ti_gerichte · 90.1996.75 · 2003-01-17 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.1996.75
Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.1996.75
Ticino Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.1996.75

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1996.00075
Lugano
17 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretaria:
Marina Pietra Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 8 luglio 1996 di
__________ __________. __________,
avv. __________ __________,
contro
la decisione 5 giugno 1996
(n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante del piano regolatore del comune di __________
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
- 10 settembre 1996 del municipio di __________;
- 5 agosto 1996 della divisione della pianificazione
territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 12 aprile 1995
l'assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del piano regolatore
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili.
L'edificio n. __________ del comparto __________, situato al mappale n.
__________, è stato classificato nella categoria "meritevole 1d".
B.
Il 29
settembre 1995 __________ __________, proprietario dell’edificio in rassegna, è
insorto contro la decisione innanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto
di classificarlo nella categoria "meritevole 1a".
C.
Il 5 giugno 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la
variante in oggetto. In quella sede il Governo ha confermato la valutazione
effettuata dall’autorità comunale, respingendo l'impugnativa di __________
__________.
D.   Con gravame 8 luglio 1996 il
proprietario insorge contro il giudizio del Consiglio di Stato innanzi a questo
Tribunale ribadendo la propria domanda.
Il municipio di __________
chiede l'accoglimento del ricorso, la divisione della pianificazione
territoriale ne chiede invece la reiezione.
E.
Il 20
gennaio 1997 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà,
per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e
la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale,
rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in
assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi,
pertanto, può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e
se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria,
salvo, naturalmente, i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra
parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e
stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il
cambiamento di destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un
lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle
premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento
del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio
federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,
conflitti").
2.2. D
al punto di vista
del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e
impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2
ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale
disposizione:
"2. I Cantoni
possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione
di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli
edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione
duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di
destinazione; e
d. il piano direttore
cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di
protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono
essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio
sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e
delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24
lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona
edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva
concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art.
39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse
pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione
permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro
canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata
in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione.
L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere,
dunque, un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione
inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze
sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il
riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità
della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la
problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti
perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di
coordinamento 8.5 del piano direttore.
Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del territorio
fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione
di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone
edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio
tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata
dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo
strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con
edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto
protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,
valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle
zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione
non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le
aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a
tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2.
Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla
protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non
può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento
colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni
di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli
edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni
inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi
naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della
zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il
perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di
questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici
che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a
garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la
protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da
conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici
compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire
da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa,
nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi
nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della
scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo
del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di
conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto
citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento
di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla
zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici
sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione
definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale
del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che
sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione
dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal
Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di
inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare
quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti
sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in
questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,
formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,
della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di
protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto
avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr.
scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2.
Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di
inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la
modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato
assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni
si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti
ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve
essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti
gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato
posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura
d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la
messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e
le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono
essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della
variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli
edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa
la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che
rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura
edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno
caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici
rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che
vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella
zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse
pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi
di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi
interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di
parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case
d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,
ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,
ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche
originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno una istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità, ma anche dell'adeguatezza delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano,
tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può, dunque, semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è, invece, circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili l'assemblea comunale di __________
ha classificato l'edificio no. __________ del comparto n. __________, situato
al mapp. __________, nella categoria "meritevole 1d", ossia tra
quegli edifici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) che negli altri terreni inclusi
nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere tale
destinazione. Approvando la variante il CdS ha riconfermato tale valutazione.
L’edificio in oggetto è difatti ubicato in una SAC (cfr. risoluzione impugnata,
pag. 9 seg.).
3.2. L'insorgente contesta la valutazione effettuata dalle
autorità comunale e cantonale. Afferma, in particolare, che il fabbricato è per
volume, struttura ed ubicazione, privo di interesse per l'agricoltura.
Quest’opinione è condivisa in un’analisi delle possibilità di sfruttamento
agricolo delle sue proprietà in loco, allestita dall’associazione svizzera per
il servizio alle regioni e comuni (SEREC), annessa al gravame. Il ricorrente
chiede, pertanto, che l'edificio venga assegnato alla categoria
"meritevole 1a" e possa, di conseguenza, essere trasformato in
residenza. In caso contrario l’edificio è votato ad un irreversibile
deperimento.
3.3. La valutazione
effettuata dalle istanze inferiori merita di essere condivisa. Essa è, infatti,
conforme alle direttive cantonali. Invano il ricorrente pretende di spuntare la
soluzione opposta, asserendo che l’edificio non è idoneo al soddisfacimento dei
bisogni agricoli: anche se non potesse essere adibito a stalla o fienile esso
potrebbe senz’altro essere impiegato per soddisfare delle necessità minori di
questa attività (ad esempio come piccolo deposito di attrezzi, materiale ecc.).
Non è, peraltro, possibile dedurre - e tantomeno sarebbe conforme al diritto
federale applicabile in concreto - che tutti gli edifici rustici in buono stato
di conservazione possano essere trasformati (in residenza): una scelta, in
concreto ispirata da motivi pertinenti ed oggettivi e - pertanto - legittima,
appare imprescindibile.
3.4. Il ricorso deve, quindi, essere respinto.
4.   La tassa di giudizio è posta
a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge sopra citati,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giudizio, di fr.
500.--, è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
,
__________ __________
-
Municipio di __________, __________
__________
-
Consiglio di Stato
, Residenza
Governativa,
6501 Bellinzona
-
Dipartimento del territorio, divisione della
pianificazione territoriale
, viale
Franscini
17, 6501 Bellinzona
Per
il Tribunale della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                                                                           La
segretaria