ti_gerichte · 52.2000.316 · 2001-01-23 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.01.2001 52.2000.316
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.01.2001 52.2000.316
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.01.2001 52.2000.316

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2000.00316
Lugano
23 gennaio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  11 dicembre 2000 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 23 novembre 2000 del Dipartimento delle
opere sociali (DOS) che respinge la domanda di revoca della decisione 22 dicembre
1998 con cui è stato sospeso in via provvisionale dall'esercizio della professione;
vista la risposta 10 gennaio
2001 del Dipartimento delle opere sociali;
letti ed esaminati gli atti;
preso atto delle osservazioni 23 gennaio 2001 del
ricorrente;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 1.
dicembre 1998 il Procuratore pubblico ha aperto un procedimento penale contro
il dr. med. __________, specialista FMH in psichiatria, per i reati di truffa e
falsità in documenti, commessi nell'ambito della gestione di tre cliniche, in
danno delle casse malati, delle assicurazioni sociali, rispettivamente dei
pazienti.
Il dr. __________ è stato posto in
detenzione preventiva.
B.   Con
decisione 22 dicembre 1998 il Dipartimento delle opere sociali (DOS) ha sospeso
il dr. __________ a titolo cautelativo dall'esercizio della professione.
Contro questa decisione il professionista è
insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone
l'annullamento. Il 15 gennaio 1999 il ricorrente ha tuttavia desistito
dall'impugnativa, dichiarando di "
rinunciare spontaneamente al libero
esercizio della professione medica fino alla crescita in giudicato della
sentenza penale
". Il ricorso è quindi stato stralciato dai ruoli.
C.   Nell'ambito
del procedimento penale, il 20 dicembre 1999 il dr. __________ ha stipulato un
accordo con la Federazione Ticinese delle Casse Malati, che ha dichiarato di
recedere dalla costituzione di parte civile dietro versamento di una somma di
fr. 10'000'000.--.
Il 24 dicembre 1999 la Camera dei Ricorsi
Penali ha posto il ricorrente in libertà provvisoria a determinate condizioni,
fra cui quella di non entrare in contatto con i suoi pazienti.
D.   Il 22
agosto 2000 il dr. __________ ha chiesto al Consiglio di Stato di revocare la
sospensione dall'esercizio della professione, motivando la domanda con la
necessità di conseguire un reddito per il suo sostentamento.
E.   Con
decisione 23 novembre 2000 il DOS ha respinto l'istanza, ritenendo che continuassero
a sussistere i motivi che avevano giustificato l'adozione del provvedimento
cautelare.
F.   Contro la
predetta decisione, il dr. __________ insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la riammissione al libero
esercizio della professione.
L'insorgente rileva anzitutto come sia nel
frattempo venuto meno il requisito dell'urgenza, che aveva giustificato
l'adozione del provvedimento cautelare. Rimprovera poi all'autorità di avergli
negato il diritto di esprimersi oralmente e di non aver motivato a sufficienza
la decisione di rigetto dell'istanza. Nel merito, il dr. __________ rileva di
essere incensurato e di beneficiare della presunzione d'innocenza. Dalla lunga
inchiesta svolta dall'autorità penale non sarebbe emerso nulla a suo carico. I
reati patrimoniali addebitatigli, recisamente contestati, non metterebbero
minimamente in discussione le sue capacità professionali.
A causa del suo perdurare, soggiunge, la
sospensione si porrebbe in contrasto con il principio di proporzionalità e con
le garanzie costituzionali della libertà economica, della libertà personale e
della proprietà.
G.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il DOS con argomenti che verranno discussi qui appresso.
H.   In replica
alle osservazioni del DOS, il ricorrente chiede che venga semmai ordinata la
procedura ordinaria di revoca dell'autorizzazione, nega nuovamente che siano dati
i presupposti per mantenere la sospensione.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 59 cpv. 5
LSan
.
La
legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato
dalla decisione censurata, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Il ricorrente non postula l'assunzione
di prove.
2.   2.1.
L'art. 56 LSan subordina l'autorizzazione al libero esercizio delle professioni
sanitarie al possesso di determinati titoli di studio, al godimento di buona
reputazione ed ai necessari requisiti psichici e fisici.
Se queste condizioni non sono soddisfatte,
l'autorizzazione è rifiutata (art. 59 cpv. 1 LSan). Se vengono meno, è invece
revocata per tempo determinato o indeterminato (art. 59 cpv. 2 lett. a LSan).
L'autorizzazione, soggiunge l'art. 59 cpv. 2 lett. b LSan, può inoltre essere
revocata in caso di grave negligenza, di azioni immorali o di certificati
falsi, di ripetuta inosservanza dei doveri professionali oppure per continuate
gravi violazioni delle disposizioni di legge, nonché delle norme deontologiche.
2.2. L'autorizzazione, dispone in seguito
l'art. 59 cpv. 4 LSan, può inoltre essere sospesa, a titolo cautelativo e con
effetto immediato, da parte del DOS,
"ove le circostanze lo
esigono"
.
La sospensione cautelare dell'autorizzazione
è una misura provvisionale destinata soprattutto ad evitare che operatori
sanitari autorizzati all'esercizio della professione continuino la loro
attività  allorché sussiste il fondato sospetto che siano venuti meno i presupposti
dell'autorizzazione. Se tali condizioni siano soddisfatte o meno deve poi
essere accertato nell'ambito di uno specifico procedimento di merito, promosso
a tal fine dal DOS. Le circostanze devono, in altri termini, rendere verosimile
che la revoca dell'autorizzazione non potrà essere evitata (cfr. per analogia
art. 33 LAvv). In tal senso va intesa la locuzione
"ove le circostanze
lo esigano"
.
2.3. L'art. 59 cpv. 4 LSan conferisce al DOS
un vasto margine d'apprezzamento in ordine alla valutazione delle circostanze suscettibili
di giustificare la sospensione cautelare dell'autorizzazione. Nell'ambito di
tale valutazione, di natura sommaria e fondata sulle apparenze, l'autorità deve
verificare l'esistenza del cosidetto fumus boni iuris, soppesando attentamente
gli interessi contrapposti, ma evitando di anticipare il giudizio di merito.
L'autorità di ricorso, chiamata a statuire su un'impugnativa proposta contro un
provvedimento cautelare, deve a sua volta limitarsi a verificare che esso non
violi il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del
potere d'apprezzamento. Essa deve, in particolare, rispettare la latitudine di
giudizio che la legge conferisce all'autorità decidente in ordine alla
necessità di adottare simili provvedimenti (Borghi Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm, n. 1 seg.).
2.4. Le misure cautelari perdurano sintanto
che non vengono revocate o decadono in seguito all'emanazione del giudizio di merito.
Esse possono essere modificate o revocate in ogni tempo, d'ufficio o su istanza
di parte, quando i motivi che ne hanno determinato l'adozione si modificano o
vengono meno.
La sospensione dell'autorizzazione
all'esercizio della professione, decretata dal DOS in base all'art. 59 cpv. 4
LSan, esplica quindi effetto sintanto che non viene revocata o decade a seguito
della decisione con cui l'autorità pone termine al procedimento di merito,
revocando il permesso di esercitare o rinunciando ad adottare un simile provvedimento.
3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, il ricorrente è stato sospeso dall'esercizio della
professione in seguito all'apertura di un procedimento penale, promosso a suo
carico per gravi reati patrimoniali, che avrebbe commesso nell'ambito della sua
attività di medico psichiatra, titolare di tre cliniche. La gravità delle
accuse rivolte dal Procuratore pubblico al ricorrente giustificava ampiamente
la revoca dell'autorizzazione al libero esercizio della professione, decretata
in via provvisionale dal DOS il 22 dicembre 1998. Lo stesso ricorrente ne ha
implicitamente riconosciuto la fondatezza, dichiarando di rinunciare
"spontaneamente" al libero esercizio della professione sino alla
crescita in giudicato della sentenza penale.
3.2. Il procedimento penale ha seguito e
segue tuttora il suo corso. L'istruttoria predibattimentale è prossima alla
conclusione. L'emanazione dell'atto d'accusa non dovrebbe quindi tardare. Le
risultanze degli accertamenti non sono note in dettaglio e sono per il momento
coperte dal segreto istruttorio. Il Procuratore pubblico prospetta comunque di
deferire il dr. __________ al giudizio della Corte delle assise criminali:
"per titolo di ripetute truffe e falsità in
documenti, commesse sull'arco di diversi anni, nel contesto professionale di
gestione delle sue tre cliniche e dello studio privato, ove, sostanzialmente,
profittando del rapporto di subordinazione dei dipendenti medici, paramedici ed
ausiliari, egli ha sistematicamente fatto formare falsa documentazione clinica
atta a supportare la fatturazione di prestazioni in realtà non offerte, ammontante
secondo le ultime valutazioni a una somma oscillante attorno ai venti milioni
di franchi, e meglio fatturazione di degenze totalmente fittizie o di durata
inferiore alle iscrizioni nelle apposite cartelle ed alle fatture,
somministrazione fittizia di farmaci, di visite e consultazioni in studio e
clinica non effettuate o di durata inferiore al fatturato, contando, per la
messa in atto dell'inganno astuto, sul fatto che le casse malati non avrebbero
avuto i mezzi di procedere a verifiche della fondatezza delle fatture e ciò sia
se chiamate ad onorarle, a dipendenza di accordi convenzionali, quale terzo pagante
o terzo garante".
È inoltre certo che dopo lo stralcio del
ricorso inoltrato dal dr. __________ contro la decisione del DOS di sospenderlo
dall'esercizio della professione, non si sono verificati fatti nuovi suscettibili
di far apparire ingiustificata la misura cautelare adottata nei suoi confronti
in base all'art. 59 cpv. 4 LSan. Al contrario, il versamento alle casse malati
della somma di fr. 10'000'000.-- a tacitazione delle loro pretese di parte civile
corrobora il sospetto dell'esistenza di un illecito, atto a legittimare una
revoca dell'autorizzazione al libero esercizio della professione per decadenza
del requisito della buona reputazione (art. 59 cpv. 2 lett. a LSan) o per uno
dei motivi menzionati dall'art. 59 cpv. 2 lett. b LSan. La revoca
dell'autorizzazione continua quindi a porsi come una prospettiva altamente
verosimile.
3.3. Il fatto che al ricorrente vengano
addebitati reati patrimoniali e non reati contro l'integrità delle persone è
privo di rilievo ai fini del giudizio sulla fondatezza del provvedimento in
esame. La sospensione dall'esercizio della professione non si giustifica soltanto
nei casi d'inosservanza dei doveri professionali lesiva dell'integrità dei
pazienti, ma in tutti i casi in cui le circostanze lo esigono, ovvero in tutti
i casi in cui sussiste il fondato sospetto che siano venuti meno i presupposti
dell'autorizzazione al libero esercizio. Ipotesi, questa, che nel caso di reati
patrimoniali commessi nell'esercizio della professione è senz'altro data.
3.4. Respingendo la richiesta di revoca del
controverso provvedimento cautelare, il DOS ha implicitamente ritenuto che il
tempo trascorso dal momento in cui è stato adottato non avesse attenuato
l'esigenza di inibire l'attività professionale del ricorrente. La valutazione
operata dall'autorità cantonale resiste alla critica. Non configura un
esercizio abusivo del potere d'apprezzamento ritenere che il tempo trascorso
dall'inizio del procedimento penale non abbia affievolito tale esigenza. La
deduzione appare senz'altro sostenibile per rapporto alla complessità
dell'inchiesta ed alla gravità degli addebiti. Perdurando tale esigenza, il
fatto che nel frattempo sia venuta meno l'urgenza che aveva giustificato
l'adozione del provvedimento cautelare non è di certo atto a legittimarne la
revoca.
3.5. Infondata è pure la censura di
violazione del principio di proporzionalità sollevata dal ricorrente nei
confronti del rifiuto dell'autorità di revocare la decisione cautelare in
esame. Non appare fuori luogo considerare ragionevole ed adeguato il rapporto
che intercorre tuttora fra le finalità d'ordine pubblico perseguite dalla
sospensione e le conseguenze che tale provvedimento determina in capo al
ricorrente. La gravità delle accuse rivoltegli è senz'altro atta a legittimare
il mantenimento della sospensione dal libero esercizio della professione.
Trattandosi di circostanze che mettono in discussione l'adempimento di un requisito
fondamentale per l'ammissione al libero esercizio della professione,
provvedimenti meno incisivi non entrano in considerazione.
3.6. Il mantenimento del provvedimento
cautelare non viola nemmeno la libertà economica del ricorrente. La temporanea
limitazione di tale libertà si fonda infatti su una chiara base legale,
risponde ad un sufficiente interesse pubblico e rispetta il principio di
proporzionalità.
Destituite di qualsiasi fondamento sono le
eccezioni che il ricorrente solleva in relazione alla libertà personale ed alla
garanzia della proprietà.
3.7. Né tale decisione si pone in contrasto
con la presunzione d'innocenza posta a fondamento del procedimento penale. Così
come non viene infranta dal carcere preventivo, tale presunzione non viene
nemmeno sovvertita o sminuita dalla sospensione dall'esercizio della
professione decretata dall'autorità amministrativa. A differenza della revoca
dell'autorizzazione fondata sull'art. 59 cpv. 2 LSan, la sospensione
dell'autorizzazione disposta a titolo di misura cautelare (art. 59 cpv. 4 LSan)
non presuppone infatti alcun giudizio di colpevolezza. Basta che le circostanze
rendano probabile una revoca dell'autorizzazione. Ipotesi, questa, che,
nell'ambito dell'adozione di misure cautelari, può senz'altro coesistere con la
presunzione d'innocenza.
3.8. Infondata è pure la censura di
violazione del diritto di essere sentito sollevata dal ricorrente in relazione
al rifiuto dell'autorità amministrativa di concedergli udienza prima
dell'adozione del provvedimento in contestazione. La procedura di revoca della
sospensione dell'autorizzazione al libero esercizio della professione non è
retta dal principio dell'oralità. Sia davanti al DOS, sia in questa sede al
ricorrente è peraltro stata concessa la più ampia facoltà di far valere per
iscritto le sue ragioni e di addurre eventuali prove.
3.9. Identica sorte va riservata
all'eccezione relativa alla mancata assunzione del preavviso della Commissione
di vigilanza sanitaria (CVSan). L'art. 59 cpv. 3 LSan impone al DOS di
interpellare questa commissione soltanto prima di revocare l'autorizzazione o
di pronunciare un ammonimento nei confronti di un operatore sanitario. Il
preavviso non è invece previsto nei casi di sospensione dell'autorizzazione a
titolo cautelare. La norma in questione riserva infatti espressamente l'art. 59
cpv. 4 LSan, che permette al DOS di sospendere l'autorizzazione a tale titolo.
Per il parallelismo delle forme, il preavviso non è quindi necessario nemmeno
nei casi di revoca di una decisione di sospensione.
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, la decisione dipartimentale impugnata va
quindi confermata siccome immune da violazioni del diritto. Gli atti vanno
rinviati al DOS, affinché provveda ad aprire, qualora non l'avesse già fatto,
il procedimento di merito volto a stabilire se siano dati o meno i presupposti
per revocare, a tempo determinato o indeterminato, l'autorizzazione al libero
esercizio della professione.
La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 59 LSan; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
§ Gli atti sono rinviati al DOS ai sensi del
considerando n. 4.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 600.- è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario