ti_gerichte · 90.1995.127 · 1996-05-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 30.05.1996 90.1995.127
Tessin Tribunale della pianificazione 30.05.1996 90.1995.127
Ticino Tribunale della pianificazione 30.05.1996 90.1995.127

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00127
Lugano
30 maggio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
1 settembre 1995
di
Comune di __________
__________ __________, __________
__________ __________,
rappr. da: Avv. __________
__________, __________ __________ __________. __________,
contro
la risoluzione __________ giugno 1995 del Consiglio
di Stato relativa ad alcune proposte di zona residenziale R2, di zona di
densificazione, di zona di mantenimento degli insediamenti e di zona
artigianale del PR di _________ (revisione 1994);
vista la
risposta 29 novembre 1995 del Consiglio di Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il PR di _________
(revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1
dicembre 1993.
b
.   Con risoluzione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia
la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche,
relative in particolare alle zone residenziali di “_________”, “_________”,
“_________” e “_________”, alla zona di densificazione “_________-_________” e
alla zona artigianale “_________” (cfr. risoluzione n. __________, punti
__________a), __________a) e b), __________e __________.).
Motivi principali della
mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle
zone edificabili del PR e l’idoneità agricola dei comparti territoriali
all’esame.
Il Consiglio di Stato, a
tutela del diritto di essere sentiti del Municipio di _________ e dei proprietari
interessati, ha loro impartito un termine di 60 giorni per l’inoltro di
osservazioni.
c
.   Nelle sue
osservazioni 27 gennaio 1995 il Municipio ha fatto presente gli importati
dezonamenti già effettuati a favore della zona agricola (133.000 mq), opponendosi
ad ulteriori sacrifici di zone edificabili. Per le zone edificabili e
artigianali in questione, ha sostanzialmente contestato gli intendimenti
governativi, chiedendo che vengano accettate così come alla domanda di
approvazione del PR del 10.5.1994.
d
.   Con l’impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella
risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare le zone residenziali in località
“_________”, “_________” e “_________” (limitatamente ai fondi citati), la zona
di densificazione “_________-_________”, la zona artigianale “_________” e la
zona di mantenimento in località “_________”. A “_________” la zona
residenziale R2 è invece stata approvata limitatamente ai f.n. _________,
__________, __________, __________, __________e __________RFD.
Il Governo ha pertanto
modificato d’ufficio il PR attribuendo le aree stralciate dalla zona
edificabile alla zona agricola; per la zona di densificazione
“_________-_________” e la zona artigianale “_________” ha inoltre ordinato al
comune lo studio di nuove destinazioni pianificatorie che escludano la zona
edificabile, facendo riferimento agli art. 16 e 17 LPT.
A sostegno della propria
decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20
dicembre 1994.
e
.   Contro questa
decisione il Municipio di _________ é insorto presso il TPT, chiedendo:
- in via
principale
,
la conferma delle zone residenziali R2 di “_________”, “_________” e
“_________”, della zona di densificazione “_________/_________” e della zona
artigianale “_________”;
- in via
subordinata
la riconferma della zona artigianale e residenziale “_________” nonché, nei
limiti definiti dalla planimetria doc. C allegata al ricorso, della zona di
densificazione “_________/_________”.
Delle argomentazioni
ricorsuali sarà questione nei considerandi di diritto.
f.
Con allegato
responsivo 29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi
e chiede l’integrale reiezione dell’impugnativa.
g
.   In data 16 aprile
1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale.
Ciò premesso, il presente
ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è
tempestivo. La legittimazione ricorsuale del comune di _________ è data a norma
dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461
consid. 5a).
4.
Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli
strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di
utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A norma dell'art. 15
LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già
edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il
comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto
(Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e
non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria.
L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e
l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di
piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata
ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4,
114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri
dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve
cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che
incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si
dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre
caratteristiche dei comparti territoriali all’esame saranno singolarmente
esaminate di seguito.
L’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo
principale della mancata approvazione di quelle in contestazione. In narrativa
si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame
degli atti processuali lo conferma.
Dalla relazione
tecnico-economica (p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica
quale limite 5’044 unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro.
Ciò equivarrebbe ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la
popolazione residente a fine 1993 era di
1656
abitanti (Annuario
statistico ticinese, ed. 1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT,
ad un possibile aumento della popolazione del
127
% circa rispetto a
quella attuale.
L’evoluzione demografica
negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così
elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico
ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500 nel 1970 a 1590 nel 1980
e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento risulta pertanto di solo il
2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si considerano i dati sino al 1993, l’aumento
negli ultimi 3 anni non raggiunge il 2 % (per l’esattezza 1,8%). In tutto il
periodo (di generale, forte espansione edilizia in tutto il Cantone) 1970-1993,
il Comune di _________ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua popolazione.
L’aggiunta di nuove zone
edificabili a quelle previste dal piano precedente porterebbe pertanto a un
ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone edificabili di PR. Ciò
non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti
strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario
al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari
all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra,
il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente ridotto la zona edificabile
stralciando le aree in contestazione. Ciò corrisponde alla costante prassi,
sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un
interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone
edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato
del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la
giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia
231 in alto, 114 Ia 369).
7.
Deve tuttavia ancora
essere verificato, per una completa ponderazione degli interessi in gioco, se
esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata risoluzione e
se il Consiglio di Stato ha rettamente stralciato, fra quelle possibili,
proprio le aree in contestazione. L’esame di questo aspetto della fattispecie
sarà effettuato singolarmente per i cinque comparti territoriali in
contestazione.
8.   Zona residenziale R2 di
“_________”
Il ricorrente Municipio
chiede, in via principale, l’inserimento in zona edificabile R2 del fondo n.
__________RF, attribuiti d’ufficio dal CdS alla zona agricola.
Già
si è detto della contenibilità eccessiva del PR e del fatto che questa
giustificava lo stralcio di zone edificabili. La decisione governativa di non
approvare quella in contestazione è tuttavia sorretta da altre valide ragioni:
il contesto pianificatorio e la natura agricola del fondo.
8.1.
L’esame degli atti
processuali e il sopralluogo hanno evidenziato che l’attribuzione del fondo n.
1516 alla zona edificabile non si inseriva in un disegno pianificatoriamente
coerente e razionale.
Il mappale si trova a
ridosso della ZE a occidente del nucleo di _________; esso é parte integrante
di un vasto comparto agricolo. Si tratta di vaste zone coltivate a vite e
maggese; il fondo stesso, inedificato, presenta alcuni filari di vite su
terrazzi intervallati da prato. Solo il suo lato est confina con il giardino
dell’ultima casetta di _________.
In simili circostanze non
risulta importante il fatto che il fondo veniva classificato quale ZE dal
precedente PR 1975; si ricorda che questo documento era stato approvato
anteriormente all’entrata in vigore di importanti norme pianificatorie quali la
LPT, la LALPT, la LTAgr. e altre ancora, e che pertanto le modifiche del
perimetro della zona edificabile si imponevano se si voleva assicurare il
rispetto di queste norme da parte del nuovo PR di _________.
8.2.
L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono all’istituzione
delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni
idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che,
nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2
LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di
compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici
coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni
addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di
quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento
alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva
di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione
di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della
sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore
ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla
conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto
possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei
all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le
SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di
prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che
nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett.
c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la
giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti
territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le
aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei
possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il
sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola deciso dal
Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area all’esame
non è , come detto, improduttiva (né tanto meno sterile) e forma (con altri
terreni agricoli non oggetto della presente procedura) un’area agricola relativamente
vasta e pregiata.
8.3.
L’attribuzione alla
zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce il
fondo alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di
coordinamento 3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato
governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art.
5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr.
3.1. devono essere inseriti in zona agricola.
8.4.
A fronte di queste
considerazioni è da un lato pianificatoria-mente irrilevante che la zona
agricola di _________ sia assai estesa, e che il progetto di PR 1994 abbia
dezonato importati superfici da zone edificabili e AP/EP a favore
dell’agricoltura: né la legislazione federale né quella cantonale prescrivono
infatti limiti in merito. Dall'altro, e già lo si è detto, l’art. 15 LPT regola
il dimensionamento delle zone edificabili; la violazione dei relativi principi
è una delle principali ragioni pianificatorie a sostegno dell’impugnata risoluzione.
Infine, nemmeno il fatto
che il terreno abbia un grado di urbanizzazione abbastanza elevato è rilevante.
In effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle
zone edificabili si disattenderebbe l’art. 15 LPT. In simili circostanze il
ricorso, nella misura in cui chiede la conferma della zona edificabile, deve
essere respinto.
9.   Zona residenziale R2 di
“_________”
Il Municipio di _________
chiede l’inserimento in zona edificabile R2 del fondo n. __________RF, ubicato
nei pressi della frazione di _________, che il Consiglio di Stato ha inserito
in zona agricola.
9.1.
Il ricorrente ha in
particolare sottolineato come il fondo si presti allo sviluppo del vicino
nucleo di _________, sviluppo che rispetta gli intendimenti del nuovo PR.
Questa argomentazione è
tuttavia inconferente.
L’area è infatti
inedificata e, in ogni caso dall’entrata in vigore della LPT, non è mai stata
inserita in una zona edificabile. Il vecchio PR 1975 lo attribuiva ad una zona
residua; nulla pertanto, da questo punto di vista, ne impone l’inserimento in
zona edificabile. Inoltre, il fondo in esame appare abbastanza decentrato e
marginale rispetto al perimetro edificato del nucleo di _________, dal quale é
separato da una valletta boschiva sul cui fondo scorre un fiumiciattolo. È
infine inserito in un contesto paesaggistico assai pregiato: una radura prativa
in posizione sopraelevata rispetto al vasto pianoro agricolo sottostante. Il
suo inserimento in zona edificabile urterebbe i principi della concentrazione
delle aree edificabili. Incentiverebbe invece l’edificazione sparsa e lo spreco
di terreno, senza che ciò sia giustificato dalla preesistenza di un’ampia
edificazione.
9.3.
Anche le norme che
regolano l’istituzione delle zone agricole depongono a sfavore delle domande
ricorsuali. L’area all’esame non è infatti né improduttiva né tanto meno
sterile (malgrado una perizia si sforzi di dimostrare il contrario). Il
sopralluogo ha evidenziato come il terreno sia, malgrado la presenza di alcuni
cespugli, di natura essenzialmente prativa (adatto allo sfalcio quindi); sullo
stesso trovano inoltre posto alcuni filari di vite e alberi da frutto . E’
pertanto idoneo all’uso agricolo ed é quindi senz’altro da attribuire alla zona
agricola perlomeno a norma dell’art. 16 cpv. 1 lett. b LPT e dell’art. 5 lett.
b (eventualmente c) LTAgr (“ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla
foraggicoltura”/ scheda di coordinamento 3.2. oppure “gli altri terreni
agricoli sussidiari”).
In siffatte circostanze,
l’operato governativo deve senz'altro essere confermato.
10.   Zone di densificazione in
località “_________/_________”
Il progetto di PR inseriva
due “strisce” di terreni in parte edificati, posti rispettivamente a monte e a
valle di Via _________, in una “zona di densificazione” (ZD). Ai sensi
dell’art. 57 NAPR questa speciale zona edificabile é destinata all’ubicazione
primaria e permetterebbe l’edificazione delle particelle comprese fra le altre
già edificate; i parametri delle nuove costruzioni risultano quelli della zona
R2. Intendimento principale dell’autorità comunale é quello di permettere una
completazione edilizia ed un’utilizzazione residenziale dei fondi in sintonia
con una situazione oramai assodata, precludendo al contempo che questa zona
possa in futuro essere alla base di un concetto di sviluppo insediativo.
Tale argomentazione si
scontra però con le necessità di ridimensionare l’area edificabile del Comune e
di preservare le aree agricole rilevate dal Consiglio di Stato, che per questi
motivi non ha approvato la ZD “_________/_________”.
10.1.
Il ricorrente ha
ricordato in particolare come i mappali in contestazione fiancheggiano tutti
una strada e sono assolutamente urbanizzati ai sensi dell’art. 15 lett. b LPT;
sostiene inoltre che il comparto é largamente edificato giusta l’art. 15 lett.
a LPT, almeno per quel che concerne i sedimi compresi fra le particelle
edificate n. __________e __________RF.
Ora, il sopralluogo ha
permesso di rilevare in zona “_________”, la presenza di due fondi edificati
(n. __________e __________) separati da tre terreni inedificati per una
lunghezza complessiva di ca. 80 metri (f. n. __________,__________e
__________). Questi ultimi sono attualmente occupati da prati, che proseguono
nell’attigua zona agricola. Sul fondo n. __________, che forma la propaggine
meridionale della ZD “_________”, sorge una cantina agricola, che é pertanto
conforme alle destinazione di zona decisa dal Consiglio di Stato.
Quanto alla ZD
“_________”, poco distante dalla prima lungo l’altro lato della strada, si
caratterizza per la presenza dapprima di un fondo edificato (n. __________),
seguito da un terreno libero (n. 1554), da altri due edificati (__________e
__________) e infine, all’estremo nord, di un altro fondo inedificato
(__________).
Tutti questi terreni erano
classificati dal precedente PR 1975 nella zona residua; analogamente a quanto
già detto nei considerandi precedenti, tale circostanza non dà però
automaticamente diritto all’inserimento in zona edificabile. Si deve inoltre
convenire con l’autorità governativa che la delimitazione di questa zona di
densificazione non presenta ancora quella densità edificatoria minima da poter
assurgere a nuova ZE ai sensi dell’art. 15 LPT. Le costruzioni che la
compongono (soltanto cinque) non appaiono come un gruppo di edifici raccolti,
formanti un’unità insediativa chiaramente distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3);
si tratta in effetti di un gruppo di villette sparse disseminate lungo 300
metri di strada secondaria, prive di particolari pregi storico-architettonici,
che non formano un complesso unitario chiaramente individuabile sul terreno
(cfr. STF 119 Ib 136 : due piccoli comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni
non sono sufficienti per formare una zona edificabile). Questo vale in
particolare per il comparto “_________”, dove esiste un fronte libero da
costruzione di ca. un’ottantina di metri fra le due sole abitazioni.
10.2.
L’attribuzione alla
zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutta
la zona ad un’importante e vasta area SAC (“superfici di avvicendamento
culturale”; scheda di coordinamento 3.1. e 10.1). Considerate queste
indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul
territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di
cui alla scheda di PD nr. 3.1. devono essere inseriti in zona agricola.
L’idoneità agricola della zona é inoltre stata confermata, “de visu”, dal
sopralluogo esperito dal TPT; la maggior parte dei fondi tuttora liberi da
costruzioni é di natura prativa e si presta senz’altro alla campicoltura o alla
foraggicoltura ; solo il fondo n. __________, per la sua posizione
all’estremità settentrionale della zona “_________” piuttosto isolata dal resto
del comparto agricolo (due fondi edificati e il bosco lo circondano), suscita
qualche perplessità dal profilo dell’idoneità all’agricoltura. Tale circostanza
non é tuttavia sufficiente per modificare il giudizio complessivo sulla
destinazione dell’intera zona.
10.3.
Di fronte a queste
considerazioni, anche il fatto che i terreni risultino urbanizzati (e alcuni
addirittura edificati) è irrilevante. In effetti, adottando esclusivamente
questo criterio per la definizione delle zone edificabili si disattenderebbe
l’art. 15 LPT, estendendone a dismisura i limiti e avallando in pratica la
tanto deprecata prassi dell’edificazione sparsa e dello speco di terreno.
In simili circostanze, e
ricordato il ben noto problema del sovradimensionamento della zone edificabile
del PR di _________, il ricorso, nella misura in cui chiede la conferma della
zona di densificazione, deve essere respinto.
11.   Zona residenziale di
“_________”
L’insorgente chiede
l’inserimento in ZE di tre sedimi situati lungo la strada cantonale
_________-Monte __________, in località “_________” (f. n.
__________,__________e __________). Questa piccola zona, lo si é costatato
durante il sopralluogo, forma un’unità morfologica ed é in pratica costituita
da due abitazioni e dai rispettivi giardini, posti in posizione sopraelevata di
ca. 80 centimetri rispetto al campo stradale; sul lato est confina con la
prevista zona artigianale (di cui si dirà in seguito).
Ora, dal punto di vista
pianificatorio queste abitazioni non fanno parte del comparto insediativo
comunale o di quello dei comuni vicini, ma anzi ne sono notevolmente discoste;
la sostanza edilizia presente é d’altronde insufficiente per soddisfare i
requisiti di un insediamento (due sole abitazioni). Quanto alla pretesa
coerenza del comparto edificabile costituito dalle due abitazioni e dalle
vicine zone artigianale e EPIP (sull’altro lato della strada, destinata ad
accogliere un __________), non vi é chi non veda come il carattere residenziale
non abbia in realtà relazione alcuna con la destinazione delle altre due zone,
se non costituire addirittura una fonte di potenziali contrasti (si pensi in
modo particolare all’eventuale insediamento del macello).
Si osserva infine che i
due proprietari della zona non dovrebbe soffrire eccessivamente dei rigori
dell’art. 24 LPT, dal momento che entrambi dispongono già della propria
abitazione, mentre il fondo centrale, inedificato, funge da giardino annesso a
una delle due case.
Per i predetti motivi, il
ricorso deve essere respinto anche su questo punto.
12.   Zona artigianale AR di
“_________”
Il Municipio chiede infine
il ripristino della zona artigianale AR in località “_________”, situato a lato
della piccola zona residenziale (non approvata) di cui si é detto al
considerando precedente.
Al proposito il ricorrente
osserva che il PR ha voluto riordinare una situazione di fatto esistente, dal
momento che nell’area della prevista zona sorgono già da tempo due capannoni,
occupati da un officina meccanica e da un’impresa alimentare (essiccatoio della
__________ __________). Lamenta inoltre un’incomprensibile contraddizione dal
momento che il Consiglio di Stato ha approvato da un lato della strada una zona
EPIP destinata al futuro macello regionale (il cui insediamento é però
incerto), mentre dall’altro lato rifiuta l’approvazione di una modesta zona
artigianale in gran parte già configurata.
12.1.
Simili argomentazioni
non sono senza peso nella valutazione degli interessi contrapposti.
La definizione di una Z AR
in corrispondenza dei f.n. __________,__________, __________e __________RF
riveste per il comune e i proprietari un interesse notevole; i due stabilimenti
operano nella zona da alcuni decenni e hanno investito nelle loro attività
delle somme non indifferenti. Per il futuro sono già previsti altri investimenti
volti a modernizzare e razionalizzare gli impianti; questo vale in particolar
modo per l’officina meccanica che sorge sul fondo n. 707, la cui precaria e
antiquata struttura necessita di un riammodernamento, ma anche per la
__________ __________, che intende automatizzare il trasporto dei suoi
prodotti. Ora, simili progetti sarebbero irrimediabilmente compromessi qualora
i due impianti fossero attribuiti alla zona agricola e sottoposti alla
stringente normativa dell’art. 24 LPT.
Per la __________ __________
va inoltre considerata l’importanza che riveste l’ubicazione dell’essiccatoio;
la zona dispone infatti di condizioni climatiche favorevoli alla maturazione
dei suoi prodotti (umidità relativa, mite temperatura, riciclo dell’aria dovuto
alla correnti che scendono dal Mte. __________); lo stabilimento di _________
rappresenta, da questo profilo, un indispensabile quanto complementare elemento
dell’attività principale della ditta, svolta a __________.
Come sottolineato dal
ricorrente, con la definizione di una zona artigianale non si vuole istituire
ex-novo un’area edificabile discosta dagli attuali insediamenti, ma unicamente
regolamentare una situazione venutasi a creare col tempo, probabilmente prima
dell’entrata in vigore delle norme pianificatorie vincolanti oggi conosciute,
della quale non si può però fare astrazione. Negare alle imprese che già si
trovano sul posto la possibilità di continuare le proprie attività in modo
confacente e sicuro, estendendole se l’adeguamento a nuove tecniche lo imponesse,
non risponderebbe più a criteri di interesse pubblico e proporzionalità, tenuto
conto anche del prolungato periodo di difficoltà economica che attanaglia
l’economia della regione.
12.2
Contrariamente ai casi
esaminati in precedenza, nella fattispecie la definizione del carattere
edificabile dell’area in contestazione non si oppone inoltre ad esigenze
agricole preponderanti, dal momento che la zona a nord della strada cantonale
non é indicata dal PD quale area agricola, né di prima (SAC; scheda 3.1), né di
seconda necessità (scheda 3.2.). La rappresentazione grafica indica infatti uno
spazio bianco in corrispondenza della ZAR “_________”; d’altronde la
conformazione odierna dei terreni lascerebbe ben poco spazio all’agricoltura,
dal momento che ben due sedimi su tre sono edificati. Si aggiunga infine che
l’inclusione dei fondi n. __________e __________RF nella ZAR “_________”
porterebbe ad un aumento del tutto trascurabile della contenibilità teorica del
PR; trattandosi di un’area destinata all’insediamento artigianale e non
residenziale l’unico effetto sarebbe quello di un aumento del numero di
posti-lavoro disponibili.
In siffatte circostanze si
giustifica l’accoglimento del ricorso su questo punto, con relativa modifica
della decisione governativa.
13.
Dato che il comune non
è intervenuto in difesa dei suoi interessi economici, si prescinde dal prelievo
di una tasse di giustizia.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili;
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
.
§
. Di
conseguenza
la decisione impugnata viene annullata nella  misura in cui nega l’approvazione
della zona artigianale AR “_________”, comprendente i f. n. __________,
__________, __________e __________ RFD _________. Questa zona viene di
conseguenza confermata.
2.   Non si prelevano tasse di
giudizio né spese.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, per il Municipio                                                  di
_________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario