ti_gerichte · 52.1999.3 · 1999-03-25 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.03.1999 52.1999.3
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.03.1999 52.1999.3
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.03.1999 52.1999.3

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.99.00003
Lugano
25 marzo 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  4 gennaio 1999 di
__________
contro
la
risoluzione 15 dicembre 1998 (n. 5865) con cui il Consiglio di Stato lo ha
sospeso dalla carica di municipale del comune di __________;
viste le risposte:
-    12 gennaio 1998 del comune di
__________;
-    20 gennaio 1999 del Dipartimento
delle Istituzioni;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Con scritto 14 dicembre
1995, richiamandosi all'art. 200 LOC il procuratore pubblico __________ ha
informato il dipartimento delle istituzioni di aver promosso l'accusa nei
confronti del ricorrente, a quel momento sindaco di __________, per i titoli di
favoreggiamento, violazione del segreto d'ufficio, e favoreggiamento al
soggiorno illegale sul territorio svizzero di una cittadina straniera.
L'interessato, che è stato incarcerato nell'ambito del citato procedimento
durante il periodo 13 dicembre 1995/16 gennaio 1996, è tuttavia rimasto in
carica sino al termine del quadriennio 1992/1996, è indi stato rieletto alla
carica di municipale per la corrente legislatura.
B.   a) Previo svolgimento
dell'istruzione formale, con atto 26 giugno 1998 il procuratore pubblico
__________ ha posto il ricorrente in stato d'accusa innanzi alle assise correzionali
di __________, siccome prevenuto di:
1.   ripetuto
favoreggiamento, per avere, approfittando della sua funzione di caporale di
polizia, ripetutamente sottratto persone ad atti di procedimento penale;
2.   ripetuta
violazione del segreto d'ufficio, per avere, senza essere autorizzato, rivelato
ripetutamente segreti che gli erano confidati nella sua funzione di caporale di
polizia o di cui aveva avuto notizia per tale sua funzione;
3.   violazione
della legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri, per avere
facilitato il soggiorno illegale in Svizzera di S.-A. L..
b) In possesso dell'atto
d'accusa, in data 20 ottobre 1998 il Consiglio di Stato ha prospettato al
ricorrente la possibilità di sospenderlo dalla carica di municipale in
applicazione dell'art. 198 LOC e gli ha fissato un termine di 15 giorni per
formulare delle osservazioni. Raccolte queste ultime, ove l'insorgente chiedeva
di poter condurre a termine il mandato, con risoluzione 15 dicembre 1998 il
Governo ha decretato la sospensione del ricorrente dalla carica di municipale,
ritenendo che egli non garantisse più l'integrità e l'affidabilità richieste
per lo svolgimento della carica: donde la necessità di allontanarlo
transitoriamente dalla stessa, nell'interesse del comune.
C.   Con ricorso 4 gennaio 1999
__________ è insorto contro quella risoluzione governativa dinanzi a questo
Tribunale, al quale ha domandato di annullarla. Egli eccepisce l'arbitrarietà
di una sospensione fondata su di un semplice atto d'accusa, che riferisce di
imputazioni che egli ha sempre contestato. Mette altresì in rilievo di aver
assolto alla sua carica di municipale - e precedentemente di sindaco - in modo
corretto: circostanza attestata dalle osservazioni inoltrate dal municipio e
sottoscritte da tutti i suoi colleghi. Rimprovera infine al Governo di aver
omesso di considerare che, al momento della rielezione, il corpo elettorale di
__________ conosceva la sua particolare situazione di accusato.
Il Consiglio di Stato ha
postulato la reiezione dell'impugnativa. Facendo riferimento alle osservazioni
inoltrate innanzi all'autorità inferiore, il municipio di __________ ne ha
invece sollecitato l'accoglimento.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
è data (art. 198, 207 LOC). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la
legittimazione dell'insorgente certa (art. 207 cpv. 2 LOC, 43 PAmm). Il gravame
è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli
atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Per l'art. 198 LOC il
Consiglio di Stato può sospendere un membro del municipio perseguito per
crimini o delitti (cpv. 1) oppure quando nei suoi confronti sia stato
rilasciato un attestato di carenza di beni o sia stato dichiarato in fallimento
(cpv. 2). La sospensione di un membro del municipio, che il Consiglio di Stato
può adottare in qualità di autorità di vigilanza sui comuni (art. da 194 a 207
LOC), ancorché classificata tra i provvedimenti disciplinari (cfr. i marginali
degli art. 197-198 LOC), non ha tuttavia carattere afflittivo. Scopo precipuo
della sospensione ex art. 198 LOC è infatti quello di tutelare gli interessi
del comune dai pregiudizi derivanti dall'apertura di procedimenti penali a carico
di municipali rispettivamente dal loro stato di insolvenza: non quello di
reprimere un loro comportamento illecito, riconducibile a colpe specifiche,
nell'esercizio della carica. I provvedimenti fondati sull'art. 198 LOC hanno
pertanto essenzialmente natura cautelare (cfr. sentenza di questo Tribunale 27
maggio 1992 in re P., pubbl. in RDAT II-1992 N. 9 consid. 4).
2.2. L'art. 198 LOC non
opera una distinzione tra le situazioni preesistenti all'elezione e quelle
subentrate nel corso della legislatura. Nella testé menzionata sentenza questo
Tribunale aveva pertanto affermato che la sospensione dalla carica retta dall'art.
198 LOC non è - di conseguenza - limitata ai municipali che, dopo l'elezione,
vengono perseguiti penalmente o cadono in stato di insolvenza. L'esigenza di
salvaguardare gli interessi del comune da municipali sui quali grava l'ombra
del discredito può infatti sussistere anche per rapporto a questi ultimi. Nella
ponderazione dei contrapposti interessi va comunque tenuta in debita
considerazione - aveva concluso questo Tribunale - la sostanziale differenza
che intercorre tra la sospensione di un municipale eletto benché insolvente,
condannato o perseguito penalmente e la sospensione di un municipale che viene
a trovarsi in queste situazioni nel corso della legislatura (cfr. RDAT cit., ibidem).
L'interpretazione affacciata
dal Tribunale nel menzionato giudicato su questo specifico aspetto è stata
ripresa e commentata da __________ in un parere rassegnato all'intenzione del
Consiglio di Stato nel maggio 1995, pubbl. in RDAT II-1995, pag. 257-274, che è
servito di base a quest'ultimo per la presentazione del messaggio 27 febbraio
1996 proponente una modifica della Costituzione cantonale del 4 luglio 1830
relativa all'introduzione della competenza del Gran Consiglio a sospendere rispettivamente
destituire i membri del Consiglio di Stato in caso di sopravvenienza durante il
periodo di durata in carica di procedimenti penali o di situazioni di insolvenza
a loro carico. Questo messaggio discendeva dall'accoglimento da parte del Gran
Consiglio, nella seduta del 6 febbraio 1995, dell'iniziativa parlamentare presentata
il 3 ottobre 1994 dall'on. __________ e cofirmatari per una modifica della
legge sull'onorario e sulle previdenze a favore dei membri del Consiglio di
Stato del 19 dicembre 1963, volta ad introdurre, in presenza di procedimenti
penali o di situazioni di insolvenza a loro carico, un disciplinamento analogo
a quello applicabile ai membri del municipio ex art. 198 LOC (RVGC, sessione
ordinaria autunnale 1994, vol. 3, pagg. 2111-2113, 2140-2144).
Il consulente giuridico
del Governo ha segnatamente voluto puntualizzare che (RDAT cit., pag. 259
seg.):
"La sospensione dalla carica non per motivi
disciplinari (art. 197 cpv. 1 lett. d LOC) bensì legati all'immagine ed alla
dignità dell'ufficio dev'essere pronunciata con particolare cautela: non va
scordato infatti che, con un simile provvedimento, l'autorità di vigilanza
vanifica in un certo senso la scelta politica dei cittadini elettori. La
sospensione per indegnità ("Amtsunwürdigkeit") può quindi essere decretata
soltanto in casi eccezionali ed il provvedimento sarebbe comunque inammissibile
ove fosse adottato in base ad eventi che erano già pacificamente noti al
momento dell'elezione e che non potevano condurre, come tali, all'ineleggibilità
del candidato: secondo il Tribunale federale si potrebbe addirittura ravvisare
in tal caso una violazione del diritto di elettorato passivo .... .
Ne consegue, secondo logica, che il Consiglio di Stato può
adottare un provvedimento di sospensione ai sensi dell'art. 198 LOC nei confronti
di un membro del municipio che ricade nella fattispecie civile o penale
contemplata da questa norma durante il suo mandato: se il reato penale,
l'attestato di carenza di beni o la dichiarazione di fallimento sono
antecedenti l'elezione e noti agli elettori, il municipale non può invece
essere sospeso in via cautelare poiché tale provvedimento equivarrebbe in
pratica ad una limitazione del diritto di eleggibilità o di elettorato passivo
per motivi che la legge non istituisce espressamente a tal fine...".
Attraverso il messaggio 27
febbraio 1996 il Consiglio di Stato suggerì pertanto di istituire la
possibilità, per il Gran Consiglio, di sospendere dalle funzioni i membri del
Governo solo quando, durante il periodo di durata della carica, fossero perseguiti
per crimini o delitti oppure nei confronti dei quali fosse rilasciato un
attestato di carenza di beni o dichiarato il fallimento. La detta proposta, che
il Consiglio di Stato non condivideva ma che era tenuto a proporre a seguito
dell'accettazione dell'iniziativa inoltrata dagli on. __________ e cofirmatari
il 3 ottobre 1994, venne per finire abbandonata dallo stesso Gran Consiglio, il
quale - adottando la nuova Costituzione - ha rinunciato alla possibilità di
colpire i membri del Governo con provvedimento cautelare della sospensione
dalla carica, limitandosi a stabilire i motivi di ineleggibilità, a valere
anche per la destituzione (art. 67 rispettivamente 59 cpv. 1 lett. n Costituzione
cantonale 14 dicembre 1997; cfr. il rapporto della Commissione speciale 9
giugno 1997, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1997 concernente la
revisione totale della Costituzione cantonale, pag. 523 segg., in particolare
pag. 557 seg., ad art. 65, corrispondente - previa modifica da parte del Gran
Consiglio - all'attuale art. 67; per la discussione in quest'ultima sede, pagg.
da 341 a 353).
2.3. Nel caso di
sospensione dalla carica decretata in applicazione dell'art. 198 cpv. 1 LOC,
ovvero a motivo di perseguimento per crimini o delitti, occorre inoltre considerare
la natura e la gravità dei reati che ne giustificano l'adozione, valutando attentamente
l'offesa che arrecano alla dignità della carica stessa e le prospettive di dover
successivamente destituire il municipale in applicazione dell'art. 199 LOC
(RDAT II-1992 N. 9 consid. 4).
2.4. Poiché l'art. 198 LOC
conferisce un potere d'apprezzamento ("può") al Consiglio di Stato ai
fini della decisione circa la sospensione di un membro del municipio, il
sindacato della relativa determinazione da parte del Tribunale è circoscritto
ai casi di abuso od eccesso di tale potere d'apprezzamento, ovvero alla sola
violazione del diritto (art. 61 PAmm). Non trattandosi di una sanzione
disciplinare (cfr. consid. 2.1. che precede), l'art. 70 cpv. 1 PAmm, che
conferisce pieno potere cognitivo al Tribunale amministrativo agente quale
giurisdizione disciplinare, non ritorna applicabile.
3.   3.1. Come risulta
dall'esposizione dei fatti con scritto 14 dicembre 1995, di un giorno
successivo al suo arresto, il procuratore pubblico __________ ha informato il dipartimento
delle istituzioni di aver promosso l'accusa nei confronti del ricorrente per i
titoli di favoreggiamento, violazione del segreto d'ufficio, e favoreggiamento
al soggiorno illegale sul territorio svizzero di una cittadina straniera.
L'interessato, che è stato incarcerato nell'ambito del citato procedimento
durante il periodo 13 dicembre 1995/16 gennaio 1996, è tuttavia rimasto in
carica quale membro del municipio sino al termine del quadriennio 1992/1996, è
indi stato rieletto a quell'ufficio anche per la corrente legislatura. E' solo
dopo lo svolgimento dell'istruzione formale e l'emanazione da parte del
procuratore pubblico dell'atto d'accusa, del 26 giugno 1998, ove sono stati
definiti con precisione i reati che gli vengono contestati, che il Consiglio di
Stato ha prospettato al ricorrente la possibilità di sospenderlo dalla carica
di municipale in applicazione dell'art. 198 LOC. Raccolte le sue osservazioni,
mediante al decisione impugnata il Governo ha poi decretato quella misura.
3.2. Il ricorrente è stato
posto in stato d'accusa innanzi alle assise correzionali di Bellinzona, siccome
prevenuto di:
1.   ripetuto
favoreggiamento (art. 305 cpv. 1 CPS), per avere, approfittando della sua
funzione di caporale di polizia, ripetutamente sottratto persone (una di queste
perseguita per rapina) ad atti di procedimento penale;
2.
ripetuta violazione del segreto d'ufficio (art. 320 cifra 1 CPS), per avere,
senza essere autorizzato, rivelato ripetutamente segreti che gli erano
confidati nella sua funzione di caporale di polizia o di cui aveva avuto
notizia per tale sua funzione;
3.
violazione della legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri (art.
23 cpv. 1 LDDS), per avere facilitato il soggiorno illegale in Svizzera di
S.-A. L..
Intanto è pacifico che il
ricorrente è perseguito per avere commesso intenzionalmente tre delitti, dei
quali i primi due sono stati reiteratamente compiuti in veste di caporale della
polizia cantonale, ovvero nell'ambito del suo particolare statuto professionale
di membro del servizio pubblico preposto, precipuamente, alla prevenzione dei
reati, all'accertamento degli stessi e dei loro autori, nonché alla loro
denuncia all'autorità competente (cfr. art. 1 cpv. 1 e 2 della legge sulla
polizia del 12 dicembre 1989). Il ricorrente non contesta nemmeno che
un'eventuale condanna per i reati appena menzionati giustificherebbe una sua
destituzione in applicazione dell'art. 199 LOC. Trattasi difatti di delitti che
appaiono contrari alla dignità della carica di municipale. La loro commissione,
se effettivamente accertata, farebbe apparire il ricorrente come non più
meritevole di affidamento e, pertanto, oggettivamente non più atto ad adempiere
alla carica di municipale (sul concetto di reato intenzionale contrario alla
dignità della carica cfr. il rapporto della Commissione speciale 9 giugno 1997,
pubbl. in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1997 concernente la revisione
totale della Costituzione cantonale, pag. 557, ad art. 65, cifra 1, con rinvii;
inoltre Rep. 1988, pag. 389 segg. con rinvii).
Il ricorrente eccepisce
però l'arbitrarietà di una sospensione fondata sul solo atto d'accusa, che
riferisce oltretutto di imputazioni che egli ha sempre contestato. L'eccezione
non può però essere ascoltata. Intanto, coerentemente con la natura prettamente
cautelare del provvedimento, l'art. 198 cpv. 1 LOC subordina la facoltà per il
Governo di sospendere un membro del municipio al solo perseguimento dello stesso
per crimini o delitti. Nella sentenza 27 maggio 1992 in re P., più sopra
citata, questo Tribunale aveva inoltre precisato che la semplice sussistenza di
procedimenti penali, ove erano noti soltanto i titoli di reato per i quali era
stata promossa l'accusa, non era sufficiente a legittimare simile provvedimento
(cfr. RDAT II-1992 N. 9 consid. 5). Applicando tale insegnamento al concreto
caso, il Consiglio di Stato ha pertanto adottato la controversa misura dopo
l'emanazione dell'atto d'accusa da parte del procuratore pubblico, che ha avuto
luogo al termine dell'istruzione formale e che ha permesso di definire con
precisione gli addebiti mossi nei confronti del ricorrente. Il Consiglio di
Stato non era però tenuto, d'altra parte, ad attendere ulteriori sviluppi del
procedimento penale per decretare la sospensione dalla carica di municipale del
ricorrente. In effetti, il successivo passo dell'iter penale, di prossima attuazione,
è costituito dal dibattimento innanzi alle assise correzionali, il cui
presidente deciderà la condanna o l'assoluzione del ricorrente. Ora, dovesse
verificarsi l'una o l'altra di queste ipotesi, non vi sarebbe comunque più
spazio per una sospensione cautelare: nella prima (condanna) perché si
imporrebbe la destituzione del ricorrente in applicazione dell'art. 199 LOC,
nella seconda (assoluzione) perché questa risulterebbe del tutto ingiustificata.
Ferme queste premesse non può nemmeno essere seguito il ricorrente quando
rimprovera al Consiglio di Stato di aver omesso di considerare che, al momento
della rielezione, il corpo elettorale di Ludiano conosceva la sua particolare
situazione di accusato. Quando il procedimento penale si trova allo stadio
della semplice promozione dell'accusa non si può ancora ritenere che i reati
per i quali una persona è perseguita siano assodati ed ancor meno pacifici: la
rielezione del ricorrente in seno all'esecutivo, che nella fattispecie ha avuto
luogo a soli tre mesi da quell'evento, non ha pertanto pregiudicato la
possibilità, per il Governo, di decretare successivamente il provvedimento di sospensione
dalla carica dello stesso fondandosi sulle risultanze dell'istruzione formale
condotta nel frattempo, la quale è sfociata nell'atto d'accusa 26 giugno 1998.
Contrariamente a quanto assume il ricorrente, la controversa misura adottata
nei suoi confronti non disattende poi il principio di presunzione di innocenza,
dal momento che non ha carattere penale e comunque sia - come è stato spiegato
sub 2.1. - la sua adozione non dipende da una eventuale colpa dell'interessato.
Il fatto che tutti gli altri colleghi di municipio condividano le domande
dell'insorgente non permette infine di mutare l'esito del ricorso.
4.   Sulla scorta di quanto
precede il decreto governativo impugnato, immune da violazioni del diritto (art.
61 PAmm), deve essere confermato ed il ricorso, di conseguenza, respinto. La
tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 198, 199, 207 LOC, 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia, di
fr. 300.--, è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario