ti_gerichte · 52.1999.56 · 2000-03-10 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2000 52.1999.56
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2000 52.1999.56
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2000 52.1999.56

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1999.00056
Lugano
10 marzo 2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 15 febbraio 1999 della
__________
patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 26 gennaio 1999 (no. 332) del Consiglio
di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 4 dicembre 1997 con la quale il municipio di __________ le ha
ordinato di sospendere ogni lavoro presso la cava di __________ /__________ e
di inoltrare una domanda di costruzione per la riapertura dell'impianto
viste le risposte:
-    24 febbraio 1999 del
Consiglio di Stato;
-      3 marzo 1999 del
municipio di __________;
-    10 marzo 1999 del
Patriziato di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel giugno
del 1968 __________ di __________ e i __________ di __________ hanno affittato
alcuni terreni di proprietà del Patriziato di __________ al fine di aprire una
nuova cava di granito in località __________ (__________).
A partire dal 1°gennaio 1971 la ditta
__________ in __________ (oggi __________ + __________ di __________) è
subentrata nel contratto, riprendendo l'attività e l'attrezzatura dei
precedenti affittuari.
Le modifiche alla configurazione dei fondi,
la posa delle strutture necessarie all'estrazione e l'attività svolta in loco
non sono mai state autorizzate.
B.   La cava è
esclusa dal comprensorio delle zone edificabili. Il PR di __________ e
__________ sezione __________ approvato dal Governo cantonale il 24 settembre
1985 colloca infatti i fondi del Patriziato nel territorio senza destinazione
specifica, ai margini di una zona di pericolo valangario. Lo stesso PR
qualifica come sito pittoresco l'intera valle (art. 18 NAPRVB) e proibisce su
tutto il comprensorio la manomissione dei massi, in particolare l'uso di tipo
estrattivo per il ricavo di materiali da costruzione e arginature (art. 15
NAPRVB).
La vallata risulta peraltro censita dal 1983
quale oggetto no. 1808 nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti
naturali d'importanza nazionale (IFP), mentre il Piano direttore cantonale
(scheda di coordinamento 8.4) la annovera tra gli insediamenti d'importanza
nazionale.
La cava, come tale, non è invece rilevata né
dal PD, né dal PR.
C.   A seguito
di una segnalazione pervenutagli da privati in relazione ad un'improvvisa
ripresa dei lavori nella cava di __________ da tempo in disuso, il 4 dicembre
1997 il municipio di __________ ha effettuato un sopralluogo constatando che la
ditta __________, trasportati in loco alcuni macchinari, ripristinato l'accesso
veicolare e ripulito il sedime interessato, era intenta a costruire una nuova
baracca in lamiera per il deposito degli attrezzi.
Preso atto della situazione, lo stesso
giorno l'esecutivo comunale ha ingiunto alla ditta __________ di cessare
immediatamente ogni attività e di inoltrare entro trenta giorni una domanda di
costruzione per la riapertura della cava, i relativi lavori preparatori, la
posa della baracca, la formazione dell'accesso e la sistemazione finale del
terreno.
D.   Con
giudizio 26 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha confermato tali provvedimenti,
respingendo l'impugnativa contro di essi inoltrata dalla ditta __________.
Vagliate le risultanze istruttorie ed
accertato che lo sfruttamento della cava era cessato attorno al 1987, il
Governo ha ritenuto in sostanza che la ripresa dell'attività da parte della
società non potesse beneficiare della tutela delle situazioni acquisite e fosse
da configurare alla stregua di un cambiamento di destinazione soggetto al rilascio
di una licenza edilizia. Donde la legittimità dell'ordine di sospensione dei
lavori e di inoltro di una domanda di costruzione impartito dal municipio di
__________.
E.   Avverso la
predetta pronunzia governativa la soccombente è insorta innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla risoluzione
4 dicembre 1997 resa dal municipio di __________.
Censurato il Consiglio di Stato per non aver
assunto le testimonianze offerte, la ricorrente ha contestato partitamente le
tesi governative sostenendo che la cava è sempre rimasta in funzione a dipendenza
delle richieste del mercato e non è mai stata abbandonata. Non avendo di certo
rinunciato al suo sfruttamento per atti concludenti, gli insorgenti hanno
insomma invocato un diritto acquisito al mantenimento dell'attività svolta a
__________ sin dal 1971. Il che escluderebbe l'obbligo di chiedere ed ottenere
un permesso di costruzione.
F.   All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha postulato la conferma
del giudizio impugnato senza particolari commenti.
Ad identica conclusione è pervenuto il
municipio di __________, il quale ha avversato l'impugnativa con argomentazioni
di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Il Patriziato di __________ si è invece
limitato a ribadire il contenuto degli allegati inoltrati all'autorità di
ricorso di prime cure.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente
e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 21 e
45 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e
per i motivi che saranno meglio precisati in appresso può essere deciso sulla
base degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove notificate dal ricorrente
(art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   L'insorgente
critica il Consiglio di Stato per aver ignorato la sua richiesta di interrogare
quali testi __________, __________, __________ e __________, i quali avrebbero
potuto confermare in sostanza che la cava di __________ non è mai stata del
tutto abbandonata.
I rimproveri della ricorrente, che in
pratica si duole di una violazione del diritto di essere sentito, sono infondati.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di
essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale
cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte
dagli art. 29 Cost. 1999 e 6 CEDU, norme che assicurano all'interessato il
diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che
sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di
partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse,
di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia
17; STF 7 giugno 1996 in re Moretti).
La procedura amministrativa cantonale è
retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo
principio l'autorità amministrativa deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili
di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie
confrontando accuratamente i contrapposti interessi (DTF 104 Ia 212), senza
essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 18 cpv. 1 PAmm). In
quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento
anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui
assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante
per il giudizio (DTF 109 II 398, 106 Ia 162, 104 V 210; Rep. 1980 p. 7; Borghi,
GAT, N. 364). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite
l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate
ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (RDAT II-1994 N. 50,
1990 N. 43).
2.2. In esito all'apprezzamento anticipato
delle prove offerte, il Governo cantonale ha ritenuto che le chieste audizioni
testimoniali non erano indispensabili ai fini del giudizio, il ricorso potendo
essere
"evaso sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle
risultanze del sopralluogo esperito in data 8 maggio 1998 a richiesta della
ditta ricorrente".
Benché scarna, siffatta motivazione basta a
giustificare la mancata audizione dei testi notificati, atteso che i documenti
agli atti - segnatamente le numerose fotografie scattate in epoche e posizioni
diverse - consentono effettivamente di farsi un'idea più che precisa circa la
natura e l'intensità dell'attività esercitata in questi ultimi anni nella cava
di __________.
Posto che la materia dell'odierno contendere
si concentra essenzialmente sul quesito a sapere se la ditta __________ è tenuta
a presentare la domanda di costruzione richiestagli dal municipio di __________
e che le prove offerte non paiono suscettibili di svelare l'esistenza di
circostanze o di ulteriori elementi rilevanti per tale decisione, anche questo
Tribunale rinuncia a sentire i testi indicati dalla ricorrente.
3.   La
ricorrente sostiene che la cava di __________ è in funzione da circa trent'anni
senza soluzione di continuità e quindi non vi è ragione per imporle la
presentazione di una domanda di costruzione.
3.1. L'ordine di presentare una domanda di
costruzione configura un provvedimento amministrativo, di natura incoercibile,
mediante il quale l'autorità chiede al proprietario di un fondo oggetto di
interventi rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni e privi della
necessaria autorizzazione di collaborare ai fini dell’accertamento della loro
legittimità materiale, promuovendo l'avvio di una procedura di rilascio del permesso
in sanatoria (RDAT II-1993 N. 33; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften
zum Verfahrensrecht, N. 649 seg.). Siffatto ordine si giustifica non appena
risulti verosimile che su un determinato fondo sono state promosse senza alcuna
autorizzazione attività soggette al rilascio di un permesso di costruzione, segnatamente
cambiamenti di destinazione rilevanti (cfr. art. 1 cpv. 2 LE).
Per cambiamento di destinazione rilevante
dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni si
intende generalmente una modifica delle modalità di utilizzazione di una costruzione
esistente suscettibile di produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e
localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (RDAT II-1992 N.
28; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario, II ed., N.
647). La modifica è rilevante ed implica l'avvio di una procedura di rilascio
del permesso di costruzione, sia quando comporta l'applicazione di norme
diverse da quelle applicabili all'uso anteriore, sia quando determina
un'intensificazione dell'uso delle opere di urbanizzazione o un'alterazione
apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT II-1998 N. 19; Mäder, op.
cit., N. 209 seg.).
3.2. In materia edilizia, il nuovo diritto
non si applica di regola alle costruzioni ed impianti preesistenti alla sua
entrata in vigore. In effetti, la garanzia costituzionale della proprietà,
unitamente ai principi della non retroattività delle leggi e della buona fede,
assicura una protezione dei diritti acquisti (Besitzstandsgarantie) che in
ambito edilizio si estrinseca attraverso la possibilità di mantenere
costruzioni ed impianti realizzati legittimamente in base ad un determinato
ordinamento giuridico e di conservare i valori così incorporati nei fondi a
dispetto di successivi cambiamenti normativi suscettibili di comprometterne
l'esistenza (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschützrecht,
p. 267; Pfisterer, Die Anwendung neuer Bauvorschriften auf bestehende Bauten und
Anlagen, p. 93 ss.; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kanton Aargau, § 224 N. 3 ss.;
Scolari, Commentario, N. 507 ss.; DTF 113 Ia 119, 109 Ib 119; ZBl 1990 p. 354,
1982 p. 447; RDAT II-1993 N. 31 e 32). Tale garanzia non è però assoluta. Può venir
meno in presenza di un'adeguata base legale e di un interesse pubblico qualificato,
prevalente su quello del proprietario dell'opera al mantenimento dell'uso e del
possesso di valori reali costituiti legalmente in base alla fiducia risposta in
una precedente disciplina edilizia o pianificatoria. L'obbligo di adattare al
nuovo diritto costruzioni ed impianti realizzati in assenza di normative o in
base ad un ordinamento successivamente abrogato può essere imposto segnatamente
al cospetto di ragguardevoli ed imprescindibili motivi di polizia, quali la sicurezza,
l'igiene o la prevenzione da immissioni gravemente nocive per l'uomo e l'ambiente
(Hallen/Karlen, Raumplanungs- und baurecht, p. 204; Pfisterer, op. cit, p. 48 ss.;
Scolari, op. cit., N. 507; DTF 117 Ib 247, 113 Ia 122). In ogni modo, la
garanzia della proprietà non dispensa il beneficiario dal rispettare i disposti
della LPAmb e dell'OIAt (URP 1988 p. 13).
3.3. Di norma, in una cava di granito in
esercizio vengono svolte operazioni di estrazione, taglio, deposito e trasporto
del materiale. Questa prima constatazione porta subito ad escludere che nel
1997 la cava di __________ fosse ancora in attività.
In effetti, la documentazione acquisita
dalla precedente istanza dimostra inequivocabilmente lo stato di abbandono in
cui si trovava la proprietà patriziale prima degli interventi che hanno dato
adito all'ordine di sospensione dei lavori impartito dal municipio di
__________. Lo testimoniano con assoluta certezza le fotografie aeree della
regione, dalle quali risulta chiaramente che a partire perlomeno dal 1987 il sedime
una volta occupato della cava è stato progressivamente ricoperto dalla vegetazione
fino a scomparire. La foto dell'Ufficio federale di topografia scattata il
26.7.1996 non lascia dubbi di sorta riguardo alla completa sparizione della
profonda ferita che gli affittuari dei fondi patriziali hanno inferto al
territorio agli inizi degli anni '70. Segno, questo, che negli ultimi anni a
__________ la ricorrente si è limitata tutt'al più a prelevare di tanto in
tanto materiale estratto in un lontano passato, senza svolgere alcun altra
attività. Gli svariati documenti prodotti dall'interessata non consentono di
pervenire a diversa conclusione. Confermano soltanto che dopo il 1990 la cava
non è più stata sfruttata come tale e che da allora la ditta __________, senza
effettuare alcuna operazione atta a mantenerne la pregressa destinazione, ha solo
sperato nella sua riapertura operata in concreto nel 1997 mediante taglio della
vegetazione, ripristino del piazzale e della strada di accesso, posa di
macchinari e costruzione di una baracca.
In simili evenienze, la ricorrente non può
richiamarsi alla tutela delle situazioni acquisite per sottrarsi alla procedura
di rilascio di un permesso di costruzione. Non solo perché stante il suo statuto
di semplice affittuaria potrebbe mancarle la legittimazione ad invocare
siffatta garanzia (RDAT II-1999 N. 58), ma anche e soprattutto perché
unicamente la destinazione a cava che è stata data ai mappali del Patriziato
trent'anni fa può eventualmente beneficiare della "Besitzstandsgarantie".
Con l'imboschimento naturale conseguente alla cessazione dell'attività di
escavazione, i fondi affittati avevano tuttavia perso le caratteristiche di una
cava, recuperando quelle originarie di un ampio terreno ricoperto da
vegetazione. La cava, insomma, non esisteva più. E' come se l'insorgente avesse
lasciato crollare una casa dopo averla abbandonata. Per riedificarla, deve
presentare una domanda di costruzione.
D'altra parte, non è per nulla certo che in
assenza di sostanza edilizia le mere modalità di utilizzazione di un fondo sul
quale si scava e si asporta del materiale possano essere protette come diritto
acquisito (RDAT II-1999 N. 58). Quand'anche così fosse ed in aggiunta si
volesse ipoteticamente riconoscere che la cava di Sonlerto è sempre rimasta in
esercizio, la ricorrente non ne trarrebbe comunque alcun beneficio; in casu, al
riconoscimento della tutela delle situazioni acquisite osterebbero infatti
pressanti interessi pubblici prevalenti legati alla salvaguardia di un paesaggio
d'importanza nazionale ed alla protezione dell'ambiente.
In quanto volta a contestare la risoluzione
con la quale il municipio di __________ ha ingiunto alla ditta __________ di
presentare una domanda di costruzione per la riapertura della cava di Sonlerto,
l'impugnativa si avvera pertanto infondata. Addirittura temeraria laddove
avversa l'ordine nella sua integralità, pretendendo implicitamente che la
costruzione di una nuova baracca al di fuori della zona edificabile non debba
sottostare ad alcuna autorizzazione (cfr. invece art. 22, 24 LPT, 5 cpv. 3
RLE).
4.   Giusta l'art.
42 cpv. 1 LE, il municipio deve far sospendere i lavori eseguiti senza o in
contrasto con la licenza edilizia. Trattasi di una misura di natura cautelare,
volta di regola ad assicurare il mantenimento dello status quo in attesa che
l'autorità conceda un permesso in sanatoria per le opere eseguite senza
autorizzazione o in contrasto con il permesso accordato, oppure ordini il
ripristino di una situazione conforme al diritto (Scolari, Commentario, N. 1261
ad art. 42 LE).
In concreto, la controversa decisione del
municipio di __________ si configura alla stregua di un divieto d'uso provvisionale
dipendente dall'assenza della necessaria licenza edilizia; in quanto tale si appalesa
conforme alla legge e non presta il fianco a critiche di sorta (RDAT II-1993 N.
27). Giustamente l'insorgente ha rinunciato a censurare in seconda istanza di
ricorso questo specifico provvedimento adottato dall'autorità comunale.
5.   Sulla
scorta di quanto precede il ricorso va integralmente respinto, confermando -
siccome immune da violazioni del diritto - la decisione governativa impugnata (art.
61 PAmm).
La tassa
di giustizia segue la soccombenza dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 9, 26, 29 Cost.; 22, 24 LPT; 1, 21, 42,
45 LE; 4, 5 RLE; 18, 28, 31, 43, 46 e 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario