ti_gerichte · 52.1995.91 · 1996-01-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.1996 52.1995.91
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.01.1996 52.1995.91
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 26.01.1996 52.1995.91

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00091
DP 56/95
cm
Lugano
26 gennaio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  13 febbraio 1995 di
__________
rappr.
da: avv. __________
contro
la
decisione 24 gennaio 1995 (no. 508) del Consiglio di Stato, che ha respinto
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 17 marzo 1994
con la quale il Municipio di __________ lo ha collocato in situazione
provvisoria per la durata di un anno;
viste le risposte:
-    22 febbraio 1995 del Consiglio di
Stato;
-    17 marzo 1995 del Comune di
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 25 maggio 1988 il
Municipio di __________ ha nominato l'arch. __________ nella funzione di
tecnico comunale, conformemente alle disposizioni del ROD allora vigente.
Scaduto il periodo di prova di un anno, nel giugno del 1989
il dipendente è stato confermato nella sua posizione.
Constatato come il tecnico comunale fosse ripetutamente
giunto al lavoro dopo le ore 0830 (14 mattine su 20 nel corso del solo mese di
novembre 1989, 8 volte su 15 durante il mese di dicembre), con scritti 29
dicembre 1989 e 23 marzo 1990 il Municipio di __________ lo ha formalmente
richiamato al rispetto dell'orario flessibile. Un'analoga sollecitazione
scritta è stata indirizzata all'interessato in data 7 dicembre 1990.
Nel mese di giugno 1992 l'Esecutivo ha riconfermato il
rapporto d'impiego per il successivo quadriennio 1992-1996; in esito ad una
attenta valutazione della situazione personale del tecnico sotto il profilo del
rendimento e del comportamento, la decisione è stata tuttavia adottata con
reticenza.
Lo stesso anno __________ è stato oggetto di un procedimento
disciplinare per reiterate inosservanze dell'orario di lavoro commesse tra il
10 ed il 28 settembre (8 ritardi al mattino, 6 pause insufficienti o
inesistenti a mezzogiorno). Ritenendo che il dipendente avesse
ingiustificatamente violato i doveri d'ufficio sanciti dall'art. 15 ROD, il
Municipio gli ha inflitto la sanzione dell'ammonimento con risoluzione 20 ottobre
1992.
Per identici motivi (15 ritardi nell'inizio del lavoro tra il
1° ed il 25 giugno 1993), il 25 agosto 1993 gli ha applicato una multa di fr.
500.- dopo averlo invano invitato a presentare eventuali spiegazioni.
In data 12, 18, 20 e 21 gennaio 1994 l'arch. __________ è nuovamente
arrivato al lavoro dopo le ore 0830. Raccolte le sue giustificazioni,
l'autorità comunale lo ha punito disciplinarmente con la misura del
collocamento immediato in situazione provvisoria per la durata di un anno,
avvertendolo che il rapporto di servizio avrebbe potuto essere sciolto con un
preavviso di tre mesi; il provvedimento è stato intimato all'interessato il 17
marzo 1994.
B.   Con giudizio 24 gennaio 1995
il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta decisione, respingendo
l'impugnativa contro di essa interposta da __________.
Narrati i fatti ed esposte nel dettaglio le argomentazioni
addotte dalle parti in causa, l'autorità di ricorso di prime cure ha reputato
in sostanza che la controversa sanzione - preceduta da numerosi richiami e da
due infruttuosi interventi disciplinari - fosse giustificata a fronte delle
continue violazioni degli obblighi di diligenza, fedeltà, correttezza e buona
condotta poste in essere dal tecnico comunale.
C.   Avverso la predetta
pronunzia governativa il soccombente insorge ora innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla decisione 17
marzo 1994 resa dal Municipio di __________.
Ricordato che il collocamento in situazione provvisoria può
essere decretato solo se il dipendente viola in modo grave e ripetuto i suoi
doveri d'ufficio, il ricorrente contesta innanzi tutto che il suo comportamento
- segnatamente il fatto di esser giunto quattro volte in ritardo sul lavoro
durante il mese di gennaio 1994 - possa giustificare l'adozione di una misura
disciplinare così severa, anche perché la pluriennale attività professionale
svolta al servizio del Comune non sarebbe mai stata oggetto di critiche dal
profilo del rendimento quantitativo e qualitativo.
L'insorgente censura poi siccome sproporzionata la sanzione disciplinare
inflittagli, sottolineando di aver notevolmente migliorato la propria condotta
in ordine al rispetto degli orari e di aver sempre dato prova di grande
disponibilità, come dimostrato dalle innumerevoli ore di lavoro straordinario
(in parte retribuite) prestate ogni anno.
Per quanto attiene alla gravità oggettiva delle violazioni
imputategli, sostiene che il rispetto degli orari di lavoro è un dovere di
servizio di marginale importanza e che i minimi ritardi di cui si è reso autore
- in specie quelli del gennaio 1994 - non hanno mai cagionato un danno al buon
funzionamento ed all'immagine dell'amministrazione, né hanno inciso sulle sue
prestazioni lavorative o sui rapporti con i subalterni.
Il ricorrente nega infine che il comportamento rimproveratogli
possa contrastare con le più elementari regole di diligenza, obbedienza,
rispetto, fedeltà e buona condotta imposte ai funzionari. A suo parere,
arrivando in ritardo al lavoro avrebbe tutt'al più violato un semplice dovere
di servizio, per il che avrebbe dovuto essergli inflitta al massimo una
sanzione disciplinare di media gravità come la multa; tenuto conto dell'impegno
e della dedizione al lavoro dimostrati durante il rapporto di servizio, la drastica
misura del collocamento in situazione provvisoria risulterebbe pertanto del
tutto fuori luogo.
D.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato, che postula la conferma del giudizio impugnato
senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il Municipio di __________,
il quale contesta partitamente le tesi dell'insorgente richiamandosi alle
argomentazioni sviluppate innanzi al Consiglio di Stato e annotando in specie
come il censurato provvedimento disciplinare appaia adeguato a fronte degli
inescusabili e noncuranti ritardi che l'arch. __________, malgrado gli svariati
richiami all'ordine indirizzatigli dall'Esecutivo, ha sistematicamente
registrato durante tutto il rapporto d'impiego.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire con pieno potere cognitivo (art. 70 LPamm;
STA 20 gennaio 1995 in re B.) in merito all'impugnativa si fonda con certezza
sull'art. 134 cpv. 6 LOC e non sul disposto generico di cui all'art. 208 cpv. 1
LOC erroneamente applicato dal Consiglio di Stato.
La legittimazione a ricorrere di __________ è pacificamente
data dalla medesima norma di legge.
Il gravame, tempestivo (art. 46 LPamm) e correttamente motivato,
è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,
senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 LPamm).
2.   La diligenza, l'obbedienza,
la fedeltà e la buona condotta
civile e morale costituiscono i principali doveri di servizio
di ogni pubblico dipendente (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p.
479 ss.), compreso l'impiegato comunale (Ratti, Il Comune, vol. II, p. 1256).
2.1. Giusta l'art. 15 ROD di __________ (marginale: doveri di
servizio) i dipendenti del comune devono:
a)  eseguire
il proprio lavoro secondo il capitolato d'oneri e le condizioni di servizio
stabilite;
b)  disimpegnare
le loro mansioni con diligenza, zelo, cortesia e fedeltà;
c)   assumere
le responsabilità delle incombenze loro affidate;
d)  supplirsi
ed aiutarsi a vicenda in caso di assenze, impedimento o lavoro eccezionale.
L'orario di lavoro è di 40 ore
settimanali. Quello giornaliero è stabilito dal Municipio, il quale può
adottare disposizioni particolari, a seconda delle esigenze di servizio (art.
17 ROD).
Il personale amministrativo del Comune di __________ fruisce
dell'orario flessibile, introdotto a far tempo dal 1° giugno 1989. Le attuali
disposizioni emanate in materia dal Municipio prevedono una fascia di presenza
obbligatoria che il mattino va dalle ore 0830 alle ore 1200; il personale
dell'UTC addetto ai servizi esterni soggiace invece ad un orario fisso che
prende inizio alle ore 0700 in estate e alle ore 0800 durante gli altri periodi
dell'anno.
Il mancato rispetto degli orari di lavoro, segnatamente il
fatto di iniziare in ritardo la propria attività giornaliera, costituisce per
il pubblico dipendente una flagrante violazione dei doveri di servizio (cfr.
Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des
öffentlichen Dienstes, p. 150/51 e 159/60).
2.2. Riprendendo i principi dell'ordinamento disciplinare
cantonale (cfr. art. 24 LOrd 1987 e 32 LOrd 1995), l'art. 134 cpv. 1 LOC
demanda al Municipio il potere di infliggere ai dipendenti comunali che violano
i doveri d'ufficio o si rendono colpevoli di trascuranza e negligenza
nell'adempimento delle mansioni loro affidate i seguenti provvedimenti
disciplinari:
-  l'ammonimento;
-  la multa
fino a fr. 500.-;
-  il
collocamento temporaneo in situazione provvisoria;
-  il
trasferimento in altra funzione;
-  la
sospensione dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi;
-  il
licenziamento.
Nella scelta della sanzione più
confacente al caso, l'autorità deve attenersi anzitutto alle finalità delle
disposizioni disciplinari, che sono quelle di tutelare l'efficienza dell'amministrazione
e la fiducia in essa riposta dal pubblico (Imboden/Rhinow, Schweiz.
Verwaltungsrechsprechung V ed., N. 54 A e B I; Bellwald, Die disziplinarische
Verantwortlichkeit der Beamten, p. 167); in ossequio al principio della proporzionalità,
nella commisurazione di tali provvedimenti deve comunque anche tenere
adeguatamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di
colpa del trasgressore, così come della sua posizione in seno all'amministrazione,
delle sue funzioni e del suo comportamento pregresso (Rhinow/Krähenmann, id.
op., Erg. Bd., N. 54 B V; Bellwald, ibidem). La violazione dei doveri di
servizio presuppone l'esistenza di una colpa del dipendente. La trasgressione deve
essere riconducibile ad azioni od omissioni poste in essere con intenzione o
per negligenza (Imboden/Rhinow/ Krähenmann, op. cit., N. 54 B IV c; DTF 110 Ia
95, 98 Ib 305; ZBl 1977, 319; RDAT I-1994 N. 19), ovvero consapevolmente e
volontariamente (art. 18 cpv. 2 CPS) o con un'imprevidenza colpevole (art. 18
cpv. 3 CPS).
Il collocamento temporaneo in situazione provvisoria è una
pena disciplinare che ha l'effetto di togliere al dipendente la garanzia
dell'impiego per la durata della carica. Viene pronunciata allorquando, pur
essendo indicato il licenziamento, vi sono ragioni meritevoli per mantenere in
servizio il dipendente (art. 34 RALOC). Si tratta di una sanzione grave, poiché
il Municipio può sciogliere il rapporto di servizio provvisorio con un
preavviso di tre mesi, senza dover dimostrare che ricorrono motivi gravi giustificanti
la destituzione (cfr., sull'argomento, RDAT 1982 N. 26). Di norma, un simile
provvedimento può essere adottato nei confronti del funzionario che si è reso
colpevole di infrazioni gravi o continuate (cfr. art. 31 cpv. 4 OF). In realtà,
per infliggere la sanzione del collocamento in situazione provvisoria basta una
violazione unica ma particolarmente grave, oppure un insieme di trasgressioni
la cui gravità è data dalla loro reiterazione e dalla loro frequenza
(Hinterberger, op. cit., p. 311 ss.; Grisel, op. cit., vol. I, p. 515 e
giurisprudenza ivi citata: DTF 83 I 304, 81 I 246, 76 I 257, 74 I 89, 71 I 469,
59 I 299); violazioni successive, insomma, che prese isolatamente non sarebbero
di per sé gravi, ma che ripetute nel tempo pregiudicano seriamente gli interessi
dell'amministrazione e rivelano la propensione del loro autore a violare i
propri doveri, in modo che l'insieme di queste infrazioni comporta una certa
unità e presenta talune analogie con il reato continuato del diritto penale
(DTF 74 I 89 consid. 2).
3.   Nel caso in esame, il
Municipio rimprovera al tecnico comunale quattro infrazioni all'art. 15 ROD ed
alle disposizioni sull'orario di lavoro (mancato rispetto dell'orario d'inizio
del lavoro fissato alle ore 0830) commesse nel gennaio 1994 nonostante i
numerosi richiami e le due sanzioni disciplinari (un ammonimento e una multa di
fr. 500.-) inflittegli per una serie di identiche trasgressioni poste in essere
con assiduità a far tempo dal 1989.
3.1. Dal profilo oggettivo, la gravità della fattispecie non
è certamente data dai singoli ritardi che il responsabile dell'UT ha accusato
durante quasi tutto il rapporto d'impiego, né tanto meno dalle quattro
inosservanze dell'orario di lavoro compiute nel gennaio del 1994. La gravità
della situazione scaturisce invero dal numero impressionante di ritardi
ingiustificati che il ricorrente ha collezionato con pervicace insistenza a far
tempo dal 1989.
In effetti, a dispetto dei richiami scritti e verbali
indirizzatigli dall'Esecutivo e dal segretario comunale, nel corso del solo
1992 l'arch. __________ è arrivato in ufficio 99 volte dopo le ore 0830. Non si
è trattato di ritardi di pochi minuti e quindi di lieve entità, tant'è vero che
63 mattine il tecnico ha iniziato la propria attività dopo le ore 0900 e in 14
occasioni addirittura dopo le ore 1000. Nel 1993, dopo aver ricevuto un formale
ammonimento, il suo contegno è rimasto sostanzialmente immutato: in quell'anno
ha infatti accumulato ulteriori 73 ritardi, di cui 21 contraddistinti da un
inizio del lavoro posteriore alle ore 0900. Neppure la multa di fr. 500.- (il
massimo consentito dalla legge) inflittagli nell'agosto del 1993 è servita a
dissuaderlo dal perseverare nel suo pessimo atteggiamento: a seguito di quel
provvedimento ha comunque infranto per altre 17 volte nello spazio di quattro
mesi le disposizioni municipali in materia di orario di lavoro. Nel corso del
successivo mese di gennaio del 1994 è ricaduto nuovamente nella stessa
violazione dando adito al controverso collocamento in situazione provvisoria.
Il quadro complessivo che traspare dal controllo delle
presenze dell'insorgente è a dir poco sconcertante. In qualità di funzionario
dirigente l'arch. __________ ha omesso sistematicamente di adeguarsi all'orario
di inizio del lavoro dimostrandosi peraltro noncurante e refrattario ad ogni
tentativo del Municipio di riportarlo ad una miglior condotta. Checché ne dica
il ricorrente, la gravità oggettiva dell'accaduto è considerevole in
conseguenza della perseveranza con la quale egli ha ripetutamente e frequentemente
disatteso il suo dovere di giungere puntuale al lavoro; come se non bastasse,
le trasgressioni addebitategli sono state perpetrate con regolarità durante un
arco di tempo assai ampio.
La fattispecie assume connotazioni di particolare serietà se
si pon mente al fatto che il tecnico comunale è un alto funzionario con
mansioni dirigenziali che dovrebbe essere esempio di diligenza e di correttezza
professionali per i collaboratori e per il pubblico; da un capo servizio è
lecito attendersi un comportamento irreprensibile in ogni frangente.
A prescindere dagli aspetti etici, appare innegabile che
anche dal punto di vista pratico le continue assenze di primo mattino del
tecnico comunale abbiano potuto cagionare degli inconvenienti al buon andamento
del suo ufficio. Il ricorrente è tra l'altro responsabile della direzione e del
coordinamento del personale dell'UTC, segnatamente di quello addetto ai servizi
esterni che inizia il proprio lavoro al più tardi alle 0800. Nell'ottica di una
efficace gestione dell'apparato amministrativo e delle risorse umane, mal si
comprende come facesse l'arch. __________ ad organizzare l'attività di questi
subalterni arrivando in sede alle 0900 o alle 1000 del mattino. Posto che gli
sportelli dell'UT di __________ sono aperti al pubblico a partire dalle 0900 e
che nei piccoli comuni - come rettamente osserva il Municipio - i cittadini si
rivolgono agli uffici comunali anche all'infuori degli orari previsti, le
frequenti assenze mattutine del suo responsabile appaiono d'altronde inconciliabili
con le esigenze della popolazione, che dall'amministrazione si aspetta un
servizio efficiente ed una pronta disponibilità.
3.2. Dal lato soggettivo, la colpa imputabile all'insorgente
è indubbiamente rilevante data la manifesta intenzionalità del suo agire e la
continua recidiva specifica. La perseveranza dell'arch. __________ nel violare
sistematicamente le disposizioni sull'orario di lavoro in barba a tutti gli
interventi del Municipio volti a ricondurlo sulla retta via dimostra infatti
inequivocabilmente che egli ha disatteso i suoi doveri di servizio in modo
consapevole e volontario.
4.   Avuto riguardo a tutte le
circostanze del caso concreto, la sanzione disciplinare irrogata dal Municipio
di __________ si rivela adeguatamente commisurata all'importanza delle
violazioni riscontrate ad al grado di colpa del trasgressore. Per quanto severo
e sproporzionato possa apparire agli occhi del ricorrente, il provvedimento
risulta conforme alla prassi adottata dalle autorità amministrative in
fattispecie comparabili (cfr. Hänni, Rechte und Pflichten im öffentlichen
Dienstrecht, N. 100). Di fronte ad un caso simile è escluso che l'Esecutivo di
__________ potesse reprimere le mancanze in discussione con una misura meno incisiva
quale la multa. Lo dimostra la circostanza che l'ammenda di fr. 500.- comminata
al ricorrente nell'agosto del 1993, ovvero il provvedimento disciplinare che in
ordine d'importanza precede il collocamento in situazione provvisoria, non ha
sortito gli effetti sperati, giacché l'insorgente ha perseverato
nell'infrangere i suoi doveri di servizio senza plausibili giustificazioni.
A nulla giova il fatto che in seguito all'inflizione della
seconda sanzione disciplinare il tecnico comunale abbia sensibilmente
migliorato la propria condotta quo all'osservanza dell'orario d'inizio del
lavoro; da un funzionario dirigente plurirecidivo come l'arch. __________ il
Municipio poteva legittimamente attendersi soltanto un radicale cambiamento,
ovvero il ritorno ad un contegno ineccepibile e la definitiva cessazione di
ogni abuso.
Neppure l'impegno e la dedizione al lavoro che l'insorgente afferma
di aver profuso durante tutto il rapporto d'impiego, nonché le ore
supplementari prestate ogni anno sono suscettibili di modificare le conclusioni
tratte in ordine al buon fondamento della controversa sanzione. Innanzi tutto
perché quand'anche fosse dimostrato lo zelo professionale dell'arch. __________
non basta a sminuire in modo decisivo la gravità degli addebiti formulati nei
suoi confronti e lo spessore della responsabilità che gli incombe per
l'accaduto. Secondariamente perché in realtà l'attività professionale del
tecnico comunale è stata più volte oggetto di valutazioni negative da parte del
Municipio, sia dal profilo quantitativo che da quello qualitativo; lo comprova
la copiosa documentazione versata agli atti, dalla quale risulta che nel 1992
il rapporto d'impiego è stato rinnovato con reticenza e che numerose sono state
le critiche rivoltegli durante il servizio in relazione all'organizzazione ed
all'efficienza dell'UT, così come al suo rendimento personale.
5.   Sulla scorta di quanto
precede il gravame deve essere respinto con la conseguente conferma della
decisione impugnata.
La tassa di giudizio segue la soccombenza dell'insorgente
(art. 28 LPamm), il quale deve essere altresì condannato a rifondere al Comune
di __________ patrocinato da un legale un adeguato importo a titolo di
ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 31 OF; 18 CPS; 134 LOC; 34 RALOC; 24 LOrd 1987; 32 LOrd 1995; 15, 17
ROD di __________; 18, 28, 31, 46 e 70 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia di fr.
800.- (ottocento) è posta a carico del ricorrente, con l'ulteriore obbligo di
rifondere al Comune di __________ fr. 1'000.- (mille) a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario