ti_gerichte · 52.1999.111 · 1999-09-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.09.1999 52.1999.111
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.09.1999 52.1999.111
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.09.1999 52.1999.111

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.99.00111
Lugano
20 settembre 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  23 aprile 1999 del
__________
,
patr.
da: avv. __________,
Contro
la
risoluzione 31 marzo 1999, no. 1426, del Consiglio di Stato che ha accolto il
ricorso 3 dicembre 1998 della Ferienstiftung der __________, Zurigo, contro
la licenza edilizia rilasciata il 17 novembre 1998 al comune di __________ da
parte del suo municipio per la costruzione di un porto;
viste le risposte:
-    11 maggio 1999 della __________;
-    12 maggio 1999 del Consiglio di
Stato, __________;
-    31 maggio 1999 del Dipartimento del
territorio, __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Il 2 marzo 1998 il comune
di __________ ha inoltrato al suo municipio una domanda di costruzione
concernente un porto per 48 natanti da realizzare in località __________, in
corrispondenza del mapp. __________, di proprietà dell'istante. La domanda é
stata pubblicata nel periodo 8 - 22 aprile 1998.
b) Contro il rilascio della licenza edilizia ha formulato
opposizione, tra l'altro, la Ferienstiftung der __________, proprietaria dell'adiacente
mapp. __________. Questa ha lamentato l'omessa modinatura dell'infrastruttura
galleggiante, un'eccessiva occupazione tanto del sedime della riva che
dell'area lacuale, una violazione delle distanze dai confini, un'insopportabile
inquinamento fonico dovuto alla concentrazione di natanti, infine l'assenza di
posteggi e degli accessi insufficienti. Ha altresì messo in discussione
l'inserimento paesaggistico dell'impianto.
c) Raccolto l'avviso favorevole del dipartimento del
territorio del 26 maggio 1998, con decisione 17 novembre 1998 il municipio di
__________ ha rilasciato a favore del comune la licenza edilizia. L'opposizione
della Ferienstiftung der __________ è invece stata respinta.
B.   a) Con ricorso 3 dicembre
1998 la Ferienstiftung der __________ é insorta contro il rilascio della
licenza edilizia innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di annullarla,
ribadendo parzialmente le censure già sottoposte all'esame delle autorità inferiori.
b) Con risoluzione 31 marzo 1999 il Consiglio di Stato ha
accolto il gravame per il motivo, sostanzialmente sviluppato d'ufficio, che
l'avversato porto non poggia su di una sufficiente base pianificatoria a
livello di PR.
C.   a) Con ricorso 23 aprile
1999 il comune di __________ si é aggravato davanti a questo Tribunale contro
il giudicato governativo. L'insorgente sostiene che il porto è stato
pianificato correttamente e contesta le motivazioni addotte nel giudizio governativo
per addivenire alla soluzione opposta. Il Consiglio di Stato e la
Ferienstiftung der __________ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Il dipartimento del territorio si è invece rimesso al giudizio del Tribunale.
Delle rispettive ragioni, così come dei motivi alla base del
giudizio governativo, si dirà, per quanto necessario, nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data in applicazione dell'art. 21 cpv. 1 LE. Il ricorso è tempestivo (art. 50
LE, 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 21 cpv. 2
LE; 43 PAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere
deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria.
2.   2.1. Ispirandosi al
giudizio 26 ottobre 1998 di questo Tribunale concernente la costruzione di un
porto per 114 natanti a __________, il Consiglio di Stato ha accertato
un'insufficiente pianificazione della zona portuale a livello di PR, perché non
è stata vincolata la superficie del lago riservata a questo scopo e perché non
vengono fornite indicazioni sulla natura dell'impianto. Il Governo ha, altresì,
successivamente escluso la possibilità di autorizzare quest'ultimo in
applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT. Il comune ricorrente non contesta
l'obbligo di pianificare l'opera ma ritiene che il suo consolidamento nel piano
di utilizzazione comunale sia bastevole. In merito il Tribunale considera
quanto segue.
2.2. Giusta l'art. 22 quater cpv. 1 Cost. i Cantoni devono
compilare dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare é codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - PR
nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del PD (art. 6
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é
garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art.
4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art.
14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento
oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso
di costruzione é invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di
impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di
utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come
obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non é
invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti
atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e
della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un
piano di utilizzazione (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 116 Ib
53 seg. consid. 3a con rinvii e, più di recente ma più sommaria sul tema, DTF
120 Ib 212 consid. 5 con numerosi rinvii; inoltre RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.2.;
STA inedite 2 marzo 1998 in re comune di __________, 27 agosto 1997 in re
__________ e llcc, consid. 3.1., 27 dicembre 1993 in re __________ e llcc,
consid. 2.5.). L'obbligo di adottare dei piani di azzonamento che regolamentino
con la necessaria precisione la disciplina dell'utilizzazione costituisce una
indispensabile premessa per il perseguimento dei principi suenunciati, oltre
che del principio della sicurezza del diritto e della tutela dei proprietari
(DTF 120 Ib 214 consid. 6; RDAT II-1993 N. 36 consid. 6.5.).
2.3. La legislazione cantonale ricalca e sviluppa quanto già
enunciato dalla LPT. L'obbligo di pianificare é ribadito all'art. 3 LALPT.
L'art. 24 cpv. 1 LALPT definisce il PR, che deve essere adottato da ogni
comune, come strumento di programmazione delle attività di incidenza
territoriale a livello comunale. Tra le sue finalità figurano, oltre ad una
razionale organizzazione del territorio e dello sviluppo armonioso del comune,
la realizzazione degli obiettivi e principi pianificatori ancorati negli art. 1
e 3 LPT e nel PD (art. 25 LALPT), cui deve essere uniformato (art. 22 cpv. 2 e
24 cpv. 3 LALPT). Per perseguire questi scopi il PR deve, tra l'altro,
suddividere in zone il territorio comunale, assegnando a ciascuna zona una
specifica destinazione (cfr. art. 28 seg. LALPT). Tra queste figurano le zone
che devono essere riservate ai servizi ed alle attrezzature di interesse
pubblico (art. 28 cpv. 1 e 2 lett. d LALPT; precedentemente art. 16 cpv. 1
lett. e dell'or abrogata LE 1973). L'art. 67 cpv. 2 LALPT, dal testo identico
all'art. 22 cpv. LPT, stabilisce infine che un permesso di costruzione può
essere rilasciato solo se gli edifici o impianti interessati sono conformi alla
funzione prevista per la zona di utilizzazione (lett. a) e se il fondo é
urbanizzato (lett. b).
2.4. Richiamandosi agli art. 1 cpv. 2 lett. a LPT, secondo
cui le basi naturali della vita quali l'acqua ed il paesaggio devono essere
protette, e 3 cpv. 2 lett. c LPT, giusta il quale le rive dei laghi devono
essere tenute libere e deve essere agevolato il pubblico accesso e percorso, le
autorità cantonali, insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo
l'entrata in vigore della LPT una politica di raggruppamento dei natanti in
impianti di stazionamento collettivi ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, così
da poter tutelare maggiormente l'ambiente, gestire correttamente la
navigazione, risolvendo nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività
svolte sul lago (pesca, nuoto ecc.), agevolare infine al pubblico l'accesso e
la godibilità delle rive. Quella politica trova il suo fondamento nel piano
direttore (cfr. segnatamente alle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22), nei
piani regolatori comunali e nel titolo II del RCNav (Regolamento della legge
cantonale d'applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 31
marzo 1993).
Le schede di coordinamento 9.15 (dato acquisito) e 9.16 (risultato
intermedio) del PD prevedono più particolarmente la realizzazione di un certo
numero di infrastrutture portuali sicure e rispettose delle esigenze della
protezione dell'ambiente e del paesaggio per permettere prioritariamente la
rimozione dei natanti in contrasto con gli obiettivi di protezione della natura
e dell'ambiente e la soppressione dei campi boe: infrastrutture ingombranti,
conflittuali con l'esercizio della pesca e non integrate nel paesaggio.
L'art. 10 RCNav subordina a sua volta l'ottenimento di una
licenza di navigazione e delle targhe al possesso di un luogo di stazionamento
autorizzato. Con questo termine si intendono in primo luogo impianti collettivi
sorvegliati realizzati sul demanio pubblico, la cui ubicazione, costruzione,
sistemazione e gestione sia conforme alle esigenze della pianificazione del
territorio, della protezione dell'ambiente, della pesca e della navigazione
pubblica (art. 21 e da 24 a 28 RCNav). L'art. 26 cpv. 2 RCNav specifica inoltre
che i campi boe hanno funzione transitoria e che devono essere eliminati al
momento della realizzazione degli impianti portuali.
2.5. La scheda di coordinamento n. 9.16 prevede l'esecuzione
di una verifica da parte delle autorità cantonali, insieme con quelle comunali,
circa la definizione della fattibilità tecnico-economica di 13 infrastrutture
portuali in 12 comuni rivieraschi sui laghi Verbano e Ceresio ed affida a
questi ultimi il compito di consolidarne i risultati a livello di PR. Tra gli
impianti contemplati dalla scheda di coordinamento n. 9.16 figura la
costruzione di un porto di importanza locale a __________, con ubicazione ad
__________. Quella scheda è stata approvata, insieme al complesso del PD, da
parte del Consiglio federale con decisione 27 giugno 1995 (cfr. il relativo
rapporto di sintesi dell'ufficio federale della pianificazione del territorio
del 15 marzo 1995, pag. 23 seg., cifra 3.35).
2.6. Il PR del comune di __________, revisione 1995, é stato
approvato dal Consiglio di Stato il 3 luglio 1996. Esso assegna il mapp. 849,
ubicato in località __________, di proprietà comunale, alla zona AP
(attrezzature pubbliche), da destinare a
"porto comunale + area di
svago"
(cfr. le rappresentazione grafiche; inoltre l'art. 53 lett. s
NAPR). Quest'ultima destinazione non é invece segnalata sui piani per quanto
concerne la superficie lacuale. In sede di approvazione del PR il Consiglio di
Stato ha condiviso la pianificazione di quest'opera così come adottata dal legislativo
comunale, approvandone inoltre sia lo spostamento
dell'ubicazione rispetto alle previsioni di PD (da __________ a __________) sia
il numero massimo di ormeggi pronosticato, di 80 posti, avuto riguardo alla sua
funzione locale (cfr. risoluzione 3 luglio 1996, in particolare cifra 3.5.3.,
pag. 24 seg.; inoltre cifra 3.2.1., lett. c, pag. 8 e cifra 4.3., evasione dei
ricorsi n. 19 e 20, pag. 41 seg.).
2.7. Sulla scorta di queste premesse la risoluzione
governativa impugnata, che accerta una violazione dell'obbligo di pianificare
il controverso impianto, deve essere tutelata. In effetti il PR non fornisce le
necessarie indicazioni quo all'estensione a lago dell'impianto, che - per
simile attrezzatura - costituisce un elemento costantemente ritenuto dalla
prassi come peculiare ed irrinunciabile per permettere una sua corretta
pianificazione (cfr. consid. 2 della sentenza del Tribunale federale 30
dicembre 1986, pubbl. in RDAT 1987 N. 47; consid. 3, inedito, della STA 6 settembre
1995, parzialmente pubbl. in RDAT I-1996 N. 41; consid. 6.5. della STA inedita
3 giugno 1998, confermata dal Tribunale federale con sentenza 7 luglio 1999,
concernenti la realizzazione di porti a __________, __________ e __________
rispettivamente; inoltre consid. 2.7. della STA inedita 26 ottobre 1998, ai cui
insegnamenti ha fatto capo il Consiglio di Stato, per annullare la licenza
edilizia in esame, riguardante un porto a __________). Ai fini del presente
giudizio non appare oltretutto nemmeno necessario di approfondire il grado di
precisione con il quale il PR deve prescrivere tale estensione, e, più in
generale, le caratteristiche tecniche di un porto, poiché nel concreto caso gli
atti componenti il PR di __________, ma in particolare le rappresentazioni
grafiche e le NAPR, non contengono in merito nessuna prescrizione.
Assodata la menzionata carenza in merito alle dimensioni a
lago dell'infrastruttura portuale è superfluo ulteriormente verificare se, come
sostiene il ricorrente, il PR illustra almeno il genere di impianto,
contrariamente a quanto ha considerato il Governo nel giudizio impugnato. La
qualifica dell'importanza (locale) del porto appare invece certa.
2.8. Il carente consolidamento del porto in rassegna a
livello di PR rende impossibile l'esame della consonanza dell'impianto con il
PR stesso (22 cpv. 2 lett. a LPT, 67 cpv. 2 lett. a LALPT, 2 cpv. 1 LE) ed
obbliga l'autorità a rifiutare la licenza edilizia. La circostanza, peraltro
nemmeno evocata dal ricorrente, secondo cui per lo meno in sede di approvazione
di PR il Governo avesse ritenuto bastevoli gli atti e le informazioni inoltrati
dal comune, distanziandosi peraltro da un maggior rigore mostrato nella verifica
di altri impianti portuali, non permette di mutare questa conclusione, ma in
particolare di sanare il vizio riscontrato.
2.9. Appoggiandosi alla giurisprudenza citata sub 2.2., come
pure, in generale, a RDAT I-1996 N. 57 consid. 5a e II-1995 N. 63 consid. 3a e,
per il caso specifico di un porto, a DTF 113 Ib 374, nel giudizio impugnato il
Consiglio di Stato ha, in seguito, considerato che l'avversato impianto non
potrebbe, per il rimanente, beneficiare di un permesso di costruzione
eccezionale in applicazione dell'art. 24 cpv. 1 LPT, bensì, avuto riguardo alla
natura, dimensioni, effetti sul territorio, sull'ambiente, sul paesaggio e
sulle acque esso deve necessariamente costituire l'oggetto di preventiva,
democratica pianificazione. Questo assunto, condiviso dal comune ricorrente, non
è invece senz'altro assodato. In effetti l'assoggettamento all'esame
dell'impatto sull'ambiente in applicazione dell'art. 9 LPAmb costituisce un
importante indizio per decidere se costruzioni od impianti previsti fuori dalla
zona edificabile possono beneficiare di un'autorizzazione edilizia eccezionale
giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT oppure se, a tal fine, devono essere
preventivamente ancorati in un piano di utilizzazione (DTF 124 II 255 consid. 3
con rinvii; inoltre URP 1998, pag. 227, consid. 3, 527 seg., consid. 2b),
mentre che il controverso porto è destinato allo stazionamento di soli 48
natanti, quantità ben lungi dalla soglia di 100 posti d'ormeggio fissati dalla
cifra 13.3 dell'allegato all'OEIA per l'assoggettamento all'esame dell'impatto
sull'ambiente. Ai fini del presente giudizio non appare comunque necessario di
verificare la bontà, su questo punto, della conclusione cui è giunto il
Consiglio di Stato. In effetti, nel concreto caso, l'obbligo di pianificare
convenientemente l'impianto in rassegna deriva comunque sia dall'ordinamento
cantonale, ma in particolare dalla scheda 9.16 del PD, la quale vincola il comune
ricorrente sulla procedura che deve essere ossequiata ai fini della
realizzazione di quest'opera pubblica (cfr. art. 9 cpv. 1 LPT, 22 cpv. 1 LALPT;
inoltre, per quanto concerne specificatamente gli effetti delle schede di coordinamento
di risultato intermedio, Tschannen, Kommentar RPG, ad art. 8 N. 25 con rinvii).
Il permesso di costruzione eccezionale giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT non è del
resto volto a rimediare alle carenze della pianificazione.
3.   Il ricorso del comune deve
pertanto essere respinto e la risoluzione governativa impugnata confermata.
Senza voler entrare nel merito delle censure mosse dalla resistente avverso il
progetto, il Tribunale rileva tuttavia, per il rimanente, che la licenza
edilizia avrebbe comunque dovuto essere annullata in quanto afflitta da almeno
due altri vizi manifesti.
In primo luogo il porto in rassegna non dispone dei necessari
posteggi. E' ben vero che, con domanda di costruzione separata, parimenti
datata 2 marzo 1998, il comune di __________ ha chiesto l'approvazione della
realizzazione di 14 posteggi al mapp. __________, ubicato a 460 m dall'area
portuale, conseguendo la relativa licenza edilizia il 12 maggio successivo.
Tale permesso, inimpugnato e che può senz'altro essere eseguito, non supplisce
però all'assenza di posteggi dell'impianto portuale. Non tanto perché, sotto
l'aspetto strettamente formale, la costruzione dei posteggi al servizio del porto
non avrebbe potuto essere approvata mediante procedura edilizia separata, ma
piuttosto perché, secondo le vincolanti indicazioni di PR, tali parcheggi
devono essere ubicati al dirimpettaio mapp. __________, riservato parzialmente
a questo scopo dal PR (cfr. le rappresentazioni grafiche, che includono anche
parte del mapp. __________; inoltre art. 53 lett. h NAPR), non invece al più
discosto mapp. __________, destinato oltretutto ad area di svago (cfr. art. 53
lett. q NAPR).
In secondo luogo, dall'esame dell'incarto non risulta che sia
stata effettuata una valutazione prognostica dell'inquinamento fonico dovuto
alla costruzione e messa in esercizio del porto (e relativo annesso posteggio):
tale assenza impedisce di verificare se le immissioni di rumore prodotte dal
controverso impianto sulle adiacenze ossequiano l'art. 25 LPAmb. E' anzi
quantomai opportuno che tale verifica venga effettuata già in sede di pianificazione
dell'impianto, dal momento che potrebbero influenzarne le scelte, se il comune
non vuol esporsi all'evitabile rischio di pianificare ciò che non può poi
realizzare.
4.   La tassa di giudizio e le
ripetibili devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 e 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge sopraricordati
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
1'000.--, é posta a carico del comune di Montagnola, il quale é altresì
condannato a versare identico importo per ripetibili alla Ferienstiftung del
__________.
3.   Contro la presente
decisione, nella misura in cui é fondata sul diritto pubblico federale, é dato
ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale __________, nel termine
di 30 giorni dall'intimazione.
4.   Intimazione
a:
__________
__________
,
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario