ti_gerichte · 52.2001.138 · 2002-06-17 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2002 52.2001.138
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2002 52.2001.138
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2002 52.2001.138

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00138
Lugano
17 giugno
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso  27 aprile 2001 di
__________
contro
la decisione 3 aprile 2001, no. 1513, del Consiglio
di Stato che dichiara irricevibile l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la deliberazione 18 dicembre 2000 con cui il consiglio comunale di
__________ ha espresso una nota di biasimo nei suoi confronti;
viste le risposte:
-    5 maggio 2001 del
Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
-    8 maggio 2001 del
municipio di __________;
-    8 maggio 2001 del
Consiglio di Stato;
-    17 maggio 2001 del
vicepresidente del Consiglio comunale di __________, arch. __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel corso
della seduta del 6 novembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha
respinto, a maggioranza, una richiesta di credito di fr. 240'000.-- per
l'acquisto dello stabile in cui era in precedenza insediato il negozio
__________.
In
relazione a tale risoluzione, di lì a qualche giorno, la stampa ha pubblicato
una presa di posizione a firma "__________, presidente del consiglio
comunale", nella quale, tra l'altro, gli oppositori della transazione
immobiliare sono stati definiti "saltimbanchi affossatori".
B.  All'inizio della successiva seduta del 18 dicembre 2000, alcuni
consiglieri comunali hanno chiesto la modifica dell'ordine del giorno, con la
clausola dell'urgenza, al fine di invitare il presidente del legislativo a
scusarsi per i toni della suddetta presa di posizione e per essersi qualificato
sulla stampa indicando la carica ricoperta.
Non ravvisando
il qui ricorrente gli estremi per l'applicazione della clausola d'urgenza e
ceduta la conduzione dei lavori al vicepresidente del consiglio comunale, il
legislativo ha quindi avallato la modifica dell'ordine del giorno e, dopo ampia
discussione, ha adottato una nota di biasimo per il comportamento tenuto dal
proprio presidente in relazione ai fatti sopradescritti.
C.  Con giudizio 3 aprile 2001, il Consiglio di Stato ha dichiarato
irricevibile l'impugnativa presentata da __________ contro la suddetta
risoluzione del consiglio comunale.
Secondo il
Governo, tale risoluzione non rappresenterebbe una decisione formale, bensì una
semplice presa di posizione non vincolante. Sull'oggetto della stessa il legislativo
non sarebbe peraltro nemmeno competente a emanare una decisione. In difetto di
atto impugnabile non sarebbe inoltre il caso, conclude il Consiglio di Stato,
di analizzare la fondatezza del ricorso alla clausola d'urgenza.
D.  Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava
ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e
postulando che sia dichiarata la nullità della modifica dell'ordine del giorno
così come della risoluzione di biasimo.
Ripercorsi i
fatti, l'insorgente adduce che il compito di giudicare l'operato degli organi
dei comuni e dei suoi membri è riservato al Consiglio di Stato, agente quale
autorità di vigilanza. Di conseguenza, l'avversata risoluzione andrebbe
annullata per l'incompetenza dell'autorità che l'ha pronunciata. Censura
inoltre l'utilizzo della procedura prevista in caso d'urgenza.
E.  All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato,
che non formula osservazioni, e il vicepresidente del consiglio comunale, che
contesta succintamente le tesi dell'insorgente. Il municipio di __________ e la
Sezione degli enti locali hanno per contro rinunciato a prendere posizione.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire contro la
decisione d'irricevibilità pronunciata dal Consiglio di Stato è data (art. 208
cpv. 1 LOC). Il quesito a sapere se la contestata risoluzione del consiglio
comunale costituisca un provvedimento impugnabile è, in questa sede, questione
di merito, non d'ammissibilità. Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e
la legittimazione attiva del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è
pertanto ricevibile in ordine.
Può
inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv.
1 PAmm).
2.   2.1. Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, è dato ricorso al Consiglio
di Stato contro i provvedimenti degli organi comunali definibili quali
decisioni.
Con decisione
si intende un provvedimento fondato sul diritto pubblico, adottato
iure
imperii
dall'autorità in un caso concreto per costituire, modificare o
annullare diritti od obblighi oppure per constatarne l'esistenza, l'inesistenza
o l'estensione oppure ancora per respingere o dichiarare inammissibili istanze
volte a costituire, modificare, annullare o accertare diritti od obblighi
(cfr., fra tante, RDAT II-2001 N. 2 consid. 2.2.; I-1998 N. 6 consid. 1.1.; DTF
114 Ia 463 consid. 2; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 1 N. 4).
Il concetto di
decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato,
a livello federale, all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione
tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è
definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale
un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo
vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza
sopraccitata).
Nel contesto
dell'art. 208 cpv. 1 LOC, tale concetto viene poi interpretato più estensivamente
dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente,
anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente
all'interno dell'apparato amministrativo del comune. In caso contrario, una
parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in
particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno facendo capo
all'azione popolare (cfr., da ultimo, RDAT II-2001 N. 2 consid. 2.2. e
riferimenti).
2.2. L'art. 13
LOC, applicabile in forza del rinvio dell'art. 42 cpv. 2 LOC, elenca le
competenze decisionali del consiglio comunale.
In principio,
esso esercita le attribuzioni indicate in maniera puntuale alle lettere a) a q)
della suddetta norma. Inoltre assume, giusta l'art. 13 lett. r LOC, una
competenza generale e sussidiaria per tutte le prerogative che non sono
conferite dalla legge ad altro organo comunale, ovviamente nei limiti dei
poteri decisionali del comune, in ossequio alla separazione verticale delle
competenze.
È inoltre
prassi diffusa che il consiglio comunale discuta, ed eventualmente esprima una
propria dichiarazione d'intenti, anche su problematiche di interesse locale e regionale,
che esulano dalle proprie competenze in senso stretto, perlomeno nella fase in
cui vengono trattate. Questa prassi merita tutela. Infatti, in determinate circostanze,
può risultare persino auspicabile, nell'interesse della collettività, che il
legislativo intervenga nel dibattito politico, manifestando la propria
opinione. Le deliberazioni eventualmente adottate in questi frangenti non
rappresentano tuttavia decisioni impugnabili ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC.
Le stesse rivestono unicamente il carattere di prese di posizione senza effetti
giuridici vincolanti, assumendo semmai una valenza politica all'indirizzo del
municipio o delle competenti autorità superiori (cfr. Ratti, Il Comune, vol. 1,
p 168 s.; Conoscere per deliberare, N. 6, p. 47 s.).
2.3. Nel
concreto caso, il consiglio comunale ha formalmente adottato, a maggioranza,
una risoluzione del seguente tenore:
"nota
di biasimo per il comportamento tenuto dal Presidente del CC per la lettera
aperta scritta alla stampa in occasione del rigetto da parte del CC del 11.2000
del messaggio municipale per l'acquisto dello stabile __________ "
.
Il Governo ha
considerato la suddetta deliberazione consigliare non alla stregua di una
decisione giusta l'art. 208 LOC, ma come una semplice dichiarazione priva di
forza giuridica. Contro tale atto non sarebbe dunque data alcuna facoltà di
ricorso.
Tale assunto
non può essere condiviso.
La risoluzione
in esame si differenzia infatti ampiamente dalle dichiarazioni d'intenti extra
LOC usualmente pronunciate dal consiglio comunale, che rivestono carattere
generale. Nel caso di specie, questo organo del comune, ritualmente riunito in
seduta, ha in effetti adottato formalmente un atto individuale e concreto, dal
momento che viene stigmatizzato il comportamento in una ben precisa situazione
di una determinata persona, il proprio presidente. Qualunque possa essere
l'apprezzamento della condotta tenuta da quest'ultimo, questione che non
occorre qui affrontare, è ad ogni modo innegabile che l'avversata pronuncia lo
pregiudichi direttamente e personalmente nei suoi interessi fattuali,
segnatamente nella sua immagine e nella sua onorabilità politica e
istituzionale. Tale provvedimento assume pertanto le caratteristiche di una
vera e propria decisione.
D'altro canto,
nella specie, rasenta il paradosso sostenere che la suddetta nota di biasimo
non spiega effetti giuridici, già per il fatto che non rientra nelle competenze
del legislativo comunale, di cui all'art. 13 LOC. Di principio, il
pronunciamento formale da parte di un'autorità incompetente non priva un
provvedimento del proprio carattere di decisione, e della conseguente facoltà
di impugnativa, ma ne comporta piuttosto l'annullabilità, se non addirittura la
nullità assoluta. È infatti palese che l'incompetenza di un'autorità a statuire
su determinate questioni non può certo comportare l'insindacabilità delle
risoluzioni che, ciononostante, essa emana a tale riguardo. La motivazione
addotta dal Governo può semmai valere, a titolo eccezionale, nel caso di
dichiarazioni del legislativo di portata generale e di mero valore politico, di
cui, tuttavia, come già osservato, la pronuncia in esame non adempie i requisiti.
2.4. In
definitiva, la deliberazione contestata deve pertanto essere considerata alla
stregua di una decisione impugnabile, perlomeno nel senso ampio di cui all'art.
208 cpv. 1 LOC, avendo per destinatario un membro di un'autorità. Il giudizio
d'irricevibilità emanato dal Consiglio di Stato deve dunque essere annullato.
Gli atti non vengono comunque rinviati al Governo per statuire nel merito
dell'impugnativa, poiché, nella fattispecie, per i motivi esposti di seguito,
ciò costituirebbe un inutile formalismo.
3.   Ammesso il carattere di decisione della nota di biasimo, il suo
annullamento a motivo dell'incompetenza del legislativo comunale, evidenziata
peraltro anche dal Governo, non presta il fianco a dubbi di sorta.
3.1. Nei
confronti dei membri di autorità comunali colpevoli di inosservanza delle disposizioni
legali, degli ordini dell'autorità di vigilanza o di grave negligenza nell'esercizio
delle loro funzioni sono
ex lege
previste le sanzioni dell'ammonimento,
della multa, della sospensione dalla carica fino a sei mesi e della destituzione
(art. 197 cpv. 1 LOC). Secondo un'assodata prassi, in caso di colpevolezze
lievi o particolari, questi provvedimenti vengono inoltre temperati con la
pronuncia di misure
sui generis
definite, ad esempio, di richiamo, di
biasimo, di invito o di formale invito (cfr. Ratti, op. cit., vol. 3, p. 1886).
Autorità competente ad infliggere le sanzioni anzidette è esclusivamente il
Consiglio di Stato, previa inchiesta nella quale sia data all'interessato la
possibilità di giustificarsi (art. 197 cpv. 1 e 3 LOC). Contro la decisione governativa
è infine data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art.
197 cpv. 5 LOC).
3.2. La
risoluzione contestata ha tenore e carattere di sanzione nei confronti di un
membro di un'autorità comunale. Dati gli effetti suscitati, in termini di
legittimità dell'azione politica del destinatario e di autorevolezza dello
stesso presso l'opinione pubblica, non può non essere parificata ad un
provvedimento disciplinare
sui generis
. Dal momento che l'adozione di tali provvedimenti è di esclusiva
pertinenza del Consiglio di Stato, ne consegue pertanto che il legislativo
comunale ha abusivamente esercitato competenze non proprie. Per gli stessi
motivi esposti al considerando che precede, non si può evitare di assimilare la
nota di biasimo ad un provvedimento disciplinare emanato in buona e dovuta
forma, unicamente per l'incompetenza dell'autorità che l'ha pronunciato.
I consiglieri
comunali che hanno ravvisato una violazione dei doveri imposti dalla carica
presidenziale, oltre a far capo a mezzi analoghi a quelli utilizzati
dall'insorgente, avrebbero potuto, dal profilo istituzionale, segnalare i fatti
all'autorità cantonale, facoltà che, evidentemente, resta a tutt'oggi
impregiudicata. Pure legittimamente essi potevano censurare tale comportamento
nell'ambito dei dibattiti consiliari successivi all'intervento del ricorrente
sulla stampa. Non tuttavia fino a sottoporre al voto del legislativo una
formale risoluzione di biasimo, che, come tale, trascende i limiti di una
riprovazione eminentemente politica, per assumere invece, come osservato, il
carattere istituzionale di una sanzione disciplinare.
Di conseguenza,
oltre alla decisione governativa, deve essere annullata anche la contestata
risoluzione del consiglio comunale.
4.   4.1. Tenuto conto di quanto sin qui esposto, non occorre
verificare la questione, invero preliminare, del ricorso alla clausola d'urgenza.
A titolo abbondanziale si osserva comunque che il consiglio comunale
non può deliberare su oggetti non compresi nell'ordine del giorno, se non è
accolta l'urgenza della maggioranza assoluta dei membri (art. 59 cpv. 1 LOC).
Secondo costante giurisprudenza, il ricorso alla clausola d'urgenza deve essere
valutato con criteri estremamente restrittivi, insuscettibili di deroghe di
mera opportunità, ed ammesso a titolo eccezionale, allo scopo di limitare al
massimo il rischio che vengano adottate decisioni prese senza una debita
informazione e preparazione. Tali condizioni valgono già quando su un oggetto
fanno difetto il messaggio municipale o il relativo rapporto commissionale
(art. 56 cpv. 1 e 2 LOC), e dunque, a maggior ragione, anche quando il legislativo
è chiamato a deliberare d'urgenza su un oggetto che non è all'ordine del giorno
(cfr. RDAT II-2001 N. 2 consid. 3.1.; II-1993 N. 5 consid. 5.4.).
4.2. Nella specie, indipendentemente dalla
legittimazione materiale del consiglio comunale a dibattere la questione
controversa, appare d'acchito evidente che i requisiti per modificare seduta
stante l'ordine del giorno della riunione del 18 dicembre 2000 non erano
adempiti. In effetti, a quel momento era trascorso poco meno di un mese dalla
pubblicazione sulla stampa del censurato articolo del ricorrente. Di
conseguenza, l'inserimento della trattanda aggiuntiva poteva agevolmente essere
postulato in tempi che permettessero, quantomeno, di rispettare i termini ordinari
di convocazione del consiglio comunale e di allestimento dell'ordine del
giorno, vale a dire sette giorni prima della seduta (art. 51 cpv. 1 e 2 LOC).
Nemmeno se si considerasse il dibattimento sull'argomento controverso quale
mera discussione informale e la successiva risoluzione come una semplice
dichiarazione priva d'effetti giuridici, il ricorso all'urgenza potrebbe risultare
legittimo. Anche in quest'evenienza, il modo di procedere adottato apparirebbe
infatti dettato da ragioni di strategia e di convenienza piuttosto che da reali
contingenze temporali.
5.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto, con
il conseguente annullamento sia del giudizio governativo impugnato sia della risoluzione
di biasimo adottata dal consiglio comunale.
Non si
prelevano tasse di giustizia, ritenuto che sia il municipio, il quale non ha
peraltro preso posizione sulla vertenza, sia il vicepresidente del legislativo
sono intervenuti in lite a motivo della loro funzione istituzionale (art. 28
PAmm). Non si assegnano ripetibili, non essendo il ricorrente assistito da un
patrocinatore (art. 31 PAmm).
Per questi
motivi,
visti gli art. 5 PA; 13, 42, 51, 56, 59, 197, 208 LOC;
18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate:
1.1.   la decisione 3 aprile
2001, no. 1513, del Consiglio di Stato;
1.2.   la risoluzione 18
dicembre 2000 del consiglio comunale di __________.
2.   Non si
prelevano né tassa di giustizia né spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario