ti_gerichte · 39.2004.8 · 2004-10-25 · it
Domanda di un AFI senza produrre il proprio estratto conto.Escluso diniego di giustizia per mancata decisione su reclamo:il mail di sollecito non è una decisione informale.Diniego di giustizia,invece,per omessa decisione formale dopo 3 mesi dalla richiesta. TCA incompetente per risarcimento danno.

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 25.10.2004 39.2004.8
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 25.10.2004 39.2004.8
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 25.10.2004 39.2004.8

Raccomandata
Incarto n.
39.2004.8
DC
/
sc
Lugano
25 ottobre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo,
presidente,
Raffaele Guffi,
Ivano
Ranzanici
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 4 agosto 2004 di
RI 1
contro
Cassa cantonale assegni familiari,
6501 Bellinzona 1 Caselle
in materia di assegni di famiglia
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Nel corso
del mese di novembre 2003 RI 1 ha chiesto il versamento di assegni integrativi
presso lo sportello Laps di __________ (Doc. A1, A2).
A
sostegno della propria richiesta l'assicurato ha consegnato una serie di
documenti, ma non un estratto del suo conto bancario.
In data
12 dicembre 2003 la signora __________ del Servizio centrale delle prestazioni
sociali dell'IAS ha inviato alla collega __________ dello sportello Laps di __________
un e-mail del seguente tenore:
"
(…)
Nel caso in esame il signor RI 1, domiciliato ad __________, nato
il 7 marzo 1955, presente in data odierna presso lo sportello Laps di __________
per una richiesta di assegno familiare integrativo, non intende fornire la
documentazione necessaria all'accertamento del reddito, più precisamente
l'estratto del conto corrente postale o bancario.
In base all'art. 14 del Regolamento Laps e al formulario ufficiale
SCPS "Check list, lista dei documenti necessari nella procedura
Laps", questo è un documento obbligatorio. Nel caso in cui il signor RI 1,
malgrado la nostra sollecitazione, non intende fornire tale documentazione, la
domanda di prestazioni decadrà in ogni caso dopo 3 mesi dal suo avvio.
A questo punto chiediamo cortesemente al signor RI 1 che ci legge in
copia, di comunicare direttamente il nostro servizio i motivi per i quali non
intende rilasciare tale documento che, tra l'altro, é un documento obbligatorio
anche a fini fiscali.
La domanda di prestazioni non può essere inoltrata se non é
completa dei giustificativi necessari, come in questo caso. Non si tratta in
nessun modo di violare la sfera privata del richiedente: la sostanza posseduta
é un elemento importante di calcolo ai fini della determinazione del reddito
disponibile residuale e per questo deve essere giustificata con la
documentazione necessaria. A tal proposito mettiamo in evidenza che in ogni
caso l'art. 28 Laps prevede che gli organi amministrativi competenti per
l'applicazione della legge e delle leggi speciali possono accedere a tutte le
informazioni loro necessarie, ma sono anche tenuti a mantenere il segreto su
quanto apprendono sulla base dell'art. 31 Laps.
Rimanendo volentieri a disposizione per ulteriori chiarimenti, vi
auguro una buona giornata." (Doc. A3)
1.2.   Contro la
presa di posizione di __________, RI 1 ha inoltrato un'opposizione presso l'IAS
nel quale si è così espresso:
"1.
II ricorrente dopo aver fatto appuntamento all'ufficio del proprio comune,
si reca all'ufficio Laps per sollecitare gli assegni integrativi, come previsto
dalla legislazione cantonale, avendo due figli sotto i 15 anni.
2.   I documenti
presentati dal richiedente sono tutti quelli che permettono d'accertare senza
ombra di dubbio, il reddito nonché le spese ricorrenti, vale a dire:
Certificati di salario, dichiarazione delle imposte, contratto di locazione,
certificato della cassa malati, elenco dei debiti, e tutto quello che viene
richiesto, tranne lo estratto del conto salario presso la banca.
3.   A questo
punto, nasce un diverbio con la signora __________ che si rifiuta di fare per
scritto quanto comunicato a voce, dopo l'insistenza del ricorrente finalmente
si decide e attraverso un e-mail (DOC 1) emette una decisione formale contro la
presentazione della domanda per l'ottenimento degli assegni integrativi.
In diritto
4.   L'ottenimento
o meno degli assegni famigliari integrativi è compito esclusivo dell'Istituto
delle Assicurazioni Sociali che dopo aver esaminato la documentazione emette
una decisione formale.
5.   Attraverso
ogni pubblicazione edita dal Cantone Ticino, e più precisamente l'opuscolo:
"uno o due passi", il legislativo fa capire chiaramente quale sia
stato lo scopo di questa Legge. In nessuna parte viene richiesto lo estratto
del conto bancario.
6.   II Codice
Civile Svizzero, all'articolo 27 §2 recita testualmente:
Nessuno può alienare la propria libertà, nè
assoggettarsi nell'uso della medesima ad una limitazione incompatibile col
diritto o con la morale.
Evidentemente il legislatore mette in
guardia contro gli impegni eccessivi e soprattutto per evitare che attraverso
una situazione di estrema necessità il ricorrente si senta costretto a dare
informazioni che la Legge non richiede affatto. E' molto chiaro non solo in
Svizzera, che proprio la Confederazione ha fatto del segreto bancario il perno
della propria politica. Se questo segreto è valido per il __________ di turno,
che volendo potrebbe evadere il fisco, è valido anche per il ricorrente, dal
momento che la legge è uguale per tutti, al meno così s'insegna alle scuole.
7.   E' inaccettabile,
che una funzionaria qualsiasi, pagata con denaro pubblico si senta nella
posizione di poter emettere sentenze che vanno contro la Legge, incitando alla
violazione della privacy, perché lo estratto conto bancario porta comunque
delle operazioni di routine che coinvolgono terze persone e che non hanno
nessun piacere a figurare da nessuna parte. L'istigazione alla violazione del
segreto bancario e punibile dal nostro Codice Penale, ritengo sia importante
che la signora __________ conosca a cosa può andare incontro approfittando
dallo stato di necessità d'una persona.
8.   L'interpretazione
arbitraria e tendenziosa della signora __________, denota un integralismo
talebano, che mal si adegua a quanto previsto dalla LAPS. Inoltre non va
dimenticato che la richiesta d'un assegno integrativo è un diritto scaturito da
una Legge votata in Gran Consiglio e non è una richiesta di assistenza sociale.
Per tanto si chiede:
A.   La domanda
per gli assegni integrativi di RI 1 viene accolta.
B.   Un risarcimento
di Fr. 100.- a titolo di ripetibili per i danni causati dalla signora __________.
C. Che una
maggior informazione dell'istituto delle assicurazioni sociali venga intrapresa
per evitare violazioni palesi a livello di Codice Penale da parte dei funzionari
più integralisti." (Doc. A4)
1.3.   Il 5
febbraio 2004 l'IAS ha inviato all'assicurato uno scritto del seguente tenore:
"
(…)
Rileviamo anzitutto che lei qualifica la sua corrispondenza 16
dicembre 2003 come un'opposizione.
Ora, per l'art. 33 Laps è data facoltà di reclamo avverso le
decisioni emesse in virtù della Laps medesima e delle leggi speciali.
II concetto di decisione e sancito dal diritto pubblico federale:
in virtù della legge applicabile può considerarsi decisione il provvedimento di
un'autorità adottato nel singolo caso, fondato sul diritto pubblico e che
concerne la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o
obblighi, l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di
diritti o obblighi o ancora il rigetto o la dichiarazione di inammissibilità di
istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o
all'accertamento di diritti o obblighi (art. 5 legge federale sulla procedura
amministrativa del 20 dicembre 1968; RS 172.021). Secondo giurisprudenza, una
decisione, per essere tale, deve peraltro fare esplicito richiamo ai rispettivi
mezzi di diritto.
Ciò premesso, la corrispondenza E-mail del 12 dicembre 2003
dell'Istituto delle assicurazioni sociali, a nome della signora __________,
capo del servizio centrale delle prestazioni sociali, non può considerarsi una
decisione formale. Con questo scritto l'Istituto delle assicurazioni sociali si
è infatti limitato a richiamare le disposizioni legali applicabili in materia,
senza entrare nel merito della sua richiesta di prestazioni.
Conseguentemente, il suo scritto 16 dicembre 2003 non può
considerarsi una opposizione e, come tale, non può essere evasa con una
decisione su opposizione.
Le rammentiamo che la sua richiesta di prestazioni 12 dicembre
2003 è tuttora pendente, come sancito dall'art. 14 cpv. 3 Reg. Laps e decadrà
automaticamente il prossimo 11 marzo 2004, qualora lei non dovesse provvedere
ad inoltrare la documentazione richiesta. Al proposito, facciamo presente che
l'estratto bancario o postale e un documento indispensabile all'evasione della
richiesta, perché permette di determinare la situazione economica dell'unità di
riferimento al momento del deposito della richiesta medesima, come previsto
dalla legge (art. 10a Laps); la sostanza - anche mobiliare - è peraltro uno
degli elementi di reddito che devono essere presi in considerazione (art. 6
cpv. 1 lett. f) Laps).
Allo scopo, la esortiamo a voler contattare la sua banca, affinché
abbia a rilasciarle una dichiarazione che attesti l'avere in conto al dicembre
2003; questo documento dovrà essere fatto proseguire allo sportello regionale
Laps di __________." (Doc. A7)
1.4.   In data 11
febbraio 2004 l'assicurato, dopo avere citato dottrina e giurisprudenza, ha
ribadito che, a suo modo di vedere, quella del 12 dicembre 2003
"costituisce una vera e propria decisione" contro la quale egli ha
presentato una tempestiva opposizione:
"
(…)
Di conseguenza v'invito
per l'ultima volta
a dichiarare ricevibile il
mio ricorso oppure ad una decisione in linea con quanto prevede la Laps, che in
nessun momento fa riferimento allo estratto conto bancario per quanto riguarda
gli assegni integrativi.
Se entro la fine di questo mese, non dovessi avere riscontro alla
mia domanda, sari costretto, mio malgrado, ad inoltrare ricorso al Tribunale
Cantonale delle Assicurazioni e non d'ultimo potrei anche intentare una causa
per denegata giustizia, abuso di potere, contro il vostro ufficio, e chiedere
l'avvio d'una inchiesta interna per stabilire le responsabilità di questo
accanimento giuridico nei miei confronti." (Doc. A8)
1.5.   Il 4 agosto
2004 l'assicurato ha inoltrato presso il TCA un'istanza per "denegata
giustizia, abuso di potere, mancata notifica di una decisione impugnabile"
contro l'IAS.
Il
ricorrente, dopo avere sottolineato che "nel frattempo non è mai
intervenuta una decisione formale" ed avere richiamato le normative
relative agli assegni integrativi e alla Laps dalle quali con la precisazione
che "appare evidente che in nessun motivo viene richiesto l'estratto
bancario", ha formulato le seguenti conclusioni:
"
(…)
1.   L'istanza viene integralmente accolta.
Di conseguenza è accertata l'illecita
lesione per denegata giustizia operata dall'Istituto delle Assicurazioni
Sociali nei confronti del signor RI 1.
2.   A titolo di
risarcimento danno e riparazione morale IAS di Bellinzona viene condannata a
versare al signor RI 1 un importo di fr. 9'000.­- oltre interessi al 5% a
decorrere dal mese di novembre del 2003
3.   Protestate tasse, spese repetibili." (Doc. I)
1.6.   Il 4 agosto
2004 l'assicurato ha pure inoltrato un'istanza per denegata giustizia presso il
Dipartimento della sanità e della socialità.
L'incarto
è stato trasmesso al TCA il 31 agosto 2004 con la seguente motivazione:
"
(…)
Vi trasmettiamo per evasione l'istanza menzionata in epigrafe. Ai
sensi dell'art. 33 della legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle
prestazioni sociali (Laps) - del 5 giugno 2000 (RL 6.4.1.2) contro le decisioni
dell'IAS è infatti dato ricorso al TCA e non al Dipartimento della sanità e
della socialità." (Doc. III)
1.7.   Nella sua
risposta del 3 settembre 2004 la Cassa cantonale degli assegni familiari
propone di respingere il ricorso dell'assicurato, e rileva:
"
(…)
1.   A titolo di
premessa, la Cassa precisa che il qui ricorrente ha presentato, sempre in data
4 agosto 2004, analoga istanza per denegata giustizia al Dipartimento Sanità e
Socialità; questa è stata trasmessa, in data 12 agosto 2004, alla Cancelleria
dello Stato, Servizio dei ricorsi, per competenza ed evasione.
Con ordinanza 23 agosto 2004 il
Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha chiesto all'Istituto delle
assicurazioni sociali di formulare le sue osservazioni. Si chiede quindi
l'edizione del relativo incarto da parte del succitato Servizio dei ricorsi.
2.   In data 12
dicembre 2003, il signor RI 1 si è presentato presso lo sportello regionale
Laps (Legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali)
di __________, per presentare la nuova richiesta di prestazioni, segnatamente per
ottenere il diritto all'assegno integrativo (diritto precedente, accordato
secondo il vecchio regime, scaduto con effetto 30 gennaio 2002).
AI momento della richiesta, il signor RI
1 non ha tuttavia prodotto la documentazione completa, necessaria per l'accertamento
della sua situazione finanziaria, rifiutandosi di presentare l'estratto del
conto bancario o postale.
Ritenuto che in mancanza della
necessaria documentazione, la procedura di richiesta di prestazioni Laps viene
interrotta, la signora __________ (incaricata presso lo sportello regionale
Laps di __________) ha richiesto telefonicamente alla signora __________ (Capo
del Servizio centrale delle prestazioni sociali dell'Istituto delle
assicurazioni sociali), una conferma ufficiale da presentare al signor __________,
in merito alla necessità di produrre il documento richiesto.
Tale conferma è stata trasmessa dalla
signora __________, via e-mail, alla signora __________ ed in copia al signor RI
1, il quale è stato pure reso attento sul fatto che secondo quanto disposto
dall'art. 14 cpv. 3 Reg. Laps, in mancanza della documentazione completa, la
sua richiesta sarebbe decaduta dopo 3 mesi dalla data del suo avvio (doc. 1).
Malgrado le indicazioni fornite, il
signor RI 1 ha mantenuto il suo diniego nel voler presentare il documento e,
conseguentemente, non disponendo dei parametri necessari per completare la
richiesta, la stessa non ha potuto essere trasmessa all'ufficio competente, per
l'emissione della relativa decisione.
3.   In data 16
dicembre 2003 il signor RI 1 ha presentato alla Cassa una
"opposizione" (doc. 2). Con corrispondenza 30 gennaio 2004, il signor
RI 1 ha sollecitato la Cassa, affinché fosse emessa la formale decisione, in
risposta a quella che egli considerava essere una opposizione (doc. 3).
In data 5 febbraio 2004, il signor RI
1 è stato informato da parte del Servizio giuridico dell'Istituto delle
Assicurazioni sociali, del fatto che la sua corrispondenza 16 dicembre 2003 non
poteva essere qualificata quale "opposizione", ritenuto che secondo
l'art. 33 Laps, è data facoltà di reclamo avverso le decisioni emesse in virtù
della Laps medesima e delle leggi speciali, mentre nella fattispecie, nessuna
decisione formale era stata emessa.
II Servizio giuridico ha quindi
ribadito la necessità di produrre il documento richiesto, ricordando nuovamente
al signor RI 1 la scadenza dei tre mesi, dopo la quale la sua richiesta sarebbe
decaduta (doc. 4).
Con corrispondenza 11 febbraio 2004,
indirizzata al Servizio giuridico, il signor RI 1 ha rinnovato la sua richiesta
intesa ad ottenere un riscontro alla sua opposizione (doc. 5).
Con
lettera 12 febbraio 2004, la Cassa ha confermato la sua presa di posizione ed
ha invitato il signor RI 1 a voler comunicare se il suo scritto dovesse essere
considerato quale ricorso ed essere trasmesso, per esame, a questo Tribunale
(doc. 6).
In data 16 febbraio 2004, il signor RI
1 ha comunicato alla Cassa che il suo scritto 11 febbraio 2004 non intendeva
essere un ricorso, poiché in mancanza di una decisione da parte della Cassa, il
ricorso sarebbe stato formulato in altro modo (doc. 7).
4.   In risposta
alle argomentazioni più volte esposte dal ricorrente, a giustificazione del suo
rifiuto nel voler presentare l'estratto conto bancario, la Cassa ricorda che
l'assegno integrativo è una prestazione in denaro, a sostegno degli oneri del
figlio, il cui importo è determinato dalla situazione economica dell'unità di
riferimento alla quale il figlio appartiene; non è quindi pensabile di poter
emettere una decisione, senza essere in possesso di tutti gli elementi
necessari per la determinazione della situazione economica dell'unità di
riferimento.
E' palese che l'ammontare della
sostanza, anche quella mobiliare, è determinante per l'accertamento della
situazione economica dell'unità di riferimento e la determinazione della lacuna
di reddito, tant'è che l'art. 6 cpv. 1 lett. f Laps, dispone:
il reddito
computabile è costituito da 1/15 della sostanza imponibile dell'unità di
riferimento superiore a fr. 50'000.--, rispettivamente a fr. 100'000.-- per
l'abitazione primaria.
Poiché l'accertamento completo
dell'ammontare della sostanza è attuabile unicamente richiedendo pure
l'estratto del conto bancario o postale, la necessità di produrre tale
documento, risulta esplicitamente nell'elenco "Documentazione necessaria
per la richiesta di prestazioni Laps" (doc. 8).
5.   L'agire della
Cassa, ossia la mancata notifica di una formale decisione, è giustificato
dall'art. 43 cpv. 1 e 3 LPGA, che può essere applicato alla presente fattispecie
quale norma generale del diritto. A norma di questa disposizione della LPGA,
l'assicuratore esamina le domande, intraprende d'ufficio i necessari
accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha necessità. Le informazioni
date oralmente devono essere messe per scritto (cpv. 1). Se l'assicurato o
altre persone che pretendono prestazioni, nonostante un'ingiunzione, rifiutano
in modo ingiustificato di compiere il loro dovere d'informare o di collaborare,
l'assicuratore può, dopo diffida scritta e avvertimento delle conseguenze
giuridiche e dopo aver impartito un adeguato termine di riflessione, decidere
in base agli atti o chiudere l'inchiesta e decidere di non entrare in materia
(cpv. 3).
Nella fattispecie, la Cassa è
manifestamente impossibilitata a raccogliere d'ufficio le informazioni relative
all'ammontare dell'eventuale sostanza depositata su di un conto, bancario o
postale, intestato a nome dei membri che compongono l'unità di riferimento del
signor RI 1 al momento in cui egli ha presentato la sua richiesta di
prestazioni. La Cassa potrebbe, semmai, accedere ai dati fiscali degli anni
precedenti, dai quali si potrebbe rilevare pure la sostanza mobiliare (ivi
compresi eventuali averi in conto bancario o postale): questi dati non
sarebbero però stati in ogni caso utili per l'accertamento della situazione
economica attuale, in quanto riferiti ad anni precedenti. (…)" (Doc. IV)
1.8.   Il 27
settembre 2004 il Presidente del TCA ha inviato alla Cassa uno scritto del
seguente tenore:
"
nella vostra risposta di causa del 3 settembre
2004 figurano due frasi del seguente tenore:
"                                                                             Come
si è già detto, il signor RI 1 è stato avvertito più volte del fatto che in
mancanza del documento richiesto, la sua domanda sarebbe
automaticamente
decaduta
dopo tre mesi dalla data dell'inoltro, secondo l'art. 14 cpv. 3 Reg. Laps.
A fronte del rifiuto del signor RI 1 nel voler
collaborare ed essendo impossibilitata a decidere in base agli atti, la Cassa
ha pertanto "deciso" di non entrare nel merito, pur non
formalizzandone il contenuto tramite una decisione formale." (Doc. IV)
Al riguardo vi invito a precisare:
1)   Quanto avete "deciso" di non
entrare nel merito?
2)   Perchè
non ne avete formalizzato il contenuto tramite decisione formale?
3)   Quando intendete formalizzarlo?" (Doc.
VII)
L'8
ottobre 2004 la Cassa ha così risposto:
"
(…)
1)   A fronte del
rifiuto manifestato dal signor RI 1, nel dar seguito alla richiesta di voler
produrre la necessaria documentazione ed in particolare nel non voler produrre
l'estratto conto postale e/o bancario, documento necessario per la
determinazione della sua situazione economica, conformemente all'art. 14 cpv. 3
del Regolamento Laps (Reg. Laps) - secondo il quale se il richiedente non
fornisce la documentazione sollecitata, la richiesta decade tre mesi dopo il
suo avvio - la Cassa ha atteso tre mesi dalla presentazione della domanda
presso lo sportello regionale Laps, prima di chiudere il caso senza entrare nel
merito.
2)   Perché il già
citato art. 14 cpv. 3 Reg. Laps, non prevede la chiusura del caso, mediante
l'emanazione di una decisione formale.
3)   Per quanto
esposto ai punti che precedono, non era intenzione della Cassa formalizzare la
decisione di non entrare in materia."
(Doc. VIII)
Questi
scritti sono stati trasmessi all'assicurato per conoscenza (Doc. IX)
1.9.   Il 14
ottobre 2004 il Presidente del TCA ha inviato al giurista del DSS uno scritto
del seguente tenore:
"
In data 31 agosto ha trasmesso al TCA un incarto
relativo ad un'istanza di denegata giustizia, datata 4 agosto 2004, inoltrata
dal sig. RI 1 presso il DSS contro l'Istituto delle assicurazioni sociali.
In uno scritto del 3 settembre 2004 la Cassa
cantonale per gli assegni familiari ha informato il TCA che il sig. RI 1 ha
inoltrato un'istanza per denegata giustizia presso il DSS, che essa è stata
trasmessa in data 12 agosto 2004 alla Cancelleria dello Stato, Servizio dei
ricorsi per competenza ed evasione e che con ordinanza del 23 agosto 2004 il
Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha chiesto all'IAS di formulare le
sue osservazioni.
La invito quindi ad indicare:
1)                                                                           se
si tratta della stessa istanza da voi trasmessa al TCA oppure no;
2)   se
il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha già evaso l'istanza in
questione oppure no.
In attesa di una sua risposta, entro il termine
di
5 giorni
voglia gradire distinti saluti." (Doc. X)
Il 19
ottobre 2004 il giurista il giurista del DSS ha così risposto:
"
Faccio riferimento al suo scritto del 14
ottobre. Dopo aver esperito alcune ricerche (non ero infatti a conoscenza del
fatto che la Cassa di compensazione avesse trasmesso l'istanza di denegata
giustizia al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato) posso oggi
risponderle quanto segue.
1.   L'istanza trasmessa al Servizio dei ricorsi è in effetti la
stessa istanza da noi trasmessa al TCA.
2.   La stessa è già stata evasa e dichiarata irricevibile dal
Consiglio di Stato (vedi allegato)." (Doc. XI)
Nella
citata sentenza del 5 ottobre 2004 il Consiglio di Stato ha dichiarato
irricevibile l'istanza 4 agosto 2004 dell'assicurato ed ha in particolare
rilevato:
"
(…)
-   che giusta l'art. 45 Legge di procedura per le cause
amministrative (LPAmm) l'autorità di ricorso può essere adita in ogni stadio
della procedura per denegata o ritardata giustizia;
-   che il rifiuto di dar seguito a una domanda o di prendere le
proprie decisioni costituisce diniego di giustizia formale. Vi è rifiuto di
decidere, quindi diniego di giustizia formale, se l'autorità mantiene il
silenzio su una domanda che esige una decisione; l'autorità è tenuta a decidere
tutte le domande e i ricorsi che le sono presentati (cfr. Scolari, Diritto
amministrativo, parte generale, n. 134, pag. 80; Borghi/Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, ad art. 45);
-   che, nella fattispecie, contro le decisioni della Cassa
cantonale per gli assegni famigliari in materia di assegno integrativo e di
prima infanzia non è dato alcun ricorso al Consiglio di Stato. In questa
materia di competenza ad evadere i ricorsi spetta, come si è detto, al
Tribunale cantonale delle assicurazioni (art. 68 cpv. 2 Laf e 33 cpv. 2 Laps);
-   che pertanto un ricorso per denegata giustizia a questo
Consiglio si rivela inammissibile per difetto di competenza. (…)"
(Doc. XI/1, pag. 6)
Questa
documentazione è stata trasmessa all'assicurato per conoscenza.
in
diritto
2.1.   Secondo
l'art. 68 cpv. 1 LAF contro le decisioni pronunciate dalle Casse in materia di
materia di assegno di base e per giovani in formazione e giovani invalidi è
data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale delle assicurazioni nel termine
di 30 giorni dalla loro intimazione.
L'art. 68
cpv. 2 LAF precisa che per l'assegno integrativo e di prima infanzia si applica
l'art. 33 Laps.
A sua
volta l'art. 33 Laps prevede che:
"
1
Contro le
decisioni emesse in virtù della legge e delle leggi speciali, è data facoltà di
reclamo all’organo amministrativo che le ha emesse entro 30 giorni dalla data
di notificazione.
2
Contro le
decisioni su reclamo di cui al cpv. 1, è data facoltà di ricorso diretto al
Tribunale cantonale delle assicurazioni entro 30 giorni dalla data di
notificazione.
3
È applicabile
la Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle
assicurazioni del 6 aprile 1961."
2.2.   L'art. 45
della Legge di procedura per le cause amministrative (LPamm) prevede che
l'autorità di ricorso può essere adita in ogni stadio della procedura per
denegata o ritardata giustizia.
Il TCA è
dunque competente ad esaminare le domande relative al diniego di giustizia
fondate sulle legislazioni sociali cantonali.
Questa
soluzione si giustifica tanto più, se si considera che anche l'art. 56 cpv. 2
della Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni
sociali (LPGA; RS 830.1 in vigore dal 1° gennaio 2003), qui non applicabile
direttamente, stabilisce che il ricorso può essere interposto anche se
l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione
o una decisione su opposizione.
Tale
disposizione include sia i ricorsi per ritardata giustizia che per denegata giustizia
(Kieser, ATSG Kommentar, Zurigo-Basilea-Ginevra 2003, art. 56 nota 10 pag. 55).
Prima
dell'entrata in vigore della LPGA, spettava all’Ufficio federale delle
assicurazioni sociali (UFAS), quale autorità di vigilanza, pronunciarsi in
merito ai ricorsi inoltrati da assicurati contro il rifiuto di statuire da
parte dell'amministrazione o in merito ad un ingiustificato ritardo da parte
del medesimo ufficio (DTF 114 V 145; cfr. STFA inedita 7 agosto 2002 nella
causa B consid. 2, I 629/01).
Con l’entrata
in vigore della LPGA, spetta ora al competente Tribunale cantonale delle
assicurazioni statuire in merito ad un ricorso per denegata/ritardata giustizia
in materia di assicurazioni sociali disciplinate dalla legislazione federale
(DTF 130 V 90; Kieser, op. cit., art. 56 nota 11 pag. 56).
2.3.   Secondo il
TFA vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od
amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é
competente (DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati; Kieser, op.,
cit, art. 56 nota 10 pag. 55).
Sempre
secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui
l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò
non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura
dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (DTF 107 Ib 164 consid.
3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato
il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che
l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera
tempestiva (DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere
ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata
giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della
procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c
in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la
difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (DTF 125 V 188;
VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
2.4.   Dottrina e
giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari.
Qualora
l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una
violazione della costituzione può essere ammessa soltanto se determinati
provvedimenti sono stati presi abusivamente (Meyer, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti
alla giurisprudenza federale).
In una
sentenza del 25 giugno 2003 nella causa Q., I 841/02, pubblicata in DTF 129 V
pag. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a
carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di
AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal
momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è
stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF
125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,
trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal
momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora
proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI
1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia
a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei
riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da
27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa
stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato
chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I
421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März
1993, M 1/92).
"
(RAMI succitata)
In
dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L.
del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata
riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva
atteso più di 9 mesi prima di procedere ad ordinare un'ulteriore perizia
(Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri,
Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure
quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo,
in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato
trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di
una perizia (Plädoyer 6/1998, p. 67).
2.5.   Il
TFA ha poi stabilito, i
n
una sentenza pubblicata in
SVR 2001
KV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia
é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale
non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni
assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di
questa procedura.
Questa giurisprudenza è da considerare valida anche sotto l’imperio dell’art. 56
cpv. 2 LPGA (Kieser, op. cit., art. 56 nota 12 pag. 56).
Da
ultimo va rilevato che, in caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o
denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere
entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla
chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren, nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR
2001 KV 38 consid. 2b pag. 110).
2.6.   Questo
Tribunale è chiamato innanzitutto ad esaminare se l'amministrazione ha commesso
un diniego di giustizia non emettendo una decisione su reclamo.
Per
rispondere a tale quesito occorre innanzitutto esaminare la natura giuridica
dell'e-mail del 12 dicembre 2003 (cfr. consid. 1.1).
Per costante
giurisprudenza le decisioni scritte devono essere designate come tali e
indicare le vie di ricorso, anche se esse sono notificate sotto forma di
lettera (RCC 1989 pag. 192 consid. 2a; MAURER, Bundessozialversicherungsrecht,
pag. 127).
Secondo
la giurisprudenza e la dottrina costituisce una decisione l'atto unilaterale di
un'autorità amministrativa che regola una situazione giuridica concreta ed
individuale in maniera imperativa (KNAPP, Précis de droit administratif. Ed. Helbing
& Lichtenhahn. Quarta edizione. Basilea 1991, ni. 936-955, pag. 214-217;
GOSSWEILER, Die Verfügung im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht, pag.
13ss; BOIS, "La décision dans le domaine de l'assurance sociale" in Etudes
de droit social.
Collezione Le droit de travail en
pratique. Vol. 3. Ed. Schulthess Polygraphischer Verlag.
Zurigo 1991, pag. 199; GYGI, Verwaltungsrechtpflege und
Verwaltungsverfahren im Bund, seconda edizione, p. 27; DTF 122 V 189 consid.
1, DTF 118 V 17 consid. 1, DTF 116 V 319 consid. 1a, DTF 98 Ib 463).
Pertanto
quelle situazioni giuridiche che permettono, in un determinato caso, più
soluzioni possibili o che non regolano i diritti o doveri dell'assicurato non
vanno considerate come decisioni (RCC 1977 p. 162).
La giurisprudenza federale ha stabilito che un conteggio delle
prestazioni versate all'assicurato riveste carattere di decisione, sebbene non
ne presenti le caratteristiche formali (DTF 121 V 51; DTF 111 V 251 consid. 1b
pagg. 252-253).
I conteggi – anche carenti nell'indicazione dei mezzi di diritto –
costituiscono dunque vere e proprie decisioni (cfr. STCA del 6 luglio 2004
nella causa W. SA, inc. n° 30.2003.80; STCA del 17 febbraio 2003 nella causa
A.N. AG, Inc. n. 30.2002.136; STCA del 6 febbraio 2003 nella causa N. SA, Inc.
n. 30.2002.51; STCA del 29 novembre 2002 nella causa SCA SA, Inc. n.
30.2002.221).
In una decisione pubblicata in DTF 129 V 111, il TFA ha stabilito
che t
rascorso un lasso di tempo corrispondente al
termine per ricorrere contro una decisione formale, l'amministrazione può
domandare la ripetizione delle prestazioni concesse mediante una decisione
informale rimasta incontestata soltanto alle condizioni valide per la
riconsiderazione o per la revisione processuale (cambiamento di giurisprudenza
rispetto a DTF 122 V 367, secondo cui finché l'assegnazione di prestazioni disposta
per decisione informale non esplicava validamente effetti giuridici,
l'amministrazione poteva di principio revocarla senza titolo giuridico: riesame
o revisione processuale).
In una
decisione pubblicata in SVR 2004 ALV Nr. 1, il TFA si è invece così espresso
circa i tempi entro i quali un assicurato può contestare una decisione
informale:
"
(…)
3.1  Der Beschwerdeführer macht sodann geltend,
der versicherte Verdienst sei unter Verletzung von Art. 103 Abs. 2 AVIG nie
mittels einer Verfügung festgesetzt und damit nicht rechtsbeständig geworden.
Nach ständiger Rechtsprechung kommt indessen einer Leistungsabrechnung der
Arbeitslosenkasse trotz Fehlens formeller Verfügungsmerkmale materiell
Verfügungscharakter zu (BGE 129 V 111 Erw. 1.2.1, 125 V 476 Erw. 1, 122 V 368
Erw. 2, 121 V 53 Erw. 1). Dabei gilt die Rechtsbeständigkeit bei solchen
formlosen Verfügungen als eingetreten, wenn anzunehmen ist, ein Versicherter
habe sich mit einer getroffenen Regelung abgefunden, was dann der Fall sei,
wenn die nach den Umständen zu bemessende Überlegungs- und Prüfungsfrist
abgelaufen ist, welche der versicherten Person zusteht, um sich gegen das
faktische Verwaltungshandeln zu verwahren (BGE 129 V 111 Erw. 1.2.2, 122 V 368
f. Erw. 3 mit Hinweisen). Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat diese
Rechtsprechung in BGE 129 V 110 einmal mehr bestätigt und die
Rechtsbeständigkeit einer Leistungszusprechung in Form einer faktischen
Verfügung bekräftigt. Eine ohne Bindung an die Voraussetzungen der Wiedererwägung
oder der prozessualen Revision erfolgende Rückforderung formlos zugesprochener
Versicherungsleistungen ist danach für die Verwaltung nur während eines
Zeitraums möglich, welcher der Rechtsmittelfrist bei formellen Verfügungen
entspricht. Zu einem späteren Zeitpunkt bedarf die Rückforderung eines
Rückkommenstitels in Form einer Wiedererwägung oder einer prozessualen
Revision, auch wenn die faktische Verfügung, z.B. die Taggeldabrechnung, von
der versicherten Person noch beanstandet werden kann, mithin noch keine Rechtsbeständigkeit
erreicht hat, die mit der bei formellen Verfügungen mit dem Ablauf der
Beschwerdefrist eintretenden Rechtskraft vergleichbar wäre.
3.2  Angesichts dieser Rechtsprechung hat das
kantonale Gericht zu Recht die Rechtsbeständigkeit des mit der ersten
Bezügerabrechnung formlos festgelegten versicherten Verdienstes bejaht. Der
Beschwerdeführer hat die angeblich unrichtige Festsetzung des versicherten
Verdienstes erstmals rund zwei Jahre nach dem Zeitpunkt gerügt, in welchem ihm
dieser durch eine nicht formelle Verfügung eröffnet worden ist. Bei dieser
Ausgangslage ist die Frist, während welcher sich der Versicherte dagegen hätte
verwahren müssen, längst abgelaufen. Wie lange diese Frist allgemein zu dauern
hat, hängt von einer nach den Umständen angemessenen Prüfungs- und
Überlegungsfrist ab (BGE 129 V 111 Erw. 1.1.2 mit Hinweisen). Bei einer
formlosen Verfügung soll sie für die versicherte Person - im Unterschied zur
Verwaltung (BGE 129 V 110) - jedoch länger sein als die Frist, die für die
Anfechtung der formellen Verfügung gilt. Abgesehen davon, dass ihm die Behörde
entgegen Art. 103 Abs. 2 AVIG keine formelle Verfügung mit
Rechtsmittelbelehrung zugestellt hat, wird der Adressat, wenn er nicht unter
dem Druck eines als Verfügung bezeichneten Verwaltungsakts und damit einer auf
Tage berechneten Frist steht, allgemein etwas länger Zeit benötigen, um sich
über Tragweite und Inhalt des Verwaltungsaktes und dessen allfällige Anfechtung
klar zu werden. Besondere Umstände des Einzelfalles vorbehalten, sollte jedoch
im Interesse der Rechtssicherheit eine drei Mal längere Frist (d.h. 90 Tage,
gerechnet ab Eröffnung des formlosen Verwaltungsaktes), als sie für die
Rechtsmittelfrist der entsprechenden förmlichen Verfügung gilt, nicht
überschritten werden. Damit wird eine Frist angesetzt, die im Normalfall
derjenigen für Revisionsgesuche entspricht (vgl. Art. 67 Abs. 1 VwVG; RKUV 1994
Nr. U 191 S. 145; Rudolf Rüedi, Allgemeine Rechtsgrundsätze des
Sozialversicherungsprozesses, in: Walter R. Schluep [Hrsg], Recht, Staat und
Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von
Bundesrat Arnold Koller, Bern 1993, S. 473 f.; vgl. nunmehr auch Art. 55 Abs. 1
ATSG). Nichts anderes gilt, falls der formlose Verwaltungsakt in Verletzung von
Art. 103 Abs. 2 AVIG (dazu ARV 1987 Nr. 13 S. 118 Erw. 2 sowie Thomas Locher,
Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2. Aufl. S. 210 Rz 37, S. 333 Rz 18 f.
und Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], S. 271 Rz 731 f.) erfolgt sein sollte. Auch ein
solch mangelhaft eröffneter Entscheid kann nicht beliebig, sondern nur innert
angemessener Frist in Frage gestellt werden (BGE 111 V 150, 106 V 97 Erw. 2a,
104 V 166 Erw. 3).
(…)." (cfr. SVR 2004 ALV. Nr. 1. consid. 3.1
e 3.2, pag. 2 e 3)
In una
sentenza pubblicata in SVR 1998 V Nr. 1 l'Alta Corte si è così espressa circa
gli atti che presentano o non presentano il carattere di decisione:
"
Schadenminderungspflichten, wie etwa die Mitwirkung
bei einer Eingliederungsmassnahme, bei der Abklärung oder bei der Durchführung
einer Behandlung, sind keine durchsetzbaren Rechtspflichten, sondern blosse
Obliegenheiten, welche nur insofern (indirekt) durchsetzbar sind, als deren
Verletzung leistungsrechtliche Folgen nach sich zieht (zum Begriff der
Obliegenheiten im Privatrecht siehen GAUCH/SCHLUEP
,
Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Bd. 1, 6.
Aufl., Zürich 1995 N 101 ff.;
MAURER,
Schweizerisches
Privatversicherungsrecht, 3. Aufl., Bern 1995 S. 300 ff.). Der UVG-Versicherer
kann somit bloss die Sanktion wegen Verletzung der Obliegen­heit in die Form
einer Verfügung (Art. 5 Abs. 1 VwVG) kleiden, nicht jedoch die Obliegenheit
selber (so wohl auch LANDOLT, Das Zumutbarkeitsprinzip im schweizerischen
Sozialversicherungsrecht, Diss. Zürich 1995 N 286, MEYER-BLASER, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz
im staatlichen Leistungsrecht, Diss. Bern 1985 S. 140 f.; WYSS, Meldung und
Abklärung des Unfalles nach UVG, Diss. Bern 1985 S. 117; wohl anderer Meinung
MAURER, Unfallversicherungsrecht, S. 301 und S. 308, siehe aber S. 255; vgl.
zur differenzierteren Regelung im Invalidenversicherungsrecht: Art. 58 IVG,
Art. 74
ter
, 74
quater
und 75 IVV). Die Rechtmässigkeit der
erwähnten angeordneten «Pflichten» bzw. Obliegenheiten ist jedoch im Rahmen der
Überprüfung der verfügten Sanktion vorfrageweise zu überprüfen.
Von den als solche nicht vollstreckbaren und daher
nicht in die Rechtsstellung der Adressaten eingreifenden Anord­nungen sind jene
Beschlüsse des Unfallversicherers zu unterscheiden, welche direkt in die
Rechtsstellung der ver­sicherten Person eingreifen und zu deren Durchsetzung
nicht die Androhung von Säumnisfolgen erforderlich ist.
Dazugehört etwa die
Verweigerung
einer
Behandlung oder der Durchführung eines Gutachtens sowie die
Verneinung
der
von der versicherten Person geltend gemachten Ableh­nungsgründe gegenüber einer
mit einem. Gutachten beauf­tragten sachverständigen Person. Diese Entscheide
sind stets in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlas­sen, damit der individuelle
Rechtsschutz gewährleistet ist
(GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983 S. 136; GOSSWEILER, Die Verfügung im schweizeri­schen
Sozialversicherungsrecht, Diss. Bern 1983 S. 7; KÖLZ/HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungs­rechtspflege des Bundes, Zürich 1993 N
82).
c) Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin
die Anordnung eines Gutachtens, die Einräumung einer Be­denkfrist und die
Androhung der Säumnisfolgen - wie die Vorinstanz bereits festgestellt hat -
«irrtümlicherweise» in Verfügungsform erlassen und mit einer Rechtsmittelbeleh­rung
versehen. Fraglich ist einzig, ob allenfalls die Bestim­mung der Person des
Gutachters, dessen fachliche Kompe­tenz vom Beschwerdegegner bezweifelt worden
war, eine anfechtbare Verfügung darstellt. Nachdem aber gerade dieser Teil der
Anordnung vom 27. Januar 1994 vom Be­schwerdegegner in seiner Stellungnahme vom
9. Febru­ar 1994 nicht bestritten worden ist, kann die Frage offen­bleiben.
Wäre andererseits die gesamte Anordnung und Mahnung als anfechtbare Verfügung
zu qualifizieren, hätte die Beschwerdeführerin konsequenterweise die schriftli­che
Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 9. Febru­ar 1994 als Einsprache
behandeln und einen entsprechen­den Entscheid fällen müssen. Dieser hätte schliesslich
in letzter Instanz vom Eidgenössischen Versicherungsgericht beurteilt werden
müssen. Folglich hätte die Beschwerde­führerin erst nach Vorliegen eines
rechtskräftigen Ent­scheids ihre Sanktion verfügen können. Richtigerweise ist
sie nicht so vorgegangen, sondern hat nach Ablauf der von ihr am 27. Januar
1994 angesetzten Frist entsprechend ih­rer Androhung eine Verfügung aufgrund
der bereits erfolg­ten Mahnung mit Bedenkzeit."
2.7.   Nella presente fattispecie l'e-mail del 12 dicembre contro il
quale l'assicurato ha inoltrato una tempestiva opposizione (recte: reclamo)
confermava all'assicurato la necessità di produrre un estratto del conto
corrente postale o bancario ed indicava quali sarebbero state le conseguenze di
tale rifiuto.
Ora, a
mente del TCA, un semplice e-mail oltretutto non destinato direttamente
all'assicurato ma trasmessogli semplicemente per conoscenza (cfr. Doc. A3) non
può essere considerato una decisione informale, come lo è invece un conteggio
di prestazioni.
Comunque
e soprattutto, anche volendo riconoscergli per ipotesi il carattere di
decisione, esso non ha un contenuto materiale tale da essere regolato tramite
decisione. Come negli esempi fatti dal TFA in SVR 1998 UV Nr. 1 (cfr. consid.
2.8) lo scritto in questione indica semplicemente quali sono, secondo
l'amministrazione, gli obblighi dell'assicurato e quali potrebbero essere le
conseguenze in caso di mancato corretto adempimento.
Infine,
ma non da ultimo, lo sportello Laps non ha competenze decisionali (cfr. art. 18
cpv. 2 Reg. Laps) e quindi neppure la Capo del Servizio centrale delle
prestazioni sociali. Competente per emettere la decisione in materia di assegni
integrativi e infatti la Cassa cantonale per gli assegni familiari (cfr. art.
54 cpv. 1 LAF in relazione con l'art. 21 Reg. Laps).
A questo
organo l'assicurato avrebbe dovuto rivolgersi chiedendo l'emanazione di una
decisione formale (cfr. art. 18 cpv. 3 Reg. Laps).
La Cassa
cantonale per gli assegni familiari non ha dunque commesso un diniego di
giustizia non emettendo una decisione su reclamo.
2.8.   Resta da
stabilire se la Cassa cantonale per gli assegni familiari ha commesso un
diniego di giustizia non emettendo una decisione impugnabile.
Secondo
l'art. 14 Reg. Laps:
"
1
Il
richiedente deve fornire allo sportello ogni documento e informazione necessari
all’accertamento dell’unità di riferimento, del reddito disponibile residuale e
del diritto alla prestazione richiesta.
2
Egli deve in
particolare comprovare ogni cambiamento della sua situazione personale o
finanziaria rispetto ai dati relativi all’ultima tassazione cresciuta in
giudicato.
3
Se il
richiedente non fornisce la documentazione sollecitata, la richiesta decade tre
mesi dopo il suo avvio; restano riservati i casi di rigore."
2.9.   Chiamato a pronunciarsi
su tale questione il TCA constata che quando, nell'agosto del 2004,
l'assicurato ha inoltrato la sua istanza presso il TCA il termine di tre mesi
previsto dall'art. 14 Reg. Laps era ampiamente trascorso. La Cassa non ha
comunque mai emesso nessuna decisione formale impugnabile.
Al
riguardo va rilevato che, contrariamente a quanto da lei affermato anche
rispondendo a dei quesiti posti dal TCA (cfr. consid. 1.8) nel caso in cui la
richiesta decade in applicazione dell'art. 14 cpv. 3 Reg. Laps, l'amministrazione
deve in ogni caso emettere una decisione impugnabile.
Ciò vale
del resto anche a proposito dell'art. 43 cpv. 3 LPGA, richiamato dalla Cassa
per analogia nella risposta di causa.
Secondo
l'art. 43 cpv. 1 LPGA ("accertamento") stabilisce che l'assicuratore
esamina le domande, intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie
le informazioni di cui ha bisogno. Le informazioni date oralmente devono essere
messe per scritto.
Per il
cpv. 3 se l'assicurato o altre persone che pretendono prestazioni, nonostante
un'ingiunzione, rifiutano in modo ingiustificato di compiere il loro dovere
d'informare o di collaborare, l'assicuratore può, dopo diffida scritta e
avvertimento delle conseguenze giuridiche e dopo aver impartito un adeguato
termine di riflessione, decidere in base agli atti o chiudere l'inchiesta e
decidere di non entrare in materia.
A
proposito dell'art. 43 cpv. 3 LPGA il TFA, in una causa inerente
l'assicurazione contro le malattie, in DTF 129 V 67, ha affermato:
"
5.3 En relation avec les circonstances de fait qui
déterminent la quotité de la surprime (motif du retard et situation financière
de l'intéressé), la caisse ne pouvait non plus, comme l'ont relevé à juste
titre les premiers juges appliquer le taux maximum prévu par la loi (50%) sans
avoir au préalable cherché à établir d'une manière ou d'une autre les
circonstances déterminantes (motifs du retard et situation personnelle de
l'intéressé). Il est vrai que les déclarations de ce dernier en procédure
cantonale (lettre du 16 novembre 2001) laissent augurer certaines difficultés
quant à sa collaboration à la procédure. Il convient toutefois de rappeler, sur
ce point, que selon les circonstances, l'assureur social se heurtant à un
manque de collaboration d'une partie peut, après lui avoir imparti un délai
pour respecter ses obligations et l'avoir avertie des conséquences de son
attitude, se prononcer en l'état du dossier; le cas échéant, il pourra rejeter
la demande présentée par cette partie en considérant que les faits dont elle
entend tirer un droit ne sont pas démontrés (cf.
ATF 117 V 264
consid. 3b et les références). Au lieu de se prononcer sur le fond, en
l'état du dossier, l'assureur peut également, cas échéant, rendre une décision
d'irrecevabilité de la demande dont il est saisi (cf.
ATF 108 V 230
s. consid.
2; v. également UELI KIESER, Das
Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich 1999, ch. 229, pp. 108
s.; MAURER, Unfallversicherungsrecht, p. 256; HARDY LANDOLT, Das
Zumutbarkeitsprinzip im schweizerischen Sozialversicherungsrecht, thèse Zurich
1995, pp. 172 ss, ainsi que l'art.
43 al. 3 LPGA). Mais
l'assureur ne peut se prononcer en l'état du dossier ou refuser d'entrer en
matière - le choix de l'une ou l'autre décision dépendra notamment de
l'avancement de l'instruction de la cause et de ses conséquences pour l'assuré
ou d'éventuels tiers intéressés -, que s'il ne lui est pas possible d'élucider
les questions de faits encore ouvertes sans difficultés ni complications
particulières malgré l'absence de collaboration de l'assuré (cf.
ATF 108 V 231
ss, 97 V 177; MAURER, Unfallversicherungsrecht, p. 255)."
(sottolineature del redattore)
L'Alta
Corte utilizza dunque esplicitamente i termini di "décision d'irricevabilité".
Inoltre Kieser,
in ATSG-Kommentar, Zurigo 2003, ad art. 43 n. 38, pag. 441 N° 41, afferma
quanto segue:
"
Art. 43 Abs. 3 ATSG lässt
zwei Sanktionen zu.
Der Verwaltungsträger kann aufgrund der vorliegenden Akten beschliessen oder er
kann - nach Einstellung der Erhebungen - auf das Leistungsbegehren nicht
eintreten.
Das Gesetz gibt keine Richtlinien, wie zwischen den
beiden Sanktionen zu wählen ist. Immerhin ist nach der Praxis zu beachten, dass
von der Möglichkeit des Nichteintretens zurückhaltend Gebrauch zu machen ist;
soweit aufgrund der vorliegenden Akten ein materieller Entscheid möglich ist,
soll ein Nichteintretensentscheid nicht gefällt werden (vgl. KÖLZ/HÄner, Rz.
275); diese prioritäre Bedeutung des materiellen Entscheides wird auch in den
Gesetzesmaterialien betont (vgl. BBI 1994 V 948 f.). Ein Nichteintreten hat
insoweit insbesondere dort Bedeutung, wo die nicht wahrgenommene
Mitwirkungspflicht eine Eintretensvoraussetzung betrifft (vgl. KIESER,
Verwaltungsverfahren, Rz. 229); hingegen ist diese Sanktion nicht zulässig, wo
der Sachverhalt auch ohne Mitwirkung der Partei sich ohne Schwierigkeiten und
ohne besonderen aufwand abklären lässt vgl. SVR 2000 IV Nr. 23). Allemal ist zu
berücksichtigen, dass die für die Partei «günstigere Variante» zu wählen ist
(vgl. BGE 108 V 231 f.).
Wird gegen den betreffenden Entscheid des Versicherungsträgers
ein Rechtsmittel eingelegt, ist im Rahmen der Überprüfung desselben vorfrageweise
zu klären, ob die Mitwirkung, die verlangt wurde, rechtmässig war oder nicht
vg.
SVR 1998 UV Nr. 1)."
Il TCA
segnala inoltre che in una sentenza del 31 luglio 2003 nella causa H. (P 88/02)
relativa ad un caso nel quale una cassa di compensazione, mediante decisione
formale, non era entrata  nel merito della domanda di prestazioni complementari
presentata da una assicurato, l'Alta Corte ha sviluppato le seguenti
considerazioni:
"
(…)
2.2 Damit stellt sich die Frage nach der
Rechtsfolge der verletzten Mitwirkungspflicht. Wenn mit der Vorinstanz
anzunehmen ist, dass die Mitwirkungspflicht - als Korrelat zum
Untersuchungsgrundsatz (BGE 125 V 195 Erw. 2, 122 V 158 Erw. 1a, 110 V 52 f.
Erw. 4a, je mit Hinweisen) - allgemeine Bedeutung hat und daher auch im Gebiet
der Ergänzungsleistungen gilt, so ist damit die Frage noch nicht beantwortet,
welche Rechtsfolge anzuordnen ist, wenn die Leistungsansprecherin die Mitwirkungspflicht
verletzt.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass weder ELG
und ELV noch das vorinstanzlich erwähnte kantonale Einführungsrecht zum ELG die
Rechtsfolge des Nichteintretens im Falle fehlender oder ungenügender Mitwirkung
seitens der Leistungsansprecherin (wie z.B. Art. 13 Abs. 2 VwVG) vorsehen.
Mangelt es somit an einer gesetzlichen Regelung der allgemeinen
Mitwirkungspflicht im EL-Bereich und der Rechtsfolgen im Falle ihrer
Verletzung, muss die Frage im Sinne der Schliessung einer echten Lücke beantwortet
werden.
2.3  Nach der Rechtsprechung zu Art. 71 f. IVV
hat die IV-Stelle bei Verstössen der versicherten Person gegen die zumutbare
Mitwirkungspflicht - ausserhalb des Anwendungsbereichs der Art. 10 Abs. 2 und
Art. 31 IVG - im Zusammenhang mit Abklärungsmassnahmen die Befugnis, entweder
auf das Leistungsgesuch nicht einzutreten oder aber gestützt auf die Akten
einen materiellen Entscheid zu erlassen (BGE 108 V 229).
3. 3.1 Im vorliegenden Fall ist zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin ihren Mitwirkungspflichten (in
Form von Auskünften, Angaben, Einreichung von Dokumenten) zunächst genügt hat,
wie die Gemeindezweigstelle in ihrer Notiz über den Ablauf EL-Anmeldung
festgehalten hat. Erst geraume Zeit nach der zweiten Anmeldung vom 25. April
2000, nämlich am 26. Oktober 2000, hatte die Ausgleichskasse ihre Zweigstelle
darauf hingewiesen, es würden noch gewisse Unterlagen fehlen, so insbesondere
die Anmeldung bei der Auffangeinrichtung BVG. Es ist einzig diese spezielle
Auskunft, der die Beschwerdeführerin in der Zeit vom 26. Oktober 2000 bis 3.
Januar 2001 nicht nachkam.
3.2  Bei dieser Sachlage kommt der Erlass einer
Nichteintretensverfügung einer unzulässigen Rechtsverweigerung gleich. Denn
davon abgesehen, dass die Ausgleichskasse Bestand und Höhe der der Versicherten
zustehenden ergänzungsleistungsrechtlich anrechenbaren BVG-Invalidenrente
direkt durch eine Anfrage bei der Auffangeinrichtung hätte in Erfahrung bringen
können, musste der Beschwerdegegnerin - aufgrund der von ihr selber im Schreiben
vom 26. Oktober 2000 angestellten Überlegungen - klar sein, dass wegen der
Versicherungszeit als Arbeitslose die Beschwerdeführerin nur mit einer betraglich
sehr bescheidenen BVG-Rente seitens der Auffangeinrichtung rechnen konnte.
Aufgrund der für die Verwaltung im Herbst 2000 erkennbaren Verhältnisse war es
schlicht ausgeschlossen, dass der der Beschwerdeführerin zustehende Anspruch
auf die BVG-Minimalrente ihre EL-Berechtigung hätte aufheben können. Dies zeigt
sich allein schon daraus, dass die Beschwerdeführerin in den Jahren 2001 sowie
2002 unter Berücksichtigung der BVG-Rente monatliche Ergänzungsleistungen von
um Fr. 1000.- bezieht. Das vorinstanzlich bestätigte Nichteintreten schliesst
die Beschwerdeführerin damit von einem Anspruch aus, dessen Begründetheit trotz
des von ihr nicht rechtzeitig eingereichten Dokumentes feststellbar war. In
dieser Situation durfte die Ausgleichskasse nicht auf Nichteintreten erkennen;
vielmehr hätte sie einen Entscheid aufgrund der verfügbaren Akten - unter Anrechnung
eines hypothetischen Renteneinkommens - erlassen können und müssen. Denn ob ein
materieller Entscheid oder ein Nichteintretensentscheid zu fällen ist, hängt
nach der Rechtsprechung von den Umständen des Einzelfalles ab; im Zweifel ist
die für den Versicherten günstigere Variante zu wählen (BGE 108 V 229 ff. Erw.
2 in fine).
(…)"
Come ha recentemente
ricordato il TFA "selon la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une
décision de constatation, au sens des art. 5 al. 1 let. b et 25 PA, que lorsque
la constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de
droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un intérêt
actuel de droit ou de fait, auquel ne s'opposent pas de notables intérêts
publics ou privé, et à condition que et intérêt digne de protection ne puisse
pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive
de droits ou d'obligations (ATF 129 V 290 consid.
2.1 et les références)".
(DLA 2004 p. 186)
A mente
del TCA la Cassa cantonale degli assegni familiari era dunque tenuta ad
emettere una decisione formale subito dopo la scadenza del termine di tre mesi
ai sensi dell'art. 14 cpv. 3 Reg. LAF. Non avendolo fatto essa ha commesso un
diniego di giustizia.
Il
ricorso va dunque accolto e gli atti trasmessi all'amministrazio-ne per
l'emanazione di una decisione formale contro la quale l'assicurato potrà
eventualmente inoltrare un reclamo e, se del caso, un ricorso al TCA sulle
questioni di merito (cfr. consid. 2.5).
2.10.   L'assicurato
chiede pure che l'IAS venga condannata a versargli un importo di fr. 9'000.--
più interessi del 5% a decorrere dal mese di novembre 2003 a titolo di
risarcimento del danno e riparazione morale.
Su questa
questione il TCA non può entrare nel merito in quanto essa esula dalle sue
competenze (cfr. art. 1 LPTCA e STFA del 28 aprile 2003 nella causa F., C 24/01
e C 137/01, consid. 4).
2.11.   L'assicurato
nel proprio ricorso ha protestato spese, tasse e ripetibili (cfr. doc. I, pag.
4).
Per
quanto riguarda le spese il TCA ricorda che secondo l'art. 20 cpv. 1 della
legge di procedura per i ricorsi al Tribunale cantonale delle assicurazioni
(LPTCA) la procedura è per principio gratuita. Solo in caso di ricorso
temerario o inoltrato per leggerezza possono venire addossate al ricorrente la
tassa di giustizia e le spese di procedura.
Secondo
l'art. 22 LPTCA, il ricorrente che vince la causa ha diritto nella misura
stabilita dal giudice al rimborso delle spese processuali, dei disborsi e delle
spese di patrocinio (cpv. 1). L'importo delle ripetibili è determinato in
relazione alla fattispecie ed alla difficoltà del processo, senza tener conto
del valore litigioso (cpv. 2).
L'indennità
per ripetibili può venire assegnata, di regola, solo al ricorrente vittorioso
patrocinato in causa (cfr. art. 22 LPTCA; vedasi per la regola e le eccezioni:
DTF 112 V 86 consid.
4, DTF 110 V 81 consid. 7, DTF 105
V 89 consid. 4, DTF 105 Ia 122, DTF 99 Ia 580 consid.
4;
Susanne Leuzinger-Naef, "Bundesrechtliche Verfahrensanforderungen
betreffend Verfahrenskosten, Parteientschädigung und unentgeltliche
Rechtsbeistand im Sozialversicherungsrecht", in SZS 1991 pag. 180 ss).
L'Alta Corte riconosce eccezionalmente ad una parte vittoriosa non
rappresentata il diritto ad ottenere un'indennità per ripetibili per l'attività
da lei svolta solo se la causa è complessa, gli interessi in gioco sono
importanti, il lavoro svolto ha impedito notevolmente l'attività professionale
o ha comportato una perdita di guadagno e se gli sforzi profusi sono
ragionevolmente proporzionati ai risultati ottenuti (DTF 129 V 113 consid.
4.1, DTF 122 V 142 consid. 9, DTF 113 Ib 356 consid. 6b, DTF 110 V
81 consid.
7, DTF 110 V 133 consid. 4a; Poudret, Commentaire
de la loi fédérale d'organisation judiciaire, no. 1 ad art. 159; T. Locher, Grundriss
des Sozialversicherungsrechts, Verlag Stämpfli + Cie AG Berna, 1997, pag. 394).
In una decisione del 26 maggio 2003 nella causa M., C 98/02,
chiamata a stabilire nel caso in cui un assicurato è stato sospeso dal diritto
alle indennità per insufficienti ricerche durante due periodi di controllo, la
nostra Massima Istanza ha annullato il precedente giudizio cantonale e, in
particolare, ha ribadito che:
"
(…)
Dem in eigener Sache prozessierenden
Beschwerdeführer steht grundsätzlich keine Parteientschädigung zu. Soweit die
Ausrichtung einer Umtriebsentschädigung beantragt wird, muss darauf hingewiesen
werden, dass eine solche praxisgemäss nur unter besonderen Umständen gewährt
wird und namentlich für die Interessenwahrung einen hohen notwendigen
Arbeitsaufwand voraussetzt, welcher den Rahmen dessen überschreitet, was die
einzelne Person üblicher- und zumutbarerweise auf sich zu nehmen hat (BGE 110 V
82). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, weshalb eine Entschädigung
nicht zugesprochen werden kann.
(…)" (cfr. STFA
del 26 maggio 2003 in re M, C 98/02, consid. 4)
In
un'altra decisione del 3 dicembre 2003 nella causa H., C 148/03, chiamata a
decidere nel caso in cui a un assicurato è stata respinta una domanda d'indennità
per insolvenza per un importo di fr. 25'999.95 in quanto lo stesso non avrebbe
preso ogni provvedimento necessario alla tutela dei suoi diritti verso il
datore di lavoro ai sensi dell'art. 55 LADI, il TFA ha annullato il giudizio
cantonale e rinviato gli atti all'amministrazione affinché, accertate meglio le
domande poste dall'assicurato e le risposte ricevute dall'amministrazione,
statuisca nuovamente.
Contestualmente,
circa l'indennità richiesta dal ricorrente, l'Alta Corte ha concluso che:
"
(…)
4. Der nicht anwaltlich vertretene obsiegende
Beschwerdeführer verlangt für das letztinstanzliche Verfahren eine angemessene
Umtriebsentschädigung. Eine solche kann nach der Rechtsprechung zugesprochen
werden, wenn es sich kumulativ um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert
handelt, die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der
den Rahmen dessen überschreitet, was der Einzelne üblicher- und zumutbarerweise
neben der Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat,
und zwischen Aufwand und Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges
Verhältnis besteht (BGE 110 V 82 und 134 Erw. 4d). Diese Voraussetzungen sind
hier nicht gegeben. (…)"
(cfr. STFA del 3 dicembre 2003 nella causa H., C
148/03)
Ancora, in una decisione del 27 febbraio 2004 nella causa B., C
106/02, dopo avere accertato una violazione dell'art. 6 CEDU e rinviato gli
atti al Tribunale cantonale affinché dia seguito alla richiesta di pubblico
dibattimento, circa l'indennità richiesta dal ricorrente, il TFA ha osservato:
"
(…)
5.2 Schliesslich beantragt der in eigener Sache
prozessierende Beschwerdeführer eine Parteientschädigung. Die nicht anwaltlich
oder sonst qualifiziert vertretene obsiegende Partei hat nur ausnahmsweise
Anspruch auf Parteientschädigung (so genannte Umtriebsentschädigung).
Voraussetzung ist namentlich, dass die Interessenwahrung einen hohen
Arbeitsaufwand notwendig macht, welcher den Rahmen dessen überschreitet, was
der Einzelne üblicher- und zumutbarerweise auf sich zu nehmen hat (BGE 110 V
82). Dies ist vorliegend nicht der Fall, womit ein entsprechender Anspruch
entfällt.
(…)"
(cfr. STFA del 27 febbraio 2004 nella causa B., C
106/02)
Nel caso
concreto, a mente del TCA nono sono dati gli estremi per riconoscere
eccezionalmente all'assicurato, non patrocinato, un'indennità per ripetibili.
Egli ha sostenuto con cognizione di causa  le proprie posizioni, utilizzando al
meglio le conoscenze  delle norme legali di cui dispone.
Egli non
ha comunque fatto più di quello che qualsiasi assicurato coscienzioso, non
rappresentato, avrebbe fatto per difendere i propri interessi.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   L'istanza é
parzialmente accolta
.
§)  È
accertato un diniego di giustizia da parte della Cassa cantonale degli assegni
familiari.
2.-   Gli atti
sono trasmessi all'amministrazione affinché emetta una decisione formale.
3.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4.-   Intimazione
alle parti.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti