ti_gerichte · 52.2006.99 · 2006-11-17 · it
Lavoratori distaccati sanzione amministrativa

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.11.2006 52.2006.99
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.11.2006 52.2006.99
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.11.2006 52.2006.99

Incarto n.
52.2006.99
Lugano
17 novembre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 marzo 2006 della
RI 1
patrocinata dagli PA 1
contro
la risoluzione 7 febbraio 2006 (n. 597) del
Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
avverso la decisione 31 maggio 2005 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro
del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di lavoratori distaccati
in Svizzera (sanzione amministrativa);
viste le risposte:
-    27 marzo 2006 dell'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro,
-      4 aprile 2006 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 2
dicembre 2004, l'Associazione Interprofessionale di Controllo (AIC) ha
accertato che dal 29 novembre al 3 dicembre 2004 la RI 1 di __________ (Italia,
prov. di __________) aveva distaccato presso il centro sportivo __________ a __________
tre dipendenti per svolgere alcuni lavori nel settore della tecnica della costruzione
senza rispettare le loro condizioni minime salariali.
b) Fondandosi sulle premesse emergenze, il
21 aprile 2005 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle
finanze e dell'economia ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione e,
con decisione 31 maggio 2005, le ha vietato di offrire i propri servizi in Svizzera
per la durata di un anno (dispositivo n. 1), obbligandola inoltre a riversare
ai propri dipendenti distaccati la differenza di salario dovuto, pari a fr. 2'076.–
(dispositivo n. 2). Alla società sono state inoltre addebitate le spese di
controllo e di giudizio, per complessivi fr. 2'250.– (dispositivo n. 3).
In sostanza, l'autorità dipartimentale le ha
rimproverato di avere impiegato i propri dipendenti in Svizzera, versando loro
uno stipendio inferiore (fr. 8.10/h per un totale di fr. 972.–) rispetto a
quello (fr. 25.40/h per un totale di fr. 3'048.–) prescritto dal contratto
collettivo di lavoro nel ramo svizzero della tecnica della costruzione, dichiarato
di forza obbligatoria.
La decisione è stata resa sulla base della
legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per
lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali (legge federale sui lavoratori
distaccati in Svizzera; LDist., RS 823.20).
B.   a) Contro
la predetta decisione, il 16 giugno 2005 la RI 1 è insorta dinnanzi alla Pretura
penale, chiedendone l'annullamento.
b) Dopo uno scambio di opinioni tra la
Pretura penale e il Consiglio di Stato, quest'ultima autorità si è dichiarata
competente a statuire sui gravami interposti contro le decisioni di multa e di divieto
di entrata in materia di lavoratori distaccati di cui all'art. 9 LDist, in
quanto di natura squisitamente amministrativa.
c) Con giudizio 7 febbraio 2006, il
Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1
contro la risoluzione dipartimentale del 31 maggio 2005.
L'Esecutivo cantonale ha confermato la
decisione relativa al divieto di entrata e ai costi di controllo e di giudizio a
carico della società per i motivi addotti dall'Ufficio dell'ispettorato del
lavoro, considerandola conforme al principio della proporzionalità.
Ha invece ha annullato il provvedimento, in
quanto privo della necessaria base legale, laddove la obbligava a riversare ai
propri dipendenti distaccati la mercede dovuta.
C.   Contro la
predetta pronunzia governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendone, in via principale, l'annullamento nella
misura in cui le vieta di offrire i propri servizi nel nostro paese e le
addebita le spese di controllo e di giudizio. In via del tutto subordinata, postula
la revoca del divieto di entrare in Svizzera.
La ricorrente indica di essere una società
del settore del commercio e non dell'edilizia e di essersi limitata a svolgere
i lavori di assemblaggio di una sauna, una biosauna e un bagno turco che aveva
fornito al __________. Ritiene avere agito in buona fede, convinta che tale
genere di lavoro non soggiaccia alle prescrizioni salariali minime vigenti in
Svizzera nell'ambito del relativo contratto collettivo.
Evidenzia inoltre che in precedenza l'Ufficio
del lavoro ha già abbandonato un procedimento contravvenzionale nei suoi confronti,
aperto a torto per il mancato rispetto delle condizioni minime salariali
previste dal contratto nazionale mantello dell'edilizia e del genio civile.
La ricorrente chiede inoltre di concedere l'effetto
sospensivo all'impugnativa, al fine di permetterle di terminare i lavori che
sta svolgendo presso un centro wellness di __________.
D.   All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che l'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in
seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   Giusta l'art.
3 PAmm, prima di entrare nel merito di un'istanza o di un ricorso l'autorità
esamina d'ufficio la propria competenza.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è notoriamente fissata per clausola enumerativa. Il ricorso a
questo tribunale è quindi dato soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60
cpv. 1 PAmm).
1.2. In concreto il provvedimento
pronunciato il 31 maggio 2005 dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro nei
confronti della ricorrente è stato reso in applicazione dell'art. 9 LDist,
relativo alle sanzioni amministrative che devono essere adottate in caso di infrazioni
a questa legge.
L'art. 10 LDist. dispone che in questi casi
la procedura di ricorso è retta dalla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa (PA; RS 172.021) e dalla legge federale sull'organizzazione
giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RS 173.110).
A seguito dell'entrata in vigore della
LDist, il Cantone Ticino ha modificato
i capoversi 1 e 4 del
l'
art. 1 del Regolamento di applicazione della legge
cantonale sul lavoro (RL 10.1.1.1.1), indicando che l'autorità incaricata di
applicare la LDist è l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro. Nessuna
disposizione è per contro stata adottata dal legislatore ticinese riguardo ai
rimedi di diritto esperibili e alle istanze
giudiziarie competenti
a statuire a livello cantonale sui gravami inoltrati contro le decisioni rese
dalle autorità di prime cure in materia di lavoratori distaccati. La legge cantonale
di procedura per le contravvenzioni (RL 3.3.3.4) non è applicabile, dal momento
che l'oggetto della presente vertenza riguarda una sanzione amministrativa.
A dispetto dell'indicazione data dal
Consiglio di Stato nel giudizio censurato, il ricorso dovrebbe di conseguenza
essere dichiarato irricevibile per incompetenza del Tribunale cantonale amministrativo
a pronunciarsi sul medesimo.
1.3. Sennonché l'art. 98a cpv. 1 OG, fa
obbligo ai cantoni di istituire un'autorità giudiziaria di ultima istanza
cantonale, laddove le decisioni di queste ultime siano direttamente impugnabili
con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Questa norma è
direttamente applicabile dal 15 febbraio 1997: ciò comporta la competenza di un'autorità
giudiziaria cantonale anche qualora manchino disposizioni cantonali in merito
(DTF 123 II 231 consid. 7; decisione del Tribunale federale del 1° dicembre
2000 nella causa 1A.193/2000).
Ora, dal momento che, come appena illustrato
(cfr.
supra
consid. 1.2.), il provvedimento litigioso si fonda sul
diritto pubblico federale ed è, di conseguenza, impugnabile sino al Tribunale
federale mediante ricorso di diritto amministrativo ai sensi degli art. 97 e
seg. OG non essendo dato nessuno dei motivi di inammissibilità elencati agli
art. da 99 a 102 OG, la competenza di questo tribunale dev'essere ugualmente
ammessa, ratione materiae, ai fini dell'attuazione del diritto di rango superiore.
1.4. Ne discende che il gravame in oggetto,
tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro
legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv.
1 PAmm).
2.
2.1.
L'Accordo 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea
nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone, entrato in
vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini
elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e
disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle
attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti
(art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle
disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in vigore
dal 1° giugno 2002).
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali
accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla
prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una
durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS che
effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di
lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,
distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori
dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta
con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in
vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) – nel
contesto di un rapporto di subordinazione – da effettuare a favore di uno o più
destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica
(cfr. art. 14 cpv. 1 OLCP e n. 6.3.1 delle
"Istruzioni e commenti concernenti l'introduzione graduale della libera
circolazione delle persone tra la
Confederazione
Svizzera
e la
Comunità europea nonché i suoi 25 Stati membri
nonché i seguenti Stati membri dell'AELS:
Norvegia, Islanda e Principato del Liechtenstein", stato al 1° aprile
2006, emanate dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni OLCP)
.
2.2. Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale
pressione sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro
svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il
Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di
accompagnamento per l'introduzione dell'ALC volte a istituire una base
giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei
lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata
adottata, tra l'altro, la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio
2004.
3.   3.1.
Secondo l'art. 2 cpv.
1
lett. a
LDist, il datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati
almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali,
nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di
obbligatorietà generale e in contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo
360
a
CO negli ambiti della
retribuzione minima.
L'art. 4 cpv. 1 LDist precisa tuttavia che le prescrizioni
minime per la retribuzione e le vacanze non valgono per i lavori di esigua
entità (lett. a) e per l'assemblaggio o la prima installazione, se i lavori
durano meno di otto giorni e sono parte integrante di un contratto di fornitura
di beni (lett. b). Il cpv. 2 della medesima norma soggiunge che il Consiglio
federale stabilisce i criteri per la definizione dei lavori secondo il cpv. 1.
L'entità è data dal tipo, dalla durata e dalla frequenza degli impieghi nonché
dal numero dei lavoratori interessati.
Inoltre, g
iusta l'art. 2 cpv. 2 del decreto
del Consiglio federale che conferisce obbligatorietà generale al contratto
collettivo di lavoro nel ramo svizzero della tecnica della costruzione, del 5
agosto 2004 e applicabile pure sul territorio del Cantone Ticino, le
disposizioni del contratto collettivo di lavoro dichiarate di obbligatorietà
generale sono direttamente applicabili a tutti i datori di lavoro e lavoratori
nelle aziende che effettuano lavori di istallazione e di servizio nei rami del
riscaldamento, della climatizzazione, della ventilazione, della costruzione di
tubazioni/cana-lizzazioni, dei lattonieri e degli installatori sanitari. Sono
escluse solo le aziende di produzione e commercio purché la fornitura, il
montaggio e la manutenzione siano limitati esclusivamente a prodotti e
componenti forniti sotto il loro marchio oppure da essi stessi costruiti.
3.2. L'art. 6 cpv. 1 LDist impone che, prima dell'inizio dell'impiego,
il datore di lavoro deve notificare all'autorità designata dal Cantone, per
scritto e nella lingua ufficiale del luogo d'impiego, le indicazioni necessarie
per l'esecuzione dei controlli, in particolare l'identità delle persone
distaccate in Svizzera (lett. a), l'attività svolta in Svizzera (lett. b) e il
luogo in cui saranno eseguiti i lavori (lett. c). Il datore di lavoro deve allegare
alla notifica di cui al cpv. 1 una dichiarazione secondo la quale egli ha preso
atto delle condizioni previste negli art. 2 e 3 e si impegna a rispettarle
(art. 6 cpv. 2 LDist). Il lavoro può iniziare il più presto otto giorni dopo la
notifica dell'impiego (art. 6 cpv. 3 LDist).
L'art. 6 cpv. 1 ODist ribadisce che la procedura di notifica
ai sensi dell'art. 6 LDist è obbligatoria per tutti i lavori che durano più di
otto giorni per anno civile. Nel caso di attività nei settori dell'edilizia, dell'ingegneria
e nei rami accessori dell'edilizia, soggiunge l'art. 6 cpv. 2 lett. a ODist, la
notifica dev'essere effettuata indipendentemente dalla durata dei lavori.
3.3. Giusta l'art. 9 cpv. 2 LDist, l
'autorità
cantonale competente può, per lievi infrazioni all'art. 2 e per infrazioni agli
art. 3 e 6 LDist, pronunciare una multa amministrativa sino a fr. 5'000.–
franchi
(lett. a);
per infrazioni all'art. 2 LDist che
non sono di lieve entità, per infrazioni ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 LDist o
per mancato pagamento di multe passate in giudicato, vietare al datore di
lavoro interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera per un periodo da uno
a cinque anni (lett. b); addossare totalmente o parzialmente al datore di
lavoro colpevole i costi dei controlli (lett. c).
Secondo l'art. 9 cpv. 3 LDist, l'autorità che pronuncia una
sanzione notifica all'autorità federale competente una copia della sua
decisione. Quest'ultima autorità tiene un elenco dei datori di lavoro che sono
stati oggetto di una sanzione passata in giudicato. L'elenco è pubblico.
4.   4.1. In
concreto, la RI 1 non contesta di avere distaccato, dal 29 novembre al 3 dicembre
2004, tre suoi dipendenti (un elettricista, un manutentore e un montatore) per
svolgere alcuni lavori presso il __________ a __________.
Precisa tuttavia che gli operai si sono
limitati a montare e a collaudare una sauna, una biosauna e un bagno turco
facenti parte integrante del contratto di fornitura stipulato con __________
SA. La ricorrente sostiene che questi lavori, di puro assemblaggio, rientrano
nell'ambito dell'applicazione dell'eccezione prevista in questo ambito dall'art.
4 LDist e che non soggiacciono pertanto alle prescrizioni salariali minime
vigenti in Svizzera nell'ambito del contratto collettivo di lavoro nel ramo
svizzero della tecnica della costruzione.
4.2. La questione inerente alla qualificazione opera di assemblaggio
o altre dei lavori eseguti dagli operai della ricorrente può restare aperta in
questa sede, in quanto irrilevante ai fine del giudizio.
Certo, l'art. 4 cpv. 1 litt. b LDist prevede che le
prescrizioni minime per la retribuzione e le vacanze non valgono per l'assemblaggio
o la prima installazione, se i lavori durano meno di otto giorni e sono parte
integrante di un contratto di fornitura di beni. La ricorrente dimentica tuttavia
che, giusta il cpv. 3 della medesima norma,
tale eccezione
non
è applicabile ai settori dell'edilizia, del genio civile e dei rami accessori
dell'edilizia.
In questo senso, bisogna considerare che, secondo l'art. 5 ODist,
le prestazioni di servizio concernenti i settori dell'edilizia e dell'ingegneria
civile, nonché i rami accessori dell'edilizia comprendono tutte le attività del
settore della costruzione volte alla realizzazione, riparazione, manutenzione,
modifica o eliminazione di costruzioni tra i quali, per quanto qui interessa, i
lavori di montaggio e smontaggio di elementi prefabbricati (n. 4) e di installazione
o di equipaggiamento (n. 5) come possono essere i lavori relativi a una sauna, una
biosauna e un bagno turco.
Ne discende che, contrariamente a quanto
assume la ricorrente, il genere di intervento svolto dai propri dipendenti (assemblaggio
e montaggio) è un'attività tipica del settore edilizio e va pertanto regolamentata
dal contratto collettivo di lavoro del ramo svizzero della tecnica della costruzione.
La __________ precisa inoltre di essere una
società attiva nella commercializzazione di piscine, idromassaggi e di prodotti
destinati alla cura estetica, e che la sua attività consiste nell'acquisto di
detti beni presso le ditte produttrici e nella loro successiva rivendita ai
propri clienti, occupandosi del montaggio delle attrezzature nei locali del
cliente.
Ora, il fatto che la società sembrerebbe occuparsi
solo della commercializzazione degli impianti e non della loro costruzione, è
irrilevante ai fini del presente giudizio. Determinante è il genere di lavori
da essa eseguiti nella presente fattispecie.
Non permette di giungere a conclusioni più
favorevoli alla ricorrente nemmeno la circostanza secondo la quale il 24 maggio
2005 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro ha abbandonato una precedente procedura
contravvenzionale avviata nei confronti della società relativa sempre al
distaccamento di operai presso il __________. Tale procedimento concerne un
controllo effettuato il 27 ottobre 2004 ed è quindi precedente al distacco dei
lavoratori oggetto della presente vertenza. Non è pertanto necessario esaminare
i motivi di tale annullamento.
5.   La
sanzione amministrativa, commisurata in base al numero di lavoratori distaccati
(3), alla durata del distaccamento (5 giorni di 8 ore) e alla differenza tra il
salario contrattualmente dovuto in Svizzera (fr. 25.40/h per un totale di fr. 3'048.–)
e quello effettivamente versato (fr. 8.10/h per un totale di fr. 972.–), tiene
debitamente conto della gravità oggettiva della macroscopica infrazione
commessa e sopprime l'indebito vantaggio che la ricorrente si ha conseguito.
Contenuta nei limiti concessi dalla legge e
conforme al principio di proporzionalità,
la decisione di vietare alla
datrice di lavoro di offrire i suoi servizi in Svizzera per la durata di un anno
e di porle a carico i costi del controllo e di giudizio di fr. 2'250.–,
va dunque confermata.
Ritenuto che l'infrazione commessa dalla RI
1 non può essere considerata di lieve entità, una sanzione pecuniaria fino a
fr. 5'000.– prevista all'art. 9 cpv. 2lett. LDist sarebbe insufficiente a
raggiungere lo scopo perseguito.
Occorre in effetti considerare che il 22
marzo 2005 alla società era già stata inflitta una multa di fr. 1'300.– da
parte dell'Ufficio della manodopera estera, perché nel novembre del 2004 essa non
aveva rispettato l'obbligo di notifica sancito dagli art. 6 LDist e 6 ODist.
6.   Il ricorso
va pertanto respinto con la conseguente conferma della risoluzione impugnata.
Con l'emanazione del presente giudizio, la
domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame diviene priva di
oggetto (art. 47 PAmm).
La tassa di giudizio segue la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 98a, 100 cpv. 1 lett. n. 3 OG; 1 e 5
ALC; 2, 6, 9, 10 LDist; 5, 6 ODist; 1, 3, 28, 43, 46, 47, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'000.–, sono a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale,
è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, a Losanna, nel
termine di 30 giorni dall'intimazione.
4.   Intimazione
a:
;
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario