ti_gerichte · 52.2020.48 · 2019-12-04 · it
Diniego della licenza per il cambiamento di destinazione da abitazione secondaria a primaria di un edificio FZE

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.08.2022 52.2020.48
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.08.2022 52.2020.48
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.08.2022 52.2020.48

Incarto n.
52.2020.48
Lugano
3
agosto 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso del 24 gennaio
2020 di
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la decisione del 4 dicembre 2019 (n. 6203) del
Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso la decisione dell'11 giugno 2019 con cui il Municipio di Bellinzona
le ha negato l'autorizzazione per il cambiamento di destinazione (da
abitazione secondaria a primaria) dell'edificio al mapp. __________6 di quel
Comune, sezione di Bellinzona;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Dal settembre 2016 RI 1 è
proprietaria del mapp. __________6 di Bellinzona, sezione di Bellinzona,
situato nelle vicinanze del Castello di Sasso Corbaro, in località
Piano del
Castello
, fuori della zona edificabile (zona agricola). Sul fondo sorge un
edificio, costruito in base ad una licenza edilizia - chiesta dall'allora
proprietario (__________) per una residenza secondaria (
Ferienhaus mit 3
Zimmer
) - rilasciata il 10 maggio 1961 e rinnovata a due riprese (il 12 aprile
1963, rispettivamente il 14 febbraio 1966). L'edificio consta di due livelli:
uno zoccolo parzialmente interrato in calcestruzzo (apparentemente realizzato
in modo difforme rispetto ai piani approvati, dato che questi ultimi
prevedevano soltanto una piccola cantina, mentre dai rilievi agli atti risulta
che l'intero spazio seminterrato è adibito a cantina e deposito) e un piano
superiore, realizzato in legno e rivestito (in virtù di un permesso rilasciato
nel maggio 1983 dal Municipio con l'avallo dell'allora Dipartimento delle
pubbliche costruzioni) con lastre (scandole) di eternit/ardesia, destinato ad
abitazione (con bagno, cucina, soggiorno e due camere).
b. Il 18 luglio
2018/30 ottobre 2018 (variante), RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso per
la riattazione dell'abitazione.
Il progetto prevedeva segnatamente
di riorganizzare la zona giorno, di creare un soppalco aperto nel sottotetto
(adibito a studio), di installare un impianto di riscaldamento (mediante
termopompa aria-acqua ubicata al piano seminterrato), di isolare l'edificio e
di rivestirlo interamente in pietra (Geopietra). Il progetto prevedeva invece
di mantenere inalterato il tetto in tegole a due falde, così come l'impianto di
smaltimento delle acque luride tramite bacino di chiarificazione e pozzo
perdente.
Raccolto l'avviso
cantonale favorevole (n. 106660 del 14 novembre 2018) dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio, in data 3 dicembre 2018 l'Esecutivo comunale ha
rilasciato la licenza edilizia richiesta.
c. Nel febbraio 2019 RI 1
ha poi chiesto al Municipio l'autorizzazione per il cambiamento di destinazione
da residenza secondaria a primaria.
La domanda, pubblicata dal
9 aprile all'8 maggio 2019, non ha suscitato opposizioni di privati ed è stata
preavvisata favorevolmente dal Dipartimento del territorio (avviso n. 109213
dell'8 maggio 2019), che ha ritenuto che l'intervento rientrasse nei limiti
ammessi dall'art. 24
c
della legge sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
L'11 giugno 2019, l'Esecutivo
comunale ha negato il permesso, reputando che il postulato cambiamento di
destinazione fosse in contrasto con l'art. 22 cpv. 2.3 delle norme di
attuazione del piano regolatore (NAPR).
B.   Adito dall'istante in
licenza, con giudizio del 4 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha respinto il
gravame, confermando il diniego della licenza edilizia per il cambiamento di
destinazione.
Disattesa la richiesta di
richiamare gli incarti relativi a domande similari e di procedere ad un sopralluogo,
il Governo ha anzitutto escluso che potesse essere rilasciato un permesso
ordinario, dato che l'istante in licenza non svolge alcuna attività agricola.
Negata poi la possibilità di autorizzare il cambiamento di destinazione in base
all'art. 24 LPT, facendo difetto il requisito dell'ubicazione vincolata, l'Esecutivo
cantonale ha ritenuto che anche l'art. 24
a
LPT non permettesse di
giungere ad un risultato più favorevole, posto che il nuovo utilizzo postulato
(primario anziché secondario) comporterebbe nuove ripercussioni sul territorio,
sull'urbanizzazione e sull'ambiente. Di seguito, rilevato come in base all'art.
24
c
LPT non sia di per sé escluso un cambiamento di destinazione nel
caso di edifici adibiti a residenza secondaria protetti nella loro situazione
di fatto, purché idonei ad essere utilizzati tutto l'anno senza ulteriori
eccessivi interventi edilizi, il Consiglio di Stato ha reputato che, contrariamente
al parere espresso dall'autorità dipartimentale, l'edificio in questione non
potesse in concreto beneficiare di questa possibilità, in quanto, nello stato
al 1° luglio 1972, non era abitabile tutto l'anno, ma unicamente nel periodo
estivo, siccome privo di riscaldamento, poco isolato e con una disponibilità
ridotta di acqua calda. Lo stesso si presterebbe a residenza primaria soltanto
a conclusione degli interventi previsti, che contemplano segnatamente l'isolamento
termico delle pareti e del tetto, la posa di una termopompa e l'installazione
di un nuovo boiler. A mente del Governo, il cambiamento di destinazione non
permetterebbe quindi di
conservare l'identità dell'edificio in questione,
pensato come abitazione secondaria (e non primaria)
. Esclusa inoltre l'applicabilità
al caso di specie dell'art. 24
d
cpv. 1 e 2, 24
e
e 37
a
LPT nonché
dell'art. 39 cpv. 2 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1) in combinazione con le norme di attuazione del
piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti
(PUC-PEIP), l'Esecutivo cantonale ha infine considerato che, non avendo il
Cantone fatto uso della possibilità concessa dall'art. 27
a
LPT di
prevedere delle restrizioni (tra l'altro) all'art. 24
c
LPT, l'art. 22
cpv. 2.3 NAPR fosse inapplicabile. Da qui la conferma, seppur per motivi diversi,
del diniego municipale del permesso.
C.   Contro il predetto giudizio
governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato assieme alla decisione municipale che le nega il
permesso e postulando che sia fatto ordine al Municipio di rilasciarle la
licenza edilizia per il cambiamento di destinazione.
La ricorrente contesta la
tesi governativa secondo cui l'abitazione non poteva essere usata come
residenza primaria, rilevando che il permesso di abitabilità rilasciato il 25
ottobre 1972 non menziona alcuna restrizione di sorta. Al riguardo, produce le
osservazioni dell'arch. A__________, incaricato dei lavori di riattamento, di
cui si dirà in dettaglio più avanti. Evidenzia inoltre che gli edifici
circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria e che il suo
fondo è completamente urbanizzato. Il fatto che i precedenti proprietari
abbiano utilizzato l'abitazione come casa di vacanza sarebbe irrilevante, in
quanto ciò dipendeva dalla circostanza ch'essi risiedevano in un altro cantone.
Secondo l'insorgente sarebbe poi a torto che il Governo avrebbe ritenuto che
senza i previsti lavori di ristrutturazione la casa non sarebbe abitabile
durevolmente. A prescindere che lei stessa, da sola o con amici, vi avrebbe
soggiornato anche d'inverno, dopo 50 anni sarebbe del tutto normale adeguare la
costruzione ai nuovi standard. Dedurre dalla volontà di migliorarne lo stato in
tutti i suoi aspetti, con evidenti benefici anche dal profilo dell'inserimento
paesaggistico, che l'edificio non sia adatto all'abitazione primaria, non
sarebbe ammissibile né giustificato.
D.   a. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad identica conclusione
perviene il Municipio.
Richiamate le proprie
precedenti comparse scritte, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si
rimette al giudizio del Tribunale.
b. Preso atto delle
risposte, la ricorrente ha rinunciato a replicare.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 21 cpv. 1
della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata
dal giudizio impugnato (
art.
65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto
della vertenza emergono sufficientemente dalle carte processuali. Il
sopralluogo sollecitato dalla ricorrente non appare idoneo ad apportare al
Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti ai fini del
giudizio. Il quesito sollevato è peraltro essenzialmente di natura giuridica.
2.   L'edificio in questione è
stato costruito in forza della licenza rilasciata nel 1961 e successivamente rinnovata
a due riprese. Benché il permesso di abitabilità sia stato rilasciato soltanto
il 25 ottobre 1972, è certo che la casa d'abitazione sia stata legalmente
costruita prima del 1° luglio 1972, data di principio determinante per l'applicazione
dell'art. 24
c
LPT. Si tratta dunque di una costruzione al beneficio
della tutela (allargata) delle situazioni acquisite. Nessuno pretende il
contrario. Controversa è invece l'applicazione degli art. 24
c
LPT e 42
OPT.
2.1. L'art.
24
c
cpv. 1 LPT dispone che f
uori delle zone edificabili
gli edifici e impianti utilizzabili in base alla
loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per
principio protetti nella propria situazione di fatto (cosiddetta
Besitzstandsgarantie
).
Con
l'autorizzazione dell'autorità
competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti possono essere
rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti,
purché siano stati eretti o modificati legalmente (cosiddetta
erweiterte
Besitz
standsgarantie
). Lo stesso vale, in base al cpv. 3,
per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di
sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in
questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto
federale. Con quest'ultimo capoverso, frutto della modifica della LPT del 23
dicembre 2011, in vigore dal 1° novembre 2012, si è in sostanza voluto
estendere la tutela allargata delle situazioni acquisite agli edifici abitativi
agricoli (e agli edifici annessi) eretti o trasformati legalmente prima del 1°
luglio 1972 (cfr.
Rudolf Muggli
,
in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2009, ad art. 24
c
n. 6 e 18)
,
data che
coincide con l'entrata in vigore della
legge federale
contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120), che
ha introdotto per la prima volta a livello legislativo la distinzione fra
territorio edificabile e non edificabile. Da ciò si deduce che l'art. 24
c
LPT non è applicabile nel caso di edifici e impianti agricoli isolati non
abitati (cfr. art. 41 cpv. 2 OPT), a meno che
non
sia dimostrato un loro uso non agricolo antecedente al 1° luglio
1972
(cfr.
Muggli,
op. cit., ad
art. 24
c
n. 20)
.
L'art.
42 OPT precisa la portata della tutela allargata delle situazioni acquisite.
In
sostanza, gli interventi sono ammessi, nella misura in cui l'identità
dell'edificio o impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti
essenziali (art. 42 cpv. 1 OPT). Le modifiche possono consistere in
trasformazioni interne, ampliamenti esterni, come anche in cambiamenti
(parziali) di destinazione.
Stato di riferimento determinante per
la valutazione dell'identità è lo stato in cui si trovava l'edificio o
l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile, ossia, di
regola, il 1° luglio 1972.
Il quesito di sapere se l'identità
dell'edificio o dell'impianto resti sostanzialmente immutata, va valutato
tenendo conto di tutte le circostanze (art. 42 cpv. 3 OPT). Essa, in ogni caso,
non è più data se sono superati i limiti quantitativi fissati dall'art. 42 cpv.
3 lett. a e b OPT per gli ampliamenti all'interno e all'esterno del volume
esistente. L'art.
42 cpv. 3 lett. c OPT precisa d'altronde che
i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante
dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente. La norma
concerne
segnatamente gli edifici agricoli
che in origine erano abitati/abitabili soltanto nel periodo estivo (cosiddette
Temporärwohnbauten
,
come
Maiensässe
e rustici; cfr. STF 1C_312/2016 del 3 aprile 2017
consid. 2.1). Di principio, questi ultimi non
potranno quindi essere trasformati in abitazioni (primarie) abitabili in modo
permanente (STF 1C_312/2016 citata, consid. 3.2). Per contro, non è escluso un
cambiamento di destinazione nel caso di edifici già adibiti a residenza
secondaria (case di vacanza) protetti nella loro situazione di fatto ed idonei
ad essere utilizzati tutto l'anno senza ulteriori eccessivi interventi edilizi.
Decisivo da questo profilo è, di principio, lo stato (standard) in cui versava
l'immobile al 1° luglio 1972 (STF 1C_312/2016 citata, consid. 2.1 e 4.1;
1C_464/2016 del 7 giugno 2017 consid. 3.2 e 3.4).
2.2.
In concreto, il
Consiglio di Stato ha reputato che, benché di principio
l'art. 24
c
LPT non esclude la possibilità di procedere ad un parziale
cambiamento di destinazione da residenza secondaria a primaria, l'edificio in
questione non potrebbe beneficiare di questa possibilità, poiché, allo stato di
riferimento determinante (1° luglio 1972), non era abitabile tutto l'anno, ma
unicamente nel periodo estivo, siccome privo di riscaldamento, poco isolato e
con una disponibilità ridotta di acqua calda. Lo stesso si presterebbe ad
essere utilizzato come residenza primaria soltanto a conclusione degli
interventi previsti, che contemplano segnatamente l'isolamento termico delle
pareti e del tetto, la posa di una termopompa e l'installazione di un nuovo
boiler. Dato che il postulato cambiamento di destinazione non permetterebbe di
conservare l'identità dell'edificio, pensato come abitazione secondaria (e non
primaria), il Governo ha dunque confermato - seppur per altri motivi - il
diniego della licenza edilizia.
La ricorrente contesta la
tesi governativa. Rilevato come il permesso di abitabilità rilasciato il 25
ottobre 1972 non menzionasse alcuna restrizione di sorta, produce le
osservazioni dell'arch. A__________, incaricato dei lavori di riattamento, il
quale sostiene che negli anni '60 del secolo scorso l'edificio sarebbe stato
agevolmente abitabile tutto l'anno, sottolineando come le esigenze di confort
fossero all'epoca diverse, ovvero inferiori, a quelle attuali. A mente dell'architetto,
il bollitore di 100 l (380 Volt/2200 Watt), sufficiente per 10 docce,
permetteva senz'altro di soddisfare le esigenze igieniche, peraltro più modeste
di oggigiorno. Con un valore U medio pari a 0.55 W/m2K, l'isolamento termico
(ossia il coefficiente di trasmittanza/dispersione termica) era da considerarsi
elevato, ritenuto che all'epoca si avevano di solito valori più modesti (1.3
W/m2K con singoli mattoni di laterizio intonacati, rispettivamente 2.0 W/m2K
con agglomerato di calcestruzzo da 20/25 cm). Anche i serramenti con doppi
vetri (Thermopane) installati erano una rarità per l'epoca. L'assenza di un
impianto di riscaldamento centralizzato non sarebbe (stata) determinante, in
quanto per colmare eventuali deficit di temperatura interna, erano/sono
sufficienti delle semplici stufe elettriche ad olio. La casa sarebbe dunque (stata)
perfettamente abitabile, tant'è che la proprietaria la utilizzerebbe da tre
anni anche d'inverno. Evidenziato inoltre che gli edifici circostanti sono
tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria e che il suo fondo è
completamente urbanizzato, l'insorgente ritiene che, dopo 50 anni, sarebbe del
tutto normale adeguare la costruzione ai nuovi standard. Dedurre dalla sua volontà
di migliorarne lo stato in tutti i suoi aspetti, con evidenti benefici anche
dal profilo dell'inserimento paesaggistico, che l'edificio non sarebbe adatto
all'abitazione primaria, sarebbe inammissibile ed ingiustificato.
2.3. Oggetto di questo
procedimento e del giudizio è soltanto la domanda per cambiamento di
destinazione da residenza secondaria a primaria. La valutazione di questo aspetto
non può tuttavia essere disgiunta da quella relativa ai previsti lavori di
riattamento, nella misura in cui con essi s'intende rendere possibile un'utilizzazione
essenzialmente diversa (cfr. STF 1C_128/2018 del 28 settembre 2018 consid. 6.1,
1C_464 citata consid. 3.4). A maggior ragione che, benché cresciuta in
giudicato, la licenza edilizia rilasciata il 3 dicembre 2018 non sembra essere
stata sfruttata, senza che risulti che nel frattempo sia stata validamente
rinnovata.
Ferma questa premessa,
occorre considerare che la licenza edilizia rilasciata il 10 maggio 1961
concerneva l'edificazione di una casa di vacanza (
Ferienhaus mit 3 Zimmer
)
con uno standard di costruzione relativamente modesto/semplice. Lo attestano le
fotografie agli atti e la documentazione di vendita prodotta dalla stessa
ricorrente (cfr. doc. D allegato al ricorso dell'11 luglio 2019:
Ausbaustandart:
einfach
). Le pareti in legno semplicemente intonacate, successivamente
rivestite con lastre di eternit/ardesia per proteggerle dalle intemperie, e l'assenza
di un impianto di riscaldamento (eccetto il caminetto presente nel soggiorno),
testimoniano a loro volta, nonostante le contrarie asserzioni dell'architetto
incaricato dei lavori di riattamento, di un edificio costruito per essere
abitato soprattutto nella bella stagione (cfr. doc. D citato:
Nutzung:
Ferienhaus warme Jahreszeit, keine Heizung vorhanden
). In queste
circostanze, era/è plausibile ritenere che, al momento determinate (1° luglio
1972), l'edificio in questione configurava una cosiddetta casa per l'estate (
Sommerhaus
),
oggettivamente inidonea ad essere abitata tutto l'anno. Sostenibile è pure la
tesi del Governo secondo cui è proprio grazie ai lavori previsti, che
contemplano segnatamente l'installazione di un impianto di riscaldamento e la
posa di un involucro isolante e di un rivestimento in pietra, che l'edificio in
questione verrebbe elevato ad uno standard suscettibile di renderlo abitabile
durevolmente, ovvero anche d'inverno. Ciò che, consentendo un'utilizzazione
essenzialmente diversa da quella originaria, si porrebbe in contrasto con
quanto previsto dall'art. 42
cpv. 3 lett. c OPT
e non rispetterebbe (più) quindi il principio secondo cui
l'identità dell'edificio deve restare - anche sotto il profilo della
destinazione - sostanzialmente immutata (cfr. Ufficio federale dello sviluppo
territoriale [UST/ARE], Erläuternder Bericht zur Teilrevision der
Raumplanungsverordnung, ottobre 2012, pag. 10, ove, a titolo d'esempio, viene
menzionato il caso di una costruzione non riscaldata, che viene munita di un
impianto di riscaldamento).
Tutto sommato, considerate
le caratteristiche dell'edificio in discussione, la decisione del Governo di
confermare il diniego del permesso merita quindi di essere tutelata.
2.4. Non porta ad altra
conclusione l'obiezione sollevata dalla ricorrente con riferimento al fatto che
gli edifici circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria. A
prescindere dal fatto che non è dimostrato che questi edifici fossero
paragonabili, per standard di costruzione, a quello qui in esame,
in concreto
non sarebbero comunque integrati
i presupposti per pretendere con successo lo stesso trattamento, perché non
sono ravvisabili gli estremi di una prassi lesiva del diritto che permetta di
privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della
legalità. In effetti, la circostanza che la legge non sia stata eventualmente
applicata o non lo sia stata correttamente in uno o più casi non conferisce di
massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di
essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede il diritto (cfr. al
riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).
Dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità, l'interesse pubblico
all'applicazione del diritto oggettivo prevale infatti, di norma, su quello
privato del ricorrente. A maggior ragione laddove si tratta di interventi fuori
della zona edificabile, ove
occorre
attribuire
un peso accresciuto al
principio della legalità e, in particolare, all'interesse pubblico ad una
corretta applicazione di disposizioni centrali quali gli art. 24 segg. LPT
(cfr. DTF 116 Ib 228
consid. 4; STF
1C
.89/2009
dell'11 giugno 2009 in RtiD II-2009 n. 39 consid.
4.2).
3.   3.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
3.2.
Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Non
si assegnano ripetibili al Comune di Bellinzona, non patrocinato (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere