ti_gerichte · 90.2011.147 · 2014-12-04 · it
Vincolo di sentiero a lago - modalità di esercizio

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.12.2014 90.2011.147
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.12.2014 90.2011.147
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.12.2014 90.2011.147

Incarto n.
90.2011.147
Lugano
4 dicembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Marco
Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 13 dicembre 2011 di
RI
1
patrocinato
da: PR 1
contro
la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082), con cui il
Consiglio di
Stato ha approvato le
varianti di adeguamento al piano regolatore del comune di Magliaso, comparto
riva lago;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il CO 2
(in seguito: CO 2) è proprietario del mapp.
602 di Magliaso, un vasto appezzamento (22'262 mq)
in località Bosconi, sul quale sorge
un centro di vacanza, suddiviso in
più edifici, destinato in particolare agli anziani, ai disabili, ai giovani e
alle famiglie bisognose. Il fondo si affaccia a est sul Lago di Lugano.
B.
a. Nella seduta
24 ottobre 2005, il consiglio comunale di Magliaso ha adottato la revisione
generale del piano regolatore. Il fondo è stato gravato da un vincolo per la
realizzazione di un sentiero a
carattere
naturalistico, da realizzarsi tramite l'istituzione di un
passo pedonale
pubblico sulla proprietà privata costeggiante il lago
(cfr. rapporto di pianificazione gennaio 2006, pag. 73). Si tratta del
segmento finale del tracciato che permette di percorrere
quasi l'intera
riva del Ceresio tra Caslano e Agno.
b. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057) il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione generale del piano
regolatore. Il Governo
, pur condividendolo nel principio, ha negato
l'approvazione al sentiero di carattere naturalistico per motivi che qui non è
necessario riportare.
c. Il 26 settembre 2007 il CO 2 ha impugnato
il vincolo di sentiero a carattere naturalistico lungo la riva del lago,
domanda
che questo Tribunale ha considerato irricevibile, vista la
mancata approvazione da parte del vincolo da parte
del Governo (STA
90.2007.119 del 21 maggio 2009 consid. 1.2.).
C.
a. Il 12
luglio 2010 il consiglio comunale di Magliaso ha adottato
alcune varianti del piano regolatore. Per quanto
qui interessa,
esse prevedono l'aggiornamento del tracciato del sentiero
di
carattere naturalistico, da realizzarsi
nella forma di un diritto di
passo pedonale pubblico; esso segue, per il
tratto compreso tra il porto comunale e via Pastura, il sentiero già realizzato
anni addietro, mentre dove questo è inesistente, si posiziona ove possibile
all'interno del demanio, altrimenti insiste sui sedimi privati (rapporto di
pianificazione maggio 2010, pag. 5 segg.).
b. Con ricorso 29 ottobre 2010 il CO 2 è
insorto davanti al Consiglio di Stato domandando in via principale di
stralciare il
sentiero naturalistico a lago dal mapp. 602, in via subordinata
di riconsiderarne il tracciato e in via ancor più subordinata di imporre al
comune di adottare una regolamentazione che limiti l'apertura del percorso
pedonale ai periodi in cui il centro è chiuso (ottobre-marzo). Esso ha invocato
una lesione della garanzia della proprietà poiché a suo dire l'interesse
pubblico alla realizzazione dell'opera non era preminente su quello altrettanto
pubblico delle attività ivi svolte in favore degli ospiti più deboli e
indifesi; il tracciato interferiva poi con le stesse in modo sproporzionato.
c. Con risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082)
il Consiglio di Stato ha approvato le varianti e in particolare il vincolo di diritto
di passo pubblico relativo al sentiero naturalistico a lago (ris. cit.,
pag. 11). Nell'ambito dell'evasione del ricorso del CO 2 il Governo ha
considerato che, data l'attività sociale svolta sul
mapp. 602 le
correlate necessità di sicurezza e riservatezza andassero
tutelate. Necessità e interessi che ha considerato potessero coesistere con
quello pubblico di disporre del sentiero a Lago. Ha quindi ritenuto
maggiormente proporzionale disporre di limitare l'acces
sibilità pubblica al percorso a lago ai momenti di chiusura del
centro,
piuttosto che soluzioni legate al tracciato, a recinzioni e accessi puntuali.
L'Esecutivo cantonale ha così aggiunto un nuovo capoverso all'art. 46 delle
norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) dal seguente tenore: "
"
5. Il sentiero naturalistico a lago in
corrispondenza del fmn 602 è aperto al pubblico accesso unicamente nei periodi
di chiusura del centro di cura e vacanze gestito dalla Società cooperativa __________
in Magliaso.
Tale restrizione è strettamente attinente alla
funzione pubblica ed alle attività svolte sul fmn 602 da parte di tale Società.
"
D.
Contro la
decisione appena descritta il comune di Magliaso insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo postulando l'annullamento del nuovo cpv. 5 dell'art.
46 NAPR. Esso sottolinea come la misura impugnata pregiudica l'attuazione del
vincolo, impedendo di raggiungere gli scopi previsti dalla legislazione pianificatoria.
Inoltre la decisione esulerebbe dall'ambito
pianificatorio
e implicherebbe una lesione delle competenze del comune
. Da ultimo essa
costituirebbe una disparità di trattamento con gli altri proprietari toccati
dal vincolo.
E.
La divisione si rimette al giudizio del Tribunale,
mentre il CO 2
chiede che il ricorso sia respinto. Dei loro argomenti si
dirà, ove necessario, in diritto.
F.
Il 9 ottobre 2013 una delegazione del Tribunale ha
tenuto un'udienza
sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie,
acquisite agli atti. Le parti hanno rinunciato alle conclusioni, confermando le
loro allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
co
m
petenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (
art. 38 cpv. 1 legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del
23
maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre
2011;
art. 30 cpv. 1 legge sullo
sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore
dal 1° gennaio
2012). Certa è inoltre la legittimazione attiva del comune
(art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. a Lst).
1.2.
Poiché la controversa variante di piano
regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione
della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di
quest'ultima legge (art. 107 Lst).
Inoltre,
pe
r prassi costante, il
Tribunale cantonale amministrativo applica, in
assenza di
norme transitorie contrarie,
il diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata (RDAT
II-1994 n. 22).
2.
2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia
. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno
1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv.
1
Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare
alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).
Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od
opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3
ordinanza
sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61
seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-
1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione -
per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Secondo
l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo
1983,
modificata
e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), nel tenore in vigore sino al
31 novembre 2012, corrispondente
all'attuale art. 8 Lstr, i comuni provvedono alla pianificazione delle strade
locali nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al
coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini.
Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di strada
pedonale, sentiero e via ciclabile (art.
5 cpv. 1 e 6 vLstr, oggi desumibile dall'art. 2 cpv. 1 Lstr, versione
in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554).
I comuni sono
inoltre competenti a stabilire, in sede di piano regolatore i percorsi
pedonali (art. 5 legge sui percorsi pedonali ed i sentieri
escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS, RL
7.2.1.4).
4.
Oggetto del presente ricorso è unicamente la
clausola relativa al
periodo di apertura del sentiero naturalistico,
coincidente con quello di chiusura del centro sul mapp. 602. La ricorrente osserva
che questo tipo di regolamentazione non debba trovar posto nelle norme di
attuazione, poiché non concerne una questione pianificatoria. A ragione.
4.1. Deve innanzitutto essere osservato come il CO 2 resistente ha rinunciato a
impugnare la decisione governativa, che confermava l'interesse pubblico
dell'opera, così come la sua conciliabilità con quelli privati della resistente.
4.2. Secondo il Consiglio di Stato
l'utilizzazione della passeggiata
e lo
sfruttamento del centro sarebbero suscettibili di entrare in
conflitto, motivo per il quale ha modificato
d'ufficio le NAPR, inserendovi il capoverso contestato. Ora, non appare del
tutto
escluso che gli interessi privati
della ricorrente e quello pubblico
possano
rivelarsi conflittuali. Tuttavia, è prematuro, allo stadio
puramente pianificatorio, di poter giudicare
l'incidenza effettiva dell'uno
sull'altro. Questo aspetto concerne piuttosto le modalità di
esercizio del percorso e, pertanto, la fase della
sua attuazione. Sarà a
quel momento
che il comune dovrà concretamente indicare
come intende permettere la convivenza di questi interessi, se con misure
costruttive o stabilendo se la passeggiata a lago è concepita per
un'utilizzazione durante l'intero arco dell'anno oppure solo nella stagione
invernale, durante il periodo di chiusura del centro (cfr. STA 90.2008.43
dell'11 gennaio 2010 consid. 4.6.).
Per
questo motivo a torto il Consiglio di Stato ha inserito la
clausola impugnata nelle norme di attuazione del
piano regolatore. Il ricorso deve dunque essere accolto, senza che sia necessario
esaminare le altre censure addotte dal comune.
5.La tassa di
giustizia è posta a carico del CO 2 resistente (art. 28 LPamm). Lo stesso
verserà al comune, patrocinato, le ripetibili di questa sede (art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza il dispositivo 2.1. della risoluzione impugnata,
che introduce il cpv. 5 all'art. 46 NAPR, è annullato.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'000.-
è posta a carico del CO 2. Lo stesso verserà fr. 1'000.- per ripetibili al
comune.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario