ti_gerichte · 52.2000.299 · 2001-03-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2001 52.2000.299
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2001 52.2000.299
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2001 52.2000.299

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2000.00299
Lugano
5 marzo 2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  28 novembre 2000 del
Comune di __________
patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 7 novembre 2000 (n. 4866) del
Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso le
decisioni 9 marzo 2000 con cui il dipartimento delle istituzioni ha
ratificato le deliberazioni adottate il 30 giugno 1999 dal consiglio comunale
di __________ concernenti rispettivamente la concessione di un credito per la
sistemazione finale della strada di PR n. __________ in località __________ a
__________, per fr. 307'000.--, e la concessione di un credito per la posa di
una nuova condotta dell'acqua potabile lungo la stessa strada, per fr.
83'100.--;
viste le risposte:
-    5 dicembre 2000 del
Consiglio di Stato, Bellinzona;
-    3 gennaio 2001 del
Dipartimento delle istituzioni, Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   In data 18
agosto 1999 il municipio di __________ - comune che beneficia dell'aiuto
finanziario del fondo di compensazione - ha inoltrato al dipartimento delle
istituzioni, per approvazione, una serie di deliberazioni adottate dal
consiglio comunale nella seduta del 30 giugno precedente. Tra queste figuravano
le deliberazioni con cui il legislativo aveva stanziato un credito di fr.
307'000.-- per la sistemazione finale della strada di PR n. __________ in
località __________ a __________, sancendo nel contempo il prelievo di
contributi di miglioria nella misura del 30%, e un credito di fr. 83'100.-- per
la posa di una nuova condotta dell'acqua potabile lungo la stessa strada. Con
decisioni 9 marzo 2000 il dipartimento delle istituzioni ha ratificato le menzionate
deliberazioni. Esso ha tuttavia stabilito che la percentuale di imposizione dei
contributi di miglioria non poteva essere inferiore al 50% e che la spesa determinante
doveva includere anche la posa della condotta dell'acqua potabile.
B.   Con ricorsi
27 marzo 2000 il comune di __________ è insorto contro le decisioni
dipartimentali davanti al Consiglio di Stato.
Per quanto
concerneva la sistemazione finale della strada di PR n. __________ l'insorgente
ha contestato l'aumento della percentuale di imposizione dei contributi di
miglioria (dal 30% ad almeno il 50%) adducendo che per la sistemazione della
strada di PR di __________ l'autorità cantonale aveva accettato l'imposizione
di contributi nella misura del 30%. La strada in esame, inizialmente prevista
per una lunghezza di soli 90 m, aveva inoltre dovuto essere prolungata per
necessità di coordinamento con i progetti adottati nell'ambito della procedura
di raggruppamento terreni. Per questo motivo il ricorrente ha anche sollecitato
una riduzione dei costi determinanti per il prelievo dei contributi di
miglioria a questa sola tratta. Esso ha altresì addotto che il sedime
necessario alla realizzazione dell'opera era stato ceduto gratuitamente dai proprietari.
In merito
all'obbligo di imporre i contributi di miglioria nella stessa percentuale (del
50%) a seguito della posa, sotto la strada in discussione, di una nuova condotta
dell'acqua potabile, il ricorrente ha addotto di non avere mai prelevato sino a
quel momento contributi per il servizio di distribuzione dell'acqua potabile,
pur avendo eseguito opere per quasi fr. 5'000'000.--. Esso ha inoltre rilevato
che un tratto della condotta, di circa 100 m, era già esistente: si trattava
semplicemente di spostarla sotto la nuova strada.
C.   Il
Consiglio di Stato ha evaso i ricorsi mediante unica risoluzione, del 7
novembre 2000, respingendoli. Dopo aver premesso di limitare il potere
cognitivo all'arbitrio, il Governo ha in sostanza considerato che le decisioni
impugnate non realizzassero tali estremi.
D.   Con
impugnativa 28 novembre 2000 il comune di __________ è insorto davanti a questo
Tribunale contro il giudizio del Consiglio di Stato. L'insorgente, che mette in
evidenza la mancanza di una chiara, coerente ed esauriente motivazione del giudizio,
ripropone censure e domande già sottoposte a quest'ultima autorità.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento
delle istituzioni hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale é data (art. 12 LCint). Il ricorso é tempestivo (art.
46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm).
L'impugnativa è pertanto ricevibile, con le precisazioni che seguono.
2.   Giusta
l'art. 205 LOC, le deliberazioni del legislativo concernenti l'apertura di
crediti di investimento devono essere ratificate dal dipartimento. L'art. 49
cpv. 3 RALOC precisa che soggiacciono parimenti alla ratifica dipartimentale le
deliberazioni concernenti i crediti per le spese di investimento e l'esecuzione
delle opere pubbliche giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. e e g LOC.
Tutte le deliberazioni dei legislativi di tutti i comuni del Cantone che
vertono sui menzionati oggetti soggiacciono pertanto a ratifica: atto attraverso
il quale il dipartimento attesta la legalità, sia sotto l'aspetto formale che
materiale, della deliberazione interessata (cfr. il messaggio 2 luglio 1985, in
RVGC, sessione ordinaria autunnale 1986, vol. 3, pag. 1788, ad art. 206;
rapporto della commissione della legislazione 24 gennaio 1987, pubbl. nella
stessa RVGC, pag. 1840; inoltre Ratti, Il Comune, vol. III, pagg. da 1902 a
1904). La ratifica prevista all'art. 205 LOC rappresenta pertanto
un'espressione della vigilanza esercitata dallo Stato sui comuni (cfr. 23 Cost.
cantonale, art. 194, 195 cpv. 1 lett. a LOC). Esaurendosi tuttavia in una
verifica di pura legalità della deliberazione interessata, tale atto non è
volto - né potrebbe condurre - a limitare l'autonomia decisionale dell'autorità
comunale. La risoluzione dipartimentale resa in applicazione dell'art. 205 LOC
è impugnabile solo dinanzi al Consiglio di Strato (art. 55 PAmm). La legge non
prevede difatti l'ulteriore impugnabilità di quell'atto dinanzi a questo
Tribunale (art. 60 PAmm), coerentemente con il principio che si tratta di una
deliberazione adottata nell'esercizio dei poteri di vigilanza (cfr. art. 207
LOC).
3.   3.1. Con
il termine compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende
l'intervento finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione,
nelle forme descritte agli art. 7 e 8 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i
comuni nei quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da
investimenti e servizi essenziali occorre un importo globale superiore al 100%
dell'imposta cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di
compensazione per la copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni
nei quali il gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di
livellamento di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art.
7 cpv. 2 LCint).
Secondo
invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare aiuti
particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la copertura
degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo
tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta
oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi
particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 cpv. 2 (art. 8 cpv. 2 LCint).
L'art. 9 LCint (marginale
"poteri del Consiglio di Stato"
)
dispone che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il
Consiglio di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi
nonché le risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i
conti del comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di
investimento eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a
frase RLCint - la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni
possono essere rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere
modificati d'ufficio, secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9
cpv. 1 3.a frase RLCint). Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv.
1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e
dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento
delle istituzioni la competenza di approvare i conti e le deliberazioni
contemplati all'art. 9 LCint: delega che si deduce parimenti dal testo
dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint. La relativa decisione é, al riguardo,
preliminarmente suscettibile di reclamo al dipartimento medesimo quando
concerne i conti: non invece quanto riguarda, come in concerto, una
deliberazione concernente uscite di investimento (cfr. l'allegato al
Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive
modifiche, messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento medesimo).
Contro la decisione del dipartimento é successivamente dato ricorso al
Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le competenze organizzative
del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928; 55 cpv. 1
PAmm).
3.2. L'art. 9 LCint, che sancisce il diritto
del Consiglio di Stato di approvare i preventivi, i consuntivi e le
deliberazioni concernenti le spese straordinarie dei comuni che richiedono
l'intervento del fondo di compensazione per la copertura del fabbisogno ai
sensi dell'art. 7 LCint, limita - legittimamente (cfr. l'art. 16 cpv. 2 Cost.
cantonale, 1 LOC) - l'autonomia del comune richiedente quell'intervento. Questa
limitazione, nella misura in cui affianca al Legislativo comunale un organo
decisionale superiore, assume anche un chiaro significato politico (cfr. il
messaggio 13 febbraio 1979, in RVGC, sess. ordinaria autunnale 1979, vol. 1,
pag. 282). A tal punto che il messaggio governativo nemmeno prevedeva la
possibilità di ricorrere al Tribunale amministrativo contro le decisioni rese
dal Consiglio di Stato in questa materia. La competenza istituita all'art. 13
LCint, proposta dalla commissione speciale per la compensazione intercomunale,
è nondimeno stata introdotta dal Gran Consiglio, dopo aver accantonato una
proposta tendente all'attribuzione della competenza a conoscere le
contestazioni in questa materia al Parlamento stesso (che, secondo il direttore
del dipartimento delle finanze, presentava
"l'enorme svantaggio di una
inevitabile inerzia"
: cfr. RVGC cit., pag. 205), con 27 voti contro 23
andati alla proposta di stralcio del progetto licenziato dalla commissione,
contrari i gruppi liberale e socialista proprio a causa del carattere politico
delle decisioni rese in questa materia (cfr. per il complesso della discussione
relativa all'introduzione dell'art. 12 LCint: RVGC cit., pagg. da 203 a 207).
3.3. Il quadro legale istituito attraverso
l'art. 9 LCint, che non definisce nel dettaglio e tantomeno limita l'estensione
della competenza di verifica e di approvazione del Consiglio di Stato relativamente
ai conti ed alle deliberazioni del Legislativo comunale concernenti uscite
d'investimento, conduce a riconoscere a favore del Governo un esteso potere
d'apprezzamento a tal fine: prerogativa che, di riflesso, limita il potere
cognitivo di questo Tribunale alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio
(art. 61 PAmm). Corrobora questa conclusione la circostanza, secondo cui il diniego
di approvazione dei conti o delle deliberazioni relative ad uscite di investimento
rientra nelle facoltà dell'autorità cantonale (
"può"
), una
volta accertato che essi eccedono i bisogni del comune (art. 9 cpv. 1 2.a frase
LCint); questa
"può"
in seguito decidere secondo il suo
apprezzamento se rinviarli al comune per nuova approvazione oppure rettificarli
d'ufficio (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Come dire che una decisione in
merito poggia sull'esercizio del potere d'apprezzamento da svolgere a più
riprese da parte dell'autorità decidente. Presupposto preliminare e
fondamentale risulta comunque essere l'avverarsi di un eccesso nei bisogni del
comune (cfr. art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint): concetto di natura indeterminata,
per la cui individuazione l'autorità decidente dispone di una certa latitudine
di giudizio. Non bisogna tuttavia perdere di vista, d'altro canto, che l'approvazione
dei conti e delle deliberazioni effettuata in applicazione dell'art. 9 LCint
non si esaurisce in un esclusivo esercizio del potere d'apprezzamento
dell'autorità cantonale: anche il conferimento di tale approvazione soggiace,
in primo luogo, ad una scrupolosa, preliminare verifica, da parte di
quest'ultima autorità, circa il rispetto delle disposizioni di natura formale e
sostanziale - e quindi legalità - che presiedono all'adozione della deliberazione
interessata. L'eventuale esistenza di un eccesso nei bisogni del comune va
pertanto ricercata solo dopo che quest'ultima ha superato, con esito positivo,
lo scoglio di tale esame.
4.   4.1. In
concreto, l'impugnativa del comune di __________ è rivolta contro due risoluzioni
dipartimentali, confermate dal Consiglio di Stato. La prima ha come oggetto la
deliberazione con cui il legislativo di __________ ha stanziato un credito di
fr. 307'000.-- per la sistemazione finale della strada di PR n. __________ in
località __________ a __________ e sancito nel contempo il prelievo di
contributi di miglioria nella misura del 30%. Il dipartimento ha ratificato
tale deliberazione, imponendo tuttavia al comune di elevare la percentuale di
imposizione dei contributi di miglioria ad almeno il 50%. La seconda
risoluzione concerne la deliberazione con cui il legislativo del menzionato
comune ha stanziato un credito di fr. 83'100.-- per la posa di una nuova
condotta dell'acqua potabile lungo la stessa strada. Il dipartimento ha
ratificato anche questa deliberazione, imponendo tuttavia al comune il prelievo
dei contributi di miglioria - non previsti a livello comunale - nella stessa
percentuale, ossia di almeno il 50%. Entrambe le deliberazioni comunali
soggiacevano tanto alla ratifica in applicazione dell'art. 205 LOC quanto all'approvazione
giusta l'art. 9 LCint.
Il comune
contesta l'obbligo di imporre dei contributi di miglioria nella misura di almeno
il 50% della spesa di realizzazione di quelle opere. Per quanto concerne la sistemazione
finale della strada di PR n. 2 il ricorrente sollecita una riduzione dell'onere
impositivo al 30% dei costi determinanti e che questi ultimi siano calcolati su
un tracciato ridotto, di soli 90 m. Relativamente invece alla posa, sotto la
detta strada, di una nuova condotta dell'acqua potabile, esso contesta
direttamente l'obbligo di prelevare i contributi di miglioria impostogli dal
dipartimento.
4.2. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui
contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i
consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere
che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare
(art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei
terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le
ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende
l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti
di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua,
dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed
accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2
LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli
fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade
di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3
LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di
un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un
vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI):
l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista,
oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a);
la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità
dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro
destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett.
c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o
di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio
particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono
determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese
quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei
lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi
sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di urbanizzazione
generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né
superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70%
della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione
generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale
media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione è di regola dedotta
dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI; inoltre le precisazioni di cui in
RDAT I-1998 n. 53). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota è
fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La
determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al Legislativo
comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
4.3. Il
comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione
della LCMI, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia
protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d in re comune di __________; II-1996 n.
52 consid. 4 in re comune di __________; I-1996 n. 49 consid. 4 in re comune di
__________; 1987 n. 75 consid. 4 in re comune di __________, quest'ultima relativa
all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo
di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni
contenute nella legislazione cantonale. Per quanto qui interessa, l'art. 3 LCMI
definisce i concetti di urbanizzazione generale (cpv. 2) e di urbanizzazione
particolare (cpv. 3), impiegando gli stessi termini utilizzati dal legislatore
federale all'art. 4 della legge federale che promuove la costruzione
d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione
generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami
principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte
dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché
a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3
cpv. 2 LCMI = art. 4 cpv. 1 LCAP). L'urbanizzazione particolare comprende
invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione,
nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni
pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale
definisce pertanto in maniera completa e precisa i concetti di urbanizzazione
generale e di urbanizzazione particolare. Essa indica altresì il metodo che le
autorità comunali devono seguire per procedere alla classificazione di
determinate opere nell'una o nell'altra di queste due categorie: bisogna far
capo, in principio, alle scelte effettuate in sede di piano regolatore (art. 7
cpv. 1 ultima frase LCMI). Quando questo strumento non fornisce una risposta,
la determinazione della natura dell'urbanizzazione deve essere effettuata sulla
scorta delle caratteristiche intrinseche dell'opera (RDAT I-1998 n. 53; inoltre
art. 7 cpv. 2 LCMI). L'art. 7 cpv. 1 LCMI istituisce poi ancora una terza
ipotesi: quella in cui la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e
opere di urbanizzazione particolare non è agevole. Ai fini della sussunzione di
singole, specifiche fattispecie nei concetti appena definiti di urbanizzazione
generale e di urbanizzazione particolare oppure nella categoria delle opere di
incerta classificazione, il comune non dispone pertanto di importanti spazi di
determinazione. E' solo dopo l'accertamento della natura dell'opera di
urbanizzazione rispettivamente della difficoltà a determinarsi per l'una o per
l'altra categoria che l'autorità comunale può effettivamente e pienamente
disporre di quella notevole libertà decisionale che le è riconosciuta dalla prassi
in questa materia e che è caratteristica dell'autonomia, fissando - in
applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria
tra il 30% ed il 60% nel caso di opere di urbanizzazione generale, tra il 70%
ed il 100% per quelle di urbanizzazione particolare, oppure adottando una
percentuale media nel caso in cui la distinzione tra le due categorie non
apparisse, malgrado tutto, agevole (RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.).
4.4. In sintesi, il comune ticinese non
dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio
(obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera
di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso
acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale
di imposizione. Nell'ambito della ratifica di una deliberazione del legislativo
comunale effettuata in applicazione dell'art. 205 LOC, che - com'è stato spiegato
- è circoscritta ad un puro esame di legalità della deliberazione, esclusivo
quindi di ingerenze nell'autonomia del comune, il dipartimento deve pertanto
limitarsi ad accertare - per quanto qui interessa - che, trattandosi di
realizzare un'opera di urbanizzazione, la deliberazione preveda semplicemente
l'obbligo di imporre i contributi di miglioria conformemente al genere di
quest'ultima, ossia tra il 30% ed il 60% per un'opera di urbanizzazione
generale e di almeno il 70% per un'opera di urbanizzazione particolare (art. 7
cpv. 1 LCMI). Non può invece sindacare anche la percentuale di prelievo
adottata dall'organo comunale entro tali limiti. E questo diversamente da
quando il dipartimento, per delega del Governo, è chiamato ad approvare la
stessa deliberazione in applicazione dell'art. 9 LCint: disposizione che, com'è
parimenti già stato spiegato, limita l'autonomia decisionale dei comuni che
beneficiano dell'intervento del fondo di compensazione. A differenza dell'art.
205 LOC, l'art. 9 LCint conferisce pertanto all'autorità cantonale un potere di
verifica completo della deliberazione del legislativo comunale.
4.5. Ai fini della ricevibilità
dell'impugnativa in esame non appare di conseguenza necessario distinguere se
ed in che misura le decisioni dipartimentali poggino sull'art. 205 LOC o
piuttosto sull'art. 9 LCint, dal momento che l'applicazione di quest'ultima disposizione,
che può essere contestata dinanzi a questo Tribunale, include necessariamente -
ed anzi va oltre - l'esame che deve essere effettuato in forza dell'altra
norma. Non è comunque proponibile la domanda di contenere la spesa determinante
relativa alla sistemazione finale della strada di PR n. 2 in località
__________ a __________ ad un tracciato di soli 90 m, rispetto ad una lunghezza
complessiva di m 231. In effetti tale domanda contraddice palesemente la
deliberazione del legislativo di __________ 30 giugno 1999 di imporre i
contributi per l'intero tracciato e la relativa istanza di ratifica della
stessa inoltrata dal municipio al dipartimento il 18 agosto successivo; d'altra
parte, proprio per questo motivo, simile conclusione era stata formulata per la
prima volta solo in sede di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato ed era,
dunque, inammissibile già in quella sede (art. 57 cpv. 2 PAmm): non si
giustifica pertanto il suo esame nemmeno da parte del Tribunale. L'impugnativa
può, infine, essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18
cpv. 1 PAmm).
5.   5.1.
L'art. 56 PAmm regolamenta il potere d'esame del Consiglio di Stato agente
quale autorità di ricorso. Questa disposizione stabilisce che il Consiglio di
Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della
decisione impugnata. Il Governo, in veste di autorità di ricorso, fruisce
dunque di pieno potere cognitivo: questo significa che un ricorso presentato
innanzi allo stesso permette un riesame completo della decisione impugnata. Il
potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando é investito di un
ricorso, é invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto
includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei
fatti (art. 61 seg. PAmm). La differenza tra il potere d'esame del Consiglio di
Stato e quello conferito al Tribunale amministrativo si manifesta soprattutto
quando queste autorità devono procedere alla verifica dell'esercizio del potere
d'apprezzamento. Il concetto di violazione del diritto esclude infatti il
controllo totale di detto esercizio, limitando la possibilità di intervento
dell'autorità di ricorso ai soli casi di eccesso o di abuso (art. 61 cpv. 2
PAmm). Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo non é dunque completo
quando é chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento effettuato
da un'autorità inferiore e segnatamente il Tribunale amministrativo non può sostituire
il proprio potere d'apprezzamento a quello di quest'ultima autorità. E questo
contrariamente al Consiglio di Stato, il quale dispone di pieno potere cognitivo
anche quando deve verificare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto
dall'autorità inferiore. A maggior ragione se quest'autorità é un dipartimento
cui il Governo ha delegato una competenza che la legge gli affida (RDAT I-1997
n. 21 consid. 3.3.).
5.2. Nel giudizio impugnato il Governo era
chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto dal dipartimento
in punto alla determinazione della percentuale di prelievo dei contributi di
miglioria. Tale esercizio è culminato con l'aumento dal 30% ad almeno il 50%
della quota di prelievo fissata dal consiglio comunale di __________ per quanto
concerneva la realizzazione della sistemazione finale della strada di PR n. 2.
Relativamente alla posa di una nuova condotta dell'acqua potabile sotto la
menzionata strada esso esercizio ha condotto - una volta accertato l'obbligo
impositivo - alla fissazione della medesima aliquota di prelievo dei contributi
di miglioria. Il Consiglio di Stato ha espressamente limitato il suo potere
d'esame all'arbitrio: ora, com'è appena stato spiegato, il Governo dispone di
pieno potere cognitivo quando deve sindacare una decisione dipartimentale (cfr.
RDAT I-1997 N. 21 consid. 3.3. citata e STA inedita 8 luglio 1999 in re comune
di __________, concernenti dei casi analoghi in materia di compensazione
intercomunale). Il Consiglio di Stato é dunque incorso in un diniego formale di
giustizia, violando il diritto (art. 61 PAmm). Diniego che il Tribunale non può
oltretutto sanare proprio a motivo del suo potere cognitivo limitato sull'oggetto.
La risoluzione governativa impugnata deve pertanto essere annullata già per questo
motivo.
5.3. La risoluzione impugnata soffre, ad
ogni buono conto, di ulteriori ed importanti vizi, che l'autorità inferiore
dovrà necessariamente emendare prima di emettere una nuova decisione.
Intanto il Consiglio di Stato ha
circoscritto l'esame dell'impugnativa alla percentuale di imposizione dei
contributi sancita dal dipartimento, del 50% almeno. Ciò facendo esso ha
implicitamente avallato la tesi, fatta propria dalle autorità comunali e dal dipartimento,
secondo cui le infrastrutture interessate dall'imposizione costituiscano delle
opere di urbanizzazione generale. Ora, sulla base delle pur scarne informazioni
che possono essere desunte dagli atti di causa, sorgono più che fondati dubbi
che ciò sia il caso. Risulta infatti che la strada è classificata - sicuramente
almeno nella sua parte iniziale, così come prevista dal PR originariamente
sottoposto per approvazione al Consiglio di Stato (cfr. risoluzione di
approvazione del PR 14 giugno 1988, pag. 36, cifra 3.6.4.3.) - nella categoria
inferiore delle superfici di circolazione veicolare, ossia tra le strade di
servizio (SS 4.2), che per definizione hanno lo scopo di servire i fondi (art.
6 cpv. 5 LStr). Tale qualifica giuridica trova poi riscontro nelle
caratteristiche intrinseche del manufatto. Trattasi difatti di strada di
larghezza molto modesta (gli estratti dei progetti agli atti indicano 3 m +
0,50 m di banchina), volta in primo luogo a permettere l'accesso da e per le
proprietà adiacenti ubicate nella zona del nucleo (NV) e in quella residenziale
(R3), ad est di quest'ultimo. Il fatto che la strada sia stata prolungata sino
al limite della zona edificabile per collegarla con quella prevista nell'ambito
della procedura di raggruppamento dei terreni e che possa altresì servire,
insieme questa, per accedere più comodamente ai rustici ubicati a monte della
frazione non sembra prima facie - ma anche questa circostanza andrà debitamente
approfondita e chiarita da parte dell'autorità inferiore - poter mutare tale
conclusione, così come il fatto che il terreno necessario all'opera sia stato
ceduto gratuitamente da parte dei proprietari. Lo stesso discorso vale, a maggior
ragione, per la condotta dell'acqua potabile, posata per servire esclusivamente
i fondi edificabili posti lungo la menzionata strada. Le infrastrutture in rassegna
potrebbero pertanto costituire, di conseguenza, delle opere di urbanizzazione
particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCMI, per cui la loro realizzazione
potrebbe soggiacere al prelievo di contributi di miglioria in una percentuale
variante tra il 70% ed il 100% della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCMI).
Conclusione che potrebbe condurre alla reiezione dell'impugnativa del comune
già sulla base di un semplice esame di legalità, se non addirittura ad un
adeguamento della percentuale di imposizione. Un accertamento preventivo ed accurato
del genere di urbanizzazione, da effettuare mediante congrua istruttoria,
appare pertanto imprescindibile ai fini della resa della nuova decisione
sull'oggetto da parte del Consiglio di Stato.
Inoltre, nella misura in cui si limita a
confermare le decisioni dipartimentali, la risoluzione impugnata risulta
estremamente imprecisa e, pertanto, inattuabile. In primo luogo, la quota di
imposizione dei contributi che il comune viene obbligato a prelevare dai
privati deve essere esattamente stabilita: non basta stabilire a livello di
dispositivo che tale quota
"non potrà essere inferiore al 50%"
(cfr. la decisione del dipartimento 9 marzo 2000 concernente la sistemazione
finale della strada di PR n. 2). In secondo luogo, non è dato in alcun modo di
sapere, per quanto concerne la sistemazione finale della strada di PR n. 2, se
tale percentuale di prelievo debba essere applicata solo per l'imposizione dei
contributi relativi all'esecuzione di questa seconda fase (pavimentazione
ecc.), per la quale è stato stanziato un credito di fr. 307'000.--, ratificato
attraverso la decisione dipartimentale impugnata, oppure se detta percentuale
debba essere estesa anche ai contributi che il comune dovrà imporre per la
prima fase (creazione di una pista carrozzabile), in relazione alla quale il 28
maggio 1997 il dipartimento aveva ratificato la deliberazione del legislativo
di __________ autorizzante la contrazione di un prestito di fr. 130'00.-- e che
sanciva l'imposizione dei contributi nella misura del 30%.
Per quanto concerne invece la posa di una
nuova condotta dell'acqua potabile sotto la menzionata strada, il Consiglio di
Stato non ha affrontato la censura secondo cui, ai fini del prelievo, dai costi
della realizzazione, stimati in fr. 83'100.--, andrebbero dedotte le spese
dovute al semplice spostamento di un tratto della condotta già esistente, di
circa 100 m. A fronte della risposta ambigua del dipartimento, il Consiglio di
Stato ha difatti ritenuto che spetta al municipio di __________ di decidere
quali saranno i costi determinanti ai fini del prelievo nell'ambito
dell'allestimento del prospetto dei contributi (cfr. risoluzione impugnata,
consid. H, pag. 14). Tale inconferente motivazione riposa, verosimilmente, su
di un'inappropriata applicazione della giurisprudenza di questo Tribunale,
secondo cui il proprietario chiamato a versare dei contributi può contestare
l'inclusione di singole posizioni di spesa solo mediante l'impugnazione del
prospetto dei contributi, ad esclusione quindi della deliberazione del
legislativo (cfr. STA inedita 1 marzo 1999 in re F. e B. Fontana, consid.
6.2.). Ora, questa restrizione vale solo per il privato, non nei rapporti tra
autorità, tantomeno quando una di queste obbliga l'altra ad agire in un certo
modo.
6.   La
risoluzione governativa impugnata dev'essere pertanto necessariamente annullata
e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio (art. 65 cpv.
2 PAmm). Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio, la quale
andrebbe altrimenti caricata allo Stato (art. 28 PAmm). Quest'ultimo non può
però sottrarsi alla condanna al versamento delle ripetibili a favore del comune
ricorrente: ripetibili che devono tuttavia essere commisurate all'accoglimento
parziale del gravame (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 151 ,
194, 195, 205, 207 LOC, 1, 3, 4, 6, 7, 14 LCMI, 3, 18, 28, 43, 46, 51, 55, 56,
57, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
é parzialmente accolto.
§.       E'
di conseguenza annullata la risoluzione 7 novembre 2000 (n. 4866) del Consiglio
di Stato.
§§.     Gli
atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio. Lo Stato rifonderà al comune di __________ fr.
500.-- per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario