ti_gerichte · 90.1995.60 · 2002-11-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.11.2002 90.1995.60
Tessin Tribunale della pianificazione 07.11.2002 90.1995.60
Ticino Tribunale della pianificazione 07.11.2002 90.1995.60

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1995.00060
Lugano
7 novembre 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina
Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso  27 aprile 1995 di
__________
e __________ __________,
__________
__________,
rappr.
dall' avv. __________. __________, __________ __________ __________,
__________ __________,
contro
la
decisione __________ marzo 1995 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la variante del piano regolatore del comune di __________
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-    9 giugno 1995 del municipio di
__________;
-    7 giugno 1995 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 1 luglio 1994 l'assemblea
comunale di __________ ha adottato la variante del piano regolatore concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili. L'edificio n.
__________ del comparto n. __________, ubicato al mappale __________, è stato
classificato nella categoria "rilevato __________".
B.
Il 1
settembre 1994 __________ __________, __________ del fondo, è insorta contro la
decisione dell'assemblea comunale innanzi al Consiglio di Stato al quale ha
chiesto di classificarlo nella categoria "trasformato __________".
C.
Il 28 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato
la variante in oggetto. In quella sede il Governo ha confermato la valutazione
dell'autorità comunale, respingendo l'impugnativa di __________ __________.
D.   Con gravame 27 aprile 1995
__________ ed __________ __________ (nel frattempo diventato proprietario della
particella __________) insorgono contro il giudizio governativo dinanzi a
questo Tribunale, ribadendo la loro domanda.
Il municipio di __________ ed il Consiglio di stato chiedono
la reiezione dell'impugnativa.
E.   Il 30 agosto 1995 ha avuto
luogo un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Circa le relative
risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e
la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici
e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in
cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento
di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la
funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il
valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa
pertanto una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio
stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle
aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella
versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo
"Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista
del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e
impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2
ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale
disposizione:
"2. I Cantoni
possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli
edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di
destinazione; e
d. il piano direttore
cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono
essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio
sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e
delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24
lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva
concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art.
39 cpv. 2 OPT è pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico
al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette
di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la
regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo
così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere
dunque un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile
giusta l'art. 24 LPT: occorre pertanto fissare esigenze sufficientemente
elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento
della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa
sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la
problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti
perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di
coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella versione approvata
dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso modificata, questo
strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con
edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto
protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,
valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle
zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione
non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le
aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a
tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2.
Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla
protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non
può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento
colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni
di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli
edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni
inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi
naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della
zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il
perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di
questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a
garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la
protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e quindi da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa,
nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi
nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della
scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale
all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari
costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni
(cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3). L'inventario serve quindi, in
primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del
patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo
luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono
secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate
dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a
quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli
elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato
al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni
operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di
inventario deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare
quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti
sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in
questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,
formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,
della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di
protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto
avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda
di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello
comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di
inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra __________.__________.__________). Come spiega il
rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale
alla cifra __________.__________.__________, la modificazione della
destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente
alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il
considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori
fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve
essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti
gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato
posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura
d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la
messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e
le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono
essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della
variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli
edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa
la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che
rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura
edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno
caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici
rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che
vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella
zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi
interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di
parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case
d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,
ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,
ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro
caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili l'assemblea comunale di Cavagnago
ha classificato la costruzione n. 1 del comparto n. 38, al mapp.____, nella categoria
"rilevato 4". Approvando la variante il Consiglio di Stato ha condiviso
la valutazione effettuata dal comune. Esso ha considerato che la tipologia
dell'edificio non apparteneva all'edilizia rurale tradizionale e che questo,
ubicato all'interno di una zona sfruttata a scopo agricolo, era sempre stato
impiegato a quest'ultimo fine.
3.2. I ricorrenti contestano la valutazione
effettuata dall'autorità comunale e dal Consiglio di Stato. Chiedono che lo
stabile in esame venga assegnato alla categoria "trasformato 3",
ovvero tra gli edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi
di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali.
Essi sostengono che l'edificio non è più utilizzato, da anni, per l'attività
agricola. La controversa classificazione pregiudica inoltre la possibilità di
salvaguardare il manufatto in vista di un possibile cambiamento di
destinazione.
3.3. La risoluzione impugnata dev'essere
confermata. Intanto, come hanno rettamente considerato le istanze inferiori, la
costruzione in esame non rientra tra quelle che per origini, forma, struttura e
materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale giusta l'art. 29 1.a
frase RLALPT (cfr. le fotografie annesse al rilievo effettuato per conto del
comune nel novembre 1992; verbale di sopralluogo). Nemmeno i ricorrenti lo
pretendono. In secondo luogo, contrariamente a quanto credono questi ultimi, la
classificazione "rilevato 4" prescinde dalla destinazione del manufatto:
la circostanza che questo non sia più utilizzato a fini agricoli, è, pertanto,
ininfluente. Va semmai rilevato che, poiché il fabbricato in rassegna non è già
stato oggetto di un cambiamento di destinazione (in residenza), esso nemmeno
potrebbe essere assegnato alla categoria "trasformato 3". E questo
indipendentemente dal fatto che questo possa essere attribuito alla categoria
degli edifici meritevoli di conservazione. Le possibilità di conservare
l'edificio rimangono, peraltro, intatte. Un eventuale cambiamento di
destinazione a scopi abitativi presupporrebbe invece l'attribuzione del manufatto
alla categoria "meritevole 1a": una domanda in tal senso non è
tuttavia formulata dai ricorrenti. Né, per i menzionati motivi, potrebbe essere
accolta.
3.4. Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.   La tassa
di giudizio è posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopra citati,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico degli insorgenti in solido.
3.   Intimazione
a:
- __________ ed __________ __________,
__________ __________
rappr. dall'avv. __________, __________ __________
__________,
__________ __________)
- Municipio di __________, __________
__________
- Consiglio di Stato
, Residenza Governativa,
____ ____________
- Dipartimento del territorio, divisione della
pianificazione territoriale
, ____ _________
__, ____ _________
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                           La
segretaria