ti_gerichte · 90.2001.97 · 2003-02-06 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 06.02.2003 90.2001.97
Tessin Tribunale della pianificazione 06.02.2003 90.2001.97
Ticino Tribunale della pianificazione 06.02.2003 90.2001.97

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.97
Lugano
6 febbraio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 novembre 2001 di
__________, __________ __________ __________
__________ __________,
__________ __________
rappr. da: avv. __________ __________, __________
__________
contro
la risoluzione __________ ottobre 2001 (n.
__________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   La
_________ è proprietaria dei mapp. _________ e _________ di _________. I fondi,
edificati e tra di essi confinanti, sono ubicati in località _________. Il
mapp. _________ si affaccia inoltre lungo l'omonimo viale. Nella seduta del 6
luglio 1999 il consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In quella sede le proprietà della _________ sono
state assegnate al comparto speciale Csp 2, denominato Via _________, retto
dall'art. 50 NAPR. La porzione del mapp. _________ confinante con viale
_________ è invece stata inserita, per una profondità rispetto a quest'ultimo
di circa 19 m, nella zona residenziale intensiva (zona B), regolamentata
dall'art. 44 NAPR. La striscia di quest'ultimo fondo immediatamente adiacente
viale _________ è altresì stata gravata da un vincolo di arredo ai sensi
dell'art. 10 cifra 2 NAPR per una larghezza di circa 4,25 m.
B.   Con
ricorso 8 novembre 1999 la _________ si è aggravata contro la menzionata
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Essa ha sollecitato, in primo
luogo, uno spostamento del limite tra la zona Csp 2 e la zona B interessante il
mapp. _________. Per quest'ultima zona la ricorrente ha anche domandato che il
piano delle zone indicasse espressamente che trattavasi di un'area con
contenuti speciali, essendo posta lungo un asse a forte traffico, come
prescritto dall'art. 39 cifra 1 NAPR. L'insorgente ha poi contestato la
definizione delle funzioni assegnate alla zona Csp 2, ma in particolare il
divieto di attività commerciali. Ha chiesto inoltre di completare l'art. 10
NAPR mediante l'istituzione dell'obbligo, per l'ente pubblico, di assumere le
spese di creazione e di manutenzione dell'arredo previsto alla cifra 2 di
quella disposizione. Ha infine messo in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante
i posteggi, ed in particolare la sua cifra 8, che prevedeva l'obbligo di
eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla stessa.
C.   Con
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1
NAPR, inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e
degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma. Tra di essi quello,
parziale, del mapp. _________, nella zona B. Il ricorso è pertanto stato dichiarato
privo di oggetto in relazione alla definizione del limite tra questa zona e la
retrostante zona Csp 2. Per quanto riguardava le censure mosse contro gli artt.
10 e 50 NAPR, esse sono tutte state respinte. Il ricorso rivolto contro l'art.
53 NAPR è invece stato parzialmente accolto: il Consiglio di Stato ha
modificato d'ufficio l'art. 53 cifra 3.1 NAPR circoscrivendo l'obbligo di pagamento
di contributi sostitutivi alla differenza tra il numero di posteggi da realizzare
e quelli effettivamente realizzati (cfr. risoluzione impugnata, pag. 98 segg.).
D.   Con
impugnativa 19 novembre 2001 la _________ insorge innanzi a questo Tribunale
avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti
già sottoposti
al giudizio dell'autorità inferiore.
E.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, nella misura in cui vien chiesto
l'annullamento della cifra 8 dell'art. 53 NAPR. mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F.   Il
24 settembre 2002 si è tenuta l'udienza. In quest'occasione i rappresentanti
del comune hanno versato agli atti alcune fotografie raffiguranti i fondi della
ricorrente. Essi hanno chiesto al Tribunale di sospendere l'evasione del
ricorso in vista di esaminare la possibilità di sottoporre al legislativo una
variante del piano regolatore intesa ad azzonare la porzione del mapp.
_________ interessata dall'applicazione dell'art. 39 cifra 1 NAPR e - pertanto
- non approvata insieme a quest'ultimo, la quale avrebbe potuto risolvere la
contestazione circa il limite tra questa zona e la zona Csp 2. I predetti
rappresentanti hanno indicato che era inoltre possibile che, in quella sede,
sarebbe stato riesaminato anche il vincolo di arredo gravante il menzionato fondo.
D'accordo le parti, il tribunale ha pertanto sospeso il procedimento su questi
oggetti. Attraverso il presente giudizio il ricorso viene quindi evaso solo per
quanto concerne la contestazione della definizione delle funzioni assegnate
dall'art. 50 NAPR alla zona Csp 2, ma in particolare il divieto di attività
commerciali, e della cifra 8 l'art. 53 NAPR, che prevede l'obbligo di eliminare
i posteggi eccedenti il numero consentito dalla norma stessa. A questo
riguardo, all'udienza le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e
domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.
considerato,
in diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
gravame è dunque ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nella zona Csp 2 il 50% della superficie utile lorda (SUL) dev'essere destinato
all'abitazione (residenza). Non sono ammesse le attività commerciali. Non sono
inoltre ammesse le attività amministrative o di servizio
"in contrasto
con la destinazione residenziale della zona"
(art. 50 cifra 2.1 NAPR).
La ricorrente censura, in primo luogo, il divieto di attività commerciali nella
zona in esame; ritiene che non sia sorretto da un sufficiente interesse
pubblico e che sia inoltre sproporzionato. Essa critica inoltre, in quanto
superflua ma generatrice di confusione, la precisazione secondo cui anche le
attività amministrative e di servizio non debbano essere
"in contrasto
con la destinazione residenziale della zona"
per poter essere
autorizzate.
Per
poter entrare nel merito di queste censure, occorre premettere che i vincoli avversati,
costituenti restrizioni di diritto pubblico alla proprietà privata, sono stati
concepiti in un contesto pianificatorio assai complesso. Soltanto attraverso
una sua disamina è possibile appurare se sussiste una giustificazione che li
possa supportare. A tale scopo vale la pena citare il tenore dell'art. 50 NAPR
che, regolamentando il comparto speciale Via _________ _________, ne sancisce
quindi l'azzonamento:
"1.
Principio
Nei
Comparti dei Quartieri S. _________ (Csp 1), via V. _________(Csp 2) e
_________ (Csp 3) sono da valorizzare i contenuti ambientali esistenti e quegli
elementi caratteristici ritenuti vincolanti per la salvaguardia dell'unitarietà
qualitativa degli spazi pubblici costruiti e di quelli arredati a verde e per
il loro utilizzo.
Non
sono ammesse edificazioni di costruzioni principali in contiguità e costruzioni
accessorie. Eventuali accessori preesistenti (vedi art. 5 punto 9.1 depositi
attrezzi e simili) vanno eliminati in caso di interventi edificatori quali ricostruzioni
e nuove costruzioni degli edifici principali.
2.
Prescrizioni edificatorie
2.1.
Nelle zone citate, in caso di modifica di destinazione, trasformazione o nuove
costruzioni, almeno il 50% della superficie utile lorda sfruttata deve essere
destinata all'abitazione.
Non
sono ammesse attività commerciali.
Non
sono ammesse attività amministrative o di servizio in contrasto con la
destinazione residenziale della zona.
I.S.                                   1.00
H
max                              13.50 ml
D
dal confine e tra edifici: vedi art. 6
2.2.
L'ubicazione delle nuove costruzioni dovrà riproporre quella dell'edificio
precedente con l'allineamento sulle strade, con il mantenimento o ripristino di
elementi delimitanti lo spazio pubblico (muri, inferriate, cancelli, ecc.).
2.3.
Per ogni proprietà potrà essere concesso solamente un accesso pedonale e uno
veicolare non abbinabile nel rispetto dell'obiettivo citato (larghezza massima
ml. 3.00 per il veicolare, ml. 1.80 per il pedonale).
Eccezioni
possono essere concesse in situazioni particolari dove l'esecuzione tecnica di
questa prescrizione non è realizzabile.
2.4.
Le fasce di ogni fondo affacciantesi sulla pubblica via devono essere arredate
a giardino ad eccezione degli accessi.
Le
pavimentazioni in duro potranno essere pari al massimo al 30% della superficie
del fondo."
3.2.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nel
caso di specie il problema della violazione della garanzia della proprietà
quale istituto non si pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle
competenze giurisdizionali di questo Tribunale. L'azzonamento del comparto in
discussione e i vincoli a cui è sottoposto sono infine palesemente sorretti da una
base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett. a, b, g e cpv.
2 lett. a LALPT; art. 50 NAPR). L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad
una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del
principio della proporzionalità.
Il
concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la
società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhin
ow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B
II).
In linea generale è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che
compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è
interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art.
22ter n. 34).
3.3. Il comune di _________, individuate le problematiche e i
conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti
essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano
regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello
cantonale e regionale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e
culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione
ambientale del territorio che, con l'obiettivo di migliorare la qualità di
vita, consolidino la preminenza residenziale, nell'ottica di una città "a
misura d'uomo". Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore
atti a realizzare questi obiettivi figurano, per quanto qui interessa, la
suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, con
particolare attenzione all'integrazione della cintura perimetrale del centro
storico, valorizzando la qualità abitativa dei quartieri edificati tra la fine
del XIX e l'inizio del XX secolo (ad esempio: quartiere San _________, via
_________ _________); l'impostazione di uno schema viario principale di accesso
alle attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle
peculiarità delle zone residenziali; la riqualificazione e ricomposizione delle
fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud; un miglior
sfruttamento delle potenzialità del settore turistico, facendo riferimento ai
valori storici, culturali e paesaggistici della città, quali i castelli, il
Teatro __________ e il centro storico con i loro amabili tratti di fruizione distensiva
e rigeneratrice (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. da 19 a 23).
In
particolare, riconosciuta l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita
secondo un'immagine di città che ribadisce concetti tendenti alla
valorizzazione ambientale e spaziale del territorio costruito ed in evoluzione,
è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto
urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano
attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo
ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della
densificazione abitativa. Questo concetto individua gli elementi costitutivi
dell'ossatura del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale
del centro storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nei piani
di quartiere e nella fascia dell'asse attrezzato nord-sud (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in
sequenza da via San _________, via _________, viale _________ e via _________,
tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale,
quale asse principale di scorrimento. Sia per la sua ubicazione specifica, sia
per la necessaria compatibilità con le normative federali sull'inquinamento
fonico, esso diviene punto cardine di riferimento per l'insediamento prevalente
delle attività commerciali e amministrative, le quali risultano a diretto
contatto con i retrostanti comparti abitativi (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 35). La funzione residenziale risulta così concentrata e suddivisa in due
ampie fasce territoriali, di cui una si estende ad ovest fino al limite dato
dall'area mantenuta verde a ridosso della golena del fiume Ticino, l'altra ad
est, comprendente il centro storico e la sua cintura perimetrale, fino alla
fascia collinare di _________ e _________. Individuate quindi le principali
funzioni all'interno del territorio cittadino e la loro conseguente
localizzazione, per garantire un corretto equilibrio e, laddove opportuna, una
loro separazione, oltre che per _________ coerenza pianificatoria al concetto
urbanistico testé illustrato, sono state previste per ogni singola zona delle
quote di SUL abitativa minime, rispettivamente delle quote
commerciali-amministrative massime (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16).
Il
comparto speciale via _________, storicamente conosciuto come quartiere nuovo
del _________, è ubicato nella fascia territoriale abitativa ovest,
estendendosi a nord della collina del _________, separato da quest'ultima
dall'asse di scorrimento. Il concetto urbanistico ne rileva, come pure in altri
quartieri (San _________ e _________), l'importanza quale tipico esempio di
urbanizzazione residenziale della fine '800 inizio '900, i cui elementi
caratteristici ed ordinatori, quali il reticolo stradale, i muri e le
recinzioni, meritano di essere salvaguardati a valorizzazione della qualità
abitativa (cfr. rapporto di pianificazione pag. 24 e 35). Fra gli strumenti,
propri della disciplina urbanistica, atti a realizzare questi intendimenti
figurano le linee d'arretramento, di costruzione (con permesso o divieto di
contiguità), la qualità e la localizzazione delle aree inedificabili, i
parametri edificatori minimi, ecc.. Sull’interesse pubblico in genere delle
distanze dalle strade (arretramenti o allineamenti che siano), volte a
ridefinire e ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile dilungarsi:
tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate
giustificazioni. In particolare tutelano la sicurezza della circolazione
stradale, a_________urano la possibilità di attuare future correzioni stradali,
permettono uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario
respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorano
l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi
riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita
della popolazione (DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario,
ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il piano regolatore può limitarsi a prescrivere
delle distanze minime dalle strade imponendo delle linee di arretramento,
oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le stesse fissando le cosiddette
linee di costruzione o di allineamento (cfr. art. 13 cpv. 2 RLALPT). Inoltre la
regolamentazione delle aree di svago, di ricreazione o a verde deve almeno
prevedere che per gli edifici con più di sei appartamenti siano riservate aree
di una superficie minima pari al 15% della SUL utilizzata per l'abitazione
(cfr. art. 12 cpv. 2 RALPT). Quanto alla determinazione di una percentuale di
SUL da destinarsi alla residenza, costituisce anch'essa una misura
pianificatoria, oltre che di politica sociale, di interesse pubblico preponderante,
riconosciuta tale da una consolidata giurisprudenza (DTF 111 Ia 93, cons. 2 b,
inoltre 112 Ia 268, cons. 2 b; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 99). Difatti, la
conservazione della funzione abitativa permette di rivitalizzare i centri
urbani, diversifica le attività lavorative, favorisce il mantenimento di
pigioni accessibili e riduce il flusso del pendolarismo.
3.4.
Nel caso specifico, il comparto di via _________è ubicato, come rilevato in
precedenza, a ridosso del centro storico e costituisce, quindi, una delle componenti
della sua cintura perimetrale. Questo quartiere rappresenta una delle prime
zone d'espansione urbanistica in tempi moderni della città. Esso si estende fra
via _________, la scuola media 1 e l'ampia area comunale destinata alle
infrastrutture sportive. La rete viaria che lo delimita (viale _________, via
_________ _________, via __________ __________ e via _________ __________i),
tracciata all'inizio del XX secolo, organizza un quadrilatero irregolare, al
cui interno si pone un crocicchio formato dall'intersezione di via __________
__________ e di via __________ __________ __________, intersecate a loro volta
da via dei __________ e via __________. Questa zona, nota a questo Tribunale,
costituisce un quartiere ancora eminentemente residenziale. Pur essendo
parzialmente a contatto, sul lato di viale _________, con un'area a forte
flusso veicolare, che il Consiglio di Stato non ha approvato per motivi che qui
non interessa riassumere (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2.4, pag. 31
segg.), nel suo interno non è attraversato da traffici importanti, risultando
quindi particolarmente tranquillo. Dal profilo della sostanza edilizia si può
accertare la presenza ancora ma_________cia di edificazioni originali, villini
e case plurifamiliari di mediamente 3 e 4 piani d'altezza (edifici a funzione
abitativa risalenti alla prima trentina d'anni del XX secolo; a tale proposito
cfr. INSA, Inventario Svizzero di Architettura 1850-1920, _________, pag. 293
segg.), i cui caratteristici volumi cubici sono allineati e scadenzati
all'interno di giardinetti recintati con siepi, muri di pietra, inferriate in
ferro battuto, per la maggior parte originali e la cui fattura risulta di un
certo pregio.
3.5.
Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano
regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico alla
salvaguardia della tipologia di un quartiere come quello in esame. Per tutte le
ragioni esposte nel rapporto pianificatorio e riassunte nei considerandi
precedenti, il comparto costituisce un'area pregiata del territorio cittadino
che ben si presta all'originaria funzione abitativa, per la quale fu a suo
tempo progettato, essendo rimasto una piccola enclave di pace e tranquillità
nella cintura perimetrale del centro storico, risparmiata e schermata dai
flussi di traffico di viale _________. La funzione residenziale viene accentuata
dal particolare equilibrio tra edificazioni a contenuti architettonici di
pregio e aree verdi piantumate ed è completata dalle infrastrutture scolastiche,
per la pratica dello sport e per il tempo libero, che si trovano nelle immediate
vicinanze. Le misure pianificatorie messe in campo, correlate fra di loro, non
fanno altro che rafforzare e consolidare la tipologia delle costruzioni e la
sistematica dei rapporti spaziali tra proprietà privata e pubblica, ancora oggi
riconoscibili, determinanti la qualità residenziale del quartiere. In questo
senso si giustificano pienamente le linee di costruzione con divieto di contiguità,
l'obbligo di mantenere e, se del caso, ripristinare gli elementi di recinzione.
Fanno da corollario a questi vincoli: il divieto di edificare costruzioni
accessorie, in quanto estranee alla tipologia dei manufatti del quartiere; le
restrizioni sugli accessi veicolari e pedonali alla proprietà privata, poiché
occorre evitare la frammentazione degli elementi divisori fra area pubblica e
privata; l'obbligo di arredare a giardino le fasce a contatto con la via
pubblica con vegetazione indigena, giacché, oltre che per motivi di disegno
urbanistico e di miglioramento della qualità della vita, proprio a questo scopo
sono intese le linee di costruzione; infine, il limite massimo del 30%, invero
più che sufficiente, della superficie del fondo consentito per la
pavimentazione in duro, a garanzia del mantenimento a verde delle altre aree
libere da costruzioni. Tali vincoli si giustificano pure in considerazione dell'elevata
densità dei parametri edificatori (indice di sfruttamento di 1.00 e altezza massima
di 13,5 m) e dal fatto che le NAPR non prevedono, nella fattispecie, né l'imposizione
di un'area verde minima, né un indice di occupazione, che determini un equilibrio
fra aree edificate e non edificate (cfr. A. Scolari, op. cit., ad art. 37 LE n.
1118): vi è indubbiamente un interesse pubblico a definire e localizzare delle
aree di stacco lungo le strade per mezzo di linee di costruzione. Esse si
rivelano conformi al principio pianificatorio, che prescrive di inserire negli
insediamenti spazi verdi e alberati (art. 3 cpv. 3 lett. e LPT).
Se
appare quindi assodato l'interesse pubblico a mantenere e a consolidare la qualità
abitativa del quartiere, occorre pure che tale funzione sia effettivamente
preservata, senza con ciò estromettere quelle attività compatibili con la
funzione residenziale che garantiscono un certo grado di vitalità
all'insediamento. Da ciò discende la scelta coerente del comune di assegnare al
comparto speciale via _________una destinazione mista, istituendo nel contempo
una quota di SUL a protezione della residenza (cfr. rapporto di pianificazione,
pag. 16). Scelta più che legittima, considerato il rischio di una lenta ma
progressiva terziarizzazione del quartiere, che, se non arginata e tenuta sotto
controllo, porrebbe altrimenti in serio pericolo la funzione naturale di questo
comparto urbano. Con ciò, tuttavia, il comune non preclude l'insediamento di
attività lavorative, come per altro avviene in altri settori residenziali della
città. Difatti, sono ammesse quelle attività amministrative o di servizio che
sono compatibili con la destinazione residenziale, come ad esempio studi
medici, d'avvocatura, fiduciarie ecc., che garantiscono quella ricchezza e
varietà di relazioni umane che fanno viva e vitale una città, senza per questo
compromettere le peculiarità dalla zona. Sono pertanto escluse le attività
commerciali, il cui insediamento, essendo già di per sé stesso scoraggiato
dagli elementi strutturali e tipologici (recinzioni e giardinetti a separazione
dalle strade), non appare idoneo alla natura pur sempre tranquilla che deve conservare
questo quartiere. Queste attività devono trovare e trovano per altro ampio
spazio nei comparti ubicati nelle immediate adiacenze del quartiere di via
_________. Difatti, sul suo margine sud, corre il viale _________, che, facente
parte dell'asse a forte traffico veicolare attraversante l'intera città, per
questioni di inquinamento fonico è destinato ad accogliere in prevalenza attività
commerciali ed amministrative a sgravio dei retrostanti quartieri residenziali.
È sicuramente d'interesse pubblico creare le premesse per equilibrare lo
sviluppo degli insediamenti in determinate parti del proprio territorio (art. 1
cpv. 2 lett. b e art. 3 cpv. 3 lett. a LPT). Tale obiettivo è stato d'altronde
perseguito con coerenza anche in altre zone dell'agglomerato urbano (vedi ad
esempio nel comparto San _________ e _________). In siffatte circostanze, la
riserva di una parte della SUL da destinare all'abitazione e l'esclusione di
alcune attività lavorative, come quella commerciale o quelle amministrative o
di servizio in contrasto con la residenza, rivestono, dal profilo della
garanzia della proprietà, un eminente interesse pubblico, ritenuta la taglia contenuta
del comparto, le sue peculiarità e, non da ultimo, la sua vicinanza con aree
più idonee per accogliere il genere di attività vietate o limitate nello
stesso.
3.6.
Verificata la presenza di un interesse pubblico alle misure pianificatorie in
contestazione, occorre ora esaminare se, per rapporto alle circostanze
concrete, i vincoli così adottati dal comune risultano ragionevoli, attuabili e
sopportabili; segnatamente se non sacrificano sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto. Se così fosse, queste misure violerebbero il principio
della proporzionalità (DTF 118 Ia 394).
Innanzitutto,
si considera come la definizione dei contenuti della zona Csp 2 in contestazione
è globalmente necessaria ed idonea al raggiungimento dello scopo d'interesse
pubblico che il comune si è prefissato, vale a dire la valorizzazione e il mantenimento
delle qualità peculiari del quartiere speciale via _________e la sua funzione
preminentemente abitativa. Escludendo da una parte e limitando dall'altra
quelle destinazioni che vi si possono porre in conflitto, viene salvaguardata
la residenza laddove è già esistente, ma rischia di essere sovrastata da altre
destinazioni, oppure laddove è necessario ristabilire un equilibrio rottosi a
suo sfavore, come si verifica per l'appunto in entrambi i casi nel quartiere di
via _________. Le restrizioni lamentate dalla ricorrente sono pure ragionevoli.
Va altresì rilevato che, per quanto la concerne, la porzione del mapp.
_________ adiacente viale _________ era stata assoggettata dal consiglio
comunale al campo di applicazione dell'art. 39 cifra 1 NAPR, inteso a regolamentare
l'edificazione lungo gli assi a forte traffico: pur non approvando (cfr. supra,
consid. F), il Consiglio di Stato ha comunque condiviso il principio della
creazione di una fascia commerciale-amministrativa, perseguito dalla stessa,
ove convogliare le destinazioni extra-abitative vietate dall'ordinamento del
Csp 2.
3.7. In conclusione, l'ordinamento del quartiere via
_________assoggettante le proprietà della ricorrente non prefigura una
violazione del principio della proporzionalità. Pertanto, essendo giustificato
da un prevalente interesse pubblico, è conforme alla garanzia della proprietà
sancito dalla Costituzione federale. Su questo punto il gravame dev'essere
respinto.
4.   4.1.
La ricorrente mette in seguito in discussione l'art. 53 NAPR, regolamentante i
posteggi, indubitabilmente la norma di attuazione del piano regolatore più
contestata. La contestazione concerne unicamente la cifra 8 delle norma, che
prevede l'obbligo di eliminare i posteggi eccedenti il numero consentito dalla
stessa. L'insorgente invoca una lesione del suo diritto di proprietà.
4.2. L'obbligo di costruire dei posteggi
sulla proprietà privata, sancito all'art. 53 NAPR, costituisce, secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, una restrizione della proprietà che
vincola il proprietario ad una prestazione. Quest'obbligo non viene talora
avvertito come tale dal proprietario, ma piuttosto come un'opportunità. Il
numero dei posteggi al servizio di una costruzione può essere, a sua volta,
limitato per motivi di interesse pubblico preponderanti (cfr. Scolari,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT n. 267 seg. con rinvii).
La cifra 1 dell'art. 53 NAPR stabilisce che
nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti di destinazione di
edifici esistenti devono soddisfare il fabbisogno di posteggi su area privata
fissato dalla stessa.
Punto
di partenza è il cosiddetto fabbisogno teorico, ovvero il numero di posteggi -
di principio - necessari. Questo è determinato come segue - per quanto qui può
interessare - alla cifra 3.2 della disposizione: per abitazioni, 1 posto auto
ogni 100 mq di SUL o frazione eccedente, comunque almeno 1 posto auto per
appartamento; per abitazioni monofamiliari è autorizzato un posteggio
supplementare (lett. a); per uffici, negozi e laboratori, 1 posto auto ogni 50
mq di SUL (lett. b); per le attività produttive di tipo
artigianale-industriale, 1 posto auto ogni 2 addetti o 500 mc di volume edificato
(lett. c); per ristoranti, caffè, bar, e simili, 1 posto auto ogni 10 mq di SUL
(lett. d); per alberghi, motel, pensioni e simili, 1 posto auto ogni camera
(lett. e).
Il
numero di posteggi realizzabile (numero massimo) è invece definito, per le
singole zone, alla cifra 3.3 della norma, tenendo conto del carico accettabile
sulla rete stradale, dell'impatto ammissibile sull'ambiente e degli aspetti
urbanistici (cfr. cifra 3.1). Questa fissa anche il numero di posteggi da
realizzare (numero minimo).
La
cifra 8 dell'art. 53 NAPR prevede infine l'obbligo di eliminare i posteggi
eccedenti il numero consentito dalla stessa. I posteggi eccedenti possono
essere mantenuti mediante aggravio di un "malus" sull'indice di
sfruttamento del fondo, in ragione di 25 mq per ogni posto auto. L'eliminazione
dei posteggi in eccesso - stabilisce il capoverso 3 di questa cifra - viene
attuato attraverso una specifica ordinanza, contestualmente alla messa in
funzione dei posteggi pubblici ed ai rispettivi raggi di influenza.
4.3.
Il Consiglio di Stato ha respinto le censure rivolte all'art. 53 cifra 8 NAPR,
adducendo che l'obbligo di eliminare i posteggi sorge solo quando viene
inoltrata una domanda di costruzione. In buona sostanza esso ha pertanto, in
realtà, accolto in larga misura le contestazioni mosse dall'insorgente contro
la disposizione in oggetto. Le conclusioni del Consiglio di Stato, nella misura
in cui possono ancora essere oggetto di contestazione in questa sede, non
possono tuttavia essere completamente condivise.
4.4.
Com'è appena stato spiegato, già il Consiglio di Stato, in veste di autorità di
approvazione, ha drasticamente ridimensionato la portata dell'art. 53 cifra 8
NAPR, argomentando che l'obbligo di eliminare i posteggi esistenti sorge solo
quando viene inoltrata una domanda di costruzione. Questa considerazione impone
tuttavia una precisazione, nel senso che - in quest'ordine di idee - il vincolo
di eliminazione dei posteggi può nascere al più, a titolo di coerente
completamento, a seguito di interventi che implicano l'obbligo di realizzare
dei posteggi secondo la nuova normativa, ovvero di quegli interventi indicati
alla cifra 1 dell'art. 53 NAPR: nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti,
cambiamenti di destinazione. Una costruzione che viene modificata al punto tale
da dover essere assimilata ad un nuovo edificio non beneficia difatti più della
protezione della situazione di fatto (Besitzstandsgarantie) e deve, pertanto,
ossequiare il nuovo diritto: può, di conseguenza, essere oggetto di una riduzione
del numero dei parcheggi conforme a quest'ultimo (cfr. Haas, Staats- und
verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen
auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, tesi, Berna
1994, cifra 8.1.3, pag. 102 seg., con rinvii). Tutti gli altri propositi
edilizi sul fondo, ancorché assoggettati a licenza, non possono invece dar
luogo ad un ricalcolo del numero dei posteggi ammissibili secondo il nuovo
diritto finalizzato alla soppressione di quelli in esubero rispetto a
quest'ultimo. A maggior ragione, come ha già stabilito il Governo nel giudizio
impugnato - e, pertanto, non può nemmeno essere oggetto di contestazione e di
giudizio in questa sede - l'obbligo di eliminazione dei posteggi non entra in
linea di conto nei confronti dei proprietari che non realizzano interventi
edilizi sul loro fondo. Nel caso in esame, poi, il piano del traffico della
città di _________ non fornisce i dati concernenti ubicazione e quantitativo
dei posteggi pubblici (e privati ad uso pubblico) da mantenere, realizzare o
sopprimere: il Consiglio di Stato li ha sollecitati, esigendo la presentazione
di una variante del piano regolatore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 41
seg.), in modo da potersi poi esprimere in merito alla loro approvazione. Non
sussistono pertanto nemmeno delle informazioni attendibili, a livello di piano
regolatore, circa la reale possibilità di mettere a disposizione un numero
adeguato di posteggi pubblici che potrebbe eventualmente legittimare la
riduzione generalizzata del numero dei posteggi privati, ovvero nei confronti
di tutti i proprietari ed indipendentemente dall'esecuzione di un qualche
intervento edile sul fondo, prospettata dall'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR.
Già per questo semplice motivo quest'ultimo capoverso non potrebbe essere tutelato
con riferimento alle esigenze della base legale e dell'interesse pubblico. Non
meraviglia pertanto che il municipio si associ alla domanda di annullare
l'intera cifra 8, viste le difficoltà cui è stato subito confrontato nel
tentativo di attuarla sotto questo specifico aspetto. Si impone pertanto l'annullamento
del terzo capoverso della cifra 8 dell'art. 53 NAPR, di modo che risulti
immediatamente che l'obbligo di eliminare i posteggi in eccedenza possa
concernere solo i casi contemplati alla cifra 1 della stessa disposizione.
5.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico della ricorrente proporzionalmente
al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al
successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso, per quanto ricevibile e non sospeso, è parzialmente accolto.
§
La risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di
Stato
ha approvato il piano regolatore di _________ è annullata nella misura in cui
approva l'art. 53 cifra 8 capoverso 3 NAPR.
2.
La ricorrente è condannata al pagamento in
solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 900 - (novecento)
. Il comune di _________ è condannato a versare alla ricorrente fr.
500.-- per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
-
_________,
__________ __________ __________ __________ __________, __________
_________ , _________
rappr. da avv. __________ __________,
__________
__________ ____________________ ___________________
-
Municipio di
_________
, __________
__________, ___________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6500 Bellinzona
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6500 Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario