ti_gerichte · 90.2008.9 · 2009-09-08 · it
Conferma di una zona di pianificazione istituita per valutare l'interesse di un bene culturale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2008.9
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2008.9
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2009 90.2008.9

Incarto n.
90.2008.9
Lugano
8 settembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Raffaello
Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 aprile 2008 della
RI 1
patr. dall'avv. __________
contro
la decisione con la quale la delegazione del consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha istituito una zona di pianificazione
nel nucleo di Vira Gambarogno, concernente le particelle n. 232 e 233;
viste le risposte:
-
27 giugno 2008 del consorzio
per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno,
-
16 aprile 2008 del
municipio di Vira Gambarogno,
-
14 aprile 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nell'ambito dell'elaborazione del piano particolareggiato del delta
e del nucleo storico di Vira Gambarogno, l'autorità cantonale ha segnalato i
beni culturali di interesse locale o cantonale, degni di protezione,
segnatamente, per quanto qui interessa, la casa tardo medievale con portale ad
arco verosimilmente risalente al quattrocento, al mapp. 232, e la cosiddetta "casa
__________ " al vicino mapp. 233. Tali costruzioni sono attualmente
oggetto di ulteriori approfondimenti in merito alla loro esatta importanza storico-culturale,
per una loro eventuale maggiore protezione. Nel mese di agosto 2007 la
delegazione del consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha
pertanto adottato una zona di pianificazione valida fino al 30 giugno 2012
relativa al nucleo storico di Vira Gambarogno sui mappali n. 232 e 233, entrambi
di proprietà della RI 1. Scopo del provvedimento è quello di evitare interventi
edilizi che possano precludere la protezione, la salvaguardia e la
rivalorizzazione dei beni storico-culturali rilevati sui fondi in oggetto. All'interno
del perimetro della zona di pianificazione, l'efficacia giuridica del piano
regolatore del 12 luglio 1985 è quindi sospesa e sono ammessi unicamente interventi
di ordinaria manutenzione degli edifici principali e accessori, dei beni
culturali e degli elementi di protezione (portale, muri a secco e l'affresco).
Gli interventi devono inoltre rispettare il principio del restauro conservativo
della struttura tipologica ordinaria. Dopo aver raccolto il preavviso
dipartimentale, del 20 dicembre 2007, il 22 febbraio 2008 la delegazione del
consorzio ha disposto la pubblicazione del provvedimento (cfr. Foglio ufficiale
16/2008 del 22 febbraio 2008, pag. 1540).
B.
Con ricorso del 7 aprile 2008, la RI 1 è insorta dinanzi a questo
Tribunale, chiedendo rispettivamente l'annullamento della zona di
pianificazione o l'adozione di una misura meno incisiva. Dei motivi si dirà nei
considerandi.
C.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della
mobilità, il municipio di Vira Gambarogno e il consorzio per il piano
regolatore dei comuni del Gambarogno postulano la reiezione dell'impugnativa.
Il 12 novembre 2008 si sono svolte l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei
quali le parti si sono confermate nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il
ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;
RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente è certa (art. 64 cpv. 2
LALPT).
2.
2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1
della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,
a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), e in particolare, se
i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione
è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente
dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della
pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il
diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque
non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri
due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 seg. LALPT).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, n. 21 ad
art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non
può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela,
provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da
quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati
spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce
nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento
si giustifichi in quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su
di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Sco­lari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b
con rinvii;
Zen-Ruffinen- Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
4.
4.1. La ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere
sentita in quanto non era mai stata interpellata prima dell'adozione del
provvedimento in questione.
4.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza
dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una
decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di
influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare
all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in
merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15
consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid.
2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è di natura formale; la sua
violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa
dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del
ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del gravame. La
giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di sanare
il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti dal
diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore.
Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso
potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea
inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa
nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF
126 I 68 consid.
2 con rinvii; inoltre
Ulrich Häfelin /Georg Müller/Felix Uhlmann
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, V
a
edizione, Zurigo 2006, n.
1709-1711).
4.3. In concreto è incontroverso che la delegazione
consortile ha deciso la zona di pianificazione senza formalmente, preventivamente
offrire all'interessata la possibilità di prendere posizione sulla stessa.
L'insorgente non può tuttavia rivendicare un diritto in tale senso, poiché lo
scopo conservativo di questo provvedimento cautelare (cfr. in merito il consid.
2.2.) può essere conseguito solo se quest'ultimo è immediatamente efficace
(cfr.
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 32 ad art. 27 con rinvio alla
giurisprudenza del Tribunale federale). In ogni caso un'eventuale lesione del
diritto di essere sentita della ricorrente ha potuto essere sanata grazie al
ricorso inoltrato dalla stessa innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
che fruisce, nel caso in esame, di pieno potere cognitivo (art. 61 legge di
procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1),
essendo chiamato a pronunciarsi sull'interesse pubblico e sulla proporzionalità
dell'avversato provvedimento.
5.
La ricorrente ritiene che le norme di attuazione del piano regolatore
attualmente in vigore, alla quale sottostanno i mappali di sua proprietà,
costituirebbe già una sufficiente tutela dei valori storici tradizionali degli
edifici sui due fondi. In particolare l'art. 51 della menzionata
regolamentazione definirebbe con precisione i tipi i possibili interventi sulla
struttura del nucleo storico, tutti tendenti alla conservazione dei manufatti
presenti e in quanto tali già fortemente restrittivi per le possibilità di
sviluppo edificatorio dei fondi. La ricorrente considera inoltre che la zona di
pianificazione in questione, vietando in pratica ogni intervento che non sia di
restauro, sarebbe sproporzionata: per l'edificio che sorge sul mapp. 233 si
giustificherebbe tutt'al più una sua protezione limitatamente al tetto in piode
e a parte della facciata. I manufatti presenti sul mapp. 232 sarebbero invece
decadenti, il tetto non sarebbe più quello originale e l'affresco non più
visibile, per cui la tutela di questo complesso sarebbe del tutto illegittima.
5.1.
L'adozione di una misura di
salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
,
op. cit., n. 27 art. 27 ); questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione (piano regolatore a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione (
Ruch
, op. cit., n.
25 seg. ad art. 27 ). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non
deve essere tuttavia necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'organo esecutivo,
che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la
zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 27 ad art. 27  seg.;
Zen-Ruffinen-Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 457).
5.2. Nell'ambito dell'allestimento del piano
particolareggiato del delta e del nucleo di Vira Gambarogno, il municipio di
Vira Gambarogno e il competente ufficio cantonale hanno segnalato una serie di
opere ritenute di particolare interesse e la necessità di una loro tutela per i
contenuti storici, artistici o culturali che presentano. Nella scheda
descrittiva della zona di pianificazione, si segnalano in particolare la casa
tardo medievale con portale ad arco verosimilmente risalente al quattrocento e
l'affresco Madonna con il Bambino tra i due Santi del cinquecento al mappale
232, mentre per il mapp. 233 si evidenzia l'edificio (casa __________),
costituito da un blocco massiccio di muratura del seicento con un ballatoio
tipico del Gambarogno. Menzionato è pure il portale ad arco del 500, sempre al
mapp. 233 e alcune murature in pietrame a vista che contengono la corte tra i
due edifici.
A mente dell'autorità cantonale (cfr.
preavvisi dell'Ufficio dei beni culturali del 5 novembre 2007 e del 24 ottobre
2004), tali beni rappresentano un complesso di grande interesse, perché
dimostrano l'evoluzione tipologica degli edifici civili nell'area del
Gambarogno.
Secondo le indicazioni fornite dalle
autorità intimate, il provvedimento è volto a evitare interventi edilizi che
possano precludere la protezione, la salvaguardia e la rivalorizzazione dei
beni storico-culturali rilevati. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione
di pianificare in questa direzione appare più che sufficientemente dimostrata e
ciò basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione
del provvedimento in oggetto. Gli effetti precisi sulla proprietà della
ricorrente, conseguenti alla sua protezione, verranno invece definiti nell'ambito
della procedura di adozione del piano particolareggiato in oggetto. Prematura a
questo stadio è quindi una discussione sul valore dei beni che l'autorità
intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è
unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione.
5.3. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se
per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame
risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.
2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità
(DTF 118 Ia 394). In concreto, il provvedimento risulta senz'altro idoneo al
perseguimento degli scopi desiderati. Resta dunque da valutare se lo stesso è
pure necessario. A questo scopo vanno soppesati, in primis, gli effetti della
controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si
giustifichi di mantenere la pianificazione allo studio al riparo da iniziative
edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo
lo svolgimento. In quest'ordine di idee, la scheda descrittiva predisposta
dalla delegazione consortile precisa che nell'area interessata dai due mappali
della ricorrente sono ammessi unicamente interventi di ordinaria manutenzione
degli edifici principale e accessori, dei beni culturali e degli elementi di
protezione (portale, muri a secco e l'affresco). Gli eventuali interventi
devono rispettare il principio del restauro conservativo della struttura
tipologica originaria. Ora, considerati i notevoli contenuti storico-culturali
di cui si è accennato in precedenza e gli importanti obiettivi di tutela che l'autorità
si è prefissata, la limitazione imposta temporaneamente alla ricorrente appare
in ogni caso ragionevole e il sacrificio impostole relativamente contenuto. Non
va peraltro dimenticato che, contrariamente a quanto sostenuto nel gravame
della ricorrente, la norma del piano regolatore attualmente in vigore per la
zona del nucleo in cui si trovano i due mappali oggetto della zona di pianificazione
(art. 51 norme di attuazione) si prefigge un diverso scopo da quello della
misura qui contestata: infatti, essa consente interventi che, pur essendo già
riduttivi, vanno ben al di là di un semplice intervento conservativo dei beni.
A giusta ragione dunque l'autorità consortile non ha ritenuto sufficiente la
normativa in vigore in considerazione dello scopo di tutela dei beni perseguito
dalle autorità preposte all'allestimento del piano particolareggiato. Va inoltre
ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito negli
effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta a priori qualsiasi
iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere
più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Trattandosi inoltre di un
vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati al 30 giugno 2012, e considerando
l'importanza degli obiettivi che verranno concretizzati con la pianificazione
del piano particolareggiato del delta e del nucleo di Vira Gambarogno, il provvedimento
si rivela senz'altro sopportabile. Di conseguenza, la zona di pianificazione
appare anche conforme al principio di proporzionalità.
6.
Nemmeno la critica di violazione della parità di trattamento può
trovare miglior sorte. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il
principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I
65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente limitata
nell'ambito di provvedimento pianificatori e si identifica in sostanza con il
divieto dell'arbitrio. Al proposito, la ricorrente non spiega nemmeno per quali
ragioni la decisione di adozione del provvedimento pianificatorio sarebbe non
solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile, limitandosi ad
addurre in modo generico che non tutti i proprietari di beni ritenuti
meritevoli di protezioni non sarebbero stati trattati allo stesso modo. La
censura è dunque già per questo motivo inammissibile.
7.
In conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta quindi
sorretta da una valida base legale, che la ricorrente giustamente non mette in
discussione, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del
principio di proporzionalità. Il gravame deve essere conseguentemente respinto.
8.
La tassa di giudizio e le spese (art. 28 LPamm) sono poste a carico
della ricorrente.
Per questi motivi,
visti gli art. 27 LPT, 58-64 LALPT, 3, 18, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (
art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110
).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario