ti_gerichte · 90.2005.49 · 2006-05-19 · it
Non attribuzione alla zona edificabile di un fondo prativo per ragioni legate alla contenibilità del piano regolatore e al PTL

Tessin Tribunale della pianificazione 19.05.2006 90.2005.49
Tessin Tribunale della pianificazione 19.05.2006 90.2005.49
Ticino Tribunale della pianificazione 19.05.2006 90.2005.49

Incarto n.
90.2005.49
Lugano
19 maggio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 giugno 2005 di
1. RI 1
2. RI 2
3. RI 3
4. RI 4
5. RI 5
tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 10 maggio 2005 (n. 2269), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
-    1. settembre 2005 del
municipio di PI 1;
-    21 ottobre 2005 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nelle
sedute del 28, 29 aprile, 5 e 6 maggio 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha
adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp.
456, di proprietà della comunione ereditaria fu __________ __________, composta
da RI 5, RI 3 e RI 4, nonché dalla comunione ereditaria fu __________ __________,
a sua volta costituita da RI 2 e RI 1, è stato attribuito alla zona agricola e
gravato, per una piccola porzione, laddove insiste un boschetto, da un vincolo
di protezione degli elementi naturali. Questo fondo presenta una superficie
prativa di 13'223 mq, completamente inedificata, ed è situato in località __________.
B.   Con ricorso
27 agosto 2003 i proprietari citati in entrata si sono aggravati contro quella
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l’inserimento di parte
del loro fondo in zona artigianale-commerciale AR-CO, pari ad una superficie di
3'900 mq, così come proposto a suo tempo dal municipio attraverso il messaggio
del 9 febbraio 2000.
C.   Con
risoluzione 10 maggio 2005 (n. 2269) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di __________, respingendo contestualmente il ricorso dei proprietari
del mapp. 456. Il Governo ha ritenuto che non vi erano le premesse necessarie
per giustificare un ampliamento della zona edificabile sul terreno dei
ricorrenti, né vi erano motivi per discostarsi dalle valutazioni formulate a
suo tempo dal dipartimento del territorio in occasione dell’esame preliminare
del 5 ottobre 1999. Difatti il dipartimento, vagliando il piano di indirizzo
del piano regolatore, che prevedeva, contrariamente alla pianificazione poi
adottata dal consiglio comunale, l’inclusione di circa 3'900 mq del mapp. 456
in zona artigianale-industriale AR-IN, aveva constatato in riferimento al
dimensionamento delle zone edificabili che non sussisteva un bisogno per il
comune di disporre di nuove superfici insediative. Inoltre, la zona all’esame avrebbe
causato la frammentazione di un comparto che, situato ad ovest del riale, era
prevalentemente adibito al verde pubblico e all’agricoltura (loc. cit. pag. 6
segg. e 13). Di conseguenza, il Consiglio di Stato, confermando l’attribuzione
di quella superficie alla zona agricola, ha stralciato dal piano del traffico
la strada di servizio che si inseriva in quel comparto, divenuta priva
d’utilità (cfr. risoluzione impugnata, pag. 37 e 72).
D.   I
ricorrenti citati in ingresso insorgono il 17 giugno 2005 avverso la menzionata
risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, postulandone l’annullamento
e ribadendo la domanda d’attribuzione di 3'900 mq del loro fondo alla zona artigianale-commerciale
AR-CO. A sostegno della loro impugnativa essi lamentano in primo luogo la
carenza di motivazione della decisione, a loro dire troppo succinta e superficiale.
In secondo luogo, la violazione dell’autonomia comunale, in quanto il Consiglio
di Stato non avrebbe considerato la maturata volontà del municipio, frutto di accurate
e approfondite ponderazioni di ordine pianificatorio, di estendere la zona edificabile
sul loro terreno, ma avrebbe approvato in quel comparto la zona agricola, così
come adottata dal consiglio comunale, semplicemente facendo sue le preoccupazioni
di ordine finanziario del comune legate al compenso pecuniario, che sarebbe
derivato dalla sottrazione del territorio agricolo. Apprensioni che, a mente
dei ricorrenti, non avevano luogo di esistere, giacché essi stessi si sarebbero
assunti, integralmente, l’onere pecuniario, come peraltro prevedeva la convenzione
conclusa con il comune il 18 marzo 2002. Infine, gli insorgenti ritengono che
l’area all’esame difficilmente possa avere uno sfruttamento agricolo razionale.
Ciò, a fronte, per contro, di una ben più che opportuna destinazione
artigianale-commerciale, volta ad incrementare lo sviluppo delle attività lavorative
di un contesto territoriale, che denota con ogni evidenza questa vocazione.
E.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, precisando che il
Governo aveva fondato la sua decisione sul dimensionamento del piano
regolatore, dal cui esame emergeva una zona edificabile sufficientemente estesa
per far fronte ai prevedibili bisogni di sviluppo per i prossimi 10-15 anni,
postula la reiezione del gravame, mentre il municipio ne chiede l’accoglimento,
con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F.   In data 29
novembre 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in
seguito agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le
rispettive allegazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa
l’istruttoria.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.
Gli insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione
impugnata. A tale proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del
diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi
della decisione debbano essere noti all’interessato.
In linea con questo
principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art.
38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la
forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti
di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti
essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è
avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee
essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le
censure ricorsuali, l'esclusione del fondo in parola dalla zona edificabile.
Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.
Nel caso concreto, occorre pure rilevare che il Governo, facendo riferimento specifico
all’esame preliminare dipartimentale 5 ottobre 1999, segnatamente ai punti 3.1
e 3.2 in cui erano trattati gli aspetti relativi ai concetti urbanistici e al dimensionamento
del piano regolatore in relazione anche al terreno all’esame (punto 4.2.1 b), che
in quella sede era stato proposto in parte in zona riservata alle attività
produttive, ha inteso inequivocabilmente rinviare a quei punti della risoluzione
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 16 segg.), in cui questi medesimi temi sono
stati, come vedremo in seguito, capillarmente trattati e che i ricorrenti hanno
ritenuto opportuno di ignorare. A fronte di quanto precede, la censura deve,
dunque, essere respinta.
3.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4.   I
ricorrenti contestano l’attribuzione del mapp. 456 alla zona agricola del
comparto in località __________, chiedendone l’inserimento di 3'900 mq nella
zona artigianale-commerciale AR-CO, così come proposto a suo tempo dal
municipio attraverso il messaggio del 9 febbraio 2000.
5.   I piani
regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione
del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1
Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.
15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo
alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli
interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a
salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso,
parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314).
6.   6.1.
Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del
secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese
(PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha
elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese,
oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale
componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello
sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una
politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale,
oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state
perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro
di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito
Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra
cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in 18 parti urbane
omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali
comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4).
Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi
urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova
Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18
quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento
della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro
spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne
il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso
le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal
Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comprensorio territoriale in
località __________ del comune di __________, in cui è inserito il fondo dei
ricorrenti, è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il
Quartiere __________ -__________ (n. __________), che lo delimita ad est e il
Quaritere __________ (n. __________), in cui è effettivamente inserito ma che,
per quanto qui interessa, è stato però attribuito alla categoria dei parchi e
aree pubbliche, quale appendice verso nord del Parco del __________ (n. __________).
Al pari dei quartieri, il parco, che si estende lungo la fascia centrale della
piana del __________, è una componente urbanistica del modello di
organizzazione territoriale dell’agglomerato (cfr. scheda 10.4, in particolare
elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.3 e 10.4.2.10) ed è finalizzato
prevalentemente all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia
agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica. Per quanto riguarda invece
il Quartiere Lamone-Cadempino (n. 9b), che lambisce come detto il lato est del
comprensorio all’esame, è in particolare auspicato, unitamente ad altri, il
seguente intervento: l’attuazione di una fascia di delimitazione e separazione
tra la zona ad insediamento residenziale e misto e quella industriale (cfr.
scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.9b).
6.2. Dall’attento
esame dei piani, nonché dall’esperimento del sopralluogo, il tribunale ha
appurato che il mapp. 456, una superficie trapezoidale completamente inedificata
di 13'223 mq, è ubicato per l'appunto al centro del comprensorio in località __________.
Questo comparto, caratterizzato da un’estesa fascia prativa pianeggiante a
forma semicircolare, intercalata da sporadici gruppi di alberi, che si sviluppa
da nord a sud, è delimitato, a ovest, dal tracciato dell’autostrada N2, oltre
cui è ubicata un’ampia zona esclusivamente industriale. Mentre, a est, esso è
lambito dal corso della Roggia dei __________, al di là di cui si estende fino
al limite del tracciato della ferrovia, attorno all’asse della strada
cantonale, un insediamento misto residenziale-artigianale, così come era
definito dal previgente piano regolatore, che, con la revisione in oggetto, è
stato suddiviso e riconvertito in due zone a contenuti prettamente lavorativi:
la zona artigianale-commerciale AR-CO e la zona artigianale–industriale AR-IN. Nel
comparto all’esame si localizza dunque quella componente territoriale atta a
realizzare gli indirizzi e gli interventi elencati nel modello di organizzazione
dell'agglomerato del __________, poc’anzi citati (consid. 6.1), quali appunto
una fascia di delimitazione e separazione tra le zone ad insediamento misto e
quella industriale, destinata all’uso pubblico per lo svago, lo sport, la distensione,
la salvaguardia agricola e la protezione naturalistica e paesaggistica.
Pertanto, la revisione all’esame riprende e conferma grossomodo l’assetto
pianificatorio del previgente ordinamento con, in sequenza da nord, una zona di
attrezzatura di interesse pubblico AP3 (campi sportivi e attrezzature per lo svago),
seguita dalla zona agricola delimitata sul fondo dei ricorrenti, poi da un'area
per un centro di compostaggio (AP4) e infine, restringendosi, nuovamente da una
zona agricola che, unitamente all’adiacente fascia di protezione delle siepi e
dei boschetti, all’alveo della Roggia dei Mulini e alla fascia forestale, funge
da ponte di collegamento con il vasto comparto a contenuti agricoli,
naturalistici e ricreativi, che si apre verso sud in località __________.
Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, si deve quindi concludere che
la pianificazione contestata è congruente con il piano direttore, riferito al
modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del __________.
7.   7.1. Fatta
questa premessa, va da sé che un’attribuzione del mapp. 456 o parte dello
stesso alla zona edificabile, segnatamente la zona artigianale-commerciale
AR-CO, non adempirebbe con ogni evidenza il presupposto dell'art. 15 lett. a
LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il
territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole
particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad
art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
Il terreno degli insorgenti fa invece parte, come illustrato poc'anzi,
di un ampio territorio pianeggiante, completamente inedificato e costituito da
vaste aree prative intercalate da gruppi di alberi e da fasce boschive, che si
differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile a monte, che
gravita per contro lungo l’asse della strada cantonale, e da cui risulta
chiaramente separato dal corso della Roggia dei Mulini. Malgrado sia posto ai
margini della zona artigianale-commerciale AR-CO, esso non può pertanto essere
considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla
giurisprudenza.
7.2. La
richiesta di estendere la zona edificabile non risponde nemmeno ad una
prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta
l’art. 15 lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dai ricorrenti.
In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore
era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame
preliminare (cfr. esame preliminare 5 ottobre 1999, pag. 7) ed è fra i motivi
principali che ha condotto il Consiglio di Stato a respingere il ricorso (cfr.
risoluzione impugnata, pagg. 17 e 72). Difatti, il Governo ha appurato con la
risoluzione impugnata che
le zone edificabili (artigianali,
commerciali e industriali) sono dimensionate in modo tale da soddisfare
ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15
anni, giacché permettono di accogliere circa 1’565 posti di lavoro rispetto ad
una situazione di partenza, riferita al 1998, di 1’109 posti di lavoro, pari ad
un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del piano
regolatore 10 maggio 2005, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 17 seg.). Com'è noto,
sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili
troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
Questa
considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche al fondo dei ricorrenti.
8.
Poiché il fondo in parola non poteva essere
attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art.
15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di
conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio,
espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1.
settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria,
ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella
del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii), aspetti, questi, che nella fattispecie rivestono una particolare
rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato
si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va
ad ogni buon conto rilevato che il mapp. 456 presenta una superficie di ragguardevole
estensione (art. 16 cpv. 2 LPT), valutata dal catasto delle idoneità agricole,
allestito dalla sezione dell'agricoltura, come molto idonea alla campicoltura,
per una parte, e pianeggiante con scarso valore agricolo, per la porzione più a
est. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da
un’ulteriore edificazione.
9.   In
conclusione, per le pregresse motivazioni, il ricorso va dunque respinto e la
risoluzione impugnata confermata.
La tassa di giudizio
e le spese devono essere poste carico degli insorgenti in solido (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.
I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di
giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila).
3.   Intimazione
a:
na.
terzi implicati
PI 1
patr. da: PR 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario