ti_gerichte · 90.2005.6 · 2006-02-06 · it
Non approvazione di un comparto residenziale per problemi legati all'inquinamento fonico ed esclusione dalla zona edificabile per motivi urbanistici, agricoli e paesaggistici.

Tessin Tribunale della pianificazione 06.02.2006 90.2005.6
Tessin Tribunale della pianificazione 06.02.2006 90.2005.6
Ticino Tribunale della pianificazione 06.02.2006 90.2005.6

Incarto n.
90.2005.6
Lugano
6 febbraio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2005 del
RI 1,
rappr. da: RA 1
contro
la risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5942) con cui il
Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del comune
RI 1;
vista
la risposta 8 marzo 2005 della divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità del dipartimento del territorio;
viste le conclusioni 24 ottobre 2005 del municipio di RA
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella seduta
del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. In quella sede un'area di circa 30'000 mq di
superficie, forma rettangolare, ricavata - in tutto o in parte - dai mapp. 60,
64, 67, 4806, 5675, 5840, 5866, 5887, 5888, 5889 e 6273, è stata assegnata alla
zona residenziale semi-estensiva (zona D), soggetta ad un vincolo di piano di
quartiere obbligatorio. Questi fondi, completamente inedificati, sono ubicati all'incrocio
tra via __________ e via __________, in località __________, che fa parte di un'ampia
fascia territoriale a ridosso della golena del fiume __________.
B.   Con
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione dell'estensione delle
zone residenziali nel comprensorio golenale, nelle quali erano inclusi circa
quattro quinti del mapp. 67 e del mapp. 5840, per motivi inerenti
essenzialmente alla contenibilità del piano, alla salvaguardia di un'area verde
quale importante elemento paesaggistico a cornice della zona urbana e di svago
per la popolazione. Per quanto concerneva invece la superficie residua del
comparto, un rettangolo di circa 22'000 mq, così come definita graficamente nell'allegato
24 della risoluzione, il Governo ha dapprima considerato in principio valida l'attribuzione
alla zona residenziale semi-estensiva (zona D), in quanto giustificata, sotto il
profilo urbanistico, dal quartiere residenziale situato specularmente sull'altro
fronte di via __________, nonché dalla particolarità di questo asse stradale,
quale importante accesso alla città. Ciò rilevato, il Consiglio di Stato ha
tuttavia sospeso la sua decisione d'approvazione in attesa che una perizia fonica
verificasse il rispetto dei disposti dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico
(OIF). Tale comparto era difatti sensibilmente esposto alle immissioni provenienti
dall'autostrada, oltre il fiume, e dalla stessa via __________, interessata in
futuro da un semisvincolo autostradale (cfr. risoluzione 16 ottobre 2001, pag.
23, 24 e 31 seg., allegato 24).
C.
Il Consiglio di Stato, preso atto della perizia fonica inoltrata dal
municipio di RA 1 il 5 agosto 2003, con risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5492) ha
negato l'approvazione del comparto residenziale semi-estensivo (zona D) in
località __________. Il Governo ha sostenuto che, sulla scorta dei rilevamenti
fatti nel referto peritale, non era consentito delimitare una nuova zona edificabile
in applicazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente (LPAmb). Difatti,
le immissioni foniche riguardanti il comparto all'esame, previsto a prevalente
destinazione residenziale, superavano in ogni punto i valori di pianificazione,
ritenuto un grado di sensibilità (GS) II. Valori che non erano nemmeno rispettati
nelle simulazioni effettuate nel referto peritale, consistenti nell'inserimento
apposito di due immobili a schermatura delle immissioni provenienti sia da via __________,
sia dall'autostrada. Il Governo ha pertanto rinviato gli atti al comune
affinché adottasse una variante che riproponesse una nuova destinazione
pianificatoria per quel comparto. A tale proposito esso ha invitato il municipio
ad integrare quella superficie nella variante, ancora in fase di elaborazione,
ma già esaminata con esito positivo dal dipartimento del territorio (esame
preliminare del 16 marzo 2004), finalizzata all'istituzione della zona di area
golenale per tutte quelle superfici a ridosso della golena che, al pari del
comparto adiacente a quello all'esame (mapp. 67 parz. e 5840 parz.), erano
state estromesse dalla zona edificabile con risoluzione 16 ottobre 2001 (cfr. risoluzione
impugnata, pagg. 3 e 9, allegato 1).
D.   Con ricorso
31 gennaio 2005 il comune di RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, in
via principale, l'approvazione del comparto in località __________, così come adottato
dal consiglio comunale, e, in via subordinata, che il rinvio degli atti per l'allestimento
di una variante non escluda, in buona sostanza, la facoltà per il comune di riproporre
il comparto all'esame in zona edificabile, con destinazione diversa rispetto a
quella residenziale, qualora venga dimostrato il rispetto dei valori di
pianificazione. In relazione alla domanda principale il ricorrente sostiene che
la zona residenziale semi-estensiva in oggetto sarebbe conforme al diritto
della pianificazione del territorio, giacché istituita nell'ambito di una
revisione generale del piano regolatore intesa ad adeguare l'ordinamento
previgente alla LPT, sarebbe urbanizzata e risponderebbe ai requisiti posti
dall'art. 15 LPT. Pertanto essa dove essere senz'altro approvata, quantomeno
parzialmente, ritenuto che i valori di pianificazione potranno essere rispettati
con adeguate scelte progettuali, con provvedimenti costruttivi mirati o per mezzo
di misure di pianificazione; queste ultime, peraltro, già previste con il
vincolo di piano di quartiere obbligatorio. Quanto alla domanda subordinata, l'insorgente
lamenta la violazione dell'autonomia comunale e, implicitamente, dell'art. 37
LALPT, per il fatto che il Consiglio di Stato, negando l'approvazione della
zona all'esame, si sarebbe dovuto limitare a rinviare gli atti al comune per l'elaborazione
di una nuova destinazione pianificatoria, invece che ordinare al municipio di integrare
il comparto nella variante prevedente l'istituzione della zona di area
golenale, di natura non edificabile. Con ciò, il Governo avrebbe anticipato in
modo inammissibile la decisione del comune sul tema dell'edificabilità del
comparto in oggetto, escludendola e sostituendosi allo stesso nell'ambito delle
sue competenze.
E.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione integrale
del ricorso, confermando che la pianificazione all'esame non poteva essere approvata,
in quanto inadempiente i requisiti previsti dall'OIF. D'altro canto essa
osserva che, relativamente all'appurato, consistente superamento dei valori di
pianificazione, il comune non ha comunque dimostrato in alcun modo che con l'adozione
di provvedimenti d'ordine pianificatorio, di sistemazione o di costruzione,
tali valori potevano essere rispettati per un GS II. Inoltre, per il principio
della prevenzione, tali provvedimenti, unitamente alla dimostrazione del
rispetto dei valori fonici, dovevano però essere ancorati e verificati direttamente
nella pianificazione, nell'ambito della ponderazione degli interessi, e non
delegati alla successiva fase della licenza edilizia, come ad esempio nel caso dell'attuazione
del piano di quartiere vincolante il comparto in questione. Per quanto concerne
invece la natura dell'invito ad integrare il comparto nell'area golenale, oggetto
della citata variante in elaborazione, la divisione precisa che con la risoluzione
impugnata il Governo ha semplicemente retrocesso gli atti al comune affinché
venisse dato comunque avvio alla procedura pianificatoria secondo gli art. 32
segg. LALPT. Con ciò, esso non ha dunque attribuito d'ufficio il comparto in
parola a quella zona, di cui esisteva effettivamente un'alternativa possibile,
la zona agricola, bensì l'ha semplicemente escluso dalla zona residenziale e,
conseguentemente, dalla zona edificabile. Difatti, le peculiari caratterisitche
urbanistiche del comprensorio, date dalla presenza di via __________, quale importante
asse d'accesso alla città, e soprattutto del quartiere abitativo sull'altro
versante della strada, legittimavano, nonostante l'alta contenibilità del piano
regolatore, soltanto contenuti residenziali. A patto, però, che fossero per l'appunto
ottemperati i requisiti posti dall'OIF. Ciò tuttavia, conclude l'autorità
intimata, non sarebbe stato possibile senza adottare misure, come l'erezione di
imponenti ripari fonici, tali da negare proprio quel rapporto urbanistico fra
strada e quartiere che costituiva l'unica giustificazione di base per l'apertura
in quel luogo di una nuova zona residenziale (cfr. osservazioni, 8 marzo 2005).
F.   In data 27
settembre 2005 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le
parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. Il tribunale ha
indi fissato un termine al comune e al Consiglio di Stato per presentare delle
conclusioni scritte. L'istruttoria è stata poi dichiarata chiusa, ritenuto che
le parti hanno rinunciato al sopralluogo.
G.   Nel termine
assegnato, il municipio ha inoltrato le proprie conclusioni, con cui comunica
al tribunale di rinunciare a contestare la mancata approvazione della zona residenziale
semi-estensiva (zona D) in località __________ e di mantenere pertanto unicamente
la richiesta ricorsuale posta in via subordinata, vale a dire la facoltà per il
comune di riproporre tramite una variante il comparto all'esame in zona
edificabile, con destinazione diversa rispetto a quella residenziale, qualora
venga dimostrato il rispetto dei valori di pianificazione. Il municipio
sostiene che, sebbene le immissioni foniche superino in quell'area i valori di
pianificazione previsti per le destinazioni residenziali (GS II), vietandone dunque
l'azzonamento, è anche vero che tali valori, ritenute le immissioni rilevate dalla
perizia, possano essere rispettati con destinazioni di tipo amministrativo o
artigianale-commerciale (GS III). Scelte alternative a quella non approvata, quindi,
di cui il comune deve poter conservare la facoltà di considerare nell'ambito
della sua autonomia al momento di riproporre una destinazione per il comparto
all'esame. Il Consiglio di Stato, imponendo però con la risoluzione impugnata l'estromissione
di quell'area dalla zona edificabile, si sarebbe perciò sostituito al comune, ledendo
in tal modo l'autonomia comunale (cfr. conclusioni 24 ottobre 2005).
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle
soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta l'art.
75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art.
2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse
tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura
del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un
tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione
- in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito
di una procedura ove sono garantite protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT)
e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano
direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.   Con la revisione
generale del piano regolatore, di cui ci si occupa, il comune ha definito in
località __________ una vasta area a destinazione residenziale semi-estensiva
di forma rettangolare, che si estende a nord-ovest di via __________ verso la
fascia a ridosso della golena del fiume __________. Come anticipato in narrativa,
il Consiglio di Stato ha dapprima negato l'approvazione alla porzione
sud-ovest, per una superficie di circa 8'000 mq, escludendola dalla zona
edificabile per ragioni legate alla contenibilità del piano regolatore e a
prevalenti motivi di ordine agricolo e paesaggistico. Mentre, in merito alla
parte rimanente, di circa 22'000 mq, esso ha sospeso la sua decisione nell'attesa
di una perizia fonica, specificando che, malgrado il sovradimensionamento della
zona edificabile, un'attribuzione alla zona residenziale semi-estensiva poteva
entrare in linea di conto per motivi urbanistici inerenti alla presenza dell'adiacente
via __________, quale importante porta d'accesso alla città, e di un comparto
analogo, situato, in simmetria, direttamente oltre questo asse stradale (cfr. risoluzione
16 ottobre 2001, pag. 23, 24 e 31 seg., allegato 24). Con la risoluzione
impugnata, il Governo ha poi negato l'approvazione anche alla parte residua del
comparto, in quanto non erano rispettate le condizioni poste dalla legislazione
ambientale, estromettendola quindi dalla zona edificabile.
5.   Il
ricorrente non contesta la risoluzione del Consiglio di Stato, laddove esso,
non approvando la zona residenziale semi-estensiva (zona D) in località __________,
ha ordinato una variante che ne riproponga una nuova destinazione. Esso
critica, invece, l'operato del Governo che, unitamente al suddetto rinvio al
comune, l'avrebbe invitato ad inserire il comparto all'esame nella zona di area
golenale, di cui è in fase di allestimento una variante, escludendolo di
conseguenza dalla zona edificabile. Il Consiglio di Stato avrebbe così anticipato
su questo tema una decisione di spettanza comunale, in violazione dell'autonomia
costituzionalmente protetta.
6.   A tale
proposito va preliminarmente ritenuto che in sede di approvazione di un piano
regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una
determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere
gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art.
37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può
tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e
sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali
- quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito
(segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la
modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori
pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via
della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione sostitutiva si imponga con
tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un
rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di
Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti.
7.
Il comune di __________, individuate le problematiche e i conflitti
sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti essenzialmente a
livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano regolatore allo
scopo di rafforzare l'importanza della città a livello cantonale e regionale,
curando la salvaguardia dei contenuti storici e culturali, attraverso precise
scelte urbanistiche e la valorizzazione delle componente ambientale e
paesaggistica del territorio che, unitamente all'obiettivo di migliorare la
qualità di vita, consolidino la preminenza residenziale, preservandola dalle
immissioni moleste, nell'ottica di una città "a misura d'uomo" (cfr. in
particolare art. 4 cifra 1 lett. c e d NAPR). Tra gli indirizzi pianificatori
del nuovo piano regolatore atti a realizzare questi obiettivi figurano la
suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, l'impostazione
di uno schema viario principale di accesso alle attività e servizi a carattere
cantonale e regionale, avuto riguardo alle peculiarità delle zone residenziali,
la riqualificazione e ricomposizione delle fasce territoriali adiacenti all'asse
stradale nord-sud, la completazione della cornice di svago e di riposo della
zona urbana attraverso l'integrazione di una fascia verde qualificata e attrezzata
lungo la golena del fiume __________, l'individuazione delle possibilità per
uno sfruttamento razionale del territorio a correttivo della casuale densità
abitativa dei quartieri periferici (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. da
19 a 23).
Riconosciuta
dunque l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita secondo un'immagine
di città che ribadisce concetti tendenti alla valorizzazione ambientale e
spaziale del territorio costruito ed in evoluzione, è stato messo a punto un
concetto urbanistico di recupero (Concetto urbanistico, aprile 1989), che
comporta il riassetto del contesto urbano attraverso l'impianto di spazi
attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo ambientale che sociale,
favorendo, laddove necessario, l'incremento della densificazione abitativa.
Questo concetto individua gli elementi costitutivi dell'ossatura del nuovo
piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale del centro storico, nei
quartieri particolari, nei centri di quartiere, nei piani di quartiere, nella
fascia dell'asse attrezzato nord-sud e, infine, nella fascia verde attrezzata
lungo la golena del fiume __________ che, eccezionale punto di riferimento per
lo svago, espleta anche la funzione di contenimento della zona edificabile (cfr.
rapporto di pianificazione, pag. 25 e allegato F5). Pertanto, l'asse di
scorrimento, formato in sequenza da via San __________, via __________, viale __________
e via __________, tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la
spina dorsale. Sia per la sua ubicazione specifica, sia per la necessità di
ossequiare le normative federali sull'inquinamento fonico, esso diviene punto
cardine di riferimento per l'insediamento delle attività commerciali e
amministrative, le quali risultano a diretto contatto con i retrostanti
comparti abitativi (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 35). La funzione
residenziale risulta così concentrata e suddivisa in due ampie fasce
territoriali, di cui una si estende ad est, comprendente il centro storico e la
sua cintura perimetrale, fino alla fascia collinare di __________ e __________,
l'altra, che qui interessa, ad ovest fino al limite dato dall'area mantenuta
verde a ridosso della golena del fiume __________. Per questo comprensorio
residenziale, che dal centro volge verso la periferia con un regime
edificatorio che da intensivo passa a uno più estensivo, il piano prevede
dunque "
una trama ortogonale di fasce di stacco da arredare a verde tra
comparti edificati (ca. 20 ml di larghezza) e di una rete di collegamenti e
percorsi alternativi a quelli veicolari
" (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 25), intesa a facilitare i contatti tra città e l'area
golenale, che, come detto in precedenza, è un'importante zona con funzioni
paesaggistiche e di svago per la popolazione.
8.
Nel caso specifico, il comparto in oggetto è ubicato in località __________
e fa parte di un ampio comprensorio completamente inedificato, situato dunque oltre
la cintura urbana, i cui margini sono definiti da via __________, dall'impianto
dell'Arsenale e dal campo sportivo delle __________. Questo territorio si
spinge senza soluzione di continuità sino all'area golenale, con cui condivide
ancora la natura essenzialmente non antropizzata. Tale situazione, unitamente ad
alcuni aspetti di cui si dirà in seguito, è stata più volte accertata ed
esaminata dal tribunale. Ciò, sia in occasione dell'evasione del ricorso del comune,
insorto contro la risoluzione 16 ottobre 2001 d'approvazione della revisione
generale del piano regolatore, con cui il Consiglio di Stato aveva escluso
dalla zona edificabile alcuni nuovi comparti residenziali situati nella fascia
pianeggiante adiacente la golena del fiume __________, fra cui figurava, in
origine, una parte di quello in discussione (cfr. TPT inc. 90.2001.82 in re comune
di __________, RDAT I-2003 n. 57), sia nell'ambito specifico dell'evasione dell'impugnativa
del proprietario del mapp. 67, che di quel comparto era per quattro quinti
parte integrante (cfr. TPT inc. 90.2001.83 in re __________ __________, DTF non
pubblicato, inc. 1P.641/2002).
Con la
decisione impugnata il Governo ha estromesso definitivamente il comparto in
parola dalla zona edificabile. A giusta ragione. Difatti, congruentemente con l'impostazione
che il comune ha programmato attraverso il concetto urbanistico testé illustrato,
unitamente agli obiettivi posti alla base della nuova pianificazione, in concreto
un'estensione della zona edificabile si poteva giustificare, quale eccezione e
riservato ancora il problema dell'eccessiva contenibilità del piano regolatore
(cfr. TPT inc. 90.2001.82 in re comune di __________, RDAT I-2003 n. 57, consid.
4.4.1.), di cui il Consiglio di Stato ha fatto però astrazione, solo se si
fosse proposto, per il comparto in oggetto, una destinazione residenziale, e,
per di più, di tipo estensivo, così come previsto dal piano regolatore adottato
dal consiglio comunale. È del resto con questa precisa premessa che il Governo sarebbe
stato disposto ad approvare l'azzonamento di quest'area, delimitata verso nord
da via __________, importante porta d'accesso della città, ed in relazione
urbanistica con il quartiere residenziale, situato simmetricamente oltre tale
arteria. A queste considerazioni va inoltre aggiunto la vicinanza del comparto con
un'analoga destinazione a monte di via __________, di cui ne poteva eventualmente
costituire la naturale estensione, e la presenza, a valle, dell'area mantenuta
a verde a ridosso della golena che, riservata comunque un'accurata ponderazione
di tutti gli interessi, avrebbe tollerato, più di altre destinazioni, la
contiguità con quella residenziale, specialmente se di tipo estensivo. Per
converso, l'inserimento in sua vece di un comparto destinato in prevalenza alle
attività artigianali e commerciali, com'è intenzione del municipio, e che
permetterebbe di risolvere questioni di inquinamento fonico, appare comunque già
sin d'ora contrario alla stessa impostazione urbanistica voluta dal comune,
ormai perfettamente consolidatasi in una zona edificabile, la cui ripartizione
nelle varie funzioni e il cui perimetro hanno raggiunto un assetto chiaro e definitivo
in seguito all'approvazione del piano regolatore. Difatti, il piano concentra questo
tipo di attività altrove (l'asse di scorrimento, costituito da via Guisan,
viale Portone e via Zorzi, per le attività commerciali- amministrative e, sul
tratto a monte di via San Gottardo, oltre che in località __________, per
quelle artigianali), in fasce territoriali meno pregiate e più discoste da destinazioni
assai sensibili, come i quartieri prettamente residenziali, da un lato e,
soprattutto, il territorio all'esame, caratterizzato da un'alta valenza
agricola, paesaggistica e di svago, dall'altro lato. Attività lavorative che in
quel contesto darebbero luogo, dal profilo edificatorio, ad un inserimento
estraneo, che oltretutto influirebbe negativamente sull'efficacia di tutta
quella rete costituita da fasce di stacco verdi, viali alberati, piantumazioni
e percorsi pedonali, che collegano la città alla golena, a detrimento di una
migliore qualità di vita per gli abitanti, oltre che compromettere la funzione
di collegamento ecologico tra la golena e le fasce collinari (cfr. consid. 7). Appurato,
pertanto, che i valori previsti dall'OIF per un GS II non erano rispettati e
che di conseguenza una zona residenziale non poteva essere delimitata, non restava
al Governo altra soluzione che negare l'approvazione ed escludere il comparto dalla
zona edificabile, senza per questo, viste le chiare premesse poste dallo stesso
comune, incorrere nella violazione dell'autonomia comunale.
9.   La
risoluzione impugnata è inoltre conforme alle indicazioni sugli insediamenti contenute
nel piano direttore. Nella fattispecie, il piano regolatore di __________, approvato
dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, assegnava i fondi in rassegna a vaste
zone per edifici pubblici e privati d'interesse pubblico, che sono state successivamente
riprese nel piano direttore come zone insediative (cfr. rappresentazione
grafica n. 12; inoltre la legenda, punto 10: "gli insediamenti").
Trattasi tuttavia, per quanto qui interessa, di un semplice rilevamento nel
piano direttore, al momento del suo allestimento, degli insediamenti indicati a
livello di piano regolatore, che è sprovvisto di portata propria e che,
pertanto, entro questi limiti, è sfornito di effetti obbligatori; la
definizione esatta della zona edificabile di ogni singolo comune non dev'essere
peraltro effettuata, in ogni caso, in sede di piano direttore. Quest'ultimo
strumento prevede piuttosto, come obiettivo vincolante, che le zone insediative
dei comuni devono essere definite in base ai bisogni della popolazione
residente, alle prognosi di evoluzione demografica dei prossimi 15 anni e agli
obiettivi di sviluppo economico, ritenuto che le zone edificabili
manifestamente sovradimensionate devono essere ridotte (cfr. gli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo
12 dicembre 1990, A.10 lett. d; inoltre il rapporto esplicativo, II.87,
A.10.2.2). Attraverso il piano regolatore in esame, il primo a dover essere conforme
alla LPT (cfr. su questo aspetto la risoluzione del Consiglio di Stato del 16 ottobre
2001, pag. 19 segg.), il comune ha esteso la zona residenziale sostituendola
alla precedente zona per attrezzature ed edifici pubblici, di modo che la
contenibilità teorica del piano relativa alla residenza è risultata eccessiva
(cfr. loc. cit., pag. 22 seg.; TPT inc. 90.2001.82 in re comune di __________,
RDAT I-2003 n. 57, consid. 4.4.1.). Per questo motivo, la non approvazione
della nuova zona residenziale, con la conseguente riduzione della zona
edificabile, è indubbiamente congruente con il piano direttore.
10.   Come
accennato in precedenza, l'esclusione dalla zona edificabile non si giustifica
soltanto per motivi di ordine urbanistico, ma pure per importanti ragioni di
altra natura. Va difatti precisato che il territorio di cui fanno parte i
terreni in rassegna è caratterizzato dalla diffusa presenza di coltivazioni,
constatate anche sui fondi all'esame, che, intercalate da estensioni prative
contornate da strisce di bosco, concorrono altresì a formare un paesaggio di
pregio. Una fascia questa che funge da cornice e da polmone verde della città,
a diretto contatto con la golena del fiume __________, importante area di svago
per la popolazione locale. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo
territorio dall'edificazione anche per motivi di ordine agricolo e
paesaggistico; va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile necessità, troppo
spesso negletta, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future
generazioni, nonché l'obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili
troppo vaste.
Ora, il
Consiglio di Stato, negando l'approvazione al comparto, che implicava come
visto l'estromissione dalla zona edificabile, ha rettamente ordinato al comune di
avviare una procedura di variante, al fine di colmare il vuoto pianificatorio
venutosi a creare (art. 2 LPT). Dato che era in fase di allestimento una
variante finalizzata all'istituzione della zona di area golenale, di natura non
edificabile quindi, per quella parte del comparto (mapp. 67 parz. e 5840 parz.)
che non era stata approvata già con la risoluzione 16 ottobre 2001, il Governo
ha semplicemente invitato il municipio ad inserire in quella procedura anche i
terreni in rassegna, proprio sulla scorta di quanto appena illustrato. Ciò, in
maniera non vincolante. Difatti, l'esame preliminare del 16 marzo 2004, con cui
il dipartimento aveva verificato la proposta d'indirizzo, forniva unicamente
alcune indicazioni sul tipo di zona che avrebbe dovuto comprendere la fascia a
verde adiacente la golena, lasciando aperte alcune questioni che il municipio
avrebbe dovuto di conseguenza affinare nel prosieguo della procedura (cfr. loc.
cit. pag. 20 seg.). Nulla vieta pertanto al comune, nell'ambito del suo potere
d'apprezzamento, di inserire, in tutto o in parte, il comparto in oggetto in
una zona di piano regolatore di altro tipo, purché, va ribadito, sia fuori
dalla zona edificabile, compatibile con il contesto circostante e congruente
con gli obiettivi del piano regolatore. Anche su questo punto la risoluzione
del Consiglio di Stato resiste alle censure del ricorrente, sia in ordine alla
violazione dell'autonomia comunale, sia in merito alla violazione dell'art. 37
LALPT.
11.   In
conclusione il ricorso va, dunque, respinto. Poiché il comune non è comparso in
causa per tutelare interessi economici propri, bensì in veste di ente
pianificante, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Non si
prelevano spese e tasse di giudizio.
3.   Intimazione
a:
;
.
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario