ti_gerichte · 52.2006.179 · 2006-07-20 · it
Pubblico concorso per opere da impresa generale per la costruzione di uno stabile d'appartamenti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.07.2006 52.2006.179
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.07.2006 52.2006.179
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.07.2006 52.2006.179

Incarto n.
52.2006.179
52.2006.180
Lugano
20 luglio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Raffaello
Balerna, Andrea Pedroli, quest'ultimo in sostituzione del giudice Stefano
Bernasconi, impedito
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 29 maggio 2006 delle
a)
b)
P__________,
,
rappr. dall'amministratore unico avv. G__________,
M__________,
,
patr. da avv. F__________, ,
contro
la decisione 17 maggio 2006 della Cassa pensioni dei
Dipendenti della Città di Lugano, che aggiudica all'Impresa G__________ le
opere da impresa generale relative alla costruzione di un nuovo stabile d'appartamenti
a Molino Nuovo;
viste le risposte:
-      6 giugno 2006 della M__________;
-      9 giugno 2006 dell'I__________;
-    12 giugno 2006 della
Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
-    12 giugno 2006 dell'I__________;
al ricorso sub a)
-      9 giugno 2006 dell'I__________;
-    12 giugno 2006 della
Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
-    12 giugno 2006 dell'I__________;
-    12 giugno 2006 della P__________;
al ricorso sub b)
viste:
-    la replica 30 giugno
2006 della P__________ e le dupliche:
-    13 luglio 2006 della
Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
-    14 luglio dell'Impresa G__________;
-    la replica 28 giugno
2006 della M__________ e le dupliche:
-    13 luglio 2006 della
Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
-    14 luglio 2006 della P__________;
-    14 giugno 2006 dell'I__________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 6
dicembre 2005 (FU n. 97/2005 pag. 8149), la Cassa Pensioni dei Dipendenti della
Città di Lugano (CPDCL) ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed
impostato secondo la procedura libera, al fine di aggiudicare le opere da impresa
generale per la costruzione di un nuovo stabile d'appartamenti a Molino Nuovo.
Il bando di concorso indicava che le offerte sarebbero state valutata in base
ai seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
I.    Prezzo (minor costo)                                                          60%
II.   Attendibilità                                                                          20%
1. Programma lavori                                                  (50%)
2. Grafico
della manodopera sul cantiere                 (25%)
3. Impianto
cantiere                                                   (25%)
III.  Referenze per lavori analoghi in
Ticino                            15%
IV. Formazione apprendisti
5%
Il formulario di concorso precisava in
dettaglio le modalità di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione,
avvertendo che determinati parametri erano stati depositati presso un notaio in
busta chiusa, che sarebbe stata aperta assieme alle offerte.
B.   In tempo
utile sono pervenute alla committente le offerte di sette ditte, fra cui quella
della P__________ (fr. 5'593'915.25), quella della M__________ (fr. 5'591'800.00)
e quella dell'Impresa G__________ (fr. 5'973'852.60).
Valutatele, il 17 maggio 2006 la CPDCL ha aggiudicato la commessa alla G__________, classificatasi al primo posto con 90.40 punti.
C.   Contro la
predetta decisione sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo
sia la P__________, sia la B__________, chiedendone l'annullamento. Contro la
decisione di aggiudicazione si è aggravata davanti a questo tribunale anche l'Impresa
B__________, che tuttavia ha anzitutto contestato la decisione della CPDCL di
escluderla dalla gara.
La P
__________ e la B__________ sollecitano il rinvio degli atti alla committente per nuova decisione. La B__________ postula invece che la commessa le sia direttamente aggiudicata.
a. La P__________, terza in graduatoria con
45.83 punti, contesta la valutazione del prezzo operata dalla committente.
Osserva di aver inoltrato l'offerta a miglior mercato. Fa inoltre presente di
aver conseguito il miglior punteggio per quel che concerne l'attendibilità. L'aggiudicazione,
conclude, violerebbe il principio dell'impiego parsimonioso delle risorse,
richiamato dagli atti di gara.
b. La B__________, seconda in graduatoria
con 86.89 punti, contesta anzitutto la valutazione delle offerte dal profilo
del sottocriterio
programma lavori
, ritenendo ingiustificati i parametri
applicati dalla committente. Sostiene in seguito che la G__________ avrebbe dovuto essere esclusa dall'aggiudicazione, poiché non ha prodotto il
grafico della manodopera, richiesto dalle prescrizioni di gara con comminatoria
d'esclusione in caso d'inosservanza. L'organigramma prodotto dall'aggiudicataria
non risponderebbe alle esigenze prestabilite.
Ingiustificata sarebbe pure la valutazione
dell'impianto di cantiere e quella delle referenze. Le due ville private e la cucina
dell'Ospedale Sociopsichiatrico, indicate dalla G__________ come referenze, non
sarebbero lavori analoghi. La referenza relativa alla casa per anziani di
Massagno (fr. 4 mio) non sarebbe computabile poiché eseguita in consorzio con
altra ditta al 50% e quindi inferiore al valore minimo (fr. 2 mio) fissato
dalle prescrizioni di gara.
In conclusione, la B__________ censura infine la nota che le è stata assegnata per gli apprendisti (1.00),
obiettando che qualora la documentazione allegata fosse incompleta, la
committente avrebbe dovuto chiederle di completarla.
c. Il ricorso della B__________, in quanto
rivolto contro l'esclusione, è trattato con separato giudizio.
D.   All'accoglimento
dei ricorsi si oppongono la CPDCL e la G__________ contestando in dettaglio le
tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi
nei seguenti considerandi.
E.   Con le
repliche e con le dupliche, le parti hanno ulteriormente sviluppato gli argomenti
addotti in precedenza, confermandone le conclusioni e le domande.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipanti alla gara, le ricorrenti sono senz'altro
legittimate ad impugnare la decisione di aggiudicazione. I ricorsi, tempestivi,
sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Avendo il medesimo fondamento di fatto,
le impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 52 PAmm) sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). I fatti rilevanti per il
giudizio non sono invero contestati.
2.   Ricorso P__________
2.1. La posizione 224.210 del formulario di
concorso stabiliva che il prezzo avrebbe ottenuto un punteggio da 1 a 6.
La
nota concernente il criterio del prezzo
, precisava questa posizione,
sarà
assegnata applicando quanto previsto dalla documentazione aggiudicazione
commesse pubbliche al punto 3.3 attendibilità globale del prezzo, allegato
.
I parametri applicati:
P
p
preventivo del committente
F               fattore d'importanza del
P
p
f1              fascia della nota 6
f2              fascia nota scalare
sono stati depositati in busta chiusa
presso uno studio notarile.
Le modalità di valutazione fissate dalla
documentazione richiamata (punto 3.3) non servono in realtà a valutare il
prezzo, ma l'attendibilità del prezzo. Esse prevedono di ponderare il preventivo
del committente (
P
p
) con la media degli importi offerti (
P
o
), assegnando una nota,
che, al di fuori di una certa fascia determinata percentualmente (+/- f
1
%) attorno al valore (P
r
) dell'offerta di riferimento,
diminuisce in seguito proporzionalmente sino al prezzo minimo, rispettivamente
sino a quello massimo nell'ambito di una poligonale definita dal committente
come segue.
6 -                                   P
inf
P
sup
5 -
4 -
3 -
2 -
1
P
min
P
r
P
max
f
2
f
1
f
1
f
2
in cui:
P
o
= Prezzo
medio di tutte le offerte
P
p
=
Preventivo del committente
F    = Fattore d'importanza del P
p
(definito dal committente)
P
r
= Prezzo di riferimento = (P
o
+ P
p
.
F)
:
(1 + F)
f
1
= fascia della nota 6 (definita in % dal committente)
f
2
= fascia nota scalare (definita in % dal
committente)
P
inf
= P
r
.
(1 – f
1
)
P
sup
= P
r
.
(1 + f
1
)
I parametri
scaturiti d
alla busta
depositata dalla CPDCL presso un notaio,
P
p
= fr. 6'032'000.-
F    = 4
f
1
= 0.5%
f
2
= 4.5%
hanno portato la committente ad assegnare la nota 6 (punti
60) alle concorrenti B__________ e G__________, rispettivamente la nota 1
(punti 10) alla P__________.
2.2. La ricorrente P__________
lamenta di aver ricevuto la peggior nota (1.00), rispettivamente il peggior
punteggio (10.00) per il prezzo pur avendo offerto il prezzo più basso. La
censura, essenzialmente rivolta contro il criterio d'aggiudicazione del prezzo
e le relative modalità di valutazione fissate dal formulario di concorso, è improponibile.
Lo esclude l'art. 38 cpv. 3 LCPubb, che vieta di sollevare contro le decisioni
di aggiudicazione eccezioni che non sono state sollevate mediante impugnazione
del bando.
È ben vero che l'avviso di gara apparso sul FU induceva a credere
che il prezzo sarebbe stato valutato dal profilo del minor costo, ma è
altrettanto vero che il formulario di concorso, prevalente sull'avviso di gara
in caso di discordanza, stabiliva chiaramente che il prezzo sarebbe stato
valutato soltanto in base alla sua
attendibilità
, ovvero per rapporto ad
un prezzo di riferimento, risultante da fattori prestabiliti, ma sconosciuti ai
concorrenti, prescindendo da qualsiasi ponderazione della sua entità.
La legittimità di questa prescrizione, inusuale in quanto non
abbinata a una valutazione dell'entità del prezzo in termini assoluti, non può
dunque essere rimessa in discussione in sede di ricorso contro l'aggiudicazione.
Ai concorrenti non è in particolare concesso di contestare il fatto che il
criterio d'aggiudicazione dell'attendibilità del prezzo finisca per penalizzare
pesantemente, anziché premiare, il prezzo più basso, ovvero quello che maggiormente
si scosta dal prezzo di riferimento, risultante dal prezzo preventivato dal
committente, ponderato con un coefficiente 4, assieme agli altri prezzi.
Rinunciando ad impugnare il bando ed inoltrando l'offerta senza riserve, la
ricorrente ha accettato le condizioni contenute negli atti di gara (art. 31
cpv. 2 RLCPubb). Sarebbe dunque contrario al principio della buona fede permetterle
ora di contestare le prescrizioni di gara nell'ambito di un ricorso proposto
contro l'aggiudicazione.
Non sollevando altre eccezioni, in particolare, non
censurando i parametri di valutazione depositati presso un notaio in busta
chiusa e resi noti dalla committente al momento dell'apertura delle offerte,
nella misura in cui è volta a contestare il punteggio assegnatole, l'impugnativa
della P__________ non può dunque essere accolta.
3.   Ricorso M__________
3.1.
Affidabilità /
Grafico della mano d'opera
3.1.1. Il secondo dei tre sottocriteri, in cui era suddiviso
il criterio dell'
affidabilità
dell'offerta, era riferito al
grafico
della mano d'opera
che sarebbe stata impiegata sul cantiere (25% del 20%).
La posizione 224.300 illustrava le modalità di valutazione per ogni singolo
sottocriterio. Per la mano d'opera era previsti tre diversi punteggi: 4
(insufficiente, non raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti), 5
(sufficiente, raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti) e 6 (valido, il
contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media
delle altre offerte). La posizione 251.400 elencava i documenti che dovevano
essere allegati all'offerta. Fra questi era annoverato il grafico della mano d'opera.
La cifra 7 delle prescrizioni speciali stabiliva che la mancata presentazione
di questi documenti avrebbe comportato “l'annullamento dell'offerta”. L'obbligo
di allegare all'offerta un
diagramma della manodopera
era ulteriormente
richiamato dal formulario aggiuntivo consegnato ai concorrenti per fornire le
indicazioni richieste dai tre sottocriteri (programma lavori, diagramma della manodopera,
impianto di cantiere) in cui era suddiviso il criterio dell'attendibilità. Lasciata
ai concorrenti la libertà di scegliere la forma del diagramma, questo formulario
ribadiva che la mancata consegna avrebbe comportato l'annullamento (
recte
:
l'esclusione)
dell'offerta.
Benché la documentazione di gara non spiegasse in dettaglio
il contenuto della richiesta e lasciasse ai concorrenti un'ampia libertà d'impostazione,
è evidente che attraverso il
grafico della mano d'opera
la committente
intendeva sollecitare i concorrenti a fornirle le informazioni necessarie per
valutare l'attendibilità dell'offerta dal profilo delle maestranze impiegate
sul cantiere sull'arco dell'intera durata dei lavori. Avendo la commessa per oggetto
un appalto generale (art. 39 RLCPubb), appare altrettanto evidente che il
grafico della mano d'opera non avrebbe dovuto limitarsi ai lavori di impresario
costruttore, ma comprendere le prestazioni di tutte le altre categorie
artigianali necessarie per realizzare l'immobile.
3.1.2. Nel caso concreto, la resistente G__________
ha allegato all'offerta un documento denominato
grafico/organigramma della
mano d'opera
, che illustra l'organizzazione delle maestranze impiegate sul
cantiere e la suddivisione delle responsabilità. Il documento indica i
nominativi del direttore e preposto alla sicurezza del cantiere (F__________),
dell'amministratore e responsabile della qualità (G__________), del capocantiere
e responsabile del magazzino (F__________) del responsabile dell'officina (R__________),
dell'assistente (P__________) e del caposquadra (A__________). Indica inoltre
che la squadra sarà composta da 8 muratori, 1 macchinista, 1 muratore gruista,
3 manovali ed 1 apprendista. Il grafico/organigramma della mano d'opera allegato
non fornisce tuttavia alcuna indicazione sulle oscillazioni del numero di
dipendenti impiegati sul cantiere previsto dalla resistente durante l'esecuzione
dei lavori.
La committente ha nondimeno ritenuto che il
documento,
pur non essendo al 100% esaustivo,
poiché non specifica
la
ripartizione della mano d'opera nel tempo,
raggiungesse
gli obbiettivi
minimi per l'attribuzione della nota 5.
Benché opinabile, la deduzione della CPDCL resiste
alla critica dell'insorgente. Non appare in effetti fuori luogo interpretare l'indicazione
fornita dalla G__________ come l'espressione dell'intenzione di impiegare sul
cantiere una squadra fissa di 14 dipendenti per tutta la durata dei lavori di costruzione.
Considerato che gli atti di gara lasciavano ai concorrenti un'ampia libertà di
impostare il grafico della mano d'opera, si può tutto sommato ammettere che la
resistente abbia adempiuto la prescrizione che imponeva ai concorrenti di
allegare all'offerta un documento che illustrasse le risorse di personale che
prevedeva di impiegare sul cantiere. Non può di conseguenza accolta la domanda
della ricorrente di escludere l'offerta della G__________ dall'aggiudicazione.
Censurabile è soltanto la nota (5,
sufficiente
)
assegnata dalla CPDCL. Il documento si limita infatti ad indicare che sul
cantiere verranno costantemente impiegati 17 dipendenti dell'impresa di
costruzione G__________ per tutta la durata dei lavori. Esso considera
unicamente il personale che la ditta aggiudicataria si ripropone di impiegare
senza alcuna variazione durante i lavori. Non prende in considerazione alcuna
oscillazione e non fornisce alcuna indicazione utile circa le maestranze degli
altri imprenditori coinvolti nella realizzazione dell'opera. Corretta, nelle
circostanza concrete, può essere soltanto la nota minima (4,
insufficiente
,
pari a punti 3.33), prevista dalla posizione 224.302 del formulario d'offerta.
3.2.
Affidabilità /
Programma
dei lavori
3.2.1.
Il primo dei tre sottocriteri,
fissati dalla CPDCL per valutare l'
affidabilità
dell'offerta,
aveva invece per oggetto il
programma
dei lavori
. Ad esso è stato attribuito un fattore di ponderazione del 50%.
La posizione 224.301 indicava che questo criterio sarebbe stato valutato
applicando
quanto previsto nella documentazione aggiudicazione di commesse pubbliche, al
punto 3.2.1 nota sul programma dei lavori legato a penalità.
Come per il
prezzo, i parametri che sarebbero stati applicati:
T
p
Durata dei lavori prevista dal committente
F               Fattore d'importanza
della T
p
f
1
fascia della nota 6
f
2
fascia nota scalare
sono stati depositati in busta chiusa
presso uno studio notarile.
Le modalità di valutazione fissate dalla
documentazione richiamata (punto 3.2.1) prevedono di ponderare la durata dei
lavori prevista dalla committente (T
p
) con la durata media prevista dalle singole offerte (T
o
), assegnando la
sufficienza (nota 4) alle offerte che prevedono una durata compresa all'interno
di una certa fascia determinata percentualmente (+/- f
1
%) attorno alla durata (T
r
) dell'offerta di riferimento. La
nota massima (6) viene invece assegnata all'offerta con la durata uguale o inferiore
(T
min
) alla durata
dell'offerta di riferimento, ridotta in base alla somma delle percentuali
f
1
ed
f
2
.
Quella minima (1) è invece assegnata all'offerta
con la durata uguale o superiore (T
max
) alla durata dell'offerta di riferimento, aumentata in base al
doppio della percentuale
f
1
. E meglio come
alla seguente poligonale:
6 -                                   T
inf
T
sup
5 -
4 -
3 -
2 -
1
T
min
T
r
T
max
f
2
f
1
f
1
f
1
in cui:
T
o
= durata media delle offerte
T
r
= durata dei lavori prevista dal
committente
F   = fattore d'importanza della T
p
(definito
dal committente)
T
r
= durata di riferimento = (T
o
+
T
p
. F) : (1 + F)
f
1
= fascia della nota 4 (definita in %
dal committente)
f
2
= fascia nota scalare (definita in %
dal committente)
T
inf
= T
r
(1 – f
1
)
T
sup
= T
r
(1 + f
1
)
T
min
= T
r
(1 – f
1
– f
2
)
T
max
= T
r
(1 + 2 f
1
)
Dalla busta depositata dalla CPDCL presso un notaio, sono emersi
i seguenti parametri:
T
p
= 366 giorni
F    = 4
f
1
= 2%
f
2
= 2%
che, rapportati alla durata delle offerte della resistente
(400 giorni), rispettivamente della ricorrente (384 giorni) e della P__________
(360 giorni), hanno determinato i seguenti tempi:
– durata media (T
o
)
di 381.33 giorni
– durata di riferimento (T
r
)
di 369.07 giorni
– durata inferiore (T
inf
)
di 361.69 giorni
– durata superiore (T
sup
)
di 376.45 giorni
– durata minima (T
min
)
di 354.30 giorni
– durata massima (T
max
)
di 383.83 giorni
tempi, che hanno, a loro volta, comportato l'assegnazione
delle seguenti note:
– P__________            4.50
– B__________            1.00
– G__________            1.00
3.2.2. La ricorrente contesta in particolare il parametro f
1
,
reso noto dalla committente al momento dell'apertura delle offerte, sostenendo
che porterebbe a risultati insostenibili. La
contestazione è in
linea di massima inammissibile siccome tardiva. Avendo per oggetto una
prescrizione di gara, che precisa una regola fissata dal capitolato, l'eccezione
avrebbe infatti dovuto essere proposta mediante ricorso
contro un elemento del bando (art. 37 lett. a LCPubb), che a
vrebbe
dovuto essere inoltrato entro 10 giorni dalla notifica, rispettivamente dalla
presa di conoscenza del provvedimento (art.
36
cpv. 1 e 46 cpv. 1 PAmm) e non soltanto nell'ambito di un ri
corso contro
la decisione di aggiudicazione (art. 37 lett. d LCPubb) risultatale
sfavorevole. Contro la decisione di aggiudicazione non possono infatti più
essere proposte eccezioni che non sono state sollevate mediante impugnazione
del bando (art. 38 cpv. 3 LCPubb; STA 2.6.06 in re C__________).
La censura non potrebbe comunque essere
accolta nel merito nemmeno nel caso in cui si ammettesse, a dispetto delle
legittime aspettative della resistente, che possa ancora essere sollevata
contro la decisione di aggiudicazione in consi
derazione
del fatto che la committente ha omesso di abbinare alla
controversa,
nuova prescrizione di gara l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso.
È ben vero che un sorpasso di una settimana
sulla durata preventivata dalla committente in un anno di lavoro non è di
rilievo ai fini del giudizio sull'attendibilità dell'offerta. La decisione
della CPDCL di penalizzare in misura marcata le offerte che avessero preventivato
una durata dei lavori superiore ad un limite (
T
sup
) corrispondente alla
durata di riferimento (
T
r
)
, aumentata in base ad un coefficiente (
f
1
)
definito dalla stessa committente, non appare tuttavia
insostenibile. Essa riflette soltanto l'importanza che la committente
attribuiva ad una conclusione dei lavori nei tempi preventivati. Non permette
di rimproverarle di aver abusato della latitudine di giudizio che le deve
essere riconosciuta nell'ambito della determinazione dei criteri d'aggiudicazione.
Censurabile è semmai aver considerato il
programma lavori
quale
sottocriterio dell'
attendibilità
dell'offerta e non quale criterio a sé
stante. Ai fini della valutazione la circostanza è tuttavia priva di rilievo,
poiché il risultato comunque non cambierebbe.
È anche vero che la distribuzione delle note
nella fascia compresa tra la durata
T
sup
(nota 4) e la durata
T
max
(
nota 1) può a prima vista apparire opinabile, nella
misura in cui la nota si riduce da 4 a 1 nello stesso lasso di tempo che
intercorre tra la durata di riferimento (T
r
)
e la durata T
sup
. Nemmeno in
questo caso si può tuttavia rimproverare alla committente di aver abusato della
latitudine di giudizio, di cui disponeva ai fini
della
determinazione dei criteri d'aggiudicazione,
per aver sottolineato l'importanza
attribuita alla consegna dell'opera nei termini da essa preventivati, stabilendo
che le note regredissero da 4 a 1 nello stesso periodo che intercorre tra la
durata T
r
e la durata T
sup
. L'equivalenza dei due periodi T
r
→ T
sup
e T
sup
→ T
max
era d'altro canto
facilmente riconoscibile, se si considera che entrambi erano determinati dal
fattore f
1
applicato al fattore T
r
.
Censurabile sarebbe semmai la rapidità della progressione delle note da
assegnare alle durate comprese nel periodo T
inf
→ T
min
, che in seguito
dell'attribuzio-ne al coefficiente f
2
dello stesso valore assegnato
al coefficiente f
1
, è risultata sensibilmente superiore a quella che
poteva essere ragionevolmente prevista in base alla documentazione richiamata
dalla posizione 224.301 del formulario di concorso. Considerato che le durate
previste dalla ricorrente B__________ e dalla resistente G__________ non
ricadono nel periodo T
inf
→ T
min
, la questione
non deve tuttavia essere ulteriormente esaminata.
3.3.
Affidabilità /
Impianto di cantiere
3.3.1. L'ultimo dei tre sottocriteri fissati dalla CPDCL nel
quadro del criterio dell'
affidabilità
dell'offerta comportava la
valutazione dell'
impianto di cantiere
, proposto dai concorrenti. La
posizione 224.303 del formulario di concorso prevedeva l'assegnazione di tre
diversi punteggi: 4 (insufficiente, non raggiunge gli obbiettivi minimi
richiesti), 5 (sufficiente, raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti) e
6 (valido, il contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni
superiori alla media delle altre offerte).
In sede di valutazione la CPDCL ha risolto di valutare l'impianto
di cantiere sotto i seguenti aspetti:
1.   confezione e getto del
calcestruzzo (x3)
2.
ubicazione gru e numero (x3)
3.
occupazione di sedimi esterni al
mappale della CPDCL
4.
messa a disposizione container
ufficio e posteggi per CPDCL
5.
presenza in cantiere del
responsabile della IG (x3)
6.
accessibilità veicolare dell'autorimessa
durante il cantiere
7.
qualità e robustezza della
recinzione di cantiere.
Sulla base di questi parametri, la CPDCL ha assegnato alle
due ditte qui in esame le seguenti note
B__________
G__________
1
Calcestruzzo
5.0
6.0
2
Gru
5.0
6.0
3
Sedimi
esterni
6.0
6.0
4
Container
ufficio
5.5
5.5
5
Presenza
responsabile
6.0
5.0
6
Accessibilità
autorimessa
4.0
6.0
7
Recinzione
5.0
6.0
Nota
5.27
5.73
Punti
4.39
4.78
3.3.2. La B__________ contesta anzitutto l'applicazione di
questi parametri dei criteri di aggiudicazione, obiettando che non sono stati
preannunciati dalla documentazione del concorso.
Il principio di trasparenza (art. 1 lett. a
LCPubb) esige che il committente indichi preventivamente i criteri di aggiudicazione
in ordine d'importanza, al fine di prestabilire il quadro all'interno del quale
si impegna ad esercitare il suo apprezzamento in ordine alla delibera.
Attraverso la predeterminazione di tali criteri e del peso ad essi attribuito viene
limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte
pervenutegli secondo parametri elaborati
a posteriori
nell'ottica di
giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid.
3c e rimandi; STA 14.6.02 in re D. SA; 29.1.02 in re R. AG e llcc;
26.2.02 in re CL Sagl; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öf-fentlichen
Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.).
Il
committente non deve necessariamente prestabilire complesse ed articolate
griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente
soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione,
che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati (p. es. 6 =
ottimo; 5 = buono; 4 = sufficiente, ecc.), come intende valutare le offerte
sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli
dai concorrenti. In questi casi, dovrà poi giustificare adeguatamente, nella
motivazione del provvedimento di delibera, la nota che ha attribuito ad ogni
offerta nel quadro di ogni singolo criterio d'aggiudicazione (STA 20.1.2004 in
re C__________ e Co; 5.8.2003 in re E__________).
L'allestimento di griglie di valutazione
costituisce un valido strumento di lavoro, che consente al committente di
esercitare il potere d'apprezzamento in modo rispettoso della parità di trattamento,
permettendo nel contempo ai concorrenti soccombenti, rispettivamente all'autorità
di ricorso, di verificare agevolmente la legittimità delle valutazioni
espresse. In ossequio al principio di trasparenza, le griglie di valutazione
vanno per quanto possibile elaborate ed annunciate ai concorrenti assieme alla
documentazione di gara. Un temperamento del principio di trasparenza può tuttavia
essere ammesso quando la preventiva indicazione dettagliata di tutti gli
elementi su cui il committente intende fondare la sua valutazione finirebbe per
alterare il gioco della concorrenza, inducendo i partecipanti a configurare
artificiosamente le loro offerte in funzione dei fattori di giudizio risultanti
dalla griglia di valutazione. In questi casi, la griglia, elaborata prima dell'apertu-ra
delle offerte, al fine di escludere il sospetto che sia stata messa a punto
soltanto successivamente allo scopo di giustificare una determinata scelta, può
essere resa nota in concomitanza con l'apertura delle offerte. Conclusa questa
fase della gara, l'allestimento di griglie di valutazione può essere ammesso
soltanto nella misura in cui costituiscono semplici schemi, rientranti nei
limiti di un affinamento dei parametri fissati dal bando e destinati a giustificare
in modo organico ed uniforme le valutazioni espresse dal committente (STA 10.5.04
in re G__________; 30.1.2003 in re V. SA e CSC SA).
3.3.3. Nel caso concreto, i parametri
fissati dalla committente per valutare l'impianto di cantiere possono tutto
sommato ancora essere considerati come un semplice schema, destinato ad
affinare il sottocriterio d'aggiudicazione prestabilito e ad assicurare un
giudizio rispettoso del principio della parità di trattamento. Per la maggior
parte di essi è inoltre evidente che se fossero stati resi noti dalla
documentazione di gara avrebbero potuto facilmente indurre i concorrenti ad
impostare artificiosamente le loro offerte.
Nulla permette di accreditare la tesi della
ricorrente B__________ secondo cui sarebbero stati definiti
a posteriori
all'unico
scopo di favorire la G__________. Quanto alle note assegnate, non sussistono
elementi che permettano di ravvisarvi un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento
che deve essere riconosciuto alla committente in quest'ambito. Il fatto che l'area
pubblica venga temporaneamente invasa dalla betoniera e dall'autopompa
impiegate dalla __________ durante il getto del calcestruzzo non rende insostenibili
le note assegnate dalla CPDCL. L'eccezione sollevata dalla B__________ con
riferimento ai decimali dopo la nota, non previsti dalla documentazione di
gara, può rimanere indecisa, poiché in caso di accoglimento la correzione
andrebbe a sfavore della ricorrente, la cui nota andrebbe ridotta da 5.27 a 5 (
sufficiente
), rispettivamente a vantaggio della resistente, che si vedrebbe aumentare
la nota da 5.73 a 6, corrispondente alla valutazione
valido
.
3.4.
Referenze
3.4.1. Le cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera
messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della
commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del
concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette tuttavia la
possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione (AGVE 1999, 329 e
rimandi).
Di regola, le referenze sono costituite da
lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in
epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,
soprattutto dirigente (quadri, specialisti). Nella loro valutazione, il
committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può
essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in
cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il
profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; M. Borghi/G. Corti, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d).
Il terzo criterio d'aggiudicazione,
ponderato nella misura del 15%, aveva per oggetto le
referenze
. Alla
posizione 224.400 il formulario di concorso sollecitava i concorrenti ad
indicarne cinque per lavori edili analoghi eseguiti in Ticino, precisando che
per il calcolo dei punti avrebbero fatto stato soltanto opere edilizie da
impresario costruttore eseguite negli ultimi 10 anni, per importi superiori a
fr. 2'000'000.-, che sarebbero state valutate da 1 (nessun opera) a 6 (5
opere).
La __________ ha allegato le seguenti
referenze:
OSC nuova cucina M__________
4'000'000
2005
A__________
Residenza Florence G__________
2'000'000
2005
A__________
Villa privata Savosa
3'000'000
2004
A__________
Villa privata Sorengo
4'000'000
2004
A__________
Centro anziani Massagno
3'720'000
2002
A__________
3.4.2. Secondo la ricorrente B__________
sarebbero computabili soltanto le prime due referenze. Le ville private non
costituirebbero lavori analoghi, mentre il centro anziani di Massagno non
raggiungerebbe l'importo minimo di 2 milioni, poiché eseguito in consorzio al
50% con la B__________. Alla resistente andrebbe pertanto assegnata la nota 3,
pari a 7.5 punti.
La contestazione va disattesa nella misura
in cui concerne le due ville.
Il concetto di
lavori analoghi
è di
natura indeterminata (Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V. ed. n. 66 B I seg.). Ai fini dell'individuazione
del suo contenuto normativo, esso riserva dunque al committente una certa
latitudine di giudizio, che l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare,
limitandosi a censurare le interpretazioni prive di ragioni oggettive, fondate
su criteri estranei alla materia o altrimenti lesive del diritto in quanto
insostenibili. Analoghi, secondo il significato comunemente attribuito al termine,
sono da considerare i lavori che tanto dal profilo qualitativo, quanto dal
profilo quantitativo presentano un adeguato grado di affinità con quelli
oggetto della commessa (STA 22.6.05 in re P. SA).
In concreto, la posizione 224.400 fa 20 del
formulario di concorso fa riferimento a
lavori analoghi
. La posizione
224.420 specifica che deve trattarsi di
opere edilizie da impresario
costruttore
. Ora la costruzione di ville è sicuramente un'opera edilizia da
impresario costruttore. L'opera è inoltre destinata all'abitazione. Non appare
dunque per nulla insostenibile la decisione della committente di considerarla
alla stregua di un lavoro analogo. La documentazione di gara, che non brilla
certo per precisione, non permette di limitare il concetto di lavoro analogo
agli stabili d'appartamenti. La stessa ricorrente in sede di replica non ha
peraltro più contestato la validità della prima delle referenze (cucina OSC
Mendrisio) addotte dalla resistente.
Va invece accolta l'eccezione relativa all'ultima
referenza (Centro anziani di Massagno) indicata dalla G__________. Il valore
dei lavori di costruzione di quest'opera, eseguiti in consorzio al 50% con la B__________ e liquidati per fr. 3'011'000.-, si situano infatti al di sotto della soglia di 2'000'000.-,
fissata dalla committente. A torto la CPDCL ha ritenuto valida la referenza in
considerazione del fatto che la ricorrente ha funto da impresa pilota. Nessuna
prescrizione di gara permette di accreditare questa tesi. Né si può ammettere
che un'opera realizzata da un consorzio possa essere addotta come referenza da
tutti i membri in base al suo valore com-plessivo, prescindendo dalla relativa
quota di partecipazione.
3.5.
Apprendisti
3.5.1. Quale ultimo criterio d'aggiudicazione,
ponderato nella misura del 5%, la posizione 224.500 del formulario di concorso
prevedeva di assegnare ai concorrenti una nota variante da 1 a 6 a seconda del
numero di apprendisti impiegati negli ultimi cinque anni rapportato al numero
di dipendenti. Per l'assegnazione della nota, faceva stato l'apposita tabella
elaborata dai competenti servizi cantonali. Secondo la posizione 224.520,
l'offerente
doveva
allegare, in aggiunta alle pag. 1 – 4 delle disposizioni
particolari (CPN 102) la documentazione comprovante:
-  n° apprendisti alle dipendenze negli ultimi 5 anni (sono da allegare
i contratti di tirocinio)
-  n° richieste senza successo per formare apprendisti negli ultimi
12 mesi (allegare anche la risposta negativa degli uffici preposti).
La posizione
224.550 poneva ai concorrenti la seguente domanda:
L'impresa attualmente senza
apprendisti ha fatto richiesta senza successo per formare
degli apprendisti negli ultimi 12 mesi?
Indicare SI o NO.
soggiungendo:
In caso affermativo
verrà assegnato un punteggio sulla base del dato A se vengono alleate le
richieste per la formazione di apprendisti e le relative risposte dell'ufficio
formazione professionale.
Il mancato invio
della documentazione implicherà la valutazione nella tabella come 0
apprendisti.
3.5.2. La ricorrente B__________, che occupa
75 persone, ha indicato alla posizione 224.540 di aver avuto alle sue dipendenze
10 apprendisti negli ultimi cinque anni. All'offerta ha allegato l'elenco dei
loro nominativi. Sostiene inoltre di aver accluso anche i relativi contratti di
tirocinio. Affermazione, questa, che la CPDCL contesta recisamente.
In sede di valutazione delle offerte, la
committente, non rinvenendo alcun contratto di tirocinio fra gli allegati, ha
assegnato alla ricorrente la nota 1, prevista dalla tabella summenzionata per
le imprese con 75 dipendenti e senza apprendisti. La ricorrente contesta questa
deduzione, rimproverando alla CPDCL di non averle concesso l'opportunità di
rimediare all'omissione.
La contestazione è fondata, poiché la
clausola che commina la
valutazione nella tabella come 0 apprendisti
in
caso di
mancato invio della documentazione
, di cui alla posizione
224.550, è chiaramente circoscritta alla mancata allegazione delle
richieste
per la formazione degli apprendisti
e delle
relative risposte dell'ufficio
formazione professionale
. Non può essere estesa alla mancata allegazione
dei contratti di tirocinio senza violare il divieto di formalismo eccessivo,
che informa l'intero esame dell'offerta. Trattandosi di informazioni
complementari, che non concernono la sostanza delle prestazioni offerte, ma servono
soltanto a comprovare le caratteristiche intrinseche del concorrente, dallo stesso
addotte, il principio di proporzionalità imponeva alla CPDCL di procedere come
nel caso di mancata produzione delle dichiarazioni comprovanti l'avvenuto
pagamento dei contributi sociali e delle imposte (cfr. pos. R252191). A maggior
ragione si giustifica questa conclusione se si considera che, diversamente
dalla posizione 224.550 del formulario di concorso, la posizione 224520 non
avvertiva i concorrenti che in caso di mancata produzione dei contratti di
tirocinio l'offerta sarebbe valutata come quella di una ditta priva di apprendisti.
Come ha assegnato a tutti i concorrenti un termine per produrre le dichiarazioni,
che avevano omesso di allegare alle offerte, la committente avrebbe pertanto
dovuto fissare all'insorgente anche un termine adeguato per produrre i
contratti di tirocinio mancanti, avvertendola che in caso di mancata produzione
avrebbe applicato il punteggio previsto dalla tabella di valutazione per le ditte
senza apprendisti. Opportunità, questa, che era in grado di permettere alla
ricorrente di conseguire la nota 5 (= punti 4.17), prevista dalla tabella in
questione per le ditte con 10 apprendisti e più di 75 dipendenti, invece della
nota 1 (= punti 0.833).
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, l'impugnativa della P__________ va
respinta. Quella della B__________ va invece parzialmente accolta, poiché le
correzioni da apportare al sottocriterio
mano d'opera
(- 0.833) ed al
criterio
referenze
(- 2.50) dell'offerta della resistente G__________,
rispettivamente la correzione che può scaturire dagli ulteriori accertamenti al
criterio
Apprendisti
(+ 3.33) dell'offerta della ricorrente, potrebbero
sovvertire la graduatoria, permettendo a quest'ultima di scavalcare la rivale. La
domanda di aggiudicazione diretta, posta a giudizio dalla B__________ con
riferimento all'art. 41 cpv. 1 seconda frase LCPubb, non può essere accolta,
poiché, dovendo la CPDCL ancora verificare i contratti di tirocinio prodotti
dalla ricorrente in questa sede, questo tribunale non dispone di tutti gli
elementi necessari.
La delibera censurata va dunque annullata,
rinviando nel contempo gli atti alla committente, affinché, esperite le
necessarie verifiche sui contratti di tirocinio degli apprendisti, si pronunci nuovamente
sulle offerte sulla base delle considerazioni sopra sviluppate.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono
poste a carico della committente, della P__________ e della resistente G__________
proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.
1.1. Il ricorso della P__________ è respinto.
1.2.
Il ricorso della B__________ è parzialmente accolto.
§.    Di
conseguenza:
la decisione 17 maggio 2006 della Cassa Pensioni
dei Dipendenti della Città di Lugano, che aggiudica all'Impresa G__________ le
opere da impresa generale per la costruzione di uno stabile d'appartamenti è annullata;
gli atti sono rinviati alla committente per
nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 6'000.- è posta a carico della Cassa Pensioni dei Dipendenti
della Città di Lugano e dell'Impresa G__________ nella misura di fr. 2'500.-
ciascuna, rispettivamente della P__________ per la differenza.
3.   La Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano e l'Impresa G__________ verseranno fr. 4'000.-
ciascuna alla __________ & E__________ a titolo di ripetibili.
Allo stesso titolo, la P__________ verserà fr. 2'000.- alla M__________ e fr. 2'000.- alla Cassa Pensioni dei
Dipendenti della Città di Lugano.
4.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario