ti_gerichte · 52.2011.247 · 2012-05-30 · it
Pubblico concorso per la locazione di un esercizio pubblico - applicabilità, per analogia, dei principi generali desumibili dalla LCPubb. Mancata, preventiva definizione della ponderazione dei criteri di aggiudicazione e del loro metodo di valutazione. Procedura concorsuale viziata

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2012 52.2011.247
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2012 52.2011.247
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.05.2012 52.2011.247

Incarto n.
52.2011.247
Lugano
30 maggio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 7 giugno 2011 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 17 maggio 2011 (n. 2816) del Consiglio
di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
risoluzione 6/7 ottobre 2010 con cui il municipio di CO 1 assegna alla CO 2
la locazione dell'esercizio pubblico situato sul lato nord-est del piano
terreno di Palazzo __________, per il periodo 1° gennaio 2011 - 31 dicembre 2025;
viste le risposte:
-   21 giugno 2011 della CO 2;
-   21 giugno 2011 del
Consiglio di Stato;
-   24 giugno 2011 del
municipio di CO 1;
preso atto della replica 29 agosto 2011 della
ricorrente e delle dupliche:
-   13 settembre 2011 della CO
2;
-   13 settembre 2011 del
Consiglio di Stato;
-   19 settembre 2011 del
municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Mediante pubblicazione sul Foglio Ufficiale n. __________
del __________
, il municipio di CO 1 ha indetto un concorso, giusta gli art. 180 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) e 98
del Regolamento comunale della città di __________ del __________, per la
locazione degli esercizi pubblici situati sul lato nord-est e sul lato sud-est del
piano terreno di Palazzo __________, sede dello stesso esecutivo comunale, durante
il periodo 1° gennaio 2011 - 31 dicembre 2025.
Il capitolato di concorso allestito
nell'ambito della locazione dei vani dell'esercizio pubblico lato nord-est (il
solo ad interessare la presente vertenza), dettagliava l'oggetto del concorso
(cifra 3.1) e le condizioni della locazione (cfr. cifre 3.2-8). La posizione
4.1 fissava un canone minimo di affitto annuo di fr. 180'000.-, stabilito in considerazione
di un investimento di fr. 2'000'000.-, ammortizzato sull'arco di 15 anni.
La
documentazione di gara indicava inoltre che si rendeva necessaria una ristrutturazione
completa dei locali del ristorante e che questa sarebbe stata interamente a
carico del conduttore.
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione, il capitolato di concorso
stabiliva al punto 9.3, sotto la marginale "
Valutazione
", che "
L'ente
promotore, tramite il Municipio, valuta secondo il suo libero apprezzamento il
rispetto delle condizioni previste da questo capitolato, compresa l'idoneità
generale dei concorrenti e il contenuto delle garanzie richieste. Il Municipio
può chiedere la consulenza dei servizi comunali o di specialisti esterni per le
sue valutazioni.
Varranno
i
seguenti criteri di scelta:
- la pigione offerta;
- gli investimenti previsti;
- il tipo di ristorazione offerto;
- la qualità del servizio e le referenze;
- il concetto di utilizzazione dell'area
pubblica.
"
Gli atti del concorso non precisavano in
alcun modo né la ponderazione attribuita ai singoli criteri di aggiudicazione,
né le loro modalità di valutazione. Indicavano infine che
contro le
decisioni dell'Ente promotore e per esso del Municipio nel quadro della
procedura di concorso qui disciplinata, è dato ricorso nei termini indicati dalla
Legge organica comunale
(cifra 11).
B.   In tempo
utile sono state inoltrate al municipio di CO 1 tre offerte. Fra queste v'erano
quella della RI 1, qui ricorrente, e quella della CO 2, qui resistente.
L'insorgente ha proposto un canone di locazione annuo di fr. 220'000.- a fronte
di un investimento di fr. 3'600'000.- e previsto di occupare l'area esterna
unicamente con tavoli e ombrelloni, rinunciando all'edificazione di un "jardin
d'hiver".
La CO 2, amministrata dall'attuale locatario del Ristorante __________, ha
invece offerto un canone di locazione di
fr.
270'000.- a fronte di un investimento di fr. 1'928'435.-. Il concetto di
occupazione dell'area pubblica di questa concorrente prevedeva di realizzare una
veranda sul lato est di Palazzo __________.
Le offerte, esaminate e valutate da una commissione appositamente istituita dal
municipio, sono inoltre state oggetto di un'approfondita analisi finanziaria a
cura della __________ (in seguito: __________).
C.   Dopo averle
brevemente presentate, il gruppo di valutazione ha anzi tutto osservato,
riallacciandosi all'analisi dei flussi finanziari (affitti proposti,
investimenti a carico dei concorrenti e tasse d'occupazione del suolo pubblico)
stilata dalla __________ - allegata al rapporto del 5 ottobre 2010 e della
quale ha riportato le conclusioni generali - che le offerte insinuate, tutte formalmente
corrette, potevano essere considerate equivalenti sotto il profilo finanziario.
Ha poi valutato la qualità dei progetti (esaminandoli in considerazione del rispetto
dell'edificio monumentale, della proposta architettonica interna, della posizione
e organizzazione della cucina, dell'organizzazione dei servizi sanitari e delle
proposte per il "jardin d'hiver"), l'offerta gastronomica e la
qualità del servizio, e per finire le credenziali.
Dopo aver annotato che la CO 2 ha la sua sede a __________, il gruppo di
esperti ha proposto di assegnare la locazione dell'esercizio pubblico lato
nord-est alla qui resistente, per i seguenti motivi:
-
migliore organizzazione degli spazi interni e del servizio;
-    conoscenza della piazza da parte del signor __________ e la
conduzione personale;
-    intenzione di creare un vero e proprio ristorante di buon livello,
recuperando a tale funzione gli spazi interni, sia a piano terreno sia al primo
piano;
-    dinamismo del titolare, che lo porta ad andare oltre l'offerta
gastronomica, coinvolgendo gli altri ristoranti presenti in Piazza nella
creazione di eventi.
Preso atto di questo preavviso, il 6 ottobre 2010 il
municipio di CO 1 ha risolto di aggiudicare la locazione dell'esercizio pubblico
alla CO 2 di __________.
D.   Mediante
decisione del 17 maggio 2011 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta
risoluzione municipale, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla RI
1, che rimproverava al municipio (a) di aver omesso di fissare - foss'anche a
posteriori - una griglia di valutazione che permettesse di verificare la correttezza
delle conclusioni alle quali era pervenuto secondo apprezzamento, (b) di aver
applicato criteri di valutazione estranei a quelli annunciati nel capitolato di
concorso, rispettivamente di non aver applicato il criterio relativo al
concetto di occupazione dell'area pubblica, che invece era stato preannunciato.
A mente della RI 1, che a sostegno delle sue doglianze si è sostanzialmente richiamata
alla sentenza 14 luglio 2010 di questo Tribunale (inc. STA 52.2010.34), l'impostazione
del capitolato era irrimediabilmente viziata, tanto da comportare
l'annullamento dell'intera procedura concorsuale.
Il Governo ha riconosciuto per cominciare la
natura patrimoniale del bene oggetto del concorso. Ha in seguito escluso che
alla fattispecie potessero trovare applicazione i principi enunciati nella
sentenza citata dalla ricorrente. Essendo regolata dalla LOC,
le
regole che disciplinano le procedure di
aggiudicazione soggette alla legislazione sulle commesse pubbliche sarebbero in
concreto inapplicabili. L'eccezione sollevata dall'insorgente con riferimento
alla mancata, preventiva definizione dei fattori di ponderazione - ha soggiunto
- sarebbe tardiva e contraria al principio della buona fede. Nel merito, ha osservato
che la scelta operata dal municipio di CO 1 rientrerebbe nei limiti di un
lecito apprezzamento.
E.   Contro il
predetto giudicato governativo la soccombente si aggrava ora davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento, unitamente alla
risoluzione del municipio di CO 1 da essa tutelata.
Riprendendo e sviluppando le tesi già sollevate senza successo dinnanzi alla precedente
autorità di giudizio, la ricorrente sostiene in primo luogo che i principi di carattere
generale contenuti nella sentenza citata in sede di ricorso al Consiglio di Stato
- segnatamente l'obbligo di definire preventivamente i fattori di ponderazione dei
diversi criteri elencati ed il metodo di valutazione - si applicano anche alla
presente fattispecie. Contesta che la mancata impugnazione del bando possa essere
considerata come un'accettazione delle condizioni di gara ivi elencate. Il rapporto
di valutazione - soggiunge l'insorgente - non permette in alcun modo di stabilire
quale concorrente abbia inoltrato la migliore offerta per rapporto ad ognuno
dei tre criteri qualitativi fissati dal capitolato (tipo di ristorazione
offerto, qualità del servizio, referenze). Qualsiasi verifica
dell'apprezzamento, oltre ad essere esclusa a priori (stante la mancata
predeterminazione della scala e del metodo di valutazione), è resa ancora più
difficile ove solo si consideri che nel rapporto di valutazione non v'è
congruenza tra i criteri di aggiudicazione preannunciati nel bando e gli
aspetti effettivamente presi in considerazione dal municipio per valutare le
offerte. L'ente banditore, precisa la RI 1, non solo non ha tenuto conto di
tutti i criteri di valutazione indicati nel capitolato (segnatamente del
concetto
di occupazione dell'area pubblica
), ma si è addirittura scostato da quelli
preannunciati, introducendone degli altri assolutamente estranei a quelli
contemplati nel bando, quali la qualità del progetto di ristrutturazione, la
conoscenza della piazza, il dinamismo del gerente __________, nonché il domicilio
fiscale dei concorrenti.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppone Consiglio di Stato, riconfermandosi nella propria
decisione e nelle motivazioni ivi contenute, senza formulare particolari osservazioni.
Anche il municipio di CO 1 e la resistente propongono di respingere il gravame,
con motivi che verranno ripresi all'occorrenza nei considerandi che seguono.
Nelle successive comparse scritte le parti hanno ribadito le rispettive
allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
LOC. In quanto partecipante al concorso e destinataria materiale della
decisione qui impugnata, la RI 1 è legittimata a contestare la delibera ad essa
sfavorevole (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm),
è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1.
Giusta l'art. 180 LOC, le alienazioni, gli affitti e le locazioni di beni
mobili e immobili devono essere fatte per pubblico concorso. Come rettamente
rilevato dal Consiglio di Stato, la norma mira, da un lato, a salvaguardare gli
interessi della comunità, permettendo all'ente pubblico di scegliere fra più
offerte quella che maggiormente vi risponde e, dall'altro, ad assicurare a
tutti i concorrenti le stesse possibilità di riuscita. Questo Tribunale ha sempre
considerato che non essendo ravvisabili nell'alienazione, nell'affitto o nella
locazione di beni mobili e immobili gli estremi di
una commessa pubblica, la relativa legislazione (legge sulle commesse
pubbliche del 20 febbraio 2001; LCPubb; RL 7.1.4.1 e concordato intercantonale
sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001; CIAP; RL 7.1.4.1.3) fosse
inapplicabile (cfr. STA 52.2005.68 del 12 aprile 2005). Distanziandosi parzialmente
dalla giurisprudenza sin lì applicata, questa Corte ha tuttavia ritenuto che perlomeno
i principi generali desumibili dalla stessa possano essere presi in
considerazione per analogia anche in questo ambito (cfr. STA 52.2010.34 del 14
luglio 2010
consid. 2.1).
2.2. La
LOC non specifica il modo in cui va condotta una simile procedura di concorso,
limitandosi a disporre all'art. 180 cpv. 2 che la gara deve essere annunciata
all'albo almeno sette giorni prima della scadenza e deve essere aperta ad ogni
interessato. In particolare essa è del tutto silente circa i criteri in base ai
quali deve avvenire l'aggiudicazione in proprietà, in affitto o in locazione di
un bene comunale. Implicitamente essa sottintende comunque quello della tutela
dell'interesse pubblico. Determinanti sono in ogni caso le prescrizioni del
bando, che vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Il comune
gode di ampia libertà nel prestabilire i criteri di aggiudicazione, potendo
addirittura rinunciare a qualsiasi predeterminazione, nel qual caso si ritiene
che decisivo sia il solo criterio economico. In ogni caso, il bando rappresenta
la
lex specialis
del procedimento concorsuale ed è vincolante tanto per
i concorrenti quanto per l'ente pubblico. Se nel bando vengono indicati dei
criteri di aggiudicazione - di regola in ordine di importanza, per ragioni dedotte
dal divieto d'arbitrio e dal principio di trasparenza, che pur informando soprattutto
la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb)
sono applicabili anche nell'ambito qui in esame, essendo in ogni caso
necessario anche in un simile contesto che il quadro all'interno del quale
l'ente banditore si impegna ad esercitare il proprio margine di apprezzamento
sia sin dall'inizio chiaramente circoscritto (cfr. STA 52.2010.476/493 del 24
agosto 2011) - i concorrenti acquisiscono posizioni di legittima aspettativa
circa l'ossequio delle regole esposte. In sede di delibera il comune non può
quindi disattendere le condizioni del bando, rispettivamente i criteri di
aggiudicazione ivi contenuti, senza violare il principio della buona fede e
della parità di trattamento dei concorrenti. Attraverso la predeterminazione di
tali criteri viene infatti limitata, se non esclusa, la libertà dell'ente pubblico
di valutare le offerte o le candidature pervenutegli secondo parametri
elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (cfr.
DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre in questo ambito, l'ente
banditore, in analogia con quanto avviene in materia di commesse pubbliche, dovrebbe
indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per
valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al medesimo la più
ampia libertà di stabilire il sistema di valutazione dei singoli criteri di scelta
soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di
trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai
fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (cfr. in questo senso: STA
52.2008.152 dell'11 luglio 2008 relativa ad una procedura di concorso in
materia di appalti pubblici). Per il resto l'ente banditore fruisce di un'ampia
libertà circa il modo di condurre la procedura di gara, ritenuto comunque che
le sue scelte devono rispettare i principi generali del diritto pubblico testé
citati (cfr. STA 52.2010.477 del 1° aprile 2011).
2.3. Da molti anni il Tribunale cantonale amministrativo considera in linea
generale che il bando di concorso - e di riflesso tutta la documentazione di
gara ad esso allegata - costituisce un atto amministrativo definitivo ed a sé
stante, suscettibile di creare nel pubblico, ed in particolare nei potenziali
concorrenti, delle legittime aspettative: donde la sua impugnabilità (cfr. pro
multis: RDAT 1979 n. 18). Questo principio è stato ritenuto valido non solo in
materia di commesse pubbliche, ma anche nelle procedure di concorso per il
rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della professione di tassametrista
(STA 52.2000.251 del 7 dicembre 2000 consid. 3), per l'assunzione di dipendenti
pubblici (STA 52.1998.146 del 22 luglio 1998; 52.1997.202 del 16 settembre
1997), nonché per l'alienazione, la locazione o l'affitto di beni comunali o
patriziali, come nella fattispecie (STA
52.2001.3 del 30 marzo 2001 consid. 3; 52.2008.232 del 19 febbraio 2008 consid.
2.2). In questi casi, al pari di quanto avviene nell'ambito delle commesse
pubbliche, il principio della buona fede impone che contro la decisione di
aggiudicazione non siano più proponibili quelle censure che avrebbero potuto e
dovuto essere sollevate già mediante impugnazione del bando. Eccezioni a questa
regola sono ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro
prescrizioni di gara che ledono in modo particolarmente grave ed evidente
l'ordinamento applicabile alla gara oppure contro
condizioni di cui i concorrenti, facendo uso della
diligenza richiesta dalle circostanze, non potevano prevedere con anticipo
l'effettiva portata pratica (cfr. in ambito di commesse pubbliche: STA
52.2006.403 del 16 febbraio 2007 consid. 4.1 e
rinvii ivi citati).
3.   3.1. Nel
caso concreto, si deve innanzitutto rilevare come il municipio di CO 1 abbia
correttamente dato avvio ad una procedura di concorso per decidere a chi assegnare
la locazione dei vani dell'esercizio pubblico situato sul lato nord-est di
Palazzo __________ per il periodo 2011-2025
.
Sapere se la scelta di deliberare alla CO 2 la locazione oggetto del concorso, sulla
base delle considerazioni del gruppo incaricato di esaminare e valutare i
progetti, possa essere tutelata o meno è comunque una questione che non merita
di essere approfondita in questa sede in quanto come si vedrà qui di seguito ai
considerandi 3.2 e 3.3, la decisione impugnata deve essere in ogni caso annullata,
con conseguente necessità di ripetere la procedura di gara.
3.2. Come
esposto in narrativa, al punto 9.3 del capitolato, sotto il titolo "
Valutazione
",
il municipio ha fissato i seguenti criteri di scelta: la pigione offerta, gli
investimenti previsti, il tipo di ristorazione offerto, la qualità del servizio
e le referenze e il concetto dell'utilizzazione dell'area pubblica, preannunciando
soltanto che l'ente promotore, tramite il municipio, avrebbe valutato
secondo
il suo libero apprezzamento il rispetto delle condizioni previste da questo
capitolato, compresa l'idoneità generale dei concorrenti e il contenuto delle garanzie
richieste,
senza tuttavia indicare alcun fattore di ponderazione. Sennonché
le prescrizioni concorsuali non definivano in alcun modo - fosse anche per
sommi capi - il metodo che il committente intendeva applicare per valutare i diversi
criteri, tanto quelli di natura economica (canone di locazione, investimenti),
quanto quelli di natura qualitativa (tipo di ristorazione offerto, qualità del
servizio e le referenze; concetto di utilizzazione dell'area pubblica). Nemmeno
da un esame del rapporto di valutazione - fatto proprio dal municipio - è del
resto possibile determinare quale concorrente avesse presentato la migliore
offerta per rapporto ad ognuno dei tre criteri qualitativi appena citati, né
quale peso il municipio abbia effettivamente attribuito loro. La violazione del
principio della trasparenza, costituita dalla mancata, preventiva definizione
della ponderazione dei criteri di aggiudicazione e del loro metodo di valutazione,
è pertanto evidente. La medesima costituisce infatti un difetto d'impostazione
del capitolato che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di
pervenire ad un'aggiudicazione conforme ai principi generali che reggono la
materia, segnatamente al principio della trasparenza e della parità di
trattamento. Di conseguenza, sia la decisione impugnata, che quella da
quest'ultima tutelata devono essere annullate. Il fatto che il capitolato non
sia stato impugnato e che quindi tutti i concorrenti, compresa la RI 1 avessero
accettato per atti concludenti le condizioni di gara ivi elencate, non permette
di giungere a diversa conclusione. La mancata predeterminazione della scala e
del metodo di valutazione dei criteri di aggiudicazione s'avvera infatti come
un difetto troppo importante per non comportare l'irrimediabile annullamento
della scelta effettuata dal municipio di CO 1 a favore della CO 2 al termine di una procedura concorsuale gravemente viziata. Tanto più che le prescrizioni di
gara, contrariamente a quanto afferma il municipio, non indicavano la
possibilità di impugnare il capitolato di concorso, ma solo
le decisioni dell'Ente promotore e per esso del
Municipio nel quadro della procedura di concorso qui disciplinata
(cfr. punto 11).
3.3. Occorre poi ancora rilevare che la
decisione litigiosa risulta lesiva del diritto anche per il fatto che durante
la fase di valutazione delle offerte il municipio di CO 1 non si è attenuto ai
criteri di aggiudicazione che esso stesso aveva annunciato nel capitolato di
voler prendere in considerazione ai fini della delibera.
Emerge in effetti dal rapporto 5 ottobre 2010 del gruppo di lavoro incaricato
di esaminare e valutare le offerte (punto 2.1.2.4, pag. 8) - citato nella
querelata decisione - che l'ente banditore ha preso in considerazioni alcuni
fattori, quali in particolare "
la conoscenza della piazza"
e
"
il dinamismo del titolare"
, concernenti aspetti sui quali i
concorrenti non erano neppure stati chiamati a fornire delle informazioni o dei
dati in sede di presentazione delle offerte. Dalla lista dei documenti che dovevano
essere allegati alle offerte (cfr. punto 9.1), non è possibile desumere che a
questo proposito siano state pretese dai concorrenti indicazioni tali da
permettere di effettuare una qualsiasi valutazione. A torto il committente e la
resistente pretendono dunque che siffatti elementi debbano essere ricondotti al
criterio della qualità del servizio e delle referenze (criterio 4). Il rapporto
della commissione non consente in alcun modo di determinare quale valutazione
sia stata concretamente esperita con riferimento ad ognuno dei predetti
"sottofattori". La violazione del principio della trasparenza è tanto
più lampante ove solo si consideri che negli atti di concorso non v'è traccia
alcuna del peso che l'ente banditore intendeva attribuire a detti sottofattori,
che non erano peraltro mai stati nemmeno accennati nella fase iniziale della
gara. Analoghe considerazioni valgono per la
qualità del progetto di ristrutturazione,
che a mente delle parti avverse rientrerebbe nel criterio genericamente definito
degli investimenti previsti (criterio 2). Emerge chiaramente dagli atti come il
municipio abbia infine tralasciato di valutare le offerte pervenutegli dal
punto di vista del
concetto di utilizzazione dell'area pubblica
(criterio
5), così come invece era stato indicato al punto 9.3 del capitolato. Se da un
lato è vero che tale aspetto è stato esaminato (cfr. punto 2.1.2.3.2.1 per RI 1:
Non è prevista nessuna struttura esterna fissa se non la posa di ombrelloni.
Questo è di per sé un fatto positivo per rispetto all'edificio monumentale e
per Piazza __________;
punto 2.1.2.3.3.1 per CO 2:
La proposta per il
jardin d'hiver appare interessante, ben strutturata e rispettosa
dell'albergatura esistente che risulterebbe inglobata nella struttura. A questo
studio preliminare di progetto non è ancora ben chiaro se il jardin d'hiver sia
effettivamente smontabile d'estate o meno; come pure sembra l'eventualità che
probabilmente la gestione invernale del ristorante non richiede necessariamente
la sua realizzazione
), dall'altro è altrettanto vero che manca una qualsiasi
valutazione che consenta di determinare se un progetto sia da preferire
all'altro (e per quale motivo), rispettivamente, quale peso sia da attribuire
al criterio in oggetto, a parità di soluzioni. Anche per questi motivi l'agire
del municipio di CO 1 non può dunque essere tutelato, in quanto lesivo dei più
elementari principi che informano una procedura di concorso.
4.    Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la
querelata decisione e la risoluzione municipale da essa tutelata.
5.
La tassa di giustizia e le spese sono poste, secondo soccombenza, a
carico del comune di CO 1, che è intervenuto in causa per difendere i propri
interessi patrimoniali, e della CO 2, in ragione di metà ciascuno (art. 28 LPamm). Quest'ultimi dovranno inoltre rifondere alla ricorrente, patrocinata da
un avvocato, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.   Di
conseguenza sono annullate:
1.1. la
decisione 17 maggio 2011 (n. 2816) del Consiglio di Stato;
1.2. la
risoluzione 6/7 ottobre 2010 del municipio di CO 1.
2.   La tassa
di giustizia e le spese di fr. 3'000.- sono poste in parti uguali a carico del
comune di CO 1 e della CO 2, i quali rifonderanno alla ricorrente il medesimo
importo a titolo di ripetibili, in ragione di ½ ciascuno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria