ti_gerichte · 90.2008.29 · 2010-04-23 · it
Conferma della non assegnazione di un fondo alla zona edificabile e assegnazione a quella agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2008.29
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2008.29
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2008.29

Incarto n.
90.2008.29
Lugano
23 aprile
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 4 luglio 2008 di
RI 1
patr. da PR 1
contro
la risoluzione 16 aprile 2008 (n. 1953), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
del comune di Sonvico;
viste le risposte:
-    21 agosto 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    5 settembre 2008 del
municipio di Sonvico;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. 216 di Sonvico, in località Porcacc.
Il fondo, di 1378 mq, ospita una piccola costruzione accessoria ed è
attualmente coltivato perlopiù a vigneto. Allo stesso si accede attraverso una
strada di proprietà dell'Azienda elettrica. Secondo il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato l'8 febbraio 1983 esso è attribuito alla zona agricola.
B.
Nella seduta del 30 maggio 2006 il consiglio comunale di Sonvico ha
adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui
interessa, l'autorità comunale ha approvato l'ampliamento della zona
edificabile in località Boze-Verscior e ha assegnato tra gli altri anche il
fondo di RI 1 alla nuova zona edificabile semi estensiva (Re).
C.
Il Consiglio di Stato, con decisione del 16 aprile 2008, ha condiviso il principio dell'ampliamento della zona edificabile per il comparto
Boze-Verscior. Tuttavia, per quanto riguarda i mapp. 216, 217, 218 e per la
parte bassa del mapp. 219, il Governo non ne ha approvato l'attribuzione alla
zona edificabile in quanto condizionati dalla presenza del bosco e dalla
distanza minima di 10 metri da osservare in caso di edificazione (per i mapp.
217, 218 e 219). Per il fondo di RI 1 ha invece ritenuto che la sua edificabilità
avrebbe comportato la necessità di garantire l'accesso dalla strada comunale che
si trova a valle del fondo, che di fatto non aveva funzione di urbanizzazione
della zona edificabile. Il Consiglio di Stato ha quindi riaffermato l'attribuzione
alla zona agricola dei fondi interessati dalla modifica pianificatoria già istituita
secondo il precedente piano regolatore.
D.
RI 1 è insorto al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione
del Consiglio di Stato con ricorso del 4 luglio 2008. Chiede l'annullamento
della decisione governativa e l'inserimento del suo fondo nella zona edificabile,
così come deciso dal comune. In sunto, egli ritiene che la particella di sua
proprietà sia perfettamente idonea all'edificazione, conformemente ai principi
di cui all'art. 15 LPT e urbanizzata. Sempre a mente sua, non sarebbe pensabile
un inserimento del fondo nella zona agricola, in quanto esso non si presterebbe
a tale uso, la zona in questione potendo essere pacificamente considerata quale
completamento naturale della zona residenziale soprastante. Il ricorrente
ravvisa inoltre una lesione del principio della proporzionalità e chiede che venga
riconosciuta l'edificabilità perlomeno della parte alta del fondo, confinante
con la zona edificabile. Lamenta infine una disparità di trattamento rispetto a
situazioni paragonabili al suo fondo, ma che hanno trovato inserimento in zona
edificabile.
E.
La Divisione
dello
sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione del ricorso, mentre
il municipio di Sonvico si rimette al giudizio di questo Tribunale
.
F.
Il 25 marzo 2008 si sono svolti
l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate
nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e
il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;
RL 7.1.1.1, ). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorrente chiede
l'assegnazione
del (solo) mapp. 216, di sua proprietà, alla zona edificabile. Ora, tuttavia,
l'azzonamento di piano regolatore è volto in linea di principio a disciplinare
la funzione di un determinato territorio, non di una singola particella (escluso
il caso in cui questa presenti notevoli dimensioni). Per non pregiudicare sin
dall'inizio la possibilità di conseguire l'inserimento della sua proprietà
nella zona fabbricabile, l'insorgente avrebbe pertanto dovuto postulare, nel
caso concreto, anche la conferma della decisione del consiglio comunale,
disattesa dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata (cfr. consid. 4.1
che segue), proponente l'attribuzione alla nuova zona residenziale semi
estensiva dell'intero territorio ubicato in località Boze-Verscior.
Nella fattispecie, invece, dopo la risoluzione
governativa i fondi 216, 217, 218 e 219 (parz.) risultano attribuiti alla zona inedificabile.
È pertanto assai dubbio che la domanda del ricorrente, quand'anche
sussistessero i requisiti legali per assegnare il comprensorio in oggetto alla
zona edificabile, possa essere accolta per le dinanzi illustrate ragioni di
ordine pianificatorio, che vietano in linea di principio la creazione di zone
edificabili circoscritte a singole particelle. Il quesito non merita
approfondimento poiché, in concreto, l'impugnativa deve essere, comunque sia,
respinta per assenza dei requisiti che legittimerebbero l'assegnazione del
settore ove è posto il mapp. 216 alla zona edificabile.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.
33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile
non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano
piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti
di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Sté­phane
Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Pier­marco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione
agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari
compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1
LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv.
2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III 457 segg., 471,
con rinvii).
4.
4.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15
lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 15 n.
23;
Flüc-kiger/Grodecki
, op. cit.,
ad art. 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è però adempiuto.
Infatti, il mapp. 216 si presenta come un
prato in declivio, coltivato perlopiù a vigneto, inedificato, eccezion fatta
per la modesta baracca in legno costruita sul limite est del fondo. Esso confina
ad est con la zona boschiva dei mapp. 217, 218 e 219, pure inedificati, a monte
(nord) con la nuova zona edificabile Boze-Verscior istituita dal comune, dove
sono presenti alcuni fondi già costruiti (mapp. 211, 212 e 213), a ovest con il
mapp. 208, dove trovano posto le installazioni dell'Azienda elettrica, e a
valle dal vasto territorio agricolo che volge verso Lugano. L'accesso al fondo
del ricorrente è garantito in via amichevole attraverso la strada privata sul
mapp. 208, che si diparte dalla sottostante strada di Rónche di proprietà
comunale. Al pari del mapp. 216, anche i fondi limitrofi 217, 218 e parte del
mapp. 219 sono stati esclusi dalla zona edificabile a seguito della decisione
del Consiglio di Stato, che non ha condiviso la proposta dell'ente locale di
assegnarli alla zona residenziale semi estensiva (cfr. risoluzione impugnata,
pag. 11 e 12). Come anche il sopralluogo ha permesso di appurare, il comparto
territoriale al quale appartiene il fondo del ricorrente non risulta edificato
in maniera compatta, bensì dispersa e disordinata e non vi è motivo per
assegnarlo alla zona residenziale come i fondi a monte dello stesso, in parte
già edificati e ai quali si accede dalla soprastante strada comunale (Strada de
Verscior). Al contrario di detti fondi, la proprietà del ricorrente condivide
le medesime caratteristiche della vasta area verde, a lato e a valle, in cui è
posta, dove si alternano prati, vigne e boschi. In ragione della sua
collocazione il comparto composto dai quattro predetti fondi appare dunque
slegato, sia funzionalmente che fisicamente, dall'area residenziale posta più a
nord, che si relaziona invece con gli insediamenti accessibili dalla
soprastante Strada de Verscior. Tenuto conto di quanto precede, il fondo del
ricorrente così come i fondi esclusi dal Governo dalla zona fabbricabile non
possono, di conseguenza, essere considerati ampiamente edificati nel senso
restrittivo della giurisprudenza. Un'attribuzione degli stessi alla zona
edificabile non appare pertanto giustificata; ancor meno lo sarebbe
l'inserimento in predetta zona di solo parte del mapp. 216, come postulato - in
via subordinata - dal ricorrente.
La circostanza, poi, secondo cui la
particella è urbanizzata non è decisiva e non conferisce un diritto
all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a,
117 Ia 434 consid.
3g;
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art.
15 n. 23;
Flückiger/ Grodecki
, op.
cit., ad art. 15 n. 87;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
4.2.
Il terreno al mapp. 216 si presta inoltre
alla lavorazione agricola. I
l catasto delle idoneità agricole,
allestito dalla Sezione dell'agricoltura, assegna difatti all'area di cui fa
parte unitamente ai limitrofi mapp. 217, 218 e 219 un'idoneità alla viticoltura
ed allo sfalcio. Non solo, quindi, il fondo in oggetto non adempie ai requisiti
della zona fabbricabile, ma, al contrario, soddisfa quelli della zona agricola.
4.3. Dalla risoluzione di approvazione emerge, infine, che non vi è necessità
di questo terreno per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (art.
15 lett. b LPT).
4.4. Sulla scorta di queste considerazioni, un'attribuzione del fondo della
ricorrente alla zona fabbricabile deve essere, per finire, esclusa, a conferma
della decisione del Consiglio di Stato, rispettosa dei principi del pubblico
interesse e della proporzionalità.
5.
Nemmeno
la censura di disparità di trattamento trova miglior sorte. In effetti, il
principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 Costituzione
federale, del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101), esige che la legge e le decisioni
d'e
secuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in
modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori
questo principio ha una portata necessariamente limitata. L'invocato principio
si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria,
la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I consid. 6;
RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii). In concreto, per la differente
situazione morfologica e topologica dei fondi compresi nella fascia inferiore
del comparto Boze-Verscior, la decisione di escluderli dalla zona edificabile è
rispettosa dei criteri pianificatori e non è arbitraria, siccome fondata su
motivi oggetti e sostenibili in ragione delle particolarità concrete degli
stessi che non permettono di sottoporre tali fondi alla medesima sorte
pianificatoria degli altri mappali a monte.
6.
Visto quanto precede, il
ricorso deve essere
dunque respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico
dell'insorgente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19
aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3, 14, 15, 16 LPT; 24 segg.
LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a
carico del ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale,
del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario