ti_gerichte · 52.2010.86 · 2010-07-28 · it
Costruzione di un pollaio. Immissioni foniche

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.07.2010 52.2010.86
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.07.2010 52.2010.86
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.07.2010 52.2010.86

Incarto n.
52.2010.86
Lugano
28 luglio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 1° marzo 2010 del
Comune di Pianezzo,
rappresentato dal municipio, 6582 Pianezzo,
contro
la decisione 9 febbraio 2010 del Consiglio di Stato (n.
643) che accoglie il ricorso inoltrato da CO 1 avverso la decisione 11
dicembre 2009 con cui il municipio di Pianezzo gli ha negato il permesso per
costruire un pollaio sul suo terreno (part. 717);
viste le risposte:
-    17 marzo 2010 del
Consiglio di Stato;
-    21 marzo 2010 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. CO 1,
qui resistente, è proprietario di un terreno (part. 717) situato in località Carabella,
a cavallo tra la zona dei nuclei di villaggio (NV) e l'area zone edificabili (ZE)
del piano regolatore di Pianezzo.
b. Con notifica di costruzione 10 settembre 2009, il resistente ha chiesto al municipio
il permesso per posare su una parte del suo terreno assegnata alla zona ZE, un
pollaio prefabbricato e per altre opere esterne che non occorre qui evocare.
Stando al progetto, il pollaio prefabbricato (m 3.00 x 1.00), alto sino a m
1.50 e composto da un recinto metallico e una casetta rialzata a palafitta,
prevede di ospitare 6 galline
ovaiole tipo Benvis
e un gallo muto.
c. L'11 dicembre 2009, il municipio ha negato all'istante l'autorizzazione per
il pollaio, reputandolo contrario all'art. 24 lett. a delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR) nonché agli art. 33 e 34 lett. a del regolamento
comunale per la parte politica e amministrativa di Pianezzo (di seguito: RC).
B.   Con
decisione 9 febbraio 2010, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata
da CO 1 avverso il citato diniego, che ha annullato rinviando gli atti al municipio
per il rilascio del permesso richiesto.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che il piccolo pollaio, per il limitato
numero di animali che è destinato ad ospitare, dai quali non vi sono da
attendersi immissioni eccessive (foniche o olfattive), fosse conforme alla zona
di situazione e alle norme richiamate dal municipio.
C.   Con ricorso
1. marzo 2010, il comune di Pianezzo impugna ora il predetto giudizio dinnanzi
al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.
Il pollaio controverso, argomenta il ricorrente, non sarebbe conforme all'art.
24 NAPR, che vieta l'inserimento di contenuti che
provochino immissioni moleste o nocive. Esso disattenderebbe inoltre gli art.
33 e 34 RC, relativi alla sicurezza generale ed ai rumori molesti. L'autorizzazione
di questo pollaio, aggiunge, costituirebbe
un pericoloso precedente,
poiché
altri proprietari potrebbero richiedere un analogo permesso, con un potenziale
d'insediamento di 120 galline nella zona di situazione, causando un sensibile
pregiudizio alla qualità di vita. Il municipio non saprebbe inoltre come
trattare queste eventuali ulteriori richieste d'autorizzazione.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad analoga conclusione perviene CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario,
nei considerandi in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La
legittimazione del comune è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo
(art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   Conformità
di zona
2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 70 cpv. 2
della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), l'autorizzazione a
costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla
funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole
zone
possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destina-zione si
integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non
basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non
ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano
regolatore. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire
collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (DTF
127 I 103 consid. 6; RDAT I-2002 n. 59; II-1994 n. 56;
Alexander Ruch
, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo
1999, ad art. 22, n. 70 seg.;
Adelio
Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
67
LALPT n. 472)
.
2.2. La zona residenziale è per principio destinata all'abitazione ed
all'insediamento di quelle attività che sono strettamente connesse con questa
specifica finalità. Per giurisprudenza, la vocazione di tali zone non esclude a
priori la possibilità di insediare manufatti destinati alla detenzione di
animali. L'allevamento di animali è in particolare conforme alla funzione
residenziale quando configura un'attività collaterale, subalterna alla destinazione
principale attribuita alla zona. Deve trattarsi di una sorta di attività
accessoria, asservita alla funzione residenziale più che altro a titolo di occupazione
del tempo libero. Non deve avere implicazioni di natura commerciale né essere
fonte di immissioni moleste, inconciliabili con la destinazione abitativa della
zona (RDAT I-1995 n. 33 consid. 2.2). Nelle zone residenziali possono quindi
essere ammessi manufatti destinati alla detenzione di un limitato numero di
animali domestici o da cortile. Determinanti ai fini del giudizio sulla
conformità non sono tanto le dimensioni dei fabbricati, quanto piuttosto il
numero ed il genere di animali che vi vengono alloggiati, rispettivamente le
caratteristiche specifiche della zona interessata (cfr. RDAT I-1995 n. 33
consid. 2.2, relativa ad un pollaio con una decina di animali di bassa corte in
zona residenziale estensiva).
2.3. Nella zona edificabile (ZE) del comune di Pianezzo, disciplinata dall'art.
24 NAPR, è ammessa
l'edificazione di costruzioni a più appartamenti e
l'inserimento di contenuti commerciali e artigianali che non provochino
immissioni moleste o nocive all'ambiente
(lett. a).
La zona in questione, stando al tenore dell'art. 24 lett. a NAPR, è concepita
in sostanza come zona mista, nella quale oltre agli insediamenti abitativi (
residenziali
)
sono permesse attività mercantili, caratterizzate dallo scambio di beni o di
prestazioni di servizio (
commerciali
), nonché gli insediamenti destinati
allo svolgimento di attività produttive su piccola scala, con l'impiego di limitate
risorse personali ed infrastrutturali (
artigianali
; cfr. su tali nozioni:
RDAT I-2007 n. 23 consid. 2.2; I-2002 n. 59 consid. 2).
Ammesse sono sia le attività non moleste, sia poco moleste (art. 24 lett. a
NAPR
e contrario
), ovvero quelle che, di principio, non ingenerano
ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione abitativa,
rispettivamente che provocano immissioni occasionali, superiori a quelle che
derivano dall'abitare ma comunque compatibili, per intensità e durata, con la
funzione residenziale (cfr. su tali nozioni: RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.5;
STA 52.2007.360 del 16 luglio 2008 consid. 2.1.4;
Scolari
, op. cit., ad art. 28 LALPT, n.
250).
2.4. Nel caso concreto, il municipio ha ritenuto che il pollaio prefabbricato che
il resistente intende insediare sul suo fondo situato in zona edificabile (ZE),
fosse contrario all'art. 24 lett. a NAPR. A conclusione opposta è invece pervenuto
il Governo che – a giusta ragione – ha ritenuto il piccolo manufatto conforme
alla zona di situazione. Il pollaio in questione, di dimensioni contenute, è
infatti destinato ad accogliere un ridotto numero di animali di bassa corte (6
galline ovaiole ed un gallo muto). L'allevamento delle galline verrebbe
esercitato unicamente a titolo accessorio; i prodotti agricoli (uova), stando
alle esplicite intenzioni del resistente, saranno inoltre destinati al consumo
personale. Si tratta dunque di un'attività collaterale, subalterna alla destinazione
principale attribuita alla zona. Dal profilo pianificatorio, anche le immissioni
che ne scaturiscono non appaiono inconciliabili con la zona mista in questione,
che vieta per finire unicamente le attività moleste.
3.   3.1. La legge federale
sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) disciplina
il rumore che proviene dalla costruzione o dall'esercizio di un impianto ai
sensi dell'art. 7
cpv. 7 LPAmb; nozione, questa – applicata dalla prassi in modo esteso – che comprende
ogni installazione artificiale (anche di piccole dimensioni), legata al suolo
in modo relativamente saldo e idonea a recare un pregiudizio all'ambiente. Anche
il rumore derivante dal comportamento degli uomini o degli animali – rientrante
nella categoria del cosiddetto rumore quotidiano o del tempo libero (
sog. Alltags-
und Freizeitlärm
) – sottostà alla legislazione ambientale, nella misura in
cui è direttamente connesso ad un impianto, e potrebbe rivelarsi dannoso o molesto
(cfr. DTF 123 II 74 consid.
3b; 118 Ib 590 consid. 2; STF del 9
settembre 1997 in: URP 1998 pag. 162, consid. 3c;
Urs Walker
, Umweltrechtliche Beurteilung von Alltags- und
Freizeitlärm in: URP 2009 pag. 64 segg., pag. 68-69;
Robert Wolf
, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Vorbemerkungen zu art. 19-25, Zurigo 2000, n. 19).
3.2. Giusta l'art. 11 LPAmb, gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le
vibrazioni e le radiazioni sono limitati da misure app
licate alla fonte
(limitazione delle emissioni; cvp. 1). Indipendentemente dal carico inquinante
esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate
nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni
d’esercizio e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Le limitazioni delle
emissioni, conclude la norma (cpv. 3), sono inasprite se è certo o probabile
che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi
o molesti.
Secondo l'art. 25 cpv. 1 LPAmb, la costruzione di impianti fissi è autorizzata
solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di
pianificazione nelle vicinanze. Questa norma vale anche per quegli impianti –
come ad es. quelli che generano il cd. rumore quotidiano o del tempo libero – per
i quali gli allegati dell'ordinanza contro l’inquinamento fonico del 15
dicembre 1986 (OIF; RS 814.41) non hanno fissato dei valori limite
d'esposizione al rumore. In questi casi, l’autorità esecutiva valuta le
immissioni foniche direttamente in base ai criteri stabiliti dalla LPAmb agli
art. 13, 15 e 19 (cfr. art. 40 cpv. 3 OIF;
Christoph
Zäch
/
Robert Wolf
, Kommentar
USG, Zurigo 2000, ad art. 15 n. 41). Nella valutazione caso per caso si tiene essenzialmente
conto della natura e intensità del rumore, degli orari e
della frequenza con cui si manifesta, nonché della sensibilità e
dell'esposizione della zona interessata. Al riguardo non bisogna fondarsi sul
modo di sentire soggettivo di singole persone, ma procedere ad una valutazione
oggettiva, tenendo conto anche degli effetti delle immissioni su categorie di
persone particolarmente sensibili (cfr. art. 13 cpv. 2 OIF; DTF 133 II 292
consid. 3.3; 123 II 325 consid. 4d/bb con rinvii; URP 2009 pag. 666, consid.
3.1.). Accertamenti puntuali del rumore sono tuttavia necessari soltanto se vi
sono seri motivi per ritenere che si manifesti un rumore inammissibile (cfr.
art. 36 cpv. 1 OIF). Per piccoli impianti dai quali non vi sono da attendersi
immissioni considerevoli (
Bagatellbelästigungen
) non sono dunque necessarie
misurazioni o perizie foniche (cfr. DTF 123 II 74, consid. 5a; SGGVP pag. 372
seg.;
Wolf
, op. cit., ad art. 25
n. 33); tali impianti sottostanno unicamente al principio di prevenzione ai
sensi dell'art.
11 cpv. 2 LPAmb (
Robert Wolf
, Umstrittenes Lärmschutzrecht: Alltagslärm -
kantonale Lärmschutzvorschriften - Bestimmung von Empfindlichkeitsstufen im
Einzelfall in: URP 1994 pag. 97 segg., pag. 99).
3.3. Le norme federali sulla protezione dell'equilibrio ecologico sono
preminenti rispetto al diritto cantonale. In tale ambito, la Confederazione
gode infatti di una competenza globale (
umfassend
), seppur non esclusiva
(cfr. art. 74 cpv. 1 Cost;
Helen Keller
,
Kommentar USG, Zurigo 2002, ad art. 65 LPAmb n. 1 seg.). Fintanto che il
Consiglio federale non fa espressamente uso della sua facoltà di emanare ordinanze,
precisa l'art. 65 cpv. 1 LPAmb, i Cantoni, udito il Dipartimento federale
dell’interno, possono emanare, nei limiti della LPAmb, disposizioni proprie. I
Cantoni, soggiunge il cpv. 2, non possono stabilire nuovi valori limite delle
immissioni, nuovi valori d’allarme o nuovi valori di pianificazione, né emanare
nuove disposizioni concernenti la valutazione di conformità di impianti
fabbricati in serie e l’utilizzazione di sostanze o organismi. Le prescrizioni
cantonali esistenti rimangono in vigore finché il Consiglio federale non emani
le pertinenti prescrizioni.
In materia di inquinamento fonico i Cantoni hanno in particolare la possibilità
di emanare prescrizioni sul rumore che non proviene da un impianto ai sensi
dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb. Nei limiti del-
l'art. 65 LPAmb, essi possono inoltre emanare disposizioni che eseguono (
Ausführungsrecht
)
il diritto federale (LPAmb; OIF), in particolare norme che concretizzano la
limitazione preventiva delle emissioni ai sensi degli art. 11 cpv. 2 e 12 LPAmb
(DTF 118 Ib 590, consid. 3c; STF del 24 ottobre 1997 in: URP 1998 pag. 55, consid.
3b;
Wolf
, Kommentar
USG, ad art. 25 n. 13 e 23;
Keller
,
op. cit., ad art. 65 n. 15;
Wolf,
Umstrittenes
Lärmschutzrecht, pag. 106 seg.).
Queste ultime devono comunque attenersi
al quadro stabilito dagli art. 11 cpv. 2 e 12 LPAmb e non possono quindi
servire per escludere determinate categorie di attività (
Betrieben
) da
un territorio (cfr.
Wolf
, Kommentar
USG, ad art. 25 n. 13;
Keller
, op.
cit., ad art. 65 n. 14, pag. 7).
Nel Cantone Ticino, l'applicazione della LPAmb e dell'OIF ha luogo attraverso
il regolamento di applicazione dell'OIF del 17 maggio 2005 (ROIF; RL 9.2.1.1.3)
per delega della legge cantonale di applicazione della LPAmb del 24 marzo 2004
(LALPAmb; RL 9.2.1.1). Per quanto qui interessa, l'art. 5 lett. a ROIF attribuisce
al comune la competenza di adottare, se del caso mediante ordinanza, i
provvedimenti idonei ad evitare o limitare i rumori molesti causati
segnatamente da apparecchi e macchine mobili, lavori edili, agricoli e di
giardinaggio, manifestazioni, schiamazzi e animali; sono esclusi i cantieri
relativi ad opere decise da autorità federali e cantonali.
4.   4.1. Nel caso concreto, è
innanzi tutto certo che il pollaio prefabbricato che il resistente intende insediare
nel suo giardino, destinato ad ospitare 6 galline ovaiole ed un gallo muto
dev'essere considerato un impianto fisso ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb. L'uso
conforme alla sua destinazione provocherà inevitabilmente del rumore esterno percettibile
(chiocciare delle galline; cfr. anche URP 2009 pag. 666, consid. 3.1; STA
52.2007.348 del 23 aprile 2008 consid. 2.1. riferite a pollai).
4.2. Dal canto suo, il municipio ha negato il permesso fondandosi sull'art. 33 RC,
secondo cui
fondi, opere, impianti fissi o mobili
devono essere
mantenuti in modo conforme alle esigenze igieniche, di sicurezza, di decoro
e
comunque da evitare disturbo eccessivo a terzi
, nonché sull'art. 34 lett. a
RC che vieta le azioni
che possono turbare l'ordine e la quiete pubblica ed in particolare: i tumulti,
gli schiamazzi, i canti smodati, gli spari
ed in genere ogni rumore molesto
e inutile,
sulle pubbliche vie e piazze
come pure nella proprietà
privata all'interno o in vicinanza dell'abitato.
Secondo le considerazioni di cui si è detto poc'anzi (consid. 3.3), dal
profilo della tutela dell'inquinamento fonico, queste norme hanno una portata
propria unicamente nella misura in cui disciplinano il rumore che
non
è
direttamente connesso all'esercizio di un impianto ai sensi dell'art. 7 cpv. 7
LPAmb. Quest'ultimo, come visto, è infatti soggetto alla disciplina federale in
materia di protezione dell'ambiente. Gli art. 33 e 34 RC che vietano opere o
impianti che provocano un
disturbo eccessivo
rispettivamente un rumore
molesto
e inutile
sono dunque per principio inapplicabili alle emissioni direttamente
connesse ad un impianto qual'è, in concreto, il pollaio.
I criteri per
definire quando un rumore è dannoso o molesto sono infatti stabiliti esclusivamente
dalla LPAmb (cfr. art. 65 cpv. 2 LPAmb).
Le norme in questione, stando al loro tenore, non concretizzano d'altra parte
il principio di prevenzione delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb.
Anche da questo profilo, non hanno dunque una portata propria per quanto
attiene la valutazione degli impianti, soggetti alla LPAmb, dai quali possono
scaturire immissioni derivanti dal comportamento degli animali.
4.3. La domanda volta al rilascio del permesso per il pollaio è stata – a torto
– trattata secondo la procedura della notifica ai sensi dell'art. 11 LE e non
secondo quella ordinaria prevista dagli art. 4 e segg. LE (cfr. art. 6 cpv. 2
RLE; STA
52.2009.73 del 30 aprile 2009 consid. 4.1.
). I
servizi preposti del Dipartimento del territorio non sono di conseguenza stati
interpellati per esprimersi sulla conformità dell'impianto con la legislazione
ambientale, in particolare in relazione al principio di prevenzione. Neppure dinnanzi
alle istanze di ricorso è stato posto rimedio all'errata procedura (vedi risposta
del 20 gennaio 2010 dell'Ufficio delle domande di costruzione). Stando così le
cose, non essendo stato esaminato tale aspetto dalle istanze inferiori, questo
Tribunale non può dunque che rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché,
raccolto l'avviso mancante dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio, si pronunci nuovamente sul ricorso inoltrato da CO 1.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni di cui si è detto, il ricorso del comune di
Pianezzo deve dunque essere parzialmente accolto, rinviando gli atti al
Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al precedente considerando.
Dato l'esito, non si preleva una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 7, 11, 13, 15, 19, 25, 65 LPAmb; 36
OIF; 5 ROIF;  21 LE; 3, 18, 28, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione
9 febbraio 2010 del Consiglio di Stato (n.
643) è annullata.
1.2.   gli atti sono rinviati
al Consiglio di Stato affinché, raccolto l'avviso mancante dei Servizi generali
del Dipartimento del territorio, si pronunci nuovamente sul ricorso 12 gennaio 2010
di CO 1, come indicato al considerando 4.3.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria