ti_gerichte · 42.2014.13 · 2014-07-28 · it

A torto USSI negato al ricorr.AS richiesta nel 5/14,computando nell'UR la convivente.Non date condiz.x ritenere che conviv.procuri stessi vantaggi di un matrim.e sia quindi stabile già prima della durata di 6 mesi.2 indizi indicati da USSI(dich.conviv.+sottoscr.in comune c.locazione) non sufficienti

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.05.2015 42.2014.13
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.05.2015 42.2014.13
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.05.2015 42.2014.13

Raccomandata
Incarto
n.
42.2014.13
rs
Lugano
21 maggio 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 2 settembre 2014 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 22 agosto 2014 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento,
6501
Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto,
in fatto
1.1.   Con decisione su reclamo del
22 agosto 2014 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI) ha
confermato la propria decisione del 28 luglio 2014 con cui aveva negato a RI 1
il diritto a prestazioni assistenziali postulate con domanda del 20 maggio 2014, in quanto il reddito disponibile residuale della sua unità di riferimento, nella quale era
stata considerata anche __________, superava il limite annuo fissato dal
Dipartimento della sanità e della socialità (cfr. doc. A3).
L’amministrazione ha così
motivato la decisione su reclamo:
"
(…)
Nel caso in esame l’assistito ha inoltrato
domanda di assistenza con annuncio allo sportello LAPS con esplicita
l’indicazione e firma della signora __________ come convivente. Essi hanno
inoltre entrambi sottoscritto un contratto di locazione per lo stesso
appartamento per 4 persone a __________ con inizio al 1 aprile 2014. Esiste
quindi una convivenza effettiva, dichiarata e riconosciuta almeno da inizio
aprile 2014 con l’intenzione dichiarata di continuarla in futuro, da ritenere
stabile in considerazione del fatto che presenta gli stessi vantaggi di un
matrimonio.
(…)”
1.2.   Contro la decisione su
reclamo del 22 agosto 2014 RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA
chiedendone l’annullamento.
A sostegno della propria
pretesa ricorsuale l’insorgente ha segnatamente addotto che la convivenza con __________,
iniziata nell’aprile 2014 e con la quale non è sposato, al momento
dell’emanazione del provvedimento relativo al diritto all’assistenza sociale
non poteva essere considerata stabile.
Egli ha osservato che con
il provvedimento di rifiuto delle prestazioni si è creata una situazione
inaccettabile, in quanto la signora __________ si è trovata di fatto a dover
mantenere, oltre alla figlia __________, lui e sua figlia __________ (non
parente della medesima in linea discendente), benché non vi sia alcun obbligo
legale in tal senso.
Il ricorrente ha precisato,
da un lato, che del resto __________ non si trova in condizioni agiate avendo a
proprio carico una figlia minorenne che risiede in un centro terapeutico che
tra l’altro implica spese mediche superiori alla “norma” e ritenuto che non ha
mai ricevuto il giusto (nessun) contributo finanziario da parte dell’ex marito.
D’altro lato egli ha
sottolineato che la decisione dell’USSI porta inevitabilmente la signora __________
a cadere essa stessa nel bisogno anche se non è in alcun modo imparentata né
con lui né con sua figlia __________.
L’insorgente ha poi
ricordato che ai sensi dell’art. 2a Reg.Laps la convivenza è considerata
stabile se vi sono figli in comune - ciò che non è il loro caso -, se la
convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio - il fatto di trovarsi
a dover mantenere quattro persone quali vantaggi comporta? - oppure se la
convivenza è durata almeno sei mesi - il suo contratto di locazione ha avuto,
però, inizio il 1° aprile 2014.
Egli ha evidenziato che
firmare entrambi un contratto di locazione, contrariamente a quanto ritiene
l’USSI, ossia che quindi beneficiano degli stessi vantaggi di un matrimonio,
non significa sposarsi (cfr. doc. I).
RI 1 ha, inoltre,
asserito:
"
(…)
Da un punto di vista squisitamente umano e
al di là della richiesta formale indicata sopra, mi permetto affermare:
·
Evidentemente la correttezza che ha improntato il mio
comportamento fino ad ora nei confronti dell’autorità sociale preposta ad
erogare interventi sociali (per parecchi mesi mi sono adeguato a vivere in un
appartamento che sicuramente non era munito di abitabilità)
·
Il progetto di vita costruito con la signora __________, e che
coinvolge le nostre due figlie adolescenti, rischia di essere totalmente
vanificato.
·
Da parecchio tempo sto cercando un lavoro qualsiasi, vista
l’impossibilità di rientrare nel giro della mia professione di odontotecnico,
senza risultato.
Conclusioni
1)
Il rifiuto delle
prestazioni assistenziali penalizza di fatto, oltre al titolare, le persone con
le quali condivide l’appartamento.
2)
Non vi è nessun
obbligo di mantenimento da parte della signora __________ nei confronti del
titolare e di sua figlia, ma visto che non vi sono entrate che garantiscono per
il titolare il minimo vitale, è ovvio che in questi mesi è stato a carico (per
quanto possibile) della signora __________: ciò va a cozzare con lo scopo
stesso dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento e cioè a garantire
un sostegno finanziario.
3)
Chiedo che la
decisione del 22.7.14 sia annullata, poiché la missione dello Stato prevede,
nel rispetto della dignità e dei diritti della persona, l’attribuzione delle
prestazioni sociali stabilite dalla Legislazione federale o cantonale; in
particolare, l’assistenza di quanti stanno per cadere o siano caduti nel
bisogno. Le prestazioni di sostegno sociale devono essere adeguate ai bisogni e
alle attitudini della persona richiedente, in modo da consentirne un
conveniente inserimento nella società. Esse sono di regola dovute indipendentemente
da qualsiasi obbligo assistenziale di natura civile, in particolare
dall’obbligo di assistenza tra parenti.
(…)” (Doc. I)
1.3.   Nella sua risposta dell’11
settembre 2014 l'USSI ha proposto di respingere l’impugnativa con argomenti di
cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. docc. III).
1.4.   Il 2 ottobre 2014
l’insorgente ha chiesto di essere sentito, unitamente a __________, in merito
al ricorso e ha evidenziato di non essere assistito da un avvocato (cfr. doc.
V).
1.5.   Pendente causa questa Corte
ha interpellato l’USSI come segue:
"
(…) il TCA
rileva che avete considerato stabile la convivenza tra RI 1 e __________
, in applicazione dell’art. 2a lett. b Reg.Laps
in
vigore dal 1° ottobre 2006, in quanto procurerebbe gli stessi vantaggi di un
matrimonio.
Ai fini del giudizio vogliate inviarci gli atti preparatori
relativi all’elaborazione dell’art. 2a Reg.Laps, con specifico riguardo alla
lettera b di tale disposto.
In proposito segnaliamo che dal
Rapporto parziale 2
del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723
del 25
ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps), p.to 2
risulta che il regolamento di applicazione (Reg.Laps) era al momento della
redazione del menzionato Rapporto già stato allestito.
Pertanto vi chiediamo di trasmettere, in particolare, il materiale
a disposizione dei relatori del Rapporto del 28 marzo 2006.
Inoltre vi invitiamo a precisare quali vantaggi concreti parificabili
a un matrimonio ha procurato la convivenza tra il ricorrente e la signora __________
nel periodo iniziale, ossia nei mesi di aprile e maggio 2014.
(…)” (Doc. VII)
L’USSI, il 12 novembre 2014, ha rilevato che la valutazione dell’esistenza della convivenza si basa sul fatto che essa è
stata dichiarata dagli interessati stessi. L’amministrazione ha, inoltre,
osservato che i medesimi hanno sottoscritto entrambi un contratto di locazione
dal 1° aprile 2014 per l’abitazione dove risiedono e che quindi si è ritenuto
che da tale momento vi sia stata una convivenza (cfr. doc. VIII).
Con ulteriore scritto del
17 novembre 2014 l’USSI ha trasmesso il
Commento alle modifiche Reg.Laps
versione 22.9.2006,
sottoposto e approvato dal Consiglio di Stato il 26
settembre 2006 e riguardante, tra l’altro, adeguamenti al Reg.Laps conseguenti
alla modifica Laps elaborati dal Gruppo di coordinamento Laps in data 20
settembre 2006.
L’amministrazione ha
precisato, da una parte, che l’art. 2a Reg.Laps è stato introdotto in occasione
di tale modifica entrata in vigore il 1° ottobre 2006. Dall’altra, che dalla
documentazione allegata e dalla giurisprudenza ivi richiamata risulta
confermato che l’esistenza della convivenza è da riconoscere quando è
dichiarata o le parti hanno sottoscritto un contratto di locazione, situazione
che si è verificata nel caso del ricorrente (cfr. doc. X + 1).
1.6.   Il TCA ha sottoposto al
ricorrente per osservazioni i doc. VIII, X e la parte del
Commento alle
modifiche Reg.Laps versione 22.9.2006
relativa all’art. 2a Reg.Laps (cfr.
doc. XI).
L’insorgente, il 29
dicembre 2014, ha comunicato di non avere alcunché da aggiungere (cfr. doc.
XII).
in diritto
In ordine
2.1.   Questa Corte
rileva che RI 1 ha affermato
di non essere assistito da un avvocato, per
cui desidera avere delle spiegazioni legali in merito alla sua procedura (cfr.
doc. V).
Il
ricorrente non ha formulato esplicita richiesta di un patrocinatore d’ufficio. Il
TCA osserva, in ogni modo, che il medesimo ha dimostrato di saper difendere
adeguatamente i propri interessi. Egli, di conseguenza, non necessita in ogni
caso di un patrocinatore d’ufficio ai sensi dell’art. 28 Lptca (cfr. STFA C
116/03 dell’8 novembre 2004; STCA 42.2006.16 dell’8 febbraio 2007; 35.2005.53 del
27 febbraio 2006).
Nel merito
2.2.   Il TCA è chiamato a stabilire
se rettamente o meno l’USSI, al fine di determinare il diritto a una
prestazione assistenziale di RI 1 postulata nel mese di maggio 2014, ha considerato nella sua unità di riferimento pure __________.
2.3.
Ai sensi
dell’art. 4 Laps, applicabile anche nell’ambito dell’assistenza sociale (cfr.
art. 2 Laps; 21 Las):
"
1
L’unità di riferimento
è costituita:
a)   dal titolare del diritto;
b)   dal coniuge o dal partner registrato;
c)   dal partner convivente, se la convivenza è
considerata stabile;
d)   dai figli minorenni di cui essi hanno
l’autorità parentale;
e)   dai
figli maggiorenni, se questi non sono economicamente indipendenti.
2-7
…"
L’art. 2a
Reg.Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia poi che:
"
La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un
matrimonio;
c) la convivenza è durata almeno 6 mesi.”
L'unità economica di
riferimento del titolare del diritto alla prestazione corrisponde alla cerchia
di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr. Messaggio n.
4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge
sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5).
Come appena
visto, per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre
2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è
costituita, fra l’altro, dal partner convivente se vi sono figli in comune o
se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi,
a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore
fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita
dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento
del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005
relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle
prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
"
2.2      Unità di
riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1
Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa
parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in
comune.
Questa regola era stata definita per garantire la
parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate
anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da
una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il
partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato
civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica
di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento
reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità
economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza
in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la
sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma
applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1,
affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener
conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente
se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi
coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della
convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la
prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il
TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei
due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale
sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti
mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere
definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso
particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita
stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo
margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva
un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di
molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art.
4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal
titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il
regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la
convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."
Inoltre dal
Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione
della gestione e delle finanze emerge che:
"
(…)
Con l’adozione della revisione, l’unità di
riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner
convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori
hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a
definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono
figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita
ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà
concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata
positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Da
l Commento
alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20
settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di
Stato il 26 settembre 2006 (cfr. doc. X; consid. 1.5.), in relazione all’art.
2a Reg.Laps risulta:
"
Articolo
2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre
2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile
se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi
analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano
figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza
conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners
nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla
vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione
congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale",
leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio,
ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la
dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima
(vedi
DTF
5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003
e
DTF
129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una
presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi,
dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in
particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza
avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta
elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata
in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA
25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale
federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla
necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia
in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)
Secondo la giurisprudenza
federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un
concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo
della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese
della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento
reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto
considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF
8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
La giurisprudenza federale
ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una
semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in
comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi
assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo
sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e
indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una
convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V
369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272
segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Inoltre in una sentenza
8C_790/2007 del 23 luglio 2008, pubblicata in DTF 134 I 313 e relativa al
rifiuto di accordare al ricorrente un sussidio per la riduzione dei premi
dell’assicurazione malattia, il Tribunale federale ha rilevato che:
"
(…)
5.5
Il n'existe entre
les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (
ATF 129 I 1
consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi
ATF 106 II 1
consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous
l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions,
que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant
entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral
a toutefois posé la présomption (réfragable) qu'un concubinage était stable
lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en
modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié";
ATF 118 II 235
consid.
3a p. 237;
ATF 114 II 295
consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS,
Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA
2007 p. 13 ss).
En matière d'aide sociale, il existe dans
les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples
mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la
personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence
admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans
l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un
devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette
optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts
à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du
12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10
juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid.
3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER,
Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum
Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857
s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2
e
éd., Berne
1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in
Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss).
A ce
propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action
sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable
et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la
fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière
appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment,
s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec
un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le
Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires,
qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent
ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si
le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas
arbitraire (
ATF 129 I 1
).
(…)
.”
In una sentenza 42.2012.2
del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo
Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione
di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in
quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata
costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale
intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado
nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da
periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto
2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha
continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto
spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della
signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche
del suddetto.
Inoltre la Polizia
Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia
di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava
in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove
risiedeva quest'ultimo.
Infine con giudizio
36.2014.78-79+36.2014.84-85+36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015 il TCA ha
stabilito che rettamente la Cassa cantonale di compensazione Ufficio delle
prestazioni, ai fini della determinazione del diritto alla riduzione dei premi
dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie (RIPAM), ha considerato una
coppia quale unica unità di riferimento, siccome la convivenza, che durava, in
modo indubbio, da oltre sei mesi, andava ritenuta stabile ai sensi dell’art.
10a RLCAmal, in vigore dal 1° gennaio 2015 (cfr. BU 3/2015 del 23 gennaio 2015
pag. 14-15) e il cui tenore è identico a quello dell’art. 2a Reg.Laps.
2.4.   Le direttive COSAS del 2005,
aggiornate nel dicembre 2007 e menzionate nella sentenza DTF 134 I 313 consid.
5.5. citata sopra (cfr. consid. 2.3.), al punto F.5.1 ("Comunità di
abitazione e di vita") sottolineano che:
"
F.5
Comunità di abitazione e di vita
F.5.1 Definizione e principi
Le persone che vivono in comunità di tipo familiare non possono,
per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento per il
sostegno sociale.
Per «comunità di tipo familiare» si intendono partner o gruppi che
convivono e si dividono le spese domestiche giornaliere quali l’abitazione, le
telecomunicazioni, il vitto, la luce, ecc. Vivono quindi assieme, ma senza
costituire una coppia sposata o una famiglia in senso stretto (per esempio:
conviventi, fratelli e sorelle, colleghi, amici, ecc.).
Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità di tipo
familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento degli altri membri della
comunità. Di conseguenza, non si possono sommare i beni e i guadagni degli uni
e degli altri. Si dovrà invece elaborare un conto individuale per ogni membro
beneficiario.
Le persone che non beneficiano del sostegno sociale ma che
convivono con uno o più beneficiari sono tenute ad assumere il costo del loro
proprio mantenimento.
Con ciò si intende, in particolare l’assunzione delle spese di
manteni-mento, dell’affitto e degli oneri per necessità speciali.
La quota di partecipazione è calcolata in base alla somma
ammissibile in proporzione alla grandezza del gruppo. Il totale viene ripartito
propor­zionalmente tra i membri della comunità. Nella ripartizione delle spese
di locazione, i bambini, sino al compimento dell’undicesimo anno di vita,
vengono conteggiati come mezze unità.
I conviventi beneficiari di prestazioni di sostegno sociale (cop­pie
non coniugate) non devono soggiacere ad un trattamento migliore rispetto ai
coniugi sposati.
In queste situazioni, il budget non dovrebbe essere maggiore di
quello di una famiglia o di una coppia sposata che vive in condizioni simili.
Nel caso di un concubinato stabile, e se solo uno dei conviventi è
benefi­ciario del sostegno sociale, il reddito e la sostanza del partner non
bene­ficiario possono essere tenuti in debita considerazione. Una convivenza
è ritenuta stabile se dura da almeno due anni o se i due partner abitano
assieme ad un figlio nato dalla loro relazione.
Per il sostegno sociale, le unioni domestiche registrate di coppie
omosessuali vanno trattate in analogia a quelle dei conviventi.
Le unioni domestiche registrate di coppie dello stesso sesso hanno
uguali diritti e doveri delle coppie sposate (Legge fede­rale sull’unione
domestica registrata, LUD, 211.231).” (La sottolineatura è del redattore)
Riguardo
alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi,  Die Richtlinien der
schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn,
Basilea 2011, pag. 171-172 e pag. 114-115 relativamente al principio di
sussidiarietà.
2.5.   Nella
presente fattispecie, dalle carte processuali emerge che RI 1, al beneficio di
prestazioni assistenziali ordinarie, nel mese di maggio 2014 ha inoltrato una nuova domanda di assistenza sociale, tramite il formulario “Annuncio presso il
Comune di domicilio e appuntamento allo sportello Laps”, in quanto invitato in
tal senso dall’USSI a cui aveva comunicato che avrebbe iniziato una convivenza.
I versamenti dell’assistenza sociale percepita dall’insorgente sono stati nel
frattempo sospesi (cfr. doc. 4; 30; 32; 6).
Il ricorrente, già in
occasione del colloquio del 16 luglio 2014 davanti allo Sportello Laps, ha
contestato il fatto di aver dovuto interporre una nuova richiesta di
prestazioni assistenziali, siccome la convivenza con la compagna, __________,
durava da meno di sei mesi (cfr. doc. 31).
In effetti il contratto di
locazione relativo all’appartamento di quattro locali a __________ è stato
firmato da RI 1 e da __________ l’11 marzo 2014 con effetto dal 1° aprile 2014
(cfr. doc. 20).
L’USSI, con decisione del
28 luglio 2014 confermata dalla decisione su reclamo del 22 agosto 2014, ha negato a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali, considerando nella sua unità di
riferimento, oltre a sua figlia __________ (21.9.1994) agli studi (cfr. doc.
31, 32), __________ e la figlia di quest’ultima, __________ (5.6.1997),
risiedente durante la settimana presso un centro educativo (cfr. doc. 31; 32).
L’amministrazione ha
ritenuto di essere confrontata, nel caso dell’insorgente e di __________, con una
convivenza stabile giusta gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a lett. b Reg.Laps,
in quanto la stessa avrebbe procurato, già prima della fine del termine di
almeno sei mesi, gli stessi vantaggi di un matrimonio (cfr. doc. A3; III).
In particolare,
interpellato da questo Tribunale (cfr. doc. VII; consid. 1.5.), l’USSI ha
indicato che la convivenza del ricorrente con __________ è stata valutata
stabile sulla base dell’art. 2a lett. b Reg.Laps e del Commento alle modifiche
Reg.Laps del settembre 2006 - in relazione al disposto menzionato - approvato
dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006, in ragione del fatto che la convivenza è stata dichiarata dagli interessati stessi e della circostanza che i
medesimi hanno sottoscritto in comune il contratto di locazione con inizio dal
1° aprile 2014 (cfr. doc. VIII; X).
2.6.   Chiamata a pronunciarsi in
merito alla fattispecie, questa Corte, tutto ben considerato, non può
condividere l’operato dell’USSI che nel mese di luglio 2014 ha negato al ricorrente il diritto a prestazioni assistenziali, in quanto ha considerato nella
sua unità di riferimento anche __________.
In effetti in concreto,
indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps è
conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale (cfr.
consid. 2.3., 2.4.), non risultano date le condizioni per considerare che la
convivenza dell’insorgente con __________ procuri gli stessi vantaggi di un
matrimonio e sia quindi stabile ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps anche
nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi (art. 2a
lett. c Reg.Laps), come verrà meglio esposto nei successivi considerandi (cfr.
consid. 2.7.; 2.8.).
Al riguardo è, comunque,
utile sottolineare che il Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla
modifica della Laps, in relazione all’art. 4 Laps, unità di riferimento,
prevede che la convivenza può essere definita stabile in particolare quando i
partner fanno famiglia comune
da molti mesi
o quando educano insieme un
bambino comune.
E’ vero che nel citato
Messaggio è stato precisato che il regolamento di applicazione avrebbe dovuto
definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in
comune oppure no (cfr. consid. 2.3.).
E’ altrettanto vero,
tuttavia, che nel Messaggio non è stato fatto alcun accenno all’intenzione di
voler considerare stabile una convivenza, nel caso in cui non vi siano figli in
comune, a prescindere da una durata minima.
Ora quest’ultimo elemento
è invece un aspetto essenziale per la giurisprudenza federale, così come per le
disposizioni COSAS p.to F.5.1. (cfr. consid. 2.4.).
Va, poi, evidenziato che il
ricorrente stesso non mette in discussione il fatto che successivamente ai
primi sei mesi, la sua convivenza vada ritenuta stabile e conseguentemente
nella sua unità di riferimento a partire da tale termine faccia parte pure __________
(cfr. doc. 5).
Egli contesta unicamente
il computo della signora __________ nella sua unità di riferimento nei primi
mesi di convivenza a __________ (cfr. doc. 5; I).
2.7.   Il Commento alle modifiche
della Laps del settembre 2006 elaborato dal Gruppo di coordinamento Laps e
approvato dal Consiglio di Stato, per quanto concerne l’art. 2a Reg.Laps,
entrato in vigore il 1° ottobre 2006, in primo luogo, enuncia che la convivenza è considerata stabile, oltre alla situazione in cui i genitori hanno figli
in comune, se, qualora non vi siano figli in comune, dura da almeno 6 mesi oppure
se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio.
In secondo luogo, precisa
che possono essere considerati
indizi
del fatto che la convivenza
conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners
nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla
vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione
congiunta di contratti (locazione dell'abitazione "coniugale", leasing
dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.),
l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione
congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (cfr. doc. X1;
consid. 2.3.).
Come indicato nel Commento
stesso le circostanze fattuali elencate rappresentano, quindi, unicamente degli
indizi
che possono far concludere, nel caso in cui la medesima duri da
meno di sei mesi, per una convivenza conferente vantaggi analoghi al matrimonio.
Ciò significa che non
basta la presenza di uno o più degli elementi di fatto citati per concludere automaticamente
che ci si trova confrontati con una convivenza con vantaggi analoghi al
matrimonio, ma deve essere valutata la singola fattispecie nella sua globalità.
Giova, del resto, evidenziare
che le sentenze del Tribunale federale menzionate nel Commento del settembre
2006 (cfr. doc. X1), definendo quando un concubinato vada considerato stabile, da
una parte, non prescindono dalla relativa durata e, dall’altra, non si
attagliano alla concreta evenienza.
In particolare nel
giudizio 5C.90/2001 del 15 ottobre 2001, relativo alla modifica di una sentenza
di divorzio per quanto concerneva gli alimenti dovuti all’ex moglie, l’Alta
Corte ha rilevato che il fatto che al momento del divorzio nel 1991 l’ex marito
fosse stato al corrente della convivenza dell’ex moglie non permetteva di
affermare che avesse rinunciato a chiedere successivamente la soppressione del
contributo alimentare. Il TF ha precisato che visto il carattere relativamente
recente della nuova relazione dell’ex moglie, cominciata nel 1989 con inizio
della convivenza nell’autunno 1990, l’ex marito non doveva necessariamente
aspettarsi a che tale convivenza si sviluppasse in una relazione paragonabile a
un matrimonio.
Nel giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex
marito che aveva chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta
all’ex moglie a seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso
l’ex moglie riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e
di qualche uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma
con cui non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario,
né che tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi
economici analoghi al matrimonio.
La STF 5C.265/2002 del 1° aprile 2003, pure citata e pubblicata parzialmente in DTF 129 III 257, nella quale
il TF, al consid. 2.4., ha ricordato la giurisprudenza sviluppata sotto l’egida
del vecchio diritto del divorzio, specificando che resta pertinente anche dopo
l’entrata in vigore del nuovo diritto, ossia che un concubinato è stabile se ha
una certa durata e che è presunto stabile se dura da cinque anni. Nella
fattispecie di cui alla STF 5C.265/2002 la relazione durava da tre anni, ma non
era nota la data d’inizio della convivenza, per cui è stato ritenuto non provato
un concubinato stabile.
Con la sentenza 5P.70/2005
del 12 agosto 2005, concernente delle misure di protezione dell’unione
coniugale, e meglio una causa di riduzione del contributo alimentare iniziata
nel maggio 2003 dal marito separato dal maggio 2001, è vero che il ricorso
della moglie è stato respinto, poiché è stato considerato che a ragione la
Corte di cassazione civile del Tribunale cantonale del Canton Neuchâtel aveva
ridotto gli alimenti, ritenendo stabile il suo concubinato. E’ altrettanto
vero, però, che in quel caso di specie non è comunque dato sapere quando è
incominciata la nuova relazione della moglie, né l’inizio della convivenza. Il
TF ha soltanto indicato che la Corte cantonale si era basata, tra l’altro,
sulla proposta di tassazione per il 2002 che l’autorità fiscale aveva inviato
alla ricorrente al medesimo indirizzo del suo amico.
Il giudizio 2P.218/2003
del 12 gennaio 2004, in ambito di assistenza sociale in cui era contestato il
computo del reddito del convivente al fine di determinare il diritto a una
prestazione assistenziale, concerne peraltro una ricorrente che dal convivente
ha avuto quattro figli. In quella evenienza, perciò, la durata del concubinato
non è stata esaminata, avendo i due conviventi figli in comune.
Nella
sentenza 1P.184/2003 del 19 agosto 2003, relativa alla restituzione
dell’anticipo alimenti ricevuti dall’insorgente, divorziata dal 1996, da marzo
ad agosto 2000 a decorrere dall’inizio della sua nuova convivenza nel marzo
2000, l’Alta Corte ha accolto l’impugnativa della ricorrente, in quanto non era
stato verificato se si trattava di un concubinato stabile. Il TF ha evidenziato
di aver lasciato aperta la questione della durata necessaria per presumere
l’esistenza di una convivenza stabile, specificando che è in ogni modo
contrario alla Costituzione presumere dalla semplice convivenza che la stessa
sia stabile.
In quel
caso, inoltre, la nostra Massima Istanza ha negato l’esistenza di ulteriori
indizi che potessero giustificare un concubinato stabile, concludendo che
quindi il giudizio cantonale era contrario, oltre che all’art. 8 cpv. 1 Cost.,
alla sentenza DTF 129 I 1.
In quest’ultimo
giudizio (1P.254/2002 del 6 novembre 2002, pubblicato in DTF 129 I 1), peraltro
menzionato anche nel Commento
alle modifiche della Laps del settembre
2006 e relativo alla computabilità, nel contesto dell’anticipo degli alimenti,
del reddito del concubino del genitore che ha la custodia del figlio,
l’Alta Corte ha rilevato:
"
(…)
Verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre demgegenüber
die Auffassung, jedes Zusammenleben eines Paares rechtfertige es, das Einkommen
des Partners anzurechnen. Durch eine derartige Regelung würde den Unterschieden
zwischen der Stellung des Stiefelternteils und derjenigen des
Konkubinatspartners nicht hinreichend Rechnung getragen. Deshalb würde auch die
Statuierung einer nicht widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer
gemeinsamen Wohnung ein stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen
Gleichbehandlung von Ungleichem führen. Indessen lässt sich die Vorschrift des
Art. 4bis Abs. 1 GIVU (
n.d.r.: Legge del Canton San Gallo concernente l’aiuto
all’incasso e l’anticipo alimenti del 28 giugno 1979
), wonach das Einkommen
des Partners angerechnet wird, ohne weiteres so verstehen, dass die Anrechnung
ein stabiles Konkubinat voraussetzt. Dies hat das Amt für Soziales des Kantons
St. Gallen denn auch in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
nachehelichen Unterhalt vorgeschlagen; eines der Regelkriterien sei eine
"bereits längerfristige, bzw. mehrjährige tragfähige Beziehung, auf Dauer
angelegt" (Rundschreiben vom 27. März 2000 an die Sozialämter und
Sozialberatungen im Kanton St. Gallen, S. 3). Auch das Versicherungsgericht des
Kantons St. Gallen hat unter Hinweis auf die Materialien festgestellt, nach
Ansicht des Gesetzgebers sei es Sache der Rechtsprechung, die Kriterien für das
Vorliegen eines Konkubinats festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn damit
die Folge der Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Partners
verbunden werden solle, nach aussen hin als bereits gefestigt und auf eine
dauerhafte Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es rechtfertige sich aber
nicht, erst bei einer Dauer von mindestens fünf Jahren von einer solchen
Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom 26. Oktober 2001 in Sachen des Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig berücksichtigt das Versicherungsgericht im
vorliegenden Fall den Umstand, dass der Konkubinatspartner das Kind der
obhutsberechtigten Partnerin - wenn auch, wie er geltend macht, nur
überbrückungsweise, d.h. in Erwartung von Leistungen der öffentlichen Hand -
tatsächlich unterstützt. Darin sieht es ein über die blosse Begründung eines
gemeinsamen Haushaltes hinausgehendes Indiz für ein (stabiles) Konkubinat im
Sinne des GIVU.
”
Ne discende che il TF ha
chiaramente indicato che stabilire in modo inconfutabile che ogni tipo di
coabitazione di una coppia costituisca un concubinato stabile condurrebbe a
un’inammissibile parità di trattamento di situazioni dissimili.
2.8.
In
concreto l’insorgente ha dichiarato che lo scopo di convivere con __________,
conosciuta nell’estate del 2013 (cfr. doc. 5), è quello di ricostituire una
famiglia (sono entrambi divorziati, cfr. doc. 32) dopo avere vissuto
l’esperienza di gestire una famiglia monoparentale, composta, sia nel caso
dell’insorgente che di __________, di loro due e delle loro rispettive figlie
adolescenti (cfr. doc. 5; I).
Come già esposto, il
ricorrente è padre di __________, nata nel 1994 e agli studi, la quale
dall’aprile 2014 è ritornata a vivere con il padre con cui ha abitato fino
all’età di 14 anni quando è andata a vivere con la madre (cfr. doc. 6). __________,
invece, è madre di __________, nata nel 1997, soggiornante in settimana in un
centro educativo (cfr. doc. 32; I).
Il TCA rileva, poi, che quando
l’USSI, nel luglio 2014, ha negato al ricorrente il diritto a una prestazione
assistenziale richiesta nel maggio 2014, la convivenza tra quest’ultimo e __________
non comportava l’elemento della durata, essendo iniziata solo nell’aprile 2014.
Al riguardo va, altresì, osservato
che la loro reciproca conoscenza, allorché il ricorrente e __________ hanno
iniziato a vivere insieme, risaliva a nemmeno un anno prima (il contratto di
locazione è stato firmato nel marzo 2014 con effetto dal 1° aprile 2014 e il
loro incontro risale all’estate 2013; cfr. doc. 5; 20).
La dichiarazione da parte
di entrambi di essere conviventi rivela, del resto, la loro trasparenza nei
confronti dell’amministrazione. In effetti il ricorrente ha avvisato senza
indugio l’USSI che avrebbe iniziato una convivenza. L’amministrazione l’ha così
invitato a inoltrare nuova domanda, sospendendo le prestazioni (cfr. doc. 4;
32).
La dichiarazione di
convivenza, tuttavia, come d’altronde la comune sottoscrizione del contratto di
locazione relativo all’appartamento a __________, benché manifestino la loro intenzione,
come indicato dall’insorgente medesimo (cfr. doc. 5), di creare un nuovo nucleo
familiare, nel caso di specie non sono indizi sufficienti per concludere che si
è confrontati con una convivenza stabile ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. c
Laps già dai primi mesi della loro coabitazione.
Va, peraltro, sottolineato
che anche due coinquilini che condividono unicamente un’economia domestica
comune (ad esempio amici, studenti, fratelli ecc.) possono firmare entrambi un
contratto di locazione senza che ciò implichi una relazione di altro genere.
Inoltre l’insorgente e __________,
come visto, hanno iniziato un progetto di vita insieme che coinvolgeva anche le
loro rispettive figlie, le quali, non essendo più in età infantile, possedevano
già un vissuto che avrebbe comunque potuto influenzare, specialmente nei primi
mesi, l’andamento della convivenza.
In simili condizioni,
ritenuto che i due indizi menzionati dall’amministrazione (dichiarazione di
convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione) non sono sorretti
da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con
vantaggi analoghi al matrimonio, la convivenza tra il ricorrente e __________
nei primi sei mesi non deve essere ritenuta stabile ex art. 4 cpv. 2 lett. c
Laps.
Di conseguenza __________,
nei primi sei mesi di convivenza
,
contrariamente a quanto
stabilito dall’USSI,
non deve rientrare nell’unità di riferimento del
ricorrente.
Si
giustifica, pertanto, l’annullamento della decisione su reclamo impugnata e il
rinvio degli atti all’amministrazione perché proceda a un nuovo calcolo volto a
determinare, per tale lasso di tempo, l’eventuale diritto a una prestazione
assistenziale di RI 1 considerando nell’unità di riferimento unicamente l’insorgente
e sua figlia __________.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
accolto
.
§      La decisione
su reclamo del 22 agosto 2014 è annullata.
§§    L’unità
di riferimento di RI 1, per i primi sei mesi a far tempo dal mese di aprile
2014, è costituita esclusivamente dallo stesso e dalla figlia __________.
§§§ Gli atti sono
rinviati all’USSI per un nuovo calcolo del
diritto a
un’eventuale prestazione assistenziale.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti