ti_gerichte · 52.2005.57 · 2005-06-01 · it
rilascio di un permesso di lavoro per confinanti CE/AELS a un cittadino italiano

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.06.2005 52.2005.57
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.06.2005 52.2005.57
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.06.2005 52.2005.57

Incarto n.
52.2005.57
Lugano
1 giugno 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 febbraio 2005 di
RI 1
patrocinato dall' PA 1
contro
la risoluzione 25 gennaio 2005 (n. 341) del
Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la decisione 5 novembre 2004 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione
dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di lavoro
per confinanti CE/AELS;
viste le risposte:
-    22 febbraio 2005 del
Dipartimento delle istituzioni;
-      2 marzo 2005 del
Consiglio di Stato;
preso atto della replica 20
aprile 2005 del ricorrente e delle dupliche:
-    28 aprile 2005 del
Dipartimento delle istituzioni;
-       3 maggio 2005 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) A
partire dal marzo 1984 il cittadino italiano RI 1 (1962), residente in
provincia di Varese, ha beneficiato di successivi permessi per frontalieri per
lavorare nel nostro Cantone, l'ultimo dei quali valido fino al 20 dicembre
1986.
Con sentenza 4 novembre 1986 il presidente
delle allora assise correzionali di Lugano-Campagna ha condannato il ricorrente
per ripetuto furto a 7 mesi di detenzione e all'espulsione dalla Svizzera per
la durata di 3 anni, pene entrambe sospese con un periodo di prova di 2 anni.
Per questo motivo, l'8 gennaio 1987
l'Ufficio federale degli stranieri (ora della migrazione) gli ha vietato
l'entrata in territorio elvetico sino al 7 gennaio 1990.
Ritenuto che il 18 febbraio 1988 il
ricorrente era rientrato illegalmente nel nostro paese, con decreto d'accusa del
19 febbraio 1988 il Procuratore pubblico gli ha inflitto 6 giorni di detenzione,
sospesi con un periodo di prova di 2 anni.
b) Nel 1990 il dipartimento ha respinto diverse
istanze di RI 1 volte a ottenere un permesso per confinanti per lavorare nel nostro
Cantone in qualità di manovale a causa dei suoi precedenti penali.
c) Il 29 luglio 1991 la Procura della
Repubblica presso la Pretura circondariale di Varese ha certificato l'estinzione
per amnistia di un procedimento penale per danneggiamento a carico dell'interessato.
In Svizzera, il 24 aprile 1992, l'allora
Dipartimento cantonale di polizia gli ha inflitto una multa di fr. 30.– per
attività abusiva.
Ancora in Italia, con sentenza 16 novembre
1992, il Pretore di Varese lo ha condannato a 2 anni di reclusione e a una
multa di Lit. 1'000'000, per ricettazione, pena in seguito condonata.
Il 14 novembre 1994 gli ha invece inflitto a
8 mesi di reclusione per favoreggiamento reale tentato, poi ridotti il 20
dicembre 1995 dal Tribunale di sorveglianza di Milano di 45 giorni per liberazione
anticipata.
d) Il 9 maggio 1995 la Sezione degli
stranieri ha negato nuovamente il rilascio di un permesso per frontalieri a RI
1, adducendo che la sua presenza sul territorio cantonale sarebbe stata inopportuna.
B.   a) RI 1 convive
attualmente in Italia con una cittadina comunitaria dalla quale nel 1999 ha
avuto una figlia, __________.
Il 27 agosto 2004, egli ha chiesto alla
Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni di
rilasciargli un permesso di lavoro per confinanti per poter svolgere, a partire
dalla fine dello stesso mese, l'attività di manovale presso un'impresa di
costruzioni __________.
b) Il 5 novembre 2004 il dipartimento ha
respinto la domanda per motivi di ordine pubblico in considerazione del
comportamento tenuto in precedenza dall'interessato nel nostro paese e gli ha ordinato
di cessare l'attività lucrativa entro il 3 dicembre 2004.
L'autorità di prime cure ha anche tenuto in
considerazione che dal certificato 13 settembre 2004 dei carichi pendenti della
Procura della Repubblica di Varese risultava che l'insorgente era imputato per
lesione personale, minaccia e danneggiamento per un fatto commesso il 19 luglio
2001 a M__________.
La risoluzione è stata resa sulla base degli
art. 5 Allegato I ALC e 24 OLCP, la LDDS e l'ODDS.
C.   Con
giudizio 25 gennaio 2005, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha in sostanza
ribadito quanto addotto dal dipartimento, considerando la decisione adottata
dall'autorità di prime cure conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la
predetta pronunzia, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un
permesso di lavoro per confinanti.
Ritiene di aver diritto al rilascio
dell'autorizzazione richiesta in virtù dell'ALC, contestando di essere una
minaccia per l'ordine pubblico in quanto i suoi precedenti penali sono lontani
nel tempo e non sono di una gravità tale da impedirgli di lavorare come frontaliere
nel nostro cantone.
Sostiene inoltre che il dipartimento,
richiedendogli l'estratto dei carichi pendenti e il casellario giudiziale
italiano, ha violato l'ALC ritenuto che l'accordo settoriale in parola non
prevede più in linea di principio tale obbligo.
Critica poi l'Esecutivo cantonale per avergli
rimproverato un procedimento penale attualmente pendente in Italia, in spregio alla
presunzione di innocenza.
Ritiene in ogni caso la decisione impugnata
sproporzionata in quanto non terrebbe conto che necessita di un lavoro per mantenere
la propria famiglia.
E.   All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento con
argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F.   In sede di
replica e di dupliche le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive
tesi, confermando le domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. In
materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo
a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di
Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere
impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10
lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri il
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro
il rilascio o il rifiuto di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove
un diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione
particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv.
1 lett. n. 3 OG e 4 LDDS; DTF 128 II 145 consid. 1.1.1, 127 II 161 consid. 1a
con rinvii).
1.3. L'Accordo 21 giugno 1999 tra la
Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla
libera circolazione delle persone, entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente
applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti
parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di
soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione
di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea
di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella
sua nuova versione in vigore dal 1° giugno 2002). Gli art. 4 ALC e 2 cpv. 1
Allegato I ALC garantiscono ai cittadini di una parte contraente il diritto di
soggiornare e di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra
parte contraente, fatte salve le disposizioni transitorie di cui all'art. 10
ALC.
In concreto, ritenuto che il ricorrente è
cittadino italiano e titolare di una carta di legittimazione valida, l'Accordo
in parola gli conferisce il diritto di lavorare come frontaliere in una zona di
confine del nostro paese come il Luganese (art. 4 e 10 cpv. 7 ALC; 2 cpv. 1, 7
e 28 Allegato I ALC; 4 cpv. 3 OLCP; STF 2A.175/2004 del 7 dicembre 2004,
consid. 1. e 3.2.).
1.4. Di conseguenza, potendo la decisione
impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso di
diritto amministrativo, la competenza di questo tribunale a statuire
sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è data. Se il permesso sollecitato possa
essergli rifiutato è una questione di merito.
1.5. Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1
PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43
PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1.
L'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC prevede, quale regola generale, che i diritti
conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola possono essere limitati
soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica
sicurezza e di pubblica sanità. La direttiva 64/221/CEE, nonché la prassi resa
in materia dalla Corte di giustizia della Comunità europee antecedentemente
alla data della firma dell'accordo contribuiscono poi a definire la portata di
questa disposizione (cfr. art. 16 cpv. 2 ALC e art. 5 cpv. 2 Allegato I ALC).
Se sono adempiute le condizioni, è possibile
disporre misure di allontanamento e di respingimento giusta le disposizioni
della LDDS anche nei confronti dei cittadini della CE (cfr. art. 24 OLCP; n.
10.1
delle "Istruzioni e
commenti concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la
Confederazione Svizzera
e la
Comunità europea
nonché i suoi Stati membri
nonché i
seguenti Stati membri dell'AELS: Norvegia, Islanda e Principato del
Liechtenstein", emanate dall'allora Ufficio federale degli stranieri, ora
della migrazione: Istruzioni OLCP)
.
2.2. Per decidere la concessione di un
permesso a un cittadino straniero dal profilo della LDDS occorre esaminare se,
nei suoi confronti, esiste un motivo di espulsione.
Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero
può essere espulso quando è stato punito dall'autorità giudiziaria per un crimine
o un delitto (lett. a) o la sua condotta in generale e i suoi atti permettono
di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente
nel Paese che lo ospita (lett. b), quando in seguito a malattia mentale abbia
compromesso l'ordine pubblico (lett. c) oppure quando egli stesso, o una persona
a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza
pubblica (lett. d).
L'art. 11 cpv. 3 LDDS precisa tuttavia che
l'espulsione può essere pronunciata solo se dall'insieme delle circostanze essa
sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere
conto segnatamente della gravità della colpa dell'interessato, della durata del
suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia
subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS).
2.3. La LDDS e la sua ordinanza di
esecuzione (ODDS) sono applicabili soltanto se l'ALC non dispone altrimenti e
la normativa interna prevede disposizioni più favorevoli (art. 1 lett. a LDDS).
In questo senso, con l'entrata in vigore
dell'ALC, la riserva dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica prevista
all'art. 5 Allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi. In effetti,
l'Accordo in parola, benché in modo parziale e progressivo, conferisce ai
cittadini degli Stati interessati dei diritti in merito alla libera circolazione
che solamente a fronte di gravi violazioni o concrete previsioni di gravi
violazioni dell'ordine pubblico possono essere limitati (cfr. art. 3 Direttiva
64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per il coordinamento dei
provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli
stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di
sanità pubblica, GU L 56 del 1964, pag. 850; Moser, Accords bilatéraux et
mesures d'éloignement au titre de l'ordre public et de la sécurité publique,
RDAF 59/2003, pag. 93; Capella/Pelloni, L'ordine pubblico nel diritto svizzero
degli stranieri e nel diritto europeo sulla libera circolazione delle persone,
in RDAT II-2001 547).
2.4. Da quanto precede, risulta che la
normativa interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle disposte dall'ALC.
Di conseguenza, il caso in esame va
esaminato sotto il profilo dell'accordo settoriale in parola.
3.   Contrariamente
a quanto ritiene l'insorgente, il dipartimento non ha violato l'ALC richiedendogli
l'estratto dei carichi pendenti e il casellario giudiziale italiano per motivi
legati all'ordine e alla sicurezza pubblici.
Lo prevedono infatti le direttive menzionate
all'art. 5 Allegato I ALC in singoli casi debitamente motivati
come nella presente fattispecie, vi
sti i precedenti penali dell'interessato di cui erano a conoscenza
le autorità elvetiche (v. n. 2.2.5
Istruzioni
OLCP)
.
La richiesta si rivelava pertanto giustificata.
4.   4.1. RI 1
ha già lavorato nel nostro cantone come frontaliere, dal marzo 1984 al 20
dicembre 1986.
In passato, egli ha avuto modo di interessare
le autorità amministrative e penali elvetiche. Con sentenza 4 novembre 1986 egli
è stato condannato dal presidente delle assise correzionali di Lugano-Campagna
a 7 mesi di detenzione e all'espulsione dalla Svizzera per la durata di 3 anni,
pene entrambe sospese con un periodo di prova di 2 anni, per ripetuto furto di autoradio.
Il 18 febbraio 1988 egli è entrato illegalmente nel nostro paese, nonostante il
divieto d'entrata emesso nei suoi confronti l'8 gennaio 1987 dall'Ufficio
federale degli stranieri e valido fino al 7 gennaio 1990, e per questo motivo
con decreto d'accusa 19 febbraio 1988 il Procuratore pubblico lo ha condannato a
6 giorni di detenzione, sospesi con un periodo di prova di 2 anni.
Dal canto suo, il 24 aprile 1992, il
Dipartimento di polizia gli ha inflitto una multa di fr. 30.– per aver lavorato
durante una giornata alle dipendenze di una ditta sprovvisto della necessaria
autorizzazione.
Il ricorrente ha pure interessato le
autorità penali del suo Paese.
All'inizio degli anni '90, egli aveva a
carico un procedimento penale per danneggiamento.
Il 16 novembre 1992 il Pretore di Varese gli
ha inflitto 2 anni di reclusione e una multa di Lit. 1'000'000 per ricettazione,
mentre con sentenza 14 novembre 1994 lo ha condannato a 8 mesi di reclusione
per favoreggiamento reale tentato, poi ridotti il 20 dicembre 1995 dal
Tribunale di sorveglianza di Milano di 45 giorni per liberazione anticipata.
Risulta inoltre ancora aperto un
procedimento penale per lesione personale, minaccia e danneggiamento per un
fatto commesso il 19 luglio 2001 a M__________.
4.2. Esaminando i precedenti penali in Svizzera
dell'insorgente, risulta che egli ha subìto condanne per un totale di sette
mesi e sei giorni di detenzione e gli è stata inflitta una multa di fr. 30.–.
I reati per cui è stato condannato, di
natura patrimoniale e in materia di entrata illegale, non vanno evidentemente sottovalutati
dal momento che toccano settori fondamentali della società. Inoltre
la prima condanna
non è bastata a farlo
desistere dall'infrangere nuovamente la legge, ben sapendo a quali rischi si
esponeva con il suo comportamento, essendovi un divieto di entrata a suo
carico. D'altra parte, bisogna però considerare che questi reati, risalendo al 1986
e al 1988, sono ormai lontani nel tempo e le pene per cui egli è stato
condannato, tutto sommato ancora contenute, sono state cancellate dal
casellario giudiziale.
Nel presente contesto non è possibile poi
dare rilevanza alla violazione alla LDDS commessa nel 1992, la stessa essendo
limitata all'esercizio di un'attività lucrativa svolta nel nostro paese durante
una sola giornata, tanto da essere stata qualificata quale semplice
contravvenzione.
Per quanto concerne invece i precedenti in Italia,
bisogna considerare innanzitutto che il 29 luglio 1991 la Procura della Repubblica
presso la Pretura circondariale di Varese ha certificato che il procedimento
penale per danneggiamento a carico dell'interessato è stato estinto per
amnistia e che la sentenza di condanna del 16 novembre 1992 per ricettazione era
stata condonata, motivo per cui non possono più essere ritenuti determinanti
nella presente fattispecie.
Di una certa rilevanza resta dunque la sentenza
del 14 novembre 1994 con la quale il Pretore di Varese ha condannato il ricorrente
per favoreggiamento reale tentato a 8 mesi di reclusione, poi ridotti di 45
giorni dal Tribunale di sorveglianza di Milano il 20 dicembre 1995 per
liberazione anticipata. Tale condanna, unitamente ai reati patrimoniali e alla
violazione alla LDDS commessi in Svizzera in passato, non permettono ancora tuttavia
di ritenere che RI 1 rappresenti attualmente una minaccia reale e sufficientemente
grave per un interesse fondamentale della società, come prevede la
giurisprudenza comunitaria in materia, tale da giustificare il provvedimento
litigioso (cfr. sentenza della CdGCE del 27 ottobre 1977 nella causa 30/77 Bouchereau,
n. 35).
Le circostanze della presente fattispecie
avrebbero potuto avere una certa rilevanza per il diniego di un permesso
all'insorgente nell'ambito del diritto interno. Non l'hanno più con l'entrata
in vigore dell'ALC in quanto i motivi di ordine pubblico che giustificano il
diniego di un'autorizzazione di soggiorno a un cittadino comunitario sono divenuti
molto più restrittivi rispetto a quelli contemplati dalla LDDS.
In questo senso, non porterebbe a diversa
conclusione il procedimento penale ancora aperto per minaccia, danneggiamento e
lesione personale commessi il 19 luglio 2001 a M__________ nell'ambito di un
alterco riconducibile peraltro a mere vicende di ordine famigliare.
5.   In esito
alle considerazioni che precedono il ricorso va dunque accolto, senza ulteriore
disamina, per il fatto che i rimproveri mossi all'insorgente non sono tali da
giustificare un diniego come quello pronunciato dall'autorità inferiore nei
suoi confronti.
In simili circostanze, ben si giustifica di
annullare la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la
tutela, rinviando direttamente gli atti alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione
affinché provveda a rilasciare un permesso di lavoro per frontalieri CE/AELS
all'insorgente.
6.   Visto
l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di tasse e spese di giustizia.
Lo Stato del Cantone Ticino deve però
rifondere all'insorgente, assistito da un avvocato iscritto all'apposito
registro, un'indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti l'ALC e l'Allegato I; nonché gli art. 10, 11
LDDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e
61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate:
a)      la risoluzione 25
gennaio 2005 (n. 341) del Consiglio di Stato;
b)      la decisione 5
novembre 2004 (COM 29) della Sezione dei permessi e dell'immigrazione del
Dipartimento delle istituzioni.
2.   Gli atti
sono retrocessi alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, affinché provveda
al rilascio di un permesso di lavoro per confinanti CE/AELS all'insorgente.
3.   Non si
prelevano né tasse né spese di giustizia.
4.   Lo Stato
del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'500.– a titolo di ripetibili
per entrambe le sedi.
5.   Intimazione
a:
Ufficio federale della migrazione,
3003 Berna, per conoscenza.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario