ti_gerichte · 38.2017.93 · 2017-09-26 · it

Negato assegni di formazione x ottenere il certif. di impiegata di commercio AFC.Vista la diff. situaz.merc.lavoro in quello specifico settore(n.P iscritte in AD in un sett.determina situaz.merc.lavoro in quella profess.),tale apprendist.non atto a migliorare concretam.idon.al coll. della ricorrente

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.03.2018 38.2017.93
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.03.2018 38.2017.93
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 05.03.2018 38.2017.93

Raccomandata
Incarto
n.
38.2017.93
dc
/
sc
Lugano
5 marzo 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso dell’11 dicembre 2017 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione su opposizione del 13 novembre 2017 emanata
da
Sezione del lavoro - Ufficio delle misure attive,
6501
Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto,
in fatto
1.1.   Con decisione su opposizione
del 13 novembre 2017 l'Ufficio delle misure attive (in seguito: UMA) ha
confermato la decisione del 26 settembre 2017 (cfr. doc. 21) con la quale ha
negato a RI 1, nata nel 1975, di nazionalità italiana, che ha conseguito in __________
una laurea in pedagogia ed educazione musicale e ha da ultimo lavorato come
aiuto impiegata di commercio, il diritto ad assegni di formazione nel periodo
1.9.2017 – 30.6.2020 per ottenere il certificato di impiegata di commercio AFC
(cfr. doc. 15), argomentando:
"
(…)
1)
Miglioramento
dell’idoneità al collocamento dell’opponente.
(…)
La riqualifica di "impiegata di commercio AFC" tocca un
settore professionale da tempo confrontato con una situazione difficile del
mercato del lavoro illustriamo la situazione in Ticino basandoci sui dati
registrati nel Sistema d'informazione in materia di servizio di collocamento e
di statistica del mercato del lavoro, COLSTA.
Disoccupati iscritti in Ticino secondo il Gruppo professionale
(stato: agosto 2017)
Gruppo professionale
N. disoccupati
72101 Impiegati di commercio e d’ufficio
n.i.a.
587
72102 Impiegati di amministrazioni e
professioni assimilate
30
72103 Contabili
68
72104 Specialisti e amministratori di
immobili
6
72105 Specialisti d’importazione ed
esportazione
1
72'106 Specialisti dell’organizzazione e
assimilati
125
72 Professioni commerciali e
amministrative                       817
Fonte: Colsta
Statistica SECO per il Ticino "Disoccupati iscritti presso
gli Uffici regionali di collocamento" agosto 2017, 8 settembre 2017
Nel 2016 la media del numero di disoccupati iscritti in questo
gruppo professionale è stata di 831 pari a un tasso di disoccupazione del 3.6%.
Il dato medio complessivo per il Ticino è stato di 5'877 disoccupati iscritti e
un tasso di disoccupazione 2016 è stato del 3.3% (vedi pag. 23 e pag. 16 della
Statistica SECO per il Ticino "Disoccupati iscritti presse gli Uffici
regionali di collocamento" agosto 2017, 8 settembre 2017).
I dati sopraindicati riguardano solo le persone disoccupate
iscritte agli Uffici regionali di collocamento (URC) del Canton Ticino la cui
professione esercitata prima di iscriversi in disoccupazione appartiene al
gruppo professionale considerato, indipendentemente dal fatto che siano ancore
alla ricerca di un lavoro in una professione di questo gruppo.
La situazione di disoccupazione nel settore deve pure essere
esaminata considerando tutte le persone in cerca di impiego iscritte agli URC
in Ticino alla ricerca in primo luogo di un posto di lavoro in una professione
del gruppo 72.
Gruppo
professionale
N.
disoccupati
N.
persone in cerca di impiego
72101 Impiegati di commercio e
d’ufficio n.i.a.
756
1’121
72102 Impiegati di amministra-
zioni e professioni
assimilate
12
17
72103 Contabili
12
24
72104 Specialisti e amministra-
tori di immobili
2
3
72105 Specialisti d’impostazio-
ne ed esportazione
0
0
72106 Specialisti dell’organizza-
zione e assimilati
7
13
72 Professioni commerciali e
amministrative
789
1’178
Fonte: Colsta
Alleghiamo le definizioni "Disoccupati", "Persone
in cerca di impiego".
Il gruppo professionale che interessa maggiormente la professione
di "impiegato di commercio" è «il 72101 "Impiegati di commercio
e d'ufficio n.i.a.".
La situazione sul mercato del lavoro nel settore commerciale non
può quindi essere ritenuta positiva. Visto il numero relativamente consistente
di persone disoccupate nel settore commerciale, l'Ufficio delle misure attive
offre addirittura un sostegno al collocamento specifico per questo pubblico.
L'URC di __________ ha inoltre precisato che:
"L'AFC di
impiegata di commercio non è vincolante per essere collocati nel settore. E
vero che in alcuni casi, compresi diversi concorsi pubblici, viene posto come
requisito formale, ma e altrettanto vero che per altre situazioni non lo e. Nella
maggior parte dei casi vengono valutate le competenze linguistiche e contabili,
le quali sono ben oltre quelle che si possono apprendere nel corso della
formazione di base”
. (…)" (Doc. A5)
Nella decisione su
opposizione l’UMA ha poi sottolineato che l’assicurata non incontra notevoli
difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della propria professione (art.
66 a cpv. 1 lett. c LADI) ed ha rilevato che:
"
(…)
La signora RI 1 è stata assunta a più riprese presso l’__________
di __________. Il datore di lavoro ha motivato la disdetta del 27 febbraio 2017
con
“calo di lavoro e riorganizzazione dell’associazione”
. L’opponente
dispone delle competenze necessarie per svolgere l’attività commerciale ed
amministrativa per cui era stata assunta, prova ne è che dal 4 aprile 2017 lo
stesso datore di lavoro l’ha riassunta a tempo indeterminato con un grado di
attività al 30%. (…)” (Doc. A5)
Quanto all’indicazione
formulata in sede di opposizione di seguire la formazione in questione per
poter divenire curatore, l’amministrazione sottolinea che la riqualifica di
impiegata di commercio AFC non è necessaria per svolgere tale attività e, a
titolo abbondanziale, osserva che:
"
(…)
Considerato l'obiettivo dell'opponente, di essere attiva
professionalmente nell'ambito delle curatele e le competenze richieste, tra cui
figura la partecipazione al summenzionato "Programma di formazione di base
per Curatori", l'URC di __________ comunica la possibilità di concedere
per questa formazione il sussidio previsto per corsi individuali giusta l'art.
60 LADI. E più precisamente:
" Aggiungiamo
inoltre che il desiderio della PCI nel voler assumere mandati di
curatele/tutorie, non è per forza di cose vincolato all'ottenimento dell'AFC di
impiegata di commercio.
Come da allegato, per la città di __________
non è necessario essere qualificati con AFC ma contano maggiormente le
competenze attitudinali nonché la frequenza dei corsi di formazione organizzati
del Dipartimento dell'educazione, corso che l'assicurata ha iniziato dal
17.10.2017 senza richiederne il sussidio (vedi verb. azioni di reinserimento
del 18.10 e formulano per assicurati iscritti ad una formazione).
Pertanto un’eventuale richiesta di
sussidio del corso citato potrebbe essere da noi accolta, se formulata dalla
PCI, poiché sufficiente per poter acquisire in tempi relativamente rapidi i
mandati di curatele/tutorie.”
A questo proposito evidenziamo come secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale delle assicurazioni, le persone disoccupate hanno diritto
solo ai provvedimenti necessari al proprio reinserimento  professionale e non a
quelli che appaiono essere i migliori nella fattispecie (TFA 29.12.1994 N.
C231/93 in re V.). (…)” (Doc. A5)
L’Ufficio delle misure
attive ha poi formulato le seguenti considerazioni a proposito delle
conclusioni dell’Ufficio dell’orientamento scolastico e professionale (UOSP)
che aveva preavvisato positivamente il progetto di riqualifica:
"
(…)
Lo scopo della consulenza UOSP è quello di valutare se la
formazione per cui la persona in cerca di impiego fa richiesta di assegni di
formazione LADI o L-rilocc corrisponde alle sue attitudini, interessi e
competenze. L'Ufficio misure attive ha concluso una convenzione con l'UOSP al
fine di stabilire i contenuti di questa consulenza, ritenuto le condizioni
poste dalla LADI o dalla L-rilocc per l'erogazione di queste misure.
La consulenza UOSP è puramente consultiva, come evidenziato sui
mandato di collaborazione allestito dal consulente URC e sottoscritto
dall'opponente in data 12.06.2017.
A titolo abbondanziale, l'URC di __________ osserva come nel
rapporto UOSP
“sono altresì evidenziate delle carenze per quanto concerne le
competenze linguistiche, con il consiglio, da parte dello stesso orientatore,
di frequentare un corso di tedesco in tempo utile prima di affrontare la
formazione di base"
. (Doc. A5)
Infine l’amministrazione
si è così espressa riguardo al contratto di tirocinio:
"
(…)
L'art. 14 cpv. 3 della Legge federale sulla formazione
professionale indice “Il contratto di tirocinio deve essere approvato dalle
competenti autorità cantonali". L'autorità cantonale competente, nella
fattispecie la Divisione della formazione professionale (DFP), approva il
contratto dopo avere svolto delle verifiche di sua competenza riguardanti sia
il datore di lavoro sia il futuro apprendista.
Al fine di decidere della concessione degli assegni di formazione,
il nostro Ufficio necessita del contratto di tirocinio autorizzato dalla DFP a
conferma che l'apprendistato può effettivamente essere svolto. (…)” (Doc. A5)
1.2.   Contro la decisione su
opposizione l’assicurata ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA. Il
suo patrocinatore chiede che vengano concessi gli assegni di formazione,
rilevando innanzitutto che le quattro condizioni previste all’art. 59 cpv. 2
LADI sono alternative e che, nel caso concreto, è adempiuta la quarta in quanto
la formazione intrapresa dell’assicurata le “offre la possibilità di acquisire
esperienze professionali”.
Il patrocinatore della
ricorrente ritiene poi, a proposito del miglioramento dell’idoneità al
collocamento, che l’UMA erra nell’interpretazione dei dati statistici.
Al contrario la condizione
dell’art. 59 cpv. 2 cifra 2 è adempiuta per i seguenti motivi:
"
(…)
È evidente - proprio dalle cifre statistiche decantate dall'UMA -
che chi non ha titoli professionali resta indietro e fatica a trovare un posto
di lavoro.
L'UMA ritiene che simili dati giustificano una prognosi negativa
per la ricorrente nella ricerca di un lavoro nell'ambito degli uffici. Ora se
una simile frase dovrebbe per logica giustificare una qualifica professionale
della ricorrente per ottenere un AFC per poter aspirare a posizioni
specialistiche (che le statistiche dimostrano praticamente senza disoccupati!),
l'UMA si abbarbica come l'edera all'esile tronco delle scarse possibilità di
inserimento dell'assicurata nell'evenienza che consegua un attestato AFC, come
la giurisprudenza da esso citata parrebbe dire.
L'UMA pensa di aver colto in castagna l'assicurata per il fatto
che avrebbe citato solo in parte il punto A24 della prassi LFI PML della SECO.
La ricorrente invece l'ha omessa apposta proprio per vedere come avrebbe
giustificato l'UMA la condizione che poteva tornargli comoda. Ed infatti l'UMA
non lo fa.
Per chiarire il concetto: secondo la SECO
"la
partecipazione a un provvedimento va rifiutata se sussistono seri dubbi
riguardo all'effettivo miglioramento al collocamento dell'assicurato"
.
L'UMA - a cui giungono i ringraziamenti dell'assicurata - invece dimostra
proprio il contrario: i suoi dati statistici ticinesi dimostrano inconfutabilmente
che chi ha un APC ha minimissime possibilità di finire in disoccupazione; chi
non ce l'ha invece ha buone probabilità di finirci. (…)” (Doc. I)
Il patrocinatore della
ricorrente sostiene poi che il conseguimento del certificato di impiegata di
commercio AFC è un passaggio intermedio per poter lavorare come curatrice
dapprima e in altri settori professionali successivamente:
"
(…)
-
la sua
intenzione non è quella di fare solo la curatrice, ma – a più lungo termine
(cfr. a questo proposito l’art. 59 cpv. 2 cifra 2 LADI!) – di poter avere la
possibilità di concorrere presso le ARP, altri rami dell’amministrazione
pubblica o ambiti lavorativi privati con un certo background formativo; la sua
precedente formazione universitaria, non riconoscibile qui in Svizzera, è
comunque un’evidente prova delle capacità intellettuali della ricorrente;
-
l’attività di
curatore, come primo passo per una legittima carriera professionale della
ricorrente, non è una quisquilia come riduttivamente vuol far credere l’UMA,
che in questo senso dimostra di nemmeno sapere cosa faccia un curatore;
(…)
L'UMA sostiene quindi che se il curatore non deve essere una
persona particolarmente formata, chi lavora invece all'ARP - giustamente! -
deve disporre dell'AFC; ma anche qui l'UMA denota totale ignoranza di cosa sia
un'ARP e il mondo delle curatele; l'ARP è un'autorità regionale di protezione
che ha il compito di capire se un suo amministrato necessita di quale misura di
protezione, rispettivamente scegliere la persona ideale, sorvegliare e
consigliare il curatore; l'ARP svolge (tramite i suoi tre membri) indagini e
audizioni di curatelati o possibili curatelati; in nessun caso un funzionario
amministrativo (per la cui assunzione è preteso l'AFC, come condizione di
concorso ma non di legge!) entra in contatto diretto con il curatelato, lo
ascolta e lo esamina; il funzionario amministrativo di un ARP entra semmai e
soltanto in contatto con i documenti che riguardano la curatela, vuoi quelli
dell'ARP stessa vuoi quello del curatore o di altre parti alla misura
protettiva;
ora se le ARP esigono che per questi ruoli, ovviamente nettamente
più semplici di quelli del curatore, un attestato AFC perché mai un
attestato
AFC sarebbe una stranezza per un curatore?
(…)”
(Doc. I)
Il patrocinatore
dell’assicurata sostiene poi che l’esigenza di un contratto di tirocinio è
“pretestuosa e eccessivamente formalista”, che pure la terza condizione
alternativa dell’art. 59 cpv. 2 LADI (cioè quella di “diminuire il rischio di
una disoccupazione di lunga durata”) è adempiuta e che, siccome nell’agosto
2018 scade “il termine del periodo di disoccupazione” ella dovrà percepire “gli
AFO solo dal settembre 2018, ritenuto che senza sua colpa non li ha potuto
percepire nel settembre 2017” (cfr. Doc. I).
1.3.   Nella sua risposta del 4
gennaio 2018 l’Ufficio delle misure attive propone di respingere il ricorso e
così risponde alle contestazioni sollevate nel ricorso:
"
(…)
Art. 59 cpv. 2 LADI
Questo articolo sancisce due principi base per l’erogazione dei
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
1)
le prestazioni
dell’assicurazione contro la disoccupazione a titolo di riqualificazione,
perfezionamento o reintegrazione vengono versate soltanto se la situazione del
mercato del lavoro esige l'adozione di un simile provvedimento. Ciò significa
che l'assicurato non può pretendere presta-zioni dell'assicurazione contro la
disoccupazione per frequentare un provvedimento inerente al mercato del lavoro
se è possibile assegnargli un'occupazione adeguata.
2)
Non basta che i
PML permettano di acquisire rispettivamente migliorare le competenze, le
quali-fiche e le esperienze professionali delle persone disoccupate. Essi
devono rispondere concretamente alle richieste del mercato del lavoro. Pertanto
ribadiamo che la concessione dei PML possibile solo nella misura in cui
permettono di migliorare le possibilità di collocamento dei richiedenti tenuto
conto dei bisogni del mercato del lavoro.
A questo proposito evidenziamo come
secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, le
persone disoccupate hanno diritto solo ai provvedimenti necessari al proprio
reinserimento professionale e non a quelli che appaiono essere i migliori nella
fattispecie (TFA 29.12.1994 N. C231/93 in re V.).
Per quanto concerne il rispetto di questi principi nella
fattispecie, confermiamo quanto indicato nelle nostre decisioni precedenti.
Statistica del mercato del lavoro.
La ricorrente sembrerebbe indicare che i gruppi professionali da
72102 a 72106 concernono disoccupati rispettivamente persone in cerca di
impiego in possesso di AFC o di altri titoli di studio, mentre il gruppo
professionale 72101 riguarda coloro senza particolari requisiti e quindi senza
particolari titoli di studio. Pertanto desume che
"chi ha un AFC ha
minimissime possibilità di finire in disoccupazione"
.
Questa interpretazione non è corretta. L'appartenenza a un
determinato gruppo professionale non dipende dalla disponibilità di AFC o di
altri titoli di studio, ma solo dalla professione esercitata rispettivamente da
quella in cui si cerca lavoro.
Contratto di tirocinio approvato dalla Divisione della
formazione professionale (DFP)
La concessione degli AFO sottostà a diverse condizioni materiali,
menzionate agli artt. 66a e 66c LADI come pure all'art. 90a cpv. 2 OADI.
Per quanto concerne il contratto di formazione, valgono le
seguenti condizioni:
Art. 66a cpv. 4 LADI
Gli assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia
un contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un
corrispondente attestato al termine della formazione.
Art. 90a cpv. 2 LADI
Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato federale
di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso, conformemente alla
legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, in forma di
contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un attestato cantonale, il
contratto di formazione è concluso nella forma prevista dal diritto cantonale
applicabile in materia.
Il nostro Ufficio concede gli assegni di formazione soltanto dopo
ricezione del contratto di tirocinio autorizzato dalla Divisione della
formazione professionale.
A titolo abbondanziale, segnaliamo le scadenze applicate dalla
Divisione della formazione professionale per l'autorizzazione dei contratti di
tirocinio. L'assunzione degli apprendisti può avvenire al più presto dal 10
luglio e deve avvenire al più tardi entro l'inizio dell'anno scolastico.
"Per circostanze speciali, fondati motivi o in casi eccezionali,
l'assunzione può avvenire anche più tardi. Dopo il 31 ottobre solo con formale
autorizzazione della DFP." (vedi allegato 27).” (Doc. III)
1.4.   Il 5 gennaio 2018 il TCA ha
assegnato alle parti un termine di 10 giorni per presentare eventuali altri
mezzi di prova (cfr. doc. IV). Le parti sono rimaste silenti.
in diritto
2.1.   Il TCA è chiamato a stabilire
se l'assicurata ha diritto oppure no agli assegni per la formazione quale
impiegata di commercio AFC.
Il 1° luglio 2003 è
entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata
dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502
segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della
LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della
legge del 1995.
Questi provvedimenti si
sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la
disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale,
Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12
giugno 2001, pag. 1972):
"
(…) In
linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente
istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione
del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto
mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Anche la quarta revisione
della LADI del 19 marzo 2011, in vigore dal 1° aprile 2011 non ha apportato
sostanziali modifiche ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
Pertanto, la
giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art.
59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a
prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata
in vigore della terza revisione della LADI (cfr. STFA 209/04 del 10 dicembre
2004; STFA C 77/04 del 24 dicembre 2004; STFA
C 56/04 del 10 gennaio
2005).
2.2.   Fra gli scopi principali
dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la
disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la
reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a
cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo
obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto
una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti
di formazione (art. 60: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di
perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di
formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di
occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di
provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione,
assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti
settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI
fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del
lavoro e prevede che:
"
1
L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla
disoccupazione.
1bis
I provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro comprendono i provvedimenti di formazione (Sezione 2), i
provvedimenti di occupazione (Sezione 3) e i provvedimenti speciali (Sezione
4).
1ter
Le persone direttamente
minacciate dalla disoccupazione possono pretendere unicamente le prestazioni di
cui all’articolo 60.3.
2
I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono
volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile
da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in
particolare:
a.  migliorare
l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una
rapida e durevole reintegrazione;
b.  promuovere
le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c.  diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga
durata; o
d.  offrire la possibilità di acquisire esperienze
professionali.
3
Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71
d
gli assicurati che
adempiono:
a.  i
presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga
altrimenti; e
b.  le condizioni specifiche per il provvedimento in
questione.
3bis
Gli assicurati che hanno più
di 50 anni e che adempiono le condizioni di cui al capoverso 3 possono
partecipare a provvedimenti di formazione e di occupazione fino alla
conclusione del loro termine quadro per la riscossione della prestazione,
indipendentemente dal loro diritto all’indennità di disoccupazione.
4
I servizi competenti collaborano con gli organi
dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati
invalidi."
2.3.
All'art. 59
cpv. 2 LADI viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il
diritto a
prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato
del lavoro
è connesso alla situazione del mercato del lavoro:
provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti
dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare
l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione
disoccupazione (cfr.
STFA C 56/04 del 10 gennaio 2005, consid. 2;
STFA C 209/04 del 10 dicembre 2004, consid. 2; le STFA C 200/02 e C
201/02 del 5 agosto 2003, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il
Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale
sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per
insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
In una sentenza
8C_48/2008 del 16 maggio 2008 al riguardo il Tribunale federale si è così
espresso:
"
3.2 Le droit aux prestations d'assurance pour la reconversion, le
perfectionnement ou l'intégration professionnels est lié à la situation du
marché du travail: des mesures relatives au marché du travail ne doivent être
mises en oeuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce
marché. Cette condition permet d'éviter l'allocation de prestations qui n'ont
aucun rapport avec l'assurance-chômage. La loi, qui consacrait ce principe à
l'art. 59 al. 1 et 3 aLACI, l'exprime désormais à l'art. 59 al. 2 LACI, dans sa
teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003. Toutefois, les principes
jurisprudentiels (
ATF 112 V 397
consid. 1a p. 398, 111 V 271 consid. 2b p. 274 et 398 consid. 2b p.
400; DTA 2005 p. 280 consid. 1.2, C 48/05, et les arrêts cités) développés sous
l'empire des dispositions régissant les mesures relatives au marché du travail
- dans leur version en vigueur jusqu'au 30 juin 2003 - restent applicables (DTA
2005 p. 280 consid.
1.1, précité).
En revanche, la formation de base et la promotion
générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à
l'assurance-chômage. La limite entre la formation de base ainsi que le
perfectionnement professionnel en général, d'une part, le reclassement et le
perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage, d'autre part,
n'est souvent pas nette (
ATF 108 V 163
consid. 2c p. 165 s.). Il doit s'agir dans ce dernier cas de
mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique,
ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité
lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes.
Etant donné qu'une seule et même mesure peut présenter des traits
caractéristiques de ces deux domaines, et que la formation professionnelle
générale favorise d'habitude également l'aptitude au placement de l'assuré sur
le marché du travail, sont décisifs les aspects qui prédominent au regard de
toutes les circonstances du cas particulier (
ATF 111 V 271
consid. 2c p. 274 s. et 398 consid. 2b p. 400, 108 V 163 consid. 2c
p. 165 s. et les références). Par ailleurs, un cours n'est pris en charge par
l'assurance-chômage que si la formation envisagée est indispensable à l'assuré
pour remédier à son chômage (
ATF 111 V 398
consid. 2c p. 401 s.)."
Il
diritto alle prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione è dunque
escluso se la formazione viene intrapresa per soddisfare un'aspirazione
personale indipendentemente dalla situazione del mercato del lavoro (cfr. DLA
1998 N° 28 pag. 53; STF C 176/03 del 2 settembre 2004 – "
Les circonstances démontrent ainsi que le recourant n'a pas entendu
suivre le cours litigieux parce qu'il se trouvait dans une situation de chômage
provoquée par une situation économique défavorable mais par convenance personnelle.
La mesure requise n'est donc pas directement commandée par
la situation du marché du travail et l'on ne saurait admettre que le placement
de l'assuré était impossible ou très difficile pour ce motif." – STFA C
201/02 del 5 agosto 2003).
2.4.   Quale
provvedimento speciale, a
gli art. 66a e 66c LADI sono regolamentati gli
assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa misura, che tende a
favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati che hanno almeno 30
anni e che non dispongono di una formazione professionale completa o hanno
notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione,
consiste nel concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre
anni.
L’art.
66a LADI ha il seguente tenore:
"
1
L’assicurazione
può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai
disoccupati che:
a.   …
b.   hanno almeno 30 anni e
c.   non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli
difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2
L’ufficio di
compensazione può, in casi giustificati, autorizzare una deroga alla durata
della formazione e al limite di età di cui al capoverso 1.
3
Gli assicurati che
hanno conseguito un diploma universitario o di una scuola professionale
superiore o che, pur senza ottenere un diploma hanno seguito una formazione di
almeno tre anni in uno di questi centri di formazione non ricevono assegni di
formazione.
4
Gli assegni di
formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di formazione
che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato al termine
della formazione."
Nel tenore in vigore fino
al 30 giugno 2003 l’art. 66a lett. a LADI prevedeva, quale ulteriore presupposto,
che: "adempiono una delle condizioni di cui all’articolo 60 capoverso 1
lettera b;".
L’art. 66b LADI, abrogato
con effetto dal 1° luglio 2003, poneva invece quali condizioni materiali che:
"Gli assegni
sono concessi unicamente qualora vi sia un contratto
di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente
attestato al termine della formazione. (cpv. 1)" e che: "La
formazione deve corrispondere alle capacità dell’assicurato e migliorarne
l’idoneità al collocamento. (cpv. 2)".
A proposito di queste
modifiche, nel Messaggio concernente la revisione della legge
sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio
federale ha precisato che:
"
Art. 66a
Assegni di formazione
La lettera a è contemplata nella clausola generale
prevista dall’articolo 59 capoverso 3, motivo per cui non deve più essere
menzionata nel capoverso 1.
Al fine di garantire una prassi uniforme a livello
svizzero, il capoverso 2 statuisce che le domande concernenti gli assicurati di
età inferiore a 30 anni e le domande per una durata di formazione più lunga in
casi fondati possono essere autorizzate dall’ufficio di compensazione e non più
dai Cantoni.
Il capoverso 4 è stato ripreso dall’articolo 66
b
al
fine di riunire in un unico articolo tutti i presupposti del diritto.
Art. 66b
Condizioni
materiali (abrogato)
Il capoverso 1 diventa l’articolo 66
a
capoverso
4. Il capoverso 2 è già contemplato negli obiettivi dei provvedimenti inerenti
al mercato del lavoro dell’articolo 59 capoverso 2 e può quindi essere
stralciato."
(cfr.
FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag.
2013, pto 2.1)
L’art.
66c LADI stabilisce che:
"
1
Il
datore di lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente
salario d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza
professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul
salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2
Gli assegni di formazione corrispondono alla
differenza fra il salario effettivo ed un importo massimo stabilito dal
Consiglio federale.
3
La cassa paga al datore di lavoro, su presentazione di
un conteggio mensile, gli assegni di formazione, la quota dei contributi del
datore di lavoro alle assicurazioni sociali sugli assegni di formazione e l’intero
contributo del datore di lavoro alla previdenza professionale.
4
Il termine quadro è prolungato sino alla conclusione
della formazione autorizzata."
Secondo l’art. 90a OADI:
"
1
Sono
scuole professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole
superiori per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole
superiori delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica,
altri centri di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori
svizzere o estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente
e subordinate alla sovranità cantonale.
2
Se per la formazione auspicata è rilasciato un
attestato federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso,
conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione
professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un
attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista
dal diritto cantonale applicabile in materia.
3
Il salario è calcolato in base al salario
dell’ultimo anno della formazione professionale di base secondo l’uso locale
nel ramo economico interessato. Se l’assicurato non ha esperienza nella
professione in questione o in una professione affine, il salario è calcolato in
base al salario del corrispondente anno di formazione professionale di base
secondo l’uso locale nel ramo economico interessato.
4
L’importo massimo conformemente all’articolo 66c
capoverso 2 LADI ammonta a 3500 franchi mensili. Le borse di studio assegnate
sono computate nell’importo degli assegni per la formazione, per quanto non
servano a coprire le spese familiari di mantenimento.
5
Per l’assicurato vale il termine
quadro per la riscossione della prestazione conformemente all’articolo 9 capoversi
1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è prolungato fino alla
conclusione della formazione per la quale è stato accordato l’assegno. Il
termine quadro prolungato è soppresso il giorno in cui l’assicurato interrompe
o conclude la formazione. Se adempie i presupposti di cui all’articolo 8 LADI,
il giorno successivo l’assicurato può aprire un nuovo termine quadro per la
riscossione della prestazione.
6
…
7
Le domande di assegni per la
formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto settimane prima
dell’inizio della misura.
8
Il servizio cantonale comunica la
sua decisione all’assicurato di regola quattro settimane dopo la consegna della
domanda."
2.5.   Presupposto
fondamentale per poter beneficiare degli assegni è che la formazione intrapresa
dall'assicurato migliori la sua idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2
lett. a LADI).
Nella
Prassi LADI PML del luglio 2017, che corrisponde alla Circolare sui
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (PML) del gennaio 2013 p.ti F1-F6,
la Segreteria di Stato dell'economica (SECO), quale autorità di sorveglianza
che deve adoperarsi per garantire un'applicazione uniforme del diritto ed
impartire le istruzioni generali (cfr. art. 110 LADI; STFA C 195/03 del 19
agosto 2004; STFA C 176/00 del 10 marzo 2003, consid. 3; STFA C 260/99 dell'8
agosto 2001, consid. 6b e DTF 127 V 57, consid. 3° pag. 61), ha sottolineato in
particolare che:
"
Miglioramento
dell’idoneità al collocamento
A23
I
PML si prefiggono di migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati sul
mercato del lavoro. Ciò implica, da un lato, che i provvedimenti siano adeguati
alla situazione e all’evoluzione del mercato del lavoro e, dall’altro, che
prendano in considerazione la situazione personale, le capacità e le attitudini
dell’assicurato.
A24
Come
precisato a più riprese dal TFA, la partecipazione a un PML deve migliorare
notevolmente l’idoneità al collocamento dell’assicurato. Un possibile
miglioramento dell’idoneità al collocamento sul piano teorico, improbabile però
nella pratica, non è sufficiente a soddisfare i presupposti di cui all’art. 59
LADI (Bollettino d’informazione dell’UFIAML «Diritto del lavoro e assicurazione
contro la disoccupazione» (DLA) 1985, n. 23). La partecipazione a un
provvedimento va rifiutata se sussistono seri dubbi riguardo all’effettivo
miglioramento dell’idoneità al collocamento dell’assicurato.”
Per poter
essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è dunque
sufficiente che un corso o una formazione, tenuto conto della situazione del
mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico,
possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo
tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel
caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo
professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de
réadaptation de l'assurance-chômage". Ed. Helbing & Lichtenhahn,
Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988
N. 30).
In diverse
sentenze l’Alta Corte ha stabilito che non è importante stabilire se, grazie al
corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o
quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto
che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla
disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; STFA del 22 marzo
2004 nella causa T., C 11/02, consid. 3.3.; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Nella già citata sentenza
C 29/03 del 25 marzo 2003, la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito
che:
"
(…)
Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall
unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den
Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die
Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im
Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im
konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988
Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen).
(…)."
(cfr. STFA K., C 29/03 del 25 marzo 2003, consid. 4.1)
B. Rubin (in
"Assurance-chômage"; Éditions Romandes, Ginevra-Zurigo-Basilea 2014,
pag. 470-471 N° 8-9) ricorda che:
“8
Comme
l'indique l'art.
59 al. 2 LACI,
les mesures relatives au  marché du travail visent à favoriser l'intégration
professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons
inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but:
a.  d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière
à permettre leur réinsertion rapide et durable; et
b.  de
promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des
besoins du marché du travail.
9
Il ressort de l'art. 59 al. 2 LACI que les mesures de marché du travail
doivent améliorer l'aptitude au placement des assurés. Plus précisément, elles
doivent augmenter leurs chances de retrouver un emploi, c'est-à-dire améliorer leur
employabilité. Mais seuls les besoins du marché du travail doivent dicter le
choix d'une mesure de marché du travail. L'octroi d'une mesure doit donc
répondre à une indication du marché du travail. Les critères d'attribution
d'une mesure de marché du travail dépendent à la fois de circonstances
objectives, telles que l'état du marché du travail, et de circonstances
subjectives, telles que les difficultés de placement de l'assuré, liées par
exemple à sa formation, à son expérience, à son âge, à son état civil ou à sa
situation familiale. Ces critères s'examinent de façon prospective (ATF 128 V
192 consid. 7b/bb p. 198; arrêt du 28 mai 2013 [8C_202/2013] consid. 5.2) et
sans égard à d'éventuels autres cas où l'autorité compétente aurait attribué à
tort une mesure semblable à celle sollicitée. Il n'y a pas d'égalité dans
l'illégalité (arrêt du 4 août 2008 [8C_338/2007])."
In
una sentenza 38.2011.76 del 9 gennaio 2012 il TCA ha approvato l’operato
dell’UMA che aveva respinto la richiesta di un’assicurata in quanto
l’apprendistato quale assistente di studio medico in quel caso non avrebbe
migliorato la sua idoneità al collocamento.
2.6.   Nella presente
fattispecie l'UMA ha respinto la richiesta dell'assicurata in quanto
l'apprendistato quale impiegata di commercio AFC non migliorerebbe la sua
idoneità al collocamento.
Chiamato ora
a pronunciarsi il TCA ricorda innanzitutto che, secondo la giurisprudenza,
spetta ai consulenti degli Uffici regionali
di decidere di volta in
volta quali sono le misure più idonee per favorire un rapido collocamento dei
singoli assicurati tenuto conto della situazione del mercato del lavoro e delle
loro capacità e attitudini (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b
LADI, art. 17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2008.38 del 6 ottobre 2008; STCA 38.2007.107
del 4 marzo 2008; STCA 38.2007.8 del 31 luglio 2007; STCA 38.2000.74 del 5
ottobre 2000 e STFA C 121/92 del 13 maggio 1993).
L’URC di __________, in
data 16 agosto 2017, ha preavvisato negativamente la domanda di RI 1 rilevando:
"
Il
preavviso URC è negativo in quanto la riqualifica tocca un settore
professionale da tempo confrontato con una situazione difficile del mercato del
lavoro. In sostanza vi è abbondanza di personale poco o mediamente qualificato
rispetto ai porti vacanti offerti, nei quali si richiede maggiori competenze
linguistiche (D/GB) nonché capacità contabili superiori a quelle fornite da una
formazione di base.
Consideriamo inoltre che l’obiettivo di riqualifica è stato
attivato in tempi non sospetti dall’Ufficio AI, in quanto conseguenza di un
grave infortunio ad una mano. Pertanto riteniamo che sia l’ufficio citato a
doversi chinare sulla questione, dopo gli interventi già decisi (vedi
allegati).” (Doc. 17)
Nella decisione su
opposizione l’UMA ha poi indicato che nell’agosto 2017 vi erano iscritte come
disoccupate 587 persone quali impiegati di commercio e 1121 persone in cerca
d’impiego.
L’amministrazione ha ribadito
che i posti vacanti richiedono pure competenze linguistiche e capacità
contabili superiori a quelle fornite da una formazione di base.
Preso atto di questi dati,
il TCA non può che confermare la decisione dell'UMA che ha negato
all'assicurata il diritto agli assegni di formazione in quanto, vista la
difficile situazione del mercato del lavoro in quello specifico settore,
l'apprendistato quale impiegata di commercio AFC non è atto a migliorare
concretamente la sua idoneità al collocamento.
Per costante
giurisprudenza infatti è il numero di persone iscritte in disoccupazione in un
settore specifico che determina la situazione del mercato del lavoro in quella
professione (cfr. STCA 38.2011. 61 del 16 novembre 2011 consid. 2.9) e non la
constatazione che in quel settore vi sono dei singoli datori di lavoro che
ricercano del personale mediante annunci su giornali o riviste (cfr. STCA
38.2011.76 del 9 gennaio 2012).
Questa soluzione si impone
tanto più in un caso come quello presente, in cui la lunga formazione a spese
dell’assicurazione contro la disoccupazione non è destinata a permetterle direttamente
di trovare un impiego ma sembrerebbe  semplicemente costituire un punto di
partenza per ulteriori perfezionamenti o riqualifiche (cfr. consid. 1.2).
A proposito delle
considerazioni del patrocinatore dell’assicurata riguardo al carattere alternativo
delle condizioni fissate all’art. 59 cpv. 2 LADI, il TCA sottolinea che in
realtà quella appena citata è una norma generale che si riferisce a tutti i
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro previsti dal legislatore i quali
devono tutti “promuovere la reintegrazione dei disoccupati”, e che poi, a
seconda della tipologia della misura realizzano concretamente gli enumerati
nelle quattro alternative.
Al riguardo B. Rubin
rileva quanto segue:
"
20
Les mesures de marché du travail
visent toutes à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le
placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi.
Elles ont pour but d'améliorer l'employabilité de manière à permettre une
réinsertion rapide et durable (valable typiquement pour les mesures de
formation et l'allocation d'initiation au travail); de promouvoir les
qualifications professionnelles en fonction des besoins du marché du travail
(valable en particulier pour les mesures de formation) ; de diminuer le risque
de chômage de longue durée et de permettre l'acquisition d'une expérience
professionnelle (stages professionnels par exemple). Ces buts constituent aussi
en quelque sorte des conditions préalables d'octroi des mesures de marché du
travail. Pour avoir droit à une mesure, l'assuré devra remplir en outre les
conditions générales et spécifiques mentionnées à. l'art. 59 al. 3 LACI.
”
(
op cit. pag. 454 N° 20)
A proposito degli assegni
di formazione, l’autore citato sottolinea poi in modo estremamente chiaro che:
"
11
D'une manière générale, les mesures de marché du travail doivent
améliorer l'employabilité et correspondre à une indication du marché du
travail. Ceci est aussi valable pour les AFO, qui ne sauraient donc être
accordées dans des domaines saturés ou en passe de devenir obsolète. Elles ne
sauraient non plus être attribuées à des chômeurs qui n'en auraient pas besoin,
c'est-à-dire à ceux qui pourraient facilement être engagés compte tenu du
marché du travail local et des compétences professionnelles dans le cas
concret.
”
(cfr. B. Rubin, op.cit. pag. 492 N° 11)
Per i motivi appena
esposti la decisione su opposizione del 13 novembre 2017 deve di conseguenza
essere confermata (per un caso analogo cfr. STCA 38.2017.80 dell’8 gennaio
2018).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti