ti_gerichte · 90.2007.78 · 2007-11-12 · it
Costruzione di posteggi coperti all'interno delle linee di arretramento

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2007 90.2007.78
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2007 90.2007.78
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2007 90.2007.78

Incarto n.
90.2007.78
Lugano
12 novembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 agosto 2007 di
RI 1
RI 2
contro
la risoluzione 12 giugno 2007 (n. 2917) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune
di __________;
viste le risposte:
-    26 settembre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    22 ottobre 2007 del comune
di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 e RI 2, residenti a __________, sono proprietarie, in quanto uniche
eredi della fu __________ __________, del mapp. 508 di quel comune, ancora
formalmente intestato, a registro fondiario, a quest'ultima.
B.
Nella seduta del 7/8 marzo 2005, il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione del piano regolatore comunale, che è stata pubblicata presso la
cancelleria comunale dal 18 aprile al 17 maggio successivi. Con risoluzione 12
giugno 2007 (n. 2917), pubblicata sul foglio ufficiale n. 49 del 19 giugno 2007
(pag. 5010 seg.), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. Il 25 giugno
successivo il municipio di __________ ha indi pubblicato presso la cancelleria
comunale, nel periodo 25 giugno-24 luglio 2007, le modifiche apportate al piano
regolatore dal Consiglio di Stato attraverso la menzionata risoluzione.
C.
Con impugnativa 14 agosto 2007 RI 1 e RI 2 insorgono davanti al
tribunale per contestare la non approvazione - e il conseguente stralcio - da
parte del Consiglio di Stato dell'art. 8.3.2.2. lett. b NAPR, che istituiva la
possibilità, per il municipio, di autorizzare la costruzione di posteggi
coperti, ma aperti, entro le linee di arretramento fissate dal piano regolatore,
a condizione che i pilastri rispettassero una distanza minima di 2 m dal campo stradale ed i cornicioni di gronda 1 m da quest'ultimo, posto che fosse salvaguardata
la sicurezza del traffico. Le insorgenti sostengono che la norma risponde ad un
bisogno sentito dei proprietari, che la possibilità di costruire dei posteggi
entro le linee di arretramento non costituisce un diritto assoluto, ma è
soggetta ad una preventiva valutazione del municipio, chiamato a rilasciare
un'autorizzazione in deroga, infine che la norma è stata approvata in altri
comuni: donde anche una violazione del principio della parità di trattamento.
D.
La divisione dello sviluppo territoriale chiede che il ricorso venga
respinto, mentre che il comune di __________ ne postula l'accoglimento. Dei
relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.
La
competenza del
Tribunale cantonale amministrativo
è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il
ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti
certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18
cpv. 1 PAmm).
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad
art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle
altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre
equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato
provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di quelle di
importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 Lstr). I comuni
provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano
regolatore (art. 7 cpv. 3, 4 cpv. 2 Lstr). Il Consiglio di Stato, per il
tramite del dipartimento, può inoltre chiedere l'iscrizione nel piano
regolatore di speciali vincoli per l'esecuzione di opere di interesse regionale
o cantonale, come le strade (art. 31 cpv. 1 LALPT). L'art. 28 cpv. 2 lett. p
LALPT stabilisce pertanto che le rappresentazioni grafiche che compongono il
piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati con la precisazione
delle linee di arretramento. Le norme di attuazione del piano regolatore stabiliscono
invece (art. 29 cpv. 1 LALPT), tra l'altro, le regole generali
sull'utilizzazione e sull'edificabilità del suolo (lett. a), le regole
particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona
(lett. b), la regolamentazione dei posteggi privati, riservate le norme cantonali
in merito (lett. c).
4.   4.1. In
concreto, le rappresentazioni grafiche del piano regolatore di __________
istituiscono le linee di arretramento, che fissano il limite sino al quale è
possibile costruire. Tali linee sono fissate, in linea di principio, a 4 m dal ciglio stradale. Una distanza minore, di 3 m, è prevista per le strade a monte di via __________,
mentre che le linee di arretramento previste lungo via __________ __________
raggiungono gli 8 m circa. L'art. 8.3.2 NAPR regolamenta come segue le distanze
che devono rispettare le costruzioni e gli impianti dalle strade:
" 8.3.2 Strade, piazze, percorsi
pedonali, posteggi
1.     Per tutti i tipi di
edifici o impianti le distanze da rispettare sono le se-guenti:
a.  verso infrastrutture
del traffico (strade, piazze di giro e di scambio, posteggi ecc.) fanno stato
le linee d'arretramento o d'allineamento indicate sui documenti grafici (piani
e legenda);
b.  verso infrastrutture del
traffico senza linee d'arretramento o d'allineamento:
·
4.00 metri dal ciglio
stradale o del marciapiede, per le strade cantonali e quelle a valle di via
Locarno;
·
3.00 metri dalle strade
a monte di via Locarno e dai posteggi;
c.  dal ciglio dei
percorsi pedonali pubblici, fatta eccezione per le costruzioni accessorie (per
le quali vale l'art. 8.2.4) o interrate, la distanza è di metri 3.00, riservato
il rispetto della distanza verso il fondo prospiciente.
Verso i percorsi
pedonali su terreno privato (diritto di passo), non vi sono distanze, ritenuto
il rispetto delle distanze verso il fondo privato contiguo;
d.  al fine di garantire
la viabilità e la possibilità di un regolare sgombero della neve lungo le
strade esterne alla zona edificabile, può essere imposto un arretramento di 50
cm per la formazione di recinzioni ecc.;
e.  le arature non possono
venire effettuate a meno di metri 1.00 dalla proprietà pubblica. Durante
l'aratura non è permesso usufruire delle strade pubbliche asfaltate per le manovre.
2.     A condizione che sia
salvagurdata la sicurezza del traffico (visibilità, accessi, ecc.), nei,
seguenti casi possono essere accettate distanze inferiori:
a.  interventi su
fabbricati esistenti (rinnovazioni, sopraelevazioni, ampliamenti e cambiamenti
di destinazione) e se è preclusa o resa difficile l'edificazione del fondo.
Tanto i fabbricati quanto i fondi dovevano risultare esistenti, nella loro
forma e dimensione, prima dell'entrata in vigore del PR (1988) o le modifiche,
nel frattempo intervenute, non configurano una palese intenzione all'elusione
delle norme;
b.  per la realizzazione
di posteggi coperti i cui pilastri rispettino la distanza minima di 2.00 metri
dal campo stradale, per i cornicioni di gronda è sufficiente un metro. Deve in
ogni caso essere garantito lo spazio di manovra del posteggio (norme VSS).
Entro le linee d'arretramento, i posteggi devono rimanere aperti;
c.  per l'esecuzione di
posteggi a valle della strada della collina in zona edificabile. Lo spazio
sottostante tale manufatto può essere utilizzato quale deposito e simile. Per
le distanze dagli edifici viene equiparato a un muro di controriva;
d.  per la realizzazione
di costruzioni o impianti sotterranei, dove gli stessi non sono altrimenti
eseguibili, fino a un limite massimo di 2.00 metri dal campo stradale
(riducibili per interventi in collina, dove la soluzione non comprometta
l'interesse pubblico);
e.  piccoli edifici in
diretta relazione con l'accesso al fondo (pensiline ecc.).
3.     Le sopraccitate
distanze non si applicano alla zona del nucleo.
4.     Balconi, ante, porte e
altre sporgenze non possono occupare o aprirsi verso le aree di pubblico
passaggio se presentano un potenziale pericolo per persone o cose.
5.     Sono riservate le
competenze del Dipartimento per quanto concerne la distanza dalle strade
cantonali."
4.2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che
l'art. 8.3.2.2 lett. b NAPR proposto dal comune, che abilitava il municipio -
avverandosi determinate premesse - ad autorizzare la realizzazione di posteggi
coperti, ma aperti (su tutti i lati), all'interno delle linee di arretramento,
fosse contrario all'art. 13 cpv. 1 RLALPT, che autorizza in questo spazio la
sola costruzione di edifici o impianti di piccola entità, come cinte, siepi,
accessi o pergole (lett. a), che non sporgono dal terreno (lett. b), oppure che
sono edificati nel sottosuolo (lett. c). Il Governo ha pertanto proceduto allo
stralcio della disposizione (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 41 in fine/42 e
49). La risoluzione del Consiglio di Stato merita tutela.
4.3. L'imposizione
del rispetto di determinate distanze dalle strade, sotto forma di arretramenti
o allineamenti, risponde anzitutto ad un sicuro interesse pubblico. Queste
restrizioni, note ed applicate da lungo tempo, possono perseguire, nello stesso
tempo, uno o più scopi, come tutelare la sicurezza della circolazione stradale,
assicurare la possibilità di attuare future correzioni stradali, permettere uno
sviluppo armonioso degli agglomerati, offrire il necessario respiro ai
quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorare l'estetica dei
centri urbani, facilitare la creazione di aree verdi e spazi riservati ai
pedoni, contribuendo in definitiva ad elevare la qualità di vita della
popolazione (RDAT II-2003 n. 21 consid. 5.3; DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii;
A. Scolari, Commentario, ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il piano regolatore può
limitarsi a prescrivere delle distanze minime dalle strade, imponendo delle
linee di arretramento, oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le
stesse, fissando le cosiddette linee di costruzione o di allineamento (cfr.
art. 13 cpv. 2 RLALPT).
4.4. In funzione degli specifici scopi
perseguiti nel singolo caso attraverso le linee di arretramento e per tenere in
debita considerazione gli interessi dei proprietari, l'art. 13 cpv. 1 RLALPT
istituisce la possibilità, per i comuni, di eccettuare dall'obbligo di rispettare
le linee di arretramento edifici o impianti di piccola entità (come cinte,
siepi, accessi o pergole), oppure che non sporgono dal terreno, oppure infine
sotterranei. Nel caso in esame il comune ha inteso inserire tra le costruzioni
al beneficio di quest'eccezione, da concedere tramite autorizzazione in deroga
da parte del municipio, i posteggi coperti, aperti sui lati, alla condizione
che i pilastri ossequino la distanza di 2 m dal campo stradale e i cornicioni di
gronda 1 m da quest'ultimo. Ora, tuttavia, delle costruzioni di questa indole
non possono essere annoverate tra quelle di piccola entità ai sensi dell'art.
13 cpv. 1 lett. a RLALPT. In quanto costruzioni (come minimo) accessorie, esse
possono difatti raggiungere un'altezza di 3 m, rispettivamente 4 m al colmo
(art. 7.7.1 lett. c NAPR). I posteggi coperti sorretti da pilastri possono inoltre
presentare una lunghezza superiore ai 12 m concessi per le altre costruzione
accessorie, che può arrivare sino a 20 m, se cumulata a quella di altri edifici
(cfr. art. 7.7.1 lett. d NAPR). Va inoltre soggiunto che la possibilità,
lasciata al proprietario, di scegliere il tipo di manufatto, la foggia della copertura,
i materiali ecc. si presta a rinforzare, nel singolo caso, questa conclusione.
A ragione pertanto, il Governo ha stralciato l'art. 8 3.2.2. lett. b NAPR.
4.5. Le insorgenti sostengono che la norma
risponde ad un bisogno sentito dei proprietari, i cui fondi diventano sempre
più esigui a fronte di un incremento del numero dei veicoli. Ora, lo stralcio
della norma in oggetto non preclude la possibilità di realizzare dei parcheggi
a livello del terreno entro le linee di arretramento, ammesso dalla
giurisprudenza quando non ne risulta un pericolo per la circolazione (STA 1.6.2007,
52.2007.125, consid. 2.1.2, con rinvii alla giurisprudenza precedente ed a
Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, ad art. 25 LE n. 1030). Semplicemente
questi parcheggi non possono essere coperti: è in questo modo sufficientemente rispettato
anche il principio di proporzionalità. Con la stralcio della disposizione viene
meno anche la necessità, derivante dalla proposta comunale, di attribuire al
municipio la competenza di autorizzare la costruzione di siffatti posteggi
coperti mediante il rilascio di un'autorizzazione eccezionale (deroga):
soluzione che, è bene rilevarlo, avrebbe comunque sia condotto, se applicata
correttamente, a negare in linea di principio la realizzazione di simili
costruzioni (cfr. sulla nozione di deroga a RDAT II-2003 n. 21 consid. 11.2, I-1998
n. 8 consid. 3.2, inoltre I-1999 n. 21 consid. 3d, quest'ultima riferita alla
costruzione di un'autorimessa). D'altra parte, come ammettono le stesse
ricorrenti, disporre di un posteggio coperto - quantomeno, per quanto qui
interessa, entro le linee di arretramento - non costituisce un diritto assoluto
del proprietario. Al contrario, va rilevato che la possibilità di costruire un
tale manufatto entro le linee di arretramento è assai meno importante, per il proprietario,
rispetto a quella di realizzare, entro le menzionate linee, le opere di protezione
del fondo (come i muri di cinta o le siepi) o gli accessi a quest'ultimo, che
l'art. 13 cpv. 1 lett. a RLALPT permette di eccettuare dall'obbligo di rispetto
delle linee in rassegna.
4.6. Le ricorrenti sostengono che una
normativa simile a quella stralciata a __________ è però stata approvata dal
Consiglio di Stato in altri comuni. Eccepiscono, di conseguenza, una violazione
del principio della parità di trattamento. Ora, tuttavia, il principio di
legalità prevale, di regola, su quest'altro principio (cfr. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.a ed., Zurigo 2006, n. 518). Anche ammettendo
che il Governo abbia disatteso, rispettivamene applicato in modo differente l'art.
13 cpv. 1 lett. a RLALPT, concedendo in altri comuni la possibilità di
realizzare dei posteggi coperti entro le linee di arretramento, le ricorrenti
non possono pretendere di essere trattate come i proprietari di quei comuni. Nemmeno
dall'
art. 8 Cost
. deriva un diritto all'uguaglianza
di trattamento nell'illiceità (DTF 122 II 446 consid. 4a). Rimane riservato il
caso eccezionale, in cui viene dimostrata l'esistenza di una prassi illegale,
che non lede interessi preponderanti, dalla quale l'autorità non intende
scostarsi (DTF 127 I 1 consid. 3a). Nel caso in esame, non si è in presenza di una
prassi illegittima ma, secondo le indicazioni delle ricorrenti (che non appare necessario
verificare), di alcuni casi isolati. Inoltre - e questo è decisivo - dalla
risoluzione impugnata e dalla risposta di causa si desume l'intenzione dell'autorità
governativa di attenersi, in futuro, a quanto deciso nel caso in esame.
5.   La
risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, ma pone semmai in consonanza
la normativa di piano regolatore con l'ordinamento giuridico di rango
superiore, senza violare né l'autonomia del comune, né il diritto di proprietà.
Il ricorso dev'essere dunque respinto.
La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico delle
ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   II ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico delle ricorrenti in solido.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
,
,
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario