ti_gerichte · 52.2012.316 · 2012-11-02 · it
Iniziativa popolare comunale irricevibile siccome incompatibile con l'ordinamento giuridico superiore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.11.2012 52.2012.316
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.11.2012 52.2012.316
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.11.2012 52.2012.316

Incarto n.
52.2012.316
Lugano
2 novembre
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Flavia
Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 22 agosto 2012 del
Comitato d'iniziativa
RI 1 composto di:
__________, ,
RA 1, CO 1,
__________,  CO 1,
rappresentati da: RA 1
contro
la decisione 11 luglio 2012 (n. 4042) del Consiglio
di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la decisione 5 luglio 2012 con cui il municipio di CO 1 ha dichiarato
regolare, ma non ricevibile, l'iniziativa popolare "RI 1 - Per un'area
verde pubblica nell'ex campo __________ ";
viste le risposte:
-    28 agosto 2012 della
Sezione degli enti locali;
-      7 settembre 2012 del
municipio di CO 1;
-      5 settembre 2012 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 4 maggio
2011, __________, RA 1 e __________, cittadini attivi di CO 1, hanno depositato
presso la cancelleria comunale un'iniziativa popolare intitolata "RI 1 -
Per un'area verde pubblica nell'ex campo __________ ", attraverso la quale
veniva proposto:
1. Il PR e le
relative NAPR vengono modificate sulla base della seguente va- riante:
1.1.  Il comparto ex-campo __________ (attuale zona AP
361) viene suddiviso                       nel modo seguente:
361a Parco Urbano, comprendente tutta la zona tra Via Chiesa e Via                         del
Bramantino.
361b Parco urbano, comprendente la zona tra Via Chiesa e Via Mira-             sole,
ad est della casetta ex-____________________.
361c Area sportiva, comprendente la zona tra Via Chiesa ed il Liceo                          ad
ovest della casetta ex-__________.
1.2.  Nelle due aree 361a e 361b è escluso qualsiasi tipo di costruzione,                           con
la sola eccezione dei servizi igienici.
Nell'area 361c sono ammesse solo piccole costruzioni (per spogliatoi
ed eventuale buvette) a servizio esclusivo delle
attività sportive e ricre-                ative nella zona.
1.3.  In tutta l'area sono escluse ulteriori strade ed è vietato l'uso
quale po-             steggio, anche a titolo provvisorio.
1.4.  Disposizioni transitorie:
Entro un anno dall'accettazione
dell'iniziativa ed in attesa della realizza-                     zione del
parco, l'area 361a viene sgomberata da ghiaia e detriti, siste-                  mata
a prato verde e chiusa definitivamente all'accesso veicolare.
Entro 5 anni dall'accettazione dell'iniziativa dovrà venir realizzato il
parco.
2. Le future modifiche al PR vanno pianificate secondo un disegno urbanisti- co,
senza ridurre lo spazio occupato dal verde, in modo che le nuove co-            struzioni
prendano il posto di quelle esistenti, eliminando immobili fatiscenti         e
brutture urbane. Sono possibili permute di terreno, a condizione che lo    spazio
complessivo occupato dal verde urbano non diminuisca. In quest'ot-    tica il
Municipio è invitato a pianificare subito un'altra ubicazione per il Polo           __________.
Con l'iniziativa i promotori hanno consegnato alla cancelleria comunale
i formulari con le firme di 2'246 cittadini.
B.
Il 5 luglio 2011 il
municipio ha dichiarato regolare, ma non ricevibile, l'iniziativa. Dopo aver
constatato il rispetto del termine per la raccolta delle firme e del quorum necessario,
l'esecutivo comunale ha stabilito che l'iniziativa non era proponibile, poiché
i contenuti essenziali della proposta erano già stati oggetto di consultazione
popolare il 19 giugno 2011, nell'ambito del referendum comunale sulla variante
del piano delle attrezzature ed edifici d'interesse pubblico denominata
"Comparto ex Campo militare",
che
era stata approvata a larga maggioranza. Il municipio ha quindi rifiutato di
sottoporre la proposta a consultazione popolare.
C.
a. Contro questa
decisione i promotori, rappresentati da __________, sono insorti davanti al
Consiglio di Stato, chiedendogli di annullarla e di dichiarare ricevibile l'iniziativa.
b. Con giudizio 11 luglio 2012, il Governo ha parzialmente accolto l'impugnativa,
dichiarando regolare e parzialmente proponibile l'iniziativa, in quanto riferita
al primo punto (1). Il secondo punto è invece stato ritenuto improponibile,
poiché avrebbe limitato in modo inammissibile l'elaborazione di future varianti.
D.
Contro il predetto giudizio, il Comitato
d'iniziativa RI 1 insorge con ricorso 22 agosto 2012 davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendo, in via principale, che l'iniziativa venga dichiarata
interamente proponibile, in via subordinata, che gli atti siano retrocessi al
Consiglio di Sato per nuovo giudizio debitamente motivato.
Secondo l'insorgente, la decisione impugnata, priva di
motivazione sufficiente, violerebbe il diritto di essere sentito, i principi
dello stato di diritto e della pianificazione del territorio, l'autonomia
comunale, il divieto d'arbitrio, la buona fede e i diritti politici dei cittadini.
E.
Il Consiglio di
Stato e la Sezione degli enti locali hanno sollecitato il rigetto dell'impugnativa
senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione è pervenuto il
municipio con argomenti di cui all'occorrenza si dirà più avanti.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della
legge
organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
1.2.
1.2.1. Giusta l'art. 209 LOC, sono legittimati a ricorrere contro le decisioni
degli organi comunali ogni cittadino del comune (lett. a) e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse legittimo (lett. b).
1.2.2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto "pacifica", la
legittimazione attiva del Comitato d'iniziativa RI 1 in base all'art. 209 lett.
b LOC. A torto, tuttavia, poiché il Comitato ricorrente non ha personalità
giuridica. Non è infatti un'associazione dotata di statuti (art. 60 cpv. 1
codice civile svizzero del 10 dicembre 1907; CC; RS 210; RDAT I-1991 n. 19,
1990 n. 28), ma soltanto una società semplice (art. 62 CC; art. 530 codice
delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220): forma societaria priva di
personalità giuridica che non può in nessun caso essere parte di un procedimento
di ricorso (RDAT cit.,
ibidem
).
Legittimati a ricorrere giusta l'art. 209 lett. a LOC erano invece i tre membri
del Comitato, qui comparenti, in quanto cittadini attivi di Bellinzona.
Considerato che la giurisprudenza riconosce ai membri di un comitato d'iniziativa
la facoltà di agire sotto il nome di questo (STF 1C_395/2010 del 7 febbraio
2011 consid. 1.1 con rinvio alla 1C_174/2010 del 14 dicembre 2010 consid. 1.2.;
Michel Besson
, Legitimation zur
Beschwerde in Stimmrechtssachen, in: ZBJV 147/ 2001, pag. 843 segg., n. II.4.b),
seppur per un altro motivo, la decisione del Consiglio di Stato di ammettere il
ricorso può dunque essere confermata.
1.3. Il ricorso, tempestivo (art. 46 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in
ordine.
1.4. Oggetto del contendere è unicamente la proponibilità del
secondo dispositivo (2) dell'iniziativa.
La regolarità dell'iniziativa popolare "RI 1 - Per un'area verde pubblica
nell'ex campo __________ " non è messa in dubbio dalle parti, così come
non è contestata la ricevibilità del punto 1 della stessa. Al Tribunale viene
chiesto unicamente di verificare se il punto 2 dell'iniziativa sia ricevibile,
come vorrebbero i ricorrenti, oppure no, come pretendono il municipio e il
Consiglio di Stato. L'esame del Tribunale, vincolato alla domanda dei
ricorrenti, è dunque circoscritto a tale contestazione (
Marco Borghi/
Guido
Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997
, n. 4 ad art. 65 LPamm).
2.
V
iolazione del diritto di essere
sentito
2.1. L'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce il diritto
dell'interessato a esprimersi prima che sia presa una decisione che lo
concerne, di fornire prove sui fatti suscettibili d'influenzarla, di poter
consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di
prenderne conoscenza e di pronunciarsi in merito, come pure di addurre i propri
argomenti (DTF 129 V 73 consid. 4.1, 127 I 54 consid. 2b, 126 I 7 consid. 2b
con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid.
2b, pure con
rinvii;
Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller
, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VIIª edizione,
Zurigo 2008, n. 836).
Il diritto di essere sentito è di
natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della
decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da
parte del ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del
gravame (RDAT cit. consid.
3a, con rinvii;
Häfelin/Haller/Keller
, op. cit., n. 839;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Hulmann
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, VI
ª
edizione, Zurigo 2010, n. 1709).
Secondo la regola generale di cui all'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di
permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della
decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una
giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo
effettivo (RDAT 1988 n. 45;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594;
Borghi/Corti
, op. cit. n. 2c ad art.
26).
Non occorre che la motivazione si esprima su tutti
gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità può
limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27 consid.
3b).
2.2. Secondo i ricorrenti il Consiglio di Stato avrebbe violato il d
iritto di essere sentito, emanando un giudizio sorretto da una motivazione
carente. Esso non avrebbe spiegato a sufficienza la decisione di dichiarare
irricevibile il punto 2 dell'iniziativa, omettendo di indicare quali leggi esso
disattenderebbe.
L'eccezione non è priva di un certo pregio. La motivazione secondo cui
non
si può introdurre nel PR un disposto normativo che limiti l'elaborazione di
future varianti
addotta per giustificare la decisione di inammissibilità appare
in effetti piuttosto sbrigativa. Non diventa più convincente per il fatto che
venga addotta a due riprese. Anche se sprovvista di riferimenti a precise
disposizioni di legge, questa motivazione non ha comunque impedito ai
ricorrenti capire le ragioni alla base del giudizio censurato e di esercitare
compiutamente i loro diritti di difesa, contestandole presentando un ricorso
articolato e circostanziato.
3.
Ricevibilità dell'iniziativa
3.1
3.1.1. Nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, il 15% dei
cittadini, ritenuto un massimo di 3000, può presentare sotto forma di
iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti di competenza del
legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a,
d, e, g, h ed i LOC ed inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76
cpv. 1, 3 e 4 LOC).
3.1.2. Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda di
iniziativa popolare è regolare e ricevibile, dopo di che esso pubblica all'albo
la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa s'intenda con regolarità e ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a
quest'ultimo riguardo, di proponibilità) di un'iniziativa popolare. Essa deve
tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per
la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno il 15% dei
cittadini, ritenuto un massimo di 3000, nel termine di 90 giorni dal suo
deposito (art. 76 cpv. 3). La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha
già avuto modo di stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata
ricevibile quando, oltre a concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1
LOC, è formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e
della forma, è compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e
comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 n. 4 consid.
3.2., con rinvii).
3.1.3. L'esame della ricevibilità di un'iniziativa popolare concernente la
modifica di un piano regolatore deve parimenti estendersi, secondo prassi e
dottrina, alla compatibilità della modifica con l'art. 21 cpv. 2 LPT (recepito
all'art. 41 cpv. 2 LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 33 cpv. 2 Lst): in altre
parole, la modifica deve apparire giustificata da un notevole cambiamento delle
circostanze, rispettivamente non deve pregiudicare la facoltà per le autorità
di procedere in futuro, verificandosi le stesse condizioni, a una (ulteriore)
modifica del piano regolatore medesimo (RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.2.
i.f.
con riferimenti).
3.1.4. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige infatti una
ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati,
in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi
schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di
fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto
a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento
periodico frequente. Ciò non di meno, questo strumento deve, al fine di
adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa
stabilità. Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di
regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 33 cpv. 1
Lst); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse
pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione
trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di
un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze
siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della
pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano
di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii;
in questo senso va anche l'art. 33 cpv. 2 Lst, in vigore dal 1° gennaio 2012).
Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica
in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo
sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente
attribuito alla stessa zona.
3.2.
3.2.1. I
l Consiglio di Stato ha ritenuto
che il punto 2 dell'iniziativa fosse irricevibile, siccome
introdurrebbe un'inammissibile limitazione della possibilità
di elaborare future varianti. I ricorrenti sostengono invece che esso
concretizzi sul piano comunale gli scopi e principi pianificatori previsti
dalla
Cost., dalla LPT e dal piano direttore cantonale. Esso
fornirebbe dunque unicamente indicazioni pratiche; del resto, proseguono i
ricorrenti, la legge non proibirebbe a un comune di limitare l'estensione della
zona edificabile in modo più severo di quanto previsto dal piano direttore cantonale.
Vietando al comune di imporsi delle regole sulla pianificazione territoriale
che concretizzano i principi pianificatori cantonali, il Governo avrebbe leso
l'autonomia del comune garantita dall'art. 16 cpv. 2 della Costituzione della
Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI, RL 1.1.1.1). La
decisione in esame sarebbe arbitraria, siccome non sorretta da motivi oggettivi
e ragionevoli. Essa, inoltre, disattenderebbe i diritti politici dei cittadini
(art. 34 Cost. e 76 cpv. 1 LOC).
3.2.2. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, il punto 2
dell'iniziativa non attua affatto i principi pianificatori che evocano. Al
contrario, esso si pone in palese contrasto con l'art. 21 cpv. 2 LPT, introducendo
un momento di staticità che contraddice il carattere dinamico del processo
pianificatorio. La pianificazione del territorio costituisce invero un compito
permanente e costante, che nei limiti sopra illustrati deve tener conto del
cambiamento delle circostanze (
Bernhard Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 11 ad art. 21). Rendendo
rigido e immutabile nel tempo l'assetto pianificatorio adottato con riferimento
al "verde urbano", la disposizione impedirebbe al pianificatore
comunale di procedere a futuri adeguamenti, che si rendessero necessari in
funzione dei mutamenti, oggi imprevedibili, delle circostanze che l'hanno
determinato. Nella misura in cui esclude a priori qualsiasi riduzione di questa
componente del territorio, la norma introdurrebbe una pregiudiziale che precluderebbe
all'autorità la possibilità di valutare questo aspetto nell'ambito della
ponderazione degli interessi in gioco. Ponderazione, che - per principio - deve
essere globale ed esente da condizionamenti che non siano quelli dettati dal
diritto di rango superiore.
Pregiudicando
l'adattamento delle scelte pianificatorie
al mutamento delle circostanze che le hanno determinate, la disposizione in
esame appare inconciliabile con gli scopi e principi pianificatori esplicitati
agli art. 1 e 3 LPT e non da ultimo con l'art. 75 cpv. 1 Cost. (cfr. sul tema
ZBl 7/1994 pag. 321 consid. 3b con riferimenti). Il suo tenore, chiaro e
inequivocabile, non lascia nemmeno spazio ad un'interpretazione conforme al
diritto di rango superiore in applicazione del principio
in dubio pro populo
.
Entro questi limiti, l'iniziativa è dunque irricevibile.
4.
Fondandosi
su una corretta applicazione del diritto, il giudizio impugnato non risulta dunque
arbitrario, contrario alla buona fede o lesivo dello stato di diritto e dei
diritti politici dei cittadini. Né viola l'autonomia comunale, istituto che per
costante giurisprudenza non permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto
(
DTF 116
I
a 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23
consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii). Va dunque confermato.
5.
L'emanazione dell'odierno giudizio rende priva d'oggetto la domanda
di concessione dell'effetto sospensivo.
6.
Per i motivi che precedono, il ricorso deve essere respinto. Considerata
la carente motivazione del giudizio impugnato e ritenuto che i ricorrenti sono
insorti a tutela dei diritti politici, si prescinde dal prelievo della tassa di
giustizia e delle spese (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Non si
prelevano la tassa di giustizia e le spese.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario