ti_gerichte · 90.1996.81 · 2004-02-02 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1996.81
Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1996.81
Ticino Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1996.81

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1996.81
Lugano
2 febbraio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 8 agosto 1996 di
_RICO2
tutti patr. da:
RAPP2
contro
la decisione 3 luglio 1996 (n. __________) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune
di __________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili;
viste le risposte:
-
12 dicembre 1996
della divisione della pianificazione
territoriale;
-
18 dicembre 1996 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
27 novembre 1995 l’assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. __________, situato ai mapp. __________e
__________, ora __________, è stato classificato nella categoria
"meritevole 1a".
B.   Il
3 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione dell’edificio in
"meritevole 1d".
C.   L’8 agosto 1996 __________
__________ e la comunione ereditaria __________ __________ e __________,
comproprietari del mapp. __________, hanno interposto ricorso contro il giudizio
governativo innanzi a questo Tribunale, al quale hanno chiesto di classificare
l'edificio nella categoria scelta dall’autorità comunale, ossia nella categoria
"meritevole 1a".
Il
municipio di __________ ha proposto l'accoglimento del ricorso. La
divisione della pianificazione territoriale ne ha, invece, chiesto la reiezione.
D.   Il
Tribunale ha in un primo tempo citato le parti a un’udienza, il giorno 28
agosto 1997. L’esperimento di tale atto istruttorio è tuttavia stato rinviato.
Non apparendo necessario (art. 18 cpv. 1 PAmm), il Tribunale procede
direttamente all’emanazione del giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la
conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del
piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio
federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,
conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39
OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali
l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,
il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in
precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv.
2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo
possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un
edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici
e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.
24 lett. b LPT)."
Non è
lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile
e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali
fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente
attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio
mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato
principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel
suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in
discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione
e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della
scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti
gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere
effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio
protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta
sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non
può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei
paesaggi protetti.
Com'è a
più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio
federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del
14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente
base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra
3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla
categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando
2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo
sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4.
L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene
allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici
meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro
peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale
di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici
diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria
o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri
edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.
37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate
il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv.
3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente, sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art.
3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili l’assemblea
comunale di __________ ha classificato l'edificio in oggetto, posto in località
__________ di __________, nella categoria "meritevole 1a", ossia tra
quegli edifici rustici per i quali è ammessa la trasformazione. Approvando la
variante il Consiglio di Stato ha, invece, modificato la valutazione in
"meritevole 1d" per il motivo che il fondo era incluso nelle SAC
(cfr. risoluzione impugnata, cifra 3, pag. 3). I ricorrenti contestano tale
assunto. Affermano che la costruzione non incide minimamente sull’area SAC.
Aggiungono che è priva di interesse per l’agricoltura, in quanto occuperebbe
una superficie insignificante. Chiedono, pertanto, che l’edificio venga
assegnato alla categoria “meritevole 1a” e possa, di conseguenza, essere
trasformato in residenza.
3.2. La
valutazione effettuata dal Consiglio di Stato merita di essere condivisa. Essa
è conforme alle direttive cantonali. L’edificio in oggetto è, difatti, situato
nelle zone SAC sancite a livello di piano direttore (cfr. risoluzione
impugnata, cifra 3, pag. 3) e riprese in sede di piano regolatore (art. 4 LTagr;
cfr. risoluzione governativa su alcune varianti al piano regolatore 7 luglio
1998, n. 3278, cifra 4.1, pag. 4, allegato 6, confermata - su questo punto - da
questo Tribunale, con sentenza 12 agosto 1999, dietro ricorso della comunione
ereditaria __________ __________ e __________). Invano i ricorrenti pretendono
di spuntare la classificazione dell’edificio nella categoria “meritevole 1a”
asserendo che questo non è idoneo al soddisfacimento dei bisogni agricoli:
anche se non potesse essere adibito a stalla o a fienile esso potrebbe
senz’altro essere impiegato per soddisfare delle necessità minori di queste
attività (ad esempio come piccolo deposito di attrezzi, materiale ecc.).
Nemmeno la prospettiva che lo stabile non venga mai più utilizzato a scopo rurale
basterebbe per giustificare la sua riclassificazione tra quelli che possono essere
mutati nella destinazione, ostandovi la prevalente necessità di salvaguardare intatte
le SAC da quegli interventi che si prestano, direttamente o indirettamente, a
pregiudicare la loro funzione. Non è, peraltro, possibile dedurre - e tantomeno
sarebbe conforme al diritto federale applicabile in concreto - che tutti gli
edifici rustici in buono stato di conservazione possano essere trasformati (in
residenza): una scelta, in concreto ispirata da motivi pertinenti ed oggettivi
e - pertanto - legittima, appare imprescindibile.
3.3. Il
ricorso deve, dunque, essere respinto.
4.   La
tassa di giudizio è posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto
.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è
posta a carico dei ricorrenti in solido.
3.   Intimazione
a:
__________;
Comune di __________,
____________________
,
rappr. da: Municipio di __________,
__________
__________
;
Consiglio di Stato
, 6500 Bellinzona
rappr. da: Dipartimento del territorio,
Div. della pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria