ti_gerichte · 38.2023.18 · 2022-12-05 · it

Violazione dovere di informazione + tutela buona fede dell'assicurata: domanda assegni di formazione non tardiva. Atti rinviati a UMA affinché interpelli URC su collocabilità della Ric. + a sapere se AFC intrapreso sarebbe spendibile sul mercato del lavoro e migliorerebbe collocabilità

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 19.06.2023 38.2023.18
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 19.06.2023 38.2023.18
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 19.06.2023 38.2023.18

Incarto
n.
38.2023.18
CL
/DC
Lugano
19 giugno 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto
dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Christiana Lepori
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 27 febbraio 2023 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione su opposizione del 7 febbraio 2023 emanata da
Sezione del lavoro - Ufficio delle misure attive,
6501
Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto
in fatto
1.1.  Con decisione su opposizione del 7
febbraio 2023, l'Ufficio delle misure attive (in seguito: UMA) ha confermato la
propria decisione del 5 dicembre 2022 (cfr. doc. 19) con la quale ha negato a RI
1 - nata nel 1988, che ha ottenuto il Diploma di studi secondari superiori dopo
aver frequentato il __________, che il __________ 2012 è divenuta madre di un
figlio e che sino al 31 maggio 2021 ha esercitato, tra __________, __________ e
Svizzera (__________) per quindici anni la professione di barista/cameriera di
caffetteria (cfr. doc. 4, 5, 6 e 17) -, il diritto ad assegni di formazione per
il periodo 1.8.2022 – 31.7.2025 per ottenere l’AFC quale assistente dentale
(cfr. doc. 17 e doc. 18), argomentando:
"
Lo scorso 1 ° febbraio, l'Ufficio regionale di collocamento ha
riconfermato le argomentazioni contenute nella decisione contestata. In buona
sostanza ribadisce che l'esperienza professionale acquisita dall'assicurata
risulta spendibile sul mercato del lavoro e di conseguenza non si giustifica il
finanziamento di una riqualifica.
Rileviamo inoltre che dal verbale del primo colloquio di
consulenza del 10.05.2021 con la consulente URC __________ "Questa
settimana dovrebbe fissare un appuntamento con l'ufficio orientamento
professionale, vorrebbe riorientarsi verso l'ambito sociale o sportivo
risulta". In merito all'obiettivo di reinserimento stabilito la consulente
ha segnalato: "Trovare al più presto un impiego nella professione appresa,
in quelle affini e in altre professioni adeguate alle sue capacità”.
Dal verbale del colloquio di consulenza del 10.03.2022 con il
nuovo consulente URC __________
"Mi informa che à côté sta cercando
anche una soluzione formativa quale assistente di farmacia, le comunico che non
rientra nella nostra strategia di reinserimento e pertanto non vi sarà un
supporto finanziario (riqualifica)”
. In merito all'obiettivo di
reinserimento stabilito il consulente ha segnalato:
"Rientrare nel mercato del lavoro Eventualmente anche
tramite il guadagno intermedio"
.
Per quanto concerne le competenze professionali richieste dal
settore della ristorazione/albergheria e le competenze possedute dall'opponente
rileviamo:
-   dal curriculum
vitae risulta che da gennaio 2006 a maggio 2021 ha lavorato come
cameriera-barista, responsabile di sala-cameriera, in questi ambiti sono
evidenziate le competenze acquisite;
-   dal rapporto
finale datato 09.11.2021 elaborato al termine del programma d'occupazione (__________)
che consente di rilevare le competenze professionali nel settore della
ristorazione, gestito dall'associazione di categoria __________, risulta che
"Le
competenze/esperienze della Persona in cerca di impiego (PCI): fanno
presupporre un reinserimento a breve nel settore della
ristorazione/albergheria"
.
Pertanto riteniamo che la difficoltà di collocamento non è legata
a motivi inerenti al mercato del lavoro ma alla disponibilità oraria
dell'opponente ridotta per esigenze personali.
Dai riscontri avuti alle proprie ricerche di lavoro e alle
assegnazioni a posti di lavoro tramite l'Ufficio regionale di collocamento,
rileviamo:
-   estratto dal
colloquio di consulenza del 21.06.2021 con la consulente URC __________:
"Aveva
fatto un colloquio per mattino e sera ma non funzionava con i suoi orari"
.
-   estratto
dall'Esito dell'assegnazione ad un posto di lavoro del 06.08.2021:
"II
signor __________ mi ha riferito di aver bisogno di una cameriera unicamente
nel turno serale e notturno per questo non si è dato seguito ad un
colloquio"
.
-   estratto
dall'Esito dell'assegnazione ad un posto di lavoro del 04.10.2021:
"Si
chiede lavoro a turni spezzati, inclusa la fascia serale e il week-end"
.
Alla domanda 1 della Richiesta di Assegni di formazione
"Per
quali motivi ritiene di non avere più la possibilità di ricollocarsi nella sua
ultima professione, nella professione imparata o mediante occupazione adeguata?
"
l'opponente ha pure messo in evidenza le criticità legate alla sua
disponibilità oraria rispondendo:
"Nonostante le mie continue ricerche
e il programma occupazionale, non sono riuscita a trovare un'occupazione
adeguata alle mie necessità di madre, in quanto nel settore della ristorazione
è pressoché impossibile trovare un impiego che abbia orari e giorni scolastici.
La mia precedente occupazione già precaria si è rivelata ancor
più instabile in seguito all'epidemia di Coronavirus, per tale motivo ho deciso
di intraprendere una riqualifica professionale più stabile e sicura"
.
Durante il periodo di disoccupazione, l'opponente è stata infatti
disponibile al collocamento come cameriera:
-   dal 01.06.2021
al 30.09.2021: al 70% (lunedì - venerdì dalle 8.00 alle 15.30)
-   dal 01.10.2021
fino al 29.07.2022 (data annullamento dell'iscrizione) al 60% (lunedì – venerdì
dalle 9.00 alle 14.00).
La disponibilità offerta dall'opponente dal 01.08.2022 per lo
svolgimento della formazione di assistente dentale corrisponde a un grado
d'occupazione al 100%. Prendiamo atto che è più importante rispetto a quella
offerta durante il periodo di iscrizione all'URC.
Le conferme di idoneità alla formazione fornite dall'opponente
(lettera datata 04.01.2023 del datore di lavoro Dr. __________ e lettera datata
09.01.2023 del __________) non modificano la valutazione.
Nell'opposizione, la signora RI 1 indica
"mi sono rivolta
spontaneamente presso gli uffici dell'Aiuto degli Studi di Bellinzona, i quali
dopo due mesi di attesa, mi hanno riposto rifiutando la mia domanda perché
iscritta in disoccupazione, informandomi quindi che avrei dovuto rivolgermi
agli Uffici delle Misure Attive per ricevere un sostegno economico"
.
Con questa decisione confermiamo che il diritto all'assegno di
formazione LADI non dipende soltanto dall'iscrizione in disoccupazione. La
invitiamo ad inoltrare questa decisione all'Ufficio dell'Aiuto degli Studi di
Bellinzona al fine di chiarire con loro la situazione. Non possiamo tuttavia
esprimerci sulle condizioni di erogazione degli aiuti previsti da questo
Ufficio.” (cfr. doc. A1).
1.2.  Contro la decisione su opposizione
l’assicurata ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale chiede che le
venga riconosciuto il diritto alle prestazioni richieste, facendo valere quanto
segue:
"
In seguito al periodo di lockdown dovuto all'epidemia di Corona Virus
(Covid-19) la Signora RI 1 è stata licenziata senza preavviso per mancanza di
lavoro e si è dunque rivolta all'Ufficio Regionale di Collocamento __________
registrandosi in disoccupazione a giugno 2021. La professione esercitata in
veste di cameriera non diplomata è sempre stata impiegata durante orari diurni
per permetterle di accudire il proprio figlio siccome il marito lavora la sera
ed il fine settimana su picchetto in ambito giornalistico ed in tale direzione
si è obbligatoriamente orientata nella ricerca di una nuova occupazione.
Nonostante gli sforzi fatti durante più di tredici mesi non vi è stata alcuna
proposta adatta al suo profilo.
L'alternativa in mancanza di un'offerta di lavoro adeguata a
garantire una durevole reintegrazione prevedeva di considerare la possibilità
di una riqualifica professionale che potesse offrire stabilità economica,
continuità a lungo termine e contemporaneamente soddisfazione personale. A
pochi mesi dal termine della disoccupazione si è presentata l'opportunità di
iniziare un apprendistato quale Assistente Dentale presso lo studio del Dr.
med. dent. __________ a __________ ed è stata accolta con grande entusiasmo.
(…)
Si contesta l'idoneità del profilo dell'opponente inerente alle
attuali esigenze del mercato del lavoro, le quali sono unicamente a tempo
determinato e/o ad orari serali/notturni compresi i fine settimana.
(…) L'attuale mercato del lavoro nel ramo della ristorazione
ricerca profili che abbiano disponibilità e competenze diverse da quelle
offerte dall'opponente, tesi supportata dalle Azioni di Reinserimento
professionale che non hanno avuto alcun riscontro concreto, dal Rapporto del
programma d'occupazione __________ che ha sottolineato la difficoltà
dell'opponente nel trovare un'occupazione adeguata e dall'esito delle
assegnazioni ad un posto di lavoro del 21.06.2021, 06.08.2021, 04.10.2021, ...
le quali non hanno avuto alcun riscontro da parte dei datori di lavoro perché
il profilo non risulta adatto. Si contesta pertanto l'affermazione arbitraria
che il richiedente abbia intrapreso una riqualifica professionale per un
proprio desiderio personale. A tal proposito è importante considerare che la
professione di cameriera è orientata sempre più verso figure di giovane età, si
confronta con una concorrenza di confine con la vicina Italia la quale
inevitabilmente muta la concezione del contratto indeterminato e delle eque
opportunità, generando ancor più ostacoli nel trovare un'occupazione stabile e
permanente senza dover ripiegare periodicamente negli anni avvenire agli Uffici
Regionali di Collocamento e gravando ulteriormente sulla Divisione
dell'Economia.
Nondimeno durante i tredici mesi di disoccupazione nei quali
l'opponente ha ricercato un'occupazione con il sostegno dell'URC di __________,
non vi è mai stata una singola offerta d'impiego che non fosse indirizzata ad
orari serali e/o notturni perlopiù temporanei. Al contrario, l'opponente
riscontra nuove opportunità in ambito odontoiatrico idonee alla sua ricerca di
lavoro qualora dovesse terminare gli studi, tesi supportata dall'attuale datore
di lavoro e dall'lstituto __________.
Si ritiene quindi che la Signora RI 1 sottostà al rispetto
cumulativo delle diverse condizioni illustrate agli articoli 59, 59a -59c, 66a
e 66c LADI oltre che all'art. 90a OADI.
Si contesta inoltre l'errata interpretazione inerente la
disponibilità offerta dall'opponente, la quale da sempre è obbligatoriamente
limitata ma contemporaneamente flessibile ad orari diurni. Difatti, come
spiegato alla consulente URC __________, la precedente occupazione al 70% aveva
quali orari lavorativi dalle 08:00-16:00 nella regione di __________. Con
l'intenzione di trovare un'occupazione stabile l'opponente in data 01.10.2021
ha deciso di abbassare la percentuale di lavoro al 60% così da poter uscire
dalla regione e valutare offerte geograficamente più lontane. Pertanto, questa
scelta era unicamente ed esclusivamente indirizzata a favorire il proprio
inserimento nel mercato del lavoro in accordo con l'Ufficio Regionale di
Collocamento. Difatti, la disponibilità oraria in data 01.08.2022 per lo
svolgimento di una riqualifica professionale come assistente dentale
corrisponde perfettamente alle necessità del profilo dell'opponente offrendo
un'occupazione dalle 08:00 alle 16:30, dal lunedì al venerdì nella regione di __________
e non risulta dunque essere più importante di quella offerta durante il periodo
di iscrizione URC, semmai un'errata interpretazione da parta del funzionario
incaricato in termini di percentuale di lavoro.
(…)
Infine, l'opponente mette in discussione il corretto operato
dell'Ufficio Regionale di Collocamento di __________ in collaborazione con
l'Ufficio Misure Attive.
Evidenziando i disaccordi avuti con il funzionario URC __________
sulla scelta personale di attribuirsi il diritto di decidere lui stesso se vi
era o meno un supporto finanziario per un'eventuale riqualifica da parte
dell'Ufficio delle Misure Attive, e le relative conseguenti decisioni di
rifiuto perlopiù giudicate in termini personali anziché di legge, tant'è che
l'UMA al fine di evadere l'opposizione sottopone le osservazioni dell'opponente
all'URC di __________, nella fattispecie al funzionario Gregory, apparentemente
senza valutarne l'obiettività. Difatti, con motivazioni discordanti l'opponente
ha ricevuto una prima decisione di rifiuto erroneamente supportata dalle
attuali Leggi LADI le quali al contrario sostengono la richiesta, una seconda
opposizione è stata rifiutata attraverso un decreto del Tribunale Federale
delle Assicurazioni del 1994 trascritto non per intero mutandone la forma ed il
contenuto a benefìcio della decisione di respingimento ed infine un'ultima
decisione basata su generiche prese di posizione alquanto discutibili e di
personale interpretazione in termini d'orari di disponibilità non contemplate
all’interno delle Leggi LADI.
Si fa notare pertanto, come non vengano presi in considerazione
fatti concreti e dimostrabili come l'infruttuosa ricerca d'impiego durante la
durata di 13 mesi a discapito di valutazioni prevalentemente ininfluenti quali
la scelta di una riqualifica professionale come desiderio personale,
surclassando le principali prerogative della Legge LADI. L'opponente non riceve
pertanto un adeguato quanto completo sostegno per la reintegrazione in veste di
assicurato il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti il mercato
del lavoro impedendone una rapida e durevole reintegrazione; di conseguenza non
diminuisce il rischio di una disoccupazione di lunga durata presente e futura
(art. 59 cpv. 2 LADI). In aggiunta non viene tenuto conto di una valutazione
dei bisogni e delle esperienze, in particolare riguardo le ripercussioni nei
confronti di donne disoccupate, assicurati che sono esposti a un rischio
elevato di disoccupazione di lunga durata e assicurati disoccupati di lungo
periodo, (art 59a LADI).” (cfr. doc. I).
1.3.  Nella sua risposta del 17 marzo
2023, l’UMA, riconfermandosi nei propri provvedimenti, propone di respingere il
ricorso rilevando:
"
(…) al momento dell'inoltro della richiesta, pervenuta all'Ufficio
regionale di collocamento il 14 ottobre 2022, la signora RI 1 non era più
iscritta quale disoccupata alla ricerca di un posto di lavoro. La ricorrente
era disiscritta (ultimo giorno di disoccupazione il 29 luglio 2022) e aveva
iniziato l'apprendistato (inizio del contratto di tirocinio quale
"assistente dentale" dal 1° agosto 2022).
Nei contatti con il consulente URC la ricorrente aveva segnalato
in due occasioni l'intenzione di svolgere una formazione:
√  colloquio
del 10 marzo 2022:
"... che sta cercando à côté anche una soluzione
formativa quale assistente di farmacia"
;
√  colloquio
del 25 aprile 2022:
"valutando ulteriori possibili soluzioni quale
assistente dentale”
;
senza però inoltrare alcuna richiesta formale per l'ottenimento
degli assegni di formazione LADI.
Si rileva che la richiedente aveva discusso con il proprio
consulente del personale del suo desiderio di riqualifica. L'Ufficio misure
attive ha ritenuto opportuno informare nello specifico sulle condizioni per la
concessione dell'assegno di formazione, ma di fatto, e senza entrare nel
merito, la richiesta poteva essere respinta perché non rispettava la condizione
posta dall'art. 59 cpv. 3 lett. a) LADI:
" Possono
partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli
articoli 60-71d gli assicurati che adempiono:
a.  i
presupposti del diritto secondo l'articolo 8 per quanto la legge non disponga
altrimenti; e
b.  le condizioni specifiche per il provvedimento in
questione."
Gli assegni di formazione possono essere concessi soltanto a coloro
che sono iscritti all'URC, sono disoccupati e sono idonei al collocamento (sono
disponibili, ricercano e sono in grado di assumere attività rimunerate) e hanno
un termine quadro valido di riscossione delle prestazioni.
Considerato quanto sopra, l'Ufficio misure attive ritiene che la
richiedente non abbia diritto agli assegni di formazione LADI” (cfr. doc. III).
1.4.  Il 31 marzo 2023 l’avv. RA 1, dopo
che il TCA aveva assegnato alle parti un termine per presentare eventuali altri
mezzi di prova (cfr. doc. IV), ha comunicato di rappresentare la ricorrente,
chiesto una proroga (che il TCA gli ha, poi, concesso; cfr. doc. VI) e
l’accesso agli atti (cfr. doc. V + doc. V1).
Il legale ha visionato l’incarto
presso la Cancelleria del TCA in data 13 aprile 2023.
1.5.  Il 25 aprile 2023, l’avv. RA 1 ha
comunicato di non avere ulteriori mezzi di prova e fornito alcune precisazioni.
La prima concerne la tardività
della domanda per assegni di formazione pretesa dalla resistente in sede di
risposta di causa:
"
(…)
In primis,
è d'uopo rilevare che l'UMA ha sollevato la
presunta tardività della richiesta di Assegni di formazione (di seguito: AFO)
solamente in sede di ricorso senza averne mai fatto menzione in precedenza, il
che risulta abusivo, tant'è che il preavviso per gli AFO indica chiaramente che
la richiedente adempie ai presupposti di cui all'art. 8 LADI (cfr. punto 1 doc.
18). Inoltre, come riportato dalla ricorrente in sede di opposizione del 29
dicembre 2022, rispettivamente di ricorso del 27 febbraio 2023, la tardività
della domanda è da ricondurre
esclusivamente alle omissioni dell'Ufficio
regionale di collocamento
(di seguito: URC), e meglio alla mancata
informazione da parte di quest'ultimo in merito dalla procedura da seguire in
materia di richieste di AFO. Non ci si può di certo aspettare che un assicurato
conosca tutte le procedure applicabili in materia di assicurazioni sociali, sta
al consulente URC indicare quali siano le procedure da seguire in una
determinata fattispecie.
Alla semplice lettura dell'incarto appare evidente che la
ricorrente abbia a più riprese fatto domanda - verbalmente - di avviare una
formazione. Tuttavia, a tali richieste il consulente URC (il signor __________)
ha sempre controbattuto che non erano ossequiate le condizioni per beneficiare
di un tale supporto finanziario, senza motivare in alcun modo tale rifiuto. È
proprio in questi frangenti che l'URC avrebbe dovuto indicare alla ricorrente
"la via" per poter richiedere il provvedimento inerente il mercato
del lavoro più adatto alla sua situazione.
Checché se ne dica, sono proprio tali mancanze che hanno impedito
de
facto
alla ricorrente di inoltrare una richiesta formale per l'ottenimento
degli AFO prima della cancellazione dal sistema COLSTA, avvenuta con effetto al
1° agosto 2022. (…)” (cfr. doc. VII pag. 1-2).
Il legale sostiene, poi, che la
domanda della propria assistita andava accolta e che, in particolare,
l’amministrazione non poteva ignorare la situazione di madre della ricorrente:
"
(…)
In secundis,
per quanto attiene alle condizioni specifiche
per poter far capo agli AFO, si precisa che ai sensi dell'art, 59 cpv. 1 LADI
l'assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla
disoccupazione.
L'art. 59 cpv, 2 LADI ribadisce il principio fondamentale
applicabile in materia di provvedimenti inerenti il mercato del lavoro, e
meglio che il diritto a prestazioni finanziarie
è connesso alla situazione
del mercato del lavoro
. Tali provvedimenti possono essere messi in atto
solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un
presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano
in rapporto con l’assicurazione disoccupazione (cfr. STFA C 56/04 del 10
gennaio 2005, consid. 2; STFA C 209/04 del 10 dicembre 2004, consid. 2; le STFA
C 200/02 e C 201/02 del 5 agosto 2003, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata
e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale
sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per
insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
Alla luce di quanto sancito dall'art, 59a LADI appare evidente che
bisogna altresì tenere in considerazione la situazione
concreta
dell'assicurato, Tant'è che la lettera a. di detta norma prevede che
"la
necessità di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sia analizzata
sistematicamente
in particolare riguardo alle loro ripercussioni per
ciascun sesso
e per l'integrazione degli stranieri".
Il criterio determinante per la concessione degli AFO è dunque
l'interesse dell'assicurato ad acquisire una formazione professionale (cfr.
Prassi LADI PML, F2).
In maniera più generale occorre menzionare altresì che fra gli
scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di
"prevenire
la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la
reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro"
(cfr. art, 1a
cpv. 2 LADI).
È evidente dunque che, in casu, nel giudicare la domanda AFO della
ricorrente, l'UMA non poteva di certo fare completa astrazione della sua
situazione di madre. Ciò è in palese contrasto con gli obbiettivi della LADI e
con la parità dei sessi ex art. 8 Cost.
Nel caso concreto, come esposto dalla ricorrente sia in sede di
opposizione che in sede di ricorso, è pacifico che le condizioni per la
concessione degli AFO da parte dell'UMA
sono da considerarsi ossequiate
.
Al contrario di quanto sostenuto dall'UMA, l'intenzione della
ricorrente di voler svolgere una formazione non è in alcun modo tesa a
soddisfare un'aspirazione personale, ma è dettata dalla situazione concreta del
mercato del lavoro nel settore della ristorazione, rispettivamente alberghiero.
Occorre infatti precisare che la ricorrente è in possesso del solo
diploma del liceo artistico - formazione che non ha mai messo a profitto della
propria attività lavorativa e che non può di certo essere speso sul mercato del
lavoro (circostanza mai stata contestata dall'UMA) - e che ella ha sempre
lavorato nell'ambito della ristorazione senza tuttavia essere in possesso di
una qualsivoglia qualifica AFC o altro.
È evidente che, restando ancorata al settore della ristorazione/
alberghiero - senza disporre di alcuna formazione specifica - ella sarebbe
costantemente esposta alla precarietà tipica di tali settori. È difatti notorio
che essi non spiccano tra i più stabili nel panorama del mercato del lavoro
svizzero e non permettono di trovare facilmente un'occupazione, specie per una
donna e madre, tant'è che da quanto la ricorrente è stata registrata nel
sistema COLSTA per la ricerca di un nuovo impiego, ella non ha trovato alcuna
occupazione compatibile con le proprie esigenze di madre che ne limitano
evidentemente la disponibilità. Nemmeno l'URC è riuscita a trovarle
un'occupazione adeguata. Sono gli stessi consulenti a riportare a più riprese
che
"non vi sono posizioni vacanti adeguate al suo profilo personale da
segnalare"
(cfr. doc. 9).
In merito alla contesta disponibilità della ricorrente al
collocamento si precisa che quest'ultima ha potuto intraprendere la formazione
di assistente dentale al 100% poiché evidentemente compatibile con i propri
obblighi come madre, ciò che non è il caso nell'ambito della ristorazione.
Difatti, le proposte di lavoro che le sono giunte prevedevano esclusivamente
orari spezzati e turni serali/notturni.
È manifesto che il conseguimento di un diploma AFC quale
assistente dentale migliorerebbe notevolmente le future possibilità di collocamento,
a
fortiori
se paragonata a quella attuale. Al proposito basti ricordare
che anche l'attuale datore di lavoro, Dr. __________ ha indicato che è sua
intenzione tenere la ricorrente alle proprie dipendenze una volta conclusa la
formazione (cfr. scritto del 4 gennaio 2023).
Infine, si precisa che in caso di mancata concessione degli AFO la
ricorrente si vedrebbe costretta ad abbandonare il percorso formativo
intrapreso ritrovandosi nuovamente in una situazione di precarietà che la
condurrebbe quasi certamente a dover far capo nuovamente alle indennità di
disoccupazione. Ciò che è in palese contrasto con gli obbiettivi stessi della
Legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e
l'indennità per insolvenza.” (cfr. doc. VII pag. 2-4).
In conclusione il patrocinatore
della ricorrente ha, quindi, postulato l’annullamento della decisione su
opposizione del 7 febbraio 2023 con protesta di spese, tasse e ripetibili (cfr.
doc. VII pag. 4).
1.6.  Con duplica del 5 maggio 2023 –
trasmessa, per conoscenza, al patrocinatore dell’assicurata l’8 maggio seguente
(cfr. doc. X) - l’UMA ribadisce che la ricorrente non ha diritto agli assegni
di formazione LADI e chiede di respingere il ricorso, rilevando:
"
(…) Al momento dell’iscrizione in disoccupazione, la richiedente ha
ricevuto informazioni su diritti e doveri nell’ambito dell’assicurazione contro
la disoccupazione e sulla possibilità di consultare fonti di informazione, in
particolare il sito internet
www.arbeit.swiss.ch
.
Su questo sito sono sempre accessibili informazioni sulle misure
di sostegno al reinserimento: ci sono pagine dedicate ai Provvedimenti inerenti
al mercato del lavoro come pure l’opuscolo “Provvedimenti inerenti al mercato
del lavoro: Un primo passo verso il reinserimento”, che offre una panoramica
dei diritti e dei doveri degli assicurati, indica le procedure da seguire in
caso di disoccupazione o di disoccupazione imminente. In particolare è indicata
la modalità per richiedere i sostegni, tramite domanda scritta entro una
determinata scadenza.
1.
Competenza
decisionale per l’erogazione degli di assegni di formazione
L’art. 2b let. c) del Regolamento L-rilocc sancisce che l’Ufficio
delle misure attive è competente per: …
“decidere in merito all’attribuzione
(…) degli assegni di formazione (art. 66a LADI) (…).”
Per la concessione degli assegni di formazione il consulente URC è
chiamato a preavvisare la domanda di questo sussidio. A questo scopo specifico
è preposto il formulario
Preavviso URC per Assegni di Formazione
professionale (AFO) LADI.
Con il preavviso, il consulente URC e il suo superiore, si
esprimono sul rispetto di alcune delle condizioni poste per la concessione del
sussidio. La verifica e la decisione definitiva circa il rispetto dell’insieme
delle condizioni sono tuttavia di competenza dell’Ufficio misure attive.
2.
Condizioni
da adempiere
Per quanto concerne le condizioni da adempiere per beneficiare
degli assegni di formazione, contestiamo che
“il criterio determinante per la
concessione degli AFO è dunque l’interesse dell’assicurato ad acquisire una
formazione professionale.”
e rinviamo a quanto confermato con la nostra
decisione su opposizione del 7 febbraio 2023 (doc. 4 della risposta di causa).
Ci preme evidenziare il contenuto di seguenti articoli LADI citati
nella lettera dell’avv. RA 1.
a)
Art.
59 cpv. 2 LADI – Principi
Questo articolo sancisce il principio di base per l’erogazione dei
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo cui le prestazioni
dell’assicurazione contro la disoccupazione a titolo di riqualificazione,
perfezionamento e reintegrazione vengono versate soltanto se la situazione del
mercato del lavoro esige l’adozione di un simile provvedimento. Ciò significa
che l’assicurato non può pretendere prestazioni dell’assicurazione contro la
disoccupazione per frequentare un provvedimento inerente al mercato del lavoro
se è possibile assegnargli un’occupazione adeguata. Nel merito rinviamo a
quanto confermato nella decisione su opposizione (doc. 4 della risposta di
causa).
b)
Art.
59a LADI – Valutazione dei bisogni e delle esperienze
Si tratta di un articolo programmatico dal quale non possono
essere dedotti dei diritti.
Regolamenta la definizione dei provvedimenti previsti dalla
Legislazione federale. Da un lato si tratta di valutare che i provvedimenti
previsti attualmente dalla Legge siano necessari e adeguati dal profilo
quantitativo e qualitativo per rispondere alle esigenze di reinserimento
professionale.
Dall’altro articolo dispone che le autorità devono considerare le
esperienze legate a progetti pilota in Svizzera come pure all’estero per
definire nuovi tipi di provvedimento.
Questo articolo non riguarda la valutazione delle singole
richieste di sostegno finanziario. Nel caso specifico la richiesta riguarda
l’assegno di formazione, un provvedimento già esistente. (…)” (cfr. doc. IX
pag. 1-3).
considerato
in diritto
2.1.  Il TCA è chiamato a stabilire se
l'assicurata ha diritto, oppure no, agli assegni per la formazione quale “
assistente
dentale
” postulati per il periodo dal 1° agosto 2022 al 31 luglio 2025.
Il 1° luglio 2003 è entrata in
vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il
24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del
24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI non
ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro,
che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del
1995.
Questi provvedimenti si sono
rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione
e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente
la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28
febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
"
(…) In
linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente
istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione
del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto
mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Anche la quarta revisione della
LADI del 19 marzo 2011, in vigore dal 1° aprile 2011 non ha apportato
sostanziali modifiche ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
Pertanto, la giurisprudenza
concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava
le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la
disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene
pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione
della LADI (cfr. STFA 209/04 del 10 dicembre 2004; STFA C 77/04 del 24 dicembre
2004; STFA C 56/04 del 10 gennaio 2005).
2.2.  Fra gli scopi principali
dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "
prevenire
la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la
reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro
" (cfr. art. 1a
cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo,
il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie
di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di
formazione (art. 60: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento
o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di
provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione
temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti
speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di
formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali,
sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
L’art.
59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato
del lavoro e prevede che:
"
1
L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di
persone minacciate dalla disoccupazione.
1bis
I
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro comprendono i provvedimenti di
formazione (Sezione 2), i provvedimenti di occupazione (Sezione 3) e i
provvedimenti speciali (Sezione 4).
1ter
Le
persone direttamente minacciate dalla disoccupazione possono pretendere
unicamente le prestazioni di cui all’articolo 60.3.
1quater
Su richiesta del Cantone, l’ufficio di
compensazione può autorizzare la partecipazione a provvedimenti inerenti al
mercato del lavoro per persone minacciate dalla disoccupazione nell’ambito di
licenziamenti collettivi
.
2
I
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la
reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi
inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a.  migliorare l’idoneità al
collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole
reintegrazione;
b.  promuovere le qualifiche
professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c.  diminuire il rischio di una disoccupazione di
lunga durata; o
d.  offrire la possibilità di acquisire esperienze
professionali.
3
Possono
partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli
articoli 60–71
d
gli assicurati che adempiono:
a.  i presupposti del diritto
secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b.  le condizioni specifiche per il provvedimento
in questione.
3bis
Gli
assicurati che hanno più di 50 anni e che adempiono le condizioni di cui al
capoverso 3 possono partecipare a provvedimenti di formazione e di occupazione
fino alla conclusione del loro termine quadro per la riscossione della
prestazione, indipendentemente dal loro diritto all’indennità di
disoccupazione.
4
I
servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità
nella reintegrazione dei disoccupati invalidi.
5
I servizi competenti collaborano con gli organi
pubblici e privati preposti all’esecuzione della legislazione sull’asilo, sugli
stranieri e sull’integrazione nel reintegrare gli assicurati provenienti da un
contesto migratorio
."
All'art. 59 cpv. 2 LADI viene dunque ribadito il principio fondamentale
secondo cui il diritto a
prestazioni finanziarie per provvedimenti
inerenti al mercato del lavoro
è connesso alla situazione del
mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono
direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che
permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con
l'assicurazione disoccupazione (cfr. STF 8C_478/2013 dell’11 aprile 2014
consid. 4; STF 8C_594/2008 del 1° aprile 2009 consid. 3;
STFA C 56/04
del 10 gennaio 2005 consid. 2;
STFA C 209/04 consid. 2 del 10
dicembre 2004; le STFA C 200/02 e C 201/02 consid. 1 del 5 agosto 2003, la
giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una
nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e
l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
In una sentenza
8C_48/2008 del 16 maggio 2008 al riguardo il Tribunale federale si è così
espresso:
"
3.2 Le droit aux prestations d'assurance pour la reconversion, le
perfectionnement ou l'intégration professionnels est lié à la situation du
marché du travail: des mesures relatives au marché du travail ne doivent être
mises en oeuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce
marché. Cette condition permet d'éviter l'allocation de prestations qui n'ont
aucun rapport avec l'assurance-chômage. La loi, qui consacrait ce principe à
l'art. 59 al. 1 et 3 aLACI, l'exprime désormais à l'art. 59 al. 2 LACI, dans sa
teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003. Toutefois, les principes
jurisprudentiels (
ATF 112 V 397
consid. 1a p. 398, 111 V 271 consid. 2b p. 274 et 398 consid. 2b p.
400; DTA 2005 p. 280 consid. 1.2, C 48/05, et les arrêts cités) développés sous
l'empire des dispositions régissant les mesures relatives au marché du travail
- dans leur version en vigueur jusqu'au 30 juin 2003 - restent applicables (DTA
2005 p. 280 consid.
1.1, précité).
En revanche, la formation de base et la promotion
générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à
l'assurance-chômage. La limite entre la formation de base ainsi que le
perfectionnement professionnel en général, d'une part, le reclassement et le
perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage, d'autre part,
n'est souvent pas nette (
ATF 108 V 163
consid. 2c p. 165 s.). Il doit s'agir dans ce dernier cas de
mesures permettant à l'assuré de s'adapter au progrès industriel et technique,
ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité
lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes.
Etant donné qu'une seule et même mesure peut présenter des traits
caractéristiques de ces deux domaines, et que la formation professionnelle
générale favorise d'habitude également l'aptitude au placement de l'assuré sur
le marché du travail, sont décisifs les aspects qui prédominent au regard de
toutes les circonstances du cas particulier (
ATF 111 V 271
consid. 2c p. 274 s. et 398 consid. 2b p. 400, 108 V 163 consid. 2c
p. 165 s. et les références). Par ailleurs, un cours n'est pris en charge par
l'assurance-chômage que si la formation envisagée est indispensable à l'assuré
pour remédier à son chômage (
ATF 111 V 398
consid. 2c p. 401 s.)."
Il diritto alle
prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione è dunque escluso se la
formazione viene intrapresa per soddisfare un'aspirazione personale
indipendentemente dalla situazione del mercato del lavoro (cfr. DLA 1998 N° 28
pag. 53; STF C 176/03 del 2 settembre 2004 – "
Les
circonstances démontrent ainsi que le recourant n'a pas entendu suivre le cours
litigieux parce qu'il se trouvait dans une situation de chômage provoquée par
une situation économique défavorable mais par convenance personnelle.
La mesure requise n'est donc pas directement commandée par la situation
du marché du travail et l'on ne saurait admettre que le placement de l'assuré
était impossible ou très difficile pour ce motif." – STFA C 201/02 del 5
agosto 2003).
Ai sensi
dell’art. 59 cpv. 3 LADI, inoltre, possono partecipare ai provvedimenti
inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati
che adempiono i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la
legge non disponga altrimenti e le condizioni specifiche per il provvedimento
in questione.
Riguardo ai criteri
a cui devono rispondere i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro cfr.
pure STF 8C_392/2016 del 28 novembre 2016 consid. 3.1.
2.3.  Quale provvedimento
speciale, a
gli art. 66a e 66c LADI sono regolamentati gli assegni di
formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.
Questa misura, che tende a
favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati che hanno almeno 30
anni e che non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli
difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione, consiste
nel concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni.
L’art. 66a LADI ha il seguente
tenore:
"
1
L’assicurazione
può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai
disoccupati che:
a.   …
b.   hanno almeno 30 anni e
c.   non dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli
difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.
2
L’ufficio
di compensazione può, in casi giustificati, autorizzare una deroga alla durata
della formazione e al limite di età di cui al capoverso 1.
3
Gli
assicurati che hanno conseguito un diploma universitario o di una scuola
professionale superiore o che, pur senza ottenere un diploma hanno seguito una
formazione di almeno tre anni in uno di questi centri di formazione non
ricevono assegni di formazione.
4
Gli
assegni di formazione sono accordati unicamente qualora vi sia un contratto di
formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente attestato
al termine della formazione."
Nel tenore in vigore fino al 30
giugno 2003 l’art. 66a lett. a LADI prevedeva, quale ulteriore presupposto,
che: "adempiono una delle condizioni di cui all’articolo 60 capoverso 1
lettera b;".
L’art. 66b LADI, abrogato con
effetto dal 1° luglio 2003, poneva invece quali condizioni materiali che:
"Gli assegni
sono concessi unicamente qualora vi sia un
contratto di formazione che prevede un programma di formazione e un corrispondente
attestato al termine della formazione. (cpv. 1)" e che: "La
formazione deve corrispondere alle capacità dell’assicurato e migliorarne
l’idoneità al collocamento. (cpv. 2)".
A proposito di queste modifiche,
nel Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la
disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio federale ha precisato che:
"
Art. 66a
Assegni di formazione
La lettera a è contemplata nella clausola generale
prevista dall’articolo 59 capoverso 3, motivo per cui non deve più essere
menzionata nel capoverso 1.
Al fine di garantire una prassi uniforme a livello
svizzero, il capoverso 2 statuisce che le domande concernenti gli assicurati di
età inferiore a 30 anni e le domande per una durata di formazione più lunga in
casi fondati possono essere autorizzate dall’ufficio di compensazione e non più
dai Cantoni.
Il capoverso 4 è stato ripreso dall’articolo 66
b
al
fine di riunire in un unico articolo tutti i presupposti del diritto.
Art. 66b
Condizioni
materiali (abrogato)
Il capoverso 1 diventa l’articolo 66
a
capoverso
4. Il capoverso 2 è già contemplato negli obiettivi dei provvedimenti inerenti
al mercato del lavoro dell’articolo 59 capoverso 2 e può quindi essere
stralciato."
(cfr.
FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag.
2013, pto 2.1)
L’art. 66c LADI stabilisce che:
"
1
Il
datore di lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente
salario d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza
professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul
salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.
2
Gli assegni di formazione corrispondono alla
differenza fra il salario effettivo ed un importo massimo stabilito dal
Consiglio federale.
3
La cassa paga al datore di lavoro, su presentazione di
un conteggio mensile, gli assegni di formazione, la quota dei contributi del
datore di lavoro alle assicurazioni sociali sugli assegni di formazione e
l’intero contributo del datore di lavoro alla previdenza professionale.
4
Il termine quadro è prolungato sino alla conclusione
della formazione autorizzata."
In dottrina,
B.
Rubin
in "Commentaire de la loi sur
l'assurance-chômage".
Ed. Schulthess 2014,
a proposito delle condizioni generali affinché gli assicurati possano
beneficiare degli assegni di formazione, si esprime così:
"
(…) II Conditions générales
10.
Pour pouvoir bénéficier des
AFO, l'assuré doit re
mplir les
conditions du droit à l'indemnité de chômage (
art.
8 al. 1 LACI
).
Les personnes libérées des conditions
relatives
à la période de cotisation ont aussi droit
aux AFO.
11.
D'une manière générale, les mesures de marché du travail doivent améliorer
l'employabilité et correspondre à une indication du marché du travail. Ceci est
aussi valable pour les AFO, qui ne sauraient donc être accordées dans des
domaines saturés ou en passe de devenir obsolète. Elles ne sauraient non plus
être attribuées à des chômeurs qui n'en auraient pas besoin, c'est-à-dire à
ceux qui pourraient facilement être engagés compte tenu du marché du travail
local et des compétences professionnelles dans le cas concret.
A notre sens, le droit aux
AFO doit être nié lorsque, en présence d'une possibilité d'embauche (que
celle-ci soit consécutive à une recherche personnelle de l'assuré ou à une
assignation de la part de l'ORP), l'assuré n'a, fautivement, pas offert ses services.
Ce droit doit également être nié lorsqu'il est établi que l'assuré a violé son
obligation de rechercher un emploi. Il faut toutefois que le ou les manquements
aient fait l'objet d'une sanction. Il faut aussi que l'on puisse établir que
l'octroi des AFO aurait pu être évité si l'assuré avait rempli correctement ses
obligations (causalité). L'exclusion du droit aux AFO en raison de manquements
de l'assuré ne saurait toutefois perdurer au-delà de quelques semaines après
lesdits manquements.”
(pag. 492)
Secondo l’art. 90a OADI:
"
1
Sono
scuole professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole
superiori per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole
superiori delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica,
altri centri di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori
svizzere o estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente
e subordinate alla sovranità cantonale.
2
Se per la formazione auspicata è rilasciato un attestato
federale di capacità (AFC), il contratto di formazione è concluso,
conformemente alla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione
professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un
attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista
dal diritto cantonale applicabile in materia.
3
Il salario è calcolato in base al salario dell’ultimo
anno della formazione professionale di base secondo l’uso locale nel ramo
economico interessato. Se l’assicurato non ha esperienza nella professione in
questione o in una professione affine, il salario è calcolato in base al
salario del corrispondente anno di formazione professionale di base secondo
l’uso locale nel ramo economico interessato.
4
L’importo massimo conformemente all’articolo 66c
capoverso 2 LADI ammonta a 3500 franchi mensili. Le borse di studio assegnate
sono computate nell’importo degli assegni per la formazione, per quanto non
servano a coprire le spese familiari di mantenimento.
5
Per l’assicurato vale il termine quadro
per la riscossione della prestazione conformemente all’articolo 9 capoversi 1 e
2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è prolungato fino alla
conclusione della formazione per la quale è stato accordato l’assegno. Il termine
quadro prolungato è soppresso il giorno in cui l’assicurato interrompe o
conclude la formazione. Se adempie i presupposti di cui all’articolo 8 LADI, il
giorno successivo l’assicurato può aprire un nuovo termine quadro per la
riscossione della prestazione.
6
…
7
Le domande di assegni per la formazione
devono essere presentate al servizio cantonale otto settimane prima dell’inizio
della misura.
8
Il servizio cantonale comunica la sua
decisione all’assicurato di regola quattro settimane dopo la consegna della
domanda."
2.4.
Presupposto fondamentale per poter
beneficiare degli assegni è, come visto, che la formazione intrapresa
dall'assicurato migliori la sua idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2
lett. a LADI).
Nella Prassi LADI
PML in vigore dal 1° luglio 2022, ai punti A23 e 24, la Segreteria di Stato
dell’economia (SECO), quale autorità di sorveglianza che deve adoperarsi per
garantire l’applicazione uniforme del diritto ed impartire istruzioni generali
(cfr. art. 110 LADI; STF 8C_756/2020 del 3
agosto 2021 consid. 3.2.3.; STFA C 195/03 del 19 agosto 2004; STFA C 176/00 del
10 marzo 2003, consid. 3; STFA C 260/99 dell'8 agosto 2001, consid. 6b e DTF
127 V 57 consid. 3a pag. 61), ha sottolineato:
"
Miglioramento
dell’idoneità al collocamento
A23
I PML si prefiggono
di migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati sul mercato del
lavoro. Ciò implica, da un lato, che i provvedimenti siano adeguati alla
situazione e all’evoluzione del mercato del lavoro e, dall’altro, che prendano
in considerazione la situazione personale, le capacità e le attitudini
dell’assicurato.
A24
Come precisato a più
riprese dall’ex TFA, la partecipazione a un PML deve migliorare notevolmente
l'idoneità al collocamento dell'assicurato. Un possibile miglioramento dell’idoneità
al collocamento sul piano teorico, improbabile però nella pratica, non è
sufficiente
a soddisfare i presupposti di cui all'art. 59 LADI
(Bollettino d’informazione dell’UFIAML «Diritto del lavoro e assicurazione
contro la disoccupazione» (DLA) 1985, n. 23). La partecipazione a un
provvedimento va rifiutata se sussistono seri dubbi riguardo all’effettivo
miglioramento dell'idoneità al collocamento dell'assicurato”.
Per poter
essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è dunque
sufficiente che un corso o una formazione, tenuto conto della situazione del
mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico,
possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo
tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel
caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo
professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de
réadaptation de l'assurance-chômage". Ed. Helbing & Lichtenhahn,
Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988
N. 30).
In
diverse sentenze l’Alta Corte ha stabilito che non è importante stabilire se,
grazie al corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego
dipendente o quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è
unicamente il fatto che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di
porre fine alla disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564;
STFA del 22 marzo 2004 nella causa T., C 11/02, consid. 3.3.; DLA 1987 N. 111;
DTF 111 V 38).
Nella
sentenza C 29/03 del 25 marzo 2003, la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro,
ribadito che:
"
(…) Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall
unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den
Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die
Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im
Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im
konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988
Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen).
(…)."
(cfr. STFA K., C 29/03 del 25 marzo 2003, consid. 4.1)
B.
Rubin (in "Assurance-chômage"; Éditions Romandes,
Ginevra-Zurigo-Basilea 2014, pag. 470-471 N° 8-9) ricorda che:
"
8 Comme l'indique l'art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives
au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des
assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché
de l'emploi.
Ces mesures ont notamment pour but:
a. d'améliorer l'aptitude au placement des
assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable; et
b. de promouvoir les qualifications
professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail.
9 Il ressort de l'art. 59 al. 2 LACI que les mesures
de marché du travail doivent améliorer l'aptitude au placement des assurés.
Plus précisément, elles doivent augmenter leurs chances de retrouver un emploi,
c'est-à-dire améliorer leur employabilité. Mais seuls les besoins du marché du
travail doivent dicter le choix d'une mesure de marché du travail. L'octroi
d'une mesure doit donc répondre à une indication du marché du travail. Les
critères d'attribution d'une mesure de marché du travail dépendent à la fois de
circonstances objectives, telles que l'état du marché du travail, et de
circonstances subjectives, telles que les difficultés de placement de l'assuré,
liées par exemple à sa formation, à son expérience, à son âge, à son état civil
ou à sa situation familiale. Ces critères s'examinent de façon prospective (ATF
128 V 192 consid. 7b/bb p. 198; arrêt du 28 mai 2013 [8C_202/2013] consid. 5.2)
et sans égard à d'éventuels autres cas où l'autorité compétente aurait attribué
à tort une mesure semblable à celle sollicitée. Il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité
(arrêt du 4 août 2008 [8C_338/2007])."
Si veda, in merito, anche la STCA 38.2017.80 dell’8 gennaio 2018
pubblicata in RtiD II-2018 Nr. 62 pag. 283-286.
Ai punti F1-6, 39,
41 e 45 ed in particolare sugli assegni di formazione (AFO), la SECO ha, poi,
precisato:
"
ASSEGNI DI FORMAZIONE (AFO)
art. 66a e 66c LADI; art. 90a OADI
SCOPO E CAMPO D’APPLICAZIONE
F1
Gli AFO intendono
permettere agli assicurati che hanno almeno 30 anni di acquisire una formazione
di base o di adattare la loro formazione alle esigenze del mercato del lavoro.
Non possono tuttavia essere concessi in correlazione con un altro PML, tranne
se si tratta del coaching e/o del sostegno scolastico (F18a e F45 lett. c).
Inoltre, per il periodo durante il quale sono versati gli AFO, l’assicurato non
può conseguire alcun guadagno intermedio (GI).
F2
Il criterio
determinante per la concessione degli AFO è l’interesse dell’assicurato ad
acquisire una formazione professionale al termine della quale viene rilasciato
un attestato federale di capacità (AFC) o un certificato cantonale equivalente.
DESTINATARI
F3
Gli AFO possono essere concessi agli assicurati che
adempiono le seguenti condizioni cumulative:
• Sono disoccupati e hanno svolto, entro il termine quadro per il
periodo di contribuzione, un’occupazione soggetta a contribuzione per almeno 12
mesi o sono esonerati dall’adempimento del periodo di contribuzione (art. 59
cpv. 3 LADI).
• Hanno almeno 30 anni al momento in cui viene versato il primo
AFO. È fatta salva la regolamentazione derogatoria prevista alla F9 e segg;
• Non dispongono di una formazione professionale completa o
riconosciuta in Svizzera o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego
nell’ambito della loro professione (art. 66a cpv. 1 lett. c LADI).
F4
L’assicurato
non dispone di una formazione professionale se non è in grado di esibire un
documento ufficiale che certifichi la sua formazione o le sue conoscenze
professionali (AFC, CFP, diploma, ecc.). Secondo l’art. 66a LADI possono avere
accesso agli assegni di formazione anche le persone che non dispongono di una
formazione professionale riconosciuta in Svizzera.
F5
L’assicurato ha
notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della sua professione
se, a causa della situazione sul mercato del lavoro, non può essergli assegnata
alcuna occupazione nel campo della sua formazione e se ha cercato invano
un’occupazione nell’ambito della sua professione originaria.
F6
Gli AFO possono
essere accordati agli assicurati nell’ambito di un impiego fisso che sia però a
tempo parziale. Questa possibilità è riservata agli assicurati iscritti a tempo
parziale alla disoccupazione e il cui tasso di occupazione per la formazione
professionale corrisponde a tale tempo parziale.
(…)
TERMINE QUADRO
F39
Per gli assicurati che beneficiano di AFO, il termine
quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata (art.
66c cpv. 4 LADI). Il prolungamento diventa effettivo dalla data in cui
l’assicurato inizia la formazione.
(…)
F41
L’assicurato può presentare una domanda di AFO durante
l’intero termine quadro per la riscossione della prestazione conformemente agli
art. 9, 9a e 9b LADI anche se ha esaurito il suo diritto all’indennità di
disoccupazione. Tuttavia, l’inizio della formazione deve aver luogo nel termine
quadro.
(…)
PROCEDURA
F45
E’ importante far conoscere agli assicurati i loro
diritti e obblighi e renderli in particolare attenti al fatto che il servizio
competente deve sempre essere informato senza indugio in merito a ogni modifica
intervenuta durante il provvedimento. Il servizio competente e la cassa devono
inoltre informarsi reciprocamente in merito a qualsiasi decisione o modifica.
Per il resto, la procedura relativa alle domande e all’assegnazione di AFO si
svolge nel seguente modo:
a. Al più tardi otto settimane prima dell’inizio della formazione,
l’assicurato presenta al servizio competente, in collaborazione con il datore
di lavoro, il modulo «Gesuch und Bestätigung für Ausbildungszuschüsse». Se
l’assicurato presenta la domanda soltanto dopo aver iniziato la formazione,
senza un motivo valido, gli assegni gli saranno accordati a partire dalla data
di presentazione della domanda. Se la domanda viene presentata in ritardo, ma
comunque prima dell’inizio della formazione, gli AFO saranno accordati sin
dall’inizio della formazione. È tuttavia possibile che, in seguito
all’inosservanza del termine di presentazione, subentri un certo ritardo
nell’evasione della domanda e che la decisione sia notificata all’assicurato
dopo l’inizio della formazione.
b. Alla domanda di AFO, l’assicurato deve allegare i seguenti
documenti:
·
il contratto di
tirocinio o di formazione;
·
la decisione relativa
alla concessione di un’eventuale borsa di studio;
·
un certificato relativo
alla copertura assicurativa per la perdita di guadagno in caso di malattia, se
questo rischio non è già coperto dal datore di lavoro.
c. Dopo aver esaminato l’incarto e verificato che le condizioni
sono adempiute, il servizio competente emana la decisione di concessione degli
AFO. Questa decisione viene comunicata per iscritto all’assicurato, di norma
entro quattro settimane dalla data di presentazione della domanda di AFO e dei
documenti necessari, con copia al datore di lavoro. Se, in caso di bisogno
attestato, il Cantone intende proporre il coaching e/o il sostegno scolastico
durante la formazione (F18a), questa possibilità deve essere menzionata nel
dispositivo della decisione di concessione degli AFO. Senza una corrispondente
menzione nella decisione non è possibile concedere una misura di coaching o di
sostegno. La decisione viene notificata alla CAD dell’assicurato.
d. Sulla base della decisione d’assegnazione, la CAD
dell’assicurato prolunga il termine quadro fino alla conclusione della
formazione per cui è stato accordato l’assegno. Essa rimborsa mensilmente il
datore di lavoro secondo quanto previsto alle cifre marginali F33, F34 e F35.
e. Al più tardi otto settimane prima dell’inizio del nuovo anno di
tirocinio, il datore di lavoro presenta al servizio competente, in
collaborazione con l’assicurato, il modulo «Folgegesuch für
Ausbildungszuschüsse». Il modulo contiene in particolare indicazioni per il
conteggio degli AFO mensili per il successivo anno di tirocinio e una breve
rapporto intermedio sullo svolgimento della formazione. f. Il servizio
competente esamina la domanda ed emana la decisione relativa all’importo degli
AFO. Di norma, il servizio competente pronuncia la decisione entro quattro
settimane dalla consegna della domanda e ne invia una copia:
·
alla CAD dell’assicurato
affinché provveda al versamento dell’importo stabilito al datore di lavoro;
·
al datore di
lavoro/maestro di tirocinio.
f. Il servizio competente esamina la domanda ed emana la decisione
relativa all’importo degli AFO. Di norma, il servizio competente pronuncia la
decisione entro 4 settimane dalla consegna della domanda e ne invia una copia:
• alla CAD dell’assicurato affinché provveda al versamento
dell’importo stabilito al datore di lavoro;
• al datore di lavoro/maestro di tirocinio.
g. Se non supera gli esami intermedi o l’esame finale di tirocinio
e ha la possibilità di prolungare il suo contratto di tirocinio o di
formazione, l’assicurato presenta al servizio competente una domanda scritta
per il prolungamento della formazione, indicandone i motivi. Il servizio
competente decide secondo la F19 e pronuncia una nuova decisione relativa al
prolungamento del provvedimento.
h. Al termine della formazione, il servizio competente verifica
l’esito del provvedimento, in collaborazione con il datore di lavoro e
l’assicurato”.
Le direttive
amministrative - come la Prassi LADI emanata dalla SECO
- non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice
delle assicurazioni sociali (cfr. STF 9C_270/2021 del 30 dicembre 2021 consid.
3.5.; STF 8C_503/2021 del 18 novembre 2021 consid. 4.2.; STF 8C_463/2021 del 9
novembre 2021 consid. 4.2.; STF 9C_458/2020 del 27 settembre 2021 consid. 4.1.;
DTF 147 V 79 consid. 7.3.2.; STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.;
STF 9C_631/2019 del 19 giugno 2020 consid. 2.3.; DTF 144 V 195; DTF 138 V
50 consid. 4.1; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169
consid. 10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in
cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali
applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. STF 8C_322/2022 del 30
gennaio 2023 consid.4.3.1.; STF 8C_769/2021 del 3 maggio 2022 consid. 3.3 DTF
148 V 144 consid. 3.1.3.; DTF 147 V 342 consid. 5.5.2.2.; STF 8C_214/2020 del
18 febbraio 2021 consid. 3.2; DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; STF 8C_405/2018 del
22 gennaio 2019 consid. 6.1.1; DTF 142 V 442 consid. 5.2 pag. 445 seg.;
DTF 140 V 314 consid. 3.3 pag. 317; DTF 138 V 50 consid. 4.1; DTF 133
V 587 consid. 6.1 pag. 591; DTF 133 V 257 consid. 3.2 pag. 258 seg.; DTF
132 V 125 consid. 4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2; DTF 131 V 286 consid. 5.1.;
DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid.
3a; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83
consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c,
pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a,
pag. 300).
Il
giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti
legali in esame (cfr. STF 8C_73/2022 del 26 gennaio 2023 consid. 4.3.2-4.3.3.;
STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.;
STF H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid.
1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997
ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127,
SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V
65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992
N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid. 4c, DTF 116 V 19 consid.
3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233
consid. 2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi
inoltre
Bois
,
"Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 p. 77
ss.;
Duc-Greber
: "La
portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité
sociale" in: RDS 1992 II p. 527;
Cattaneo
,
"Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage",
Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e
Francoforte sul Meno 1992, p. 296-297).
Secondo la
giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte
limitazioni a una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da
leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
2.5.
In una
sentenza 38.2017.1 del 26 aprile 2017, il TCA, ha stabilito che a ragione ad
un’assicurata che già aveva lavorato, dopo aver frequentato la Scuola cantonale
degli operatori sociali, come assistente di cura, era stato negato il diritto
ad assegni di formazione per portare a termine l’apprendistato quale operatrice
sociosanitaria. In particolare, questa Corte aveva stabilito che l’assicurata poteva
già, senza il tirocinio in questione, reperire un impiego come assistente di
cura il suo collocamento non era intralciato per motivi inerenti al mercato del
lavoro.
Alla medesima conclusione questa
Corte è giunta in una sentenza 38.2018.67 del 10 dicembre 2018. In particolare,
il TCA ha confermato l’operato dell’amministrazione che aveva negato il diritto
ad assegni di formazione per ottenere il certificato quale Designer visivo
dipl. SSS ad un assicurato che aveva già appreso ed esercitato la formazione di
laboratorista chimico
nella quale poteva essere collocato.
In una sentenza
38.2011.76 del 9 gennaio 2012, il TCA ha confermato l’operato
dell’amministrazione che aveva negato il diritto ad assegni di formazione ad
un’assicurata che voleva svolgere l’apprendistato di aiuto medico, ritenuto
che,
vista la difficile situazione del mercato del lavoro in quello
specifico settore, il tirocinio non sarebbe stato atto a migliorare
concretamente la sua idoneità al collocamento.
Questa Corte aveva, inoltre,
rilevato che è il numero di persone iscritte in disoccupazione in un settore
specifico che determina la situazione del mercato del lavoro in quella
professione, e non, per quanto concerneva quel caso concreto, la constatazione
che in quel settore vi sono dei singoli datori di lavoro che ricercano del
personale mediante annunci su giornali o riviste.
In una sentenza
38.2017.80
dell’8 gennaio 2018 pubblicata in RtiD II-2018 Nr. 62 pag.
283-286
, nel caso, invece, di un’assicurata che aveva
lavorato
come aiuto cucina, il TCA – tenendo anche in considerazione il fatto che il
potenziale datore di lavoro aveva formulato solo una dichiarazione nella quale,
a formazione ultimata, non escludeva “
di sottoporre un contratto di lavoro a
tempo indeterminato, eventualmente con impiego a tempo parziale
”
all’interessata - ha confermato l’operato dell’UMA che le aveva negato il
diritto ad assegni di formazione per ottenere il certificato di impiegata di
commercio AFC in ragione del fatto che, vista la difficile situazione del
mercato del lavoro in quello specifico settore, quel tirocinio non sarebbe
stato atto a migliorare concretamente la sua idoneità al collocamento.
In un’altra sentenza 38.2017.93
del 5 marzo 2018, il TCA, confermando l’operato dell’amministrazione, ha negato
ad un’assicurata che aveva conseguito una laurea in pedagogia ed educazione
musicale e che da ultimo aveva lavorato come aiuto impiegata di commercio, il
diritto ad assegni di formazione per ottenere il certificato di impiegata di
commercio AFC ritenuto che, vista la difficile situazione del mercato del
lavoro in quello specifico settore, quella formazione non sarebbe stata atta a
migliorare concretamente la sua idoneità al collocamento.
2.6.  Nella presente
fattispecie, con decisione del 5 dicembre 2022 l’UMA ha respinto la richiesta
dell’assicurata non ritenendo adempiute le condizioni poste per la concessione
degli assegni di formazione, in particolare per i seguenti motivi:
"
(…) in merito al preavviso del consulente URC sig. Gregory Iorio e del
capo uffici sig. Sacha Puddu, pervenuto al nostro Ufficio in data 09 novembre
2022, risulta che:
“
Non si ritiene necessario
il finanziamento dell’assegno di formazione LADI in quanto dai dati a nostra
disposizione la formazione e l’esperienza professionale acquisita
dall’assicurata risulta spendibile sul mercato del lavoro. La richiesta è da
ricondurre piuttosto ad un desiderio personale e non ad un’esigenza del mercato
del lavoro”
.
Visto quanto sopra, non si
entra nel merito dell’adempimento degli altri presupposti enunciati dagli artt.
66a e segg. LADI.” (cfr. doc. 19).
Chiamato ora a
pronunciarsi, il TCA ricorda innanzitutto che - secondo la giurisprudenza -
spetta ai consulenti degli Uffici regionali
di decidere di volta in
volta quali sono le misure più idonee per favorire un rapido collocamento dei
singoli assicurati tenuto conto della situazione del mercato del lavoro e delle
loro capacità e attitudini (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b
LADI, art. 17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2018.67 del 10 dicembre 2018; STCA
38.2017.93 del 5 marzo 2018; STCA 38.2017.80 dell’8 gennaio 2018 pubblicata in
RtiD II-2018 Nr. 62 pag. 283-286; STCA 2017.1.del 26 aprile 2017; STCA
38.2008.38 del 6 ottobre 2008; STCA 38.2007.107 del 4 marzo 2008; STCA
38.2007.8 del 31 luglio 2007; STCA 38.2000.74 del 5 ottobre 2000 e STFA C
121/92 del 13 maggio 1993).
In concreto, dagli atti emerge
che sin dal proprio annuncio all’URC, avvenuto il 4 maggio 2021 (cfr. doc. 1 e
2), RI 1 - classe 1988, cittadina italiana a beneficio di un permesso di dimora
“B”, iscrittasi in disoccupazione a decorrere dal 1° giugno 2021, alla ricerca
di un impiego a tempo parziale e meglio al 70-75% quale “
barista-cameriera”
(cfr. doc. 3, punti 1., 2.2.1. e 3.), professione che aveva già esercitato per
quindici anni e, in particolare, dal luglio 2017 in Svizzera, a __________
(cfr. doc. 5) - aveva precisato di avere un figlio, nato il 9 agosto 2012 (cfr.
doc. 4 punto 1.) e di essere disponibile a lavorare “
dal lunedì al venerdì –
dalle 8 fino alle 15:30
” (cfr. doc. 4, punto 5.1.).
Contestualmente, e meglio nel “
Modulo
informazioni integrative”
, la ricorrente ha comunicato, d’un lato, di
essere “
alla ricerca di una riqualifica professionale che esuli dal settore
alberghiero con particolare interesse all’ambito sociale e sportivo. Per questo
sono convocata presso l’Ufficio dell’orientamento professionale
” (cfr. doc.
4, punto 7.1.).
D’altro lato, RI 1 alla domanda a
sapere “
quali attività professionali cerca
?”, la ricorrente ha risposto
come segue:
"
(…)
l’impegno maggiore è rivolto ad una riqualifica professionale ma rimango
disponibile per attività inerenti la mia professione di barista/cameriera in
caffetteria” (cfr. doc. 4, punto 8.1.).
Il 3 agosto 2021, RI 1 è stata
assegnata ad un Programma d’Occupazione Temporanea (POT) “__________”, al 100%
da svolgersi, quale “
impiego a turni, festivi compresi, secondo le esigenze
di servizio
” dal 10 agosto al 9 novembre successivi presso l’__________ (cfr.
doc. 13).
Il programma in questione “
è
nato su richiesta di molti ristoratori in seguito alla difficoltà di reperire
personale idoneo al mondo della ristorazione
”, “
si propone di dare un
contributo concreto all’arricchimento professionale di persone del settore
della ristorazione e dell’a
lbergheria
in cerca di impiego
” ed
è volto, d’un lato, a “
valutare la capacità lavorativa delle persone che
partecipano
” e, d’altro lato, ad “
offrire ai datori di lavoro in cerca
di personale i profili più adeguati
”.
In particolare, il partecipante
al POT __________ “
accresce
nella versione consultabile il 9 giugno
2023).
Dal “
Rapporto finale di attività
”
del 9 novembre 2021 emerge:
-
che l’assicurata ha partecipato al provvedimento per un totale di
59 giorni effettivi, con un grado di occupazione che dal 100% iniziale
risultante dagli atti, su richiesta della medesima espressa al proprio
consulente URC in data 14 settembre 2021 (cfr. doc. 9), a decorrere dal 1°
ottobre 2021 è stato diminuito al 60% (cfr. doc. 9);
-
che la partecipante ha dimostrato competenze “
buone
” sia
dal profilo personale – eccettuato l’aspetto della “
flessibilità
(disponibilità oraria)
”, giudicato insufficiente -, che sociale, che
metodologico, che professionali in qualità di “
addetta di ristorazione
”
(eccettuato l’uso del palmare, giudicato “
insufficiente
”), dimostrandosi
idonea alla professione praticata. RI 1 ha, pure, dimostrato una “
buona
”
capacità di ricerca d’impiego e, nel periodo in cui ha partecipato alla misura
risulta che sarebbe stata assunta dal __________, quale addetta di ristorazione
“
ad ore o su chiamata
” e meglio dal 16 settembre 2021 (cfr. doc. 14).
L’organizzatore ha, inoltre,
osservato che le “
competenze / esperienze
” di RI 1 “
fanno presupporre
un reinserimento a breve nel settore della ristorazione/albergheria
” (cfr.
doc. 14).
Dagli atti risulta, inoltre, che
tra agosto e novembre 2021 la ricorrente è stata assegnata a cinque posti di
lavoro, e meglio:
-
il 5 agosto ad un posto come “
ausiliaria di servizio
(ristorante)
” presso __________;
-
il 6 agosto come “
addetta alla ristorazione
” presso __________,
e __________;
-
il 2 novembre 2021 come “
ausiliaria di servizio (ristorante)
”
presso __________ e __________ (cfr. doc. 10).
Dagli esiti di due di queste assegnazioni
risulta quanto segue:
-
__________ la ricorrente ha contattato in data 6 agosto 2021 il
datore di lavoro telefonicamente, ma “
il signor __________ mi ha riferito di
aver bisogno di una cameriera unicamente nel turno serale e notturno per questo
non si è dato seguito ad un colloquio
” (cfr. doc. 11);
-
__________, l’assicurata non ha preso contatto con il datore di
lavoro poiché, ha indicato, “
si richiede lavoro a turni spezzati inclusa la
fascia serale e il weekend
” (cfr. doc. 12).
Per gli altri posti di lavoro
assegnati a RI 1, emerge, in due casi, che l’impiego non è stato attribuito
alla ricorrente (__________ e __________) e, in un altro, l’esito è stato
“collocamento
non idoneo
” (__________) (cfr. doc. 10).
Dagli atti formanti l’incarto, in
relazione alle assegnazioni appena indicate ed agli esiti che hanno dato non si
evince che all’assicurata sia stata inflitta una sanzione/penalità, né che dopo
la frequenza del POT le siano stati assegnati dei posti di lavoro.
In merito ai colloqui intercorsi
tra la ricorrente e i propri consulenti URC (prima __________, poi, e meglio a
decorrere dal colloquio del 10 marzo 2022, Iorio), dagli atti emerge quanto
segue:
-
colloquio telefonico del 10 maggio 2021:
“questa settimana
[ndr: la ricorrente] dovrebbe fissare un appuntamento con l’ufficio
orientamento professionale, vorrebbe riorientarsi verso l’ambito sociale o
sportivo
”. A RI 1 è stato indicato di comprovare “a
lmeno 3 ricerche di
lavoro settimanali (minimo 12 mensili), in modo regolare e costante durante
tutto il mese
”, secondo le modalità contestualmente illustratele;
-
colloquio telefonico del 21 giugno 2021: “
riceve poche
risposte (ca. 20-30%), aveva fatto un colloquio per mattino e sera ma non
funzionava con i suoi orari. Proverà a candidarsi per le famiglie diurne
”;
-
colloquio telefonico del 2 agosto 2021: “
riceverà convocazione
__________, spiego funzionamento formulario ricerche online. Nessuna risposta
per luglio; le famiglie diurne richiedono casellario giudiziale italiano
”;
-
colloquio telefonico del 14 settembre 2021: “
chiede di ridurre
la percentuale al 60%, modifica effettiva dal 01.10.2021
”;
-
colloquio telefonico del 21 ottobre 2021: “
prosegue OPT, con
il 60% è più semplice gestire la famiglia. Grazie all’esperienza al __________,
si sta candidando anche negli alberghi
.”;
-
colloquio telefonico del 2 dicembre 2021: “
ha avuto un paio di
risposte, per il resto nessuna novità
”;
-
colloquio di consulenza del 10 marzo 2022 (__________): “
l’assicurata
mi comunica che non vi sono novità di rilievo da segnalare circa la sua ricerca
di impiego. Mi informa che à côté sta cercando anche una soluzione formativa
quale assistente di farmacia, le comunico che non rientra nella nostra
strategia di reinserimento e pertanto non vi sarà un supporto finanziario
(riqualifica). Non vi sono posizioni vacanti adeguate al suo profilo
professionale da poter segnalare. L’assicurata ha inoltrato il formulario di
ricerche del mese di marzo dove si nota che si è attivata dal 15.02.2022. Vista
la situazione del cambio di consulente le comunico che per questa volta vengono
accettate. La prossima volta riceverà una richiesta di giustificazione
”;
-
colloquio di consulenza del 25 aprile 2022: “
la signora RI 1
mi comunica che non ci sono novità di rilievo da segnalare circa la sua ricerca
impiego. Ha svolto un colloquio con un datore di lavoro del luganese prima di
pasqua ma necessitavano di una sostituzione “non pagata” e l’impiego non è
andato in porto. Sta valutando possibili ulteriori soluzioni anche quale
assistente dentale. Farà sapere. Non vi sono posizioni vacanti adeguate al suo
profilo professionale da poter segnalare
” (cfr. doc. 9).
A decorrere dal 1° agosto 2022,
il nominativo dell’assicurata è stato annullato dal sistema COLSTA, e meglio
dopo che RI 1 ha comunicato all’URC di aver reperito un posto di tirocinio come
apprendista assistente dentale presso lo studio del dr. __________ (cfr. doc.
15).
Dal contratto di tirocinio –
sottoscritto il 21 giugno 2022 - emerge che la formazione in questione (per la
quale ad oggi risultano disponibili otto posti di tirocinio (cfr.
https://www.orientamento.ch
nella versione consultabile il 9 giugno 2023) occupa la ricorrente al 100% per
tre anni, vale a dire dal 1° agosto 2022 sino al 31 luglio 2025 (cfr. doc. 16).
La formazione di assistente dentale
AFC si svolge presso uno
nella versione
consultabile il 9 giugno 2023).
Lo
studio del dr. __________ risulta esse nella versione consultabile il 9 giugno
2023).
In data 12 ottobre 2022, RI 1 ha
presentato una richiesta di Assegni di formazione in relazione al certificato
di apprendista quale assistente dentale per il quale aveva iniziato il
tirocinio l’agosto precedente (cfr. doc. 17). Contestualmente, ella ha
precisato di “
non più avere la possibilità di ricollocarsi nella sua ultima
professione, nella professione imparata
” (e cioè quella di cameriera,
esercitata nei quindici anni precedenti) “
o mediante occupazione adeguata
”
poiché:
"
Nonostante
le mie continue ricerche e il programma occupazionale, non sono riuscita a
trovare un’occupazione adeguata alle mie necessità di madre, in quanto nel
settore della ristorazione è pressoché impossibile trovare un impiego che abbia
orari e giorni scolastici. La mia precedente occupazione già precaria si è
rivelata ancora più instabile in seguito all’epidemia di Coronavirus, per tale
motivo ho deciso di intraprendere una riqualifica professionale più stabile e
sicura” (cfr. all. 1 a doc. 17)
Quanto, invece, ai motivi per i
quali ha “
presentato la domanda dopo la data d’inizio del contratto di
formazione
”, la ricorrente ha precisato quanto segue:
"
Non sono
stata informata tempestivamente della possibilità di ricevere gli assegni di
formazione quale aiuto economico alla mia riqualifica professionale. Nel
momento in cui ho trovato un posto di tirocinio, prima di iniziare la mia
formazione, mi sono rivolta all’Ufficio Aiuto agli studi, il quale dopo
avermeli rifiutati mi ha informata in viste di disoccupata mi sarei dovuta
rivolgere all’URC per la richiesta di assegni di formazione AFO” (cfr. all. 1 a
doc. 17).
L’8 novembre 2022, l’URC ha
preavvisato negativamente la richiesta di assegni di formazione presentata
l’ottobre precedente da RI 1. In particolare, l’Ufficio, ha concluso (in larga
misura limitandosi ad apporre una crocetta sulle caselle “sì”, oppure “no”):
-
Che la richiedente adempiva “
i presupposti del diritto secondo
l’art. 8 LADI
”:
-
Che all’inizio della formazione aveva “
almeno 30 anni
”;
-
Che era in possesso di un permesso di dimora “B”;
-
Che la sua difficoltà di collocamento non era dovuta a problemi
di salute, bensì “
a motivi relativi al mercato del lavoro
”, precisando
che “
l’esperienza professionale acquisita dall’assicurata sia spendibile sul
mercato del lavoro
”;
-
Che la formazione di apprendista assistente dentale non avrebbe “
migliorato
notevolmente e concretamente le possibilità di collocamento
” della
richiedente sul mercato del lavoro;
-
Che le disponibilità al collocamento non erano almeno pari “
al
grado di occupazione durante l’AFO e la disponibilità oraria
” non era “
compatibile
agli orari della formazione e a quelli in uso nella professione”;
-
Che il ritardo della presentazione della domanda, successiva
all’inizio della formazione, era stato motivato e che il motivo era stato “
ritenuto
giustificato
”
ed ha argomentato il proprio
preavviso, negativo, rilevando:
"
Non si
ritiene necessario il finanziamento dell’assegno di formazione LADI in quanto
dai dati a nostra disposizione la formazione e l’esperienza professionale
acquisita dall’assicurata risulta spendibile sul mercato del lavoro.
La richiesta è da ricondurre piuttosto ad
un desiderio personale e non ad un’esigenza del mercato del lavoro.” (cfr. doc.
18).
Questa posizione è stata, poi,
ribadita dall’URC il 31 gennaio 2023 quando, dopo avere preso atto
dell’opposizione dell’assicurata contro la decisione dell’UMA de 5 dicembre
2022, ha osservato di non avere “
nulla da aggiungere a quanto scritto in
prima istanza
” (cfr. doc. 21).
Con decisione del 5 dicembre
2022, l’UMA aveva, infatti, respinto la domanda per l’ottenimento di assegni di
formazione sottoscritta dalla qui ricorrente il 12 ottobre precedente “
poiché
le condizioni poste per la concessione degli assegni di formazione non sono
adempiute
”, e meglio fondandosi su quanto indicato dall’URC nel proprio
preavviso dell’8 novembre 2022 (cfr. supra e doc. 19).
Il 29 dicembre 2022, RI 1 ha
presentato opposizione contro la decisione del 5 dicembre 2022 facendo valere,
in primo luogo, che:
"
(…) dopo
aver presentato domanda verbale per richiedere gli assegni di formazione
anticipatamente e ben otto settimane prima dell’inizio dell’apprendistato, il
mio consulente URC ha verbalmente respinto la richiesta senza permettermi di
ufficializzarla in forma cartacea con la semplice motivazione che non avevo
diritto ad aiuti economici. Per tale motivo mi sono rivolta spontaneamente
presso gli Uffici dell’Aiuto agli Studi di Bellinzona, i quali dopo due mesi di
attesa, mi hanno risposto rifiutando la mia domanda perché iscritta in
disoccupazione, informandomi quindi che avrei dovuto rivolgermi agli Uffici
della Misure Attive per ricevere un sostegno economico.
Pertanto sono dovuta tornare dal mio
consulente URC richiedendo con insistenza il formulario per la richiesta, il
quale una volta compilato e consegnato è stato ricevuto dalle Misure Attive
solo dopo oltre trenta giorni, durante i quali ho dovuto sollecitare la
consegna in più occasioni.
La domanda è stata quindi ricevuta dalle
Misure Attive solo in data 14 ottobre 2022.
Questa procedura ha creato notevoli ritardi
e confusione rispetto alla corretta procedura dell’art. 59c”,
e, secondariamente, che:
"
(…) In
merito al preavviso negativo del consulente URC __________ e del capo ufficio
sig. __________ prevenuto presso gli Uffici delle Misure Attive in data 09
novembre 2022 (…) desidero sottolineare che la mia formazione intesa come
diploma al Liceo artistico (2007) non è mai stata adoperata in ambito
professionale ed è ormai inutilizzabile per mancata pratica. Al fine di
conseguire il diploma nella professione prescelta, richiedo la verifica dei
requisiti per la concessione dell’assegno di formazione (art. 90a OADI e 66c,
65a LADI) secondo l’ammontare mensile lordo di:
importo di base (stipendio 1° anno) CHF
3'500.00
salario apprendista CHF 550.00
assegno mensile CHF 2'950.00
totale assegni CHF 35'400.00
(…)
Infine tengo a ricordare che la scelta di
respingimento, a mio giudizio non supportata in termini di legge, impone
l’arresto pressoché immediato della mia riqualifica professionale, mettendo me
e tutta la mia famiglia in una situazione economicamente precaria, durante un
periodo storico altamente segnato dalle difficoltà e dall’incertezza che mai
come ora ha colpito le famiglie e singole persone, obbligandole a nuove scelte
di vita, professionali in primis.” (cfr. doc. 20).
L’allora opponente ha, poi,
trasmesso all’UMA uno scritto del proprio datore di lavoro, dr. __________, il
quale, tra gli altri, e meglio oltre a riferire delle qualità dimostrate da RI
1 durante i primi mesi della formazione, comunica che:
"
(…) Sono
certo che al termine della sua formazione la signora RI 1 non avrà alcun
problema nel trovare un’occupazione in quest’ambito, e a dipendenza della
congiuntura del momento, io stesso potrei prendere in considerazione la
possibilità della continuazione del rapporto lavorativo” (cfr. all. a doc. 20).
Con decisione su opposizione del
7 febbraio 2023, l’amministrazione ha, come visto, respinto il gravame di RI 1
(cfr. supra consid. 1.1.).
Allo scritto del datore di lavoro
della ricorrente, in sede ricorsuale si è aggiunto quello del direttore del __________
e della responsabile della formazione che riferiscono in termini lusinghieri
della frequenza dell’apprendistato da parte di RI 1, intravedendo per lei “
un
futuro come professionista pieno di
soddisfazione
” (cfr. all. A5 a
doc. I).
2.7.  Chiamato a pronunciarsi, innanzitutto,
s
ulla censura sollevata dal legale della ricorrente
che rileva come solo in sede di risposta di causa l’amministrazione abbia fatto
valere che la richiesta di assegni di formazione fosse, in buona sostanza,
tardiva poiché quando l’ha inoltrata l’assicurata non era ormai più iscritta in
disoccupazione, e che ribadisce che se l’inoltro della domanda è avvenuto solo
ad ottobre 2022 è “
da ricondurre esclusivamente alle omissioni dell’ (…) URC
”
(cfr. supra consid. 1.5. e doc. VII), il TCA rileva che l’avv. RA 1 fa sostanzialmente
riferimento al fatto che la sua assistita non sarebbe stata informata e resa
attenta sulle procedure da seguire per far valere i suoi diritti circa il
riconoscimento degli assegni di formazione.
Il
legale fa quindi valere una violazione dell’art. 27 LPGA che renderebbe
scusabile il tardivo inoltro della richiesta di assegni di formazione da parte
di RI 1.
L’art. 27 della legge
federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA)
che regola la “
Informazione e consulenza
” ha, inoltre, il seguente
tenore:
"
1
Gli
assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei
limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate
sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla
consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia
gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i
loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono
ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di
emolumenti e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi
congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li
informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione un
dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni
(cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza
(cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso, che può essere
fatto valere in giustizia (cpv. 2) (su questi aspetti cfr. in particolare STF
8C_438/2018 del 10 agosto 2018 consid. 3.2.; STFA C 192/04 del 14
settembre 2005 consid. 4.1., pubblicata in DTF 131 V 472 e in SVR 2006 ALV
Nr. 9 pag. 31; STFA C 241/04 del 9 maggio 2006 consid.
6; STFA C 157/05 del 28 ottobre 2005 consid.
4.2.; E. Imhof - CH Zünd, "ATSG und Arbeitslosenversicherung" in SZS
2003 pag. 291 seg. (306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27
ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315
seg. (315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et conseillé par
les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27
LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg.
(527)).
Ai sensi dell’art. 27 LPGA, gli assicurati devono essere resi attenti che il
loro comportamento può pregiudicare l’adempimento di una delle condizioni del
diritto alle prestazioni.
La consulenza rispettivamente le informazioni riguardano i fatti che la
persona interessata deve conoscere alfine di poter correttamente dar seguito ai
propri obblighi e far valere i propri diritti nei confronti di un assicuratore
in un caso concreto. L'obbligo di consulenza non si estende tuttavia solamente
ai fatti determinanti, ma anche alle circostanze di natura giuridica (cfr. STF
8C_271/2022 dell’11 novembre 2022 consid. 3.2.2; DTF 139 V 524 consid. 2.2.;
DTF 131 V 472 consid. 4.3.).
L’Alta Corte, con sentenza C 36/06 e C 39/06 del 16 aprile 2007, pubblicata
in DTF 133 V 249, in DLA 2007 N. 10 pag. 193 e SVR 2007 ALV Nr. 20, ha, del
resto, stabilito che fintanto che, nel prestare l'usuale attenzione, non può
riconoscere che la situazione in cui si trova la persona assicurata è tale da
pregiudicarne il diritto alle prestazioni, l'assicuratore non ha un obbligo di
informazione e di consulenza ai sensi dell'art. 27 LPGA.
In merito si veda anche
la STF 9C_146/2023 del 10 maggio 2023, consid. 4.3.
In una sentenza
8C_455/2008 del 24 ottobre 2008 consid. 3.2. l’Alta Corte ha stabilito che
dall’art. 27 LPGA non può essere dedotto l’obbligo per l’amministrazione
di dare a un assicurato l’occasione di modificare la propria situazione, se
alla luce delle circostanze del caso concreto non adempie una delle condizioni
che danno diritto all’indennità di disoccupazione. Pertanto in quel caso di
specie è stato deciso che l’amministrazione non aveva violato l’art. 27 LPGA non
attirando l’attenzione dell’assicurato sul fatto che una disponibilità del 10%
era insufficiente per riconoscergli il diritto all’indennità di disoccupazione.
Il TF ha precisato che la soluzione opposta condurrebbe a degli abusi,
incitando gli assicurati ad aumentare fittiziamente il proprio grado di
disponibilità in modo contrario alla situazione reale.
In una sentenza 8C_437/2016 del 10 gennaio 2017 il TF, confermando un
giudizio di questo Tribunale di inidoneità al collocamento di un assicurato
impegnato in una propria attività lavorativa indipendente, ha poi ricordato che
per prassi costante sulla base
dell
’
art.
27 LPGA
(informazione e consulenza) gli organi
delle singole assicurazioni sociali non sono tenuti a incitare o a fare in modo
che l'assicurato abbia a modificare il suo comportamento personale o
professionale al fine di ottenere prestazioni, o, le maggiori indennità
possibili.
Al riguardo cfr. pure STF 8C_866/2018 del 2 maggio 2019.
Una violazione del
dovere di informazione e consulenza non implica automaticamente che
all’assicurato vada riconosciuto il diritto alle indennità di
disoccupazione (cfr. STF C 301/05 dell’8 maggio 2006 consid. 2.4.2.), o, come
in concreto, ad altre prestazioni LADI.
La violazione dell’art. 27
LPGA va equiparata, secondo il TF, al rilascio di un’informazione errata
(cfr. STF 8C_741/2019 dell’8 maggio 2020 consid. 3.3.; STF 9C_847/2017 del 31
maggio 2018 consid. 2.1.; STF 8C_369/2015 del 14 luglio 2015; consid. 3.2.; STF
8C_652/2012 del 6 dicembre 2012 consid. 5.1.; DTF 131 V 472, consid. 5=SVR 2006
ALV Nr. 9 pag. 31; STFA C 157/05 del 28 ottobre 2005 consid. 5) conformemente a
quanto riconosciuto dalla giurisprudenza per i casi in cui l'autorità omette di
fornire informazioni che la legge le impone di dare in una fattispecie
particolare (cfr. Pratique VSI 2003 pag. 207; DLA 2003 pag. 127).
Il
diritto alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., che consente
al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa
eviti di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal
principio della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una lunga
e consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1.
Si tratta di un’informazione senza
riserve da parte dell’autorità;
2.
l'autorità deve essere intervenuta
in una situazione concreta nei riguardi di persone determinate;
3.
l'autorità ha agito o creduto di agire
nei limiti delle proprie competenze;
4.
l'assicurato non deve essersi reso
conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione ricevuta;
5.
l'informazione errata ha indotto
l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che gli è pregiudizievole;
6.
la legge non è stata modificata dal
momento in cui l'informazione è stata data;
7.
l’interesse alla corretta applicazione
del diritto oggettivo non prevale su quello alla tutela della buona fede.
(cfr. STF 8C_271/2022 dell’11 novembre 2022 consid. 3.2.3.; STF 8C_458/2021
del 25 gennaio 2022 consid. 3.2., pubblicata in SVR 2022 ALV Nr. 26 pag. 92 e
DLA 2022 N. 10 pag. 316; STF 8C_458/2021 del 25 gennaio 2022 consid. 3.2.; STF
9C_86/2021 del 14 giugno 2021 consid. 6.1.; STF 9C_296/2020 del 4 settembre
2020 consid. 2.2.; STF 8C_625/2018 del 22 gennaio 2019, pubblicata in DLA 2019
N. 4 pag. 97; DTF 143 V 95 consid. 3.6.2.; STF 9C_753/201 del 3 aprile 2017
consid. 6.1.; STF 8C_306/2015 del 25 agosto 2015 consid. 3.2.; STF 9C_5/2015
del 31 luglio 2015 consid. 3.; STF 9C_918/2007 del 14 gennaio 2009 consid.
3.1.; STF K 107/05 del 25 ottobre 2005 consid. 3.1.; STF C 270/04 del 4 luglio
2005 consid. 3.3.1.; STF C 218/03 del 28 gennaio 2004 consid. 2; STF C 25/02
del 29 agosto 2002; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi
citata).
Nel caso di specie, come visto
(cfr. supra consid. 2.6.), dagli atti emerge che sin dalla sua iscrizione
all’URC, la ricorrente ha sempre manifestato ai propri consulenti del desiderio
di riqualificarsi (cfr. doc. 4 e 9).
In particolare, poi, in occasione
del colloquio di consulenza del 10 marzo 2022, RI 1 ha ribadito al consulente __________
di cercare “
anche una soluzione formativa quale assistente di farmacia
”
(cfr. doc. 9).
Il suo interlocutore si è, però,
limitato a comunicarle che tale formazione “
non rientra nella nostra
strategia di reinserimento e pertanto non vi sarà un supporto finanziario
(riqualifica)
”, senza spendere alcuna parola circa la procedura formale che
RI 1 avrebbe dovuto seguire per richiedere l’assegno in questione, nel modo e
nelle tempistiche corrette.
In occasione, poi, del successivo
colloquio del 25 aprile 2022, il consulente URC, preso atto che l’assicurata si
stava orientando sulla formazione di assistente dentale, si è limitato a
prenderne nota (cfr. supra consid. 2.6. e doc. 9).
È vero che sin dall’iscrizione
all’URC, RI 1 avrebbe dovuto consultare il sito
www.lavoro.swiss
, e che in “
particolare
” le era stata
segnalata la voce “
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
”
(ricordato che il sito in questione illustra la procedura da seguire per
richiedere gli assegni di formazione e rimanda anche alla prassi LADI sul tema
(modulo F Prassi LADI PML)).
Dagli atti emerge, però, e meglio
come sostiene la ricorrente, che il consulente URC non l’ha informata dei
diritti che spettano agli assicurati in relazione agli assegni di formazione e
delle relative procedure (e tempistiche) da seguire.
Il TCA non può inoltre ignorare
che nel proprio preavviso, il signor Iorio e quindi lo stesso consulente cui,
di fatto, è imputata la violazione dei doveri incombentigli ex art. 27 LPGA, ha
ritenuto che la tardività della domanda tesa al riconoscimento degli assegni di
formazione - avvenuta il 12 ottobre 2022 e quindi tanto dopo l’inizio della
formazione, quanto successivamente alla disiscrizione della ricorrente dalla
disoccupazione - che RI 1 imputa alle mancate informazioni e consulenza da
parte del medesimo, fosse da ritenersi giustificato. E questo senza riserve
(cfr. supra consid. 2.6.).
Per quanto concerne
i presupposti del diritto alla protezione della buona fede
di cui all’art. 9 Cost., giova osservare in particolare che
l’autorità
è intervenuta in una situazione concreta dell’assicurata, in particolare in
occasione
del colloquio di consulenza del 10 marzo 2022,
e quest’ultima, da un lato, poteva
ritenere che l’URC - quale
autorità
in
primis
preposta a fornire informazioni generiche in ambito LADI agli
assicurati -
fosse competente, dall’altro, non
aveva motivo per ritenere incomplete le informazioni ricevute.
Esaminando,
poi, la condizione secondo cui l'informazione errata deve avere indotto
l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione non reversibile senza
pregiudizio occorre verificare che l’informazione sia stata causale per il
comportamento dell’assicurato. Esiste un nesso causale tra l’informazione
dell’autorità e l’agire dell’assicurato quando può essere ammesso che in
assenza di tale informazione l’assicurato si sarebbe comportato differentemente
(cfr. STF 8C_458/2021 del 25 gennaio 2022 consid. 5.3.1., pubblicata in SVR
2022 ALV Nr. 26 pag. 92 e DLA 2022 N. 10 pag. 316; STF C 344/00 del 6 settembre
2001 consid. 3.bb; STF 8C_804/2010 del 76 febbraio 2011 consid. 7.1.).
Tale presupposto è stato riconosciuto dal Tribunale federale in una sentenza
C 25/02 del 29 agosto 2002, relativa a una vertenza di restituzione di
prestazioni erogate a un assicurato che aveva ceduto la propria attività -
nella cui fase di progettazione aveva ricevuto dall’assicurazione contro la
disoccupazione delle indennità giornaliere speciali - alla moglie, per la quale
aveva continuato a lavorare. L’assicurato, sulla base delle informazioni che ha
indicato di avere ricevuto da un collocatore prima dell’annuncio in
disoccupazione, ossia che trasferendo la ditta alla moglie avrebbe avuto
diritto alle indennità di disoccupazione, e dei successivi versamenti di tali
prestazioni, aveva rinunciato a liquidare la ditta individuale. Se avesse
ricevuto la corretta informazione, egli avrebbe potuto interrompere
definitivamente l’attività e beneficiare del prolungamento del termine quadro
per l’eventuale versamento di altre indennità giornaliere ai sensi dell’art.
71d cpv. 2 LADI e 95e cpv. 2 OADI. La sua buona fede è stata quindi tutelata.
L’Alta Corte non ha,
invece, considerato ossequiata questa condizione in una sentenza C 177/04 del
25 ottobre 2005. In quel caso l’assicurato aveva effettivamente ricevuto
un’informazione erronea circa il momento in cui avrebbe dovuto richiedere le
indennità speciali ai fini del promovimento di un’attività lucrativa
indipendente ai sensi degli art. 71a segg. LADI. Tuttavia egli aveva avviato la
propria attività già precedentemente alla disoccupazione. Anche nel caso in cui
avesse inoltrato la domanda di indennità tempestivamente, egli non avrebbe
perciò avuto in ogni caso diritto alle prestazioni dell’assicurazione contro la
disoccupazione, siccome la fase di progettazione era già stata ultimata.
L’assicurato, dunque, non aveva subito alcun pregiudizio a seguito dell’errata
informazione da parte dell’autorità.
Al riguardo cfr. pure STF 8C_619/2009 del 23 giugno 2010 consid. 3.4.)
In concreto, in ragione
dell’abituale criterio della probabilità preponderante valido nel settore delle
assicurazioni sociali
(cfr. STF
8C_545/2021 del 4 maggio 2022 consid. 3.1.; STF 8C_520/2020 del 3 maggio 2021
consid. 6.1.2.; STF 8C_671/2020 del 14 aprile 2021 consid. 3.2.; STF
8C_742/2019 dell’8 maggio 2020 consid. 7.3.; DTF 146 V 51 consid.
5.1.; STF 8C_651/2018 del 1° febbraio 2019; STF 8C_794/2016 del 28
aprile 2017 consid. 4.1.; STF 8C_738/2016 del 28 marzo 2017 consid. 2; STF
8C_220/201 del 10 febbraio 2017 consid. 7.3., STF 9C_316/2013 del 25
febbraio 2014 consid. 5.1.; STF 8C_999/2010 del 15 marzo 2011; STF 8C_911/2010
del 10 marzo 2011 consid. 3.2; STF 8C_909/2010 del 1° marzo 2011; DTF 129 V 177
consid. 3 pag. 181; DTF 126 V 353 consid. 5b pag. 360; DTF 125 V 193 consid. 2
pag. 195), il TCA non vede alcun altro motivo, se non l’inadeguata e incompleta
informazione fornitale dall’URC, per il quale l’insorgente non avrebbe
inoltrato prima, e meglio quando ancora era iscritta all’URC, la propria
richiesta per il riconoscimento degli assegni di formazione.
Occorre
dunque concludere che l’insorgente, se avesse ricevuto da parte
dell’amministrazione, in particolare in occasione di almeno uno dei due
colloqui di consulenza della primavera del 2022, una corretta indicazione circa
la procedura da seguire per richiedere gli assegni di formazione, l’avrebbe
ossequiata.
Ne
discende che tra la tardività della richiesta degli assegni di formazione e la
violazione da parte dell’URC dell’obbligo di consulenza ex art. 27 cpv. 2 LPGA,
di cui l’assicurata non poteva d’altronde rendersi immediatamente conto, vi è
un nesso di casualità, e meglio come richiesto dalla giurisprudenza per
ammettere il presupposto dell’adozione od omissione di misure non reversibili
senza pregiudizio.
Alla
luce di quanto esposto, le condizioni poste per potersi appellare all’art. 9
Cost. sono tutte realizzate e la tardività della domanda della ricorrente,
inoltrata il 12 ottobre 2022 e tesa al riconoscimento degli assegni di
formazione, è, quindi, giustificata.
2.8.  Nella presente fattispecie, come
visto (cfr. supra consid. 1.1.), l’UMA ha respinto nel merito la richiesta
dell’assicurata in quanto il suo collocamento non sarebbe intralciato per
motivi inerenti il mercato del lavoro ed ella potrebbe essere, dunque,
collocata nella professione esercitata di cameriera.
Chiamato a pronunciarsi, il TCA
rammenta, innanzitutto,
che - secondo la giurisprudenza - spetta
ai consulenti degli Uffici regionali
di decidere di volta in volta quali
sono le misure più idonee per favorire un rapido collocamento dei singoli
assicurati tenuto conto della situazione del mercato del lavoro e delle loro
capacità e attitudini (cfr. art. 85 cpv. 1 lett. a e c LADI; art. 85 b LADI,
art. 17 cpv. 3 LADI; STCA 38.2017.80 dell’8 gennaio 2018 pubblicata in RtiD
II-2018 Nr. 62 pag. 283-286; STCA 38.2008.38 del 6 ottobre 2008; STCA
38.2007.107 del 4 marzo 2008; STCA 38.2007.8 del 31 luglio 2007; STCA
38.2000.74 del 5 ottobre 2000 e STFA C 121/92 del 13 maggio 1993).
In concreto, nel proprio
preavviso, il consulente del personale __________ ha risposto “no” alla domanda
a sapere se le difficoltà di collocamento della richiedente fossero dovute a
motivi relativi al mercato del lavoro, sottolineando di ritenere che
l’esperienza professionale acquisita da RI 1 sarebbe spendibile sul mercato del
lavoro (cfr. supra consid. 2.6. e doc. 18).
Ora, circa l’effettiva
spendibilità sul mercato del lavoro dell’esperienza professionale acquisita
dalla ricorrente – cui, peraltro, dopo che sin dal 2 agosto 2021 era noto le
sarebbe stato assegnato un programma occupazione della durata tre mesi con
inizio previsto il 10 agosto 2021 e fine per il 9 novembre 2021, sono stati
assegnati dei posti di lavoro tanto il 5, che il 6 agosto quanto il 2 novembre
successivo (cfr. supra consid. 2.6.) – l’URC non ha fornito alcuna precisazione.
Neppure lo ha fatto l’UMA, che si
è limitato a far proprie le scarne motivazioni dell’URC, senza richiedere o
esperire degli accertamenti, in particolare in termini di effettivi posti
disponibili sul mercato del lavoro nei settori della ristorazione/albergheria,
conformi alla situazione personale dell’assicurata e, quindi, adeguati.
In merito cfr. la STF 8C_487/2022
del 17 aprile 2023 e la STF 8C_57/2023 del 17 aprile 2023, in particolare
consid. 6.2..
Nemmeno risulta chiarito per
quali motivi, se ritenuta spendibile sul mercato del lavoro l’esperienza
professionale acquisita da RI 1, la stessa, dopo aver seguito il POT __________
– volto a “
facilitare un’integrazione, rispettivamente una reintegrazione
degli assicurati rapida e duratura nel mercato del lavoro
” (cfr. doc. 13)
-, portato a termine con buoni risultati tanto in termini di idoneità alla
professione, quanto di competenze personali, sociali e metodologiche e che
faceva “
presupporre un reinserimento a breve nel settore della ristorazione/albergheria
”,
non sia stata collocata in breve tempo, né le siano stati più assegnati dei
posti di lavoro.
Questo Tribunale rileva,
peraltro, che nel settore alloggio e ristorazione, cioè quelli in cui la
ricorrente ha imparato una professione e seguito un POT, nel marzo 2023
risultavano disoccupati, a livello nazionale, 7'371 lavoratori (cfr. SECO, La
situazione sul mercato del lavoro nel mese di marzo 2023, 6 aprile 2023,
reperibile sul sito internet
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/76562.pdf
nella versione consultabile il 9 giugno 2023, pag. 15).
Disoccupati che, nel medesimo
settore, erano 8'337 nel mese di novembre 2022, e meglio allorquando l’URC ha
allestito il proprio preavviso (cfr.
https://www.seco.admin.ch/seco/it/home/Publikationen_Dienstleistungen/Publikationen_und_Formulare/Arbeit/Arbeitslosenversicherung/Die_Lage_auf_dem_Arbeitsmarkt/lage_arbeitsmarkt_2022/lage_arbeitsmarkt_november_2022.html
nella versione consultabile il 9 giugno 2023).
Chiamato a pronunciarsi, il TCA
rileva che l’amministrazione ha ritenuto, innanzitutto, che il collocamento
della ricorrente non sarebbe intralciato da motivi inerenti al mercato del
lavoro, ritenuto come l’esperienza maturata da RI 1 nella professione appresa
sarebbe spendibile (cfr. supra consid. 2.6. e doc. 22).
Ora, se da una parte, è vero che
la ricorrente vanta quindici anni di esperienza nel settore della ristorazione,
che ha frequentato (con buoni risultati) un programma occupazionale che ne ha
ulteriormente ampliato le competenze, segnatamente nel settore alberghiero, e
che sin dall’iscrizione in disoccupazione ella aveva manifestato la volontà di
dedicarsi prioritariamente ad una riqualifica (cfr. supra consid. 2.6.),
d’altra parte non può essere dimenticato che nel periodo in cui ha percepito le
indennità di disoccupazione RI 1 non ha trovato, nel settore della
ristorazione/alberghiero, un’occupazione adeguata alle sue esigenze, che per la
mancata attribuzione dei posti assegnatile (peraltro solo prima che portasse a
termine il POT) non le sono state inflitte sanzioni (in termini, per esempio,
di sospensioni dalle indennità LADI conseguenti al rifiuto di un’occupazione
adeguata), che nel settore in questione risultano esservi numerosi disoccupati e
che il preavviso dell’URC ha ignorato le motivazioni di carattere familiare
avanzate dalla ricorrente nella ricerca di un’occupazione (tanto quanto alla
sua disponibilità oraria, prettamente diurna, quanto a quella giornaliera, dal
lunedì al venerdì).
In simili condizioni e  per maggiore tranquillità, il
TCA ritiene conseguentemente che la fattispecie debba essere ulteriormente
accertata ed indagata dalla resistente, la quale dovrà interpellare nuovamente
l’URC, e segnatamente il consulente del personale __________, affinché precisi
le proprie conclusioni quanto alla collocabilità della ricorrente nel settore
della ristorazione/alberghiero, tenendo conto del profilo e delle esigenze
della medesima, esprimendosi sui punti appena indicati, anche con riferimento
all’occupazione “
ad ore o su chiamata
” di cui al “
Rapporto finale
d’attività
” (cfr. supra consid. 2.6. e doc. 14).
2.9.  Nel proprio “
Preavviso per
Assegni di formazione
” dell’8 novembre 2022, l’Ufficio competente ha,
inoltre, risposto “
no”
alla domanda a sapere se la formazione intrapresa
dalla ricorrente, e meglio l’apprendistato quale assistente dentale, “
migliora
notevolmente e concretamente le possibilità di collocamento del richiedente sul
mercato del lavoro
”.
L’UMA ha fatto proprio tale riscontro.
Al riguardo il TCA rileva che
dagli atti dell’incarto non risulta che siano stati esperiti accertamenti
nemmeno da parte della resistente volti a stabilire se l’AFC quale assistente
dentale sarebbe spendibile sul mercato del lavoro, che dagli atti non
risulterebbe essere saturo per questo profilo (e per il quale, come visto al
consid. 2.6. ad oggi sono anzi disponibili otto posti di tirocinio), e
permetterebbe quindi un miglioramento delle possibilità di collocamento di RI 1,
il cui datore di lavoro, peraltro, ha precisato che, “
a dipendenza della
congiuntura del momento
” ed a tirocinio ultimato, “
io stesso potrei
prendere in considerazione la possibilità della continuazione del rapporto
lavorativo
” (cfr. supra consid. 2.6.).
Anche su questo aspetto, il TCA
ritiene che la fattispecie debba essere ulteriormente indagata ed approfondita,
tenendo adeguatamente conto del profilo della ricorrente.
2.10.  Alla luce di quanto esposto, l’UMA,
che in sede di opposizione non ha esperito alcuna specifica istruttoria, dovrà
interpellare i consulenti dell’URC.
In relazione allo scopo della procedura di opposizione secondo l’art.
52 LPGA, il TCA rammenta del resto che la nostra Alta Corte ha del resto sviluppato
le seguenti considerazioni:
"
(…) Le but de la procédure d'opposition est d'obliger l'assureur à
revoir sa décision de plus près, parfois même en confiant l'examen du dossier à
une autre personne que l'auteur de la décision contestée. Elle doit lui
permettre, en particulier, de compléter au mieux le dossier, par des mesures
d'instruction appropriées - souvent nécessitées par les nouveaux allégués de
l'assuré - afin de décharger les tribunaux, ce qui est le but final recherché (
ATF 125 V 188
consid.1b p. 191).
(…)” (STF C 273/06 del 25
settembre 2007 consid. 3.2.)
Al
riguardo cfr. pure STFA C 279/03 del 30 settembre 2005 consid. 4.
In
una sentenza 9C_675/2009 del 28 maggio 2010 consid. 8.3., il Tribunale federale
ha, inoltre, ricordato che l'accertamento dei fatti incombe in primo luogo
all'amministrazione in forza dell'obbligo derivante dall'art. 43 LPGA ed ha
rilevato:
"
(…)
8.3 Ad ogni modo si ricorda alla ricorrente che l'accertamento dei
fatti incombeva in primo luogo a lei stessa in forza dell'obbligo derivante
dall'art. 43 LPGA, secondo il quale l'assicuratore esamina le domande,
intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di
cui ha bisogno (cfr. per analogia la sentenza 8C_122/2008 del 10 marzo 2008
consid. 3). Anche per questa ragione essa non può ora rimproverare alla Corte
cantonale un accertamento asseritamente lacunoso per non avere approfondito un
aspetto - per altro insufficientemente sostanziato in sede cantonale come pure
in sede federale, non potendosi dal solo doppio ruolo assunto da F.________
inferire un serio indizio di manifesto abuso di diritto - che avrebbe potuto e
dovuto essere da lei acclarato. Come già avuto modo di affermare in altro
ambito, l'amministrazione non può infatti rimandare gli approfondimenti
necessari all'accertamento dei fatti determinanti alla procedura di opposizione
e tanto meno a quella giudiziaria di ricorso senza in questo modo contravvenire
allo scopo perseguito dalle relative disposizioni che è quello di sgravare in
definitiva i tribunali (cfr.
DTF 132 V 368
consid.
5 pag. 374; sul tema cfr. pure RAMI 1999 n. U 342 pag. 410 [U 51/98])."
Cfr. pure STCA 38.2022.51 del 16 agosto 2022 consid. 2.5.; STCA 38.2019.46
del 4 dicembre 2019 consid. 2.3.; STCA 38.2017.41 del 14 settembre 2017 consid.
2.9.; STCA 38.2012.27 del 24 settembre 2012 consid. 2.10.
Nel
caso concreto si giustifica, di conseguenza, l’annullamento della
decisione su opposizione e il rinvio degli atti all’UMA ai sensi dei
considerandi precedenti (cfr. supra consid. 2.8.-2.9.), affinché si pronunci
con
una nuova decisione pronunciandosi,
previa verifica delle altre condizioni imposte dalla LADI, sulla questione a
sapere se nel caso concreto siano dati o meno, i presupposti per concedere a RI
1 gli assegni di formazione postulati.
2.11.  L
’art.
61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per le
parti
; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere
imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Il 1°
gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA.
L’art. 61
lett. a LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice,
rapida e, di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61
lett. f
bis
LPGA secondo cui in caso di controversie relative a
prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo
prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese
processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Nella
presente fattispecie, trattandosi di prestazioni LADI, in relazione alle quali
il legislatore non ha previsto di prelevare le spese, non si riscuotono spese
giudiziarie (cfr. STCA 38.2022.52 del 22 agosto 2022 consid. 2.10.; STCA 38.2022.16
del 23 maggio 2022 consid. 2.12.; STCA 38.2022.20 del 25 aprile 2022 consid.
2.9.; STCA 38.2021.89 del 7 febbraio 2022 consid. 2.11.).
Sul
tema cfr. anche STF 9C_369/2022 del 19 settembre 2022; STF 9C_368/2021 del 2
giugno 2022; SVR 2022 KV Nr. 18 (STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022); STF
9C_394/2021 del 3 gennaio 2022; STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 (al riguardo
cfr.
Ares Bernasconi
,
Actualités du TF, 8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les
tribunaux cantonaux des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin
2019, in SZS/RSAS 2/2022 pag. 107).
2.12.  La
ricorrente, vincente in causa e rappresentata dal 30 marzo 2023 dall’avv. RA 1
(cfr. supra consid. 1.4., ha diritto all'importo di fr. 1'000.- a titolo di ripetibili
(
cfr. art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; 30 Lptca; DTF 122 V 278; DTF 118 V
139; STF U 8/07 del 20 febbraio 2008; STF 8C_517/2012 del 1° novembre 2012;
STCA 38.2022.22 del 16 agosto 2022
).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.  Il ricorso è
accolto
ai
sensi dei considerandi e la decisione su opposizione del 7 febbraio 2023 è
annullata.
§   Gli
atti sono rinviati alla Sezione del lavoro - Ufficio delle misure attive per
nuovi accertamenti ai sensi del consid. 2.8., 2.9. e 2.10.
2.  Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La
Sezione del lavoro - Ufficio delle misure attive verserà alla ricorrente fr.
1’000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
3.  Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al
Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti