ti_gerichte · 90.2009.20 · 2010-06-01 · it
Piano di utilizzazione cantonale stradale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.06.2010 90.2009.20
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.06.2010 90.2009.20
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.06.2010 90.2009.20

Incarto n.
90.2009.20/ 90.2009.21
90.2009.22/ 90.2009.23
90.2009.24/ 90.2009.25
90.2009.26/ 90.2009.27
Lugano
1 giugno 2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
9 aprile 2009
di
RI 1
__________,
__________
,
entrambe patr.
da__________,
9 aprile 2009 di
__________
,
patr. da:,
9 aprile 2009 di
__________
,
patr. da:,
9 aprile 2009 di
__________
,
__________
,
entrambi patr. da:,
9 aprile 2009 di
__________
,
patr. da:,
9 aprile 2009 di
__________
____________________
tutti patr. da: __________,
10 aprile 2009 di
__________
,
patr. da:
17 aprile 2009 di
__________
,
__________
,
entrambi patr. da:,
contro
l'approvazione del piano di utilizzazione cantonale stradale
concernente la strada cantonale PA 398 (circonvallazione Agno-Bioggio) da parte
del Gran Consiglio il 2 dicembre 2008;
viste le risposte:
-    26 giugno 2009 del
municipio di Agno;
-    31 agosto 2009 della
Divisione delle costruzioni;
ai ricorsi sub a, b, c, d, e;
-
5 maggio 2009 del
municipio di Muzzano;
-
31 agosto 2009 della
Divisione delle costruzioni;
al ricorso sub f;
-
13 maggio 2009 e 5
agosto 2009 del municipio di Bioggio;
-
31 agosto 2009 della
Divisione delle costruzioni;
ai ricorsi sub g, h;
viste le repliche:
-
16 settembre 2009 __________
__________;
al ricorso sub a;
-
16 settembre 2009 di __________;
al ricorso sub b;
-
16 settembre 2009 di __________;
al ricorso sub c;
-
16 settembre 2009 di __________
e __________;
al ricorso sub d;
-
16 settembre 2009 di __________;
al ricorso sub e;
-
9 novembre 2009 di __________;
al ricorso sub f;
viste le dupliche:
-
5 ottobre 2009 del
municipio di Agno;
-
29 gennaio 2010 della
Divisione delle costruzioni;
ai ricorsi sub a, b, c, d, e;
-
26 novembre 2009 del
municipio di Muzzano;
-
29 gennaio 2010 della
Divisione delle costruzioni;
al ricorso sub f;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel comune
di Agno __________ e __________ sono proprietarie dei mapp. 690, 702, 703, 704,
705 e 706, __________ del mapp. 1022 e 1687, __________ del mapp. 761, __________
e __________ dei mapp. 707 e 1449, __________ dei mapp. 1294 e 1450. Le persone
menzionate sono inoltre domiciliate nel citato comune, tranne che __________ e __________.
Nel
comune di Bioggio __________, __________ e __________ sono proprietari del
mapp. 427, __________ e __________ dei mapp. 437 e 891.
Nel
comune di Muzzano __________ è proprietaria del mapp. 473.
B.   Nella
seduta del 2 dicembre 2008 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione
cantonale stradale concernente la strada cantonale PA 398 (circonvallazione
Agno-Bioggio).
C.   Con ricorsi
singoli i proprietari indicati in ingresso, i cui fondi sono toccati dal piano,
insorgono dinanzi al Tribunale contro quest'ultimo. Essi eccepiscono, a vario
titolo, una violazione del loro diritto di proprietà, perché - a loro giudizio
- il piano di utilizzazione, ed anzi in primo luogo la disposizione che lo
prevede (art. 11 cpv. 2 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, Lstr; RL
7.2.1.2), sarebbero lesivi del diritto federale sulla pianificazione del
territorio e disattenderebbero i principi della legalità, dell'interesse
pubblico, della proporzionalità, dell'uguaglianza e dell'adeguatezza. Contestualmente
a queste censure i ricorrenti si dolgono altresì di una violazione del loro diritto
di essere sentiti.
Tutti gli
insorgenti chiedono pertanto di annullare il contestato piano di utilizzazione,
tranne che __________ e __________, i quali si limitano a domandare una modifica
dell'area riservata dal piano in corrispondenza delle particelle di loro proprietà.
D.   La
Divisione delle costruzioni postula la reiezione delle impugnative. I municipi
di Agno e Bioggio si rimettono al giudizio del Tribunale. Quello di Muzzano
auspica una rapida presentazione del progetto della strada.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 49
cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la
legittimazione dei ricorrenti certa (art. 49 cpv. 3 lett. b e c LALPT). I
gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Poiché il loro fondamento di fatto
è il medesimo, essi vengono evasi mediante una sola decisione (art. 51 LPamm),
la quale può inoltre essere emessa direttamente sulla base degli atti che
compongono l'incarto (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. Giusta
l'art. 10 cpv. 1 Lstr, lo strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali
è il progetto stradale. Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto
di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi
impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura
di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale,
seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata
sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta
dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo,
ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla
ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere
svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio
2003, n. 5361, pubbl. in RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135
segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione
a costruire, del progetto stradale, che viene approvato dal Consiglio di Stato
(art. 23 Lstr), elimina inoltre ogni possibile discussione circa la conformità
del progetto con la sua base pianificatoria.
2.2. Secondo
l'art. 11 cpv. 1 Lstr, la disponibilità dell'area stradale può essere salvaguardata
mediante gli strumenti previsti agli art. da 58 a 66 LALPT: zona di pianificazione, decisione sospensiva e blocco edilizio.
Aderendo
ad una suggestione formulata direttamente dalla Commissione speciale per la
pianificazione del territorio, il Gran Consiglio ha disposto, all'art. 11 cpv.
2 Lstr, che
"Inoltre il Consiglio di Stato può
predisporre le basi per la futura realizzazione di strade tramite lo strumento
del piano di utilizzazione cantonale ai sensi degli art. 44 ss LALPT."
Nel
relativo rapporto, che viene ripreso testualmente (si noti che il primo periodo
è incompleto e incomprensibile), la Commissione spiega che
"Un piano di utilizzazione che prevede
determinati contenuti è vincolante in modo definitivo per i proprietari dei
terreni che, se limitati nell’esercizio della loro proprietà, riservate le
possibilità di espropriazione materiale. Questo strumento (nella vecchia legge
denominato Piano Generale) non è più previsto dal nuovo ordinamento. Per
riservare gli spazi necessari alla futura opera, nei casi normali sarà
sufficiente avvalersi delle possibilità fornite dagli strumenti concernenti le
zone di pianificazione (art. 58-66 LALPT). Qualora si trattasse di progetti di
grande complessità e che verosimilmente necessiteranno di tempi lunghi per la
sua realizzazione, l’istituzione di una zona di pianificazione potrebbe
rivelarsi non sufficiente, vista la durata limitata del provvedimento. È stata
quindi introdotta la facoltà per il Consiglio di Stato di istituire un Piano di
utilizzazione cantonale per stabilire definitivamente l’estensione delle future
opere stradali e di riservare in modo definitivo i sedimi necessari. La procedura
del progetto stradale vero e proprio non viene influenzata dalla presenza o
meno di un Piano di utilizzazione (in analogia ai vecchi Piani Generali, come
descritto nell’art. 56)."
(cfr.
rapporto parziale 2 del 23 marzo 2006, n. 5361 R parz. 2, pubbl. in RVGC, anno
parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4182 segg., pag. 4189)
3.   3.1. L'approvazione,
da parte del Gran Consiglio, del piano di utilizzazione cantonale stradale in
oggetto, del 2 dicembre 2008, solleva anzitutto un problema che - almeno in
apparenza - le autorità cantonali coinvolte non si sono poste e che nemmeno i ricorrenti
sollevano: quello della competenza a decretare il provvedimento.
3.2. Da
un canto, il piano di utilizzazione cantonale stradale è un
"piano di
utilizzazione cantonale ai sensi degli art. 44 ss LALPT"
(cfr. art. 11
cpv. 2 in fine Lstr): dev'essere, pertanto, approvato dal Parlamento (art. 48
cpv. 1 LALPT), come si è avverato in concreto. D'altro canto, la lettera dell'art.
11 cpv. 1 in initio Lstr sembra affidare una competenza esclusiva a decretare
questo provvedimento al Governo (
"Inoltre il Consiglio di Stato può predisporre
le basi per la futura realizzazione di strade tramite lo strumento …."
).
Quest'ultima ipotesi è ulteriormente avvalorata dal rapporto della Commissione
granconsiliare, giusta cui
"è stata quindi introdotta la facoltà per il
Consiglio di Stato di istituire un Piano di utilizzazione cantonale …."
(cfr. rapporto cit., loc. cit.). Essa trova poi un ulteriore appoggio nel fatto
che, attraverso la revisione del 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, la pianificazione (dell'utilizzazione) delle strade cantonali è
passata nelle sole mani del Governo: si ha pertanto più che una difficoltà a comprendere
perché l'approvazione di un semplice strumento di "salvaguardia delle
disponibilità dell'area stradale" (tale il marginale dell'art. 11 Lstr)
come il piano di utilizzazione cantonale stradale, che oltretutto - secondo le
intenzioni di chi lo ha proposto - non è nemmeno vincolante per il successivo progetto
stradale di competenza governativa (cfr. comunque consid. 7.4 che segue), debba
essere delegata al Parlamento.
3.3. Per
concludere, il riconoscimento della competenza del Gran Consiglio a deliberare
sul controverso piano di utilizzazione cantonale stradale solleva molte riserve,
avuto riguardo, sotto l'aspetto formale, al testo di legge, confortato dal rapporto
commissionale, che indicano una soluzione differente; sotto l'aspetto
sostanziale, un tale riconoscimento sembra invece porsi in conflitto con l'attribuzione
delle competenze in materia di pianificazione (dell'utilizzazione) delle strade
cantonali sancita dalla Lstr e, più in generale, con la ripartizione delle
competenze tra Governo e Parlamento. Il quesito non dev'essere comunque
risolto, atteso come il controverso piano debba essere annullato nel merito.
4.   4.1. I
ricorrenti si dolgono, a vario titolo, di una lesione del loro diritto di
proprietà, asserendo che il controverso piano di utilizzazione, ed anzi in
primo luogo la disposizione che lo prevede (art. 11 cpv. 2 Lstr), sarebbero
lesivi del diritto federale sulla pianificazione del territorio, ma in
particolare dell'art. 27 della legge federale sulla pianificazione del
territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), e disattenderebbero i principi
della legalità, dell'interesse pubblico, della proporzionalità,
dell'uguaglianza e dell'adeguatezza. Contestualmente a queste censure i
ricorrenti si dolgono altresì di una violazione del loro diritto di essere sentiti.
4.2. In
virtù dell’art. 73 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino
del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 1.1.1.1), i tribunali non possono applicare
norme cantonali che siano contrarie al diritto federale e alla Costituzione
cantonale. Il Tribunale cantonale amministrativo deve pertanto verificare in
via pregiudiziale la conformità con la Costituzione e la legislazione federale
delle disposizioni del diritto cantonale che è chiamato ad applicare: l'accertamento,
in via incidentale, dell'incostituzionalità di una determinata norma non
potrebbe tuttavia condurre al suo annullamento, ma soltanto a quello della decisione,
impugnata dinanzi al Tribunale, che l'ha applicata (cosiddetto controllo concreto
di costituzionalità; RtiD II-2009 n. 13 consid. 4 con rinvii).
4.3.
Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
In linea generale, è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde
a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale
interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco
(RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594).
Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità
in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
4.4. La
Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT).
L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT), conferendo all'intero territorio
una funzione chiara e ben definita.
Per poter
ossequiare fino in fondo l'obbligo di pianificare, l'assegnazione di un determinato
territorio ad una precisa zona di utilizzazione in sede di piano di utilizzazione
deve avere luogo, in linea di principio, a titolo definitivo. Un'eccezione a questo
principio è ammessa quando una determinata area, al momento dell'adozione del
piano, non può ancora ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti
alla pianificazione del territorio, ossia quando si giustifica un differimento
di quest'ultima. In tale ipotesi - e solo in questa - la giurisprudenza ammette
la possibilità di attribuire (transitoriamente) le relative superfici alla zona
senza destinazione specifica istituita all’art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, applicabile
anche ai piani di utilizzazione cantonali (cfr. art. 45 cpv. 2 LALPT), che ha
sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata
legge edilizia del 19 febbraio 1973 (RDAT II-2003 n. 53 consid. 7.1; RtiD
II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24;
Scolari
, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo
1996, n. 241a ad art. 28 LALPT,
Eric
Brandt/Pierre Moor
, Commentaire
LAT, n. 58 ad art. 18). In mancanza di fondati argomenti di ordine
pianificatorio che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione, l'autorità
competente deve dunque manifestare in modo chiaro e definitivo le sue scelte di
azzonamento. Queste scelte potranno, in seguito, essere modificate solo
verificandosi le restrittive condizioni poste dall'art. 21 cpv. 2 LPT. Per
poter adempiere ai suoi scopi il piano di utilizzazione deve difatti
beneficiare di una certa stabilità.
Per questo motivo,
giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT solo un cambiamento notevole delle circostanze può
giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano. Il
legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il
piano di utilizzazione è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza
giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il
loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo
rimanga costantemente attribuito alla stessa (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con
rinvii).
4.5.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o
devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58
LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i
principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio
lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se i piani mancano o devono essere
modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle
relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato
(art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del
territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende
all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino
alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà
del Consiglio di Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza
(art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).
La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo
(RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), di durata limitata, volto ad evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 7 seg.
).
A questo
stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato
per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente
la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere.
La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è
un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti
dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente,
per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona
di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano
l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale
che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto
alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la
loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo
contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
5.   Il piano di utilizzazione cantonale
stradale
concernente la strada cantonale PA 398
(circonvallazione Agno-Bioggio) è stato approvato da parte del Gran Consiglio mediante
decreto legislativo del 2 dicembre 2008 (BU 2008, 690). Il piano, che è stato
pubblicato nel periodo 25 febbraio/26 marzo 2009 presso le cancellerie dei
comuni interessati (Agno, Bioggio, Lugano, Muzzano e Manno), si compone di una
rappresentazione grafica (in scala 1:2000), di un rapporto esplicativo e di un
programma di realizzazione. La rappresentazione grafica circoscrive l'area
destinata alla realizzazione della circonvallazione dei comuni di Agno e
Bioggio. Il rapporto esplicativo è estremamente succinto: una manciata di
pagine. Oltre ad elencare - soprattutto - le fasi di consolidamento di questa
arteria nel piano direttore ed illustrare il quadro legale, esso contempla
anche le norme di attuazione del piano (NAPUC). L'art. 1 NAPUC, dal marginale
"destinazione
dell'area"
, assegna l'area indicata nella rappresentazione grafica
alla zona AP-EP (attrezzature ed edifici di interesse pubblico), per la realizzazione
della strada. L'art. 2 NAPUC, dal marginale
"salvaguardia della
disponibilità dell'area stradale"
, e che è privo del capoverso 1, prevede
invece quanto segue:
"2. All'interno dell'area indicata dal
piano allegato è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione.
3.
Le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano sono decise
negativamente oppure sospese fino all'approvazione del progetto stradale.
4.
All'interno dell'area di cui al piano allegato è organizzato un controllo particolare
sui nuovi progetti in atto. L'attuale utilizzazione dei fondi, senza modifica
del loro stato fisico la manutenzione degli edifici e dei manufatti esistenti ,
esclusi lavori di trasformazione sostanziali, è consentita senza restrizioni."
Il
programma di realizzazione indica i tempi e le date previsti per l'allestimento
del progetto stradale e la realizzazione dell'opera.
6.   Il piano
di utilizzazione cantonale stradale previsto all'art. 11 cpv. 2 Lstr
costituisce uno strumento di salvaguardia dell'area destinata ad accogliere una
strada cantonale allo studio. Esso svolge pertanto una funzione analoga a
quella della zona di pianificazione prevista agli art. da 58 a 64 LALPT che, a tenore dell'art. 11 cpv. 1 Lstr, può ed anzi dev'essere impiegata -
prioritariamente - a questo stesso scopo dall'autorità. La differenza sostanziale
tra i due istituti consiste nel fatto che la zona di pianificazione costituisce
semplicemente un provvedimento conservativo di durata limitata, che va
classificato di conseguenza tra le misure cautelari, il quale non muta l'assetto
pianificatorio del territorio su cui si estende, mentre che il piano di utilizzazione
cantonale assegna una vera e propria funzione pubblica (sedime stradale) allo
stesso, modificandone, di conseguenza, lo statuto pianificatorio a titolo
definitivo. Com'è stato spiegato (cfr. consid. 2.2), l'istituto del piano di
utilizzazione cantonale stradale è stato voluto per supplire al limite di
durata cui sottostanno le zone di pianificazione in virtù del diritto federale.
L'art. 27 cpv. 2 LPT dispone infatti che questi strumenti possono essere impiegati
per cinque anni al massimo e conferisce ai Cantoni la possibilità di prevedere
una proroga di questo termine. Nel nostro Cantone, la possibilità di proroga è
stata fissata a due anni (art. 62a cpv. 2 LALPT). La maggior parte dei
ricorrenti sostiene, a vario titolo, che in realtà questo istituto costituisca
un espediente per aggirare i limiti di validità temporale delle zone di
pianificazione e sia, di conseguenza, lesivo tanto all'art. 27 cpv. 2 LPT
quanto, nello stesso tempo, del diritto di proprietà dei privati toccati. In merito
il Tribunale considera quanto segue.
7.   7.1. Intanto
va rilevato che la documentazione, essenziale, che forma l'incarto pubblicato
del controverso piano (cfr. consid. 5), oltre al relativo contenuto (cfr.
ibidem), è simile a quella che dev'essere presentata a sostegno di una zona di
pianificazione (cfr. art. 59 LALPT). L'elemento che, nel caso di specie, permette
di distinguere il piano di utilizzazione cantonale stradale in oggetto da
quest'ultimo istituto è costituito dall'art. 1 NAPUC, che assegna alla zona
AP-EP l'area definita sulla rappresentazione grafica, con lo scopo di
realizzare la nota strada di circonvallazione. Questa disposizione sostanziale è
stata introdotta a seguito della procedura di informazione e partecipazione,
per marcare il carattere di piano di utilizzazione e non già di strumento di
salvaguardia della pianificazione del controverso piano (cfr. il messaggio 8 aprile
2008, n. 6055, proponente l'approvazione del piano, pag. 4 seg.). Va ad ogni
buon conto rilevato che il testo del rapporto esplicativo non è stato aggiornato
di conseguenza, per cui, stando a quello pubblicato (ed approvato),
"Occorre notare che il PUC previsto
nella nuova LStr si distingue chiaramente per natura e contenuto dai PUC della
LaLPT. Questi ultimi sono piani che disciplinano e organizzano l'utilizzazione
del suolo per zone di interesse cantonale o sovraccomunale; si tratta quindi di
strumenti di intervento del Cantone giuridicamente assimilabili ai piani regolatori
dei Comuni. Per contro, il PUC della LStr è un mero strumento cautelativo di
salvaguardia del tracciato stradale, di natura evidentemente transitoria (pur
se non soggetto a scadenza). Queste differenze si riflettono nei contenuti: il
PUC LaLPT può disciplinare fin nel dettaglio l'uso ammissibile del suolo; il
PUC LStr si limita semplicemente a delimitare l'area potenzialmente interessata
dal futuro tracciato stradale."
(cfr.
rapporto esplicativo cit., pag. 4)
Oltre al
rapporto esplicativo, le autorità non hanno tuttavia nemmeno provveduto a
modificare l'art. 2 NAPUC (riprodotto per esteso al consid. 5), i cui cpv. 2 e
3 corrispondono a quanto prescrivono i cpv. 2 e 3 dell'art. 63 LALPT, che sancisce
gli effetti della zona di pianificazione: vietare ogni intervento che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione (cpv. 1), ovvero
decidere negativamente o sospendere, al massimo sino alla scadenza della zona
di pianificazione, le domande di licenza edilizia (cpv. 2). In realtà,
trovandosi di fronte ad un piano di utilizzazione, non sarebbe stato nemmeno
necessario adottare una normativa regolamentante le conseguenze dello stesso,
perché sarebbe già ritornato applicabile l'art. 43 LALPT (via l'art. 53 LALPT),
che permette unicamente la manutenzione ordinaria dei fondi interessati:
normativa che coincide, in buona sostanza, con il cpv. 4 dell'art. 2 NAPUC.
Malgrado
le fuorvianti motivazioni e normative del controverso piano, quest'ultimo non può
ancora essere tacciato d'acchito di illegittimo: le motivazioni non sono vincolanti,
mentre che le disposizioni di attuazione (art. 2 cpv. 2 e 3 NAPUC) potrebbero
essere annullate senza modificare gli effetti dell'istituto, sufficientemente
regolamentati dall'art. 2 cpv. 4 NAPUC, che già di per sé non appare
strettamente necessario. La loro esposizione mette però in luce le difficoltà in
cui hanno dovuto confrontarsi le autorità per tradurre nella realtà il piano di
utilizzazione cantonale stradale ancorato all'art. 11 cpv. 2 Lstr. Difficoltà
che, come verrà spiegato in seguito, quantunque superabili, non lo sono state
nel caso di specie.
7.2. Il
piano di utilizzazione cantonale stradale è stato indiscutibilmente concepito dal
legislatore per ovviare al limite di validità temporale cui è sottoposta la
zona di pianificazione (per ossequiare il principio di proporzionalità; cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 22
). Sempre secondo gli intendimenti del legislatore, al pari della
zona di pianificazione questo strumento non ha alcuna influenza sul successivo
piano di utilizzazione della strada, ossia sul progetto stradale.
Ora,
nella misura in cui è volto ad aggirare i limiti di durata imposti alla zona di
pianificazione dall'art. 27 cpv. 2 LPT, il piano di utilizzazione cantonale
stradale costituisce un'elusione della legge di rango superiore e dev'essere considerato
illegale. Questo istituto risulta pure contrario al diritto federale, nella
misura in cui le intenzioni del legislatore erano quelle di privarlo di una
qualche rilevanza nel processo pianificatorio successivo di approvazione del
progetto stradale: in effetti, giusta l'art. 21 cpv. 1 LPT il piano di
utilizzazione è vincolante per chiunque, dunque non solo per i privati che ne sono
colpiti, ma anche per le autorità.
7.3. Per
poter conciliare il controverso piano con il diritto pianificatorio federale bisogna
dunque fare astrazione dalle intenzioni che hanno spinto il Gran Consiglio ad
introdurlo nella Lstr ed interpretarlo ed applicarlo alla stregua di un vero e
proprio piano di utilizzazione ai sensi dell'art. 14 segg. LPT e 44 segg. LALPT,
volto a disciplinare, a titolo definitivo e vincolante nei confronti di
chiunque, l'utilizzazione del suolo. Ma in questa ipotesi non è l'istituto
stesso ma la sua applicazione nel caso di specie ad apparire lesiva del diritto
federale.
Com'è
difatti già stato spiegato (cfr. consid. 4.3), una restrizione di diritto
pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26
Cost. solo se è giustificata da un interesse pubblico preponderante. Il
soddisfacimento di questo principio va valutato in relazione alla fattispecie
concreta e specifica: in altri termini, per limitare validamente la proprietà
immobiliare non basta considerare l'interesse pubblico genericamente costituito
dal provvedimento pianificatorio in causa. Occorre che la misura prevista nel
singolo caso prevalga sull'interesse del proprietario colpito in concreto. Nel
caso in esame, gli scarni atti che compongono il controverso piano presentati dall'autorità
non attestano tuttavia in alcun modo l'interesse pubblico concreto, necessario
per poter limitare la proprietà privata dei ricorrenti. Questi documenti non illustrano
né, di conseguenza, giustificano, al cospetto del proprietario, le scelte
effettuate dall'autorità in merito al tracciato della stessa: giustificazione
che presuppone, inoltre, una spiegazione delle valutazioni effettuate dall'autorità
a questo scopo, avuto riguardo - segnatamente - alla situazione esistente, alla
necessità dell'opera, alla pianificazione vigente (e vincolante) nei comuni
interessati, al diritto di protezione dell'ambiente, delle acque, della natura
e del paesaggio ecc. Il rinvio agli atti di consolidamento della controversa
circonvallazione nella pianificazione direttrice (scheda 12.23.2.5 del piano
direttore) o agli atti di concessione dei crediti necessari alla progettazione
della stessa, cui accenna la divisione delle costruzioni in sede di risposta,
non permette di sopperire a questa mancanza. Non solo si tratta di atti creati
dall'autorità per l'autorità, ma da quelli pubblicati (i soli accessibili ai privati)
nulla si può dedurre in merito alle valutazioni, verosimilmente svolte
dall'autorità, che hanno condotto alla scelta del tracciato ancorato nel controverso
piano di utilizzazione. In questa sede non si tratta di convincere delle
autorità sulla bontà dell'opera proposta, ma di mettere in campo quanto è
necessario per poter vincolare la proprietà privata: il che presuppone - quale
requisito essenziale - che il proprietario, coinvolto per la prima volta in
questo processo, possa conoscere, fin dove possibile, gli obbiettivi, i motivi e
le valutazioni esperite alla luce della legislazione vigente che legittimano il
sacrificio del suo terreno a favore di un'opera di interesse collettivo. Il
caso in esame è emblematico: sulla scorta degli atti prodotti dall'autorità il
proprietario non è sostanzialmente in grado di muovere delle contestazioni
degne di esser esaminate contro la limitazione del suo diritto di proprietà: in
altri termini di difendersi efficacemente. La lesione della garanzia della
proprietà è quindi manifesta. Tanto più che il vincolo a carico del
proprietario, duramente colpito nel suo diritto, ha una durata indeterminata,
per cui l'autorità non è nemmeno più tenuta a procedere celermente alla presentazione
del progetto stradale dell'impianto in discussione, della cui realizzazione le
autorità cantonali si stanno oramai occupando, senza esito, da svariati decenni.
8.   I ricorsi,
che chiedono di annullare il contestato piano di utilizzazione, devono essere
accolti già per i suddetti motivi. Fa eccezione il gravame di __________ e __________,
che si sono limitati a domandare una modifica dell'area riservata dal piano in
corrispondenza delle particelle di loro proprietà. Quest'ultimo dev'essere
formalmente stralciato dai ruoli, in quanto divenuto privo di oggetto a seguito
dell'annullamento integrale del piano. Anche questi ricorrenti devono comunque
sia essere considerati vittoriosi, conseguendo, nel risultato, l'annullamento
dei vincoli a carico dei loro fondi.
9.   Il
Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato è invece
tenuto alla rifusione di adeguate ripetibili ai ricorrenti, assistiti da
avvocati (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
viste le norme di legge sopra ricordate,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono accolti, tranne che quello di __________ e __________, che viene
stralciato dai ruoli.
§.  Di conseguenza è annullato il piano di
utilizzazione cantonale stradale concernente la strada cantonale PA 398
(circonvallazione Agno-Bioggio) approvato da parte del Gran Consiglio il 2 dicembre
2008.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio. Lo Stato è tenuto a rifondere ai ricorrenti
delle ripetibili, così fissate:
- a __________
e __________: fr. 400.--;
- a __________: fr. 400.--;
- a __________: fr. 400.--;
- a __________
e __________: fr. 400.--;
- a __________:
fr. 400.--;
- a __________, __________ e
__________: fr. 1'000.--
- a __________: fr. 1'000.--
- a __________
e alla __________: fr. 600.--.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario