ti_gerichte · 52.2024.24 · 2023-12-20 · it
Licenza edilizia per un deposito di legname

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2025 52.2024.24
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2025 52.2024.24
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.06.2025 52.2024.24

Incarto n.
52.2024.24
Lugano
17
giugno 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 17 gennaio
2024 dell'
RI
1
contro
la decisione del 20 dicembre 2023 (n. 6402) del
Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la
risoluzione dell'11 agosto 2023 con cui il Municipio di Novazzano ha
rilasciato a CO 2 la licenza edilizia per la realizzazione di un nuovo
deposito di legname con attività di truciolatura (part. __________);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 13 marzo 2023 l'Ufficio
forestale del 6° circondario ha chiesto al Municipio di Novazzano di realizzare
un nuovo deposito di legname con attività di truciolatura su un vasto fondo
(part. __________) di proprietà dell'__________, situato all'interno della
discarica della Valle della Motta, soggetta al relativo piano di utilizzazione
cantonale (PUC-DVM). Secondo il progetto, il deposito è previsto su una fascia
lunga ca. 180 m e profonda 12 m situata nella
zona di discarica
del
PUC-DVM, a fianco di una
pista di servizio
. Esso sarà in particolare
adibito allo stoccaggio di legname (fino a 8'000 m
3
) proveniente dai
boschi del Mendrisiotto, che sarà consegnato da 5-6 aziende forestali della
regione (ca. 600 trasporti all'anno). La lavorazione del legname, tramite
truciolatrice mobile, avverrà sulla pista adiacente, fino a 2 volte a
settimana. Le benne di cippato verranno poi trasportate dai camion alle
centrali termiche del Mendrisiotto.
b. Nel termine di pubblicazione la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione
dell'RI 1, proprietario di due fondi situati nelle vicinanze (part. __________
e __________).
c. Preso atto dell'avviso cantonale favorevole, subordinato ad alcune
condizioni, l'11 agosto 2023 il Municipio ha rilasciato il permesso richiesto,
respingendo nel contempo le opposizioni.
B.
Il 20 dicembre 2023 il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dall'avv. RI 1 avverso
tale decisione.
In sintesi, il Governo ha anzitutto ritenuto che l'area dedotta in
edificazione, situata in base al PUC-DVM in
zona discarica
e
pista di
servizio
con vincolo di
area forestale soggetta a dissodamento
, non
fosse soggetta alle relative norme d'attuazione (NAPUC-DVM), ma alla
legislazione forestale, non essendo mai stata dissodata. Ha quindi ammesso la
conformità di zona dell'intervento, che servirebbe alla gestione regionale
della foresta e rispetterebbe le condizioni poste dall'art. 13
a
dell'ordinanza
sulle foreste del 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01), negando che allo stesso si
oppongano interessi pubblici preponderanti. In tale contesto, ha pure escluso
che l'attività di truciolatura fosse riconducibile a un impianto stazionario
con deposito di materiale finito. Dal profilo ambientale, ha poi considerato
che il progetto, alla luce della perizia fonica annessa, rispettasse le norme
in materia di inquinamento fonico; per quanto riguarda le emissioni di polvere,
ha invece richiamato le condizioni già imposte dalla Sezione protezione aria
acqua e suolo (SPAAS).
C.
Contro il predetto
giudizio RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia.
In sintesi, premesso che l'intervento non riguarda solo una semplice area di
deposito di legna, ma un'attività di truciolatura (che implicherebbe anche lo
stoccaggio del prodotto finito), l'insorgente ritiene che un simile impianto
stazionario si ponga in contrasto con le prevalenti norme del PUC-DVM. In
particolare, esso non sarebbe necessario per la gestione della discarica, né lo
smaltimento dei rifiuti; tutt'al più, andrebbe realizzato nella più discosta
apposita zona per edifici e impianti. Il ricorrente esclude comunque che l'intervento
- che peraltro neppure rientrerebbe nell'area vincolata a dissodamento - possa
essere conforme alla zona forestale, evidenziando infine anche la
conflittualità con la vicina area di riproduzione di anfibi di importanza
nazionale.
D.
All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene l'Ufficio forestale del 6° circondario, con
argomenti di cui si dirà per quanto necessario in appresso. L'Ufficio delle
domande di costruzione (UDC) si riconferma nelle precedenti prese di posizione.
Il Municipio chiede a sua volta la reiezione del gravame.
E.
Non vi è stato un
secondo scambio di allegati, stante la rinuncia del ricorrente a presentare una
replica.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Pacifica è la
legittimazione attiva del ricorrente, già vicino opponente, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.
2 LE, 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013 [LPAmm; RL 165.100]).
Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm).
2.
Preliminarmente
occorre ancora esaminare la qualità di parte dell'Ufficio forestale del 6°
circondario, che ha avviato la procedura edilizia in proprio nome e a cui è
stato rilasciato il controverso permesso. Ufficio che anche dinnanzi al Governo
ha partecipato al procedimento in veste di beneficiario della licenza, agendo a
suo nome, così come in questa sede (cfr. risposte e dupliche).
2.1. La nozione di parte è definita all'art. 3 cpv. 1 LPAmm. In base a questa
norma, sono parti le persone i cui diritti od obblighi possono essere toccati
dalla decisione o le altre persone, le organizzazioni e le autorità a cui
spetta un rimedio di diritto contro la decisione. La qualità di parte
costituisce un presupposto processuale, che va esaminato d'ufficio già prima
del rilascio di una decisione. L'autorità di prime cure non entra nel merito di
una domanda (quale ad es. una domanda di costruzione) presentata da un istante
cui difetta la qualità di parte. Identica situazione vale nella procedura di
ricorso (cfr.
Regina Kiener/Bernard
Rütsche/ Mathias Kuhn
, Öffentliches Verfahrensrecht, III ed., Zurigo 2021,
n. 564).
2.2. Requisiti per avere qualità di parte sono innanzitutto la capacità di
essere parte (
Parteifähigkeit
) e la capacità processuale (
Prozessfähigkeit
).
In linea di principio, questi requisiti sono determinati anche nella procedura
amministrativa secondo il diritto civile. Ha capacità di essere parte (cioè di
agire come parte nel procedimento) chi ha personalità giuridica, ovvero può
avere diritti e doveri. In particolare, hanno personalità giuridica le persone
fisiche e giuridiche di diritto privato e pubblico. Eccezionalmente, se
previsto dalla pertinente legge materiale o di procedura, possono agire come
parte anche altri soggetti privi di personalità giuridica. Per capacità
processuale s'intende la facoltà di condurre personalmente la controversia
legale o di delegare tale compito a un proprio rappresentante. È l'espressione
processuale dell'esercizio dei diritti civili ai sensi degli art. 11 e 12-16
del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210; cfr. STA
52.2015.45 del 27 ottobre 2017 consid. 1.2.1, 90.2016.42 del 22 marzo 2017
consid. 2.1 e rimandi).
2.3. Corporazioni di diritto pubblico, in particolare Confederazione, Cantoni e
Comuni hanno capacità giuridica, così come istituti di diritto pubblico dotati
di personalità giuridica (DTF 116 V 335 consid.
4b;
Michel Daum
, in: Ruth Herzog/Michel Daum
[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-pflege im Kanton
Bern, II ed., Berna 2020, n. 4 ad art. 11).
Autorità, unità
amministrative e istituti privi di capacità giuridica possono invece essere
portatori di diritti e obblighi unicamente se una disposizione legale lo
prevede (DTF 127 II 32 consid. 2f, 112 II 87 consid. 1b;
Daum
, op. cit, n. 4 ad art. 11). I
singoli organi di una collettività pubblica non hanno dunque di principio
capacità giuridica; portatori di diritti e obblighi sono la Confederazione, il
Cantone e il Comune quali corporazioni di diritto pubblico (DTF 141 I 253
consid. 3, 140 II 539 consid. 2, 127 II 32 consid. 2, 102 Ia 564 consid. 1b;
Daum
, op. cit, n. 4 ad art. 11).
2.4. In concreto, la domanda di costruzione è come detto stata presentata dall'Ufficio
forestale di circondario, che anche nella procedura di ricorso ha sempre agito
a proprio nome e conto. La lettura degli atti, sottoscritti dal solo capo
ufficio o con il forestale di settore, non lascia spazio a dubbi. Tale Ufficio non
è tuttavia un ente pubblico, ma un'istanza subordinata dell'amministrazione
cantonale priva di personalità giuridica. Non poteva dunque agire a proprio
nome e conto. Legittimata a richiedere il permesso e detentrice della qualità
per agire in giudizio era semmai solo la Repubblica e Cantone Ticino, in quanto
corporazione di diritto pubblico dotata di una propria personalità giuridica.
2.5. L'Ufficio forestale del 6° circondario non ha d'altra parte nemmeno mai
preteso di rappresentare il Cantone. Di principio, la rappresentanza del Canton
Ticino compete in effetti al Consiglio di Stato (art. 70 lett. h della
Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997; Cost./TI;
RL 101.000). Giusta l'art. 4 della legge concernente le competenze
organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928
(LCCdS; RL 172.100), il Consiglio di Stato designa mediante regolamento le
competenze decisionali delegate ai Dipartimenti, alla Cancelleria dello Stato e
alle unità amministrative subordinate. Facendo uso di questa facoltà, il
Governo ha delegato alle Divisioni, alla Segreteria generale e alla Cancelleria
sia la rappresentanza dello Stato innanzi ai tribunali ove non vi sia una
delega specifica per materia, sia la decisione sull'autorizzazione a
rappresentare lo Stato in procedimenti amministrativi (allegato al regolamento
sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994; RL 172.220). Ne
segue che, in assenza di una delega specifica prevista dall'apposito
regolamento o di un'adeguata autorizzazione, nessun organo dell'amministrazione
inferiore al rango di Divisione, Segreteria generale o Cancelleria dispone ex
lege della legittimazione a rappresentare lo Stato dinanzi alle autorità
giudiziarie, comprese quelle amministrative (cfr. STA 50.2003.9/10 del 23
dicembre 2004 consid. 2.1). In concreto, l'Ufficio forestale di circondario, in
assenza di una delega specifica o di un'adeguata autorizzazione da parte della
competente Autorità, non avrebbe dunque nemmeno potuto agire a nome e per conto
del Cantone. Circostanza, questa, comunque non data, avendo come detto l'Ufficio
agito a proprio nome.
2.6. Ferme queste premesse, resta da verificare quali conseguenze abbia la
carenza della qualità di parte dell'Ufficio istante sulla licenza edilizia e il
giudizio impugnato che la conferma.
2.6.1. Una decisione viziata non è di regola nulla, ma annullabile. Per
giurisprudenza, è nulla solo quando ha un vizio particolarmente grave, che sia
riconoscibile con evidenza o perlomeno con una certa facilità. L'accertamento
della nullità non deve inoltre mettere in pericolo in modo serio la sicurezza
del diritto. Quali motivi di nullità entrano innanzitutto in considerazione
gravi errori formali, come l'incompetenza dell'autorità giudicante o crassi
errori di procedura (cfr. DTF 147 IV 93 consid. 4.1.2, 144 IV 362 consid.
1.4.3, 138 II 501 consid. 3.1). Di principio, se una decisione o un giudizio
difettano di qualsiasi forza obbligatoria a seguito di nullità, ciò deve essere
rilevato in ogni momento e d'ufficio dall'autorità adita, anche in sede
ricorsuale (cfr. DTF 138 II 501 consid. 3.1, 132 II 342 consid. 2.1).
2.6.2. In concreto, la licenza edilizia è stata rilasciata a un soggetto privo
di personalità giuridica. Essa è dunque viziata. Il difetto è particolarmente
grave ed evidente. Il fatto che l'Ufficio forestale del 6° circondario non
disponesse di personalità giuridica era in effetti facilmente ravvisabile.
L'accertamento della nullità non pregiudica inoltre in modo intollerabile la
sicurezza del diritto. Ne deriva che la decisione municipale è nulla (cfr. STAF
A-5410/2012 del 28 maggio 2013 consid. 4, in: BVGE 2013/38 pag. 584 segg.; STAF
A-6829/2010 del 4 febbraio 2011 consid. 2 e 3; sentenza del Kantonsgericht
Basel-Landschaft [810 19 60] del 3 dicembre 2019 consid. 5). Parimenti, la
decisione governativa, che conferma la risoluzione municipale è affetta dal
medesimo vizio, in quanto indirizzata a una parte priva di personalità
giuridica. Ne deriva che anche la decisione del Consiglio di Stato deve essere
dichiarata nulla (cfr. STF 9C_496/2023 del 29 febbraio 2024 consid. 4.4;
sentenza del Kantonsgericht Basel-Landschaft citata consid. 5).
2.7. In conclusione, la controversa decisione governativa è affetta da nullità,
che dev'essere rilevata d'ufficio. Essa non dispiega di conseguenza alcun
effetto giuridico nei confronti del ricorrente. Per giurisprudenza, non può di
riflesso nemmeno essere oggetto d'impugnazione tendente al suo annullamento,
con la conseguenza che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile. La
nullità della decisione impugnata, così come di quella municipale, deve
tuttavia essere accertata a livello di dispositivo del presente giudizio (cfr.
DTF 132 II 342 consid. 2.3; STA 52.2018.395 del 21 marzo 2019 consid. 5,
52.2016.650 del 29 novembre 2017).
3.
A titolo
abbondanziale, giova comunque rilevare che - al di là del grave vizio formale
di cui è affetta - la licenza edilizia non avrebbe comunque potuto essere
confermata, già solo perché si pone in chiaro contrasto col diritto materiale
concretamente applicabile, segnatamente con il PUC-DVM.
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2
lett. b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli
impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò
significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto
insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione
assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto
con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle
finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove
costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della
zona in cui si collocano (cfr. STA 52.2019.524 del 12 ottobre 2021 consid. 2.1,
in: RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1 e rinvii;
Alexander Ruch
,
in
: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zurigo 2020,
n. 78 ad art. 22;
Adelio Scolari
,
Commentario, II ed., Cadenazzo 1996,
n. 472
ad art. 67
LALPT).
3.2. Il PUC-DVM, approvato dal Gran Consiglio il 22 maggio 1989, ha destinato
il comprensorio della Valle della Motta, situato tra Coldrerio e Novazzano,
alla realizzazione di una discarica per i rifiuti del Sottoceneri. Il 18 aprile
2005 il Parlamento cantonale ha approvato alcune modifiche, volte tra l'altro
ad aggiornare il piano di utilizzazione cantonale all'entrata in vigore di
nuove disposizioni legali in materia di rifiuti e al progetto di discarica
frattanto realizzato (cfr. STA 90.2005.56 del 20 luglio 2006 consid. B e
consid. 4). Due ulteriori varianti puntuali del PUC-DVM, riguardanti la
superficie per un nuovo ecocentro e un magazzino per il fabbisogno del Comune
di Coldrerio all'interno della zona per edifici e impianti, sono infine state
approvate dal Governo il 10 dicembre 2014 e il 22 marzo 2023.
3.3. Per quanto qui interessa, la
zona di discarica
del PUC-DVM è stata
da sempre prevista per accogliere rifiuti, segnatamente quelli a suo tempo
definiti di classe III (ossia rifiuti freschi o pretrattati, scorie d'incenerimento
e fanghi residui disidratati di impianti di rifiuti; cfr. pure STA 52.1995.447
del 22 agosto 1995 consid. 3.1). Nella sua prima versione, l'art. 2 NAPUC-DVM
stabiliva in particolare che tale zona
è la superficie
destinata al
deposito di rifiuti di classe III
. L'entrata in vigore, il 1° febbraio
1991, dell'ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre 1990 (OTR; RU 1991 169),
ha creato la necessità di modificare la norma. Attraverso le varianti approvate
nel 2014 si è segnatamente provveduto ad adeguare la terminologia impiegata a
quella del diritto federale, con un nuovo disposto (divenuto art. 3) che
stabilisce
che la zona di discarica è la superficie destinata allo
smaltimento, segnatamente al trattamento, al deposito definitivo e/o al
deposito intermedio di rifiuti e di materiali ai sensi dell'OTR
(cfr. STA
90.2005.56 citata consid. 5.1). La norma non è invece ulteriormente stata
adattata all'ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti del 4
dicembre 2015 (OPSR; RS 814.600), che ha abrogato l'OTR a far tempo dal 1°
dicembre 2016.
3.4. In concreto, il progetto prevede di realizzare un nuovo deposito di
legname su un'area di oltre 2'000 m
2
situata all'interno della
zona
di discarica
del PUC-DVM, con un'attività di truciolatura sulla
pista di
servizio
adiacente, così come indicato in narrativa (consid. A; cfr. piano
di situazione annesso alla domanda).
Il Governo ha dato atto della destinazione delle singole zone prevista dal
PUC-DVM. Allineandosi all'autorità dipartimentale (cfr. avviso cantonale e
risposta dell'UDC e dell'Ufficio forestale al Governo), ha nondimeno
considerato che, siccome su buona parte della superficie interessata dal
progetto è sovrapposto un vincolo di
area forestale soggetta a dissodamento
,
tale area, non essendo mai stata dissodata, non sarebbe soggetta alle nome d'attuazione
del PUC-DVM, ma alla legislazione forestale, ammettendo poi la conformità di
zona dell'intervento in base agli art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e 13
a
OFo.
A torto.
3.5. È ben vero che il PUC-DVM prevede anche un vincolo di
area soggetta a
dissodamento
su una vasta superficie del comprensorio del PUC destinata a
zona di discarica e alle altre zone, che interessa anche parte dell'area
toccata dal progetto (cfr. piano delle utilizzazioni del PUC-DVM). Tale vincolo
è verosimilmente da porre in relazione con l'autorizzazione generale di
dissodamento per l'intera superficie forestale necessaria all'impianto della
discarica, che era stata rilasciata dal Dipartimento federale dell'interno con
decisione del 29 dicembre 1987, confermata dal Tribunale federale (cfr.
messaggio n. 3428 del 24 marzo 1989 concernente l'approvazione del PUC-DVM e l'evasione
dei ricorsi di seconda istanza; cfr. pure DTF 115 Ib 505). In ogni caso,
contrariamente a quanto assunto dalle precedenti istanze, è evidente che tale
vincolo non permette di fare astrazione dalla funzione delle singole zone
attribuita dal piano di utilizzazione cantonale, né tanto meno di rendere
inapplicabili le relative norme di attuazione. In particolare, quand'anche
mancassero eventuali autorizzazioni per eseguire delle fasi del disboscamento,
è manifesto che la superficie che il PUC-DVM assegna alla
zona di discarica
può essere destinata unicamente allo smaltimento di rifiuti ai sensi dell'art.
3 NAPUC-DVM, mentre le
piste di servizio
sono evidentemente riservate al
transito dei mezzi necessari alla gestione delle singole aree della discarica.
E ciò perlomeno fintanto che il piano di utilizzazione cantonale non verrà
semmai modificato per inserire altri contenuti, come già avvenuto con le
varianti del 2014 e 2023 relative alla zona per edifici e impianti.
In queste circostanze occorre quindi concludere che, non avendo per oggetto il
deposito o trattamento di rifiuti, ma lo stoccaggio e la lavorazione di ingenti
quantitativi di legname d'energia (destinato a centrali termiche del Mendrisiotto),
la licenza edilizia non avrebbe comunque potuto essere confermata, poiché in
chiaro contrasto con il PUC-DVM.
4.
4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è dichiarato irricevibile. Nel
contempo è accertata la nullità del giudizio impugnato e della licenza edilizia
(consid. 2.7).
4.2. Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm) al
ricorrente, che peraltro agisce quale avvocato in causa propria (cfr. fra tante,
STA 52.2020.567 dell'8 ottobre 2021 consid. 7.2).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
irricevibile
.
2.   È accertata
la nullità della decisione del 20 dicembre 2023 (n. 6402) del Consiglio di
Stato e della risoluzione dell'11 agosto 2023 del Municipio di Novazzano.
3.   Non si
preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
Al ricorrente va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera