ti_gerichte · 90.1995.132 · 1996-09-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 30.09.1996 90.1995.132
Tessin Tribunale della pianificazione 30.09.1996 90.1995.132
Ticino Tribunale della pianificazione 30.09.1996 90.1995.132

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00132
Lugano
30 settembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
13 settembre 1995
di
Comunione ereditaria fu
__________ __________ -__________, __________
,
rappr. da: __________
__________ -__________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ luglio 1995 del Consiglio
di Stato che approva alcune varianti al PR comunale e alle NAPR, il piano del
paesaggio e l’attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore del Comune di
__________.
la risoluzione __________luglio 1995 del Consiglio
di Stato che approva l’istituzione di una zona AP sui fondi n. __________e
__________RFD Porza
viste le osservazioni 20
dicembre 1995 del Municipio di __________ e la risposta 27 novembre 1995 del
Consiglio di Stato,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
La CE fu __________
__________ -__________ é proprietaria della particella n. __________RFD di
__________, situata in località “__________ ”, ai margini della strada
cantonale che dal nucleo del paese porta a __________. Il fondo, che misura
6040 mq, é adibito ad uso agricolo e fa parte di una vasta zona agricola
indicata nel Piano direttore quale area di superficie di avvicendamento colturale
(SAC).
b.
Nella sua seduta del
27 giugno 1994 il Consiglio comunale di __________ ha deciso, con l’adozione di
una variante, di inserire una parte del mappale n. __________in un’area AP/EP
destinata alla realizzazione del nuovo campo da calcio. E’ inoltre stato
introdotto nel Piano del paesaggio un vincolo di siepe lungo i fondi n.
__________, __________, __________ e __________RFD finalizzato al collegamento
naturalistico dei comparti boschivi di __________ __________ e __________
-__________.
c
.   La CE fu __________
__________ -__________ é insorta contro l’imposizione di questi vincoli innanzi
al Consiglio di Stato, censurandone la mancanza di interesse pubblico e
proporzionalità. Osserva pure che l’area destinata al futuro campo da calcio
figura iscritta come zona agricola SAC nel PD.
d.
Con risoluzione 17
luglio 1995 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in questione e
respinto i ricorsi di prima istanza. L’autorità governativa ha ritenuto
prevalente l’interesse pubblico del Comune di disporre di una superficie
pianeggiante e sufficientemente vasta per la realizzazione del campo da calcio,
osservando che le caratteristiche pedologie e strutturali dei fondi dovranno,
per espressa disposizione delle NAPR, rimanere inalterate così da salvaguardare
l’idoneità agricola dei terreni. Viene inoltre ribadita l’importanza
naturalistica del vincolo di siepe lungo il lato meridionale del fondo della
ricorrente.
e.
Dissentendo da tale
decisione, la ricorrente é insorta davanti al TPT, chiedendo l’annullamento dei
vincoli AP/EP e di siepe.
A sostegno delle sue
domande ripropone, in sostanza, le censure del ricorso di primo grado.
f.
Nelle rispettive
osservazioni Consiglio di Stato e Municipio di __________ propugnano la
reiezione del gravame.
Il Municipio, in
particolare, ha ribadito la necessità di poter disporre di un campo da calcio,
argomentando che l’ubicazione scelta é fra le pochissime a vantare le
caratteristiche giuste sul territorio comunale. Osserva inoltre che gran parte
del fondo n. __________ resterà in zona agricola, e che la disposizione di cui
all’art. 49 cpv. 3 NAPR é più che sufficiente a tutelare l’idoneità agricola
della zona.
g.
In data 23 aprile
1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune,
per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico,
questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid.
2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
Scopo essenziale
della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Per gli
edifici e gli impianti
pubblici
o di interesse pubblico
deve essere determinata un’ubicazione appropriata.
Si dovrà in particolare tener conto dei bisogni regionali, ridurre le disparità
urtanti, rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature
come scuole o centri per il tempo libero, evitando o riducendo al minimo le
incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull’economia
(art. 3 cpv. 4 LPT).
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. Accade sovente che un
comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presta ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici
che ne impongono la sua protezione a dispetto delle altre idoneità. In simili
circostanze i criteri degli art. 15, 16 e 17 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile.
In definitiva, solo
un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in
giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione (DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5,
113 Ia 461 consid. 5a).
4.
Per quanto attiene
specificatamente alle zone AP/EP, occorre preventivamente fare le seguenti
considerazioni d’ordine generale.
E’ nella natura dei piani
regolatori di tener conto degli sviluppi prevedibili, non solo per le zone
edificabili (art. 15 lett. b LPT; DTF 110 Ia 53 consid. 4a, 109 Ia 191 consid.
4) ma anche per ogni altra fascia di utilizzazione delimitata da essi (DTF 109
Ia 267 consid. 4a). L'interesse di una zona per attrezzature ed edifici
pubblici può così consistere anche nei bisogni futuri della comunità, purché
siano indicati precisamente dall'organo che procede alla pianificazione e
l'aspettativa abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 6 giugno
1988 in re __________ e DTF 103 Ia 187 con riferimenti, specialmente 102 Ia
369).
In DTF 114 Ia 336 il
Tribunale Federale conferma i principi sopra evocati, con la precisazione che
se attente analisi e prognosi, effettuate coi metodi riconosciuti della
pianificazione del territorio, comprovano l'asserita necessità di terreno per
determinate esigenze pubbliche, la fissazione di zone AP-EP non è censurabile.
Che l'esecuzione delle opere prospettate possa richiedere un lungo lasso di
tempo non è motivo sufficiente per togliere concretezza alla previsione. E
neppure osta all'istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da
inserirvi si fosse discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate  (RDAT
II 1993, n. 37, p. 96).
5.
Nel caso concreto la
ricorrente sostiene, dopo aver ricordato i numerosi azzonamenti ai quali il
fondo n. __________é stato sottoposto negli scorsi anni, che l’inserimento di
un centro sportivo e di svago sui fondi di sua proprietà non risponde a un
interesse pubblico tale da prevalere sul rispetto dei contenuti agricoli della
zona. Osserva come l’asserita necessità dell’infrastruttura per il comune di
__________ non sia stata dimostrata da studi seri e oggettivi (manca una
relazione di pianificazione) e che a tal scopo esiste già un campo da calcio
nel vicino territorio di __________.
Dal canto loro, le
autorità comunali e cantonali ribadiscono la necessità della struttura per la
popolazione del comune, attualmente carente di impianti sportivi; sottolineano
inoltre come in concreto le possibilità di scelta erano molto ridotte, data la
scarsa disponibilità di terreni pianeggianti idonei alla formazione di un’area
di svago.
5.1.
L'interesse pubblico
di un'area di svago per la popolazione in genere, e di un campo sportivo in
particolare, non può, in linea di principio, essere contestato.
Questa misura pianificatoria
concretizza d'altronde tutta una serie di principi pianificatori,
precedentemente enunciati.
Nel caso in esame
l’interesse pubblico del vincolo risulta innanzitutto dalla circostanza che il
Comune di __________ non dispone attualmente di aree di questo genere, e questo
malgrado conti una popolazione di 1277 abitanti (1994) e numerose società
calcistiche attive ai vari livelli (adulti, allievi,..). I praticanti di questa
disciplina sportiva sono al momento obbligati a servirsi, per allenamenti e
partite, del campo di __________, il quale é tuttavia utilizzato anche dalle
società sportive di quel comune e risulta pertanto sovraccarico.
Né si può sostenere che la
realizzazione di una simile struttura per un comune come __________ sia inutile
o costituisca un lusso eccessivo; numerosi altri comuni, ben più piccoli di
__________ in termini di popolazione generale e società sportive, dispongono
già da tempo di campi da gioco opportunamente attrezzati.
Alla luce di queste
considerazioni, si può affermare che la misura pianificatoria proposta risponde
senz’altro ad un giustificato interesse pubblico.
5.2.
Resta comunque da
esaminare la questione a sapere se il vincolo AP risponde ad un interesse
pubblico sufficientemente determinato da prevalere su quello volto al
mantenimento della zona agricola.
Nella valutazione degli
interessi contrapposti vanno infatti presi in considerazione anche i sacrifici
che il progetto comporta per le caratteristiche agricole della zona. A questo
proposito la ricorrente ricorda che l’area in contestazione é inserita nel PD
cantonale quale zona “SAC” (superficie di avvicendamento colturale) e che la
variante del campo sportivo non ha previsto la compensazione dell’area
sottratta all’agricoltura, come invece espressamente richiesto dalla LTAgr.
Ora é indubbio, e il
sopralluogo lo ha confermato, che la zona prevista per l’ubicazione del campo
sportivo presenta delle qualità agricole non indifferenti : si tratta in
effetti di una vasta area pianeggiante che dal ciglio della strada cantonale si
prolunga in territorio di __________, attualmente utilizzata da un’azienda
agricola per la produzione di foraggio.
Questi aspetti sono
tuttavia stati debitamente tenuti in conto nella procedura di elaborazione e
approvazione della variante.
Già nella fase di esame
preliminare il Dipartimento (e la Sezione agricoltura in particolare) aveva
formulato delle osservazioni tese a completare l’art. 49 NAPR, che regolamenta
le zone AP/EP del comprensorio comunale, nel senso di rendere  compatibile
l’utilizzazione prevista con l’idoneità agricola e la caratteristica SAC dei
terreni in questione. Ne é scaturito il paragrafo 3 dell’art. 49, ove si
precisa che sui terreni del centro sportivo ricavato nell’area SAC é proibita
ogni costruzione fissa o la modifica dello stato fisico e che il terreno dovrà
inoltre mantenere inalterate le sue caratteristiche pedologiche e strutturali.
A mente di questo Tribunale l’adozione di questa norma permette di
salvaguardare in maniera soddisfacente l’idoneità all’avvicendamento colturale
proprie della SAC e giustifica la rinuncia alla compensazione (reale o pecuniaria)
ai sensi della LTAgr.
Sulla proporzionalità del
provvedimento pianificatorio, va inoltre considerato che l’area individuata é
senz’altro idonea ad accogliere un campo sportivo, essendo facilmente
accessibile dalla strada cantonale e di natura pianeggiante, caratteristica quest’ultima
non facilmente riscontrabile altrove nel territorio di Porza. Infine si osserva
che gran parte del fondo della ricorrente rimarrà compreso nella zona agricola,
visto che il vincolo AP riguarda solo il lato occidentale dello stesso (cfr.
planimetria in atti).
In definitiva, bisogna
riconoscere che la soluzione consacrata dalla variante di PR in esame appare
sufficientemente congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa
sede.
6.
Decisamente
contestato é anche il vincolo naturalistico introdotto nel piano del paesaggio
teso alla realizzazione di una siepe sul lato meridionale dei fondi n.
__________,__________, __________e __________RFD .
Negli intenti
dell’autorità pianificatoria questo vincolo dovrebbe servire da collegamento
naturalistico (in particolare per la fauna) tra i comparti boschivi di
__________ __________ da un lato e di __________ -__________ dall’altro (cfr. pto.
4.4 dello Studio delle componenti naturalistiche e agricole del territorio del
naturalista __________ __________ __________, in atti).
La ricorrente contesta
l’utilità del vincolo, osservando come l’effetto di “collegamento
naturalistico” é in ogni caso interrotto dalla netta cesura rappresentata dalla
strada cantonale, che risulta difficilmente valicabile dalle specie animali.
Prima ancora di
pronunciarsi sul pubblico interesse é tuttavia necessario esaminare se il
vincolo in questione risulta sorretto da una sufficiente base legale.
Ora, l’art. 31 NAPR é
sufficientemente chiaro ed esauriente laddove introduce il principio della
protezione di tutta una serie di elementi naturali
esistenti
quali i
corsi d’acqua, specie particolari di alberi, boschi, muri a secco ed altri
ancora, vietandone la manomissione o qualsiasi intervento che possa modificare
l’aspetto e le caratteristiche di questi elementi. La contestata siepe non é
invece, a rigore, un elemento naturale esistente, bensì deve essere
appositamente creata per favorire il collegamento naturalistico tra i diversi
comparti boschivi; la disposizione citata non fornisce tuttavia alcuna
indicazione in merito all’onere di piantumanzione e di manutenzione di tali
siepi (proprietari?, Municipio?), alle modalità di esecuzione e sul carico
delle spese. E’ evidente che così come formulato l’articolo 31 NAPR contiene
inaccettabili elementi di indeterminatezza; le lacune sopra evidenziate sono
particolarmente vistose e non possono essere sanate da questo Tribunale; l’art.
22ter Cost non ammette d’altra parte restrizioni della proprietà privata se non
poggiano su una base legale chiara e netta. L’introduzione del vincolo di siepe
sul lato meridionale del fondo della ricorrente deve pertanto essere rifiutato
per carenza di sufficiente base legale.
Resta naturalmente salva
la facoltà per il Comune di __________ di proporre a suffragio del vincolo un
nuovo atto normativo , riveduto e corretto ai sensi di questo considerando.
7.
Considerato il grado
di parziale soccombenza la ricorrente é condannata al pagamento di una tassa di
giustizia e spese di fr. 200.-- (duecento); il comune, intervenuto
nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche e non già a difesa di interessi
patrimoniali, va invece esentato da spese e tasse di giustizia. Non si
assegnano ripetibili.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
.
§ Di conseguenza la
risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva
l’introduzione nel piano del paesaggio di un vincolo di siepe lungo il lato
meridionale dei fondi n. __________,__________, __________e __________RFD
__________.
2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 200.--
(duecento).
3.   Intimazione:                  -
__________ -__________, __________, per              la ricorrente;
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario