ti_gerichte · 52.2012.168 · 2012-07-10 · it
Pubblico concorso per l'aggiudicazione della commessa relativa alla prestazione di servizi di facility management (servizi per l'utenza) occorrenti ad un nuovo centro culturale. "Quotientenmethode". Valutazione dei criteri di aggiudicazione - Potere di apprezzamento del TRAM

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2012 52.2012.168
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2012 52.2012.168
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2012 52.2012.168

Incarto n.
52.2012.168
Lugano
10 luglio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 26 aprile 2012 della
RI 1
contro
la decisione 4/6 aprile 2012 del municipio di CO 2,
che ha aggiudicato alla ditta CO 1 di __________ il modulo 1 (servizi all'utenza)
della commessa relativa alla prestazione di servizi di Facility Management
per il nuovo Centro Culturale __________ di __________;
viste le risposte:
-      2 maggio 2012 della CO
1;
-    14 maggio 2012 del
municipio di CO 2;
preso atto della replica 29 maggio 2012 della
ricorrente e delle dupliche:
-      5 giugno 2012 della CO
1;
-    11 giugno 2012 del
municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 21
ottobre 2011 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dal
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare
le prestazioni di Facility Management occorrenti al nuovo Centro Culturale __________
di __________ (FU n. __________ pag. __________).
Gli atti di gara annunciavano che la
commessa era suddivisa in tre moduli (servizi per l'utenza; servizio di
sorveglianza della centrale; servizi di pulizia) e che le offerte sarebbero
state valutate sulla scorta di criteri di costo e di qualità, così suddivisi:
- referenze della
ditta                                                                                               15%
- qualifica delle
persone e delle competenze                                    15%
- analisi del
mandato                                                                                              30%
- concetto di
inizializzazione e implementazione dei servizi            30%
- luogo di
prestazioni di lavoro                                                                              10%
fermo restando che la valutazione finale
sarebbe stata operata dividendo l'importo offerto per i punti, debitamente
ponderati, ottenuti nei predetti criteri di qualità. Il "documento di gara
d'appal-to" precisava tutte le attività richieste in seno ad ogni modulo e
le ore previste per l'adempimento dei compiti ivi contemplati, i criteri di
idoneità richiesti e la documentazione da presentare per dimostrarne il
soddisfacimento. Indicati gli atti da produrre nel contesto dell
'analisi del
mandato
(una relazione di massimo tre pagine formato A4) e del
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
(un esposto di due pagine A4 al massimo), il committente ha anticipato
che i criteri di qualità sarebbero stati valutati applicando la seguente scala
delle note:
nota 1         senza risposta (manca
il documento)
nota 2         senza valore, non preso
in considerazione (manca il riferimento al servizio appaltato)
nota 3         insufficiente, non
raggiunge gli obiettivi
nota 4         sufficiente, raggiunge
gli obiettivi minimi richiesti
nota 5         valido, il contenuto
risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre
offerte
nota 6         molto valido, con
valore superiore a quanto auspicato e decisamente sopra la media delle altre
offerte
aggiungendo che
la singola nota per criterio,
escluso il prezzo, viene moltiplicata per il peso relativo del criterio
e
che
la valutazione finale si ottiene dividendo l'importo offerto per i punti
ottenuti negli altri criteri. L'offerta che ottiene il miglior rapporto è da
ritenere la migliore poiché presenta il miglior rapporto tra prezzo e prestazioni,
come letteralmente previsto dall'art. 38 delle direttive del CIAP
.
Alla cifra 13 del bando e 04.03.05 del
capitolato
era peraltro segnalato chiaramente che
contro gli stessi era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro
10 giorni dalla messa a disposizione degli atti di concorso. Nessuno li ha
tuttavia impugnati.
B.   Per
il modulo 1 concernente i servizi all'utenza sono pervenute al committente sei offerte,
per importi compresi tra fr. 1'894'911.- e fr. 2'229'881.-.
Esperite le necessarie valutazioni in
applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 4
aprile 2012 il municipio di CO 2 ha risolto di
assegnare
la commessa alla CO 1
(in seguito: CO 1), giunta prima
in graduatoria con un rapporto costi/punteggio qualità pari a fr. 4'401.-.
C.   Contro la
predetta decisione formalizzata il 6 aprile seguente la RI 1 (in seguito: RI 1), seconda classificata con fr. 4'595.- per punto qualità, è insorta
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento
previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
L'insorgente ha rinfacciato innanzi tutto al
committente di aver applicato un sistema di valutazione delle offerte
(punteggio assegnato in ogni criterio di aggiudicazione) non corrispondente a
quello annunciato nelle prescrizioni di gara.
La RI
1 ha poi rimproverato alla committenza di aver valutato arbitrariamente le sue
referenze
,
senza tener adeguatamente conto della collaborazione già in atto con la città
di __________, segnatamente con il Dicastero attività culturali e il suo promotore
__________ (attività teatrale). A suo parere, con le referenze addotte avrebbe
dovuto conseguire almeno 70 punti. Identico punteggio le doveva essere
attribuito per
la qualifica delle persone coinvolte nel progetto
, le
quali sono da tempo conosciute ed apprezzate dal committente, al contrario di
quelle presentate solo sulla carta dall'aggiudicataria. Parimenti insostenibile
sarebbe il punteggio (108) assegnatole per il
concetto di inizializzazione e
implementazione dei servizi
, dato che l'insorgente ha già superato con successo
questa fase grazie alle prestazioni sin qui fornite al Dicastero attività
culturali e ha dimostrato di saper realizzare strutture ex novo allorquando ha istituito
il servizio di ricezione della clientela privata della __________. In tale criterio
di aggiudicazione avrebbe dunque dovuto ottenere almeno 140 punti.
D.   a. In sede
di risposta il municipio di CO 2 si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa,
spiegando nel dettaglio in base a quali elementi ha attribuito le note contestate
dalla ricorrente.
Il committente ha quindi sostenuto che le
referenze addotte non meritavano una nota superiore al 4, poiché il volume, la
periodicità e la durata delle prestazioni notificate non sono comparabili a
quelle ben più complesse ed estese richieste per il __________. In particolare,
il servizio svolto per __________ è del tutto marginale ed è affidato a
personale avventizio, in gran parte costituito da studentesse. L'esperienza con
__________ si è conclusa nel 2008 e l'entità del mandato, in termini finanziari,
è stata assai contenuta.
Quo alle
qualifiche delle persone, la stazione appaltante ha confermato la bontà della
nota assegnata, atteso che l'organico della ricorrente è formato soprattutto da
giovani agli studi con alle spalle un bagaglio di esperienza modesto e limitato
ad eventi puntuali. L'impegno necessario per soddisfare le esigenze del modulo
1 della commessa (40'000 ore annue di lavoro) è di tutt'altro livello.
Per quanto attiene invece all'inizializzazione
e implementazione del mandato, il municipio ha confermato la nota attribuita
(4) osservando che taluni servizi previsti dal modulo esulano da quanto sin qui
fornito dalla ricorrente e che le esperienze acquisite con altri clienti non
dimostrano ancora la preparazione del personale di RI 1 ad operare in una
realtà complessa e diversificata come il __________. L'aggiudicataria possiede
per contro un'accade-mia formativa interna in grado di garantire un'inizializzazione
completa e corretta rispetto agli obbiettivi del mandato.
b. L'aggiudicataria non ha formulato
proposte di giudizio, limitandosi a prendere atto dell'aggiudicazione disposta
a suo favore dalla stazione appaltante.
E.   Dopo aver
visionato l'incarto, con la replica la ricorrente ha ulteriormente esposto le
ragioni che l'hanno indotta ad impugnare la delibera.
L'insorgente ha annotato in particolare che la CO 1 ha disatteso le prescrizioni di gara laddove ha presentato relazioni prolisse in tema di
analisi del mandato
e di
concetto di inizializzazione e
implementazione dei servizi
ed ha proposto informazioni complementari non
richieste sul formulario dei costi. Questi allegati, contrariamente al prezzo,
hanno influito pesantemente sulla valutazione delle offerte, falsando l'esito
della gara.
La ricorrente ha poi ribadito che le sue tre
referenze
, apprezzate con un 4 di sufficienza (nota equivalente a 60
punti secondo le regole concorsuali), meritavano una valutazione ben più consistente.
Tutte sono state sminuite senza tener adeguatamente conto delle loro
peculiarità, comprovanti peraltro la qualità dei servizi prestati da RI 1 e la sua
capacità di affrontare all'occor-renza una mole di lavoro ben più ampia con
persone dotate di competenze adeguate.
Lo stesso dicasi per
la qualifica delle
persone coinvolte nel progetto
, segnatamente delle cosiddette "persone
chiave". Per rapporto all'aggiudicataria, la ricorrente è stata più
esaustiva nella presentazione dei loro profili e delle loro esperienze lavorative,
di certo superiori a quelle della concorrenza. Un esame oggettivo delle offerte
avrebbe dovuto indurre il committente ad assegnare alla ricorrente una nota
almeno identica a quella (5) accordata alla CO 1.
Parimenti insostenibile
sarebbe la nota (4) conferitale per il
concetto di inizializzazione e
implementazione dei servizi
, ove solo
si consideri
che RI 1 vanta un percorso di formazione per il suo personale dal 2001 e 10
anni di esperienza nel settore specifico dell'accoglienza oggetto del modulo 1
posto a concorso.
Per finire, l'insorgente ha rilevato che se
il metodo di valutazione dei criteri di aggiudicazione preannunciato nel
capitolato fosse stato applicato correttamente avrebbe ottenuto 410 punti e un
rapporto prezzo/qualità praticamente identico a quello della CO 1. Una modifica
anche solo minima delle singole note, così come auspicata nel gravame, le
permetterebbe di ottenere il primo posto in graduatoria e, di riflesso, la
commessa nel modulo 1.
F.   a. Con la
duplica il committente si è riconfermato nella sua precedente presa di posizione,
puntualizzandola con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario -
nei considerandi seguenti.
b.
La deliberataria ha ribadito in sostanza di aver
presentato un'offerta conforme alle prescrizioni di gara.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre
1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL
7.1.4.1.4). In quanto partecipante al concorso, la
ricorrente
è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il municipio di CO 2 ha affidato la commessa, segnatamente il modulo 1
concernente i servizi all'utenza,
alla CO 1
(art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 43 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2
CIAP), è ricevibile in ordine
e può essere evaso sulla
base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv.
1 LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal
committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie
scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti
decisivi sono noti.
2.   2
.1.
Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono
prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che
garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa. Riallacciandosi
a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP
indica
quali possibili criteri di aggiudicazione
il termine, la qualità, il prezzo,
l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della
prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art.
10 cpv. 2 lett. k
RLCPubb/CIAP prescrive invece
che i documenti
di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine
di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di
valutazione.
L'esigenza di fissare
preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende
soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di
aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri
di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche
della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando,
allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del
quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini
della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero
limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte
pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di
giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di
aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente
anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,
lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione
dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte,
può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di
predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare.
Il committente non deve tuttavia
necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche
limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente
per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante
semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del
21 settembre 2010).
Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura
libera, quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di
aggiudicazione
(RDAT II-2003, n. 31;
STA 52.2010.157
del 10 giugno 2010).
2.2. Nel caso di specie, la documentazione
trasmessa a tutte le ditte concorrenti stabiliva chiaramente che la commessa
era suddivisa in tre moduli (servizi per l'utenza; servizio di sorveglianza
della centrale; servizi di pulizia) e che le offerte sarebbero state valutate
sulla scorta di criteri di costo e di qualità, fermo restando che la
valutazione finale sarebbe stata operata dividendo l'importo offerto per i
punti, debitamente ponderati, ottenuti nei criteri di qualità prefissati.
Specificava inoltre che i criteri di qualità sarebbero stati valutati
applicando una scala di note da 1 a 6, aggiungendo che
la singola nota per
criterio, escluso il prezzo, viene moltiplicata per il peso relativo del
criterio
e che
la valutazione finale si ottiene dividendo l'importo
offerto per i punti ottenuti negli altri criteri.
Il metodo scelto dal committente per la
valutazione finale (cosiddetta
Quotientenmethode
) non è usualmente
applicato in Ticino. Esso non trova di certo base legale nell'art. 38 delle
direttive del CIAP citato nel "documento di gara di appalto",
trattandosi di una norma semplicemente inesistente, né nell'art. 32 della legge
sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) invocato
successivamente (vedi presa di posizione 11 giugno 2012 del Servizio giuridico
di __________), dato che il concorso è retto dal CIAP, il quale prescrive di
aggiudicare all'offerta economicamente più vantaggiosa (vedi art. 13 lett. f).
La
formula è nondimeno suggestiva e teoricamente permette di deliberare all'offerta
che presenta il miglior rapporto prezzo/prestazione. In realtà, da una analisi
del rapporto di valutazione stilato nell'ambito del presente concorso emerge
che il rango ottenuto da ogni concorrente nella qualità è perfettamente
identico a quello finale conseguito dividendo il prezzo per la somma dei punti
conquistati nei criteri di aggiudicazione preannunciati. Il prezzo - fattore
chiave di ogni concorso - non ha dunque influito minimamente sulla classifica,
determinata invece in modo risolutivo dalla qualità in tutti i moduli, compreso
il numero 1 ove hanno gareggiato ben sei ditte. In questo lotto, la CO 1 si sarebbe aggiudicata la commessa anche con un prezzo di gran lunga superiore a quello
offerto (se fosse entrata in gara con un'offerta di fr. 1'984'608.- la
deliberataria avrebbe infatti vinto comunque con un rapporto prezzo/qualità di
fr. 4'594.-). A fronte di tali emergenze, ci si potrebbe invero chiedere se il
metodo in discussione rispetti pienamente il precetto dell'impiego parsimonioso
delle risorse finanziarie pubbliche sancito dall'art. 1 cpv. 3 lett. d CIAP e soprattutto
se ossequi l'art. 53 cpv. 3 RLCPubb/CIAP (disposto che nelle commesse non riguardanti
la fornitura di beni ampiamente standardizzati impone di indicare, oltre al
prezzo, elemento irrinunciabile, almeno un altro criterio di aggiudicazione).
Il quesito può tuttavia restare insoluto, poiché nessun concorrente
ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute
vincolanti tanto per i partecipanti al concorso, quanto per la committenza
(vedi pure art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP).
Detto questo, il Tribunale non può tuttavia
esimersi dal rilevare che il committente non ha applicato correttamente il
metodo di valutazione previsto, poiché una volta assegnate le note in ogni
singolo criterio di aggiudicazione (legato come visto alla sola qualità) non le
ha
moltiplicate
per il peso relativo del criterio
seguendo
la regola enunciata nel "documento di gara di appalto", ma le ha trasformate
in un punteggio uniformemente frazionato tra 0 ed il massimo ritenuto conseguibile
con la nota 6. A titolo esemplificativo, laddove il peso del criterio era stato
fissato al 15% la stazione appaltante o chi per essa ha utilizzato i seguenti
punteggi:
nota 1         punti   0 (in luogo di
15, rispettivamente 0.15)
nota 2         punti 18 (in luogo di
30, rispettivamente 0.30)
nota 3         punti 36 (in luogo di
45, rispettivamente 0.45)
nota 4         punti 54 (in luogo di
60, rispettivamente 0.60)
nota 5         punti 72 (in luogo di
75, rispettivamente 0.75)
nota 6         punti 90 (in luogo di
0.90, 15% di 6)
La violazione
delle regole della gara è manifesta, ma in apparenza non ha pregiudicato i
concorrenti, né ha distorto l'esito del concorso. La disattenzione non
giustifica quindi l'annullamento della delibera. Resta inteso che se il ricorso
dovesse venir accolto per altri motivi e gli atti retrocessi al committente per
nuova decisione, le prescrizioni concorsuali dovranno essere applicate alla
lettera.
3.   3.1. Il
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la
violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Costituisce in particolare
violazione del diritto l'errata o la mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di
una norma essenziale di procedura (art. 61 cpv. 2 LPamm).
Il
controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi
illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia
travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia
esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso
deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello
della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso
o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei
casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni
oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o all'adeguatezza (cfr.
Ulrich
Häfelin/Georg Müller
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. ed., Zurigo 2006,
n. 463;
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT
I-1994 n. 34).
3.2. Nell'ambito
dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati
dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale
relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il
Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento
sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e
pertinenti. Particolare riserbo s'impone anche perché la valutazione presuppone
sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie
offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva
da parte del committente (cfr. STF 2P.285/1998 del 23 dicembre 1998, consid.
4b; STA 52.2004.221 del 16 luglio 2004; RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1). D'altra
parte, valutazioni di singoli criteri di aggiudicazione che risultano lesive
del diritto non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione
impugnata. L'annullamento si impone soltanto se la correzione da apportare
sovverte la graduatoria allestita dal committente (STA 52.2010.14 del 18 marzo
2010).
3.3. La
ricorrente ha contestato la maggioranza delle valutazioni esperite dal committente
nei cinque criteri di aggiudicazione previsti, domandando in pratica di aumentare
la nota 4 assegnatale per le
referenze
, la
qualifica e competenze
,
e il
concetto di inizializzazione e
implementazione dei servizi
.
3.3.1. In tema di
referenze
il
committente ha giustificato la nota 4 rilevando che il volume, la periodicità e
la durata delle prestazioni notificate non sono comparabili a quelle ben più
complesse ed estese richieste per il __________. In particolare, il servizio
svolto per __________ è del tutto marginale ed è affidato a personale avventizio,
in gran parte costituito da studentesse. L'esperienza con __________ - ha
soggiunto il municipio - si è conclusa nel 2008 e l'entità del mandato, in
termini finanziari, è stata assai contenuta.
Pur tenuto conto della
latitudine di giudizio di cui fruisce il committente e del riserbo di cui
questo Tribunale deve dar prova nel sindacare le valutazioni esperite dal
committente stesso, la decisione del municipio di assegnare a RI 1 la nota 4
per le
referenze
non può essere tutelata siccome insostenibile. Dalle
schede di valutazione concernenti ogni singolo concorrente prodotte dal comune
risulta infatti che i mandati addotti dalla ricorrente sono stati giudicati "pertinenti",
ancorché con un "volume decisamente ridotto rispetto al mandato __________".
Nella stessa scheda, le prestazioni di lavoro in Svizzera/Ticino, apprezzate in
base all'indirizzo degli oggetti dati come referenza (cfr. cifra 04.03.03 "documento
di gara d'appalto"), sono state commentate con l'annotazione "buona
durata dei mandati che testimonia il buon lavoro, buon feedback, abituati a
lavorare ad eventi". Ad eccezione del volume dei mandati, vi è quindi una
discrepanza significativa tra gli appunti dei valutatori e le spiegazioni
fornite dal municipio. Ma vi è di più. In materia di referenze questo Tribunale
ha sempre posto l'accento sul fatto che esse servono essenzialmente ad attestare
la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente
di fornire la prestazione oggetto della commessa (cfr. pro multis, STA
52.2009.421 del 4 gennaio 2010). Procurano quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette
tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione (AGVE
1999, 329 e rimandi). Di regola, le referenze sono costituite da lavori
analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca
preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto
dirigente (quadri, specialisti). La loro corretta valutazione presuppone quindi
una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni
fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente
integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente
protocollate (AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9). Nel caso di specie non risulta
però che la committenza abbia esperito qualsivoglia accertamento sulle referenze
addotte dalle ditte in gara nel modulo 1. In particolare, nonostante l'aspetto eminentemente qualitativo che il municipio ha voluto conferire ai suoi criteri
di aggiudicazione, non è stato verificato in alcun modo se ed in che misura i
clienti delle due concorrenti sono soddisfatti delle prestazioni loro fornite (__________
a parte, che ha rilasciato una buona raccomandazione a beneficio di entrambe le
società in causa). Non è dato nemmeno di sapere se il personale occupato oltre
Gottardo nelle referenze 2 e 3 di CO 1 avrà un ruolo qualsiasi nel modulo 1 della
commessa __________, poiché se così non fosse il giudizio di valore espresso dal
committente sulle referenze addotte nel criterio di aggiudicazione 1 potrà
riferirsi unicamente al marchio e alla nomea della società, non alla capacità
dei suoi dipendenti (dirigenti locali in primis) di svolgere con successo i
compiti messi a concorso in Ticino.
Queste lacune impongono l'annullamento
della controversa delibera e la retrocessione della pratica alla stazione
appaltante affinché si pronunci nuovamente, dopo aver assunto le debite informazioni
e le prove che ancora dovessero necessitarle per l'emanazione di una decisione
adeguatamente motivata. In questo contesto il committente dovrà peraltro stabilire
prioritariamente, alla luce del principio della parità di trattamento tra
concorrenti, come considerare la referenza 2 presentata dalla CO 1, che per
motivi fin troppo evidenti non ha rispettato l'impostazione limitativa del
formulario d'offerta notificando quattro oggetti in luogo di uno solo.
3.3.2. La ricorrente sostiene che per la
qualifica
delle persone coinvolte nel progetto e il profilo delle competenze
avrebbe
dovuto ottenere una nota almeno pari a quella conseguita dalla CO 1. A riguardo, il municipio ha annotato che l'organico di RI 1 è formato soprattutto da giovani agli
studi con alle spalle un bagaglio di esperienza modesto e limitato ad eventi
puntuali, mentre l'impegno necessario per soddisfare le esigenze del modulo 1
della commessa (40'000 ore annue di lavoro) è di tutt'altro livello.
La spiegazione fornita dal committente
rispecchia quella contenuta nella scheda di valutazione dell'offerta della
ricorrente. Le regole di gara stabilivano tuttavia che la
qualifica delle
persone coinvolte nel progetto e il profilo delle competenze
sarebbero
stati apprezzati in base all'esperienza delle persone chiave (almeno una referenza
per persona chiave per ciascun modulo oggetto di commessa; vedi cifra 01.04
del "documento di gara d'appalto") non in base al curricolo
e alla pratica del personale in genere. Ne segue che le note assegnate nel
criterio di aggiudicazione 2 non possono essere confermate da questo Tribunale in
quanto lesive del diritto nella misura in cui sono state definite disattendendo
le modalità di valutazione integrate nelle prescrizioni del capitolato, che
come noto costituiscono la lex specialis del concorso.
Donde
l'ulteriore necessità di rinviare la pratica al municipio di CO 2 affinché emani
una nuova decisione, previa rivalutazione della
qualifica delle persone
coinvolte nel progetto e il profilo delle competenze
di ambedue le offerenti
nel pieno rispetto delle disposizioni concorsuali.
3.3.3. L'insorgente
pretende una nota superiore al 4 per il
concetto
di inizializzazione e implementazione dei servizi
. Negli allegati di causa
il municipio ha
confermato la bontà della nota attribuita, osservando che taluni servizi
previsti dal modulo 1 esulano da quanto sin qui fornito dalla ricorrente e che
le esperienze acquisite con altri clienti non dimostrano ancora la preparazione
del personale di RI 1 ad operare in una realtà complessa e diversificata come
il __________. Nella scheda di valutazione si accenna inoltre al fatto che la
ricorrente "propone test del personale prima di impiegarlo al __________".
Posto che il
concetto
di inizializzazione e implementazione dei servizi
è stato esaminato alla luce di una breve relazione di
due pagine A4
perché
così prevedevano le regole del concorso, a
ssegnando
alla RI 1 la nota 4 nel criterio di aggiudicazione 4, il committente non ha
sicuramente operato una valutazione indifendibile e come tale censurabile da
parte di questo tribunale. Per quanto discutibile possa apparire agli occhi
della ricorrente, essa rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto
del potere di apprezzamento che il criterio di cui trattasi riservava alla stazione
appaltante. I motivi addotti dal municipio per giustificare le valutazioni censurate
appaiono in effetti fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive, che reggono
di fronte alle critiche dell'insorgente. Inutilmente quest'ultima sottolinea
che questi ed altri criteri di aggiudicazione permettono valutazioni troppo
soggettive e difficilmente contrastabili. La RI 1 ha infatti partecipato al concorso senza sollevare obiezioni o riserve al riguardo e quindi non può più metterne
in discussione le prescrizioni, divenute ormai vincolanti. Lo esige il
principio della buona fede, il quale esclude la possibilità di contestare l'esito
di una gara scaturito dall'applicazione di regole accettate senza riserve (RDAT
I-2002 n. 24).
4.   La ricorrente
rimprovera alla CO 1 di aver presentato estese relazioni di 41, rispettivamente
30 pagine, in tema di
analisi del mandato
e di
concetto di
inizializzazione e implementazione dei servizi.
Sottolinea inoltre che la
deliberataria ha fornito informazioni complementari non richieste sul
formulario dei costi
.
Alle cifre 03.01.03 e 03.01.04 del "documento
di gara d'appalto" era specificato che l'analisi del mandato non avrebbe
dovuto superare tre pagine in formato A4, mentre il
concetto
di inizializzazione e implementazione dei servizi
andava
stilato su due pagine A4. La CO 1 ha rispettato queste consegne, ma nella sua
offerta ha poi inserito anche due allegati supplementari sugli stessi argomenti,
il primo (analisi del mandato) di 41 pagine, il secondo (
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi) di 30.
Il sotterfugio non giustifica tuttavia l'esclusione dalla gara dell'offerta
vincente, poiché nessuna disposizione concorsuale comminava tale sanzione in
caso di presentazione di relazioni complementari caratterizzate da prolissità.
Anzi, le regole (vedi cifra 03 del "documento di gara d'appalto")
permettevano ai concorrenti di compiegare all'offerta atti aggiuntivi, con l'avvertenza
che gli stessi sarebbero stati valutati "solo se in relazione evidente e
pertinente con le richieste" sollecitate. La RI 1 non ha denunciato l'incoerenza delle predette disposizioni, restrittive da un lato e accomodanti dall'altro.
Di conseguenza, ora non può di certo pretendere che la deliberataria venga sanzionata
per aver sfruttato l'ambiguità delle prescrizioni d'appalto insinuando legittimamente
estese relazioni aggiuntive nel chiaro intento di migliorare l'aspetto
qualitativo della propria offerta onde ottenere note e punteggi positivi nei
due criteri di aggiudicazione più "pesanti" (30% ognuno).
Lo stesso dicasi per le informazioni
complementari sul formulario dei costi accluse a quest'ultimo. In presenza di
lacune o incertezze riguardanti i documenti di gara, spettava invero ai concorrenti
chiedere al committente se il prezzo andava esposto con o senza IVA, o
sollecitare chiarimenti sulle modalità di calcolo dei prezzi in funzione dei
servizi prestati di notte o nei giorni festivi (vedi art. 12 RLCPubb/CIAP).
Nessuno, per quanto è dato di sapere, si è fatto avanti. Tutti hanno però
redatto in modo completo e formalmente corretto il formulario dei costi. Il
sapere come abbia fatto il committente a raffrontarli senza prima domandare a
tutti i concorrenti determinate precisazioni (sul computo dell'IVA, ad esempio)
atte a garantire la parità di trattamento e una valutazione uniforme è
questione che in questo momento, dato l'esito del ricorso, non occorre
acclarare. Ai fini del presente giudizio basta infatti ricordare che giusta l'art.
40 cpv. 4 RLCPubb/
CIAP il concorrente ha la facoltà di fornire
con allegato speciali indicazioni spiegative o integrative, purché non costituiscano
condizioni in deroga alle prescrizioni del capitolato d'appalto o del
capitolato d'oneri. Nella sua offerta la CO 1 non ha posto condizioni nel senso
vietato dalla predetta norma regolamentare, cosicché nulla imponeva che venisse
esclusa come implicitamente postulato dall'insorgente.
5.
Sulla scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto,
annullando l'avversata aggiudicazione e rinviando gli atti al com-mittente
affinché renda una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
6.   L'emanazione
del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a
concedere effetto sospensivo all'impugna-tiva.
7.   La tassa
di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori
in discussione, è suddivisa tra la ricorrente ed il committente in funzione
della loro reciproca soccombenza, atteso che l'aggiudicataria ne va esente non
avendo formalmente resistito all'impugnativa (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la
decisione 4/6 aprile 2012 con cui il municipio di CO 2 ha aggiudicato alla ditta CO 1 di __________ il modulo 1 della commessa relativa alla prestazione
di servizi di Facility Management per il nuovo Centro Culturale __________ di __________
è annullata;
1.2.   gli
atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico della ricorrente e del committente
in ragione di ½ ciascuno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei
limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria