ti_gerichte · 33.2011.5 · 2012-09-24 · it
Rimborso spese di aiuto domiciliare:costi non coperti interamente da LAMal.Cura,aiuto,assistenza.Commissione aiuto domestico (= SMR) interpellerà SAM in caso di divergenze sullo stato di salute dell'assicurato,poi chiederà all'assistente sociale di quantificare le ore necessarie di aiuto domiciliare

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.09.2012 33.2011.5
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.09.2012 33.2011.5
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.09.2012 33.2011.5

Raccomandata
Incarto n.
33.2011.5
TB
Lugano
24 settembre
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 10 maggio 2011 di
RI 1
rappr. da:  RA 1
contro
la decisione su opposizione del 25 marzo
2011 emanata da
Cassa cantonale di compensazione -
Ufficio delle prestazioni,
6501 Bellinzona
in materia di prestazioni complementari
ritenuto
in
fatto
A.   Fino
al 31 gennaio 2010 RI 1, nata nel 1953, ha beneficiato di prestazioni complementari ed anche del rimborso delle spese di aiuto domestico in virtù dell'art.
18 cpv. 5 e cpv. 6 LALPC (doc. XXXIV/B).
B.   Il
9 giugno 2010 (doc. 1) la Cassa cantonale di compensazione ha trasmesso all'assicurata
un formulario da compilare dal medico curante, per verificare le condizioni per
beneficiare (ancora) delle spese di aiuto e assistenza a domicilio.
C.   Sulla
scorta del parere del 14 luglio 2010 (doc. 5) della Commissione aiuto domestico,
che ha esaminato il formulario compilato il 17 giugno 2010 (doc. 4) dal dr.
med. __________ e che poi gli ha chiesto informazioni supplementari (doc. C e
doc. 10), con decisione del 7 settembre 2010 (doc. 12) la Cassa cantonale di compensazione
ha negato all'assicurata il rimborso delle spese di aiuto domestico ritenendolo
ingiustificato, "
essendoci un grado di autonomia sufficiente
".
L'amministrazione ha infatti considerato che non v'erano altre patologie - oltre
al deficit funzionale della spalla destra di grado lieve-modico e del ginocchio
destro di lieve entità - che potessero avere una ripercussione sulla capacità
di muoversi, alimentarsi e curare l'igiene personale.
La Cassa di
compensazione ha quindi ritornato all'assicurata i conteggi della Cassa malati
con le relative spese.
D.   Il
25 settembre 2010 (doc. 13) il medico curante ha contestato l'interpretazione
data dall'amministrazione sullo stato di salute della sua paziente e ha esposto
la situazione fisica dell'interessata come già evidenziata nel certificato del
28 agosto 2010 (doc. C), rilevando che ella necessita di un aiuto domestico.
Il 23 novembre 2010
(doc. 14) l'assicurata ha chiesto di essere visitata da un medico di fiducia
dell'amministrazione e che le sia concesso l'aiuto domestico per i lavori che
non riesce a svolgere.
E.   Il
dr. med. __________ ha certificato il 25 novembre 2010 (doc. D) che
l'interessata, già sofferente nell'utilizzo del braccio destro a seguito della
rottura del tendine sovra spinato della cuffia dei rotatori alla spalla destra,
dopo una caduta con braccio in estensione si è procurata (anche) la rottura del
tendine sovra spinato della spalla sinistra. Pertanto, il medico ha chiesto
urgentemente il riconoscimento di un aiuto domestico, ribadito con certificato
del 15 gennaio 2011 (doc. 21) e confermato dal certificato dell'__________ di __________
(doc. E).
La Commissione aiuto
domestico si è riunita il 2 dicembre 2010 (doc. 22), il 23 febbraio 2011 (doc. 23)
ed il 2 marzo 2011 (doc. 24) per discutere della necessità di un aiuto
domestico.
Rifacendosi alle
conclusioni da essa tratte, con decisione su opposizione del 25 marzo 2011
(doc. A) la Cassa di compensazione ha respinto l'opposizione dell'assicurata,
concludendo che un suo intervento potrà essere preso in considerazione unicamente
a seguito dell'eventuale intervento alla spalla sinistra. L'amministrazione ha
quindi confermato la decisione del 7 settembre 2010 di rifiuto di rimborso
delle spese di aiuto domestico.
F.   Con
ricorso del 10 maggio 2011 (doc. I) RI 1, patrocinata dallo Studio legale RA 1,
ha chiesto di annullare la decisione del 7 settembre 2010 e di concederle il
rimborso dei costi di aiuto domiciliare. La ricorrente ha evidenziato che tale
diritto dovrebbe essere valutato alla luce del suo stato di salute ad oggi, ciò
che comporterebbe che l'amministrazione le riconosca la rifusione di dette
spese. L'insorgente ha inoltre sollevato censure di carattere formale di cui si
dirà in seguito.
G.   Nella
risposta del 27 maggio 2011 (doc. IV) la Cassa di compensazione ha chiesto in
via principale di non entrare nel merito del ricorso ed in via subordinata di respingerlo.
Anche dopo avere sottoposto nuovamente, il 24 maggio 2011 (doc. 44), la questione
al suo medico fiduciario, il quale ha preso pure atto del rapporto del 7
febbraio 2011 (doc. F) della Clinica di __________, rifacendosi al parere della
Commissione aiuto domestico l'amministrazione ha concluso ancora che le limitazioni
funzionali accusate dalla ricorrente sono di entità lieve-modico, perciò non sono
tali da limitare significativamente la sua autonomia nello svolgere le normali
attività domestiche.
H.   L'assicurata
ha prodotto due nuovi certificati medici (doc. VI), trasmessi al dottor __________
per una presa di posizione (doc. VIIIbis). Egli ha osservato che le patologie
esposte, già considerate nelle precedenti valutazioni, sono a decorso subacuto.
Il problema alla spalla sinistra, esistente da tempo, non determina forzatamente
una limitazione funzionale significativa dell'arto, perciò la ricorrente, pur
affetta da queste patologie, può continuare a svolgere le faccende domestiche. Il
medico ha inoltre rilevato che qualora la spalla sinistra fosse sottoposta ad
un intervento chirurgico, l'immobilizzazione per almeno 3 mesi che ne seguirà,
con conseguente impedimento nello svolgere le mansioni domestiche, potrà essere
oggetto di una partecipazione per le spese di aiuto domiciliare. Di uguale
parere è la Cassa (doc. VIII).
L'assicurata è stata
operata alla spalla sinistra e per 3 mesi, dal 6 luglio 2011, il chirurgo ha
certificato che necessitava di aiuto domiciliare essendo inabile al 100% (docc.
I/1 e I/2).
Con decisione del 20
luglio 2011 (doc. XII/1) la Cassa di compensazione, sentito il parere della
Commissione aiuto domestico del 14 luglio 2011 (doc. XII/2), ha accordato il
diritto alle prestazioni di aiuto domiciliare dal 6 luglio 2011 al 4 settembre
2011.
Per il periodo dal 1°
febbraio 2010 al 5 luglio 2011, la Cassa ha confermato il rifiuto del rimborso
di tali costi (doc. XII).
I.   La
ricorrente ha contestato che vi sia stato un peggioramento del suo stato di
salute pendente causa, giacché i problemi di funzionalità alla spalla sinistra,
a fronte dei quali ha presentato la domanda di rimborso delle spese di aiuto
domestico, erano già stati certificati il 25 novembre 2010 ed il 10 febbraio
2011 (doc. XIV).
Il certificato del 25
agosto 2011 (doc. XVII/2) del chirurgo ortopedico che attesta la necessità di
un aiuto domiciliare fino al 7 ottobre 2011 è stato sottoposto alla valutazione
del dottor __________ (doc. XVIII/1), il quale l'ha ammessa. Quest'ultimo si è
poi nuovamente pronunciato sui deficit funzionali di entrambe le spalle,
confermando che, per il periodo antecedente l'intervento chirurgico, non vi
sono motivi per concedere l'aiuto domiciliare. Semmai, soltanto dal 1° giugno
al 4 luglio 2011, dato che il chirurgo ortopedico ha attestato un'inabilità
lavorativa da quel giorno.
L'amministrazione ha
fatto proprie queste opinioni (doc. XVIII).
L.   Il
6 dicembre 2011 il Tribunale ha eseguito degli accertamenti presso il
patrocinatore della ricorrente (docc. XXII e XXVI) ed il medico curante della
stessa (doc. XXIII).
La Cassa di
compensazione si è pronunciata il 10 febbraio 2012 (doc. XXXIV) prendendo
posizione sia sulla questione del riconoscimento delle prestazioni di aiuto
domiciliare per il periodo antecedente l'operazione del 5 luglio 2011, confermandone
il rifiuto, sia sulla richiesta di prolungamento della concessione delle
prestazioni successive all'operazione alla spalla sinistra, osservando che però
necessita di una valutazione da parte del chirurgo ortopedico sul decorso delle
cure ed eventuali cure attuate.
La ricorrente non ha
formulato osservazioni (doc. XXXVIII).
M.   Il
7 marzo 2012 (doc. XL) l'assicurata ha comunicato al TCA che il 2 aprile
seguente sarebbe stata operata alla spalla sinistra, per cui dal 1° aprile al
30 giugno 2012 (doc. O2) sarebbe stata inabile al lavoro al 100%, con necessità
di un aiuto domiciliare.
Con scritto del 12
aprile 2012 (doc. XLIV) la Cassa cantonale di compensazione ha comunicato al
Tribunale che ha sottoposto i nuovi certificati medici all'attenzione del
medico fiduciario e, alla luce della valutazione della Commissione aiuto
domestico (doc. XLIV/2), in pari data ha emesso una nuova decisione (doc.
XLIV/1) con cui ha accordato all'interessata il diritto di ottenere il rimborso
delle spese di aiuto domestico per un massimo di 12 ore mensili, per la durata
di tre mesi a decorrere dal suo rientro al domicilio dopo l'intervento
programmato per l'11 aprile 2012.
considerato
in
diritto
in ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 LOG (STF 8C_855/2010
dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del
7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007).
2.   La
ricorrente ha lamentato una carenza di motivazione della decisione su opposizione
(doc. I punto 5 pag. 3), poiché la Cassa di compensazione si sarebbe limitata a
riportare la presa di posizione del suo medico fiduciario, senza però spiegare
le ragioni alla base di detta decisione, restringendo così il suo diritto di
fare valere i propri diritti in sede ricorsuale. In particolare, l'amministrazione
non avrebbe chiarito per quale motivo l'eventuale diritto alla rifusione delle
spese di aiuto domiciliare potrà essere presa in considerazione solo
successivamente all'operazione alla spalla sinistra, peraltro nemmeno - a quel
momento - programmata.
Il diritto di essere
sentito di cui all'art. 29 cpv. 2 Cost. fed., è una garanzia costituzionale di
natura formale, la cui violazione implica di massima l'annullamento della decisione
impugnata, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 135
I 187 consid. 2.2). Tale garanzia comprende il diritto per l'interessato di
consultare l'incarto, di offrire e di esigere l'assunzione di mezzi probatori
purché siano pertinenti e riguardino punti rilevanti per il giudizio, di
partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella
misura in cui possano influire sulla decisione (STF 9C_734/2010 del 18 maggio
2011 consid. 4.1; DTF 135 I 187 consid. 2.2; STF 9C_961/2009 del 17 gennaio
2011, consid. 2; DTF 129 II 504 consid. 2.2, 127 I 56 consid. 2b, 127 III 578
consid. 2c, 126 V 131 consid. 2b; cfr. riguardo al previgente art. 4 cpv. 1
vCost., la cui giurisprudenza si applica anche alla nuova norma, DTF 126 I 16
consid. 2a/aa, 124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b e sentenze ivi citate). In
sostanza, il medesimo, quale diritto di partecipazione al procedimento,
comprende tutte quelle facoltà che devono essere riconosciute a una parte affinché
possa efficacemente far valere la sua posizione nella procedura (
DTF 135 II 286
consid.
5.1 pag. 293 e richiami). Esso comprende altresì l'obbligo per l'autorità di
motivare le proprie decisioni. Tale obbligo ha lo scopo, da un lato, di porre
la persona interessata nelle condizioni di afferrare le ragioni poste a
fondamento della decisione, di rendersi conto della portata del provvedimento e
di poterlo impugnare con cognizione di causa e, dall'altro, di permettere all'autorità
di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione medesima. Ciò non significa
tuttavia che l'autorità sia tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed
esaustivo su tutte le argomentazioni addotte; essa può occuparsi delle sole
circostanze rilevanti per il giudizio, atte a influire sulla decisione (citata
STF 9C_734/2010 consid. 4.1;
DTF 134 I 83
consid.
4.1 pag. 88 e rinvii).
In concreto, sebbene
l'amministrazione non abbia effettivamente fornito una lunga ed articolata
motivazione, tuttavia essa ha ripreso il parere di una persona cognita in
materia, ovvero il dottor __________ della Commissione aiuto domestico appositamente
istituita per vagliare questi casi. Infatti, non disponendo delle necessarie
competenze mediche, l'amministrazione si è (giustamente) rivolta ad un perito
per fare luce sulla situazione valetudinaria dell'assicurata, il quale ha
spiegato, seppure succintamente, le ragioni alla base del rifiuto del rimborso
dei costi per un aiuto domiciliare. In queste circostanze, la Cassa cantonale
di compensazione nulla avrebbe comunque potuto aggiungere alla presa di
posizione "tecnica" della Commissione aiuto domestico.
Ad ogni buon conto, i
motivi che hanno inciso sul rifiuto di rimborsare all'assicurata le prestazioni
di aiuto domestico sono chiari. Infatti la Cassa, rinviando al parere del
perito che ha appositamente interpellato, ha concluso che il deficit funzionale
della spalla destra di grado lieve-modico e del ginocchio destro di lieve
entità, non avevano una ripercussione sulla capacità di muoversi, alimentarsi e
sulla cura per l'igiene personale, essendo l'interessata sufficientemente
autonoma in queste attività.
Quanto all'accenno che
l'eventuale diritto alla rifusione delle spese di aiuto domiciliare potrà
essere presa in considerazione solo successivamente all'operazione alla spalla
sinistra, con ciò la Cassa intendeva che, escluso, come detto, un rimborso per l'aiuto
dovuto alle patologie esistenti a quel momento, semmai, a dipendenza degli
sviluppi della problematica al braccio sinistro, e meglio nel caso di un peggioramento,
avrebbe potuto intervenire erogando specifiche prestazioni di aiuto domiciliare.
L'insorgente ha
inoltre potuto far valere la sua posizione per iscritto in sede di opposizione,
nel corso della quale ha potuto produrre tutte le prove necessarie per far valere
i suoi diritti (STF 9C_694/2008 del 7 ottobre 2009).
Va del resto
evidenziato che, in sede di ricorso, l'assicurata ha ancora potuto esporre le
proprie ragioni innanzi ad un'autorità giudiziaria che gode del pieno potere cognitivo.
Per cui l'eventuale violazione del diritto di essere sentita è stata comunque
sanata dal TCA, dove la ricorrente ha ribadito le sue argomentazioni (DTF 133 I
201 consid. 2.2; DTF 127 V 431).
Ne segue che,
rammentato come il TCA disponga del pieno potere cognitivo come l'istanza
precedente (STF 9C_738/2007 del 29 agosto 2008; DTF 133 I 201 consid. 2.2; DTF
127 V 431; STCA del 24 agosto 2012, 36.2011.89), l'eventuale violazione del
diritto di essere sentito, e meglio la carenza di motivazione della decisione impugnata,
è comunque stata sanata in questa sede, dove l'interessata ha nuovamente
ribadito le sue motivazioni e prodotto ulteriore documentazione (STF
9C_937/2011 del 9 luglio 2012, consid. 2.4; DTF 132 V 387 consid. 5.1).
In tali condizioni, non vi è spazio per
una violazione del diritto di essere sentito della ricorrente né ai sensi
dell'art. 49 cpv. 3 LPGA né dell'art. 29 cpv. 2 Cost. fed.
3.   Secondo
l'insorgente, la decisione impugnata sarebbe inoltre viziata, giacché nessun
documento, malgrado ne sia stata fatta specifica richiesta il 27 aprile 2011 (doc.
G) alla Cassa di compensazione, le è stato prodotto (doc. I punto 6 pag. 3).
Il Tribunale rileva che
quando l'assicurata ha chiesto all'amministrazione l'invio di questa documentazione,
il 25 marzo 2011 era già stata emanata la decisione su opposizione e dunque il
termine di ricorso al TCA stava decorrendo, tenuto conto delle ferie
giudiziarie.
A prescindere da queste considerazioni,
va comunque detto che di recente il Tribunale federale (STF 9C_937/2011 del 9
luglio 2012, consid. 2.3) ha evidenziato che l'operato irregolare dell'amministrazione,
che ha omesso di trasmettere i referti raccolti dopo il progetto di decisione,
dimenticando che avrebbe almeno dovuto informare l'assicurato o il suo
patrocinatore della loro esistenza
(DTF 132 V 387 consid. 6.2
pag. 391 con riferimenti; cfr. inoltre DTF 128 V 272 consid. 5b/bb pag. 278;
125 V 332 consid. 4b pag. 337),
poteva essere sanato in sede giudiziaria
cantonale. Da un lato perché il ricorso ai sensi degli art. 56 segg. LPGA
configura un rimedio giuridico ordinario che rende possibile il riesame della
decisione impugnata dal profilo sia del diritto che dei fatti. Dall'altro
perché per costante giurisprudenza è possibile prescindere da un rinvio della
causa all'amministrazione se - come in concreto - una simile operazione si
esaurirebbe in uno sterile esercizio procedurale e procrastinerebbe inutilmente
il processo in contrasto con l'interesse - di pari rango del diritto di essere
sentito - della parte ad essere giudicata celermente (
DTF 132
V 387
consid. 5.1 pag. 390 con riferimenti).
A ciò si aggiunge (STF 9C_937/2011 del
9 luglio 2012, consid. 2.4) che la ricorrente non è stata impedita di consultare
l'incarto e di esprimersi con cognizione di causa in sede amministrativa.
Qualora l'avesse reputato necessario, avrebbe infatti potuto - in ogni momento
- prendere visione dell'incarto presso la Cassa di compensazione (cfr. STF
8C_231/2009 del 24 novembre 2009 consid. 2). Ella poteva dunque formulare una
domanda per ottenere la consultazione di tutti gli atti e determinarsi con
piena cognizione di causa. Se non lo ha fatto, non può ora in buona fede pretendere
l'annullamento della decisione impugnata. La violazione del diritto di essere
sentito in sede amministrativa poteva ritenersi sanata (cfr. anche STF
9C_617/2008 del 6 agosto 2009 consid. 3.2.3 e 9C_127/2007 del 12 febbraio
2008).
La STF 9C_231/2012 del 24 agosto 2012
ribadisce al considerando 2.1 che per realizzare il proprio diritto alla
consultazione degli atti, la parte interessata deve chiedere di poterne
prendere visione (DTF 132 V 387 consid. 6.2), ciò che però la ricorrente,
malgrado fosse a conoscenza dell'esistenza di diversi referti del perito della
Commissione aiuto domestico interpellato dalla Cassa di compensazione e potesse
in ogni tempo consultarli, ha domandato solo dopo la notifica della decisione
su opposizione, su intervento del suo patrocinatore.
4.   Infine,
a dire della ricorrente, la decisione su opposizione sarebbe nulla in quanto
arbitraria, giacché contraddirebbe "
in modo palese la situazione di
fatto risultante dai referti prodotti.
" (doc. I punto 7 pag. 3).
L'interessata ha
affermato che i medici curanti interpellati erano unanimi nel riconoscere che
non fosse in grado di assolvere in maniera autonoma ai lavori domestici a causa
dei suoi problemi di salute, mentre la Cassa di compensazione ha tratto una conclusione
diversa.
L'arbitrarietà del
provvedimento impugnato esisterebbe inoltre anche se si considera che l'eventuale
diritto alla rifusione delle spese per l'aiuto domiciliare potrà esser preso in
considerazione soltanto successivamente all'intervento alla spalla sinistra.
Tuttavia, un'eventuale operazione avrebbe invece lo scopo di sanare il problema
e di permettere alla ricorrente di riacquistare la piena funzionalità dell'arto
superiore. Di conseguenza, in tal caso ella non avrebbe più bisogno dell'aiuto
domestico. Pertanto, a dire dell'assicurata, condizionare un'eventuale presa a
carico delle spese di aiuto domiciliare all'esito di un'operazione, peraltro neppure
in previsione, sarebbe assolutamente arbitrario (doc. I punto 8 pag. 4).
Un provvedimento è
arbitrario e vìola quindi l'art. 9 Cost. fed., qualora disattenda gravemente
una regola di diritto o un principio giuridico chiaro e indiscusso o contraddica
in modo urtante il sentimento di equità. La violazione deve essere manifesta e
riconoscibile di primo acchito. Non è ravvisabile arbitrio per il solo fatto
che appaia concepibile o persino preferibile una soluzione diversa (STF U
397/05 del 24 gennaio 2007).
Per giurisprudenza
invalsa (ripresa nella recente STF 9C_469/2011 del 18 giugno 2012, consid. 10),
l'arbitrio non si realizza già qualora la soluzione proposta con il ricorso
possa apparire sostenibile o addirittura preferibile a quella contestata; il Tribunale
federale annulla la pronunzia criticata solo se il giudice del merito ha emanato
un giudizio che appare - e ciò non solo nella motivazione, bensì anche
nell'esito - manifestamente insostenibile, in aperto contrasto con la
situazione reale, gravemente lesivo di una norma o di un principio giuridico
chiaro e indiscusso oppure in contraddizione urtante con il sentimento della
giustizia e dell'equità (DTF 132 III 209 consid. 2.1 pag. 211 con rinvii).
Per quanto concerne
più in particolare l'apprezzamento delle prove e l'accertamento dei fatti, il
giudice incorre nell'arbitrio se misconosce manifestamente il senso e la
portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di
un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della
vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con
gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 129 I 8 consid.
2.1 pag. 9).
Nel caso di specie, la
ricorrente rimprovera all'amministrazione un comportamento arbitrario per il
solo fatto di avere dato un'interpretazione diversa del suo stato di salute,
ovvero di avere giudicato che le patologie allora (2010) esistenti non comportassero
una limitazione tale della sua autonomia tanto da dovere ricorrente all'aiuto
di terzi nelle faccende domestiche.
Come recita la
giurisprudenza esposta, la Cassa di compensazione è semplicemente giunta ad una
conclusione diversa da quella prospettata dalla ricorrente, basandosi però sui
medesimi certificati medici.
Inoltre, l'amministrazione
non ha tralasciato di valutare altri mezzi di prova, né li ha interpretati in
modo insostenibile.
Alla luce di tutto
ciò, non le si può rimproverare arbitrio per il solo fatto che appaia
concepibile o persino preferibile una soluzione diversa.
Anche questa censura
formale deve dunque essere respinta.
5.   Infine,
il TCA rileva che p
er costante giurisprudenza federale,
la decisione impugnata costituisce il presupposto ed il contenuto della
contestazione sottoposta all'esame giudiziale (DTF 130 V 388; DTF 122 V 36
cons. 2a, DTF 110 V 51 cons. 3b e giurisprudenza ivi citata; SVR 2005 AHV Nr.
19; SVR 1997 UV Nr. 81, pag. 294).
Se non è stata emessa
nessuna decisione, la contestazione non ha oggetto e non può dunque essere
pronunciata una sentenza nel merito (STF C 22/06 del 5 gennaio 2007; DTF 131 V
164 cons. 2.1; DTF 125 V 414 cons. 1A; DTF 119 Ib 36 cons. 1b).
Nella fattispecie la
decisione impugnata, ossia quella su opposizione emessa il 25 marzo 2011 dalla
Cassa cantonale di compensazione, porta unicamente sul rifiuto di rimborsare
all'assicurata le spese di aiuto domiciliare dal 1° febbraio 2010 (doc. XII) in
poi, dato che le patologie alla spalla ed al ginocchio destro non le impedivano
di espletare i necessari bisogni personali e quindi aveva una sufficiente
autonomia senza l'aiuto di terzi.
Pertanto, le decisioni
formali della Cassa di compensazione del 20 luglio 2011 (doc. XII/1)
rispettivamente del 12 aprile 2012 (doc. XLIV/1) con le quali l'amministrazione
ha riconosciuto il diritto alle prestazioni di aiuto domiciliare dal 6 luglio
al 4 settembre 2011 (doc. XX/1) rispettivamente dal rientro al domicilio a
seguito dell'intervento chirurgico dell'11 aprile 2012 alla spalla sinistra e
per la durata di tre mesi, per un massimo di 12 ore mensili, come tali esse
non
possono essere poste qui in discussione, giacché la decisione su opposizione
porta su un periodo antecedente all'operazione del 5 luglio 2011.
Di conseguenza,
il TCA può pronunciarsi esclusivamente sul tema oggetto della decisione
impugnata, ossia il rimborso, da parte della Cassa di compensazione, dei costi per
la cura, l'aiuto e l'assistenza domiciliare prestate all'insorgente dal 1° febbraio
2010 al 25 marzo 2011.
Le altre richieste
dell'insorgente, e meglio la valutazione dello "
stato di salute della
stessa ad oggi
" (doc. I punto 9), sono dunque irricevibili.
Del resto,
va
rammentato che
secondo costante giurisprudenza (STF
9C_443/2009 del 19 agosto 2009, consid. 2.2; DTF 132 V 215 consid. 3.1.1, DTF
109 V 179, DTF 107 V 5), l'autorità giudicante deve limitare l'esame del caso
alla situazione effettiva che si presenta all'epoca in cui è stata resa la
decisione impugnata (marzo 2011), ritenuto che fatti verificatisi ulteriormente
possono influire quali elementi di accertamento retrospettivo della situazione
anteriore alla decisione stessa. I fatti accaduti posteriormente e che hanno
modificato questa situazione devono di regola formare oggetto di un nuovo provvedimento
(cfr. DTF 121 V 366 consid. 1b, 116 V 248 consid. 1a). Per cui eventuali interventi
futuri o modifiche legislative non ancora in vigore non possono essere oggetto
del presente procedimento.
nel merito
6.   Da
alcuni anni la Cassa cantonale di compensazione concedeva all'assicurata il
rimborso del costo di un aiuto domestico a cui la stessa faceva capo viste le
sue condizioni di salute (doc. XXXIV/E).
Poi, sulla scorta dei
nuovi accertamenti eseguiti (docc. 2-10), non ritenendo vi fossero (più)
sufficienti elementi medici in tal senso, con la decisione del 7 settembre 2010
(doc. 12) la Cassa cantonale di compensazione ha negato il diritto al rimborso
per le spese di aiuto domestico, valutando che l'interessata, malgrado alcuni
deficit funzionali della spalla e del ginocchio destro, fosse comunque
sufficientemente autonoma.
L'amministrazione
cantonale ha confermato questa sua posizione con la decisione su opposizione
del 25 marzo 2011.
La ricorrente ha invece
chiesto il riconoscimento del diritto alla rifusione delle spese per l'aiuto
domestico - tuttavia senza quantificare il monte ore settimanale/mensile di cui
necessiterebbe -, dato che tutti i medici che ha interpellato erano concordi
nel sostenere che ella non fosse in grado di assolvere da sola i lavori
domestici a causa dei suoi problemi di salute, in particolare alle spalle ed ai
polsi.
7.   Secondo
l'art. 3 cpv. 1 LPC, le prestazioni complementari comprendono la prestazione
complementare annua (lett. a) e il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità
(lett. b).
Per l'art. 3 cpv. 2
LPC, la prestazione complementare annua è una prestazione pecuniaria (art. 15
LPGA), mentre il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità è una
prestazione in natura (art. 14 LPGA).
Giusta l'art. 14 cpv.
1 lett. b LPC, i Cantoni rimborsano ai beneficiari di una prestazione
complementare annua le spese comprovate dell'anno civile in corso di aiuto, di
cure e di assistenza a domicilio e in strutture diurne.
Secondo l'art. 14 cpv.
2 LPC, i Cantoni designano le spese che possono essere rimborsate secondo il
capoverso 1. Possono limitare il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di
una fornitura di prestazioni economica e appropriata.
In virtù dell'art. 14 cpv. 3 LPC, per
le spese di malattia e d'invalidità rimborsate in aggiunta alla prestazione
complementare annua, i Cantoni possono fissare importi massimi. Questi ultimi
non possono tuttavia essere inferiori ai seguenti importi annui:
a. per le persone che vivono a casa
1. persone sole, persone vedove,
coniugi di persone che
vivono in un istituto o in un
ospedale Fr. 25'000.-
2. coppie sposate Fr. 50'000.-
3. orfani di padre e di madre Fr.
10'000.-
b. per le persone che vivono in un
istituto o in un ospedale
Fr. 6'000.-
Per le persone che vivono a casa e
hanno diritto a un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione
contro gli infortuni, l'importo minimo secondo il capoverso 3 lettera a numero
1 è aumentato a Fr. 90'000.- in caso di grande invalidità di grado elevato, per
quanto le spese per le cure e l'assistenza non siano coperte dall'assegno per
grandi invalidi. Il Consiglio federale disciplina l'aumento corrispondente per
le persone con una grande invalidità di grado medio e quello dell'importo per
coniugi (art. 14 cpv. 4 LPC).
L'importo è aumentato secondo il
capoverso 4 anche in caso di riscossione di un assegno per grandi invalidi
dell'AVS se l'assicurato percepiva in precedenza un assegno per grandi invalidi
dell'AI (art. 14 cpv. 5 LPC).
L'art. 14 cpv. 6 LPC prevede che le
persone che in seguito a     un'eccedenza dei redditi non hanno diritto a una
prestazione complementare annua hanno diritto al rimborso delle spese di
malattia e d'invalidità che superano l'eccedenza dei redditi.
I Cantoni possono rimborsare direttamente
ai fornitori i costi fatturati non ancora pagati (art. 14 cpv. 7 LPC).
Riguardo alle spese di
aiuto, di cure e di assistenza a domicilio qui in esame, la Legge di
applicazione della LPC del 23 ottobre 2007 (LALPC), in vigore dal 1° gennaio
2008, prevede all'art. 18 cpv. 1 che le spese di aiuto, cura e assistenza rese
necessarie dalla vecchiaia, dall'invalidità, da un infortunio o da malattia e
prestate da servizi pubblici di utilità pubblica sono rimborsate.
A norma dell'art. 18
cpv. 2 LALPC, nel caso di una tariffa scalare secondo il reddito o la sostanza,
si tiene conto solo della tariffa più bassa.
Le spese di cura e
assistenza insorte in un istituto diurno, in un ospedale giornaliero o in un
ambulatorio, pubblici o di utilità pubblica, sono anch'esse rimborsate (art. 18
cpv. 3 LALPC).
Secondo l'art. 18 cpv.
4 LALPC, le spese di cura prestate da istituti privati sono rimborsate in
quanto corrispondono a quelle insorte in istituti pubblici o di utilità pubblica.
Per l'art. 18 cpv. 5
LALPC, le spese debitamente comprovate di aiuto e assistenza necessari
nell'economia domestica sono rimborsate fino a Fr. 4'800.- al massimo per anno
civile se tali prestazioni sono fornite da una persona che:
a) non vive nella
stessa economia domestica o
b) non lavora per
un'organizzazione Spitex riconosciuta.
In caso di rimborso ai
sensi del capoverso 5, le spese prese in considerazione sono limitate a un
massimo di Fr. 25.- all'ora (art. 18 cpv. 6 LALPC).
8.   Con
la Legge federale che emana e modifica atti legislativi per la nuova impostazione
della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra
Confederazione e Cantoni (NPC), del 6 ottobre 2006 ed in vigore dal 1° gennaio
2008, la Legge sulle prestazioni complementari all'AVS/AI è stata interamente
rivista.
Questa riforma ha richiesto
una revisione completa della legge d'applicazione cantonale, che da legge sui
sussidi ha assunto le connotazioni di una legge sulle prestazioni (cfr.
Messaggio del 2 maggio 2007 n. 5924 del Consiglio di Stato, capitolo 8).
Al capitolo
"8.1.5 Spese di malattia e di invalidità (art. 14-16 della legge federale)
", il Consiglio di Stato si è così pronunciato:
"
Con la NPC le spese di malattia e di invalidità sono
esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta, in linea di principio, di
determinare quali siano le spese rimborsabili, purché ciò non comporti però un
peggioramento della situazione attuale per gli assicurati.
Allo
scopo di garantire una prassi uniforme a livello nazionale, la LPC definisce
per quali prestazioni i Cantoni possono prevedere un rimborso delle spese e ne
fissa i termini di richiesta. La soluzione proposta tiene conto della sovranità
dei Cantoni in questo settore, senza provocare un peggioramento della
situazione delle persone assicurate. La competenza di stabilire l'importo
massimo del rimborso annuo delle spese di malattia e d'invalidità, il quale non
dovrà essere inferiore agli importi massimi attuali, è conferita ai Cantoni.".
Riguardo ai contenuti della nuova legge
di applicazione della LPC, al capitolo 8.2 del citato Messaggio n. 5924 il
Consiglio di Stato ha osservato:
"
Il nuovo assetto della legge federale sulle
prestazioni complementari all'AVS e all'AI rende necessario un adeguamento
della relativa legge cantonale di applicazione. Considerato che con la NPC si
propone l'introduzione di una nuova LPC, il Consiglio di Stato propone l'abrogazione
dell'attuale legge cantonale, sostituendola con una nuova normativa, che
consideri le innovazioni proposte con la NPC in materia di prestazioni complementari.
La modifica più sostanziale riguarda l'introduzione di un nuovo capitolo
relativo al rimborso delle spese (art. da 5 a 25): per il resto, sono da segnalare solo leggeri modifiche rispetto alla Legge d'applicazione attuale.".
L'Esecutivo cantonale si è pronunciato
più specificatamente sulle spese di malattia e di invalidità (art. 34 LPC) al
capitolo 8.2.4:
"
Con la NPC, le spese di malattia e di invalidità sono
esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta di determinare quali siano
le spese rimborsabili, nei limiti dell'art. 14 della legge federale.
Il
contenuto dell'Ordinanza federale sul rimborso delle spese di malattia e delle
spese dovute all'invalidità in materia di prestazioni complementari (OMPC)
viene quindi ripreso nella legislazione cantonale sulle prestazioni
complementari (legge di applicazione e regolamento), ritenuto che il nostro
Cantone limita il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di una fornitura
di prestazioni economica ed appropriata (art. 14 cpv. 2 della legge federale).
Gli importi massimi dei rimborsi corrispondono a quelli previsti dall'art. 14
cpv. 3-6 della legge federale.
Con la
nuova legge cantonale di applicazione viene conferita una delega al Consiglio
di Stato di determinare a quali attori (fornitori di prestazioni o assicuratori)
possono essere direttamente rimborsati i costi fatturati e non ancora pagati
(art. 14 cpv. 7 della nuova legge federale).".
Il tenore dell'attuale
art. 18 LALPC è identico all'art. 13 OMPC, ad eccezione dell'art. 13 cpv. 5
OMPC (dal 2004 art. 13b OMPC) che è stato poi ripreso nell'art. 20 LALPC.
L'OMPC (Ordinanza sul
rimborso delle spese di malattia e delle spese dovute all'invalidità in materia
di prestazioni complementari, RS 831.301.1) è stata abrogata con l'entrata in
vigore della nLPC il 1°gennaio 2008, dato che la competenza per legiferare in
materia di rimborsi di spese di malattia e d'invalidità - entro il termine di 3
anni previsto dall'art. 34 LPC - è stata trasferita ai Cantoni e quindi, per il
nostro Cantone, la materia è stata tempestivamente regolata dal 2008 dalla
LALPC.
9.   Nella
sentenza P 16/03 del 30 novembre 2004, l'allora Tribunale federale delle assicurazioni ha riconosciuto al considerando 5. 2 che la cura dei piedi
(pedicure) può essere considerata quale aiuto per altri bisogni fisici
indispensabili ai sensi del N. 5062 DPC. Nel caso esaminato, però, siccome la
ricorrente non aveva bisogno di una tale cura, il TFA ha concluso che la
speciale cura dei piedi praticata da una professionista del ramo non ricadesse
sotto l'art.
13 OMPC ("
Die Fusspflege kann dabei
durchaus als Hilfe bei einer anderen erforderlichen körperlichen Verrichtung
betrachtet werden. Soweit sie im Rahmen der Pflege und Betreuung zu Hause
(durch die Spitex oder eine vergleichbare Organisation; Art. 13 Abs. 1 und 4
ELKV) oder in einem Tagesheim (Art. 13 Abs. 3 ELKV) erfolgt, ist sie als Bestandteil
der umfassenden Pflegeleistung grundsätzlich ebenfalls zu übernehmen. Solch
umfassender Pflege bedarf die Beschwerdeführerin indessen nicht. Die durch eine
Fachperson erbrachte spezielle Fusspflege fällt daher nicht in den Anwendungsbereich
von Art. 13 ELKV.
").
L'Alta Corte ha esaminato a fondo
l'art. 13 OMPC nella STFA P
19/03 del 20 dicembre 2004,
pubblicata in SVR 2005 EL Nr. 2,
interpretando in particolare i termini
dell'art. 13 cpv. 6 OMPC, al fine di determinare se i costi
dell'accompagnamento familiare di carattere sociopedagogico di un bambino,
proposto da Pro Juventute, possano essere assunti dalle prestazioni
complementari quale aiuto e assistenza necessari nell'economia domestica.
L'allora Tribunale federale delle
assicurazioni ha innanzitutto evidenziato la differente formulazione dell'art. 13
cpv. 6 OMPC nelle tre lingue nazionali, ciò che non rende chiara tale norma, da
cui la necessità di interpretarla, anche perché l'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC
non dà una definizione di aiuto, cure e assistenza a domicilio e in strutture
diurne e neppure l'art. 3d cpv. 4 vLPC che delega al Consiglio federale il
compito di stabilire le spese che possono essere rimborsate è d'aiuto, essendo
molto generico.
La nostra Massima istanza ha osservato
che l'art. 3d vLPC, ai capoversi 2 e 3, distingue le situazioni delle persone
che vivono a casa da quelle che vivono in un istituto. Pertanto, conformemente al
titolo dell'art. 13 OMPC ("spese… a domicilio"), per le persone che
vivono a casa oltre ai costi per le cure vengono rimborsate eventualmente le
spese per l'aiuto per i lavori di casa, che si rendono necessari a causa dell'età,
dell'invalidità, dell'infortunio o della malattia.
L'assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie assume i costi delle prestazioni atte a diagnosticare o a
curare una malattia e i relativi postumi, quali gli esami, le terapie e le cure
dispensate ambulatorialmente, al domicilio del paziente, in ospedale,
parzialmente in ospedale o in una casa di cura dal medico, dal chiropratico, da
persone che effettuano prestazioni previa prescrizione o indicazione medica (art.
25 cpv. 2 lett. b LAMal, nel tenore in vigore fino al 31 dicembre 2010; dal 1°
gennaio 2011, sono state eliminate dal testo le cure dispensate al domicilio
del paziente e quelle parzialmente in ospedale). Esse possono essere utili per
l'esecuzione di trattamenti acuti o concernere pazienti cronici a casa o in
case di cura; quale cura medica extra-ospedaliera viene indicata la cura, che è
dispensata a casa, ambulatorialmente o in una casa di cura.
Secondo l'art. 7 cpv. 1 lett. b in
connessione con il cpv. 2 OPre, sono riconosciute dall'assicurazione malattia
gli esami, le terapie
e le cure di base effettuati da organizzazioni
di cure e d'aiuto a domicilio (art. 51 OAMal).
Per le cure (prestazioni)
giusta l'art. 7 cpv. 2 lett. b OPre, si tratta di prestazioni di aiuto medico
con finalità diagnostica o terapeutica, come per esempio l'introduzione di
sonde o cateteri come pure le cure corrispettive (art. 7 cpv. 2 lett. b n. 5
OPre). Per le cure di base si intendono i provvedimenti di cura di natura non medica
(art. 7 cpv. 2 lett. c OPre). Le cure mediche a domicilio vanno distinte dalla
conduzione dell'economia domestica (aiuto per l'economia domestica), che non
ricade nel catalogo delle prestazioni rimborsate dalla LAMal. L'aiuto domestico
comprende le attività necessarie per l'alimentazione dell'ammalato, fare il
bucato ed altre attività simili, che concernono l'aspetto economico ed il modo
di vivere dell'ammalato. Per quanto riguarda l'aiuto per l'economia domestica
appena descritto, è esclusa una partecipazione alle spese giusta l'art. 64 LAMal,
come prevede l'art. 3d cpv. 1 lett. f vLPC. Manca il requisito dell'obbligo di
prestazione secondo LAMal. L'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC in connessione con l'art.
19 cpv. 1 lett. b OPC-AVS/AI e l'art. 13 OMPC, ha quindi per oggetto tutti i
costi per l'aiuto, la cura e l'assistenza a domicilio, che
non
sono
coperti interamente dall'assicurazione malattia obbligatoria o dalla partecipazione
ai costi ex art. 3d cpv. 1 lett. f vLPC. Ciò è il caso, quando le prestazioni
sono esaurite dalla LAMal o non esiste nessun diritto, per esempio quando le
cure mediche e l'aiuto a domicilio non sono prestati da un'organizzazione ai
sensi dell'art. 51 OAMal, l'aiuto viene apportato da persone private (non come
un fornitore di prestazioni riconosciuto), tra cui i membri della famiglia, oppure,
invece, non si tratta di prestazioni di economia domestica che la cassa malati
si deve assumere. Ciò suggerisce che solo la conduzione dell'economia domestica
(cucinare, pulire, fare il bucato, ecc. ) è rimborsabile nell'ambito dell'art.
13 cpv. 6 OMPC.
"
(…)
4.
Zu
prüfen ist zunächst im Wege der Auslegung, ob sozialpädagogische Familienbegleitung,
wie sie hier zur Anwendung gelangte (Erw. 3), unter den Tatbestand der
notwendigen Hilfe und Betreuung im Haushalt gemäss Art. 13 Abs. 6 ELKV fällt.
Nebst den allgemeinen Auslegungsmethoden (
BGE 125 II
196
Erw. 3a, 244 Erw. 5a, 125 V 130 Erw. 5, 180 Erw. 2a, je mit Hinweisen)
ist zu beachten, dass Verordnungsrecht gesetzeskonform auszulegen ist, d.h. es
sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm
eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Im Rahmen
verfassungskonformer oder verfassungsbezogener Auslegung ist sodann
rechtsprechungsgemäss der Gleichbehandlungsgrundsatz zu berücksichtigen, wobei
der klare Sinn einer Gesetzesnorm nicht durch eine verfassungskonforme
Auslegung beiseite geschoben werden darf (BGE 126 V 97 Erw. 4b mit Hinweisen).
4.1
Aus dem Wortlaut des Art. 13 Abs. 6 ELKV - "...notwendige Hilfe und
Betreuung im Haushalt...", "les frais...inhérents à l'aide nécessaire
ainsi qu'aux tâches d'assistance apportées dans la tenue du ménage..."
sowie "le spese...di aiuto e assistenza necessari nell'economia
domestica..." - kann nicht eindeutig darauf geschlossen werden, welche
Verrichtungen tatbeständlich sind. Während die deutschsprachige Fassung den
weiter gespannten Begriff "Betreuung im Haushalt" verwendet, weisen
die italienische wie die französische Fassung indes übereinstimmend in die Richtung,
dass hauswirtschaftliche Arbeiten wie Kochen, Reinigen etc. vergütet werden sollen.
4.2 In
systematischer Hinsicht ist davon auszugehen, dass in
Art. 3d Abs. 1 lit. b ELG (in Kraft seit 1. Januar 1998, AS 1997 2952 2960)
ohne nähere Umschreibung von Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause sowie in Tagesstrukturen
die Rede ist und die in Art. 3d Abs. 4 ELG enthaltene Gesetzesdelegation
ihrerseits offen formuliert ist.
4.2.1
Laut Art. 3a Abs. 1 ELG (in der seit 1. Januar 1998 geltenden Fassung, AS 1997
2952 2960) entspricht die jährliche Ergänzungsleistung dem Betrag, um den die
anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen. Bei der
Ermittlung der anerkannten Ausgaben ist gemäss Art. 3b ELG (in der seit 1.
Januar 1998 gültigen Fassung, AS 1997 2952 2960) unterschiedlich zu verfahren,
je nachdem, ob eine Person dauernd oder längere Zeit in einem Heim oder Spital
lebt, oder aber ob sie zu Hause wohnt. Nach Art. 3d Abs. 2 und 3 ELG wird im
Rahmen der jährlich maximal zu vergütenden Kosten danach differenziert, ob die
betreffende Person zu Hause (Abs. 2) oder in einem Heim (Abs. 3) wohnt. Dies
spricht dafür, dass, entsprechend dem Titel
von Art.
13 ELKV -
"Kosten für...zu Hause", "frais...à
domicile", "a domicilio" - bei zu Hause wohnenden Personen nebst
Pflegekosten gegebenenfalls - nur, aber immerhin - die Ausgaben für die Hilfe
bei Haushaltsarbeiten vergütet werden, die bedingt durch Alter, Invalidität,
Unfall oder Krankheit notwendig ist.
4.2.2
Die obligatorische Krankenpflegeversicherung umfasst gemäss Art. 25 Abs. 2 lit.
a KVG - nebst Untersuchungen und Behandlungen - die Kosten für Massnahmen der
Pflege, die ambulant, bei Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem
Pflegeheim durchgeführt werden. Diese können für die Durchführung von
Akutbehandlungen notwendig sein oder die Pflege von Langzeitpatienten zu Hause
oder in Pflegeheimen betreffen; als spitalexterne Krankenpflege wird die Pflege
bezeichnet, wenn sie zu Hause, ambulant oder im Pflegeheim erbracht wird
(Eugster, Krankenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
[SBVR]/Soziale Sicherheit, S. 58 Rz. 113). Gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. b in
Verbindung mit Abs. 2 KLV sind - im Rahmen der spitalexternen Krankenpflege -
von Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (gemäss Art. 51 KVV)
erbrachte Leistungen der Grund- und Behandlungspflege von der Versicherung zu
übernehmen. Bei der Behandlungspflege (Art. 7 Abs. 2 lit. b KLV) geht es um
medizinische Hilfeleistungen mit diagnostischer oder therapeutischer
Zielsetzung, wie z.B. das Einführen von Sonden oder Kathetern und die damit verbundenen
pflegerischen Massnahmen (Art. 7 Abs. 2 lit. b Ziff. 5 KLV). Zur Grundpflege
zählen pflegerische Massnahmen nichtmedizinischer Art (Art. 7 Abs. 2 lit. c
KLV).
Häusliche Krankenpflege ist abzugrenzen von der hauswirtschaftlichen Versorgung
(Haushalthilfe), welche nicht unter den gesetzlichen Leistungskatalog fällt
. Diese umfasst die notwendigen Arbeiten
für die Ernährung der kranken Person, die Versorgung mit Wäsche und ähnliche
Tätigkeiten, welche die Wirtschafts- und Lebensführung der kranken Person
betreffen (RKUV 1997 KV Nr. 9 S. 251 Erw. 4.1 mit Hinweisen; Eugster, a.a.O.,
S. 58 Rz. 114). Hinsichtlich der soeben umschriebenen Haushalthilfe scheidet
eine Kostenbeteiligung nach Art. 64 KVG aus, wie sie Art. 3d Abs. 1 lit. f ELG
vorsieht. Es mangelt am (Grund-)Erfordernis der Leistungspflicht nach KVG. Art.
3d Abs. 1 lit. b ELG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 lit. b ELV und 13 ELKV
hat demnach jene Kosten für Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause zum
Gegenstand, die nicht durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung oder
die Kostenbeteiligung gemäss Art. 3d Abs. 1 lit. f ELG (vollumfänglich) gedeckt
sind. Dies ist der Fall, wenn die Leistungen aus KVG erschöpft sind oder
aber kein Anspruch besteht, etwa wenn die "Krankenpflege und Hilfe zu Hause
leistende Organisation" nicht im Sinne von Art. 51 KVV zugelassen ist, die
Hilfe durch (nicht als Leistungserbringer zugelassene) Privatpersonen,
namentlich Familienangehörige (BGE 126 V 330), erbracht wird, oder aber, wie
dargelegt, nicht krankenkassenpflichtige hauswirtschaftliche Leistungen in
Frage stehen. Letzteres legt nahe, dass, mit der Beschwerde führenden
Verwaltung, einzig die hauswirtschaftliche Versorgung im Rahmen von Art. 13
Abs. 6 ELKV vergütungsfähig ist.
4.2.3
Art. 27 Abs. 2 IVV (in der bis 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Fassung)
nennt als Aufgabenbereich der im Haushalt tätigen versicherten Person nebst der
üblichen Tätigkeit im Haushalt ausdrücklich auch die Erziehung der Kinder. Dies
würde, für sich allein besehen, einen Vergütungsanspruch gemäss Art. 13 Abs. 6
ELKV über die hauswirtschaftlichen Leistungen hinaus indizieren.
4.2.4
Zusammenfassend spricht das systematische Auslegungselement deutlich
überwiegend dafür, dass mit Kosten für Hilfe und Betreuung im Haushalt
einzig die hauswirtschaftlichen Leistungen erfasst sein sollen.
4.3
Die auf den 1. Januar 1998 in Kraft getretene 3. EL-Revision bezweckte laut
bundesrätlicher Botschaft (vom 20. November 1997, BBl 1997 I 1197 1201) u.a.
eine Neuregelung der Krankheitskosten. Der Abzug für behinderungsbedingte
Mehrkosten gemäss Art. 17 ELKV (in der vom 1. Januar 1987 bis 31. Dezember 1997
gültig gewesenen Fassung) wurde gestrichen, dies aber ohne dass beabsichtigt
gewesen wäre, die bisher berücksichtigten Kosten nicht mehr zu vergüten: Die
Kosten für die notwendige Hilfe einer Drittperson im Haushalt gemäss Art. 17
Abs. 1 a aELKV sollten nunmehr im Rahmen des neuen Artikels 3d ELG
(insbesondere Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause) vergütet werden (so BBl
1997 I 1206). Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber, der im Bereich der
Neuregelung der Krankenkosten zwar grundsätzlich keinen Leistungsausbau beabsichtigte
(Amtl. Bull. 1997 N 479), andererseits über die hauswirtschaftlichen
Hilfestellungen hinaus auch Leistungen sozialpädagogischen Charakters wie
Erziehungshilfe als vergütungsfähig erfassen wollte, finden sich jedoch in den
Materialien nicht.
4.4
Hinsichtlich des teleologischen Auslegungselements (Sinn und Zweck) ist davon
auszugehen, dass laut AHI 2002 S. 72 ff. (74) die Aufzählung der
vergütungsfähigen Krankheits- und Behinderungskosten gemäss Art. 3d Abs. 1 ELG
abschliessend ist. Die in Art. 3d Abs. 1 lit. a und d bis f ELG genannten
Kosten (für Zahnarzt, Transporte zur nächstgelegenen Behandlungsstelle, Hilfsmittel
und Kostenbeteiligung nach Art. 64 KVG) fallen dabei unabhängig davon an, ob
eine Person zu Hause oder in einem Heim lebt. Anders verhält es sich mit der in
Art. 3d Abs. 1 lit. b ELG normierten, hier interessierenden Hilfe,
Pflege und Betreuung zu Hause sowie in Tagesstrukturen. Diese kommt -
wie die Vergütung der Diätkosten (Art. 3d Abs. 1 lit. c ELG, Art. 9 ELKV) - einzig
in Betracht, wenn eine Person zu Hause wohnt. Entsprechend besteht der Sinn
und Zweck des Art. 13 ELKV darin, die vergütungsfähigen Kosten für Pflege sowie
Hilfe und Betreuung zu Hause zu umschreiben, damit verhindert wird, dass
EL-beziehende Personen, deren Krankheits- und Behinderungskosten durch die
jährliche Ergänzungsleistung nicht gedeckt sind, sich für einen Heimaufenthalt
entschliessen, obwohl sie bei der entsprechenden Unterstützung weiterhin in
ihrer gewohnten Umgebung zu Hause bleiben möchten (vgl. BBl 1997 I 1197, 1209
oben; Werlen, Der Anspruch auf Ergänzungsleistungen und deren Berechnung, Diss.
Freiburg 1995, S. 215 oben). Dies deutet darauf hin, dass Hilfe und
Betreuung im Haushalt gemäss Art. 13 Abs. 6 ELKV einzig die hauswirtschaftliche
Versorgung betrifft.
4.5
Nach dem Gesagten kommen unter Berücksichtigung der normunmittelbaren
Auslegungselemente sowie unter Einbezug der Gesetzeslage hauswirtschaftliche
Leistungen wie Kochen, Reinigen etc. als Hilfe und Betreuung im Haushalt gemäss
Art. 13 Abs. 6 ELKV in Betracht. Im Rahmen sozialpädagogischer
Familienbetreuung geleistete Erziehungshilfe fällt nicht darunter. Dies
deckt sich mit Rz. 5067, insbesondere Ziff. 1 und 4, der vom BSV
herausgegebenen Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (WEL)
in der ab Januar 1998 geltenden Fassung, wonach Hilfe und Betreuung im
Haushalt die notwendigen Haushaltsarbeiten wie Kochen, Putzen, Waschen umfasst
(ebenso: Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Supplement, Zürich
2000, S. 128 ff. (130); ähnlich Landolt, Schweizerisches Pflegerecht, Band II,
Bern 2002, S. 674 Rz. 1272 f., laut dem für die Hilfe und Betreuung im Haushalt
unter dem Titel Haushaltsführungsentschädigung eine Vergütung der Kosten für
hauswirtschaftliche Leistungen tatbeständlich ist). (…)"
(
le evidenziature sono della redattrice
)
Nel considerando 5 l'Alta Corte ha analizzato se l'art. 13 OMPC dà diritto al rimborso dei costi richiesti.
Partendo dall'analisi dell'art. 3d cpv.
1 lett. b vLPC, secondo cui sono rimborsate le spese di aiuto, di cure e di
assistenza a domicilio e in strutture diurne, il TFA ha spiegato la differenza
fra il diritto al rimborso delle spese di cui beneficiano le persone che vivono
a casa (art. 3d cpv. 2 vLPC) e le persone che vivono in un istituto (art. 3d
cpv. 3 vLPC), chiarendo che l'intenzione del legislatore era di porre sullo
stesso piano gli assicurati quanto alle loro situazioni di vita diverse
(assicurati che vivono in casa o in un istituto).
La nostra Massima Istanza ricorda al
considerando 5.3 che l'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC, in connessione con l'art.
13 OMPC, contempla i costi di aiuto, di cure e di assistenza a domicilio che
non
sono assunti dall'assicurazione malattia obbligatoria o dalla partecipazione
alle spese di cui all'art. 3d cpv. 1 lett. f vLPC.
Secondo la struttura dell'art. 13 OMPC
- l'utilizzo del termine "anche" al cpv. 3 indica che anche i costi
per la cura e l'assistenza che sorgono a casa sono rimborsati - sono
riconoscibili tre diverse situazioni che danno luogo a prestazioni: 1) cura e
assistenza a casa, in un istituto diurno, in un ospedale giornaliero o in un
ambulatorio, pubblico o di utilità pubblica (prestati da organismi pubblici, di
utilità pubblica o privati) secondo l'art. 13 cpv. 1 a 4 OMPC, 2) indennizzo ai membri della famiglia (per la cura a casa) secondo l'art. 13 cpv. 5 OMPC
e 3) aiuto e assistenza necessari nell'economia domestica (nel senso della
conduzione dell'economia domestica) giusta l'art. 13 cpv. 6 e 7 OMPC.
Il Tribunale federale (delle
assicurazioni) conclude dunque il suo giudizio escludendo che l'art. 13 OMPC possa
comprendere altri diritti, ritenuto che la LPC regola in maniera esaustiva i
redditi computabili e le spese riconosciute. Pertanto, i costi per l'accompagnamento
familiare di carattere sociopedagogico (che non rientra nella conduzione
dell'economia domestica, cfr. consid. 4.3)
non
sono inclusi fra quelli
rimborsabili dall'art. 13 OMPC. L'Alta Corte ha così concluso il suo giudizio:
"
(…)
5.4
Ob bei dieser Gesetzeslage Art. 13 Abs. 1 ELKV gleichsam als subsidiäre
Auffangnorm zu verstehen und gestützt darauf über die drei erwähnten
Vergütungstatbestände hinaus weitere Ansprüche in Betracht kommen, scheint
fraglich, weil das EL-Recht regelmässig und naheliegenderweise die
anrechenbaren Einnahmen und Auslagen ausdrücklich normiert. Trifft dies - wie
für die sozialpädagogische Familienbegleitung - unbestrittenerweise nicht zu, schlägt
im Rahmen gesetzeskonformer Verordnungsauslegung (Erw. 4) die ratio legis des
formellen Gesetzes durch. Diese ist im Bereich des Art. 3d Abs. 1 lit. b ELG
dadurch charakterisiert, dass bei einer zu Hause lebenden Person die - im
Vergleich zum Heimbewohner - durch die Wohnsituation bedingten höheren Kosten
für Hilfe, Pflege und Betreuung entschädigt werden. Das trifft, wie dargetan
(Erw. 5.2), auf die sozialpädagogische Familienbegleitung nicht zu.".
Nella DTF 132 V 121
(SVR 2006 EL Nr. 6), l'allora Tribunale federale delle assicurazioni (dal 1°
gennaio 2007: Tribunale federale) ha stabilito il 14 febbraio 2006 che l'art.
13 cpv. 6 lett. a OMPC si riferisce alle persone fisiche quali i conoscenti, i
vicini, gli amici e gli aiuti assunti con un contratto. L'art. 13 cpv. 6 lett.
b OMPC concerne invece le persone che sono incaricate da organizzazioni che
offrono l'aiuto per l'economia domestica, ma che
non
adempiono alle
condizioni delle organizzazioni Spitex riconosciute. L'art. 13 OMPC ha fissato
quindi una differenza fra le persone che offrono i loro servizi nell'economia
domestica, ma che non appartengono ad un'organizzazione Spitex riconosciuta e
quelle che eseguono i medesimi lavori per conto di un'organizzazione Spitex
riconosciuta dall'art. 51 OAMal (cfr. consid. 4.2).
Inoltre, l'art. 13
cpv. 6 OMPC limita alle categorie di persone ivi menzionate il rimborso dei
costi a Fr. 4'800.- per anno civile e in virtù dell'art. 13 cpv. 7 OMPC il rimborso
orario è di Fr. 25.-. In questo senso c'è quindi una differenza con l'art. 13
cpv. 1 e cpv. 3 OMPC, dove i costi sono rimborsati se sono prestati da servizi
pubblici o di utilità pubblica. Lo stesso vale secondo l'art. 13 cpv. 4 OMPC
per le prestazioni fornite da istituti privati, nella misura in cui corrispondono
a quelle insorte in istituti pubblici o di utilità pubblica (cfr. consid. 4.3).
Se si tiene presente
che l'art. 13 cpv. 6 OMPC - il quale a differenza dell'art. 13 cpv. 1-4 OMPC -
ha per oggetto l'aiuto e l'assistenza, ma non la cura, ne consegue che per
l'art. 13 cpv. 6 OMPC si tratta di un aiuto prestato non da professionisti, per
il quale l'ordinanza fissa un importo massimo e nei capoversi da 1 a 4 si tratta di servizi di fornitori professionisti. Poiché le organizzazioni Spitex riconosciute
non espressamente menzionate nell'ordinanza sono da conteggiare come fornitori
professionisti di prestazioni, per quanto riguarda la regolamentazione dei
rimborsi esse ricadono sotto l'art. 13 cpv. 1 OMPC in connessione con l'art. 13
cpv. 4 OMPC (cfr. consid. 4.3).
Per questi motivi, nella
misura in cui stabilisce un limite generale di Fr. 25.- (quindi anche per
le organizzazioni Spitex riconosciute), il N. 5063.3 delle Direttive dell'Ufficio
federale delle assicurazioni sociali sulle prestazioni complementari all'AVS e
AI (DPC) non è conforme all'ordinanza (cfr. consid. 4.4).
Il Tribunale federale, nell'esame
dell'art. 25 cpv. 2 lett. a n. 3 LAMal e dell'art. 7 cpv. 2 lett. b e c OPre,
nella DTF 136 V 172 ha trattato le prestazioni per terapie e cure dispensate da
organizzazioni di cure e di aiuto a domicilio e ha esposto le nozioni di esami
e cure ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 lett. b OPre (consid. 4.3), in particolare
"somministrazione di medicamenti" di cui al n. 7, e di cure di base
ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 lett. c n. 1 OPre (consid. 5.3), in particolare l'aiuto
"a nutrirlo" (il paziente) e a fargli fare "esercizi di
mobilizzazione" (consid. 2-5).
Per quanto concerne le prestazioni
complementari, l'Alta Corte si è così espressa:
"
5.3.1
Les soins de base
au sens de l'art. 7 al. 2 let. c ch. 1 OPAS, qui ne
font pas l'objet d'une liste exhaustive (ATF 131 V 178 consid. 2.2.3 p. 185;
décision du Conseil fédéral du 9 mars 1998 consid. 3, in RAMA 1998 p. 184), constituent des mesures de soins qui visent à compenser les conséquences de
l'incapacité d'effectuer soi-même certains actes élémentaires de la vie quotidienne
en raison d'une maladie ou de dépendance ("patients dépendants"; voir
aussi BÉATRICE DESPLAND, Soins de longue durée, soins de dépendance.
Contribution aux débats relatifs à la révision de la LAMal, Rapport IDS
[Institut de droit de la santé, Neuchâtel] n° 8, 2004, p. 6). Ces mesures ne
sont pas de nature médicale (arrêt du Tribunal fédéral des assurances P 19/03
du 20 décembre 2004 consid. 4.2.2, in SVR 2005 EL n° 2 p. 5; Message du 16
février 2005, relatif à la loi fédérale sur le nouveau régime des soins, FF
2004 1911 ch. 1.1.3.2.1), même si leur énumération comporte certaines
prestations de cet ordre (notamment prévenir les escarres ou prévenir et soigner
les lésions de la peau consécutives à un traitement; cf. GUY LONGCHAMP,
Conditions et
étendue du droit aux prestations de l'assurance-maladie
sociale, 2004, p. 167). Ne font pas partie des soins de base des actes qui
touchent principalement à l'accompagnement, à l'aspect pédagogique, au
développement des capacités personnelles et aux relations sociales (décision du
Conseil fédéral du 28 janvier 1998 consid. 8.2, in RAMA 1998 p. 172).
5.3.2
Portant sur une assistance à la personne
(Personenhilfe), les soins de base doivent être distingués
de l'aide matérielle (Sachhilfe) ou aide à domicile (cf. ATF 131 V
178 consid. 2.2.3 in fine p. 187). Celle-ci inclut les activités liées à
l'économie et la tenue du ménage - tels les achats, la préparation de la nourriture,
y compris le service de repas (décision du Conseil fédéral du 9 mars 1998
consid. II, in RAMA 1998 p. 183 s.), laver le linge et d'autres actes
semblables -, qui n'entrent pas dans le catalogue des prestations remboursées
par l'assurance obligatoire des soins (arrêt P 19/03 cité consid. 4.2; Message
du 6 novembre 1991 concernant la révision de l'assurance-maladie, FF 1992 I 77;
GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV,
2007, p. 505 n. 329; LONG-CHAMP, op. cit., p. 485; voir aussi BRIGITTE PFIFFNER
RAUBER, Das Recht auf Krankheitsbehandlung und Pflege, 2003, p. 243).
5.3.3
En
ce qui concerne tout d'abord l'aide à l'alimentation, on ne saurait
considérer que l'accompagnement d'un assuré à l'extérieur de sa chambre pour se
rendre à la salle à manger puisse être assimilé à cet acte. En tant que soins
de base, l'acte consistant à aider le patient à s'alimenter ("Hilfe
beim Essen", "aiuto a nutrirlo" [il paziente]) vise la situation
dans laquelle la personne ne peut pas elle-même se nourrir, parce qu'elle n'est
pas en mesure, par exemple, de couper ses aliments ou de les porter à sa
bouche. En revanche, l'assistance dont elle a besoin pour que les aliments
lui soient servis et lui parviennent - préparation et cuisson des aliments,
mais aussi présentation et service des plats - ne fait pas partie des soins de
base au sens de la règle en cause, mais relève de l'aide à domicile
(consid. 5.3.2 supra) même si cette assistance lui est tout aussi nécessaire
que l'aide pour se nourrir. Comme le service des repas (à savoir le fait
d'apporter les aliments vers la personne concernée), que ce soit au chevet
d'une personne alitée, à la table dans une chambre ou dans une salle à manger
commune, ne fait pas partie des soins de base relatifs à l'alimentation,
l'aide nécessitée par l'intéressé pour se rendre à l'extérieur de sa chambre
"vers son repas" ne peut pas non plus être considérée comme de tels
soins (cf. en ce qui concerne l'acte "manger" en
relation
avec l'allocation pour impotent dans l'assurance-invalidité, arrêt du Tribunal
fédéral des assurances H 128/03 du 4 février 2004 consid. 3). La dimension
sociale qu'implique la possibilité de manger en compagnie d'autres personnes
pour les intéressés qui vivent dans une résidence commune - aussi positive et
utile qu'elle soit - n'est pas du ressort de l'assurance-maladie obligatoire
(consid.
5.3.1 supra
;
cf. HARDY
LANDOLT, Das soziale Pflegesicherungssystem, 2002, p. 85)."(…)
(
le sottolineature sono della redattrice
)
10.   Per
quanto concerne il principio del rimborso dei costi, ed in particolare il
rimborso dei costi di aiuto, cura e assistenza in esame, la dottrina ha
precisato che rimborsabili dalle prestazioni complementari sono principalmente
soltanto i costi di malattia e di invalidità che
non
sono coperti, ossia
i costi che vanno a carico dell'assicurato e quindi che intaccano i suoi
redditi. Per contro, i costi per i quali in virtù della legge o a motivo di un
accordo contrattuale vi è un dovere prestativo da parte di un altro fornitore
di prestazioni (come per esempio di una cassa malati, di una persona che ha il
dovere di mantenimento, ecc.),
non
possono essere presi in
considerazione (
Carigiet
,
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Zurigo 1995, pag. 154).
L'autore ha precisato che gli assicurati
che a causa di un impedimento devono fare capo all'aiuto di terzi per la
conduzione della casa (per esempio per cucinare, pulire, lavare, ecc.), possono
fare valere i costi fatturati da terze persone come costi supplementari (pag.
167).
Carigiet/Koch
,
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Supplemento, Zurigo 2000, pag. 121, ribadiscono
che rimborsabili sono solo i costi non coperti di malattia e invalidità che
vanno a carico degli assicurati. I costi che, per legge o per altri accordi, si
devono assumere altri fornitori di prestazioni (cassa malati, assicuratore infortuni),
non possono essere rimborsati agli assicurati (RCC 1984 pag. 245).
Gli autori indicano inoltre,
riprendendo il tenore dell'art. 3 OMPC (corrispondente all'art. 8 LALPC), che
la concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI,
dell'assicurazione infortuni o dell'assicurazione militare non è equiparata a
un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni. Il rimborso delle
spese di malattia e di invalidità concerne in particolare i costi per l'aiuto,
la cura e l'assistenza a domicilio.
Per quanto concerne più
specificatamente i costi per la cura a domicilio, gli autori hanno spiegato che
per spese di
cura
si intendono i costi per cure ambulatoriali rese
necessarie dalla vecchiaia, dall'invalidità, da un infortunio o da una
malattia. Secondo le Direttive dell'UFAS sulle prestazioni complementari (N.
5062 DPC), ciò comprende l'aiuto necessario per alzarsi, vestirsi, lavarsi,
mangiare e altri bisogni fisici necessari (pag. 129).
Infine, per definire l'
aiuto
e
l'
assistenza
a domicilio necessari nell'economia domestica, la
letteratura - questa definizione è stata anche ripresa nella citata sentenza P
19/03 del 20 dicembre 2004 al considerando 4.5 - si riferisce alle attività di
cucinare, pulire, fare il bucato, ecc. (pag. 130).
Nel più recente commentario (
Carigiet/Koch,
Ergänzungs-leistungen zur
AHV/IV, 2a ed., Zurigo-Basilea-Ginevra 2009, pagg. 197 segg.) portante sulla
nuova legge in vigore dal 2008 e quindi, per ciò che qui interessa, sull'art.
14 nLPC e dunque sul rimborso delle spese di malattia e d'invalidità da parte
dei Cantoni, gli autori hanno evidenziato il principio secondo cui le prestazioni
complementari sono sussidiarie alle altre assicurazioni sociali nel rimborso
delle spese di malattia. Per questo motivo, prima di procedere al
riconoscimento di questi costi, la Cassa di compensazione deve verificare se un
altro assicuratore sia chiamato a rispondere. Di regola vi sono gli
assicuratori malattia secondo LAMal e secondo LCA, ma anche gli assicuratori
militari, infortuni e per perdita di guadagno. L'art. 64 cpv. 1 LPGA definisce
l'ordine di rimborso (pag. 201 e seg.).
Nel capitolo sui costi per l'aiuto a
domicilio,
Carigiet/Koch
osservano
(pag. 218) che i beneficiari di prestazioni complementari, che devono fare capo
a degli aiuti per la conduzione dell'economia domestica, possono farsi
rimborsare dalla Cassa di compensazione i costi che ne derivano.
La nozione di aiuto per l'economia
domestica comprende i lavori necessari per l'alimentazione (cucinare, fare la
spesa), l'aiuto con il bucato e altre attività simili (lavori di pulizia). Le
prestazioni di carattere sociopedagogico non rientrano in questa nozione (cfr.
citata STFA P 19/03, consid. 4.2.2 e 4.3).
Per un pensionato è importante che il
rimborso di prestazioni di aiuto per l'economia domestica non sia vincolato a
severe condizioni di ottenimento. È più semplice prendere in considerazione
l'aiuto regolare della vicina per fare la spesa, se questa attività può essere
indennizzata. I presupposti per il rimborso sono che il beneficiario di PC
abbia bisogno di un aiuto (se vi sono dubbi sulla necessità e sull'estensione
dell'aiuto e dell'assistenza a domicilio, le Casse di compensazione
intraprendono accertamenti, per esempio richiedono certificati medici) e che
questo aiuto viene prestato da una persona che non vive nella stessa economia
domestica (pag. 219).
Sulla nozione di aiuto, cura e
assistenza si è espresso
Jöhl
, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht (SBVR) Band XIV, Soziale Sicherheit, 2a
ed., Basilea 2007, pagg. 1875 segg.
Per la nozione di
cura
(N. 336),
la LAMal contiene una definizione che può essere ripresa dalle prestazioni
complementari. Giusta l'art. 7 cpv. 2 OPre, sono prestazioni (cure) i consigli
e le istruzioni, gli esami e le cure e le cure di base, a meno che l'assicurato
sia in grado di effettuarle da solo (per esempio, bendare le gambe, indossare
le calze di contenimento, andare a letto, profilassi contro il decubito, aiuto
per l'igiene della bocca e del corpo, (s)vestirsi, mangiare, ma anche le cure
psichiatriche o psicogeriatriche di base).
La nozione di
aiuto
(N. 337) non
viene invece definita nella LAMal, poiché la presa a carico dei relativi costi
non rientra nel catalogo delle prestazioni di questo ramo delle assicurazioni
sociali. Nel linguaggio comune sono da intendere come aiuto nell'economia
domestica tutti quei lavori che appartengono alla conduzione di un'economia
domestica. Non vi sono indicazioni secondo cui il legislatore intendesse
distanziarsi per questa nozione dal linguaggio comune.
Sono pertanto rimborsabili i costi di
quella parte di lavori di economia domestica - assolutamente necessari (non
invece assolutamente necessari e quindi non rimborsabili sono i costi per ogni
prestazione di aiuto nell'economia domestica, che ragionevolmente potrebbero
essere assunti da una persona inclusa nel calcolo del diritto, in particolare
da un coniuge) -, che non possono più essere eseguiti personalmente da una
persona impedita a causa dell'età, dell'invalidità, di un infortunio o da una malattia
(quali per esempio fare la spesa, cucinare, pulire la casa e occuparsi del
bucato).
Per la nozione di
assistenza
(N.
338) il linguaggio comune non offre un significato sufficientemente preciso. Il
resto del diritto delle assicurazioni sociali non dà una definizione che
potrebbe essere applicata per analogia. Il diritto sull'assicurazione invalidità
contiene una nozione simile, ossia l'assegno per grandi invalidi nel senso di
avere bisogno di un accompagnamento nell'organizzazione della realtà
quotidiana. Ha bisogno di un tale sostegno pratico chi senza l'accompagnamento
di un'altra persona non può vivere autonomamente, chi non può compiere le
attività della vita quotidiana e intrattenere contatti fuori casa senza l'accompagnamento
di una terza persona
o chi rischia seriamente l'isolamento
permanente dal mondo esterno (art. 38 OAI). Non si intende rispettivamente, non
si intende soltanto un accompagnamento
fisico, bensì un accompagnamento
duraturo nel consigliare, nell'assistere e nel vigilare nella vita quotidiana.
L'assistenza secondo l'art. 3d cpv. 1
lett. b vLPC non presuppone - a differenza dell'accompagnamento nella realtà
quotidiana - l'assegno per grandi invalidi. È sufficiente che sia necessario un
accompagnamento della persona assicurata dovuto all'età, all'invalidità,
all'infortunio o ad una malattia e che non sia ragionevole per la persona
assicurata rinunciare ad un accompagnamento per evitare i corrispettivi costi.
La soglia di rilevanza è quindi più bassa e la grandezza dell'assistenza è più
estesa rispetto all'accompagnamento nella realtà quotidiana, poiché essa non si
riferisce all'evitare un abbandono/bisogno di una casa, ma all'esigenza di
rinunciare a determinate prestazioni per motivi di costi.
L'assistenza presenta una particolarità
nella misura in cui, in combinazione con l'aiuto di cui all'art. 13 cpv. 6
OMPC, condivide il limite del rimborso di Fr. 4'800.-. Per contro, in combinazione
con la cura, l'assistenza sottostà al limite generale di rimborso, cosicché in
caso di necessità di aiuto, cura e assistenza i costi dell'aiuto sottostanno da
soli al limite particolare di rimborso di Fr. 4'800.-.
11.   Le
Direttive sulle prestazioni complementari all'AVS/AI (DPC), valide dal 1°
gennaio 2002, stato 1° gennaio 2007, ai NN. 5062-5068 (abrogati dal 2008)
spiega(va)no l'art. 13 OMPC.
Per il N. 5062 DPC, le
cure
ai sensi dello Spitex comprendono sia i trattamenti che le cure di
base che devono essere fornite a causa dell'età, di una malattia, di un infortunio
o dell'invalidità. Fa parte delle cure di base l'aiuto necessario affinché la
persona si alzi, si vesta, faccia il bagno, mangi ed espleti gli altri bisogni
fisici indispensabili.
Secondo le circostanze
locali, per il N. 5063 DPC è l'assistenza sanitaria comunale, un'assistenza
familiare o un'organizzazione di aiuto domiciliare ad assumersi le cure nonché
il relativo aiuto e l'assistenza a domicilio. Le spese fatturate da queste
istituzioni pubbliche o di pubblica utilità possono essere rimborsate.
Giusta il N. 5063.2,
alle spese fatturate da un'organizzazione Spitex per i trattamenti e le cure di
base è applicabile la tariffa concordata tra gli assicuratori e i fornitori di
prestazioni (cfr. art. 43 cpv. 4 LAMal). Se viene fatturata una tariffa
superiore, le spese eccedenti non possono essere assunte dalle PC. Se un'organizzazione
Spitex non è riconosciuta come fornitore di prestazioni ai sensi dell'art. 51
OAMal, le spese per i trattamenti e le cure di base non possono essere assunte.
Le spese di
organizzazioni Spitex per prestazioni di economia domestica (aiuto domiciliare)
possono essere rimborsate (DTF 132 V 121). Se l'organizzazione Spitex non è
riconosciuta ai sensi dell'art. 51 OAMal, le spese di economia domestica possono
essere rimborsate soltanto fino a Fr. 25.-/ora. Inoltre, sommate alle spese da
considerare secondo il N. 5066.1 DPC, le spese che possono essere rimborsate
ammontano a Fr. 4'800.- al massimo per anno civile (N. 5063.3 DPC).
Per il N. 5066 DPC, se
esistono dubbi sulla necessità e sull'estensione dell'aiuto, delle cure e
dell'assistenza a domicilio, l'Ufficio PC deve procedere agli accertamenti che
riterrà opportuni e ridurre, eventualmente, le spese da assumere.
Se, a causa di
un'invalidità, il beneficiario di PC incontra delle difficoltà nello svolgere i
lavori domestici necessari (cucinare, pulire, lavare, ecc.) può fare valere le
spese comprovate che sono state fatturate per l'aiuto fornito da una terza
persona fino ad un massimo di Fr. 4'800.- per anno civile (N. 5066.1 DPC).
Giusta il N. 5066.2
DPC, se l'aiuto è stato fornito da una persona che vive nella stessa economia
domestica o nella stessa fattoria, non si può procedere a nessun rimborso.
Si possono rimborsare
al massimo Fr. 25.-/ ora (N. 5066.3 DPC).
Secondo il N. 5066.4
DPC, per l'aiuto e l'assistenza necessari a domicilio, insieme alle spese di
cui al N. 5063.3 2° paragrafo DPC, possono essere rimborsati al massimo Fr.
4'800.- per anno civile.
Il N. 5066.5 DPC
recita che se in una coppia entrambi i coniugi sono invalidi, possono essere
rimborsati al massimo Fr. 9'600.-.
Per il N. 5066.6 DPC,
le spese per l'aiuto e l'assistenza necessari a domicilio possono essere
rimborsate in aggiunta alle spese di cui ai N. 5067 e N. 5067.1 [spese per il
personale di cura assunto direttamente]. Tuttavia, non si può eccedere l'importo
massimo previsto per il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità (cfr.
N. 5017).
12.   Questo
TCA deve ora stabilire se l'aiuto domestico richiesto dall'assicurata a causa
delle difficoltà fisiche che le impedirebbero di occuparsi autonomamente della
propria economia domestica sia rimborsabile.
Va quindi esaminato se
la ricorrente adempie i presupposti per vedersi riconoscere le prestazioni
reclamate.
I certificati medici
prodotti dall'insorgente attestano la presenza di alcune patologie e la
necessità di un aiuto domestico, senza però quantificare questo aiuto.
Il medico curante ha
affermato il 28 agosto 2010 (doc. C) che "
la sig.ra RI 1 non può
stirare, stendere i panni, provvedere alla pulizia del suo appartamento.
"
(doc. C).
Un altro certificato del
25 novembre 2010 (doc. D) osserva che "
visto che ora non può utilizzare
anche il braccio sinistro per i lavori domestici, si richiede urgentemente un
aiuto domestico.
".
Dal 9 al 29 gennaio 2011 l'assicurata è stata degente presso la Clinica __________ di __________ per una riabilitazione
multidisciplinare del dolore cronico stanti le limitazioni funzionali degli
arti superiori e della gamba destra.
Nel rapporto del 7
febbraio 2011 (doc. F) il capo servizio dr. med. __________ ed il primario dr.
med. __________ hanno esposto la diagnosi principale, la situazione e la
valutazione nonché il quadro clinico alla dimissione e la terapia all'uscita.
Dalla valutazione oggettiva i medici hanno riscontrato all'entrata in Clinica
una leggera zoppia a destra con limitazioni ad inginocchiarsi, a destra di 90°.
La mobilità della colonna lombare era consona all'età con dolori telefasici
alla flessione verso destra e alla rotazione in estensione verso destra, chiari
segni di insufficienza lombare quando deve rialzarsi dalla posizione piegata in
avanti. La mobilità della colonna cervicale era limitata di circa un terzo in
tutte le direzioni, dolente a fine movimento. La mobilità attiva delle spalle
era a destra la seguente: elevazione a 90°, abduzione a 140° con un arco
doloroso a sinistra, elevazione a 80°, abduzione a 110° con forti dolori. Presa
del collo a destra 4 cm, a sinistra 16 cm. Presa del grembiule a destra 41 cm, a sinistra 47 cm. Tutta la muscolatura del cingolo scapolare-dorsale era dolorante.
Mobilità attiva delle ginocchia con flessione a destra di 110°, a sinistra di
130°. Il ginocchio destro era gonfio e la rima articolare mediale, unitamente
alle parti molli, erano dolenti.
Al momento della
dimissione, la deambulazione era più fluida senza zoppia a destra, la mobilità
della colonna cervicale era invece praticamente invariata ma meno dolente,
mentre la mobilità della colonna lombare era fluida sebbene la paziente dovesse
ancora sostenere il tronco quando si rialzava dalla posizione piegata in avanti
e netta sindrome faccettaria. La mobilità delle spalle era migliorata con a
destra elevazione di 150°, abduzione a 140°; a sinistra, elevazione a 100° e
abduzione a 110° ma con forti dolori. Quale terapia all'uscita, i curanti hanno
prescritto all'assicurata un ulteriore ciclo di fisioterapia individuale a
secco e in acqua per migliorare ulteriormente le sue prestazioni. Dal punto di
vista funzionale, sulla scorta del rendiconto della specialista, i medici hanno
concluso che persisteva una limitazione delle due spalle e del ginocchio
destro, plurintegrato e plurivalutato.
Al riguardo, l'ergoterapista
ha redatto un rapporto dettagliato della valutazione funzionale eseguita sugli arti
dell'interessata e dopo avere descritto la mobilità delle mani e delle spalle, come
pure la forza delle mani, per quanto concerne le attività della vita quotidiana
l'esperta si è così espressa:
"
La
paziente riesce a fare la polvere, a fare l'aspirapolvere in modo leggero e in
un locale solo alla volta, riesce a cucinare (preparando le verdure da seduta)
ammesso che non ci siano pentole da dover spostare, i piatti li mette in lavastoviglie,
riesce a piegare i vestiti che non hanno bisogno di essere stirati (da seduta),
riesce a sollevare una borsa della spesa di 2 kg per metterla sul tavolo e a trasportarla per circa 100m. Tutte queste attività la signora RI 1 è
comunque in grado di effettuarle per un breve periodo (pochi minuti).
La signora RI 1
non
è invece in grado di asciugare i capelli (se
li deve far asciugare dalla vicina), di stendere la biancheria sui fili posti
in alto (in casa ha uno stendino basso, ma per stendere le lenzuola si deve far
aiutare dalla vicina), di fare l'aspirapolvere, di pulire i mobili alti della
cucina e le piastrelle che si trovano in alto, di stirare, di sollevare una
borsa della spesa di 5 kg.
Conclusioni:
La signora RI 1 non riesce a svolgere nella quotidianità tutte le
attività al di sopra dello sterno e tutte le attività pesanti. È in grado di
svolgere delle attività seduta al tavolino con gli avambracci appoggiati ma
solamente per un breve periodo (pochi minuti).
".
Il chirurgo ortopedico
che l'ha poi operata il 5 luglio 2011 (doc. I/1) alla spalla sinistra, dichiarandola
inabile al lavoro al 100% dal 1° giugno al 4 settembre 2011 (docc. H1 e I1) e
quindi attestando che l'assicurata necessitava di un aiuto domiciliare dal
giorno seguente per la durata di tre mesi (doc. I2), il 10 febbraio 2011 (doc.
E) ha certificato che l'assicurata "
è inabile a fare le faccende
domestiche causa gravi problemi degenerativi alla cuffia della spalla destra e
sinistra e necessita di continuo aiuto domiciliare.
".
Dal canto suo, invece,
la Cassa cantonale di compensazione, per il tramite dell'apposita Commissione
aiuto domestico, ha esaminato tutti questi certificati per determinare se v'era
effettivamente necessità o meno di aiuto e assistenza nell'economia domestica, giungendo
sempre alla conclusione che la ricorrente era sufficientemente autonoma anche
in presenza dei succitati deficit funzionali. Pertanto, la Cassa ha respinto la
richiesta di rimborso dei costi di aiuto domiciliare fino al giorno dell'operazione
alla spalla sinistra. Dopodiché, ma ciò non è oggetto di esame del ricorso, la
Cassa ha concesso un rimborso temporaneo.
13.   Resta
quindi da determinare se delle ore e, semmai, quante, possono essere rimborsate
alla ricorrente per le spese di aiuto, di cura e di assistenza a domicilio ex
art. 18 LALPC.
Come visto, le parti non
concordano sulla necessità dell'assicurata di un aiuto domestico.
Nel caso di specie, la
Cassa di compensazione ha acquisito le necessarie indicazioni mediche a mezzo
dell'apposito formulario per l' "Accertamento medico per il rimborso delle
spese di aiuto domestico nell'ambito delle prestazioni complementari"
(doc. 4), compilato dal medico curante della ricorrente il 17 giugno 2010, come
pure di informazioni supplementari allestite il 4 agosto 2010 (doc. 10) sempre,
a richiesta della Cassa, dal dottor __________, e li ha sottoposti alla
valutazione della Commissione aiuto domestico (doc. 5), di cui essa si avvale
da alcuni anni.
Anche i successivi
certificati del medico curante e della Clinica __________ di __________, unitamente
alle prese di posizione della ricorrente, sono stati valutati dalla predetta
Commissione, i cui pareri sono prodotti agli atti (docc. 22, 23, 24, 44 e VIIIbis).
Per un coscienzioso
esame dei casi problematici relativi a richieste di rimborso quali quella in
discussione, la Cassa cantonale di compensazione ha istituito la Commissione
aiuto domestico, presieduta dal dr. med. __________, affinché, mediante l'avviso
di un medico esperto, essa possa giudicare le fattispecie concernenti - per
quanto qui di interesse - le richieste di spese di aiuto, di cure e di
assistenza necessari nell'economia domestica degli assicurati beneficiari di
prestazioni complementari.
14.   Giusta
l'art. 43 cpv. 1 LPGA, l'assicuratore esamina le domande, intraprende d'ufficio
i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha bisogno. Le informazioni
date oralmente devono essere messe per scritto.
Per l'art. 43 cpv. 2
LPGA, se sono necessari e ragionevolmente esigibili esami medici o
specialistici per la valutazione del caso, l'assicurato deve sottoporvisi.
Se l'assicurato o
altre persone che pretendono prestazioni, nonostante un'ingiunzione, rifiutano
in modo ingiustificato di compiere il loro dovere d'informare o di collaborare,
l'assicuratore può, dopo diffida scritta e avvertimento delle conseguenze giuridiche
e dopo aver impartito un adeguato termine di riflessione, decidere in base agli
atti o chiudere l'inchiesta e decidere di non entrare in materia (art. 43 cpv.
3 LPGA).
Inoltre, secondo
l'art. 44 LPGA se per chiarire i fatti l'assicuratore deve far ricorso ai
servizi di un perito indipendente, ne comunica il nome alla parte. Essa può
ricusare il perito per motivi fondati e presentare controproposte.
Per l'art.
36 LPGA
relativo alla ricusazione, le persone che devono prendere o preparare decisioni
su diritti o obblighi devono ricusarsi se hanno un interesse personale nella
questione o se, per altri motivi, potrebbero avere una prevenzione (cpv. 1).
Per l'art. 36 cpv. 2
LPGA, se la ricusazione è contestata, decide l'autorità di vigilanza. Se si
tratta della ricusazione del membro di un collegio, decide il collegio in assenza
dell'interessato.
Sull'indipendenza
degli esperti nella procedura amministrativa si è di recente pronunciato il
Tribunale federale nella sentenza 9C_243/2010 del 28 giugno 2011, pubblicata in
DTF 137 V 210, confermando che all'assicurato non deve derivare nessuno svantaggio,
nella procedura amministrativa, dal fatto che la controparte processuale è lo
Stato. Dal momento che le perizie, vista la loro funzione di supporto, sono
spesso un elemento caratteristico della conoscenza giuridica, i periti medici
devono principalmente essere allo stesso modo indipendenti ed imparziali come
lo sono i giudici.
Questo elementare
requisito costituzionale si applica anche alle perizie amministrative di
carattere medico, non appena formano la base per una decisione su un diritto
fatto valere e più che mai quando nel successivo procedimento di ricorso
saranno utilizzate come base per la valutazione giudiziaria. La natura formale
della violazione del diritto ad avere un esperto indipendente ha per
conseguenza che la perizia, che non presenta le necessarie caratteristiche, è
da escludere come mezzo di prova, indipendentemente dall'esito della fondatezza
delle eccezioni materiali (cfr. consid. 2.1.3).
Nella recente sentenza
il Tribunale federale ha anche analizzato la natura dell'art. 44 LPGA e le
conseguenze (giuridiche e pratiche) da essa derivanti, imponendo un rafforzamento
dei diritti di partecipazione (cfr. consid. 3.4).
15.   In
concreto, con la decisione formale del 7 settembre 2010 (doc. 12), facente seguito
alla ricezione dell'apposito formulario per l'accertamento medico per il
rimborso delle spese di aiuto domestico, l'amministrazione ha comunicato
all'assicurata che, per determinare la necessità e l'estensione dell'aiuto,
delle cure e dell'assistenza a domicilio, ha proceduto a degli accertamenti, e
meglio ha sottoposto l'intera documentazione medica in suo possesso al giudizio
del medico fiduciario della Cassa (dr. med. __________), che compone questa
Commissione aiuto domestico.
Nella sentenza di
principio del 17 luglio 2012 (33.2011.11) vertente sulla medesima tematica questo
Tribunale, nella sua composizione plenaria, al considerando 2.12 ha osservato che seppure l'istituzione di una tale Commissione aiuto domestico non sia stata
specificatamente prevista dal Legislatore né federale (LPC) né tanto meno
cantonale (LALPC), essa non può che portare competenza, chiarezza ed elementi
di valutazione alla Cassa cantonale di compensazione. Non va infatti
dimenticato che, quale organo amministrativo, forzatamente la Cassa di compensazione
non dispone delle necessarie conoscenze per valutare, dal profilo medico, se
siano dati i presupposti medici per ammettere la necessità di aiuto, cure e assistenza
a domicilio e quindi per concedere ai beneficiari di prestazioni complementari
il rimborso di spese per l'economia domestica.
Il ricorso a questa
Commissione è quindi opportuno.
Inoltre, in merito
alla sua natura, il TCA ha concluso che la Commissione aiuto domestico va
considerata alla stregua di un perito interno come il Servizio Medico Regionale
(art. 69 LAI e art. 69 OAI) e non come un perito esterno quale è invece il SAM
(Servizio Accertamento Medico), a cui si affida l'Ufficio AI. Pertanto, l'art.
44 LPGA - e la giurisprudenza su di esso promulgata dal Tribunale federale (DTF
137 V 210) - non è qui applicabile.
16.   Nella
citata STCA del 17 luglio 2012 (cfr. consid. 2.13), questo Tribunale ha inoltre
evidenziato che viste le contestazioni mosse con il ricorso portanti sul numero
di ore necessarie all'assicurata quale aiuto domiciliare, per potere valutare
adeguatamente le conseguenze sull'aiuto domestico richiesto, alla luce dei
certificati medici agli atti e delle valutazioni del dr. med. __________, è
necessario che, parallelamente alla Commissione aiuto domestico,   un'altra
istituzione qualificata si pronunci sulla quantificazione dell'effettivo
bisogno della persona assicurata (art. 14 LPC).
Secondo il TCA,
infatti, la valutazione della predetta Commissione aiuto domiciliare è riferita
all'aspetto
medico
della questione, ovvero il perito deve pronunciarsi
sullo stato di salute della persona assicurata, sulle sue limitazioni e
difficoltà fisiche o psichiche e, su tale base, decidere se sia indicato un
aiuto a domicilio (nel senso ampio di aiuto, cura e assistenza), affinché essa
possa continuare a vivere nella propria abitazione e non sia così costretta a
ricoverarsi in una casa di cura.
La Commissione può
senz'altro procedere ad una valutazione quantitativa delle ore necessarie.
Oltre a ciò, in caso
di insanabile controversia sugli aspetti
medici
fra il parere del medico
curante ed il parere della Commissione aiuto domestico, laddove il caso
imponesse un approfondimento maggiore, la Cassa cantonale di compensazione
potrà rivolgersi eventualmente al Servizio Accertamento Medico dell'Ufficio assicurazione
invalidità, istituto indipendente preposto all'allestimento di perizie, o, semmai,
ad un altro perito esterno indipendente, per gli accertamenti necessari, fermi
restando i summenzionati presupposti derivanti dall'art. 44 LPGA.
La Commissione, ed
eventualmente i periti esterni incaricati, determineranno la necessità per gli
assicurati di fare capo all'aiuto a domicilio per continuare a vivere in casa
propria conformemente a tale principio insito nell'art. 14 LPC.
Per contro, laddove la
controversia fra le parti portasse sulla quantificazione dell'aiuto domiciliare
di cui abbisogna la persona assicurata, come stabilito dal TCA nella predetta sentenza
del 17 luglio 2012 (cfr. consid. 2.13), dovrebbe essere eseguita una valutazione
specifica della situazione da parte di un'altra figura, più vicina, sul campo,
all'interessato e quindi più adatta: l'
assistente sociale
. Ciò avviene
infatti già per la valutazione dell'assegno per grandi invalidi e della
capacità delle casalinghe nell'ambito dell'assicurazione invalidità.
17.   Secondo
questo Tribunale, infatti, la situazione di una persona assicurata che a causa
della vecchiaia, dell'invalidità, di un infortunio o di una malattia necessita
di terzi che le prestino aiuto, cure e assistenza domiciliare affinché possa
continuare a vivere nella propria abitazione, è raffrontabile (
mutatis
mutandis
) alla situazione di un assicurato grande invalido.
È considerato grande
invalido ai sensi dell'art. 9 LPGA colui che, a causa di un danno alla salute,
ha bisogno in modo permanente dell'aiuto di terzi o di una sorveglianza personale
per compiere gli atti ordinari della vita.
È considerato grande invalido anche chi
a causa di un danno alla salute vive a casa e necessita in modo permanente di
essere accompagnato nell'organizzazione della realtà quotidiana
.
Chi soffre unicamente di un danno alla
salute psichica ha diritto almeno a un quarto di rendita.
Chi ha bisogno unicamente di essere
accompagnato in modo permanente nell'organizzazione della realtà quotidiana è
considerato grande invalido di grado lieve
(art. 42 cpv. 3
LAI).
Fra i compiti
dell'Ufficio AI, l'art. 57 cpv. 1 lett. f LAI prevede, nel tenore in vigore dal
1° gennaio 2012, anche quello di valutare l'invalidità, la grande invalidità e
le prestazioni d'aiuto di cui l'assicurato ha bisogno.
Giusta l'art. 59 cpv. 1 LAI, gli Uffici
AI si organizzano in modo da garantire che i compiti elencati nell'art. 57 siano
eseguiti con professionalità ed efficienza nel rispetto delle prescrizioni
legali e delle istruzioni della Confederazione.
Gli Uffici AI possono far capo a
specialisti dell'aiuto privato agli invalidi, ad esperti, a centri
d'osservazione medica e professionale, nonché a servizi di altre istituzioni
preposte alle assicurazioni sociali (art. 59 cpv. 3 LAI).
Gli Uffici AI possono concludere con
altri assicuratori e con gli organi dell'aiuto sociale pubblico convenzioni
relative alla possibilità di far capo ai servizi medici regionali (art. 59 cpv.
4 LAI).
Per l'art. 69 cpv. 2
OAI, se le condizioni assicurative che l'Ufficio AI deve esaminare (cpv. 1)
sono
adempiute, esso procura gli atti necessari, in particolare circa lo stato di
salute, l'attività, la capacità di lavoro e l'idoneità all'integrazione. A tale
scopo possono essere domandati rapporti e informazioni, ordinate perizie, eseguiti
sopralluoghi e consultati specialisti dell'aiuto pubblico o privato agli invalidi.
La Circolare sull'invalidità
e la grande invalidità nell'assicurazione per l'invalidità (CIGI), edita
dall'UFAS, valida dal 1° gennaio 2012, chiarisce la procedura per l'assegnazione
di un AGI.
Secondo il N. 8129
CIGI, di regola l'Ufficio AI sottopone al medico curante il modulo compilato.
Quest'ultimo verifica se i dati riportati sul modulo corrispondano al suo referto
(formulario 5420). In base a questi dati si può chiedere il parere del SMR. Quest'ultimo
invia all'Ufficio AI un rapporto scritto con i risultati dell'esame medico e
una raccomandazione circa l'ulteriore trattamento della domanda di prestazioni
dal punto di vista medico. Sulla base di tali indicazioni, l'Ufficio AI ordina
eventuali accertamenti medici supplementari (per esempio un rapporto medico
complementare).
Per il N. 8131 CIGI,
in linea di principio, l'Ufficio AI procede ad un accertamento sul posto. Vanno
accertati la grande invalidità, un eventuale onere d'assistenza supplementare
(per i minorenni) e il luogo di soggiorno (a domicilio o in un istituto, cfr.
N. 8003 segg.).
Le indicazioni fornite
dalla persona assicurata, dai genitori o dal rappresentante legale vanno valutate
criticamente.
Nei casi di cui al N.
8130 (fra i quali: alla prima domanda per l'ottenimento di un assegno per
grandi invalidi; in caso di domande di aumento dell'assegno per grandi invalidi
in seguito al peggioramento della grande invalidità; in caso di revisioni d'ufficio,
se cambia il grado della grande invalidità o l'entità dell'onere d'assistenza)
occorre sempre eseguire un accertamento sul posto.
Negli altri casi l'Ufficio
AI decide se si possa rinunciare a un accertamento sul posto.
In caso di divergenze
sostanziali tra il medico curante e il rapporto d'accertamento, l'Ufficio AI
deve chiarire la situazione svolgendo una verifica mediante domande mirate e
coinvolgendo il SMR. Per il resto si applica la CPAI (N. 8133 CIGI).
Per quanto concerne l'accertamento
sul posto, il N. 2114 della Circolare sulla procedura nell'assicurazione per l'invalidità
(CPAI), valida dal 1° gennaio 2010, stato al 1° aprile 2011, stabilisce che un
mandato di accertamento sul posto deve essere conferito nei casi menzionati
(fra i quali, assegni per grandi invalidi dell'AI o dell'AVS). Se le condizioni
personali degli assicurati sono già sufficientemente note e attestate da atti,
si può rinunciare al conferimento del mandato. Per le prime richieste, tuttavia,
va sempre effettuato un accertamento sul posto. Gli accertamenti devono essere
eseguiti da personale qualificato.
Secondo il N. 5001
CPAI, ai sensi dell'AI sono considerati servizi specializzati dell'aiuto
pubblico e privato di utilità pubblica agli invalidi i servizi di consulenza e
d'assistenza istituiti da organizzazioni pubbliche o private d'utilità pubblica
che operano a favore degli invalidi.
I servizi specializzati
e gli specialisti non sono organi dell'AI. I servizi specializzati e gli
specialisti non vincolati all'AI da una convenzione sono liberi di accettare o
rifiutare mandati dell'AI (N. 5002 CPAI).
Per gli assegni per
grandi invalidi della LAVS e della LAI, quindi, gli specialisti
dell'aiuto
pubblico o privato
di utilità pubblica
agli invalidi,
quali i servizi d'assistenza
istituiti da organizzazioni pubbliche
o private d'utilità pubblica che operano a favore degli invalidi
, si
recano sul posto e valutano le condizioni personali degli assicurati e quindi
il grado della grande invalidità.
Questi specialisti vedono e verificano
di persona, nel caso concreto, i reali impedimenti della persona assicurata per
compiere gli atti ordinari della vita e se chi, vivendo a casa, necessita in
modo permanente di essere accompagnato nell'organizzazione della realtà quotidiana.
Per questi motivi, per
un'analogia con l'istituto degli assegni per grandi invalidi, il Tribunale
ritiene che i servizi di consulenza e d'assistenza istituiti da organizzazioni
pubbliche o private d'utilità pubblica che operano a favore degli invalidi a
cui normalmente fanno capo gli Ufficio AI, siano
certamente
(maggiormente) qualificati ed appropriati, e quindi adatti, per
quantificare, concretamente per ogni assicurato beneficiario di prestazioni
complementari, il numero di ore di cui ognuno necessita settimanalmente o
mensilmente per l'aiuto, le cure e l'assistenza a domicilio a dipendenza dello
stato di salute certificato medicalmente,
affinché egli possa continuare
a vivere al proprio domicilio e non essere invece ricoverato in una casa di cura.
Le stesse Direttive sulle prestazioni
complementari all'AVS/AI, nella versione valida dal 1° gennaio 2002, stato fino
al 31 dicembre 2003, prevedevano al
N. 5067 DPC
(attuale N. 5066 DPC) che la Cassa cantonale di compensazione
,
in caso di dubbi sulla necessità e sull'estensione dell'aiuto, delle cure e
dell'assistenza a domicilio, doveva procedere agli accertamenti opportuni,
quali ad esempio richiedere un certificato medico o il rapporto di un ufficio
di assistenza sociale, oppure effettuare accertamenti propri e ridurre,
eventualmente, le spese da assumere.
18.   Tutto
ben considerato, poiché nel caso concreto la controversia verte sulla necessità
stessa di un aiuto domiciliare (e non ancora sul numero di ore necessarie all'assicurata
per questo particolare aiuto), occorre pertanto che un
perito indipendente
,
quale per esempio il Servizio Accertamento Medico dell'AI (cfr. consid. 16), si
determini dapprima sullo stato di salute della ricorrente esistente nel periodo
dal 1° febbraio 2010 al 25 marzo 2011, oggetto del contendere, e quindi sul
principio dell'opportunità che la ricorrente facesse capo a terzi nelle faccende
domestiche.
Qualora la Cassa di
compensazione dovesse stabilire, sulla scorta del parere dell'esperto e
coadiuvata dalla Commissione aiuto domestico, che l'assicurata effettivamente
necessitava, date le sue patologie, di un aiuto domiciliare dal 1° febbraio
2010 fino al momento dell'emanazione della decisione su opposizione, occorrerà
quindi, come visto (cfr. consid. 16
in
fine
), che un
servizio
d'assistenza
si pronunci sulla quantificazione della necessità concreta per
la ricorrente di fare capo a terzi per l'aiuto, le cure e l'assistenza a
domicilio, tenuto conto delle sue patologie fisiche che la limitano nelle
attività della realtà quotidiana.
In quel caso, l'assistente
sociale si recherà, come per gli assegni per grandi invalidi, al domicilio
dell'assicurata e verificherà sul posto in che misura (quante ore) dal 1° febbraio
2010 al 25 marzo 2011 ella abbisognava di aiuto, cure e assistenza a causa
della vecchiaia, dell'invalidità, di un infortunio o di una malattia.
Dopodiché, sulla
scorta del numero di ore necessario stabilito dall'assistente sociale, la Cassa
cantonale di compensazione dovrà rimborsare alla ricorrente, in virtù dell'art.
18 LALPC (cfr. consid. 9 e citata STCA 33.2011.11 per sapere quale capoverso
applicare, poiché a dipendenza del fornitore di prestazioni a cui ci si rivolge
cambia anche l'ammontare di diritto per il rimborso delle spese di aiuto, cura
ed assistenza), le spese che sono sorte e che l'assicurata si è assunta nel corso
del 2010 e del 2011.
19.   Da
quanto precede discende che la decisione su opposizione del 25 marzo 2011 che
nega all'insorgente il diritto al rimborso delle spese di aiuto, cura e
assistenza a domicilio dal 1° febbraio 2010 fino a quel momento, deve essere
annullata.
Pertanto, il ricorso
va accolto e gli atti rinviati alla Cassa cantonale di compensazione, affinché
proceda come esposto nei considerandi e si determini quindi nuovamente,
esperiti i necessari accertamenti, sulla necessità stessa di un aiuto domiciliare
e, semmai, sul numero di ore necessarie all'assicurata e dunque sul diritto al
rimborso delle spese giusta l'art. 18 LALPC.
Visto
l'esito favorevole del ricorso l'assicurata,
patrocinata da un legale, ha diritto al versamento di ripetibili da parte della
Cassa cantonale di compensazione (art. 61 lett. g LPGA).
20.   Contestualmente
al ricorso, l'assicurata ha chiesto di essere posta al beneficio
dell'assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio del suo legale (doc.
I).
In
virtù della costante giurisprudenza federale, l
'
assegnazione di ripetibili
rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito
patrocinio (DTF 124 V 309 consid. 6, STF I 748/06 del 2 novembre 2007;
STFA U 164/02 del 9 aprile 2003; STCA del 10 gennaio 2011,
33.2010.13; STCA del 5 giugno 2009, 32.2008.179; STCA del 26 marzo 2009,
32.2008.115
).
Per questi
motivi
dichiara e
pronuncia
1.   Il
ricorso è
accolto ai sensi dei considerandi
.
§ La decisione impugnata è
annullata e gli atti vanno rinviati alla Cassa cantonale di compensazione,
affinché esegua gli accertamenti indicati e si pronunci nuovamente sul diritto
dell'assicurata al rimborso delle spese di malattia e di invalidità in virtù
dell'art. 14 cpv. 1 lett. b LPC e dell'art. 18 LALPC.
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa cantonale di
compensazione verserà all'assicurata l'importo di Fr. 1'200.- a titolo di
ripetibili (IVA inclusa), ciò che rende priva di oggetto la domanda di assistenza
giudiziaria.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in
3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella
impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o
del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata
e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il giudice
delegato                                                 Il segretario
Ivano Ranzanici
Fabio Zocchetti