ti_gerichte · 35.2014.10 · 2014-03-13 · it
Ammessa una denegata giustizia in relazione al fatto che, nonostante esplicita richiesta, l'assicuratore non ha emanato una decisione formale su ripristino prestazioni dopo sentenza cantonale di rinvio (per ulteriori accertamenti)

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.03.2014 35.2014.10
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.03.2014 35.2014.10
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 13.03.2014 35.2014.10

Raccomandata
Incarto n.
35.2014.10
mm
Lugano
13 marzo 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso per denegata
giustizia del 23 gennaio 2014 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
CO 1
rappr. da:   RA 2
in materia di assicurazione contro gli
infortuni
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con sentenza
35.2013.32 del 20 giugno 2013 - cresciuta incontestata in giudicato -, il TCA
ha accolto ai sensi dei considerandi il ricorso interposto da RI 1 contro la
decisione su opposizione dell’8 aprile 2013 della CO 1 e rinviato gli atti a
quest’ultima affinché procedesse a “… disporre un approfondimento peritale
interdisciplinare (che includa pure l’aspetto psichiatrico; cfr. DTF 134 V 109
consid. 9.5) con lo scopo di appurare se i disturbi denunciati dall’assicurata
oltre il 31 gennaio 2013 costituivano ancora una conseguenza naturale del
trauma subito il 24 settembre 2012”.
Da notare
che, nel corso del mese di marzo 2013, l’assicurata era rimasta vittima di un
secondo evento traumatico (caduta a terra con trauma cranico), annunciato
anch’esso all’assicuratore LAINF (cfr. allegati al doc. JJ).
1.2.   In data 12
luglio 2013, l’assicuratore LAINF ha comunicato al patrocinatore
dell’assicurata la propria intenzione di conferire il mandato peritale al
Servizio di accertamento medico (SAM) di Bellinzona, accludendo i relativi
quesiti (cfr. doc. 7).
Con
scritto del 25 luglio 2013, l’avv. RA 1 si é dichiarato d’accordo con la scelta
del perito, ricordando che gli accertamenti avrebbero dovuto comprendere anche
l’aspetto psichiatrico (cfr. doc. 8).
Il
mandato peritale é quindi stato conferito il 6 settembre 2013 (cfr. allegato al
doc. 9).
Dalla
lettera di convocazione del 18 settembre 2013 del SAM si evince che le visite
peritali hanno avuto luogo tra il 7 ottobre e il 4 novembre 2013 (cfr. doc. 9 e
doc. 15).
1.3.   In data 26
settembre 2013, l’avv. RA 1 ha sollecitato l’Istituto assicuratore a, segnatamente,
riprendere il versamento dell’indennità giornaliera a contare dal mese di
febbraio 2013, chiedendo al riguardo l’emanazione di una decisione formale in
caso di rifiuto (cfr. doc. 12).
Nel mese
di ottobre 2013, il patrocinatore dell'assicurata ha inoltre chiesto alla CO 1
d’includere negli accertamenti disposti anche “… una visita per ecografia e una
per risonanza magnetica ai seni della mia assistita …”, essendo stata nel
frattempo diagnosticata una dislocazione delle protesi mammarie a seguito della
caduta del 6 marzo 2013 (doc. 17).
Il 28
ottobre 2013, l’amministrazione si é rifiutata di dare seguito alla richiesta
dell’assicurata, vista la pretesa assenza di una causalità diretta tra la
dislocazione delle protesi e l’infortunio del 6 marzo 2013 (cfr. doc. 18).
Con
scritto del 31 ottobre 2013, l’avv. RA 1 ha in particolare chiesto alla CO 1 di
confermare il rifiuto di procedere all’accertamento peritale in questione
mediante l’emanazione di una decisione formale (cfr. doc. 19, p. 2).
Infine,
in data 9 dicembre 2013, il rappresentante legale dell’assicurata ha di nuovo
preteso dall’Istituto assicuratore “… un pronto riscontro in merito alla
richiesta di approfondimento peritale ai seni della signora RI 1 (ecografia e
risonanza magnetica) e di ricevere in visione il referto peritale
interdisciplinare prima che procediate con l’emissione di una nuova decisione”
(doc. 23).
1.4.   Con ricorso
per denegata giustizia del 23 gennaio 2014, Serena Gentili, sempre
rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che - accertata l’esistenza di un
diniego di giustizia -, la CO 1 venga condannata a ripristinare il versamento
delle indennità giornaliere dal 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione
della nuova decisione, a disporre l’esecuzione di un’ecografia e di una RM dei
seni nonché a trasmettere il rapporto peritale SAM prima che venga rilasciata
la nuova decisione formale.
A
sostegno dell’esistenza di una denegata giustizia, l’insorgente ha fatto valere
in particolare quanto segue:
"
(…).
È dunque pacificamente dato un grave diniego di
giustizia, individuabile nelle seguenti, peraltro già citate, 3 circostanze:
-   nonostante
la sentenza 20 giugno 2013 annullante la decisione 18 febbraio 2013
dell’assicurazione, quest’ultima non ha ripreso, foss’anche solo
temporaneamente, il versamento delle indennità giornaliere LAINF né tantomeno
proceduto con l’emissione di una corrispondente decisione formale, nonostante
le diverse richieste avanzate in tal senso dalla ricorrente, l’ultima delle
quali avvenuta il 26 settembre 2013 (doc. DD);
-   sebbene
con sentenza 20 giugno 2013 sia stata in specie disposta una perizia
interdisciplinare, ad oggi (a ben 7 mesi di distanza), nonostante vari
solleciti, la ricorrente non l’ha ancora ricevuta e non é dato sapere quanto
tempo manchi, essendo venuta a conoscenza addirittura dell’esecrabile
dimenticanza da parte dello stesso SAM (evidentemente peraltro nemmeno
sollecitato a sua volta dall’assicurazione);
-   nonostante
vari solleciti, l’ultimo dei quali avvenuto il 31 ottobre 2013 (doc. MM),
l’assicurazione non ha ancora proceduto ad emettere alcuna decisione formale in
relazione al nuovo infortunio 6 marzo 2013 (avvenuto addirittura più di 10 mesi
fa), né per quanto attiene alle richieste di procedere con una ecografia e una
risonanza magnetica né più in generale sul diritto al versamento di indennità
giornaliere LAINF.”
(doc. I,
p. 10s.)
1.5.   L’Istituto
assicuratore, in risposta, ha chiesto che il ricorso per denegata giustizia
venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei
considerandi di diritto (cfr. doc. IV).
1.6.   In corso di
causa, la ricorrente ha prodotto documentazione destinata a supportare la
domanda di assistenza giudiziaria e si é in sostanza riconfermata nelle proprie
allegazioni e conclusioni (cfr. doc. VIII).
1.7.   In data 3
marzo 2014, la CO 1 ha comunicato al TCA di aver ricevuto la perizia SAM e di
averla intimata all’avv. RA 1 per osservazioni (cfr. doc. X + allegato).
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria
(cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011;
STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF
H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003;
STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H
220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in
RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98
del 26 ottobre 1999).
Nel
merito
2.2.   Il TCA è
chiamato a stabilire se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di
giustizia nei confronti di RI 1.
2.3.   Giusta
l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se
l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione
o una decisione su opposizione.
Secondo
l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o
amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é
competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il
ritardo ingiustificato a statuire é una forma particolare di diniego di
giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in
presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità
amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete
entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura
dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come
ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati).
Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta
in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle
autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo
proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati
passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad
accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra
parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi
morti”, inevitabili in una procedura, essa non é legittimata a invocare una
carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare
l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare
le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini
un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid.
5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il
principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni
deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è
espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e
vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54
consid.
4b; cfr., pure, U. Kieser, Das
Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata
giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità
protrae più del dovuto la
trattazione di un affare.
Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei
provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di
una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può
essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi
abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi
Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito
di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente
pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003
consid. 4.1).
2.4.   In una
sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il
TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio
AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di
una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella DTF
125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,
trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal
momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora
proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.
Nella
RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata
giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente
inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere
giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella
stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato
chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als
Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine
Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993, M 1/92).
"
(RAMI
succitata)
Più di
recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile
trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi
tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata
giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro
del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di
assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure
quando é trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli
allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale
federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del
ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due
aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF
8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi
trascorso tra
la fine dello scambio degli allegati
davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia
inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo
ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso
apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (
STF
8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
2.5.   Nella
concreta evenienza, questa Corte constata che, dopo l’intimazione della
sentenza 35.2013.32 del 20 giugno 2013 e ancor prima della sua crescita in
giudicato, l’assicuratore LAINF convenuto ha dato seguito a quanto disposto dal
TCA.
In
effetti, dagli atti di causa si evince che, già in data 12 luglio 2013, la CO 1
ha informato l’avv. RA 1 della propria intenzione di conferire il mandato al
SAM di Bellinzona, concedendogli nel contempo il diritto di esprimersi sulla
scelta del perito e sui relativi quesiti da sottoporgli (cfr. doc. 7).
L’incarico peritale é stato effettivamente conferito il 6 settembre 2013 (cfr. allegato
al doc. 9), una volta ottenuto l’assenso dell’assicurata (cfr. doc. 8).
Gli
accertamenti presso il SAM e presso i diversi consulenti si sono svolti il 7,
il 17, il 21, il 22 e il 25 ottobre 2013, nonché il 4 novembre 2013 (cfr. doc.
9, 15 e allegato al doc. 15).
Secondo
questa Corte, quanto precede dimostra che nella procedura diretta
dall’amministrazione non sono ravvisabili quei “tempi morti” atti a fondare il
rimprovero di una denegata / ritardata giustizia.
D’altro
canto, se é vero che al momento dell’inoltro del ricorso
sub judice
,
trascorsi poco più di
quattro mesi e mezzo
dal conferimento dell’incarico
peritale, rispettivamente poco più di
due mesi e mezzo
dall’ultimo
accertamento, il SAM non aveva ancora consegnato il proprio referto (lo stesso
é pervenuto alla CO 1 soltanto all’inizio del mese di marzo 2014 - cfr. doc. X
+ allegati), é altrettanto vero che l’allestimento di una perizia medica, a
maggior ragione se fondata su accertamenti pluridisciplinari, implica dei tempi
tecnici dai quali non é possibile prescindere.
Perlomeno
da questo profilo, l’assicuratore LAINF convenuto non si é dunque reso
colpevole di un ritardo ingiustificato nei confronti dell’assicurata.
2.6.   Con la
propria impugnativa, RI 1 fa inoltre valere che l’Istituto assicuratore avrebbe
commesso un diniego di giustizia per aver omesso di decidere in merito alla sua
domanda di estendere gli accertamenti peritali ai seni (cfr. doc. I).
Al
riguardo, questo Tribunale ricorda che, in una sentenza U 410/04 del 3 novembre
2006 consid. 4.3, il TFA ha stabilito che né la LPGA né la PA (applicabile in
virtù dell’art. 55 cpv. 1 LPGA) prevedono imperativamente l’emanazione di una
decisione incidentale allorquando non viene dato seguito a una richiesta
d’accertamento medico. Dall’art. 45 cpv. 1 e 2 lett. f PA si desume unicamente
che le decisioni incidentali concernenti il rifiuto di assumere prove sono
impugnabili autonomamente, a condizione che cagionino all’assicurato un
pregiudizio irreparabile. Tuttavia, ciò non esclude che l’assicuratore si
pronunci in proposito soltanto con la decisione finale sul diritto alle
prestazioni.
Alla luce
di questo chiaro principio giurisprudenziale, nel caso di specie, la circostanza
che la CO 1 non abbia emesso una decisione (incidentale) in relazione al
rifiuto di compiere degli accertamenti anche a proposito della pretesa
dislocazione delle protesi mammarie, non é quindi costitutivo di un diniego di
giustizia.
L’assicuratore
resistente dovrà motivare il proprio rifiuto nel quadro della sua decisione
finale concernente il diritto alle prestazioni.
2.7.   La
ricorrente ravvede infine un diniego di giustizia nel fatto che
l’amministrazione, nonostante esplicita richiesta, non abbia emanato una
decisione in merito al ripristino dell’indennità giornaliera a decorrere dal 1°
febbraio 2013 (cfr. doc. I).
Al
riguardo, questo Tribunale rileva che, con scritto del 18 settembre 2013,
l’assicurata ha invitato l’assicuratore a riprendere “… senza indugio con il
versamento delle indennità giornaliere LAINF con effetto dal mese di febbraio 2013.” (doc. 10).
In data
23 settembre 2013, la CO 1 ha comunicato all’avv. RA 1 che non avrebbe aderito
“… alla sua richiesta di versamento delle indennità giornaliere dal 01.02.2013,
…” (doc. 11).
Il 26
settembre 2013 il patrocinatore appena citato ha quindi chiesto l’emanazione di
una decisione formale su questo aspetto (doc. 12: “Risulta pertanto
assolutamente ingiustificato il vostro rifiuto a riprendere i versamenti e sono
pertanto a chiedervi al riguardo una decisione formale contro cui potere
ricorrere”).
Ora,
nella misura in cui dalla documentazione prodotta non risulta che
l’amministrazione abbia nel frattempo dato seguito alla domanda di rilascio di
una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera
dal mese di febbraio 2013, il TCA ritiene che il ricorso per denegata giustizia
meriti accoglimento (per un caso in cui - trattandosi di una richiesta di ripristino
del diritto all’indennità giornaliera a seguito di una sentenza di rinvio per
complemento istruttorio -, questa Corte ha ritenuto inapplicabile l’art. 52
cpv. 1 in fine LPGA, condannando di conseguenza l’assicuratore
interessato a emanare una decisione su opposizione ex art. 52 cpv. 2 LPGA, si
veda la STCA 35.2009.20 del 25 marzo 2009 consid. 2.5., cresciuta incontestata
in giudicato, nonché i riferimenti alla giurisprudenza federale ivi
menzionati).
Con riferimento al tenore
del
petitum
(cfr. doc. I, p. 13: “È fatto ordine alla CO 1 di
ripristinare il versamento delle indennità giornaliere con effetto retroattivo
al 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione della nuova decisione.”), va sottolineato
che, in questa sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire se
l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata giustizia e non
a statuire nel merito della lite.
In una
sentenza pubblicata
in
SVR 2001 UV
38, p. 109s., l’Alta Corte ha in effetti stabilito che l'oggetto di un ricorso
presentato in base all'art.
56 cpv. 2 LPGA
, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il
tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni
assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di
tale procedura.
2.8.
L'assicurata
ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria con il
gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I, p. 12s.).
Visto l'esito del ricorso,
l'assicurata, patrocinata da un avvocato, ha diritto al versamento da parte
della CO 1 di fr. 1'600.-- a titolo di ripetibili.
Secondo la costante
giurisprudenza federale, l'assegnazione di ripetibili rende priva d'oggetto
l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio (DTF 124 V 309
consid. 6; STF I 911/06 del 2 febbraio 2007).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§    È
accertata una denegata giustizia in relazione al fatto che la CO 1, nonostante
esplicita domanda dell’assicurata, non abbia emanato una decisione formale
sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera a contare dal mese di
febbraio 2013.
§§ Alla
CO 1 é fatto ordine di emanare - senza indugio - la decisione formale
richiesta.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO 1
verserà all'assicurata fr. 1'600.-- a titolo di ripetibili (IVA inclusa), ciò
che rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito
patrocinio.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Gianluca
Menghetti