ti_gerichte · 35.2016.33 · 2016-08-02 · it
Assicuratore sospende i.g. nell'attesa di conoscere esito accertamenti disposti da Sezione del lavoro (assicurato disoccupato). Decisione incidentale annullata e assicuratore condannato a ripristinare pagamento i.g

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 02.08.2016 35.2016.33
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 02.08.2016 35.2016.33
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 02.08.2016 35.2016.33

Raccomandata
Incarto
n.
35.2016.33
mm
Lugano
2 agosto 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Andrea Pedroli (in
sostituzione di Ivano Ranzanici, astenuto)
redattore:
Maurizio Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 20 aprile 2016 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la decisione incidentale del 14 aprile 2016 emanata da
CO 1
rappr. da: RA 2
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto,
in fatto
1.1.   In data 8 marzo 2015, RI 1, a
quel momento iscritto alla disoccupazione, è caduto da una scala e ha
riportato, secondo il rapporto 28 agosto 2015 dell’Ospedale regionale di __________,
una contusione dell’emicostato destro (cfr. doc. 16).
Nel prosieguo, egli ha
lamentato importanti dolori in sede lombare (cfr. doc. 14) e alla spalla destra
(cfr. doc. 71). Una RMN del tratto lombare eseguita il 20 aprile 2015, ha
evidenziato la presenza di ernie discali plurisegmentali (doc. 20). La
risonanza della spalla destra ha invece mostrato la rottura della cuffia
rotatoria (doc. 65).
L’CO 1 ha assunto il caso
e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2.   Nel corso del mese di
novembre 2015, l’CO 1 è stato informato dalla Cassa disoccupazione che, nel
frattempo, la Sezione del lavoro aveva aperto una procedura nei confronti di RI
1 per possibile infrazione alla legge federale sull’assicurazione contro la
disoccupazione (cfr. doc. 89).
In data 9 dicembre 2015,
l’assicuratore ha quindi comunicato che, nell’attesa di conoscere l’esito degli
accertamenti disposti dalla Sezione del lavoro, avrebbe interrotto il
versamento dell’indennità giornaliera (cfr. doc. 96).
1.3.   Con scritto del 31 marzo
2016, l’Associazione RA 1 in rappresentanza di RI 1 ha chiesto all’CO 1 di
rilasciare “… una decisione formale sulla ragione per cui non versate le
indennità al nostro assicurato benché egli sia a tutto oggi inabile al lavoro
in seguito ad un intervento chirurgico causa infortunio. Gli accertamenti
dell’Ufficio giuridico dell’Ufficio del lavoro nulla hanno a che vedere con le
prestazioni CO 1.” (doc. 105).
Il 14 aprile 2016,
l’amministrazione ha comunicato quanto segue:
"
In merito
alla questione in sospeso, le comunichiamo che l’Ufficio regionale di
collocamento ci ha comunicato che sono ancora in corso accertamenti per
verificare se il diritto alla disoccupazione era dato o meno.
Di conseguenza, fintanto che non avremo una risposta definitiva da
parte loro, non possiamo più erogare prestazioni.
Se verrà confermato il mancato diritto alle indennità di
disoccupazione, la CO 1 non è competente per la gestione dell’infortunio in
oggetto. Infatti la CO 1 può intervenire soltanto se il diritto secondo l’art.
8 LADI è dato.
Art. 8 Presupposti del diritto:
(…).
Per i motivi di cui sopra abbiamo dovuto sospendere il versamento
della nostra indennità giornaliera. Ritorneremo in merito una volta che gli
accertamenti in corso saranno conclusi.” (doc. 112).
1.4.   Con ricorso del 20 aprile
2016, RI 1, sempre rappresentato dalla RA 1, ha chiesto che l’CO 1 venga
condannato a versargli le indennità giornaliere che gli spettano, argomentando
in particolare quanto segue:
"
(…).
La CO 1 non aveva nessun diritto a sospendere le prestazioni per
gli intervenuti accertamenti da parte dell’Ufficio giuridico dell’Ufficio del
lavoro, mal si capisce che sia questo Ufficio ad imporre le sue regole anche
alla cassa disoccupazione, caso mai sarebbe questa cassa che avrebbe dovuto
prendere la decisione e non questa specie d’Ufficio giuridico che tutti
sappiamo perfettamente chi sono e quali siano gli obbiettivi che perseguono.”
(doc. I)
1.5.   L’CO 1, con la risposta di
causa, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si
dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto.
In particolare, a suo
avviso, il ricorso deve essere trattato quale ricorso per denegata giustizia e,
stante ciò, respinto in quanto “… all’amministrazione non possono essere
rimproverate tempistiche dilatate per sua colpa. La convenuta ha agito in modo
celere, cooperando con gli altri uffici amministrativi implicati, ed ha sempre
provveduto a tenere informato l’assicurato in merito al suo agire, di modo che
non può esserle imputato alcun comportamento contrario al diritto.” (doc. III).
1.6.   In data 24 maggio 2016, il
patrocinatore dell’assicurato si è riconfermato nel proprio ricorso,
sottolineando come “… la denegata giustizia non sia interpretabile soltanto
nell’asse temporale ma anche quando viene negata una prestazione a cui
l’assicurato ha diritto e viene negata in modo arbitrario.” (doc. V).
1.7.   In corso di causa, questo
Tribunale ha appurato che l’inchiesta non è ancora terminata (cfr. doc. VII e
doc. VIII).
in diritto
2.1.   Giusta l’art. 49 cpv. 1 LPGA,
nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato
l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni,
crediti e ingiunzioni.
Secondo l’art. 52 cpv. 1
LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo
opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le
decisioni processuali e pregiudiziali.
L’art. 56 cpv. 1 LPGA
prevede che le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è
esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
Decisioni riguardanti la
consultazione degli atti, la sospensione, la ricusa, il gratuito patrocinio
oppure provvedimenti riguardanti l’accertamento della fattispecie sono, quali
decisioni incidentali, escluse dall’opposizione e possono essere impugnate
direttamente con ricorso (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 2a ed., n. 30 ad art.
52).
2.2.   I provvedimenti cautelari
sono disposizioni che vengono emanate in vista della decisione finale, che
valgono soltanto temporaneamente e che decadono con la decisione finale. Essi
devono essere emanati nella forma di una
decisione incidentale
(cfr. U.
Müller, Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, § 30 n. 2323 ss.), impugnabile
direttamente con ricorso (cfr. consid. 2.1. in fine).
2.3.   Nel caso di specie, con la comunicazione
del 14 aprile 2016, l’istituto assicuratore ha sospeso il versamento
dell’indennità giornaliera nell’attesa di conoscere l’esito degli accertamenti
disposti dalla Sezione del lavoro (cfr. doc. 112).
Ora, il fatto di aver
sospeso il pagamento dell’indennità giornaliera sino al termine dell’inchiesta
avviata dalla Sezione del lavoro non può che essere interpretato quale
provvedimento cautelare, motivo per cui, alla luce di quanto indicato al
consid. 2.2., la comunicazione citata in precedenza può essere trattata quale
decisione
incidentale
, impugnabile direttamente al TCA.
È vero che l’CO 1 non l’ha
esplicitamente definita come tale e che è priva dell’indicazione dei rimedi di
diritto, tuttavia la comunicazione in questione, materialmente, è a tutti gli
effetti una decisione. Stante ciò, e per evidenti motivi di economia
processuale, questa Corte ritiene di poter entrare nel merito del ricorso
interposto da RI 1.
Alla luce di quanto
precede, il TCA non può pertanto seguire l’amministrazione allorquando, in sede
di risposta di causa, ha sostenuto che “in assenza dell’emanazione di una
decisione su opposizione impugnabile nel solco del caso in rassegna, l’CO 1
rileva che il ricorso del Sig. RI 1 può essere letto tutt’al più quale
ricorso
per denegata giustizia
.” (cfr. doc. III – il corsivo è del redattore; si
veda del resto il petito di cui al ricorso del 20 aprile 2016: “… la spettabile
CO 1 è obbligata a pagare entro i prossimi 10 giorni il totale delle indennità
perdita di guadagno causa infortunio.”).
2.4.   Analogamente ai casi in cui è
stato ritirato l’effetto sospensivo e a quelli in cui sono state ordinate delle
misure provvisionali, per decidere se un provvedimento cautelare è o meno
giustificato occorre procedere a una ponderazione degli interessi. In questo
senso, occorre esaminare se i motivi a favore di un’immediata interruzione
delle prestazioni sono più importanti rispetto a quelli che possono essere
addotti a favore della soluzione contraria. Così come stabilito dalla
giurisprudenza sviluppata in materia di ritiro dell’effetto sospensivo del
ricorso secondo l’art. 55 PA e v.art. 97 cpv. 2 LAVS, come pure in materia di pronuncia
di misure provvisionali giusta l’art. 56 PA, l’autorità dispone di un certo
margine d’apprezzamento. In generale, essa fonderà la propria decisione in base
ai fatti che emergono dalla documentazione a sua disposizione, senza procedere
a ulteriori accertamenti, onde evitare dispendio di tempo. Trattandosi della
ponderazione degli interessi a favore oppure contrari a un’immediata
esecutorietà, possono avere una certa importanza le prospettive chiare circa
l'esito finale della vertenza principale; non deve tuttavia sussistere
alcun
dubbio
al riguardo (cfr. DTF 124 V 88 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b,
come pure SVR 2001 KV Nr. 12 p. 31 e RAMI 1994 K 952 consid. 3a).
Siccome nella procedura di
revisione incombe all’amministrazione l’onere di provare l’esistenza di una
modifica oppure di un fatto nuovo, giustificanti la soppressione di una
prestazione, l’Alta Corte federale ha dimostrato cautela nell’approvare la sospensione
cautelare di prestazioni, decisa durante una procedura d’accertamento ancora in
corso (cfr. B. Kobel, in: Zünd/Pfiffner Rauber [ed.], Kommentar zum Gesetz über
das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, 2a ed. 2009, n. 34 ad § 17).
In effetti, in una
sentenza U 411/04 del 2 febbraio 2005, riguardante una fattispecie in cui un
assicuratore LAINF aveva sospeso il versamento dell’indennità giornaliera
nell’attesa di conoscere le risultanze di una perizia medica da esso stesso ordinata,
il TFA (dal 1° gennaio 2007: TF) ha rilevato che, nella ponderazione dei motivi
a favore e contro un’immediata interruzione dei pagamenti, l'interesse
dell'amministrazione a evitare misure di restituzione di prestazioni laddove
potrebbe rivelarsi che esse sono state versate indebitamente è contrapposto a
quello dell’assicurato consistente nel mantenimento del proprio sostentamento
durante il periodo interessato dalla sospensione dell’indennità giornaliera. Al
proposito, l’Alta Corte ha osservato di avere spesso deciso a favore
dell’assicuratore, segnatamente quando l’esito della vertenza principale non
era ancora chiaro. Tuttavia, rispetto a quelle fattispecie in cui l’interruzione
definitiva delle prestazioni aveva avuto luogo
al termine
della
procedura amministrativa, nel caso in esame, l’assicuratore non aveva sospeso
le proprie prestazioni definitivamente, ma soltanto provvisoriamente,
nel
mezzo
della procedura d’accertamento. Sempre secondo il TFA, ciò violava il
principio secondo il quale l’assicuratore contro gli infortuni deve innanzitutto
chiarire a sufficienza i fatti giuridicamente rilevanti e, successivamente,
fondandosi sulle relative risultanze, esaminare se i pagamenti vanno soppressi.
Siccome l’assicuratore aveva in un primo tempo versato l’indennità giornaliera
e, pertanto, ammesso il relativo diritto dell’assicurato, esso era tenuto a
dimostrare, con il grado della verosimiglianza preponderante, che la causalità
con l’infortunio si era nel frattempo estinta.
In un’altra sentenza U
238/06 del 30 marzo 2007 consid. 3.2, concernente una fattispecie in cui un
assicuratore LAINF, fondandosi sulle risultanze di una videosorveglianza da
parte di un detective privato e della relativa interpretazione medica ordinate
dall’assicuratore RC, aveva deciso segnatamente di sospendere il versamento
della rendita d’invalidità in vigore, nell’attesa di conoscere gli esiti di una
perizia da esso disposta, il Tribunale federale ha giudicato trattarsi di una
sospensione provvisoria delle prestazioni durante l’istruttoria.
Secondo l’Alta Corte,
dalla videosorveglianza e dalla valutazione medica emergevano certamente
elementi a favore della fondatezza della sospensione delle prestazioni.
Tuttavia, l’assicuratore stesso aveva ritenuto necessari ulteriori accertamenti,
ciò a dimostrazione del fatto che i presupposti per procedere a una sospensione
delle prestazioni non erano ancora adempiuti con il necessario grado di
verosimiglianza.
Il TF ha quindi ritenuto
che l’interesse dell’assicurato a continuare a beneficiare della rendita era
preponderante rispetto a quello dell’assicuratore LAINF a sospenderne
immediatamente il versamento, di modo che quest’ultimo è stato condannato a
proseguire con il pagamento della prestazione in questione (in questo senso, si
vedano pure la STF U 104/06 del 16 agosto 2007 consid. 4.5 e 4.6, la sentenza
IV.2008.00379 del 30 giugno 2008 del Tribunale delle assicurazione del Canton
Zurigo, riguardante una sospensione cautelare della rendita decisa dall’Ufficio
AI nell’attesa di conoscere l’esito di un procedimento penale per truffa, nonché
la STCA 35.2014.77 del 13 aprile 2016 consid. 2.16.).
2.5.   La fattispecie
sub judice
non si differenzia, nella sostanza, da quelle trattate nelle pronunzie federali
(e cantonali) citate al considerando precedente, in cui
non
è stata
confermata la sospensione cautelare delle prestazioni, decisa
dall’amministrazione nel corso della procedura di accertamento.
Infatti, anche nella
concreta evenienza, l’CO 1 ha inizialmente corrisposto ad RI 1 le prestazioni
di legge, riconoscendo in tal modo il suo diritto alle prestazioni a dipendenza
dell’evento infortunistico dell’8 marzo 2015. Pertanto, se si vuole liberare
dal proprio obbligo, l’assicuratore è tenuto a dimostrare che i presupposti del
diritto non sono (più) adempiuti.
Ora, così come si evince
dalla stessa decisione incidentale impugnata, al momento in cui è stato
provvisoriamente sospeso il pagamento dell’indennità giornaliera LAINF, era ancora
in corso l’inchiesta avviata dalla Sezione del lavoro volta a stabilire l’esistenza
o meno del diritto all’indennità di disoccupazione (da cui, secondo l’art. 2
dell’Ordinanza sull’assicurazione contro gli infortuni dei disoccupati, dipende
la copertura assicurativa presso l’CO 1), di modo che non poteva parimenti
dirsi accertata, con il grado di verosimiglianza richiesto dalla giurisprudenza
federale, l’inesistenza del diritto alle prestazioni.
Stante ciò, fa difetto un
requisito per la sospensione del pagamento dell’indennità giornaliera.
In esito a quanto precede,
la decisione incidentale impugnata va quindi annullata e l’amministrazione
condannata a ripristinare il pagamento dell’indennità giornaliera dal momento
in cui è stato sospeso.
2.6.   L’assicurato ha chiesto
l’assegnazione di un’indennità per ripetibili (cfr. doc. I, p. 5).
Al riguardo, va ricordato
che, di regola, l’indennità per ripetibili può venire assegnata solo al
ricorrente vittorioso patrocinato in causa (art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; DTF
112 V 86 consid.
4; DTF 110 V 81 consid. 7; DTF 105 V 89
consid. 4; DTF 105 Ia 122; DTF 99 Ia 580 consid.
4). L’indennità è
concessa non soltanto se l’assicurato è patrocinato da un avvocato, ma anche
quando il patrocinio è assunto da una persona particolarmente qualificata per
la questione giuridica considerata, indipendentemente dal fatto che lo stesso
sia oneroso, purché non si tratti di una rappresentanza di un ente pubblico
nell’espletamento del proprio compito (Locher/Gächter, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, 2014, p. 608; G. Wilhelm, in: Zünd/Pfiffner Rauber
[ed.], op. cit., n. 4 ad § 34),
requisiti che appaiono dati
nel caso in esame.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
accolto
.
§    La decisione
incidentale impugnata è annullata.
§§ L’CO
1 è tenuto a ripristinare il diritto all’indennità giornaliera.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
L’CO 1 verserà
all’assicurato l’importo di fr. 1'000 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per
ripetibili.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti