ti_gerichte · 90.2002.62 · 2003-09-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.09.2003 90.2002.62
Tessin Tribunale della pianificazione 02.09.2003 90.2002.62
Ticino Tribunale della pianificazione 02.09.2003 90.2002.62

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.62
Lugano
2 settembre
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso dell'11 marzo 2002 di
Comune di __________
rappr. dal suo municipio, __________ __________
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
vista la risposta 22 maggio 2002 della divisione della
pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________)
il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato
l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria
decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori
oggetti.
Per
quanto qui interessa il Governo ha anzitutto rilevato che il problema delle
zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non
era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso
ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto __________. __________
-__________, accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19
luglio 1999, e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i
necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi
l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi sarebbe
stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.).
Per il comparto di __________, in merito al quale l'autorità non disponeva
ancora di informazioni approfondite, il Governo ha sospeso sine die la
decisione di approvazione della zona edificabile interessata dai pericoli
naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di dettaglio in merito
agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione. Per questo comparto il
Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la zona indicativa di
potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore previgente,
approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a stabilire
una zona di pianificazione (ibidem). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale
regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
Il
Consiglio di Stato non ha, in secondo luogo, approvato l'aumento dell'indice di
occupazione dal 20% al 25% proposto per le zone R2L (residenziale estensiva
riva lago, art. 43 NAPR) e R3L (residenziale semi-intensiva riva lago, art. 44
NAPR), giacché l'indice primitivo era stato adottato anche nei comuni
rivieraschi limitrofi (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.7, pag. 47 seg.).
Il
Governo non ha poi nemmeno approvato le cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che reggeva
la zona RP/SP riva protetta riservata a svago privato, in quanto permetteva di
realizzare posteggi privati in tutta la menzionata zona. Il comune è stato
invitato a presentare in merito una variante che tenesse in maggior considerazione
gli obiettivi del piano regolatore nonché quelli di tutela della riva del lago
(cfr. risoluzione impugnata, cifre 3.4.1 lett. m, pag. 19 seg. e 3.4.7, pag.
48).
Il
Consiglio di Stato ha in seguito negato l'approvazione dei posteggi pubblici in
conflitto con l'area forestale e di tre nuovi posteggi (PPu 1/18, 7/18 e
10/20), siccome il piano presentato non specificava il fabbisogno di posteggi
per le zone edificabili e le superfici di svago a lago e nemmeno giustificava
la scelta delle ubicazioni (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.4, lett. d,
pag. 36).
Nell'ambito
dell'approvazione della nuova infrastruttura portuale in località __________,
prevista immediatamente sopra l'autosilo immerso nel lago, il Governo ha indi
negato al comune la possibilità di realizzare anche una piazza (cfr. risoluzione
impugnata, cifra 3.4.4, lett. i, pag. 40 seg.). In conseguenza alla realizzazione
di questo nuovo porto il Consiglio di Stato ha infine disposto, tramite
modifica d'ufficio del piano, la soppressione dell'ormeggio barche previsto di
fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a (cfr. ibidem).
B.   Con
ricorso 11 marzo 2002 il comune di __________ insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa.
Il
ricorrente domanda anzitutto che le zone edificabili previste nei comparti
__________. __________ -__________ e __________, soggette a pericoli naturali,
vengano approvate. Per quanto concerne il primo comparto esso contesta di dover
eseguire delle costose opere di premunizione, tanto più in una zona che lo
studio di dettaglio ha definito come esposta a pericolo medio di caduta sassi.
Rimprovera inoltre allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei
compiti che gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del
29 gennaio 1990 (LTPN). L'insorgente sostiene che la regolamentazione prevista
all'art. 31 NAPR, ispirata alle direttive cantonali, permette di risolvere i
problemi posti dalle zone di pericolo. Quale unica ulteriore condizione basta
prevedere l'obbligo di allestimento, per ogni nuova costruzione, di una perizia
geologica. Il ricorrente ribadisce gli stessi argomenti anche per quanto
concerne il comparto di __________, sottolineando che - per quest'ultimo - le
informazioni in merito alla sussistenza di pericoli naturali hanno carattere
puramente indicativo.
Il
comune ricorrente contesta in secondo luogo la non approvazione dell'aumento dell'indice
di occupazione dal 20% a 25% proposto per le zone R2L e R3L, ritenendola lesiva
dell'autonomia di cui fruisce in campo pianificatorio.
L'insorgente
censura in seguito la non approvazione delle cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che
concedono senza restrizioni la possibilità di realizzare dei posteggi nella
zona RP/SP. La decisione governativa non è, a suo giudizio, motivata; le disposizioni
in oggetto erano state inoltre concordate con la sezione della pianificazione urbanistica.
Il
comune domanda indi che tutti i posteggi pubblici adottati vengano approvati,
nella misura in cui non sono in contrasto con la foresta. Il bisogno, la cui
sussistenza è ammessa dallo stesso Governo, può essere valutato senza dover
effettuare costose verifiche.
Il
ricorrente insiste inoltre per poter mantenere la possibilità di realizzare una
piazza sopra l'autosilo immerso nel lago, in località __________; i dettagli
della stessa dovranno ancora essere oggetti di approfondimento in fase di
progettazione. Esso chiede anche di poter mantenere l'ormeggio barche previsto
di fronte al nucleo, classificato quale attrezzatura pubblica AP 9a, in quanto
intende riservarlo per le sole barche tradizionali.
C.   La
divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione
dell'impugnativa. Si dichiara tuttavia d'accordo con la possibilità di
riservare l'AP 9a per l'ormeggio delle barche tradizionali, purché specificata
negli atti del piano regolatore.
D.   In
data 9 aprile 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza. A seguito della stessa,
con lettera 31 luglio 2003 il municipio ha comunicato al Tribunale di recedere
dalla contestazione della non approvazione della possibilità di realizzare una
piazza sopra l'autosilo immerso nel lago, in località __________.
E.   Con
istanza 15 aprile 2002 il ricorrente ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo
al gravame per quanto concerneva la domanda di approvazione delle zone
edificabili previste nei comparti __________. __________ -__________ e
__________, soggette a pericoli naturali. Questa è stata respinta con decisione
presidenziale 13 maggio 2002.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT).
L'impugnativa è dunque ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari
ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
3.2.
Un terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano
le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al
requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno
d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un
terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi
ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT).
L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo
luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per
quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o
moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli
naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di
conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure
con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con
decreto legislativo del 12 dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo,
l'obbligo di
"predisporre i necessari provvedimenti pianificatori per
evitare insediamenti in zone critiche e fissare le condizioni per un adeguato
uso del suolo in tali zone"
(cfr. obiettivi in materia di pericoli
naturali, A.4. lett. d).
3.3.
Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di
designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in
misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT
(Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo
ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di
coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come
oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste
nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al
fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente
consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani
regolatori.
3.4.
La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano
direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei
territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento
dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare
(art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche
eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 RLTPN).
Il
PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è
pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN;
art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la
facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla
scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato
decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione
di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento
(art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua
modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli
enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19
LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.
da 21 a 24 LTPN).
4.   4.1.
Le rappresentazioni grafiche del piano regolatore approvato dal Consiglio di
Stato il 2 luglio 1991 riportavano, a titolo indicativo, due estese fasce di
potenziale pericolo naturale cui era esposto il territorio di __________: l'una
riguardava il territorio a monte della zona edificabile compresa tra il nucleo
del comune e la località __________, ubicata ad ovest del nucleo stesso, senza
incidere sulla zona edificabile; l'altra concerneva il comparto __________
-__________ e si poneva in conflitto diretto con la zona fabbricabile del piano
regolatore. Queste fasce erano state definite mediante accertamento
dell'Istituto __________ della __________ (__________) del 1984. Incaricato da
quest'ultimo istituto, il 3 giugno 1991 lo studio di geologia dell'ing. __________
__________ presentò un rilievo geomorfologico del territorio comunale,
successivamente aggiornato il 3 maggio 1993, che evidenziava un pericolo di
caduta di massi generalizzato per l'intero comune, ma in particolare per la
località di Lauredo, ubicata sopra il territorio (edificabile) di __________o,
__________ e __________. __________ ha indi proceduto ad un affinamento degli
accertamenti, culminato con la presentazione di uno studio 19 luglio 1999 del
__________ (Consorzio __________ per il __________ dei __________ __________),
sottoscritto dagli ingg. __________ __________ e __________ __________ ed
incentrato essenzialmente sull'esame di due aree particolarmente esposte alla
caduta di sassi/blocchi/massi: quella, già menzionata di __________, e quella
della valle di __________, compresa tra il __________, la chiesa di __________
(__________. __________ del __________) e la località di  __________. Questo
rapporto, esteso sino a livello particellare, concludeva, per il settore di
__________, ad un'intensità prevalentemente media del fenomeno di caduta sassi/massi,
che interessava, oltre alla foresta, anche una serie di fondi posti nelle
sottostanti località di __________, __________ e __________, di cui la maggior
parte edificati. I periti consigliavano di intervenire con protezioni di tipo
passivo (reti, muri, rinforzi ecc.) e attivo (disgaggi, ancoraggi,
sottomurazioni ecc.); queste ultime in combinazione con un monitoraggio per
quei blocchi e massi situati nelle parti alte, che avrebbero potuto sviluppare
delle grandi energie nella loro caduta (cfr. rapporto citato, pag. 28 seg.,
48). Gli esperti avevano stimato la stessa intensità del fenomeno anche per il
settore della valle di __________, che - oltre alla foresta - interessava però
un numero minore di fondi, per la maggior parte non edificati, compresi tra la
località di __________. __________ e l'oratorio di S. __________ da __________,
posto accanto alla chiesa, sopra la sede dell'amministrazione comunale. Faceva
eccezione un'area comprendente il citato oratorio e una lingua di terra
immediatamente sovrastante lo stesso, in relazione alla quale l'intensità del
fenomeno veniva quantificata come elevata. In questo caso gli esperti
consigliavano di fissare od asportare i blocchi che causavano pericolo,
procedendo altresì ad eseguire verifiche e bonifiche per l'intero settore (cfr.
rapporto citato, pag. 46 e 48). Lo studio del __________ presentava, in
annesso, le mappe delle aree di pericolo in scala 1:2000, che indicavano, in
generale, per i settori in oggetto la sussistenza di un pericolo medio;
facevano eccezione il comprensorio interessante l'oratorio di __________.
__________, dichiarato di pericolo alto, e le superfici immediatamente a valle
delle costruzioni poste in località __________, __________ e __________,
assegnate alle zone a basso pericolo. Il perimetro di queste aree e la
definizione dei vari gradi di pericolo sono quindi stati ripresi nel piano del
paesaggio adottato dal consiglio comunale. La sovrapposizione dei piani ha
permesso di rilevare che le superfici esposte a pericolo interessavano,
parzialmente, anche la zona residenziale estensiva (R2) prevista dal piano
delle zone nelle località di __________, __________, __________ e Indipendenza
e quella residenziale estensiva con prescrizioni speciali (R2S) stabilita
sempre dallo stesso piano per la località di __________. __________. Il
consiglio comunale ha, pertanto, in pari tempo disposto la seguente normativa
(art. 31 NAPR):
"
Zone
esposte a pericoli naturali
1. Il
PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre
zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune
coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di
protezione necessarie.
2. Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a) Zona I a "rischio alto":
- divieto di edificazione.
b) Zona II a "rischio medio":
- sono vietate nuove costruzioni che comportano assembra-
mento di persone;
-                          nuove costruzioni o
cambiamenti di destinazione per case
unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni
che devo
no essere soddisfatte simultaneamente:
-                          per le deformazioni
gravitative profonde verifica dell'entità dei
movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici costruttivi
atti a limitare il più possibile gli effetti degli
spostamenti;
-                          organizzazione d'allarme;
-                          accessi sicuri.
Il costo delle verifiche e degli interventi citati sono
a carico del
proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
-                          l'edificazione è
condizionata all'allestimento di una perizia
geologica che accerti la situazione locale e definisca gli interventi
di premunizione necessari per ridurre in modo adeguato i potenziali pericoli;
detti interventi vanno svolti unitamente all'edificazione e sono a carico del
proprietario."
4.2.
In sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta
dal comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali
su parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola
insufficiente.
Il
Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di
sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi
dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune,
le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente
tramite il menzionato rapporto del __________, il quale si estendeva dal limite
ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di
__________ e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata
come comparto  __________ -__________, il Consiglio di Stato ha pertanto
sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni
per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi
ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione
alla zona edificabile di quei fondi. Per il comparto di __________, in merito
al quale l'autorità non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo
ha sospeso sine die la decisione di approvazione della zona edificabile interessata
dai pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di
dettaglio in merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione.
Per questo comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la
zona indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore
previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a
stabilire una zona di pianificazione. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante
l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La
decisione governativa merita tutela.
4.3.
La risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone
edificabili esposte a pericolo di caduta sassi parrebbe costituire non tanto
una decisione finale, bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata
solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm).
Il Consiglio di Stato non ha infatti ancora emesso la sua decisione su questi
oggetti in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT, anche se anticipa già, a
chiare lettere per il comparto __________. __________ -__________, che non
approverà la zona edificabile interessata, qualora il comune non dovesse
ottemperare alla richiesta di approntare le necessarie opere di premunizione; è
inoltre presumibile che identica sorte toccherebbe al comparto di __________,
se l'approfondimento delle conoscenze sui pericoli naturali dovesse rendere
necessarie delle opere analoghe. Ai fini della ricevibilità del gravame su
questo punto non occorre tuttavia indagare oltre circa la natura della
risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa essere considerata,
quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di non approvazione delle
predette zone edificabili, che potrebbe essere revocata qualora il comune
adempisse determinati oneri. Se, in effetti, il comune dovesse accedere alle
condizioni poste dal Governo nella risoluzione impugnata per conseguire il
riconoscimento dell'edificabilità per i comparti interessati, esso partirebbe
un danno irreparabile, dovendo realizzare delle opere di premunizione: obbligo
cui esso cerca proprio di sottrarsi mediante il ricorso in esame. Il gravame è,
di conseguenza, ricevibile su questo oggetto anche se la risoluzione impugnata
dovesse essere considerata, a questo riguardo, incidentale.
Intanto
è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile proposta
dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano
regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto
l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce,
essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che
erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento
del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa
25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono
prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è
stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali
può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15
LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali
pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato
alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di
pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un
imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione
deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità
all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla
zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile
requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di
premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate,
per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro
tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione
dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri
per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore
giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma
di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa,
in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle
spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di
miglioria.
La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella
di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni
necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa
della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a
costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove
necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3
cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la
tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di
__________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona
edificabile residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto
che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi;
circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di
__________ - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano state riportate
le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio del __________ in
applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la
determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in considerazione, in
quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere di premunizione.
4.4.
Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua
decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione degli studi di dettaglio
(per la località di __________) e delle necessarie opere di premunizione (per entrambi
i settori) costituisce già una soluzione di compromesso improntata al
pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i
proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione
della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al
comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante
finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione necessarie,
come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se,
pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa soluzione è
quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo che - comunque
sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a pregiudizio dell'insorgente
(art. 65 cpv. 4 PAmm). Appare ad ogni buon conto opportuno rilevare l'assoluta
infondatezza della domanda del ricorrente di riconoscere per lo meno l'edificabilità
al comparto di __________, in relazione al quale le informazioni sulla
sussistenza di pericoli naturali hanno carattere sommario: sotto l'aspetto
sostanziale è semmai, in primis, proprio l'assenza dei necessari studi di
approfondimento di tali pericoli, per contro già realizzati per i comparto
__________. __________ -__________, che rende impossibile una decisione in
merito da parte del Governo.
Invano
il comune ricorrente contesta l'obbligo di eseguire delle opere di premunizione
asseritamente costose, rimproverando nel contempo allo Stato di essere venuto
meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la LTPN. Nella misura in cui
pone a carico del comune l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione
la risoluzione governativa dev'essere considerata definitiva e la sua
contestazione è, di conseguenza, improponibile. Com'è stato spiegato (consid.
3.4), la decisione circa l'ente pubblico incaricato dell'attuazione delle opere
di premunizione e risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali spetta
al Consiglio di Stato nell'ambito del PCPR ed è definitiva, ovvero non
impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra 5,
16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo abbia voluto inserire, in
concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione del
piano regolatore non permette evidentemente di modificare l'ordinamento delle
competenze e di conferire autorità a questo Tribunale per dirimere un oggetto
che sfugge alla sua cognizione. Il fatto invece che, come sostiene il
ricorrente, i competenti organi dello Stato non abbiano provveduto a far
approvare il PZP relativo al comune depone semmai ulteriormente, come è appena
stato spiegato, a sfavore delle richieste ricorsuali.
Pure
a torto, l'insorgente, che tende a ridimensionare i pericoli, pretende di
poterli gestire mediante l'art. 31 NAPR, che regolamenta le possibilità
edificatorie nelle zone esposte agli stessi. In effetti, com'è stato messo in
luce, il pericolo di caduta di sassi incombe su un territorio relativamente
ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni
evidenza questo pericolo non può pertanto essere semplicemente scongiurato
tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli
edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come
si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione
delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare l'intero
territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento
venga compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal comune. L'obbligo
del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al
momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare
rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso
dall'ente pubblico.
4.5.
In quanto ricevibile il ricorso, su questo oggetto, appare dunque infondato e dev'essere
respinto.
5.   Il
Consiglio di Stato non ha, in secondo luogo, approvato l'aumento dell'indice di
occupazione dal 20% al 25% proposto per le zone R2L (residenziale estensiva
riva lago, art. 43 NAPR) e R3L (residenziale semi-intensiva riva lago, art. 44
NAPR), giacché l'indice primitivo era stato adottato anche nei comuni
rivieraschi limitrofi. Il comune ricorrente denuncia, invano, una lesione della
sua autonomia. Il comune ha in effetti l'obbligo di coordinare la sua
pianificazione con quella dei comuni vicini (art. 24 cpv. 3 LALPT; inoltre art.
1 cpv. 1 secondo periodo e 2 cpv. 1 LPT; RDAT I-2000 n. 22 consid. 4d). In
concreto il Governo ha rilevato che i comuni confinanti (__________-__________,
__________, __________, __________) applicavano per le zone edificabili a lago
un indice di occupazione del 20%, al quale esso ha ritenuto di dover
armonizzare - com'era in suo potere - quello delle corrispondenti zone di
__________. Il ricorrente sostiene che le costruzioni esistenti nelle zone interessate
superano ampiamente questo parametro. Ma questo argomento non basta, da solo,
per giustificare il sollecitato incremento dell'indice di occupazione, tantomeno
se si considera che l'indice del 20% approvato dal Consiglio di Stato conferma
semplicemente quello adottato per le zone edificabili a lago dal piano
regolatore approvato il 2 luglio 1991, sinora applicato per le nuove
costruzioni.
6.   L'insorgente
censura in seguito la non approvazione delle cifre 4 e 5 dell'art. 45 NAPR, che
concedono senza restrizioni la possibilità di realizzare dei posteggi nella
zona RP/SP. La decisione governativa non è, a suo giudizio, motivata; le disposizioni
in oggetto erano state inoltre concordate con la sezione della pianificazione urbanistica.
Anche questa censura dev'essere disattesa. Intanto l'insorgente non dimostra la
sussistenza di accordi tra municipio e la menzionata sezione in merito all'adozione
della controversa normativa, che non vincolerebbero ad ogni buon conto il
Governo. L'unica traccia agli atti consiste nell'esame preliminare del piano
regolatore, dove il dipartimento del territorio aveva valutato in modo assai
negativo, su questo punto, la disposizione (cfr. esame preliminare 7 luglio
1999, pag. 26). Il Governo ha inoltre più che sufficientemente motivato il
diniego di approvazione della stessa. La zona RP/SP (riva protetta riservata a
svago privato) costituisce difatti una zona - di principio - non edificabile
ricavata tra la strada che attraversa __________ ed il lago __________, dove
"hanno
la priorità la protezione e la salvaguardia dell'ambiente lacuale"
(cfr. cifra 2 dell'art. 45 NAPR; cfr. inoltre, più in generale, gli scopi del
comprensorio della riva del lago, ove tale zona è posta, specificati all'art.
42 cifra 2 NAPR). Rettamente il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
considerato incompatibile con tale fine, con quello di tutela paesaggistica
della località e con la politica dei posteggi pubblici attuata dal comune la
possibilità indiscriminata, concessa dalle cifre 4 e 5 della disposizione in
oggetto, di realizzare dei posteggi su tutti i fondi ubicati in tale zona,
compresi quelli più minuti, previa erezione, se necessario, di manufatti di
sostegno alti sino a m 2,5 e riservata altresì la possibilità di conseguire a
questo scopo una deroga rispetto alla distanza minima di 5 m dal lago (cfr. a
quest'ultimo proposito la cifra 6 dell'art. 45 NAPR). V'è peraltro da rilevare
che il Governo non si limita a censurare tale illegittima, improvvida proposta,
ma lascia aperta la porta ad una soluzione più moderata, invitando il comune ad
elaborare una variante che tenga in maggior considerazione gli obiettivi del
piano regolatore nonché quelli di tutela della riva del lago.
7.   Per
far fronte alla carenza di posteggi pubblici all'interno delle zone
residenziali ed in prossimità delle aree di svago in riva al lago il piano
regolatore in approvazione prevedeva 11 nuovi posteggi pubblici di varia
taglia. Il Consiglio di Stato ha tuttavia rilevato che né il rapporto di
pianificazione, né altro studio quantificavano e tantomeno giustificavano il
fabbisogno e l'ubicazione delle nuove aree di posteggio. Il Governo ha pertanto
negato l'approvazione dei posteggi pubblici pianificati, tranne che per il n.
14/25, previsto in un comparto territoriale particolare, invitando il comune ad
avviare una procedura di variante finalizzata ad un miglior approfondimento del
problema. Il ricorrente domanda che tutti i posteggi pubblici adottati vengano
approvati, nella misura in cui non sono in contrasto con la foresta (trattasi
pertanto, in definitiva di tre posteggi), asserendo che il bisogno può essere
valutato senza dover effettuare costose verifiche. A torto, tuttavia. Intanto,
com'è appena stato rilevato, la maggior parte dei posteggi proposti non può
essere approvata perché previsti nella foresta, senza che il comune sia al
beneficio di un permesso di dissodamento. Già questa circostanza potrebbe, da
sola, legittimare, su questo punto, la risoluzione impugnata: questa rilevante
amputazione di aree di parcheggio sconvolge la pianificazione dei posteggi
pubblici, che dev'essere, di conseguenza, ristudiata. Il Tribunale condivide
inoltre appieno gli argomenti addotti dal Consiglio di Stato. Prima di
procedere alla distribuzione sul territorio delle varie aree di parcheggio
pubblico è necessario determinare e giustificare quanti posteggi pubblici sono
necessari complessivamente; anche le scelte di ubicazione devono essere
debitamente motivate. Lo esige il rispetto dei requisiti dell'interesse
pubblico e della proporzionalità dei provvedimenti pianificatori. Peraltro,
solo l'ossequio di tali requisiti permette di legittimare le restrizioni
imposte a carico della proprietà privata tramite il piano regolatore in vista
della realizzazione futura dei posteggi in oggetto (art. 26 e 36 Cost.).
8.   A
seguito alla realizzazione del nuovo porto in località __________ il Consiglio
di Stato ha infine disposto, tramite modifica d'ufficio del piano, la
soppressione dell'ormeggio barche previsto di fronte al nucleo, classificato
quale attrezzatura pubblica AP 9a (cfr. ibidem). Il ricorrente chiede di poter
mantenere anche quest'ormeggio, in quanto intende riservarlo per le sole barche
tradizionali. La divisione della pianificazione del territorio, che ha presentato
la risposta al Tribunale per delega del Governo, si dichiara d'accordo con la
possibilità di riservare l'AP 9a per l'ormeggio delle barche tradizionali,
purché venga specificata negli atti del piano regolatore: questo intendimento
non risulta in effetti negli atti sottoposti al Governo per approvazione. Per
questo motivo il Tribunale non può accogliere il ricorso nemmeno su questo
oggetto. La specificazione circa la limitata possibilità di fruizione
dell'ormeggio in esame dovrà difatti essere in primo luogo sottoposta e votata
dall'organo competente, a livello comunale, ad adottare il piano regolatore,
ovvero il consiglio comunale; essa dovrà successivamente essere approvata dal Governo.
Come dire che, in concreto, dovrà essere seguito l'iter della variante.
9.   Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso va, dunque, respinto. Poiché il comune
non è comparso in causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste
di ente pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   In
quanto ricevibile, il ricorso è respinto
.
2.   Non
si prelevano spese e tasse di giudizio
.
3.   Intimazione
a:
-
Comune di
__________,
rappr. dal municipio,
____________________;
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
__________ __________. __________ __________, ____________________;
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa,
____________________.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario