ti_gerichte · 90.2002.161 · 2003-09-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.09.2003 90.2002.161
Tessin Tribunale della pianificazione 02.09.2003 90.2002.161
Ticino Tribunale della pianificazione 02.09.2003 90.2002.161

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.161
Lugano
2 settembre
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso del 9 dicembre 2002 di
__________ __________,
__________
__________
patr. da: avv. __________ __________, __________
__________ __________ __________
contro
la risoluzione __________febbraio 2002 (n.
__________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
- 6 febbraio 2003 del municipio di __________;
- 28 gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   _________
_________ è proprietario del mapp. _________ di _________. Il fondo, di
complessivi mq 2925, è inedificato e parzialmente boschivo. E' ubicato in località
_________, immediatamente sopra la strada cantonale che collega _________ a
_________. Alla proprietà di questo fondo è legata quella del dirimpettaio
mapp. _________, un prato di 27 mq posto tra la cantonale ed il lago _________.
B.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di _________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. La parte non boschiva del mapp. _________ è
stata assegnata alla zona R2 (residenziale estensiva). Il mapp. _________ è
invece stato attribuito alla zona RP/SP (riva protetta riservata a svago
privato). Entrambi i fondi sono inoltre stato inclusi nel perimetro delle zone
esposte a pericoli naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio.
C.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato
d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per
quanto qui interessa il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte
a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato
affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha
sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto _________, accertati
attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato al comune
un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione;
in assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona
edificabile di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata,
cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava
l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
D.   La
risoluzione governativa in oggetto è stata pubblicata presso la cancelleria comunale
di _________ nel periodo 29 ottobre/28 novembre 2002. Con ricorso 9 dicembre
2002 _________ _________, i cui fondi sono compresi nel settore _________, insorge
innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. Il
ricorrente domanda che le zone edificabili previste nel menzionato comparto soggette
a pericoli naturali vengano immediatamente approvate. Rimprovera in particolare
allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). Mette
inoltre in dubbio l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento
impugnato, denunciando anche una lesione del principio di uguaglianza.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione
dell'impugnativa. Il municipio di _________ ne postula invece l'accoglimento.
F.   In
data 11 aprile 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione della quale
le parti hanno confermato le rispettive posizioni.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). La
risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili
comprese nel settore _________ esposte a pericoli naturali parrebbe costituire
non tanto una decisione finale bensì una decisione incidentale, che può essere
impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art.
44 PAmm). Il Consiglio di Stato non ha infatti ancora emesso la sua decisione
su questo oggetto in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT, anche se anticipa
già, a chiare lettere, che non approverà la zona edificabile interessata,
qualora il comune non dovesse ottemperare alla richiesta di approntare le
necessarie opere di premunizione. Ai fini della ricevibilità del gravame non
occorre tuttavia indagare oltre circa la natura esatta della risoluzione
impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa essere considerata, quanto
agli effetti, alla stregua di una decisione di non approvazione della predetta
zona edificabile, che potrebbe essere revocata qualora il comune adempisse
determinati oneri. In effetti, anche avverandosi l'ipotesi più favorevole per
il ricorrente - ovvero che il comune provveda all'esecuzione delle opere di
premunizione richieste dal Governo - la decisione governativa impugnata avrebbe
comunque sia l'effetto di rimandare nel tempo l'approvazione dell'assegnazione
del suo fondo alla zona fabbricabile e, pertanto, la sua edificazione; ciò
basta per riconoscere la sussistenza di un danno a pregiudizio dell'insorgente,
che egli non potrebbe completamente eliminare nemmeno nel caso in cui il
Consiglio di Stato dovesse, in seguito, approvare la controversa zona
edificabile e che, pertanto, esso cerca di scongiurare mediante il ricorso in esame.
Il gravame è, dunque, ricevibile anche se la risoluzione impugnata dovesse
essere considerata incidentale.
L'insorgente
chiede che venga approvata immediatamente l'edificabilità dei mapp. _________ e
_________. Solo tuttavia il mapp. _________ è stato attribuito dal comune alla
zona R2; il terreno a lago al mapp. _________ è difatti stato assegnato alla
zona RP/SP, che costituisce, di principio, una zona non edificabile (art. 45
NAPR). Un'approvazione dell'edificabilità per questo fondo, che non è stata
rivendicata dall'insorgente in prima sede, non entra pertanto in linea di conto
(art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, 63 cpv. 2 PAmm).
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari
ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
3.2.
Un terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano
le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al
requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno
d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un
terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli
scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3
LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in
primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli
insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di
salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un
terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità
all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona
edificabile (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la
legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano
direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre
1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di
"predisporre i
necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche
e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone"
(cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
3.3.
Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di
designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in
misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT
(Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo
ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento
n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto
proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste
nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al
fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente
consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani
regolatori.
3.4.
La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano
direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei
territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento
dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto
delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3
RLTPN).
Il
PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è
pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN;
art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la
facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato
decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione
di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento
(art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua
modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli
enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19
LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.
da 21 a 24 LTPN).
4.   4.1.
Le rappresentazioni grafiche del piano regolatore approvato dal Consiglio di
Stato il 2 luglio 1991 riportavano, a titolo indicativo, due estese fasce di
potenziale pericolo naturale cui era esposto il territorio di _________: l'una
riguardava il territorio a monte della zona edificabile compresa tra il nucleo
del comune e la località __________, ubicata ad ovest del nucleo stesso, senza
incidere sulla zona edificabile; l'altra concerneva il comparto __________
-__________ e si poneva in conflitto diretto con la zona fabbricabile del piano
regolatore. Queste fasce erano state definite mediante accertamento
dell'Istituto Scienze della Terra (IST) del 1984. Incaricato da quest'ultimo
istituto, il 3 giugno 1991 lo studio di geologia dell'ing. __________
__________ presentò un rilievo geomorfologico del territorio comunale, successivamente
aggiornato il 3 maggio 1993, che evidenziava un pericolo di caduta di massi generalizzato
per l'intero comune, ma in particolare per la località di __________, ubicata
sopra il territorio (edificabile) di __________, _________ e __________. L'IST
ha indi proceduto ad un affinamento degli accertamenti, culminato con la
presentazione di uno studio 19 luglio 1999 del CIRN (Consorzio ingegneri per il
catasto dei rischi naturali), sottoscritto dagli ing. __________ __________ e
__________ __________ ed incentrato essenzialmente sull'esame di due aree particolarmente
esposte alla caduta di sassi/blocchi/massi: quella, già menzionata di
__________, e quella della valle di __________, compreso tra il __________, la
chiesa di _________ (S. __________ __________ __________) e la località di S.
__________. Questo rapporto, esteso sino a livello particellare, concludeva,
per il settore di __________, ad un'intensità prevalentemente media del
fenomeno di caduta sassi/massi, che interessava, oltre alla foresta, anche una
serie di fondi posti nelle sottostanti località di __________, _________ e
__________, di cui la maggior parte edificati: tra questi figuravano anche i
mapp. _________ e _________, di proprietà del ricorrente. I periti
consigliavano di intervenire con protezioni di tipo passivo (reti, muri,
rinforzi ecc.) e attivo (disgaggi, ancoraggi, sottomurazioni ecc.); queste
ultime in combinazione con un monitoraggio per quei blocchi e massi situati
nelle parti alte, che avrebbero potuto sviluppare delle grandi energie nella
loro caduta (cfr. rapporto citato, pag. 28 seg., 48). Gli esperti avevano
stimato la stessa intensità del fenomeno anche per il settore della valle di
__________, che - oltre alla foresta - interessava però un numero inferiore di
fondi, per la maggior parte non edificati, compresi tra la località di
__________. __________ e l'oratorio di S. __________ __________ __________,
posto accanto alla chiesa, sopra la sede dell'amministrazione comunale. Faceva
eccezione un'area comprendente il citato oratorio e una lingua di terra
immediatamente sovrastante lo stesso, in relazione alla quale l'intensità del
fenomeno veniva quantificata come elevata. In questo caso gli esperti
consigliavano di fissare od asportare i blocchi che causavano pericolo, procedendo
altresì ad eseguire verifiche e bonifiche per l'intero settore (cfr. rapporto citato,
pag. 46 e 48). Lo studio del CIRN presentava, in annesso, le mappe delle aree
di pericolo in scala 1:2000, che indicavano, in generale, per i settori in
oggetto la sussistenza di un pericolo medio; facevano eccezione il comprensorio
interessante l'oratorio di __________. __________, dichiarato di pericolo alto,
e le superfici immediatamente a valle delle costruzioni poste in località
__________, _________ e __________, assegnate alle zone a basso pericolo. Il
perimetro di queste aree e la definizione dei vari gradi di pericolo sono
quindi stati ripresi nel piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale.
La sovrapposizione dei piani ha permesso di rilevare che le superfici esposte a
pericolo interessavano, parzialmente, anche la zona residenziale estensiva (R2)
prevista dal piano delle zone nelle località di __________, _________,
__________ e Indipendenza e quella residenziale estensiva con prescrizioni
speciali (R2S) stabilita sempre dallo stesso piano per la località di
__________. __________. Il consiglio comunale ha, pertanto, in pari tempo
disposto la seguente normativa (art. 31 NAPR):
"
Zone
esposte a pericoli naturali
1. Il PR riporta a titolo
provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre zone soggette
principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune coordina con
l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di protezione necessarie.
2. Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a) Zona I a "rischio alto":
-                          divieto di edificazione.
b) Zona II a "rischio medio":
-                          sono vietate nuove
costruzioni che comportano assembra-
mento di persone;
-                          nuove costruzioni o
cambiamenti di destinazione per case
unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni
che
devono essere soddisfatte simultaneamente:
-                          per le deformazioni
gravitative profonde verifica dell'entità dei
movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici
costruttivi
atti a limitare il più possibile gli effetti degli
spostamenti;
-                          organizzazione d'allarme;
-                          accessi sicuri.
Il costo delle verifiche e degli interventi citati sono a
carico del
proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
-                          l'edificazione è
condizionata all'allestimento di una perizia
geologica che accerti la situazione locale e
definisca gli
interventi di premunizione necessari per ridurre in
modo
adeguato i potenziali pericoli; detti interventi
vanno svolti
unitamente all'edificazione e sono a carico del
proprietario."
4.2.
In sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta
dal comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali
su parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola
insufficiente.
Il
Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di
sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi
dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune,
le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente
tramite il menzionato rapporto del CIRN, il quale si estendeva dal limite ovest
del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di __________
e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata come
comparto __________.__________ -__________, il Consiglio di Stato ha pertanto
sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni
per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi
ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione
alla zona edificabile di quei fondi. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante
l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La
decisione governativa merita tutela.
4.3.
Intanto è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile
proposta dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano
regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto
l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce,
essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che
erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento
del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa
25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono
prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è
stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali
può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15
LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali
pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato
alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di
pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un
imprescindibile elemento di valutazione di cui l'autorità di pianificazione
deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità
all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla
zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale
indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione,
l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già
essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore,
non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale
presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma
anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere
contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di
conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla
medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame
della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari
interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella
di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni
necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa
della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a
costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove
necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3
cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la
tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di
_________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile
residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto che queste
ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi;
circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di
__________, che qui non interessa, giacché tanto il comune quanto il Governo hanno
disposto un soluzione differente - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano
state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio del CIRN
in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la
determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in considerazione, in
quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere di premunizione.
4.4.
Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua
decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di
premunizione costituisce già una soluzione di compromesso improntata al
pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i
proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione
della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al
comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante
finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione
necessarie, come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni
legali. Se, pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa
soluzione è quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo
che - comunque sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a
pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm).
Invano
il ricorrente rimprovera allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei
compiti che gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del
29 gennaio 1990 (LTPN). Il fatto che, come sostiene l'insorgente, i competenti
organi dello Stato non abbiano provveduto a far approvare il PZP relativo al
comune depone semmai ulteriormente, come è appena stato spiegato, a sfavore
delle richieste ricorsuali.
Pure
a torto l'insorgente tende a ridimensionare i pericoli. In effetti, com'è stato
messo in luce, il pericolo di caduta di sassi incombe su un territorio
relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni.
Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere semplicemente
scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per
i soli edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione,
come si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento
di realizzazione delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare
l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale
intervento venga compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal
comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti
protettivi al momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e
complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere
promosso dall'ente pubblico. La risoluzione impugnata non disattende pertanto
né il principio dell'interesse pubblico né quello della proporzionalità.
Infondata
appare, infine l'asserita lesione del principio di uguaglianza rispetto ai
proprietari dei fondi ubicati all'interno del com-
parto
interessato che hanno già edificato i propri fondi. Anche questi ultimi vengono
difatti trattati, tramite il provvedimento impugnato, allo stesso modo degli
altri.
5.   Il
ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta
a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto
.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 1'500.--, è
posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
-
_________
_________,
__________
__________ __________, __________ __________
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________
__________, ____________________
____________________;
-
Municipio di
_________, __________
_________;
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona;
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario