ti_gerichte · 52.2017.530 · 2018-03-05 · it
Commessa pubblica. Valutazione delle referenze

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2018 52.2017.530
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2018 52.2017.530
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2018 52.2017.530

Incarto n.
52.2017.530
Lugano
5 marzo 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia
Ponti
statuendo
sul ricorso 17 ottobre 2017 della
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la
decisione 9 ottobre 2017 del municipio di CO 2 che in esito al concorso a
invito per l'aggiudicazione delle opere di taglio di rami e piante che ostacolano
l'esercizio delle linee aeree ha deliberato la commessa alla CO 1;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 19 luglio 2017 le
aziende municipalizzate di CO 2 (__________) hanno invitato sette ditte a
presentare un'offerta per le opere di taglio di rami e piante che ostacolano
l'esercizio delle linee aeree. Il 28 luglio 2017 è stato inoltrato alle ditte
il capitolato d'appalto aggiornato su alcuni punti. Il documento indicava che il
concorso era retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001
(LCPubb; RL 7.1.4.1) e che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior
offerente, tenuto conto dei seguenti criteri e sottocriteri, con le rispettive
ponderazioni.
Criteri
Ponderazione
criteri
Sottocriteri
Ponderazione
sottocriteri
Economicità
50%
Importo offerto
70%
Attendibilità prezzi
30%
Qualità
45%
Referenze lavori analoghi
70%
Organizzazione e flessibilità
30%
Apprendisti
5%
Numero apprendisti
100%
Relativamente all'assegnazione della nota sul sottocriterio
referenze
lavori analoghi
il capitolato precisava quanto segue (cfr. pos. 224.311):
La nota concernente il sottocriterio lista referenze lavori da selvicoltore
sarà assegnata in base alla lista dei 5 progetti più importanti effettivamente
realizzati in Svizzera fra il 1° agosto 2007 e il 1° agosto 2017 e con un
importo minimo per commessa maggiore di 50'000 CHF (IVA esclusa). Nella lista
si dovrà indicare importo, luogo, data conclusione lavori, indirizzo del
committente e persona di contatto con relativo numero di telefono. La compilazione
del formulario in allegato è obbligatoria.
Dove:
Qmax = Importo di liquidazione (in CHF al cambio
attuale)
Nx = nota per punteggio Qx
S % = percentuale che determina l'assegnazione della
sufficienza (Ns = nota 4) = 25%
Per ogni referenza in meno nella valutazione sarà tolto
un quarto di nota (0.25)
Per ogni referenza a lavori per pulizia linee aeree
presso un'azienda elettrica sarà aggiunto un quarto di nota (0.25)
La nota minima è uguale 1, la massima uguale a 6.
La mancata presentazione della lista delle referenze
implicherà l'esclusione dell'offerta dal concorso.
Il capitolato d'appalto informava circa la possibilità di interporre ricorso
contro gli atti di gara dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo entro
dieci giorni dalla loro messa a disposizione. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B.
Entro il termine utile
sono giunte al committente tre offerte, per valori compresi tra fr. 210'395.50
e fr. 276'567.50. Dopo valutazione delle medesime, il committente ha deciso di
deliberare la commessa alla CO 1, la cui offerta è giunta prima in classifica
con il punteggio 79.423.
C.
Contro la predetta
risoluzione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1,
posizionatasi al secondo rango con 73.342 punti. Ha chiesto l'annullamento
della decisione e la delibera in proprio favore, previa concessione
dell'effetto sospensivo al gravame. Essa ha contestato la valutazione del
committente in punto al criterio di aggiudicazione
referenze per lavori
analoghi
, ritenendola frutto di un manifesto abuso di potere laddove ha
preso in considerazione delle referenze dell'aggiudicataria relative a opere
che non presenterebbero un adeguato grado di analogia con l'oggetto della
commessa.
D.
Invitato a esprimersi
in merito al gravame, il committente si è rimesso al giudizio del Tribunale.
L'aggiudicataria non ha per contro presentato alcun memoriale di risposta.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere, la
ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il
committente ha affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett. d LCPubb e
65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza
procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I documenti agli
atti forniscono a questo Tribunale sufficienti elementi per statuire
sull'impugnativa, atteso che a eventuali carenze istruttorie poste in essere
dal committente si potrà porre rimedio rinviando gli atti al medesimo per nuova
decisione (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2.
2.1. Secondo l'art.
32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta
più vantaggiosa, determinata sul
la scorta di
diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'e
conomicità,
i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica,
la compatibilità ambientale e il valo
re
tecnico (cfr. anche art. 53 cpv. 1 regolamento di applicazione della legge
sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici
del 12 settembre 2006; RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Altri criteri di
aggiudicazione sono possibili, purché in relazione
con la commessa
(cfr. art. 53 cpv. 2 RLCPubb/CIAP). I criteri di
aggiudicazione devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di
importanza (cfr. art. 32 cpv. 1 e 2 LCPubb), ed essere accompagnati dalla
singola ponderazione percentuale rispetto al totale (cfr. art. 53 cpv. 4
RLCPubb/CIAP).
2.2. Le cosiddette
referenze
servono essenzialmente ad attestare la
capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso,
rispettivamente di fornire la prestazione oggetto
della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità
del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e
giurisprudenza
ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione,
in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un
giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno
rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid.
2.1-2.2
con rinvii alla giurisprudenza e alla
dottrina; RtiD I-2012 n. 14
consid.
2.2.1; RDAT II-2004 n.
21 consid.
3.1; cfr. inoltre
Peter
Galli/André
Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner
, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3 ed., Zurigo 2013, n. 618
segg.;
Martin Beyeler
, Ziele und
Instrumente des Vergaberechts, Friburgo 2008, pag. 64 segg.).
2
.3.
Di regola, le referenze sono costituite da lavori
analoghi,
eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in
epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,
soprattutto dirigente (RtiD
I-2012 n. 14
consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1
).
La definizione di "
lavori analoghi"
va anzitutto ricercata
nelle
disposizioni di gara, che notoriamente
costituiscono la
lex specialis
del procedimento concorsuale. In
assenza di spiegazioni
nelle regole fissate
dal committente, questo Tribunale ha stabilito
che per lavori analoghi o
simili occorre intendere interventi che sia dal profilo qualitativo, sia dal
profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con l'opera messa
a concorso.
Caratteristiche del lavoro messo
a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti
momenti di affinità con i lavori addotti come referenza, tali da giustificare
il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito
"lavori
analoghi"
può
essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa
raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (cfr. STA 52.2015.60 del 30 aprile
2016 consid. 2.3; 52.2013.526 del 9 gennaio 2014, consid. 2.2;
52.2011.154
del 21 giugno 2011, consid. 2.2).
2.4. Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio
margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte
dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi
della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di
potere (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb; cfr.
Borghi/Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997
,
n. 2 d ad art. 61). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale
potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza delle
prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte
dai singoli concorrenti a
titolo di referenza. Questa esigenza richiama,
a sua volta:
-
la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione,
che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e
l'epoca in cui sono state effettuate;
-
una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni
fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente
integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente
protocollate;
-
una congrua motivazione della valutazione operata dal
committente, che permetta ai concorrenti di
eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo
all'autorità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa
sulla correttezza dell'apprezzamento (RtiD I-2010 n.
25, consid. 4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1;
STA
52.2012.386 citata, consid. 2.2).
Spesso, i committenti si
accontentano di una generica e
sommaria
indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle
particolari conoscenze del settore interessato, di
cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni
sull'ammissibilità o sulla valutazione di
singole referenze, spetta al
committente, rispettivamente alla parte
gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità di ricorso le informazioni
supplementari, necessarie per metterla in condizione di verificare la
correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che il Tribunale
cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza d'informazioni accessibili
a tutti gli interessati, esperendo accertamenti sulle caratteristiche
intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza (RtiD I-2010 n. 25,
consid. 4.3; STA 52.2008.223 del 10 luglio 2008, consid. 2).
3.
A mente della
ricorrente, la valutazione delle referenze operata dal committente sarebbe lesiva
del diritto. In particolare, esso avrebbe preso in considerazione referenze
addotte dall'aggiudicataria relative a lavori che non presenterebbero un
adeguato grado di analogia con l'oggetto della commessa. Queste concernerebbero
infatti opere generiche di taglio del bosco e di esbosco che dal profilo
qualitativo e quantitativo non sarebbero paragonabili alle prestazioni appaltate,
che dovendo essere realizzate in prossimità delle linee elettriche comportano una
pianificazione dei lavori e dei protocolli di sicurezza molto particolari. Pur
non potendo vantare alcuna specifica esperienza pregressa, l'aggiudicataria ha
ottenuto la nota 6, mentre la ricorrente, con 5 referenze concernenti opere
realizzate nei pressi delle linee elettriche, la nota 1.
3.1. Le regole di gara (pos. 224.311) non descrivono in maniera precisa il concetto
di
lavori analoghi
computabili quali referenze, limitandosi a indicare
genericamente
lavori da selvicoltore
. Tuttavia, il committente ha
specificato che
per ogni referenza a lavori per pulizia linee aeree presso
un'azienda elettrica sarà aggiunto un quarto di nota (0.25).
Ciò, a ben
vedere, serve a premiare chi, tra le referenze, può vantare esperienza per
lavori particolarmente simili a quelli appaltati, ossia eseguiti in prossimità
di linee aeree. Occorre pertanto dedurre che il committente ha inteso ammettere
quale valida referenza anche ogni lavoro generico di taglio rami, che può essere
ritenuto tutto sommato analogo a quello oggetto della commessa.
3.2. Resta pertanto da esaminare se, alla luce di questa interpretazione, il
committente ha valutato in maniera sostenibile le offerte dal profilo delle
referenze. La ricorrente ha compilato l'apposito formulario allegato al modulo
d'offerta inserendo cinque lavori relativi a interventi realizzati tra il 2013
e il 2017, di cui due per le __________, uno per la __________, uno per le __________
e l'ultimo per __________. Gli stessi, secondo quanto riportato dalla
ricorrente nei documenti allegati all'offerta, riguardano opere eseguite in
prossimità di linee elettriche. Il committente le ha assegnato la nota minima
(1) applicando la formula annunciata dagli atti di gara. Non sembra tuttavia
aver attribuito alcun punto supplementare per tenere conto di queste opere
particolarmente affini alle prestazioni appaltate. Del motivo non è dato di
sapere, visto che agli atti, oltre alle tabelle contenenti punteggi e
graduatoria dei concorrenti, non è presente alcun rapporto di valutazione delle
offerte. Né il committente ha fornito spiegazioni al riguardo in questa sede,
avendo rinunciato a esprimere particolari osservazioni. A questo Tribunale non
è di conseguenza possibile esercitare un controllo del potere di apprezzamento
della stazione appaltante, alla quale spetta pronunciarsi circa la validità
delle referenze e alla loro attitudine a conseguire il quarto di punto (0.25)
supplementare annunciato alla pos. 224.311 degli atti di gara.
3.3. Per quanto attiene invece all'offerta dell'aggiudicataria, emerge che il
committente ha tenuto in considerazione tutte le referenze da essa addotte per
un importo complessivo di fr. 1'766'317.95. Tra queste, non può tuttavia
sfuggire la presenza di una referenza (n. 5) relativa a opere commissionate dal
patriziato di __________ che, secondo quanto riportato nel modulo d'offerta
dall'aggiudicataria, sarebbero
ancora in corso
e avrebbero un valore di
ca.
fr. 500'000.-
. Ora, non vi è dubbio che gli atti di gara, richiedendo la
lista dei
5 progetti effettivamente realizzati in Svizzera fra il 1° agosto
2007 e il 1° agosto 2017
esigevano che le opere fossero state eseguite e terminate
entro il periodo indicato. La conclusione si impone pure avuto riguardo del
fatto che tra le indicazioni che i concorrenti erano tenuti a fornire nella
lista vi erano pure la data di conclusione dei lavori e l'importo degli stessi.
Valore, quest'ultimo, che ricopre notevole importanza poiché, oltre a dover
superare la soglia di fr. 50'000.-, è utilizzato per il calcolo del punteggio
relativo al criterio di aggiudicazione (cfr. formula pos. 224.311 del
capitolato). Nel caso concreto, l'importo complessivo delle opere addotte a
titolo di referenza dalla deliberataria, essendo il più elevato, è servito da parametro
(Q
max
) per il calcolo del punteggio assegnato a tutte le offerte. Il
valore di lavori in corso d'opera è tuttavia indeterminato e non potrebbe
all'evidenza costituire oggettiva base di calcolo per stabilire le note.
Ammettere il contrario striderebbe con i principi generali che governano
l'ordinamento delle commesse pubbliche. Il committente dovrà pertanto
verificare in primo luogo se le opere sono state terminate entro il 1° agosto
2017 e, nell'affermativa, l'ammontare preciso del loro costo.
3.4. Non è inoltre dato di sapere se il
committente abbia esperito accertamenti riguardo alla referenza (n. 4)
dell'aggiudicataria relativa a lavori di pulizia e manutenzione riali per il
consorzio manutenzione opere arginatura __________ - __________ tra il 2002 e
il 2016. Il committente di tale opera ha attestato che l'importo dei lavori ammonta
a
ca. fr. 630'000.-.
Problematico è innanzitutto l'arco temporale su cui
sarebbero state attuate le opere, atteso che le regole di gara ammettevano
referenze limitate al periodo 2007-2017. Desta inoltre perplessità che tali
prestazioni siano state eseguite quale unica commessa nell'arco di 14 anni. Al
committente spetterà pronunciarsi in merito, ritenuto che potrà ammettere
unicamente referenze per lavori eseguiti in un'unica commessa - diversamente da
lavori periodici eseguiti in momenti diversi - tra il 2007 e il 2017,
accertando l'esatto importo corrisposto per i lavori eseguiti.
3.5. In mancanza di
tali elementi, al Tribunale non è possibile pronunciarsi in merito alla
valutazione operata dal committente. Gli atti vanno pertanto retrocessi a
quest'ultimo affinché, una volta raccolte le informazioni mancanti, rivaluti le
offerte rimaste in gara. La stazione appaltante dovrà esaminare se e in che
misura sono ammissibili le referenze n. 4 e 5 dell'aggiudicataria. Nella
rivalutazione delle referenze addotte dalla ricorrente dovrà invece
pronunciarsi circa l'assegnazione di quarti di punto supplementari per opere specialistiche.
4.
Visto quanto
precede, il Tribunale non può che accogliere il ricorso, annullando la
decisione impugnata e rinviando gli atti al committente perché si pronunci
nuovamente sulle offerte della ricorrente e dell'aggiudicataria, uniche rimaste
in gara (art. 41 cpv. 1 LCPubb).
5.
L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente
alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
6.
Il rinvio degli
atti all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito
aperto, comporta che chi ricorre sia considerato vincente (cfr. STF 2C_559/2015
del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). La tassa di giustizia è pertanto posta a
carico del committente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), il quale rifonderà alla ricorrente
congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). All'aggiudicataria, che non ha
resistito al ricorso, non sono per contro addossati oneri processuali.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
accolto
.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione
9 ottobre 2017 con cui il municipio di CO 2 ha deliberato
la commessa per l'aggiudicazione delle opere di taglio di rami e piante che
ostacolano l'esercizio delle linee aeree alla CO 1 è annullata;
1.2.   gli atti sono rinviati al
committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico del comune di CO 2. Alla ricorrente è
restituito l'anticipo delle presunte spese processuali.
3.   Il comune di
CO 2 rifonderà alla ricorrente l'importo di fr. 1'800.- a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei
limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
5.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera