ti_gerichte · 90.2003.34 · 2005-04-08 · it
coordinamento della pianificazione di una zona industriale con opere stradali di competenza cantonale secondo gli indirizzi del piano comprensoriale del Piano di Magadino

Tessin Tribunale della pianificazione 08.04.2005 90.2003.34
Tessin Tribunale della pianificazione 08.04.2005 90.2003.34
Ticino Tribunale della pianificazione 08.04.2005 90.2003.34

Incarto n.
90.2003.34
90.2003.52
90.2003.53
90.2003.54
90.2003.57
90.2003.58
Lugano
8 aprile 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 20 marzo e 4-5 maggio 2003 di
__________ __________,
__________ __________ (__________)
__________ __________,
__________ __________ (__________)
__________ __________,
__________ __________
__________ __________,
__________ __________
__________ __________ __________ __________ __________
__________,
__________ __________
patr. da: avv. dr. __________, __________ __________
__________ __________,
__________ __________
patr. da: avv. dr. __________, __________ __________
contro
la risoluzione dell'11 febbraio 2003 (n. 618), con
cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di RI 1;
viste le risposte:
-    29 agosto 2003 del
municipio di __________;
-    29 agosto 2003 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-    6 dicembre 2004 di __________
__________;
-    10 dicembre 2004 di __________
e __________ __________;
-    27 dicembre 2004 di __________
__________;
-    29 dicembre 2004 della __________
__________, patr. da avv. __________ __________ __________;
-    29 dicembre 2004 di __________
e __________ __________;
-    29 dicembre 2004 di __________
__________, __________ e __________ __________;
-    30 dicembre 2004 di __________
__________;
-    7 gennaio 2005 delle __________
__________ __________ __________, patr. da avv. dr. __________ __________;
-    7 gennaio 2005 della __________
__________, patr. da avv. dr. __________ __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 15 novembre 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore (revisione 2003). In quella sede un ampio
comparto territoriale ubicato a nord della linea ferroviaria __________ -__________
è stato attribuito alla zona industriale J, retta dall'art. 25 NAPR. Questo
comparto è costituito da due zone rettangolari, pianeggianti, suddivise da una
strada. Il settore più esteso presenta una superficie complessiva di circa 128'000
mq ed è situato in località Quadri, a contatto con la zona industriale di __________,
separato tuttavia dalla stessa dal canale fluviale che scorre lungo il suo
margine est. Delimitato sui quattro lati da strade pavimentate, di esigua
lunghezza, esso risulta formato da 17 fondi, ripartiti fra dieci proprietari. Più
della metà di questa zona appartiene dunque alle __________ __________ __________
__________ (in seguito, __________): i mapp. 16, 150, 153, 154, 278, 290 e 417,
disposti in sequenza l'uno accanto all'altro, formano difatti una vasta
superficie prativa di oltre 67'000 mq. Per il restante, i mapp. 14 (14'293 mq
di superficie), 15 (3'951 mq), 267, (9'569 mq), 277 (12'123 mq), 352 (3'937 mq)
e 353 (3'937 mq) risultano anch'essi inedificati e appartengono, nell'ordine, rispettivamente
alla __________ __________, a __________ __________, in comproprietà a __________
e __________ __________, alla comunione ereditaria __________, composta da __________
__________, __________, __________, __________ e __________ __________, a __________
__________ e, infine, a __________ __________. Inoltre, i fondi 15, 352 e 353 esercitano
una comproprietà coattiva, ciascuno per 1/3, sul mapp. 354, di 590 mq di
superficie. La sostanza edilizia risulta concentrata nell'angolo nord-ovest del
settore, occupandone poco meno del 10%: il mapp. 152, di proprietà della __________
__________ __________, accoglie sui suoi 6'812 mq uno stabilimento industriale
dotato di uffici amministrativi; sulla superficie di 3'951 mq del mapp. 287,
appartenente alla __________ __________ __________ __________ __________ __________,
insiste invece uno stabilimento attualmente in disuso, mentre il mapp. 314, di
1'284 mq e di proprietà di __________ e __________ __________, è edificato con
un'abitazione e un ripostiglio. L'altro settore della zona industriale J è
ubicato in località Baragie, sul margine ovest di quella appena descritta in
località Quadri. Formata da soltanto due fondi, i mapp. 9 e 10, entrambi di
proprietà della __________ __________ (in seguito, __________), questa zona
copre una superficie prativa di 45'281 mq.
B.   Con
risoluzione 11 febbraio 2003 (n. 618) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie,
modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la
propria decisione. Per quanto riguarda la zona industriale J, il Governo non ha
approvato il settore in località Quadri, né quello in località Baragie,
attribuendo d'ufficio tutto il comparto alla zona agricola. Il Consiglio di
Stato ha rilevato dapprima che il piano regolatore evidenziava nel suo complesso
un'alta contenibilità, che si rifletteva in particolare nelle zone destinate
alle attività lavorative, manifestamente sovradimensionate, e in seguito che
era stato trascurato l'aspetto riguardante le opere di urbanizzazione, anche
dal profilo della sostenibilità finanziaria. In merito al settore in località
Quadri, esso ha ritenuto la forte conflittualità con la zona agricola, lo
scarso interesse dimostrato fino ad allora da parte dell'economia, considerato
che in un lasso di 15 anni era stata edificata soltanto una nuova costruzione,
e come la struttura fondiaria e l'urbanizzazione esistente non fossero conformi
alle esigenze di una zona industriale, carente dunque sia dal profilo degli
accessi, sia delle condotte d'acqua e d'energia (risoluzione impugnata, pagg.
22, 26 e 28). Relativamente alla zona in località Baragie, sul cui precedente azzonamento
era ancora pendente un ricorso davanti a questo tribunale al momento dell'adozione
del nuovo piano regolatore, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il comune, a
causa dell'effetto devolutivo dell'impugnativa, non era legittimato pendente
causa ad attribuire questo settore alla zona industriale, né il Governo avrebbe
potuto, all'atto dell'approvazione, discostarsi dalla decisione del tribunale
che, frattanto, ne aveva poi confermato l'attribuzione alla zona agricola (cfr.
risoluzione impugnata, pagg. 22, 26 e 27).
C.   Con atti di
ricorso separati, il comune e i proprietari citati in ingresso, insorgono innanzi
a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, sollevando
numerosissime contestazioni. Per quanto interessa ancora a questo stadio della
lite, tutti gli insorgenti censurano la non approvazione del comparto industriale
J in località Quadri e Baragie e la sua attribuzione d'ufficio alla zona
agricola, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi
di diritto. Alcuni ricorrenti hanno inoltre chiesto in subordine un indennizzo
per espropriazione materiale e la restituzione dei contributi di miglioria.
D.   La
divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione di tutti i
ricorsi, mentre il municipio, in merito alle impugnative dei proprietari, ne
chiede l'accoglimento.
E.   In data 16
novembre 2004 si è tenuta un'udienza con i rappresentanti del comune, i quali
hanno chiesto al tribunale di tenere in sospeso le censure relative alla non approvazione
della zona per attività produttive in località __________ e della zona edificabile
intensiva R13, giacché erano in fase di allestimento alcune varianti volte a
togliere queste contestazioni. D'accordo i rappresentanti del Consiglio di
Stato, il tribunale ha pertanto sospeso il procedimento. Attraverso il presente
giudizio il ricorso viene pertanto evaso solo in merito alla contestazione
della non approvazione del comparto industriale J in località Quadri e Baragie,
in quanto tutte le altre numerose censure sono state ritirate all'udienza. Dopo
l'udienza è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio, durante il quale
sono state scattate alcune fotografie del comparto Quadri e Baragie, acquisite
in seguito agli atti.
F.   Nella
giornata del 17 novembre 2004 si sono tenute le udienze in contraddittorio con
gli altri ricorrenti citati in ingresso, i quali, preso atto che il tribunale
aveva già visitato i luoghi durante la precedente udienza con il comune, hanno
tutti rinunciato al sopralluogo in contraddittorio. Le parti hanno quindi
riconfermato le loro allegazioni e domande e l'istruttoria è stata dichiarata
chiusa.
G.   In merito
all'impugnativa del comune e ritenuto che la decisione avrebbe potuto modificare
la destinazione pianificatoria del comparto Quadri e Baragie oggetto del ricorso,
il tribunale ha disposto la chiamata in causa dei proprietari interessati, assegnando
loro un termine per presentare le osservazioni nel merito. Entro il termine prefissato
sono giunte le risposte di __________ __________, di __________ e __________ __________,
di __________ __________, della __________ __________, di __________ e __________
__________, di __________ __________, __________ e __________ __________, di __________
__________, delle __________ e della __________ che, con analoghe motivazioni,
hanno tutti postulato l'accoglimento del ricorso. Non sono invece pervenute le
osservazioni della __________ __________ __________ __________ __________ __________
e della __________ __________ __________.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c
LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili, con la riserva che pretese pecuniarie
per espropriazione, rispettivamente per un'eventuale restituzione di contributi
di miglioria, esulano dalle competenze materiali di questo tribunale. Le
impugnative, essendo caratterizzate da identiche rivendicazioni ed avendo per
oggetto la medesima situazione pianificatoria e territoriale, vengono trattate
congiuntamente in un'unica decisione (art. 51 PAmm).
2.   In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Giusta l'art.
75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art.
2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse
tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura
del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un
tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di
utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le
indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta
di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT)
e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT).
4.   I piani
regolatori devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo
alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli
interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a
salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso,
parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La
definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto,
segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3
cpv. 3 lett. b LPT; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 50 segg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 317).
Il piano
regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26
LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle
zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il
piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra
l'altro, le zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La
destinazione di queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata dal
comune; segnatamente possono essere previste zone per residenza esclusivamente
o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con
adeguati servizi (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Le rappresentazioni grafiche
fissano, inoltre, la rete dei servizi pubblici, in particolare degli acquedotti,
fognature ed elettrodotti e per l'approvvigionamento d'energia, fissando la distinzione
in opere di urbanizzazione generale e particolare (art. 28 cpv. 2 lett. o
LALPT). Il programma di realizzazione indica i costi delle opere e il modo in
cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli interventi pubblici e il
coordinamento delle fasi di attuazione (art. 30 LALPT).
5.   5.1. Nell'ambito
dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il
Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto
per approvazione confermava l'assetto di quelle del previgente piano regolatore
(PR 88), da un lato, ed estendeva inoltre alcuni settori, tramite nuovi azzonamenti
(in particolare: zona di mantenimento e parte della zona industriale J) o
adattamenti puntuali, dall'altro lato. A mente del Governo, questi intendimenti
non potevano essere sostenuti, ritenuto come la revisione aveva parimenti operato
una densificazione dei parametri edificatori, che di per sé stessa contribuiva
ad aumentare la ricettività di un piano risultante di conseguenza, per la combinazione
degli effetti dell'una con quelli degli altri, ampiamente sovradimensionato. Anzitutto,
esso ha desunto dal rapporto di pianificazione (pag. 30) che la contenibilità
teorica del nuovo piano regolatore corrispondeva a 4'279 unità insediative
(UI), di cui 2'403 abitanti e 1874 posti di lavoro. Questo risultato veniva
conseguito applicando un grado di attuazione estremamente basso, soprattutto
per quanto concerneva le zone residenziali (del 60%) e, inversamente, un alto
rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 60 mq): adottando
tuttavia i parametri usuali (grado di attuazione del 70-80% rispettivamente
rapporto superficie utile lorda/unità insediative di 40-45 mq), la contenibilità
teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, per quanto riguardava gli
abitanti, a 3'600-4'600 unità insediative. Il Governo ha indi accertato che la
popolazione residente nel comune, a fine millennio, era di 738 persone, i posti
di lavoro 355 (dati del 1995): in totale 1090 unità insediative. Di conseguenza,
la contenibilità teorica del piano regolatore superava largamente le
prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio nell'arco dei 15 anni,
rendendo possibile un aumento di almeno cinque volte degli abitanti e dei posti
di lavoro. La conclusione del Consiglio di Stato, secondo cui in presenza di zone
edificabili in generale sovradimensionate s'imponeva un ridimensionamento della
loro estensione, merita piena condivisione, in quanto è proprio ciò che
richiede l'applicazione dell'art. 15 LPT. Né le generiche allegazioni di alcuni
ricorrenti, sprovviste come sono di una seria analisi fondata su dati oggettivi,
possono mutare il carattere ampiamente inattendibile - e, pertanto, illegittimo
- della prognosi di sviluppo alla base del dimensionamento di questo piano regolatore.
5.2. Il
Governo ha poi ritenuto che l'ampiezza della zona edificabile del previgente
piano regolatore non poteva comunque essere confermata, e a maggior ragione gli
ampliamenti dovuti alla revisione, anche per la vistosa carenza della
pianificazione dal profilo delle opere di urbanizzazione (art. 28 cpv. 2 lett.
o e 30 LALPT): onere inevitabilmente a carico del comune (art. 19 cpv. 2 LPT).
Se questa lacuna era riscontrabile in una o più delle sue varie componenti a
dipendenza del comparto edificabile oggetto di analisi puntuale (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 26, 28, 35), difettavano in generale i dati
relativi alla rete per lo smaltimento delle acque, oltre che un programma di
realizzazione e una relazione finanziaria che ne prevedessero i tempi di
realizzazione, rispettivamente i costi e la loro sostenibilità (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 23).
5.3. Questo
il quadro generale tracciato dall'Autorità d'approvazione per quanto riguarda il
dimensionamento della zona edificabile frutto della revisione, di cui ci si
occupa. In merito alle sue implicazioni in riferimento all'esame dei specifici
comparti qui oggetto di ricorso, vale a dire la zona industriale J, il Governo ha
operato, come anticipato in narrativa, una distinzione tra la zona in località
Quadri e quella in località Baragie.
6.   Zona
industriale in località Quadri
6.1.
Tracciandone l'istoriato pianificatorio, il Consiglio di Stato ha ricordato che
il comparto Quadri, di circa 128'000 mq di superficie, era stato incluso in
zona industriale dal 1980 e che nei 15 anni successivi, in aggiunta ai due
fabbricati preesistenti, era stato edificato con soltanto una nuova costruzione
(mapp. 287; cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16). Tant'è che lo stesso comune
di __________, rilevando lo scarso interesse da parte degli operatori economici
verso questa zona, dettato da un'offerta sovrabbondante di terreni industriali
a livello regionale per rapporto ad una domanda in flessione, conseguenza del processo
di deindustrializzazione in corso, da una parte, e di una trasformazione del
procedimenti produttivi che riducevano la superficie per addetto, dall'altro
lato, ha adottato il 12 dicembre 1994 una zona di pianificazione della durata
di due anni. La misura era volta, in concomitanza all'avvio degli studi per la
revisione generale del PR 88, a consentire un ripensamento dell'azzonamento in
relazione alla sua attuale funzione, all'evoluzione della domanda dei terreni
industriali ed alle necessità infrastrutturali, nell'interesse di un utilizzo
razionale del territorio e di un nuova impostazione dell'immagine spaziale del
comune (cfr. scheda descrittiva della zona di pianificazione comunale: comparto
zona industriale J, doc. in atti). Frattanto, però, aveva preso l'avvio la
pianificazione generale di ordine superiore, in chiave comprensoriale, del
Piano di Magadino, che avrebbe anche posto gli indirizzi determinanti le sorti
del comparto in località Quadri. Imperniata sullo studio per un concetto di
sviluppo del Piano di Magadino, essa perseguiva due obiettivi generali: conseguire
un riordino dell'organizzazione territoriale unitamente a un miglioramento
della qualità ambientale di questo comprensorio e selezionare le utilizzazioni
ammissibili e auspicabili del territorio, coordinandole con gli obiettivi d'organizzazione
territoriale del piano direttore e delle pianificazioni locali. Fra le scelte
strategiche, la creazione di un parco fluviale e l'integrazione dei differenti
grandi progetti infrastrutturali da realizzare sul Piano di Magadino, fra cui
il collegamento viario A2-A13. Scaduta tuttavia la zona di pianificazione
comunale senza che il progetto della scheda direttrice comprensoriale fosse
giunta ad un grado di maturazione tale - giacché ancora allo stadio di
allestimento - da chiarire il destino del settore Quadri, il comune aveva
adottato il piano regolatore, di cui ci si occupa, assegnando dunque il
comparto all'esame alla zona industriale J. Dal canto suo, il Consiglio di
Stato aveva adottato il 27 giugno 2000 una zona di pianificazione a salvaguardia
della progettazione del nuovo collegamento viario A2-A13, che andava ad
interessare anche il comparto Quadri (risoluzione impugnata, pag. 28).
6.2.
Sulla base di queste premesse, il Governo ha ritenuto che il comparto industriale
in località Quadri non poteva essere approvato. Intanto perché quel territorio,
geograficamente appartenente al complesso della vasta zona agricola del Piano
di Magadino, avvertiva sensibilmente la forte conflittualità della zona
industriale. Quest'ultima, peraltro, non si giustificava né dal punto di vista
della contenibilità del piano regolatore, estremamente elevata per quanto
riguardava le attività lavorative, né dalla situazione di fatto, che testimoniava
uno scarso grado di attuazione e sfruttamento a questo scopo, indice di modesto
interesse, conservando tuttavia un'effettiva utilizzazione agricola. Inoltre, il
comparto difettava di accesso sufficiente e delle necessarie condotte d'acqua e
di energia: l'urbanizzazione risultava dunque troppo carente per considerare servita
una zona preposta all'insediamento industriale, comunque inidonea anche dal
profilo dell'organizzazione fondiaria. Per questi motivi e ritenute le indiscusse
qualità pedologiche dei terreni, il Consiglio di Stato ha attribuito d'ufficio
il settore all'esame alla zona agricola (risoluzione impugnata, pag. 28).
6.3. I
ricorrenti dissentono da quanto ritenuto dall'Autorità governativa. Tutti contestano
che la zona all'esame non sia urbanizzata: ricordano che essa è circoscritta da
strade adeguate e l'accesso è garantito dal ponte edificato ad est della
stazione ferroviaria, che la collega, attraverso percorsi sul territorio di __________,
alla strada cantonale. Opera, fanno notare, in favore della quale i proprietari
hanno versato a suo tempo contributi di miglioria. In merito alle
canalizzazioni, sostengono che a nord del tracciato ferroviario è posato il
collettore consortile principale per lo smaltimento delle acque luride, mentre
l'allacciamento alle condotte dell'acqua potabile e alla rete elettrica sarebbe
facilmente eseguibile. Ritengono che la scarsa attuazione del comparto non sia
dovuta alla sua modesta attrattività e quindi al conseguente disinteresse degli
operatori economici, bensì all'alto grado d'incertezza generato dal susseguirsi
di ben tre zone di pianificazione (1986, 1995 e 2000), che con ogni evidenza hanno
inibito iniziative imprenditoriali concrete, alcune delle quali ad opera degli
stessi ricorrenti. D'altra parte, sarebbe proprio la zona di pianificazione
attualmente in vigore, adottata a salvaguardia della progettazione del
tracciato del collegamento viario A2-A13, che spiegherebbe a cosa sia veramente
finalizzata l'attribuzione d'ufficio del comparto in parola alla zona agricola,
stralciandolo dalla zona edificabile: realizzare il tronco viario espropriando
la superficie necessaria al valore agricolo e non a quello industriale. Quanto
all'eccessiva contenibilità, essi ritengono che gli spazi riservati all'industria
a livello regionale sono insufficienti, tenuto oltretutto conto degli sviluppi
di eventuali aggregazioni comunali.
6.4. Con
le osservazioni ai ricorsi, la divisione della pianificazione territoriale del
dipartimento del territorio pone di nuovo l'accento sul mancato sviluppo del
comparto nel corso degli anni. A tale riguardo, ribadisce come l'incertezza pianificatoria
dovuta alle zone di pianificazione abbia influito solo in minima parte sullo
scarso interesse dimostrato dagli operatori economici. L'indifferenza, semmai,
sarebbe il prodotto delle stesse ragioni che hanno portato il municipio di __________
ad adottare la zona di pianificazione nel 1995: la constatazione del rallentamento
delle attività economiche nel settore produttivo e l'abbondanza di aree simili
sul mercato fondiario regionale. A sostegno di questa tesi, vengono citati i
dati desunti dalla scheda settoriale A.10 del piano direttore relativa al piano
comprensoriale del Piano di Magadino, da cui si evince che le riserve di
superfici non edificate ammontano a complessivi 470 ha, vale a dire il 41% del
superficie edificabile netta totale (1'136 ha), suddivisi in 300 ha a scopo residenziale,
140 ha a scopo produttivo e 30 ha per funzioni pubbliche. Infine, la divisione
avverte che, per quanto riguarda il previsto collegamento viario A2-A13, il cui
sviluppo interessa il comparto in discussione, soltanto allo stadio del
tracciato definitivo sarà possibile valutare il corretto destino delle aree situate
fra quest'ultimo e la linea ferroviaria.
6.5. A
prescindere dalla questione della contenibilità delle zone destinate alle
attività lavorative, su cui si avrà modo di ritornare in seguito, il tribunale
ritiene che la zona edificabile in località Quadri, così come adottata dal
comune, non può essere approvata già soltanto per la carenza
dell'urbanizzazione. In particolare, si fa riferimento alla rete viaria,
laddove il piano del traffico non fa nient'altro che codificare la situazione
esistente.
6.5.1. Come
accennato, il settore Quadri, di forma rettangolare per una superficie di quasi
128'000 mq, è lambito sui quattro lati da altrettante stradine, non più larghe
di 4 m, appena asfaltate, di cui 3 sono classificate dal piano del traffico come
strade di servizio, mentre la quarta, sul lato est, a contatto con la zona industriale
di __________, come percorso pedonale e ciclabile: tale è la situazione
rilevata durante il sopralluogo (cfr. fotografie, in atti) e tale è stata
ripresa a livello cartografico dal piano regolatore. Non poteva essere
altrimenti, giacché il programma di realizzazione non fornisce traccia di
prospettati interventi riguardanti le opere viarie della zona industriale, né
in merito ai costi, né in merito alla programmazione temporale. Ora, queste
strade, funzionali certamente ad un utilizzo agricolo, non possono esserlo altrettanto
ad una zona in cui si esercitano attività produttive: né per l'assetto, con
calibri talmente modesti da non consentire l'incrocio fra due automezzi, men
che meno se pesanti, né dal profilo costruttivo, non rispettando le più
elementari regole dell'arte (assenza di cordoli, se del caso di marciapiedi, di
una rete di canalizzazione per la raccolta delle acque meteoriche, sopportazione
di carico insufficiente, limitato attualmente ad un massimo di 12 t), né da
quello gerarchico, aspetto fondamentale per un'adeguata gestione dei flussi di
autocarri di una certa mole che usualmente sono di servizio ad una zona
industriale. La pianificazione della rete stradale relativa al comparto in
esame, limitandosi a confermare semplicemente la situazione esistente, rinuncia
pertanto a realmente organizzare la viabilità e porsi nel contempo quale
elemento urbanistico ordinatore che, in assenza d'impiego di istituti quali il
piano particolareggiato o il piano di quartiere, contribuisca a strutturare
almeno in embrione quella vasta area, indirizzando sommariamente una distribuzione
equilibrata e razionale degli spazi aperti ed edificati. L'estesa e compatta
superficie industriale in loco risulta invece sprovvista, ad esempio, di un
qualunque asse stradale di raccolta, di linee di arretramento o la definizione
di spazi verdi, fasce alberate, ecc., ed è pertanto esposta al rischio di
un'edificazione disordinata e qualitativamente scadente. Rischio peraltro
aggravato, quantomeno in parte, dalla struttura fondiaria del comparto. Con
queste premesse la violazione delle disposizioni legali relative alla pianificazione
dell'urbanizzazione (art. 15 lett. b, 19 LPT, art. 28 cpv. 2 lett. o, 30 e 77
segg. LALPT) appare assodata.
6.5.2. A
fronte di questa situazione, risulta senz'altro irrilevante se, come sostengono
i ricorrenti, l'accesso al comparto dalla strada cantonale sarebbe garantito
attraverso le strade della limitrofa zona industriale di __________, tramite il
ponte situato ad est della stazione ferroviaria. Va comunque precisato che, proprio
in occasione del sopralluogo con i rappresentanti del comune, il tribunale ha
avuto modo di appurare, transitando per quella zona, come lo stato di queste
strade non si discostasse da quello descritto per il comparto in località __________.
Né aiuta alcuni insorgenti richiamare l'attenzione sull'accesso costituito dal
sottopassaggio alla ferrovia in località __________: esso risulta da anni
completamente inagibile, giacché occluso tramite colmataggio, né la
documentazione del piano regolatore indica in qualche modo, al pari di tutte le
altre infrastrutture, una previsione di ripristino (cfr. programma di realizzazione
15 novembre 1999, in atti).
6.5.3. Il
quesito circa l'urbanizzazione del comparto __________, per quanto concerne
l'approvvigionamento idrico, energetico e di smaltimento delle acque di rifiuto
può, pertanto, rimanere irrisolto.
6.6. Il Consiglio
di Stato, negando l'approvazione al comparto industriale in località Quadri,
non ha però rinviato gli atti al comune per l'allestimento di una nuova proposta
pianificatoria (art. 37 LALPT) che emendasse le carenze d'urbanizzazione riscontrate.
Esso ha ritenuto che sulla base dell'alta contenibilità del piano regolatore si
giustificava un'estromissione del settore dalla zona edificabile e la sua
attribuzione d'ufficio alla zona agricola, precisando in seguito, con le
osservazioni ai ricorsi, che pure a livello regionale si riscontrava una certa
sovrabbondanza di superfici edificabili destinate alle attività produttive. A
tale proposito, il tribunale ha già considerato che, per quanto riguardava le
attività lavorative riferite alla realtà locale, non si poteva negare il vistoso
sovradimensionamento del piano regolatore di __________ e che ciò ne poteva giustificare
il ridimensionamento (cfr. consid. 5.1). Sebbene anche i dati relativi alle
riserve edificabili pertinenti al comprensorio del Piano di Magadino non depongano,
a prima vista, a favore dell'attribuzione del comparto in parola alla zona
edificabile, va pur sempre ritenuto come l'approccio alle zone destinate all'insediamento
industriale risponde a considerazioni più complesse e mirate di una semplice
valutazione di ordine quantitativo, sopratutto se condotta in modo generico, a
livello locale o regionale, che possa essere. Valutazione questa, che troverà
senz'altro rilevanza una volta chiariti da parte di ogni attore, comune e
Cantone, tutti i fattori determinanti e condizionanti la pianificazione, di cui
sino ad ora si è fatto però astrazione. Nel caso specifico, come vedremo, la questione
si pone innanzitutto sul piano del coordinamento della pianificazione locale con
alcune opere di competenza cantonale che, per la loro notevole incidenza sul
territorio, certamente influiscono a determinarne l'assetto, l'organizzazione e
la destinazione (art. 2 cpv. 1 LPT). Coordinazione che, assente nel caso di specie,
può spiegare in parte le ragioni per le quali il comune ha scelto di esporsi, forzando
la mano, proponendo una pianificazione della zona industriale J nei termini
appena descritti. Va dunque premesso quanto segue.
6.6.1. Il
tema dell'insediamento industriale ha una valenza sovracomunale che ne richiede
la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro di livello superiore.
Il problema non può essere risolto lasciando che ogni comune immetta sul
mercato la sua piccola o grande zona industriale, aspettando che sia poi la domanda
a decidere dove l'industria si istallerà effettivamente. Il rischio è che le
imprese, anziché concentrarsi in una zona prima di intaccare la prossima, le
invadano tutte alla spicciolata: sparsi gli stabilimenti, sparse le zone. Lo
spreco di terreno è evidente e va evitato. Una siffatta pianificazione finisce
per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione
delle singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per
comune, possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo
più sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone
a carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia
riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun ritorno fiscale.
Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del
fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per
gestire questa materia è il piano direttore cantonale. È questo il livello in
cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale,
al fine, come enuncia l'art. 12 LALPT,
di assicurare una pianificazione
coerente e continua del territorio cantonale
, volta a garantire
un
armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali
,
attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione,
in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro.
6.6.2. Il
16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda di coordinamento A
di piano direttore relativa al piano comprensoriale del Piano di Magadino.
Questa scheda è stata impugnata con 13 ricorsi davanti al Gran Consiglio, che
li ha respinti nella seduta del 12 marzo 2003. La necessità di una riconsiderazione
dell'assetto territoriale del Piano di Magadino in chiave comprensoriale è
scaturita dalla constatazione che questo territorio riveste a livello cantonale
un'importante valenza strategica e multifunzionale per la presenza di notevoli
contenuti paesaggistici, naturalistici, agricoli e turistici, ma anche come
piattaforma di distribuzione del traffico cantonale. Indispensabile quindi una rivalorizzazione
di queste risorse e specificità attraverso una nuova e più ordinata
organizzazione del territorio nel contesto urbano di appartenenza fra gli
agglomerati di __________ e __________, tenuto conto della necessità
d'integrazione di alcuni interventi infrastrutturali. Gli obiettivi alla base
del concetto di sviluppo del comprensorio, concretizzati in uno studio
articolato in tre fasi (il "Concetto di sviluppo del Piano di Magadino",
il successivo "Piano di coordinamento territoriale" e, infine, l'adozione
a piano direttore della specifica scheda comprensoriale di coordinamento A),
consistono di conseguenza nella promozione della qualità ambientale e paesaggistica,
nel favorire uno sviluppo economico e turistico della regione, nel
rafforzamento del settore agricolo, nonché nel sciogliere i nodi che rendono disagevole
la mobilità. L'incremento di queste potenzialità deve dunque avvenire
attraverso il coordinamento e l'unificazione, in un disegno urbano coerente,
delle principali componenti territoriali del Piano di Magadino, secondo la
seguente impostazione: una riorganizzazione del fondovalle attraverso la
realizzazione di un parco fluviale d'importanti dimensioni con contenuti
polifunzionali (natura, agricoltura e svago), il consolidamento, con
miglioramento qualitativo, degli insediamenti turistico-residenziali sulla
sponda destra rispettivamente commerciali-produttivi su quella sinistra,
considerando oltre che il parco del Piano di Magadino, la forza paesaggistica
rappresentata dalle fasce pedemontane e montane sovrastanti, il coordinamento
della pianificazione di infrastrutture di servizio d'importanza cantonale (collegamento
stradale diretto A2-A13, collegamento ferroviario diretto __________ -__________,
aeroporto cantonale, centri sportivi comprensoriali, eventuale stazione Alp Transit;
cfr. rapporto esplicativo della scheda di coordinamento A di piano direttore
relativo al piano comprensoriale del Piano di Magadino, settembre 2001, pagg. 3
segg.).
6.6.3. In
ordine alla problematica relativa alla mobilità, rilevato come a livello cantonale
la polarizzazione delle attività lungo l'asse __________ -__________ determini
lo sviluppo di una forte gravitazione del __________ su __________ e __________,
in aggiunta, a livello regionale, alle esigenze poste dalla presenza di poli
urbani quali __________ e __________ (zone industriali, centri commerciali,
ecc. nell'ambito dei processi di suburbanizzazione e periurbanizzazione), lo
studio ha evidenziato la necessità di promuovere per il Piano di Magadino,
attraverso una strategia di azione multimodale, il traffico pubblico, la moderazione
della circolazione e una politica dei posteggi, regolando l'afflusso dei
veicoli verso gli agglomerati urbani e i relativi centri, oltre che realizzare
nuovi tratti stradali in corrispondenza dei punti critici della rete esistente.
Fra i diversi e articolati progetti, atti ad essere operativi a breve termine,
a garantire un miglioramento della struttura spaziale e ambientale del
comprensorio, ad assicurare le condizioni ottimali di sicurezza e funzionalità
nella circolazione stradale e a evitare lo spostamento dei nodi problematici in
altre località, si pone come già anticipato la pianificazione di un nuovo
collegamento viario A2-A13, completo dalla rotonda dell'aeroporto fino alla
nuova diramazione con l'A2. Questa opera costituisce uno dei tasselli di un
progetto destinato a rimodellare radicalmente l'assetto del traffico di tutto
il comprensorio e finalizzato al miglioramento qualitativo delle potenzialità
di sviluppo regionale del Sopraceneri e all'accrescimento della qualità di vita
negli abitati toccati dagli effetti negativi della mobilità stradale d'attraversamento
lungo le "sponde" del Piano di Magadino. Il tracciato di questa
strada, consolidato a livello indicativo nella pianificazione direttrice,
riprende il progetto di grande massima della cosiddetta "variante '95".
Pertanto, dalla rotonda dello "__________" il tracciato si sviluppa
in direzione della località __________ fino a raggiungere la linea ferroviaria __________
-__________, costeggiandola il più possibile fino alla diramazione con l'autostrada
A2, discostandosene tuttavia nel tratto tra lo svincolo di __________ e quello
di __________ -est, laddove è ubicata la vasta zona industriale, che viene così
in parte intersecata, comparto in località __________ compreso. A tale
proposito, la scheda settoriale A.12 del piano direttore relativa al piano
comprensoriale, che tratta specificatamente il tema della mobilità sul Piano di
Magadino e, pertanto, del collegamento viario A2-A13, stabilisce, attraverso
gli allegati 1 (ambiente e territorio) e 4 (provvedimenti urbanistici), entrambi
di dato acquisito, che si dovrà procedere con una pianificazione d'indirizzo
che preveda la riorganizzazione territoriale e un nuovo disegno urbanistico dell'area
a nord della ferrovia a __________ e __________, pertanto anche della zona industriale,
fissando parallelamente i principi e i criteri per procedere all'individuazione
dei compensi agricoli. Dal punto di vista procedurale, toccherà dunque al
Cantone, in collaborazione con i comuni, elaborare tale concetto di indirizzo pianificatorio.
6.6.4. Con
ciò, sono esplicitamente richiamati i principi pianificatori relativi agli insediamenti,
rispettivamente le aree di verifica insediativa del Piano di Magadino: provvedimenti
della scheda settoriale A.10, elencati negli allegati 1 e 3. Scopo di questo coordinamento
è la valorizzazione dell'insediamento e l'integrazione delle grandi
infrastrutture previste nel comprensorio, perseguendo una composizione qualitativa
del grande spazio rurale, quale elemento di riferimento di valore cantonale e
nazionale rispetto al quale ridefinire i limiti. Nell'ambito delle revisioni
dei piani regolatori i comuni applicano i principi esposti nell'allegato 1 e il
Cantone ne assicura il rispetto all'atto dell'approvazione. Per quanto qui
interessa, tra i principi materiali per la revisione dei piani regolatori si
possono citare la verifica della compatibilità economica dell'infrastrutturazione
delle aree non ancora urbanizzate e insediate (principio n. 2) e la richiesta
per le funzioni d'interesse sovracomunale di localizzazione in prossimità di
nodi di servizio del traffico pubblico e/o privato (principio n. 5). In merito
alle aree di verifica insediativa, il piano cartografico n. 12 del piano
direttore (scala 1:25'000) ne identifica una come tale, circoscrivendola con
doppio tratteggio color grigio: trattasi appunto dell'area di attività produttive
di __________ -__________, di cui si è detto sopra, comprendente pertanto anche
il comparto in località Quadri. Per questa zona, l'allegato 3 stabilisce come obiettivo
il riordino dell'utilizzazione e i limiti dell'insediamento, attraverso i
seguenti elementi di verifica rispettivamente di modifica: dezonamento oltre il
nuovo limite insediativo determinato dal tracciato stradale della “variante
95”; riordino e ristrutturazione insediativa con l'ausilio di un Piano d'indirizzo
urbanistico elaborato dal Cantone in collaborazione con i comuni interessati; recupero
di aree di compensazione agricola; adeguamento delle aree di protezione e
valorizzazione naturalistica (cfr. scheda settoriale A.10 di piano direttore,
allegato 3, provvedimento n. 2).
6.7. Da
questa articolata, ma necessaria, illustrazione risulta che il Cantone, con la
scheda di coordinamento A di piano direttore relativa al piano comprensoriale
di Magadino, si è dotato di uno strumento inteso a dare una risposta di ordine
superiore alla complessità delle problematiche che investono il Piano di Magadino,
tramite precisi indirizzi a garanzia del coordinamento tra la propria azione pianificatoria
e quella dei comuni interessati. Riassumendo, i punti salienti per la
fattispecie trattati dalla scheda sono i seguenti: il contesto, costituito dal
grande spazio multifunzionale (rurale, naturalistico e di svago) del parco
fluviale, quale elemento centrale di riferimento per i limiti, la strutturazione
e la valorizzazione delle aree riservate agli insediamenti, in casu la zona
industriale di __________ -__________, e per l'inserimento delle grandi
infrastrutture di servizio di importanza cantonale, quale il collegamento
stradale A2-A13. La pianificazione di quest'ultimo costituisce a questo stadio,
come vedremo, il fattore più importante, sebbene non l'unico, condizionante il
destino del comparto in località Quadri.
6.7.1. Si
è più volte ricordato che la cartografia n. 12 del piano direttore include il
settore Quadri come appendice ovest del vasto complesso delle aree produttive
di __________ -__________, ripreso peraltro a titolo indicativo dai piani
regolatori allora in vigore dei due comuni. Questa zona industriale, compatta,
di forma rettangolare, appare come una delle più consistenti del Piano di Magadino.
Il piano direttore le dedica particolare attenzione giacché, di tutte le aree insediative
della sponda sinistra, è l'unica eccezionalmente inserita nel parco del Piano
di Magadino, in quanto si sviluppa a nord la linea ferroviaria: asse che
costituisce il limite massimo del comprensorio edificabile indicativo, che però
si estende a sud verso la fascia pedemontana. Dalla lettura del piano, si
rileva che il tracciato del collegamento stradale A2-A13 attraversa la zona
industriale da un capo all'altro, tagliandola longitudinalmente e scorporandone
la porzione più all'interno del parco fluviale. Ciò riguarda in particolar modo
il settore Quadri, che verrebbe così dimezzato, ma pure il restante della zona
industriale che, sebbene toccata per ora nei suoi margini, potrebbe essere
apprezzabilmente ridotta. La scheda settoriale A.12 avverte comunque che il
tracciato riportato nei piani è indicativo e comporta una fascia di
progettazione di circa 100 m (50 m dall'asse della strada). Questo induce,
pertanto, a formulare una prima considerazione: fintanto che il tracciato
stradale non verrà consolidato in un piano generale, non è possibile pronosticare
in modo attendibile l'entità e il luogo specifico in cui la zona industriale di
__________ -__________ dovrà essere ridotta, in virtù del principio secondo cui
il territorio oltre la strada - ossia verso il centro del Piano di Magadino - dovrà
essere escluso dall'area fabbricabile (cfr. scheda settoriale A.10, allegato 3,
provvedimento n. 2). Oltre a ciò la zona di pianificazione, adottata a
salvaguardia della progettazione del tracciato viario, tutela proprio all'altezza
del comparto Quadri una doppia opzione di accesso ortogonale all'impianto
stradale. La prima variante prevede una bretella che, agganciandosi alla
rotonda __________, costeggia sul lato ovest il comparto Quadri. La seconda
variante, che si collega invece alla rotonda pianificata in prossimità dello
stabilimento della __________, è predisposta per un aggancio posizionato più ad
est. Ora, è quantomeno assai probabile che la combinazione, non ancora
definita, del tracciato delle bretelle di accesso con quello dell'asse stradale
principale di collegamento A2-A13 avrà delle ulteriori ripercussioni sulla
definizione dell'estensione della zona industriale in loco. Ciò che conta - e
che basta - ai fini del presente giudizio è tuttavia che la pianificazione
direttrice, di ordine superiore, non esclude a priori, bensì sembra pronosticare
la possibilità che almeno una parte del settore all'esame rimanga inserita
nella zona produttiva. È quanto ammette implicitamente anche la divisione della
pianificazione territoriale quando, nelle osservazioni, afferma che una volta
definito il tracciato definitivo della strada di collegamento A2-A13 si potrà
valutare il corretto destino delle aree fra questo e la linea ferroviaria (cfr.
risposta 29 agosto 2003, lett. c, pag. 4).
6.7.2. In
aggiunta a quanto precede, va rilevato che l'allegato 3 della scheda settoriale
A.10 impone al Cantone, in collaborazione con i comuni interessati, l'elaborazione
di una pianificazione d'indirizzo che preveda la riorganizzazione territoriale
e un nuovo disegno urbanistico dell'area: incombenza rimasta, sino ad ora, inevasa.
Se ne capisce bene la ragione; questa misura, che riguarderebbe anche il
settore Quadri, non può che essere attuata in stretta correlazione con la
pianificazione del collegamento viario A2-A13 (provvedimento difatti previsto anche
dalla scheda settoriale A.12, allegato 1, agricoltura/insediamenti e procedure),
opera che, per la sua notevole incidenza sul territorio, anche quale elemento pianificatorio
ordinatore (cfr. consid. precedente), ne costituisce pertanto la premessa
fondamentale. L'attribuzione d'ufficio e immediata del comparto Quadri alla
zona agricola, sia pure corredata da considerazioni di ordine locale, regionale
e generale non può, di conseguenza, essere tutelata, perché pregiudica, anticipandolo
in modo parziale e approssimativo, quel processo di riorganizzazione
territoriale e urbanistico, che viceversa il piano direttore vuole coordinato
con il consolidamento in chiave pianificatoria del tracciato stradale, per
mezzo di una pianificazione d'indirizzo che consideri l'area industriale dei
due comuni nel suo complesso unitamente alle componenti territoriali
circostanti, nel quadro di una valutazione di livello regionale. Pena, un azzonamento
suscettibile di essere subito sconfessato dalla pianificazione cantonale, non
appena allestito il piano generale. Una retrocessione di parte o tutto il
comparto Quadri dalla zona agricola a quella industriale, vuoi per ragioni di
riordino territoriale, voi per motivi urbanistici, funzionali, di contenibilità
o altro ancora, oltre a scontrarsi con i rigori della pertinente legislazione
cantonale sulla conservazione del territorio agricolo (Ltagr), potrebbe anche
condurre, se ammessa, a una compensazione pecuniaria, che potrebbe gravare gli
stessi proprietari (art. 11 cpv. 2 LTagr); a giusta ragione questi reclamano quindi
un chiarimento in merito alla destinazione dei loro fondi.
6.7.3.
Per tutti questi motivi, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato inserisce
d'ufficio il comparto in località Quadri in zona agricola deve essere annullata
e i ricorsi devono essere accolti su questo specifico punto.
6.8. A tutt'oggi,
dunque, il Cantone non ha ancora allestito il piano generale del collegamento
viario A2-A13, né ovviamente una pianificazione d'indirizzo per la riorganizzazione
territoriale e un nuovo disegno urbanistico dell'area. In assenza di questi presupposti,
va da sé che un coordinamento effettivo fra le pianificazioni di diverso
livello non risulta per ora attuabile, ritenuto come quella comunale dipenda da
quella cantonale. Di conseguenza, oltre che per ragioni di economia
procedurale, non si giustifica una retrocessione dell'incarto al comune per
nuova proposta pianificatoria. Va quindi precisato quanto segue.
6.8.1. Sebbene
all'epoca dell'adozione del piano regolatore la scheda A relativa al piano
comprensoriale del Piano di Magadino non era stata ancora adottata, un suo
primo progetto era già stato posto in consultazione presso i comuni (dal 12.2.1999
al 31.3.1999; art. 15 LALPT) e gli studi preparatori erano ormai da tempo
conosciuti. In particolare, dal piano di coordinamento territoriale (PCT)
emergevano già a grandi linee le ripercussioni del passaggio del collegamento
viario nella zona industriale di __________ -__________, ossia la riconsiderazione
completa di quel comparto (cfr. PCT, scala 1:17'500: aree di verifica insediativa),
condizionata tuttavia dall'incertezza di un tracciato non ancora consolidato. Proprio
questo fattore d'incertezza, nell'incombenza dell'adozione del nuovo piano
regolatore, unitamente al fatto che il comparto in località Quadri era
praticamente inedificato e soprattutto il piano regolatore, per quanto
riguardava le zone lavorative riferite alla realtà locale, sovradimensionato,
doveva indurre il comune di __________, a quel momento, a riflettere in merito
all'attribuzione di tale comparto alla zona industriale. Un'alternativa, a
questa scelta, poteva essere costituita dall'istituzione di una zona senza
destinazione specifica, in attesa che il Cantone sciogliesse i nodi di sua
competenza a chiarimento della definizione dei limiti massimi della zona
industriale dei due comuni, in modo che poi fosse possibile formulare a livello
regionale la previsione dei bisogni futuri, rispettivamente fossero chiariti
gli elementi che avrebbero deposto con sicurezza per una totale o parziale
attribuzione alla zona agricola. Questa è la funzione della zona senza
destinazione specifica nella sua accezione di zona di riserva che attua il
differimento della pianificazione (art. 18 cpv. 2 LPT, 28 cpv. 2 lett. n
LALPT): zona dal carattere transitorio da potersi eventualmente includere successivamente
in zona edificabile.
6.8.2. A
questo stadio di procedura, tuttavia, ritenute le particolarità poste della
fattispecie e la tempistica che si sta profilando all'orizzonte, il tema della
zona residua appare superato per i seguenti motivi. Si è già rilevato che il 27
giugno 2000 il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione a
salvaguardia della progettazione del tracciato dall'A2-A13. All'interno del perimetro
di questa zona è consentita senza restrizioni l'attuale utilizzazione dei
fondi, senza modifica dello stato fisico, e sono ammessi la manutenzione degli
edifici ed i manufatti esistenti, esclusi i lavori di trasformazione sostanziali.
Per quanto qui interessa, il perimetro circoscrive quasi completamente il
comparto Quadri, tranne la parte centrale dei mapp. 150, 277 e 278, tutti inedificati.
Comunque sia, con l'approvazione del piano regolatore del comune di __________,
il Consiglio di Stato ha abrogato il previgente piano regolatore (PR 88), ad
eccezione del settore indicato nell'allegato 6, che non rileva per la presente
fattispecie (cfr. risoluzione impugnata, pag. 51). Di conseguenza, la combinazione
degli effetti dell'abrogazione del previgente piano regolatore, di questo giudicato
(di annullamento dell'attribuzione d'ufficio del comparto alla zona agricola),
e di quelli della zona di pianificazione comporta per il comparto Quadri l'inibizione
di ogni attività edificatoria, salvo nei casi, invero poco significativi, in
cui si è in presenza di fondi già costruiti (mapp. 152, 287 e 314). La zona di
pianificazione, della durata di cinque anni, scadrà il prossimo 10 luglio 2005,
riservata una proroga, probabile, di altri due anni al massimo (art. 62 cpv. 2
LALPT). Sarà entro questo termine che il Governo dovrà allestire e adottare il
piano generale relativo al collegamento viario A2-A13. In quella sede, in cui
verranno pure risolte le problematiche relative al recupero delle aree di compensazione
agricola, dovrà essere approntato, con la collaborazione dei comuni
interessati, il piano d'indirizzo urbanistico per il riordino e la
ristrutturazione dell'area insediativa. Questo strumento dovrà verificare l'estensione
dell'area industriale di __________ -__________ alla luce delle strategie di
sviluppo regionale e delle vocazioni territoriali del Piano di Magadino
(naturalistico, paesaggistico, agricolo e svago), secondo la scheda
comprensoriale A. Nella misura in cui tale area dovesse essere confermata,
spetterà ai comuni di pianificare e realizzare le necessarie opere di
urbanizzazione giusta gli art. 19 LPT e 78 segg. LALPT.
6.8.3.
Ritenuto quanto precede, gli atti relativi al comparto in località Quadri sono
retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione entro la data di scadenza
della zona di pianificazione cantonale concernente il collegamento viario
A2-A13, rispettivamente entro la scadenza di una sua eventuale proroga.
7.   Zona
industriale in località Baragie
7.1. Come
anticipato in narrativa, questo comparto è ubicato a nord della ferrovia
regionale ed è separato dal settore Quadri da una strada agricola. Anch'esso è
afflitto dalle medesime carenze infrastrutturali e pianificatorie (cfr. consid.
6.5). Rispetto a quel settore, tuttavia, il comparto Baragie presenta una
situazione più chiara ed assodata. Il previgente piano regolatore lo inseriva infatti
in zona agricola, conformemente alle indicazioni scaturite dal piano direttore,
che lo designava superficie idonea all'avvicendamento delle colture, SAC (cfr. piano
direttore: rappresentazione grafica n. 12, scala 1:25'000, I edizione: 5 luglio
1990).
7.2. Con
l'adozione della scheda di coordinamento A relativa al piano comprensoriale del
Piano di Magadino, di cui si è ampiamente riferito in precedenza, il settore Baragie,
oltre che confermato in zona SAC, risulta pure direttamente inserito nel perimetro
del parco del Piano di Magadino, trattato alla scheda settoriale A.8, pertanto
escluso dal limite massimo dell'area insediativa indicativa destinata alle
attività produttive di __________ -__________ (cfr. piano direttore:
rappresentazione grafica n. 12, scala 1:25'000, settembre 2001: tratteggio verde).
L'area riservata al parco riguarda esclusivamente superfici fuori dalla zona edificabile,
che consentano dunque di perseguire l'obiettivo di valorizzazione dei tre
settori che lo compongono: agricoltura, natura e svago. Di conseguenza, scopo
del coordinamento, occorre ripetere, è di promuovere il Piano di Magadino nel
suo insieme sviluppando le sue potenzialità agricole, naturali e ricreative, di
salvaguardare e potenziare la ricchezza strutturale e l'originalità del
paesaggio lungo il fiume Ticino, con attenzione al necessario supporto delle
aree di contorno disposte fino ai limiti degli insediamenti edificabili, di promuovere
e sostenere l'agricoltura, quale attività economica e quale attività avente un'importante
funzione strutturante del paesaggio, nonché di promuovere una migliore
percezione e attenzione verso il paesaggio nel suo insieme. Per l'attuazione
del concetto del parco il Cantone è tenuto ad elaborare un piano d'utilizzazione
cantonale (PUC) e appoggia, d'intesa con i comuni e con il supporto di altri
enti e associazioni, la costituzione di una “struttura organizzativa” preposta
alla gestione secondo gli intendimenti fissati nella scheda settoriale.
7.3. A
tale proposito si considera che giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato
il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire
a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in
sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei
alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale,
devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici
contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
7.4. Ora,
tanto l'esame delle rappresentazioni grafiche e della documentazione fotografica
agli atti, quanto le risultanze del sopralluogo dimostrano che la vocazione del
comparto Baragie, costituito dai mapp. 9 e 10, non è di natura insediativa, né
industriale in particolare, e si discosta dunque ampiamente della pianificazione
presentata dal comune, poi non approvata dal Consiglio di Stato. Questi fondi,
che presentano una superficie prativa di complessivi 45'000 mq, sono inseriti
in un chiaro contesto territoriale inedificato, composto da ampie superfici
pianeggianti utilizzate a scopo agricolo e formanti un comprensorio coerente,
facilmente riconoscibile sul territorio. Difatti, esso si estende verso il
centro della piana, oltre dunque quel tracciato ferroviario che marca, come già
spiegato (cfr. consid. 6.7.1), il limite massimo settentrionale delle aree insediative
della sponda sinistra che, secondo il concetto del piano direttore, devono
essere contenute ai suoi margini, specificatamente nella fascia pedemontana. Va
sottolineato che questo limite pianificatorio non è suscettibile di essere sostituito
in quel luogo dal tracciato del futuro collegamento viario A2-A13, posto più a
nord. Difatti, secondo il piano direttore il tracciato della strada di collegamento
è soltanto funzionale, fra le diverse misure di verifica dell'area insediativa,
al ridimensionamento della zona industriale di __________ -__________, eccezionalmente
inserita nel contesto del parco del Piano di Magadino, e non certamente a
favorire l'estensione delle zone edificabili ubicate altrove (cfr. scheda settoriale
A.10, allegato 3, provvedimento n. 2). Ciò rilevato, la presenza di uno
stabilimento industriale al mapp. 4, peraltro escluso dalla zona edificabile, isolato
e disperso casualmente all'interno di questo vasto comprensorio, non basta per
mutarne il carattere agricolo, rispettivamente la naturale appartenenza territoriale
al complesso della vasta zona agricola del Piano di Magadino.
7.5. Per
quanto riguarda specificatamente lo sfruttamento agricolo più da vicino, il
comparto all'esame evidenzia nel suo complesso una particolare idoneità, sia
per la contiguità di superfici sufficientemente ampie, sia con terreni censiti
idonei o molto idonei alla campicoltura, come risulta dagli estratti del catasto
delle idoneità agricole versato agli atti dalla sezione dell'agricoltura (cfr.
doc. in atti). Difatti, non a caso il piano direttore designa la località Baragie,
proprio in corrispondenza dei terreni all'esame, quale superficie idonea all'avvicendamento
delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.1,
di dato acquisito, che vincola quindi il comune di __________ a precisare le
SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano
regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 12, scheda di
coordinamento 3.1). Di conseguenza, al comparto all'esame, proprio perché
appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara
vocazione ad essere attribuito alla zona agricola che, va precisato, può essere
diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del
territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso,
cantonali (art. 7 LTagr). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno
difetto. La decisione impugnata si pone quindi in conformità con le scelte
strategiche del piano direttore, e ciò senza che il comune abbia addotto motivi
particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene. Al
contrario, le zone riservate alle attività lavorative del piano regolatore sono
sovradimensionate.
7.6.
Infine, quale ingrediente costitutivo del parco del Piano di Magadino, va segnalato
che il comparto si caratterizza anche per la presenza di alcuni contenuti
naturalistici. Il PCT segnala un'area di protezione e di valorizzazione
naturalistica nella fascia meridionale del settore Baragie; elemento che
secondo l'allegato 2 della scheda settoriale A.1 occorre salvaguardare in
funzione di una valorizzazione ottimale del reticolo ecologico nell'intero
comprensorio del Piano di Magadino. Il piano del paesaggio, difatti, lo
riprende segnalandolo in parte come biotopo umido e in parte come superficie di
compensazione ecologica.
7.7. In
conclusione, il comparto in località Baragie, inserito nelle aree di contorno
del territorio lungo il fiume Ticino, contribuisce senz'altro
significativamente, attraverso la sua componente agricola e ambientale, alla
definizione di quello spazio rurale e naturalistico che arricchisce e struttura
il paesaggio secondo gli intendimenti del progetto del parco del Piano di Magadino.
Appartenendovi a tutti gli effetti, esso deve dunque rimanere in zona agricola.
Di conseguenza, la risoluzione del Consiglio di Stato che non approva la zona
industriale J in località Baragie deve essere confermata e i ricorsi respinti su
questo oggetto.
8.   Riassumendo,
i ricorsi del comune di __________, di __________ e __________ __________, di __________
__________, di __________ __________ e delle __________ __________ __________ __________,
nella misura in cui contestano l'attribuzione d'ufficio del comparto in
località Quadri alla zona agricola, devono essere accolti, mentre i ricorsi del
comune di __________ e della __________ __________, concernenti il comparto in
località Baragie devono essere respinti. A carico di quest'ultima deve essere
posta la tassa di giudizio e le spese, proporzionalmente al grado di soccombenza,
ritenuto che il comune può essere sollevato dal pagamento delle stesse (art. 28
PAmm). Lo Stato, parzialmente soccombente in questo procedimento, è tenuto a
pagamento di indennità a titolo di ripetibili, commisurate all'esito dei
gravami, agli insorgenti e ai resistenti patrocinati da un avvocato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
del comune di __________, nella misura in cui non è sospeso, ed i ricorsi di __________
e __________, di __________, di __________ e delle __________ sono parzialmente
accolti;
§.  La risoluzione 11 febbraio 2003 (n. 618) con
cui il Consiglio di Stato ha attribuito d'ufficio il comparto in località
Quadri alla zona agricola è annullata;
§.  Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
per nuova decisione conformemente a quanto stabilito al consid. 6.8.3.
2.   Il ricorso della
__________ è respinto.
3.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi fr. 5'000.- (cinquemila), sono poste a
carico della __________ __________. Lo Stato è tenuto a rifondere, a titolo di
ripetibili, complessivi fr. 6'500.- (seimilacinquecento), suddivisi in fr. 5'000.-
(cinquemila) alle __________ __________ __________ __________ e in fr. 1'500.-
(millecinquecento) alla __________ __________.
4.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. PI 1
2. PI 2
3. PI 3
2, 3 rappr. da: RA 3
4. PI 4
5. PI 5
6. PI 6
7. PI 7
6, 7 patr. da: PR 1
8. PI 8
8 patr. da: PR 2
9. PI 9
10. PI 10
10 rappr. da: RA 4
11. PI 11
12. PI 12
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario