ti_gerichte · 52.2025.119 · 2025-05-22 · it
Bando di concorso. Mancata definizione della ponderazione dei sotto criteri

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.05.2025 52.2025.119
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.05.2025 52.2025.119
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 22.05.2025 52.2025.119

Incarto n.
52.2025.119
Lugano
22
maggio 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 4 aprile
2025 della
RI
1
contro
il bando di concorso indetto il 18 marzo 2025 dal
Dipartimento della sanità e della socialità, Organizzazione sociopsichiatrica
cantonale per aggiudicare il servizio di trasporto dei bambini per quattro
anni a partire dal 1° settembre 2025;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 18 marzo 2025 la
Repubblica e Cantone Ticino, per il tramite dell'Organizzazione
sociopsichiatrica cantonale (OSC), ha indetto un pubblico concorso - retto dal concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP;
RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera - per aggiudicare il
servizio trasporti dei bambini dal proprio domicilio e/o istituto scolastico al
Centro psico-educativo di __________ (FU n. del 18 marzo 2025, pag. 6 seg.). Il
mandato è previsto per la durata di quattro anni, con inizio per l'anno
scolastico 2025/2026. Tale centro diurno costituisce nel campo della
psichiatria infantile una struttura terapeutica per bambini e bambine da 3 a
12-14 anni d'età che soffrono di patologie psichiche e comportamentali e che
richiedono un'attenzione particolareggiata da parte del trasportatore (cfr.
capitolato d'oneri pag. 6, punto 3.1).
B.
Il bando di concorso
annuncia che la commessa sarà aggiudicata al miglior offerente tenuto conto dei
seguenti criteri e relativi fattori di ponderazione (capitolato, pag. 20, punto
5):
1.
Prezzo                                     40%
2.
Referenze                                30%
3.
Concetto di trasporto                20%
4.
Parco veicoli                            10%
La nota massima conseguibile è 6.
(…)
Per criteri non matematici la nota è assegnata come
segue:
6    Molto valido, con valore superiore a quanto
auspicato e decisamente sopra la media delle altre offerte.
5    Valido, il contenuto risponde più che
adeguatamente alle aspettative.
4    Sufficiente, raggiunge gli obiettivi richiesti.
3    Carente, raggiunge solo in parte gli obiettivi
richiesti.
2    Insufficiente, non raggiunge gli obiettivi
richiesti.
1    Senza valore, non preso in considerazione.
Nella valutazione potrà essere utilizzato anche il
mezzo punto.
Per quanto attiene al
criterio di aggiudicazione referenze, il capitolato di concorso precisa il
seguente metodo di valutazione (pag. 22, punto 5.2.).
Il committente deve indicare le referenze
nell'Allegato 5 - Referenze e allegare una lettera di referenza a comprova.
Sono valutate le referenze per rapporto al numero e alla qualità dei mandati
eseguiti dall'offerente. Sono tenute in considerazione al massimo 3 referenze
per commesse analoghe e con piena soddisfazione del committente di mandati svolti
negli ultimi 4 anni (non cumulabili - 2021 compreso).
La valutazione tiene conto della qualità del lavoro
svolto, tipologia trasporto (persone con problemi socio-psichiatrici, bambini,
ecc), complessità e grandezza del mandato nonché della qualità e della
completezza della documentazione prodotta.
Sono ammesse unicamente referenze di trasporto di
persone.
In caso di mancata produzione di una referenza, la
nota assegnata sarà pari a 0.
In caso di consorzio tutte le ditte consorziate
dovranno inviare 3 referenze. la nota del consorzio sarà calcolata in base alla
nota media di ogni ditta consorziata ponderata in base alla quota di
partecipazione al consorzio.
La nota sarà assegnata secondo lo schema per i criteri
non matematici.
Punteggio: note medie referenze x 30%.
I concorrenti sono
tenuti a presentare le referenze compilando apposite tabelle (allegato 5, pag.
35 segg. capitolato), in cui indicare, oltre ai dati riguardanti il
committente, il periodo di trasporto, il volume del mandato (ossia
il
compenso annuo), se il trasporto ha interessato bambini con problemi
sociopsichiatrici, bambini o adulti con problemi sociopsichiatrici. Essi
possono anche specificare quali eventuali altri tipi di trasporti di persone
sono stati eseguiti e fornire una descrizione del servizio.
C.
L'8 aprile 2025, l'OSC
ha comunicato a tutte le ditte interessate al concorso le risposte alle domande
pervenute dai potenziali offerenti entro il termine prestabilito a tale scopo.
Una di queste riguarda il criterio di aggiudicazione delle referenze, come di
seguito riportato:
4.
Sono obbligatorie 3
referenze oppure è possibile produrne anche meno? Con una sola referenza è
possibile ottenere il punteggio massimo previsto? Il numero di referenze
prodotte incide sul punteggio? I punteggi delle singole referenze sono
calcolati come media per la valutazione finale, oppure si prende in
considerazione la valutazione più alta?
Come previsto nel capitolo 5.2 del capitolato
d'appalto la ditta offerente deve inviare al massimo 3 referenze, ad ogni referenza
verrà assegnato una nota secondo lo schema per i criteri non matematici. La
nota finale sarà calcolata come media sulle 3 referenze, in caso di mancata
produzione di una referenza, la nota assegnata per la referenza sarà pari a 0.
Non è possibile ricevere il punteggio massimo con una
sola referenza.
Se vengono inviate più referenze, saranno valutate
solo le prime 3 indicate nell'allegato 5, eventuali altre referenze aggiuntive
non saranno prese in considerazione.
Esempio:
La ditta offerente invia 2 referenze, il calcolo per
la nota sarà il seguente
Nota
ref.1
+ Nota
ref.2
+ 0 (per
referenza mancante) = nota
media
Punteggio: nota
media
x 30%
D.
La RI 1 insorge
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto bando di
concorso chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo
al gravame. La ricorrente contesta il criterio di aggiudicazione volto a
valutare le referenze, sostenendo che il committente non avrebbe specificato il
modo in cui intende attribuire le note al riguardo. In particolare, non sarebbe
chiaro se i parametri di valutazione indicati (qualità del lavoro svolto,
tipologia del trasporto, complessità e grandezza del mandato, qualità e
completezza della documentazione prodotta) saranno giudicati individualmente ed
equamente o se ad alcuni sarà attribuita maggiore importanza. L'impostazione
del capitolato sarebbe pertanto lacunosa.
E.
Con l'intimazione del
ricorso e in via superprovvisionale, la giudice delegata del Tribunale ha
conferito effetto sospensivo al ricorso limitatamente all'apertura delle
offerte, facendo ordine al committente di non aprirle.
F.
All'accoglimento
del gravame si oppone il committente. Osserva che le regole di gara
stabiliscono chiaramente che ogni singola referenza sarà valutata nel suo
complesso, tenendo in considerazione gli aspetti enunciati, senza alcuna
ponderazione degli stessi.
G.
L'Ufficio di vigilanza
sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non formula
osservazioni.
H.
La ricorrente non
replica.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510).
La ricorrente, ditta
attiva nel settore della commessa, è legittimata a impugnare il bando di
concorso (art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,
tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza ulteriori
accertamenti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il
concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con
le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente
cognizione di causa.
2.
2.1. Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente
pubblico si rivolge a una cerchia più o meno indeterminata di potenziali
interessati per invitarli a inoltrare offerte, rispettivamente candidature, per
l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la
prestazione di servizi. Esso
costituisce un
insieme di regole e di condizioni che concretizzano e
precisano il
quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini
dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di
concorso e i relativi atti
costituiscono
la
lex specialis
del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore,
quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si fonda il
concorso
e
i principi generali del diritto amministrativo, specie in correlazione
all'ossequio delle regole della buona fede e della
parità di trattamento
tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982
n. 14).
2.2. Per il resto,
nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore
dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso
può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi
di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del
potere d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP). Ipotesi, questa,
che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in
spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla
legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la
buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14;
Marco
B
orghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo
2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il
bando e i
relativi documenti di gara, il
Tribunale cantonale amministrativo
non può sostituire il proprio apprezzamento
a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad
accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano
insostenibili,
in quanto fondate su
considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti
lesive dei diritti costituzionali (cfr. RtiD II-2011 n. 8 consid. 2; STA
52.2017.42 del 24 aprile 2017 consid. 2, 52.2014.199 dell'8 settembre 2014
consid. 2).
3.
3.1.
Giusta
l'art
.
13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di
esecuzione
devono
prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che
garantiscano la delibera all'offerta economicamente più vantaggiosa.
Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP
ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la
commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore
di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di
aggiudicazione
discende dal divieto
d'arbitrio e dal principio di trasparenza, che informa la procedura di
aggiudicazione delle
commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP).
Attraverso la predeterminazione
di tali
criteri viene infatti limitata, se non
esclusa, la
libertà del committente di valutare le offerte
pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di
giustificare
una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100
segg.). Sempre nell'ambito della preventiva definizione dei criteri di
aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente
anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte.
Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il
metodo di valutazione dei singoli criteri soltanto dopo l'apertura delle
offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di
predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente
prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a
definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i
criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici
predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni
concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti.
3.2. Nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei
relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine
di giudizio, che è tenuto a esercitare in funzione
delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri
d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri
valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la
materia (promozione di un'efficace e libera concorrenza, nonché dell'impiego
parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 3 lett. a e d
CIAP).
4.
Secondo la
ricorrente, il metodo di valutazione del criterio di aggiudicazione
referenze
previsto dalla committenza non definirebbe come saranno valutate le esperienze
addotte dagli offerenti per rapporto ai parametri qualitativi annunciati.
Mancherebbe in concreto una preventiva ponderazione degli stessi.
Il committente, dal
canto suo, osserva che ogni singola referenza sarà valutata globalmente, sulla
base degli aspetti indicati, senza che agli stessi sia attribuita particolare
ponderazione.
4.1. Il controverso
metodo di valutazione del predetto criterio, annunciato negli atti di gara e opportunamente
precisato con lo scritto del 18 aprile 2025, stabilisce che le tre referenze
presentate dagli offerenti saranno valutate secondo la scala delle note per i
criteri non matematici (cfr.
supra
, consid. B). Tale specchietto,
frequentemente in uso negli appalti pubblici per la valutazione dei criteri di
aggiudicazione di tipo qualitativo, prevede l'assegnazione di una nota a
seconda del grado di raggiungimento degli obiettivi richiesti e lascia un certo
margine di apprezzamento al committente. L'ente banditore ha ulteriormente definito
gli aspetti da prendere in considerazione per fondare il giudizio sulle
referenze, ossia: la qualità del lavoro svolto, la tipologia di trasporto
(determinata dall'utenza), la complessità e la grandezza del mandato, nonché la
qualità e la completezza della documentazione. Parametri, questi ultimi, che appaiono
tutto sommato concreti e valutabili sulla base delle informazioni che i
concorrenti sono tenuti a fornire con l'offerta. Essi, come rettamente rileva
l'insorgente, costituiscono pertanto dei veri e propri sotto criteri, la cui
ponderazione merita di essere annunciata nella documentazione di gara, nel
rispetto del principio di trasparenza (cfr. DTF 130 I 241 consid. 5.1). Solo conoscendo
se e in che misura sarà privilegiata una caratteristica piuttosto che l'altra, gli
offerenti saranno infatti posti nelle condizioni di selezionare le tre migliori
referenze da presentare con la propria offerta. Tale conclusione si impone a
maggior ragione tenendo in considerazione che, nel caso concreto, il criterio
delle referenze, ponderato al 30%, riveste un'importanza tutt'altro che
trascurabile. La censura si rivela quindi fondata.
5.
Visto quanto
precede, il ricorso deve essere accolto e il bando di concorso annullato.
Spetterà al committente indire una nuova gara rispettosa dei principi che
governano l'ordinamento delle commesse pubbliche.
6.
L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda tendente alla
concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
7.
La tassa di
giustizia è posta a carico della committenza, secondo soccombenza (art. 47 cpv.
1 e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alla ricorrente, che non si è avvalsa
dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.
Il ricorso è accolto.
Di conseguenza:
1.1. il bando di
concorso impugnato è annullato;
1.2. l'ente
banditore rinvierà ai concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è
restituito l'anticipo versato. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera