ti_gerichte · 39.2003.17 · 2003-10-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.05.2004 39.2003.17
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.05.2004 39.2003.17
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.05.2004 39.2003.17

Sentenza o decisione senza scheda

Raccomandata
Incarto n.
39.2003.17
rs
/sc
Lugano
7 maggio 2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Raffaella Sartoris
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 26 novembre 2003
di
______________,
contro
la decisione del 30 ottobre 2003 emanata
da
Cassa cantonale assegni familiari
, 6501 Bellinzona 1 Caselle
in materia di assegni di famiglia
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Il 30
ottobre 2003 la Cassa cantonale per gli assegni familiari (di seguito la Cassa)
ha preso nei confronti di __________ la seguente decisione formale:
"
facciamo riferimento alla documentazione
pervenutaci in data 29 ottobre u.s. concernente il diritto all'assegno in
favore di __________ nato il 15 febbraio 1994 e nel merito le comunichiamo
quanto segue:
Secondo gli artt. 2 cpvv. 1 e 2 e 3 cpv. 1 della
Legge sugli assegni di famiglia - revisione entrata in vigore il 1° gennaio
2003 - titolare del diritto all'assegno di famiglia è il genitore (2 cpv. 1).
È considerato genitore:
a)  il
genitore con il quale il figlio ha un vincolo di filiazione ai sensi del Codice
civile svizzero;
b)  il futuro genitore adottivo;
c)  il genitore biologico (2 cpv. 2).
L'assegno di famiglia è riconosciuto:
a)  per
il figlio con il quale esiste un vincolo di filiazione ai sensi del Codice
civile svizzero;
b)  per il figlio accolto in vista d'adozione
(3 cpv. 1).
Considerato quanto sopra esposto le comunichiamo
che lei non può essere ritenuto genitore nei confronti di __________ - con il
quale non ha un vincolo di filiazione - e di conseguenza non sussistono i
presupposti per poterle riconoscere il diritto all'assegno in suo favore."
(Doc. _)
1.2.   Contro
questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel
quale si è così espresso:
"
con la presente vogliamo inoltrare ricorso
contro la decisione riguardante il diritto per gli assegni famigliari a favore
di __________ figlio di mia moglie __________.
Il ricorso è motivato dalla domanda di adozione
di __________ da parte del sottoscritto.
Quest'ultima verrà inoltrata alla Divisione degli
interni non appena tutta la documentazione sarà completa." (Doc. _)
1.3.   Il 9
dicembre 2003 il TCA, su richiesta della Cassa ha prorogato di 10 giorni il
termine per l'inoltro della risposta di causa (cfr. doc. _).
Nella sua
risposta del 14 gennaio 2004 la Cassa ha proposto di respingere il ricorso e ha
osservato:
"
(…)
Con decisione 8 novembre 1999, la Cassa cantonale
per gli assegni familiari (di seguito Cassa) ha rilasciato al datore di lavoro
del signor __________, __________, un'autorizzazione per il versamento degli
assegni, valida in favore della figlia dell'assicurato, __________ nata il 24
maggio 1996 ed in favore del figlio della moglie, __________ nato il 15
febbraio 1994.
Secondo gli artt. 2 cpvv. 1 della Legge sugli
assegni di famiglia (LAF) e 8 del relativo Regolamento (Reg. LAF - modifica del
19 dicembre 1997), in vigore fino al 31 dicembre 2002, titolare del diritto
all'assegno di famiglia è il genitore (art. 2 cpv. 1 LAF). È considerato
genitore dalla legge il genitore naturale, adottivo, affiliante e biologico (art.
2 cpv. 2 LAF). L'assegno di famiglia è riconosciuto per il figlio proprio o
adottivo, nonché per il figlio del coniuge e per l'affiliato (art. 3 cpv. 1
LAF).
Se il figlio coabita con uno dei suoi genitori e
con il coniuge di questo, è titolare del diritto all'assegno quest'ultimo se,
cumulativamente:
a)   è salariato;
b)   i genitori non sono salariati (art. 8 Reg.
LAF).
Per quanto disposto dai citati artt., la Cassa ha
accordato il diritto, ritenuto che al momento della richiesta la moglie del
ricorrente, madre di __________, non esercitava un'attività salariata, che il
figlio non è stato riconosciuto dal padre naturale e che coabitava con il
signor __________.
A seguito dell'entrata in vigore della prima
revisione della Legge sugli assegni di famiglia, il 1° gennaio 2003, gli artt.
2 cpv. 2 e 3 cpv. 1 LAF, hanno subito un'importante modifica, del seguente
tenore:
È considerato genitore:
a)   il
genitore con il quale il figlio ha un vincolo di filiazione ai sensi del Codice
civile svizzero;
b)   il futuro genitore adottivo;
c)   il genitore biologico (art. 2 cpv. 2 LAF).
L'assegno di famiglia è riconosciuto:
a)   per
il figlio con il quale esiste un vincolo di filiazione ai sensi del Codice
civile svizzero;
b)   per il figlio accolto in vista di adozione
(art. 3 cpv. 1 LAF).
Per contro, è stata stralciata la disposizione di
cui all'art. 8 Reg. LAF.
Con l'introduzione dei nuovi artt., è quindi
esplicita la volontà del legislatore, nel voler abrogare in ogni caso,
indipendentemente dall'attività esercitata dai genitori, il diritto all'assegno
in favore del figlio del coniuge.
Nel Messaggio 18 dicembre 2001, sulla prima
revisione della Legge sugli assegni di famiglia, il Consiglio di Stato si è
così espresso: "questo Consiglio di Stato si propone di abrogare la
titolarità del diritto agli assegni ordinari per il "figlio del
coniuge".
Questa titolarità del diritto, ha creato diverse
difficoltà di tipo amministrativo: in effetti, visto che la titolarità del
diritto al nuovo coniuge può essere conferita soltanto a condizione che i due
genitori - che sono prioritari potenziali titolari del diritto - non siano
(entrambi) salariati, non è sempre facile determinarne lo statuto
professionale. In effetti, allorquando uno dei genitori (di regola il padre) si
è reso irreperibile e, quindi, non se ne conosce la professione (addirittura in
taluni casi, nemmeno il luogo di residenza) per la competente Cassa per gli
assegni familiari diviene impossibile procedere al riconoscimento del diritto
al nuovo coniuge senza incorrere in un eventuale arbitrio.
In secondo luogo, siamo del parere che il fatto di mantenere la
titolarità del diritto al nuovo coniuge avrebbe implicato di dover conferire la
titolarità del diritto anche al nuovo partner convivente (non coniugato): ciò
avrebbe creato ulteriori difficoltà di tipo amministrativo nell'accertamento
del diritto.
Ci si è chiesti d'altronde se non fosse stato possibile conferire
la titolarità del diritto in via prioritaria al nuovo coniuge e non ai
genitori, risp. al genitore al quale il figlio non è stato affidato; questo
Consiglio di Stato è però arrivato alla conclusione che una tale soluzione non
fosse concepibile, perché è ai genitori (e non al nuovo coniuge) che incombe,
in via prioritaria l'onere di mantenimento dei figli ed è quindi più corretto
che il diritto agli assegni ordinari competa loro in via prioritaria; né si
sarebbe potuto pensare di reintrodurre il concetto del mantenimento regolare e
preponderante conosciuto dalla precedente legislazione sugli assegni familiari,
che avrebbe ancora aumentato il carico amministrativo per le Casse per gli
assegni familiari chiamate ad autorizzare il riconoscimento del diritto alla
prestazione.
Va infine detto che le Casse professionali per gli assegni
familiari che sono state consultate in occasione della procedura di
consultazione non hanno sollevato obiezioni in merito alla proposta abrogazione
della titolarità del diritto per il "figlio del coniuge". Si propone
di modificare l'attuale art. 3 nel senso sopra descritto. Sarà conseguentemente,
da abrogare la relativa norma del regolamento di applicazione (art. 8
Reg.
LAF)".
A seguito di questa modifica, in data 13 gennaio 2003, la Cassa ha
notificato a tutti i datori di lavoro - suoi affiliati - ai quali era stata
rilasciata un'autorizzazione per il versamento degli assegni ai loro
dipendenti, in favore del figlio del coniuge, una lettera d'informazione
relativa al cambiamento subentrato, nonché l'elenco dei dipendenti ai quali a
decorrere dal 1° gennaio 2003, sarebbe stato sospeso il diritto all'assegno.
Successivamente, in data 30 ottobre 2003, su specifica richiesta
del datore di lavoro del signor __________, la Cassa ha notificato la formale
decisione di rifiuto, contro la quale l'assicurato ha inoltrato ricorso.
In sede di ricorso, il signor __________ esprime il suo disaccordo
nei confronti della decisione emessa, poiché egli sarebbe intenzionato ad
adottare il giovane __________.
Ora, se è pur vero che secondo gli artt. 2 cpv. 2 e 3 cpv. 1 lett.
b) LAF, l'assegno di famiglia può essere riconosciuto al futuro genitore
adottivo, in favore del figlio accolto in vista d'adozione, l'art. 1 cpv. 1 del
Regolamento, precisa: per futuro genitore adottivo si intende il genitore che
accoglie il minorenne in vista di una adozione (art. 264 e segg. CCS).
Nella fattispecie, poiché si tratta dell'adozione nei confronti
del figlio del coniuge, vigono le seguenti condizioni:
-   idoneità psicologica + economica (art. 268 CCS)
-   i coniugi devono essere sposati da 5 anni (art.
264a
cpv. 3 CCS)
-   l'adottando
deve avere almeno 16 anni meno dei genitori adottivi e, se capace di
discernimento, deve dare il suo consenso (art. 265 CCS)
-   comunione
domestica da almeno 1 anno + adozione serve al bene dell'adottando (art. 264
CCS).
La procedura d'adozione, in queste casistiche, prevede quanto
segue: nel caso di adozione del figlio del coniuge, non vi e l'intervento degli
enti preposti al "collocamento del bambino" (come avviene allorquando
la procedura è avviata da due coniugi non genitori), questo perché, fisicamente,
fra il figlio ed il patrigno / la matrigna vi è, di regola, già comunione
domestica.
Trascorsi 5 anni di matrimonio, il patrigno / la matrigna possono
quindi depositare la richiesta d'adozione del figlio del coniuge all'autorità
preposta (Sezione degli enti locali): a questo punto vi è l'esame di idoneità
da parte della citata autorità. II tutore ufficiale sorveglia poi l'andamento
della comunione domestica e, al termine dell'anno di cui all'art. 264 CCS,
pronuncia il suo giudizio.
La Cassa ritiene che, per quanto sopra esposto, il riconoscimento
del diritto all'assegno al futuro genitore adottivo, in favore del figlio
accolto in vista d'adozione, non possa avvenire fintanto che non sia stata
depositata la domanda d'adozione alla Sezione degli enti locali; è soltanto a
questo momento infatti, che il futuro genitore adottivo può essere ritenuto
tale ufficialmente.
Una diversa interpretazione potrebbe altrimenti dar luogo a casi
di abuso, laddove semplicemente esprimendo la volontà di adozione, senza che
sia stata depositata ufficialmente la relativa domanda, dovrebbe essere
riconosciuto il diritto all'assegno - che in tal caso sarebbe ancora
riconosciuto in favore del figlio del coniuge, non potendo ancora considerare
il futuro genitore adottivo in quanto tale - in contrasto con l'esplicita
volontà del legislatore.
In conclusione, ritenuto che attualmente il signor ___________ non
ha ancora ufficialmente depositato la domanda di adozione nei confronti del
figlio di sua moglie, si chiede a codesto Tribunale di voler respingere il
ricorso e di confermare la decisione
impugnata." (Doc. _)
1.4.   Il 19
gennaio 2004 l'assicurato ha trasmesso al TCA, per conoscenza, copia dello
scritto inviato alla Cassa il medesimo giorno (cfr. doc. _), il cui tenore è il
seguente:
"
Tramite la vostra lettera del 14 gennaio 2004
comunicate al tribunale d'appello che il sottoscritto __________ non ha ancora
ufficialmente depositato la richiesta di adozione di __________, figlio di sua
moglie. Pertanto richiede al tribunale d'appello di respingere ricorso del 26
novembre '03.
Con la presente vorrei comunicarle che la domanda
di adozione è stata inviata ai primi di gennaio alla Divisione degli interni e
quindi ritengo che la sua richiesta di respingere il ricorso sia nulla.
Il funzionario incaricato della nostra pratica
presso l'ufficio di vigilanza sullo stato civile è il Signor __________ che
sicuramente le potrà far convenire una conferma di quanto menzionato
sopra."
(Doc. _)
1.5.   La Cassa, il
3 febbraio 2004, ha comunicato:
"
Preso atto della documentazione trasmessaci
dall'assicurato (v. copia allegate doc. _ e _), secondo quanto disposto dagli
artt. 2 cpv. 2 lett. b e 3 cpv. 1 lett. b LAF, nonché art. 1 cpv. 1 Reg. LAF,
la nostra Cassa ha trasmesso al datore di lavoro del signor ____________ -
__________ - una nuova autorizzazione per il versamento dell'assegno in favore
del giovane __________, valida a decorrere dal 5 gennaio 2004 (v. copia
allegata doc. _)." (Doc. _)
1.6.   Il doc. _ è
stato trasmesso all'assicurato per conoscenza (cfr. doc. _).
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e
penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al
Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I
707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio
2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H
220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT
I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA
del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel
merito
2.2.   La Legge
cantonale sugli assegni di famiglia dell'11 giugno 1996, in vigore, per quanto
concerne le disposizioni relative agli assegni di base e di formazione, fino al
31 dicembre 2002, prevedeva quanto segue all'art. 2:
"Titolare del diritto all'assegno di
famiglia è il genitore. (cpv. 1)
E' considerato genitore dalla legge il genitore
naturale, adottivo, affiliante e biologico. (cpv. 2)"
Secondo
l'art. 3:
"
L'assegno di famiglia è riconosciuto per il
figlio proprio o adottivo, nonché per il figlio del coniuge e per l'affiliato.
(cpv. 1)
Il diritto all'assegno si estingue alla fine del
mese di cessazione del rapporto di filiazione, di affiliazione o di decesso del
figlio. (cpv. 2)
Sono riservate le condizioni particolari previste
dalla legge. (cpv. 3)"
L'art. 8
del Regolamento della legge sugli assegni di famiglia enunciava:
"
Se il figlio coabita con uno dei suoi genitori e
con il coniuge di questo, è titolare del diritto all'assegno quest'ultimo se,
cumulativamente:
a) è salariato;
b) i genitori non sono
salariati."
La Legge
sugli assegni di famiglia dell'11 giugno 1996 (LAF) è stata oggetto di
modifiche che sono state adottate dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr.
53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) e sono entrate in vigore, per quanto
riguarda gli assegni di base e di formazione, il 1° gennaio 2003. I nuovi
disposti concernenti gli assegni integrativi e di prima infanzia sono invece in
vigore dal 1° febbraio 2003 (cfr. BU 55/2002 del 24 dicembre 2002 pag. 489
segg.; BU 3/2003 del 31 gennaio 2003 pag. 24 segg.).
Il nuovo
art. 2 LAF stabilisce che:
"Titolare del diritto all'assegno di
famiglia è il genitore. (cpv. 1)
E' considerato genitore:
a) il genitore con il quale il figlio ha un
vincolo di filiazione ai sensi del Codice civile svizzero;
b) il futuro genitore adottivo;
c) il genitore biologico. (cpv. 2)"
Il nuovo
art. 1 cpv. 1 del Regolamento della legge sugli assegni di famiglia (Reg.LAF)
prevede:
"
Per futuro genitore adottivo si intende il
genitore che accoglie il minorenne in vista di una adozione (art. 264 e segg.
CCS)."
Ai sensi
del nuovo art. 3 LAF:
"L'assegno di famiglia è riconosciuto:
a) per il figlio con il quale esiste un vincolo di filiazione ai sensi del
Codice civile svizzero;
b) per il figlio accolto
in vista di adozione. (cpv. 1)
Il diritto all'assegno si
estingue alla fine del mese di cessazione:
a) del vincolo di
filiazione;
b) di decesso del figlio;
c) del rapporto
instauratosi con il figlio accolto in vista di adozione. (cpv. 2)
Sono riservate le
condizioni particolari previste dalla legge. (cpv. 3)"
Come
emerge da quanto appena esposto, con la modifica legislativa è stato
innanzitutto eliminato l'esplicito riferimento all'adozione, poiché considerato
discriminatorio, ritenuto che i figli adottivi sono interamente assimilati sul
piano giuridico ai figli naturali. Il legislatore ha così scelto di menzionare
semplicemente l'esistenza di un vincolo di filiazione in virtù del CCS.
Inoltre è
stato abrogato il riferimento al genitore affiliante, sostituito con la più
precisa locuzione di "futuro genitore adottivo". Infatti i genitori
che accolgono il figlio in vista di una procedura di adozione (art. 264 segg.
CCS), anche internazionale, devono essere titolari del diritto all'assegno,
visto che, a differenza dei genitori affilianti, sono tenuti per legge al
mantenimento del minorenne che accolgono (cfr. Messaggio relativo alla prima
revisione della legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2001, p.to
4.1.1).
Infine il
Parlamento ha abrogato la titolarità del diritto agli assegni ordinari (di base
e di formazione) per il figlio del coniuge (cfr. il nuovo art. 3 cpv. 1 LAF che
non fa più menzione del figlio del coniuge e il nuovo art. 8 Reg.LAF che ha
tutt'altro tenore del precedente e si riferisce alla forma della designazione
del genitore che ha diritto in via prioritaria all'assegno di base).
2.3.   Nella
presente fattispecie, applicando puntualmente le disposizioni legali appena
enumerate (cfr. consid. 2.2.), il versamento dell'assegno di base andrebbe
effettivamente soppresso a partire dal 1° gennaio 2003.
Al
riguardo va sottolineato che secondo i principi generali del diritto, ai fatti
le cui conseguenze giuridiche sono in discussione, si applicano le norme in
vigore al momento in cui questi fatti si realizzano (cfr. DTF 129 V 1 consid.
1.2.; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; SVR 2003 IV Nr. 25 consid. 1.2.; SVR
1998 ALV Nr. 12, consid. 1 pag. 37 e DTF 122 V 34, consid. 1, pag. 36 e
riferimenti; cfr. pure SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 208; DTF 123 V 25, consid. 3,
pag. 28 e DTF 123 V 133, consid. 2b, pag. 135).
Generalmente,
inoltre, è esclusa la retroattività di una norma.
La
giurisprudenza federale (sviluppata in relazione all'art. 4 v. Cost. fed. il
cui tenore è stato sostanzialmente ripreso dall'art. 8 della Cost. fed. in
vigore dal 1° gennaio 2000) ammette la retroattività solo qualora la stessa sia
stata esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto,
appaia che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo,
non comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata per
motivi degni di nota e non leda diritti acquisiti (cfr. DTF 122 V 408 consid.
3b/aa, DTF 120 V 329 consid. 8b e sentenze ivi citate; cfr. pure Andreas Auer /
Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II,
Les droits fondamentaux, Ed. Staempfli, Berna 2000, pag. 644, n. 1395-1396).
Dalla
retroattività
propria
, che si riferisce a norme che si applicano a fatti
terminati prima dell'adozione della nuova normativa, va distinta la
retroattività
impropria
, che è invece permessa, a meno che esista una
disposizione transitoria contraria o dei diritti acquisiti vi si oppongano.
Questa evenienza è data allorquando il nuovo diritto produce effetti solo dopo
la sua entrata in vigore, anche se si applica a fattispecie esistenti prima
della sua entrata in vigore, oppure quando il nuovo diritto si applica a
fattispecie durevoli non limitate nel tempo (cfr. RDAT II-1998, N. 13t, pag.
308, in particolare il consid. 5.5.1 a pag. 311; SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 207
segg.; DLA 2002 pag. 250 segg.).
A
proposito di quanto appena esposto, il Tribunale federale delle assicurazioni
(TFA), in una decisione non pubblicata del 30 agosto 1999, nella causa CC. F-O
contro A.C. e TCA, H 178/99, ha, in particolare, rilevato che:
"
(…)
b) Secondo la giurisprudenza, un disposto ha
effetto retroattivo quando, in sede di applicazione di nuovo diritto, è fatto
riferimento ad eventi situati nel passato e conclusi prima dell'entrata in
vigore di esso diritto. La giurisprudenza, nell'ambito dell'applicazione
dell'art. 4 Cost., ammette la retroattività solo qualora la stessa sia stata
esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto, appaia
che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo, non
comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata per motivi
degni di nota e non leda diritti acquisiti (DTF 122 V 408 consid. 3b/aa, 120 V
329 consid. 8b e sentenze ivi citate).
Vi è retroattività impropria quando il
nuovo diritto esplica i suoi effetti su fatti precedenti solo per il periodo posteriore
alla sua entrata in vigore, vale a dire quando la nuova norma di diritto
disciplina uno stato di fatto che, insorto vigente il vecchio diritto, si
manifesta ancora oltre la modifica del disciplinamento giuridico (DTF 124 III
271 consid. 4e, 122 V 124 consid. 3b/dd, 122 V 8 consid. 3a, 408 consid sb/aa e
sentenze ivi citate. (…)." (cfr. STFA del 30 agosto 1999 in re CC. F-O, H
178/99, consid. 2b, pag. 3)
In una
sentenza del 19 marzo 2002 nella causa B., pubblicata in DLA 2002 pag. 250
segg., il TFA ha ribadito questi principi:
"
4.- a) Selon les principes généraux, auxquels se
sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles
de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait
qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF
126 V 166 consid. 4b, 123 V 135 consid. 2b, 121 V 100 consid. 1a et la
jurisprudence citée; Moor, Droit adminis- tratif, vol. I, 2e éd., p. 170). Leur
application ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique,
qui peut être facilement isolé dans le temps. En présence d'un état de choses
durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit
est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire
(rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité
proprement dite, en principe inadmissible (ATF 123 V 135 consid.
2b, 122 V 408 consid. 3b/aa, 121 V 100 consid. 1a; SVR 1998 AlV n°
13 p. 39 consid.
2a; Moor, op. cit., p. 173; G. Müller, in
: Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 n° 74; Grisel, Traité de
droit administratif, p. 149 sv.; Imboden/Rhinow, Schweize- rische Verwaltungsrechtsprechung,
5e éd., vol.
I no 16 B III; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht,
RDS 1983 II, p. 167 sv.)."
Nel caso
concreto sotto l'egida della vecchia LAF, ossia fino al 31 dicembre 2002, al
ricorrente è stato erogato l'assegno ordinario, oltre che per le sue due
figlie, __________ (24.5.1996) e ____________ (24.11.2002), anche per il figlio
della moglie ____________, ___________ (15.2.1994).
Dal 1°
gennaio 2003, con l'entrata in vigore della nuova LAF, l'assegno di base per
__________ è stato soppresso. L'assicurato sostiene di averne ancora diritto.
Il TCA
constata che non ci troviamo, tuttavia, confrontati con un avvenimento unico,
bensì con uno stato di fatto duraturo non ancora concluso al momento
dell'entrata in vigore della nuova LAF che ha modificato l'art. 3 cpv. 1 LAF e
del relativo Regolamento che ha abrogato l'art. 8 Reg. LAF.
La nuova
LAF non contempla inoltre una norma di diritto transitorio che prevede
l'applicazione del diritto previgente alle fattispecie durature sorte prima
dell'entrata in vigore della medesima e che continuano a esplicare effetti
anche successivamente al nuovo diritto (l'art. 74 cpv. 1 LAF infatti enuncia
unicamente che il diritto previgente si applica alle vertenze sorte prima
dell'entrata in vigore della legge).
Infine va
segnalato il principio, applicabile per analogia anche nell'ambito degli
assegni di famiglia di diritto cantonale, secondo cui nel diritto federale
delle assicurazioni sociali non sussiste un diritto acquisito, e quindi un
diritto inalienabile, a una prestazione o all'importo di questa, a meno che la
legge lo preveda espressamente (cfr. SVR 2003 IV Nr. 33; DTF 124 V 271).
In
particolare un diritto acquisito a una rendita corrente di pari importo dopo
una modifica legislativa esiste solo se la normativa in questione contempla una
simile garanzia (cfr. DTF 112 V 395; DTF 108 V 119 consid. 5).
Nessun
disposto della v.LAF, né della nuova prevede che gli assicurati che sono al
beneficio di assegni di famiglia fruiscono di diritti inalienabili, per cui non
sussiste un diritto acquisito alle prestazioni erogate sulla base della v.LAF.
A
decorrere dal 1° gennaio 2003, ai casi in cui, come nell'evenienza concreta,
venivano già erogati in precedenza degli assegni di famiglia, per valutare se,
per il periodo posteriore a tale data, doveva essere o meno ancora riconosciuto
il diritto agli assegni devono, quindi, essere applicate le norme della nuova
LAF e del relativo Regolamento (retroattività impropria): ora, come visto (cfr.
consid. 2.2.), il nuovo art. 3 LAF non riconosce più il diritto all'assegno per
il figlio del coniuge (cfr. STCA del 7 aprile 2004 nella causa S.V.,
39.2003.14).
2.4.   Nel suo
ricorso l'assicurato ha contestato la decisione emessa dalla Cassa il 30
ottobre 2003, con la quale gli è stato negato, a partire dal 1° gennaio 2003,
l'assegno di base per il figlio della moglie, non avendo con quest'ultimo un
vincolo di filiazione (cfr. doc. _).
Egli ha
motivato il suo ricorso con il fatto che, non appena l'intera documentazione
richiesta fosse stata completa, avrebbe inoltrato alla competente autorità
cantonale la domanda di adozione di ____________ (cfr. consid. 1.2., doc. _).
Questa
Corte ha recentemente esaminato, in una sentenza di principio del 7 aprile 2004
nella causa S.V. (inc. 39.2003.14), la conformità alla Costituzione federale e
cantonale della norma della LAF applicata puntualmente dalla Cassa anche nella
presente evenienza.
Il TCA ha
dapprima stabilito che, visto che dal profilo dell'onere di mantenimento, la
situazione delle famiglie rimaste unite con figli propri è diversa rispetto a
quella delle famiglie ricomposte, la scelta del legislatore di negare la
titolarità dell'assegno di base e di formazione al nuovo coniuge salariato del
genitore, anche quando i due genitori non sono salariati, non viola né la
Costituzione federale, né quella cantonale. Nel caso di famiglie ricostituite
sono, infatti, in ogni caso i genitori che devono provvedere al mantenimento
del figlio.
Al
riguardo questo Tribunale ha sviluppato le seguenti considerazioni:
"
(…)
L'art. 73
cpv. 2 Cost. del Cantone Ticino del 14 dicembre 1997, in vigore dal 1° gennaio
1998, prevede del resto che i Tribunali non possono applicare norme cantonali
contrarie al diritto federale o alla Costituzione cantonale.
Secondo l'art. 8 cpv. 1 della Costituzione
federale, in vigore dal 1° gennaio 2000:
"tutti sono uguali davanti alla legge".
Il cpv. 2 dell'art. 8 precisa invece che:
"                                                                             Nessuno
può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del
sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle
convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche,
mentali o psichiche."
L'art. 7 cpv. 1 della Costituzione del Cantone
Ticino enuncia:
"                                                                             Nessuno
deve subire svantaggio o trarre privilegio per motivi di origine, razza,
posizione sociale, convinzione religiosa, filosofica, politica o stato di
salute."
L'art. 7 Cost. cant. non contiene comunque più
garanzie per il cittadino rispetto all'art. 8 Cost. fed. (cfr. Messaggio
concernente la revisione totale della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830
del 20 dicembre 1994, N. 4341, p.to II ad art. 7).
Secondo costante giurisprudenza, il principio
dell'uguaglianza ancorato nell'art. 8 Cost.fed. vincola il legislatore
cantonale e comunale.
Sotto questo profilo violano l'art. 8 Cost.fed. -
oltre agli atti legislativi che non hanno un motivo serio o oggettivo, o che
appaiono privi di senso o scopo - quelli che fanno delle distinzioni
inammissibili, che non trovano cioè alcuna corrispondenza nelle diversità della
fattispecie che la disciplina norma­tiva vuole regolare, e quelli che -
all'opposto - omettono di fare delle distinzioni, laddove la diversità delle
circostanze da sottoporre alla norma impone, invece, di distinguere e che danno
luogo quindi a una parificazione inammissibile (DTF 124 V 163; DTF 111 Ia 326
consid. 6; 109 Ia 327 consid. 4; 108 II 114 consid. 2b; 107 Ib 182 consid. 5a,
301; 100 Ia 75/76 consid. 4b).
Per ammettere una violazione dell'art. 8 Cost.,
occorre tuttavia che la distinzione fatta dal legi­slatore appaia insostenibile,
rispettivamente, nel caso inverso, che appaia insostenibile il rifiuto di
distinguere: tra questi due estremi l'art. 8 Cost. lascia infatti al
legislatore cantonale e comunale una notevole libertà, che gli consente ora di
porre l'accento su tratti e su elementi comuni di due fattispecie, per trat­tarle
alla stessa maniera, ora di dare peso invece agli elementi che le distinguono
per sottoporle a un regime differenziato (cfr. STCA del 4 giugno 1998 nella
causa S., 39.1998.18; RDAT II-1998 pag. 28 seg.; RDAT II-1999 pag. 155 seg.;
STF 19.11.1986 in causa C.L.P., non pubbli­cata; STCA 3.1.1994 nella causa
L.G.; J.L. Duc - P.Y. Greber, "La portée de l'article 4 de la Constitution
fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II 473 seg. (573-576)).
In una sentenza del 12 novembre 1996 pubblicata
in DTF 122 I 343 e in RAMI 1997 pag. 15 seg., il Tribunale federale ha inoltre
ricordato che:
"                                                                             Die
Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet
werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber
bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots der Gestaltungsfreiheit
(BGE 121 I 102 E. 4a S. 104, mit Hinweisen)." (RAMI 1997 pag. 22-23 = DTF
122 I 349)
In una sentenza del 30 ottobre 1997 pubblicata in
S.J. 1998 pag. 473 seg. il TF ha ancora precisato:
"                                                                             Les
recourants invoquent l'art. 4 Cst. Ils se plaignent de violations des principes
de interdiction de l'arbitraire et de l'égalité de traitement.
Les principes
susmentionnés déduits de l'art. 4 Cst. sont étroitement liés. Un arrêté de
portée générale est arbitraire lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux
et objectifs ou n'a ni sens ni but. Il viole le principe de l'égalité de
traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 123 II 16 consid. 6a p. 26 et
la jurisprudence citée). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une
forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (Danielle Yersin, L'égalité
de traitement en droit fiscal, RDS 1992, vol.
II p. 145
ss, n. 44, p. 178)." (pag. 476-477).
Il Tribunale federale in una sentenza dell'11
luglio 2003 nella causa X., pubblicata in DTF 129 I 265, in cui ha sancito
l'incostituzionalità di una regolamentazione cantonale che attribuiva al padre
il diritto al pagamento degli assegni familiari per i figli in caso di diritti
concorrenti di coniugi esercitanti un'attività lucrativa, ha osservato:
"(…)
3.2  Auch wenn dem Gesetzgeber
bei der Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel
ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (
BGE
124 I 297
E. 3b S. 299
;
121 I 102
E. 4a S. 104
;
110 Ia 7
E. 2b S. 13 f.), verletzt ein Erlass das Rechtsgleichheitsgebot, wenn
er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich-bzw.
Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (
BGE
129 I 1
E. 3 Ingress S. 3
;
124 I 297
E. 3b S. 299
;
123 II 16
E. 6a S. 26). (…)" (DTF129 I 265 consid. 3.2.)
Su questo tema si ricorda l'art. 11 cpv. 2 lett.
c) del Messaggio del Consiglio di Stato relativo alla prima revisione della
legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2001 che, riguardo alla
titolarità dell'assegno ordinario, prevedeva che
"ha diritto in via
prioritaria, nel caso in cui entrambi i genitori coabitano con il figlio e a
parità di grado di occupazione, il padre",
poi corretto dal Gran
Consiglio, che ha seguito il Rapporto della Commissione della gestione e delle
finanze (cfr. Rapporto dell'11 giugno 2002, pag. 4, 5,26) e ha introdotto un
nuovo art. 11 cpv. 2 lett. b) del seguente tenore:
"                                                                             Ha
diritto in via prioritaria:
(…)
b)se entrambi i genitori coabitano con il
figlio, il genitore da essi
designato."
In una sentenza del 25 febbraio 2003 nella causa
H., T., eredi di W. (C290/00), pubblicata in DTF 129 V 327, il TFA, decidendo
che nella misura in cui subordina all'esercizio di una attività soggetta a
contribuzione dopo il pensionamento l'adempimento del periodo di contribuzione
delle persone che, optando per una prestazione di vecchiaia della previdenza
professionale anziché per una prestazione di uscita, si sono fatte pensionare
volontariamente e anticipatamente, l'art. 12 OADI è conforme alla legge e alla
Costituzione, ha precisato:
"                                                                             (…)
Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen das in
Art. 9 BV verankerte Willkürverbot, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen
lässt odere sinn- oder zwecklos ist, bzw. gegen das in Art. 8 Abs. 1 BV festgeschriebene
Gebot der rechtsgleichen Behandlung, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft,
für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt,
die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 128 II 40 Erw. 3b,
252 Erw. 3.3, 128 IV 180 Erw. 2.1, 128 V 98 Erw. 5a, 105 Erw. 6a, je mit Hinweisen;
RKUV 2002 Nr. KV 196 S. 11 Erw. 3c/aa mit Hinweisen; zur Anwendbarkeit der am
1. Januar 2000 in Kraft getretenen neuen Bundesverfassung in vor diesem Zeitpunkt
erlassene Verfügungen betreffenden Verfahren BGE 126 V 71 Erw. 4a mit Hinweis).
(…)
4.5 Es stellt sich indessen
die Frage, ob die in
Art. 12AVIV
erfolgte
Umschreibung des von dieser speziellen Regelung betroffenen Personenkreises gegen
das Gleichbehandlungsgebot oder das Willkürverbot und damit gegen die Bundesverfassung
verstösst. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass die Differenzierung zwischen verschiedenen
Gruppen vorzeitig Pensionierter im Grundsatz nicht zu beanstanden ist. Vielmehr
ist sie - abgesehen davon, dass das Gleichbehandlungsprinzip auch gebietet, in den
relevanten Punkten Ungleiches ungleich zu behandeln (
BGE
129 V 111
Erw. 1.2.2, 127 I 192 Erw. 5 Ingress, 209 Erw. 3f/aa, 125 I 4 Erw.
2b/aa, 178 Erw. 6b) - durch den
Art. 13 Abs. 3
AVIG
zugrunde liegenden Zweck der Sicherung der Vermittlungsfähigkeit
(vgl.
BGE
126 V 397
Erw. 3b/bb) und die Botschaft, wonach diese Delegationsnorm die Rechtsgrundlage
dafür bildet, dass "unter Umständen" auf dem Verordnungsweg für vorzeitig
Pensionierte strengere Anforderungen an die vorgängige Beitragspflicht gestellt
werden können (BBl 1980 III 563), vorgezeichnet. Dabei ist eine Unterscheidung nach
dem Grund der vorzeitigen Pensionierung sinnvoll. Sie ist im Übrigen schon in der
Delegationsnorm angelegt, nachdem der Gesetzgeber, wie die zitierten Materialien
zeigen, davon ausgegangen ist, dass sich die Frage, ob der gleichzeitige Bezug von
Altersleistungen der beruflichen Vorsorge und Arbeitslosenentschädigung gerechtfertigt
ist, für einen bestimmten Personenkreis nicht nach der Höhe der Leistungen beurteilt.
(…)" (DTF 129 V 330; 332-333 consid. 4.1. e 4.5.)
Infine in una sentenza del 27 novembre 2003 nella
causa N. (B 40/03), pubblicata in DTF 130 V 18, l'Alta Corte ha osservato:
"                                                                             (…)
5.2 Selon la
jurisprudence déduite de l'
art. 8 Cst
.
(art. 4 al. 1 aCst.), le règlement d'une institution de prévoyance viole le
principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente (cf.
ATF 127 V 255
sv. consid.
3b, 126 V 52 sv. consid. 3b). (…)"
(DTF 130 V 31 consid.
5.2.)
2.4.Nel Messaggio relativo alla prima revisione
della legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2001 il Consiglio di
Stato ha così illustrato le ragioni della modifica di legge:
"                                                                             Per
l’attuale art. 3 cpv. 1 LAF l’assegno di famiglia è riconosciuto altresì per il
"figlio del coniuge".
Da un’analisi storica
si rileva che la titolarità del diritto ad un assegno familiare per il
"figlio del coniuge" era già nota dalle precedenti legislazioni sugli
assegni di famiglia.
La Legge cantonale
sugli assegni familiari ai salariati del 22 luglio 1953 considerava quali figli
che davano diritto alla prestazione soltanto
"i figli legittimi,
naturali, adottivi, a condizione che il salariato provveda totalmente o almeno
in parte preponderante al loro mantenimento"
(art. 7 cpv. 1 LAF del
1953); il relativo regolamento di applicazione istituiva invece una vera
titolarità del diritto per il "figlio del coniuge"; recitava l’art. 7
di tale regolamento:
"Sono parificati ai figli di cui all’art. 7 della
LAF, i figli del coniuge, o altri minorenni, a condizione che l’avente diritto
all’assegno provveda totalmente o almeno in parte preponderante al
mantenimento".
Nel Messaggio del
Consiglio di Stato relativo alla Legge sugli assegni familiari del 24 settembre
1959 il diritto agli assegni per il "figlio del coniuge" era
contemplato all’art. 12 cpv. 1 ed ammesso a condizione che il nuovo coniuge
salariato provvedesse, in modo preponderante, al mantenimento
.
Nella
versione rivista da parte della Commissione del Gran Consiglio, la disposizione
era stata trasportata all’art. 14 cpv. 1, con una formulazione leggermente
diversa, e meglio:
"Sono equiparati ai figli quelli del coniuge e così
pure gli altri minorenni, quando il salariato provvede in modo regolare e
preponderante al loro sostentamento".
In occasione della seduta
conclusiva del 24 settembre 1959, il Parlamento cantonale aveva approvato senza
commenti il testo dell’art. 14 cpv. 1 proposto dalla Commissione speciale del
Gran Consiglio. Venne inoltre approvato, senza modifiche o commenti, l’art. 15
LAF, che prevedeva una sorta di "sostituzione dell’avente diritto",
in caso di decesso del padre e della madre (art. 15 cpv. 2), nel caso in cui
l’avente diritto all’assegno fosse stato permanentemente inabile al lavoro in
misura superiore al 50% (art. 15 cpv. 5) e, infine, qualora il padre, la madre
vedova, divorziata, separata o nubile cui incombeva l’onere di mantenimento (in
sostanza, quello che sarebbe stato prioritariamente il titolare del diritto)
non avessero avuto la qualità di salariato (art. 15 cpv. 6); in tutti i casi il
riconoscimento del diritto era subordinato al fatto che il nuovo avente diritto
avesse provveduto in modo regolare e preponderante al mantenimento del
minorenne che dava diritto alla prestazione.
L’art. 14 cpv. 1
della LAF 1959 subì una modifica redazionale il 20 dicembre 1977,
contestualmente all’entrata in vigore del nuovo diritto di filiazione: in
effetti nel testo in vigore fino al 31 dicembre 1997 il riferimento esplicito
al "figlio del coniuge" non si ritrova più; la titolarità del diritto
per il "figlio del coniuge" era quindi determinata conformemente alle
norme generali di cui al succitato art. 15.
Nell’attuale
legislazione, il diritto all’assegno per il "figlio del coniuge" non
pone più la specifica condizione del mantenimento regolare e preponderante; in
virtù dell’attuale art. 8 Reg. LAF il nuovo coniuge può essere titolare del
diritto se è salariato, se vive (cioè coabita) con il "figliastro" e
se (entrambi) i genitori
non
sono salariati. Sull’importo dell’assegno è
applicabile il principio generale sancito dall’attuale art. 18 cpv. 1 LAF, per
il quale l’importo dell’assegno è rapportato al suo grado di occupazione. In
sostanza, il nuovo coniuge - anche nella legge attuale - subentra quale
"sostituto" dei genitori, allorquando a questi non può essere
conferita la titolarità del diritto perché nessuno dei due è salariato; come
detto sopra, da parte del nuovo coniuge non viene però (più) richiesto che egli
provveda in modo regolare e preponderante al mantenimento del suo "figliastro".
Questo Consiglio di
Stato propone di abrogare la titolarità del diritto agli assegni ordinari per
il "figlio del coniuge".
Questa titolarità del
diritto ha creato diverse difficoltà di tipo amministrativo: in effetti, visto
che la titolarità del diritto al nuovo coniuge può essere conferita soltanto a
condizione che i due genitori - che sono i prioritari potenziali titolari del
diritto - non siano (entrambi) salariati, non è sempre facile determinarne lo
statuto professionale. In effetti, allorquando uno dei due genitori si è reso
irreperibile e, quindi, non se ne conosce la professione (addirittura, in
taluni casi, nemmeno il luogo di residenza), per la competente Cassa per gli
assegni familiari diviene impossibile procedere al riconoscimento del diritto
al nuovo coniuge senza incorrere in un eventuale arbitrio.
In secondo luogo,
siamo del parere che il fatto di mantenere la titolarità del diritto al nuovo
coniuge avrebbe implicato di dover conferire la titolarità del diritto anche al
nuovo partner convivente (non coniugato): ciò che avrebbe creato ulteriori
difficoltà di tipo amministrativo nell’accertamento del diritto.
Ci si è d’altronde
chiesti se non fosse stato possibile conferire la titolarità del diritto in via
prioritaria al nuovo coniuge e non ai genitori, risp. al genitore al quale il
figlio non è stato affidato; questo Consiglio di Stato è però arrivato alla
conclusione che una tale soluzione non fosse concepibile, perché è ai genitori
(e non al nuovo coniuge) che incombe, in via prioritaria, l’onere di
mantenimento dei figli ed è quindi più corretto che il diritto agli assegni
ordinari competa loro in via prioritaria; né si sarebbe potuto pensare di
reintrodurre il concetto del mantenimento regolare e preponderante conosciuto
dalla precedente legislazione sugli assegni familiari, che avrebbe ancora
aumentato il carico amministrativo per le Casse per gli assegni familiari
chiamate ad autorizzare il riconoscimento del diritto alla prestazione.
Va infine detto che
le Casse professionali per gli assegni familiari che sono state consultate in
occasione della procedura di consultazione non hanno sollevato obiezioni in
merito alla proposta abrogazione della titolarità del diritto per il
"figlio del coniuge".
Si propone di
modificare l’attuale art. 3 LAF nel senso sopra descritto. Sarà,
conseguentemente, da abrogare la relativa norma del regolamento di applicazione
(art. 8 Reg. LAF)."
(cfr. Messaggio citato p.to 4.2.1)
Il tema che qui ci occupa è stato oggetto di
un'interrogazione parlamentare del 26 marzo 2003 formulata dal granconsigliere
____________, alla quale il Consiglio di Stato, il 1° luglio 2003, ha così
risposto:
"                                                                             con
la sua interrogazione del 26 marzo 2003 chiede di ripristinare il diritto
all’assegno di base e per giovani in formazione o giovani invalidi anche per il
figlio del coniuge, proponendo al Consiglio di Stato di ripristinare il vecchio
articolo 8 del regolamento della legge sugli assegni di famiglia.
Le rispondiamo che il
regolamento è stato modificato a seguito dell’adeguamento dell’art. 3 della
legge sugli assegni di famiglia. La nuova versione, votata dal Gran Consiglio
il 26 giugno 2002, ed entrata in vigore il 1. gennaio 2003, non riconosce più
il diritto agli assegni per il figlio del coniuge.
Il messaggio 5189 del
Consiglio di Stato del 18 dicembre 2001, riguardante la prima revisione della
legge sugli assegni di famiglia, indicava al punto 4.2.1 (figlio del coniuge),
in modo dettagliato ed esaustivo i motivi che hanno reso necessario questo
adeguamento. Ripercorriamo queste considerazioni.
Il precedente art. 3
cpv. 1 LAF riconosceva l’assegno di famiglia anche per il figlio del coniuge.
Tra l’altro, il diritto all’assegno familiare per il figlio del coniuge era già
riconosciuto dalle precedenti legislazioni sugli assegni di famiglia. In questo
senso, la legge cantonale sugli assegni familiari ai salariati del 22 luglio
1953 considerava quali figli che davano diritto alla prestazione soltanto
"i
figli legittimi, naturali, adottivi, a condizione che il salariato provveda totalmente
o almeno in parte preponderante al loro mantenimento"
(art. 7 cpv. 1
LAF del 1953); il relativo regolamento di applicazione istituiva invece una
vera titolarità del diritto per il figlio del coniuge; recitava l’art. 7 del
regolamento:
"Sono parificati ai figli di cui all’art. 7 della LAF, i
figli del coniuge, o altri minorenni, a condizione che l’avente diritto
all’assegno provveda totalmente o almeno in parte preponderante al
mantenimento".
Nel messaggio del Consiglio di Stato relativo alla
legge sugli assegni familiari del 24 settembre 1959 il diritto agli assegni per
il figlio del coniuge era contemplato all’art. 12 cpv. 1 ed ammesso a
condizione che il nuovo coniuge salariato provvedesse, in modo preponderante,
al mantenimento. Nella versione rivista da parte della Commissione del Gran
Consiglio, la disposizione era stata trasportata all’art. 14 cpv. 1, con una
formulazione leggermente diversa, e meglio:
"Sono equiparati ai figli
quelli del coniuge e così pure gli altri minorenni, quando il salariato
provvede in modo regolare e preponderante al loro sostentamento".
Il
riconoscimento del diritto era in ogni modo subordinato al fatto che il nuovo
avente diritto avesse provveduto in modo regolare e preponderante al
mantenimento del minorenne che dava diritto alla prestazione.
Con la legge dell’11
giugno 1996, il diritto all’assegno per il figlio del coniuge non pone più la
specifica condizione del mantenimento regolare e preponderante; in virtù del
precedente art. 8 del regolamento di applicazione della legge sugli assegni di
famiglia il nuovo coniuge può essere titolare del diritto se è salariato, se
vive (cioè coabita) con il "figliastro" e se (entrambi) i genitori
non sono salariati. L’importo dell’assegno è definito dal principio generale
sancito dall’art. 18 cpv. 1 LAF, per il quale l’importo è commisurato al grado
di occupazione. In sostanza, il nuovo coniuge – in virtù della legge precedente
– subentrava quale "sostituto" dei genitori, allorquando a questi non
poteva essere conferita la titolarità del diritto perché nessuno dei due era
salariato. Al nuovo coniuge non veniva, come in passato, richiesto che egli
provvedesse in modo regolare e preponderante al mantenimento del suo
"figliastro".
Il Consiglio di Stato
ha proposto, con la prima revisione della LAF, di abrogare la titolarità del
diritto agli assegni ordinari per il figlio del coniuge. Il Gran Consiglio, su
proposta della Commissione della gestione e delle finanze, ha accettato la
proposta.
Questa titolarità del
diritto ha creato diverse difficoltà di tipo amministrativo. Non era facile
determinare lo statuto professionale (salariato o meno), perché la titolarità
del diritto al nuovo coniuge poteva essere conferita soltanto a condizione che
i due genitori non fossero entrambi salariati. Se uno dei due genitori si
rendeva irreperibile e non se ne conosceva la professione (addirittura, in
taluni casi, nemmeno il luogo di residenza), per la competente cassa per gli
assegni familiari diventava impossibile riconoscere il diritto al nuovo coniuge
senza incorrere in un eventuale arbitrio.
Il mantenimento della
titolarità del diritto al nuovo coniuge avrebbe poi implicato di dover
conferire la titolarità del diritto anche al nuovo partner convivente (non
coniugato); ciò avrebbe creato ulteriori difficoltà di tipo amministrativo
nell’accertamento del diritto.
Ci si è d’altronde
chiesti se non fosse stato possibile conferire la titolarità del diritto in via
prioritaria al nuovo coniuge e non ai genitori, rispettivamente al genitore al
quale il figlio non è stato affidato. Il Consiglio di Stato, con il messaggio
del 18 dicembre 2001, è però arrivato alla conclusione che questa soluzione non
fosse concepibile, perché è ai genitori (e non al nuovo coniuge) che incombe,
in via prioritaria, l’onere di mantenimento dei figli secondo il diritto
civile; è quindi più corretto che il diritto agli assegni ordinari spetti loro
in via prioritaria. Né si sarebbe potuto reintrodurre il concetto del
mantenimento regolare e preponderante conosciuto dalla precedente legislazione
sugli assegni familiari, che avrebbe ancora aumentato il carico amministrativo
per le casse per gli assegni familiari chiamate ad autorizzare il
riconoscimento del diritto alla prestazione.
Preso atto
dell’organizzazione in materia e considerato che la modifica del regolamento
della legge sugli assegni di famiglia discende dal cambiamento della legge
approvata dal Gran Consiglio, il Consiglio di Stato non può aderire alla
richiesta dell’interpellante intesa a ripristinare il vecchio articolo del regolamento."
(cfr. Risoluzione del
CdS N. 2933)
In data 23 giugno 2003 il medesimo deputato ha
inoltrato un'iniziativa parlamentare del seguente tenore:
"M
odifica dell'art. 3 della legge sugli assegni di famiglia (eliminare
la penalizzazione illogica per alcune famiglie ricostituite)
L'assegno di famiglia è una prestazione sociale
in denaro a sostegno degli oneri del figlio e degli oneri familiari (vedi art.
1 della legge).
Ora, il Consiglio di Stato in data 17 dicembre
2002 ha proceduto alla modifica dell'art. 8 del regolamento legge assegni di
famiglia, che aveva il seguente tenore:
"Se il figlio coabita con uno
dei suoi genitori e con il coniuge di questo, è titolare del diritto
all'assegno quest'ultimo se, cumulativamente: a) è salariato; b) i genitori non
sono salariati."
L'abolizione di questa norma deriva a sua volta
da una modifica dell'impostazione della legge assegni di famiglia, passata
inosservata nel dibattito parlamentare, ed ha comportato a decorrere dal 1°
gennaio 2003 la perdita del diritto all'assegno di base e per giovani in
formazione o invalidi per alcune famiglie ricostituite, il che costituisce
certamente una discriminazione illogica.
Segnaliamo due esempi recenti di cui abbiamo
avuto conoscenza.
Caso 1:
famiglia ricostituita formata da marito e moglie
entrambi stranieri. La signora ha un figlio dal precedente marito defunto, che
era cittadino colombiano. L'attuale marito, pur provvedendo economicamente al
sostentamento della moglie e del figlio di primo letto della moglie, dal 1° gennaio
2003 ha perso il diritto all'assegno di famiglia; la moglie lavora come
dipendente al 20% e pertanto la famiglia riceve un assegno figlio al 20%.
Caso 2:
famiglia ricostituita formata da un ticinese e da
una cittadina divorziata sudamericana con due figli di primo letto, la quale
non riceve alimenti dall'ex marito, nullatenente residente in Brasile. Il
cittadino ticinese lavora al 100% quale dipendente e sostiene economicamente la
famiglia, ma dal 1° gennaio 2003 ha perso il diritto agli assegni figli; la
moglie casalinga non ha diritto agli assegni figli. La famiglia non percepisce
più alcun assegno figlio.
Con la presente iniziativa parlamentare si
chiede quindi di porre rimedio a questa incongruenza con la completazione
dell'art. 3 della legge sugli assegni di famiglia con un nuovo capoverso:
"Nei casi di famiglie ricostituite, è
pure titolare del diritto all'assegno il coniuge del genitore del figlio che
coabita con loro, se, cumulativamente: a) il coniuge è salariato; b) i genitori
del figlio non sono salariati a tempo pieno.
La presente modifica entra in vigore con
effetto retroattivo al 1.1.2003."
L'iniziativa parlamentare non è ancora stata
evasa dal Gran Consiglio.
Davanti al TCA l'avv. ___________ ha esposto
quanto segue in merito alla modifica legislativa:
"La teste conferma di essere stata una delle
persone che ha preparato la revisione della LAF.
Per quanto concerne la Cassa cantonale, la
modifica di legge ha comportato la soppressione dell'assegno per circa 120
famiglie. Per le altre casse non ho dei dati.
Su questo argomento dopo l'entrata in vigore
della legge vi è stata un'interrogazione del 6 marzo 2003, a cui il Cds ha
risposto il 1 luglio 2003. Vi è poi stata una iniziativa parlamentare elaborata
il 23 giugno 2003. Questa iniziativa è stata trasmessa alla Commissione della
Gestione, la quale deve rispondere entro 18 mesi, ritenuto che il CdS non ha
preso posizione. Il termine scade il 22.12.2004. Posso riferire che il 20
gennaio 2004 io e l'avv. __________ siamo stati sentiti dalla Commissione della
Gestione, che deve evadere diverse iniziative in questo settore e che intende
farlo il più presto possibile. Il relatore della Commissione è il sig.
__________.
Nel corso dell'incontro è stato anche chiesto
quando deciderà il Tribunale e io ho risposto che non lo so, ma che il
Tribunale evade queste cose abbastanza in fretta.
La proposta di abrogare questa titolarità è
scaturita all'interno di uno dei due gruppi di lavoro che hanno preparato la
revisione della LAF (quello dedicato agli assegni ordinari) e nel quale erano
rappresentate talune casse professionali. E' in quel contesto che è nata l'idea
per una serie di motivi. Innanzitutto nell'ambito dell'attuale funzionamento di
34 casse professionali più una (la cassa cantonale) e visto che le informazioni
non sono in rete, considerato che l'assegno alla famiglia ricomposta, poteva
essere accordato solo se i genitori naturali non erano salariati entrambi, vi
era il rischio concreto di doppio versamento.
Questa norma creava inoltre difficoltà
amministrative nel determinare se il padre o la madre naturale era o no
salariato. Vi erano delle persone che non erano più neanche in condizione di
indicare dove questa persona viveva (ad esempio vi erano delle madri che non
sapevano neanche più dove viveva il padre naturale, con il grosso rischio di un
doppio versamento se per esempio fosse stato salariato in un altro Cantone).
Se si fosse mantenuto questo sistema, si sarebbe
dovuto seriamente pensare di estendere la titolarità del diritto anche ai
partner conviventi visto che la LAF è neutra dal modello di relazione
domestica.
A domanda del giudice delegato la teste precisa
che se nel vecchio sistema il padre naturale era indipendente con magari un
reddito estremamente elevato e la madre era casalinga, il nuovo marito della
madre beneficiava dell'assegno.
Nell'esame della soluzione da dare al problema,
si è anche ipotizzato di attribuire la titolarità del diritto al nuovo coniuge.
La risposta è stata negativa in quanto titolare del diritto è e deve restare il
genitore naturale.
La seconda ipotesi che abbiamo esaminato è stata
quella di reintrodurre il concetto di onere di mantenimento preponderante in
vigore nella legge del 1959. La si è esclusa perché avrebbe comportato problemi
di accertamento ancora più grossi.
L'avv. _____________ consegna copia della
lettera del 19.1.2001 con la quale le Casse sono state invitate a prendere
posizione sulla prospettata riforma.
Il giudice delegato chiede all'avv. _____________
se prima di questa riforma sono state esaminate le scelte operate dagli altri
Cantoni su questo punto. La risposta è negativa.
Il giudice delegato chiede all'avv. _____________
cosa pensa della situazione nella quale uno dei due genitori naturali è
deceduto. La teste risponde che in questo caso deve intervenire l'AVS.
Il giudice delegato chiede all'avv. ____________
cosa pensa della situazione nella quale il padre o la madre naturale non fa
fronte al proprio compito di mantenimento. La teste risponde che effettivamente
esiste una norma del CCS secondo il quale il coniuge deve prestare assistenza
al figliastro.
Riconosce che la legge non è soddisfacente su
tutti i punti, anche perché è spesso il frutto di un compromesso.
Il sig. X. chiede alla teste se questo problema
del doppio versamento è effettivo o è solo ipotetico. La teste risponde che
alcuni casi sono stati riscontrati ma che ulteriori informazioni vanno chieste
semmai alla sig.ra ___________, nuova capo-servizio del settore assegni di
famiglia.
(…)
Riguardo al problema dello scambio di
informazioni come per esempio regolato nella LPGA, rispondendo al giudice
delegato la teste precisa che la nuova Laps non si applica agli assegni
ordinari." (Doc. _)
Inoltre con scritto del 5 febbraio 2004 l'avv.
___________ ha precisato:
(…)
che alla domanda di X., riportata a pag. 2 del
verbale 26 gennaio 2004, ebbi in realtà a rispondere che, in effetti,
fattispecie di doppio versamento vennero riscontrate da parte della nostra
Cassa, precisai però di non poter dire se questi fossero riferiti alla
specifica casistica di cui alla causa in oggetto (figlio del coniuge).
Quanto trascritto sul succitato verbale non è,
quindi, relativamente a questo punto, del tutto completo." (Doc. _)
Per costante giurisprudenza federale i Cantoni,
fino a quando la Confederazione non avrà fatto uso della competenza
attribuitale dall'art. 116 cpv. 2 e 4 Cost. fed. (corrispondente all'art. 34
quinques cpv. 2 v.Cost. fed.), godono della massima libertà nell'organizzazione
dei loro regimi di assegni familiari (cfr. STCA del 4 giugno 1998 nella causa
E., 39.1998.17).
A proposito della libertà di cui fruiscono i
cantoni nell'organizzazione dei loro regimi di assegni familiari, il Tribunale
federale in una sentenza del 22 gennaio 1988 pubblicata in DTF 114 Ia 1 seg.
ha, in particolare, sottolineato che:
"                                                                             auch
bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnung steht ihnen weitgehende Freiheit
zu, u.a. was die Abgrenzung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer und der Kinder
betrifft, für welche sie gesetzlich den Zulagenanspruch haben. So ist keineswegs
ausgeschlossen, dass für im Ausland wohnende Kinder generell oder auch ausländischen
Arbeitnehmern Zulagen nur nach besonderen Bestimmungen gewährt werden.
(...)
Gerade auf dem Gebiet
der Sozialversicherung muss bei der autonomen Rechtsetzung den Kantonen unter dem
Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ein grosser Spielraum zugebiligt werden, indem
u.a. die Leistungsberechtigten in Kategorien oder Gruppen zusammengefasst schematisch
behandelt werden (MAURER, a.a. O., S. 152). Eine ganze Anzahl von Kantonen haben
den Anspruch (von Ausländern) auf Kinderzulagen für im Ausland wohnende Kinder abweichend
von demjenigen für in der Schweiz wohnende Kinder geordnet (Kantonale Gesetze
über Familienzulagen, herausgegeben vom Bundesamt für Sozialversicherung: Grundzüge
der kantonalen Familienzulagenordnungen, S. 6 und Tabelle 2 im Anhang S. 15).
Die Verschiedenartigkeit der Verhältnisse kann dies durchaus rechtfertigen"
(cfr. DTF 114 Ia 3-4).
Questo principio è stato confermato in una
sentenza del 22 febbraio 1991 pubblicata in DTF 117 Ia pag. 87 seg., in cui il
TF si è così espresso:
"                                                                             Abgesehen
davon muss aber den Kantonen, wo sie ihre autonome Gesetzgebungskompetenz wahrnehmen,
ein grosser Gestaltungsspielraum zugebiligt werden - auch unter dem Gesichtspunkt
der Rechtsgleichheit. So können auf dem Gebiete der Sozialversicherung z. B.
die Leistungsberechtigten in Kategorien oder Gruppen zusammengefasst schematisch
behandelt werden (BGE 114 Ia 3/4 E. 4, mit Hinweis auf die Literatur). Auch vermögen
nach der Rechtsprechung technische und praktische Gründe eine Ungleichbehandlung
jedenfalls dann zu rechtfertigen, wenn dies nicht zu unbilligen Ergebnissen führt
(BGE 107 V 206 E. 3b, mit Hinweisen). Das ist zu berücksichtigen, wenn - wie vorliegend
im Fall des § 12 KAZG - eine kantonale Norm über die Ausrichtung von Ausbildungszulagen
vorfrageweise auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen und dabei an den von der
Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Gleichbehandlungsgebot (Art. 4 Abs.
1 BV) zu messen ist." (DTF 117 Ia 100)
I Cantoni beneficiano pertanto di un ampio
margine quanto alla determinazione del titolare dell'assegno ordinario (di base
o di formazione).
A titolo esemplificativo, relativamente al
conferimento o meno della titolarità degli assegni anche al nuovo coniuge di
uno dei genitori, è utile segnalare che alcuni Cantoni considerano come figli
anche i figli del coniuge dell'avente diritto. In questi Cantoni, dunque, anche
il nuovo coniuge del genitore ha diritto, di principio, agli assegni. Delle
norme specifiche regolano poi il concorso tra i molteplici aventi diritto
fissando un ordine di priorità (cfr. art. 7 e 8 loi sur les allocations familiales
del Canton Friborgo; art. 8 e 9 Gesetz über Kinderzulagen für Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer del Canton Berna; § 5 e 6 Kinderzulagengesetz del Canton Basilea-Campagna;
§ 3bis e 4 Gesetz über Kinderzulagen für Arbeitnehmer del Cantone Basilea-Città;
§ 8 e 12a Gesetz über die Familienzulagen del Canton Lucerna; art. 1 e 4 Kinderzulagengesetz
del Canton San Gallo; §5 e 10 Gesetz über die Kinder- und Ausbildungszulagen
del Canton Turgovia).
Nel Canton Vaud, invece, la titolarità del
diritto all'assegno di famiglia del coniuge del genitore è espressamente
connessa al concetto di onere di mantenimento. Più precisamente l'art. 14 cfr.
3 della Loi sur les allocations familiales prevede che il terzo che vive in
comunione domestica con il genitore che ha la custodia del figlio può
rivendicare l'assegno se non è dovuto ad altri e se questi contribuisce al
mantenimento del bambino.
Il Canton Neuchâtel, dal canto suo, ha stabilito
che, se è salariato, il nuovo coniuge del genitore (che non esercita
un'attività salariata) con il quale il figlio vive ha diritto all'assegno. Se
né questo genitore, né il nuovo coniuge possono far valere il diritto
all'assegno, tale diritto passa all'altro genitore che ha assunto un obbligo
alimentare (cfr. art. 32 cpv. 2 Règlement d'exécution de la loi sur les allocations
familiales et de maternité del Cantone Neuchâtel).
Nel Canton Zugo, fino al 31 marzo 2003, il nuovo
coniuge del genitore era escluso dalla titolarità degli assegni familiari.
Infatti solo i figli propri di genitori sposati e non sposati e gli affiliati
davano diritto a una tale prestazione (cfr. v. § 7 Gesetz über die
Kinderzulagen del Canton Zugo in vigore fino al 31 marzo 2003).
Dal 1° aprile 2003 anche il coniuge del genitore
può richiedere gli assegni familiari per i figli di quest'ultimo, se ne ha la
custodia (cfr. § 7 cpv. 2 Gesetz über die Kinderzulagen del Canton Zugo in
vigore dal 1° aprile 2003).
Nel Canton Grigioni, l'8 febbraio 2004, è stata
approvata in votazione popolare la revisione della legge sugli assegni
familiari. L'art. 5, che prevedeva che i figli che davano diritto agli assegni
erano i figli di genitori sposati, non sposati, figli adottivi e affiliati, è
stato modificato nel senso che le persone aventi diritto agli assegni li
ricevono per i propri figli e per i figli adottivi, oltre che per altri figli
al cui mantenimento provvedono in misura preponderante (cfr. Opuscolo
informativo relativo alla votazione cantonale dell'8 febbraio 2004 pag. 7).
Si è infatti ritenuto insoddisfacente che una
concubina o un concubino, rispettivamente una matrigna o un patrigno, che
collabora all'educazione dei figli e provvede al loro mantenimento non potesse
richiedere assegni nemmeno se nessun altro poteva far valere un diritto
(Opuscolo informativo relativo alla votazione cantonale dell'8 febbraio 2004
pag. 4).
In una sentenza dell'autorità cantonale di
ricorso del Canton Zurigo nella causa S., del 24 febbraio 1992, è stato deciso
che il patrigno che ha un obbligo di mantenimento ha diritto all'assegno
familiare per il figliastro, anche se questi vive al di fuori della comunione
domestica (cfr. Le Leggi cantonali sugli assegni familiari - La giurisprudenza
delle autorità cantonali di ricorso durante gli anni dal 1989 al 1994, pag.
205).
In una sentenza del 2 novembre 1998 nella causa
S.B. la Commissione di ricorso AVS/AI del Canton Turgovia (citata in Leggi
cantonali sugli assegni familiari - La giurisprudenza delle autorità cantonali
di ricorso 1998, pag. 78) ha deciso che al nuovo coniuge di un'assicurata che
aveva dei figli nati da una precedente relazione risiedenti all'estero, andava
applicata la norma secondo cui beneficia del diritto all'assegno il genitore
che può far valere l'assegno più elevato. Infatti, da un lato, la legge sugli
assegni familiari del Cantone Turgovia assimila al proprio figlio, il
figliastro. Dall'altro, a prescindere dalla validità secondo il diritto
svizzero dell'adozione estera da parte del nuovo coniuge, il suo obbligo di
mantenimento nei confronti dei figli della consorte discendeva dall'art. 278
cpv. 2 CCS
Il nuovo coniuge svolgeva un'attività a tempo
pieno, mentre la moglie a tempo parziale, per cui egli avrebbe potuto far
valere un assegno più elevato. Visto, tuttavia, che il nuovo coniuge aveva
allegato che telefonicamente gli è stato confermato di non poter vantare alcuna
pretesa per gli assegni, egli doveva nuovamente inoltrare alla Cassa assegni
familiari del suo datore di lavoro la relativa domanda allegando la sentenza
della commissione cantonale. Solo nel caso in cui effettivamente il marito non
aveva diritto all'assegno, l'assegno avrebbe dovuto essere erogato alla moglie.
Il Tribunale amministrativo - sezione
assicurazioni sociali - del Canton Berna con sentenza del 22 marzo 1999 nella
causa H.H. e D.K.H.-H. (KFZ 53807/16/98, citata in Leggi cantonali sugli
assegni familiari - La giurisprudenza delle autorità cantonali di ricorso 1999,
pag. 68) ha stabilito che non aveva diritto all'assegno familiare il nuovo
coniuge, patrigno del figlio della consorte, benché lavorasse come dipendente
al 100%, bensì la madre attiva quale salariata al 20%, in quanto essa aveva la
custodia del figlio. Comunque alla madre doveva essere erogato un assegno
intero, poiché andava tenuto conto anche del grado di impiego del patrigno.
In quest'occasione il Tribunale ha così ritenuto
che non dovesse essere esaminata la questione di sapere se anche il padre
naturale poteva avere diritto all'assegno e se del caso il concorso fra la
pretesa del padre e del patrigno.
La legge federale sugli assegni familiari
nell'agricoltura (RS 836.1), all'art. 9 cpv. 2 enuncia che sono considerati
figli anche gli affiliati e i fratelli e sorelle dell'avente diritto agli
assegni, che sono da questo mantenuti in misura preponderante.
La normativa non fa quindi riferimento alcuno ai
figli del coniuge. Tuttavia le direttive emesse dall'UFAS prevedono che danno
diritto agli assegni familiari i figli di genitori sposati o non sposati, i
figli adottati, i figli del coniuge, gli affiliati e i fratelli e sorelle
dell'avente diritto se questi provvede in misura prevalente al loro
mantenimento (cfr.Direttive UFAS relative agli assegni familiari
nell'agricoltura - stato al 1° gennaio 2003 - n. 105).
2.5.Lo scopo degli assegni di famiglia, che non è
mutato a seguito della revisione della LAF, è quello di permettere ai
lavoratori salariati e "attivi nell'area territoriale/geografica
circoscritta dall'art. 6 cpv. 1 LAF", di ottenere degli assegni che lo
aiutino a coprire parzialmente il mantenimento dei propri figli (cfr. art. 1
cpv. 1 LAF: "l'assegno di famiglia è una prestazione sociale in denaro, a carattere
integrativo ed a sostegno degli oneri del figlio e degli oneri
familiari"). Come già ricordato dal TCA in un altro contesto, questo onere
di mantenimento esiste ed è della medesima entità sia per coloro che coabitano
con i propri figli che per coloro i cui figli abitano soltanto con l'altro
genitore (cfr. STCA del 17 settembre 1998 nella causa C., 39.98.8 citata in D.
Cattaneo,
La legge sugli assegni di famiglia: caratteristiche, sentenze
e problemi aperti, in "Il diritto pubblico ticinese nel terzo millennio",
RDAT I-2000, pag.
121 segg. (126)).
La nozione di onere di mantenimento in virtù del
diritto di famiglia si definisce in generale secondo le norme del Codice civile
svizzero (cfr. DTF 100 V 50; SZS 2000 pag. 536).
Secondo la costante giurisprudenza del TFA il
diritto di famiglia è una premessa per il diritto delle assicurazioni sociali e
dunque è preminente - ciò vale per i diversi ambiti del diritto privato -, ad
eccezione del caso in cui esistano altri regolamenti (cfr. DTF 126 V 155; DTF
126 V 87-88; DTF 121 V 128; DTF 124 V 64; SZS 2000 pag. 536; D. Cattaneo, art.
cit., RDAT I-2000 pag. 129).
Per quanto concerne l'onere di mantenimento dei
figli da parte dei genitori si deve, perciò, fare riferimento alle relative
disposizioni del CCS (cfr. SZS 2000 pag. 536).
L'obbligo di mantenimento di un figlio deve
essere assunto in primo luogo dai genitori nel senso giuridico. Il mantenimento
adeguato di un bambino discende dai suoi diritti fondamentali (P. Meier/M.
Stettler, Droit civil VII/2, Les effets de la filiation, art. 270 a 327 CC,
Friborgo 1998, n. 482 e 489).
Per il diritto civile l'obbligo di mantenimento
esiste allorché vi è tra genitore e figlio un vincolo di filiazione. Dal
profilo giuridico tra la madre e il figlio il rapporto di filiazione sorge con
la nascita. Fra il padre e il figlio, per contro, risulta dal matrimonio con la
madre o è stabilito per riconoscimento o per sentenza del giudice o infine
sorge con l'adozione (cfr. art. 252 CC).
Il mantenimento è regolato, nei suoi principi e
nelle sue modalità, dagli articoli 276 a 294 CC.
L'art. 276 CC prevede:
"                                                                             I
genitori devono provvedere al mantenimento del figlio, incluse le spese di
educazione e formazione e delle misure prese a sua tutela. (cpv. 1)
Il mantenimento
consiste nella cura e nell'educazione, ovvero, se il figlio non è sotto la
custodia dei genitori, in prestazioni pecuniarie. (cpv. 2)
I genitori sono
liberati dall'obbligo di mantenimento nella misura in cui si possa
ragionevolmente pretendere che il figlio vi provveda da sé con il provento del
suo lavoro o con altri mezzi." (cpv. 3)
Nel caso in cui i genitori siano sposati, l'art.
278 cpv. 1 CCS stabilisce che:
"                                                                             Durante
il matrimonio, i genitori sopportano le spese del mantenimento del figlio
secondo le disposizioni del diritto matrimoniale."
Ai sensi dell'art. 159 cpv. 3 CCS, relativo agli
effetti del matrimonio in generale, i coniugi si devono reciproca assistenza e
fedeltà.
Secondo l'art. 163 CCS:
"                                                                             I
coniugi provvedono in comune, ciascuno nella misura delle sue forze, al debito
mantenimento della famiglia. (cpv. 1)
Essi
s’intendono sul loro contributo rispettivo, segnatamente circa le prestazioni
pecuniarie, il governo della casa, la cura della prole o l’assistenza nella
professione o nell’impresa dell’altro. (cpv. 2)
In
tale ambito, tengono conto dei bisogni dell’unione coniugale e della loro
situazione personale. (cpv. 3)"
Anche nel caso di famiglie ricostituite,
relativamente all'onere di mantenimento del nuovo coniuge del genitore nei
confronti dei figli di quest'ultimo, tornano applicabili gli art. 159 cpv. 3 e
163 CCS.
Infatti dall'art. 163 CCS deriva l'obbligo
generale di mantenimento della famiglia. La famiglia, ai sensi di questo
disposto, comprende le persone nei confronti delle quali un coniuge ha un
dovere legale di mantenimento, compresi i figli nati da una precedente unione,
a condizione che questi vivano nella stessa comunione domestica. In questo
caso, il loro sostentamento rientra nel mantenimento generale della famiglia al
quale i coniugi devono provvedere in comune sulla base dell'art. 163 cpv. 1 CCS
(cfr. STF del 24 ottobre 2000 nella causa B., 5P.182/2000 e dottrina ivi
citata).
Inoltre l'art. 278 cpv. 2 CCS, disposizione
legale più specifica agli effetti della filiazione, stabilisce che:
"                                                                             I
coniugi si devono vicendevolmente adeguata assistenza nell’adempimento
dell’obbligo verso i figli nati prima del matrimonio."
Questa norma concretizza, anche relativamente
alla famiglia ricostituita, il dovere di assistenza reciproca fra coniugi (art.
159 cpv. 3 CCS) e il dovere di mantenimento comune (art. 162 CCS). Tuttavia
essa non crea una pretesa diretta al mantenimento del figliastro nei confronti
del coniuge del genitore. Questi non è tenuto a provvedere al sostentamento del
figlio del coniuge, bensì soltanto ad assistere il/la consorte nell'adempimento
dell'obbligo di mantenimento nei confronti dei suoi figli (cfr. DTF 111 III 13
consid. 6e; DTF 128 V 116 consid. 4b; STF del 6 ottobre 2000 nella causa R.,
5c.133/2000, consid. 3a; Basler Kommentar, 2. Ed., 2002, ad art. 278 CCS, n.
4).
Tale dovere di assistenza implica dapprima che il
nuovo coniuge contribuisca in modo più rilevante al mantenimento dell'attuale
famiglia, affinché l'altro coniuge possa destinare una parte maggiore del suo
reddito al mantenimento dei suoi figli nati prima del corrente matrimonio (cfr.
STF del 31 gennaio 2000 nella causa D., 5C.239/1999, consid. 6b; questa
situazione si riscontra qualora il coniuge che ha avuto dei figli prima
dell'attuale unione coniugale non ne ha la custodia e deve versare loro degli
alimenti).
L'onere di mantenimento del genitore con il quale
il figlio ha un vincolo di filiazione è in effetti preminente sul dovere di
assistenza del coniuge del genitore. L'adeguata assistenza ex art. 278 cpv. 2
CCS può essere pretesa da quest'ultimo, nei casi in cui l'altro genitore,
tenuto a prestazioni pecuniarie in quanto non vive con il figlio (cfr. art. 276
cpv. 2 CCS), non mantiene il figlio o non in maniera sufficiente e provvede
integralmente a far fronte ai propri obblighi di mantenimento. Per il genitore
che ha stabilito un vincolo di filiazione con il proprio figlio, ma che non ha
la custodia di questi, il (nuovo) matrimonio dell'altro genitore che vive con
il figlio deve in linea di principio essere neutro dal profilo dei costi: egli
infatti non può pretendere dal coniuge dell'altro genitore di suo figlio di
essere sgravato dal suo obbligo di mantenimento, né deve sopportare maggiori
oneri (cfr. Basler Kommentar, ad art. 278 CCS, n. 6; DTF 127 III 68 consid.3;
DTF 120 II 285).
Pertanto il dovere di prestazione per il
mantenimento del figlio del coniuge nato precedentemente al matrimonio è solo
sussidiario (cfr. DTF 126 III 353 consid. 4b; DTF 120 II 285).
L'art. 278 cpv. 2 CCS si riferisce comunque
unicamente ai figli nati prima dell'attuale matrimonio. Al mantenimento dei
figli nati in costanza di matrimonio da una relazione extra coniugale devono
così provvedere i relativi genitori (cfr. Basler Kommentar, ad art. 278 CCS, n.
5; DTF 126 III 353).
2.6. Alla luce di quanto appena esposto (cfr.
consid. 2.5.), questo Tribunale deve concludere che, dal profilo dell'onere di
mantenimento, la situazione delle famiglie rimaste unite con figli propri è
diversa rispetto a quella delle famiglie ricomposte.
In effetti, nel primo caso l'onere di
mantenimento spetta ad entrambi i genitori con i quali i figli coabitano.
Nel secondo caso, benché nella nuova economia
domestica vi sia, oltre a un genitore e ai suoi figli, anche il nuovo coniuge,
l'obbligo di provvedere al sostentamento dei figli resta comunque al padre e
alla madre con il quale il figlio ha un vincolo di filiazione,
indipendentemente dal fatto che questi convivano o meno con il figlio.
Al riguardo occorre ribadire che secondo l'art.
276 cpv. 2 CCS il mantenimento da parte dei genitori consiste nella cura e
nell'educazione, o, se il figlio non è sotto la custodia dei genitori, in
prestazioni pecuniarie.
Il coniuge del genitore ha soltanto un onere di
mantenimento suppletivo nella misura in cui sostiene il proprio coniuge.
Come precedentemente esposto, il diritto
all'uguaglianza di trattamento garantito dalla Costituzione federale e dalla
Costituzione cantonale stabilisce che situazioni simili devono essere trattate
in modo uguale e situazioni diverse in modo differente (cfr. consid. 2.3.).
In questo senso, anche se per certi versi
discutibile (cfr. le scelte operate da altri Cantoni, cfr. consid. 2.4.), la
scelta del legislatore di negare la titolarità dell'assegno di base e di
formazione al nuovo coniuge salariato del genitore, anche quando i due genitori
non sono salariati, non viola né la Costituzione federale, né quella cantonale.
Nel caso di famiglie ricomposte sono infatti in ogni caso i genitori che devono
provvedere al mantenimento del figlio.
Va, poi, rilevato che, benché questa soluzione
non sia ottimale, anche l'assetto normativo previsto prima della revisione
della LAF poteva provocare l'attribuzione di prestazioni non necessarie. Si
pensi, ad esempio, al caso di un assicurato salariato che beneficiava, conformemente
alla legge, di assegni ordinari per il figlio del suo coniuge, nonostante il
padre naturale che aveva un vincolo di filiazione con il figlio era un
indipendente che percepiva un alto reddito e quindi poteva provvedere più che
adeguatamente al sostentamento di suo figlio. In questa situazione, ponendo
mente allo scopo degli assegni familiari, che è quello di aiutare a coprire
parzialmente le spese per il mantenimento dei figli (cfr. consid. 2.5.), il
versamento di assegni risultava superfluo.
Giova, inoltre, ricordare che nel Cantone Ticino,
a sostegno delle famiglie, la legge sugli assegni di famiglia prevede comunque,
oltre agli assegni ordinari (di base e di formazione), anche gli assegni
integrativi e di prima infanzia (cfr. art. 24, 25, 27, 31, 32, 33, 59 e 60 LAF;
D. Cattaneo, art. cit., RDAT I-2000, pag. 124-125)." (STCA del 7 aprile
2004 nella causa S.V., 39.2004.14, consid. 2.3. a 2.6.)
2.5.   Questa
Corte, nella sentenza del 7 aprile 2004 nella causa S.V. (inc. 39.2003.14), ha
però anche deciso che in taluni casi l'applicazione della legge ingenera delle
inammissibili disuguaglianze di trattamento, segnatamente trattandosi di
famiglie ricostituite in cui l'altro genitore del figlio del coniuge non è più
vivente o comunque è dimostrato che non è, o non è più, in grado di provvedere
al mantenimento del figlio. Il TCA ha, di conseguenza, concluso che in tali
ipotesi, a determinate condizioni, l'assegno ordinario deve essere
eccezionalmente riconosciuto anche al coniuge salariato del genitore del
figlio.
In
particolare il TCA ha rilevato:
"
(…)
Come visto, il diritto civile impone infatti un
onere di mantenimento sussidiario al nuovo coniuge del genitore, che diventa
tanto più importante quanto più l'altro genitore del figlio è deceduto o non è
in grado di far fronte ai suoi obblighi (cfr. consid. 2.5.).
Pertanto nelle evenienze appena citate, dal
profilo dell'onere di mantenimento, la situazione delle famiglie ricomposte è
del tutto analoga a quella delle famiglie costituite dai due coniugi e dai
figli comuni. Quindi in virtù dell'art. 8 Cost. fed. le due situazioni devono
essere trattate in modo simile.
In tali condizioni, si giustifica, dunque, un
intervento del giudice atto a sanare questa inammissibile disuguaglianza di
trattamento (cfr. STF del 19 settembre 2000 nella causa M. e M., 2P.67/2000,
pubblicata in RDAT I-2001 N. 13).
Di conseguenza, in tali ipotesi, a mente del TCA,
l'assegno di base e di formazione deve essere eccezionalmente riconosciuto
anche al coniuge salariato del genitore del figlio se i genitori, o il genitore
nuovamente coniugato (nel caso di decesso dell'altro genitore), non sono
salariati e se inoltre è comprovato che né l'altro genitore, né il genitore
nuovamente coniugato sono in grado di provvedere al mantenimento del proprio
figlio in modo sufficiente; né è in grado di farlo lo stesso figlio (va
considerata al riguardo la sua sostanza e i suoi redditi, anche in virtù del
diritto successorale).
Infine, occorre che il nuovo coniuge faccia
fronte effettivamente al suo obbligo sussidiario di mantenimento del figlio del
consorte o comunque almeno in modo preponderante.
La questione relativa alla presa in
considerazione o meno dell'onere di mantenimento del figlio del coniuge non è
peraltro ignorata dalle legislazioni federali in materia di sicurezza sociale.
Ad esempio in una sentenza del 24 febbraio 2003,
nella causa I. (H 123/02), commentata in SZS 2003 pag. 544 segg., il TFA ha
esteso l'applicazione dei principi validi per determinare se degli affiliati
avessero diritto alla rendita per orfani dell'AVS al momento della morte del
genitore affiliante anche ai figliastri nel caso di decesso del coniuge del
loro genitore. Decisivo è, pertanto, che il figliastro abbia vissuto in
comunione domestica con il coniuge del suo genitore e che il patrigno,
rispettivamente la matrigna, abbia provveduto al suo sostentamento
gratuitamente e si sia occupato della sua educazione. Questo rapporto deve
essere fondato sulla durata, il che non significa che prima del verificarsi del
caso assicurato esso debba essere già durato per un determinato periodo.
E' stata lasciata irrisolta la questione di
sapere come ci si deve comportare nel caso di figli non comuni procreati
durante il matrimonio, per i quali il coniuge del genitore non ha un dovere
sussidiario di mantenimento, in quanto l'art. 278 cpv. 2 CCS è inapplicabile.
Nel caso concreto il TFA ha deciso che delle
figliastre non avevano diritto a una rendita per orfani a seguito della morte
del patrigno, poiché non era data la comunione domestica con il coniuge del
genitore, né il patrigno aveva provveduto al loro mantenimento e alla loro
educazione.
In materia di assicurazione contro la
disoccupazione la Prassi Mercato del lavoro e assicurazione contro la
disoccupazione (ML/AD) 2003/4, foglio 3 emessa dal SECO, relativamente
all'importo dell'indennità giornaliera per gli assicurati con figliastri,
enuncia:
"                                                                             Una
persona coniugata sottostà all'obbligo di mantenimento di cui all'articolo 22
LADI anche nei confronti dei figli dell'altro coniuge. L'aliquota applicata per
l'indennità giornaliera è quindi dell'80%.
Questa
interpretazione non si basa unicamente sull'articolo 163 CC che sancisce un
obbligo estensivo comune dei due coniugi al mantenimento della famiglia, ma
soprattutto sull'articolo 278 cpv. 2 CC. Quest'ultimo sancisce esplicitamente
che i coniugi si devono vicendevolmente adeguata assistenza nell'adempimento
dell'obbligo verso i figli nati prima del matrimonio. Da ciò discende, ai sensi
del diritto in materia di disoccupazione, l'obbligo di mantenimento di cui
all'articolo 22 nei confronti dei figli dell'altro coniuge, con la conseguenza,
sul piano giuridico, dell'applicazione dell'aliquota maggiore per il calcolo
dell'indennità."
2.8. I motivi che si opporrebbero al
riconoscimento del diritto all'assegno in questi casi particolari, evidenziati
dalla responsabile del servizio giuridico dell'IAS durante l'udienza del 26
gennaio 2004 (cfr. doc. _), non risultano fondati.
Innanzitutto per quanto concerne il ventilato
rischio di doppio versamento (cfr. verbale di udienza 26 gennaio 2004 pag. 4;
consid. 2.4.), va evidenziato che gli asseriti problemi organizzativi,
consistenti nella mancanza di comunicazione di informazioni fra le diverse
Casse, non giustificano la violazione della Costituzione.
In proposito Il Tribunale federale in una
sentenza del 22 febbraio 1991, pubblicata in DTF 117 Ia 97 segg., in cui ha
deciso che la disciplina prevista dal § 12 della legge del cantone di Turgovia
sugli assegni per i figli e la loro formazione, secondo cui non è versato alcun
assegno per la formazione dei figli aventi il loro domicilio civile all'estero,
può essere fondata su motivi seri e obiettivi e non viola quindi l'art. 4 cpv.
1 Cost. (uguaglianza di trattamento; consid. 3), ha del resto precisato:
"                                                                             (…)
Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil als Motiv für die getroffene
Unterscheidung (ausschliesslich) die beschränkte Überprüfungs- und Kontrollmöglichkeit
seitens der kantonalen Behörden bezüglich ausländischer Bescheinigungen an. Damit
allein liesse sich die Ungleichheit in der Regelung der Zulagenberechtigung freilich
nicht rechtfertigen. Indessen sind andere, stichhaltige und sachgerechte Motive
für eine derartige Abgrenzung durch den kantonalen Gesetzgeber durchaus denkbar:
So ist ein ernsthafter, sachlicher Grund darin zu sehen, dass mit der Beschränkung
ungerechtfertigte Kumulationen vermieden werden sollen, wenn für dasselbe Kind bereits
Zulagen im ausländischen Wohnsitzstaat ausgerichtet werden. Weiter kann die ungleiche
Behandlung etwa damit durchaus verfassungskonform begründet werden, dass der Gesetzgeber
das inländische öffentlichrechtliche Ausgleichssystem in der Phase der Berufs-
und Hochschulausbildung auf die im inländischen Ausbildungssystem absolvierte
und gezielt auf die inländische Wirtschaft ausgerichtete Ausbildung begrenzen will.
(…)" (DTF 117 Ia 104)
L'amministrazione, nei casi particolari
precedentemente indicati, è dunque tenuta a compiere degli accertamenti e a
raccogliere adeguate informazioni per evitare un doppio versamento. Le Casse
devono attivarsi al meglio per ottenere tutti i ragguagli necessari per sapere
dove il genitore che non coabita con il figlio si trova e se è salariato o
meno, al fine di evitare che l'assegno sia versato due volte per lo stesso
figlio.
A tale scopo è utile ricorrere anche alla
collaborazione delle autorità competenti dell'ultimo domicilio di questo
genitore.
Circa il fatto che nell'ipotesi in cui uno dei
due genitori naturali è deceduto deve intervenire l'AVS (cfr. doc. VII; consid.
2.4.) con le prestazioni per i superstiti, ossia la rendita per vedove e la
rendita per orfani, occorre ricordare che nel caso di nuovo matrimonio da parte
del coniuge superstite il diritto alla rendita della vedova si estingue (cfr.
art. 23 cpv. 4 lett. a), mentre per gli orfani il diritto alla rendita
effettivamente perdura.
Se la rendita per orfani non permette la
copertura del fabbisogno vitale entrano in considerazione le prestazioni
complementari (cfr. art. 2b LPC; relativamente allo scopo delle PC: cfr. STFA
del 12 giugno 2003 nella causa H., P 52/02).
Tuttavia l'art. 4 cpv. 2 OPC, in vigore dal 1°
gennaio 1997, prevede che:
"                                                                             In
caso di calcolo proprio per orfani, è tenuto conto, oltre che di eventuali
prestazioni per sostentamento accordate dal patrigno o dalla madrina (
recte:
matrigna
), del reddito del padre o della madre nella misura in cui esso
supera l'importo necessario al proprio sostentamento e a quello degli altri
membri della famiglia a suo carico."
(al riguardo cfr. Direttive sulle prestazioni
complementari all'AVS/AI, emesse dall'UFAS, n. 2046).
Pertanto, quando l'importo della rendita per
orfano non è sufficiente a far fronte al mantenimento dell'orfano, in primis è
il nuovo coniuge del genitore che è chiamato a intervenire ai sensi dell'art.
278 cpv. 2 CCS. Il suo contributo va poi computato nel calcolo delle PC
dell'orfano per valutare se quest'ultimo ha pure diritto a una PC.
Va, infine, segnalato che per i cittadini ai
quali non si applica l'ALC resta tuttora valido il periodo di carenza di 10
anni di cui all'art. 2 LPC, per poter beneficiare delle PC (cfr. a contrario
Alessandra Prinz, Les effets de l'Accord sur les prestations AVS et AI, in
Sécurité sociale 2/2002 pag. 80 seg.).
2.9. Per quanto attiene al caso particolare del
genitore del figlio che è salariato a tempo parziale e il suo nuovo coniuge
svolge un'attività dipendente al 100%, va rilevato che prima della revisione
della LAF se tale genitore aveva la custodia del figlio, egli aveva la
titolarità dell'assegno.
Per determinarne l'importo si teneva conto
inoltre anche del grado di impiego del nuovo coniuge giusta l'art. 21 cpv. 3
Reg.LAF che rinviava per analogia all'art. 18 LAF, secondo cui la persona che
esercitava solo accessoriamente o parzialmente un'attività salariata aveva
diritto a un assegno intero, se la sua attività, aggiunta all'attività
salariata dell'altro genitore, raggiungeva almeno il grado di un'occupazione a
tempo pieno(cfr. consid. 1.9.; doc. XV; XIV).
Dal 1° gennaio 2003 l'art. 17 LAF enuncia:
"L’importo dell’assegno è rapportato al
grado di occupazione del genitore titolare del diritto. (cpv. 1)
Al genitore salariato che non ha diritto
all’assegno in via prioritaria secondo quanto disposto dall’art. 11 LAF spetta
un differenziale, ritenuto che ogni figlio dà diritto al massimo ad un assegno
intero. (cpv. 2)"
Nel caso in cui il genitore che coabita con il
figlio abbia diritto all'assegno ordinario, in quanto salariato a tempo
parziale, per evitare disparità di trattamento inammissibili, allorché l'altro
genitore del figlio è deceduto o, non è salariato, e non fa fronte al suo
obbligo di mantenimento nei confronti del figlio, mentre vi provvede il nuovo
coniuge, anch'egli salariato, questi a mente del TCA ha diritto alla
quota-parte di assegno corrispondente al suo grado di occupazione, riservato
ovviamente il principio che ogni figlio dà diritto, al massimo, a un assegno
intero.
2.10. Occorre poi osservare, rispondendo a una
considerazione già espressa nel Messaggio del Consiglio di Stato (cfr. consid.
2.4.), che, benché a differenza delle assicurazioni sociali federali che non
parificano la convivenza al matrimonio (cfr. STCA del 15 aprile 1996 nella
causa M.M.), la legge cantonale sugli assegni di famiglia prevede che anche le
coppie conviventi possono beneficiare degli assegni integrativi e di prima
infanzia e che il termine "genitore" deve essere inteso nel senso più
ampio possibile (cfr. art. 2 cpv. 2 LAF; STCA del 24 luglio 2000 nella causa
A.I.; RDAT II-2001 N. 22), le eccezioni appena menzionate al principio
introdotto dalla nuova LAF secondo cui il coniuge del genitore non ha diritto
all'assegno ordinario per il figlio di quest'ultimo con il quale coabita non
tornano applicabili nel caso di conviventi.
In effetti tale deroga trova giustificazione nel
diritto civile, e meglio nell'art. 278 cpv. 2 CCS (cfr. consid. 2.5., 2.7.).
Tale disposto, prevedendo l'obbligo del nuovo coniuge di assistere il consorte
nel mantenimento dei figli nati prima di questo matrimonio, assimila la
situazione delle famiglie non divise a quella delle famiglie ricomposte nel
caso in cui l'altro genitore non ci sia o non provveda al mantenimento dei suoi
figli, poiché allora deve intervenire il nuovo coniuge. L'uguaglianza di
trattamento vale, quindi, soltanto quando esiste tale dovere, ossia nel caso di
nuovo matrimonio. Un genitore non ha nessun diritto di essere assistito nel
mantenere i propri figli da parte del suo convivente (cfr. STF del 19 agosto
2003 nella causa X., 1P.184/2003)." (STCA del 7 aprile 2004 nella causa
S.V., consid. 2.7. a 2.10.)
2.6.   Per quanto
concerne la prova dell'adempimento da parte del nuovo coniuge dei presupposti
per avere eccezionalmente diritto agli assegni ordinari (o eventualmente al
differenziale), questo Tribunale, sempre nella sentenza del 7 aprile 2004 nella
causa S.V. (inc. 39.2003.14), ha stabilito che:
"
(…)
2.11. Per quanto attiene alla prova
dell'impossibilità per il genitore legato da vincolo di filiazione con il
figlio e che non coabita con questi di far fronte al suo onere di mantenimento,
va applicata per analogia la giurisprudenza sviluppata sulla base degli art. 3c
cpv. 1 lett. g e h LPC - applicabile in virtù del rinvio di cui all'art. 47 LAF
- per valutare, nel calcolo della PC, quando delle pensioni alimentari del diritto
di famiglia non versate non vadano considerate quale rinuncia a un reddito
determinante.
Secondo l’art. 3c cpv. 1 lett. h LPC il reddito
determinante comprende le pensioni alimentari del diritto di famiglia.
Per la lettera g dell'articolo succitato, inoltre,
il reddito determinante comprende pure le entrate e le parti di sostanza a cui
l'assicurato ha rinunciato.
In una sentenza del 9 febbraio 1999 nella causa
J. (39.1998.13), cresciuta in giudicato, il TCA ha già stabilito che questa
norma è applicabile anche per il calcolo degli assegni integrativi.
In materia di prestazioni complementari, vengono
di principio considerati per il calcolo, solo quegli attivi che l’assicurato ha
effettivamente ricevuto e di cui può disporre senza restrizioni (AHI Praxis
1995 p. 166 consid. 2a; RDAT I 1992 p. 154; RCC 1984 p. 189; Werlen, Der
Anspruch auf Ergänzungsleistungen, Baden 1995, p.156/ 166; ZAK 1989 p. 238).
E' quindi rilevante il fatto che l’interessato
non dispone dei mezzi necessari per far fronte ai suoi bisogni esistenziali,
non il motivo che ha condotto a questa situazione (DTF 115 V 355).
Tale principio è tuttavia sottoposto a dei
limiti. In particolare non è richiamabile se l’assicurato ha rinunciato a dei
beni senza esserne giuridicamente obbligato e senza controprestazione adeguata,
oppure dispone di un diritto a determinate entrate o a una determinata
sostanza, ma non ne fa uso o non fa valere le sue pretese (RCC 1989 p. 350
consid. 3b; 1988 p. 275 consid. 2b) o se, per motivi di cui è responsabile, non
esercita, per lo meno a tempo parziale, un’attività lucrativa ammissibile (AHI
Praxis 1995 p. 166 consid. 2a; Pratique VSI 1994 p. 225 consid. 3a; RCC 1992 p.
348; DTF 115 V 353 consid. 5c).
In questi casi la giurisprudenza considera che vi
è una rinuncia a sostanza ai sensi dell’art. 3 cpv. 1 lett. f LPC in vigore
fino al 31 dicembre 1997 (RDAT I 1994 p. 189 consid. 3a; RCC 1989 p. 350
consid. 3b). Questa giurisprudenza dev’essere applicata anche in virtù del
nuovo diritto. L’art. 3c cpv. 1 lett. g LPC prevede infatti che i redditi
determinanti comprendono anche le entrate e le parti di sostanza cui
l’assicurato ha rinunciato.
Di regola la giurisprudenza si è limitata a
riconoscere l’applicabilità del citato articolo, se la rinuncia è avvenuta senza
obbligo legale e senza controprestazione adeguata. Ha infatti ribadito più
volte che il sistema delle prestazioni complementari non offre la possibilità
di procedere ad un controllo dello stile di vita dell’assicurato e di chiedersi
se in passato il richiedente ha vissuto al di sotto o al di sopra della
normalità (AHI Praxis 1995 p. 167 consid. 2b; Carigiet, Ergänzungsleistungen,
Zurigo 1995, p. 120; Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV,
Supplement, Zurigo 2000, pag. 100).
Secondo la giurisprudenza del TFA, inoltre, al
coniuge avente diritto a pensioni alimentari vanno computate le prestazioni
convenute con l’altro coniuge e non quelle effettivamente versate, finché la
loro irrecuperabilità non può essere obiettivamente stabilita. L'irrecuperabilità
delle pensioni alimentari dovute può essere ammessa, di regola, quando sono
state esaurite tutte le possibilità giuridiche per il loro recupero (DTF 120 V
443 consid. 2; Pratique VSI 1995 p. 52; RCC 1991 pag. 145 consid. 2c, RCC 1988
pag. 275-276; Direttive UFAS sulle prestazioni complementari, cifra 2130).
Questo è in particolare il caso quando la moglie ha intrapreso infruttuosamente
procedure civili o penali oppure procedimenti esecutivi (SVR 1996 EL Nr. 20 p.
59 consid. 4; SVR 1994 EL Nr. 1 p. 1 consid. 3b; RCC 1992 p. 272).
Il rigore di questa giurisprudenza è però stato
mitigato dall'Alta Corte in due sentenze del 24 e 31 marzo 1992. In
quest'occasione il TFA ha ammesso che il carattere di irrecuperabilità può
essere ammesso anche in assenza di qualsiasi intervento giuridico, se si può
chiaramente comprovare che il debitore di alimenti non è in grado di mantenere
i suoi obblighi. Questa prova può essere fornita in particolare per mezzo di
attestati ufficiali (emanati ad esempio dalle autorità esecutive o fiscali),
relative al reddito e alla sostanza del debitore di alimenti (SVR 1996 EL Nr.
20 p. 60 consid. 4; Pratique VSI 1995 p. 53; RCC 1992 pag. 271 consid. 2, RCC
1992 pag. 275 consid. 2).
A tale proposito va ricordato che, anche se la
procedura in materia di assicurazioni sociali è retta dal principio
inquisitorio (Untersuchungsgrundsatz, SVR 2001 KV Nr. 50 pag. 145; STFA del 10
marzo 2003 nella causa D.-Y., C 162/01; STFA del 5 settembre 2001 nella causa
F.C., U 94/01; STFA del 9 maggio 2001 nella causa W.Z., P 36/00; STFA del 5
giugno 2000 nella causa V.P. contro UAI e TCA, I76/00; DTF 122 V 157 consid.
1a; SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI praxis 1994 pag. 212; DTF 117
V 263; DTF 117 V 282), conformemente al quale è compito del giudice chiarire
d’ufficio in modo corretto e completo i fatti giuridicamente rilevanti, esso
non è tuttavia incondizionato, ma trova il suo correlato nell’obbligo delle
parti di collaborare (cfr. DLA 2001 N. 12 pag. 145; RAMI 1994 pag. 211; AHI
praxis pag. 212; DLA 1992 pag. 113; DTF 117 V 261; DTF 116 V 26 consid. 3c; DTF
115 V 142 consid. 8a; DTF 114 V 234 consid. 5a; DTF 110 V 52 consid. 4a; Meyer,
“Die Rechtspflege in der Sozialversicherung” in Basler Juristische Mitteilungen
(BJM) 1989 pag. 12; Spira, “Le contentieux des assurances sociales fédérales et
la procédure cantonale” in Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984
pag. 16; Kurmann, “Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz”
in Luzerner Rechtsseminar 1986, Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pag. 5
ss.).
Questo obbligo comprende in particolare quello di
motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e quello di apportare, nella
misura in cui può essere ragionevolmente richiesto da loro, le prove dettate
dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in difetto di ciò esse
rischiano di dover sopportare le conseguenze dell’assenza di prove (cfr. DLA
2002 pag. 178 (179); STFA del 7 dicembre 2001 nella causa M., U 202/01; STFA
del 5 settembre 2001 nella causa F.C., U 94/01; STFA del 9 maggio 2001 nella
causa W.Z., P 36/00; STFA del 9 maggio 2001 nella causa G.L.; SVR 1995 AHV Nr.
57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pag. 158-159 consid. 3a; DTF 117 V 264
consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113; G. Beati, “Relazioni tra diritto
civile ... “ in relazioni tra diritto civile e assicurazioni sociali, Lugano
1993, pag. 1 seg. (3)).
Su questi aspetti, cfr. in particolare: J. L.
Duc, “Les assurances sociales en Suisse”, Losanna 1995, pag. 827-828 e Th.
Locher, “Grundriss des Sozialversicherungsrecht” Berna 2003, pag. 445 il quale
rileva che “Die Mitwirkungspflichten (…) haben eine besondere Bedeutung dort wo
der Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht weiter abgeklärt
werden kann”.
Se, dunque, un assicurato non documenta in modo
dettagliato quanto allegato e ogni circostanza essenziale per la valutazione
della sua richiesta, egli viola il suo obbligo di collaborare e
l'amministrazione, rispettivamente il Tribunale non devono supplire alla
mancata trasmissione di prove.
In questo contesto va ricordato che, per costante
giurisprudenza, allorché l’accertamento di fatto non ha consentito una diversa
conclusione, il giudice prende la decisione a sfavore della parte che avrebbe
voluto derivare un diritto da una circostanza rimasta priva del suffragio della
prova (cfr. DLA 2002 pag. 178 (179); STFA del 7 dicembre 2001 nella causa M., U
202/01; DLA 2000 pag. 121e 122; DTF 119 V 20; DTF 115 V 113; Beati in
“Relazioni tra diritto civile e assicurazioni sociali”, pag. 3).
Secondo questo Tribunale, la questione a sapere
se le condizioni per avere diritto agli assegni ordinari (o eventualmente al
differenziale) sono adempiute da parte del nuovo coniuge - e cioè i genitori
non sono salariati; l'altro genitore non è più in vita o non è in grado di far
fronte al suo onere di mantenimento; le condizioni finanziarie del genitore che
coabita con il figlio e di questi non sono tali da permettere un completo
sostentamento del figlio; il nuovo coniuge fa effettivamente fronte al suo
obbligo sussidiario di mantenimento del figlio del consorte (cfr. consid. 2.7.;
2.9.) - deve essere valutata secondo esigenze severe.
Il diritto all'assegno di base e di formazione
del nuovo coniuge costituisce, in effetti, come visto (cfr. consid. 2.7.),
un'eccezione in particolari casi. Tale eccezione deve permettere al coniuge del
genitore con il quale il figlio coabita di provvedere al meglio al mantenimento
del figlio del consorte. Questo è del resto il medesimo scopo che gli assegni
di famiglia perseguono nel caso l'onere di mantenimento sia sopportato dai
genitori del figlio (cfr. consid. 2.5.).
In tale contesto va comunque rilevato, per
inciso, che disposizioni d'eccezione non vanno interpretate restrittivamente o
estensivamente, bensì secondo il senso e lo scopo perseguito nei limiti della
regola generale (cfr. STFA del 25 settembre 2003 nella causa SECO c/ B., C
77/00, consid. 2.2.; DTF 118 Ia 179 consid. 2d; DTF 117 Ib 121 consid. 7c, DTF
114 V 302 consid. 3e). (…)" (STCA del 7 aprile 2004 nella causa S.V.,
39.2004.14, consid. 2.11.)
Relativamente
alla giurisprudenza sviluppata sulla base dell'art. 3 cpv. 1 lett. g e h LPC
per valutare, nel calcolo della PC, quando delle pensioni alimentari del
diritto di famiglia non versate non vadano considerate quale rinuncia a un
reddito determinante, menzionata all'inizio del consid. 2.11. della STCA del 7
aprile 2004 nella causa S.V. (inc. 39.2003.14), appena riprodotta, va precisato
che dal 1° febbraio 2003 la LAF, per il calcolo dell'assegno integrativo e di
prima infanzia, non rinvia più alla LPC, bensì alla Legge sull'armonizzazione e
il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) in vigore dal 1° febbraio
2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003 pag. 13 segg.).
L'art. 6
cpv. 2 Laps, relativo al reddito computabile, prevede che le entrate di cui al
cpv. 1 alle quali un membro dell’unità di riferimento ha rinunciato a favore di
persone che non fanno parte dell’unità di riferimento possono essere computate
se la rinuncia costituisce un manifesto abuso di diritto.
Pertanto,
visto che la computabilità per principio delle prestazioni alla quale
l'assicurato ha rinunciato è prevista pure nella Laps, la giurisprudenza appena
esposta resta valida per gli assegni di famiglia.
2.7.   Nel caso di specie
_____________ e ______________, madre di ___________, hanno contratto
matrimonio il 17 aprile 1996 (cfr. doc. _).
Il 24
maggio 1996 è nata ____________ e il 24 novembre 2002 ____________ (cfr. doc.
_).
Dagli
atti non risultano particolari informazioni relative al padre biologico di
_________, nato il 15 febbraio 1994. È noto unicamente che egli non ha
riconosciuto il figlio (cfr. consid. 1.3., doc. _).
Allorché
l'assicurato ha interposto ricorso contro la decisione del 30 ottobre 2003
emessa dalla Cassa con cui gli è stato negato, a decorrere dal 1° gennaio 2003,
il diritto all'assegno di base per __________, egli non aveva ancora inoltrato
alla competente autorità la domanda di adozione del figlio della moglie. Il
ricorrente ha in effetti precisato che, non appena la documentazione fosse
stata completa, avrebbe postulato l'adozione di __________ (cfr. consid. 1.2.;
doc. _).
Da una
dichiarazione del capo ufficio dell'Ufficio di vigilanza sullo stato civile del
22 gennaio 2004 si evince che l'assicurato ha presentato la domanda di adozione
il 5 gennaio 2004 e che la procedura, dato che le condizioni materiali
stabilite dalla legislazione svizzera relativa erano adempiute, stava seguendo
la trafila prevista (cfr. doc. _).
Nel
periodo dal 1° gennaio 2003 al 4 gennaio 2004 l'assicurato non adempiva,
quindi, i requisiti sanciti dal nuovo art. 2 LAF per essere titolare
dell'assegno di base per ____________ (cfr. consid. 2.2.).
Da un
lato egli non era il genitore biologico del bambino, né aveva un vincolo di
filiazione con lo stesso, dall'altro non aveva ancora accolto il figlio della
moglie in vista di adozione (cfr. art. 1 cpv. 1 Reg.LAF; consid. 2.2.).
Tuttavia,
nella presente fattispecie, visto che ___________ non è stato riconosciuto dal
padre naturale e, conseguentemente, questi non è tenuto a provvedere al suo
mantenimento (cfr. consid. 2.4.; STCA del 7 aprile 2004 nella causa S.V.,
39.2003.14, consid. 2.5.), alla luce di quanto esposto in precedenza (cfr.
consid. 2.5.), occorre esaminare se sono ossequiate le condizioni per
riconoscere a titolo eccezionale gli assegni ordinari al coniuge del genitore.
La scarsa
documentazione all'inserto non permette però di giungere a una conclusione a
tale riguardo.
In simili
condizioni, sulla base di quanto indicato sopra e viste le severe esigenze per
valutare se il nuovo coniuge ha diritto o meno agli assegni ordinari (o
eventualmente al differenziale; cfr. consid. 2.5., 2.6.), si giustifica
l'annullamento della decisione e il rinvio degli atti alla Cassa affinché
verifichi, sulla base di quanto sarà allegato dall'insorgente a sostegno della
sua pretesa, se sono dati i presupposti esposti ai considerandi precedenti per
poter eccezionalmente concedere al ricorrente l'assegno di base per ___________.
Più
precisamente andrà dimostrato, da un lato, che la madre non è salariata e non è
in grado, unitamente al figlio stesso, di provvedere al sostentamento di
__________, dall'altro, che il ricorrente si occupa finanziariamente, almeno in
modo preponderante, del bambino.
Alla luce
delle particolari circostanze del caso non è invece necessario appurare se la
moglie dell'insorgente ha posto in atto tutto quanto nelle sue possibilità per
accertare giudizialmente la paternità del figlio, rispettivamente, qualora essa
non avesse proceduto in tal senso, se comunque esistevano validi motivi per
rinunciarvi.
Al
riguardo va, per inciso, osservato che per quanto attiene all'assegno
integrativo, il nuovo art. 30d LAF, in vigore dal 1° febbraio 2003 (cfr. BU 55/2002
del 24 dicembre 2002, pag. 489 segg.) enuncia:
"
1 Se la madre ha rinunciato ad introdurre
l'azione di accertamento della paternità senza giustificati motivi, nel calcolo
dell'assegno integrativo è computabile una pensione alimentare ipotetica per il
figlio.
2 L'importo della pensione
alimentare ammonta al limite di reddito applicabile al primo figlio
conformemente alla presente legge."
Secondo
l'art. 32 Reg.LAF
"
1
La cassa
cantonale per gli assegni familiari determina, nella singola fattispecie, quali
circostanze costituiscono giustificati motivi ai sensi della legge.
2
Sono considerati in particolare giustificati motivi ai sensi della
legge:
a)
qualsiasi situazione che potrebbe costituire un pericolo per l'integrità,
fisica o psichica, della madre e/o del figlio;
b)
qualsiasi situazione che potrebbe condizionare negativamente l'equilibrio,
morale o economico, di un altro nucleo familiare."
Gli art.
37d LAF e 46 Reg.LAF, concernenti l'assegno di prima infanzia, hanno il
medesimo tenore dei disposti appena menzionati.
Inoltre
il TCA, vigente ancora la v.LAF, in una sentenza del
23 luglio
2003 nella causa B. (inc. 39.2002.89-90) ha respinto i ricorsi interposti da
un'assicurata contro due decisioni della Cassa, in cui nel calcolo dell'assegno
integrativo e di prima infanzia sono stati conteggiati degli alimenti
ipotetici, in quanto l'assicurata, non procedendo giudizialmente
all'accertamento della paternità di sua figlia, non ha promosso nei confronti
del padre naturale di quest'ultima l'azione di mantenimento.
Va poi
segnalato che giusta l'art. 263 cpv. 1 CCS l'azione di paternità può essere
proposta prima o dopo il parto, ma al più tardi dalla madre entro un anno dalla
nascita.
Il cpv. 3
prevede che scaduto il termine, l'azione è ammessa se il ritardo è scusato da
gravi motivi.
Nell'evenienza
concreta ___________ è nato il 15 febbraio 1994. Pertanto, nel caso in cui la
madre non avesse promosso la relativa procedura, la sua azione di paternità è
perenta nel mese di febbraio 1995, a meno che non vi siano gravi motivi che
possano scusare un così lungo ritardo.
La
questione sopra indicata, e meglio se la madre ha accertato giudizialmente la
paternità del figlio o se esistevano validi motivi per rinunciarvi, nel caso in
esame, può comunque restare insoluta.
Infatti
anche nell'ipotesi in cui la madre di ___________ non avesse proceduto, senza
validi motivi, all'accertamento della paternità del figlio, ciò sarebbe
irrilevante ai fini del giudizio relativo al riconoscimento o meno, a titolo
eccezionale, degli assegni di base per il figlio del coniuge dal 1° gennaio
2003.
Il 5
gennaio 2004 l'assicurato ha in ogni caso inoltrato la domanda di adozione di
____________ alla competente autorità e il capo ufficio dell'Ufficio di vigilanza
sullo stato civile, il 22 gennaio 2004, ha dichiarato che, essendo adempiute le
condizioni materiali enunciate dalla legge, la procedura stava seguendo la
trafila prevista (cfr. doc. _).
Se si
pensa, inoltre, che da quando al nuovo coniuge è stato negato l'assegno di base
per il figlio della moglie al mese di gennaio 2004 è trascorso soltanto un
anno, è verosimile che il ricorrente fosse già intenzionato ad adottare il
figlio della moglie durante tale lasso di tempo (cfr. l'atto di ricorso del 26
novembre 2003 in cui l'assicurato ha affermato che avrebbe inoltrato la domanda
di adozione).
Pertanto,
considerati l'intenzione del ricorrente, concretizzatasi il 5 gennaio 2004 di
inoltrare domanda di adozione di ___________, il breve periodo intercorso tra
la soppressione dell'assegno di base e la richiesta di adozione e che
l'adozione scioglie i vincoli di filiazione anteriori (cfr. art. 267 cpv. 2
CCS), non è ragionevole penalizzare l'assicurato, negandogli gli assegni di
base dal 1° gennaio 2003, sempre che le altre condizioni per eccezionalmente
accordare tali prestazioni (cfr. consid. 2.5.; 2.6.) siano ossequiate, a causa
del mancato avvio della procedura di accertamento della paternità del bambino.
Il
ricorso deve di conseguenza essere accolto e gli atti rinviati alla Cassa per
ulteriori accertamenti.
2.8.   A titolo
abbondanziale va osservato che a ragione la Cassa, il 3 febbraio 2004, ha
autorizzato, con effetto dal 5 gennaio 2004, il datore di lavoro del ricorrente
a versargli gli assegni di base, oltre che per le sue due figlie, anche per
___________ (cfr. doc. _). In effetti dall'inoltro, il 5 gennaio 2004, della
domanda di adozione (cfr. doc. _), l'assicurato è titolare del diritto
all'assegno quale futuro genitore adottivo per il figlio accolto in vista di
adozione (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. b; 3 cpv. 1 lett. b LAF; consid. 2.2.).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso
è
accolto
e la decisione della Cassa cantonale assegni familiari
del 30 ottobre 2003 è annullata.
2.-   Gli atti
sono rinviati alla Cassa per nuovi accertamenti.
3.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4.-   Intimazione
alle parti.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti