ti_gerichte · 52.2008.114 · 2008-04-29 · it
Commesse pubbliche: apprezzamento nell'attribuzione delle note

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.04.2008 52.2008.114
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.04.2008 52.2008.114
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.04.2008 52.2008.114

Incarto n.
52.2008.114
Lugano
29 aprile
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 marzo 2008 della
RI 1,
,
patrocinata da: avv., ,
contro
la decisione 4 marzo 2008 del Consiglio di Stato (n.
1132), che aggiudica alla ditta CO 1 le opere di pavimentazione nell'ambito
della manutenzione delle strade cantonali durante il periodo 2008-2009 nel __________,
__________ e __________
(lotto
__________);
viste le risposte:
-    27 marzo 2008
dell'Ufficio lavori sussidiati e appalti (ULSA);
-      4 aprile 2008 della
Divisione delle costruzioni;
-      4 aprile 2008 della CO
1;
preso atto della replica 15 aprile 2008 e
delle dupliche:
-    23 aprile 2008 della
Divisione delle costruzioni;
-    23 aprile 2008 della CO
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 14
settembre 2007 il Consiglio di Stato ha indetto, per il tramite del Dipartimento
del territorio, un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo
la procedura libera, per aggiudicare i lavori di pavimentazione nell'ambito
della manutenzione delle strade cantonali durante il periodo 2008-2009 nel __________,
__________ e __________ di __________ (lotto __________) ed in valle __________
(lotto __________; FU n. 74/ 2007 pag. 7143 seg.).
Il bando stabiliva che i lotti sarebbero
stati aggiudicati al miglior offerente in base ai seguenti criteri e
sottocriteri d'aggiudicazione:
- prezzo                                                   50%
- attendibilità dei prezzi dell'offerta      25%
- organizzazione della ditta                  20%
- composizione e attrezzature    70%
- prontezza d'intervento              30%
- formazione apprendisti
5%
Le modalità di valutazione dei singoli
criteri d'aggiudicazione erano ulteriormente precisate dal capitolato
d'appalto. Per i due sottocriteri in cui era suddiviso il criterio dell’organizzazione
della ditta era in particolare prevista l’assegnazione di note su una scala variante
da 1 (nessuna indicazione) a 6 (ideale/perfetto), ritenuto che la nota 4
avrebbe rappresentato la sufficienza.
b. Nel termine
prestabilito, per il lotto __________ sono pervenute al committente le offerte
di otto ditte del ramo per importi compresi tra fr. 1'998'259.60 e fr.
2'383'113.50.
Avvalendosi dell'esplicita riserva in tal
senso contenuta nel bando, l'11 gennaio 2008 il Governo ha annullato la gara,
poiché tutte le offerte superavano il preventivo depositato dal committente in
busta chiusa e sigillata presso la Cancelleria dello Stato.
Contemporaneamente, il concorso è stato riaperto
secondo la procedura ad invito; invito, che è stato rivolto a 12 ditte, la maggior
parte delle quali avevano partecipato ai concorsi annullati.
c. In tempo utile, per il lotto __________, qui
in discussione, sono state inoltrate otto offerte. Fra queste v'erano quella
della ricorrente RI 1 (__________) di fr. 1'797'384.30 e quella della CO 1 (__________)
di fr. 1'814'846.15.
Esperite le necessarie verifiche, accertando
in particolare che la __________ disponesse dei mezzi necessari per fornire le
prestazioni richieste sia per il lotto in esame, sia per l'altro lotto (__________)
che avrebbe potuto esserle aggiudicato, il committente ha allestito la seguente
graduatoria (estratto):
__________
__________
nota
punti
nota
punti
Prezzo
5.96
298.0
6.00
300.0
Attendibilità dei prezzi
6.00
150.0
6.00
150.0
Organizzazione della ditta
114.0
114.0
- Composizione e attrezzature
6.00
(84.0)
6.00
(84.0)
- Prontezza d'intervento
5.00
(30.0)
5.00
(30.0)
Apprendisti
6.00
30.0
5.25
26.3
Totale
592.0
590.3
Fondandosi su questa valutazione, con
risoluzione 4 marzo 2008 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa alla
ditta __________ per l'importo di fr. 1'814'846.15.
B.   Contro la
predetta risoluzione, la __________ si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata.
L'insorgente sostiene anzitutto che
l'offerta della __________ fosse da escludere, poiché il formulario indicante
la composizione ed i mezzi delle squadre operative e quello relativo al preavviso
d'intervento sarebbero stati compilati in modo carente.
In subordine, soggiunge l'insorgente, queste
carenze avrebbero comunque impedito al committente di assegnare alla __________
note superiori a 4.
C.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono la Divisione delle costruzioni e la __________,
contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario
saranno discussi nei seguenti considerandi.
D.   Con la
replica, la __________ puntualizza le sue censure, contestando l'adeguatezza di
certi mezzi indicati dalla resistente (fresatrice), sottolineando come
l'aggiudicataria si sia riservata la facoltà di far capo ad un prestito di
manodopera. Non sarebbe dunque in grado di fornire le prestazioni richieste per
la commessa in esame e per l'altro lotto, che si è aggiudicata contemporaneamente.
Ribadisce che non assicurerebbe la prontezza d'intervento in caso d'urgenza.
Con la duplica, la Divisione delle costruzioni e la __________ si confermano nelle tesi addotte in sede di
risposta.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. La legittimazione attiva dell'insorgente, partecipante alla gara, è
certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base
degli atti (art. 18 PAmm).
2.   2.1. Per
principio, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara, in particolare
del capitolato d'appalto, entrano in considerazione per l'aggiudicazione. Le
prescrizioni di gara costituiscono in effetti la legge stessa del concorso.
Offerte non conformi vanno di conseguenza escluse dall'aggiudicazione. (STA
52.2005.220 del 26 luglio 2005 consid. 2.;
Vinicio
Malfanti
, Principali novità introdotte dalla LCPubb, RDAT I-2001, pag. 452).
Una delibera fatta a condizioni diverse da quelle prestabilite dal bando
risulterebbe in effetti lesiva dei principi di legalità e della parità di trattamento.
Resta riservato il principio di proporzionalità nei casi in cui le difformità
siano di minima entità.
2.2. Per l'esecuzione dei lavori da
aggiudicare i concorrenti dovevano mettere a disposizione due squadre
d'intervento dotate dei macchinari e delle attrezzature necessarie. Al
riguardo, le disposizioni particolari del capitolato (CPN 102; pos. 252.120)
chiedevano in particolare ai concorrenti di allegare all’offerta :
-  la
composizione
(qualifica) e i
mezzi
a
disposizione delle due squadre operative proposte;
-  il
preavviso d’intervento
necessario per attivare le
squadre in caso d’interventi programmati.
La prescrizione avvertiva i concorrenti che
la
composizione carente o l’allestimento incompleto di uno o più documenti
richiesti nel bando di gara
sarebbe stato
considerato come una mancata
consegna del documento stesso
e che,
di conseguenza, l’offerta
sarebbe
stata
estromessa dalla procedura d’aggiudicazione
.
La posizione seguente (pos. 252.130)
disponeva inoltre che
qualora il committente rilevasse che nell’elenco
prezzi risultino non compilati gli appositi spazi contraddistinti da puntini
(….) richiedenti informazioni quali dati tecnici, specifiche, descrizioni, ecc.
il committente richiede tali informazioni assegnando un termine perentorio di
almeno 5 giorni,
sotto comminatoria dell’esclusione dell’offerta dalla gara.
2.3. La __________ ha indicato che le due
squadre sarebbero
state composte ognuna da 1 capo, 2 costruttori stradali, 3 macchinisti, 1
manovale e 1 apprendista e che avrebbero avuto a disposizione
ogni mezzo che
figura sulla lista allegata
.
All’offerta, la
resistente ha allegato una lista dettagliata di tutti i mezzi di movimentazione
e lavorazione a disposizione della ditta (inventario). Nella relazione tecnica,
essa ha inoltre specificato che
per l’esecuzione dei lavori
avrebbe
avuto a disposizione
tutti i macchinari che figurano sulla lista inventario
allegata, per esempio saranno utilizzati i seguenti macchinari:
-
1 carrozzone adibito a refettorio operai;
-
1 cassone per deposito attrezzi;
-
1 furgone per il trasporto operai;
-
1 camioncino per piccoli trasporti;
-
1 compressore con martello;
-
1 dumper;
-
1 bagger cingolato o gommato per piccoli scavi;
-
1 gräder per lo spianamento del misto granulare e della plania;
-
diversi rulli vibranti da 2 a 8 t tandem per la cilindratura del
sottofondo e della miscela;
-
rullo gommato 24 t per la cilindratura del misto della plania e
della miscela;
-
rullo statico 10 t;
-
finitrice a comando elettronico autolivellante della miscela
bituminosa;
-
…..
A mente dell’insorgente, l’offerta della __________
avrebbe dovuto essere scartata, in ossequio alla comminatoria prevista dalla pos.
252.120, siccome munita di indicazioni insufficienti riguardanti i mezzi
attribuiti alle due squadre d’intervento.
L’eccezione va disattesa. Anche se la forma
della presentazione dell’offerta non corrisponde esattamente alle indicazioni
del capitolato, non si può rimproverare al committente di essersi scostato
dalle prescrizioni di gara per aver ritenuto sufficienti le informazioni
fornite dalla resistente in punto ai mezzi tecnici a disposizione delle due
squadre d’intervento. Il capitolato non esigeva in effetti che i mezzi in
dotazione alle due squadre rimanessero riservati esclusivamente ad esse. Una
simile esigenza, il cui rispetto sarebbe comunque difficilmente controlabile,
avrebbe dovuto essere chiaramente esplicitata. Si può dunque ammettere che il
committente, con la prescrizione in oggetto, intendesse soltanto verificare che
il concorrente fosse dotato di mezzi sufficienti per fornire le prestazioni
richieste dal capitolato.
Non appare di conseguenza lesiva del diritto
la deduzione del committente di ritenere l'offerta della __________ conforme
alle prescrizioni di gara anche se si limita a definire i mezzi a disposizione
delle due squadre d'intervento facendo riferimento all'inventario generale
della ditta, senza riservarli esclusivamente ad esse. Una diversa conclusione,
che accogliesse l’eccezione della __________, risulterebbe viziata da eccesso
di formalismo.
3.   3.1.
Giusta l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo
è proponibile contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare
violazione del diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (cpv. 2). Il controllo
dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi illimitato, ma
circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i
limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in
spregio dei principi generali del diritto. Il tribunale non deve sostituire il
proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, ma deve limitartsi a
censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del
diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi,
quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare
insostenibile, siccome lesiva dei principi fondamentali del diritto,
segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr.
DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n.
2d; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).
Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse
pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano
spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini
della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale
amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto
nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e pertinenti.
Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente
delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie candidature
inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte
del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23 dicembre 1998, n.
2P.285/1998, consid. 4b; STA 10 maggio 2004 n. 52.2004.71 consid. 5).
3.2. Nel caso concreto, le ditte qui
comparenti hanno indicato che le due squadre d’intervento sarebbero state
composte
ognuna da:
__________
__________
1 capo                                                    1
capo
2 costruttori stradali                               1
asfaltatore + 1 muratore
(2
costruttori stradali)
3 macchinisti                                         2
macchinisti
1 manovale                                            2
manovali
1 apprendista                                         ½
apprendista
Le squadre avrebbero avuto a disposizione i
seguenti mezzi:
__________
__________
carrozzone                                            ---
furgoni                                                    furgone
rulli gommati                                          rulli
gommati
rulli statici                                               rulli
statici
rulli vibranti                                             rulli
vibranti
gräder                                                    gräder
bagger                                                   escavatori
vari
dumper                                                  dumper
finitrice                                                   finitrice
compressore                                         compressore
fresa                                                      fresa
Il committente ha considerato le proposte
sostanzialmente equivalenti, tanto dal profilo della manodopera prevista,
quanto dal profilo dei mezzi assegnati. Ha quindi attribuito ad entrambe la
nota 6.00 (84.00 punti). Benché opinabile, la valutazione regge alla critica
dell’insorgente.
3.2.1. La composizione delle squadre
contrapposte non presenta in effetti differenze di rilievo, né per numero delle
persone impiegate, né per qualifiche professionali. Le spiegazioni fornite
dalla __________, dapprima in sede di discussione dell'offerta ed in seguito con
la risposta circa le qualifiche degli operai __________ (pensionato, ma attivo
a tempo parziale sino al 2011), __________ (costruttore stradale), __________ (manovale
e conducente di rulli) e __________ (meccanico e macchinista), appaiono
sufficientemente attendibili e convincenti. Le contestazioni sollevate
dall'insorgente con riferimento al parziale pensionamento del costruttore
stradale Riga ed al duplice ruolo svolto dagli altri operai sopra citati, non
permettono di ravvisare tra le due offerte discrepanze tali da fare apparire
insostenibile il giudizio di sostanziale equivalenza espresso dal committente tenendo
conto anche dei mezzi in dotazione alle due ditte. Una diversa conclusione
prefigurerebbe una inammissibile violazione del potere di cognizione di questo
tribunale, che, senza disporre delle necessarie competenze tecniche, finirebbe
per sostituire il proprio apprezzamento a quello del committente.
3.2.2. Parimenti da respingere sono le
censure sollevate dall'insorgente in relazione alla valutazione dei mezzi a
disposizione delle squadre d'intervento proposte dalle due ditte qui comparenti.
È possibile che la fresa a disposizione della __________ sia migliore di quella
della resistente, che è costituita da un tamburo rotante montato su una piccola
scavatrice (Bobcat). Ciò non basta tuttavia per considerare insostenibile, in
quanto procedente da abuso del potere d'apprezzamento, la valutazione complessiva
operata dal committente considerando sostanzialmente equivalenti le offerte
delle due ditte dal profilo delle risorse a disposizione per rapporto alle caratteristiche
dei lavori messi a concorso. Né tale conclusione può essere sovvertita dal
fatto che la resistente prenda a nolo la fresatrice dalla ricorrente per
eseguire lavori di maggiore impegno. Anche se opinabili, le deduzioni del
committente, fondate su aspetti di natura tecnica, sfuggono alla censura
d'arbitrio. È possibile che la ricorrente disponga di più personale e sia
meglio attrezzata della ricorrente. Questa circostanza non permette tuttavia di
accreditare le sue tesi, poiché la valutazione che il committente era chiamato
ad esprimere in base al criterio dell'
organizzazione
delle ditte
concorrenti in fatto di risorse di personale e di mezzi tecnici non doveva
vertere sulla ditta in quanto tale, ma andava riferita alla
composizione
delle squadre d'intervento ed alle
attrezzature
a disposizione per rapporto
alle caratteristiche specifiche della commessa.
3.2.3. Analoghe considerazioni valgono per
quel che concerne la
prontezza d'intervento
. Avendo le due ditte qui
comparenti previsto i medesimi tempi (1 giorno per la prima squadra; 3 giorni
per la seconda), non è dato di vedere come la ricorrente possa ragionevolmente
pretendere di meritare una nota migliore di quella assegnata alla resistente.
4.
In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque
respinto. La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro
occasionato ed ai valori in discussione (> 1 mio), sono a carico della
ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 3'000.- è a carico della ricorrente, che rifonderà identico
importo alla resistente.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
;
,
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario