ti_gerichte · 90.2002.112 · 2003-06-18 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.2003 90.2002.112
Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.2003 90.2002.112
Ticino Tribunale della pianificazione 18.06.2003 90.2002.112

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2002.112
Lugano
18 giugno
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Stefano
Bernasconi, quest’ultimo in sostituzione del giudice Werner Walser, impedito;
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 25 giugno 2002 di
__________
__________,
__________
__________. __________
__________
__________ -__________,
__________ __________
patr. da: avv. __________ __________,
__________ __________
contro
la risoluzione 28 maggio 2002 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato  ha approvato alcune varianti del piano regolatore
del comune di __________;
viste le risposte:
-
10 dicembre 2002 del municipio di
__________
;
- 11 novembre 2002
della divisione della pianificazione
territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in
fatto:
A.   __________
__________ -__________ è proprietario del mapp. __________, ubicato in località
al __________, e dei mapp. __________e __________, posti in località
__________. __________ __________ è proprietaria del mapp. __________,
confinante con il mapp. __________. Tutti quei fondi si affacciano sulla strada
cantonale (via __________), che collega __________ a __________.
B.   Nella
seduta del 18 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato
alcune varianti del piano regolatore. Con ricorso 13 marzo 2001 __________
__________ e __________ __________ -__________ si sono aggravati contro quella
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Essi hanno anzitutto domandato di
annullare il vincolo di servitù a favore del comune per la formazione di aree
verdi istituito all'art. 18 NAPR, che avrebbe gravato un tratto di circa 500 m
di via __________, tra cui le loro proprietà, in quanto sprovvisto di un
interesse pubblico preponderante ed inoltre lesivo del principio della proporzionalità.
I ricorrenti hanno inoltre censurato la modifica del piano del traffico volta
permettere l'esecuzione di misure di moderazione dello stesso lungo la
menzionata via. Essi hanno domandato di modificare il tracciato in modo da
ripartire equamente il sacrificio di terreno tra le proprietà private poste sui
due lati della strada, non solo sul lato ove erano poste le loro particelle, ed
inoltre di spostare più a valle l'intervento di moderazione interessante
particolarmente i mapp. __________e __________più a valle.
C.   Con
risoluzione 28 maggio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore. Il ricorso di __________ __________i-__________ e __________
__________ è stato respinto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 13 segg.).
D.   Con
ricorso 25 giugno 2002 i proprietari indicati in ingresso insorgono innanzi a
questo Tribunale, riproponendo domande e argomenti già sottoposti al giudizio
dell'istanza inferiore.
E.   Tanto
la divisione della pianificazione territoriale quanto il municipio di
__________ chiedono che il gravame venga respinto.
F.   Il
16 aprile 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha
proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si
dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato,
in
diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è
pertanto ricevibile in ordine.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I
ricorrenti chiedono in primo luogo di annullare il vincolo di servitù a favore
del comune per la formazione di aree verdi istituito all'art. 18 NAPR, che
viene a gravare un tratto di circa 500 m di via __________, tra cui le loro
proprietà, in quanto sprovvisto di un interesse pubblico preponderante ed
inoltre lesivo del principio della proporzionalità.
3.1.
L'imposizione del vincolo in esame comporta indubitabilmente una restrizione di
diritto pubblico della proprietà dei ricorrenti. Questa restrizione è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Cost. solo se è
fondata su una base legale sufficiente, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e se rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv.
1-3 Cost.). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente
dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che
tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità
in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
3.2.
La revisione del piano regolatore, approvata dal Consiglio di Stato il 12 novembre
1997, proponeva l'istituzione di una servitù a favore del comune per la formazione
di alberature lungo i due lati di via __________, a partire da poco oltre
l'incrocio di __________ in direzione del nucleo di __________, per un tratto
di circa 500 m. Accogliendo il ricorso di __________ __________ -__________,
con sentenza 12 ottobre 1998 il Tribunale ha tuttavia annullato questo vincolo.
Dopo aver ammesso che, di principio, la creazione di un viale alberato appariva
sorretta da un interesse pubblico, caratterizzando in modo marcato il prospetto
dell'asse stradale e qualificando nel contempo l'area circostante, il Tribunale
ha dovuto negare tuttavia il soddisfacimento di questo requisito nella concreta
fattispecie giacché la proposta pianificatoria non teneva conto in maniera
sufficiente della presenza di costruzioni lungo il tratto interessato che, per
almeno la metà della sua lunghezza, intralciavano l'esecuzione dell'intervento
(cfr. consid. 5 di quel giudicato). Attraverso la variante del piano regolatore
il comune ha riproposto il vincolo sottoforma di servitù per la formazione di
aree verdi, che è stata avallata dal Consiglio di Stato. La nuova versione
dell'art. 18 NAPR recita come segue:
"Servitù
a favore del comune per la formazione di aree verdi
1.   Lungo i tratti di strada da arredare con aree
verdi - indicati sui piani - il comune ha la facoltà di provvedere alla
realizzazione di aree verdi nell'area compresa tra il confine stradale e la
linea di arretramento per edifici.
2.   Le aree gravate da servitù restano di proprietà privata.
Salvaguardata la possibilità della formazione di aree verdi, l'area
gravata da servitù rimane a tutti gli effetti sfruttabile dal privato, in
particolare essa può essere conteggiata nell'indice di sfruttamento e nell'area
verde e utilizzata per la formazione di accessi privati, pedonali o veicolari.
3.   All'interno delle aree gravate da servitù per la
formazione di alberature, le costruzioni sotterranee sono subordinate alla
possibilità di realizzare - in superficie - gli interventi previsti dal
PR."
3.3.
Non è molto chiaro in che cosa consista esattamente il vincolo in oggetto e più
particolarmente l'area verde che il comune avrà la facoltà di realizzare sulle
proprietà private affacciate sul tratto di strada interessato. Lo conferma lo
stesso esame preliminare effettuato dal dipartimento del territorio il 22
febbraio 2000, il quale temeva che la formulazione piuttosto generica di area
verde non fosse sufficientemente garante del perseguimento dell'obiettivo
urbanistico di riqualifica del tessuto urbano e del principio di
proporzionalità. Per questo motivo la citata autorità aveva consigliato,
invano, il municipio ad approfondire ulteriormente e consolidare in seno al
piano regolatore il progetto di sistemazione di questo fronte stradale (cfr.
esame preliminare citato, pag. 10 seg.). Ciò malgrado il Consiglio di Stato ha
approvato il vincolo asserendo che la nuova proposta, contrariamente a quella
precedente, permette di intervenire con un disegno funzionale, la cui
attuazione ed il cui effetto risultano meno dipendenti dall'uso e
dall'occupazione attuale dei fondi di quanto non lo fosse la formazione di
un'alberatura continua lungo il fronte stradale, rivelandosi altresì meno incisiva
per la proprietà private (cfr. risoluzione impugnata, pag. 14). L'opinione del
Consiglio di Stato non può essere condivisa.
La
nuova soluzione proposta appare - è vero - maggiormente praticabile della precedente,
annullata dal Tribunale, poiché le superfici e la forma delle aree verdi possono
essere agevolmente adattate allo stato in cui versano le singole proprietà. Al
di là dell'indeterminatezza del concetto di aree verdi ancorato all'art. 18
NAPR, che non esclude - tra l'altro - a priori nemmeno la possibilità di
ricorrere a piantagioni di alberi di alto fusto, laddove fattibile, va per
contro rilevato che la realizzazione di tali nuove aree si presta in misura
minore ad una riqualifica del fronte stradale rispetto alla piantagione con
cadenza regolare, lungo l'intero tratto interessato, di alberi d'alto fusto.
Viene difatti soprattutto a mancare l'ingombro verticale di tale tipo di
alberi, che avrebbe permesso di marcare il prospetto dell'asse stradale. In
mancanza di un imprescindibile approfondimento relativo alla fattura e alle
dimensioni concesse per le opere di recinzione dei fondi ubicati del comparto
interessato - nel comune di __________, ad esempio, le siepi private in confine
con le strade pubbliche possono di principio raggiungere l'altezza di m 2,50
(art. 17 NAPR) - non è inoltre nemmeno dato di sapere in che modo le previste
aree verdi potranno essere effettivamente fruite, per lo meno otticamente, dal
suolo pubblico e mantenere con esso una relazione. Non vanno poi sottovalutati
gli oneri finanziari che procurerebbe all'ente pubblico l'attuazione di un
vincolo come quello proposto in rapporto al presumibile risultato. A maggior
ragione se si considera che la creazione di aree verdi nella superficie
compresa tra il confine stradale e la linea di arretramento delle costruzioni potrebbe
comunque sia essere ottenuta a medio-lungo termine, laddove non è già stata
realizzata spontaneamente dai privati, tramite la semplice imposizione
dell'arredo a giardino di tali superfici, se del caso assistita da ulteriori
prescrizioni quo alla vegetazione (tipo, dimensioni ecc.) ed alle cinte
(altezze, materiali ecc.). Le disposizioni che reggono le zone interessate dal
vincolo, prevalentemente R4 (art. 39 NAPR), R4s (art. 39bis NAPR) e R3a (art.
37 NAPR), prevedono peraltro già l'obbligo di realizzare una superficie minima
di area verde, definita all'art. 12 NAPR. Contrariamente all'assunto delle
autorità inferiori, l'avversata restrizione è inoltre indiscutibilmente più incisiva
per le proprietà private di quanto non lo fosse la precedente. In effetti
quest'ultima si esauriva nel diritto, per il comune, di procedere alla
piantagione di alberi di alto fusto sulla proprietà privata: al di fuori
dell'ingombro del vegetale, costituito in primo luogo dal tronco che affondava
nel terreno, la superficie adiacente rimaneva pertanto a disposizione del
proprietario. Il nuovo vincolo riserva invece ad area verde l'intera superficie
compresa tra il confine stradale e la linea di arretramento e la sottrae ad
altre, possibili utilizzazioni, segnatamente a posteggio. È peraltro utile
ricordare che il vincolo per la formazione di alberature non era stato annullato
dal Tribunale perché ritenuto troppo gravoso per le proprietà private che ne venivano
colpite, bensì solo perché gli edifici insistenti su queste ultime ne avrebbero
intralciato in maniera importante l'esecuzione.
L'avversata
proposta pianificatoria si scosta pertanto in maniera sostanziale da quelle
contemplata dal piano particolareggiato della zona, più centrale, di via
__________ __________, tutelata dal Tribunale, che prevedeva la creazione di
una vera e propria area pedonale a favore del comune, la quale fondava la
pretesa in suo favore non solo alla formazione di alberature, di marciapiedi e
di arredi urbani ma anche al conseguimento di un diritto di passo pedonale
pubblico lungo la stessa.
3.4.
In conclusione quindi il vincolo, così come proposto, appare sorretto da un interesse
pubblico insufficiente - avuto riguardo anche al requisito della proporzionalità
- per permettere di gravare la proprietà privata. Va dunque annullato.
4.   4.1.
I ricorrenti si aggravano inoltre contro la variante del piano del traffico
volta consolidare, in seno al piano regolatore, il progetto di moderazione del
traffico previsto lungo via Cantonale. Gli insorgenti chiedono, segnatamente,
di modificare il tracciato concernente la realizzazione di due isole
spartitraffico, una in località __________ e l'altra in prossimità dell'imbocco
per __________ paese, in modo da ripartire equamente il sacrificio di terreno
tra le proprietà private poste sui due lati della strada, non solo sul lato ove
sono poste le loro particelle, ed inoltre di spostare più a valle l'intervento
di moderazione interessante particolarmente i mapp. __________e __________9. Le
censure devono essere respinte.
4.2.
I ricorrenti non si oppongono all'intervento divisato in quanto tale. Le loro
contestazioni riguardano, piuttosto, l'espropriazione che questo comporterà a
pregiudizio dei loro fondi. Ora, tuttavia, l'interesse pubblico di una
restrizione della proprietà sancita in vista della realizzazione di un'opera di
interesse collettivo, così come l'ossequio, da parte della stessa, dei principi
della proporzionalità e della parità di trattamento, non possono essere efficacemente
combattuti asserendo semplicemente che l'opera potrebbe essere realizzata
(anche) su altre proprietà: l'accoglimento di simile censura metterebbe difatti
in forse la realizzazione della maggior parte delle opere pubbliche già per il
fatto che potrebbe essere invocata da ogni proprietario gravato (cfr.
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1252, con rinvio alla prassi; inoltre
STA inedita 1 marzo 1993 in re R. C., consid. 2). Va inoltre rilevato che la
definizione precisa del tracciato di un'opera viaria riposa su valutazioni di
opportunità tecnico-costruttiva, le quali vengono esaminate con riserbo dal
Tribunale, quando non sono direttamente sottratte al sindacato di legittimità
cui è circoscritto il potere cognitivo dello stesso (art. 38 cpv. 2 LALPT; 61
PAmm). In concreto, allo scopo di realizzare delle isole spartitraffico le
avversate modifiche del piano del traffico prevedono un allargamento del campo
stradale in corrispondenza del mapp. __________, ubicato presso l'imbocco della
strada che conduce a __________ paese, e lo spostamento del marciapiede sui
mapp. __________e, molto marginalmente, mapp. __________, ubicati in località
__________. La profondità di invasione dei menzionati fondi è, in entrambi i
casi, estremamente modesta: nell'ordine di m 1,5 per il mapp. __________, e di
m 2,5 al massimo (ma potrebbe essere inferiore) per i rimanenti fondi. A tal
punto che la controversa variante propone di mantenere inalterato il tracciato
della linea di arretramento delle costruzioni, fissata a 4 m dal ciglio della
strada com'è attualmente. La scelta di attingere, in questa misura, ai fondi
dei ricorrenti appare ampiamente giustificata dal fatto che questi sono ancora
inedificati, diversamente da quelli dirimpettai, per cui il sacrificio del solo
terreno prativo imposto alle proprietà dei ricorrenti è sicuramente minore di
quello che verrebbe esatto facendo capo alle corrispondenti superfici delle
particelle ubicate sul lato opposto della strada, sfruttate come accessi,
parcheggi ed aree verdi.
4.3.
Su questo punto il ricorso dev'essere respinto.
5.   La
tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti, in solido,
proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che il comune può essere
sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Le ripetibili
sono invece compensate (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto
.
§
La risoluzione 28 maggio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di __________ è annullata
nella misura in cui approva l'imposizione del vincolo di servitù per la formazione
di aree verdi lungo la via __________.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 800.-, è
posta a carico dei ricorrenti in solido. Le ripetibili sono compensate.
3.   Intimazione
a:
-
__________
__________, ____________________
. __________
__________ __________-__________,
Via __________
__________, ____________________
patr. da: avv. __________
__________,
Via __________
__________, ____________________
-
avv. __________
__________,
Via
__________ __________ __________, ____________________  __________ __________
-
Municipio di
__________, ____________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
____ _. __________ __, ____ ____________
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, ____
____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario