ti_gerichte · 52.1995.311 · 1995-09-22 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.09.1995 52.1995.311
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.09.1995 52.1995.311
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 22.09.1995 52.1995.311

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00311
DP 237/94
cm
Lugano
22 settembre 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  29 agosto 1994 di
__________
contro
la
risoluzione 11 luglio 1994 (no. 19) del Dipartimento delle istituzioni, che
ha parzialmente accolto l'impugnativa 2 novembre 1993 presentata da
__________ e __________ avverso la decisione 22 ottobre 1993 delle Aziende
Industriali di Lugano, sezione elettricità, concernente la tassa di consumo
dell'energia elettrica del terzo trimestre 1993 riferita ai dormitori che
l'impresa __________ possiede in territorio di __________ (fattura no.
__________);
viste le risposte:
-    12 settembre 1994 del Dipartimento
delle istituzioni;
-    14 settembre 1994 di __________ e
__________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   In data 22 ottobre 1993 la
Sezione elettricità delle Aziende Industriali della Città di Lugano ha emesso a
carico di __________ e __________ una fattura di fr. 1'756.60 relativa
all'energia consumata durante il terzo trimestre del 1993 nel dormitorio che la
loro impresa possiede in zona "__________" di __________.
B.   I fratelli __________ hanno
contestato la suddetta bolletta tramite ricorso 2 novembre 1993 indirizzato al
Consiglio di Stato.
Per ragioni di competenza la pratica è stata trasmessa
d'ufficio al Dipartimento delle istituzioni, che con risoluzione no. 19 dell'11
luglio 1994 ha parzialmente accolto il reclamo.
Evocati i principi dottrinali e giurisprudenziali applicabili
in tema di prelievo di pubblici tributi, il Dipartimento ha constatato in sostanza
che le tariffe per la fornitura di energia elettrica praticate dalle AIL previa
approvazione del Municipio non si fondano su una legge in senso formale ed ha
quindi ritenuto le stesse prive di una sufficiente base legale. Dato che un
allentamento dell'esigenza di una base legale formale non è in casu ammissibile
poiché gli utenti non possono verificare la legittimità di queste tasse facendo
capo ai principi della copertura dei costi e dell'equivalenza, l'autorità di
prima istanza ha concluso che per poter continuare a ricavare degli utili
mediante la vendita di energia elettrica il Comune avrebbe dovuto dotarsi delle
necessarie normative.
Poste queste premesse, il Dipartimento ha calcolato che nel
1993 le AIL hanno conseguito un avanzo d'esercizio effettivo di circa 1.69
milioni di franchi (risultato d'esercizio contabile fr. 243'128.54 +
ammortamenti supplementari fr. 1'443'563.-), pari all'1.5% dei proventi dalla
vendita d'energia ammontanti a fr. 112'130'205.04. Di conseguenza ha accordato
ai ricorrenti una riduzione dell'1.5% sull'importo della fattura dedotta in
contestazione; in concreto, una diminuzione di fr. 26.40.
C.   Avverso la predetta
pronunzia dipartimentale il __________ insorge ora innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo postulandone l'annullamento.
Il ricorrente lamenta innanzi tutto gravi irregolarità di
ordine formale. Rileva infatti che il reclamo 2 novembre 1993 dei fratelli
__________ è stato trattato dal servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato,
che non solo si è occupato della notifica degli atti alle parti, ma ha anche
raccolto le prove necessarie proponendo in seguito al Dipartimento delle
istituzioni la risoluzione attualmente oggetto d'impugnativa; il Consiglio di
Stato, tramite un servizio che gli dipende direttamente, avrebbe pertanto
compiuto atti istruttori determinanti per i quali non aveva competenza, violando
le attribuzioni conferite per legge all'autorità di reclamo.
Il Municipio sostiene poi la necessità di attenuare
l'esigenza di una base legale in senso formale per le tasse di consumo dell'energia
elettrica percepite dalle AIL. In effetti - annota l'insorgente - queste tasse
presentano un marcato carattere tecnico, per cui la base legale formale è
richiesta soltanto nella misura in cui esse consentono di realizzare avanzi
d'esercizio il cui importo è superiore a quello per la creazione di fondi
d'investimento e di riserve. Non è il caso delle AIL/sezione elettricità, i cui
utili netti (dedotti cioè gli ammortamenti ordinari e supplementari, gli
interessi passivi e le altre spese) risultano estremamente contenuti rispetto
al totale dei proventi realizzati grazie alla vendita di energia; in
particolare, nel 1993 l'utile netto è stato di fr. 243'128.54, ovvero lo 0.25%
delle entrate conseguite con la vendita di elettricità.
Secondo l'insorgente, sarebbe erroneo considerare quale utile
effettivo gli ammortamenti supplementari operati dall'Azienda. A prescindere
dal fatto che la possibilità di far approvare tali ammortamenti in sede di
consuntivo è stata ammessa dalla sezione enti locali, una simile operazione
contabile risulta indispensabile se si pon mente ai numerosi fattori
(situazione idrologica e climatologica, congiuntura, andamento delle vendite
dei rivenditori, periodi di lettura, ecc.) che condizionano l'andamento
finanziario delle AIL impedendo la fissazione di quote d'ammortamento definitive
in sede di preventivo. D'altra parte, gli ammortamenti supplementari contribuiscono
all'autofinanziamento dell'Azienda e permettono di mantenere le tariffe ad un
livello tra i più bassi della Svizzera. Il ricorrente ritiene pertanto che le
tasse percepite dall'Azienda e la sua politica tariffaria in generale
ossequiano disposizioni legali che già di per sé le impongono il rispetto del
principio della copertura dei costi.
Richiamandosi al principio dell'equivalenza, il __________
rileva in seguito che le AIL dispongono di un monopolio sulla fornitura ma non
sulla produzione di energia elettrica, dato che ognuno può produrre l'energia
necessaria per coprire il proprio fabbisogno. Il cittadino, se lo vuole, è
pertanto in grado di comparare il costo del servizio fornito dalle AIL con
quello dell'energia prodotta in proprio, accorgendosi della concorrenzialità
delle prestazioni aziendali. L'equivalenza è d'altronde verificabile paragonando
le tariffe delle AIL con quelle delle numerose altre aziende svizzere del ramo.
In conclusione, il ricorrente ribadisce che per quanto
concerne le tasse per il consumo di energia elettrica percepite dalle
AIL/sezione elettricità l'esigenza di una base legale in senso formale deve
essere attenuata. Le vigenti disposizioni della LMSP e del ROAM sarebbero
sufficiente fondamento per le tariffe.
D.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Dipartimento delle istituzioni, che sollecita la conferma della
propria decisione senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono __________ e __________, i
quali contestano partitamente le tesi dell'insorgente annotando in specie come
la LMSP non possa essere considerata base legale sufficiente per le tariffe
delle AIL; queste ultime agiscono in regime di monopolio rendendo inapplicabile
il principio dell'equivalenza e tramite gli utili costituiscono riserve
finanziarie che in spregio al principio della copertura dei costi non si
limitano a garantire i rischi futuri.
considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa si fonda
chiaramente sull'art. 40 LMSP.
La legittimazione attiva del __________, che amministra le proprie
aziende e le rappresenta di fronte ai terzi in giudizio (art. 13 lett. a LMSP e
8 ROAM) è indiscutibile, rivelandosi pacifico l'interesse fondamentalmente
patrimoniale dell'insorgente a dolersi del giudizio impugnato (art. 43 LPamm).
Il ricorso, tempestivo per effetto delle ferie giudiziarie
(art. 13 e 46 LPamm) e correttamente formulato, è pertanto ricevibile in ordine
e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 LPamm).
2.   L'insorgente ritiene che la
decisione impugnata debba essere annullata in ordine poiché il reclamo 2
novembre 1993 dei fratelli __________ è stato trattato dal servizio dei ricorsi
del Consiglio di Stato violando le attribuzioni conferite per legge al Dipartimento
delle istituzioni.
La censura si appalesa infondata.
Le contestazioni tra utenti e azienda municipalizzata sono
decise in via di reclamo dal Dipartimento delle istituzioni, le cui decisioni
sono impugnabili innanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 40 LMSP).
La procedura è retta dalle norme della legge di procedura per la cause
amministrative (art. 42 LMSP).
La LPamm non contiene disposizioni precise circa le modalità
di accertamento dei fatti tramite l'assunzione di prove, né tanto meno vieta la
delega di eventuali atti istruttori a servizi appositamente istituiti a tal
scopo dall'autorità amministrativa di ricorso. L'art. 18 si limita infatti a
disciplinare positivamente la massima dell'ufficialità che contraddistingue la
procedura amministrativa, mentre l'art. 58 legittima il Consiglio di Stato,
quale autorità di ricorso, ad affidare l'assunzione delle prove ad un funzionario.
La legge cantonale di procedura non impone dunque una perfetta
identità tra l'autorità incaricata dell'istruzione della causa e quella
proposta alla resa del giudizio. Il Governo si avvale così legittimamente di un
apposito servizio cui è affidato il compito di trattare le impugnative e di
formulare proposte di decisioni. Anche il Comune di __________ è dotato di un
proprio servizio giuridico che per conto del Municipio si occupa tra l'altro
del contenzioso.
Tra l'autorità che esperisce l'istruttoria e quella che emana
formalmente il giudizio non devono tuttavia sussistere conflitti d'interesse;
questa problematica è stata perfettamente recepita a livello federale, tant'è
vero che l'art. 59 PA impedisce all'autorità di ricorso di affidare
l'istruzione della pratica dedotta in giudizio a persone dell'autorità
inferiore o ad altre persone che abbiano avuto una parte nell'elaborazione della
decisione impugnata (cfr. pure art. 10 e 75 PA).
Nell'evenienza concreta, il reclamo dei fratelli __________ è
stato certamente istruito dal servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato; la
circostanza è comprovata dal fatto che il suddetto servizio ha richiesto al
__________ la produzione di diversi documenti necessari ai fini del giudizio.
In siffatta assunzione di incombenze istruttorie da parte del
Consiglio di Stato non è ravvisabile alcunché di straordinario e d'illecito.
Innanzi tutto perché la LPamm non obbliga l'autorità di ricorso ad istruire
essa stessa i gravami. Secondariamente perché il reclamo in oggetto era
(erroneamente) indirizzato al Governo, il quale si è premurato solo di
accertare taluni fatti prima di trasmettere la pratica al competente
Dipartimento delle istituzioni in virtù dell'art. 4 cpv. 1 LPamm. In terzo
luogo perché il Governo non è autorità di ricorso contro le decisioni rese dal
Dipartimento in tema di contestazioni tra utenti e aziende municipalizzate e
quindi la sua partecipazione alla trattazione della pratica va considerata del
tutto disinteressata. Da ultimo perché i controversi atti istruttori sono stati
esperiti da un servizio appositamente predisposto a questo scopo che in passato
era addirittura inglobato nel Dipartimento delle istituzioni e che oggi, pur
dipendendo direttamente dal Consiglio di Stato, resta comunque inserito nel
complesso dell'amministrazione cantonale, alla quale deve poter prestare
collaborazione in caso di necessità.
Ne consegue che in casu non si concretizza alcuna lesione di
norme essenziali di procedura suscettibile di giustificare l'annullamento in
ordine della querelata decisione.
3.   La Legge sulla
municipalizzazione dei servizi pubblici (LMSP) consente ai Comuni di assumere
l'esercizio diretto, anche con diritto di privativa, dei servizi di interesse
pubblico (art. 1). Gli enti locali sono quindi legittimati ad istituire delle
aziende, che esercitano un monopolio legale diretto (DTF 102 Ia 401 cons. 3a).
I pubblici servizi municipalizzati devono essere amministrate
separatamente e in modo distinto dagli altri rami della gestione comunale;
possono anche essere organizzati separatamente (art. 2 LMSP).
L'Assemblea, rispettivamente il Consiglio comunale, adotta il
regolamento organico (art. 7 lett. f, 15, 16 LMSP) e gli altri regolamenti
delle aziende (art. 7 lett. g LMSP). L'approvazione delle tariffe (art. 13
lett. d LMSP) e dei regolamenti speciali (art. 17 LMSP) è invece di competenza
del Municipio. I regolamenti delle aziende devono essere esposti al pubblico e
approvati dal Consiglio di Stato secondo le norme della LOC (art. 18 LMSP).
Le aziende industriali della Città di __________ (sezione
elettricità, acqua e gas) sono un'azienda municipalizzata a norma della LMSP.
Al pari delle altre aziende municipalizzate del Comune, sono
rette dal ROAM adottato dal Consiglio comunale il 5 luglio 1983 e approvato dal
Dipartimento dell'interno il 27 marzo 1984. Le relazioni tra le AIL/Sezione
elettricità (in seguito: Azienda) ed i suoi utenti sono disciplinate in
particolare dal RFEL, adottato dal Municipio il 24 agosto 1977 e approvato dal
Consiglio di Stato il 14 ottobre 1977. L'art. 2.1. RFEL precisa che l'Azienda
ha la privativa per la fornitura di energia elettrica su tutto il territorio da
essa alimentato ai sensi della LMSP e che di conseguenza non permetterà, né
concederà a terzi, nei limiti della legge e dei regolamenti, di introdurre o vendere
energia elettrica nella zona di propria competenza.
Per quanto concerne le tariffe, gli art. 9 e 23 ROAM
prevedono semplicemente che le stesse sono di competenza del Municipio. L'art.
11 RFEL si limita a ribadire che le tariffe sono approvate dal Municipio e
possono venir modificate in ogni momento con un preavviso di 30 giorni.
Le attuali Tariffe per la fornitura di energia elettrica
praticate dall'Azienda sono in vigore dal 1° trimestre 1992 e sono state approvate
dal __________ con risoluzione 13 maggio 1991. Si suddividono in tariffa unica,
tariffe particolari e tariffe abbinate, con differenze tra estate e inverno. La
tariffa unica è applicabile a tutte le categorie di utenti e prevede un solo
contatore per il conteggio dei diversi usi dell'energia (luce, calorica,
motrice); variabile a seconda della natura dell'utente, oscilla da un minimo di
16 cts./kWh per le economie domestiche (estate) ad un massimo di 30 cts./kWh
per gli uffici (inverno). Le tariffe particolari vengono usate per gli impianti
di cantiere (24-25 cts./kWh), gli impianti di illuminazione speciale (29-30
cts./kWh) ed i cosiddetti impianti non conteggiati (tariffa trimestrale a
forfait, a dipendenza della potenza delle lampade utilizzate). Le tariffe
abbinate sono applicate invece agli impianti che dispongono ancora di contatori
diversi per le varie utilizzazioni di energia (illuminazione reclamistica,
luce, energia calorica, energia motrice). Le Tariffe prevedono inoltre il
prelievo della tassa di bollo e di spese varie (spese di riallacciamento, di
richiamo di pagamento, d'incasso, ecc.), nonché la concessione di bonifici (ad
esempio per perdita di corrente o guasto al contatore) e l'aggravio di oneri diversi
tra cui la tassa per il noleggio dei contatori.
La materia del presente contendere si concentra
essenzialmente sul quesito a sapere se le tasse d'utilizzazione previste dalle
Tariffe in oggetto siano sorrette da una sufficiente base legale.
4.   Secondo la costante
giurisprudenza del Tribunale federale (cfr., per tutte, la sentenza pubblicata
in DTF 118 Ia 320 che il Consiglio di Stato ha largamente riportato nel
giudizio impugnato), i pubblici tributi - ad eccezione degli emolumenti di
cancelleria - devono, di principio, fondarsi su una legge formale. I principi
della legalità e della separazione dei poteri risultano violati se il
legislatore delega all'esecutivo il compito di regolamentare il prelievo di un
tributo senza fissare la delega in una legge in senso formale che stabilisca
almeno la cerchia dei soggetti imponibili, l'oggetto e le basi di calcolo del
tributo medesimo.
In materia di tasse l'ossequio del principio della legalità
non è tuttavia assoluto. Può essere attenuato se il contribuente è in grado di
chiedere una verifica della loro legittimità alla luce dei principi della
copertura dei costi e dell'equivalenza; in quest'ultima evenienza, è possibile
tener conto dell'esigenza del legislatore di delegare all'esecutivo il compito
fissare le basi legali del tributo, soprattutto per quelle tasse che presentano
un marcato carattere tecnico o che necessitano di frequenti adattamenti. Per le
tasse di utilizzazione vale lo stesso discorso. Il requisito di una base legale
formale può essere attenuato laddove, per il cittadino, è ancora possibile la
verifica della legittimità della tassa in applicazione dei principi
costituzionali, in particolare di quelli della copertura dei costi e
dell'equivalenza, non invece laddove la funzione di tutela del cittadino viene
svolta proprio tramite l'esigenza di una base legale formale (STA 8 febbraio
1991 in re Comune di __________; nello stesso senso DTF 118 Ia 324 consid. 3b
in fine).
4.1. Secondo il principio della copertura dei costi, il
gettito globale delle tasse non deve superare, in linea di massima, l'ammontare
globale dei costi sostenuti dall'ente pubblico, incluse le spese generali; in
altre parole, deve sussistere tra il gettito e questo ammontare una reale
corrispondenza (Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 440 e
giurisprudenza ivi citata).
Nella più volte citata sentenza pubblicata in DTF 118 Ia 320
concernente le tasse per la fornitura di acqua potabile dell'AIL, il Tribunale
federale ha rinunciato ad esprimersi chiaramente circa l'applicabilità del
principio della copertura dei costi alle tasse di utilizzazione, limitandosi, a
tal proposito, a riportare le opinioni contrastanti della dottrina e le
soluzioni giurisprudenziali, pure divergenti, adottate in passato. L'Alta Corte
federale ha tuttavia ritenuto che, quand'anche fosse stato applicabile, il
principio della copertura dei costi non avrebbe comunque vietato al Comune, che
deve sopportare notevoli costi di manutenzione e ampliamento, di stabilire
l'ammontare delle tasse (di fornitura dell'acqua potabile) in modo da creare
delle riserve finanziarie suscettibili di garantire la continuità delle tariffe
e di favorire quindi la parità di trattamento. La costituzione di riserve
finanziarie - soggiunge il Tribunale federale - viola il principio della copertura
dei costi solo quando non è più obbiettivamente giustificata, ovvero quando
l'ammontare dei fondi di riserva eccede il fabbisogno finanziario futuro
stimato con prudenza. Ne consegue che il principio della copertura dei costi
non garantirebbe comunque al cittadino un controllo efficiente della legalità
della tassa tale da giustificare un allentamento del principio dell'esigenza di
una base legale ancorata in una legge in senso formale.
Questo ragionamento, riferito alle tasse di fornitura
dell'acqua potabile, è valido mutatis mutandis anche per le tasse che le stesse
AIL, gestite con criteri di redditività vicini a quelli dell'economia privata,
praticano in materia di fornitura di energia elettrica. Così come nel settore
della distribuzione dell'acqua potabile, anche in quello della fornitura di
corrente elettrica il principio della copertura dei costi non impedirebbe
all'ente di fissare le tariffe in modo da conseguire utili da destinare alla
costituzione di riserve finanziarie. Analogamente, il suddetto principio non consentirebbe
in ogni modo agli utenti di verificare la legittimità delle tasse che l'Azienda
pratica conseguendo cospicui utili effettivi d'esercizio (utili di "prima
chiusura"). Il fatto che i più recenti consuntivi delle AIL/sezione
elettricità presentino avanzi d'esercizio contabili (finali) estremamente
modesti rispetto al totale dei proventi realizzati con la vendita di energia
elettrica non deve trarre in inganno; gli utili sussistono comunque e d'altronde
risultano contenuti proprio grazie ai consistenti accantonamenti e/o ammortamenti
supplementari regolarmente effettuati in sede di consuntivo, operazioni che pur
rivelandosi di per sé legittime (cfr. STA 9 maggio 1995 in re B.) e corrette
dal profilo della tecnica contabile, per ampiezza e continuità rischiano di trascendere
i limiti della loro ammissibilità. Ma non solo: lasciano planare il dubbio che
perseguano lo scopo di mantenere artificiosamente elevate le tariffe.
Stante quanto precede è indubbio che nella fattispecie viene
meno uno dei presupposti che giustificano un'attenuazione del principio
dell'esigenza di una chiara base legale fissata in una legge in senso formale.
4.2. Il principio della proporzionalità, che nella
terminologia comunemente invalsa in materia di tasse prende il nome di equivalenza,
esige che tra l'importo della tassa ed il valore oggettivo della prestazione vi
sia una ragionevole corrispondenza (Grisel, Traité de droit administratif, pag.
612; Scolari, op. cit., N. 438).
Questo principio, nonostante sia valevole anche per le tasse
di utilizzazione (DTF 118 Ia 326 consid. 4c, 109 Ib 313 consid. 5), non giova
nel caso concreto alle tesi dell'insorgente. L'azienda, che distribuisce
l'energia elettrica con diritto di privativa (cfr. art. 1 ROAM), fruisce
infatti di un monopolio che impedisce al cittadino di confrontare il costo del
servizio fornito dall'ente pubblico con quello di un'uguale prestazione offerta
dal libero mercato.
Contrariamente a quanto sostenuto dal Municipio, il fatto che
in fin dei conti il monopolio sussiste solo per la distribuzione dell'energia e
che ognuno può quindi produrre l'elettricità necessaria per il proprio
fabbisogno non appare rilevante; in effetti, i costi forzatamente elevati della
corrente fabbricata in privato non sarebbero comunque paragonabili con quelli
del prodotto industriale offerto dal Comune. Neppure la possibilità di
confrontare le tariffe dell'Azienda con quelle di altre imprese di distribuzione
dell'energia consente di pervenire ad un'altra conclusione. Tutte le aziende ticinesi,
comprese quelle private a gestione indipendente (SES), beneficiano infatti di
un monopolio nella propria zona di distribuzione; come se non bastasse, sono
tenute ad acquistare l'energia di complemento (per le AIL, l'80% circa del
fabbisogno) dall'AET, che a sua volta dispone della privativa a livello
cantonale (cfr., a riguardo, l'art. 3 della Legge istituente l'Azienda
elettrica ticinese e l'illuminante Messaggio 22 settembre 1970 del Consiglio di
Stato al Gran Consiglio concernente la modificazione della legge 25 giugno 1958
istituente l'Azienda elettrica ticinese e della legge 12 dicembre 1907 sulla
municipalizzazione dei servizi pubblici, in RVGC, sessione ordinaria autunnale
1981, vol. 1, p. 308 ss.).
5.
Se ne deve concludere che il prelievo di tasse da parte dell'Azienda
deve essere previsto in una legge in senso formale e che questa esigenza non
può essere attenuata come vorrebbe l'insorgente. Dato che la LMSP ed il ROAM
non prevedono né la cerchia dei soggetti imponibili, né l'oggetto né le basi di
calcolo delle tasse fissate nelle Tariffe, quest'ultime devono essere considerate
sprovviste di sufficiente base legale. Le deduzioni in tal senso operate dal
Dipartimento delle istituzioni si avverano pertanto corrette e resistono alle
critiche ricorsuali del __________.
6.
L'esito dell'impugnativa non consente di sollevare il
ricorrente, intervenuto a difesa degli interessi pecuniari dell'Azienda, dal
pagamento della tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
viste
le norme di legge sopra ricordate,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia di fr.
800.- (ottocento) è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario