ti_gerichte · 52.2010.479 · 2011-05-04 · it
Lavoratori distaccati in Svizzera - divieto di offrire i propri servizi in Svizzera

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.05.2011 52.2010.479
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.05.2011 52.2010.479
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.05.2011 52.2010.479

Incarto n.
52.2010.479
52.2010.480
Lugano
4 maggio 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 9 dicembre 2010 di
a.
b.
RI 1
patr. PA 1
patr. PA 1
contro
la risoluzione 16 novembre 2010 (n. 5813) del
Consiglio di Stato, che respinge le impugnative inoltrate dagli insorgenti
avverso la decisione 29 marzo 2010 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro
del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di lavoratori
distaccati (divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di
un anno);
viste le risposte:
-    16 dicembre 2010
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro;
-    21 dicembre 2010 del
Consiglio di Stato;
al ricorso sub a;
-    16 dicembre 2010
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro;
-    21 dicembre 2010 del
Consiglio di Stato;
al ricorso sub b;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Durante un
controllo effettuato il 2 febbraio 2010 sul cantiere M__________ a __________,
dove era all'opera la RI 1 con sede a __________ (Italia, prov. di __________),
un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha rilevato che:
·
"una scala portatile presente sul
cantiere risulta essere non adeguata per l'utilizzo (art. 14 cpv. 1 e 2
OLCostr);
·
le scale portatili sono posate in modo non
sicuro e non conforme alle disposizioni in vigore (art. 14 cpv. 3 OlCostr);
·
nonostante l'altezza di caduta all'interno
dell'edificio sia superiore ai 5 metri, con conseguente elevato potenziale del
pericolo, sono assenti le misure di protezione collettive richieste (art. 33
cpv. 2 e 3 OLCostr). Sul posto erano presenti dei parapetti non completi (vano
scala), ma data la tipologia dei lavori e l'altezza di caduta, questi non erano
sufficienti ed il rischio di caduta concreto;
·
il ponteggio è stato ancorato all'edificio o
puntellato in modo insufficiente (art. 41 OLCostr)"
.
Ritenuto che la situazione presentava un
pericolo concreto ed imminente, la SUVA ha ordinato la sospensione dei lavori,
a partire da un'altezza di caduta di tre metri, fino all'eliminazione delle irregolarità
riscontrate.
B.   Preso atto di
tali risultanze, il 26 febbraio 2010 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del
Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha intimato alla ditta RI 1 un
rapporto di contravvenzione, prospettando a quest'ultima l'adozione di una
sanzione amministrativa giusta l'
art. 9 cpv. 2 lett. a
della
legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per
lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali dell'8 ottobre 1999
(LDist.; RS 823.20) per avere, nelle suddette circostanze, disatteso il suo
obbligo di garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di
lavoro prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist. Dopo avere raccolto le sue
osservazioni, il 29 marzo successivo l'autorità cantonale ha deciso quanto segue:
"1. Al Signor C__________,
responsabile della RI 1, alla quale è intimato il
divieto di offrire i
propri servizi in Svizzera per un periodo di 1 anno
a decorrere dalla
crescita in giudicato della presente decisione.
2. Sono inflitte spese di giustizia
ammontanti a fr. 150.–"
.
La decisione è stata resa sulla base degli
art. 82 della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20
marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), 49 dell'o
rdinanza sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie
professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS 832.30),
2
cpv. 1 lett. d, 7, 9 cpv. 2 lett. b, 12 LDist e dell'ordinanza federale sui
lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201).
C.   Con un
unico giudizio 16 novembre 2010, il Consiglio di Stato ha respinto le impugnative
inoltrate dalla RI 1 e da C__________ contro la predetta risoluzione dipartimentale.
Dopo avere precisato che la sanzione amministrativa era rivolta alla RI 1 ed
evaso negativamente le censure di ordine procedurale sollevate dai ricorrenti,
l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione dell'UIL considerandola
conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la
predetta pronunzia governativa, la ditta RI 1 e C__________ insorgono ora
dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo con due separati ricorsi chiedendo,
in via principale, di annullarla e, in via del tutto subordinata, che sia
inflitta loro una multa di fr. 100.–.
I ricorrenti ripropongono in questa sede le
censure di ordine procedurale che avevano sollevato inutilmente dinnanzi
all'autorità inferiore. Innanzitutto sostengono che dalla decisione dipartimentale
impugnata non sarebbe dato di capire se la sanzione sia rivolta alla società o
a C__________, responsabile della ditta, e che in ogni caso quest'ultimo non potrebbe
essere oggetto del divieto di offrire i propri servizi in Svizzera in quanto è
cittadino elvetico. Ritengono inoltre che il loro diritto di essere sentito sia
stato violato sotto diversi aspetti: in primo luogo, perché nel rapporto di
contravvenzione il dipartimento aveva prospettato loro una violazione dell'art.
9 cpv. 2 lett. a LDist (caso di lieve entità) per poi sanzionarli giusta l'art.
9 cpv. 2 lett. b LDist (caso grave), non permettendo loro in tal modo di
determinarsi al riguardo; in secondo luogo, perché il Governo non ha proceduto
all'audizione di un teste, e questo nonostante glielo avessero notificato.
Nel merito, ritengono la sanzione in ogni
caso sproporzionata rispetto all'infrazione rilevata.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono sia l'UIL che il Consiglio di Stato, senza formulare
osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza di questo Tribunale a statuire su di un ricorso contro una decisione
governativa in materia di sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9
LDist è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della
LLN dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). I gravami in oggetto, tempestivi
giusta l'art. 46 della legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), e presentati da soggetti senz'altro legittimati
a ricorrere (art. 43 LPamm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere
decisi sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Visto
che le impugnative devono essere accolte in ordine per i motivi che verranno
esposti nei successivi considerandi, non occorre verificare se sia necessario
procedere in questa sede all'audizione di __________, che gli insorgenti
chiedono di sentire al fine di confutare quanto riscontrato dalla SUVA nel
corso del controllo effettuato sul cantiere il 2 febbraio 2010.
Avendo
il medesimo oggetto, i ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art.
51 LPamm).
2.   2.1.
Giusta l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, i
l datore di lavoro deve garantire
ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte
nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti
collettivi di obbligatorietà generale e in contratti normali di lavoro ai sensi
dell’articolo 360
a
del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO;
RS 220), tra l'altro, nell'ambito della
sicurezza e
protezione della salute sul posto di lavoro.
L'art. 82 cpv. 1 LAINF dispone che per
prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali, il datore di
lavoro deve prendere tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente
applicabili e adatte alle circostanze.
L'art.
49 cpv. 3 dell'ordinanza
sulla prevenzione degli infortuni del 19 dicembre 1983 (RS 832.30; OPI) prevede
che la
sorveglianza sull’applicazione
delle prescrizioni sulla prevenzione dei rischi particolari di infortunio
professionale insita nella persona del lavoratore è affidata all'
Istituto nazionale svizzero d’assicurazione contro gli infortuni (
SUVA)
.
2.2. In caso di lievi infrazioni all’art. 2 LDist, l'autorità
competente può pronunciare una multa amministrativa
sino
a 5000 franchi (
art. 9 cpv. 2 lett. a LDist)
.
Per
infrazioni all’art. 2 LDist che non sono di lieve entità, la medesima autorità
può vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi in
Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).
3.   I
ricorrenti lamentano innanzitutto il fatto che dal provvedimento dipartimentale
impugnato non sarebbe dato di capire se la sanzione amministrativa sia rivolta alla
RI 1 oppure a C__________, responsabile della società.
A questo proposito occorre effettivamente
riconoscere che la decisione emanata il 29 marzo 2010 dall'UIL non risulta
molto chiara, in quanto indica che
"Al Signor C__________, responsabile
della RI 1, alla quale è intimato il
divieto di offrire i propri servizi in
Svizzera per un periodo di 1 anno
a decorrere dalla crescita in giudicato
della presente decisione".
Sennonché, tale aspetto è già stato chiarito dinnanzi
all'autorità inferiore. Nella risposta ai ricorsi dinnanzi al Consiglio di
Stato, l'autorità dipartimentale aveva infatti precisato che il divieto in parola
era rivolto esclusivamente alla RI 1 alla quale, peraltro, era stato intimato
il rapporto di contravvenzione. Alla luce di questa precisazione, considerato che
C__________ non era il destinatario della querelata sanzione amministrativa e pertanto
non era direttamente toccato dalla medesima, il Governo non poteva limitarsi a
respingere il suo ricorso, ma doveva dichiarare lo stesso privo di oggetto e,
come tale, stralciarlo dai ruoli (cfr. art. 50 cpv. 3 LPamm, per analogia). Su
questo punto il giudizio impugnato deve dunque essere riformato in tal senso.
4.   La RI 1
si
duole del fatto che nel rapporto di contravvenzione notificatole dal dipartimento,
quest’ultimo le aveva prospettato la violazione dell'art. 9 cpv. 2 lett. a
LDist (caso lieve) per poi sanzionarla, dopo avere raccolto le sue
osservazioni, sulla base dell'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist (caso grave), non
permettendole in tal modo di determinarsi al riguardo.
4.1. La normativa in materia di lavoratori
distaccati non prevede espressamente che, prima di infliggere una sanzione
pecuniaria di natura amministrativa, occorra intimare alla parte interessata un
avviso scritto indicante i fatti, il luogo, la data ed il periodo in cui le
infrazioni sarebbero avvenute e le norme di legge o di regolamento che si
reputano essere state disattese. Nemmeno a livello cantonale sussistono norme
che esigono esplicitamente l'espletamento di una simile formalità da parte
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, non essendo – per esempio – la legge
di procedura per le contravvenzioni del 20 aprile 2010 (LPContr) applicabile al
procedimento in esame, per via della sua natura squisitamente amministrativa.
Sennonché, questo Tribunale ha già avuto
modo di chiarire che
laddove una persona corre il rischio di essere lesa da una decisione
dell'autorità, come è senz'altro il caso in presenza di una sanzione amministrativa
che sancisce il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per una durata
determinata, il suo bisogno di giustificarsi prima che questo atto venga
adottato nei suoi confronti risulta fondamentale e quindi degno di protezione
dal profilo costituzionale. La notifica di un simile avviso si configura
infatti in questo ambito come una formalità, volta a garantire al prevenuto
adeguate possibilità di difesa, partecipando all'accertamento dei fatti in
contraddittorio e prendendo anticipatamente posizione sui rimproveri che gli
vengono rivolti. Esso costituisce dunque la base per un'eventuale successiva
adozione di misure amministrative nei suoi confronti. Deve pertanto indicare
compiutamente, non solo i fatti addebitati al trasgressore specificandone le
circostanze di tempo e di luogo, ma precisare anche le norme che l'autorità
ritiene violate. L'inosservanza di queste disposizioni di natura procedurale
comporta quindi l'annullamento dell'intero procedimento in caso di ricorso
(cfr. STA 52.2006.78 del 18 dicembre 2006, consid. 5.1. con riferimenti).
4.2. In concreto, rilevando sulla base di un
controllo esperito dalla SUVA che la sicurezza e la tutela della salute sul
posto di lavoro non erano garantite come impone l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist,
il 26 febbraio 2010 l'UIL ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione
prospettandole l'applicazione dell'
art. 9 cpv. 2 lett. a LDist, che prevede
una multa amministrativa
sino a 5000.– franchi in
caso di infrazioni di lieve entità alla suddetta disposizione. Raccolte le
osservazioni della ditta, il 29 marzo successivo detta autorità l'ha invece
sanzionata con il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un anno
sulla base
dell'
art. 9 cpv. 2 lett. b LDist,
ritenendo che essa si era resa responsabile di un’infrazione grave
all'art. 2 LDist.
Ne discende che prima dell'adozione nei suoi confronti della sanzione qui
avversata,
alla ricorrente non è stata data la possibilità
di esprimersi adeguatamente in merito al genere d’infrazione che effettivamente
le è poi stato rimproverato.
Essa ha in effetti
formulato le proprie osservazioni al rapporto di contravvenzione partendo
dall’assunto che avrebbe potuto essere multata in seguito ad una infrazione
delle
condizioni lavorative prescritte dall'art. 2 cpv.
1 lett. d LDist. Nulla per contro
le era stato
rimproverato in quell’occasione riguardo ad un'eventuale sanzione per violazione
grave della LDist, la quale avrebbe potuto comportare il divieto di offrire i
propri servizi. Nemmeno il fatto che
l'indicazione
dell'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist nel rapporto di contravvenzione sarebbe il
frutto di un errore
permette di sovvertire
quanto precede
. In virtù anche della natura
sanzionatoria del provvedimento adottato nei confronti della ricorrente, tale
omissione si configura come una violazione dei suoi diritti di parte.
Secondo il Consiglio di Stato, nulla
impediva all'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per violazione
grave dell'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, considerata la chiara documentazione raccolta
dalla SUVA durante il controllo sul cantiere e visto che essa aveva in ogni
caso potuto esprimersi liberamente sull’infrazione rimproveratale attraverso il
suo ricorso. Ora, è vero che la giurisprudenza ammette che una violazione del
diritto di essere sentito può essere sanata ove l'interessato ha avuto modo di
esprimersi davanti ad un'autorità di ricorso munita di piena cognizione o quantomeno
di una cognizione identica a quella della precedente istanza - quale è il Consiglio
di Stato -, che gli abbia consentito di esaminare con compiutezza l'intero incarto
(
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 20
con numerosi riferimenti giurisprudenziali). È però altresì vero che, sempre in
base alla prassi, la possibilità di porre rimedio in sede ricorsuale ad una
violazione del diritto di essere sentito va presa in considerazione in
situazioni del tutto eccezionali e dopo un'attenta ponderazione degli interessi
pubblici e privati in gioco, tenendo segnatamente conto del genere di pronuncia
che è stata emanata violando detta garanzia fondamentale e dell'intensità con
la quale la medesima influisce sulla posizione del destinatario. Bisogna considerare
che in virtù della loro natura sostanzialmente afflittiva, le decisioni con le
quali l'ente pubblico pronuncia una sanzione pecuniaria, sia essa di carattere
amministrativo o penale, rientrano senz'altro nel novero di quegli atti che
incidono in maniera sensibile sulla situazione giuridica - e non solo - del soggetto
che vanno a colpire, e questo indipendentemente dalla posta in gioco. In questo
ambito la possibilità di far valere le proprie ragioni solo in sede di ricorso
non permette di regola di compensare a sufficienza la lesione del diritto di
essere sentito perpetrata dall'autorità che ha emanato la pronuncia litigiosa,
per cui in questi casi si giustifica di rinviare gli atti a quest'ultima per
nuovo giudizio rispettando in tal modo il doppio grado di giurisdizione (
Michele Albertini
, Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,
tesi, Berna 2000, pag. 459 segg., in particolare 466 e 467 e i rif.
giurisprudenziali e dottrinali ivi contenuti; Scolari, op. cit., n. 501).
4.3. In conclusione la censura sollevata
dalla ricorrente in merito alla violazione del suo diritto di essere sentita
s'avvera dunque fondata e come tale dev'essere accolta.
5.   La
ricorrente si lamenta pure del fatto che il Governo
non
ha proceduto all'audizione di un teste, nonostante una sua esplicita  richiesta
in tal senso.
Dall'inserto di causa risulta che il 20
ottobre 2010, dopo essere stata invitata dal
Consiglio
di Stato
a prendere posizione in merito ad uno scritto
17 maggio 2010 della SUVA prodotto dall'UIL in sede di risposta,
la ricorrente ha versato agli atti una dichiarazione di __________
,
un operaio presente sul cantiere,
chiedendo che questi fosse sentito personalmente,
onde spiegare in modo dettagliato quali problemi fossero stati effettivamente
riscontrati nel corso del controllo effettuato il 2 febbraio 2010.
Sennonché, l'Esecutivo cantonale, oltre a
non assumere il suddetto teste, nel suo giudizio non ha speso
nemmeno
una parola per spiegare i motivi di questa sua scelta, né
si è chinato sul contenuto della dichiarazione scritta che era stata allestita
da quest’ultimo. Ora, un simile modo di procedere non può essere tutelato,
poiché se in esito al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove
l'autorità inferiore era giunta alla conclusione che l'audizione del suddetto teste
non fosse necessaria,
essa aveva comunque il dovere di
spiegare, anche soltanto sommariamente, le ragioni di questa sua rinuncia. Non
avendolo fatto,
il Governo ha pertanto a sua
volta violato il diritto di essere sentito dell'insorgente.
6.   6.1.
Stante quanto precede,
il ricorso di C__________ dev'essere accolto e, n
ella misura in cui lo concerne, l
a
decisione
del Consiglio di Stato annullata e riformata nel senso che il suo gravame
dev'essere
dichiarato privo di oggetto e stralciato dai ruoli.
6.2. Dal canto suo, il gravame dell
a RI
1
va accolto per violazione di una garanzia essenziale di
procedura (art. 61 LPamm) e la decisione dipartimentale, così come quella
governativa che la tutela, annullate in ordine. Rimane riservata all'autorità dipartimentale
la facoltà di riassumere il procedimento, invitando la ricorrente a formulare
osservazioni in merito agli addebiti che intenderà muoverle, ma questo dopo
avere verificato nuovamente se siano dati gli estremi per una sanzione che
comporta il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per il mancato
rispetto
nell'ambito della
sicurezza e protezione
della salute sul posto di lavoro in applicazione del
l'art.
9 cpv. 2 lett. b LDist.
7.   Visto
l'esito dei ricorsi, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm). Lo
Stato del Cantone Ticino dovrà però rifondere a ciascuno degli insorgenti, in
quanto assistiti da un avvocato
iscritto nell'apposito registro, un'indennità a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost.; 9
LLDist-LLN;
2, 9 LDist; 3, 28, 31, 43, 46, 60, 61 e 65
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono
accolti ai sensi dei considerandi.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 16 novembre 2010
(n. 5813) del Consiglio di Stato è annullata e riformata come segue:
"1.
Il ricorso di C__________ è dichiarato privo d'oggetto e la cau-
sa è
stralciata dai ruoli.
2. Il
ricorso del
la RI 1
è accolto e la decisione 29 mar-
zo 2010
(BIL-2010.__________) dell'Ufficio dell'ispettora  to del lavoro è annullata.
§. Gli
atti sono rinviati all'Ufficio dell'ispettorato del lavoro per nuova decisione.
3. Non si
preleva tassa di giudizio".
2.   Non si
prelevano né tasse di giustizia, né spese.
3.   Lo Stato
del Cantone Ticino rifonderà a
C__________ e alla RI 1
fr. 800.– ciascuno, a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario