ti_gerichte · 90.2011.41 · 2014-02-12 · it
Annullamento di un vincolo di attrezzature pubbliche per la realizzazione di verde pubblico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.41
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.41
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.41

Incarto n.
90.2011.41
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 19 agosto 2011 di
RI
1
agente
in rappresentanza di __________,
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del
comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella
frazione di Caviano del comune del Gambarogno RI 1 è stato proprietario del
mapp. 602. Il fondo, di complessivi 727
mq, è ubicato in località
Campone, appena sotto la strada che conduce al nucleo di Scaiano. Oltre una
decina di anni or sono il ricorrente ha donato il fondo a __________.
B.
a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno ha
adottato la revisione del piano regolatore. Il fondo in
rassegna
è stato attribuito, insieme ai
confinanti mapp. 603 e 243 (quest'ultimo solo in minima parte), alla zona per attrezzature
di interesse pubblico (AP) destinata a verde pubblico.
b
.
Con impugnativa 5 maggio
2009 RI 1, agente in nome e per conto di __________, è
insorto dinanzi
al Consiglio di Stato censurando, con vari argomenti, l'interesse pubblico
della zona in oggetto, quantomeno nella misura in cui toccava il mapp. 602.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha respinto il ricorso (cfr.
ris.
impugnata, pag. 127).
C.  a.
Con impugnativa 19 agosto 2011 RI 1 insorge dinanzi al Tribunale, sempre per conto
di __________,
contro il giudizio governativo,
ribadendo in buona sostanza le
domande e gli argomenti già sottoposti al
giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del
Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di
queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
L'11
settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione. In
occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno
rinunciato a presentare conclusioni scritte. L'istruttoria è quindi stata
chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU
1990,
365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;
Lst; RL 7.1.1.1, in
vigore dal 1° gennaio
2012) e la legittimazione del
ricorrente
certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2
lett. b
Lst). Il
gravame è pertanto ricevibile
in ordine.
1.2. Poiché
il controverso piano regolatore è stato adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà
essere esaminato,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge
(art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1
Lst),
che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid
.
3).
2
.2.
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121
consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio consortile del Consorzio per il piano
regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (
Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),
Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto
stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio
di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i
diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo
n. 2 della ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche
al comune del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta
aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di
Contone (cfr. il relativo
decreto
legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008,
del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza,
riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto
all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere
che i comuni che lo componevano non abbiano in
realtà mai perso
una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in
qualità di avente causa dei predetti enti locali.
3.  La Confederazione, i Cantoni e i
Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti
d'incidenza territoriale
(art. 2 cpv. 1
LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg.
LALPT)
- quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero
territorio una
funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I
piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo
per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di
utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle
zone per gli edifici e le attrezzature di
interesse
pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,
purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la
loro realizzazione abbia una buona
verosimiglianza di concretizzarsi.
Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere
in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle
necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento
delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che
importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico,
è che il bisogno sia
provato in modo sufficiente e che la realizzazione
dell'opera
pubblica sia prevista con una
relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla
giurisprudenza precedente;
Wald-mann/Hänni
, op. cit., n. 20 ad art. 18
). La creazione, da parte dell'ente
pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su
importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente
per poter disporre della maggior libertà di
manovra
possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni
(cfr.
Eric  Brandt/Pierre Moor
,
Commentario LPT, Zurigo 1999, n. 22 ad art.
18 con rinvii;
Ade-lio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28
LALPT). In quest'ordine
di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano
regolatore devono
fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi
e le
attrezzature di interesse pubblico (lett. d).
4.  Una restrizione di diritto
pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art.
36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei
principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie
attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel
caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente
dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale
interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermar-
co Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo
2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le
restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(RDAT II-2000 n. 75
consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, Diritto
amministrativo, op. cit., n. 595-610).
5.  5.1. La zona AP finalizzata alla
realizzazione di verde pubblico
è
composta da tre fondi. Essa fa capo, principalmente,
ai mapp.
603 e 602; comprende inoltre una piccola superficie appartenente
al confinante mapp. 243,
di proprietà del comune.
5.2.
La riserva di quest'area non è particolarmente giustificata negli atti
del piano regolatore. In particolare la relazione di
pianificazione, deputata all'illustrazione degli obiettivi ed alla
giustificazione delle scelte del piano regolatore (cfr. art. 27 LALPT), non vi
fa accenno. È solo in sede di risposta al ricorso di
prima istanza che
la delegazione del Consorzio ha messo in rilievo l'importanza, per la tutela
dell'adiacente nucleo di Scaiano, di vietare
l'edificazione
del settore in oggetto. Questa restrizione impedirebbe
sia
l'addossamento di edifici di nuova fattura al nucleo storico sia il pregiudizio
derivante, per questo stesso fatto, per la sua vista. Questo è bastato, al
Governo, per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.
5.3.
La realizzazione della controversa area vincolata a verde
pubblico può, in linea di principio, rispondere ad
un interesse pubblico. La protezione del nucleo storico di Scaiano potrebbe
difatti giustificare l'imposizione di un vincolo di inedificabilità sui fondi
ancora liberi da costruzioni che lo cingono.
Del
pari, nel
caso di specie, a prima vista la
decisione dell'ente pianificante di
definire il perimetro di questa
area, includendovi il
mapp. 602
, non
appare sprovvista di buone ragioni.
Se, quindi, da un lato,
l'interesse pubblico dell'impugnato provvedimento restrittivo e la sua
proporzionalità non possono essere esclusi d'acchito - ipotesi quest'ultima che
imporrebbe
l'accoglimento immediato dell'impugnativa
- va, d'altro canto, rilevato che nel caso di specie l'imposizione dell'ostato
vincolo di attrezzature pubbliche a carico della
proprietà privata del
ricorrente soffre di taluni vizi di ordine formale e sostanziale che ne
pregiudicano la legittimità.
5.4. In primo luogo, l'esistenza
di quest'area risulta unicamente dalle rappresentazioni grafiche del piano
regolatore. L'art. 50 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) proposto
dal consorzio (corrispondente all'art. 46 NAPR dopo il riordino effettuato a
seguito della risoluzione di approvazione del piano), che è dedicato alle zone
AP e nel quale l'autorità di pianificazione locale ha voluto elencare compiutamente
tutte le particelle toccate
dai vari vincoli
di quest'indole, non menziona difatti questi mappali tra quelli votati a verde
pubblico nella frazione di Caviano, che sarebbero costituiti - secondo la
lettera della disposizione -dai soli mapp. 510, 353 e 321. Ora, le NAPR
costituiscono, insieme
alle rappresentazioni grafiche, le (due) componenti
vincolanti del piano regolatore (art. 26 LALPT). Se, quindi, l'autorità di pianificazione
decide di indicare nella pertinente normativa di attuazione le particelle
colpite da una restrizione di attrezzature di interesse pubblico, essa deve per
forza di cose menzionare nella stessa tutte le particelle coinvolte, ritenuto
che quelle non elencate si danno per non vincolate.
In secondo luogo,
l'imposizione
di un vincolo di attrezzature di interesse pubblico a carico di una
proprietà privata dev'essere sostenuta da pertinenti riscontri oggettivi - pur
se commisurati, quanto al grado di
approfondimento,
allo stadio della procedura di pianificazione dell'infrastruttura - i quali ne
attestino la verosimile realizzazione. Non
basta quindi illustrare il
fine di interesse pubblico perseguito attraverso la realizzazione dell'attrezzatura
ed indicare quali terreni appaiono necessari all'uopo. Bisogna, in più, rendere
concretamente plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o
poi effettivamente soddisfare l'affermata esigenza
di una tale
attrezzatura, avuto riguardo segnatamente alle conseguenze
economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che implica, se del
caso, anche la verifica della possibilità di conseguire dei sussidi in
applicazione della pertinente legislazione. Ora, i costi per l'acquisto dei
terreni e per la trasformazione del settore all'esame in verde pubblico sono contemplati,
come impone l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente pure obbligatoria
- ancorché con carattere indicativo - del piano regolatore a tenore dell'art.
26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi
a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di
questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr.
diffusamente la sentenza del Tribunale
federale
1P.121/2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4, che
avalla e tutela la
giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con
rinvii). Infatti la tabella
"stima dei costi delle opere prevista dal
piano regolatore"
, allegata alla relazione di pianificazione adottata
dal consiglio consortile (pag. 114 segg.), preventiva un costo di fr.
350'000.-, comprensivo dell'acquisto dei fondi e delle opere. La citata relazione
di pianificazione spiega però, in seguito che, essendo in corso la procedura di
aggregazione, non è stata verificata la
sostenibilità finanziaria dei costi di realizzazione del piano regolatore
(cfr. doc. cit., pag. 111). A tal punto che l'8 febbraio 2011 il municipio del
nuovo comune ha dovuto trasmettere al Dipartimento del territorio, dietro
richiesta di quest'ultimo, il calcolo di una tale verifica, allestito a quel
momento, allo scopo di permettere la sua approvazione
. Ora, questo documento non è nemmeno stato adottato dall'organo
competente, ovvero dal legislativo (art. 34 cpv. 1 LALPT), e
aumenta altresì
(senza spiegazioni) l'importo totale degli investimenti previsti a Caviano di
fr. 1'000'000.-.
6.  6.1. L'accertamento di queste
rilevanti irregolarità, formali e sostanziali, trae seco l'accoglimento del
ricorso, senza che sia necessario confrontarsi con tutte le censure ricorsuali.
Avendo omesso di elencare, in modo completo e coerente, i fondi interessati dal
vincolo in oggetto e non avendo inoltre fornito la prova della sostenibilità
finanziaria della realizzazione
del piano regolatore,
rispettivamente avendo presentato a
posteriori questa prova in dispregio
della procedura di adozione del piano regolatore, il comune non è per finire stato
in grado né di vincolare nella forma prescritta il terreno in discussione per
la realizzazione del verde pubblico, né di dimostrare il bisogno di doverlo
effettivamente vincolare a questo scopo. Già per
questi vizi l'istituzione
di questo vincolo non appare sorretta né da una
valida base legale, né da un interesse pubblico preponderante. Non è, pertanto,
nemmeno necessario procedere all'esame della proporzionalità del provvedimento.
6.2.
L'impugnata restrizione va, pertanto,
annullata. Non spetta
tuttavia al
Tribunale, che non è un'autorità di
pianificazione, di assegnare una
nuova funzione al fondo interessato. Come vuole la regola generale questo
compito compete al consiglio comunale di Gambarogno, dietro proposta del
municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo
del Governo.
6.3. Rimane beninteso riservato
il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del
caso con le tutte modifiche
che riterrà di
dover apportare, giustificando compiutamente la
necessità di vincolare
anche il terreno al mapp. 602, onde soddisfare i requisiti della base legale, dell'interesse
pubblico e della
proporzionalità del provvedimento.
A tutela degli interessi del
proprietario viene di conseguenza fissato
al comune un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente
giudizio per riproporre
e conseguire la
sanzione, da parte del Governo, dell'annullata
pianificazione, ritenuto
che in caso di non approvazione entro quel termine, da parte del Consiglio di
Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo annullamento da parte
delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune di vincolare
per questi scopi pubblici il fondo di __________
decadrà
definitivamente.
7.  Il
comune può essere sollevato dal
pagamento della tassa di
giudizio (art. 28 LPamm). All'insorgente, che non ha
svolto il patrocinio
a titolo
professionale, non vengono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm)
.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.  Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza:
1.1.
La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune del Gambarogno è annullata nella misura in
cui approva l'imposizione del vincolo di attrezzature pubbliche
(AP)
per la realizzazione di verde pubblico a carico del
mapp.
602 ubicato nella frazione di Caviano;
1.2.
al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualmente
riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, alle
condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.
2.Non si preleva
una tassa di giudizio. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario