ti_gerichte · 52.2002.126 · 2003-01-21 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.01.2003 52.2002.126
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.01.2003 52.2002.126
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.01.2003 52.2002.126

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2002.00126
Lugano
21 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 marzo 2002 della
__________
patr. da: avv. M__________
contro
la decisione 5 marzo 2002 del Consiglio di Stato (n.
1051), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso le
decisioni 24 ottobre 2001 con cui il municipio di __________ le ha negato le
licenze edilizie per insediare un postribolo dotato di un club, oppure di un
locale fitness-sauna, in un immobile situato nel quartiere di __________
(part. n. __________ RF);
viste le risposte:
-      3 aprile 2002 del
Partito __________, Sezione di __________;
-      9 aprile 2002 del
Consiglio di Stato;
-    17 aprile 2002 della
__________;
-    18 aprile 2002 del
Condominio __________;
-    18 aprile 2002 di
__________;
-    19 aprile 2002 del
Condominio __________;
-    22 aprile 2002 del
Partito __________ Sezione di __________, dell'avv. __________, dell'Associazione
__________ e di __________;
-    13 maggio 2002 del
Dipartimento delle istituzioni, Divisione degli interni;
-    16 maggio 2002 del
municipio di __________;
-    16 maggio 2002 di
__________, dell'__________ e
della
__________;
-    16 maggio 2002 di
__________ e __________;
-   17 maggio 2002  di
__________, di __________, __________, __________, __________, __________ e
__________, di __________ e __________ e di __________;
completati gli accertamenti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. La
ricorrente __________ è proprietaria di uno stabile ad uso abitativo e commerciale
(part. n. __________ RF), situato a __________, nel quartiere di __________
(zona R 5). L'edificio, denominato residenza __________, è stato costruito nel
1990. Il pianterreno è adibito ad esercizio pubblico (bar __________), mentre
ai piani superiori vi sono 23 appartamenti mono- e bilocali. Il primo piano interrato
funge invece da autorimessa per 20 auto.
Nel corso degli anni '90, gli appartamenti
sono stati occupati da prostitute, in massima parte straniere, che, oltre a
risiedervi, li utilizzavano per esercitarvi il meretricio. Ritenendo che
quest'attività si ponesse in contrasto con la destinazione autorizzata, l'8
giugno 2000 il municipio, dando seguito alle pressanti sollecitazioni degli
abitanti del quartiere, ha ordinato alla ricorrente di cessarne immediatamente
l'esercizio.
b. Dopo vicissitudini che non occorre qui
rievocare, il 4 maggio 2001, la __________ ha inoltrato al municipio due
domande di costruzione per trasformare 21 dei 23 appartamenti in locali espressamente
destinati all'esercizio della prostituzione. Le domande, corredate da uno studio
sull'impatto fonico delle immissioni derivanti dal traffico indotto dallo
stabilimento, si distinguono unicamente per la diversa utilizzazione del
pianterreno (variante A: club privato; variante B: fitness-sauna).
Nei termini di pubblicazione sono state
inoltrate 32 opposizioni, in prevalenza di proprietari e di inquilini
d'immobili situati nei dintorni, volte soprattutto a contestare la conformità
di zona dello stabilimento e le turbative di natura materiale ed immateriale
che ne sarebbero inevitabilmente scaturite.
Il 27 agosto 2001 il Dipartimento del
territorio ha espresso preavviso favorevole ad entrambe le domande, ritenendo
fra l'altro che l'impianto non generasse immissioni foniche superiori ai limiti
d'esposizione al rumore fissati dall'OIF.
c. Con decisioni 24 ottobre 2001, di tenore
sostanzialmente identico, il municipio ha respinto entrambe le domande.
L'autorità comunale ha in particolare
ritenuto che lo stabilimento si ponesse in contrasto con l'art. 102 RE, che
vieta su tutto il territorio giurisdizionale di __________ l'insediamento di
"laboratori,
aziende, industrie, depositi, ecc. molesti, per rumore, scosse, esalazioni
odori o altre cause"
. Secondo il municipio, oltre alle immissioni
dovute al traffico, l'attività prevista determinerebbe immissioni immateriali,
che comporterebbero un sensibile degrado della qualità di vita e delle
caratteristiche del quartiere.
L'autorità comunale ha inoltre ritenuto che
mancassero 8 posteggi, che l'indice di sfruttamento (i.s.) fosse superato e che
l'accesso fosse insufficiente.
B.   Con
giudizio 5 marzo 2002 il Consiglio di Stato ha confermato entrambi i provvedimenti,
respingendo le impugnative contro di essi inoltrate dalla __________.
Accertata l'inapplicabilità della nuova
legge cantonale sull'esercizio della prostituzione (LEsProst), il Governo ha
anzitutto ritenuto che l'insediamento di un postribolo nello stabile in oggetto
non fosse conforme alla funzione assegnata dal PR alla zona di utilizzazione.
Le emissioni moleste derivanti dalla sua attività non sarebbero conciliabili in
particolare con la vocazione prevalentemente residenziale della zona. Già da
questo profilo le decisioni di diniego della licenza edilizia andrebbero
pertanto confermate.
Ferma questa premessa, il Consiglio di Stato
ha poi rilevato che il Dipartimento del territorio non aveva verificato la
conformità dell'intervento per rapporto alle disposizioni della LPAmb, omettendo
in particolare di valutare le immissioni foniche dovute al traffico ingenerato.
Ha tuttavia rinunciato a completare gli accertamenti, perché i ricorsi andavano
comunque respinti per i motivi appena indicati.
Pur accogliendo parzialmente le censure
sollevata dalla __________ con riferimento all'i.s., ai posteggi ed alla
sufficienza dell'accesso, il Governo ha quindi confermato le decisioni impugnate.
C.   Contro il
predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio
dei permessi rifiutati.
L'insorgente contesta anzitutto che le
domande di costruzione possano essere respinte in forza del divieto, sancito
dall'art. 102 RE, di insediare attività moleste su tutto il territorio del
comune. Questo divieto, argomenta, non colpirebbe peraltro le attività commerciali
ed avrebbe perso qualsiasi portata propria dopo l'entrata in vigore della
LPAmb. Il postribolo non configurerebbe comunque un'attività molesta, poiché
rimarrebbe aperto soltanto sino alle 2200. La zona in oggetto, alla quale è
stato attribuito un grado di sensibilità III, non sarebbe inoltre destinata
esclusivamente all’abitazione, ma ammetterebbe anche insediamenti commerciali.
In conclusione, la ricorrente contesta
brevemente le considerazioni sviluppate dal Consiglio di Stato in merito
all’i.s., ai posteggi ed alla sufficienza dell’accesso. Aspetti, questi, che a
suo giudizio non giustificherebbero comunque il diniego della licenza.
D.  All’accoglimento
del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni,
ed il municipio, che contesta invece succintamente le tesi dalla ricorrente.
Ad identica conclusione pervengono numerosi
opponenti, contestando, a loro volta, le tesi dell’insorgente con argomenti che
si riallacciano a quelli sviluppati dal Consiglio di Stato e saranno discussi
nei seguenti considerandi.
E.   Con referto
del 18 ottobre 2002, l'Ufficio prevenzione rumori del Dipartimento del
territorio, analogamente incaricato da questo tribunale, ha confermato che,
nell'ipotesi più sfavorevole alla ricorrente, il traffico indotto dal nuovo
stabilimento determinerà un aumento di 0.3 dB (A) del livello di valutazione
del rumore Lr.
Il municipio, chiamato assieme agli altri
resistenti ad esprimersi sulle risultanze di questa verifica, ha osservato che
il predetto studio non tiene conto dei veicoli che, trovando i posteggi occupati,
circolano alla ricerca di un posteggio libero.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende
dall’art. 21 LE. Certa è la legittimazione attiva della __________,
direttamente e personalmente toccata dal giudizio con cui il Consiglio di Stato
ha confermato il diniego delle licenze. Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, integrati dal complemento d'istruttoria esperito dall'Ufficio
prevenzione dei rumori, analogamente incaricato da questo tribunale (art. 18
PAmm). La ricorrente non ha peraltro postulato l’assunzione di particolari
prove.
1.3. Fatta eccezione delle sezioni locali
del PLR e del PPD, alle quali è stata rettamente negata la legittimazione ad
opporsi alla domanda di costruzione, e dell'Associazione __________, alla quale
il Governo ha invece riconosciuto, pure a ragione, qualità di parte, tutti gli
altri opponenti sono proprietari o locatari di stabili situati nelle vicinanze
della Residenza __________. Essi rientrano quindi in quella limitata e
qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare legata all'oggetto del
provvedimento censurato da un rapporto talmente stretto ed intenso da
distinguersi da quella degli altri membri della collettività. Essendo portatori
di un interesse attuale, diretto e concreto ad opporsi all'intervento per le
ripercussioni che questo ingenera, vanno disattese le sommarie censure sollevate
dall'insorgente in relazione al riconoscimento della qualità di parte operato
dapprima dal municipio ed in seguito dal Consiglio di Stato.
2.   2.1.
Giusta l’art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l’autorizzazione a costruire può essere
rilasciata soltanto per edifici ed impianti conformi alla funzione assegnata
alla zona di utilizzazione in cui sono previsti. In altri termini, il permesso
è rilasciato solo per insediamenti la cui destinazione si integri
convenientemente nelle finalità della zona in cui sorgono. Le costruzioni non
devono soltanto evitare di porsi in contrasto con la funzione assegnata alla
zona o di ostacolarne l’utilizzazione conforme, ma devono integrarvisi confacentemente
in modo da concorrere al conseguimento degli obbiettivi perseguiti dall’azzonamento
(RDAT 1994 II n. 56; Scolari, Commentario, II
a
ed., ad art. 67 LALPT
n. 472).
La funzione assegnata dai piani di
utilizzazione alle singole zone è di regola precisata da normative di
attuazione (NAPR), volte a definire concretamente le caratteristiche degli
insediamenti ammissibili. Poiché la destinazione delle zone di utilizzazione
dev’essere stabilita anche in funzione dell’esigenza di assicurare una
protezione generale e preventiva contro le immissioni, spesso queste
disposizioni limitano la tipologia degli insediamenti ammissibili facendo
riferimento all’entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che
vi vengono esercitate.
Nella misura in cui precisano le
caratteristiche degli insediamenti ammissibili in una determinata zona, le
disposizioni sulla molestia hanno valenza pianificatoria. Perseguendo finalità
differenti, non sono quindi diventate inapplicabili in seguito all'entrata in vigore
della legislazione federale sulla protezione dell'ambiente (DTF 116 Ia 491
consid.
1a; 118 Ib 590 consid. 3a; Zen Ruffinen/Guy Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 551, p. 229; Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, p. 160).
Quando la funzione assegnata alla zona di
utilizzazione è precisata in base al grado di molestia delle attività che
possono esservi insediate, l’ammissibilità di una determinata destinazione va
esaminata valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, le
ripercussioni ambientali solitamente derivanti da un certo tipo d’insediamento
nel contesto territoriale in cui viene ad inserirsi (DTF 117 Ib 147, consid.
2d/cc; STA 29.2.1996 in re B. & Co.; Zimmerlin, Baugesetz des Kt. Aargau,
II. ed., §§ 130 - 133 n. 1 seg., 160 - 161 n. 7; Scolari, Commentario, II. ed.,
ad art. 28 LALPT, n. 250).
2.2. Non moleste sono di principio le
attività che non determinano immissioni sostanzialmente diverse da quelle che
derivano dall’abitare. Poco moleste sono invece le attività lavorative, che
determinano immissioni più marcate, ma non arrecano disturbo all’utilizzazione
abitativa, essendo svolte soltanto di giorno, durante i normali orari di
lavoro. Moleste sono infine considerate le attività che ingenerano ripercussioni
notevoli sull'ambiente circostante e che appaiono sostanzialmente
inconciliabili con la funzione residenziale (Scolari, Commentario, II ed., ad
art. 28 LALPT, n. 251). Decisiva ai fini della valutazione del grado di
molestia rimane in ogni caso la sopportabilità della turbativa dal profilo
dell'utilizzazione della zona a scopi abitativi.
La nozione di molestia è un concetto
giuridico di natura indeterminata, che pone problemi d'apprezzamento in sede
d'applicazione concreta (ZBl 1988, 74 consid.
3 c;
Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 396 seg.; Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 66 B I seg.; Rhinow/Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 66 B II a).
Nell'individuazione del suo contenuto precettivo va quindi
riconosciuta all'autorità amministrativa una certa latitudine di giudizio;
latitudine che l'autorità di ricorso deve rispettare, limitandosi a censurare
le interpretazioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto
(art. 61 PAmm), in quanto insostenibili, siccome sprovviste di valide ragioni,
fondate su considerazioni estranee alla materia o suscettibili di portare a
conclusioni aberranti. Ove non sussista una simile violazione del diritto,
l'autorità cantonale di ricorso non può annullare una decisione del municipio
senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante al riguardo è il
fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al concetto giuridico
indeterminato appaia altrettanto plausibile di quella attribuitagli
dall'autorità comunale (DTF 96 I 369, consid. 4; STA 2.1.99 in re B.; BVR 2001,
p. 21, consid. 3a).
2.3. Le immissioni moleste possono essere
evidentemente di natura materiale (rumore, vibrazioni, esalazioni) ma anche di
tipo immateriale. Sono considerate immissioni immateriali od ideali le
ripercussioni che scaturiscono da attività sconvenienti, in quanto atte a
turbare la sensibilità morale degli abitanti del luogo, a suscitare sensazioni
sgradevoli e ad impoverire la qualità di vita. Queste immissioni possono
disturbare i vicini direttamente come pure avere effetti indiretti, quali una
maggiore difficoltà a locare appartamenti o l'allontanamento della clientela da
negozi e commerci. Di natura immateriale sono in particolare considerate le
immissioni derivanti dall’esercizio della prostituzione e delle attività
collaterali (DTF 108 Ia 140 consid. 5c/aa; STF 30.3.2000, n. 1P.213/1999,
consid. 3b, in re G. SA, in RDAT II-2000 n. 77; STF 26.11.1997, n. 1P.191/1997,
consid. 5c, citata in BVR 2001 p. 25, consid. 3e/bb; RB-ZH 2000 n. 94 consid.
4; SOG 1996 n. 29, consid. 3,4; T. Crameri, Immissioni moleste legate
all’esercizio della prostituzione con particolare riferimento alle zone
abitative, RDAT I-2000 pag. 174).
Il concetto di molestia si estende pertanto
a tipologie di immissioni più ampie di quelle contemplate dalla legislazione
federale in materia di protezione dell'ambiente, vale a dire, in particolare,
il rumore e l'inquinamento atmosferico. Nella misura in cui sono volte a
garantire la tutela da queste immissioni ulteriori, le norme cantonali o
comunali che bandiscono determinate attività in funzione del grado di molestia
mantengono piena validità e autonomia, quand'anche non assumano valenza
pianificatoria (DTF 117 Ib 147 consid. d/cc; BVR 2001 p. 23, consid. 3b).
3.   3.1. La
zona R5 del PR di __________, nella quale è ubicata la Residenza __________, è
disciplinata dall’art. 24 NAPR. Questa norma non stabilisce la funzione della
zona, precisando le destinazioni ammissibili. Oltre a prescrivere un’area verde
minima, essa si limita, in effetti, a fissare l’altezza massima, l'indice di
sfruttamento e quello di occupazione.
L’ultimo capoverso rinvia invero all’art.
15, che prevede un supplemento alla superficie utile lorda residenziale, ossia
un
bonus,
fino ad un massimo del 10%, per promuovere l’abitazione e le attività
artigianali. Questo rinvio non permette tuttavia di dedurre che la zona sia
destinata esclusivamente all'abitazione. Semmai avvalora la tesi opposta. Né
tale conclusione può essere tratta dal piano delle destinazioni, che fissa, per
certe zone, ma non per quella qui in discussione, i limiti minimi di determinate
utilizzazioni (STF 2.12.1998, n. 1A.272/1997, consid. 6h, in re B.e llcc).
In assenza di una chiara definizione della
funzione assegnata alla zona di utilizzazione si deve necessariamente
concludere che la zona R5 non è esclusivamente riservata alle costruzioni ad
uso residenziale, ma ammette anche edifici destinati ad altre attività. Dal profilo
dell'art. 24 NAPR, nella zona R5 possono in particolare essere insediate anche
attività commerciali.
3.2. A differenza di altri ordinamenti
edilizi comunali, le NAPR di __________, oltre a non precisare la funzione
specifica delle singole zone, non contengono nemmeno indicazioni riferite al
grado di molestia delle attività che possono esservi esercitate. Le NAPR non
contemplano, anzitutto, una disposizione di carattere generale, nota a molti
strumenti pianificatori, volta a suddividere le attività in moleste, poco
moleste e non moleste a seconda dell'entità delle ripercussioni ambientali
ingenerate. Le disposizioni relative alle singole zone non attribuiscono
d’altro canto al grado di molestia il valore di criterio discriminante, volto a
precisare la destinazione degli insediamenti ammissibili.
L’unica disposizione delle NAPR che fa
riferimento alla molestia è l’art. 6. Questa norma, applicabile indistintamente
a tutte le zone, si limita tuttavia a considerare "superficie utile lorda
residenziale" (SULR) anche la superficie utilizzata da attività
artigianali non moleste. Non vi si possono pertanto ravvisare gli estremi di
una prescrizione intesa a precisare, in funzione del grado di molestia, le
caratteristiche degli insediamenti ammissibili all’interno delle singole zone.
3.3. L’edificazione del territorio comunale
di __________ non è tuttavia disciplinata unicamente dal PR e dalle relative
norme di attuazione. L’ordinamento pianificatorio comunale, in effetti, è
completato dal regolamento edilizio (RE) del 16 dicembre 1963, che all'art. 1
cpv.1 si ripropone di disciplinare, assieme alle leggi cantonali ed al PR,
"lo
sviluppo urbano ed edilizio della Città di __________ "
. Questo regolamento,
anteriore al PR 1984 attualmente in vigore, non è mai stato formalmente abrogato.
Esso continua pertanto ad essere applicabile perlomeno nella misura in cui non
si pone in contrasto con il diritto di rango superiore o con il diritto di pari
rango, entrato successivamente in vigore (cfr., in tal senso, la STF 25.11.2002
non pubblicata in re R.Q.SA; cfr. inoltre la nota a piè di pagina del
regolamento pubblicato nella raccolta della legislazione comunale). Lo conferma
indirettamente l'art. 1 cpv. 1 NAPR, che per quanto non esplicitamente disposto
dalle stesse, oltre alla LALPT, alla LE ed alla LPAmb, dichiara applicabili
"tutte
le altre prescrizioni federali, cantonali e comunali concernenti l'edilizia"
.
Il RE si articola in sei parti. La quarta
parte (art. 68 - 108), che qui interessa, concerne le modalità di costruzione.
Essa è suddivisa in sei capi (XIV - XIX), che disciplinano rispettivamente
"gli
allineamenti, gli arretramenti e le cinte"
(capo XIV, art. 68 - 69),
"i
locali d'abitazione ed i loro annessi"
(capo XV, art. 70 - 78), questioni
diverse (capo XVI, art. 79 - 88),
"le sporgenze su area pubblica,
vetrine, insegne e piantagioni"
(capo XVII, art. 89 - 101), le
"aziende
moleste, stalle ecc."
(capo XVIII, art. 102 - 105) e le
"strade
private"
(art. 106 - 108). Più specificatamente, le disposizioni del
capo XVIII vietano, stando ai rispettivi marginali, l'insediamento sul
territorio comunale di tre tipi di utilizzazione delle costruzioni: le aziende
moleste (art. 102), le stalle (art. 103), i pollai e le conigliere (art. 105).
L'art. 102 cpv. 1 RE stabilisce, in
particolare, che
"laboratori, industrie, depositi ecc., molesti per
rumore, scosse, esalazioni, odori  o altre cause non potranno essere costruiti
o collocati nel territorio giurisdizionale del Comune"
.
Analogamente agli art. 103 e 105 RE, che
vietano l'insediamento di edifici destinati alla stabulazione di animali
domestici (stalle, pollai e conigliere), anche l'art. 102 cpv. 1 RE è volto a
bandire un certo tipo di costruzioni da tutto il territorio comunale, inibendo
sia l'edificazione di opere edilizie destinate ad attività moleste, sia l'insediamento
di simili attività in costruzioni esistenti.
Oggetto del divieto, formulato in termini
esemplificativi, sono le
"aziende moleste"
(cfr. marginale),
ovvero, stando alla definizione sopra illustrata dei gradi di molestia, le
attività assolutamente incompatibili con la funzione abitativa
"per
rumore, scosse, esalazioni, odori o altre cause"
. Sono quindi
proscritte dal territorio comunale tanto le attività produttive (industriali o
artigianali), quanto le attività mercantili o di servizio, che ingenerano ripercussioni
del tutto inconciliabili con l'utilizzazione delle singole zone a scopo
abitativo. Sono invece ammesse,
e contrario
, le aziende poco moleste,
ossia le attività, che pur producendo immissioni diverse da quelle derivanti dall'abitare,
sono compatibili con la funzione residenziale, in quanto esercitate soltanto di
giorno, durante i normali orari di lavoro.
Benché volto in primo luogo a tutelare
l'ambiente dalle immissioni moleste derivanti dall'attività di determinati
insediamenti, non appare fuori luogo ritenere che il divieto sancito dall'art.
102 cpv. 1 RE persegua anche finalità di natura pianificatoria. A maggior
ragione si giustifica questa conclusione se si considera che il PR omette di definire
la funzione assegnata alle singole zone. In effetti, pur non contribuendo a
precisarne i limiti, esso stabilisce almeno per sommi capi quali insediamenti
non sono ammessi.
Il fatto che il divieto in esame non sia
riferito a singole zone, ma si estenda a tutto il territorio comunale, peraltro
quasi interamente edificabile e caratterizzato da una larga diffusione degli
insediamenti residenziali, non costituisce un motivo sufficiente per negargli
tale valenza. Da questo profilo, il vincolo non si differenzia, tutto sommato,
dagli analoghi divieti, previsti dalle norme di attuazione di numerosi PR
comunali, che, ripetuti zona per zona, finiscono per escludere le attività
moleste da tutta la zona edificabile.
Già da questo profilo, la legislazione
federale sulla protezione dell'ambiente, che ha reso ampiamente inapplicabili
le disposizioni del diritto comunale, disciplinanti questioni esaustivamente
regolate dal diritto federale, non ha pertanto privato l'art. 102 cpv. 1 RE
della sua portata. Ad ogni modo, quand'anche non si ravvisassero nella suddetta
norma finalità pianificatorie, il divieto che la stessa prescrive rimarrebbe
comunque ulteriormente applicabile, soprattutto nella misura in cui esclude
l'insediamento di aziende moleste
"per altre cause"
, ovvero di
attività arrecanti disturbo per motivi che non si riallacciano ad immissioni
foniche od atmosferiche, per le quali il diritto federale ha stabilito regole
specifiche ed esaustive (OIF, OIAt, ORNI).
4.   4.1.
Nell'evenienza concreta, la ricorrente __________ ha in buona sostanza chiesto
al municipio di __________ il permesso di trasformare i 23 appartamenti della
residenza __________, ora adibiti ad uso abitativo, in un postribolo destinato
ad accogliere 21 prostitute, esercitanti il meretricio a titolo professionale.
I locali a pianterreno, attualmente adibiti ad esercizio pubblico, verrebbero
invece trasformati in un club privato (variante A) o in una sauna-fitness
(variante B), utilizzazioni volte in pratica a permettere ai clienti ed alle
prostitute di prendere reciprocamente contatto.
Il municipio ha negato il permesso
ravvisando nella prevista trasformazione un intervento contrario al divieto,
sancito dall'art. 102 cpv. 1 RE, di insediare aziende (attività) moleste sul
territorio comunale.
4.2. Dal profilo della conformità di zona,
occorre anzitutto dare atto che l’insediamento di un postribolo nella zona R5
non si pone in contrasto con la funzione, ampiamente indifferenziata, che
l’art. 24 NAPR assegna alla zona di utilizzazione. La nuova utilizzazione
dell’edificio, caratterizzata dalla somministrazione a scopo di lucro di
prestazioni sessuali a pagamento, si configura invero come una destinazione di
indole prevalentemente commerciale, che per sua natura appare sostanzialmente
compatibile con il carattere multifunzionale della zona in esame. Nemmeno il
municipio, del resto, ravvisa l'esistenza di un effettivo contrasto tra la
nuova destinazione della residenza __________ e l’indefinita funzione che il PR
attribuisce alla zona R5.
Resta da esaminare se tale contrasto possa
essere ravvisato per rapporto al divieto sancito dall’art. 102 cpv. 1 RE.
4.3. Nell’ottica della norma succitata, non
si può negare che un postribolo costituisca un’azienda. Esso si configura,
infatti, come uno stabilimento costituito da un insieme di persone, che operano
a titolo professionale, avvalendosi di una determinata infrastruttura, per
svolgere un’attività commerciale o di servizio, finalizzata al conseguimento di
un fine economico. Cadono quindi nel vuoto le contestazioni sollevate dalla
ricorrente con riferimento alla tipologia degli insediamenti vietati dall'art.
102 cpv. 1 RE. Decisiva ai fini dell'applicazione della norma in esame non è peraltro
la configurazione aziendale o meno dello stabilimento, ma la natura più o meno
molesta delle ripercussioni ambientali derivanti dall'attività che vi verrebbe
esercitata.
Ferma questa premessa, occorre distinguere
tra le immissioni materiali e quelle immateriali ingenerate dal controverso
stabilimento.
4.4. Dal profilo delle immissioni materiali,
rilevanti sono unicamente le immissioni foniche, derivanti dal traffico indotto
dal postribolo e dal comportamento dei suoi utenti. Orbene, riservata la
verifica concreta, di cui si dirà più avanti, della compatibilità ambientale
dello stabilimento in esame, si deve negare che il disturbo arrecato al
vicinato da queste fonti di rumore permetta di ravvisare in un postribolo
un'azienda molesta bandita dal territorio comunale dall’art. 102 cpv. 1 RE.
Valutate in un'ottica meramente pianificatoria, ossia in modo astratto e
secondo criteri oggettivi, le immissioni foniche che possono scaturire
dall'attività di un postribolo, l'insediamento di un simile stabilimento nella
zona R5, qui in discussione, appare di principio conciliabile con la funzione
largamente indifferenziata attribuita dal PR alla zona R5.
Pur tenendo conto della latitudine di
giudizio che deve essere riconosciuta al municipio nell’individuazione del
contenuto precettivo di norme del diritto comunale autonomo, un’interpretazione
più estensiva del concetto di molestia, insito nella norma in esame, non appare
sostenibile. Accreditandola, si finirebbe in effetti per proscrivere da tutto
il territorio del comune una serie di attività commerciali, quali ad esempio
quelle degli esercizi pubblici, che per quanto consta a questo tribunale il
municipio continua invece ad autorizzare senza alcuna riserva. Le risultanze
dei procedimenti che hanno portato alla chiusura del postribolo aperto e
gestito abusivamente nel medesimo immobile per quasi un decennio dimostrano del
resto che le lamentele del vicinato non erano tanto da attribuire alle
immissioni foniche da esso prodotte, quanto piuttosto al disagio di natura
immateriale che simili stabilimenti solitamente arrecano ai luoghi in cui si
insediano.
4.5. Accertato che le immissioni foniche
derivanti dal postribolo non sono in grado, dal profilo della molestia, di
giustificare un diniego del permesso fondato sull’art. 102 cpv. 1 RE, va ancora
verificato se una simile conclusione possa fondarsi sulle immissioni ideali
prodotte dal controverso stabilimento, ovvero sulla sensazione di disagio che
la presenza di un postribolo generalmente suscita nel vicinato.
Anzitutto, occorre considerare che la
prostituzione, quando viene esercitata in modo non occasionale, da più
professioniste operanti nello stesso luogo, costituisce un'attività
suscettibile di arrecare notevoli pregiudizi al vicinato. Le ripercussioni
d'ordine immateriale, che il commercio del sesso determina, sono ben più marcate
e gravose delle ripercussioni materiali, che spesso l'accompagnano. Mentre alle
immissioni foniche può, entro certi limiti, essere posto rimedio mediante
prescrizioni d'esercizio, volte soprattutto a ridurre l'attività notturna delle
prostitute, nulla può essere intrapreso per eliminare o almeno contenere il
disagio che questo genere di stabilimenti inevitabilmente comporta in termini
di qualità di vita della zona in cui si situano.
L'esperienza insegna che l'immagine negativa
e di degrado, suscitata da un postribolo, non rimane circoscritta all'immobile
in cui quest'attività viene effettivamente esercitata, ma si estende agli
stabili circostanti, che spesso subiscono pesanti conseguenze, perdendo
d'attrattività tanto nel caso in cui abbiano una destinazione commerciale,
quanto e soprattutto nel caso in cui vengano utilizzati a scopo abitativo. Non
di rado, l'equivoca fama dello stabilimento si diffonde a tutta la zona circostante,
conferendole la poco ambita qualifica di "quartiere a luci rosse" e
provocando di riflesso sensazioni di malessere fra i residenti.
Ravvisando nella prostituzione un'attività
molesta e quindi sostanzialmente inconciliabile con la funzione residenziale,
non per nulla molte città europee hanno tempestivamente provveduto a confinarne
l'esercizio in zone appositamente designate.
Orbene, considerata la natura indeterminata
del concetto di azienda molesta, di cui all'art. 102 cpv. 1 RE, questo
tribunale ritiene che nel caso concreto non si possa rimproverare al municipio
di aver abusato della latitudine di giudizio che gli deve essere riconosciuta
nell'individuazione del contenuto precettivo di questa norma del diritto
autonomo comunale. Ravvisando nella controversa trasformazione gli estremi di
un intervento volto ad insediare nella residenza __________ un'
azienda
molesta per altre cause
, l'esecutivo comunale ha attribuito alla norma un
significato del tutto sostenibile, sostanzialmente immune da violazioni del
diritto, in quanto fondato su considerazioni oggettive e pertinenti.
Non appare invero fuori luogo considerare
molesta
ai sensi della norma succitata l'attività esercitata da una ventina di
prostitute, nell'ambito di un bordello situato in una zona a vocazione prevalentemente
residenziale e dotato di infrastrutture destinate all'acquisizione della
clientela, configurate sotto forma di un licenzioso "club privato" o
di una non più decente "sauna-fitness". Tenuto conto di tutte le
circostanze, rimane comunque nei limiti del margine interpretativo concesso dal
diritto autonomo comunale al municipio considerare
moleste
e quindi
sostanzialmente incompatibili con la funzione residenziale le ripercussioni
immateriali, ingenerate dallo stabilimento.
Derivando queste turbative dalla natura
stessa dell'attività in oggetto e non dipendendo dagli orari d'esercizio,
appare sostenibile negare loro la qualifica di immissioni semplicemente
poco
moleste
, ovvero di ripercussioni che non arrecano particolare disturbo
all’utilizzazione abitativa, siccome svolte soltanto di giorno, durante i
normali orari di lavoro.
Anche se l’ammissibilità di una determinata
destinazione va esaminata valutando in modo astratto, secondo criteri
oggettivi, le ripercussioni ambientali solitamente derivanti da un certo tipo
d’insediamento nel contesto territoriale in cui viene ad inserirsi, di fronte
all'indeterminatezza della funzione assegnata dal PR alla zona d'utilizzazione
qui in esame, non appare lesivo del diritto, nell'ambito dell'accertamento
della conformità di zona del controverso insediamento, valutare la molestia
anche in modo concreto, tenendo debitamente conto della vocazione prevalentemente
residenziale del quartiere (ZBl 1989, pag. 212, consid. 3b). A maggior ragione
si giustifica la conclusione censurata dalla ricorrente, ove si consideri che
nelle immediate vicinanze sorge anche una scuola elementare.
La legittimità della qualifica di
azienda
molesta per altre cause
, attribuita dal municipio al postribolo, è peraltro
attestata dalle reiterate, pressanti e corali rimostranze sollevate fra gli
abitanti della zona dal bordello, che era stato abusivamente insediato durante
l'ultimo decennio nello stesso immobile. La generale opposizione scatenata
dalle domande di costruzione in oggetto, benché non decisiva, contribuisce ad
avvalorare tale deduzione.
Pure la giurisprudenza conforta le
conclusioni a cui sono giunte le istanze inferiori. Il Tribunale federale ha in
effetti sancito che già l'esercizio di un ambiguo "salone per
massaggi", gestito da prostitute, si configuri come un'azienda altamente molesta,
in una zona occupata in massima parte da edifici abitativi (STF 1P.191/1997 del
26.11.1997, consid. 5c, ripresa in BVR 2001 p. 25, consid. 3e/bb). Analoghi
giudizi, in genere assai restrittivi nell'ammettere attività connesse con la
prostituzione in luoghi densamente popolati, sono stati resi anche da diversi
Tribunali cantonali (cfr. BVR 2001 pag. 17 e seg.; RB-ZH 2000 n. 94, ove si
differenziano le ripercussioni immateriali, ben più marcate, che può provocare
un bordello, rispetto a quelle indotte da un salone per massaggi; SOG 1996 n.
29).
4.6. Dal profilo del divieto di insediare
aziende moleste sul territorio comunale, sancito dall’art. 102 cpv. 1 RE, nelle
circostanze concrete, la decisione del municipio di negare la licenza per motivi
riconducibili alle turbative di natura immateriale derivanti alla zona dal
controverso postribolo appare pertanto conforme al diritto.
5.   5.1.
Secondo l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente,
le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura
massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle
possibilità economiche. Le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è
certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante
esistente, divengano dannosi o molesti (cpv. 3). Il Consiglio federale fissa,
mediante ordinanza, i valori limite delle immissioni per la valutazione degli
effetti dannosi o molesti (art. 13 LPAmb). I valori limite delle immissioni per
il rumore e le vibrazioni sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o
l’esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino
considerevolmente la popolazione (art. 15 LPAmb). La costruzione di impianti
fissi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano
da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 cpv. 1 LPAmb), che
sono fissati al di sotto dei valori limite delle immissioni (art. 23 LPAmb). In
mancanza di valori limite d’esposizione al rumore, l’autorità esecutiva valuta
le immissioni foniche in base all’articolo 15 della legge. Tiene pure conto
degli articoli 19 e 23 della legge (art. 40 cpv. 3 OIF). Ciò vale soprattutto
per la valutazione del rumore degli esercizi pubblici, che è caratterizzato da
una commistione di rumori dovuti al comportamento umano e di rumori irregolari
connessi all'andirivieni degli avventori (DTF 126 III 223 consid. 3c pag. 226;
123 II 325 consid. 4d pag. 333). Nella valutazione caso per caso va tenuto
conto della natura del rumore, degli orari e della frequenza con cui si
manifesta, come pure della sensibilità e dell'esposizione al rumore della zona.
Nel caso di impianti nuovi, ove manchino valori di pianificazione, l'esercizio
deve rispettare il livello di immissioni, che secondo la valutazione del
giudice produce al massimo turbative di scarsa rilevanza (DTF 123 II 325
consid. 4d/bb pag. 355).
Sono considerati impianti fissi nuovi anche
tutti gli impianti di cui viene cambiata completamente l’utilizzazione (art. 2
cpv. 2 OIF). Ciò si verifica quando gli impianti fissi esistenti vengono modificati
in misura tale dal profilo costruttivo o funzionale, che quanto rimane
dell'impianto preesistente, valutato secondo criteri ambientali, si situa in
posizione subalterna rispetto alla parte modificata (DTF 125 II 643 consid. 17a
pag. 670; 123 II 325 consid. 4c/aa pag. 329).
5.2. Nell'evenienza concreta, la
trasformazione della residenza __________ in un bordello va configurata alla
stregua di un cambiamento sostanziale dell'attuale destinazione residenziale
dell'immobile. Valutata secondo criteri ambientali, la trasformazione va
pertanto trattata secondo le disposizioni applicabili alla realizzazione di impianti
fissi nuovi (STF 20.11.98 in URP 1999 pag. 264). Sono quindi applicabili i criteri
posti dagli art. 25 LPAmb e 7 cpv. 1 OIF.
Decisive, ai fini del giudizio, sono le
immissioni foniche derivanti dal traffico indotto dal postribolo e quelle
prodotte dal comportamento dei suoi frequentatori. Nella valutazione va tenuto
conto che lo stabilimento, situato in una zona alla quale è stato attribuito il
grado di sensibilità (GS) III, rimarrebbe aperto soltanto sino alle 2200.
Per quanto attiene alle immissioni foniche
derivanti dal traffico indotto dal postribolo, l'Ufficio prevenzione rumori del
Dipartimento del territorio, chiamato da questo tribunale ad esperire una
verifica, ha ritenuto che nell'ipotesi più sfavorevole per la ricorrente,
l'attività dello stabilimento non determinasse immissioni superiori ai limiti
sanciti dall'art. 9 lett. b OIF, applicabile al caso concreto. Accertato che le
strade d'accesso all'immobile costituiscono un impianto del traffico bisognoso
di risanamento perché produce immissioni foniche superiori ai valori limite
d'esposizione al rumore fissati dall'OIF, l'autorità cantonale ha in
particolare accertato che la maggiore sollecitazione di tali strade, provocata
dall'attività del postribolo, provocasse un aumento delle immissioni foniche di
0.3 dB (A), valore inferiore al limite di percettibilità che la prassi fissa ad
1 dB (A).
Per quanto riguarda invece le immissioni
foniche derivanti dal comportamento degli utenti del bordello, si può invece
prevedere, secondo la comune esperienza, che il disturbo arrecato non sarà tale
da arrecare pregiudizio al benessere della popolazione (art. 15 LPAmb). Parte
dei clienti delle prostitute arriverà infatti al bordello direttamente
dall'autorimessa sotterranea e se ne ripartirà passando dalla stessa strada. I
frequentatori che lo raggiungeranno invece a piedi, cercheranno piuttosto di
passare inosservati e si allontaneranno altrettanto discretamente. Non è invero
escluso che qualche avventore assuma comportamenti irriguardosi, ma, nel complesso,
si può ammettere che il disturbo arrecato al vicinato dal movimento degli
utenti non sarà sostanzialmente superiore a quello provocato da un esercizio
pubblico di successo. Le risultanze dei controlli di polizia esperiti durante
gli anni in cui il postribolo è stato abusivamente in attività, con orari
d'esercizio di gran lunga superiori, non permettono di giungere a diversa conclusione.
Dal profilo della compatibilità ambientale
del controverso insediamento, valutate globalmente le immissioni, si può quindi
ritenere che non sussistano impedimenti al rilascio delle autorizzazioni richieste.
6.   La
residenza __________ è stata a suo tempo realizzata a scopo di abitazione
primaria. Ha quindi beneficiato dell'abbuono di SUL previsto dall'art. 15 NAPR.
Con il controverso cambiamento di destinazione vengono a cadere le premesse di
questa agevolazione. La SUL deve pertanto essere ridotta di 93 mq. La ricorrente
ha proposto di rientrare nei limiti dell'i.s. murando un appartamento in modo
da renderlo inabitabile. Già in prima istanza, il municipio non ha sollevato
particolari obiezioni in proposito.
Se ne deduce che, limitatamente a questo
aspetto, nulla osti al rilascio delle licenze.
7.   7.1.
Giusta l'art. 48 cpv. 1 NAPR,
"per costruzioni o ricostruzioni è
obbligatoria la formazione di posteggi o autorimesse dimensionati secondo le
norme VSS".
Per la zona R5, soggiunge la norma,
"deve essere
destinata a posteggio una superficie di almeno 12 mq per ogni 100 mq (o
frazione) di SUL adibita ad appartamenti, negozi, uffici o a pubblico
esercizio, ritenuto comunque un posteggio per appartamento"
(cpv. 1.
cifra 1.1).
"Nel caso di costruzioni a destinazione particolare, come
ospedali, cinema, grandi negozi, ecc.",
dispone ancora la norma in
esame,
"si farà capo alle norme VSS"
(cpv. 1 cifra 1.4). Tali
norme stabiliscono che per i casi non previsti occorre valutare il fabbisogno
di posteggi mediante appositi rilevamenti esperiti in casi comparabili.
Ove risulti
"provata l'impossibilità
tecnica di creare i necessari posteggi"
, conclude l'art. 48 cpv. 2
NAPR,
"il municipio preleva un contributo nella misura del 25% del
costo di costruzione, incluso il prezzo del terreno"
.
7.2. Nel caso in esame, l'autorità comunale
ha ritenuto che la nuova destinazione attribuita all'immobile comportasse
l'obbligo di disporre di 30 posteggi, ossia uno per ciascuno dei 23 appartamenti
e 7 posteggi per il club privato.
Secondo l'insorgente, l'obbligo sancito
dall'art. 48 NAPR sussisterebbe soltanto nel caso di nuove costruzioni e di
ricostruzioni. La controversa trasformazione non richiamerebbe l'obbligo di dotare
l'immobile di un numero di posteggi adeguato alla nuova destinazione. La tesi
non può essere accreditata, poiché il generico concetto di
costruzioni
,
di cui all'art. 48 cpv. 1 NAPR, non comprende soltanto le nuove edificazioni,
ma tutti gli interventi edilizi di un certo rilievo, che sono atti ad incidere
in misura apprezzabile sul fabbisogno di posteggi. Di principio, l'obbligo in
questione sussiste pertanto anche nel caso di ampliamenti e di cambiamenti di
destinazione sostanziali.
7.3. Per determinare il numero di posteggi
necessario l'autorità comunale ha applicato cumulativamente la cifra 1.2 e la
cifra 1.4 dell'art. 48 NAPR. A suo avviso, i 23 appartamenti dovrebbero
disporre di un posteggio ciascuno, mentre la particolare destinazione del club
privato (40 posti) esigerebbe altri 7 posteggi.
La ricorrente contesta queste deduzioni
rilevando che per la SUL complessiva dell'immobile (mq 1'414.52 mq), a
destinazione commerciale, sarebbero necessari soltanto 15 posteggi.
Le eccezioni della __________ sono fondate.
L'art. 48 cpv. 1 cifra 1.4 NAPR si applica
soltanto nel caso di utilizzazioni particolari, caratterizzate da una grande
affluenza di pubblico, che determinano un rilevante fabbisogno di posteggi. Lo
si deduce chiaramente dall'esemplificazione contenuta nella norma (ospedali,
cinema, grandi negozi, ecc.). Non è certamente applicabile alla destinazione
prevista al pianterreno dell'immobile (club privato o sauna-fitness). Pur
essendo del tutto particolare e di sicuro richiamo di pubblico, la nuova
utilizzazione non è comunque atta a determinare un fabbisogno di posteggi
paragonabile a quello indotto dalle destinazioni che cita, a titolo di esempio,
la suddetta norma. Per le loro caratteristiche, le nuove modalità di
utilizzazione non si differenziano sostanzialmente dalla destinazione ad
esercizio pubblico, attualmente autorizzata.
Inapplicabile è pure l'obbligo, sancito
dall'art. 48 cpv. 1 cifra 1.2 NAPR, di attribuire un posteggio ad ogni
appartamento. Con la controversa trasformazione, gli appartamenti perdono la
loro vocazione abitativa per assumere una destinazione commerciale o di
servizio. Sono quindi paragonabili ad uffici o a negozi, destinazioni per le
quali la disposizione in esame, a differenza degli appartamenti, non prevede un
minimo di un posteggio per unità. Per tutta la costruzione fa quindi stato
l'obbligo di disporre di un posteggio ogni 100 mq (o frazione) di SUL.
Considerata la SUL complessiva (1'414.52
mq), gli attuali 22 posteggi (20 interrati e 2 in superficie), a disposizione
dell'immobile, sono quindi sufficienti.
Di transenna, va comunque rilevato che, non
configurando il controverso postribolo un'opera che richiama un grande afflusso
di pubblico, l'eventuale mancanza di alcuni posteggi giustificherebbe il
prelievo di un contributo sostitutivo, ma non il diniego della licenza.
8.   Per quanto
riguarda l'insufficienza dell'accesso, invocata dal municipio per giustificare
il diniego delle licenze, è sufficiente un rinvio alle pertinenti
considerazioni con cui il Consiglio di Stato ha accolto le eccezioni sollevate
dalla __________ per contestare siffatto argomento.
9.   Sulla
scorta dei motivi che precedono, in particolare di quelli esposti al considerando
4, il ricorso va quindi respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente, che rifonderà un'adeguata indennità per ripetibili ai resistenti
assistiti da un patrocinatore iscritto all'albo.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 22 LPT; 11, 12 LPAmb; 7 OIF; 15,
25, 48 NAPR di __________; 102 RE di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico della ricorrente, che rifonderà altresì,
a titolo di ripetibili:
-
fr.
800.-- alla __________;
-    fr. 800.-- a __________
e all'avv. __________;
-    fr. 500.-- ai
comproprietari del __________;
-    fr. 500.-- a __________;
-    fr. 300.--, cadauno,
all'avv. __________, all'Associazione __________, a __________, a __________,
all'__________ e alla __________.
3.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario