ti_gerichte · 90.2011.74 · 2014-02-12 · it
Lesione del diritto di essere sentito: retrocessione degli atti al Consiglio di Stato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.74
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.74
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.74

Incarti n.
90.2011.74
90.2011.90
90.2011.91
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sui ricorsi 13 settembre 2011 di
a.
b.
c.
RI
1,
patrocinata
da: PR 1
0
RI 2,
patrocinato
da: __________
RI
3,
patrocinato
da: __________
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione di Vira (Gambarogno) del comune del
Gambarogno RI 1 è proprietaria del mapp. 1362, ubicato in
località Scesana. RI 2 è invece proprietario dei
mapp.
718, 1312 e 1313, tra di essi
confinanti e posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294,
pure posto in quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i
citati fondi distano, tra di loro, 100-150 m al massimo.
Il piano
regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava una
gran
parte di questi fondi, che non
occorre quantificare esattamente ai fini del giudizio, alla zona
residenziale
estensiva (R2)
.
B.  a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno ha
adottato la revisione del piano regolatore.
Il mapp. 1362 è stato assegnato completamente alla
zona agricola. Il mapp. 1294, di
grandi
dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta
maggior parte; solo la porzione inferiore della
particella è stata inserita nella zona residenziale semi-intensiva (RSI). Il
complesso dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla
zona agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è
stata inserita nella zona di completazione del
nucleo (CN); l'unico fondo
completamente inserito in quest'ultima zona è
risultato essere
il piccolo mapp. 1313. In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i citati fondi
sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio (ZPP2).
b
.
Con impugnativa 12 maggio
2009 RI 1 è insorta
dinanzi al Consiglio di Stato al quale ha chiesto di
mantenere
nella zona edificabile il mapp.
1362. Trattavasi difatti di terreno
urbanizzato, che rispondeva ai
requisiti della zona edificabile, già
riconosciuto
come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso
stradale che l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse
stato pianificato (strada di raccordo SR2) nel previgente
piano.
Con gravame 14 maggio 2009 anche RI
2 si è
appellato al Governo. Con argomenti
analoghi, egli ha postulato l'inserimento
nella zona RSI della porzione
dei suoi fondi attribuiti alla zona agricola. In più, egli ha espressamente
domandato il mantenimento della strada di raccordo (SR2), in quanto volta ad
urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.
Con
ricorso pure del 14 maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere
l'assegnazione integrale del
mapp. 1294 alla zona fabbricabile (RSI) e
il mantenimento della strada di urbanizzazione del comparto (strada di raccordo
SR2).
Diversamente dagli altri due insorgenti
il predetto ha rilevato di poter realizzare autonomamente un accesso al citato
fondo attraverso
il sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad
altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.  a.
Con impugnative individuali del 13 settembre 2011 i proprietari insorgono
contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona
sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato. Si dolgono inoltre di una
doppia lesione del loro diritto di essere sentiti: anzitutto perché il Governo
non ha dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio;
inoltre perché il giudizio di
quest'ultimo
non affronta le loro contestazioni e risulta, pertanto, insufficientemente motivato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del
Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di
queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.  Il
2 ottobre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della contestazione. In
occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno
rinunciato a presentare delle conclusioni, ad eccezione di RI 1, che il 13
gennaio
2013 ha fatto capo a questa facoltà. L'istruttoria, integrata
con la produzione rispettivamente il richiamo di alcuni atti, noti alle parti, è
quindi stata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). I
gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi
vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso
fondamento fattuale (
art. 51 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL
3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza
della LALPT, esso dovrà essere esaminato,
nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2
cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può
però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione com
unale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di
quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001
n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg.
LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid
. 3,
II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene
quale
unica autorità di
ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio
consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui
i già comuni di Caviano, Gerra
(Gambarogno),
San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del
Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in
tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo
2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto
dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone
(cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU
40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione.
E questo vuoi in veste di
successore
del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà
mai perso
una
tale prerogativa a
favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti
locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in
causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un
terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una
portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione,
che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in
precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue
non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in
ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl.
in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.  4.1. I ricorrenti lamentano,
anzitutto, una lesione del loro diritto di essere sentiti, per il fatto che il Governo
non dato seguito alla loro domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio.
4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art.
29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile
1999 (Cost.; RS 101) - e in precedenza dall'art. 4 della
Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) - il diritto
dell'interessato di esprimersi prima che una decisione
che lo concerne
sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di
influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare
all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito
(DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000
n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia
costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio,
l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle
possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La
giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambi
to di
una
procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga
dello
stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con
rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in
presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid.
3c con
rinvii).
Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo
se la persona interessata non subisca un
pregiudizio
dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente
dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid.
2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere
ammesso che
l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito,
ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF
135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii)
.
4.3. In concreto, risulta
piuttosto difficile riassumere correttamente le considerazioni svolte nella
risoluzione impugnata dal Consiglio di Stato per rifiutare l'esperimento dei
sopralluoghi sollecitati dagli insorgenti (cfr. ris. impugnata, pag. 119). In
ogni caso, in termini generali il Governo ha spiegato che i funzionari preposti
all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi sono già
coinvolti nella procedura d'adozione del piano stesso
nella fase dell'esame preliminare, per cui
"il più delle volte"
conoscono
già i luoghi interessati dalle contestazioni sollevate nei
vari ricorsi dei proprietari. Per questo motivo non appare sempre necessario
dar seguito alle richieste di sopralluogo dei singoli ricorrenti. Ciò malgrado
"nel
caso che ci occupa, i funzionari della
Sezione
dello sviluppo territoriale hanno esperito più sopralluoghi nel comune per gli
accertamenti necessari all'esame di opportunità
del PR che compete al
CdS; per questa ragione è stato dato seguito solamente quando ritenuto
necessario, alle richieste di audizione delle parti, in contraddittorio, sul
posto"
(cfr. ris. impugnata, pag. 119 in fine)."
4.4. Ora, nella fattispecie, non
è dato di capire se i funzionari delegati all'approvazione del piano regolatore
e all'evasione dei ricorsi fossero già sufficientemente a conoscenza della situazione
generale in cui versava il settore
Fosano-Scesana e di quella
particolare in cui si trovavano i fondi dei
ricorrenti prima dell'inoltro delle impugnative da parte degli stessi.
4.4.1. In caso di risposta
negativa, questi impiegati hanno dovuto esperire un sopralluogo, cui non hanno
tuttavia convocato i ricorrenti, provocando in tal modo indubitabilmente una
violazione del diritto di essere sentiti di questi ultimi, di cui il Governo è
chiamato a rispondere. Questa lesione non potrebbe inoltre essere
sanata, nel caso di specie, grazie ai ricorsi
inoltrati dinanzi al Tribunale. In effetti, a prescindere dal fatto che una
sanatoria trasformerebbe l'eccezione in regola, nella fattispecie il Tribunale
non fruisce di pieno potere cognitivo, poiché non interviene come unica
autorità di ricorso a livello cantonale (cfr. consid. 2.2. che
precede): esso può dunque sindacare solo la
legalità, ma non
anche l'opportunità della decisione dell'autorità di
pianificazione (cfr. STA 90.2009.78 del 26 aprile 2011 consid. 3). Una sanatoria
avrebbe eventualmente potuto intervenire, sempre a titolo eccezionale, solo
nell'ipotesi in cui il Governo avesse disatteso la
pianificazione proposta dal Consorzio in assenza di ricorsi: in
questa ipotesi, che tuttavia non si avvera in concreto, il Tribunale avrebbe
effettivamente funto da prima istanza di ricorso. D'altra parte, il fatto
stesso che - come verrà spiegato in seguito - il Tribunale non entra nel merito
della vertenza, esclude d'acchito l'eventualità di una sanatoria.
4.4.2. In caso di risposta affermativa, ovvero che
i funzionari
competenti avessero già preso conoscenza del comparto già
nella fase dell'esame preliminare del piano regolatore, in linea di
principio l'apprezzamento anticipato delle prove
effettuato dal Governo
(cfr. sul concetto RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a;
inoltre DTF
136 I 229 consid. 5.3 con rinvii),
tenuto altresì conto dell'ampio
potere d'apprezzamento di cui disponeva
a questo scopo, reggerebbe invece alla critica dei ricorrenti. Un nuovo
sopralluogo in loro presenza appariva difatti superfluo, atteso come agli impiegati
coinvolti nella procedura i luoghi fossero già noti. Ora, tuttavia, questa
ipotesi solleva comunque dei dubbi, poiché l'emanazione dell'esame preliminare
da parte del Dipartimento, che è un esame di carattere generale esperito su di
una semplice proposta d'indirizzo del piano regolatore presentata dall'ente locale
- e,
come tale, è insuscettibile di creare
prevenzione in capo ai funzionari
incaricati nella successiva fase di
approvazione del piano
regolatore e di
evasione dei ricorsi (
cfr. STA
90.2008.76 del 30 luglio 2010 26 aprile 2011 consid. 3.1 con rinvii
) - non implica
una conoscenza circostanziata
del territorio come in quest'ultimo
stadio
del processo pianificatorio, per cui è lecito ritenere che le per
sone incaricate di preparare la risoluzione di
approvazione del
piano regolatore e la contestuale evasione dei ricorsi siano
per finire obbligate ad effettuare delle nuove e più approfondite ispezioni dei
luoghi per poter svolgere compiutamente il loro dovere a questo stadio del
processo pianficatorio, che si concretizza
oltretutto,
talvolta, a parecchi anni di distanza dalla data in cui è stato emesso l'esame preliminare
del piano regolatore (nel caso di specie dopo 10 anni). Dubbio che, in concreto,
è alimentato dal
testo stesso della motivazione data dal Governo nella
risoluzione impugnata, secondo cui i funzionari in rassegna hanno esperito più
sopralluoghi per preparare la risoluzione di approvazione del piano regolatore.
4.5. Ad ogni buon
conto, questa censura non dev'essere imprescindibilmente risolta ai fini del
presente giudizio, in quanto la risoluzione governativa dev'essere comunque sia
annullata a
causa di un'altra lesione -
questa volta certa - del diritto di essere
sentito commessa dal
Consiglio di Stato.
5.  5.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1
LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo
della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato
all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni
che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena
cognizione di causa ad una giurisdizione
superiore,
la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229
consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002,
n. 528 segg.;
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubühler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag.
29 seg.). Una motivazione può essere
ritenuta
sufficiente - ed adempiere pertanto al citato scopo -
quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in
un altro; l'autorità non è
inoltre tenuta a
pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su
tutti gli argomenti che
le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni
rilevanti, in quanto atte ad influire
sulla
decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio,
quelle
che manifestamente non reggono o appaiono
ininfluenti (DTF
cit.,
ibidem
, inoltre 130 II 530 consid. 4.3,
con
rinvii; sentenze del Tribunale federale
1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,
1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con
rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii,
tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
,
op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii).
È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame:
considerazioni di natura
generale, senza attinenza con il caso concreto,
non appaiono
invece sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz
Kne
ubühler
, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Ba-silea 2008, n. 3.106).
5.2. Nel caso in esame, ciascun
ricorrente ha censurato dinanzi al
Consiglio
di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo rispettivamente dei
fondi di sua proprietà con una circostanziata motivazione.
Nel
giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, i
gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che
contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti
nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno
altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha
pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi
si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima
volta, dei
loro terreni nella zona
edificabile; in altri casi di proprietari che
contestavano
l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente
piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio
1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto
richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di
approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato
il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che
il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo
3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio aveva
deciso in piena
autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure
illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali
non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso
di non riconfermare in zona edificabile
"alcune
zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In seguito il
Governo ha ricordato i
principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la funzione
paesaggistica delle zona agricola (cfr,. ris. impugnata pagg. 131-135).
5.3.
Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio
di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche
completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è
risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano
minimamente
per adempiere al requisito di
sufficiente motivazione; requisito
che presuppone, del resto, anche un preventivo,
conveniente
accertamento della singola
fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1
LPamm. Nella risoluzione
impugnata il Governo invece
né esamina la
situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato,
ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie,
specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e
del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella risposta
per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì rilevato che
il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso
sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto,
al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo
assunto è tuttavia smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc.
90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la
sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune
del Gambarogno nell'impugnativa presentata contro
la risoluzione
di approvazione del
nuovo
piano regolatore. Questa
circostanza
non fa che aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa
essere indistintamente applicata, nello
stesso tempo, a fondi che non
sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece
stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli in
esame.
Va
infine rilevato che, se si esclude un passo, oltretutto poco
chiaro,
dell'ostato giudizio (cfr. ris. impugnata, pag. 134), il Consiglio di Stato non
ha nemmeno preso posizione sulla domanda di RI 2 e di RI 3 di ripristinare il
tracciato della strada di raccordo (SR2), pianificata dal previgente piano
regolatore e non più riproposta in sede di
revisione, la quale avrebbe
permesso di urbanizzare il settore in
parola. Aspetto che
riveste un'importanza cruciale
ai fini di una decisione sull'azzonamento
del comparto in discussione.
5.4. Il difetto di motivazione,
essenziale, impedisce al Tribunale di esercitare un controllo effettivo della
risoluzione impugnata.
Questo vizio si è del
resto ripercosso in maniera negativa sulla
memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove
questi si sono ritrovati costretti a riproporre,
per finire, le stesse
contestazioni
sollevate dinanzi al Consiglio di Stato, ma che
quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al Tribunale, che
non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità
di prima istanza, i fatti e gli argomenti giuridici che possono legittimare una
soluzione pianificatoria piuttosto che
un'altra.
Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti
sono
stati accertati in maniera corretta dalle istanze
inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi
alla
legge (cfr. consid. 2).
6.
6.1.
Ferme queste premesse, i ricorsi devono essere accolti,
quantomeno
parzialmente, già per le palesi
carenze di motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate
(art. 61 seg.
LPamm). La risoluzione
governativa impugnata
dev'essere
dunque annullata, nella misura in cui approva le proposte del
Consorzio
e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli
atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato, affinché
effettui i necessari accertamenti ed emetta, in
seguito, una
nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi.
6.2.
Per questo motivo non appare necessario
prendere posizione sulle altre
censure sollevate dagli insorgenti.
7.  Il Tribunale non preleva una tassa
di giudizio (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi,
è invece
tenuto a rifondere agli insorgenti
le ripetibili, calcolate in funzione
del successo dell'impugnativa (art.
31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.  I ricorsi sono parzialmente
accolti.
§. Di conseguenza:
1.1.  La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore del comune del Gambarogno è annullata nella
misura in cui in cui approva l'assegnazione alla zona
agricola
e
alla zona di protezione del paesaggio, in tutto o in parte, dei mapp. 1362, 1294,
718 e
1312 ubicati nella frazione
di Vira (Gambarogno);
1.2
.  gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
affinché
proceda ad emettere una nuova
decisione su questo oggetto
conformemente a quanto disposto nel consid. 6.1.
di questo giudizio.
2.  Non si preleva una tassa di giustizia.
Il comune del Gambarogno è tenuto a versare a ciascun ricorrente fr. 500.- per
ripetibili.
3.Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario