ti_gerichte · 90.2007.40 · 2007-08-19 · it
Ricorso tardivo al Consiglio di Stato contro l'adozione di una variante di piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.08.2007 90.2007.40
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.08.2007 90.2007.40
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.08.2007 90.2007.40

Incarto n.
90.2007.40
Lugano
19 agosto
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 aprile 2007 di
RI 1
RI 2
tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 20 marzo 2007 (n. 1434)
con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato
dagli insorgenti il 24 novembre 2004 contro la deliberazione 12 novembre 2003
con cui il consiglio comunale di __________ ha adottato una variante del
piano regolatore del comune di __________ (piano del paesaggio e relative
norme di attuazione);
viste le risposte:
-
25 maggio 2007 del
municipio di __________;
-
1° giugno 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-
5 giugno 2007 del
signor CO 1, __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 12 novembre 2003 il consiglio comunale di __________ ha adottato una
variante di piano regolatore concernente il piano del paesaggio e le relative
norme di attuazione. Contro la variante, regolarmente pubblicata (cfr. il relativo
avviso sul foglio ufficiale n. 13/2004, del 13 febbraio 2004, pag. 1192), non sono
stati inoltrati ricorsi.
B.   Con
risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) il Consiglio di Stato ha approvato la variante
di piano regolatore, apportandovi delle modifiche d'ufficio. Il dispositivo n.
3 della risoluzione ingiungeva al municipio di __________ di pubblicare
immediatamente nel foglio ufficiale, nei quotidiani e negli albi comunali le
modifiche decretate dallo stesso, onde permettere il ricorso a questo tribunale.
Il dispositivo della decisione è comunque stato pubblicato sul foglio ufficiale
n. 88/2004, del 2 novembre 2004 (pag. 7794), dallo stesso Governo.
C.   a.
Riferendosi alla pubblicazione appena menzionata, con ricorso 26 novembre 2004 RI
1 e RI 2, cittadini attivi di __________ e proprietari di un fondo posto nell'isolato
interessato dalle misure pianificatorie censurate (mapp. 1050), si sono aggravati
davanti al Tribunale della pianificazione del territorio, frattanto integrato -
con effetto al 14 luglio 2006 - in questo tribunale, chiedendo l'annullamento
della risoluzione governativa 26 ottobre 2004. Gli insorgenti hanno contestato
la definizione della zona di rispetto del complesso monumentale del __________,
la cui superficie era stata ridotta in confronto a quella che il dipartimento
del territorio aveva chiesto al municipio di inserire nel piano regolatore in
sede di esame preliminare del 23 aprile 1999, sulla scorta del parere della
Commissione cantonale dei beni culturali e dell'ufficio dei beni culturali del
12 aprile precedente. I ricorrenti hanno sostenuto che l'area interessata
concerneva la zona edificabile e non poteva pertanto essere contemplata dal
piano del paesaggio. Inoltre che la pubblicazione della deliberazione del
consiglio comunale, disposta dal municipio, non informava circa l'adozione di
questa specifica zona. A loro avviso, il Governo avrebbe anzi dovuto sentirli
personalmente prima di emanare la risoluzione su questo oggetto, giacché
ricorrenti dinanzi allo stesso contro il rilascio della licenza edilizia
concernente l'ampliamento dello stabilimento industriale per la produzione di
salumi sulla proprietà di CO 1 (mapp. 1047 e 1049), confinante con i loro fondi
e che, stando agli intendimenti manifestati dal Dipartimento del territorio
nell'esame preliminare 23 aprile 1999, disattesi nella risoluzione governativa
26 ottobre 2004, avrebbe dovuto essere inclusa nell'area di rispetto del
complesso monumentale del __________. Da ultimo gli insorgenti hanno censurato
la nuova definizione della zona di rispetto, ridotta per rapporto a quella che
il dipartimento intendeva adottare, in quanto lesiva, segnatamente, dell'interesse
pubblico.
b. Il
municipio ha proceduto alla pubblicazione delle modifiche decretate dal Governo
nella risoluzione di approvazione della variante 26 ottobre 2004 durante il
periodo 21 marzo-20 aprile 2005 (cfr. FU n. 19/2005 dell'8 marzo 2005, pag.
1704). Con gravame 12 aprile 2005 RI 1 e RI 2 hanno impugnato nuovamente il
citato giudicato dinanzi al tribunale, riproponendo i medesimi argomenti. Essi hanno
tuttavia precisato le domande, chiedendo, oltre all'annullamento del
controverso piano del paesaggio, l'estensione della zona di rispetto del
complesso monumentale del __________ al perimetro che era stato definito dal Dipartimento
del territorio nell'esame preliminare 23 aprile 1999. Gli insorgenti hanno inoltre
postulato il conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa.
c. Con sentenza 18 maggio 2005 il Tribunale
della pianificazione del territorio ha evaso i gravami. Esso ha rilevato che gli
insorgenti non avevano inoltrato ricorso al Consiglio di Stato contro il
contenuto della variante adottata in sede comunale. Per questo motivo, essi non
erano legittimati a contestare la variante dinanzi al tribunale. Entrambi i
gravami sono quindi stati dichiarati irricevibili sulla base degli art. 37 cpv.
1 e 38 cpv. 1 e 4 lett. b LALPT.
L'applicabilità
concomitante alla fattispecie della legge sui beni culturali del 13 maggio 1997
(LBC) non permetteva di mutare questa conclusione. Per un’esauriente
motivazione della citata sentenza il tribunale rinvia ai considerandi della stessa.
d.
Con giudicato 21 dicembre 2005, il Tribunale federale ha cassato la
sentenza appena citata, in accoglimento del ricorso di diritto pubblico
inoltratogli da RI 2 e RI 1. Secondo l’alta Corte federale, l’impugnativa introdotta
il 26 novembre 2004 dinanzi a questo tribunale non poteva essere ritenuta come
“manifestamente
tardiva”
, se considerata come ricorso al Governo (consid. 3.4). Per
giungere a questa conclusione il Tribunale federale ha segnatamente espresso
dei dubbi sulla chiarezza dei piani pubblicati e sulla correttezza della
pubblicazione effettuata dal municipio nel periodo 1-30 marzo 2004 onde
permettere il ricorso al Governo contro le decisioni del consiglio comunale
(consid. 2.3, 2.4, 3.3 e 3.4). Per questo motivo il Tribunale federale ha concluso
che questo tribunale, applicando l’art. 4 PAmm, avrebbe quantomeno dovuto
trasmettere il ricorso inoltratogli il 26 novembre 2004 al Consiglio di Stato,
affinché quest’ultima autorità verificasse se l’atto non potesse essere
ritenuto come tempestivo ricorso (al Governo stesso) contro la decisione del
consiglio comunale (consid. 3.4) ed in subordine, per non incorrere in un
eccesso di formalismo, come istanza di restituzione in intero (consid. 3.5 in
fine).
e. Con sentenza 26 gennaio 2006 il Tribunale
della pianificazione del territorio, in applicazione dell’art. 4 cpv. 1 PAmm ha
quindi trasmesso per evasione al Governo il ricorso 26 novembre 2004 di __________.
Il gravame 12 aprile 2005, manifestamente intempestivo, è invece stato dichiarato
irricevibile.
D.   Con
risoluzione 20 marzo 2007 il Governo ha esaminato il gravame 26 novembre 2004,
dichiarandolo irricevibile, in quanto tardivo. Esso ha ritenuto che la pubblicazione
dei piani adottati dal consiglio comunale nella seduta del 12 novembre 2003,
effettuata dal municipio il 4 febbraio 2004, ossequiasse le esigenze legali. Inoltre
la deliberazione del legislativo non doveva essere notificata personalmente ai
ricorrenti. Per questo motivo un ricorso contro la definizione della zona di
rispetto del complesso monumentale del __________ doveva essere presentato
entro il termine di 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione, che
aveva avuto luogo nel periodo 1-30 marzo 2004.
E.   Con
impugnativa 27 aprile 2007 __________ insorgono contro il giudicato governativo
chiedendo, in via principale, che venga dichiarata la nullità della procedura
di adozione delle varianti di piano regolatore per quanto concerne la zona di rispetto
del complesso monumentale del __________, in via subordinata, che quest’ultima
zona venga ampliata sino a comprendere i fondi su cui insiste lo stabilimento
industriale per la produzione di salumi di CO 1 e sui quali è previsto un suo
ampliamento (mapp. 1047 e 1049), il cui permesso di costruzione è stato
impugnato dai qui insorgenti dinanzi a questo tribunale (inc. 52.2005.14). Gli
insorgenti ribadiscono gli argomenti svolti nel gravame 26 novembre 2004.
Chiedono altresì che al ricorso venga conferito l’effetto sospensivo.
La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, il municipio di __________
e CO 1 hanno chiesto la reiezione del gravame.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT;
art. 51 cpv. 3 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997, LBC) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT).
2.   2.1. Sulla
scorta del giudizio 21 dicembre 2005 del Tribunale federale, il Tribunale della
pianificazione del territorio aveva disposto la trasmissione d’ufficio del gravame
26 novembre 2004 al Consiglio di Stato, affinché lo trattasse come ricorso al
Consiglio di Stato medesimo contro la decisione del consiglio comunale di __________.
Prima di entrare nel merito dell’impugnativa il Governo doveva accertare la sua
ricevibilità, ed in particolare la sua tempestività, avuto riguardo alle considerazioni
svolte dal Tribunale federale nell’appena citata sentenza 21 dicembre 2005.
2.2. In concreto, il Governo ha ritenuto che
l’avviso di pubblicazione delle varianti adottate dal consiglio comunale nella
seduta del 12 novembre 2003, effettuata dal municipio il 4 febbraio 2004, ossequiasse
le esigenze legali poste dagli art. 33 cpv. 1 LPT e 34 cpv. 2 e 3 LALPT. In
tale atto venivano anzitutto elencate le componenti del piano regolatore ai
sensi dell’art. 26 LALPT che venivano modificate, ossia il piano del paesaggio
e le norme di attuazione. Del piano del paesaggio venivano in seguito
specificati i documenti (vincolanti o con valore indicativo) che costituivano
la modifica rispettivamente alla base della stessa: rapporto di pianificazione,
piani del paesaggio, piani dei contenuti naturalistici, piano della zona
protetta Sotto Corte, piano speciale della collina alta, studio delle
componenti naturalistiche e paesaggistiche, zona di rispetto dei monumenti.
Delle norme di attuazione veniva invece precisato quali articoli erano
modificati.
2.3. Il tribunale condivide l’opinione governativa.
L’avviso delle controverse modifiche di piano regolatore effettuato dal municipio
appare sufficientemente chiaro e, soprattutto, completo da soddisfare i
requisiti posti dalle disposizioni legali pertinenti. Anzi, a mente del
tribunale l’avviso in rassegna - tenuto conto dell’imprescindibile esigenza di sinteticità
del suo testo - soddisfa pienamente i requisiti in parola: si sarebbe potuto
far di più solamente elencando le singole particelle interessate dalle
varianti, che in concreto abbracciavano però l’intero territorio comunale. In
effetti, il controverso piano del paesaggio rappresenta il primo piano del
paesaggio completo, di cui si è dotato il comune di __________.
Invano i ricorrenti sostengono che l'area di
rispetto del complesso monumentale del __________ concerneva la zona
edificabile e non poteva pertanto essere contemplata dal piano del paesaggio. Infatti,
come ha asseverato il Governo nella risoluzione impugnata, le varie
rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore, elencate all’art.
28 cpv. 1 LALPT, sono complementari l’una all’altra. Il piano del paesaggio contempla
di conseguenza numerosi oggetti che si trovano all’interno della zona
edificabile, come ad esempio le siepi, i muri a secco, gli alberi isolati meritevoli
di essere conservati, i beni culturali, i siti archeologici, le zone di
pericolo, i corsi d’acqua ecc.. La suddivisione, cui si appellano i ricorrenti,
secondo cui il piano delle zone comprende solo quelle edificabili e quello del
paesaggio solo quelle non edificabili rappresenta solo una semplificazione riduttiva
del significato e della portata dei rispettivi piani. Ora, tuttavia, da un lato
una tale semplificazione non solo non trova riscontro nelle norme della LALPT
che regolano l’allestimento del piano regolatore, ma si pone persino in
contrasto con la LPT, giusta cui a tutto il territorio (quindi anche a quello
non edificabile) dev’essere assegnata una funzione chiara e precisa, mediante
la suddivisione in zone di utilizzazione (si pensi soprattutto, per il
territorio non edificabile, all’attribuzione alla zona agricola). D’altro canto
il concetto di paesaggio si riferisce oramai a tutto il territorio, per
comprendere anche quello costruito (cfr. ad esempio, oltre al caso in esame,
quello inverso, esaminato nella STA 26 febbraio 2007 nell’inc. 90.2006.50-53-54
consid. 5.5., dov’è stata ammessa la possibilità, contestata, di tutelare il paesaggio
mediante la sola modifica del piano delle zone e delle norme di attuazione relative).
A mente degli insorgenti, il Governo avrebbe
dovuto sentirli personalmente prima di emanare la risoluzione su questo
oggetto, giacché ricorrenti dinanzi allo stesso contro il rilascio della licenza
edilizia concernente l'ampliamento dello stabilimento industriale per la
produzione di salumi sulla proprietà di __________ (mapp. 1047 e 1049),
confinante con i loro fondi e che, stando agli intendimenti manifestati dal dipartimento
del territorio nell'esame preliminare 23 aprile 1999, disattesi nella risoluzione
governativa 26 ottobre 2004, avrebbe dovuto essere inclusa nell'area di rispetto
del complesso monumentale del __________. Anche questa censura dev’essere respinta.
L
a giurisprudenza relativa agli art. 4 vCost. (ora art.
29 cpv. 2 Cost.) e 33 LPT esigono, di massima, semplicemente la pubblicazione
dei piani, che, nella fattispecie, è regolarmente avvenuta. Queste norme non
impongono invece l’obbligo d’informare personalmente i proprietari fondiari in
caso di adozione e di revisione degli stessi; ai proprietari incombe infatti il
compito di informarsi costantemente riguardo alla situazione giuridica dei loro
fondi (RDAT II-1999 n. 9, consid. 6b).
3.   3.1. Per
non incorrere in un eccesso di formalismo, la sentenza 21 dicembre 2005 del
Tribunale federale impone di trattare, in subordine, il gravame 26 novembre
2004 quale istanza di restituzione in intero.
3.2. La
restituzione in intero contro il lasso dei termini è data per i motivi e nel
termine previsti dalla procedura civile (art. 12 cpv. 1 PAmm). Essa si propone
con istanza all'autorità competente che decide senza contraddittorio (art. 12
cpv. 2 PAmm). Giusta l'art. 137 CPC, la restituzione in intero per inosservanza
di un termine è concessa se l'istante o il suo patrocinatore dimostra di essere
stato impedito di agire, di comparire o chiedere un rinvio: perché, senza sua colpa,
ignorava la scadenza del termine oppure perché la notificazione è avvenuta così
tardi da renderne impossibile l'osservanza (lett. a) oppure perché
l'impedimento di compiere in tempo utile l'atto processuale era dovuto a un
fatto grave, che non poteva essere evitato (lett. b). La restituzione in intero
contro il lasso dei termini dev'essere chiesta entro 10 giorni dalla cessazione
dell'impedimento (art. 139 CPC). Se l'istanza è accolta, l'atto omesso dovrà
essere compiuto entro il termine fissato dal giudice (art. 140 cpv. 2 CPC).
3.3. Nel
caso concreto, il Consiglio di Stato si è limitato a ritenere irricevibile il
gravame, in quanto inoltrato ben oltre il termine di 15 giorni dalla scadenza
del termine di pubblicazione, senza affrontare, formalmente, questo aspetto. Ci
si potrebbe domandare se, così facendo, il Governo non abbia violato l’obbligo
di decidere tale domanda o, in subordine, di motivare la decisione. Per economia
di giudizio il tribunale ritiene inutile rinviare gli atti al Consiglio di
Stato per nuova decisione, poiché l’istanza di restituzione in intero andava
comunque respinta ed i motivi sono già deducibili dalla risoluzione governativa
stessa. Infatti, com’è appena stato spiegato (consid. 2.3.), le norme
pertinenti esigono, di massima, semplicemente la pubblicazione dei piani; ai
proprietari incombe il compito di informarsi costantemente riguardo a eventuali
modifiche della situazione giuridica dei loro fondi (RDAT II-1999 n. 9 consid.
6c). I ricorrenti, residenti oltretutto nel comune, dovevano dunque organizzarsi
in modo tale da poter sempre avere sott’occhio la situazione giuridica dei loro
fondi (e di quelli dei vicini). D'altronde, i ricorrenti non sostengono nemmeno
di essere stati impediti ad inoltrare per tempo l’impugnativa al Governo per
cause che non siano dovute alle carenze dell’avviso di pubblicazione
rispettivamente al fatto di non essere stati avvisati personalmente: motivi,
tuttavia, in concreto non pertinenti per essere messi al beneficio di una
restituzione dei termini di ricorso. Sono, pertanto, in definitiva i ricorrenti
stessi ad essere i soli responsabili dell’omessa impugnazione dell’adozione
delle varianti del piano regolatore nei termini fissati dall’art. 35 cpv. 1
LALPT. Va infine rilevato che il gravame 26 novembre 2004 non rispetterebbe ad
ogni buon conto nemmeno il termine di 10 giorni per l’inoltro di una domanda di
restituzione dei termini sancito dall’art. 139 CPC. In effetti, nella
fattispecie, un ipotetico impedimento per formulare tale domanda è sicuramente
venuto a cadere, al più tardi, al momento in cui gli insorgenti sono venuti a
conoscenza della risoluzione 26 ottobre 2004, con cui il Consiglio di Stato ha
approvato le varianti di piano regolatore, che è stata loro intimata dal
servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato il 5 novembre 2004 nell’ambito
dell’istruttoria della vertenza edilizia in merito all’ampliamento del
salumificio __________: la presentazione della memoria appena citata ha pertanto
avuto luogo ben oltre il termine di 10 giorni prescritto dall’art. 139 CPC. Invano
essi pretendono di poter rimandare questa data al giorno in cui essi hanno
potuto consultare l’esame preliminare di queste varianti, loro trasmesso dal menzionato
Servizio il 19 novembre successivo.
3.4.
Poiché il ricorso 26 novembre 2004, trattato come domanda di restituzione in
intero, doveva essere dichiarato irricevibile ma comunque essere respinto nel
merito, la decisione del Consiglio di Stato di considerare tardivo quest’atto risulta
corretta.
4.   Il ricorso
dev’essere respinto. La circostanza secondo cui, in questa sede, gli insorgenti
chiedano, in via principale, che venga dichiarata la nullità della procedura di
adozione delle varianti di piano regolatore per quanto concerne la zona di
rispetto del complesso monumentale del, è inifluente. La contestazione dinanzi
al tribunale è difatti circoscritta alla verifica della tempestività del
ricorso 26 novembre 2004, che è stata negata dal Governo attraverso la
risoluzione 20 marzo 2007, confermata in questa sede con il presente giudizio.
Va ad ogni buon conto rilevato che simile richiesta apparirebbe comunque sia irricevibile,
perché anche una domanda di nullità formulata nell’ambito di un’impugnazione
diretta (non in via pregiudiziale) del piano regolatore, deve rispettare i
termini di ricorso cui è soggetto di quest’ultimo; oltretutto, nel caso in
esame, questa domanda è stata formulata per la prima volta in questa sede e, in
quanto nuova, apparirebbe inammissibile anche per altro motivo (art. 63 cpv. 2
PAmm).
L’emanazione
del presente giudizio rende inutile la decisione sulla domanda di conferimento
al gravame dell’effetto sospensivo.
5.   La tassa
di giudizio e le spese sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm), i
quali devono altresì essere tenuti a versare delle ripetibili al comune ed a __________,
assistiti da patrocinatori (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia, di fr. 1’000.- (mille), è posta a carico dei ricorrenti in solido, i
quali rifonderanno identico importo al comune di __________ ed a CO 1 a titolo
di ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30
giorni
dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso
in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
;
,
rappr. da:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario