ti_gerichte · 52.2011.416 · 2011-11-21 · it
Delibera sgombero neve. Ricorrente a giusto titolo esclusa dalla gara giacché non in regola con il pagamento dei contributi paritetici AVS/AI/IPG. Esigibilità degli acconti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2011 52.2011.416
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2011 52.2011.416
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.11.2011 52.2011.416

Incarto n.
52.2011.416
Lugano
21 novembre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi,
Matteo
Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 5 settembre 2011 della
RI 1
patrocinata da:,
contro
a.
b.
la decisione 23 agosto 2011 (n. 4489) del Consiglio
di Stato, che ha escluso la ricorrente dalla procedura di aggiudicazione per
il servizio di sgombero neve sulle strade cantonali, lotto 19, relativamente
al periodo 2011-2015;
la decisione 23 agosto 2011 (n. 4488) del Consiglio
di Stato, che in esito al concorso per il servizio di sgombero neve sulle
strade cantonali relativamente al periodo 2011-2015 ha deliberato il lotto 19 alla ditta CO 1 di __________;
viste le risposte:
-    12 settembre 2011 della
ditta CO 1;
-    13 settembre 2011 del
Dipartimento del territorio, Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti
(ULSA);
-    14 settembre 2011 del
Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
preso atto della replica 28
settembre 2011 della ricorrente e delle dupliche:
-      6 ottobre 2011 della
ditta CO 1;
-    10 ottobre 2011 del
Dipartimento del territorio, Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti
(ULSA);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 1° aprile 2011 la
Divisione delle costruzioni
del Dipartimento del territorio
ha indetto un
pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio
2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare
il servizio di sgombero neve sulle strade del comprensorio cantonale
relativamente al periodo 2011-2015 (F
U n. __________pag.
__________).
La posizione 252.110 delle disposizioni particolari CPN 102
chiedeva ai concorrenti di allegare all'offerta le dichiarazioni comprovanti l'avvenuto
pagamento dei contributi di cui all'art. 39 del regolamento di applicazione della
legge cantonale sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli
appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Le offerte
dovevano essere inoltrate entro il 10 maggio 2011.
B.   Per
il lotto 19 di 13.8 km (Paradiso-Capo S. Martino – Melide / Melide rotonda FFS
- Morcote - Figino) sono tempestivamente pervenute al committente le offerte di
tre imprese, per importi compresi tra fr. 96'033.60 e fr. 130'794.48.
La
RI 1 di __________ ha allegato alla sua offerta una dichiarazione dell'Istituto
delle assicurazioni sociali (IAS), datata 6 maggio 2011, che attestava l'avvenuto
versamento dei contributi paritetici AVS/AI/IPG/AD/AF sino alla fine del 2010,
avvertendo tuttavia che al 28 febbraio 2011 risultavano ancora scoperti diversi
importi, fra cui
"fr. 1'928.45 tassazione d'ufficio 2006-2009, scaduto
in data 13.04.2011"
.
Esperite le necessarie valutazioni in
applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 23
agosto 2011 il Consiglio di Stato ha risolto di escludere dalla procedura la RI
1 (in seguito: RI 1), rimproverandole di non essere in regola con il pagamento
dei contributi paritetici AVS/AI/IPG. Con decisione di ugual data il
committente ha inoltre assegnato la commessa alla ditta CO 1 di __________.
C.   Mediante
ricorso 5 settembre 2011 la RI 1 ha impugnato entrambe le decisioni davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Ha inoltre
sollecitato il rinvio degli atti al committente per nuova delibera, domandando
che al gravame venga concesso l'effetto sospensivo.
La
ricorrente ha chiesto di essere riammessa in gara, sostenendo di aver versato
tutti i contributi AVS/AI/IPG sino al 31 dicembre 2010. L'esclusione è ingiustificata, poiché gli importi scoperti riportati nella dichiarazione dell'IAS
sono diventati esigibili soltanto posteriormente a tale data. Essi hanno dunque
per oggetto una prestazione che l'insorgente non era tenuta a dimostrare di
aver onorato.
D.   In sede di
risposta il committente e la deliberataria si sono opposti all'accoglimento
dell'impugnativa.
La
Divisione delle costruzioni ha ribadito la legittimità dell'esclusione disposta
nei confronti della ricorrente. Tale misura - ha specificato - è stata adottata
in applicazione dell'art. 39 cpv. 8 RLCPubb/CIAP, dato che la RI 1 è stata posta
al beneficio di una dilazione per il pagamento dello scoperto di fr. 1'928.45
relativo alla tassazione 2006-2009.
La ditta CO
1 ha sollecitato la conferma della decisione di aggiudicazione, limitandosi a
sottolineare che l'estromissione dell'insorgente dalla procedura era
inevitabile avendo quest'ultima violato i principi sanciti all'art. 5 lett. c
LCPubb.
Dal canto
suo l'ULSA si è rimesso alle allegazioni della Divisione delle costruzioni,
evidenziando di essere estraneo alla procedura.
E.   In replica
la ricorrente ha contestato di avere ottenuto una dilazione per il pagamento degli
oneri sociali. L'esistenza di uno scoperto di fr. 1'928.45 riferibile a contributi
arretrati attinenti al periodo 2006-2009 - ha spiegato producendo la relativa
documentazione - è emersa solo in seguito ad un'ispezione effettuata dalla
Cassa di compensazione AVS/AI/IPG il 14 febbraio 2011, nell'ambito dei normali
controlli contabili che avvengono presso i datori di lavoro. La RI 1 non era
quindi in mora con i versamenti, né era stata posta al beneficio di una
dilazione, poiché la richiesta di pagamento del citato importo le è stata notificata
solo il 14 marzo 2011, momento in cui è stata emessa ed intimata la decisione
di tassazione d'ufficio ed a partire dal quale tale pretesa è diventata esigibile.
F.   Con la duplica
la stazione appaltante, preso atto delle spiegazioni fornite dall'insorgente in
merito all'origine degli scoperti e sottolineato che gli stessi - sulla base
della documentazione allegata all'offerta - non potevano essere interpretati che
come delle dilazioni di pagamento non ammesse dalla legislazione sulle commesse
pubbliche, si è per finire rimessa alla decisione di questo Tribunale.
La
deliberataria ha invece ribadito il proprio punto di vista, rilevando un'incongruenza
tra la data del 28 febbraio 2011 (momento in cui, per ammissione della stessa ricorrente,
risultavano scoperti diversi importi, tra cui quello relativo alla tassazione
2006-2009) e quella della decisione di tassazione d'ufficio, emessa e notificata
invece solo posteriormente.
G.  A
richiesta del Tribunale l'IAS ha chiarito la situazione debitoria della
ricorrente, producendo un estratto conto dettagliato della società
relativamente all'anno 2010. Delle risultanze istruttorie e delle osservazioni
presentate in merito dall'insorgente si dirà, ove occorresse, nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto
partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz
'
altro legittimata
a contestare la sua estromissione dalla procedura (art. 37 lett. b LCPubb e 43
legge di procedura per la cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL
3.3.1.1). La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa
alla ditta CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb) potrà esserle invece riconosciuta solo
in caso di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione
(STA 52.2010.11 del 15 marzo 2010).
Con
questa riserva il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è ricevibile in
ordine.
1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base
delle tavole processuali, integrate dalle risultanze degli accertamenti
esperiti d'ufficio dal Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. In
virtù dell'art. 5 lett. c LCPubb, il committente deve aggiudicare la commessa
oggetto del concorso unicamente a offerenti che garantiscono l'adempimento
degli obblighi verso le istituzioni sociali, l'adempimento del pagamento delle
imposte e del riversamento delle imposte alla fonte ed il rispetto delle
disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi
di lavoro vigenti nei cantoni per categoria di arti e mestieri.
Questa
disposizione istituisce in sostanza un criterio d'idoneità generale volto a garantire
le conquiste sociali e la pace del lavoro, prevenendo il cosiddetto
dumping
sociale (cfr. messaggio n. 4806 del 28 ottobre 1998 del Consiglio di Stato
concernente l'adozione della LCPubb, commento ad art. 5). Accanto a questo
scopo di politica sociale, la norma tende inoltre ad assicurare la parità di
trattamento tra i concorrenti, impedendo loro di trarre indebiti vantaggi dalle
inadempienze degli obblighi in questione (cfr. STA 52.2011.2 del 27 gennaio
2011).
I
concorrenti che non rispettano i principi sanciti dalla norma succitata vanno
esclusi dall'aggiudicazione (vedi art. 25 lett. c LCPubb, precisato
ulteriormente dall'art. 38 cpv. 1 lett. b e c RLCPubb/CIAP; STA 52.2011.252 del
5 agosto 2011 consid. 2.3).
L'art. 39 cpv. 1 RLCPubb/CIAP elenca i
contributi sociali e le imposte il cui pagamento deve essere comprovato
mediante apposita dichiarazione dell'autorità che li preleva. Il cpv. 5 precisa
che le dichiarazioni svizzere sono valide unicamente se attestano l'avvenuto
pagamento degli oneri sociali trimestrali:
a)    per i concorsi da inoltrare dal 1° gennaio al 31
marzo il pagamento dei contributi fino al 30 settembre dell'anno precedente;
b)    per i concorsi da inoltrare dal 1° aprile al 30 giugno
il pagamento dei contributi fino al 31 dicembre dell'anno precedente;
c)    per i concorsi da inoltrare dal 1° luglio al 30
settembre il pagamento dei contributi fino al 31 marzo;
d)    per i concorsi da inoltrare dal 1° ottobre al 31
dicembre il pagamento dei contributi fino al 30 giugno.
2.2. Di regola, i contributi AVS/AI/IPG sono
riscossi sotto forma di acconti mensili, il cui ammontare è fissato di anno in
anno dalla cassa AVS alla quale il datore di lavoro è affiliato, sulla base
della presumibile massa salariale. Se la somma dei salari non supera il limite
di fr. 200'000.-, il contributo è invece prelevato ogni trimestre (art. 34 cpv.
1 lett. a Ordinanza sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del
31 ottobre 1947; OAVS; RS 831.01). Gli acconti vanno pagati entro 10 giorni
dalla scadenza del periodo di pagamento (art. 34 cpv. 3 OAVS). In altri
termini, i contributi d'acconto paritari dovuti per un determinato mese devono
pervenire alla cassa di compensazione al più tardi il 10 del mese successivo
(cfr. Ufficio federale delle assicurazioni sociali, Direttive sulla riscossione
dei contributi nell'AVS/AI e nelle IPG, stato 1° gennaio 2006, n. 2008-2009). Il
conguaglio è invece riscosso, compensato o rimborsato una volta all'anno, sulla
base della dichiarazione dei salari versati l'anno precedente, che il datore di
lavoro deve inoltrare all'inizio di ogni anno civile, entro il 30 gennaio. Il
termine di pagamento del conguaglio annuale (30 giorni a contare dalla
fatturazione: cfr. art. 36 cpv. 4 OAVS) dipende pertanto dalla tempestività con
cui il datore di lavoro presenta i conteggi definitivi, rispettivamente dal
tempo impiegato dalla cassa per elaborarli.
Per non costringere i concorrenti a
dimostrare che i contributi sono stati pagati sino alla scadenza dei termini
per l'inoltro delle offerte, l'art. 39 cpv. 5 RLCPubb/CIAP stabilisce quattro
scadenze trimestrali, che definiscono i limiti temporali della prova richiesta.
La norma è formulata nell'ottica delle disposizioni dell'OAVS che regolano il
pagamento dei contributi AVS/AI/IPG di ditte con una massa salariale annua inferiore
a fr. 200'000.-. Essa considera in effetti soltanto i contributi trimestrali (
oneri
sociali trimestrali
), ossia gli acconti che i datori di lavoro di questa
categoria sono obbligati a versare entro il 10 del mese successivo alla
scadenza trimestrale. L'art. 39 cpv. 5 RLCPubb/CIAP non tiene conto né dei
contributi AVS/AI/IPG che le ditte con una massa salariale superiore al limite
suddetto sono tenute a versare mensilmente, né dei conguagli che la cassa
stabilisce ed esige all'inizio di ogni anno secondo scadenze variabili e
comunque diverse da quelle in uso per gli acconti, né degli altri contributi
(AD, LAMal, LAINF, LPP, PEAN ecc.) prelevati e pagabili secondo differenti
modalità. Nonostante l'incompleta formulazione, l'art. 39 cpv. 5 RLCPubb/CIAP
impone in sostanza ai concorrenti di dimostrare di aver pagato i contributi
esigibili prima della scadenza del penultimo trimestre che precede il trimestre
in cui è compreso il termine per l'inoltro delle offerte. Indipendentemente dal
fatto che si tratti di acconti o di conguagli, pagabili mensilmente, trimestralmente
o annualmente, i concorrenti sono in altri termini dispensati dall'obbligo di
dimostrare di aver pagato i contributi esigibili soltanto nel trimestre
immediatamente precedente quello che comprende il termine per l'inoltro delle
offerte (vedi STA 52.2007.234-235 del 21 agosto 2007, consid. 2.2). Regola, questa,
che si avvicina a quella prevista per la dimostrazione dell'avvenuto pagamento
delle imposte cantonali e comunali (art. 39 cpv. 6 RLCPubb/CIAP).
2.3. Nel
caso concreto, il termine per l'inoltro delle offerte scadeva il 10 maggio
2011. I concorrenti dovevano dunque dimostrare di aver pagato i contributi sociali
esigibili sino al 31 dicembre 2010 (art. 39 cpv. 5 lett. b RLCPubb/CIAP). La
ditta ricorrente sostiene di aver assolto ai suoi obblighi di corresponsione sino
a tale data. Il committente l'ha tuttavia esclusa, ritenendo che avesse degli
scoperti relativamente ai pagamenti dei contributi paritetici AVS/AI/IPG. In
sede ricorsuale ha poi specificato che l'attestazione 6 maggio 2011 dell'IAS non
lasciava dubbi in merito all'importo di fr. 1'928.45 di scoperto relativo alla
"tassazione
d'ufficio 2006-2009, scaduto il 13 aprile 2011"
. Esso non poteva
essere interpretato che come una dilazione di pagamento, non ammessa in virtù dell'art.
39 cpv. 8 RLCPubb/CIAP.
L'esclusione, sebbene in virtù di argomentazioni
diverse da quelle esposte dalla committenza, è giustificata.
In effetti la ricorrente, contrariamente a
quanto (inizialmente) preteso dal Consiglio di Stato, non è stata posta al
beneficio di una dilazione di pagamento. Dalla documentazione prodotta in replica
emerge che il 14 febbraio 2011 il Servizio ispettorato dell'Ufficio dei
contributi dell'Istituto delle assicurazioni sociali ha effettuato un controllo
contabile presso la ditta ricorrente, in occasione del quale sono stati
esaminati bilanci e conti economici, schede del mastro, riassuntivi stipendi e
certificati di salario relativi al periodo 01.01.2006 - 31.12.2009. Dalla
verifica posta in essere è risultato per finire che l'insorgente aveva corrisposto
contributi inferiori a quelli dovuti, con un saldo a favore dell'IAS pari a fr.
1'928.45. La ricorrente non era però in mora con il pagamento di tale importo,
né aveva ottenuto una dilazione. Dalle tavole processuali emerge infatti con
chiarezza che i contributi arretrati, il cui versamento è stato richiesto
mediante decisione di tassazione d'ufficio emessa e notificata solo il 14 marzo
2011, sono diventati esigibili soltanto dopo il 31 dicembre 2010. Trattasi pertanto
di un debito che per i motivi illustrati al considerando precedente la
ricorrente non era tenuta a dimostrare di aver onorato.
Ciononostante, le indagini svolte d'ufficio dal
Tribunale per chiarire appieno la situazione contributiva della RI 1 hanno
permesso di accertare che al 31 dicembre 2010 la ricorrente aveva acconti scoperti,
riferiti ai mesi di ottobre, novembre e dicembre 2010, per complessi fr. 16'222.50.
Oneri, questi, il cui pagamento doveva essere effettuato entro il 10 del mese
successivo alla scadenza del mese di computo (art. 34 cpv. 3 OAVS), vale a dire
entro il 10 novembre 2010, 10 dicembre 2010 e 10 gennaio 2011. Ne segue che l'insorgente,
contrariamente a quanto attestato dall'IAS nella dichiarazione del 6 maggio
2011, non era affatto in regola con il pagamento dei contributi paritetici. Gli
scoperti riferiti ai mesi di ottobre e novembre 2010 riguardano infatti oneri sociali
che non solo erano esigibili prima del 31 dicembre 2010, ma dovevano anche
essere pagati entro quella data, pena l'esclusione dall'aggiudicazione giusta gli
art. 25 lett. c LCPubb e 38 cpv. 1 lett. c RLCPubb/CIAP. La ricorrente non era
per contro tenuta a dimostrare di aver onorato l'acconto del mese di dicembre siccome
diventato esigibile soltanto a contare dal 10 gennaio 2011, ovvero nel
trimestre immediatamente precedente quello in cui scadeva il termine per l'inoltro
delle offerte (STA 52.2002.246 del 4 luglio 2002 consid. 2 in fine).
A giusto titolo la RI 1 è stata dunque
estromessa dalla gara. Ne segue che non le è data facoltà di impugnare l'aggiudicazione
in mancanza della necessaria legittimazione ricorsuale (cfr. consid. 1.1).
3.   Sulla scorta
delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto nella misura in cui
è ricevibile.
4.   L'emanazione
del presente giudizio rende superflua l'evasione dell'istanza volta a concedere
effetto sospensivo all'impugnativa.
5.   La tassa
di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28
LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.    Nella misura in cui è
ricevibile il ricorso è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei
limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria