ti_gerichte · 52.2022.67 · 2022-02-16 · it
Commessa pubblica. Esclusione dal concorso per mancato rispetto dei criteri di idoneità (qualifiche del personale)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2022 52.2022.67
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2022 52.2022.67
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 01.09.2022 52.2022.67

Incarti n.
52.2022.67
52.2022.68
Lugano
1
settembre 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 28 febbraio
2022 della
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
a.
b.
la
decisione del 16 febbraio 2022 (n. 756) del Consiglio di Stato che l'ha
esclusa dalla procedura di aggiudicazione della commessa pubblica concernente
il mandato di organizzazione, per il periodo dal 1° maggio 2022 al 31
dicembre 2024, di una piattaforma "Atelier tecniche ricerca impiego"
per persone in cerca di impiego iscritte al servizio pubblico di collocamento
(lotto __________);
la
decisione del 16 febbraio 2022 (n. 755) del Consiglio di Stato che ha
aggiudicato la commessa alla CO 1;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 29 novembre 2021 il
Consiglio di Stato ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP;
RL 730.500) e dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001
(LCPubb; RL 730.100) nonché impostato secondo la procedura libera, per
aggiudicare il mandato di organizzazione di provvedimenti del mercato del
lavoro, e meglio di una piattaforma "Atelier tecniche ricerca impiego"
per persone in cerca di impiego iscritte al servizio pubblico di collocamento (FU
217/2021 pag. 4 segg.).
La commessa era suddivisa in due lotti: lotto 2022/4/1 "__________" e
lotto 2022/4/2 "__________".
La documentazione di
gara annunciava, tra i criteri di idoneità, i requisiti richiesti in capo alle
persone con funzioni chiave. Tra questi, i collaboratori specialisti previsti
dall'offerente per l'erogazione della misura dovevano soddisfare le seguenti
esigenze (bando di concorso, punto 18.1, n. I.2):
-
sono in possesso di un AFC o di un
titolo equivalente;
-
hanno assolto una formazione di
base o una formazione continua nel campo della didattica per adulti con il
conseguimento come minimo del certificato FSEA di livello 1 (rispettivamente
essere disponibili a conseguirlo entro un anno dall'inizio dell'erogazione
delle prestazioni);
-
esperienza professionale di almeno
5 anni, di cui almeno 2 anni nel campo della transizione di carriera.
Il bando di concorso
prevedeva inoltre che la commessa sarebbe stata aggiudicata all'offerta con il
miglior rapporto tra prezzo e qualità. Per quanto attiene alla valutazione
dell'aspetto qualitativo, il documento annunciava, nella tabella di seguito
riportata, i seguenti criteri di aggiudicazione, a cui corrispondeva un massimo
di 300 punti. Il committente ha inoltre stabilito che le offerte che non avessero
raggiunto il minimo di 210 punti non sarebbero state considerate (capitolato,
punto 18.2):
Nr.
Criterio di aggiudicazione
Ponderazione
Punteggio massimo raggiungibile
1.
Organizzazione aziendale
27%
80
2.
Concetto
40%
120
3.
Referenze
13%
40
4.
Infrastruttura
15%
45
5.
Progettazione
5%
15
Totale
100%
300
B.
Per quanto attiene al
lotto __________, sono giunte al committente due offerte: quella della RI 1, di
fr. 5'003'974.14 e quella della CO 1 di fr. 6'855'720.71.
C.
Dopo l'apertura delle
offerte, il committente ha convocato la RI 1 a un incontro, che si è tenuto il 4
febbraio 2022. In quell'occasione, la stazione appaltante ha segnalato che la
documentazione presentata dalla RI 1 presentava una forte similitudine con il
concetto di altro ente. Interpellata in proposito, la ditta ha negato di aver
stretto accordi per l'utilizzo di materiale progettuale di terzi e ha
dichiarato che la propria offerta è originale.
D.
Con decisione del 16
febbraio 2022 il committente ha escluso dalla procedura l'offerta della RI 1,
ritenendo tre collaboratori non idonei secondo i criteri posti dal bando di
concorso. Inoltre, ha rimproverato all'offerente la carenza di carattere
originale del concetto del mandato, che presentava importanti similitudini con
l'offerta insinuata da un altro ente nell'ambito di un precedente concorso. L'offerta
non raggiungerebbe in ogni caso il punteggio minimo fissato dalle regole di
gara. Con separata decisione del medesimo giorno, il committente ha aggiudicato
la commessa alla CO 1.
E.
Con due distinti
ricorsi la RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro le
predette decisioni, chiedendone l'annullamento con medesimi argomenti. Domanda
quindi il rinvio degli atti al committente per nuova decisione di
aggiudicazione, previa valutazione delle offerte. Postula pure la concessione
dell'effetto sospensivo ai gravami. La ricorrente contesta i motivi a sostegno
dell'esclusione della propria offerta; in primo luogo critica il rimprovero di
inidoneità mosso nei confronti di S__________, P__________ e __________ D__________,
indicati con la funzione di e-tutor: questo ruolo non corrisponderebbe a quello
di formatore e non necessiterebbe pertanto il possesso dei requisiti di
formazione e di esperienza richiesti dal bando di concorso. S__________
disporrebbe inoltre della formazione minima richiesta (attestato federale di
capacità; AFC). Inoltre, sostiene che la proposta presentata sarebbe innovativa
e originale, sviluppata
ex novo
da L__________, socio e presidente della
gerenza di RI 1. Il progetto, al quale hanno lavorato anche __________ V__________
e __________ G__________, non deriverebbe dall'utilizzo di documentazione o
materiale altrui, benché __________ V__________ lavori anche per la fondazione ECAP,
ente che si è aggiudicato la stessa commessa per un altro lotto nel luglio
2021. Infine, eccepisce la carenza di motivazione della decisione in relazione
al punteggio assegnato alla propria offerta, che non raggiungerebbe il minimo
previsto per entrare in considerazione.
F.
All'accoglimento
dei ricorsi e della domanda di concessione dell'effetto sospensivo si oppone il
committente sostenendo che le regole di gara, rimaste incontestate, ponevano
precisi criteri di idoneità in capo all'e-tutor, tra le cui mansioni vi sono
anche compiti di formazione, che non risultano soddisfatti dal personale
proposto dall'insorgente. Inoltre, conferma che l'offerta presenta similitudini
imbarazzanti con quella di un ente che si è aggiudicato un lotto nel precedente
bando di concorso, quali copiature di interi testi allegati. Il plagio
comprometterebbe un'efficace concorrenza, nonché il necessario rapporto di
fiducia con il committente e renderebbe inidonea l'offerta. Sostiene infine che
le decisioni sono sufficientemente motivate.
G.
L'aggiudicataria si è
espressa sulla domanda di concessione dell'effetto sospensivo, chiedendo di
respingerla, e ha formulato osservazioni sul merito della vertenza di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
H.
Il 28 marzo 2022 il
giudice delegato del Tribunale ha ordinato la congiunzione delle istruttorie
delle due cause (inc. 52.2022.67/68) e parzialmente accolto le domande di
conferimento dell'effetto sospensivo ai ricorsi, concedendo al committente di
concludere il contratto con l'aggiudicataria fino al giudizio di merito.
I.
Con il
successivo scambio di allegati, le parti ribadiscono le proprie tesi con
precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
J.
L'Ufficio di
vigilanza sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non ha
formulato osservazioni.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP, 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510) e 36 cpv. 1 LCPubb. I gravami sono
tempestivi
(art. 15 cpv. 2 CIAP e 36 cpv. 1
LCPubb).
In quanto partecipante al concorso, la ricorrente è legittimata a
contestare la sua estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP,
37 lett. b LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso contro la decisione di
esclusione è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. La potestà
ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1 (art. 15
cpv. 1bis lett. e CIAP e 37 lett. d LCPubb) potrà esserle invece riconosciuta
solo in caso di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di
esclusione (cfr. STA 52.2016.330 del 9 novembre 2016 consid. 1).
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I documenti prodotti
dalle parti, in particolare il carteggio completo trasmesso dal committente,
permettono al Tribunale di giungere a un giudizio in piena cognizione di causa.
Non occorre assumere altre prove, segnatamente non serve sentire quali testi __________
V__________ e L__________: le circostanze che hanno condotto all'esclusione
dell'offerta dell'insorgente sono sufficientemente chiare.
2.
In virtù dell'art.
20 cpv. 1 LCPubb, il committente può esigere dall'offerente la prova
dell'idoneità finanziaria, economica e tecnica. Dal canto suo, l'art. 10 cpv. 1
lett. c del
regolamento di applicazione della
legge
sulle commesse pubbliche e del
Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006
(RLCPubb/CIAP; RL
730.110) prevede che i documenti di gara devono
contenere le prove e i criteri di idoneità.
Queste
norme impongono al committente di predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti
devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione,
quanto le prove che devono produrre per dimostrarne
l'adempimento
.
I criteri di idoneità servono ad accertare se i concorrenti sono in grado di
eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione richiesta. Essi si
suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere
particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi
concorrente deve soddisfare
indipendentemente
dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in
particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al
pagamento degli oneri sociali e
delle imposte. Sono invece da annoverare
fra i criteri d'idoneità di
carattere
particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge
stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a
dipendenza di sue specifiche
esigenze.
3.
3.1. Nel caso
concreto, il bando di concorso, premessa l'importanza delle risorse umane per
il successo delle misure a favore delle persone in cerca di impiego, definiva i
profili richiesti. La lista non era esaustiva; gli offerenti potevano proporre altri
ruoli professionali non menzionati nel bando, previa descrizione della posizione
con i relativi compiti in un'apposita rubrica (cfr. bando di concorso, pag. 20
e 21, punti 13.1-13.2). L'elenco delle figure professionali previste dal
committente comprendeva: il responsabile della misura, i collaboratori
specialisti, i formatori esterni, il collaboratore responsabile della qualità e
i collaboratori amministrativi (bando, punti 13.2.1 segg.). Per quanto attiene
ai collaboratori specialisti, il committente ha previsto quanto segue (bando,
punti 13.2.2 segg.):
13.2.2. Collaboratori specialisti
Per il raggiungimento degli obiettivi prefissati, è
necessario un mix di collaboratori specialisti esperti:
a)
nell'integrazione di persone in
cerca d'impiego sul mercato del lavoro;
b)
nelle tecniche di selezione, lo
sviluppo, il collocamento e la consulenza del personale;
c)
nelle attività di formazione.
13.2.2.1. Compiti
(non esaustivo)
I compiti di competenza del collaboratore specialista
sono:
a)
Definire un percorso in misura
personalizzato in funzione delle esigenze del partecipante volte a reinserirsi
sul mercato del lavoro.
b)
Realizzare o sostenere il
partecipante nella realizzazione del dossier di candidatura.
c)
Erogare la formazione TRI
d)
Condurre i colloqui individuali
con le PCI (colloquio d'entrata, colloquio intermedi, colloquio finale).
e)
Sostenere il partecipante in modo
individuale e specifico e nello sviluppo di un piano d'azione coerente agli
obiettivi di partecipazione alla misura e agli obiettivi stabiliti dal CP URC.
f)
Approfondire concetti in ambito
TIC/digitale per favorire l'acquisizione della cittadinanza digitale.
g)
Svolgere differenti ruoli in base
alla situazione specifica: tutor per gli utenti che utilizzano la piattaforma,
coach nell'organizzare e seguire il singolo partecipante durante la misura,
formatore nella gestione/erogazione di momenti formativi, ecc.
h)
Redigere il rapporto finale.
i)
Essere la persona di riferimento
per il CP URC.
13.2.2.2. Profilo
Tutti i collaboratori specialisti devono corrispondere
al seguente profilo:
a)
Essere in possesso al minimo di un
AFC o titolo equivalente.
b)
Avere assolto una formazione di
base o una formazione continua nel campo della didattica per adulti e avere
conseguito al minimo il certificato FSEA di livello 1 (rispettivamente essere
disponibili a conseguirlo entro un anno dall'inizio dell'erogazione delle
prestazioni); i diplomi e i certificati conseguiti all'estero, possono esser
presi in considerazione solo se certificati da attestazione di equipollenza con
il certificato FSEA validata. Questa responsabilità non spetta al committente.
c)
Esperienza professionale di almeno
5 anni, di cui almeno 2 anni nel campo della transizione di carriera.
d)
Possedere un'approfondita
conoscenza dell'attuale MdL e in particolare di quello ticinese nonché il
sistema educativo svizzero.
e)
Possedere conoscenze in ambito TIC
e digitale per supportare adeguatamente i partecipanti.
f)
Avere esperienza e facilità nel
gestire rapporti interpersonali con persone di estrazione sociale e culturale
diversa.
Sono auspicate competenze sociali e personali che
facilitano lo svolgimento delle attività: capacità di lavorare in gruppo, saper
comunicare, resistenza, empatia, flessibilità, senso critico e spirito
d'osservazione, capacità di affrontare questioni relative alle capacità
personali o questioni delicate, nonché l'attitudine di tenere in considerazione
le capacità dei partecipanti per rapporto alle esigenze del mercato del lavoro.
I criteri di idoneità
esatti in capo al personale erano poi ripresi in una tabella al punto 18.1 del
bando di concorso, come esposto, per quanto qui interessa, in narrativa (cfr.
supra
,
consid. A).
3.2. L'insorgente,
nella propria offerta, ha proposto diverse figure professionali. Oltre ai due
membri di direzione (L__________ e __________ V__________) e una vice
direttrice (T__________), ha previsto una responsabile della qualità, due
formatori specializzati (team leader), quattro formatori e tre e-tutor (__________
D__________, P__________ e S__________). Completano infine l'organico due
impiegati amministrativi.
Per quanto attiene
alla figura dell'e-tutor, designazione non prevista nel bando di concorso, il
mansionario allegato all'offerta dell'insorgente descrive così la funzione:
Denominazione della funzione:
e-tutor / Formatore/trice junior (e-T)
Dipendenza gerarchica:
Team Leader in prima istanza / Responsabile Misura
Sostituto/a:
Formatori/trice/Coach del Team
Obiettivo generale:
L'e-Tutor opera, su mandato del/della TL, a supporto
del collaboratore specialista nel rispetto dei processi relativi all'area e
al team di pertinenza secondo i vincoli e le direttive del mandante
(convenzione).
Responsabilità e compiti generali:
·
È di supporto al collaboratore
specialista/formatore senior durante l'erogazione delle formazioni
·
È il punto di riferimento per i
partecipanti che seguono le formazioni da remoto per ogni difficoltà tecnica
che dovessero riscontrare
·
Garantisce il funzionamento
degli strumenti didattici informatici e se necessario interviene per risolvere
problemi di natura tecnica/informatica
·
In coordinamento con il
collaboratore specialista/formatore senior, eroga la formazione TRI
·
Fornisce al collaboratore
specialista/formatore senior un rapporto dettagliato sulla formazione erogata
sia a livello globale che per ogni partecipante alla formazione
·
In collaborazione con il
segretariato, gestisce gli accessi alle piattaforme didattiche digitali
·
In coordinamento con il
collaboratore specialista/formatore senior, sostiene il partecipante in modo
individuale e specifico come anche nello sviluppo di un piano d'azione
coerente agli obiettivi di partecipazione alla misura e agli obiettivi
stabiliti dal CP URC
·
In coordinamento con il
collaboratore specialista/formatore senior, è di supporto al partecipante
nella realizzazione del dossier di candidatura
Compiti supplementari:
·
partecipa a momenti di
riflessione andragogica con il team sull'andamento delle attività
·
applica e riconosce il SGQ
interno e si attiva in incontri di intervisione tra pari
·
evidenzia al proprio TL i propri
bisogni formativi, motivandoli in funzione delle esigenze aziendali
·
si attiva e rende disponibile il
proprio know-how acquisito all'interno dell'azienda e lo rende disponibile
tramite report e/o presentazioni pubbliche
·
si aggiorna sulla realtà economica
del territorio e sulle esigenze reali dei datori di lavoro/aziende
·
si attiva personalmente per
creare una rete di contatti nell'ambito del proprio mandato
Vincoli,
restrizioni e obblighi particolari
·
Modello EduQua
·
Politiche aziendali della formazione
·
Politiche aziendali per la
qualità
Processi
correlati:
·
Conoscenza dei processi del
settore/team di pertinenza
·
Gestione dati sensibili
3.3. Il committente ha
valutato l'idoneità del personale designato dall'insorgente, applicando
all'e-tutor i criteri stabiliti per i
collaboratori specialisti
. La
ricorrente contesta questo approccio, sostenendo che l'e-tutor ricopre una
posizione paragonabile a un informatico che semplifica le questioni
amministrative e tecniche agli utenti, senza erogare alcun tipo di formazione. La
tesi non può essere seguita. Dal mansionario allegato all'offerta si desume in
effetti, come rilevato dalla stazione appaltante, che l'e-tutor assolve anche
compiti di insegnamento. Sebbene sia subordinato al formatore, le sue funzioni
non si limitano a un supporto tecnologico. Anzi, coadiuva il
formatore
senior
durante l'erogazione delle formazioni, eroga lui stesso la
formazione
TRI
in coordinamento con il superiore, fornisce un rapporto dettagliato
sulla formazione impartita, sostiene il partecipante nello sviluppo di un piano
d'azione e nella realizzazione del dossier di candidatura. Compiti che esulano
senz'altro dalla mera assistenza informatica e che possono essere assimilati a quelli
che il bando di concorso (capitolo 13.2.2.1) attribuisce ai
collaboratori
specialisti.
È pertanto pienamente sostenibile la scelta del committente di
valutare l'idoneità dell'e-tutor sulla base dei requisiti richiesti per questa
figura professionale.
3.4. Resta ora da esaminare se gli e-tutor proposti dall'insorgente soddisfino
i criteri di idoneità esatti in capo ai collaboratori specialisti, ossia (bando
di concorso, punto 18.1):
-
il possesso di un AFC o di un titolo equivalente;
-
una formazione di base o una formazione continua nel campo della didattica
per adulti con il conseguimento come minimo del certificato FSEA di livello 1
(rispettivamente la disponibilità a conseguirlo entro un anno dall'inizio
dell'erogazione delle prestazioni);
-
esperienza professionale di almeno 5 anni, di cui almeno 2 anni
nel campo della transizione di carriera.
3.5. Dagli atti
allegati all'offerta dell'insorgente e dalla documentazione inviata a
complemento della stessa, su richiesta del committente, emerge quanto segue.
3.5.1. __________ D__________ dispone di un AFC quale meccanico di veicoli
leggeri, oltre a un diploma di ingegnere SUP in informatica e del certificato
FSEA come formatore di adulti. Se dal punto di vista della formazione il
collaboratore designato soddisfa i requisiti richiesti, lo stesso non si può
dire dell'esperienza professionale. Non risulta infatti che abbia svolto due
anni di lavoro nell'ambito della transizione di carriera. Dei progetti di
reinserimento professionale che a detta dell'insorgente avrebbe seguito per
l'assicurazione invalidità non vi è traccia, né vi sono ulteriori dettagli
sulla durata e l'impegno professionale che questi avrebbero implicato.
3.5.2. P__________
dispone di un diploma di meccanica rilasciato in Italia, senza dichiarazione di
equipollenza che permetta di ritenerlo equivalente all'AFC richiesto. Nemmeno
questo collaboratore può in ogni caso vantare due anni di esperienza
professionale nell'ambito della transizione di carriera. Di conseguenza, sebbene
stesse frequentando il corso per l'ottenimento del certificato FSEA, il suo
profilo non adempie ai criteri di idoneità.
3.5.3. S__________ è
in possesso della maturità liceale conseguita in Italia e ha frequentato il
corso per l'ottenimento FSEA 1. Contrariamente a quanto sostenuto
dall'insorgente, agli atti non figura alcun AFC in possesso della medesima. La
questione di sapere se il diploma liceale, ancorché conseguito all'estero e
sprovvisto di certificato di equipollenza, possa essere ritenuto un titolo
superiore nemmeno si pone dato che l'insorgente non ha dimostrato che S__________
abbia svolto due anni di lavoro nel settore della transizione di carriera. Nel
suo
curriculum vitae
non vi è traccia del biennio di lavoro presso la
Polizia cantonale, esperienza a cui l'insorgente accenna in sede di replica
senza nemmeno specificarne le mansioni. A ragione l'ente appaltante ha quindi
concluso che nessuno dei tre e-tutor soddisfa i criteri di idoneità posti dal
bando. Già per questo motivo, l'esclusione dell'offerta della ricorrente è
giustificata. Il suo ricorso contro la decisione con cui il committente l'ha
estromessa dalla procedura di aggiudicazione va quindi respinto senza che si
renda necessario esaminare le altre censure.
4.
L'insorgente, estromessa
a ragione dalla gara e pertanto sprovvista di possibilità di vedersi
aggiudicare la commessa, non è legittimata a contestare la valutazione
dell'offerta dell'aggiudicataria. Il ricorso rivolto contro la decisione di
aggiudicazione è quindi irricevibile.
5.
Visto quanto
precede, il ricorso contro la decisione di esclusione (52.2022.68) dalla gara
va respinto, mentre quello rivolto contro la delibera (52.2022.67) deve essere
dichiarato irricevibile. La tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso
(a) è respinto.
2.   Il ricorso
(b) è irricevibile.
3.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 3'000.- è posta a carico della ricorrente a cui è
restituito l'anticipo versato in eccesso.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f. LTF.
5.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera