ti_gerichte · 90.1998.73 · 2001-06-28 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 28.06.2001 90.1998.73
Tessin Tribunale della pianificazione 28.06.2001 90.1998.73
Ticino Tribunale della pianificazione 28.06.2001 90.1998.73

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00073
Lugano
28 giugno
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
13 marzo 1998
di
Comune di
__________ -__________, __________
,
rappr. da:
Municipio di __________ -__________, __________ __________ -__________,
St.leg.
__________ -__________ -__________, __________ __________ __________
__________,
contro
la risoluzione __________febbraio 1998
(n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del
PR di __________ -__________;
viste le
osservazioni 10 luglio 1998 del Consiglio di Stato;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Nella
seduta del 22 aprile 1996, il Consiglio comunale di __________________ ha
adottato la revisione generale del suo PR. In particolare, oltre alla
riconferma dell'aspetto prevalentemente residenziale del suo territorio ed al
rafforzamento delle funzioni commerciali-amministrative, il comune ha
individuato le sue possibilità di sviluppo nel comparto a lago, posto a sud
della _________: analizzate le potenzialità turistico-ricreative delle vaste
superfici attualmente riservate ai _________, la revisione ne prevede una
massiccia riconversione in zone destinate alla residenza o all'insediamento di
infrastrutture turistico-alberghiere, e in aree pubbliche o para-pubbliche.
Completa tale assetto una rivalorizzazione delle superfici a lago, volta in
particolare a permettere al pubblico l'accesso alla riva.
b.
Con
ris. gov. _________ febbraio 1998, n° __________, il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del PR, richiedendo tuttavia alcune modifiche e
completazioni: in particolare, al p.to 6, lett. a-m, della decisione, il
Governo:
°  negava
l'approvazione della zona parco privato (ZPp), della zona residenziale
alberghiera (RA), della zona alberghiero-turistica (AT) e della zona APp a
lago, nonché delle relative norme d'applicazione (art. 26, 45 e 46 NAPR), e
richiedeva l'elaborazione di una variante, che ridefinisse l'organizzazione
territoriale del comparto a lago e istituisse una fascia di rispetto
attorno alla _________ del _________;
°  all'art.
53 NAPR, concernente la zona sportiva particolare (ZSP), introduceva
d'ufficio il cpv. 4, del seguente tenore:
"L'area si trova in zona C di
protezione delle _________ di _________. Ogni qualsiasi intervento ai sensi
della Legge edilizia deve essere notificato, unitamente ai confinanti, alla
Fondazione _________ di _________";
°  reintroduceva
d'ufficio il vecchio art. 47a NAPR (ora art. 17 NAPR) relativo alle residenze
secondarie;
°  stralciava
il cpv. 3 dell'art. 18 NAPR, concernente la data di cessazione dell'attività
del poligono di tiro di __________________, e richiedeva l'elaborazione
di una variante che inserisse la struttura nel PR;
°  stralciava
il bonus d'altezza concesso dall'art. 44 cpv. 3 NAPR per la zona R2/R2P;
°  negava
l'approvazione dei cpv. 3 e 4 dell'art. 52 NAPR, concernente le zone AP/EP,
richiedendone entro un anno una completazione mediante parametri edificatori
precisi;
°  richiedeva,
infine, l'allestimento di una variante che risolvesse il problema della raccolta
e dello smaltimento dei rifiuti.
c.
Avverso
tali modifiche il comune di __________________ è insorto davanti al TPT,
postulandone l'annullamento e censurando in sostanza, con motivazioni che
verranno riprese puntualmente nei considerandi di diritto, una violazione della
propria autonomia, un abuso d'apprezzamento ed una violazione del principio
della buona fede per rapporto ai contenuti dell'esame preliminare.
Il Consiglio
di Stato, in sede di risposta, ha chiesto la reiezione del gravame.
d.
In
data 21 settembre 1998 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in
contraddittorio, durante il quale veniva pattuita una sospensione della
procedura per trovare eventuali convergenze riguardo l'assetto pianificatorio
del comparto a lago.
Visto
l'esito infruttuoso degli incontri, con scritto 28 settembre 2000 il comune ha
chiesto la riattivazione della procedura.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater
lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale
della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1° ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche
decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal 15 marzo
1995).
In
concreto, la legittimazione attiva del comune di _________-_________, giusta
l'art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT, è pacifica.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
2.1
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce
l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: "le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti".
Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.
2.2
Nella
sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la
pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi
pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione
cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente
con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per
approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi
insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al
comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio
(art. 37 LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta,
malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e
rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF
111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza
possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza
26.4.1995 1P.__________ /__________in re comune di Biasca
“quando la nuova
regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori
manifesti"
. (Cfr. sul tema: Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
3.   Comprensorio
a sud della _________
3.1
Il
comparto in oggetto si affaccia sulla rive del lago _________ e sulla foce
della _________, risultando delimitato a nord dalla _________: la bellezza
paesaggistica, che lo contraddistingue, e la presenza di elementi naturali di
pregio, quale il bosco golenale lungo l'argine del fiume e lo splendido parco
protetto del _________, hanno motivato il suo inserimento in zona protetta C
dall'Ordinanza sulle _________ di _________. Dal profilo delle utilizzazioni,
esso è caratterizzato dalla presenza di vaste aree contigue al lago, riservate
in prevalenza ai _________ (ca. 280'000 mq), dalle strutture del Centro
_________ __________ (_________) e da ampie superfici agricole di qualità. In
particolare, secondo il PR oggetto di revisione, il comparto è organizzato come
segue:
°    l'area
più a nord è suddivisa in Zona dei _________ (occupata dai _________
"_________", "__________" e "_________"), in Zona
R3 e, direttamente a contatto con la _________, in Zona artigianale;
°    la
parte centrale, limitrofa alla _________ del _________, è riservata al _________
(Zona sportiva particolare) e all'agricoltura;
°    la
parte più a sud è quasi interamente occupata dai _________
"__________", "Lago _________" e "_________";
l'area residua è attribuita alla zona AP/EP (in prossimità dello svincolo A 13)
e alla zona agricola.
3.2
Come
accennato in narrativa, con la revisione il comune ha individuato le sue
possibilità di sviluppo proprio in questo comprensorio ed ha ritenuto
soddisfatte le premesse per una sua nuova impostazione pianificatoria, volta a
proporre un diverso concetto d'uso territoriale: analizzate le potenzialità
turistico-ricreative di tali superfici, la revisione postula quindi
"(…)
la riconversione d'uso di gran parte delle aree a lago alfine di accrescere la
fruibilità pubblica del lago e di dare una nuova immagine territoriale a tutto
il comparto (…). A ciò corrisponde un nuovo orientamento turistico, individuato
nella possibilità di ristrutturazione a medio-lungo termine delle aree di
_________, riducendole in superficie (dagli attuali 280'000 mq ca. a ca.
110'000 mq) a favore delle aree pubbliche, di nuove aree di carattere
turistico-alberghiero, creando le premesse per la realizzazione sostitutiva di
nuove infrastrutture ricettive alberghiere legate a prescrizioni edificatorie e
d'uso particolari (zone speciali con contenuti alberghieri); in questo contesto
alcune aree nei pressi del bagno pubblico sono state destinate a "zona
parco privato" per attività di svago e ricreazione"
(cfr.
Rapporto pianificatorio, p. 20). Il nuovo piano delle zone propone quindi il
seguente azzonamento:
°    ad
eccezione della zona agricola, istituita in prossimità della _________, l'area
più a nord viene interamente destinata a contenuti residenziali-alberghieri
(zona RA) e gravata verso il lago da una fascia di stacco inedificabile,
profonda ca. ml 35.00; la riva viene riservata per scopi pubblici e
para-pubblici (lido e aree di svago);
°    le
destinazioni d'uso della parte centrale del comparto rimangono sostanzialmente
immutate (zona agricola e sportiva speciale ZSP); tuttavia la zona ZSP viene
ampliata e suddivisa in "fascia principale d'edificazione" e in
"area rimanente";
°    a
sud, la Zona dei _________ viene ridimensionata e ridotta all'area occupata
attualmente dal _________ "__________"; la zona AP/EP viene leggermente
ampliata a scapito della zona agricola, e la superficie rimanente suddivisa in
zona alberghiero-turistica AT e in zona parco privato ZPp; la porzione di riva
adiacente la zona ZPp viene destinata a contenuti pubblici (spiaggia pubblica e
centro attività acquatiche) e para-pubblici (aree di svago).
Da notare
che la superficie complessiva, riservata alle nuove zone edificabili AT e RA, è
di ca. 22 ha. La revisione prevede inoltre la creazione di una passeggiata a
lago e lungo l'argine della _________ che, a partire dal ponte ferroviario sul
fiume, permette una visita ininterrotta delle varie zone d'interesse
naturalistico fino a raggiungere il territorio di _________.
3.3
Zone
AT e RA
3.3.1
I
motivi che hanno indotto il Governo a negare l'approvazione del nuovo
azzonamento si concentrano sostanzialmente sull'istituzione delle due nuove
zone residenziali alberghiere.
In
particolare, l'art. 45 NAPR, concernente la zona RA, prevede:
1.  E' ammessa:
°   l'edificazione
di costruzioni a più appartamenti con possibilità di inserimento di contenuti
commerciali fino ad un massimo del 20% della SUL,
°   l'edificazione
di costruzioni con contenuti parzialmente o esclusivamente alberghieri,
segnatamente alberghi, pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio
e gli appartamenti a disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in
grado di assicurare una rotazione d'utenza).
2.  La
trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi
che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona RA e
nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la
cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In
caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone
_________ decretate dal vecchio PR e per le altre zone le prescrizioni valide
per la zona R3, riservato un i.s. massimo di 0.5; l'autorizzazione per i nuovi
interventi edilizi è subordinata alla cessione gratuita al Comune delle
relative superfici APp.
3.  Nel
caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di
_________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente.
4.  Indice
di sfruttamento (valore massimo)          i.s. = 0.8
Bonus
per costruzioni esclusivamente alberghiere   0.2
5.  Altezza
massima delle costruzioni                 = ml 13.50
6.  Sono
auspicati i tetti piani. Per i tetti a falde la pendenza non può essere
inferiore al 30% e superiore al 50%.
7.  All'aperto
non è ammessa la formazione di aree di deposito.
8.  Vale
la quota minima di 198 mslm per le edificazioni.
Di tenore
analogo l'art. 46 NAPR, concernente la zona alberghiero-turistica AT, che
prevede:
1.  E' ammessa l'edificazione di
costruzioni a carattere alberghiero e turistico residenziale, segnatamente:
°   alberghi,
pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio e gli appartamenti a
disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in grado di assicurare una
rotazione d'utenza)
°   residenze
secondarie
°   aziende
non moleste strettamente legate all'attività turistica.
La
SUL riservata alle residenze secondarie può occupare al massimo il 50% di
quella sfruttabile.
2.  La
trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi che
in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona AT e nel
contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la
cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In
caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone
occupate da _________ (stato al 1.1.1995).
3.  Nel
caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di
_________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente allo
sfruttamento delle possibilità edificatorie.
4.  Indice
di sfruttamento (valore massimo)          i.s. = 1.0
5.  Altezza
massima delle costruzioni: quota 239.50 mslm
6.  Regolamentazioni
particolari:
°   sono
auspicati i tetti piani; gli stessi devono essere arredati con superfici
pavimentate (lastricati di cemento o granito) o sistemate a verde;
°   la
pendenza dei tetti a falde non può essere inferiore al 30% e superiore al 50%.
7.  All'aperto
non è ammessa la formazione di aree di deposito.
3.3.2
Secondo
il Governo tale azzonamento non merita di venir approvato per svariate ragioni:
anzitutto l'impostazione di base contemplante una massiccia conversione dei
_________ risulterebbe molto discutibile: pur non escludendo a priori una certa
riduzione ed una loro parziale conversione in altre forme di alloggio
turistico, il Consiglio di Stato ritiene infatti che
" (…) Per valutare
la qualità delle diverse forme del turismo devono essere considerati, oltre
all'immediato rendimento finanziario, anche altri criteri come: l'effetto
diretto e indiretto per l'economia in generale e a media e lunga scadenza,
l'impatto ambientale, le esigenze d'uso del territorio, la compatibilità
sociale e culturale con la popolazione locale e la congruenza con la
potenzialità e le attrattività specifiche offerte da ogni singola regione.
Considerando tutti questi aspetti e ritenendo che i _________ siano ubicati,
dimensionati, sistemati e gestiti in conformità al contesto ambientale e
sociale e alle esigenze dei turisti, non rimane alcun motivo per una loro
squalifica generale"
(cfr. p. 20 della decisione
)
.
L'azzonamento proposto si rivelerebbe inoltre incompatibile con lo statuto di
zona C ai sensi dell'Ordinanza sulle _________ di _________ e trascurerebbe il
problema relativo all'esposizione al rumore provocato dal traffico sulla
_________ e dal vicino aerodromo di _________-_________ (la zona AT e parte
della zona RA risulterebbero situate entro la curva isofona corrispondente ad
un livello di rumore di Lr = 55 dB (A)). Osservando poi come la netta cesura
costituita dall'autostrada e dalla ferrovia escluderebbe un'integrazione
organica dei nuovi quartieri residenziali nel contesto urbanistico e sociale
del comune, il Governo ritiene che l'alta densità edilizia consentita e la
facoltà di realizzarvi indiscriminatamente residenze secondarie e primarie
risultino difficilmente conciliabili con lo scopo di incrementare un turismo
alberghiero di qualità e di conseguire un uso meno intensivo del territorio. In
conclusione, simili carenze, sommate all'
"(…)l'impossibilità di
programmare le diverse fasi di ristrutturazioni, impedirà la formazione di
insediamenti funzionali, omogenei ed armoniosi"
(cfr. p. 18 della
decisione
)
, provocando un irreversibile degrado paesaggistico.
Di
tutt'altro avviso il comune, il quale pone in dubbio la costituzionalità
dell'Ordinanza sulle _________ di _________, sottolinea la perfetta congruenza
dei contenuti della revisione con gli obiettivi fissati nel PD, ribadisce che,
con l'ordinamento proposto, la pressione antropica nel comparto verrà diminuita
e segnala, per quanto attiene al problema dell'esposizione al rumore, la
possibilità di declassare le due zone ai sensi dell'OIF.
3.3.3
Analizzando nel dettaglio i contenuti della revisione, occorre
anzitutto rilevare che, nel sistema della LPT, il processo pianificatorio si
svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.
Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il
PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD,
che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo
strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che
si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“
(art. 12 lett. b
LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale
(1980) statuisce che
"il Cantone ... attua una politica di
pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra
di loro coordinate"
. Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da
obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione
del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo
dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art.
15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto
cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD
(art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i
prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del
comune (art. 24 LALPT).
3.3.4
Il 20 gennaio 1999 il Consiglio
di Stato ha adottato la scheda comprensoriale A., relativa al territorio del
Piano di _________, che, attraverso lo studio di base sul "Concetto di
sviluppo per il Piano di _________", mira a conseguire un riordino
nell'organizzazione territoriale ed un miglioramento della politica ambientale
di questo comprensorio, che possiede valenza strategica per tutto il Cantone.
In sintesi, l'Esecutivo cantonale ha inteso selezionare le utilizzazioni
ammissibili e auspicabili, coordinandole con gli obiettivi del PD e delle
pianificazioni locali. In quest'ambito sono stati considerati i mutamenti
socio-economici e tecnologici (trasformazione della realtà produttiva) e le
grandi infrastrutture previste sul Piano di _________ (Alp Transit) e le loro
ripercussioni sulle qualità ambientali e paesaggistiche del comprensorio.
In questo
contesto è stata individuata la particolarità del comparto posto a sud della
_________,
ritenuto particolarmente
idoneo all'insediamento di infrastrutture turistiche e definito quale
"comprensorio turistico-ricreativo a lago":
"Si
tratta di aree prospicienti al Parco la cui utilizzazione attuale potrebbe
essere completata in funzione di esigenze di ristoro e di svago (infrastrutture
sportive, di ristoro, _________, ecc). Gli interventi edificatori devono essere
modesti e contenuti al minimo indispensabile; le opere di sistemazione esterne
devono considerare le funzioni naturalistiche e paesaggistiche cui si rifà il
Parco fluviale"
(cfr. scheda A.1., p.to 6, stato del coordinamento:
dato acquisito). Secondo il p.to 1, n° 6, della scheda settoriale A.10, punto
in cui vengono elencati i principi materiali per la revisione dei PR (stato del
coordinamento: dato acquisito), in questo comparto vanno promossi e coordinati
nella forma meno conflittuale possibile:
°   la
salvaguardia dei valori naturalistici del comprensorio, in particolare dell'area
protetta del _________, della riva lago e della fascia di contatto con la zona
B delle _________;
°   la
fruibilità pubblica della riva lago (acceso alle spiagge, completamento
passeggiata a lago da _________ fino alla foce della _________);
°   gli insediamenti
turistici, le infrastrutture sportive e di
svago.
3.3.5
Esaminando i nuovi contenuti del
PR va anzitutto rilevato che, malgrado gli scopi dichiarati di promozione
turistico-alberghiera, inerenti alle due nuove zone AT e RA, e malgrado la loro
denominazione ("alberghiero-turistica" e "residenziale
alberghiera"), la revisione permette nella zona AT uno sfruttamento
abitativo secondario per un massimo del 50% della SUL (cfr. art. 46 cpv. 1
NAPR) e, nella zona RA, uno sfruttamento residenziale primario senza limiti di
sorta (cfr. art. 45 cpv. 1 NAPR). Ciò significa che, in teoria, la zona RA
potrebbe venir adibita interamente all'insediamento di abitazioni, e quindi
utilizzata per scopi estranei al turismo. La stessa riflessione vale per la
zona AT: la destinazione a residenza secondaria non presenta infatti una
componente turistica abbastanza marcata per rientrare nel concetto di
"insediamento turistico" richiesto dal PD, ossia nel novero di quelle
opere che rispondono alle esigenze di diletto, svago e riposo dei visitatori
(cfr. in particolare scheda A.1., p.to 6, del PD). E ciò soprattutto se si
considera la consistente percentuale di SUL che potrebbe venir destinata a tale
uso.
Ora, alla
luce di quanto sinora esposto, tali destinazioni non meritano di venir
confermate perché si pongono in contrasto con le vocazioni strategiche
delineate dal PD per il comparto a lago (insediamenti turistici e
infrastrutture sportive e di svago), e ciò senza che il comune
abbia invocato motivi particolari e preponderanti
di carattere pianificatorio per discostarsene (DTF 119 Ia 367 consid. 4 e
rinvii). Inoltre, le ragioni che rendono inopportuna la destinazione
residenziale, ammessa dal comune nelle due zone, sono state ben individuate dal
Governo, che, valutando nel complesso l'azzonamento e il suo sfruttamento
intensivo (zona RA: i.s. = 0.8; h. max. = ml 13.5 - zona AT: i.s. = 0.1; h.
max. = quota 239.5 mslm), rilevava:
"(…) le
conseguenze urbanistiche saranno quelle che nel comprensorio a lago si formeranno
due nuovi quartieri nettamente distaccati e separati tra di loro e,
soprattutto, dalle altre zone residenziali e dal centro del paese. La netta
cesura creata da due importanti assi di traffico (autostrada e ferrovia) tra i
nuovi quartieri e il resto del paese avrà degli effetti non solo formali, ma
anche funzionali e sociali che escluderanno un'integrazione organica nel
contesto urbanistico e sociale del comune"
. Va
infine escluso, considerata l'estrema sensibilità del comparto dal profilo
naturalistico e paesaggistico, che un massiccio insediamento residenziale possa
corrispondere ad
"interessi pubblici, manifestamente prevalenti"
(cfr. art. 7 cpv. 1 dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di
_________, sulla cui costituzionalità si dirà nel considerando 3.5) e rientrare
quindi nei casi eccezionali che permettono al Consiglio di Stato di derogare al
divieto di eseguire nel comprensorio costruzioni, ricostruzioni ed impianti di
ogni genere del genio civile e stradale (cfr. art. 2 lett. a) dell'Ordinanza),
com'era stato ammesso per la Zona R3 contemplata dal vecchio PR.
Per tutti questi motivi, così come proposta, la destinazione
abitativa ammessa nelle due zone, sia essa primaria che secondaria, non può in
nessuno modo venir tutelata.
.
3.3.6
Per
quanto concerne le altre destinazioni previste nelle due zone (alberghi,
pensioni, apparthotel, aziende strettamente legate all'attività turistica), va
anzitutto ricordato che, ai sensi
dell'
art. 15 LPT, le zone edificabili comprendono i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Nel caso concreto,
salvo
le motivazioni di carattere generale, riportate sopra al considerando 3.2, il
Rapporto pianificatorio e gli atti che lo accompagnano sono totalmente privi
dei dati concreti, delle prognosi e dei calcoli tecnici, atti a giustificare il
dimensionamento delle zone AT e RA nonché la loro impostazione urbanistica, e
di conseguenza a dimostrare la necessità di invadere tali aree per realizzare
le previste strutture turistiche: manca la quantificazione del fabbisogno
attuale di posti riservati al turismo, sia per rapporto alle strutture
esistenti che rispetto a quelle auspicate dal comune, come pure la
quantificazione dello stesso fabbisogno per rapporto alle previsioni di
sviluppo del comune e della Regione. Non va infatti perso di vista che, in base
al PD, il comparto presenta peculiarità che lo distinguono sensibilmente dalle
altre zone riservate alle attrezzature turistiche, poiché atto a soddisfare un
bisogno regionale. Il tema dell’insediamento turistico-alberghiero possiede
quindi una valenza sovracomunale, che ne richiede la soluzione nel quadro di
una politica di largo respiro. Scarsamente attendibili risulterebbero di
conseguenza le proiezioni basate su rilevazioni statistiche attinenti alla sola
realtà comunale.
Nella
fattispecie fa inoltre difetto un'approfondita analisi di mercato, che delinei
le diverse tipologie alberghiere e le loro specifiche esigenze, e che reperisca
nel comprensorio i posti più favorevoli al loro insediamento, soprattutto dal
profilo dell'impatto sul paesaggio, delle ripercussioni legate al traffico al
loro interno e dell'esposizione all'inquinamento fonico provocato dalla
_________ e dall'aerodromo. Non esiste poi un piano che calcoli gli spazi
necessari per le varie strutture alberghiere, preveda l’ubicazione delle opere
e calcoli, anche in modo approssimativo, l’area necessaria, nonché gli spazi e
le eventuali soluzioni intermedie occorrenti per gestire la fase transitoria di
coesistenza con i _________. Per intanto, in assenza di strumenti che indichino
le necessarie linee direttive e forniscano collaudati elementi di giudizio, è
arduo stabilire se l'impostazione pianificatoria delle due zone è sostenibile e
se il loro dimensionamento è corretto. Unica indicazione circa l'entità delle
opere previste è quella relativa al potenziale insediativo (cfr. p. 34 e 35 del
Rapporto e allegato A.7). Tuttavia, dal profilo pianificatorio, tali dati si
rivelano insufficienti, in quanto menzionati senza ulteriori commenti e quindi
sprovvisti di una base di calcolo verificabile.
3.3.7
Merita quindi piena condivisione quanto espresso dal Governo in
sede di risposta, ossia che:
"Determinante per la non approvazione
delle zone RA e AT era comunque l'inopportunità di alcuni obiettivi che stanno
alla base dell'assetto e dell'uso territoriale voluto dal Comune (…) e,
soprattutto, l'inadeguatezza di talune misure d'attuazione e la totale mancanza
di una programmazione e strutturazione delle riconversioni prospettate. Questi
difetti sono stati ulteriormente aggravati dall'incostituzionalità delle due
norme principali che dovevano regolamentare l'edificazione delle zone
contestate
(cfr. art. 45 cpv. 2 e art. 46 cpv. 2 NAPR, n.d.R)
"
.
E a proposito dell'obiettivo relativo alla riconversione dei _________:
"E'
sottinteso che tali conversioni non devono essere solo limitate nella loro
estensione, ma anche localizzate e programmate nei loro termini di attuazione e
dimensione, facendo riferimento a un concetto ben preciso che garantisca uno
sviluppo organico e armonioso di tutto il comprensorio. Una pianificazione che,
seppure condizionata da alcuni parametri edificatori prestabiliti, lascia
praticamente la piena libertà ai proprietari dei fondi di decidere sul come,
dove, quando e quanto verrà edificato, e ciò per un'area complessiva di 22 ha
con una contenibilità teorica di oltre 4'000 unità insediative, difficilmente
può assicurare un'utilizzazione funzionale e misurata del suolo (…)"
.
Da notare che tali osservazioni non contraddicono, come sostiene il ricorrente,
quanto espresso dal Dipartimento in sede di esame preliminare. Anzi, a p. 6, il
Cantone osservava che:
"(…) la proposta pianificatoria va rivista e
riformulata in modo che siano rispettate le norme di comportamento di
protezione naturalistica e che sia precisato il progetto di rioccupazione di
tutto il comparto"
.
3.3.8
Alla
luce di tutte queste circostanze, il dimensionamento delle due zone AT e RA non
appare quindi come il risultato di un calcolo analitico, ma il frutto di una
valutazione complessiva, per così dire "di massima". A prescindere da
un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone tuttavia
che la realizzazione della varie strutture turistiche e alberghiere richieda
effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. Come detto,
la risposta non può essere positiva. Non si vede in effetti come si possa
creare un’unica grande zona AT, risp. RA, onnicomprensiva e indifferenziata, in
cui troveranno posto tutta una sequela di strutture turistiche (_________
esistenti, alberghi, pensioni, ecc.), senza precisarne, vista oltretutto la
sensibilità delle superfici dal profilo naturalistico e paesaggistico, né
l'entità né l'ubicazione. La previsione è decisamente troppo vaga e
indeterminata. Il contestato azzonamento non poggia quindi su una valida base
pianificatoria e non appare per intanto sorretto da un sufficiente interesse
pubblico.
3.3.9
Per
concludere, alla luce delle considerazioni fin qui svolte, appare evidente che
l'azzonamento proposto per il comparto non si giustifica sotto il profilo
pianificatorio, risultando per intanto prematuro. Spetterà al comune rivederlo,
emendandone le carenze sopra evidenziate, in particolare ridefinendo, sulla
base di approfonditi studi pianificatori e di mercato, le aree edificabili
riservate alle sole strutture turistiche, inglobando il discorso in un'ottica
sovracomunale e coinvolgendo possibilmente nella procedura anche il comune di
_________, il cui territorio limitrofo alla zona RA è pure inserito dal PD nel
"comprensorio turistico ricreativo a lago" e nel comparto C
dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di _________. In base alle
risultanze verrà poi fissato l'esatto dimensionamento delle zone edificabili,
stabiliti parametri edificatori adeguati, esaminata la compatibilità
dell'azzonamento con la legislazione vigente in materia di protezione
dell'ambiente, e localizzata l'area riservata alla riconversione dei _________,
programmandola nei termini di attuazione e dimensione.
Al
proposito non si può non rilevare come per la zona RA, che presenta attualmente
svariate utilizzazioni e situazioni peculiari (impianti balneari e _________; zona
artigianale, occupata in prevalenza dalle costruzioni della __________
__________; una decina di residenze, poste ad ovest della zona agricola),
bisognerà considerare maggiormente le caratteristiche, lo sviluppo e le attuali
necessità di tali aree, differenziando se del caso i parametri edilizi,
nell'ottica di armonizzare la stato attuale con il futuro assetto
pianificatorio.
Riflessioni
analoghe valgono anche per la zona AT, sulla cui superficie sorgono
attualmente, oltre ai _________, un vasto complesso industriale e quattro
edifici adibiti alla residenza: oltre a quanto già indicato sopra, nell'ambito
del riesame dell'assetto pianificatorio andrà valutato se inglobare nel
perimetro di zona le aree destinate a "parco privato" ZPp, la cui
funzione e condizioni d'uso non sono desumibili dalle NAPR, ma di cui si
intuisce una correlazione e/o complementarità con la zona AT.
Anche le
zone APp a lago, se si dimostrano perfettamente in sintonia con quanto previsto
dal PD in merito alla fruibilità pubblica della riva, andranno riesaminate
nella loro forma giuridica. Infatti quanto previsto dagli art. 45 cpv. 2 e 46
cpv. 2 NAPR, ossia la loro cessione gratuita al comune in caso di nuovi
interventi edilizi, risulta in palese contrasto con l'art. 26 Cost. e con il
principio della parità di trattamento.
3.4   Zona SAC
in località __________
3.4.1
Si inserisce in questo discorso anche la problematica relativa al
mapp. n° __________ RF, inserito nelle SAC dal PD e attribuito dalla revisione
alla zona RA.
Al
proposito occorre anzitutto ricordare che, giusta l'art. 26 OPT, le SAC sono
parte dei territori idonei all'agricoltura ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a
LPT; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee, com­prendenti
soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati
naturali confacenti alla campicoltura. Le SAC sono assicurate con provvedimenti
della pianificazione del territorio e vengono designate in funzio­ne delle
condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle
caratteristiche del suolo (coltivabi­lità, fertilità, equili­brio idrico) e
della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi
meccanici) come pure nel rispet­to delle necessità dell'equi­librio ecologico
(art. 26 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di assicu­rare, in periodi perturbati,
una base sufficiente per l'approvvigio­namento del Paese.
Dal
profilo delle competenze e della procedura spetta alla Confederazione fissare,
sotto forma di valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la
relativa riparti­zione tra i Cantoni (art. 27 OPT). A questi incombe l'obbligo
del rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori
(art. 28 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantona­li,
la Confederazio­ne fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione
totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 29 OPT).
I Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attri­buita
sia assicu­rata costantemente e provvedere a che i comuni asse­gnino le SAC
alla zona agricola dei loro PR (art. 30 OPT).
3.4.2
In
ossequio all'art. 29 OPT il Consiglio Federale ha appro­vato in data 8 aprile
1992 il "Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento
delle colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo
decreto ha fissato a 3'500 ettari la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su
di un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua
il Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC nella scheda di
coordinamento n° 3.1 e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione agrico­la"
nella scheda di coordinamento n° 3.2. A partire dall’approvazione da parte del
Gran Consiglio queste schede vincolano le autorità e le regioni (art. 22
LALPT).
La
conseguenza è che i PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni
considerati dalle schede e rappresenta­zioni grafiche 3.1 e 3.2. Possono
opporsi solo per importan­ti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio se
l'interesse del comune ad una diversa destinazione del terreno prevale
chiaramente su quello di mantenere la funzione agricola. In tal senso l'art. 5
lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di
terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti
pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso
d'impossibilità, pecuniaria del terreno sottratto all'agri­coltura.
Nel caso
concreto, il comune non contesta l'idoneità agricola del mapp. n° __________RF,
ritiene tuttavia che siano dati i presupposti pianificatori per attribuire
l'area alla zona edificabile, poiché in tal modo il comparto RA verrebbe
delimitato correttamente ad est, facendo coincidere il suo limite con la strada
che costeggia il fondo. Orbene al proposito non si può non osservare come, per
tutti i motivi esposti ai considerandi che precedono, ai quali si rimanda
integralmente, allo stato attuale non siano dati i presupposti per ritenere che
l'inserimento del mapp. n° 31 RF in zona RA corrisponda ad un importante
interesse d'ordine pianificatorio, che giustifichi la sua sottrazione alla zona
agricola. Di conseguenza anche su questo punto le censure del comune vengono
respinte.
3.5   _________
del _________
3.5.1
La
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico
alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il
disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare
sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla
Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di Rothenturm, le
paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale.
La
protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla
legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio
1966: giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN
"l'estinzione di specie animali e
vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi
vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati
". Devono
essere segnatamente protette
"le zone ripuali, le praterie a carice e
le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni
aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una
funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi"
(art.
18 cpv. 1 bis LPN
)
.
Secondo
l'art. 18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i
biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli
scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di
disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza
nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare
alla loro esecuzione.
Quanto ai
biotopi d'importanza regionale e locale
spetta ai Cantoni, a norma
dell'art. 18b cpv. 1 LPN
provvedere alla loro protezione e manutenzione.
Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488,
117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss). La Confederazione - e,
trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono
anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone
la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
3.5.2
La
natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla LPT.
L'art. 3
cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare
(lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito
comunale dal PR: l'art. 17 LPT
prevede infatti l'istituzione di zone
protette comprendenti tra l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive
(cpv. 1 lett. a) e così pure
“i biotopi per gli animali e vegetali degni di
protezione”
(cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto
cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art. 28
cpv. 2 LALPT dispone alla lett. f) che le rappresentazioni grafiche dei PR
abbiano in particolare a fissare
“le zone di protezione dei beni
naturalistici, paesaggistici e storico-culturali”
e, alla lett. h),
“i
vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in
particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei
contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio
storico-culturale o della vista panoramica”
.
E’ pero’
possibile (ed in taluni casi auspicabile) affidare la protezione della natura
ad altri strumenti pianificatori: nella scelta delle misure i cantoni godono in
effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure
di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
3.5.3
Occorre
a questo punto ricordare che nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il
Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio
(DLBN) del 16 gennaio 1940 e il relativo regolamento di applicazione del 22
gennaio 1974. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la
competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.
Ciò può
avvenire direttamente con gli strumenti del PR comunale, oppure per iniziativa
del Consiglio di Stato (art. 5 R appl. DLBN), tramite l’adozione di
piani
regolatori cantonali di protezione ai sensi degli art. 9-12 R appl. DLBN, o
ancora tramite l'emanazione di ordinanze (art. 4 R appl. DLBN).
Ed è
precisamente su questa base, oltre che in virtù della LPN, che il Cantone ha
deciso l’adozione dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di
_________, il cui interesse scientifico, naturalistico e paesaggistico è
dimostrato:
°  dall'inclusione
del Delta del Ticino e della _________, quale oggetto n° 1802, nell'Inventario
federale dei paesaggi, siti e monumenti d'importanza nazionale (IFP);
°  dall'inclusione
delle paludi in località __________ /_________ e __________ -__________, quali
oggetti n° __________ e __________, nell'Inventario federale delle paludi di
importanza nazionale;
°  dall'inclusione
delle _________ di _________, quale oggetto n° __________, dell'Inventario
federale delle zone golenali d'importanza nazionale;
°  dall'inclusione
del Piano di _________, quale oggetto n° __________, nell'Inventario federale
delle zone palustri di particolare bellezza e d'importanza nazionale.
L'Ordinanza
per la protezione delle _________ istituisce tre zone di protezione della
natura (A = zona di protezione assoluta, B = zona di valorizzazione e di
promozione, C = zona di rispetto e di promozione), disciplinandole in modo
differenziato a seconda del grado di salvaguardia richiesto. Il comune pone in
dubbio a questo punto la costituzionalità dell'Ordinanza, e di conseguenza
anche la modifica attuata d'ufficio dal Consiglio di Stato all'art. 53 NAPR,
per contestare le limitazioni d'uso che scaturiscono dall'inclusione del
comparto nella zone di protezione C. In particolare, secondo il comune,
"(…)
l'interesse pubblico di estendere la zona di protezione a tutto il comprensorio
di __________________ compreso tra il lago, l'_________ e il fiume _________ è
alquanto discutibile, se non addirittura inesistente"
. Orbene alla
luce dell'importanza naturalistica e paesaggistica rivestita dalle _________ di
_________, il cui insieme, ma anche le cui singole componenti, hanno
giustificato l'inclusione negli Inventari federali citati sopra, che
sottopongono il comprensorio e i vari oggetti ad una salvaguardia accresciuta,
l'invocata assenza di interesse pubblico appare indifendibile e smentita dal
fatto che l'Ordinanza ricalca esattamente il perimetro del comprensorio
indicato nell'IFP, che include anche il comparto posto a sud della _________.
3.5.4
Per quanto concerne la _________ del _________ si osserva che la
stessa è inventariata come oggetto d'importanza cantonale n° 2300. A p. 13
della decisione impugnata, il Cantone, dopo aver preso atto che la richiesta
formulata in sede di esame preliminare, relativa all'istituzione di una fascia
di rispetto attorno alla palude, era stata disattesa, ribadisce la necessità di
adottare tale provvedimento, invitando il comune ad istituirlo nell'ambito
della ridefinizione pianificatoria del comparto a lago. Il comune, dal canto
suo, dopo aver ricordato come la delimitazione della _________ e della relativa
fascia di rispetto fosse stata convenuta nel 1985 con il Cantone, non contesta
propriamente la necessità di adottare la misura, ma adduce come la zona di
protezione indicata nel piano si estenda ben oltre la _________, includendo di
conseguenza anche la fascia di rispetto.
Orbene
tale tesi non merita di venir seguita, in quanto misconosce che le finalità
perseguite con la misura richiesta dal Cantone sono diverse, seppur
complementari, a quelle ricercate con l'istituzione di una zona di protezione:
infatti le fasce di stacco, o zone cuscinetto (cfr. art. 3 OPN), poste a
contorno della zona umida vera e propria, mirano ad instaurare un regime di
transizione, allo scopo di non compromettere il delicato equilibrio idrologico
della zona e di evitare la distruzione della vegetazione ripuale come pure
l’aumento di immissioni di origine antropica di ogni genere. Per questi motivi
la richiesta del Governo di adottare il provvedimento con la relativa
disciplina attuativa merita di venir confermata.
4.   Modifiche
d'ufficio e richiesta di varianti alle NAPR
4.1
In
concreto, occorre stabilire se le modifiche apportate dal Governo agli art. 44
e 53 NAPR, la reintroduzione del vecchio art. 47a NAPR (ora art. 17 NAPR) e la
richiesta di rielaborare i cpv. 2 e 3 dell'art. 52 NAPR si giustifica alla luce
dei principi esposti al consid. 2. Giova quindi preliminarmente stabilire qual'è
la natura e la funzione delle norme di applicazione del PR.
Secondo
l’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione.
Quali
siano i punti che le NAPR devono regolamentare è previsto, ancorché non in modo
esaustivo, dall’art. 29 cpv. 1 LALPT. In prima linea dovranno figurarvi le
regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (lett. a) e in
particolare le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per
ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature
pubbliche (lett. b), sui posteggi privati, le aree di svago e di ricreazione
annesse agli edifici e delle aree verdi e alberate (lett. c), risp. sui
relativi contributi compensativi (lett. d), sulla distanza minima dal bosco
(lett. e) e altre ancora tra cui citiamo alla lett. i) le regole tecniche per
le singole costruzioni e per l’abitato, in particolare per tutelare la qualità
della vita contro le emissioni moleste o nocive.
Al cpv.2,
invece, l’art. 29 LALPT indica esemplificativamente quei punti che il comune
può facoltativamente regolamentare attraverso le NAPR. Si tratta segnatamente
delle caratteristiche urbanistiche per singole zone, dei parametri minimi di
sfruttamento laddove una razionale occupazione del suolo e l’ordine urbanistico
sarebbero altrimenti seriamente compromessi, delle regole relative ai piani di
quartiere, del disciplinamento dell’edificabilità dei centri d’acquisto-vendita
con superficie inferiore a quella stabilita dall’art. 59 LALPT se la situazione
locale lo esige e non vi è contrasto con la pianificazione cantonale, e altre
ancora.
Da notare
che a norma dell’art. 31 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato, per il tramite del
Dipartimento, può chiedere l’iscrizione nel PR di speciali vincoli per
l’esecuzione di opere di interesse regionale o cantonale come strade, scuole,
case per anziani, zone a verde o di svago, impianti per la protezione
dell’ambiente, come pure restrizioni per la protezione della natura, del
paesaggio e dei monumenti.
4.2
Risulta
da quanto precede che le NAPR sono da un lato composte da disposizioni che il
PR deve necessariamente prevedere, sia che lo prescriva il succitato art. 29
LALPT, sia che lo imponga esplicitamente la legislazione federale e cantonale
(ad es. in materia di protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio) e
dall’altro lato da disposizioni che il comune ha la facoltà di assumere, senza
esservi espressamente obbligato. Ciò non comporta tuttavia libertà assoluta:
l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e, a carico del comune, dal
succitato art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in
particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del
postulato costituzionale sancito dall’art. 75 Cost. e degli scopi e principi
fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli art. 1-3 LPT.
Spetta al Consiglio di Stato, come autorità superiore di vigilanza e di
approvazione del PR, vegliare affinché tali principi trovino adeguata
espressione nell’ordinamento elaborato del comune e affinché le disposizioni
obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR. Nell’espletare questa
funzione il Consiglio di Stato gode, abbiamo visto, di piena cognizione, di cui
tuttavia deve fare uso discreto, evitando di sostituirsi in veste di
pianificatore al comune. Se riscontra nelle NAPR punti che ritiene debbano
essere modificati o lacune da colmare il Consiglio di Stato deve per prima cosa
sentire il comune.
Dopo di
che, la via normale da seguire è il rinvio al comune dei punti ritenuti
inaccettabili, con l’ordine di approntare una variante, corredato se del caso
da più o meno dettagliate istruzioni. La via della modifica d’ufficio
presuppone per contro che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza
da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
4.3
Reintroduzione
dell'art. 47a v.NAPR (ora art. 17 NAPR)
4.3.1
Prima
di entrare nel merito delle censure, occorre ricordare che, con ris. gov. del
21 agosto 1985, il Consiglio di Stato approvava la variante del PR di _________
Contra, volta ad arginare il fenomeno allarmante delle residenze secondarie,
tramite l'introduzione dell'art. 47a NAPR del seguente tenore:
1.   Le
abitazioni nelle zone RC4, R4 e R3 sono riservate alla residenza primaria.
Il
25% al massimo della superficie utile lorda degli edifici della altre zone
edificabili può essere utilizzato per le residenze secondarie.
2.   Deroghe
possono essere concesse dal Municipio se il proprietario mantiene con il Comune
rapporti particolarmente stretti e degni di protezione.
3    Le
utilizzazioni a scopo di residenza secondaria esistenti al momento dell'entrata
in vigore delle presenti disposizioni possono essere mantenute dagli attuali
proprietari e dai loro eredi; in caso di alienazione esse dovranno essere
destinate alla residenza primaria, salvo la deroga di cui al capoverso
precedente.
Con
sentenza 13 dicembre 1993 il TPT accoglieva parzialmente i ricorsi inoltrati da
vari cittadini, annullando la risoluzione governativa nella misura in cui
approvava la seconda frase del cpv. 1, tutto il cpv. 2 e la seconda frase del
cpv. 3.
4.3.2
In
seguito alle divergenze emerse in seno al Consiglio comunale in merito alla
problematica, il PR sottoposto ad approvazione non riporta nessuna norma
relativa alle residenze secondarie. Il Consiglio di Stato, per evitare un vuoto
giuridico tra l'abrogazione della vecchia normativa e la presentazione della
nuova, ha quindi reintrodotto d'ufficio il vecchio art. 47a NAPR, nella
formulazione scaturita dall'esame del TPT. Tale modifica viene contestata dal
comune, il quale ne nega la legalità
.
Per
rispondere alla critica, va premesso che, secondo l'art. 37 cpv. 1 LALPT, il
Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in
parte il PR, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che
coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi
provveda entro congruo termine, ripetendo la procedura prevista dagli art. da
32 a 35 LALPT. Nel caso concreto dal Rapporto pianificatorio, p. 16, si
apprende:
"Come risaputo il Comune è stato il primo in Ticino a dotarsi
di una normativa limitativa in materia di residenze secondarie, la cui
applicazione, va pur ricordato, ha dato sino ad oggi buoni frutti (…). Questa
normativa ha superato i diversi ostacoli ricorsuali subendo alcuni ritocchi non
sostanziali, integrati formalmente nella proposta di un nuovo PR; nel corso
dell'approvazione del PR da parte del CC la normativa (…) non ha raggiunto la
maggioranza qualificata, per cui sarà riformulata con procedura separata"
.
Il comune specifica inoltre nel ricorso come nessuna delle diverse proposte,
fra cui anche quella di stralciare integralmente la vecchia normativa, abbia
raccolto il quorum necessario in Consiglio comunale. Alla luce di queste
evenienze, la modifica operata d'ufficio dal Governo non merita di venir
tutelata: assodato infatti che la mancata menzione della norma nelle NAPR era
da ricondurre a motivi correlati a divergenze circa il suo tenore, sorte
nell'ambito della sua procedura d'adozione, il Governo avrebbe dovuto procedere
ad un rinvio degli atti al comune, assegnando un congruo termine per presentare
la nuova disciplina, fermo restando che, nel frattempo, la vecchia normativa,
non abrogata, avrebbe continuato ad esplicare i suoi effetti. Le critiche mosse
dal ricorrente meritano quindi di venir accolte.
4.4
Art.
44 cpv. 3 NAPR
In sede d'approvazione, il Consiglio di Stato, pur condividendo
la scelta di accordare in zona residenziale estensiva dei supplementi per
terreni con forte pendenza, ha ritenuto che già l'altezza di base di ml 9.00
fosse piuttosto elevata per una zona R2/R2P e che un ulteriore aumento, pari ad
un supplemento di 5 cm ogni punto percentuale superiore al 40% sino al
raggiungimento di un'altezza massima di ml 12.00, avrebbe comportato delle
difformità tipologiche nell'edificazione (formazione di zoccoli di una certa
entità). Tale regolamentazione veniva quindi stralciata dal cpv. 3 dell'art. 44
NAPR e il comune invitato a rivedere, se del caso, l'altezza base, in modo da
poter riprendere il concetto del supplemento per terreni in forte pendenza
(cfr. p.to 4.7, p. 29 della decisione impugnata). Orbene, la correzione,
apportata d'ufficio dal Consiglio di Stato alla norma, si è incontestabilmente
resa necessaria per adeguare la revisione ai precetti della LPT: anzitutto
perché, malgrado la denominazione "zona residenziale estensiva
R2/R2P", l'altezza base di ml 9.00 permette una comoda edificazione di tre
piani fuori terra (cfr. art. 35 RALE) e risulta in effetti molto elevata, e
secondariamente perché non v'è chi non veda come l'impatto di una facciata
dell'altezza di ml 12.00, altezza permessa dalla normativa stralciata
d'ufficio, oltre a comportare le alterazioni tipologiche indicate dal Governo,
modifichi sensibilmente le caratteristiche di una zona dove finora erano
ammessi edifici alti al massimo ml 7.50, con un supplemento di ml 1.00 per
terreni con pendenza superiore al 50% (cfr. vecchio art. 52 NAPR, concernente
la zona R2a). Dal momento che lo stralcio effettuato dal Consiglio di Stato è
risultato corretto e congruente, oltre che sensato in termini di economia
processuale, le censure ricorsuali su questo punto devono essere respinte.
4.5
Art.
52 cpv. 3 e 4 NAPR
4.5.1
La normativa, concernente gli edifici e le attrezzature d'interesse
pubblico, stralciata d'ufficio dal Governo e per la quale viene richiesta una
rielaborazione (cfr. p.to 4.7, pp. 30-31 della decisione impugnata), prevede
quanto segue:
3.  Per quanto concerne le norme edilizie
il Municipio stabilirà le modalità d'intervento, tenuto conto delle
disposizioni tecniche particolari per ogni tipo di edificio o attrezzatura.
4.  Le
distanze da confine sono stabilite dalle linee d'edificazione o, in assenza
delle stesse, a dipendenza dell'altezza degli stabili previsti in
corrispondenza alle altezze delle zone adiacenti.
Ove
prescrizioni planovolumetriche non dispongano altrimenti, valgono i seguenti
parametri edificatori:
H
= libera              I.e. max = 4.0 mc/mq
In
discussione è innanzitutto l'adeguatezza, sostenuta dal ricorrente, ma negata
dal Consiglio di Stato, del solo indice di edificazione (I.e) di 4,0 mc/mq per
regolamentare indistintamente tutte le aree EAP previste nell‘apposito piano.
Si ricorda che nella decisione impugnata il Governo ha invitato il comune a
sostituire questo parametro, nell'ambito della rielaborazione dell'articolo,
con quello dell'indice di sfruttamento (I.s).
4.5.2
Secondo l'art. 37 cpv. 1 LE, l'I.s. è
"il rapporto tra la
superficie utile lorda degli edifici e la superficie edificabile del
fondo"
. L'I.e., detto anche indice di cubatura, indica
"il
numero massimo di metri cubi vuoto per piano che si può costruire per ogni
metro quadrato di superficie edificabile"
(Scolari, Commentario
LALPT-LE n. 112). Come osserva il citato autore, l'I.e., che è tra gli indici
più usati in Italia,
"da noi viene a volte usato per determinare
l'edificabilità delle zone artigianali e industriali, specialmente per il fatto
che l'indice di sfruttamento
(qui in senso generale, n.d.r.)
non è
condizionato dalla variabilità dell'altezza dei piani degli edifici."
Il Consiglio di Stato non ha invece ritenuto adatto questo indice per la
regolamentazione delle aree EAP, dal momento che l’applicazione del medesimo a
strutture pubbliche, per lo più paragonabili a interventi di edilizia privata
ed inserite in quartieri residenziali, risulterebbe poco opportuna.
Dal canto suo il comune invoca la necessità di instaurare nelle zone EAP un
regime per quanto possibile flessibile, che consenta di adattare l’opera in
caso di mutamento delle circostanze intervenuto durante il periodo compreso tra
l’approvazione del piano e la sua realizzazione: l'imposizione di un I.s. in
sostituzione all'I.e. disattenderebbe per contro questa esigenza, rendendo di
fatto più difficile la progettazione delle opere pubbliche e la valutazione del
loro inserimento urbanistico nelle aree a loro destinate.
4.5.3
Orbene,
in concreto, non si vede quale influenza possa avere, per una determinata opera
pubblica, l’applicazione di un I.e. piuttosto che di un I.s. sul
dimensionamento del PR in termini di unità insediative o posti-lavoro o ancora
quali effetti possa avere sui flussi di traffico e le relative nocive
immissioni. Qualunque siano i parametri edificatori validi, un asilo sarà
sempre costruito in funzione del numero di bimbi che lo frequenteranno, una
casa per anziani in funzione degli ospiti previsti e una palestra si adatterà
alle esigenze delle locali società sportive. Inoltre, le costruzioni EAP, pur
essendo sovente inserite in quartieri residenziali, sono sostanzialmente (non
fosse altro per la loro destinazione) diverse dagli interventi dell’edilizia
privata: applicare loro un parametro edilizio quale l’indice di sfruttamento
valido per le adiacenti zone residenziali sarebbe quindi assurdo. Si sottolinea
infine il fatto che, a differenza dell’edificazione abitativa privata, le
superfici destinate ai servizi e ai depositi, che nelle opere EAP occupano uno
spazio importante, vanno computati nell’I.s. Per la determinazione di un I.s.
corretto occorrerebbe quindi già riferirsi ad un progetto di massima
dell’opera. Sono questi argomenti di una certa importanza a favore del criterio
dell’I.e., che ha il pregio di essere di più semplice e immediata applicazione.
In definitiva, la scelta comunale, che ha adottato il criterio dell’I.e. per
regolamentare le sue aree EAP, appare oggettivamente sostenibile e coerente.
4.5.4
Se la
scelta di prevedere un parametro che indichi la cubatura massima degli edifici
nelle aree EAP può, per i motivi indicati sopra, essere ritenuta valida, la
disciplina di cui all’art. 52 NAPR risulta però poco chiara ed eccessivamente
vaga e generica sugli altri parametri, che devono necessariamente venir fissati
conformemente all'art. 29 cpv. 1 lett. b) LALPT: ci si riferisce in particolare
alle disposizioni concernenti le distanze da confine, che non risultano
desumibili neppure dalle norme edificatorie generali delle NAPR, l’altezza
massima degli edifici e, si potrebbe aggiungere, la regolamentazione relativa
ai posteggi, aspetto questo spesso negletto nell'ambito della pianificazione
delle zone EAP. Le lacune rilevate dal Governo rendono inoltre obbiettivamente
difficile per i proprietari delle zone adiacenti la valutazione del prevedibile
impatto delle strutture pubbliche sulle loro proprietà. Sotto questo profilo
l’art. 52 NAPR è decisamente carente e necessita senz’altro dei correttivi. Per
tutti questi motivi la decisione impugnata va confermata e la norma rielaborata
e completata.
5.   Poligono
di tiro di __________
5.1
Con la revisione, il comune, considerati i seri problemi posti
dal poligono di tiro all'edificabilità di un ampio comparto posto a monte del
nucleo di __________ __________ __________ e visto il progetto pendente presso
le Autorità cantonali, concernente la messa fuori esercizio dell'impianto e la
ricerca di soluzioni alternative a livello regionale, ha decretato all'art. 18
cpv. 3 NAPR la chiusura dell'infrastruttura entro il 31.12.1999: l'impianto (i
bersagli, lo stand sorge in territorio di __________ __________ _________)
viene indicato unicamente nel piano del paesaggio come impianto da eliminare.
Il Consiglio di Stato, in sede d'approvazione, ha stralciato la norma ed ha
invitato il comune a completare gli atti di PR con l’inserimento
dell’infrastruttura nei piani, tramite l’elaborazione di una variante. Il
comune si oppone alla richiesta, postulando a titolo subordinato una correzione
del termine di chiusura al 1° aprile 2002 in base all'art. 17 cpv. 3 OIF.
Al
proposito occorre anzitutto rilevare che il comune di _________ __________,
unitamente ad altri comuni della parte occidentale dell'agglomerato di
_________, è confrontato con i seri problemi di carattere ambientale e
pianificatorio, posti dai vari impianti di tiro, sparsi nel _________. Tale
problematica è stata recepita dal Cantone, che, con l'adozione della scheda n°
13.3 del PD, prevede la costruzione di uno stand regionale per il _________ in
territorio di __________. Vista la complessità dell'operazione, che coinvolge,
oltre alla regione ed ai vari comuni interessati, anche la Confederazione, la
fase realizzativa del progetto non è ancora precisata.
5.2
Ferme
queste premesse, si osserva che, secondo l'art. 28 cpv. 2 lett. d) LALPT, le
rappresentazioni grafiche indicano in particolare
i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico
di importanza locale, sovraccomunale, cantonale o federale. Di conseguenza, già
da un profilo puramente formale, la richiesta del Governo di completare gli
atti lacunosi merita di venir condivisa: lo stralcio del poligono dai piani
potrà infatti avvenire solo al momento della sua chiusura effettiva, ossia in
occasione della messa in esercizio dell'infrastruttura di __________. E ciò a
maggior ragione se si considera che la chiusura del poligono modificherà
sensibilmente la situazione pianificatoria delle superfici
poste a monte del nucleo di __________ __________ __________ e che,
a quel momento, occorrerà verosimilmente sottoporre l'intero comparto ad un
riesame.
Per quanto attiene poi alla
data d'abbandono dell'attività si rileva che, in base a quanto previsto
dall'Ordinanza sul tiro fuori del servizio, la stessa andrà fissata solo al
momento in cui
il comune potrà disporre di uno stand
sostitutivo
. Di conseguenza lo
stralcio del cpv. 3 dell'art. 18 NAPR attuato dal Governo risulta pienamente
giustificato.
6.   Raccolta
e smaltimento dei rifiuti
Il Consiglio
di Stato, condividendo la soluzione proposta per il compostaggio degli scarti
vegetali riciclabili, rileva a p. 24-25 come la revisione non affronti
"(…)
il tema della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti in genere, in modo
particolare gli aspetti legati ai rifiuti riciclabili (piazze per la raccolta
separata dei rifiuti riciclabili, discariche per materiali inerti, eccetera)
(…)"
ed invita quindi il comune ad elaborare entro un anno una
variante, che preveda delle soluzioni concrete. Di tutt'altro avviso il comune,
che ritiene inammissibile la richiesta in quanto priva della necessaria base
legale: infatti, secondo il ricorrente, il tema della raccolta e dello
smaltimento dei rifiuti, oltre a necessitare soluzione flessibili, esulerebbe
dai contenuti del PR.
Al
proposito
si osserva che, secondo
l'art. 28 cpv. 2 lett. d) LALPT, le rappresentazioni grafiche fissano fra
l'altro i fondi destinati a zona per i servizi e le attrezzature di interesse
pubblico di importanza locale, sovraccomunale, cantonale o federale. Non è
quindi dato di vedere per qual motivo il piano delle attrezzature e degli
edifici pubblici debba menzionare l’ubicazione di tutte le infrastrutture
d’interesse pubblico, salvo quelle in discussione.
Ferme
queste premesse, occorre tuttavia rilevare che, in base agli art. 17 OTR e 3
LALIA, il Cantone è responsabile della scelta dell'ubicazione e della
trascrizione a PD delle discariche per materiali inerti, che verranno poi
delimitate nei PR comunali. Orbene, in casu, né la scheda di coordinamento n°
5.4 del PD, concernente le discariche per materiali inerti, né tanto meno
il Piano di gestione dei rifiuti del Cantone Ticino, agg. ottobre
1998, prevede l'esecuzione di questo tipo d'impianto sul territorio di
__________________. Si deve quindi ritenere che su questo punto - addotto,
sembrerebbe, a titolo esemplificativo - il Governo sia intercorso in una
svista. Per quanto concerne invece le piazze per la raccolta separata dei
rifiuti riciclabili, la cui organizzazione compete ai comuni (cfr. Decreto
esecutivo concernente le misure per la raccolta separata ed il riciclaggio dei
rifiuti), non si può ragionevolmente contestare la pubblica utilità dei vincoli
relativi: una gestione efficiente e ordinata dei rifiuti delle economie domestiche
presuppone infatti la predisposizione di centri di raccolta situati in zone
adatte e di comodo accesso per la popolazione, che vanno per l'appunto
identificate nell'ambito del processo pianificatorio.
Anche su questo punto le censure del comune
devono quindi di venir disattese.
7.
Le
spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il comune
è comparso in causa senza successo per motivi attinenti alla sua funzione, e
non per tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde dal prelievo di
tassa e spese di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§ Di
conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui
modifica d'ufficio il PR, inserendo nelle NAPR il vecchio art. 47a (ora art. 17
NAPR) relativo alla limitazione delle residenze secondarie.
2.   Non si
prelevano spese e tasse di giudizio.
Non
vengono assegnate ripetibili
.
3.   Intimazione:                  -
St.leg. __________ -__________ -__________,
_________,
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario