ti_gerichte · 53.1999.3 · 2000-05-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.05.2000 53.1999.3
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.05.2000 53.1999.3
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.05.2000 53.1999.3

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
53.1999.00003
Lugano
12 maggio
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 26 gennaio 1999 di
__________
rappr. da: __________
contro
la comunicazione 8 gennaio 1999 della Divisione
della scuola relativa allo stipendio iniziale della stessa ricorrente;
viste le risposte:
-    14 gennaio 2000 del
municipio di __________;
-    25 gennaio 2000 del
Dipartimento dell'istruzione e della cultura;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 9
ottobre 1998, il municipio di __________ ha indetto un pubblico concorso (FUC
n. __________) per l'assunzione di un docente di sostegno pedagogico a metà
tempo presso le scuole elementari. Per la retribuzione, il bando si richiamava
alle condizioni del concorso generale, che era stato pubblicato il 9 giugno
precedente (FUC n. __________) per l'assunzione di docenti di scuola
elementare. Il bando di quel concorso avvertiva i concorrenti che a norma
dell'art. 7 cpv. 3 LStip la retribuzione dei docenti al primo impiego sarebbe
stata inferiore di due classi rispetto a quella prevista dall'organico
cantonale.
Valutate le candidature inoltrate, il 5
novembre 1998 il municipio di __________ ha conferito alla ricorrente
__________, titolare di una licenza in scienze sociali e pedagogiche, un
incarico a metà tempo quale docente di sostegno pedagogico presso le scuole
elementari. In merito allo stipendio la decisione si limitava a rinviare alle
leggi ed ai regolamenti vigenti. Essendo la ricorrente al suo primo impiego
quale insegnante, il municipio le ha comunque attribuito uno stipendio di due
classi inferiore a quello previsto dall'organico cantonale per i docenti di
sostegno pedagogico con titolo accademico.
B.   Il 23
dicembre 1998 __________ si è rivolta al Dipartimento dell'istruzione e della
cultura, chiedendo di riconoscerle uno stipendio di due classi superiore. La
richiesta si fondava sull'esperienza professionale maturata come assistente
sociale presso la __________ (3 anni) e come educatrice presso l'__________ di
__________ (2 anni e mezzo).
C.   L'8 gennaio
1999 la Divisione della scuola ha comunicato alla ricorrente che lo stipendio
attribuitole era stato determinato in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 LStip; norma
che nel caso di dipendenti di giovane età, con scarsa esperienza o previsti per
compiti che richiedono un periodo d'introduzione permette al Consiglio di Stato
di stabilire, per due anni al massimo, uno stipendio iniziale fino a due classi
inferiori a quello minimo previsto per la funzione. La Divisione della scuola
ha altresì rilevato che l'esperienza professionale acquisita come assistente
sociale e come educatrice non poteva essere equiparata ad esperienza d'insegnamento.
D.   Contro la
predetta comunicazione, __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato,
contestando la riduzione di due classi dello stipendio normalmente previsto per
i docenti di scuola elementare. A mente dell'insorgente il concetto di
esperienza al quale fa riferimento l'art. 7 cpv. 3 LStip andrebbe inteso in
senso lato e non nell'ambito ristretto della professione per la quale il dipendente
è assunto.
E.   Con
decisione 14 dicembre 1999 il Consiglio di Stato ha trasmesso l'impugnativa al
Tribunale cantonale amministrativo, affinché stabilisse se l'atto costituisca o
meno una petizione ai sensi dell'art. 71 PAmm.
Con identiche osservazioni il Dipartimento
dell'istruzione e della cultura ed il municipio di __________ hanno sollecitato
il rigetto dell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
Giusta l'art. 65 LOrd, contro le decisioni rese dai municipi in applicazione di
tale legge è dato ricorso al Consiglio di Stato.
Allo stesso Consiglio di Stato è pure dato
ricorso contro le decisioni delle istanze subordinate dell'amministrazione
cantonale (art. 66 cpv. 1 LOrd).
Le decisioni del Consiglio di Stato
statuenti su ricorsi proposti contro decisioni dei municipi e delle istanze
subordinate dell'amministrazione cantonale sono per principio definitive (art.
66 cvp. 2 LOrd). Sono tuttavia riservate le disposizioni degli art. 67 e 68
LOrd.
L'art. 67 LOrd prevede la possibilità
di impugnare ulteriormente al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni
del Consiglio di Stato statuenti su ricorsi contro decisioni di natura
disciplinare (art. 32 e 38 LOrd) e contro la disdetta del rapporto d'impiego
(art. 60 LOrd).
L'art. 68 LOrd conferisce invece al Tribunale
cantonale amministrativo la competenza a dirimere quale istanza unica (art. 71
lett. d PAmm) le contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti dal
rapporto d'impiego tra l'autorità di nomina ed i dipendenti assoggettati alla
LOrd.
Dall'insieme di queste norme si deduce che
le decisioni rese dai municipi e dalle istanze subordinate dell'amministrazione
cantonale in applicazione della LOrd sono sempre deducibili mediante ricorso al
Consiglio di Stato. L'ulteriore ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è
dato soltanto contro le decisioni indicate dall'art. 67 LOrd. È inoltre
riservata l'azione diretta al Tribunale cantonale amministrativo nei casi
previsti dall'art. 68 LOrd.
Questa procedura, proponibile soltanto per
le pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego dei dipendenti
pubblici assoggettati alla LOrd, non presuppone l'esaurimento delle possibilità
di ricorso. Nella misura in cui la pretesa fatta valere in giudizio presenta
queste caratteristiche, l'azione diretta è quindi proponibile anche quando
mette in discussione una decisione contro la quale potrebbe o avrebbe potuto
essere o addirittura è stato invano interposto ricorso al Consiglio di Stato
(RDAT 1993 II N. 16, 1980 N. 23; Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 71 PAmm N. 1 b).
Ne deriva che le decisioni con cui
l'autorità si pronuncia su diritti ed obblighi di natura pecuniaria dei
dipendenti assoggettati alla LOrd sottostanno al controllo giurisdizionale del
Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica indipendentemente dalla
loro eventuale crescita in giudicato formale. Considerato che nella maggior
parte dei casi l'autorità statuisce con decisione formale sui diritti e sugli
obblighi di natura pecuniaria dei dipendenti, la proponibilità dell'azione
diretta prevista dall'art. 68 LOrd non può essere limitata ai casi,
difficilmente ipotizzabili, in cui la determinazione dell'autorità non è
impugnabile davanti al Consiglio di Stato. Né tale azione può essere esclusa
quando siffatta determinazione non è stata tempestivamente impugnata o è stata
impugnata con esito sfavorevole davanti al Consiglio di Stato.
Le incongruenze derivanti dall'ordinamento
dei mezzi di difesa istituito dagli art. 65 - 68 LOrd possono essere risolte
soltanto assegnando all'azione diretta un ruolo primario nella definizione dei
rapporti di natura pecuniaria tra i pubblici dipendenti e l'autorità di nomina.
La giurisprudenza di questo tribunale ha peraltro già ammesso la possibilità di
inoltrare azioni dirette postulanti un risultato che potrebbe essere conseguito
anche in via ricorsuale (RDAT 1982 N. 39; Borghi Corti, op. cit., ibidem, n. 1
c). La crescita in giudicato formale delle decisioni che definiscono la retribuzione
dei dipendenti pubblici non ne impedisce d'altro canto la rettifica laddove ciò
si renda necessario per porre rimedio a determinate violazioni del diritto (DTF
125 I 14 consid. 3i; 124 II 436 consid. 10e/cc).
2.   I rapporti
d'impiego dei docenti delle scuole comunali sono retti dalla LOrd e dalla LStip
(art. 1 cpv. 1 lett. b LOrd). Questi dipendenti pubblici sono assunti dal municipio,
che conferisce loro la nomina o l'incarico (art. 2 cpv. 1 lett. b), fissandone
la retribuzione sulla base dell'organico dei dipendenti dello Stato.
Le decisioni dell'autorità comunale
concernenti il rapporto d'impiego dei docenti comunali sono impugnabili al
Consiglio di Stato (art. 65 LOrd). A differenza degli altri dipendenti
comunali, che possono contestare davanti al Tribunale cantonale amministrativo
i giudizi del Consiglio di Stato statuenti su ricorsi proposti contro le decisioni
dei municipi relative al loro rapporto d'impiego (art. 208 cpv. 1 LOC), i docenti
comunali possono dedurre davanti a questo tribunale soltanto le decisioni di disdetta
ed i provvedimenti disciplinari menzionati dall'art. 67 LOrd. Gli altri giudizi
del Consiglio di Stato statuenti su ricorsi proposti da docenti comunali contro
decisioni adottate dal municipio in relazione al loro rapporto d'impiego sono
definitivi (art. 66 cpv. 2 LOrd). Ai docenti comunali rimane tuttavia riservata
la possibilità di adire il Tribunale cantonale amministrativo in via di azione
diretta per far valere pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto
d'impiego (art. 68 LOrd). Facoltà, questa, che è invece preclusa agli altri
dipendenti comunali.
3.   Nell'evenienza
concreta, la comparente è stata incaricata dal municipio di __________ quale
docente di sostegno pedagogico a metà tempo presso le scuole elementari. Il suo
rapporto d'impiego è quindi retto dalla LOrd e dalla LStip.
Con la risoluzione di conferimento
dell'incarico, il municipio non ha esplicitamente fissato lo stipendio. Per
atti concludenti le ha comunque assegnato lo stipendio della classe 28
dell'organico cantonale. Ricevuta la prima mensilità di stipendio, __________
ha chiesto alla Divisione della scuola di essere retribuita con la classe 30.
L'istanza suddetta le ha spiegato i motivi che hanno indotto l'autorità di
nomina ad applicare l'art. 7 cpv. 3 LStip, attribuendole uno stipendio iniziale
di due classi inferiore a quello previsto per i docenti di sostegno pedagogico
con titolo accademico.
Contro questa comunicazione __________ è
insorta davanti al Consiglio di Stato, contestandone il fondamento e ribadendo
la richiesta di assegnazione della classe 30. La contestazione promossa dalla
docente in questione è in sostanza rivolta contro la determinazione dello
stipendio, operata per atti concludenti dal municipio in occasione del
conferimento dell'incarico. Non è un ricorso contro una decisione di un'istanza
subordinata dell'amministrazione cantonale. La comunicazione della Divisione
della scuola non ha in effetti valore di decisione. Essa non stabilisce invero
diritti od obblighi della docente qui comparente. La suddetta istanza non è
peraltro nemmeno competente a fissare la retribuzione dei docenti comunali.
Competente è il municipio, che nel caso concreto si era già determinato,
attribuendole per atti concludenti lo stipendio della classe 28 dell'organico
cantonale.
La contestazione ha comunque per oggetto una
pretesa di natura pecuniaria derivante dal rapporto d'impiego di una dipendente
comunale assoggettata alla LOrd. Essa può pertanto essere sottoposta al
giudizio del Tribunale cantonale amministrativo, competente a giudicare quale
istanza unica (art. 68 LOrd). In quanto volta a contestare la determinazione
dello stipendio iniziale effettuata dal municipio per atti concludenti la
vertenza avrebbe potuto anche essere sottoposta al giudizio del Consiglio di
Stato quale autorità di ricorso (art. 65 LOrd). Tale circostanza è tuttavia priva
di rilievo, poiché un eventuale giudizio del Governo non avrebbe comunque precluso
alla docente in questione la possibilità di adire il Tribunale cantonale amministrativo
con un'azione diretta.
Ferme queste premesse ben si può entrare nel
merito della contestazione.
4.   4.1.
Giusta l'art. 7 cpv. 3 LStip, nel caso di candidati di giovane età, con scarsa esperienza
o previsti per compiti che richiedono un periodo d'introduzione, il Consiglio
di Stato può stabilire, per due anni al massimo, uno stipendio fino a due
classi inferiore a quello minimo previsto per la funzione.
Lo scopo della norma è quello di adeguare lo
stipendio iniziale di queste categorie di dipendenti alle minori prestazioni
lavorative che sono in grado di fornire soprattutto per mancanza d'esperienza
(cfr. verbali GC 1987, vol. 1, pag. 446).
Fondandosi su questa disposizione, il
Consiglio di Stato ha ritenuto che ai docenti al primo impiego fosse da
assegnare uno stipendio di due classi inferiore a quello previsto dall'organico
in quanto privi dell'esperienza necessaria ad assicurare un rendimento
ottimale.
4.2. In quest'ottica, il municipio ha
corrisposto all'attrice, priva di esperienza nel campo dell'insegnamento ed in
particolare del sostegno pedagogico, uno stipendio di due classi inferiore a
quello previsto dall'organico cantonale. L'autorità cantonale, analogamente
interpellata, ha ritenuto che per l'art. 7 cpv. 3 LStip facesse stato soltanto
l'esperienza acquisita insegnando con statuto di docente nominato o incaricato.
Ha quindi escluso che l'esperienza fatta come assistente di persone anziane e come
educatrice di giovani disadattati potesse essere equiparata ad un'esperienza
maturata nel campo specifico dell'insegnamento.
Per quanto opinabile possa apparire
all'attrice, la decisione di ridurre lo stipendio iniziale a norma dell'art. 7
cpv. 3 LStip non viola il diritto. Essa non procede in particolare da un
esercizio abusivo, ovvero insostenibile, del potere d'apprezzamento che la
legge riserva all'autorità di nomina. L'esperienza acquisita dall'attrice come
assistente geriatrica non è invero equiparabile a quella che i docenti maturano
nel campo specifico dell'insegnamento. Né deve necessariamente essere assimilata
ad un'esperienza didattica quella che l'attrice ha fatto lavorando per due anni
e mezzo come educatrice presso un istituto per giovani disadatti. A maggior
ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che l'attrice non
dispone ancora dell'abilitazione all'insegnamento.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, l'impugnativa, trattata come petizione,
va quindi respinta, confermando la retribuzione assegnata all'attrice siccome
immune da violazioni del diritto.
Per questi motivi,
visti gli art. 65, 66, 68 LOrd; 7 LStip; 3, 18, 28, 71
PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   La
petizione è respinta.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 400.- è a carico dell'attrice.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario