ti_gerichte · 90.2002.33 · 2004-07-28 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 28.07.2004 90.2002.33
Tessin Tribunale della pianificazione 28.07.2004 90.2002.33
Ticino Tribunale della pianificazione 28.07.2004 90.2002.33

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.33
Lugano
28 luglio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Flavia Verzasconi, giudice supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 gennaio 2002 dell'
RI 1
contro
la decisione 18 dicembre 2001 (n. 6060), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante delle norme di
attuazione del piano di protezione del centro storico di __________;
viste le risposte:
-     3 aprile 2002 della divisione della
pianificazione territoriale;
-   17
aprile 2002 del municipio di PI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
messaggio del 30 giugno 1999 il municipio di __________ ha proposto un aggiornamento
delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico, che è
stato adottato dal consiglio comunale in data 13 dicembre 1999.
Contro
questa decisione l'RI 1, proprietario di alcuni fondi nel centro storico e cittadino
attivo di __________, ha presentato ricorso al Consiglio di Stato, censurando,
da un punto di vista formale, il mancato rispetto dell'art. 8 LALPT, che impone
determinate qualifiche per i tecnici preposti all'allestimento dei piani, e la
mancata informazione alla popolazione giusta l'art. 4 LPT. Nel merito delle
norme, egli ha contestato in particolare gli art. 6, 10, 11, 16 e 17 e, in
generale, l'impostazione del piano di protezione, che si sarebbe limitato, a
suo avviso, a congelare la situazione esistente, escludendo qualsiasi nuova
costruzione o ampliamento e pregiudicando un adattamento della sostanza
edilizia esistente alle edificazioni moderne.
B.   Con
decisione del 18 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato l'aggiornamento
delle norme d'attuazione del piano di protezione del centro storico e respinto
integralmente il ricorso delRI 1.
Per
quanto qui di interesse, in merito al mancato allestimento della variante da
parte di tecnici qualificati, l'esecutivo cantonale ha ritenuto, pur
riconoscendo la fondatezza della censura, che in concreto il municipio aveva
aggiornato le norme di attuazione principalmente nell'ottica di una verifica di
ordine giuridico. Le modifiche di carattere più sostanziale, in realtà di
portata limitata, oltre ad essere state imposte dall'esito di procedure
ricorsuali, erano il frutto del lavoro della commissione del nucleo storico,
composta di operatori appositamente designati, competenti per la valutazione
dei valori storici ed architettonici degli edifici del nucleo. Il Consiglio di
Stato ha quindi ritenuto che queste persone possedessero la necessaria
competenza professionale per occuparsi dell'aggiornamento delle norme di
attuazione.
Riguardo
alla mancata informazione della popolazione, il Consiglio di Stato ha considerato
che una sua violazione potesse essere sanata con la decisione sul ricorso da
parte di un'autorità munita di pieno potere cognitivo.
C.   Il 30
gennaio 2002 RI 1 insorge dinanzi al Tribunale della pianificazione del
territorio, riproponendo in sostanza domande e argomenti già sottoposti al
giudizio dell'istanza inferiore.
Tanto la
divisione della pianificazione territoriale quanto il municipio di __________
chiedono che il gravame venga respinto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è pertanto ricevibile.
2.
In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l’art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il
ricorrente contesta preliminarmente la mancata qualifica tecnica del giurista e
del personale dell'ufficio tecnico comunale che hanno approntato la revisione
delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico, in
contrasto con quanto previsto dall'art. 8 LALPT e dall'art. 3 RLALPT.
3.1.
Secondo l'art. 8 LALPT i tecnici preposti all'allestimento dei piani previsti
dalla legge devono essere in possesso di qualifiche (cpv. 1). Il Consiglio di
Stato stabilisce i requisiti minimi e le modalità per il riconoscimento della
qualifica (cpv. 2). L'art. 3 cpv. 1 RLALPT riconosce a questo proposito quali
tecnici qualificati coloro che dispongono di un'autorizzazione cantonale
all'allestimento dei piani. Secondo l'art. 3 cpv. 2 RLALPT l'autorizzazione è
rilasciata dal Consiglio di Stato alle persone fisiche che ne fanno richiesta e
che dimostrano di possedere sufficienti requisiti di formazione e si impegnano
ad adempiere ai doveri dell'urbanista prescritti dall'articolo 4 del
regolamento SIA 110, edizione 1988, (lett. a) e ad aggiornare regolarmente le
loro conoscenze tecniche (lett. b). Ai sensi dell'art. 4 RLALPT posseggono
sufficienti requisiti di formazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2: a. i titolari
di un diploma o di una licenza di un istituto di grado universitario o tecnico
superiore svizzero o estero e che hanno frequentato con successo un corso
specialistico di pianificazione del territorio presso un istituto universitario
o tecnico superiore svizzero o estero; b. le persone iscritte al REG, categoria
A, dei pianificatori del territorio; c. le persone che hanno superato con
successo l'esame cantonale di abilitazione di cui all’articolo 5 RLALPT. Secondo
l'art. 5 cpv. 2 RLALPT possono essere ammessi all'esame unicamente i titolari
di un diploma o di una licenza di un istituto di grado universitario o tecnico
superiore svizzero o estero che ancora non posseggono i requisiti di cui all'art.
4 cpv. 1 lett. a) e b) e che dimostrano di possedere una sufficiente esperienza
pratica. Il dipartimento tiene e pubblica l'albo dei tecnici qualificati (art.
6 cpv. 1 RLALPT).
Il
messaggio del 31 marzo 1987 concernente la LALPT sottolinea la necessità di
possedere particolari qualifiche a dimostrazione dell'idoneità dei tecnici ad
occuparsi dei problemi legati alla pianificazione del territorio (cfr. RVGC
1990, vol. 2, pag. 799, commento ad art. 8).
Analogamente
a quanto previsto nella LALPT, anche la legge edilizia cantonale prevede che
l'allestimento dei progetti e della documentazione annessa a una domanda di
costruzione debba essere eseguito da un architetto o ingegnere, a seconda della
natura dell'opera, entrambi iscritti all'albo OTIA (art. 4 cpv. 2-4 LE).
3.2. Il
Tribunale cantonale amministrativo aveva già avuto modo di occuparsi di una
analoga problematica, riguardante il caso di una persona, al beneficio di un
diploma di commercio, che da anni si era occupata dell'allestimento di piani
regolatori e piani particolareggiati e che aveva fatto richiesta di ammissione
all'albo dei tecnici qualificati. In quell'occasione il Tribunale aveva
confermato la decisione del Consiglio di Stato di respingere la domanda, in
quanto effettivamente la persona in questione non disponeva dei requisiti di
formazione sufficiente ai sensi dell'art. 3 RLALPT (cfr. RDAT II-1993 n. 35).
3.3. Da
questa giurisprudenza non vi è motivo di scostarsi, nemmeno per la fattispecie
in esame, per i seguenti motivi.
È
incontestato che la revisione delle norme del piano particolareggiato del
centro storico di __________ è stata effettuata dal personale dell'ufficio
tecnico comunale, in collaborazione con un giurista esterno e con i membri
della commissione del nucleo, e che nessuna di queste persone è iscritta
all'albo dei tecnici qualificati. Nemmeno l'esperienza che le singole persone
che si sono concretamente occupate di questa incombenza potrebbero possedere in
questo specifico campo basterebbe per ritenere adempiuti i requisiti di cui
agli art. 8 LALPT e 3 segg. RLALPT: tali requisiti devono difatti essere
preventivamente accertati mediante il rilascio di un'autorizzazione. Non si
giustifica, poi, di prescindere da questi requisiti formali per il fatto che,
come a torto sostenuto dal comune di __________ e dal Consiglio di Stato, si
tratta più che altro di una revisione non sostanziale delle norme del centro
storico. A parte il fatto che tale affermazione deve essere tutta dimostrata e
a tal proposito dubbi sono legittimi (cfr. sotto consid. 4.2.), la LALPT e il
relativo regolamento non prevedono alcuna distinzione, contrariamente a quanto
avviene nella legge edilizia, tra lavori di primaria e quelli di secondaria
importanza, sottoponendo l'allestimento degli atti componenti i piani
regolatori al requisito di tecnico qualificato, indipendentemente dalla
procedura interessata (revisione, variante, variante di poco conto): è quanto,
indirettamente, conferma l'art. 4 cpv. 2 RLALPT, che pone dei requisiti meno
specifici per il solo allestimento dei piani di quartiere, la cui procedura di
approvazione segue quella nella licenza edilizia (art. 56 cpv. 3 LALPT). La rigidità
dell'ordinamento legale relativo all'esigenza dell'allestimento degli atti
pianificatori da parte di tecnici qualificati, al beneficio di una specifica
autorizzazione, è pienamente giustificata dall'importanza degli strumenti
interessati. Inoltre il lungo iter procedurale che permette di condurre alla
loro approvazione impone che eventuali eccezioni a tale requisito debbano
essere espressamente codificate, in modo chiaro, in sede legislativa;
verrebbero altrimenti introdotti inaccettabili momenti di incertezza quo alle
indispensabili premesse legali che gli atti pianificatori devono soddisfare ab
initio e che, nell'ipotesi in cui se ne dovesse constatare l'insufficienza,
condurrebbero, ad anni di distanza, al loro annullamento.
Non
essendo quindi intervenuti in concreto in tale veste tecnici qualificati, la
revisione delle norme del piano particolareggiato del centro storico non può
quindi essere tutelata, in quanto eseguita da persone alle quali formalmente
difettano i requisiti di formazione particolare richiesti.
Il
ricorso deve quindi essere accolto già per questo motivo.
4.   Il
ricorrente contesta inoltre la mancata informazione alla popolazione dei lavori
di revisione delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico,
in violazione del precetto di cui all'art. 4 LPT e agli art. 5 e 32 e segg.
LALPT. Tale omissione non è contestata esplicitamente dal municipio di __________,
il quale ritiene tuttavia che le modifiche in questione siano da considerarsi
di poco conto e quindi non debbano essere sottoposte alla procedura prevista
dagli art. 32 e 33 LALPT. Inoltre, sempre secondo l'autorità comunale, al
ricorrente sarebbe stato garantito il diritto di essere sentito, avendo potuto
inoltrare un ricorso dinanzi ad un'istanza munita di pieno potere cognitivo.
Pure il Consiglio di Stato nella decisione impugnata dà atto della mancata
informazione alla popolazione (cfr. decisione impugnata, cifra 2b, pag. 11),
ritenendo tuttavia che questo vizio sia stato sanato nella procedura ricorsuale
di prima istanza, che ha vagliato le censure con pieno potere cognitivo. Accertato
il carattere irrito della procedura, occorre pertanto determinare le conseguenze
che ciò comporta.
4.1. In
forza dell'art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le
autorità incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione
sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv.
1) e devono provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al
processo pianificatorio (cpv. 2). In adempimento di questo mandato legislativo
ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione
del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT fa
obbligo al Cantone ed ai comuni di garantire un'adeguata informazione della
popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla
LALPT. Quest'obbligo è sottolineato anche dalla giurisprudenza del Tribunale
federale avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla
loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una
molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con
numerosi rinvii). Con riferimento al piano regolatore comunale, l'art. 32 cpv.
2 LALPT prescrive al municipio d'informare la popolazione sugli studi intrapresi
e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e
ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono
presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno
trenta giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte
pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT).
Questa procedura è esatta per qualsiasi procedura concernente il piano
regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (RDAT II-1995 n. 4 consid
3.1).
Il
Tribunale federale in DTF 111 Ia 164 ha escluso, nel caso sottoposto al suo esame,
che dall'art. 4 LPT potessero essere desunte esigenze supplementari ai fini della
protezione giudiziaria, la quale è disciplinata dagli art. 33 e 34 LPT nonché,
con riferimento al diritto di essere sentito, dall'art.
29 cpv. 2 Cost.
(art. 4 vCost.; consid.
2d). In DTF 114 Ia 233, il Tribunale
federale ha stabilito che né l'art.
33 cpv. 1 LPT, né l'art.
29 cpv. 2 Cost. impongono la pubblicazione preventiva dei progetti
dei piani di utilizzazione: il diritto d'informazione e di partecipazione
previsto dall'art. 4 LPT va tuttavia garantito. Il Tribunale federale, per
mancanza di corrispondenti censure, non ha tuttavia esaminato più precisamente
questo tema (consid. 2c/ca-cb pag. 237 seg.). In queste sentenze il Tribunale
federale non affronta tuttavia il quesito delle sanzioni connesse con
l'inosservanza della normativa cantonale di applicazione dell'art. 4 LPT, né
dalle sentenze stesse è desumibile che una lesione di tale normativa sarebbe
censurabile solamente nella misura in cui comporti una lesione del diritto di
essere sentito.
Sulle
conseguenze della disattenzione delle esigenze di consultazione democratica
poste dall'art. 4 LPT, il Tribunale federale si è pronunciato in DTF 114 Ib
305, ove ha concluso che, anche per questa ragione, la delimitazione delle zone
edificabili provvisorie effettuata dal Governo svittese non poteva dar luogo ad
un ordinamento pianificatorio di base conforme ai requisiti della legislazione
federale (consid. 5; cfr. anche DTF 115 Ia 89 consid. 2c-d). Nella sentenza
pubblicata in RDAT II-1997 n. 20, concernente un caso ticinese e riferita ad una
particolare fattispecie ove la legittimazione del ricorrente era limitata a
censure di carattere formale, il Tribunale federale ha aggiunto che nel caso in
cui questa limitazione non fosse esistita, si sarebbe dovuto vagliare se il
ricorso di un singolo consociato era idoneo a sanare manchevolezze che
riguardavano la formazione della volontà politica, e quindi della volontà collettiva.
La massima autorità federale, al proposito, ha sollevato dubbi (cfr. sentenza
citata, consid. 2c).
La
violazione delle norme che impongono l'obbligo di informazione e partecipazione
della popolazione all'elaborazione di strumenti pianificatori non comporta in
ogni caso nullità dello strumento interessato ma unicamente la sua
annullabilità, la quale può essere sancita soltanto nella misura in cui l'iter
ricorsuale non permetta, eccezionalmente, di sanare quel vizio (cfr.
Muggli
, in:
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Schulthess Zurigo 1999, n. 29 ad art. 4).
Come lo
stesso Consiglio di Stato ha affermato nella decisione pubblicata in RDAT
II-2002 n. 34, l’ossequio dei dettami procedurali attinenti alla formazione
della volontà politica in sede di adozione di uno strumento pianificatorio
riveste una particolare importanza. Un ricorso sistematico alla sanatoria nella
sede ricorsuale rischierebbe di rendere in pratica lettera morta il disposto di
cui agli art. 4 LPT, 5 e 32 LALPT. La disattenzione delle norme in questione,
oltre a ledere il principio della partecipazione popolare all'elaborazione del
piano e, di conseguenza, ad intaccarne la legittimazione democratica, rende
senz'altro più arduo il compito dell'autorità di ricorso di prima istanza, che
si deve confrontare con problematiche che avrebbero già dovuto essere esaminate
ed evase dall'autorità competente per la pianificazione, ovvero - in concreto -
da quella comunale, che meglio delle altre conosce il proprio territorio, per
la cui disciplina, fruisce inoltre di autonomia protetta. Demandare l’esame e
la conseguente decisione su tali problematiche all’autorità superiore,
foss'anche munita di pieno potere cognitivo, significherebbe addossarle incombenti
di rilievo che non le spettano.
4.2. In
merito alla variante proposta dal comune di __________, il Tribunale rileva che
la stessa non può essere considerata di poco conto per l’elevata cerchia di persone
interessate dalla modifica delle norme e per il vasto comprensorio toccato
(cfr. art. 41 cpv. 3 LALPT, art. 14 e segg. RLAPLT). Inoltre, la modifica pianificatoria
non costituisce, come a torto sostenuto dal municipio e dal Consiglio di Stato,
solo un miglioramento dell’aspetto redazionale, ma introduce pure modifiche
della sostanza delle norme stesse. Intanto vengono introdotte tre nuove
disposizioni di rilievo: l'art. 3, relativo all'esame delle domande di
costruzione, l'art. 17 regolamentante i posteggi (approvato parzialmente dal Governo)
e l'art. 18 che introduce la possibilità di derogare alle norme del piano.
Vengono inoltre attenuati i vincoli nel caso di ricostruzione degli edifici
della categoria PR2 (art. 8), vengono indicati i materiali con i quali devono
essere pavimentati corti, cortili e piazzali (art. 10 e 12), viene istituita la
possibilità di erigere manufatti leggeri sulle aree verdi (art. 11), vengono
irrigiditi l'obbligo di demolire le costruzioni accessorie (art. 13) e il
divieto di costruire garages (art. 16, non approvato su questo oggetto),
vengono precisate in misura importante le disposizioni concernenti le facciate,
i suoi elementi, i materiali ed i tetti degli edifici (art. 16).
Va
inoltre considerato che la possibilità di sanare il vizio in oggetto, al di là
del fatto che, per i motivi sopra esposti dovrebbe essere limitata, per quanto
possibile, a casi eccezionali, in questo caso non appare possibile visto che un
solo ricorso è stato presentato contro la variante proposta, che tocca per
contro parecchi proprietari del centro storico e, più in generale, un'ampia
porzione della popolazione locale.
Dev'essere
pertanto ammessa anche una violazione degli art. 4 LPT, 5 e 32 segg. LALPT.
5.   Le
violazioni di carattere formale della procedura seguita in concreto dal
municipio comportano già da sole l'annullamento della decisione impugnata e,
con esse, di quella comunale che esso ha protetto. Visto tale esito, ci si può
quindi esimere dall'esame di merito delle singole modifiche apportate alle
norme di attuazione del centro storico comunale.
6.   Per questi
motivi, il ricorso dev'essere accolto e la variante impugnata annullata.
Considerato che il comune di __________ è comparso in causa per motivi
derivanti dalla sua funzione e non per tutelare i propri interessi, non si
prelevano spese né tassa di giudizio (RDAT I-2002 n. 17). Esso è tuttavia
tenuto a rifondere al ricorrente, avvocato che ha agito in causa propria (RDAT
I-1993 n. 21), un'indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le norme applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§   Di conseguenza è annullata la variante delle norme
di attuazione del piano di protezione del centro storico (PPCS) di __________
adottata dal consiglio comunale il 13 dicembre 1999 ed approvata dal Consiglio
di Stato il 18 dicembre 2001.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il comune di __________ rifonderà, l'importo di fr.
1'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
;
,
.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario