ti_gerichte · 52.2007.155 · 2007-07-08 · it
Licenza edilizia per la costruzione di aule scolastiche

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.07.2007 52.2007.155
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.07.2007 52.2007.155
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.07.2007 52.2007.155

Incarto n.
52.2007.155
Lugano
8 luglio 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 maggio 2007 del
RI 1,
,
rappr. da: RA 1, ,
contro
la decisione 17 aprile 2007 del Consiglio di Stato
(n. 1868) che annulla la licenza edilizia 19 dicembre 2006 rilasciata dal
municipio di __________ al comune per la costruzione di due nuove aule scolastiche
nella zona di protezione monumentale (part. __________ e __________);
viste le risposte:
-    22 maggio 2007 del
Consiglio di Stato;
-      6 giugno 2007 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 19
luglio 2006 il comune di RI 1 ha chiesto al suo municipio di rilasciargli il permesso
di costruire due nuove aule scolastiche nel chiostrom dell'ex-convento delle
suore __________ (part. __________ e __________), a ridosso della chiesa parrocchiale
che delimita il lato sudest del complesso monumentale.
Alla domanda si sono opposti i coniugi CO 1,
proprietari di una casa d'abitazione (part. __________), situata dietro la
chiesa, sostenendo che l'area del chiostro dovesse rimanere libera da costruzioni.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 19 dicembre 2006 il municipio ha rilasciato la
licenza richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
B.   Con
giudizio 17 aprile 2007 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo
l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Riconosciuta loro la legittimazione attiva,
il Governo ha in sostanza ritenuto che la zona interessata fosse pianificata in
misura insufficiente, poiché non definisce minimamente i limiti degli
interventi ammissibili nel comparto destinato ad attrezzature ed edifici
pubblici.
C.   Contro il
predetto giudizio governativo, il comune soccombente si aggrava davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato, con
conseguente ripristino della licenza accordata.
L'insorgente rileva in sostanza che la zona
di protezione monumentale (ZPM) è stata oggetto di un'attenta pianificazione,
che già in base al PR del 1979 stabiliva con sufficiente precisione, attraverso
un progetto di massima, i limiti degli interventi ammissibili nel comparto in
discussione.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono gli
opponenti, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno
discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La
legittimazione attiva dell'insorgente, beneficiario della licenza annullata, è
certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e
dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani annessi alla
domanda di costruzione ed è sufficientemente noto a questo tribunale da
precedenti vertenze riguardanti la stessa zona.
2.
2.1. I piani di utilizzazione definiscono l’uso ammissibile del
suolo (art. 14 LPT). Essi stabiliscono fra l’altro le zone per i servizi e le
attrezzature d’interesse pubblico (zone AP/EP; art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT),
definendo le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per
ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature
pubbliche (art. 29 cvp. 1 lett. b LALPT). Imponendo ai comuni di fissare regole
particolari sull'utilizzazione e parametri edilizi anche per le zone AP/EP, il
legislatore cantonale ha manifestamente inteso rimuovere i momenti di incertezza
che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base
all'art. 16 LE 1973. In sostanza, si è inteso evitare che norme vaghe ed
indeterminate finissero per tradursi in una delega di competenze al municipio e
che la definizione dei limiti degli interventi ammissibili in questi comparti avesse
luogo soltanto nell’ambito della procedura di rilascio del permesso di
costruzione (DTF 113 Ib 374 consid. 5; STA 29.4.1993 in re C.).
2.2. In linea di massima, la carente
definizione preventiva delle possibilità edificatorie all’interno delle zone
AP/EP ubicate nel perimetro edificabile non osta al rilascio di permessi di
costruzione. La licenza edilizia prefigura in effetti un atto amministrativo
mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico
si oppone all’esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE). Il fatto che
l’inesistenza di impedimenti sia da ricondurre alle lacune della pianificazione,
in particolare alla mancata, preventiva definizione dei parametri edilizi
concretamente applicabili, non costituisce di per sé un ostacolo al rilascio
del permesso. L'insufficiente definizione dei limiti degli interventi
ammissibili non rappresenta, in altri termini, un impedimento di diritto
pubblico alla concessione del permesso.
In quest’ottica, pur manifestando
perplessità, soprattutto in ordine al principio di legalità
dell'amministrazione (DTF 109 Ib 282 seg.; RDAT 1996-I n. 26; René Rhinow/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 59 B II), la
giurisprudenza ha considerato legittime anche disposizioni di PR dal contenuto
vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il
compito di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili all'interno
delle zone AP/EP (DTF 18.10.1990 in re V. = RDAT 1991 I n. 48; STA 4.2.94 in re
P.; nonché AGVE 1992 N. 39; BVR 1986, 74 seg.; Adelio Scolari, Commentario, II
a
ed., ad art. 29
LALPT n. 264 seg.). Non sussistono validi motivi per scostarsi da questo indirizzo
giurisprudenziale e risolvere negativamente la questione prospettata e lasciata
aperta nella sentenza 27 luglio 1995 n. 52.1995.250 in re O. (= RDAT I-1996 n.
26) di questo tribunale, citata dal giudizio governativo qui in esame.
3.   3.1. Nel
caso concreto, la controversa edificazione verrebbe a sorgere nel comparto C,
riservato alle attrezzature ed alle costruzioni d’interesse pubblico, della
zona di protezione monumentale (ZPM) del PR di __________, adottata dal
consiglio comunale nel 1979 sotto forma di piano particolareggiato ed approvata
dal Consiglio di Stato il 26 gennaio 1982.
I limiti degli interventi ammissibili
all’interno di questo comparto erano definiti, a titolo indicativo, da un piano
in scala 1:1’000 e da un progetto di massima in scala 1:200, che prevedevano in
sostanza di chiudere il lato sudovest del chiostro, aperto sulla piazza
antistante, con un edificio allungato, aggregato alla scuola elementare insediata
nell’ex-convento. L’art. 40bis NAPR 1979 disciplinava soltanto gli interventi
ammissibili nel comparto residenziale (R) ed in quello residenziale commerciale
(RC). Le possibilità edificatorie del comparto C riservato ad attrezzature e
costruzioni d’interesse pubblico emergevano invece dai piani, di natura
indicativa, di cui si è appena detto, esplicitamente richiamati dalla norma in
questione.
La revisione generale del PR, adottata dal
consiglio comunale il 19 giugno 1990 ed approvata dal Consiglio di Stato il 19
novembre 1991, ha ripreso in larga misura l’ordinamento preesistente. Soppresso
il richiamo ai piani indicativi contenuto nell’art. 40 bis NAPR 1979, il nuovo art.
17 NAPR 1991, disciplinante la ZPM, si è tuttavia limitato a disporre che le
caratteristiche delle costruzioni e delle attrezzature ammissibili nel comparto
C sarebbero state definite in sede di progettazione. Eliminando il richiamo ai
piani, che indicavano almeno l'ubicazione ed il volume delle nuove costruzioni,
la novella di legge, entrata in vigore senza contestazioni, ha in sostanza
esteso la delega al municipio prevista dal precedente ordinamento pianificatorio,
che comunque già gli affidava il compito di definire i contenuti e le
caratteristiche degli interventi ammissibili in tale comparto.
3.2. Con la licenza in esame, il municipio
ha ritenuto conforme al diritto la proposta di edificare sul lato sudest del
chiostro dell’ex-convento, a ridosso della chiesa parrocchiale un fabbricato comprendente
due aule scolastiche. L’edificio, costituito da un blocco lungo 20, largo 8 ed
alto circa 10 m, collegato da un corridoio alla scuola insediata nell’ala
nordest dell’ex-convento, della quale riprende l’impostazione architettonica,
si scosta in misura significativa dal progetto di massima posto a fondamento
del piano particolareggiato approvato dal Consiglio di Stato nel 1982. L'ubicazione
dell'edificio ricalca quella dell'ala del convento demolita nel 1965, ma disattende
quella prevista, a titolo indicativo, dal piano in scala 1:200 del piano
particolareggiato.
Queste incongruenze con la pianificazione
iniziale non giustificano tuttavia l'annullamento della licenza, poiché la
revisione del PR del 1991 ha rinunciato a riprendere il progetto originario, demandando
espressamente al municipio, attraverso l’art. 17 cpv. 4 NAPR 1991, il compito
di definire in sede di progettazione non solo le caratteristiche formali delle
costruzioni, ma anche quelle sostanziali riferite all'ubicazione ed alle
dimensioni. Delega di competenze, questa, che i vicini qui resistenti non sono
peraltro abilitati a contestare, non essendo minimamente adempiuti i presupposti
fissati dalla giurisprudenza
(DTF 116 Ia 207 seg., consid. 3b p. 211;
106 Ia 383 seg., consid. 3b p. 387; 119 Ib 480 seg., consid. 5c p. 486; 127 I
103 seg.; consid.
6a e b p. 105; STF 7.7.1999, consid. 10c =
RDAT II-1999 n. 62; 5.9.1997, inc. n. 1P.193 e 195/1997, consid. 3 = ZBl 1999
p. 218 seg.; STA 2.3.2007 n. 52.5.429 in re Z.; Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrecht-sprechung, V. ed., n. 143 B II h; René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd.,
ibidem)
per riconoscere loro il diritto di
rimettere
in discussione
in sede di applicazione concreta le scelte operate
in sede di pianificazione . Nemmeno i ricorrenti pretendono che in sede di
adozione del nuovo PR sia stato menomato l'esercizio dei diritti difesa dei
proprietari o che nel frattempo siano subentrate nuove circostanze atte a
rimettere in discussione le scelte pianificatorie operate.
Trattandosi di un'opera prevista all'interno
della zona edificabile, nella fattispecie non è d'altro canto ravvisabile
alcuna violazione dell'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT. Nemmeno
i resistenti lo sostengono. Tutto sommato, non si può nemmeno negare che, delegando
al municipio il compito di definire in sede di progettazione le caratteristiche
delle costruzioni, il comune abbia dato persino seguito agli obblighi derivanti
dall'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT. L'opinabilità della soluzione adottata, attraverso
la delega al municipio del compito di definire limiti e caratteristiche degli
interventi ammissibili, non permette di dedurre che la licenza fosse da
annullare siccome sprovvista di base legale. La base legale era costituita
dalla delega stessa. In assenza di impedimenti di diritto pubblico
all'esecuzione dei lavori previsti, il permesso non poteva pertanto essere negato.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, in assenza di ulteriori
contestazioni da parte dei resistenti, il ricorso va quindi accolto, annullando
il giudizio impugnato e ripristinando la licenza rilasciata dal municipio al
comune.
La tassa di giustizia e le ripetibili di
entrambe le istanze sono poste a carico dei resistenti secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 29 LALPT; 17 NAPR di __________;
3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 17 aprile 2007 del Consiglio di
Stato (n. 1868) è annullata;
1.2.
la licenza edilizia 19 dicembre 2006 rilasciata
dal municipio di __________ al comune per la costruzione di due nuove aule
scolastiche è confermata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è a carico dei resistenti in solido, che rifonderanno
fr. 2'000.- al comune a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario