ti_gerichte · 90.2007.165 · 2010-01-26 · it
Non approvazione di una zona edificabile per motivi di sovradimensionamento del PR, agricoli, paesaggistici e di pericoli valangari

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.165
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.165
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.01.2010 90.2007.165

Incarto n.
90.2007.165
Lugano
26 gennaio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 novembre 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Bedretto;
viste le risposte:
-    10 dicembre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    22 gennaio 2008 del
municipio di Bedretto;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea
comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp.
1116 è stato attribuito, per la parte sud-est (circa metà della superficie), al
comparto edificabile con occupazione max 50%, retto dall'art. 17 delle norme di
attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), e, per la parte restante,
alla zona agricola (prati e pascoli sfalciati), a cui è stata sovrapposta una
zona di protezione del paesaggio (ZPP 1), quale cornice agricola del villaggio
di Ronco, rette dagli art. 21 e 22 NAPR. Il mapp. 1116, di proprietà di RI 1,
presenta una superficie prativa in declivio di 2'647 mq ed è ubicato in località
Ronco, a monte del nucleo del villaggio di Ronco.
B.   Con
risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il
piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune
di Bedretto.
C.   Con
risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di Bedretto. In quella sede, il Governo ha tuttavia negato
l'approvazione al comparto edificabile con occupazione max 50%, ubicato a monte
del nucleo di Ronco, inserendolo di conseguenza d'ufficio in zona agricola. In
primo luogo, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che questo ampliamento della
zona edificabile non si giustificava già per ragioni legate alla contenibilità,
ritenuto che il piano regolatore risultava sovradimensionato. Inoltre,
all'inclusione di questo comparto nella zona fabbricabile si opponevano ragioni
di ordine agricolo e paesaggistico. Non da ultimo, si poneva la problematica
relativa all'idoneità all'edificazione, considerato che questo territorio risultava
esposto ad un pericolo valangario medio. In particolare, il Consiglio di Stato
ha evidenziato come la discussa pianificazione comunale non tenesse sufficientemente
in considerazione le pregiate peculiarità presenti nel territorio, in cui ogni
nuovo singolo intervento edilizio, sia per posizione, sia per volumetria, che
per sistemazione esterna, era suscettibile di modificare in modo rilevante il
contesto, con il concreto rischio di stravolgerlo. In questo senso, il comparto
edificabile in discussione, troppo vasto per rapporto alla sostanza edilizia
esistente, ancora libero da edificazioni e basato semplicemente su un
azzonamento generico, assortito da indici di edificabilità, oltre che
inopportuno, non teneva in alcun conto della morfologia del sito e della
struttura dell'insediamento. Ciò, al punto tale che doveva essere considerato
atto a produrre un risultato deturpante ai sensi del decreto legislativo sulla
protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN;
RL 9.3.1.1). In merito alla sottrazione del territorio agricolo, l'Autorità
cantonale ha rilevato che il pregiato pendio prativo retrostante il nucleo era
di prima priorità (prati da sfalcio): nel caso specifico non sussistevano
esigenze della pianificazione del territorio e interessi pubblici di tale importanza
da poter giustificare una sua diminuzione. Infine, relativamente ai pericoli
naturali, il Consiglio di Stato ha accertato che il comparto all'esame era
situato in zona blu della carta di pericolo delle valanghe (pericolo medio) del
recentemente adottato PZV, in cui era generalmente di rigore la più grande
riserva nella delimitazione di zone edificabili. (cfr. risoluzione impugnata
pag. 18 e seg., 22 e segg. 32 e segg., 41, 73 lett. A, allegato n. 1).
D.
Con ricorso 9 novembre 2007, RI 1 insorge innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa,
postulandone l'annullamento e chiedendo, implicitamente, l'approvazione del suo
fondo in zona edificabile, così come adottata dall'assemblea comunale. A sostegno
della sua impugnativa, il ricorrente adduce, sulla base delle proprie esperienze
e conoscenze, che il Consiglio di Stato avrebbe sovrastimato il pericolo
valangario, che minaccia il villaggio di Ronco, rispettivamente il fondo di sua
proprietà. Esso ritiene difatti tale comparto fra i più sicuri della valle.
Peraltro, conclude, la diminuzione costante delle nevicate contribuirebbe ad
attenuare il rischio di caduta delle valanghe.
E.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del
ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che
verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 10
settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in
seguito acquisite agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno
riconfermato le proprie allegazioni e domande. Il Tribunale ha quindi
dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e
la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
gravame è quindi ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   Come
anticipato in narrativa, il ricorrente si aggrava contro la risoluzione del Consiglio
di Stato, chiedendo l'approvazione della parte del suo fondo nella zona edificabile,
così come adottata dall'assemblea comunale.
4.
Il piccolo nucleo di villaggio di Ronco, frazione politica del comune
di Bedretto, si colloca su una prominenza del pendio nord della valle, a 1'500
metri d'altezza, ai piedi dell'imponente pendio dell'Alpe di __________.
Tradizionalmente pastorale, si tratta dell'ultimo insediamento prima del passo
della Novena, all'interno del quale si rilevano buone qualità architettoniche,
per la presenza di grandi volumi bianchi intonacati, con aperture regolari e
delle tipiche costruzioni utilitarie, spesso ancora nel loro uso originario. Alcuni
tetti presentano ancora coperture con scandole in legno. L'edificazione mostra
un doppio orientamento: verso nord-est e verso sud-est, sulla valle in cui
scorre il fiume __________, e a nord-est, verso l'imbocco valle con vista sui
due compatti nuclei a larghi fronti ottocenteschi di Bedretto e Villa. L'insediamento
è valorizzato dall'integrità del paesaggio circostante. In particolare, il
mapp. 1116 dell'insorgente si situa ad ovest del nucleo e va a formare il
pendio, di grande pregio paesaggistico, compreso tra il riale di Ronco e
l'abitato.
5.
La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le
pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv.
1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina
dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e
ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione
(art. 18 cpv. 1 LPT).
Secondo l’art. 1 LPT il suolo
dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno
sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto
delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione.
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore
assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi
generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che -
ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena
citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
,
Commentario
LPT, ad art. 15 n. 40-47
;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La
definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto,
segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3
cpv. 3 lett. b LPT;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
, op.
cit., ad art. 15 n. 72 segg.;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 317).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.1. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le
costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni,
op
.
cit
.
ad
art
. 15
n.
23;
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 85-93.;
Zen
-
Ruffinen
/
Guy
-
Ecabert
,
op. cit., n. 319).
In concreto, la visita dei luoghi,
unitamente alla visione dei piani, hanno permesso al Tribunale di appurare che
il fondo del ricorrente, una vasta distesa prativa in declivio, non può
certamente ambire ad essere considerato quale territorio edificato in larga
misura. Difatti, il terreno in parola, completamente privo di edificazioni, è
ubicato ai margini del nucleo. A ben vedere, questo fondo, come peraltro tutto
il comparto che il comune ha inserito in zona edificabile con occupazione max
50%, non approvato poi dal Consiglio di Stato,
come si
avrà modo di riprendere in seguito, fa parte del vasto comprensorio agricolo,
che incornicia il limite a monte del nucleo del paese. Un inserimento in zona
fabbricabile del comparto che comprende il mapp. 1116 si potrebbe semmai giustificare
dal profilo della necessità di un suo ampliamento, come verrà trattato di seguito.
5.2.
Un'estensione della zona edificabile, atta ad inserirvi il fondo in parola, non
risponde però nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili
urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti,
l'apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era
già stato segnalato dal Dipartimento del territorio in sede di esame
preliminare (cfr. esame preliminare 21 giugno 1996, pag. 18) ed è fra i motivi
principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a non approvare il comparto
all'esame (cfr. risoluzione impugnata, pag. 18 e seg.).
Come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del
piano regolatore 28 agosto 2007, le zone edificabili proposte dal comune a
questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo
realistica dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 662 unità
insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 314 UI, di cui 71
abitanti e 243 posti letto turistici (al 31 dicembre 2005). L'incremento delle
UI è dunque superiore al 100%, a fronte di una popolazione che, nell'ultimo
ventennio, è rimasta sostanzialmente stabile. Questa constatazione ha condotto
il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della
zona fabbricabile destinata alla residenza: conclusione che si impone anche per
il comparto e il fondo all'esame. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad
impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3c).
L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza,
essere di giovamento al ricorrente.
5.3. La
richiesta, formulata dall'insorgente, di assegnare il mapp. 1116 o parte di
esso alla zona edificabile dev'essere disattesa già per assenza dei requisiti
di cui all'art. 15 LPT. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi
(cfr. supra, consid. 5), oltre al già ricordato obiettivo di impedire la
formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. supra, consid. 5.2), va
ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi
liberi per le future generazioni. Inoltre, come anticipato, il fondo in parola
appartiene al vasto comparto prativo che si estende senza soluzione di
continuità a monte del nucleo fino al riale di Ronco, da un lato, e al margine
dell'area forestale, dall'altro lato. Esso concorre altresì a formare un
paesaggio di pregio. Tant'è, che lo stesso comune ha previsto per quel comparto
un vincolo di protezione del paesaggio (ZPP1). Si giustifica pertanto appieno
di preservare questo territorio dall'edificazione anche per motivi di ordine
paesaggistico.
6.   Poiché il
comparto in parola non può essere assegnato alla zona fabbricabile già per
assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del
Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza – d'ufficio alla zona
agricola,
intesa anche nel suo senso più ampio,
espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1.
settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e
fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente
e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la
revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag.
457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetto, questi ultimo, che nella fattispecie
riveste, come visto, una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno
necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente
in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il
catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura,
assegna al comparto all'esame un'idoneità allo sfalcio. Tant’è, che il piano
direttore del 1990, nella cui vigenza è stato approvato dal Consiglio di Stato,
il 28 agosto 2007, il piano regolatore [solo gli obiettivi pianificatori cantonali
sono stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2),
entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU 2007, pag. 584)], designa proprio
questo comparto, per rapporto alle superfici idonee all'avvicendamento delle
colture (SAC), negli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola.
Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.2, di dato
acquisito, che vincola quindi il comune a precisare tali ulteriori terreni
nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore
(cfr. piano direttore 1990: rappresentazione grafica n. 2, scheda di
coordinamento 3.2). Di conseguenza, al fondo all'esame, proprio perché
appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara
vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può
essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione
del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso,
cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre
1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno
difetto. La decisione del Consiglio di Stato si pone quindi in conformità con
le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune possa
invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per
discostarsene.
7.   In
aggiunta a quanto precede, va ritenuto che ad aggravare la situazione del comparto
edificabile con occupazione max 50%, qui all'esame, vi è pure la questione relativa
ai pericoli naturali, in particolare quelli valangari, suscettibile di
comprometterne l'idoneità per un'edificazione a scopi residenziali. A tale
riguardo si considera quanto segue.
7.1.
L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del
piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli
naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del
piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate
dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo
istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in
relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi
dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico
in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger
/
Stéphane
Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un
terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue
caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista
per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo
tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in
merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in
considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione
del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale
deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare
degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di
salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da
immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un
terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità
all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona
edificabile (
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale
gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran
Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo
riguardo, l'obbligo di "
ridurre i rischi derivanti da pericoli
naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del
patrimonio esistente
" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n.
24).
7.2. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL
7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del
piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il
sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori
soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella
relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono
elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni
informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato
per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5
DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà
di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i
ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni
(art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro
fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del
PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN).
Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la
sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le
opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di
priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di
beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i
compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi
esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire
conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa
(cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano
finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle
necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN).
Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo
notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni
e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le
proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore
(art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua
modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
Dal canto
suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche
del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di
salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli
naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.
Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole
generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole
tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i
LALPT).
7.3. La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:
quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21
aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura
fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter
predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle
persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di
premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base
per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura
inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei
proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a
pericolo di valanghe interessante il nucleo di Ronco, lo svolgimento di questa
procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea
comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone
insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo
provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo (cfr.
risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha adottato
il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune di
Bedretto).
7.4. Con
la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV
nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete
viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett.
O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di
pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo
medio). In concreto, il comparto in parola, retrostante il nucleo di Ronco, è
interessato completamente dalla zona di pericolo medio, in cui, secondo le
direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di
incidenza territoriale, la più grande riserva è generalmente di rigore nella
delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto
federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 20).
A ragione il Governo non ha approvato il comparto all'esame, e con esso la
parte interessata del mapp. 1116, in quanto la pianificazione in parola non
appariva adeguata a garantire, nel suo complesso, l'idoneità all'edificazione.
Innanzitutto, essa è stata adottata dall'assemblea comunale di Bedretto prima
dell'adozione, da parte del Consiglio di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato,
l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare
l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo
motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve
precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona
edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo
che incombono sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile
elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde
poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello
stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale
assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per
riconoscere l'idoneità all'edificazione, una normativa pertinente per scongiurare
i pericoli accertati nel caso di edificazione o addirittura, nei casi più
gravi, di mutare la funzione di taluni territori, rispettivamente di pianificare
delle opere di premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha omesso di
attuare il comune di Bedretto per il comparto all'esame. Peraltro, per quanto
riguarda specificatamente il fondo del ricorrente, gli specialisti incaricati
di redigere la carta del pericolo di valanghe, che secondo le succitate
direttive devono essere consultati per la delimitazione delle zone edificabili
in zona di pericolo blu (doc. cit, pag. 20), hanno espressamente citato il
mapp. 1116 tra i fondi per i quali tale scelta pianificatoria deve essere
esclusa (cfr. preavviso della Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 2,
doc. in atti).
8.   In
conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL
3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 78 Cost. fed., 1, 2, 3, 6, 14, 15,
16, 17, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 37, 38, 67, 68, 69 LALPT, 2, 3, 4,
6, 9 LTPN, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto.
2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario