ti_gerichte · 52.2007.389 · 2009-09-29 · it
Diniego licenza edilizia per la trasformazione di un edificio situato in zona di mantenimento

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 52.2007.389
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 52.2007.389
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 52.2007.389

Incarto n.
52.2007.389
Lugano
29 settembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 13 novembre 2007 di
RI 1
patrocinato da:
contro
la decisione 26 ottobre 2007 del Consiglio di Stato
(n. 5517), che respinge l'impugnativa inoltrata dal ricorrente contro la
risoluzione 24 luglio 2006 con cui il municipio di Faido gli ha negato la licenza
edilizia per la ristrutturazione e l'ampliamento della stalla (mapp. 491 e
1159);
viste le risposte:
-    21 novembre 2007 del
Consiglio di Stato;
-    26 novembre 2007 del
Dipartimento del territorio, Sezione dello sviluppo territoriale;
-    26 novembre 2007 del
municipio di Faido;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 22
aprile 2005 RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Faido l'autorizzazione
per la trasformazione del rustico (mapp. 491 e 1159), sito in località
Pian la Forca
, in zona di mantenimento degli insediamenti (ZM), a est del comparto riservato all'ospedale
regionale di Bellinzona e Valli.
L'intervento prevede la trasformazione in abitazione dell'edificio adibito a
stalla, con la formazione di nuove aperture (finestre e balcone) sulla facciata
sud, l'aggiunta di un corpo interrato (cantina e locale tecnico; 5.75 x 2.85 m) e di un portico (2.95 x 2.75 m) sul lato est. Esternamente, il progetto contempla la costruzione
di un deposito per attrezzi (3 x 2 m) e di due posteggi a monte dell'edificio,
nonché la parziale recinzione del fondo.
b. Con
scritto 16 giugno 2005 il municipio ha comunicato al ricorrente il proprio parere
favorevole all'intervento, preannunciandogli tuttavia la concreta evenienza di
un avviso negativo da parte dell'autorità cantonale.
B.   Fatto
proprio l'avviso negativo (n. 49878) del Dipartimento del territorio che ha ritenuto
l'intervento non conforme alle norme applicabili agli edifici fuori della zona
edificabile, il 26 luglio 2006 il municipio ha respinto la domanda di
costruzione del ricorrente. L'intervento, ha aggiunto il municipio, sarebbe
comunque in contrasto con l'art. 52 bis delle norme di attuazione del piano
regolatore (NAPR) di Faido, che non ammette trasformazioni di edifici esistenti,
ma unicamente interventi di manutenzione, riattamento e ricostruzione.
C.   Con
giudizio 26 ottobre 2007 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,
respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.
Il Governo ha in sostanza rilevato che le
zone di mantenimento, concepite come zone a sé stanti ai sensi dell'art. 18
LPT, non essendo previste dal piano direttore (art. 33 OPT), sarebbero illegittime
e che, di conseguenza, l'art. 52bis NAPR sarebbe inapplicabile. Il progetto, da
vagliare dal profilo delle norme relative agli edifici situati fuori dalle zone
edificabili, non risponderebbe ai requisiti posti dall'art. 24 e 24d LPT e 39
OPT.
Respinta la censura riferita alla buona fede, l'Esecutivo cantonale ha
aggiunto,
a titolo puramente abbondanziale
, che l'intervento non
potrebbe comunque essere autorizzato neppure in base al citato art. 52bis NAPR
che non permette trasformazioni agli edifici.
D.   Contro il
predetto giudizio, il soccombente insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della
licenza rifiutata.
Proposte alcune censure in merito all'obbligo di motivazione, al principio
della buona fede e al divieto d'arbitrio, il ricorrente ribadisce come il suo
progetto sia conforme alla zona di mantenimento, perfettamente valida secondo
il vigente PR, e andrebbe pertanto autorizzato.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, come
pure la Sezione dello sviluppo territoriale (SST) del Dipartimento del
territorio ed il municipio, il quale precisa che il PR della sezione di Faido,
in fase di revisione, prevede di attribuire il comparto in oggetto alla zona
edificabile.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La
legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, è certa. Il ricorso,
tempestivo (art. 46 legge di procedura sulle cause amministrative del 29 aprile
1966 (LPamm; RU 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.1. Giusta
l'art. 26 cpv. 1 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed
intimata alle parti. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la
trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del
provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro
diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi con
cognizione di causa sulla legittimità dell'atto impugnato (
Marco Marco Borghi/Guido Corti,
Compendio
di procedura amministrativa
,
Agno
1997,
ad art. 26 LPamm, n. 1). La
motivazione può anche essere succinta. I destinatari del provvedimento devono
tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro
diritto di ricorso.
2.2. In concreto, sia il controverso diniego
della licenza edilizia, sia il giudizio del Consiglio di Stato sono
adeguatamente motivati. Dagli stessi si evincono in effetti con sufficiente
chiarezza i motivi che hanno condotto al rifiuto della licenza edilizia. Il Governo
si è in particolare pronunciato sia sugli aspetti pianificatori, sia su quelli
riferiti alla buona fede invocata dal ricorrente. La loro fondatezza o meno è
questione di merito. Stando così le cose, non risulta dunque che il diritto di
essere sentito del ricorrente – che ha comunque potuto riproporre in questa
sede tutte le contestazioni precedentemente addotte – sia stato violato.
3.
3.1. Secondo l'art. 52 bis NAPR di Faido, la zona di mantenimento
degli insediamenti ha lo scopo di regolare l'utilizzo residenziale degli edifici
esistenti (cpv. 1). Sono ammesse, soggiunge il cpv. 2, la manutenzione, il
riattamento e la ricostruzione. Ampliamenti da attuare una volta tanto degli
edifici destinati a residenza primaria possono essere concessi solo se la
crescita dell'economia domestica o le esigenze di un normale standard di vita
lo richiedono. Le residenze secondarie possono essere trasformate in residenze
primarie e beneficiare degli ampliamenti previsti. Nuove costruzioni non sono
previste, eccettuate quelle menzionate al cpv. 3 (cpv. 2). Le autorimesse sono
ammesse solo nella misura indispensabile a soddisfare le esigenze delle
economie domestiche. Sono pure ammesse le piscine non coperte e i piccoli
depositi di giardini, i pergolati e gli altri arredi di giardino ad essi assimilabili
(cpv. 3). I cpv. 4 e 5 precisano ulteriori dettagli in merito ai materiali,
alle tecniche di costruzione e alle distanze.
3.2. Le zone di mantenimento degli insediamenti sono zone di utilizzazione
speciale, che l'art. 33 OPT (il quale ha ripreso il testo dell'art. 23 dell'or
abrogata OPT del 2 ottobre 1989) permette di designare giusta l'art. 18 LPT per
la conservazione di piccoli insediamenti fuori delle zone edificabili, ove il
piano direttore (PD) lo preveda nella rappresentazione grafica o nel testo.
Scopo delle zone di mantenimento è quello di assicurare la conservazione della
sostanza edificata costituita da piccoli insediamenti, degni di tutela, situati
fuori delle zone edificabili. Per piccoli insediamenti ai sensi dell'art. 33
OPT si intende un gruppo di almeno 5/10 edifici abitativi raccolti, formanti
un'unità insediativa di riferimento, chiaramente distinta dal profilo spaziale
dalla zona edificabile principale (DTF 119 Ia 300 consid. 3a con rinvii; STA
52.1995.96-43 del 22 febbraio 1995 consid. 2.2.;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, ad art. 18, n. 39;
Eric
Brandt/Pierre Moor
, Commentaire LAT, Zurigo 1999, ad art. 18, n. 34).
Le zone di mantenimento sono assimilabili a zone limitatamente edificabili
(
beschränkte Bauzonen
), che possono essere concepite come sovrapposte a
zone non edificabili (ad esempio agricole) o come zone a sé stanti che, per lo
scopo perseguito, si avvicinano a zone protette. Ciò significa che in queste
zone
l'attività edilizia può di prinicipio essere autorizzata
(giusta l'art. 22 LPT) soltanto quando risultano soddisfatte le particolari
condizioni di edificabilità fissate dalle norme di zona. Qualora non siano dati
i presupposti, occorre verificare se sia data la conformità con l'eventuale
zona sottostante o se possa essere rilasciata un'autorizzazione eccezionale ai
sensi degli art. 24 segg.
LPT (DTF 118 Ia 452 seg.;
STA
52.1995.96-43 del 22 febbraio 1995 consid. 2.2.;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 18, n. 40;
Brandt/Moor
, op. cit., ad art. 18, n.
42).
3.3. Nel caso concreto, la legittimità della zona di
mantenimento istituita agli inizi degli anni '90 dal comune di Faido come zona
a sé stante (risoluzione n. 4740 del Consiglio di Stato di approvazione di
alcune varianti del piano regolatore del 18 giugno 1991), è invero dubbia. Il piano
direttore non contempla la possibilità, per i comuni ticinesi, di istituire
delle zone di mantenimento (cfr. sentenza n. 90.2002.67 del Tribunale della
pianificazione del territorio del 21 maggio 2003 pubbl. in RDAT 2003-II, n. 53,
consid. 7.3); ci sarebbe pure da chiedersi se in quel comprensorio vi sia
effettivamente un piccolo insediamento ai sensi dell'art. 33 OPT. Sia come sia,
la questione relativa alla legittimità della zona di mantenimento, che in ogni
caso è stata approvata dal Consiglio di Stato assieme alla relativa variante di
PR, può rimanere aperta, poiché, per i motivi che seguono, l'autorizzazione
postulata non può in qualsiasi modo essere rilasciata, né in base all'art. 52bis
NAPR, né sulla scorta degli art. 24 segg. LPT.
4.
L'art. 52bis NAPR, come visto, ammette unicamente il parziale
cambiamento di destinazione, da residenza secondaria a primaria (con
possibilità di ampliamento una tantum), nonché quegli interventi che si
limitano a preservare o ripristinare la sostanza edilizia esistente
(manutenzione, riattamento e ricostruzione). La norma, che persegue finalità
conservative, non ammette invero interventi che si discostano marcatamente da
quelli autorizzabili giusta gli art. 24 segg. LPT che disciplinano le costruzioni
fuori della zona edificabile.
Nel caso concreto è comunque certo che il progetto del ricorrente, che prevede
il cambiamento
totale
di destinazione dell'edificio da stalla ad
abitazione, travalica i limiti delle possibilità edificatorie conferite
dall'art. 52bis NAPR e non risulta pertanto conforme alla zona di mantenimento
degli insediamenti. Su questo punto, la decisione di diniego del permesso,
confermata dal Governo, non presta fianco a critiche.
5.
5.1. L'intervento non potrebbe beneficiare di un'autorizzazione
eccezionale in base all'art. 24 LPT, in deroga al principio della conformità di
zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), ritenuto che, dal profilo delle sue
finalità, nulla impone di realizzare un simile intervento fuori della zona
edificabile e non è pertanto dato il requisito dell'ubicazione vincolata (art.
24 lett. a LPT). Neppure il ricorrente lo pretende.
5.2. Posto che gli art. 24
a
e 24
b
e 37
a
LPT sono a priori
inappli-cabili alla presente fattispecie, il ricorrente non potrebbe neppure
invocare un permesso in base all'art. 24
c
LPT, poiché l'intervento, che
prevede il cambiamento di destinazione
totale
dell'edificio, da stalla
ad abitazione, con una sensibile modifica dell'aspetto esterno (facciata sud e
est), sovverte in modo importante l'identità dell'edificio originario (cfr.
art. 42 OPT;
Waldmann/Hänni
, op.
cit., ad art. 24c, n. 18 seg.; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del
territorio, parte V: Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, Berna
2000/2001, n. 3.5).
5.3. Un permesso non può infine essere rilasciato neppure in base agli art. 24
d
cpv. 2 LPT o 39 cpv. 2 OPT, già solo perché l’edificio in questione non è
mai stato sottoposto a formale protezione secondo tali disposti.
6.   Dal
profilo della buona fede, nulla può dedurre il ricorrente dalla comunicazione
16 giugno 2005, con cui il municipio, nelle more della procedura di rilascio
della licenza, gli ha espresso il proprio
parere favorevole
all'intervento
ritenendolo conforme alla zona di situazione. Tale comunicazione, formulata
sollevando alcune perplessità sulla legittimità stessa della zona e con la
riserva dell'esame della domanda da parte dell'autorità cantonale – il cui
preavviso è obbligatorio per tutti gli interventi situati fuori della zona
edificabile (art. 25 cpv. 2 LPT) – non era infatti idonea a generare alcuna
aspettativa, concretamente tutelabile. Tant'è che lo stesso ricorrente ha in seguito
sospeso la domanda di costruzione
onde permettere ai richiedenti di chiarire
preventivamente alcuni aspetti pianificatori sorti nel frattempo
(cfr.
scritto del ricorrente del 5 agosto 2005). Non risulta per contro che il ricorrente,
dopo aver ricevuto questa informazione, abbia preso, legittimamente,
disposizioni che non potrebbe modificare senza pregiudizio (cfr.
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, V ed., Zurigo 2006, n. 668 segg.).
Stando così le cose, il successivo diniego della licenza, formulato sulla base
del preavviso negativo del Dipartimento del territo-
rio e del contrasto ravvisato con l'art. 52bis NAPR, non rappresenta neppure un
illecito
venire contra factum proprio
.
7.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto. La
tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa, segue
la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6, 21 LE; 18, 22, 24 LPT; 33 OPT; 52
bis NAPR Faido; 3, 18, 26, 28, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria