ti_gerichte · 52.2012.80 · 2012-11-26 · it
Lavoratori distaccati

Lavoratori distaccati

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.11.2012 52.2012.80
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.11.2012 52.2012.80
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.11.2012 52.2012.80

Lavoratori distaccati

Incarto n.
52.2012.80
Lugano
26 novembre 2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano
Bernasconi, vicepresidente,
Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Thierry
Romanzini, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 21 febbraio 2012 della
RI
1
patrocinata
da PA 1
contro
la
risoluzione 1° febbraio 2012 (n. 609) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa
inoltrata dall'insorgente avverso la decisione 21 settembre 2011 dell'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia,
in materia di lavoratori distaccati (divieto di offrire i propri servizi in
Svizzera per la durata di 4 anni);
viste le risposte:
-   6 marzo 2012 dell'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro,
-   7 marzo 2012 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 11 maggio 2012 della
ricorrente e della duplica 29 maggio 2012
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.  a. La ditta RI 1, con sede a
(Italia, prov. di __________), ha ottenuto l'appalto per realizzare diversi
lavori edili sul fondo n. __________ a L__________ (cantiere __________). La copertura
in legno del capannone è stata realizzata in subappalto dalla ditta C__________
(Italia, prov. di __________), la quale ha notificato all'autorità competente
nove lavoratori distaccati per il periodo 1°giugno-1°luglio 2011.
b. Il 15 giugno 2011, un ispettore della divisione sicurezza
sul lavoro della SUVA ha effettuato un controllo sul cantiere in parola,
constatando che non erano state attuate le dovute misure a tutela dei lavoratori.
Con "decisione preventiva" 16 giugno 2011, cresciuta
in giudicato, la SUVA ha quindi ordinato alla RI 1 di ripristinare la sicurezza
sul cantiere, con i seguenti motivi:
"Nonostante i nostri
precedenti scritti inerenti l'obbligo di montare i ponteggi, nell'occasione
sopracitata abbiamo purtroppo nuovamente riscontrato che nell'esecuzione dei
lavori a voi affidati contrattualmente e a vostra volta affidati ad una ditta
subappaltante, le misure di sicurezza collettive, nella fattispecie il
montaggio di un ponteggio con relativo sporto da lattoniere, è totalmente
assente. Ci fa inoltre specie che il vostro subappaltante non sia stato da voi
preventivamente informato in merito alle misure di sicurezza a suo tempo
comunicatevi. Vi rendiamo attenti a quanto contenuto dall'art. 3 dell'ordinanza
sui lavori di costruzione (OLCostr), punto che dalla vostra ditta è stato
largamente disatteso.
Visto quanto sopra, decidiamo
quanto segue. Terminato il montaggio dei prefabbricati in calcestruzzo armato,
l'edificio rientra nelle categorie tradizionali degli edifici in costruzione e
pertanto, conformemente all'art. 18 OLCostr, vige l'obbligo di montare un
ponteggio. Considerato che questa è una misura di protezione propria del cantiere,
il chiarimento dell'adozione di tale misura dovrà avvenire prima dell'inizio
dei lavori ed in forma scritta. Le nostre constatazioni e le misure ordinate
sono state discusse telefonicamente il 16.06.2011 con il sig. __________, il
quale ha avuto modo di esprimere la propria opinione. Quanto accertato durante
la visita ed il colloquio conferma le constatazioni succitate.
Vista la situazione di
pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di non permettere l'esecuzione dei
lavori nelle zone esposte a rischio sul cantiere sopra menzionato, fino a
quando non verranno eliminate le carenze elencate.
".
Nel contempo, con "decisione in seguito a pericolo grave
ed imminente" la SUVA ha ordinato alla C__________ di sospendere i lavori
e di ripristinare la sicurezza sul cantiere, nel modo seguente:
1.
"Nonostante si lavori su un
tetto a falde (>10°-<60°), con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 3).
Misura:
Un ponte da lattoniere dev'essere montato conformemente all'art. 47 dell'OLCostr.
Se la pendenza del tetto è superiore ai 25°, ma inferiore ai 60°, la protezione
laterale del ponte da lattoniere dev'essere installata come parete di
protezione da copritetto, conformemente all'art. 48 dell'OLCostr.
2.
Nonostante l'altezza di caduta ai
bordi del tetto, dal lato dei frontoni, sia superiore di 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le protezioni laterali formate da correnti superiori e da correnti
intermedi (OLCostr; art. 28-29 cpv. 5).
Misura:
Le protezioni laterali
sono montate ai bordi del tetto. Tali protezioni devono essere conformi allo
stato della tecnica attualmente riconosciuto.
3.
Nonostante l'altezza di caduta all'interno
dell'edificio, che a partire dal colmo del tetto sia superiore ai 3 metri, sono assenti le misure di protezione collettive richieste (OLCostr; art. 19).
Misura:
Vengono montate le necessarie reti di sicurezza e/o dei ponteggi di ritenuta (impalcati).
Le nostre constatazioni e le
misure ordinate sono state discusse sul posto con il sig. __________, il quale
ha avuto modo di esprimere la propria opinione. Inoltre sono stati ascoltati i
lavoratori interessati. Quanto accertato durante la visita ed il colloquio conferma
le constatazioni succitate.
Vista la situazione di
pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di sospendere tutti i lavori sul tetto
presso il cantiere succitato, fino a quando non verranno eliminate le carenze
elencate. Sono ammessi unicamente i lavori di posa della struttura portante
nella parte centrale dell'edificio, esclusivamente se eseguiti a partire da
ponteggi mobili. Questo provvedimento amministrativo equivale ad una decisione
ai sensi degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione
degli infortuni (OPI).
"(...)
Nota
importante.
La presente decisione ha il solo scopo di eliminare il pericolo
grave ed imminente a cui i lavoratori sono esposti".
Il medesimo giorno la sicurezza sul cantiere è stata ristabilita.
Anche questa decisione è rimasta inimpugnata.
B.  Preso atto di tali risultanze, il
13 luglio 2011 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle
finanze e dell'economia
(UIL) ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione, prospettandole l'adozione
di una sanzione amministrativa giusta l'
art. 9 cpv. 2
della
legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per
lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali dell'8 ottobre 1999
(LDist; RS 823.20), per il fatto che nell'esecuzione dei lavori che le erano
stati affidati contrattualmente sul cantiere di L__________ e che essa aveva poi
subappaltato ad un'altra ditta, non erano state rispettate le disposizioni in
materia di sicurezza e protezione della salute sul posto di lavoro, come prescritto
dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, vista segnatamente la totale assenza di un
ponteggio con relativo supporto da lattoniere e considerata la mancata
preventiva informazione al subappaltante circa la necessità di adottare le dovute
misure di sicurezza.
Il 21 settembre successivo, l'autorità cantonale, considerato che la RI 1 non
aveva presentato osservazioni in proposito, ha quindi risolto di vietare alla
medesima, e per essa al suo direttore __________, nonché a tutti i suoi
dipendenti, di prestare servizi in Svizzera per un periodo di 4 anni a decorrere
dalla crescita in giudicato della decisione.
Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 82 e 112 della
legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo 1981
(LAINF; RS 832.20), 49 dell'o
rdinanza sulla
prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983
(OPI; RS 832.30),
2 cpv. 1 lett. d, 5, 7, 9 cpv. 2 lett. b LDist e dell'ordinanza
federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS
823.201).
Mediante decisione dello stesso giorno l'UIL ha pronunciato la medesima
sanzione anche nei confronti della C__________, in quanto ditta che, avendo
ricevuto in subappalto dalla RI 1 l'esecuzione dei lavori sul cantiere di L__________,
si era resa direttamente protagonista delle infrazioni in questione.
C.  Con giudizio 1° febbraio 2012, il
Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 contro la
predetta risoluzione dipartimentale.
Dopo avere evaso negativamente le diverse censure di ordine
procedurale sollevate dalla ricorrente, l'Esecutivo cantonale ha confermato la
decisione dell'UIL, considerandola conforme alla legge e rispettosa del
principio della proporzionalità.
D.  Contro la predetta pronunzia
governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento.
La ricorrente, che ripropone le censure di ordine procedurale
già sollevate davanti alla precedente autorità di giudizio, sostiene di non
avere mai negletto, durante tutti i suoi anni di attività, la questione
fondamentale della sicurezza sui cantieri e della tutela della persona dei
lavoratori. Afferma di avere demandato i lavori e fornito le informazioni
necessarie in merito alla sicurezza sul cantiere alla __________ Srl, che a sua
volta li ha subappaltati alla C__________. Ritiene pertanto che la decisione
impugnata sia carente dal profilo dell'accertamento dei fatti.
In ogni caso considera la sanzione inflittale sproporzionata
e critica il Consiglio di Stato per non averle dato modo di determinarsi in
merito all'entità della medesima. Sostiene che il provvedimento impugnato sarebbe
pure lesivo del principio dell'uguaglianza giuridica e della libertà economica.
E.  All'accoglimento del ricorso si
oppongono sia il Consiglio di Stato che il dipartimento, quest'ultimo con
argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
F.  In sede di replica e di duplica,
le parti hanno in sostanza ribadito le proprie posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.  La competenza di questo Tribunale
a statuire su di un ricorso contro una decisione governativa in materia di
sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9 LDist è data dall'art. 9
cpv. 1
della legge di applicazione della LDist e della LLN dell'11 marzo 2008
(LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 46
della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm;
RL 3.3.1.1), e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a
ricorrere in quanto lesa direttamente nei suoi legittimi interessi dalla
decisione qui impugnata (art. 43 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere
deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Come si
vedrà nei prossimi considerandi, non è infatti necessario indire un'udienza e
procedere all'audizione di __________ (ispettore della SUVA che ha effettuato
il controllo sul cantiere), di __________, __________ e __________ (responsabili,
rispettivamente, della direzione dei lavori, del servizio prevenzione e
protezione, e della sicurezza sui cantieri della ditta ricorrente), di __________
(dell'associazione interprofessionale di controllo) e di __________
(capoufficio dell'UIL), che la ricorrente chiede di sentire al fine di
comprendere l'evoluzione dei fatti che hanno portato al provvedimento qui
impugnato, in quanto tali mezzi di prova, per i motivi che verranno spiegati in
seguito, non apporterebbero a questo Tribunale ulteriori elementi per il
giudizio che è chiamato a rendere.
2.  2.1. L'Accordo tra la
Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla
libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681),
si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità
europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a
delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati
contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano
alle disposizioni di diritto interno.
Nei settori per i quali non sono stati conclusi
speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un
diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente
per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS
che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di
lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,
distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori
dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta
con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista
di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di
un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più destinatari,
indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica
(cfr. art. 14 cpv. 1
dell'ordinanza
sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002;
OLCP; RS 142.203; v. anche
n. 6.3.1
delle "Istruzioni concernenti l'introduzione graduale della libera
circolazione delle persone, stato al 1° maggio 2011, emanate dall'Ufficio
federale della migrazione: Istruzioni UFM)
.
2.2. Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale pressione
sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di
manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento
federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione
dell'ALC volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping
sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro,
la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.
2.3. Per quanto qui interessa, l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist,
dispone che i
l datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati
almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali,
nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di obbligatorietà
generale e in contratti normali
di lavoro ai sensi dell'articolo
360
a
del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), tra l'altro,
nell'ambito della
sicurezza e della protezione
della salute sul posto di lavoro.
2.4. L'art. 3 cpv. 1 dell'o
rdinanza
sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di
costruzione del 29 giugno 2005 (Ordinanza sui lavori di costruzione, OLCostr;
RS 832.311) dispone che l
a pianificazione di lavori di costruzione deve
ridurre al minimo il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali
o di danni alla salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza
necessarie, in particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro. Sono
considerate misure proprie al cantiere le misure di protezione utilizzabili da
più imprese come - per quanto qui interessa - ponteggi e reti di sicurezza (cpv.
3). Se il datore di lavoro delega l'esecuzione del contratto d'appalto a un
altro datore di lavoro deve assicurarsi che esso metta in atto le misure di
sicurezza e di protezione della salute previste dal contratto (cpv. 4). Nei
lavori di costruzione di edifici occorre installare un ponteggio di facciata se
l'altezza di caduta supera i 3 m (art. 18 OLCostr). Quando tecnicamente non è
possibile o risulta troppo pericoloso installare una protezione laterale
conformemente all'articolo 16 o un ponteggio conformemente all'articolo 18
devono essere utilizzati ponteggi di ritenuta, reti di sicurezza, funi di
sicurezza o altre misure di protezione equivalenti (art. 19 cpv. 1 OLCostr). Ai
bordi dei tetti, compresi quelli a due spioventi, devono essere prese misure per
evitare le cadute a partire da un'altezza di caduta di 3 m (art. 28 cpv. 1 OLCostr). Giusta l'art. 29 OLCostr, sui tetti con un'inclinazione tra 25° e 60°
la protezione laterale del ponte da lattoniere deve essere installata come
parete di protezione da copritetto conformemente all'articolo 48 (cpv. 3). Ai
bordi del tetto, dal lato dei frontoni, devono essere istallati un parapetto e
un corrente intermedio. Si può rinunciare a questo provvedimento se è
installato un ponte da lattoniere continuo o se sono state prese misure di protezione
equivalenti (cpv. 5).
Secondo l'art. 82 cpv. 1 LAINF, per prevenire gli infortuni
professionali e le malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere
tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte
alle circostanze.
In linea di principio, tutte le aziende che occupano
lavoratori in Svizzera sono tenute a rispettare le prescrizioni concernenti la
sicurezza sul lavoro (art. 1 cpv. 1 OPI).
L'art.
49 cpv. 3 OPI prevede che la
sorveglianza sull'applicazione
delle prescrizioni sulla prevenzione dei rischi particolari di infortunio professionale
insita nella persona del lavoratore è affidata all'
Istituto nazionale
svizzero d'assicurazione contro gli infortuni (
SUVA)
.
Se durante un'ispezione l'organo d'esecuzione competente accerta un'infrazione
alle prescrizioni concernenti la sicurezza sul lavoro, ne avverte il datore di
lavoro e gli fissa un congruo termine per ovviarvi. L'avvertimento deve essere
confermato per iscritto al datore di lavoro (art. 62 cpv. 1 OPI).
2.5.
In caso di lievi
infrazioni all'art. 2 LDist, l'autorità competente può pronunciare una multa
amministrativa
sino a 5'000.- franchi
(
art. 9 cpv. 2 lett. a LDist)
.
Per infrazioni all'art. 2 LDist che
non sono di lieve entità, la medesima autorità può vietare al datore di lavoro
interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera per un periodo da uno a
cinque anni (
art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).
Tra le sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo provvedimento
è ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la legge
federale sulla revisione delle misure collaterali alla libera circolazione
delle persone del 1° ottobre 2004, in FF 2044 5863 pag. 5877).
3.  Come accennato in narrativa, durante
un controllo effettuato il 15 giugno 2011 sul cantiere __________ a L__________,
dove era all'opera la ditta C__________, un ispettore della divisione sicurezza
sul lavoro della SUVA ha accertato delle carenze nelle misure a tutela dei
lavoratori.
Da qui la decisione, cresciuta in giudicato, con cui il 16 giugno
2011 la SUVA ha ordinato anche alla RI 1 che aveva ottenuto l'appalto per le
opere edili sul cantiere in parola, di ripristinare la sicurezza.
Preso atto di ciò l'UIL ha quindi avviato nei confronti di quest'ultima
ditta una procedura sanzionatoria giusta l'art. 9 LDist, sfociata in un divieto
nei suoi confronti di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 4
anni. La medesima misura è stata adottata anche nei confronti della C__________.
4.  La ricorrente sostiene di avere
affidato i lavori alla RI 1, che a sua volta li avrebbe demandati alla C__________.
Afferma quindi che il provvedimento con cui l'UIL le ha fatto divieto di
offrire i propri servizi in Svizzera per le mancanze riscontrate sul cantiere
doveva essere intimato alla __________ Srl, in quanto spettava esclusivamente a
quest'ultima ditta rendere attenta la sua subappaltatrice in merito al rispetto
delle norme di sicurezza sul cantiere di L__________.
4.1. L'art. 5 cpv. 1 LDist prevede che qualora i lavori siano
eseguiti da subappaltatori con domicilio o sede all'estero, l'appaltatore
primario, ad esempio come appaltatore totale, generale o principale, deve
obbligare contrattualmente il subappaltatore a rispettare le disposizioni della
LDist stessa. In mancanza di un simile obbligo, soggiunge il capoverso 2 della
medesima norma, all'appaltatore primario possono essere inflitte le sanzioni di
cui all'articolo 9 LDist per le infrazioni commesse dal subappaltatore contro
la stessa LDist; l'appaltatore primario risponde inoltre dal profilo del
diritto civile per l'inadempimento delle condizioni minime di cui all'articolo 2. In questo caso l'appaltatore primario e il subappaltatore sono solidalmente responsabili.
Può inoltre accadere che il primo subappaltatore decida a sua
volta di non fornire direttamente la prestazione commissionatagli ma di
affidarla a un secondo subappaltatore. In questo caso il primo subappaltatore
funge anche da imprenditore primario secondo l'art. 5 cpv. 1 LDist ed è pertanto
tenuto a obbligare contrattualmente il secondo subappaltatore a rispettare la
legge sui lavoratori distaccati (
v.
Commento delle misure di accompagnamento alla libera
circolazione delle persone, ad art. 5, edito dalla Seco nel 2008).
4.2
. Per quanto attiene al caso di
specie, dall'inserto di causa non emerge alcun elemento che faccia apparire perlomeno
verosimile il coinvolgimento effettivo della __________ Srl, quale prima subappaltatrice,
nei lavori eseguiti sul cantiere di L__________. D'altra parte, nella misura in
cui l'art. 5 LDist sancisce espressamente l'obbligo per l'appaltatore totale,
generale o principale, di impegnare contrattualmente il subappaltatore a rispettare
la legge, prevedendo, in caso di mancato adempimento di un simile dovere, che
all'appaltatore primario possano essere inflitte le sanzioni di cui all'articolo
9 LDist per infrazioni commesse dal subappaltatore, spettava sostanzialmente
alla ricorrente, in quanto appaltante delle opere in questione, l'onere di provare
l'esistenza di un contratto d'appalto con la __________ Srl e di avere adempiuto
i doveri di informazione previsti dall'art. 5 cpv. 1 LDist. Prove, queste, che l'insorgente
non è però stata minimamente in grado di apportare durante tutta la procedura ricorsuale,
malgrado che avesse avuto già davanti all'autorità dipartimentale la possibilità
di esprimersi per iscritto e di presentare l'eventuale documentazione
necessaria a liberarsi dalle proprie responsabilità sul piano amministrativo. Nella
sua posizione di appaltatrice dei lavori, l'insorgente avrebbe infatti avuto tutto
l'interesse a documentare sin dall'inizio di avere subappaltato i medesimi alla
__________ Srl e di avere obbligato contrattualmente quest'ultima ditta a
rispettare la LDist. Sennonché essa non è nemmeno stata in grado di produrre il
contratto di subappalto che, a suo dire, aveva concluso con quest'ultima ditta.
Nella corrispondenza con la SUVA dapprima e con l'UIL in seguito la RI 1 non ha
mai fatto alcun accenno alla questione di un eventuale subappalto alla __________
Srl e alla necessità di interpellare direttamente quest'ultima società per le
manchevolezze riscontrate sul cantiere di L__________.
Ora, è vero che il principio inquisitorio, che caratterizza il procedimento
amministrativo, sancisce l'obbligo per l'autorità di accertare d'ufficio i
fatti determinanti per la decisione, assumendo all'occorrenza le necessarie
prove ed avvalendosi cioè di documenti, informazioni delle parti, informazioni
o testimonianze di terzi, sopralluoghi o perizie (
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, ad art. 18, n. 1/b). Tra le
c
onseguenze del principio citato vige la particolarità che
le regole sulla ripartizione dell'onere probatorio non sono, in principio,
applicabili. Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti in un
procedimento da esse proposto (art. 13 cpv. 1 lett. a legge federale sulla
procedura amministrativa del 20 dicembre 1968; PA; RS 172.021), ma ciò non ha
alcuna influenza sull'onere della prova. Tuttavia, quando manca una prova,
oppure quando non si può ragionevolmente esigerne l'apporto da parte dell'autorità,
la regola dell'art. 8 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS
210) è applicabile per analogia (STA 52.2003.195 del 18 dicembre 2003 consid.
3.2). In virtù di questa norma, ove la legge non disponga altrimenti, chi vuol
dedurre il suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita, deve
fornirne la prova. Nel caso di specie spettava dunque esclusivamente all'insorgente
il compito di apportare la prova di avere subappaltato alla __________ Srl i
lavori in questione e di avere obbligato contrattualmente quest'ultima ditta a
rispettare le disposizioni della LDist, attraverso la produzione della relativa
documentazione in suo possesso. Nella misura in cui essa non è stata in grado
di fare questo, non può ora rimproverare alla precedente autorità di giudizio
di avere accertato in
maniera lacunosa i fatti. Date le circostanze è dunque senza incorrere in una
violazione del diritto che il Consiglio di Stato si è rifiutato di dar seguito
alla generica richiesta della RI 1, presentata peraltro soltanto con l'allegato
di replica, di indire un contraddittorio tra le parti, coinvolgendo anche l'ispettore
della SUVA __________, in quanto non è dato di vedere in che misura le stesse
avrebbero potuto apportare sulle suddette questioni la conoscenza di nuovi elementi
utili per il giudizio. Per le stesse ragioni anche la richiesta formulata dinnanzi
a questo Tribunale viene disattesa.
A titolo abbondanziale occorre comunque rilevare che dagli atti non risulta che
nel caso specifico siano stati notificati alle autorità cantonali dei
lavoratori distaccati alle dipendenze della __________ Srl, ulteriore ragione
per la quale la presenza di questa ditta sul cantiere in questione non appare
minimamente comprovata.
4.3. La RI 1 non è comunque stata in grado di dimostrare di
avere adempiuto gli obblighi impostile dall'art. 5 cpv. 1 LDist nemmeno nei
confronti di quella che a tutti gli effetti sembra essere stata la sua diretta
subappaltatrice, ossia la C__________. Anche su questo punto vale in sostanza
quanto appena esposto con riferimento alla RI 1 e cioè che la ricorrente non ha
prodotto alcun contratto di subappalto concluso con tale ditta, dal quale sarebbe
eventualmente potuto emergere che essa aveva effettivamente impegnato la medesima
ad ossequiare scrupolosamente le prescrizioni legali svizzere e segnatamente
quelle in materia di sicurezza sui cantieri. Tenuto conto di ciò, occorre dunque
concludere che la ricorrente può legittimamente essere chiamata a rispondere sul
piano amministrativo, giusta l'art. 5 cpv. 2 LDist, per le infrazioni commesse
dalla sua subappaltatrice contro le disposizioni contemplate da quest'ultima legge.
5.  Chiarito questo aspetto, per
quanto attiene alle varie violazioni delle prescrizioni di sicurezza che sono
state rilevate nel caso di specie dalla SUVA, bisogna considerare che i lavoratori
presenti sul cantiere in parola sono stati esposti ad un grave ed imminente
pericolo a causa della mancanza delle misure appropriate, atte a scongiurare il
rischio d'infortuni professionali, come in particolare quello di una possibile
caduta da un'altezza superiore a 3 metri. Su questo punto gli elementi agli atti sono assolutamente chiari e, contrariamente a quanto sostenuto nel
gravame, non abbisognano di ulteriori approfondimenti istruttori, ragione per
la quale non è necessario in questa sede procedere all'audizione dei testi proposti
dalla ricorrente. Quest'ultimi dovrebbero oltretutto riferire su questioni che
non appaiono decisive per l'esito della vertenza. La natura e la portata delle
infrazioni alle norme di sicurezza rilevate sul cantiere di L__________
emergono in tutta la loro chiarezza dalla "decisione preventiva" 16
giugno 2011 della SUVA, nei confronti della quale la RI 1 non ha sollevato
alcuna contestazione, accettandone così integralmente il contenuto.
Ciò detto, occorre considerare che le manchevolezze riscontrate non possono
essere considerate di lieve entità ed è quindi a ragione che l'autorità
dipartimentale ha ritenuto che le stesse integrassero gli estremi della
fattispecie contemplata dall'art.
9 cpv. 2 lett. b LDist. La
pronuncia di un divieto come quello qui contestato,
si
giustifica infatti quando sono
messe a repentaglio, come è stato il caso nella presente fattispecie, la salute
e la sicurezza dei lavoratori.
G
ià la presenza di impalcature
difettose è considerata dalla prassi come un'
infrazione di
non lieve entità, tale da comportare l'adozione di una simile sanzione
(v.
Commento
delle misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone, edito
dalla Seco nel 2008). A più forte ragione ciò deve valere allorquando, come in
concreto, simili infrastrutture non sono state nemmeno posate.
Ne discende che, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione
commessa, la ricorrente non può essere prosciolta dall'addebito mossole dall'autorità
di prime cure.
6.  6.1. L'UIL ha fatto divieto alla RI
1 di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 4 anni, adottando la
medesima sanzione inflitta alla C__________, ditta alla quale, come detto,
aveva subappaltato i lavori. La ricorrente critica tale provvedimento dal
profilo della sua proporzionalità, rilevando come lo stesso sia in ogni caso
eccessivo.
6.2. La censura è in parte fondata, anche se per motivi diversi da quelli
invocati dall'insorgente. Come sopra esposto (cfr. consid. 5.1), all'appaltatore
primario possono in linea di principio essere inflitte le sanzioni di cui all'articolo
9 LDist per le infrazioni commesse dal subappaltatore, qualora esso non sappia
dimostrare di avere obbligato contrattualmente quest'ultimo a rispettare le
disposizioni della LDist. Nel caso di specie l'UIL ha pronunciato il querelato
divieto attenendosi, per quanto concerne la durata del medesimo, a quanto
deciso nei confronti della C__________, alla quale era stato rimproverato di
non avere posato un ponteggio con relativo sporto da lattoniere, la mancanza di
protezioni laterali formate da correnti superiori e intermedi, nonché
l'assenza delle reti di sicurezza
e/o dei ponteggi di ritenuta (cfr. STA 52.2012.78 di data odierna). A questo
proposito occorre però rilevare che nel corso di tutta la procedura che ha
condotto alla pronuncia della sanzione qui impugnata, la SUVA dapprima e
(soprattutto) l'UIL in seguito hanno sempre rimproverato alla ricorrente
unicamente l'assenza di un ponteggio con relativo sporto da lattoniere,
tralasciando in questo modo di contestarle anche le altre omissioni notificate
alla C__________. Ora, la normativa in materia di lavoratori distaccati non
prevede espressamente che, prima di infliggere una sanzione di natura amministrativa,
occorra intimare alla parte interessata un avviso scritto indicante i fatti, il
luogo, la data ed il periodo in cui le infrazioni sarebbero avvenute e le norme
di legge o di regolamento che si reputano essere state disattese. Nemmeno a
livello cantonale sussistono norme che esigono esplicitamente l'espletamento di
una simile formalità da parte dell'UIL, non essendo - per esempio - la legge di
procedura per le contravvenzioni del 20 aprile 2010 (LPContr) applicabile al
procedimento in esame, per via della sua natura squisitamente amministrativa. Questo
Tribunale ha però già avuto modo di chiarire che laddove una persona corre il
rischio di essere lesa da una decisione dell'autorità, come è senz'altro il
caso in presenza di una sanzione amministrativa che sancisce il divieto di
offrire i propri servizi in Svizzera per una certa durata di tempo, il suo bisogno
di giustificarsi prima che questo atto venga adottato nei suoi confronti
risulta fondamentale e quindi degno di protezione dal profilo costituzionale.
La notifica di un simile avviso si configura infatti in questo ambito come
una formalità, volta a garantire al prevenuto adeguate possibilità di difesa,
partecipando all'accertamento dei fatti in contraddittorio e prendendo
anticipatamente posizione sui rimproveri che gli vengono rivolti. Esso
costituisce dunque la base per un'eventuale successiva adozione di misure amministrative
nei suoi confronti: in quanto tale, deve pertanto indicare compiutamente, non
solo i fatti addebitati al trasgressore, specificandone le circostanze di tempo
e di luogo, ma precisare anche le norme che l'autorità ritiene violate (STA 52.2010.479
del 4 maggio 2011 consid. 4.1). Nel caso di specie l'UIL ha sicuramente rispettato
queste esigenze procedurali, ma nella misura in cui si è limitata a contestare
alla ricorrente soltanto una delle tre infrazioni poste alla base del provvedimento
pronunciato nei confronti della C__________, l'autorità di prime cure non
poteva sanzionarla nel medesimo modo, pena la violazione del principio della
parità di trattamento e di quello della proporzionalità. Una simile soluzione, in
teoria senz'altro percorribile in virtù di quanto stabilito dall'art. 9 LDist,
presupponeva infatti che dal profilo formale anche alla RI 1 fossero contestate
da parte dell'autorità dipartimentale le medesime omissioni rimproverate alla
ditta subappaltatrice. Tenuto conto di questa circostanza e considerato che con
separato giudizio odierno (STA 52.2012.78) questo Tribunale ha confermato la natura
e la durata del provvedimento pronunciato dall'UIL nei confronti della C__________,
si giustifica di ridurre la sanzione a carico dell'insorgente da 4 a 2 anni e 6 mesi di divieto di offrire i propri servizi in Svizzera, ciò che equivale a circa i 2/3
della sanzione inflitta alla subappaltatrice.
Oltre che a essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la misura così
ridotta risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene
debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata dall'insorgente,
ritenuto che essa è attiva in un ramo, come quello edilizio, che comporta un
rischio marcato di caduta per i lavoratori. In effetti, la mancanza nel caso
concreto delle misure di sicurezza imposte dalla legge costituisce un'infrazione
grave che ha messo
a
repentaglio la salute e la sicurezza di ben 9 lavoratori. N
on permette di sovvertire quanto precede il fatto che il giorno
successivo al controllo, le misure di sicurezza siano state ristabilite.
Determinante era infatti la situazione al momento dell'accertamento effettuato
dall'autorità competente.
Benché all'insorgente sia
stata addebitata una sola omissione, ciò non sta ancora a significare che la
messa in pericolo dell'incolumità dei lavoratori che ne è conseguita sia stata
molto minore di quella creata direttamente dalla C__________. Dal profilo
oggettivo e soggettivo la situazione delle due ditte in questione non appare
dunque nettamente dissimile, ritenuto oltretutto che la ricorrente ha negligentemente
tralasciato nell'occasione di dare le disposizioni che si imponevano alla
subappaltatrice, venendo in questo modo meno ai suoi obblighi legali.
Per tutti questi motivi, si giustifica dunque di vietare alla ricorrente di
offrire i propri servizi in Svizzera per la suddetta durata di tempo, senza che
sia necessario chinarsi sui criteri di calcolo applicati dalla Divisione dell'economia,
i quali, nella misura in cui costituiscono una sorta di direttiva interna volta
ad assicurare un'interpretazione ed un'applicazione uniforme delle
prescrizioni legali da parte dell'apparato amministrativo, specie sotto il
profilo della sicurezza del diritto e della parità di trattamento (
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte genrale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti), non
sono in alcun modo vincolanti per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128 I
167 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2b). Data la portata relativa di questo
genere di istruzioni, non può ancora essere ravvisata alcuna violazione del
diritto di essere sentito della ricorrente nel semplice fatto che l'autorità di
prime cure non le abbia sottoposto le medesime preventivamente per delle
eventuali osservazioni in proposito.
7.  7.1. La ricorrente sostiene che il
provvedimento impugnato sarebbe lesivo sia del principio di non discriminazione
riguardo alla nazionalità previsto dall'art. 2 ALC, sia di quello dell'uguaglianza
giuridica garantito dall'art. 8 Cost, in quanto è suscettibile di colpire
unicamente le ditte estere, ma non quelle con sede in Svizzera.
7.2. La censura è infondata e pertanto deve essere respinta. L'art. 2 ALC
dispone che i cittadini di una parte contraente che soggiornano legalmente sul
territorio di un'altra parte contraente non sono oggetto, nell'applicazione di
dette disposizioni, di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. Il
principio di non discriminazione sancito all'art. 2 ALC vieta quindi agli Stati
contraenti di far dipendere dal requisito della cittadinanza il riconoscimento
di un diritto ad una persona che si trova in una situazione disciplinata dall'Accordo
sulla libera circolazione (cfr. DTF 137 II 242 consid. 3.2.1). In altre parole,
la norma sancisce in via generale il principio della parità di trattamento
nella forma negativa di un divieto di discriminazione diretta o indiretta (DTF
136 II 241 consid. 12; 130 I 26 consid. 3.2;
Alvaro
Borghi
, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, Ginevra
2010, § 55 segg.). Da quanto precede, risulta quindi che anche il diritto di
soggiorno e di accesso ad un'attività economica previsto dall'art. 4 ALC può in
principio essere sottoposto a condizioni. Determinante è però che non dia luogo
a discriminazioni fondate direttamente sulla nazionalità, oppure a forme di discriminazione
dissimulata che, tramite l'applicazione di altri criteri di distinzione,
portano di fatto al medesimo risultato (DTF 130 I 26 consid. 3.2.3, con
numerosi rinvii alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea).
Ora, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, una simile
discriminazione non è data nella fattispecie, in relazione all'applicazione
dell'art. 9 LDist. La sanzione prevista da questa disposizione concerne infatti
indistintamente tutte le persone e aziende che si trovano, come la ricorrente,
in una situazione disciplinata dall'Accordo sulla libera circolazione e che
intendono distaccare i propri lavoratori in Svizzera. Non permette quindi di
ritenere che il principio di non discriminazione invocato dall'insorgente sia
stato violato per il fatto che un datore di lavoro con domicilio o sede in
Svizzera, il quale non è sottoposto al regime dell'ALC, sia soggetto in caso di
sanzione a una normativa diversa di quella prevista all'art. 9 LDist,
segnatamente venga punito con un aumento di premio per l'assicurazione contro
gli infortuni (art. 66 OPI).
Tenuto conto di quanto precede, ne discende che nemmeno il principio
dell'uguaglianza giuridica, tutelato dall'art. 8 Cost., risulta violato nella
presente fattispecie.
8.  Infine la ricorrente ritiene che
la sanzione inflittale violi la libertà economica garantita dall'art. 27 Cost.
e non le permetterà di offrire i propri servizi in Svizzera, ciò che le comporterà
un danno economico.
Anche questa doglianza dev'essere respinta. Giova infatti ricordare
che, come ogni libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta
ma può essere soggetta a limitazioni (art. 36 Cost.). Come visto, la sanzione poggia
su una valida base legale, è giustificata da un interesse pubblico, come la
protezione dei lavoratori, ed è proporzionata allo scopo che si prefigge, come
quello di lottare contro le violazioni in materia di
sicurezza
e tutela della salute sul posto di lavoro
. Non permette di mutare tale
conclusione il fatto che il provvedimento impedirà alla ricorrente di offrire i
propri servizi per diverso tempo. Tale conseguenza è infatti ascrivibile
soltanto al suo modo di agire negligente. In ogni caso occorre considerare che
dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei confronti della ricorrente si tradurrà
nell'impossibilità di fornire i propri servizi durante 135 giorni nell'arco di
un anno e mezzo (cfr. art. 17 dell'Allegato I all'ALC), per cui, tenuto conto
anche di questo aspetto, la restrizione che ne deriva non appare ancora lesiva
del principio della proporzionalità.
9.  Stante quanto precede,
il ricorso dev'essere pertanto parzialmente accolto e
l
a
decisione dell'UIL così come quella del Consiglio di Stato che
la tutela riformate, nel senso che all'insorgente è fatto divieto di prestare
servizi in Svizzera per un periodo di 2 anni e 6 mesi.
10.  La tassa di giudizio (art. 28
LPamm), è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà all'insorgente, assistita
da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un importo ridotto a titolo di
ripetibili per entrambe le sedi (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente
accolto.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 1° febbraio 2012 (n. 609) del
Consiglio di Stato è riformata come segue:
"1. Il ricorso è
parzialmente accolto e la decisione 21 settembre 2011          (__________)
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro riformata, nel senso   che:
"1.
Alla RI 1 e per essa al signor __________                              e a
tutti i propri dipendenti è intimato il
divieto di prestare servizi in                             Svizzera
per un periodo di 2 anni e 6 mesi
a decorrere dalla crescita          in giudicato
della presente decisione.
2.
Sono inflitte spese di giustizia ammontanti a fr. 50.–"
.
2.
È messa a carico della società ricorrente una tassa di
giudizio di fr. 150.– (centocinquanta), da pagarsi mediante polizza di
versamento che            verrà emessa in seguito
".
2.  La tassa di giudizio è a carico
della ricorrente, nella misura di fr. 400.–.
3.  Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà alla ricorrente fr. 800.– a titolo di ripetibili per entrambe le
sedi.
4.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il segretario