ti_gerichte · 52.1995.256 · 1996-04-04 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.04.1996 52.1995.256
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.04.1996 52.1995.256
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.04.1996 52.1995.256

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00256
DP 91/95
leo
Lugano
4 aprile 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  28 marzo 1995 di
__________
__________
__________
__________
tutti
rappr. da: avv. __________
Contro
la
decisione 7 marzo 1995 del Consiglio di Stato (n. 1241) che accoglie
parzialmente l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso le risoluzioni
20 febbraio 1992 e 25 marzo 1992 con cui il Dipartimento delle pubbliche
costruzioni ed il municipio di __________ hanno rilasciato alla __________ il
permesso (autorizzazione cantonale e licenza edilizia) di costruire 5 case
d'abitazione sulla part. n. __________ RFD;
viste le risposte:
-    6 aprile 1995 del Consiglio di
Stato;
-    10 aprile 1995 del municipio di
__________;
-    27 aprile 1995 del Dipartimento del
territorio;
-    28 aprile 1995 della __________;
richiamate
le sentenze:
-    11 agosto 1992 del Consiglio di
Stato;
-    12 novembre 1992 del Tribunale
cantonale amministrativo;
-    16 marzo 1993 del Tribunale
federale;
-    22 aprile 1994 del Tribunale
cantonale amministrativo;
preso
atto delle osservazioni;
-    18 dicembre 1995 della __________;
-    20 dicembre 1995 di __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 29 marzo 1990 la
__________ ha inoltrato al municipio di __________ una domanda preliminare per
costruire un complesso edilizio formato da quattro case d'abitazione contigue
ad un edificio a torre. Il complesso è situato nella zona del nucleo vecchio
(NV), su un fondo a forma triangolare (part. n. __________ RFD), all'intersezione
fra via __________ e via __________.
Il 28 giugno 1990 il
municipio ha preavvisato favorevolmente la domanda.
B.   Il 4 ottobre 1990 è
stato pubblicato all'albo comunale il PR che il consiglio comunale aveva
adottato nel corso del precedente mese di settembre.
Scostandosi dal previgente ordinamento, che nella zona dei nuclei
di villaggio (NV) ammetteva anche nuove costruzioni, il legislativo comunale ha
limitato le possibilità edificatorie di questa zona agli interventi di
ricostruzione, riattamento e trasformazione (art. 32 cifra 2 NAPR). Prescrizione,
questa, che per il NV di __________ è stata dichiarata transitoriamente
applicabile sino all'entrata in vigore del PP di __________ a __________ (art.
32 cifra 5 NAPR).
C.   Il 5 ottobre 1990 la
__________ ha inoltrato al municipio di __________ la domanda di costruzione
definitiva per realizzare il progetto che aveva sottoposto all'autorità
comunale in via preliminare.
La domanda (pubblicata all'albo soltanto nel 1991, per motivi
che non occorre qui riassumere) è stata accolta dal municipio con decisione del
25 marzo 1992, mediante la quale veniva rilasciata la licenza edilizia e
venivano respinte le opposizioni di numerosi vicini, fra cui quella dei
ricorrenti.
D.   La licenza è stata tuttavia
annullata dal Consiglio di Stato, che con giudizio 11 agosto 1992 ha accolto il
ricorso contro di essa inoltrato dagli opponenti.
In quel giudizio, il Governo ha in sostanza ritenuto che
l'art. 32 delle nuove NAPR, indirettamente applicabile in virtù dell'art. 25
bis LE 1973 allora in vigore, ostasse al rilascio della licenza per una nuova
costruzione.
E.   Contro il predetto giudizio
governativo, la __________, nuova proprietaria del fondo, è insorta davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 12 novembre 1992 ha
ripristinato la licenza in oggetto. Questo Tribunale si è limitato a considerare
che il 3 novembre 1992 era venuto a scadere il termine biennale di validità del
blocco edilizio retto dall'art. 25 bis LE.
F.   Con sentenza 16 marzo 1993
il Tribunale federale ha annullato il suddetto giudizio, ritenendo che il
Tribunale cantonale amministrativo avesse violato il diritto di essere sentiti
degli opponenti, confermando la licenza in base al vecchio PR, senza aver preventivamente
concesso loro la possibilità di esprimersi sulla conformità del progetto con le
norme di quel piano.
G.   Il 10 maggio 1993 è stata
pubblicata una zona di pianificazione istituita dal municipio per salvaguardare
l'elaborazione del piano particolareggiato della zona del nucleo (PPNV).
Con risoluzione del 2 giugno 1993 il Consiglio di Stato ha
dal canto suo approvato il nuovo PR comunale.
H.   Preso atto del giudizio del
Tribunale federale, il 22 aprile 1994 il Tribunale cantonale amministrativo ha
rinviato la causa al Consiglio di Stato, affinché statuisse sulle censure
sollevate dai ricorrenti circa la conformità della licenza 25 marzo 1992 con il
vecchio PR (1976).
I.   Con risoluzione 7 marzo
1995 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto i ricorsi degli opponenti
rimasti in lite, confermando la licenza a diverse condizioni. In particolare,
eliminando la casa adiacente al blocco di testa ed arretrando quest'ultimo in
modo da congiungerlo alle tre case rimanenti.
Dopo aver rilevato che la domanda doveva essere decisa in base
al diritto in vigore alla scadenza del blocco edilizio, ovvero al vecchio PR,
il Governo ha ritenuto che la licenza edilizia non disattendesse i vincoli di
natura estetica sanciti dall'art. 31 cpv. 2 NAPR 1976: norma che nella zona del
nucleo ammetteva nuove costruzioni a condizione che si adeguassero
convenientemente all'aspetto tradizionale di quel comprensorio. Benchè
opinabile, la valutazione d'ordine estetico operata dall'autorità comunale è
stata considerata comunque sostenibile.
Fatta questa premessa, il Consiglio di Stato ha poi ritenuto
che le nuove costruzioni, sostanzialmente contigue, non disattendessero le
norme sulle distanze fra edifici. In quanto allineata con le altre costruzioni
esistenti lungo il ciglio di via __________, la controversa edificazione
rispetterebbe anche le norme sulle distanze dalle strade. Contrario a queste
disposizioni sarebbe unicamente l'edificio di testa, troppo vicino al ciglio di
via __________. Il difetto sarebbe tuttavia facilmente emendabile, eliminando
la casa adiacente ed arretrando la costruzione più avanzata.
Allo scopo di adeguare il progetto alle prescrizioni relative
alle aree di svago, ai posteggi ed agli accessi, il Consiglio di Stato ha
comunque ancora subordinato la licenza alla condizione di destinare a verde il
sedime liberato in seguito all'arretramento imposto per la costruzione di
testa, di costruire due posteggi a lato del negozio previsto in questo stabile
e di istallare due semafori in corrispondenza dell'accesso al posteggio sotterraneo.
K.   Contro il predetto giudizio
governativo i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla controversa licenza.
Rievocati i fatti salienti, i ricorrenti eccepiscono a titolo
principale la mancata applicazione del diritto vigente, ovvero del PR entrato
in vigore il 2 giugno 1993. Abbondanzialmente ed a titolo cautelativo,
contestano comunque la licenza anche dal profilo del PR 1976.
Richiamandosi alla giurisprudenza di questo Tribunale, i ricorrenti
obiettano in sostanza che il Consiglio di Stato è tenuto a statuire in base al
diritto vigente al momento in cui rende la propria decisione. La decisione
governativa impugnata avrebbe quindi dovuto fondarsi sulle NAPR attualmente in
vigore, che escludono nuove costruzioni nella zona del nucleo.
Considerati gli interessi pubblici pregiudicati dalla nuova
edificazione, nel caso concreto non sarebbero in effetti dati i presupposti per
derogare alla regola appena illustrata. La decisione sulla domanda di
costruzione non sarebbe stata ritardata in modo intollerabile allo scopo di
consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto. Né nel loro ricorso sarebbe
ravvisabile il perseguimento di una simile finalità.
Trattandosi di un'autorizzazione destinata a regolare una
situazione futura non sarebbe peraltro ammissibile applicare disposizioni
abrogate da tempo. Già per questo motivo, la licenza non potrebbe essere
accordata.
Ad ogni modo, concludono i ricorrenti, la licenza non sarebbe
nemmeno conforme al vecchio PR, poiché autorizza l'edificazione di un complesso
edilizio, che - dal profilo delle altezze e delle volumetrie - non si
inserirebbe adeguatamente nel tessuto edilizio caratteristico della zona del
nucleo.
L.   All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio di __________,
che rileva come il progetto in esame risulti conforme alle previsioni del piano
particolareggiato del nucleo attualmente in via di elaborazione.
In favore del rigetto dell'impugnativa si pronuncia pure la
__________, subentrata in lite alla __________, contestando partitamente le
tesi dei ricorrenti. Applicabile alla fattispecie, argomenta, sarebbe il
diritto in vigore al momento in cui è scaduto il blocco edilizio. Il fatto che
la causa sia stata dedotta davanti ad altre istanze di ricorso non basterebbe a
giustificare l'applicazione del PR entrato in vigore nel 1993.
M.   Il piano particolareggiato
del nucleo, elaborato nel frattempo dal municipio, ma non ancora sottoposto al
consiglio comunale per l'adozione, prevede di ripristinare la possibilità di
realizzare nuove costruzioni sul fondo della resistente.
In relazione a questi sviluppi del processo pianificatorio, i
ricorrenti reputano che la licenza in contestazione non possa comunque essere
confermata. A loro avviso, la licenza andrebbe negata anche in considerazione
della zona di pianificazione istituita a carico della zona del nucleo, poichè
l'intervento renderebbe più ardua l'elaborazione del piano particolareggiato.
Ad opposta conclusione approda ovviamente la resistente.
Considerato,
in
diritto
1.   Il ricorso è ricevibile in
ordine giusta gli art. 49 LE 1973, 53 LE 1993, 43 e 46 PAmm.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione
attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono indiscutibilmente
date.
Il giudizio può, d'altro canto, essere reso sulla base degli
atti, completati dalle ulteriori informazioni assunte in questa sede.
2.   Diritto applicabile
2.1. Di regola e salvo contraria disposizione, le domande di
costruzione soggiacciono al diritto in vigore al momento in cui l'autorità
rende la propria decisione e non al diritto vigente al momento in cui sono
state inoltrate. Lo esige il principio di legalità, che vieta all'autorità amministrativa
di istituire situazioni di fatto contrarie al diritto (STA 30.6.1987 in re L.
SA = RDAT 1988 N. 58; DTF 4.10.1993 in re V. = RDAT 1994 II N. 22 consid. 3a;
Scolari, Commentario della LE, ad art. 44 N. 19 seg.; Scolari, Diritto
amministrativo, vol. II, N. 947). L'inoltro di una domanda di costruzione non
protegge quindi l'istante dalle conseguenze derivanti dall'entrata in vigore
del nuovo diritto.
Questa regola non è tuttavia assoluta.
Eccezioni si impongono quando si tratti di salvaguardare interessi
preponderanti sul principio di legalità, in quanto riferiti alla buona fede,
alla proporzionalità ed alla parità di trattamento. Ciò si verifica soprattutto
quando l'autorità abbia indebitamente procrastinato le decisioni che era tenuta
a rendere al fine di consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto o quando
l'istante abbia fatto affidamento nelle assicurazioni dategli dall'autorità,
che facevano nascere in lui precise aspettative. Anche in questi  casi,
l'applicazione del nuovo diritto, entrato in vigore dopo la presentazione della
domanda di costruzione, non è comunque senz'altro esclusa. Anche se eccessivo
il ritardo accumulato dall'autorità nell'evasione della pratica non osta, in
particolare, all'applicazione del nuovo diritto, qualora un interesse pubblico
preponderante esiga che la domanda venga esaminata e decisa in base alle nuove
disposizioni. Ipotesi, questa, che si verifica segnatamente nei casi in cui una
decisione resa in applicazione del diritto anteriore risulterebbe revocabile una
volta cresciuta in giudicato.
Dottrina e giurisprudenza dominanti ritengono inoltre che,
salvo diversa disposizione, il nuovo diritto sia in linea di massima applicabile
anche nel caso di modifiche legislative entrate in vigore nelle more di una
procedura di ricorso pendente davanti ad un'autorità dotata di pieno potere di
cognizione: ovviamente sotto riserva dei principi della buona fede e della
parità di trattamento (cfr. DTF 4.10.1993 in re V. = RDAT 1994 II N. 22 cit.
pag. 47 e rimandi).
Questa tendenza a considerare applicabile anche il diritto entrato
in vigore davanti all'autorità di ricorso non è comunque incontestata. Parte
della dottrina e lo stesso Tribunale federale in un singolo caso (DTF 106 Ib
325) sottolineano in effetti che lo scopo del ricorso è quello di verificare la
legittimità dell'atto amministrativo al momento della sua adozione e non quello
di adeguare al diritto entrato in vigore nelle more del procedimento di ricorso
risoluzioni di per sè conformi al diritto vigente al momento in cui sono state
adottate (Moor, Droit administratif, vol. I, II ed., pag. 175; Haller/Karlen,
Raumplanungs-und Baurecht nach dem Recht des Bundes und des Kt. Zürich, § 16 N.
38). Riflessione, questa, che ha indotto il Tribunale cantonale amministrativo
a ritenere di principio applicabile, in casi di questo genere, il diritto in
vigore al momento del giudizio del Consiglio di Stato.
Corretta ed adeguata appare in ogni caso una ponderazione degli
interessi concretamente contrapposti, mettendo soprattutto a confronto le
esigenze dell'ente pubblico ad una pianificazione efficace con quelle
dell'istante in quanto riferite alla stabilità del diritto previgente (ZBl
1983, 41 seg.). Per principio, modifiche del diritto applicabile subentrate
nelle more di una procedura ricorsuale promossa da un vicino contro un permesso
di costruzione rilasciato conformemente al diritto applicabile non vengono
quindi prese in considerazione (STA 24.09.1992 in re S.; ZBl 1986, 140; Mäder,
Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 360).
2.2. Nel caso in esame, i ricorrenti chiedono che la domanda
di costruzione inoltrata il 5 ottobre 1990 venga esaminata e decisa in base al
nuovo PR, entrato in vigore il 2 giugno 1993, che non ammette nuove costruzioni
nella zona del nucleo.
Il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che l'intervento in
oggetto soggiacesse al PR 1976.
La tesi dei ricorrenti non può essere accreditata, perché,
nelle circostanze concrete non è ravvisabile un interesse pubblico tale da
esigere che la resistente sopporti le conseguenze dell'ingente ritardo che si è
accumulato nell'evasione della domanda di costruzione a causa della tenace
opposizione dei vicini.
E' in effetti incontestabile che qualora i vicini non si
fossero opposti alla domanda di costruzione la licenza edilizia sarebbe da
tempo cresciuta in giudicato. Alla scadenza del blocco edilizio indotto giusta
l'art. 25 bis LE 1973 dalla pubblicazione del nuovo PR (3 novembre 1992), nulla
più ostava invero all'applicazione del PR 1976. L'approvazione del nuovo PR da
parte del Consiglio di Stato è infatti sopraggiunta soltanto sette mesi più
tardi (3 giugno 1993): lasso di tempo, questo, che, qualora il Tribunale
cantonale amministrativo avesse già allora rinviato la causa al Consiglio di Stato,
affinché esaminasse la conformità della licenza con il PR 1976, avrebbe senz'altro
permesso a quest'ultimo di evadere il ricorso contro di essa inoltrato dagli insorgenti.
A torto pretendono questi ultimi di trarre vantaggio dalla
situazione processuale determinata dalle loro impugnative per ottenere che la
domanda di costruzione, pendente dal 5 ottobre 1990, venga assoggettata al
nuovo diritto.
In mancanza di un interesse pubblico preponderante, che imponga
il mantenimento dei vincoli di inedificabilità sanciti dal nuovo PR (vincoli
peraltro destinati a cadere secondo le previsioni del PP allo studio), appare
del tutto conforme al diritto assoggettare la domanda di costruzione
all'ordinamento edilizio che sarebbe stato comunque applicato, qualora la domanda
di costruzione fosse stata esaminata e decisa secondo il normale andamento di
questo genere di pratiche amministrative.
In quanto volta a contestare l'applicazione del vecchio
diritto, l'impugnativa va quindi disattesa.
Per gli stessi motivi, altrettanto inaccoglibile è la pretesa
dei ricorrenti di annullare la licenza in considerazione della zona di
pianificazione decretata nel 1993 a carico del nucleo. Tenuto conto delle
proposte del PP allo studio, non è peraltro dato di vedere come la realizzazione
del progetto in esame possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione
della zona.
3.   Applicazione del PR 1976
3.1. Secondo l'art. 31 cpv. 2 NAPR 1976 nella zona del nucleo
erano ammesse anche nuove costruzioni, a condizione che si adeguassero
convenientemente all'aspetto tradizionale di questo comprensorio. La norma in
questione riservava all'autorità comunale una notevole latitudine di giudizio,
sia per rapporto alla natura indeterminata del concetto di "conveniente
adeguamento", sia per rapporto all'autonomia che dev'essere riconosciuta
all'autorità comunale nell'applicazione del diritto locale.
Giustamente, il Consiglio di Stato ha posto in evidenza i
limiti del potere di controllo ai quali soggiace l'autorità di ricorso chiamata
a pronunciarsi sull'applicazione concreta di queste disposizioni.
3.2. Nell'evenienza concreta, la licenza edilizia rilasciata
dal municipio di __________ alla __________ dopo lunghe ed attente verifiche
resiste alle generiche critiche sollevate dai ricorrenti con riferimento alle
altezze ed alle volumetrie del complesso.
L'altezza dell'edificio più a valle, ancorché superiore a
quella della costruzione che sorge sul fondo vicino, non è tale da far apparire
insostenibile le conclusioni alle quali è pervenuta l'autorità comunale circa
l'adeguatezza dell'inserimento del complesso edilizio in contestazione nel
contesto architettonico della zona circostante. L'art. 31 cpv. 2 NAPR 1976 non
prescrive invero che l'altezza delle nuove costruzioni non superi quella delle costruzioni
immediatamente circostanti. Impone unicamente un inserimento conveniente nel
tessuto edilizio dell'intera zona del nucleo. La differenza di altezza ( m
3,45) risulta peraltro contenuta entro limiti del tutto accettabili in una zona
come quella del nucleo.
Per quanto opinabile possa apparire ai ricorrenti, la
valutazione operata dall'autorità comunale non appare lesiva del diritto
nemmeno per quel che concerne le volumetrie. Tanto meno dopo le modifiche
riduttive apportate dal Consiglio di Stato con il giudizio qui impugnato.
Volumetrie analoghe sono riscontrabili in tutta la zona del nucleo.
Anche da questo profilo, nulla permette quindi di
rimproverare al municipio di aver abusato della latitudine di giudizio
riservatagli dall'art. 31 cpv. 2 NAPR. Benché intenso, lo sfruttamento del
fondo non appare per nulla eccessivo.
4.   Così stando le cose, la
decisione governativa impugnata, immune da violazioni del diritto, va quindi
confermata.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 25 bis, 49 LE 1973; 21, 52 LE 1993; 66 LALPT, 31 NAPR 1976 di
__________, 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   Le spese e la tassa di
giustizia di fr. 1'000.-- sono a carico dei ricorrenti n solido, che
rifonderanno fr. 1'500.-- alla resistente a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario