ti_gerichte · 52.2010.372 · 2011-03-28 · it
Messaggio municipale e conflitto di interessi di alcuni membri dell'esecutivo comunale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.03.2011 52.2010.372
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.03.2011 52.2010.372
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.03.2011 52.2010.372

Incarto n.
52.2010.372
Lugano
28 marzo 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 settembre 2010 di
RI 1
patrocinato da
contro
la decisione 7 settembre 2010 (n. 4487) del
Consiglio di Stato, che respinge, in quanto ricevibile, l'impugnativa
inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione 28 giugno 2010 (n. 483) con
cui il municipio di __________ ha approvato e licenziato il messaggio (n.
10-2010) relativo allo stanziamento di un credito di fr. 1'540'000.– per la
posa di sottostrutture in via __________ (dall'intersezione con via __________
a Piazza __________) e il rifacimento della pavimentazione sullo stesso
tratto;
viste le risposte:
-    12 ottobre 2010 del
Consiglio di Stato;
-    29 ottobre 2010 del
municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con
risoluzione (n. 483) 28 giugno 2010, il municipio di CO 1 ha licenziato il messaggio n. 10-2010 relativo allo stanziamento di un credito di fr. 1'540'000.–
da destinare per la posa di sottostrutture (acqua e canalizzazioni) in via __________
(dall'intersezione con via __________ a Piazza __________) e il rifacimento totale
della pavimentazione sullo stesso tratto.
B.   a. L'11
luglio 2010 RI 1, cittadino attivo e municipale di CO 1, ha impugnato questa risoluzione dinnanzi al Consiglio di Stato chiedendone l'annullamento.
Il ricorrente ha ritenuto che la
deliberazione del municipio fosse viziata dal profilo procedurale a causa di
una collisione di interessi. Ha posto in evidenza che alla discussione sul
messaggio avevano partecipato i municipali A__________ (sindaco) e F__________,
i quali sono pure membri di direzione delle __________, società coinvolta nei
lavori oggetto del credito richiesto.
b. Con giudizio 7 settembre 2010 il
Consiglio di Stato ha respinto, in quanto ricevibile, il gravame interposto da RI
1 contro la predetta risoluzione municipale.
Dopo avere precisato che il messaggio adottato
dal municipio tramite la risoluzione in parola non è un atto di per sé impugnabile,
ha considerato che non vi erano in ogni caso degli elementi atti a ritenere l'esistenza
di una collisione di interessi nell'ambito della sua approvazione.
C.   Contro il
predetto giudicato governativo, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento.
In sintesi, il ricorrente ribadisce e
sviluppa le censure già proposte dinnanzi all'autorità ricorsuale inferiore.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono il Consiglio di Stato e il municipio di CO 1,
quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei considerandi
in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) e, secondo
gli accertamenti esperiti d'ufficio dal giudice delegato alla presente causa,
il ricorso risulta tempestivo giusta l'art. 46 cpv. 1 della legge di procedura
per le cause amministrative del 19
aprile 1966 (LPamm,
RL 3.3.1.1
). Anche la legittimazione del ricorrente, in
quanto cittadino attivo di __________, è certa (art. 43 LPamm e 209 lett. a
LOC).
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
LPamm).
2.   Preliminarmente
va osservato che il Consiglio di Stato ha ritenuto che la risoluzione n. 483,
con cui il municipio di __________ ha licenziato il messaggio n. 10-2010, non fosse
una decisione impugnabile ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC ed ha di conseguenza
dichiarato irricevibile l'impugnativa contro di essa inoltrata da RI 1. La tesi
non può essere condivisa.
Giova innanzitutto ricordare che, giusta l'art.
208 cpv. 1 prima frase LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato
ricorso al Consiglio di Stato e che il concetto di decisione ai sensi di tale
norma viene interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di
ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli
organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato
amministrativo del comune (RDAT 1994-II n. 8;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 1 n. 4).
Ora, è vero che,
come
indica il Governo, un messaggio municipale non può essere considerato quale
decisione impugnabile.
Esso è
infatti un preavviso, più o meno dettagliato, con il quale il
municipio presenta, motiva e accompagna una sua proposta al legislativo per
accettazione
(
Eros Ratti
,
Il comune, vol. II, Losone 1988, pag. 442). Tuttavia, oggetto del contendere
non è il contenuto del messaggio (lo stanziamento di un credito di fr. 1'540'000.–),
contro cui i cittadini potranno semmai aggravarsi in caso di sua ratifica da
parte del consiglio comunale, bensì la risoluzione municipale con la quale tale
documento è stato adottato, la quale, secondo l'insorgente, sarebbe viziata per
ragioni formali, in quanto alla discussione erano presenti due municipali che
si trovavano in una situazione di conflitto di interessi con quanto proposto. La
partecipazione alla discussione e al voto di municipali versanti in una
situazione d'impedimento costituisce infatti un motivo d'annullabilità delle
decisioni adottate, indipendentemente dalla rilevanza del contributo
effettivamente dato (DTF 117 Ia 408; RDAT II-1987 n. 2, 1978 n. 7).
Ne discende che, nella misura in cui RI 1 ha impugnato tale risoluzione municipale per i suddetti motivi, il Governo non poteva dichiarare
irricevibile il suo gravame.
Nel suo giudizio il Consiglio di Stato si è
comunque chinato sulla censura sollevata dal ricorrente.
3.   3.1. L'art.
100 cpv. 1 LOC dispone che un membro del municipio non può essere presente alle
discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse e
quello dei suoi parenti. Non determina invece la collisione di interessi nei
suoi membri, soggiunge il capoverso 3 della medesima norma, l'interesse di un
ente di diritto pubblico e di un gremio o ente di diritto privato con scopi
ideali e privi di fini economici. La collisione esiste invece per gli
amministratori e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone giuridiche
aventi scopo di lucro (cpv. 4).
3.1.1. Lo scopo dell'art. 100 LOC è di
assicurare un processo di formazione della volontà dell'organo esente da
condizionamenti e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il membro
dell'esecutivo, obbligato ad astenersi, determini l'esito dello scrutinio con
il suo voto, ma è anche quello di evitare che influisca sul voto degli altri
membri del consesso, intervenendo in sede di discussione.
Finalità, questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione
adottata in modo irrito. L'obbligo di astensione, sancito dalla norma in esame,
si configura infatti come un caso particolare di esclusione e costituisce pertanto
una garanzia di legittimità del processo decisionale sottratta alla
disposizione degli interessati (STA 90.2007.106 del 4 marzo 2009, consid. 2.4.
e 2.5., 52.2003.275 del 3 giugno 2005 consid. 2.3.; v. anche DTF 117 Ia 408).
Determinante ai fini dell'obbligo, imposto
dall'art. 100 LOC al membro dell'esecutivo comunale di astenersi, è l'esistenza
di un interesse personale del municipale per l'oggetto della decisione.
Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma (
collisione di
interesse
)
potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al membro
dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura
conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello
di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di
altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla partecipazione
del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si tratti di un
interesse personale. Poco importa che l'interesse sia giuridicamente protetto o
di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese ed esplicitato. Anche un
interesse latente e non dichiarato può essere motivo d'impedimento.
L'interesse è presunto quando la decisione è
atta a procurare al municipale vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura
giuridica, economica, ideale o meramente fattuale. A tal fine, la situazione
personale del municipale deve risultare legata all'oggetto della decisione da
un rapporto qualificato, per cui il provvedimento non può essergli
indifferente.
L'interesse del municipale deve in altri termini apparire
oggettivamente più intenso di quello generico della collettività (
Benjamin Schindler,
Die Befangenheit der
Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99).
3.1.2. Per ente di diritto pubblico e gremio
o ente di diritto privato con scopi ideali e privi di fini economici che non
determina la collisione di interessi nei suoi membri giusta l'art. 100 cpv. 3
LOC, si intendono segnatamente le associazioni (società locali) secondo il
Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), le società semplici
nonché i gruppi di lavoro, i cui scopi e obiettivi, di natura collettiva e ideale,
possono essere considerati come parapubblici
.
Per quanto riguarda invece gli
amministratori e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone giuridiche
aventi scopo di lucro e per i quali la collisione esiste giusta l'art. 100 cpv.
4 LOC, si tratta d
i direttori, dipendenti con diritto
di firma o altre figure che detengono un potere decisionale, ossia persone che
potrebbero ritrarre un interesse personale dalla decisione (rapporto 2 aprile
2008 sul messaggio 6 marzo 2007, n. 5897, sulla r
evisione parziale della
LOC).
3.2. Le singole decisioni degli organi
comunali sono annullabili quando risultano sostanzialmente contrarie a norme
della costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), oppure
quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una
libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b - e LOC).
4.   4.1. Come
accennato in narrativa, con risoluzione 28 giugno 2010 (n. 483), il municipio
di CO 1 ha approvato, con tre voti favorevoli e due contrari, il messaggio n.
10-2010 relativo allo stanziamento di un credito di fr. 1'540'000.– per la posa,
a cura delle __________, di sottostrutture (acqua e canalizzazioni) in via __________
(dall'intersezione con via __________ a Piazza __________) e il rifacimento
totale della pavimentazione sullo stesso tratto. Alla discussione che ha
preceduto il voto hanno partecipato i municipali A__________ (sindaco) e F__________,
i quali sono dipendenti con funzioni dirigenziali in seno alle AIL. Essi hanno
abbandonato la sala prima del voto finale.
4.2. Le __________ è una società anonima con
sede a __________,
il cui scopo è - tra l'altro -
"l
'esercizio di attività commerciali nonché la
vendita, il commercio e la prestazione di servizi di consulenza, nell'ambito
dei vettori e prodotti energetici, al di fuori di quello dell'energia
elettrica. Essa può costruire, acquisire e gestire una rete di trasporto
elettricità"
. L
'intero capitale azionario è posseduto dal comune di __________.
Essendo una SA, le __________ n
on rientrano con tutta
evidenza nell'eccezione prevista, all'art. 100 cpv. 3 LOC, per le società prive
di interessi economici. Il fatto che il suo capitale azionario sia interamente
pubblico, non permette certo di ritenere che tale persona giuridica non abbia
scopo di lucro.
Per quanto riguarda invece A__________ e F__________,
è incontestato che essi sono non soltanto dipendenti, ma anche membri di
direzione con funzioni dirigenziali in seno alle __________ SA. Il primo è
attivo nella gestione degli acquedotti, mentre il secondo si occupa delle
relazioni con la clientela. Entrambi rientrano pertanto nella categoria
prevista all'art. 100 cpv. 4 LOC, secondo cui la collisione esiste per gli amministratori
e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone giuridiche aventi scopo di
lucro.
4.3. In siffatte circostanze, si rivela
pertanto determinante sapere in che ruolo le __________ SA interverrebbero nei
lavori per i quali è richiesto il credito oggetto del messaggio municipale.
Dal
messaggio
municipale in parola (pag. 5)
va innanzitutto rilevato
che in concomitanza con le opere comunali, verranno eseguiti anche dei lavori di
competenza esclusiva delle __________, la cui quota parte (
"di scavo e
pavimentazione pari a fr. 41'239.00"
)
non è però
compresa nel preventivo e verrà direttamente pagata dalla società, motivo per
cui sotto questo aspetto il conflitto di interessi non è dato nella presente
fattispecie. Anche le censure del ricorrente rivolte alla parte di credito (fr.
406'000.–) per le opere di pertinenza dell'Azienda Acqua potabile sono prive di
fondamento, le stesse non avendo alcun legame con le __________ SA.
Per quanto riguarda invece i costi relativi
all'ammodernamento e al potenziamento degli impianti destinati all'illuminazione
pubblica, l'autorità comunale sostiene di non poter fare altro che rivolgersi
alle __________ a seguito di una convenzione stipulata nel 2008.
Nell'accordo sottoscritto il 16 aprile 2008
tra la predetta società e il Comune di __________ sulla gestione dell'illuminazione
pubblica, che risulta tuttora in vigore, è stato convenuto che, su richiesta
del Comune, le __________ SA si sarebbero occupate della costruzione, degli
spostamenti e delle modifiche, oltre alla relativa manutenzione dell'impianto.
Ora, proprio il fatto che a seguito di tale accordo il
Comune di CO 1 non avrebbe potuto fare altro che rivolgersi alle __________ SA
per l'esecuzione dei suddetti lavori agli impianti di illuminazione pubblica, doveva
spingere
i municipali A__________ (sindaco) e F__________,
in quanto dipendenti con funzioni dirigenziali in seno a questa società e
quindi in palese situazione di conflitto di interessi, non solo a non votare
sul messaggio municipale, ma a nemmeno partecipare alla discussione che ha
preceduto la sua adozione, come preteso dall'art. 100 LOC: n
on avendolo fatto, la risoluzione con cui il municipio ha licenziato
il messaggio in parola risulta viziata e dev'essere pertanto annullata
. La convenzione in parola si limita infatti a tracciare i principi
generali della gestione dell'illuminazione pubblica nel comune, attribuendo
alle __________ SA il compito di eseguire la costruzione, gli spostamenti, le
modifiche e la manutenzione degli impianti d'illuminazione pubblici, nonché di
fornire loro l'energia. Essa non contiene per contro alcuna indicazione specifica
in merito ai lavori da svolgere, i quali di conseguenza sono decisi di volta in
volta a seconda delle necessità dal consiglio comunale su proposta del municipio
e che, come indicato nel messaggio in questione, concernono nel caso concreto
"la
sostituzione di tredici candelabri lungo via __________ e l'estensione con due
punti luce nel tratto iniziale di via __________, attualmente privo d'illuminazione"
.
La circostanza secondo la quale detto accordo era stato stipulato prima dell'entrata
in carica dei due municipali in parola risulta dunque irrilevante ai fini del
presente giudizio. Del resto, il fatto che essi abbiano abbandonato la sala
prima della votazione dimostra ulteriormente come fossero fondamentalmente coscienti
di trovarsi in una situazione di conflitto di interessi con l'oggetto della
risoluzione.
5.   5.1. Stante
quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto accolto, annullando pertanto la
risoluzione (n. 483) 28 giugno 2010 del municipio di CO 1 e quella governativa
che la tutela.
5.2. Visto l'esito non si prelevano né tasse ne spese (art. 28 LPamm). Il
comune rifonderà all'insorgente, assistito da un avvocato, un'adeguata
indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 100, 208, 212 LOC; 3, 18, 28, 31, 43,
46, 60, 61 e 65 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
ai sensi dei considerandi.
§.  Di conseguenza, sono annullate:
1.1.   la
decisione 7 settembre 2010 (n. 4487) del Consiglio di Stato;
1.2.   la
risoluzione 28 giugno 2010 (n. 483) con cui il municipio di CO 1 ha approvato e licenziato il messaggio (n. 10-2010).
2.   Non si
prelevano né tasse, né spese. Il comune di CO 1 rifonderà al ricorrente fr.
500.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario