ti_gerichte · 90.2013.20 · 2014-10-27 · it
Zona di pianificazione comunale a tutela di beni culturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2014 90.2013.20
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2014 90.2013.20
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2014 90.2013.20

Incarto n.
90.2013.20
Lugano
27 ottobre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 4 settembre 2013 di
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la
risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) con cui il municipio del comune di
Locarno ha istituito la zona di pianificazione "Beni culturali
protetti";
ritenuto,
in
fatto
A.
L'RI
1 è proprietaria del mapp. 4848 di Locarno, in località contrada Borghese, nel
centro storico. Il fondo
ha una superficie
complessiva di 2578 mq, censiti quali serra (
sub. A, 191 mq) e giardino
(sub. b, 2387 mq).
B.
a.
Con risoluzione 11 giugno 2013 (n. 2274) il municipio del comune di Locarno ha
adottato una zona di pianificazione della
durata
di tre anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare
edifici e
impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse
cantonale e locale. La scheda descrittiva spiega che essa si estende ai fondi
nei quali sono situati gli oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2010
formulata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Quest'ultima è contenuta nel
preavviso che l'UBC ha indirizzato all'Ufficio della pianificazione
locale nel contesto dell'esame preliminare dei
piani particolareggiati
del centro storico e del centro urbano. Il
provvedimento
vieta ogni intervento che
possa pregiudicare la pianificazione
dell'utilizzazione; in particolare
non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente
ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino
irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero
giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero,
risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non pregiudicano lo spazio di relazione visiva degli oggetti di cui
è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della
zona di pianificazione dal 22 luglio al 21 agosto 2013. Questa interessa, tra
gli altri, il mapp. 4848.
C.
Con
ricorso 4 settembre 2013 l'RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, domandando l'annullamento del vincolo in corrispondenza del suo
mappale. Dopo aver ripercorso le vicende legate alle domande di costruzioni
inoltrate per il fondo, la ricorrente contesta l'interesse pubblico e la
proporzionalità del vincolo posto su di esso. Essa invoca pure i principi della
stabilita dei piani, della buona fede e dell'affidamento.
D.
Il
municipio e la Sezione resistono al ricorso con argomenti che, ove necessario,
saranno discussi appresso.
E.
Il giudice delegato ha acquisito agli atti la
proposta 13 luglio 2012 dell'UBC, fissando un termine alle parti per eventuali
osservazioni
. Nessuno ha fatto capo a questa facoltà.
Considerato,
in
diritto
1.
La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva
dell'insorgente, proprietaria di un fondo inserito nella zona di pianificazione
(art. 64 cpv. 2 lett. a Lst).
2.
2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst).
Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento
prescritti
all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona
nulla può
essere intrapreso che possa
rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27;
Bernhard
Walmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare
che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati,
bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo
importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si
giustifichi in quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia
della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale
della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS
101) solo se si
fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante
e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1.
con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia
della pianificazione presuppone,
come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
,
op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., n.
25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare
quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone,
dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità
competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione
vuole
tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert,
op. cit., n.
457).
3
.2. Il principio della proporzionalità
esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo
scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del
proprietario
(regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto;
RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4.
AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel
nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei
beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che
quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà
la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti,
le rovine, le parti costitutive o
accessorie di costruzione, le zone
archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica
l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I
secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte
di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le
collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento
in parte differenziato che la legge
riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.
LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei
beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce
nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di
utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e
descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d regolamento della
legge sullo sviluppo territoriale; RLst; RL 7.1.1.1.1).
Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre,
in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa
ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà
dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,
quali siano gli immobili d'interesse cantonale
da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la
decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli
immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse
cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e,
se
le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da
delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi
suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione
(cpv. 2).
5.
Secondo
l'insorgente il provvedimento sarebbe lesivo della garanzia della proprietà.
Essa non mette in dubbio la sua base legale, in ogni caso come visto data (
supra
,
2). Tuttavia la
ricorrente ritiene che nello
stato attuale della proprietà non vi sia più testimonianza
dell'attività umana, per cui verrebbe meno la
possibilità di istituire una tutela ai sensi della LBC. In ogni caso, il
provvedimento non sarebbe sorretto da un interesse pubblico, poiché il fondo
non presenterebbe le caratteristiche che giustifichino una
sua tutela. Il vincolo sarebbe sproporzionato, in
quanto renderebbe
inedificabile il sedime.
5.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica
della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare
un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto in
narrativa, il provvedimento
interessa quegli
oggetti contenuti nella proposta 13 luglio 2012 dell'UBC congiuntamente alla
Commissione dei beni culturali.
Questa proposta si dipartiva da quella
formulata dal municipio di Locarno negli atti sottoposti per l'esame
preliminare dei piani regolatori particolareggiati del centro storico e di
quello urbano al Dipartimento del territorio (cfr. esame preliminare 20 luglio
2012 pag. 20). La scheda descrittiva spiega inoltre che saranno oggetto di
verifica i seguenti aspetti:
"-     valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-
presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-
valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
-
aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-     aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona
".
Sulla scorta di queste
considerazioni, l'intenzione del municipio di porre mano alla pianificazione in
questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare,
sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in
oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse nel ricorso sul
fatto che il parco non adempiere ai requisiti appena descritti o addirittura
non resterebbe traccia di beni culturali tutelabili. Con queste argomentazioni l'insorgente
misconosce lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire
questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela.
La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione
in
fieri
. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore (e la
sussistenza) del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che
scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli
obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2008.9 dell'8 settembre 2009
consid. 5.2).
5.2.
5.2.1.
Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,
dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il
provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in
esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
5.2.2. Sull'idoneità della misura contestata
non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il
margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la varian
te che istituirà la tutela degli oggetti,
proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel
contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un
provvedimento
meno incisivo. Inoltre il provvedimento non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse del privato.
Intanto, la zona di pianificazione non vieta
tout court
qualsiasi
intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero
pregiudicare la
futura
pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di
quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto
possono comunque essere approvati. Da ultimo va poi ricordato che un
apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del
provvedimento, temporanea, i cui effetti sono
limitati a tre anni. In definitiva, il esso si appalesa ancora sopportabile.
6.
Secondo la ricorrente il vincolo pianificatorio ai sensi della
LBC e di riflesso quello della zona di pianificazione contrasterebbe con il
principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il municipio
- e in generale le competenti autorità - non avrebbero mai invocato l'esigenza
di tutela ai sensi della LBC nelle numerose pregresse procedure edilizie e,
soprattutto, il fondo in parola è stato oggetto di una recente variante
pianificatoria, adottata e approvata dodici anni dopo l'entrata in vigore della
LBC. Da allora non si è verificato nessun mutamento, tanto meno notevole, delle
circostanze.
6.1. Il principio della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. LPT e
33 cpv. Lst. Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che
permettono di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole
cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa
sicurezza giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere
soddisfatti - e quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente
presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di
pianificazione si pone a tutela (
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 24 ad art. 27;
Ruch
,
op. cit., n. 25 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha,
per contro, una portata
necessariamente attenuata
a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al
suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza
pubblica, manifestata
dall'autorità di modificare il piano regolatore
sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello
stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di
mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi (
ibidem
, con
riferimento anche alla
ZBl 1996
pag. 229 consid. 3
).
6.2.
Il
piano
particolareggiato del centro storico è stato approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione 8 gennaio 1985 (n. 160). Esso è quindi stato oggetto di
varianti; per quanto qui interessa, con risoluzione 11 novembre 2009 (n. 5677)
il Consiglio di Stato ha approvato una variante relativa ai parametri edilizi
per le
nuove costruzioni nella zona
tratteggiata, che interessa parte del settore C "risanamento conservativo",
in cui è inserito anche il
mapp. 4848. Tema della variante, tuttavia,
non era la tutela dei beni culturali. Vero è che questa tematica non è nuova.
Tuttavia,
la giurisprudenza recente ha
precisato che il fatto che le circostanze si siano modificate prima dell'ultima
pianificazione non esclude a priori che queste possano essere considerate nella
ponderazione degli interessi in gioco e, di conseguenza, siano atte a
giustificare la modificazione di un piano (cfr.
Waldmann/
Hänni
, op. cit.,
n. 15 ad art. 21 e giurisprudenza ivi citata, in particolare STF
1A.162/2002 del 10 dicembre 2002, consid. 5.3.1.). Ne segue che, stante la vetustà
del piano originario, sotto il profilo del limitato esame che qui si è chiamati
a svolgere, la zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza
giuridica.
7.
Per l'insorgente la zona di pianificazione in
corrispondenza del suo fondo andrebbe annullata anche in forza dei principi
della
buona fede e dell'affidamento.
Oltre che per i motivi già evocati in relazione al principio della stabilità
dei piani, ciò si giustificherebbe
pure
in forza della convenzione 16 luglio 2009 (doc. Z), nonché dal verbale
d'udienza del tentativo di conciliazione 28 gennaio
2013 davanti al pretore (doc. BBB).
7.1.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale
federale, il principio della buona fede, dedotto direttamente dall'art. 9
Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale
si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti, evitando di contraddirsi
o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid.
6.1., 125 I 209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non
ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che
l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo
diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni:
l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei
confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere,
agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore
dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non
doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi
fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere
disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in
ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento
in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le
sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131
loc. cit.
, 129 II 361
consid. 7.1).
7.2. Da quanto apportato dalla ricorrente, non è possibile dedurre un impegno
del municipio di non istituire la misura contestata. Infatti, non risulta che
il municipio abbia fornito rassicurazioni sul
fatto
che il fondo avrebbe potuto essere oggetto di una tutela
(transitoria)
in quanto bene d'interesse culturale. La censura si
rivela, pertanto infondata. Il comportamento tenuto dall'autorità in
relazione all'iter della licenza edilizia dev'essere valutato
nell'ambito di quella procedura.
8.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di
giustizia segue la soccombenza (art. 28 LPamm), mentre non si giustifica
l'assegnazione di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'500.-
è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario