ti_gerichte · 36.2009.26 · 2009-01-23 · it

Affiliazione d'ufficio di frontaliere a CM Svizzera.Mancata tempestiva opzione per sistema sanitario del Paese di residenza.Termine di sanatoria decorso infruttuoso nonostante ampia campagna informativa di UAM.Ricorrente non ha validamente comprovato l'invio per posta semplice.No reformatio in pejus

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 02.12.2009 36.2009.26
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 02.12.2009 36.2009.26
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 02.12.2009 36.2009.26

Raccomandata
Incarto n.
36.2009.26
TB
Lugano
2 dicembre 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice
Ivano
Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 17 marzo 2009 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 19 febbraio
2009 emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
ritenuto
in
fatto
A.   RI
1, nato nel 1970, cittadino italiano domiciliato a __________ (Italia), attivo dal
24 aprile 2008 come muratore presso la ditta __________ di __________ con un
guadagno lordo di circa Fr. 60
'
000.-,
celibe e senza ulteriori attività lavorative, è al beneficio di un permesso
"G" CE/AELS per frontalieri ottenuto in concomitanza con l
'
inizio della sua attività nel Cantone Ticino.
B.   Con
decisione del 23 gennaio 2009 (doc. 1) l
'
Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 presso la
__________ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "
trattandosi
di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello
teorico l
'
obbligo d
'
assicurazione avrebbe dovuto avere inizio
in data 1° ottobre 2008"
.
L'amministrazione ha
in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre
mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione
A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera
circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC),
del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura
assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l
'
interessata ha lasciato trascorrere
infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la
situazione, "
in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone
Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia"
,
malgrado fosse stata "
avvertita personalmente di quanto sopra con
scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la
verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio
del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza
".
Nell'allegata scheda
per l'assicuratore malattie (doc. 1) è inoltre stato indicato, a proposito del
diritto al sussidio, che "
l'interessato deve essere invitato ad
inoltrare richiesta"
e che gli "
devono essere applicati i
premi della Comunità europea in base all'Italia
".
C.   Il
6 febbraio 2009 (doc. 2) il Sindacato RA 1, rappresentante l
'
interessato, ha scritto all
'
UAM che quest
'
ultimo "
è stra convinto di avervi inviato il modulo debitamente
compilato con l
'
opzione
"assicurato nel proprio paese" e di conseguenza di rinunciare ad
assicurarsi in Svizzera per la cura medica, ecc… Pertanto, visto e poiché non
sono fornite le prove di non averlo inviato come del resto neppure a voi di averlo
ricevuto crediamo nella reciproca buona fede e vi chiediamo cortesemente  di
volere annullare la fattispecie.
".
D.   Con
decisione su reclamo del 19 febbraio 2009 (doc. A1), rispedita per posta normale
il 2 marzo 2009 (doc. 4) al datore di lavoro in Svizzera dell
'
assicurato siccome la raccomandata inviata
in Italia è ritornata al mittente, l'UAM ha respinto le censure dell'assicurato.
Ha rilevato che in base al diritto comunitario vige il principio generale dell'affiliazione
nello Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (
lex loci laboris
),
ma che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in
Austria, Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in
Finlandia, l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura
assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve
avvenire entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L
'
UAM ha rammentato che, previa indicazione
delle Autorità federali, il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria,
con termine fissato dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione
delle procedure d
'
opzione. L
'
operazione è stata impostata allo scopo di
sanare tutte le situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall
'
entrata in vigore dell
'
ALC. Il Governo ha emanato pure un
comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente
informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati informati
tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i rappresentanti
dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i
mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall
'
UAM stesso sono state 7'700, mentre le verifiche circa il
pronunciamento pregresso dell
'
opzione
sono state 29'000.
L
'
amministrazione non ha comunque ricevuto il
formulario che l
'
interessato le
avrebbe spedito entro il 30 settembre 2008 e pertanto, senza prova della
spedizione, ciò non configura un "caso giustificato" previsto dall
'
Allegato II all
'
Accordo bilaterale.
E.   Con
ricorso del 17 marzo 2009 (doc. I) RI 1, sempre assistito dal Sindacato RA 1, è
tempestivamente insorto contro la predetta decisione, contestando l'affiliazione
d'ufficio presso la cassa malati __________.
Il ricorrente osserva
che verso la fine di giugno-inizio luglio 2008 ha saputo tramite il datore di
lavoro – il quale a sua volta è stato informato per iscritto dall
'
UAM nel giugno 2008 - che avrebbe dovuto
esercitare il diritto d
'
opzione
per l
'
assoggettamento al
servizio sanitario italiano o svizzero. L
'
impresa stessa ha contattato sia telefonicamente sia per posta
elettronica la funzionaria responsabile dell
'
autorità competente, al fine di verificare la situazione di ognuno
dei circa cinquanta dipendenti. A seguito di ciò, la ditta ha ricevuto per
posta la corrispondenza personale ed il modulo TI 1 per quei lavoratori che non
avevano ancora optato, documentazione che è stata consegnata ai diretti
interessati, sensibilizzandoli sulla tematica e sollecitandoli nella
restituzione del formulario TI 1. Il ricorrente ha ricevuto quindi verso fine
agosto-inizio settembre 2008 il modulo, l
'
ha compilato e l
'
ha
spedito all
'
UAM per invio non raccomandato.
Il ricorrente ritiene
che l'affiliazione d'ufficio è avvenuta in violazione del diritto all'informazione,
dell'uguaglianza di trattamento, del divieto di discriminazione e della libertà
di scelta.
Per quanto concerne la
violazione del diritto all'informazione, pur ammettendo di essere stato
informato sulla questione e pur affermando di aver optato nei termini in favore
del sistema sanitario del suo Paese di residenza, l'insorgente ritiene che non
tutti i frontalieri siano stati raggiunti dalle comunicazioni dell'UAM e ciò
per molteplici ragioni: non hanno ricevuto la comunicazione, non comprendono l'importanza
ed il significato della comunicazione, non sono stati sensibilizzati dal datore
di lavoro sull'importanza dell'oggetto, non hanno discusso con i colleghi,
erano inabili al lavoro, non hanno ricevuto la corrispondenza, ecc.
L'interessato rileva
che l'affiliazione al sistema assicurativo svizzero comporta un aggravio
finanziario importante e può essere decisivo nella maturazione della decisione
circa l'inizio di un'attività in Svizzera. Il frontaliero deve pertanto ricevere
delle informazioni di cui è certa l'efficacia e la sua scelta va effettuata in
modo consapevole. Pertanto, è necessario che il lavoratore aderisca
volontariamente all'uno o all'altro sistema assicurativo e deve essergli consentito
di revocare la sua scelta.
L'assicurato considera
che la sola informazione data dall'Ufficio degli stranieri non sia sufficiente
e da ciò sorgerebbe la violazione del diritto all'informazione, poiché i
frontalieri ricevono documentazione di cui non comprendono la portata, non vivendo
sul territorio svizzero e non rendendosi conto della problematica. Inoltre, non
è detto che il datore di lavoro informi i propri dipendenti adeguatamente anche
al momento dell
'
assunzione.
A suo dire, è solo con
la restituzione del formulario nel quale viene specificato consapevolmente a
quale sistema si intende aderire che verrebbe salvaguardato il diritto all'informazione.
In secondo luogo l'insorgente
ravvisa una disparità di trattamento rispetto ai cittadini di Paesi non membri
dell'UE che, in virtù dell'art. 3 OAMal, hanno la facoltà di scelta e non l'obbligo
di assicurarsi in Svizzera se non optano in favore del sistema assicurativo del
proprio Paese di residenza. Essi possono inoltre revocare la loro scelta. La
medesima disuguaglianza si verifica al momento della verifica di affiliazione,
poiché ai frontalieri UE si chiede di esercitare il diritto di opzione solo se
lo vogliono e se non lo fanno entro tre mesi sono assicurati in Svizzera in
maniera coatta presso una Cassa scelta dal Cantone. Invece, per i residenti in
Svizzera, secondo il ricorrente, non esiste il termine di tre mesi per l'iscrizione
coatta all'assicurazione.
Il ricorrente sostiene,
inoltre, che giusta la LCAMal l'iscrizione ad un assicuratore avviene
unicamente previa diffida e senza il termine di tre mesi.
L'insorgente ravvede
nella normativa cantonale un obbligo nel riscontro, ossia nella restituzione
del formulario e pur ammettendo che il diritto internazionale ha la preminenza
sul diritto interno, ritiene che anche per i frontalieri occorrerebbe applicare
il principio della diffida. Al proposito, l
'
assicurato afferma:
"
5.5
Sia
la LCAMal, sia il regolamento di applicazione della normativa cantonale,
prevedono la medesima prassi per i lavoratori residenti e per i lavoratori frontalieri
UE ed inverte il principio dell'esercizio dell'opzione. Se la base legale
cantonale fosse applicata correttamente, il lavoratore frontaliero, in
principio resta ugualmente obbligato ad assicurarsi in Svizzera con la possibilità
d'effettuare l'opzione, ma
senza la perentorietà e la coazione imposta al
ricorrente
e agli altri soggetti nella stessa situazione.
Ora
il cantone e per esso l'UAM, sulla base dell'ALC, deve verificare che l'opzione
sia esercitata entro il termine dei 3 mesi. Se la scelta non è fatta v'è l'affiliazione
d'ufficio.
Invece
in base alla normativa cantonale occorre il riscontro, vale a dire la restituzione
del formulario con la scelta, ed anche nel caso in cui il formulario non è
ritornato nel termine richiesto dei 3 mesi, occorre diffidare, come per i
Ticinesi, l'interessato a scegliere a quale sistema affiliarsi. In questo caso
se fosse applicata la legislazione cantonale, non si configurerebbe la disuguaglianza
di trattamento che invece si è manifestata in violazione del principio
costituzionale nel caso del ricorrente.
(…)
Disparità di trattamento
Agli
assicurati residenti che magari sono inadempienti sull'obbligo assicurativo, è
comunque garantita la libertà di scelta dell'assicuratore. Essi sono assicurati
in forma coatta soltanto dopo una
procedura di persuasione
che non porta
a dei risultati e soltanto previa
diffida
del consiglio di stato rispettivamente
l'UAM. La medesima cosa non è garantita ai frontalieri UE, i quali innanzitutto
sono trattati in modo diverso tra di loro (due categorie di frontalieri), poi
gli è assegnato un termine perentorio che non trova riscontro nella base legale
per i residenti e poi ancora sono assicurati d'ufficio con una procedura senza
alcun margine persuasivo. Il termine dei 3 mesi per i residenti esiste soltanto
per verificare la tempestività dell'affiliazione e per la decorrenza dell'affiliazione
(art. 7 OAMal), ma non per stabilire da quando deve intervenire d'ufficio l'UAM.".
Un'ulteriore disparità
di trattamento viene individuata nella circostanza che l'interessato sarebbe
assicurato due volte, non rinunciando all'assicurazione italiana e nel fatto
che in caso di cessazione dell'attività occorrerebbe attendere sei mesi prima
di rifare l'opzione, mentre i frontalieri non UE possono revocare la loro
scelta in qualsiasi momento.
A proposito della
libertà di scelta, l'insorgente evidenzia che:
"
Giusta l'art. 7 della legge cantonale, agli assicurati
residenti è garantita la libertà di scelta. L'iscrizione d'ufficio avviene solo
previa diffida (art. 7 del regolamento) anche per le persone che rifiutano d'aderire
ad un assicuratore riconosciuto (art. 19 LCAMal). La libertà di scelta è
garantita anche ai frontalieri di nazionalità non UE (art. 7 cpv. 2 LCAMal).
La
medesima libertà non è però concessa ai frontalieri di nazionalità UE che hanno
lasciato trascorrere il termine dei 3 mesi per esercitare l'opzione. Si tratta
nuovamente di una violazione di un diritto fondamentale e di una disparità di
trattamento tra lavoratori basata sulla nazionalità e sulla residenza, in
violazione sia del diritto nazionale e sia di uno dei principi degli accordi bilaterali.".
Il ricorrente afferma,
infine, che tramite invio non raccomandato nel mese di settembre 2008, e quindi
tempestivamente, ha comunque restituito il formulario TI 1 per esercitare l
'
opzione per il sistema sanitario italiano.
Per contro, indica di non avere ricevuto la comunicazione del 12 giugno 2008,
ma solo quella successiva all
'
interessamento
diretto da parte del suo datore di lavoro.
F.   Con
risposta del 6 aprile 2009 (doc. III) l'UAM ha proposto la reiezione del
ricorso con argomentazioni che, laddove necessario, saranno riprese in corso di
motivazione.
G.   Il
12 maggio 2009 (doc. V) il
TCA
ha sottoposto dei quesiti al ricorrente, il quale ha risposto il 12 giugno
seguente (doc. VIII), producendo contestualmente della documentazione.
H.   L
'
amministrazione ha preso atto delle
risposte fornite dall
'
assicurato
ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il
giudizio impugnato (doc. X).
I.   Il
ricorrente non ha formulato ulteriori osservazioni (doc. XI).
L.   Il
20 aprile 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.23) simile a quella
in esame, è stato sentito __________, Capo dell'Ufficio assicurazione malattia.
Dal verbale, sottoposto in forma anonimizzata al rappresentante del ricorrente
in occasione di altre vertenze analoghe di cui si è occupato, emerge che:
"
Il sig. __________, così invitato, spiega l'iter che
ha condotto poi all'emanazione di una serie di decisioni che sono state
contestate davanti al
TCA
non solo dal qui ricorrente, ma da molti
altri frontalieri italiani.
Inizialmente,
con l'adozione e l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali ed in vista di
questo momento, l'Amministrazione cantonale ha preso contatto con le ASL
italiane competenti per la fascia confinante, in particolare con l'ASL di __________,
per verificare da un lato la consapevolezza dell'importanza dell'ALC e della
loro influenza sull'aspetto dell'assicurazione malattia e d'altro lato per sapere
quale sarebbe stata la sorte di quei frontalieri che, non optando per il
sistema italiano (mutua italiana), sarebbero stati affiliati d'ufficio all'assicurazione
malattia svizzera.
Da
parte italiana, l'UAM ha riscontrato poca consapevolezza del problema.
Per
il sistema italiano, il cittadino italiano è pur sempre assicurato alla mutua
italiana.
E
meglio, se non opta per il sistema italiano ed è quindi assicurato secondo
quello svizzero, di principio deve essere stralciato dal suo sistema sanitario
nazionale, perché deve sussistere unicamente un unico assicuratore sociale in
ambito di malattia.
Dopo
il contatto con le amministrazioni italiano del marzo, salvo errore, 2002, con
l'entrata in vigore dell'ALC l'UAM ha trasmesso, dopo aver censito la popolazione
straniera frontaliera, direttamente ai domicili italiani una lettera di
spiegazione, una tavola sinottica ed un formulario il più semplice possibile
che imponeva esclusivamente l'apposizione di una crocetta ed una firma per l'opzione
relativa al diritto nazionale. Il tutto, accompagnato da una busta non
affrancata.
Questo
modo di procedere ha permesso all'UAM di chiarire la posizione di un
impressionante numero di frontalieri. Per fare ciò, l'UAM ha ottenuto dall'Ufficio
permessi la lista dei nominativi delle persone interessate ed i loro indirizzi.
Alla
luce dei risultati della prima tornata dell'informativa e riscontrando ancora
delle lacune, nel settembre 2003 l'UAM ha ritenuto necessario procedere ad un
richiamo con le medesime modalità operative, salvo che gli invii sono stati
trasmessi ai datori di lavoro, e meglio all'indirizzo del frontaliero con recapito
presso il datore di lavoro.
È
capitato che vi fossero frontalieri che abbiano cambiato posto di lavoro, che
hanno cessato la loro attività e quindi il datore di lavoro ne ha dato notizia
per permetterci di verificare il nominativo del nuovo datore di lavoro se
esistente.
Nel
corso del primo invio del giugno 2002, come appare dal doc. VI/1 che viene
annesso al verbale d'udienza, sono stati recapitati 33'107 formulari e ne sono
rientrati 29'469. Il problema con i frontalieri è che è una popolazione mobile
e quindi bisogna contare con cessazioni di attività o mutamenti nell'attività.
Il rattrappage del 2003 è stato fatto autonomamente dall'UAM, perché troppe
erano ancora le situazioni aperte e si imponeva un chiarimento. Abbiamo mandato
quindi la documentazione come descritto.
Si
è trattata di una scelta autonoma operata dall'UAM che ha messo su un piede di
assoluta uguaglianza tutti i frontalieri che non avevano optato. Si è trattato
di un favore fatto a questa popolazione e non ha discriminato nessuno. Unico
"potenziale" danneggiato poteva essere la mutua italiana che avesse
pagato prestazioni sanitarie ad un frontaliero che, non avendo optato, doveva
invece essere assicurato al sistema sanitario svizzero.
È
giusto dire che nei nostri scritti non abbiamo accertato l'esistenza di un'attività
parziale, a tempo ridotto, l'esistenza di collaterali attività presso altri datori
di lavoro, o addirittura la percezione di pensioni di varia natura. Siamo
partiti da un elenco di persone al beneficio del permesso G ed a mano di ciò
abbiamo mandato i nostri invii.
È
giusto dire che a seguito di quella sanatoria vi sono stati in due casi degli
esiti giudiziari con sentenze emesse dal
TCA
.
Per altri assicurati vi è stato invece l'affiliazione d'ufficio o l'obbligo di
iscriversi presso un assicuratore. L'UAM non è in grado di precisare il numero
di queste procedure, ma si tratta di numerose pratiche. Queste persone, con la
procedura del 2008 con cui si è concesso un ulteriore termine per l'esercizio
del diritto d'opzione, sono state sostanzialmente "recuperate", però
con effetti ex nunc e non ex tunc, ossia con effetti da quel momento e pro
futuro.
Queste
persone sono state messe nella possibilità di optare e non costrette a
cambiare.
Dall'operazione
2003 sono emersi circa 1'600 casi dove non era stato esercitato il diritto d'opzione;
un paio sono quelli sfociati nelle decisioni giudiziari, ma per il resto, alla
luce dei numeri, abbiamo ritenuto che si trattasse di persone che non erano più
attive. Qualche verifica è stata fatta in questo senso.
Con
il raffronto, più in avanti nel tempo, di dati statistici federali relativi ai
frontalieri e visto il numero dell'esercizio del diritto d'opzione operato, ci
siamo resi conto che una nuova grande massa di persone (12'208) non aveva
operato una scelta, o perlomeno non aveva esercitato la scelta verso il loro
Paese ed andavano teoricamente affiliati tutti presso l'assicuratore svizzero.
Questa situazione è sembrata abnorme e ci ha imposto, per la soluzione del
problema, un contatto con il DFI a seguito del quale è stato proposto ed accettato
a livello federale di concedere un ulteriore termine di tre mesi per l'esercizio
del diritto d'opzione, ancora una volta ponendo tutti gli assicurati potenziali
su un piede d'uguaglianza e senza danneggiarli in alcun modo. Nuovamente si è
posto il problema della relazione con lo Stato italiano e con l'assicuratore
sociale italiano (mutua), problema che i funzionari del DFI hanno indicato di
assumersi in proprio come da corrispondenza agli atti.
Qui
siamo nuovamente partiti con una comunicazione diretta a tutti i potenziali
assicurati che non ci risultavano aver scelto il loro sistema nazionale. Lo
abbiamo fatto con uno scritto diretto al loro recapito italiano, abbiamo anche
inviato il medesimo scritto presso tutti i datori di lavoro attivi in Ticino
(anche se non datori di lavoro di frontalieri e ciò in vista di una possibile
futura assunzione), le cui liste sono state reperite presso l'Ufficio federale
di statistica.
Per
l'operazione 2008 abbiamo informato i datori di lavoro, i sindacati, i mass
media mediante il rilascio di interviste. Vi è stato poi un comunicato stampa
del Consiglio di Stato per dare un'informazione generalizzata.
A
seguito di questa operazione sono emersi 581 (tra cui quella del qui ricorrente)
casi di non esercizio del diritto d'opzione che ci hanno imposto una procedura.
(…)".
M.   Il
17 giugno 2009, nell'ambito di un'altra procedura (36.2009.88) relativa al
diritto di opzione dei frontalieri, è stato sentito __________, responsabile
del servizio della cancelleria della Sezione dei permessi e dell'immigrazione.
Il verbale, anonimizzato, è stato anch
'
esso messo a disposizione del rappresentante del ricorrente in occasione
di altre cause simili. Il teste ha affermato:
"
Sono il responsabile del servizio della cancelleria
della sezione dei permessi e dell
'
immigrazione e mi occupo di trasmettere
alle persone interessate che ne abbiano fatto richiesta tramite gli uffici regionali,
le decisioni, i permessi rilasciati dalla nostra Sezione. Più precisamente, le
richieste di permessi alla nostra Sezione vengono inoltrate tutte tramite gli
Uffici regionali, dove i collaboratori verificano la completezza della domanda,
della documentazione annessa e soprattutto la competenza dell
'
autorità. Una volta fatto questo, gli uffici regionali (URS)
trasmettono alla sezione il dossier così come costituito che viene a sua volta
verificato, esaminato e deciso da parte dei funzionari incaricati.
È
possibile che in questi casi vi siano delle necessità di completazione o delle
verifiche puntuali da svolgere. Ciò avviene per incarico delegato all
'
URS.
Una
volta la procedura completata e la decisione emanata, in seno alla sezione
vengono trasmessi alla cancelleria i documenti necessari.
Noi
confezioniamo, io sono il responsabile della cancelleria, l
'
invio per il destinatario e quando si tratta di un permesso G, ossia un
permesso per frontaliero, tema che il Giudice mi dice essere oggetto della
causa, noi procediamo con l
'
inserimento del permesso nella sua
custodia, con le altre formalità attinenti specificatamente i nostri compiti,
ed inseriamo nel plico destinato all
'
invio, il formulario
TI1, una lettera accompagnatoria allestita dall
'
UAM,
una tabella e la busta di trasmissione.
Si
tratta degli unici documenti non strettamente connessi alla nostra attività di
concessione del permesso che vengono inseriti nella documentazione destinata
alla spedizione.
Non
vi sono documenti di natura fiscale o provenienti da altre amministrazioni.
La
spedizione di questo plico, così costituito, viene effettuata mediante posta B
- raramente se vi sono situazioni di urgenza anche per posta A -, al datore di
lavoro.
Noi
di principio non abbiamo un contatto diretto con i datori di lavoro. È capitato
che ci vengano sollecitati dei permessi che sembrano essere urgenti per gli
interessati. È capitato in passato che qualcuno lamentasse il mancato ricevimento
di un invio che a noi risultava effettuato. In questi casi abbiamo proceduto
con il rilascio di un duplicato del permesso.
Non
spediamo niente in Italia.
In
caso di cambiamento di datore di lavoro, di cambiamento di indirizzo in Italia
o di mutazione dei dati personali nello stato civile, noi non procediamo ad un
nuovo rilascio ma rettifichiamo la documentazione a nostra disposizione. Viene
allegato un nuovo permesso all
'
interessato con le nuove indicazioni, ma
non alleghiamo più la documentazione a nostra disposizione dataci dall
'
UAM.
In
caso di cessazione dell
'
attività che duri più di sei mesi, la
ripresa dell
'
attività comporta una nuova procedura di
rilascio del permesso G.
Se
invece questa interruzione dura meno di sei mesi, non si opera con un rilascio,
ma alla modifica delle condizioni.
La
nostra sezione non informa l
'
UAM in merito al quantitativo di formulari
TI1 che vengono da noi trasmessi ai datori di lavoro destinati poi ai
frontalieri; dall
'
UAM non riceviamo neppure nessuna informazione
di questa natura. Non c
'
è una verifica incrociata dei dati.
A
domanda dell' (… omissis …) ribadisco che nel caso in cui si tratti di rinnovo
del permesso, noi non mandiamo il formulario TI1 ed è quindi possibile che
qualcuno che abbia ottenuto il permesso G e poi abbia cessato momentaneamente
la sua attività per un periodo inferiore ai 6 mesi, con il riinizio dell
'
attività abbia domandato ed ottenuto un rinnovo per un nuovo periodo di
5 anni come le nuove norme prevedono, senza vedersi notificare il formulario
TI1.
Ribadisco
che la persona che riceve il permesso G è informata dell
'
esigenza di notificare alla nostra sezione nei trenta giorni le
modifiche di indirizzo, di stato civile, di sede, motivo per cui nei nostri
registri gli indirizzi del lavoratore sono aggiornati alle informazioni del
titolare del permesso che è obbligato a notificare eventuali modifiche.
Anche
il datore di lavoro riceve la medesima avvertenza, di cui produco una copia.
Di
principio è il lavoratore che deve fornire queste informazioni. Capita che sia
anche il datore di lavoro quando vi sia una modifica che coinvolge più
collaboratori.
A
precisazione di quanto riferito prima, vi è un
'
altra
ipotesi di rilascio del permesso quando un lavoratore cessa l
'
attività per un periodo inferiore a sei mesi antecedentemente alla
scadenza del suo permesso, e riprenda una nuova attività, sempre nei sei mesi,
ma dopo la scadenza del permesso. In questi casi, si procede mediante nuovo
rilascio del permesso e quindi trasmissione del formulario TI1.".
N.   Sempre
nell'ambito di altre procedure parallele a quella in esame, il rappresentante
del ricorrente ha inoltre preso conoscenza che con scritti del 3 luglio 2009 il
TCA
ha interpellato l'Ufficio federale
della sanità pubblica (UFSP) e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali
(UFAS). Dopo aver brevemente riassunto la fattispecie, il Tribunale ha chiesto
ad entrambi:
"
1. Esistono
direttive del vostro Ufficio a proposito del diritto di opzione dei frontalieri
e delle modalità di informazione da parte delle autorità cantonali (in caso di
risposta affermativa vi chiediamo di trasmettercele)?
2. In uno scritto del 24 aprile 2008 all'autorità
cantonale, l'UFSP ha indicato che “
en ce qui concerne l'information à donner
aux autorités italiennes, l'OFAS envisage d'organiser prochainement, à l'Ambassade
de Suisse à Rome, une réunion portant sur la problématique du droit d'option.
Le sujet des travailleurs frontaliers au Tessin sera abordé à cette occasion et
les autorités italiennes seront informées que la Suisse a prolongé de manière
unilatérale le délai de trois mois, afin de permettre aux intéressés d'exercer
leur droit d'option
.”
Qual
è stato l'esito di questa riunione? Le autorità italiane hanno informato i loro
concittadini della possibilità di optare per il sistema nazionale? Le autorità
federali hanno informato in altro modo le autorità italiane o i cittadini
italiani residenti in Italia?
3. A vostra conoscenza anche altri Cantoni
sono confrontati con la medesima problematica? In caso di risposta affermativa
come hanno agito nei confronti dei lavoratori frontalieri che non hanno
esercitato il diritto di opzione nel termine previsto dall'ALC? Sono state
emanate decisioni e/o sentenze in questo ambito da parte di queste autorità e/o
Tribunali cantonali? (in caso di risposta affermativa vi chiediamo di
trasmettercene una copia).
4. In Ticino, nell'ambito della procedura
di “
sanatoria
”, l'Ufficio Assicurazione Malattie ha recapitato tramite
posta semplice ai lavoratori frontalieri recensiti che non avevano esercitato l'opzione
nei termini previsti dall'ALC (oltre 12'000) una lettera di spiegazioni,
allegando un formulario tramite il quale era possibile optare per il sistema
sanitario nazionale e una busta con l'indirizzo dell'autorità cantonale. L'amministrazione
ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha
informato 11 sindacati ed ha coinvolto 8 enti cantonali. Complessivamente l'UAM
ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati, nell'ambito dell'operazione
di “
sanatoria
”. L'operazione ha comportato 7'700 consulenze telefoniche
e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione. Inoltre il Governo cantonale
ha rilasciato un comunicato stampa il 3 giugno 2008 e il Capo Ufficio dell'UAM
ha sollecitato numerose interviste. Secondo la vostra opinione, l'autorità cantonale
ha informato adeguatamente i frontalieri residenti in Italia circa il loro
diritto di opzione?
5. Vi chiediamo cortesemente di voler
prendere posizione in merito all'intera fattispecie.".
O.   Il
30 luglio 2009 l'UFSP, in procedure simili a questa, ha prodotto le lettere
informative trasmesse ai Cantoni nel corso degli anni circa il diritto di
opzione dei frontalieri, ha comunicato al
TCA
che i rapporti con le autorità italiane sono di competenza dell'UFAS
ed ha tra l'altro affermato:
"
(…)
3. Nella nostra lettera informativa del 12
luglio 2007 abbiamo ribadito ai Cantoni il loro dovere di informare le persone
tenute ad assicurarsi e abbiamo invitato gli Uffici cantonali competenti per le
domande d'esenzione dall'obbligo d'assicurazione a farci sapere se avevano
incontrato problemi in questo ambito. Dalle risposte pervenuteci, è emerso che
la difficoltà principale consiste nell'informare i titolari di una rendita
svizzera che spostano il proprio domicilio in uno Stato dell'Unione europea con
il quale il nostro Paese ha concordato un diritto d'opzione. Trattandosi di
frontalieri, i Cantoni adempiono al mandato informativo tramite la Polizia
degli stranieri o il datore di lavoro e non ci hanno segnalato particolari
problemi. A tal proposito, il Canton Ticino ci aveva risposto come segue:
 >.
Per quanto ne sappiamo, non esiste una giurisprudenza
in materia. Tuttavia attiriamo la Sua attenzione sull'interpellanza Robbiani
 >
(09.3596), che prossimamente dovrebbe ricevere una risposta da parte del
Consiglio federale, e La invitiamo a interessarsi del seguito che verrà dato.
4. Tramite lettera del 12 febbraio 2008, l'Ufficio
dell'assicurazione malattia (UAM) del Canton Ticino ha reso noto al nostro
Ufficio che, in seguito all'avvio di una procedura di controllo concernente l'esercizio
del diritto di opzione da parte dei frontalieri, era emerso che circa 10 000
lavoratori frontalieri non avevano esercitato il loro diritto di opzione entro
il termine di tre mesi. Abbiamo dunque consultato l'UFAS, il quale riteneva
possibile una dilazione unilaterale di tale termine, per permettere agli
interessati di richiedere l'esenzione. Abbiamo quindi informato l'UAM, tramite
missiva del 13 marzo 2004, della possibilità di avviare una procedura
straordinaria di regolarizzazione, pregandolo di preparare una lettera
informativa da indirizzare agli interessati e di trasmetterne prima una copia
all'UFAS e all'UFSP per informazione e presa di posizione. L'UAM ha sottoposto
i documenti concernenti la procedura straordinaria di regolarizzazione (lettera
personale ai frontalieri, informativa ai datori di lavoro e comunicato stampa
del Governo del Canton Ticino) all'approvazione dell'UFAS e dell'UFSP il 29
aprile 2008. I documenti sono stati approvati da UFAS e UFSP rispettivamente il
7 e l'8 maggio 2008. Con decisione del 3 giugno 2008, il Consiglio di Stato del
Canton Ticino ha approvato la procedura straordinaria di regolarizzazione, accordando
agli interessati il termine del 30 settembre 2008 per esercitare il loro
diritto di opzione. Durante tutta la procedura, l'UAM ha agito secondo le
indicazioni delle autorità federali. Non si è dunque solo limitato a informare
i frontalieri interessati (individualmente e tramite la stampa) ma ha posto la
problematica anche all'attenzione dei datori di lavoro e dei sindacati, onde
evitare che si ripresentassero situazioni simili. Tramite tali azioni, l'UAM ha
dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura
oltre le esigenze di legge.
5. Come indicato nella lettera dell'UAM del
2 aprile 2008 e nella nostra risposta del 24 aprile 2008, la definizione, in
casi giustificati, di un termine straordinario per l'esercizio del diritto di
opzione riprende la soluzione prevista dall'allegato II dell'Accordo sulla
libera circolazione delle persone (sezione A, art. 3, lett. b, p. aa). Nel caso
specifico, la dilazione del termine di tre mesi era giustificata poiché,
apparentemente, le persone assicurate in Italia non avevano capito l'importanza
di compilare correttamente il modulo sul diritto di opzione. Con la presente,
teniamo a confermare la nostra interpretazione giuridica del caso. Tuttavia,
considerata l'ampia campagna informativa condotta dall'UAM durante la procedura
straordinaria di regolarizzazione, riteniamo che gli interessati siano stati
informati a sufficienza e che sia ora un loro compito avviare le pratiche necessarie
per esercitare il loro diritto di opzione entro i termini stabiliti. Tra l'altro,
considerato il suo carattere straordinario, una tale procedura di regolarizzazione
non potrebbe essere ripetuta ogni anno.".
P.   Con
scritto 3 agosto 2009 anche l'UFAS ha risposto alle domande del
TCA
, allegando le direttive richieste. L'autorità
federale ha tra l'altro affermato:
"
(…)
Ad.
2. All'entrata in vigore della direttiva 2004/38/CE del parlamento europeo e
del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro
familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri (GU L 229 del 29.6.2004, p. 35), diverse Aziende Sanitarie Locali (ASL)
hanno deciso di revocare le iscrizioni dei pensionati svizzeri residenti in
Italia che avevano esercitato il loro diritto di opzione e di non accettare
nuove iscrizioni. Di fronte a questa risoluzione unilaterale del diritto di
opzione da parte dell'Italia, il nostro Ufficio ha cercato di trovare una
soluzione con il Ministero italiano della Salute in modo da lasciare aperto il
diritto di opzione per i pensionati svizzeri. Allo scopo era stata prevista una
riunione all'Ambasciata svizzera a Roma. Nel frattempo, l'UFSP, in accordo con
il nostro Ufficio, ha concesso la regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti
in Italia che non avevano esercitato correttamente il loro diritto di opzione
in Svizzera. Il nostro Ufficio ne voleva informare il Ministero italiano della
Salute in occasione della citata riunione. Il problema dei pensionati svizzeri
si è però risolto da sé e la riunione a Roma è stata annullata.
La
regolarizzazione dei lavoratori frontalieri residenti in Italia che non hanno
esercitato correttamente il loro diritto di opzione in Svizzera è una questione
che concerne unicamente la Svizzera. Un'informazione alle autorità competenti
italiane non era legalmente necessaria. Inoltre, l'autorità del Cantone Ticino
ha debitamente informato i lavoratori frontalieri residenti in Italia.
Ad
3. L'applicazione del diritto di opzione è sempre stato difficile, anche in
relazione ad altri Paesi. Per quanto ne sappiamo, nessun altro Cantone è stato
confrontato alla medesima problematica con i lavoratori frontalieri residenti
in Italia. Diversi Cantoni hanno invece incontrato gli stessi problemi con lavoratori
frontalieri residenti in altri Paesi. Ad esempio, i lavoratori frontalieri
residenti in Francia che non hanno esercitato il loro diritto di opzione entro
il termine ordinario di 3 mesi sono stati obbligatoriamente assicurati in Svizzera:
le autorità competenti svizzera e francese hanno deciso di non prorogare il
termine (cfr. il “
Procès verbal de la réunion franco-suisse des 10 et 11 février
2005
”, punto 3.7. e la “
Note conjointe relative au droit d'option
”).
Per altro, non siamo a conoscenza di decisioni e/o sentenze di alcun Tribunale.
Ad.
4. A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori
frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo
come avrebbe potuto informare meglio.
Ad.
5. Per principio, un lavoratore deve essere soggetto alla legislazione di un
solo Stato membro per tutti i settori della sicurezza sociale, inclusa l'assicurazione
malattie (art. 13 cap. 1 del regolamento 1408/71). Il diritto di opzione
previsto alla cifra 3 lett. b dell'allegato VI del regolamento 1408/71 è dunque
un'eccezione al principio dell'unicità della legislazione applicabile. Quest'eccezione
è stata prevista soprattutto in seguito alle reiterate pressioni esercitate dai
lavoratori frontalieri sui rispettivi governi per evitare di pagare i premi
presso un assicuratore svizzero. La procedura da seguire è la stessa per tutti
i lavoratori soggetti alla legislazione svizzera residenti all'estero: presentare
una domanda di esenzione entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi
in Svizzera e tre mesi dopo l'inizio dell'attività lavorativa nel nostro Paese
per tutti gli altri. Come già menzionato, l'applicazione del diritto di opzione
non è facile: è difficile, in particolare, il controllo da parte delle autorità
cantonali dell'affiliazione a un assicuratore svizzero o straniero delle
persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in
Norvegia. Secondo le nostre informazioni, all'entrata in vigore dell'ALCP le
autorità cantonali avevano informato bene i lavoratori frontalieri. Non va
inoltre dimenticato che secondo il regolamento 574/72, il lavoratore è comunque
tenuto a compiere i passi necessari per l'applicazione delle disposizioni del
regolamento 1408/71 relative alla determinazione della legislazione
applicabile.
Dinanzi
a tanti casi di lavoratori frontalieri che non avevano depositato la loro
domanda di esenzione dall'obbligo di assicurazione in Svizzera, l'autorità
cantonale non poteva far altro che chiedere all'UFSP ed ai nostri servizi se
fosse possibile concedere un termine straordinario per regolarizzare la situazione
di queste persone. Senza questa procedura straordinaria, il danno sarebbe stato
più ampio. Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale ha
informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia.
Dall
'
entrata in vigore dell
'
ALCP, migliaia di frontalieri residenti all
'
estero hanno depositato la loro domanda di esenzione dall
'
obbligo di assicurazione in Svizzera entro i termini previsti. Migliaia
di frontalieri residenti in Italia hanno inoltre potuto fruire del termine
straordinario concesso dalle autorità svizzere per regolarizzare la loro
situazione. Il nostro Ufficio non si spiega perché alcuni frontalieri non siano
stati in grado di fare la stessa cosa: a nostro avviso si tratta di pura e
semplice di negligenza.".
considerato
in
diritto
in ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il
TCA
può dunque decidere nella composizione
di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 della Legge sull
'
organizzazione giudiziaria (STF H 180/06 del 21 dicembre 2007; STFA I
707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenza
del 9 novembre 2009 (inc. 36.2
009.18)
questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato una
decisione di principio concernente una fattispecie analoga alla presente ed ha
respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese anche in questa
sede.
nel merito
2.   Va
preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a
cpv. 1 LAMal,
per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento
n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento,
purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili
anche:
l'Accordo del 21 giugno 1999 tra
la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati
membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei
Protocolli del 26 ottobre 2004
e del 27 maggio
2008
relativi all'estensione dell'Accordo
ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i
regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72
nella
loro versione aggiornata (lett. a), e
la
Convenzione del 4 gennaio 1960
istitutiva
dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21
giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2 dell'allegato
K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett.
b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che
laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri
della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è
applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3
LAMal,
"
1
Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi
o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure
medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita
in Svizzera.
2
Il Consiglio
federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per
i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3
Può estendere
l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in
particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi
hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un
datore di lavoro con sede in Svizzera".
L
'
art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l
'
obbligo di assicurazione per le persone non
domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"
d.  le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo
del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone
(Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II,
menzionati nell'articolo 95
a
lettera a
della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e
sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno
2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di
libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato
K, menzionati nell'articolo 95
a
lettera
b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3
LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di
assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del
diritto internazionale.
Facendo uso della
delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art.
2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione.
Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1°
giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da
una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone (ALC).
In virtù dell
'
art. 2 cpv. 1 OAMal,
non
sono
soggetti all
'obbligo di
assicurazione,
fra le altre categorie, anche:
"
c.  le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di
sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della
loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera
circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del
relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla
normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione
estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera
ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in
virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo
allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS,
del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
3.   Il
1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione
Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra,
sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare
il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale
(DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l
'
art. 1 cpv. 1 dell
'
Allegato II ALC, elaborato sulla base dell
'
art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in
unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell
'
ambito delle loro relazioni in particolare
il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14
giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai
lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si
spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72
del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione
del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all
'
applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori
subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all
'
interno della Comunità (RS
0.831.109.268.11).
Ratione temporis
sono applicabili sia l
'
ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni
sono state emanate nel 2009 e concernono l
'
affiliazione all
'
assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all
'
entrata in vigore dell
'
ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007,
STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid.
6.2; DTF 132 V
48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid.
3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12
pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza
della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag.
I-1343, punto 45).
L
'
Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono
pure applicabili
ratione personae
.
L
'
assicurato è di nazionalità italiana e
pertanto cittadino di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di
lavoratore autonomo o subordinato, è stato soggetto alla legislazione italiana
e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione
con l
'
art. 1 lett. a del regolamento
n. 1408/71).
Con sentenza del 20
febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in
Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l
'
allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale
federale) ha affermato:
"
(…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde
nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt
Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die
Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie
gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie
Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer
Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates
ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario
nesso transfrontaliero, esso è senz
'
altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l
'
applicabilità
ratione materiae
,
ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni
relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia
e di maternità; b) le prestazioni d
'
invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la
capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai
superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie
professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di
disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito:
DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
4.   L'ALC,
per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento
(CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme
relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del
regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare
la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia
il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle
regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni
di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto
alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul
territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui
dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro
Stato membro (principio della
lex loci laboris
; art. 13 n. 2 lett. a del
regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in
virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132
V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid.
5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS),
"
Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale
con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia
", in
RDAT I-2002, pag. 41 segg.;
P.
Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux
, "
Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation
de cotiser à l'AVS
" in "
L'accord sur la libre circulation des
personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse
",
Berna 2001, pag. 131 segg.).
L
'
art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera
le norme generali:
"
1.  Le persone per cui è applicabile il presente
regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti
salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in
base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con
riserva degli articoli da 14 a 17:
a)  la persona che esercita un'attività
subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di
tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa
o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio
nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma
nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato
anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f)   la persona cui cessi d'essere applicabile le
legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione
di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti
lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14
a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio
risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L
'
ALC prevede dunque il principio dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell
'
UE che lavorano solo in Svizzera sono
soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di
essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che lavorano solo in
uno degli Stati dell
'
UE non
sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a
meno che siano distaccati.
L
'
art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne
delle n
orme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi,
che esercitano un
'
attività subordinata.
In generale, i
cittadini svizzeri o dell
'
UE
che esercitano un
'
attività
salariata
in due o più Stati dell
'
UE sono assoggettati alla legislazione del
loro Stato di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del
regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non
lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della
sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento
n. 1408/71).
Se lavora per più
datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo
Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne
gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell
'
UE non sono assoggettati alla legislazione
svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non
abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l
'
indipendente svizzero o dell
'
UE che lavora solo in Svizzera, sottostà
alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno
di essere distaccato.
Di regola, i cittadini
svizzeri o dell
'
UE che
esercitano l
'
attività indipendente
in due o più Stati dell
'
UE o in
Svizzera e nell
'
UE, sono
assicurati nel luogo di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo
Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l
'
attività principale (art. 14bis par. 2 del
regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività indipendente
in Svizzera e un
'
attività
salariata in uno Stato dell
'
UE,
sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell
'
affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o
dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività salariata in
Svizzera e un
'
attività
indipendente in uno Stato dell
'
UE
sono di regola assoggettati in Svizzera per l
'
insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi
Stati (tra cui l
'
Italia) v
'
è tuttavia un
'
eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell
'
UE è assoggettato in Svizzera per la sua
attività salariata e nell
'
UE
per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente
in uno Stato dell
'
Unione Europea.
A questo proposito, l
'
art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (
Norme
particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività
subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri),
prevede:
"
La persona che esercita simultaneamente un'attività
subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è
soggetta:
a)   fatta salva la lettera b), alla legislazione
dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o,
qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri,
alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b)   nei casi menzionati nell'allegato VII: alla
legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività
subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo
14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o
più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio
esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata
conformemente all'articolo 14
bis
punti 2, 3 o 4, qualora essa
eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell
'
art. 17 del regolamento n. 1408/71:
"
Due o più Stati membri, le autorità competenti di
detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di
comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate
persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme
citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione
degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590:
http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf
), a pagina 185 prevede quanto segue:
"
Le persone coperte dal regolamento sono soggette
esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella
dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per
determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe
a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme
concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in
diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i
lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati
membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una
clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli
assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento
di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo
sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell
'
assoggettamento alla legislazione di un
solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71)
non
si applica ai lavoratori
che
non
sono cittadini dell
'
UE, dell
'
AELS o
della Svizzera.
In effetti, nei casi
non regolati dall
'
ALC, l
'
affiliazione alla LAMal viene stabilita
sulla base delle Convenzioni internazionali
sulla sicurezza sociale
sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna
Convenzione, l
'
assoggettamento
è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in
merito ai frontalieri l
'
art. 3
OAMal recita:
"
1
A loro domanda
vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività
lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo
1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero
un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2
Sono considerati familiari il coniuge e i figli che
non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non
hanno ancora compiuto i 25 anni.".
5.   Di
principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo
Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (
principio dell'assoggettamento
contributivo
).
Tuttavia, nell
'
ambito dell
'
assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il
diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea
residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo
di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del
regolamento n. 1408/71 prevede che "
le modalità particolari di applicazione
delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI
".
L'Allegato II dell'ALC,
Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del
regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione
obbligatoria nell
'
ambito dell
'
assicurazione malattia svizzera e possibilità
di esenzione (
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf
, cifra 3 a pag. 46):
"
o)
nell'allegato VI
[
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf]
è aggiunto il testo seguente:
(…)
3.   Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione
malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a)   Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione
malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in
Svizzera:
i)   le persone soggette alle disposizioni giuridiche
svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii)  le persone per le quali la Svizzera è lo Stato
competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii)  le persone che ricevono indennità di
disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv)  i familiari delle persone citate ai punti i) e
iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è
assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo,
Svezia e Regno Unito;
v)   i familiari delle persone citate al punto ii) o
di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato
dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non
risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno
Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone
ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b)   le persone citate alla lettera a) possono, su
richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo
in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una
copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi
di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla
lettera a), punto ii), Portogallo.
La
domanda
aa)   dev'essere presentata entro i tre mesi
successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati,
la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace
dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb)   si applicherà a tutti i familiari residenti
nello stesso stato.".
I lavoratori
frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per
il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i
cittadini di Paesi membri dell
'
UE
possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente
optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di
residenza.
Questa facoltà è
accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE
RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le
cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise
en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et
romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
"
De la combinaison des dispositions précitées, il
ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle
en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les
membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de
l'assurance maladie.
Cette
obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du
chapitre 3 sous
«
Suisse
»
de l'annexe VI du
règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur
demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie
obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture
maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également
pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés
auprès d'une régime français.
En
fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit
en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal),
le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en
France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1
er
juin
2014).
Il
est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes
qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui
bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en
Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent
faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à
courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai,
elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce
délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont
soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1
er
jour
de travail pour les frontaliers, 1
er
jour de versement de la rente
pour les frontaliers rentiers, 1
er
jour d'installation en France
pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer
et vivre en France).".
Questa regola è
comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in
Svizzera.
Se, per esempio, essi
lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa
opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di
residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e
sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed
Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di
aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve
essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto
svizzero (principio dell' "
opting out
", cfr.
"Accordo
sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare
riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30.
La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato
di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso
Stato.
La Svizzera ha
recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell
'
art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda,
sono esentate dall
'
obbligo d
'
assicurazione le persone residenti in uno
Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate
conformemente all
'
Accordo sulla
libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di
essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante
un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
6.   Va
ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza
dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6
cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le
persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo
tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal
prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che
risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia
e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata
in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della
Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi
poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la
disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono
una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro
della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2
LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i
familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in
Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv.
3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone
che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide
inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo
l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal
prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i
dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1 OAMal,
i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo d'assicurazione.
Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero e i
genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10
cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai
detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o
di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in
uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal
prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'articolo
2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori
sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione
contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa l'obbligo
d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1 lettere b e c
della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle
Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i
Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano
i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in
merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in
vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste
informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro
della Comunità europea.
7.   Nel
caso di specie l
'
insorgente,
cittadino di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliato in Italia ed
esercitante un
'
attività lucrativa
in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio,
assicurato in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del
regolamento n. 1408/71: principio della
lex loci laboris
e cifra 3 lett.
a punto i dell
'
Allegato II dell
'
ALC rispettivamente dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in
conformità delle norme citate, in particolare dell
'
Allegato II all
'
ALC
e dell
'
Allegato VI al
regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b,
quale cittadino di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei
Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa
in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliero il ricorrente ha il
diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di
esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere
presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione
prevista dai due citati Allegati è la presenza di "
casi giustificati
".
8.   In
concreto, l
'
assicurato esercita
un
'
attività lucrativa in Svizzera
ed è al beneficio di un permesso di lavoro G CE/AELS.
Pertanto, il termine
di tre mesi per far valere il diritto d'opzione decorreva da quando ha iniziato
la sua attività nel nostro Paese, con l'ottenimento del permesso G.
Come ha rilevato l
'
UAM, esso è quindi scaduto infruttuoso.
Dalla documentazione
agli atti emerge inoltre che l
'
insorgente
non
ha validamente esercitato il diritto d'opzione per il sistema
sanitario del Paese di residenza neppure nell
'
ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008
attuata dall
'
Ufficio assicurazione
malattia, ovvero entro il 30 settembre 2008.
La conseguenza è
stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato al ricorrente
ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario,
l'emanazione della
decisione di affiliazione d'ufficio
dell'assicurato ad una cassa malati svizzera da parte dell'Ufficio
assicurazione malattia, in concreto emessa il 23 gennaio 2009 (doc. 1).
Il 12 febbraio 2008 l
'
UAM ha quindi segnalato all
'
Ufficio federale della sanità pubblica
questa circostanza, quantificando in 12
'2
08 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi
i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l
'
apposito modulo TI 1 relativo al diritto d
'
opzione per il sistema assicurativo nazionale
che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto
il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava
il principio dell
'
assoggettamento
al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l
'
indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13
marzo 2008 l
'
Ufficio federale
della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall
'
ALC è difficile da concretizzare. Inoltre,
i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero,
dato che non hanno l
'
abitudine
di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all
'
assicurazione malattia, poiché assicurati
automaticamente in Italia. Pertanto, l
'
UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d
'
ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione
cantonale le necessarie informazioni.
L
'
amministrazione federale ha sottolineato l'importanza
per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura assicurativa in
caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli effetti (decisamente
sfavorevoli)
ex tunc
di tale affiliazione ha aderito alle richieste
ticinesi, considerando pure che l
'
affiliazione d
'
ufficio
di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme per il Canton Ticino
e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa in pratica dell
'
affiliazione stessa, con rischi per l'incasso
dei premi dell
'
assicurazione
malattia svizzera.
L'
UFSP ha quindi fornito all
'
UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all
'
affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il
24 aprile 2008 l
'
amministrazione
federale ha affermato tra l
'
altro
che:
"
Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un
délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés correspond
à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation des
personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la
prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui
étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de
remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la
disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement
à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc
ex tunc
(et non
ex nunc
, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril
2008).".
Sulla scorta delle
indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera personale
per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d
'
opzione, una lettera d
'
informazione destinata a tutti i datori di
lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di
Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 l
'
Ufficio federale delle assicurazioni
sociali rispettivamente l
'
8
maggio 2008 l
'
UFSP, hanno dato
il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi
epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008, quando il
Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo
che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre
mesi dall
'
ottenimento del
permesso G, esercitato il diritto d
'
opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la
copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento
obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere
un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per l'eventuale
esercizio del diritto d
'
opzione.
Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il termine ultimo per
esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha inviato
al ricorrente – e ad altri 12
'
630
lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria – una lettera
di spiegazioni riguardante l
'
assoggettamento
obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le malattie in virtù degli
Accordi bilaterali.
Questo scritto
avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008
(termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente
compilare l
'
allegato modulo TI
1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già
indirizzata.
La lettera specificava
inoltre, in calce, che "
se ciò non dovesse avvenire, lei sarà
obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non
esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più
possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.
".
9.   Va
ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato
un'interpellanza (n. 09.3596), chiedendo al Consiglio federale di prendere
posizione sull'obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi
parte attiva per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di
principio, sono già assicurati.
L'Esecutivo, dopo
avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato
che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere l'esonero
dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra protezione assicurativa
sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione
della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il
Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno
mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere difficoltà
con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato
II dell'ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è
quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione,
la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In quest'ambito
l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare una procedura
speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente incontro alle
esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque
evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore
e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure
ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, la DTF 133 V
201: “
Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in seiner Vernehmlassung
sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs. 3 lit. a AHVG
ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden ist, deren
erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht.
Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste
Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S.
1957 ff.) hin
. In dieser Revisionsvorlage
schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz
3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige
Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es
besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso weniger, als
National- und Ständerat die Beratung der Vorlage noch nicht in Angriff genommen
haben
.“ e la sentenza H 158/06 del 5 settembre
2007: „
7.1 L'OFAS, citant le Conseil fédéral dans son Premier message du 21
décembre 2005 relatif à la 11e révision de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II
1962), propose d'appliquer l'art.
3 al. 3 let. a
LAVS aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit une rente
de vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que tous
les couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation de
cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen déterminant
du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait fait la
même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a considéré qu'il
n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant moins que la nouvelle
version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore être discutée devant
le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V 201 consid. 4.4 p.
204 s.). Il n'y a dès lors aucune raison qu'il en aille autrement dans le cas
particulier
.“, sottolineature della redattrice).
10.   Il ricorrente sostiene di avere sottoscritto e spedito il
formulario TI 1 nel corso del mese di settembre 2008 (doc. I punto 9).
La documentazione non
è tuttavia mai giunta all
'
UAM.
Egli, pur ammettendo
di avere ricevuto il formulario TI 1 nel periodo della sanatoria, sostiene
comunque che il suo diritto all
'
informazione sarebbe stato violato, avendo saputo dell
'
obbligo di optare soltanto dopo l
'
intervento all
'
UAM del datore di lavoro.
La censura è
manifestamente infondata già solo per il fatto che lo stesso insorgente ammette
di essere stato informato tempestivamente.
Tuttavia, rilevato che
la medesima tematica è già stata trattata da questo Tribunale nell
'
ambito di numerosissimi altri incarti simili
al presente, va evidenziato come, per i motivi che seguono, essa va comunque
respinta.
11.   L
'
autorità cantonale afferma di avere
adempiuto al suo dovere d
'
informazione
tramite lettere personali, lettere al datore di lavoro e alle organizzazioni
sindacali, nonché comunicati stampa ed interviste.
L
'
insorgente, da parte sua, fa valere,
perlomeno implicitamente, di essere in buona fede, non essendo stato informato
(violazione del diritto all
'
informazione,
doc. I) circa la possibilità di optare in favore del sistema sanitario del suo
Paese di residenza.
Secondo la
giurisprudenza (SZS 1998 pag. 41; DTF 121 V 66; RAMI 1993 pag. 120-121,
Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195
consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979
pag. 155, DLAD 1992 pag. 106; DTF 119 V 307 consid. 3a; DTF 118 Ia 254 consid.
4b; DTF 118 V 76 consid. 7; DTF 117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid.
3b e
sentenze ivi citate; RDAT I-1992 n° 63, DTF 116 V 298) e la dottrina (
Grisel
, Traité de droit administratif,
vol.
I, pag. 390 segg.;
Knapp
, Précis de droit
administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109;
Haefliger
, Alle
Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217 segg.), affinché il principio
della buona fede, sancito dall
'
art.
9 Cost. fed., tuteli la legittima fiducia dell
'
amministrato nei confronti dell
'
autorità amministrativa nei casi in cui l'amministrazione formula
una promessa o crea un'aspettativa in modo contrario alla legge, devono essere
adempiute cumulativamente le seguenti condizioni:
1.   l
'
informazione
data dall
'
autorità deve
riferirsi ad una situazione individuale e concreta;
2.   essa deve emanare da un organo competente o che possa essere
ritenuto tale compatibilmente con l
'
attenzione esigibile nelle circostanze;
3.   la promessa deve essere propria ad ispirare fiducia.
Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non deve
poter riconoscere l'erroneità della disposizione. La comunicazione dell'amministrazione
deve infatti essere interpretata come il destinatario può e deve capirla usando
tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della buona fede dell'assicurato).
Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della
cassa non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (DTF 106 V
33, consid. 4; 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991, pag. 68).
Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora l'organo
amministrativo che fornisce la comunicazione esprime - almeno implicitamente,
ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il destinatario della
comunicazione non può far valere la propria buona fede (
Imboden/ Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5a ed., n. 75 B III b
3);
4.   l'informazione errata deve aver indotto il destinatario ad adottare
un comportamento o un
'
omissione
che gli è pregiudizievole;
5.   la legge non deve essere cambiata dal momento in cui l'informazione
è stata data (DTF 131 II 627 consid. 6.1; 130 I 26 consid. 8.1, DTF 113 V 87
consid. 4c; 112 V 199 consid. 3a; 111 V 71; 110 V 155 consid. 4b; RAMI 1991
pag. 68 segg.).
La prima condizione da
esaminare si concretizza nell'art. 27 LPGA
concernente l'informazione e
la consulenza, secondo cui
"
1
Gli
assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei
limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate
sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla
consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia
gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i
loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono
ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti
e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i
suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali,
li informa immediatamente.".
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare,
per l'amministrazione, un dovere di carattere collettivo, generale e permanente
di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi - (cpv. 1) e
il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un
parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta,
che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti, cfr. in
particolare la sentenza
del 14 settembre 2005 nella causa
Regionales Arbeitsvermittlungs-zentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid.
4.1.,
pubblicata in DTF 131 V 472; sentenza del 28 ottobre 2005 nella causa W., C
157/05, consid.
4.2.;
E. Imhof/Ch. Zünd
,
"
ATSG und Arbeitslosenversicherung
" in SZS 2003 pag. 291 seg. (306);
E. Imhof
, "
Anhang zur
Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe
"
in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318);
R. Spira
, "
Du
droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution
des assurances sociales art. 27 LPGA
" in SZS 2001 pag. 524 seg. (527);
U. Kieser
, "
ATSG-Kommentar
", 2a edizione, Zurigo, Basilea,
Ginevra, 2009 ad art. 27 pag. 396 e seguenti; sul tema specifico si veda
inoltre
Guylaine Riondel
Besson
: Le droit d'option en matière d'assurance maladie
dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés
de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés, in CGSS 42-2009 pag. 33 e
segg., in particolare il punto 2.3.1. pag. 36 e 37).
Per quanto attiene più
specificatamente al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA,
va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli
fornisca consulenza in merito ai suoi diritti ed obblighi. Quest'obbligo concerne
soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni
possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata
in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale,
la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre, tale diritto
non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto
rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi
a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha
richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (
U. Kieser
,
op. cit., ad art. 27 n. 19 e seguenti, pag. 402 segg.).
Come rileva Kieser,
op. cit., ad art. 27 n. 8 pag. 399, a proposito del capoverso 1, "
Als
Trägerinnen der Aufklärungs- bzw. Beratungspflicht können ferner
Arbeitgeberinnen und –geber infrage kommen. Auch hier kann sich die
entsprechende Pflicht aus einer ausdrücklichen Festlegung ergeben (vgl. z.B.
Art. 72 UVV und dazu BGE 121 V 32 ff.) oder sie kann aus einer Beauftragung zur
Wahrnehmung der Information abgeleitet werden. In der Gerichtspraxis finden
sich Entscheide, mit denen eine solche (sozialversicherungsrechtlich fundierte)
Beauftra-gung angenommen (vgl. dazu BGE 111 V 72 betreffend Arbeitgeber) bzw.
abgelehnt wurde (vgl. BGE 111 V 171 betreffend Arbeitgeber, SVR 2001 KV Nr. 3
betreffend BSV).
".
Lo stesso autore
rammenta poi, a pag. 401, che "
Die in Art. 27 Abs. 1 ATSG festgelegte
Informationspflicht kann etwa dadurch erfüllt werden, dass
Informationsbroschüren, Merkblätter oder – allgemein verständliche –
Wegleitungen abgegeben werden (dazu BGE 131 V 476). Ausreichend ist es, wenn
über die Möglichkeit, eine Abredeversicherung in der UV abschliessen zu können,
mit einem allgemein zugänglichen Aushang im Betrieb des Arbeitgebers informiert
wird (dazu Entscheid des Bundesge-richts vom 29.
März 2004, U
255/03).
".
In quest'ultima sentenza, citata da
Kieser, l'Alta Corte, con riferimento all'art. 72 OAINF giusta il quale gli
assicuratori provvedono a che i datori di lavoro siano sufficientemente
informati in merito all'applicazione dell'assicurazione contro gli infortuni e
i datori di lavoro sono obbligati a trasmettere queste informazioni ai
dipendenti, ha affermato:
"
(…)
2.1.
In einem Fall, in welchem es um die Tragweite der Informationspflichten von
Versicherer und Arbeitgeber hinsichtlich einer Abredeversicherung nach
Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ging, hat das Eidgenössische
Versicherungsgericht zunächst in Bestätigung der Auffassung des damaligen
kantonalen Gerichts erkannt, Art. 3 UVG umschliesse lediglich die Obliegenheit
des Versicherers, die Abredeversicherung zu führen und anzubieten, nicht jedoch
die Verpflichtung, jeden einzelnen Versicherten im Rahmen der Beendigung seines
Arbeitsverhältnisses rechtzeitig über die Möglichkeit der Verlängerung des
Versicherungsschutzes durch Abschluss einer Abredeversicherung zu informieren
(BGE 121 V 31 f. Erw. 1c). Hingegen ergebe sich aus der allgemeinen
Informationspflicht des Versicherers (Art. 72 UVV) die Verpflichtung, nebst
anderem über die Möglichkeit des Abschlusses einer Abredeversicherung zu
informieren. Der Versicherer und auch der Arbeitgeber sind in diesem
Regelungszusammenhang Organe der Versicherungsdurchführung und die Erfüllung
ihrer Informationspflicht muss manifestiert werden und insbesondere im Hinblick
auf die Weiterleitungspflicht des Arbeitgebers (Art. 72 Satz 2 UVV) vom
Versicherten erkennbar sein. Damit wird von den Durchführungsorganen
organisatorisch nicht mehr verlangt, als nach jahrzehntelanger
Verwaltungspraxis in der von der SUVA betriebenen obligatorischen
Unfallversicherung schon unter der Geltung des KUVG beachtet wurde, nämlich
beispielsweise ein Aushang am ständigen Anschlag im unterstellten Betrieb,
Informationen an Betriebsversammlungen usw. Da sich Versicherer und Arbeitgeber
den Beweis der ihnen obliegenden Information mit dem erforderlichen Beweisgrad
der überwiegenden Wahrscheinlichkeit durch zumutbare Vorkehren ohne weiteres
sichern können, rechtfertigt es sich, dem Versicherer die Beweislast hiefür
auch insoweit aufzuerlegen, als die Erfüllung der Informationspflichten des
Arbeitgebers in Frage steht (BGE 121 V 32 ff. Erw. 2a und b mit Hinweisen).
Bei Verletzung der Informationspflichten hat der Versicherer für seine sowie
die Unterlassungen des Arbeitgebers einzustehen, wobei dies unter dem Vorbehalt
steht, dass die weiteren Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den
Vertrauensschutz, insbesondere die kausal verursachte Disposition seitens des
Arbeitnehmers aus unterbliebener Information, erfüllt sind (BGE 121 V 34
Erw. 2c mit Hinweisen; RKUV 2000 Nr. U 387 S. 274 f. Erw. 3b).
2.2
Wie die Abklärung der SUVA ergeben hat, sind in den vom Personal der Eisenbahn
X.________ benutzten Räumen Informationen der SUVA über die Abredeversicherung
angeschlagen; weiter haben Arbeitskollegen der Beschwerdeführerin
Abredeversicherungen abgeschlossen, was bedeutet, dass sie über diese
Möglichkeit informiert worden sind. Eine - hier erfolgte - Information durch
allgemeinen Anschlag ist für die Erfüllung der Informationspflicht gemäss Art.
72 UVV ausreichend (vgl. BGE 121 V 33 Erw. 2b mit Literaturhinweis), so wurde
denn auch in RKUV 2000 Nr. U 387 S. 277 Erw. 4c implizit eine Information durch
Broschüren als grundsätzlich genügend vorausgesetzt (auch wenn dies im
konkreten Fall nicht ausreichend gewesen und nicht korrekt erfolgt ist). Das
Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der
Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der
Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der
Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest
Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste
Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge
in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar
während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur
Reiseleiterin ausbilden zu lassen. Dies ist hier um so mehr der Fall, als in
den Lohnabrechnungen jeweils der vorgenommene Abzug für die
Nichtberufsunfallversicherung ausgewiesen und damit monatlich die Problematik
der Unfallversicherung in Erinnerung gerufen worden ist. Eine Sensibilisierung
für den Unfallversicherungsschutz wäre im Übrigen um so mehr zu erwarten gewesen,
als die Beschwerdeführerin bereits im Juni 2001 einen Unfall erlitten hatte und
in der Folge bis zum 8. August 2001 arbeitsunfähig gewesen ist. Würde der
Auffassung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gefolgt, welche letztlich eine
explizite Information in jedem Einzelfall verlangt, liefe dies schlussendlich
darauf hinaus, einem Arbeitnehmer bei der Kündigung alles und jedes - nicht nur
betreffend Abredeversicherung - mitteilen zu müssen; ein dermassen
umfangreicher Informationskatalog würde in der Folge nicht mehr gelesen
(vgl. das Beispiel bei Gunther Arzt, Strafbarkeit juristischer Personen:
Andersen, vom Märchen zum Alptraum, Schweizerische Zeitschrift für
Wirtschaftsrecht 2002, S. 233 Fn 23: Viele Käufer eines Fernglases werden die
voluminöse Bedienungsanleitung mit absurden Warnungen nicht lesen, sodass ihnen
auch der sinnvolle Hinweis entgeht, mit dem Fernglas nicht in die Sonne zu
schauen). Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren Gunsten
daraus ableiten, dass ein vom Inspektor der SUVA im Juni 2002 befragter
Angestellter der Eisenbahn X.________ den Aushang über die Abredeversicherung
nicht gekannt hat, da dieser Mitarbeiter - anders als die Beschwerdeführerin -
allenfalls gar keine Veranlassung hatte, sich über die Versicherungsdeckung
nach einer Kündigung Gedanken zu machen.
2.3
An der Erfüllung der Informationspflicht (Erw. 2.2 hievor) ändert die Tatsache
nichts, dass der Inspektor der SUVA am 20. Juni 2002 festgestellt hat, die
Informationen der SUVA seien am Bahnhof in Y.________ - Arbeitsort der
Beschwerdeführerin - nicht angeschlagen gewesen; dies war offenbar nach einem
erfolgten Umbau des Gebäudes unterlassen worden.
Die
Beschwerdeführerin hatte einerseits während ihrer Anstellung seit 1996
Gelegenheit, die angeschlagenen Informationen in den diversen von ihr benutzten
Räumen in unterschiedlichen Bahnstationen zur Kenntnis zu nehmen. Diese
Informationen waren andererseits auch ab dem Zeitpunkt des Umbaus in Y.________
in den für das Personal vorgesehenen Räumen in anderen Bahnhöfen angeschlagen,
wobei ausser Zweifel steht, dass sich die Beschwerdeführerin in ihrer
Eigenschaft als Kondukteurin an solchen Orten aufgehalten hat. Damit ist die
Informationspflicht im Sinne des Art. 72 UVV jedoch auch während der Zeit
erfüllt worden, in der in Y.________ keine Informationen ausgehängt gewesen
sind.
2.4
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Abredeversicherung hingewiesen
habe, und dass ihr dieser Brief zu spät geschickt worden sei, da sie sich zu
dieser Zeit bereits im Ausland aufgehalten habe, was der Eisenbahn X.________
bekannt gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit
Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Möglichkeit der
Abredeversicherung (jedoch auf das Ende des Unfallversicherungsschutzes)
hingewiesen hat. Da jedoch eine Information mittels Aushang am Anschlagbrett
ausreichend ist (vgl. Erw. 2.2 hievor), ändert die Nichterwähnung der
Abredeversicherung im Schreiben nichts an der Rechtslage.
Damit
haben die SUVA und die ehemalige Arbeitgeberin die Informationspflicht gemäss
Art. 72 UVV mittels Aushang korrekt erfüllt; eine Verletzung der
Informationspflicht ist nicht erstellt und eine Leistungspflicht der SUVA in
der Folge zu verneinen (vgl. BGE 121 V 34 Erw. 2b in fine)."
(
sottolineature della redattrice
)
In una sentenza pubblicata in DTF 134 V
428 il Tribunale federale ha affermato:
"
(…)
11.3
Gemäss Art. 72 Satz 1 UVV sorgen die Versicherer dafür, dass die Arbeitgeber
über die Durchführung der Unfallversicherung ausreichend informiert werden.
Diese - nach Inkrafttreten des ATSG im Wortlaut unverändert belassene -
Verordnungsbestimmung verpflichtet den Versicherer zu einer substantiellen
Information ihrer angeschlossenen Arbeitgeber von Amtes wegen. Die
entsprechende Verfahrenspflicht geht nach der vor 1. Januar 2003 ergangenen
Rechtsprechung über die praxisgemäss aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
hergeleitete allgemeine Pflicht der Sozialversicherungsträger, die an der
Versicherung Beteiligten auf Verlangen in Einzelfragen zu beraten oder ihnen
Auskunft zu erteilen, hinaus (BGE 121 V 28 E. 2a S. 32). Auch im Rahmen von
Art. 72 UVV gilt - analog zu Art. 27 Abs. 2 ATSG - der Grundsatz, wonach die
Verletzung der Informationspflicht nur dann zu Rechtsfolgen führen kann, wenn
die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den
verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz (Art. 9 BV) allesamt erfüllt sind (RKUV
2004 Nr. U 517 S. 429 [U 255/03], 2001 Nr. U 441 S. 542 f. [U 285/99], 2000 Nr.
U 387 S. 272 [U 340/99]).
11.4
Die Frage, ob die SUVA aufgrund der unwidersprochenen Entgegennahme von
Prämienzahlungen und von erteilten Auskünften ihre Informationspflicht gemäss
Art. 27 Abs. 2 ATSG und Art. 72 UVV verletzt hat und der Beschwerdegegner
infolgedessen gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben
Versicherungsschutz beanspruchen kann, lässt sich aufgrund der Akten nicht
beantworten. Es liegt aber eine Notiz der SUVA vom 4. Mai 2006 vor, wonach die
Arbeitgeberin bis am 3. Februar 2006 im Glauben gewesen sei, dass ihre
Angestellten bei der SUVA gegen Unfall versichert seien. Anlässlich des
Betriebserfassungsbesuches vom 15. März 2005 sei nicht darüber informiert
worden, dass für Entsandte das Formular E101 hätte ausgefüllt werden müssen.
Gemäss den Angaben des BSV wurde zudem erst seit dem 1. Januar 2006 in den
Weisungsbestimmungen festgehalten, dass Arbeitnehmer, die ausschliesslich zum
Zweck der Entsendung eingestellt wurden, nicht als Entsandte betrachtet werden
könnten, eine Entsendung jedoch ausnahmsweise zulässig sei, wenn der
Arbeitnehmer vor der Entsendung bereits in der Schweiz versichert gewesen sei.
Das kantonale Gericht hatte zu dieser Problematik aufgrund seiner Beurteilung
nicht Stellung zu nehmen. Die SUVA hat sich zu diesem Punkt bisher nicht
geäussert. Die Vorinstanz, an welche die Sache zurückzuweisen ist, wird
diesbezüglich sachdienliche Abklärungen vorzunehmen und alsdann darüber zu
befinden haben, ob dem Beschwerdegegner gestützt auf den Vertrauensschutz
Leistungen der SUVA zustehen oder nicht."
(…).
Va ancora evidenziato
che la legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal), a proposito del
controllo dell'obbligo assicurativo, all'art. 16 prevede che:
"
1
Il datore di lavoro fornisce al lavoratore non
domiciliato soggetto all'obbligo d'assicurazione le informazioni necessarie
relative all'adempimento di questo obbligo.
2
L'assicurato e
il datore di lavoro sono solidalmente debitori dei premi arretrati a decorrere
dal giorno in cui avrebbe dovuto avere inizio l'obbligo assicurativo, fatta
deduzione dei sussidi di legge, per le seguenti categorie:
a) lavoratori in possesso di un permesso di
lavoro di durata inferiore ad un anno;
b) lavoratori in possesso di un permesso di
dimora annuale, per il primo anno di attività, così come per i rispettivi
familiari.
3
Ogni pretesa
di cui al cpv. 2 è soggetta a perenzione dopo cinque anni.".
Inoltre, l'art. 19
LCAMal recita quanto segue:
"
1
Il Consiglio di Stato fa iscrivere d'ufficio, previa
diffida scritta, le persone soggette all'assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie che rifiutano di aderire ad un assicuratore riconosciuto e autorizzato
all'esercizio ai sensi della LAMal e della relativa Ordinanza (OAMal).
2
[Cpv. abrogato
dalla L 10.5.2006; in vigore dal 4.7.2006 - BU 2006, 203].
3
Il regolamento
può definire i criteri di ripartizione tra gli assicuratori.".
Per l'art. 5 RLCAMal,
"
1
Previa richiesta dell'Istituto delle assicurazioni
sociali, i datori di lavoro devono fornire tempestivamente, in forma gratuita,
ogni informazione in ordine al controllo dell'obbligo d'assicurazione per lavoratori
non domiciliati.
2
Nell'ambito
dell'applicazione dell'Accordo CH/CE sulla libera circolazione delle persone e
della Convenzione istitutiva dall'AELS, tali informazioni possono riguardare
anche i familiari, residenti in Svizzera o all'estero, del lavoratore
domiciliato o non domiciliato in Svizzera.".
A norma dell'art. 7
RLCAMal,
"
1
L'iscrizione d'ufficio delle persone soggette all'obbligo
d'assicurazione, non iscritte presso un assicuratore, è ordinata dall'Istituto
delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.
2
La
ripartizione tra i singoli assicuratori considera l'effettivo degli assicurati
affiliati.".
12.   In
concreto, va innanzitutto rilevato che il cpv. 4 delle Disposizioni finali
della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal (cfr. consid. 6 in fine) non
trova applicazione, poiché l
'
assicurato
ha iniziato a lavorare in Svizzera nell
'
aprile 2008, quando l'ALC era ormai entrato in vigore da quasi 6
anni.
Inoltre, dall'istruttoria
condotta dal
TCA
è emerso che l'UAM
ha ampiamente adempiuto, con l'ausilio di numerosi canali informativi, ai suoi
obblighi, come del resto rilevato sia dall'UFSP (risposta 4 in fine: "
Tramite
tali azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi,
andando addirittura oltre le esigenze di legge
."), che dall'UFAS
(risposta 4: "
A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato
adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro
diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio
."
e risposta 5 pag. 2 in fine: "
Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità
cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti
in Italia
.").
L'amministrazione si è
prodigata cercando di raggiungere tutti i frontalieri esercitanti un'attività
lavorativa in Ticino in ben tre occasioni, concedendo ai medesimi, dopo aver
contattato le autorità federali, perfino una proroga del termine di tre mesi
previsto dall'ALC.
In effetti l'Ufficio
assicurazione malattia, oltre a prendere contatto nel 2002 e nel 2003 con i
lavoratori frontalieri recensiti ufficialmente, informandoli della possibilità
di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza, nel 2008 ha
compiuto uno sforzo notevole al fine di permettere a coloro che avevano omesso
di far valere la loro opzione, di sanare la loro situazione.
In tale contesto, l'autorità
cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e che non
avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione
completa comprensiva del formulario TI 1, peraltro facilmente compilabile,
essendo sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella
casella “
assicurazione malattie nel Paese di residenza
”, di una tabella
sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri
dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera
accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di
questo modulo.
L'amministrazione ha
inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha
informato 11 sindacati (__________) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro d'azione
allargato (__________).
Complessivamente l'UAM
ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati nell'ambito dell'operazione
di “
sanatoria
”.
Questa operazione ha
avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato 7'700
consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione ed ha
permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all'opzione a favore
del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre, il 3 giugno
2008 il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa
ed il Capo Ufficio dell'UAM, __________, ha rilasciato numerose interviste,
anche a giornali italiani, in cui ha informato i lavoratori frontalieri circa i
passi da intraprendere per optare a favore dell'assicurazione del proprio Paese
di residenza.
Secondo lo scritto
dell'UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al 30
settembre 2008 per l'esercizio del diritto di opzione in casi giustificati,
corrisponde alla soluzione prevista dall'annesso II all'ALC (sezione A, cifra 3,
lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone che
erano assicurate in Italia non avevano compreso l'importanza di riempire
correttamente il formulario relativo al diritto d'opzione.
A prescindere dalla
questione a sapere se la fattispecie descritta configuri effettivamente un'ipotesi
di "caso giustificato", accertato come l'UAM abbia informato sufficientemente
tutti gli interessati nel corso dei tre mesi di grazia tramite scritti ai datori
di lavoro, ai lavoratori, ai sindacati ed ai giornali (cfr. lettera dell'UFSP e
dell'UFAS e STF U 255/03 del 29 marzo 2004), va evidenziato come un
"ulteriore" caso giustificato, con un nuovo termine decorrente dopo
il 30 settembre 2008, non può più essere ammesso.
Come rileva il
Tribunale federale nella citata sentenza U 255/03, da una persona adulta come la
ricorrente può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo obbligo
assicurativo ("
Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für
die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit
der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie
der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich
zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht
minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der
Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um -
offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur
Reiseleiterin ausbilden zu lassen."
).
Ciò importa a maggior
ragione nel caso concreto dove l'interessato, per potere lavorare, si è recato
in un'altra nazione, nella quale gli aventi diritto di voto sono stati chiamati
in numerose occasioni ad esprimersi sull'ALC, con conseguenti articoli di fondo
sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che hanno
creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
Nulla cambia la
circostanza che l'assicurato non sarebbe stato informato tramite la Sezione dei
permessi e dell'immigrazione giacché determinante, nel caso di specie, è la
circostanza che l'autorità cantonale, competente per informare circa il diritto
di opzione, ha ampiamente divulgato questa problematica tramite numerosi
canali. Tant'è che il ricorrente, nel corso della procedura di sanatoria, ha comunque
ricevuto dall
'
UAM il formulario
TI 1.
Inoltre, il ricorrente
ha chiaramente affermato di essere stato informato dal suo datore di lavoro
verso fine giugno-inizio luglio 2008 del suo diritto d
'
opzione, dopo che la ditta ha ricevuto nel giugno 2008 dall
'
UAM una nota informativa (doc. I punto 1).
Va del resto
evidenziato che il rappresentante dell'insorgente in sede di ricorso ha rilevato
che "
Anche RA 1 per informare i lavoratori ha fornito un contributo
significativo, distribuendo un volantino con le spiegazioni, nei luoghi di
passaggio delle varie frontiere di maggiore afflusso. Proprio il sottoscritto
ricorda d'aver partecipato alla distribuzione del materiale nel corso del
periodo di sanatoria.
" (doc. I punto 4.1 pag. 4).
Infine, anche la
circostanza che "
Ancora attualmente, nonostante la sensibilizzazione
alla tematica, abbiamo informazioni che anche i nuovi assunti non sono così
solerti nell'esercitare l'opzione
" (doc. I punto 4.2 pag. 4), oltre a
non concernere l'insorgente, non può essere imputata all'UAM, che ha ampiamente
informato nel miglior modo possibile le persone interessate.
L'autorità cantonale,
visto tra l'altro l'alto numero di lavoratori in Ticino che provengono dall'Italia,
non può infatti essere tenuta a seguire passo dopo passo ogni frontaliero.
Spetta piuttosto a
questi ultimi, che si recano in un'altra nazione per svolgere la propria
attività lavorativa, dar prova di maggior senso di responsabilità, chiedendo eventuali
informazioni supplementari.
Non può pertanto
essere chiesto all'autorità cantonale di sincerarsi in un secondo tempo se la
persona interessata ha capito ed è consapevole della scelta che deve compiere
né di passare da un sistema "opzionale" ad un sistema di "scelta
obbligatoria" per uno dei sistemi sanitari nazionali.
Infatti, il principio
dell'affiliazione al luogo di lavoro è voluto dall'Unione europea e la Svizzera
non può che applicare le norme internazionali a cui ha aderito (
in casu
:
ALC). Un diverso modo di affiliazione deve pertanto essere deciso a livello di
autorità europee e non certo da parte dell'UAM.
Visto quanto precede,
non può dunque essere imputata all'UAM alcuna violazione del dovere di
informazione di cui all'art. 27 LPGA e quindi anche del principio della buona
fede, facendo infatti difetto la prima delle cinque summenzionate condizioni cumulative
(cfr. consid. 11).
Pertanto, in assenza
di un effettivo "caso giustificato", la pretesa ignoranza del diritto
rispettivamente l
'
asserita mancata
informazione diretta tramite raccomandata, non costituiscono palesemente un
"caso giustificato" nel senso della cifra 3 lett. b punto aa dell
'
Allegato II dell
'
ALC e dell
'
Allegato
VI del regolamento n. 1408/71.
L
'
opzione formulata dal ricorrente contestualmente
al reclamo e con il ricorso è dunque tardiva.
Nulla cambia,
purtroppo, la triste circostanza che suo figlio sia portatore di handicap e che
quindi percepisce una prestazione d
'
invalidità dall
'
INPS
(doc. VIII risposta n. 7).
13.   Non
va poi dimenticato che la possibilità di optare per l'assicurazione del proprio
Paese di residenza è un'eccezione al principio generale dell'affiliazione al
luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in
particolare ai Paesi confinanti, tra cui l'Italia, membro fondatore dell'UE ed
i cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che
reggono il diritto comunitario.
Del resto la facoltà
di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che
si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata
permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente
elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti
ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi
senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre all'insorgente
una maggiore attenzione.
14.   In
secondo luogo, il ricorrente, come visto, ha affermato di avere esercitato tempestivamente
il diritto d
'
opzione verso il
suo Paese di residenza, avendo compilato e spedito già a fine agosto-inizio
settembre 2008 all
'
Ufficio
assicurazione malattia il modulo TI 1 che il suo datore di lavoro gli ha
consegnato dopo essere intervenuto presso la competente autorità cantonale.
L
'
autorità competente, per contro, nega di
averlo ricevuto.
Occorre dunque
accertare se effettivamente l
'
assicurato
abbia spedito a fine estate 2008 questo modulo.
15.   Giova
preliminarmente infatti rammentare che la procedura dinanzi al Tribunale delle
assicurazioni sociali è retta dal
principio inquisitorio
. Il
Tribunale
accerta d'ufficio, con la collaborazione delle parti, i fatti rilevanti per il
giudizio, assume le prove necessarie e le apprezza liberamente ed il giudice
delegato ha facoltà di ricorrere a mezzi probatori non indicati dalle parti o
di rinunciare all'assunzione di mezzi probatori che le parti hanno notificato.
Alla fattispecie in discussione è applicabile la LPTCA, che prevede la massima
dell'ufficialità, il principio inquisitorio e quello dell'applicazione d'ufficio
del diritto (in questo senso:
Marco
Borghi
e
Guido
Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, edito dalla CFPG, Lugano, ad art. 18 pag. 89 e segg.;
cfr. inoltre
STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA I 83/01
del 31 maggio 2001; STFA U 429/00 del 13 marzo 2001; Untersuchungsgrundsatz,
SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI Praxis 1994 pag. 212; DTF 125 V
195 consid. 2 con riferimenti). È dunque compito del giudice chiarire d
'
ufficio in modo corretto e completo i fatti
giuridicamente rilevanti.
Questo principio non è
tuttavia incondizionato, ma trova il suo correlato nell
'
obbligo delle parti di collaborare
(DTF
125 V 195 consid. 2 con riferimenti; RAMI 1994 pag. 211; AHI Praxis pag. 212;
DLA 1992 pag. 113;
Meyer
, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: Basler Juristische
Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12;
Spira
,
Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in:
Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16;
Kurmann
, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz, in: Luzerner Rechtsseminar 1986,
Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pagg. 5 segg.). Questo obbligo comprende
in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e
quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto
da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in
difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell'assenza
di prove (SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pagg. 158-159
consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113;
Beati
in: Relazioni tra diritto civile
e assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg).
Su questi aspetti, si
veda in particolare:
Duc
, Les
assurances sociales en Suisse, Losanna 1995, pagg. 827-828 e
Locher
, Grundriss des
Sozialversicherungsrecht, Berna 1997, pagg. 339-341, laddove quest'ultimo
rileva che “besondere Bedeutung hat die Mitwirkungspflicht dann, wenn der
Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht (weiter) erstellt
werden kann”.
L'obbligo di accertamento d'ufficio dei
fatti, correlato dal dovere di collaborazione delle parti, non rende comunque
privo d'efficacia il principio secondo cui l'
onere della prova
incombe
alla parte che da un fatto deriva un suo diritto e del conseguente fardello in
caso di mancata prova.
L'art. 8 CC prevede infatti che, ove la
legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una
circostanza di fatto da lui asserita deve fornirne la prova.
Con sentenza del 18
settembre 2001 (K 202/00, consid.
3b),
il TFA (dal 1°
gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato
:
"
(…) Celui-ci comprend en
particulier l'obligation de ces dernières d'apporter, dans la mesure où cela
peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature
du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir
supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2;
VSI 1994, p. 220 consid. 4; comp. ATF 125 III 238 consid. 4a à propos de l'art.
274d al. 3 CO). Car si le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation
de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de
preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les
conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l'impossibilité de prouver un
fait peut être imputée à l'adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3; RAMA 1999
n° U 344, p. 418 consid. 3). Au demeurant, il n'existe pas, en droit des
assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge
devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1999 n° U 349, p.
478 consid.
2b; DTA 1998 n°
48, p. 284). (…)."
In senso analogo,
Borghi/Corti
, op. cit. pag. 90.
16.   Per
quanto attiene la notifica delle decisioni e l'inoltro di atti ed istanze nei
confronti dei quali la ricorrente ha espresso delle lamentele, va evidenziato
che i Tribunali, ed in particolare l
'
allora Tribunale Federale delle Assicurazioni, hanno sviluppato nel
corso degli anni un'abbondante giurisprudenza.
Occorre anzitutto
rilevare come l'onere della prova dell'avvenuta notifica di una decisione
giudiziaria incombe all'autorità amministrativa (DTF 115 V 113 con riferimenti).
Qualora la notifica o la relativa data sono contestate, in caso di dubbio fa
stato la versione fornita dal destinatario (DTF 103 V 66 consid. 2a). L'andamento
organizzativo di una spedizione da parte dell
'
autorità amministrativa non è sufficiente per provare la notifica di
una decisione, in particolare quando si tratta di un invio per posta A (RCC
1992 pag. 395 consid. 3c). Questa prova può essere tuttavia portata per il
tramite di indizi (per esempio: corrispondenza con l'autorità amministrativa,
RCC 1984 pag. 123 consid. 1b), tenuto conto che, secondo la giurisprudenza del
TFA, è sufficiente che la prova sia stata fornita secondo il principio della
verosimiglianza preponderante (DTF 121 V 6 dove si trattava di un termine per salvaguardare
la perenzione dei contributi AVS ex art. 16 cpv. 1 LAVS;
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, N 364, pag. 166).
In una sentenza del 22
febbraio 1993 pubblicata in DTF 119 V 7, il Tribunale federale delle assicurazioni
sociali aveva invero avuto modo di stabilire che la tempestività dell'esercizio
di un rimedio di diritto deve essere determinata con certezza (ad esempio
fornendo la prova dell'invio mediante raccomandata) e che in simili casi, la
regola della verosimiglianza preponderante, usuale nel diritto delle
assicurazioni sociali, non è applicabile.
In una successiva
sentenza del 28 febbraio 1995 pubblicata in DTF 121 V 5 e AJP 1995 pag.
1090-1091, la nostra Massima Istanza ha precisato che la giurisprudenza citata
(DTF 119 V 7) si applica solamente per valutare la tempestività di atti processuali,
ma non invece nell'ambito dell'amministrazione di massa (ad esempio: l'emanazione
di decisioni in materia di contributi) dove è applicabile l'abituale criterio
della probabilità preponderante. Va comunque osservato che, anche in questa
seconda occasione, in assenza di un invio raccomandato, il TFA, pur applicando
il criterio della probabilità preponderante, ha ritenuto non avvenuta la
notifica della decisione alla data indicata dall'amministrazione (per una
critica della giurisprudenza federale, anche con riferimento al DTF 120 V 37,
cfr.
U. Kieser
in: AJP 1995 pag.
1091-1092).
A questo proposito va
rilevato che in una sentenza del 26 settembre 1994 nella causa E.K. AG, il
Tribunale federale delle assicurazioni ha riconfermato che colui che è in grado
di comprovare l'avvenuta spedizione (ad esempio mediante una ricevuta postale),
beneficia della presunzione che in quell'invio sono contenuti i documenti rilevanti
ai fini dei diritti che si vogliono fare valere. In tale ipotesi, se l'amministrazione
ritiene che in quell'invio figuravano altri documenti sta a lei fornire la
prova delle proprie affermazioni.
Nella sentenza del 14
dicembre 1999 pubblicata in DLA 2000 pag. 118 segg., l'Alta Corte ha rilevato
che l'autorità sopporta le conseguenze della mancanza di prove (o della
mancanza della probabilità preponderante) nel senso che, se la notifica o la rispettiva
data sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito,
occorre basarsi sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio. La spedizione
con la posta normale non consente in generale di stabilire se la comunicazione
sia pervenuta al destinatario; la semplice presenza nel fascicolo della copia dell'invio
non è sufficiente per dimostrare che tale lettera sia stata effettivamente
spedita e ricevuta. Tuttavia, la prova della notifica di un atto può risultare
da altri indizi o dall'assieme delle circostanze, quali la mancata protesta da
parte di una persona che riceve richiami
(S
TCA
del 22 luglio 2005, inc. 36.2005.3 e 4).
17.   Nel
caso concreto, l
'
assicurato
rileva di avere inoltrato tempestivamente, ossia ad inizio settembre 2008, il
suo modulo TI 1 all
'
Ufficio
assicurazione malattia per l
'
esercizio
del diritto d
'
opzione del
sistema sanitario, e meglio non appena il suo datore di lavoro gliel
'
ha consegnato dopo averlo a sua volta
ottenuto dall
'
UAM.
Per sua stessa
ammissione, egli ha spedito questo formulario per invio non raccomandato (doc.
I punto 9 pag. 9).
La questione del
preteso invio all
'
UAM, da parte
del ricorrente, del modulo TI 1, va risolta alla luce della consolidata
giurisprudenza sviluppata da questo Tribunale (prima fra tutte: S
TCA
del 17 ottobre 2005, inc. 36.2005.86;
fra le ultime: S
TCA
del 21 luglio
2008, inc. 36.2008.49+53+54; S
TCA
del 5 agosto 2009, inc. 36.2009.106; S
TCA
del 19 ottobre 2009, inc. 36.2009.141; S
TCA
del 9 novembre 2009, inc. 36.2009.171; S
TCA
del 23 novembre 2009, 36.2009.77; S
TCA
del 23 novembre 2009, 36.2009.81; S
TCA
del 25 novembre 2009, 36.2009.71; S
TCA
del 30 novembre 2009, 36.09.23 e 36.2009.24).
Pertanto, chi inoltra
un'istanza od un gravame all'autorità amministrativa o giudiziaria, e quando l'atto
sia dichiarato non pervenuto, deve dimostrarne l'avvenuto invio sia mediante la
produzione della ricevuta della raccomandata, sia con la produzione di
corrispondenza con l
'
Ufficio
destinatario dell
'
invio
relativa all'oggetto dell'istanza stessa, che attesti quindi che l
'a
mministrazione ha ricevuto una precedente
comunicazione da parte dell
'
assicurato.
In questo contesto, la
prova del tempestivo inoltro della domanda tocca all'assicurato medesimo ed in
caso di mancata prova le conseguenze vengono sopportate dallo stesso, e meglio
come alla giurisprudenza esposta ai punti precedenti.
18.   Nella
fattispecie, dagli atti a disposizione non si può desumere il rispetto dei
termini per l
'
inoltro del
modulo. Non v
'
è infatti documentazione
che comprovi quanto sostiene l
'
assicurato.
La spedizione mediante
posta semplice, come visto, non permette di ammettere con la necessaria
certezza l
'
avvenuto invio del
formulario TI 1 nel periodo indicato dall
'
interessato.
Va rilevato, al
riguardo, che un possibile errore d
'
impostazione da parte dell
'
assicurato, di consegna della Posta od altro,
non
possono
essere fatti ricadere sull
'a
mministrazione.
In queste circostanze,
in mancanza di prove concrete attestanti l'invio all
'
amministrazione entro il 30 settembre 2008 nell
'
ambito della procedura in sanatoria (e
quindi l'assenza della ricevuta postale della spedizione per raccomandata o
specifica corrispondenza riferentesi alla documentazione in discussione), l
'
interessato deve sopportare le conseguenze
delle sue omissioni.
Pertanto, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni
non
deve ritenere come validamente trasmesso all
'
autorità competente il formulario TI 1 con l
'
opzione per l
'
Italia,
che il ricorrente avrebbe compilato e spedito a fine estate 2008.
Ne discende, così, che
l
'
esercizio del diritto d
'
opzione da parte del ricorrente
non
è avvenuto entro il termine legale di tre mesi e che quindi tale situazione non
può esonerarlo dall
'obbligo di essere affiliato alla
cassa malati svizzera fintanto che lavora in Svizzera.
Neppure le dichiarazioni
di volontà di rimanere affiliato al sistema sanitario italiano espresse con il
reclamo ed il ricorso possono soccorrerlo, poiché esse sono manifestamente
tardive.
19.   Nell'ambito
di un'altra procedura pendente presso questo Tribunale e relativa al medesimo
tema, il rappresentante del ricorrente ha sollevato la censura della presunta
disparità di trattamento tra i frontalieri di nazionalità italiana (o di altri
Paesi dell'UE) che abitano in Italia e lavorano in Svizzera, ai quali il
termine di tre mesi è applicato rigorosamente (tre mesi dall'inizio dell'attività
lavorativa in Svizzera), ed i frontalieri di nazionalità svizzera che vivono in
Italia e lavorano in Svizzera, per i quali il termine di tre mesi comincerebbe
a decorrere dalla conoscenza dell'esistenza del diritto d'opzione.
A prescindere dalla
circostanza che l'UAM ha rilevato trattarsi di casi isolati, va evidenziato che
si tratta di una categoria di frontalieri particolari, poiché non conosciuti
dall'amministrazione visto che non sono ufficialmente censiti, non necessitando
del permesso per frontaliero per potere lavorare in Svizzera.
La questione non va
comunque approfondita, poiché nel caso di specie l'insorgente non è stato
affiliato d'ufficio a causa della mancata opzione a favore del diritto nazionale
entro i tre mesi dall'inizio dell'attività lucrativa in Svizzera
(rispettivamente dall'entrata in vigore dell'ALC), bensì perché, malgrado l'ampia
procedura di informazione messa in atto dall'UAM, l'interessato non ha fatto
validamente valere il diritto di opzione neppure entro il termine di grazia
scaduto il 30 settembre 2008.
Pertanto, con la
concessione di un termine supplementare l'autorità cantonale ha semmai
ripristinato la parità di trattamento tra tutti i frontalieri, informando nuovamente
- debitamente - i lavoratori residenti all'estero.
Non va poi dimenticato
che comunque non può esservi parità di trattamento nell'illegalità.
Con sentenza K 109/06 del 5 dicembre
2007, pubblicata in DTF 134 V 34, il TF, nell'ambito dell'assicurazione
malattie, in un caso dove l'insorgente ha chiesto di poter essere esonerato dall'obbligo
assicurativo in Svizzera, invocando un trattamento diverso ricevuto da due ex
colleghi domiciliati in due altri Cantoni e beneficiari della medesima
assicurazione, ha affermato che:
"
(…)
Poiché,
per quanto detto, tale esenzione non può essere riconosciuta, in conformità all'ordinamento
in materia, a una persona trovantesi nella sua medesima situazione, l'interessato
potrebbe pretendere una simile dispensa in forza di un'eventuale prassi
contraria unicamente se fossero eccezionalmente adempiuti i presupposti per
ammettere una parità di trattamento nell'illegalità, in deroga al principio di
legalità. Ciò presuppone tuttavia l'esistenza di una prassi illegale dell'autorità
competente (… omissis … ) dalla quale la stessa non intenda scostarsi.
Irrilevante sarebbe per contro l'esistenza di una prassi contraria in altri
Cantoni (DTF 131 V 9 consid. 3.7 pag. 20; RAMI 2006 no. KV 367 pag. 206,
consid. 11 pag. 225 [K 25/05] con riferimenti). Ora, nel caso concreto, non risulta
in alcun modo che (… omissis … ) abbia in passato istituito una prassi
contraria alla legge. Né tantomeno si può seriamente dedurre dalle sue prese di
posizione l'intenzione di mantenere una simile prassi.".
Analogamente, nel caso in esame non si
può dedurre l'intenzione di mantenere, in futuro, una prassi discordante su
tale tema.
20.   Il
ricorrente ritiene inoltre che vi sia disparità di trattamento tra i
frontalieri dei Paesi dell
'
UE
residenti in Italia ed i frontalieri dei Paesi extracomunitari residenti in
Italia ed entrambi svolgono la loro attività lavorativa in Svizzera.
I secondi, in
applicazione dell'art. 3 OAMal (cfr. consid. 4 in fine), avrebbero infatti la
facoltà di scegliere liberamente in quale Paese assicurarsi e potrebbero
inoltre revocare in ogni tempo la loro scelta (doc. I punto 5).
Questa censura, già
risolta in altre procedure parallele (cfr., fra le ultime, S
TCA
del 16 novembre 2009, 36.2009.150), va
respinta.
Infatti, i cittadini
di Paesi non membri dell'UE o dell'AELS hanno uno statuto giuridico differente.
Proprio per questo motivo non possono beneficiare dei vantaggi dell'ALC, tra i
quali l'accesso al mercato del lavoro svizzero senza alcuna discriminazione in
funzione della nazionalità. Il diritto interno svizzero ha pertanto dovuto
trovare una soluzione per i cittadini di quei Paesi con i quali la Svizzera non
ha concluso alcuna Convenzione in ambito di sicurezza sociale ed ai quali non
si applica l
'
ALC. Ciò anche per
permettere loro, se impossibilitati ad assicurarsi nel Paese di residenza, di
avere una copertura assicurativa in Svizzera.
21.   Il
ricorrente ravvisa un'ulteriore disparità nella misura in cui ai frontalieri
non sarebbe garantita alcuna libertà di scelta, giacché sarebbero affiliati d'ufficio
ad un assicuratore senza previamente essere stati diffidati, mentre i residenti
o i dimoranti potrebbero scegliere liberamente il loro assicuratore e, solo
dopo essere stati diffidati, verrebbero assegnati ad una Cassa malati autorizzata
ad esercitare in Svizzera.
Inoltre, per i
residenti il controllo incombe ai Comuni, mentre per i frontalieri all'UAM e
non vi sarebbe il termine di 3 mesi per l'iscrizione coatta all'assicurazione.
Questa lamentela è infondata.
Innanzitutto, anche
per i domiciliati esiste il termine di tre mesi, nella misura in cui l'art. 3
cpv. 1 LAMal prevede che "
ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi
o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure
medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita
in Svizzera
." Inoltre anche in questo caso esiste l'affiliazione
coatta, giacché per l'art. 6 cpv. 2 LAMal l'autorità designata dal Cantone affilia
ad un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto
questo obbligo tempestivamente.
Di conseguenza, anche
per le persone domiciliate in Svizzera esiste un termine di tre mesi entro il
quale devono assicurarsi nel nostro Paese. In assenza di affiliazione l'autorità
cantonale deve intervenire, assicurando d'ufficio le persone recalcitranti.
Va del resto
evidenziato come il termine di tre mesi dell'ALC sia stato stabilito a livello
europeo in un accordo internazionale, vincolante per la Svizzera, e dal quale l'UAM
non può di certo derogare. Se entro tre mesi da quando è tenuto ad affiliarsi
in Svizzera l'interessato non fa valere il suo diritto di opzione, tranne in
casi giustificati, qui non dati, deve essere assicurato contro le malattie nel
nostro Paese.
L'art. 19 LCAMal,
relativo alla diffida, citato dal ricorrente, si applica laddove le persone obbligate
ad assicurarsi in Svizzera si rifiutano di aderire ad un assicuratore riconosciuto.
In altre parole, con
la diffida non si concede alla persona interessata un termine per decidere se
assicurarsi o meno in Svizzera, bensì per indicare il nome dell'assicuratore
presso il quale l'interessato intende assicurarsi. Se ciò non avviene, l'autorità
cantonale impone un assicuratore di sua scelta.
In concreto, l'insorgente
sembra invece a torto ritenere che l'autorità cantonale debba diffidarlo per
chiedergli se vuole o meno assicurarsi in Svizzera e solo in caso di risposta
affermativa possa procedere come ha fatto nel caso in esame.
Va comunque
abbondanzialmente evidenziato come l'autorità cantonale, con la procedura in
sanatoria, abbia di fatto diffidato i frontalieri a scegliere il sistema sanitario
desiderato.
Il ricorrente ritiene
inoltre che gli sia preclusa la libertà di scelta, giacché è stato affiliato d'ufficio
presso un assicuratore riconosciuto.
Nella fattispecie, tuttavia,
l
'
assicurato non chiede di
essere assicurato presso un'altra Cassa malati, bensì di essere esonerato dall'obbligo
assicurativo. Del resto all'assicurato non è preclusa la libertà di scegliersi
liberamente il proprio assicuratore. Egli, nei modi e nei tempi previsti dalla
LAMal, può infatti disdire il rapporto assicurativo che lo lega all'attuale
assicuratore e scegliersene un altro che esercita la LAMal per i frontalieri
residenti in Italia.
22.   Infine,
l'insorgente ravvisa un'altra disparità di trattamento nella circostanza che si
troverebbe assicurato due volte, in Svizzera ed in Italia.
Tale conseguenza non è
da imputare all
'
agire dell
'
UAM, poiché, secondo il diritto europeo, l
'
interessato, di regola, è affiliato unicamente
nel Paese dove svolge l
'
attività
lucrativa.
Spetterà quindi al
ricorrente, ormai assicurato in Svizzera, chiedere di essere stralciato dall
'
assicurazione malattia in Italia.
Non spetta del resto
al diritto svizzero supplire ad eventuali manchevolezze della legge italiana
che, secondo l
'
insorgente, gli
impedirebbe di rinunciare al proprio sistema sanitario.
Va qui ribadito che l
'
UAM non ha fatto nient
'
altro che applicare il diritto europeo, codificato
nell
'
ALC, e che prevede l
'
affiliazione, di principio, al sistema
sanitario del luogo di lavoro, tranne nel caso di opzione entro il termine di
tre mesi dall
'
inizio dell
'
obbligo assicurativo o di casi
giustificati. La circostanza che il diritto interno italiano non permetterebbe
la rinuncia al proprio sistema sanitario, oltre a non essere comprovata, non
impedisce comunque alla Svizzera di applicare il diritto europeo preminente.
23.   Non
deve invece essere qui risolta la questione sollevata dal ricorrente secondo il
quale dovrebbero trascorrere 6 mesi dalla cessazione dell'attività lavorativa
in Svizzera per poter riformulare l'opzione.
Questa tematica non è
infatti oggetto della decisione impugnata che, per costante giurisprudenza
federale, costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione
sottoposta all'esame giudiziale (SVR 2005 AHV Nr. 19; DTF 130 V 388; DTF 122 V
36 consid. 2a, DTF 110 V 51 consid. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 1997 UV
Nr. 81, pag. 294).
Se non è stata emessa
nessuna decisione, la contestazione non ha oggetto e non può dunque essere
pronunciata una sentenza nel merito (STF C 22/06 del 5 gennaio 2007; DTF 131 V
164 consid.
2.1; DTF 125 V 414 consid. 1A; DTF 119 Ib 36 consid.
1b).
Nel caso in
discussione, oggetto del contendere è unicamente la questione di sapere se il
ricorrente ha optato tempestivamente in favore del suo sistema sanitario nazionale.
Il quesito circa il tempo che deve trascorrere per potere riformulare l'opzione
in caso di cessazione del rapporto di lavoro non concerne attualmente l'interessato
e pertanto non deve essere risolto in questa sede.
24.   L'insorgente
fa infine implicitamente valere un formalismo eccessivo ed una violazione del
principio della proporzionalità, poiché egli ha comunque comunicato la sua
intenzione di volere rimanere affiliato al sistema sanitario del suo Paese di
residenza.
Va qui rammentato che
gli art. 9 e 29 Cost. fed. prevedono che ognuno ha diritto d'essere trattato
senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi
dello Stato e che in procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative,
ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato
entro un termine ragionevole.
In DTF 127 I 131, il TF
ha rammentato che “
Das aus
Art. 29 Abs. 1 BV
(früher aus Art. 4 aBV) fliessende
Verbot des überspitzten Formalismus wendet sich gegen prozessuale
Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse
gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des
materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert. Das
Bundesgericht prüft frei, ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt (BGE 125 I
166 E. 3a S. 170 mit Hinweisen)
.“.
Il TFA (dal 1° gennaio
2007: TF) ha ancora rilevato, in DTF 130 V 177, che „
Überspitzter
Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt
vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne
dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle
Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften
überspannte Anforderungen stellt und den Bürgern und Bürgerinnen den Rechtsweg
in unzulässiger Weise versperrt (BGE 120 V 417 Erw.  4b). Wohl sind im
Rechtsgang prozessuale Formen unerlässlich, um die ordnungsgemässe und
rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen
Rechts zu gewährleisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht demnach mit
Art. 29 Abs. 1 BV
im Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist nur gegeben, wenn die strikte
Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen
gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des
materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (BGE 128 II
142 Erw. 2a, 127 I 34 Erw. 2a/bb; zu Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin
geltende Rechtsprechung: BGE 125 I 170 Erw. 3a, 118 V 315 Erw. 4 mit Hinweis).
“.
Il principio della
proporzionalità esige che le misure adottate dall'ente pubblico siano idonee a
raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si
scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3
Cost. fed., DTF 128 II 340 consid. 4; 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441
consid. 3b).
Nella fattispecie l'amministrazione,
che avrebbe potuto affiliare d'ufficio l'interessato tre mesi dopo l'inizio
dell'obbligo assicurativo nel corso del 2008, si è invece attivata su più
fronti ed in modo eterogeneo, riuscendo ad ottenere dalle autorità federali la
possibilità di concedere una sanatoria a tutti quei frontalieri che non hanno
optato entro il termine di tre mesi previsto dall'ALC e provvedendo così
successivamente ad informare ampiamente tutti i lavoratori frontalieri toccati
da questa misura.
Inoltre, l'UAM ha
applicato un termine più volte prorogato (nel 2002 e nel 2003) e concordato con
la autorità federali. Chiedere all'interessato di rispettare perlomeno l'ultimo
termine assegnato (settembre 2008) non viola di certo il divieto del formalismo
eccessivo ed il principio della proporzionalità.
25.   Alla
luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione
impugnata va confermata.
In sede di
osservazioni l
'
autorità
cantonale ha affermato che l'assicurazione dovrebbe essere estesa anche ai
familiari del ricorrente se la di lui moglie non esercitasse attività
lavorativa né in Italia, né in altro Stato CE o AELS (doc. X).
Nel caso concreto,
tuttavia, la questione in esame concerne soltanto l'affiliazione del
ricorrente.
Infatti, la decisione
formale del 23 gennaio 2009 ha affiliato alla cassa malati svizzera unicamente
l'insorgente (cfr. punto 1 del dispositivo della decisione) e gli ha ingiunto di
segnalare all'assicuratore eventuali altri familiari (cfr. punto 4 del
dispositivo della citata decisione).
In effetti, poi, parallelamente
al ricorso l
'
interessato ha
comunicato all'UAM che sua moglie esercita un
'
attività lucrativa in Italia dal 5 settembre 2008, producendo il contratto
di lavoro ed il conteggio degli stipendi. Ha inoltre indicato di avere tre
bambini (doc. 5).
Alla luce di quanto
precede, si dovrebbe verificare se il coniuge dell
'
assicurato lavora ancora in Italia.
Ciò nonostante, non va
dimenticato che
il TCA può, in linea di principio, riformare una
decisione a svantaggio del ricorrente, dopo avergli dato la possibilità di
prendere posizione in merito ed averlo reso attento sulla possibilità di
ritirare il ricorso (art. 61 cpv. 1 lett. d LPGA; DTF 122 V 166).
Questo Tribunale, tuttavia,
nell'evenienza concreta, quand'anche la moglie del ricorrente non lavorasse più
in Italia, considerate tutte le circostanze del caso, rinuncia ad effettuare
una
reformatio in pejus
, visto che comunque si tratta unicamente di una
facoltà data all'autorità giudicante (STFA U 192/02 del 23 giugno 2003; STFA H
313/01 del 17 giugno 2003; STFA C 119/02 del 2 giugno 2003; STFA U 334/02 del
22 aprile 2003; DTF 119 V 249; STCA del 4 marzo 2009, 33.2008.6; STCA del 23
aprile 2008, 33.2008.3 consid. 2.9; STCA del 23 novembre 2007, 30.2007.32 consid.
13; STCA del 16 agosto 2007, 36.2007.69 consid. 9).
Occorre qui infine
rammentare al ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i
presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio
dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a
LAMal, e che è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di
cambiare l
'
assicuratore presso
cui è stata affiliata d
'
ufficio
dall
'
amministrazione cantonale.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è
respinto
.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano
Ranzanici                                                     Fabio
Zocchetti