ti_gerichte · 52.2003.48 · 2003-06-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.06.2003 52.2003.48
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.06.2003 52.2003.48
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.06.2003 52.2003.48

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2003.48
Lugano
12 giugno 2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 febbraio 2003 di
contro
la decisione 21 gennaio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 321), che conferma la risoluzione 28 novembre 2002 con la quale il
municipio di __________ ha inflitto alla ricorrente una multa di fr. 2'000.-
per interventi edilizi abusivi al mapp. __________ RF posto al di fuori della
zona edificabile;
viste le risposte:
-    19 febbraio 2003 del
municipio di __________;
-    25 febbraio 2003 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La
ricorrente __________ è proprietaria di una casa d'abitazione, situata a
__________, su un fondo (mapp. __________ RF), posto fuori zona edificabile di
__________, a valle della strada che sale verso __________.
Raccolto
il preavviso favorevole del Dipartimento del Territorio, il 7 luglio 1999 il municipio
di __________ ha autorizzato la costruzione di un sentiero largo 1.20 m per
raggiungere a piedi la casa, passando attraverso il bosco.
Scostandosi
dal permesso ottenuto, la ricorrente ha realizzato un passo pedonale largo più
del doppio (m 2,50).
Il 13
luglio 2000 è stato esperito un sopralluogo, nell'ambito del quale si è
stabilito che la ricorrente avrebbe sistemato il sentiero come al progetto
approvato, riducendo la larghezza a m 1.20, eventuale banchina esclusa. Non è
stato formalmente ordinato alcun ripristino.
Per
quest'abuso, il 26 luglio 2000 il municipio ha comunque inflitto alla
ricorrente una multa di fr. 200.-.
B.   Il 12
settembre 2001, la ricorrente ha inoltrato un’ulteriore domanda per costruire
due muri destinati a sostenere il pendio situato immediatamente a monte della
sua casa d'abitazione, al fine di consolidare il terreno reso instabile dalle
precipitazioni. Il Dipartimento del Territorio ha espresso preavviso favorevole
all’intervento. Il municipio l’ha autorizzato con licenza del 22 novembre 2001.
C.   L'8
novembre 2002 il tecnico comunale ha constatato che erano stati posati dei
"sagomati
con rinfianco in beton in vari punti del sentiero"
, che questo sarebbe
stato
"allargato in più punti mediante riporto di materiale
(specialmente nei tornanti)"
e che sarebbe stato posato un
"sottofondo
sui cigli del sentiero stesso"
.
Ne ha
dedotto che i lavori eseguiti fossero volti a permettere di accedere con
veicoli all'abitazione.
Il 12
novembre 2002, il municipio ha ordinato alla ricorrente di sospendere i lavori
e di presentare entro il 25 di quello stesso mese una domanda di costruzione in
sanatoria.
Con
decisione dello stesso giorno l'autorità comunale ha inoltre aperto un procedimento
contravvenzionale a carico della ricorrente per violazione formale della LE,
commessa eseguendo i lavori in questione senza aver preventivamente ottenuto la
necessaria licenza edilizia.
La
prevenuta in contravvenzione si è giustificata asserendo che si trattava di
lavori di ripristino di danni delle intemperie, esenti da permesso. Preso atto
delle giustificazioni addotte, il 28 novembre 2002 il municipio le ha inflitto
una multa di fr. 2'000.-, fissandole un nuovo termine di 10 giorni per
presentare la domanda di costruzione in sanatoria.
D.   Con
giudizio 21 gennaio 2003 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,
respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dalla ricorrente.
Disattese
le eccezioni di ordine formale sollevate dall'insorgente, il Governo ha in
sostanza ritenuto che fosse recidiva e che la multa inflittale fosse di
conseguenza adeguata. Il nuovo termine assegnato per presentare una domanda di
costruzione in sanatoria sarebbe inappellabile, in quanto confermativo
dell'ingiunzione del 12 novembre 2002.
E.   Contro il
predetto giudizio governativo, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo in via principale che sia annullato. In via
subordinata, postula invece una riduzione della multa a fr. 300.-.
Dal
profilo formale, la ricorrente rimprovera al municipio di aver omesso
d’indicare nel rapporto di contravvenzione e nel decreto di multa l’autore
delle infrazioni e le norme violate.
Nel merito,
nega invece di essere recidiva e reputa sproporzionata la multa inflittale.
Ribadisce pertanto, anche in questa sede, che i lavori sono stati effettuati
soltanto allo scopo di impedire lo scoscendimento del sentiero. L’infrazione
sarebbe di lieve entità. Chiede infine che venga annullato l’ordine di
presentare una domanda di costruzione in sanatoria, sotto comminatoria
dell’art. 292 CPS.
F.   All’accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni,
ed il municipio di __________, che si conferma nelle tesi addotte in prima
istanza.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 46 LE e 148
cpv. 3 LOC. Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e
personalmente toccata dal giudizio governativo impugnato (art. 43 PAmm). Il
ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18
PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della contestazione risultano in
misura sufficientemente chiara dagli atti. Mancano invero indicazioni precise
sull’estensione dei lavori abusivi che la ricorrente avrebbe eseguito. In un
procedimento di natura penale, non è tuttavia compito specifico di questo
tribunale porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dalle istanze
inferiori, andando d'ufficio a raccogliere prove che l’autorità titolare
dell’azione penale non si è curata di assumere e che nemmeno sollecita.
1.3. Il
provvedimento di multa costituisce una decisione di carattere penale. Il Tribunale
cantonale amministrativo statuisce pertanto sul gravame in rassegna con pieno
potere cognitivo (RDAT II - 1995 n. 19, pagg. 55 e segg.).
2.   2.1.
Giusta l’art. 46 cpv. 1 LE, le violazioni della
LE, dei PR e dei RE sono punibili con la multa sino a Fr. 5’000.- se è stata
omessa una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria. Se
l’autore è recidivo, soggiunge la norma, ha agito intenzionalmente o per fini di
lucro, il municipio non è vincolato da questo limite (cpv. 2).
La
multa è inflitta dal municipio secondo la procedura retta dagli art. 147 e 148
LOC (cpv. 5).
2.2.
La procedura contravvenzionale si instaura con la notifica del rapporto di contravvenzione
al presunto trasgressore. Lo scopo di questa formalità, riconducibile al
diritto di essere sentito, è essenzialmente quello di avvertire il prevenuto
dell’apertura di un procedimento penale a suo carico e di informarlo esattamente
sugli addebiti che gli vengono mossi, in modo da permettergli di esercitare i
suoi diritti di difesa, inoltrando le proprie giustificazioni al municipio
prima che questo adotti una decisione.
Per
costante giurisprudenza, il rapporto di contravvenzione deve indicare compiutamente
i fatti addebitati al trasgressore, specificandone le circostanze di tempo e di
luogo. Deve inoltre precisare le norme che l’autorità ritiene violate.
L’inosservanza di queste disposizioni di natura procedurale comporta
l’annullamento dell’intero procedimento in caso di ricorso (A. Scolari, Commentario,
ed. 1996, ad art. 46 N. 1358; A. Grisel, Droit administratif suisse, pag. 339).
L’esigenza di precisione non deve tuttavia tradursi in un formalismo eccessivo.
Lo scopo di queste prescrizioni procedurali è invero soltanto quello di
garantire al trasgressore adeguate possibilità di difesa. Non si tratta di
norme fini a sé stesse.
2.3.
Analoghe garanzie procedurali valgono per il decreto di multa. Anche
quest’ultimo deve indicare con precisione il fatto contravvenzionale ritenuto
dall’autorità e le norme violate. Nemmeno in questo caso, l'esigenza di
precisione va tuttavia spinta oltre quanto necessario al fine di garantire al
trasgressore la possibilità di esercitare compiutamente i suoi diritti di
difesa (RDAT 1990 n. 8).
3.   3.1.
Nel caso concreto, la ricorrente rimprovera all’autorità comunale di non aver osservato
le formalità prescritte dalla legge tanto a livello di rapporto di contravvenzione,
quanto a livello di decreto di multa. Le eccezioni sono infondate.
In
sostanza, il municipio ha addebitato all’insorgente d’aver intrapreso dei
lavori non contemplati dalla licenza edilizia rilasciatale per la formazione di
due muri di contenimento sul sentiero che porta a casa sua. Le ha quindi imputato
di aver realizzato opere rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni
senza aver preventivamente chiesto ed ottenuto la necessaria autorizzazione. La
natura e l’entità dei lavori eseguiti senza permesso sono sommariamente
indicate nel rapporto di contravvenzione 12 novembre 2002, che addebita
all’insorgente di aver allargato il sentiero mediante scavi e riporti,
rispettivamente
posato un sottofondo e dei sagomati con
bauletto di rinfianco.
Il
rapporto di contravvenzione, così com'è formulato, non ha minimamente impedito
alla ricorrente di difendersi e di presentare le osservazioni richieste, nelle
quali ha peraltro dimostrato di conoscere esattamente i limiti dell’infrazione
addebitatale, che non consiste nella violazione delle norme di diritto
materiale disciplinanti l’attività edilizia fuori della zona edificabile (art.
24 LPT), ma nella disattenzione delle disposizioni che sottopongono questi
lavori all’obbligo di conseguire preventivamente la necessaria autorizzazione
(art. 1, LE e 5 RLE).
A
torto rimprovera l'insorgente all'autorità comunale di aver omesso di
specificare nel rapporto di contravvenzione che la considerava autrice
materiale dell’abuso. È evidente che l’autorità comunale la riteneva
responsabile della violazione riscontrata dal tecnico comunale. La ricorrente
ammette, del resto, di avere personalmente ordinato i lavori a dipendenza dei
quali il municipio l'ha messa in contravvenzione.
Analoghe
considerazioni valgono per quel che riguarda l'eccezione riferita all'insufficiente
precisione nell'indicazione delle norme ha ritenuto violate. L'indicazione
degli art. 1 LE e 5 RLE, che sanciscono l’obbligo del permesso di costruzione,
basta per promuovere un procedimento contravvenzionale per violazione formale
della LE.
3.2.
Altrettanto infondate sono le contestazioni che la ricorrente solleva in
relazione al decreto di multa, che precisa il numero di mappa del fondo
interessato dai lavori abusivi, il genere di opere eseguite (allargamento del
sentiero mediante scavi e riporti, posa di sagomati con bauletto di rinfianco e
posa sottofondo al mappale n. 164 a Piandera) e che si richiama al rapporto di
contravvenzione 12 novembre 2002, conformemente all’art. 148 LOC.
Anche
da questo profilo, la ricorrente non è dunque stata minimamente limitata
nell’esercizio dei suoi diritti di difesa. Il ricorso, su questo punto, deve
pertanto essere respinto.
4.   4.1.
Giusta gli art. 22 cpv. 1 LPT e 1 LE, edifici o impianti possono essere
costruiti o trasformati solo con l’autorizzazione dell’autorità. La licenza
edilizia, soggiunge l'art. 1 cpv. 2 LE, è in particolare necessaria per la
trasformazione rilevante di edifici ed altre opere, nonché per la modificazione
importante della configurazione del suolo. Non soggiacciono a licenza edilizia
soltanto i lavori elencati dall'art. 3 RLE. Gli interventi edilizi che concernono
fondi situati fuori della zona edificabile soggiacciono in ogni caso alla
procedura ordinaria di rilascio del permesso (art. 5 e 6 cpv. 2 RLE). Devono
quindi essere sottoposti all'autorità cantonale per preavviso.
4.2. Con
la messa
in opera di sagomati in
beton lungo il sentiero l
'insorgente ha omesso di
chiedere preventivamente la licenza per l'esecuzione di opere edilizie fuori
della zona edificabile. Violando l'obbligo sancito dall'art. 1 cpv. 2 LE, la
ricorrente ha quindi perfezionato l'infrazione addebitatale.
A
torto, sostiene che si tratterebbe soltanto di lavori di manutenzione,
consolidamento e ripristino non soggetti ad autorizzazione. La posa di questi
elementi travalica in ogni caso i limiti di un semplice intervento di
manutenzione e di riparazione. Non si tratta affatto di un lavoro di
giardinaggio, come la ricorrente ha sostenuto in sede di giustificazioni al
rapporto di contravvenzione, ma di una vera e propria miglioria, soggetta a
permesso di costruzione, soprattutto perché atta, assieme agli allargamenti ed
alla posa di un sottofondo, a rendere carrabile il passo pedonale.
4.3.
L'infrazione addebitata dall'insorgente è oggettivamente grave già per l'ubicazione
delle opere, che sono state realizzate senza permesso fuori della zona edificabile,
in una zona boschiva. Non può essere minimizzata.
La
ricorrente ha violato la legge intenzionalmente. Non ha agito per semplice negligenza.
Sapeva benissimo che l'autorità esigeva la riduzione del calibro del sentiero,
che aveva realizzato più largo di quanto era stato autorizzato. Non può dunque
pretendere di non aver saputo che per consolidarlo con la posa di sagomati in
cemento o per allargarlo ulteriormente avrebbe dovuto chiedere ed ottenere un
permesso. Né ignorava che l'autorità, non essendo disposta a concederle un
permesso in sanatoria, era ancor meno propensa a rilasciarle una licenza per
consolidare l'opera abusiva di cui chiedeva la rettifica.
La
ricorrente è inoltre recidiva. Recidiva addirittura specifica perché riferita
allo stesso oggetto per il quale era appena stata multata.
La multa
di fr. 2'000.- inflitta alla ricorrente appare tuttavia eccessiva. Una sanzione
così severa, nelle particolari circostanze del caso concreto, avrebbe semmai
potuto apparire giustificata per sanzionare una violazione materiale, commessa
realizzando opere che non possono essere poste al beneficio di una licenza in
sanatoria. Il municipio procede tuttavia nei confronti della ricorrente
unicamente per titolo di violazione formale della LE. Le ha unicamente imputato
di non aver chiesto l'autorizzazione necessaria. Non le ha anche addebitato di
aver eseguito opere edilizie in contrasto insanabile con le norme di diritto
materiale concretamente applicabili. Non potendosi tenere implicitamente conto
anche di quest'aspetto nella commisurazione della pena, la multa va dimezzata.
5.   Da
respingere è la richiesta di annullare l'ordine di presentare una domanda di costruzione
in sanatoria per le opere eseguite abusivamente. Tale ordine è infatti
semplicemente confermativo dell'identica ingiunzione contenuta nell'ordine di sospensione
dei lavori impartito alla ricorrente il 12 novembre 2002. Non avendolo
contestato in quell'occasione, non può rimetterlo in discussione ora. Se non
intende darvi seguito, l'autorità statuirà sulla legittimità dell'opera abusiva
sulla base degli elementi a sua disposizione.
6.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando
il giudizio governativo impugnato e riducendo la multa a fr. 1'000.-. La tassa
di giustizia è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado
di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente poiché non è comparso in
lite a difesa di suoi interessi patrimoniali. Le ripetibili sono poste a carico
del resistente nella misura in cui è soccombente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 46 LE; 4, 5, 6 RLE; 145, 146, 147,
148 LOC; 292 CPS; 3, 18, 28, 43, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto.
§   Di conseguenza:
1.1.
la decisione 21 gennaio 2003 del Consiglio di Stato (n. 321) è
annullata.
1.2.
la multa 28 novembre 2002 inflitta dal municipio di __________ alla
ricorrente è ridotta a fr. 1'000.-.
2.
La tassa di giustizia è a carico della ricorrente nella misura di
fr. 300.-.
3.
Il comune di __________ verserà alla ricorrente fr. 400.- a titolo
di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario