ti_gerichte · 36.2021.3 · 2021-02-12 · it
Denegata e ritardata giustizia. IPG sospese senza l'emanazione di decisione su opposizione per oltre un anno malgrado i solleciti

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 12.02.2021 36.2021.3
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 12.02.2021 36.2021.3
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 12.02.2021 36.2021.3

Raccomandata
Incarto
n.
36.2021.3
IR
/
sc
Lugano
12
febbraio 2021
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il giudice delegato
del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 18
gennaio 2021 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
CO 1
rappr. da:   RA 2
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
considerato
in fatto
A.   Con
ricorso per denegata rispettivamente ritardata giustizia del 18 gennaio 2021
(doc. I) RI 1 ho chiesto al Tribunale cantonale delle assicurazioni di
accertare l’esistenza di un diniego di giustizia facendo ordine
all’assicuratore malattie sociale CO 1 di evadere senza indugio le richieste e
l’opposizione della parte ricorrente inoltrata contro la decisione formale del
precedente 19 dicembre 2019, il tutto con protesta di spese e ripetibili.
B.   A
fondamento del proprio ricorso l’assicurato ricorda come CO 1 ha emanato, il 19
dicembre 2019, una decisione formale in base alla quale ha confermato, con
effetto al 25 novembre 2019, la cessazione del versamento di indennità
giornaliere per perdita di guadagno conseguenti a sua malattia.
Tale
decisione (doc. A2) si fonda, sostanzialmente, sulla “
valutazione (…) della (…)
Dr.ssa __________ (
che
) conferma che dal punto di vista
medico-assicurativo non sussistono nuovi elementi che giustificherebbero una
diversa valutazione del nostro obbligo di versamento delle prestazioni. Visto
che (…) dal 20.11.2019 al 24.11.2019 era ospedalizzato per delle cure presso la
Clinica __________ (…) e in base al parere del nostro medico fiduciario durante
questo ricovero stazionario per ragioni formali è da presumere un’inabilità lavorativa
(…) erogheremo le prestazioni”
.
Nella
sua decisione l’assicuratore osserva di avere inizialmente interrotto il
versamento delle indennità, iniziato il precedente 19 febbraio 2019, dal 15
settembre 2019 e ciò in base a un rapporto del 9 settembre 2019 della dott. __________,
psichiatra FMH. Tale rapporto non è stato condiviso dalla curante dott. __________,
psichiatra FMH, le cui valutazioni mediche sono state trasmesse a CO 1. Il
provvedimento dell’assicuratore sociale ricorda ulteriore ricovero
dell’assicurato presso l’Ospedale __________ di __________ per due giorni,
nuova valutazione della psichiatra di fiducia del 15 novembre 2019 e successivo
altro ricovero per motivi psichici dal 20 al 24 novembre 2019. A fronte di tale
situazione CO 1 ha riconosciuto, per i soli periodi di ospedalizzazione e senza
versare gli importi delle IPG stante l’opposizione alla decisione formale, il
suo obbligo prestativo. L’assicuratore ha quindi confermato la cessazione del
suo obbligo di versare indennità con effetto al 25 novembre 2019.
C.   La
decisione formale è stata contestata mediante opposizione del 16 gennaio 2020
(doc. A3) in cui RI 1 rileva di non avere potuto esprimersi (tramite la curante)
sul rapporto della dott. __________ del 15 novembre 2019 che giustificherebbe
l’interruzione del versamento di IPG, contesta il fatto che siano riconosciute
IPG unicamente per i periodi di ospedalizzazione e postula la continuazione nel
versamento delle indennità senza interruzioni.
In
assenza di reazione all’opposizione l’assicurato, tramite il patrocinatore, ha
spedito alla Cassa una lettera del 10 febbraio 2020 in cui ha rilevato come
egli “
a causa della mancata (contestata) erogazione delle prestazioni (…) si
trova ora confrontato con difficoltà economiche non indifferenti”
per cui
ha chiesto il pagamento delle IPG retroattive e di “
volere evadere senza
indugio l’opposizione”
(doc. A4). Il 20 febbraio 2020 l’avv. RA 1 ha
nuovamente chiesto di evadere senza indugio l’opposizione (doc. A5) mentre il
16 marzo 2020 ha ulteriormente domandato ragguagli in merito all’evasione della
procedura (doc. A6).
Solo
il 28 marzo 2020, ossia oltre 100 giorni dopo l’opposizione, l’assicuratore ha
preso posizione sugli scritti dando atto “
di aver ricevuto la sua
opposizione 16 gennaio 2020”
. In tale lettera, dopo avere ricordato che la
valutazione della dott. __________, posta alla base del provvedimento, non ha
valore di perizia, ne ha trasmesso copia all’opponente (tramite il suo legale),
chiedendo in pari tempo “
di voler completare le sue osservazione entro e non
oltre il 24 aprile 2020”
con l’avvertenza che una mancata presa di
posizione avrebbe condotto all’emanazione di una decisione su opposizione in
base agli atti (doc. A7). Allo scritto sono stati allegati due rapporti della
dott. __________ ossia una relazione del 9 settembre 2019 (composta di 7
pagine) e una del 15 novembre 2019 (di ulteriori 3 pagine). Questi atti, in
particolare il rapporto del 15 novembre 2019, alla luce della loro datazione,
erano noti da mesi all’assicuratore quando ha emanato la decisione del 19
dicembre 2019, sono antecedenti alla stessa e non sono stati trasmessi all’assicurato,
prima del provvedimento, per una sua presa di posizione (per quanto desumibile
dagli atti).
L’avv.
RA 1, il 20 aprile 2020 (ossia prima della scadenza del termine imposto
dall’assicuratore per formulare osservazioni sulla valutazione della dott. __________
del 15 novembre 2019 e sulla precedente del 9 settembre 2019), si è espresso in
merito. Al suo scritto è stato annesso un nuovo rapporto della curante dott. __________
(datato 14 aprile 2020), composto di 3 pagine, riassunto nella lettera del
patrocinatore nei punti essenziali. Lo scritto (doc. A8) termina con l’invito a
voler ripristinare con effetto retroattivo il versamento delle indennità.
Il
3 giugno 2020 RI 1 ha sollecitato, tramite l’avv. RA 1, la trattazione della
sua opposizione, rilevando come “
la dilatazione dei tempi procedurali sta
mettendo a dura prova il mio mandante che si trova (…) in una situazione
finanziaria critica”
con parallela richiesta di sbloccare “
le IG
relative ai periodi da voi considerati di IL completa nella vostra del
19.12.2019”
. In sostanza il signor RI 1 ha chiesto di versare almeno quanto
riconosciuto (doc. A9).
Il
24 giugno 2020 (doc. A11), e successivamente in data 1° settembre 2020 (doc.
A12), 6 ottobre 2020 (doc. A13), 28 ottobre 2020 (doc. A14), 30 novembre 2020
(doc. A15) e 22 dicembre 2020 (doc. A16), ossia per 6 volte (fatti salvi gli
scritti precedenti l’invio della valutazione __________), l’avv. RA 1 ha
sollecitato l’evasione della procedura, trasmettendo sistematicamente
all’assicuratore i certificati medici allestiti dalla curante attestanti (senza
indicazione della natura della patologia, siccome nota, e quindi senza
contenuto nuovo) semplicemente il perdurare dell’IL e la percentuale della
stessa (su questi punti si veda doc. VI scritto TCA / Avv. RA 2).
D.   Vista
la mancata emanazione della decisione su opposizione domandata, RI 1, sempre
tramite il patrocinatore, ha inoltrato (come indicato sub. A) un ricorso per
denegata e ritardata giustizia con cui lamenta il ritardo nell’emanazione della
decisione su opposizione e l’attitudine abusiva dell’assicuratore, protestando
spese e ripetibili.
L’atto
è stato notificato all’assicuratore il 19 gennaio 2021 (doc. II) e CO 1,
mediante scritto del 4 febbraio 2021 (doc. III), ha trasmesso al Tribunale
cantonale delle assicurazioni l’incarto completo (senza elenco degli atti),
riferendosi alla “
lettera del 19 gennaio 2021”
, recte all’ordinanza del
Tribunale. L’8 febbraio 2021 è invece pervenuto al Tribunale cantonale delle
assicurazioni un allegato, senza titolo, composto di 6 pagine e redatto
dall’avv. RA 2 per conto dell’assicuratore CO 1. Allo stesso è stata allegata
la procura dell’assicuratore, la copia di 12 scritti dell’avv. RA 1, una
lettera 16 novembre 2020 dell’assicuratore alla dott. __________ e uno scritto
della Cassa __________ del 9 luglio 2020 (incompleta siccome unicamente la pag.
1 è pervenuta al Tribunale cantonale delle assicurazioni).
Nel
suo allegato l’assicuratore contesta “
tutto quanto indicato e domandato con
il ricorso”
fatte salve le ammissioni esplicite, e rileva come, in concreto,
si possa semmai parlare unicamente di una (contestata) ritardata giustizia e
non di un rifiuto a decidere. L’assicuratore ammette di avere sospeso le IPG
con decisione del 19 dicembre 2019 (con effetto al 25 novembre precedente)
osservando comunque di avere trasmesso un “
ulteriore accertamento medico”
della psichiatra di fiducia all’assicurato (solo dopo l’emanazione del
provvedimento contestato con l’opposizione). CO 1 osserva infatti come il 28
marzo 2020 la valutazione della dott. __________ è stata sottoposta
all’assicurato con reazione il successivo 20 aprile 2020 (prima della scadenza
del termine imposto del 24 aprile 2020). Lo scritto del 20 aprile 2020
dell’avv. RA 1, accompagnante il rapporto medico della curante dott. __________
del precedente 14 aprile 2020, secondo la Cassa, è stato
“prontamente”
spedito alla psichiatra fiduciaria. Ciò è avvenuto il 7 maggio 2020, ossia due
settimane dopo la sua ricevuta. La psichiatra della Cassa avrebbe dovuto
esprimersi in merito alle ulteriori considerazioni (14 aprile 2020) della
curante. Ciò non è mai avvenuto sino all’emanazione del presente giudizio
durante 9 mesi.
L’amministrazione
contesta il sussistere di un ingiustificato ritardo nell’emanare il
provvedimento domandato. D’avviso della Cassa “
chiedendo anche informazioni
sullo stato della procedura (…) l’avvocato dell’assicurato ha poi prodotto
tutta una serie di ulteriori certificati medici (…) dieci lettere con ulteriore
documentazione medica”
e due scritti di solo sollecito. Secondo il patrocinatore
di CO 1 la ragione della mancata decisione ad oggi sarebbe (anche) da
ricondurre alle “
innumerevoli sollecitazioni e l’ulteriore documentazione
medica prodotta dall’assicurato”
(recte: dal suo legale). Si noti che detti
certificati medici indicano il semplice perdurare della patologia e della
conseguente IL di cui è stato ogni volta indicato il grado. L’assicuratore
evidenzia ancora di avere “
più volte sollecitato un riscontro”
alla
dott. __________ a seguito dell’invio 7 maggio 2020 (con cui chiedeva alla
professionista “
di volerci comunicare, se possibile entro il prossimo
26.04.2020 una sua presa di posizione”
in merito al
“più recente (…)
parere della dott.
__________
”
). Questa richiesta non è mai stata
evasa. L’unico sollecito alla dott. __________ antecedente il ricorso qui
all’esame è del 16 novembre 2020 (ossia oltre 6 mesi e 9 solleciti dopo l’invio
della valutazione dott. __________, doc. 1). Nelle more della procedura per
denegata e ritardata giustizia CO 1 ha scritto 2 e-mail alla psichiatra: il 21
gennaio 2021 e il 2 febbraio scorso, senza alcun seguito.
Per
il patrocinatore dell’assicuratore non sarebbe vero, come rimproverato dal
ricorrente, che il ritardo nell’emanare una decisione creerebbe un danno
all’assicurato. Di tale danno non sarebbe dato conto, siccome “
pure per
l’assicurazione contro la disoccupazione l’assicurato risulterebbe abile al
collocamento e quindi anche possibile beneficiario di indennità giornaliere”
,
ciò che sembrerebbe poter giustificare l’assenza di una decisione sino a questo
giudizio. L’avv. RA 2 ha quindi postulato la reiezione del ricorso con protesta
di spese e ripetibili.
E.   L’atto
è stato debitamente trasmesso il 6 febbraio 2021 all’avv. RA 1, patrocinatore
del ricorrente, con l’assegnazione del termine di legge per l’esercizio dei
diritti processuali (diritto di essere sentito sull’allegato di risposta con
l’eventuale postulazione di nuove prove, doc. III). Parallelamente il giudice
delegato, avendo ricevuto un allegato di risposta di causa comprensivo di
documenti annessi dall’avv. RA 2, incaricato da CO 1 (procura doc. 0), e un
plico di 90 documenti trasmesso direttamente dall’assicuratore, e ciò senza un
dettagliato e ragionato elenco degli atti, ha scritto una lettera all’avv. RA 2,
l’8 febbraio 2021 (doc. VI) trasmessa in copia all’avv. RA 1, in cui ha
rilevato quanto, per completezza, occorre qui di seguito riportare:
"
(…) ricevo la risposta di causa 5 febbraio 2021 (doc. IV) da Lei
redatta per conto della CO 1 (…) Mi lascia perplesso il fatto che Ella annetta
al Suo allegato 17 documenti (doc. 1 a 17) e l’assicuratore, parallelamente,
produca al Tribunale cantonale delle assicurazioni (come da lei annunciato) un
corposo plico composto di 90 documenti, che non sono stati elencati, che costituirebbero
ulteriori allegati all’incarto (con la presenza di buona parte di documenti che
si ritrovano tra i doc. 1 – 17 da lei prodotti). Le ritorno quest’ultimo plico,
ossia il fascicolo di 90 documenti che CO 1 ha spedito, affinché Ella proceda,
nel termine scadente il prossimo
mercoledì 18 febbraio 2021
, a
trasmettere, debitamente elencati, gli eventuali ulteriori atti che,
estrapolati dal fascicolo CO 1, intende produrre a questo Tribunale (…)
Ovviamente la cernita dei documenti rilevanti ai fini del giudizio è Sua, in
particolare considerato l’oggetto della vertenza (denegata rispettivamente
ritardata giustizia), il ruolo del Tribunale in questi contesti (come
riconosciuto dalla giurisprudenza federale in materia, nell’ambito di una
procedura di ricorso per denegata giustizia il giudice non deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica di merito STFA U
18/92 del 3 luglio 1992 c. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p.
194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 c. 4.1) e l’esistenza di un patrocinio. Non
è infatti compito del Tribunale cantonale delle assicurazioni spulciare tra una
massa di documenti non elencati al fine di reperire quanto utile alla posizione
della parte che produce il plico.
(…).
Evidenzio qui come Lei abbia già
prodotto i doc. 2, 4 sino a 11 che contengono i certificati medici della
curante con cui è certificato (sempre con il medesimo testo) il perdurare
dell’inabilità lavorativa (inizialmente al 100% e successivamente all’80%).”
F.   Con messaggio di posta
elettronica spedito al Tribunale, il patrocinatore dell’assicuratore ha
segnalato sua intenzione di procedere alla cernita (poi realmente non
avvenuta), scusando la trasmissione del dossier senza elenco atti da parte
dell’assicuratore con il poco tempo a disposizione (doc. VII; di rilievo che la
procura rilasciata dall’assicuratore data del 28 gennaio 2021, doc. 0). Dal
canto suo il ricorrente, con scritto del 10 febbraio 2021 (doc. VIII), ha
contestato “
integralmente quanto asserito da controparte
” e confermato
le proprie richieste alla luce del ritardo ingiustificato dimostrato anche dai
doc. 16 e 17 dell’assicuratore.
Questo
documento è stato trasmesso all’assicuratore per conoscenza l’11 febbraio 2021
(doc. XI). Dal canto suo CO 1 ha spedito al Tribunale, l’11 febbraio 2021 (doc.
X) una lettera con cui ha precisato di non avere prove ulteriori da richiedere,
riconsegnando l’intero incarto a suo tempo trasmesso (90 allegati) direttamente
al TCA, questa volta però munito dell’elenco atti (senza operare cernita alcuna
dei documenti).
Non
sono state raccolte ulteriori prove.
in
diritto
in
ordine
1.   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non complessa a
livello d’istruttoria o per la valutazione delle prove sicché Il TCA può
decidere nella composizione di un giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv.
2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31
agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12
marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/2010 del 18
febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e
H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00
del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29
gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.
190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre
1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8
settembre 2015 = SVR 2015, EL Nr. 13, pag. 37 e seguenti). Su questi temi si
veda
Ivano Ranzanici
: La
possibilità concessa dall’art. 49 cpv. 2 LOG alla Sezione di diritto pubblico
del Tribunale di Appello di emanare giudizi monocratici alla luce della recente
giurisprudenza federale, in RtiD I – 2016, pagg. 307 e segg., in particolare ad
4.3.3 pag. 328 e segg., con cui è criticata la STF 9C_699/2014 del 31 agosto
2015, invero modestamente argomentata, resa in una fattispecie del tutto simile,
per complessità istruttoria, per la natura delle prove acquisite e per
l’importanza del caso rispettivamente per i precedenti esistenti, a quella che
ha condotto alla sentenza 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011 ma con esito
opposto. Va segnalato che in giudizi successivi, in particolare nella STF
1C_569/2015 dell’11 novembre 2015, l’Alta Corte è ritornata ed ha confermato la
sua prassi antecedente il 31 agosto 2015, senza quindi riprendere il giudizio
criticato in Ticino per i suoi effetti negativi (
Ranzanici
, op. cit., n. 4.3.3 pag. 328 seg.). Non va
dimenticato infatti che l’art. 30 cpv. 1 Cost. fed. prevede che nelle cause
giudiziarie ognuno ha diritto d’essere giudicato da un tribunale fondato sulla
legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. Nell’organizzazione
dei Tribunali i cantoni gioiscono di competenza, e quando un Cantone consideri
composizioni alternative per la medesima materia, a dipendenza di specifici
criteri prestabiliti e oggettivi, ovvero razionali, volti a evadere la vertenza
in modo appropriato e in un termine ragionevole (DTF 144 I 37 consid. 2), come
il Ticino ha fatto (ritenendo la difficoltà probatoria, la complessità
giuridica o l’entità dei valori in gioco), l’intervento di controllo
dell’autorità giudiziaria superiore deve avvenire con doverosa cautela.
Nel
caso in esame il tema sottoposto all’esame e al giudizio di questa Corte
(sussistenza di un ritardo nell’emanazione di una decisione e sua conseguenze)
non è nuovo ed è stato oggetto di esame a più riprese da parte di questo
Tribunale cantonale delle assicurazioni, basti qui il generico rinvio alle STCA
reperibili sul sito: sentenze.ti.ch, per tutte si vedano la STCA 36.2020.3 del
27 aprile 2020 o la STCA 36.2019.59 del 9 settembre 2019. L’aspetto della denegata
rispettivamente della ritardata giustizia è tema giuridico ampiamente noto e
oggetto di ampissima giurisprudenza federale e approfonditamente analizzato
anche dalla più importante dottrina (per tutti si veda L.
Meyer
, Das Rechtsverzögerungsverbot nach
Art. 4 BV, Tesi Berna 1985). Il presente giudizio può quindi essere emanato
monocraticamente. L’esame della documentazione prodotta, i solleciti in numero
notevole, accompagnati da semplici certificati medici attestanti il perdurare
di una IL, la lettura di una letterina, tardiva come si vedrà, di sollecito
alla psichiatra fiduciaria della Cassa il 16 novembre 2020 e di due mail
scritti nelle more della procedura sono manifestamente compiti che possono
essere assolti anche da un giudice unico. Il tema “giuridico” dell’esistenza o
meno di un “danno” per il ricorrente derivante dal ritardo nell’evasione della
sua opposizione non costituisce aspetto da affrontare. Una denegata
rispettivamente ritardata giustizia non essendo condizionata da un danno di
natura materiale a carico del ricorrente.
nel merito
2.   Ai
patrocinatori delle parti è noto che, in base all’art. 49 cpv. 1 LPGA, nei casi
di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato,
l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni,
crediti e ingiunzioni. Una domanda relativa a una decisione d’accertamento deve
essere soddisfatta se il richiedente fa valere un interesse degno di protezione
(art. 49 cpv. 2 LPGA). Per l’art. 49 cpv. 3 LPGA le decisioni sono accompagnate
da un avvertimento relativo ai rimedi giuridici. Devono essere motivate se non
corrispondono interamente alle richieste delle parti. La notificazione
irregolare di una decisione non deve provocare pregiudizi per l’interessato.
A
norma dell’art. 51 cpv. 1 LPGA le prestazioni, i crediti e le ingiunzioni che
non sono contemplati nell’articolo 49 cpv. 1 possono essere sbrigati con una
procedura semplificata. L’art. 51 cpv. 2 LPGA prevede che l’interessato può
esigere che sia emanata una decisione. A questo proposito secondo l’art. 127
OAMal l’assicuratore è tenuto ad emanare entro 30 giorni le decisioni richieste
secondo l’articolo 51 cpv. 2 LPGA.
Per
l’art. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni
facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le
decisioni processuali e pregiudiziali. In base all’art. 52 cpv. 2 LPGA le
decisioni su opposizione devono essere pronunciate entro un termine adeguato,
in maniera motivata, e con l’avvertimento relativo ai rimedi giuridici. Per
l’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle contro cui
un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Secondo
l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore,
nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione
su opposizione. La norma comprende sia i ricorsi per ritardata giustizia che
per denegata giustizia.
3.   Per
riprendere considerazioni già esposte in precedenti giudizi (in specie nella
STCA 36.2019.59 del 9 settembre 2019), a conferma di quanto sub. 1., va
ricordato come, per l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità
giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui
risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V 147 c. 3a e riferimenti ivi
menzionati).
Il
ritardo ingiustificato a statuire è una forma particolare di diniego di
giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in
presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità
amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete
entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare
nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF
131 V 407 c. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti,
segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per
l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità
competenti (DTF 130 I 312 c. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito,
spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per
invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la
procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene
all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili
in una procedura, essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione
oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della
procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in
modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme
alle regole (DTF 130 I 312 c. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il
principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle
assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è
espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e
vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54
consid.
4b; cfr., pure,
U.
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999,
p. 243 n. 509
).
Dottrina e giurisprudenza hanno
stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando
la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione
di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad
esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia
occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della
Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono
stati presi abusivamente (cfr.
L. Meyer
,
Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, citata, p. 78 e
riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito
di una procedura di ricorso per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 c. 5b, parzialmente pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 c. 4.1).
4.   In
una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e
seg., il TF ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico
dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI,
trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in
cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa
la sentenza impugnata).
Nella
DTF 125 V 188ss., il TF ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,
trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal
momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora
proceduto ad emanare la decisione di sua competenza. Nel giudizio pubblicato in
RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata
giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente
inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere
giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa). In
quella stessa pronunzia, il TF ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato
chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,
I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993,
M 1/92)."
(RAMI succitata)
L’Alta
Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un
tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello
scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi
al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso
cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione
contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è
trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e
l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in
una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e
in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non
presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per
contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati
davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia
inoltrato al Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo
ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso
apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28
settembre 2009).
5.   Nel
caso all’esame va evidenziato come RI 1 sia inabile al lavoro dal 19 febbraio
2019, ossia la sua incapacità lavorativa è iniziata 2 anni fa. Le prestazioni
sono state assunte dall’assicuratore che ha pagato sino al 15 settembre 2019,
durante poco più di 7 mesi. La cessazione del versamento con effetto (la prima
volta) al 15 settembre 2019, è conseguenza di una valutazione dello status
dell’assicurato, e della sua conseguente capacità lavorativa, svolto dalla
dott. __________, psichiatra FMH, su richiesta di CO 1, avvenuta il 9 settembre
2019. Nel rapporto allestito dalla psichiatra di fiducia della Cassa (doc.
A7/1) si fa stato dell’incarico ricevuto dalla specialista il precedente 3
settembre (ossia 6 giorni prima). Il 4 settembre 2019 è avvenuta la visita da
parte della dott. __________, della durata di 1 ora e mezzo. La specialista ha
redatto il suo rapporto in maniera del tutto celere, e per la stesura ha fatto
capo a tutta una serie di rapporti e documenti medici posti a sua disposizione
(e quindi a lei noti almeno a far data dal 4 settembre 2019 e pure noti alla
Cassa in assenza di indicazione contraria da parte del patrocinatore), ossia il
rapporto del dott. __________ del 12 luglio 2019, il rapporto del dott. __________
del 26 giugno 2019 e il rapporto della dott. __________ del 18 luglio 2019. Il
rapporto della dott. __________ è dettagliato e approfondito (con 7 pagine di
argomentazione) e non occorre qui, alla luce della natura della causa,
analizzarne approfonditamente il contenuto.
Con
il rapporto della dott. __________ del 9 settembre 2019 (accompagnato dagli
ulteriori rapporti citati) l’assicuratore era pienamente consapevole della
situazione valetudinaria dell’assicurato, delle sue patologie e sofferenze, e
del quadro complessivo in cui egli versava in quel momento e poteva valutare la
sua capacità di lavorare.
Come
descritto nelle considerazioni di fatto, le valutazioni della psichiatra fiduciaria
sono state contestate dalla curante. Già il 15 ottobre 2019 CO 1 è stata posta
ampiamente al corrente della valutazione della curante, che ha dato della
situazione patologica in cui versava l’assicurato e delle conseguenze sulla
capacità lavorativa una lettura diversa. A richiesta della Cassa, vista la
presa di posizione della curante, la dott. __________ è stata richiesta di
fornire una nuova valutazione, svolta il 15 novembre 2019. Ulteriormente la
psichiatra fiduciaria è stata interpellata a seguito del nuovo ricovero
dell’assicurato dal 20 al 24 novembre 2019.
Il
quadro della situazione a questo punto è ritenuto tale dall’assicuratore da
confermare la cessazione del versamento delle indennità e questo con effetto
dal 25 novembre 2019 (il giorno successivo al congedo dal ricovero ospedaliero
a __________). In questa costellazione si situa la decisione della CO 1 che è
emanata però con un ritardo, quasi un mese dopo la cessazione del versamento,
ossia il 19 dicembre 2019, in prossimità delle festività di fine anno. Nessuna
motivazione è stata data dalla Cassa per tale ritardo e, dagli atti, non emerge
alcuna valida ragione apparente che giustifichi tale lasso temporale
inutilizzato.
6.   L’opposizione
del 16 gennaio 2020 conduce l’assicuratore soltanto il 28 marzo 2020 a,
finalmente, fare pervenire all’assicurato il documento fondante la sua
decisione (ossia la valutazione della dott. __________). Questo avviene dopo
ben 3 (10 febbraio 2020; 20 febbraio 2020 e 16 marzo 2020) interventi del
patrocinatore ciò che già appare inaccettabile: oggetto delle pretese è l’IPG,
ossia quel reddito sostitutivo del salario che permette il sostentamento senza
dovere fare capo ad aiuti sociali, si tratta di una prestazione di primaria
importanza che crea priorità assoluta nell’intervento dell’assicuratore
sociale. Già in questo ritardo nel trasmettere il documento, che doveva essere
posto all’attenzione dell’assicurato prima dell’emanazione della decisione
(subito dopo la sua redazione da parte della dott. __________), si deve
ritenere che, alla luce delle considerazioni di diritto esposte in precedenza,
la Cassa è incorsa in una ritardata giustizia. Purtroppo però
l’amministrazione, che ha trasmesso l’atto all’assicurato concedendo (bontà
sua!) un termine scadente il 24 aprile 2020 per esprimersi in merito, non è
l’unica volta che è incappata in una violazione dei diritti dell’assicurato e
in una ritardata giustizia nei suoi confronti alla luce della situazione
concreta e della conoscenza da parte sua dell’incarto nonché delle necessità di
verifica da eseguire. Va qui evidenziato come i tempi senza attività, ossia
quei tempi morti cui è cenno nelle considerazioni di diritto, non debbono
moltiplicarsi e ripetersi, se così è il Giudice deve ritenerli nel loro
complesso per valutare il sussistere di una ritardata giustizia.
Come
indicato, il 14 aprile 2020 la dott. __________ si è espressa sul rapporto
della sua collega dott. __________. L’atto è stato trasmesso il successivo 20
aprile 2020 con uno scritto accompagnatorio a delucidazione dell’avv. RA 1. La
coerenza della posizione dell’assicurato è palese già nell’ampio rispetto del
termine concesso dalla Cassa per esprimersi in merito al rapporto della dott. __________
(24 aprile 2020). In sostanza ancora prima dello scadere del tempo concesso da CO
1 quanto richiesto era nelle mani dell’assicuratore che però non ha dimostrato
altrettanta solerzia.
Da
questo momento in avanti, infatti, l’assicuratore ha gravemente tardato l’esame
del caso che gli incombeva pur avendo la possibilità di procedervi in tempi del
tutto contenuti. Così facendo ha causato un danno all’assicurato, perlomeno
riferibile ai diritti che la stessa amministrazione gli ha riconosciuto con la
decisione impugnata ma non versati a causa dell’opposizione formulata, come ha
rammentato l’avv. RA 1 nei suoi scritti ripetuti e rimasti inascoltati.
Se
è vero che CO 1 ha trasmesso il rapporto del 14 aprile 2020 della dott. __________,
ricevuto con lo scritto 20 aprile 2020 dell’avv. RA 1 alla sua psichiatra
fiduciaria il 7 maggio 2020, ciò è però avvenuto con colpevole ritardo. Nulla
spiega l’attesa di due settimane per procedervi. Quell’attesa, durante la quale
il ricorrente non ha ricevuto nessuna IPG e, soprattutto, quella giustizia che
ha diritto di ottenere, è trascorso assolutamente in maniera inutile. Questo
lasso temporale non è, in sé, lungo, ma a fronte della situazione dei
solleciti, della conoscenza dell’incarto da parte dell’assicuratore e della sua
fiduciaria dott. __________, diviene insopportabile, soprattutto se cumulato
alle altre settimane trascorse inutilmente (nonostante i ripetuti solleciti
dell’assicurato).
Ben
di peggio è però avvenuto da tale data sino all’emanazione di questo giudizio
perché, fatto salvo un timido sollecito il 16 novembre 2020 alla dott. __________,
nulla si è mosso e nulla è stato fatto sino alla presentazione del ricorso qui
all’esame. Colpisce poi la tesi dell’assicuratore che sembra volere
colpevolizzare l’assicurato del ritardo il quale, tramite il patrocinatore, ha
ripetutamente sollecitato l’emanazione di una decisione su opposizione e
trasmesso attestazioni relative al perdurare dell’IL.
Ebbene,
dopo la richiesta alla psichiatra di fiducia di verificare la valutazione
medica della curante dott. __________ del 14 aprile 2020, gli atti presentati
contemplano in pratica solamente sollecitazioni dell’assicurato e nessun
intervento dell’assicuratore verso la sua incaricata per ottenere quanto
apparentemente necessario per una decisione. Solo dopo oltre 6 mesi dalla
trasmissione del rapporto __________ a __________, che in questo contesto
rappresentano un periodo straordinariamente lungo e, soprattutto, assolutamente
inaccettabile per un’amministrazione chiamata ad applicare la LPGA e la LAMal, CO
1 ha scritto alla sua incaricata per chiedere “
cortesemente (…) la sua presa
di posizione conformemente al mandato assegnatole”
. Questa reazione, e
ancor di più i due messaggi di posta elettronica del 21 gennaio e del 2
febbraio 2021 trasmessi alla dott. __________ nelle more della procedura di
ricorso, sono assolutamente tardivi. La psichiatra fiduciaria andava
sollecitata ben prima e con ben maggior rigore, il mandato poteva essere
revocato e conferito ad altro psichiatra più disponibile (a livello di tempi),
la procedura andava sorvegliata con maggiore rigore.
La
Cassa era già in possesso di diversi rapporti medici, anche specialistici,
precisi e approfonditi, il compito assegnato alla dott. __________, come
l’incarico che RI 1 ha dato alla sua curante e svolto il 14 aprile 2020, poteva
e doveva essere evaso in pochi giorni, al massimo in qualche settimana e
invece, ancora oggi, non è stato eseguito. Questo agire è gravemente lesivo
della celerità che deve essere riconosciuta a questa procedura che ha per
oggetto il “pane quotidiano” dell’assicurato ossia le indennità che
sostituiscono il salario che la malattia, impedendo il lavoro, non permette di
conseguire.
Sostanzialmente
dalla decisione formale (di 13 mesi precedente il ricorso qui in discussione)
la Cassa si è limitata, dopo tre mesi e tre solleciti dell’assicurato, a
trasmettere all’avv. RA 1 due documenti medici della psichiatra fiduciaria
invitandolo, entro un termine stretto, a prendere posizione. Ha quindi
trasmesso, il 7 maggio 2020, dopo due settimane (sic!) dalla ricevuta, la
valutazione della dott. __________ alla psichiatra di fiducia per una presa di
posizione. Da lì solo un sollecito il 16 novembre 2020 e poi più nulla sino al
ricorso. Troppo poco in troppo tempo.
7.   Inaccettabile
appare, a fronte dell’impugnativa qui all’esame, obiettare che non sussista un
ritardo ingiustificato e che il dilatarsi dei tempi sia dovuto a terzi: la
dott. __________ che non risponde alla richiesta, ma che è ausiliaria della
Cassa e agisce per conto della stessa rendendo l’amministrazione responsabile
del suo ritardo, rispettivamente l’avv. RA 1 che trasmette solleciti con
annessi i (necessari) certificati della curante che confermano il perdurare
dell’IL (in caso contrario è immaginabile l’obiezione della Cassa all’assicurato
che avrebbe omesso di dimostrare il perdurare della sua IL), ciò che impone
esame (quale? Quando? Svolto da parte di chi?).
Quanto
ha trasmesso l’assicurato, per il tramite del patrocinatore, sono solo
giustificati solleciti e i certificati della dott. __________ sono composti da
un paio di righe più o meno tutti del seguente tenore (qui si riporta l’annesso
al doc. 2): “
Si certifica che il paziente a margine, in mia cura, continua
l’inabilità al lavoro nella misura del 100% dal 01.05.2020 al 01.06.2020
incluso, data in cui sarà rivalutata la capacità lavorativa”
. Ebbene
l’assicuratore non spiega come questi certificati possano avere intralciato il
normale seguito della procedura in discussione, cosa abbiano comportato, quale
aggravio amministrativo o d’accertamento medico, chi abbia svolto semmai tale
accertamento medico, cosa questo accertamento abbia comportato.
L’argomento
dell’assicuratore non ha pregio alcuno.
Come
non ne ha la pretesa assenza di un danno in capo all’assicurato, inteso quale
danno economico. RI 1 beneficerebbe di prestazioni LADI quindi non avrebbe
bisogno delle IPG negategli il 19 dicembre a partire dal 25 novembre. Come a
dire che, se una decisione non tocca in maniera assoluta i mezzi di
sostentamento non è necessario che sia emanata in tempi consoni tanto
l’assicurato può attendere. Tesi che difficilmente trova un riscontro
giurisprudenziale o dottrinale in questi termini. Il cittadino ha diritto alla
giustizia che la legge gli consente di ottenere, e meglio di conseguire quelle
decisioni giudiziarie che può richiedere, nei tempi adeguati e conformi ai
dettami della giurisprudenza esposta, senza che l’esistenza di un danno sia
rilevante. Il danno procedurale giuridico del ritardo è da solo sufficiente.
L’eventuale danno di natura economica che può risentire l’assicurato è semmai
sprone maggiore a incrementare, da parte dell’assicuratore, la celerità nell’esame
delle decisioni che gli competono. Qui erano dati tutti i segnali per un agire
sollecito, segnali rimasti inascoltati.
La
Cassa, con le sue teorie negatorie di una denegata e ritardata giustizia (qui
il ritardo è tale che trascende nel rifiuto de facto di rendere la decisione
richiesta), deve vedersi respingere tali tesi. CO 1 non ha reagito ai solleciti
dell’avv. RA 1, non ha risposto allo stesso scusandosi per la situazione, non
ha sollecitato sino a metà novembre 2020 la dott. __________. Con il suo
ripetuto agire l’assicuratore ha commesso una grave ritardata giustizia cui
deve porre rimedio emanando il provvedimento richiesto nei tempi più stretti
possibili.
8.   Alla
luce di quanto precede, il ricorso va quindi pienamente accolto e all’assicuratore
CO 1 è fatto obbligo di emanare nei tempi più contenuti la decisione su
opposizione che l’assicurato attende ormai dal gennaio 2020. Un termine di 15
giorni appare congruo alla luce anche del gravame e dei tempi che lo stesso ha
comportato (che hanno – si spera – indotto CO 1 a intervenire presso la dott.
F. Bernasconi o incaricare uno psichiatra terzo). L’assicuratore emanerà quindi
il provvedimento di sua competenza entro 15 giorni dall’intimazione della
presente, fatta salva la concessione dell’eventuale effetto sospensivo ad un
possibile ricorso al Tribunale federale contro questa decisione.
9.   All’assicurato,
rappresentato da un avvocato, devono essere riconosciute adeguate ripetibili
che possono essere cifrate in CHF 2'800, se dovuta IVA compresa, importo che
appare conforme all’impegno profuso e in linea con la prassi del TF in materia
(DTF 143 V 81; 9C_268/2015 del 3 dicembre 2015; 8C_186/2020 del 26 giugno 2020,
per non citarne che alcune).
L’art.
61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per le parti
;
la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte
alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato. In data 1° gennaio
2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA
prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di
regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. f
bis
secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è
soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola
legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che
ha un comportamento temerario o sconsiderato.
La
procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei
contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla
parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, pag. 1303 e
seguenti, pag. 1334: “
La mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito
il principio della gratuità delle procedure di ricorso davanti ai tribunali
cantonali nell’ambito delle assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la
procedura è gratuita va pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno
così applicabili le disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di
procedura. Per quanto riguarda invece le controversie relative a prestazioni,
la lettera fbis contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la
singola legge lo preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale
regolamentazione è già in vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”
).
Secondo l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), tuttavia, ai ricorsi
pendenti dinanzi al tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore
della modifica del 21 giugno 2019 si applica il diritto anteriore.
In
concreto il ricorso è stato presentato nel 2021, ma deve essere ritenuto avere
per oggetto delle prestazioni assicurative per le quali la LAMal non prevede
che la procedura sia soggetta a spese.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.
Il ricorso è
accolto
e conseguentemente:
1.1.   È
accertata una ritardata giustizia commessa da CO 1, __________, in danno dell’assicurato
ricorrente.
1.2.   A CO
1, __________, dovrà emanare, nei 15 giorni seguenti l’intimazione della
presente sentenza, la decisione su opposizione richiesta dall’assicurato.
2.
Non si prelevano
tasse e spese.
L’assicuratore
soccombente verserà all’assicurato vincente in causa, patrocinato, l’importo di
CHF 2'800 a titolo di ripetibili.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il giudice delegato                                                Il
segretario di Camera
Ivano Ranzanici                                                   Gianluca
Menghetti