ti_gerichte · 52.2007.51 · 2007-06-26 · it
Diniego del rinnovo o della concessione di una nuova licenza edilizia per la trasformazione di un rustico fuori zona edificabile. Validità dei precedenti rinnovi e portata dell'inventario degli edifici fuori zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.06.2007 52.2007.51
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.06.2007 52.2007.51
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.06.2007 52.2007.51

Incarto n.
52.2007.51
Lugano
26 giugno 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Cinzia Luzzi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 9 febbraio 2007 di
RI 1
patrocinato da PA 1
contro
la decisione 23 gennaio 2007 del
Consiglio di Stato (n. 430), che respinge l’impugnativa presentata
dall’insorgente avverso la risoluzione 25 ottobre 2006 con cui il municipio
di CO 1 gli ha negato il rinnovo della licenza edilizia 24 novembre 1999 per
la trasformazione di un rustico sito al mappale n. __________ RF;
viste le risposte:
-    15 febbraio 2007 del
comune di CO 1;
-    27 febbraio 2007 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il ricorrente RI 1 è proprietario del mappale n.
__________ RF di __________, in località __________, sul quale sorge un rustico,
classificato dall'inventario comunale degli edifici situati fuori della zona
edificabile come meritevole di conservazione, categoria 1a (oggetto n. __________),
di cui fanno parte gli edifici rustici finora utilizzati a scopo agricolo, per
i quali è ammessa la trasformazione, intesa come cambiamento di destinazione.
B.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 24 novembre 1999 il municipio di __________ ha
rilasciato a RI 1 una licenza edilizia per la trasformazione del suo rustico in
abitazione secondaria. Il progetto prevedeva di trasformare e ampliare
l'immobile esistente in un edificio articolato su due livelli abitabili, con la
demolizione del corpo di fabbrica addossato nella parte sud-ovest all'edificio
principale, di più recente costruzione, e con una nuova copertura innalzata di
50 cm rispetto all'esistente.
C.
La licenza è stata rinnovata dal municipio, su
richiesta di RI 1, una prima volta il 14 novembre 2001 e una seconda volta il
27 gennaio 2004, senza coinvolgimento delle autorità cantonali.
D.
Un terzo rinnovo della licenza è stato richiesto
il 5 dicembre 2005 e questa volta negato con decisione 25 ottobre 2006 del
municipio di __________, il quale ha fondato la sua risoluzione sull'avviso negativo
del 13 ottobre 2006 del Dipartimento del territorio. Quest'ultimo si è
formalmente opposto al rinnovo della licenza edilizia, in quanto il rustico non
sarebbe più meritevole di conservazione, ma da considerare quale semplice
diroccato non più ricostruibile; gli interventi sarebbero quindi in chiaro
contrasto con i criteri pianificatori applicabili in materia di utilizzazione
dei sedimi ubicati fuori delle zone edificabili.
E.
Con giudizio 23 gennaio 2007, il Consiglio di
Stato ha confermato il diniego della licenza edilizia, respingendo il ricorso
contro di esso inoltrato dall'insorgente.
L'autorità
di ricorso di prime cure ha in sostanza condiviso le motivazioni addotte dal
Dipartimento del territorio nella sua opposizione al rinnovo della licenza. In
particolare, il Consiglio di Stato ha censurato i precedenti rinnovi della
licenza edilizia, concessi senza raccogliere il vincolante parere del
Dipartimento del territorio, unica autorità competente ad applicare il diritto
federale. In merito all'edificio oggetto della vertenza, ha osservato che lo
stesso aveva subito un degrado tale da ridurlo alla stregua di una opera in
rovina, decaduta e lasciata deperire, ormai priva di qualsiasi caratteristica
tipica di un edificio da conservare e da poter essere trasformato. In
conclusione, ha annotato che l'inventario comunale degli edifici fuori zona
edificabile ha un valore limitato e non vincolante nell'ambito dell'esame di
una domanda di costruzione concernente un bene inventariato e che nessuna norma
della LPT autorizzava la trasformazione del rustico in residenza secondaria
fuori zona edificabile.
F.
Contro il predetto giudizio governativo, il
soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone
l'annullamento e postulando implicitamente il rinnovo della controversa licenza
edilizia. Domanda inoltre l'annullamento della nuova classificazione di "diroccato"
conferita all'edificio nel contesto dell'elenco delle costruzioni fuori
perimetro edificabile, unitamente al preavviso negativo sul rinnovo del
Dipartimento del territorio, e il riconoscimento del diritto di essere sentito
sulle modifiche di classificazione pianificatoria apportate al suo fondo e
della facoltà di visionare gli atti relativi.
Il
ricorrente afferma di aver iniziato i lavori al suo rustico, continuandoli, sia
pur lentamente e con lunghe pause, tra il 1999 ed il 2005. Di conseguenza, la
richiesta di rinnovo della licenza edilizia sarebbe avvenuta per eccesso di
zelo. Il rustico non avrebbe quindi subito un degrado, ma al contrario sarebbe
stato consolidato e predisposto alla riattazione. L'autorità comunale non avrebbe
pertanto negato il rinnovo della licenza edilizia, ma l'avrebbe di fatto revocata,
poiché già utilizzata. Sostiene pure che la decisione di derubricare il rustico
dalla categoria 1a) a diroccato non gli sarebbe stata notificata e quindi sarebbe
stato violato il suo diritto ad essere sentito in merito. Egli ravvisa un
diniego formale di giustizia nel comportamento delle autorità comunali e cantonali.
G.
All’accoglimento del ricorso si oppongono il
Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio, il quale precisa
che l’avviso cantonale n. 55311 del 13 ottobre 2006 è negativo, i mappali
oggetto dell’edificazione si trovano fuori della zona edificabile, il progetto è
in contrasto con l’art. 39 OPT e 24 LPT e il rustico ha perso la
classificazione 1a) divenendo un diroccato non ricostruibile.
H.
Con scritto 9 maggio 2007, il Tribunale
cantonale amministrativo ha comunicato al patrocinatore del ricorrente che gli
atti di causa sarebbero stati a sua disposizione presso la cancelleria e consultabili
fino al 25 maggio 2007, termine in seguito prorogato di 15 giorni, informandolo
pure che dopo tale scadenza la decisione avrebbe potuto essere pronunciata in
ogni momento. A tutt'oggi il patrocinatore non ha utilizzato la sua facoltà di
visionare gli atti.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,
tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, senza procedere
ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). La situazione dei luoghi e
dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie
agli atti. Il sopralluogo, chiesto dal ricorrente, non appare atto a procurare
a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Tanto
meno risulta utile procedere all'assunzione di non meglio precisati testi, ordinare
l'allestimento di una perizia o acquisire documentazione sulla rete dei
sentieri d'interesse cantonale e comunale.
2.   Il Tribunale
ha messo a disposizione del ricorrente l'intero incarto, dandogli modo di
pronunciarsi in merito. Il suo diritto di essere sentito è stato quindi
ampiamente salvaguardato.
3.   Il
ricorrente afferma in sostanza che egli non avrebbe nemmeno dovuto richiedere il
rinnovo della licenza edilizia, in quanto i lavori erano già stati iniziati. Di
conseguenza, la licenza edilizia sarebbe già stata utilizzata e l'ultimazione
delle opere di risanamento del rustico dovrebbe essere autorizzata.
3.1. Giusta
l'art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono considerati iniziati quando:
a)
sono in corso d'esecuzione i lavori di
demolizione necessari; oppure
b)
sono state poste in cantiere le installazioni
necessarie all'esecuzione dell'opera; oppure
c)
è accertato che furono fatte spese ingenti per
garantire la protezione del cantiere e di opere vicine; oppure
d)
sono state gettate le fondamenta dell'edificio o
impianto.
Per
essere considerati iniziati, i lavori devono inoltre essere proseguiti nei modi
e nei termini usuali, senza interruzioni importanti che non siano determinate
da motivi estranei alla volontà del proprietario. Deve cioè trattarsi
dell'effettiva messa in cantiere dell'opera e non di una semplice finzione per
raggirare le disposizioni di legge sulla validità del permesso. Non è tuttavia
sufficiente riferirsi esclusivamente a questi criteri oggettivi; devono essere
considerate anche tutte le circostanze, anche soggettive, di ogni singolo caso.
L'effettiva volontà del proprietario d'iniziare i lavori o di continuare quelli
iniziati deve in particolare essere tenuta in debita considerazione. Devono per
esempio essere tenute in considerazione importanti spese fatte in vista
dell'utilizzazione del permesso (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art.
14 LE n. 869 e 870).
3.2. Nella
fattispecie, non si può certo affermare che i lavori siano iniziati; anzi, il rustico
da trasformare è nel frattempo crollato nella parte nord-est, come si evince dalle
foto attuali agli atti confrontate con le foto presentate nel 1999 per la
domanda di costruzione.
Il
ricorrente non ha sostanziato le sue asserzioni in merito ai lavori intrapresi
per trasformare il rustico. Egli non ha nemmeno presentato eventuali prove
(fatture, consuntivi di artigiani, documenti bancari, ecc.) atte a dimostrare
le sue dichiarazioni.
Il
ricorrente asserisce di aver incominciato i lavori e di averli continuati, sia
pure lentamente e con lunghe pause, dal 1999 al 2005. In realtà, in questi anni
il rustico non è stato trasformato, ma abbandonato sino a degradarsi. L'asportazione
totale del tetto e gli interventi eseguiti in sei anni non costituiscono inizio
dei lavori di trasformazione giusta l'art. 23 cpv. 3 RLE. Nemmeno si può
sostenere che quei pochi lavori intrapresi dal ricorrente siano serviti a
mantenere nello stato originario il rustico, in quanto, come già evidenziato,
una parte dei muri perimetrali e del tetto sono crollati.
Di
conseguenza, occorre ammettere che la licenza edilizia non è mai stata
utilizzata e i lavori non sono mai concretamente iniziati dal 1999 ad oggi.
4.   A sua
tutela il ricorrente ha quindi correttamente richiesto il rinnovo della licenza
edilizia prima della scadenza della stessa.
4.1. Giusta
l'art. 21 cpv. 3 RLE, per il rinnovo della licenza è applicabile la procedura
seguita per la concessione della licenza (ordinaria o della notifica), escluso
l'art. 17 per i casi in cui non è stata nel frattempo approvata alcuna modifica
al diritto applicabile.
Dal
profilo giuridico, il rinnovo della licenza edilizia equivale alla concessione
di un nuovo permesso. L'autorità dispone dunque degli stessi poteri che ha nei
confronti di una domanda di costruzione ordinaria (Scolari, op. cit., ad art.
14 LE n. 878).
Il
rinnovo è unicamente una verifica di una licenza già correttamente rilasciata.
Le autorità dovranno procedere all'analisi del progetto che, comunque, non
potrà limitarsi ad una valutazione sommaria, bensì dovrà equivalere alla
verifica puntuale della validità di tutti i presupposti per i quali,
originariamente, era stata concessa la licenza.
4.2.
In concreto, i due rinnovi della licenza edilizia del 14 novembre 2001 e del 27
gennaio 2004 sono stati concessi dal municipio di __________ senza chiedere il
preavviso del Dipartimento del territorio. Questi rinnovi sono quindi nulli in
difetto dell'indispensabile autorizzazione cantonale prescritta dalla legge. In
effetti, l'art. 25 cpv. 2 LPT prevede che per tutti i progetti edilizi fuori
dalle zone edificabili l'autorità cantonale competente decide se siano conformi
alla zona o se un'eccezione possa essere autorizzata. Secondo la giurisprudenza
del Tribunale federale, la licenza edilizia accordata dal comune senza l'autorizzazione
di un'autorità cantonale è, per edifici situati fuori dalle zone edificabili e
non conformi alla funzione di zona, radicalmente nulla (cfr. DTF 111 Ib 220,
consid. 5b; STA 5 luglio 2001 in re A.).
Il
rinnovo della licenza postulato il 5 dicembre 2005 va quindi trattato sotto
ogni aspetto alla stregua di una nuova domanda di costruzione.
5.   L'adozione
dell'inventario da parte dei comuni, con integrazione delle relative norme nei
piani regolatori, non ha come conseguenza anche di modificare lo statuto giuridico
degli edifici e impianti fuori delle zone edificabili: questi sono e rimangono
edifici e impianti fuori delle zone edificabili ad ogni effetto giuridico. La
loro trasformazione, benché ammessa dall'inventario, deve quindi essere
approvata dal Dipartimento del territorio, al quale spetta di accertare se
corrisponde ancora ai dettati della legislazione federale e cantonale
concretamente applicabile. L'iscrizione di un oggetto nell'inventario significa
soltanto che esso merita di essere conservato. Dal profilo giuridico,
l'inventario ha la portata di una direttiva ed ha per scopo di rendere
particolarmente attenta l'autorità preposta alla concessione della licenza
edilizia. Il diritto federale non può quindi venir eluso per mezzo dell'inventario
(Scolari, op. cit., ad art. 73 LALPT n. 563 e 564).
Di
conseguenza, il fatto che il rustico fosse stato classificato nella categoria 1a)
dell'inventario degli edifici fuori zona edificabile non vincola l'autorità;
non sussiste quindi, su questa base, nessun obbligo di rinnovare o rilasciare
una licenza edilizia per la trasformazione del rustico classificato come degno
di protezione.
Non è
neppure previsto l'obbligo per l'autorità di pronunciare un declassamento in
una decisione formale indipendente; il diritto di essere sentito è garantito
nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. In casu, non si
può nemmeno rimproverare al Consiglio di Stato di non aver motivato a
sufficienza la sua decisione.
6.   L'intervento
previsto dal ricorrente non può beneficiare di un permesso di costruzione
ordinario, in quanto il rustico si trova fuori zona edificabile.
L'ammissibilità del progetto va pertanto esaminata in applicazione degli art.
24 e segg. LPT, nella versione entrata in vigore il 1° settembre 2000.
6.1. Giusta
l'art. 24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona (art. 22 cpv. 2
lett. a LPT), fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente
rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di
edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di
utilizzazione, a condizione che, cumulativamente, la loro destinazione esiga una
ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che non vi si oppongano
interessi preponderanti (lett. b).
6.2. Con
ogni evidenza, la residenza secondaria progettata dal ricorrente non è una
costruzione ad ubicazione vincolata. La sua destinazione, residenziale, non
esige affatto che sorga fuori della zona edificabile. Già per questo motivo, un
permesso fondato sull'art. 24 LPT non entra in considerazione.
7.   L'intervento
in disamina non può beneficiare nemmeno di un'autorizzazione giusta l'art. 24
a
LPT. Questa norma si riferisce esclusivamente a cambiamenti di destinazione
senza l'esecuzione di lavori di costruzione, ciò che nella fattispecie non si
verifica. Inapplicabile risulta pure l'art. 24
b
LPT, in quanto regola le
aziende accessorie non agricole, con cui l'edificio in esame non ha nulla a che
vedere.
8.   8.1. Occorre
ora verificare se la fattispecie possa venir sussunta sotto l'art. 24
c
LPT, norma che, sostituendo, nella sostanza, la regolamentazione prevista
dall'art. 24 cpv. 2 vLPT, tutela le situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie).
L'art. 24
c
cpv. 1 LPT dispone che, fuori delle zone edificabili,
gli edifici e gli impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non
più conformi alla destinazione di zona, sono per principio protetti nella loro
situazione di fatto. Con l'autorizzazione dell'autorità competente, soggiunge
il cpv. 2, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati
parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti
o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le
importanti esigenze della pianificazione territoriale. Gli art. 41 e 42 OPT specificano
i suddetti requisiti, recependo, anche su questo aspetto, la precedente giurisprudenza
del Tribunale federale (cfr. DTF 127 II 209, consid. 2c).
L'art. 24
c
LPT codifica di fatto la precedente giurisprudenza del Tribunale federale,
secondo la quale la protezione della situazione di fatto è limitata agli
edifici e installazioni che si trovano in uno stato tale per cui la loro utilizzazione
è ancora possibile conformemente alla destinazione originaria della
costruzione. Pertanto, le costruzioni in rovina, inutilizzabili o atte alla
demolizione non beneficiano della garanzia della proprietà, la quale non protegge
neppure le utilizzazioni cessate ormai da lungo tempo. Per gli immobili
d'abitazione, si deve almeno esigere che i muri esterni siano intatti per
proteggere gli occupanti dal vento e dal freddo, in particolare nelle regioni
di montagna (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 595 e rif.).
8.2.
Nella fattispecie, non si può fare a meno di evidenziare nuovamente come il rustico
si trovi in una situazione di incuria, con addirittura una parte delle pareti
perimetrali e del tetto a nord-est crollate. Si deve forzatamente concludere
che lo stato attuale del rustico sia il risultato di un processo di decadimento
progressivo dell'immobile, privato da tempo di manutenzione. Le fotografie agli
atti confermano tale situazione di complessivo e avanzato degrado
dell'edificio. Lo stato attuale del rustico attesta una mancanza di interesse
al suo utilizzo, corroborato dal mancato uso della licenza edilizia durante l'arco
di sei anni.
Da
quanto precede, ne consegue, senza bisogno di verificare se la progettata ricostruzione
sia compatibile con le importanti esigenze della pianificazione del territorio,
che i requisiti per il rilascio della licenza edilizia ai sensi degli art. 24
c
LPT e 41-42 OPT non risultano soddisfatti.
9.   9.1.
Da ultimo, va osservato che l'intervento in esame non potrebbe venir autorizzato
nemmeno in base all'art. 24
d
LPT, riguardante le eccezioni di diritto
cantonale per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Il cpv. 2 di
tale norma prevede che il diritto cantonale può autorizzare il cambiamento
totale di destinazione di edifici o impianti degni di protezione, se sono stati
sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e se la loro
conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.
b). Il cpv. 3 enuncia ulteriori condizioni cumulative che devono essere
ossequiate. Occorre, in particolare, che l'edificio esistente si presti
all'utilizzazione prevista (lett. a) e che l'aspetto esterno e la struttura
edilizia basilare restino sostanzialmente immutati (lett. b).
Vero è
che il rustico in oggetto è stato classificato nella categoria 1a) nell'ambito
dell'inventario degli edifici situati fuori delle zone edificabili del comune
di __________, ma dato il suo profondo decadimento attualmente l'edificio non può
più essere considerato degno di protezione (cfr. considerando 5). D'altra
parte, i lavori progettati travalicano i limiti degli interventi ammissibili,
che concernono, di principio, il solo cambiamento di destinazione, senza
modifiche sostanziali delle fattezze della costruzione.
9.2.
Giusta l'art. 39 cpv. 2 OPT, i cantoni possono autorizzare, siccome
d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti,
protetti perché elementi tipici del paesaggio. Ciò presuppone, in particolare,
che il paesaggio e gli edifici formino un'unità degna di protezione e siano
stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione (lett.
a). L'oggetto protetto non è infatti costituito soltanto dagli edifici del
paesaggio ma anche dal paesaggio stesso, che va posto sotto protezione nel
quadro della pianificazione dell'utilizzazione (Ruffinen/Ecabert, op. cit., n.
624).
Nonostante
il 30 gennaio 2002 il Consiglio federale abbia approvato la scheda di
coordinamento 8.5 del piano direttore cantonale, il Ticino non si è ancora
dotato di un piano di utilizzazione conformemente alla lettera a) della
disposizione citata. Poco importa dunque che l'edificio in parola sia annoverato
nell'inventario dei rustici nella categoria 1a), dove è ammesso il cambiamento
di destinazione; questo non è sufficiente per autorizzare interventi edilizi
sulla base dell'art. 39 OPT. Ciò sarà il caso solo dopo che il nostro Cantone
si sarà munito di un piano di protezione del paesaggio. Fino ad allora, non
potranno essere rilasciate autorizzazioni edilizie ai sensi della norma appena
citata, né per cambiamenti di destinazione, né per semplici ampliamenti.
10.   In
esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto con la
conseguente conferma della decisione governativa impugnata.
La tassa
di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa, è posta a
carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 24, 24a, 24b, 24c, 24d, 25 LPT; 39, 41,
42 OPT; 73 LALPT; 1, 2, 21 LE; 21, 23 RLE; 3, 18, 28, 43, 60 segg. PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è
respinto
.
2.
La tassa di giustizia di
fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.
3.
Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss.
LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico,
entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale
al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria