ti_gerichte · 90.2006.56 · 2008-02-28 · it
Variante di piano regolatore

Variante di piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2008 90.2006.56
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2008 90.2006.56
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.02.2008 90.2006.56

Variante di piano regolatore

Incarto n.
90.2006.56
Lugano
28 febbraio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi, giudice
supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 ottobre 2006 di
RI 1
patrocinati
contro
la risoluzione 5 settembre 2006 (n. 4151)
con cui il Consiglio di Stato ha
approvato alcune varianti del piano regolatore di Sorengo;
viste le risposte:
-
27 ottobre 2006 del
municipio di Sorengo;
-
17 novembre 2006 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella seduta del 20 dicembre 2005 il
consiglio comunale di Sorengo ha adottato alcune varianti al piano regolatore,
allo scopo di adattare le norme di attuazione del piano regolare in funzione
delle discrepanze registrate nell’applicazione dello strumento pianificatorio
rispetto agli intenti originariamente perseguiti con la revisione del piano,
adottata dall’esecutivo comunale nel 2000 e approvata dal Consiglio di Stato il
18 dicembre 2001. Per quanto qui di interesse, l’autorità comunale ha modificato
alcune norme applicabili alle zone dei nuclei (__________, __________ e __________)
e in particolare quelle riguardanti le altezze, l’indice di occupazione e le
distanze tra edifici. Il piano regolatore prevede così ora un’altezza massima
generale di 10 metri (art. 38 cpv. 2 NAPR), mentre in precedenza l’altezza
massima in caso di sopraelevazione era definita rispetto all’altezza degli
edifici contigui o adiacenti, un indice di occupazione del 35% (art. 38 cpv. 4
NAPR) in luogo del precedente fissato al 30% e una deroga alle norme della LAC
per quanto riguarda le distanze tra edifici prospicienti separati da area
pubblica e ricostruzioni su vecchi ingombri, per i qual casi non fanno più
stato le norme della LAC (art. 40 cpv. 1-3 NAPR), come sancito nel precedente
piano regolatore.
B.   Con risoluzione del 5 settembre 2006 il Consiglio
di Stato ha approvato queste varianti. Nel contempo ha respinto il ricorso di __________,
proprietari della particella n. __________ sita nel nucleo di Cremignone, sulla
quale si trova una casa di abitazione di recente riattazione, sita a confine con
una strada pubblica.
C.   Contro questa decisione __________ hanno
adito il Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 12 ottobre 2006, riproponendo
di massima le medesime censure già avanzate nella precedente sede ricorsuale.
Dei motivi si dirà per quanto necessario nei considerandi.
D.   La divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità e il comune di Sorengo, chiedono che il ricorso venga respinto.
E.   Il 3 maggio 2007 si sono svolti l'udienza e
il sopralluogo in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle
rispettive considerazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data e la legittimazione dei ricorrenti
certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
LALPT) ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali lo stesso può
essere esaminato nel merito.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Waldmann/Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   I ricorrenti invocano una lesione del
principio della stabilità dei piani regolatori, sancito dagli art. 21 LPT e 41
LALPT, perché l’autorità comunale avrebbe adottato le varianti in questione a
soli pochi anni dalla revisione del piano regolatore. Le stesse non sarebbero
sorrette da alcun interesse pubblico preminente, né le circostanze sarebbero
mutate in modo tale da giustificare un adattamento, soprattutto in considerazione
del fatto che il piano regolatore è di recente adozione. Nemmeno la vertenza
sfociata in una decisione del Tribunale cantonale amministrativo di annullamento
di una licenza edilizia rilasciata dal municipio per la trasformazione e
l’ampliamento di alcuni edifici nel nucleo di Cremignone giustificherebbe,
sempre a loro avviso, la variante del piano regolatore in questione, visto che
l’autorità giudiziaria avrebbe unicamente precisato il contenuto delle norme
adottate in piena consapevolezza dal comune, senza con questo considerarle
nulle.
3.1.   L'adozione
di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di
tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con
l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La
circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o
giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a
verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento
periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere
gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità.
Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole
delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento
del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai
proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21
cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non
possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una
determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona
e con stessi parametri. Ciò vale anche per i fondi limitrofi. Se un piano
regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla
pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni
della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide (DTF 127 I
103 consid. 6b/aa, 120 Ia 227 consid. 2c). Per contro, i piani di utilizzazione
che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in
materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità (DTF 118 Ia 151
consid.
5c, 114 Ia 32 consid. 6;
Tanquerel
, in Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 53 ad art. 21).
Più
un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai
singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la
citata presunzione della sua validità sarà contestabile (DTF 128 I 190 consid.
4.2).
Il diritto cantonale prevede la verifica
del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può
essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige
(art. 41 cpv. 2 LALPT). Tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21
cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire,
come sopra esposto, solamente a condizione che le circostanze siano cambiate,
che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione,
che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione
si renda necessario (127 I 103 consid.
6b, 124 II 391
consid. 4b;
Haller/Karlen
,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band 1, 3. edizione, Zurigo 1999, pag.
119; RDAT II-1998 n. 49 consid.
3a con rinvii;
decisione del 20.06.2005 del TPT, inc. 90.2004.74). Requisisti che nella
fattispecie sono dati, come di seguito esposto.
3.2.   Con la
revisione del piano regolatore iniziata negli anni novanta, adottata il 28 febbraio
2000 dal legislativo comunale e approvata il 18 dicembre 2001 dal Consiglio di
Stato, il Comune ha promosso per le zone edificabili una generale
“densificazione ragionata”, ossia un aumento delle possibilità edificatorie
(indice di sfruttamento, altezze, ecc.), senza particolari estensioni del territorio
edificabile. Per quanto riguarda le zone dei tre nuclei di Sorengo, Cortivallo
e Cremignone, riconosciuto il loro valore storico, architettonico e urbanistico
e premessa l’intenzione e la volontà di salvaguardarli e valorizzarli,
l’autorità comunale ha eseguito una valutazione dei singoli edifici  e degli
spazi liberi ed ha elaborato direttive per gli interventi edilizi ammissibili,
senza tuttavia imporre vincoli troppo rigidi e normative edificatorie eccessivamente
limitative. Ciò nell’ottica di non penalizzare oltremodo in particolare le
nuove edificazioni, gli ampliamenti e l’utilizzo degli spazi liberi del tessuto
urbanistico dei nuclei e di permettere un uso razionale ed economicamente
sostenibile della sostanza edilizia tradizionale (cfr. rapporto di pianificazione
dicembre 1999, n. 9.4. pag. 29 e segg.). Queste intenzioni sono state riassunte
all’art. 38 delle norme di attuazione del piano regolatore nella versione
approvata nel 2001 (di seguito vNAPR) che recitava:
1
Nelle zone dei nuclei di Sorengo, Cortivallo e
Cremignone sono ammesse le destinazioni residenziali, le attività turistiche e
quelle di servizio compatibili con le strutture edilizie esistenti. Devono
essere salvaguardati i valori storici, ambientali e gli edifici di interesse
storico-architettonico-spaziale indicati nei piani di rilievo.
2
Sono possibili i seguenti interventi:
-    riattazioni: miglioramenti delle
strutture edilizie esistenti;
-    trasformazioni: modifiche delle
utilizzazioni;
-    ampliamenti in verticale: aggiunte in
sopraelevazione sino all’altezza degli edifici contigui o adiacenti;
-    ricostruzioni delle volumetrie
esistenti: rifacimento di una struttura edilizia in caso di demolizione  o di
evidenti impossibilità funzionali e costruttive;
-    combinazioni tra gi interventi sopra
descritti in quanto non snaturino le strutture edilizie e ambientali esistenti.
3
Gli edifici di interesse
storico-architettonico-spaziale possono in particolare  essere riattati in modo
conservativo; gli edifici determinanti il tessuto tradizionale possono anche essere
demoliti, ma devono essere ricostruiti nel rispetto sostanziale dei volumi
preesistenti.
Nel caso di importanti ristrutturazioni, gli edifici
e/o manufatti minori devono essere integrati nell’edificio principale.
4
Non sono preclusi maggiori occupazioni della
superficie edificata o nuove edificazioni purché si fondino su un progetto
architettonico-urbanistico qualificato per rapporto allo spazio di riferimento,
con particolare attenzione a quello pubblico (strade, piazze). Per questi
interventi valgono le seguenti disposizioni:
-    l’altezza non deve superare i 10.00 metri;
-    il 70% della superficie edificabile
deve essere mantenuta libera da costruzioni.
Per la situazione fondiaria e per la classificazione
degli edifici fanno stati i piani di rilievo approvati con il piano regolatore.
5
Tutte le istanze d’autorizzazione a costruire
devono essere accompagnate da un rilievo degli edifici esistenti nella scala 1:
50 e da una documentazione fotografica comprendente anche gli edifici
adiacenti.
Per
quanto attiene alle distanze nei nuclei, l’art. 40 vNAPR fa riferimento
generico agli art. 120, 124 e 125 della LAC.
3.3.   Nell’ambito
di una procedura concernente il rilascio di una licenza edilizia per la ristrutturazione
e l’ampliamento di alcuni stabili nel nucleo di Cremignone, il Tribunale
cantonale amministrativo ha annullato la licenza concessa dal comune di Sorengo
poiché gli interventi prospettati non rispettavano, segnatamente, le norme
sulle distanze tra edifici, le altezze e l’indice di occupazione. A seguito di
questa procedura è emersa chiara l’incongruenza tra gli obiettivi prefissati
con la revisione generale del piano regolatore del 2001 – la testé citata
volontà di densificare le edificazioni e di non imporre troppi vincoli nei
nuclei – e la difficoltà o addirittura l’impossibilità di attuarli sulla base
delle normative in vigore. Le norme relative alle altezze degli edifici in caso
di ampliamenti in verticale (art. 38 cpv. 2 vNAPR), ad esempio, erano ambigue e
di difficile applicazione, era esclusa la possibilità di far capo a
trasferimenti di quantità edificatorie tra fondi vicini e, da ultimo, l’obbligo
del rispetto delle distanze tra edifici sanciti dalla LAC anche nel solo caso
di sopraelevazione di edifici esistenti (art. 40 NAPR) impediva di mantenere un
allineamento delle costruzioni. In tali circostanze, una modifica del piano
regolatore, seppur a soli 5 anni dalla sua entrata in vigore, trova la sua giustificazione
e il suo interesse nell’attuazione degli intendimenti posti a sostegno della
revisione del piano stesso ma vanificati da alcune norme che di fatto ne
impediscono la sua messa in opera. I cambiamenti, che interessano unicamente
due norme specifiche valide per i nuclei di Sorengo (altezze, indice di
occupazione e distanze), concernono senza ombra di dubbio criteri importanti e
determinanti per la pianificazione di tali zone, che il comune ha inteso
salvaguardare, cercando di coniugare interventi nel limite del possibile
conservativi del tessuto tradizionale con la necessità di sfruttamento
economicamente sostenibile dei fondi interessati. Scopi che potevano essere
attuati unicamente con una modifica delle norme in questione, come avvenuto in
concreto. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il comune ha quindi
inteso principalmente porre rimedio ad un errore di ordine pianificatorio
venuto all’evidenza a seguito della procedura di rilascio della licenza per la
ristrutturazione di edifici nel nucleo di Cremignone, definendo in modo
migliore e nello spirito della revisione del piano regolatore, le possibilità
edificatorie nella zona dei nuclei.
3.4.   In
particolare, per quanto riguarda le singole modifiche proposte, si rileva
quanto segue.
3.4.1. Il legislativo comunale, così come il
Consiglio di Stato, ha avallato la modifica delle NAPR che prevedono ora
un’altezza massima generalizzata degli edifici di 10 metri in caso di sopraelevazione (art. 38 cpv. 2 NAPR). Tale altezza era del resto già prevista
per le nuove costruzioni (art. 38 cpv. 4 vNAPR), per cui, vista la difficoltà
appalesatasi concretamente nell’applicazione della norma così come adottata e approvata
con la revisione generale del piano regolatore, laddove veniva definita in modo
indeterminato quale altezza massima l’altezza degli edifici contigui o adiacenti
(art. 38 cpv. 2 vNAPR), e tenuto conto della volontà di non imporre troppi
vincoli pianificatori e di indirizzo architettonico per i nuclei (cfr. sopra
consid. 3.2.), la modifica del cpv. 2 dell’art. 38 NAPR nel senso di uniformare
le altezze del nucleo a 10 metri è certamente legittima oltre che necessaria,
senza per questo comportare a priori uno snaturamento della struttura caratteristica
e tradizionale del nucleo. A questo proposito si rammenta che in ogni caso
l’art. 39 NAPR prevede di sottoporre ad una commissione di esperti per un
preavviso ogni intervento edilizio sui fondi inclusi nella zona del nucleo, il
tutto nell’ottica di salvaguardia dei valori storici, ambientali e degli
edifici di interesse storico-architettonico-spaziale indicati nei piani di
rilievo, come specificatamente stabilito anche dall’art. 38 cpv. 1 NAPR.
3.4.2. Una maggiore occupazione della
superficie edificata o nuove edificazioni fino ad un’occupazione massima del
35% (art. 38 cpv. 4 NAPR), è stata, a ragione, ritenuta dall’istanza inferiore
conforme ai disposti dell’art. 21 LPT e 41 LALPT. Tale modifica, minima nei
suoi contenuti, si è resa necessaria in particolare per ovviare
all’impossibilità secondo il vecchio strumento pianificatorio di far capo a
trasferimento di indici e concretizza gli obiettivi di uso razionale del
territorio e di aumento delle possibilità edificatorie adottati con la
revisione generale del piano regolatore, senza per questo stravolgerne i
contenuti, nemmeno per quanto riguarda il dimensionamento delle zone
edificabili (cfr. al riguardo rapporto di pianificazione dicembre 199, n. 5
pag. 11 e segg., n. 14 pag. 42 e segg.). Essa risulta pertanto di pubblico
interesse e resiste alle critiche ricorsuali.
3.4.3. Anche le nuove disposizioni sulle
distanze per edifici prospicienti separati da area pubblica e per edifici
esistenti ricostruiti sui vecchi ingombri (art. 40 cpv. 2 e 3 NAPR) sono
senz’altro sorrette da pubblico interesse. Anzi, un loro aggiornamento si
imponeva alla luce dei riscontri concreti avuti nell’applicazione concreta di
tali normative. L’autorità comunale aveva in effetti previsto degli
allineamenti delle facciate per gli edifici lungo le aree pubbliche, così come
indicato nei piani di rilievo. Tuttavia, l’applicazione dell’art. 124 LAC, in
combinazione con gli art. 40 vNAPR e 39 RLE, avrebbe fatto obbligo di
rispettare, in caso di trasformazioni sostanziali, la distanza di 4 metri. In riferimento pure agli obiettivi di uso razionale del territorio sanciti con la revisione
del piano regolatore del 2001, queste incongruenze e contraddizioni sono state
sanate con la presente variante nel senso che le distanze non vengono applicate
per edifici prospicienti separati da area pubblica e per edifici che vengono
ricostruiti su vecchi ingombri, privilegiando così l’allineamento delle facciate
già previsto nel precedente piano regolatore.
4.   Considerato
quanto sopra e i motivi addotti dalle precedenti istanze a sostegno di una
modifica del piano regolatore, il principio della stabilità dei piani non risulta
essere leso: con la modifica in oggetto l’autorità comunale ha inteso rendere
attuabili concretamente gli obiettivi dichiarati e accettati della revisione
dello strumento pianificatorio nel 2001 sulla base delle preesistenze e delle
peculiarità della zona dei nuclei. La variante è quindi sorretta da un
interesse pubblico sufficiente e si appalesava senz’altro necessaria a seguito
del cambiamento della situazione giuridica dei fondi interessati.
5.   Visto quanto precede, il ricorso deve quindi
essere respinto. La tassa di giustizia e le spese processuali sono poste a
carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm). Al comune di Sorengo, che non
si è avvalso del patrocinio di un legale, non vengono assegnate ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.    Il
ricorso è respinto.
2.    La
tassa di giustizia di Fr. 2’000.- è posta a carico di __________. Non si assegnano
ripetibili.
3.    Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario