ti_gerichte · 52.2014.450 · 2015-08-25 · it
Diritto di essere sentito: consultazione atti e possibilità di esprimersi

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2015 52.2014.450
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2015 52.2014.450
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2015 52.2014.450

Incarto n.
52.2014.450
Lugano
25 agosto 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 15 dicembre 2014 di
RI
1
patrocinata
da: PA 1
contro
la
decisione 11 novembre 2014 (n. 5042) del Consiglio di Stato che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 29 aprile
2014 (n. 2) con cui il Dipartimento del territorio ha statuito sulla
ripartizione delle spese relative al risanamento del sito contaminato ubicato
al mapp. 1256 del comune di CO 1;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. La RI 1 era proprietaria
del mapp. 1256 di CO 1 sul quale dal 1960 al 1972 vi aveva insediato una
discarica per il deposito dei residui derivanti dalla sua attività di
raffinazione di oli lubrificanti e di sottoprodotti del petrolio. Il 7 gennaio
1988 il fondo è stato ceduto a Y 1 e a, il quale il 17 luglio 2002 ne è
divenuto proprietario unico. A X 1
,
deceduto il 20 febbraio 2007, è subentrata Z 1
, fino al 27 giugno 2011, data della sua morte.
b. Con risoluzione 8 aprile 2008 (n. 1846), il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalla RI 1 contro la
risoluzione 29 gennaio 2007 (n. 2201) con cui il Dipartimento del territorio
aveva statuito sulla ripartizione delle spese d'indagine, di progettazione e di
risanamento del mapp. 1256 di CO 1. In particolare, il dispositivo n. 3 della risoluzione
dipartimentale ha posto le spese a carico della RI 1 nella misura del 95% e di X
1 per la differenza (5%, dedotti i costi d'indagine da lui sostenuti), con
conseguente obbligo di rifusione al Cantone (n. 3.1). Il
Dipartimento ha inoltre ordinato alla RI 1 di
pagare fr.
1'000'000.- a titolo di
anticipo delle spese d'esecuzione dei lavori di risanamento e fr. 228'403.-
come rifusione delle spese di progettazione sostenute. Esso ha poi incaricato
la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) di
chiedere il versamento di ulteriori acconti alle scadenze dei pagamenti
parziali e ha operato inoltre la compensazione parziale fra la partecipazione
alle spese a carico di X 1 e i costi d'indagine da lui sostenuti.
c. Adito dalla RI 1,
questo Tribunale ha annullato sia la risoluzione governativa, sia il
dispositivo n. 3 di quella dipartimentale (cfr. STA 52.2008.159 del 23 aprile
2012, nota alle parti).
Tenuto conto del
fatto che i lavori di risanamento si erano conclusi nel mese di settembre 2010,
la Corte ha rinviato gli atti al
Dipartimento affinché stabilisse
"(…) in base ai considerandi
(…) ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi
di progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla
ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento,
rispettivamente a chi è subentrato a Z 1 quale proprietario del fondo, in
quanto perturbatore per situazione"
.
d. Con decisione
1C_289/2012 del 20 giugno 2012, il Tribunale federale ha dichiarato
inammissibile il ricorso interposto dalla RI 1
contro la sentenza di questa Corte, siccome rivolto
contro una decisione
incidentale.
B.
a. In esecuzione della sentenza di rinvio, con
risoluzione 29 aprile
2014
(n. 2), il Dipartimento del territorio ha posto
le spese d'indagine, di progettazione, di risanamento e di monitoraggio del
mapp. 1256, anticipate dal Cantone per un totale di fr. 9'924'776.-, a
carico della RI 1 in ragione dell'80%. La stessa è
stata di conseguenza condannata a rifondere allo Stato l'importo di fr.
7'939'820.80 entro 30 giorni dalla crescita in
giudicato. Per quanto riguarda le spese di monitoraggio dal 2012 al 2015,
preventivate in fr. 87'895.-, queste sarebbero invece state poste a carico
della RI 1, sempre in ragione dell'80% e sulla base del consuntivo, mediante
decisione separata. I successori in diritto di Z 1 sono stati inoltre oggetto
di un analogo separato provvedimento dal parte del Dipartimento, per la quota
di partecipazione ai costi a loro carico (5%).
b. Contro la decisione appena descritta, con ricorso 30 maggio 2014 la RI 1 è insorta
davanti al Consiglio di Stato chiedendo che venisse integralmente annullata.
Criticandone la legalità sotto svariati profili, essa ha censurato in
particolare una vio
lazione del suo diritto di
essere sentita con riferimento al fatto
che il Dipartimento, prima di
emanare la decisione, non le aveva
sottoposto
il consuntivo. Di conseguenza, essa ha contestato
cautelativamente
questo documento e ha altresì richiesto, in
parallelo,
l'edizione di tutti i documenti a esso riferiti, nonché l'allestimento
di una perizia contabile atta a verificarne la correttezza.
C.
Senza esperire alcun
complemento istruttorio né dar seguito alle richieste della RI 1, con
risoluzione 11 novembre 2014 il
Governo ha
confermato integralmente la decisione del Dipartimento
, respingendo
nella misura in cui ricevibile l'impugnativa.
D.
Con ricorso 15 dicembre 2014
la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la
risoluzione del Consiglio di Stato appena descritta. La ricorrente, tuttavia,
non ne domanda l'annullamento, chiedendo invece che questa sorte tocchi alla
decisione dipartimentale da essa tutelata e che sia accertato che nessun onere
può essere posto a suo carico. L'insorgente ripropone in sostanza le censure
disattese dal Governo, in particolare quella della violazione del diritto di
essere sentita. La ricorrente postula l'assunzione delle prove già indicate in
prima istanza.
E.
Il Consiglio di Stato
chiede che il ricorso sia respinto, senza formulare osservazioni. A identica
conclusione perviene il Dipartimento, che ritiene superfluo l'allestimento
della perizia richiesta dalla ricorrente. Il comune di CO 1 non si è determinato.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La ricorrente dichiara d'insorgere contro la
decisione del
Consiglio di Stato,
salvo poi chieder unicamente l'annullamento di
quella Dipartimentale.
Ciò potrebbe risultare problematico sotto il profilo dell'effetto devolutivo
del ricorso. Sia come sia, il Tribunale ritiene comunque di poter considerare
come implicita la richiesta di invalidare la decisione del Governo. Posta
questa importante premessa, la competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 25 della legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL
9.2.1.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, gravata dalla decisione
dipartimentale impugnata
e dal giudizio
governativo che la conferma, è data dall'art. 65
cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). Essa è comunque circoscritta alla
sola contestazione della quota di partecipazione alle spese di risanamento. La
ricorrente non può, inoltre, contestare il proprio grado di responsabilità,
poiché la questione è già stata oggetto del giudizio 23 aprile 2012 di questo
Tribunale (
supra
, A.c). Con le riserve appena espresse, il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza assumere
ulteriori prove (art. 25 cpv. 1 LPamm).
2.
La ricorrente
lamenta, anzitutto, una lesione del suo diritto di essere sentita, per il fatto
che i conti consuntivi, sulla base dei quali è stata calcolata la sua quota di
partecipazione a quelli di risanamento, non le sarebbero mai stati sottoposti.
2.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) - e
in precedenza dall'art. 4 Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU
1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione che
lo concerne sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul
procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione
delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368
consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53
consid.
5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Tali diritti
sono ora
ancorati nel titolo II° della LPAmm, entrata in vigore il 1° marzo 2014. Il
diritto di essere sentito è una garanzia
costituzionale
di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento
della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V
387 consid.
5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di
sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di
ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I
129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione,
segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con
rinvii). Una riparazione
entra inoltre in
linea di considerazione solo se la persona interessata
non subisca un
pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito,
rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In
nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una
violazione del diritto di essere sentito, ad
un risultato che non
avrebbe mai
ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279
consid. 2.6.1 con
rinvii).
2.2.
2.2.1. Nel caso concreto, il Dipartimento del territorio ha stabilito l'importo
da porre a carico della ricorrente in base al consuntivo 13 agosto 2012 che
riassume in forma tabellaria gli esborsi per rapporto ai crediti concessi man
mano che procedevano i lavori di risanamento e che quantifica il costo
complessivo dell'opera in fr. 9'780'531.96 con un attivo residuo di fr.
219'468.04 (doc. 92
del Consiglio di Stato,
pag. 4). Da notare che sussiste una discrepanza
tra il costo complessivo
del risanamento indicato nel consuntivo e l'importo riportato nel dispositivo
della decisione dipartimentale. In ogni caso, esso si situa al limite superiore
di quello previsto dal progetto di risanamento ai sensi dell'ordinanza sul
risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998 (Ordinanza sui siti
inquinati; OSiti; RS 814.680), allestito il 29 novembre 2004 dall'__________ su
mandato del Governo, che stimava il costo totale dell'opera tra i 6.4 e i 10
mio di franchi. (cfr. doc. 78, pag. 66, prodotto dal Consiglio di Stato). Alla
ricorrente è quindi stato ordinato di rifondere al Cantone fr. 7'939'820.80,
pari all'80% delle spese anticipate (complessivamente fr. 9'924'776.-), entro
30 giorni dalla crescita in giudicato della decisione. Questa decisione, come
visto in narrativa, è stata presa dal Dipartimento senza sottoporre la
documentazione relativa ai costi alla ricorrente, la quale non ha quindi avuto
modo di esprimersi in merito
all'importo che
le veniva caricato. Non essendo giustificato da motivi d'urgenza, un simile
agire costituisce una lesione del diritto di
essere sentiti.
2.2.2. Nella decisione impugnata, a
fronte della precisa contestazione
sollevata dalla ricorrente a questo
proposito, il Consiglio di Stato ha osservato preliminarmente che (pag. 15):
"(
…)
l'eventuale violazione del
diritto di essere sentita della ricorrente (…),
ammesso e non concesso sia effettivamente sussistita
nell'odierna circostanza a fronte dei precedenti sviluppi della vertenza, non
preclude la possibilità di sanatoria, per costanti dottrina e giurisprudenza,
dinanzi a questa autorità, dotata di pieno potere cognitivo (…)".
Sennonché, il Governo
ha poi però omesso di sanare questo vizio, concedendo alla ricorrente la
possibilità di esprimersi in merito al costo complessivo del risanamento,
rinunciando a richiamare le relative pezze giustificative, espressamente
richieste dall'insorgente. Richiamo che s'imponeva alla luce del carattere riassuntivo
e impreciso del consuntivo 13 agosto 2012. L'Esecutivo cantonale, infatti, si è
limitato a considerare che (
ibidem
):
"(…) se da un lato la ricorrente, che non ha
replicato, ha avuto pieno accesso agli atti con conseguente possibilità di
prendere conoscenza dei consuntivi di spesa (art. 32 LPAmm), d'altro canto la
richiesta di verifica, affatto generica, dell'esattezza dei consuntivi di spesa
appare così come formulata irricevibile, nella misura in cui prescinde dalla
formulazione di qualsivoglia concreta censura e relativa motivazione (…)".
Ora, tale
argomentazione non può essere assolutamente condivisa. L'eventuale rinuncia di
una parte a far uso del diritto di replica non sollevava di certo il Consiglio
di Stato dall'affrontare la censura, invece di dichiararla irricevibile. Non assumendo
agli atti i documenti necessari e non fornendo poi alla ricorrente la possibilità
di esprimersi in merito, non solo il Governo non ha sanato la violazione del
diritto di essere sentito operata dal Dipartimento, ma ha a sua volta disatteso
questa garanzia. Non si poteva infatti ragionevolmente pretendere che la ricorrente
si esprimesse in sede di replica su un consuntivo impreciso e sommario, allestito
sulla base di documenti che nemmeno erano all'incarto.
2.3. La lesione appena accertata non può essere
sanata dal Tribunale, nemmeno a titolo eccezionale. Intanto, esso non dispone
in concreto di pieno potere cognitivo (art. 69 cpv. 2 LPAmm). In secondo luogo,
non spetta a questa Corte porre rimedio alle carenze istruttorie e alle
violazioni di norme essenziali di procedura poste in essere dalle istanze
inferiori (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
3.
Sulla scorta
delle considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è
ricevibile, dev'essere parzialmente accolto,
annullando
la risoluzione governativa impugnata e quella 29 aprile
2014
del Dipartimento del territorio (n. 2), nella misura
in cui
pone a
carico della RI 1 in ragione
dell'80% le spese di indagine, di progettazione, di risanamento e di
monitoraggio del mapp. 1256,
anticipate dal
Cantone, condannandola a rifondere allo Stato
l'importo di fr.
7'939'820.80 entro 30 giorni dalla crescita in giudicato (dispositivo n. 1).
Alla luce dell'imprecisione degli atti posti alla base della decisione
contestata, avuto anche riguardo degli elevati importi in gioco, essi sono
retrocessi nuovamente al
Dipartimento del
territorio affinché, completata l'istruttoria e concesso alla ricorrente la
facoltà di esprimersi in merito al consuntivo,
emetta una nuova
decisione.
4.
Dato l'esito, il
Tribunale prescinde dal prelevare una tassa di giustizia (art. 47 LPAmm). Si
giustifica inoltre l'assegnazione di
ripetibili
alla ricorrente, patrocinata; esse - posta a carico dello Stato - sono comunque
ridotte in considerazione del successo solo
parziale dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm). Alla ricorrente deve poi essere restituito quanto
versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso,
in quanto ricevibile, è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 11 novembre 2014 (n.
5042) del Consiglio
di Stato e il dispositivo
n. 1 della risoluzione 29 aprile
2014 (n. 2) del Dipartimento del
territorio sono annullati, come al consid. 2.5.;
1.2.   gli atti sono retrocessi al
Dipartimento, affinché, concesso alla RI 1 la facoltà
di esprimersi in merito al consuntivo, emetta una nuova decisione.
2.   Lo Stato
verserà alla RI 1 fr. 1'000.- a titolo di ripetibili. Alla ricorrente deve
essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo di anticipo per le
presunte spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario