ti_gerichte · 52.2005.128 · 2009-01-07 · it
Ordine di sospensione di attività di equitazione su un maneggio realizzato senza permesso fuori della zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 52.2005.128
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 52.2005.128
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.01.2009 52.2005.128

Incarto n.
52.2005.128
Lugano
7 gennaio
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 18 aprile 2005 di
RI 1,
,
patrocinati da: avv. PA 1, ,
contro
la decisione 23 marzo 2005 (n. 1326) del Consiglio
di Stato, che annulla la risoluzione 17 maggio 2004 con cui il municipio di __________
ha intimato agli insorgenti di sospendere qualsiasi attività di equitazione
su un maneggio per cavalli realizzato senza permesso fuori della zona
edificabile (part. n. 686) e di rimuovere tutte le relative infrastrutture;
viste le risposte:
-    25 aprile 2005 del
Dipartimento del territorio;
-    26 aprile 2005 del Consiglio
di Stato;
-    27 aprile 2005 del
municipio di __________;
-    29 aprile 2005 di CO 1 e
CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   I
resistenti CO 1 ed CO 2 sono titolari di un centro di equitazione, situato a
cavallo del confine comunale tra __________ ed __________, in località __________.
La casa d'abitazione e le scuderie (part. n. 657 e 691) sono ubicate nella zona
edificabile di __________, mentre su un fondo contermine (part. n. 686), posto
in territorio di __________, fuori del perimetro edificabile, v’è un maneggio,
costituito da un terreno adeguatamente preparato e recintato, che è stato
attrezzato con ostacoli per l'equitazione e dotato di un impianto di
illuminazione artificiale. L'impianto è stato realizzato senza permesso in
epoca imprecisata, verosimilmente a partire dall'estate del 2002, quando il
terreno è stato livellato con l'apporto di materiale da ripiena (inerti
ricoperti in un secondo tempo da uno strato di sabbia).
I ricorrenti RI 1 sono invece proprietari di
una casa d'abitazione situata su due fondi contigui al maneggio (part. 687 __________
e 616 __________).
B.   a.
Analogamente sollecitati, il 7 ottobre 2002 i resistenti hanno chiesto al
municipio di rilasciare loro una licenza edilizia in sanatoria per la
sistemazione del terreno attuata senza permesso.
Alla domanda, che menzionava soltanto
l'apporto di inerti, sottacendo la destinazione a maneggio attribuita
abusivamente al fondo, si è opposto soltanto il Dipartimento del territorio, il
quale ha ritenuto insoddisfatti i requisiti posti dall'art. 24 lett. a e b
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700).
La domanda non è mai stata formalmente evasa
da parte del municipio, che con decisione del 2 luglio 2003 si è limitato ad
imporre alcuni provvedimenti, volti a ripristinare almeno in parte la
situazione preesistente, asportando lo strato di sabbia depositato sul fondo.
b. Il 22 luglio 2003 i ricorrenti RI 1 hanno
segnalato al municipio che i resistenti utilizzavano il fondo così sistemato
per svolgervi esercizi di equitazione. Il municipio si è in un primo tempo
limitato ad invitarli a non utilizzare il maneggio fintanto che il Consiglio di
Stato non avesse approvato il piano regolatore in formazione, che prevedeva di
includere il fondo in una zona per l’equitazione, lo sport e lo svago.
c. Preso atto del rifiuto dei resistenti di
dar seguito all'invito, il 17 maggio 2004, il municipio di __________ ha ingiunto
loro di sospendere qualsiasi attività di equitazione sul fondo attrezzato a
maneggio fino all’approvazione, da parte del Consiglio di Stato, del piano
regolatore adottato poco prima dal consiglio comunale, che prevedeva appunto di
assegnarlo ad una zona per l’equita-zione, lo sport e lo svago. Con lo stesso
provvedimento, l'esecutivo comunale ha inoltre ordinato agli stessi resistenti
di rimuovere tutte le infrastrutture realizzate senza permesso sul fondo.
d. Contro questa decisione, i titolari del
centro di equitazione si sono aggravati davanti al Consiglio di Stato,
chiedendo fra l’altro che al ricorso fosse concesso l’effetto sospensivo. Gli
insorgenti hanno in particolare sostenuto di utilizzare il fondo in questione
da molti anni per l’esercizio di attività equestri.
Al gravame si sono opposti RI 1, che avevano
a loro volta impugnato davanti allo stesso Governo la decisione del consiglio comunale
di __________ di attribuire il fondo ad una zona per l'equitazione, lo sport e
lo svago.
C.
a. Con decisione 18 giugno 2004 il Presidente del Consiglio di Stato
ha accordato l’effetto sospensivo all’impugnativa presentata dai titolari del
centro d’equitazione contro l’ordine di sospendere l’attività sul fondo adibito
a maneggio. La misura cautelare è stata confermata dal Tribunale cantonale
amministrativo, che con sentenza 10 settembre 2004 (inc. n. 52.2004.233) ha
respinto il ricorso contro di essa interposto dai vicini RI 1.
b.
Con giudizio 23 marzo 2005, l'Esecutivo cantonale ha in seguito accolto l'impugnativa
inoltrata da CO 1 ed CO 2 contro la risoluzione 17 maggio 2004 del municipio di
__________, che è stata di conseguenza annullata.
Il
Governo ha anzitutto ritenuto che sia l'ordine di sospensione dell'attività,
sia l'ordine di rimuovere qualsiasi infrastruttura prefigurassero dei
provvedimenti di ripristino, fondati sull'art. 43 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1) e destinati a ristabilire una
situazione conforme al diritto. Ferma questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha
poi ritenuto che gli ordini censurati non potessero essere confermati, poiché
l'autorità comunale avrebbe omesso di accertare, nell'ambito di una procedura
ordinaria di rilascio del permesso in sanatoria, che gli interventi edilizi
abusivi si ponessero in contrasto insanabile con il diritto materiale
concretamente applicabile. Il municipio avrebbe inoltre omesso di raccogliere
l'avviso del Dipartimento del territorio prescritto dall'art. 47 cpv. 1 del
regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL
7.1.2.1.1), indispensabile in caso di provvedimenti di ripristino riferiti ad interventi
edilizi realizzati fuori della zona edificabile.
D.   Contro il
suddetto giudizio governativo, RI 1 si sono aggravati davanti a questo Tribunale,
postulandone l'annullamento.
Dopo aver chiesto che al ricorso fosse
conferito effetto sospensivo in modo da rendere esecutivo l'ordine del
municipio di cessare immediatamente l'attività equestre sul fondo in questione,
gli insorgenti hanno in pratica sostenuto che sarebbero dati i presupposti per
prescindere dall'esperimento di una procedura di rilascio del permesso in
sanatoria. L'illegittimità sostanziale del maneggio sarebbe evidente. Il municipio
avrebbe d'altronde già respinto una domanda di costruzione presentata dai
resistenti per l'impianto realizzato abusivamente.
E.   All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che non ha formulato
osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti CO 1 e CO 2, condividendo il giudizio
impugnato con argomenti di cui si dirà per quanto necessario nei seguenti
considerandi. Il municipio ha invece proposto di accogliere il gravame, mentre
il Dipartimento del territorio si è in sostanza rimesso al giudizio di questo
Tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall’art. 21 cpv. 1 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti, proprietari
di fondi contermini a quello in contestazione, è certa (art. 43 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove invocate
dai ricorrenti e dai resistenti (documenti, testi, sopralluogo e perizia sugli
interventi attuati e sulle ripercussioni ambientali generate dall'attività
equestre) non sono in grado di procurare a questo Tribunale ulteriori elementi
rilevanti per il giudizio di merito.
Ad eventuali omissioni e carenze
istruttorie, peraltro, potrà semmai essere posto rimedio annullando la
decisione governativa impugnata e rinviando gli atti all'istanza inferiore per
nuovo giudizio previo completamento degli accertamenti (art. 65 cpv. 2 LPamm).
2.
Con la risoluzione 17 maggio 2004, qui in esame, il municipio ha
anzitutto ordinato ai resistenti CO 1 ed CO 2 di sospendere l'attività equestre
praticata sul terreno che utilizzano come maneggio, fino all'approvazione da
parte del Consiglio di Stato del piano regolatore adottato dal consiglio
comunale, che prevedeva di attribuire il fondo ad una zona per l'equitazione,
lo sport e lo svago. Scostandosi dal giudizio 10 settembre 2004 (inc. n.
52.2004.233) di questo Tribunale, che aveva ravvisato nell'ordine in questione
una semplice misura cautelare, il Consiglio di Stato ha ritenuto che anche
questo provvedimento costituisse una misura di ripristino, fondata sull'art. 43
LE e volta a ristabilire una situazione conforme al diritto sostanziale.
Ai fini del presente giudizio non occorre
disquisire ulteriormente sulla natura del provvedimento, poiché con
l'approvazione del nuovo piano regolatore da parte del Consiglio di Stato
intervenuta nel frattempo (ris. gov. n. 2269 del 10 maggio 2005), l'ordine di sospendere
l'attività del maneggio è comunque decaduto, rendendo l'impugnativa priva
d'oggetto. Irrilevante, da questo profilo, è il fatto che la zona per l'equitazione,
lo sport e lo svago, prevista dal piano adottato nel 2004 dal legislativo
comunale, non sia stata approvata e che il Governo abbia invitato il municipio
a precisarne i contenuti. La durata dell'ordine di sospendere l'attività
equestre non dipendeva infatti dall'approvazione della zona per l'equitazione,
lo sport e lo svago, ma dall'approvazione del piano regolatore in quanto tale.
3.   3.1.
Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la demolizione o la rettifica delle
opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani
regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza
per l'interesse pubblico.
L'accertamento dell'esistenza e dei limiti
della violazione va di regola esperito nell'ambito di una procedura edilizia in
sanatoria. Conformemente al principio di economia processuale ed al divieto di
formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere da tale accertamento quando la
violazione materiale è già stata precedentemente acclarata, quando il
proprietario si rifiuta di dar seguito all'ordine di presentare una domanda di
costruzione in sanatoria, oppure quando il contrasto insanabile con il diritto
materiale è palese ed incontestabile (RDAT I-1996, n. 40 consid. 5.3.; II-1994
n. 43 consid.
3.2.;
Christian
Mäder
, Das Baubewilli-gungsverfahren, Zurigo 1991, n. 644;
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo
1996, ad art. 43 n. 1264).
Nel caso di edifici o impianti realizzati fuori delle zone
edificabili il municipio prima di impartire l'ordine di ripristino o di
demolizione deve in ogni caso chiedere l'avviso del Dipartimento (art. 47 cpv.
1 primo periodo RLE). Spetta infatti esclusivamente all'autorità cantonale
statuire sulla conformità degli interventi edilizi realizzati fuori della zona
edificabile con le norme del diritto edilizio concretamente applicabili (art.
25 cpv. 2 LPT).
3.2. Con la risoluzione 17 maggio 2004, qui
in esame, il municipio ha anche ordinato ai resistenti CO 1 e CO 2 di rimuovere
qualsiasi infrastruttura dalla part. n. 686. Sebbene generico, tale ordine si
configura essenzialmente come un provvedimento di ripristino, retto dall'art.
43 LE e volto a ristabilire una situazione conforme al diritto materiale
concretamente applicabile (STA n. 52.2004.233 del 10 settembre 2004, consid.
3). Implicitamente, l'autorità comunale ha ritenuto superfluo esperire una procedura
di rilascio del permesso in sanatoria, escludendo in sostanza che il maneggio
realizzato in modo formalmente abusivo potesse essere autorizzato
a
posteriori
. Con il giudizio qui impugnato, il Consiglio di Stato ha
annullato il provvedimento, reputando per contro che non fossero dati i
presupposti per emanare un ordine di ripristino senza aver preventivamente accertato,
nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso, se l'impianto potesse
essere posto al beneficio di una licenza edilizia in sanatoria.
3.2.1. La violazione materiale del diritto,
che dovrebbe giustificare il provvedimento di ripristino, non è mai stata
formalmente accertata. Il 7 ottobre 2002 i resistenti CO 1 e CO 2 hanno invero
presentato una domanda di costruzione in sanatoria. Tale domanda riguardava
tuttavia soltanto i lavori di sistemazione del terreno, che gli stessi
resistenti avevano eseguito senza permesso nel corso dell'estate di quell'anno,
appianandolo mediante l'apporto di inerti. La domanda, che non menzionava nemmeno
lo strato di sabbia successivamente steso sul fondo, non aveva per oggetto la
formazione del maneggio per cavalli, recintato, attrezzato e dotato di un impianto
d'illuminazione artificiale, che gli stessi resistenti hanno realizzato dopo
aver sistemato il terreno. Largamente incompleta, la domanda non è peraltro mai
stata formalmente evasa dal municipio, che sembra essersi limitato a prendere
atto dell'opposizione del Dipartimento del territorio e ad ordinare alcune
misure volte a ripristinare almeno parzialmente la situazione preesistente.
Nella misura in cui non scaturisce da una
decisione di diniego del permesso in sanatoria, l'ordine non può essere confermato.
3.2.2. L'ordine in contestazione potrebbe
comunque essere confermato, qualora il contrasto tra il maneggio insediato
abusivamente sul fondo in discussione ed il diritto materiale concretamente
applicabile, in particolare con le norme (art. 24 segg. LPT), che disciplinano
la realizzazione di opere edilizie fuori della zona edificabile, apparisse
talmente chiaro ed evidente da rendere del tutto superfluo l'esperimento di una
procedura di rilascio del permesso
a posteriori
.
Al riguardo, occorre anzitutto considerare
che il maneggio litigioso si trova fuori della zona edificabile, su un fondo al
quale non è mai stata assegnata una destinazione specifica. Il nuovo piano
regolatore approvato nel
2005 ha
lasciato immutato l'assetto pianificatorio del vecchio piano. La
proposta di creare una zona per l'equitazione, lo svago e lo sport, adottata
dal legislativo comunale non è stata approvata.
Non rispondendo al requisito della conformità di zona, sancito dall'art. 22
cpv. 2 lett. a LPT, l’impianto non poteva beneficiare di un'autorizzazione
ordinaria secondo il vecchio piano regolatore. Né può conseguirla in base al nuovo.
Nemmeno i resistenti sostengono il contrario. Il maneggio, connesso ad una
scuola di equitazione, ossia ad un'attività commerciale, e non ad un'azienda
agricola non sarebbe del resto conforme alla zona neppure se questa fosse
agricola (UFST, Direttive "Cavallo e pianificazione del territorio",
Berna 2003, pag. 15 seg.).
L'infrastruttura realizzata abusivamente non
può nemmeno conseguire un'autorizzazione eccezionale ai sensi degli art. 24
segg. LPT. Né poteva ottenerla in base al diritto in vigore quando è stata
costruita (art. 24 vLPT in vigore fino al 1. settembre 2000). Non costituendo
in nessun caso un impianto che per la sua destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile, essa non adempie infatti il requisito posto
dall’attuale art. 24 lett. a LPT, rispettivamente dall’art. 24 cpv. 1 lett. a
vLPT precedentemente in vigore. Anche se non vi si opponessero interessi preponderanti
(art. 24 lett. b LPT), il rilascio di un permesso eccezionale in sanatoria
appare palesemente escluso tanto in base al vecchio ordinamento (art. 24 vLPT),
quanto secondo quello che gli è subentrato.
Altrettanto insoddisfatte appaiono le
condizioni poste dagli art. 24 cpv. 2 vLPT, rispettivamente
24
c
LPT e 41 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1) per il rilascio di un'autorizzazione eccezionale
fondata su tali disposizioni. Il maneggio non prefigura infatti un impianto costruito
a suo tempo in conformità del diritto materiale, che è venuto a trovarsi in
contrasto con la funzione della zona per effetto di successive modifiche di
atti legislativi o di piani. Anche facendo risalire l'inizio dell'utilizzazione
del fondo per l'equitazione all'inizio degli anni '90, come allegano gli stessi
resistenti, e non soltanto a partire dai lavori di sistemazione del terreno,
come invece sostengono il municipio ed i ricorrenti, la destinazione assegnatagli
senza autorizzazione di sorta non è mai stata conforme alla funzione della zona
in discussione. Non v'è dunque alcuno spazio per il rilascio di una licenza
volta a tutelare una situazione di fatto legittimamente acquisita in conformità
di un precedente ordinamento pianificatorio.
Né sono infine dati i presupposti degli art.
37
a
LPT e 43 OPT. Non si è in effetti in presenza di un impianto usato a
scopo commerciale, che è venuto a trovarsi in contrasto con la funzione
successivamente assegnata alla zona. Anche accreditando le affermazioni dei
resistenti circa l'inizio e lo sviluppo della loro attività, non trattandosi di
un impianto legalmente costruito o modificato (art. 43 cpv. 1 lett. a OPT), il
rilascio di un permesso eccezionale fondato su tali disposizioni non entra
manifestamente in considerazione.
Non essendo d'altro canto connesso ad un
azienda agricola, esclusa
a priori
appare pure qualsiasi ipotesi di
autorizzarlo secondo l’art.
24
b
LPT quale
attività accessoria non agricola di una simile azienda. Parimenti escluso è
infine il rilascio di una licenza in sanatoria retta dagli art.
24a
e
24
d
LPT, palesemente inapplicabili alla fattispecie.
Nella misura in cui si fonda sulla manifesta
impossibilità di rilasciare un permesso in sanatoria, l'ordine in contestazione
può di conseguenza essere confermato anche se non scaturisce da una formale
procedura di rilascio della licenza edilizia. L'esistenza di una violazione
materiale del diritto concretamente applicabile appare sufficientemente chiara
ed incontestabile.
3.2.3. Omettendo di raccogliere l'avviso del
Dipartimento del territorio, autorità competente per diritto federale (art. 25
cpv. 2 LPT) e cantonale (art. 2 cpv. 1 RLE) a verificare il rispetto delle
norme che disciplinano il rilascio di permessi per interventi edilizi fuori
della zona edificabile, il municipio ha tuttavia disatteso l'art. 47 cpv. 1
RLE.
Contrariamente a quanto assume il Consiglio
di Stato, il difetto non è comunque tale da giustificare un annullamento
dell'ordine. A questa omissione, l'Esecutivo cantonale avrebbe infatti potuto e
dovuto porre rimedio, sollecitando il dipartimento a prendere concretamente posizione
sulla manifesta violazione formale e materiale della legge commessa dai
resistenti e sui provvedimenti da adottare per ripristinare una situazione
conforme al diritto. Anziché accontentarsi dell'elusiva risposta fornitagli
dall'autorità subordinata, il Governo avrebbe dovuto insistere, richiamandola
ai suoi obblighi ed alle sue responsabilità, che non poteva semplicemente
declinare, asserendo - palesemente a torto - che la decisione censurata si
fondava sul diritto comunale, ma avrebbe semmai dovuto precisare i limiti degli
interventi di ripristino necessari (rimozione delle attrezzature ed
eventualmente della recinzione, demolizione dell'impianto di illuminazione,
ripristino delle caratteristiche agricole del suolo, divieto di esercitare
attività d'equitazione), in modo da assicurare meglio l'eseguibilità coattiva
dell'ordine censurato nel caso in cui gli obbligati non vi ottemperassero.
Provvedimento, che, anche se formulato in termini sommari, non lascia comunque
spazio a dubbi sul risultato perseguito dall'autorità comunale; quello di
allontanare tutte le infrastrutture dell'impianto per l'equitazione realizzato
abusivamente dai resistenti onde ripristinare lo stato anteriore del fondo, essenzialmente
prativo.
4.   4.1. Non
spettando a questo Tribunale porre rimedio alle omissioni poste in essere dalle
istanze inferiori, il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio
governativo impugnato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché,
acquisito l'avviso del Dipartimento del territorio sulla legittimità
dell'ordine di ripristino impartito dal municipio ai resistenti, si pronunci
nuovamente sull'impugnativa inoltratagli da RI 1.
Resta ovviamente riservata ai resistenti la
facoltà di chiedere il rilascio di un permesso in sanatoria sulla base di
eventuali modifiche dell'assetto pianificatorio che fossero nel frattempo
entrate in vigore.
4.2. La tassa di giustizia è suddivisa fra
le parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza (art. 28 LPamm),
ritenuto che il comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di
funzione. Nella misura in cui non sono compensate le ripetibili sono a carico
dei resistenti in considerazione della loro preponderante soccombenza (art. 31
LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 24-24
d
, 37
a
LPT; 41,
43 OPT; 21, 43 LE; 18, 28, 31, 43, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui non è diventato privo d'oggetto, i
l
ricorso è
parzialmente accolto:
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 23 marzo 2005 (n. 1326) del Consiglio di Stato è
annullata;
1.2.   gli atti sono
rinviati al Consiglio di Stato, affinché acquisito agli atti l'avviso del
Dipartimento del territorio mancante si pronunci nuovamente sul ricorso
inoltratogli da RI 1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico dei resistenti nella misura di fr.
800.- e dei ricorrenti per la differenza.
3.   I
resistenti rifonderanno fr. 1'500.- ai ricorrenti e fr. 1'000.- al comune a
titolo di ripetibili.
4.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (
art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110
). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
5.   Intimazione
a:
,
;
,
,
;
;
,
;
,
;
;
,
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria