ti_gerichte · 90.1995.10 · 1996-06-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.10
Tessin Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.10
Ticino Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.10

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00010
Lugano
5 giugno 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
26 gennaio 1995
di
__________ e __________
__________, __________
__________
__________ -__________,
rappr. da: st.leg.
__________ & __________, ____________________,
contro
la risoluzione 20 dicembre 1994, n. __________, del
Consiglio di Stato che approva il PR di __________ __________. __________ e
respinge i ricorsi di prima istanza.
la risoluzione
viste le
risposte 20 giugno 1995 del Consiglio di Stato e 19                               giugno
1995 del Municipio di __________ __________. __________,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
__________
__________ e __________ sono proprietari del fondo n. __________RFD __________
__________. __________, situato in località “__________ ”, nella frazione di
__________.
b
.   Il PR di __________
__________. __________ (revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale
nella sua seduta del 1 dicembre 1993. Esso prevede l’inserimento di gran parte
del fondo dei ricorrenti in zona agricola; la parte superiore, ove sorge la
loro abitazione, é invece compresa nella zona edificabile __________.
c
.   Gli insorgenti hanno
contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato,
chiedendo di spostare il limite della zona edificabile più a valle, come era
previsto nel precedente PR 1975.
A sostegno della loro
richiesta hanno invocato l’assenza di interesse pubblico del provvedimento, la
violazione del principio della proporzionalità e la mancata informazione alla
popolazione sul processo pianificatorio.
d.
Con decisione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR e respinto integralmente
il ricorso dei sigg. __________.
L’autorità governativa
ritiene che l’informazione pubblica relativa all’adozione del nuovo PR, svolta
attraverso la distribuzione a domicilio di un bollettino e una serata
informativa aperta al pubblico, sia risultata più che sufficiente e conforme ai
disposti della LPT e della LALPT. Osserva che le restrizioni dell’utilizzazione
previste dal nuovo PR (zona agricola) sono giustificate dalla natura
chiaramente agricola della parte inedificata del fondo. Ricorda infine che il
diritto all’edificabilità scaturito dal precedente PR non può essere
considerato come dato acquisito ed inderogabile, in grado di influenzare
l’applicazione dei nuovi disposti legislativi nel frattempo entrati in vigore
(LPT, LALPT, LTagr.)
e.
Dissentendo da tale
decisione i ricorrenti sono insorti dinanzi al TPT riproponendo, in sostanza,
le censure del ricorso di primo grado e, segnatamente, la richiesta di
estendere la zona edificabile R2 nelle medesime proporzioni previste dal PR
1975 (cfr. planimetria Doc. 2 in atti). Lamentano inoltre una violazione del
diritto di essere sentiti per il mancato esperimento di un sopralluogo da parte
del Consiglio di Stato nonché una violazione delle norme procedurali per il
fatto che la decisione governativa é stata intimata unicamente al loro
rappresentante legale
f.
Nelle rispettive
osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di __________
__________. __________ ne chiedono l’integrale reiezione, ribadendo le
considerazioni già espresse in prima istanza.
g.
In data 14 settembre
1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di allegati conclusivi.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale.
Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con
l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3
LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto
di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Gli insorgenti
lamentano innanzitutto una violazione del diritto di essere sentiti in
relazione alla mancata esecuzione di un sopralluogo da parte del Consiglio di
Stato.
A questo proposito va rilevato che il diritto di essere sentiti, sancito dall’art
4 Cost., impone all’autorità giudicante di offrire alle parti la possibilità di
partecipare all’assunzione delle prove, rispettivamente di proporne e di
discutere le risultanze dell’istruttoria (cfr. DTF 118 Ia 19 consid. 1c e
rinvii, DTF 116 Ia 99 c. 3b, 115 Ia 11 c. 2b e rinvii). Un mezzo di prova,
sebbene invocato, può nondimeno essere considerato superfluo dall’autorità
giudicante con un giudizio anticipato sulle prove. In effetti giusta l’art 18
cpv. 1 LPamm (in concreto applicabile grazie al rinvio previsto all’art 38 cpv.
6 LALPT), l’autorità amministrativa accerta d’ufficio i fatti, non è vincolata
alle domande di prova delle parti e valuta le prove secondo il suo libero
convincimento.
A mente di questo Tribunale, nel caso di specie, il Consiglio di Stato era
senz’altro autorizzato in forza di un anticipato giudizio sulle prove a
rinunciare al sopralluogo richiesto, ritenuto che la documentazione a sua
disposizione bastava ai fini di un corretto giudizio (cfr. DTF 112 Ia 202 consid.
2b; DTF 101 Ia 104 e rinvii). Inoltre vertendo in concreto l’esame del litigio
su mere questioni di diritto, materia in cui il TPT ha piena cognizione, un
eventuale vizio in tal senso sarebbe comunque stato sanato in questa sede con
l’assunzione del sopralluogo da parte di questo Tribunale (cfr. DTF 119 Ia 150 consid.
5 bb; RDAT 1980 190 e riferimenti; RDAT 1986 190 no. 170; Rep. 1986 142s, 1980
3 e riferimenti)..
Inconferente risulta anche
la censura rivolta contro la mancata intimazione personale ai ricorrenti della
decisone impugnata, che é invece stata spedita (in una sola copia) al loro
rappresentante legale. Tale modo di procedere é infatti del tutto normale,
corretto e conforme alle norme procedurali (cfr. RDAT 1977 n. 30 p. 44);
nessuna norma di legge impone all’autorità giudicante di spedire gli atti
contemporaneamente al patrocinatore, fattosi validamente riconoscere come tale,
e al suo cliente. Non risulta inoltre dagli atti che questa circostanza abbia
impedito ai ricorrenti o al loro patrocinatore di esporre le loro ragioni e far
valere i loro interessi nella procedura ricorsuale.
4.
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).
5.
Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli
strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di
utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente
con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
6.
A
norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici
che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
6.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
6.2
Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa.
Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo
delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg.
consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
6.3
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima
è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato
che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di
15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si
limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
7.
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la
questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT).
L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto
territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
L’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame (e di quello
precedente) è infatti il motivo principale della mancata attribuzione alla ZE
di quella in contestazione e di numerose altre oggetto della risoluzione
impugnata. In narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dalle
autorità comune e cantonali. L’esame degli atti processuali lo conferma.
Dalla relazione tecnico-economica
(p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica quale limite 5’044
unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro. Ciò equivarrebbe
ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la popolazione
residente a fine 1993 era di
1656
abitanti (Annuario statistico
ticinese, ed. 1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un
possibile aumento della popolazione del
127
% circa rispetto a quella
attuale.
L’evoluzione demografica
negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così
elevata ricettività del PR. In effetti,
come rilevato
dall’Annuario statistico ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500
nel 1970 a 1590 nel 1980 e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento
risulta pertanto di solo il 2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si
considerano i dati sino al 1993, l’aumento negli ultimi 3 anni non raggiunge il
2 % (per l’esattezza 1,8%)
. In tutto il periodo (di generale, forte
espansione edilizia in tutto il Cantone) 1970-1993, il Comune di __________
__________. __________ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua popolazione.
L’aggiunta di nuove zone
edificabili a quelle previste dal piano precedente porterebbe pertanto a un
ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone edificabili di PR. Ciò
non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti
strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario
al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari
all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra,
il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente approvato lo stralcio dalla
zona edificabile dell’area in contestazione . Ciò corrisponde alla costante
prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui
sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la
formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c.
Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr.
pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e,
116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
8.
Deve tuttavia ancora
essere verificato, per una completa ponderazione degli interessi in gioco, se
esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata risoluzione e
se il Consiglio di Stato ha rettamente approvato, fra quelle possibili, proprio
il dezonamento dell’area in contestazione.
8.1
.   Gli
insorgenti chiedono l’inserimento
in zona edificabile __________ della
parte del fondo n. __________RF che il precedente PR 1975 designava quale ZE,
attribuito dal nuovo PR alla zona agricola. Si tratta, in pratica, di una parte
del pendio erboso che costituisce la zona mediana del loro fondo (cfr. sulla
planimetria riprodotta al Doc. 2 la parte colorata in giallo e le fotografie in
atti).
Già
si è detto della contenibilità eccessiva del PR e del fatto che questo
giustificava la riduzione delle zone edificabili. La decisione governativa di
non approvare quella in contestazione è tuttavia sorretta da altre valide
ragioni: il contesto pianificatorio e la natura agricola del fondo.
8.2.
L’esame
degli atti processuali e il sopralluogo hanno evidenziato che l’attribuzione di
parte del fondo alla zona edificabile non si inseriva in un disegno pianificatoriamente
coerente e razionale.
Il
mappale, di forma irregolare, si trova a sud-ovest del nucleo di __________, in
una vasta area collinare che digrada verso il confine giurisdizionale con
__________. Si possono distinguere, a grandi tratti, tre differenti aree
morfologiche: a livello della strada vi é dapprima una parte pianeggiante (di
ripiena), ove sorgono l’abitazione dei ricorrenti e alcune costruzioni
accessorie; a valle del muro di sostegno segue un pendio prativo in parte
terrazzato, ai piedi del quale si estende un’altra piccola zona pianeggiante,
incuneata tra fondi n. __________e __________RFD. Quest’ultima porzione del
fondo, parzialmente boscata, era già stata esclusa dal perimetro edificabile
dal PR 1975 (allora venne definita quale “zona residua”).
La
linea di demarcazione fra zona edificabile e non edificabile scorreva, nel PR
1975, ai piedi del pendio; la revisione del PR l’ha invece spostata a monte
dello stesso, pochi metri sotto il muro di sostegno, lasciando in pratica nel
perimetro edificabile solo le costruzioni già esistenti (abitazione,
piscina,..).
Ora,
la delimitazione della zona agricola di __________ é stata fatta, secondo
logica, considerando essenzialmente quei fondi (o parte di fondi ) che non
risultavano ancora edificati e che non presentavano condizioni di
urbanizzazione consolidate, tra i quali appunto la parte inferiore e media di
quello dei ricorrenti, tuttora libere da costruzioni. Ne é risultata una zona
molto estesa, formata da terreni contigui di buona qualità pedologica, situati
in un contesto paesaggistico senz’altro pregiato che merita di essere
conservato. In simili circostanze, l’inserimento del pendio prativo del fondo
in zona edificabile urterebbe
i principi della concentrazione delle aree
edificabili. Incentiverebbe invece l’edificazione sparsa e lo spreco di
terreno, senza che ciò sia giustificato dalla preesistenza di un’ampia
edificazione.
7.3.
L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Q
ueste comprendono, giusta l’art.
16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e
quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura;
per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non
significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo,
ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti
interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema
prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr),
la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi
prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona
agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura
e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli
sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati
dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). N
é la
legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza,
prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali
fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC,
sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono
però senz’altro esservi inclusi.
Nel
caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola
deciso dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area
all’esame non è , come detto, improduttiva (né tanto meno sterile) e forma (con
altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura) un’area agricola
relativamente vasta e pregiata, che prosegue nel sottostante territorio di
__________.
Il terreno é, malgrado la relativa pendenza,
di natura essenzialmente prativa (adatto allo sfalcio
quindi); lo stesso presenta inoltre delle opere di terrazzamento ideali per la
viticoltura (praticata infatti sulla continuazione del pendio nei vicini fondi
n. __________e __________RF).
E’
pertanto idoneo all’uso agricolo ed é quindi senz’altro da attribuire alla zona
agricola perlomeno a norma dell’art. 16 cpv. 1 lett. b LPT e dell’art. 5 lett.
b (eventualmente c) LTAgr (“ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura”/
scheda di coordinamento 3.2. oppure “gli altri terreni agricoli sussidiari”).
7.4.
In
simili circostanze non risulta determinante il fatto che l’area in
contestazione veniva classificata quale ZE dal precedente PR 1975 ; si ricorda
infatti che questo documento era stato approvato anteriormente all’entrata in
vigore di importanti norme pianificatorie quali la LPT, la LALPT, la LTAgr. e
altre ancora, e che pertanto le modifiche del perimetro della zona edificabile
si imponevano se si voleva assicurare il rispetto di queste norme da parte del
nuovo PR di __________ __________. __________o.
Né
risulta pianificatoriamente rilevante il fatto che la zona agricola di
__________ S. __________ sia assai estesa, e che il progetto di PR 1994 abbia
già dezonato importati superfici da zone edificabili e AP/EP a favore
dell’agricoltura: né la legislazione federale né quella cantonale prescrivono
infatti limiti in merito. Dall'altro, e già lo si è detto, l’art. 15 LPT regola
il dimensionamento delle zone edificabili; la violazione dei relativi principi
è una delle principali ragioni pianificatorie a sostegno dell’impugnata
risoluzione.
Infine,
nemmeno il fatto che il terreno dell’insorgente sia atto all’edificazione,
dovutamente urbanizzato (accesso stradale, canalizzazioni,..) e situato al
limite con una zona edificata è rilevante. In effetti, adottando esclusivamente
questo criterio per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a
dismisura il loro perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119
Ib 133, 118 Ib 41 cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3). Si rileva d’altronde che la
parte del fondo più pregiata (situata in alto) e già costruita, corrispondente
all’incirca ad 1/3 della superficie totale, é rimasta inclusa nella zona
edificabile R2, garantendo ai ricorrenti la continuazione dell’uso abitativo
della loro proprietà senza eccessivi restrizioni.
8.
Stando
così le cose, il ricorso,
nella misura in cui chiede
l’estensione della zona edificabile sul fondo n. __________nei limiti previsti
dal PR 1975, deve essere respinto
.
Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________;
- Municipio di ______ _. ______
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario