ti_gerichte · 90.1994.322 · 1995-08-22 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 22.08.1995 90.1994.322
Tessin Tribunale della pianificazione 22.08.1995 90.1994.322
Ticino Tribunale della pianificazione 22.08.1995 90.1994.322

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00322
Lugano
22 agosto 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
28 gennaio 1994
di
______________
-
______________
,
rappr.
da:
______________
,
______________
-
______________,
contro
la
decisione del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1993 che approva il PR del
Comune di
______________
e nel contempo respinge i ricorsi di prima
istanza dei qui insorgenti
visto
le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di
______________
e         la
risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato
visto
il sopralluogo del 13 ottobre 1994
letti
gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari
r
i t en u t o
in
fatto
a.   ______________
______________
è proprietaria dei part.
______________
e
______________
RFD
______________
(sezione
______________.)
Il PR di
______________,
______________
e
______________,
adottato dal Consiglio comunale il
24 febbraio 1992 e approvato dal Consiglio di Stato con la querelata
risoluzione, inserisce la prima in zona agricola e attribuisce la seconda al
territorio senza destinazione specifica.
La ricorrente che già
aveva impugnato il PR in prima istanza e che aveva visto respingere il proprio
gravame dal Consiglio di Stato, insorge in questa sede adducendo motivi
d’ordine e di merito. Chiede che venga ordinato il sopralluogo, negatole in
prima istanza, e in via principale che le località di situazione delle sue
particelle vengano inserite in zona R2b, rispettivamente che lo siano le
particelle medesime. Con protesta di spese e ripetibili.
Censura in particolare la
mancata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, lamenta la
violazione del diritto di essere sentito in punto sia al negato sopralluogo sia
alla motivazione, stereotipata ed elusiva del Consiglio di Stato. Nella
sostanza si duole della violazione della garanzia costituzionale della
proprietà e della parità di trattamento. Le due particelle, ma segnatamente la
______________”
sono inserite in una zona di per sé omogenea, atta
all’edificazione, attrezzata e sulla quale in grossa parte già esistono
costruzioni.”
Soprattutto censurabile è l’attribuzione della part.
______________
al territorio senza destinazione specifica, “
poiché rappresenta
l’assoluta indecisione dell’autorità pianificatoria a sapere cosa fare di
questa zona, sulla quale appunto molti proprietari già hanno costruito, mentre
altri ne sono stati impossibilitati
.” E’ così violato l’art. 15 LPT.
Carente è in concreto un
interesse pubblico prevalente sugli interessi privati “che per la ricorrente
giustificano la richiesta di edificabilità delle particelle in discussione.”
b.
Nelle sue
osservazioni il Municipio illustra il lungo iter seguito dal PR, “
in pratica
completamente elaborato prima dell’entrata in vigore della LALPT
”; ossia
prima della relativa normativa sulla partecipazione della popolazione (art. 32
e 33 LALPT). Il Municipio ha nondimeno messo in atto una procedura
partecipativa avvalendosi “
della collaborazione di una commissione composta
da cittadini di quei quartieri, avente il compito di riferire all’autorità pianificatoria
le aspirazioni della popolazione
.” Precisa che tale commissione è stata
istituita già nel 1984, “
subito dopo la decisione del Consiglio comunale di
dare inizio alla revisione del PR
.” “
Il Municipio ritiene pertanto di
aver ossequiato il disposto dell’art. 4 cpv. 1 e 2 LPT, che peraltro non gli
poteva essere direttamente opposto.”
Espone quindi i motivi per cui il
rifiuto di sopralluogo resiste alla censure ricorsuali e così per la pretesa
carenza di motivazione. Seppur forzatamente concisa (ben 67 sono stati i
ricorsi contro il PR di
______________
e
______________,
di cui
parecchi con fattispecie identiche), la motivazione consente di “
dedurre gli
elementi essenziali sui quali si è fondato il Consiglio di Stato
.”
Quanto all’asserita
violazione della proprietà il Municipio precisa che già nel precedente PR la
part. 914 figurava in zona residua. Poiché la zona edificabile attuale “
soddisfa
più che abbondantemente le previsioni di sviluppo futuro del Comune per i
prossimi 15 anni
”, non si giustificava di inserirvi dei terreni parecchio
discosti da essa, come la part. 914 ed anche, peraltro, come diversi altri
fondi “
che si trovano nella medesima situazione di fatto di quello della
ricorrente, ai quali è stato riservato analogo trattamento giuridico.”
In merito alla part.
______________,
il Municipio, precisato che la proprietà è “completamente circondata dal
bosco e lontana dalla zona edificabile”, riferisce che la sua assegnazione alla
zona agricola “è avvenuta su indicazione della Sezione agricoltura del
Dipartimento dell’economia pubblica, che ne ha determinato l’idoneità per la
foraggicultura ed il pascolo.” Tale assegnazione rispetta peraltro la
pianificazione di rango superiore, “poiché la destinazione agricola dell’area
in questione è stabilita dal piano direttore.” La soluzione contestata,
conclude il Municipio, è quindi sorretta da validi ragioni d’ordine
pianificatorio e sfugge alla censura di questo tribunale. Il comune chiede
quindi il rigetto, nella misura in cui è ricevibile, del ricorso.
Nelle sue osservazioni il
Consiglio di Stato espone i motivi a sostegno della propria risoluzione e
propone la reiezione dell’impugnativa. Vi torneremo più in dettaglio,
occorrendo, nei considerandi.
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
In
Ordine
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   Diritto di essere
sentito
La ricorrente lamenta la
mancata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, il
sopralluogo rifiutato, la carenza di motivazione.
Le diverse censure sono
tutte riconducibili alla violazione del diritto di essere sentito, così
definito dal Tribunale federale nella sentenza 6.4.1994 in re Lucchini e LLCC
c. TPT (1P.513/1993): “
il diritto di essere sentito - inteso in senso lato -
serve da un lato all’accertamento dei fatti e costituisce, dall’altra, la
facoltà per il cittadino di partecipare all’emanazione di una decisione che lo
tocca nella sua situazione giuridica, e permette, segnatamente, prima che venga
adottata una decisione, di offrire mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o
per lo meno di esprimersi sul risultato dell’assunzione delle prove quando ciò
sia idoneo a influenzare la decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e
rinvii)
.” Cfr. parimenti DTF 119 Ia 141 consid. 5 a
bb.
L’estensione del diritto
viene definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela
risulta insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili
direttamente dall’art. 4 Cost, che garantiscono al cittadino diritti di difesa
minimi in ogni vertenza.
2.1   Partecipazione della
popolazione
La giurisprudenza federale
ravvisa due distinti momenti nel processo pianificatorio: la formazione della
volontà politica, da un lato (pianificazione in quanto atto politico dello
Stato) e la protezione giuridica, dall’altro.
Quest’ultima è garantita,
giusta l’art. 33 cpv. 2 LPT, contro le decisioni e i piani di utilizzazione (PR)
fondati sulla legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e
federali.
La partecipazione della
popolazione al processo pianificatorio e per cominciare la sua informazione
sugli scopi e sviluppi della pianificazione, cui le autorità devono provvedere
a norma dell’art. 4 LPT, è essenzialmente finalizzata alla formazione della
volontà politica. Come tale non rientra nel campo applicativo dell’art. 33 LPT.
Non è dunque dato ricorso contro la mancata partecipazione della popolazione o
una sua carente informazione, se non nella misura in cui ciò violi nel contempo
il diritto di essere sentito, garantito dall’art. 4 Cost e quindi protetto
giuridicamente (cfr. DTF 111 Ia 168/69, 114 Ia 233 ss).
Dall’art. 4 Cost. è
tuttavia unicamente deducibile l’obbligo delle autorità comunali e cantonali di
prendere in esame le obiezioni sollevate in procedure di opposizione o di
ricorso (o di omologazione), non quelle presentate in uno stadio precedente,
dedicato alla formazione della volontà politica, consacrata poi nel PR con la
sua adozione da parte dell’organo competente.
Poiché, dunque, il diritto
di partecipare non è garantito al di là del diritto di essere sentito, se la
violazione del secondo è sanata non rimane spazio per dolersi della
disattenzione del primo. E’ quanto avviene quando contro la decisione inficiata
da simile vizio è dato ricorso al Consiglio di Stato, nel cui ambito il
ricorrente può esporre le sue ragioni ad un’autorità munita di pieno potere
cognitivo, conformemente all’art. 33 cpv. 3 LPT. Analogamente, allorché il
Consiglio di Stato ha adottato una modifica d’ufficio, sicché il tribunale
interviene come unica istanza e deve giudicare con piena cognizione in
applicazione del citato art. 33 cpv. 3 LPT. Non diversamente quando i fatti sono
incontestati e il tema litigioso verte unicamente su questioni di diritto,
sulle quali la cognizione del tribunale è istituzionalmente piena.
(Cfr. sul tema DTF 115 Ia
93 seg., 114 Ia 233 ss, 111 Ia 168/69; vedi la critica di Moor, op. cit. vol.
II. pag. 293).
In concreto, il Municipio,
ricordato nelle sue osservazioni il lungo iter seguito dal PR, “in pratica
completamente elaborato prima dell’entrata in vigore della LALPT”, fa presente
di essersi avvalso della collaborazione di una commissione composta da
cittadini dei quartieri interessati dalla revisione del piano, “avente il
compito di riferire alle autorità pianificatorie le aspirazione della
popolazione”.
A prescindere dall’ovvia
inidoneità di questa forma indiretta ad adempiere il dettato dell’art. 4 LPT,
in vigore già prima che, votando nel 1986 il credito per la revisione del PR,
il Consiglio comunale desse avvio alla surricordata sua lunga gestazione, la
censura va disattesa. Il diritto di essere sentito è infatti stato rispettato dalla
procedura di adozione delle varianti in esame e peraltro un’eventuale
violazione sarebbe stata sanata in questa sede, posto che i punti litigiosi
involvono mere questioni di diritto sulle quali è data piena cognizione
dell’istanza giudicante (cfr. DTF 118 Ib 111 seg. consid. 4).
2.2   Mancato sopralluogo
La censura è inconferente:
la documentazione agli atti bastava ai fini di un corretto giudizio e il
Consiglio di Stato era fondato, in forza di un anticipato giudizio sulle prove,
a rinunciare al mezzo probatorio (DFT 112 Ia 202).
Vale pure qui la
considerazione che il litigio verte su mere questioni di diritto.
2.3   Carenze motivazionali
Corrisponde a principi
generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito,
che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. “
S’egli
infatti non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità
decidente non potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della
decisione. Per di più non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né
l'autorità ricorsuale avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“
(DTF
98 Ia 460 ss, trad. ns.).
In linea con questo
principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv.
LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma
scritta.
Non occorre che la
motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal
ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio
(cfr. DTF 112 Ia 110).
Così nel presente caso. Il
Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha
respinto i ricorsi ed approvato, malgrado le censure ricorsuali, il posteggio
litigioso. Ciò è d’altronde bastato alla ricorrente per presentare un più che
circostanziato ricorso.
3.   Garanzia della proprietà
La ricorrente si duole che
l’inserimento dei suoi fondi in zona non edificabile violi la garanzia della
proprietà sancita dall’art. 22ter Cost.
3.1
L’art. 22ter Cost.,
adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater
sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto
costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta:
Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla,
in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per
oggetto:
a) la proprietà in quanto
istituto (
Institutsgarantie
) e
b) i diritti individuali
del proprietario contro gli interventi dello Stato (
Bestandesgarantie
)
3.2   Garanzia della proprietà
come istituto
Il legislatore non può
emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano
della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti
essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai
privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali
(G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
3.3   Garanzia dei diritti
individuali
Sono protetti i diritti
patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato
fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art.
22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi
esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non
si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi
d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
4.   Base legale
Le restrizioni di diritto
pubblico della proprietà devono avere una base legale, devono cioè essere
previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per
gli atti normativi importanti la competenza spetta in linea di principio al
legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a
referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in
senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il
legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le
proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n.
27 seg.). Se poi le restrizioni della proprietà sono particolarmente incisive
la giurisprudenza federale esige una legge formale chiara ed univoca (DTF 115
Ia 288).
4.1
A proposito di
restrizioni della proprietà poste in atto da un piano regolatore va considerato
ch’esso non costituisce né una norma generale astratta né una decisione
amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda dei casi si
apparenta piuttosto all’una che all’altra categoria .
In adempimento del
precetto costituzionale che prescrive una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio, il PR disciplina l’uso ammissibile
del territorio comunale suddividendolo in zone e stabilendo le norme di
attuazione concernenti sia le singole zone sia l’intero territorio.
Nella misura in cui le
relative disposizioni regolano “una pluralità di situazioni concrete sumibili a
una fattispecie tipica” (DTF 90 I 352) o, in altri termini, “hanno per
destinatari una cerchia indeterminata di persone e (...) disciplinano una serie
indefinita di fattispecie prescindendo dal caso concreto e dalle persone” (Rep.
1986 302, 306; DTF 106 Ia 386), la restrizione della proprietà che ne procede
trova in esse, norme astratte e generali, adottate dal legislatore comunale e
soggette a referendum, la propria base legale.
La premessa è che il
comune tragga dal diritto cantonale la competenza di emanare simili
disposizioni. Ora i comuni possono, in genere, “
essere attivi in materia di
legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
entro i limiti della loro autonomia
" (Jagmetti, Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10). “
In generale una regolamentazione
comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo
legislativo comunale
”, precisa Moor in Droit administratif, I. vol., 2.a
ed. pag. 336, attribuendo al principio della gerarchia delle norme e non della
base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella
specifica materia secondo il diritto cantonale (cfr. inoltre op. cit., II vol.
pag. 298). Ciò vale segnatamente per l’adozione del PR (cfr. Scolari, Diritto
amministrativo, Parte speciale n.
______________
e
______________).
Nell’ordinamento
giuridico ticinese spetta al comune adottare il PR, al Consiglio di Stato
approvarlo. Quale debba esserne il contenuto non è stabilito esaustivamente dal
diritto cantonale (LALPT) che si limita ad enunciare i principi e gli obiettivi
generali che il piano deve realizzare e, dopo aver precisato che il PR
comprende tra i suoi componenti le rappresentazioni grafiche e le norme di
attuazione, ne enumera, ma solo in modo esemplificativo, i possibili contenuti
(art. 28 LALPT).
Il comune gode dunque di
un’ampia autonomia nel definire l’assetto del proprio territorio e nel
regolarne l’uso. Tuttavia, laddove l’ordinamento comunale comporti restrizioni
particolarmente importanti della proprietà e, in particolare, se la restrizione
si presenta in forme atipiche, inconsuete, la competenza del comune di imporla
tramite il suo PR deve risultare chiaramente e senza possibili equivoci dal
diritto cantonale. Non si tratta della base legale della restrizione stessa
(tale è e rimane la disposizione del PR che prevede tale restrizione), ma
dell’attribuzione al comune della competenza di restringere in quel modo e
misura la proprietà, competenza che per l’importanza della restrizione,
rispettivamente per la singolarità del provvedimento (col pericolo che si
diffonda e faccia scuola) non possa dedursi dalla normale autonomia comunale,
che ne risulta così precisata (cfr. per analogia le considerazioni in 118 Ia
245 consid. 3c, in part. pag. 250).
5.
Part. 746
RFD
Lugano
5.1
La ricorrente si duole
dell’attribuzione alla zona agricola di detto fondo.
Rammentiamo in proposito
che quella agricola figura tra le tre zone fondamentali che il PR deve
delimitare a norma dell’art. 14 LPT. Il suo contenuto è specificato dall’art.
16 LPT; vi fanno parte i terreni idonei all’utilizzazione agricola o
all’orticoltura, rispettivamente quelli che nell’interesse generale devono
essere utilizzati dall’agricoltura. Dal canto suo la legge sulla conservazione
del territorio agricolo del 19.12.1989 (LTAgr) fa obbligo al cantone di
delimitare nel PD - e precisamente nelle rappresentazioni grafiche - le
superfici per l’avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni idonei
all’utilizzazione agricola (art. 2 e 3 LTAgr). Incombe ai Comuni determinare la
zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio agricolo cantonale
rappresentato graficamente nel PD (art. 4 LTAgr). La zona agricola a norma
della LTAgr comprende le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e
alla foraggicoltura di prima e seconda priorità nonché i territori agricoli
sussidiari che nell’interesse generale devono essere utilizzati
dall’agricoltura (art. 5 LTAgr). L’art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT indica tra i
contenuti delle schede grafiche del PR le zone agricole nella definizione
fornitane dal succitato art. 5 LTAgr. Il comune ha fatto fronte all’obbligo
pianificatorio postogli dalle suddette disposizioni introducendo l’art. 29bis
nelle proprie NAPR (zona agricola Ag) e delimitando le zone agricole sul
proprio territorio.
La base legale è
pacificamente data.
5.2
Chiarito questo punto,
rimane da stabilire se l’inclusione in zona agricola della part.
______________
è avvenuta a giusta ragione, nel rispetto segnatamente del diritto federale
e in primis dei principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT (art. l
e 3 LPT). La ricorrente lo contesta. Invano.
Va tenuto presente che la
drastica riduzione subita negli anni addietro dai terreni agricoli rende
particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e
ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura
stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in
caso di grave crisi (a ciò servono essenzialmente le SAC), alla riserva di aree
impregiudicate per le prossime generazioni e alla protezione del paesaggio.
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono
molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica
dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc.
Può dunque giustificarsi l’esclusione dall’edificazione anche di aree
mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di
essere conservate (cfr. ZBl, Band 95 1994 pag. 133 seg.).
D’altro canto
l’inserimento in zona edificabile presuppone a norma dell’art. 15 LPT che il
comparto sia idoneo all’edificazione e inoltre che sia o già ampiamente
edificato o presumibilmente necessario per l’edificazione nei prossimi quindici
anni. Nel caso presente se l’idoneità del terreno sul piano meramente
morfologico, geologico ecc. non è dubitabile, non sono invece dati gli altri
requisiti. Il comparto, inedificato, confina con l’ultima propaggine della zona
edificabile (R2), pochissimo edificata, /dalla quale è separato da una
stradina?/ ed è per il resto circondato dal bosco. Non vi sono motivi per dover
estendere in quel comparto una zona edificabile già ampiamente dimensionata,
come risulta chiaramente dalla relazione tecnica del PR. Il terreno presenta
percontro un’indiscussa idoneità all’uso agricolo e in effetti la Sezione
agricoltura del DEP l’ha qualificato idoneo per la foraggicultura ed il
pascolo. Per tutti questi motivi l’inclusione nella zona agricola della part.
______________
resiste alle censure ricorsuali e la risoluzione governativa che l’ha
approvata merita conferma in questa sede, con conseguente rigetto
dell’impugnativa su questo punto.
6.   Part. 914
6.1
Giusta l’art. 18 cpv.
2 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non
vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che
tale attribuzione sia differita. Nel primo caso abbiamo una zona senza
destinazione specifica (zona residua). Nel secondo, una zona di riserva in cui,
nell'attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione
a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via
eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto altresì conto del
carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non
dev’essere ostacolata o impedita.
Nel diritto cantonale
l’art. 28 cpv. 2 lett. n, LALPT menziona tra i possibili contenuti delle schede
grafiche di PR il “territorio senza destinazione specifica”, ma non ne precisa
natura e finalità. Può fornire utili lumi in proposito il richiamo alla LE 73
il cui art. 16 cpv. 2 lett. a) annoverava tra le diverse zone di utilizzazione
la
zona residua
. Questa zona comprendeva naturalmente ogni superficie
senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo, ma
se ne estese l’accezione fino ad abbracciare “
il territorio di riserva e di
transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di
sviluppo o di verde
” (Scolari, Commentario della legge edilizia n. 51
all’art. 16, cit. in DTF 114 Ia 315 consid. 3a).
Più specificamente per la
zona di riserva può essere fatto riferimento all’art. 80 LALPT. Secondo questo
disposto il proprietario di un fondo “incluso in zona edificabile ma non nel
programma di realizzazione delle opere di urbanizzazione può chiedere al Comune
rispettivamente al Cantone di anticipare l’esecuzione dell’urbanizzazione
secondo il progetto generale” (cpv. 1). Tuttavia il Comune, rispettivamente il
Cantone, “può negare questa facoltà quando la pianificazione
fissa
precise tappe per l’utilizzazione razionale del territorio”
(
cpv. 2
,
corsivo ns.). La LALPT prevede dunque da un lato la pianificazione per
tappe successive della zona edificabile (Baugebietsetappierung) e dall’altro
l’urbanizzazione per tappe (Erschliessungsetappierung). Se è data la prima,
l’anticipazione dell’urbanizzazione da parte del privato è di regola esclusa:
essa dev’essere coordinata con le tappe dell’apertura all’edificazione delle
nuove aree.
In questo contesto viene a
situarsi l’art. 32 NAPR del Comune di
______________.
Il territorio senza
destinazione specifica SDS “comprende tutto il territorio giurisdizionale del
Comune non definito nel piano delle zone come zona edificabile, zona forestale
o zona agricola” (cpv. 1). “L’utilizzazione del suolo è disciplinata dalle
norme di attuazione del piano del paesaggio e dal diritto cantonale di
applicazione della LPT” (cpv. 2). “L’edificabilità, riservate le eventuali
ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione del piano del
paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT (eccezioni fuori dalle zone
edificabili), e dalla legislazione cantonale di applicazione” (cpv. 3).
Si tratta in prima linea,
come già per la zona residua dell’art. 16 cpv. 2 lett. a LE e della prima
ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 cpv. 2 LPT (comprensori non attribuiti), di aree
che il PR rinuncia ad assegnare a una specifica zona. Si tratterà per lo più di
terreni che per la loro situazione, dimensione, natura del suolo ecc. non si
prestano a nessuna delle utilizzazioni classiche. Tuttavia, come già in regime
LE per il territorio residuo, è lecito interpretare l’art. 32 NAPR estendendolo
a zone facenti funzione di riserva, a carattere transitorio, da potersi
successivamente includere in zona edificabile.
Nella misura in cui le
zone residue o di riserva delimitate dal PR comportino restrizioni della
proprietà, la loro base legale è data dall’art. 32 NAPR, emanato dal
legislatore comunale nei limiti della competenza conferitagli dal diritto cantonale
e federale, con particolare riferimento agli art. 28 LALPT e 14-18 LPT.
6.2
Ciò premesso, va
precisato che la rinuncia ad attribuire una determinata area ad una specifica
zona di PR, rispettivamente il differimento di tale attribuzione è ammesso dalla
giurisprudenza federale solo a certe, severe condizioni.
Il provvedimento deve
infatti porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2
LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere
suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette,
definite nei loro tratti essenziali dagli art. 15, 16 e 17 LPT. La possibilità
offerta dall’art. 18 LPT di delimitare altre zone e segnatamente di non
attribuire a specifiche zone determinati comparti o di rinviarne l’azzonamento
dev’essere vista alla luce di quest'obbligo. Tutto il territorio deve avere una
destinazione chiara e definita: la costituzione di zone
residue
o di
riserva
può essere ammessa solo se sorretta da valide ragioni di natura pianificatoria.
6.2.1
La
zona residua
verrà
creata in quelle porzioni del territorio che per la loro dimensione, natura,
configurazione, qualità del suolo, ecc. non rientrano nella definizione di
nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbero ragionevolmente esservi
incluse. Si tratta ad esempio di scampoli di terreno, residuati da una
razionale suddivisione del territorio nelle diverse zone, i quali  non servono
per l’agricoltura, non si prestano all’edificazione né hanno funzione
protettiva. Il motivo della loro mancata inclusione in una zona ordinaria del
PR non sta nell’incertezza circa la loro definitiva destinazione, ma perché é
chiaramente escluso che possano esservi attribuiti. E’ questo il vero e proprio
territorio senza destinazione specifica
. Corrisponde suppergiù ai
terreni improduttivi della LE.
Pacificamente non è con
questo contenuto che è stata delimitata la zona senza destinazione specifica in
contestazione.
6.2.2
Più complessa e
problematica è la questione delle
zone di riserva
.
Si tratta per lo più di
zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione ma
momentaneamente tenute in riserva, nelle quali è intanto consentito solo l’uso
fin lì fattone, l’edificazione potendovi essere ammessa solo a titolo eccezionale,
a norma dell’art. 24 LPT, tenuto comunque conto della possibile destinazione
futura, da non pregiudicare.
Due possono essere
essenzialmente i motivi per creare una zona di riserva.
Il primo può risiedere
nell’
incertezza
circa l’evoluzione futura, sia demografica che edilizia:
un determinato comprensorio è di per sé atto all’edificazione ma non vi sono
elementi sufficientemente attendibili per ritenerlo verosimilmente necessario
all’edificazione nei prossimi quindici anni, anche se questa eventualità non
può essere scartata ed è in linea di massima auspicata. Può quindi essere utile
creare una zona d’attesa, non attribuendole nel frattempo una destinazione che
potrebbe entrare in conflitto con quella futura, eventuale.
Il secondo motivo è di
natura politico-insediativa. Nella grande maggioranza dei casi i comuni si
trovano difronte ad una zona edificabile largamente sovraddimensionata. Gli
scopi e i principi pianificatori fondamentali richiedono che venga ridotta.
Tuttavia una drastica amputazione non è spesso politicamente proponibile. Tra i
provvedimenti meno incisivi ma comunque utili allo scopo figura l’istituzione
di zone di riserva. Una parte del territorio, di per sé edificabile, viene
sottratta (temporaneamente) all’edificazione per eventualmente esservi ammessa
successivamente se, come è previsto,  l’evoluzione del fabbisogno lo
richiederà. L’area potenzialmente edificabile viene suddivisa in settori da
aprirsi in tappe successive all’edificazione. E’ la surricordata
Baugebietsetappierung.
6.2.2.1
La giurisprudenza
federale ha ammesso già prima dell’entrata in vigore della LPT e quindi
dell’art. 18 cpv. 2 la zona di riserva. Ha ritenuto che “
se il comune può
limitare l’area edificabile commisurandola al fabbisogno dei prossimi quindici
anni può anche scaglionarne nel tempo l’edificazione
” (DTF 104 Ia 131
consid. 4b, pag. 141). “
Nell’ampia competenza di delimitare il territorio
edificabile è chiaramente compresa quella meno estesa di liberarlo in tappe
successive all’edificazione
” (DTF 108 Ia 33 consid. 3, pag. 36). “
La LPT
non vieta che cantone e comuni si sdebitino in più fasi
(in mehreren
Schritten)
dell’obbligo di adottare il PR
” (DTF 110 Ib 265 consid. 4
pag. 267). Lo scaglionamento (Etappierung) è stato considerato l’antidoto, in
alternativa al dezonamento (Auszonung), contro il sovraddimensionamento della
zona edificabile. Una semplice urbanizzazione per tappe, la cui anticipazione i
proprietari possano chiedere a loro spese, non consentirebbe di controllare
altrettanto bene l’evoluzione né di combattere con altrettanta efficacia il
fenomeno indesiderabile e antieconomico dell’edificazione sparsa (DTF 104 Ia
131 seg. consid. 4)
Non esclusa a priori dalla
giurisprudenza è inoltre la creazione di zone di riserva che, in aggiunta alla
zona edificabile prevista per i prossimi quindici anni, tengano libere da
precise destinazioni le aree presumibilmente occorrenti all’edificazione nel
periodo successivo. La condizione è che tali aree non siano già necessarie e da
urbanizzarsi nel periodo precedente. In questo caso si dà l’ipotesi dell’art.
15 lett. b LPT e le aree vanno incluse nella zona edificabile (DTF 110 Ia 53).
Questa ammissione in linea
di principio della zona di riserva non deve trarre in inganno. Come sopra
anticipato, la giurisprudenza federale usa criteri alquanto restrittivi nei
confronti di questo strumento. La tendenza è chiaramente di riconoscere la
compatibilità con l’obbligo di pianificare solo nei casi in cui il differimento
è dovuto all
’incertezza
sulla definitiva destinazione da
attribuire al comparto.
Alla luce di questo
principio non solo il Tribunale federale non ha ritenuto conforme al diritto
federale un azzonamento sotto condizione risolutoria (DTF 118 Ia 172), ma ha
inoltre precisato che “
se la zona edificabile contiene solo il territorio
già ampiamente edificato o che sarà verosimilmente necessario per
l’edificazione nei prossimi quindici anni, non è compatibile con l’art. 15 LPT
suddividerla in settori da aprirsi all’edificazione solo a seguito di nuovo azzonamento
o di analoga procedura. Ciò potrebbe comprimere artificialmente l’offerta di
terreni edificabili e paralizzare il mercato
” (DTF 112 Ia 155 consid. 2c).
La zona edificabile è dunque da tenere disponibile tutta intera per
l’edificazione. Ancora più esplicito il divieto in DTF 115 Ia 341: dopo aver
premesso che il differimento sine die della definizione delle zone di
utilizzazione del PR è incompatibile col dovere di pianificare dell’art. 2 LPT,
il tribunale federale ravvisa un simile rinvio nella provvisoria attribuzione
ad una zona di riserva, in occasione della prima adozione di un PR conforme
alla LPT, di terreni che, già edificabili secondo il precedente diritto,
adempiono i presupposti legali della zona edificabile, sono già ampiamente
edificati e presumibilmente occorreranno per l’edificazione nei prossimi
quindici anni. “
La giurisprudenza federale ammette il differimento della
definitiva attribuzione ad una specifica zona solo se v’è incertezza circa la
sua futura utilizzazione (DTF 112 Ia 158 seg., e 316 consid. 3b).
”
Ritroviamo in DTF 118 Ia 165 seg. consid. 3c pag. 173 lo stesso principio. Non
è ammesso che il terreno attribuito alla zona edificabile possa essere
edificato solo a seguito di una nuova procedura di azzonamento
(Umzonungsverfahren) o di una procedura equivalente.
“Ciò non significa,
afferma il Tribunale federale, che se sussistano incertezze non se ne debba
tener conto, ma lo si potrà fare solo se queste sono pianificatoriamente
fondate.” Così, avverte la somma istanza, nelle ipotesi dell’art. 18 cpv. 2
LPT, che consente di creare zone di PR per comprensori la cui utilizzazione non
è ancora determinata o in cui una determinata utilizzazione dev’essere ammessa
solo più tardi. Così inoltre nell’ambito della zona di pianificazione (art. 27
LPT), che vieta interventi suscettibili di pregiudicare la pianificazione in
via di formazione. Altre incertezze, non determinate da motivi pianificatori,
non giustificano remore nell’adempimento del dovere di pianificare. Si
consideri, avverte il Tribunale federale, che “per sua natura la pianificazione
è chiamata a operare in un futuro per molti versi ancora oscuro, ch’essa
contribuisce con la sua azione a formare. Ora questa funzione può essere
assolta unicamente da una pianificazione vincolante, su cui il proprietario
possa fare affidamento” (DTF 118 Ia 165 consid. 3c, pag. 173, trad. ns).
6.3
Risulta da questo
excursus che, all’infuori dei casi in cui l’istituzione di una zona di riserva
è dettata dall’incertezza sulla destinazione da dare al comprensorio,
incertezza non superabile coi normali strumenti pianificatori, la
giurisprudenza, specie quella meno remota, tende a negare la legittimità del
provvedimento. Se il comprensorio risponde alla definizione dell’art. 15 LPT e
non vi sono motivi per attribuirlo di preferenza ad altra zona, se dunque non
possono esservi dubbi sulla sua destinazione, l’inclusione in zona di riserva
non ha in linea di principio motivo di essere (DTF 116 Ia 330).
Per poter nondimeno creare
una zona di riserva ai sensi dell’art. 18 cpv. 2 LPT (e delle corrispondenti
norme cantonali e comunali), come nel caso del comune che vuole distribuire nel
tempo la costruzione di una zona edificabile già prevedibile nella sua
estensione finale, occorrono ragioni pianificatorie pertinenti e importanti,
che prevalgano sull’obbligo di conferire subito una connotazione
pianificatoriamente chiara e definitiva a tutto il territorio comunale. Può qui
essere rimandato al già citato DTF 104 Ia 142: “
Non pare irragionevole di
promuovere a breve termine la concentrazione dell’edificazione nella zona
edificabile definitiva, vietando temporaneamente alla costruzione i terreni di
seconda tappa fintanto che ve ne sia di liberi nella prima
” (cfr. parimenti
DTF 108 Ia 36 e 110 Ib 267). Ma, come già rilevato, nella ponderazione dei vari
interessi in giuoco cui una pianificazione seria non può sottrarsi (art. 3
OPT), bisogna tener conto tra le diverse circostanze rilevanti che tale modo di
procedere può alterare il mercato, provocare un’artificiosa rarefazione
dell’offerta, fare pressione sui prezzi, creare ingiustificate disparità di
trattamento. E’ dunque semmai da usare solo laddove la situazione locale
(configurazione orografica, stato dell’edificazione e dell’urbanizzazione,
ecc.) fornisce una chiara chiave di ripartizione in comparti da subito
edificare e altri da tenere in riserva, sempre che questa suddivisione risponda
a pertinenti motivazioni pianificatorie.
Una cosa è certa. La zona
di riserva non deve servire al comune per camuffare un dezonamento ritardato e
dilazionare così le indennità espropriative (cfr. DTF 110 Ia 53 consid. 4; 112
Ia 317). Altrettanto certo è che il comune non è liberato dall’obbligo di “
stabilire
le zone da delimitare in priorità
” (DTF 112 Ia 316)”. Non può ad es. inserire
nella zona di riserva un’area che appartiene per natura e vocazione alla zona
agricola e che come tale va subito attribuita. Né sotto le mentite spoglie di
una zona di riserva può in realtà mascherare una zona di protezione, alle cui
eventuali indennità di espropriazione tenti in tal modo di sottrarsi. In questo
senso DTF 116 Ia 330: “
Andererseits darf die Reservezone nicht auf Kosten
der Bau, -Landwirtschafts - oder Schutzzone ausgeschieden werden; die
Reservezonierung setzt ein bundesrechtskonforme Ausscheidung diesere
Grundnutzungszonen voraus. Insbesondere ist Land, das nach der gesetzlichen
Vorschrift in die Bauzone gehöhrt, in eine Bauzone und nicht in eine
Reservezone einzuweisen
.
Per concludere, se non vi
sono stringenti motivi d’ordine pianificatorio per non  attribuire subito un
comparto ad una specifica zona di PR, sia per l’impossibilità di definirne
subito la destinazione (
incertezza
) sia perché pertinenti ragioni
inerenti alla pianificazione giustificano il differimento, il pianificatore
comunale deve prendere partito, fare le scelte che gli competono, attribuire il
comparto ad una zona regolamentare e non rifugiarsi nel silenzio
pianificatorio, nella sospensione del giudizio. Viola altrimenti il diritto
federale che proscrive una pianificazione a macchie di leopardo.
6.4
Nel caso presente si
cercherebbero invano motivi propri a giustificare l’assegnazione della part.
______________
RFD
______________
alla zona SDS. Come abbiamo visto sopra, la ragione non
sta nella suddivisione del territorio in zone immediatamente edificabili e in
zone destinate ad esserlo solo in un secondo tempo se l’evoluzione, non ancora
prevedibile con sufficiente certezza, lo richiederà. Qui è chiara l’intenzione
di escludere dalla zona edificabile il fondo in esame, ritenuto incompatibile
con la stessa. In tal senso la motivazione del provvedimento nella risposta del
comune, in particolare a pag. 8: “
La part. no.
______________
di
______________
è ancor più lontana dalla zona edificabile della
part. no.
______________.
Essa si trova in una zona con poche
edificazioni, che il precedente PR già attribuiva alla zona residua (Zr).
”
E quindi, difronte ad una contenibilità della zona edificabile giudicata
ampiamente sufficiente, il comune non ha ritenuto giustificato inserirvi il
fondo litigioso. Ma in quel caso avrebbe dovuto attribuirlo o alla zona
agricola o a una zona di protezione, rispettivamente ad un’altra delle zone
istituibili in base all’art. 18 LPT.
Difronte ad una momentanea
incertezza circa la definitiva destinazione del terreno avrebbe potuto far capo
alla misura di salvaguardia per eccellenza della pianificazione, la zona di
pianificazione. Rifugiarsi invece nella zona SDS costituisce un’elusione delle
norme che reggono questo istituto (art. 27 LPT, art. 66 seg. LALPT; cfr. DTF
115 Ia 341) e in particolare è un sottrarsi alla durata legale massima del
provvedimento (5 anni, più l’eventuale rinnovo per altri due).
6.5
Alla luce di queste
considerazioni la risoluzione governativa che approva l’attribuzione della
part.
______________
in zona SDS dev’essere annullata siccome non
conforme al diritto federale, segnatamente all’obbligo di pianificare
prescritto dall’art. 2 LPT.
Non spetta invece a questo
tribunale stabilire a quale zona vada assegnata la particella che ne occupa.
Toccherà al comune provvedervi; esso solo ne ha la competenza.
7.
Per i motivi
anzidetti e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è
l’inevitabile conseguenza si rende superfluo verificare la sussistenza di un
interesse pubblico preponderante e del rispetto del principio di
proporzionalità
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
parzialmente accolto
nei sensi dei considerandi. Di conseguenza la
risoluzione impugnata è annullata nella misura in cui approva l'inserimento
della part.
______________
in zona SDS. E' invece confermata laddove
approva l'attribuzione della part.
______________
in zona agricola.
2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia. Il Comune verserà fr. 1'000.-- di ripetibili alla
ricorrente.
3.   Intimazione:                  -
Avv. ________________
-
Municipio di ________
-
Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _____________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario