ti_gerichte · 90.2007.18 · 2008-02-20 · it
Legittimazione a ricorrere in materia di beni culturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.02.2008 90.2007.18
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.02.2008 90.2007.18
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.02.2008 90.2007.18

Incarto n.
90.2007.18
Lugano
20 febbraio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2007 di
RI 1
RI 2
entrambi patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), con cui
il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato PRP Casa __________
del comune di PI 1;
viste le risposte:
-    28 febbraio 2007 e 25
aprile 2007 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo del municipio
di RA 2;
-    13 marzo 2007 e 18
aprile 2007 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
-    2 maggio 2007
sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo della PI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
risoluzione 20 ottobre 1992 (n. 9083), il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione generale del piano regolatore del comune di PI 1. In quella sede, il Governo non ha tuttavia approvato la zona residenziale intensiva R5
comprendente i mapp. 68, per la parte non boschiva, e 69, su cui insisteva
l'edificio e il parco denominati "Villa __________ ", in quanto essa
non era congruente dal profilo edificatorio con la zona residenziale
semi-intensiva R3, che la lambiva sui due lati, né teneva conto dei principi e
degli obiettivi della protezione delle rive dei laghi sanciti dalla LPT.
L'Esecutivo cantonale ha inoltre operato una modifica d'ufficio del piano
regolatore, inserendo, a titolo schematico e indicativo, anche per il comparto
"Villa __________ ", il tracciato per una passeggiata a lago, così
come indicata graficamente a pag. 51 della risoluzione. Il Governo ha quindi
retrocesso gli atti al comune affinché riproponesse la pianificazione del
comparto, tendo conto delle indicazioni da esso formulate, tramite una variante
che facesse eventualmente capo all'istituzione di un piano particolareggiato
(cfr. risoluzione 20 ottobre 1992, pagg. 15 a 18, 42, 51 e 52).
B.
Nella seduta del 26 gennaio 2006 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato, unitamente ad alcune varianti di piano regolatore, il piano particolareggiato PRP Casa
__________, che si prefigge di attuare un insediamento sostitutivo
dell'edificio esistente, tenendo conto del carattere, delle destinazioni e dei
parametri edificatori delle aree limitrofe. Il piano particolareggiato, che comprende
i mapp. 68, per quanto non boschivo, 69, 582 e 583, tutti di proprietà della PI
2, prevede l'attribuzione alla zona residenziale del comparto a monte della
strada cantonale in direzione di __________ (mapp. 68, 582 e 583), su cui
sorgono il complesso monumentale della Villa __________ e un paio di edifici
abitativi. Mentre, il comparto a valle della strada e a diretto contatto con la
riva del lago (mapp. 69), attualmente libero da costruzioni, è stato gravato,
per circa la metà, da un vincolo (AP1) per la realizzazione di un giardino
pubblico a lago e, per il restante, attribuito allo spazio libero privato attrezzato
per lo svago.
C.   Con ricorso
15 maggio 2006, la RI 1 e RI 2, cittadino attivo del comune di PI 1, si sono
aggravati con atto congiunto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio
di Stato, chiedendo la non approvazione del piano particolareggiato in oggetto
e l'introduzione a carico dei mapp. 68, 69, 582 e 583 di un vincolo a tutela
della Villa __________, in quanto bene culturale di interesse cantonale.
D.   Con
risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), il Governo ha approvato il piano particolareggiato
PRP Casa __________, negando tuttavia l'approvazione su alcuni punti specifici
e modificandone altri d'ufficio, che qui non interessa menzionare. Esso ha contestualmente
respinto l'impugnativa dei ricorrenti citati in epigrafe. In merito alla Villa __________
e al parco, il Consiglio di Stato ha riconosciuto, sulla scorta dei preavvisi
dei servizi specializzati dell'amministrazione, che questi oggetti erano, dal
profilo dei beni culturali, meritevoli di protezione, in quanto caratterizzati
da valori urbanistici, paesaggistici ed architettonici. Tuttavia, questi beni
rivestivano un interesse locale e non, come avevano sostenuto i ricorrenti, un
interesse cantonale. Sarebbe quindi toccato semmai ai proprietari e al comune
di PI 1 di promuoverne ed istituirne la protezione, come, peraltro, il Dipartimento
del territorio aveva auspicato in sede di esame preliminare del progetto di
piano particolareggiato. Considerato però il disinteresse mostrato dagli uni e
dall'altro, testimoniato, da una parte, dall'avanzato stato di degrado e
abbandono in cui versava la villa e, dall'altra, dall'adozione della
pianificazione stessa, che non offriva concrete e reali alternative alla demolizione
dell'edificio e del suo parco, il Governo ha ritenuto di non potersi sostituire
al comune, ordinando la tutela, senza violare l'autonomia comunale (cfr. risoluzione
impugnata, pagg. 21, 36 e segg.).
E.   Con ricorso
31 gennaio 2007 i ricorrenti insorgono innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo
la medesima domanda di prima istanza. Invocando una violazione dell'art. 19
cpv. 1 Legge sulla protezione dei beni culturali (in seguito LBC) gli
insorgenti insistono e si diffondono nel sostenere che il complesso della Villa
__________, per le sue peculiari caratteristiche e la sua unicità nel Cantone,
sia un bene culturale che travalica il semplice interesse locale: lo dimostrerebbe
il fatto che esso figuri nella "Lista rossa" degli edifici minacciati
di particolare pregio architettonico e storico, allestito da Heimatschutz, che
per il Canton Ticino conta soltanto altri undici oggetti. Esso va quindi tutelato
sul piano cantonale. Ad ulteriore sostegno di questa conclusione, i ricorrenti
chiedono di far esperire una perizia alla commissione federale dei monumenti
storici. Secondo i ricorrenti, nell'ipotesi in cui tale bene culturale meritasse
soltanto una protezione a livello locale, il Consiglio di Stato avrebbe avuto,
in sede d'approvazione della pianificazione in oggetto, non soltanto facoltà,
bensì l'obbligo d'imporne al comune la protezione. Comunque sia, essi
contestano pure la legittimità dello stesso piano particolareggiato, che
sancisce l'edificabilità dei fondi, ivi inclusi, senza che il comune abbia
fornito la prova della necessità secondo l'art. 15 LPT.
F.   Il
municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano
la reiezione integrale del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se
del caso, nei considerandi di diritto.
G.   Con istanza
13 aprile 2007 i ricorrenti hanno chiesto al tribunale il conferimento dell'effetto
sospensivo al gravame, che è stato concesso, a titolo supercautelare, dal
presidente del tribunale con decisione 16 aprile 2007. Inoltre, ritenuto che
l'esito del ricorso avrebbe potuto modificare integralmente o parzialmente l'assetto
pianificatorio dei mapp. 68, 69, 582 e 583, il tribunale ha notificato sia
l'impugnativa, sia la predetta istanza alla proprietaria, la PI 2, assegnandole un termine per formulare osservazioni. Entro la scadenza prefissata, la
chiamata in causa ha inoltrato una risposta concludente alla reiezione, per
quanto ricevibile, del gravame, con argomentazioni che verranno riprese in
seguito, opponendosi altresì, al pari della Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità e del municipio, al conferimento dell'effetto sospensivo al
ricorso.
H.   In data 27
giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito
agli atti. L'ufficio beni culturali si è impegnato a produrre la documentazione
fotografica, interna ed esterna, inerente la Villa __________, nonché i preavvisi relativi alla pianificazione in oggetto. Dal canto loro, i rappresentanti del
municipio si sono impegnati a versare agli atti una copia della perizia sulla
statica dell'edificio all'esame e una documentazione degli elementi essenziali
della domanda di costruzione, inoltrata a suo tempo dalla PI 2. Il tribunale ha
indi respinto la domanda formulata dai ricorrenti di far esperire una perizia
dalla commissione federale dei monumenti storici, rinviando la motivazione con
il merito del presente giudizio. Dopo ampia discussione le parti hanno
riconfermato le proprie allegazioni e conclusioni. L'istruttoria è stata quindi
dichiarata chiusa, con la riserva che, una volta acquisita la citata documentazione,
il tribunale avrebbe poi fissato un termine alle parti per formulare conclusioni
scritte.
I.   Con
scritto 5 luglio 2007 il tribunale ha informato le parti che tutta la
documentazione menzionata in precedenza era stata acquisita agli atti, fissando
loro un termine per presentare eventuali conclusioni finali.
L.   Entro il
termine prefissato sono giunte unicamente le conclusioni della PI 2, con cui ha
riconfermato integralmente le argomentazioni e le domande formulate nel suo
memoriale di risposta e nelle osservazioni alla domanda di conferimento
dell'effetto sospensivo al ricorso.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT)
ed
il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Per quanto
concerne la RI 1, la PI 2 eccepisce la carenza di legittimazione. In merito il
Tribunale considera quanto segue.
1.2. In
limine è necessario ricordare che, secondo quanto aveva avuto modo di spiegare
il Tribunale della pianificazione del territorio nella sentenza 18 maggio 2005
nell'inc. 90.2004.75/ 90.2005.35, consid. 2.3., l
a
decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa, sentito il preavviso
della Commissione dei beni culturali, nell'ambito dell'adozione dei piani
regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv. 1
LBC). Il legislativo comunale decide quali immobili di interesse locale
proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto (art. 20 cpv. 2
LBC). Il Consiglio di Stato decide in sede di approvazione del piano regolatore
quali immobili siano da proteggere in quanto beni culturali di interesse cantonale
(art. 20 cpv. 3 LBC). L'art. 20 LBC è attuato all'art. 15 RPBC, secondo cui in
sede di esame preliminare del piano regolatore l'autorità cantonale indica al comune
quali sono gli immobili di interesse cantonale da proteggere, rispettivamente
invita il comune ad avviare una procedura di variante di piano regolatore a
tale scopo. La circostanza secondo cui una decisione in merito alla tutela di
beni immobili in quanto costituenti dei beni culturali immobili di interesse
cantonale spetti, in definitiva, al solo Consiglio di Stato, non influisce
tuttavia sul sistema di impugnazione e non esime pertanto chi intende
contestarla sino a questo tribunale dall'obbligo di ricorrere previamente contro
la deliberazione preparatoria adottata a questo scopo dal legislativo comunale.
In primo luogo, perché, come prescrive l'art. 20 cpv. 1 LBC, la decisione di
proteggere i beni culturali immobili ha luogo nell'ambito dell'adozione del
piano regolatore. In secondo luogo, perché giusta l'art. 51 cpv. 3 LBC,
consacrato ai rimedi giuridici, contro le decisioni prese nell'ambito delle
procedure di pianificazione valgono i rimedi e la legittimazione previsti dalla
LALPT. Poco importa, quindi, aveva ulteriormente chiarito il
Tribunale della pianificazione del territorio nella menzionata sentenza
18 maggio 2005,
se - in questi casi - la deliberazione
del consiglio comunale proponente la protezione di un immobile a titolo di bene
culturale immobile di interesse cantonale e, se del caso, la delimitazione di
un perimetro di rispetto, rivesta essenzialmente carattere formale,
segnatamente di attuazione di precise consegne di ordine superiore: per poter
censurare tale protezione dinanzi all'autorità di ricorso di seconda istanza è
necessario contestarla ricorrendo al Consiglio di Stato prima che questo
sancisca effettivamente la protezione. La sola differenza consiste nel fatto
che il ricorso assume in buona sostanza, in questo frangente, la funzione di opposizione.
Le vie di ricorso contro la protezione di beni culturali immobili seguono dunque
il principio generale del doppio grado di impugnazione. Questa soluzione appare,
d'altra parte, anche la sola congruente con la procedura di approvazione del piano
regolatore. In effetti, da un lato, gli atti del piano regolatore vengono
pubblicati, di principio, unicamente dopo la loro adozione da parte del legislativo
comunale onde permetterne la conoscenza e la contestazione dinanzi al Consiglio
di Stato (art. da 34 a 36 LALPT), non invece dopo la decisione governativa di
approvazione del piano stesso. D'altro canto, chi non contesta gli atti
pubblicati non è considerato parte alla procedura di approvazione e non riceve
la risoluzione di approvazione del piano regolatore emessa dal Consiglio di
Stato, la quale viene altresì pubblicata solo nella sua parte dispositiva (art.
37 cpv. 2 LALPT, che riserva il caso dei proprietari la cui situazione è
modificata dalla decisione di approvazione). Con queste premesse non sarebbe dunque
nemmeno possibile organizzare un altro sistema di impugnazione dei
provvedimenti di tutela di un bene culturale immobile di interesse cantonale
che possa essere altrettanto efficace ed inoltre adeguatamente coordinato con
quello di contestazione delle altre decisioni adottate dal legislativo comunale
nell'ambito delle competenze pianificatorie che gli spettano. Va peraltro
rilevato che, dichiarando applicabile la procedura di approvazione del piano
regolatore, il legislatore ha molto opportunamente scongiurato il pericolo di
mettere in vigore degli strumenti incidenti sull'uso della proprietà di
competenza cantonale che non abbiano costituito l'oggetto di un'adeguata
procedura di pubblicazione prescritta dall'art. 33 cpv. 1 LPT.
1.3. Il piano regolatore è adottato dal
legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è
dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a
ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o
ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di
Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano
regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le
decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a
ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett.
b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a
dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Quest'ultimo
interesse dev'essere personale, ovvero proprio, diretto ed attuale (cfr. sul
concetto di interesse legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure
administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amministrativo,
Parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare
circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17). Una corporazione di
diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni
qualvolta sia direttamente lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi
interessi. Nel contempo la giurisprudenza riconosce ad una corporazione
costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi
interessi, la facoltà di interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la
potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci,
quando la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e quando
gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni
(cfr. per tutte vedi RDAT I–2001 n. 27 consid. 2.2).
1.4. Nel
caso concreto, la RI 1 ha chiesto dinanzi al Consiglio di Stato e chiede in
questa sede che, attraverso l'istituzione di un vincolo di bene culturale di
interesse cantonale, il complesso di Villa __________ venga salvaguardato. La
ricorrente non appartiene tuttavia a quella limitata e qualificata cerchia di
persone la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato
da un rapporto più stretto ed intenso di quello che intercorre con gli altri
membri della collettività. Essa non è toccata dal provvedimento in misura diversa
o superiore a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può
pertanto esserle riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a
dolersi del provvedimento impugnato (art. 43 PAmm). Neppure può essere
riconosciuta in suo favore la legittimazione a proporre il cosiddetto ricorso
corporativo di natura egoista (cfr. supra, consid. 1.1.2, in fine), giacché l'adempimento
dei requisiti non sono stati provati. Difatti, se al pari degli altri presupposti
processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata
d'ufficio, la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia
al ricorrente (cfr. ZBl 100/1999, pag. 399; RDAT I-2001 n. 27). Ora,
l'insorgente, né con il ricorso di prima istanza, né con quello davanti al
tribunale, ha sostanziato la sua legittimazione a ricorrere, se non limitandosi
a richiamare genericamente l'art. 35 cpv. 1 lett. b LALPT.
1.5. Non
può nemmeno entrare in considerazione la legittimazione attiva ai sensi
dell'art. 12 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio
(LPN). Questo disposto conferisce il diritto di ricorso alle organizzazioni
d'importanza nazionale, costituite da più di dieci anni e finalizzate per
statuto alla protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti
storici o di scopi affini puramente ideali. Ciò presuppone, tuttavia, che la
decisione impugnata sia fondata sul diritto federale e sia presa
nell'adempimento di un compito federale ai sensi dell'art. 2 LPN (DTF 123 II 7
segg.). Ora, né la pianificazione del territorio, ambito in cui avviene nel
Canton Ticino la tutela dei beni culturali immobili (cfr. art. 20 e 51 cpv. 3
LBC), né la tutela del paesaggio, che ricomprende quella dei beni culturali,
rientrano nei compiti federali secondo l'art. 2 LPN (DTF 121 II 190 consid.
3c/aa e bb;
RDAT I-1999 n. 23).
1.6. Per
questi motivi, RI 1 non era legittimata a ricorrere al Governo. Quest’ultimo
avrebbe pertanto dovuto dichiarare irricevibile il suo ricorso, anziché
respingerlo nel merito. Questa circostanza non incide tuttavia sull'esito del
gravame di questa sede, che dev'essere - in entrambe le ipotesi - respinto.
1.7. Un
problema di legittimazione sussiste tuttavia anche nei confronti di RI 2. In effetti, nel ricorso 15 maggio 2006 dinanzi al Governo questi aveva affermato il suo diritto a ricorrere
adducendo unicamente di essere domiciliato a __________. Com'è noto, però, secondo
la legislazione ticinese, non ci si può fondare sulla legittimazione dedotta
dall'actio popularis per contestare decisioni emesse delle autorità cantonali,
ma solo per impugnare deliberazioni adottate degli organi comunali. In concreto,
nel menzionato gravame __________ e __________ __________ avevano domandato di
proteggere Villa __________ in quanto bene culturale di interesse cantonale;
ciò che avrebbe implicato la non approvazione del piano particolareggiato
approntato dal comune per questo oggetto. Ora, la sollecitata decisione di
tutela spettava esclusivamente e indelegabilmente al Governo cantonale in
applicazione dell'art. 22 cpv. 3 LBC. Il fatto che una tale contestazione avvenisse
nell'ambito della procedura di adozione e approvazione del piano regolatore,
descritta dettagliatamente al consid. 1.2., non poteva inoltre avere come
effetto di scardinare il sistema di impugnazione delle decisioni delle autorità
amministrative del Cantone Ticino, assoggettando all'actio popularis la facoltà
di opporsi e successivamente di impugnare le decisioni governative. Principio
che, peraltro, è sempre stato puntualmente applicato anche in materia di
ricorsi contro i piani regolatori.
Ferme queste premesse, anche __________ avrebbe
dovuto dimostrare, al pari della __________, di possedere un interesse degno di
protezione ai sensi dell'art. 35 cpv. 2 lett. b LALPT a domandare la messa
sotto tutela di Villa __________ in quanto bene culturale di interesse
cantonale. Ciò che non ha manifestamente fatto.
Il Governo avrebbe pertanto dovuto dichiarare
irricevibile anche il ricorso inoltratogli a nome di __________, anziché
respingerlo nel merito. Anche in questo caso, il gravame di questa sede va, ad
ogni buono conto, respinto.
Sia
soggiunto per completezza che la circostanza secondo cui i ricorrenti eccepiscono
per la prima volta, in questa sede, che nell'ipotesi in cui Villa __________ dovesse
meritare soltanto una protezione a livello locale, il Consiglio di Stato
avrebbe avuto l'obbligo di imporne la protezione al comune, non giova alla ricevibilità
del ricorso. In effetti, questa domanda non permette di supplire al difetto di
legittimazione a ricorrere dinanzi al Consiglio di Stato; in ogni caso, in
quanto mai presentata nella precedente sede, essa appare nuova e, pertanto,
risulta inammissibile (art. 63 cpv. 2 PAmm). Identico trattamento va inoltre
riservato, per gli stessi motivi, alla pretestuosa messa in discussione, in
questa sede (e sempre per la prima volta), della sussistenza dei requisiti -senz'altro
dati nel merito - di applicazione dell'art. 15 LPT.
2.   La tassa
di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido
(art. 28 PAmm), che vengono altresì tenuti a rifondere alla __________ un'indennità
a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'800.- (milleottocento) sono poste a
carico dei ricorrenti in solido. I ricorrenti sono condannati a versare a __________
identico importo per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico,
entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale
al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario