ti_gerichte · 52.2006.19 · 2006-03-10 · it
Licenza per la creazione di un ristorante in zona mista residenziale artigianale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2006 52.2006.19
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2006 52.2006.19
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.03.2006 52.2006.19

Incarto n.
52.2006.19
Lugano
10 marzo 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2006 di
RI 1
patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 13 dicembre 2005 del Consiglio di Stato
(n. 6025), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la
decisione 9 settembre 2005 con cui il municipio di CO 1 ha negato loro la
licenza edilizia per insediare un ristorante Mc Donald's in uno stabile
situato in località V__________ (part. __________);
viste le risposte:
-    24 gennaio 2006 del
Consiglio di Stato;
-    26 gennaio 2006 di CO 2;
-    31 gennaio 2006 di CO 3
e CO 4;
-    1. febbraio 2006 del
municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 10
giugno 2005 i ricorrenti RI 1 hanno chiesto al municipio di CO 1 il permesso di
aprire un ristorante Mc Donald's in uno stabile (part. __________), situato
lungo la strada cantonale A__________, nella zona mista residenziale
artigianale (RAr2) del PR. L'esercizio pubblico avrebbe una capienza di 80
posti interni e 40 esterni, sarebbe dotato di 16 posteggi e munito di uno
sportello per dispensare cibi e bevande direttamente agli automobilisti (Mc
Drive). La domanda era accompagnata da due studi sulle immissioni foniche e sul
fabbisogno di posteggi.
Nel termine di pubblicazione sono pervenute
al municipio quattro opposizioni di vicini che paventavano soprattutto le
immissioni derivanti dal nuovo esercizio pubblico.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 9 settembre 2005 il municipio ha respinto la
domanda di costruzione, ritenendo l'insediamento contrario agli art. 7 cpv. 8 e
39 NAPR, che bandiscono le attività moleste dalla zona RAr2. Le opposizioni
sono state accolte nella misura in cui contestavano l’esercizio pubblico dal
profilo dell'aumento del traffico, delle emissioni inquinanti, dei rumori
molesti e della gestione dei posteggi.
B.   Con
giudizio 13 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento
di diniego, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli istanti in
licenza.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che
l'esercizio pubblico non fosse conforme alla destinazione di zona, che
ammetterebbe soltanto i laboratori artigianali e i depositi purché non molesti.
Dal profilo ambientale, il Consiglio di
Stato ha invece ritenuto che con alcune condizioni lo stabilimento potesse
essere reso conforme alle prescrizioni.
C.   Contro il
predetto giudizio i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento e postulando il
rilascio della licenza rifiutata.
Contestata la legittimazione attiva degli
opponenti, gli insorgenti negano in sostanza che l’esercizio pubblico
disattenda il principio della conformità di zona. Nella zona mista RAr2,
obiettano, andrebbero ammessi anche gli stabilimenti poco molesti. Lo confermerebbero
i permessi di costruzione rilasciati negli ultimi anni per insediarvi un
negozio di generi alimentari, un autolavaggio ed un’importante stazione di benzina.
Le immissioni foniche supplementari
derivanti sarebbero impercettibili. Anche dal profilo della legislazione
ambientale non sussisterebbero impedimenti al rilascio della licenza.
D.   All’accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il
municipio, che si conferma nelle precedenti prese di posizione, e gli
opponenti, che contestano succintamente le tesi degli insorgenti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione
attiva degli insorgenti, istanti in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,
tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base
degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della
contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo
tribunale per conoscenza diretta. Il sopralluogo chiesto dagli insorgenti non
appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per
il giudizio.
2.   2.1.
Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 LALPT,
l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti
sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò
significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto
insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione
assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto
con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle
finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate le nuove
costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della
zona in cui si collocano (RDAT 2002 I n. 59; 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar
zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT
n. 472).
Le zone residenziali sono essenzialmente
destinate alle costruzioni ad uso abitativo. Questa funzione non esclude a
priori insediamenti destinati ad altre attività, quali negozi ed esercizi pubblici
di quartiere. In assenza di un'esplicita indicazione, per essere autorizzati,
questi insediamenti devono tuttavia apparire subalterni alla funzione
residenziale (RDAT 1995 I 89 n. 35; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kt. Aargau,
II. ed., § 130; Scolari, op. cit., n. 475). Le zone miste sono invece
comprensori nei quali sono ammessi insediamenti di tipo eterogeneo, ma atti a
coesistere. Zone residenziali e artigianali sono zone nelle quali, oltre agli
insediamenti abitativi, sono ammessi - con pari dignità e prerogative - anche
costruzioni destinate allo svolgimento di attività produttive, che pur
travalicando i limiti delle attività altrimenti tollerabili nelle zone
residenziali, rimangono comunque al di sotto del limite oltre il quale vanno
considerate industriali.
Per caratterizzare meglio la tipologia degli
interventi ammissibili all'interno delle singole zone, numerosi piani di
utilizzazione suddividono le attività connesse all'uso delle costruzioni in tre
categorie, differenziate fra loro in base al grado di molestia. Non moleste
sono le attività che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle
derivanti dalla funzione abitativa. Poco moleste sono invece considerate le
attività che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e
durata con la funzione residenziale. Moleste sono infine definite le attività
che superano questo limite. Questi gradi di molestia sono di natura pianificatoria
e non ecologica, poiché sono essenzialmente volti a precisare la destinazione
degli insediamenti ammissibili, prescindendo dalle immissioni effettivamente
ingenerate. Le norme che vi fanno riferimento vanno quindi applicate
indipendentemente dalle disposizioni del diritto ambientale, valutando in modo
astratto e secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti
dal genere d'insediamento al quale appartiene quello concretamente in esame
(RDAT 2002–I n. 59; Adelio Scolari, Commentario, II
a
ed., ad art. 28 LALPT, n. 250
;Zimmerlin, op. cit., § 130 seg.).
2.2. Il
PR di M__________ suddivide il
comprensorio edificabile in sette diverse zone, che, fatta astrazione dal
nucleo, possono essere ricondotte a due distinte categorie. La prima categoria
comprende quattro zone denominate “residenziali”, ossia una zona
estensiva-intensiva (R4), una zona estensiva (R2), una zona estensiva speciale
(R2S) ed una zona residenziale particolare a lago (RPL). La seconda categoria
raggruppa invece le due zone cosiddette “miste”, ovvero
residenziali-artigianali (RAr3 ed RAr2).
La definizione della funzione delle singole zone del comprensorio
edificabile non è sempre chiara a coerente. La denominazione della singola zona
non permette di trarre conclusioni certe circa la funzione che le viene
assegnata. La zona residenziale estensivo-intensiva R4, ad esempio , non è
esclusivamente riservata agli insediamenti abitativi, ma ammette anche
negozi,
piccolo artigianato non molesto, centri commerciali, centri di servizio e
simili
(cfr. art. 37 cpv. 1 NAPR). Analogamente, persino nella zona
residenziale estensiva R2 sono ammesse anche
attività artigianali e di servizio
(art. 40 cpv. 1 NAPR).
Una certa mancanza di chiarezza è pure riscontrabile nella
definizione della funzione delle due zone miste. Nella prima, denominata
residenziale-artigianale RAr3, oltre alle abitazioni,
possono essere
installati laboratori artigianali, attività industriali e commerciali con
depositi vari non molesti, servizi e simili
(art. 38 cpv. 1 NAPR). Nella
seconda zona mista residenziale-artigianale RAr2 possono invece essere installati
solo laboratori artigianali e depositi non molesti, servizi e simili -
quale
completamento della situazione preesistente.
Oltre che per una minor
altezza degli edifici (7 m invece di 10) ed un indice di occupazione
leggermente inferiore (35% invece di 40%), la seconda zona mista (RAr2) si
distingue dalla precedente (RAr3), sia perché non vi sono ammesse attività
industriali e commerciali, sia perché gli insediamenti non residenziali devono
costituire un
completamento della situazione preesistente
. In
entrambe
le zone possono comunque essere insediati
laboratori artigianali e depositi
non molesti, servizi e simili
, ovvero attività produttive e di servizio, a
condizione che
il loro carattere
non risulti in palese contrasto con
la destinazione della zona stessa e delle zone confinanti
(art. 38 cpv. 1 e
39 cpv. 1 NAPR)
.
Gli art. 38 cpv. 1 e 39 cpv. 1 NAPR fanno capo al grado
di molestia per limitare soltanto due tipi di insediamento: i laboratori
artigianali in entrambe le zone e le attività industriali e commerciali nella
zona RAr3, che devono essere "non molesti". Soltanto queste attività
soggiacciono al divieto di alterare per loro natura il modo di vivere
nell’abitato, provocando effetti ed in special modo implicando immissioni sostanzialmente
diverse da quelle derivanti dall’abitare (art. 7 cpv. 8 NAPR). Insediamenti di
servizio e simili, stando al testo letterale delle norme in questione, non sono
invece assoggettati a particolari vincoli fissati in funzione del grado di
molestia. Il loro “carattere” deve unicamente evitare di porsi in contrasto
palese con la destinazione della zona stessa e delle zone circostanti.
2.3. Nel caso concreto, i ricorrenti intendono aprire un ristorante
di medie dimensioni (80 posti interni e 40 esterni) in un edificio, adibito in passato
al commercio di auto, che sorge nella zona mista, residenziale-artigianale RAr2
di M__________, lungo la strada cantonale A__________. Nell'ottica dell'incerta
classificazione delle funzioni che il PR assegna alle varie zone, l'esercizio
pubblico può essere considerato uno stabilimento di servizio.
Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, questa
destinazione si integra convenientemente nella funzione polivalente che il PR attribuisce
alla zona mista. Le finalità commerciali che il ristorante persegue non si
oppongono a questa deduzione. Le preesistenze e la funzione commerciale che il
PR prevede di attribuire assieme a quella residenziale al comparto in esame non
fanno che avvalorarla. Nemmeno il municipio d'altronde la contesta. A torto, il
Consiglio di Stato ha ritenuto senza particolare giustificazione che un
ristorante del genere fast food non potesse essere considerato
un'infrastruttura di servizio, conciliabile con le eterogenee funzioni assegnate
dal PR comunale alla zona mista RAr2.
Nel caso in esame, il municipio non ha peraltro negato il permesso,
perché ha considerato l'attività del controverso esercizio pubblico estranea
alle molteplici funzioni della zona mista, ma perché l'ha ritenuta molesta,
ovvero ingenerante ripercussioni, soprattutto di natura fonica, che oltrepassano
i limiti fissati dall'art. 7 cpv. 8 NAPR.
La deduzione, avallata dal Consiglio di Stato, non può essere
condivisa. Anzitutto perché l'art. 38 cpv. 1 NAPR assoggetta soltanto i
laboratori artigianali a particolari vincoli riferiti alla molestia. In secondo
luogo, perché, comunque, l'attività del controverso esercizio pubblico, dal
profilo delle immissioni, non può essere considerata incompatibile con le
caratteristiche della zona mista residenziale-artigianale qui in discussione.
La somministrazione di cibi rapidi (fast food), che
caratterizza i ristoranti Mc Donald's, costituisce invero una modalità
d'esercizio atta a provocare un avvicendamento più veloce degli avventori. Il maggior
afflusso di clientela che ne deriva rimane tuttavia contenuto entro limiti
ragionevoli e tollerabili. Non può essere enfatizzato al punto da ravvisarvi
gli estremi di una turbativa inammissibile. Né tale conclusione può essere
suffragata dalla presenza di uno sportello destinato alla distribuzione diretta
di cibi e bevande agli automobilisti. Pur con il riserbo di cui l'autorità di ricorso
deve dar prova nella verifica dell'applicazione del diritto comunale autonomo,
le conclusioni tratte in proposito dal municipio non appaiono oggettivamente
difendibili. Invano tenta il Consiglio di Stato di accreditarle, sostenendo che
l'esercizio pubblico disattenderebbe la condizione posta dall'art. 39 cpv. 1
NAPR, laddove ammette soltanto insediamenti di servizio e simili a titolo di
completamento della situazione preesistente. A prescindere dalla natura vaga ed
indefinita del vincolo, al quale il municipio non si è peraltro nemmeno
richiamato, non è dato di vedere come si possa escludere che l'apertura di un
ristorante in un edificio a vocazione commerciale esistente da anni non costituisca
un completamento della situazione preesistente.
Dal profilo della conformità di zona, la decisione di diniego
del permesso non può dunque essere tutelata.
3.   3.1.
Giusta l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente,
le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella
misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e
dalle possibilità economiche. Le emissioni foniche di un impianto fisso nuovo,
precisa l'art. 7 cpv. 1 OIF, devono essere limitate secondo le disposizioni
dell’autorità esecutiva (a) nella maggior misura possibile dal punto di vista
tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico, e (b) in
modo che le immissioni foniche prodotte da detto impianto non superino i valori
di pianificazione. L’esercizio di un impianto fisso nuovo o modificato
sostanzialmente non deve (a) comportare il superamento dei valori limite
d’immissione a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il
traffico, (b) rispettivamente, quando detti valori sono già superati, non deve
provocare, a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il traffico
che deve essere risanato, immissioni foniche percettibilmente più elevate (art.
9 OIF). Limite, che secondo la direttiva Cercle bruit si fissa a 0.5 dB(A).
3.2. Nell'evenienza concreta, la strada
cantonale A__________ costituisce un impianto del traffico che deve essere
risanato perché con un TGM di quasi 28'000 veicoli produce immissioni foniche
sensibilmente superiori ai VLI. Gli studi fonici allegati alla domanda di
costruzione, che il municipio e gli opponenti non contestano, hanno tuttavia evidenziato
che l'incremento del traffico indotto dal ristorante comporterà un aumento
delle immissioni foniche pari a 0.1 dB(A). Situandosi di gran lunga al di sotto
del limite di percettibilità, le condizioni dell'art. 9 lett. b OIF sono dunque
pienamente rispettate.
Dal profilo della legislazione ambientale,
nulla si oppone dunque al rilascio della licenza.
4.   Sulla
scorta di quanto precede, il ricorso deve dunque essere accolto, annullando la decisione
del municipio ed il giudizio governativo che la conferma, siccome lesivi del
diritto.
La tassa di giustizia è suddivisa in parti
uguali fra gli opponenti che hanno resistito all'impugnativa, ritenuto che il
comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione. Le
ripetibili di prima istanza sono poste a carico dei quattro opponenti, mentre
quelle di questa sede sono addebitate ai tre opponenti ancora resistenti (art.
28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 7, 39 NAPR di M__________; 11
LPAmb
; 7, 9 OIF; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
sono annullate:
–
la decisione 13 dicembre 2005 del Consiglio di
Stato (n. 6025);
–
la decisione 9 settembre 2005 del municipio di __________.
1.2.
gli atti sono rinviati al municipio di CO 1
affinché rilasci la licenza richiesta alle condizioni fissate dal preavviso del
Dipartimento del territorio.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa in parti uguali fra CO 2 (fr. 1'000.-), CO
3 e __________ (fr. 1'000.-).
3.   Le
ripetibili di fr. 3'000.- sono poste a carico di:
- CO 3 e CO
4: fr. 1'500.-;
- CO 2:
fr. 1'000.-;
- CO 5:
fr. 500.-.
4.   Intimazione
a:
;
;
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
3. CO 3
4. CO 4
5. CO 5
6. CO 6
7. CO 7
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario