ti_gerichte · 52.2020.478 · 2020-09-09 · it
Licenza edilizia per la costruzione di un ecogolf in zona agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.09.2023 52.2020.478
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.09.2023 52.2020.478
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.09.2023 52.2020.478

Incarto n.
52.2020.478
Lugano
14
settembre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 13 ottobre
2020 di
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la decisione del 9 settembre 2020 (n. 4635) del
Consiglio di Stato che respinge il suo ricorso avverso la risoluzione del 20
settembre 2019 con cui il Municipio di CO 3 gli ha negato la licenza edilizia
per la costruzione di un
ecogolf
al mappale 194 di quel Comune;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è proprietario del
mapp. 194 di __________, Sezione __________, di 173'583 m
2
, situato
nei pressi del Resort __________. Costituito perlopiù da bosco, presenta nella
parte sud-est una vasta zona pressoché priva di vegetazione, che, con le part.
607 e 689 degrada in pianori e scarpate verso la sottostante strada cantonale
che porta al nucleo di __________. Questa area è inserita dal vigente piano
regolatore nella zona agricola. La sua metà superiore è inoltre interessata da
un vincolo di protezione del paesaggio, dove è delimitata anche una superficie
per l'avvicendamento delle colture (SAC) dal piano direttore cantonale (scheda
P8). Un'altra area SAC è prevista in corrispondenza del cuneo nella parte più a
sud del fondo. Una rete di percorsi pedonali, che si dipartono dalla strada cantonale,
attraversano il fondo all'incirca a metà (da est a ovest), rispettivamente lo
lambiscono a ovest a contatto con la zona boschiva e a est a confine con la
part. 689.
B.   a. Il 28 settembre 2018 RI 1
ha presentato al Municipio di CO 3 una domanda per realizzare sulla parte
agricola del mappale 194 un campo da golf, gestito secondo criteri ecologici (
ecogolf
).
In particolare, dalla relazione tecnica si evince che il progetto si estende su
circa 45'000 m
2
e prevede nove buche. I
ping-ring
(mete) sono
formati da un cerchio metallico del diametro di 60 cm, alti 12 cm, e al loro
interno sono poste le bandierine di segnalazione. Vi è inoltre un campo di
pratica con tre piattaforme rimovibili di legno (6m x 3m) appoggiate sul
terreno. La morfologia del terreno non viene modificata, non è prevista alcuna
manutenzione particolare tranne lo sfalcio del prato come già attualmente
avviene né vi è un sistema di drenaggio o di irrigazione. Nemmeno si fa uso di
pesticidi o altri prodotti chimici. Dall'edificio esistente al sub H (21 m
2
)
sono ricavati un deposito per attrezzi per la manutenzione del fondo, un
erogatore di palline e un distributore di bibite. Il campo da golf è
raggiungibile solo a piedi a partire dal complesso alberghiero, dove si trovano
anche i posteggi e i servizi alla clientela del golf. I sentieri esistenti non
sono intralciati dalla struttura sportiva, per la quale non è prevista alcuna
recinzione, salvo la posa di alcune reti di protezione.
b. La domanda, pubblicata
dall'11 al 25 gennaio 2019, ha suscitato l'opposizione dell'CO 2, di CO 1,
cittadino di CO 3 e quella del Dipartimento del territorio (avviso cantonale n.
108244). In estrema sintesi, gli argomenti contrari al progetto si riferiscono
alla mancata conformità con la zona agricola, alla mancanza dei requisiti per un'autorizzazione
eccezionale ai sensi dell'art. 24 della legge sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e all'assenza di una
pianificazione, indispensabile per le ripercussioni generate dall'opera sul
territorio e sull'ambiente.
c. Il Municipio di CO 3 ha negato il 20 settembre 2019 il permesso richiesto.
Oltre alle ragioni contrarie al progetto indicate nell'avviso cantonale,
l'Esecutivo comunale ha ritenuto che il campo da golf non fosse nemmeno
rispettoso del diritto comunale, ovvero dell'art. 67 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR), che disciplinano l'edificazione e le utilizzazioni
del comparto dell'ex __________ di __________, dove ora sorge il Resort __________,
dove sono stati tracciati due settori ben definiti con precise destinazioni,
possibilità e quantità edificatorie (settore A: zona edificabile; settore B
area a destinazione svago e parco), il tutto da consolidare in un piano di
quartiere obbligatorio. Al di fuori di queste aree non è possibile edificare.
L'area su cui sorgerebbe il campo da golf è esterna a questo comparto.
C.   Con giudizio del 9 settembre
2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1 avverso la
risoluzione municipale di cui si è appena detto. In sostanza, anche il Governo
ha fatto proprie le considerazioni contenute nell'avviso dipartimentale. Ha
ritenuto che il campo da golf non è necessario alla coltivazione agricola o
all'orticoltura  per cui non può beneficiare di un'autorizzazione ordinaria
secondo gli art. 16 segg. e 22 LPT. Né lo può essere in applicazione dell'art.
24 LPT, già solo perché non risultano motivi oggettivi tali da imporre una sua
ubicazione al di fuori della zona edificabile. Ha inoltre confermato la tesi
secondo cui questo genere di impianto deve essere preventivamente pianificato,
al fine di poter valutare compiutamente tutti gli interessi in gioco. Infine,
ha tutelato la decisione comunale anche per quanto riguarda l'assenza di conformità
con la norma che disciplina l'edificazione del comparto dell'ex __________.
D.   RI 1 ha impugnato la
decisione governativa dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di
annullarla unitamente alla risoluzione municipale di diniego della licenza. Ha
quindi postulato la retrocessione degli atti all'Esecutivo comunale per il suo
rilascio. In via subordinata ha chiesto di sottoporre la licenza ad eventuali
condizioni di esercizio, previa consultazione dei competenti servizi cantonali.
Rimprovera anzitutto all'autorità inferiore di non essersi confrontata con le
vere peculiarità di un
ecogolf
, che si distingue da un golf tradizionale
per la sua gestione ecologica, non invasiva, senza strutture fisse e priva di
impatto sul territorio, volta alla ricerca di natura e ruralità allo stato
originario, senza tracce di urbanizzazione e tecniche artificiali. Un impianto del
genere sarebbe conforme alla zona agricola, che ha pure una funzione di svago e
di protezione del paesaggio. Ribadisce che già attualmente il fondo 194 svolge
tali funzioni che non pregiudicano affatto la sua gestione agricola, che
verrebbe assicurata anche in futuro. La conformità alla zona agricola di un
golf (tradizionale) sarebbe già stata confermata, addirittura in presenza di
una zona SAC, anche dal Consiglio federale e dal Consiglio di Stato in risposta
a due mozioni parlamentari. A maggior ragione lo dovrebbe essere per un
ecogolf
.
In ogni caso, l'opera in questione potrebbe beneficiare di un permesso
eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, data la sua ubicazione vincolata:
l'ecogolf si pratica in mezzo alla natura, su terreni non intaccati da
costruzioni o interventi dell'uomo e senza ripercussioni sull'ambiente, ciò che
impone la sua presenza al di fuori della zona edificabile. Né vi sarebbe alcun
interesse preponderante contrario alla sua realizzazione in questa zona. Il
ricorrente contesta inoltre l'obbligo di pianificare questo genere di impianti,
circostanza di cui darebbe atto anche la scheda V12 del piano direttore
concernente le infrastrutture per lo svago, il turismo e lo sport. Contesta
infine anche le conclusioni contenute nella decisione impugnata in merito al
contrasto dell'
ecogolf
con le norme di diritto comunale: le aree esterne
dell'ex __________ sono destinate allo svago, ivi compreso il settore dove
sorgerebbe l'impianto. La percorribilità dei sentieri comunali non verrebbe del
resto compromessa, visto il posizionamento delle 9 buche. Il ricorrente non si
oppone del resto a che la licenza sia sottoposta a eventuali condizioni di
esercizio.
E.   Al ricorso si oppongono il
Consiglio di Stato, l'Ufficio delle domande di costruzione, l'CO 2 e il
Municipio di CO 3. Delle rispettive motivazioni si dirà, per quanto necessario,
nei considerandi in diritto. CO 1 è rimasto silente.
F.   Nelle successive comparse
scritte le parti hanno affinato le rispettive tesi e si sono riconfermate nelle
loro domande.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, già istante in licenza (art. 21 cpv. 2 LE),
e il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.2. Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La
situazione dei luoghi e dell'oggetto della controversia emerge con sufficiente
chiarezza senza dover procedere ad assumere le prove richieste dal ricorrente
(sopralluogo, perizia sulle caratteristiche del terreno, sulle ripercussioni
dell'
ecogolf
, sulla compatibilità con la zona agricola ecc.).
Gli
atti richiamati dal Municipio sono, come d'abitudine, stati trasmessi a questo
Tribunale in corso di procedura, mentre quelli sull'analisi della situazione
dei campi da golf accompagnante la modifica della scheda V12 del piano
direttore e le risposte a varie interrogazioni, nella misura in cui non sono
notori, a una loro valutazione anticipata non sono atti a portare ulteriori
elementi utili ai fini della presente vertenza. Per gli stessi motivi nemmeno
occorre disporre dell'incarto edilizio della precedente procedura concernente
la sistemazione del terreno dopo la ristrutturazione del Resort __________
sollecitata dal Municipio.
1.3. La domanda formulata in via subordinata di rinvio degli atti al Municipio
per il rilascio della licenza subordinata a condizioni di esercizio è stata avanzata
per la prima volta in questa sede ed è dunque inammissibile (art. 70 cpv. 2
LPAmm).
1.4. Fatto salvo quanto sopra, il ricorso è quindi ricevibile in ordine.
2.   2.1. Di principio,
l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per gli edifici e
impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di
utilizzazione (principio della conformità di zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Secondo l'art. 16 cpv. 1 LPT le zone agricole servono a garantire a lungo
termine la base dell’approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica. Devono
essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le
loro differenti funzioni e comprendono: i terreni idonei alla coltivazione
agricola o all’orticoltura produttiva necessari all’adempimento dei vari
compiti dell’agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell’interesse generale,
devono essere coltivati dall’agricoltura (lett. b). Per quanto possibile,
devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Sono
considerati conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari
alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art. 16
a
cpv. 1 LPT). Per
coltivazione agricola s'intende in particolare la produzione dipendente dal
suolo di derrate derivanti dalla coltivazione vegetale e dall'allevamento di
animali. Gli art. 34 e segg. dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) concretizzano l'art. 16a cpv. 1 LPT. L'art.
34 cpv. 1 OPT specifica che sono conformi alla zona agricola (tra l'altro) gli
edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo
e se sono utilizzati alternativamente per (a) la produzione di derrate che si
prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione
vegetale e dalla tenuta di animali da reddito o (b) la coltivazione di
superfici vicine allo stato naturale. In base al cpv. 2, sono inoltre conformi
alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione,
all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se,
cumulativamente:
a)
i prodotti sono
coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle
aziende riunite in una comunità di produzione;
b)
la preparazione,
l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale;
e
c)
il carattere
agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.
L'autorizzazione,
prosegue il cpv. 4, va rilasciata soltanto se l'edificio o l'impianto è
necessario per l'utilizzazione in questione (lett. a), a essi non si oppongono interessi
preponderanti nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza dell'impresa è
prevedibile a lungo termine (lett. c). Il cpv. 5 dell'art. 34 OPT precisa dal
canto suo che gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo
ricreativo non sono conformi alla zona agricola.
2.2. In concreto, all'impianto che il ricorrente intende realizzare fa difetto
il requisito della necessità per la coltivazione agricola o l'agricoltura
richiesto dagli art. 16 cpv. 1 lett. a, 16a cpv. 1 LPT e 34 cpv. 1 OPT per
essere conforme alla zona agricola su cui insiste. Non può quindi beneficiare
di un'autorizzazione ordinaria ai sensi dell'art. 22 LPT, come rettamente
stabilito anche nella decisione impugnata. Ininfluente il fatto che l'impianto
non comprometterebbe l'attuale funzione agricola, né verosimilmente quella
futura, vista l'intenzione dichiarata dall'istante in licenza di realizzarlo e
gestirlo secondo criteri non invasivi: la conformità di edifici e impianti alla
zona agricola è data solo alle precise condizioni di cui alle testé menzionate
norme. Conclusione che non muta nemmeno se si esamina la situazione sotto
l'aspetto della multifunzionalità della zona agricola, destinata anche allo
svago (art. 16 LPT): edifici o impianti che non sono destinati all'agricoltura
possono essere costruiti solo grazie a un'autorizzazione eccezionale ai sensi
dell'art.
24 LPT o tramite una zona specifica di piano
regolatore (art. 18 LPT;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 23 ad art. 16;
Thomas Widmer Dreifuss
, Planung und
Realisierung von Sport-anlagen, Zurigo 2002, pag. 178).
Condizione che
si impone anche per i campi da golf (DTF 114 Ib 312 consid. 3b con rinvii,
1C_234/2007 del 27 maggio 2008 consid. 6.2).
3.   3.1. Per le costruzioni non
conformi al di fuori della zona edificabile, la LPT prevede, agli art. 24 e
segg. delle possibilità di deroga. Prima di esaminare se il permesso può essere
rilasciato in base a queste norme, occorre tuttavia verificare se il progetto
edilizio non richiede piuttosto una preventiva misura pianificatoria. Ciò è il
caso per opere o impianti che hanno un'incidenza importante sul territorio
(art. 2 cpv. 1 LPT), per i quali la ponderazione degli interessi in gioco
(pubblici e privati; art. 3 OPT) deve essere effettuata nell'ambito di una
procedura pianificatoria, legittimata democraticamente grazie alla
partecipazione della popolazione (art. 4 LPT) e nella quale è garantita la
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT). Ciò non sarebbe possibile se tale
ponderazione dovesse essere eseguita solo nel ristretto ambito della procedura
di rilascio di un'autorizzazione eccezionale (art. 24 lett. b LPT), che non può
sostituire la pianificazione quando questa si avvera inesistente o insufficiente.
Il Tribunale federale ha a questo proposito confermato l'obbligo di pianificare
opere che occupano grandi superficie (cave di ghiaia, discariche, piazze di
compostaggio, parcheggi, grandi centri sportivi) oppure impianti che, seppur
occupino una superficie minore, abbisognano di una regolamentazione particolare
a causa degli effetti sull'ambiente (traffico veicolare, necessità di vie di
accesso o infrastrutture supplementari ecc.) o, ancora, impianti che impongono
uno studio di impatto ambientale (per tutto quanto sopra cfr.
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-
é
cabert
,
Aménagement du territorie, construction et expropriation, Berna 2001, n. 551 e
segg., pag. 257 e segg. e riferimenti alla giurisprudenza del Tribunale
federale). Anche per i campi da golf l'Alta Corte ha ritenuto che non può
essere rilasciata un'autorizzazione eccezionale, ma devono essere adeguatamente
pianificati (DTF 114 Ib 312 consid. 3 concernente un golf a 9 buche su 7.5
ettari di terreno), obbligo al quale sottostanno peraltro anche quelli che
occupano relativamente pochi ettari di terreno, ma che vengono a trovarsi in
comparti particolarmente delicati da un punto di vista paesaggistico o
impongono importanti modifiche del terreno o necessitano di importanti
infrastrutture (
Thomas Widmer Dreifuss
,
op. cit., pag. 140;
Zen-Ruffinen/ Guy-
é
cabert,
op. cit., n. 559 e segg., pag. 258 e segg.).
3.2. Nel Cantone Ticino le
infrastrutture per lo svago e il turismo che richiedono molta superficie
agricola o forestale o che possono entrare in conflitto con componenti naturali
e paesaggistiche protette del territorio oppure che possono provocare un
notevole impatto sull'ambiente (traffico veicolare, immissioni ecc.), sono
oggetto di una scheda del piano direttore cantonale (V12). Tra questi impianti
si annoverano anche i campi da golf, che il Cantone ha ora rinunciato a
pianificare attivamente, contrariamente a quanto avveniva con il precedente
piano direttore. Ciò non significa che non possano essere realizzati, ma che devono
essere pianificati, perlomeno a livello di piano dell'utilizzazione,
coordinandosi con il piano direttore, così come previsto anche nella citata
scheda (pag. 10). Questo strumento ha dal canto suo stabilito principi e
condizioni per l'eventuale creazione di nuovi campi, preferibilmente concepiti
secondo criteri naturali ed ecologici, con garanzia di lavorazione delle
superfici e del mantenimento delle SAC (scheda V12 pag. 4, 8).
4.   4.1. In concreto, a ragione
il Municipio prima e il Governo poi hanno considerato che il rilascio della
licenza doveva essere preceduto da una corrispondente pianificazione dell'
ecogolf
.
In effetti, il progetto si sviluppa su un comparto di considerevoli dimensioni
(4.5 ettari), di cui all'incirca la metà superiore è sottoposta a un vincolo di
protezione del paesaggio, e coinvolge due settori, agli estremi nord e sud che
il piano direttore cantonale destina a zona SAC. L'area è inoltre interessata
da una rete di percorsi pedonali previsti dal piano regolatore che lo
attraversano e lo contornano. Già solo per tenere in debita considerazione
questi differenti aspetti, l'impianto necessita di una pianificazione a livello
di piano regolatore comunale, dove tutti gli interessi vengono considerati e
ponderati, come avviene per qualsiasi intervento di incidenza territoriale
(art. 3 OPT). Non può mutare questa conclusione la concezione
"ecologica" e non invasiva dell'impianto che l'istante in licenza
intende realizzare, con il terreno che rimane allo stato naturale, così come
attualmente si presenta, caratterizzato unicamente da piccole strutture che
segnalano le buche e da tre piattaforme destinate al campo pratica, quand'anche
di ridotte dimensioni e solo adagiate sul terreno, ma presenti permanentemente.
Questo sarà uno degli elementi da considerare e che verrà valutato, unitamente
a tutti gli altri, pubblici (perseguiti dalla LPT o da altre leggi speciali) o
privati che siano, nell'ambito della pianificazione dell'impianto. La presenza
di due aree più delicate e sensibili in zona SAC non è invece di impedimento, a
priori, per un'attività come un
ecogolf
, a determinate condizioni. Lo ha
già stabilito il Tribunale federale nella sentenza citata anche dalle parti in
causa 1C_234/2007 del 27 maggio 2008 (in particolare consid. 3, pubblicato in
DTF 134 II 217) relativa alla pianificazione del golf di __________ alla quale
le autorità competenti potranno se del caso fare riferimento. Non è invece
compito di questo Tribunale valutare ora l'incidenza dell'attività sportiva e
di svago sulla zona SAC e sull'attività agricola (in particolare lo sfalcio)
peraltro tuttora esercitata sul fondo in questione.
4.2. Considerato l'obbligo
di pianificare la zona, non occorre esaminare ulteriormente il quesito di
sapere se il previsto campo da golf potrebbe beneficiare di un'autorizzazione
eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, come sostenuto dal ricorrente.
5.   Infine, quanto al contrasto
con l'art. 67 NAPR rilevato dal Municipio e dal Consiglio di Stato, ci si può
limitare a osservare che la norma disciplina la zona edificabile speciale
dell'ex __________, suddividendola in due settori A e B dove sono
specificatamente elencate le destinazioni possibili. Per quanto qui interessa,
il fondo dedotto in edificazione non si trova né nel settore A né nel settore
B, bensì nella zona agricola, per cui il richiamo alla norma comunale è
inconferente.
6.   Visto quanto precede, nella
misura in cui è ammissibile il ricorso deve quindi essere respinto. Le spese
processuali sono poste a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47
cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà al Comune di CO 3, unica parte vincente che si è
avvalsa dell'ausilio di un legale, un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
Egli rifonderà al Comune di CO 3 uguale importo a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
vicecancelliera