ti_gerichte · 52.2016.438 · 2018-04-05 · it
Forma delle notificazioni (art. 17-19 LPAmm). Onore della prova della notifica di un atto o della data della notifica

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.04.2018 52.2016.438
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.04.2018 52.2016.438
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.04.2018 52.2016.438

Incarti n.
52.2016.438
52.2016.440
Lugano
5 aprile 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola
Passucci
statuendo
sui ricorsi
a.
6
settembre 2016 del
RI 1,
rappresentato
dal suo municipio, ,
b.
8
settembre 2016 del
RI 1,
rappresentato dal suo municipio, ,
contro
le
risoluzioni 6 luglio 2016 (n. 3145 e 3146) del Consiglio di Stato, che
respingono le impugnative presentate dai ricorrenti avverso le decisioni 29
febbraio 2016 con cui la CO 1 ha definito le chiavi di riparto 2015 per la determinazione
delle quote di partecipazione dei comuni ai costi di gestione ordinaria e
agli investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento
della rete di adduzione;
ritenuto,
in
fatto
che con scritto del 29
febbraio 2016, la CO 1 ha notificato singolarmente a tutti i comuni
consorziati, tra cui anche i comuni di RI 1 e RI 1, le decisioni di fissazione
delle chiavi di riparto 2015 (__________) per il calcolo delle quote di partecipazione
dei comuni ai costi di gestione ordinaria e agli investimenti per la depurazione
delle acque, come pure ai costi d'investimento della rede di adduzione, conformemente
all'art. 22 dello Statuto consortile;
che per i comuni di RI 1 e RI 1, le chiavi di riparto si presentavano come
segue:
Aggiornamento 2015 __________
Comune
Chiavi di riparto A
Costi di gestione ordinaria e per investimenti (escl. investimenti rete d'adduzione)
Chiavi di riparto B
(Costi per investimenti rete d'adduzione)
AE
dati 2014
AE
dati 2013
AE media
%
(calcolata)
% (effettiva)
AE
dati 2014
AE
dati 2013
AE media
%
(calcolata)
% (effettiva)
RI 1
10'898
6'573
8'736
4.49075%
4.491%
10'898
6'573
8'736
4.53672%
4.538%
RI 1
15'557
9'587
12'572
6.46304%
6.463%
15'557
9'587
12'572
6.52920%
6.529%
Aggiornamento 2015 __________
Comune
Chiavi di riparto A
Costi di gestione ordinaria e per investimenti (escl. investimenti rete d'adduzione)
Chiavi di riparto B
(Costi per investimenti rete d'adduzione)
AE
dati 2014
AE
dati 2013
AE media
%
(calcolata)
% (effettiva)
AE
dati 2014
AE
dati 2013
AE media
%
(calcolata)
% (effettiva)
RI 1
10'898
6'573
8'736
4.07809%
4.078%
10'898
6'573
8'736
4.11596%
4.116%
RI 1
15'557
9'587
12'572
5.86914%
5.869%
15'557
9'587
12'572
5.92364%
5.924%
che la missiva segnalava che la relativa relazione tecnica redatta dallo studio
d'ingegneria __________, base per l'allestimento delle nuove chiavi, era visionabile
sul ftp del Consorzio all'indirizzo ftp://ftp.__________.ch e che
contro la
presente e contro le chiavi di riparto allegate è data facoltà di ricorso al
Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla data di intimazione;
che il 21 aprile 2016, con due separate impugnative di tenore identico, i
comuni di RI 1 e RI 1 sono insorti avverso le decisioni 29 febbraio 2016
davanti al Consiglio di Stato chiedendone in via principale, la riforma nel
senso che le chiavi di riparto 2015 siano determinate sulla base dei dati di
consumo effettivo 2014 e, in via subordinata, l'annullamento ed il conseguente
rinvio degli atti all'autorità consortile per l'emanazione di una nuova
decisione sulla base dei dati di consumo effettivo 2014 per i comuni;
che i ricorrenti contestano l'applicazione, nel caso concreto, del metodo di
stima dei consumi di cui all'art. 22 dello Statuto consortile e ritengono che
per la determinazione delle chiavi di riparto si sarebbe dovuto fare
riferimento ai dati (noti e disponibili) del consumo effettivo 2014;
che essi fanno valere, in primo luogo, che il termine del 31 agosto 2015 per
l'inoltro dei dati di consumo effettivo 2014, che
sarebbe stato assegnato loro dalla __________ con lo scritto del 6
luglio 2015, non può esplicare alcun effetto, non essendo lo stesso mai stato
ricevuto e, in secondo luogo, che quest'ultima missiva, costituendo un atto
ufficiale, per essere valida avrebbe dovuto emanare da un'autorità o comunque
da un'entità o una persona alla quale fosse stato delegato il potere d'imperio
per farlo;
che gli insorgenti annotano come nell'ambito della fissazione delle chiavi di riparto,
l'applicazione di una stima di consumo giusta l'art. 22 dello Statuto consortile
sia peraltro prevista soltanto nel caso in cui un comune non disponga di un contatore,
e non già per l'eventualità in cui esso non trasmetta i propri dati entro un
determinato termine assegnato dall'autorità;
che in sede di risposta, la Delegazione consortile del CO 1 ha comunicato di
non avere particolari osservazioni da formulare, precisando tuttavia che la __________,
incaricata dal Consorzio, prima di procedere con il calcolo definitivo delle
chiavi di riparto, aveva pure inoltrato un richiamo per posta elettronica ai ricorrenti;
che con le repliche, i comuni di RI 1 e RI 1 hanno precisato che ai richiami indicati
dal Consorzio, qualora fossero stati effettivamente ricevuti, non potrebbe comunque
essere riconosciuta alcuna particolare valenza ai fini del gravame, sia per le
modalità della loro notifica (per posta elettronica non certificata), sia per
il fatto che anche queste comunicazioni emanavano dalla __________, che, come
detto, non dispone di alcuna competenza o potere d'imperio tali da conferire effetto
giuridico alle diffide in questione;
che il CO 1 non ha duplicato;
che con decisioni del 21 aprile 2016 (n. 3145 e 3146) l'Esecutivo cantonale ha
respinto i ricorsi, rilevando che i comuni di RI 1 e RI 1 erano a conoscenza,
già a far tempo dal mese di giugno 2015, del mandato che l'autorità consortile CO
1 aveva affidato alla __________ circa l'allestimento delle chiavi di riparto
dei costi 2015 ed annotando che gli stessi, seppur provvisti di contatori per
la misurazione dei quantitativi effettivi di acqua potabile erogata nel 2014,
non hanno mai fornito, nei termini assegnati loro (dapprima con scritto 6
luglio 2015, ed in seguito, con e-mail del 15 settembre 2015), i dati
richiesti, pur avendoli a disposizione;
che in assenza di altri dati riferiti al 2014, ha concluso il Governo, è quindi
a giusta ragione che il CO 1 ha applicato per analogia il sistema di calcolo
(media dei consumi pro capite dei 3 comuni con più forte consumo) previsto a
livello statutario (art. 22) per i comuni che non dispongono di un contatore;
che con due separate
impugnative (a) e (b), di tenore identico, i comuni di RI 1 e RI 1 hanno
dedotto le predette decisioni dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo
le tesi e le domande sollevate davanti alla precedente istanza;
che in sede di risposta il Consiglio di Stato si è opposto all'accoglimento dei
ricorsi senza formulare particolari osservazioni;
che il CO 1 si è invece rimesso al giudizio di questo Tribunale, limitandosi ad
osservare che in caso di accoglimento dei gravami le chiavi di riparto
andrebbero ricalcolate integralmente per tutti i comuni consorziati, e non solo
per gli insorgenti;
che con scritto 10 ottobre 2016 il municipio di RI 1, preso
atto della risposta del CO 1 e dell'Esecutivo
cantonale, ha
comunicato di non aver alcuna replica da formulare, di
confermare quanto indicato nel ricorso del 6 settembre 2016 e di rimettersi al
giudizio di questa Corte;
che il municipio di RI 1 ha invece rinunciato a replicare;
che nessuno ha duplicato;
considerato,
in
diritto
che la competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge
organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), al quale rinvia l'art.
42 della legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL
2.1.4.2);
che la legittimazione attiva dei comuni di RI 1 e RI 1, direttamente e personalmente
toccati dai giudizi impugnati, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1);
che i ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in
ordine e possono essere evasi mediante un unico giudizio, in quanto presentano
lo stesso fondamento fattuale (art. 76 cpv. 1 LPAmm);
che il giudizio può
essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che i ricorrenti sostengono in buona sostanza che non sarebbero stati
recapitati loro né gli scritti 6 luglio 2015, né i successivi e-mail del 15
settembre 2015, con cui la __________ postulava la trasmissione dei dati
relativi al consumo effettivo di acqua
potabile
relativamente al 2014 e informava che la mancata presentazione degli stessi nei
termini perentori assegnati avrebbe com
portato
l'applicazione di una stima dei consumi secondo quanto previsto dall'art. 22
dello Statuto consortile;
che, oltre a ciò, essi contestano che la __________ abbia in ogni caso la competenza
o il potere d'imperio di assegnare un termine che possa in qualche modo comportare
conseguenze negative in caso di sua inosservanza; tanto più che il metodo di
stima dei consumi applicato nel caso concreto è previsto dallo Statuto solo per
i comuni/quartieri sprovvisti di un contatore e non già per quelli che omettono
di inoltrare i dati effettivi del loro consumo entro un determinato termine
assegnato dall'autorità;
che,
nella fattispecie concreta, ci si potrebbe invero chiedere se le missive 6 luglio
2015 siano in realtà state ricevute dagli insorgenti, dato che tutti gli altri comuni
consorziati (ad eccezione di __________) hanno provveduto a trasmettere i
formulari richiesti nel termine perentorio assegnato loro (cfr. tabella 1 dati
sui consumi AP dei Comuni, allegata alla relazione tecnica 28 ottobre 2015,
doc. D);
che il quesito può tuttavia rimanere aperto per le ragioni che seguono;
che un atto è qualificabile quale atto ufficiale se la sua notifica
serve all'adempimento di un compito statale; per la
definizione di
atto d'imperio non è per contro necessario che la sua
notifica produca un pregiudizio immediato per il suo destinatario; effetti
giuridici esplica ad esempio anche l'assegnazione di un termine e la
contestuale comminatoria di perenzione in caso di sua mancata osservanza (DTF 136
V 295 consid. 5.2);
che, gli scritti 6 luglio 2015, mediante i quali la __________ ha
domandato agli insorgenti
di compilare il
formulario allegato con i
dati per l'anno 2014, pregandovi di
rispedircelo compilato, entro e non oltre il 31 agosto 2015,
pena
l'utilizzo della
media
dei consumi pro capite dei 3 Comuni con più
alto consumo, alla stregua dei Comuni/quartieri privi di contatore come
previsto nell'art. 22 dello Statuto consortile,
sono qualificabili quali
atti ufficiali;
che, contrariamente a quanto ritengono gli insorgenti, lo studio d'ingegneria __________
era legittimato a formulare simili richieste, trattandosi di atti di esecuzione
di un mandato che l'autorità consortile CO 1 le aveva affidato (in vista
dell'emanazione della decisione formale che sarebbe
stata resa, come poi è
avvenuto, dalla Delegazione del CO 1), e di cui i
ricorrenti erano perfettamente al corrente;
che, già nel corso del mese di giugno 2015, i municipi dei comuni consorziati erano
infatti stati informati, da parte della Delegazione del CO 1, che quest'ultima
aveva incaricato lo studio d'ingegneria __________ di determinare le chiavi di
riparto per il calcolo delle quote dei costi consortili a carico dei comuni conformemente
all'art. 22 dello Statuto e di predisporre le relative tabelle di calcolo;
nella medesima missiva, l'autorità consortile aveva peraltro segnalato che la
relativa relazione tecnica, base per l'allestimento delle nuove chiavi, era
visionabile sul sito ftp del Consorzio all'indirizzo ftp://ftp.__________.ch
(cfr. lettera 2 giugno 2015 della Delegazione del CO 1 ai municipi dei comuni
consorziati, agli atti);
che, nella misura in cui la __________
svolgeva dunque un compito di diritto pubblico destinato a sfociare in una
decisione (quella
qui contestata), alla stessa incombeva il dovere di
applicare la
legge di procedura
amministrativa, segnatamente per
quanto attiene alla notifica di atti e
comunicazioni ufficiali (
Marco Borghi/
Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, n. 4 ad art. 1, n. 1 ad art. 14);
che gli art. 17 a 19 LPAmm disciplinano
esaustivamente la forma delle notificazioni per iscritto (art. 17 LPAmm), per
via elettronica (art. 18 LPAmm) e per via edittale (art. 19 LPAmm); la notifica
per via elettronica non è tuttavia possibile non essendo l'art. 18
LPAmm ancora in vigore (cfr. art. 115 cpv. 2
LPAmm; BU 58/2013 pag. 470);
che la regola rimane comunque quella dell'intimazione per mezzo della posta,
disciplinata dalle condizioni generali "servizi
postali" della Posta Svizzera, con facoltà di optare per un invio
semplice o per un invio raccomandato con o senza ricevuta di ritorno (cfr.
Messaggio n. 6645 del 23 maggio 2013 concernente la revisione totale della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, cap. 4.1,
pag. 12);
che la notificazione difettosa di un atto - concetto comprensivo, come detto,
dell'assegnazione di un termine con contestuale comminatoria di conseguenze
negative in caso di sua mancata osservanza - non può cagionare alle parti alcun
pregiudizio (art. 20 LPAmm);
che per costante giurisprudenza del Tribunale federale, l'onere della prova
della notifica di un atto o della data della notifica incombe in linea di
massima all'autorità che intende trarne una conseguenza giuridica (DTF 142 V
125 consid. 4.3, 136 V 295 consid. 5.9 con i numerosi rinvii); l'autorità deve
pertanto sopportare le conseguenze della mancata prova, nel senso che se la
notifica di un atto o la data della notifica sono contestate e se esistono
effettivamente dubbi a tale proposito, ci si baserà sulle dichiarazioni del
destinatario dell'invio (DTF 129 I 8 consid. 2.2, 124 V 400 consid. 2a; STF
6B_869/2014 del 18 settembre 2015 consid. 1.2);
che se l'autorità opta per la notifica di un atto mediante invio postale
semplice, essa dovrà però assumere l'onere della prova in base alla regola dell'art.
8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS, RS 210), applicabile
per la sua portata generale
anche al diritto
pubblico (vedi Messaggio n. 6645 citato, pag. 12;
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2, 4-5 ad
art. 14);
che in concreto, la __________, che ha spedito
le lettere 6 luglio 2015 per posta semplice e che era dunque investita dell'onere
probatorio, non è stata in grado di dimostrare che le stesse siano
state
notificate ai ricorrenti; la (asserita) spedizione per posta semplice non
consente infatti di stabilire se una comunicazione sia stata ricevuta dal
destinatario;
che neppure la presenza, agli atti, della copia degli invii in questione è
sufficiente per dimostrare che tali scritti siano stati effettivamente spediti
e ricevuti (cfr. DTF 136 V 295 consid. 5.9);
che esistendo dubbi al
proposito, occorre quindi fondarsi sulle dichiarazioni dei ricorrenti e partire
dal presupposto che gli scritti 6 luglio 2015 della __________ non siano mai
giunti a destinazione;
che nemmeno gli e-mail 15 settembre 2015 con cui la __________, con riferimento
ai dati sui consumi di acqua potabile nel
2014 richiesti
mediante formulario spedito per posta ordinaria il 6 luglio
scorso,
ha comunicato ai ricorrenti che il Consorzio concedeva loro
una
proroga per la consegna fino al 30.09.2015
e che
in mancanza di tali
informazioni dopo il termine indicato, per il vostro Comune verrà applicato il
calcolo del consumo secondo quanto previsto nell'art. 22 dello Statuto consortile
,
dimostrano
senza dubbio che gli stessi ne abbiano preso conoscenza;
non esiste prova della lettura dei messaggi, né si potrebbe del resto
addebitare una qualsiasi negligenza ai ricorrenti per non aver controllato l'account
di posta elettronica, mezzo che, come detto, non è (ancora) prescritto dalla
LPAmm per l'intimazione di atti, né abitualmente utilizzato per comunicazioni ufficiali
(cfr. art. 17 a 19 LPAmm) motivo per il quale, detti nuovi termini erano in
ogni caso privi di qualsiasi efficacia giuridica;
che dal momento che la corretta notifica degli atti in discussione non ha
potuto essere dimostrata, essi non potevano esplicare effetti giuridici
negativi nei confronti dei ricorrenti (cfr. per analogia RDAT II-1995 n. 58
pag. 152 consid. 3b); a torto la Delegazione consortile del CO 1 ha quindi
applicato la soluzione prevista a livello statutario (art. 22) per i comuni/quartieri
che non dispongono di un contatore;
che, a titolo puramente abbondanziale, giova rilevare come nessuna delle disposizioni
applicabili alla fattispecie preveda un termine perentorio per l'inoltro dei dati
relativi al consumo effettivo
di acqua
potabile, né stabilisca le conseguenze alle quali i co
muni sarebbero
stati esposti in caso di inosservanza del termine impartito;
che l'art. 22 dello Statuto del CO 1 si limita infatti a prevedere che
l'aggiornamento dei dati relativi ai quantitativi di acqua potabile erogata dai
singoli comuni deve avvenire
ogni anno
, rispettivamente che i comuni devono
consegnare ogni anno al Consorzio copia dei relativi giustificativi
;
che l'art. 4 dell'ordinanza consortile concernente
il sistema di calcolo degli oneri finanziari alla base delle chiavi di riparto
del 27 maggio 2015, nella versione in vigore al momento dell'emanazione
delle decisioni impugnate, stabiliva, dal canto suo, che "
I comuni sono
tenuti a comunicare i dati relativi ai quantitativi di acqua potabile erogata e
alle deduzioni per i casi elencati al capoverso 3, entro il 31 marzo di ogni
anno
"; tale normativa, oltre ad essere priva di qualsivoglia comminatoria
in caso di mancata osservanza del termine impartito, era comunque sia
inapplicabile, ritenuto che la data prevista per la comunicazione dei dati (31
marzo), al momento dell'entrata in vigore dell'ordinanza stessa, era ormai
trascorsa (cfr. FU 44/2015 del 5 giugno 2015);
che stando così le cose, il Tribunale non può che accogliere i ricorsi,
annullando i giudizi del Governo e le risoluzioni della Delegazione consortile
del CO 1 che essi hanno tutelato e rinviando gli atti a quest'ultima autorità
perché fissi delle nuove chiavi di riparto 2015 per la determinazione delle quote
di partecipazione dei comuni consorziati ai costi di gestione ordinaria e agli
investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento
della rete di adduzione, sulla base dei dati del loro consumo effettivo nel 2014;
che il rinvio degli atti all'istanza inferiore
per procedere a complementi
istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato vincente
(cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio
2017 consid. 6.1);
che si prescinde tuttavia dal
prelevare una tassa di giustizia, la Delegazione consortile del CO 1 avendo
agito come organismo
incaricato di
compiti di diritto pubblico (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi
(a) e (b) sono accolti.
§.   Di
conseguenza:
1.1.
le risoluzioni 6 luglio 2016 (n. 3145 e 3146) del Consiglio di Stato e
le decisioni 29 febbraio 2016 della Delegazione consortile del Consorzio CO 1 sono
annullate;
1.2.   gli atti sono
rinviati alla Delegazione consortile del
CO
1
per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Ai comuni di RI 1 e RI 1 è restituito l'anticipo delle
presunte spese processuali.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera