ti_gerichte · 38.2005.30 · 2005-04-13 · it
sospensione di 31 giorni ammortizzati senza che la Cassa abbia mai emanato una decisione formale in merito,malgrado la richiesta dell'assicurato. Diniego di giustizia. Atti trasmessi alla Cassa per valutare se emettere una decisione o rinunciare alla sanzione e restituire le prestazioni trattenute

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.04.2005 38.2005.30
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.04.2005 38.2005.30
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.04.2005 38.2005.30

Raccomandata
Incarto n.
38.2005.30
DC
/
sc
Lugano
13 aprile 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
statuendo sul ricorso del 16 marzo 2005 di
RI 1
contro
Cassa Disoccupazione
CO 1
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Il 16 marzo
2005 RI 1 ha inoltrato al TCA uno scritto del seguente tenore:
"Concerne:  ricorso contro sospensione dell'indennità
disoccupazione di 31. giorni (aprile, maggio, giugno 2003)
Egregio signore,
sono stato sospeso dalle indennità di
disoccupazione ingiustamente e in più senza chiarimenti da parte del signor __________.
Perciò vorrei che la sospensione venga tolta
poiché:
non era mai stata fatta una decisione della mia
colpevolezza.
Il signor __________ aveva evitato ogni
possibilità di incontro.
Annuncio alla disoccupazione è avvenuto dopo la
perdita di ogni possibilità di riprendere lavoro cioè un mese dopo la disdetta.
Il __________ rappresentato dal signor __________
non si impegnava minimamente di farmi tornare sul posto di lavoro.
Tre mesi dopo la disdetta reparto piegatura nel
quale lavoravo della ditta __________ è stato chiuso.
Signor __________ vice capo reparto sceglieva
lavori pesanti per mandarmi in malattia poiché il lavoro era scarso in quel
periodo.
Signor __________ non mi lasciava uscire un'ora
prima per andare a fisioterapia.
Dr. __________ ha rilasciato il certificato di
evitare lavori pesanti.
Come erano tutti contro di me, tra malattia,
persone che mi tormentavano psichicamente o fisicamente dandomi lavori che non
potevo svolgere, oppure evitandomi del tutto ho passato dei momenti molto brutti.
Siccome credo ancora in giustizia spero che
almeno voi pesate i fatti con la giustizia." (Doc. I)
L'assicurato
ha allegato in particolare i conteggi allestiti dalla Cassa di disoccupazione dai
quali risulta che egli ha scontato 31 giorni di penalità nei mesi di aprile
2003 (3 indennità giornaliere, cfr. Doc. A1); maggio 2003 (22 indennità
giornaliere, cfr. Doc. A2); giugno 2003 (6 indennità giornaliere, cfr. Doc.
A3).
1.2.   Il 18 marzo
2005 il segretario del TCA ha chiesto all'assicurato di trasmettere a stretto
giro di posta la decisione contro la quale ha inoltrato ricorso (cfr. Doc. II).
Il 22
marzo 2005 l'assicurato ha così risposto:
"
Non posso trasmettere la decisione richiesta
nella vostra lettera del 18.03.05. Per semplice motivo:
-   la decisione non è mai stata scritta;
-   dalla Cassa disoccupazione __________, __________,
__________.
Chiedendo informazioni a maggio 2003 ho saputo
che il signor __________ si aveva rotto la spalla e di conseguenza non mi può
ricevere.
Ho provato e riprovato diverse volte a mettermi
in contatto con il signor __________ con esito negativo.
Però la sospensione era fatto e non ho ricevuto
indennità disoccupazione di 31 giorni." (Doc. III)
1.3.   Il 5 aprile
2005 la Cassa disoccupazione CO 1 ha inviato la risposta di causa nella quale
chiede di respingere il ricorso e osserva:
"
L'assicurato rivendica l'indennità di
disoccupazione dal 28 aprile 2003 (documenti 1 e 2).
L'assicurato è stato occupato dall'11 giugno 2001
al 31 marzo 2003 presso l'azienda __________ in __________ (documento 3).Il 9
aprile 2003 l'azienda disdice il rapporto di lavoro per la fine del mese di
marzo (documento 5), poiché impossibilitata a proseguire il rapporto di lavoro
a seguito della situazione personale dell'assicurato e della lettera del
medesimo del 17 marzo 2003 (documento 4).
La cassa disoccupazione __________ stabilisce il
diritto e versa le prima indennità soltanto all'inizio del mese di luglio 2003,
da una parte per il ritardo nella compilazione dell'attestato di lavoro,
oggetto di diverse sollecitazioni da parte dell'assicurato (documento 6), e
d'altra parte perché soltanto con la ricevuta dell'attestato di lavoro, a metà
giugno, la cassa può valutare le ragioni della disdetta.
La cassa decide di sospendere temporaneamente
l'assicurato dal diritto all'indennità per 31 giorni a partire dal 28 aprile
2003 (documento 31). La decisione è regolarmente registrata e l'assicurato
ammortizza la sospensione sui periodi di controllo da aprile a giugno 2003
(documenti 9-10).
La cassa non ha purtroppo emesso la decisione di
sospensione e non ha nemmeno dato seguito alle richieste di incontro
dell'assicurato del 2 luglio 2003 (documento 32), precedente l'emissione della
decisione, né del 9 agosto 2003 (documento 33).
La cassa si scusa con l'assicurato e il
lodevole Tribunale per questo spiacevole modo di procedere, che lede
innanzitutto i diritti dell'assicurato di essere ascoltato e quello di potersi
opporre ad una decisione amministrativa, che ha avuto serie conseguenze sotto
l'aspetto economico, riconducibile presumibilmente, senza costituire tuttavia
una valida giustificazione, all'assenza per malattia durante i mesi di luglio e
agosto 2003 del collega Sergio __________, allora responsabile cantonale della
cassa disoccupazione __________.
In considerazione del ricorso dell'assicurato
(documento 34), la cassa entra ora in materia.
L'assicurato effettua il suo ultimo giorno di
lavoro presso l'azienda __________ il 6 marzo 2003 (documento 3). II 17 marzo
2003 l'assicurato trasmette all'azienda una lettera di scuse per il suo
comportamento e lascia all'azienda di decidere se proseguire o meno il rapporto
di lavoro, in considerazione del suo stato di salute e dei suoi problemi
personali (documento 4). In base a questo modo di procedere, certamente
inusuale, ma trasparente, l'azienda si è sentita legittimata ad interrompere il
rapporto di lavoro con effetto immediato per il 31 marzo 2003 (documento 5).
Il 9
maggio 2003 l'assicurato sembra
contestare la disdetta del rapporto di lavoro, poiché non avvenuta nel rispetto
del regolamento aziendale, ma non risulta agli atti altra documentazione, che
dimostri la prosecuzione della contestazione (documento 6c). Non risulta
nondimeno agli atti alcun certificato medico, che attesti l'impossibilità di
proseguire il rapporto di lavoro oltre il 6 marzo 2003 per ragioni di salute,
salvo il certificato medico del dr. med. __________, dell'8 maggio 2003, che
attesta un'abilità lavorativa totale de l'assicurato a partire dal primo giorno
di disoccupazione annunciata per lavori non pesanti (documento 7a).
" (Doc. V)
Questo
scritto è stato trasmesso all'assicurato per conoscenza (Doc. VI)
in
diritto
In
ordine
2.1.  La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per  la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e
penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al
Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I
707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio
2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H
220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT
I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA
del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel
merito
2.2.   Il 1° gennaio
2003 è entrata in vigore la Legge federale sulla parte generale del diritto
delle assicurazioni sociali (LPGA; RS 830.1).
Ai sensi
dell'art. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni emesse in virtù dell'art. 49 LPGA possono
essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all'istanza che le ha
notificate.
La
procedura d'opposizione si applica a tutti i campi delle assicurazioni sociali,
ad eccezione della previdenza professionale.
L'art. 52
cpv. 2 LPGA stabilisce che le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro
un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai
rimedi giuridici.
Inoltre,
secondo l'art. 52 cpv. 3 LPGA, la procedura d'opposizione è gratuita e di
regola non sono accordate ripetibili.
Secondo
l'art. 56 cpv. 1 LPGA "le decisioni su opposizione e quelle contro cui
un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso".
L'art. 56
cpv. 2 LPGA prevede che "Il ricorso può essere interposto anche se
l’assicuratore, nonostante la domanda dell’assicurato, non emana una decisione
o una decisione su opposizione".
2.3.   Per quel che
concerne l'assicurazione contro la disoccupazione, l'art. 1 LADI, nella
versione in vigore del 1° gennaio 2003.  stabilisce che le disposizioni della
legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle
assicurazioni sociali (LPGA) sono applicabili all'assicurazione obbligatoria
contro la disoccupazione e all'indennità per insolvenza, sempre che la presente
legge non preveda espressamente una deroga alla LPGA.
Secondo
l'art. 49 cpv. 1 LPGA "nei casi di ragguardevole entità o quando vi è
disaccordo con l’interessato l’assicuratore deve emanare per scritto le
decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni" (cfr. al
riguardo DTF 130 V 390).
L'art.
100 cpv. 1 LADI prevede che:
"
Vanno emanate decisioni nei casi di cui agli
articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 61, 67, 71 e 71c, nonché nei casi
particolari di domande di risarcimento. Per il resto si applica, in deroga
all'articolo 49 capoverso 1 LPGA, la procedura semplificata di cui all'articolo
51 LPGA, ad esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata
accolta o lo è stata solo parzialmente."
Le
questioni relative alla sospensione del diritto all'indennità di disoccupazione
(cfr. art. 30 LADI) o alla privazione del diritto alle prestazioni (art. 30a
LADI) non sono soggette alla procedura semplificata ai sensi dell'art. 51 LPGA
in quanto esse costituiscono dei casi in cui la domanda dell'interessato non è
stata accolta o lo è stata parzialmente (cfr. la Circolare informativa del SECO
sulla LPGA del dicembre 2002, pag. 31).
L'art.
100 cpv. 2 LADI precisa invece che "in deroga all'articolo 52 capoverso 1
LPGA, i Cantoni possono conferire la competenza in materia di ricorsi a un
altro servizio".
Quest'ultima
disposizione è stata concretizzata all'art. 127 OADI secondo cui "i
Cantoni possono conferire ai servizi cantonali la competenza in materia di
opposizioni contro decisioni emanate dagli URC nel quadro dell'articolo
85b
LADI" (cpv. 1), mentre invece "in tutti gli altri casi è competente
in materia di opposizioni l'autorità che ha emanato la decisione" (cpv.
2).
2.4.   In una
sentenza pubblicata in DTF 130 V 389 l'Alta Corte ha stabilito che, anche sotto
l'egida della LPGA, l'emanazione di una decisione costituisce, nell'ambito
della giurisdizione amministrativa contenziosa, un presupposto indispensabile
per il giudizio di merito nella susseguente procedura di ricorso amministrativo
e di ricorso di diritto amministrativo.
Il TFA ha
inoltre rilevato che in assenza di una concretizzazione più precisa all'art. 49
cpv. 1 LPGA, la nozione di decisione coincide con quella dell'art. 5 cpv. 1 LP.
In
un'altra sentenza del 19 novembre 2004 nella causa C. (I 664/03) l'Alta Corte
ha avuto modo di sviluppare le seguenti considerazioni a proposito della
procedura di opposizione:
"
(...)
2.2  L'opposition est un moyen de droit permettant
au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant
qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf. ATF 125 V 121 consid. 2a et les
références). Elle assure la participation de l'assuré au processus de décision
et poursuit notamment un but d'économie de procédure et de décharge des
tribunaux, dans les domaines du droit administratif où des décisions
particulièrement nombreuses sont rendues (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar: Kommentar
zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6.
Oktober 2000, Zurich 2003, n. 2 ss ad art. 52, avec les références; Pierre  Moor,
Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur  contrôle, 2ème
édition, Berne 2002, p. 533 n° 5.3.2.2; Grisel, Traité de droit administratif,
vol. II, p. 939). Dans ce cadre, la procédure  d'opposition ne revêt de
véritable intérêt que si l'opposant doit exposer les motifs de son désaccord
avec la décision le concernant (voir cependant Kieser, op. cit., n. 13 ad art.
52); à défaut, on courrait le risque de faire de l'opposition une simple
formalité avant le dépôt d'un recours en justice, sans qu'assuré et autorité
aient véritablement examiné sur quoi portent leurs divergences. Les exigences
formelles posées par l'art. 10 al. 1 OPGA concrétisent, par ailleurs,
l'obligation de l'assuré de collaborer à l'exécution des différentes lois d'assurances
sociales (art. 28 al. 1 et 43 al. 3 LPGA; Marco Reichmuth, ATSG - [erste] Erfahrungen
in der IV, in:  Schaffhauser/Kieser (édit.), Praktische Anwendungsfragen des
ATSG, St-Gall 2004, p. 44), et correspondent largement à celles posées par la
jurisprudence antérieure à la LPGA pour la procédure d'opposition prévue dans
certaines branches d'assurance-sociale (ATF 123 V 130 consid. 3 et les
références; voir également, en matière d'assurance-accidents, l'art. 130 al. 1
OLAA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002).
2.3  La procédure d'opposition porte sur les
rapports juridiques qui, d'une part, font l'objet de la décision initiale de
l'autorité et à propos  desquels, d'autre part, l'opposant manifeste son
désaccord, implicitement ou explicitement (cf. ATF 119 V 350 consid. 1b et les
références; voir également l'arrêt D. du 8 octobre 2003 [U 152/01] consid. 3).
Si la décision initiale ne porte que sur un seul rapport juridique - par
exemple, le droit de l'assuré à une rente d'invalidité -, celui-ci constitue
également l'objet de la procédure d'opposition. L'autorité valablement saisie
d'une opposition devra donc se prononcer une seconde fois sur tous les aspects
de ce rapport  juridique, quand bien même la motivation de la nouvelle décision
portera principalement sur les points critiqués par l'opposant. En cas de
recours ultérieur à un juge, ce rapport juridique constituera également l'objet
du litige dont il a à connaître (cf. ATF 125 V 415 ss consid.
2; pour la procédure d'opposition : Meyer-Blaser, Streitgegenstand
im Streit - Erläuterungen zu BGE 125 V 413, in: Schaffhauser/Schlauri (édit.),
Aktuelle Rechtsfragen der Sozialversicherungspraxis, St-Gall 2001, p. 19)."
In
un'altra sentenza del 25 novembre 2004 nella causa M., G. e E., H 53/04,
pubblicata in SVR 2005 AHV Nr. 9, l'Alta Corte ha riaffermato il principio
secondo cui, salvo le eccezioni esplicitamente previste dalla legge, il TCA può
entrare nel merito del ricorso solo in presenza di una decisione su
opposizione.
In quella sentenza, nella
quale ha pure fornito nuove importanti indicazioni sulla procedura di
opposizione, il TFA si è così espresso:
"
(...)
1.1.3  Im Unterschied zur Rechtslage vor
In-Kraft-Treten des ATSG sind somit Verfügungen über Renten der AHV nicht mehr direkt
mit Beschwerde an die zuständige kantonale oder Eidgenössische Rekursbehörde
weiterziehbar (vgl. alt Art. 84 ff. AHVG). Vielmehr haben die Versicherten ihre
Rechte durch Einsprache bei der verfügenden Ausgleichskasse geltend zu machen.
Das  Einspracheverfahren ist zwingend (Kieser a.a.O. S. 524 Rz 17 zu Art. 52).
Davon kann lediglich in den vom Gesetz selber
ausdrücklich normierten Fällen abgesehen werden (in diesem Sinne auch Bericht
«Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht» der Kommission des
Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 [BBl 1999
4611]). Der Einspracheentscheid, nicht aber die Verfügung, bildet denn auch Anfechtungsgegenstand
des erstinstanzlichen Beschwerdeverfahrens (RKUV 1991 Nr. U 120 S. 94 Erw. 6
mit Hinweisen zu alt Art. 105 Abs. 1 UVG; vgl. auch BGE 116 V 248 Erw. 1a).
(...)
Das kantonale Gericht hat diese Argumentation zu
Recht als nicht stichhaltig bezeichnet. Das Einspracheverfahren hat, wie
dargelegt,  zwingend dem verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
voranzugehen. Abgesehen davon, selbst wenn das Schreiben vom 24. Oktober 2002
als Verfügung zu betrachten wäre, erfolgte die am 13. Dezember 2002 dagegen
eingereichte Einsprache offensichtlich nicht innerhalb der 30-tägigen Frist und
wäre somit verspätet.
1.3  Die Vorinstanz ist trotz fehlender
Sachurteilszuständigkeit auf die  Beschwerde gegen die Verfügung vom 4. Februar
2003 eingetreten und hat die umstrittene Anwendung des Art. 35 Abs. 2 AHVG
(keine Plafonierung der Renten von Ehepaaren, deren gemeinsamer Haushalt
richterlich aufgehoben wurde) materiell geprüft. Neben den hauptsächlich
prozessökonomischen Gründen führt das kantonale Gericht ins Feld, das Vorgehen
der Beschwerdeführer könne als  nachträglicher Verzicht auf ihr Parteirecht zur
Einsprache gedeutet werden.
Zudem habe die Ausgleichskasse durch ihr
Schweigen zur Frage des Eintretens sowie mit ihrem materiellrechtlichen Antrag
auf Abweisung des Rechtsmittels in der Vernehmlassung kundgetan, dass sie in
einem Einspracheentscheid nicht anders entschieden hätte als in der Verfügung
vom 4. Februar 2003. Im Übrigen stelle es eine Zufälligkeit dar, dass die
Verwaltung «erst» am 4. Februar 2003 der im Schreiben vom 13. Dezember 2002
geäusserten Bitte um Erlass einer anfechtbaren Verfügung entsprochen habe.
Hätte sie dies noch im alten Jahr getan, wäre die Verfahrensordnung des ATSG
gar nicht anwendbar geworden.
1.3.1  Diese Argumentation verkennt Sinn und
Zweck des Einspracheverfahrens.
Durch das dem Verwaltungsjustizverfahren vorgelagerte
Rechtsmittel der Einsprache (BGE 117 V 409 unten) erhält die verfügende Stelle
die Möglichkeit, die angefochtene Verfügung nochmals zu überprüfen und über die
bestrittenen Punkte zu entscheiden, bevor das Gericht angerufen wird. Das
Einspracheverfahren stellt nicht bloss eine Wiederholung des Verfügungsverfahrens
dar. Vielmehr hat die verfügende Behörde gegebenenfalls weitere Abklärungen
vorzunehmen und auf Grund des vervollständigten Sachverhalts die eigenen
Anordnungen zu überprüfen (BGE 125 V 190 f. Erw. 1b  und c mit Hinweisen; RKUV
1998 Nr. U 309 S. 460 Erw. 4a; Kieser a.a.O. S. 518 f.). Dabei ist es nach
Massgabe der Organisation der Verwaltung allenfalls erforderlich und im Übrigen
auch sinnvoll, die Einsprache durch eine andere als die im Verfügungsverfahren
zuständig gewesene Person oder Einheit behandeln zu lassen (BGE 125 V 191 Erw.
1b, 118 V 187 oben; Andreas Freivogel, Zu den Verfahrensbestimmungen des ATSG,
in: Bundesgesetz über den  Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts
(ATSG) [Band 15 der  Schriftenreihe des IRP-HSG, St. Gallen 2003 (René Schaffhauser/Ueli
Kieser [Hrsg.])] S. 109). Eine solche verwaltungsinterne Aufteilung der Entscheidungskompetenz
kennen seit jeher die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) und das
Bundesamt für Militärversicherung (BAMV; vgl. Bericht «Parlamentarische
Initiative Sozialversicherungsrecht» der Kommission des Nationalrates für
soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 [BBl 1999 4523] S. 4613
unten sowie Botschaft vom 27. Juni 1990 zum Bundesgesetz über die
Militärversicherung [BBl 1990 III 201] S. 255). In diesem Zusammenhang ist zu
beachten, dass auch im Einspracheverfahren Anspruch auf rechtliches Gehör
besteht (BGE 125 V 338 Erw. 4c und RKUV 1999 Nr. U 328 S. 113; vgl. auch BGE
122 II 286 Erw. 6a). Im Einspracheentscheid hat somit eine Auseinandersetzung
mit den Vorbringen des Einsprechers oder
der Einsprecherin zu erfolgen. Die Begründung
darf sich insbesondere nicht in einer wörtlichen Wiederholung des bereits in der
Verfügung Gesagten erschöpfen (vgl. BGE 124 V 182 f. Erw. 2; Kieser a.a.O. S.
525 Rz 21 zu Art. 52; ferner Freivogel a.a.O. S. 108 f.) Das zum
Verwaltungsverfahren zählende, Elemente der streitigen Verwaltungsrechtspflege
aufweisende Rechtsmittel der Einsprache soll letztlich der Entlastung der
Gerichte dienen (BGE 125 V 191 Erw. 1c und RKUV 1998 Nr. U 309 S. 459 unten;
Freivogel a. a.O. S. 108
unten).
1.3.2  Das Eintreten auf die Beschwerde gegen die
Verfügung vom 4. Februar 2003 widerspricht offensichtlich Sinn und Zweck des Einspracheverfahrens.
Gerade die von der Vorinstanz in erster Linie ins
Feld geführten
prozessökonomischen Gründe sprachen zwingend für
eine Überweisung der Sache an die Ausgleichskasse zur Behandlung als
Einsprache. Entgegen dem kantonalen Gericht besteht nicht ein im Belieben der
Parteien stehendes verzichtbares Recht zur Einsprache. Die Rechtsuchenden haben
nicht die Wahl zwischen verschiedenen Verfahren, um ihre Ansprüche geltend zu
machen und durchzusetzen. Sie haben den Weg zu beschreiten, den das Gesetz
vorschreibt (BGE 130 V 226 Erw. 7.2.1). Dass die Überweisung der Sache an die Ausgleichskasse
zur Behandlung als Einsprache nicht überspitzt formalistisch gewesen wäre,
räumt auch die Vorinstanz selber ein. Wollte im Übrigen die Ausgleichskasse die
Anwendung der alten Verfahrensordnung mit der Möglichkeit der direkten
Anfechtung, hätte sie unzweifelhaft die Verfügung noch vor Ende
2002 erlassen. Das hat sie indessen nicht getan.
Daraus irgendwelche Schlüsse in Bezug auf die Eintretensfrage zu ziehen,
verbietet sich daher.
1.4  Nach dem Gesagten hätte somit das kantonale
Gericht mangels eines Anfechtungsgegenstandes nicht auf die Beschwerde gegen
die Verfügung vom 4. Februar 2003 eintreten und die materiell streitige
Neufestsetzung derAltersrenten ohne Plafonierung entscheiden dürfen (BGE 125 V
414 Erw. 1a).
Vielmehr hätte sie die Eingabe vom 4. März 2003
an die Ausgleichskasse zur Behandlung als Einsprache überweisen müssen. Mit
dieser Feststellung ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (BGE 127 V 88
Erw. 4).
(...)" (sottolineature del redattore)
2.5.   Come visto
in precedenza (cfr. consid. 2.2) secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può
essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda
dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo
il TFA vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od
amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é
competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Sempre
secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui
l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò
non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura
dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164
consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno
determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il
fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in
maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel
giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una
valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia
quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura,
non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine).
Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà
della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB
1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il
principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle
assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA
e art. 108 cpv. 1 lett. a vLAINF), è espressione di un principio generale del
diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della
procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid.
4; cfr.,
pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo
1999, p. 243 n. 509
);
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza
notevole ritardo, una violazione della costituzione può essere ammessa soltanto
se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. Meyer, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti
alla giurisprudenza federale).
In una
sentenza del 25 giugno 2003 nella causa Q., I 841/02, pubblicata in DTF 129 V
pag. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a
carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di
AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal
momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è
stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF
125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,
trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal
momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora
proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI
1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia
a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei
riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da
27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa
stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato
chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I
421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März
1993, M 1/92).
"
(RAMI succitata)
In
dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L.
del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata
riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva
atteso più di 9 mesi prima di procedere ad ordinare un'ulteriore perizia (cfr.
U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in:
Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo
1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo
del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per
aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo
ricezione di una perizia (cfr. Plädoyer 6/1998, p. 67).
Infine,
il TFA ha stabilito, i
n
una sentenza pubblicata in
SVR 2001
UV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso presentato in base all'art. 106
cpv. 2 LAINF, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo:
il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le
prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto
litigioso di questa procedura.
2.6.   Nella presente fattispecie in
data 9 agosto 2003 l'assicurato, dopo una precedente richiesta d'incontro (cfr.
Doc. A8), ha esplicitamente chiesto al responsabile della Cassa di
disoccupazione l'emanazione di una decisione formale, relativa alla sospensione
di 31 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione, già scontati nel
periodo aprile - giugno 2003.
Egli si è infatti così
espresso:
"
Egregio
signore,
Data 01.07.2003. Ho ricevuto vostra lettera - richiesta
giustificazioni sul fine rapporto di lavoro alla ditta __________.
Data 02.07.2003. Ho risposto chiedendo un appuntamento previsto
dalla stessa.
Data 16.07.03. Ho ricevuto conteggio aprile, maggio, giugno con
giorni di sospensione ammortati/imputati.
Come ho ricevuto le sanzioni senza una decisione, senza diritto di
difendermi, senza possibilità di ricorso e così via vorrei:
Che lei mi spiega gentilmente perchè sono stato tagliato fuori.
Su quale base ha deciso sanzioni.
Perchè non ho una decisione.
Posso farla una causa al Tribunale delle Assicurazioni.
In attesa della vostra risposta vi saluto cordialmente."
(Doc. A10)
Come visto (cfr. consid.
2.3), trattandosi di sospensioni dal diritto all'indennità di disoccupazione la
Cassa deve emanare una decisione ai sensi dell'art. 49 LPGA.
La Cassa di
disoccupazione, fino ad oggi non ha emesso nessuna decisione formale con
l'indicazione dei rimedi di diritto pur avendo compiuto tutti gli accertamenti
del caso.
In particolare non può certamente
essere definita una decisione, la nota interna di __________ a __________ (Doc.
31) che ha costituito la base per "bloccare" le indennità di
disoccupazione dell'assicurato.
Visto il lunghissimo tempo
trascorso e considerata la problematica relativamente semplice e comunque
abituale che la Cassa doveva affrontare (sanzione per disoccupazione per colpa propria
ai sensi degli art. 30 cpv. 1 LADI in relazione con l'art. 44 lett. a OADI), il
TCA ritiene che l'amministrazione, non emettendo una decisione formale, ha
commesso un diniego di giustizia.
Il ricorso dell'assicurato,
così inteso (cfr. consid. 1.2), deve dunque essere accolto.
Gli atti sono ritrasmessi
all'amministrazione affinché valuti al più presto se emettere una decisione
formale impugnabile prima mediante opposizione (cfr. consid. 2.2) ed
eventualmente successivamente mediante ricorso presso il TCA oppure, se tenuto
conto dell'art. 30 cpv. 3 LADI ("l'esecuzione della sospensione decade se
mesi dopo l'inizio del termine di sospensione"; cfr. RFJ 2001 pag. 447
seg.; STFA del 6 maggio 2003 nella causa G., C 220/01; STFA del 30 settembre
1999 nella causa S., C 236/96; in tale contesto vedi pure STCA del
26 marzo 2003 nella causa
T., 38.2002.196; STCA del 3 aprile 2000 nella causa B., 38.2000.221; STCA del
10 agosto 2000 nella causa M., 38.2000.103; STCA del 7 gennaio 1989 nella causa
B., 38.98.251) rinunci ad ogni sanzione e restituisca le 31 indennità giornaliere
trattenute all'assicurato nel periodo aprile-maggio-giugno 2003.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso
é
accolto
.
§ È
accertata un diniego di giustizia da parte della Cassa disoccupazione CO 1.
2.-   Gli atti
sono ritrasmessi all'amministrazione affinché evada immediatamente il caso
(cfr. consid. 2.6 in fine).
3.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4.-   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di
diritto amministrativo al
Tribunale
federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti