ti_gerichte · 52.2004.321 · 2006-04-11 · it
Mancata conferma del rapporto d'impiego quale dipendente comunale al termine del periodo amministrativo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.04.2006 52.2004.321
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.04.2006 52.2004.321
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.04.2006 52.2004.321

Incarto n.
52.2004.321
Lugano
11 aprile 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini
statuendo sul ricorso 24 settembre 2004 di
RI 1
patrocinata dall' PA 1
contro
la risoluzione 7 settembre 2004 (n. 3978) del
Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
contro la decisione 2 luglio 2004 del municipio di __________, con cui non
l'ha riconfermata quale dipendente comunale al termine del periodo amministrativo;
viste le risposte:
-    1°ottobre 2004 del
municipio di __________,
-    5 ottobre 2004 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
stata assunta il 20 marzo 1989 dal municipio di __________ quale impiegata di
cancelleria (aiuto segretaria) a tempo pieno. Scaduto il periodo di prova, con
risoluzione 9 luglio 1990 l'esecutivo comunale l'ha nominata in tale funzione a
decorrere dal 1° giugno 1990.
Dal 1° maggio 1994 la ricorrente è al
beneficio di una mezza rendita AI a causa di problemi alla schiena.
Nel giugno 1998 ella ha subìto un intervento
neurochirurgico e si è assentata dal lavoro fino al 2 dicembre del medesimo
anno.
Nel marzo del 1999, la ricorrente ha tentato
di riprendere a lavorare a tempo pieno, ma nel settembre del medesimo anno le
sue condizioni di salute l'hanno costretta nuovamente a limitare la sua
attività al 50%.
B.   Il 14 agosto
2000 il municipio di __________ ha deciso di non confermare l'insorgente nel
rapporto d'impiego al termine del periodo amministrativo scadente il 30
novembre di quell'anno, in quanto ella non svolgeva più la sua attività a tempo
pieno e il regolamento organico per i dipendenti del comune (ROD) del 26 giugno
1978 non prevedeva l'esercizio della sua funzione al 50%.
La risoluzione, resa sulla base degli art.
127 LOC e 34 b ROD, è stata annullata il 22 dicembre successivo dal Consiglio
di Stato in quanto non rispettava i termini di disdetta.
C.   Con
risoluzione del 2 luglio 2004 il municipio ha notificato a RI 0RI 1 una nuova disdetta
del rapporto d'impiego per la fine del successivo mese di ottobre, per i medesimi
motivi addotti nella decisione del 14 agosto 2000.
D.   Con
giudizio 7 settembre 2004, il Governo ha confermato la decisione del municipio,
respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1RI 1.
Respinte diverse censure di violazione del
diritto di essere sentito sollevate dalla ricorrente, il Consiglio di Stato ha
rilevato che l'autorità comunale, ritenendo più opportuno di disporre di un unico
segretario a tempo pieno anziché di due a tempo parziale, non aveva abusato del
proprio potere di apprezzamento.
E.   Contro la
predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando, in via
subordinata, il rinvio degli atti all'autorità inferiore per nuovo giudizio.
La ricorrente censura la violazione del suo
diritto di essere sentita sotto vari aspetti.
Nel merito, contesta che vi siano validi
motivi per non riconfermarla nella sua mansione, in quanto un'impiegata
comunale a tempo pieno non sarebbe attualmente necessaria, ma se anche dovesse
essere il caso, tale funzione potrebbe essere svolta da due persone a metà
tempo.
F.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato, sia il municipio,
senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC),
il ricorso tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della
ricorrente certa (art. 43 PAmm e 209 lett. a LOC).
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
PAmm).
Le prove offerte dalla ricorrente
(l'audizione del sindaco di __________, del segretario comunale nonché di
alcuni dipendenti comunali, così come il richiamo di diversa documentazione
volta a dimostrare che la mancata riconferma dell'insorgente non era
giustificata) non appaiono invero suscettibili di procurare a questo tribunale
la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio.
2.   La
ricorrente censura in primo luogo la violazione del suo diritto di essere sentita.
2.1. Il diritto di essere sentito, sancito
dall'art. 29 cpv. 2 Cost., garantisce la partecipazione del singolo ad una
procedura amministrativa o giudiziaria che lo concerne (DTF 117 Ib consid. 4b;
Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 483). Esso
comprende non solo il diritto di esprimersi oralmente o per iscritto prima che
la decisione sia presa, ma anche il diritto di fornire prove sui fatti
rilevanti per la decisione, di partecipare alla loro assunzione e di esprimersi
sul loro risultato (DTF 126 I 15 consid. 2a; RDAT 1998 I n. 19).
Il diritto di essere sentito è di natura
formale e la sua violazione comporta per principio l'annullamento della
decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del
ricorrente o della probabilità di esito favorevole del ricorso. La violazione
può tuttavia essere sanata quando il ricorrente, che non è stato udito in prima
istanza, ha avuto la possibilità di pronunciarsi davanti ad un'autorità
cantonale di ricorso dotata di pieno potere di cognizione in fatto ed in
diritto (DTF 118 Ia 14 consid. 2c e rif.; RDAT 1994 II n. 20).
2.2.
2.2.1. L'insorgente si duole del fatto che
il municipio non l'ha interpellata prima di sciogliere il suo rapporto d'impiego.
Ci si può invero chiedere se l’autorità di
nomina, decidendo di non riconfermare RI 0RI 1 senza darle preventivamente la
possibilità di determinarsi al riguardo, non abbia effettivamente violato il suo
diritto di essere sentita, ritenuto che il provvedimento la tocca
personalmente.
In effetti, pur non avendo un diritto alla
riconferma, il pubblico dipendente nominato per un periodo prestabilito dalla
legge deve poter comunque godere di una certa sicurezza del posto di lavoro e,
secondo tale aspettativa, contare sulla continuazione del rapporto d’impiego
anche per il successivo periodo amministrativo (DTF 99 Ib 236).
Sia come sia, la questione può restare
indecisa, dal momento che la ricorrente ha comunque avuto la possibilità di
esprimersi sia davanti al Consiglio di Stato, che dispone di pieno potere di
cognizione, sia dinnanzi a questo Tribunale, per cui un'eventuale disattenzione
della garanzia formale in parola risulterebbe a questo punto del procedimento
sanata.
2.2.2. La ricorrente si lamenta poi per il
fatto che, nonostante la sua esplicita richiesta, il municipio non le abbia
trasmesso il verbale integrale della discussione relativa alla mancata conferma
del suo posto di lavoro.
L'art. 105 cpv. 4 LOC prevede il diritto,
per ogni cittadino, di ottenere l'estratto di una risoluzione municipale.
Tale diritto non obbliga però l'autorità a
comunicare in tutta la sua estensione l'andamento della discussione e il parere
personale dei singoli municipali. Lo impone l'obbligo di riserbo e di discrezione
su quanto avviene in seno alle sedute municipali (Ratti, Il comune, vol. II,
pag. 1450).
In concreto, l'insorgente ha ottenuto un
estratto della risoluzione municipale in parola, contenente la generalità dei
municipali presenti alla seduta, il numero dei voti affermativi e contrari, e
il dispositivo (v. anche art. 21 cpv. 1 RALOC). Giusta l'art. 21 cpv. 2 RALOC,
il municipio ha la facoltà di completare l'estratto con l'indicazione, nelle linee
essenziali, della motivazione. Esso non è tuttavia obbligato a farlo. Nella
fattispecie concreta, tale questione non si poneva nemmeno, visto che la
decisione municipale qui impugnata indicava a chiare lettere che il rapporto di
lavoro è stato sciolto perché la ricorrente non poteva più svolgere la sua attività
di aiuto segretaria a tempo pieno e il ROD non prevedeva l'esercizio di tale funzione
al 50%.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente,
non trasmettendole il verbale della discussione, il municipio non ha violato
l'art. 105 cpv. 4 LOC. Ne consegue che, nemmeno in questo caso, l'autorità
comunale ha disatteso il diritto di essere sentita della ricorrente.
3.   I
dipendenti comunali sono di principio nominati ogni quadriennio, ovvero a tempo
determinato, con scadenza generale del rapporto d'impiego sei mesi dopo le elezioni
comunali (art. 125 e 127 cpv. 1 LOC; 85 e 86 Regolamento comunale di __________).
Durante il periodo di nomina, i dipendenti
fruiscono di una notevole garanzia di stabilità del rapporto d'impiego, che di
principio può essere rescisso dall'autorità soltanto per motivi disciplinari o
per decadenza dei presupposti della nomina. Alla scadenza del periodo di
nomina, siffatta garanzia si attenua per contro in misura significativa, sino a
dare al municipio la possibilità di porre termine al rapporto di lavoro anche
per motivi meno importanti. Deve comunque trattarsi di motivi giustificati
(art. 127 cpv. 3 LOC). Ciò significa che la mancata conferma alla scadenza del
periodo di nomina deve essere sorretta da un motivo sufficiente, oggettivamente
sostenibile (DTF 99 Ib 99; RDAT 1981 n. 28 e 35; 1985 n. 28). Non deve essere
dato un motivo grave e nemmeno una colpa del dipendente. Ad esempio, basta che
si verifichi una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio,
che pregiudichi il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico e renda
ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto instaurato fra le
parti.
Pur fruendo di un ampio margine
discrezionale, l'autorità di nomina non può comunque decidere come le pare e
piace, ma è tenuta a rispettare i principi generali del diritto. Censurabili da
parte delle autorità di ricorso sono le decisioni di mancata conferma che
integrano gli estremi di una violazione del diritto, in particolare sotto il
profilo di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento.
4.   A __________,
l'attività amministrativa è svolta attualmente dal segretario comunale a tempo
pieno, dalla qui ricorrente a metà tempo e da una collaboratrice esterna pagata
a ore per le questioni contabili.
4.1. Come esposto in narrativa, il municipio ha inizialmente giustificato la
propria decisione di voler rinunciare ai servizi della ricorrente adducendo che
il regolamento organico dei dipendenti non contempla il posto di aiuto
segretario al 50%.
L'argomento non può essere condiviso. In effetti, né il ROD - peraltro da tempo
abrogato - né il regolamento comunale che l'ha sostituito impediscono a un
impiegato comunale di svolgere l'attività a tempo parziale. Tali normative non
prevedono alcunché in merito al grado di occupazione dei propri dipendenti. Va
d'altra parte rilevato che, fatta eccezione per un breve periodo nel 2000, RI 0
lavora a metà tempo da oltre una decina di anni. È vero che l'autorità aveva già
tentato di non confermarla nel 2000 in occasione del precedente rinnovo
generale del rapporto d'impiego dei dipendenti comunali; è però altrettanto
vero che a quel tempo l'interessata lavorava per il comune al 50% già da ben
sei anni.
4.2. Nel corso di procedura il municipio ha comunque
specificato che la mancata conferma di RI 0 va ricondotta alla necessità di disporre
di due unità lavorative a tempo pieno (segretario e aiuto segretario) per poter
meglio gestire l'attività amministrativa, che negli ultimi tempi ha subito dei
ritardi. Pertanto, nella misura in cui la ricorrente non è in grado di
aumentare il suo grado di occupazione, il rapporto di lavoro non può esserle rinnovato.
A questo proposito bisogna considerare che RI
0 era stata assunta per lavorare al 100%, ma che da ormai diversi anni il suo
grado di occupazione è limitato al 50% a causa delle sue condizioni di salute,
per cui, allo stato attuale delle cose, per il posto di aiuto segretario presso
l'esecutivo di __________ vi è una disponibilità pari al 50%. Ora, il municipio,
al quale compete di decidere in merito ai rapporti d'impiego dei propri
dipendenti (art. 110 cpv. 1 lett. e LOC), è senz'altro legittimato a completare
l'organico a sua disposizione e per fare ciò esso è libero di organizzarsi nel
modo che ritiene più opportuno. In particolare può scegliere se impiegare un
solo aiuto segretario a tempo pieno oppure se disporre per la medesima funzione
di due dipendenti a metà tempo. Il fatto che, in concreto, esso abbia ritenuto
che per il buon funzionamento dell'amministrazione comunale la prima soluzione
fosse preferibile, sfugge a qualsiasi critica. La decisione è in effetti del
tutto legittima e procede da considerazioni di mera opportunità che non possono
essere sindacate da questo tribunale. In proposito, occorre infatti ricordare
che il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento
a quello dell'autorità di prime cure, scegliendo la soluzione che a suo avviso
meglio risponde alle circostanze del caso, poiché ad esso non compete il
controllo dell'adeguatezza delle decisioni adottate dagli organi comunali
(Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 2d ad art.
61).
Pertanto, viste le circostanze, nella misura in cui la ricorrente non è in
grado, per i surriferiti motivi, di occupare interamente il posto per il quale
è stata assunta, la decisione del municipio di non confermarla per il
successivo periodo amministrativo al fine di poter disporre di un solo aiuto
segretario a tempo pieno appare dettata da ragioni oggettivamente sostenibili,
che non prestano il fianco a critiche. Inoltre non sussistono elementi che permettono
di ricondurre tale scelta a considerazioni estranee a quelle invocate dal
municipio. Di conseguenza, la stessa dev'essere tutelata.
Non permette di giungere ad una diversa conclusione il fatto che la commissione
della gestione, al fine di far fronte al crescente carico di lavoro che grava
negli ultimi tempi sull'amministrazione comunale, abbia suggerito di potenziare
il settore assumendo nuovo personale o affidando mandati esterni, senza fare
alcun accenno alla possibilità di procedere a dei licenziamenti (doc. 10:
rapporto 16 settembre 2003 prodotto dal municipio dinnanzi al Consiglio di
Stato). Si tratta infatti di una proposta all'indirizzo del legislativo
comunale, che non priva il municipio della libertà di sfruttare come meglio
crede i posti di lavoro attualmente in organico.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto e la
decisione del municipio confermata siccome immune da violazioni del diritto.
Tassa e spese di giudizio sono poste a carico della ricorrente, secondo soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost.; 105, 127, 208 e 209 LOC; Regolamento
comunale di __________, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.   Tassa e
spese di giustizia, per complessivi fr. 800.–, sono a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario