ti_gerichte · 90.1995.8 · 1996-08-23 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 23.08.1996 90.1995.8
Tessin Tribunale della pianificazione 23.08.1996 90.1995.8
Ticino Tribunale della pianificazione 23.08.1996 90.1995.8

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00008
Lugano
23 agosto 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
23 gennaio 1995
di
__________ __________,
__________
,
contro
la risoluzione 20 dicembre 1994, no. __________, del
Consiglio di Stato che approva una variante del PR di __________ relativa
alla formazione di una discarica in località Cantone.
viste le osservazioni 4
aprile 1995 del Municipio di __________ e la risposta 28 marzo 1995 del
Consiglio di Stato,
vista
la risposta 5 giugno 1995 del sig. __________ __________ (rappr.         Avv.
__________. __________);
preso
atto dello scritto 23 gennaio 1996 del Consiglio di Stato e             delle
relative osservazioni 14 febbraio 1996 del sig. __________i;
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il PR di __________
é stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 21 dicembre 1983;
successivamente é stato oggetto di varianti nel 1988 e nel 1989.
b.
Con seduta 29
novembre 1993 il Consiglio comunale di __________ ha adottato una variante di
PR concernente la formazione di una discarica di materiale edile in località
“Cantone”, sulle proprietà del sig. __________ __________.
La variante di PR
interessa i fondi n. __________,__________,__________,__________,__________e
__________RFD __________ ed occupa una superficie complessiva di ca. 12,5
ettari. Di questi 5,4 sono destinati alla discarica di materiale edile, per una
capacità di ca. 400.000 mc (cfr. rapporto di pianificazione e planimetria in
atti); parte dell’area oggetto della discarica dovrà inoltre essere dissodata,
essendo superficie forestale. Il progetto preliminare presentato dal promotore
prevede, una volta terminata la fase di deposito del materiale, il ripristino della
superficie agricola e la creazione di un’azienda vitivinicola nonché la
costituzione di un centro di agriturismo.
c.
__________
__________ ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di
Stato. Ha in preliminarmente invocato il mancato ossequio dell’art. 32 LALPT,
che prescrive l’obbligo di informare la popolazione sul processo pianificatorio
in atto. Nel merito contesta la pubblica utilità della variante, richiamando le
numerose alternative già esistenti nel __________ (discariche di __________ e
__________), i conflitti con la protezione della natura e del paesaggio (zona
del Monte __________. __________ inventariata nell’IFP) nonché le conseguenze
negative sulla viabilità nei vicini comuni di __________ __________. __________
e __________. Rileva infine che la discarica non é prevista dal Piano direttore
cantonale e non risulta accompagnata da un programma di realizzazione con
relativi costi e modalità di copertura finanziaria.
d
.   Con decisione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR in esame,
apportandovi tuttavia alcune modifiche d’ufficio che restringono il perimetro
della discarica da 5,4 a 4 ha, riducono l’area soggetta a dissodamento da 12400
mq a 4800 mq (di cui 2500 a titolo temporaneo) e istituiscono una zona di
protezione della natura che interessa l’area dell’ex-cava di tufo e una
valletta a monte della prevista discarica (cfr. pto. 3.2. e 3.3. della
risoluzione impugnata). L’autorità governativa ha quindi completato le NAPR con
l’introduzione di un art. 46quater relativo alla “zona di protezione della
natura”.
I tre ricorsi interposti
in prima istanza sono invece stati integralmente respinti.
e.
Dissentendo da tale
decisione __________ __________ é insorto davanti al TPT chiedendone l’annullamento.
A sostegno delle sue
domande il ricorrente ha riproposto, in sostanza, richieste e censure del
ricorso di primo grado. Ravvede inoltre una violazione dell’art. 37 LALPT per
il fatto che il Consiglio di Stato non ha rinviato gli atti al Comune per
pronunciarsi sulla riduzione del perimetro della discarica.
f.
Nelle rispettive
osservazioni il Consiglio di Stato e il Municipio di __________ chiedono
l’integrale reiezione dell’impugnativa.
L’autorità comunale ha in
particolare sottolineato l’importanza della discarica di __________ per
l’attività edile nel __________, tenuto conto delle difficoltà insorte
nell’apertura di altre discariche già pianificate.
Dal canto suo il Consiglio
di Stato ribadisce come non sia questa la sede per proporre delle soluzioni
globali al problema viario nella piana di __________. __________, ma che queste
dovranno essere elaborate da un apposito gruppo di lavoro intercomunale. Quanto
ai conflitti con la protezione del paesaggio e della natura, osserva come i competenti
servizi cantonali abbiano allestito due perizie che hanno valutato in modo
approfondito questi aspetti, suggerendo le modifiche d’ufficio adottate in sede
di approvazione della variante. In merito al mancato inserimento della
contestata discarica nel PD e nel “Concetto cantonale per lo smaltimento dei
detriti edili e di scavo” osserva infine che il sopravvenire di nuovi elementi,
imprevisti al momento dell’elaborazione di questi documenti, hanno di fatto
reso necessario un adeguamento alla situazione e la ricerca di soluzioni
alternative tra le quali la discarica di __________.
g.
Chiamato in causa da
questo Tribunale, il proprietario dei fondi interessato dalla variante nonché
promotore del progetto (____________________) ha presentato le proprie
osservazioni in data 5 giugno 1995.
Egli propugna la reiezione
del gravame, allineandosi in sostanza sulle posizioni espresse dal Municipio di
__________ e dal Consiglio di Stato,
h
.   In data 16 giugno
1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. Dopo ampia
discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande.
i.
Il 16 novembre 1995
il patrocinatore del sig. __________ ha trasmesso a questo Tribunale copia del
dispositivo della sentenza 7.11.1995 del TF con la quale viene dichiarato
inammissibile il ricorso interposto dalla Lega svizzera per la protezione della
natura (LSPN) contro la decisione 20 dicembre 1994 del Consiglio di Stato, che
aveva approvato il dissodamento di 4800 mq delle part. n. __________e __________RFD
per la formazione della discarica.
k.
Su richiesta del
TPT, il 23 gennaio 1996 il Consiglio di Stato ha trasmesso alle parti in causa
un memoriale di precisazione, nel quale viene ribadita l’assoluta necessità di
disporre in tempi brevi della discarica di __________, viste le difficoltà di
pianificazione e messa in esercizio di quelle previste a __________ e a
__________.
Il CdS ha comunicato al
contempo di voler procedere, entro l’estate, all’aggiornamento della scheda
5.4. del PD tramite inserimento della discarica di __________e; ha inoltre
ricordato che é in fase di allestimento il piano generale dei rifiuti (PGR),
che dovrebbe contenere l’indicazione della discarica in contestazione.
l.
Il 14 febbraio 1996
sono pervenute al TPT le osservazioni del ricorrente al memoriale 23.1.1996 del
Consiglio di Stato; in esse viene nuovamente ribadita l’opposizione al progetto
di discarica in località “Cantone”, sottolineando come quelle esistenti o
previste a __________ e a __________ sono più che sufficienti a smaltire il
carico di rifiuti edili prodotto nella regione.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
In ordine
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il ricorrente
lamenta innanzitutto la mancata partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio, tutelata dagli art. 5 e 32 cpv. 2 LALPT.
La censura é riconducibile
alla violazione del diritto di essere sentito, così definito dal Tribunale
federale nella sentenza 6.4.1994 in re Lucchini e LLCC c. TPT (1P.513/1993): “
il
diritto di essere sentito - inteso in senso lato - serve da un lato
all’accertamento dei fatti e costituisce, dall’altra, la facoltà per il
cittadino di partecipare all’emanazione di una decisione che lo tocca nella sua
situazione giuridica, e permette, segnatamente, prima che venga adottata una
decisione, di offrire mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o per lo meno
di esprimersi sul risultato dell’assunzione delle prove quando ciò sia idoneo a
influenzare la decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii)
.”
Cfr. parimenti DTF 119 Ia 141 consid. 5 a
bb.
L’estensione del diritto
viene definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela
risulta insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili
direttamente dall’art. 4 Cost, che garantiscono al cittadino diritti di difesa
minimi in ogni vertenza.
2.1
La giurisprudenza
federale ravvisa due distinti momenti nel processo pianificatorio: la
formazione della volontà politica, da un lato (pianificazione in quanto atto
politico dello Stato) e la protezione giuridica, dall’altro.
Quest’ultima è garantita,
giusta l’art. 33 cpv. 2 LPT, contro le decisioni e i piani di utilizzazione
(PR) fondati sulla legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e
federali.
La partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio e per cominciare la sua informazione
sugli scopi e sviluppi della pianificazione, cui le autorità devono provvedere
a norma dell’art. 4 LPT, è essenzialmente finalizzata alla formazione della
volontà politica. Come tale non rientra nel campo applicativo dell’art. 33 LPT.
Non è dunque dato ricorso contro la mancata partecipazione della popolazione o
una sua carente informazione, se non nella misura in cui ciò violi nel contempo
il diritto di essere sentito, garantito dall’art. 4 Cost e quindi protetto
giuridicamente (cfr. DTF 111 Ia 168/69, 114 Ia 233 ss).
Dall’art. 4 Cost. è
tuttavia unicamente deducibile l’obbligo delle autorità comunali e cantonali di
prendere in esame le obiezioni sollevate in procedure di opposizione o di
ricorso (o di omologazione), non quelle presentate in uno stadio precedente,
dedicato alla formazione della volontà politica, consacrata poi nel PR con la
sua adozione da parte dell’organo competente.
Poiché, dunque, il diritto
di partecipare non è garantito al di là del diritto di essere sentito, se la
violazione del secondo è sanata non rimane spazio per dolersi della
disattenzione del primo. E’ quanto avviene quando contro la decisione inficiata
da simile vizio è dato ricorso al Consiglio di Stato, nel cui ambito il
ricorrente può esporre le sue ragioni ad un’autorità munita di pieno potere
cognitivo, conformemente all’art. 33 cpv. 3 LPT. Analogamente, allorché il
Consiglio di Stato ha adottato una modifica d’ufficio, sicché il tribunale
interviene come unica istanza e deve giudicare con piena cognizione in
applicazione del citato art. 33 cpv. 3 LPT. Non diversamente quando i fatti
sono incontestati e il tema litigioso verte unicamente su questioni di diritto,
sulle quali la cognizione del tribunale è istituzionalmente piena.
(Cfr. sul tema DTF 115 Ia
93 seg., 114 Ia 233 ss, 111 Ia 168/69; vedi la critica di Moor, op. cit. vol.
II. pag. 293).
In concreto, il Municipio,
ha ricordato nelle sue osservazioni che sin dall’inizio la popolazione é stata
informata tramite stampa della problematica e che quindi non corrisponde al
vero che la variante di PR non sia stata oggetto di pubblica informazione.
Ora a prescindere dalla
dubbia idoneità di questa forma indiretta di informazione ad adempiere il
dettato dell’art. 4 LPT, la censura va disattesa. Il diritto di essere sentito
è infatti stato rispettato dalla procedura di adozione della variante in esame,
prova evidente ne sono i circostanziati gravami inoltrati dal ricorrente in
prima e seconda istanza ; un’eventuale violazione sarebbe peraltro stata sanata
in questa sede, posto che i punti litigiosi involvono mere questioni di diritto
o modifiche d’ufficio sulle quali è data piena cognizione dell’istanza
giudicante (cfr. DTF 118 Ib 111 seg. consid. 4).
3.
Sempre restando
nell’ambito procedurale, l’insorgente critica l’adozione da parte del Consiglio
di Stato delle modifiche d’ufficio che restringono l’area della discarica e
introducono un nuovo articolo della NAPR volto alla protezione di alcuni
elementi naturalistici situati nell’area oggetto della variante (ex-cava di
tufo e ruscello alle pendici del __________. __________. __________).
A suo dire infatti,
l’autorità governativa avrebbe dovuto rinviare l’incarto al Comune, trattandosi
di modifiche che coinvolgono il diritto comunale, consentendo a questi di
pronunciarsi sull’adozione di simili norme nel pieno rispetto della sua
autonomia pianificatoria.
3.1.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale
vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio
di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto
costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è e rimane di diritto
comunale
. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "
nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti
" (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
Nella fattispecie, le
modifiche d’ufficio operate dal Consiglio di Stato si sono rese necessarie per
adeguare il progetto ai precetti della LPT, ed in particolare per delimitare
un’area naturalistica protetta ai sensi dell’art. 17 LPT. Di conseguenza si é
deciso di ridurre l’area interessata dalla discarica ed é stato introdotto un
nuovo disposto della NAPR che disciplina la prevista zona di protezione della
natura (art. 46 quater NAPR).
Ora, trattandosi di
modifiche necessarie ed inderogabili per adeguare la variante proposta dal
Comune alla pianificazione di ordine superiore (LPT, LPN), legittimamente il
Consiglio di Stato ha proceduto alla loro adozione, peraltro con il pieno
consenso del Municipio di __________, senza rinviare gli atti al Comune. Dal
momento che l’agire del Consiglio di Stato é risultato corretto, oltre che
sensato in termini di economia processuale, le censure ricorsuali su questo
punto devono essere respinte.
4.   Nel merito
4.1.
Scopo essenziale della
pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Per gli
edifici e gli impianti
pubblici
o di interesse pubblico
deve essere determinata un’ubicazione appropriata.
Si dovrà in particolare tener conto dei bisogni regionali, ridurre le disparità
urtanti, rendere convenientemente accessibili alla popolazione le attrezzature
pubbliche, evitando o riducendo al minimo le incidenze negative sulle basi
naturali della vita, sulla popolazione e sull’economia (art. 3 cpv. 4 LPT).
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. Accade sovente che un
comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presta ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici
che ne impongono la sua protezione a dispetto delle altre idoneità. In simili
circostanze i criteri degli art. 15, 16 e 17 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile.
In definitiva, solo
un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in
giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione (DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5,
113 Ia 461 consid. 5a).
4.2.
Il problema si
complica quando una determinata soluzione pianificatoria implica per la sua
complessità l’applicazione di diverse legislazioni settoriali, con
l’attribuzione della relativa competenza decisionale a una specifica autorità,
cui vien fatto obbligo di previamente ponderare tutti gli interessi in gioco.
Così ad esempio quando si
intenda destinare una determinata zona all’installazione e gestione di impianti
propri a esercitare un influsso negativo sull’ambiente, sulla natura e il
paesaggio, sullo stato delle acque e così via. Le diverse prescrizioni
applicabili possono essere così strettamente connesse che un coordinamento
materiale delle relative decisioni si impone onde evitare l’inarticolata
addizione di soluzioni discordanti e peggio contrastanti che finirebbero per
vanificare l’attuazione del diritto federale disattendendo l’art. 2 disp.
trans. Cost e violerebbero comunque, per la loro carica di arbitrarietà, l’art.
4 Cost.
Nel limite del possibile
il processo decisionale dev’essere coordinato già a livello formale, nel quadro
di una procedura leader che riassuma in un’unica decisione le decisioni
settoriali e se questo non è possibile (così ad es. quando siano coinvolte
autorità federali e cantonali) che assicuri un risultato qualitativamente
equivalente a quello ottenibile con un’unica istanza.
E’ nelle grandi linee
quanto ora prescrive l’art. 25a LPT, ispirato alla giurisprudenza federale che
ha nella sentenza Chrüzlen (DTF 116 Ib 50 seg.) la sua prima importante
elaborazione (cfr. per le ulteriori precisazioni e completazioni DTF 120 Ib 400
seg. e soprattutto DTF 122 Ib 81 seg.).
Il principio, già
implicito negli art. 1 cpv. 1, 2a. frase e 2 cpv. 1 e 2 LPT, nonché negli art.
2, 3 e 4 cpv. 2 OPT, è peraltro sancito da diverse legislazioni speciali; non
ultimo dall’art. 20 OTR, qui direttamente applicabile.
5.
Oggetto del
contendere é la discarica di materiali inerti prevista dalla variante di PR sui
fondi di proprietà di __________ __________ in loc. “Cantone” a __________. Si
dovrà pertanto esaminare l’azzonamento operato dal Comune e confermato dal
Consiglio di Stato alla luce delle censure ricorsuali fondate essenzialmente
sulla protezione della natura e dell’ambiente.
5.1.
Le norme più
importanti in materia di pianificazione di discariche (nella definizione sono
comprese anche quelle di materiali edili) sono contenute nella legge sulla
protezione dell’ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb) e nella relativa ordinanza
tecnica sui rifiuti (OTR), entrata in vigore il 1 febbraio 1991.
L’art. 30 LPAmb enuncia i
principi basilari del trattamento dei rifiuti, vale a dire l’obbligo di
riciclare, rendere innocui o eliminare i rifiuti (cpv. 1), l’obbligo di
autorizzazione cantonale per la gestione delle discariche (cpv. 2) e l’obbligo
di depositare i rifiuti solo nelle discariche autorizzate (cpv. 3).
Questi dettami sono
ripresi più dettagliatamente nelle disposizioni dell’OTR.
Giusta l’art. 15 OTR, il
Cantone deve allestire annualmente un elenco dei rifiuti raccolti sul proprio
territorio. In questo elenco figurano i vari tipi di rifiuti (cfr. art. 6-9
OTR), i Comuni di provenienza, gli impianti di trattamento nonché i diversi
modi di trattamento, in particolare il riciclaggio, la combustione, il deposito
in discarica e il deposito intermedio.
L’art. 16 dell’OTR prevede
quale strumento di pianificazione cantonale dei rifiuti di ogni genere (e
quindi anche dei rifiuti edili) l’elaborazione di un “Piano di gestione dei
rifiuti” (PGR); questo piano deve stabilire i fabbisogni di discariche, la loro
ubicazione, il trattamento dei rifiuti, i piano dei trasporti e il comprensori
di raccolta. L’art. 17 precisa invece che l’ubicazione delle discariche, una
volta fissata nel PGR, dovrà essere trascritta nel PD e nei PR comunali. Ai
sensi dell’art. 16 cpv. 1 OTR ai Cantoni é dato tempo sino al 1 febbraio 1996
(art. 16 cpv. 1 OTR) per allestire il PGR.
Sinora il Canton Ticino
non si é dotato di questo documento pianificatorio. Tuttavia già prima dell’entrata
in vigore dell’OTR (1 febbraio 1991), il Cantone aveva elaborato un “Concetto
cantonale di smaltimento dei rifiuti edili e di scavo” che prevedeva
l’ubicazione di una dozzina di discariche controllate sparse nel Cantone, e
trascritto le sue indicazioni nell’apposita scheda di PD n. 5.4 adottata
contemporaneamente al Concetto in data 5 luglio 1990.
Come osservato dal
ricorrente, la discarica di __________ non figura però né nel “Concetto
cantonale” né nel PD alla scheda 5.4. La stessa rientra invece nella strategia
messa successivamente a punto dal “Gruppo di lavoro ad hoc” per i rifiuti edili
costituito nel 1990 dal Consiglio di Stato, che ha individuato nel progetto
presentato dal Comune l’elemento necessario per far fronte a
breve termine
alle esigenze di deponia di materiali provenienti dall’attività edile nel
__________ (v. memoriale trasmesso al TPT dal CdS il 23.1.1996, in atti). Va
infatti ricordato che il “Concetto cantonale” non é da ritenersi esaustivo o
definitivo in quanto ai fabbisogni a lungo e medio termine in materia di
discariche controllate da inerti. A proposito del “Gruppo di lavoro ad hoc” va
precisato che questo é permanente ed é incaricato di seguire di continuo
l’evolversi della situazione, proprio perché il conflitto tra possibilità di
deposito dei materiali e produzione può in ogni momento aggravarsi in modo
inaccettabile sia per l’attività della costruzione sia per il territorio, e
questo soprattutto a causa degli inevitabili ritardi nella messa in esercizio
di nuove discariche o del verificarsi di eventi imprevisti. Periodicamente il
Gruppo pubblica un bollettino aggiornato dei progetti delle discariche
destinato agli uffici dello stato, enti o associazioni interessate; quella di
Rancate é stata inserita nella prima edizione del 1.11.1992 (in atti).
Va inoltre considerato
che, stando al citato memoriale, il PGR é attualmente in fase di allestimento,
e indicherà nel settore “Materiali da scavo e di demolizione” la discarica
controllata di __________. E’ parimenti prevista la prossima trascrizione nel
PD delle nuove discariche individuate dal “Gruppo di lavoro ad hoc”, dal
momento che il Dipartimento del territorio ha intrapreso l’aggiornamento e la
completazione della scheda 5.4.
In siffatte evenienze é
lecito concludere che il mancato inserimento della discarica di __________ nel
PD e nel “Concetto cantonale di smaltimento dei rifiuti edili e di scavo ” (che
corrisponde in pratica ad un PGR settoriale) non pregiudica l’adozione della
variante in oggetto; le censure ricorsuali su questo punto possono essere
rimosse in quanto la discarica in questione appare sufficientemente ancorata
nella pianificazione cantonale, e lo sarà ancor più tramite decisioni formali
che, per esplicita indicazione del Governo, saranno prese a breve termine.
5.1.
La realizzazione della
discarica in oggetto é decisamente contestata dall’insorgente soprattutto per
il fatto che, a suo dire, le possibilità di deposito di materiali di scarto nel
__________ sarebbero già più che abbondantemente assicurate dalle previste
discariche di __________ e di __________ -__________o, dalla capacità
complessiva residua di 1,2 milioni di metri cubi. Sottolinea che entrambe sono
contemplate dal “Concetto cantonale” adottato dal CdS nel luglio 1990 e che
quella di __________, peraltro già in esercizio, figura anche nell’apposita
scheda del PD.
Ora, per quanto attiene
alla discarica di __________ (località “__________ del __________ ”), il
Consiglio di Stato ha precisato che una prima tappa si é conclusa con il completo
riempimento dei
125’000
mc di capacità della cosiddetta “__________
__________”. Il 15 maggio 1995 é stata aperta la seconda tappa della discarica
(“__________2”), che prevede un modesto ampliamento di
60’000
mc,
sufficiente a coprire le esigenze regionali di deponia solo per breve tempo. Di
fondamentale importanza risulta l’ampliamento della capacità complessiva di
800’000
mc contemplato nel progetto denominato “__________ __________”, il quale però
non potrà verosimilmente entrare nella fase operativa che fra alcuni anni, dal
momento che la sua realizzazione pratica é subordinata all’allestimento di un
esame di impatto ambientale, all’ottenimento di un permesso di dissodamento a
livello federale e all’adeguamento del PR comunale.
La discarica prevista dal
“Concetto cantonale” a __________ -__________ (capacità
400’000
mc)
resta invece, dal profilo della pianificazione settoriale, un obbiettivo a
lungo termine e potrà diventare attuale quando le discariche di __________ e
__________ saranno esaurite, e verosimilmente non prima del 2005. Il progetto
preliminare, pur essendo già stato esaminato da Comune e Cantone, non é infatti
di facile attuazione, dato che dal profilo tecnico la realizzazione pone ancora
numerosi problemi irrisolti (in particolare sotto l’aspetto geologico e di
protezione ambientale).
In simili circostanze,
l’apertura della discarica di __________ risulta dettata da una reale
situazione di urgenza. Pur ammettendo, come sostenuto dal ricorrente, che per
effetto della persistente crisi del settore il volume annuo di detriti edili
depositati in discarica nella regione __________ non superi oggi i
40’000-45’000
mc (la relazione di pianificazione indicava un volume di
81’800
mc nel
1990, mentre secondo le stime della __________ svizzera __________ __________
-__________ la stessa si aggira oggi attorno ai
60-70’000
mc), la
discarica di “__________ ”, limitata a 60’000 mc di capacità, non potrà nella
migliore delle ipotesi sopperire ai bisogni per più di  un
anno e mezzo
.
Quella di __________, con i suoi
400’000
mc di capacità sarebbe invece
in grado di smaltire le necessità regionali per almeno
5-6 anni
, periodo
nel quale si potranno portare a termine le procedure di approvazione
concernenti gli impianti di “__________ __________” e di __________
-__________.
Dal profilo
dell’opportunità, va d’altronde considerato (come meglio si vedrà nei paragrafi
seguenti) che al momento attuale la discarica di __________ é il progetto meno
problematico e in fase di elaborazione più avanzata, essendo già stati
definitivamente risolti i problemi di dissodamento e avendosi già provveduto al
suo inserimento nel PR comunale.
Alla luce di queste
considerazioni, non vi é chi non veda come la realizzazione di una discarica di
detriti edili e materiale di scavo di grosse dimensioni come quella in
contestazione sia oggi di rilevante interesse pubblico. A nulla cambia il fatto
che la stessa sia prevista su un’area privata, e privato ne é il promotore : la
discarica in quanto tale dovrà essere aperta al pubblico ed in particolare alle
imprese edili e di scavo del __________ e la sua gestione a cura della
__________ svizzera __________ __________, Sezione Ticino, verrà coordinata e
opportunamente controllata dalle autorità comunali e cantonali. Tutto sommato
la valutazione operata dal Consiglio di Stato che ha portato alla riconferma
della validità del progetto di __________ sulla scorta del confronto con le
possibili alternative esistenti nella regione non può essere censurata.
5.2.
Nel caso specifico,
l’insorgente critica la mancata esecuzione di un preventivo esame di impatto
ambientale (EIA) e di una perizia da parte della Commissione federale per la
protezione della natura e del paesaggio.
Per quanto attiene
all’esame di impatto ambientale si osserva che una specifica disposizione
dell’Allegato 1 OEIA (cifra. 40.4) dispensa le discariche di materiale inerti
con un volume inferiore ai
500’000
mc da quest’obbligo; quella di
__________, che prevede un ingombro massimo di
400’000
mc, rientra
pertanto in questa categoria. L’art. 4 OEIA precisa che in tal caso é
sufficiente l’applicazione delle prescrizioni in materia di protezione
dell’ambiente, senza che debba essere steso un vero e proprio rapporto ai sensi
dell’art. 7, con l’avvertenza che secondo l’art. 3 OEIA vi rientrano la LPAmb,
le prescrizioni concernenti la protezione della natura e del paesaggio, la
protezione delle acque, la salvaguardia delle foreste, la caccia e la pesca.
In particolare sulle
esigenze cui devono soddisfare le discariche di inerti si trovano alcune
disposizioni importanti agli art. 30-32 OTR e negli Allegati 1 e 2 di questa
ordinanza.
Ai sensi di queste
disposizioni occorre infatti provare che l’ubicazione della discarica non si
trovi in una zona o area di protezione delle acque sotterranee o in una regione
con rocce permeabili, rocce carsiche o contenenti falde freatiche e bacini di
alimentazione di sorgenti.
Orbene, nell’ambito degli
studi eseguiti per l’elaborazione della variante di PR, questi aspetti sono
stati attentamente valutati, con l’ausilio anche di due perizie allestite da
specialisti del ramo.
Una prima perizia,
riguardante le componenti naturalistiche, dopo aver ricordato che la zona
oggetto della variante si trova al limite della zona naturale protetta del
__________ __________. __________ (scheda di coordinamento 1.2.21 del PD) ed é
pure inclusa nell’inventario federale IFP (oggetto n. 1804), concludeva dopo un
dettagliato esame che “
gli effetti negativi del progetto sulla biosfera
saranno limitati, in quanto nelle zone destinate alla discarica non esistono
biotopi particolari o rari, eccezion fatta per il ruscello” e
ritenendo
ancora che
“con i necessari accorgimenti
(che potranno essere presi in
fase esecutiva)
non verrà inflitta al territorio in esame e alle sue
componenti naturali nessuna mutilazione o sfregio evidente, né che per questo
venga menomato nei peculiari aspetti che l’avvalorano come bene naturale”
(cfr.
perizia dell’Ing. __________ a pag. 20-21 del Rapporto di pianificazione).
Tra
i provvedimenti da adottare si segnalano in particolare quelli relativi alla
tutela dell’ex-cava di tufo, al ripristino del corso del ruscello prossimo a
quello di un torrente allo stato naturale e al deposito del materiale in
discarica in modo tale da ricordare il più possibile le linee naturali della
zona.
Anche la perizia
idrogeologica e geotecnica esperita dal geologo __________ non ha escluso
l’idoneità del sito per l’ubicazione di una discarica di materiali edili,
rilevando tuttavia  l’importanza di salvaguardare l’affioramento di tufo
(ex-cava) e la sottostante valletta percorsa da un riale presenti nella parte
altra del comprensorio in esame, come pure della risorgenza denominata
“__________ del __________ ” situata alle falde del __________e. __________.
__________ (cfr. carta geologica in appendice alla perizia, p. 27 del Rapporto
di pianificazione).
Il Consiglio di Stato,
preso atto di questi rapporti e constatato come la variante presentatagli dal
Comune non prevedeva esplicitamente la protezione delle componenti naturali di
maggior pregio della zona, ha opportunamente modificato il progetto
introducendo una zona di protezione della natura che comprende la cava di tufo,
le risorgenze alle falde del monte e l’intera valletta non toccata dalla
discarica di materiale inerte. In quest’area, che misura circa 1,4 ettari
(della corrispondete misura é infatti stato ridotto il perimetro della
discarica), il nuovo art. 46quater della NAPR vieta tutti gli interventi che
possono alterare, direttamente o indirettamente, gli elementi naturali e
paesaggistici presenti, quali, in particolare, disboscamenti, diradamenti della
vegetazione, o modifiche del regime idrico di sorgenti e corsi d’acqua; ogni
intervento all’interno della zona protetta dovrà inoltre sottostare all’autorizzazione
da parte dell’Ufficio protezione natura, o, se si tratta di aspetti forestali,
della Sezione forestale cantonale. A livello paesaggistico si osserva inoltre
che l’art. 46bis NAPR sottopone la sistemazione finale dell’area di colmataggio
(vale a dire una volta esaurita la possibilità di deposito) all’allestimento di
un progetto di ridisegno del paesaggio finalizzato alla ricerca di una
soluzione che si integri nel contesto ambientale esistente.
In definitiva si deve
riconoscere che la soluzione consacrata dalla variante di PR, integrata dalle
modifiche d’ufficio apportate dal Consiglio di Stato, appare sufficientemente
ponderata e rispettosa degli interessi naturalistici e paesaggistici del
comprensorio in oggetto da meritare conferma anche in questa sede.
5.3
.   Inconferente si rivela
in questo contesto la richiesta di elaborazione di una perizia da parte della
Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio.
I combinati disposti degli
art. 2 e 7 della LPN 1966 (in concreto applicabile al momento della decisione
impugnata) escludono l’intervento pianificatorio previsto dalla variante di PR
dai compiti di competenza della Confederazione, e questo anche se situato nel
perimetro di un oggetto iscritto in un inventario federale.
5.4.
Il ricorrente ravvede
una violazione della legislazione forestale, per il fatto che la domanda di
dissodamento chiesta per la realizzazione della discarica non é stata inoltrata
alle competenti autorità federali. Osserva infatti che nella zona di “Cantone”,
già prima dell’allestimento della variante, il proprietario e presente
promotore della discarica avrebbe compiuto dei disboscamenti che, sommati a
quello richiesto nell’ultima istanza di dissodamento (4800 mq, di cui 2500 a
titolo definitivo e 2300 a titolo provvisorio) superano i 5000 mq, limite
fissato alla competenza dell’autorità cantonale.
A prescindere che ai sensi
dell’art. 6 dell’ordinanza sulle foreste (OFo) i dissodamenti chiesti negli
ultimi 15 anni vanno addizionati
solo se eseguiti per la stessa opera
,
il che non é manifestamente il caso in concreto visto che per la realizzazione
della discarica é stato chiesto un unico dissodamento di 4800 mq, si rileva che
il ricorso contro la decisione cantonale interposto dalla LSPN é stato respinto
dal TF con sentenza del 7.11.1995; l’autorizzazione cantonale di dissodamento é
quindi cresciuta in giudicato e non può essere rimessa in discussione in questa
sede.
5.5.
Il coordinamento
materiale e possibilmente formale di cui é cenno al consid. 4.2. di opere di
rilevante impatto sul traffico quali una discarica esige che venga preso in
considerazione anche questo importante aspetto. Il deposito durante 5-6 anni
del materiale nella discarica comporterà necessariamente un quotidiano
andirivieni di mezzi pesanti provenenti da tutta la regione del __________, e
questo su una rete viaria già notevolmente sollecitata.
Ora, uno speciale gruppo
di lavoro, formato da funzionari del Dipartimento del Territorio e da
rappresentati dei Comuni di __________, __________ __________. __________ e
__________ da tempo sta studiando gli interventi immediati e futuri di
sistemazione della rete viaria e della segnaletica che dovranno essere presi
per regolamentare il traffico generato dalla discarica. Lo scopo finale di
questi studi é di ridurre il più possibile l’attraversamento degli abitati di
__________ e __________ __________ da parte degli automezzi pesanti diretti o
provenienti dalla discarica; per il resto, come rileva anche lo studio
dell’Ing. __________ a pag. 21 del Rapporto di pianificazione, il rumore e
l’inquinamento atmosferico provocato da traffico sarà relativizzato dal fatto
che sarà limitato alle ore diurne e che la zona attraversata dai veicoli
pesanti é di tipo artigianale-industriale.
Nella realizzazione delle
opere stradali volte a migliorare il sistema viario intercomunale é stato
coinvolto anche il promotore della discarica; in tal senso in data 17 luglio
1996 é stata sottoscritta una convenzione tra il sig. __________ e il Municipio
di __________ __________. __________ per la realizzazione, con partecipazione
finanziaria del primo, di una rotonda in loc. __________ __________.
Quest’opera, che era già definita prioritaria dal Gruppo di lavoro
intercomunale, permetterà di migliorare l’acceso alla discarica in provenienza
da __________ __________. __________. Nel citato accordo, il promotore si é
anche impegnato a non far transitate i veicoli diretti alla discarica
nell’abitato di __________ __________. __________; in cambio, il Municipio provvederà
a ritirare il ricorso pendente presso questo Tribunale, ricorso che traeva
spunto proprio dal problema della viabilità sul territorio di questo comune.
Stando così le cose, si
può senz’altro affermare che nella valutazione complessiva dell’opera si é
tenuto debito conto anche della problematica del traffico; le proposte sinora
formulate (realizzazione della rotonda __________ __________; deviazione del
traffico dall’abitato di __________), unitamente agli accorgimenti di
regolazione del traffico che potranno all’occorrenza essere affinati al momento
dell’entrata in funzione della discarica, sono tali da salvaguardare un
corretto funzionamento del sistema viario intercomunale ed evitare eccessive
ripercussioni sull’ambiente circostante e sulla tranquillità della popolazione
residente.
6.
Da ultimo
l’insorgente denuncia che la variante in oggetto non é accompagnata dal
programma di realizzazione economico-finanziaria come richiesto dagli art. 26 e
30 LALPT.
Tale circostanza é
tuttavia ininfluente nel caso specifico; i costi di attuazione del progetto
pianificatorio sono infatti stati assunti interamente dal promotore privato
(cfr. pag. 14 della Relazione di pianificazione) e non sono previsti contributi
di natura pubblica; per questi motivi le autorità comunali non hanno
giustamente ritenuto necessario allegare alla variante un programma di
copertura dei costi. Come precedentemente ricordato, il promotore della
discarica si é inoltre impegnato finanziariamente alla realizzazione di opere
di miglioria stradali all’infuori del perimetro della discarica.
In simili circostanze,
anche quest’ultimo addebito ricorsuale deve essere respinto.
7.
Per le pregresse considerazioni il ricorso è integralmente
respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza. Non vengono
assegnate ripetibili.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1000.-- (mille).
3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________;
-
Avv. __________. __________i, __________, per __________. __________;
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario