ti_gerichte · 90.2019.5 · 2021-06-15 · it
Piano particolareggiato che istituisce un vincolo di superficie edificabile vincolata su un fondo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.06.2021 90.2019.5
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.06.2021 90.2019.5
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.06.2021 90.2019.5

Incarto
n.
90.2019.5
Lugano
15
giugno 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 25 gennaio 2019 di
RI
1 e RI 2
patrocinati
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 5 dicembre 2018 (n. 5755) con cui
il Consiglio di Stato ha statuito in merito ai ricorsi di CO 3, di CO 4
unitamente a CO 5 e CO 6 nonché della CO 7 (__________) unitamente a CO 4
contro il piano particolareggiato del nucleo di Tremona (PPN) del Comune di
Mendrisio;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 e RI 2 sono
comproprietari del mapp. 28 di Mendrisio, sezione Tremona, inserito nella zona
nucleo tradizionale (NV) secondo il piano regolatore dell'allora Comune di
Tremona, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 19 aprile 2005
(n. 1828) e integrato in seguito da alcune varianti.
B.
a. Durante la seduta
del 16 dicembre 2013 il Consiglio comunale di Mendrisio ha adottato il piano
particolareggiato del nucleo (PPN) di Tremona, divenuto quartiere del Comune di
Mendrisio a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2009. Il PPN è
accompagnato da un piano d'arredo e da un piano di edificabilità. Quest'ultimo
suddivide la sostanza edilizia del nucleo in sei categorie, fra cui quella
degli
stabili da conservare
(recupero e valorizzazione) e degli
stabili
di valore ambientale e urbanistico
(possibilità di riedificazione con
volumetria simile, principalmente caratterizzante il nucleo). L'edificio
principale al mapp. 28 è stato attribuito alla categoria degli
stabili di
valore ambientale e urbanistico
, per i quali è ammessa la demolizione e la
riedificazione (cfr. art. 7 cpv. 3 e 12 cpv. 1.2 delle norme d'attuazione del
PPN; NAPP). Inoltre ai mapp. 2, 26, 28, e 49 è stata concessa una
superficie
edificabile vincolata
, ossia un'area di potenziale nuova edificazione.
b. Avverso tale
ordinamento sono stati inoltrati tre ricorsi davanti al Consiglio di Stato: CO
3 è insorto in qualità di cittadino attivo del Comune, chiedendo in particolare
l'attribuzione di tutti gli
edifici di valore ambientale e urbanistico
alla categoria degli
stabili da conservare
e lo stralcio della
superficie
edificabile vincolata
attribuita al mapp. 28. CO 4, CO 5 e CO 6, anch'essi
cittadini attivi del Comune, hanno chiesto l'annullamento del PPN, contestando
in particolare la categoria degli
edifici di valore ambientale e urbanistico
nonché l'assetto pianificatorio concernente il mapp. 28. Analoghe richieste
hanno postulato infine CO 4 e CO 7 (__________) nel loro ricorso.
C.
Esperita l'istruttoria
relativa ai succitati ricorsi senza coinvolgere i proprietari del mapp. 28, con
risoluzione del 21 ottobre 2015 (n. 4485) il Consiglio di Stato ha approvato il
PPN di Tremona. Tuttavia, in parziale accoglimento delle impugnative in parola,
ha attribuito d'ufficio gran parte degli
edifici di valore ambientale e
urbanistico
, incluso quello al mapp. 28, alla categoria degli
stabili da
conservare
, per i quali sono ammessi solo interventi di risanamento (cfr.
art. 7 cpv. 2 e 12 cpv. 1 NAPP), e ha negato la sanzione alla
superficie
edificabile vincolata
concessa al mapp. 28 (cfr. p.to n. 2 del dispositivo,
pag. 21, che rinvia al p.to 4.1
Modifiche d'ufficio e decisioni che
necessitano di una pubblicazione
, pag. 20, lett. a, b, c).
D.
Accertata una
violazione del diritto di essere sentiti di RI 1 e RI 2, con sentenza 90.2016.3
del 24 febbraio 2017 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto, in
quanto ricevibile, il ricorso da essi presentato, annullando la predetta
risoluzione governativa limitatamente a quanto disposto per il mapp. 28. Gli
atti sono stati ritornati al Consiglio di Stato affinché, concessa agli
insorgenti la facoltà di esprimersi in merito ai gravami inoltrati contro
l'assetto previsto dal PPN per la loro proprietà e di partecipare
all'assunzione delle relative prove, emettesse una nuova decisione (cfr. p.ti
n. 1.1. e 1.2. del dispositivo).
E.
Ripetuta l'istruttoria
secondo le indicazioni del Tribunale, con risoluzione del 5 dicembre 2018 (n.
5755) il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente i ricorsi di CO 3, di CO 4,
CO 5 e CO 6 nonché della CO 7 unitamente a CO 4 (cfr.
supra
, consid.
B.b), non approvando la
superficie edificabile vincolata
al mapp. 28
(p.to n. 1.i del dispositivo) e ritornando gli atti al Comune
affinché
proceda all'allestimento di una variante (procedura semplificata) volta a
identificare nel dettaglio le modalità d'intervento più appropriate da
applicare alle diverse componenti dell'edificio in questione, individuando le
componenti meritevoli di conservazione e quelle che invece possono essere
demolite e ricostruite nei termini stabiliti dagli artt. 7.3 e 12 NAPPN
(p.to n. 1.ii del dispositivo).
F.
Avverso tale
risoluzione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che il PPN venga
approvato, per quanto concerne la loro proprietà, così come adottato dal
Consiglio comunale. Lamentando nuovamente una violazione del loro diritto di
essere sentiti sotto vari profili e mettendo in discussione la legittimazione
attiva della CO 7, essi rimproverano al Governo di aver violato l'autonomia del
Comune nonché il principio della parità di trattamento. Chiedono l'esperimento
di un sopralluogo.
G.
a. In sede di risposta
il Comune postula l'accoglimento del gravame, mentre la Sezione dello sviluppo
territoriale (Sezione), CO 3 e CO 4 chiedono che venga respinto. In particolare
CO 3 domanda che il p.to n. 1.ii del dispositivo della risoluzione impugnata
venga precisato ed esteso. CO 5 e CO 6 dichiarano di rinunciare alla loro
qualità di parte e chiedono di venir dimessi dalla lite. Anche la CO 7,
rimproverando al Governo di averle riconosciuto a torto la legittimazione
attiva, chiede
di essere stralciata dai ruoli
.
b. Con la replica i
ricorrenti prendono dettagliatamente posizione in merito agli argomenti contenuti
nelle risposte, confermando le loro tesi e domande. In particolare mettono in
dubbio l'imparzialità del Governo, che avrebbe affidato l'istruttoria ai
medesimi funzionari che già si erano occupati della fattispecie. Con le
dupliche il Comune, la Sezione, CO 3 e CO 4 si riconfermano nelle loro
precedenti comparse scritte.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa
è la legittimazione attiva dei ricorrenti con riferimento alle contestazioni
rivolte contro la mancata approvazione della
superficie edificabile
vincolata
al mapp. 28 (art. 30 cpv. 2 lett. c LST). Il ricorso, tempestivo
(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
Per quanto attiene invece alle contestazioni rivolte contro il
p.to 1.ii del dispositivo (cfr.
supra
, consid. E) occorre considerare
che il rinvio operato dal Governo è una decisione incidentale
(
cfr., fra le tante, STA 52.2019.434 del 1°
ottobre 2019 e rinvii), impugnabile solo alle condizioni di cui all'art. 66
cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100), con cui i ricorrenti non si confrontano minimamente. La
ricevibilità del ricorso sotto questo profilo può comunque rimanere indecisa,
poiché le loro critiche, come verrà esposto nei seguenti considerandi, devono
in ogni caso essere respinte nel merito.
1.2. Poiché la
procedura amministrativa ticinese non conosce l'istituto del ricorso adesivo
(cfr.
Thomas Merkli/Arthur
Aeschlimann/Ruth Herzog
, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69), la
richiesta formulata da CO 3 con la risposta di precisare ed estendere il p.to
1.ii del dispositivo è irricevibile.
1.3. Visto l'esito del
gravame non occorre inoltre esaminare le richieste della CO 7 e di CO 5 e CO 6
di venir dimessi dalla lite, al fine di sottrarsi all'obbligo di far fronte
alle spese di giudizio e di corrispondere eventuali ripetibili (cfr. art. 47 e
49 LPAmm).
1.4. Poiché la procedura relativa al controverso piano particolareggiato
è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, essa dovrà essere esaminata,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.5. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dal
richiamo dell'incarto 90.2016.3 (cfr.
supra
, consid. D), senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi emerge con
sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo sollecitato
dagli insorgenti non appare atto a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini
del giudizio.
2.
2.1. In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di
autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b della legge federale sulla pianificazione del
territorio
del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art.
29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano
tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi
pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.
Violazione
del diritto di essere sentiti
I ricorrenti
rimproverano anzitutto al Governo di non essersi espresso in merito agli
argomenti da essi avanzati in sede di istruttoria. La decisione impugnata si
paleserebbe infatti
striminzita
,
stereotipata
e
generica
.
Ciò sarebbe particolarmente evidente per quanto attiene ai motivi portati a
giustificazione del rinvio contenuto al p.to 1.ii del dispositivo. Sostengono
inoltre che, poiché il rinvio sembrerebbe imporre al Comune una modifica a loro
svantaggio del regime a cui è sottoposto l'edificio al mapp. 28, il Governo
avrebbe dovuto concedere loro preventivamente la facoltà di esprimersi in
merito conformemente all'art. 83 cpv. 3 LPAmm.
3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione
deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione,
componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che
stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta
esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n.
45 consid. 2a;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26;
Lorenz Kneubühler
, Die
Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere
ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità
menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in
modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:
può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a
influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle
che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit.,
ibidem
,
inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013
consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii;
Scolari
, Diritto amministrativo, n. 532
con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2a ad art. 26, pure con rinvii).
3.2. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche
dei ricorrenti si rivelano infondate. In quanto rivolte contro la mancata
approvazione della
superficie edificabile vincolata
, da una lettura
delle motivazioni addotte nella risoluzione impugnata in evasione ai ricorsi di
CO 3, di CO 4, CO 5 e CO 6 nonché della CO 7 unitamente a CO 4, emergono
infatti tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il Governo ad
accoglierli parzialmente, ponendo così RI 1 e RI 2 nella situazione di
comprendere appieno i motivi alla base della decisione e permettendo loro di
impugnarla con piena cognizione di causa. Inoltre, come appena ricordato, nella
sua decisione l'autorità non è tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed
esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: sapere, invece, se
le motivazioni addotte dal Governo sono pertinenti e sufficienti a giustificare
la mancata approvazione del vincolo di
superficie edificabile vincolata
è
questione di merito, che verrà esaminata nei seguenti considerandi. Anche per
quanto attiene ai motivi posti a fondamento della decisione di rinvio, occorre
ritenere che le giustificazioni addotte dal Governo, riassunte al consid. 6.3.1.
del presente giudizio,
forniscano informazioni sufficienti
per comprendere le ragioni che hanno condotto il Governo a statuire in tale
senso, conformemente alle facoltà concessegli dall'art. 83 cpv. 1 LPAmm
.
Non avendo
inoltre operato una
reformatio in peius
, non si vede in che misura esso
abbia potuto ledere l'art. 83 cpv. 3 LPAmm
(
Messaggio
del
Consiglio di Stato del 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, pag. 54-55).
4.   Nella misura
in cui i ricorrenti criticano la partecipazione degli stessi funzionari e degli
stessi membri del Governo alla decisione qui impugnata, emanata in base al
rinvio pronunciato da questo Tribunale, va osservato che, per consolidata
giurisprudenza, non vi è preimplicazione ai sensi dell'art. 50 LPAmm qualora
un'autorità di ricorso annulli un pronunciato e rinvii la causa alla
giurisdizione inferiore, affinché questa statuisca nuovamente in merito (
Borghi/Corti
, op.cit., n. 3a ad art.
32).
5.
5.1. Giusta
l'art. 75 Cost., i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani
regolatori a livello comunale (art. 24 segg. LALPT, in vigore sino al 31
dicembre 2011; art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
5.2. Il piano
particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT; art. 51 segg. LST)
organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente
delimitata del territo-rio comunale, quando particolari obiettivi di promozione
urbani-stica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla
protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso è previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art.
54 cpv. 2 LALPT; art. 52 LST). Il piano particolareggiato regola nel dettaglio
l'uso dei singoli fon-di, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la
dimen-sione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di
superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la
formazione in comune d'infrastrutture che interessino un preciso numero di
proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano
particolareggiato si distingue dal piano rego-latore per il diverso grado di
specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni
adottate (cfr.
Adelio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 409 seg. ad art. 54 LALPT, con relativi rinvii
alla giurisprudenza).
6.
6.1.
6.1.1. Il PPN si pone i
seguenti obiettivi (cfr. rapporto di pianificazione del novembre 2012, pag. 6):
°     salvaguardare le particolarità più importanti
del nucleo tra le quali citiamo l'
assetto compatto
del nucleo, la
maglia
dei percorsi interni
delimitati per la maggior parte dagli edifici e in
alcuni casi da muri, la struttura del nucleo, la
composizione dei tetti
,
la strutturazione e arredo degli
spazi aperti
;
°     rivitalizzare il nucleo creando le premesse per
facilitare l'arrivo di nuove famiglie, (…);
°     creare le premesse affinché i privati possano
compiutamente utilizzare la sostanza edilizia attraverso normative e verifiche
planovolumetriche, il tutto atto a facilitare il recupero, la trasformazione e
l'ampliamento, laddove fattibile, delle strutture edilizie esistenti;
°     ricercare delle soluzioni per gli interventi all'esterno,
in particolare sulle facciate, commisurati al valore storico dei singoli
edifici;
°     studiare come integrare un'architettura attuale
nel tessuto originale in sintonia con la normale evoluzione culturale che
deriva dall'evolversi dei tempi;
°     salvaguardare le contiguità e la struttura del
nucleo evitando demolizioni che lascino dei vuoti in questa struttura compatta,
proponendo puntualmente nuove edificazioni laddove necessarie per completare l'assetto
urbanistico e, nel contempo, prestando attenzione alla strutturazione degli
spazi interstiziali fra edifici e agli spazi aperti privati in affaccio sulle
aree pubbliche;
°     creare le premesse per un coerente arredo degli
spazi pubblici nel nucleo e nelle pertinenti aree di correlazione;
°     valutare le problematiche del traffico veicolare
(…).
Esso è accompagnato da
un piano d'arredo e da un piano di edificabilità. Quest'ultimo suddivide la
sostanza edilizia del nucleo in
beni culturali d'interesse locale
, in
stabili
da conservare
(recupero e valorizzazione), in
stabili di valore
ambientale e urbanistico
(possibilità di riedificazione con volumetria
simile, principalmente caratterizzante il nucleo), in
stabili atipici
,
in
costruzioni accessorie
e infine in
costruzioni o elementi di
disturbo
. Il piano d'arredo elenca invece gli
elementi di arredo
e
gli
altri elementi
. Fra gli
elementi di arredo
figurando in
particolare le
aree con arredo verde prevalente
, le
aree verdi di
valenza paesaggistica
, le
aree con arredo misto
e le
corti e aree
inedificabili da arredare (prevalentemente in duro)
.
6.1.2. Per quanto attiene al mapp. 28, di
1'962 m
2
, il piano di edificabilità attribuisce l'edificio
principale alla categoria degli
stabili di valore ambientale e urbanistico
,
mentre i vari subalterni al servizio dell'azienda agricola gestita dal
precedente proprietario, che si sono sviluppati disordinatamente sul fondo,
addossandosi in parte alle facciate ovest degli edifici ai mapp. 28, 30 e 37,
sono attribuiti alla categoria
costruzioni o elementi di disturbo
, di
cui è auspicato l'allontanamento. A contatto con le suddette facciate e
parallela ad esse il piano di edificabilità prevede sul fondo dei ricorrenti
una
superficie edificabile vincolata
, lunga circa 45 m e di larghezza
variabile, compresa fra i 4 e i 7 m circa, delimitata da una linea di
arretramento. Come
quota di riferimento
per la nuova edificazione viene
indicata quella dell'edificio adiacente al mapp. 30. Per quanto attiene allo
spazio inedificato, il piano di arredo attribuisce la parte del mapp. 28 a contatto
con il fronte ovest alla categoria
aree con arredo verde prevalente
,
mentre la parte rimanente è attribuita alla categoria
aree verdi di valenza
paesaggistica
. Viene inoltre segnalata la
corte
ai mapp. 28 e 29.
6.2.
6.2.1. In merito alla
superficie
edificabile vincolata
, il citato rapporto, ricordato a pag. 7 come nell'ambito
della revisione del piano regolatore approvata dal Consiglio di Stato con
risoluzione del 19 aprile 2005 (n. 1828) tale impostazione fosse stata scartata
per quanto attiene al mapp. 28 (
L'idea di procedere ad
un ridisegno del
fronte ovest del nucleo
, con possibilità di nuove edificazioni su un nuovo
allineamento avanzato è stata abbandonata; gli interventi di recupero dovranno
essere contenuti entro un limite del nucleo che poco si discosta dall'attuale
),
osserva a pag. 14-15 quanto segue:
Il piano segnala inoltre alcune "superfici edificabili vincolate".
Si tratta di aree di potenziale nuova edificazione delimitate tramite linee di
costruzione o d'arretramento, aree in cui si ritiene auspicabile un intervento
di completazione e/o sostituzione con ampliamento di corpi edilizi al fine di
ottenere, tramite tali tasselli, un'adeguata completazione della trama urbana,
rispettivamente la ricostituzione di un fronte del nucleo, facendo riferimento
per quanto attiene all'altezza ammessa alle gronde di stabili contigui o
vicini.
(…)
- mapp. 28  possibilità di ripulitura e ricostituzione
del fronte in questa parte ovest del nucleo particolarmente sensibile: si
tratta del vecchio retro, che nel nuovo contesto urbanistico assume oggigiorno
il ruolo di fronte principale, quindi meritevole di assumere un nuovo volto
rappresentativo;
(…)
Ulteriori spiegazioni si trovano al p.to 3
dell'allegato A0
Risultanze della consultazione pubblica e presa di
posizione del Municipio
al citato rapporto, in risposta alle osservazioni
di CO 3 e 107 firmatari, che si erano opposti a tale soluzione, ritenendo l'intervento
sproporzionato rispetto al contesto e alle possibilità edificatorie concesse
agli altri proprietari. Ripercorso nel dettaglio l'iter pianificatorio relativo
al mapp. 28, il Municipio ha confermato il vincolo di
superficie edificabile
vincolata
, osservando in particolare che:
(…)
-
il bonus edificatorio è da
interpretare come incentivo per promuovere un intervento che altrimenti non
sarebbe mai intrapreso (mancando un interesse anche privato). L'obiettivo della
proposta resta quello di promuovere la ricostituzione di un nuovo fronte del
nucleo ribaltandone la tipologia: da retro a facciata principale;
-
la linea di arretramento permette
un ingombro massimo ma non obbliga un allineamento. Il vero disegno del fronte
è quindi demandato alla fase progettuale, che dovrà essere urbanisticamente
valida e convincente;
(…)
6.2.2. Nella risoluzione impugnata il
Consiglio di Stato non ha approvato il vincolo, ritenendo in particolare che
un
simile intervento andrebbe a definire delle volumetrie fuori scala rispetto a
quelle che caratterizzano attualmente il nucleo. Tale affaccio storicamente non
è inoltre mai esistito, ma soprattutto l'inserimento di una fascia edificabile
per realizzare una sorta di quinta va a definire delle volumetrie che, sommate
a quelle delle costruzioni principali esistenti, porterebbero ad una
costruzione importante e senza uguali in questo contesto. Di conseguenza, anche
il disegno delle coperture ne risentirebbe in questo punto del tessuto storico,
in quanto verrebbero inserite delle falde dalla dimensione non consona e
disomogenea ai luoghi che invece vanno preservati
.
6.2.3. Tali motivazioni meritano di essere
condivise con le seguenti precisazioni. Dai piani che compongono il PPN si
evince anzitutto come il fronte ovest del nucleo di Tremona è più ampio e si
compone di due segmenti: quello formato dalle facciate degli edifici ai mapp.
28, 30 e 37 e quello leggermente più a sud formato dalle facciate degli edifici
ai mapp. 36, 41, 42, 50 e 55. Dalle fotografie scattate il 26 febbraio 2018,
durante il sopralluogo indetto dal Governo, emerge come le facciate contigue
che compongono il primo segmento presentino peculiarità diverse per quanto
attiene al loro disegno nonché alle altezze e all'orientamento dei tetti che le
sovrastano (cfr. anche piano
Situazione quote tetti
, annesso al PPN,
nonché le viste su
www.
google.ch/maps, cfr. al
riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). La facciata dell'edificio
al mapp. 30 appare ancora in uno stato soddisfacente (cfr. foto n. 10), mentre
quella originaria al mapp. 28, leggermente avanzata, non è interamente
leggibile in quanto nascosta parzialmente dall'avancorpo e dagli accessori,
che, secondo gli intendimenti del PPN, andrebbero rimossi (cfr. foto n. 4, 5,
9, 10, 12 e 13). Le caratteristiche della sua parte sud e di quelle dell'edificio
attiguo (mapp. 37) emergono dalla fotografia n. 7: ben visibile risulta l'accorpamento,
segnalato con tratteggio sui piani, all'edificio principale al mapp. 28 di un
volume largo circa 3.5 m, ricostruito per la parte non celata da manufatti in
mattoni. Ora, a prescindere dalla situazione di evidente degrado al mapp. 28 e
dalla volontà del Comune di incentivare i proprietari a porvi rimedio - motivi
questi comprensibili, ma insufficienti a giustificare da soli la soluzione
proposta -, la parte del fonte ovest composta dai tre edifici, disomogenei,
orientati verso il centro del nucleo e quindi, secondo la terminologia usata
dal Comune, formanti un "retro", non presenta particolarità che la
differenzino significativamente dai fronti secondari presenti in molti nuclei
ticinesi. Non si vede pertanto la necessità di "ribaltare" il fronte
tradizionale esistente, cancellandolo e ricostituendolo con un nuovo
orientamento, andando per di più ad alterare, senza valide ragioni, il margine
del nucleo, di cui il PPN si prefigge, nei suoi intendimenti, di salvaguardare
proprio la struttura, avanzandolo e sostituendolo con una fascia di nuova
edificazione. Non stupisce pertanto che già nell'ambito della revisione del
piano regolatore di Tremona l'ipotesi di ridisegnare tale segmento del fronte
ovest del nucleo fosse stata scartata (cfr. considerando che precede).
6.2.4. Occorre poi considerare che, a
seguito della risoluzione del 21 ottobre 2015 (n. 4485) con cui il Consiglio di
Stato ha approvato il PPN (cfr.
supra
, consid. C), l'ulteriore argomento
portato a sostegno della
superficie edificabile vincolata
al mapp. 28,
ovvero il suo inserimento in un "nuovo contesto urbanistico" (cfr. rapporto
di pianificazione del novembre 2012, pag. 15), viene a cadere. Infatti in tale
ambito il Governo ha reputato che l'assegnazione di numerosi edifici, fra cui tutti
quelli formanti il fronte ovest del nucleo, alla categoria degli
stabili di
valore ambientale e urbanistico
, di cui è ammessa la demolizione (cfr. art.
7 cpv. 3 delle norme di applicazione del PPN), fosse incompatibile
con una
corretta conservazione e protezione del tessuto del nucleo di Tremona e con la
tutela del patrimonio storico
(cfr. p.to 3.3.1, pag. 99). Salvo sei
eccezioni (cfr. allegato 1), essi sono quindi stati attribuiti d'ufficio alla
categoria
stabili da conservare
(cfr. p.to n. 2 del dispositivo, pag.
21, che rinvia al p.to 4.1
Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano
di una pubblicazione
, pag. 20, lett. b). Anche per questo motivo, visto il
mantenimento della sostanza tradizionale che compone il fronte, la
superficie
edificabile vincolata
non poteva venir approvata, in quanto ormai avulsa
dagli intendimenti originari del PPN. Va dunque respinta la pretesa violazione
dell'autonomia comunale ad opera del Governo, istituto che, notoriamente, non
permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c,
113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con
rinvii).
6.2.5. Da ultimo, non
è data di vedere disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost.,
critica che i ricorrenti invocano per rapporto al destino pianificatorio degli
altri fondi a cui è stata attribuita una
superficie edificabile vincolata
.
Infatti in ambito pianificatorio la parità di trattamento si confonde con il
divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), ciò che non si avvera nel
caso concreto poiché la decisione impugnata, per tutti i motivi sin qui
esposti, posa su motivazioni pertinenti. Priva di fondamento, la censura va
dunque disattesa.
6.2.6. Visto quanto precede, può rimanere
aperta la questione, invero non tematizzata dalla risoluzione impugnata, se la
superficie
edificabile vincolata
, che ammonta a circa 250 m
2
, risulta
lesiva dell'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della
modifica della LPT del 15 giugno 2012, imponendo ai cantoni di adattare i
propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT
entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1) e vietando la delimitazione
di nuove zone edificabili finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
6.3.
6.3.1. Per quanto attiene alla categoria a cui è
assegnato l'edificio principale al mapp. 28 va osservato quanto segue. Come
esposto in narrativa e ai considerandi che precedono, il PPN lo attribuisce
alla categoria degli
stabili di valore ambientale e urbanistico
,
attribuzione, che nell'ambito della risoluzione governativa del 21 ottobre
2015, il Consiglio di Stato non ha condiviso, optando per il suo inserimento d'ufficio
negli
stabili da conservare
in parziale accoglimento dei ricorsi
inoltrati da CO 3, CO 4, CO 5 e CO 6 nonché dalla CO 7 unitamente a CO 4. Con
sentenza del 24 febbraio 2017 questo Tribunale ha poi annullato la predetta
risoluzione governativa per quanto disposto per il mapp. 28, rinviando gli atti
al Governo, che è stato dunque chiamato a riesprimersi (anche) sulla validità
della scelta operata dal Comune in merito alla categoria a cui attribuire l'edificio
di RI 1 e RI 2.
Ripetuta l'istruttoria
secondo le indicazioni del Tribunale, a pag. 3 della risoluzione impugnata il
Consiglio di Stato
ha ritenuto che, così
come emerso nell'ambito del sopralluogo esperito il 26 febbraio 2018, l'edificio
non presentasse tutte le caratteristiche atte a giustificarne l'assegnazione
completa alla categoria degli
stabili da conservare
e di non poter, nel
contempo,
operare liberamente il proprio apprezzamento su quali siano le
misure più appropriate da eseguire sulle diverse componenti dell'edificio
. Gli
atti sono dunque stati
rinviati al Comune
affinché proceda all'allestimento di una variante (procedura semplificata)
volta a identificare nel dettaglio le modalità d'intervento più appropriate da
applicare alle diverse componenti dell'edificio in questione, individuando le
componenti meritevoli di conservazione e quelle che invece possono essere
demolite e ricostruite nei termini stabiliti dagli artt. 7.3 e 12 NAPPN.
Tali
conclusioni non prestano il fianco a critiche.
6.3.2. In base a quanto sinora esposto, appare infatti
assodato che l'edificio al mapp. 28 è un elemento importante del fronte ovest
del nucleo, che concorre a caratterizzare. Inoltre, dal profilo tipologico, pure
di rilievo è il suo impianto a corte, spazio questo condiviso con il mapp. 29 e
riportato nel piano di arredo. Esso andrebbe quindi di principio mantenuto e
conservato per le sue qualità intrinseche. Tuttavia, com'è emerso in sede di
sopralluogo, il suo stato di conservazione non è omogeneo e alcune delle sue
componenti risultano fortemente compromesse. Inoltre, se da un lato la
costruzione presenta le sicure qualità tipologiche appena descritte, per cui
una sua demolizione integrale non si giustifica, è d'altro canto manifesto che
altre sue parti sono prive di valore (cfr. in particolare accorpamento sul lato
sud, visibile nella foto n. 7). Nulla osta, di conseguenza, nell'ottica di un
piano particolareggiato, che, come visto sopra (cfr. consid. 5.2.) regola nel
dettaglio l'uso dei singoli fondi, di trovare per l'edificio in questione una
soluzione "su misura", che tenga conto del reale pregio e dello stato
di conservazione delle varie componenti. Come rilevato dal Governo, spetta in
primo luogo al Comune, in virtù della sua autonomia, valutare come procedere e a
quale/i categoria/e attribuire la costruzione, introducendo se del caso nelle
NAPP una disciplina specifica, che potrà essere più permissiva rispetto a
quanto prevede l'art. 11 NAPP per gli
stabili da conservare
o più
restrittiva rispetto a quanto concede l'art. 12 NAPP per gli
stabili di
valore ambientale e urbanistico.
Nell'elaborazione della variante potrà
essere anche considerato
che il Governo,
nella risoluzione del 21 ottobre 2015, ha invitato il
Comune a riformulare l'art. 11 NAPP, concernente le prescrizioni particolari
per gli
stabili da conservare
,
al fine di stabilire le condizioni
entro le quali, per motivi di sicurezza e salubrità, sono possibili delle
demolizioni e ricostruzioni nei termini stabiliti dall'art. 12 NAPP
(cfr.
p.to 4.2
Decisioni che richiedono una variante di PR
, sottocapitolo
4.2.1 lett. a., pag. 20). L'identificazione delle modalità d'intervento
relative al mapp. 28 andrà dunque valutata anche sotto questo profilo.
7.
7.1. In esito alle considerazioni
che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere respinto.
7.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti,
ritenuto che il Comune ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata nella misura di fr. 1'500.-, è posta a
carico dei ricorrenti.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                    La
vicecancelliera