ti_gerichte · 90.1998.43 · 1999-05-03 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 03.05.1999 90.1998.43
Tessin Tribunale della pianificazione 03.05.1999 90.1998.43
Ticino Tribunale della pianificazione 03.05.1999 90.1998.43

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00043
Lugano
3 maggio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem
Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi Fornera
visto
il ricorso del
2 febbraio 1998
di
Comune
di
__________, __________,
rappr.
da: Municipio di __________, __________ __________,
avv. __________. __________, __________ __________,
contro
la risoluzione no. __________ del __________
dicembre 1997 del Consiglio di Stato che approva la revisione del PR del
Comune di __________;
vista la risposta 9 giugno 1998 del Consiglio di
Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o,
in
fatto
a.
In data 1 aprile
1996 il Consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione del Piano
Regolatore.
b.
Con risoluzione del
19 dicembre 1997 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR
apportando tuttavia certe modifiche d’ufficio.
c.
Contro alcune
modifiche è insorto in data 2 febbraio 1998 davanti a questo Tribunale il
Comune di _________, censurando in particolare:
-
la modifica apportata
dal Consiglio di Stato all’art 2 delle norme NAPR
, nel senso che dal
comprensorio disciplinato dal PR ha escluso l’area forestale, ritenuto come
essa è soggetta a strumenti pianificatori specifici quali il Piano forestale
cantonale e il Piano di gestione forestale (cfr. pag. 29 della decisione
impugnata).
Il Comune ritiene che questa aggiunta è troppo incisiva e contraria al
principio dell’autonomia comunale.
-
la mancata
approvazione e quindi lo stralcio dell’art. 24 NAPR
relativa alla
compensazione dei terreni agricoli, per motivi di legalità; il Comune non vuole
prelevare soldi dal privato indiscriminatamente, ma creare un fondo per
mantenere e preservare la zona agricola.
-
la precisazione
apportata all’art 28 NAPR
onde tutelare le siepi aggiungendo “
segnalate
dallo studio dei contenuti naturalistici
”,ritenuta dal Municipio un’inutile
complicazione.
-
la mancata
approvazione dell’ampliamento della zona edificabile in località _________
(
cfr. allegato no. 7 decisione impugnata).
-
la mancata
approvazione dell’ampliamento della zona edificabile in zona _________
(
cfr. allegato no. 5 decisione impugnata).
- la conferma della ris.
10.6.99 quo alla classificazione degli edifici fuori zona edificabile inseriti
in zona SAC (meritevoli 1d).
d.
Nella risposta del 9
giugno 1998 al ricorso il Consiglio di Stato, ribadendo le osservazioni
espresse nella risoluzione impugnata, postula la reiezione del gravame.
e.
In data 25 agosto
1998 si è tenuta l’udienza in contradditorio, nell’ambito della quale le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale ed a presentare conclusioni.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
a) LALPT. Inoltrato nel termine di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è
ricevibile.
2.
Il ricorrente invoca
innanzitutto la violazione dell'autonomia comunale e accusa il Consiglio di
Stato di aver ecceduto il proprio potere di apprezzamento.
Va premesso, in proposito, che il comune gode di autonomia in quelle materie
che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in
tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole
latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa
autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24
LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di_________). L’autonomia non
è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del Piano Direttore cantonale.
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
OPT.
Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre
il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico e in primo luogo con la
Costituzione, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond.
University of philosophy conc. PR Breganzona).
Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
A mente di questo Tribunale, in concreto non sussistono i presupposti per
ritenere violata l'autonomia comunale. Il Governo cantonale ha agito nei limiti
del suo potere di apprezzamento, che, ricordiamo, abbraccia anche il sindacato
d'opportunità, ma soprattutto la verifica della consonanza del PR con gli scopi
e i principi fondamentali della pianificazione del territorio volti a garantire
un uso parsimonioso del suolo e un insediamento ordinato, commisurato a bisogni
della popolazione e dell'economia, rispettoso della salute dell'uomo e
dell'ambiente. Concetti questi in parte disattesi dall’autorità comunale, come
diremo meglio, esaminando le singole censure, nei seguenti considerandi.
3.
Come rilevato nei
fatti il Comune di _________ censura innanzitutto la modifica apportata dal
Governo all’art. 2 delle NAPR volta ad escludere dal comprensorio disciplinato
dal PR l’area forestale (cfr. pag. 29 decisione impugnata).
Al riguardo va detto che
giusta l’art 18 cpv. 3 LPT, l’area boschiva è definita e protetta dalla
legislazione federale. La legge federale sulle foreste (LFo) ha infatti lo
scopo di garantire la conservazione e la protezione della foresta (art 1 LFo)
di
definirla
e quindi di stabilirne le condizioni di cambiamento (art. 4
e segg. Lfo). Giusta l’art. 20 cpv. 2 LFo spetta ai Cantoni emanare le
necessarie
prescrizioni di pianificazione e di gestione
. Al riguardo
l’art. 51 LFo sancisce che i Cantoni devono provvedere all’organizzazione
razionale del servizio forestale, suddividendo il territorio in circondari e
settori forestali, rispettivamente affidandone la cura ad ingegneri forestali
diplomati. La legge cantonale sulle foreste (LCFo), appena entrata in vigore,
ha quale scopo di applicare e completare la legislazione forestale federale
(art 1 cpv. 2). Essa stabilisce appunto le norme circa la
gestione
del
bosco, imponendo la creazione di un Servizio forestale distribuito su tutto il
territorio, nonché l’allestimento da parte del Consiglio di Stato di un Piano
forestale cantonale che definisca le funzioni, gli obiettivi generali ed i
principi di gestione valevoli per tutta l’area forestale (art. 20 LCFo), e
quindi l’allestimento di un piano di gestione che concretizzi le indicazioni
del piano forestale cantonale e regoli in dettaglio la gestione del bosco (art.
21 LCFo).
Questo esula però dal problema della definizione vera e propria dell’area forestale,
ossia dell’azzonamento a PR del comparto boschivo che viene regolato
esclusivamente, come detto, dal diritto federale (art. 18 cpv. 3 LPT).
La modifica, o meglio la precisazione apportata dal Consiglio di Stato all’art.
2 NAPR risulta quindi corretta, considerata come la definizione del bosco sul
territorio esula dalla competenza comunale.
4.
Il comune di
_________ censura la mancata approvazione del Governo dell’art. 24 NAPR
relativo alla compensazione dei terreni agricoli. Il Consiglio di Stato sostiene,
contrariamente a quanto indicato dal Municipio nel rapporto di pianificazione,
che l’art. 11 cpv. 2 della legge cantonale sulla conservazione del territorio
agricolo (in seguito LTagr.) esclude il diritto di regresso, ossia la
possibilità dell’ente pubblico di prelevare dai proprietari beneficiati i
contributi di compensazione agricoli pecuniari richiesti dal Cantone. Ritiene
quindi che l’art. 24 NAPR , il quale prevede espressamente questa possibilità,
non può venir approvato per motivi di legalità.
A norma dell'art. 1 Legge sulla conservazione del territorio agricolo del
19.12.1989 (LTAgr), che definisce, in applicazione dell'art. 2 cpv. 2 Legge
sulla salvaguardia e sul promuovimento dell'agricoltura dell'11.11.1982, le
misure pianificatorie del Cantone e dei Comuni atte a favorire la conservazione
del territorio agricolo ai sensi della legislazione federale, il territorio
agricolo deve, per quanto possibile, rimanere adibito all'agricoltura.
Il Cantone delimita nel PD
cantonale le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni
idonei all'utilizzazione agricola (art. 2); i Comuni delimitano e istituiscono
la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio agricolo
cantonale rappresentato graficamente nel PD, provvedendo, in caso di conflitto,
all'adeguamento dei loro PR entro tre anni dall'adozione del PD (art. 4). La
zona agricola comprende a mente dell'art. 5: a) le SAC, b) i terreni idonei
alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità e infine c)
i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere
utilizzati dall'agricoltura.
Giusta l'art. 7, la
diminuzione di aree agricole può essere operata solo per importanti esigenze
della pianificazione del territorio e previa modifica degli istrumenti
pianificatori cantonali e comunali secondo la procedura e le competenze fissate
dall'apposita legislazione. Ciò premesso, l'art. 8 prescrive che se tocca aree
agricole di cui alle lett. a) e b) dell'art. 5, la diminuzione dev'essere compensata
dal proprietario della costruzione o dell'impianto, risp. dall'ente
pianificante. La compensazione dev'essere di principio reale (art. 9). Se ciò
non fosse possibile o solo parzialmente, dovrà essere versato un contributo
pecuniario sostitutivo che ammonterà da un minimo di venti ad un massimo di
cento volte il valore di reddito agricolo del fondo da compensare (art. 10).
All'ente pianificante che ha versato contributi compensativi o indennità
espropriative, l'art. 11 conferisce il diritto di regresso sul proprietario
della costruzione o dell'impianto.
Detto diritto non è invece riconosciuto, giusta l’art. 11 cpv. 2 LTagr, a capo
del singolo proprietario del fondo.
In pratica questo compenso
non è chiesto a chi beneficia dell’operazione, ossia ai proprietari dei terreni
promossi da agricoli a edificabili, ma al Comune, in quanto pianificatore. E’
dunque l’intera collettività che attraverso le imposte deve sobbarcasi
quest’onere.
La cosa è manifestamente
urtante e non può porvisi rimedio ricorrendo ai contributi di miglioria, non
previsti per simili forme di locupletazione. Il passaggio del terreno da
agricolo ad edificabile non rientra nelle opere pubbliche per le quali va
prelevato il contributo di miglioria.
D’altra parte non è dato
al tribunale modificare su questo punto la LTagr, che non solo non prevede la
messa a carico del compenso ai proprietari beneficiati, ma addirittura lo
esclude esplicitamente, o, meglio, esclude il regresso del comune nei loro
confronti, il che fa lo stesso (art. 11 cpv. 2 LTagr).
Va tenuto presente che,
per urtante che sia, - perlomeno  quando il compenso chiesto al Comune è
oltremodo oneroso -, la soluzione legislativa fa prova di coerenza con
l’ordinamento giuridico vigente nel cantone. Ricordiamo che l’art. 6 LALPT
dispone
che “i vantaggi rilevanti derivanti dalla pianificazione sono
compensati attraverso il prelevamento delle imposte e dei contributi previsti
dalle leggi special
i.” E’ questa la risposta, evidentemente zoppa, che il
Cantone Ticino, ma non diversamente si comportano pressoché tutti i cantoni, dà
al precetto dell’art. 5 cpv. 1 LPT giusta il quale “
il diritto cantonale
prevede un’adeguata compensazione dei vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti
da pianificazioni secondo la presente legge
.”
Dai lavori preparatori
della __ _______ risulta con estrema chiarezza che la messa a carico dei
proprietari è stata deliberatamente scartata. Il compenso va accollato al
Comune, considerato che il travaso dei terreni da agricoli a edificabili è
opera sua, quale ente pianificatore e d’altro lato che può sembrare eccessivo
colpire la plusvalenza prima che si sia realizzata.
(NB I tentativi di
risolvere unitariamente a livello svizzero la compensazione di vantaggi e
svantaggi derivanti dalla pianificazione del territorio ex art. 5 cpv. 1 LPT
non hanno mai portato a risultati concreti per l’eccessiva complessità del
problema e la molteplicità delle situazioni. Il progetto per una legge federale
non ha trovato seguito. “
Considerata la presa di posizione della Conferenza
dei direttori per le costruzioni, la pianificazione e la protezione
dell’ambiente, si è rinunciato a un regolamento giuridico federale direttamente
applicabile. I lavori sono (momentaneamente) sospesi; la misura non è più
inserita nel nuovo programma
” (Rapporto sulle misure della Confederazione
concernenti la politica d’ordinamento del territorio: programma di situazione
1996-1999, FF N. 34 Vol. III, pag. 594).
Ciò premesso la modifica
operata dal Consiglio di Stato risulta corretta. Anche su questo punto il
ricorso non viene quindi accolto.
5.
Il Comune di
_________ contesta la precisazione apportata dal Consiglio di Stato all’art. 28
delle NAPR relativo agli elementi naturali protetti, allo scopo di meglio
tutelare le siepi considerate biotopi degni di protezione.
Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato rileva in proposito che il
piano del paesaggio non riprende alcun biotopo degno di protezione (in
particolare siepi) segnalato dallo studio dei contenuti naturalistici elaborato
dalla __________ SA, limitandosi ad una tutela generica di questi elementi, ciò
che non è conforme all’art 17 LPT. La precisazione apportata all’art. 28 NAPR è
quindi volta alla protezione delle singole siepi.
Dal canto suo il comune rileva che, considerata la loro conformazione
diversificata, la loro dislocazione diffusa sul territorio e la loro
mutevolezza nel tempo, si è rinunciato ad una di fatto impossibile protezione
puntuale, ad una ad una, ritenendo più opportuno definire delle zone ampie di
protezione, che includano la maggior quantità possibile di elementi naturali
segnalati e che permettano una loro protezione attraverso una salvaguardia
generale dell’ambiente in cui essi si trovano.
La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 24 sexies Cost che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa
carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto
costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla
protezione della fauna e della flora.
La protezione della natura
e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla  legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art.
24sexies Cost.
Giusta l'art.
18 cpv. 1
LPN
"l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere
prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e
altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no.
1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985)
devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice
(=
prati umidi)
e le paludi, le fitocenosi forestali rare,
le siepi
,
i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio
naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli
alle biocenosi
(risalto ns.)".
Secondo l'art.
18a cpv.
1 LPN
(introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1.
febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi
d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della
protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare
la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere
tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi
d'importanza regionale e locale
spetta ai cantoni, a norma dell'art.
18b
cpv. 1 LPN
(pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla
loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un
mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono
direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva
direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e,
trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono
anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone
la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
La natura e il
paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost.
L'art. 3 cpv. 2 LPT
proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d)
occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale
dal PR: l'art. 17 LPT
prevede infatti l'istituzione di zone protette
comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione”
(cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può
prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art.
28 LALPT cpv. 2
dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in
particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici,
paesaggistici e storico-culturali” e, alla
lett. h
, “i vincoli speciali
cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la
protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici
del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista
panoramica”. La
lett. i
del medesimo articolo prescrive inoltre che gli
oggetti protetti che non possono essere distrutti o alterati senza il consenso
dell’autorità cantonale,
vanno singolarmente descritti ed individuati
.
Questo è in definitiva ciò
che il Governo ha inteso in concreto fare con la precisazione apportata
all’art. 28 NAPR. Modifica, a mente di questo Tribunale, senz’altro corretta
dato che una precisa e chiara individuazione degli elementi da proteggere è non
solo richiesta, come detto, dalla legge, ma risulta opportuna onde evitare in
futuro dubbi e magari pure la perdita di oggetti che nell’interesse pubblico
meritano di essere salvaguardati.
Anche su questo punto quindi l’impugnativa non merita accoglimento.
6.
Il Comune di
_________ contesta la mancata approvazione da parte del Governo
dell’ampliamento della zona edificabile in località _________ e in località
_________ (cfr. allegati no. 5 e 7), con conseguente loro inserimento in zona
agricola.
6.1
A norma dell'art. 15
LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici
che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6.2.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
6.3.
Per stabilire se un terreno
è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti,
della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle
licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività
edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le
costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per
sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole.
Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il
requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116
Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri
dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve
cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
6.4.
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato
che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di
15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si
limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.5.
Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre
caratteristiche dei comparti territoriali all’esame saranno singolarmente
esaminate di seguito. L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR
all’esame è infatti il motivo principale della mancata attribuzione delle zone
in questione al territorio edificabile.
Dal rapporto di
pianificazione risulta che il nuovo PR di _________ è dimensionato per una contenibilità
teorica di circa 3’250 unità insediative, ciò che corrisponde a quasi la
triplicazione della situazione attuale che conta 1166 unità insediative.
Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe
quindi verificare, nei prossimi 10,15 anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento
del 278% della popolazione attuale . Situazione questa difficilmente
ipotizzabile, specialmente se si considera che l’evoluzione demografica
registrata nel comune negli ultimi decenni rende altamente improbabile
l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato
dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente nel
comune è passata da 521 unità nel 1970 a 582 nel 1980 e a 712 nel 1990, pari
quindi ad un aumento del 22,3% nell’ultimo decennio.
Aumenti questi ben lontani da quello pronosticato per i prossimi 10-15 anni dal
nuovo PR. Anche nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo
decennio la popolazione del Comune di _________ triplichi.
Importante rilevare che la contenibilità è in concreto stata calcolata
considerando un grado di attuazione del 50%, quindi un valore molto basso
rispetto agli usuali parametri, rispettivamente che il Comune ha tolto l’indice
di sfruttamento massimo (reinserito d’ufficio dal Consiglio di Stato almeno per
la zona residenziale estensiva (RE e RSE vedi decisione impugnata pag. 23), ciò
che comporta pure un considerevole aumento del potenziale edificatorio.
In simili circostanze altro non si può concludere che l’assegnazione delle zone
_________ e _________ al comparto edificabile non risponde evidentemente ai
precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo
i bisogni della popolazione) e nel contempo è contrario al requisito di cui
all’art. 15 lett. b LPT. La sua adozione da parte del Comune è quindi contraria
al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255) e pertanto non può trovare conferma
in questa sede.
Inoltre ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata
giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad
impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo
vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino
rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF
117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
6.6
Anche il presupposto
di una preesistente ampia edificazione, di cui all’art 15 lett. a LPT, non è in
concreto adempiuto. Quasi tutti i fondi facenti parte dei comparti in esame
risultano in effetti ancora liberi da costruzioni.
6.7
Per una completa
ponderazione degli interessi in gioco deve tuttavia essere ancora verificato se
esistono altre ragioni a supporto dell’impugnata risoluzione.
A mente di questo
Tribunale oltre al problema del sovradimensionamento ci sono anche motivi di
natura agricola, nonché di salvaguardia del territorio viticolo, come pure di
tutela paesaggistica del territorio comunale che concorrono a giustificare lo
stralcio del comparto all’esame.
Infatti si è potuto constatare che per quanto riguarda la zona _________
trattasi di un’area idonea alla viticoltura. Vigneti che caratterizzano la zona
alta del comune di _________ attestando in fondo l’idoneità di un utilizzo di
tipo agricolo del comparto. Essi rivestono una funzione paesaggistica
importante, in quanto creano un’armoniosa cornice al territorio insediativo.
Permettervi l’edificazione pregiudicherebbe evidentemente l’integrità di questo
paesaggio.
Per quanto riguarda invece
lo stralcio della zona _________ dal comparto edificabile va rilevato come
questa decisione va tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni
addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di
quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni).
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono
molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica
dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La
zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è
chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere
anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre
considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere
svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio
queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la
protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone
agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band
95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso
agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze
di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del
paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT
precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura
superfici coltive idonee.”
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona
agricola di quest’area è sicuramente conforme all’art. 16 LPT nonché ai
principi di cui sopra: l’area all’esame non è, come detto, improduttiva né
tanto meno sterile trattandosi di zona SAC ed inoltre, assieme al territorio
circostante forma un’area agricola relativamente vasta e pregiata anche dal
punto di vista paesaggistico.
Tutto ciò considerato
anche su questo punto l’impugnativa non merita accoglimento.
7.
Il comune di
_________ censura infine la valutazione in “meritevole 1d” di tutti gli edifici
inseriti in zona agricola SAC.
Al proposito va rilevato che il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario
delle costruzioni situate fuori dalle zone edificabili di _________ e quindi la
valutazione dei singoli rustici, con risoluzione no. __________del __________
giugno 1997, ovvero con decisione diversa da quella qui in esame, del 19
dicembre 1997, che concerne l’approvazione della revisione del PR. Quest’ultima
decisione contiene, a pag 19, solamente una conferma delle valutazioni là
contenute e quindi un esplicito rimando alla risoluzione di approvazione
dell’inventario succitata per tutte le questioni inerenti la qualifica degli
edifici. La censura della qualifica “meritevole 1d” per i rustici posti in zona
agricola SAC esula quindi da questo contesto, in quanto che verrà evasa da
questo Tribunale nell’ambito dell’esame del ricorso già presentato dal Comune
in data 16 luglio 1997 sul medesimo oggetto.
8.
Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. Dato che il Comune non è intervenuto
a difesa di interessi patrimoniali, va esonerato dal pagamento di tasse di
giudizio e spese.
Non si assegnano ripetibili.
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giudizio.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario