ti_gerichte · 90.1999.12 · 1999-11-19 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 19.11.1999 90.1999.12
Tessin Tribunale della pianificazione 19.11.1999 90.1999.12
Ticino Tribunale della pianificazione 19.11.1999 90.1999.12

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00012
Lugano
19 novembre 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo
sul ricorso del
29 gennaio 1999
di
__________ di
__________, __________
-__________,
rappr. da: Municipio di
__________, __________ __________,
contro
la
risoluzione 22 dicembre 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato
concernente la variante del PR di __________ relativa alla strada forestale
di servizio della collina di __________ __________;
viste le osservazioni 2
aprile 1999 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati
gli atti;
esperiti i necessari
accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
Per proteggere il
nucleo di __________, esposto alla caduta di massi provenienti dagli
affioramenti sommitali della collina di __________ sud/ovest della collina
un’opera di premunizione, formata da reti paramassi e pista forestale. La
pista, eseguita interamente su suolo privato, sul tracciato di un vecchio
sentiero, integra il sistema di reti e funge da intercapedine naturale. Essa
viene pure utilizzata dai proprietari per accedere ai loro fondi e dall’ente
pubblico per effettuare gli interventi di cura e ripristino del bosco nonché la
manutenzione dell’opera stessa.
b.
Per porre fine alle
controversie insorte fra il Comune e i diversi proprietari circa le modalità
d’uso della pista e visti gli obiettivi relativi alla ricostituzione del bosco
di __________ __________ ed alla valorizzazione delle sue componenti
naturalistiche, paesistiche, ricreative e di svago, in data 18 dicembre 1995 il
Consiglio comunale di __________ ha adottato una variante di PR che inserisce
la pista nel Piano del paesaggio, ponendo così le basi per un suo esproprio.
L’art. 18 bis NAPR ne ammette l’uso pedonale e veicolare, quest’ultimo solo per
scopi forestali e agricoli rispettivamente per interventi dell’ente pubblico.
c.
Richiamato il
preavviso negativo 9 aprile 1998 dell’Istituto di scienze della terra, con ris.
gov. 22 dicembre 1998, n° __________, il Consiglio di Stato ha negato
l’approvazione della variante, ritenendo insoddisfatte le condizioni di
sicurezza necessarie per permettere il pubblico transito sulla pista.
d.
Avverso tale
decisione il Comune di __________ insorge ora davanti al TPT, chiedendone
l’annullamento: a sostegno delle sue tesi esso richiama lo scritto 30 gennaio
1998 dell’Ufficio forestale del __________ __________ e la perizia
maggio-giugno 1997 dello Studio di geologia __________i, __________, __________
__________, che avrebbe ampiamente dimostrato la sicurezza della pista.
e.
Nelle sue
osservazioni il Governo ribadisce che, malgrado gli aspetti di interesse
pubblico rivestiti, la pista resta per intanto parte costitutiva degli
interventi di premunizione del nucleo: le reti poste a monte della stessa non
sarebbero quindi commisurate per proteggerla convenientemente, esponendo così
ad un pericolo eccessivo il pubblico transito. Peraltro, essendo conosciuta nel
dettaglio l’entità del pericolo, nulla osterebbe all’adozione dei provvedimenti
necessari per una sua esclusione e/o sensibile riduzione.
f.
In data 27 maggio
1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si
sono riconfermante nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o,
in diritto
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la
cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione attiva del Comune è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile
in ordine.
2.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire
il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con
l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3
LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991,
pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).
3.
3.1
Giusta l'art. 22quater
cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianifi­cazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione.
Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni
parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino
detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è
garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14
e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordina­mento oltre che il
contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
3.2
Va inoltre ricordato
che, ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di
pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un
programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28
LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e
costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici.
In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di
trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento,
le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2
lett. p LALPT). Quest’ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore,
segnatamente l’art. 3 cpv. 3 lett. c) LPT (che prescrive alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere e costituire vie ciclabili e
pedonali) e la Legge sui percorsi pedonali ed i sentieri del 4 ottobre 1985,
abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri PR percorsi pedonali
e sentieri, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 2 cpv. 3
Legge sulle strade).
3.3
Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re __________, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid.
5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2). A tale proposito va
sottolineato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire de la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
4.
4.1
Come esposto in
narrativa, in concreto va anzitutto rilevato che la pista all’esame è stata
eseguita nel ‘90 come opera integrativa del sistema di protezione del nucleo di
Lamone, esposto alla caduta di massi provenienti dagli affioramenti sommitali
della collina di __________ __________. La pista, che funge da intercapedine
naturale, circoscrive a monte il nucleo del paese, prendendo inizio ad ovest,
in località __________ __________, ed innestandosi ad est sul sentiero che dal
paese conduce ad __________. Il sistema di premunizione del nucleo ha potuto
dimostrare la sua efficacia in occasione dell’evento del 26 dicembre 1996,
allorquando un blocco di circa 1 mc, staccatosi dal versante, ha rotto un
montante, scavalcando il sistema di reti paramassi e danneggiandolo localmente.
A seguito di tale incidente il Comune ha incaricato lo Studio di geologia
__________, __________, __________ __________ di allestire una perizia, volta a
stabilire l'effettivo grado di pericolosità della zona ed eventualmente
intervenire effettuando nuovi ripari e rendere di nuovo agibile la strada
forestale. Contrariamente a quanto sostiene il Municipio, che travisa in parte
le conclusioni a cui giunge lo studio, dalla perizia si evince in particolare
che:
°  eventi
come quello del 1996, con blocchi di quasi 1 mc, non sono da considerare
eccezionali (cfr. p. 1.6);
°  l’energia
di impatto di questi blocchi con la rete assume valori compresi tra 400 e 750
kJ nel settore compreso tra i profili 3 e 4, che rappresenta ca. il 40% della
zona premunita sopra la strada (cfr. p. 2.19);
°  sempre
in questo settore l’altezza delle reti (ml. 2.60) non è sufficiente a
trattenere rimbalzi che hanno altezze calcolate fra ml. 2.80 e ml. 4.00 (cfr.
p. 2.19);
°  il
mancato trattenimento del blocco è stato causato dal cedimento strutturale
dell'impianto e non da un errato posizionamento (cfr. p. 1.7).
Da notare che in base alle
informazioni assunte dall’Istituto di scienze delle terra presso una ditta
specializzata, le reti paramassi, così come attualmente strutturate, possono
assorbire un’energia massima di 150-200 kJ (cfr. preavviso 9 aprile 1998).
4.2
La variante sottoposta
al Consiglio di Stato per l’approvazione si limita a proporre un cambiamento di
destinazione della pista senza interventi costruttivi di sorta: da un lato ne
viene sancito l’uso per scopi attinenti la gestione del bosco (cfr. art. 18 bis
NAPR), e dall’altro, tramite la sua apertura al pubblico, essa verrebbe a
completare la rete di sentieri che circonda il laghetto di __________:
“(...)
l’area interessata è molto pregiata dal profilo ricreativo in generale e per le
escursioni e le passeggiate in particolare. Si pensi ad esempio ai punti di
attrattività del colle di __________. __________; del lago di __________ e
delle percorrenze per passeggiate nelle zone del __________ (a confine con il
Comune di __________) oppure ancora alla presenza di percorsi-vita ed equestri”
(cfr. Rapporto di pianificazione, p. 2). Come detto, la variante non prevede né
particolari interventi di sistemazione del tracciato né tanto meno un
potenziamento del sistema di sicurezza (reti paramassi in particolare), atto a
ridurre i pericoli segnalati dalla perizia: il capitolo “Investimenti” del
Rapporto di pianificazione, pp. 8-10, si limita infatti a giustificare la
richiesta di cessione gratuita dei sedimi da parte dei privati.
4.3
Orbene già alla luce
di queste circostanze e per palesi motivi legati alla funzione primaria per cui
è stata realizzata, va escluso che la pista in questione detenga i requisiti
per assurgere a dignità di “strada pubblica o aperta al pubblico”. L’opera,
progettata esclusivamente come opera integrativa del sistema di paramassi e non
per assolvere altre funzioni, persegue infatti chiaramente e unicamente scopi
legati alla premunizione del nucleo di Lamone. Meritano quindi piena
condivisione gli argomenti addotti dal Governo nella decisione impugnata, il
quale oltre ad escludere, per ovvie ragioni di sicurezza, l’integrazione della
pista nella rete dei sentieri del Comune, ritiene che
“(...) essendo
attualmente una parte essenziale della pista un elemento integrante delle opere
di protezione dell’abitato per la ritenzione dei massi staccatisi dal versante,
anche la sua connotazione a livello di PR di strada forestale non può essere
codificata dalla scrivente CdS”
.
Per tutti questi motivi va
negata la sussistenza di un qualsiasi interesse pubblico ad inserire la pista,
così come proposta, nel Piano del paesaggio e ad aprirla al pubblico. Poco
importa che l’opera non risulti più pericolosa di altri sentieri esistenti nel
Cantone (cfr. parere 30 gennaio 1998 dell’Ufficio forestale del __________ __________):
ovvie ragioni legate al principio della legalità non permettono a questo
Tribunale di avallare prassi contrarie alla legge, ma di porvi semmai rimedio.
Di conseguenza il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata.
Poiché il Comune è intervenuto
non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni
pubbliche va esente da spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabile alla fattispecie
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si prelevano spese né
tassa di giudizio.
3.   Intimazione:                  - Municipio di __________
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario