ti_gerichte · 90.2003.109 · 2005-07-18 · it
ricorso contro una variante di piano regolatore

Tessin Tribunale della pianificazione 18.07.2005 90.2003.109
Tessin Tribunale della pianificazione 18.07.2005 90.2003.109
Ticino Tribunale della pianificazione 18.07.2005 90.2003.109

Incarto n.
90.2003.109
Lugano
18 luglio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 16 ottobre 2003 di
RI 1
,
contro
la decisione 16 settembre 2003 (n. 4003) con cui il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell’insorgente contro la variante
di poco conto del piano regolatore del PI 1 concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-
24 ottobre 2003
della divisione della pianificazione
territoriale;
-
20 novembre 2003 del RA
2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
L’11
novembre 1996 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili.
B.   Il
4 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo non ha condiviso la decisione comunale di assegnare alla
zona edificabile l’insediamento abitativo ubicato in località “____________________”.
Esso ha pertanto invitato il municipio a proporre una modifica di poco conto
del piano regolatore concernente la completazione dell’inventario e
segnatamente l’inserimento delle costruzioni colà ubicate nella tabella delle
valutazioni.
C.
Dopo aver accolto l’approvazione del dipartimento del territorio del 31
maggio 2001, con risoluzione 23 aprile 2003 (n. 307) il municipio ha ordinato
la pubblicazione della variante di poco conto del piano regolatore presso la
cancelleria comunale per il periodo 5 maggio-3 giugno 2003. Mediante la
variante l’edificio n. 415, al mapp. 1462, è stato classificato nella categoria
“meritevole 1a”.
D.
Il 17 giugno 2003 RI 1, proprietaria del fondo in rassegna, ha
interposto ricorso contro la risoluzione municipale innanzi al Consiglio di
Stato, al quale ha chiesto di riclassificare la costruzione in oggetto, in modo
da poterlo ricostruire senza dover essere vincolata alla normativa applicabile
agli edifici inseriti nella categoria “meritevole 1a”.
E.
Con risoluzione 16 settembre 2003 il Consiglio di Stato ha respinto il
gravame. In quella sede il Governo ha confermato la valutazione dell’edificio,
così come proposta dal municipio.
F.
Contro la risoluzione governativa la proprietaria del fondo è insorta
innanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto, in via principale, di
classificare l’edificio nella categoria “meritevole 1b” e, in via subordinata,
di retrocedere gli atti alle istanze inferiori per un riesame della
classificazione dell’oggetto.
G.
Il RA 2 e la divisione della pianificazione territoriale hanno chiesto
la reiezione del ricorso.
H.   Il
12 aprile 2005 ha avuto luogo un’udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo.
Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv.
4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la
conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del
piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio
federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,
conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39
OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali
l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,
il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in
precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv.
2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo
possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione
anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un
edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare
restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione
dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal
cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici
e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.
24 lett. b LPT)."
Non è
lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni
eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto,
correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un
edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal
menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in
esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto
per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di
protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli
edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata
affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è
volta ad a
ssicurare la gestione e la
protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento
e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori
delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale
del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati
dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei
2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali,
ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una
messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della
legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della
scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di
tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la
protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere
effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio
protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta
sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non
può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei
paesaggi protetti.
Com'è a
più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito
dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio
federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza,
un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato,
segnatamente cifra 3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla
categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando
2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo
sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento
irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4.
L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene
allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano
regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 75 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici
meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora
prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che
fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la
ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è
costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti
del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente
valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro
peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)   edifici rustici particolari con
una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,
mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale
di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati
(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento
colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano
regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici
diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3. Edifici
rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione
ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri
edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'allestimento della variante di poco conto del piano regolatore
concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il RA
2 ha classificato l'edificio n. 415, al mapp. 1462, in località “____________________”,
nella categoria "meritevole 1a", ossia tra quegli edifici rustici per
i quali è ammessa la trasformazione. Il Consiglio di Stato ha confermato tale
scelta (cfr. risoluzione impugnata, pag. 4 seg.). La ricorrente contesta tale
assunto. Afferma che si tratta di un diroccato, il cui mantenimento non sarebbe
attuabile. Sostiene che il manufatto fa parte del piccolo nucleo antico “____________________”.
Chiede pertanto che esso venga assegnato alla categoria “meritevole 1b” e
possa, di conseguenza, essere ricostruito. Il mantenimento nella categoria
“meritevole 1a” e, pertanto, l’assoggettamento alla severa regolamentazione
prescritta all’art. 49 NAPR per gli interventi di trasformazione, toglierebbe invece
qualsiasi incentivo al risanamento del manufatto.
3.2. La
valutazione effettuata dal municipio e dal Consiglio di Stato devono essere
confermate. Infatti alla data, determinante, del rilievo dell'edificio
effettuato per conto del comune, la costruzione versava in un discreto stato di
conservazione (cfr. fotografie riferite al rilievo del marzo 2001): al
manufatto, completo nelle sue strutture di base, mancava solo una veramente
minima parte del tetto. Non si era dunque in presenza di un diroccato giusta
l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non
degna di conservazione. Già per questo motivo un’attribuzione del fabbricato
alla categoria “meritevole 1b”, ossia tra quelli edifici diroccati che possono
essere ricostruiti e adibiti a residenza, non entra in linea di conto. La
circostanza secondo cui in occasione del sopralluogo, esperito il 12 aprile
u.s., il tribunale ha potuto appurare che la copertura dell’edificio è
frattanto diminuita, non permette di mutare questa conclusione. In effetti, a
prescindere dalle cause che hanno condotto a questo stato di cose, va ribadito
che
determinante per la valutazione in sede di inventario è
difatti, di principio, lo stato dell'edificio al momento in cui viene allestito
questo documento, riservato il caso - che qui non interessa - in cui la
costruzione venga successivamente trasformata sulla scorta dei necessari
permessi.
A titolo abbondanziale, il tribunale condivide comunque l’opinione
del Consiglio di Stato, secondo cui la manciata di edifici insistenti nella
località “____________________” non possa costituire un nucleo meritevole di
conservazione nel senso restrittivo inteso dalle direttive cantonali (cfr.
consid. 2.4.), che potrebbe addirittura legittimare la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso, poiché questi non formano una struttura edilizia
unica e nemmeno presentano una trama architettonicamente coerente e
significativa. Come ha pertanto rilevato il Governo nella risoluzione
impugnata, l’assegnazione della costruzione alla categoria “meritevole 1a”
risulta, alla fin fine, la più favorevole per la ricorrente: qualora non avesse
adempiuto ai requisiti di questa categoria, la costruzione in oggetto avrebbe
dovuto essere catalogata tra i diroccati (non ricostruibili).
Sia infine soggiunto, per completezza, che nemmeno attribuendo
l’edificio alla categoria preconizzata dalla ricorrente (meritevole 1b),
quest’ultima avrebbe potuto conseguire una libertà progettuale sostanzialmente
maggiore di quella prevista per gli edifici della categoria “meritevole 1a”,
allo scopo di creare una nuova residenza in loco. L’art. 49 cifra 1.2 NAPR, che
regolamenta la ricostruzione dei diroccati che fanno parte di un nucleo
meritevole di conservazione, prescrive difatti che questa
“deve esser
eseguita sul sedime dei rispettivo diroccato”
e rinvia, per il rimanente,
alla disciplina prescritta per gli interventi sugli altri edifici meritevoli di
conservazione, ovvero – segnatamente - alla cifra 1.1. della stessa
disposizione, che regge la riattazione e la trasformazione degli stabili
assegnati alla categoria “meritevole 1a”.
3.3. Il
ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.   La
tassa di giudizio è posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto
.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 600.--, è
posta a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
Comune di Cugnasco,
6516 Cugnasco
rappr. da: Municipio di Cugnasco, 6516 Cugnasco
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria