ti_gerichte · 90.2013.2 · 2014-11-12 · it
Vincoli per un fondo inserito in zona di pericolo valangario

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2014 90.2013.2
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2014 90.2013.2
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2014 90.2013.2

Incarto n.
90.2013.2
Lugano
12 novembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 7 gennaio 2013 di
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587) con cui il
Consiglio di
Stato ha approvato alcune
varianti del piano regolatore del comune di Bedretto;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. L'RI 1 è
proprietaria del mapp. 96 di Bedretto, ubicato in località Ronco, di
complessivi 383 mq, così censiti: A edificio 171 mq (albergo Chalet Stella
Alpina), B edificio 31 mq (zona wellness), C edificio 41 mq (abitazione), D edificio
41 mq (abitazione) e superficie a rivestimento duro 99 mq.
b. Il 28 dicembre 2003 l'assemblea comunale
di Bedretto ha
adottato il piano regolatore.
c. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744)
il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di
valanghe
(PZV). Per quanto riguarda il mapp. 96 il PZV assegna il sub. B
e parte del sub. A e del terreno adiacente alla zona blu (esposta a minor
pericolo), mentre il rimanente di questi ultimi e il sub C e D sono inseriti
nella zona rossa (sposta a forte pericolo).
d. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore, apportando modifiche d'ufficio e ordinando al comune di
adottare delle varianti. Per quanto qui interessa, il Governo ha innanzitutto
rilevato che l'intero villaggio di Ronco era inserito in zona di pericolo di valanghe
(in parte forte).
Pertanto esso non ha
approvato, in particolare, la possibilità di
demolire e ricostruire con maggior ingombro planimetrico l'edificio sul
mapp. 96 e ha introdotto d'ufficio una nuova categoria d'edifici, "
costruzioni
esistenti che devono essere mantenute e per le quali il cambiamento di
destinazione non è permesso
" tramite modifica dell'art. 17 delle norme
di attuazione (NAPR; cfr.
ris. cit., pag. 23 e allegato 1, pag. 36, 54
seg.). Esso ha quindi assegnato d'ufficio il mapp. 96 a questa categoria (ris.
cit., pag. 73 lett. H).
B.
a. Il 5 agosto
2010 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato
alcune varianti. In particolare, ha assegnato le costruzioni sul mapp. 96
alla categoria "
edificio che può essere mantenuto alle condizioni
indicate nella tabella delle prescrizioni particolari
" e,
inoltre, a quella degli "
edifici soggetti a misure atte a rendere le
costruzioni idonee a resistere all'impatto di un'eventuale valanga che può
esercitare la pressione in KPa/m2 indicata nella tabella delle prescrizioni
particolari
". La citata tabella, che si trova in
calce al piano di variante aprile 2011, spiega che
si tratta di un edificio composto di corpi edilizi che possono essere mantenuti
senza
cambiamento di destinazione e senza
aumento volumetrico;
eventuali interventi di riattamento sono
subordinati all'adozione delle misure tecniche di protezione dalle valanghe;
non può essere aumentato lo spazio adibito a soggiorno di persone.
b. Contro la decisione del legislativo di Bedretto la RI 1
è insorta davanti al Consiglio di Stato,
domandando
l'annullamento dei vincoli di divieto di cambiamento di
destinazione, di divieto di aumento volumetrico e di divieto di aumento dello
spazio adibito a soggiorno di persone gravanti il mapp. 96.
c. Con risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587) il Consiglio di Stato ha
approvato le varianti. Per quanto qui interessa, il Governo non ha condiviso la
soppressione del vincolo di mantenimento, perché questi edifici compongono il
tessuto edilizio originario del nucleo di Ronco, piccolissima frazione di cui
ogni edificio concorre in maniera significativa alla definizione della trama
urbanistica. L'Esecutivo cantonale, rilevando come il nucleo di Ronco sia il
più discosto e la strada d'accesso attraversa zone soggette a forte pericolo
(zona rossa), ha ritenuto che in applicazione delle direttive per la
considerazione del pericolo di
valanghe
nelle attività d'incidenza territoriale, dell'Ufficio federale delle foreste e
dell'Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe
, Berna
1984 (in seguito: direttive sul pericolo di valanghe), per quanto concerne le
modalità edificatorie il nucleo in oggetto dev'essere interamente considerato
appartenente alla zona rossa, anche se formalmente in parte assegnato a quella
blu di pericolo medio. Di conseguenza, per quanto qui interessa, ha modificato
la tabella delle prescrizioni particolari per il mapp. 96 come segue: "
Non
sono ammessi il cambio di destinazione, l'aumento della volumetria, dei locali
adibiti a soggiorno di
persone e della
capacità ricettiva. Interventi di manutenzione ammessi, riattazioni ammesse a
titolo eccezionale adottando misure tecniche di protezione. Ricostruzione non
ammessa
". Nel contempo esso
ha respinto il ricorso della RI 1 in merito alle richieste di modifica della
pianificazione riferita al
mapp. 96.
C.
Contro la
decisione appena descritta la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
ponendo le medesime richieste avanzate senza successo davanti al Governo. La
ricorrente sostiene che i vincoli in questione siano lesivi della garanzia
della proprietà e della libertà economica, siccome sproporzionati. Inoltre al
divieto di cambiamento di destinazione potrebbe soggiacere una misura di
politica economica.
D.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità resiste,
mentre il municipio, rimettendosi al giudizio del Tribunale,
ritiene corretto il divieto di aumentare la volumetria dell'edificio, mentre
considera sproporzionati i divieti di cambiamento di destinazione e di aumento
dello spazio adibito a soggiorno di persone.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1),
mentre la legittimazione attiva della ricorrente è data dall'art. 30 cpv. 2
lett. b Lst. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). In particolare non è
necessario esperire il sopralluogo, richiesto per di più in modo generico.
1.2.
Poiché la controversa variante di piano
regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 107
Lst).
Inoltre, pe
r prassi costante, il Tribunale cantonale
amministrativo applica
, in assenza di
norme transitorie contrarie,
il diritto vigente al momento dell'emanazione della
decisione impugnata
(RDAT II-1994 n. 22).
2.
2.1
. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art.
29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con
pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di
lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2
cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo
e sia manifestamente
insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente
attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente
conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei
dettami
del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa
verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione
globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del
28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del
Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del
diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1°
gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene
quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.
33 n. 64),
segnatamente quindi
i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i
Cantoni a designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono
minacciati in misura rilevante da pericoli naturali. Tale obbligo viene messo
particolarmente in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione
ai sensi dell'art. 15 LPT nel quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente
pubblico in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki,
in:
Aemisegger/
Moor/
Ruch/
Tschannen
[curatori], Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, Ginevra/
Zurigo/
Basilea
2009, n. 65 ad art. 15
i.f.
). Un terreno è, difatti, ritenuto idoneo all'edificazione
quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione
prevista per lo stesso. Oltre al requisito
dell'edificabilità
del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è
quasi sempre soddisfatto,
per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono
essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi e i principi che reggono
la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno
alla zona
residenziale deve pertanto, in
primo luogo, rispondere alla necessità
di creare e conservare degli
insediamenti accoglienti (art. 1
cpv. 2
lett. b LPT) e al principio di salvaguardare, per quanto
possibile, i
luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive e moleste (art. 3 cpv. 3
lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto
pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità
di includerlo nella zona edificabile (
Flückiger/
Grodecki
, op. cit., n.
63-70 ad art. 15, con
rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna
2001, n. 317, pure con rinvii).
Nel nostro Cantone, gli studi di base svolti in questo ambito avevano
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del
piano direttore 1990, di risultato intermedio, che aveva per oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali e il cui scopo consisteva nell'attuazione
a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di
aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati
dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedevano che il Cantone,
nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a
pericoli naturali, conformemente
alla
relativa legge, portasse a termine l'approfondimento e la
puntualizzazione
delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati
graficamente nel piano direttore e verificasse, inoltre, il grado di rischio
del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni fornivano
a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui disponevano
su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione dovevano essere
successivamente consolidate dai comuni interessati
tramite le
necessarie modifiche dei piani regolatori.
Nel frattempo, attraverso il decreto legislativo concernente l'adozione degli
Obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 26 giugno 2007 (RL
7.1.1.1.2), il Gran Consiglio ha in particolare adottato l'obiettivo n. 24,
relativo all'ambito tematico della vivibilità, il quale prevede la riduzione
dei rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di
protezione delle persone e del patrimonio esistente. Il 20 maggio 2009 il
Consiglio di Stato ha adottato la scheda V5 del nuovo piano direttore, di dato
acquisito, avente come oggetto i territori soggetti a pericoli naturali. La
scheda individua nel piano delle zone esposte a pericoli naturali (PZP) lo strumento
base per la definizione delle zone di pericolo nei piani regolatori comunali,
nonché per la valutazione dei rischi, la determinazione degli obiettivi di
protezione e l'adozione di adeguati provvedimenti. In riferimento agli insediamenti,
essa si propone di evitarne in zone critiche e fissa le condizioni per un uso
adeguato del territorio attraverso i seguenti provvedimenti pianificatori
(scheda, cap. 2.1. pag. 4):
"
a.  escludere dalle zone
edificabili i comprensori esposti a pericoli elevati;
b.                          non delimitare nuove zone edificabili
nei comprensori esposti a pericoli                                                       elevati
e medi;
c.                          adottare un principio di prudenza nella
delimitazione di nuove zone                                                                    edificabili
nelle aree di pericolo basso e residuo (subordinato agli indi-             rizzi
e misure della scheda R6
[N.d.R.: relativa
allo sviluppo e conteni-                                                                            bilità
del piano regolatore]
);
d.                          realizzare misure atte a minimizzare i
rischi per le nuove costruzioni                                                                 nelle
zone edificabili approvate;
e.                          considerare adeguatamente il ruolo
protettivo del bosco;
f.                           promuovere misure di prevenzione e
rinaturalizzazione che assicurino                                                   sufficiente
spazio ai corsi d'acqua
.".
Il capitolo 3, relativo alle misure, indica i provvedimenti pianificatori per
insediamenti in zone critiche. La scheda distingue quattro tipi di comprensori
esposti a pericoli:
-
di grado elevato (zone rosse)
, corrispondono essenzialmente                                                          a
una zona di divieto per edifici e impianti;
-
di grado medio (zone blu)
, corrispondono essenzialmente a                               una
zona di regolamentazione, dove danni importanti posso-                                        no
essere ridotti con la messa in opera di misure di protezio-               ne
adeguate, eventualmente abbinate a interventi costruttivi                                                         sugli
edifici;
-
di grado basso (zone gialle)
, corrispondono a una zona di                                  sensibilizzazione;
la vulnerabilità degli edifici può essere effi-                                   cacemente
ridotta con la messa in atto di accorgimenti tecni-             co-costruttivi
(riduzione indici di sfruttamento, rinforzo muri,                                  rinuncia
ad aperture sul lato esposto, chiusure stagne ecc.);
-
di grado residuo
, corrispondono anch'essi a una zona di sen-                           sibilizzazione.
Il capitolo 4 della scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto
attiene agli insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento
del PZP spettano al Cantone attraverso la Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua (§ 4.1 lett. a), mentre alla Sezione dello sviluppo territoriale spetta
la verifica del rispetto e l'applicazione dei provvedimenti in materia di
zone
di pericolo
per l'elaborazione o revisione dei piani regolatori (lett. k).
La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i
loro piani regolatori e le relative norme di attuazione in base ai
contenuti dei PZP, verificando con attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2
lett. c) e di applicare un principio di prevenzione, rinunciando all'azzonamento
di aree soggette a pericolo o tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).
3.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990
(LTPnat; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda
V5 del nuovo piano direttore (rispettivamente 4.1. di quello precedente),
disciplina l'accertamento, la premunizione e il risanamento dei territori
esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei
necessari provvedimenti (art. 1 LTPnat).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato
mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto, terminologia
utilizzata anche dal piano direttore 1990) delle
zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat), come peraltro
prevede anche il nuovo piano direttore (cfr. scheda V5
citata). Il mancato inserimento di un territorio
nel PZP non ne
esclu-de la
pericolosità (art. 2 cpv. 3 LTPnat). Il PZP serve quale base per il
disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1
LTPnat). Il Cantone, i comuni e le regioni devono inoltre tenerne conto
nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo
regionale (art. 3 cpv. 2
LTPnat).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente
quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPnat). Il PZP è
costituito (art. 5 cpv. 1 LTPnat) da piani in scala non inferiore a 1:10'000
(lett. a) e da una relazione
tecnica (lett.
b). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli
e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone
soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di
pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze
le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2
decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli
naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL 7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica
viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli
naturali rilevati (art. 3 DELTPnat).
Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi
servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat,
1 DELTPnat), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori,
decisi dal Dipartimento (art. 4 DELTPnat).
La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative
convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è pubblicato per un
periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPnat, 5 DELTPnat).
Gli enti pubblici, le regioni e i privati interessati hanno la facoltà di
ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro trenta giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPnat). Il Consiglio di Stato decide i
ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPnat). Contro la decisione del Consiglio di
Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel termine di
trenta giorni (art. 9 cpv. 2 LTPnat). L'inclusione di un fondo nel
PZP è menzionata a registro fondiario a cura del
Dipartimento (art. 9a LTPnat). Le norme sull'adozione del PZP si applicano
anche alla sua modificazione (art. 10 LTPnat).
La premunizione e il risanamento dei
territorio soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di
premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPnat). Esso indica (art. 12 cpv. 1
LTPnat): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica,
idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di
risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione,
da catastrofi naturali, della vita
umana
e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i
compiti delle regioni (cifra 4); gli enti pubblici
incaricati degli studi esecutivi e
dell'attuazione, come pure i
consorzi,
istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le
valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano
direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPnat), è costituito da un
rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle
sinottiche (art. 13 LTPnat). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di
Stato (art. 14 LTPnat); che lo notifica a comuni, consorzi e regioni, i quali
possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPnat). Il Consiglio di
Stato esamina le osservazioni e le proposte
e addotta il PCPR (art. 16 cpv. 1 LTPnat), che entra immediatamente in
vigore (art. 17 LTPnat). Contro le decisioni del Governo è dato ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni (art. 16 cpv. 2
LTPnat). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua
modificazione (art. 18 cpv. 1 LTPnat).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19
LTPnat), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.
da 21 a 24 LTPnat).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. I LALPT stabilisce che le rappresentazioni
grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza
comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti garanzie di
salubrità o stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o a pericoli
naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.
Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole
generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole
tecniche per singole costruzioni o per l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e lett.
i LALPT).
4.
Le restrizioni dei diritti fondamentali
devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico
preponderante e rispettare il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile
1999; Cost.; RS 101; DTF 132 I 282 consid. 3.2).
La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra
parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. In linea di massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa
e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.
Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è
segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Zen Ruffinen-Guy Écabert
,
op. cit., n. 98-102;
Scolari
, op.
cit., n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza
aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà
economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su
motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del
territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3.). Il fatto che queste misure possano
avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di
per sé contrarie a questo principio (sentenza del Tribunale federale
1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid.
5.2;
Jörg Paul Müller/Markus Schefer
, Grundrechte
in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der
EMRK, IV
a
ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di
interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole
tra
lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000
n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-
Ruf-finen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
5.
La
ricorrente contesta i vincoli di divieto di cambiamento di destinazione, quello
di aumento volumetrico e quello di aumento dello spazio adibito al soggiorno di
persone, che ritiene sproporzionati. Inoltre, essa sostiene che dietro
l'obbligo di mantenere la destinazione alberghiera attuale potrebbe celarsi un
intervento di politica economica.
6.
Con
risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato il piano
delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV), che è un PZP ai sensi della
legislazione appena esposta; esso ha ripreso la suddivisione dei pericoli
prevista dalle direttive sul pericolo di valanghe e dal piano direttore. Già
s'è visto in narrativa che
il mapp. 96
risulta a cavallo delle zone blu e rossa. Come rettamente
considerato dal Consiglio di Stato, le direttive
sul pericolo di valanghe impongono tuttavia nel caso concreto di considerare
l'intero abitato di Ronco come inserito in zona rossa, poiché la via d'accesso
attraversa zone soggette a forte pericolo (direttive citate, n. 4.26). Ora, le
ordinanze amministrative, qual è la direttiva precedentemente menzionata, non
costituiscono delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non stabilendo
alcun diritto o obbligo per i cittadini, esse legano unicamente le autorità
subordinate a quella che le ha rilasciate, al fine di regolarne il comportamento
interno. Le direttive sono perciò vincolanti per l'amministrazione, ma non per
il giudice, il quale può farvi ricorso nei casi in cui concernono delle
questioni di ordine tecnico o se servono a precisare il contenuto di nozioni contemplate
da leggi e ordinanze, nella prospettiva di assicurarne un'applicazione uniforme
nei confronti degli amministrati. Quest'ultimo può comunque scostarsene,
nella misura in cui esse non dovessero risultare
conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V 19; cfr. pure
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
, Grundriss des allgemeinen
Verwaltungsrechts, VI
a
ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 123 e segg.;
Scolari
, op. cit., n. 127 e segg.). Fatta
questa premessa, nel caso concreto non vi sono gli estremi per distanziarsi
dalle direttive summenzionate, le quali appaiono del tutto in linea con gli
scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Del resto tale aspetto nemmeno
è stato contestato dalla ricorrente. Ne consegue che, ai fini del giudizio,
occorre considerare come l'intero nucleo di Ronco - e dunque anche il mapp. 96 -
sia assegnato alla zona rossa.
7.
Come
già si è visto, il piano direttore stabilisce che la zona rossa corrisponde
essenzialmente a una zona di divieto per edifici e impianti. Per questo motivo,
in applicazione del principio di prevenzione, che impone di non aumentare il
rischio corso dalla popolazione ma anche dai beni materiali, il Governo già in
occasione della risoluzione 28 agosto 2007 si è limitato a approvare la
sostanza edilizia esistenze, negando la sanzione alla possibilità di demolire e
ricostruire con maggiore ingombro planimetrico l'edificio al mapp. 96 o di
modificarne la destinazione. Le direttive sul pericolo di valanghe (n. 4.22)
indicano che nella zona rossa non è permesso delimitare zone edificabili nei
piani di utilizzazione. Per quanto qui interessa, le stesse soggiungono che
riattazioni e modificazioni di destinazione di costruzioni esistenti possono
essere autorizzate quando ciò permette la diminuzione del rischio, quando
[cioè] il gruppo di persone esposte al pericolo non viene ampliato, permettono
di migliorare considerevolmente le misure di sicurezza. A ciò si deve
aggiungere che la mancata autorizzazione di interventi
edilizi nelle zone soggette a pericolo serve a
tutelare non solo uomini e animali, ma anche gli edifici come tali, costituendo
tale principio una preminente esigenza della pianificazione del territorio
(cfr. RtiD II-2005 n. 16 consid. 3.4).
L'interesse
pubblico,
dunque, non è dato solo
per la tutela delle persone, ma anche dal principio di non aumentare il valore,
talvolta già considerevole, di beni che soggiacciono a forti rischi, com'è il
caso nelle zone rosse, ove per le costruzioni usuali dimensionate in conformità
con le disposizioni delle norme SIA bisogna tener conto di una loro distruzione
parziale o totale, per cui le persone sono in pericolo di morte anche all'interno
delle abitazioni (Direttive, n. 3.2).
8.
8.1.
Sulla base di queste premesse, i vincoli di divieto di aumento
volumetrico
e di aumento dello spazio adibito a soggiorno di persone contestati devono
essere confermati già solo in relazione
alla
tutela dei beni materiali. In quest'ottica, tali vincoli rispettano
appieno il principio di proporzionalità. Innanzitutto essi sono idonei:
evitano, infatti, di aumentare il valore del bene
sottoposto al rischio di valanghe. Pure adempito
risulta il criterio della necessità: non è dato di vedere la possibilità di
misure meno incisive; in particolare non è idoneo allo scopo il riferimento al
piano d'allarme e alla relativa Commissione. Pure da ritenersi
soddisfatto è il requisito della proporzionalità
in senso stretto. Al proprietario resta infatti la possibilità di sfruttare
convenientemente la sua proprietà e il sacrificio richiesto - peraltro a sua
tutela - risulta sopportabile. Poco importa, dunque, se - come pretende la
ricorrente - attraverso l'aumento della volumetria e dello spazio adibito al
soggiorno di persone potrebbe non aumentare la cerchia di persone sottoposte a
rischio. In merito al divieto di cambiamento di destinazione dell'edificio, il
Tribunale considera quanto segue.
8.2. Già davanti al Consiglio di Stato la ricorrente ha contestato l'idoneità
del vincolo di divieto di cambiamento di destinazione,
sostenendo che esso potrebbe permettere la diminuzione del numero di persone
esposto a pericolo. Nel decidere il ricorso, il Governo ha evaso sommariamente
e genericamente la questione insieme alle altre contestazioni, senza
confrontarsi con le puntuali censure sottopostegli. Ora, non appare d'acchito
escluso che attraverso un cambiamento di destinazione della struttura il numero
di persone esposte a pericolo non venga non solo non ampliato (come imporrebbe
la direttiva, n. 4.22), ma addirittura ridotto, ciò che permetterebbe di
perseguire non solo interessi privati, ma soprattutto quello pubblico di
primaria importanza di diminuire il rischio per le persone. In concreto, sembrano,
infatti, ipotizzabili altre tipologie di utilizzazione dell'immobile che
permettano la diminuzione del numero di persone esposte a rischio. Si
giustifica pertanto la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato perché
verifichi, direttamente o tramite rinvio al comune se, come non sembra escluso,
è possibile autorizzare un cambiamento di destinazione della struttura e, nel
caso affermativo, ne determini le condizioni.
9.
A titolo abbondanziale, i Tribunale considera
infine che è innegabile
che il divieto di cambiare destinazione
all'immobile limiti la
libertà economica del
proprietario. I motivi addotti, tuttavia, non lasciano trasparire alcun indizio
di volontà di mantenere attiva una struttura alberghiera, ma questa conseguenza
risulta essere
l'inevitabile corollario del provvedimento, non già il
motivo che lo impone. Lo statuto pianificatorio in parola non persegue alcuna
finalità di politica economica. Del resto la ricorrente si limita a sollevare
genericamente la censura, senza apportare elementi utili che permettano di
concludere il contrario.
10.
Per
i motivi che precedono, il ricorso dev'essere parzialmente
accolto.
Non appare, però, necessario, per
il momento, annullare rispettivamente modificare, nemmeno in parte, la
risoluzione di
approvazione. Basta annullare
quella con cui il Governo ha respinto il gravame dell'insorgente e retrocedergli
gli atti (art. 65
cpv. 2 LPamm), affinché proceda come indicato al
consid. 8.2. A dipendenza dell'esito del gravame, il Consiglio di Stato procederà,
se del caso, a modificare la risoluzione di approvazione per quanto concerne il
fondo della ricorrente.
11.
La
tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente nella misura in cui
soccombente (art. 28 LPamm). Alla stessa lo Stato
verserà un importo ridotto per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.
Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione
impugnata è annullata nella misura in cui respinge il ricorso dell'insorgente;
1.2.  gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato ai consid. 8.2. e
10.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'000.-
è posta a carico della ricorrente. Lo Stato verserà alla RI 1 fr. 500.- per ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario