ti_gerichte · 90.2017.26 · 2019-12-18 · it
Variante del piano regolatore relativa ai beni culturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2019 90.2017.26
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2019 90.2017.26
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.12.2019 90.2017.26

Incarto n.
90.2017.26
Lugano
18 dicembre 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 18 maggio 2017 della
RI
1
patrocinata
da:   PR 1
contro
la
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai
beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietaria
dei mapp. 15__________ e 21__________ di Lugano, sezione di Castagnola, situati
in viale __________ e attribuiti dal vigente piano regolatore alla zona R7. Sui
fondi, di complessivi 14'749 m
2
, sorge una struttura alberghiera,
immersa in un vasto parco, comprendente in particolare un edificio principale
al mapp. 21__________ e un edificio realizzato nel 1987 al mapp. 15__________
(sub. B), denominato "Pavillon". L'edificio al mapp. 21__________,
risalente al 1860, è stato trasformato e ampliato tra il 1903 e il 1910 dall'arch.
__________ con l'aggiunta ai lati della villa originaria di due ali in
posizione ortogonale. In seguito, negli anni '60 e poi '80 del secolo scorso,
la costruzione è stata oggetto di ulteriori importanti interventi di
ristrutturazione e ampliamento, comportanti fra l'altro l'edificazione del "Pavillon".
Nell'ultimo decennio l'edificio al mapp. 21__________ è stato sottoposto ad
ulteriori interventi edilizi di ammodernamento.
B.
a. Durante la seduta
del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due
emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle
sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse
locale, elencati all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore
(NAPR), l'edificio al mapp. 21__________ unitamente al "Pavillon (L72). L'art.
34 lett. d cpv. 5 NAPR impone inoltre un
controllo dello spazio libero a
parco
, mentre il cpv. 6 prevede la possibilità di porre la struttura al
beneficio di una scheda specifica secondo la procedura della vigente
pianificazione
alberghiera
, precisando che le schede alberghiere sono prevalenti rispetto a
quelle concernenti i beni culturali.
b. Avverso i vincoli
adottati a carico dei due edificiRI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato,
postulandone l'annullamento. Invocando una lesione della garanzia della
proprietà e della libertà economica, essa ha contestato in particolare la
qualifica dei due edifici quale bene culturale d'interesse locale, lamentando l'assenza
di un interesse pubblico alla loro protezione nonché una violazione del
principio della proporzionalità. Infatti, a seguito delle numerose
ristrutturazioni, l'edificio al mapp. 21__________ avrebbe perso qualsivoglia
qualifica di testimonianza storica, mentre incomprensibile apparirebbe la messa
sotto tutela del Pavillon, edificato nel 1987. I vincoli si sarebbero inoltre
dimostrati inconciliabili con l'esercizio dell'attività alberghiera e con il
necessario costante ammodernamento della struttura. Ha infine criticato i contenuti
dell'art. 34 lett. d cpv. 6 NAPR.
C.
Con risoluzione del 12
aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante,
apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione
dell'art. 34 NAPR e lo stralcio dalla sua lett. d del cpv. 6, e sospendendo
alcune decisioni.
Esperito un sopralluogo
sui mapp. 15__________ e 21__________, il ricorso dell'RI 1 è stato
parzialmente accolto con conseguente annullamento del vincolo di bene culturale
d'interesse locale sul "Pavillon". Per contro, con riferimento al
mapp. 21__________, l'Esecutivo cantonale, considerato come il vincolo in parola
risultasse sorretto da un sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato,
ha ritenuto in particolare che il Comune, nel definirlo, avesse operato una
scelta compatibile con l'esercizio della propria autonomia, rispettivamente che
non sussistessero elementi
sufficientemente solidi e manifesti
per non
confermarlo.
D.
Avverso tale decisione
RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento
nella misura in cui approva i vincoli gravanti l'edificio al mapp. 21__________
e il parco. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, essa ripropone in
sostanza le censure disattese dal Governo, al quale rimprovera di aver
accertato in modo incompleto ed errato i fatti determinanti, rispettivamente di
averli ponderati in modo arbitrario. Con riferimento al perimetro di rispetto
cantonale per l'oratorio di S. Pietro delle Erbette, posto nelle vicinanze
della sua proprietà, contesta inoltre
il potenziale vincolo riguardante il
parco dell'albergo, nella misura in cui non è chiaro in cosa esso consista
.
E.
Il Comune di Lugano e
la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di risposta
la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario,
nei seguenti considerandi. La ricorrente non ha replicato.
F.
Il 20 febbraio
2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi
documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di non aver
particolari osservazioni da formulare e di confermare le proprie tesi e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame è dunque ricevibile in ordine con la
seguente precisazione. Come esposto in narrativa la variante adottata dal
Comune impone per la proprietà della ricorrente un
controllo dello spazio
libero a parco
(cfr. art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR) e prevede un perimetro di
rispetto cantonale per l'oratorio di S. Pietro delle Erbette, posto a sud della
proprietà. L'insorgente avanza per la prima volta in questa sede la richiesta
di annullare i vincoli che gravano il parco
nella misura in cui siano
effettivamente previsti
. Ora, se da un lato bisogna ammettere che il
contenuto prescrittivo dell'art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR non risulta del tutto
chiaro, dall'altro occorre osservare che il perimetro di rispetto cantonale non
include manifestamente il parco del Grand Hotel. Ad ogni modo, la richiesta della
ricorrente si rivela irricevibile in quanto nuova (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. b
LST).
1.2. Gli studi relativi
alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla
documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art.
25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione
emerge chiaramente dai piani e dalla documentazione fotografica allegata. La
visita in luogo, sollecitata dall'insorgente, non appare dunque atta a
procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.
2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RtiD II-2017 n. 9
consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.
Osservando come
la costruzione del "Pavillon", estromesso dal vincolo di tutela, sia
avvenuta in concomitanza con i lavori di ristrutturazione e ampliamento incorsi
negli anni '80 del secolo scorso dell'edificio al mapp. 21__________, ad opera
dello stesso architetto, la ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato un accertamento
incompleto e errato dei fatti giuridicamente rilevanti, rispettivamente di
averli ponderati in modo insostenibile, poiché non avrebbe annullato anche il
vincolo che grava il mapp. 21__________. L'Esecutivo cantonale avrebbe infatti trattato
diversamente due edifici che in sostanza sono riconducibili agli interventi
dello stesso architetto e alla stessa epoca. La critica va subito respinta, siccome
infondata, già solo per il fatto che, a differenza dell'edificio principale, il
cui impianto attuale risale agli inizi del 1900, il "Pavillon" è
stato edificato
ex novo
nel 1987.
4.   4.1.
L
a protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello
costituzionale dall'art. 78
della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101)
, che ne affida la competenza
ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione
dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i
luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo
di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il
paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il
paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare
nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)
conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1°
gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.
14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17
cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale
(lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e
culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione
(lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette,
altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio (
art. 28 cpv. 1
LALPT
), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2
lett. h
, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio
storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT,
il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi,
gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica
del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla
manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3.
Nel
nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha
abrogato la
legge per la
protezione dei monumenti
storici ed artistici del 15
aprile 1946 (
LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e
permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono
anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo
sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali
diverse.
4.3.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto
il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.
messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
4.3.2.
Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali.
La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento
in parte
differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti
(cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la
collettività
si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover
essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art.
19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032).
La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il
compito di farsi di volta in volta interprete
della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.
45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione
deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un
oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della
proprietà sul medesimo bene
(
Patrizia Cattaneo Beretta
, La legge
cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg.,
n. 4.3.2., pag. 152)
. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,
giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di
adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione
cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di
ogni singolo oggetto
(art. 28 cpv. 2 lett. i
LALPT;
inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge dello
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110
).
Spetterà quindi
anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi
cantonali la sua
proposta relativa ai beni
immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e
parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili
d'interesse
cantonale da proteggere
(cfr.
art. 20 cpv. 1 LBC).
Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale
(art. 20 cpv. 2 e 3 LBC)
.
4.3.4. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è
da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di
compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata
norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione
sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene
culturale deve essere tutelato nella sua interezza
e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche
Elsbeth
Wiederkehr
Schuler
,
Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher
Verwaltungsgerichts
, Zurigo
1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un
immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione
nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non
potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una
facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia,
il principio
della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi al principio
della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti del bene
sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può intervenire con
maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È prospettabile ad
esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale o talune
parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o eliminate per
preservare e valorizzare il bene stesso
(cfr. messaggio cit., Commento ad
art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del regolamento sulla
protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), che
concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti della
protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento
sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.
5.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
6.   6.1. Il Grand Hotel __________
sorge all'interno di un ampio parco, a nord del nucleo di Cassarate a
Castagnola, a poca distanza delle rive del Ceresio. Il Consiglio di Stato a
pag. 77-78 della decisone impugnata così descrive la struttura:
In origine esisteva una villa con torretta edificata nel 1860 quale
residenza invernale di una famiglia nobile russa (Villa __________). Essa fu
acquistata nel 1885 dalla lucernese __________ (1853-1923) che vi aprì la
pensione __________ (…). Tra il 1903 e il 1910 la famiglia __________ incaricò
di ampliare e trasformare l'edificio il maggiore specialista di edilizia
alberghiera del tempo, l'architetto di Lucerna __________, (…).
__________ aggiunse ai lati della villa originaria due ali laterali in
posizione ortogonale. I volumi di tre piani sono caratterizzati dalla rigida
organizzazione delle facciate principali, con bugnato nella parte inferiore,
finestre rettangolari e portici. L'entrata principale, alla quale si accede
attraverso una scalinata dal parco, è posta al centro dell'edificio ed è
protetta da una struttura curvi forme, che riprende quella originale dell'inizio
del XX secolo.
L'edificio, dopo il cambio di proprietà nel 1980, fu oggetto di un
importante intervento di ristrutturazione e ampliamento ad opera dell'arch. __________
di Bellinzona. Fu in quell'occasione che l'ala ovest venne modificata sino ad
assumere l'aspetto odierno. Al corpo di fabbrica originario furono aggiunti due
piani scanditi da una serie continua di arcate, mentre ai piani inferiori
furono aggiunti dei balconi di metallo. L'ala ovest fu pure oggetto di un
importante ampliamento orizzontale con l'aggiunta di un edificio di tre piani
oggi conosciuto come "Pavillon".
6.2. La scheda "Inventario/valutazione"
relativa al Grand Hotel __________, contenuta a pag. 130-131 del Rapporto di pianificazione
- aggiornamento ottobre 2011, giudica l'oggetto sia per rapporto al suo "valore
intrinseco" sia per rapporto al suo "valore urbanistico funzionale"
secondo la seguente scala di valutazione: 5 eccellente; 4 importante; 3 degno
di protezione; 2 privo di valore; 1 di disturbo. Il valore intrinseco del Grand
Hotel viene valutato come segue:
Valore
architettonico           3
Interesse
tipologico            4
Valore
storico/memoria       5
Integrità
del bene                2
Stato
di conservazione        4
Per quanto attiene al
suo valore urbanistico e funzionale, la scheda attesta in particolare al Grand
Hotel una situazione urbanistica eccellente (5) come pure un'appartenenza ad un
complesso omogeneo (5). Le difficoltà di gestione derivanti dal vincolo nonché le
limitazioni d'uso, l'impossibilità di usufruire di tutti gli indici e la diminuzione
del valore vengono valutate come incisive (5).
6.3. Da queste
valutazioni emerge come il Comune abbia ritenuto determinante nel definire il
vincolo di tutela il valore storico (5) e l'interesse tipologico (4) del Grand
Hotel, oltre che la situazione urbanistica (5) e la sua appartenenza ad un
complesso omogeneo (5). Sia in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato
che in questa sede il Comune ha confermato tali valutazioni, osservando che l'immobile
presenta
delle caratteristiche architettoniche interessanti, tipiche delle
strutture alberghiere sorte nella seconda metà dell'Ottocento lungo le rive del
Ceresio, quando a Lugano - grazie all'apertura della Gotthardbahn - iniziava a
svilupparsi il turismo
. L'edificio, ben conservato, oltre che
espressione
di importanti valori architettonici
, ravvisa un
meritevole interesse
tipologico
e costituisce
un significativo tassello nella memoria storica
del costruito cittadino
. Conclude asserendo che
A non averne dubbio è
dunque dato un preminente interesse pubblico all'imposizione del vincolo, per
salvaguardare la presenza di una testimonianza storica importante del nostro
passato
. Da notare che
la valutazione
operata dal Comune tiene conto del fatto che l'edificio ha subito pesanti modifiche
e alterazioni, assegnando nella scheda alla voce "integrità del bene"
un valore 2 (privo di valore).
6.4. Ferme queste
premesse, occorre convenire con la ricorrente che le alterazioni che ha subito
l'edificio a seguito degli interventi eseguiti tra il 1980 e il 1987 ad opera
dell'arch. __________, sono consistenti soprattutto per quanto attiene alla
foggia delle facciate che hanno perso le loro caratteristiche architettoniche
originarie di inizio '900 in base ad un progetto di impronta fortemente
contemporanea, che ha comportato anche la sopraelevazione della costruzione. Dalla
documentazione fotografica agli atti come pure dalla fotografia riprodotta a
pag. 268 dell'Inventario
federale degli insediamenti svizzeri da
proteggere d'importanza nazionale (
Dipartimento federale dell'Interno
[curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone
Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006
)
, risulta tuttavia che
tali alterazioni, sebbene importanti, non hanno modificato l'impianto
ortogonale originario della costruzione, tuttora interrotta al suo centro da un
elemento centrale verticale (torretta). Anche il pesante ridisegno delle
facciate, che, come detto, ha in pratica cancellato le caratteristiche
architettoniche iniziali, trae comunque spunto dalla loro foggia e suddivisione
originaria, di modo che l'oggetto appare pur sempre riconoscibile nei suoi
tratti essenziali (cfr. anche raffronto fra le due fotografie riprodotte a pag.
14 del ricorso). Tutto ciò porta a ritenere tutt'al più opinabile l'attribuzione
nella scheda relativa all'edificio della valutazione 3 (degno di tutela) al
criterio del valore architettonico, aspetto questo menzionato dal Comune anche in
sede di risposta. Non va però dimenticato che i motivi principali che hanno
giustificato il vincolo di tutela sono il valore storico dell'edificio (5), il
suo interesse tipologico quale struttura alberghiera d'inizio '900 (4) e la sua
situazione urbanistica eccellente (5), considerazioni queste pertinenti, in
merito alle quali la ricorrente non prende posizione. Alla luce di tutti questi
elementi la decisione del Consiglio di Stato, che ha confermato la presenza di
un interesse pubblico alla tutela dell'edificio al mapp. 21_____ anche alla
luce delle indicazioni ad esso riferite contenute
a
pag. 287 dell'ISOS
(elemento eminente E 0.0.52 con obiettivo
di salvaguardia A)
, non risulta in linea di principio criticabile.
6.5. A ragione la
ricorrente sostiene tuttavia che la protezione integrale a cui è stato
sottoposto l'edificio non tiene conto, come dovrebbe, delle alterazioni testé
descritte - peraltro rilevate, come visto sopra, nella scheda attinente all'edificio
alla voce "integrità del bene"-, limitandosi l'art. 34 lett. d cpv. 2
NAPR, nella versione emendata dal Consiglio di Stato, a prescrivere un obbligo
di conservazione e di restauro dei beni sottoposti a tutela locale
(
cfr. pag. 55 della risoluzione impugnata),
ciò che implica un alto grado di integrità dell'oggetto posto sotto protezione,
in concreto non dato, e impedisce di intervenire ed eventualmente recuperare le
parti alterate dall'edificio. Il vincolo in parola, che non pone distinzione
fra gli elementi da conservare e restaurare e quelli invece, sia interni che esterni,
risalenti ad interventi più recenti e quindi non meritevoli di tutela, risulta
così lesivo del principio della gradualità della protezione (cfr.
supra
consid.
4.3.4.), che impone di precisare, laddove necessario, nelle norme di attuazione
le confacenti misure di tutela a dipendenza degli obiettivi di protezione
perseguiti. Da notare che a tale difetto non può porre rimedio l'art. 34 lett.
d cpv. 8 NAPR, che concede al Municipio la facoltà di derogare alle prescrizioni
contenute nell'articolo
al fine di permettere interventi architettonici e
urbanistici di qualità che facilitino il raggiungimento degli obiettivi
pubblici e risultino meno limitativi per i proprietari
. Infatti, a
prescindere dal fatto che secondo l'art. 16 cpv. 2 RBC rientra nei compiti del
Legislativo comunale e non dell'Esecutivo definire nelle norme di attuazione i
contenuti della protezione in base alla scheda di inventario e indicare i
criteri di intervento sui beni protetti (cfr.
supra
consid. 4.3.4), la
facoltà concessa al Municipio presuppone che venga dimostrata una particolare
qualità architettonica e urbanistica dell'intervento proposto. Per tutti questi
motivi il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata, nella
misura in cui conferma il vincolo di protezione al mapp. 21_____. Gli atti sono
ritornati al Comune affinché allestisca una variante nel senso indicato nel
presente considerando e nel rispetto dei principi indicati al consid. 4.3.4.
7.   Secondo la giurisprudenza il rinvio
dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con
esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vincente
(STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio
a STF
2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Il Comune,
soccombente, è dispensato dal versamento della tassa di giustizia (art. 47 cpv.
6 LPAmm) mentre non è esonerato dal versamento di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura in cui è
ricevibile, il ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza:
1.1.    la
risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per
l'edificio al mapp. 21__________ (L72);
1.2.    gli atti
sono ritornati al Comune per l'allestimento di una variante ai sensi del
considerando 6.5.
2.
Non si preleva
la tassa di giustizia. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di fr. 2'000.-
versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune
rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili complessive per
entrambe le sedi di giudizio.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera