ti_gerichte · 90.1997.136 · 2003-07-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1997.136
Tessin Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1997.136
Ticino Tribunale della pianificazione 16.07.2003 90.1997.136

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1997.136
Lugano
16 luglio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretaria
Eleni Cernecca-Cassayianni,
vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 2 ottobre 1997 di
__________ __________,
__________
__________
Rappr. da: avv. __________ __________ __________,
__________ __________
Contro
la decisione 27 agosto 1997 (n. __________) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
comune di __________ concernente l’inventario degli edifici situati fuori
dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-  27 ottobre 1997 del municipio di
__________
;
-  27 novembre 1997 della divisione della
pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in
fatto:
A.   Il
3 dicembre 1996 l’assemblea comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. __________, ubicato al mappale n. __________4,
è stato classificato nella categoria "diroccato 2”.
B.  Il 30 aprile 1997 __________
__________, com
proprietario dell'edificio in rassegna, è insorto contro
la deliberazione dell'autorità comunale innanzi al Consiglio di Stato, al quale
ha chiesto di classificarlo nella categoria degli edifici meritevoli di conservazione.
C.   Il
27 agosto 1997 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha confermato la valutazione del comune, respingendo il
ricorso di __________ __________.
D.   Con
gravame 2 ottobre 1997 il proprietario è insorto contro il giudizio governativo
dinanzi a questo Tribunale, ribadendo la propria domanda.
Il
municipio di __________ ha proposto l’accoglimento del ricorso.  La  divisione
della pianificazione territoriale ne ha postulato, invece, la reiezione.
E.      Il 30 aprile 1998 h
a avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà, per
quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero
considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del
recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il
territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio
culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione
degli stessi pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona
edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione
originaria, salvo naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può
essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti
e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di
testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio
che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa pertanto una misura
che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro,
la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr.
scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e
modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione:
problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista
del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le
condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,
fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e
impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2
ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale
disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici
formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione
nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del
paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura
degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale
contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei
paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente
articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario
all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non
comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura
edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera
estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura,
causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul
proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti
superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi
preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile
e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le
autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è
pertanto correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento
di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi
dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione
in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non deve essere dunque un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre pertanto fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed
agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici
esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata
tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del
territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione, comprende dunque i paesaggi caratterizzati dall'alternanza
tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul
mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori
dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto
protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione
forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale
scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello
comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei
paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in
linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le
zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse
nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e
impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo
stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo
eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le
infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il
perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di
questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli
edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a
garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la
protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere, e quindi da conservare, può
essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel
paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima
scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso
che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel
perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda
8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo
del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di
conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto
citato, segnatamente cifra 3). L'inventario serve quindi, in primo luogo, quale
strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito
fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare
quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione
definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale
del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che
sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la
definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata
dal Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra
2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario
deve tuttavia far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali
paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto
tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi
paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,
formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,
della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di
protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto
avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda
di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello
comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di
inventario non basta pertanto per legittimare il rilascio di una licenza
edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo
strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il
rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito
dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la
modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato
assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni
si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle
seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere
effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto
sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione
relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto
protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le altre
condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono essere
soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili
viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del
piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono
suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici
finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la
trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici
diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i
quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che
rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura
edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno
caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)   edifici rustici
particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno
mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi
ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e
l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici
ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per
l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola
del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla
loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici
meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi
di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case
d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,
ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,
ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro
caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità
ma anche dell'adeguatezza delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può, però, limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del
territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario
degli edifici situati fuori dalle zone edificabili l’assemblea comunale di
__________ ha classificato la costruzione n. __________, al mappale n.
__________, in località __________ di __________,  nella categoria
"diroccato 2". Approvando la variante il Consiglio di Stato ha
confermato tale scelta.
3.2. Il ricorrente contesta la valutazione effettuata dalle autorità
comunale e cantonale. Chiede che la costruzione venga assegnata alla categoria
“meritevole 1a”, subordinatamente alla categoria “meritevole 1b” o “meritevole
1d”. Sostiene
che lo stabile ha i muri perimetrali in buono stato e che
gli manca soltanto il tetto. Non si tratterebbe pertanto di un immobile
diroccato a tutti gli effetti, bensì di un rustico di montagna che, come tale,
necessita l’intervento tipico di manutenzione, ovvero il rifacimento del tetto.
In caso contrario l’edificio è votato alla definitiva cancellazione dal nucleo.
3.3. La
valutazione effettuata dal Consiglio di Stato deve essere confermata. Infatti
alla data, determinante,  del rilievo dell'edificio effettuato per conto del
comune, la costruzione, non aveva un tetto e presentava solo i muri perimetrali
(cfr. fotografie riferite al rilievo, agli atti). Trattasi dunque di un diroccato
giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT. Opera in rovina, inutilizzabile, ovvero
non degna di conservazione. È quanto, del resto, aveva ammesso lo stesso
ricorrente nel gravame 30 aprile 1997 al Consiglio di Stato. Un’attribuzione
del fabbricato alla categoria “meritevole 1a” non entra, pertanto, in linea di
conto. Dal momento inoltre che la costruzione in oggetto non si trova
all’interno di un nucleo meritevole di conservazione - è tale, a __________,
solo quello di __________ (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.3, pag. 5) - non
può essere assegnata alla categoria “meritevole 1b”, ossia tra i diroccati che
possono essere ricostruiti e adibiti a residenza. Con queste premesse, neppure
un’attribuzione del fabbricato alla categoria “meritevole 1d” può entrare in
linea di conto.
3.4. Il
ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.   La
tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è respinto
.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è
posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
-
__________
__________
,
____________________
rappr. da: avv. __________
__________ __________,
Via
__________ __________,
____________________;
-
Municipio di
__________
,
____________________;
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
_____ _. _________ __, ____ ___________;
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, ____ ____________.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    La
segretaria