ti_gerichte · 52.2018.265 · 2017-11-23 · it
Ammonimento

Ammonimento

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2019 52.2018.265
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2019 52.2018.265
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2019 52.2018.265

Ammonimento

Incarto n.
52.2018.265
Lugano
20 dicembre 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina, vicepresidente,
Matea
Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Thierry
Romanzini
statuendo
sul ricorso del 23 maggio 2018 di
RI
1
patrocinato
da  PA 1
contro
la risoluzione del 10 aprile 2018 (n. 1668) del
Consiglio di Stato,
che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 23 novembre
2017 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in
materia di ammonimento
;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il cittadino spagnolo RI 1,
nato nel 1963 in Svizzera dove ha risieduto con i genitori sino al 1976, è
rientrato nel nostro Paese nel 1983 al beneficio di permessi per lavoratori
stagionali. Titolare dal 17 marzo 1986 di un permesso di dimora, il 25 gennaio
1990 egli ha ottenuto un permesso di domicilio - trasformato nel 2002 in un
permesso di domicilio CE/AELS - con prossimo termine di controllo fissato per
il 25 gennaio 2020.
Sposato dal 4 luglio 1992 al 9 gennaio 1998 con la cittadina
elvetica __________ (1969), con la quale il __________ 1994 ha avuto la figlia __________,
il 26 luglio 2002 egli è convolato a nozze con la cittadina italiana __________
(1966) dalla quale ha poi divorziato il 1° febbraio 2010.
Nel nostro Paese egli ha lavorato in particolare come imbianchino,
rappresentante commerciale, manager. Dopo il secondo divorzio RI 1 si è messo
in proprio, fondando due società attive nella compravendita di oro minerario in
seguito fallite. Da allora egli non ha più ritrovato un reale impiego, è caduto
in depressione e dal febbraio 2017 dipende dall'aiuto sociale.
L'interessato ha interessato una volta le nostre Autorità
giudiziarie penali per infrazione grave alle norme della circolazione (eccesso
di velocità), commessa il 20 febbraio 2014.
B.   Ritenuto che RI 1
era stato condannato penalmente
ed aveva a
carico a quel momento 43
procedure esecutive
per complessivi fr. 859'137.50 e 18 attestati di carenza beni per un totale di
fr. 140'764.70, il 23 novembre 2017 la Sezione della popolazione del
Dipartimento delle istituzioni lo ha ammonito con l'avvertenza che se la sua
situazione debitoria si fosse in futuro ulteriormente aggravata o avesse
violato nuovamente l'ordine pubblico,
sarebbe stata presa in esame la
possibilità di
emettere nei suoi confronti
una decisione di revoca del suo permesso di domicilio.
La risoluzione è stata resa sulla base dell'art. 96 cpv. 2
della
legge
federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005
(LStr, dal 1° gennaio 2019
rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione ([LStrI; RS 142.20]).
C.   Con giudizio del 10 aprile
2018 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo
l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1 come pure la sua domanda di
assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio.
Dopo avere respinto diverse censure di ordine procedurale
sollevate dal ricorrente, il Governo ha ritenuto che vi fossero gli estremi per
ammonirlo in virtù dei motivi addotti dal Dipartimento,
considerando il provved
imento
impugnato legittimo e conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la predetta pronunzia
governativa il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento.
Il ricorrente solleva anche in questa sede diverse censure riferite
alla violazione del suo diritto di essere sentito, dolendosi di non essere
stato interpellato prima dell'emanazione dell'ammonimento e del fatto che il provvedimento
dipartimentale è stato adottato sulla base dell'art. 96 LStrI, il quale non ha
portata propria, senza riferirsi alle disposizioni legali di merito pertinenti su
cui si fonda per poter garantire un'applicazione di tale norma conforme al
principio della proporzionalità.
Nel merito egli sostiene che l'ammonimento non si giustifica,
la condanna penale essendo sfociata in una pena pecuniaria e l'indebitamento non
essendo riconducibile a sua colpa. Sotto quest'ultimo aspetto asserisce di
avere accumulato debiti a causa del dissesto finanziario delle società da lui
fondate
e di essere stato costretto a
richiedere le prestazioni di assistenza pubblica poiché
non è più stato
in grado di estinguerli dopo avere dato fondo a tutti i suoi risparmi,
precisando che diverse procedure esecutive contro le quali ha interposto
opposizione non hanno comunque avuto un seguito. Invoca inoltre la protezione
della sua vita privata e famigliare garantita dall'art. 8
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950
(CEDU; RS
0.101). Anche in questa sede egli chiede di essere posto al beneficio
dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
E.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono sia il Dipartimento
sia il Consiglio di
Stato, senza formulare particolari osservazioni al riguardo.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a
statuire
nel merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di
applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8
giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art.
68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100
) e presentato da una persona
senz'altro legittimata a
ricorrere ai sensi
dell'art. 65 cpv. 1 LPAmm, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso
sulla base degli atti
, ritenuto che eventuali carenze istruttorie andranno
colmate dall'Autorità inferiore (
art. 25 cpv.
1
LPAmm).
2.   La presente causa trae
origine dalla decisione con la quale il Dipartimento ha ammonito RI 1,
avvertendolo che qualora
la sua situazione
debitoria si fosse ulteriormente aggravata o se avesse violato nuovamente
l'ordine pubblico,
sarebbe stata presa in esame la possibilità di
emettere nei suoi confronti una decisione di
revoca del permesso di domicilio.
La stessa è stata pronunciata in applicazione dell'art. 96
cpv. 2 LStrI, secondo cui se un provvedimento si giustifica ma risulta
inadeguato alle circostanze, alla persona interessata può essere rivolto un
ammonimento con la comminazione di tale provvedimento.
Questa misura consente all'Autorità di sanzionare
un comportamento scorretto o di indurre a un comportamento desiderato mediante
la semplice minaccia di un provvedimento in caso di inosservanza (
Marc Spescha/Hanspeter
Thür/Andreas Zünd/
Peter Bolzli
, Migrationsrecht Kommentar, 3a ed., 2012, ad art. 96 n. 7
).
In quanto emanazione del principio di
proporzionalità, l'ammonimento deve in sostanza impedire che si giunga a un
provvedi-mento che ponga fine al soggiorno in Svizzera e nel contempo segnalare
al suo destinatario l'esistenza di un comportamento problematico, in un momento
in cui l'adozione della misura prospettata non si giustifica ancora. La
pronuncia di questo
provve-dimento presuppone
anzitutto che il comportamento rimproverato al beneficiario di un permesso sia
effettivamente suscettibile di giustificare l'adozione della misura prospettata
(STF
2C_750/2014 del 27
ottobre 2015 consid. 4.2 e 4.3).
Ritenuto che l'art. 96 LStrI non ha portata propria, per
poter garantire un'applicazione di tale norma conforme al principio della
proporzionalità occorre verificare innanzitutto quali disposizioni possano
entrare in linea di conto nella presente fattispecie (STF 2C_1008/2011 del 17 marzo
2012 consid. 3.2).
Da questo profilo il Dipartimento non va mandato esente da
critiche per essersi limitato ad enunciare, nel provvedimento impugnato,
unicamente l'art. 96 LStrI.
3.   3.1.
Giusta l'art. 63 cpv. 2 LStrI - nel suo
tenore fino al 31 dicembre 2018 ed applicabile nella presente fattispecie in
forza dell'art. 126 cpv. 1 LStrI - il permesso di domicilio di uno straniero
che soggiorna regolarmente e ininterrottamente da oltre 15 anni in Svizzera,
come nel caso del qui ricorrente,
può essere revocato
unicamente se sono adempiute le condizioni previste all'art. 62 cpv. 1 lett. b
LStrI
(se lo straniero è stato condannato a
una pena detentiva di lunga durata) oppure
quelle dell'art. 63 cpv. 1 lett. b
della medesima legge (se lo straniero
ha violato gravemente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in
Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o
esterna della Svizzera).
3.2.
3.2.1. L'ALC si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli
degli Stati facenti parte della
Comunità
(ora: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare,
accedere ad attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati
contraenti (art. 1 ALC), stabilendo
norme che, in linea di principio,
derogano alle disposizioni di diritto interno
(cfr. art. 2 paragrafo 1 e 2
allegato
I ALC;
D
TF 131 II 339 consid. 2).
Tale trattato non contiene tuttavia disposizioni relative
alle
autorizzazioni di domicilio. L'art. 5
dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22
maggio 2002 (OLCP; RS 142.203) dispone infatti che ai cittadini dell'UE e
dell'AELS e ai loro familiari è rilasciato un permesso di domicilio
UE/AELS illimitato, in virtù degli art. 34 LStrI e 60
a 63
dell'ordinanza sull'ammissione, il
soggiorno e l'attività lucrativa del 24 ottobre 2007
(OASA; RS
142.201)
nonché in conformità degli accordi di domicilio conclusi dalla Svizzera. In
questo senso, l'art. 23 cpv. 2 OLCP sancisce che tale genere di autorizzazione
è disciplinata dall'art. 63 LStrI. Benché sia silente in merito al rilascio del
permesso di domicilio UE/AELS - così come
ad
una revoca del medesimo, che come visto è pure regolata
dalla LStrI -,
l'ALC non può tuttavia essere trascurato, considerato il tenore dell'art. 5 del
suo allegato I. Quest'ultima disposizione prevede infatti, quale regola
generale, che i diritti conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola
possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità.
La direttiva
64/221/CEE, nonché la prassi elaborata in materia
dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) antecedentemente alla data
della firma dell'accordo, contribuiscono poi a definire la portata di questa
disposizione (cfr. art. 16 paragrafo 2 ALC e art. 5 paragrafo 2 allegato I
ALC).
Nonostante non sia
contemplato dall'ALC, l'ammonimento previsto dall'art. 96 cpv. 2 LStrI è
comunque applicabile anche nei
confronti degli stranieri che possono
prevalersi dell'Accordo tra la
Confederazione Svizzera
e la
Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle
persone, tale disposizione non essendo in contrasto con il medesimo (cfr. art. 2
cpv. 2 LStrI; STF
2C_114/2012 del 26
marzo 2013 consid. 3.2,
2C_902/2011 del 14 maggio 2012 consid. 3).
3.2.2. RI 1, benché cittadino spagnolo e titolare di un
documento di legittimazione valido, non può allo stato at
tuale delle cose appellarsi ai diritti scaturenti
dall'ALC per lavorar
e
nel
nostro Paese o
ricercarvi un impiego (art. 6 paragrafo 1 allegato I
ALC)
, in quanto non esercita più un'attività
lucrativa reale ed effettiva almeno dal gennaio 2015 (cfr. decisione del 13
gennaio 2017 della Cassa cantonale di disoccupazione dell'Istituto delle
assicurazioni sociali di rifiuto del versamento delle indennità di
disoccupazione) e dal febbraio 2017 beneficia dell'aiuto sociale dall'Ufficio
del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI), ritenuto pure che durante tutta
la procedura ricorsuale non ha mai dimostrato di avere prodigato degli sforzi
per procacciarsi un impiego.
L'insorgente non può
richiamarsi al menzionato Accordo bilaterale neppure per
risiedere nel
nostro Paese senza esercitarvi un'attività lucrativa (art.
6 ALC e 24 paragrafo 1 allegato I ALC in relazione
con l'art.
16 cpv. 1 OLCP), continuando a dipendere integralmente
dall'aiuto sociale e quindi non disponendo manifestamente di mezzi finanziari
sufficienti per il proprio mantenimento. Inoltre il ricorrente non può invocare
il diritto di rimanere sancito dall'art. 4 paragrafo 1 allegato I ALC, non
avendo maturato il diritto alla pensione e non risultando
inabile permanente al lavoro.
3.3. Ne discende che la posizione del ricorrente dev'essere
esaminata unicamente dal profilo del diritto interno.
4.   Come detto,
l'art. 63 cpv. 2 LStrI sancisce che il permesso di
domicilio di uno straniero che soggiorna regolarmente e ininterrottamente da
oltre 15 anni in Svizzera
può essere revocato - tra
l'altro - se sono adempiute le condizioni previste
al cpv. 1 lett. b della medesima disposizione, ovvero se egli ha violato
gravemente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in
Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia
per la sicurezza
interna o esterna della Svizzera.
Una persona viola "gravemente"
l'ordine e la sicurezza pubblici, giusta la norma testé menzionata, quando i
suoi atti ledono o compromettono dei beni giuridici particolarmente importanti
come l'integrità fisica, psichica o sessuale. Per analogia anche delle
violazioni di minore gravità, considerate nel loro insieme, possono essere
definite "gravemente" lesive.
I
l criterio della
gravità qualificata della violazione dell'ordine pubblico può essere
realizzato anche con quegli atti contrari alle
prescrizioni di legge
e
alle decisioni delle autorità che per la loro ripetitività, nonostante gli
ammonimenti e le successive condanne,
dimostrano che
lo
straniero non si lascia impressionare dalle sanzioni inflittegli in sede penale
e non intende o non è in grado di rispettare l'ordine giuridico in futuro.
Sapere poi se lo straniero
sia
disposto o sia in grado di conformarsi all'ordine giuridico sviz-zero, va
risolta nell'ambito di un apprezzamento globale del suo comportamento (DTF 137
II 297 consid. 3; STF
2C_881/2012 del 16 gennaio 2013 consid. 4.3.1 con rif.).
In relazione con
l'art.
63
cpv. 1 lett. b
LStrI, l'art. 80 cpv. 1 lett. b
OASA (in
vigore fino al 31 dicembre 2018 e quindi al momento della decisione impugnata; RU
2007 5497)
precisa che
v
i è violazione della
sicurezza e dell'ordine pubblici in caso di mancato adempimento temerario di
doveri di diritto pubblico o privato.
Da questo profilo, il Tribunale federale ha già
avuto modo di considerare che la
revoca
di un permesso di domicilio può essere pronunciata anche in caso di
accumulo
di debiti privati
(STF 2C_951/2011 del 25
novembre
2011 consid. 2.2). Tenuto conto del tenore dell'art.
63 cpv. 1 lett. b
LStrI, che prevede una violazione qualificata
dell'ordine e della sicurezza
pubblici
, l'indebitamento dev'essere intenzionale, ovvero con l'interessato
che si rifiuta deliberatamente di conformarsi ai suoi obblighi finanziari (STF 2C_27/2018
del 10 settembre 2018 consid. 2; 2C_273/2010 del 6 ottobre 2010 consid. 3.3).
5.   5.1. Come esposto in
narrativa, durante il suo soggiorno nel nostro Paese RI 1 ha avuto modo di
interessare le nostre Autorità giudiziarie. Il 9 giugno 2015 il Giudice della
Pretura penale lo ha condannato alla pena pecuniaria di 45 aliquote giornaliere
da fr. 140.– cadauna (pari a complessivi fr. 6'300.–) - sospesa
condizionalmente con un periodo di prova di 2 anni - e alla multa di fr. 700.–
siccome riconosciuto colpevole di infrazione grave alle norme della
circolazione per avere circolato il 20 febbraio 2014 a Bissone alla velocità di
84 km/h, accertata dalla Polizia mediante apparecchio radar, malgrado il
vigente limite di 50 km/h.
Avendo cagionato un serio pericolo per la sicurezza altrui,
il suo comportamento non va certo passato sotto silenzio. Egli si è infatti reso
colpevole di un'
azione delittuosa che
tocca un settore del
nostro ordine pubblico, qual è quello relativo alla sicurezza in materia di
circolazione stradale, che ha assunto negli ultimi anni sempre più importanza
(cfr. Messaggio n. 10.092 del 20 ottobre 2010 concernente Via sicura, programma
d'intervento della Confederazione volto ad aumentare la sicurezza stradale, FF
2010 7455 segg.). Bisogna comunque dare atto che l'infrazione da lui commessa
non è sfociata in una pena detentiva ed appare un caso isolato, il ricorrente
non avendo a carico altri precedenti penali.
5.2. Nelle loro rispettive
decisioni le Autorità inferiori hanno pure tenuto conto del forte indebitamento
del ricorrente,
senza impiego e a
carico dell'assistenza pubblica,
il
quale
a
l momento del provvedimento
dipartimentale impugnato aveva
43
procedure esecutive
aperte
per complessivi fr. 859'137.50 e 18 attestati di
carenza beni a carico per un totale di fr. 140'764.70.
Decisiva è quindi la questione di sapere se l'indebitamento
dell'insorgente sia riconducibile a un comportamento intenzionale del medesimo.
Sennonché, le Autorità inferiori non hanno esaminato tale aspetto, limitandosi a
riportare quanto traspare dall'estratto del registro delle esecuzioni e rimproverando
a RI 1
di avere iniziato a contrarre debiti
nel 2011 con l'accumulo
in poco tempo
di sempre più procedure esecutive e
attestati
di carenza beni.
Ora, per poter decidere se l'indebitamento dell'insorgente sia
di natura intenzionale, ovvero temerario, e se egli abbia rifiutato
deliberatamente di conformarsi ai propri obblighi finanziari, occorreva
verificare anche l'origine dei debiti e i motivi della loro mancata estinzione,
tenuto pure conto che a prima vista gran parte delle procedure esecutive aperte
nei suoi confronti e contro cui egli ha interposto opposizione non hanno avuto alcun
seguito. Il fatto che l'insorgente non sia ancora stato in grado di uscire
dalla spirale dell'indebitamento, non è infatti sufficiente per poter ritenerne
il carattere intenzionale.
Una verifica in merito ad un eventuale indebitamento
volontario del ricorrente, il quale afferma di avere accumulato i debiti a
causa del dissesto finanziario delle società da lui fondate
e di essere stato costretto a richiedere le
prestazioni di assistenza pubblica poiché
non è più stato in grado di
estinguere i debiti dopo aver dato fondo a tutti i suoi risparmi, si rivela
quindi determinante per poter decidere la causa. Qualora da tali accertamenti
dovesse emergere che l'indebitamento del ricorrente non è di natura qualificata
ai sensi della giurisprudenza federale, ben difficil-mente l'Autorità inferiore
potrà confermare l'ammonimento, in quanto non sarebbero dati i presupposti per
la revoca del permesso di domicilio contemplati all'art.
63 cpv. 1 lett. b LStrI in relazione con l'art. 80
OASA, giusta il rinvio contemplato dall'art. 63 cpv. 2 LStrI.
6.   Stante quanto precede, si
giustifica pertanto di annullare la decisione
impugnata
e di rinviare gli atti direttamente alla Sezione della popolazione, affinché si
pronunci nuovamente sulla presente vertenza dopo avere istruito la causa
- e questo con la collaborazione dell'insorgente (cfr. art. 90 LStrI) - al fine
di verificare se l'indebitamento di RI 1 sia temerario.
L'Autorità verificherà se il ricorrente, il quale indica di essere
caduto in una depressione primaria esogena-psicogena reattiva al tracollo
finanziario delle sue società dalla quale si starebbe comunque riprendendo
(doc. C: dichiarazione del 5 gennaio 2018 del dr. psich. __________), ha
ripreso nel frattempo a lavorare e a rimborsare una parte dei suoi debiti.
7.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono il ricorso va
accolto, con il conseguente annullamento della risoluzione governativa
impugnata e di quella dipartimentale da essa tutelata, senza che sia necessario
chinarsi sulle altre censure sollevate dall'insorgente (violazione del suo
diritto di essere sentito, dell'art. 8 CEDU e del principio della
proporzionalità).
Gli atti sono rinviati all'Autorità di prime cure affinché
esamini nuovamente la causa come indicato nel precedente considerando.
8.
Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza
inferiore per procedere a complementi istruttori, con
esito aperto
,
comporta
che chi ricorre venga considerato come
vincente (cfr. STF
2C_559/2015
del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del
25 agosto 2016 consid. 5.5;
STA 52.2016.438 del 5 aprile
2018). Di
conseguenza non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv.
1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino è per contro
tenuto a ri-fondere al ricorrente, assistito da un legale, un'adeguata
indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1
LPAmm), di modo che la sua domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito
patrocinio formulata dinnanzi al Consiglio di Stato e al Tribunale diviene priva
di oggetto.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la risoluzione del
10 aprile 2018 (n. 1668) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.
gli atti sono
retrocessi alla Sezione della popolazione per nuova decisione, così come
indicato ai considerandi.
2.   Non si
prelevano né tasse né spese di giustizia.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà complessivamente all'insorgente fr.
1'800.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4.   La
domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio è priva di oggetto.
5.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
6.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere