ti_gerichte · 52.2023.398 · 2023-09-27 · it
Revoca della licenza edilizia per l'edificazione di due case unifamiliari con ufficio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.08.2025 52.2023.398
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.08.2025 52.2023.398
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.08.2025 52.2023.398

Incarti n.
a. 52.2023.398
b. 52.2023.411
Lugano
7
agosto 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliere:
Federico Lantin
statuendo sui ricorsi
a.
b.
del
27 ottobre 2023 del
RI
1
patrocinato
da:  PA 1,
del
2 novembre 2023 di
CO
1 e CO 2,
,
CO
3,
,
patrocinati
da:  PA 2,
contro
la
decisione del 27 settembre 2023 (n. 4591) del Consiglio di Stato che ha
revocato la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022 rilasciata dal Municipio di
Riviera a CO 1i, CO 2 e CO 3 per l'edificazione di due case unifamiliari con
ufficio sul mapp. __________ di quel Comune, sezione di Cresciano;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. CO 1, CO 2 e CO 3 sono
comproprietari, in ragione di 1/3 ciascuno, dei mapp. __________,__________ e __________
di Riviera, sezione di Cresciano. I fondi, ubicati tra il Fiume Ticino, via
Cantonale e la ferrovia, sono assegnati dal vigente piano regolatore (approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione del 6 marzo 2001 n. 1077) alla zona
commerciale-artigianale (CA). Sul mapp. __________ sorge un ampio edificio
(sub. A) che ospita alcune imprese (garage __________, __________ ecc.), sul
mapp. __________ è ubicato un box prefabbricato in lamiera, mentre sul mapp. __________
sono presenti una casa d'abitazione (sub. C) e un'ulteriore costruzione (sub.
A).
ESTRATTO DEL PIANO DEL REGISTRO FONDIARIO
N
b. Nel corso del mese di luglio 2021, CO 1, CO 2 e CO
3 hanno inoltrato al Municipio una domanda di costruzione per la realizzazione
di due case d'abitazione sul mapp. mapp. __________.
c. Il 12 luglio 2021, l'Ufficio tecnico
comunale (UTC) ha redatto un rapporto (interno) in cui ha rilevato, tra
l'altro, che il progetto non era conforme alla zona di situazione, precisando
che non si poteva procedere alla pubblicazione della domanda e che bisognava
informare gli istanti di tale contrasto.
d. Preso atto del rapporto dell'UTC, il
20 luglio 2021 il Municipio, richiamato l'art. 5 cpv. 2 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), ha comunicato agli istanti che il
progetto non era conforme alla zona di situazione e ha chiesto loro se
intendessero mantenere la domanda.
e. Il progetto è stato abbandonato.
B.
a. Il 25 settembre 2021, CO 1, CO 2 e CO 3 hanno
inoltrato al Municipio una nuova domanda di costruzione per l'edificazione al
mapp. __________ di due case d'abitazione unifamiliari (A e B), di cui una (A)
munita di un ufficio al piano terreno. Le abitazioni sono articolate su tre
livelli (piano terra, primo piano e piano mansarda). Gli edifici presentano sul
lato ovest un porticato che funge da copertura per i posteggi.
ESTRATTO PLANIMETRIA
N
In base alla relazione tecnica, l'intervento sarebbe
connesso alle attività commerciali presenti sui mapp. __________ e __________,
riconducibili agli stessi istanti, e permetterebbe una loro ottimizzazione.
b.
Il 22 ottobre
2021, l'UTC ha redatto un nuovo rapporto, in cui ha rilevato che anche il nuovo
progetto non sarebbe conforme alla zona di situazione e che la domanda non
potrebbe essere pubblicata. In particolare, ha ritenuto che,
nonostante il
progetto sia stato modificato
con l'inserimento di
un ufficio al
PT dell'abitazione verso la strada cantonale, l'intervento proposto risulta
ancora in contrasto con la funzione prevista per la zona di utilizzazione. La
realizzazione di un piccolo ufficio in una delle due abitazioni non è
sufficiente per giustificare l'intervento complessivo proposto interamente di
tipo residenziale. Le norme di attuazione del piano regolatore non prevedono
deroghe in questo senso (…).
c. Scostandosi dal
parere dell'UTC, in data 25 ottobre 2021 il Municipio ha ritenuto che il progetto
fosse conforme alla destinazione di zona e disposto la pubblicazione della
domanda (ris. n. 990).
d. La domanda,
pubblicata dal 4 al 18 novembre 2021, non ha suscitato opposizioni da parte di
privati.
e. Il 24 novembre 2021,
l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ha chiesto agli istanti, per il
tramite del Municipio, un complemento atti. La richiesta comprendeva inoltre
l'avviso negativo dell'Area esercizio e manutenzione, che ha riscontrato una violazione
delle distanze dalla strada, e dell'Ufficio dei corsi d'acqua, che ha rilevato
un contrasto con le distanze dai corsi d'acqua.
f. Per ovviare alle
problematiche riscontrate dalle Autorità cantonali, nel mese di dicembre 2021
gli istanti hanno inoltrato al Municipio una variante del progetto che
contempla una modifica delle distanze dal confine degli immobili e la
formazione in contiguità tra loro di due portici che coprono i posteggi.
ESTRATTO
PLANIMETRIA
N
g. Preso atto delle modifiche apportate
al progetto, con rapporto del 16 dicembre 2021 l'UTC ha fatto presente al Municipio
la necessità di ripubblicare la domanda e di procedere ad alcune correzioni
puntuali dei piani.
h. La variante, pubblicata dal 13 al 27
gennaio 2022, non ha suscitato opposizioni.
i. In data 28 gennaio 2022, l'UDC ha
richiesto un ulteriore complemento atti.
Il 24 febbraio 2022, l'UTC ha trasmesso
i documenti richiesti, tra cui la perizia fonica dell'11 febbraio 2022
allestita dalla __________.
l. Con avviso cantonale n. 120694 del 22
marzo 2022, l'Autorità dipartimentale ha preavvisato positivamente il progetto.
m. Il 28/29 marzo 2022, il Municipio ha
rilasciato agli istanti il permesso richiesto.
La licenza edilizia è cresciuta in
giudicato incontestata.
C.
a. Il 18 marzo 2023, alcuni deputati del Gran
Consiglio hanno
depositato
un'interrogazione, ponendo al Consiglio di Stato alcuni interrogativi circa la
conformità della predetta licenza con le norme edilizie.
In data 24 maggio 2023, il Governo ha preso
posizione.
b. Nel frattempo, con scritto del 26
aprile 2023,
richiamata la predetta
interrogazione, l'UDC ha comunicato al Municipio di ritenere date le premesse
per avviare una procedura di vigilanza sui comuni ai sensi degli art. 196 segg.
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). L'Autorità
dipartimentale ha in particolare evidenziato che l'intervento sarebbe stato
di
primo acchito
in contrasto con la zona di situazione, facendo presente che avrebbe
potuto entrare in linea di conto una revoca. Ha quindi invitato il Municipio a
presentare le proprie osservazioni, inviando copia del proprio scritto anche agli
istanti.
c. Il 9 maggio 2023, il Municipio ha
preso posizione, sostenendo che la licenza edilizia sarebbe stata conforme ai
più recenti sviluppi pianificatori che ammettono zone polifunzionali e miste e
che non vi sarebbero state ragioni per avviare una procedura di vigilanza né,
tantomeno, per procedere a una revoca.
d. Su richiesta dell'UDC, il 15 maggio
2023 l'Ufficio della pianificazione locale (UPL) ha redatto un parere, con cui
ha ribadito che l'intervento non sarebbe stato conforme alla zona di
situazione.
Il 17 maggio 2023, l'UDC ha chiesto al Municipio la
trasmissione dell'incarto edilizio.
e. Sempre il 17 maggio 2023, richiamato il suo
precedente scritto del 26 aprile, l'UDC ha ribadito che nel caso concreto sarebbe
potuta entrare in considerazione la revoca della licenza, invitando gli istanti
in licenza a presentare le proprie eventuali osservazioni.
f. Con scritto del 1° giugno 2023, gli
istanti si sono opposti alla revoca, rilevando in particolare che sulla base
della licenza edilizia ricevuta avevano già effettuato importanti investimenti.
g. Il 12 giugno 2023, al fine di
accertare lo stato di avanzamento lavori e/o gli investimenti già eseguiti,
l'UDC ha nuovamente interpellato gli istanti chiedendo in particolare di
produrre i seguenti documenti:
-
copia del contratto e dei piani
inerenti alla realizzazione ed alla fornitura delle strutture prefabbricate,
con eventuali conferme d'ordine;
-
stato di avanzamento delle
costruzioni e programma lavori.
Il medesimo giorno, su richiesta dell'UDC, l'UPL ha
redatto un nuovo parere, con cui ha escluso la sussistenza delle condizioni per
concedere una deroga giusta l'art. 67 della legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
h. Il 19 giugno 2023, gli istanti hanno trasmesso
delle copie non firmate dei contratti con lo Studio d'architettura arch. __________
e con __________
i. Il 3 luglio 2023, l'UDC ha intimato al Municipio di
procedere alla revoca della licenza edilizia entro il 14 luglio 2023, precisando
che, in caso di sua inadempienza, il Consiglio di Stato avrebbe proceduto in
sua vece.
Con scritto di medesima data, l'UDC ha comunicato agli
istanti in licenza che la documentazione inoltrata non rispondeva alle sue richieste.
Considerato comunque che la licenza sarebbe stata rilasciata in
aperto
contrasto con le norme di piano regolatore (prescrizioni di zona),
l'Autorità
dipartimentale ha evidenziato
che l'interesse pubblico ad una corretta
applicazione del diritto
prevaleva sul diritto degli istanti di far uso del
permesso ricevuto. Ha quindi informato questi ultimi di avere chiesto al Municipio
di procedere con la revoca della licenza.
l. Preso atto dello scritto dell'UDC, dopo aver
richiesto una proroga del termine per procedere alla revoca, il 12 luglio 2023
il Municipio ha offerto agli istanti la possibilità di prendere posizione.
Con osservazioni del 25 luglio 2023,
corredate di varia documentazione, gli interessati hanno formulato le proprie
osservazioni, contestando che fossero adempiute le condizioni per procedere
alla revoca del permesso.
Tenuto conto delle osservazioni
formulate, il 29 agosto 2023 il Municipio ha comunicato all'UDC che non
sarebbero stati dati i presupposti per procedere alla revoca della licenza,
posto che il rilascio del permesso era avvenuto a seguito di una
procedura
completa
e che gli istanti avevano già preso delle
decisioni
irrevocabili.
D.
a. Con giudizio del 27 settembre 2023, il Consiglio di
Stato ha revocato la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022 rilasciata dal
Municipio di Riviera.
Evidenziata preliminarmente la
competenza dell'UDC ad intervenire quale autorità di vigilanza e dello stesso
Consiglio di Stato a revocare la licenza edilizia in luogo del Municipio
rimasto inattivo (art. 48 cpv. 2 e 3 LE e 52 del regolamento di applicazione
della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110), il Governo,
fondandosi sulle considerazioni dell'UPL, ha anzitutto escluso che l'intervento
fosse conforme alla zona di situazione e che sussistessero le condizioni per
concedere una deroga giusta l'art. 67
LST.
Ha inoltre reputato che la mancata conformità dell'intervento con il piano
regolatore e l'impossibilità di concedere una deroga fosse nota al Municipio, il
quale sarebbe stato adeguatamente informato dall'UTC mediante il rapporto del
22 ottobre 2021. Proseguendo, ha ritenuto che fossero adempiute le condizioni
per procedere a una revoca giusta l'art. 18 cpv. 1 LE. Al riguardo, ha
anzitutto escluso che la licenza fosse stata rilasciata in esito ad un
procedimento in cui gli interessi pubblici e privati sarebbero stati
esaurientemente esaminati, posto che il Municipio avrebbe dovuto considerare
prevalente l'interesse pubblico a una corretta applicazione del diritto
rispetto all'interesse privato degli istanti a costruire due case d'abitazione
in una zona non preposta a tale scopo. L'Esecutivo comunale, facendo correttamente
uso delle proprie competenze e seguendo le indicazioni dell'UTC, avrebbe dovuto
negare la licenza edilizia. Il Governo ha poi ritenuto che la revoca fosse
sorretta da un preminente interesse pubblico, posto che la realizzazione di due
case d'abitazione in una zona commerciale ove è presente un (importante) inquinamento
fonico (strada cantonale e ferrovia) violerebbe diversi principi pianificatori
(art. 1 cpv. 2 lett. a bis e 3 cpv. 3 lett. a e b della legge sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Ha anche considerato
irrilevante il fatto che nella zona di situazione sarebbero presenti altri
edifici residenziali, ritenuto peraltro che da una ispezione dei programmi
informatici (GIPE) tali costruzioni sarebbero state approvate prima dell'adozione
del piano regolatore del 2001. Il Consiglio di Stato ha quindi concluso che la
violazione delle prescrizioni di zona lederebbe un preminente interesse
pubblico che il Municipio, noncurante delle indicazioni ricevute dall'UTC, avrebbe
deciso di non tutelare, scostandosi in maniera manifesta da quanto prescritto
dal piano regolatore, senza peraltro giustificare tale scelta e andando ben
oltre la latitudine di giudizio che gli conferirebbero le norme di piano
regolatore. Oltre a ciò, con scritto del 20 luglio 2021 gli istanti sarebbero
stati inizialmente resi edotti dell'esistenza di un contrasto con le norme
pianificatorie. Per quanto concerne poi l'applicazione dell'art. 18 cpv. 2 LE,
il Governo ha rilevato che il 12 giugno 2023 l'UDC ha chiesto agli istanti
informazioni inerenti lo stato di avanzamento dei lavori, i quali non avrebbero
però fornito i documenti richiesti. Nemmeno una volta informati in data 3
luglio 2023 dell'intenzione di procedere alla revoca essi avrebbero rimediato
alle proprie mancanze, producendo la relativa documentazione. Anche il
Municipio, con il suo ultimo scritto del 29 agosto 2023 non avrebbe apportato
documentazione a comprova dell'inizio dei lavori. Il Governo ha quindi concluso
che i lavori non fossero iniziati, né che fossero stati assunti dagli istanti degli
importanti investimenti in vista degli stessi.
b. Il 3 ottobre 2023, il RI 1 ha chiesto il riesame della predetta
decisione governativa, rilevando sostanzialmente che per una
propria svista
non avrebbe inoltrato all'UDC le osservazioni del 25 luglio 2023 degli istanti
con i relativi allegati.
c. In data 11 ottobre 2023 (ris. gov. n. 4775), il Consiglio di Stato ha
respinto la richiesta di riesame, reputando sostanzialmente che nulla di nuovo
e di rilevante fosse stato addotto. Ha comunque fatto presente che rimaneva
aperta la possibilità di fare uso dei rimedi giuridici ordinari.
E.
a. Contro il predetto giudizio governativo, il RI
1
insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che
sia annullato (inc. n. 52.2023.398).
L'insorgente sostiene anzitutto che sarebbero
adempiute le condizioni per concedere una deroga giusta l'art. 67 LST. A suo
dire, la situazione degli istanti in licenza sarebbe del tutto eccezionale,
posto che essi non avrebbero altre possibilità per realizzare l'ufficio
direttamente connesso con le attività commerciali presenti sul mapp. __________
e che la licenza edilizia garantirebbe la continuità di tali attività. Ritiene
inoltre che l'interesse pubblico e quello dei vicini non sarebbe pregiudicato
dalla concessione di una deroga. Di seguito, contesta che sarebbero adempiute
le condizioni per procedere a una revoca della licenza giusta l'art. 18 LE. Il
permesso sarebbe stato rilasciato a seguito di una procedura in cui tutte le
circostanze determinanti sarebbero state adeguatamente ponderate. In
particolare, la zona di situazione configurerebbe una
zona mista
,
caratterizzata da una
mescolanza funzionale
. Il progetto, oltre alla
realizzazione delle due unità abitative, contemplerebbe la formazione di un
ufficio connesso funzionalmente alle attività ubicate sul mapp. __________.
Oltre a ciò, il piano del catasto del rumore stradale assegnerebbe alla zona
commerciale-artigianale il grado di sensibilità III, che sarebbe compatibile
con la funzione abitativa. Da ultimo, occorrerebbe considerare che nessun
vicino avrebbe interposto opposizione, motivo per cui non sarebbe neppure
ravvisabile una lesione di interessi privati. La revoca non sarebbe inoltre
sorretta da alcun interesse pubblico, posto che il principio della divisione
funzionale delle zone (art. 3 cpv. 3 lett. a LPT) sarebbe relativo e i più
recenti sviluppi pianificatori ammetterebbero zone polifunzionali e miste come
quella in esame. Gli interessati avrebbero inoltre già fatto uso in buona fede della
licenza edilizia ricevuta, dato che avrebbero già investito la somma di fr.
167'050 e avrebbero sottoscritto due contratti vincolanti per un importo di fr.
910'345.-.
b. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone, per sé
e in rappresentanza del Consiglio di Stato, il Dipartimento del territorio con
argomentazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, in appresso.
La Sezione degli enti locali non formula particolari
osservazioni.
CO 1, CO 2 e CO 3 aderiscono alle considerazioni
dell'insorgente, postulando l'accoglimento del ricorso.
c. In sede di replica e duplica l'insorgente e il
Dipartimento del territorio si riconfermano nelle rispettive allegazione e
domande, approfondendo le rispettive tesi.
CO 1
, CO 2 e CO 3 richiamano il contenuto della propria risposta. La
Sezione degli enti locali è rimasta silente.
F.
a. Anche
CO 1, CO 2
e CO 3
, impugnano la decisione
governativa dinanzi a questo Tribunale, chiedendo che sia annullata e che venga
ripristinata la licenza edilizia (inc. n. 52.2023.411).
Gli insorgenti
lamentano anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentiti, posto
che il Governo avrebbe emanato la propria decisione senza prendere in
considerazione le loro osservazioni del 25 luglio 2023 con i relativi allegati.
Di seguito, sostengono che l'intervento sarebbe conforme alla zona di
situazione. Al riguardo, rilevano che il fondo si troverebbe in una zona con
destinazione
multifunzionale
, dove sarebbero ammesse anche abitazioni. Nel
comparto in questione vi sarebbe un totale di tredici edifici: otto ad uso
esclusivamente abitativo, due ad uso abitativo/commerciale, uno ad uso alloggio/ristorante
e unicamente due ad uso commerciale. L'edificazione di abitazioni sarebbe quindi
ammessa se funzionalmente connessa ad attività commerciali, come nel caso di
specie. Oltre alle due abitazioni sarebbe in effetti prevista la formazione di
un ufficio collegato alle attività sul mapp. __________. Proseguendo, ritengono
che sarebbero adempiute le condizioni per concedere una deroga giusta l'art. 67
LST. Contestano poi che sarebbero dati i presupposti per procedere a una revoca
della licenza. Anzitutto, sostengono che il permesso di costruzione sarebbe
stato rilasciato dopo un'esauriente procedura di accertamento e di opposizione
nel corso della quale sarebbero stati esaminati e soppesati i vari interessi in
gioco. Una revoca del permesso sarebbe dunque già esclusa per tale motivo.
Inoltre, i ricorrenti avrebbero già sostenuto in buona fede importanti
investimenti in vista dell'inizio dei lavori, posto che essi avrebbero già investito
l'importo complessivo di fr. 167'050.- e sottoscritto due contratti vincolanti
per un importo complessivo di fr. 910'345.-. Vietando l'intervento previsto, verrebbero
inoltre danneggiate/rallentate le attività economiche sul mapp. __________. Di
seguito, i ricorrenti lamentano una violazione del principio della buona fede, ritenuto
che dopo la presentazione della domanda avrebbero ricevuto dal Municipio delle
rassicurazioni circa la conformità del progetto con le norme edilizie e che
l'UDC avrebbe preavvisato positivamente il progetto in data 22 marzo 2022 senza
mai nulla eccepire in merito alla mancata conformità del progetto con la zona
di situazione. I ricorrenti argomentano poi che la revoca sarebbe lesiva del
principio della parità di trattamento, ritenuto che nel comparto sarebbero già
presenti numerosi edifici residenziali, i cui permessi andrebbero altrimenti pure
revocati. Da ultimo, lamentano un comportamento contradditorio dell'UDC, che
nel corso della procedura di rilascio della licenza avrebbe preavvisato
positivamente la domanda di costruzione, mentre a distanza di un anno ne avrebbe
chiesto la revoca per un contrasto con la LPT e con la LST.
b. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone, per sé
e in rappresentanza del Consiglio di Stato, il Dipartimento del territorio con
argomentazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, in appresso.
La Sezione degli enti locali non formula particolari
osservazioni.
Il RI 1 postula l'accoglimento del ricorso, rinviando
al contenuto del proprio gravame, e chiede la congiunzione delle istruttorie.
c. Con la replica gli insorgenti si limitano a chiedere
l'unione delle procedure. Non vi è quindi stato un ulteriore scambio di
allegati.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. Giusta l'art. 48 cpv. 5 LE, c
ontro le decisioni del Consiglio di Stato, emanate
quale Autorità di vigilanza sui Comuni, è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo come all'art. 207 LOC. Secondo quest'ultima norma, ha anzitutto
diritto di ricorso c
hi è leso nei suoi legittimi interessi (cpv. 1). Il
Comune, prosegue il disposto (cpv. 2), è legittimato a ricorrere se leso nella
sua autonomia.
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è quindi
data dagli art. 48 cpv. 5
LE e
207
cpv. 1 LOC
.
1.1.2. Certa è inoltre la legittimazione attiva dei ricorrenti
CO
1
i, CO 2 e CO 3, personalmente e direttamente
toccati dal giudizio impugnato, di cui sono destinatari
(
art. 207 cpv. 1 LOC;
art. 65 cpv. 1 della
legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]
).
1.1.3. Pacifica è pure la legittimazione del RI 1. Nel campo edilizio e
della pianificazione del territorio il Comune ticinese beneficia in linea di
principio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la
giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 142 I 26 consid. 3.5
e rinvii). In particolare, esso dispone di autonomia nell'allestimento del
proprio piano regolatore, nell'adozione delle relative norme di attuazione e
nella loro applicazione (DTF 143 I 272 consid. 2.3.2).
In
concreto, controversa è la corretta applicazione di norme comunali (conformità
di zona) e la revoca di un permesso rilasciato sulla base di tali disposizioni.
La legittimazione attiva del RI 1, che invoca la propria autonomia, è dunque
data
(art. 207 cpv. 2 LOC).
1.2. I
ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque
ricevibili in ordine.
1.3. Avendo il
medesimo fondamento di fatto, i gravami possono essere decisi con un unico
giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). La situazione, presente e passata, dei luoghi e dell'oggetto
delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali,
dalle immagini visibili su Google Maps e Google Street View (cfr. a
quest'ultimo riguardo, STF
1C_382/2015 del
22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3,
1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1) e dalle immagini pubblicate sul
geoportale dell'Ufficio federale della topografia swisstopo (map.geo.admin.ch,
"SWISSIMAGE Viaggio nel tempo")
. Neppure le parti sollecitano
del resto l'assunzione di particolari prove. I quesiti sollevati, peraltro,
sono essenzialmente di natura giuridica.
2.
Diritto di
essere sentiti
2.1. Secondo costante
giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono
determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa
risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma
assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una
decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle
facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere
efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3,
136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1).
2.2. CO 1, CO 2 e CO 3
lamentano una violazione del loro diritto di essere sentiti, poiché il Governo
avrebbe emanato la propria decisione senza prendere in considerazione le loro
osservazioni del 25 luglio 2023 con i relativi allegati. A torto.
Con
scritto del 26 aprile 2023, inviato in copia anche agli istanti, l'UDC ha informato
le parti dell'avvio della procedura di vigilanza e della possibilità di
procedere con la revoca del permesso. Il 12 giugno 2023, l'Autorità
dipartimentale ha invitato esplicitamente i proprietari a produrre la
documentazione in loro possesso atta a comprovare l'inizio dei lavori
rispettivamente l'esecuzione di importanti investimenti. Con successivo scritto
del 3 luglio 2023, l'UDC ha fatto presente che la documentazione prodotta non
rispondeva alle proprie richieste. Gli istanti hanno dunque avuto più occasioni
per inoltrare i documenti, che per finire hanno prodotto con le osservazioni
del 25 luglio 2023 al Municipio. Il fatto che al momento di emanare il suo
giudizio il Governo non ne fosse in possesso è quindi riconducibile agli stessi
ricorrenti e al Municipio che, per sua stessa ammissione, ha omesso di
trasmetterli all'Autorità cantonale. Quest'ultima non può dunque essere
rimproverata di aver violato il diritto di essere sentiti degli insorgenti,
quanto semmai, piuttosto, di non aver tenuto conto di tutti i fatti rilevanti,
ovvero di non aver accertato in modo completo tali fatti. Avendo tuttavia l'Esecutivo
cantonale successivamente reputato che i documenti in questione non sarebbero
comunque stati suscettibili di modificare la propria decisione, a questo punto
sarebbe in tutti i casi un esercizio sterile e superfluo rinviare la causa al
Consiglio di Stato per nuova decisione. Dato che gli insorgenti hanno potuto
ripresentare tutte le loro tesi giuridiche davanti a questo Tribunale, incluse
quelle fondate sulla suddetta documentazione, conviene quindi esaminare in
questa sede se la controversa revoca meriti o non di essere tutelata.
3.
Revoca
3.1. Secondo la
giurisprudenza sviluppata dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali
del diritto amministrativo, la revoca di un atto amministrativo dipende in
genere dal confronto di due interessi antitetici: quello all'attuazione del
diritto oggettivo e quello riferito alla sicurezza giuridica. Il secondo
prevale, di regola, sul primo e impedisce quindi la revoca a) se l'atto in
questione ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, b) se la
decisione è stata emanata nell'ambito di una procedura di accertamento e di
opposizione destinata ad esaminare e soppesare gli opposti interessi in gioco,
oppure c) quando l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli,
segnatamente, trattandosi di un permesso di costruzione, se ha in buona fede
iniziato i lavori od investito somme ragguardevoli in vista degli stessi.
Tuttavia, anche quando si verifica una di queste tre situazioni alternative,
l'atto amministrativo può ancora essere revocato, generalmente dietro indennità
(cfr., sul tema, RDAT II-2000 n. 38 consid. 3), qualora esso violi in modo
particolarmente grave un interesse pubblico eminente. La revoca può
ulteriormente apparire giustificata, nonostante sia realizzata (almeno) una delle
suddette fattispecie, quando è imposta da un interesse pubblico particolarmente
importante, segnatamente quando subentrano fatti nuovi, nuove conoscenze
tecniche o modifiche legislative oppure quando sussiste un motivo di revisione.
Anche in questi casi può entrare in linea di conto il versamento di
un'indennità (RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1; STA 52.2020.548 del 25 maggio
2022 consid. 2.1, 52.2014.424-444 del 18 dicembre 2015 consid. 3.2 e rinvii).
Questi principi sono
di norma applicabili in assenza di una regolamentazione specifica sulla
possibilità di revocare una decisione (STF 1P.567/2006 del 2 ottobre 2007 consid.
4.2). Nella misura in cui, come è qui il caso, i presupposti della revocabilità
sono espressamente disciplinati in una specifica disposizione legale, è
innanzitutto sulla base della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità
della revoca (DTF 127 II 306 consid. 7a, 115 Ib 152 consid. 3a; STF 1C_331/2024
del 31 ottobre 2024 consid. 3 e rimandi; STA 52.2010.91-151 del 13 agosto 2010
consid. 2.1 e rimandi). L'autorità competente deve comunque rispettare i citati
principi anche nell'applicazione delle disposizioni cantonali sulla revoca
delle licenze edilizie (STF 1C_331/2024 citata consid. 3, 1C_465/2022 del 4
aprile 2023 consid. 4.1, 1C_355/2010 del 19 novembre 2010 consid. 5.1).
3.2. Giusta l'art. 18
cpv. 1 LE, la licenza concessa in contrasto con le prescrizioni del diritto
pubblico o che viene a contrastare con esse al momento della sua utilizzazione
può essere revocata. Se importanti lavori sono già stati eseguiti secondo la
licenza accordata, soggiunge la norma (cpv. 2), la revoca è possibile soltanto
se l'istante ha ottenuto il permesso inducendo l'autorità in errore o se
interessi pubblici prevalenti lo esigono. In quest'ultima evenienza è dovuta
un'indennità se il provvedimento equivale a espropriazione (espropriazione
materiale).
La natura potestativa
della norma sta chiaramente a indicare che la revoca o l'adeguamento della
decisione devono scaturire dalla ponderazione degli interessi contrapposti, che
va effettuata anche nell'ipotesi, disciplinata dal capoverso 2, dell'esecuzione
di lavori importanti (cfr. STA 52.2010.91-151 citata consid. 2.2).
L'obbligo di
indennizzo imposto all'ente pubblico dall'art. 18 cpv. 2 LE, ovvero quando
l'autorità procede alla revoca di una licenza edilizia in forza di interessi
pubblici prevalenti malgrado il privato abbia già effettuato dei lavori
importanti, mira a risarcire il beneficiario della licenza edilizia per le
spese effettuate, sulla scorta del permesso in suo possesso, per la
realizzazione del progetto approvato, ma che diventano inutili, trasformandosi
in danno, nel momento in cui questo viene revocato. Tale obbligo concerne
pertanto, principalmente, il rimborso delle spese derivanti dalle obbligazioni assunte
dal beneficiario del permesso tra la data del rilascio e quella della revoca (cfr.
RDAT II-2000 n. 38 consid. 3 e rimandi). L'art. 18 cpv. 2 LE istituisce
pertanto - nella misura in cui alla norma possa essere riconosciuta una portata
propria - una responsabilità dell'ente pubblico per danno cagionato lecitamente
in attuazione e concretizzazione delle esigenze in tal senso poste dalla giurisprudenza
del Tribunale federale (cfr.
supra
, consid. 3.1). Una tale
responsabilità sussiste dunque indipendentemente dall'avverarsi, a seguito
dell'adozione del provvedimento di revoca, di un'espropriazione materiale a
pregiudizio del fondo interessato dal progetto edilizio. Ferme queste premesse,
la subordinazione del versamento del risarcimento alla condizione che il
provvedimento di revoca equivalga ad espropriazione materiale sancito dall'art.
18 cpv. 2 LE deve essere interpretato quale limitazione della responsabilità
dell'ente pubblico al solo caso in cui il provvedimento cagioni un danno considerevole,
ovvero grave. La norma in questione rinvia pertanto semplicemente, nella misura
in cui appare necessario ai fini della sua applicazione, agli effetti dell'espropriazione
materiale per determinare, in chiave restrittiva, la risarcibilità - o non -
del danno (cfr. RDAT II-2000 n. 38 consid. 3 e rimandi). Corrobora tale
interpretazione la circostanza secondo cui la stessa giurisprudenza del
Tribunale federale, che fonda l'obbligo di indennizzo, pone quale requisito per
la sua concessione l'investimento di somme ragguardevoli in vista dell'inizio
dei lavori, qualora questi non siano addirittura già iniziati (cfr.
supra
,
consid. 3.1). Volendo assegnare all'art. 18 cpv. 2 LE la funzione di norma
(inutile) di rinvio puro e semplice all'istituto dell'espropriazione materiale
- rinvio presupponente oltretutto che la revoca di un permesso di costruzione
possa realizzare i requisiti di tale istituto - verrebbe invece disattesa
l'esigenza stabilita dalla Corte suprema federale di risarcire, in determinati
casi, il beneficiario di una licenza edilizia revocata: esigenza che non è però
subordinata all'avverarsi di siffatta espropriazione e che è oltretutto
finalizzata, in principio, a compensare un danno differente rispetto a
quest'ultima (cfr. RDAT II-2000 n. 38 consid. 3).
3.3.
Riservate norme particolari, la revoca di atti
amministrativi disposta da un'autorità di vigilanza soggiace ai medesimi
requisiti di quella decisa dall'autorità che ha emanato l'atto viziato. In base
al
l'art. 48 cpv. 1 LE l'applicazione della legge, dei regolamenti
edilizi e dei piani regolatori è compito del Municipio. Il Consiglio di Stato,
soggiunge la norma (cpv. 2), può tuttavia intervenire d'ufficio per imporre
all'autorità comunale l'applicazione della legge, dei piani e dei regolamenti
edilizi. Il disposto ricalca il principio generale della vigilanza sui comuni
contenuto nell'art. 194 LOC, secondo cui i
comuni, nel rispetto
della loro autonomia, sono sottoposti alla vigilanza del Consiglio di Stato,
che designa il Dipartimento competente (cfr. STA 52.2011.210 del 15 marzo 2012
consid. 4.1).
Giusta l'art.
196c
cpv. 1 LOC, cui
rinvia l'art. 48 cpv. 4 LE, l'autorità di vigilanza può adottare provvedimenti
particolari o annullare le risoluzioni degli organi comunali,
allorquando, cumulativamente a) l'agire degli
organi locali violi manifestamente norme della Costituzione, di leggi o di
regola-menti e b) lo impongano importanti e preponderanti
interessi
collettivi.
Ne deriva che le decisioni dell'autorità inferiore possono
essere annullate dall'Esecutivo cantonale, agente come autorità di vigilanza
sui comuni e sui Dipartimenti, soltanto in caso di violazione manifesta di
chiare disposizioni di legge, di norme procedurali essenziali e di interessi
pubblici rilevanti, cioè solo in quanto siano dati i presupposti della revoca
della licenza edilizia (art. 18 LE; cfr. DTF 107 Ib 35 consid. 4a e b; STA
52.2011.210 citata consid. 4.1;
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1379 ad art. 48 LE).
Nel Cantone Ticino la revoca del permesso di
costruzione prevista dall'art. 18 LE deve in sostanza avvenire secondo i
principi generali sviluppati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, anche
quando la revoca è pronunciata dal Consiglio di Stato nella veste di autorità
di vigilanza sui Comuni e sui Dipartimenti.
3.4. Nel caso concreto, il
Consiglio di Stato ha revocato la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022,
reputando che il permesso fosse stato concesso in contrasto con il diritto ed
escludendo che fosse stato rilasciato in esito ad un procedimento in cui gli
interessi pubblici e privati fossero stati esaurientemente esaminati e/o che
gli interessati avessero eseguito importanti investimenti. Ha inoltre ritenuto
che la revoca fosse sorretta da un preminente interesse pubblico, dato che la
realizzazione di due case d'abitazione in una zona commerciale, ove è presente
un (importante) inquinamento fonico (strada cantonale e ferrovia), violerebbe
diversi principi pianificatori (art. 1 cpv. 2 lett. a bis e 3 cpv. 3 lett. a e
b LPT).
I ricorrenti contestato le
conclusioni dell'Autorità inferiore come descritto in dettaglio in narrativa.
Il Dipartimento del
territorio ribadisce in questa sede la sussistenza delle condizioni per
procedere alla revoca del permesso.
3.5. Contrasto con il
diritto
3.5.1. Conformità di
zona
3.5.1.1. Giusta l'art.
22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b LST,
l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti
sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò
significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto
insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione
assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto
con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle
finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove
costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della
zona in cui si collocano (cfr. RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1,
RDAT II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59
consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid.
4.1;
Alexander Ruch
,
Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22;
Scolari
, op.
cit., n. 472
ad art. 67
LALPT).
3.5.1.2. L'art. 54
NAPR, che regola la zona commerciale-artigianale (CA), stabilisce quanto segue:
La zona CA è indicata sul piano con il colore
violetto.
In questa zona sono ammesse le costruzioni con
esercizi pubblici, negozi, uffici ed aziende artigianali mediamente moleste.
(…)
Per quanto qui interessa,
dalla predetta norma risulta che la zona commerciale-artigianale è riservata
all'insediamento di attività mercantili (commerciali) e produttive
(artigianali). Le zone
commerciali
sono riservate allo svolgimento di
attività mercantili o comunque legate al cosiddetto settore terziario
dell'economia. In queste zone vanno di principio confinate tutte quelle
attività commerciali, che per volume di traffici e ripercussioni indotte
superano i ristretti limiti delle attività di servizio ancora tollerabili nelle
zone residenziali (cfr. STA 52.2003.85 del 9 settembre 2003 consid. 2.2;
Scolari
, op. cit., n. 581 ad art. 67
LALPT).
Artigianali
sono invece normalmente considerate le attività
volte a produrre beni relativamente individualizzati, in quantitativi ridotti e
con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera (cfr. STA 52.2019.250
del 23 dicembre 2020 consid. 3.2.1 con riferimenti, confermata da STF
1C_68/2021 del 7 dicembre 2021 consid. 3.2.1).
Dal rapporto di
pianificazione emerge che la zona commerciale-artigianale
riguarda i fondi
idonei all'insediamento di edifici con questo tipo d'utilizzazione
(cfr.
rapporto di pianificazione del 31 marzo 1999, pag. 46). In sede di approvazione
del piano regolatore il Consiglio di Stato ha indicato che
nella zona
commerciale
artigianale
sono ammessi in particolare esercizi pubblici, negozi,
uffici e aziende artigianali
(cfr. ris gov. n. 1077 del 6 marzo 2001, pag.
15).
3.5.1.3. Nel caso
concreto, appare certo che la costruzione di due case d'abitazione con ufficio
non è conforme alla zona di situazione. La zona artigianale-commerciale non
ammette infatti contenuti residenziali. Il testo della norma è chiaro e non
lascia spazio a interpretazioni. I materiali legislativi non forniscono
indicazioni supplementari rispetto a quanto emerge dal testo di legge. La
realizzazione dell'ufficio al piano terreno non modifica in alcun modo il
carattere residenziale del progetto. Tantomeno, l'asserita connessione con le
attività presenti sul mapp. __________ permette di derogare alla destinazione
di zona. Le censure dei ricorrenti vanno dunque disattese.
3.5.2. Deroga
3.5.2.1.
Giusta l'art. 67 cpv. 1 LST, in vigore dal 1° gennaio 2012, in
situazioni eccezionali e se l'osservanza delle disposizioni legali costituisce
un rigore sproporzionato, possono essere concesse deroghe alla conformità di
zona o a singole norme edilizie,
purché ciò
non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico
o quello dei
vicini. Con questa disposizione il legislatore ha voluto concedere la
possibilità di rilasciare delle autorizzazioni eccezionali, laddove la rigida
applicazione della legge condurrebbe a risultati insoddisfacenti
perché i piani regolatori non prevedono la
possibilità di concederne
. In sostanza, si sono volute superare le
incertezze legate a norme comunali lacunose, poco chiare o, peggio, del tutto
mancanti, mettendo a disposizione dei comuni una valida base legale per la
concessione di deroghe (cfr. messaggio n. 6309 citato, ad
art. 66, pag. 89). Anche per questa norma, esse si
giustificano
però soltanto in presenza
di situazioni eccezionali, date le quali l'applicazione rigida delle norme di
legge comporta per il singolo amministrato un sacrificio eccessivo
senza
che l'interesse pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Implica inoltre
che vengano reciprocamente soppesati, da un lato, l'interesse pubblico e gli
interessi privati dei terzi al rispetto delle norme da cui ci si vorrebbe
scostare, dall'altro, gli interessi
del
proprietario richiedente la deroga (cfr. STA 52.2021.313 del 31 ottobre 2023
consid. 4.2, 52.2018.21 del
25 febbraio 2019
consid. 9.1 e rimandi
).
3.5.2.2. In concreto, la
situazione del fondo dei ricorrenti non presenta particolari connotazioni di
eccezionalità. Per ubicazione e situazione, nulla ne impedisce lo sfruttamento
in ossequio alla funzione assegnatagli dal piano regolatore. La decisione di costruirvi
delle nuove unità abitative non deriva del resto dall'impossibilità oggettiva
di esercitare sul terreno in questione un'attività commerciale o artigianale,
ma dalla deliberata scelta dei proprietari di realizzare due nuove abitazioni.
Ciò non è all'evidenza sufficiente per ammettere una situazione di rigore. Le
obiezioni dei ricorrenti vanno dunque respinte.
3.5.3. Parità di
trattamento nell'illegalità
3.5.3.1. Di regola, il
diritto alla parità di trattamento non prevale sul principio di legalità. Di norma,
precedenti violazioni della legge non conferiscono al singolo il diritto di
essere trattato allo stesso modo. Soltanto in casi eccezionali, quando risulti
dimostrata l'esistenza di una prassi non conforme al diritto dalla quale
l'autorità non intende scostarsi e non appaiano lesi interessi preponderanti,
il singolo può invocare il diritto alla parità di trattamento nell'illegalità
(cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6; STA 52.2017.625 del 30
ottobre 2018 consid. 3).
3.5.3.2. In concreto, è
invano che i ricorrenti invocano tale principio, evidenziando che nel comparto
sarebbero già presenti numerosi edifici residenziali, i cui permessi andrebbero
altrimenti pure revocati. Anzitutto, non è dimostrato che le situazioni evocate
dagli insorgenti siano paragonabili dal profilo fattuale e giuridico al loro caso.
Non è infatti dato di sapere a quando risalga precisamente la realizzazione di
queste costruzioni, che sembrerebbero comunque antecedenti all'approvazione del
piano regolatore del 2001 (cfr. immagini del 1997 e 1999 reperibili sul
geoportale swisstopo). In ogni caso, gli esempi menzionati non basterebbero
ancora per dimostrare l'esistenza di una vera e propria prassi non conforme al
diritto, dalla quale l'autorità non intende scostarsi, che permetta di
privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della
legalità. Non vi è in effetti alcun motivo di dubitare che il Municipio si atterrà
in futuro alle norme di piano regolatore nel senso sopraindicato (cfr. consid.
3.5.1) e riconducibile a un preciso disegno pianificatorio, al cui rispetto vi
è un sicuro interesse pubblico. E ciò perlomeno fintanto che la disposizione
non verrà semmai modificata dal legislatore comunale. Fino ad allora
occorrerebbe infatti evitare di creare situazioni in contrasto con la legge
(cfr.
Maja Saputelli
, Wohnnutzung
in Industrie- und Gewerbezone, in PGB aktuell – Zeitschrift für öffentliches
Baurecht, 2019/4, pag. 11).
3.5.4. Da quanto
esposto consegue che la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022 è stata
rilasciata in contrasto con il diritto pubblico. Resta ancora da verificare se
siano adempiute le ulteriori condizioni per procedere a una revoca del
permesso.
3.6. Uso in buona fede
della facoltà conferita dalla decisione
In concreto, i lavori sul mapp. __________
non sono ancora iniziati. Nessuno pretende il contrario. CO 1, CO 2 e CO 3 ritengono
tuttavia di avere già effettuato importanti investimenti in vista dell'edificazione
delle controverse abitazioni. A sostegno della loro tesi producono copia del
contratto d'appalto del 6 settembre 2021 concluso con lo Studio d'architettura __________,
copia della fattura del 18 luglio 2023 emessa dal medesimo studio d'architettura,
copia del contratto di
riservazione appalto
dell'11 ottobre 2022 con la __________.,
un riassunto degli investimenti realizzati, un accordo del 24 luglio 2023 tra
gli stessi istanti, la convenzione del 14 giugno 2011 con la Banca __________
per il trasferimento delle cartelle ipotecarie e la convenzione del 25 maggio
2023 con la stessa banca per il trasferimento delle garanzie (doc. D annesso al
ricorso).
Ora, dai documenti agli atti emerge che alcune
voci di spesa attengono alla fase di progettazione (onorario architetto,
perizie presentate in fase di domanda di costruzione, posa delle modine, tassa
della licenza edilizia, forfait per gestione e coordinamento ecc.; cfr.
riassunto investimenti). Tali spese avrebbero dunque in ogni caso essere sostenute
dagli istanti, anche in caso di diniego della licenza. Non sono pertanto
rilevanti ai fini del quesito qui in esame.
Ininfluenti, sono pure l'accordo del 24
luglio 2023 stipulato tra gli istanti medesimi e la convenzione del 25 maggio
2023 con la Banca __________ per il trasferimento delle garanzie, posto che
tali contratti sono successivi allo scritto del 26 aprile 2023, con il quale l'UDC
ha fatto presente che il progetto non era conforme alle norme di piano
regolatore e che, quindi, poteva entrare in considerazione la revoca della
licenza. A far tempo da tale data gli istanti non potevano infatti più fare in
buona fede affidamento sul permesso ricevuto.
Per contro, occorre considerare che in data
11 ottobre 2022 gli istanti hanno stipulato con la __________. un contratto
d'appalto per la fornitura e la posa di due abitazioni prefabbricate, che prevede
il pagamento di una mercede di fr. 700'000.- e di una penale di fr. 35'000.-
nel caso in cui il committente non intenda più procedere all'esecuzione delle
opere pattuite (pto. 2). Tale accordo impone quindi delle obbligazioni di una
certa rilevanza, assunte dai ricorrenti tra la data del rilascio del permesso e
quella della revoca, confidando nella validità della licenza edilizia. Se si
tratti di un impegno che non può essere revocato senza subire perdite
irragionevoli (cfr. DTF 103 Ib 204 consid. 5b), ciò che renderebbe possibile la
revoca soltanto se gli istanti hanno ottenuto il permesso inducendo l'autorità
in errore, cosa che nessuno pretende, o se interessi pubblici eminenti lo
esigono, può tuttavia restare indeciso per i motivi che seguono.
3.7. Procedura di
accertamento e opposizione esaustiva
Nel mese di luglio 2021 CO 1, CO 2 e CO 3
hanno
presentato una prima domanda di
costruzione per l'edificazione di due case d'abitazione.
Preso atto del parere negativo dell'UTC, il
Municipio ha comunicato agli istanti che il progetto
non era conforme
alla zona di situazione e ha chiesto a loro se intendessero mantenere la
domanda. Il progetto è stato quindi abbandonato. Il 25 settembre 2021, i
ricorrenti hanno inoltrato al Municipio una nuova domanda di costruzione per
l'edificazione di due case d'abitazione unifamiliari (A e B) con ufficio.
Scostandosi dal parere negativo dell'UTC, il Municipio ha disposto la
pubblicazione della domanda, la quale non ha suscitato opposizioni da parte di
privati. Con scritto del 24 novembre 2021, l'UDC ha chiesto un complemento
atti, che comprendeva anche l'avviso negativo dell'Area esercizio e
manutenzione e dell'Ufficio dei corsi d'acqua. Per ovviare alle problematiche
riscontrate dalle Autorità cantonali, nel mese di dicembre 2021 gli istanti
hanno inoltrato al Municipio una variante del progetto, che è stata pubblicata
nel corso del successivo mese di gennaio. Nemmeno in questo caso vi sono state
opposizioni. Dopo aver chiesto un
ulteriore complemento atti, con avviso cantonale n. 120694 del 22 marzo 2022
l'Autorità dipartimentale ha preavvisato positivamente il progetto.
Il 28/29 marzo 2022, il Municipio ha quindi
rilasciato agli istanti il permesso richiesto. Avverso quest'ultimo nessuno è
insorto davanti al Consiglio di Stato. Nemmeno il Dipartimento del territorio
(art. 21 cpv. 2 LE; STA 52.2005.348/351 del 1° febbraio 2006 consid. 2.2). A
fronte di tali circostanze, si deve concludere che il permesso di costruzione è
stato rilasciato dopo un'esauriente procedura di accertamento, nel corso della
quale tutti gli interessati hanno avuto la possibilità di sollevare opposizione
e gli organi dell'amministrazione preposti all'applicazione delle varie leggi
hanno potuto formulare avvisi e imporre condizioni.
In particolare,
anche il tema della conformità di zona è stato espressamente tematizzato. Non
inficia questa conclusione la circostanza che sotto questo profilo l'Esecutivo
comunale si sia discostato dal parere del proprio UTC e che il suo punto di
vista, ribadito e difeso anche in questa sede, non sia condiviso da questo
Tribunale (cfr.
supra
, consid. 3.5.1. e 3.5.2.). La concessione della
licenza in contrasto con le prescrizioni del diritto pubblico costituisce in
effetti il presupposto della (eventuale) revoca. Non concerne la questione se
il
permesso di costruzione sia stato
rilasciato dopo un'esauriente procedura di accertamento, quale
dev'essere per principio considerata la procedura ordinaria seguita nel caso
concreto. Ne consegue che
il permesso di costruzione poteva/può essere
revocato solo qualora violasse in modo particolarmente grave un interesse
pubblico eminente (cfr. consid. 3.8).
3.8. Interessi pubblici eminenti
3.8.1. Come accennato
(cfr.
supra
, consid. 3.1) un permesso di cui il beneficiario ha già
fatto uso, rispettivamente che è stato emanato nell'ambito di una procedura di
accertamento e di opposizione destinata ad esaminare e soppesare gli opposti
interessi in gioco è di principio irrevocabile. Una revoca entra ancora in
considerazione se l'atto viola in modo particolarmente grave un interesse pubblico
eminente. Tra questi si annoverano la protezione di beni di polizia, quali la
salute e la sicurezza delle persone, la protezione delle acque o dell'ambiente oppure
la tutela di un paesaggio o di un sito protetto (cfr. DTF 127 II 306 consid. 7a,
103Ib 204 consid. 4, 100 Ib 94 consid. 2; STF 1C_576/2022 del 5 dicembre 2023
consid. 4.3, 1C_8/2019 del 20 maggio 2019 consid. 4.2, 1C_740/2013 del 6 maggio
2015 consid. 8.3 e rimandi;
Annette
Guckelberger
, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht,
in: ZBl 108/2007, pag. 293 segg., pag. 303;
Davide
Socchi
, Pericoli naturali: compiti e responsabilità dell'ente pubblico,
in: RtiD II-2012 pag. 455 segg., pag. 466).
3.8.2. Nel caso
concreto non risulta la sussistenza di un tale interesse pubblico eminente, né
tantomeno l'UDC lo dimostra. In particolare, la situazione non è talmente
degradata, dal profilo viario ed ambientale, da mettere in pericolo la salute
delle persone e rendere necessaria la revoca del permesso. In effetti, la zona commerciale-artigianale
in oggetto comprende già, oltre che da alcuni stabili artigianali, diverse
abitazioni (cfr. immagini visibili su Google Maps e Google Street View). Il grado
di sensibilità al rumore (GdS) III assegnato dal piano regolatore al comparto in
esame è inoltre compatibile con contenuti di tipo residenziale (cfr. art. 43
cpv. 1 lett. c dell'ordinanza federale sull'inquinamento fonico del 15 dicembre
1986; OIF; RS 814.41). Per
quanto riguarda il traffico stradale e ferroviario, la perizia fonica dell'11
febbraio 2022 precisa che per ossequiare i valori limite
d'immissione (VLI) prescritti dall'allegato 3 OIF sarà sufficiente posare dei
pannelli di protezione che coprano alcune aperture (cfr. perizia dell'11
febbraio 2022 allestita dalla __________ pag. 5 e 6; cfr. pure complemento alla
perizia del 2 marzo 2022). Di tali conclusioni, avallate peraltro anche dalla
SPAAS (cfr. avviso cantonale), non vi è motivo di dubitare. Per quanto attiene poi
il principio di cui all'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT richiamato dal Governo, va
precisato che esso non comporta né una separazione assoluta fra zone destinate
al lavoro e zone residenziali né una loro mescolanza, bensì una loro
commistione ottimale: una separazione delle zone riservate al lavoro è
opportuna allorquando le costruzioni industriali e artigianali ivi situate sono
fonte di forti disturbi (STA 90.2016.59 del 28 marzo 2018 consid. 5.2). Il
semplice richiamo a tale principio generale non giustifica pertanto la revoca
del permesso. Lo stesso vale per l'interesse pubblico all'attuazione del
diritto materiale applicabile, poiché altrimenti sarebbe sempre d'obbligo la
revoca. In queste circostanze, stante l'assenza di un interesse pubblico
particolarmente importante ai sensi della citata giurisprudenza, il semplice fatto
che il Municipio abbia erroneamente rilasciato il controverso permesso non giustificava
la revoca della licenza, a scapito della sicurezza giuridica e della tutela
dell'affidamento riposto dagli istanti nel permesso ricevuto. Il giudizio
governativo deve pertanto essere annullato e la licenza edilizia ripristinata.
4.
4.1.
Sulla base delle
considerazioni che precedono, i ricorsi vanno accolti, annullando il giudizio
governativo impugnato e ripristinando la licenza edilizia.
4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una
tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Canton Ticino rifonderà
tuttavia agli insorgenti, patrocinati da un legale, adeguate ripetibili per
entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi
(a) e (b) sono accolti.
Di conseguenza:
1.1. la decisione del
27 settembre 2023 (n. 4591) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la
risoluzione del 28/29 marzo 2022 con la quale il Municipio Riviera ha
rilasciato a CO 1, CO 2 e CO 3 la licenza edilizia è ripristinata.
2.   Non si
preleva alcuna tassa di giustizia. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al RI 1
fr. 2'000.-, e a CO 1, CO 2 e CO 3 un identico importo, a titolo di ripetibili
per entrambe le sedi.
A CO 1, CO
2 e CO 3 va retrocessa la somma di fr. 1'800.- versata a titolo di anticipo
delle presumibili spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il cancelliere