ti_gerichte · 90.2010.332 · 2012-05-23 · it
Conferma di una zona di pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2010.332
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2010.332
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.05.2012 90.2010.332

Incarto n.
90.2010.332
Lugano
23 maggio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 dicembre 2010 di
RI 1
RI 2
patrocinate da: PR 1
contro
la decisione 2 novembre 2010 (n. 2603), con la quale
il municipio del comune di Agno ha istituito una zona di pianificazione concernente
i grandi generatori di traffico;
viste le risposte:
-    21 marzo 2011 del
municipio di Agno;
-    21 marzo 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
viste le osservazioni allo
scritto con allegati 30 marzo 2011 del municipio di Agno:
-    14 novembre 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-      4 gennaio 2012 di RI 1
e RI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel
territorio giurisdizionale del comune di Agno, il comprensorio Monda-Bollette,
che si sviluppa su una vasta area a nord e sud del tracciato di via Lugano,
delimitato ad ovest dal corso del fiume Vedeggio e ad est dall'infrastruttura
dell'aeroporto, è riservato dal piano regolatore principalmente all'insediamento
delle attività a carattere commerciale, di servizio e alberghiero, nonché alla
funzione residenziale. Questo comparto, la cui centralità territoriale lo
qualifica come complemento ovest all'area urbana di Lugano, ha conosciuto in
questi ultimi decenni in particolare un marcato consolidamento della funzione
commerciale, con l'insediamento e l'ampliamento di alcuni centri d'acquisto-vendita
di notevole rilevanza, segnatamente di quelli di __________, __________ e __________.
Il forte richiamo e l'attrattiva esercitata su questi grandi generatori di
traffico, fra cui si deve annoverare anche l'aeroporto, e sui commerci di
minore superficie di vendita, in forte aumento nel comprensorio, ha
evidenziato, come in altri luoghi del Canton Ticino, i rischi che maggiormente
affliggono questi comparti commerciali in termini di funzionalità, di
protezione ambientale e di qualità urbanistica. Tant'è che allo scopo di porre
rimedio a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla scorta delle
competenze acquisite in materia di insediamenti commerciali in questi ultimi
vent'anni, il Cantone, nell'ambito della revisione generale del piano
direttore, ha messo a punto la scheda di coordinamento R8, relativa ai grandi
generatori di traffico - GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8 aree potenzialmente
in grado di accogliere nuovi centri commerciali di una certa dimensione, tra
cui figura il cosiddetto comparto di studio del Vedeggio, di categoria risultato
intermedio, interessante i comuni di Agno, Bioggio e Manno. A questi tre comuni
è demandato il compito di individuare le aree strategiche ed idonee per
insediare i GGT e di definire di conseguenza i limiti di contenibilità
ammissibili in funzione di adeguati criteri funzionali (viari), ambientali e
urbanistici. Parallelamente, questi comuni hanno difatti dato avvio ad uno
studio per l'elaborazione di un "concetto di sviluppo territoriale Nuovo
Polo del Vedeggio" (cfr. Il futuro del piano del Vedeggio: concetto di
sviluppo territoriale, rapporto intermedio per la consultazione, aprile 2008/aggiornamento
febbraio 2009), attraverso cui sono state identificate tre aree, suscettibili
di essere approfondite nell'ambito e nell'ottica della suddetta scheda di piano
direttore: l'area di Cairello-Suglio, all'altezza dell'uscita dell'autostrada
A2 a Lugano nord, ubicata nel comune di Manno, l'area di Cavezzolo, in
corrispondenza del nodo intermodale, sita nel comune di Bioggio e, per quanto
qui interessa, l'area Monda-Bollette del comune di Agno. Considerati quindi lo
studio in atto, le preoccupazioni circa l'insediamento di nuovi centri
commerciali, espresse dal consiglio comunale di Agno, attraverso la risoluzione
31 maggio 2010, e della popolazione, tramite la petizione del 1° settembre
2010, e la necessità di prevenire e risolvere i problemi ad essi già oggi
afferenti (in particolare quelli riguardanti la viabilità locale e regionale),
con decisione 2 novembre 2010 il municipio di Agno ha adottato una zona di
pianificazione relativa ai grandi generatori di traffico a salvaguardia di una
pianificazione per l'insieme del comparto Monda-Bollette. Tale pianificazione
si prefigge l'obiettivo di mettere a punto un ordinamento
territoriale-urbanistico complessivo più confacente per lo sviluppo sostenibile
dal profilo viario ed ambientale di questo comparto importante per la regione.
Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1:5'000, ottobre
2010), della durata di 5 anni, che ricomprende la zona commerciale-servizi
CO-SE, la zona commerciale-servizi di pertinenza aeroportuale CO-SEA, la zona residenziale
semi-intensiva R4 e la zona residenziale intensiva R6, è vietato dunque ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione
futura. In particolare, non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed
impianti o altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio
sulla viabilità locale e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento
di quelli esistenti. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la
scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il
numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è
fissato in 200 movimenti veicolari giornalieri per le attività commerciali di
vendita e in 100 movimenti giornalieri per le attività logistiche. Non saranno
in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai
sensi dell'art. 71a della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 LALPT, RL 7.1.1.1; cfr.
scheda descrittiva, cifra 10, pag. 15).
B.   La zona di
pianificazione in parola ha incluso, in località Molinazzo, i mapp. 724 e 725,
entrambi appartenenti in comproprietà a RI 1 e a RI 2. Il mapp. 724 presenta
una superficie prativa di 3'824 mq, mentre il contiguo mapp. 725, anch'esso
prativo, forma un'area di 1'514 mq. Questi fondi sono inclusi dal vigente piano
regolatore in zona residenziale semi-intensiva R4, retto dall'art. 39 norme di
attuazione del piano regolatore (NAPR).
C.
Con ricorso 15 dicembre 2010, RI 1 e RI 2 insorgono innanzi al
Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione
municipale, chiedendo, in via principale, l'annullamento della zona di
pianificazione nella misura in cui si estende alla zona R4, rispettivamente ai
mapp. 724 e 725. In via subordinata, esse domandano che gli atti siano
ritornati al comune, affinché ridefinisca il perimetro della zona di
pianificazione, escludendo la zona R4, rispettivamente i mapp. 724 e 725. A sostegno della loro impugnativa, le ricorrenti lamentano la violazione della garanzia della
proprietà, in special modo in riferimento al principio della proporzionalità. Innanzitutto,
esse segnalano di aver inoltrato una domanda di costruzione per l'edificazione
di due immobili residenziali che, a loro dire, non dovrebbero ostacolare gli
intendimenti salvaguardati dalla zona di pianificazione. In questo senso, il
loro ricorso sarebbe di natura cautelativa. In secondo luogo, le insorgenti
sostengono che il provvedimento impugnato, nella misura in cui comprende la
zona R4, sarebbe inutile, in quanto, da un lato, la destinazione abitativa del
comparto sarebbe sufficiente a salvaguardarlo da inopportuni insediamenti
commerciali e, dall'altro lato, tale settore sarebbe interamente edificato, fatti
salvi i loro terreni, con edifici residenziali, che ben difficilmente
potrebbero essere riconvertiti. Di conseguenza, sarebbe pertanto escluso, viste
le finalità e lo stato di fatto della zona R4, che vi si possano insediare dei
GGT. Qualora fosse ritenuto che l'estensione della misura contestata alla zona
R4 si imporrebbe per la presenza in quel comparto del negozio __________ al
mapp. 1572, le ricorrenti sostengono che basterebbe limitare il perimetro della
zona di pianificazione a quel fondo e a quelli adiacenti, secondo la
planimetria che esse allegano all'impugnativa. Infine, a loro dire, i mapp. 724
e 725 non si troverebbero in un'area territorialmente, morfologicamente e
funzionalmente connessa con le zone CO-SEA e CO-SE, preposte invece dal piano regolatore
all'insediamento di GGT e, per questo motivo, vero oggetto d'interesse della
zona di pianificazione.
D.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio
postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del
caso, riprese nei considerandi di diritto.
E.
Con scritto 4 gennaio 2012 le ricorrenti hanno comunicato al Tribunale
di aver ottenuto dal municipio il rilascio della licenza edilizia per la
costruzione di nuovi stabili residenziali e uffici ai loro mapp. 724 e 725.
Questo fatto proverebbe, a loro dire, che la zona di pianificazione, per quanto
le concerne, sarebbe a maggior ragione inutile e violerebbe così il principio
della proporzionalità.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo
(art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1; dal 1° gennaio 2012, art.
64 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; BU 48/2011,
525 segg.). Le ricorrenti sono inoltre legittimate a ricorrere a tenore dell'art.
64 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012, art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso è
quindi ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa
può essere decisa sulla base degli atti pianificatori richiamati, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del
19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto
della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a
questo Tribunale. Considerati i termini delle questioni poste a giudizio, un'udienza
e un sopralluogo in contraddittorio non appaiono peraltro indispensabili.
1.3. La
Lst prevede che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore siano
concluse secondo il diritto anteriore (cfr. art. 107 Lst). L'esame del
provvedimento impugnato avviene dunque in base alla LALPT; comunque
l'applicazione della nuova legge - che per quanto riguarda i temi inerenti al
caso concreto non introduce modifiche sostanziali - non condurrebbe a una
soluzione diversa.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58
LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i
principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio
lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere
modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle
rispettive competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato
(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione
a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della
protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni
locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2
LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo
cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande
di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono
decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della
zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra
in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il
piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2
LPT, 62 seg. LALPT).
2.2. La
zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa
venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio
contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste
quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad art.
27;
Bernhard
Waldmann
/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione
non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé
stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di
cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione
della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque
esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei
limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che
sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se
conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso
del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono
essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare una zona di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati. L'operato del municipio
di Agno è senz'altro sorretto da una valida base legale.
2.4. In linea generale, è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di
una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2
b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di
utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego
transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad
art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere,
tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è
adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è
l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di
pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 457).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5
b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
3.   3.1. Nel
caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in
narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da
parte del comune della presenza di marcati segnali di costante e progressivo
deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che
tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a scapito quindi
della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a detrimento
delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve difatti
sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt'oggi, in termini di
disponibilità di terreni, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli,
ritenuto anche il potenziale concesso dal piano regolatore in vigore. Il forte
richiamo e l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT,
evidenzia dunque il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi
effetti pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità
urbanistica e dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in
altri comparti del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe
caratteristiche territoriali e funzionali (ad esempio: il Pian Scairolo, la Piana di San Martino a Mendrisio e l'area industriale-commerciale di Sant'Antonino e
Cadenazzo). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte
sfuggite di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con
l'impiego di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici
interessati. Peraltro, la situazione della viabilità nel comparto del Vedeggio,
in generale, e di via Lugano, in particolare e che qui interessa, è già allo
stato attuale critica. Asse, quest'ultimo, che riveste una notevole rilevanza
dal profilo regionale, giacché nell'ambito del piano dei trasporti del Luganese
(cfr. scheda di coordinamento M3, allegato VIII del piano direttore 09) è stato
classificato come strada di collegamento principale, costituente un tassello
importante del II° anello stradale. Gli importanti ed evidenti interessi
regionali e cantonali in gioco non possono pertanto tollerare di essere compromessi
anche dagli effetti di una pianificazione locale, come quella attuale che riguarda
il comparto in parola, atta ad aggravare il problema viario esistente. Già per
questo motivo, la zona in parola necessita di essere riesaminata e adattata in
modo tale da garantire un equilibrio sostenibile tra gli interessi economici
locali, un'adeguata accessibilità alla zona, la viabilità regionale e le
esigenze di protezione ambientale (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione
11 ottobre 2010, punto 9.1 obiettivi pianificatori, pag. 12 in fine). Ciò, tenuto conto che la circonvallazione Agno-Bioggio, seppur prevista dal piano
direttore, è ad oggi ben lungi dall'essere realizzata. Inoltre, non va
sottostimata la situazione ambientale in cui versa il comparto: anche lo stato
dell'aria necessita di essere attentamente valutato in un contesto di sistemazione
complessiva nelle sue diverse componenti territoriali e funzionali. Come
addotto dal municipio, i GGT insediati nel comparto di riferimento hanno un
influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità dell'aria, giacché,
rispetto alla non così lontana casa comunale (che si affaccia su piazza Vicari,
all'apice di via Contrada Nuova, prosecuzione di via Lugano), contribuiscono in
modo rilevante al superamento del limite d'immissione per il diossido d'azoto
(NO
2
) di 30
µ
g/m3, quale valore medio annuo, fissato
nell'allegato 7 dell'ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16
dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1). Difatti, le rilevazioni di NO
2
effettuate all'incirca nel centro
del comparto di riferimento, precisamente in via Lugano, all'altezza del centro
commerciale __________, attestano un valore medio annuo d'immissione per il
2009 sensibilmente superiore (45
µ
g/m
3
) a
quelli rilevati presso la casa comunale (31
µ
g/m
3
). D'altra
parte, la continua e crescente domanda di nuovi spazi commerciali in questo
comparto, come attestano le molteplici domande di costruzione recentemente
inoltrate, ha messo in luce come un approccio al singolo progetto, in occasione
della procedura per il rilascio della licenza edilizia, benché accompagnato da
un esame d'impatto ambientale, non consenta una valutazione complessiva della situazione
ambientale e viaria dell'intero settore di riferimento e del suo contesto. Da
ciò, la necessità, più che condivisibile, viste le problematiche evocate in ingresso,
di affrontare la questione dal profilo pianificatorio. In ogni caso, la seria
intenzione - e quindi l'interesse pubblico - a rivedere la pianificazione del
settore Monda-Bollette è già stata peraltro confermata dalle risultanze dello
studio, promosso insieme ai comuni di Bioggio e Manno, sul concetto di sviluppo
territoriale Nuovo Polo del Vedeggio, che identifica, come anticipato in
narrativa, tre aree potenzialmente idonee per l'insediamento delle attività
commerciali, tra cui quella all'esame, che devono però essere maggiormente
approfondite alla luce delle indicazioni fornite dalla scheda R8 del piano direttore.
Risultanze, queste, della cui serietà il Tribunale non ha motivo di dubitare.
Intenzione a mutare l'ordinamento vigente, si è detto, che è stata inoltre
recentemente confermata dallo stesso consiglio comunale che, nella seduta del
21 marzo 2011, ha approvato sia il messaggio municipale 764/2011, relativo la
concessione di un credito di fr. 135'000.- a copertura delle spese per l'allestimento
del piano d'indirizzo per la zona commerciale e di servizi, sia la mozione del
31 maggio 2010, richiedente l'avvio di uno studio per la modifica del piano
regolatore in zona CO-SE e CO-SEA, sia il rapporto della commissione edilizia
relativo alla precitata mozione (cfr. doc., in atti).
La
rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto
perché riguarda un comprensorio attribuito dal piano regolatore alla zona
edificabile, richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie,
che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo
svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata
che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
3.2. Accertato
l'interesse pubblico alla modifica della pianificazione comunale in oggetto e
all'utilizzo transitorio dello strumento della zona di pianificazione, resta da
esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il provvedimento
impugnato risulta ragionevole, idoneo e necessario; segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità.
A tale
proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell'avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti commerciali del piano regolatore (zone CO-SE e CO-SEA). Inoltre, occorreva
rettamente integrare le aree connesse territorialmente con il predetto comparto
(zone R4 e R6), in cui già attualmente sussistono centri commerciali (cfr.
centro __________, situato in zona R4) e/o si manifestano ricadute sulla
viabilità e con cui hanno un'interessenza urbanistica (cfr.
scheda descrittiva della zona di pianificazione 11 ottobre 2010,
punto 8, delimitazione del comprensorio, pag. 10 in fine). Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti,
il comparto
così circoscritto forma difatti un'unità omogenea dal profilo sia territoriale,
che funzionale (cfr. via Peschiera, via Molinazzo e via Chiodenda che, oltre ad
urbanizzare la zona R4, sono funzionali anche per la zona CO-SE) di cui i fondi
delle insorgenti fanno parte integrante ed sono direttamente interessati dalle
problematiche che investono l'intero comprensorio di riferimento.
Il
fatto che molti fondi, ma non tutti, siano già edificati non svuota il provvedimento
della sua efficacia: gli effetti della misura, infatti, non sono circoscritti
ai soli fondi edificati, ma si estendono a tutti i mappali. Anche i fondi già
costruiti, infatti, possono essere oggetto di interventi rilevanti sotto il
profilo del diritto edilizio e la scheda stessa lo sottolinea: il provvedimento
non si limita infatti a escludere le nuove costruzioni, ma vieta anche altri
interventi e misure che possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale
e cantonale e del carico ambientale, così come l'ampliamento di quelli
esistenti (cfr. scheda descrittiva, 11 ottobre 2010, punto 10, pag. 15).
Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che
l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli
non possono esserci dubbi. La misura prevista, come in parte già evidenziato in
precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello
scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto di
un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, con
apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni, e in riferimento ai
problemi appurati, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto
possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed
immediato, che vada di principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei
fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto
che la zona di pianificazione serve a proteggere la definizione dell'assetto
territoriale di una porzione importante della piana del Vedeggio, che non può
essere vanificata con inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso.
Il fatto che il municipio avesse a disposizione un altro strumento
di salvaguardia della pianificazione, come la decisione sospensiva (art. 65
LALPT), non scalfisce minimamente la validità, sempre sotto l'aspetto della
necessità, della scelta operata dallo stesso di optare per l'adozione di una
zona di pianificazione, che assicura migliori trasparenza e sicurezza
giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce dal testo stesso
dell'art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT, la decisione sospensiva costituisce una misura
sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del
caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima.
Occorre
inoltre ricordare che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti
stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi
iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere
più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un
caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione
raggiunto in quel momento. È proprio ciò che dimostra il rilascio alle
ricorrenti della licenza di costruzione per i mapp. 724 e 725: la zona di
pianificazione non è dunque per nulla inutile. Da ultimo, va considerata la
durata comunque limitata del provvedimento impugnato: considerata l'importanza
della pianificazione da salvaguardare e la complessità delle problematiche che
la concernono, con ricadute che oltrepassano i confini giurisdizionali del
comune di Agno, la durata di 5 anni è più che giustificata. In conclusione, ritenuta
inoltre la situazione specifica delle insorgenti che, come detto, sono al
beneficio di una licenza per edificare i loro fondi malgrado il contestato vincolo,
la zona di pianificazione risulta più che proporzionata.
4.   Riassumendo,
la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso sorretta da una
valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa
del principio della proporzionalità.
5.   Per tutti
i pregressi motivi, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico delle insorgenti in solido
(art. 28 LPamm). Esse sono inoltre tenute a corrispondere le ripetibili al comune
di Agno, il cui municipio è stato rappresentato da un patrocinatore (art. 31
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Le
ricorrenti sono condannate al pagamento, in solido, della tassa di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento) e a corrispondere
fr. 1'700 (millesettecento) per ripetibili al comune di Agno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                        Il
segretario