ti_gerichte · 90.2012.5 · 2014-02-17 · it
Annullamento di una zona AP/EP

Annullamento di una zona AP/EP

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.02.2014 90.2012.5
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.02.2014 90.2012.5
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.02.2014 90.2012.5

Annullamento di una zona AP/EP

Incarto n.
90.2012.5
Lugano
17 febbraio
2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Marco Lucchini, Attilio Rampini, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 gennaio 2012 di
RI 1
patrocinato da: avv. PR 1
contro
la risoluzione 21 dicembre 2011
(n. 7148), con cui il Consiglio di
Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune di CO
2 (ora: __________) relativa alla zona __________;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è
proprietario dei mapp. 51 e 529 - derivati dall'originale mapp. 51 - in località
__________, a ridosso del nucleo
del
la frazione
di CO 2 del comune di __________. Il mapp. 51, di
complessivi 4106 mq, ospita in particolare la "villa
__________i"
(sub. A, mq 452), col suo giardino formale. Oltre questo,
si dipana un
vasto spazio inedificato
(all'incirca 5100 mq), formato da parte
del sub. g del mapp. 51 e dal
mapp. 529, tenuto essenzialmente a prato, costellato da qualche albero, anche
di pregio.
b. Il piano regolatore di CO 2 è stato approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 11 luglio 1980 (n. 4188). Tuttavia, il Governo - ai fini di tutela
del nucleo, della chiesa parrocchiale e di quella di sant'Antonio, nonché di
valorizzare il centro paese (ris.
gov.
citata, pag. 11 segg.) - ha imposto al comune l'adozione, nel
temine di
due anni, di un piano particolareggiato per la zona circostante il nucleo, la
cui pianificazione non veniva approvata.
c. Con risoluzione 23 novembre 1983 (n.
6174) il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato della zona
circostante il nucleo di CO 2. Questo strumento assegna l'attuale mapp. 51 (a
eccezione del sub. h, accesso) alla zona denominata "area edificabile a
completazione del tessuto del nucleo", comparto
IV
, retto dall'art. 14 n. 4 delle norme di attuazione (NAPP).
Tale settore comprende l'agglomerato tradizionale di CO 2, ove vige il criterio
di risanamento conservativo, che sancisce in concreto l'inedificabilità della
parte priva di costruzioni del mapp. 51, con lo scopo di mantenere libera la
fascia antistante la villa, che corre lungo la strada di penetrazione da __________
(relazione di pianificazione 4 gennaio 1982, pag. 11). La porzione sud,
corrispondente all'attuale mapp. 529, è invece attribuita all'area edificabile
a scopo residenziale, comparto V, con la precisazione di un perimetro di
edificazione, retto dall'art. 14 n. 5 NAPP, che permette la costruzione di una
"stecca" di 65 m x 10 m, destinata a ospitare abitazioni in
contiguità, di 2 piani e con un'altezza massima di 6.5 m.
B.
a. Il 16 gennaio 2007 RI 1 ha chiesto al municipio
di CO 2 il permesso di costruire un complesso
residenziale, formato da otto case a schiera (attuale mapp. 529). L'evasione
della domanda è stata sospesa dal municipio, ciò che ha comportato l'avvio di
un iter procedurale, che non è qui necessario riassumere nel dettaglio.
b. Per questo comparto il municipio di CO 2 ha quindi pubblicato una prima zona di pianificazione dal 31 luglio al 29 agosto
2007, che è stata annullata da questa Corte per
violazione delle norme relative all'obbligo di astensione (STA 90.2007.106/174
e 52.2008.19 del 4 marzo 2009). Il municipio, allo scopo di verificare le
funzioni, i parametri edificatori e i vincoli alla luce dell'evoluzione delle
esigenze comunali e della ricerca di una migliore ambientazione paesaggistica e
architettonica, ha quindi pubblicato, dal 14 luglio al 13 agosto 2009, una seconda
zona di pianificazione. Con
sentenza
22 ottobre 2012 (n. 90.2009.60) questo Tribunale ha
stralciato il ricorso che RI 1 aveva interposto contro
quest'ultimo provvedimento, siccome con la pubblicazione all'albo
della variante oggetto della presente procedura (
infra
,
D), esso era decaduto e, comunque sia, nel frattempo era giunto definitivamente
a scadenza. La Corte, ai fini di decidere sulle ripetibili,
ha comunque sommariamente esaminato il gravame,
ritenendolo infondato: essa ha in particolare riconosciuto l'interesse pubblico
a una verifica della pianificazione ritenuta inadeguata e risalente a 25 anni
prima, così come la legittimità dell'adozione del provvedimento quale reazione
alla domanda di costruzione.
C.
Il 14 giugno 2010 il mapp. 51 è stato nuovamente frazionato, per
formare l'attuale mapp. 51 e il mapp. 530. Quest'ultimo, una striscia di 154
mq, corrispondente alla corte e agli edifici posti a
ridosso del lato est della villa __________, è quindi stato ceduto a
__________.
D.
a. Il 21 febbraio 2011
il consiglio comunale di CO 2 ha adottato una variante concernente il comparto __________
che ha interessato le rappresentazioni grafiche e le norme di attuazione (art.
56 n. 5 stante al fascicolo della variante, che si riferisce probabilmente a
una trascrizione non ufficiale delle NAPR, corrispondente all'art. 14 n. 5 NAPR
approvate il 23 novembre 1983 dal Governo). La porzione est, all'incirca 3000
mq, è stata vincolata per la realizzazione di attrezzature e edifici pubblici
(AP/EP; indicata con
�
, centro pubblico multi generazionale, con annesso parco pubblico
per svago e riposo nonché la possibilità di creare 30 posteggi sotterranei per
autoveicoli e 20 per veicoli a due ruote). L'area centrale dell'ampia superficie
prativa e il giardino formale (complessivamente all'incirca 2500 mq, indicati
con

) sono invece stati assegnati alla zona nucleo, non edificabile, destinandoli
a giardino al servizio della villa, dove potranno trovar posto unicamente delle
costruzioni accessorie, segnatamente una piscina scoperta completamente
interrata e una serra/deposito. Infine,
l'edificio
storico è stato assegnato alla zona nucleo tradizionale (NT) e vincolato quale
bene culturale d'interesse locale. Dalla cartografia (che non è aggiornata
rispetto all'attuale situazione fondiaria) si evince inoltre che anche il mapp.
530 e, marginalmente
, parte dei fondi 495 e 496 sono assegnati a questa
zona.
b. Contro la variante appena descritta, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di
Stato, chiedendogli di non approvarla, mantenendo in vigore per i suoi fondi la
pianificazione precedente.
c. Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7148) il Consiglio di Stato ha
approvato la proposta comunale così come adottata; esso ha nel contempo respinto
il ricorso di RI 1.
E.
RI 1 insorge ora
davanti al Tribunale cantonale
amministrativo contro la decisione del Consiglio di Stato di approvare
la variante, riproponendo le domande avanzate senza successo in prima istanza.
Egli ritiene innanzitutto che sia stata violata la procedura d'informazione e
partecipazione della popolazione. L'istituzione dell'AP-EP sarebbe quindi contraria
alla garanzia costituzionale della proprietà, poiché carente quanto a interesse
pubblico e comunque lesiva del principio di proporzionalità. Inoltre, non essendovi
stato un cambiamento delle circostanze atto a giustificarla, la variante in
esame lederebbe il principio della stabilità del piano regolatore. Infine, essa
sarebbe contraria ai principi
cardine della
pianificazione territoriale, siccome infelice sotto il
profilo urbanistico, storico, paesaggistico e della tutela delle aree
verdi. L'articolata motivazione a sostegno di queste tesi verrà ripresa, nella
misura del necessario, in seguito.
F.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, e il comune municipio di CO 2, in rappresentanza del comune,
domandano che il ricorso sia
respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per
quanto necessario, in
diritto.
G.
Il 14 maggio 2013 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione,
in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli
atti. Il ricorrente e il comune di __________
(con
il quale, nel frattempo, quello di CO 2 si è aggregato)
hanno quindi
presentato un allegato conclusivo, confermando le rispettive richieste, mentre
il Consiglio di Stato è rimasto silente.
Considerato,
in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il
ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1) e la legittimazione attiva dell'insorgente è
certa (art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2.
Poiché la controversa variante di piano regolatore è
stata adottata e approvata in vigenza della
legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011),
essa
dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di
quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.
2
.1. In campo pianificatorio il comune
ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il
riesame completo
del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29
cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30
cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78
consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997
n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Il ricorrente sostiene che il comune avrebbe omesso di informare la
popolazione, in conformità con l'art. 32 LALPT. In merito il Tribunale
considera quanto segue.
3.1.
3.1.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori
informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni
previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per
un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv.
2). Questi obblighi sono
sottolineati dalla
giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo
sia al peso
politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione,
finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni
complesse (RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento
di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge
federale sulla pianificazione del territorio, Berna
1981, n. 5 ad
art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che il
Cantone e i comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione
della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti
dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2
LALPT stabiliva che il municipio
informava la
popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi
che intendeva
perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che
dimostrava un interesse degno di protezione poteva presentare osservazioni o proposte
pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esaminava
le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del
piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Il municipio informava
ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33
cpv. 3
LALPT). Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura concernente il
piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD
II-2006 n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse
servivano ad assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al
processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte
che potevano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente
tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione,
oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate
dal municipio, serviva anche a prevenire la presentazione di proposte
alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione
del piano da parte del legislativo.
3.1.2. Anche la Lst prevede il principio dell'informazione e della
partecipazione della popolazione (art. 4 e 5 Lst). Essa ha tuttavia concentrato
in un'unica fase quest'obbligo (art. 26 Lst; cfr. anche il messaggio 9 dicembre
2009 [n. 6309] del Consiglio di Stato,
in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad art. 26). L'informazione
e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame preliminare del
Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 Lst) e ogni cittadino attivo e ogni
persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare
osservazioni o proposte pianificatorie all'intenzione del municipio.
3.1.3. Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso,
l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima, che
l'autorità sottoponga i piani ad una consultazione generale e
prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e
suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; STF
1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1; STA 90.2007.21 consid. 3.1.
i.f.
).
3.2.
3.2.1. In concreto, il municipio non ha provveduto a una specifica informazione
pubblica ai sensi dell'art. 32 LALPT per la variante in parola, poiché ha
ritenuto sufficiente quella avvenuta in precedenza in relazione agli obiettivi
della revisione generale del piano regolatore. L'esecutivo comunale ha per
contro ossequiato quanto disposto dall'art. 33 LALPT, mettendo in consultazione
dal 13 ottobre all'11 novembre 2010 la proposta pianificatoria e l'esito
dell'esame preliminare svolto dal Dipartimento (cfr. rapporto di
pianificazione, doc. 16 del municipio, pag. 9). L'avviso del deposito degli
atti indicava esplicitamente la possibilità di formulare osservazioni e
proposte all'indirizzo del municipio. Facoltà a cui
ha fatto capo il ricorrente, che ha sottoposto delle proposte di
modifica della variante, sulle quali l'esecutivo comunale ha preso posizione,
respingendole (rapporto di pianificazione, doc. 16 del municipio, pag. 10).
3.2.2. Nei termini appena descritti la censura sollevata dall'insorgente si
rivela infondata. Innanzitutto, la tematica inerente la pianificazione del
comparto in parola non era per nulla nuova, anzi era ben nota alla popolazione.
Lo provano senz'ombra di dubbio  lo scritto 28 febbraio 2000 (doc. 1 del
municipio), con cui un cospicuo numero di cittadini aveva fatto pervenire le
proprie osservazioni al municipio quale reazione alla serata informativa svoltasi
il 10 gennaio precedente, in occasione della quale la tematica era stata
oggetto di interventi (doc. 4 del municipio). Vi è poi stata anche una proposta
spontanea di piano di quartiere elaborata dall'architetto __________ nel 2004
(doc. 12). Con queste premesse, la decisione del municipio di soprassedere a
un'ulteriore serata informativa preventiva limitatamente al comparto oggetto di
variante appare sostenibile. Ma anche volendo ritenere che le modalità con cui
il municipio ha affrontato la procedura di informazione e partecipazione non
rispecchino appieno quanto stabiliva la LALPT, grazie al deposito degli atti avvenuto
dopo l'esame preliminare, la popolazione ha comunque potuto
indirizzare delle osservazioni in tempo utile al
municipio, il quale ha
preso posizione sulle proposte avanzate,
sottoponendo in seguito la variante al legislativo per adozione. È quanto basta
per ritenere soddisfatti nella fattispecie i requisiti posti dall'art. 4 LPT e
dagli art. 32 seg. LALPT (cfr. RtiD II-2006 n. 33 consid. 3.5). La censura deve
quindi essere respinta.
4.
Il ricorrente invoca anche una lesione
del principio della stabilità del piano regolatore. Dato il valore dirimente di
questa censura, sovvertendo l'ordine dell'impugnativa, essa dev'essere
verificata in via preliminare.
4.1.
4.1.1. L'adozione di un piano regolatore o di
sue varianti esige
una
ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati,
in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può
avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia
stata un'evoluzione
della situazione di
fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto
a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento
periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli
scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare
di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2
LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame
ed eventualmente un adattamento del piano di
utilizzazione.
Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi
non possono dedurre dal fatto
che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che
questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
4
.1.2.
Se un piano regolatore è stato adottato già in
vigenza della
LPT, vi è la presunzione che le
restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide.
Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze
poste
dal diritto federale in materia di
pianificazione territoriale non
possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,
reputato conforme ai
dettami della LPT è
recente, più è dato ai singoli proprietari di
contare sulla sua
stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà
contestabile.
4.1.3.
In vigenza della LALPT, il diritto cantonale
prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41
cpv.
1 LALPT); esso poteva essere
modificato o integrato in ogni
tempo
se l'interesse pubblico lo esigeva
(art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo,
tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il
quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a
condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i
criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e
che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per
tutte le enunciazioni che
precedono: RtiD I-
2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998
n. 49 consid. 3a con
rinvii).
4.2. In concreto, tanto il piano regolatore quanto il piano particolareggiato
in esame sono stati approvati dal Consiglio di Stato in vigenza della LPT (
supra
,
A.b. e A.c.). Il piano particolareggiato, inoltre, è stato anche elaborato e
adottato sotto l'egida di questa legge (
ibidem
).
Le scelte pianificatorie operate da
questi
strumenti sono, pertanto, presunte valide (cfr.
supra
,
4.1.2.) e, di conseguenza, i proprietari possono, in linea di principio,
contare sulla
loro stabilità.
Il diritto pianificatorio cantonale prescrive comunque che i piani
sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT).
Inoltre, le zone fabbricabili sono predisposte, in principio, per coprire il
fabbisogno di quindici anni (art. 15 lett.
b
LPT). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale,
può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle
autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle
circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio
2002
consid. 3.2., in: ZBl 104/2003
pag. 654 segg.). Qualora poi,
come nel
caso concreto, il piano regolatore ha superato ormai il
termine di 20 anni, non è più possibile appellarsi
alla sua stabilità
(
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47). È
quanto
si avvera nel caso concreto, l'approvazione dello strumento
pianificatorio in esame risalendo all'ormai lontano 1983. Si tratta poi di una
variante che pur interessando in modo preponderante
un unico proprietario, è comunque sia riferita a un vasto comprensorio
,
strategico per il comune, formato oggi da più fondi. In questi termini non è
possibile intravvedere una lesione del principio della stabilità del piano
regolatore. La censura deve pertanto essere respinta.
5.
I
l ricorrente
contesta anche il merito della pianificazione in esame, sotto più aspetti.
Innanzitutto egli ritiene che l'istituzione dell'AP/EP sia contraria alla
garanzia costituzionale della proprietà,
poiché
non sarebbe stato dimostrato un sufficiente interesse
pubblico. In ogni caso, i vincoli posti sui suoi
fondi non sarebbero
conciliabili col principio della proporzionalità. In
merito il Tribunale considera quanto segue.
5.1. La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le
pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.
1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro
Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT),
conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto
cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv.
1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi
prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma
anche per gli altri generi di utilizzazione del
territorio. Essi possono
quindi, segnatamente, disporre delle zone per
gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare
i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati
con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione
abbia
una
buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche
delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante
per il dimensionamento delle
zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b
LPT. Ciò che importa, sotto
l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo
sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una
relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla giurisprudenza
precedente;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 20 ad art. 18
). La creazione, da parte dell'ente
pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti
superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter
disporre
della maggior libertà di manovra
possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste
condizioni (cfr.
Eric
Brandt/
Pierre
Moor
, Commentario LPT,
Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii;
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo
1996, n. 174 ad
art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee l'art. 28
cpv. 2 LALPT stabiliva che le rappresentazioni grafiche che
compongono
il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i
servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d).
5.2. Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione
federale
della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS
101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2
con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la
proporzionalità
costituiscono d'altra
parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5
Cost.). In linea di massima è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale
interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati
in gioco
(RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire
,
construction
,
expropriation
, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II
ª
edizione, Cadenazzo
2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità
esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere
lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di
interesse pubblico perseguito e i
mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75
consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, Diritto
amministrativo, op. cit., n. 595-610).
5.3. Come visto in narrativa, la variante approvata dal Consiglio di Stato ha
suddiviso il comparto __________ in tre distinte funzioni. Essa prevede
innanzitutto una zona AP/EP (area
�
)
edificabile (indice di occupazione massimo: 40%), dove potranno trovar spazio
un centro pubblico multi generazionale e un posteggio sotterraneo (30 posti
auto e 20 posti per veicoli a due ruote); per il resto essa viene destinata a
parco pubblico. Il settore centrale (area

)
è invece riservato a giardino della villa; a tal fine esso è assegnato alla
zona nucleo, di principio non edificabile, con l'eccezione di una piscina di 40
mq e una serra di 30 mq, con altezza al colmo massima di 4.00 m. Da ultimo, l'area occupata dall'edificio storico, definito quale bene culturale d'interesse
locale, viene attribuita alla zona NT.
5.4. La variante appena descritta risulta carente sotto diversi aspetti e,
pertanto, dev'essere parzialmente annullata. Per i seguenti motivi.
5.4.1. Intanto, per quanto riguarda l'istituzione della AP/EP, questa non è
particolarmente giustificata negli atti della variante. Se la costruzione di un
centro multi generazionale, di un parco pubblico così come di un posteggio
possono, in linea di principio, rispondere a un pubblico interesse, la mera
intenzione di realizzare questo progetto non è sufficiente per sostenere un
vincolo a
carico di una proprietà privata. Occorre
dimostrare che queste strutture tendono a rispondere a un preciso bisogno,
avvertito
dalla collettività locale, che non può essere soddisfatto
attraverso quelle già presenti nel comune (rispettivamente, nel quartiere). Su
tali aspetti la variante si rivela carente. Del resto, in sede di conclusioni,
lo stesso comune di __________, subentrato a quello di CO 2, subordina la realizzazione
del centro pubblico generazionale e dei posteggi all'accertamento del relativo
fabbisogno, fornendo inoltre indicazioni che permettono di ritenere dubbia la
necessità di vincolare i fondi del ricorrente per queste opere (disponibilità
di locali presso l'ex casa comunale, oggi utilizzata solo in parte; realizzazione
a breve termine di 22 posti auto in località Cueta, a ridosso del comparto __________).
Il comune ha nondimeno spiegato di ritenere fondamentale l'abbandono della vecchia
pianificazione e la necessità di vincolare la zona in parola quale AP/EP, da destinarsi
però a parco aperto al pubblico. Esso ha pure fornito qualche dato atto a sostanziare
l'esiguità dell'area destinata allo sport o allo svago nel quartiere di CO 2,
che si attesterebbe al disotto di quanto
raccomandano
le norme dell'allora Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung
(ORL) del
politecnico federale di Zurigo. Tuttavia,
queste informazioni giungono tardivamente, poiché non hanno potuto essere
considerate dal consiglio comunale, competente per l'adozione della variante.
Ma in ogni caso, la destinazione ora prospettata (dal municipio) non corrisponde
al vincolo approvato e qui contestato.
In assenza di pertinenti riscontri oggettivi
atti a comprovare la necessita di vincolare il fondo in parola nei termini
descritti, è a torto che il Consiglio di Stato ha ritenuto di approvare la zona
AP/EP. Nulla muta al riguardo il generico riferimento operato dal Governo nella
risoluzione impugnata (pag. 11
i.f.
e 12) alla valenza strategica del
Comparto __________ nell'ambito del progetto
aggregativo della nuova città di __________, aspetto peraltro confermato
dal fascicolo "La nuova Città di __________ - Tappa intermedia
2012" (doc. 21 del comune; in particolare
pag. 67, 99 e 138), ma che non fornisce risposte alle carenze riscontrate poc'anzi.
Ne segue che il vincolo AP/EP non è sorretto da un sufficiente interesse
pubblico. Stando così le cose, nemmeno è necessario valutare se questo
intervento rispetti il precetto della proporzionalità.
5.4.2. Le carenze riscontrante nella
definizione dell'area
�
destinata a AP/EP si riflettono
giocoforza sull'adiacente area

, il cui
limite e estensione dipendono direttamente dal tracciamento della prima. A loro
volta, le (limitate) possibilità edilizie concesse
per il settore centrale dipendono dalla
definizione della sua estensione, di modo che l'incertezza derivante dalla non
approvazione
dell'area
�
determinano l'impossibilità di confermare l'area

.
Conclusione
che s'impone anche in relazione all'assegnazione di quest'ultima area alla non
meglio specificata "zona nucleo", colorata in marrone chiaro,
tipologia di zona che però non risulta né nel piano particolareggiato, né nel
piano regolatore. Si tratta dunque di un'incongruenza che concorrere a
corroborare l'impossibilità di ribadire l'approvazione anche per questa superficie.
5.4.3. Resiste invece all'esame del Tribunale l'assegnazione
dell'area occupata dalla villa (comprendente stante
la cartografia
anche i mapp. 530 e, marginalmente i mapp. 495 e 496)
alla zona NT, che peraltro nemmeno sembra essere contestata dal ricorrente, il
quale non spende parola per contrastare quest'aspetto della variante. Ancorché
tale designazione sia imprecisa - la terminologia, infatti, non corrisponde a
quella prevista dal piano particolareggiato - è sufficientemente chiaro che questo
settore, indicato sulla cartografia della variante col colore marrone scuro,
resta assegnato, com'era in precedenza, al comparto IV, ossia la zona del
nucleo tradizionale prevista dall'art. 14 n. 4 NAPP.
Chiedendo il ricorrente il mantenimento della pianificazione vigente per
i suoi fondi, vi è da ritenere che egli non intendesse contestare su questo
punto la variante. Ma anche l'avesse fatto, la domanda andrebbe respinta in
limine, giacché non è minimamente
motivata.
6.Per tutti i pregressi
motivi, il ricorso, stante la precisazione appena espressa (
supra
,
5.4.3.), dev'essere parzialmente accolto, nel senso che la decisione di
approvazione della variante, al pari di
quella
d'adozione, devono essere annullate nella misura in cui istituiscono le aree
�
e

, mentre
dev'essere confermata per quanto
attribuito
alla zona NT, così come la qualifica di bene culturale
d'interesse comunale per la villa. Non è
necessario, e
nemmeno opportuno, pronunciarsi sugli ulteriori aspetti,
in particolare paesaggistici, sollevati dalle parti.
7.
L'annullamento parziale dell'approvazione della
variante ha per
effetto di mantenere in vigore nella stessa proporzione
la precedente disciplina pianificatoria. Resta impregiudicata la facoltà per
il comune di chinarsi nuovamente sulla
pianificazione del comparto
.
8.Il Tribunale
rinuncia a prelevare una tassa di giustizia a carico dell'ente pianificante,
soccombente (art. 28 LPamm). Il comune non può tuttavia essere liberato
dall'obbligo di rifondere adeguate ripetibili al ricorrente, in sostanza
vittorioso, per entrambe le sedi di ricorso (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di
conseguenza
sono annullate, nella misura in cui concernono la pianificazione dei comparti
indicati nella variante impugnata
come aree
�
e

, con la
relativa norma :
1.1.   la
decisione 21 dicembre 2011 (n. 7148) del Consiglio di Stato;
1.2.   la
risoluzione 21 febbraio 2011 del consiglio comunale di CO 2 che approva la
variante del piano regolatore relativa al comparto __________.
2.
Non si
preleva la tassa di giustizia. Il
comune di __________ rifonderà
a RI 1 fr. 3'500.- per ripetibili, a
valere per entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario