ti_gerichte · 52.2017.289 · 2018-04-18 · it
Mancata conferma di un dipendente comunale per soppressione della funzione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.04.2018 52.2017.289
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.04.2018 52.2017.289
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.04.2018 52.2017.289

Incarto n.
52.2017.289
Lugano
18 aprile 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Sarah
Socchi, Lorenzo Anastasi, supplente
vicecancelliera:
Paola
Passucci
statuendo
sul ricorso 22 maggio 2017 di
RI
1
patrocinato
da: PA 1
contro
la
decisione 12 aprile 2017 (n. 1709) del Consiglio di Stato, che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 26 luglio
2016 con cui il municipio di CO 1 non l'ha riconfermato quale vice-segretario
comunale al termine del periodo amministrativo;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il rapporto d'impiego
dei dipendenti del comune di CO 1 si fonda tuttora sugli art. 125 e 127 della legge
organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). I dipendenti comunali sono
quindi nominati di quadriennio in quadriennio, ritenuto che la conferma è
presunta se entro sei mesi dalle elezioni comunali il municipio non comunica
loro di non confermarli in carica, precisandone i motivi e rispettando il termine
di tre mesi, stabilito dall'art. 132 LOC per la disdetta data dal dipendente.
La garanzia di
stabilità del rapporto d'impiego per la durata del periodo amministrativo,
sancita dagli art. 125 e 127 LOC, è limitata soltanto dall'art. 9 del
regolamento organico dei dipendenti del comune di CO 1 del 20 dicembre 1990
(ROD), che conferisce al consiglio comunale la facoltà di modificare o sopprimere
in ogni tempo determinate funzioni.
B.
Durante il quadriennio
amministrativo 2012-2016, il 1° ottobre 2012, il municipio di CO 1 ha assunto RI
1, qui ricorrente, quale vice-segretario comunale.
C.
Con messaggio 21
ottobre 2015 (n. 2338), il municipio ha sottoposto al consiglio comunale alcune
modifiche del ROD, che prevedevano fra l'altro di sopprimere la funzione di
vice-segretario comunale, sostituendola con due posti da occupare con due funzionari
responsabili (cfr. messaggio municipale n. 2338 del 21 ottobre 2015, pag. 5).
Il giorno dopo RI 1 si
è ammalato. Non risulta che nel frattempo abbia mai ripreso il lavoro per il
comune.
Il 23 novembre 2015 il
consiglio comunale ha approvato la modifica del ROD sottopostagli dal
municipio, che è entrata in vigore il 1° gennaio 2016, dopo l'approvazione da
parte del Consiglio di Stato.
D.
a. Il 17
febbraio 2016, RI 1 ha chiesto al municipio di notificargli una decisione
formale munita dell'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso, sulle
conseguenze
giuridico-materiali ex art. 9 ROD e segnatamente
- con situazione di continuazione della malattia;
- con interruzione della malattia
inclusiva degli arretrati per vacanze non consumate
.
b. Il 9 marzo 2016, il
municipio ha confermato a RI 1 che a seguito delle modifiche del ROD nel
frattempo entrate in vigore la sua funzione era stata soppressa, per cui
tornava applicabile l'art. 9 ROD. Considerato che la sua perdurante inabilità
al lavoro aveva reso difficile reperirgli un altro posto adeguato alle
dipendenze del comune, il municipio gli ha chiesto di contattare appena possibile
il segretario comunale per concordare un incontro al fine di discutere e
chiarire la sua situazione.
c. Il 14 marzo
successivo il ricorrente ha nuovamente chiesto al municipio di inviargli una
decisione formale adottata in applicazione dell'art. 9 ROD, avvertendo che in
caso contrario si riservava di inoltrare un ricorso per denegata giustizia.
E.
a. Il 6 aprile
2016 il municipio ha invitato RI 1 a riprendere immediatamente la propria
attività lavorativa, considerato che era stato ritenuto abile al lavoro a far
tempo dal 1° aprile 2016.
b. Il 14 aprile 2016 il
ricorrente ha chiesto al municipio di indire un incontro allo scopo di definire
la sua posizione a seguito della soppressione della funzione di
vice-segretario.
La richiesta, rinnovata
il 13 maggio seguente, è rimasta inevasa.
F.
a. Il 24
maggio 2016, il municipio ha comunicato a RI 1 che la sua nomina non poteva
essere riconfermata e che il rapporto di lavoro sarebbe terminato alla fine del
mese di ottobre 2016, per mancata conferma giusta l'art. 7 ROD.
Il municipio ha altresì
rilevato che, omettendo di prendere contatto con il segretario e continuando a
rimanere assente benché fosse stato dichiarato abile al lavoro, il ricorrente
avrebbe dimostrato di non essere interessato a rimanere alle dipendenze del
comune.
b. Con scritto 9 giugno
2016, RI 1 si è opposto alla rescissione del rapporto d'impiego per mancata
conferma, rilevando di essere ancora ammalato e rimproverando al municipio di
non avergli offerto un'altra occupazione.
G.
Il 26 luglio 2016 il
municipio ha quindi notificato a RI 1 la preannunciata mancata conferma del
rapporto d'impiego con effetto al 31 ottobre 2016. Per giustificare il
provvedimento, l'esecutivo comunale ha addotto la soppressione della funzione
di vice-segretario, l'assenza di alternative professionali adeguate, nonché l'apparente
indisponibilità a continuare il rapporto di lavoro.
H.
Con giudizio 12
aprile 2017, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo
il ricorso contro di esso inoltrato da RI 1.
Respinte le prove
richieste, il Governo ha in sostanza ritenuto che la mancata conferma fosse
sorretta da motivi sufficienti.
I.
Con ricorso 22 maggio
2017, RI 1 impugna il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione di
licenziamento, con conseguente conferma del rapporto d'impiego.
Dopo aver illustrato in
dettaglio i fatti che hanno preceduto la decisione di non confermarlo in
carica, il ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato il
diritto di essere sentito, rifiutandosi di assumere le prove offerte. Nel
merito, ripropone in seguito le censure sollevate senza successo dinanzi al
Governo, insistendo sull'inesistenza di motivi atti a giustificare la mancata
conferma del rapporto d'impiego.
J.
All'accoglimento del ricorso si
oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio,
che ribadisce la pertinenza dei motivi di disdetta addotti con la decisione impugnata.
K.
Delle argomentazioni
espresse dalle parti con le successive comparse scritte si dirà, ove occorre,
nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
LOC. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente
toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Secondo l'art. 91
cpv. 1 LPAmm, s
e il Tribunale cantonale
amministrativo giudica il licenziamento disciplinare o la disdetta o la mancata
conferma ingiustificati, esso lo accerta nella propria sentenza. Il Tribunale
non può annullare il licenziamento, ripristinando il rapporto d'impiego. La
domanda di annullamento della decisione di mancata conferma posta a giudizio
dal ricorrente, è dunque improponibile. Il Tribunale può semmai soltanto accertare
l'illegittimità della decisione di non confermare in carica l'insorgente.
1.3. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Come si vedrà qui di seguito, non occorre assumere le prove offerte dall'insorgente
(richiamo incarto concernente il ricorrente dalla sua assunzione, comprensivo
di note e rapporti interni, incarto relativo ai concorsi di segretario
comunale, incarto riferito all'approvazione del messaggio municipale n. 2338,
testi, ecc.).
2.Il ricorrente
rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di
essere sentito, rifiutandosi di assumere le prove offerte che, a suo dire,
avrebbero permesso di dimostrare che
la situazione non era affatto
incompatibile con il buon andamento del servizio e che, nella denegata ipotesi
che lo fosse stata, un'eventuale rottura del rapporto di fiducia era da
imputare al Municipio
(cfr. replica, ad. 27).
2.1. Il diritto di
essere sentito, garantito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), comprende anche il
diritto dell'interessato di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione
(cfr. DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 140 I 99 consid. 3.4, 134 I 140 consid. 5.3,
130 II 425 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi citata).
La procedura
amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone
all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la
decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando
accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle
domande delle parti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In quest'ambito, all'autorità
spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle
prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non
condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio
(DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 137 III 208 consid. 2.2, 134 I 140 consid. 5.2,
130 II 425 consid. 2.1). In base alla valutazione anticipata delle prove
esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate
ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (STA 52.2012.12 del 18
ottobre 2012 consid. 2.2; 52.2012.160 del 6 luglio 2012 consid. 2.2;
52.2011.576 del 4 gennaio 2012 consid. 2.2; 52.2007.162 del 12 giugno 2007
consid. 2.2).
2.2. La presente
vertenza ha per oggetto la questione di sapere se la decisione 26 luglio 2016,
mediante la quale il municipio ha posto fine al rapporto di impiego,
rifiutandosi di confermare il ricorrente nella carica di vice-segretario comunale
in occasione della scadenza del periodo quadriennale di nomina di tutti i dipendenti
comunali, si fondi su giustificati motivi. I provvedimenti che hanno preceduto
questa decisione non sono oggetto del ricorso qui in esame. Esulando dai limiti
del presente giudizio, le critiche sollevate in proposito dal ricorrente non
possono dunque essere prese in considerazione.
Ferma questa premessa,
va rilevato e sottolineato come il motivo principale, addotto dal municipio per
giustificare la decisione di mancata conferma, sia costituito dalla soppressione
della funzione di vice-segretario comunale. Il motivo principale su cui si fonda
il provvedimento censurato non è dunque riconducibile a mancanze o ad altri
comportamenti ascrivibili al ricorrente, ma discende da un fatto oggettivo,
certo ed inoppugnabile, qual è la soppressione della funzione occupata. Fatto,
questo, che rende superflua qualsiasi assunzione di prove, volte a dimostrare l'inesistenza
di qualsiasi altro motivo, imputabile al ricorrente, in grado di giustificare
la decisione del municipio di non confermarlo in carica alla scadenza del
quadriennio amministrativo 2012-2016. Se già la soppressione del posto è atta a
giustificare la mancata conferma, non occorre esaminare se il provvedimento
possa essere giustificato anche da altri motivi.
Dovendosi ricondurre
la decisione impugnata ad un fatto oggettivo certo, che non deve essere
dimostrato e che da solo la giustifica, cade di conseguenza nel vuoto la
censura di violazione del diritto di essere sentito sollevata dal ricorrente
con riferimento al rifiuto del Consiglio di Stato di assumere le prove
richieste per dimostrare l'inesistenza di altri motivi atti a giustificare la
decisione di non confermarlo in carica. Questa conclusione si impone con la
forza dell'evidenza se si considera che la mancata conferma discende
direttamente dalla decisione 23 novembre 2015 con cui il consiglio comunale ha
modificato la pianta organica dei dipendenti comunali, sopprimendo la funzione
di vice-segretario. Decisione entrata in vigore il 1° gennaio 2016, che con l'approvazione
del Consiglio di Stato è diventata inoppugnabile. Per le medesime ragioni, le
prove chieste davanti al Governo e qui riproposte (consid. 1.3), non vengono
pertanto assunte nemmeno in questa sede.
3.3.1. Come detto
in ingresso, i dipendenti del comune di CO 1 sono nominati ogni quadriennio,
ovvero a tempo determinato, con scadenza generale sei mesi dopo le elezioni
comunali (art. 125 e 127 cpv. 1 LOC). La riconferma è presunta, soggiunge l'art.
127 cpv. 2 LOC, se, entro sei mesi dalle elezioni, il municipio non comunica al
dipendente, precisandone i motivi, di non confermarlo in carica. Per principio,
durante il periodo di nomina, il rapporto d'impiego dei dipendenti comunali può
essere rescisso soltanto se sono dati i presupposti della destituzione o della
rimozione della carica per decadenza dei presupposti della nomina. Alla
scadenza di tale periodo, i dipendenti comunali possono invece essere licenziati
per giustificati motivi
(art. 127 cpv. 3 LOC), ossia se sussiste un
valido motivo per non confermarli in carica per un ulteriore quadriennio.
Il motivo addotto per
giustificare la mancata conferma non presuppone una colpa specifica del dipendente.
Basta che il licenziamento risulti sorretto da motivi
oggettivamente sostenibili.
La mancata conferma può quindi essere pronunciata
quando il dipendente non è più in grado di assolvere il proprio compito o
quando si instaura una situazione incompatibile con il buon andamento del
servizio, che pregiudica il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico
curato dall'amministrazione.
Sono considerati
motivi
giustificati, ad esempio,
l'inattitudine, ossia l'obiettiva incapacità di esplicare le mansioni inerenti
alla sua funzione o comunque a
svolgere il lavoro per il quale il
pubblico dipendente è stato assunto o
formato;
lo scarso rendimento - riguardato nella sua esistenza
oggettiva, indipendentemente
dalle cause che potrebbero avervi influito - ed in particolare la palese
inefficienza del funzionario; e
ancora
un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi
con i colleghi o
ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio, ed in modo più
generale qualsiasi comportamento che costituisce un ostacolo obiettivo alla
prosecuzione del rapporto
d'impiego (STA
52.2015.199 del 4 dicembre 2015, consid. 4.2; 52.2014.18 del 6 maggio 2014,
consid. 2.1; 52.2009.77 del 26 marzo 2009, consid.
2, confermata dalla STF 8C_411/2009 del 6 novembre 2009;
cfr.
Guido
Corti
, Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni
disciplinari e provvedimenti amministrativi, in:
RDAT II/1995 pag. 275
).
La mancata conferma
può tuttavia essere pronunciata anche per motivi imputabili al datore di
lavoro, in particolare per soppressione del posto o della funzione occupata da
un dipendente.
In quest'ottica, va
rilevato che l'art. 9 ROD permette al datore di lavoro di sopprimere il posto o
la funzione non solo in concomitanza con la scadenza del periodo di nomina, ma anche
durante tale periodo, dietro corresponsione di un'indennità.
Ben si deve di
conseguenza dedurre che la soppressione del posto o della funzione costituisca
un motivo giustificato, di natura oggettiva ed assoluta, che permette di negare
la conferma in carica di un dipendente alla scadenza del periodo di nomina.
3.2. Nel caso
concreto, il municipio ha negato al ricorrente la conferma in carica del
ricorrente per il 31 ottobre 2016, data di scadenza del periodo di nomina dei
dipendenti comunali. Il provvedimento è stato adottato in applicazione
dell'art. 7 ROD, che riprende quasi testualmente i contenuti dell'art. 127 LOC.
Pur facendo
riferimento alla situazione venutasi a creare tra le parti, caratterizzata da
un inasprimento dei rapporti tale da escludere una continuazione del rapporto
d'impiego, non v'è dubbio che la decisione di non confermare in carica il ricorrente
sia da ricondurre in primo luogo alla soppressione della funzione di
vice-segretario, decisa dal consiglio comunale il 23 novembre 2015 giusta l'art.
9 ROD. Sotto questo risvolto, la decisione impugnata appare senz'altro
giustificata. Il motivo addotto, di natura oggettiva, era manifestamente insindacabile.
La decisione di non confermare in carica il ricorrente alla scadenza del
periodo di nomina era anzi un atto dovuto, al quale il municipio non poteva
sottrarsi. Non v'è invero chi non veda come il municipio non avrebbe comunque
potuto decidere diversamente senza violare il diritto. È evidente che se l'avesse
confermato in carica nella funzione di vice-segretario comunale ormai
soppressa, la decisione sarebbe addirittura stata nulla (art. 8 ROD), poiché
contraria all'art. 28 ROD, che a partire dal 1° gennaio 2016 non la contempla
più nella pianta organica dei dipendenti. Si trattava dunque di una decisione
ineludibile. Conclusione, questa, che porta peraltro a considerare
improponibile, non soltanto per l'art. 91 cpv. 1 LPAmm, ma anche per questo
specifico motivo, la domanda di confermarlo in carica come vice-segretario comunale,
posta a giudizio dal ricorrente.
4.Invano il
ricorrente adombra il sospetto che il municipio abbia procrastinato la disdetta
sino alla scadenza generale del periodo di nomina 2012-2016 al precipuo scopo
di sottrarsi al versamento dell'indennità minima di un anno di stipendio,
prevista dall'art. 9 ROD nel caso in cui la soppressione del posto non coincida
con questo termine.
Al riguardo va
considerato che la modifica dell'art. 28 ROD, che ha soppresso la funzione di
vice-segretario occupata dal ricorrente, non ha direttamente comportato lo
scioglimento del rapporto d'impiego già al momento in cui è entrata in vigore
(1° gennaio 2016). Nemmeno il ricorrente lo pretende. Né una simile tesi
potrebbe d'altronde essere accreditata. È invero evidente che occorreva ancora una
decisione del municipio che lo rescindesse, rispettando almeno il termine di
disdetta di tre mesi, applicabile alla mancata conferma (cfr. art. 132 LOC;
art. 10 ROD), onde evitare che i dipendenti che vengono licenziati per soppressione
del posto, ovvero per un motivo riconducibile al datore di lavoro, vengano trattati
peggio dei dipendenti che perdono il posto in seguito a mancata conferma,
ovvero per motivi a loro imputabili.
Ciò premesso, anche se
il municipio avesse effettivamente voluto far coincidere la decisione di
soppressione del posto - che era tenuto ad adottare per rendere operativa la
modifica del ROD - con la scadenza del periodo di nomina, al fine di evitare di
dover versare al ricorrente l'indennità prevista dall'art. 9 ROD, non è dato di
vedere in quale violazione del diritto sarebbe incorso. Considerato che questa
norma di regolamento non prescrive alcun termine entro il quale disdire un
rapporto d'impiego che viene a trovarsi in contrasto con il ROD a seguito della
soppressione di una funzione, la decisione di far coincidere la disdetta per
soppressione del posto con la mancata conferma evita anzi di privilegiare i
dipendenti licenziati per soppressione del posto durante l'ultimo anno del
quadriennio amministrativo, rispetto ai dipendenti che non vengono confermati
per altri motivi.
La questione può
comunque rimanere indecisa, perché il municipio non si è mai esplicitamente
pronunciato sull'eventuale riconoscimento dell'indennità di cui all'art. 9 ROD,
che il ricorrente non ha nemmeno rivendicato, limitandosi a chiedere l'annullamento
della decisione di mancata conferma, con conseguente ripristino della nomina
quale vice-segretario. Oggetto del presente giudizio è invero soltanto la
disdetta del rapporto d'impiego per soppressione del posto, che in quanto tale
non può in nessun caso essere dichiarata illegittima, poiché costituisce la
logica ed inevitabile conseguenza della modifica della pianta organica entrata
in vigore il 1° gennaio 2016. Tanto meno può essere annullata (art. 91 cpv. 1
LPAmm).
5.In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso, in quanto volto ad ottenere il
ripristino del rapporto d'impiego nella funzione di vice-segretario comunale,
va dunque respinto nella misura in cui è proponibile.
Restano riservate le
decisioni che il municipio dovrà semmai ancora adottare in merito alla
liquidazione dei rapporti di dare e avere fra il comune ed il ricorrente.
La tassa di giustizia
(art. 47 cpv. 1 LPAmm) e le ripetibili (art. 49 cpv.1 LPAmm) sono poste a
carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
respinto nella misura in cui è proponibile.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a
suo carico. L'insorgente rifonderà al comune di CO 1 fr. 2'000.- a titolo di
ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
a:
a;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La vicecancelliera