ti_gerichte · 52.2001.402 · 2001-12-17 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.12.2001 52.2001.402
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.12.2001 52.2001.402
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.12.2001 52.2001.402

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00402
Lugano
17 dicembre
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  14 novembre 2001 della
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 22 ottobre 2001 del municipio di
Locarno, che delibera alla ditta __________ la fornitura e la posa dei
pavimenti in linoleum della casa per anziani __________;
viste le risposte:
-    23 novembre 2001 del
municipio di Locarno;
-    28 novembre 2001 del
Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti;
-    30 novembre 2001 della
ditta __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 22
maggio 2001, il municipio di Locarno ha indetto un pubblico concorso per la
fornitura e la posa di pavimenti in linoleum, occorrenti nell'ambito della
ristrutturazione e dell'ampliamento della casa per anziani __________.
Il bando menzionava i seguenti criteri di
aggiudicazione:
"1°
qualità d'esecuzione, 2° termini d'esecuzione, 3° minor prezzo, 4° tutti gli altri
criteri di cui all'art. 32 LCPubb".
b. Al concorso hanno preso parte cinque
ditte, fra cui quelle qui comparenti, che hanno presentato le seguenti offerte:
1. __________                                           fr.
592'911.50
2. __________                                           fr.
675'603.20
3. __________                                           fr.
685'941.95
4. __________                                           fr.
731'761.20
5. __________                                           fr.
733'758.85
c. Con rapporto 2 ottobre 2001, indirizzato
all'Ufficio appalti e lavori sussidiati (ULSA) del Dipartimento del territorio,
l'Ufficio tecnico (UT) di Locarno ha ritenuto che dal profilo della qualità
d'esecuzione le ditte offerenti rispondessero alle esigenze del committente,
"sia
per esperienza diretta o di terzi"
. Ha poi rilevato che l'analisi dei
prezzi aveva fugato i dubbi circa la loro attendibilità. In merito al criterio
dei termini d'esecuzione, l'UT ha poi osservato che la ditta minor offerente
era svantaggiata perché disponeva soltanto di due operai. La seconda e la terza
ditta avrebbero garantito maggior sicurezza. In base a queste considerazioni,
l'UT ha allestito la seguente graduatoria:
ditte
criteri            offerta
1. __________                                     75%     fr.
592'911.50
2. __________                                     65%     fr.
675'603.20
3. __________                                     65%     fr.
685'941.95
4. __________                                     65%     fr.
731'761.20
5. __________                                     65%     fr.
733'758.85
Il 18 ottobre 2001 l'ULSA ha preavvisato la
delibera a favore della ditta __________.
Con decisione 22 ottobre 2001, notificata ai
concorrenti il 31 seguente, il municipio ha pertanto deliberato la commessa a
tale ditta.
B.   Contro la
predetta risoluzione la __________ insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento.
In limine, la ricorrente contesta anzitutto
la sufficienza della motivazione del provvedimento impugnato, eccependone la
nullità. Nel merito, critica invece l'omessa attribuzione di un fattore di
ponderazione ai criteri di aggiudicazione, rilevando in particolare di disporre
di maestranze qualitativamente e quantitativamente superiori a quelle
dell'aggiudicataria; fattore, questo, che compenserebbe il maggior prezzo.
C.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il municipio di Locarno e la ditta aggiudicataria che
contestano le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà qui appresso.
L'ULSA si rimette invece al giudizio del
Tribunale cantonale amministrativo.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 LCPubb.
Certa ed incontestata è la legittimazione attiva dell'insorgente, che ha partecipato
senza successo al concorso indetto dal municipio di Locarno.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.   2.1. Al
pari delle altre decisioni amministrative, anche le decisioni di aggiudicazione
devono essere adeguatamente motivate, al fine di consentire ai concorrenti
delusi di eventualmente esercitare i loro diritti di ricorso. In quest'ordine
di idee, l'art. 33 cpv. 2 LCPubb stabilisce espressamente che la decisione di
aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto
all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione
adottati e i rimedi di diritto.
Di principio, la motivazione di una delibera
può essere considerata adeguata quando l'autorità fornisce una giustificazione
sufficiente in ordine alla bontà della scelta operata per rapporto ai criteri
di aggiudicazione prestabiliti dagli atti del concorso.
Di principio, le delibere corredate da una
motivazione carente non sono nulle, ma soltanto annullabili. In caso di mancata
impugnazione, esplicano comunque i loro effetti. In caso di ricorso, la
motivazione carente può costituire un motivo di annullamento. Questa
conseguenza può tuttavia essere evitata se il committente pone rimedio al
difetto, adducendo davanti all'autorità di ricorso i motivi mancanti e se l'autorità
di ricorso offre al ricorrente la possibilità di esercitare compiutamente i
suoi diritti di difesa prendendo posizione al riguardo (Borghi Corti, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm, n. 2).
2.2. Nell'evenienza concreta, il municipio
di Locarno non ha motivato la decisione di aggiudicazione. Esso si è limitato a
notificare alla ricorrente che la commessa era stata deliberata alla ditta
__________ per la somma di fr. 592'911.50. Non ha speso una sola parola per
giustificare la scelta operata alla luce dei criteri di aggiudicazione stabiliti
con il bando di concorso.
In sede di risposta al ricorso, il municipio
si è limitato ad addurre che la delibera scaturiva dall'applicazione dei
fattori di ponderazione attribuiti ai criteri di aggiudicazione (40% alla
qualità, 35% ai termini d'esecuzione e 25% al prezzo).
Se questa motivazione possa essere
considerata sufficiente per sanare il difetto denunciato dall'insorgente può
restare indeciso, poiché la delibera va comunque annullata per i motivi che seguono.
3.   Giusta
l'art. 32 LCPubb il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più
vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la
qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela,
l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il
valore tecnico (cpv. 1). I criteri di aggiudicazione, soggiunge la norma in esame,
devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine d'importanza (cpv.
2).
L'esigenza di fissare i criteri di
aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dai principi di
trasparenza e di parità di trattamento tra gli offerenti, che informano la
procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 LCPubb).
I criteri di aggiudicazione, scelti in
funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere
indicati preventivamente già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare,
secondo il principio della trasparenza, il quadro all'interno del quale il
committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della
delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene, se non
esclusa, quantomeno limitata la libertà del committente di valutare le offerte
pervenutegli secondo criteri elaborati
a posteriori
nell'ottica di
giustificare una determinata scelta.
A tal fine, non basta che i criteri di
aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso,
ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro
"ordine
d'importanza"
. Al pari della preventiva determinazione dei criteri di
aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve a
circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso
fissato
a posteriori
allo scopo di giustificare una determinata scelta.
Da questa considerazione deriva che l'obbligo di prestabilire l'ordine
d'importanza dei criteri di aggiudicazione non si limita alla semplice
definizione di una scala gerarchica, ma comprende necessariamente anche la
determinazione del peso specifico attribuito ad ogni singolo criterio. Principio,
questo, che la giurisprudenza e la dottrina hanno sancito ancor prima che fosse
esplicitamente codificato dall'art. 5 cpv. 1 lett. i RLCPubb (BU __________,
pag. __________; DTF 125 II 100 seg. consid. 3c).
4.   Nel caso
in esame, il bando di concorso ha indicato come criteri di aggiudicazione (1) i
termini di esecuzione, (2) la qualità dell'offerta, (3) il minor prezzo e (4)
tutti gli altri criteri menzionati all'art. 32 LCPubb; criterio, quest'ultimo,
sostanzialmente privo di senso.
Il committente ha stabilito un ordine
d'importanza, ma ha omesso di precisare il peso specifico attribuito ad ogni
singolo criterio e di sollecitare i concorrenti a fornirgli indicazioni atte a
permettergli di valutare oggettivamente le offerte in base a tali criteri. A prescindere
dalle informazioni richieste in merito al personale impiegato, il capitolato
d'offerta è infatti incentrato sugli aspetti quantitativi della commessa.
L'Ufficio tecnico comunale (UTC) ha comunque
tentato di porre rimedio alle omissioni succitate, valutando le offerte sulla
base dei criteri di aggiudicazione ponderati secondo i fattori applicati
nell'ambito di precedenti concorsi riguardanti la ristrutturazione della casa
per anziani. Alla qualità d'esecuzione ha quindi assegnato un'importanza del
40%. Il minor prezzo è stato ponderato nella misura del 35%, mentre ai termini
d'esecuzione è stato assegnato un coefficiente del 25%. Nulla è stato invece
riservato al quarto criterio, che avrebbe dovuto riassumere tutti gli altri
criteri menzionati dall'art. 32 LCPubb.
Applicando questi fattori di ponderazione,
l'UTC ha quindi stabilito la graduatoria di cui si è detto in narrativa.
Ritenendo anzitutto che le offerte fossero
equivalenti dal profilo qualitativo, l'UTC ha quindi attribuito a ciascuna di
loro il fattore di ponderazione assegnato al criterio della qualità (40%).
All'offerta della ditta __________ l'UT ha
poi attribuito il fattore di ponderazione (35%), che - in contrasto con l'ordine
d'importanza definito dal bando - aveva assegnato al criterio di aggiudicazione
del minor prezzo: da qui il risultato (75%) conseguito da questa concorrente.
Alle offerte degli altri concorrenti ha
invece aggiunto il fattore di ponderazione (25%) previsto per il criterio
d'aggiudicazione relativo ai termini d'esecuzione, ritenendo, sulla base delle
indicazioni fornite dai concorrenti in merito alle maestranze, che da questo
profilo fossero più affidabili della resistente.
Ora, è evidente che la valutazione operata
dall'autorità comunale non può essere condivisa.
Anzitutto, perché questi fattori di
ponderazione non sono stati stabiliti preventivamente già in occasione della
pubblicazione del bando di concorso. Il principio della trasparenza vieta, come
detto, di lasciare al committente la facoltà di determinarli in un secondo
tempo. Troppe sarebbero infatti le possibilità del committente di determinare
l'esito del concorso mediante una scelta dei fattori di ponderazione, operata
soltanto dopo l'apertura delle offerte e finalizzata a privilegiare un'offerta
rispetto alle altre; basti al riguardo porre mente alle differenze che
potrebbero risultare nel caso in cui a due criteri di aggiudicazione, stabiliti
soltanto secondo un determinato ordine d'importanza, fossero assegnati in fase
d'esame delle offerte fattori di ponderazione del 99%, rispettivamente dell'1%,
oppure del 51 % - 49%.
La valutazione delle offerte operata
dall'autorità comunale va poi censurata anche perché procede da un'applicazione
del tutto illogica dei fattori di ponderazione, definiti dall'UTC in contrasto
con l'ordine d'importanza dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando.
La classifica va infatti stabilita
nell'ambito di ogni singolo criterio, assegnando ad ogni offerta un valore, di
regola un punteggio, fissato in funzione del relativo fattore di ponderazione e
graduato tra i concorrenti secondo una scala uniforme. Non può di certo
risultare dalla somma dei fattori di ponderazione espressi sotto forma di percentuale
attribuiti ai concorrenti.
A titolo esemplificativo, qualora il bando
avesse fissato i fattori di ponderazione ritenuti dall'UTC, in base al criterio
d'aggiudicazione riferito alla qualità (fattore: 40%), all'offerta
qualitativamente migliore avrebbe potuto essere assegnato un punteggio massimo
di 400 punti su un totale di 1000, mentre alle altre offerte avrebbero dovuto
essere attribuiti punteggi inferiori. L'offerta a minor prezzo (fattore: 35%)
avrebbe a sua volta ottenuto 350 punti, mentre quella maggiormente affidabile
dal profilo dei termini di esecuzione (fattore 25%) ne avrebbe ottenuti 250. Vincente
sarebbe stata l'offerta con il punteggio più alto risultante dalla somma dei
punti ottenuti nelle classifiche parziali relative ai singoli criteri di aggiudicazione.
5.   La mancata
attribuzione di un fattore di ponderazione ai criteri di aggiudicazione fissati
dal bando, aggravata dalla carente richiesta delle informazioni necessarie per
applicare tali criteri alle offerte inoltrate, costituisce un difetto essenziale,
che di per sé implicherebbe l'annullamento della delibera.
L'insorgente ha tuttavia partecipato al
concorso senza eccepire tale omissione mediante impugnazione del bando.
Trattandosi di un difetto abbastanza palese, le cui conseguenze potevano essere
previste senza eccessive difficoltà, si deve negare che possa prevalersene in
sede di ricorso contro l'aggiudicazione. Lo esclude il principio della buona
fede, sotteso all'art. 38 cpv. 3 LCPubb, che dichiara improponibili in quella
sede le eccezioni che non sono state sollevate mediante impugnazione del bando
(cfr. DTF 125 I 203 consid. 3a; nonché Praxis des Bundesgerichts, 2000, n. 134
consid. 3e). Nell'ambito del ricorso contro l'aggiudicazione, la ricorrente
avrebbe eventualmente potuto contestare, dal profilo del loro valore, i fattori
di ponderazione concretamente fissati dal committente. A tal proposito, essa
non ha tuttavia sollevato alcuna eccezione. Non occorre quindi esaminare
ulteriormente la questione.
A maggior ragione se si considera che l'impugnativa
va comunque accolta a causa delle modalità del tutto insostenibili con cui il
municipio ha applicato tali fattori, peraltro definiti dall'UT in contrasto con
l'ordine d'importanza dei criteri d'aggiudicazione fissati dal bando. Non
potendo questo tribunale emendare il difetto, sostituendosi al committente ai
fini dell'allestimento di una graduatoria corretta delle offerte inoltrate, la
controversa delibera va di conseguenza annullata.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono
suddivise in parti uguali fra il comune e la ditta resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31,
60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione 22 ottobre 2001
del municipio di Locarno, che delibera alla ditta __________, la fornitura e la
posa dei pavimenti in linoleum della casa per anziani __________, è annullata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è suddivisa in parti uguali fra il comune di Locarno e
la resistente.
3.   Il comune
di Locarno e la resistente rifonderanno alla ricorrente ciascuno fr. 600.- a
titolo di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario