ti_gerichte · 90.2003.14 · 2005-02-04 · it

Attribuzione di fondi alla zona agricola e di protezione del paesaggio: motivi urbanistici, paesaggistici, agricoli e di contenibilità del piano, che escludono l'istituzione di una zona edificabile.

Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publiziert) 90.2003.14
Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publié) 90.2003.14
Ticino Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (pubblicato) 90.2003.14

Incarto n.
90.2003.14
Lugano
4 febbraio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 14 gennaio 2003 di
RI 1
RI 2
contro
la risoluzione del 17 dicembre 2002 (n. 6115), con
cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
-    4 aprile 2003 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-    28 aprile 2003 del RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 1542, 1543 e 1539,
ubicati in località __________, sono stati attribuiti alla zona non
edificabile, confermando in questo senso l'azzonamento del precedente piano
regolatore. Questi fondi sono stati in particolare assegnati alla zona di
protezione del paesaggio e, per quanto concerne gli ultimi due, anche alla zona
agricola. Il mapp. 1539, di proprietà di __________ RI 2, presenta una
superficie prativa di 3008 mq edificata con una modesta costruzione adibita a
ripostiglio; il mapp. 1543, di proprietà di __________ RI 1, presenta anch'esso
una superficie prativa di 2'530 mq, tuttavia completamente inedificata; mentre
sul limitrofo mapp. 1542, di 2'671 mq di superficie e appartenente in proprietà
per piani alle ricorrenti citate in entrata, nonché a __________ __________ -__________,
insiste una palazzina di tre piani, adibita a garages-officina, al pianterreno,
e ad abitazione, nei piani superiori.
B.   __________ RI
2 ed __________ RI 1 sono insorte, con ricorsi separati 12 marzo 2001, contro
quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento
per quanto riguardava i loro fondi. Contestando l'attribuzione degli stessi alla
zona agricola e di protezione del paesaggio per motivi legati all'idoneità
agricola, all'esiguità delle superfici e all'utilizzo di fatto dei medesimi,
che mal si conciliava con le destinazioni assegnate dal comune, le ricorrenti
hanno implicitamente chiesto che i loro fondi fossero attribuiti alla zona
edificabile, in particolare ad una destinazione pianificatoria affine alle
particelle del comparto a monte, che era stato incluso nella zona residenziale
estensiva R2.
C.   Con
risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore e ha contestualmente respinto le impugnative delle
proprietarie. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione comunale riguardante
il comparto situato in località __________ era corretta e congruente con i
disposti della LPT. Il comparto all'esame presentava, nel suo complesso,
considerate le ampie superfici vignate intercalate da fasce boschive, marcate
caratteristiche di ordine agricolo e, maggiormente, di valenza paesaggistica,
che escludevano, in aggiunta a considerazioni legate al dimensionamento delle
zone edificabili e alla carenza di importanti esigenze della pianificazione del
territorio, l'istituzione di una zona edificabile in quel luogo, malgrado vi
insistessero alcune edificazioni (cfr. risoluzione impugnata, pag. 62 e segg.).
D.   Con ricorso
unico 14 gennaio 2003, le proprietarie insorgono innanzi a questo tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo
in sostanza le medesime richieste e allegazioni di prima istanza. Esse
lamentano, in aggiunta, la violazione della parità di trattamento, per il fatto
che il comparto a monte, pur situato in un contesto paesaggistico di pregio, è
stato attribuito alla zona edificabile, a differenza dei loro fondi che,
nonostante la soddisfacente urbanizzazione, sono stati attribuiti alla zona
agricola. Infine, chiedono piena indennità in caso di espropriazione materiale.
E.   Il
municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la
reiezione integrale dell'impugnativa con motivazioni, di cui si dirà, se del
caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 3
giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante
i quali i rappresentanti del comune hanno versato agli atti alcune fotografie
raffiguranti i luoghi. Le parti hanno quindi confermato le rispettive
allegazioni e domande e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Per
quanto riguarda la richiesta d'indennizzo per espropriazione materiale, oltre a
costituire una domanda nuova, pertanto irricevibile (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT; 63 cpv. 2 PAmm), esula comunque dalla presente procedura. Con questa
riserva, il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle
soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I piani
regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione
del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1
Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo
alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi
che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare
(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.1. Nell'ambito
dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il
Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto
per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente
piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. In merito
alle zone residenziali, il Governo ha accertato, dopo aver apportato alcuni
correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una
contenibilità teorica di 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di
sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari
ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore
alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un
tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione,
dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato
come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva
quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni,
il Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni
casi di modesta entità, doveva essere condotto con particolare rigore (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 17 e segg.). Tant'è che con risoluzione n. 3574 del 26 agosto
2003, esso ha negato per questi ed altri motivi l'estensione della zona
edificabile a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore
precedente. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di
zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni
devono essere, a maggior ragione, applicate ai fondi delle ricorrenti,
considerato che neanche la pianificazione comunale in oggetto li ha inclusi in
zona edificabile.
3.2. In
concreto, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con
terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
I fondi
delle ricorrenti, ubicati in località __________, separati dalla zona
edificabile da via __________ e in posizione discosta rispetto al nucleo di __________,
fanno invece parte di un ampio territorio, in gran parte inedificato. Sullo
stesso sono presenti, in ordine sparso, alcune edificazioni adibite a svariate
utilizzazioni: tra di esse, quella delle insorgenti. La costruzione di tali
edifici risale ad un'epoca anteriore al previgente piano regolatore, che aveva
assegnato quest'area alla zona inedificabile. Essa non può pertanto essere
considerata come edificata in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla
giurisprudenza.
3.3. Può
rimanere inoltre irrisolto il quesito circa l'idoneità all'edificazione dell'area
in oggetto: per la vicinanza al sottostante e confinante asse viario (via __________),
molto trafficato, la sua attribuzione alla zona fabbricabile appare
problematica avuto riguardo ai requisiti posti dalla legislazione ambientale,
giusta cui le nuove zone edificabili possono essere delimitate solo nelle zone
nelle quali le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione (art.
24 cpv. 1 LPAmb e 29 OIF). Va difatti considerato che le immissioni foniche
relative all'edificio ubicato sul mapp. 1542, desunte dal catasto del rumore
stradale, allestito e versato agli atti dalla sezione protezione aria e acqua,
superano abbondantemente i valori di pianificazione (cfr. OIF, allegato 3,
cifra 2); ciò, anche nell'ipotesi più favorevole alle ricorrenti, vale a dire
applicando un grado di sensibilità (GDS) III (art. 43 cpv. 1 lett. c OIF).
4.   Occorre poi
rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo
al piano dei trasporti del luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il
14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione
territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto di una specifica scheda di
coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per
una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel
quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla
componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23.
Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione
di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato
del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati
nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in
18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini
giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati
grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di
riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione
della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno
dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al
miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e
ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole
potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono
essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la
conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il
comune di __________ è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova
Città: il Quartiere __________ (n. __________), il Quartiere __________ -__________
(n. __________) e, per quanto qui interessa, il Quartiere __________ -__________
(n. __________) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato
attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si
estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est da via __________ (____________________)
e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad
altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione
a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a
vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda
10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).
4.1. Le
particelle delle ricorrenti sono ubicate per l'appunto nel Quartiere __________
-__________, caratterizzato dall'alternanza di aree boschive, coltive e vigneti
con l'area insediativa del comune, che dal nucleo di __________ si sviluppa, da
un lato, declinando con un'area continua ed omogenea, fino a toccare il fondovalle,
mentre dall'altro lato, estendendosi in quota con un'area edificata frammista a
fasce forestali, si congiunge con il nucleo di __________. In quest'ultima area
è situata la zona residenziale estensiva R2 in località __________, che i
ricorrenti vorrebbero veder estendere a valle, oltre il tracciato dell'omonima
via, fino ad includere i loro fondi, rispettivamente il comparto in località __________,
caratterizzato da un ampio declivio terrazzato, ancora in gran parte mantenuto
a vigneto. Come ha potuto constatare questo tribunale durante l'esperimento del
sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare dall'esame dei piani,
quest'estensione costituirebbe, a non averne dubbio, un ampliamento a macchia d'olio
della zona edificabile che il piano direttore, riferito al modello di organizzazione
territoriale dell'agglomerato del luganese, si prefigge di evitare proprio in
questo comprensorio territoriale, a salvaguardia delle specificità urbanistiche,
morfologiche e territoriali del Quartiere __________.
5.   Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va poi considerato
che il comparto inedificato che include i fondi delle ricorrenti, proprio
perché contraddistinto dalla diffusa presenza di vigneti, intercalati da
strisce boschive ed estensioni prative, forma altresì un paesaggio di pregio,
che funge da importante area di strutturazione del versante collinare, in particolare
equilibrio con le edificazioni presenti. A giusto titolo il comune l'ha incluso
sia in zona agricola, sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona,
oltre a attuare gli intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di
valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione
paesaggistica e produttiva, concretizza pure l'indirizzo della scheda 8.1 del
piano direttore relativa alle linee di forza del progetto di paesaggio cantonale.
Gli studi di base per l'elaborazione del piano direttore hanno evidenziato che,
in generale, nei territori pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli
impianti e delle infrastrutture tende a cancellare l'alternanza
"territorio insediato - territorio libero da insediamenti" ancora leggibile.
Scopo del coordinamento è dunque quello di preservare gli spazi liberi tra aree
insediative di singoli comuni o agglomerati mediante la definizione di linee di
forza che assicurino una funzione strutturante e d'equilibrio per il paesaggio,
salvaguardandolo dalle tendenze che potrebbero portare alla sua banalizzazione.
In concreto, le cartografie del piano direttore indicano il comparto in
località __________ nel bel mezzo del comprensorio circoscritto dalle linee di
forza, che si estendono a valle fino a comprendere il comparto agricolo dei __________
__________ (cfr. piano direttore, piano cartografico 1:25'000, n. 14). Di
conseguenza, richiamata altresì l'idoneità agricola dei mapp. 1539 e 1543 che,
contrariamente a quanto sostenuto dalle insorgenti, è attestata dalla carta
delle idoneità agricole versata agli atti dalla sezione dell'agricoltura, la
quale definisce i terreni come idonei alla viticoltura e sfalcio, si giustifica
pertanto appieno di preservare questo territorio da un'ulteriore edificazione
anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico. La presenza di alcune
edificazioni, compresa quella delle ricorrenti al mapp. 1542, disperse
casualmente all'interno di questo vasto comparto, non basta a mutarne il
carattere agricolo, rispettivamente di paesaggio aperto meritevole di essere
così preservato. Questi edifici, sorti prima che il comune disponesse di un
piano regolatore, sono impotenti a formare un insediamento sufficientemente concluso,
privi come sono di qualsiasi reciproca relazione formale e funzionale, oltre
che per l'esigua consistenza della sostanza edificata. Questo elemento di valutazione
era ben noto al comune. Per decidere la pianificazione delle aree in questione
esso ha fatto rettamente astrazione della loro specifica situazione. L'azzonamento,
in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non
può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una
singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo
deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno,
naturali o artificiali. L'inclusione delle aree in oggetto, segnatamente del
mapp. 1542, nella zona di protezione del paesaggio rappresenta pertanto una ineludibile
conseguenza dell'applicazione di tali principi, ritenuto che le edificazioni
presenti non sono incompatibili, di per sé stesse, con la funzione paesaggistica
complessiva del comparto. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non
può entrare in esame l'assegnazione della superficie interessata ad un'altra
zona di utilizzazione (cfr. a questo riguardo il consid. 3).
6.   La
controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.).
Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata
necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome
occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato
principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non
essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in
concreto, i motivi per escludere i fondi in esame dalla zona edificabile sono senza
dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. Va tuttavia
puntualizzato che anche la zona edificabile in località __________ è
ricompresa, al pari dei fondi delle ricorrenti, nella contestata zona di
protezione del paesaggio.
7.   In
conclusione, l'istituzione di una zona edificabile in località __________ in
corrispondenza dei mappali delle ricorrenti va pertanto esclusa sia per motivi
di contenibilità del piano, sia per ragioni di ordine pianificatorio,
urbanistico, paesaggistico e agricolo. La pianificazione comunale, per contro,
regge a tutte le loro censure.
8.   Il ricorso
va, dunque, respinto, nella misura in cui è ricevibile. La tassa di giudizio e
le spese devono essere poste carico delle insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2.   Le
ricorrenti sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario