ti_gerichte · 52.2001.2 · 2001-02-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.02.2001 52.2001.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.02.2001 52.2001.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.02.2001 52.2001.2

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00002
Lugano
2 febbraio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, vicepresidente,
Stefano Bernasconi e Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del
giudice Lorenzo Anastasi, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  29 dicembre 2000 del
Comune di __________
contro
la decisione 29 novembre 2000 (n. 5324) del
Consiglio di Stato, che, in accoglimento del ricorso 30 agosto 2000 dell'ing.
__________, ha annullato la deliberazione 17 luglio 2000 con cui il consiglio
comunale di __________ ha autorizzato il municipio ad intraprendere una lite
con il predetto ing. __________;
viste le risposte:
-      4 gennaio 2001 del
Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
-    18 gennaio 2001
dell'ing. __________;
-      9 gennaio 2001 del
Consiglio di Stato;
-    23 gennaio 2001 del
Presidente del Consiglio Comunale di __________, avv. __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Mediante
petizione inoltrata il 3 maggio 2000 al Tribunale d'appello il comune di
__________ ha promosso una causa di risarcimento contro l'ing. __________,
l'ing. __________, l'ing. __________, l'arch. __________ e la __________,
chiedendo la condanna in solido dei convenuti al versamento in suo favore di
fr. 2'931'000.-- oltre accessori. La causa trae origini dal cedimento della
riva del lago verificatasi presso la foce del fiume __________ il 9 marzo 1992,
quando erano iniziati da pochi mesi i lavori di edificazione del centro
nautico, cui i convenuti avevano partecipato, su incarico del comune, a vario
titolo.
Con domanda processuale 27 giugno 2000
l'ing. __________ ha eccepito la carenza di legittimazione processuale del
municipio di __________, per difetto dell'autorizzazione a intraprendere la
lite nei suoi confronti rilasciata dal consiglio comunale di __________.
All'udienza di discussione, che ha avuto luogo il 13 luglio successivo, il
giudice delegato della seconda camera civile del Tribunale d'appello ha indi
fissato al comune un termine scadente il 30 settembre 2000 per produrre tale
autorizzazione, sotto la comminatoria della dichiarazione di irricevibilità
della petizione nei confronti dell'ing. __________.
B.   Con
messaggio 7 luglio 2000 il municipio di __________ aveva frattanto sollecitato
il legislativo a concedergli tale facoltà, integrando l'autorizzazione ad
intraprendere la lite che il consiglio comunale aveva disposto il 19 aprile
1999 nei confronti degli altri convenuti. Il 14 luglio successivo il
vicepresidente del consiglio comunale ha indi diramato un supplemento
all'ordine del giorno della seduta del legislativo convocata per il 17 luglio
2000, in cui prevedeva l'esame di quel messaggio secondo la procedura
d'urgenza. Nella seduta il legislativo ha accolto la clausola dell'urgenza ed
ha indi rilasciato la sollecitata autorizzazione,
"verificata
l'eventuale avvenuta intimazione
(recte: interruzione)
della
prescrizione"
.
C.   Con ricorso
30 agosto 2000 l'ing. __________ è insorto avverso la predetta deliberazione
dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di annullarla adducendo
svariati argomenti, ma in particolare che la motivazione fornita attraverso il
messaggio fosse insufficiente, che il supplemento dell'ordine del giorno era
stato emesso tardivamente, che non sussistevano i requisiti giustificanti
l'esame d'urgenza del messaggio, che l'autorizzazione fosse inoperante e
controproducente per gli interessi del comune, infine che vi fosse una
disparità di trattamento tra il ricorrente e l'altro membro della società
semplice consorzio ingegneri foce del __________, che non veniva convenuto in
causa.
D.   Con
decisione 29 novembre 2000 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa. Esso
ha considerato che non erano soddisfatti i requisiti per esaminare il messaggio
secondo la procedura d'urgenza, poiché il municipio avrebbe potuto chiedere al
giudice civile una proroga del termine per presentare l'autorizzazione ad
intraprendere la lite rilasciata in suo favore dal legislativo.
E.   Con ricorso
datato 29 dicembre 2000, ma spedito il giorno precedente, il comune di
__________ è insorto dinanzi a questo Tribunale avverso il giudicato
governativo, postulandone l'annullamento. Esso sostiene, in primo luogo, che il
municipio non poteva contare sulla concessione di una proroga per versare agli
atti la nota autorizzazione. Afferma che, per il rimanente, tutte le altre
condizioni per votare l'urgenza erano soddisfatte in concreto.
Il Consiglio di Stato e l'ing. __________
postulano la reiezione del gravame. Il presidente del legislativo ne sollecita
invece l'accoglimento. La sezione degli enti locali ha comunicato di non
formulare osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza
del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46
cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame
è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli
atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   Il
Consiglio di Stato ha ritenuto che la legittimazione ricorsuale dell'insorgente
fosse pacifica, in quanto direttamente leso nei suoi legittimi interessi dalla
deliberazione del consiglio comunale (art. 209 lett. b LOC e relativo rinvio
all'art. 43 PAmm). Tale opinione non può esser seguita.
2.1. Giusta l'art. 43 PAmm hanno qualità per
interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi
interessi dalla decisione impugnata. La nozione di interesse legittimo
corrisponde, secondo la prassi di questo Tribunale e l'interpretazione del
Tribunale federale, a quella di interesse degno di protezione giusta gli art.
103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo il requisito dell'interesse
legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio
popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal
provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo
cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione
rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro
lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo
processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse
di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere
sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 43 PAmm
basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato
ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e
dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-1998 n. 13
consid. 2.2. con rinvio; inoltre RDAT I-1999 N. 11 consid. 2 e 3).
2.2. Il ricorso al Tribunale amministrativo
è dato, nei casi previsti dalla legge, contro decisioni di un dipartimento, di
commissioni speciali e del Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 PAmm). Giusta
l'art. 208 cpv. 1 LOC contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso
al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale
amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. Con decisione si intende
un provvedimento adottato dall'autorità nel singolo caso fondato sul diritto
pubblico e concernente: a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento
di diritti o di obblighi; b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o
dell'estensione di diritti o di obblighi; c) il rigetto o la dichiarazione
d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione,
all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. RDAT I-1998
N. 6 consid. 1.1.; I-1997 N. 20 consid. 4a; II-1992 N. 1 consid. 2; II-1991 N.
8 consid. 2a; I-1991 N. 20 consid. 2a; 1986 N. 28 consid. 3a; DTF 114 Ia 463
consid. 2; Rep. 1988, pag. 290 seg.; Borghi/Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 1 N. 4). Il concetto di decisione nel diritto
pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale,
all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta
da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale
atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto
concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante,
tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza appena
citata). Il concetto di decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC viene poi
interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso
cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi
comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato
amministrativo del comune (RDAT II-1994 N. 8; Borghi/Corti, op. cit., ibidem).
In caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi
comunali, ma in particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno
facendo capo all'azione popolare (cfr. riassuntivamente RDAT II-1999 n. 6
consid. 2.2.).
2.3. Il
comune è una corporazione di diritto pubblico con personalità giuridica (art.
16 cpv. 1 Cost. cantonale; 1 LOC). Esso è amministrato e rappresentato dal
municipio (art. 17 cpv. 3 Cost. cantonale; 80 cpv. 1, 106 lett. a, 110 cpv. 1
lett. l LOC). Per intraprendere una causa civile in nome del comune il
municipio necessita tuttavia delle relativa autorizzazione da parte del legislativo
(art. 13 cpv. 1 lett. l LOC). L'autorizzazione ad intraprendere la lite non
deve essere imprescindibilmente concessa prima dell'inoltro della causa. La
giurisprudenza ammette difatti la possibilità di sanare la mancanza di tale
atto mediante il rilascio dell'autorizzazione da parte del legislativo
posteriormente all'inoltro della petizione e la sua produzione nel termine
fissato dal giudice civile in applicazione dell'art. 99 cpv. 3 CPC (Rep. 1993,
223).
2.4. La deliberazione con cui il legislativo
di un comune autorizza il municipio ad intraprendere una causa giudiziaria
civile contro una determinata persona non costituisce, di tutta evidenza, una
decisione nel senso sopra descritto. Essa non crea alcun rapporto di diritto
amministrativo con il privato interessato e tantomeno è, per quest'ultimo,
vincolante. L'autorizzazione ha come esclusivo destinatario l'organo esecutivo,
che viene messo in condizione di validamente rappresentare il comune nella lite
di cui si tratta. Simile atto non lede inoltre, di conseguenza, i legittimi interessi
della persona privata coinvolta, poiché non può pregiudicare - direttamente,
com'è necessario - la sua posizione nei confronti dell'autorità decidente. La
circostanza secondo cui questa persona possa in seguito essere chiamata a
difendersi dinanzi al giudice civile non basta per realizzare il requisito di
una lesione diretta dei suoi interessi giuridicamente tutelati (cfr. per una
caso analogo RDAT I-1991 n. 20). Se ne deve dedurre che la controversa
autorizzazione ad intraprendere la lite in esame poteva essere impugnata solo
in forza dell'actio popularis, cui il qui resistente non può però appellarsi,
in quanto non esercita i suoi diritti politici a __________ (art. 11 cpv. 2 e
209 lett. a LOC). Il ricorso del comune di __________ deve pertanto essere
accolto già per il motivo che il Governo avrebbe dovuto dichiarare irricevibile
il gravame inoltratogli il 30 agosto 2000 dall'ing. __________: il giudizio
governativo va pertanto riformato in tal senso.
3.   Esaminando
- a torto, com'è stato spiegato - il merito della controversia, il Consiglio di
Stato ha ritenuto che non fossero soddisfatti i requisiti per esaminare il
messaggio secondo la procedura d'urgenza. Anche su questo punto il giudizio
governativo non può essere condiviso da parte del Tribunale, che affronta
questo tema a titolo puramente abbondanziale.
3.1. Le
sessioni del consiglio comunale sono convocate dal presidente, d'intesa con il
municipio, con avviso all'albo comunale e comunicazione personale scritta ad
ogni consigliere con l'indicazione del luogo, dell'ora e dell'ordine del giorno
(art. 51 cpv. 1 LOC). La convocazione del consiglio comunale deve avvenire con
un preavviso di sette giorni, salvo in caso d'urgenza, da riconoscersi dal
municipio e dal presidente (art. 51 cpv. 2 LOC). La convocazione d'urgenza deve
pervenire ai consiglieri entro il giorno antecedente la riunione (art. 51 cpv.
3 LOC). Il consiglio comunale non può deliberare su oggetti non compresi
nell'ordine del giorno, se non è accolta l'urgenza della maggioranza assoluta
dei membri (art. 59 cpv. 1 LOC). I messaggi indirizzati al consiglio comunale,
motivati per iscritto, devono essere trasmessi immediatamente ai consiglieri
comunali, almeno trenta giorni prima della seduta (art. 56 cpv. 1 LOC). Giusta
l'art. 56 cpv. 2 LOC, salvo i casi in cui è domandata e concessa l'urgenza, i
messaggi non possono essere venire discussi e votati se non dopo l'esame e preavviso
di una commissione del consiglio comunale. Secondo la giurisprudenza, la
legittimità del ricorso alla clausola d'urgenza in applicazione dell'art. 56
cpv. 2 LOC deve essere valutata con criteri restrittivi, insuscettibili di
deroghe di mera opportunità, ed ammessa a titolo eccezionale, allo scopo di
limitare al massimo il rischio che vengano adottate decisioni prese senza una
debita informazione e preparazione, cui tende la preventiva presentazione del
rapporto commissionale (RDAT II-1993 n. 5 consid. 5.4. con rinvio).
L'applicazione di analoghi criteri restrittivi si impone, del pari ed anzi a
maggior ragione, quando il legislativo è chiamato a deliberare d'urgenza su un
oggetto che non è all'ordine del giorno (ipotesi cui è da assimilare, in tal
contesto, l'inserimento di una nuova trattanda nei sette giorni che precedono
la seduta del legislativo) od in relazione al quale fa difetto il messaggio
municipale (ipotesi cui dev'essere assimilata, sempre in questo ambito, la
trasmissione del messaggio a meno di trenta giorni dalla seduta).
3.2. Nel concreto caso, nella seduta del 19
aprile 1999 il consiglio comunale di __________ aveva autorizzato il municipio
ad avviare un'azione giudiziaria di risarcimento nei confronti di varie persone
fisiche e giuridiche, che avevano partecipato, in varie vesti, ai lavori di
edificazione del centro nautico, ritenendole responsabili dei danni subiti dal
comune in relazione al cedimento della riva del lago verificatasi presso la
foce del fiume __________ il 9 marzo 1992. Il qui resistente ing. __________
non figurava tra queste persone. Egli è stato nondimeno convenuto in causa
mediante petizione 3 maggio 2000 inoltrata dal patrocinatore del comune al
Tribunale d'appello sulla scorta di tale autorizzazione. Il 27 giugno 2000
l'ing. __________ ha pertanto inoltrato una domanda processuale volta alla
reiezione in ordine della petizione per quanto lo concerneva, in difetto dell'autorizzazione
del legislativo a procedere nei suoi confronti. L'indomani il presidente della
seconda camera civile ha citato attore e convenuto all'udienza di discussione
della domanda processuale per il giorno 13 luglio 2000, in epilogo alla quale,
in applicazione dell'art. 99 cpv. 3 CPC il giudice delegato ha fissato al
comune un termine scadente il 30 settembre 2000 per produrre l'autorizzazione,
sotto la comminatoria della dichiarazione di irricevibilità della petizione nei
confronti dell'ing. __________. Il 7 luglio precedente il municipio di
__________ aveva frattanto già licenziato il messaggio n. 5662 chiedente
l'autorizzazione ad intraprendere la lite anche nei confronti dell'ing.
__________. Preso atto del termine entro cui doveva essere presentata la deliberazione
del legislativo, il giorno successivo a quello della sua fissazione, ossia il
14 luglio 2000, il vicepresidente del consiglio comunale ha emesso un
supplemento all'ordine del giorno della seduta del legislativo già convocata
per il 17 luglio 2000, in cui prevedeva l'esame del messaggio secondo la
procedura d'urgenza. Nella seduta il legislativo ha indi accolto la clausola dell'urgenza
e rilasciato la sollecitata autorizzazione,
"verificata l'eventuale
avvenuta intimazione
(recte: interruzione)
della prescrizione"
.
3.3. Come risulta dall'esposizione dei fatti
il riconoscimento, preliminare, dell'urgenza onde poter discutere e deliberare
circa il messaggio n. 5662 derivava da più cause. L'inserimento repentino,
ossia del 14 luglio 2000, dell'esame del messaggio in parola, del 7 luglio
2000, nell'ordine del giorno della seduta del 17 luglio 2000, ha anzitutto
provocato l'impossibilità di rispettare il termine di trenta giorni di anticipo
con cui tale documento doveva essere trasmesso ai consiglieri comunali (art. 56
cpv. 1 LOC). Esso ha inoltre causato l'impossibilità, per il legislativo, di
far esaminare preventivamente l'oggetto da una sua commissione e di disporre
del relativo rapporto (art. 56 cpv. 2 LOC; inoltre art. 71 LOC). Da ultimo,
tale inserimento ha costituto una modifica dell'ordine del giorno effettuata a
meno di sette giorni dalla seduta (art. 51 cpv. 1 e 2 LOC). Nel giudizio
impugnato il Consiglio di Stato ha considerato che non erano soddisfatti i
requisiti affinché il consiglio comunale potesse deliberare per secondo la
procedura d'urgenza, poiché il municipio avrebbe potuto chiedere al giudice
civile una proroga del termine per presentare l'autorizzazione ad intraprendere
la lite rilasciata in suo favore dal legislativo. Il Tribunale non condivide
tuttavia questa motivazione. Nell'ambito della procedura preliminare di
accertamento del presupposti processuali, tra cui va annoverata la
legittimazione processuale del municipio a rappresentare il comune nelle cause
giudiziarie civili (art. 97 cifra 4 CPC), qualora fosse riscontrato un difetto
emendabile, il giudice assegna difatti alla parte interessata
"un breve
termine"
per rimediarvi (art. 99 cpv. 3 CPC). E' certamente vero che i
termini stabiliti dal giudice sono prorogabili, dietro richiesta della parte,
per motivi rilevanti (art. 130 CPC). In concreto il municipio di __________ non
poteva tuttavia contare con certezza sulla concessione di una proroga del
termine scadente il 30 settembre 2000. Intanto perché, come prescrive l'art. 99
cpv. 3 CPC, l'assenza, emendabile, di un presupposto processuale dev'essere
sanata entro breve termine. In secondo luogo perché il giudice delegato della
seconda camera civile aveva fissato il termine per produrre la controversa
autorizzazione ad intraprendere la lite contro l'ing. __________ nell'udienza
tenutasi giovedì 13 luglio 2000: dopo quella data l'unica seduta del consiglio
comunale convocata prima della scadenza di tale termine era quella di lunedì 17
luglio 2000. Ben ha quindi fatto l'indomani, venerdì 14 luglio 2000, il
vicepresidente del legislativo di inserire d'urgenza nell'ordine del giorno di
quella seduta la trattanda relativa all'esame del messaggio n. 5662. Tanto più
che, dati i tempi ristrettissimi, il municipio non poteva nemmeno contare di
ottenere, prima della data della seduta, un'ordinanza del giudice che evadesse
- positivamente o negativamente - una richiesta di proroga del termine. Erano
pertanto senz'altro dati i requisiti per deliberare sul messaggio n. 5662
secondo la procedura d'urgenza. Corrobora ulteriormente questo assunto la
circostanza che la successiva seduta del legislativo ha avuto luogo solo il 9
ottobre 2000, posteriormente quindi alla data di scadenza del termine per
presentare l'autorizzazione.
4.   La tassa
di giudizio dev'essere posta a carico del resistente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 51, 56, 59, 208, 209 LOC, 3, 128, 28,
43, 46 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza i dispositivi n. 1. e 2. della
decisione 29 novembre 2000 (n. 5324) del Consiglio di Stato sono riformati come
segue:
"1.  Il
ricorso è irricevibile.
2.    La tassa di
giudizio, di fr. 300.--, è posta a carico del ri-
corrente."
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 800.-, è posta a carico dell'ing. __________.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario