006, inc. 36.2006.113).
Insufficienti, ancora,
i gravi motivi di salute che hanno colpito la madre di un assicurato da oltre
un anno (STCA dell
'
8 febbraio
2007, inc. 36.2006.244).
L'
intempestività dell
'
inoltro
del formulario da parte di una giovane donna che, per ragioni umanamente
comprensibili, si è avviata con notevoli difficoltà nel mondo del lavoro in un
'
epoca di concreta difficoltà, non è stato
ritenuto motivo giustificativo (STCA del 21 maggio 2007, inc. 36.2007.50).
Analogamente, nella
sentenza del 25 maggio 2007 (inc. 36.2007.55), la dimenticanza della scadenza
del termine da parte di una persona attiva socialmente e che ha privilegiato
“il
suo lavoro in maniera certamente altruista e lodevole”
invece della propria
necessità economica, non è stato ritenuto come sufficiente.
Con sentenza del 16
agosto 2007 (inc. 36.2007.86) il Tribunale ha stabilito che
la malattia, e la morte ad essa conseguente, di un congiunto, anche
quando imponga trasferte impegnative e soggiorni all'estero prolungati, non sono
tali da giustificare il ritardo nell'inoltro delle domande di riduzione del
premio, visto il lungo periodo di tempo concesso per l'esercizio di questo
diritto.
Questo concetto è
stato ulteriormente ribadito nella sentenza del 28 luglio 2008 (inc. 36.2008.80),
dove il genitore della moglie del ricorrente era mancato nel periodo critico,
circostanza questa che aveva indubbiamente creato subbuglio, oltre a grande
dolore nei membri della famiglia. Tale evenienza, però, alla luce della
lunghezza del termine per l
'
inoltro
della domanda di sussidio, e della semplicità della procedura, così come della
possibilità di delegare a terzi il compimento dell
'
atto, non era stato ritenuto giustificativo del ritardo.
Neppure il momento
difficile vissuto dalla famiglia dell
'
assicurata, il tumore che la madre ha superato, l
'
intervento chirurgico subito dal padre ed i
grossi rischi per la vita da questi corsi, nonché le conseguenze di tali eventi
sugli impegni della ricorrente, non sono stati ritenuti atti a giustificare il
ritardo (STCA del 23 settembre 2008, inc. 36.2008.100).
18.   In
concreto, l
'
assicurata ha
giustificato la propria inattività entro i termini fissati dall
'
UAM riguardo alla scelta del sistema sanitario
nazionale a cui affiliarsi, evidenziando di aver dovuto occuparsi di un
familiare malato. L
'
insorgente
si è infatti ricordata di questo suo obbligo soltanto il 2 ottobre 2008, quando
ha spedito il modulo TI 1 all
'
amministrazione
cantonale.
L
'
evento che ha colpito l
'
interessata, anche qualora avesse comportato
una dedizione di tempo presso questo suo familiare, degli impegni burocratici
per conto di quest
'
ultimo,
delle trasferte impegnative ed altre incombenze, d
'
avviso di questo Tribunale,
non
è tuttavia sufficiente per
giustificare la dimenticanza – rispettivamente il ritardo - nell'inoltro del
modulo TI 1 da parte dell
'
assicurata.
Non va infatti
dimenticato che la compilazione di questo modulo prestampato comporta soltanto
la risposta ad un semplice quesito (oltre a fornire le indicazioni relative
alle generalità dell'interessata e dei suoi familiari, l'assicurata doveva
porre la crocetta sul sistema sanitario scelto) e la successiva spedizione
mediante l
'
allegata busta, che
peraltro già reca l'indirizzo dell'autorità amministrativa ticinese destinataria.
In sostanza, quindi,
per compilare il formulario TI 1 occorrono pochi istanti e per la spedizione è
sufficiente l'affrancatura e la consegna ad un ufficio postale.
Si tratta di una
procedura del tutto semplice e rapida, che non impone consulenza o assistenza alcuna
da parte di terzi.
Pertanto, pur
considerando i turbamenti, le difficoltà e le gravi apprensioni che lo stato di
salute di un parente ha causato alla ricorrente, non può qui essere omesso di
rilevare che la stessa ha avuto oltre tre mesi di tempo (dal 12 giugno 2008 al
30 settembre 2008) nell'ambito della procedura di sanatoria per compilare il
formulario e spedirlo all
'
Ufficio
assicurazione malattia, peraltro nella busta allegata già indirizzata.
Ne discende, quindi, che
dal 12 giugno 2008 l
'
insorgente
era comunque in misura ed aveva soprattutto gli strumenti necessari per
esercitare tempestivamente il proprio diritto d
'
opzione.
Neppure può venire in
aiuto alla ricorrente la giurisprudenza del Tribunale federale secondo cui lo
stato depressivo influisce sulla capacità di discernimento solo se si tratta di
turbe psichiche costanti, aventi valore di malattia, la cui intensità osterebbe
al rispetto dell
'
obbligo di
annunciare (STF 8C_865/2008 del 27 gennaio 2009, consid. 6.5; STF 8C_1/2007
dell
'
11 maggio 2007, consid. 3,
in SVR 2007 EL n. 8 pag. 20).
In effetti, dagli atti
non emerge che il suo stato di salute, seppure verosimilmente compromesso
emotivamente e psicologicamente, era tale da influire sulla sua capacità di
comprendere i suoi obblighi e di gestirsi a livello personale ed amministrativo.
Nemmeno la sofferenza
patita, i problemi familiari che hanno investito la sua sfera personale ed
affettiva possono dunque giustificare l
'
invio tardivo, il 2 ottobre 2008, del formulario.
Nella sentenza di
principio emessa il 1° dicembre 2009 (36.2009.16), questo Tribunale
non
ha ammesso come motivo giustificativo del mancato invio del modulo TI 1 all
'
UAM entro il 30 settembre 2008, il fatto
che l
'
assicurato fosse malato
ed abbia subìto un intervento chirurgico e che sua moglie fosse da tempo malata
di cancro – ciò che purtroppo ne ha comportato poi il decesso -, poiché anche
in quell
'
evenienza è stato
sottolineato che la compilazione del citato formulario è semplice e veloce e
non richiede particolari conoscenze.
La stessa soluzione è
stata adottata nella sentenza del 14 gennaio 2010 (36.2009.48-50), in cui il
ricorrente è stato profondamente toccato dalla morte del cugino a cui era molto
legato, ciò che ha comportato un ingente coinvolgimento anche di tempo.
Alla luce di quanto
esposto, le spiegazioni fornite dalla ricorrente
non
possono essere
intese quali
caso giustificato
e
non
costituiscono motivo che
possa sanare il mancato invio all
'
Ufficio assicurazione malattia della richiesta di opzione entro il
termine supplementare del 30 settembre 2008, quale invece poteva essere una
grave malattia
improvvisa
che avesse impedito l'assicurata di agire
tempestivamente od avesse creato l'impossibilità, per altri motivi (per esempio
un incidente con conseguenze notevoli), di compiere gli atti necessari entro il
termine previsto per far valere l'opzione in questione.
Non sono di
conseguenza dati in specie i presupposti stabiliti dalla legge e dalla
giurisprudenza, sia quella federale sia quella sviluppata da questo Tribunale,
per giustificare il mancato rispetto del termine di tre mesi per esercitare il
diritto d
'
opzione per il
sistema sanitario nazionale in virtù della cifra 3 lett. b/aa dell
'
Allegato II dell
'
ALC e dell
'
Allegato
VI del regolamento n. 1408/71.
Questo Tribunale
osserva, poi, che tanto più il bisogno economico è pressante, quanto più l
'
attenzione e la diligenza che le persone
interessate debbono porre al rispetto del termine, che appare comunque
sufficientemente lungo e facile da rispettare poiché le procedure non
richiedono passi complessi, deve essere alta.
In questo senso, non è
scusabile neanche la circostanza che l
'
interessata non sapeva che se non rispettava il termine entro cui
optare l
'
affiliazione sarebbe avvenuta
d
'
ufficio ed oltretutto "
per
un ritardo di soli due giorni
" (doc. 3). Va ribadito che sia la
lettera del 12 giugno 2008 spedita all
'
interessata, sia le altre comunicazioni adottate dall
'
UAM per informare i frontalieri su questa
questione, indicavano chiaramente che il termine del 30 settembre 2008 era
definitivo ed improrogabile e che quindi andava rispettato per evitare di
essere affiliati alla cassa malati svizzera.
19.
Da
quanto precede
discende che in virtù dell'ALC ed in particolare
del regolamento n. 1408/71, che prevede l'affiliazione obbligatoria nello Stato
in cui viene svolta l'attività lucrativa (fatte salve determinate situazioni,
quali quelle elencate all
a cifra
3 dell
'
Allegato VI
del regolamento n. 1408/71, cfr. consid. 7, che in concreto
non
si sono
realizzate), a giusta ragione l'Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d
'
ufficio la ricorrente ad una cassa malati
svizzera.
Non
presentando tempestivamente l
'
apposito formulario all
'
UAM, rispettivamente non avendo esercitato il proprio diritto
d'opzione nei tre mesi supplementari concessi in sanatoria, l
'
insorgente deve ora così sopportare le
conseguenze della sua inadempienza, anche se dovuta ad un (banale) ritardo di 2
giorni, essendo ella in quel periodo concentrata sui suoi problemi familiari
piuttosto che su altri di tipo amministrativo, come il diritto d
'
opzione.
Pertanto, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni
non
deve ritenere come validamente trasmesso all
'
autorità competente il formulario TI 1 con l
'
opzione per il sistema assicurativo italiano contro le malattie,
spedito all
'
UAM il 2 ottobre
2008.
Ne discende, così, che
l
'
esercizio del diritto d
'
opzione da parte della ricorrente
non
è avvenuto entro il termine legale di tre mesi – né dal momento in cui ha
iniziato la sua attività in Svizzera né dall'avvio della procedura di sanatoria
del 2008 - e che quindi tale situazione non può esonerarla dall
'obbligo di essere affiliata alla cassa malati svizzera fintanto che
lavora nel nostro Paese.
Neppure le
dichiarazioni di volontà di rimanere affiliata al sistema sanitario italiano
espresse con il reclamo ed il ricorso possono soccorrerla, poiché esse sono manifestamente
tardive.
20.   La
ricorrente ritiene inoltre che vi sia disparità di trattamento tra i
frontalieri di nazionalità italiana (o di altri Paesi dell'UE) che abitano in
Italia e lavorano in Svizzera, ai quali il termine di tre mesi è applicato
rigorosamente (tre mesi dall'inizio dell'attività lavorativa in Svizzera), ed i
frontalieri di nazionalità svizzera che vivono in Italia e lavorano in
Svizzera, per i quali il termine di tre mesi comincerebbe a decorrere dalla
conoscenza dell'esistenza del diritto d'opzione.
Come visto in un
'
altra procedura simile alla presente, a
prescindere dalla circostanza che l'UAM ha rilevato trattarsi di casi isolati
("
UAM specifica che i pochissimi frontalieri svizzeri che fossero
risultati, il caso concreto non si è presentato, a conoscenza del diritto
d'opzione in modo qualsiasi, non si sarebbero visti riconoscere il termine di
tre mesi per l'esercizio del diritto ma il termine sarebbe decorso dalla data
di conoscenza
"), va evidenziato che si tratta di una categoria di
frontalieri particolari, poiché non conosciuti dall'amministrazione visto che
non sono ufficialmente censiti, non necessitando del permesso per frontaliere
per potere lavorare in Svizzera.
La questione non va
comunque approfondita, poiché nel caso di specie l'insorgente non è stata
affiliata d'ufficio a causa della mancata opzione a favore del diritto nazionale
entro i tre mesi dall'inizio dell'attività lucrativa in Svizzera
(rispettivamente dall'entrata in vigore dell'ALC), bensì perché, malgrado
l'ampia procedura di informazione messa in atto dall'UAM, l'interessata non ha
fatto valere il diritto di opzione neppure entro il termine di grazia scaduto
il 30 settembre 2008.
Pertanto, con la
concessione di un termine supplementare l'autorità cantonale ha semmai
ripristinato la parità di trattamento tra tutti i frontalieri, informando nuovamente
- debitamente - i lavoratori residenti all'estero.
Non va poi dimenticato
che comunque non può esservi parità di trattamento nell'illegalità.
Con sentenza K 109/06 del 5 dicembre
2007, pubblicata in DTF 134 V 34, il Tribunale federale, nell'ambito
dell'assicurazione malattie, in un caso dove l'insorgente ha chiesto di poter
essere esonerato dall'obbligo assicurativo in Svizzera, invocando un trattamento
diverso ricevuto da due ex colleghi domiciliati in due altri Cantoni e beneficiari
della medesima assicurazione, ha affermato che:
"
(…)
Poiché,
per quanto detto, tale esenzione non può essere riconosciuta, in conformità
all'ordinamento in materia, a una persona trovantesi nella sua medesima
situazione, l'interessato potrebbe pretendere una simile dispensa in forza di
un'eventuale prassi contraria unicamente se fossero eccezionalmente adempiuti i
presupposti per ammettere una parità di trattamento nell'illegalità, in deroga
al principio di legalità. Ciò presuppone tuttavia l'esistenza di una prassi
illegale dell'autorità competente (… omissis … ) dalla quale la stessa non intenda
scostarsi. Irrilevante sarebbe per contro l'esistenza di una prassi contraria
in altri Cantoni (DTF 131 V 9 consid. 3.7 pag. 20; RAMI 2006 no. KV 367 pag.
206, consid. 11 pag. 225 [K 25/05] con riferimenti). Ora, nel caso concreto,
non risulta in alcun modo che (… omissis … ) abbia in passato istituito una
prassi contraria alla legge. Né tantomeno si può seriamente dedurre dalle sue
prese di posizione l'intenzione di mantenere una simile prassi.".
Analogamente, nel caso di specie non si
può dedurre l'intenzione di mantenere, in futuro, una prassi discordante su
tale tema.
Pure manifestamente
infondata è la censura relativa alla presunta disparità di trattamento tra i
frontalieri cittadini di Paesi extracomunitari, a cui si applica l'art. 3 OAMal
(cfr. consid. 6 in fine) ed i frontalieri cittadini dei Paesi dell'UE, ai quali
si applica invece l'ALC.
I secondi avrebbero
infatti la facoltà di scegliere liberamente in quale Paese assicurarsi e
potrebbero inoltre revocare in ogni tempo la loro scelta.
Anche questa censura,
già risolta in altre procedure parallele (cfr., fra le ultime, STCA dell
'
11 gennaio 2010, 36.2009.69 e
36.2009.70; STCA del 2 dicembre 2009, 36.2009.26; STCA del 23 novembre 2009,
36.2009.77; STCA del 16 novembre 2009, 36.2009.150), va respinta.
Infatti, i cittadini
di Paesi non membri dell'UE o dell'AELS hanno uno statuto giuridico differente.
Proprio per questo motivo non possono beneficiare dei vantaggi dell'ALC, tra i
quali l'accesso al mercato del lavoro svizzero senza alcuna discriminazione in
funzione della nazionalità. Il diritto interno svizzero ha pertanto dovuto
trovare una soluzione per i cittadini di quei Paesi con i quali la Svizzera non
ha concluso alcuna Convenzione in ambito di sicurezza sociale ed ai quali non
si applica l
'
ALC. Ciò anche per
permettere loro, se impossibilitati ad assicurarsi nel Paese di residenza, di
avere una copertura assicurativa in Svizzera.
21.   Alla
luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione
impugnata va confermata.
Occorre qui infine
rammentare alla ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i
presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio
dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal.
È inoltre sua facoltà,
nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare l
'
assicuratore presso cui è stata affiliata d
'
ufficio dall
'
amministrazione.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è
respinto
.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano
Ranzanici
Fabio Zocchetti