ti_gerichte · 90.2007.45 · 2009-01-07 · it
Assegnazione di un comparto ampiamente edificato alla zona edificabile, anche in virtù del principio del coordinamento dei piani

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 90.2007.45
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 90.2007.45
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 90.2007.45

Incarto n.
90.2007.45
Lugano
7 gennaio
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice
supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 maggio 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 17 aprile 2007 (n. 1834),
con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore di Arzo e ha deciso sulle scelte pianificatorie
sospese;
viste le risposte:
-
12 giugno 2007 del
municipio di Arzo;
-
14 agosto 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 2 sono comproprietari in ragione di 1/2 ciascuno della particella
n. 740 di Arzo, di 564 mq, e della particella n. 108 di Besazio, di 1522 mq,
che formano un unico appezzamento di terreno. A cavallo di questi mappali sorge
un edificio costruito anni or sono e adibito ad abitazione, che si trova quindi
in parte sul territorio di Arzo e in parte sul territorio di Besazio. RI 1 sono
comproprietarie in ragione di 1/2 ciascuna della part. n. 1303 di 857 mq, contigua
al mappale 740, non edificata e utilizzata quale area di sfogo (giardino) del
mappale 740. In posizione leggermente soprastante e adiacente alla part. n.
1303 vi è il mappale n. 1304, di 956 mq, di proprietà di RI 3, che ospita la
loro abitazione, di recente costruzione. Tutti e tre i fondi appartenevano
prima ad un unico appezzamento di terreno, l'originaria particella n. 740.
Questo comparto, sito in località Lôr (secondo la cartografia, Parpuccio,
stando ai sommarioni), in leggero declivio, è delimitato a monte dalla strada
di servizio comunale, mentre a valle confina direttamente con la zona edificabile
del comune di Besazio. A nord esso è attiguo alla zona residenziale estensiva
di Arzo.
b. In occasione dell'adozione del piano regolatore, nel 1981, il comune di Arzo
aveva deciso l'inserimento solo parziale dell'originario fondo 740 nella zona
edificabile. In accoglimento del ricorso di RI 2, che chiedevano l'assegnazione
di tutta la loro proprietà alla zona fabbricabile, il Consiglio di Stato, con
decisione del 9 novembre 1982 (n. 6557), ha stabilito il carattere edificabile
di tale comprensorio, adducendo ragioni di congruenza pianificatoria e di
natura paesaggistica, riservato tuttavia il parere dell'autorità forestale, che
avrebbe dovuto procedere ai necessari accertamenti del limite del bosco. Con
decisione del 20 settembre 1994 (n. 8277), il Consiglio di Stato ha accertato
che il fondo in questione non era di natura boschiva. Il comune di Arzo,
tuttavia, non ha proceduto all'aggiornamento del piano regolatore, né a dipendenza
della decisione di approvazione dell'esecutivo cantonale del 1982, né a seguito
di quella relativa all'accertamento boschivo del 1994. Il mappale n. 108 di Besazio,
per contro, è, dall'adozione del primo piano regolatore, approvato con risoluzione
11 luglio 1980 (n. 4188) dal Consiglio di Stato, inserito nella zona residenziale
estensiva R2.
B.
Nella seduta dell'11 giugno 2003, il consiglio comunale di Arzo ha
adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, sulla
scorta delle precedenti decisioni del Consiglio di Stato del 1982 di
approvazione del precedente piano regolatore e del 1994 di accertamento del
carattere non boschivo dell'originario fondo n. 740, il municipio ha proposto
al legislativo comunale di assegnare il comparto alla zona residenziale
estensiva. Dopo lunga discussione, il consiglio comunale non ha tuttavia
ritenuto di adottare alcuna decisione in merito a tale azzonamento, in considerazione
del fatto che nel frattempo il mappale n. 1304, per il quale era pendente una
domanda di costruzione per l'edificazione di un'abitazione, era oggetto di una
procedura di ricorso che non aveva ancora trovato una definizione. Il consiglio
comunale ha comunque adottato il piano delle zone indicante i fondi come zona
residenziale estensiva.
C.
Il 23 dicembre 2003, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato
da __________ contro la licenza edilizia rilasciata dal comune per il mapp.
1304, ritenendo che il consiglio comunale avesse avallato l'attribuzione di
questo mappale alla zona fabbricabile e che il ricorrente pretendesse il
contrario con eccessivo formalismo. Il soccombente ha quindi adito il Tribunale
cantonale amministrativo che, il 16 febbraio 2004, ritenuto come questi non fosse
legittimato in prima istanza ad opporsi al rilascio della citata licenza, ha
respinto il ricorso. In seguito sul mappale in questione è stata edificata la
citata abitazione.
D.
Con risoluzione 14 giugno 2005 (n. 2920), il Consiglio di Stato, ritenuto
che mancasse l'adozione di una decisione formale sull'attribuzione dei mappali
in oggetto, ha sospeso l'approvazione del comparto in questione, rinviando gli
atti al comune affinché adottasse e pubblicasse, in maniera chiara ed
inequivocabile, una decisione in merito all'edificabilità dei fondi 740,1303 e
1304.
E.
Con messaggio 12 gennaio 2006 (n. 2), il municipio di Arzo ha
nuovamente proposto l'attribuzione alla zona edificabile dei mappali citati. Nella
seduta del 20 febbraio 2006, tuttavia, il legislativo comunale ha negato l'adozione
della variante pianificatoria, poiché non era stata raggiunta la necessaria
maggioranza qualificata (maggioranza assoluta) di undici voti favorevoli (dieci
voti favorevoli, cinque contrari e cinque astenuti). I fondi non sono stati
attribuiti a un'altra zona del piano regolatore. Con decisione del 17 aprile
2007 (n. 1834), il Consiglio di Stato, preso atto delle risoluzioni comunali,
ha modificato d'ufficio il piano di regolatore attribuendo i mappali 740, 1303
e 1304 alla zona agricola. Esso ha infatti ritenuto che, in assenza della
volontà del comune di inserire questi fondi nella zona edificabile, nessun altro
azzonamento potesse entrare in considerazione.
F.
Contro questa
decisione, RI 1, RI 2 e RI 3 hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo
con ricorso 9 maggio 2007 chiedendo l'annullamento della decisione impugnata e
l'attribuzione dei loro fondi alla zona residenziale estensiva. Dei motivi si dirà,
per quanto necessario, nei successivi considerandi.
G.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che
il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Arzo ne postula l'accoglimento.
Il 6 novembre 2007 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei
quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive considerazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale è data ed il ricorso è tempestivo (art.
38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990, RL 7.1.1.1, LALPT). La legittimazione dei
ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto
ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art.
3 ordinanza
sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b
81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti contestano la
decisione del Consiglio di Stato di attribuire i loro fondi alla zona agricola:
premesso che i mappali sono urbanizzati, due sono già costruiti e il terzo
costituisce il giardino dell'abitazione sul mappale n. 740 e considerato che
questi fondi si inseriscono in un territorio già largamente edificato, non solo
sul comune di Arzo, ma anche su quello di Besazio, essi ritengono che siano
date le premesse per una loro attribuzione alla zona edificabile giusta l'art.
15 lett. a LPT, mentre sarebbe chiara la loro non idoneità agricola per il
carattere, l'ubicazione e le costruzioni presenti.
3
.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3
.1.1. Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati
edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e
urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste
esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio
tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore
assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi
generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che -
ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena
citata; inoltre
Alexandre Flückiger
,
Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 15 n. 25- 29;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.1.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo
modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole
servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,
a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a
LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta,
oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
,
op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
In concreto, questo
presupposto è adempiuto.
3.3. I mappali n. 740, 1303 e 1304 sono posti in località Lôr, all'estremità
della strada comunale che raggiunge la collina sovrastante Besazio. Vi si
accede da Arzo attraverso un vasto comparto comprendente fondi inseriti nella
zona residenziale estensiva e quasi tutti già edificati. I fondi dei ricorrenti
sono posti al margine del territorio di Arzo e discosti dal suo abitato principale,
tanto da poter esser considerati in modo naturale appartenenti più al
territorio edificato di Besazio, con il quale sono a diretto contatto. La
strada di accesso segna uno stacco morfologico netto tra la parte a valle della
stessa, dove appunto si trovano i fondi dei ricorrenti, e la parte a monte,
appartenente a un comprensorio che si delinea più ripidamente verso la zona
agricola e verso il bosco e dove sorgono solo alcuni edifici sparsi. Anche per
l'orientamento delle particelle, esse si aprono più verso la zona edificabile
di Besazio e di Arzo, di cui condividono pienamente le caratteristiche, che non
verso la soprastante zona agricola di Arzo. D'altronde, ciò era già stato
riconosciuto a suo tempo dal Governo con la risoluzione di approvazione del 9
novembre 1982, che aveva ritenuto che lo stacco altimetrico paesaggistico si situasse
a monte della particella in oggetto (cfr. pag. 21 della citata risoluzione).
Oggi, inoltre, stante anche la recente edificazione del mapp. 1304, il
carattere di territorio ampiamente edificato appare consolidato e il limite
della zona edificabile segnato dalla strada di sevizio coerente, mentre non lo
sarebbe quello posto (d'ufficio) dal Governo che attraversa l'abitazione di RI
2, individuabile unicamente dal profilo cartografico e non distinguibile in
loco. Già per questo motivo, i mappali in questione non possono che essere
considerati come inclusi nel territorio ampiamente edificato di Arzo e Besazio
nel senso della giurisprudenza e dottrina ricordate sopra.
3
.4. Essendo, in concreto, soddisfatti i
presupposti dell'art. 15 lett. a LPT, non è necessario appurare se, in più,
l'attribuzione della particella in oggetto alla zona edificabile risponda a una
prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni,
come prescrive l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi
(
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op.
cit., n. 313 con rinvii).
3.5.
Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una
ponderazione globale degli interessi in causa, potrebbe impedire l'assegnazione
della particella alla zona fabbricabile e imporre la sua attribuzione a
un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel
suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione
in vigore dal 1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di
politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del
Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
3.5.1. Innanzitutto, la sola circostanza che a monte della strada di accesso a
detti mappali vi sia una zona agricola, non basta ovviamente per ritenere
soddisfatte le condizioni per un loro inserimento in tale zona. I mappali in
oggetto sono edificati oppure sono utilizzati quale giardino. Non si prestano,
pertanto, ad un impiego agricolo. Non sussistono inoltre motivi di ordine paesaggistico
o d'altra indole che potrebbero ostare ad un'attribuzione di questi fondi alla
zona edificabile.
3.5.2. Non da ultimo si rileva che l'appartenenza dei mappali alla
zona
edificabile si giustifica anche in ossequio del principio del coordinamento del
piano regolatore con quello dei comuni vicini sancito agli art. 2 cpv. 1 LPT e
24 cpv. 3 LALPT (cfr.
Waldmann/ Hänni
,
op. cit., ad art. 2 n. 49 segg., in particolare n. 52). Tale necessità si
evidenzia ancor più nella fattispecie, proprio in considerazione
del fatto che, per la situazione geografica dei
fondi in questione, la loro pianificazione completa perfettamente la pianificazione
del comprensorio edificabile di Besazio. Diversamente,verrebbero a crearsi
situazioni non dettate da alcuna logica, dove ad esempio i ricorrenti RI 2 si
troverebbero non solo un fondo sito in parte in zona edificabile e in parte in
zona agricola, bensì addirittura l'edificio adibito a casa di abitazione sarebbe
diviso tra i citati differenti azzonamenti previsti dai rispettivi piani
regolatori di Arzo e di Besazio.
3.5.3. Nell'ambito della ponderazione degli interessi, infine, deve essere
anche evidenziato l'atteggiamento quantomeno contraddittorio del Governo che
nell'ambito della decisione relativa alla domanda di costruzione per il mapp. 1304 ha riconosciuto che il legislativo comunale aveva optato per l'edificabilità del fondo e rimproverato
l'opponente alla licenza di eccessivo formalismo (cfr. risoluzione 23 dicembre
2003, pag. 7), salvo poi sconfessare questa sua stessa affermazione nell'ambito
della decisione sull'approvazione della revisione del piano regolatore, riscontrando
una carenza formale nell'adozione della zona edificabile in questione
(risoluzione 14 giugno 2005, pag. 21 segg., in particolare pag. 25). Ora, non
occorre qui sindacare sulla fondatezza di quella decisione, sulla base della
quale è poi stata edificata l'abitazione citata più sopra. Questa semmai ha
finito col corroborare l'estensione della zona edificabile sino all'inclusione
del mapp. 1304, siccome il comparto risulta oggi ampiamente edificato. La
contraddittorietà delle due decisioni deve comunque essere tenuta in conto nel
ponderare gli interessi del privato che è stato autorizzato a costruire in base
ad una precisa decisione dell'autorità competente e che oggi vedrebbe
sconfessare tale decisione dall'autorità medesima. Questo aspetto depone pure a
favore dell'inclusione del mapp. 1304, e di riflesso dei mapp. 1303 e 740, nella
zona fabbricabile.
3.5.4. Stando alla risoluzione governativa 14 giugno 2005, il piano regolatore
di Arzo eccede il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico del Comune
per i prossimi 10-15 anni. Ora, esiste un interesse generale all'evitare la
definizione di zone edificabili troppo vaste.
È però necessario
distinguere tra la portata che il sovradimensionamento del piano ha per
l'attribuzione di nuovi fondi alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 lett.
b LPT e l'assegnazione alla stessa dei territori già largamente edificati ai
sensi dell'art. 15 lett. a LPT. In questo secondo caso, infatti, il sovradimensionamento
non assurge più a condizione per l'attribuzione di un fondo alla zona
edificabile, ma è solo uno degli interessi che devono essere ponderati. In
altre parole, il sovradimensionamento del piano non esclude a priori
l'applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Da un punto di vista della
ponderazione degli interessi pubblici e privati, quindi senza pronunciarsi nel
dettaglio sul reale fabbisogno ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT, la ricerca di
una pianificazione coerente e ordinata, nel caso concreto, prevale sul pure
importante aspetto di contenibilità del piano.
3.6. Per tutti questi motivi, i fondi in discussione devono essere assegnati
alla zona edificabile. Dato quanto precede, in accoglimento del ricorso, essi vengono
assegnati alla zona residenziale estensiva, immediatamente contigua, funzione
che ricalca sia quella dell'adiacente zona edificabile di Arzo, sia quella del
comune di Besazio. Per economia di giudizio, non si procede a rinviare gli atti
al comune, poiché questa è, in concreto, l'unica soluzione sostenibile. Il
comune dovrà limitarsi ad adattare le rappresentazioni grafiche.
4.
In considerazione di quanto sopra, il ricorso deve quindi essere
accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui attribuisce
d'ufficio i fondi n. 740, 1303 e 1304 di Arzo alla zona agricola. Questi
mappali vengono assegnati direttamente alla zona residenziale estensiva RE
prevista dal piano regolatore.
5.
Non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966, RL 3.3.1.1, LPamm), mentre lo
Stato, soccombente, è tenuto al pagamento
di
un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli 1 cpv. 1 , 2 cpv. 1 e 15 a LPT, 3
OPT, 38 LALPT; 3, 18, 28, 31 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.    Il
ricorso è accolto.
§   Di
conseguenza:
1.1    la
decisione impugnata è annullata nella misura in cui attribuisce d'ufficio i
mapp. 740, 1303 e 1304 di Arzo alla zona agricola;
1.2.   i
mapp. 740, 1303 e 1304 di Arzo sono assegnati alla zona residenziale estensiva
RE.
2.    Non
si prelevano tassa e spese di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà ai
ricorrenti l'importo complessivo di Fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
;
Ufficio federale dello sviluppo
territoriale ARE
, 3003 Berna.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario