ti_gerichte · 52.2001.395 · 2002-10-01 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.10.2002 52.2001.395
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.10.2002 52.2001.395
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.10.2002 52.2001.395

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00395
Lugano
1. ottobre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso  8 novembre 2001 di
__________
contro
la decisione 24 ottobre 2001, no. 5006, del
Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
avverso le risoluzioni 6 settembre 2001 del municipio di __________ in
materia di spurgo di un loculo del cimitero comunale, rispettivamente di rinnovo
della concessione relativa ad un'altra tomba;
viste le risposte:
-    13 novembre 2001 del
municipio di __________;
-    20 novembre 2001 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Le spoglie
di __________ e __________, genitori della qui ricorrente __________, sono
state inumate in due differenti loculi dell'ossario-cinerario del cimitero di
__________ nel 1969, rispettivamente nel 1978.
In base all'art. 5 del regolamento del
cimitero allora vigente (R-1964), la durata della sepoltura era concessa, nei
cinerari, per 50 anni, rinnovabili per ulteriori 50 anni.
B.  Il 26 marzo
1997 è entrato in vigore un nuovo regolamento del cimitero di __________
(R-1997), che limita la durata delle concessioni dei loculi per urne cinerarie
a 20 anni (art. 5), con possibilità di rinnovo, di principio, per al massimo
due periodi di 10 anni; solo in casi eccezionali possono venir ammessi
ulteriori rinnovi (art. 6). Il R-1997 dispone altresì che tutte le concessioni
in corso al momento dell'entrata in vigore del nuovo regolamento sono
sottoposte alle nuove disposizioni, per quanto concerne i loro termini (art.
23).
C.  Il 6 settembre
2001, il municipio di __________ ha comunicato all'insorgente che la
concessione per la tomba della madre era giunta a scadenza nel 1998 e che le
era possibile chiedere un rinnovo per altri 10 anni, pagando una tassa di fr.
160.--. Con separata risoluzione l'ha informata dell'intenzione di procedere
allo spurgo di tutti i loculi occupati da oltre 30 anni, compreso, quindi,
quello di suo padre.
D.  Con giudizio
24 ottobre 2001, il Consiglio di Stato ha confermato entrambe le risoluzioni
municipali, respingendo l'impugnativa contro di esse interposta da __________.
Ricordata l'ampia latitudine di giudizio di cui godono i comuni nell'applicazione
del proprio diritto autonomo, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'autorità
comunale avesse correttamente applicato, nella fattispecie, i disposti del
R-1997.
E. Contro la
predetta pronuncia governativa, la soccombente si aggrava dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata assieme alle controverse
risoluzioni del municipio. Invocando la tutela della buona fede e la sicurezza
del diritto, l'insorgente postula che le concessioni siano confermate per la
durata di 50 anni stabilita al momento delle inumazioni.
F.   All'accoglimento
del gravame si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio di __________,
senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.   Giusta
l'art. 3 PAmm, prima di entrare nel merito di un'istanza o di un ricorso,
l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza.
1.1. Secondo il principio generale enunciato
dall'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato
ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono impugnabili al Tribunale
cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti.
Giusta
l'art. 71 lett. a PAmm, le contestazioni patrimoniali tra il titolare di una concessione
e lo Stato o altro ente di diritto pubblico inerenti agli obblighi ed ai
diritti derivanti dall'atto di concessione sono deferite al giudizio del
Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica. La natura patrimoniale
è ammessa anche quando il diritto in contestazione non ha di per sé un valore
economico, ma è direttamente connesso ad un rapporto giuridico che presenta
queste caratteristiche (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 71 PAmm, N. 2).
1.2. Nel caso di specie, oggetto di entrambe
le avversate risoluzioni municipali è essenzialmente la questione relativa alla
durata dei diritti accordati dal municipio di __________ su due loculi del
cimitero comunale. I diritti in questione scaturiscono incontestabilmente da
concessioni (art. 4 R-1964), ovvero da un atti mediante i quali l'ente pubblico
ha conferito un diritto esclusivo su un bene amministrativo, quale una porzione
del cimitero comunale (cfr. DTF 113 Ia 357).
La vertenza concernente la tomba della madre
dell'insorgente ha senza dubbio rilevanza patrimoniale, come confermato di recente
da questo Tribunale in relazione ad un'analoga fattispecie, essendo correlata
alla tassa che dovrebbe essere pagata per il rinnovo della concessione (cfr.
RDAT II-2001 N. 4, consid. 1.2.). Di conseguenza, da questo profilo, è data la
competenza del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica, ai sensi
dell'art. 71 lett. a PAmm. Entro questi limiti, la decisione del Consiglio di
Stato va pertanto dichiarata nulla, per l'incompetenza dell'autorità che l'ha
pronunciata. L'atto ricorsuale è comunque ricevibile in ordine, in questa sede,
come petizione.
Per contro, la contestazione relativa al
loculo del padre non può essere definita di natura patrimoniale. La decisione
di procedere allo spurgo concerne infatti la sussistenza stessa dell'atto di concessione
e non ha risvolti sufficientemente intensi dal profilo economico per la
comparente. Non basta il nesso esistente tra questa decisione e la tassa di
rinnovo che potrebbe eventualmente venir imposta, qualora lo spurgo si
rivelasse inammissibile. Su questo aspetto, la competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire sul giudizio reso dal Consiglio di Stato è
pertanto fondata sull'art. 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva
dell'insorgente è data (art. 209 LOC) e il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 2
LOC), risulta pertanto ricevibile in ordine.
Questa impostazione corrisponde del resto
all'indirizzo assunto dall'autorità comunale, la quale ha distinto le due
risoluzioni, munendo dell'indicazione della via e del termine di ricorso unicamente
quella riguardante il loculo del padre. Erroneamente il Governo ha esaminato
entrambi i procedimenti, ignorando la recente analoga vertenza già ricordata,
in cui, tra l'altro, proprio la stessa autorità aveva declinato la propria
competenza (cfr. RDAT II-2001 N. 4).
In questa sede, malgrado le differenze
sussistenti tra i due rimedi giuridici, segnatamente dal profilo del potere di
cognizione di quest'autorità, i procedimenti possono essere esaminati congiuntamente,
data l'affinità delle questioni che si pongono.
2.   2.1. Le
concessioni sono atti d’imperio unilaterali, il cui contenuto può essere liberamente
concordato nei limiti del diritto pubblico imperativo. Esse sono quindi negozi
giuridici costituiti da elementi caratteristici delle decisioni e da clausole
di natura contrattuale (cfr. DTF 109 II 77; RDAT II-2001 N. 4, consid. 2.1.; Rhinow/Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., N. 46 B IV a).
Le concessioni conferiscono al
concessionario determinati diritti. In linea di massima, sono detti acquisiti i
diritti che non si fondano su una norma generale e astratta, ma sono
riconducibili alla libera contrattazione delle parti e costituiscono parte essenziale
del rapporto, in quanto necessari per mettere il concessionario in grado di
determinarsi in merito alla sua accettazione (cfr. ZBl 1985, 498 seg.). I
diritti acquisiti sono tutelati, a seconda dei casi, dalla garanzia
costituzionale della proprietà o dal principio della buona fede. Non sono
quindi intangibili, ma possono essere limitati o soppressi mediante
provvedimenti fondati su una base legale, rispondenti ad un interesse pubblico
e conformi al principio di proporzionalità, dietro versamento di piena
indennità (cfr. Rhinow/Krähenmann, op. cit., N. 122 III).
2.2. Le concessioni non sfuggono
all’evoluzione delle leggi sulle quali si fondano. Nella misura in cui
concernono le parti non convenzionali del rapporto di concessione, le modifiche
della legge possono dar luogo ad adattamenti delle parti di carattere
decisionale. A tal fine, devono di principio essere dati i presupposti della
revoca delle decisioni amministrative. L’interesse all’attuazione del diritto
oggettivo deve quindi prevalere sull’interesse alla sicurezza del diritto del
concessionario (cfr. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
V. ed., N 45 B II a e 41 B II).
2.3. Le concessioni per la formazione di
tombe all'interno di cimiteri pubblici conferiscono al concessionario un
diritto d'uso esclusivo su una determinata porzione del relativo bene pubblico
per un periodo di tempo, che può essere determinato direttamente dalla legge o
stabilito mediante convenzione. Ipotesi, quest'ultima, che permette di
ravvisare un diritto acquisito nella durata della concessione.
3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, come esposto in narrativa, nei loculi n. 7 e 22 del
cinerario n. 1 del cimitero di __________ sono state inumate le ceneri dei
defunti __________ e __________ nel 1969, rispettivamente nel 1978. La durata
delle concessioni si fondava sull’art. 5 R-1964, che prevedeva espressamente un
termine iniziale di 50 anni, successivamente prorogabile, senza riservare
spazio alla libera contrattazione delle parti. Scaturendo la durata della
concessione in esame da una norma di carattere generale ed astratta,
quest’aspetto del rapporto giuridico non è di natura convenzionale. Non può pertanto
esservi ravvisato alcun diritto acquisito.
3.2. Essendo riconducibile ad una decisione
e non ad una pattuizione fra le parti, la durata della concessione non è di
principio al riparo dalle modifiche della legge su cui si fonda.
Il R-1997 del cimitero comunale ha
comportato una riduzione generale della durata delle concessioni. Per quanto
concerne i cinerari, tale limite è stato ridotto a 20 anni, con possibilità di
rinnovo per un massimo di due ulteriori periodi di 10 anni (art. 5 e 6 R-1997).
L'art. 23 R-1997 sottopone ai termini previsti dal nuovo regolamento tutte le
concessioni in corso. Un adattamento di questo aspetto a carattere decisionale
del rapporto di concessione può tuttavia entrare in considerazione soltanto
nella misura in cui siano dati i presupposti della revoca delle decisioni amministrative.
L'assoggettamento della concessione al limite di durata introdotto dal nuovo
regolamento del cimitero può dunque essere ammesso soltanto se l’interesse alla
corretta attuazione del diritto oggettivo prevale sull’interesse del
concessionario alla sicurezza del diritto.
3.3. Il nuovo regolamento, e le relative
decisioni adottate dal municipio fondandosi su tale base legale, riducono la
durata delle concessioni in misura invero non trascurabile, soprattutto per le
tombe più datate, per le quali la scadenza è stata inderogabilmente limitata a
30 anni. In termini assoluti, la scadenza trentennale risulta inferiore alla
prassi vigente nella maggior parte dei cimiteri del cantone e si configura come
un limite estremo di brevità delle inumazioni, se si considerano le radicate
usanze relative al ricordo e al culto dei defunti ed i sentimenti affettivi
che, in genere, possono ancora animare i superstiti dopo tale periodo,
soprattutto in casi di decessi prematuri.
Ciononostante, nel caso concreto, i motivi
per ridurre la durata delle concessioni, conformandola al nuovo diritto,
appaiono comunque prevalenti sugli interessi della comparente.
In primo luogo, il municipio adduce di aver
deciso lo spurgo, previa valutazione delle necessità. Invoca dunque l'interesse
pubblico, effettivamente essenziale, ad avere sufficiente disponibilità di
spazi cimiteriali, considerati i prevedibili bisogni futuri. Benché, oltre una
certa soglia, s'imponga comunque l'allargamento della struttura, è ragionevole
che, dopo più di quarant'anni dall'adozione del vecchio regolamento del
cimitero, una nuova valutazione delle esigenze possa comportare un cambiamento
della base legale e della relativa applicazione concreta, in termini più
restrittivi.
Per quanto concerne la durata delle
inumazioni, in relazione alla tomba della madre dell'insorgente, rimane aperta
l'ipotesi, contemplata dal R-1997, che il municipio permetta, trascorsi 30
anni, un ulteriore rinnovo decennale. In tal caso, la concessione si
protrarrebbe comunque per 40 anni, per rapporto ai 50 garantiti, di principio,
dal R-1964. Non occorre peraltro pronunciarsi in questa sede sull'ammissibilità
di un'eventuale decisione di diniego di tale proroga. D'altro canto, nel caso
specifico, la decisione di spurgo del loculo del padre, deceduto nel 1969, non
preclude all'insorgente la possibilità di trasferire l'urna cineraria nella tomba
della madre (art. 7 R-1997). In questo modo, gli effetti della decisione
municipale risulterebbero per i congiunti, dal profilo affettivo, profondamente
ridimensionati. La riduzione della durata delle concessioni appare quindi
rispettosa del principio di proporzionalità.
Anche sotto l'aspetto finanziario, la
richiesta di rinnovo della concessione per la tomba della madre regge alle
critiche dell'insorgente, considerato che il R-1964 imponeva una tassa di fr.
400.-- per la concessione di un posto nell'ossario-cinerario (art. 9 e 37
R-1964) e che, per la proroga decennale, viene chiesto il modesto importo di
fr. 160.--.
In definitiva, contrariamente a quanto
assume la ricorrente, la ponderazione dei contrapposti interessi permette di
giungere alla conclusione che, in entrambi i casi, l'interesse all'applicazione
delle normative regolamentari vigenti sia prevalente rispetto al principio
della sicurezza del diritto.
Da ultimo, è pure a torto che la ricorrente
si richiama alla propria buona fede. Il privato è infatti protetto nelle
assicurazioni fornitegli dall'autorità unicamente a condizione che, tra
l'altro, la legge non sia stata modificata tra il momento in cui
l'assicurazione viene data e quello in cui il principio della buona fede viene
invocato (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., N.
639).
4.   Sulla
scorta di quanto precede, la decisione governativa impugnata va confermata, per
quanto concerne la risoluzione municipale relativa alla tomba del padre dell'insorgente.
Deve, per contro, esserne pronunciata la nullità, in relazione alla determinazione
dell'esecutivo comunale concernente il loculo della madre. Da questo profilo,
l'atto in esame, trattato come petizione, va comunque respinto.
La tassa
di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5 del Regolamento 1964 del cimitero
comunale di __________; 5, 6, 7, 23 del Regolamento 1997 del medesimo cimitero;
3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 e 71 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   L'atto è:
1.1.
respinto come ricorso, nella misura in cui la decisione 24 ottobre 2001, no.
5006, del Consiglio di Stato, conferma la risoluzione 6 settembre 2001 con cui
il municipio di __________ ha deciso lo spurgo del loculo no. 7, cinerario no.
1, del cimitero comunale.
1.2.
respinto come petizione, nella misura in cui è diretto contro la risoluzione 6
settembre 2001 con cui il municipio di __________ ha dato la possibilità di
rinnovare per dieci anni la concessione per il loculo no. 22, cinerario no. 1,
del cimitero comunale.
§.
È accertata la nullità del dispositivo no. 1.2) della decisione 24 ottobre
2001, no. 5006, del Consiglio di Stato.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 600.--, sono a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario