ti_gerichte · 52.2004.277 · 2004-10-08 · it
delibera per la fornitura e la posa di contenitori per la raccolta dei rifiuti solidi urbani

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.10.2004 52.2004.277
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.10.2004 52.2004.277
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.10.2004 52.2004.277

Incarto n.
52.2004.277
Lugano
8 ottobre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 agosto 2004 di
RI1
contro
la decisione 9 agosto 2004 del municipio di CO1, che
delibera alla ditta CO2 la fornitura e la posa di contenitori per la raccolta
dei rifiuti solidi urbani;
viste le risposte:
-    13 settembre 2004 del
municipio di CO1;
-    13 settembre 2004 della CO2;
preso atto della replica 21
settembre 2004 del ricorrente e delle dupliche:
-      6 ottobre 2004 del
municipio di CO1;
-      6 ottobre 2004 della CO2;
-
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 26 marzo
2004 il municipio di CO1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed
impostato secondo la procedura libera, per la fornitura e la posa di 29
impianti per la raccolta di rifiuti domestici da suddividere fra 7 piazze. Ogni
impianto è composto da un cassero prefabbricato in calcestruzzo, da un contenitore
interno per la raccolta dei rifiuti solidi urbani (RSU), del vetro, del PET,
della carta o dell'olio, da un caricatore per l'introduzione dei rifiuti e da
un sistema di gestione dati. Per la piazza di __________, dove sono già stati
posati 9 casseri, era richiesta solo la posa dei sistemi di raccolta. Per i
contenitori dei RSU, della carta e del PET di questa piazza, il capitolato alle
posizioni 211, 231 e 241 stabiliva che:
la capacità nominale del contenitore deve
essere
minimo
di 7.0 [m
3
]
Per i corrispondenti contenitori delle altre
piazze di raccolta era invece richiesta una capacità minima di 5.0 mc.
Alla posizione 420, il capitolato stabiliva
inoltre che:
Ogni piazza necessita di energia elettrica per il
funzionamento dei caricatori. L'energia utilizzata è fornita dalla rete
elettrica, in questo caso dall'AIL. Si deve prevedere un quadro elettrico
d'alimentazione secondo le norma PAE, per la distribuzione e conteggio dell'energia.
Tutti gli allacciamenti elettrici, le domande di concessione ed i collaudi,
saranno effettuati da installatori elettricisti, pertanto non sono da
quantificare, l'offerente dovrà realizzare uno schema di dettaglio per il
collegamento dei cavi ed il loro dimensionamento, sempre in base alle norme
vigenti.
Ai concorrenti era chiesto di indicare il
prezzo unitario per il sistema di quantificazione del volume, rispettivamente
del peso dei RSU. Il municipio si riservava di scegliere a suo piacimento
quello che avrebbe utilizzato (pos. 315).
All'offerta i concorrenti dovevano allegare
le dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento degli oneri sociali e delle
imposte cantonali e comunali cresciute in giudicato.
La commessa sarebbe stata aggiudicata al
miglior offerente tenuto conto dei seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori
di ponderazione:
1. Referenze per lavori analoghi                               40%
2. Economicità (minor prezzo)                                 30%
3. Costi di manutenzione                                          10%
4. Garanzie                                                               10%
5. Apprendisti                                                            10%
La formula di valutazione del prezzo era
esplicitata. Quella degli altri criteri era invece consegnata in un documento
che è stato depositato presso un notaio prima dell'apertura delle offerte.
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente soltanto le offerte della CO2 (CO2) di fr.
270'979.85 e del consorzio RI1 di fr. 418'639.30.
Per la piazza di __________, l'offerta della
resistente CO2 ha proposto contenitori di 4.87 (RSU), rispettivamente 4.01 mc.
Per l'allacciamento elettrico (pos. 420.100) non ha previsto nulla, limitandosi
ad indicare
non inclusiva
.
Su richiesta del municipio, la CO2 ha
precisato che la corrente elettrica dei suoi impianti era fornita da pannelli
solari, non compresi nell'offerta, per i quali era necessaria una spesa supplementare
di fr. 17'234.-. Per aumentare a 7.0 mc la capacità minima dei 6 contenitori
RSU per la piazza di __________ occorreva inoltre un supplemento di prezzo di fr.
2700.-. Integrata l'offerta della CO2 con questi complementi, il municipio l'ha
poi valutata assieme a quella del ricorrente in base ai criteri d'aggiudicazione
ed ai fattori di ponderazione prestabiliti dal capitolato, applicati secondo le
disposizioni consegnate nel documento depositato presso il notaio.
Fondandosi su queste valutazioni, il 9
agosto 2004 l'autorità comunale ha infine deliberato la commessa alla CO2,
risultata prima in graduatoria con 67.00 punti, contro i 46.64 punti assegnati
al consorzio RI1.
C.   Contro
questa decisione il consorzio RI1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'esclusione
dell'offerta della CO2.
Il ricorrente obietta anzitutto che la
resistente ha omesso di indicare i titolari della ditta in possesso di un
certificato di studi tecnici o diplomi come richiesto dal capitolato. Non ha
inoltre allegato all'offerta le dichiarazioni comprovanti il pagamento delle imposte
alla fonte e dei contributi dell'assicurazione per perdita di guadagno in caso
di malattia. Già per questi motivi l'offerta della CO2 andrebbe estromessa
dall'aggiudicazione.
L'altezza dei casseri interrati (mm 3036)
indicata dai disegni allegati all'offerta della resistente sarebbe d'altro
canto superiore a quella massima (mm 3000), fissata dalla posizione 110.110 del
capitolato, mentre la capacità minima dei contenitori per la piazza di __________
sarebbe inferiore a quella richiesta dalle posizioni 211, 231 e 241 dello
stesso capitolato. L'offerta della CO2 sarebbe inoltre incompleta, poiché non
comprende il sistema di alimentazione elettrica e non propone un contratto di
manutenzione come richiesto dalla posizione B del capitolato.
Il committente, soggiunge l'insorgente, non
ha esperito l'analisi dei prezzi prescritta dall'art. 36 cpv. 2 RLCPubb in caso
di differenze superiori al 15% del prezzo dei primi due concorrenti.
La valutazione delle referenze, conclude,
sarebbe infine scorretta.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il municipio e la CO2, contestando le tesi
dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti
considerandi.
E.   Con la
replica, il consorzio ricorrente confronta l'offerta inoltrata dalla CO2 a __________
con l'offerta che la stessa ditta ha presentato per un'analoga commessa a __________.
Ne deduce che la prima sarebbe sottocosto. Contesta inoltre il sistema
d'approvvigionamento elettrico proposto soltanto in un secondo tempo dalla Villiger.
Ribadisce infine le censure sollevate con riferimento alla valutazione delle
sue referenze.
In sede di duplica, il municipio e la CO2
contestano in dettaglio le tesi addotte con la replica, sollecitando nuovamente
il rigetto dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 LCPubb.
In quanto partecipante al concorso, la ricorrente è senz’altro legittimata a
contestare la decisione di aggiudicazione. Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine.
Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2.   2.1.
L'art. 26 cpv. 1 LCPubb stabilisce che gli offerenti devono inoltrare la loro
offerta per iscritto, in modo completo e tempestivo. Il committente, soggiunge
la norma, esclude dalla procedura le offerte tardive o quelle che presentano
lacune formali rilevanti (cpv. 2). La prescrizione si ispira all'art. 19 cpv. 3
della legge federale sugli acquisti pubblici (LAPub; RS 172.056.1), che impone
al committente di escludere dalla procedura ulteriore le offerte con lacune
formali rilevanti (Peter Galli/Daniel Lehmann/Peter Rechsteiner, Das öffentliche
Beschaffungswesen in der Schweiz, Zurigo 1996, n.
407)
. Il capitolato
d'appalto, precisa l'art. 31 cpv. 1 RLCPubb, dev'essere compilato dal
concorrente in ogni sua parte e contenere ogni altra indicazione complementare
richiesta. Gli allegati, se richiesti, devono pervenire al committente
contemporaneamente alle offerte (cpv. 3).
Per
principio, le offerte devono di conseguenza essere formulate in modo chiaro,
completo ed univoco, in modo da permettere al committente di procedere immediatamente
all'aggiudicazione, evitando di essere costretto a sollecitare il singolo concorrente
a fornire chiarimenti, completamenti o precisazioni in merito all'offerta inoltrata;
atto, questo, che arrischia di tradursi, in ultima analisi, in una violazione
del principio della parità di trattamento tra i concorrenti, sancito dall'art.
5 lett. a LCPubb, rispettivamente in una disattenzione del divieto di
modificare le offerte dopo la scadenza dei termini fissati dal bando di
concorso (
RDAT 1997 I n. 2, consid.
4.1). Riservato il caso in cui l'esclusione costituirebbe un eccesso di
formalismo (DTF 118 Ia 241 ss.; Galli/Lehmann/Rechsteiner, op. cit., n. 323),
le offerte incomplete o non conformi al capitolato vanno quindi escluse
dall'aggiudicazione (
Vinicio
Malfanti, Principali novità introdotte dalla LCPubb,
RDAT I - 2001, pag. 452).
2.2.
Giusta l'art. 5 lett. c LCPubb, il committente deve aggiudicare la commessa oggetto
del concorso unicamente a offerenti che garantiscono l'adempimento degli
obblighi verso le istituzioni sociali, l'adempimento del pagamento delle
imposte e del riversamento delle imposte alla fonte ed il rispetto delle
disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi
di lavoro vigenti nei cantoni per categoria di arti e mestieri.
Questa
disposizione istituisce in sostanza un criterio d'idoneità generale volto a garantire
le conquiste sociali e la pace del lavoro, prevenendo il cosiddetto
dumping
sociale (cfr. messaggio del Consiglio di Stato concernente la LCPubb, ad art.
5). Accanto a questo scopo di politica sociale, la norma tende inoltre ad assicurare
la parità di trattamento tra i concorrenti, impedendo loro di trarre indebiti
vantaggi dalle inadempienze degli obblighi in questione (Galli/Lehmann/Rechsteiner,
op. cit., n. 225 seg.).
I
concorrenti che non rispettano i principi sanciti dalla norma succitata vanno
esclusi dall'aggiudicazione (art. 25 lett. c LCPubb).
L'art. 30
cpv. 1 RLCPubb, prescrive di allegare all'offerta
le dichiarazioni comprovanti
l’avvenuto pagamento di:
- AVS/AI/IPG;
-
Assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia;
- SUVA o
istituto analogo;
- Cassa
pensione (LPP);
- Contributi
professionali;
- Imposte
alla fonte;
- Imposte
cantonali e comunali cresciute in giudicato;
Con
questa disposizione si è in sostanza inteso permettere al committente di verificare
immediatamente se il concorrente rispetta il criterio d'idoneità generale
sancito dall'art. 5 lett. c LCPubb.
2.3.
Per principio, le offerte inoltrate senza le dichiarazioni richieste dall'art.
30 cpv. 1 RLCPubb non sono da considerare incomplete. Queste dichiarazioni,
attestanti fatti oggettivi, non riguardano in effetti l'offerta in quanto tale,
ma l'idoneità generale del concorrente, che non ha alcun potere di disposizione
sul loro contenuto. Nella loro produzione dopo la scadenza del termine per la
presentazione delle offerte non sono pertanto ravvisabili gli estremi di una
modifica dell'offerta. La possibilità di sanare il difetto, producendo entro un
termine perentorio le dichiarazioni mancanti, va quindi concessa. Negarla,
escludendo siccome incomplete le offerte prive delle dichiarazioni richieste,
configurerebbe una disattenzione del principio di proporzionalità.
Le
offerte sprovviste delle dichiarazioni richieste dall'art. 30 cpv. 1 RLCPubb
sono da considerare incomplete e quindi da scartare soltanto quando il bando di
concorso o la documentazione di gara commina esplicitamente questa conseguenza
in caso di mancata produzione entro il termine fissato per la loro
presentazione. In questo caso, l'estromissione non viola il principio di
proporzionalità, poiché si fonda su una prescrizione di gara che non può essere
rimessa in discussione in sede di aggiudicazione. In questi casi, la
possibilità di sanare il difetto non può essere concessa.
2.4.
Nella versione iniziale (BU 2001, 329), l'art. 30 cpv. 1 RLCPubb si limitava ad
elencare le attestazioni che dovevano essere allegate all'offerta. Con novella
del 12 novembre 2002 (BU 2002, 393), la norma è stata modificata mediante
l'aggiunta di una prescrizione, che impone al committente, nei casi previsti
dal bando di gara, di richiedere ai concorrenti di produrre entro un termine
perentorio di cinque giorni le dichiarazioni eventualmente mancanti, pena
l'esclusione dell'offerta dalla procedura d'aggiudicazione. L'emendamento è
stato verosimilmente introdotto al fine di mitigare le conseguenze derivanti
dalla mancata produzione delle attestazioni richieste dall'art. 30 cpv. 1 RLCPubb
nei casi in cui il capitolato comminava espressamente l’esclusione delle
offerte sprovviste delle dichiarazioni richieste.
L'aggiunta
non è tuttavia atta a conseguire lo scopo divisato, perché subordina la
concessione della possibilità di sanare il difetto alla condizione che il bando
di gara la preveda. Opportunità, questa, che - se prevista dalla documentazione
di gara - deve comunque essere concessa anche in assenza di un'esplicita disposizione
di regolamento.
Al di là
di questa considerazione, peraltro ovvia, si deve in ogni caso negare che all'emendamento
in esame possa essere attribuito
e contrario
il significato di una disposizione
implicitamente volta ad estromettere le offerte sprovviste dei documenti
richiesti, qualora il bando non preveda espressamente la concessione della
possibilità di sanare il difetto. Una simile deduzione, oltre ad essere
palesemente contraria ai presumibili scopi perseguiti dall'aggiunta, appare
lesiva del principio di proporzionalità, che in assenza di un'esplicita
comminatoria di esclusione delle offerte sprovviste delle dichiarazioni
richieste dall'art. 30 cpv. 1 RLCPubb impone di concedere ai concorrenti la
possibilità di completare le offerte carenti (STA 14.1.04 in re Comunità di
valle dei patrizi di __________).
2.5.
Ferme queste premesse, nel caso in esame, va comunque disattesa la richiesta
del ricorrente di escludere l'offerta della resistente dall'aggiudicazione
perché sprovvista delle dichiarazioni comprovanti il pagamento delle imposte
alla fonte e dei contributi per l'assicurazione per mancato guadagno in caso di
malattia. Qualora le dichiarazioni prodotte dalla resistente fossero da considerare
insufficienti, nulla impediva in effetti al committente di esperire i dovuti
accertamenti per stabilire se la CO2 rispetti gli obblighi menzionati dagli
art. 5 LCPubb e 30 RLCPubb.
Non occorre tuttavia esaminare ulteriormente
la questione, perché l'offerta della resistente deve in ogni caso essere
scartata siccome sostanzialmente incompleta e difforme dalle prescrizioni
vincolanti del capitolato.
3.   3.1.
Giusta l'art. 36 cpv. 2 RLCPubb, quando all’apertura delle offerte la seconda
in graduatoria è superiore alla prima di almeno il 15%, il committente ha
l’obbligo di eseguire l’analisi di tutti i prezzi unitari e globali che concorrono
a formare l’offerta.
La prescrizione è essenzialmente volta ad
individuare eventuali offerte sottocosto.
3.2. Nell'evenienza concreta, l'offerta del
consorzio ricorrente supera di oltre il 50% quella della CO2. Il municipio non
ha esperito alcuna analisi dei prezzi. Non avendo il municipio posto rimedio
all'omissione e non essendo compito di questo tribunale di emendare il difetto
in questione, già per questo motivo il ricorso andrebbe accolto, annullando la
delibera e rinviando gli atti all'autorità comunale per nuova decisione, previa
analisi dei prezzi. Da questa analisi si può tuttavia prescindere, poiché
l'offerta della CO2 deve comunque essere estromessa per i seguenti motivi.
4.   4.1. Per i
contenitori dei RSU, della carta e del PET da installare sulla piazza di __________,
il capitolato alle posizioni 211, 231 e 241 stabiliva che:
la capacità nominale del contenitore deve
essere
minimo
di 7.0 [m
3
]
Per i corrispondenti contenitori delle altre
piazze di raccolta era invece richiesta una capacità minima di 5.0 m
3
.
Per il contenitore del ferro e
dell'alluminio della stessa piazza, la posizione 250 richiedeva invece una
capienza minima di 5.0 m
3
.
Per la
piazza di raccolta di __________, la resistente CO2 ha offerto contenitori di
4.8 m
3
(pos. 211), rispettivamente di 4.0 m
3
(pos. 231,
241 e 250).
L'offerta non è evidentemente conforme alle
esigenze fissate dal capitolato. Le differenze di capienza sono importanti.
Vanno dal 25 al 40 %. Esse non riguardano inoltre un aspetto marginale della
commessa, ma prescrizioni di gara, alle quali - stando alla grafia in neretto -
il municipio attribuiva un'importanza particolare. L'offerta in esame non
poteva essere presa in considerazione. Già queste difformità erano tali da
trarre inevitabilmente seco l'estromissione dell'offerta dall'aggiudicazione.
Invano sostiene il committente che si debba
concedere alla resistente la facoltà di correggere il difetto, applicando per
analogia l'art. 20 LAPub. La tesi va recisamente respinta. A differenza dell'ordinamento
federale, la LCPubb non permette al committente di intavolare trattative sulle
offerte inoltrate. Dopo la scadenza del termine per l'inoltro, le offerte
diventano per principio immutabili. È ammessa soltanto la correzione degli
errori aritmetici (art. 33 cpv. 2 RLCPubb). Ulteriori modifiche sono in linea
di massima escluse (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 337 seg.). Lo esige tassativamente il
principio della parità di trattamento. La sostanziale differenza di prezzo tra
le due offerte non permette di giungere ad una diversa conclusione nemmeno invocando
il principio di proporzionalità.
4.2. Alla
posizione 420, il capitolato stabiliva inoltre che:
Ogni piazza necessita di energia elettrica per il
funzionamento dei caricatori. L'energia utilizzata è fornita dalla rete
elettrica, in questo caso dall'AIL. Si deve prevedere un quadro elettrico
d'alimentazione secondo le norma PAE, per la distribuzione e conteggio dell'energia.
Tutti gli allacciamenti elettrici, le domande di concessione ed i collaudi,
saranno effettuati da installatori elettricisti, pertanto non sono da
quantificare, l'offerente dovrà realizzare uno schema di dettaglio per il
collegamento dei cavi ed il loro dimensionamento, sempre in base alle norme
vigenti.
La
posizione del capitolato qui in esame indica inequivocabilmente che l'energia
necessaria al funzionamento degli impianti avrebbe dovuto essere fornita
mediante allacciamento alla rete di distribuzione dell'energia elettrica.
Gli
impianti offerti dalla CO2 non contemplano l'allacciamento alla rete di
distribuzione dell'energia elettrica. La corrente necessaria al loro
funzionamento verrebbe infatti fornita da pannelli solari, che su richiesta del
municipio la resistente ha offerto a parte, dopo la scadenza del termine per
l'inoltro delle offerte, ad un prezzo supplementare di fr. 17'234.-.
Con ogni evidenza, anche su questo punto,
l'offerta non risponde alle condizioni del capitolato. Da un lato è difforme,
perché non contempla l'allacciamento alla rete di distribuzione
dell'elettricità, mentre dall'altro si configura come una variante, che non può
essere ammessa, perché non prevista dalle prescrizioni di gara (art. 29 LCPubb;
35 RLCPubb). Del tutto inammissibile è pure il suo completamento dopo
l'apertura delle offerte.
Anche da questo profilo, la mancata
esclusione dell'offerta della CO2 non regge pertanto alla critica
dell'insorgente.
4.3. Alla posizione B (pag. 44), il
capitolato chiedeva ai concorrenti di allegare all'offerta una proposta
dettagliata per un contratto di manutenzione conforme ad una serie di
condizioni.
La CO2 non ha allegato alcunché al riguardo.
Nemmeno su questo punto l'offerta risponde
alle condizioni gara. Se richiesti, gli allegati devono infatti pervenire al
committente contemporaneamente all'offerta (art. 31 cpv. 3 RLCPubb).
5.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la
delibera impugnata e rinviando gli atti al municipio per nuova decisione,
previa esclusione dell'offerta della resistente.
La tassa di giustizia è suddivisa in parti
uguali fra il comune e la resistente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 29, 25, 32, 36, 37 LCPubb; 31, 35 RLCPubb;
3, 18, 28, 60, 61, 65 Pamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 9 agosto 2004 del municipio di
CO1 che delibera alla CO2 la fornitura e la posa di impianti per la raccolta di
rifiuti domestici è annullata.
1.2.   gli atti sono rinviati al municipio per
nuova decisione, previa esclusione dell'offerta della resistente.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa in parti uguali fra il comune di CO1 e la
resistente.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. CO1
1 patrocinato da: PA1
2. CO2
patrocinata da: PA2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario