ti_gerichte · 90.2001.57 · 2002-05-06 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 06.05.2002 90.2001.57
Tessin Tribunale della pianificazione 06.05.2002 90.2001.57
Ticino Tribunale della pianificazione 06.05.2002 90.2001.57

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.00057
Lugano
6 maggio 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del
26 settembre 2001
di
__________
__________, __________
.
__________,
rappr. da:
st.leg. __________. e __________. __________ -__________, __________
__________,
contro
la risoluzione __________ agosto 2001 (n.
__________) del Consiglio di Stato, che approva il Piano particolareggiato
del Nucleo di villaggio (PPNV) e alcune varianti di PR del comune di
__________ __________ __________
viste le
osservazioni 26 ottobre 2001 del comune di __________ __________ __________,
rappr. dall'avv. __________ __________, __________, e la risposta 5 dicembre
2001 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del
territorio,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto
a.
Il
PR del comune di _________ _________ è stato adottato dal Consiglio comunale
nella seduta del 28 giugno 1984 e approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione n. _________ del 3 dicembre 1985. Contestualmente a questa
procedura il comune ha avviato lo studio del Piano particolareggiato del nucleo
villaggio, in seguito PPNV, adottato dal Legislativo comunale alla fine del
1995, caduto tuttavia in votazione referendaria il 10 marzo 1996. Rielaborato
nel 1998, il PPNV è stato poi adottato il 15 giugno 1999.
b.
Contro
il PPNV è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _________ _________,
chiedendo, in via principale, che fosse annullata l'attribuzione del proprio
fondo n. _________ alla zona "parchi o giardini o coltivi" e, in via
subordinata, che ne fosse prevista l'espropriazione a carico del comune, fatti
salvi eventuali sussidi.
c.
Con
risoluzione n. 3977 del 28 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha approvato il
PPNV di _________ _________ e alcune varianti di PR per l'integrazione del
piano particolareggiato, respingendo nel contempo il ricorso del signor
_________ con motivazioni di cui si dirà, all'occorrenza, nei considerandi di
diritto.
d.
Contro
la risoluzione governativa il signor _________ insorge al TPT con ricorso 26
settembre 2001. Rispetto all'impugnativa di prima istanza, il ricorrente
inverte ora l'ordine di priorità delle domande, chiedendo di conseguenza in via
principale la conferma della "
previsione di espropriazione parziale di
2'370 mq del mappale _________ di _________ _________, di proprietà del sig.
_________ _________, al "valore venale", per la quale il Comune di
_________ _________ nel programma di realizzazione 4, Tabella degli espropri
nucleo, prevedeva una indennità di "fr. 750'000", con "quota
parte Comune di _________ _________
>
1/3" riportata nel
programma di realizzazione 1 in prima priorità ("Priorità I"): fatti
salvi eventuali sussidi che però non possono condizionare la previsione di
espropriazione
" e "
in via subordinata,
per il caso di mancato accoglimento o inammissibilità della domanda 2, è
annullato l'inserimento della part. n. _________ _________ _________ in zona
inedificabile con destinazione "parchi, giardini o coltivi" in base
al Piano particolareggiato del nucleo del Comune di _________ _________
adottato dal Consiglio di Stato il 15 .6.1999
" (ricorso 26 settembre
2001, pag. 1).
Il fondo
n. _________, rimasto ancora inedificato e ubicato in posizione strategica
rispetto al lago, incornicia a nord-ovest la Chiesa rinascimentale di
_________, monumento di grande pregio architettonico. Per questo motivo, esso è
stato interessato da annose vicende, come con dovizia di dettagli il ricorrente
illustra nella propria impugnativa; in particolare menziona le trattative
intercorse con il comune per la sua cessione a fini protettivi del citato
monumento, che si sarebbero poi tradotte pianificatoriamente con il dezonamento
della sua parte rimasta ancora in zona edificabile, attribuita quindi alla zona
"parchi o giardini o coltivi" del PPNV, affiancato negli atti
dall'indicazione di un'espropriazione formale.
Con la
decisione impugnata, il Consiglio di Stato avrebbe per contro avvallato la
precisazione a posteriori del Municipio di _________ _________ (cfr. lettera 16
novembre 2000), secondo la quale il Comune non ha mai avuto intenzione di
espropriare formalmente la parte del mapp. n. _________ in questione, bensì
unicamente escluderla dal perimetro delle zone edificabili: ciò che viene
indicato negli atti con la formulazione "esproprio" andrebbe quindi
inteso quale previsione di un'eventuale espropriazione materiale. Così facendo,
secondo il ricorrente, comune e Governo avrebbero "contrabbandato"
una soluzione non prevista dal PPNV, quella di un possibile esproprio materiale
in luogo di un'acquisizione per via d'espropriazione formale, disattendendo con
ciò il diritto di essere sentito, l'obbligo di rinvio degli atti al comune e
commettendo un eccesso e abuso di potere.
e.
Nella
risposta e nelle osservazioni il Consiglio di Stato e il comune di _________
_________ hanno postulato la reiezione del gravame.
f.
In
data 20 febbraio 2002 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, in occasione
del quale il legale del ricorrente ha prodotto una memoria scritta e alcuni
documenti acquisiti agli atti. In seguito si è proceduto al sopralluogo. Le
parti si sono poi riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande,
rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra
persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT). In
concreto la legittimazione attiva del signor _________, già ricorrente per gli
stessi motivi, è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Occorre
tuttavia specificare che il ricorrente sia in prima istanza, sia davanti a
questo Tribunale, e in via principale, ha formulato una domanda tendente alla
conferma della previsione d'espropriazione formale per un importo di fr.
750'000.- a carico del comune relativa ad una porzione del suo fondo. Ritenuto
che questioni di natura squisitamente espropriative, come quella sollevata dal
ricorrente nella fattispecie, esulano dalla procedura in corso, la domanda in
quanto tale risulta quindi irricevibile. In particolare, si osserva che dal
punto di vista pianificatorio il terreno dell'insorgente è interessato dal PPNV
unicamente per l'attribuzione alla zona "parchi o giardini o coltivi"
(cfr. tavola n. 4 delle rappresentazioni grafiche), in pratica inedificabile,
disciplinata dall'art. 36 dell'Abaco normativo. Se questo azzonamento dia o
meno luogo a espropriazione formale o materiale, sarà compito dell'Autorità
competente pronunciarsi, ritenuto che presso il Tribunale di espropriazione,
per altro, risulta essere già pendente una domanda in tal senso inoltrata dal
ricorrente.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è per il resto ricevibile
in ordine.
2.
L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con
l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3
LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
Il TPT
non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo
contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro
l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.
38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Unica
questione che rimane in contestazione è l'attribuzione del mappale n. _________
alla zona inedificabile "parchi o giardini o coltivi", per la quale
il ricorrente invoca una violazione della garanzia costituzionale della proprietà,
del principio della parità di trattamento e della buona fede, chiedendone
l'annullamento.
A tal riguardo occorre precisare che il PR84 attribuiva soltanto la
parte mediana del fondo in oggetto alla zona edificabile (zona residenziale
particolare RP), essendo il restante già inedificabile perché incluso nella
zona senza destinazione specifica, la parte alta, o perché gravato da una linea
di arretramento di 20 ml dalla chiesa nella parte bassa.
3.1
Prima di entrare nel merito, si osserva che a norma dell'art. 15
LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione, già
edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b) LPT).
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e
in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si
imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più
zone, prestarsi ad esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere
valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle
altre idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib
344, consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
3.2
Premesso
che nel caso concreto non emergono motivi stringenti per non ritenere idoneo
all'edificazione il terreno in questione, nonostante esso sia in pendenza,
occorre quindi esaminare in primo luogo se esso è inserito in un comparto che
adempie il presupposto della lett. a) dell'art. 15 LPT, vale a dire quello
relativo alla preesistente ampia edificazione.
Determinante,
a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma
che lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un
gruppo di case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve
risultarne un insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo
abbastanza marcato (
Siedlungscharakter
), con un minimo di coerenza
formale e funzionale, che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti
parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle
circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (
Baulücken
),
o quelle adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da).
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (
Streubauweise
) è
condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale
che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere
considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale.
(DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c).
3.3
Nella fattispecie,
il nucleo del villaggio di _________
_________ risulta costituito da una sostanza edilizia densa e compatta solcata
da percorsi organici. Esso può vantare ancora un'immagine unitaria e definita,
data dalla visione tuttora leggibile del suo perimetro naturale, circoscritto
da elementi quali il riale _________ a nord, il corso d'acqua _________ ad est
e dal muro continuo ad ovest, oltre il quale si estende la fascia pedemontana
agricolo-boschiva del Monte _________ (cfr. relazione PPNV, pagg. 7 ss).
La Chiesa
rinascimentale di _________, oggetto architettonico di pregio in quanto tale,
rappresenta pure un elemento cardine rispetto al tessuto edilizio, sia per la
sua funzione pubblica, sia per quella spaziale, essendo curiosamente ubicata
sul margine del nucleo, in posizione sopraelevata e dominante, a presidio
dell'abitato, proprio sull'angolo di congiunzione dell'asse nord,
corrispondente al riale di _________, con quello ovest, definito, come si
illustrava poc'anzi, dal muro continuo di cinta.
Il fondo
n. _________ del ricorrente, invece, un vasto appezzamento di ca. 7'500 mq a
forma rettangolare irregolare, praticamente inedificato, è posto in pendenza
dietro la Chiesa di _________, incorniciandola sul lato nord-ovest. Esso
risulta quindi a ridosso del nucleo del paese, tuttavia all'esterno dello
stesso.
3.4
In
base a queste premesse e tenuto in debito conto che la pianificazione esige,
per quanto possibile, una delimitazione di comparti omogenei, facilmente
riconoscibili mediante limiti naturali, artificiali o di pianificazione, il
fondo dell'insorgente risulta dal profilo pianificatorio far parte
inequivocabilmente del comparto inedificato della fascia pedemontana che
lambisce e nel contempo definisce spazialmente il nucleo di _________ _________
ad ovest, sulle pendici del Monte _________, e che il PPNV attribuisce con fini
protettivi alla zona "parchi o giardini o coltivi".
Paesaggisticamente, il fondo in esame si profila dunque proprio come limite
esterno di quella zona edificabile nella quale il ricorrente vorrebbe veder inserita
la sua proprietà. Viceversa, fosse concessa la facoltà di costruire, si
causerebbe la rottura di quel fronte edificato omogeneo e compatto, tuttora
identificabile e riconoscibile, nonché di quell'equilibrio relazionale di
qualità venutosi a creare nel trascorrere del tempo con la Chiesa di _________,
che caratterizza in modo peculiare il nucleo e che il PPNV si prefigge per
l'appunto di preservare e recuperare, essendo oltretutto oggetto
dell'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS). Difatti, va
condivisa la motivazione del il Consiglio di Stato, secondo il quale "
l'attuale
sfondo del monumento, garantito dalla gestione "a verde" della
particella n. _________ permette ancora di leggere il rapporto originale di
questo edificio con il resto dell'insediamento; per contro una sua edificazione
lo altererebbe, compromettendolo irrimediabilmente e definitivamente
"
(cfr. risoluzione 28 agosto 2001, n. __________), apparendo oltretutto come
un'estensione ingiustificata della sostanza edilizia nella fascia soprastante a
carattere forestal-agricolo.
In
conclusione va riconosciuto che nella fattispecie il requisito della
preesistente ampia edificazione fa sicuramente difetto e pertanto l'azzonamento
in discussione va confermato.
A titolo
abbondanziale si rileva che con la decisione n. __________del 28 agosto 2001 il
Consiglio di Stato ha approvato da un lato il PPNV e dall'altro alcune varianti
di PR necessarie per l'integrazione del piano particolareggiato. In
particolare, una di queste varianti di PR prevede una linea di arretramento
delle costruzioni dalla Chiesa di _________ tracciata sul terreno del
ricorrente, che in quanto tale, a prescindere dall'attribuzione dello stesso
operata dal PPNV, lo rende in pratica inedificabile proprio nella porzione
mediana del terreno che il PR attribuiva in precedenza alla zona residenziale
particolare RP. Questo vincolo, non essendo stato contestato dal ricorrente né
in prima istanza, né davanti al TPT, è ormai cresciuto in giudicato.
3.5
Quanto
all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come
ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF
21.3.1994 in re S. c/ comune di __________ (1P.__________ /1993), ai cui sensi
possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "
terreni situati
nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio
urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si
trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in concreto
,
soltanto di singoli edifici"
.
Si
osserva che neppure i presupposti dell'art. 15 lett. b) LPT sono dati, ritenuto
che le zone edificabili del PR85 sono a tutt'oggi sovradimensionate. Difatti,
secondo i dati forniti dal comune (cfr. osservazioni del comune di _________
_________ 26 ottobre 2001, pag. 15) le previsioni dell'epoca (1980) si sono
rivelate alla prova dei fatti del tutto irrealistiche: la contenibilità teorica
del PR85 consente
5'240
unità insediative (UI) a fronte delle 3'288 UI
effettive nel comune nel 1980, con quindi una riserva disponibile di 1'952 UI
(59 %). Al I° gennaio 2000, quindi ben oltre il lasso tempo di 15 anni di cui
all'art. 15 LPT, vi è stato un incremento reale di 507 UI, per un totale di
3'795
UI, con quindi ancora una riserva disponibile di
1'445
UI (38 %),
margine più che adeguato, ritenuto oltretutto il modesto tasso di crescita
effettivo, che giustifica il dezonamento parziale operato dal comune nella
fattispecie.
4
.   Priva
di fondamento è infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che,
come genericamente viene sostenuto, rispetto ad altri fondi in situazione
analoga, quello del ricorrente sarebbe l’unico attribuito ad una zona
inedificabile con destinazione "parchi o giardini o coltivi".
A questo
proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il
principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con
prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in
posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e
facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente
difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di
uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura
pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il
singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato
dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al
problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4
e citazioni).
Simili
circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo
Tribunale non risulta infatti che la scelta dell'Autorità comunale d'includere
il fondo dell'insorgente nella zona "parchi o giardini o coltivi" sia
stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o,
peggio ancora, arbitrari. Le motivazioni addotte a suffragio di questa scelta,
riassunte nei considerandi precedenti, sono valide e convincenti, e meritano
piena riconferma in questa sede. Si osserva al proposito che, contrariamente a
quanto sostiene il ricorrente, molti fondi un po' dovunque, anche di notevole
superficie, sono stati attribuiti alla zona "parchi o giardini o coltivi",
come con tutta evidenza risulta dalla tavola n. 4 delle rappresentazioni
grafiche del PPNV.
5.
Stando
così le cose, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto e la
decisione del Consiglio di Stato è confermata. Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 700.- (settecento) e a rifondere fr. 1'200.--
(millecento) a titolo di ripetibili al comune di _________ _________, rappr.
dall'avv. __________ __________, __________ .
3.   Intimazione:                  -
st.leg. __________. e __________. __________ -__________, __________
- avv. __________ __________, __________
-
Municipio di _________ _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario