ti_gerichte · 90.1998.127 · 1999-03-15 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 15.03.1999 90.1998.127
Tessin Tribunale della pianificazione 15.03.1999 90.1998.127
Ticino Tribunale della pianificazione 15.03.1999 90.1998.127

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.98.00127
Lugano
15 marzo 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
7 luglio 1998
di
avv.
__________
__________, __________
,
contro
la risoluzione n. __________ del 3 giugno 1998 del
Consiglio di Stato avente per oggetto l'approvazione del piano delle
destinazioni e dei gradi di sensibilità al rumore nel PR del comune di
__________;
nei fatti
a.
Nella seduta del
1.10.1996 il Consiglio comunale di __________ ha adottato le varianti di PR
concernenti il piano delle destinazioni e l'attribuzione dei gradi di
sensibilità al rumore.
Sono previste 4 zone rette
da disposizioni promuoventi in modo differenziato le diverse destinazioni (per
abitazione primaria, alberghiera, commerciale, terziaria).
Ad ogni zona corrisponde
un piano (Tavole I-IV) in cui sono indicate per singoli comparti sia le
percentuali di superficie utile lorda da riservarsi alle destinazioni che
importa svilupparvi, sia i gradi di sensibilità al rumore.
Il PR ha attribuito il
grado III al Centro Città visto la funzione di "motore del terziario"
riconosciuta a questo settore, nonché alla zona facente capo alla __________
__________ __________ (PP2, v. Relazione tecnica pag. 9-10 e pag. 20, tavola
II) ed ha invece declassato le zone che pur essendo destinate essenzialmente
alla residenza sono afflitte da forte inquinamento fonico. Alle altre zone
residenziali è stato assegnato il grado II.
Oltre ai diversi tipi di
SUL e ai diversi gradi di sensibilità al rumore attribuiti ai singoli comparti,
i piani indicano le zone declassate (assegnazione del grado III, al posto del
grado II corrispondente alla destinazione di zona).
Così per il quartiere
residenziale Landriani, dove è stato istituito un piano particolareggiato
(PP1), ed è stato assegnato il grado III a causa del rumore.
b.   __________
__________
insorge nei termini di rito al Consiglio di Stato contestando l'attribuzione
del grado III alle zone a spiccata vocazione residenziale, sia attraverso
l'espediente del declassamento, sia attribuendo abusivamente alla zona una
funzione mista (Centro). Tale carattere non possono conferirle i locali
pubblici, i negozi ecc. ivi presenti, in quanto costituenti attività di
contorno all'abitazione e non attività mediamente moleste ai sensi dell'art. 43
cpv. 1 lett. c OIF.
c.
Il Comune presenta
le sue osservazioni con documento 13.6.1997.
d.
Con risoluzione
18.11.1997 il Consiglio di Stato ha accolto la doglianza del ricorrente di non
aver potuto consultare parte dei documenti tecnici.
Ordine è fatto al
Municipio di mettergli a disposizione la documentazione richiesta, con
assegnazione di un ulteriore termine al ricorrente per completare il ricorso.
Quest'ultimo insorge contro questa decisione al TPT (ricorso poi ritirato) e
nel contempo fa istanza al Consiglio di Stato affinché chiarisca la portata
della sua decisione. Avendovi l'autorità provveduto e concesso al ricorrente un
termine per consultare gli atti e presentare il complemento del ricorso, questi
vi ha dato seguito con allegato 12.3.1998. Il Municipio ha inoltrato le sue
osservazioni sul complemento il 12.3.98. Il documento non è stato intimato al
ricorrente.
e.
In data 3 giugno
1998 il Consiglio di Stato approva le varianti modificando d'ufficio l'art.
14bis NAPR.
Questa modifica è stata
poi pubblicata dal Municipio all'albo comunale, previo avviso, dal 7.9 al
6.10.1998, con indicazione della facoltà di ricorso al TPT entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di pubblicazione.
f.   __________
ricorre
contro la decisione del 3.6.98 con impugnativa del 7 luglio 1998.
In via principale
chiede l'annullamento della decisione e il rinvio degli atti al Consiglio di
Stato perché riprenda la procedura intimando al ricorrente le osservazioni del
Comune al suo ricorso di 1.a istanza.
In via subordinata
chiede, nel merito, che la decisione venga annullata e quindi che venga:
a)  annullata
l'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore III nei settori 2 e 4
(Centro e __________ __________), con particolare       riguardo alle zone del
Centro cittadino (NT) e del PP1                          (__________), lungo
viale __________;
b)  attribuito a queste
zone il grado II;
c)   annullata
l'attribuzione del grado III agli altri settori 1, 3, 5, 6     con rinvio degli
atti al Comune per nuovi accertamenti e                  modifica dei gradi,
affinché definisca con precisione la          tipologia degli insediamenti
ammissibili nelle singole zone,       secondo la loro destinazione.
Con protesta di spese e
ripetibili.
Ha inoltre chiesto
l'effetto sospensivo, negato con decreto presidenziale del 4.8.1998.
Vediamo i principali motivi
ricorsuali.
Il ricorrente contesta
l'attribuzione del grado III effettuata in via di declassamento. Sostiene che
"l'assegnazione
dei gradi di sensibilità III a zone alle quali per la tipologia degli
insediamenti e la loro destinazione dovrebbe essere attribuito il grado II è
contraria al diritto federale, è il risultato di un apprezzamento erroneo dei
fatti e costituisce un manifesto abuso del potere di apprezzamento.
Il Consiglio di Stato l'ha protetta con una
motivazione insostenibile e di pura formalità che ha eluso l'esame delle
critiche sollevate dal ricorrente a beneficio di una tutela aprioristica
dell'operato dell'autorità comunale."
Nei settori 2 e 4 (ma il
rilievo vale per tutte le zone cui il comune ha attribuito il grado di
sensibilità al rumore III)
"non sono ammesse aziende moleste: gli
insediamenti sono caratterizzati da abitazioni, uffici, alberghi, servizi e
amministrazione pubblica. La destinazione effettiva corrisponde alla
destinazione prevista dalle norme di PR. A queste zone dev'essere attribuito il
grado di sensibilità al rumore II."
In effetti, rileva il
ricorrente nelle osservazioni 15 dicembre 1998, nell'art. 15 (nuovo) NAPR
"attività
commerciali e abitazione sono considerate e definite compatibili con il GS
II
,
al punto che proprio per promuovere quel tipo di utilizzazione e di
insediamenti, nelle zona con GS
II
è prevista la concessione di un bonus
dell'IS."
L'attribuzione del grado
III comporta rinuncia
"ad ogni ipotesi di miglioramento della
situazione esistente. Il PR, anziché prevedere misure di risanamento per
ricondurre i valori delle immissioni entro i limiti imposti dalle
caratteristiche della zona (sostituzione del manto stradale, provvedimenti di
moderazione del traffico, limiti di 30 km/h, ecc.) ha semplicemente declassato
di un grado (da
II
a
III
) un intero comprensorio quando nella
peggiore delle ipotesi il declassamento avrebbe dovuto essere limitato alla
prima linea di costruzioni (DTF 115 Ib 456 consid. 4)."
"In
una parola, il declassamento significa
"
accettare il fatto
compiuto"
(pag. 10)."
Contestato è poi
l'asserito carattere provvisorio del provvedimento. Non si può attribuire
temporaneamente il grado III per poi alla fine del periodo transitorio
riportare la zona al grado II "
se la destinazione a vocazione
residenziale venisse confermata
".  "
Rimane il fatto che tali
zone sono destinate principalmente ad abitazione e ad uffici e che non vi sono
ammesse aziende moleste per cui il grado di sensibilità che deve loro essere
attribuito è il grado II (cfr. DTF 121 II 235: grado II per "Wohn- und Geschäftsgebiete
")."
Infine il declassamento è
inammissibile anche per zone già esposte al rumore se i
limiti sono superati
di poco
"da sonst entgegen den Zielen der Verordnung an die Stelle der
Pflicht, durch Sanierungsmassnahmen den zonenkonformen Wert zu erreichen, die Möglichkeit
einer zonenwidrigen, zusätzlichen Lärmentfaltung träte" (DTF 121 II 235, consid.
5b)." Ora, dalla tabella di cui all'allegato 3.3 dello studio allestito
dalla città di Lugano, il superamento dei limiti previsti dal grado di
sensibilità II è in parte del tutto inesistente (trasversali tra le principali
direttrici di traffico) e in parte minimo e comunque contenuto entro i margini
di approssimazione della metodologia adottata."
g.
Nelle sue
osservazioni del 7.9.98 la Divisione della pianificazione territoriale contesta
le tesi ricorsuali e ne avversa le domande chiedendo il rigetto
dell'impugnativa.
Fa presente nella
querelata risoluzione che l'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore
"è
avvenuta tenendo in considerazione la destinazione e funzione dei comparti
territoriali e la presenza di un carico fonico elevato che in determinate fasce
non permette di ottemperare i limiti di immissione del grado II per zone già
delimitate."
Osserva che il Comune
"ha introdotto tramite l'art.
14bis NAPR il principio atto ad evitare l'insediamento di costruzioni ed
impianti molesti"
, precisando che i declassamenti hanno carattere
transitorio e dovranno
"essere rivisti in un futuro prossimo alla luce
delle misure poste in atto dal PTL".
Valenza transitoria,
dunque, del declassamento,
"nell'attesa di essere verificato ed
adeguato con quelle che saranno le misure di risanamento ambientale che
scaturiranno dall'attuazione del PTL e del PTA. Così facendo alle fasce lungo
gli assi stradali, per le quali viene riconfermato un'importante funzione
residenziale, potrà essere attribuito il grado II in conformità anche con la
Direttiva del CdS di prossima adozione che nei suoi assunti ripropone le indicazioni
della scheda 5.10 del PD attualmente abrogata"
(risoluzione, capitolo
3.4.1).
Ne conclude che
"in
questo modo si dovrà poter riportare il grado II in quelle aree dove dal
profilo pianificatorio viene confermata la destinazione a vocazione residenziale."
Ciò vale in particolare
per il comparto di Viale __________, con la precisazione che lungo diverse
tratte del medesimo il superamento dei valori di immissione è confermato dal
catasto dei rumori allestito dal Dipartimento. "
Tale superamento
oltrepassa anche i valori indicati dal ricorrente entro i quali si situa il
margine di approssimazione di calcolo
."
h.
Non diversa la presa
di posizione del Comune che chiede il rigetto del ricorso facendo presente come
il Consiglio comunale avesse invitato il Municipio, con risoluzione del
26.3.1983,  "
a dar seguito alla richiesta del Dipartimento
dell'Ambiente, del 25.10.1983, di sviluppare un piano di risanamento ambientale
nelle zone alle quali è stato attribuito il grado di sensibilità III perché non
sarebbe possibile rispettare i limiti di immissione corrispondenti al grado II.
Il piano dovrà considerare i gradi di sensibilità al rumore intesi come
obiettivo da raggiungere nell'ambito del Piano dei Trasporti PTL
."
Nell'attesa è stato adottato l'art. 14bis, modificato poi dal Consiglio di
Stato come segue:
"Nelle zone in cui il
Piano Regolatore prevede un declassamento del grado di sensibilità al rumore …,
sono ammesse unicamente attività e impianti fissi (strade escluse) non molesti
ai sensi dell'OIF. Nuovi edifici con locali sensibili al rumore sottostanno
alle prescrizioni dell'art. 31 OIF."
Non è quindi sostenibile
che il Comune abbia rinunciato " a pianificare un miglioramento delle
condizioni ambientali e un contenimento delle emissioni entro limiti
tecnicamente possibili ed economicamente sopportabili."
i.
Segue uno scritto
18.9 in cui il ricorrente contesta l'asserzione del Comune circa le garanzie
che offrirebbe l'art. 14bis NAPR.
l.
Nel sopralluogo del
20 .10.1998 viene consegnata al ricorrente la risposta 13.6.1997 con cui il
Comune aveva preso posizione sul complemento del suo ricorso di prima sede e
gli viene fissato un termine per comunicare se mantiene l'eccezione di
violazione del diritto di essere sentito.
Dopo un primo scritto in
cui egli informa di non poter rinunciare all'eccezione e ne spiega i motivi, il
ricorrente, cui nel frattempo era stato assegnato un termine per prendere
posizione sulla vessata risposta, invia il 15 dicembre le proprie osservazioni
ribadendo che nel Centro sono ammesse unicamente attività non moleste ragion
per cui l'attribuzione del grado di sensibilità al rumore III è abusiva.
Indispensabile ad ogni modo una verifica degli effetti conseguibili con altri
interventi, quali la posa di asfalto fonoassorbente, misure di moderazione del
traffico, della velocità.
Nulla ci si può invece
attendere dall'art. 14bis NAPR nella versione adottata d'imperio dal Consiglio
di Stato. L'art. 31 OIF verrebbe applicato nel quadro del grado di sensibilità
III e non II come vorrebbe la destinazione delle zone interessate.
Nella misura in cui le
obiezioni a quanto affermato dal Comune nella sua risposta potranno essere
oggetto di verifica da parte del Tribunale e se necessario dare luogo ad atti
istruttori, il ricorrente dichiara di non avere motivo di mantenere l'eccezione
in discorso e rinuncia alla stessa.
Degli altri argomenti
delle parti diremo occorrendo nei considerandi.
considerato
in diritto
1.   competenza - potestà ricorsuale
La competenza di questo
tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge
concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la
legittimazione del ricorrente è data a norma dell'art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   autonomia comunale –
potere cognitivo
Il Comune e alcuni
proprietari sostengono che il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia
comunale non approvando la variante di PR adottata dal legislativo comunale.
L'esame della censura
merita una preventiva disanima del concetto di autonomia comunale.
Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità, ossia del rispetto del diritto, ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se
l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il
PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la
lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   protezione contro il
rumore - gradi di sensibilità al rumore
3.1
In ecologia come in
medicina il male va preso alla radice: prevenire val meglio che guarire. La
polluzione (inquinamento atmosferico, rumore, vibrazioni e radiazioni)
dev'essere per prima cosa combattuta alla fonte. Priorità è dunque data alla
limitazione delle
emissioni
(art. 11 cpv. 1 LPAmb).
Esse vanno limitate nella
misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e
dalle possibilità economiche e ciò a prescindere dal carico inquinante
esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb).
Se poi v'è da aspettarsi,
tenuto conto questa volta del carico esistente, che gli effetti, possano
divenire dannosi o molesti, le limitazione delle emissioni vengono inasprite.
3.2
Tuttavia, poiché con i
relativi provvedimenti l'inquinamento non può sovente essere ridotto al disotto
della soglia di nocività o molestia, la legge emana una serie di prescrizioni
volte a limitare le
immissioni.
Il Consiglio federale
stabilirà mediante ordinanza i valori limite delle immissioni, per la valutazione
degli effetti dannosi o molesti, tenuto conto
anche
del loro effetto su
categorie di persone particolarmente sensibili, come i bambini, i malati, gli
anziani e le donne incinte (art. 13 LPAmb).
Per il rumore i valori
limite sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o l'esperienza, le
immissioni inferiori a tali valori non molestino considerevolmente la
popolazione (art. 15 LPAmb).
In ossequio al principio
di prevenzione, per la pianificazione di nuove zone edificabili e la protezione
contro il rumore prodotto da nuovi impianti fissi, il Consiglio federale
stabilisce valori limite
di pianificazione
inferiori ai valori limite
delle immissioni (art. 23 LPAmb).
Il Consiglio federale può
inoltre stabilire valori
di allarme
superiori ai valori limite delle
immissioni (art. 15 LPAmb) "per valutare l'urgenza dei risanamenti" (art.
16 e 20 LPAmb).
Se infatti gli impianti
esistenti non soddisfano le prescrizioni legali, la legge prevede l'obbligo di
risanamento (art. 16 LPAmb). Le autorità possono tuttavia concedere
facilitazioni se nel singolo caso il risanamento è sproporzionato, nel qual
caso le immissioni foniche non devono comunque superare il valore d'allarme (art.
17 LPAmb).
4.
Il Consiglio
federale ha dato esecuzione al mandato conferitogli dalla legge federale
emanando l'
OIF
, entrata in vigore il 1.4.1987.
I valori limite di
esposizione al rumore sono determinati negli
allegati 3 e seguenti
dell'OIF
(art. 40 cpv. 1 OIF) in funzione della fonte inquinante (strada, ferrovia,
aeroporti, ecc.) e distinti nelle tre categorie di valori di pianificazione, di
immissione e di allarme, suddivisi a loro volta in valori limite diurni e
notturni.
Partendo dal presupposto
che la sensibilità al rumore varii nelle diverse zone di utilizzazione
istituite dal PR in applicazione degli art. 14 - 18 LPT (zoning oggi contestato
per il suo effetto segregante), l'art.
43 cpv. 1 OIF
prevede
4 gradi
di
sensibilità al rumore. Per ognuno è stabilito il valore di pianificazione,
d'immissione e di allarme massimo ammesso. Si va dal grado
I
nelle zone
che richiedono una protezione fonica elevata, in particolare quelle ricreative;
al grado
II
nelle zone in cui non sono ammesse aziende moleste,
segnatamente quelle destinate all'abitazione; al grado
III
nelle zone
dove sono ammesse aziende
mediamente moleste
, in specie quelle destinate
all'abitazione
e
alle aziende artigianali (zone miste) e agricole e
infine al grado
IV
nelle zone in cui si ammettono aziende fortemente
moleste, segnatamente nelle zone industriali.
5.
L'OIF ha (finora)
determinato i valori limite di esposizione al rumore solo per alcune delle più
tipiche e ricorrenti fonti inquinanti (traffico stradale, treni, stand di tiro,
aeroporti regionali e campi di aviazione, industria arti e mestieri, impianti
di tiro). Per gli altri rumori non è stato fissato il valore limite e nemmeno
la natura particolare del rumore consente in molti casi di procedervi.
In quei casi (mancanza di
valori limite di esposizione al rumore) le immissioni foniche vanno valutate in
base al citato art. 15 LPAmb (art. 40 cpv. 3  LPAmb).
Occorre cioè valutare se
un determinato rumore è in grado, secondo una valutazione per quanto possibile
oggettiva, fondata scientificamente o più sovente su dati dell'esperienza (ad
es. in base ad un'inchiesta socio-psicologica), di risultare considerevolmente
molesto alla popolazione.
6.
6.1
Abbiamo visto che per
la pianificazione di
nuove
zone
il Consiglio federale
stabilisce valori di pianificazione inferiori ai valori di immissione (art. 23 LPAmb).
Dato che per costruire in quelle zone si dovrà poi rispettare il valore più
elevato di immissione (art. 22 LPAmb) si crea una riserva prudenziale per il
caso in cui la situazione dovesse peggiorare (principio della prevenzione).
Coerente con questo principio, l'art. 24 LPAmb, dal titolo "Requisiti per
le zone edificabili", prescrive che "le nuove zone per la costruzione
di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone,
possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non
superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere
rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
L'art. 29 OIF ricalca
essenzialmente questa disposizione.
6.2
Analogamente dispone l'art.
25 LPAmb per la costruzione di
nuovi
impianti fissi
. Questa viene
autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole
i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 cpv. 1 LPAmb); con
l'avvertenza, tuttavia, che facilitazioni possono essere concesse se l'impianto
è di un
preponderante interesse pubblico
e l'osservanza dei valori di
pianificazione costituisce un
onere sproporzionato
per la realizzazione
del progetto. La condizione è che non vengano superati i valori limite
d'immissione (art. 25 cpv. 2 LPAmb).
Non soggiace a questa
condizione la costruzione di
nuove
strade, aeroporti, impianti
ferroviari o altri impianti fissi pubblici o concessionati allorquando i valori
limite d'immissione non possono essere rispettati mediante misure alla fonte.
In quel caso gli edifici esposti al rumore vanno protetti con finestre
insonorizzate o analoghe misure edili a spese del proprietario dell'impianto (art.
25 cpv. 3 LPAmb).
Il capitolo 3 OIF
"Impianti fissi nuovi o modificati" precisa meglio la normativa (art.
7 - 12 OIF).
7.
7.1
Nel caso in cui le
strade, gli impianti ferroviari o altri impianti fissi pubblici o concessionati
sono
preesistenti
e le misure alla fonte non permettono di ridurre a un
livello inferiore al valore d'allarme le immissioni foniche su edifici situati
in loro prossimità, i loro proprietari devono provvederli di finestre
insonorizzate o adottare analoghe misure protettive di natura edile.
Il costo è a carico del
proprietario degli impianti fissi se non prova che al momento della domanda di
costruzione i valori limite delle immissioni erano già superati o che i
progetti dell'impianto fisso erano già stati pubblicati (art. 20 LPAmb).
E' il problema del
risanamento
che trova più ampio sviluppo nel capitolo 4 OIF. Oltre che da costi
sproporzionati le facilitazioni possono essere giustificate dall'esistenza di
interessi preponderanti, "segnatamente nel campo della protezione dei
siti, della natura e del paesaggio, della sicurezza del traffico o
dell'esercizio, come pure della difesa integrata, tali da opporsi al
risanamento (art. 14 OIF).
Nessun risanamento deve
comunque essere effettuato a norma dell'art. 13 OIF se
a)  i valori limite
d'immissione sono superati solo in zone di          costruzione non ancora
urbanizzate;
b)  sulla base del diritto
cantonale di costruzione e di         pianificazione, sul luogo delle
immissioni foniche saranno                        prese misure di
pianificazione, sistemazione o costruzione                                  che
permetteranno, prima dello scadere dei termini fissati                                    (art.
17 OIF), di rispettare i valori limite d'immissione.
Questo vale per edifici
preesistenti (risanamento).
7.2
Per
edifici nuovi
destinati
al soggiorno prolungato di persone vale il principio generale che il
costruttore deve prevedere un'appropriata protezione edile contro il rumore
esterno ed interno (art. 21 LPAmb).
Fondamentale è il
principio che
in zone esposte al rumore,
ossia in zone dove i valori di
immissione sono presumibilmente superati, l'autorizzazione a costruire
o
a modificare sostanzialmente edifici con locali destinati al soggiorno
prolungato di persone è ammessa solo se i valori limite d'immissione non sono
effettivamente superati (art. 22 cpv. 1 LPAmb).
Se lo sono, i permessi di
costruzione possono nondimeno essere concessi, ma solo se i locali sono
disposti opportunamente e sono state prese le eventuali misure complementari di
protezione acustica ancora necessarie (art. 22 cpv. 2 LPAmb).
L'art.
31 OIF
riprende,
precisandola, questa normativa. Il cpv. 1 dispone che quando i valori limite
d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un
edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata solo se detti
valori possono essere rispettati,
a)  grazie alla disposizione
dei locali sensibili al rumore sul lato   opposto dell'edificio rispetto al
rumore stesso; oppure,
b)  grazie a misure di
costruzione o di sistemazione che   proteggano l'edificio dai rumori.
Come già l'art. 22 cpv. 2 LPAmb,
l'art.
31 cpv. 2 OIF
prevede la possibilità di rilasciare
l'autorizzazione a costruire anche qualora, nonostante i provvedimenti di cui
al cpv. 1, non sia possibile rispettare i valori di immissione; la condizione è
che esista un
interesse predominante per la costruzione
dell'edificio e
che l'autorità cantonale vi acconsenta.
In quel caso l'autorità
esecutiva inasprisce in misura adeguata le esigenze in materia d'isolamento
acustico degli elementi edili esterni (art. 32 cpv. 2 OIF).
In definitiva, per le zone
edificabili e per le costruzioni
già esistenti
l'obiettivo della legge è
di non superare il carico esistente e comunque di non superare i valori di
immissione.
8.
Altro provvedimento
previsto dall'ordinanza è quello del
declassamento
. A norma dell'art.
43
cpv. 2 OIF
parti delle zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o
II possono essere
declassate
di un grado, se sono già esposte al
rumore.
Svilupperemo il tema
passando in rassegna le censure ricorsuali che contestano l'adozione di questo
provvedimento.
Dapprima esamineremo in
concreto l'attribuzione del grado III alle zone, segnatamente del Centro
cittadino, il cui carattere misto è negato dal ricorrente.
9.   Grado di sensibilità al
rumore III - zone miste
9.1
Il Consiglio di Stato
giustifica l'assegnazione del grado di sensibilità al rumore III alle zone del
Centro con "
la prevalente vocazione terziario-commerciale dell'area
".
Il ricorrente controargomenta
rilevando come, visto
"l'eminente interesse pubblico al mantenimento
dell'abitazione in città"
, il PR intenda arginarne lo spopolamento
approntando
"le premesse affinché la Città possa costituire
un'alternativa rispetto alla residenza in periferia o in campagna."
Città a misura d'uomo, questo l'obiettivo.
La zona, nota il
ricorrente, è per la maggior parte pedonalizzata. Ora,
"l'attribuzione
del grado III ad una zona pedonalizzata senza attività moleste non tiene conto
delle sue caratteristiche funzionali e compromette qualsiasi ulteriore serio
obiettivo di contenimento delle immissioni/emissioni e di miglioramento della
qualità della vita con adeguate misure di tutela della salute pubblica."
A giudizio del ricorrente
"in assenza di traffico veicolare, la
presenza di commerci e di servizi non basta per portare ad un aumento
significativo delle immissioni/emissioni che non possa essere gestito
nell'ambito del grado di sensibilità II. Non deve bastare il rischio di
schiamazzi per giustificare l'attribuzione di un grado di sensibilità più
elevato."
Rileva poi come i rumori
legati a quelle attività siano
"limitati nel tempo lungo l'arco della
giornata"
e che importi
"poter conservare uno strumento di
controllo e di intervento per un contenimento delle immissioni/emissioni, in
particolare durante le ore notturne a salvaguardia del riposo e della tranquillità
del cittadino."
9.2
Occorre confutare la
tesi che il Centro città (ma lo stesso vale per il PP2 di __________
__________) sia una zona senza attività moleste, tali non potendo essere
considerati i commerci e servizi che vi si trovano.
L'assunto è errato. Il
Centro, non diversamente da quello di molte altre città, si caratterizza per
una grande mescolanza di attività. Quella abitativa è una tra le tante. Ora, se
l'abitazione, gli uffici, i negozi non sono necessariamente aziende moleste, -
ma già possono esserlo i numerosi esercizi pubblici -, la loro concentrazione e
il via vai di persone che vi si recano e ne escono, si fermano a conversare per
strada, la musica che esce dai locali, un improvviso abbaio di  cani, tutta la
congerie di strimpellatori, flautisti, tamburini, violoncellisti (quante
"morte del cigno" di __________ - __________!), per tacere dei
natalizi zampognari, animanti a turno i punti nodali, creano un tessuto
acustico, un flusso sonoro più o meno indistinto, frammezzato di messaggi
percepibili, che non interessano solo l'orecchio meccanico ma si trasmettono al
cervello, chiedono di essere decifrati, involgono la coscienza e non solo
l'udito e sono notoriamente fonte di disturbo. Questo disturbo non è solo
questione di intensità sonora, è peraltro fluttuante, irregolare, con picchi
alternati a talvolta lunghe remissioni, con un alto grado di imprevedibilità
che tiene in allerta  l'inconscio. Questo disturbo non lo si può, - perlomeno
non ci si è ancora riusciti ad oggi -, costringere negli schemi valutativi
elaborati dalla scienza e dalla sociologia. La sua misurazione in decibel non
consente di valutarne l'impatto fisio-psicologico, di oggettivarne la molestia
in termini comparabili al disturbo prodotto dalle altre fonti classiche
(strada, ferrovia, aviazione, ecc.), le quali per la semplicità costanza e
tipicità delle loro componenti foniche, la loro chiara emergenza nello scenario
del rumore hanno potuto consentire un plausibile dosaggio tra la rilevazione
della loro materialità fisica e l'attestazione del loro influsso negativo su
una vasta e significativa campionatura di persone.
E' il caso dei rumori
quotidiani prodotti dal trovarsi e muoversi assieme nei punti centrali di una
città di una moltitudine di persone facenti capo a una vasta gamma di servizi e
che sommati possono formare un paesaggio sonoro più o meno molesto. Sono i
cosiddetti
rumori di comportamento
.
Pacifico che chi abita o
opera immerso in un simile ambiente sonoro non può pretendere di ridurlo a
livelli incompatibili col quel tipo di contesto urbano. Deve prendersi a carico
una dose di rumore che non sarebbe esigibile da chi abiti in un quartiere
residenziale. E' il prezzo da pagarsi per la convivialità urbana. Una sorta di
contratto sociale, o meglio di patto urbano. La città ti dà tanto e tu accetti,
rinunciando a sentirtene molestato,
la contropartita dei disagi, rumore
compreso.
A ben guardare, il Centro
città, ci si passi la metafora, è esso stesso una grande istallazione fissa,
una fucina di suoni che si producono e si propagano al suo interno, non
diversamente mutatis mutandis dei rumori interni alle abitazione (Innenlärm).
Può essere ritenuto sensibilmente molesto solo superati livelli da valutarsi di
volta in volta secondo l'esperienza e un giudizio per quanto possibile
oggettivo, tenuto conto di quanto è ragionevolmente esigibile si abbia a
sopportare nelle circostanze (zumutbar). Come chi prende dimora in
un'abitazione collettiva deve subirsi i normali rumori prodotti dai coinquilini
così, chi risiede o lavora in città, dalla compresente moltitudine di abitanti,
pendolari, visitatori, passanti e dalle multiformi attività che vi si svolgono.
Certo ci vuole misura, ci
sono dei rumori che possono e devono essere espunti o ridotti a dimensioni accettabili.
La totale mancanza di ogni riguardo nei confronti del diritto altrui e in
particolare di quello a un minimo di privacy, da difendersi da ogni
ingiustificata intrusione specie di suoni semanticamente pregnanti (musica,
parole) non può essere tollerata troppo facilmente e attribuita alla fatale
costituzione della città.
E' un discorso difficile,
che involge il grado di civiltà e di educazione di chi abita e frequenta la
città e di chi ne regge le sorti.
9.3
Per tornare alla
realtà luganese, una cosa è certa: la destinazione plurifunzionale (mista) del
centro città richiede una difesa contro il rumore meno accentuata che nelle
zone squisitamente residenziali dove sono escluse attività moleste e viene
quindi attribuito il grado II.
L'attribuzione al Centro
del grado di sensibilità III, previsto dall'art. 43 cpv. 1 OIF lett. c. per
zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente per le zone
miste destinate all'abitazione e alle aziende artigianali appare senz'altro
appropriata e l'unica seriamente proponibile.
A nulla cambia se nel
centro città non vi sono aziende "artigianali", la molestia è causata
in misura analoga dall'effetto congiunto di attività poco o punto moleste messe
in rete dalla presenza rumorosa di un gran numero di persone.
Se ne ha la controprova la
sera quando la città si svuota e il silenzio si coniuga alla solitudine.
9.4
Va da sé che non si
può misurare il rumore comportamentale sulla base di valori limite
d'esposizione. Non ci sono tabelle per questo tipo di immissioni, come invece
ci sono per il rumore stradale ecc. Il fatto è che non si conoscono i criteri
che possano portare all'elaborazione di simili tabelle; Non esistono parametri
sicuri per valutare l'effetto che quel rumore provoca sulla normalità delle
persone, comprese quelle particolarmente sensibili (art. 15 e 13 cpv. 2 LPAmb).
Come non si è potuto trovare un fattore di correzione (K) del livello sonoro
che renda il rumore comportamentale comparabile a quello delle altri fonti
(traffico stradale, ferroviario ecc.), così il carattere stocastico delle
emissioni esclude che si possa calcolare statisticamente il livello medio di
esposizione (Durchschnittswert), esso pure necessario per il confronto.
Il paesaggio sonoro è
estremamente composito e varia da una situazione urbana all'altra (non è
impossibile riconoscere attraverso la registrazione dei rumori del quartiere
centrale di una città di quale città si tratti!), e vi sono quindi grandi
difficoltà a ricondurlo a un denominatore comune significativo.
9.5
Malgrado ciò
l'attribuzione del grado di sensibilità al rumore va fatta.
Esprime la volontà che il
carico fonico non superi limiti compatibili con il tipo di zona e in
particolare con la destinazione attribuitale dal PR.
Il fine è perseguibile
anche se i limiti della compatibilità non possono essere predeterminati tabellarmente
come per altre forme di rumore.
Il rumore effettivamente
presente verrà valutato in base all'art. 40 cpv. 3 OIF ai cui sensi: "in
mancanza di valori d'esposizione al rumore, l'autorità esecutiva valuta le
immissioni foniche in base all'articolo 15 della legge."
E dunque "i valori
limite delle immissioni …vanno stabiliti in modo che, secondo la scienza o
l'esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino
considerevolmente la popolazione (art. 15 LPAMb)."
In realtà non si
stabiliscono valori limite astratti, da applicarsi ogni qualvolta a quel tipo
di immissioni sonore nelle zone soggette al grado III, per poi valutare su
quella base le immissioni effettivamente presenti.
Si valuterà invece, con
criteri per quanto possibili oggettivi, se, visto il tipo e le funzioni della
zona, le immissioni concretamente esistenti possono essere ritenute
sopportabili. In altre parole, se in quella zona l'esposizione a quel rumore è
ragionevolmente esigibile (zumutbar).
Se a questo scopo non
basteranno i lumi dell'esperienza, si chiederà ausilio alla scienza, ad es.
facendo capo ai risultati delle ricerche compiute in altri paesi.
(cfr. DTF 123 II 327, in
part. consid. 4d aa/bb pag. 333seg; v. parimenti DTF 123 II 74 in part. consid.
4c pag. 84 e 85 in alto consid. 5a).
9.6
Un punto dev'essere
chiaro. Non è partendo dalla valutazione del livello acustico regnante nella
zona che dev'essere stabilito il grado di sensibilità al rumore da attribuirle.
E' la pianificazione che
determina le zone di utilizzazione, non la LPAmb o l'OIF.
E' solo se si vuole creare
una nuova zona per edifici destinati al soggiorno prolungato di persone o
mantenere edificabile a quello scopo una zona non ancora urbanizzata che il
livello sonoro presente condiziona la soluzione pianificatoria; da escludersi
se non sono possibili adeguate misure (art. 24 LPAmb).
In quest'ambito il comune
gode di un'ampia autonomia (cfr. la più volte citata sentenza Rüschlikon consid.
3a, URP 1995 pag. 306). In concreto non ravvisiamo motivi per ritenere che ne
abbia ecceduto i limiti.
Giustamente dunque il
Consiglio di Stato ha approvato la soluzione avversata col presente ricorso che
va respinto su questo punto.
9.7
Quanto abbiamo qui
sopra esposto interessa essenzialmente quella parte delle zone del centro che è
stata pedonalizzata e in cui non interviene la componente del rumore provocato
dal traffico stradale.
Ne è invece colpita l'estensione
del Centro storico dalla fine di via Nassa fino al quartiere del __________
__________. Lo stesso dicasi per il quartiere PP2 in località __________
__________. Esposta al rumore stradale è poi la fascia del Centro __________
che dà sul __________. In quei punti il grado di sensibilità al rumore ha un
preciso riscontro nell'allegato dell'OIF e precisamente nell'allegato 3 dove
sono indicati i valori limite d'esposizione al rumore del traffico stradale.
L'attribuzione del grado
III è stata effettuata in questi comparti non in via di declassamento ma in
funzione della destinazione mista assegnata alla zona del Centro dalla
__________. I comparti in esame partecipano di questa destinazione e
giustamente sono stati attribuiti al grado III.
La differenza con la
rimanente zona è che oltre al rumore comportamentale vi regna anche il rumore
stradale.
10.   Declassamento
Particolarmente
problematico appare il provvedimento dell'art.
43 cpv. 2 OIF
ai cui
sensi parti delle zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II possono
essere
declassate
di un grado, se sono già esposte al rumore.
E' anzitutto assodata la
realtà di questo carico. Già lo provava lo studio su cui si è basata l'adozione
della variante.
Ne fornisce la più ampia
conferma, attestando il superamento dei valori di immissione nei settori
declassati, il catasto del rumore stradale, citato dal Consiglio di Stato nella
risoluzione qui impugnata. Il documento, datato novembre 1997, è stato
allestito per conto dell'Ufficio prevenzione rumori dallo Studio d'ingegneria
__________ e __________. __________, con la consulenza di __________ __________
e ICFG, in applicazione degli art. 36 OIF (Obbligo della determinazione) e 37
OIF(Catasto dei rumori).
Tutti gli edifici
risultati sensibili al rumore sono stati muniti di punti di calcolo, inseriti
sulla facciata dell'edificio direttamente esposta alla fonte di rumore e
all'occorrenza anche sulle facciate laterali. L'ubicazione dei punti è stata la
più reale possibile, afferma la relazione tecnica, cercando di ricavare, per
ogni piano, l'altezza corrispondente al centro della finestra. Si è pure tenuto
conto del fenomeno delle riflessioni. Partendo dal presupposto che a tutte le
zone del catasto si applica per la loro destinazione pianificatoria il grado di
sensibilità al rumore II, è risultato che sull'insieme del comprensorio
comunale preso in esame, "
un'analisi quantitativa, cioè considerando
solamente il numero di abitazioni esposte a valori d'immissione superiori ai
limiti e senza tenere conto dell'entità del superamento dei limiti stessi,
porta ai risultati seguenti"
:
499 case senza superamento del
VLI (valore di immissione); 607 con superamento del VLI e 482 con superamento
del VA(valore di allarme).
Considerando tutti gli edifici
inglobati nel catasto (1566 unità), e confrontati gli stessi con il numero
degli edifici dove i valori dell'OIF sono superati, si hanno le seguenti
proporzioni: numero di edifici sensibili al rumore con valori > VLI, 607 =
39%; con valori > VA-2, 482 = 31%.
"Lungo le
principali arterie di Lugano, fanno eccezione solo alcuni tratti stradali,
tutti gli edifici a ridosso della strada presentano un superamento del VA-2. Il
superamento del VLI notturno è sempre superiore a quello diurno; il valore
estremo del superamento si situa attorno a 16-17 dB (diurno) e ai 18-19 dB
(notturno)."
Considerando le medie si ha un superamento dei VLI di ca.
7.5 dB rispettivamente ca. 8.9 dB.
Le misure di risanamento
da intraprendere riguardano sia il risanamento degli impianti sia l'isolamento
acustico degli edifici. A livello di impianti non vi sono molte possibilità
all'infuori di una riduzione di velocità e/o utilizzo di asfalto
fonoassorbente. La limitazione del traffico potrebbe però far registrare un
miglioramento sensibile sul numero di superamenti di VA-2 "
solo in caso
di una riduzione delle vetture nell'ordine del 50%
".
Questa la situazione,
riprodotta puntualmente nella rappresentazione grafica (Planimetria 1 : 2000)
per il settore 4 (dei 6 in cui il catasto ha suddiviso il territorio comunale),
comprendente le zone qui in discussione.
Il metodo impiegato è
quello elaborato dall'EMPA per la determinazione dei rumori del traffico
stradale. Per il calcolo è stato usato il programma SLIP (3.0) sviluppato sulla
base del suddetto metodo ed approvato dall'Ufficio federale dell'ambiente,
delle foreste e del paesaggio (UFAFP).
Con la precisazione, nella
relazione tecnica, che il metodo SLIP
"richiede l'acquisizione della
topografia e della geometria degli edifici, degli ostacoli e delle fonti
presenti sul territorio comunale. Partendo dalla digitazione del piano
catastale, questi elementi vengono inseriti nel progetto di studio sfruttando
la fotogrammetria aerea."
Il TPT non ha motivo per
dubitare della serietà e completezza delle rilevazioni  catastali. Non
occorrono nuove perizie.
11.
Se può dirsi acquisito
che il declassamento sia intervenuto in zone di utilizzazione già esposte al
rumore ai sensi dell'art. 43 cpv. 2 OIF, questa circostanza non basta a giustificare
il provvedimento.
Perché il declassamento
non si traduca in mera capitolazione di fronte al rumore, bisogna ricorrervi
solo quando motivi imperiosi lo impongono.
Bisogna far prova di
misura, avverte la giurisprudenza, rispettare certe condizioni (cfr. DTF 115 Ib
456 consid. 4 pag. 465 e, con particolare attenzione all'autonomia comunale,
DTF 23.3.1995 in re Comune di __________, URP 1995 pag. 303 seg).
Di regola i gradi di
sensibilità al rumore vanno attribuiti secondo le disposizioni dell'art. 43
cpv. 1 OIF. La giurisprudenza riconosce loro la valenza di principi attributivi
generali (
generelles
Zuordnungsprinzip; cfr. DTF 117 Ib 125 consid. 4c
pag. 129) cui le autorità devono di principio attenersi.
Stabilendo il grado di
sensibilità al rumore da attribuire a determinati tipi di zone, l'art. 43 cpv.
1 OIF fissa una linea direttrice (__________) di per sé vincolante.
Va tenuto presente che è
attraverso l'attribuzione dei gradi di sensibilità che la protezione contro il
rumore viene connessa con la pianificazione del territorio e assurge così a
importante strumento della medesima (cfr. surricordata sentenza in re
__________, con riferimento a __________ __________, "Die Auswirkungen der
Lärmschutz-Verordnung auf die Nutzungsplanung", pag. 145 seg.).
Il provvedimento diviene
così un atto pianificatorio che concretizza, precisa e completa materialmente,
in misura rilevante, l'ordinamento di determinate zone di utilizzazione. La
parte dell'ordinamento pianificatorio retta dal diritto federale (protezione
contro il rumore) dev'essere messa in sintonia, coordinata e armonizzata con
quella dipendente dal diritto cantonale (cfr. Heinz Aemissegger, Aktuelle Fragen
des Lärmschutzsrechts in der Rechtssprechung des Bundesgerichts, URP 1994 pag.
445).
12.
12.1
Con questa finalità non
si concilia il declassamento.
Con esso, infatti, una
zona di PR si vede attribuire un grado di sensibilità che non corrisponde alla
sua destinazione pianificatoria.
L'OIF ha stabilito che in
zone con quel tipo di destinazione il rumore crea disturbo o molestia a partire
da una certa soglia. Il PR assegna quella destinazione alla zona ma fissa una
soglia più elevata, corrispondente secondo l'OIF a destinazioni meno sensibili
al rumore. Vi è quindi divaricazione, e non la postulata armonizzazione, tra
pianificazione del territorio e protezione dell'ambiente.
Ora, se dev'esserci
concordanza tra destinazione e grado di sensibilità al rumore e però
l'eccessivo carico sonoro non la consente, logica vuole che o si riduca tale
carico con appropriate misure di risanamento o si attribuisca alla zona una
destinazione diversa, rispetto alla quale grado di sensibilità al rumore e
livello sonoro corrispondano.
Il declassamento non può
essere che un provvedimento estremo, entrare in considerazione solo se il
risanamento è impotente a ottenere la voluta concordanza epperò motivi
pianificatori stringenti impongono di mantenere la discussa destinazione.
Da un lato non ha senso
voler istituire una zona residenziale e attribuirle il grado di sensibilità al
rumore
II
se poi il livello sonoro è incompatibile con quella
destinazione e col relativo grado e provvedimenti risanatori non consentono di
rispettarne i valori limite. Dall'altro il declassamento non fa che mascherare
questa impotenza. Di fronte all'alternativa di cambiare destinazione alla zona
o di attribuirle un grado di sensibilità che non ha riscontro nella realtà (e
che non può essere rispettato con misure di cui si pronostica a priori
l'insuccesso) si innalza la soglia del rumore ammissibile.
E' più realistico. Ma
anche rinunciatario.
12.2
Le conseguenze sono di
due ordini.
Non dimentichiamo che col
declassamento si assegna il grado III alla zona, pur mantenendone la
destinazione residenziale e quindi la maggiore vulnerabilità al rumore. Per
costruire si devono rispettare i valori di immissione che per effetto del
declassamento sono del grado III, ossia di 5 dB(A) più alti, e quindi più
facili da rispettare. Ne beneficiano i promotori a discapito dell'ambiente e di
chi ci vive.
Ma, soprattutto, si
renderanno superflue, o meno impegnative e onerose, le misure di risanamento
cui sono tenuti i proprietari degli impianti fissi (v. strade). Si eviterà
eventualmente di dover sostituire il manto stradale con un rivestimento
fonoassorbente, di ridurre la velocità a 30 km/h, di creare delle chicanes, di
cambiare il parco degli automezzi pubblici (sostituzione con mezzi meno
rumorosi), ecc. E così l'inquinamento fonico continuerà come prima e anzi potrà
ancora crescere (se non si sono superati gli stessi valori limite del grado
superiore). I timori espressi dal ricorrente sono fondati.
Ecco perché, si torna a
dire, il provvedimento non può che avere carattere eccezionale ed essere
ammesso solo dopo che si siano prese, senza ottenere il risultato sperato, le
misure volte a riportare il livello sonoro sotto i valori limite regolamentari,
rispettivamente se non è seriamente ipotizzabile, date le circostanze, che
simili misure possano conseguirlo.
"Bisogna
previamente esaminare la possibilità di ridurre il rumore attraverso il
risanamento delle fonti emittenti o mutare destinazione alla zona"
,
avverte __________ Nef, op. cit. pag. 254. Non diversamente __________
-__________ __________, in
"Restrictios en matière de construction et d'affectation
résultant de la législation sur l'environnement - La protection contro le bruit,"
URP1998/5 pag. 397:
"On ne peut procéder à un déclassement qu'après avoir
examiné les possibilités d'entreprendre un assainissement, cas échéant d'accorder
des allégements."
E' precisamente quanto
postula il Tribunale federale, sempre nella sentenza __________:
"prima
di un eventuale declassamento bisogna chiarire se e in quale misura l'impianto
emittente può essere sanato o ottenere facilitazioni (cfr. Neff, op. cit. pag.
155 seg.). Ciò si evince dalla concezione sistematica del diritto federale
della protezione dell'ambiente, quale risulta dai combinati disposti degli art.
11 cpv. 2 e 3 e 16 e seg. LPAmb."
Il Tribunale federale
ricorda inoltre, approvandone il principio, la prassi del governo zurighese che
ammette il declassamento solo in casi eccezionali, quale ultima fase di in un
processo articolato in cui
risanamento - facilitazioni - carico fonico
preesistente - declassamento
devono rispettare di regola quella sequenza. E
dunque "
bisogna anzitutto adottare, indipendentemente dal carico
fonico, le misure di risanamento possibili dal punto di vista tecnico e
dell'esercizio nonché sopportabili sotto il profilo economico e che non
contrastino con gli interessi della natura e del paesaggio, della sicurezza e
della difesa nazionale (art. 13 seg. OIF). Nello stesso tempo queste misure
sono da adattare al valore di immissione conforme alla zona (cioè senza
declassamento).
Bisogna evitare che il declassamento abbia per effetto di
liberare  i proprietari degli impianti fissi dall'obbligo del risanamento"
(trad. e grassetto ns.)
.
"
12.3
V'è poi un altro
aspetto che va considerato: il declassamento non va fatto se il superamento dei
valori di esposizione è di poco conto. Giusto il richiamo in proposito del
ricorrente.
Il provvedimento ha
carattere eccezionale e va usato solo là dove la situazione è a tal segno
compromessa da non consentire ragionevolmente il mantenimento del grado
previsto dall'OIF per quel tipo di zona.
Nella sentenza __________
il Tribunale federale riferisce, approvandola nella sostanza, la prassi del canton
__________ che procede al declassamento solo se le immissioni superano il
valore limite di 6-7 dB(A), prima del risanamento (o se questo non è possibile)
e di 5 dB(A), dopo risanamento.
Se si declassa già quando
le immissioni superano da 1 a 4 dB(A) i valori limite del grado di sensibilità
conforme alla zona (per es. II) si rende possibile l'emissione di nuovo rumore
fino a raggiungere i nuovi, più alti valori limite del grado superiore (III).
Così, se col grado II il superamento è di 9 dB(A) e col risanamento si può
ridurlo di 4 dB(A), ne residuano 5 e il declassamento si potrà fare. Se si
riduce di 5 si scende a 4 che non bastano a giustificarlo.
Scopo: evitare di
disincentivare gli sforzi volti al risanamento.
12.4
Circa infine i motivi
per cui nella ponderazione degli interessi la bilancia possa pendere a favore
del declassamento è spesso citata l'esigenza di frenare la fuga di abitanti dai
centri urbani (o dal nucleo dei villaggi), sloggiati dalla trasformazione in
uffici e negozi delle abitazioni, qualora in considerazione del rumore
eccedente i valori del grado II il comune rinunci alla destinazione
residenziale e istituisca al suo posto una zona mista.
"Se i comuni
,
avverte il citato DTF 117 Ib 125 consid. 4c pag. 129,
si premurano di
mantenere l'attuale spazio abitativo nel loro nucleo o centro città, l'OIF non
deve farvi ostacolo."
In tal senso pure Neff
(op., cit. pag. 155).
13.
Applichiamo questi
principi al caso concreto.
13.1
A complicare il
giudizio interviene il carattere transitorio che la decisione impugnata
attribuisce al provvedimento. "Tale disposto, vi si afferma, assume
comunque una
valenza transitoria
nell'attesa di essere
verificato ed
adeguato con quelle che saranno le misure di risanamento ambientale che
scaturiranno dall'attuazione del PTL e del PTA
. Così facendo alle fasce
lungo gli assi stradali, per le quali viene riconfermata un'importante funzione
residenziale
potrà essere attributo il grado II
in conformità anche con
la Direttiva del CdS di prossima adozione che nei suoi assunti ripropone le
indicazioni della scheda 5.10 del PD attualmente abrogata (grassetto
ns.)."
Il Consiglio comunale ha
dato mandato al Municipio di sviluppare un piano di risanamento ambientale
nelle zone declassate "
individuando gli obiettivi da raggiungere con il
PTL in riferimento ai gradi di sensibilità
". I previsti declassamenti
sono stati approvati, "
visto che gli stessi dovranno comunque essere
rivisti in un futuro prossimo alla luce delle misure poste in atto con il PTL.
In questo modo si dovrà poter riportare il grado II in quelle aree dove dal
profilo pianificatorio viene confermata la destinazione e vocazione residenziale
."
Più specificamente In
relazione al Viale __________ il Consiglio di Stato ribadisce di aver avallato
"in via transitoria" la scelta del comune.
"Infatti la stessa
dovrà essere sottoposta ad una nuova verifica ed ad una ridefinizione in seguito
all'attuazione del PTL ed in conformità con la Direttiva del CdS
sull'attribuzione dei GdS  … di prossima adozione. In questo modo si dovrà
quindi in un prossimo futuro attribuire il grado II alle zone dove i contenuti
residenziali sono confermati ed auspicati a livello pianificatorio"
.
13.2
Questo modo di
procedere non può trovare adesione.
Il declassamento non può
essere applicato a titolo transitorio nell'attesa di un nuovo ordinamento pianificatorio
che potrebbe modificare l'assetto attuale e  ridurre con ciò il carico fonico
nelle zone interessate (ad es. nuovo piano viario con dirottamento del flusso
dei traffici e abbassamento del carico fonico nelle zone liberate).
Come molto pertinentemente
è espresso nelle succitate direttive della Sezione della protezione dell'aria e
dell'acqua, ratificate dal Consiglio di Stato, "
Il declassamento è
legato principalmente all'esigenza di poter edificare in zone
irrimediabilmente
esposte a rumore eccessivo dove non esista alternativa alcuna per limitare
le immissioni di rumore, né tramite misure pianificatorie, né mediante il
risanamento dell'impianto inquinante.
"
Questa affermazione
sintetizza efficacemente quanto abbiamo sopra esposto e non può che trovarci
assenzienti.
Non si può prima
declassare e poi se tutto va bene risanare; prima si risani e poi, se ciò non
dà il risultato scontato, si declassi. Come extrema ratio. Non come
provvedimento in qualche sorta provvisionale ma di segno contrario, che prima
ammette il più e poi esige il meno, quando il più può aver pregiudicato la
situazione e vanificare l'esigenza del meno.
13.3
Queste riflessioni
valgono naturalmente solo se il declassamento non si giustifichi già oggi, ma
solo, nell'ottica del Consiglio di Stato, quale stato di transizione verso la
soluzione finale del grande processo pianificatorio in corso (PTL ecc.).
Occorre esaminare in
proposito se il correttivo apportato dall'art. 14bis NAPR può rendere
ammissibile il declassamento nel caso di specie.
Secondo il disposto, nelle
zone interessate dal provvedimento
"sono ammesse unicamente attività ed
impianti fissi (strade escluse) non molesti ai sensi dell'OIF"
, mentre
"nuovi edifici con locali sensibili al rumore sottostanno alle
prescrizioni dell'art. 31 OIF."
E' comprensibile che la Città
di __________ non intenda risanare oggi una situazione che è in via di radicale
revisione (PTL ?). In pratica l'unico provvedimento ritenuto di qualche
efficacia dagli autori del Catasto dei rumori è la sostituzione del manto
stradale con un rivestimento fonoassorbente.
I costi sono elevati e si
capisce che il comune non voglia por mano all'intervento prima di sapere cosa
succederà col piano viario.
Con il declassamento
munito del correttivo dell'art. 14bis NAPR si vuole evitare l'assunzione di provvedimenti
risanatori non strettamente necessari e nello stesso tempo impedire che la
situazione degradi ulteriormente.
14.
14.1
Mettiamo a confronto
questa soluzione con l'attribuzione del grado II secondo le nuove, favorevoli,
direttive cantonali.
A.
si attribuisce
il grado II, ma si concedono largamente le           facilitazioni dell'art. 31
OIF per la costruzione o modifica di              edifici con locali sensibili
al rumore, ammettendo                  generosamente l'interesse preponderante
e concedendo       altrettanto generosamente il consenso dell'autorità       cantonale,
nel caso in cui, pur disponendo i locali sensibili al                      rumore
sul lato dell'edificio opposto al rumore o adottando      misure costruttive o
di sistemazione, i valori di immissione       non siano rispettati.
Applicazione larga dell'art. 31 cpv. 2         OIF. La condizione è che si
siano adottati tutti i                                  provvedimenti atti            a
ridurre sostanzialmente le immissioni                             acustiche nei
locali sensibili al rumore. Questo per i    proprietari di immobili.
Per il Comune e il Cantone (proprietari di impianti fissi:           essenzialmente
strade) lo studio di importanti modifiche del      piano viario in via di
elaborazione potrà ev. essere ritenuto                                       tra
i motivi giustificanti le facilitazioni dell'art. 14 OIF. In                                                   aggiunta
agli altri.
B.
si applica il
grado III e i valori limite di esposizione si elevano             di 5 dB(A) L'art.
14bis ammette unicamente attività e impianti             fissi (strade escluse)
non
molesti ai sensi dell'OIF. Si ha                             dunque
il grado di sensibilità III ma le attività poco moleste,   tipiche per le zone
cui va attribuito questo grado, non sono       ammesse. E' un temperamento
all'applicazione a freddo del declassamento. Come si dirà, non basta.
14.2
Vediamo anzitutto la
differenza tra i due scenari in punto all'obbligo di risanare. Non lo si esclude
in
B.
ma si attende l'attuazione del  PTL.
Il risanamento è in
qualche modo sospeso in attesa di conoscere l'assetto definitivo del regime
viario e l'eventuale revisione dell'azzonamento, per le loro eventuali
conseguenze sul livello acustico. Di ciò abbiamo detto sopra.
Da notare peraltro che le
facilitazioni previste dall'art. 14 OIF relativizzano sensibilmente i vantaggi
di questa soluzione per i proprietari di impianti fissi, che comunque possono
aspettarsi ad essere largamente agevolati.
Se poi è prevedibile che
con la nuova pianificazione il rumore rientri nei valori limite del grado
II
prima che scada il termine dell'art. 17 OIF, si può addirittura soprassedere al
risanamento (art. 13 cpv, 4 lett., b OIF).
14.3
Più importante è il
margine supplementare di 5 dB(A) di cui dispone chi  intende costruire edifici
con locali sensibili al rumore. Le condizioni restrittive dell'art. 31 cpv. 1
OIF scatteranno solo quando il rumore avrà raggiunto quel più alto livello.
Ora, l'art. 14bis NAPR non porta rimedio a questo fatto; vieta (nuove) attività
moleste, non nuove abitazioni. E, come giustamente osserva il ricorrente, non
fa che dichiarare applicabile l'art. 31 OIF il che avverrà col grado attribuito
alla zona declassata, ossia col grado III,
Vi è dunque il deficit di
protezione ambientale rispetto al grado II che abbiamo rilevato nei precedenti considerandi.
Nell'attesa che il PTL
riduca il carico fonico entro i valori limite del grado II si possono edificare
costruzioni che non ne rispettano le disposizioni e il ritorno alla normalità
non potrà più porvi rimedio.
Vi è dunque una differenza
sensibile tra le due soluzioni e non è indifferente che si adotti l'una
piuttosto che l'altra.
In definitiva, solo
l'adozione del grado II rispetta l'ordinanza e quindi il diritto federale.
I motivi per prescindervi
non sono stringenti e non giustificano il declassamento che di conseguenza non
doveva essere approvato dal Consiglio di Stato.
Su questo punto il ricorso
va dunque accolto. La decisione impugnata dev'essere annullata laddove approva
il declassamento previsto dalle contestate varianti. Quali siano le zone
interessate risulta dai piani delle destinazione e gradi di sensibilità
1:2000.
15.
E' così giunto il
momento di prendere posizione sulla domanda formulata i
n via principale
dal ricorrente. Egli ha rinunciato all'eccezione di violazione del diritto di
essere sentito dopo che la risposta del Consiglio di Stato al ricorso di prima
istanza gli è stata intimata nell'ambito della presente procedura dandogli
facoltà di prendere posizione. Facoltà di cui ha fatto uso come abbiamo
menzionato in narrativa.
Visto l'esito del giudizio
le condizioni poste al ritiro sono manifestamente adempiute. La domanda  è
quindi da ritenersi caduta.
16.
Visto l'esito della
vertenza, il Comune deve corrispondere congrue ripetibili al ricorrente, in
proporzione alla propria soccombenza. Per contro, al Comune, non intervenuto a
tutela di suoi interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni, non
sono accollate spese di giudizio.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente
accolto
ai sensi dei considerandi.
§)  di conseguenza la
decisione impugnata é annullata nella         misura in cui approva il
declassamento delle zone                  contrassegnate come "zone di
declassamento secondo l'art.                              43 OIF" nelle
rappresentazioni grafiche delle varianti di PR;.
2.   Le spese di giudizio di
1'600.-- fr. sono a carico del ricorrente nella misura di fr. 800.--. Il Comune
verserà fr. 1'500.-- di ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario