ti_gerichte · 90.1997.180 · 1998-07-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 30.07.1998 90.1997.180
Tessin Tribunale della pianificazione 30.07.1998 90.1997.180
Ticino Tribunale della pianificazione 30.07.1998 90.1997.180

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.97.00180
Lugano
30 luglio 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
11 dicembre 1997
di
1.
__________
e __________ __________, __________
,
rappr. da: avv. __________,
__________
_________,
2.
__________
__________, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________
_________,
contro
_________;
ritenuto
in fatto
a.
Il PR del Comune di
_________, approvato dal Consiglio di Stato il 23.12.1997, inseriva in zona
agricola i mapp. _________, _________ e _________, in località _________.
I tre fondi, edificati già
a partire dagli anni '50, __________ una stringa lunga ca. 130 mtl e profonda
25-30, parallela alla via _________ ma separatane su una profondità di ca. 60 mtl
da un campo confinante all'estremità nord con l'omonimo centro _________.
In quel punto, dal lato
opposto della via _________, si trova un minuscolo comparto a forma di
triangolo, composto di due particelle che il PR aveva pure inserito in zona
agricola.
b.
Ritenendo erronea la
mancata inclusione nella zona edificabile di questi  terreni e dei tre mappali
sopra menzionati il comune ve li ha inseriti con variante adottata dal
Consiglio comunale nella seduta del 14 aprile 1997.
Il Consiglio di Stato ha
però unicamente approvato l'attribuzione a zona edificabile del nuovo minuscolo
comparto a nord, negando invece la sua approvazione per l'inclusione in zona
edificabile dei mapp. _________, _________ e _________ che ha reinserito nella
zona agricola.
c.
I proprietari del mapp.
_________ e _________ insorgono in questa sede chiedendo l'annullamento di
questa decisione "nella misura in cui non approva la variante del comparto
comprendente i mappali Nr. _________, _________ e _________ nella zona
edificabile"
Queste essenzialmente le
censure ricorsuali:
.
motivazione carente: il Consiglio di
Stato non spiega perché              ha approvato il piccolo comparto a nord e
non quello a sud;
.
i fondi sono interamente urbanizzati e
costruiti già dagli anni              '50;
.
il Consiglio di Stato giustifica il
suo rifiuto a motivo che è in                            atto il ricupero
dell'area del campo di aviazione,                                                                    sottintendendo
che è in quella sede che il regime delle tre                                                                      particelle
potrà essere riesaminato; argomento, questo,                                                                        ritenuto
non pertinente dai ricorrenti, la risistemazione                                                                                  dell'area
aeroportuale non avendo nulla a che vedere con il                                                                  destino
pianificatorio delle particelle in discorso;
.
il rinvio alla revisione generale del
PR è fuori proporzione: "
Il              confine della zona edificabile
del Comune di _________ è oramai                          definito in modo
chiaro (v. all. A) e non potrà subire in futuro                                                                          modifiche
sostanziali,  nemmeno nell'ambito di una revisione                                                                        totale
del PR
";
.
è questo, nel comune di _________
l'unico caso di fondi abitativi                 non inseriti nell'azzonamento
urbano (unica anomalia su tutto                                il territorio
comunale);
.
il PD inserisce i tre mappali in zona
edificabile (v. Doc. B.),                            non in zona agricola, e
non si vede perché, ciò premesso "
si                                    voglia
insistere a livello comunale a rinviare nel futuro una                                                                    rettifica
doverosa
".
d.
Nella sua risposta
del 30 gennaio 1998 il Consiglio di Stato ribadisce interamente le
considerazioni svolte nella decisione qui impugnata.
e.
Nelle sue
osservazioni del 2 febbraio 1998 il Comune condivide la censura di carenza
motivazionale: non si capisce, afferma, per quali motivi il comparto a nord
possa essere inserito in zona edificabile e quello a sud no.
Confuta la tesi
governativa che il discorso possa essere seriamente affrontato solo in sede di
lettura generale del comprensorio (__________, _________ della __________,
insediamenti pubblici e privati, zona agricola, ecc.), nell'ambito di una
revisione generale del PR. La variante, precisa il Comune, è intervenuta a
titolo di "sanatoria", per correggere un errore del PR; correzione
che, contrariamente all'opinione del Consiglio di Stato, nulla vieta di
intraprendere a mezzo variante.
Il Comune avverte che
"la parte dell'agglomerato di _________ situata sul piano, e dunque anche
queste tre particelle, è da ritenere consolidata nella sua struttura e pertanto
stabile e non sarà rimessa in discussione in relazione ad altri comparti
vicini. Infatti, caduto definitivamente il prospettato Golf Delta della Maggia,
la destinazione agricola dell'area immediatamente adiacente ai fondi
interessati rimarrà inalterata. Inoltre il progetto e lo studio sull'area
__________ non tocca da vicino l'oggetto e rappresenta un episodio a sé stante
che tende a ricucire l'edificazione ininterrotta del territorio." Con la
conseguenza, avverte il Comune, che "le tre particelle edificate
continuerebbero ad esistere come una sorta di isola a pochi metri dal limite
orientale della zona edificata il che è un non senso pianificatorio." Solo
un correttivo, dunque, l'aggregazione alla zona edificabile.
Unico caso, questo, in
tutto il PR, non può costituire precedente.
(qui va detto però che è
l'unico caso perché negli altri si è proceduto come qui discusso, facendone
quindi dei precedenti laddove si vuole che pure qui si proceda così).
Pure nel PD sono in zona
edificabile. /NB è infatti così.
Infine il Comune fa notare
che il PD stesso pone in zona edificabile i tre fondi in questione.
Nel sopralluogo del 26
marzo 1998 le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
considerato
in diritto
1.   competenza -
legittimazione
La competenza di questo
tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge
concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a
ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a); i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b); ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c).
In concreto l'impugnata
risoluzione non si limita a negare l'approvazione della soluzione pianificatoria
adottata dal comune rinviandogli gli atti affinché elabori una variante ma
ripristina d'ufficio la precedente destinazione (zona agricola). Pone così in
essere la condizione prevista dall'art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT. Il loro
interesse a veder confermata la destinazione decisa dal Consiglio comunale è
patente. Nessun dubbio che i ricorrenti si trovino in un rapporto speciale con
l’oggetto del litigio e siano toccati più di chiunque altro dalla decisione
impugnata. In altri termini, essi hanno un interesse personale rilevante,
diretto e attuale all’annullamento o modifica della decisione impugnata, e con
essa della loro situazione giuridica o di fatto (DTF 123 II 115 consid. 2a pag.
117, 121 II 176 consid. 2a pag. 177 con riferimenti).
Il fatto che il terzo
proprietario (mapp. _________) non abbia contestato la risoluzione governativa
non toglie interesse al ricorso degli altri due non solo contro il mancato inserimento
in zona edificabile del loro fondo ma di tutto il microcomparto. Non è infatti
pensabile che un fondo possa essere promosso in zona edificabile se non lo sono
anche gli altri due. Tanto più non può esserne escluso quello posto al centro (mapp.
_________).
2.   autonomia comunale –
potere cognitivo
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al
comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   carenza di motivazione
I ricorrenti sostengono
che il Consiglio di Stato non abbia dato in pratica "alcuna motivazione
sulla sua scelta di ammettere in un caso (proposta nord) l'ampliamento di zona,
mentre nell'altro caso (proposta sud) lo ha negato. Ai ricorrenti non è dato di
capire dalla decisione del Consiglio di Stato quali siano stati i motivi ed i
criteri che hanno portato alla scelta."
Corrisponde a principi generali
del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i
motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. “
S’egli infatti
non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non
potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più
non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale
avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“
(DTF 98 Ia 460 ss,
trad. ns.).
In linea con questo
principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv.
LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma
scritta.
L'esigenza di motivazione
non implica tuttavia che il giudice si occupi espressamente di ogni allegazione
di fatto o di ogni argomentazione sollevata; egli può limitarsi all'essenziale,
purché l'interessato rispettivamente l’autorità ricorsuale siano posti in grado
di rendersi contro della portata del giudizio e di individuare le constatazioni
e le riflessioni su cui esso si fonda, specie laddove si debba desumere che
un'obiezione è stata respinta implicitamente (DTF 23.6.1995 in re F. c.
Consiglio di Stato - Comune di __________, 119 Ia 269 consid. d, 112 Ia 110 consid.
2b e rinvii).
Qui, trattandosi di una decisione
di non approvazione di una variante del PR con attribuzione d'ufficio dell'area
interessata alla zona agricola, non vi è stato preventivamente un ricorso in
cui il ricorrente abbia potuto esporre le proprie allegazioni con obbligo
dell'autorità di adeguatamente pronunciarsi sulle medesime. Non è per rapporto
ad esse che la densità argomentativa del Consiglio di Stato può risultare
carente. Qui occorre esaminare se la decisione stessa è sufficientemente
motivata da consentire all'interessato di contestarla in piena cognizione di
causa.
Ora è ben vero che come
motivo dell'approvazione del comparto nord l'asserzione del Consiglio di Stato limitantesi
a rilevare che la proposta pianificatoria "
si configura effettivamente
come un adeguamento dell'azzonamento attuale
" è tutto tranne chiara e
non spiega il perché si possa parlare di semplice adeguamento. Semplice
correzione di un'evidente dimenticanza o svista? Non importa sciogliere il
nodo.
Infatti, motivata
dev'essere la decisione che attiene ai fondi dei ricorrenti, non quella
concernente fondi la cui sorte non li tocca e rispetto ai quali essi non
insorgono, né peraltro potrebbero farlo, non potendo vantare al riguardo un
interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
Il tema che li riguarda è
il rifiuto governativo di approvare l'inclusione dei loro fondi dalla zona
edificabile. Ora, per sommaria che sia, la motivazione fornita dal Consiglio di
Stato non lascia dubbi. Il rifiuto è pronunciato nell'assunto che una simile
modifica non possa essere approntata attraverso una variante puntuale ma vada
intrapresa nell'ambito di un riesame globale (revisione totale del PR,
riassestamento dell'area aeroportuale, studio, al momento della decisione non
ancora superato, del nuovo campo di golf, ecc.).
Il discorso è chiaro e
fornisce elementi sufficienti per interporre un ricorso circostanziato. Che è
quanto è puntualmente avvenuto.
Si aggiunga a queste
considerazioni che i temi litigiosi, sui quali i ricorrenti hanno potuto ampiamente
esprimersi in questa sede, sono essenzialmente di natura giuridica e possono
quindi essere decisi dal TPT con piena cognizione e perciò, se mai è stata
commessa, la pretesa violazione del diritto di essere sentito verrebbe sanata
in questa sede.
4.   Scopi e principi della
pianificazione -
ponderazione
Scopo essenziale della
pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve inoltre garantire
la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia
mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in
esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi,
permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno
strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione.
Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento
fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare
vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). E' quanto l'art.
3 cpv. 1 OLPT prescrive alle autorità che "
dispongono di margine
d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale
".
Esse devono 1. verificare quali sono gli interessi in causa,  2. valutare se
sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo
territoriale auspicato, 3. tener conto nel miglior modo possibile degli
interessi così enucleati.
5.   strumenti pianificatori
Nel sistema della LPT la
pianificazione deve avvenire in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione.
Il Piano direttore (PD) è
lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questa sede
che si stabiliscono  le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro
“ (art. 12 lett. b
LALPT). Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori
cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e
stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di
incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni
grafiche. Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i
privati.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17), con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT).
Il tutto in conformità col
Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di
sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente con le possibilità
finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
6.   Zona edificabile
I ricorrenti pretendono
l’inclusione in zona edificabile dei loro fondi.
Secondo l'art. 15 le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono
"già
edificati in larga misura"
(lett. a) o che saranno
"prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni"
(lett.
b).
6.1.   Preesistente ampia
edificazione
6.1.1.
Premesso che non emergono
motivi per non ritenere idonei all’edificazione i terreni in questione, occorre
esaminare in primo luogo se essi adempiono il presupposto della lett. a).
Determinante a questo fine
non è che siano ampiamente edificate le singole particelle ma che lo sia
l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un gruppo di case
che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve risultarne un
insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo abbastanza marcato
(Siedlungscharakter), con un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne
faccia un nucleo abitativo vitale e non una casuale disseminazione di
costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti parte
dell’insediamento possono pure essere considerati, a seconda delle circostanze,
gli eventuali vuoti che presenti il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze
non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi
avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444 cons. 4d/da pagg. 450 segg.).
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. (DTF 116 Ia 336 ss consid.
4, 114 Ia 255 consid. 3c).
In casi estremi la
giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona edificabile
marginale, secondaria, a certi gruppi di case posti al bordo della zona edificabile
che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o perché presentano
più o meno la stessa sua densità edilizia o perché le sono collegati da strade
o altri mezzi di comunicazione o per altri analoghi motivi (DTF 113 Ia 444 consid.
d/da pag. 452).
Da questo caso si
distingue quello di più edifici che già posseggono un certo carattere insediativo
unitario e non possono essere associati all'insediamento principale a causa
della distanza o della differenza di quota di livello. In queste circostanze
può imporsi la creazione di una piccola zona edificabile, ev. con disposizioni
edificatorie restrittive (loc. cit.).
6.1.2.   In concreto
Il comparto in discussione
confina lato sud (fondo _________) con Via Muraccio. Dal lato opposto della strada
si stende verso sud una zona edificabile confinante a ovest col campo da golf e
ad est ancora con Via __________ che all'altezza dei nostri tre fondi piega a
sud con un angolo di 90° puntando verso __________.
Dall'altro lato di Via
__________o, a ovest, si allunga la zona edificabile, stretta tra Via
__________ e via _________. Tra questa zona e il nostro comparto si interpone
il lungo campo sopra menzionato, seguito ad est, senza soluzione di continuità,
dalla grande
zona agricola che sconfina nel territorio
giurisdizionale di __________.
Il
comparto litigioso è dunque immerso in piena zona agricola
nella quale
iscrive una minuscola enclave. Questa enclave risulta pure nella
rappresentazione grafica del PD che la indica quale edificabile.
Il ricorrente ne deduce
che il PR deve riprendere questa designazione, in ossequio al rapporto di
subordinazione gerarchica tra PR e PD.
L’argomento non può
trovare adesione.
Per prima cosa il PD non
ha per funzione di stabilire la destinazione delle zone a livello di singole
particelle, tant’è che usa la scala 1:25.000 che non consente di regola simile
precisione. Inoltre, e principalmente, il PD non pianifica l’insediamento
abitativo ossia le zone edificabili destinate all’abitazione che in rapporto a specifici
temi, ad es. per rapporto alle SAC (scheda 10.1: riduzione delle zone
edificabili dei PR in conflitto con le SAC); ai “Comprensori con abitati
tradizionalmente dispersivi interessati dall’esodo” (art. 24 OPT: scheda 10.2);
ai Paesaggi con edifici e impianti degni di protezione (art. 24 cpv. 2 e 3 OPT:
rustici, scheda 8.5); agli insediamenti d’importanza nazionale (scheda 8.4).
Le zone edificabili
nondimeno rappresentate graficamente nel PD non sono altro che la fotografia
della situazione esistente al momento dell’elaborazione del piano; non hanno
alcuna funzione regolatrice e nessuna forza cogente.
Per una migliore
comprensione in generale del ruolo del PD e della sua relazione col PR rinviamo
al DTF 23.6.1995 in re F., Comune di __________, ricordando che in quella
fattispecie il PD indicava una zona destinata alla creazione di un cimitero cui
il PR aveva poi rinunciato, trapassando l'area alla zona agricola. La funzione
del piano direttore, precisa il TF,
"è la realizzazione delle misure di
pianificazione previste dalla LPT. Se la legge esige una riduzione della zona
edificabile, il conseguimento di questo scopo non può essere reso impossibile
dal fatto che il piano direttore aveva previsto l'opportunità di utilizzare il
fondo escluso per la costruzione. Come già il Tribunale federale ha avuto modo
di rilevare, il Piano direttore cantonale è destinato a preparare lo sviluppo
della pianificazione e deve adattarsi all'evoluzione dei bisogni. Pertanto, se
necessario, l'organo di pianificazione può discostarsene per meglio adattarsi
ad una nuova situazione (DTF 119 )a 367 consid. 4 e rinvii).
"
Il qui contestato comparto
non può quindi essere considerato zona edificabile per il fatto di essere
rappresentato come tale nel PD.
Determinante è per contro
la sua inequivocabile ubicazione nella zona agricola.
Non si può senza eccessiva
forzatura interpretare la sua presenza in questa zona come una sorta di estroflessione
(protrusione) della zona edificabile presente dall'altro lato della strada (via
__________). La strada crea una cesura così chiara e perentoria da non lasciar
spazio a simili interpretazioni. Il comparto non è una continuazione della zona
edificabile posta dall'altra parte della strada, ma una microzona edificata a
sé stante; essa rappresenta precisamente quel tipo di  sparuti gruppetti di
case, avulsi dal contesto insediativo vero e proprio, che il diritto della
pianificazione del territorio condanna recisamente. Né ci sono motivi come la
distanza dal centro abitativo principale, la differenza di quota o altri
analoghi fattori a giustificare la sua promozione a zona edificabile; motivi
tutti che hanno semmai qualche rilevanza solo laddove il comparto abbia in sé
sufficiente carattere insediativo (Siedlungscharakter), il che le tre particelle,
con le loro tre villette, certamente non hanno.
Se poi volgiamo
l'attenzione a ovest vediamo che la zona edificabile termina con via _________
e che tra questa e il controverso comparto si interpone il campo già ricordato,
facente parte a sua volta di una vasta area agricola. Con ogni evidenza le tre
case rappresentano un episodio estraneo, una presenza spuria, impotente nella
sua insignificanza a creare una realtà pianificatoria propria.
Quanto all'urbanizzazione
del comparto non è notoriamente determinante, come ripetutamente enunciato
dalla giurisprudenza. Si veda per tutti il DTF 21.3.1994 in re S. c. Comune di
Vaglio (1P.673/1993) ai cui sensi possono essere esclusi dalla zona edificabile
non solo "
terreni situati nelle immediate vicinanze di fondi edificati
o ai margini del territorio urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma
addirittura terreni che si trovano in aree già edificate, in particolare quando
si tratta, come in concreto
(e così nella fattispecie presente; n.d.r.),
soltanto
di singoli edifici"
(in quel caso, due). Situazione, avverte il
Tribunale federale, "
che non impone alle autorità competenti in materia
di pianificazione del territorio di attribuire questo settore alla zona
edilizia, ritenuto che le abitazioni esistenti sulle note particelle
beneficiano della garanzia della situazione acquisita in virtù dell'art. 22ter Cost,
ciò che è sufficiente per salvaguardare i diritti legittimi del proprietario
(DTF 113 Ia 119; sentenza inedita del 9 novembre 1993 nella causa C, consid.
3c)
".
6.2.   necessità per
l'edificazione nei prossimi 15 anni
Non vi sono ovviamente i
presupposti dell'art. 15 lett. b) LPT. I poco più di 3.000 mq dell'area in
questione (3.600, per la precisione) non hanno alcuna influenza sulla contenibilità
del PR e non sono stati inseriti nella zona edificabile a questo scopo ma, come
nota il comune, per "sanare" una situazione anomala.
Che l'intrusione di tre
abitazioni in piena zona agricola costituisca un'anomalia è esatto e la
preoccupazione di porvi rimedio è certamente legittima.
L'unico mezzo offerto dal
diritto nelle circostanze attuali e allo stadio attuale della pianificazione
del comune è la via delle autorizzazioni eccezionali dell'art. 24 cpv. 2 LPT e
degli art. 70 segg. LALPT, corrispondente essenzialmente alla garanzia delle
situazioni acquisite sopra menzionata.
Se la ridefinizione
dell'area aeroportuale o la revisione generale del PR possa portare ad un
ripensamento dell'intero comprensorio e comportare un ampliamento della zona edificabile
che inglobi pure le particelle dei ricorrenti è stato ventilato a titolo
puramente ipotetico dal Consiglio di Stato e non muta alcunché alle circostanze
del caso concreto. Né a questo proposito può giovare ai ricorrenti l'assunto
che "
il confine della zona edificabile del Comune di _________ è oramai
definito in modo chiaro (v. all. A) e non potrà subire in futuro modifiche
sostanziali,  nemmeno nell'ambito di una revisione totale del PR.
" Ciò
sarà tanto più vero quanto più il Comune sarà cosciente dell'importanza di
conservare l'attuale assetto il cui pregio anche paesistico è innegabile: non è
motivo per comprometterne ora l'integrità incuneandovi una piccola zona
edificabile.
7.   Parità di trattamento
I ricorrenti contestano
l'esclusione dei loro terreni dalla zona edificabile quando invece a beneficio
di questa promozione sono stati posti i terreni a nord del campo di via
_________.
L'argomento non può
trovare adesione.
Il principio della parità
di trattamento ha una portata necessariamente attenuata in materia di
pianificazione del territorio; in special modo trattandosi di azzonamento. E'
quanto la giurisprudenza ha costantemente ribadito, rilevando come dovendosi
formare delle zone si debba anche poterle delimitare: "
non è quindi
insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio
anche terreni analoghi per conformità e posizione
", afferma il
Tribunale federale in DTF 25.4.1995 in re F. c. Consiglio di Stato - Comune di Arzo,
citando i DTF 116 Ia 195 consid. 3b e 115 Ia 348 consid 2). Il principio,
precisa il TF, "
si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi pertanto
su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (DTF 117 Ia 438 consid. 3e,
115 Ia 389 consid. 5b).
"
Come il TF ha rilevato
nella sentenza in re F. con riferimento alla licenza edilizia concessa sul
fondo vicino (n. 512) "si potrebbe ammettere una disuguaglianza e un
arbitrio a scapito del ricorrente soltanto qualora lo scopo assegnato al fondo
n. 512 dovesse far apparire privo di ogni ragionevole senso il rifiuto di
inserire la particella n. __________nella zona edificabile." Ipotesi che
il TF ha immediatamente scartato posto che "i motivi addotti dalle autorità
cantonali per negare la destinazione edilizia del terreno in discussione
(quello del ricorrente: n. 756; n.d.r.), mantengono il proprio valore e non
sono affievoliti in modo decisivo dall'avvenuto rilascio della nota licenza
edilizia."
Nel nostro caso abbiamo visto
che i motivi per escludere l'attribuzione del discusso comparto alla zona
edificabile poggiano su precisi, fondamentali principi della pianificazione del
territorio e sulla chiara definizione legale della zona edificabile medesima.
D'altro lato l'assegnazione a questa zona del minuscolo triangolo (3.100 mq)
costituito dalle due particelle confinanti col noto campo (comparto nord) trova
qualche spiegazione, per fragile che sia, nel fatto che il lato ovest del
comparto confina con la zona AP-EP (Centro sportivo comprendente alcuni campi
da tennis e un Club-House + ristorante aperto al pubblico). V'è quindi
l'adiacenza con una zona edificabile ancorché sui generis e non di natura
residenziale come il comparto stesso. Quel che è certo è che tale azzonamento
non toglie le sue chiare ragioni d'essere al rifiuto del Consiglio di Stato di
approvare lo stesso regime per i fondi dei qui ricorrenti.
Le stesse considerazioni
in tema di parità di trattamento valgono peraltro mutatis mutandis per il
motivo fatto valere col ricorso che in tutto il comune non esista nessun'altra
situazione di fondi abitativi
non inseriti nell'azzonamento
urbano.
8.
Nell'evenienza
concreta il Consiglio di Stato non poteva far altro che negare la sua
approvazione all’inserimento del comparto litigioso in zona edificabile.
La
sua riattribuzione alla zona agricola ne è la logica                     conseguenza.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   I ricorrenti sono tenuti in
solido al versamento della tassa di giudizio di complessivi fr. 1'500.--.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, _________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario