ti_gerichte · 38.2012.54 · 2013-05-15 · it
Raccomandata

Rifiuto di un POT da parte di un manager di marketing, comunicazione ed eventi.POT,benché non permetta di mettere a frutto conscenze prof.,adeguato(pure dal profilo delle cond.di salute).Tuttavia sanzione non proporzionata.1°rifiuto,però già sospeso per un altro motivo.Riduz.da 31 a 25 gg

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.05.2013 38.2012.54
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.05.2013 38.2012.54
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 15.05.2013 38.2012.54

Raccomandata
Incarto n.
38.2012.54
dc
/sc
Lugano
15 maggio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 17 settembre 2012
di
RI 1
rappr. da:  RA 1
contro
la decisione su opposizione del 16 agosto
2012 emanata da
Sezione del lavoro,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
decisione su opposizione del 16 agosto 2012 la Sezione del lavoro ha confermato
la sospensione di 31 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione
inflitta a RI 1 il 31 maggio 2012 (cfr. doc. 4) per avere rifiutato un
programma d'occupazione, argomentando:
"
(…)
4.   Nel
caso di specie, dalla documentazione agli atti, emerge che l'assicurato ha
rifiutato immediatamente, non appena informato della decisione presa dall'URC
(cfr. scambio e-mail del 5 maggio 2012 tra il signor __________ e il signor __________)
di partecipare alla misura attribuitagli, ritenendo la stessa inutile e
degradante, nonché – a suo parere – d'intralcio al proprio reinserimento (cfr.
scritto 8 maggio 2012, doc. F), mentre il suo rappresentante ha censurato la
non conformità della misura alla situazione personale, all'età ed alla
formazione professionale dell'interessato (cfr. opposizione 4 luglio 2012).
Appare
appropriato ricordare come l'amministrazione goda di un ampio margine
d'apprezzamento nella scelta ed assegnazione di un provvedimento del mercato
del lavoro. La protezione dell'assicurato contro richieste eccessive è
garantita nei limiti dell'articolo 64a cpv. 2, che rinvia a quanto previsto
dall'articolo 16 cpv. 2 lett. c LADI in relazione alla definizione di
occupazione adeguata (cfr. consid. 2).
Nel
caso specifico non può poi essere dimenticato che inizialmente
l'amministrazione aveva optato per l'assegnazione dell'interessato al POT
presso __________ (destinato a persone qualificate con una formazione
professionale superiore o universitaria in vari ambiti: informatici,
elettronici, economisti, laureati in scienza della comunicazione, ingegneri o
altro, rispettivamente professionisti con esperienza in settori tecnici,
scientifici, economici, della comunicazione, multimedia, ecc.). Il signor RI 1
ha tuttavia contestato tale scelta e si è rifiutato di frequentare la misura,
tanto che con decisione 28 marzo 2012 è stato sanzionato (21 giorni di
sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione) per rifiuto
ingiustificato del provvedimento (decisione confermata su opposizione il 25
maggio 2012, ora all'esame del Tribunale cantonale delle assicurazioni; inc. n.
38.2012.39).
Pertanto,
venuta meno la prima scelta all'URC non è restato che prendere in
considerazione una misura alternativa, che – sebbene meno vicina al profilo
professionale dell'assicurato – rimane adeguata ai sensi delle disposizioni
applicabili al caso concreto (art. 16 cpv. 1 lett. c LADI).
5.   Con
riferimento alle singole argomentazioni va osservato quanto segue. Le
aspirazioni professionali dell'assicurato non possono giustificare la rinuncia,
rispettivamente compromettere, la partecipazione alla misura assegnata. Lo
svolgimento di un'attività, seppure manuale, non ha nulla di degradante. In
particolare, considerando la natura temporanea dell'occupazione, la possibilità
di continuare la ricerca di un impiego e la facoltà di interrompere in ogni
momento la frequentazione del provvedimento a favore di un'occupazione
adeguata, era certamente esigibile che l'assicurato partecipasse alla misura
assegnata. Al riguardo va ricordato che il Tribunale federale ha già avuto modo
di precisare che l'assegnazione di un assicurato, di professione programmatore,
ad un programma d'occupazione che prevedeva dei lavori di pulizia del bosco e
di costruzione di sentieri escursionistici, non costituiva una lesione della
libertà personale, né un oltraggio alla sua dignità (DLA 1987, n. 1 pag. 37).
Per
quanto concerne il criterio dell'età, come indicato al considerando 2, questo è
in particolare rilevante in relazione all'esigibilità fisica di una certa
attività da parte di partecipanti estremamente giovani oppure – dal profilo della
disoccupazione – anziani (oltre i 55 anni d'età).
Ora,
l'età del signor RI 1 (nato nel 1977), permette di escludere qualsiasi
inadeguatezza dell'attività manuale assegnata, che non può certo essere
considerata rischiosa o necessitare di particolari sforzi fisici.
Anche
per quanto riguarda un'eventuale inadeguatezza allo stato di salute (stato
psicologico) si deve constatare che tale argomentazione non risulta essere
supportata da alcun elemento oggettivo e non può dunque giustificare la mancata
partecipazione alla misura.
6.   In
conclusione, va ritenuto che l'assegnazione dell'assicurato al POT denominato __________,
rispettava i presupposti di cui all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, mentre il
rifiuto della misura non era giustificato da validi motivi. È pertanto a giusto
titolo che l'assicurato è stato sospeso dal diritto alle indennità di
disoccupazione (art. 30 cpv. 1 lett. d LADI).
Riguardo
alla durata della sospensione pronunciata il 31 maggio 2012, va osservato che
la stessa è stata correttamente fissata tenendo conto dello stato di fatto al
momento della decisione stessa, e dunque della decisione emessa il 28 marzo
2012, confermata su opposizione il 25 maggio 2012. Infatti, se da un lato la
durata della sanzione deve tenere conto di precedenti sospensioni (art. 45 cpv.
4 OADI), d'altra parte l'amministrazione deve considerare anche il termine di
perenzione dell'articolo 30 cpv. 3, ultimo periodo, LADI. Cosicché la decisione
qui considerata, doveva essere effettivamente pronunciata celermente, pena il
rischio di non poterla più eseguire, rispettivamente di doverla rivedere a
seguito dell'esito della vertenza legata alla prima decisione di sanzione.
D'altro canto, anche la circostanza che l'impugnazione di una decisione di
sanzione (art. 30 LADI) non ha effetto sospensivo (art. 100 cpv. 4 LADI),
depone a favore della soluzione ritenuta nel caso concreto.
Le
motivazioni sollevate con l'opposizione in esame, non permettono dunque di
giungere ad una conclusione diversa, rispetto a quanto stabilito con la
decisione qui contestata."
(Doc. B)
1.2.   Contro
questa decisione l'assicurato ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA
nel quale il suo patrocinatore chiede la revoca della sanzione o, in subordine,
la riduzione della penalità a 5 giorni di sospensione dal diritto all’indennità
di disoccupazione.
Egli
sottolinea che il ricorrente ritiene l’attività assegnata priva di utilità,
nonché degradante ed inutile al miglioramento della propria situazione
lavorativa e rileva in particolare:
"
(…)
Lo scrivente richiama integralmente le
motivazioni contenute nel suo precedente scritto del 4 luglio 2012,
segnatamente l'opposizione alla decisione del
31.05.2012
. In breve,
nelle suddette osservazioni il ricorrente ribadisce che se si considera la sua
situazione personale, risulta evidente l'assenza di qualsiasi connessione tra
la sua "formazione professionale" (per diversi anni attivo nel
settore della moda e del marketing pubblicitario) ed il programma occupazionale
temporaneo assegnatogli dell'URC ossia quello inerente alla riparazione dei
giocattoli nella fattispecie il "rattoppo bambole".
Appare pertanto evidente che non via sia alcuna
"liaison" tra l'attività prescrittagli e quella sino ad ora espletata
dal ricorrente, soprattutto se si considera l'elevato suo grado d'istruzione;
circostanza quest'ultima, ben nota anche ai membri dell'URC che al punto 4,
pag. 5 della summenzionata decisione riportano testualmente
"Pertanto,
venuta meno la prima scelta, all'URC non è restato che prendere in
considerazione una misura alternativa che – sebbene meno vicina al profilo
professionale dell'assicurato – rimane adeguata ai sensi delle disposizioni
applicabili al caso concreto (art. 16 cpv. 1 lett. c) (cfr. decisione del
17.08.2012, pag. 5 righe 21-23).
Di tale passaggio risulta quindi evidente che i
membri dell'URC erano pienamente consapevoli del fatto che suddetto programma
era da ritenersi "inadeguato" per il Signor RI 1.
Anche volendo considerare l'altra condizione,
quella relativa all'età, non si deve sottovalutare che il RI 1 non è più così
giovane e nemmeno senza esperienze lavorative come sono ad esempio gli studenti
universitari e gli apprendisti. Nel caso specifico trattasi di un soggetto
dell'età di trentacinque anni e che necessita di trovare, quanto prima,
un'occupazione adeguata ed utile al suo sostentamento. Il protrarsi dello stato
di disoccupazione ha sicuramente peggiorato lo stato psicologico del qui
ricorrente che oggi necessita pure di un sostegno psicologico. (…)" (Doc.
I)
1.3.   Nella sua
risposta del 10 ottobre 2012  la Sezione del lavoro propone di respingere il
ricorso (cfr. Doc. III).
1.4.   Il 17
ottobre 2012 si è tenuto davanti al Presidente del TCA un dibattimento, con
audizione di teste, in merito ad un ricorso di RI 1 contro una sospensione di
21 giorni dal diritto all’indennità di disoccupazione per rifiuto di un
programma d’occupazione.
Quella
vertenza è stata risolta, tramite una transazione omologata dal Presidente del
TCA , nel senso che l’entità della sanzione è stata ridotta a 12 giorni di
sospensione dal diritto all’indennità di disoccupazione, per i seguenti motivi:
"
(…)
Infatti l’istruttoria ed in particolare l’udienza
del 17 ottobre 2012 ha permesso di chiarire che, da una parte, non vi è stata
da parte dell’URC di __________ una vera e propria assegnazione di un programma
d’occupazione temporaneo (vedi il verbale del dibattimento qui sopra riprodotto
e l’affermazione del teste __________: “
Vorrei far rilevare che formalmente
l’assicurato non ha rifiutato un programma d’occupazione nella misura in cui il
progetto concreto non era ancora stato trovato, nel senso che non era ancora
stato individuato l’ente presso il quale avrebbe svolto la sua attività, rispettivamente
non è stato firmato nessun contratto. (…) È vero che in quell’occasione non è
stata specificata né la data d’inizio né tantomeno l’oggetto del programma
occupazionale”
) e che, d’altra parte, l’assicurato rifiutando (cfr. doc.
8.2.: “
Un eventuale Programma Occupazionale ucciderebbe, nel vero senso
della parola, le mie possibilità”
; doc. 8.3: “
Personalmente, sono molto
attivo nella ricerca di un posto di lavoro sia qui che all’estero ed una misura
coercitiva quale un inutile programma occupazionale o l’intervento dell’ufficio
giuridico risulterebbe in un peggioramento molto grave della mia situazione
”;
doc. 7 e doc. 8.1.) di proseguire l’attività di individuazione del percorso
formativo per lui più adeguato (con conseguente possibile inserimento in un
programma d’occupazione per persone altamente qualificate; cfr. le affermazioni
del teste __________, il quale dopo avere ricordato che per gli altri
partecipanti all’incontro del 30 gennaio 2012 ha diffuso i profili agli enti interessati ad una collaborazione, ha precisato “
di non avere
avviato la normale procedura relativa al sig. RI 1, visto il messaggio di posta
elettronica ricevuto da lui e dalla consulente del personale
”, cfr. doc.
XIII pag. 3 e doc. 8.2.) non ha seguito le istruzioni dell’URC di __________
(cfr. verbale del colloquio di consulenza del 2 febbraio 2012: “
viene
informato sulle conseguenze della mancata frequentazione della misura __________”,
doc. 7) che l’aveva peraltro messo al corrente in data 23 gennaio 2012
degli scopi di __________ (cfr. il messaggio di posta elettronica inviato al
ricorrente dalla consulente del personale __________: “__________
è un
organizzatore con il quale collaboriamo da diversi anni e proponiamo persone
con qualifiche alte (diplomi universitari): si tratta di programmi di
occupazione che possono “sfociare” anche in collaborazione con ditte private
alfine di collaborare e magari poter trovare un posto di lavoro. Visto che dopo
un tot. di indennità di disoccupazione siamo obbligati ad inserirvi in un
programma di occupazione, ho mandato il tuo CV al signor __________ che è il
responsabile dell’organizzazione di programmi interni a __________ alfine di
valutare se, secondo il tuo iter di studi, c’era la possibilità di effettuare
un programma che possa sfruttare il tuo potenziale senza “scadere” in ambiti
che non c’entrano nulla con te. Spero di essere stata abbastanza esaustiva
nella spiegazione: da ultimo loro collaborano anche con la Supsi (quindi non
gli ultimi arrivati) proprio perché le persone che mandiamo sono profili “alti”
”, cfr. doc. F)
; (…)"
1.5.   Il 19
ottobre 2012 il patrocinatore dell’assicurato ha chiesto l’audizione
testimoniale del dottor. __________, l’interrogatorio personale del ricorrente
e il richiamo del verbale di udienza presso il TCA del 17 ottobre 2012,
relativo all’incarto 38.2012.39 (Doc. V).
Il 31 ottobre
2012 la Sezione del lavoro ha comunicato di non avere obiezioni riguardo alle
richieste del rappresentante dell’assicurato sottolineando, per quel che
riguarda l’audizione del dottor __________, che:
"
(…)
in sede d'opposizione, la controparte non ha invocato
nessun motivo di salute, né fatto riferimento al medico curante di cui è
chiesta oggi l'assunzione quale teste (cfr. opposizione 4 luglio 2012, doc. 3).
(…)" (Doc. VII)
1.6.   Il 5
novembre 2012 il TCA ha comunicato alle parti di avere acquisito agli atti il
verbale d’udienza del 17 ottobre 2012 relativo all’ incarto 38.2012.39 (cfr.
doc. X).
1.7.   lI 26
novembre 2012 il Presidente del TCA ha inviato alla Sezione del lavoro uno
scritto del seguente tenore:
"
Nella risposta di causa del 10 ottobre 2012,
figurano in particolare le seguenti considerazioni:
“ (…)
Per quanto concerne l’interpretazione che il ricorrente attribuisce
alla motivazione contenuta nella decisione su opposizione, secondo la quale – a
suo dire – i membri dell’URC erano pienamente consapevoli del fatto che
suddetto programma era da ritenersi inadeguato per il signor RI 1, non può
essere assolutamente condivisa.
Ciò che è stato chiaramente espresso nella decisione su opposizione, è
che essendo venuta meno la prima scelta (programma occupazionale presso __________),
all’URC non è restato che prendere in considerazione una misura alternativa che
– sebbene meno vicina al profilo professionale dell’assicurato – rimane
adeguata ai sensi delle disposizioni applicabili al caso concreto. (…)” (doc.
III)
In occasione dell’udienza del 17 ottobre 2012, la
signora __________ ha poi dichiarato:
“ (…)
Sottolinea di avere ritenuto questo programma adatto all’assicurato e
che vista la sua formazione non l’avrebbe mai mandato ad esempio a scaricare mobili
presso __________, in prima istanza (e cioè come primo programma
d’occupazione). (…)” (doc. IX)
Al fine di evadere il presente ricorso mi occorre
sapere per quale motivo, vista la formazione dell’assicurato, non gli è stato
assegnato un provvedimento inerente al mercato del lavoro nel settore
commerciale o impiegatizio." (Doc. XI)
Il
capoufficio avv. __________ il 6 dicembre 2012 ha così risposto:
"
Come noto l'URC dispone di un ampio margine
d'apprezzamento nella scelta dei provvedimenti del mercato del lavoro
d'attribuire agli assicurati. Le attitudini e i precedenti professionali sono,
nel limite del possibile, presi in considerazione e contribuiscono alla scelta
delle misure assegnate.
Nondimeno, non si tratta di aspetti determinanti
per definire l'adeguatezza di un provvedimento d'occupazione (art. 64a cpv. 2
LADI), come per altro recentemente ribadito dal Tribunale federale (cfr.
sentenza del Tribunale federale 8C_577/2011 del 31 agosto 2012).
Va poi pure tenuto conto che anche aspetti meramente
pratici, quali la disponibilità di posti liberi o la possibilità di adattare
l'attività proposta a limitazioni particolari del partecipante (per esempio
orari di lavoro per assicurati con disponibilità orarie ridotte), giocano un
ruolo nelle scelte dei consulenti del personale.
Nel caso concreto, come indicato in sede di
risposta di causa e pure emerso in sede d'udienza, la prima scelta della
consulente è stato un provvedimento maggiormente orientato alle attitudini
professionali del ricorrente. Tuttavia, visto il rifiuto dell'assicurato ed il
fallimento della prima opzione, è stato gioco forza necessario ripiegare su una
misura alternativa tra quelle, al momento dell'assegnazione, che disponevano
ancora di posti liberi per nuovi partecipanti." (Doc. XII)
Il 22
gennaio 2013 il patrocinatore dell’assicurato ha innanzitutto sottolineato che,
in occasione della precedente vertenza è stato accertato che all’assicurato non
era in realtà stato assegnato nessun programma d’occupazione concreto.
Egli ha
poi rilevato che il programma presso __________ è paragonabile  a quello di __________
e che, secondo il dottor __________, le misura adottate dall’URC possono
innescare nel soggetto un processo psichico involutivo/regressivo che
sfocerebbe poi in stigmate depressive poco controllabili
(cfr.
doc. XV).
L’8
febbraio 2013 la Sezione del lavoro ha affermato che nella precedente vertenza
l’assicurato è stato sospeso per 12 giorni dal diritto all’indennità di
disoccupazione  per il mancato rispetto delle istruzioni dell’URC e
precisamente per avere impedito, con il suo atteggiamento ostruzionista,
l’inserimento nel percorso di __________.
L’amministrazione
ha ribadito che l’assegnazione del programma d’occupazione qui contestato è
avvenuta rispettando i criteri posti dalla legge e dalla giurisprudenza ed ha
poi rilevato:
"
(…)
Per quanto concerne invece i problemi di salute
lamentati dall'assicurato nella presente procedura e nella risposta 22 gennaio
2013, si constata che lo stesso non ha fatto cenno di tale problematica nè al
momento della sua iscrizione in disoccupazione, né tantomeno al momento
dell'assegnazione, mentre in sede d'opposizione ha fatto unicamente un accenno
generale al suo
attuale stato psicologico a causa del persistente stato di
disoccupazione
, non comprovando con alcun elemento oggettivo eventuali
disturbi di salute. Egli solamente in sede di ricorso ha chiesto l'audizione
testimoniale dello psicologo, __________, di cui ha prodotto un certificato
medico dallo stesso allestito lo scorso 12 novembre 2012 a fronte ad un ulteriori rifiuto di una misura attiva (Corso di perfezionamento presso
un'Azienda di pratica commerciale – __________, assegnata dall'URC il 23
ottobre 2012).
È opportuno inoltre mettere in evidenza, il
persistente atteggiamento ostruzionista dell'assicurato verso qualsiasi tipo di
misura proposta, verso le quali egli ha sempre tentato di sottrarsi alla
frequentazione.
Al riguardo si precisa pure che attualmente
presso l'Ufficio giuridico della Sezione del lavoro è pendente un'ulteriore
pratica che interessa il signor RI 1, segnatamente la
Comunicazione relativa
ad una sanzione (Provvedimento Mercato del lavoro)
riguardante un ulteriore
rifiuto da parte dell'assicurato a frequentare una misura assegnatagli (Corso
di perfezionamento – __________), con la quale è stato chiesto di procedere
alla verifica della sua idoneità al collocamento.
A questo scopo è stato richiesto l'intervento del
medico fiduciario, Dr.ssa __________, __________, in data 4 gennaio 2013.
Va concluso, richiamato quanto già espresso nei
precedenti scritti e nella risposta di causa 10 ottobre 2012, che il ricorrente
non può avvalersi di nessun valido motivo atto a considerare il POT
assegnatogli inadeguato dal profilo dell'età, della situazione personale e della
salute e pertanto avrebbe dovuto accettare la misura selezionata
dall'URC." (Doc. XVII)
1.8.   Il 25
febbraio 2013 il Presidente del TCA ha posto i seguenti quesiti all’Associazione
__________:
"
Egregio signor __________,
dalla scheda descrittiva relativa al programma
d’occupazione
“L’____________________”
rilevo che esso si rivolge al
seguente pubblico mirato:
“Falegnami, sarti, meccanici, elettrotecnici,
grafici, magazzinieri, autisti, venditori, ausiliari di pulizia e operai
generici di entrambi i sessi”
.
Al fine di evadere il ricorso citato mi occorre
sapere:
1.   al
programma vengono inserite anche persone con formazione accademica oppure no?
2.   valutate
anche voi quali assicurati inserire nel programma d’occupazione oppure
no?" (Doc. XIX)
L’organizzatore
del programma occupazionale ha così risposto il 1° marzo 2013:
"
(…)
1.   al
programma vengono inserite anche persone con formazione accademica;
2.   noi non valutiamo quali assicurati
inserire." (Doc. XX)
L’8 marzo
2013 il rappresentante dell’assicurato ha comunicato di non avere osservazioni
da inoltrare (cfr. doc. XXII).
Il 15
marzo 2013 la Sezione del lavoro ha rilevato:
"
(…)
Come già rilevato, le attitudini ed i precedenti
professionali sono, nel limite del possibile, presi in considerazione e
contribuiscono alla scelta delle misure assegnate. Nondimeno, si precisa che la
formazione professionale conseguita, non è un criterio determinante per
valutare l'adeguatezza di un provvedimento d'occupazione (art. 64a cpv. 2
LADI), considerato che non è un criterio incluso nell'art. 16 cpv. 2 lett. c,
come peraltro recentemente ribadito dal Tribunale federale (cfr. sentenza del
Tribunale federale 8C_577/2011 del 31 agosto 2012).
In riferimento all'ulteriore pratica, riguardante
il signor RI 1, pendente presso l'Ufficio giuridico della Sezione del Lavoro.
Vi trasmettiamo copia della perizia 12 marzo 2013 allestita dal medico
fiduciario, Dr. med. __________ (Spec. FMH Psichiatria e Psicoterapia) e
pervenutaci in data 15 marzo 2013." (Doc. XXIII)
1.9.   Il 28 marzo
2013 il Presidente del TCA ha inviato all'amministrazione uno scritto del
seguente tenore:
"
Dalla decisione formale del 31 maggio 2012
rilevo che l’entità della sanzione è stata fissata a 31 giorni di sospensione
dal diritto all’indennità di disoccupazione, con la seguente motivazione:
"                                     (…) Di regola un secondo
rifiuto di partecipare ad un Programma d’Occupazione Temporanea è assimilato ad
un comportamento grave, sanzionato con una sospensione compresa tra 31 e 37
giorni. Una sospensione dal diritto alle indennità di disoccupazione per la
durata di 31 giorni appare quindi giustificata e proporzionata. (…)" (cfr.
Doc. 4)
Al fine di evadere il ricorso citato, mi occorre
sapere se l’esito del precedente ricorso (cfr. decreto di stralcio del 18 ottobre
2012 relativo alla causa 38.2012.39) modifica oppure no la valutazione
dell’amministrazione riguardo alla durata della sospensione.
L'avv. __________
, capoufficio dell'Ufficio giuridico della Sezione del lavoro il 29 marzo 2013 ha così risposto:
"
(…)
La decisione contestata è stata emessa valutando
il comportamento tenuto dall'assicurato come un secondo rifiuto di partecipare
ad un programma d'occupazione temporanea, mentre – considerato l'esito del
precedente ricorso (inc. no. 38.2012.39) – è necessario ritenere l'ipotesi di
un primo rifiuto. Per tale casistica è di regola inflitta una sospensione
compresa tra un minimo di 21 giorni ad un massimo di 25, dunque inferiore alla
sospensione a suo tempo decisa.
Per completezza d'informazione le trasmetto copia
della decisione di sospensione emessa il 20 marzo 2013, con l'indicazione che
contro la stessa è stata interposta opposizione." (Doc. XXVII)
La
decisione del 20 marzo 2013 è relativa ad una sospensione di 12 giorni dal
diritto all'indennità di disoccupazione per avere rifiutato un corso di
perfezionamento presso un'azienda di pratica commerciale (cfr. Doc. XXVII/1).
1.10.   Il 24 aprile
2013 il TCA ha richiamato dalla Sezione del lavoro (cfr. Doc. XXIX) il certificato
del 12 novembre 2012 dello psicologo __________, il quale è stato
immediatamente inviato dall'amministrazione (cfr. Doc. XXX, Doc. 13) e poi trasmesso
per conoscenza al rappresentante dell'assicurato (cfr. Doc. XXXI).
in
diritto
2.1.   Il TCA è
chiamato a stabilire se a ragione oppure no la Sezione del lavoro ha sospeso
l’assicurato per 31 giorni dal diritto all’indennità di disoccupazione per
avere rifiutato di partecipare a un programma d'occupazione.
Secondo
l'art. 30 cpv. 1 lett. d LADI l'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità
"se non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio
competente, segnatamente non accetta un’occupazione adeguata oppure non si è
sottoposto a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto
l’attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso
impossibile l’esecuzione o lo scopo".
La terza
revisione della LADI, in vigore dal 1° luglio 2003 (cfr. consid. 2.2.), non ha
sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta
infatti di uno strumento dimostratosi valido e pertanto è stato mantenuto,
anche se leggermente migliorato (cfr. Messaggio concernente la revisione della
legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28.2.2001, p.to 1.1.2.,
in FF 2001 pag. 1972).
In
particolare è stata rivista la sistematica degli articoli relativi ai
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Al
riguardo il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale - TF), in una sentenza
pubblicata in DTF 131 V 286 si è così espresso:
"
(...)
2.1
Nell'ambito
della terza revisione della legge, i Capitoli 6 e 7 del Titolo terzo della LADI
(art. 59-75) sono stati sottoposti a una ri­orga-nizzazione sistematica e,
parzialmente, anche redazionale (cfr. la sentenza del 24 dicembre 2004 in re B., C 77/04, consid. 3.2). II Messaggio 28 febbraio 2001 del Consiglio federale
concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione non prevedeva modifiche sostanziali fondamentali (FF 2001 1967
segg.; cfr, pure la sentenza citata del 24 dicembre 2004 in re B., con­sid. 3.2). La riforma si proponeva in particolare di innalzare il pe­riodo
contributivo, di ridurre la durata massima di riscossione dell'indennità di
disoccupazione come pure di conseguire, grazie a una migliore efficienza degli  uffici
regionali di collocamento e ai prov­vedimenti inerenti al mercato del lavoro,
dei risparmi da contrapporre ai mag-giori on derivanti dagli Accordi bilaterali
(Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la
Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione
delle persone [sentenza citata del 24 dicembre 2004 in re B., consid. 3.4])."
La
giurisprudenza relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, sviluppata
prima della terza revisione della LADI, resta dunque sempre applicabile (cfr.
DLA 2005 pag. 280 seg.).
L'art. 59
LADI enuncia, da un lato, il principio generale secondo cui l'assicurazione
fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro (cpv. 1), dall'altro, i criteri che tali provvedimenti (cpv. 2) e gli
assicurati devono adempiere affinché l'assicurazione contro la disoccupazione
finanzi queste misure (cpv. 3).
In
particolare l'art. 59 cpv. 2 LADI stabilisce che:
"
I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è
reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti
devono in particolare:
a.                                   migliorare
l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una
rapida e durevole reintegrazione;
b.   promuovere
le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c.   diminuire il rischio di una disoccupazione
di lunga durata; o
d.   offrire la possibilità di acquisire
esperienze professionali."
L'art.
64a LADI concerne più specificatamente i provvedimenti di occupazione. Il
tenore di questa disposizione è il seguente:
"1   Per provvedimenti di occupazione si intendono in
particolare le occupazioni temporanee nell'ambito di:
a.  programmi
di istituzioni pubbliche o private senza scopo lucrativo; tali programmi non
devono essere in diretta concorrenza con l'economia privata;
b.  pratiche
professionale in imprese o nell'amministrazione;
c.  semestri
di motivazione per gli assicurati che al termine dell'obbligo scolastico sono
alla ricerca di un posto di formazione:
2  L'articolo
16 capoverso 2 lettera c è applicabile per analogia alla partecipazione a
un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera a.
3  L'articolo
16 capoverso 2 lettere c, e-h è applicabile per analogia alla partecipazione a
un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1 lettera b.
4
Gli articoli 16 capoverso 2 lettera c e 59d capoverso 1 sono applicabili per
analogia alla partecipazione a un'occupazione temporanea secondo il capoverso 1
lettera c."
Per quel
che riguarda i programmi d'occupazione in istituzioni pubbliche o private senza
scopo lucrativo la nuova disposizione legale ha mantenuto l'esclusivo richiamo
all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, come già faceva l'art. 72a cpv. 2 LADI in
vigore fino al 30 giugno 2003 (cfr. STFA C 274/04 del 29 marzo 2005; STFA C
269/04 del 12 aprile 2005; STFA C 279/03 del 30 settembre 2005).
A questo
proposito, in una sentenza C 376/98 del 6 dicembre 1999 il TFA ha rilevato:
"
In effetti, per l'art. 72a cpv. 2 LADI, valgono
ai fini dell'assegnazione di un'occupazione temporanea conformemente all'art.
72 cpv. 1 LADI solo i criteri di cui all'art. 16 cpv. 2 lett. c LADI, e non
quelli di cui alle lettere a ed i, concernenti la retribuzione (cfr. anche
Nussbaumer,
Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches
Bundesverwaltungs- recht
, cifra marg. 672): l'occupazione
temporanea giusta quanto suesposto ha, secondo l'art. 72 a cpv. 1 LADI, carattere sussidiario, nel senso segnatamente che essa entra in considerazione solo
qualora non sia possibile assegnare un'occupazione adeguata, adempiente essa
tutti i criteri, inclusi quelli relativi alla rimunerazione (cfr. Nussbaumer in
op. cit., cifra marg. 666; sentenza non ancora pubblicata 21 giugno 1999 in re G., C 279/98).
Vero è che vi è chi (Jacqueline Chopard,
Die
Einstellung in der Anspruchsberechtigung
, tesi Zurigo 1998,
pag. 88) sostiene essere l'art. 72 a cpv. 2 LADI, nella misura in cui limita i
criteri perché l'occupazione sia da considerare adeguata, in contrasto con
l'art. 21 cifra 2 della Convenzione n. 168 dell'Organizzazione internazionale
del Lavoro (OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro
la disoccupazione del 21 giugno 1988, il quale sarebbe direttamente applicabile
(cfr. Chopard, op. cit., pag. 75). Orbene, a prescindere dalla questione della
fondatezza di queste considerazioni, deve essere osservato che la norma della
Convenzione non si riferisce al punto oggetto della lite nella presente
procedura, ossia quello della retribuzione (cfr. sempre Chopard, op. cit., pag.
78 seg.)."
In DTF
125 V 367 il TFA ha ricordato che:
"
Zum andern gelten für die Zuweisung einer
vorübergehenden Beschäftigung herabgesetzte Anforderungen an die Zumutbarkeit,
muss die Arbeit doch nur dem Alter, den persönlichen Verhältnissen und dem
Gesundheitszustand des Versicherten angemessen sein (Art. 72a Abs. 2 AVIG in
Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG).
(…)"
L'art. 16
cpv. 2 lett. c LADI stabilisce che non è considerata adeguata e di conseguenza
è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che non è conforme
all'età, alla situazione personale (ad esempio: le proprie convinzioni
religiose, su questo aspetto cfr. comunque SVR 1997 ALV Nr. 90; sentenza del
TFA C 274/04 del 29 marzo 2005) o allo stato di salute dell'assicurato.
In una sentenza C 184/05 dell'11 ottobre 2005 il TFA ha ricordato
che "ein Kurs, zu dessen Besuch die versicherte Person angewiesen wurde,
unzumutbar ist, wenn er ihren persönlichen Verhältnissen oder ihrem
Gesundheitszustand nicht angemessen ist. Nach der Rechtsprechung fallen - in
Nachachtung des Art. 21 Übereinkommen Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation
(IAO) über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom
21. Juni 1988 (SR 0.822.726.8) - bei der Prüfung der Zumutbarkeit einer Arbeit
oder eines Kursbesuches unter dem Gesichtspunkt der persönlichen Verhältnisse
insbesondere die gesundheitlichen und familiären Umstände der versicherten
Person in Betracht (BGE 120 V 375; ARV 1999 Nr. 9 S. 46 Erw. 2b mit Hinweisen; Urteil
Z. vom 25.
Juni 2004 Erw. 2.2, C 43/04)".
Boris Rubin (in: B. Rubin,
Assurance-chômage
,
Ed.
Schulthess Juristiche Medien AG, Zurigo/Basilea/Ginevra 2006, pag.
425) ricorda che:
"
(...)
Les critères d'un emploi convenable au sens de
l'art. 16 LACI ne sont de loin pas tous appliqués lorsqu'il s'agit de
déterminer si un PET est convenable. Seuls entrent en considération les
critères de l'âge, de la situation personnelles et de la santé de l'assuré (v.
l'art. 64a al. 2, en corrélation avec l'art. 16 al. 2, let. c LACI [ch 7.4.1].
Aussi la liberté de choisir sa profession n'existe-t-elle pas lorsqu'un PET est
assigné.
Pour un programmeur de formation employé à
l'utilisation d'une machine de microfilmage, un PET dans le domaine de la
protection de l'environnement ne porte atteinte ni à sa dignité, ni à sa
liberté personnelle, lorsqu'il dispose d'assez de temps pour poursuivre ses
recherches d'emploi et qu'il peut mettre fin au PET dès qu'il en trouve un.
S'agissant des stages professionnels, les critères sont plus nombreux (v.
l'art. 64a al. 3 LACI en corrélation avec l'art. 16 al. 2, let. c, e, f, g et h
LACI)".
2.2.   Secondo la giurisprudenza colui che, senza valido motivo,
rifiuta un adeguato programma occupazionale temporaneo, ai sensi dell'art. 64a
cpv. 1 LADI, o interrompe una tale attività deve essere sospeso dal diritto
alle indennità di disoccupazione per inosservanza delle istruzioni dell'ufficio
del lavoro ex art. 30 cpv. 1 lett. d LADI (cfr. STFA C 126/02 del 24 giugno
2003; DTF 125 V 361).
La
giurisprudenza federale parifica al rifiuto di un'occupazione adeguata il
comportamento di un disoccupato che non manifesta esplicitamente e
correttamente al datore di lavoro la propria disponibilità ad accettare
l'impiego adeguato offerto. Nelle trattative con il futuro datore di lavoro,
l'assicurato deve esprimere chiaramente ed inequivocabilmente la sua volontà di
concludere il contratto per porre termine alla sua disoccupazione (cfr. STFA C
301/05 del 9 febbraio 2006; STFA C 272/05 del 13 dicembre 2005; SVR 1997 ALV
Nr. 90, DTF 122 V 38; DLA 1984 pag. 167; DLA 1982 pag. 43).
Allo
stesso modo deve essere considerata la mancata o la tardiva comparsa
dell'assicurato presso il potenziale datore di lavoro (cfr. DLA 1977 N. 32).
Su queste questioni, vedi in particolare: G. Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1987,
Vol. 1, Ad art. 30, nota 26, pag. 368 e H.U. Stauffer, Serie “Rechtsprechung
des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht”, Bundesgesetz über die
obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, Ed.
Schulthess, Zurigo 1998, ad art. 30, pag. 83; D. Cattaneo,
"Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce della
giurisprudenza". Appunti sociali, fascicolo n. 3, Ed. OCST, Pregassona
2000, pag. 71 segg.
2.3.   Secondo
l'art. 30 cpv. 3 LADI la durata della sospensione è determinata in base alla
gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione a 60 giorni al
massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni.
La
sospensione del diritto a indennità va da 1 a 15 giorni in caso di colpa lieve, da 16 a 30 giorni in caso di colpa mediamente grave e da 31 a 60 in caso di colpa grave (cfr. art. 45 cpv. 2 OADI).
La sua
durata è determinata secondo la gravità della colpa (cfr. art. 30 cpv. 3 LADI),
soggiace in altre parole al principio della proporzionalità (cfr. DTF 123 V
50).
L'art. 45
cpv. 4 OADI prevede che vi è colpa grave se l'assicurato,
senza valido motivo:
a.   ha
abbandonato un’occupazione adeguata senza garanzia di una nuova; oppure
b.   ha
rifiutato un’occupazione adeguata.
L'Alta Corte, in una sentenza C 262/01 del 25 febbraio 2003, si è
pronunciata su un ricorso inoltrato dall'amministrazione contro una decisione
del TCA in cui la sanzione inflitta a un'assicurata che si era rifiutata di
partecipare a un programma occupazionale di sei mesi era stata ridotta da 21
giorni a 12 giorni di sospensione dal diritto all'indennità di disoccupazione,
in quanto l'amministrazione non aveva tenuto conto degli importanti oneri
familiari e della necessità per l'assicurata di riorganizzarsi la vita per il
periodo limitato di sei mesi.
La nostra
Massima Istanza, benché il principio stesso della sospensione non fosse più
controverso, ha rilevato che l'occupazione temporanea prospettata
all'interessata della durata di sei mesi al 50% era stata giustamente considerata
adeguata e conforme all'età, alla situazione personale e allo stato di salute
dell'assicurata, poiché essa, pur lavorando al mattino al 50% quale impiegata
di banca e dovendosi occupare della figlia di due anni, oltre che del marito
preparandogli il pranzo, era comunque alla ricerca di un'occupazione a tempo
pieno.
Il TFA ha
accolto il ricorso dell'UCL, ritenendo che nella fattispecie, a prescindere
dall'eventuale legittimità e portata delle direttive del SECO, il cui utilizzo
non dispenserebbe comunque dall'esaminare l'esistenza di eventuali motivi
plausibili atti a escludere ogni forma di colpa e dal tenere conto delle
singole particolarità del caso, la sospensione inflitta dall'UCL di 21 giorni
non appariva eccessiva. Nemmeno erano ravvisabili circostanze particolari che
avrebbero giustificato una riduzione, tali da rendere lieve la colpa
dell'assicurata.
In una
sentenza 8C_202/2008, 8C_206/2008 del 4 febbraio 2009 il Tribunale federale ha
accolto un ricorso alla Segreteria di Stato dell'economia (SECO) e della
Sezione del Lavoro che avevano contestato la riduzione della durata della
sospensione da 21 a 8 giorni decisa dal TCA nel caso di un'assicurata che aveva
rifiutato un programma d'occupazione argomentando:
"
(…)
Per la giurisprudenza, la valutazione della colpa
come leggera, di una certa gravità e grave è una questione di diritto, per la
quale il Tribunale federale fruisce di libero potere di esame. In concreto i
giudici di primo grado hanno giustamente considerato che l'occupazione
temporanea prospettata all'interessata ai sensi dell'art. 64a cpv. 1 LADI fosse
adeguata e conforme all'età, alla situazione personale e allo stato di salute
dell'assicurata (art. 16 cpv. 2 lett. c in relazione con l'art. 64a cpv. 2
LADI), rendendo di riflesso ingiustificato il rifiuto di quest'ultima. Nel
fissare la sospensione in 21 giorni, l'amministrazione ha reputato che la colpa
dell'assicurata era di natura mediamente grave (art. 45 cpv. 2 OADI). In
considerazione della prassi applicata in casi analoghi, tale valutazione merita
di essere condivisa. Infatti, il Tribunale federale delle assicurazioni (dal
2007 Tribunale federale) ha già avuto modo di confermare sospensioni per 18 e
20 giorni decretate nei confronti di assicurati che avevano interrotto, senza
validi motivi, un (adeguato) programma occupazionale di sei, rispettivamente
quattro mesi (DLA 2005 no. 6 pag. 67 consid. 5.3, C 222/03, 2004 no. 30 pag.
284 consid. 3, C 85/03; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2a ed., cifra
marginale 860; cfr. anche la casistica riassunta nella sentenza C 262/01 del 25
febbraio 2003 consid. 3.1). Né sono ravvisabili circostanze particolari che
giustificherebbero una riduzione nella misura stabilita dalla Corte cantonale,
tali da rendere lieve la colpa dell'assicurata, la quale non soltanto ha
interrotto l'occupazione temporanea assegnatale, ma ha rifiutato di iniziare il
programma occupazionale presso la ditta S.________. In particolare, non può
essere considerato un motivo di riduzione della colpa il fatto che l'assicurata
avrebbe beneficiato di una rendita di vecchiaia (anticipata) prima di aver
portato a termine la misura occupazionale. A partire dal momento in cui
l'istanza precedente ha concluso, a ragione, che l'occupazione temporanea in
oggetto fosse ammissibile anche dal profilo dell'età e della situazione
personale dell'interessata, non vi era (più) spazio alcuno per tenere conto di
questo motivo meramente oggettivo. Una riduzione della sospensione inflitta
dall'amministrazione in ragione del motivo invocato dai primi giudici era tanto
meno giustificata, in concreto, se si considera che al momento in cui doveva
iniziare il programma occupazionale (1° giugno 2007), l'intimata non aveva
ancora formulato la sua richiesta di rendita anticipata (la domanda è stata
inoltrata nel mese di settembre 2007). Anche se l'assicurata aveva già nel
maggio 2007 l'intenzione di richiedere la pensione di vecchiaia anticipata,
essa poteva naturalmente cambiare opinione e decidere, finalmente, di
continuare a beneficiare delle indennità di disoccupazione. (…)"
In una
sentenza 8C_759/2009 del 17 giugno 2010 il Tribunale federale, contrariamente
al parere del Tribunale delle assicurazioni del Canton Ginevra che aveva ridotto
a 3 giorni la durata della sanzione, ha confermato la sospensione di 25 giorni
dal diritto all'indennità di disoccupazione inflitta ad un assicurato che non
aveva partecipato ad un provvedimento inerente al mercato del lavoro.
In una
sentenza C 224/02 del 16 aprile 2003, l'Alta Corte ha ritenuto incensurabile la
sospensione di 23 giorni inflitta a un assicurato per non aver accettato un
programma occupazionale senza validi motivi. Il rifiuto dell'assicurato non
poteva infatti essere giustificato, visto che dalle dichiarazioni
dell'organizzatore e del collocatore risultava che si sarebbero tenute in
considerazione le sue difficoltà nell'espletare determinati lavori dovute a
problemi di salute. Inoltre la comprensione della lingua tedesca da parte dell'assicurato,
benché non fosse la sua lingua madre, era buona, per cui non appariva
convincente la sua tesi, secondo la quale egli avrebbe capito di dover
effettuare lavori pesanti.
In una
sentenza 8C_135/2009 del 24 giugno 2009, riguardante il caso di un assicurato
che nel corso di un colloquio di consulenza si era comportato in maniera
assolutamente passiva, non rispondendo a nessuna delle domande poste dal
rappresentante di una ditta, e che per questo atteggiamento era stato sospeso
per 21 giorni dal diritto all’indennità di disoccupazione, il TF ha rilevato
che in quel caso non era contrario al diritto federale basarsi su una nota
contenuta nell'incarto, dopo un accertamento telefonico, in quanto
quell'annotazione ha semplicemente confermato il contenuto di un precedente
scritto inerente l’assicurato. Né è determinante che tale scritto sia stato
firmato non dalla persona che ha svolto il colloquio, bensì dal suo diretto
superiore.
2.4.   In
una sentenza 8C_577/2011 del 31 agosto 2012 il Tribunale federale ha confermato
la sospensione dal diritto all’indennità di disoccupazione per 21 giorni,
contrariamente al parere del Tribunale cantonale che l’aveva ridotta a 7 giorni,
inflitta dall’amministrazione ad un assicurato, con formazione universitaria in
informatica di gestione e con esperienze professionali come informatico,
giornalista e traduttore, e che aveva rifiutato un programma d’occupazione
presso un'associazione specializzata nel riciclaggio, con la funzione di
operaio addetto alla pulizia dei locali.
Secondo l'Alta Corte la
volontà del legislatore di non tenere conto della formazione e delle qualifiche
professionali nel contesto dei programmi d’occupazione è chiara per cui non è
possibile invocare questo argomento per ridurre l’entità della penalità.
Vista l’importanza di
questa sentenza federale, che risponde sostanzialmente alle critiche, di
carattere generale,  dell’assicurato riguardo all’assegnazione di determinati
programmi d’occupazione che non gli permettono di sfruttare al meglio le conoscenze
di cui dispone, è utile in questa occasione riprodurre integralmente le
considerazioni del Tribunale federale:
"
3.1 La juridiction cantonale a considéré qu'en
refusant, sans motif justificatif, de participer à un programme d'emploi
temporaire organisé par une institution à but non lucratif (art. 64a al. 1 let.
a LACI) et qui convenait à son âge, à sa situation personnelle et à son état de
santé (art. 16 al. 2 let. c en liaison avec l'art. 64a al. 2 LACI), l'assuré
était passible d'une suspension de son droit à l'indemnité pour inobservation
des instructions de l'autorité compétente (art. 30 al. 1 let. d LACI). Cependant,
selon l'autorité précédente, ce refus ne constituait pas une faute de gravité
moyenne, comme l'avait admis le SPE, mais une faute légère justifiant une
suspension d'une durée de 7 jours au lieu de 21 jours. La juridiction cantonale
a constaté que le programme d'emploi temporaire assigné concernait un poste
d'ouvrier nettoyeur de locaux qui pouvait être exercé par une personne n'ayant
pas suivi de scolarité, avec des connaissances de base en français ou en
allemand. Selon les premiers juges, ce programme ne correspondait pas tout à
fait au profil de l'assuré qui est au bénéfice d'une formation universitaire en
informatique de gestion et qui avait notamment exercé des activités
d'informaticien, de journaliste, de traducteur auprès de l'Office des juges
d'instruction et, dans le cadre d'un précédent programme d'emploi temporaire,
d'animateur en accueil extrascolaire pour le compte de Y.________. En outre, ce
programme d'emploi temporaire au service d'une entreprise spécialisée dans le
recyclage avait été assigné par sa nouvelle conseillère en placement qui lui
avait abruptement enjoint de suivre ce programme moins valorisant en réaction à
un premier entretien qui se serait plutôt mal déroulé. Par ailleurs, la
juridiction précédente a retenu que le comportement de l'assuré démontrait un
certain respect non seulement des règles de l'assurance-chômage mais aussi de
ses institutions, dans la mesure où l'intéressé avait immédiatement fait des
démarches préalables pour tenter de faire comprendre à l'organisateur de la
mesure litigieuse et au médiateur de l'assurance-chômage son intention de
refuser de participer à cette mesure. Du reste, l'assuré avait toujours
effectué ses recherches d'emploi avec sérieux et donné satisfaction à ses
anciens employeurs. Enfin, selon les premiers juges, il n'est pas établi que
son refus ait eu pour effet de prolonger indûment le chômage, du moment que
l'intéressé a retrouvé un emploi le 1er septembre 2008, ce qu'il n'aurait pas
pu faire s'il avait suivi le programme litigieux qui devait prendre fin ce
jour-là.
3.2
3.2.1 Le recourant se plaint d'une violation des
art. 17 al. 3 let. a et 30 al. 1 let. d LACI, ainsi que de l'art. 45 al. 3 let.
b OACI. Il fait valoir que les circonstances retenues par la juridiction
cantonale ne doivent pas être prises en compte pour évaluer la gravité de la
faute. En particulier, le fait que l'assuré a toujours observé scrupuleusement
les règles de l'assurance-chômage et qu'il a mis un terme au chômage le 1er
septembre 2008 ne constitue pas des facteurs de diminution de la gravité de la
faute.
3.2.2 La durée de la suspension du droit à
l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais
également du principe de proportionnalité (Thomas Nussbaumer,
Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR],
Soziale Sicherheit, 2ème éd., n. 855 p. 2435). En tant qu'autorité de
surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes
d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes
d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application
plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense
cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de
l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que
subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier
celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs
généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. p. ex. DTA
2006 n. 20 p. 229 [C 285/05] consid. 2; arrêt 8C_33/2012 du 26 juin 2012
consid. 3.2). En revanche, la durée effective du chômage ne constitue pas un
critère d'évaluation de la gravité de la faute (DTA 1999 n. 32 p.184 [C14/97]).
La quotité de la suspension du droit à l'indemnité
de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir
d'appréciation, qui est soumise à l'examen du juge de dernière instance
uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d'appréciation de
manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif
("Ermessensüberschreitung") ou négatif
("Ermessensunterschreitung") de son pouvoir d'appréciation ou a abusé
("Ermessensmissbrauch") de celui-ci (arrêt 8C_33/2012 du 26 juin 2012
consid. 2.2; arrêt 8C_31/2007 du 25 septembre 2007 consid. 3.1, non publié in
ATF 133 V 640
mais dans SVR 2008 ALV n° 12 p. 35). Il y a abus du pouvoir
d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir
d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de
pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales
applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction
de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et
le principe de la proportionnalité (
ATF 123 V 150
consid. 2 p. 152 et les références). Commet un excès positif de son
pouvoir d'appréciation, l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi
l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en
adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le
cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère
qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation,
ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir
d'appréciation (
ATF 116 V 307
consid. 2 p. 310 et les références).
3.2.3 En l'espèce, la juridiction cantonale a motivé
la réduction de la quotité de la suspension du droit à l'indemnité compte tenu
notamment de la durée effective du chômage, laquelle ne constitue toutefois
pas, selon la jurisprudence précitée, un critère d'évaluation de la gravité de
la faute pertinent pour fixer la durée de la suspension du droit à l'indemnité.
Dès lors, dans la mesure où l'autorité s'est fondée sur une considération qui
manque de pertinence, on doit admettre qu'il y a abus du pouvoir
d'appréciation.
En outre, en ce qui concerne les programmes d'emploi
temporaire organisés par des institutions à but non lucratif au sens de l'art. 64a
al. 1 let. a LACI, l'art. 64a al. 2 LACI renvoie à l'art. 16 al. 2 let. c LACI,
selon lequel n'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de
l'obligation d'être accepté, tout travail qui ne convient pas à l'âge, à la
situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré. Ainsi, le législateur a
renoncé explicitement aux autres limitations prévues à l'art. 16 al. 2 let. a
et b et let. d à i LACI. En particulier, il n'est pas nécessaire que les
programmes d'emploi temporaire en question tiennent raisonnablement compte des
aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée (art. 16
al. 2 let. b LACI). Aussi ne convient-il pas d'aller contre la volonté du
législateur en tenant compte de ce critère dans l'appréciation de la faute pour
réduire la durée de la suspension du droit à l'indemnité. Dans ces conditions,
on peut laisser indécis le point de savoir si la juridiction cantonale était
fondée à considérer que l'intimé est au bénéfice d'une formation
universitaire,ce qui est contesté par le recourant.
Quant à la circonstance que le programme d'emploi
temporaire en question aurait été assigné par la nouvelle conseillère en
placement en réaction à un entretien qui se serait mal déroulé, elle ne permet
pas de s'écarter de l'évaluation de la faute opérée par l'administration, dans
la mesure où elle repose sur une simple présomption posée par la juridiction
cantonale.
3.2.4 Vu ce qui précède, trois des critères retenus
par la juridiction cantonale pour justifier la réduction de la quotité de la
suspension du droit à l'indemnité de chômage dans le cas d'espèce ne sont pas
pertinents. Il apparaît ainsi que l'autorité cantonale a exercé son pouvoir
d'appréciation de manière contraire au droit.
Le
recours est ainsi bien fondé."
In
un'altra sentenza 8C_265/2012 del 16 aprile 2013 il Tribunale federale ha
confermato la sanzione di 25 giorni inflitta ad un assicurato che aveva
rifiutato un programma d'occupazione quale giurista ed ha sottolineato che:
"
(…)
4.1 En ce qui concerne les programmes d'emploi
temporaire organisés par des institutions à but non lucratif au sens de l'art.
64a al. 1 let. a LACI, l'art. 64a al. 2 LACI renvoie à l'art. 16 al. 2 let. c
LACI, selon lequel n'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de
l'obligation d'être accepté, tout travail qui ne convient pas à l'âge, à la
situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré. Ainsi, le législateur a
renoncé explicitement aux autres limitations prévues à l'art. 16 al. 2 let. a
et b et let. d à i LACI. En particulier, il n'est pas nécessaire que les
programmes d'emploi temporaire en question tiennent raisonnablement compte des
aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée (art. 16
al. 2 let. b LACI; cf. arrêt 8C_577/2011 du 31 août 2012 consid. 3.2.3).
En l'espèce, le programme d'emploi temporaire
satisfaisait pleinement aux conditions de l'art.
16 al. 2
let. c LACI, ce que le recourant ne conteste pas, et l'on peut ainsi laisser
indécis le point de savoir si le programme d'emploi temporaire correspondait à
sa formation et son expérience professionnelles. (…)"
Al riguardo il TCA si limita ad aggiungere che l’ ordinamento in
materia , regolato da una legge federale (e precisamente l’art. 64a cpv.2 LADI
), non può essere validamente contestato in quanto tale poiché vincola le
autorità giudiziarie (cfr. art. 190 Cost. ; STF 9C-294/2011 del 24 febbraio
2012; STF 8C_63/2013 del 2 aprile 2013; STF 8C_1039/2012 del 18 aprile 2013).
Sta
semmai al legislatore, se lo riterrà opportuno, modificare la norma in
questione (cfr. DTF 137 V 82 consid.5.3), inserendo ulteriori criteri per
determinare l’adeguatezza di un programma d’occupazione (a proposito delle
critiche formulate alla concezione attuale cfr. B. Rubin, op.cit., pag.
628.629).
Il TCA
ricorda inoltre che inizialmente, e cioè nella LADI del 25 giugno 1982,
dovevano essere rispettate tutte le condizioni dell'art.
16
cpv. 1 (oggi: 16 cpv. 2) LADI (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures preventives
et de réadaptations de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing
& Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 518-524).
In una
sentenza pubblicata in DLA 1987 pag. 36 seg. l'Alta Corte si era così espressa
a proposito del rispetto dell'art. 16 cpv. 1 (oggi: 16 cpv. 2) lett. b LADI:
"
Il est jurisprudence constante qu'en période de
chômage, le fait qu'un emploi offert ne correspond ni aux qualifications ni aux
vœux professionnels d'un assuré n'autorise pas ce dernier à le refuser, à titre
d'occupation temporaire ou transitoire, sous prétexte qu'il ne s'agit pas d'un
travail convenable (Stauffer, op. cit. et le arrêts cités). Il en va de même de
la circonstance que l'activité temporaire doit être exercée dans une profession
ou un secteur économique différents de ceux où l'assuré avait travaillé avant
l'apparition de son chômage (DTA 1977 N° 10 p. 37). N'est dès lors pas
déterminante l'allégation du recourant selon laquelle il a une formation de
programmeur et est apte davantage à l'exercice d'un travail intellectuel que
manuel. A cet égard, on relèvera du reste que le travail qu'il a exercé en
dernier lieu n'avait pas un caractère intellectuel marqué, ainsi que cela
ressort de la description qui en es faite par son ancien employeur, pas plus
d'ailleurs que son emploi précédent de chauffeur-magasinier.
Certes, les principes précités ne doivent-ils pas
conduire à faire preuve d'une rigueur excessive dans certains cas d'espèce.
Dans ce domaine également, il convient en effet de respecter le principe de
proportionnalité qui requiert de la part de l'Etat, entre les moyens et le
buts, un rapport pertinent, adéquat, convenable (ATF 111 V 320 consid. 4 et les
références). Cependant, dans le cas particulier, on constate que le recourant semble
éprouver beaucoup de difficultés è retrouver un emploi, en partie a cause de
difficultés linguistiques que l'assurance-chômage a toutefois contribué à
atténuer en finançant les cours de langues suivis par l'assuré.
Dans ces conditions, il est compréhensible que
l'office communal du travail lui ait assigné un emploi temporaire dans le cadre
d'un programme d'occupation de chômeurs, ce qui constitue précisément l'une des
mesures prévues par la loi pour combattre le chômage (art. 72 LACI). On
relèvera du reste qu'il est dans l'intérêt d'un assuré dont le chômage se
prolonge d'occuper un tel emploi temporaire, car cela prolonge d'autant les
limites de délai-cadre de la période de cotisation (art. 13 al. 1 LACI) et donc
aussi la durée de l'indemnisation (art. 27 LACI)."
La seconda revisione della
LADI del 23 giugno 1995, che ha voluto conferire una primaria importanza agli
aspetti preventivi e reintegrativi, aveva introdotto un art. 72a cpv. 1 LADI
nel quale veniva riconosciuto il diritto dell'assicurato ad ottenere un'occupazione
temporanea nell'ambito di un programma d'occupazione, applicando tuttavia il principio
della sussidiarietà ("l'assicurato che soddisfa le condizioni di cui
all'articolo 60 capoverso 1 lettera b ha diritto, entro il termine quadro per
la riscossione delle prestazioni, ad un'occupazione temporanea se non è
possibile assegnargli un'occupazione adeguata e non si rivelino opportuni altri
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro").
Al capoverso 2 dell'art.
72a il legislatore aveva poi ristretto i criteri che tale programma
d'occupazione deve essere rispettato per poter essere imposto ad un assicurato
("per l'assegnazione di un'occupazione temporanea ai sensi dell'articolo
72 capoverso 1 valgono per analogia i criteri dell'occupazione adeguata
conformemente all'articolo 16 capoverso 2 lettera c; se si tratta di
occupazione temporanea ai sensi dell'articolo 72 capoverso 2, valgono i criteri
di cui all'articolo 16 capoverso 2 lettere c, e, f, g, h"; sul tema cfr.: D.
Cattaneo, "I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro nella legge
sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI) in Il Ticino e il diritto.
ED CFPG, Lugano 1997 pag. 231 seg. 248: "vi è da domandarsi se questo
livello di protezione è realmente sufficiente o se non sarebbe stato meglio
esigere che l'occupazione temporanea soddisfi
tutti
i criteri dell'art.
16 cpv. 2 LADI").
La terza revisione della
LADI ha rimodellato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro abrogando
l'art. 72a ed introducendo l'art. 64a relativo ai provvedimenti d'occupazione
(cfr. consid. 2.1).
In quell'occasione sono
stati mantenuti all'art. 64a cpv. 2 LADI i criteri dell'art. 72a cpv. 2 LADI. È
sparito formalmente dalla legge il riferimento al principio di sussidiarietà
(cfr. B. Rubin, op.cit., pag. 628-629 e nota 1955).
In tale
contesto è pure utile sottolineare che, come già rilevato dall'Alta Corte nella
sentenza C 376/98 del 6 dicembre 1999, in un caso ticinese (richiamata al consid. 2.1), J. Chopard sostiene che il vecchio art. 72a cpv. 2 LADI (e di
conseguenza anche l'attuale 64a cpv. 2 LADI) è in contrasto con l'art. 21 della
Convenzione n. 168 dell'OIL concernente la promozione dell'impiego e la
protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988 ratificata dal Consiglio
federale il 17 ottobre 1990 e entrati in vigore per la Svizzera il 17 ottobre
1991 (al riguardo cfr. D. Cattaneo, op.cit., pag. 193 seg.).
Questa
autrice ("Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung".
Ed. Schultess Polygraphischer Vorlag, Zurigo 1998) si è al riguardo
così espressa:
"
Dagegen sind die herabgesetzten Anforderungen an
die Zumutbarkeit bei vorübergehenden Beschäftigungen im Sinne einer
arbeitsmarktlichen Massnahme völkerrechtlich nicht haltbar. Sie genügen den
Mindestanforderungen von Art. 21 Ziff 2 Üb. Nr. 168 der IAO nicht. Diese
Bestimmung kennt keine Einschränkungen der Zumutbarkeit bei vorübergehender
Beschäftigung. Die Zumutbarkeit ist deshalb auch in diesem Fall mindestens
unter den in Art. 21 Ziff. 1 Üb. Nr. 168 der IAO festgehaltenen Gesichtspunkten
zu würdigen. Art. 72a Abs. 2 AVIG ist in diesem Punkt völkerrechtswidrig."
(pag. 88)
e
"
Für die Zuweisung einer vorübergehenden
Beschäftigung i.S.v. Art. 72 Abs. 1 AVIG müssen gestützt auf Art. 21 Ziff. 2 Üb
Nr. 168 der IAO neben Art. 16 Abs 2 lit. c AVIG mindestens auch die folgenden Gesichtspunkte
mitberücksichtigt werden: Dauer der Tätigkeit in ihrem früheren Beruf;
erworbene Erfahrung; Dauer der Arbeitslosigkeit; Gegebenheiten des
Arbeitsmarktes; ob die Beschäftigung als unmittelbare Folge einer auf eine
laufende Arbeitsstreitigkeit zurückzuführende Arbeitseinstellung frei ist.
Für die Zuweisung einer vorübergehenden
Beschäftigung i.S.v. Art. 72 Abs 2 AVIG müssen gestützt auf Art. 21 Ziff. 2 Üb.
Nr. 168 der IAO neben Art. 16 Abs. 2 lit. c, e, f, g und h AVIG Mindestens auch
die folgenden Gesichtspunkte mitberücksichtigt werden: Dauer der Tätigkeit in
ihrem früheren Beruf; erworbene Erfahrung; Dauer der Arbeitslosigkeit;
Gegebenheiten des Arbeitsmarktes." (nota 426)
Infine, per quel che
concerne il nostro Cantone, la questione dei programmi d'occupazione è stata
oggetto di un'interrogazione del 26 aprile 2012 n. 123.12 (Maruska Ortelli).
"Cooperativa Clic con sede a Porza" e di un'interrogazione dell'8
maggio 2012 n. 131.12 (Orlando Del Don e cof. per il Gruppo UDC). "La
riqualifica e la formazione impartite ai disoccupati. Oneri pubblici per corsi
discutibili e "inutili"?" alle quali il Consiglio di Stato ha
risposto il 12 settembre 2012.
2.5.   Nell’evenienza emerge dagli
atti nell'incarto che RI 1, nato nel 1977, si è annunciato in disoccupazione
dal
1°
settembre 2011 ed è alla ricerca di un lavoro a tempo pieno come manager di
marketing, comunicazione ed eventi o costumer service (cfr. Doc. 11).
Chiamata
a pronunciarsi sul ricorso dell'assicurato questa Corte ricorda innanzitutto
che, trattandosi di programma d'occupazione in istituzioni pubbliche o private
senza scopo lucrativo, il legislatore non ha voluto che si tenga conto di tutti
i criteri fissati all'art. 16 cpv. 2 LADI (cfr. a questo proposito Doc. I e
Doc. XV), ma soltanto quello dell'art. 16 cpv. 2 lett. c (cfr. art. 64a cpv. 2
LADI; consid. 2.1; STF 8C_878/2008 del 25 giugno 2009; STF 8C-577/2011 del 31
agosto 2012 e STF 8C_265/2012 del 16 aprile 2013, riprodotte al consid. 2.4).
Questo Tribunale ricorda
poi che,
secondo la giurisprudenza, spetta ai consulenti degli
URC di decidere di volta in volta quali sono i provvedimenti più idonei per il
singolo assicurato (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b LADI, art.
17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2009.72 del 22 febbraio 2010; STCA 38.2009.90 del 21
gennaio 2010; STCA 38.2007.107 del 4 marzo 2008; STCA 38.2007.8 del 31 luglio
2007; STCA 38.2000.74 del 5 ottobre 2000 e STFA C 121/92 del 13 maggio 1993).
L'assicurato ha motivato
il rifiuto del programma d’occupazione denominato “__________” presso
l’Associazione __________ – __________ __________ sostenendo l’inutilità del
provvedimento vista la sua formazione professionale e i lavori svolti in
passato.
Il programma d’occupazione
in questione viene così descritto:
"
(…)
Attività esercitate
·
Magazzino
: Prelievo / ricezione /
smistamen-
to / pesatura / gestione dati entrata merce / consegna
ai reparti / preparazione scatole / inserimento dati inventario magazzino / gestione
utenza / preparazione consegne e relativi bollettini / riempimento furgone /
consegne. Apprendimento delle prime basi di EXCEL.
·
Riparazione
: controllo / riparazione / catalo-gazione /
confezione della merce ricevuta. Gestione dei materiali di riserva.
·
Grafica
: Esecuzione di lavori di grafica, attraverso l'utilizzo di PHOTOSHOP,
per la riparazione e gestione di immagini.
Realizzazione etichette, scansione e catalogazione di
libretti d'istruzione, realizzazione depliants, presentazioni cartacee e
informatiche dell'attività. Archiviazione dati informatici.
·
Realizzazioni
: Realizzazione di giochi/
oggetti/accessori in legno, stoffa, lana e altri materiali. Attività varie di
decorazione.
·
Sartoria
: attività di riparazione/sostituzione su giochi,
indumenti e accessori vari per bambini.
·
Assemblaggio
: previo smistamento, di giochi di
costruzione e puzzle.
·
Vendita
: gestione clientela e cassa. Pulizia del
locale.
Quotidianamente
viene messa a disposizione di tutti i disoccupati una raccolta di offerte
d'impiego e segnalate a voce quelle più interessanti. Singolarmente, grazie
alle competenze acquisite nell'ambito della realizzazione di corsi TRI, è
inoltre offerto un appoggio alla realizzazione di curriculum funzionali e
ricerche mirate.
Formazione integrata
No.
Sono previsti
brevi momenti di informazione su temi quali riciclaggio e solidarietà o
nell'ambito dell'educazione alla cittadinanza.
Pubblico mirato
Falegnami,
sarti, meccanici, elettrotecnici, elettronici, grafici, magazzinieri, autisti,
venditori, ausiliari di pulizia e operai generici di entrambi i sessi.
Requisiti indispensabili
Non esistono requisiti particolari se non quelli
legati alle professioni interessate. Le persone devono avere una formazione
affine, o il desiderio di cimentarsi con esse.
Osservazioni
Possibilità di inserire nel gruppo anche alcune
persone con lievi difficoltà psicosociali.
Obiettivi                                 Favorire il
reinserimento nel mercato del lavoro tramite:
·
il mantenimento
della familiarità con il mondo lavorativo
·
il
mantenimento del ritmo lavorativo
·
il rafforzamento e la riattivazione delle conoscenze acquisite
·
l'apprendimento di nuove conoscenze
·
la
capacità di lavorare in gruppo
·
la
capacità di lavorare autonomamente
·
il
rafforzamento della fiducia nei propri mezzi
Dopo un
periodo di osservazione del partecipante, il grado di raggiungimento degli
obiettivi è adattato alle sue capacità personali e professionali. Si esige
serietà sul lavoro, il rispetto degli orari, e la cura dei rapporti interpersonali
con l'utenza e con i colleghi di lavoro.
Particolare
attenzione è riservata allo sviluppo ed al mantenimento delle competenze
nell'ambito dell'intelligenza emotiva: consapevolezza, padronanza di sé,
motivazione, nonché alla crescita di competenze ed abilità sociali quali
l'empatia.
Durata
4 mesi. (…)"
(Doc. 10)
Interpellato al riguardo
dal presidente del TCA l’organizzatore  ha precisato che l’inserimento di un
determinato assicurato nel programma d’occupazione viene deciso esclusivamente
dai consulenti del personale degli URC e che quel programma d’occupazione è
stato effettuato anche da assicurati che dispongono di una formazione
accademica.
E’ indubbio che le
attività previste nel programma d’occupazione in questione non permettono di
mettere a frutto le conoscenze professionali di cui  dispone il ricorrente.
E’ tuttavia altrettanto
vero che, come visto, la legge e la giurisprudenza, ancora recentemente
confermata dal Tribunale federale, non impongono di tenere conto del livello di
formazione degli assicurati nel contesto dei programmi d’occupazione (cfr.
consid. 2.4).
Da questo profilo il
programma d’occupazione era dunque adeguato.
Contrariamente al parere
del ricorrente, esso lo era pure dal profilo dell’età, in quanto l’assicurato nel
2012 aveva solo 35 anni (sul tema cfr. B. Rubin, "Assurance- chômage"
Ed. Schultess 2006, pag.414).
Infine, va ricordato che, per
costante giurisprudenza, eventuali problemi di salute, che possono
rendere inadeguata l'occupazione (cfr. art. 16 cpv. 2 lett. c LADI), devono
essere comprovati da adeguati attestati medici (cfr. STF 8C_943/2012 del 13
marzo 2013; STF 8C_12/2010 del 4 maggio 20120; STFA I 550/00 del 18 aprile
2002; STFA I 11/01 del 28 giugno 2001; STFA C 12/96 del 10 settembre 1996; DLA
2000 pag. 38, consid. 2a, pag. 40; DTF 125 V 351, consid. 3a pag. 352; DTF 124
V 234, consid. 4b/bb/ e riferimenti pag. 238).
Ora, nel
caso concreto, al momento dell’assegnazione del programma d'occupazione non è
stato indicato nessun motivo medico alla base del rifiuto (cfr. doc. 3F).
Nell’opposizione
è poi stato genericamente fatto riferimento allo stato psicologico a causa del
persistente stato di disoccupazione (cfr. doc. 3).
Il 12
novembre 2011, lo psicologo __________ del Consultorio __________ ha allestito
una dichiarazione del seguente tenore:
"
A richiesta del succitato, si rilascia
dichiarazione che il nuovo programma lavorativo da voi proposto al mio pz,
viene vissuto dal medesimo con ideazioni negative autosvalutative e frustranti
non essendo consono e compatibile alle sue capacità e competenze professionali.
Questo potrebbe innescare un processo psichico
involutivo/regressivo e re attivamente sfociare in stigmate depressive poco
controllabili con deriva autodistruttiva.
Sarebbe auspicabile invece la via del
perfezionamento linguistico coi corsi da voi erogati con tempi e modi di vostra
pertinenza e come da istanza del mio pz per favorire una motivazione fattiva e
gratificante nell'apprendimento, foriera questa, di nuove possibilità di inserimento
professionale." (Doc. 13)
Questo
certificato non è dunque in relazione con il caso che ci occupa bensì è
posteriore e riguarda l'assegnazione di un corso di perfezionamento avvenuto il
23 ottobre 2012 (cfr. consid. 1.7).
Va
peraltro sottolineato che nella perizia del 12 marzo 2013 la dottoressa __________,
specialista FMH in psichiatria e psicoterapia, al riguardo si è in particolare
così espressa:
"
(…)
15.01.2013 Colloquio telefonico con il signor __________,
Psicologo, __________
Vede l'assicurato  da molti anni a causa di un
grave disturbo psichico. Il programma a lui offerto dall'ufficio della
disoccupazione è squalificante per lui e per la sua formazione ed è vissuto da
lui come un'umiliazione. Questo potrebbe innescare, considerata la fragile
personalità dell'assicurato, che dopo il primo crollo psichico ha necessitato
di molti anni per ritrovare una certa stabilità, delle ricadute. Egli
necessiterebbe di un programma occupazionale costruttivo e non deprimente, come
quelli propostogli.
(…)
1. Esiste una possibile diagnosi con
conseguenze mediche, che abbia degli effetti sulla capacità al lavoro
dell'assicurato? (si precisa che non è necessario comunicarci la diagnosi)
No. Dal punto di vista medico l'assicurato è
completamente abile al lavoro.
2. Conferma l'attestazione 12 novembre 2012
del medico curante, psicologo, __________?
Nella sua attestazione del 12.11.2012 il signor __________
dichiara, che il PO propostogli (Pratica commerciale __________ n.d.a) viene
vissuto dall'assicurato "con ideazioni negative, autosvalutative e
frustranti non essendo consono e compatibile alle sue capacità e competenze
professionali". Questo può essere confermato alla luce degli atti (varie
mails dell'assicurato) e delle sue dichiarazioni all'occasione del colloquio
con la sottoscritta.
Lo psicologo continua affermando, che
"Questo rischierebbe di innescare un processo psichico
involutivo/regressivo con possibilità di sfociare in stigmate depressive poco
controllabili con deriva autodistruttiva".
Dalle varie mails dell'assicurato, emerge
un'ideazione al limite del persecutorio e querelante, che indica una diminuita
capacità di affrontare in modo adeguato le problematiche che la disoccupazione
gli causa. Già in passato egli ha reagito con uno scompenso psichico quando si
è trovato in difficoltà a trovare lavoro.
Considerato il fragile equilibrio psichico
dell'assicurato, la sottoscritta concorda con l'opinione dello psicologo
curante riguardante l'aumentato rischio di ricadute qualora egli dovesse
trovarsi in una situazione per lui stressante.
(…)
Negli atti a disposizione non ci sono elementi,
che indichino una diminuzione della capacità lavorativa del signor RI 1 o della
sua possibilità di svolgere un'attività dipendente o di frequentare programmi
d'occupazione temporanea o corsi di formazione. Sia l'assicurato stesso, che lo
psicologo curante non mettono in dubbio la capacità lavorativa dell'assicurato
né la sua idoneità a frequentare corsi di formazione o programmi occupazionali
ed all'occasione del colloquio con la sottoscritta non sono state constatate patologie
influenzanti le due cose.
Contestati vengono invece dall'assicurato, anche
in modo veemente e polemico, i contenuti dei programmi occupazionali ritenuti
da lui assolutamente inadeguati sia al suo livello di formazione, che ad un
miglioramento delle sue possibilità di reinserimento nel mondo del lavoro.
Non sta alla sottoscritta discutere l'adeguatezza
delle misure proposte all'assicurato né sul principio della loro
obbligatorietà.
Come descritto sopra è possibile, che
l'assicurato, siccome vive i programmi occupazionali propostigli come
disqualificanti ed umilianti, a causa di una certa fragilità psichica entri in
uno stato di stress, che potrebbe causare un peggioramento del suo stato di
salute.
Lo svolgere un programma occupazionale, che
essendo concepito per un'ampia categoria di persone non può rispondere
perfettamente alle esigenze del singolo individuo comporta una certa
flessibilità e capacità di adeguamento, qualità d'altro canto indispensabili
nel mondo del lavoro, soprattutto in attività qualificate come quella svolta e
cercata dall'assicurato.
Concludendo, dal punto di vista strettamente
medico, nonostante sussista un certo rischio di peggioramento dello stato
psichico, non sussistono a priori limitazioni alla frequentazione dei programmi
occupazionali. Sarebbe comunque auspicabile scegliere tra i programmi
occupazionali a disposizione quelli che più corrispondono al livello di
formazione dell'assicurato.
Qualora durante la frequentazione di un programma
occupazionale dovesse effettivamente subentrare un peggioramento dello stato
psichico la capacità lavorativa sarebbe da rivalutare al momento." (Doc.
XXIII/bis, in particolare pag. 10)
Alla luce
di quanto qui sopra esposto, questo Tribunale ritiene che le condizioni di
salute non impedivano all’assicurato di frequentare il provvedimento inerente
al mercato del lavoro che gli è stato assegnato (cfr. STCA 38.2011. 33 del 27
luglio 2011).
Questa
soluzione si giustifica tanto più se si considera la durata limitata della
misura (quattro mesi, cfr. STCA 38. 2010.81 del 16 febbraio 2011; STCA
38.2009.90 del 21 gennaio 2010).
In ogni
caso RI 1 avrebbe dovuto almeno iniziare a svolgere il programma d’occupazione
che gli è stato assegnato, per poi eventualmente interromperlo in caso di
comprovati problemi di salute, attestato da un medico.
Poiché il
programma di occupazione  rispettava  il
requisito dell'art.
16 cpv. 2 lett. c LADI (cfr. consid. 2.3.; DLA 1999 N. 9, consid. 2b, pag. 46),
RI 1 avrebbe dunque dovuto accettarlo senza indugio (cfr. STF 8C_202/2008,
8C_206/2008 del 4 febbraio 2009 consid. 5), ciò che egli non ha invece fatto.
A ragione
dunque l’amministrazione ha così deciso di infliggergli una sanzione fondata
sull’art. 30 cpv. 1 lett. d LADI.
2.6.   L'entità
della sanzione (31 giorni di sospensione) non si rivela invece proporzionata
alla gravità della colpa.
Infatti,
da una parte, le direttive della Segreteria di Stato per l'economica (SECO)
prevedono di infliggere da 21 a 25 giorni di penalità in caso di non
frequentazione, la prima volta, di un programma d'occupazione temporaneo e da 31 a 37 giorni in caso di non frequentazione, la seconda volta, di un programma d'occupazione:
"
3.C
Non presentazione a un'occupazione temporanea o interruzione della
stessa / Interruzione dell'occupazione temporanea da parte del responsabile
del programma
1
1
a
volta
M
non
presentaz.: 21 - 25
Interruz.:
16-20
2
2
a
volta; far notare all'assicurato che la prossima volta la sua idoneità al
collocamento verrà riesaminata
M – G
non
presentaz.: 31 - 37
Interruz.:
24-30
3
3
a
volta; rinvio al servizio cantonale per decisione "
(cfr. Tabella delle sospensioni per i servizi
cantonali e gli URC dell'ottobre 2011, Prassi LADI / D 72)
Ora, come
ammesso dalla stessa Sezione del lavoro rispondendo al Presidente del TCA (cfr.
consid. 1.9), ci troviamo qui in presenza di un primo rifiuto di un programma
d'occupazione, che è stato preceduto da una sanzione inflitta per un altro
motivo.
D'altra
parte, in virtù dell'art. 45 cpv. 5 OADI, occorre prolungare in modo adeguato
la durata della sospensione per tenere conto di quella inflitta al ricorrente
per non avere seguito le istruzioni dell'URC (cfr. consid. 1.4).
Si
giustifica quindi la riduzione della durante della sospensione da 31 a 25 giorni di penalità.
2.7.   Il patrocinatore
dell'assicurato ha chiesto l'audizione testimoniale dello psicologo __________
e l'interrogatorio personale del ricorrente.
Giusta
l'art. 6 n. 1 CEDU, ogni persona ha diritto a un'equa e pubblica udienza entro
un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale
costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei
suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che
gli venga rivolta.
Nel campo
di applicazione dell’art. 6 CEDU rientrano anche i litigi relativi a
prestazioni delle assicurazioni sociali e dell’assistenza sociale (cfr. STF
8C_522/2012 del 2 novembre 2012 consid. 2.3.).
Secondo la giurisprudenza
del Tribunale federale, confermata in DTF 122 V 54s. consid. 3, la pubblicità
del dibattimento, imposta dall'art. 6 n. 1 CEDU ed ormai ancorata anche nella
Costituzione svizzera all'art. 30 cpv. 3, dev'essere principalmente garantita
nella procedura di ricorso di prima istanza (cfr. STF 8C_504/2010 del 2
febbraio 2011). Tuttavia, lo svolgimento di un pubblico dibattimento in materia
di assicurazioni sociali presuppone l'esistenza di una richiesta chiara e
inequivocabile di una parte nel corso della procedura ricorsuale di prima
istanza (cfr. STF 9C_578/2008 del 29 maggio 2009 consid. 4.8.; DTF 122 V 55
consid. 3a con riferimenti).
Una semplice richiesta di assunzione di
prove, come ad esempio istanze di audizione personale – nella misura in cui si
traducono in una richiesta di interrogatorio nel senso di un’assunzione di
prove, ma non invece se tendono a esporre il proprio punto di vista personale
sulle risultanze probatorie davanti a un tribunale indipendente – o di
interrogatorio delle parti o di testimoni, oppure richieste di sopralluogo, non
bastano per creare un simile obbligo (cfr. STF 9C_903/2011 del 25 gennaio 2013
consid. 6.3.; SVR 2009 IV Nr. 22 pag. 62; DTF 125 V 38 consid. 2).
L’Alta
Corte ha, inoltre, stabilito che il rifiuto di differire un'udienza pubblica
fondato su motivi obiettivi non è in contrasto con il diritto federale e, in
particolare, con l'art. 6 n. 1 CEDU (sul tema cfr. tuttavia DTF 136 I 279; DTF
127 V 491; STF 8C_504/2010 succitata).
Nella
concreta evenienza – contrariamente a quanto esige la giurisprudenza federale
-, il ricorrente non ha formulato un'esplicita richiesta di indire un pubblico
dibattimento, né una richiesta di audizione al fine di esporre il proprio punto
di vista sulle risultanze probatorie, ma ha semplicemente chiesto il suo
interrogatorio quale ulteriore mezzo di prova (cfr. doc. V).
Inoltre,
conformemente alla costante giurisprudenza, qualora l'istruttoria da effettuare
d'ufficio conduca l'amministrazione o il giudice, in base a un apprezzamento
coscienzioso delle prove, alla convinzione che la probabilità di determinati
fatti deve essere considerata predominante e che altri provvedimenti probatori
più non potrebbero modificare il risultato (valutazione anticipata delle
prove), si rinuncerà ad assumere altre prove (cfr. SVR 2003 IV Nr. 1; STF
8C_556/2010 del 24 gennaio 2011 consid. 9; STF 8C_845/2009 del 7 dicembre 2009;
STF I 1018/06 del 16 gennaio 2008 consid. 5.3.; STFA U 416/04 del 16 febbraio
2006, consid. 3.2.; STFA H 411/01 del 5 marzo 2003; STFA dell'11 gennaio 2002
nella causa C., H 102/01; STFA dell'11 gennaio 2002 nella causa C., H 103/01;
STFA dell'11 gennaio 2002 nella causa D.SA, H 299/99; STFA del 26 novembre 2001
nella causa R., U 257/01; STFA del 15 novembre 2001 nella causa P., U 82/01;
RCC 1986 p. 202 consid. 2d; STFA del 27 ottobre 1992 nella causa B.P.; STFA del
13 febbraio 1992 in re O.; STFA del 13 maggio 1991 nella causa A.; STCA del 25
novembre 1991 nella causa M.; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed.,
pag. 274; U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo
1999, p. 212; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2a ed., p. 39 e p. 117), senza che ciò costituisca una lesione del
diritto di essere sentito sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (DTF 124 V 94
consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d e sentenza ivi citata).
In simili
condizioni, considerato che i documenti già presenti all’inserto consentono al
TCA di emanare il proprio giudizio, questo Tribunale ritiene che le audizioni
postulate non potrebbero mettere in luce nuovi elementi ai fini del giudizio.
Di
conseguenza la richiesta dell'assicurato concernente la sua  personale
audizione, nonché l’audizione dello psicologo __________,  deve essere respinta.
Questa
soluzione si giustifica tanto più se si considera che il ricorrente è già stato
sentito dal Presidente del TCA nell'ambito della precedente procedura  (cfr.
consid. 1.4).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.
Il ricorso è
parzialmente accolto
e la decisione su
opposizione del 16 agosto 2012 è modificata nel senso che RI 1 è sospeso per 25
giorni dal diritto all’indennità di disoccupazione.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La
Sezione del lavoro verserà all’assicurato l’importo di fr. 800.-- (IVA inclusa)
a titolo di ripetibili.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti