ti_gerichte · 90.2007.47 · 2008-09-01 · it
Conferma dell'attribuzione di un fondo alla zona agricola; estensione nucleo rispettosa dell'ISOS

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2008 90.2007.47
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2008 90.2007.47
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2008 90.2007.47

Incarto n.
90.2007.47
Lugano
1 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 maggio 2007 di
RI 1
RI 2
RI 3
tutti rappr. da RA 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano;
viste le risposte:
-    27 giugno 2007 del
municipio di Novazzano,
-    11 luglio 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha
adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, la parte
sud orientale del mapp. 346, in località Brusata, in corrispondenza dei
subalterni A, B e D, è stata attribuita alla zona del nucleo tradizionale,
mentre il resto del fondo è stato assegnato a quella agricola. Rispetto al
piano approvato nel 1982, il limite della zona del nucleo tradizione è stato
esteso sino a includere il sub. B, prima inserito nella zona idonea
all'agricoltura.
B.
Contro la delibera comunale appena descritta, RI 1, RI 2 e RI 3,
comproprietari del mapp. 346, sono insorti davanti al Consiglio di Stato con
ricorso 28 settembre 2005, postulando l'estensione della zona nucleo di Brusata
di ca. 170 mq, sino a includere il piazzale e il garage esistente al sub. C.
Essi hanno sostenuto che i sub. B e C fossero funzionalmente legati ed estranei
alla zona agricola. Il municipio ha chiesto l'accoglimento del ricorso,
proponendo anche l'inclusione della totalità del mapp. 172, posto dirimpetto a
quello dei ricorrenti, oltre la strada sita al mapp. 176.
C.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo
2007 e nel contempo ha respinto il gravame inoltrato da RI 1, RI 2 e RI 3. Il
Governo, nell'ambito dell'esame dell'art. 46 NAPR che regolamenta la zona del
nucleo tradizionale, ha rilevato che il nucleo di Brusata era inserito
nell'inventario ISOS quale insediamento di importanza nazionale e e che non
fosse adeguatamente tutelato. Il Governo ha così deciso di non approvare l'art.
46 cpv. 5 NAPR, che istituiva e disciplinava una fascia di rispetto attorno al
nucleo, ordinando al comune l'elaborazione e adozione di una variante per la
nuova definizione della norma e per l'adozione di normative specifiche per il
nucleo di Brusata o, alternativamente, l'adozione di un specifico piano particolareggiato
di protezione. Il Consiglio di Stato ha però giudicato la delimitazione della
zona nucleo adottata dal comune corretta e adeguata: infatti ha ritenuto che il
piano adottato fosse sufficiente per i bisogni di sviluppo comunale dei
prossimi 10-15 anni e che l'estensione proposta dai ricorrenti costituisse un'appendice
territorialmente incoerente e ingiustificata della zona edificabile all'interno
di quella agricola.
D.
Contro la citata decisione del Consiglio di Stato, i già ricorrenti
in prima istanza sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo nuovamente l'estensione della zona nucleo sul mapp. 346 sino a
incorporare il piazzale e il garage sub. C. Le argomentazioni verranno riprese
nei considerandi in diritto.
E.
Il municipio propone nuovamente l'accoglimento del ricorso e l'estensione
della zona nucleo anche all'intero mapp. 172, mentre la Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità vi si oppone. Dei motivi si dirà, se
necessario, nel seguito.
F.
Il 25 ottobre 2007 è stata tenuta un'udienza e una delegazione del
Tribunale ha visitato i luoghi in presenza delle parti; sono state scattate
alcune fotografie, consegnate agli atti. Dopo ampia discussione, l'istruttoria
è stata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare conclusioni.
considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività
del ricorso sono certe e la legittimazione attiva dei ricorrenti pacifica (art.
38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL
7.1.1.1; art. 13 della legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art.
3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114
I
b
81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti chiedono l'estensione della zona nucleo di Brusata, in
corrispondenza del mapp. 346 di loro proprietà, sino a includere il piazzale e
il garage esistente al sub. C del fondo. A sostegno della propria richiesta,
essi fanno valere che i subalterni B e C sono funzionalmente legati, mentre un
simile legame non esiste con la zona agricola. Ritengono pertanto più coerente
l'estensione della zona, all'incirca 170 mq, che risulta ben delimitata a nord
dal sub. C, a sud dal sub. B, a ovest dal muro di cinta e a est dalla strada
d'accesso. Non si tratterebbe di sconvolgimenti, ma unicamente di adattare il
piano alla situazione esistente: la piccola porzione di terreno in questione
non è di carattere agricolo, ma esclusivamente utilizzata quale piazzale e
posteggio per le abitazioni. Sostengono che l'accoglimento della richiesta non
comporterebbe un aumento della superficie edificabile, limitata comunque alle
costruzioni esistenti. Il comune spiega che la delimitazione del nucleo è stata
ispirata dall'inventario ISOS, che non includeva il sub. C e che l'edificio, di
origine rurale e adibito successivamente ad autorimessa, è inserito
nell'inventario degli edifici fuori zona edificabile come "rilevato 4".
Propone quindi di accogliere il ricorso, estendendo il nucleo anche alla
totalità del mapp. 172, in modo da seguire l'andamento fondiario rurale e utilizzare
un criterio uniforme. Il Governo richiama quanto spiegato nella decisione qui
impugnata.
3.1.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono
delimitare in primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT).
3.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degl'interessi che la legislazione
sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare
gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel
territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi
rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio,
dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza
appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
, Commentario LPT, n. 25-29 ad art. 15 ;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.1.2. Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT
(
testo modificato il 20 marzo 1998, in
vigore dal 1
º
settembre 2000)
, le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare
, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in
sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla
coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(lett.
b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1
º
giugno 2003).
Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
3
.
2. L'inventario degli insedianti svizzeri da proteggere di importanza
nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che s'è imposta
anche negli altri idiomi), è allestito dal Consiglio federale a norma dell'art.
5 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1
º
luglio 1966 (LPN, RS 451). L'iscrizione
d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che
esso merita specialmente di essere conservato intatto, ma in - ogni caso - di
essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei
compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN;
Heribert Rausch/ Arnold Marti/Alain Griffel
, Umweltrecht,
Zurigo 2004, n. 561-654).
Tale
iscrizione ha però una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento dei
propri compiti: agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti
attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni
ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono
tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere
i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione
(art. 17 LPT;
Rausch/Marti/Griffel
,
op. cit., n. 565 con rinvii). Nel cantone Ticino l'iscrizione di un oggetto
nell'ISOS ha, infine, una portata anche per i comuni: la scheda 8.4 del piano
direttore impone a questi di promuovere la protezione degli insediamenti di
importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione.
4.
Il mappale 346, di complessivi 9'474 mq, ubicato in località Brusata
di Novazzano, è così censito: A Fab. ab. 230 mq, B Fab. ab. 200 mq, C
Fabbricato 42 mq, D Fabbricato 27 mq, e prato 8'153 mq, f bosco 738 mq, g corte
17 mq, H Fabbricato 67 mq.
4.1. Il sopralluogo ha permesso di rilevare che in parte il fondo è ancora
utilizzato a scopo agricolo, in parte vignato, in parte quale campo. L'edificio
sub. A è una casa agricola, abitata da un contadino, mentre il sub. B ospita
due appartamenti abitati. Il piazzale in questione si presenta in parte
sterrato e costituisce l'accesso al garage, inserito al livello del terreno del
sub. C. La strada asfaltata termina prima di giungere al piazzale, in
corrispondenza del quale la strada è, invece, sterrata e ha connotazione agricola.
L'edificio sub. C, di chiara origine rurale (la parte superiore presenta ancora
la tipica struttura di un fienile/deposito) è stato adattato nella sua parte bassa,
dove è stato ricavato il citato garage. Ora, la decisione del comune confermata
dal Consiglio di Stato, appare corretta. La descrizione appena esposta, fondata
sulla visita del luogo, conferma ciò che già poteva essere dedotto dalle tavole
processuali. Innanzitutto, il piazzale e il fabbricato sub. C sono posti in
posizione marginale al nucleo. La connotazione della strada sterrata, la
tipologia ancora leggibile dell'edificio stesso, il fatto che su tre lati
questo sia circondato da verde e da campi coltivati, fan sì che si possa
correttamente affermare che questo è inserito in un ampio comparto verde a
connotazione agricola. Appare, in definitiva, chiaro che questo mappale,
marginale alla zona edificabile e inedificato, non può essere ritenuto parte
del territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla
giurisprudenza, ossia quel territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., n. 60 ad art. 15
seg.;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
L'ipotesi prevista dall'art. 15 lett. a LPT è,
pertanto, disattesa. Appare senz'altro corretta l'affermazione del Consiglio di
Stato che vede nell'estensione richiesta della zona nucleo una propaggine territorialmente
incoerente e ingiustificata nella zona agricola. D'altronde
il
sub. C, e conseguentemente il piazzale, appare effettivamente, al pari di altre
costruzioni agricole nelle vicinanze, come a esempio le serre poste più nord
est o l'edificio sub. G del mapp. 171, estraneo al nucleo di Brusata e parte
del comparto agricolo.
4.2. L'azzonamento sollecitato dai ricorrenti non può però essere ammesso nemmeno
sulla scorta dell'art. 15 lett. b LPT. Come esaurientemente spiegato - e qui rimasto
incontestato - nella decisione di approvazione, il piano regolatore di Novazzano
è ampiamente sovradimensionato per l'ipotesi di sviluppo del comune per i
prossimi quindici anni. Il Tribunale ha potuto verificare questa circostanza
nell'ambito dell'evasione del ricorso inoltrato dal comune, su altri oggetti.
Ora, tenuto anche conto che
il previgente piano regolatore
assegnava già questa porzione di territorio alla zona idonea all'agricoltura,
si è in presenza di una richiesta di ampliamento della zona edificabile, seppur
contenuto. Questa è, però,
già troppo generosamente dimensionata, per
cui una sua estensione non appare giustificata, anche se concerne, come è il
caso in esame, poco più di 150 mq. Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le
particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la
zona edificabile giusta l’art. 15 LPT e non
possono pertanto essere trascurate a questo scopo
(cfr. DTF 116 Ia 236; sentenza del Tribunale federale
1A.160/2006 del 31 maggio 2007 consid.
4.4
).
4.3. Così come adottato dal consiglio comunale, il perimetro della zona
edificabile del nucleo tradizionale appare rispettoso delle indicazioni
dell'inventario ISOS. Come visto, il piano direttore impone ai comuni
interessati da questo inventario di verificare se le norme e le misura
pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la
valorizzazione dei loro insediamenti; tale affinamento avviene proprio attraverso
la pianificazione del territorio. L'inventario ISOS (cfr. Dipartimento federale
dell'Interno ed., ISOS - inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere,
Insediamenti di importanza nazionale, Repubblica e Cantone Ticino, vol. 1:
Mendrisiotto, pag. 37 segg.) annovera il nucleo di Brusata di Novazzano nella
categoria piccolo villaggio, che ha buone qualità situazionali, ottime qualità
spaziali e buone qualità storico architettoniche
. L'inventario
ISOS raccomanda che eventuali nuovo costruzioni vengano collocate all'estremità
orientale del nucleo di Gaggio, sottolineando che, invece, ulteriori insediamenti
di edifici nella cornice vignata di grande valore paesaggistico rischierebbe di
sminuire decisamente il valore dell'insediamento. Il perimetro edilizio
stabilito dal comune appare in sintonia sia con i rilevamenti dell'ISOS, sia
con le sue raccomandazioni. A prescindere dalla normativa che dovrà essere
elaborata per la gestione di questo nucleo secondo quanto deciso dal Governo,
appare comunque chiaro che l'estensione, incoerente, del nucleo sino a includere
il sub. C sia in contrasto con gli obiettivi di salvaguardia appena descritti
e, pertanto, non terrebbe conto in maniera adeguata dell'inventario ISOS.
4.4. Stando così le cose, non occorre nemmeno valutare la della proposta,
formulata dal municipio, di estendere la zona nucleo, oltre a quanto proposto
dai ricorrenti, al vicino mapp. 172. A prescindere dai dubbi legati alla
ricevibilità di una simile richiesta, valgono per questo mappale le medesime
considerazioni di fondo appena espresse.
5.
In definitiva il ricorso deve essere respinto. La tassa e le spese
di giustizia sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli 15, 16 LPT, 5 LPN, 38 LALPT, 28
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa e
le spese di giustizia, di complessivi 800.- franchi, sono poste a carico dei
ricorrenti in solido.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
segg. LTF).
4.
Intimazione a:
,
,
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario