ti_gerichte · 38.2011.75 · 2011-09-09 · it

Da 7.9.11 esaurito n.max di 260 IG (invece di 400 come fissato da Cassa nel 9/10).Al ricorr.si applica nuovo art.27 LADI(4°revis.LADI da 1.4.11).Retroattiv.impropria ammissibile.Ass.può comprovare periodi di contrib.di 14 mesi.Non vanno considerati periodi di attiv.indip.Pertanto rettam.solo 260 IG

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.10.2011 38.2011.75
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.10.2011 38.2011.75
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 26.10.2011 38.2011.75

Raccomandata
Incarto n.
38.2011.75
rs
/DC/
sc
Lugano
26 ottobre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Raffaella Sartoris
Vacchini
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 24 settembre 2011
di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 14
settembre 2011 emanata da
Cassa CO 1
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su opposizione del 14 settembre 2011 la Cassa CO 1 CO 1 (in seguito
la Cassa) ha confermato la precedente decisione del 9 settembre 2011 con la
quale aveva stabilito che RI 1 il 7 settembre 2011 aveva esaurito il numero
massimo di 260 indennità giornaliere di disoccupazione.
A
motivazione del proprio provvedimento l'amministrazione ha indicato che
l’assicurato, potendo comprovare 14 mesi di contribuzione, aveva infatti
diritto soltanto a 260 indennità giornaliere di disoccupazione (cfr. doc. 15;
A).
1.2.   Contro la
decisione su opposizione del 14 settembre 2011 l’assicurato, il 24 settembre 2011, ha ricorso tempestivamente al TCA, chiedendo il riconoscimento di 400 indennità giornaliere,
come fissato dalla Cassa medesima con decisione del 15 settembre 2010 emessa in
occasione della sua iscrizione in disoccupazione nel settembre 2010.
In primo
luogo, il ricorrente ha censurato l’applicazione al suo caso della nuova
normativa LADI in vigore dal 1° aprile 2011, allorché da un’attenta lettura
delle modifiche della LADI non risulta alcun riferimento a una validità
retroattiva dei disposti legali.
A mente
dell’insorgente il legislatore, se avesse voluto dare valore retroattivo alle
novità introdotte, lo avrebbe espressamente previsto in una specifica norma
transitoria. Egli ha puntualizzato che in assenza di una tale disposizione
transitoria, vale il principio generale del diritto, affermato anche in
molteplici sentenze dal Tribunale federale, secondo cui è vietata
l’applicazione retroattiva della legge, in particolare quando la stessa lede
dei diritti acquisiti e il principio di uguaglianza davanti alla legge, come
nel caso di specie.
In
secondo luogo, l’assicurato ha contestato il fatto che la Cassa non abbia
tenuto conto che, oltre ad avere 56 anni, nei quattro anni precedenti la
disoccupazione ha versato, senza interruzioni, contributi previdenziali.
Secondo il
ricorrente la mancata considerazione dei contributi corrisposti durante lo
svolgimento dell’attività indipendente deriva da un’errata interpretazione
della legge.
In
proposito egli ha osservato che l’art. 27 LADI fa riferimento a periodi di
contribuzione senza nulla aggiungere, per cui è da intendersi qualsiasi
contribuzione, nessuna esclusa.
Egli ha
pure evidenziato che il legislatore, se avesse voluto circoscrivere i
contributi a quelli dei lavoratori dipendenti, l’avrebbe espressamente fatto
(cfr. doc. I).
L’insorgente
ha, infine, postulato la concessione, nell’immediato e fino a definitivo
giudizio, della sospensione della decisione impugnata, nonché l’assunzione di
tutti i provvedimenti cautelari urgenti atti a reintegrarlo nella riscossione
delle indennità giornaliere di disoccupazione (cfr. doc. I pag. 3; II).
1.3.   La Cassa, in
risposta, ha chiesto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si
dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. IV).
1.4.   L’assicurato,
il 7 ottobre 2011, si è nuovamente pronunciato in merito alla fattispecie (cfr.
doc. VI + B).
1.5.   Il doc. VI +
B è stato trasmesso per conoscenza alla Cassa (cfr. doc. VII).
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria
(cfr. STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF  9C_211/ 2010 del 18 febbraio
2011 ; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21
dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio
2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002;
STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.;
STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel
merito
2.2.   Oggetto
della presente vertenza è la questione di sapere se correttamente oppure no la
Cassa ha stabilito che il diritto alle indennità di disoccupazione di RI 1 è
spirato il 7 settembre 2011, avendo raggiunto il numero massimo di 260
indennità giornaliere.
Più
precisamente occorre verificare se a ragione o meno la parte resistente ha
applicato al caso dell’assicurato il nuovo articolo 27 cpv. 2 lett. a LADI in
vigore dal 1° aprile 2011.
Nel caso
in cui in concreto torni effettivamente applicabile il nuovo art. 27 cpv. 2
LADI, andrà esaminato se rettamente o no la Cassa ha tenuto conto di 14 mesi di
contribuzione.
2.3.   Il 1° aprile
2011 è entrata in vigore la quarta revisione della LADI, accettata dal popolo
il 26 settembre 2010 (cfr. FF N. 38 del 23 settembre 2008 pag. 6761 segg.; RU
N. 12 del 22 marzo 2011 pag. 1167 segg.).
Secondo
l'art. 8 cpv. 1 lett. e LADI, il cui tenore non ha subito modifiche a seguito
della quarta revisione della LADI, l'assicurato ha diritto all'indennità di
disoccupazione, se, tra l’altro, ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere
il periodo di contribuzione.
Secondo
l’art. 13 cpv. 1 LADI, anch’esso rimasto invariato:
"
Ha adempiuto il periodo di
contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto
durante almeno 12 mesi un’occupazione soggetta a contribuzione."
L’art.
27 vLADI, in vigore fino al 30 marzo 2011, aveva il seguente tenore:
"
1
Entro
il termine quadro per la riscossione (art. 9 cpv. 2), il numero massimo di
indennità giornaliere è determinato in base all’età dell’assicurato e al
periodo di contribuzione (art. 9 cpv. 3).
2
L’assicurato ha diritto a:
a.    400 indennità giornaliere al massimo se
può comprovare un
periodo di
contribuzione di 12 mesi in totale;
b.    520 indennità
giornaliere al massimo se ha compiuto 55 anni e
può
comprovare un periodo di contribuzione minimo di 18 mesi;
c.    520 indennità
giornaliere al massimo se:
1.    riceve una rendita di invalidità
dell’assicurazione invalidità o dell’assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni ovvero se ha chiesto di ricevere una tale rendita e la sua richiesta
non sembra priva di possibilità di successo, e
2.    può comprovare un periodo di
contribuzione di almeno 18 mesi.
3
Il Consiglio federale può aumentare di 120 unità
al massimo il numero di indennità giornaliere e prolungare di due anni al
massimo il termine quadro per la riscossione per gli assicurati divenuti
disoccupati durante gli ultimi quattro anni precedenti il raggiungimento
dell’età che dà diritto alla rendita AVS e il cui collocamento risulta
generalmente impossibile o molto difficile per motivi inerenti al mercato del
lavoro.
4
Le persone esonerate dall’adempimento del periodo
di contribuzione hanno diritto a 260 indennità giornaliere al massimo.
5
In un Cantone colpito da una disoccupazione
elevata, il Consiglio federale può, su richiesta del Cantone interessato,
aumentare di 120 unità al massimo il numero di indennità giornaliere di cui al
capoverso 2 lettera a se detto Cantone partecipa alle spese nella misura del 20
per cento; questo aumento deve essere limitato ogni volta a sei mesi. Tale
provvedimento può essere applicato anche solo a una regione rilevante del
Cantone."
Come
risulta dal disposto legale appena citato, gli assicurati che potevano
comprovare un periodo di contribuzione inferiore a 18 mesi ma si almeno 12 mesi
avevano diritto a 400 indennità giornaliere.
I
lavoratori anziani e i beneficiari di rendite AI e AINF, ex art. 27 cpv. 2
lett. b e c LADI, avevano invece diritto a 520 indennità, purché avessero
versato i contributi per almeno 18 mesi.
(cfr. al
riguardo cfr. Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione
contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, FF N. 23 del 12 giugno 2001,
pag. 1974, 2001, 2006; V. Lagger, L'assurance-chômage révisée entre en vigueur,
in Sécurité sociale 3/2003 pag. 165).
La deroga
prevista al cpv. 3 dell'art. 27 abilitava, inoltre, a prolungare di 120 giorni
entro un termine quadro di quattro anni al massimo la durata d'indennità degli
assicurati che erano divenuti disoccupati durante i quattro anni che
precedevano il raggiungimento dell'età in cui si ha diritto a una rendita AVS.
Essa teneva conto del fatto che per i lavoratori in età avanzata, prossimi al
pensionamento, è molto difficile ritrovare un impiego durevole.
Il cpv. 4
riprendeva, poi, la disposizione già precedentemente in vigore, secondo cui le
persone esentate dall'adempimento del periodo di contribuzione avevano diritto
al massimo a 260 indennità giornaliere (cfr. Messaggio citato, pag. 2006-2007).
L'art. 27
cpv. 5 LADI, infine, permetteva ai Cantoni con un tasso di disoccupazione
superiore al 5% durante i 6 mesi precedenti, a determinate condizioni, di
continuare temporaneamente ad applicare il vecchio sistema.
Il nuovo
art. 27 LADI, in vigore dal 1° aprile 2011, prevede invece che:
"
1
Entro il termine quadro per la riscossione
(art. 9 cpv. 2), il numero massimo di indennità giornaliere è determinato in
base all’età dell’assicurato e al periodo di contribuzione (art. 9 cpv. 3).
2
L’assicurato ha diritto a:
a. 260 indennità
giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione di 12 mesi
in totale;
b. 400 indennità
giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione di 18 mesi
in totale;
c. 520 indennità
giornaliere al massimo se può comprovare un periodo di contribuzione minimo di
24 mesi e:
1.  ha compiuto 55 anni, o
2.  riscuote
una rendita di invalidità corrispondente almeno a un grado di invalidità del 40
per cento.
3
Il Consiglio federale può
aumentare di 120 unità al massimo il numero di indennità giornaliere e
prolungare di due anni al massimo il termine quadro per la riscossione per gli
assicurati divenuti disoccupati durante gli ultimi quattro anni precedenti il raggiungimento
dell’età che dà diritto alla rendita AVS e il cui collocamento risulta generalmente
impossibile o molto difficile per motivi inerenti al mercato del lavoro.
4
Le persone esonerate
dall’adempimento del periodo di contribuzione hanno diritto a 90 indennità
giornaliere al massimo.
5
...
5bis
Le persone minori di 25
anni che non hanno un obbligo di mantenimento nei confronti di figli hanno
diritto a 200 indennità giornaliere al massimo.”
La quarta
revisione della LADI ha legato più strettamente la durata della riscossione
delle prestazioni al periodo di contribuzione nell’assicurazione nell’intento
di rafforzare il principio di assicurazione (cfr. Iniziativa parlamentare LADI:
Termine quadro e periodo di contribuzione minimo per le persone che hanno
compiuto più di 55 anni, Rapporto della Commissione dell’economia e dei tributi
del Consiglio nazionale (CET-N) del 30 agosto 2011, FF N. 40 del 4 ottobre
2011, pag. 6469 segg. (6471)).
Con il
nuovo art. 27 LADI coloro i quali hanno più di 25 anni o meno di 25 anni ma
hanno un obbligo di mantenimento e possono comprovare un periodo di
contribuzione inferiore a 18 mesi ma di almeno 12 mesi hanno diritto a 260
indennità giornaliere al massimo. Per avere diritto a 400 indennità
giornaliere, essi devono comprovare almeno 18 mesi di contribuzione (art. 27
cpv. 2 e 5bis).
Gli
assicurati che hanno più di 55 anni o che presentano un grado di invalidità di
almeno il 40 per cento hanno diritto a 520 indennità giornaliere al massimo se,
durante il termine quadro di contribuzione di due anni, hanno versato
contributi per almeno 24 mesi (art. 27 cpv. 2 lett. c LADI). Prima della
revisione, come visto sopra, questi assicurati, per avere diritto al numero
massimo di 520 indennità, dovevano comprovare un periodo di contribuzione di 18
mesi (cfr. Iniziativa parlamentare LADI…, FF 2011 6471).
Con la nuova
regolamentazione soltanto la riscossione di una rendita di invalidità
corrispondente almeno a un grado di invalidità del 40 per cento dà diritto a un
numero superiore di indennità giornaliere. Il passaggio «ovvero se ha chiesto
di ricevere una tale rendita e se la sua richiesta non sembra priva di
possibilità di successo» al capoverso 2 lettera c numero 2 è stralciato. Oltre
alle rendite della LAI
e della LAINF, sono
ora incluse anche quelle della LAM
e della
LPP. Ciò permette di armonizzare la durata del diritto alle prestazioni delle
persone che percepiscono una rendita di invalidità.
Per
quanto attiene al capoverso 3, peraltro rimasto invariato, va osservato che
secondo
l’articolo 41b
OADI
il termine quadro per la riscossione della prestazione di un assicurato che si
è ritrovato disoccupato durante i quattro anni precedenti il raggiungimento
dell’età che dà diritto alla rendita AVS è prolungato fino alla fine del mese
che precede quello del versamento della rendita AVS. Il principio dei termini
quadro di due anni penalizza coloro che hanno lavorato (guadagno intermedio)
all’inizio della disoccupazione e che si riannunciano all’AD dopo aver esaurito
il loro diritto all’indennità, in quanto i periodi di contribuzione acquisiti
all’inizio non possono in linea di principio più essere presi in
considerazione. Con la modifica introdotta dalla quarta revisione della LADI il
nuovo termine quadro per il periodo di contribuzione coinciderà interamente con
il termine quadro prolungato per la riscossione della prestazione. Il principio
applicabile in materia di assicurazione contro la disoccupazione secondo cui
«lavorare conviene sempre» conserva pertanto tutta la sua validità per questa
categoria di assicurati.
Infine va rilevato che il
capoverso 5 dell’art. 27 vLADI è stato soppresso, in quanto i risultati
prodotti si sono rivelati insoddisfacenti (cfr.
Messaggio
concernente la modifica della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione
del 3 settembre 2008, FF N. 38 del 23 settembre 2008, pag. 6780-6781).
Per completezza giova
rilevare che il nuovo art. 27 cpv. 2 lett. c frase introduttiva è stato oggetto
di modifica a seguito di un’iniziativa parlamentare depositata il 7 luglio 2011,
dopo aver consultato il DFE, dalla Commissione dell’economia e dei tributi del
Consiglio nazionale (CET-N), menzionata sopra.
Il nuovo testo dell’art.
27 cpv. 2 lett. c frase introduttiva che entrerà in vigore, in caso di
referendum, retroattivamente, il 1° gennaio 2012 (cfr. FF
N.
40 del 4 ottobre
2011, pagg. 6587-6588) avrà il seguente tenore:
"
L’assicurato
ha diritto a:
c.   520 indennità giornaliere al massimo
se può comprovare un periodo di contribuzione minimo di 22 mesi e:”
Tale modifica dell’art. 27
cpv. 2 lett. a LADI è stata introdotta per evitare i casi di rigore qui
indicati:
"
(…)
La nuova disposizione in vigore può comportare un particolare
problema, che si pone soltanto per il diritto massimo alle 520 indennità
giornaliere: in materia di contributi, l’assicurazione contro la disoccupazione
tiene conto unicamente del periodo di due anni che segue l’annuncio
all’assicurazione disoccupazione. Di conseguenza, l’aumento del periodo di
contribuzione a 24 mesi presuppone che l’assicurato abbia versato i contributi
senza interruzioni nel corso degli ultimi due anni. Questa condizione non è
soddisfatta se gli assicurati interessati hanno cambiato lavoro durante il
termine quadro fissato per il periodo di contribuzione e non hanno lavorato per
alcuni giorni tra le due attività (spesso involontariamente), non versando nel
frattempo i contributi. Non adempiono questa condizione neppure le persone che
non si sono annunciate all’AD subito dopo l’inizio del periodo di
disoccupazione e che hanno tentato, per un certo tempo, di trovare da sole un
nuovo lavoro. Questo secondo caso è considerato particolarmente problematico.
Se si vogliono evitare simili casi di rigore, è necessario rivedere l’articolo
27 capoverso 2 lettera c LADI.” (FF N. 40 del 4 ottobre 2011 pag. 6471)
2.4.
Nel diritto
delle assicurazioni sociali è determinante il disciplinamento legale in vigore
al momento in cui si è realizzata la fattispecie giuridicamente rilevante (cfr.
STFA C 333/05 del 6 marzo 2006 consid.
1; DTF 130 V
445; DTF 129 V 1, consid. 1.2, pag. 4; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; DTF
127 V 466, consid.
1, pag. 467; DTF 126 V 163, consid.
4b,
pag. 166
).
Ciò vale
anche in caso di cambiamento delle norme di diritto, a meno che vi sia una
regolamentazione transitoria contraria (cfr. DTF 127 V 309 consid. 3b; STF
9C_1024/2010 del 2 settembre 2011 consid. 2.1.).
Generalmente,
inoltre, è esclusa la retroattività di una norma.
La
giurisprudenza federale (sviluppata in relazione all'art. 4 v.Cost. fed. il cui
tenore è stato sostanzialmente ripreso dall'art. 8 della Cost. fed. in vigore
dal 1° gennaio 2000), ammette la retroattività solo qualora la stessa sia stata
esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto, appaia
chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo, non comporti
inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata da motivi degni di
nota e non leda diritti acquisiti (cfr. DTF 122 V 408 consid. 3b/aa, DTF 120 V
329 consid. 8b e sentenze ivi citate; cfr. pure Andreas Auer / Giorgio
Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Les
droits fondamentaux, Ed. Staempfli, Berna 2000, pag. 644, n. 1395-1396).
Dalla
retroattività
propria
, che come appena visto è di principio esclusa, la
quale si riferisce all'applicazione di nuove norme a fatti terminati prima
della loro adozione, va distinta la retroattività
impropria
, che è
invece, in linea di massima, permessa. Questa evenienza è data allorquando il
nuovo diritto produce effetti solo dopo la sua entrata in vigore, anche se si
applica a fattispecie esistenti prima della sua entrata in vigore, oppure
quando il nuovo diritto si applica a fattispecie durevoli non limitate nel
tempo (cfr. RDAT II-1998, N. 13t, pag. 308, in particolare il consid. 5.5.1 a pag. 311).
A
proposito di quanto appena esposto, l'Alta Corte, in una sentenza del 19
settembre 1995, pubblicata in SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 207 segg., ha precisato
che:
"
(…)
3. a
) Nach der Rechtsprechung
ist eine gesetzliche Ordnung dann rückwirkend, wenn sie auf Sachverhalte
angewendet wird, die sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts
verwirklicht haben. Eine solche Rückwirkung ist ohne ausdrückliche gesetzliche
Grundlage nur möglich, wenn sich die Rückwirkung aus dem Gesetzesinhalt als
klar gewollt ergibt und wenn sie durch triftige Gründe veranlasst und zeitlich
beschränkt ist. Von dieser Rückwirkung im eigentlichen Sinne zu unterscheiden
ist die sogenannte unechte Rückwirkung. Hier findet das neue Recht - gestützt
auf Sachverhalte, die früher eingetreten sind und noch andauern - lediglich für
die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung. Diese
Rückwirkung ist bei kantonalen Erlassen und bundesrechtlichen Verordnungen
grundsätzlich als zulässig zu erachten, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte
entgegenstehen (BGE 114 V 151 E. 2, 113 V 299, 110 V 254 E. 3a, je mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung und Lehre; vgl. auch BGE 119 Ia 160 E. 4b, 258
E. 3b, 119 V 206 E. 5/cdd, 118 Ia 255 E. 4c, je mit Hinweisen). Sieht hingegen
ein Bundesgesetz ausdrücklich oder sinngemäss die unechte Rückwirkung vor oder
untersagt es eine solche, ist diese Anordnung gemäss Art. 113 Abs. 3 und 114
bis
Abs. 3 BV für den Richter zum vornherein verbindlich und kann nicht überprüft
werden.
Ob einer neuen bundesgesetzlichen Bestimmung die
Bedeutung unechter Rückwirkung zukommt, muss sich aus dem Wortlaut
(insbesondere der Übergangsbestimmungen), der sinngemässen Auslegung oder durch
Lückenfüllung ergeben (BGE 114 V 151 E. 2b mit Hinweisen auf die Rechtsprechung
und die Lehre.
(…)"
(SVR 1996 IV Nr. 71 consid. 3a)
Il
Tribunale federale delle assicurazioni (dal 1° gennaio 2007: Tribunale
federale, TF), in una decisione H 178/99 del 30 agosto 1999, non pubblicata,
ha, in particolare, rilevato che:
"
(…)
b) Secondo la giurisprudenza, un disposto ha
effetto retroattivo quando, in sede di applicazione di nuovo diritto, è fatto
riferimento ad eventi situati nel passato e conclusi prima dell'entrata in
vigore di esso diritto. La giurisprudenza, nell'ambito dell'applicazione
dell'art. 4 Cost., ammette la retroattività solo qualora la stessa sia stata
esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto, appaia
che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo, non
comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata per motivi degni
di nota e non leda diritti acquisiti (DTF 122 V 408 consid. 3b/aa, 120 V 329
consid. 8b e sentenze ivi citate).
Vi è retroattività impropria quando il
nuovo diritto esplica i suoi effetti su fatti precedenti solo per il periodo
posteriore alla sua entrata in vigore, vale a dire quando la nuova norma di
diritto disciplina uno stato di fatto che, insorto vigente il vecchio diritto,
si manifesta ancora oltre la modifica del disciplinamento giuridico (DTF 124
III 271 consid. 4e, 122 V 124 consid. 3b/dd, 122 V 8 consid. 3a, 408 consid
sb/aa e sentenze ivi citate. (…)."
(cfr. STFA H 178/99 del 30 agosto 1999 consid.
2b, pag. 3)
Per
quanto attiene alla retroattività propria, il TFA in una sentenza del 28
gennaio 2003, pubblicata in SVR 2003 AHV Nr. 14 pag. 36 seg., ha precisato che
essa è ammissibile unicamente se determinate condizioni sono adempiute.
In quel
caso, riguardante l'applicazione o meno del nuovo diritto, in vigore dal 1°
gennaio 2001, al calcolo dei contributi AVS degli indipendenti relativi agli
anni antecedenti alla sua entrata in vigore, l'Alta Corte ha deciso che tali
presupposti non erano ossequiati.
Per di
più secondo il cpv. 1 delle disposizioni transitorie alla modifica dell'OAVS
del 1° marzo 2000, in vigore dal 1° gennaio 2001, in tale ipotesi il conteggio doveva essere effettuato secondo il vecchio diritto.
Pertanto
la retroattività propria era esclusa.
In
materia di assicurazione contro la disoccupazione, in una sentenza del 19 marzo
2002, pubblicata in DLA 2002 pag. 250 segg., il TFA ha esaminato un caso in cui
l'articolo 27 cpv. 4 LADI, introdotto dal programma di stabilizzazione del 19
marzo 1999, entrato in vigore il 1° settembre 1999, che ha ridotto il numero
massimo di indennità giornaliere spettanti agli assicurati esonerati
dall'adempimento del periodo di contribuzione, era stato applicato a un
assicurato che percepiva le prestazioni dell'assicurazione contro la
disoccupazione dal 1° gennaio 1999.
L'Alta
Corte ha deciso che mancando una disposizione transitoria in senso contrario,
la riduzione del numero delle indennità giornaliere era applicabile anche agli
assicurati esonerati dall'adempimento del periodo di contribuzione che
percepivano già indennità giornaliere al momento dell'entrata in vigore della
modifica legislativa.
Al
riguardo il TFA ha osservato:
"
(…)
3.- Comme en procédure cantonale, le recourant
fait valoir qu'il a droit à 520 indemnités de chômage en vertu de l'art. 27 al.
2 let. a LACI et que l'art. 27 al. 4 LACI, réduisant ce droit de moitié, ne lui
est pas applicable en vertu du principe de la non-rétroactivité.
4.- a) Selon les principes généraux, auxquels se
sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles
de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait
qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF
126 V 166 consid.
4b, 123 V 135 consid. 2b, 121 V 100
consid. 1a et la jurisprudence citée; Moor, Droit adminis- tratif, vol.
I, 2e éd., p. 170). Leur application ne soulève pas de difficultés
en présence d'un événement unique, qui peut être facilement isolé dans le
temps. En présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du
changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable,
sauf disposition transitoire contraire (rétroactivité impropre). Il n'y a
pas, dans ce cas, de rétroactivité proprement dite, en principe inadmissible
(ATF 123 V 135 consid. 2b, 122 V 408 consid. 3b/aa, 121 V 100 consid. 1a; SVR
1998 AlV n° 13 p. 39 consid. 2a; Moor, op. cit., p. 173; G. Müller, in :
Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 n° 74; Grisel, Traité de droit
administratif, p. 149 sv.; Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol.
I no 16 B III;
Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
b) Dans le cas particulier, l'état de fait dont
découle le droit aux prestations n'est pas la situation de chômage prévalant au
1er janvier 1999 ou à un autre jour, considéré comme un événement isolé dans le
temps, mais l'absence durable d'emploi depuis mai 1997. La situation juridique
qui en résulte et donne lieu à des prestations de l'assurance-chômage n'est
ainsi pas ponctuelle mais perdure pendant la période du délai-cadre
d'indemnisation ou à tout le moins jusqu'à la fin du chômage. En cas de
modification législative durant cette pé- riode et conformément aux principes
susmentionnés, ce sont les nouvelles règles qui sont applicables dès lors qu'en
l'absence de disposition transitoire, il ne saurait y avoir rétroactivité
impropre. Selon l'état de fait existant au début janvier 2000, le recourant
avait bénéficié de 260 indemnités de chômage, si bien qu'au regard de la
disposition nouvelle, il ne peut plus bénéficier d'autres indemnités pendant le
délai-cadre qui va jusqu'au 31 décembre 2000 : la durée maximale
d'indemnisation pour les assurés libérés de l'obligation de cotiser (comme
c'est le cas du recourant) est réduite de 520 à 260 indemnités journalières (FF
1999 33).
5.- Les rigueurs d'une application immédiate et
générale d'une loi peuvent être adoucies par l'adoption d'un régime transitoire
qui permette la prise en considération des intérêts de ceux dont la situation
ne va plus correspondre aux exigences nouvelles. Le principe et l'aménagement
d'une telle transition dépendent cependant de la liberté d'appréciation du
législateur (ATF 122 V 409 consid. 3b/bb).
Parfois, le
Tribunal fédéral en a prononcé l'obligation qu'il a fait dériver du principe de
la proportionnalité (ATF 106 Ia 191) ou du principe de la confiance (ATF 113 V
301; cf. dans ce sens, Moor, op. cit., p. 176). Cette intervention n'a
cependant jamais concerné l'application d'une loi fédérale nouvelle, soustraite
à son examen, mais celle de lois cantonales ou de règlements émanant
d'autorités administratives (SVR 1998 AlV n° 13 p. 40 consid. 3). La
modification de la LACI a été adaptée le 19 mars 1999 par le législateur
fédéral qui a tacitement renoncé à prévoir des dispositions transitoires. Cette
question échappe dès lors à l'examen du Tribunal fédéral des assu- rances.
6.- Vu ce qui précède, le recours s'avère mal fondé.
(…)"
(DLA 2002 pag. 251-252; ndr: sottolineatura del
Tribunale)
Relativamente
all’applicazione delle norme introdotte dalla terza revisione della LADI, in
vigore dal 1° luglio 2003, l’Alta Corte, in una sentenza C 64/05 del 7 giugno 2005, ha indicato che
"
(…)
2.1 Im Rahmen der dritten Teilrevision des
Arbeitslosenversicherungsrechts gemäss Bundesgesetz vom 22. März 2002 und
Verordnung vom 28. Mai 2003 sind unter anderem Art. 23 AVIG (Versicherter
Verdienst) und Art. 37 AVIV (Bemessungszeitraum für den versicherten Verdienst)
geändert worden. Die Neuerungen sind mangels einer anders lautenden
Übergangsbestimmung mit ihrem In-Kraft-Treten am 1. Juli 2003 grundsätzlich
sofort anwendbar. Lief in diesem Zeitpunkt eine Rahmenfrist für die
Beitragszeit nach Art. 9 Abs. 3 AVIG, liegt eine zulässige unechte Rückwirkung
vor (
BGE 126 V 135
Erw. 4a und AHI 1994 S. 140 Erw. 5, je mit Hinweisen).“
Questi
concetti sono stati ribaditi in un'altra sentenza C 154/04 del 12 luglio 2005
nella quale la nostra Massima Istanza ha stabilito che un assicurato,
annunciatosi per il collocamento nell'ottobre 2003, non aveva adempiuto il periodo
di contribuzione, in quanto è stato in grado di dimostrare di avere svolto
soltanto 10 mesi e mezzo in un'occupazione soggetta a contribuzione (cioè meno
dei 12 mesi richiesti a partire dal 1° luglio 2003, ma comunque più dei 6 mesi
minimi richiesti in precedenza).
Al
riguardo il Tribunale federale ha rilevato:
"
Zu prüfen ist zunächst, ob die
Beschwerdeführerin die Beitragszeit erfüllt hat. Angesichts der Anmeldung auf
dem Arbeitsamt ihrer Wohngemeinde am 14. Oktober 2003 haben Verwaltung und
Vorinstanz die Rahmenfrist für die Beitragszeit (Art. 9 Abs. 3 AVIG) zu Recht
auf 14. Oktober 2001 bis 13. Oktober 2003 festgesetzt. In diesem Zeitraum hat
die Beschwerdeführerin während rund 101/2 Monaten bis Ende August 2002 eine
beitragspflichtige Erwerbstätigkeit als Hauswirtschafterin bei einer betagten
Frau ausgeübt. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellt sie sich gestützt
auf
BGE 126 V 136
Erw. 4b
(vgl. Erw. 1.3 hievor) auf den Standpunkt, der Sachverhalt habe sich
schwergewichtig in der Zeit vor 1. Juli 2003 verwirklicht. So sei die
zweijährige Rahmenfrist für die Beitragszeit zu über 85 % ihrer Dauer unter
altem Recht gelaufen. Die massgebende Beitragszeit sei unter altem Recht
erfüllt worden, die Arbeitslosigkeit sei bereits vor dem 1. Juli 2003
eingetreten und zur Festlegung des versicherten Verdienstes müsse auf die Zeit
vor dem 1. Juli 2003 zurückgegriffen werden.
2.2 Im Urteil L. vom 20. September 2004 (C 34/04)
hat das Eidgenössische Versicherungsgericht zunächst offen gelassen, ob
Personen, welche vor dem 1. Juli 2003 arbeitslos geworden sind und sich nach
dem 30. Juni 2003 zur Arbeitsvermittlung gemeldet haben, eine sechs- oder eine
zwölfmonatige beitragspflichtige Beschäftigung ausgeübt haben müssen, damit die
Beitragszeit als erfüllt gelten kann. Im Urteil S. vom 10. Juni 2005 (C 266/04)
hat es bei einer Person, die sich am 28. Oktober 2003 zum Bezug von
Arbeitslosenentschädigung angemeldet hatte, entschieden, dass nach
intertemporalrechtlichen Grundsätzen und mangels einer abweichenden Übergangs-
oder kollisionsrechtlichen Regelung die mit der am 22. März 2002
verabschiedeten 3. Teilrevision des AVIG auf den 1. Juli 2003 - mit den
jeweiligen Anpassungen auch auf Verordnungsstufe - in Kraft getretenen
Rechtsänderungen zu berücksichtigen seien, d.h., dass die Beitragszeit, welche
die versicherte Person in der hiefür vorgesehenen Rahmenfrist unter Vorbehalt
der Befreiung von diesem Erfordernis - nebst anderen Voraussetzungen - zu
erfüllen hat (Art. 8 Abs. 1 lit. e AVIG), mindestens zwölf Monate beträgt und
bei einer Anmeldung nach dem 1. Juli 2003 Anwendung findet. Bereits im
Zusammenhang mit der Verschärfung der Beitragsdauer für eine Folgerahmenfrist
per 1. Januar 1998 (Art. 13 Abs.1 AVIG gemäss Fassung der Gesetzesänderung vom
23. Juni 1995, in Kraft bis 30. Juni 2003) hat das Eidgenössische
Versicherungsgericht die sogleiche Anwendbarkeit der verschärften Regelung ab
deren Inkrafttreten bejaht und eine unzulässige Rückwirkung verneint (
BGE 125 V 355
).
2.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am 14.
Oktober 2003 und damit nach dem 1. Juli 2003 zum Bezug von
Arbeitslosenentschädigung angemeldet. In diesem Zeitpunkt muss sie sämtliche
sieben Anspruchsvoraussetzungen des Art. 8 Abs. 1 AVIG erfüllen, und zwar jene,
die im Zeitpunkt der Anmeldung in Kraft sind. Es handelt sich dabei um
rechtliche Anspruchsvoraussetzungen, sodass die Beschwerdeführerin aus
BGE 126 V 134
nichts
zu ihren Gunsten herleiten kann. Der Versicherungsfall Arbeitslosigkeit ist
erst eingetreten, wenn sich die versicherte Person beim Arbeitsamt ihres
Wohnortes zur Arbeitsvermittlung angemeldet hat (Art. 10 Abs. 3 AVIG). Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt daher der Eintritt der
Arbeitslosigkeit nach Inkrafttreten der verschärften Mindestbeitragsdauer am 1.
Juli 2003. Es kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerin bis zum 28. September
2003 ihre schwer kranke Mutter rund um die Uhr gepflegt hat, sodass sie gar
nicht in der Lage war, einer anderweitigen Beschäftigung nachzugehen. Der
Eintritt der Arbeitslosigkeit kann mithin ohnehin nicht mit dem Ende des
früheren Arbeitsverhältnisses per 31. August 2002 gleichgesetzt werden (vgl.
Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, Rz 100). Dass für eine
einzelne Anspruchsvoraussetzung - wie für die Rahmenfrist für die Beitragszeit
- sich der Sachverhalt überwiegend unter dem alten Recht verwirklicht hat,
ändert nichts. Zwar hätte die Beschwerdeführerin unter altem Recht die
Beitragszeit erfüllt. Da der Gesetzgeber keine spezielle Übergangsbestimmung
getroffen hat (erwähntes Urteil vom 10. Juni 2005), hat eine arbeitslose Person
ab 1. Juli 2003 die Mindestbeitragsdauer von einem Jahr zu erfüllen, wenn die
Anmeldung zum Bezug von Arbeitslosenentschädigung nicht vor dem 1. Juli 2003
erfolgt.
Daraus ergibt sich, dass die
Beschwerdeführerin die Anspruchsvoraussetzung einer mindestens zwölf Monaten
ausgeübten beitragspflichtigen Beschäftigung in der Rahmenfrist nicht erfüllt."
(ndr: sottolineatura del Tribunale)
Infine
la nostra Massima Istanza, in una sentenza 8C_350/2007 del 18 aprile 2008 consid.
4.4.3., ha rilevato quanto segue:
"
(…)
Nach der am 1. Juli 2003 in Kraft getretenen neuen Regelung der Rahmenfristen im Falle von Erziehungszeiten verlängert
sich die Rahmenfrist für die Beitragszeit für Versicherte, die sich der
Erziehung ihrer Kinder widmen, unter hier erfüllten Voraussetzungen auf vier
Jahre (Art. 9b Abs. 2 AVIG). Durch jede weitere Niederkunft wird die
Rahmenfrist um jeweils höchstens zwei Jahre erstreckt (Art. 9b Abs. 3 AVIG).
Nach Auffassung des Beschwerdeführers kommt eine Rahmenfristverlängerung
allerdings nur bis zum 1. Juli 2001 in Frage, weil eine weitere Verlängerung
eine unzulässige Rückwirkung darstellen würde. Von einer solchen spricht man,
wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend
vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Rz. 329). Eine an sich zulässige unechte Rückwirkung
liegt demgegenüber vor, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem
Inkrafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Belangen auf
Sachverhalte abstellt, die bereits vor Inkrafttreten vorlagen (Häfelin/Müller,
a.a.O. Rz. 341; BGE 114 V 150). Ob die vorliegende Konstellation der echten
oder eher der unechten Rückwirkung oder sog. Rückanknüpfung zuzuordnen ist,
kann letztlich aber offenbleiben. Auch wenn die Beitragszeit tatsächlich
erfüllt wäre, besteht - wie anschliessend zu zeigen sein wird (E. 4.5.2) -
wegen der Regelung über den Zwischenverdienst ohnehin kein Anspruch auf
Arbeitslosenentschädigung.“
Riassumendo quanto appena illustrato, secondo la giurisprudenza
federale, la retroattività propria è esclusa, a meno che essa sia prevista
espressamente dalla norma stessa, risulti dal relativo contenuto o sia
giustificata da validi motivi.
L'effetto
retroattivo di una norma non si fonda nemmeno sulla lex mitior.
Infatti
tale regola vale principalmente nell'ambito delle sanzioni penali. Nel diritto
amministrativo ci si avvale della stessa solo eccezionalmente a una fattispecie
già conclusa. Il giudice delle assicurazioni sociali, in particolare, non
applica il principio della lex mitior, bensì le norme legali in vigore al
momento in cui si sono realizzati i fatti giuridicamente rilevanti (cfr. STFA H
114/01 del 23 gennaio 2002, , pubblicata in RDAT II-2002 N. 82).
La
retroattività impropria, per contro, è di principio ammessa, a meno che vi si
oppongano dei diritti acquisiti.
Il
giudice è, poi, vincolato da una legge federale che prevede o proibisce la
retroattività impropria, tale disposizione vincola il giudice (cfr. art. 191
Cost. fed.). La questione di sapere se un nuovo disposto di una legge federale
concerne o meno il concetto di retroattività impropria deve essere risolta
esaminando il relativo tenore e quello delle disposizioni transitorie,
interpretando tali norme o colmando una eventuale lacuna.
Al
riguardo giova segnalare che questa Corte, con sentenza 38.2003.81 del 15 marzo
2004, massimata in RtiD II-2004 N. 67 pag. 206, ha stabilito che la modifica dell’art. 27 cpv. 2 lett. a LADI in vigore
dal
1° luglio 2003 (terza revisione della LADI), secondo cui, salvo eccezioni
enunciate dalla legge, la durata delle indennità giornaliere è stata diminuita
da 520 a 400 giorni, tornava applicabile, sulla base del principio generale
della retroattività impropria, anche agli assicurati a cui venivano già erogate
le indennità di disoccupazione precedentemente all’entrata in vigore della
terza revisione della LADI.
Infatti l’art.
27 LADI valido dal 1° luglio 2003 non escludeva tale principio, né comportava
una lacuna legislativa. Inoltre non vi erano norme transitorie che prevedevano
l’applicazione del diritto previgente a queste evenienze, né la vLADI o la
nuova LADI includevano una norma a tutela di diritti acquisiti a una
prestazione sociale.
Il
rispetto o meno del dovere generale di informazione da parte dell’amministrazione
(art. 27 LPGA), nel senso di avere o meno avvertito gli assicurati della
diminuzione del numero delle indennità giornaliere, è poi risultato
ininfluente, in quanto, comunque, tale conoscenza non aveva effetti sul
comportamento che un assicurato deve adottare. Alla luce del principio dell’obbligo
di riduzione del danno, l’atteggiamento di un assicurato non può essere differente
a seconda che sappia o meno di avere diritto a un certo numero di indennità
giornaliere.
In ogni
caso anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione non avesse informato un
assicurato di tale modifica legislativa, questi non avrebbe potuto appellarsi
al diritto alla protezione della buona fede, in quanto non erano adempiute le relative
condizioni. A prescindere dal fatto che non si vede in cosa fosse consistito il
comportamento pregiudizievole assunto da un assicurato, il regime legale si
era, in effetti, modificato dal 1° luglio 2003.
2.5.   Nell'evenienza
concreta l'assicurato si è iscritto in disoccupazione il 1° settembre 2010,
ossia precedentemente all'entrata in vigore della quarta revisione della LADI -
il 1° aprile 2011 - che ha legato ancora più strettamente la durata della
riscossione delle prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione al
periodo di contribuzione (cfr. consid. 2.3.).
Come
esposto sopra (cfr. consid. 2.4.), di principio vanno applicate le norme in
vigore al momento in cui si realizza la fattispecie che esplica degli effetti.
Al
momento in cui il ricorrente si è annunciato per il collocamento, era ancora
valido l’art. 27 cpv. 2 lett. a vLADI, ai sensi del quale l’assicurato aveva
diritto a 400 indennità giornaliere al massimo se poteva comprovare un periodo
di contribuzione di 12 mesi in totale.
La Cassa,
in effetti, con scritto del 15 settembre 2010, ritenendo che l’assicurato
ossequiasse il requisito del periodo di contribuzione di 12 mesi, oltre agli
ulteriori presupposti posti dalla LADI per beneficiare delle indennità di
disoccupazione, gli ha comunicato che aveva diritto a 400 indennità di
disoccupazione entro il 31 agosto 2012 (cfr. doc. 11).
Con
lettere del 28 dicembre 2010 e 21 luglio 2011 indirizzate al ricorrente stesso
la Cassa l’ha però avvisato che, a seguito dell’entrata in vigore il 1° aprile
2011 della quarta revisione della LADI, le persone che possono comprovare un
periodo di contribuzione inferiore ai 18 mesi, il numero massimo di indennità
giornaliere sarebbe stato ridotto da 400 a 260 e che la riduzione avrebbe colpito anche gli assicurati che avevano aperto il loro temine quadro prima
dell’aprile 2011.
L’assicurato
è stato, pertanto, reso attento sul fatto che poteva ancora percepire nel
dicembre 2010 177 indennità giornaliere, rispettivamente nel luglio 2011 48 indennità
(cfr. doc. 13; 14).
Nello
scritto del 21 luglio 2011 è stato, inoltre, precisato che su richiesta
dell’insorgente la parte resistente avrebbe emesso una decisione formale (cfr.
doc. 14).
In
effetti con decisione formale del 9 settembre 2011, confermata dalla decisione
su opposizione del 14 settembre 2011, la Cassa, nel caso dell’assicurato, ha
posto fine al versamento delle indennità giornaliere a decorrere dal 7
settembre 2011 in applicazione del nuovo art. 27 cpv. 2 lett. a LADI, che ha diminuito
il numero delle indennità giornaliere alle quali un assicurato che può
comprovare un periodo di contribuzione inferiore a 18 mesi ma di almeno 12 mesi
ha diritto da 400 a 260 (cfr. consid. 2.3.; doc. 15; A).
Contro la
decisione su opposizione del 14 settembre 2011 l’assicurato ha interposto
ricorso dinanzi al TCA, chiedendo il riconoscimento del diritto a 400 indennità
giornaliere come stabilito con comunicazione del 15 settembre 2010 (cfr. doc.
11), invece di 260, in quanto al suo caso andava ancora applicata la previgente
normativa LADI (cfr. consid. 1.2.; doc. I).
Questa
Corte, chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, rileva che il
termine quadro per la riscossione delle indennità del ricorrente è iniziato nel
mese di settembre 2010, per cui la fattispecie in esame è sorta precedentemente
all'entrata in vigore della quarta revisione della LADI, avvenuta il 1° aprile
2011.
La Cassa
ha poi continuato, a causa dell'assenza durevole di un impiego che gli
permettesse di non più ricorrere all'assicurazione contro la disoccupazione, a
versare all'insorgente le indennità giornaliere dell'assicurazione contro la
disoccupazione fino all'entrata in vigore, il 1° aprile 2011, del nuovo art. 27
LADI.
In simili
condizioni non ci troviamo confrontati con un avvenimento unico, al quale non
va applicata retroattivamente una nuova norma, ad eccezione del caso in cui
esista una disposizione in senso contrario (retroattività propria; cfr. consid.
2.4.), bensì con uno stato di fatto duraturo non ancora concluso al momento
della modifica della LADI, al quale il nuovo diritto è, di principio,
immediatamente applicabile per il periodo posteriore alla sua entrata in
vigore, a meno che esista una disposizione contraria della legge o delle
relative norme transitorie o dei diritti acquisiti che vi si oppongano
(retroattività impropria, cfr. consid. 2.4.).
2.6.   Va ora
stabilito se nel caso di specie trova applicazione il principio generale
dell'ammissibilità della retroattività impropria o si è in presenza di
un'eccezione ai sensi della quale la retroattività impropria è esclusa (cfr.
consid. 2.4.).
Per
costante giurisprudenza federale, la legge va interpretata in primo luogo sulla
base del suo testo letterale (cfr. STF 8C_226/2007 del 16 maggio 2008 consid.
6.1.; DTF 125 V 355; DTF 123 V 317; DTF 121 V 60; DTF 119 V 429
consid. 5a; DTF 112 V 168, DTF 108 V 240).
Se il testo non è perfettamente chiaro oppure se sono possibili più
interpretazioni conviene ricercare quale sia la vera portata della norma, prendendo
in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo
della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende
fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (cfr.
STF 8C_226/2007 del 16 maggio 2008 consid. 6.1.; DTF 128 V 207; DTF 127 V 194;
DTF 124 V 276; STFA del 6 luglio 1998 nella causa E.G., P 41/96; DTF 123 V 301;
DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 118 Ib 191 consid. 5; DTF 117 V 109; Pratique VSI
1993 pag. 3 consid. 3 e rif. ivi citati; DTF 116 II 415 consid.
5b, 527 consid. 2b e 578 consid. 2b; DTF 111 V 127 consid. 3b; DTF
110 V 122 consid. 2d; DTF 107 V 215 consid.
2b).
D'altra
parte, secondo la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente dal senso
letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni
manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore. Devono
cioè esistere delle ragioni obiettive, ad esempio deducibili dai lavori
preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla
sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non
esprime il vero senso della disposizione in oggetto (cfr. DTF 129 V 283=RAMI
2003 pag. 209 consid. 4.2.; DTF 128 V 207; DTF 127 V 194; STFA del 6 luglio
1998 nella causa E.G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid.
3a, DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364
consid. 4a, DTF 121 III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb,
DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b;
324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55
consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique
VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V
109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid.
4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati
manifestamente insostenibili (zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che
contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid.
4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag.
228 consid.
2b).
Quando
una disposizione legale non è chiara o allorché si presta a diverse
contraddittorie interpretazioni, i lavori preparatori possono costituire un
valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così
interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta
chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In
particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la
volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però
questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva
per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è
stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di
quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale
interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF
123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla
dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid.
3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Si è poi
confrontati con una lacuna legislativa, allorquando una disposizione legale si
appalesa incompleta poiché non dà una risposta (soddisfacente) ad una
determinata questione. Prima di poter ammettere l'esistenza di una simile
lacuna, che necessita di essere colmata, si deve stabilire, tramite
interpretazione, se la carenza di regolamentazione non rappresenta una
decisione negativa cosciente del legislatore e meglio un cosiddetto silenzio
qualificato (cfr. STFA del 25 settembre 2003 nella causa SECO c/ B., C 77/00,
consid. 2.3.; DTF 127 V 41 consid. 4b/cc; DTF 124 V 271 consid. 2a e b).
2.7.   Il nuovo
art. 27 LADI, il cui tenore è chiaro ed esprime il vero senso della
disposizione anche alla luce dei lavori preparatori (cfr. Messaggio concernente
la modifica della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 3
settembre 2008, FF N. 38 del 23 settembre 2008, pag. 6780-6781), non contiene
riferimento alcuno alla retroattività impropria né prevedendola, né
escludendola.
Nemmeno
si è confrontati con una lacuna legislativa, bensì piuttosto con un silenzio
qualificato del legislatore, al quale tale problematica non può essere
sfuggita.
La quarta
revisione della LADI neppure contempla una norma di diritto transitorio che
prevede l'applicazione del diritto previgente alle fattispecie durature sorte
prima dell'entrata in vigore della medesima e che continuano a esplicare
effetti anche successivamente al nuovo diritto.
Va,
inoltre, ricordato che il diritto federale delle assicurazioni sociali non
conosce il diritto acquisito a una prestazione sociale o all'importo di questa,
a meno che la legge lo preveda espressamente (cfr. SVR 2003 IV Nr. 33; DTF 124
V 271 consid. 2 b in fine).
Al
riguardo è utile rilevare che il TF, in una sentenza 9C_150/2011 del 3 maggio
2011 consid. 3.2., pubblicata in DTF 137 V 162, ha ribadito che le garanzie dei diritti acquisiti nell'ambito del diritto delle assicurazioni
sociali presuppongono una base legale esplicita.
Né la
vecchia, né la nuova LADI includono una norma in tal senso per quanto riguarda
il diritto alle indennità giornaliere, per cui non vi sono diritti acquisiti
che si oppongono alla retroattività impropria.
Quanto
asserito dal ricorrente nello scritto del 7 ottobre 2011 (cfr. doc. VI) non gli
è di ausilio alcuno.
In
effetti nella Circolare “Le prestazioni dell’assicurazione contro la
disoccupazione dopo l’entrata in vigore, il 1° aprile 2011, della revisione
della legge sull’assicurazione contro la disoccupazione” della SECO da lui
allegata al doc. VI  figurano le seguenti indicazioni:
"
F.   Transizione dal vecchio al nuovo diritto
Per quanto riguarda la transizione dal vecchio al
nuovo diritto, per le persone che hanno aperto il proprio termine quadro prima
del 1° aprile 2011 sono previste le seguenti regole:
·
periodo di attesa
tutti gli assicurati
che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011 non devono
osservare alcun periodo di attesa supplementare, anche qualora ciò sia previsto
dalla nuova LADI;
·
guadagno
assicurato calcolato tenendo conto delle indennità compensative
gli assicurati che hanno aperto il proprio termine quadro prima del
1° aprile 2011 e il cui guadagno assicurato è stato calcolato tenendo conto
delle indennità compensative mantengono il guadagno assicurato calcolato
all'inizio del termine quadro. Non vi sarà alcun ricalcolo del guadagno
assicurato;
·
non computabilità
di periodi di contribuzione accumulati nell'ambito di provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro finanziati dall'ente pubblico
gli
assicurati che hanno aperto il proprio termine quadro prima del 1° aprile 2011 in base al computo dei periodi di contribuzione accumulati partecipando a un provvedimento
inerente al mercato del lavoro finanziato dall'ente pubblico (art. 23 cpv.
3bis) mantengono il diritto a percepire prestazioni dell'AD. Non vi sarà alcun
riesame di tale diritto." (cfr. Doc. B)
Da questa
Circolare non risulta che la nuova LADI abbia contemplato dei diritti acquisiti
relativamente al numero massimo di indennità giornaliere a cui hanno diritto
gli assicurati iscritti in disoccupazione prima del 1° aprile 2011.
In
concreto, pertanto, non essendo realizzata alcuna eccezione, vale il principio
dell'ammissibilità della retroattività impropria.
Di
conseguenza nulla osta all'applicazione, a decorrere dal 1° aprile 2011, del
nuovo art. 27 LADI anche ai casi in cui venivano già erogate in precedenza le
indennità giornaliere dell'assicurazione contro la disoccupazione, come nella
presente evenienza (per alcuni casi analoghi cfr. DLA 2002 pag. 250 segg. e
STCA 38.2003.81 del 15 marzo 2004, massimata in RtiD II-2004 N. 67 pag. 206,
citate al consid. 2.4.).
2.8.   La Cassa, applicando il nuovo
art. 27 LADI, ha stabilito che l’assicurato (nato il 19 novembre 1954) aveva
diritto a 260 indennità giornaliere, avendo più di 25 anni e potendo comprovare
nel termine quadro per il periodo di contribuzione dal 1° settembre 2006 al 31
agosto 2010 (il termine quadro è stato prolungato di due anni in applicazione
dell’art. 9a cpv. 2 LADI, cfr. doc. IV) un periodo di contribuzione di 14 mesi
(cfr. doc. 15; A).
L’insorgente ha censurato
il modo di procedere della parte resistente, asserendo che a torto nel periodo
di contribuzione non sono stati considerati anche i contributi da lui versati
durante lo svolgimento dell’attività indipendente dal 2008 al 2010 (cfr. doc. IV
pag. 1).
Al riguardo va, tuttavia,
osservato che gli indipendenti son esclusi dall’obbligo assicurativo e non
sono, quindi, tenuti a versare contributi all’assicurazione contro la
disoccupazione se non per i loro dipendenti (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. b LADI).
Finalità dell’assicurazione
contro la disoccupazione è, infatti, quella di
garantire
un’adeguata compensazione della perdita di guadagno, segnatamente, in caso di
disoccupazione ai salariati (cfr. art. 1a LADI; 10 LPGA), ma non il rischio
imprenditoriale.
E’ vero
che l’art. 114 cpv. 2 lett. c Cost. fed. prevede che chi esercita un’attività
indipendente può assicurarsi facoltativamente.
E’
altrettanto vero, tuttavia, che esso non è ancora stato concretizzato dal
legislatore (cfr. STCA 38.2011.3 del 5 settembre 2011 consid. 2.5.; D.
Cattaneo, “Nouvautés en matière d’assurance-chômage” in Quoi de neuf en droit
social ? Ed. Stämpli SA, Berna 2009 pag. 67 seg. ,110 ).
Ne discende che a ragione
la Cassa, ai fini del computo del periodo di contribuzione, non ha tenuto conto
dei contributi corrisposti dall’assicurato durante l’attività indipendente.
Il ricorrente non ha,
invece, sollevato obiezione alcuna riguardo al numero (14) di mesi di
contribuzione quale dipendente tenuti in considerazione dalla Cassa.
2.9.   Alla luce di
tutto quanto esposto, occorre concludere che rettamente la Cassa, in
applicazione del nuovo art. 27 cpv. 2 lett. a LADI in vigore dal 1° aprile 2011, ha stabilito che l'assicurato dal 7 settembre 2011 non aveva più diritto alle indennità
giornaliere, avendo esaurito il numero massimo di 260 indennità.
La
decisione su opposizione del 14 settembre 2011 deve, pertanto, essere
confermata.
2.10.   L’emanazione del presente
giudizio rende priva di oggetto la domanda dell’assicurato di sospendere
l’esecuzione del provvedimento impugnato e di
assumere tutti i
provvedimenti cautelari urgenti atti a reintegrarlo nella riscossione delle
indennità giornaliere di disoccupazione (cfr. STF 9C_37/2011 del 20 giugno 2011
consid. 7; STF 9C_964/2009 del 29 gennaio 2010 consid. 4; STF 9C_938/2008 del
26 novembre 2009 consid. 7).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti