ti_gerichte · 90.1995.35 · 2002-08-19 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 20.05.1996 90.1995.35
Tessin Tribunale della pianificazione 20.05.1996 90.1995.35
Ticino Tribunale della pianificazione 20.05.1996 90.1995.35

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00035
Lugano
19 agosto 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
20 marzo 1995
di
__________ __________,
__________
,
rappr. da: avv. __________
__________, ____________________,
contro
la
risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che decide i ricorsi di
prima istanza e approva la variante del PR del comune di __________
concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A)
visto
la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato, le    osservazioni 24 maggio
1995 del comune di __________, la replica     6.11.1995 della __________
__________ all’uno e all’altro allegato e la                    duplica
22.11.1995 del comune
visto
il sopralluogo del 4 aprile 1996;
letti
gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;
ritenuto
in
fatto
a.
Il PR del comune di
__________, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 23 dicembre
1987, aveva rinviato ad un’ulteriore pianificazione la sistemazione della riva
lago. Vi ha ora provveduto con la variante in esame, elaborata dallo studio
__________ - __________ - __________ ed adottata dal Consiglio comunale, con
alcune modifiche proposte dalla sua commissione speciale, il 31 gennaio 1994.
L’intero litorale asconese, dal __________ alla foce della __________, è stato
suddiviso in 7 settori “di intervento pianificatorio e di progetto
urbanistico”. I settori sono i seguenti: 1. da __________ al __________ (fino
all’uscita delle nuova galleria di circonvallazione); 2. __________ __________
(dal __________ fino al __________ vecchio); 3. la __________ __________.
__________ (dal __________ vecchio fino alla __________ degli __________); 4.
Il parco degli __________ (dal posteggio __________ ai nuovi insediamenti
alberghieri) ; 5. la zona __________ (tra __________ degli __________ ed il
bagno pubblico comunale); 6. il bagno e il lido; 7. la passeggiata, il
campeggio e la riva rimanente (dal __________ al confine giurisdizionale con
__________).
Nel settore n. __________,
che qui solo interessa, la variante delimita un’area soggetta a piano di
quartiere, prevede una passeggiata pedonale a lago segnandone a titolo
indicativo il tracciato e, sempre a titolo indicativo, delimita l‘area di
formazione di un possibile attracco temporaneo per ca. 10 - 30 posti.
Le NAPR sono state a loro
volta modificate con la completazione dell’art. 40 e l’aggiunta degli art.
36bis e 40bis.
b.
Con la risoluzione
del 14 febbraio 1995 qui dedotta in giudizio il Consiglio di Stato ha approvato
in larga misura il PRRL.A, non senza tuttavia: a) apportare alcune modifiche
d’ufficio (tra cui la riformulazione dell’art. 36bis e 40bis NAPR; b) invitare
il comune ad affinare alcune tematiche attraverso l’adozione di nuove varianti
o in occasione della revisione del PR ‘87; c) sospendere la decisione approvativa
relativamente al comparto del porto in località “__________ ”.
Al punto D. il Consiglio
di Stato ha riassunto “le modifiche scaturite dalla    risoluzione”. Sono, in
sintesi, le seguenti:
D1.
modifica
d’ufficio e con effetto immediato degli art. 36bis e 40 bis NAPR, con ordine al
comune di adeguare gli atti pianificatori e di procedere alla relativa
pubblicazione dando facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT.
D2.
invito al
comune di elaborare a norma dell’art. 34 LALPT le seguenti varianti:
a)
aggiornamento del piano RL.A 03 in località “__________ ”
b)
aumento delle distanze minime dal confine e di altri parametri                 urbanistici
nell’area di (via __________)
c)
aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda n.       9.20)
d)
inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata della       Maggia”
e)
verifica dell’estensione delle “rive di interesse naturalistico”
f)
verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________
g)
verifica della compatibilità delle norme di edificazione con il                    pericolo
di esondazione del __________;
D3.
parziale sospensione dell’approvazione della zona del
porto             in località al “__________ ” con facoltà del proprietario e
del                                      municipio di presentare le proprie
osservazioni entro un mese,                                dopo di che il
Consiglio di Stato deciderà definitivamente se                                          approvare
o meno la zona portuale nell’intera estensione prevista dal piano.
c.
La __________
__________ è proprietaria in località __________ di un’area di oltre 13.000 mq.
Vi fan parte il part. __________, a lago, incluso nel settore 1 del PRRL.A e i
fondi __________, __________, __________, __________, __________, __________,
__________, siti nei pressi del portale sud della galleria del __________, a
monte della strada cantonale e dunque non toccati dalla variante. Il PR ‘87 li
inserisce in zona RU2. I ricorsi in prima e seconda istanza e infine di diritto
pubblico interposti dalla proprietaria contro la suddetta destinazione vennero
tutti respinti. Miglior sorte non toccò al progetto di piano di quartiere
presentato all’autorità comunale in corso di procedura ricorsuale: prevedeva la
costruzione di un albergo di tre piani su un fronte di ca. 60 mtl e di 7 ville
a due piani, in una zona (RU2) che consente case di tipo unifamiliare con
un’altezza massima di 6,80 mq (con riserva di deroghe) e indici di sfruttamento
e di occupazione rispettivamente dello 0,30 e del 30%.
Le censure ricorsuali,
sollevate nel ricorso contro il PRRL.A e più ampiamente sviluppate nella
replica (in particolare in quella alla risposta governativa) possono essere
così sintetizzate:
1.   Violazione
del diritto di essere sentiti, in particolare per                                                               l’omissione
del sopralluogo in contraddittorio e per carenza                                                  motivazionale;
con particolare riferimento alla modifica                             d’ufficio
(dell’art. 40bis NAPR), intervenuta senza                                                                      previamente
sentire gli interessati.
2.   Violazione
dell’art. 33 cpv. 2 LPT e dell’art. 6 CEDU nel caso                        in
cui il TPT non dovesse giudicare con piena cognizione,                                                   sindacato
di opportunità compreso, per non essere il                                                                                Consiglio
di Stato autorità giudiziaria a norma di entrambi i                                                                         disposti.
3.   Violazione
dell’art. 22ter Cost essenzialmente per i seguenti              motivi:
·
mancanza di una base legale chiara e netta.
·
mancanza di sufficiente interesse pubblico (in
particolare assurdità di una passeggiata a lago di ca. 100 mtl che obblighi i
pedoni a scendere per una decina di metri dal
marciapiede della strada cantonale, che
ha vista imprendibile sul lago, per quindi dovervi risalire).
·
disattenzione del principio di proporzionalità.
·
eccessiva durata del procedimento pianificatorio, in
violazione dell’art. 6 CEDU (dal 1972 la situazione dei fondi non è
definitivamente regolamentata).
Le
domande ricorsuali sono:
1)  Il
presente ricorso è accolto.
Di
conseguenza è negata la pubblica utilità al piano di                                                                 sistemazione
della riva lago e delle relative norme di                                 attuazione
e del rapporto di pianificazione così come                                                           pubblicati.
2)  Subordinatamente
sono annullati, rispettivamente non è                                                               concessa
la pubblica utilità ai vincoli introdotti, interessanti il                    fondo
no. 1183, di cui agli art. 40 e 40 bis.
3)  Viene
approvato il piano di Quartiere concernente i fondi nri.                                          __________,
__________, __________, __________, __________, __________, __________2,
inoltrato il                                                             29.8.1998,
con le modifiche che potranno essere discusse.
4)
In ogni caso vengono previste le disposizioni edificatorie                                della
zona R2, con i bonus di cui all’attuale PR, in linea                                                        generale
e in linea subordinata, per quanto attiene ai fondi                                                             nri.
__________, __________, __________, __________, __________3, __________,
__________, __________.
5)  Viene
intimato all’on.do Municipio di __________ un termine                                                                 perentorio
di pochi mesi per l’allestimento delle modifiche                                   delle
varianti previste nella risoluzione del lod. Consiglio di                                                 Stato,
con facoltà di ricorso a due istanze cantonali di piena                                                      cognizione.
6)  Protestate,
spese di ripetibili.
Con
protesta di spese e ripetibili
d.
Nelle sue
osservazioni il Comune di __________ propone l’irricevibilità del ricorso per
quanto concerne i fondi a monte della strada cantonale, non oggetto della
presente variante e l’integrale reiezione per quanto le è attinente.
Dal canto suo il Consiglio
di Stato si rimette al giudizio del TPT circa la correttezza della procedura
seguita in casu non udendo gli interessati prima di modificare d’ufficio il
PRRL.A. Rileva che le pretese concernenti i fondi a monte della strada
cantonale sono improponibili in questa sede e chiede il rigetto
dell’impugnativa; spese e tasse di giustizia a carico della ricorrente.
Delle argomentazioni delle
parti diremo all’occorrenza nei seguenti considerandi.
in
diritto
1.
Secondo l’art. 37
LALPT il Consiglio di Stato, esaminati gli atti, decide i ricorsi interposti a
norma dell’art. 35 LALPT contro il contenuto del PR e approva in tutto o in
parte il PR medesimo o nega l’approvazione. Se si impone una modifica che
coinvolge il diritto comunale, il Consiglio di Stato rinvia gli atti al comune,
affinché vi provveda entro un congruo termine ripetendo la procedura prevista
dagli articoli da 32 a 35 LALPT.
Giusta l’art. 38 cpv. 1
LALPT, contro queste decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla
notificazione.
L’art. 38 cpv. 4 LALPT
regola la qualità ricorsuale, riconoscendola al comune (lett. a), ai già
ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b) così come ad ogni altra persona o
ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche
decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
2.
Non fa dubbio,
relativamente alle domande ricorsuali n. 1. e 2. che la __________ __________.,
già insorta per gli stessi motivi in prima sede contro il PRPL.A, è legittimata,
a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT, a impugnare in seconda istanza la
risoluzione governativa nella misura in cui, respinto il suo ricorso, approva
il PRRL.A, così come non pone dubbi la sua legittimazione, giusta la lett. c),
a ricorrere contro la modifica d’ufficio del PRRL.A decisa dal Consiglio di
Stato.
Quanto alle domande n. 3.
e 4. va considerato che vennero già presentate in prima istanza e dichiarate
irricevibili dal Consiglio di Stato. In quanto destinataria della risoluzione,
la __________ __________ è legittimata a impugnare in questa sede la pronuncia d’irricevibilità
(art. 38 cpv. lett. b).  Bisogna dunque esaminare se rettamente il Consiglio di
Stato ha rifiutato di entrare nel merito della questione.
Vediamo dapprima la
domanda n. 3. (approvazione del PQ presentato il 29.8.1989 e respinto dal
municipio). La sua inammissibilità è flagrante. Giusta l’art. 56 cpv. 1 LALPT
il PQ è un “progetto planovolumetrico per un insieme di edifici” e come tale
deve, a norma dell’art. 56 cpv. 3 LALPT, seguire la procedura di una domanda di
costruzione e non quella di adozione e approvazione del PR. Il Consiglio di
Stato non poteva pertanto decidere diversamente.
Quanto alla domanda n. 4
la ricorrente chiede che in linea generale, ma almeno per l’intera sua
proprietà e dunque sopra e sotto la strada, vengano previste le disposizioni
edificatorie della zona R2 coi bonus dell’attuale PR. Consiglio di Stato e
Comune ritengono improponibile la domanda, che non avrebbe attinenza alcuna con
il PRRL.A.
In realtà un punto di
contatto c’è ed è la particella 1183. La ricorrente chiede ch’essa venga
inserita, assieme alle particelle a monte della strada, in un unico comparto da
assoggettarsi ad un regime pianificatorio unitario. Questo regime non può però
essere né quello instaurato dal PRRL.A per la part. __________, né quello
previsto dal PR ‘87 per i fondi sopra la strada: all’intero comparto vanno
dichiarate applicabili le disposizioni previste dal PR per la zona R2, con i
relativi bonus.
V’è quindi da una parte la
contestazione, di per sé proponibile e quindi da esaminare nel merito, della
regolamentazione della part. 1183 attraverso la qui impugnata variante,
dall’altra la domanda di estendere la postulata nuova regolamentazione ad una zona
disciplinata in modo diverso dal vigente PR.
Ciò corrisponde a chiedere
una revisione dell’attuale PR; in occasione della sua completazione attraverso
il PRRL.A.
La proponibilità di tale
domanda va esaminata alla luce delle seguenti considerazioni di fondo sulla
revisione
del PR.
Come ogni strumento pianificatorio
moderno, il PR deve far prova della necessaria flessibilità e dinamismo. Le
circostanze mutano rapidamente e il piano deve saper rispondere con prontezza
alle nuove esigenze. D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione,
il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e
all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di
pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole le
proprie disposizioni (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid.
6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del
diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio
costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su una certa
stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “
gli
interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna
cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni attuali
e la loro utilizzazione
”; principio che, pur con diverse inflessioni, vale
anche per i non proprietari).
Di ciò tien conto l’art.
21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento
delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i
presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e
con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo
esige.
Come già per il PR
primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi pubblici e
privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il giusto peso al
postulato della certezza del diritto o, in altri termini, all’esigenza di
stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito conto gli
interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione giuridica del
suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della proprietà sancita dall’art.
22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo al mantenimento del regime pianificatorio
in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia
33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
In linea generale va
considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme ai  principi
fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “
la
questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo
per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale”
(DTF 118 Ia
160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).
Si pone in questo contesto
la questione se il proprietario può esigere la modifica del PR. Ebbene, nel
quadro di una revisione totale del PR egli può far valere che determinate
restrizioni alla sua proprietà non sono più giustificate da un interesse
pubblico preponderante e non sono dunque più compatibili con l’art. 22ter Cost.
(DTF 119 Ia 411 consid. Ib, 118 Ia 384 consid. 4a). In quel caso egli può
chiedere che il regime del suo fondo venga riesaminato e adattato a norma dell’art.
21 LPT (DTF 120 Ia 232 consid. 2c, 115 Ia 87 consid. 3). Non occorre che le
circostanze siano sensibilmente mutate (DTF 115 Ia 88 consid. 3b/bb
)
.
Tale diritto gli è pure
riconosciuto, a certe condizioni, in assenza di una revisione totale (cfr. in
un caso di revisione parziale: DTF 114 Ia 337 consid. 1), ma qui è richiesto
che l’incompatibilità delle disposizioni contestate con la garanzia della
proprietà sia dovuta a un notevole cambiamento delle circostanze (DTF 120 Ia
233).
Va sottolineato in questo
contesto che se il PR è stato adottato, conformemente alla LPT, allo scopo di
attuarne gli obiettivi e i principi pianificatori fondamentali, le restrizioni
della proprietà che ne conseguono godono della presunzione di legittimità. Tale
presunzione sarà tanto più difficile da rovesciare quanto più recente è il PR
(DTF 113 Ia 455 consid. 5b). In particolare, se il proprietario chiede un
aumento delle possibilità edificatorie a pochi anni dall’entrata in vigore del
PR deve provare che il fabbisogno di terreni edificabili è stato calcolato
largamente in difetto e che sugli altri punti determinanti (cfr. DTF 118 Ia 157
consid. 4b) le circostanze si sono notevolmente modificate (DTF 120 Ia 233 consid.
2c). Sempre invocando l’art. 22ter Cost, il proprietario può chiedere che venga
rivista e adattata la regolamentazione non solo del suo fondo ma pure di quelli
vicini, se ne derivano restrizioni all’uso della sua proprietà. In quel caso,
tuttavia, “
non solo la collettività ma pure i proprietari dei terreni in
questione possono avere interesse alla stabilità e all’attuazione del piano e
di conseguenza la presunzione di validità è ancor più difficile da rovesciare
.”
(DTF 120 Ia 234).
Per essere ammesso a
chiedere la revisione di un piano in vigore giusta l’art. 21 LPT il
proprietario deve anzitutto poter dimostrare che l’interesse pubblico
giustificante a suo tempo le disposizioni criticate ha cessato, per effetto
delle mutate circostanze, di prevalere sui suoi propri interessi. Il diritto
federale non conferisce percontro alcuna pretesa a chi invochi unicamente un
interesse generale ad adeguare la pianificazione all’evoluzione delle
circostanze o adduca motivi senza diretto rapporto con le possibilità d’uso
della sua proprietà (DTF 120 Ia 234).
Premesso che il diritto
cantonale non può sopprimere né affievolire la presunzione di validità del PR,
desumibile dagli stessi principi materiali della LPT (DTF 120 Ia 233 consid. 2c
in fine), va rilevato che la LALPT non prevede il diritto di chiedere la
revisione del PR né a favore del proprietario né di terzi (art. 41 LALPT).
(Cfr. in tema Schürmann/Hänni,
Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht  III. ed. pag. 89; Haller/Karlen,
Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107; Scolari, Diritto amministrativo, Parte
speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d, 74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales
Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II, pag. 122 seg.)
E’ chiaro alla luce di
queste considerazioni che nella misura in cui corrisponde a una domanda di
rivedere il PR, la domanda ricorsuale non può essere ammessa. Non è stato in
nessun modo dimostrato né fatto seriamente valere che la situazione abbia
subito rilevanti cambiamenti dalla crescita in giudicato del PR (decisione del
Gran Consiglio del 24.6.1991, confermata dal TF con la sentenza del 25.6.1993)
e che l’interesse pubblico a inserire in zona RU2 il comparto collinare a monte
della strada sia venuto a mancare. Ricordiamo il giudizio del TF nella cennata
sentenza: “
La decisione del Comune, confermata tanto dal Governo quanto dal
Gran Consiglio, di attribuire l’insieme di questo settore all’abitazione
individuale di qualità corrisponde pienamente agli obiettivi definiti nel
rapporto di pianificazione del dicembre 1984 fatto allestire dal Comune. In
questo rapporto si rileva in particolare che il recente sviluppo urbano del
Comune è caratterizzato essenzialmente dalla rapida crescita dell’economia
turistica. E’ quindi manifesto che questa situazione impone alle autorità
incaricate della pianificazione di diversificare le zone residenziali in modo
tale che ci siano sufficienti terreni disponibili per gli ospiti o i residenti
permanenti che hanno scelto l’abitazione individuale. ... Contrariamente
all’assunto ricorsuale, la contestata pianificazione corrisponde quindi a un
interesse pubblico preponderante
.”
Ora nulla dimostra o
induce in qualche modo a ritenere che nel breve lasso di tempo intercorso dalla
testé citata sentenza e comunque dalla crescita in giudicato del piano le
circostanze si siano modificate e impongano un diverso giudizio.
La domanda di revisione
del PR ‘87, implicita in quella di applicare ai fondi della ricorrente una
normativa diversa da quella prevista dal PR stesso, è stata quindi rettamente
dichiarata improponibile dal Consiglio di Stato.
3.   Diritto di essere
sentiti
La ricorrente ne ravvisa
la violazione a) nel rifiuto del Consiglio di Stato di effettuare un
sopralluogo in contraddittorio e b) nella modifica d’ufficio decisa senza
averla previamente sentita.
Ad a)
Ricordiamo
che l'art. 4 Cost conferisce agli amministrati il diritto di essere sentiti
prima che l'autorità assuma una decisione propria a ledere la loro posizione
giuridica. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce
diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale
cantonale e, sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono
insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dal
disposto costituzionale (DTF 119 Ia 149 consid. b). In concreto la LPam non
prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art. 4 Cost.
Il diritto di essere
sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di
fornire prove su fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di participare
all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al
riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo un'istituzione
finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa alla parte di participare
alla formazione di decisioni che potrebbero influire sulla sua situazione
giuridica (DTF 115 Ia 96).
Il diritto di essere
sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della
disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di
esito dell'impugnativa (111 Ia 166).
La giurisprudenza ammette
tuttavia che il vizio possa essere sanato se il ricorrente ha avuto la
possibilità di esprimersi dinnanzi ad un’autorità di ricorso  in grado di
esaminare liberamente tutte le questioni che avrebbero potuto essere sottoposte
all’autorità inferiore se questa avesse sentito la parte; in altri termini se
sui punti essenziali per il giudizio l’autorità di ricorso ha lo stesso potere
cognitivo dell’autorità inferiore (DTF 118 Ib 11 consid. 4, 117 Ib 87 consid.
4, 114 Ia 314, 110 Ia 82, 105 Ib 174).
Così in concreto. La
ricorrente ha potuto proporre in questa sede tutte le sue censure e
sostanziarle. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT con piena
cognizione. E' censurata l'illiceità della misura pianificatoria, la violazione
del diritto e in particolare della costituzione federale; il tribunale è
chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse pubblico, sulla
proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di trattamento,
ecc., questioni tutte di diritto e dunque rientranti nel suo potere cognitivo (art.
38 cpv. 2 LALPT). Se violazione del diritto di essere sentito v’è stata, al
vizio è stato posto rimedio in questa sede, garantendo alla ricorrente il pieno
esercizio di tutti i diritti procedurali, in particolare l’assunzione in
contraddittorio delle prove ritenute necessarie.
E’ d’altronde dubbio,
osserviamo a titolo abbondanziale, che la fattispecie richiedesse un
sopralluogo in contradditorio. Che il tratto di passeggiata a lago previsto dal
PRRL.A sia brevissimo e che per accedervi occorra scendere dalla strada
cantonale con un dislivello di ca. 10 mtl era perfettamente noto alle parti che
non avevano bisogno di incontrarsi sul posto per accertare questo fatto e
scambiarsi di presenza le opinioni in proposito, in particolare sull’assurdità
di tale soluzione (cfr. DTF 110 Ia 82). L’esclusione del sopralluogo può essere
ascritta ad un giudizio anticipato sulle prove (DTF 112 Ia 202) che nelle
circostanze concrete non appare insostenibile: bastava una presa di posizione
scritta della ricorrente, che in effetti ci fu, perché il Consiglio di Stato
potesse rendersi pienamente conto delle sue ragioni e decidere in perfetta
conoscenza di causa (cfr. 110 Ia 82 consid. c. ultima frase). Il sopralluogo in
contradditorio è stato ad ogni modo esperito in seconda istanza (cfr. DFT 116 Ia
100, seconda frase).
Per concludere, semmai
vizio ci fu è da considerarsi sanato in questa sede.
Ad b)
Il Consiglio
di Stato ha modificato d’ufficio l’art. 40bis NAPR, impugnato dalla __________
__________ in prima istanza, aderendo almeno in parte alle censure ricorsuali.
L’obbligo di PQ, previsto dalla norma e particolarmente avversato dalla
ricorrente, è stato abbandonato e al suo posto è stata introdotta una normativa
meno vincolante. La modifica non è stata previamente sottoposta agli
interessati affinché prendessero posizione prima che il Consiglio di Stato la
adottasse formalmente. Tale omissione non ha tuttavia privato la ricorrente del
suo diritto di essere sentita. Essa ha avuto pienamente l’occasione di
esprimere i motivi del suo dissenso insorgendo in prima sede contro il disposto
in esame: la modifica apportata dall’esecutivo cantonale non incide in senso
negativo sulla sua posizione giuridica, ma anzi la migliora. Se, malgrado tale
modifica, l’art. 40bis NAPR pregiudica tuttora la sua situazione giuridica, non
è per un elemento nuovo sul quale essa non abbia potuto pronunciarsi, ma bensì
per effetto, ancorché attenuato dalla modifica, della soluzione originale,
contro la quale, ripetiamo, l’interessata ha avuto ampiamente modo di
esprimersi.
Non può dunque ravvisarsi
violazione del diritto di essere sentiti.
Si aggiunga, a titolo abbondanziale,
che tale violazione sarebbe comunque sanata in questa sede. In presenza di
modifiche d’ufficio il TPT giudica quale unica istanza e deve dunque
effettuare, a norma  dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT, un riesame completo della
fattispecie: deve cioè giudicare con piena cognizione, compreso il sindacato
d’opportunità. Ciò garantisce appieno il diritto di essere sentita della
ricorrente.
La censura è di
conseguenza respinta.
4.   Violazione dell’art. 33
cpv. 2 LPT e dell’art. 6 CEDU
La ricorrente la invoca
per il caso in cui il TPT non dovesse giudicare con piena cognizione la
presente fattispecie, sindacato di opportunità compreso, considerato che il
Consiglio di Stato non è autorità giudiziaria a norma di entrambi i disposti.
La censura va respinta già
per il solo motivo che l’art. 6 CEDU non richiede l’esame dell’opportunità
(cfr. per tutte la succitata sentenza del 25.6.1993, riguardante la stessa
__________ __________ e la giurisprudenza ivi indicata).
5.   Violazione della
garanzia della proprietà (art. 22ter Cost).
5.1   Base legale
La ricorrente lamenta la
mancanza di una base legale chiara e netta. Tali requisiti non avrebbe l’art.
40bis NAPR. Neppure nella versione riveduta d’ufficio dal Consiglio di Stato.
La censura merita
un’attenta disanima.
Nella primitiva
formulazione l’art. 40bis NAPR suonava:
“Interventi edilizi
nell’area del __________, comprendente i fondi no. __________, __________5,
__________, __________, __________, __________ e __________, sono subordinati
alla realizzazione di un piano di quartiere secondo l’art. 56 LALPT che
comprenda:
1) un tracciato della
passeggiata pedonale;
2)
un esercizio pubblico.”
Il
Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio il disposto in:
Art.
40 bis (Area del __________):
“In questa zona, comprendente
i fondi no. __________, __________, __________,
__________, __________6,
__________e __________e sovrapposta a quella residenziale
unifamiliare, le norme di
cui all’art. 40 vengono completate con
le seguenti disposizioni:
“a)
è concessa l’edificazione di esercizi pubblici quali grotti,                          ristoranti,
ecc.
Riservato l’accordo
delle Autorità cantonali, per costruzioni a
tale scopo possono
essere concesse deroghe alla distanza
minima dai confini
con la proprietà dello Stato.
b)
gli interventi costruttivi devono inserirsi in una proposta                             edificatoria
qualificata e unitaria.
c)
La realizzazione e la gestione degli impianti destinati                                all’approdo
temporaneo di natanti sono disciplinati dalla                                    legislazione
cantonale sulla navigazione e sul demanio                                                                               pubblico.
I posti d’approdo devono
comunque essere raggruppati in una zona unica e nella loro assegnazione si deve
tener conto di tutti gli interessi giustificati.”
Si invita inoltre il
Comune a voler aggiornare il piano (elaborato grafico RL.A. n. 03) con
l’assegnazione alla zona AP-EP dei terreni di proprietà cantonale e la precisa
indicazione del tracciato della passeggiata pubblica, inclusi i relativi
collegamenti con il marciapiede.
Per questi motivi la
presente decisione sarà intimata a tutti i proprietari di fondi del
comprensorio oggetto della modifica d’ufficio.
Al paragrafo D2 poi il
Consiglio di Stato invita il comune ad aggiornare il piano RL.A 03 in località
__________ elaborando una variante di PR ex art. 34 LALPT.
Il comune non ha
impugnato, anzi ha espressamente accettato questo punto.
Risulta da quanto precede
che mentre prima era reso obbligatorio il PQ, ora tale esigenza è stata
abbandonata. In sua vece è stato istituito l’obbligo di cui alla lett. b): gli
interventi costruttivi devono inserirsi in una proposta edificatoria
qualificata e
unitaria
. E’ evidente che così come formulato l’articolo
40bis NAPR contiene inaccettabili elementi di indeterminatezza.
Fin che la norma esige che
gli interventi costruttivi debbano inserirsi in una proposta edificatoria
qualificata, nulla da eccepire: è un termine indeterminato cui verrà dato un
significato preciso in sede applicativa, al momento della domanda di costruzione.
Il termine non contiene in nuce elementi che, sviluppati all’atto applicativo,
comportino restrizioni inaccettabili. Che in quel comparto si richieda una
qualità architettonica particolare va da sé. Se in concreto essa vi sia è cosa
da vedersi per rapporto allo specifico progetto; in base a criteri per quanto
possibile oggettivi.
Il termine “unitaria”
contiene invece un nucleo semantico che in assenza di qualsiasi paradigma
referenziale non può essere concretizzato. Per essere applicato, il disposto presuppone
che si determini il quid rispetto al quale l’intervento ha da essere unitario.
Ma questo quid non è contenuto neppure in embrione nel testo del disposto, non
può esserne ricavato né in via interpretativa né attraverso la concretizzazione
del termine di per sé indeterminato di “unitario”. La norma contiene a priori
un lacuna che per essere colmata richiede un ulteriore atto normativo; non
basta l’esegesi del disposto legale.
Ora questa lacuna non può
essere accettata. Se si fosse optato per il PQ si sarebbe dovuto rinviare gli
atti al comune affinché stabilisse i parametri edificatori essenziali (art. 56
cpv. 2 LALPT), non indicati dal disposto versione originale. Dal canto suo la
versione ammorbidita attuale non regge se prima non si stabilisce cosa si
intende per proposta edificatoria unitaria.
Insomma, se si vuole
sovrapporre alla zona RU2 disposizioni particolari che impongano una certa
qualità architettonica e un’armonia d’insieme, congeniali alla natura dei
luoghi e alla sua auspicata funzione non solo residenziale ma ricreativa e
quindi non solo privata ma pubblica, occorre una base ben altrimenti chiara. Lo
vuole l’art. 22ter Cost che non ammette importanti restrizioni della proprietà
privata se non poggiano su una base legale chiara e netta.
5.2   Interesse pubblico
prevalente
Altro presupposto al cui
adempimento l’art. 22ter Cost subordina le legittimità costituzionale di una
restrizione della proprietà privata è l’esistenza di un interesse pubblico
soverchiante gli altri interessi pubblici e privati in gioco.
Va tenuto presente che il
segmento del litorale contemplato dal settore 1 del PRRL.A è composto da una
lingua di spiaggia, stretta tra il lago e l’alto muraglione della strada, che
forma in quel punto un’ampia curva prima di imbucarsi nella galleria. L’assetto
paesistico naturale è stato messo a soqquadro dal pesante intervento. La riva
stessa è stata in parte ricostruita rifacendole in cemento il basamento a lago.
Si poneva il problema di
rimarginare per quanto possibile la ferita e di riscattare attraverso un uso
qualificato della riva il degrado del paesaggio.
L’idea iniziale fu di
creare un lido e un debarcadero pubblici, con una grande schermatura arborea
contro il muraglione (v. progetto DPC elaborato dall’Arch. A. __________, all.
A 03 al Rapporto di pianificazione). Né comune né cantone si sentirono però di
investire i mezzi necessari e per cominciare di espropriare i terreni. Ne è
così nata la soluzione ambigua e velleitaria escogitata dal PRRL.A. che ammette
la costruzione di esercizi pubblici senza veramente prevederli né stabilire
dove debbano sorgere, limitandosi a statuire che gli interventi costruttivi
devono inserirsi in una proposta edificatoria qualificata e unitaria. Quanto ai
posti d’approdo devono essere raggruppati in una zona unica e nella loro
assegnazione si dovrà tener conto di tutti gli interessi giustificati: altra
perla, notiamo, di chiarezza normativa e pianificatoria.
E’ il timido tentativo di
dare comunque un assetto decoroso al comparto, possibilmente senza malmenare
troppo la proprietà privata e risparmiando all’ente pubblico nuovi investimenti
e alee gestionali. In questo contesto si inserisce il discorso della
passeggiata a lago. La ricorrente ne nega recisamente l’utilità. Che senso ha
scendere dal largo marciapiede panoramico della strada cantonale superando un
dislivello di una decina di metri solo per percorrere un centinaio di metri di
riva se tutto finisce lì?
In effetti l’unico motivo
di qualche peso per giustificare la passeggiata a lago in assenza di altri
richiami (ristorante o lido) potrebbe essere l’esistenza di attracchi per
natanti che traghettino da __________ al __________, rispettivamente
nell’altro senso i visitatori. Perché giustifichi la passeggiata a lago
l’approdo dovrebbe essere destinato al pubblico ed essere posto nel tratto
iniziale della spiaggia (verso __________), come previsto dall’arch.
__________: solo così si avrebbe lo sbarco e poi la passeggiata a lago prima di
salire sulla strada. Ora neppure questa soluzione minimalista è prevista dal
PRRL.A. Se infatti l’art. 40bis NAPR accenna agli impianti destinati
all’approdo temporaneo di natanti, statuendo che i posti di approdo debbano
essere raggruppati in un’unica zona, un tale attracco, per non parlare di un
vero imbarcatoio non è però previsto a livello pianificatorio. Ora, senza
l’attrattiva di un ristorante, di un lido, di un attracco pubblico per
l’approdo temporaneo come pensare che la passeggiata a lago abbia un senso e
giustifichi il sacrificio chiesto ai proprietari? Per conferire interesse al
settore bisogna imprimergli un accento, farne una meta e non uno sterile
terminale, privo di ogni richiamo. Ma per questo ci vuole una volontà politica
che deve esprimersi nel PRRL.A. Se manca questa volontà, questo preciso
intento, è difficile comprovare la sussistenza di motivi sufficienti per
vincolare la proprietà privata. Non basta sperare che il privato intraprenda
quelle iniziative alle quali l’ente pubblico non ha saputo o voluto por mano.
Si pensi in concreto alla ricorrente: è innegabile il suo interesse a fare
della porzione di riva di sua proprietà una spiaggia privata ad uso dei suoi
fondi in zona RU2 a monte della strada che, si noti, sono collegabili con un
cunicolo alla riva.
6.
Per tutti questi
motivi, mancanza di una base legale sufficientemente chiara e indimostrabilità,
così come il piano è oggi concepito, di un interesse pubblico prevalente, l’art.
40bis NAPR dev’essere annullato e con esso la prevista passeggiata a lago nel
settore del __________. A. Gli atti sono rinviati al comune affinché
ridefinisca su questo punto il PRRL.A approntando una variante di PR che
determini con chiarezza l’uso ammissibile della riva e definisca con la
necessaria precisione gli eventuali vincoli, se del caso AP-EP,  a carico della
proprietà privata.
Questa variante, soggetta
alla procedura di cui agli art. 32 seguenti LALPT, dev’essere approntata con
sollecitudine al fine di non prolungare oltre lo stretto necessario uno stato
di incertezza sulla definizione pianificatoria dei fondi che perdura oramai da
lunghissimo tempo. Rimane naturalmente riservato alla ricorrente il diritto di
invocare la denegata giustizia in caso di ritardo ingiustificato e per
cominciare di chiedere l’intervento dell’autorità superiore di vigilanza. Percontro
il TPT non può fissare un preciso termine, come postulato nel ricorso.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
accolto
nel senso dei considerandi.
§)  Di
conseguenza la decisione impugnata è annullata nella                                                             misura
in cui approva il PRRL.A riferitamente al settore “Al                                                                __________
” e gli atti sono rinviati al Comune affinché                            ridefinisca
l’assetto pianificatorio e normativo di questo                                                    comparto
attraverso una variante di PR da approntarsi                                            sollecitamente.
2.   Non si prelevano né spese
né tasse di giustizia. Il Comune verserà alla ricorrente fr. 2’000.- di
ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
__________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario