ti_gerichte · 90.2016.62 · 2017-05-15 · it
Variante in procedura semplificata - introduzione di un vincolo di esercizio pubblico (osteria)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.05.2017 90.2016.62
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.05.2017 90.2016.62
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.05.2017 90.2016.62

Incarto n.
90.2016.62
Lugano
15 maggio 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente
Giovan
Maria Tattarletti, Matea Pessina
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 17 novembre 2016 di
RI
1
RI
2
RI
3
patrocinati
da:   PR 1
contro
la
risoluzione 18 ottobre 2016 (n. 4546), con cui il Consiglio di Stato ha
respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso la modifica di poco conto del
piano regolatore del comune di Canobbio relativa al vincolo di salvaguardia
del ritrovo pubblico al mapp. 3__________;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1, RI 2 e RI 3 sono
comproprietari del mapp. 3__________ di Canobbio, situato in zona nucleo di
villaggio (NV) secondo il piano regolatore del comune di Canobbio, approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione 10 marzo 1987 (n. 920). Sul fondo, di
403 mq e limitrofo alla piazza principale del nucleo (Piazza __________),
insiste un edificio (sub. A), accorpante due volumi con altezze diverse, che
ospita al piano terreno, da circa un secolo, l'Osteria __________. La proprietà
dispone inoltre di una terrazza, di un piccolo subalterno di 8 mq (sub. B) e di
uno spazio libero, destinato a posteggio, riservati al ritrovo.
B.
a. Allo scopo di
preservare il carattere di ritrovo storico e di aggregazione sociale
dell'Osteria __________ e di impedirne quindi un cambiamento di destinazione,
il 15 dicembre 2015 il municipio di Canobbio ha sottoposto al Dipartimento del
territorio per approvazione una modifica di poco conto concernente il mapp. 3__________,
che impone il mantenimento della destinazione attuale. Il cpv. 2 dell'art. 34
delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR), concernente la zona nucleo
di villaggio, è stato completato come segue:
Al mapp. 3__________, a salvaguardia dell'osteria
esistente, è ammessa esclusivamente la destinazione ad esercizio pubblico senza
alloggio e segnatamente per i seguenti spazi e livelli indicati nella scheda
allegata alle presenti norme:
-   sub. A: piano terreno e parte del seminterrato (in
corrispondenza del volume basso)
-   sub. B
-   terrazza
-   spazio libero di pertinenza.
b. Il 31 dicembre 2015
il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica, che è poi stata posta
in pubblicazione dal 19 gennaio al 17 febbraio 2016 (FU 5/2016 del 19 gennaio
2016).
c. Avverso tale
modifica i proprietari del mapp. 3__________ sono insorti davanti al Consiglio
di Stato, postulandone l'annullamento in quanto priva di interesse pubblico,
lesiva della garanzia della proprietà e della libertà economica nonché dei
principi della proporzionalità e della parità di trattamento. Negando anzitutto
che all'Osteria __________, che da anni naviga in cattive acque, pervenga
carattere di ritrovo storico e valore sociale, essi sostengono che tale
funzione sarebbe meglio assolta da altri ritrovi pubblici posti nelle
vicinanze, che non sono però stati assoggettati allo stesso vincolo. Ritengono
inoltre che il contesto in cui si trova l'osteria, segnatamente Piazza __________,
non costituisca uno spazio di pregio particolare. Osservando poi come lo
stabile al mapp. 3__________ ospiti pure degli appartamenti e come il fondo sia
gravato da un diritto di passo a favore del mapp. __________, essi criticano la
riserva dello spazio libero di pertinenza a esclusivo beneficio dell'Osteria,
la quale peraltro non disporrebbe di un numero di posteggi sufficienti. Infine,
parte dell'Osteria ("sala con vetrine") costituirebbe un'entità
indipendente con entrata separata, di cui vorrebbero in futuro poter disporre
per altri scopi, a dipendenza delle necessità della gerenza del ritrovo.
C.
Con risoluzione 18
ottobre 2016 (n. 4546) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in parola.
Condividendo anzitutto la volontà del comune di promuovere nel centro del paese
un luogo di aggregazione sociale accessibile a tutti, il Governo ha poi
osservato che Piazza __________, già oggetto di recenti interventi di sistemazione,
nei prossimi anni sarà oggetto di ulteriori e importanti lavori di riqualifica,
contribuendo così a rafforzare il ruolo aggregativo del comparto. L'Esecutivo
cantonale ha poi ritenuto il vincolo rispettoso del principio della
proporzionalità, poiché l'incidenza dello stesso non eccederebbe ciò che è
necessario per raggiungere lo scopo perseguito, e della parità di trattamento,
in quanto
agli altri ritrovi del paese
farebbero difetto gli aspetti storici, di ubicazione, di rapporto con lo spazio
pubblico nonché relativi al tipo di utenza dell'Osteria __________. Infine, per
quanto attiene alla problematica dei posteggi, il Governo ha considerato che il
vincolo concernente lo spazio libero di pertinenza non precluderebbe agli
inquilini la possibilità di continuare ad usufruire di eventuali parcheggi a loro
regolarmente riservati.
D.
Avverso tale
risoluzione RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento. Nel merito essi ripropongono in
sostanza, approfondendoli, gli argomenti avanzati senza successo in prima sede.
E.
a. Il comune e la
Sezione della sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, hanno
postulato la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, se necessario,
in seguito.
b. Con gli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.
30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 7.1.1.1]
e art. 44 cpv. 3 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame, ricevibile in ordine,
può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.
2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.
LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di
ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
3.
3.1. Secondo
l'art. 33 cpv. 2 LST il piano regolatore può essere modificato in caso di
notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la
procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 LST, è
prevista per le modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il municipio allestisce
gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione
del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà
di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 LST). Sono considerate di poco conto le
modifiche che toccano un numero limitato di persone e una superficie di terreno
non superiore ai 2'000 mq o che mutano in misura minima una o più disposizioni
sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi
(altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione
o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 LST e art.
42 cpv. 1 RLst).
3.2. Per quanto attiene
al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli intendimenti
del legislatore cantonale il termine "toccato" presuppone l'esistenza
di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della
variante; un interesse generico non è sufficiente. La nozione "numero
limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso. Di principio
si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato
(cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo
territoriale del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60).
4.
Le restrizioni
dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Costituzione federale della
Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; DTF 132 I 282
consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. In linea di
massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una
sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-
É
cabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001,
n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà
può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di
motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi
alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale
oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3.).
Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla
libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio
(sentenza del Tribunale federale 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid.
5.2;
Jörg Paul Müller/Markus
Schefer
, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von
1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.2. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000
n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen
Ruffinen-Guy Écabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
5.
Nella
fattispecie occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata
correttamente messa in atto dal municipio. In particolare, posto che il
requisito della superficie non superiore ai 2'000 mq (art. 34 cpv. 1 lett. b) è
in concreto dato, rimane da verificare se la modifica tocchi un numero limitato
di persone e modifichi in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile
del suolo (art. 34 cpv. 1 lett. a). In proposito si osserva quanto segue.
5.1. Il Rapporto di
pianificazione dicembre 2015 giustifica come segue, a pag. 3, il vincolo che
colpisce il mapp. 3__________:
Come detto in premessa, l'obiettivo della presente
variante di PR è quello di mantenere l'esercizio pubblico esistente, in quanto:
°     prima di tutto, si tratta del
ritrovo storico
(ca. inizio del XIX secolo) del paese, che contribuisce in modo determinante
all'identità del paese e dei suoi abitanti.
Nelle vicinanze sono inoltre presenti altri edifici di
interesse storico e culturale (…); nel loro insieme, questi edifici
contribuiscono all'identità ed alla riconoscibilità dell'area centrale del nucleo
del paese;
°      presenta un forte interesse sociale come
luogo
di aggregazione e di vitalità
in particolare per il nucleo di villaggio;
°      è situato in
posizione centrale
rispetto
all'edificazione storica del Comune;
°      è
parte integrante del complesso di edifici
pubblici e di esercizi pubblici
(alimentari in via __________; un altro
ristorante e l'ambulatorio in piazza __________ che si affacciano sulla piazza
principale del nucleo e nelle vicinanze).
In particolare,
è importante mantenere la
dualità costituita dai due più importanti luoghi di ritrovo del nucleo
:
l'esercizio pubblico in esame (Osteria __________) e la sala multiuso al mapp. __________
(Casa C__________, di proprietà pubblica); questi due edifici disegnano la
piazza ed allo stesso tempo sono strettamente connessi dal profilo funzionale e
di uso da parte degli abitanti.
5.2. Da quanto sinora
esposto emerge che il vincolo in parola risponde a più finalità, riconducibili
alla volontà del comune di valorizzare e rivitalizzare il suo nucleo storico e
in particolare la sua piazza principale. Elemento essenziale di questo progetto
è la conservazione dell'Osteria __________, unico luogo di ritrovo del nucleo
non riservato esclusivamente alla ristorazione, come avviene per l'H__________,
pure situata nei pressi di Piazza __________. Il comune, in sede di risposta
davanti al Consiglio di Stato, ha sottolineato questo aspetto, spiegando che: "
Al
fine di valorizzare questo spazio e di conseguenza dare maggiore importanza al
Nucleo Vecchio, la Piazza __________, già oggetto di interventi di riqualifica
recenti, nei prossimi anni sarà oggetto di ulteriori e importanti lavori per
l'ammodernamento generale ed al passo con i tempi, degni della sua importanza
storica. Questa riqualifica, di interesse pubblico e urbanistico, perderebbe di
interesse aggregativo se il ritrovo pubblico dovesse scomparire per dar posto
ad altre destinazioni
". Ora, è vero che il vincolo colpisce i
proprietari del mapp. 3__________, di modo che, ad un'analisi superficiale,
sembrerebbe dato il primo requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 LST relativo al numero
limitato di persone toccato dalla modifica. In realtà, sia la valenza pubblica
del vincolo, sia il tipo di attività esercitato sul fondo, che il comune
intende preservare a favore della sua cittadinanza (il comune conta 2'144
abitanti, cfr.:
 
)
e soprattutto degli abitanti del nucleo, portano tuttavia a ritenere che la
modifica in discussione non concerne soltanto i proprietari, ma tocca una cerchia
più numerosa di persone. Basti pensare, da un lato, agli abitanti del nucleo,
fruitori principali dell'Osteria e destinatari dei contenuti della variante, e,
dall'altro, ai cittadini residenti nelle immediate vicinanze del ritrovo, in quanto
tali esposti alle potenziali ripercussioni, segnatamente foniche, derivanti
dall'attività che vi si svolge. Tutte persone che non detengono soltanto un
interesse generico alla tematica all'esame, come sarebbe il caso di avventori
occasionali dell'esercizio pubblico, non domiciliati a Canobbio, ma che si
trovano invece in un rapporto particolarmente stretto con l'oggetto in
discussione. Già per questi motivi la procedura adottata dal municipio si
rivela irrita, senza che occorra ulteriormente analizzare se siano dati i
presupposti di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a LST.
6.   Il vincolo in parola non potrebbe
essere tutelato neppure nel merito. In proposito si osserva che, come esposto
al considerando 5.1., la modifica persegue finalità molteplici, ossia tutelare
il ritrovo storico, preservare un luogo di aggregazione sociale e consolidare e
completare la riqualifica di Piazza __________ quale centro vitale del nucleo
di Canobbio. L'art. 34 cpv. 2 NAPR sottolinea il primo obiettivo prevedendo che
al mapp. 3__________, a
"salvaguardia dell'osteria esistente"
,
è ammessa esclusivamente la destinazione ad esercizio pubblico. In merito a
quest'aspetto il comune, in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato,
spiega come, a differenza dell'H__________,
"(…) l'Osteria __________ è
un locale pubblico di tono modesto e popolare con mescita di bevande, adibito
saltuariamente alla ristorazione. Per queste sue modalità è più adatto
all'aggregazione sociale in quanto accessibile a tutti i ceti sociali"
.
Dal canto suo, il Governo ha aderito a queste ragioni, affermando, a pag. 2
della decisione impugnata, di condividere
"(…) il principio di
promuovere l'esistenza in centro paese di un luogo di aggregazione sociale
accessibile a tutti. A questo proposito, ritiene che l'Osteria __________ ben
si presti a ricoprire questo ruolo, in quanto trattasi di un locale pubblico di
tono modesto e popolare adibito essenzialmente a mescita di bevande (…)"
.
Sotto questo profilo il vincolo sembra dunque assumere una doppia valenza, imponendo
ai proprietari non solo di continuare ad adibire i locali indicati nella
modifica a esercizio pubblico, bensì obbligandoli pure a mantenerne le attuali
caratteristiche (locale pubblico di tono
"modesto e popolare"
).
Finalità, questa, che rappresenta una pesante limitazione dei diritti di
proprietà dei ricorrenti e che non appare nemmeno giustificata dal profilo
della proporzionalità, segnatamente dal profilo della sua idoneità a
raggiungere gli scopi d'interesse pubblico perseguiti. L'accessibilità ad
un'ampia fascia della popolazione, rispettivamente la riqualifica di Piazza __________,
possono in effetti venir garantiti anche da altre tipologie di ritrovo con
caratteristiche che non sono necessariamente quelle dell'attuale osteria.
7.   7.1. Per tutti questi motivi il
ricorso è accolto.
7.2. Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va
esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato
dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, che tengano
conto anche della procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
accolto
.
§ Di conseguenza sono annullate:
1.1.
la risoluzione 18 ottobre 2016 (n.
4546) del Consiglio di Stato;
1.2.
la decisione 31 dicembre 2015 con
cui il Dipartimento del territorio ha approvato
la modifica di poco conto del
piano regolatore del comune di Canobbio relativa al vincolo di salvaguardia del
ritrovo pubblico al mapp. 3__________.
2.   Non si preleva una tassa di
giustizia.
Ai ricorrenti dev'essere retrocesso
l'importo di fr. 2'000.-, versato quale anticipo sulle spese processuali. Il comune
di Canobbio verserà ai ricorrenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo di
ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
segretario