ti_gerichte · 90.2011.69 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.69
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.69
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.69

Incarti n.
90.2011.69
90.2011.70
90.2011.72
90.2013.10
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorsi:
a.
b.
c.
d.
12
settembre 2011 di
RI 1,
patrocinato
da:,
12
settembre 2011 di
RI
2,
,
patrocinata
da:
13 settembre 2011 di
RI
3,
,
patrocinata
da:,
12
settembre 2011 di
RI
4,
,
patrocinata da:,
limitatamente all'azzonamento dei mapp. 369 e 376 di Gambarogno-Sant'Abbondio
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione di Sant'Abbondio del comune del
Gambarogno
RI 1 è proprietario del
mapp. 526, RI 2 del
mapp. 343. RI 4 è
invece stata proprietaria dei mapp. 369 e 376, che ha donato, pendente ricorso
dinanzi al Tribunale, ad RI 5eRI 6. A RI 3 appartiene infine il mapp. 523. Questi
fondi sono ubicati tra i nuclei di Calgiano e di Sant'Abbondio
. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004)
assegnava questi fondi alla zona residenziale (R2).
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del
piano regolatore. I fondi in rassegna
sono
stati attribuiti alla zona agricola, tranne il mapp. 376, che è
stato
assegnato alla zona residenziale estensiva con
prescrizioni
paesaggistiche (REPP). I fondi assegnati alla zona agricola
sono pure stati inseriti in zona di protezione del paesaggio (ZPP2), salvo il
mapp. 369.
b
.
Con impugnative separate, ma
dal contenuto simile, dell'11
rispettivamente 12 maggio 2009 i
proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato al
quale hanno chiesto, salvo che per il mapp. 369, di mantenere nella zona
edificabile i citati fondi. Trattavasi difatti di terreni urbanizzati, che
rispondevano ai requisiti di tale zona, già riconosciuti come fabbricabili dal
previgente piano regolatore e in parte già edificati. Gli insorgenti hanno censurato
i motivi addotti a questo scopo nella relazione di pianificazione. Essi hanno inoltre
chiesto il mantenimento delle potenzialità edificatorie assicurate dal
precedente piano. RI 4 ha infine contestato la linea di arretramento delle costruzioni
imposta lungo il lato nord del mapp. 369.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad
altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.
a. Con impugnative individuali del 12 e 13
settembre 2011 i
proprietari insorgono
contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona
sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del
Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di
queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
Il
13 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione.
In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed
hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata
chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi vengono
decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento
fattuale (
art. 51 legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere
esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n.
23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio
consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui
i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),
Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini
avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è
frattanto stato
sciolto
mediante
risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di
Stato, il quale ha
decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo
(cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata,
pubbl.
nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del
Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni,
insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno
2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza,
riconosciuta
l'autonomia decisionale che
pertocca all'ente
preposto
all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di
successore del Consorzio, vuoi - qualora si
volesse ritenere che i
comuni che lo
componevano non abbiano in realtà mai perso
una
tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella
del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.  4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato
all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni
che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta
esercitare un suo controllo effettivo
(RDAT
1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo
, parte
generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art. 26 n.
2c;
Lorenz
Kneubüh-ler
, Die Begründungspflicht,
tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta
sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato
scopo - quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che
l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non
è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli
argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole
allegazioni rilevanti, in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece
sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono
ininfluenti
(DTF
cit.,
ibidem
,
inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con
rinvii; sentenze
del Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2, 1C_287/2007
del 17 marzo 2008 consid. 2.2.,
entrambe con rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii,
tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
,
op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii).
È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame:
considerazioni di natura
generale, senza attinenza con il caso concreto,
non appaiono
invece sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz
Kneu
bühler
, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Ba
silea
2008, n. 3.106).
4.2. Nel caso in esame, ciascun
ricorrente ha censurato dinanzi al
Consiglio
di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo di sua proprietà con
una circostanziata motivazione.
Nel
giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, i
gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che
contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti
nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno
altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto
deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei loro terreni
nella zona edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano
l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente
piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio
1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto richiamato
le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato
il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che
il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della
stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto
dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo
1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In
questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile
"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In
seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione
delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr,. ris.
impugnata pagg. 131-135).
4.3.
Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio
di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente
differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo
esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente per
adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito che presuppone,
del resto, anche un preventivo, conveniente accertamento della singola
fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1 LPamm. Nella risoluzione impugnata il
Governo invece né esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun
fondo o settore interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti
- con le varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate
dagli insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal
Consorzio nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso.
Va altresì rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano
regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla
LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata,
pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito dal Tribunale con
giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito
del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte
altre, dal comune del Gambarogno
nell'impugnativa
presentata contro la risoluzione di approvazione del nuovo
piano
regolatore. Questa circostanza
non fa che
aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere indistintamente
applicata, nello stesso
tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati
alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino
alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.
Va infine rilevato che il
Consiglio di Stato non ha nemmeno accennato alla contestazione della linea di
arretramento delle costruzioni imposta sul lato nord del mapp. 376, sollevata
nel gravame di RI 4.
4.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, che non è stato sollevato dai qui ricorrenti (ma lo è stato in
numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato
d'ufficio in concreto dal Tribunale, com'è in suo potere (cfr.
Bernhard Waldmann/
Jürg
bickel
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad
art. 29 n. 104 con rinvii), perché impedisce allo stesso di esercitare un
controllo effettivo della risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto
ripercosso in maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in questa
sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre, per
finire, le stesse contestazioni sollevate
dinanzi al Consiglio di
Stato
, ma che
quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al
Tribunale, che non è
autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità di
prima istanza, i fatti e
gli argomenti giuridici che possono legittimare una soluzione pianificatoria
piuttosto che un'altra. Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i
fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le
considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr.
consid. 2).
5.  5.1.
Ferme queste premesse i ricorsi devono essere accolti, quantomeno
parzialmente, già per le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di
accertamento, appena riscontrate (art. 61 seg.
LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere
dunque annullata, nella misura in cui approva le
proposte del
Consorzio e respinge i
ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché
effettui i necessari accertamenti ed emetta, in
seguito, una
nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi.
5.2.
Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
prendere
posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
6.  Il Tribunale non preleva una tassa
di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi,
è invece
tenuto a rifondere agli insorgenti
le ripetibili, calcolate in funzione
del successo dell'impugnativa (art.
31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.  I ricorsi sono parzialmente
accolti.
§. Di conseguenza:
1.1.
La risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune
del Gambarogno è annullata nella misura in cui approva l'assegnazione alla zona
agricola dei mapp. 526, 343 e 369 ubicati nella frazione di Sant'Abbondio, l'assegnazione
dei mapp. 526 e 343 alla zona di protezione del paesaggio e l'imposizione di
una linea di arretramento lungo il lato nord del mapp. 376 sempre posto nella frazione
di Sant'Abbondio;
1.2
.  gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché
proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto
conformemente a quanto disposto nel consid. 5.1.
di questo giudizio.
2.  Non si preleva una tassa di giustizia.
Il comune del Gambarogno è tenuto a versare a ciascun ricorrente fr. 500.- per
ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario