ti_gerichte · 90.2004.2 · 2005-06-23 · it
Rustico: attribuzione di un edificio alla categoria "meritevole di conservazione 1d", giacché situato in una zona di protezione della natura , completamente inserita in un vasto comparto SAC

Tessin Tribunale della pianificazione 23.06.2005 90.2004.2
Tessin Tribunale della pianificazione 23.06.2005 90.2004.2
Ticino Tribunale della pianificazione 23.06.2005 90.2004.2

Incarto n.
90.2004.2
Lugano
23 giugno
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 28 gennaio 2004 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la decisione 9 dicembre 2003 (n. 5405), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune diPI
1 concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-    19 febbraio 2004 della
divisione della pianificazione territoriale;
-    16 marzo 2004 del
municipio di PI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
20 dicembre 2001 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. 37, situato al mapp. 26, è stato classificato
nella categoria "meritevole 1a - 1d".
B.   Il
9 dicembre 2003 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione in "meritevole 1d".
C.   Il 28 gennaio 2004 RI 1,
proprietaria del fondo in rassegna, ha interposto ricorso contro il giudizio
governativo innanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di classificare l'edificio
nella categoria "meritevole 1a".
Il
municipio di PI 1 ha proposto l'accoglimento del ricorso. La divisione
della pianificazione territoriale ne ha, invece, chiesto la reiezione.
D.
Il 12 ottobre 2004 ha avuto luogo l'udienza e il sopralluogo in
contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei
luoghi, in seguito acquisite agli atti. Circa le relative risultanze si dirà,
per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv.
4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione
dell'edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per
la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano
direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il
30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39
OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità
cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il
cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art.
24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la
modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito
di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo
possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un
edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici
e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.
24 lett. b LPT)."
Non è
lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile
e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali
fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente
attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio
mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato
principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel
suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in
discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione
e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata,
questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei
paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo
"Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della
scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di
tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata
solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto.
Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base
dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente
riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a
più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio
federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del
14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente
base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra
3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni
operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come
spiega il rapporto d'esame allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale
alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che nell'inventario
è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le
classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo
svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo
sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l'edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell'ambito della procedura d'autorizzazione relativa al cambiamento d'utilizzazione
dell'edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve
rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale,
cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed
approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41
cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti
categorie:
1. Edifici
meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro
peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale
di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici
diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria
o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri
edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di PI
1 ha classificato l'edificio in oggetto nella doppia categoria "meritevole
1a – 1d", ossia tra quegli edifici rustici per i quali è ammessa la
trasformazione (1a), rispettivamente ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), sia negli
altri terreni inclusi in zona agricola del piano regolatore, che devono
mantenere tale destinazione (1d). Approvando la variante il Consiglio di Stato
ha, invece, modificato la valutazione in "meritevole 1d" (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 6; tabella delle valutazioni allegata, pag. 2). Il Governo
ha precisato che la doppia valutazione era stata in realtà indicata dal
dipartimento del territorio in occasione dell'esame preliminare 6 ottobre 1998,
in sostituzione della classificazione proposta all'epoca dal municipio
(“meritevole 1d”), giacché quest'ultima differiva, senza il sostegno di
particolari motivazioni, da quella segnalata dallo stesso nella scheda
descrittiva (“meritevole 1a”). Con tale definizione Il dipartimento aveva semplicemente
suggerito l'alternativa entro cui il comune doveva operare la propria opzione, una
volta però eseguite debite verifiche per stabilire se il mantenimento dell'edificio
in parola fosse o meno indispensabile per la gestione e la conservazione del
territorio agricolo (cfr. loc. cit. pag. 7). Il comune aveva tuttavia omesso di
dar seguito alla richiesta dipartimentale, riprendendo e adottando tout court
per l'edificio in questione la valutazione "meritevole 1a – 1d" che,
quale doppia categoria, non poteva pertanto essere approvata. Imponendosi una
scelta, il Governo ha di conseguenza considerato che la classificazione
"meritevole 1d", oltre che corrispondere alla valutazione originale
del municipio, rispondesse meglio alle caratteristiche del manufatto e tutelasse
maggiormente l'utilizzo attuale ed una corretta gestione paesaggistica del comparto
territoriale di riferimento.
3.2. La
ricorrente contesta tale assunto. Afferma che l'edificio non viene più
utilizzato a scopo agricolo, bensì quale sede per lo svolgimento di un'attività
terapeutica con cavalli per bambini disabili. Il manufatto, quindi, adempirebbe
per utilizzo ed ubicazione i requisiti della categoria “meritevole 1a”.
3.3. La
valutazione effettuata dal Consiglio di Stato deve essere confermata. Essa è
infatti conforme alle direttive cantonali. L'edificio in oggetto è ubicato in una
zona di protezione della natura (prato umido-Predee NA3, art. 14 cifra 3 NAPR),
inserita completamente in un vasto comprensorio SAC, sancito a livello di piano
direttore e ripreso come tale dal piano regolatore di __________. Ora, l'attività
contadina nel comune è ancora presente: il suo svolgimento presuppone la messa
a disposizione di appositi fabbricati (stalle, fienili, ecc.). Invano la
ricorrente pretende di spuntare la classificazione dell'edificio nella
categoria “meritevole 1a”, asserendo che questo non è idoneo al soddisfacimento
dei bisogni agricoli: come ha potuto accertare il tribunale durante il sopralluogo,
l'attuale utilizzo di fatto, malgrado sia finalizzato all'esercizio di un'attività
terapeutica, quindi commerciale, che peraltro non dispone di licenza edilizia,
consiste ancora nell'impiego a fienile e stalla, in casu, per cavalli. Né il
manufatto ha subito alcuna trasformazione, che ne abbia potuto mutare le
fattezze e le caratteristiche di edificio agricolo (cfr. documentazione fotografica
della scheda descrittiva e quella scattata durante il sopralluogo, doc. in
atti). L'assegnazione della costruzione in parola alla categoria “meritevole
1d”, al fine di mantenere un certo numero di edifici ad uso agricolo, appare
pertanto legittima. Ciò detto, nemmeno la fondata prospettiva che lo stabile
non possa mai più essere utilizzato come stalla, rimanendo tuttavia possibile,
come vedremo, l'impiego a fienile, basterebbe per giustificare la sua riclassificazione
tra quelli che possono essere mutati nella destinazione, ostandovi la
prevalente necessità di salvaguardare la zona di protezione della natura (NA3)
in cui è direttamente inserito. Difatti, l'art. 14 NAPR dispone che in queste
zone è in generale vietata qualsiasi forma di utilizzazione e di intervento,
che possano modificare l'aspetto, le caratteristiche e l'equilibrio ecologico
presente. In particolare, al capoverso 1 viene precisato che per questa
superficie, coperta da vegetazione idrofila, la protezione si prefigge il
ripristino di un ambiente umido più intatto, attraverso una serie di interventi
mirati che ne aumentino il valore naturalistico. Di conseguenza, oltre a quanto
citato in precedenza, vale il divieto di pascolo, di concimazione, di caccia e
qualsiasi intervento che possa modificare le condizioni idriche del terreno
(drenaggio), restando soltanto ammesso lo sfalcio.
3.4. Il
ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.La
tassa di giudizio è posta a carico della ricorrente. Al comune di PI 1, che ha
postulato l'accoglimento del gravame, non vengono assegnate ripetibili (art. 31
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 500.-
(cinquecento), è posta a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
,
;
.
terzi implicati
PI 1
patr. da: PR 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario