ti_gerichte · 90.2022.42 · 2024-10-28 · it
Modifica di poco conto concernente dei fondi situati in un comparto edificabile sottoposto a piano di quartiere obbligatorio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2024 90.2022.42
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2024 90.2022.42
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 28.10.2024 90.2022.42

Incarto n.
90.2022.42
Lugano
28
ottobre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 12 dicembre
2022 della
RI
1
patrocinata
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407), con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune
di Lugano, sezione di Pazzallo, concernente il limite accertato del bosco a
contatto con la zona edificabile e conseguente adattamento delle superfici
non più ricoperte dal bosco e ha respinto l'impugnativa dell'insorgente
avverso la modifica di poco conto accompagnata da una domanda di
dissodamento, concernente i mapp. 517 e 674 in località Sguancia;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. La RI 1 (__________)
è proprietaria del mapp. 478 di Lugano, sezione di Pazzallo, in località
Sguancia, su cui insiste l'omonimo condominio (__________, composto di 36
appartamenti), attribuito alla zona residenziale speciale Sguancia (RSS),
sottoposta a piano di quartiere obbligatorio secondo
il piano regolatore dell'allora Comune di Pazzallo (aggregatosi
il 4 aprile 2004 con altri a formare il nuovo Comune di Lugano; cfr. BU 2003,
401), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 settembre 1986
(n. 6014) e integrato in seguito da alcune varianti.
La zona RSS è disciplinata
dall'art. 62 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR). Il suo cpv.
3 dispone che nella zona RSS l'edificabilità è ammessa solo nell'ambito di un
piano di quartiere che tenga conto delle indicazioni contenute nella
planimetria 1:1'500 allegata alle NAPR (Allegato), la quale illustra
graficamente il posizionamento e la destinazione d'uso degli edifici all'interno
del quartiere, l'andamento planimetrico e il calibro delle strade, l'ubicazione
e la superficie delle aree di svago e la posizione e la capacità delle aree di
posteggio.
Estratto
dell'allegato dell'art. 62 NAPR (planimetria 1:1'500) concernente la zona
residenziale speciale Sguancia RSS (rielaborazione).
A tutt'oggi tutti gli
edifici contemplati dal piano di quartiere sono stati realizzati (quattro torri
residenziali, denominate __________, __________, __________ e __________ e,
accanto a queste, unità residenziali a sviluppo orizzontale - a stecca o
segmentate -, denominate C, D, G, F, Centro commerciale + residence), ad
eccezione dell'edificio G, previsto al mapp. 674 di proprietà di CO 3.
L'art. 62 cpv. 1, 2,
3.5 e 3.6 NAPR prevede per l'edificio G i seguenti parametri edificatori
massimi: superficie utile lorda (SUL) = 1'131.01
m
2
,
superficie edificata (SE) = 883.56
m
2
,
altezza = 13.20 ml e lunghezza = 44.40 ml. Il cpv. 3 della norma specifica
inoltre che
l'edificabilità è ammessa solo nell'ambito di un Piano di
quartiere che ossequi le seguenti disposizioni: i. Posizionamento dei
fabbricati (vedi planimetria ridotta 1:1'500 allegata)
. Infine la fascia
boschiva a est dei mapp. 517 e 674, indicata nell'Allegato quale zona di
rimboschimento e forestale (cfr.
supra
), è inserita nel piano del
paesaggio quale elemento naturale emergente.
b. Il 20 giugno 2011
la Sezione forestale ha approvato l'accertamento del bosco a contatto con la
zona edificabile nella sezione di Pazzallo, riguardante il suo intero
territorio. Per quanto riguarda la porzione orientale della zona RSS, la fascia
a monte del mapp. 674 attribuita alla zona forestale è stata ampliata verso
occidente fino al confine con il mapp. 478 e il suo margine meridionale
arretrato sino all'altezza del confine sud del mapp. 526 (cfr. illustrazione
riportata
in fine
al consid. B.b). La decisione di accertamento del limite
del bosco sul mapp. 674 è passata in giudicato incontestata.
B.  a. Nel 2015,
a seguito di una domanda di costruzione preliminare presentata da CO 3 per
l'edificazione dell'edificio G, è emerso che il nuovo limite del bosco accertato
sul mapp. 674 a contatto con la zona RSS si sovrapponeva parzialmente, per una
superficie di circa 430 m
2
, all'area riservata dall'art. 62 NAPR (e
dall'Allegato) al posizionamento del fabbricato, ciò che creava una
situazione
pianificatoria conflittuale
atta a influire in modo importante
sull'edificazione del citato sedime (in particolare dal profilo dello
sfruttamento ottimale degli indici edificatori previsti dall'art 62 NAPR).
b. Al fine di
correggere l'incongruenza pianificatoria rilevata e permettere l'edificazione del
mapp. 674 secondo gli indici concessi dall'art. 62 NAPR, il Municipio di Lugano
ha allestito una modifica di poco conto del piano regolatore, sezione di
Pazzallo, accompagnata da una domanda di dissodamento, che concerne anche il
mapp. 517, di proprietà della CO 4. La variante, elaborata in base agli art. 34
e 35, allora in vigore, della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011 (LST; RL 701.100; cfr.
infra
consid. D; Rapporto di pianificazione
dell'agosto 2016 [in seguito: Rapporto], pag. 5), "ridistribuisce" il
bosco sul mapp. 674. In sostanza, prevede il dissodamento di 318
m
2
e un rimboschimento compensativo di 364
m
2
(ottenuto attribuendo alla zona forestale 87
m
2
del vuoto pianificatorio venutosi a creare a
seguito dell'accertamento forestale del 2011 e 277
m
2
della zona di rimboschimento secondo il piano regolatore del 1986). L'area
dissodata, unitamente a una superficie di 27
m
2
del citato vuoto pianificatorio e a un'area di 83
m
2
della zona di rimboschimento, è invece assegnata alla zona RSS. Sul limitrofo
mapp. 517, una fascia di 241
m
2
di terreno
appartenente alla zona di rimboschimento è attribuita alla zona RSS, ciò al
fine di conferire al limite del bosco a contatto con la zona edificabile a
monte dei mapp. 674 e 517 una traiettoria rettilinea (cfr. Rapporto, pag.
18-21).
c. La domanda di
dissodamento, pubblicata dal 5 settembre al 4 ottobre 2016 (cfr. FU 69/2016 del
30 agosto 2016, pag. 7823), ha suscitato due opposizioni, una delle quali della
RI 1.
d. La modifica di poco
conto, accompagnata dalla domanda di dissodamento, è stata sottoposta dal
Municipio al Dipartimento del territorio, che con decisione del 27 giugno 2018 l'ha
approvata ed ha autorizzato il dissodamento, respingendo l'opposizione della RI
1.
e. Avverso tale
decisione, con ricorso del 7 settembre 2018 la RI 1 è insorta davanti al
Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Anzitutto, l'insorgente ha
criticato la variante dal profilo procedurale, e segnatamente ha negato la
presenza dei presupposti per applicare la procedura semplificata. Nel merito ha
censurato un'errata ponderazione degli interessi e l'assenza di un interesse
pubblico preponderante rispetto a quello alla conservazione della foresta. In
proposito, ha sostenuto che la variante era volta a promuovere esclusivamente
l'interesse privato, di natura finanziaria, del proprietario del mapp. 674 di
poter sfruttare maggiormente il suo fondo dal profilo edilizio. Infatti,
secondo l'insorgente non era ravvisabile alcuna incongruenza o situazione conflittuale
tra il limite del bosco accertato nel 2011 e gli obiettivi urbanistici previsti
dal piano regolatore per la zona RSS, ritenuto che i parametri edificatori
concessi dall'art. 62 NAPR costituivano dei valori massimi e che il
posizionamento degli immobili indicato nell'Allegato non era vincolante. Il
mapp. 674 risultava dunque perfettamente edificabile anche senza
l'autorizzazione al dissodamento. In ogni caso, nella denegata ipotesi in cui
si fosse voluta ammettere la sussistenza di una situazione conflittuale, la
medesima era data tra il limite del bosco accertato nel 2011 e il piano di quartiere,
che non costituendo un atto pianificatorio parificabile al piano regolatore,
bensì un permesso edilizio quadro, avrebbe potuto essere adattato al più
recente accertamento forestale senza che si fosse resa necessaria una modifica
pianificatoria. Infine, ha contestato che in concreto fossero date le premesse
per autorizzare il dissodamento. Tra l'altro, ha sottolineato come
l'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile di
Pazzallo fosse recente (2011) e non fosse stato avversato a suo tempo dal
proprietario del mapp. 674.
Con la risposta e la
duplica il Comune ha contestato la legittimazione attiva della ricorrente, postulando
in via principale che il ricorso fosse dichiarato irricevibile.
C.
a. Il 17 dicembre
2019, allorquando era ancora in corso lo scambio degli allegati nella procedura
di ricorso contro la citata modifica di poco conto, il Consiglio comunale di
Lugano ha adottato una variante di piano regolatore ordinaria concernente il
limite del bosco a contatto con la zona edificabile di Pazzallo e conseguente
adattamento delle superfici non più ricoperte dal bosco, volta a inserire il
limite del bosco accertato nel 2011 nel piano regolatore della sezione di
Pazzallo e ad azzonare i vuoti pianificatori derivanti da tale accertamento. La
variante, suddivisa in 21 comparti e concernente 40 fondi, non tratta l'area
oggetto della modifica di poco conto, tralasciando di inserire il limite del
bosco in corrispondenza dei mapp. 674 e 571 (cfr. Rapporto di pianificazione
del 18 aprile 2019, Tavola generale 1:3'000, pag. 13).
b. Preso atto dei
contenuti di tale variante, la RI 1 è insorta
a titolo cautelativo e
prudenziale
innanzi al Consiglio di Stato, domandandone l'approvazione e
che la procedura fosse coordinata (
attraverso l'emanazione di una decisione
coordinata
) con quella scaturita dal suo ricorso contro la modifica di poco
conto.
D.
Il 1° gennaio 2022
sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368)
e del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLST;
RL 701.101
;
BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.
E.  Con giudizio
del 9 novembre 2022 (n. 5407) il Governo ha approvato la variante adottata dal
Legislativo comunale il 17 dicembre 2019 e ha respinto l'impugnativa dell'insorgente
avverso la modifica di poco conto, coinvolgendo in questa procedura anche i
proprietari dei mapp. 517 e 674. Ammessa la sua legittimazione, a pag. 20
l'Esecutivo cantonale ha anzitutto rilevato che gli atti relativi alla variante
ordinaria riportano
correttamente lo stato di diritto sui fmn 674 e 517
,
la modifica di poco conto approvata dal Dipartimento il 27 giugno 2018 non
essendo passata in giudicato poiché impugnata dalla stessa ricorrente. Fatta
questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso cautelativo del 16
marzo 2020 limitatamente alla domanda di coordinare le due procedure, mentre ha
respinto quello del 7 settembre 2018, confermando la decisione dipartimentale.
In proposito, il Governo ha dapprima ritenuto applicabili alla fattispecie i
requisiti previsti dall'art. 34 vLST per mettere in atto la procedura
semplificata, per poi rilevare che dal 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le
modifiche alla LST che li hanno resi meno severi, concludendo (implicitamente)
che anche alla luce del nuovo diritto la procedura scelta dal Comune fosse
corretta. Quanto alle altre censure sollevate dalla ricorrente, ha ritenuto che
la variante fosse sorretta da un evidente interesse pubblico, in quanto volta a
completare dal profilo edificatorio il disegno urbanistico codificato nel piano
di quartiere obbligatorio, e che tale interesse prevalesse rispetto a quello
relativo alla conservazione della foresta. Per le medesime ragioni ha tutelato anche
il dissodamento.
F.   Contro tale
risoluzione, nella misura respinge il suo ricorso del 7 settembre 2018, la RI 1
insorge ora innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento
e chiedendo che sia negata la sanzione alla variante e al relativo dissodamento.
Anzitutto, essa sostiene che la medesima, giusta l'art. 117 cpv. 2 LST,
dev'essere esaminata alla luce dei criteri previsti dall'art. 34v LST. In ogni
caso, ritiene che essa non adempia né ai requisiti fissati dall'art. 34 vLST né
a quelli di cui all'art. 34 LST nella versione attualmente in vigore. Per il
resto, in sostanza essa ribadisce le censure sollevate innanzi all'istanza
inferiore con il ricorso del 7 settembre 2018 (
supra
, B.e.). Non postula
l'assunzione di prove particolari.
G.  a. In sede di
risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione
del gravame, richiamando le motivazioni alla base della risoluzione impugnata.
Pure il Comune di Lugano, che non mette più in dubbio la legittimazione attiva
della ricorrente, e CO 3 chiedono che il ricorso sia respinto, prendendo
partitamente posizione sulle tesi dell'insorgente. Dei loro argomenti si dirà,
per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Con la replica e le
dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
H.  a. Chiamata a
esprimersi in merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di
duplica, CO 4 postula la reiezione del gravame. Essa sostiene che la procedura
semplificata messa in atto dal Municipio sia corretta, così come le motivazioni
addotte dal Governo per tutelare il dissodamento. Soggiunge che la variante è sorretta
dal profilo dell'interesse pubblico.
b. In sede di replica
alle osservazioni della CO 4, la ricorrente contesta gli argomenti da essa
addotti, ribadendo le proprie tesi e domande.
c. La CO 4 ha
duplicato, riconfermandosi nelle proprie tesi e domande.
I.    Su richiesta
del Tribunale,
il 27 marzo e l'11 aprile
2024 il Comune ha trasmesso gli atti relativi al piano di quartiere "la
Sguancia", atti in merito ai quali solo la ricorrente il 14 ottobre 2024
ha prodotto delle osservazioni, di cui si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione
attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 5 LST). Essa è pure
legittimata a contestare gli aspetti relativi all'istanza di dissodamento,
accolta dal Dipartimento del territorio nell'ambito della decisione del 27
giugno 2018, ritenuto che si era opposta alla concessione del permesso
nell'ambito della pubblicazione della relativa domanda (cfr. art. 42 cpv. 3 della
legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 921.100).
1.2. Il ricorso è
dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati
con l'incarto trasmesso dal Comune
il 27
marzo/11 aprile 2024 (cfr.
supra
, I), giusta l'art. 25 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).
1.3. Poiché la
controversa variante è stata approvata dal Dipartimento prima dell'entrata in vigore
della modifica legislativa del 21 giugno 2021, essa dovrà essere esaminata nel
merito in applicazione del diritto anteriore (art. 117 cpv. 2 LST).
2.
Come esposto in
narrativa, la procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST
e del RLST entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i
necessari adeguamenti alle modifiche della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio
2014, a rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere
una maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i
dovuti correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630
concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito
di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto
del 6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022,
vol. 3, pag. 920 segg., 920-924).
2.1.
2.1.1. L'ordinamento in
vigore fino al 31 dicembre 2021 prevedeva quanto segue. Secondo l'art. 33 cpv.
2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano
regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle
circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,
disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto
ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso
anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava
gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.
35 cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un
numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non
superiore ai 2'000
m
2
(art. 34 cpv. 1 lett.
b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile
del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze
dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le
linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLST).
2.1.2. Per quanto
attiene al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del
legislatore cantonale il termine
toccato
presupponeva l'esistenza di un
rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un
interesse generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1,
confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA
90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione
numero limitato di
persone
andava invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva
ammettere che quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr.
Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale
del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012,
vol. 1, pag. 329 segg., pag. 388).
2.2.
2.2.1.
Con le modifiche entrate in vigore il 1° gennaio 2022 sono stati resi meno
severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in
particolare tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di
persone. Secondo l'art. 34 LST possono essere sottoposte alla procedura
semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni
sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona
determinate da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non
superiore a 3000 m
2
oppure d) in caso di modifiche che riguardano le
reti delle vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
2.2.2.
Anche dal profilo procedurale l'istituto della procedura semplificata ha subito
dei cambiamenti. In particolare,
visto l'ampliamento
del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura
ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della
popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC
2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina:
ampliando il campo di
applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare
questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4
LPT
). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di
Stato, che nel contempo evade i ricorsi (
ibidem
, pag. 930-931). L'art.
35 LST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita
l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per
trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al
Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 LST (cpv. 3). Trascorsi i termini di
pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed
evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione
del Consiglio di Stato (cpv. 6).
3.   Nella
fattispecie occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata
correttamente messa in atto dal Municipio. Poiché la modifica è stata approvata
dal Dipartimento del territorio prima del 21 giugno 2021 (cfr.
supra
,
consid. 1.3), ad essa torna applicabile l'art. 34 cpv. 1 vLST, come
correttamente ritenuto dal Governo. In proposito, la ricorrente lamenta che alla
modifica farebbe difetto sia il requisito relativo al numero limitato di
persone toccate dalla modifica sia quello della superficie di terreno non
superiore ai 2'000
m
2
, di cui all'art. 34
cpv. 1 lett a vLST.
3.1. Per quanto
attiene alle finalità della variante in esame, a pag. 11 il Rapporto spiega che
a seguito dell'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona
edificabile di Pazzallo del 2011
si è presentata una situazione conflittuale
per quanto concerne le possibilità edificatorie del fondo 674 RFD precisate dal
PQ, difatti il nuovo limite del bosco accertato si sovrappone in parte con l'area
individuata per il posizionamento del fabbricato "Edificio G"
. Il
Rapporto indica poi a pag. 17 che
solamente nel 2015, in sede di domanda di
costruzione preliminare promossa dal proprietario del fondo, è emerso il
conflitto esistente a livello pianificatorio
. Alla pagina seguente, il
medesimo rapporto giustifica come segue la variante:
L'obiettivo della variante è di risolvere l'incongruenza
tra il limite del bosco accertato e l'edificabilità del mapp. 674 RFD che
sottostà al Piano di Quartiere La Sguancia approvato nel 1986, in modo tale che
il proprietario del fondo 674 RFD possa edificare secondo degli (
recte
:
gli) indici pianificatori concessi dall'art. 61 (
recte
: 62) delle Norme
di attuazione del PR, nel limite ammesso dal PQ Sguancia.
La variante propone di risolvere questa situazione
problematica con un dissodamento coordinato con un rimboschimento compensativo
da svolgersi in loco. Questa soluzione di fatto permette di edificare sul fondo
674 RFD secondo quanto previsto dal Piano di Quartiere senza dover intervenire
con una variante generale del PQ e senza compromettere il corridoio boschivo
accertato dalla Sezione forestale nel 2011.
Tali finalità sono
state ribadite dal Comune in sede di risposta davanti al Governo (pag. 3),
nella misura in cui ha riferito che:
"(…) è noto che, con risoluzione del 20 giugno
2011 (nel frattempo ampiamente cresciuta in giudicato), il Dipartimento del
Territorio (DT) abbia approvato l'accertamento del limite del bosco sul fondo
n. 674 RFD Lugano-Pazzallo, chiarendo ch'esso differisce da quello riportato
nel PR vigente.
Nessuna parte interessata s'era allora accorta né di
tale incongruenza, né del fatto che, di conseguenza, parte del bosco si
sovrappone
parzialmente
proprio alla zona residenziale del PQo "La
Sguancia" e più in concreto rispetto all'area destinata all'edificazione
dello stabile "G" (…).
Quanto sopra, unito al vincolo d'arretramento
edificatorio di 10 metri (dal limite del bosco) (…), avrebbe come conseguenza l'impossibilità
d'edificare lo stabile "G" secondo i precetti, la volumetria e la
linearità
imposti e previsti
dal PQo (e cristallizzati nel PR), senza
che ciò leda lo stesso limite boschivo.
Donde la necessità della presente Variante di PR di correggere tale situazione
conflittuale.
3.2. In merito al
requisito del numero limitato di persone, il Governo, a pag. 20 della
risoluzione impugnata, ha confermato quanto rilevato dal Dipartimento del
territorio al consid. 2.2.2. a pag. 7 della decisione d'approvazione del 27
giugno 2018, ritenendo che
dal profilo delle ripercussioni spaziali e dal
profilo del rapporto stretto con l'oggetto della modifica solo un numero
limitato di persone (i proprietari di suddetti fondi) possono pertanto dichiararsi
toccate dalla stessa.
Tale
conclusione non merita di essere condivisa. È infatti vero che la variante
colpisce anzitutto i (due) proprietari dei mapp. 674 e 517, di modo che, ad
un'analisi superficiale, sembrerebbe dato il primo requisito di cui all'art. 34
cpv. 1 vLST. Tuttavia, sebbene l'ampiezza delle superfici che essa
ridistribuisce sia contenuta, senza la modifica l'ultimo tassello mancante
(edificio "G") del piano di quartiere non potrebbe essere realizzato secondo
le modalità previste dall'art. 62 NAPR, ossia un edificio articolato su quattro
livelli e lungo 44.40 m. Infatti, contrariamente a quanto sostiene
l'insorgente, l'art. 62 cpv. 3.1 e cpv. 6 NAPR non ammette deroghe in relazione
al posizionamento degli edifici previsti dal piano di quartiere e che la
variante sia necessaria per permetterne l'attuazione e l'ultimazione è
incontestato. Appare quindi evidente che essa ha delle ripercussioni
territoriali che non possono essere circoscritte ai soli fondi oggetto di
disboscamento e rimboschimento compensativo, ma che coinvolgono anche i sedimi
a essi vicini, densamente costruiti, su cui sorgono edifici alti dieci piani
(torre __________, __________ e __________; cfr. anche le immagini reperibili
su Google Maps e Street View [cfr., a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015
del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3,
1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1]). Ancorché le istanze inferiori, il
Comune e i proprietari dei mapp. 674 e 517 (CO 3 e la CO 4) sostengano il
contrario, è indubbio che la variante tocca una cerchia più ampia di persone,
ossia tutti i proprietari e/o gli inquilini delle tre torri, le cui unità
abitative sono rivolte verso il mapp. 674 (ovvero circa dieci delle 36 unità
abitative della sola ricorrente), e ciò anche volendo considerare solo quelle
che raggiungono il 4°/5° livello e quindi direttamente prospicienti il volume
che la variante permetterà di realizzare. Poco importa se, come CO 3 afferma
con riferimento al piano di quartiere approvato, con la variante
non vengono
cambiate le facoltà edificatorie, né l'impatto che se ne avrebbe sugli altri
mappali
. Infatti, come visto, allo stato attuale, senza la variante, il
piano di quartiere non può essere completato. Occorre poi considerare che, poiché
essa è finalizzata a rendere possibile la costruzione dell'edificio G al mapp.
674 - di fatto allo stato attuale inedificabile, visto il tenore dell'art. 62
cpv. 3.1 e cpv. 6 NAPR -, anche il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a vLST,
secondo cui sono soggette alla procedura semplificata le modifiche che
mutano in misura
minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo, non risulta
rispettato. Ci si può infine chiedere se, nel calcolo della superficie di 2'000
m
2
, non andasse conteggiata anche quella attribuita alla zona RSS di
circa 1'104 m
2
, pari all'ingombro dell'edificio G (cfr. Rapporto,
pag. 13) che la variante permette di realizzare, superando così la soglia
stabilita dall'art. 34 cpv. 1 lett. b vLST (1'104 m
2
+ 792 m
2
+ 241 m
2
= 2'137 m
2
, cfr. Rapporto pag. 18 e 20).
3.3. Priva di
pertinenza si avvera per contro la tesi della ricorrente, secondo cui gli
abitanti del quartiere, dopo l'accertamento forestale del 20 giugno 2011,
potevano contare sul fatto che la superficie oggetto di dissodamento rimanesse
attribuita alla zona forestale e che, di conseguenza, l'edificio "G"
previsto dal piano di quartiere fosse realizzato sulla restante porzione del
mapp. 674 inserita in zona RSS, con un ingombro inferiore rispetto a quello
massimo ammesso dall'art. 62 NAPR. Infatti, come appena visto, secondo l'art.
62 cpv. 3.1 NAPR, l'ingombro previsto per gli stabili è fisso e non può essere
modificato.
3.4. Per tutti questi
motivi la procedura adottata dal Municipio si rivela irrita. Poiché anche il
requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a vLST, ripreso all'art. 34 lett. a LST,
non risulta rispettato, non occorre chinarsi sugli ulteriori argomenti addotti
dal Governo a pag. 20-21 della decisione impugnata a sostegno della procedura
seguita dal Comune.
4.   A titolo
abbondanziale si rileva che la variante non potrebbe essere tutelata neppure
nel merito per i seguenti motivi.
4.1. Giusta l'art. 75
della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. I
piani d'utilizzazione
- nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18
segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2.
4.2.1. Secondo l'art.
15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile
2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione
che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di
valutazione, che - ancorché soddisfatti
-
non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e
confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326
consid. 6a
;
STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003
del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006
, n. 1 e 8 ad art. 15;
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2.2. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il
nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite
in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle
sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le
dimensioni delle zone edificabili - prosegue la
norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando
gli scopi e i
principi della
pianificazione del territorio; in particolare occorre
conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture
e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici
coltive
non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano
giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare
quanto disposto
nel piano direttore (lett. e).
4.2.3. La citata revisione
ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona
edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti
nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli
insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
4.3.
4.3.1. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua
entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione
dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge
la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva
delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto
il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa
finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte
del Governo federale (cpv. 3).
4.3.2. L'art. 38
a
LPT
è concretizzato dall'art. 52
a
dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 2
dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art. 38
a
cpv. 2
LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore
della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie
oppure il
dezonamento è effettuato nel
quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a
utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di
infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate
altre zone
d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente
necessarie
e se, in sede di approvazione di
cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo
di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario
adempiervi (lett. c).
4.4.
4.4.1. Il 19 ottobre
2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del
piano direttore (
Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone
edificabili
), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio
federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, pag. 31,
allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38
a
cpv. 2 LPT. Secondo il Rapporto (
ibidem
)
ne consegue che i capoversi
2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino
.
La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT, sancendo
il disposto secondo il quale le zone edificabili
esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza
ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per
insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un
corrispettivo compenso
(cfr. capitolo 1
Situazione, problemi, sfide
,
pag. 2). In particolare al capitolo 3.
Misure
, pag. 4, la scheda prevede
infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a.   Le zone edificabili in vigore non possono essere
di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -
pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b.   Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone
edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste
modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili
e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura
maggiore rispetto alle modifiche.
c.   A titolo eccezionale, il Cantone, in
collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di
preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio ospedali,
servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo economico
PSE) che:
-    non è possibile o opportuno inserire nelle
zone edificabili esistenti;
-    richiedono soluzioni praticabili a corto
termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire
immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici
azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla
gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d.   Limitate rettifiche del limite delle zone
edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni
nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di
compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di
verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1
LPT (
ibidem
, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica
alla Sezione dello sviluppo territoriale
al più tardi entro 2 anni dall'entrata
in vigore della presente scheda
(cap. 4.
Compiti
, 4.1., pag. 5).
4.4.2. I principi elencati nella scheda R6 del PD non
necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15
LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un
terreno alla zona edificabile (cfr.
supra
, consid. 4.2.2) sono
direttamente applicabili
(cfr. DTF 142 II 509
consid. 2.5;
Heinz Aemisegger/Samuel
Kissling
in: Aemisegger/Moor/
Ruch/Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 10 ad art.
15).
4.5.
4.5.1. Ferme queste premesse occorre anzitutto
rilevare che, allorquando è stata approvata (il 27 giugno 2018), la variante si
poneva in contrasto con le disposizioni transitorie di cui agli art. 38
a
LPT e 52
a
OPT, secondo cui
durante
il periodo transitorio quinquennale di cui all'art. 38
a
cpv. 1 LPT
(ossia dal 1° maggio 2014 al 1° maggio 2019) potevano essere approvati ampliamenti
della zona edificabile soltanto se le superfici azzonate erano compensate con
il dezonamento di superfici di pari estensione
. Nel Rapporto non vi è infatti
alcun accenno al tema del compenso - che, come appena visto, è stato ancorato
nella nuova versione della scheda R6 del PD nel frattempo approvata -, sebbene
la variante preveda di fatto nuove attribuzioni di superfici sui mapp. 674 (428
m
2
) e 517 (241 m
2
) alla zona residenziale RSS (cfr.
Rapporto, pag. 18 e 20).
4.5.2.
La modifica non potrebbe essere confermata anche perché lesiva del principio del
rimboschimento compensativo in caso di dissodamento, ancorato all'art. 7 della
legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) e all'art. 5
cpv. 3 LCFo. Essa prevede infatti di porre a compensazione della superficie di
318
m
2
oggetto di dissodamento (sul mapp.
674) un'area di 277
m
2
che, secondo il piano
regolatore in vigore, già soggiace alla legislazione forestale e cantonale e al
vincolo di rimboschimento (zona di rimboschimento, cfr. art. 35 NAPR, terza
frase:
"All'interno del quartiere la Sguancia è istituito un vincolo di
destinazione a carico dei proprietari interessati"
).
5.   Per tutti i
motivi che precedono, il ricorso è accolto.
La tassa di giustizia è posta a carico di CO 3 e della CO 4, ritenuto che essi
hanno resistito senza successo all'impugnativa e che il Comune, ancorché
parimenti soccombente, ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo,
unitamente a CO 3 e alla CO 4, è tenuto a versare le ripetibili alla
ricorrente, vincente, che tengano conto anche della procedura davanti al
Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto
.
Di
conseguenza sono annullate:
1.1.
la
risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407) del Consiglio di Stato nella misura
in cui respinge il ricorso degli insorgenti del 7 settembre 2018, e meglio i n.
1 (limitatamente alla seconda frase), 2 e 3 del dispositivo a pag. 23 della
medesima;
1.2.
la
decisione del 27 giugno 2018 del Dipartimento del territorio che approva in
procedura semplificata la variante denominata "La Sguancia" del piano
regolatore di Lugano, sezione di Pazzallo, con domanda di dissodamento.
2.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 2'000.- è posta a carico di CO 3 e della CO 4, in
ragione di metà ciascuno. Alla ricorrente è restituito l'importo di fr. 2'000.-
versato quale anticipo spese. Il Comune di Lugano, CO 3 e la CO 4 verseranno
all'insorgente l'importo di complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera