ti_gerichte · 90.2008.21 · 2009-04-09 · it
Inutilità di una zona di pianificazione, che esplica gli stessi effetti della norma transitoria, oggetto di modifica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.04.2009 90.2008.21
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.04.2009 90.2008.21
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.04.2009 90.2008.21

Incarto n.
90.2008.21
Lugano
9 aprile 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 maggio 2008 delle
RI 1
patr. da:   PR 1
contro
la risoluzione 14 marzo 2008 (n. 220 VI), con cui il
municipio di Bellinzona ha istituito una zona di pianificazione riguardante
il Comparto Officine __________;
viste le risposte:
-    31 luglio 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del
territorio;
-    25 agosto 2008 del
municipio di Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con risoluzione
16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
generale del piano regolatore di Bellinzona. In quella sede, il Governo ha in
particolare approvato il Comparto Officine __________, soggetto a piano
particolareggiato (PP2) e retto dall'art. 48 norme di attuazione del piano regolatore
(in seguito, NAPR), integrando d'ufficio nel suo perimetro l'area della
limitrofa - e non approvata - zona intensiva speciale A5 (cfr. risoluzione 16
ottobre 2001, n. 4836, del Consiglio di Stato, pagg. 25, 47 e allegato 28).
B.   Allo scopo
di salvaguardare l'area delle Officine esclusivamente per le attività ad esse
connesse, con decisione 14 marzo 2008, il municipio di Bellinzona ha adottato
una zona di pianificazione riguardante il Comparto Officine __________,
preavvisata favorevolmente l'11 marzo 2008 dal Dipartimento del territorio,
procedendo poi alla sua pubblicazione dal 31 marzo al 29 aprile 2008. Questa
misura, della durata di cinque anni, sospende l'efficacia giuridica della zona
interessata. A tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato
nella planimetria 1:4'000, ogni domanda di costruzione, non attinente
all'attività delle Officine, sarà sospesa (cfr. scheda descrittiva: effetti
giuridici). Fra i fondi inclusi nel perimetro della zona di pianificazione
figura il mapp. 2476, ricompreso soltanto parzialmente, di proprietà delle RI 1
e ubicato, per quanto qui interessa, all'intersezione fra viale __________ e
via __________.
C.   Con ricorso
9 maggio 2008, le RI 1 si aggravano contro la zona di pianificazione innanzi a
questo Tribunale, chiedendone l'annullamento. A sostegno della loro impugnativa,
le ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della proprietà e della libertà
economica. In particolare, esse rilevano che l'avversata misura non si fonda su
una sufficiente base legale e non è supportata dal necessario interesse pubblico.
Farebbero manifesto difetto sia la necessità di mettere mano alla
pianificazione, giacché dalla revisione generale del piano regolatore del 2001 le
circostanze non sarebbero mutate, sia la conseguente volontà di modificare il
piano. In realtà, a detta delle insorgenti, lo scopo, che avrebbe perseguito il
municipio adottando il censurato provvedimento, non sarebbe per nulla di ordine
pianificatorio, bensì di natura politica. La misura all'esame consisterebbe
palesemente in un'azione di pressione verso la ricorrente e, in concomitanza,
di sostegno allo sciopero, al quale le maestranze delle Officine __________
hanno dato vita proprio in quel periodo. Ciò, era dunque volto a proteggere i
posti di lavoro in quel comparto, messi in discussione dal piano di ristrutturazione
ventilato all'epoca dalla direzione delle __________. Alla luce di questi intendimenti,
la contestata zona di pianificazione non risulta nemmeno proporzionata, in
quanto inidonea ed inutile a raggiungere lo scopo prefisso, ritenuto che la
soluzione della vertenza sindacale dipende e dipendeva peraltro da questioni
squisitamente aziendali.
D.   La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio hanno postulato la
reiezione del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei
considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990; LALPT, RL 7.1.1.1), il ricorso è tempestivo
(art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 64 cpv.
2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione
dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed
è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni
poste a giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono
peraltro indispensabili.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di
istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o
problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1),
ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La
zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo
può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi
della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come
per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque
non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri
due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente
da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità
durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, ad art. 27
n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non
può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per
i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33
cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e
soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa
dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita all'art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.,
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio di proporzionalità (art. 36 cpv.
1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli
58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari
relativi all’uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani
mancano o se devono essere modificati, il municipio ha la competenza di
adottare dei provvedimenti a salvaguardia della pianificazione. La zona di
pianificazione in parola è senz’altro sorretta da una valida base legale.
4.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b in fine;
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n.
27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica
del piano d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.).
Il grado di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere
tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è
adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è
l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di
pianificazione vuole tutelare (cfr.
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 457).
4.1. Con
la revisione generale del piano regolatore, approvata dal Governo con risoluzione
16 ottobre 2001, il comune ha inteso assoggettare a piano particolareggiato
alcuni comparti strategici per lo sviluppo cittadino, in cui era ritenuto
necessario procedere ad un maggior approfondimento urbanistico e pianificatorio
prima di acconsentirvi un nuovo sviluppo edificatorio o una sostanziale ristrutturazione
(cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 37). Tra questi comparti
strategici, è annoverato il Comparto Officine __________ che, come anticipato
in narrativa, è retto dall'art. 48 NAPR, la cui nota marginale è "Piani
Particolareggiati PP". Per quanto qui interessa, esso dispone:
1.   Nel piano delle zone
sono inseriti i seguenti comparti da sviluppare con un Piano particolareggiato:
- PP1   ...omissis...;
- PP2   Comparto Officine __________.
2.   I contenuti ammessi sono
i seguenti:
- PP1: ...omissis...;
- PP2: fino ad un'eventuale
riconversione delle attività, le __________ potranno operare liberamente
nell'ambito della loro attuale attività; l'eventuale riconversione, possibile
anche a tappe, deve privilegiare funzioni d'interesse pubblico e residenziali,
oltre a consentire contenuti commerciali e di servizio confacenti
all'ubicazione centrale dell'area rispetto alla Stazione e di supporto e/o
complemento funzionale alle attività del centro Città; sono ammessi contenuti
compatibili con la funzione residenziale; devono inoltre essere previste
adeguate superfici d'uso pubblico (EAP min. 6000 mq);
il PP potrà specificare
ulteriormente i fabbisogni di destinazione e il rapporto quantitativo fra i
contenuti ammessi.
3.
I parametri e i limiti
edificatori e i gradi di sensibilità verranno definiti nell'ambito
dell'elaborazione del PP.
4.   Prescrizioni
transitorie:
Salvo per le attività delle Officine __________,
per gli edifici esistenti possono essere autorizzati solo lavori di
manutenzione e/o miglioria (esclusa la riedificazione), senza modifica
sostanziale delle volumetrie esistenti (max. +20%).
4.2. Con
questo disposto, il comune ha disciplinato il PP2 con un doppio regime: da un
lato, esso ha riservato l'allestimento di un piano particolareggiato,
definendone già le destinazioni d'uso, e, dall'altro, esso ha istituito un
regime transitorio, a valere fino all'attuazione della pianificazione
particolareggiata. Questo ordinamento transitorio, che il Tribunale non può
sindacare in questa sede, stabilisce testualmente che, per quanto riguarda le
destinazioni d'uso, le __________ possono operare liberamente nell'ambito della
loro attuale attività (art. 48 cifra 2 NAPR). Quest'ambito è specificato alla
cifra 4 dell'art. 48 NAPR: trattasi delle attività delle Officine __________.
Orbene, il municipio ha istituito la zona di pianificazione proprio per
salvaguardare, transitoriamente, l'area corrispondente al PP2 esclusivamente
per le attività connesse a quella delle Officine __________ (cfr. scheda descrittiva:
motivazioni). Esso non si è però avveduto che ciò corrisponde all'ambito della
loro attuale attività, così come disposto dall'art. 48 NAPR: definizione in
senso largo, questa, che comprende per l'appunto anche le attività ad essa
connesse. Ne sorgesse il dubbio, ciò è confermato dalle osservazioni municipali
al ricorso delle RI 1, con cui esso motivava l'istituzione della zona di
pianificazione con il fatto che l'art. 48 NAPR, in riferimento al regime
transitorio, "
avrebbe consentito l'insediamento di destinazioni non adeguate
agli obiettivi
" (risposta del municipio di Bellinzona, ad 5, pag. 4).
L'esecutivo comunale metteva difatti in rilievo la "
fragilità dell'art.
48 NAPR, che non avrebbe garantito l'attesa dell'entrata in vigore del PP prima
di eventuali modifiche di destinazione, come elencate compiutamente nel
relativo articolo
" (risposta del municipio di Bellinzona, ad 5, pag.
4). Oltre agli scopi alla base del contrastato provvedimento, anche i suoi
effetti giuridici sono analoghi a quelli della norma transitoria, a cui il
municipio intenderebbe porre mano tramite l'avversata misura. Con la
differenza, però, che quelli della normativa transitoria sono più restrittivi,
proprio nel senso auspicato dal municipio. Tant'è che per l'una, ogni domanda
di costruzione non attinente all'attività attuale delle Officine sarà sospesa
(cfr. scheda descrittiva: effetti giuridici), mentre per l'altra, fatto
salvo per le attività delle Officine __________ e per gli edifici
esistenti, di cui possono essere autorizzati solo lavori di manutenzione e/o
miglioria (esclusa la riedificazione), senza modifica sostanziale delle volumetrie
esistenti
(cfr. art. 48 cifra 4 NAPR), ogni domanda in
contrasto deve essere decisa negativamente
. Ora, uguali
gli scopi e addirittura più restrittivi gli effetti della norma transitoria, risulta
in definitiva palese che non sussiste alcuna necessità di modificare l'ordinamento
pianificatorio vigente. La contestata zona di pianificazione risulta di
conseguenza priva d'interesse pubblico, giacché inutile, ritenuto che l'art. 48
cifra 2 e 4 NAPR, nella sua formulazione transitoria, ne fa oggi già le veci.
5.   Visto
quanto precede, il ricorso deve, dunque, essere accolto e la zona di pianificazione
annullata. Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 LPamm), mentre
il comune di Bellinzona, soccombente, è tenuto al pagamento di un'indennità a
titolo di ripetibili alla ricorrente (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost. fed., 27 LPT, 58, 60, 63, 64
LALPT, 18, 28, 31 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 14 marzo 2008
(n. 220 VI), con cui il municipio di Bellinzona ha istituito una zona di pianificazione
riguardante il Comparto Officine __________, è annullata.
2.   Non si prelevano
tasse e spese di giustizia. Il comune di Bellinzona verserà alle RI 1 l'importo
di fr. 2'000.- (duemila) a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
,
;
;
;
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario