ti_gerichte · 90.2015.37 · 2020-10-27 · it
PUC Parco del Piano di Magadino - esame circa conformità al diritto federale, interesse pubblico e proporzionalità di alcune norme d'attuazione del PUC

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.37
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.37
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.10.2020 90.2015.37

Incarto n.
90.2015.37
Lugano
27 ottobre 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matea
Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
Bruseghini
statuendo
sul ricorso dell'8 aprile 2015 di
RI
1
contro
il
decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha
approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino
(PUC-PPdM);
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario
dei mapp. 3025 e 3026 di Gordola. Sul mapp. 3026 è situata una stalla usata per
il ricovero di cavalli, mentre sul mapp. 3025 insiste un edificio abitativo.
B.
Con decreto
legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di
utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione
del PUC-PPdM [NAPUC]), di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,
segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore
agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n.
2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni
ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e
quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere
sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco
una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità
ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare
sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti,
del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione
con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di
realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC). In
particolare il piano delle zone attribuisce i mapp. 3025 e 3026 in parte alla
zona agricola e in parte alle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),
designando l'edificio al mapp. 3025 quale "edificio rurale di interesse
storico".
C.
Contro il predetto
decreto, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
lo stralcio:
-     dell'art.
15 cpv. 2 e 3 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona
edificabile non conformi alla destinazione di zona, in quanto troppo
restrittivi rispetto alla normativa federale di riferimento;
-     dell'art.
16 cpv. 1 e 3 NAPUC, concernente le testimonianze storiche, oppure un suo
completamento prevedente l'obbligo per l'Ente Parco di assumere i maggiori
costi generati dalla loro conservazione;
-     dell'art.
25 cpv. 2 NAPUC che vieta nuovi vigneti con superficie superiore a 0.5 ha, in
quanto discriminatorio rispetto ad altri tipi di coltivazioni;
-     dell'art.
26 NAPUC, concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo, in
quanto eccessivamente penalizzante e ormai desueto, visto che la normativa
federale di riferimento (art. 24
d
cpv. 1
bis
della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) è
stata abrogata con effetto dal 1° maggio 2014;
-     dell'art.
44 NAPUC, concernente la gestione e la sistemazione dei canali e corsi d'acqua,
che darebbe esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione
naturalistica del Parco, considerando come secondario
"(…) l'aspetto
del mantenimento in sicurezza dell'importante patrimonio umano, agricolo,
industriale ed immobiliare esistente nel PPM"
;
-     dell'art. 45
NAPUC, concernente la bandita di caccia, in quanto non tutela a sufficienza le
attività produttive delle aziende agricole.
Egli lamenta inoltre il
fatto che, prima dell'adozione del PUC-PPdM, i proprietari e i gestori di
terreni posti all'interno del suo perimetro non siano stati interpellati nell'ambito
della delimitazione delle zone di protezione della natura, così come imporrebbe
la legge.
D.  a. La Sezione dello sviluppo
territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula la reiezione
del gravame con argomenti puntuali di cui si dirà, per quanto necessario, nei
seguenti considerandi.
b. Il ricorrente non
ha replicato.
E.  a. Chiamato a
esprimersi in merito al ricorso e alla risposta della Sezione, il Comune di
Gordola postula l'accoglimento parziale dell'impugnativa, condividendo le
critiche rivolte agli art. 15 e 16 NAPUC. Richiamati i contenuti del suo
gravame contro il PUC-PPdM, evaso da questa Corte con sentenza 90.2015.39 del
30 maggio 2018 e in seguito oggetto di impugnativa presso il Tribunale
federale, che nel frattempo, in quanto ricevibile, lo ha respinto (STF
1C_351/2018 del 27 novembre 2018), chiede inoltre che venga valutata l'estromissione
dal perimetro del piano dei fondi del ricorrente e dei mapp. 497 e 498, vista
la loro marginalità.
b. L'insorgente non ha
presentato ulteriori osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 47 cpv. 3 lett. b LST). Va inoltre rilevato che la domanda di
estromettere dal perimetro del PUC-PPdM i fondi del ricorrente e i mapp. 497 e
498, formulata nelle sue osservazioni dal Comune di Gordola, esula invece dall'oggetto
della lite. Essa dev'essere considerata d'acchito inammissibile già per questo
motivo. Il contenzioso amministrativo ticinese non conosce peraltro l'istituto
del ricorso adesivo (RDAT 1990 n. 44 consid.
1.2.; cfr. nello
stesso senso
Thomas Merkli/Arthur
Aeschlimann/Ruth Herzog
, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 69 n. 3).
1.2. Poiché la
procedura relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza
della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti,
senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.
In ambito di piani
di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST)
prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la
violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza
del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per
quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo
e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di
cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione
giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,
specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o
connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente
delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per
la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto
esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di
utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,
inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità
di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti
possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella
contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve
manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il
Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della
pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in:
RtiD I-2008 n. 17).
3.
Giusta l'art. 75
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito
di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e
partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale
disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale
o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la
realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale
fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.
4.1. Il piano di
Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),
situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e
Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa
metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una
risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua
importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i
vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"
esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le
sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.
Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella
cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende
lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume
Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -
per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco
occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del
piano di Magadino, e persegue lo scopo di
promuovere un paesaggio a
carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia
integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di
paesaggio per il futuro
(cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",
pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al
Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco"
il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto
3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in
narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di
valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e
ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), che viene così commentato (cfr. capitolo
2 "Obiettivi e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto
molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e
naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,
dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad
aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado
paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la
valorizzazione
e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche
del Parco. Di
particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che
costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e
il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi
concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato
1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure
(M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr., NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e
misure", pag. 4-10).
4.2.1. L'obiettivo
specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli
edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra
l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento
paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",
così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):
Attraverso una specifica normativa vengono fissati i
criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a
promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco
costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le
nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o
impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni
devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con
la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto,
prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione esterna.
Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente Parco,
dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e ai
progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di costruzione.
Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità
paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr. misura 2.1.1), il
PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente
ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24
c
e 37
a
della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non
sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo
sul paesaggio.
Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola
del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di
edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle
condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero
unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda.
Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti
non conformi alla zona non è
ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso riattivare utilizzazioni
non conformi dismesse.
(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)
4.2.2. Come emerge dal
testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura
M_2.1.1 "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si
inserisce nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento
del settore agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo
specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio
agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1 recita
quanto segue (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):
In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire
a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia
del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso
del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni
siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine
gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3,
6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).
Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e riconosce
alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse pubblico di
principio elevato.
Sebbene una protezione assoluta non possa essere
garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata
nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze
della pianificazione.
La protezione è inoltre resa più forte per il tramite
di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e
attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione
delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi
alla zona agricola
(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)
5.
Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda
su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I
337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve
sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece
che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito
e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016
n. 16 consid. 5.2. con rinvii).
6.
Art. 15 cpv.
2 e 3 NAPUC
6.1. L'art. 15 NAPUC,
concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla
destinazione di zona, prevede:
1
Costruzioni
esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono
essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le
disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24
c
e 37
a
LPT, a condizione che:
- la
superficie utilizzata dall'agricoltura non ne sia diminuita;
- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad
esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio
e dei suoi dintorni;
- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi
commerciali giusta l'art. 37
a
LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.
2
Costruzioni
(di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.
3
Utilizzazioni
non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere
riattivate.
Il ricorrente contesta
i cpv. 2 e 3 della norma che ritiene troppo restrittivi rispetto alla
regolamentazione federale di riferimento. Inoltre il cpv. 2 non terrebbe
sufficientemente conto della necessità di poter ricostruire edifici andati
distrutti. In proposito si osserva quanto segue.
6.2. Prima di entrare
nel merito dell'esame delle disposizioni avversate, occorre presentare
brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.
6.2.1. L'art. 24
c
LPT e gli art. 41, 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) sono stati modificati dalla novella
legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente del 10 ottobre 2012; le
modifiche sono entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535, 5537),
ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio,
avvenuta il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto
applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
6.2.2. Giusta l'art.
24
c
cpv. 1 LPT, rimasto invariato dal 1° settembre 2000, fuori delle
zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro
destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per
principio protetti nella propria situazione di fatto. Secondo il nuovo cpv. 2
(in vigore dal 1° novembre 2012), con l'autorizzazione dell'autorità competente
tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente,
ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati
legalmente. Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici
annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente
prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai
sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di
evitare ripercussioni negative per l'agricoltura (cpv. 3). Inoltre l'aspetto
esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per
un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento
energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio
(cpv. 4). In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti
esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).
Il primo capoverso
della norma tutela la situazione acquisita delle costruzioni esistenti fuori
della zona edificabile, costruite o trasformate a suo tempo in conformità del
diritto materiale, che sono venute a trovarsi in contrasto con la funzione di
zona per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o di piani (art.
41 OPT). Il secondo capoverso estende invece tale garanzia, permettendo, a
determinate condizioni precisate dall'art. 42 OPT, di rinnovarli, di
trasformarli parzialmente (ampliandoli o cambiando parzialmente la
destinazione) nella misura in cui l'identità della costruzione preesistente e
dei dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali (
erweiterte
Besitzstandsgarantie
, cfr.
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24
c
n. 1 seg.). Tuttavia un ampliamento esterno del volume costruito non può essere
effettuato se non alla condizione preliminare che uno dei criteri alternativi
di cui all'art. 24
c
cpv. 4 LPT si realizzi (cfr. art. 42 cpv. 3 lett. b
prima frase OPT). Il campo d'applicazione dell'art. 24
c
LPT è definito
dall'art. 41 OPT. Per principio, salvo gli edifici e gli impianti agricoli
isolati non abitati (cfr. art. 41 cpv. 2 OPT), tutte le costruzioni che rispondono
ai requisiti fissati da tale disposizione possono conseguire un'autorizzazione
eccezionale per interventi rientranti nei limiti fissati dagli art. 24
c
cpv. 2 e 3 LPT e 42 OPT. Fanno eccezione gli edifici e gli impianti commerciali
(stabilimenti aziendali) esistenti fuori della zona edificabile in contrasto
con la funzione di zona, che possono beneficiare delle facilitazioni più
estese, previste dagli art. 37
a
LPT e 43 OPT per cambiamenti di destinazione
e ampliamenti.
6.2.3. Secondo l'art. 27
a
LPT, la
legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli
articoli 16
a
cpv. 2, 24
b
, 24
c
e 24
d
LPT. Affinché i
cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla
regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia
emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in
senso formale (cfr.
Rudolf Muggli
in:
Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der
Bauzone, Zurigo/Basilea/
Ginevra 2017, ad art. 27
a
n. 22 e 26;
Rudolf Muggli
/
Jochen
Jäger
in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen
(ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27
a
n. 18 e
19
).
6.3. In concreto va
anzitutto rilevato che né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27
a
LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di
diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un
rinvio generale agli art. 24, 24
a
, 24
b
, 24
c
e 37
a
LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di
contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24
d
LPT
e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di
legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di
far capo all'art. 27
a
LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora
68 LST), pag. 90:
"Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del
diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed inderogabile
(artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)"
. Ciò premesso, come esposto al considerando
che precede, affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva
rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore
cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che
concretizzino il disposto federale che non è direttamente applicabile -
ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai
diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.
6.4. Nella
fattispecie, la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento
paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",
poi concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare
la protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23
e 27 NAPUC (cfr.
supra
, consid. 4.2.1. e 4.2.2.) menzionano nel loro
commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste
dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con
decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015
del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare
in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a
disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse
cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure
la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale
fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e
supra
, consid. 3) -
rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di
disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza
di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo
alle facoltà concesse dall'art 27
a
LPT porta a questa conclusione. Ciò
appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27
a
LPT: il progetto
del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni
applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i
piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo
strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del
Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione
del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del
Consigliere federale
Leuenberger
,
BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi
di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione
della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento
Lustenberger
, BU CN 2006 204).
6.5. In concreto l'art.
15 cpv. 2 NAPUC, nella misura in cui si riferisce anche agli edifici che
ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24
c
LPT, risulta più
restrittivo del diritto federale, poiché vieta, in caso di distruzione
accidentale, le ricostruzioni. Di conseguenza, così come avvenuto nell'ambito
dei giudizi emanati in data odierna in due procedure parallele (inc. n.
90.2015.28/34 pure con riferimento alla ricostruzione di edifici e impianti che
ricadono nel campo di applicazione dell'art. 37
a
LPT, e inc. n.
90.2015.33), il cpv. 2 della norma viene annullato in quanto contrario al
diritto federale.
6.6. Diverso il
discorso per quanto attiene al cpv. 3 della norma, che tratta la tematica delle
attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni non conformi alla
destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate. In
proposito va rilevato che la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art.
24
c
LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate
conformemente alla loro destinazione, non proteggendo rovine e situazioni
oramai irrimediabilmente compromesse a seguito del fatto che il proprietario
non ha dimostrato, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse
al loro recupero.  La protezione delle situazioni acquisite non si estende
quindi a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr.
STF 1A.134/2002
del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e
2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con rinvii;
Muggli
, op. cit., ad art. 24
c
n.
16)
o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso e abbandonate"
(cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito:
http://www.treccani.it/vocabolario
), che non
possono quindi essere riattivate. Il disposto, conforme a quanto prevede il
diritto federale, merita pertanto tutela.
7.
Art. 16 cpv.
1 e 3 NAPUC
7.1. All'interno del
perimetro del PUC-PPdM sono state individuate alcune testimonianze storiche (in
particolare gli edifici legati alla colonizzazione del territorio agricolo a
seguito della bonifica: cfr. Rapporto di pianificazione, punto 8.3.17, pag.
70-72), oggetto della misura M_1.5.1 "Tutelare gli edifici rurali che
presentano un valore quale testimonianza storica per la colonizzazione del Piano
di Magadino (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 10). Tale
misura si inserisce nell'obbiettivo specifico OS_1.5 "Dar risalto agli
elementi storici e culturali del Parco" (cfr.
ibidem
) ed è concretizzata
all'art. 16 NAPUC, che prevede:
1
Gli edifici rurali designati dal Piano
delle zone vanno conservati quale testimonianza storica del periodo della
colonizzazione del Piano di Magadino dopo la bonifica.
2
Le infrastrutture militari designate dal Piano delle zone vanno conservate
quale testimonianza storica delle opere di sbarramento del Piano di Magadino
effettuate nei due periodi bellici.
3
Ogni intervento su questi oggetti deve, per quanto possibile, rispettare il
valore di testimonianza e non pregiudicare la tipologia originaria della costruzione.
Secondo il ricorrente,
proprietario dell'edificio al mapp. 3025 designato dal piano delle zone quale "edificio
rurale di interesse storico", la tutela prevista ai cpv. 1 e 3 della norma
dovrebbe essere accompagnata da un sostegno finanziario a favore delle
costruzioni soggette al vincolo. Chiede quindi lo stralcio dei due capoversi
oppure una loro completazione nel senso auspicato. Dal canto suo, la Sezione
sottolinea come il contenuto del cpv. 3, che contiene la precisazione
"per
quanto possibile"
, non si riveli particolarmente rigido. Peraltro l'art.
24
c
cpv. 4 LPT imporrebbe comunque, in caso di interventi su edifici, il
mantenimento del loro aspetto esterno. In proposito si osserva quanto segue.
7.2. La protezione
della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78
Cost., che ne affida la competenza ai cantoni, mentre fa carico alla
Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel
paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d)
conservare i siti naturali.
7.3. A livello
cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto
del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente,
all'art. 28 cpv. 2 lett. h, applicabile ai piani di utilizzazione in forza del
rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT, la possibilità di fissare nelle
rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è
assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli
edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo
l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere
costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la
bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure
stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
7.4. Nel nostro
Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione
dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), che ha abrogato la
legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15
aprile 1946 (
LMS; BU 1946, 43). La LBC, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette,
di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire
minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di
importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
7.4.1. La protezione
del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico
(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili
che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene
culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto
non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come
i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza
alterarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di
tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme
(come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere
protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del
14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni
culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo:
è pertanto
il territorio costruito (nuclei, giardini, vie
storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la
sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere
assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di
rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr.
messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
7.4.2.
Secondo
l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione
pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra
quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono
testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC).
7.4.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi
riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle
generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto,
RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali
(CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità
culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che
giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art.
45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione
deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un
oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della
proprietà sul medesimo bene (
Patrizia
Cattaneo Beretta
, La legge cantonale sulla protezione dei beni
culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto
concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione
della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano
regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una
precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2
lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione
del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse
comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già
in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da
proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di
istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC).
7.4.4. Gli art. 8-14 LBC disciplinano il contributo
finanziario alla conservazione. In particolare l'art. 8 LBC pone il principio
secondo il quale il cantone partecipa ai costi di manutenzione regolare, di
conservazione e di restauro dei beni culturali protetti di interesse cantonale,
previo esame del progetto di intervento e quando i lavori non possano essere
finanziati con altri mezzi (cpv. 1). Il comune è tenuto a partecipare alle
spese in misura proporzionata alle sue capacità finanziarie, salvo che non vi
provvedano altri enti locali (cpv. 2).
7.4.5. Secondo l'art.
22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è
da delimitare un perimetro di
rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di
compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata
norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione
sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve
essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile,
nel suo contesto spaziale (cfr. anche
Elsbeth Wiederkehr
Schuler
,
Denkmal- und Ortsbildschutz: die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher
Verwaltungsgerichts
,
Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in
particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla
sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel
suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli
elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia,
"(…)
il principio della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi
al principio della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti
del bene sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può
intervenire con maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È
prospettabile ad esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale
o talune parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o
eliminate per preservare e valorizzare il bene stesso"
(cfr. messaggio
cit., Commento ad art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del
regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110),
che concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti
della protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di
intervento sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.
7.5. In concreto né il
PUC-PPdM né la Sezione, in sede di risposta, designano esplicitamente gli "edifici
rurali di interesse storico" quali beni culturali, limitandosi a inserirli
nella categoria delle "testimonianze storiche". Sennonché, indipendentemente
dalla loro denominazione, viste le finalità perseguite dal PUC-PPdM con
riferimento a questa categoria di costruzioni (cfr. Rapporto di pianificazione,
capitolo 8.3.17, pag. 70-72, e misura M_1.5.1, capitolo 2 "Obiettivi e
misure", pag. 10), appare indubbio che la protezione istituita sugli edifici
legati alla colonizzazione del territorio agricolo a seguito della bonifica
ricada nel campo di applicazione della LBC, che attribuisce al cantone la
facoltà di proteggere i beni culturali anche nell'ambito dell'adozione di piani
di utilizzazione (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC e art. 16 RBC). Ora, a prescindere
dalla conformità dell'art. 16 cpv. 3 NAPUC, che risulta molto vago e
indeterminato, con quanto prevede l'art. 16 cpv. 2
RBC in merito al contenuto delle norme di attuazione - aspetto questo che
il ricorrente non contesta - l'interesse pubblico alla base del vincolo appare
dato. Lo stesso insorgente condivide peraltro nel ricorso gli "scopi
lodevoli" perseguiti dall'art. 16
NAPUC. Di conseguenza la norma
necessita di essere completata nel senso di esplicitare in modo chiaro l'assoggettamento
delle testimonianze storiche individuate alla LBC, ciò che implica, come
auspica il ricorrente, la possibilità di far capo a un contributo finanziario
ai sensi degli art. 8 e seg. LBC. Ininfluente appare sotto questo profilo l'argomento
della Sezione, secondo cui già l'art. 24
c
cpv. 4 LPT imporrebbe
comunque, in caso di interventi edilizi, il mantenimento dell'aspetto esterno
degli edifici, posto che le finalità perseguite da tale norma (cfr.
supra
,
consid. 6.2.) divergono da quelle alla base della LBC, improntata sul concetto
di conservazione (cfr. art. 23 LBC e art. 16 cpv. 1 NAPUC). Gli atti vengono
dunque ritornati al Governo, affinché elabori una variante nel senso appena
indicato e la sottoponga al Gran Consiglio per approvazione.
8.
Art. 25 cpv. 2 NAPUC
8.1. L'art. 25 NAPUC,
concernente la coltivazione di tappeti erbosi e di vigneti su grandi superfici,
vieta al cpv. 2 nuovi vigneti con superficie superiore a 0.5 ha. Secondo il
ricorrente, titolare di una piccola azienda agricola e intenzionato a creare un
vigneto di 1.5 ha nel comprensorio, il cpv. 2 della norma si rivelerebbe
arbitrario e discriminatorio rispetto ad altri tipi di coltivazioni. La
Sezione, in sede di risposta, osserva come la coltivazione di nuovi vigneti su
grandi superfici, essendo un'attività molto redditizia, si ponga in potenziale
conflitto con gli obiettivi del Parco e in particolare con la salvaguardia del
mosaico di colture agricole che ne compongono il paesaggio. Inoltre, dal
profilo ambientale, la coltivazione della vigna necessiterebbe di trattamenti
particolari in un contesto ecologicamente sensibile. Il divieto enunciato al
cpv. 2 rappresenterebbe un buon compromesso per limitare tali effetti negativi
senza dover giungere a un divieto assoluto. In proposito valgono le seguenti considerazioni.
8.2. La norma rientra
nell'obiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero
del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni", e più precisamente
nella misura M_2.1.3. "Regolare la coltivazione di tappeti erbosi e di
vigneti su grandi superfici", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", pag. 14):
La diffusione di alcune tipologie di coltivazioni
entrano in potenziale conflitto con gli obiettivi del Parco. In questa
categoria appartengono la coltivazione dei tappeti erbosi (green) e di nuovi
vigneti su grande superficie.
(…)
Il contesto territoriale del Piano di Magadino offre
un potenziale di sviluppo elevato per la coltivazione estesa della vigna, per
ora poco visibile in quanto, fino a pochi anni orsono, questa coltura era di
principio giudicata incompatibile con le superfici d'avvicendamento colturale
(cfr. capitolo 6.3.8.2 del Rapporto di pianificazione).
La vigna, essendo molto più redditizia della maggior
parte delle altre colture agricole, è suscettibile di incrementare la
concorrenzialità nell'acquisizione o nell'affitto di terreni, che sarebbero
così sottratti ad altre coltivazioni. Ciò potrebbe minacciare l'esistenza delle
aziende agricole con buona parte dei terreni in affitto e, localmente, il
mosaico di colture agricole che costituisce il paesaggio diversificato che il
PUC salvaguarda.
Dal profilo ambientale, inoltre, la coltivazione dei
vigneti necessita di trattamenti particolarmente delicati in un contesto
ecologicamente sensibile. Ne sono un esempio i trattamenti obbligatori con
insetticidi a largo spettro (dunque con effetti su tutta la fauna invertebrata)
quale misura di lotta alla cicalina, vettore della flavescenza dorata.
Per evitare l'estensione della coltivazione della
vigna, il PUC introduce una limitazione di superficie per nuovi vigneti, che al
massimo possono avere un'estensione di 0.5 ettari.
(misura attuata tramite norme PUC art. 25)
8.3. Alla luce di questi argomenti, in linea
di principio l'interesse pubblico a introdurre una limitazione dell'estensione
dei vigneti, visto il loro elevato potenziale di sviluppo a scapito di altre
coltivazioni, appare dato, ove solo si consideri che il PUC-PPdM si pone come
obiettivo generale proprio la valorizzazione delle qualità paesaggistiche del
Parco, segnatamente della sua varietà e della sua ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1
n. 1 NAPUC e capitolo 2 "Obiettivi e misure", sottocapitolo 4.1.1 "Commento
agli obiettivi", pag. 3).
I (pochi)
argomenti del ricorrente, che peraltro ammette come
"(…) l'espansione
della viticoltura (…) è uno dei soli settori agricoli ticinesi in continuo
sviluppo"
, non giungono a scalfire questa considerazione ma anzi l'avvalorano.
Posta la necessità di arginare l'impianto di vigneti di grosse dimensioni, va tuttavia
rilevato che né il commento alla misura, sopra riportato né la Sezione in sede
di risposta spiegano in base a quali elementi e/o criteri si sia giunti a
stabilire una loro estensione massima di 0.5 ha. Non è inoltre dato di capire a
chi sia indirizzata la limitazione, ossia se si riferisca alle aziende, ai
singoli proprietari terrieri oppure ai singoli fondi. Sotto questo profilo la
norma si rivela insoddisfacente e va pertanto annullata, ferma restando la
possibilità di riproporla una volta emendate le carenze appena riscontrate.
9.
Art. 26 NAPUC
9.1. L'art. 26 NAPUC, concernente la tenuta di cavalli
a scopo ricreativo e sportivo, prevede quanto segue:
1
La tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo è
ammessa giusta l'art. 24
d
cpv. 1
bis
LPT e nella misura
in cui essa è compatibile con gli obiettivi del Parco.
2
In
particolare:
a)  la conservazione della superficie coltivabile
e il rispetto del paesaggio
devono essere assicurati nella misura massima
possibile;
b)  non devono insorgere conflitti
fra l'esercizio dell'equitazione e la fruizione da parte degli altri utenti del
Parco;
c)  l'edificio abitativo del
detentore degli animali giusta l'art. 24
d
cpv.1
bis
LPT
deve trovarsi nel Parco, oltre che nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione.
3
La sistemazione e gestione delle infrastrutture
esistenti, legalmente erette, legate alla tenuta e all'uso dei cavalli, deve
conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare risanate
le situazioni di degrado.
Il ricorrente contesta in particolare il cpv. 2 lett.
c, ritenendolo eccessivamente penalizzante per i detentori d'animali. Senza addurre
poi motivi particolari, chiede lo stralcio "puro e semplice" della
norma. La Sezione, in sede di risposta, sottolinea in particolare come all'interno
del PUC-PPdM il potenziale di sviluppo per la tenuta di cavalli (o di animali
in genere) a scopo di hobby sia elevato e suscettibile di trasformare in modo
significativo il paesaggio, sottraendo superficie coltivabile.
9.2.
9.2.1. Durante la procedura d'approvazione del
PUC-PPdM davanti al Gran Consiglio, con effetto al 1° maggio 2014, sono entrati
in vigore gli art. 16
a
bis
LPT e 34
b
OPT, nonché l'art.
24
e
LPT, tramite i quali il legislatore ha in sostanza voluto agevolare
la tenuta di cavalli per lo sport e il tempo libero nella zona agricola,
ammettendola in misura più estesa rispetto a quanto sinora consentito dall'art.
16
a
LPT (cfr. STF 1C_144/2013 del 29 settembre 2014 consid. 3.1, in: ZBl
116/2015 pag. 210 segg.). Il 18 dicembre 2014, data d'approvazione del
PUC-PPdM, il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
9.2.2. Secondo l'art. 16
a
bis
LPT,
gli edifici e impianti necessari alla tenuta di cavalli sono autorizzati in
quanto conformi alla zona di destinazione in un'azienda agricola esistente ai
sensi della legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991
(LDFR; RS
211.412.11
), se quest'ultima dispone di una base foraggera
prevalentemente propria e di pascoli per la tenuta dei cavalli (cpv. 1). Per l'utilizzazione
dei cavalli tenuti nell'azienda possono essere ammessi spiazzi con suolo
compatto (cpv. 2). Anche le installazioni direttamente connesse con l'utilizzazione
dei cavalli, come sellerie o spogliatoi, sono autorizzate (cpv. 3).
La nuova norma, che termina indicando che il Consiglio
federale disciplina i particolari (cpv. 4), si riallaccia all'ordinamento di
base di cui all'art. 16
a
cpv. 1 LPT, giusta il quale sono conformi alla
zona agricola gli edifici e gli impianti necessari a una forma di produzione
che, da un lato, sia dipendente dal suolo e, dall'altro, sia di natura agricola
o imputabile al giardinaggio produttivo. Il Consiglio federale ha disciplinato
i particolari, adottando il nuovo art. 34
b
OPT (cfr. sulla tematica STA
52.2014.441 del 17 febbraio 2016 consid. 3;
Muggli
,
op. cit., ad art. 16
a
bis
n. 6 segg.).
9.2.3. Anche secondo il nuovo diritto non sono invece
considerati conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti per l'agricoltura
esercitata a titolo ricreativo (art. 34b cpv. 6 in combinazione con art. 34
cpv. 5 OPT) né quella a scopo meramente commerciale (centri equestri, scuole
d'equitazione, commercio di cavalli come attività commerciale; STA 52.2017.429
del 18 dicembre 2019 consid. 3.2.2.). L'art. 24
e
LPT, che
sostanzialmente corrisponde all'abrogato art. 24
d
cpv. 1
bis
vLPT,
contempla tuttavia un'eccezione per la tenuta di animali per hobby fuori delle
zone edificabili. La norma prevede infatti che negli edifici (agricoli) non
abitati o nelle parti non abitate di tali edifici, conservati nella loro
sostanza, sono autorizzati provvedimenti edilizi se servono per la tenuta di
animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio situato nelle vicinanze e
garantiscono una tenuta rispettosa degli animali (cfr. STF 1C_144/2013 citata
consid. 8.1.1.).
9.3. In concreto l'art. 26 NAPUC rientra nell'obiettivo
specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio
agricolo nelle sue diverse vocazioni", e più precisamente nella misura
M_2.1.5. "Governare gli effetti territoriali legati alla tenuta di cavalli
per scopi ricreativi e sportivi", che viene così commentata (cfr. capitolo
2 "Obiettivi e misure", pag. 16):
La situazione relativa alla tenuta di cavalli a scopo
ricreativo o sportivo da parte di aziende agricole e privati è stata approfondita
sia nel corso degli studi di base sia negli approfondimenti effettuati dopo la
consultazione del progetto del PUC (cfr. capitolo 8.3.12 del Rapporto di
pianificazione).
La tenuta di cavalli a scopo ricreativo in zona
agricola è attualmente molto limitata dalle norme di legge, che potrebbero tuttavia
essere riviste a breve con degli allentamenti soprattutto a favore delle
aziende agricole esistenti (Iniziativa parlamentare Darbellay: testo di legge
messo in consultazione nel mese di dicembre 2011).
Il territorio del Parco possiede un importante
potenziale di crescita per quanto riguarda il numero di cavalli tenuti a scopi
ricreativi e sportivi. L'effetto della tenuta di cavalli è misurabile in
termini di nuove infrastrutture e costruzioni sul territorio (scuderie-box,
maneggi, locali, spogliatoi, sellerie, giostre, ecc.), di aree per la libera
uscita con qualsiasi tempo e di fruizione del territorio (uso dei percorsi, pressione
sui canali, potenziali conflitti d'utenti, ecc.). Potenzialmente, dunque,
questa attività è suscettibile di trasformare in modo significativo il
paesaggio e di sottrarre superficie coltivabile.
Sul Piano di Magadino vi sono inoltre molte situazioni
che sono presenti per diritto acquisito, in quanto insediate prima dell'entrata
in vigore della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT, 1980).
Considerati dunque gli effetti legati alla tenuta dei
cavalli per scopo ricreativo e sportivo, il PUC fissa alcune regole volte a
gestire attivamente il tema. La base è data dalle regole della LPT che sono
così precisate:
-   nel valutare le richieste per
infrastrutture legate alla tenuta di cavalli è dato un grande peso alla
conservazione della superficie coltivabile e al rispetto del paesaggio.
-   Inoltre non si devono generare
conflitti nella fruizione ricreativa del territorio, in particolare per quanto
riguarda le passeggiate, il rispetto delle aree agricole ed il rapporto con gli
altri utenti;
-   per la tenuta a scopo di hobby
secondo l'art.24d cpv.1
bis
, l'edificio abitativo del detentore degli
animali, oltre a trovarsi nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione,
deve trovarsi nel Parco;
Infine la sistemazione e gestione delle infrastrutture
esistenti legate alla tenuta e all'uso dei cavalli ed erette legalmente, deve
conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare
risanate le situazioni di degrado (vedi misura 1.3.2).
(misura attuata tramite norme PUC art. 26)
9.4. Alla luce di queste premesse si osserva che,
sulla base del commento appena riportato, l'art. 26 NAPUC sembrerebbe voler regolare
nel complesso la tematica relativa alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi
e sportivi all'interno del PUC-PPdM, salvo poi limitarsi a disciplinare aspetti
puntuali (cpv. 1 e 2) e a dettagliare la protezione delle situazioni acquisite
e le situazioni di degrado (cpv. 3), ciò che è verosimilmente da ricondurre al
fatto che, come esposto nel commento alla misura, al momento dell'elaborazione
del PUC-PPdM, l'art. 16
a
bis
LPT si trovava solo in fase di
consultazione. Tuttavia anche entro questi limiti, l'art. 26 NAPUC risulta
problematico soprattutto per quanto attiene al cpv. 2 lett. c che,
manifestamente, risulta più severo rispetto a quanto prevede il diritto
federale. Esso si pone così in contrasto con l'ordinamento superiore, in
quanto, come riportato sopra al consid. 6.2.3, l'art. 27
a
LPT non
annovera l'art. 24
e
LPT fra le norme che possono formare oggetto di
restrizioni da parte della legislazione cantonale. Così come avvenuto nel
giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.33),
il cpv. 2 lett. c va pertanto annullato in accoglimento della richiesta del
ricorrente. Il Legislatore è inoltre invitato ad aggiornare il testo della
norma che fa riferimento all'art. 24
d
cpv. 1
bis
LPT (nel
frattempo abrogato).
10.
Art. 44 NAPUC
10.1. Secondo l'art. 44 NAPUC, concernente la gestione
e sistemazione dei canali e corsi d'acqua,
la
sistemazione e la gestione a fini idraulici dei canali e dei corsi d'acqua deve
essere coerente con gli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica
del Parco.
La norma rientra nell'obiettivo
specifico OS_3.4 "Sostenere la valorizzazione ecologica dei canali",
e più precisamente nella misura M_3.4.1 "Segnalare il valore ecologico dei
canali (habitat e collegamento)", che viene così commentata (cfr. capitolo
2 "Obiettivi e misure", pag. 24):
I canali svolgono un'importante funzione idraulica;
nel contempo essi possiedono un valore ecologico di rilievo quali biotopi ed
elementi del reticolo ecologico. I due interessi vanno tra loro conciliati al
meglio.
Attraverso una specifica normativa viene richiamata la
necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica, anche quella
ecologica. La norma è coerente con le disposizioni riguardanti la legge sulla
protezione delle acque e quelle sulla sistemazione dei corsi d'acqua.
(misura attuata tramite norme PUC art. 44)
10.2. Il ricorrente ritiene che
"(…) l'approccio
naturalistico per la gestione di problematiche legate alla gestione delle acque
vada ridiscusso tenendo maggiormente conto della sicurezza delle persone e
delle attività situate nel comprensorio"
. A suo parere, infatti, la
norma darebbe
"(…) esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e
valorizzazione naturalistica del parco".
Tale tesi non viene poi
ulteriormente approfondita. Ora, contrariamente a quanto sostiene, né dal testo
dell'art. 44 NAPUC né dal suo commento - che sottolinea la necessità di
contemperare fra di loro la funzione idraulica (nell'ambito della quale si pone
l'aspetto
relativo alla protezione di cose e persone contro le piene), e quella ecologica
dei corsi d'acqua - risulta che uno dei due interessi prevalga sull'altro. La
critica sollevata si rivela pertanto priva di fondamento. Peraltro, in sede di
risposta, la Sezione ha dato risalto a questo aspetto, sottolineando
"(…)
la necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica dei corsi d'acqua, anche
quella ecologica, imponendo una coerenza fra gestione dei canali e corsi d'acqua
a fini idraulici, e pertanto a favore della sicurezza di persone e cose, e l'obiettivo
di conservazione e valorizzazione naturalistica del parco"
. Tali
argomenti meritano piena condivisione, laddove solo si consideri che l'art. 44
NAPUC costituisce solo una fra le varie misure messe in atto dal PUC-PPdM in
relazione alla tematica dei canali e dei corsi d'acqua (cfr. capitolo 2 "Obiettivi
e misure", sottocapitolo 4.3.1. "Commento agli obiettivi", pag.
21 in fine, e misure M_3.4.2 e M_3.4.3, pag. 25), che il ricorrente non mette minimamente
in discussione.
11.
Art. 45 NAPUC
11.1. L'art. 45 NAPUC, concernente la bandita di
caccia, prevede:
1
In
tutto il comprensorio del Parco vige una bandita di caccia.
2
Il Dipartimento, sentite le cerchie interessate, può
tuttavia autorizzare provvedimenti di regolazione delle popolazioni di
selvaggina qualora il loro sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi del
Parco o creare problemi alle zone attigue al comprensorio.
Il ricorrente chiede lo stralcio della norma che non
tutelerebbe a sufficienza le attività produttive delle aziende, vista la sussistenza
di
"(…) situazioni gravemente conflittuali tra la gestione degli
ungulati ed i raccolti agricoli"
. La Sezione, dal canto suo, rileva
come sul Piano di Magadino viga da decenni una bandita di caccia, decretata dal
Consiglio di Stato in base all'art. 23 della legge sulla caccia e la protezione
dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC; RL 922.100)
e relativo regolamento d'applicazione anche per il quinquennio 2015-2020.
Precisa in proposito come tale misura sia stata emanata non tanto per proteggere
la selvaggina cacciabile bensì per ragioni di sicurezza,
vista la presenza sul Piano di numerose abitazioni e attività. Segnala inoltre
come, ad ogni modo, per gestire i problemi causati dalla presenza di ungulati,
l'art. 45 cpv. 2 NAPUC preveda la possibilità di intervenire con provvedimenti
di regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro sviluppo
dovesse compromettere gli obiettivi del PUC.
11.2. In concreto va subito detto che le finalità
perseguite dall'art. 45 NAPUC non sono in alcun modo desumibili né dal Rapporto
di pianificazione né dal capitolo 2, "Obiettivi e misure" del PUC-PPdM,
che risultano completamente silenti in proposito. Anche in sede di risposta la
Sezione non dà nessuna spiegazione in merito, concentrandosi invece sulle
ragioni che hanno motivato la bandita di caccia vigente sul Piano in base alla
LCC. Ora, è vero che questo Tribunale ha già avuto modo di stabilire che il
piano di utilizzazione cantonale costituisce una valida base legale, in parallelo
alla legislazione venatoria, per vietare la caccia su un territorio protetto,
in quanto questa attività ha rilevanti ripercussioni sull'uso del suolo (cfr.
RtiD I-2008 n. 17 consid. 6 e 7.2; inoltre: RtiD I-2008 n. 35). Sennonché, in
concreto, la totale assenza di motivazioni a suffragio del divieto non permette
di valutare né l'interesse pubblico alla base della misura né tanto meno la
necessità di estenderla a tutto il territorio compreso nel PUC-PPdM. E questo
anche qualora si volesse ipotizzare che, analogamente alla fattispecie
pubblicata nella RtiD I-2008 n.17, anche in questo caso il divieto miri a
tutelare l'incolumità dei fruitori del Parco, destinato in parte a territorio
didattico e di svago (cfr. in particolare capitolo 2, "Obiettivi e misure",
pag. 26-31 e pag. 50-55). Ad ogni modo, non spetta al Tribunale, che non è
autorità di pianificazione, porre rimedio alla totale carenza di
giustificazioni posta in essere dalle autorità pianificatorie. Non essendo
possibile individuare l'interesse pubblico alla base della misura né tanto meno
la sua proporzionalità, così come avvenuto nell'ambito del giudizio emanato in
data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.33), in accoglimento
del ricorso, si giustifica pertanto l'annullamento della norma, che potrà se
del caso essere riproposta, emendata dalle carenze appena riscontrate.
12.
Procedura di consultazione nell'ambito
dell'istituzione delle zone di protezione della natura
12.1. Nel piano di Magadino, e nel territorio incluso
nel PUC-PPdM in particolare, sono presenti numerosi biotopi e agro-ecosistemi
che ospitano moltissime specie animali e vegetali rare, protetti sia a livello
nazionale che cantonale (cfr. NAPUC, allegato 6). Inoltre l'ordinanza sulla
protezione delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza
nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza sulle zone palustri, RS 451.35) annovera
il piano di Magadino nell'allegato 1 quale oggetto n. 260 dell'inventario
federale delle zone palustri. In attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza
concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28
ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali, RS 451.31), dell'ordinanza sulla
protezione delle paludi d'importanza nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza
sulle paludi, RS 451.33), dell'ordinanza sulla protezione dei siti di
riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (ordinanza
sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS 451.34), nonché della legge
cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100),
per i biotopi e agro-ecosistemi il PUC-PPdM istituisce delle riserve naturali, composte
da zone nucleo (ZN) e da zone cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in particolare
dagli art. 29-32 NAPUC, mentre che il paesaggio palustre d'importanza nazionale
viene indicato come tale nel piano delle zone e disciplinato dagli art 18 e 19
NAPUC.
12.2. In proposito il ricorrente rileva di transenna come,
contrariamente a quanto prevede l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone
palustri, l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 3 cpv. 1
dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 5 cpv. 1 OSRA, prima di delimitare le zone
di protezione non siano stati sentiti
i proprietari fondiari e i gestori. Per questo motivo,
il PUC-PPdM dovrebbe
essere dichiarato non valido fintantoché non siano introdotti e conclusi i
lavori di "consultazione dei proprietari e dei gestori"
. La
Sezione osserva in proposito come tramite la consultazione pubblica del
PUC-PPdM, avvenuta con il deposito degli atti presso le cancellerie comunali e
la pubblicazione al sito:
www.ti.ch/ppdm
tra il 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011,
sia stata concessa anche ai proprietari fondiari e ai gestori la facoltà di
esprimersi in merito. In proposito si osserva quanto segue.
12.3. Le disposizioni federali invocate dal ricorrente
prevedono che i cantoni concedano alle persone o enti ivi menzionati (in
particolare: gestori e proprietari) la facoltà di esprimersi in merito alla
delimitazione degli oggetti da tutelare, prima che
i singoli provvedimenti di protezione vengano adottati
(cfr.
art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle
zone palustri, l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 5
cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 8 cpv. 1 OSRA)
. Il diritto federale si limita a prescrivere l'obbligo
di sentire le cerchie di persone indicate, lasciando tuttavia ai cantoni la
facoltà di scegliere la procedura da seguire. Nel nostro Cantone,
per istituire la protezione di comparti naturali, elementi
naturali emergenti, biotopi e geotopi, la LCPN prevede agli art. 13-15, due tipi
di strumenti: quelli della pianificazione territoriale (ossia il piano
direttore, i piani regolatori e i piani di utilizzazione cantonali:
cfr. Messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla
legge cantonale sulla protezione della natura, pag. 34, e art. 14 cpv. 1 del
regolamento della legge cantonale sulla protezione della natura del 23 gennaio
2013; RLCN; RL 480.110, entrato in vigore solo il 29 gennaio 2013) e il decreto
di protezione. La scelta di operare tramite gli strumenti della pianificazione
territoriale
"(…) è dettata in primo luogo dal vincolo esercitato su
queste aree, di tipo generico, nonché dalle loro dimensioni e di regola dalla
limitata necessità di predisporre una gestione attiva degli oggetti protetti"
(cfr. Messaggio n. 4872 citato,
ibidem
).
12.4. In concreto la
protezione degli oggetti elencati all'allegato 6
NAPUC, rispettivamente del paesaggio palustre d'importanza
nazionale,
è stata attuata nell'ambito di
un piano di utilizzazione cantonale, così come indicato nel piano direttore
(cfr.
supra
, consid. 4.1.), che segue la procedura prevista agli art. 46
seg. LALPT. In particolare l'art. 46 cpv. 2 LALPT prescrive, prima dell'adozione
da parte del Consiglio di Stato, il deposito del progetto di piano d'utilizzazione
presso le cancellerie dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni, in
modo da permettere a ogni cittadino ivi residente e ad ogni persona o ente che
dimostrino un interesse degno di protezione di presentare osservazioni sul
progetto al Dipartimento (art. 46 cpv. 4 LALPT). Ora, alla luce di quanto esposto
sopra - e segnatamente: vincoli
di
tipo generico, vaste dimensioni delle aree protette e limitata necessità di
predisporne una gestione attiva -
v'è da
ritenere che tale procedura - che permette a chiunque dimostri un interesse
legittimo (fra cui proprietari e gestori) di esprimersi in merito ai contenuti
del piano prima che il Governo l'adotti (e quindi anche in merito alla
delimitazione dei perimetri delle zone di protezione) risponda ai dettami
federali
quo
all'audizione preventiva delle cerchie di persone
menzionate nelle quattro ordinanze, permettendo inoltre di coordinare le
consultazioni.
12.5. Ad ogni modo, nella fattispecie prima di
adottare il PUC-PPdM, il Dipartimento non solo ne ha disposto il deposito, per
consultazione, presso le cancellerie dei comuni interessati dal
9 dicembre 2010 all'11 febbraio 2011
, dando modo ad ogni cittadino residente nei comuni e
a ogni altra persona o ente detentore di un interesse legittimo di presentare
osservazioni scritte (cfr. FU 95/2010 del 30 novembre 2010), ma inoltre
"per illustrare il progetto, oltre al deposito
degli atti (con pubblicazione dell'avviso sul Foglio ufficiale e sui
quotidiani) e alla loro pubblicazione on-line, è stata indetta una conferenza
stampa il 6 dicembre 2010, si sono tenuti una serata pubblica con la
popolazione e più momenti informativi con associazioni e gruppi d'interesse,
nonché un incontro coi Comuni. Complessivamente sono così state coinvolte
direttamente circa 600 persone. Inoltre sul sito del Parco sono stati
pubblicati gli studi di base, una serie di approfondimenti, le risposte alle
domande più frequenti, e, tramite link ipertestuali, i rinvii alla
documentazione di riferimento (per es. la scheda di PD R11). Infine è stata
data la possibilità di contatto diretto con la Direzione di progetto per
chiarimenti. Da parte loro i mass media hanno riferito della presentazione del
progetto, del pubblico incontro con la popolazione, toccato altri temi e pubblicato,
perché loro inviate, le prese di posizione più critiche. Riviste specifiche
hanno pubblicato sintesi della documentazione"
(cfr. Rapporto sulla consultazione, giugno 2012, pag.
2). Alla luce di tutte queste circostanze la procedura messa in atto dal Dipartimento
risulta conforme al diritto federale. Le critiche del ricorrente vanno pertanto
respinte.
13. 13.1. In considerazione di tutto
quanto precede, il ricorso è parzialmente accolto e il decreto legislativo del
18 dicembre 2014 annullato nella misura in cui approva gli art. 15 cpv. 2, 25
cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, e 45 NAPUC.
13.2. La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente, proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
atteso come il Cantone ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Per quanto ricevibile, il
ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza:
1.1. il decreto
legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva gli
art. 15 cpv. 2, 25 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, 45 NAPUC;
1.2. gli atti vengono ritornati al
Consiglio di Stato, affinché provveda a completare l'art. 16 NAPUC così come
indicato al consid. 7.5. del presente giudizio e lo sottoponga al Gran
Consiglio per approvazione.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera