ti_gerichte · 52.2006.303 · 2006-11-06 · it
Cambiamento di destinazione. Art. 48 NAPR di Ascona

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.11.2006 52.2006.303
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.11.2006 52.2006.303
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.11.2006 52.2006.303

Incarto n.
52.2006.303
Lugano
6 novembre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 settembre 2006 dell’
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 13 settembre 2006 del Consiglio di
Stato (n. 4341) che annulla la licenza edilizia 24 maggio 2006 rilasciatagli
dal CO 3 per trasformare 19 camere da letto dell'albergo __________ in 9 appartamenti;
viste le risposte:
-      6 ottobre 2006 del CO
3;
-    10 ottobre 2006 del
Consiglio di Stato;
-    13 ottobre 2006 di CO 1
ed CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 23
settembre 2005 l'avv. RI 1 ha chiesto al CO 3 il permesso di ricavare 9 appartamenti
da 17 camere da letto dell'albergo __________ (part. __________), situato in
riva al lago nel comparto degli alberghi della zona a destinazione vincolata __________
del PR.
Alla domanda si sono opposti i resistenti CO
1 ed CO 2, proprietari di due appartamenti in condominio situati nel medesimo
stabile, paventando un deprezzamento delle loro proprietà a seguito della
cessazione dell’attività alberghiera.
Accolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 24 maggio 2006 il municipio ha rilasciato la
licenza richiesta, respingendo le opposizioni.
B.   Con
giudizio 13 settembre 2006 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento,
accogliendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Ravvisati nell’intervento gli estremi di un
cambiamento di destinazione, il Governo ha in sostanza ritenuto che la
trasformazione non potesse essere autorizzata, poiché nel comparto turistico-alberghiero
della zona di mantenimento non sarebbero ammessi insediamenti residenziali.
Disattenderebbe pertanto il principio della conformità di zona.
C.   Contro il
predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza
rilasciatagli dal municipio.
L’insorgente nega anzitutto che la
trasformazione configuri una cambiamento di destinazione. L’utilizzazione
dell’immobile, argomenta, rimarrebbe residenziale. Non richiamerebbe l'applicazione
di norme diverse e non produrrebbe ripercussioni ambientali sostanzialmente
nuove. Addirittura sfuggirebbe all’obbligo del permesso.
La trasformazione, prosegue l'insorgente,
non disattenderebbe nemmeno il principio della conformità di zona. Pur ammettendo
soltanto la riedificazione, l'ampliamento e la riattazione, l’art. 48 NAPR non
escluderebbe affatto i cambiamenti di destinazione volti alla realizzazione di
insediamenti residenziali, da sempre ammessi, oltre che esistenti in misura
preponderante persino nello stabile in oggetto. Sostituendo senza valide
ragioni la sua interpretazione dell'art. 48 NAPR a quella datagli dal
municipio, il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia comunale.
Infondate sarebbero infine le ulteriori
censure sollevate dagli opponenti con riferimento al vincolo di destinazione
alberghiera fissato dalla licenza originale ed alla sufficienza dei piani
annessi alla domanda di costruzione.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Ad
identica conclusione pervengono gli opponenti, contestando in dettaglio le tesi
dell'insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Il municipio condivide invece l'impugnativa,
sollecitando il ripristino della licenza annullata.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione
attiva dell'insorgente, titolare della licenza annullata, è certa. Il ricorso,
tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base
degli atti senza assumere particolari prove (art. 18 PAmm).
2.   2.1. Con
il termine di
destinazione
si intende in genere un insieme di
caratteristiche volte a definire l'identità di un edificio o di un impianto dal
profilo della sua utilizzazione. Costituiscono pertanto la destinazione quegli
aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso
l'uso che ne viene fatto.
Per cambiamento di destinazione (
Nutzungsänderung
)
rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende
generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione
esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili
sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano
rilevanti e quindi soggette a permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione
che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili
all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare
un'
intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle
ripercussioni ambientali (RDAT 1992 II n. 28; STA 3.2.06 in re M. n. 52.5.400;
Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 1 LE n. 647 seg.; Zimmerlin, Baurecht
des Kt.
Aargau, § 150 n. 2 d; Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, n. 209 seg.).
2.2. Nel caso concreto, non v'è dubbio che la trasformazione
prevista dal ricorrente prefiguri un cambiamento di destinazione soggetto a
permesso di costruzione. I locali da trasformare sono attualmente destinati ad
albergo. Sono integrati in uno stabilimento dove si dà alloggio e si dispensano
servizi di ristorazione (cfr. art. 9 RLEsPub). Hanno dunque una vocazione
prevalentemente commerciale o di servizio. Con la controversa trasformazione
verrebbero adibiti esclusivamente all'uso residenziale. Anche se la
destinazione alberghiera è affine a quella residenziale, con la quale è
generalmente considerata compatibile, il cambiamento delle modalità di utilizzazione
non è privo di rilievo. Tanto meno nel contesto del PR di Ascona, che prevede
un'apposita zona a destinazione vincolata, con contenuti turistico-alberghieri,
chiaramente distinta dalle altre zone, in particolare da quelle residenziali.
È ben vero che l'intervento non sembra atto ad alterare in
modo apprezzabile le attuali ripercussioni ambientali. Non si può tuttavia
negare che comporti l'applicazione di norme diverse. È sufficiente al riguardo
por mente alle disposizioni sui posteggi (art. 49 NAPR), che operano una chiara
distinzione tra gli insediamenti residenziali e quelli per esercizi pubblici.
Non può quindi essere condivisa la tesi dell'insorgente
secondo cui la trasformazione non costituirebbe un cambiamento di destinazione
soggetto a permesso di costruzione. Accreditandola, si dovrebbe considerare
irrilevante ed esente da permesso anche la trasformazione in albergo di uno
stabile d'appartamenti. Il che appare manifestamente insostenibile.
3.
3.1.
Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso
dall'art. 70 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se
gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di
utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati
soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella
funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in
contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme
alle finalità perseguite dal PR per la zona di riferimento. Per essere autorizzate
le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla
funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid.
6, RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Adelio
Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT n. 472).
2.2. Secondo l’art. 48 cpv. 2 NAPR di
Ascona, recante il titolo marginale
Zona a destinazione vincolata (contenuti
turistico-alberghieri
), nel testo in vigore sino al 14 febbraio 1995,
nella
zona Albarella, allo scopo di favorire l'esercizio alberghiero, viene istituita
una zona di mantenimento dove sono ammessi la riedificazione, l'ampliamento o
la riattazione di costruzioni adibite ad uso alberghiero, comprendenti
esclusivamente esercizi a pensione completa.
La zona (ZDV) comprendeva soltanto i tre
fondi sui quali sorgevano gli alberghi __________, __________ ed __________ __________,
quest'ultimi due ora conglobati in un unico complesso alberghiero. Essa non
includeva anche gli ulteriori fondi situati tra la via __________ e la riva del
lago verso il bagno pubblico. Pur appartenendo allo stesso comparto
territoriale, questi fondi erano inclusi in un'altra zona, definita
residenziale
unifamiliare estensiva (RU2)
dal piano delle zone, che la distingueva
nettamente dalla zona a destinazione vincolata ZDV. La zona di mantenimento non
costituiva, in particolare, una zona sovrapposta a quella residenziale. Sostanzialmente
diversi, oltre alla destinazione, erano invero i parametri edificatori. La zona
a destinazione vincolata era dunque riservata esclusivamente ad insediamenti di
natura alberghiera. Gli interventi ammissibili erano enumerati in modo esaustivo
e perseguivano finalità di natura conservativa o di ripristino delle preesistenze
in quanto destinate all'uso alberghiero. L’art. 48 cpv. 2 NAPR precisava addirittura
che doveva trattarsi di alberghi (
esercizi
) a pensione completa.
Con la variante concernente la riva del
lago, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 febbraio 1995 (n.
902), la zona di mantenimento ha conservato sostanzialmente inalterata la sua
funzione originaria. La variante si è limitata ad introdurre soltanto delle
linee di arretramento verso il lago e verso via __________, rispettivamente la
possibilità di sistemare la riva del lago. Non ha minimamente allentato il
preesistente vincolo di mantenimento della destinazione alberghiera. L'art. 48
cpv. 2 NAPR è stato modificato di conseguenza, disponendo che gli interventi ammissibili
potevano essere autorizzati soltanto
entro le linee di arretramento segnate
sul piano,
rispettivamente che
la ristrutturazione della riva del lago
era ammessa solo nell'ambito di un progetto unitario
. Il testo della norma
è riformulato, stabilendo che
sono ammessi la riedificazione, l'ampliamento
o la riattazione di costruzioni esistenti, entro le linee di arretramento segnate
sul piano, comprendenti esclusivamente esercizi a pensione completa.
Con l'emendamento in questione, l'oggetto
del vincolo di destinazione, sino a quel momento definito con il termine
costruzioni
ad uso alberghiero
, è invero stato circoscritto alle
costruzioni esistenti
.
Considerato tuttavia che le costruzioni esistenti erano e sono ancora oggi a
destinazione alberghiera, la modifica, semmai è stata effettivamente voluta, è
da considerare di natura meramente redazionale. I materiali legislativi non
permettono di trarre una diversa conclusione.
2.3. Rilasciando la licenza in esame, il
municipio ha incontestabilmente disatteso il vincolo di mantenimento della
destinazione alberghiera istituito dall'art. 48 cpv. 2 NAPR a carico dei tre
fondi inclusi nella zona a destinazione vincolata, qui in esame.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente,
l'interpretazione data dal Consiglio di Stato alla norma in oggetto è l'unica
possibile. Non disattende affatto la latitudine di giudizio che l'autonomia
comunale impone di riconoscere al municipio nell'interpretazione del diritto
locale. Invano pretende il ricorrente che l’art. 48 NAPR si limiti ad elencare
gli interventi che modificano l'aspetto esterno delle costruzioni, senza escludere
l'ammissibilità del cambiamento di destinazione. La tesi si scontra chiaramente
con le finalità della zona a destinazione vincolata, che è quella di mantenere
la destinazione alberghiera preesistente, ammettendo soltanto interventi di
natura conservativa o di ripristino delle preesistenze, quali la riedificazione,
l'ampliamento o la riattazione, volti a
favorire l'esercizio alberghiero
.
Privo di rilievo, ai fini del giudizio, è il fatto che buona parte dello
stabile in oggetto sia costituito da appartamenti in condominio. Dal fatto che
la destinazione residenziale preesistente all'entrata in vigore del PR possa
essere mantenuta in forza della garanzia costituzionale della proprietà non
discende che possa anche essere estesa ad altre parti dell'immobile, a scapito
di quella alberghiera.
Né giova all'insorgente richiamarsi ad
altri, non meglio precisati, insediamenti residenziali che sarebbero stati
autorizzati nel quartiere. Gli insediamenti residenziali che sono eventualmente
stati autorizzati nei dintorni non riguardano la zona di mantenimento.
Parimenti, non  permettono di giungere a conclusioni più favorevoli all'insorgente
le considerazioni sviluppate con riferimento all'interesse pubblico a promuovere
gli insediamenti turistici ed a salvaguardare il valore dell'immobile.
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili,
commisurate al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori in discussione,
è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 1, 21 LE; 48 NAPR di Ascona; 3,
18, 28, 31,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente, che rifonderà ai resistenti
la somma di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
;
;
;
.
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
1, 2 patrocinati da: PA 2
3. CO 3
4. CO 4
5. CO 5
6. CO 6
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario