ti_gerichte · 52.2015.59 · 2017-05-24 · it
Richiesta di sussidio cantonale per l'ampliamento di un istituto scolastico negata, giacché tardiva. Norma transitoria adottata in concomitanza con l'abrogazione dell'art. 43 LSIE. La norma transitoria non viola nessun principio o garanzia di rango costituzionale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.05.2017 52.2015.59
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.05.2017 52.2015.59
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.05.2017 52.2015.59

Incarto n.
52.2015.59
Lugano
24 maggio 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi
Matteo Cassina,
Matea
Pessina
vicecancelliera:
Paola
Passucci
statuendo
sul ricorso 3 febbraio 2015 di
RI
1
RI
2,
,
RI
3,
,
RI
4,
,
RI
5,
,
patrocinati
da: PA 1, ,
contro
la
decisione 14 gennaio 2015 (n. 35) del Consiglio di Stato, che respinge la
richiesta di sussidio per l'ampliamento dell'Istituto scolastico __________;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nel corso del 2007
i comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 espressero la volontà di unificare
gli istituti scolastici della scuola elementare e della scuola dell'infanzia,
soprattutto a causa dell'allora stato fatiscente delle scuole elementari di __________
e della costante fluttuazione del numero degli allievi. Nacque così il progetto
"Istituto scolastico __________ " (di seguito: IS__________). I cinque
comuni coinvolti decisero di stipulare tra loro una convenzione che
disciplinasse tutti gli aspetti giuridici e finanziari di questa decisione.
Parallelamente, fu creato un gruppo di lavoro composto dai capi dicastero dei
comuni interessati il cui scopo consisteva nel redigere il testo della convenzione
per la creazione di un istituto scolastico unico e nell'elaborare un progetto
di massima con il relativo preventivo di spesa.
I punti salienti del progetto comprendevano per prima cosa la costituzione di
un solo istituto caratterizzato da una gestione coordinata sia per la scuola
elementare che per la scuola dell'infanzia. Esso prevedeva poi l'ampliamento
dell'esistente centro scolastico di __________, dove accogliere tutti i bambini
della scuola elementare dei comuni convenzionati. La sede centrale dell'IS__________
sarebbe stata a __________ le cui infrastrutture sarebbero state oggetto dell'intervento
e dell'investimento più importante di tutto il progetto. La convenzione
prevedeva inoltre di mantenere in attività le sedi esistenti di scuola dell'infanzia
a __________, __________ e __________, numero di bambini iscritti permettendo. A
partire dal mese di aprile del 2007 sono così stati avviati i primi contatti
con le autorità cantonali aventi come tema l'ampliamento dell'edificio
scolastico di __________ (cfr. lettera 25 aprile 2007 con cui l'On. __________ comunicava
al municipio di __________ che __________, già Ispettore scolastico del III
Circondario, e l'arch. __________, capo progetto dell'edilizia scolastica
presso la Sezione della logistica, sarebbero stati "
a disposizione per
approfondire i temi legati all'analisi di fattibilità per la costruzione del
nuovo edificio scolastico destinato agli allievi di scuola elementare
"
[doc. 3]).
B.
a. Il 17 marzo
2009 ha avuto luogo il primo incontro tra il gruppo di lavoro intercomunale e i
rappresentanti del Cantone, __________ e __________, in occasione del quale è stato
affrontato anche il tema "logistica e sussidi cantonali". L'arch. __________
- confermato anzitutto che "
il progetto di massima elaborato dall'arch.
C__________ risponde alle prescrizioni e alle norme del DECS per gli edifici
scolastici
" - riguardo al sussidio cantonale ha comunicato quanto
segue (cfr. punto 4 del verbale d'incontro agli atti sub doc. 4):
-
il sussidio dovrà venire
richiesto dal Comune di __________ non appena otterrà il credito di costruzione
da parte del Legislativo;
-
se l'evoluzione della
popolazione scolastica confermerà la necessità di sei sezioni, verrà
preavvisato al Consiglio di Stato (a cui spetta la decisione definitiva) lo
stanziamento del sussidio per le sei nuove aule così quantificabile: CHF 175'000
x 6 aule x 36% di sussidio = 378'000.- (…).
Nel corso di un successivo
incontro, tenutosi l'11 maggio 2010 sempre alla presenza dei rappresentanti del
Cantone __________ e __________, quest'ultimo ha ribadito che "
il calcolo
del sussidio cantonale per 6 nuove aule più sistemazione esterna ammonta a
circa fr. 380'000.-
" (doc. 5). Alla riunione con la Sezione degli Enti
Locali (SEL) del 26 aprile 2011 - rappresentata da __________ e __________ - è stato
affrontato il tema della domanda di un aiuto agli investimenti secondo l'art.
14 della legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 25 giugno 2002
(LPI; RL 2.1.2.3). "
Da parte della SEL
"
-
si legge nel
verbale dell'incontro (agli atti quale doc. 21) - "
dopo esame del progetto,
si conferma la possibilità di ottenere un aiuto agli investimenti per il progetto
di potenziamento del Centro Scolastico di __________
"
.
Il 4 maggio 2011, __________ (capo dicastero scuole di __________), riferendosi
all'incontro avvenuto il 26 aprile precedente, ha invitato __________
(ispettore dei comuni) ad eseguire "
il calcolo dell'aiuto agli
investimenti ai sensi dell'art. 14 della LPI
" allegando tutta la documentazione
necessaria (doc. 6). Con la sua risposta del 13 luglio 2011 (doc. 20), quest'ultimo
ha indicato "
gli importi di massima che ogni comune potrà
ricevere per l'ampliamento del centro scolastico di __________
" (quantificandoli
in complessivi fr. 1'255'000.-) ed ha specificato che "
l'aiuto previsto
è calcolato in base all'art. 14 LPI e all'art. 22 RLPI
" e che "
il
calcolo (in mancanza ancora di un preventivo definitivo) si è basato
sull'ipotesi di un investimento di 3,1 milioni di franchi netti. Evidentemente
"
-
ha soggiunto __________ - "
a questa cifra andranno dedotti gli
eventuali sussidi erogati dal Decs sulla base della Legge sulla scuola,
rispettivamente altri eventuali contributi
".
Durante un ulteriore incontro con il gruppo di lavoro tenutosi il 6 novembre
2012, l'arch. __________ ha riconfermato
che
"
i sussidi si
aggirano attorno ai fr. 60'000.- per aula di SE e circa il doppio per una aula
SI
"
(cfr. doc. 7). Dal verbale della riunione organizzata il 28
febbraio 2013 per discutere la pianificazione dell'iter di costruzione
dell'istituto scolastico si evince che i 5 comuni interessati al progetto IS__________
avevano nel frattempo
"
tutti ratificato la convenzione in legislativo
"
e che "
il sig. __________ suggerisce di informare l'ispettore
scolastico al fine che solleciti l'ufficio delle scuole comunali (sig. __________)
presso il quale è depositato il dossier
"
(doc. 9).
b. Il 15 marzo 2013 la SEL ha ratificato la convenzione per l'organizzazione e
la gestione della scuola elementare e dell'infanzia adottata dai legislativi di
__________, __________, __________, __________ e __________ (doc. 10). Il
municipio di __________ si è quindi adoperato per mettere in atto le misure
previste dall'accordo. Innanzitutto è stata costituita la commissione
intercomunale per l'IS__________ e dall'anno scolastico 2013-2014, ottemperando
alla sua funzione di comune sede, __________ ha preso attivamente in gestione
tutte le sezioni di scuola dell'infanzia, come previsto dalla convenzione.
c. Il 24 aprile 2014 il municipio di RI 5 ha inviato uno scritto al DECS per
spiegare il lungo iter procedurale che aveva condotto alla concezione e alla
realizzazione del progetto concernente l'IS__________ e per chiedere, in
considerazione della particolarità del caso, che lo stesso potesse ancora
godere dei sussidi scolastici erogati sulla base dell'art. 43 della legge sulla
scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare del 7 febbraio 1996 (LSIE; RL
5.1.5.1), della cui abrogazione l'esecutivo comunale era venuto a conoscenza il
31 gennaio precedente
(doc. 12). Mediante lettera del 23 maggio 2015
(recte 2014), il Direttore del DECS, pur manifestando apprezzamento e sostegno
per gli sforzi intrapresi al fine di consolidare un istituto scolastico a
valenza regionale, ha fornito una risposta negativa al suddetto quesito, affermando
in buona sostanza che "
nel rispetto delle decisioni del Gran Consiglio
e per equità con altre analoghe situazioni",
non gli era possibile
"derogare
all'abrogazione dell'art. 43 della Legge SI/SE e nemmeno ai termini perentori
della norma transitoria, che ha fissato al 31 dicembre 2014 il limite massimo
per l'inoltro delle istanze, a prescindere dai tempi di gestazione dei vari progetti
allo studio e dal loro grado di avanzamento
"
(doc. 13).
L'incongruenza contenuta nello scritto del DECS riguardo al termine perentorio
entro il quale inoltrare un progetto di edilizia scolastica (la lettera
indicava erroneamente il 31 dicembre 2014, anziché il 31 dicembre 2013) è stata
oggetto di un successivo scambio di corrispondenza e di chiarimento tra
l'Ufficio delle scuole comunali e il municipio di RI 5 (cfr. lettera 23 luglio
2014 del municipio di RI 5 e risposta 30 settembre 2014 con cui l'Ufficio delle
scuole comunali ha precisato che "
la data limite per il periodo
transitorio era il 31 dicembre 2013 e non 2014, come del resto esplicitamente
indicato nel decreto approvato dal Gran Consiglio e pubblicato sul FU del 31
gennaio 2014
"
[cfr. doc. 15 e 16]).
d. Nel frattempo, l'iter di progettazione è proseguito senza intoppi, tant'è
che il 29 agosto 2014 si è tenuto un nuovo incontro con l'arch. __________ per
discutere l'assegnazione della DL per l'ampliamento dell'edificio scolastico di
__________ (doc. 11) e il 3 novembre 2014 una riunione presso gli uffici del Dipartimento
delle istituzioni in occasione della quale è stata presentata e consegnata, a
sostegno della domanda di aiuto agli investimenti giusta l'art. 14 LPI, la documentazione
tecnica e finanziaria relativa al progetto del nuovo IS__________. In seguito, mediante
scritti del 3/4 novembre 2014, di identico tenore, i municipi di RI 3, RI 4 e RI
5 hanno formulato al Dipartimento delle istituzioni (SEL) "istanza di
aiuto agli investimenti art. 14 LPI e art. 22 RLPI", chiedendo in
particolare "
l'importo concesso al nostro Comune quale aiuto agli
investimenti per il progetto di ampliamento del centro scolastico di __________
"
e precisando che "
l'investimento lordo complessivo
(progettazione e costruzione) ammonta a CHF 3'690'000.- esclusi i sussidi del
DECS
"
(doc. 17, 18 e 19).
e. Il 12 dicembre 2014 i comuni interessati, facendo seguito all'incontro
tenutosi giovedì 4 dicembre con il Presidente del Consiglio di Stato __________,
hanno rinnovato la loro richiesta di sussidio per l'edilizia scolastica,
argomentando che il progetto IS__________ aveva coinvolto sin dal suo nascere i
vari funzionari cantonali
e che pertanto, anche in virtù del regime
transitorio introdotto contestualmente all'abrogazione dell'art. 43 LSIE esso
doveva essere incluso
"
nella lista dei progetti già inoltrati al
Dipartimento prima del dicembre 2013
"
(doc. 3, prodotto dal Consiglio
di Stato).
Con risoluzione governativa del 15 gennaio 2015 il Consiglio di Stato, dopo
avere precisato che l'art. 43 LSIE era stato abrogato dal Gran Consiglio il 29
gennaio 2014 in seguito all'accettazione delle modifiche legislative proposte
nel messaggio governativo n. 6830 del 15 ottobre 2013 e che la norma
transitoria accettata
dal Legislativo cantonale manteneva
in
vigore l'articolo
solo per le istanze già accolte e per i progetti
inoltrati al DECS entro il 31 dicembre 2013, ha respinto la domanda di
sussidio, rilevando come la stessa non fosse stata presentata entro quest'ultimo
termine.
C.
Contro tale
decisione i comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 insorgono ora davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che
sia accolta la loro domanda volta all'ottenimento di un sussidio cantonale per
l'edilizia scolastica.
Sostengono, anzitutto, di avere formulato valida istanza di sussidio ai sensi
dell'art. 43 LSIE e 16 del Regolamento concernente il sussidio delle spese
dell'edilizia scolastica dei Comuni e dei consorzi del 9 giugno1972 (Regolamento
1972; RL 5.1.5.5), ben prima del 31 dicembre 2013. Tale richiesta, presentata
dal comune di __________, quale rappresentante di fronte alle autorità
cantonali dei comuni di ____________________, __________, __________ e __________,
emergerebbe, infatti, dai numerosi scritti indirizzati alle autorità cantonali e
dai vari verbali di riunione agli atti (doc. 2, 3, 6, 7, 9, 20 e 21). Gli insorgenti
osservano poi che qualora si volesse ritenere che tale istanza non era stata
presentata validamente, poiché incompleta o non formalizzata, nulla cambierebbe,
in quanto, giusta quanto previsto dall'art. 12 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), l'autorità cantonale avrebbe dovuto
impartire loro un termine per sanare il difetto. Se invece si volesse
considerare che la medesima era stata inoltrata all'autorità sbagliata, quest'ultima
avrebbe dovuto trasmetterla d'ufficio a chi di competenza, stante quanto
disposto dall'art. 6 LPAmm. I ricorrenti ritengono che a fronte delle
rassicurazioni ottenute e della posizione assunta dalle autorità cantonali, la
richiesta di aiuto per il finanziamento del progetto IS__________ non poteva
essere considerata tardiva, visto oltretutto che la medesima era pure già stata
accettata, perlomeno per atti concludenti. Criticano inoltre l'atteggiamento, a
loro dire lesivo del principio della buona fede, adottato dalle autorità
cantonali le quali non solo avrebbero fornito molteplici rassicurazioni in
merito al sussidiamento del progetto IS__________, ma avrebbero pure mantenuto
i contatti con i rappresentanti comunali facendo credere loro di voler concedere
questo aiuto e omettendo di informarli del fatto che l'art. 43 LSIE sarebbe
stato abrogato. Lo stesso DECS, nel mese di novembre 2014, nonostante il
termine di presentazione della richiesta previsto dalla norma transitoria fosse
decorso, avrebbe addirittura chiesto ai comuni interessati di prendere contatto
con l'Ufficio delle scuole comunali e di presentare la richiesta di finanziamento,
creando in tal modo una legittima aspettativa circa il buon esito della
medesima. Rimproverano poi alle autorità cantonali di non averli tempestivamente
informati della prevista abrogazione dell'art. 43 LSIE, violando in questo modo
la legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT,
RL 1.6.3.1). Inoltre, nella misura in cui hanno omesso di indire un incontro
informativo in vista del previsto di cambiamento della legge come avvenuto
invece per l'entrata in vigore del concordato HarmoS, le medesime autorità avrebbero
disatteso il principio della parità di trattamento. Infine sostengono che la
norma transitoria su cui si è fondato il Governo per giustificare il querelato
diniego sarebbe lesiva dei principi generali del diritto amministrativo e costituzionale.
D.
All'accoglimento
del gravame si oppone il Consiglio di Stato. Dopo avere ricordato che l'art. 43
LSIE è stato abrogato dal Gran Consiglio il 29 gennaio 2014 e che la norma
transitoria adottata in quella circostanza ha mantenuto in vigore l'articolo
solo per le istanze già accolte e per i progetti già inoltrati al Dipartimento prima
del 31 dicembre 2013, il Governo ha esposto nel dettaglio le ragioni che l'hanno
indotto a respingere la richiesta degli insorgenti. Innanzitutto contesta che i
comuni ricorrenti abbiano formulato una valida domanda di sussidio, ai sensi
dell'art. 43 LSIE e relativo regolamento, entro il  31 dicembre 2013. Prima di
tale data essi non avevano in particolare fatto pervenire al DECS un progetto definitivo
relativo alla realizzazione del nuovo IS__________. Una richiesta di sussidio,
peraltro senza alcun progetto annesso, è stata presentata la prima volta solo il
24 aprile 2014 e poi il successivo 12 dicembre 2014. Durante gli incontri con i
rappresentanti dei comuni e il gruppo di lavoro i funzionari del Cantone si
sono limitati a fornire informazioni di carattere generale e preliminare
riguardo alla possibilità di ottenere dei sussidi per l'edilizia scolastica. Il
fatto che siano stati elaborati dei calcoli circa la loro possibile quantificazione
non può essere considerato né come una promessa, né tantomeno come il riconoscimento
dell'erogazione dell'aiuto in questione. Il Consiglio di Stato sottolinea che i
ricorrenti non possono dedurre alcunché neppure dal fatto che l'Ufficio delle
scuole comunali fosse stato messo al corrente delle loro intenzioni, in quanto
una simile circostanza non può evidentemente supplire alla mancanza di una
richiesta scritta di sussidio, la quale avrebbe dovuto essere presentata - come
era stato spiegato dall'arch. __________ sin dal primo incontro con il gruppo
di lavoro - non appena erogati i necessari crediti di costruzione a livello
comunale. A dispetto di quanto adducono i ricorrenti, nel caso di specie nei
termini previsti dalla legge non è stata presentata alcuna domanda formale di
sussidio incompleta o indirizzata ad un autorità non competente alla sua
trattazione. Il Governo rileva poi come da parte del Cantone non siano mai
state create false aspettative, né assunti comportamenti ingannevoli. Alle
autorità cantonali non incombeva alcun obbligo di avvertire i comuni ricorrenti
dell'imminente modifica della LSIE, la LIT non disponendo nulla in tal senso. Infine
il Governo ritiene infondate le censure sollevate con riferimento alla costituzionalità
della norma transitoria adottata dal Gran Consiglio in concomitanza con l'abrogazione
dell'art. 43 LSIE. Delle altre argomentazioni si dirà, ove occorresse, in appresso.
E.
Con la replica e
la duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi e domande di
giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 23a della
legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1). La
legittimazione attiva dei comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 è certa (art.
65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali,
senza procedere agli accertamenti istruttori sollecitati dagli insorgenti
(richiamo documenti, testi), insuscettibili di apportare a questo Tribunale la
conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 25 cpv. 1
LPAmm).
2.
2.1. Il 29
gennaio 2014 il Gran Consiglio, accettando le modifiche legislative contenute
nel messaggio n. 6830 del 15 ottobre 2013 del Consiglio di Stato concernente il
Preventivo 2014, ha abrogato l'art. 43 LSIE. La modifica di legge, decorsi i
termini per l'esercizio di referendum (scadenza del termine di referendum: 17
marzo 2014; cfr. FU 9/2014 pag. 872-873), è entrata in vigore con effetto
retroattivo al 1° gennaio 2014 (cfr. BU 16/2014 pag. 159-160). L'abrogazione di
tale norma - che costituiva la base legale per l'ottenimento del sussidio
cantonale a favore dell'edilizia scolastica comunale - è stata decisa quale
misura, assieme ad altre, di contenimento delle spese del Cantone (cfr. messaggio
citato, pag. 9 e seg.). Per attenuare le conseguenze dell'interruzione
dell'erogazione dei sussidi di cui all'art. 43 LSIE a decorrere dal 1° gennaio
2014, il Legislativo cantonale ha introdotto in questa legge una norma
transitoria, giusta la quale "
I disposti dell'art. 43 restano in vigore
per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento entro il
31 dicembre 2013
". Così facendo, il Gran Consiglio ha voluto garantire
l'aiuto finanziario del Cantone a tutti quegli enti locali che avevano perlomeno
provveduto ad inoltrare un progetto di edilizia scolastica entro quest'ultima
data, la quale costituiva il termine ultimo per la
validità della
presentazione delle richieste di sussidio
(cfr. rapporto di maggioranza 14
gennaio 2014 della Commissione della gestione e delle finanze sul messaggio 15
ottobre 2013 concernente il Preventivo 2014, pag. 13 e seg.). A questo
proposito occorre precisare che l'art. 43 LSIE, nella sua versione in vigore
sino al 31 dicembre 2013, prescriveva l'obbligatorietà del sussidio circoscrivendone
il campo d'applicazione a determinate tipologie di lavori ("
Il Cantone
sussidia obbligatoriamente la costruzione, la riattazione e l'ampliamento degli
edifici scolastici e delle relative infrastrutture […]
"; art. 43 cpv.
1 LSIE prima frase), ne stabiliva i criteri di calcolo (art. 43 cpv. 1 lett.
a-c LSIE), prevedeva la necessità d'approvazione preliminare dei progetti da
parte del Dipartimento (art. 43 cpv. 2 LSIE), attribuiva la competenza decisionale
al Consiglio di Stato ("
I sussidi sono decisi dal Consiglio di Stato
per importi fino al limite consentito dalla Costituzione
"; art. 43
cpv. 3 LSIE) e rinviava per tutto il resto alle disposizioni della Lsuss. La
domanda di sussidio doveva quindi essere presentata per iscritto (vedi art. 8
cpv. 1 Lsuss: "
Il sussidio viene concesso a domanda scritta
")
e soddisfare i requisiti stabiliti dal Regolamento 1972 (abrogato l'11 marzo
2015 con la specifica che anch'esso
restava
"
in vigore per le
istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento dell'educazione,
della cultura e dello sport entro il 31 dicembre 2013
"; cfr. BU
11/2015 pag. 83). L'art. 16 cpv. 1 Regolamento 1972, nella sua versione in
vigore fino all'11 marzo 2015 disponeva che "
prima della presentazione
del progetto definitivo con la richiesta di sussidio i Comuni o consorzi devono
sottoporre all'Ufficio delle scuole comunali una domanda di massima preliminare
"
.
Il Comuni o i Consorzi che intendono ottenere i sussidi dello Stato per
l'edilizia scolastica, soggiungeva il cpv. 2, "
devono presentare preventivamente
al Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport una domanda in
duplice copia
"
.
A questo proposito giova rilevare come nel caso
di specie l'arch. __________ avesse precisato chiaramente sin dal primo incontro
con i rappresentanti dei comuni che il sussidio andava richiesto non appena
ottenuto il credito di costruzione da parte del legislativo comunale (cfr.
verbale della riunione 17 marzo 2009, doc. 4), ciò che presupponeva - come peraltro
sottolineato dal già citato art. 16 cpv. 1 Regolamento 1972 - la presentazione di
un progetto definitivo (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. g in relazione con l'art. 42
cpv. 2 legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC, RL 2.1.1.2).
2.2. Riassumendo, per godere degli aiuti cantonali giusta l'or abrogato art. 43
LSIE e 16 del relativo regolamento, occorreva pertanto inoltrare al DECS, entro
il 31 dicembre 2013, una richiesta scritta di sussidiamento con annesso il
progetto definitivo di edilizia scolastica, previa approvazione del credito di
costruzione da parte del legislativo comunale e previo esame preliminare della domanda
da parte dell'Ufficio delle scuole comunali.
3.
3.1. Come esposto in
narrativa, gli insorgenti sostengono di aver formulato valida e tempestiva domanda
di sussidio ben prima del 31 dicembre 2013. A loro giudizio, a fronte delle
comunicazioni fatte, delle richieste presentate dai comuni, delle rassicurazioni
ottenute, dell'esistenza di un "dossier" presso l'Ufficio delle
scuole comunali, della posizione assunta dalle autorità cantonali nell'ambito
dell'iter di progettazione e delle discussioni sin lì intervenute
,
"
risulta
corretto qui ritenere che l'istanza di sussidio (quantunque eventualmente
imprecisa, ma sanabile) sia nei fatti stata inoltrata prima del 31.12.2013
"
e che, a ben vedere, la stessa sarebbe pure stata "
accolta almeno
in via di principio, perlomeno per atti concludenti
" (cfr. replica,
pag. 4). La questione del diritto al sussidio sarebbe quindi un dato acquisito,
rimanendo nei fatti unicamente incerto il suo importo esatto.
3.2. Detti argomenti non possono essere condivisi. Già solo il fatto che nella
sua lettera del 24 aprile 2014 al DECS il comune di __________ abbia ammesso che
"
una domanda formale di sussidio non è
ancora stata inoltrata al
dipartimento
"
e che "
non sia stato ancora consegnato un
progetto definitivo con rispettiva richiesta di credito approvata dai legislativi
dei comuni convenzionati
" (cfr. doc. 12) deve per forza di cose
condurre ad escludere che gli insorgenti possano ora seriamente sostenere di
aver formulato una "
valida e tempestiva domanda di sussidio ben prima
del 31 dicembre 2013
"
,
così come indicato nel loro gravame. Come
detto, per ambire ad ottenere un aiuto statale in applicazione dell'or abrogato
art. 43 LSIE, la richiesta avrebbe dovuto essere inoltrata, per iscritto, previa
approvazione del progetto di ampliamento dell'edificio scolastico e del
relativo credito di costruzione da parte dei legislativi comunali interessati. La
circostanza per cui i crediti di costruzione siano stati approvati solo tra il
dicembre 2014 ed il gennaio 2015 (cfr. sito internet
http://www.__________.ch/sub_menu/IS__________.asp
),
rende la tesi degli insorgenti ancor meno plausibile. Ma non solo. Il copioso
scambio di corrispondenza ed i verbali delle riunioni agli atti non consentono ai
qui ricorrenti neppure di affermare che una simile istanza "
quantunque
incompleta, ma sanabile
" sarebbe stata di fatto inoltrata prima del 31
dicembre 2013 e che la stessa sarebbe pure stata accolta, per atti concludenti
.
A parte il fatto che la domanda, come già rilevato, andava formulata per
iscritto (art. 8 cpv. 1 Lsuss), le affermazioni dei ricorrenti non trovano
riscontro alcuno nelle tavole processuali. Agli atti, non vi è infatti traccia alcuna
di eventuali domande in tal senso formulate in modo incompleto o indirizzate ad
un'autorità incompetente.  Le uniche vere e proprie istanze di sussidiamento
pervenute formalmente al Dipartimento sono quelle presentate il 24 aprile 2014
ed il 12 dicembre 2014, alle quali però non era stato allegato alcun progetto
definitivo concernente il previsto ampliamento. A quel momento, stante l'avvenuta
abrogazione dell'art. 43 LSIE, il Consiglio di Stato non poteva però far altro
che respingere le medesime poiché manifestamente tardive.
4.
4.1.
I ricorrenti sostengono poi che nel corso dei contatti avuti con le autorità
cantonali, queste ultime avrebbero assunto un atteggiamento ingannevole e
abusivo. Infatti, esse avrebbero sempre preso parte attivamente al progetto IS__________
dando molteplici rassicurazioni a proposito dell'erogazione del sussidio e
presentando pure diversi calcoli circa il suo ammontare, senza tuttavia
informarli dell'imminente abrogazione dell'art. 43 LSIE. Con le loro doglianze,
essi fanno dunque valere una violazione del principio della buona fede.
4.2. L'art. 9
della Costituzione federale
della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
sancisce che ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della
buona fede da parte degli organi dello
Stato.
L'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o
assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in
principio, tenuta a rispettare
le aspettative così suscitate,
quand'anche fossero contrarie alla legge (illegali), se sono cumulativamente
adempiute le
seguenti condizioni: l'autorità
è intervenuta in una situazione
concreta nei confronti di una
determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti
della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto
dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha
preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire
pregiudizio. Inoltre la legge non deve essere
cambiata tra il momento
della decisione e quello in cui la buona fede
viene invocata (cfr.
DTF 131 II 627 consid.
6.1 con rinvii; STA 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2, STA 90.2006.12
del 17 gennaio 2008 consid. 5.3;
Adelio
Scolari
, Diritto
amministrativo, Parte generale, 2a ed., Cadenazzo
2002, n. 616 seg., 639 con rinvii).
4.3. Nel caso in esame, i suddetti requisiti non sono soddisfatti. Durante gli
incontri con i rappresentanti dei comuni e il gruppo di lavoro, i funzionari
cantonali si sono infatti limitati a fornire delle informazioni di carattere
generale e preliminare riguardo alla possibilità di ottenere dei sussidi per
l'edilizia scolastica a favore del progetto IS__________. Intanto, nel primo
incontro del 17 marzo 2009, l'arch. __________ aveva semplicemente confermato
che il
progetto di massima
elaborato dall'arch. __________ rispondeva
alle prescrizioni e alle norme del DECS per gli edifici scolastici e
specificato che il sussidio avrebbe dovuto essere richiesto dal comune non
appena quest'ultimo avrebbe ottenuto il necessario credito di costruzione da
parte del suo organo legislativo; egli aveva poi
quantificato il
sussidio per le sei nuove aule "
se l'evoluzione della popolazione
scolastica confermerà la necessità di sei sezioni
" in circa fr.
378'000.- e sottolineato che la decisione definitiva circa lo stanziamento
dell'aiuto statale sarebbe spettata comunque al Consiglio di Stato (cfr. doc.
4). L'ammontare dei possibili sussidi è stato ribadito, sempre da parte
dell'arch. __________, in occasione di successivi momenti d'incontro (cfr. ad
esempio le riunioni dell'11 maggio 2010 e del 6 novembre 2012; cfr. doc. 5 e
7).
Gli insorgenti sostengono dal canto loro che nei vari contatti avuti con le
autorità cantonali, la loro richiesta di sussidio sarebbe stata accolta "
almeno
in via di principio, perlomeno per atti concludenti
" (cfr. replica,
pag. 4), ritenuto pure che a più riprese sarebbero stati presentati "
diversi
calcoli sull'ammontare di tale sussidio
"
.
A comprova di quanto
asserito, hanno prodotto i verbali delle varie riunioni che si sono succedute nel
tempo (cfr. in particolare i doc. 4, 5, 7), così come pure la corrispondenza
scambiata con la SEL (cfr. doc. 6, 17, 18, 19 e 20).
Ora, a prescindere dalla portata di questi ultimi documenti, va rilevato che i
funzionari cantonali delegati agli incontri con i rappresentanti dei comuni non
costituiscono, com'è ovvio, il Consiglio di Stato e l'opinione dei primi non
vincolerebbe, comunque sia, quest'autorità, che sarebbe stata la sola
competente a pronunciarsi in merito allo stanziamento degli aiuti statali in
parola (cfr. l'or abrogato art. 43 cpv. 3 LSIE e l'art. 23 cpv. 1 Lsuss). Lo
stesso ragionamento vale per quanto concerne la SEL, la quale - in risposta ad
una precisa richiesta formulata in tal senso dal capo dicastero scuole __________
(doc. 6) - si era peraltro limitata ad indicare
gli importi di massima
che ogni comune avrebbe potuto ottenere per l'ampliamento del centro scolastico
di __________ quale aiuto agli investimenti, specificando di aver basato i
propri calcoli sugli art. 14 LPI e 22 RLPI e non sulla legislazione scolastica (cfr.
doc. 20).
Già per questo motivo si deve dunque escludere che i ricorrenti siano stati
lesi nelle loro garanzie costituzionali. Dagli atti non risulta che l'autorità
competente in materia di concessione di sussidi per l'edilizia scolastica, vale
a dire il Consiglio di Stato, si sia mai sbilanciata sulla questione, dando per
certa la concessione o il pagamento degli aiuti finanziari in questione ai
comuni ricorrenti o garantendo loro un qualsivoglia diritto acquisito in tal
senso. Il fatto che fosse stato allestito un "dossier" presso l'Ufficio
delle scuole comunali, così come la conoscenza, da parte delle autorità
cantonali, del progetto IS__________ - in atto da diversi anni - non possono evidentemente
supplire alla carenza di una chiara istanza scritta di sussidio corredata da
tutta la documentazione necessaria.
Palesemente a torto i ricorrenti sostengono inoltre che il Cantone, omettendo
di avvisarli dell'imminente abrogazione dell'art. 43 LSIE, al bisogno
organizzando un incontro informativo come avvenuto invece per l'entrata in
vigore del concordato HarmoS, avrebbe violato la LIT, come pure il principio
della parità di trattamento. Come rettamente indicato dal Consiglio di Stato,
la LIT non istituisce un simile obbligo di informazione. Ammettere il contrario
significherebbe obbligare le autorità a segnalare ogni e qualsiasi modifica legislativa,
ciò che comporterebbe un aggravio di lavoro non indifferente - e quindi sproporzionato
- al Cantone. A questo proposito occorre rammentare che le modifiche di legge
sono sempre precedute da un messaggio governativo presentato in Parlamento. Una
volta approvate, vengono dapprima pubblicate nel FU onde consentire l'esercizio
del diritto di referendum e poi, trascorsi i relativi termini, pubblicate nel
BU. Con questa procedura viene assicurata una sufficiente pubblicità verso
l'esterno. Spettava quindi ai comuni interessati farsi parte diligente e
prestare la dovuta attenzione alle pur sempre possibili modifiche legislative.
A titolo puramente abbondanziale, va rilevato che se anche i qui ricorrenti
fossero stati informati in via ufficiosa e preliminare dal Dipartimento
dell'intenzione di abrogare l'art. 43 LSIE, è del tutto improbabile che essi
avrebbero potuto presentare il necessario progetto definitivo (e non già un semplice
progetto preliminare
) entro il 31 dicembre 2013, così come previsto dalla
norma transitoria. Per loro stessa ammissione, infatti, nell'aprile del 2014
non era "
ancora stato consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta
di credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati
" (cfr.
doc. 12). Prova ne sia che l'ultima approvazione in ordine di tempo del
progetto relativo all'IS__________ è giunta solo il 19 gennaio 2015 da parte
dell'assemblea comunale di __________ (cfr. sito internet http://www.__________.ch/sub_menu/IS__________.asp).
Manifestamente a torto gli insorgenti si dolgono infine del fatto che le
autorità cantonali, proseguendo i contatti con i rappresentanti comunali anche
dopo l'abrogazione dell'art. 43 LSIE, avrebbero in buona sostanza fatto credere
di voler ugualmente elargire il relativo sussidio in virtù di tale norma. Ora,
non v'è dubbio alcuno in merito al fatto che le discussioni con i rappresentanti
dei comuni siano proseguite anche dopo la modifica legislativa approvata dal
Parlamento nel gennaio del 2014. I documenti agli atti dimostrano tuttavia
chiaramente che detti incontri concernevano lo stanziamento degli aiuti agli
investimenti giusta l'art. 14 LPI, ai quali i comuni potevano senz'altro continuare
ad ambire, malgrado l'avvenuta modifica della LSIE.
Destituita di ogni fondamento appare inoltre l'affermazione secondo cui il
Dipartimento avrebbe "
invitato
i Comuni interessati a
presentare
domanda di richiesta di sussidio (Doc. 17-19), nonostante il termine di
richiesta fosse già, secondo la norma transitoria decorso
"
,
dando
in questo modo l'impressione di voler ugualmente fornire il finanziamento in
questione. Come attestano infatti gli stessi documenti citati dagli insorgenti,
la richiesta presentata il 3/4 novembre 2014 dai comuni interessati era anch'essa
volta all'ottenimento dei già menzionati aiuti agli investimenti ex art. 14 LPI
e art. 22 RLPI, ai quali avrebbero dovuto, semmai, essere dedotti "
eventuali
sussidi erogati dal Decs sulla base della Legge sulla scuola
"
(doc.
20). Malvenuti sono dunque gli insorgenti a dedurre, da tutto ciò, che le
autorità avrebbero assunto atteggiamenti ambigui o finanche ingannevoli. A
queste ultime non può certamente essere rimproverato di aver dato per certa la
concessione degli aiuti ex art. 43 LSIE.
Le censure sollevate al riguardo cadono pertanto tutte nel vuoto.
5.
I comuni
di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 criticano la norma transitoria adottata dal
Gran Consiglio in concomitanza con l'abrogazione dell'art. 43 LSIE, sostenendo
che la stessa lederebbe alcuni principi e garanzie di rango costituzionale.
5.1. I ricorrenti sostengono per cominciare che la norma transitoria è
contraria al principio della buona fede, ritenuto che la stessa non prevede un adeguato
periodo di transizione (
di almeno 6 mesi o meglio 1 anno
dalla sua
abrogazione). A torto.
Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, detta norma sfugge a tale
critica. La scelta effettuata dal Legislatore risponde a criteri di severità e
di rigore, ma non per questo risulta priva di senso o di scopo. La querelata
disposizione consente infatti di attenuare le conseguenze derivanti dalla
decisione del Gran Consiglio di sopprimere questo genere di sussidi, garantendone
comunque l'erogazione nei casi in cui le relative istanze erano già state
accolte ed i progetti definitivi già inoltrati al DECS entro il 31 dicembre
2013. Dati i lunghi tempi di gestazione di un progetto di edilizia scolastica (quello
concernente l'ampliamento dell'IS__________ ne è la dimostrazione), se ad
esempio la norma transitoria avesse previsto di mantenere in vigore l'art. 43
LSIE anche  per tutti i progetti in corso, la modifica legislativa non avrebbe
potuto esplicare effetti concreti ancora per un lungo periodo, implicando, di
fatto, il riconoscimento di un aiuto statale ai numerosi casi a quel tempo
ancora aperti ed andando così a vanificare lo scopo per il quale essa è stata
introdotta (ossia, contribuire al risanamento delle finanze cantonali). Ma se
anche il Legislatore avesse previsto un regime transitorio diverso e fissato un
termine scadente sei mesi od un anno dopo l'abrogazione della norma in
questione, non è neppure certo che i comuni ricorrenti avrebbero potuto beneficiare
dell'auspicato sussidio. Per loro stessa ammissione, le discussioni in merito
al progetto di edilizia scolastica erano in atto da diversi anni, ma al 24 aprile
2014 essi non avevano ancora, né inoltrato al Dipartimento una domanda formale
di sussidio, né consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta di
credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati (doc. 12). Come
detto, l'ultima approvazione è giunta solo nel gennaio 2015.
5.2. A mente dei
ricorrenti la norma transitoria violerebbe pure i principi della trasparenza e
del divieto della retroattività.
Sennonché, la censura deve essere respinta.
Innanzitutto si deve considerare che, avendo inoltrato la loro domanda di
sussidiamento soltanto nel mese di aprile del 2014 (peraltro senza ancora
disporre di un progetto definitivo) i comuni ricorrenti non sono stati
minimamente toccati dalla scelta compiuta dal legislatore ticinese di abrogare
con effetto retroattivo al 31 gennaio 2013 l'art. 43 LSIE. Diversa sarebbe
stata la situazione se i medesimi avessero depositato la loro domanda di aiuto
finanziario tra quest'ultima data e il 29 gennaio 2014, giorno in cui, come detto,
il Gran Consiglio ha adottato detta modifica legislativa. Soltanto in questo
caso il problema della retroattività si sarebbe posto. Ma anche in una simile
evenienza, la doglianza sarebbe stata comunque da respingere. A questo proposito
occorre infatti rammentare che, in linea di principio l'effetto retroattivo
delle leggi è inammissibile giacché in contraddizione col principio secondo cui
le persone devono conoscere in anticipo quale diritto sarà loro applicato. Gli
atti compiuti prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, i cui effetti
sono completamente terminati prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto,
devono perciò rimanere disciplinati, come regola generale, dalle disposizioni
anteriori. La retroattività delle leggi, collegata ai principi di prevedibilità
della certezza del diritto non può però essere totalmente esclusa. Dottrina e
giurisprudenza la ammettono quando cumulativamente sono adempiute le seguenti
condizioni: (i) la retroattività è espressamente sancita o chiaramente voluta
dal legislatore; (ii) è ragionevolmente limitata nel tempo; (iii) è giustificata
da motivi pertinenti d'interesse pubblico; (iv) non comporta disparità di trattamento
inammissibili, ad esempio a detrimento di coloro che, in base alla disciplina
giuridica vigente, abbiano preso disposizioni irrevocabili; (v) non porta
pregiudizio ai diritti acquisiti riconosciuti dallo Stato, con esclusione di
quelli derivanti da contratti tra privati (
Scolari
,
op. cit., n. 271-276;
Thierry Tanquerel
,
Manuel de droit administratif, Ginevra/Zurigo/
Basilea 2011, n. 417-421 con rinvii).
Nel caso di specie, le cinque condizioni a cui è subordinata la norma che
sancisce l'entrata in vigore retroattiva delle modifiche alla LSIE (abrogazione
del suo art. 43) al 1° gennaio 2014, sarebbero state cumulativamente
rispettate. Anzitutto la retroattività è stata espressamente voluta dal Legislatore
cantonale. Essa risulta ragionevolmente limitata nel tempo, la modifica legislativa
essendo stata adottata il 29 gennaio 2014 con effetto al 1° gennaio dello
stesso anno. La retroattività appare inoltre giustificata da interessi pubblici
importanti, a sapere l'esigenza di contenere la spesa pubblica e di attenuare
la precaria situazione delle finanze cantonali sin dall'inizio dell'esercizio
2014. L'effetto retroattivo non comporta disparità di trattamento inammissibili,
segnatamente tra i comuni che avrebbero già presentato una domanda di sussidio
ma non ancora il progetto definitivo, e quelli che avrebbero già inoltrato il
progetto definitivo di edilizia scolastica al 31 dicembre 2013, gli insorgenti
non avendo, in concreto, né presentato un progetto definitivo, né una domanda
formale di sussidio al DECS, entro la data limite. Né porta infine pregiudizio
ai diritti acquisiti riconosciuti dallo Stato, le autorità competenti per
decidere sul sussidio, non avendo, come detto (cfr.
supra,
consid. 4.3) fornito
rassicurazioni di alcun genere, né sull'immutabilità della legge, né tantomeno sulla
possibilità di ottenere un sussidio sempre e comunque nonostante l'evolvere
della legge.
5.3 Da respingere sono pure le censure sollevate circa il
contenuto della norma transitoria introdotta con la modifica legislativa del 29
gennaio 2014. Tale disposizione, secondo cui "
I disposti dell'art. 43
restano in vigore per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al
Dipartimento entro il 31 dicembre 2013
", non fa che esplicitare
un'ovvietà, ossia che l'art. 43 LSIE è rimasto in vigore fino al 31 dicembre
2013 (segnatamente fino alla sua abrogazione), con la logica conseguenza che
eventuali istanze di sussidio presentate prima di tale data avrebbero dovuto
essere evase in base al diritto anteriore. Nel caso in esame, i ricorrenti,
come è stato ripetutamente detto sopra, non hanno tuttavia presentato una
domanda formale di sussidio prima del 31 dicembre 2013, né in forma
preliminare, né in altra forma. Del resto, anche qualora il Legislatore non
avesse previsto nessuna norma transitoria la richiesta di sussidio dei
ricorrenti non avrebbe ugualmente potuto trovare accoglimento, essendo stata presentata
oltre il 17 marzo 2014, data di scadenza del termine di referendum, trascorso
il quale la modifica legislativa in parola  sarebbe entrata in vigore, facendo decadere
l'aiuto finanziario ai comuni contemplato dall'abrogato art. 43 LSIE (cfr. FU
9/2014 pag. 873).
6.  6.1. Nel caso di specie non è
nemmeno possibile intravvedere una violazione del principio dell'autonomia
comunale, così come invocato nel gravame. Secondo i ricorrenti "
un
comune cui viene soppresso/negato un sussidio nell'ambito di un progetto già in
fase avanzata di realizzazione, previa avvenuta pianificazione finanziaria e
concessione dei crediti ad opera del legislativo, si vede pregiudicato nella
propria libertà di pianificazione, nonché limitato nella propria autonomia e libertà
di manovra nell'ambito del proprio obbligo di offrire ai cittadini i necessari
servizi legati all'istruzione di base obbligatoria
"
.
Essi
aggiungono quindi che "
Ben si comprende pertanto
come la
sospensione dei sussidi nel contesto dell'avviato progetto abbia un'incidenza
negativa
sull'autonomia comunale, nonché sui
benefici che i cittadini traggono da tale autonomia e dai servizi che l'aiuto
finanziario permette al Comune di mettere loro a disposizione
" (cfr. ricorso ad 6)
.
Anche questo argomento è però destituito di qualsiasi fondamento.
6.2. Innanzitutto, contrariamente a quanto affermano i comuni ricorrenti e come
è già stato ampiamente esposto sopra, al momento in cui essi hanno presentato
la loro domanda di sussidio (24 aprile 2014/12 dicembre 2014), i crediti di
costruzione non erano ancora stati approvati da tutti i rispettivi legislativi
comunali. L'ultima approvazione, in ordine di tempo, è giunta infatti solo a
metà del mese di gennaio 2015. Ad ogni buon conto, giova osservare che l'art.
50 cpv. 1 Cost. sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto
cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte
alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale
(DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16
della nuova Costituzione ticinese. Il comune è quindi libero di determinarsi sulle
materie di sua competenza, ma non su quelle di competenza del Cantone (cfr.
RDAT I/2005 n. 20 ad 2.2.1). Ora, in materia di sussidi per l'edilizia
scolastica il comune non fruisce di alcuna autonomia costituzionalmente protetta;
già si è detto, infatti, che in tale ambito la competenza decisionale spetta(va)
solo ed esclusivamente al Cantone, e meglio al Consiglio di Stato (cfr.
supra
,
consid. 4.3). La soppressione di tali aiuti non intacca pertanto in alcun modo
l'autonomia comunale, così come giuridicamente intesa, dei comuni ricorrenti.
Il fatto che essi non possano più far capo a determinati aiuti finanziari
cantonali, come rettamente sostenuto dal Governo, non li pregiudica nelle loro
facoltà decisionali e dunque nella loro autonomia comunale.
7.  In esito alle considerazioni che
precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dei comuni ricorrenti in
solido, avendo essi agito per tutelare i loro interessi pecuniari (art. 47 cpv.
1 e 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di
giustizia e le spese di fr. 2'500.- sono poste a carico dei ricorrenti in
solido.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera