ti_gerichte · 90.2022.16 · 2023-08-07 · it
Esame di due vincoli previsti da un piano regolatore cantonale di protezione adottato in base all'allora decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.08.2023 90.2022.16
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.08.2023 90.2022.16
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.08.2023 90.2022.16

Incarto n.
90.2022.16
Lugano
7
agosto 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 13 maggio
2022 di
RI
1  RI 2  RI 3
RI 4  RI 5
RI
6  RI 7
RI
8  RI 9  RI 10
RI
11  RI 12
RI 13
RI 14
RI 15
PR 1
contro
la risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1458) del
Consiglio di Stato che respinge l'istanza del 12 febbraio 2020 inoltrata
dagli insorgenti volta a ottenere la soppressione di alcuni vincoli previsti
dal piano regolatore cantonale di protezione del laghetto di Muzzano
(PRCP-LM);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Nel Comune di
Sorengo, RI 1, RI 2, RI 3 nonché RI 4 e RI 5 sono proprietari del mapp. 704, RI
6 e RI 7 del mapp. 692, RI 8, RI 9 e RI 10 del mapp. 158 e RI 11, RI 12, RI 13,
RI 14 e RI 15 del mapp. 209. I fondi, situati fra via M__________ e via L__________,
sono inclusi nel perimetro del piano regolatore cantonale di protezione del
laghetto di Muzzano (PRCP-LM), che interessa il territorio dei Comuni di
Muzzano, Sorengo e Gentilino, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione
del 17 agosto 1982 (n. 4746) in base al decreto legislativo sulla protezione
delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82)
e al relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RDLBN; BU 74,
83) allora in vigore. Il PRCP-LM prevedeva al mapp. 704, interamente attribuito
alla zona edificabile e delimitato a ovest da via M__________ (posta in
territorio di Muzzano), un vincolo di punto panoramico (con obbligo di
arretramento).
b. L'aggiornamento del
PRCP-LM, adottato dal Governo il 25 giugno 2002 sempre in base al DLBN e al
RDLBN, conferma il punto panoramico al mapp. 704, gravando inoltre il medesimo
fondo unitamente ai mapp. 692, 583, 449, 569, 209 e 281 con un vincolo di sentiero
pedonale, in modo da collegare via M__________ a via L__________ attraverso il
comprensorio protetto dal PRCP-LM.
c. Tali vincoli sono
stati confermati dal Tribunale cantonale amministrativo, che con decisione del
1° giugno 2005 (inc. n. 90.2002.122/90.2002.128) ha respinto il ricorso delle
allora proprietarie del mapp. 380 (nello stato antecedente il suo
frazionamento, corrispondente agli attuali mapp. 703, 704, 380 e 692), fra cui RI
7 e RI 6, e del mapp. 583 (nello stato antecedente il suo frazionamento,
corrispondente agli attuali mapp. 583, 695 e 696).
B.
a. Con istanza del 12
febbraio 2020 i proprietari dei mapp. 704, 692, 158 e 209 si sono rivolti al
Consiglio di Stato, chiedendo un riesame del PRCP-LM in base all'art. 21 cpv. 2
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), al fine di ottenere la soppressione dei vincoli testé descritti,
a loro detta ingiustificati, sproporzionati e contrari agli obiettivi di tutela
promossi dalla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre
2001 (LCPN; RL 480.100), che, vista l'abrogazione del DLBN e del relativo
regolamento, regge ora la materia.
b. Interpellati i
Comuni di Sorengo e di Muzzano, con risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1458) il
Governo ha respinto l'istanza, ritenendo che i vincoli fossero ancora attuali,
e quindi degni di essere mantenuti, e osservando come le richieste avanzate con
l'istanza non avrebbero potuto essere accolte nemmeno alla luce del nuovo
quadro legale di riferimento, in base al quale gli strumenti di protezione
istituiti in base al DLBN continuano a sussistere quali decreti di protezione
(art. 48 cpv. 2 LCPN).
C.
Avverso tale decisione
RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6, RI 7, RI 11, RI 12, RI 13, RI 14 e RI 15
nonché RI 8, RI 9 e RI 10 si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento. Soffermandosi preliminarmente
sulla questione relativa all'esistenza (o non) di un diritto ad ottenere il
riesame e l'adattamento di un decreto di protezione emanato in applicazione
della LCPN, sulle modalità di esercizio di un tale diritto e sulle condizioni
materiali per procedere all'adattamento di un decreto, essi ripropongono in
sostanza le tesi avanzate senza successo davanti al Governo, approfondendole.
Come mezzo di prova chiedono l'esperimento di un sopralluogo nonché l'edizione
dall'Ufficio natura e paesaggio (UNP) della lista degli interventi previsti dal
PRCP-LM effettuati dal 2015 in poi, e dalla Sezione dello sviluppo territoriale
(Sezione) del preavviso alla loro istanza del 12 febbraio 2020.
D.
a. Con la risposta il
Comune di Sorengo postula l'accoglimento del ricorso, mentre il Comune di
Muzzano si riconferma nella posizione espressa il 14 dicembre 2020 all'UPN,
ossia che i vincoli vadano mantenuti. Pure la Sezione, agente per il Governo, chiede
la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario,
nei considerandi di diritto. In particolare, benché l'istanza del 12 febbraio
2020 sia stata esaminata ed evasa nel merito, essa ritiene non scontata
l'applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT,
trattandosi di uno strumento di
protezione
(il PRCP-LM, n.d.R.)
istituito sulla base di una legge
precedente alla LPT stessa
. Sostiene inoltre che, alla luce del principio
del parallelismo delle forme, vista l'abrogazione del DLBN e del relativo
regolamento
non vi è più una procedura applicabile per consentire una
modifica del PRCP-LM
.
b. Con la replica e la
duplica i ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle loro tesi e domande,
prendendo partitamente posizione anche sui rispettivi (nuovi) argomenti. I
Comuni di Sorengo e di Muzzano sono invece rimasti silenti.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. Secondo
l'art. 48 cpv. 2 LCPN gli strumenti di protezione istituiti in base al DLBN valgono
quali decreti di protezione secondo l'art. 14 LCPN. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è dunque data (art. 45 cpv. 2 LCPN). In quanto
proprietari di fondi gravati dai contestati vincoli, la legittimazione di RI 1,
RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6, RI 7 nonché RI 11, RI 12, RI 13, RI 14 e RI 15
discende dall'art. 46 cpv. 1 LCPN. Sebbene il mapp. 158 non sia direttamente
gravato dal vincolo di percorso pedonale, quest'ultimo si snoda a suo diretto
confine, di modo che anche la legittimazione di RI 8, RI 9 e RI 10 deve essere
ammessa. Il ricorso, inoltrato entro 30 giorni dalla notifica della decisione
impugnata (art. 45 cpv. 3 LCPN e art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]), è tempestivo.
1.2. R
icevibile in ordine, il gravame può essere evaso
sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il
sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare idoneo ad apportare al
Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della
vertenza. Anche il richiamo dei documenti dall'UNP e dalla Sezione (cfr.
supra
,
consid. C) non risulta necessario per i motivi che verranno esposti in seguito
(cfr.
infra
, consid. 5.1.4).
2.
I ricorrenti,
partendo dalla considerazione contenuta nella decisione impugnata, secondo cui
le loro richieste non avrebbero potuto essere accolte nemmeno alla luce del
nuovo quadro legale di riferimento, ritengono che la medesima
potrebbe
lasciare intendere una potenziale inammissibilità della domanda presentata
,
sviluppando in seguito tutta una serie di argomenti volti a confutarla. Ora, la
questione è priva di portata pratica, posto che il Governo è entrato nel merito
della loro istanza, respingendola. E ciò a giusta ragione, già solo in base al
principio secondo cui, se una misura o un vincolo non è o non è più
giustificato,
a seguito di una modifica
delle circostanze, da un interesse pubblico preponderante, esso non è
compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 combinato con l'art. 36
cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 [Cost.; RS 101]; cfr. anche
infra
, consid. 4.1). Gli
argomenti avanzati dal Governo in questa sede, volti a mettere in dubbio la
ricevibilità dell'istanza del 12 febbraio 2020, oltre che contraddittori, si
rivelano del tutto infondati, incluso quello secondo cui, vista l'abrogazione
del DLBN, il PRCP-LM non potrebbe più essere rivisto, risultando così
immutabile (cfr. art. 48 cpv. 2 combinato all'art. 15 LCPN).
3.
3.1. La
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art.
78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla
Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto
costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla
protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione
sono le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza
nazionale. La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata
dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°
luglio 1966 (LPN; RS 451): giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie
animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di
spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Devono
essere segnatamente protette le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi,
le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati
secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione
compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv.
1bis LPN). Secondo l'art. 18
a
cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti
i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione
e indica gli scopi della protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la
protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere
tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione
(art. 18
a
cpv. 2 LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e
manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18
b
cpv. 1 LPN.
Si tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato
imperativo (DTF 118 Ib 485 consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di
biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire
quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di
tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco. Direttamente protetta,
ope
legis
, senza che vi sia spazio per la ponderazione degli interessi è per
contro, a norma dell'art. 21 LPN, la vegetazione ripuale. Ne fan parte
essenzialmente i canneti, i giuncheti, le vegetazioni golenali e biocenosi
forestali che crescono lungo le rive di laghi, fiumi, stagni.
3.2. La natura e il
paesaggio sono protetti anche dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il
paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre
conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 18 segg. della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone
protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le
loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore
naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi
storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali
e vegetali degni di protezione (lett. d).
3.3. È tuttavia
possibile affidare la protezione della natura ad altri strumenti pianificatori:
nella scelta delle misure i Cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF
118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib
215). Nel Canton Ticino sino al 31 dicembre 2011 (cfr. BU 2011, pag. 542 e 647)
erano in vigore il DLBN e il RDLBN. Le relative normative conferivano al
Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela della natura e del
paesaggio e, particolarmente, secondo l'art. 1 DLBN, i punti di vista (lett.
b), i siti pittoreschi (lett. c) e i paesaggi e i panorami pittoreschi (lett.
d). Ciò poteva avvenire direttamente con gli strumenti del piano regolatore
comunale, oppure per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 5 RDLBN), tramite
l'adozione di
piani regolatori cantonali di protezione ai sensi degli
art. 8-12 RDLBN. È precisamente su questa base che con risoluzione del 17
agosto 1982 (n. 4746) il Governo ha adottato il PRCP-LM, delimitando un
comprensorio, suddiviso in zone edificabili, di protezione della natura Pr Na I
e II, di protezione del paesaggio Pr Pa, nonché adottando misure di protezione,
quali i limiti di sfalcio, le linee di arretramento e i punti panoramici, e
prevedendo interventi di promozione delle attività di svago e della pubblica
fruizione, fra cui, ad esempio, la creazione di nuove tratte pedonali.
3.4.
3.4.1. Il 1º marzo 2002
è entrata in vigore la LCPN. A differenza del DLBN,
che poneva
l'accento
in particolare sugli aspetti estetici e formali del paesaggio, senza
considerarlo degno di protezione nel suo insieme e relegando soprattutto in
secondo piano gli aspetti funzionali ed ecologici
(cfr.
Messaggio
concernente la legge cantonale sulla protezione della natura del 30 marzo 1999 [n.
4872], Anno parlamentare 2001-2002, discusso nelle sedute n. 31/32/33 dell'11 e
del 12 dicembre 2001,
pag.
13; Messaggio)
, essa fornisce una normativa cantonale di applicazione della
legge federale, in chiave moderna e aggiornata
(Messaggio, pag. 18
)
.
Suo scopo precipuo è quello
di promuovere la conoscenza, la
salvaguardia, il recupero e la valorizzazione delle componenti naturali del
paesaggio (art. 1). In particolare il Cantone è tenuto, per i biotopi d'importanza
nazionale
e cantonale, a emanare un decreto di
protezione, onde definire la precisa delimitazione cartografica, i motivi della
protezione, i provvedimenti di protezione e di gestione (art. 13 cpv. 2 e 14
LCPN). Il decreto di protezione è adottato dal Consiglio di Stato, sentiti i
comuni, i proprietari ed i gestori interessati (art. 14 cpv. 1 LCPN). Gli
oggetti protetti dovranno poi essere segnalati nel piano regolatore dei comuni
interessati (art. 16 cpv. 2 LCPN). Secondo l'art. 48 cpv. 2 LCPN, gli strumenti
di protezione istituiti in base al DLBN valgono quali decreti di protezione ai
sensi dell'articolo 14 di questa legge.
3.4.2. Per quanto
attiene all'istituzione della protezione, l'art. 12 cpv. 1 LCPN stabilisce le
seguenti categorie di protezione: a) riserva naturale; b) zona di protezione
della natura; c) zona di protezione del paesaggio; d) parco naturale; e) monumento
naturale. L'art. 13 del regolamento della legge cantonale sulla protezione
della natura del 23 gennaio 2013 (RLCN; RL 480.110), che concretizza l'art. 12
della LCPN, definisce le varie categorie di protezione. In particolare, la
riserva naturale (I) è costituita da un'area, nella quale l'ambiente naturale è
conservato e protetto nella sua integrità (cpv. 1) ed è di regola accessibile
solo per interventi di salvaguardia, di gestione (riserva naturale orientata) o
per motivi di studio (cpv. 3). La zona di protezione della natura (II) è un'area
con contenuti naturalistici protetti nelle loro specificità e particolarità
(cpv. 1). Sono ammesse solo utilizzazioni compatibili con le finalità di
protezione; l'accesso è permesso, ma regolato con riguardo alle finalità di
protezione (cpv. 2). La zona di protezione del paesaggio (III) delimita un
comparto di territorio con contenuti naturalistici protetti nel loro complesso
(cpv. 1). Sono ammesse solo utilizzazioni compatibili con le finalità di
protezione; l'accesso è, di principio, garantito (cpv. 2).
4.
Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26
Cost.
solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione
del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD
II-2020 n. 6 consid. 6.2 con rinvii; in merito alla definizione di pubblico
interesse cfr. anche
Peter Hänni
,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2016, pag. 39 segg.).
4.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto;
RtiD II-2020 n. 6 consid. 6.3 con rinvii
;
Hänni
, op. cit., pag. 50 segg., 52).
5.
5.1. I
ricorrenti rimproverano il Governo di non aver tenuto conto della modifica
delle circostanze intervenuta dopo l'adeguamento del PRPC-LM, che
giustificherebbe la soppressione dei vincoli. Per quanto attiene al sentiero
essa risiederebbe anzitutto nella perdita d'interesse alla sua esecuzione, come
emergerebbe dal fatto che, dopo vent'anni, esso non sarebbe ancora stato
realizzato, malgrado i numerosi interventi effettuati nel comparto fra il 2008
e il 2015 dall'UPN. Inoltre, in quanto tale, la "fruizione pubblica"
non costituirebbe un bene tutelato dalla LCPN. Anzi il mantenimento del vincolo
contravverrebbe agli scopi di tutela della legge, visti i rischi di
danneggiamento e alterazione del contesto naturalistico causati
dell'accessibilità al pubblico delle rive del lago, e risulterebbe, in ogni
caso, sproporzionato. Peraltro, nel frattempo, sarebbero state eseguite tutta
una serie di migliorie per rendere il comparto accessibile alla collettività.
In proposito si considera quanto segue.
5.1.1. Il lago di
Muzzano racchiude una riserva naturale d'importanza cantonale (cfr. scheda P4
del piano direttore cantonale, allegato I, oggetto 6), un sito di riproduzione
d'anfibi d'importanza cantonale (oggetto 210) e le paludi d'importanza
cantonale
Lago di Muzzano Nord
e
Lago di Muzzano Sud
(oggetti
2322 e 2323). Come esposto al consid. 3.3, il PRCP-LM delimita un comprensorio
protetto, suddiviso in zone edificabili, di protezione della natura Pr Na I e
II, di protezione del paesaggio Pr Pa, prevedendo al suo interno misure di
protezione, quali i limiti di sfalcio e linee di arretramento. Esso contempla
inoltre interventi di promozione delle attività di svago e della pubblica fruizione,
fra cui la creazione del contestato sentiero, che, prendendo avvio dalla zona
edificabile a valle di via M__________, si snoda attraverso le zone Pr Pa, Pr
Na II, Pr Na l e di nuovo Pr Na I per poi congiungersi al percorso pedonale
esistente, che costeggia il laghetto su tutto il suo lato sud ed est e che
permette di raggiungere via L__________.
5.1.2. Il PRCP-LM
adottato nel 1982 si poneva come scopo la protezione e la promozione dei valori
naturalistici e paesaggistici propri del laghetto stesso, delle zone umide
ripuali e del comprensorio attorniante (cfr. art. 2 delle vecchie norme di attuazione
del PRCP-LM; vNAPRCP-LM). Tale scopo è stato poi meglio esplicitato nell'ambito
dell'aggiornamento del 2002. In particolare, secondo l'art. 1 cpv. 3 delle
norme di attuazione del PRCP-LM (NAPRCP-LM), compatibilmente con gli obiettivi
di protezione e valorizzazione delle componenti naturali e paesaggistiche del
territorio, la pubblica fruizione del comparto e la promozione
dell'informazione a scopo didattico dei valori ivi presenti rappresenta uno
degli scopi perseguiti dal piano di protezione. Nell'ambito di questa
procedura, il nuovo sentiero e la scelta del suo tracciato è stata oggetto di
attente verifiche e indagini anche nell'ottica di conciliare le funzioni
ambientali con quelle di svago, e scaturisce dallo studio di diverse varianti.
In proposito, il rapporto di pianificazione del febbraio 2002 (Rapporto 2002)
al capitolo B.1
Percorsi pedonali
, pag. 14-16, spiega quanto segue:
Nelle richieste comunali volte ad una maggiore
pubblica fruizione del comprensorio, ha da sempre avuto un ruolo preminente
quella relativa alla realizzazione di un completamento del sentiero pedonale
attorno al Lago. In particolare mediante la creazione di un tracciato a riva
che congiungesse le località __________ e __________.
Le indagini e le verifiche compiute nell'ambito dell'aggiornamento
del piano (cfr. allegati) hanno in particolare evidenziato come la fascia
ripuale in zona __________ rappresenti un polo di alto interesse per l'avifauna
del Lago di Muzzano. Infatti, in questo contesto, l'attuale inaccessibilità ha
permesso di salvaguardare in stretta correlazione diversi ambienti ben
strutturati e diversificati (bosco maturo, canneti, cespuglieti, vegetazione
ruderale e pozze permanenti). (…)
La realizzazione di un sentiero pedonale e l'affluenza
degli utenti che ne conseguirebbe, comprometterebbero le peculiarità
naturalistiche del sito, causando in particolare un disturbo per la sosta, il
rifugio e soprattutto la riproduzione dell'avifauna del Laghetto. A questo
aspetto andrebbe inoltre ad aggiungersi l'incidenza negativa che tale
intervento e funzione arrecherebbero allo sviluppo della vegetazione ed alla
riproduzione degli anfibi. (…).
Nel complesso emerge pertanto in modo chiaro che l'intervento
auspicato dai Comuni causerebbe un pregiudizio notevole alle componenti ed alle
funzioni di questo settore e di riflesso anche all'insieme delle funzioni
naturalistiche dell'intero comparto del Laghetto. (…)
Appurata l'impraticabilità di un tracciato pedonale a
lago, sono state verificate ed infine proposte delle soluzioni alternative ed
attrattive per rendere comunque maggiormente fruibile ed accessibile il
comparto.
Inizialmente è stata valutata la possibilità di
realizzare un percorso a mezza costa del versante, allontanandolo quindi dagli
ambienti maggiormente sensibili. (…)
Alla luce delle predette indicazioni e condizioni, è
stato consolidato nel progetto il principio di attuare il miglioramento dell'offerta
dei percorsi pedonali mediante la realizzazione di un nuovo tratto che
congiunge Via L__________ con Via M__________ e mediante la
sistemazione/miglioria complessiva dei tracciati esistenti (posa di panchine,
pavimentazione adeguata alle caratteristiche dei territori attraversati per
migliorare anche la percorribilità in funzione degli eventi climatici). (…)
La realizzazione del nuovo tratto pedonale permetterà
di estendere così l'accesso pubblico al comparto del Laghetto nel suo fronte
orientale e nel contempo di congiungere e diversificare i percorsi pedonali
collegandoli direttamente con Via M__________.
Il tracciato individuato per l'allacciamento con Via M__________
tiene conto delle attuali morfologie e dei vincoli già esistenti a carico dei
fondi edificabili. In questo modo, oltre a perseguire l'obiettivo di interesse
pubblico di ampliare l'offerta dei sentieri pedonali, si riducono entro i
limiti possibili le restrizioni a carico dei fondi privati.
In sintonia con gli
obiettivi di protezione del piano, l'art. 11 cpv. 2 NAPRPC-LM ammette sui
sentieri previsti unicamente il transito pedonale. La sistemazione degli stessi
deve avvenire nel rispetto dei valori naturalistici e paesaggistici del
comparto, predisponendo anche tutte le misure necessarie per evitare lo sconfinamento
dei pedoni e le ripercussioni generate dal loro passaggio sulla quiete delle
zone attraversate.
5.1.3. Ferme queste
premesse, occorre concludere che l'entrata in vigore della LCPN non è atta a
porre in dubbio la validità del vincolo e, più in generale, le finalità
relative alla pubblica fruizione del comparto promosse dal PRPC-LM, adottato in
vigenza del DLBN. Infatti, a prescindere dal fatto che, fra i suoi scopi, la
LCPN prevede esplicitamente la promozione della conoscenza delle componenti
naturali del paesaggio, e quindi anche la loro fruizione, come visto, nella
definizione delle varie categorie di protezione, fra cui rientrano quelle
attraversate dal contestato sentiero, essa contempla e disciplina anche la loro
accessibilità (cfr. art. 13 RLCN;
supra
, consid. 3.4.2). Per quanto
attiene poi ai possibili rischi di danneggiamento e alterazione del contesto
naturalistico, paventati dai ricorrenti in relazione alla percorrenza del
sentiero, occorre considerare che, come appena esposto, la scelta del suo
tracciato è stata attentamente vagliata e definita proprio in quest'ottica,
scartando quei percorsi che avrebbero potuto comprometterne le componenti. L'art.
11 cpv. 2 NAPRPC-LM offre inoltre ulteriori garanzie in tal senso. Le critiche
dei ricorrenti cadono pertanto nel vuoto.
5.1.4. Anche
all'argomento, secondo il quale la mancata realizzazione del sentiero
dimostrerebbe l'assenza di un interesse pubblico alla base del vincolo, non
perviene sorte migliore. Anzitutto in merito a quest'ultimo presupposto
mantengono piena validità gli argomenti riportati al consid. 4.2 della citata
decisione del 1° giugno 2005 di questa Corte, secondo cui
l'interesse pubblico risiede indubbiamente nell'importanza
di creare sufficienti percorrenze nel comprensorio protetto, subordinate
tuttavia alle esigenze preponderanti di protezione naturalistica, scopo
precipuo, occorre ricordare, che informa la pianificazione cantonale all'esame.
A tale riguardo, il tracciato del sentiero in parola concretizza più che
adeguatamente l'obiettivo di promozione della fruizione pubblica del comparto
giacché, malgrado non realizzi l'auspicata passeggiata completa attorno allo
specchio lacustre, vista l'inacessibilità della fascia ripuale in zona __________
per preminenti motivi di ordine ambientale (cfr. rapporto di pianificazione,
febbraio 2002, pag. 14 e allegati), contribuisce comunque ad attuarne una lunga
tratta, che lo circoscrive su almeno tre quarti.
Occorre poi
considerare che se da un lato la LCPN non pone vincoli temporali alla
realizzazione delle misure di protezione e/o degli ulteriori provvedimenti, anche
in materia di piani regolatori, a cui gli insorgenti fanno a più riprese
riferimento, e più precisamente per la fissazione delle zone atte a soddisfare
i bisogni futuri della collettività, l'autorità pianificatoria può prendere in
considerazione le necessità che eccedono il periodo di 15 anni (RDAT II-2003 n.
25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii). In ogni caso, a
fronte dell'innegabile interesse pubblico alla base del vincolo, l'ingiustificato
ritardo nella realizzazione del sentiero, affidata ai Comuni dalla scheda d'intervento
B1 del PRPC-LM, con priorità I, non è di certo atto a motivarne lo stralcio. Inoltre,
proprio perché l'esecuzione del percorso compete ai Comuni, l'UPN, nei suoi
Rapporti d'intervento 2008-2011 e 2011-2015, non ne fa menzione. Da qui il
motivo per cui non appare necessario accedere alla richiesta di acquisire agli
atti la lista degli interventi previsti dal PRCP-LM effettuati dall'UPN dal
2015. Occorre poi rilevare che, anche qualora, nell'ambito dell'istruttoria
esperita in merito all'istanza dei ricorrenti (cfr.
supra
, consid. B.b),
la Sezione avesse davvero ritenuto ammissibile lo stralcio del sentiero (cfr.
anche risposta del Comune di Sorengo, pag. 1), il Consiglio di Stato nella
decisione impugnata se n'è discostato con motivazioni che, alla luce di quanto
precede, risultano del tutto sostenibili. Non occorre pertanto chiedere dalla
Sezione l'edizione del suo preavviso. Infine, in tutta evidenza, le migliorie
già realizzate dai Comuni sul loro territorio, e più precisamente il
marciapiede lungo via M__________, non sono atte a sostituire il vincolo in
parola, vista la loro collocazione al di fuori del comparto protetto; esse
perseguono altre finalità.
5.2.
5.2.1. I ricorrenti
sostengono che anche il vincolo di punto panoramico non sarebbe sorretto da una
sufficiente base legale, poiché la "vista" in quanto tale non
costituirebbe un bene protetto dalla LCPN. Inoltre, il panorama sul laghetto si
dispiegherebbe già ora dalle strade e dai sentieri che lo costeggiano. Il
vincolo risulterebbe inoltre sproporzionato,
perché con il mantenimento
della linea di arretramento esistente si arriverebbe allo stesso risultato
.
In proposito si considera che il contestato vincolo,
già previsto dal PRCP-LM originario e confermato in sede di
adeguamento (cfr.
supra
, consid. A.a e A.b), è abbinato a delle linee di
arretramento, che rendono inedificabile la fascia di terreno posta a valle,
larga circa 28 m, che coincide, salvo per una piccola area triangolare, con tutta
la porzione occidentale del mapp. 704 e una piccolissima porzione del mapp.
695. Secondo l'art. 10 NAPRCP-LM, a valle del punto panoramico indicato nel
Piano i nuovi edifici dovranno rispettare le linee di arretramento. Qualsiasi
altro intervento non dovrà compromettere la vista panoramica. Il Rapporto 2002
spiega, a pag. 11, che
il mantenimento del vincolo esistente verso Muzzano è
… giustificato dal fatto che, oltre ad essere attualmente già in parte
attrezzato (panchina), esso è posto in corrispondenza di quella che, con la
realizzazione delle nuove percorrenze previste dal presente progetto, assumerà
una connotazione di porta di entrata nel comprensorio del laghetto da Via M__________.
Per questi motivi il presente Piano preserva il vincolo di punto panoramico verso
Muzzano e le rispettive linee di arretramento (…).
Come visto, con
l'aggiornamento del PRCP-LM è stato poi introdotto l'avversato vincolo di
sentiero che, prendendo avvio in corrispondenza del punto di vista, sfrutta la
fascia inedificabile sul mapp. 704 per scendere verso il laghetto con un
tracciato che, vista la pendenza del terreno, si snoda da un lato all'altro
dell'area compresa fra le suddette linee di arretramento, formando due curve,
in modo da renderne più agevole la percorrenza.
5.2.2.
Ferme queste premesse, occorre anche in questo
caso ritenere che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, la LCPN costituisce
una base legale sufficiente per la previsione del contestato vincolo, di modo
che occorre negare la presenza di una modifica notevole delle circostanze, che
ne giustifichi l'abbandono. È vero che la misura è stata adottata in base al
DLBN, che, come visto,
poneva
l'accento in particolare sugli
aspetti estetici e formali del paesaggio
(cfr.
supra
, consid.
3.4.1), tutelando (esplicitamente) i punti di vista (cfr.
supra
, consid.
3.3), mentre che né la LCPN né il RLCN menzionano questo tipo di vincolo. È
pure vero che tutti i decreti di protezione adottati dal Consiglio di Stato in
base alla LCPN (pubblicati sul sito:
https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/unp/biodiversita-natura-e-paesaggio/basi-legali/basi-legali
)
non prevedono vincoli di vista panoramica. Tuttavia, sebbene tali provvedimenti
siano volti a proteggere il panorama in quanto tale, di modo che essi sono
previsti di regola nell'ambito dei piani regolatori (cfr. art. 28 cpv. 2 lett.
h dell'abrogata legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365]; Linea
guida cantonale,
Regolamento edilizio: supporto per l'allestimento
del
dicembre 2014, pag. 51), nel caso concreto appare sostenibile considerare che
la possibilità concessa al pubblico che transita lungo via M__________ di
contemplare il laghetto, ponendolo in rilievo da uno scorcio privilegiato e
permettendone una vista d'insieme, rientri nelle finalità di valorizzazione
delle componenti (in questo caso) naturali del paesaggio che la LCPN persegue.
E ciò proprio in considerazione della particolarità del comparto protetto che
costituisce un
biotopo urbano
(cfr. titolo del PRCP-LM 1982),
rappresentando
uno degli ultimi ambienti, all'interno di una città
contemporanea, nel quale la natura poteva ancora avere un suo corso
relativamente autonomo
(cfr. PRPC-LM 1982, p.to 7 della
Presentazione
,
pag. 23).
5.2.3. In merito all'interesse pubblico
alla base del vincolo non possono dunque che essere ribaditi gli argomenti
riportati al citato consid. 4.2 della decisione del 1° giugno 2005, la cui
validità non viene scalfita dall'entrata in vigore della LCPN, che vengono qui
riprodotti:
A tale proposito va innanzitutto rilevato che non vi è
dubbio che lo scenario che si spiega alla vista guardando a valle dal ciglio
della strada sia degno di protezione: come appurato durante il sopralluogo, il
colpo d'occhio su buona parte del comprensorio del laghetto, incorniciato dal
fondale costituito dall'area boschiva di Breganzona, cui si aggiunge la vista,
sullo sfondo, del monte Bré, è veramente notevole (cfr. documentazione
fotografica, in atti). Sull'interesse pubblico in genere di un vincolo di punto
panoramico è poi inutile dilungarsi: appare evidente che non si può cercare un
risultato (nella fattispecie la tutela della vista) senza poi dotarsi dei mezzi
necessari per raggiungerlo. Chiaramente, l'interesse pubblico vuole che la
vista panoramica sia garantita, per quanto possibile, dal suo punto migliore,
vale a dire dal ciglio della strada cantonale, che rappresenta il luogo più
elevato rispetto al comprensorio di riferimento, facilmente accessibile ai
turisti e ai residenti, e non da altre parti, dove risulta compromessa dalla
morfologia del terreno, da sbarramenti forestali o da costruzioni già
esistenti. In questo senso, con la realizzazione nelle adiacenze dell'imbocco
del nuovo percorso pedonale, che fungerà anche da porta d'entrata nel
comprensorio del laghetto per l'utenza in arrivo dal nucleo di Muzzano o da
quello di Cremignone, l'ubicazione del punto panoramico assume con ogni
evidenza una marcata valenza strategica, oltre che essere più attrattivo (a
tale proposito: cfr. art. 3 cpv. 3 LPS, art. 7 cpv. 2 LCPS). Ciò in linea con
gli obiettivi alla base dell'aggiornamento del piano (…).
5.2.4. Per quanto attiene infine alla
proporzionalità della misura, il PRPC-LM prevede pure una linea di arretramento
lungo via M__________, da cui si dipartono, perpendicolarmente, le due linee di
arretramento funzionali al vincolo di punto panoramico, di cui si è detto sopra.
I ricorrenti contestano la proporzionalità del vincolo, sostenendo che
con
il mantenimento della linea di arretramento esistente si arriverebbe allo
stesso risultato
, senza tuttavia specificare a quale linea di arretramento
si riferiscano. Ora, nella misura in cui essi alludono verosimilmente a quella
che costeggia via M__________, propugnando quindi l'annullamento del vincolo
composto dal punto di vista e dalle due linee di arretramento perpendicolari
che lo proteggono (
supra
, consid 5.2.1.), la censura, non meglio
motivata, va disattesa, in quanto la sola linea di arretramento parallela a via
M__________ non è suscettibile di garantire la visuale sul panorama, che
potrebbe essere ostacolata da eventuali nuove costruzioni erette sul pendio
sottostante, laddove vi è il canale di vista in parola.
6.
6.1. Per tutti
questi motivi, il ricorso è respinto.
6.2.
La tassa di
giustizia è posta a carico dei ricorrenti, ritenuto che il Comune di Sorengo ne
va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, rimane a carico dei ricorrenti.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera