ti_gerichte · 52.1999.152 · 1999-07-01 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.07.1999 52.1999.152
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.07.1999 52.1999.152
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.07.1999 52.1999.152

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.99.00152
52.99.00156
52.99.00165
Lugano
1° luglio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 25 maggio 1999 del
__________
,
b) 25 maggio 1999 del
__________
;
c) 9 giugno 1999 dell’
__________
contro
la decisione 11 maggio 1999 dell’Ufficio dell’ispettorato
del lavoro (UIL) che autorizza l’impiego di personale femminile e di giovani
in occasione delle aperture domenicali e festive straordinarie dei negozi
autorizzate durante il 1999;
viste le risposte:
-      9 giugno 1999   dell’Ufficio
dell’ispettorato del lavoro (UIL), Bellinzona
-    11 giugno 1999   della
Camera di commercio, dell’industria e dell’artigianto e della     Federcommercio,
Federazione Ticinese del Commercio, Lugano
ai ricorsi di cui sub a) e b)
-    17 giugno 1999   dell’Ufficio
dell’ispettorato del lavoro (UIL), Bellinzona
-    28 giugno 1999   della
Camera di commercio, dell’industria e dell’artigianto e della     Federcommercio,
Federazione Ticinese del Commercio, Lugano
al ricorso di cui sub c)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con decisione 12 marzo 1999
il Dipartimento delle finanze e dell’economia (DFE) ha autorizzato un
determinato numero di aperture festive e di prolungamenti dell’orario di
apertura dei negozi a Locarno, Muralto, Minusio, Lugano, Paradiso, Ascona e
Morcote durante il 1999. Contro questa risoluzione il Sindacato __________ e la
Federazione dei __________ (__________) sono insorte davanti al Consiglio di
Stato, chiedendone l’annullamento.
Con giudizio 26 maggio 1999 il Governo ha parzialmente
accolto l’impugnativa, confermando il provvedimento limitatamente alle aperture
domenicali o festive ed annullandolo nella misura in cui invece autorizzava
prolungamenti d’orario nei giorni feriali.
B.   Nelle more del procedimento
di ricorso, con decisione 11 maggio 1999 (FU n. 37), l’Ufficio dell’ispettorato
del lavoro (UIL) ha dal canto suo risolto:
1.  Sui territori giurisdizionali dei comuni dove è stata
autorizzata
l’apertura domenicale e nei giorni festivi parificati alla dome-
nica è autorizzata l’occupazione di personale femminile e di
giovani nelle categorie di commerci che provvedono ai biso-
gni del turismo secondo l’elenco seguente:
5522
prodotti lattiero caseari, uova
5525
generi coloniali, specialità gastronomiche, rosticceria
5526
bevande
5532
confezioni per uomo
5533
confezioni per donna
5534
confezioni per bambino
5535
confezioni s.p. (senza predominanza)
5536
biancheria, accessori di abbigliamento per donna e uomo
5537
merceria, maglieria, filati di lana o altre fibre
5538
pellicce e pelli per pellicceria
5539
calzature
5541
prodotti tessili, articoli d’abbigliamento di diverso genere s.p.
5562
libri
5583
porcellane e vetrerie per uso domestico
5584
oggetti in legno, sughero, vimini, spazzole, trecce di paglia
5611
apparecchi e articoli fotografici o ottici
5612
radio, televisori, videoregistratori, giochi elettronici
5613
orologi, articoli di gioielleria
5614
cassette musicali, dischi, videocassette
5616
strumenti ottici, apparecchi radio, televisivi, fototecnici
5632
drogheria, profumeria
5641
giocattoli
5642
articoli sportivi
5643
pelletterie, marocchinerie, articoli da viaggio
5644
articoli da antiquariato
5645
francobolli per filatelici, numismatica
5646
articoli da regalo, souvenirs
5648
gallerie d’esposizione con vendita d’oggetti d’arte, commercio al
minuto di oggetti d’arte
5649
articoli d’occasione
5650
altro genere di commercio al minuto non specializzato n.c.a. (non
classificabile altrimenti)
Con lo stesso provvedimento __________ ha inoltre elencato i
seguenti:
2.  commerci in cui il lavoro domenicale e/o serale è
ammesso in
virtù dell’OLL2 della LL in quanto consentito dalle prescrizioni
sulla chiusura dei negozi:
5512
fiori e piante
5524
panetteria, pasticceria, confetteria
5527
prodotti del tabacco
5563
prodotti del tabacco
5563
quotidiani e periodici
5564
chiosco (anche con vendita di dolciumi e prodotti del tabacco)
5572
stazioni di servizio (senza officina riparazioni)
5631
farmacia
La decisione precisava che eventuali ricorsi non avrebbero
avuto effetto sospensivo.
C.   Contro questa decisione sono
insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo i ricorrenti citati in
ingresso, chiedendone l’annullamento.
a. Con distinti ricorsi, di identico contenuto, il __________
e la __________ ricordano i precedenti giudizi resi da questo tribunale in tema
di autorizzazioni per l’impiego di personale nei negozi di vendita nei giorni
festivi. Sottolineano in particolare come le agevolazioni previste dagli art.
41 seg. OLL2 possano essere accordate soltanto a quei negozi che provvedono
prevalentemente ai bisogni del turismo. Contestano pertanto che i negozi
appartenenti alle categorie sopra elencate siano destinati a soddisfare le
esigenze del turismo. Chiedono infine che ai ricorsi venga concesso l’effetto
sospensivo.
b. Analoghe considerazioni vengono sviluppate __________,
che, eccepita in limine la competenza dell’__________ ad adottare simili
provvedimenti, evidenzia la necessità di operare le distinzioni che si
impongono in funzione delle caratteristiche del singolo commercio e delle
situazioni locali.
D.   I ricorsi sono avversati
dall’UIL, che ne postula il rigetto, ponendo in risalto la necessità di rendere
attrattiva l’apertura festiva attraverso il coinvolgimento di un numero
sufficientemente ampio di commerci.
Ad identica conclusione pervengono la Camera di Commercio
dell’industria e dell’artigianato (Ccia-TI) e la Federcommercio, che
sottolineano, a loro volta, la necessità di attribuire una portata
sufficientemente ampia al concetto di bisogni del turismo.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall’art. 26 cpv. 2 della legge cantonale sul
lavoro dell’11 novembre 1968 (LCL; RL 10.1.1.1). La legittimazione attiva dei ricorrenti
è certa (art. 58 cpv. 1 della legge federale sul lavoro nell'industria,
nell'artigianato e nel commercio del 13 marzo 1964; LL; RS 822.11).
I ricorsi, tempestivi (art. 56 LL), sono dunque ricevibili in
ordine.
Data la natura delle contestazioni sollevate ed avendo il medesimo
fondamento di fatto, possono essere evasi sulla base degli atti (art. 18 PAmm),
con un unico giudizio (art. 51 PAmm).
2.   2.1. In base all’art. 18
cpv. 1 LL, il lavoro di domenica è di principio vietato. I cantoni possono
parificare alla domenica un massimo di 8 giorni festivi l'anno (cpv. 2). In
base a questa riserva, il canton Ticino ha parificato alle domeniche le feste
di Capodanno, Epifania, Lunedì di Pasqua, Ascensione, Assunzione, Ognissanti,
Natale e S. Stefano (art. 4 LCL).
Il divieto sancito dall'art. 18 LL, per quanto importante
(DTF 116 Ib 270 consid. 4a), non è tuttavia assoluto.
In base all'art. 19 cpv. 1 LL, l'autorità cantonale
competente può infatti concedere deroghe di natura temporanea, se vi è un urgente
bisogno. La deroga è subordinata al consenso del lavoratore ed alla concessione
di un supplemento salariale di almeno il 50%. L'autorità cantonale competente
può inoltre permettere alle aziende non industriali di lavorare regolarmente o
periodicamente la domenica se ciò è indispensabile per motivi tecnici od economici
(art. 19 cpv. 2 LL).
2.2. Avvalendosi della facoltà concessagli dall'art. 27 LL,
il Consiglio federale ha introdotto mediante ordinanza alcune agevolazioni per
determinate categorie di aziende situate nelle regioni turistiche e nelle località
di confine, che provvedono ai bisogni del turismo (art. da 41 a 44
dell’ordinanza II per l’esecuzione della LL; OLL 2; RS 822.112).
Fra le varie facilitazioni previste da tali norme, l'art. 41
cpv. 1 lett. a OLL 2 dispone che per i negozi di vendita situati in queste
regioni e località non valgono gli art. 10 cpv. 2 LL (richiesta di
autorizzazione per lo spostamento del lavoro diurno) e 19 cpv. 1 e 2 LL
(autorizzazione in deroga al divieto di lavoro domenicale). Nella misura in cui
sono destinati al turismo, in questi negozi il datore di lavoro può dunque, senza
alcun permesso dell’auto-rità, impiegare manodopera nei giorni festivi, se
ciò è consentito dalle prescrizioni (cantonali) sugli orari di apertura e di
chiusura dei negozi (art. 44 OLL 2).
Per "bisogni del turismo" sono da intendere le
necessità di quelle persone che a scopi ricreativi o culturali si spostano, viaggiano
e semmai soggiornano temporaneamente fuori dei loro luoghi di residenza
abituale. Determinate esigenze del turismo si distinguono chiaramente da quelle
della popolazione locale. Altre sono invece del tutto simili. Le esigenze del
turismo non hanno infatti per oggetto soltanto l'acquisto di beni di consumo di
natura voluttuaria, destinati a rendere gradevole il soggiorno in una determinata
località od a perpetuarne il ricordo, ma comprendono anche l'acquisto di beni
di prima necessità, destinati magari soltanto ad agevolare il transito
attraverso una determinata regione.
Decisive ai fini del riconoscimento delle agevolazioni previste
dagli art. 41 seg. OLL 2 sono comunque le caratteristiche della singola
azienda, che deve apparire prioritariamente destinata al soddisfacimento di
esigenze specifiche del turismo. Le disposizioni speciali dell'OLL 2 relative
alle aziende delle regioni turistiche e delle località di confine (art. 41 - 44
OLL 2) non sono applicabili in modo generale a tutti i commerci situati
all'interno di tali zone o località, ma solamente a quei negozi che provvedono
effettivamente alle esigenze del turismo. Non possono quindi beneficiarne quei
negozi di vendita che provvedono prevalentemente o esclusivamente ai bisogni
della popolazione locale. In questo caso fanno stato le disposizioni ordinarie
della LL e dell'ordinanza I concernente la LL (OLL 1; RS 822.111; cfr. Bollettino
UFIAML, Diritto del lavoro e assicurazione contro la disoccupazione, DLA, no.
2/3 a pag. 33 e segg.; STA 8.7.96 in re SEI = RDAT I-1997, n. 64).
2.3. La LL sottopone le donne ed i giovani ad una protezione
accresciuta.
Sono considerati come "giovani" i lavoratori di
ambo i sessi sino a 19 anni compiuti e gli apprendisti sino a 20 anni (art. 29
cpv. 1 LL). Per essi vale il divieto di lavoro notturno e domenicale
(art. 31 cpv. 4 LL). Deroghe possono essere concesse nell'interesse della
formazione professionale, per i giovani con più di 16 anni, se è uso nella
professione e se la loro collaborazione si rende necessaria.
Il divieto di svolgere lavoro notturno o domenicale vale
anche per le donne (art. 34 cpv. 3 LL).
In base all'art. 71 OLL 1, l'autorità cantonale può tuttavia
concedere deroghe se ciò si rende indispensabile per la formazione
professionale, se è usuale nella professione considerata, se è necessario per
prevenire l'avaria di merci e se la collaborazione del personale femminile si
rende necessaria per correggere disfunzioni d'esercizio dovute a forza
maggiore.
L'impiego di donne e di giovani durante le aperture
domenicali e festive necessita comunque sempre di un'autorizzazione
specifica da parte dell'autorità cantonale.
Il semplice fatto che un negozio di vendita sia situato in
una regione turistica o in una località di confine e risulti destinato a
soddisfare le esigenze del turismo non basta ancora a rendere inapplicabili le
norme contenute nella LL e nell'OLL 1 riguardanti la limitazione del lavoro
notturno e domenicale per le donne e i giovani. L'art. 41 cpv. 1 lett. a) OLL 2
inibisce infatti soltanto l'applicabilità degli art. 10 cpv. 2 LL (spostamento
dei limiti del lavoro diurno) e 19 cpv. 1 e 2 LL (deroghe al divieto di lavoro
domenicale). Non introduce anche eccezioni all'applicazione dei principi
generali sanciti dagli art. 31 cpv. 4 LL (divieto del lavoro notturno e
domenicale per i giovani) e 34 cpv. 3 LL (divieto del lavoro notturno e
domenicale per le donne). Queste disposizioni rimangono quindi pienamente
applicabili (cfr. M. Schwarz - Gagg, Der Sonderschutz für jugendliche und
weibliche Arbeitnehmer, pagg. 185 e 186, in: E. Naegeli, Einführung in Arbeitgesetz;
Bollettino UFIAML, DLA 2/3 1995, pag. 33).
3.   Con la cifra 1 della
decisione 11 maggio 1999, qui impugnata, l’UIL ha rilasciato un’autorizzazione
di carattere generale per l’impiego di personale femminile e di giovani valida
per i commerci che provvedono ai bisogni del turismo e che risultano ubicati
nei comuni nei quali il DFE ha autorizzato l’apertura domenicale e nei giorni
festivi parificati alla domenica. Con la cifra 2 del medesimo provvedimento
l’ufficio in questione ha invece elencato, senza fini autorizzativi, ulteriori
7 categorie di commerci nei quali altre disposizioni della OLL 2 (cfr. art. 22,
49, 68, 72, 92) ammettono il lavoro domenicale, senza permesso dell’autorità,
nella misura in cui è consentito dalle prescrizioni sulla chiusura dei negozi.
Oggetto dei ricorsi in esame è unicamente l’autorizzazione generale
accordata dalla cifra 1 della decisione impugnata. La cifra 2 non è in
discussione. Né potrebbe esserlo, considerato che non ha valore di
autorizzazione. Si tratta quindi soltanto di verificare la legittimità della
decisione con cui l'__________ ha autorizzato il lavoro di donne e giovani nei
negozi che provvedono ai bisogni del turismo nei sette comuni, di cui si è
detto in narrativa, nei quali il DFE ha concesso aperture straordinarie domenicali
o festive. Per l’impiego di personale maschile adulto in questi negozi non
occorre invero alcun permesso (art. 41 cpv. 1 lett. a e 44 OLL2).
4.   L’OCST contesta, in limine,
la competenza dell’UIL ad adottare decisioni come quella in esame.
L’obiezione è fondata.
Il primo capoverso dell’art. 1 del regolamento di
applicazione della LCL (RLCL; RL 10.1.1.1) stabilisce in effetti che il DFE e
per
esso l’UIL
è incaricato di applicare la LL. Questa norma induce di per sé a
ritenere che all’UIL sia stata attribuita per delega una competenza generale a
decidere in tutti casi in cui venga applicata la LL. Il capoverso seguente
della medesima disposizione, introdotto nel RLCL con emendamento del 21
dicembre 1994 (BU 1994, 656), precisa tuttavia le competenze effettive di
quest’istanza subordinata, circoscrivendole all’approvazione dei piani, al rilascio
dei permessi d’esercizio nelle aziende a carattere non industriale ed alle decisioni
di multa sino a fr. 5’000.-. Provvedimenti, questi, nel cui novero, manifestamente,
non rientrano le autorizzazioni generali per l’impiego di personale femminile e
di giovani durante le aperture festive dei negozi.
Non essendo data la competenza dell’__________, già per questo
motivo i ricorsi vanno accolti e la decisione impugnata annullata in ordine.
Una diversa conclusione, volta a ravvisare nell’art. 1 cpv. 1
RLCL una delega di competenze di portata generale a favore dell’UIL nell’ambito
dell’applicazione della LL, poteva tutt’al più essere accreditata prima che il
Consiglio di Stato precisasse esplicitamente le competenze di quest’ufficio con
la modifica di cui si è detto sopra.
Il fatto che l’incompetenza dell’__________ ad adottare provvedimenti
di questa natura non sia stata rilevata nel giudizio 26 novembre 1997 in re SEI
di questo tribunale, peraltro confermato dal Tribunale federale con sentenza 24
novembre 1998, non si oppone a questa conclusione. In quella circostanza il
ricorrente aveva infatti omesso di eccepirla.
5.   Con l’emanazione del
presente giudizio, le domande cautelari di conferimento dell’effetto sospensivo
inoltrate dai primi due ricorrenti diventano prive d’oggetto.
6.   Dato l’esito, si prescinde
dal prelievo di una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili perché i
ricorrenti non si sono avvalsi del patrocinio di un avvocato iscritto all’albo.
Per questi motivi,
visti
gli art. 1, 18, 19, 27, 29 cpv. 1, 31 cpv. 4, 34 cpv. 3, 58 LL; 65, 71 OLL 1;
41, 42, 43, 44 OLL 2; 22, 23, 26 LCL; 1 cpv. 1, 7, 9 RLCL; 3, 18, 28, 65, 61,
65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono accolti.
§   di conseguenza la decisione 11 maggio 1999 dell’__________ è annullata.
2.   Non si prelevano né spese,
né tassa di giustizia.
3.   Non si asseganno ripetibili.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario
Non fa parte della sentenza.
Va comunque salvato in vista di eventuali futuri ricorsi
5   Abbondanzialmente, ed al
fine di evitare ulteriori ricorsi, il Tribunale cantonale amministrativo
ritiene comunque opportuno rilevare che autorizzazioni di carattere generale
come quelle in discussione possono essere rilasciate soltanto a categorie di negozi
che dal profilo della merce venduta e della clientela rispondono in ogni caso
ai requisiti dell’art. 41 cpv, 1 lett. a OLL 2. Per definire queste categorie,
occorrerà pertanto individuare criteri di classificazione che permettano di
ritenere soddisfatti questi presupposti sulla base del mero riconoscimento
dell’appartenen-za del singolo negozio ad una determinata categoria. All’atto
pratico, questa operazione si rivela molto più ardua di quanto non sembri in
teoria, poiché la complessa realtà del nostro commercio mal si presta ad essere
rigidamente inquadrata in schemi fondati soltanto sul criterio riferito al tipo
di clientela. La maggior parte dei negozi è infatti destinata a rispondere
tanto ai bisogni della clientela locale, quanto a quelle della clientela
turistica. Per molti di essi, il rapporto fra i due tipi di clientela non
rimane costante durante l’anno, ma si modifica sensibilmente durante la
stagione turistica. Non di rado, durante questa stagione, la clientela
turistica viene a prevalere su quella locale.
Ulteriori distinzioni devono inoltre essere operate a seconda
dell’ubicazione del singolo commercio all’interno delle località. A parità di
genere di merce venduta, il tipo di clientela di un negozio di periferia può
essere sostanzialmente diverso da quello di un negozio situato in posizione
privilegiata all’interno di un nucleo, dove l’afflusso dei turisti è
particolarmente marcato.
Autorizzazioni di carattere generale per l’impiego di
personale femminile e di giovani possono pertanto essere accordate a quelle
categorie di commerci che per loro intrinseca natura sono destinati a
soddisfare i bisogni del turismo indipendentemente dalle variazioni stagionali
del
target
e dall’ubicazione concreta del singolo negozio. Questa
conclusione porta a restringere in misura significativa il novero delle categorie
di commerci entranti in considerazione ed a limitare il rilascio di simili autorizzazioni
ai negozi che per il tipo di merce venduta operano per principio soltanto con
clientela turistica.
Ciò non significa che i negozi esclusi dall’autorizzazione
generale non possano comunque ottenere un permesso per l’impiego di personale
femminile e di giovani, fondato sugli art. 41 cpv. 1 lett. a e 44 OLL 2.
Significa soltanto che questi negozi potranno ottenere permessi di questa
natura unicamente a titolo individuale, dimostrando di rispondere ai bisogni
del turismo.
3.3. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, l’autorizzazione
all’impiego di personale femminile e di giovani va circoscritta alle seguenti
categorie di negozi:
5584
oggetti in legno, sughero, vimini, spazzole, trecce di paglia
5643
pelletterie, marocchinerie, articoli da viaggio
5646
articoli da regalo, souvenirs
negozi, che per il tipo di merce venduta si rivolgono in
misura preponderante ai turisti, indipendentemente dalla stagione e
dall’ubicazione. Appare in effetti evidente che categorie di commerci come
quelli della confezione (n. 5532-5536), delle pellicce (n. 5538), delle
calzature (n. 5539), delle porcellane e vetrerie per uso domestico (n. 5583) o
degli articoli d’occasione (n. 5649) non possono essere, per loro intrinseca
natura, considerate destinate a soddisfare i bisogni del turismo. Destinati a
soddisfare questi bisogni potranno semmai essere i singoli commerci a dipendenza
di particolari circostanze.
Entro questi limiti, i ricorsi vanno pertanto accolti,
riformando di conseguenza la decisione impugnata.
Resta ovviamente riservata all’__________ la facoltà di
rilasciare autorizzazioni individuali ai singoli commerci delle altre categorie
menzionate dalla decisione impugnata, previa verifica dell’adempimento delle
condizioni poste dagli art. 41 cpv. 1 lett. a e 44 OLL 2.