ti_gerichte · 90.1996.77 · 2003-07-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1996.77
Tessin Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1996.77
Ticino Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1996.77

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1996.77
Lugano
16 luglio 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 26/27 luglio 1996 di
__________ __________,
__________ __________
Contro
la decisione __________), con cui il Consiglio di
Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune di __________
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
vista la risposta 17 dicembre 1996 della divisione
della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in
fatto
A.   Il
31 agosto 1995 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. __________, situato al mappale n. __________,
sezione di __________, è stato classificato nella categoria "meritevole
1b".
B.   Il
9 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione in "diroccato 2".
C.   Il
26/27 luglio 1996 __________ __________, proprietario dell'edificio in
rassegna, è insorto contro il giudizio dell'Esecutivo cantonale dinanzi a
questo Tribunale, chiedendo che la costruzione venga classificata tra quelle
meritevoli di conservazione.
La
divisione della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione del
gravame.
D.   L'8
aprile 1997 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà,
per quanto necessario, in diritto.
E.   Il
29 settembre 1997 __________ __________, sposata __________, è divenuta la
nuova proprietaria del fondo in parola.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero
considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del
recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio
cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale
che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi
pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se
si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo
naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.
D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari
e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi
edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il
cambiamento di destinazione diventa pertanto una misura che permette, da un
lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle
premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di
coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata
dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione:
problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista
del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e
impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2
ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale
disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente
articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario
all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non
comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura
edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera
estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura,
causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul
proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti
superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi
preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile
e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le
autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è
pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento
di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi
dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione
in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere dunque un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre pertanto fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed
agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione,
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale
scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello
comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei
paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in
linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le
zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse
nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e
impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo
stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il
perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di
questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli
edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a
garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la
protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e quindi da conservare, può
essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel
paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima
scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso
che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel
perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda
8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo
del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di
conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto
citato, segnatamente cifra 3). L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione
definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale
del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che
sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la
definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata
dal Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra
2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario
deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali
paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto
tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi
paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,
formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,
della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di
protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto
avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda
di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello
comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di
inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la
modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato
assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni
si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle
seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve
essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti
gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato
posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura
d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la
messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e
le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono
essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili
viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del
piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo
agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo
meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento
di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la
ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un
assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e
formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di
pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica
(oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del
pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il
contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri
terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere
la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla
loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici
meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi
di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case
d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,
ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,
ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro
caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di __________
ha classificato l'edificio n. __________, al mappale n. __________, nella
categoria "meritevole 1b". Approvando la variante il Consiglio di
Stato ha invece modificato la valutazione della costruzione in "diroccato
2". L'insorgente contesta tale valutazione, in quanto metà della
volumetria della costruzione è integra. Chiede che il fabbricato venga
assegnato alla categoria "meritevole 1c", ritenuto che da decenni è
utilizzato per il deposito di materiale.
3.2.
Il Tribunale non può accedere alla domanda del ricorrente già per motivi d'ordine
processuale. Egli chiede di assegnare l'edificio alla categoria
"meritevole 1c", ossia tra gli edifici rustici particolari con una
destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti. L'insorgente non
ha tuttavia impugnato la decisione con cui il consiglio comunale di __________
aveva assegnato l'edificio alla categoria "meritevole 1b": se,
quindi, il Governo avesse condiviso la valutazione effettuata da parte dell'autorità
comunale, anziché procedere alla sua modifica in "diroccato 2", lo
stabile avrebbe ricevuto, a titolo definitivo, tale classificazione.
L'insorgente sarebbe pertanto abilitato a chiedere, in questa sede, il solo
ripristino della primitiva valutazione, effettuata dall'autorità comunale, che
egli non ha impugnato e, pertanto, ha accettato (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT):
valutazione che, peraltro, non potrebbe essere tutelata, dal momento che la
costruzione non si trova all'interno di un nucleo meritevole di conservazione.
La domanda di assegnazione della costruzione alla categoria "meritevole
1c" è invece improponibile, in difetto di ricorso di prima istanza
chiedente tale classificazione (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Né peraltro, sia
detto per completezza, il Tribunale, che è vincolato alle domande del
ricorrente, in concreto tuttavia inammissibili, potrebbe dar seguito al
suggerimento della Sezione della pianificazione urbanistica, formulata
all’udienza, di assegnare effettivamente l'edificio alla categoria "meritevole
1c".
3.3.
Rimane - beninteso - riservata la possibilità di mutare la classificazione
dello stabile in oggetto sulla scorta degli accertamenti e delle valutazioni
esperiti dalle autorità interessate, in particolare dalla Sezione della
pianificazione urbanistica, nel corso della presente procedura ricorsuale;
andrà tuttavia seguita la procedura della variante di piano regolatore.
4.
La
tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
La presente sentenza è intimata anche alla nuova proprietaria del
fondo.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico di
__________ __________.
3.   Intimazione
a:
-
__________
__________
, __________.
__________, ____________________;
-
__________
__________ __________
,
__________ -__________, ____________________;
-
Municipio di
__________, ____________________
;
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona;
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    La
segretaria