ti_gerichte · 52.2023.435 · 2023-11-16 · it
Commessa pubblica. Offerte sotto costo

Commessa pubblica. Offerte sotto costo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.03.2024 52.2023.435
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.03.2024 52.2023.435
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.03.2024 52.2023.435

Commessa pubblica. Offerte sotto costo

Incarto n.
52.2023.435
Lugano
13
marzo 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 24 novembre
2023 della
RI
1
patrocinata
da:   PA 3
contro
la decisione del 16 novembre 2023 del Municipio del
Comune di CO 2 che, in esito a pubblico concorso, ha deliberato la commessa
concernente il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani per
il periodo 2024-2026 alla CO 1;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 14 settembre 2023
il Comune di CO 2, per il tramite del suo Municipio, ha indetto un pubblico
concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25
novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura
libera, per aggiudicare il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti
solidi urbani per il periodo 2024-2026 con facoltà di rinnovo fino al 2028 (FU
n. 175 pag. 4 seg.).
Il bando annunciava che la commessa sarebbe stata assegnata sulla base dei
seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione (cfr.
avviso di gara, punto 2.10, prescrizioni di gara, pos. 240, pag. 9):
-
Prezzo                                        50%
-
Qualità del servizio (referenze)     25%
-
Classe di emissione dei veicoli     25%
Quali criteri di
idoneità, il committente ha esatto dal committente i seguenti requisiti:
CI-1: Ditta con sufficiente solidità finanziaria e
condizioni di lavoro socialmente adeguate allo svolgimento della commessa
pubblica in oggetto. La stazione appaltante valuterà la compilazione dell'"Autocertificazione
sul rispetto degli oneri sociali" contenuta nel fascicolo "Dichiarazioni
dell'offerente e Elenco Prezzi" e riterrà idonei unicamente i concorrenti
che possano, senza riserve determinanti, dimostrare di disporre di
un'organizzazione sufficiente attraverso la compilazione di risposte
affermative ai punti 1, 2 3, 4, 6, 7, 8 e negative al punto 5;
CI-2: Capacità di intervenire in servizio, per
situazioni eccezionali, entro 24 ore dalla chiamata;
CI-3: Sufficienti mezzi
L'offerente (ditta o consorzio) dispone (carta grigia
valida) di almeno 2 automezzi di tipo Euro 4 o superiori (secondo le Normative
Europee Antinquinamento), immatricolati in Svizzera, muniti di mezzi di
sollevamento e benna compattatrice, ermetici allo scopo di impedire la
fuoriuscita di liquami e adatti al genere di contenitori descritto.
B.
Entro il termine utile
sono giunte al committente quattro offerte. La meno cara, insinuata dalla CO 1,
proponeva un prezzo di fr. 107'927.04. Le altre tre si situavano tra fr.
202'363.20 e fr. 211'695.10.
C.
La valutazione delle
offerte effettuata dal committente ha portato a una graduatoria che vede al
primo posto la CO 1 con 600 punti, seguita da due ditte, tra cui la RI 1,
giunte seconde a pari merito con 300 punti. La quarta classificata ha invece totalizzato
250 punti. Dopo aver ottenuto dalla prima classificata la conferma di poter
offrire l'intero servizio al prezzo offerto, siccome servirebbe già un Comune
adiacente gli stessi giorni, la committenza le ha deliberato la commessa.
D.
Contro la predetta
decisione insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1,
chiedendone l'annullamento e la conseguente aggiudicazione della commessa in
proprio favore. Sostiene che l'offerta della deliberataria sarebbe
inattendibile dal profilo del prezzo. Questo risulterebbe estremamente basso se
paragonato non solo alle altre offerte, ma anche ai costi dei servizi svolti in
passato dalla stessa deliberataria e apportati a titolo di referenza. Inoltre,
la portata dei mezzi utilizzati dall'aggiudicataria è minore rispetto a quella
della ricorrente: la prima è pertanto costretta a eseguire più vuotature presso
il centro di raccolta di __________, con conseguente aumento di tempo e costi. Considerando
le spese fisse connesse al servizio, sarebbe impossibile per la ditta
stipendiare il personale incaricato della commessa rispettando i minimi
salariali. Oltre a ciò, due referenze presentate dall'aggiudicataria non
potrebbero essere prese in considerazione siccome concernerebbero servizi di
raccolta con vuotatura interrati e non tradizionale.
E.
All'accoglimento del
ricorso si oppone il committente. Osserva che il bando non ha introdotto alcun
criterio riferito all'attendibilità del prezzo. Per contro, la qualità
dell'offerta è stata valutata con un criterio di aggiudicazione legato alle
referenze e fondato sull'attestazione della soddisfazione dei committenti, nel
quale l'aggiudicataria ha ottenuto la nota massima. In ogni caso, il
committente sottolinea di aver indagato sulle modalità di esecuzione della
commessa, e di avere ottenuto dalla deliberataria indicazioni attendibili e confermato
il prezzo offerto. D'altro canto, le argomentazioni della ricorrente non si
basano su dati oggettivi e reali, ma su mere ipotesi. Per quanto attiene alle
referenze dell'aggiudicataria, la committenza osserva che il servizio oggetto
del concorso, che comprende la raccolta porta a porta, oltre alla vuotatura di
alcuni contenitori tradizionali e di poche campane fuori terra, non presenta
difficoltà particolari e non esige pertanto referenze con identiche modalità
esecutive.
F.
Pure la
deliberataria avversa il gravame, confermando che il prezzo da essa offerto è
reso possibile da un'ottimizzazione del servizio, svolto anche presso altri
comuni della zona. I dati esposti dalla ricorrente non rispecchiano la realtà
imprenditoriale dell'aggiudicataria. Se anche l'offerta fosse da considerare
sotto costo, ciò non costituirebbe ancora un valido motivo per escluderla dalla
gara. Contesta infine le critiche volte a mettere in dubbio l'ammissibilità
delle proprie referenze.
G.
L'Ufficio di vigilanza
sulle commesse pubbliche delCO 3non formula osservazioni.
H.
Delle ulteriori
argomentazioni esposte con la replica e le dupliche si dirà, per quanto
necessario, in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso
e seconda classificata, la ricorrente è legittimata a contestare l'assegnazione
della commessa a un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere
all'assunzione di prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo
concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita
dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con
sufficiente cognizione di causa.
2.
Il CIAP, al pari della legge sulle commesse
pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100), non contempla la
possibilità di escludere offerte sotto costo. Questa facoltà era invero
presente nella vecchia legge cantonale sugli appalti del 12 settembre 1978
(LApp; BU 1979, 37), ma è stata abbandonata per volontà del Consiglio di Stato
in esito alla procedura di consultazione del progetto concernente quella
attualmente in vigore (cfr. messaggio 4806 del 28 ottobre 1998 sull'adozione
della legge sulle commesse pubbliche, pag. 5). Il diritto di scartare offerte a
prezzi irrisori, previsto dalle legislazioni di altri cantoni, ha del resto
sempre creato notevoli difficoltà a livello di applicazione pratica (
Nicolas Michel
, Droit public de la
construction, Friborgo 1996, n. 1952 segg.;
Peter
Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner
, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, Zurigo-Basilea-Ginevra 2013, n. 1109 segg.). In passato, il
Tribunale cantonale amministrativo ha tuttavia sistematicamente ricordato che
il committente può deliberare la commessa a un concorrente che offre un prezzo
particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde alle condizioni del
bando di concorso e non costituisce un atto di concorrenza sleale (cfr. RDAT
I-1998 n. 49 consid. 3.4;
Matteo Cassina,
Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone
Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 36).
Questa impostazione giurisprudenziale, laddove
lascia intendere che offerte a prezzi stracciati costitutive di concorrenza
sleale vanno escluse dall'aggiudicazione, è stata abbandonata (RtiD I-2016 n.
16 consid. 2). Innanzi tutto perché in Ticino, contrariamente alle normative di
altri cantoni (vedi ad esempio quella vallesana, art. 23 cpv. 1 lett. g OcMPu,
oggetto della DTF 130 I 241), la legge non prevede la possibilità di scartare
offerte sotto costo, ma si limita - al pari dell'accordo riveduto sugli appalti
pubblici concluso il 15 aprile 1994 (AAP; RS 0.632.231.422; art. XV numero 6) -
a dare facoltà alla committenza di accertare che l'offerente sia in grado di
fornire correttamente le prestazioni oggetto della commessa (cfr. art. 43 cpv.
1 RLCPubb/CIAP). Solo in caso di
assodata incapacità
del concorrente di svolgerle alla
perfezione lo si può tutt'al più escludere dalla procedura. Secondariamente
perché non tocca ai committenti chiamati a mettere in atto le prescrizioni
governanti l'aggiudicazione di pubbliche commesse pronunciarsi sulla sussistenza
o no di un caso di concorrenza sleale, prerogativa - questa - che spetta alle
autorità civili e penali deputate all'applicazione del diritto della
concorrenza (BR 2013 n. 274 e 275 pag. 207). Poste queste premesse, la vecchia
giurisprudenza resa in materia dal Tribunale cantonale amministrativo è stata
puntualizzata nel solco delle opinioni del Tribunale federale (cfr. STF
2P.70/2006 del 23 febbraio 2007) e della dottrina (riassunte in DTF 130 I 241
consid. 7.3), nel senso che in presenza di un'offerta insolitamente bassa il
committente, sentito il concorrente che l'ha inoltrata, può escluderlo dalla
gara nella misura in cui matura la convinzione che esso non è in grado di
eseguire correttamente la commessa al prezzo che gli ha proposto (STA 52.2016.215
del 29 settembre 2016 consid. 3.1). L'offerta può quindi essere esclusa nel
caso in cui le ulteriori indagini del committente permettono di riscontrare
manchevolezze, ma non a causa del prezzo basso (DTF 143 II 553 consid. 7.1).
3.
3.1. Le
prestazioni oggetto del concorso, descritte a pag. 4 del fascicolo
prescrizioni
di gara
(pos. 120.300) comprendono la vuotatura di
-
18 cassonetti da 700/800 litri, in
metallo o plastica, in superficie (sistema classico) (…);
-
4 campane, da 2000 litri, da
sollevare con gru,
dislocati su tutto il territorio comunale e la
raccolta dei sacchi della spazzatura porta a porta a bordo strada lungo il
percorso indicato nelle prescrizioni di gara.
Il documento riporta inoltre
il quantitativo di rifiuti solidi urbani raccolti in tutte le zone del Comune
durante i precedenti quattro anni: 936 t nel 2018, 547 t nel 2019, 605 t nel
2020, 478 t nel 2021 e 484 t nel 2022.
Gli offerenti erano
tenuti a esporre il prezzo per effettuare il servizio di raccolta dei rifiuti,
secondo la tabella dei luoghi di raccolta, comprese le
seguenti piccole riserve:
fino a 5 campane interrate (+1) e
fino a 20 container 800 L fuori terra (+2)
Compreso il trasporto all'ACR
Per 3 anni, 2x/settimana.
Essi dovevano pertanto
indicare il prezzo unitario (al giro), da moltiplicare poi per 312 giri.
L'aggiudicataria ha
offerto il servizio di raccolta rifiuti per l'importo di fr. 320.- al giro,
ossia fr. 107'927.04 IVA inclusa.
Il prezzo proposto
dalla ricorrente corrisponde quasi al doppio, ossia fr. 600.- al giro, per un
totale di fr. 202'363.20 IVA inclusa. Le altre due offerte erano di poco più
care di quest'ultima (fr. 207'422.28 e fr. 211'695.10).
3.2. Dopo l'apertura
delle offerte il committente ha sentito l'aggiudicataria in occasione di un
incontro, in cui questa ha confermato che
[il] prezzo riguarda sia la raccolta di sacchi della
spazzatura porta a porta che la vuotatura di campane interrate fino a un numero
di 5+1 e fino a 20 container da 800 litri fuori terra.
Il concorrente ha
quindi affermato di poter mantenere il prezzo in quanto serve durante gli
stessi giorni un comune adiacente (e meglio il territorio di __________,
frazione di __________), potendo così ottimizzare i costi.
Soddisfatto di queste
spiegazioni, il committente ha aggiudicato la commessa alla CO 1, risultata
prima in graduatoria in esito all'applicazione dei criteri di aggiudicazione.
3.3. Come sopra
esposto e riconosciuto dalla stessa ricorrente con la replica, il fatto che
un'offerta sia particolarmente economica o addirittura sotto costo non
costituisce un motivo di esclusione. Nel caso concreto, la ricorrente si limita
a presentare ipotetici calcoli volti a dimostrare che l'offerta sarebbe sotto
costo, ma non arriva a sostanziare con indizi concreti che l'aggiudicataria non
sia in grado di eseguirla correttamente al prezzo offerto. A questo proposito,
si rileva innanzitutto che l'idoneità dell'aggiudicataria è stata accertata
dalla committenza secondo quanto stabilito dalla legge (art. 39 RLCPubb/CIAP) e
dalle prescrizioni di gara (cfr.
supra
, consid. A). Per quanto attiene
al sospetto che la ditta non riuscirà a far fronte al pagamento dei salari
minimi dei suoi collaboratori (criterio CI-1), occorre ritenere che, con
l'offerta, essa ha prodotto la dichiarazione della
Commissione paritetica degli autotrasportatori del Canton Ticino, da cui
risulta il rispetto dei disposti del Contratto collettivo di lavoro del
settore.
Ciò che l'offerente ha confermato con l'autodichiarazione
annessa alla documentazione di gara, abilitando altresì la Commissione
paritetica a procedere a eventuali controlli durante tutta la durata
d'esecuzione della commessa. Dal profilo invece dei veicoli destinati allo
svolgimento del servizio (criterio CI-3), la ricorrente non mette in
discussione che questi rispettino i parametri esatti dal committente.
Per quanto attiene
invece alla qualità dell'offerta stessa, occorre tenere conto che le tre
referenze presentate dalla deliberataria attestano la piena soddisfazione dei committenti
che hanno usufruito dei suoi servizi nel 2022.
Il committente non ha
pertanto riscontrato motivi di inidoneità o manchevolezze nell'offerta della
deliberataria che lascino dubitare della sua capacità di eseguire adeguatamente
la commessa. In queste circostanze, la sua decisione non appare lesiva del
diritto in quanto corretta espressione dell'ampio potere di apprezzamento
riservatogli dalla legge nell'ambito dell'esame delle offerte (cfr. art. 16
cpv. 1 CIAP). La buona reputazione della deliberataria e l'assenza di evidenti
lacune organizzative ostano nel caso concreto a una conclusione contraria.
4.
Posto che la
mancata esclusione dell'offerta dell'aggiudicataria non costituisce una
violazione del diritto, resterebbe da esaminare la censura rivolta contro la
valutazione della stessa, che per il criterio di aggiudicazione
qualità del servizio
ha ottenuto 150 punti grazie a tre referenze. Secondo l'insorgente, i lavori
passati presentati dalla deliberataria non potevano essere prese in
considerazione, non presentando un sufficiente grado di analogia con l'oggetto
della commessa.
La doglianza non merita
approfondimento atteso che, come giustamente osserva l'ente appaltante, anche
nell'ipotesi in cui nessuna referenza della deliberataria fosse ritenuta
valida, essa risulterebbe prima in graduatoria con 450 punti.
5.
Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a
carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa
rifonderà congrue ripetibili all'ente appaltante e alla deliberataria, entrambe
patrocinate da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
Essa rifonderà alla deliberataria e al Comune fr. 1'500.- ciascuno a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera