ti_gerichte · 52.2009.407 · 2014-03-24 · it
Licenza edilizia. Antenna di telefonia mobile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 52.2009.407
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 52.2009.407
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 52.2009.407

Incarto n.
52.2009.407
Lugano
24 marzo 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 14 ottobre 2009 di
RI 1
patrocinata da:PA 1
contro
la decisione 29 settembre 2009 del Consiglio di
Stato (n. 4872) che conferma la decisione 29 aprile 2009 con cui il municipio
di Bissone le ha negato la licenza edilizia per istallare una stazione radio
base per la telefonia mobile (GSM + UMTS) sulla part. __________;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 29
luglio 2004, RI 1 ha chiesto al municipio di Bissone il permesso di installare
una stazione radio base (GSM + UMTS) su un terreno (part. __________) di proprietà
dello Stato, situato fuori
della zona
edificabile, sul versante est del ponte-diga che collega Melide a Bissone, a
lato della corsia nord dell'autostrada A2. Terreno designato come sito idoneo
dall'accordo di coordinamento
delle ubicazioni delle antenne stipulato
fra il Dipartimento del territorio e gli operatori di telefonia mobile. L'impianto
consisterebbe nella posa di un palo alto 25 m destinato a sorreggere 6 antenne GSM e UMTS.
Nel termine di pubblicazione sono pervenute
al municipio numerose opposizioni di abitanti di Bissone.
Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi
generali del Dipartimento del territorio, il 4 marzo 2005 il municipio ha
negato la licenza, ritenendo fra l'altro che l'impianto avrebbe arrecato
pregiudizio al paesaggio del vicino nucleo, che il piano particolareggiato (PRP)
in fase di elaborazione intendeva proteggere.
b. Con giudizio 8 novembre 2005 (n. 5255),
il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato da RI 1 contro la
predetta decisione, annullandola e rinviando gli atti al municipio, affinché verificasse
se l'asserito contrasto con le previsioni del PRP
giustificasse l'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione
in atto.
Il giudizio è
stato confermato dal Tribunale cantonale amministrativo
,
che con sentenza 7 febbraio 2007 (n. 52.2005.386) ha respinto l'impugnativa
contro di esso interposta dal comune di Bissone.
B.   a. Il 28 marzo 2007, il municipio ha deciso
di sospendere per
due
anni l'esame
della domanda in applicazione dell'art. 66 della
legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365 seg.)
allora
in vigore. Disposizione, che vietava qualsiasi intervento
contrario alle
previsioni del piano regolatore pubblicato. L'esecutivo comunale ha in
particolare ritenuto che l'impianto si ponesse in contrasto con l'art. 26 delle
norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) adottato dal consiglio comunale
il 18 settembre 2006 e pubblicato, giusta il quale:
Tutto il comprensorio fra la cantonale per Campione e
per Maroggia ed il lago, l'area del ponte-diga, nonché il nucleo storico è
considerato paesaggio lacuale protetto.
In questa zona sono proibiti interventi che potrebbero
compromettere l'immagine del paesaggio ed in particolare la posa di linee dell'alta
tensione e di antenne della telefonia mobile.
b. Il 21 ottobre
2008, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di Bissone, ratificando
fra l'altro l'art. 26 NAPR, ad eccezione della pre
cisazione
volta ad impedire
in particolare la posa di linee dell'alta tensione e di
antenne della telefonia mobile
.
Il ricorso
interposto dal comune contro il rifiuto di ratificare
anche questa precisazione è stato respinto da questo Tribunale
con sentenza dell'8 gennaio 2010 (n. 90.2008.84).
C.   a. Il 29
aprile 2009, il municipio ha nuovamente deciso di respingere la domanda di
costruzione, ritenendo in sostanza che l'impianto pregiudicasse l'immagine del
paesaggio lacuale protetto dall'art. 26 NAPR.
b. Con giudizio 29 settembre 2009, il
Consiglio di Stato ha confermato la decisione di diniego del permesso,
respingendo il ricorso contro di essa interposto da RI 1.
Il Governo ha ritenuto che la valutazione
negativa formulata dal municipio circa l'impatto derivante dall'opera al
paesaggio lacuale, ancorché opinabile, resistesse alla critica dell'insorgente.
Fondato su una norma del diritto autonomo comunale, il giudizio del municipio non
procederebbe da un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli
riconosciuto.
D.   Contro il
predetto giudizio, RI 1 è insorta davanti al
Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e
che gli atti
vengano retrocessi al municipio affinché le rilasci la licenza negata.
Dopo aver rilevato che la materia del
contendere è retta dall'art. 24 della legge federale del 22 giugno 1979 sulla
pianificazione
del territorio (LPT; RS 700),
l'insorgente osserva che l'adempimento del requisito dell'ubicazione vincolata,
posto dalla lettera a
di tale disposizione, è già stato riconosciuto dal
Tribunale cantonale amministrativo con il giudizio del 7 febbraio 2005, di cui
si è detto sopra. Analogamente, non sarebbero dati interessi contrari
preponderanti che possano giustificare un diniego
del
permesso. L'opera verrebbe in
effetti collocata all'interno di un
comparto abbondantemente disseminato
da impianti tecnologici d'ogni genere. L'impatto sul paesaggio circostante
sarebbe
più che modesto
, come ha già avuto modo di rilevare il Tribunale
cantonale amministrativo nel giudizio appena
citato. L'antenna, aggiunge
l'insorgente, sostituirebbe peraltro quella
esistente all'entrata nord del nucleo, che non può essere potenziata e che verrebbe
pertanto smantellata, con conseguente beneficio paesaggistico.
Il diniego della
licenza, conclude, pregiudicherebbe in modo inammissibile il conseguimento
degli scopi perseguiti dalla legislazione
sulla
telefonia mobile.
E.   All'accoglimento del ricorso si è opposto il
Consiglio di Stato
senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il
comune di Bissone, che al pari di tutti gli opponenti ha chiesto il rigetto
dell'impugnativa, sottolineando in particolare il valore paesaggistico del
nucleo di Bissone e l'esigenza di proteggerlo assieme al contesto ambientale
formato dal lago e dai boschi che lo circonda.
F.
Delle risultanze degli accertamenti istruttori
esperiti da questo
Tribunale e delle conclusioni delle parti si dirà per
quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è
data
dall'art.
21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL
7.1.2.1). La legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, è
certa ed incontestata (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv.
1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU
1966, 181), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla
base degli atti integrati dalle risultanze dell'istruttoria esperita da questo
Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1.
Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale del 22 giugno 1979 sulla
pianificazione del territorio (LPT; RS 700), l
'autorizzazione a
costruire edifici o impianti è rilasciata solo se sono conformi alla funzione
prevista per la zona d'utilizzazione. Eccezioni al principio della conformità
di zona sono disciplinate dal
diritto
cantonale all'interno delle zone edificabili (art. 23 LPT).
Fuori
delle zone edificabili, sono invece regolate dal diritto federale
(art. 24-
24
d
LPT).
In deroga all'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'art.
24 LPT permette di
rilasciare autorizzazioni
eccezionali per la costruzione o il cambiamento
di destinazione di
edifici o impianti, se, cumulativamente, la loro destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile (lett. a), e non vi si oppongono interessi
preponderanti (lett. b). La nozione di ubicazione vincolata ha carattere
oggettivo e soggiace, secondo la giurisprudenza, a esigenze severe. Occorre
infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto in quel luogo e
nelle dimensioni progettate per motivi tecnici o inerenti al suo esercizio o
per la natura del terreno (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a).
Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni
altra ubicazione (DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c). Motivi puramente finanziari,
personali o di comodità non sono invece sufficienti (DTF 129 II 63 consid.
3.1., 124 II 252 consid. 4a).
2.2. Per le antenne per la telefonia mobile, l'ubicazione
vincolata è riconosciuta soltanto eccezionalmente, quando la posizione risulta
dettata da considerazioni di carattere tecnico (quale l'esigenza di assicurare un'adeguata
copertura), che la fanno
apparire più
vantaggiosa rispetto ad un collocamento all'interno delle
zone
edificabili (DTF 133 II 409 consid.
4.2 seg.; DTF 133 II 321,
consid. 4.3.3; STF 1A.186/2002 del 23 maggio 2003
pubbl. in
ZBl 105/2004, pag. 103 seg.;
Heinz
Aemisegger
, Die
bundesgerichtliche
Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von
Mobilfunkanlagen, VLP-ASPAN, Dossier zu
Raum & Umwelt n. 2/08, cap. 2.2.1
e 3.1.1;
Benjamin Wittwer
, Bewil-ligung
von Mobilfunkanlagen, Zurigo 2006, pag. 99 seg.).
Ubicazioni di impianti
per la telefonia fuori della zona edificabile possono inoltre apparire
preferibili quando non comportano alcuno sfruttamento supplementare di terreno,
perché possono essere installati su infrastrutture esistenti. Circostanza
questa di cui occorre tener conto nella concreta ponderazione degli interessi,
che accompagna la necessaria verifica delle ubicazioni alternative, sia all'interno
sia all'esterno della zona edificabile. Anche in questa ipotesi deve comunque
essere garantito che non vi siano interessi preponderanti che si oppongono alla
realizzazione dell'impianto (art. 24 lett. b LPT; DTF 133 II 321, consid. 4.3.3;
DTF 133 II 409, consid. 4.2;
H.
Aemisegger
, op. cit., cap. 3.1.1).
Contro
un'ubicazione fuori della zona edificabile, nel quadro della ponderazione degli
interessi contrapposti (art. 24 lett. b LPT), possono deporre le esigenze di
tutela del paesaggio. A favore,
può
invece militare l'esigenza,
dettata dalla legge sulle telecomunicazioni
del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10),
di
assicurare un'adeguata copertura
del territorio ai servizi di telefonia mobile (
Wittwer
, op. cit., pag. 100, 104 seg.
).
3.   3.1. Nel
caso concreto, la controversa antenna, consistente in un palo metallico alto 24 m, destinato a sorreggere 6 antenne GSM e UMTS, verrebbe installata su un'esile striscia di
terreno (part. __________) situata sul versante est del ponte-diga che collega
Melide a Bissone, all'intersezione tra la corsia nord dell'autostrada A2 e la
bretella che vi si immette, dove termina il riparo arcuato, alto 9 m, che protegge l'abitato di Bissone dalle immissioni foniche prodotte dal traffico stradale.
La scelta di questa ubicazione è da
ricondurre in primo luogo ad esigenze tecniche di copertura della zona, attualmente
servita soltanto con il sistema GSM, che l'impianto esistente, collocato sul
tetto della centrale telefonica (part. __________), situata all'entrata nord
del nucleo non è in grado di assicurare a causa dell'impossibilità di
potenziarlo rispettando i valori limite dell'ORNI imposti dalla presenza di
luoghi ad utilizzazione sensibile (LAUS). A condizionare la prevista ubicazione
del controverso impianto sono soprattutto i nuovi ripari fonici, che ostacolano
la propagazione del segnale di telefonia mobile nel canale in cui scorre l'autostrada.
Un secondo fattore condizionante è da ricercare nella densità delle costruzioni
del nucleo, che rende necessaria una collocazione dell'impianto nelle vicinanze
dell'abitato. Considerata la situazione delle zone da servire (ovest, verso Melide;
nordest verso Campione; sudest, verso Maroggia), nonché la presenza del lago,
si trattava infine di trovare un'ubicazione che evitasse interferenze con altre
antenne, anche lontane, dovute a riflessi delle onde elettromagnetiche sullo
specchio d'acqua (cfr. giustificazione tecnica RI 1 25 maggio 2013, pag. 5 seg.).
Lo studio di varianti, prodotto da RI 1 in sede d'istruttoria, dimostra al di là di ogni ragionevole dubbio che gli impianti esistenti o
progettati (Campione d'Italia; Melide, Maroggia, portale nord della galleria di
san Nicolao), anche se potenziati, non sono in grado di coprire adeguatamente
la zona di Bissone, che
maggiormente richiede
di essere servita soprattutto con il segnale UMTS. Le ubicazioni ipotizzabili in
alternativa (sito “in cima al Comune”, sito “a metà pendio”, sito nella zona
del posteggio)
non sono in particolare atte a superare i ripari fonici
in modo da servire il tratto d'autostrada situato fra di essi a monte del
nucleo (cfr. studio citato pag. 16-18). La copertura assicurata da un'ubicazione
nella zona del posteggio si avvicinerebbe invero a quella qui in contestazione,
ma presenta lo svantaggio, tutt'altro che trascurabile, di essere più vicina
all'abitato e di lasciare comunque scoperto il tratto di autostrada situato fra
i ripari fonici all'inizio del ponte-diga. Le critiche sollevate in proposito
dal comune resistente in sede di conclusioni sono prive di consistenza.
3.2. Accertata
la natura vincolata dell'ubicazione dell'impianto (art. 24 lett. a LPT),
occorre verificare se al luogo prescelto si
oppongano
interessi preponderanti, pubblici o privati, suscettibili di giustificare il
diniego della licenza sotto il profilo dell'art. 24 lett. b LPT. Aspetto,
questo, che non può essere compiutamente disgiunto dall'esame del requisito
dell'ubicazione vincolata (STF 1A.186/2002, 1A.187/2002 del 23 maggio 2003
consid. 3.4 in ZBl 2004, 103 seg.).
Al riguardo va dato
atto al comune resistente che il nucleo di
Bissone
costituisce un insediamento rilevato dall'Inventario ISOS
(vol. 2.1 pag. 99 seg.) e considerato meritevole di
protezione
(obbiettivo di salvaguardia A). L'antenna in discussione, tuttavia,
non si situa soltanto all'esterno del nucleo, ma addirittura all'infuori del
perimetro edificato (intorno orientato III), al quale è attribuito un
obbiettivo di salvaguardia minore (b). Obbiettivo, che si
traduce nella semplice
preservazione delle
caratteristiche essenziali per il rapporto tra area circostante e edificazione
,
mediante
l'assegnazione di
un'adeguata destinazione d'uso al fine di
proteggere l'area dal pericolo di sovraedificazione
(cfr. Introduzione all'ISOS).
Dal profilo dell'ISOS, applicabile nell'ambito
della ponderazione dei contrapposti interessi esatta dall'art. 24 lett. b LPT,
non sussistono pertanto impedimenti al rilascio del permesso.
Come ha già ha avuto modo di rilevare questo
Tribunale nel precedente giudizio del 7 febbraio 2007 (n. 52.2005.386), di cui
si è detto in narrativa, il luogo prescelto si colloca del resto all'interno di
un comparto di territorio contrassegnato dalla presenza di numerose
infrastrutture tecnologiche. Oltre che dall'autostrada e dalla strada
cantonale, sulle quali incombono lampioni dell'illuminazione alti una
quindicina di metri, il ponte-diga è in effetti
attraversato dalla ferrovia a doppio binario, con i relativi tralicci per
l'erogazione della corrente elettrica e da un elettrodotto 50 kV
dell'AET.
Sui lati dell'autostrada sono inoltre stati costruiti ripari fonici alti 9 m, che per la loro imponenza concentrano su di essi l'attenzione di qualsiasi osservatore del paesaggio,
distogliendola, di riflesso, da singoli oggetti che, come l'antenna qui in contestazione,
finiscono per costituire semplici ammennicoli di contorno a questa ciclopica
infrastruttura del traffico. La presenza dei ripari fonici non scalfisce, anzi corrobora
la conclusione alla
quale era pervenuto il
Tribunale in quel giudizio, affermando che
l'antenna verrebbe ad
inserirsi in un quadro paesaggistico tutto sommato consono alle sue caratteristiche,
esercitando sul territorio immediatamente circostante, privo di particolari
pregi paesaggistici, un impatto più che modesto.
3.3. La conclusione alla quale questo
Tribunale è pervenuto in quel giudizio sulla base dell'art. 24 lett. b LPT, resiste
anche alla luce dell'art. 26 NAPR, entrato successivamente in vigore.
In base a questa norma del diritto comunale
autonomo, nel
comprensorio fra la cantonale per
Campione e per Maroggia ed il lago, l'area del ponte-diga, nonché il nucleo
storico
(...)
sono proibiti interventi che
potrebbero compromettere l'immagine del paesaggio lacuale
.
Adottata
al fine di tutelare anche il paesaggio circostante il nucleo, in quanto
riconducibile al lago (
paesaggio
lacuale
), la disposizione vieta soltanto gli interventi
suscettibili di pregiudicarne l'immagine. Non istituisce un divieto generale di
costruzione, ma si limita a bandire gli edifici e gli impianti che per ubicazione,
forma o dimensioni appaiono atti ad alterare in modo apprezzabile gli equilibri
degli elementi naturali ed antropici che compongono il paesaggio lacuale
protetto. Si tratta in definitiva di una semplice clausola estetica negativa,
che, pur avendo una portata autonoma, all'atto pratico esplica effetti soltanto
nella misura in cui la tutela del paesaggio lacuale non costituisce già un
aspetto valutato nell'ambito della ponderazione
degli interessi
contrapposti richiesta dall'art. 24 lett. b LPT.
Nel caso in
esame, la valutazione negativa operata dal municipio circa l'impatto paesaggistico
derivante dall'antenna non appare ragionevolmente sostenibile. Essa applica in
effetti un metro di giudizio eccessivamente rigido e severo, che - senza valide
ragioni - privilegia il mantenimento inalterato di un modesto angolo di territorio,
privo di qualsiasi particolare pregio paesaggistico, qual è quello costituito
dal versante est del ponte-diga.
La valutazione
delle ripercussioni derivanti dall'impianto al paesaggio, che l'autorità
comunale è tenuta ad operare per individuare il contenuto normativo della
nozione giuridica indeterminata di
compromissione dell'immagine del paesaggio lacuale
,
non deve scaturire dal modo di pensare
o di sentire di singole persone dotate di particolare sensibilità estetica, ma
dall'opinione di una collettività assai più vasta, esprimente un giudizio di
carattere generale. Opinione, che nelle specifiche circostanze del caso
concreto non ravvisa alcuna alterazione del paesaggio lacuale nell'installazione
di un'antenna della telefonia mobile in un contesto territoriale contrassegnato
dalla presenza dei ripari fonici, di tralicci della corrente elettrica, di candelabri
dell'illuminazione stradale, nonché di infrastrutture del traffico stradale e
ferroviario. Vero è che la presenza di questi
impianti non costituisce ancora un buon motivo per aggiungervene altri. Volgendo
uno
sguardo oggettivo e spassionato a
questo lembo di terra che
si protende
verso
Melide, non è tuttavia dato di vedere quale pregiudizio possa concretamente
derivare al
paesaggio lacuale
protetto
dall'art. 26 NAPR a
seguito dell'installazione di un palo
metallico
alto 25 m a fianco dell'ultimo riparo fonico. Sia che lo si
osservi da Melide,
sia che lo si guardi dalla collina di Bissone, l'impianto non interferisce minimamente
con la riva del lago rivolta verso Lugano, situata ad una quota di parecchi
metri più bas-sa, dalla quale risulta separato dal raccordo che si immette nell'autostrada,
oltre che da una fascia di vegetazione ripuale di tipo arbustivo. Vero è
che l'immagine del paesaggio lacuale degno di protezione
secondo l'art. 26 NAPR non è costituita soltanto dallo specchio
d'acqua
e dalla riva che lo delimita, ma comprende anche quelle parti di territorio che
mettono in risalto la bellezza del lago, facendogli da
cornice. Non possono tuttavia essere considerate componenti
del
paesaggio lacuale meritevole di tutela anche le infrastrutture del traffico
stradale e ferroviario la cui unica
relazione
con il lago è data dall'ubicazione prossima allo specchio d'acqua. Tanto meno è
dato di vedere come il palo possa compromettere l'immagine di un simile
paesaggio o interagire
negativamente con il nucleo storico di Bissone,
distante un paio di centinaia di metri,
dal
quale è separato dall'autostrada, dalla strada cantonale e dalla ferrovia. Anche
se sovrasta ampiamente i ripari fonici, vi sono buone ragioni per credere che l'impianto
in discussione sfugga addirittura all'attenzione di un osservatore
del
paesaggio lacuale e che non avrebbe suscitato alcuna opposizione se non fosse
stato destinato a sorreggere delle antenne per la telefonia mobile.
La conclusione
tratta dal municipio circa la compromissione del
paesaggio lacuale non può dunque essere confermata, poiché travalica
manifestamente i limiti della latitudine di giudizio, che la
natura
indeterminata della nozione giuridica contenuta dall'art. 26 NAPR impone all'autorità
di ricorso di riconoscergli.
4.
4.1. Sulla scorta delle considerazioni che
precedono, il ricorso va
dunque accolto, annullando la decisione
municipale impugnata ed il giudizio governativo che la conferma, siccome lesivi
del diritto. Gli atti sono rinviati al municipio, affinché rilasci la licenza
richiesta.
4.2. La tassa (art. 28 LPamm) di giustizia è
a carico degli opponenti secondo soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente,
in quanto comparso in lite per esigenze di funzione.
Le ripetibili (art. 31 LPamm) sono invece
suddivise fra il comune e gli opponenti.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di conseguenza, sono annullate:
1.1.
la decisione 29 settembre 2009 del
Consiglio di Stato (n. 4872);
1.2.
la decisione 29 aprile 2009 del municipio
di Bissone che ha negato a RI 1 la licenza edilizia.
2.   Gli
atti sono rinviati al municipio di Bissone affinché rilasci a
RI 1 la licenza edilizia per istallare una stazione radio base per
la telefonia mobile (GSM + UMTS) sulla part. __________.
3.   La
tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico degli opponenti CO 1, CO 2, CO
3, CO 4,
CO 5 in solido.
4.   Le
ripetibili di fr. 3'000.- a favore di RI 1 sono suddivise fra
il comune di Bissone (fr. 1'500.-) e gli opponenti CO
1 (fr. 300.-), CO 2 (fr. 300.-), CO 3 (fr. 300.-),
CO 4 (fr. 300.-), CO
5 (fr. 300.-).
5.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
6.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria