ti_gerichte · 52.2017.224 · 2017-03-28 · it
Licenza edilizia per un posteggi pubblico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.01.2019 52.2017.224
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.01.2019 52.2017.224
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.01.2019 52.2017.224

Incarto n.
52.2017.224
Lugano
18 gennaio 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano
Morgani
statuendo
sul ricorso del 21 aprile 2017 dell'
RI
1
contro
la
decisione del 28 marzo 2017 (n. 1387) del Consiglio di Stato che accoglie
parzialmente l'impugnativa presentata dal ricorrente e da C__________ avverso
la decisione del 7 luglio 2016 con cui il Municipio di Lugano ha rilasciato
al proprio Comune la licenza edilizia per la formazione di un posteggio
pubblico ai mapp. PART1 e PART2 di quel Comune, sezione di Pazzallo;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. B__________ è
proprietario del mapp. PART1 di Lugano, sezione di Pazzallo. Il Comune di
Lugano è a sua volta proprietario del confinante mapp. PART2. Entrambi i fondi
confinano verso nord con un percorso pedonale (scalinata), che li separa dalla
part. PART3, di proprietà dell'avv. RI 1. Sul mapp. PART2 trova attualmente
posto un parcheggio pubblico con alcuni stalli, situati a livello della strada
cantonale che conduce a Carona. La porzione nord del mapp. PART1,
sostanzialmente inedificata, si sviluppa in parte a valle del posteggio ed in
parte (verso sud-est) a confine con la citata strada. Sulla porzione sud del
terreno sorge invece una casa d'abitazione. Il piano delle zone del vigente
piano regolatore destina il mapp. PART2 e la porzione nord del mapp. PART1 a
posteggio pubblico. Anche il piano del traffico e delle attrezzature e degli
edifici di interesse pubblico prevede la formazione di un posteggio pubblico (P3)
in corrispondenza di tale area [cfr. pure art. 74 delle norme di attuazione del
piano regolatore di Lugano, sezione di Pazzallo (NAPR), approvato il 30
settembre 1986 (cfr. ris. gov. n. 6014)].
b. Il 9 giugno 2015, il
Comune di Lugano ha chiesto al proprio Municipio il permesso di realizzare il
citato parcheggio. Il progetto prevede la formazione di un piazzale pavimentato
con 24 stalli, raggiungibile mediante una rampa bidirezionale che si diparte
dalla soprastante strada cantonale. A livello di quest'ultima è pure prevista
la formazione di un ulteriore stallo per disabili.
c. Alla domanda,
pubblicata dal 20 agosto al 4 settembre 2015, si sono opposti l'avv. RI 1 e sua
madre C__________, usufruttuaria del mapp. PART3, i quali hanno contestato l'intervento
dal profilo delle altezze e delle distanze.
Raccolto l'avviso
favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, in data 7
luglio 2016 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia. Al contempo, ha
respinto l'opposizione sollevata.
B.
Con giudizio del 20
aprile 2016, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'impugnativa
presentata dall'avv. RI 1 e da C__________ (nel frattempo deceduta), confermando
il permesso alla condizione supplementare che
il nuovo muro di sostegno a
confine con il mappale n. PART4 non superi l'altezza di m 0.70, sulla cui
sommità potrà essere posata una rete leggera, sino a raggiungere un'altezza
massima complessiva di m 1.60
.
Disattese le censure formali (obbligo di astensione dei municipali e
carente motivazione), il Governo ha anzitutto rilevato che l'opera progettata
non configura un edificio, ma consiste in una sistemazione del terreno. Applicabili
sarebbero pertanto gli art. 11 e 12 NAPR e non invece gli art. 16-18 NAPR
concernenti le distanze da confine (degli edifici) e quelle tra edifici. Di
seguito, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la sistemazione prevista non
oltrepassasse il limite di 1.50 m prescritto dall'art. 11 NAPR. Per contro, ha
constatato che l'altezza dei muri di sostegno previsti sui lati ovest (verso il
mapp. PART5) e nord (verso la scalinata) non rispettasse l'altezza di 0.70 m
prevista dall'art. 12 per i muri di cinta, applicabile anche ai muri di
sostegno eretti sul confine o all'interno della zona inedificabile dal confine,
determinata in analogia a quella valida nella limitrofa zona residenziale (3.00
m). Quanto al primo muro, alto fino a ca. 1.50 m, ha reputato che il difetto,
limitato ad una porzione lunga 9.00 m circa, non fosse suscettibile di comportare
l'annullamento della licenza edilizia, poiché basterebbe mascherare con una
scarpata la parte di muro eccedente l'altezza di 0.70 m. Quanto al secondo,
alto fino a 1.60 m, ha ritenuto che non potesse essere approvato, ma che al difetto
potesse essere agevolmente posto rimedio, subordinando il permesso alla
condizione supplementare indicata sopra.
C.
Contro il predetto
giudizio governativo, l'avv. RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla licenza edilizia.
L'insorgente contesta la condizione supplementare imposta dal Governo per
rimediare al difetto constatato. A suo avviso, sarebbe infatti (stata) necessaria
la presentazione di una variante, poiché l'abbassamento del muro di cinta lungo
il confine con la part. PART4 comporterebbe di abbassare anche il terrapieno
retrostante ed implicherebbe quindi di riconsiderare l'intero assetto del
posteggio o quantomeno del piazzale inferiore e della rampa. Sorprendente
sarebbe ad ogni modo che l'Esecutivo cantonale avrebbe omesso d'imporre la
medesima condizione per quanto concerne il muro di sostegno sul lato ovest, malgrado
che abbia riconosciuto che lungo il confine con il mapp. PART5, per un tratto
di circa 9.00 m, il manufatto murario non rispetta la distanza da confine di
3.00 m, benché oltrepassi l'altezza di 0.70 m prescritta per i muri di cinta. Il
ricorrente critica poi il fatto che il Governo abbia negato l'applicabilità
degli art. 16-18 NAPR al caso concreto. L'opera in esame configurerebbe infatti
un edificio/impianto ai sensi di tali norme e, quindi, data la sua lunghezza,
la distanza da confine andrebbe proporzionalmente aumentata. Conseguentemente,
anche la distanza tra edifici aumenterebbe. Infine, secondo il ricorrente,
disattesa sarebbe pure l'altezza, dato che andrebbe sommata quella dei vari
corpi che la compongono, nella misura in cui la rientranza tra gli stessi è
inferiore a 12.00 m.
D.
a. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il Municipio, con argomentazioni
dettagliate di cui si dirà, in quanto necessario, in appresso.
Da parte sua, l'Ufficio
delle domande di costruzione (UDC) rinuncia a presentare osservazioni
aggiuntive, dato che le contestazioni sollevate non concernono il diritto
cantonale e/o federale delegato.
b. Il ricorrente non ha
replicato.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, già opponente (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Neppure
le parti sollecitano del resto l'assunzione di particolari prove.
2.   2.1. Giusta l'art. 75 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione
territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere
luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un
tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano di utilizzazione viene adottato secondo le
indicazioni del
piano direttore (art.
6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di
un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è
garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica
(art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro Cantone -
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT). Esso rende inoltre
vincolante verso i privati detto ordinamento
oltre
che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La
procedura
del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di
costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a
livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a
LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite
la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome.
Essa non
è infatti atta, sotto gli aspetti
degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione
democratica, a sostituire,
completare o a modificare un piano di
utilizzazione (cfr. RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2; STA 52.2008.143 del 6 agosto
2008 consid. 5.1).
2.2.
Coerentemente con quanto prescritto a livello federale,
l'art. 29 cpv. 1 della previgente legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT;
BU 1990, 365
), in vigore dal 13 novembre
1990 e nel frattempo abrogata, obbligava i Comuni a stabilire, attraverso
apposite norme di attuazione del piano regolatore,
le regole generali
sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo
(lett. a), rispettivamente
le
regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola
zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche
(lett.
b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari
sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale pure per le zone AP-EP, il
legislatore cantonale aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che
caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base
all'art. 16 della legge edilizia del 19 febbraio 1973 (BU 1974, 49). In sostanza,
si era inteso impedire che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in
un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio,
rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione
dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di
costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii; STA 52.2008.143 citata
consid. 5.2). Da questo profilo, l'entrata in vigore della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) non ha comportato
cambiamenti. Pure essa impone in effetti di definire i parametri edilizi per
ogni singola zona, comprese quelle destinate a scopi pubblici, quali sono
sostanzialmente (anche) le aree adibite a posteggio pubblico (cfr. art. 20 cpv.
2 e 3 LST; art. 27 n. V e art. 30 cpv. 1 n. 2 del regolamento della LST del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110).
2.3. Pur manifestando perplessità, soprattutto in ordine al
principio di legalità dell'amministrazione, in passato la giurisprudenza del
Tribunale amministrativo ha considerato legittime disposizioni di piani
regolatori, approvati prima del 13 novembre 1990, di contenuto vago ed
indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito
di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili alle zone AP-EP:
benché imprecise queste disposizioni avevano retto alla critica, perché
contenevano almeno un generico rinvio alle norme applicabili alle zone limitrofe
o alle disposizioni generali di piano regolatore (cfr., riassuntivamente, RDAT
I-1996 n. 26). Successivamente, questo indirizzo giurisprudenziale è stato confermato
anche per i piani regolatori approvati dopo l'entrata in vigore della LALPT, ammettendo
la possibilità di rilasciare una licenza edilizia sulla base di una vera e
propria delega di competenze, a favore del Municipio, di definire le
caratteristiche delle costruzioni in una determinata zona AP-EP. Questo
Tribunale ha infatti considerato che tale delega, in quanto inserita tra le
norme del piano regolatore approvato ed in vigore, non poteva per principio più
essere rimessa in discussione nell'ambito della procedura di rilascio del
permesso di costruzione (STA 52.2007.155 dell'8 luglio 2007 consid. 2.2 e 3;
cfr., per tutto quanto precede, STA 52.2008.143 citata consid. 5.2). Se ciò
debba valere anche per i piani approvati dopo l'entrata in vigore della LST, è
questione che può essere lasciata aperta, posto che nel caso concreto, come
illustrato in narrativa (consid. A.a.), il piano regolatore è stato adottato e
approvato ancor prima che la LALPT entrasse in vigore.
2.4.
Nella fattispecie, la pianificazione comunale (piano delle zone, piano
del traffico) riserva l'area corrispondente al mapp. PART2 e alla porzione nord
del mapp. PART1 alla formazione di un posteggio pubblico (P3; cfr. pure art. 74
NAPR). Il piano regolatore si limita dunque a delimitare planimetricamente l'area
in questione e a definirne la destinazione, senza fornire indicazioni precise sul
numero di posteggi da eseguire, su come realizzare l'opera e senza fissare alcun
parametro edilizio specifico, concepito in base alle finalità dell'area in
questione. Per la sua realizzazione tornano comunque applicabili, come per
quella di qualsiasi altra costruzione, le norme edificatorie generali contenute
nelle NAPR. Tra, queste, in particolare, l'art. 11 NAPR, dal marginale
sistemazione
del terreno
, e l'art. 12 NAPR, relativo alle
opere di cinta
. Del
pari sono applicabili le prescrizioni del piano del traffico contenute al
capitolo C, segnatamente quelle riferite agli
accessi
(art. 67 NAPR).
Ferme queste premesse, il
progetto qui in discussione, concernente la realizzazione di un piazzale con 24
stalli a valle di via Carona e della relativa rampa di accesso, non può essere
autorizzato. In effetti, quand'anche fosse possibile porre rimedio al difetto
constatato - e corretto soltanto parzialmente - dal Governo, riducendo l'altezza
dei muri di sostegno progettati sia sul lato nord (sul confine con la part. PART4)
sia su quello ovest (in corrispondenza della part. PART5), in modo da
conformarsi all'altezza massima (0.70 m) prescritta dall'art. 12 NAPR per i
muri di cinta o per la parte piena (muraria) delle opere di cinta ed
applicabile, c
onformemente ai principi generali
(cfr.
STA 52.2012.112
del 19 febbraio
2013 consid. 5.1,
52.2011.230 del 3
aprile 2012 consid. 2.3,
52.2008.34
del
2 febbraio 2010
consid. 4.2)
, anche ai muri di sostegno eretti a confine o
nella fascia
inedificabile determinata
dalla distanza dal confine (che per la zona di situazione qui in esame fa
peraltro difetto, come riconosciuto dal Governo, che ha dunque applicato per
analogia quella della confinante zona fabbricabile), è evidente che la
sistemazione del terreno necessaria per la formazione della rampa di accesso
oltrepassa quanto ammissibile in base all'art. 11 NAPR.
Premesso che la
sistemazione del terreno è
intesa come intervento che non modifica sostanzialmente la struttura naturale
dello stesso (cpv. 1), quest'ultima norma
stabilisce
infatti che la
sistemazione del terreno può essere ottenuta con la
formazione di muri di sostegno o di terrapieni di un'altezza non superiore a
1.50 m (cpv. 2). In casi eccezionali, prosegue il disposto, per necessità
tecniche o costruttive, il Municipio può concedere una deroga all'altezza
soprammenzionata. In tal caso, la misura eccedente 1.50 m è conteggiata nell'altezza
del fabbricato soprastante (cpv. 3). La norma contempla dunque sia un limite d'altezza
sia un criterio di misurazione, ispirato a quello stabilito dall'art. 41 LE.
Partendo dal principio che il terreno naturale non va modificato
sostanzialmente, il disposto limita di regola a 1.50 m l'altezza dei muri di
sostegno e dei terrapieni (retrostanti), dando al Municipio la facoltà di concedere
una deroga in casi eccezionali. In quest'ultima evenienza, la maggior altezza
dev'essere conteggiata in quella del fabbricato soprastante. Ora, in concreto,
a prescindere dall'ampiezza dell'intervento necessario per realizzare l'opera
(cfr. viste e sezioni allegate alla domanda di costruzione, in particolare
vista C-C), che sembra invero contraddire il principio succitato, non v'è
dubbio che la formazione della rampa richiede la costruzione di un muro di
sostegno che in gran parte supera di molto il limite d'altezza fissato (cfr.
sezioni B-B, E-E e F-F). Difformità, questa, che sarebbe peraltro destinata ad
aumentare qualora, come giustamente rileva il ricorrente, il livello del
piazzale sottostante adibito a posteggio dovesse essere abbassato rispetto ai
piani di progetto, a seguito della messa in esecuzione della condizione
supplementare di licenza imposta dal Consiglio di Stato. Non trattandosi di un
difetto facilmente emendabile, poiché, impregiudicata la facoltà di pianificare
l'opera in dettaglio, richiede, alternativamente, di riprogettare l'opera o di
concedere una deroga debitamente motivata, la licenza in contestazione, lesiva
del diritto, non può dunque essere confermata.
2.5. Dato l'esito, non
mette conto di approfondire se il difetto riscontrato dall'Esecutivo cantonale
fosse sanabile mediante una semplice condizione di licenza oppure se esigesse
la riprogettazione dell'opera, comportando altre modifiche significative o comunque
di non secondaria importanza di altri aspetti del progetto (abbassamento della
quota del piazzale, aumento dell'altezza dei muri di sostegno e controriva,
aumento della pendenza della rampa).
3.   3.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono,
il ricorso
va accolto, seppur per ragioni parzialmente diverse rispetto
a quelle invocate dall'insorgente, annullando la licenza edilizia ed il giudizio
governativo che la conferma.
3.2. Dato l'esito, non si preleva alcuna tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1
LPAmm).
All'avv. RI 1 non vengono
assegnate
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm): per principio, all'avvocato che agisce in
causa propria non vengono infatti riconosciute indennità per spese di
patrocinio (cfr. STA 52.2010.54 del 4 novembre 2010
consid.
8.2,
52.2010.36 del 25 agosto 2010 consid. 6;
Hansjörg Seiler
, in: Hansjörg Seiler/Nicolas
von Werdt/An-dreas Güngerich, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna
2007, ad art. 68 n. 16 e giurisprudenza ivi citata).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.
Il ricorso è
accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione del 28 marzo 2017 (n. 1387) del
Consiglio di Stato e la licenza edilizia del 7 luglio 2016 rilasciata dal Municipio
di Lugano al proprio Comune sono annullate.
2.   Non si
preleva alcuna tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili. Al ricorrente
va restituito l'importo di fr. 1'500.- versato quale anticipo delle presumibili
spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere