ti_gerichte · 52.2008.32 · 2008-08-18 · it
Esercizio della professione di psicoterapeuta - libera circolazione in Svizzera

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.08.2008 52.2008.32
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.08.2008 52.2008.32
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.08.2008 52.2008.32

Incarto n.
52.2008.32
Lugano
18 agosto
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 23 gennaio 2008 della
Commissione della concorrenza,
3003 Bern,
contro
la decisione 19 dicembre 2007 (n. 6806) del
Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata da PI 1 avverso la
risoluzione 13 giugno 2007 con cui l'Ufficio di sanità del Dipartimento della
sanità e della socialità gli ha negato il rilascio dell'autorizzazione al
libero esercizio della professione di psicoterapeuta nel Cantone Ticino;
viste le risposte:
-    12 febbraio 2008 del
Consiglio di Stato;
-    21 febbraio 2008
dell'Ufficio di sanità del Dipartimento della sanità e della socialità;
preso atto delle osservazioni formulate il 1° aprile
2008 da PI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. PI 1 ha conseguito nel 1990 la licenza in psicologia del lavoro presso l'Università di Neuchâtel.
Dopo due stages lavorativi al Servizio
ticinese per la cura dell'alcolismo e alla Clinica psichiatrica cantonale di Mendrisio,
ha intrapreso in Ticino l'attività di docente presso la Scuola speciale.
Il 1° marzo 1999 egli ha ripreso a lavorare nel settore della psicologia compiendo
un ulteriore stage a tempo parziale della durata di un anno presso la __________
a __________. In seguito, dal 1° marzo al 31 agosto 2000 ha seguito un ulteriore stage presso il Centro psichiatrico dell'Ospedale regionale di Bienne.
Il 5 settembre 2000 l'allora Dipartimento delle opere sociali del Cantone
Ticino lo ha autorizzato al libero esercizio della professione di psicologo.
b. Il 16 ottobre 2000 PI 1 ha iniziato a frequentare l'Akademie für Verhaltenstherapie
und Methodenintegration (AIM) di Berna, riconosciuta quale scuola di formazione
alla psicoterapia comportamentale-cognitiva. Contemporaneamente ha cominciato a
lavorare in qualità di psicologo e psicoterapeuta delegato in un ambulatorio
psichiatrico privato a Bienne, ottenendo dalla Federazione Svizzera delle
Psicologhe e degli Psicologi (FSP) i titoli di psicologo specialista in
psicologia dell'infanzia e dell'adolescenza (4 maggio 2002), psicologo specialista
in psicologia clinica (31 agosto 2002), nonché, a titolo di qualifica
complementare, il certificato di psicologia d'urgenza (8 novembre 2003). Il 19
gennaio 2005 egli ha concluso con successo la sua formazione presso l'AIM di Berna.
Il mese successivo la FSP gli ha rilasciato il titolo di psicologo specialista
in psicoterapia.
B.
In più occasioni PI 1 si è rivolto nel corso degli anni all'Ufficio
di sanità del Dipartimento della sanità e socialità (DSS) per ottenere
ragguagli in merito alle condizioni che avrebbe dovuto adempiere per poter
ottenere l'autorizzazione all'esercizio dell'attività di psicoterapeuta in Ticino.
In risposta ad una sua richiesta in tal senso del 24 gennaio 2005, l'autorità cantonale gli ha comunicato che a complemento della sua formazione egli avrebbe
dovuto ancora effettuare e documentare 50 ore di supervisione individuale e 6
mesi di stage in un'istituzione di categoria A.
Il 31 marzo successivo egli ha quindi ottenuto dal Service de la santé del
Canton Giura l'autorizzazione ad esercitare la professione di
psicologo-psicoterapeuta sul territorio di quest'ultimo cantone. Il 18 luglio
2005 un'analoga autorizzazione gli è stata rilasciata anche dalla Direction de
la santé publique et de la prévoyance sociale del Canton Berna, in virtù
dell'art. 4 cpv. 2 della legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995
(LMI; RS 943.02) e del permesso precedentemente concessogli dal Canton Giura,
per poter svolgere l'attività di psicoterapeuta prevalentemente presso uno
studio psichiatrico privato a Bienne.
C.
Il 3 novembre 2005, PI 1 ha fatto pervenire all'Ufficio di sanità
del cantone Ticino un documento autenticato, attestante l'avvenuta
effettuazione presso lo studio del dr. __________ a __________ di 52 ore di
supervisione individuale.
Dopo ulteriori scambi di corrispondenza con l'Ufficio di sanità del DSS, il 29
gennaio 2007 egli ha quindi presentato un'istanza volta all'ottenimento
dell'autorizzazione per l'esercizio dell'attività di psicoterapeuta nel Cantone
Ticino.
La domanda è stata respinta mediante decisione del 13 giugno 2007 dall'autorità
adita, secondo la quale l'istante non adempirebbe le condizioni previste dal
diritto cantonale per poter esercitare a titolo indipendente questa professione,
non disponendo della formazione pratica necessaria. Inoltre il fatto che egli
non abbia mai esercitato in modo effettivo la professione di psicoterapeuta nel
Canton Giura, dove gli era stata rilasciata la prima autorizzazione, non gli
permette di invocare l'art. 2 cpv. 4 LMI per pretendere il rilascio del
permesso richiesto. In un simile contesto, l'autorizzazione ottenuta nel Canton
Berna non sarebbe di alcun rilievo.
D.
Con giudizio del 19 dicembre 2007, il Consiglio di Stato ha confermato
questa risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da PI 1.
Il Governo ha innanzitutto condiviso gli argomenti dell'autorità di prime cure
in merito al mancato adempimento da parte dell'interessato dei requisiti
imposti dalla legge ticinese per il rilascio dell'autorizzazione professionale
richiesta. Esso ha poi escluso l'applicabilità alla fattispecie della LMI, ritenuto
che, essendo l'istante domiciliato a __________, la stessa non presenta alcuna
connotazione intercantonale, per cui PI 1 andrebbe considerato alla stregua di
un offerente locale. Inoltre il principio del libero accesso al mercato
invocato dall'insorgente si applicherebbe unicamente alla circolazione delle
merci e dei servizi, ma non al domicilio delle persone. Questi non potrebbe
dunque pretendere che i certificati rilasciatigli dalle autorità giurassiane o
bernesi lo autorizzino ad esercitare nel suo cantone di domicilio.
E.
Contro la predetta pronuncia governativa, la Commissione RI 1 (Comco)
è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo di accertare
che la stessa limita in modo inammissibile l'accesso al mercato di PI 1 ed è
pertanto contraria alla LMI.
Esposti i motivi in virtù dei quali quest'ultima normativa sarebbe applicabile
alla fattispecie in esame, l'autorità federale ricorrente sostiene che nella
misura in cui PI 1 esercita legittimamente da diversi anni la professione di
psicoterapeuta a Bienne sulla base di un'autorizzazione rilasciatagli dal
Canton Berna, egli possiede il diritto, giusta l'art. 2 cpv. 4 LMI, di stabilirsi
in qualsiasi parte del territorio svizzero per svolgervi la sua attività lucrativa
secondo le prescrizioni vigenti in detto cantone. Contesta che con la sua
domanda l'interessato abbia commesso un abuso di diritto. Sostiene che la
decisione impugnata determina una restrizione del libero accesso al mercato
lesiva del principio della proporzionalità. Dal momento infatti che sia nel
Canton Berna, sia nel Canton Giura che in Ticino esistono delle prescrizioni
che subordinano il rilascio dell'autorizzazione per l'esercizio della professione
di psicoterapeuta all'adempimento di condizioni simili, si deve ritenere che questi
tre Cantoni dispongono in tale materia di normative tra di loro equivalenti ai
sensi dell'art. 2 cpv. 5 LMI. Le disposizioni del luogo d'origine garantiscono pertanto
una protezione sufficiente degli interessi pubblici da tutelare. Afferma infine
che le autorizzazioni ottenute da PI 1 nei Cantoni di Berna e del Giura
costituiscono dei certificati di capacità cantonali ai sensi dell'art. 4 cpv. 1
LMI, validi su tutto il territorio della Confederazione.
F.
All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato
che l'Ufficio di sanità, adducendo argomenti di cui si dirà, per quanto
necessario, in seguito.
Chiamato ad esprimersi sulla vertenza in quanto persona titolare di un
interesse legittimo all'esito del procedimento, PI 1 ha preso posizione sulla vertenza mediante scritto del 1° aprile 2008, del cui contenuto si dirà,
se del caso, più avanti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e discende dall'art. 59
cpv. 5 della legge sul promovimento della salute e il coordinamento sanitario
del 18 aprile 1989 (LSan; RL 6.1.1.1).
Giusta l'art. 89 cpv. 2 lett. d della legge sul
Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110), hanno diritto di
interporre ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale le persone,
le organizzazioni e le autorità legittimate in virtù di un'altra legge
federale. Un simile diritto spetta alla Commissione della concorrenza in virtù
dell'art. 9 cpv. 2bis LMI. Essa può in effetti inoltrare ricorso per far
constatare che una decisione limita in modo inammissibile l'accesso al mercato.
Nella misura che detta autorità è legittimata a ricorrere davanti al Tribunale
federale, essa può anche avvalersi dei rimedi di diritto previsti dal diritto
cantonale e, in quanto ne faccia richiesta, partecipare ai procedimenti davanti
alle autorità cantonali (art. 111 cpv. 2 LTF).
Ne discende che il presente gravame, inoltrato tempestivamente (art. 46 della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL
3.3.1.1), da un'autorità federale legittimata ad agire, è ricevibile in ordine
e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 LPamm).
2.
2.1. Nel Cantone Ticino l'esercizio della professione di psicoterapeuta
è subordinato all'ottenimento di un'autorizzazione. Quest'ultima è rilasciata dal
Dipartimento della sanità e della socialità alle persone che, oltre a godere di
buona reputazione, sono titolari di un diploma o di una licenza universitaria
in psicologia o in un'altra disciplina conseguiti presso un'università svizzera
oppure di altri diplomi equipollenti conseguiti presso università estere e possiedono
dei certificati attestanti una formazione specifica in psicoterapia basata su
di un metodo scientificamente riconosciuto (comprendente l'applicazione
approfondita dei metodi scelti alla propria persona e su altre persone sotto
controllo competente) e che hanno assolto due anni di pratica clinica in
istituzioni universitarie o cantonali o riconosciute dal cantone, se effettuati
durante il periodo di formazione specifica, oppure che hanno svolto un anno di
pratica nelle medesime istituzioni, successivamente al termine della formazione
(art. 56 LSan e art. 5 del regolamento concernente l'esercizio della
professione di psicologo e psicoterapeuta del 4 settembre 1979; RePsi; RL
6.1.4.6).
2.2. Nel caso di specie è pacifico che PI 1 non adempie i requisiti legali
appena esposti. Come da lui stesso ammesso ancora in sede di osservazioni al
presente gravame, pur essendo titolare di una laurea universitaria in
psicologia e pur avendo seguito una formazione specifica in psicoterapia presso
una scuola svizzera riconosciuta, egli dovrebbe ancora svolgere uno stage di 6
mesi presso una clinica cantonale a complemento del periodo di pratica già
svolto.
Dal profilo della legislazione ticinese l'interessato non può dunque esigere che
l'Ufficio di sanità gli rilasci l'autorizzazione cantonale per l'esercizio
dell'attività di psicoterapeuta.
Resta da esaminare se in applicazione della LMI egli non possa comunque operare
professionalmente anche in Ticino, in quanto persona già al beneficio di una
simile autorizzazione in altri due cantoni.
3.
3.1. Nel suo giudizio il Consiglio di Stato ha escluso quest'ultima
ipotesi per il fatto che, a suo dire, la LMI non sarebbe neppure applicabile
alla fattispecie litigiosa, in quanto, essendo PI 1 domiciliato in Ticino, e
più precisamente a Locarno, non sussisterebbe in concreto alcun rapporto
intercantonale da disciplinare. Oltretutto, sempre secondo l'Esecutivo
cantonale, il principio del libero accesso al mercato invocato nell'occasione
da PI 1 si applicherebbe unicamente alla circolazione delle merci e dei servizi,
mentre che non riguarderebbe il domicilio delle persone. Ne deriva che se un
professionista intende trasferirsi in un cantone con l'intenzione di
esercitarvi un'attività lucrativa deve sottomettersi al diritto di quest'ultimo
cantone e non può prevalersi del fatto che nel suo cantone di provenienza
regole differenti disciplinano la medesima attività.
3.2. La tesi addotta dal Consiglio di Stato non può essere condivisa. Il
Governo è giunto alla suddetta conclusione partendo innanzitutto da una nozione
di "domicilio" del tutto errata. La LMI garantisce ad ogni persona con domicilio o sede in Svizzera l'accesso libero e non discriminato al mercato
al fine di esercitare su tutto il territorio della Confederazione un'attività
lucrativa (art. 1 cpv. 1 LMI). Sebbene i concetti di "domicilio" e di
"sede" non siano specificati dalla legge, la giurisprudenza ha già
avuto modo da lungo tempo di chiarire che con i medesimi vanno intesi il
domicilio e la sede commerciali (DTF 125 I 276 consid. 4b) e non, come a torto ritenuto
dalla precedente autorità di giudizio, il domicilio civile ai sensi degli art. 23
e segg. del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS; RS 210). In altri
termini, il domicilio di una persona giusta la LMI si trova nel luogo dove la stessa esercita la sua attività lucrativa, il quale non coincide necessariamente con
il luogo del suo domicilio civile. Nel caso di specie è dunque del tutto
irrilevante che PI 1 sia civilmente domiciliato a Locarno: determinante risulta
per contro il fatto che egli esercita da anni la professione di psicoterapeuta
a Bienne dove sicuramente dispone di un domicilio d'affari ai sensi della LMI.
Questa circostanza lo pone rispetto al Cantone Ticino nella posizione di un
offerente esterno, senz'altro legittimato ad invocare le disposizioni dalla LMI
in una fattispecie dove la connotazione intercantonale del rapporto giuridico
da regolare è manifesta.
Il Consiglio di Stato ha inoltre completamente tralasciato di considerare che quest'ultima
legge è stata oggetto il 16 dicembre 2005 di una profonda revisione, entrata in
vigore il 1° luglio 2006, la quale ha comportato l'estensione al domicilio
professionale del principio - sancito dall'art. 2 cpv. 1 LMI - del libero
accesso al mercato secondo le disposizioni del luogo d'origine. Ciò significa
che attualmente la LMI non si limita a disciplinare, come avveniva sotto
l'egida del vecchio diritto, soltanto la circolazione delle merci e dei servizi
(cfr. pro multis: DTF 125 I 276 consid. 4, 322 consid. 2), ma trova
applicazione anche alle persone che intendono trasferire il proprio domicilio
professionale in un altro luogo all'interno del territorio della Confederazione
al fine di esercitarvi un'attività lucrativa (cfr. Messaggio del 24 novembre
2004 concernente la modifica della legge federale sul mercato interno, in FF
2005 425 e 428). La prassi e la dottrina invocate dal Governo nel suo giudizio
per negare l'applicabilità alla presente fattispecie dei principi sanciti dall'art.
2 LMI non sono dunque più attuali, in quanto si riferiscono a norme e principi
che da tempo sono stati oggetto di radicali modifiche.
4.
Accertata dunque l'applicabilità alla presente fattispecie della
LMI, resta da esaminare se il diniego dell'autorizzazione ad esercitare la
professione di psicoterapeuta in Ticino, che è stato opposto a __________
dall'Ufficio di sanità, sia compatibile con detta legge.
4.1. Il principio del libero accesso al mercato, evocato al precedente
considerando, è sancito dall'art. 2 LMI, giusta il quale ognuno ha il diritto
di offrire merci, servizi e prestazioni su tutto il territorio della
Confederazione, se l'esercizio dell'attività lucrativa in questione è
autorizzato nel cantone o nel comune di domicilio o di sede (art. 2 cpv. 1
LMI). L'offerta di merci, servizi e prestazioni di lavoro è retta – soggiunge
la norma (cpv. 3) – dalle prescrizioni del cantone o del comune di domicilio o
di sede dell'offerente. Inoltre chi esercita legittimamente un'attività lucrativa
ha il diritto di stabilirsi in qualsiasi parte del territorio della Confederazione
per l'esercizio di tale attività e, fatto salvo l'art. 3 LMI, di esercitare la
stessa secondo le prescrizioni del luogo del primo domicilio. Ciò vale anche in
caso di cessazione dell'attività nel luogo del primo domicilio (art. 2 cpv. 4
LMI). Vale la presunzione (reversibile) secondo la quale nell'applicazione di
questi principi, le normative cantonali o comunali concernenti l'accesso al mercato
sono equivalenti (art. 2 cpv. 5 LMI).
4.2. Nel caso di specie, già si è detto che PI 1 ha innanzitutto ottenuto la prima autorizzazione ad esercitare la professione di psicoterapeuta nel
Canton Giura, ma che da tempo svolge questa attività a Bienne, dove successivamente
gli è stata rilasciata dalle competenti autorità sanitarie del Canton Berna un'analoga
autorizzazione in applicazione della LMI. Sennonché nel Canton Giura
l'interessato, per sua stessa ammissione, non è in pratica mai stato attivo sul
piano professionale, se non per alcune non meglio precisate collaborazioni con
uno studio psichiatrico. In simili circostanze, è senz'altro legittimo
domandarsi se egli possa veramente appellarsi all'art. 2 cpv. 4 LMI per pretendere
di poter svolgere l'attività di psicoterapeuta in un altro cantone, appoggiandosi
su questo suo primo permesso.
Il quesito deve essere risolto affermativamente in quanto, in ogni caso, PI 1 svolge
da anni e in maniera effettiva la professione in parola nel Canton Berna. È
vero che qui dispone unicamente di un'autorizzazione "derivata" da
quella giurassiana; è però altresì vero che l'esercizio di questa sua attività
avviene da tempo in modo del tutto legittimo e che egli non avrebbe (avuto)
nessuna difficoltà ad ottenere anche in questo cantone un'autorizzazione
indipendente dalla prima ottenuta nel Canton Giura. Si deve infatti considerare
che l'interessato adempie i requisiti previsti dalla legislazione bernese in
materia, e segnatamente dall'art. 24 dell'ordonnance sur les activités
professionnelles dans le secteur sanitaire del 24 ottobre 2001 (ordonnance sur
la santé publique; OSP; RL 811.111), norma che per quanto attiene alla
formazione pratica richiesta non pone certo condizioni più severe di quelle
previste dall'ordinamento giurassiano, e più precisamente dall'art. 48
dell'ordonnance concernant l'exercice des professions de la santé del 2 ottobre
2007, il quale su questo punto riprende in sostanza le prescrizioni già contemplate
dalla precedente ordinanza del 14 dicembre 1993, sulla base della quale era
stata rilasciata la prima autorizzazione. Ne discende dunque che, dal profilo
sostanziale, il Canton Berna va considerato a tutti gli effetti quale luogo del
primo domicilio professionale di PI 1, ai sensi della LMI, ragione per la quale
l'attività che egli intende praticare in Ticino è di principio retta dalle prescrizioni
vigenti in quest'ultimo cantone.
Del tutto inconferente appare a questo proposito l'eccezione, sollevata
dall'Ufficio di sanità, secondo cui egli non avrebbe mai apportato la prova di
avere esercitato in questi anni a Bienne l'attività di psicoterapeuta a titolo
indipendente. In effetti, dal momento che è incontestato che PI 1 è attivo in quest'ultima
città quale psicoterapeuta delegato presso uno studio psichiatrico e che anche
questa modalità d'esercizio della professione soggiace sia nel Canton Berna che
in Ticino all'ottenimento della medesima autorizzazione professionale richiesta
per la pratica della psicoterapia a titolo indipendente, non è dato a vedere in
che modo e per quali ragioni detta circostanza possa influire sulla sua facoltà
di prevalersi dell'art. 2 cpv. 4 LMI per trasferire il suo domicilio
professionale in un altro cantone. Come rettamente rilevato dallo stesso interessato
nelle sue osservazioni del 1° aprile 2008, la psicoterapia delegata è a tutti
gli effetti un'attività di psicoterapia, alla stessa stregua di quella
esercitata a cosiddetto titolo indipendente. Si deve pertanto escludere che l'autorità
di prime cure ticinese debba preoccuparsi di verificare se egli a Berna abbia
esercitato o meno la professione di psicoterapeuta in forma indipendente.
Anche l'argomento, secondo cui il tentativo di PI 1 di ottenere
l'autorizzazione professionale litigiosa sulla base delle due ottenute in
precedenza a Berna e nel Giura costituirebbe nella fattispecie un palese abuso
di diritto, deve essere respinto. Per costante giurisprudenza, l'abuso di
diritto è dato laddove un determinato istituto giuridico viene invocato per
realizzare interessi che il medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 131
II 265 consid. 4.1, 121 I 367 consid. 3b). Ora, lo scopo perseguito dall'art. 2
cpv. 4 LMI consiste proprio nel permettere alle persone che esercitano
un'attività lucrativa autorizzata in un cantone di muoversi a livello
professionale in tutto il territorio nazionale, senza dover più confrontarsi
ogni volta con le specifiche regolamentazioni vigenti nel luogo di destinazione
della prestazione. Come appena esposto, PI 1 esercita da anni in modo del tutto
legittimo la professione di psicoterapeuta nel Canton Berna, per cui la sua
richiesta di vedersi riconosciuta questa facoltà anche in Ticino non denota
alcun atteggiamento abusivo da parte sua, nemmeno se si tiene conto del fatto
che egli aveva già manifestato in passato a più riprese il proprio interesse a
trasferirsi in questo cantone, dove però, in base alla legislazione ivi
vigente, gli fanno difetto 6 mesi di formazione pratica in una clinica per
poter ottenere il permesso in parola. Inoltre nulla permette di affermare che
egli si sia dapprima rivolto alle autorità sanitarie del Canton Giura anziché a
quelle del Canton Berna dove a quel tempo già lavorava al fine di beneficiare
di condizioni più favorevoli per l'ottenimento dell'autorizzazione
professionale da lui richiesta; anzi il confronto tra le legislazioni di questi
due cantoni sembrerebbe indicare il contrario. D'altronde, non risulta che la Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale del Canton Berna, quando è stata a
sua volta interpellata per il rilascio della seconda autorizzazione, abbia mai sollevato
riserve di questo genere in merito al modo in cui l'interessato aveva agito
nell'occasione. Infine va ancora detto che la fattispecie in rassegna si
differenzia in maniera piuttosto netta da quella alla base del giudizio reso il
25 maggio 2007 dal Tribunale amministrativo del Canton Berna, a cui si richiama
l'Ufficio di sanità nel suo allegato di risposta. Il caso riguardava infatti un
farmacista bernese che, dopo essere stato privato dell'autorizzazione ad esercitare
la professione nel proprio cantone a causa di una condanna penale subìta, era
riuscito a ottenere nel Canton Soletta una analogo permesso con l'unico e
chiaro intento di sfruttare immediatamente il medesimo per poter tornare a svolgere
la propria attività lucrativa a Berna. In quell'occasione il tentativo del
farmacista di abusare dell'istituto previsto dall'art. 2 cpv. 4 LMI per
aggirare il provvedimento che era stato adottato nei suoi confronti dalle autorità
bernesi era manifesto e risultava in maniera chiara dagli atti. Fatto questo
che invece, secondo questo tribunale, non può dirsi in concreto.
5.   5.1. Il
principio del libero accesso al mercato, sancito dall'art. 2 LMI, non è tuttavia
assoluto. L'art. 3 LMI prevede infatti la possibilità di limitare il medesimo laddove
sono date situazioni eccezionali. In questi casi agli offerenti esterni non può
comunque semplicemente venir negato il diritto di accedere liberamente al
mercato. Eventuali limitazioni devono essere adottate sotto forma di condizioni
e oneri a patto che si applichino nella stessa misura anche agli offerenti
locali, risultino indispensabili per preservare interessi pubblici
preponderanti e siano conformi al principio di proporzionalità (cpv. 1).
Quest'ultimo – soggiunge il cpv. 2 dell'art. 3 LMI – è da ritenere violato se
le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente
degli interessi pubblici preponderanti (lett. a), se i certificati e gli
attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti
(lett. b), se il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per
l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione (lett. c) e se
la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire
una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti (lett. d).
5.2. Ora, già si è detto in precedenza (cfr. consid. 2.1) delle condizioni
poste dall'art. 5 RePsi riguardo al rilascio dell'autorizzazione per poter
esercitare la psicoterapia nel Cantone Ticino. Per quanto attiene invece alle
norme vigenti in questo settore nei Cantoni di Berna e del Giura (cfr. consid.
4.2), va detto che entrambi gli ordinamenti fanno dipendere il rilascio di un
simile permesso dal possesso di una licenza universitaria in psicologia e dall'assolvimento
di una specializzazione post-laurea nel campo della psicoterapia abbinata ad
un'attività pratica svolta sull'arco di più anni.
Tutte e tre le normative in questione istituiscono inoltre in questo campo un
regime autorizzativo, sostanzialmente volto a tutelare la salute dei pazienti.
Sia l'art. 5 RePsi, che l'art. 48 dell'ordonnance concernant l'exercice des
professions de la santé del 2 ottobre 2007, che l'art. 24 dell'ordonnance sur
les activités professionnelles dans le secteur sanitaire del 24 ottobre 2001 subordinano
il diritto di svolgere l'attività di psicoterapeuta sul territorio dei
rispettivi cantoni all'adempimento di condizioni certamente non identiche, ma comunque
molto simili tra di loro, intese a salvaguardare il medesimo interesse
pubblico. Occorre dunque convenire con la ricorrente che i tre ordinamenti
legislativi qui in discussione sono sostanzialmente equivalenti ai sensi
dell'art. 2 cpv. 5 LMI. D'altra parte va rilevato come neppure l'Ufficio di sanità
sia stato in grado su questo punto di apportare argomenti suscettibili di
sovvertire la presunzione sancita da quest'ultima disposizione. In particolare,
l'autorità di prime cure non ha minimamente indicato per quali motivi e in che
misura le condizioni poste dalle suddette disposizioni bernesi e giurassiane per
poter esercitare la professione di psicoterapeuta sarebbero carenti.
Ne discende che le prescrizioni vigenti nel luogo d'origine, sia esso il Canton
Berna che il Canton Giura, sono sufficienti a garantire la protezione di quegli
interessi pubblici preponderanti che la legislazione del Cantone Ticino si
propone di tutelare attraverso la suddetta norma. Pertanto, rifiutandosi di
rilasciare a PI 1 l'autorizzazione da lui richiesta, l'Ufficio di sanità prima
e il Consiglio di Stato in seguito hanno pronunciato nei suoi confronti una
provvedimento che limita in maniera non conforme al principio della
proporzionalità il suo diritto d'accedere al mercato (art. 3 cpv. 2 lett. a
LMI). In simili circostanze, può restare aperta la questione di sapere se, come
sostenuto dalla Comco, un'ulteriore violazione del principio della
proporzionalità sia individuabile nel fatto che l'esperienza lavorativa
accumulata da PI 1 nel Canton Berna gli permetterebbe di compensare le sue
mancanze in rapporto alle esigenze di formazione imposte dal diritto ticinese
(art. 3 cpv. 2 lett. d LMI). Resta comunque il fatto che nel caso di specie
l'Ufficio della sanità non ha nemmeno esaminato questo aspetto, ciò basterebbe da
solo a giustificare il rinvio degli atti a quest'ultima autorità per una nuova
valutazione della situazione.
6.   Stante
tutto quanto precede il ricorso è accolto, senza che si renda necessario entrare
in questa sede nel merito della questione sollevata dalla Comco di sapere se un'autorizzazione
cantonale all'esercizio della professione di psicoterapeuta costituisca o meno
un certificato di capacità ai sensi dell'art. 4 LMI. È dunque accertato che la
decisione 13 giugno 2007 emanata dall'Ufficio di sanità, unitamente a quella
del Consiglio di Stato qui impugnata che la tutela, limitano in modo
inammissibile l'accesso al mercato di PI 1 e sono pertanto contrarie alla LMI.
Visto l'esito, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 9 LMI; 89 e 111 LTF; 56 e 59
LSan; 5 del regolamento ticinese circa la professione di psicologo e
psicoterapeuta del 4 settembre 1979; 24 dell'ordonnance sur les activités
professionnelles dans le secteur sanitaire del 24 ottobre 2001 del Canton Berna;
48 dell'ordonnance concernant l'exercice des professions de la santé del 2
ottobre 2007 del Canton Giura, 3, 18, 28, 46, 60 e 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è
accolto
.
§.  Di
conseguenza è accertato che la decisione 13 giugno 2007 dell'Ufficio di sanità e
quella 19 dicembre 2007 del Consiglio di Stato che la tutela limitano in modo
inammissibile l'accesso al mercato di PI 1 e sono pertanto contrarie alla LMI.
2.
Non si prelevano tasse e spese.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso
in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario