ti_gerichte · 52.2007.132 · 2008-03-14 · it
Consorzio per opere di interesse generale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2008 52.2007.132
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2008 52.2007.132
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2008 52.2007.132

Incarto n.
52.2007.132
Lugano
14 marzo 2008
La domanda di accoglimento parziale del
gravame e di retrocessione degli atti al Governo per una completazione del rapporto
di impatto ambientale, formulata nelle osservazioni 23 novembre 2001 del
comune di Manno, esula invece palesemente dall'oggetto della lite,
concernente la definizione della partecipazione di Swisscom SA nel consorzio
in esame. Essa dev'essere considerata d'acchito inammissibile già per questo
motivo. Il contenzioso amministrativo ticinese non conosce peraltro
l'istituto del ricorso adesivo (cfr. nello stesso senso Merkli / Aeschlimann/Herzog,
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna
1997, ad art. 69 N. 3).
1.3. Il gravame può infine essere deciso
sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.      Giusta
l'art. 1 LCons i laghi, i fiumi, i torrenti e gli altri corsi d'acqua del
Cantone devono essere sistemati e corretti con opere adatte (cpv. 1); devono
pure essere eseguite le opere di premunizione, consolidamento, piantagione ed
imboschimento necessarie per prevenire od arrestare gli scoscendimenti, le
frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da queste opere derivi vantaggio a
tutta la collettività o a più di un interessato e sia inoltre riconosciuta la
loro pubblica utilità, esse dovranno essere eseguite e mantenute a mezzo ed a
spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel caso di opere di interesse
generale dovranno far parte del consorzio tutti i comuni, gli altri enti
pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le aziende private
(rectius: privati) che esercitano un'attività di interesse generale, ai quali
dalle opere derivi un vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel caso invece di
opere di prevalente interesse particolare, dovranno far parte del consorzio
tutti i privati e le persone giuridiche, comprese quelle di diritto pubblico,
ai quali dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 2 LCons).
Le spese saranno ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al vantaggio
che loro deriva (art. 5 cpv. 1 LCons). Nel caso di consorzi costituiti
secondo l'art. 4 cpv. 1 LCons, il comune può prelevare contributi a carico
dei proprietari o di titolari di diritti reali o di altri diritti in
applicazione della legge sui contributi di miglioria (art. 5 cpv. 2 LCons).
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 aprile 2007 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 27 marzo 2007 del Consiglio di Stato
(n. 1592) che, respingendo l'opposizione inoltrata dall'insorgente,
istituisce il consorzio obbligatorio denominato "Nuovo consorzio per la
manutenzione della strada del __________ ";
viste le risposte:
-    3 maggio 2007 del;
-    4 maggio 2007 del CO 3;
-    30 maggio 2007 del
Dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni;
-    6 giugno 2007 del CO 1;
-    13 giugno 2007 del CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
La zona del __________ si estende su parte del territorio dei comuni
di __________, __________ e __________ ed è servita da una strada di collegamento,
provvista di alcune diramazioni, che dalla località __________ conduce al __________.
Con risoluzione 3 novembre 1970 il Consiglio di Stato ha dichiarato di pubblica
utilità i lavori di sistemazione e di manutenzione di detta strada,
conformemente alla legge sui consorzi del 21 luglio 1913 (LCons). Il 20 aprile
1973 la medesima autorità ha quindi istituito il relativo consorzio, includendovi
tutti i proprietari fondiari, pubblici e privati, che usufruivano o comunque
erano interessati all'agibilità di tale arteria stradale, tra cui anche RI 1,
proprietaria in loco di una centrale elettrica, che sfrutta le acque del fiume __________.
Il CO 4 ha svolto le proprie incombenze sino alla metà degli anni novanta del
secolo scorso. In seguito, a causa di problemi di gestione, la sua attività è
andata progressivamente scemando fino ad entrare in una fase di stallo.
B.   Mediante
risoluzione 9 marzo 2005, il Consiglio di Stato ha dichiarato di pubblica
utilità la manutenzione della strada di accesso al __________ e, contemporaneamente
alla dissoluzione del precedente consorzio istituito nel 1973, ha risolto di costituire
un nuovo consorzio limitato ai soli enti pubblici. Il Governo ha quindi deciso
di far subentrare il nuovo ente negli attivi e nei passivi del precedente,
assegnandogli un contributo di fr. 100'000.- da scalare dallo scoperto
d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio, di fr. 267'316,65. Tra gli
interessati, chiamati a partecipare e a finanziare il nuovo consorzio, l'Esecutivo
cantonale ha incluso il CO 4, il CO 3, il CO 1, il CO 2, lo Stato del Cantone
Ticino e l'RI 1, nel frattempo trasformatasi in una società anonima, quest'ultima
con un'interessenza del 6,5%.
C.   Contro la
menzionata risoluzione il 6 maggio 2005, l'RI 1 ha inoltrato, con un unico atto,
un'opposizione al Consiglio di Stato, mediante la quale ha contestato il suo obbligo
di far parte del nuovo consorzio di manutenzione della strada del __________, e
un ricorso davanti al Gran Consiglio.
Il 6 novembre 2006 il Legislativo cantonale
ha respinto, per quanto ricevibile, il ricorso dell'__________, confermando la
dichiarazione di pubblica utilità della manutenzione della strada in questione.
Il 27 marzo 2007 il Consiglio di Stato, preso atto della crescita in giudicato di
detta decisione parlamentare, ha respinto l'opposizione dell'__________, ha disposto
la costituzione del consorzio obbligatorio, determinandone i membri e le
relative interessenze, ed ha stabilito che il nuovo consorzio sarebbe
subentrato all'omonimo ente istituito mediante risoluzione governativa del 20 aprile
1973, rilevando sia la proprietà del manufatto stradale che si sviluppa sui
mappali n. 316 di __________, sezione di __________, 884, 914 e 922 di __________,
sia la passività di fr. 267'316,65 al 31 dicembre 2006, dalla quale sarebbe
stata dedotta la partecipazione fissa di fr. 100'000.- a carico del Cantone. Il
decreto in rassegna è stato pubblicato sul Foglio Ufficiale cantonale ed
intimato agli interessati, tra cui alla qui ricorrente.
D.
Avverso quest'ultima pronuncia, l'RI 1 insorge ora dinnanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
In primo luogo, ritiene che nell'istituire
il nuovo consorzio di manutenzione della strada del __________ il Governo
cantonale abbia violato il principio della parità di trattamento, avendo escluso
dal medesimo, e senza che nessuna valida ragione lo giustificasse, i
proprietari dei vari fondi serviti dall'arteria stradale, i quali rappresentano
i principali fruitori della medesima. Quest'ultimi beneficerebbero dunque di un
vantaggio particolare ai sensi dell'art. 4 LCons, che ne impone il consorziamento.
Sostiene inoltre di essere una persona
giuridica di diritto privato e di non poter essere dunque inclusa in un
consorzio costituito esclusivamente da enti pubblici.
Da ultimo, contesta la legittimità del provvedimento litigioso laddove prevede
l'assunzione da parte del nuovo consorzio del disavanzo d'esercizio accumulato
dal vecchio consorzio.
E.   All'accoglimento
del gravame si è opposto il Dipartimento del territorio, divisione delle
costruzioni, adducendo una serie di argomenti, di cui si dirà, per quanto necessario,
in seguito.
Dal canto loro il CO 4, il CO 3, il CO 1 e il CO 2 si sono rimessi al giudizio
di questo tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 32 cpv. 2 LCons e relativo rinvio
all'art. 208 cpv. 1 LOC; Rep. 1968, 202). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv.
1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è
pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
procedere all'assunzione delle prove richieste dalla ricorrente, che non appaiono
atte a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti di rilievo
per il presente giudizio (art. 18 PAmm).
2.   2.1. La
dichiarazione di pubblica utilità delle opere pronunciata dal Consiglio di Stato
il 9 marzo 2005 in applicazione dell'art. 8 LCons è cresciuta in giudicato; il
ricorso, inoltrato dinanzi al Gran Consiglio giusta l'art. 10 cpv. 1 LCons dalla
stessa RI 1, è difatti stato respinto da quest'ultima autorità il 6 novembre
2006. La presente vertenza concerne dunque unicamente la partecipazione dell'insorgente
al nuovo consorzio e l'assunzione da parte di quest'ultimo del disavanzo
d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio.
2.2. Giusta l'art. 1 LCons i laghi, i fiumi, i torrenti e gli altri corsi
d'acqua del Cantone devono essere sistemati e corretti con opere adatte (cpv.
1); devono pure essere eseguite le opere di premunizione, consolidamento,
piantagione ed imboschimento necessarie per prevenire od arrestare gli scoscendimenti,
le frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da queste opere derivi vantaggio a
tutta la collettività o a più di un interessato e sia inoltre riconosciuta la
loro pubblica utilità, esse dovranno essere eseguite e mantenute a mezzo ed a
spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel caso di opere di interesse
generale, dovranno far parte del consorzio tutti i comuni, gli altri enti
pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le aziende private che
esercitano un'attività di interesse generale, ai quali dalle opere derivi un
vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel caso invece di opere di prevalente
interesse particolare, dovranno far parte del consorzio tutti i privati e le persone
giuridiche, comprese quelle di diritto pubblico, ai quali dalle opere derivi un
vantaggio particolare (art. 4 cpv. 2 LCons). Le spese saranno ripartite tra i
membri del consorzio in proporzione al vantaggio che loro deriva (art. 5 cpv. 1
LCons).
Giusta l'art. 29 LCons, quando l'interesse pubblico lo richiede, il Consiglio
di Stato può, su richiesta di uno o più interessati o d'ufficio, decretare
l'istituzione di consorzi obbligatori per l'esecuzione di qualsivoglia altra
opera che già non sia contemplata dall'art. 1 LCons.
3.   3.1. Come
esposto in narrativa, la ricorrente si duole innanzitutto della violazione del principio
di uguaglianza (art. 8 Cost.) per il motivo che non sono stati chiamati a far
parte del nuovo consorzio i proprietari di tutti i fondi serviti dalla strada in
questione. Rileva a questo proposito come siano soprattutto le varie aziende
private disseminate sul territorio del __________ a fruire di tale opera viaria.
In quanto portatrici di un interesse particolare prevalente ai sensi dell'art.
4 cpv. 2 LCons, esse dovrebbero a loro volta partecipare alla manutenzione di
questa infrastruttura.
3.2. La
censura dev'essere respinta. Il consorzio in esame è indubbiamente finalizzato
alla manutenzione di un'opera di interesse generale, ai sensi dell'art. 4 cpv.
1 LCons, che procura vantaggi non soltanto ai proprietari dei fondi serviti
dalla medesima, ma addirittura all'intera comunità, la quale dispone attraverso
tale strada di una via d'accesso ad un vasto comprensorio che ospita numerosi
insediamenti soprattutto artigianali, industriali e di servizio. Tale
circostanza è stata riconosciuta anche dalla stessa ricorrente nel suo
ricorso/opposizione del 6 maggio 2005 laddove essa ha affermato che
"gli
interessi generali per tale arteria depongono quindi senz'altro per una sua
pubblica utilità"
(cfr. punto 2, pag. 3). È quindi a giusto titolo
che, distanziandosi dall'ipotesi contemplata dal cpv. 2 di detta disposizione,
il Governo non vi ha incluso tutti i proprietari dei vari fondi ubicati lungo
il suo tracciato, ma si è limitato ad esigere la partecipazione degli enti
pubblici e delle aziende pubbliche e private esercitanti un'attività di
interesse generale, che comunque traggono a loro volta un vantaggio dall'arteria
viaria in questione. L'esclusione dei privati serviti da quest'ultima
infrastruttura stradale non è dunque stata decisa senza alcun valido motivo,
come sostenuto nel gravame, ma in ossequio ad una chiara disposizione di legge,
introdotta allo scopo di permettere l'istituzione di enti non eccessivamente
appesantiti nei loro apparati burocratici e amministrativi dall'elevato numero
di partecipanti anche laddove l'interesse per le opere consortili coinvolge una
vasta cerchia di soggetti (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 3013 del 22
gennaio 1986 concernente la revisione parziale della legge sui consorzi del 21
luglio 1913, pag. 1). Ciò non toglie comunque che i vari proprietari fondiari che
non sono stati chiamati a far parte del consorzio litigioso potranno ugualmente
essere tenuti a partecipare finanziariamente al medesimo, essendo in questi
casi data la facoltà per i comuni consorziati di prelevare nei loro confronti
dei contributi in applicazione della legge sui contributi di miglioria (art. 5
cpv. 2 LCons).
4.
L'insorgente sostiene poi che, in quanto persona giuridica di diritto
privato, essa non possa venire inclusa in un consorzio formato unicamente da
enti pubblici.
Anche questo argomento non può essere condiviso. Innanzitutto va detto che l'RI
1 è un'ex azienda municipalizzata che, in virtù dell'art. 2a della legge sulla
municipalizzazione dei servizi pubblici del 12 dicembre 1907 (LMSP), è stata
trasformata pochi anni or sono in una società anonima, il cui capitale
azionario è comunque interamente detenuto dal comune di __________, come è
stato esplicitamente ammesso nel gravame. A tutt'oggi la ricorrente è pertanto
ancora un'azienda pubblica e in quanto tale rientra tra i soggetti giuridici
che possono essere chiamati a partecipare ad un consorzio per opere d'interesse
generale, istituito sulla base dell'art. 4 cpv. 1 LCons. Il semplice fatto che la
stessa abbia assunto oggi la forma di una persona giuridica di diritto privato
non basta a ribaltare tale conclusione.
A prescindere da questo aspetto, si deve comunque ammettere che la ricorrente svolge
un'attività di interesse generale, avendo quale scopo societario principale la
produzione, il trasporto, la distribuzione e la vendita di energia a enti
pubblici, società e privati. Per questo motivo, anche nel caso in cui la si
volesse considerare alla stregua di un'azienda privata, essa non potrebbe pretendere
di venir esclusa dal nuovo ente, visto che, come esposto in precedenza (consid.
2.2), l'art. 4 cpv. 1 LCons prevede un obbligo di partecipazione anche per
questa specifica categoria di soggetti giuridici.
Pacifico è poi il fatto che, in quanto proprietaria di una centrale elettrica
raggiungibile attraverso la strada di collegamento del __________, l'insorgente
tragga da quest'opera un certo vantaggio.
5.
5.1. Da ultimo, la ricorrente si duole del fatto che il Consiglio di
Stato abbia deciso di far assumere al nuovo consorzio il disavanzo d'esercizio
accumulato al 31 dicembre 2006 dal vecchio consorzio, per una somma di fr. 267'316,65,
da cui dovrà essere dedotto l'importo di fr. 100'000.- che il Cantone intende
mettere a disposizione.
Afferma che tale disavanzo avrebbe dovuto essere riequilibrato dai membri del
vecchio consorzio, visto per di più che essi hanno mantenuto il diritto di
utilizzare la strada in questione senza alcun ulteriore onere. Sostiene che su
questo punto la soluzione praticata dal Governo è sprovvista di base legale,
non è sorretta da alcun interesse pubblico ed è lesiva del principio della
proporzionalità e del divieto di retroattività.
5.2. Tali critiche sono nella loro sostanza
fondate. In particolare occorre rilevare che la decisione del Consiglio di
Stato di accollare al nuovo consorzio il disavanzo d'esercizio accumulato dal
vecchio non sia sorretta da alcuna base legale. D'altra parte sia il Consiglio
di Stato, che il Dipartimento del territorio hanno giustificato il querelato
provvedimento, invocando in sostanza ragioni di mera praticità, le quali però
non bastano a supplire all'assenza di un valido fondamento legale, che permetta
di derogare al principio, ancorato all'art. 5 cpv. 1 LCons, secondo cui le
spese devono essere ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al
vantaggio che loro deriva. La soluzione prevista dal Governo determina infatti
che gran parte dei membri del vecchio consorzio vengano liberati dai loro obblighi
contributivi maturati in passato, mentre che i membri del nuovo ente, oltre a
conservare la quota del debito d'esercizio già a loro carico, si trovino a
dover contribuire anche per dei vantaggi di cui hanno beneficiato altri.
Il richiamo, contenuto nella risposta del Dipartimento del territorio, alla
sentenza resa il 18 ottobre 2000 da questo tribunale nella causa comune di __________
c. __________ (inc. n. 52.2000.156) è inconferente. In tale occasione, il Tribunale
cantonale amministrativo si è infatti limitato a stabilire che, dal momento che
l'art. 28 LCons attribuisce al Consiglio di Stato la competenza di sciogliere
un consorzio in forza di uno speciale decreto, alla medesima autorità
dev'essere pure riconosciuto il compito di statuire in merito all'attribuzione delle
proprietà del consorzio disciolto. Nulla per contro può essere desunto da tale
decisione in merito alle modalità di liquidazione del disavanzo d'esercizio
accumulato da un ente destinato ad essere dissolto.
Su questo punto la decisione impugnata non può dunque essere tutelata.
6.   6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è dunque parzialmente
accolto, annullando la decisione governativa impugnata limitatamente al punto
n. 7 del suo dispositivo, inerente all'assunzione da parte del nuovo consorzio
del disavanzo d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio. Per il resto il gravame
è respinto, ragione per la quale la partecipazione della ricorrente al nuovo
ente consortile per la manutenzione della strada del __________ è confermata.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente proporzionalmente
al suo grado di soccombenza, ritenuto che il Cantone ne va esente in quanto
comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi
particolari (art. 28 PAmm).
Quest'ultimo verserà all'insorgente, patrocinata da un avvocato iscritto nel
relativo albo cantonale, un importo ridotto a titolo di indennità per
ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost; 1, 3, 4, 5, 8, 29, 32 LCons; 3,
18, 28, 31, 43, 46, 60 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 27 marzo 2007
(n. 1592) con cui il Consiglio di Stato ha istituito il nuovo consorzio per la
manutenzione della strada del __________ è confermata, tranne per quanto
attiene al punto n. 7 del suo dispositivo che è annullato.
2.   La tassa di
giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente nella misura di fr.
500.-.
3.   Lo Stato
del Cantone Ticino rifonderà alRI 1 fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe
le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
5.   Intimazione
a:
;
;
;
,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario