ti_gerichte · 90.1995.22 · 1996-04-09 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 09.04.1996 90.1995.22
Tessin Tribunale della pianificazione 09.04.1996 90.1995.22
Ticino Tribunale della pianificazione 09.04.1996 90.1995.22

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00022
Lugano
9 aprile 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
20 febbraio 1995
della
__________ __________,
__________
,
rappr. dall’avv.
__________, __________ __________,
contro
la risoluzione 17 gennaio 1995, n. __________, del
Consiglio di Stato che approva la variante di PR del Comune di __________
relativa al comprensorio __________ -__________ -__________.
viste le
risposte 18 maggio 1995 del Municipio di __________ e 17                            luglio
1995 del Consiglio di Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
La __________
__________ __________ (__________) é proprietaria dei mappali n° __________,
__________,____________________, __________, __________, __________RFP
__________, situati in località __________ -__________ -__________, a nord del
villaggio lungo la strada cantonale per __________. I fondi, contigui, misurano
complessivamente 6156 mq; al momento risultano inedificati e ricoperti da prati
e formazioni di arbusti.
b.
Nella sua seduta 3
maggio 1993 il Consiglio comunale di __________ ha adottato una variante di PR
relativa alle predette località.
Tale piano prevede, in
particolare, l’inserimento dei fondi della ricorrente, oltre al confinante
fondo n. __________non di sua proprietà, in una zona residenziale ad “uso
prevalentemente primario” e sottoposta a piano di quartiere obbligatorio (PQ
“C”, cfr. nuovo art. 53bis NAPR e relativa Rappresentazione grafica).
c
.   La __________ ha
contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato,
chiedendo in via principale lo stralcio integrale del nuovo art. 53bis NAPR, ed
in via subordinata l’eliminazione dell’obbligo di destinazione a residenza
“prevalentemente primaria” nonché la conversione dei PQ da obbligatori in
facoltativi.
A sostegno della sua
richiesta ha invocato la mancanza di base legale, interesse pubblico e
proporzionalità della nuova norma di PR nonché l’inadeguatezza e inutilità
dell’obbligo di destinazione a residenza primaria. Sostiene inoltre che i 4
piani di quartiere previsti nel comprensorio __________ -__________ -__________
non soddisfano le condizioni minime prescritte dalla LALPT e rischiano di
incentivare un’edificazione difforme e contraddittoria.
d.
Con decisione 17
gennaio 1995 il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR e respinto
integralmente il ricorso interposto dalla __________.
L’autorità governativa
ritiene infatti che l’istituzione di piani di quartiere e dell’obbligo di
residenza primaria sia sorretta da base legale esplicita e risulti giustificata
da un preponderante interesse pubblico. Constata che l’art. 53bis NAPR,
conformemente all’art. 56 LALPT, designa con esattezza le aree soggette a PQ e
ne fissa i principali parametri edilizi; osserva inoltre che l’istituzione di 4
piani di quartiere sul medesimo comprensorio non preclude il perseguimento di
obbiettivi qualitativi unitari dal profilo edilizio.
e.
Dissentendo da tale
decisione la ricorrente é nuovamente insorta dinanzi al TPT riproponendo, in
sostanza, le censure del ricorso di primo grado. Lamenta inoltre una violazione
del diritto di essere sentiti a dipendenza del mancato sopralluogo da parte
dell’autorità di prima istanza e della mancata conoscenza di alcuni atti
dell’incarto .
f.
Nelle rispettive
osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di __________ ne
chiedono l’integrale reiezione.
Quest’ultimo sottolinea in
particolare come l’obbligo di destinazione a residenza primaria sia in realtà
temperato dalle numerose deroghe previste dall’art. 53bis NAPR e che
l’imposizione di piani di quartiere si é resa necessaria in seguito ad
esperienze fatte altrove nel comprensorio comunale, dove parecchi comparti
presentano un’edificazione disordinata.
g.
In data 26 ottobre
1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione il
Municipio di _________ ha precisato che sarà possibile allacciare i terreni
compresi nel piano di quartiere “C” alla rete fognaria che corre sulla
sovrastante strada cantonale. L’autorità comunale si é inoltre impegnata a
studiare la possibilità di scorporo del fondo n. __________ RFP (l’unico non di
proprietà dell’insorgente) dal piano di quartiere “C”.
h
.   Il 16 novembre 1995
il Municipio di __________ ha trasmesso al TPT una copia del “piano di
indagine” sulle residenze secondarie del comune, una scheda tecnica relativa
alle zone di pianificazione previste in funzione del nuovo PR (allo studio) e
un rapporto fotografico della zona oggetto del ricorso.
i
.   Dopo consultazione
di questa documentazione, l’insorgente ha presentato in data 15 dicembre 1995
le proprie osservazioni. Nelle stesse viene ribadita, sulla scorta anche di
quanto contenuto nel “piano di indagine”, l’opposizione ai vincoli di
destinazione delle residenze. La ricorrente obbietta inoltre che la variante in
oggetto non é conforme agli indirizzi del nuovo PR di __________, in fase di
completa revisione da alcuni anni.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
L’insorgente lamenta
innanzitutto una violazione del diritto di essere sentiti in relazione alla
mancata esecuzione di un sopralluogo (con audizione del pianificatore) da parte
del Consiglio di Stato, nonché della mancata conoscenza dei preavvisi formulati
in sede di approvazione dipartimentale da parte della __________ (Commissione
__________ __________) e della Sezione __________.
A questo proposito va rilevato che il diritto di essere sentiti, sancito dall’art
4 Cost., impone all’autorità giudicante di offrire alle parti la possibilità di
partecipare all’assunzione delle prove, rispettivamente di proporne e di
discutere le risultanze dell’istruttoria (cfr. DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii,
DTF 116 Ia 99 c. 3b, 115 Ia 11 c. 2b e rinvii). Un mezzo di prova, sebbene
invocato, può nondimeno essere considerato superfluo dall’autorità giudicante
con un giudizio anticipato sulle prove. In effetti giusta l’art 18 cpv. 1 LPamm
(in concreto applicabile grazie al rinvio previsto all’art 38 cpv. 6 LALPT),
l’autorità amministrativa accerta d’ufficio i fatti, non è vincolata alle
domande di prova delle parti e valuta le prove secondo il suo libero
convincimento.
A mente di questo Tribunale, nel caso di specie, il Consiglio di Stato era
senz’altro autorizzato in forza di un anticipato giudizio sulle prove a
rinunciare al sopralluogo richiesto, ritenuto che la documentazione a sua
disposizione bastava ai fini di un corretto giudizio (cfr. DTF 112 Ia 202 consid.
2b; DTF 101 Ia 104 e rinvii). Inoltre vertendo in concreto l’esame del litigio
su mere questioni di diritto, materia in cui il TPT ha piena cognizione, un
eventuale vizio in tal senso sarebbe comunque stato sanato in questa sede con
l’assunzione del sopralluogo da parte di questo Tribunale (cfr. DTF 119 Ia 150 consid.
5 bb; RDAT 1980 190 e riferimenti; RDAT 1986 190 no. 170; Rep. 1986 142s, 1980
3 e riferimenti).
Quanto alla mancata
conoscenza dei preavvisi della __________ e della Sez. __________ si osserva
che é prassi consolidata del Consiglio di Stato far capo ai preavvisi dei vari
servizi specialistici dell’amministrazione prima di emanare una decisione in
ambito pianificatorio, al fine di poter procedere ad una ponderazione degli
interessi in gioco il più possibile circostanziata. Tali atti sono considerati
dei documenti interni e non vengono di norma notificati alle parti assieme alla
risoluzione governativa; nulla vieta però agli eventuali ricorrenti o altri
interessati di prenderne visione, dietro esplicita richiesta scritta o previo
sopralluogo presso i competenti servizi. In questo senso il Consiglio di Stato
ha affermato nella sue osservazioni del 17 luglio 1995 di non aver mai impedito
la conoscenza degli atti depositati per l’approvazione reclamati
dall’insorgente.
Inconferente risulta
infine la censura rivolta contro il mancato ritorno di alcuni documenti
allegati al ricorso di prima istanza. Si constata innanzitutto che gli stessi
non sono altro che fotocopie di originali, di cui la ricorrente deve
necessariamente essere in possesso (cfr. p. 4 del ricorso); il mancato ritorno
si spiega inoltre col fatto che questi documenti vengono acquisiti come atti
dell’incarto di spettanza del Consiglio di Stato.
Le censure sollevate dalla ricorrente su delle presunte violazioni del diritto
di essere sentiti non meritano pertanto accoglimento.
4.
Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
5.
I numerosi addebiti
sollevati dalla ricorrente contro la variante di PR si riconducono, in
sostanza, a due contestazioni principali: l’una rivolta contro l’imposizione
dei piani di quartiere obbligatori, l’altra contro il previsto vincolo di
residenza “prevalentemente primaria” (con conseguente limitazione delle residenze
secondarie).
Procederemo, per questioni
metodologiche, anzitutto all’esame della legittimità dei piani di quartiere.
5.1.
Ai sensi dell’art. art.
28 cpv. 2 lett. c LALPT le rappresentazioni grafiche fissano i fondi la cui
utilizzazione é subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di
quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare. Un
piano di
quartiere
consiste, secondo la definizione dell’art. 56 LALPT, in un
progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la
promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla
realizzazione degli obbiettivi urbanistici qualitativi fissati nel PR. Il PR
stabilisce se tale piano di quartiere é obbligatorio o facoltativo; esso fissa
inoltre la superficie minima dei fondi, i requisiti qualitativi minimi e i
parametri edilizi minimi e massimi (art. 56 cpv. 2 LALPT).
5.2.
L’insorgente lamenta
in primo luogo un’eccessiva indeterminatezza a livello normativo del PQ “C” (e
degli altri  tre PQ previsti nella zona), censurando il mancato ossequio dei
requisisti minimi previsti dall’art. 56 cpv. 2 LALPT.
Simile argomentazione non
può tuttavia essere condivisa.
La norma di PR impugnata
contiene, contrariamente all’opinione della ricorrente, sufficienti indicazioni
sulle modalità di esecuzione dei piani di quartiere, per quanto si possa
ragionevolmente pretendere a questo stadio della pianificazione. Gli obbiettivi
e i requisiti qualitativi dei piani di quartiere, nonché l’intenzione di
renderli obbligatori, traspaiono in modo chiaro dall’art. 53bis NAPR e dal
relativo commento nel Rapporto di Pianificazione.
Vi si indica che
l’obbiettivo prefisso con l’introduzione dei piani di quartiere é,
essenzialmente, quello di realizzare degli spazi urbanisticamente qualificati
in una area pregiata dal profilo paesaggistico (cfr. pag. 9 del Rapporto di
pianificazione in atti). I paragrafi 2 e 4 dell’articolo precisano tutta una
serie di parametri relativi al posizionamento, alla volumetria e alla
destinazione degli edifici, alla loro integrazione nel paesaggio, agli spazi
liberi e alle aree di svago, agli accessi (che si intende limitare il più
possibile), alla tipologia architettonica ed altro ancora.
Non figura invece, con
sembrerebbe richiedere un’interpretazione letterale dell’art. 56 cpv. 2 lett. a
LALPT, l’indicazione della superficie dei vari comparti soggetti a PQ; si
rileva tuttavia che la rappresentazione grafica a supporto della variante
circoscrive con precisione i fondi oggetto dei singoli PQ; la determinazione
della loro superficie é pertanto una semplice formalità, a maggior ragione per
i proprietari stessi dei fondi.
In definitiva, va
riconosciuto che, in concreto, le norme accompagnanti il PR definiscono con
necessaria e sufficiente chiarezza le modalità di elaborazione dei piani di
quartiere; come rettamente sottolineato dall’autorità inferiore, non é
d’altronde possibile in sede di PR indicare puntualmente già tutte le soluzioni
progettuali di un PQ, quali l’esatta posizione, disposizione o aspetto degli
edifici, dei tracciati o ancora degli accessi ai fondi. Alcuni parametri non
sono stati volutamente inseriti nella nuova norma per dare maggiore
flessibilità al progetto, ritenuto che comunque, in ogni caso, il PQ sarà
oggetto di verifica nell’ambito della procedura di domanda di costruzione. Per
sua stessa natura un piano di quartiere é infatti concepito per lasciare ai
proprietari dei fondi interessati l’iniziativa e lo spazio di manovra
necessario per procedere ad un’edificazione concordata; l’imposizione di
vincoli e parametri troppo rigidi e dettagliati sarebbe pertanto
controproducente, avendo per effetto di togliere agli interessati gran parte
dei vantaggi che vengono loro concessi dallo strumento del piano di quartiere.
Quanto alle direttive
citate dalla ricorrente nel proprio allegato, si osserva che queste, pur
emanando da autorevoli istituzioni nel campo della pianificazione, altro non
sono che delle indicazioni/raccomandazioni di carattere non vincolante, tese
soprattutto a facilitare i Comuni nell’elaborazione di piani di quartiere, ma
non possono certo a ampliare i contenuti delle disposizioni di legge (LPT e
LALPT in primo luogo).
Va infine respinto
l’addebito secondo il quale i 4 piani di quartiere previsti nel comprensorio si
disturberebbero reciprocamente, vanificando gli intendimenti del pianificatore
tesi a promuovere un’edificazione il più possibile uniforme e integrata. Si
osserva anzitutto che, salvo qualche disposizione relativa alla lunghezza
massima degli edifici ed al sistema d’accesso dalla strada cantonale, il disciplinamento
dei quattro comparti sottoposti a PQ é sostanzialmente il medesimo; la
suddivisione in quattro comparti é inoltre concepita per favorire
l’edificazione, dal momento che nella maggior parte dei casi (lo é per i PQ
“A”,”B” e, se si eccettua il fondo n. __________, anche per il PQ “C”, oggetto
della presente vertenza) l’area circoscritta dal PQ appartiene al medesimo
proprietario. Si aggiunga inoltre che dal profilo paesaggistico-architettonico
é di gran lunga preferibile il sorgere di soli 4 complessi abitativi omogenei
ma non identici piuttosto che l’indiscriminato e disordinato proliferare di
decine di costruzioni sparse su tutto il comprensorio oggetto della variante.
6.
Decisamente
contestato dalla ricorrente é inoltre il
vincolo di destinazione a residenza
“prevalentemente primaria”
previsto al paragrafo 2 della nuova normativa di
PR.
Essa fa notare che non
esiste per il Comune di __________ nessuna oggettiva necessità di limitare le
residenze secondarie; esperienze fatte altrove nel Cantone dimostrerebbero
inoltre l’inutilità di simili vincoli per combattere il fenomeno della
proliferazione delle residenze secondarie.
6.1.
Ora, l’interesse in
tema di limitazioni delle residenze secondarie é reso vivamente attuale dallo
sviluppo che il fenomeno ha preso in Svizzera e particolarmente nel Ticino.
Basti pensare che nel nostro Cantone le RS sono aumentate dal 1970 al 1985 del
98% rappresentando il 23,3% del parco alloggi cantonale; nel 1990 la quota,
riveduta rispetto alle risultanze del censimento dalla Sezione della
pianificazione urbanistica, è del 23.8%. Le RS rappresentano il 27,1% delle
costruzioni edificate dopo il 1980 contro l'11% a livello svizzero.
Il Consiglio di Stato ha
affrontato globalmente questo delicato problema già nel 1986, nell'ambito del
Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della
pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie "
quando
il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato
dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano
regolator
e." Nel bollettino N. 5 "
Pianificazione locale, Il
vincolo di destinazione per residenze primarie
", elaborato nel
febbraio del 1986, il Dipartimento dell'Ambiente opina che "
spetti al
Cantone, per il tramite del Dipartimento dell'Ambiente e della Sezione
pianificazione urbanistica di studiare la materia in generale, di offrire
consulenza ai comuni e di coordinare l'azione,
ma che debba essere lasciato
a questi ultimi la facoltà di adottare o meno misure concrete qualora ritengano
che il problema delle residenze secondarie debba essere regolamentato sul
proprio territorio
." L'introduzione delle disposizioni pianificatorie
"deve avvenire nell'ambito di un serio studio pianificatorio
(
risalto
ns.)." Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale
degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza "
della funzione del
Comune nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro
...:
una percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo
regionale rappresent(a) già una soglia d'allarme e ... una percentuale alta
(50%) in un comune con importante vocazione turistica può non costituire fonte
di preoccupazione
." Anche all'interno della zona edificabile di un
comune le percentuali possono essere più o meno preoccupanti "
a seconda
della posizione della zona e a seconda dei livelli di prezzo del terreno
edificabile e delle pigioni, già raggiunto
." Inoltre bisogna tener presente
la situazione dei comuni viciniori per evitare che la domanda di RS si riversi
su quelli che non han posto limiti.
Parte integrante degli
studi di base del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione,
Maggio 1986) è il
Piano d'indirizzo per le residenze secondarie
.
Premesso che il Cantone procederà a "
garantire una consulenza tecnico-giuridica
ai Comuni che intendono disciplinare le residenze secondarie, elaborando in
particolare una normativa tipo, oltre che ad allestire un piano d'indirizzo
cantonale allo scopo di favorire la coordinazione del fenomeno a livello
intercomunale e indicare ai Comuni dei criteri e dei parametri di riferimento
",
il documento nota che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a
limitare le residenze secondarie "
non trovano necessariamente dei
riscontri scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i
Comuni. Le misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell'auspicato
sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la
necessità di approfondire e
vagliare criticamente a livello comunale
i
criteri contenuti in questo piano d'indirizzi cantonale.
" Piano che
"s
i basa su una classificazione funzionale del territorio, suddiviso a
seconda delle caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti
residenziali nei vari comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo
prevalentemente residenziale, dove la residenza secondaria può essere in
conflitto con la residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria
può essere complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un
ruolo importante per la vitalità del Comune.
" Le categorie funzionali
sono quattro: comuni del
centro
, della
corona
e del
retroterra
e comuni delle
valli montane
. Si terrà inoltre conto del "
ruolo
specifico dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro
funzione quali poli o sub-poli regionali.
" Si considereranno infine le
"
caratteristiche storiche e recenti di
attrattività
turistica"
.
Occorrerà pure valutare la disponibilità di territorio utilizzabile a scopi
residenziali con particolare attenzione alla situazione sul mercato fondiario e
dell'alloggio. La soglia d'allarme è stata indicativamente fissata per le
diverse categorie secondo il principio che "
nel territorio di
fondovalle altamente insediato e conteso da altre utilizzazioni (residenza
primaria, agricoltura, vie di comunicazione, ecc.) la residenza secondaria
debba essere contenuta entro limiti ragionevoli. Tali limiti, in considerazione
della media cantonale che si aggira intorno al 23%, possono essere indicati
approssimativamente fra il 10 e il 30%. Il 30% rappresenta il massimo oltre al
quale la funzione residenziale primaria può essere seriamente compromessa. La
flessibilità della soglia d'allarme vuole tener conto sia di situazioni già
acquisite che di particolari esigenze locali, soprattutto per le regioni con
particolare attrattività turistica. In assenza di queste premesse il limite del
10% è da ritenersi la norma
."
La soglia di allarme,
avverte il documento, "è unicamente un segnale che può indicare la
presenza del problema e la necessità di un
approfondimento a livello
comunale. La limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente
estendersi uniformemente a tutta la ZE. E' anzi opportuno adeguare le misure
alla
posizione e alla funzione delle singole zone
." E il progetto a
precisare che "
Quale criterio generale di comportamento vale la
raccomandazione di riservare prevalentemente alla residenza primaria le zone
edificabili ben accessibili e infrastrutturate e site in vicinanza dei
principali servizi pubblici e privati a favore della popolazione residente
(scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.).
"
Il documento indica poi i
"
criteri generali di riferimento
" ritenuti validi per le
diverse categorie di comuni. Per il
Centro
la soglia d'allarme è il
10%
; per la
Corona
,
tra il 10 e il 20%;
per il
Retroterra
tra il 10 e il 30%
, per la
Montagna
, infine, nessuna indicazione
("
un'alta percentuale può anche essere benefica"
).
Il territorio cantonale è
stato suddiviso in quattro
regioni funzionali
(Regione Bellinzona e Tre
Valli, di
Locarno e Valle Maggia
,
di Lugano
e infine di Chiasso-Mendrisio).
Nell’ultima, che qui interessa, è stato registrato nel 1980 un
tasso
dell'11,9% complessivo e del 26,1% per il retroterra.
Nel comune di __________
le residenze secondarie raggiungevano secondo il censimento federale del 1990
il
44,6%
del totale, cifra praticamente invariata dal 1980; il “Piano di
indagine delle residenze secondarie”, allestito nel 1992 dal Comune, ha da
parte sua rilevato un tasso di RS del
47,7
% . Dei 63 alloggi censiti nel
1990 e costruiti nel periodo 1981-1990, inoltre , 35 erano occuparti solo
temporaneamente (
55,5
%). Trattandosi di un comune a vocazione turistica
è molto difficile fissare una soglia di tollerabilità; ma un valore superiore
al 45% è certamente da ritenersi alto, se si tiene conto che il Piano di
indirizzo per le residenze secondarie fissa per i comuni facenti parte del
retroterra del __________ una soglia d’allarme tra il
10 e il 30%.
Se di fronte a un tale
sviluppo delle residenze secondarie il comune decide di porvi un freno con
l’introduzione di norme che prevedano un’edificazione “prevalentemente
primaria” in alcune zone di nuovo sviluppo, non v’è chi possa seriamente
affermare che abbia abusato del suo potere di apprezzamento o esorbitato dalle
sue competenze.
Si rammenta al proposito
che un eccesso di residenze secondarie può comportare gravi conseguenze
negative che vanno dalla dilapidazione di un territorio prezioso, alla
deturpazione del paesaggio, a costi d’infrastrutture sfruttate solo un breve
periodo all’anno da chi non paga o quasi imposte nel comune. Per tacere del
fenomeno delle persiane chiuse nei periodi morti e dell’invasione di estranei
nell’alta stagione coi disagi facili da immaginare.
6.2
Mentre il requisito
dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato
adeguati (
idoneità
) e necessari al suo conseguimento (
necessità
)
e  d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un
rapporto ragionevole (
proporzionalità in senso stretto
), che renda
accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
L’esame della
proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici
e privati (DTF 113 Ia 137).
In concreto la situazione
è tale da potersi tranquillamente affermare che la restrizione della proprietà
introdotta dalle misure limitative delle residenze secondarie risponde ad un
interesse pubblico prevalente sul quello della ricorrente a usare senza tali
limitazioni la sua proprietà. L’interesse a potere destinare a residenza
secondaria l’intera area e quindi lucrare l’eventuale maggior prezzo non è tale
da prevalere sull’interesse pubblico a combattere il fenomeno. Le misure
rispettano il principio della proporzionalità; a maggior ragione se si tiene
conto che la norma contestata lascia pur sempre la possibilità di destinare
almeno 1/3 della superficie utile lorda alla residenza secondaria (cfr.
paragrafo 2.4. dell’art. 53bis NAPR) e delle deroghe previste al paragrafo 2.5,
riferite in particolare a coloro che hanno acquisito la proprietà in via
ereditaria ed ai proprietari che vantano un legame con il Comune.
Tutto sommato il
provvedimento non può essere ritenuto eccessivamente incisivo. Il principio
della proporzionalità non risulta violato.
7.
Le misure previste
dalla variante in discussione non contrastano infine con le intenzioni del
futuro PR di __________, in fase di elaborazione. La limitazione delle
residenze secondarie su
tutto
il territorio comunale é infatti una
dichiarata priorità della revisione del PR; a questo fine il Municipio di
__________ ha adottato il 20 settembre 1993 una zona di pianificazione, tesa a
promuovere, in attesa dell’entrata in vigore del definitivo PR, la residenza
primaria nella parte di comprensorio comunale più prossima ai servizi pubblici
e al nucleo del villaggio.
La censura dell’insorgente
su questo punto, al pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
8.
Stando
così le cose, il ricorso deve essere respinto.
Tassa
di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 900.--
(novecento).
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________
- Municipio di _____
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario