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Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.09.2000 90.1999.94
Tessin Tribunale della pianificazione 07.09.2000 90.1999.94
Ticino Tribunale della pianificazione 07.09.2000 90.1999.94

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00094
Lugano
7 settembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del
16 dicembre 1999
di
__________
__________, __________
__________ __________,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione
__________  del Consiglio di Stato concernente l’approvazione del Piano
Regolatore del comune di __________ e la reiezione del ricorso interposto in
quella sede dalla qui insorgente;
vista la
risposta 4.1.2000 del Comune di _________ e le osservazioni 4 aprile 2000
della Divisione della pianificazione territoriale;
assunte le
prove;
letti ed
esaminati gli atti;
r i t e n u t o
in fatto
a.
Il PR di __________ è stato approvato nel 1977 e in seguito
sottoposto ad alcune varianti. La revisione generale è stata avviata nel 1994
dopo un lungo iter preparatorio iniziato nel 1988.
L'esame
preliminare è stato concluso il 26.7.2000.
Nel
frattempo la revisione è stata parzialmente anticipata con l’adozione da parte
del Consiglio comunale, il 2 ottobre 1998, di una variante volta a risolvere in
chiave pianificatoria la situazione di importanti insediamenti produttivi da
tempo relegati fuori zona edificabile, attribuendo i relativi fondi in zona
artigianale - industriale (Ar-I).
Tra
questi gli stabili della __________ – __________ __________, in particolare il
fabbricato sito sul fondo confinante con la proprietà della signora __________
__________ __________ la cui trasformazione ad uso industriale, autorizzata eccezionalmente
in via di sanatoria ai sensi dell’art. 24 LPT, ha dato il via a un’animata
contesa giudiziale.
b.
Con risoluzione del 10.11.1999 il Consiglio di Stato ha approvato
la variante, respingendo il ricorso di __________ __________ che ne chiedeva
l’annullamento.
Questa
insorge ora presso il TPT riproponendo le censure sollevate in prima sede e
riformulando la domanda di annullamento della variante nonché dell’art. 35 bis
NAPR “nella misura in cui istituisce una zona industriale ad hoc per la
__________ -__________ ”.
L’istanza
di concessione dell’effetto sospensivo inoltrata contestualmente al ricorso è
stata respinta con decreto presidenziale del 23.2.2000.
Comune e
Consiglio di Stato chiedono il rigetto dell’impugnativa per una serie di motivi
che all’occorrenza verranno esaminati  nei considerandi, unitamente a quelli
svolti nel ricorso.
Nell’udienza
del  4.4.2000 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande.
Delle
rispettive argomentazioni diremo all’occorrenza nei considerandi.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
Competenza,
legittimazione ricorsuale
La
competenza di questo tribunale è data dall’art. 26 quater lett. D LOG,
introdotto con la Legge concernente l’istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione.
Legittimati
a ricorrere sono, per l’art. 38 cpv. 4 LALPT, il Comune (lett. a), i già ricorrenti,
per gli stessi motivi (lett. b) e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (lett. c, modificata il 6.5.1995).
In
concreto, la legittimazione attiva della ricorrente, già insorta in prima sede
giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, invocando gli stessi motivi adotti nelle
presente, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati
nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2.
Autonomia
comunale – potere cognitivo del Consiglio di Stato e del TPT
2.1
Giusta
l’art. 50 della nuova Costituzione federale (Cost) l’autonomia comunale è garantita
nella misura prevista dal diritto cantonale. La nuova costituzione ticinese la
sancisce nei limiti della Costituzione e delle leggi (art. 16 C ?).
In
materia di pianificazione del territorio questa autonomia era già stata ammessa
da una costante giurisprudenza ed ha trovato conferma a livello legislativo
nell’art. 24 LALPT che riconosce ai comuni la competenza di programmare le
attività aventi incidenza sul loro territorio, prescrivendo loro di approntare
a questo scopo lo strumento del piano regolatore.
Il piano
regolatore è adottato dal legislativo comunale e dev’essere quindi sottoposto
all’approvazione del Consiglio di Stato (art. 26 LPT e 37 LALPT).
L’approvazione ha effetto costitutivo.
L’autorità
governativa verifica la conformità dei provvedimenti pianificatori col diritto
federale e cantonale e in particolare coi principi e gli scopi basilari della
pianificazione territoriale e veglia affinché vi sia concordanza col piano
direttore cantonale, approvato dal Consiglio federale (art. 26 cpv. 2 LPT),
fissando in caso contrario un termine al comune per uniformarveli (art. 22 cpv.
2 LALPT).
A norma
dell’art. 37 cpv. 1 LALP il Governo è nello stesso tempo autorità di approvazione
del PR e autorità di ricorso: “esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in
tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega l’approvazione,
rispettivamente rinvia gli atti al comune perché proceda ad una variante”.
Il
disposto non definisce la latitudine del potere cognitivo del Consiglio di
Stato né quale autorità di approvazione del PR né quale autorità ricorsuale.
Giova a
colmare questa lacuna il richiamo all’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT ai cui sensi
il diritto cantonale deve garantire “il riesame completo da parte di almeno
un’istanza”. Escluso il TPT, cui l’art. 38 cpv. 2 LALPT conferisce unicamente
il controllo della legalità, tale istanza non può essere che il Consiglio di
Stato cui compete di conseguenza anche il controllo dell’opportunità.
Se ciò è
direttamente deducibile dall’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT in materia ricorsuale
(il disposto figurando al Titolo quinto della legge dedicato alla Protezione
giuridica), non diverso dev’essere il potere cognitivo del governo cantonale in
materia di approvazione del PR.
E’ quanto
si può desumere dal DTF 1.giugno 1995 in re Comune di __________. Nel definire
la latitudine di giudizio del Consiglio di Stato, intervenuto in quel caso
quale autorità di approvazione, il TF aveva precisato che la latitudine del suo
potere“deve comunque essere conforme alle esigenze dell’art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT”, concludendone che “al Consiglio di Stato non spetta un mero sindacato di
legalità: esso deve altresì vagliare se l’apprezzamento pianificatorio è stato
esercitato correttamente ed opportunamente”. “L’assunto che in sede di
approvazione di un piano regolatore l’autonomia comunale limita all’arbitrio il
sindacato di apprezzamento del Consiglio di Stato, è privo di fondamento”,
soggiunge il TF. “Pur ritenendo la riserva della valutazione di situazioni
locali, il potere di piena cognizione conferita dall’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
al Consiglio di Stato si estende anche al controllo dell’esercizio
dell’apprezzamento da parte delle autorità comunali”. Al Consiglio di Stato va
dunque riconosciuto nel Canton Ticino lo stesso potere sia che approvi il PR
sia che decida i ricorsi contro di esso. Tale giurisprudenza è stata riconfermata
dal TF nei DTF 20.07.1999 in re Comune di __________ e 17. 12.1999 in re Comune
di __________.
La piena
cognizione è peraltro la soluzione adottata in prevalenza dai cantoni, come
osserva Kuttler in
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesrechtlichen
Rechtsprechung
, Rep. 1991, pag. 54, caldeggiandola per la più ampia  tutela
offerta al cittadino, non senza rilevare che ad ogni modo neppure un ampio
controllo dell’opportunità è incompatibile con l’autonomia comunale.
In realtà
solo l’uniformità dei criteri valutativi può garantire una verifica coerente
del PR e un giudizio unitario sulla sua confacenza, evitando casuali disparità
nel controllo delle diverse parti del PR: quelle oggetto di ricorso esaminate
con più ampio approfondimento e possibilità d’intervento delle altre, a
prescindere dalla rispettiva importanza e incidenza territoriale. Non appaiono
a dir vero motivi stringenti perché l’opportunità delle disposizioni del PR
debba essere assicurata solo per le parti contestate, a tutela di singoli
ricorrenti, e non in linea generale, d’ufficio, in funzione di un PR inteso
come insieme organico e coerente, nell’interesse dell’intera collettività.
Spetta al
Consiglio di Stato quale autorità superiore di sorveglianza sulla pianificazione
del territorio esercitare questo ampio controllo, tanto più necessario in un cantone
come il Ticino dove la frammentazione del territorio in una miriade di realtà
politiche comunali, munite ognuna di un autonomo potere pianificatorio,
richiede un’ampia e autorevole supervisione, svolta con metro unitario.
Si
consideri d’altro canto che a contemperare l’estensione del controllo con
l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3
LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il suo diritto
di scegliere tra più soluzioni adeguate quella che ritenga più opportuna.
Finalmente è solo se la soluzione è chiaramente inopportuna che ne verrà
rifiutata l’approvazione o se sono prospettabili soluzioni alternative talmente
preferibili da rendere irragionevole approvare quella adottata dal comune.
Ad ogni
modo, qualunque sia al latitudine del suo apprezzamento il Consiglio di Stato
non può limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, appaia manifestamente insostenibile.
Se
l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il
PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la
lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116
Ia 226 seg. consid.
2a; Alfred Kuttler, op. cit., pag.
45 seg., in part.
55).
2.2
Quanto al
Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, come abbiamo sopra
precisato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33
cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR
sicché il tribunale interviene come unica istanza). Il ricorso è proponibile
solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di
potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro
l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.
38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   Informazione
e partecipazione della popolazione, art. 4 LPT e 5 LALPT
La
ricorrente si duole della violazione di queste disposizioni. Fa valere che la
contestata variante è stata unicamente esposta all’albo comunale, senza
ulteriore informazione e partecipazione della popolazione.
Comune e
Governo respingono la censura ritenendo rispettata la procedura degli art. 32 e
seguenti LALPT.
Conviene
rievocare rapidamente i fatti:
Il 16
ottobre 1995 il Municipio di __________ ha organizzato una serata informativa
sulla revisione del PR in applicazione dell’art. 32 LALPT. La serata è stata
annunciata sul FU. La revisione prevedeva già le controverse zone edificabili.
In seguito esse vennero estrapolate dal progetto di revisione e istituite separatamente
attraverso la variante qui dedotta in giudizio.
Questa
variante non fu illustrata al pubblico ai sensi dell’art. 32 LALPT, ma esposta
presso la sala del consiglio comunale dal 9 al 30 marzo 1998, giusta l’art. 33
cpv. 2 LALPT, successivamente all’esame preliminare. Il relativo avviso fu
esposto all’albo comunale il __________ 1998. Nessuna reazione da parte di
__________ __________.
La
variante fu quindi adottata dal Consiglio comunale e pubblicata a norma
dell’art. 34 LALPT suscitando il ricorso in prima sede della qui nuovamente
ricorrente.
Nelle
circostanze non si può affermare che la popolazione e in particolare __________
__________ non siano stati informati delle intenzioni pianificatorie che hanno
portato alla variante e che sia stata loro preclusa la possibilità di
presentare osservazioni e in tal modo di partecipare al processo
pianificatorio.
La
popolazione e quindi anche la ricorrente sono stati sufficientemente informati
ed hanno avuto occasione di presentare eventuali osservazioni e proposte al
momento in cui la revisione del piano, comprensiva della soluzione poi ripresa
dalla variante, è stata resa di pubblica ragione in applicazione, in quella
sede se non in quella successiva, dell’art. 32 LALPT.
La
variante come tale è poi stata portata alla conoscenza della popolazione, anche
se solo attraverso la pubblicazione all’albo comunale, dopo l’esame
preliminare.
La
mancata informazione alla popolazione che quella parte del vecchio PR, già portata
a sua conoscenza nell’ambito della revisione generale, ne veniva ora disgiunta
e proposta a titolo di variante (non della  revisione ma del PR in vigore) non
riveste un sostanziale rilievo.
Quanto al
diritto di essere sentito, sancito dall’art. 33 cpv. 1 LPT nell’esigere che i
PR siano pubblicati non è stato violato e semmai la violazione è sanata in
questa sede posto che la materia del contendere verte su temi di diritto sui
quali il TPT ha pieno potere di giudizio.
4.   Scopi e
principi pianificatori
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater vCost,
ora art. 75 Cost).
La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT (Scopi) il suolo
dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno
sviluppo armonioso del paese. A questo fine la pianificazione deve tener conto
delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
(Principi pianificatori) il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti
superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Quanto agli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
inoltre aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento
fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare
vie pedonali e ciclabili.
Si tratta
di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà
solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi
in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione, tenuto adeguatamente conto delle esigenze
dell’economia (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461
consid. 5°; ). E’ quanto l’art. 3 cpv. 1 OLPT prescrive alle autorità che “
dispongono
di margine d’azione nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza
territoriale
”. Esse devono 1. verificare quali sono gli interessi in causa;
2. valutare se sono compatibili, e semmai con quali implicazioni, con lo sviluppo
territoriale auspicato; 3. tener conto nel miglior modo possibile degli
interessi così enucleati.
5.   Strumenti
pianificatori
Nel
sistema della LPT la pianificazione deve avvenire in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente in
cui ogni parte adempie la propria specifica funzione.
Il Piano
direttore (PD) è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E’
in questa sede che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello
sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle
pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle
Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro
“
(art. 12 lett. b LALPT). Il PD è costituito, giusta l’art. 14 LALPT, da
obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione
del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non
(direttamente) i privati.
Il PR è
invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua
funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere
suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15),
agricola (art. 16) e protetta (art. 17), con facoltà per il diritto cantonale
di prevederne altre (art. 18 LPT).
Il tutto
in conformità col Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei
presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente
con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
6.   Zona
edificabile - zona industriale
6.1
La
ricorrente contesta principalmente la zona artigianale - industriale (ArI)
prevista dalla variante in esame e ne chiede l’annullamento “nella misura in
cui istituisce una zona industriale ad hoc per la __________ -__________.”
La prima
questione che ci si pone è se questa zona configuri una zona edificabile ex
art. 15 LPT o una dell’altre zone e comprensori dell’art. 18 LPT.
L’art. 15
LPT si limita a specificare che le zone edificabili comprendono i terreni idonei
all’edificazione che sono “
già edificati in larga misura”
(lett. a)
o
che saranno “prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro
quindici anni
” (lett. b) e non distingue, né altre disposizioni della LPT
colmano la lacuna, tra le diverse tipologie rientranti in questa definizione.
Non l’art. 18 LPT che autorizza il diritto cantonale a prevedere altre zone
d’utilizzazione con l’unica precisazione che vi possono essere contenute
prescrizioni su comprensori non attribuiti o il cui azzonamento è differito.
Dal canto
suo l’art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT nello stabilire che le zone edificabili destinate
all’abitazione e al lavoro devono essere fissate attraverso le rappresentazioni
grafiche del PR, dispone che la loro destinazione può essere ulteriormente
precisata e limitata dal Comune. A questo fine possono segnatamente essere
previste zone per residenza esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie
e, qui rilevanti, zone industriali o artigianali con adeguati servizi.
Se in
quest’ottica le zone industriali siano semplicemente una forma di zona edificabile
o costituiscano un’altra zona ai sensi dell’art. 18 LPT non è chiaro.
La cosa,
va subito detto non ha pratica rilevanza: lo speciale regime che riservi loro
all’occorrenza il PR non toglie loro il carattere di base di zona edificabile
di cui devono di conseguenza adempiere i presupposti.
In primo
luogo va ossequiato il principio costituzionale postulante una funzionale utilizzazione
del suolo e il precetto derivatone che esige una razionale ripartizione dei
luoghi destinati al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett.a LPT).
Con
questi principi si pone in contrasto l’edificazione sparsa (Streubauweise) e
non meno, per lo spreco del suolo e per l’irrazionalità dell’insediamento cui
dan luogo, le piccole zone (Klein und - Kleinstzonen) discoste dal comprensorio
edificato.
Una costante giurisprudenza le bolla non
solo di indesiderabili ma anche di contrarie al diritto (cfr. per tutti DTF 119
Ia 300 p. 303:
Die Rechtsprechung des Bundesgerichts betrachtet es al
zentrales Anliegen der eidgenössische Raumplanungsgesetzgebung, die
Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht
freilandgebundene Bauten zu verhindern. Kleinbauzonen erscheinen im Blick auf
diese Zielsetzung nicht nur als unzweckmässig, sondern grundsätzlich als
gesetzeswidrig). Eine einzelfallweise Einzonung widerspricht überdies dem
Prinzip der gesamthaften Betrachtung der Ortsplanung
“.
6.2
Largamente
compromessa appare alla luce di questi principi la situazione reale nel Canton
Ticino dove la parcellizzazione del territorio cantonale in ca. 250 comuni, ognuno
forte di una propria autonomia pianificatoria, ha favorito una pratica tendenzialmente
autarchica in materia, sicché vediamo una disseminazione irrazionale di zone
sedicenti industriali, sparse senza alcuna logica funzionale nel territorio,
prive delle necessarie prerogative, senza che un serio progetto pianificatorio
presieda alla scelta. Se poi all’interno dei singoli comuni l’area complessiva
destinata all’industria viene a sua volta smembrata in piccole sottozone il
quadro è completo.
Non va
tuttavia perso di vista che la zona industriale presenta peculiarità che la distinguono
sensibilmente dalle altre zone edificabili e di ciò va tenuto debito conto nel
verificare se i presupposti dell’art. 15 LPT sono adempiuti. Si consideri ad
es. la condizione della lett. b). Se la fissazione di un termine di 15 anni è
adeguato quale orizzonte temporale per valutare l’entità di terreni edificabili
occorrenti all’edilizia residenziale e se a questo fine si avvera idoneo
(malgrado la sua rudimentalità) il classico metodo delle tendenze, le esigenze
dell’industria richiedono di regola altri approcci, più specifici e mirati. Il
trend demografico, il consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per
rapporto all’estensione iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni
decisive. Un comune può essere attrattivo per la residenza e non esserlo
affatto per l’industria e quindi lo sviluppo demografico registrato nel primo
settore non sarà di alcun soccorso per la prognosi relativa al secondo. Di
difficile interpretazione è poi lo sviluppo registrato nel tempo da una
determinata zona industriale.
Bisogna
tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato ed
oggettivamente difficile da gestire.
Il
problema è complicato dal fatto che le esigenze cui deve oggi soddisfare una
zona industriale moderna rispecchiano il radicale mutamento del concetto stesso
di industria: ci moviamo da tempo in regime di economia postindustriale (alias,
terza rivoluzione industriale), caratterizzata da apparati produttivi smagriti
all’essenziale, sempre più automatizzati e ad alto gradiente tecnologico, con
largo ricorso alla produzione
just in time
e a all’
outsourcing
che
riducono al massimo le scorte e quindi lo spazio immobilizzato ma richiedono
trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari collegamenti. In questo contesto
l’ubicazione cessa di avere la valenza che aveva nella più statica era industriale,
in cui la produzione era assai più strettamente tributaria del suolo e in molti
casi richiedeva pesanti investimenti strutturali. Allora la concentrazione di
aziende in un polo industriale che offrisse le strutture comuni necessarie (un
esempio per tutti, i raccordi ferroviari) aveva ben altro significato. Oggi la
messa in rete via Internet rende le aziende molto meno condizionate dalla loro
localizzazione (indifferenza localizzativa). Certi servizi centralizzati che
ancor oggi si vorrebbero offrire nei nuovi poli industriali vengono svolti
telematicamente e riducono l’importanza dell’offerta.
Più che
la messa a disposizione di un apparato organizzativo sofisticato può valere
quale richiamo la qualità della vita offerta dal luogo (Ticino città giardino),
l’ordine pubblico, la pace del lavoro, la stabilità sociale, una fiscalità
moderata, una burocrazia cooperativa (NPM). Importante è poi la possibilità di
accesso a centri di ricerca e di sviluppo, a strumenti di calcolo avanzato (v.
Centro di calcolo a __________), la prossimità di istituti universitari che
assicurino la formazione di collaboratori e di futuri imprenditori e offrano un
costante punto di riferimento e di contatto.
Imprescindibile,
specie per attirare imprese tecnologicamente avanzate, è naturalmente la
disponibilità di mano d’opera specializzata. Perciò fintanto che l’esemplare
impegno profuso dal Canton Ticino nel promuovere la formazione professionale
non avrà pienamente portato i suoi frutti, preziosa per l’insediamento di
aziende industriali rimarrà la prossimità con il grande polmone della regione
__________, __________ in testa.
6.3
Bastano
queste elementari considerazioni a mostrare come un’applicazione meccanica dei
criteri dell’art. 15 LPT (zona già ampiamente edificata e/o necessità di area
edificabile per i prossimi 15 anni) possa difficilmente offrire un’utile
risposta alle esigenze di insediamenti industriali di stampo moderno. Sono questi
che il Ticino vorrebbe di preferenza richiamare sul suo territorio e che
effettivamente promuove, attraverso ambiziose disposizioni legislative di
promovimento industriale, non ultimo attraverso la legge per l’innovazione
economica (L-INN) ma anche attraverso strumenti più mirati come il progetto
_________.
Bisogna
ora far sì che questi incentivi trovino positivo riscontro nell’organizzazione
territoriale: le esigenze dell’economia vanno coniugate con quelle del
territorio.
6.4
Per i
motivi detti sopra la soluzione non sta necessariamente nella creazione di
grandi poli superattrezzati come voleva l’industria tradizionale. La
concentrazione non è più un imperativo assoluto né necessariamente la forma più
auspicabile di insediamento. Non, certo, se si pon mente, per analogia, a certi
centri commerciali e artigianali dove la concentrazione ha portato a un impatto
sul paesaggio, un congestionamento dei trasporti, un inquinamento fonico e
atmosferico disastrosi (__________insegna). D’altra parte veri poli tecnologici
o scientifici come ne prosperano in altri paesi (ad es. il tecnoparco
__________ in __________: 40 ha, 82.000 PL) hanno dimensioni e offrono servizi
che presuppongono un’economia di scala impensabile per il Ticino. Qui è
l’intero Cantone che può in qualche modo svolgere questa funzione, ma in modo
decentrato, conformemente alla sua vocazione di città - regione.
Il tema
dell’insediamento industriale ha una valenza sovracomunale che ne richiede la
soluzione nel quadro di una politica di largo respiro di livello superiore.
Il
problema non può essere risolto lasciando che ogni comune immetta sul mercato
la sua piccola o grande zona industriale, aspettando che sia poi la domanda a
decidere dove l’industria si istallerà  effettivamente. Il rischio è che le
imprese anziché concentrarsi in una zona prima di intaccare la prossima le
invadano tutte alla spicciolata, seminando opifici e officine a casaccio, uno
qui uno lì: sparsi gli stabilimenti, sparse le zone. Lo spreco di terreno è
evidente e va evitato.
Una
siffatta pianificazione finisce per  ritagliare nel territorio una
disseminazione di aree virtuali (porzione delle singole zone destinata a non
essere occupata) che, sommate comune per comune, possono raggiungere una
ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più sottratte all’agricoltura e
spesso non compensabili in natura, il che pone a carico dei comuni l’onere del
compenso pecuniario, senza che vi faccia riscontro, nella misura del mancato
utilizzo dell’area (in questo senso “virtuale”), alcun ritorno fiscale.
Il
procedimento è evidentemente incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso
del fattore suolo.
6.5
Una base
più confacente potrebbero fornire studi di pianificazione integrata, come il
__________ per l’agglomerato __________. Qui il territorio è suddiviso in comprensori
che hanno ciascuno una specifica vocazione funzionale. La funzione dominante
può essere, per l’appunto, quella industriale che in quel caso va di preferenza
promossa lì e non in altro comprensorio, dove predominano e vanno promosse
altre funzioni. Una concentrazione, per così dire, decentralizzata. Dove il
ruolo dei singoli comuni è però tutto da definire.
6.6
E'
finalmente innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per
gestire questa materia è il Piano direttore cantonale. E’ questo il livello in
cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale,
al fine, come enuncia l’art. 12 LALPT, di assicurare una pianificazione
continua e coerente del territorio cantonale”, volta a garantire “un armonioso
sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali”, attraverso,
aggiungiamo noi, il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di
pianificazione, in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro.
Alla base
ci vuole un'approfondita analisi di mercato che delinei le diverse tipologie di
industrie, le loro specifiche esigenze e reperisca sul territorio le località
più favorevoli per il loro insediamento.
Poi solo
un'accorta, incisiva azione di marketing, supportata da una lungimirante politica
di promovimento economico tradurrà in termini di concretezza le visioni pianificatorie.
6.7
Va
purtroppo tenuto conto in quest’ottica come l’opzione del legislatore cantonale
di attuare il precetto dell’art. 5 LPT compensando i vantaggi derivanti dalla
pianificazione unicamente attraverso il prelievo di imposte e contributi e gli
svantaggi nella sola misura in cui comportino espropriazione (art. 6 LALPT),
renda più difficile concentrare le aree industriali in determinati comuni,
escludendone l’insediamento in altri. Così come la concorrenziale compresenza
nello stesso comprensorio di zone industriali comunali d'interesse locale e di
altre d'interesse cantonale, diversamente sostenute dall'ente pubblico, non sia
per semplificare le cose.
6.8
Intanto,
in assenza di strumenti che indichino le necessarie linee direttive e forniscano
collaudati elementi di giudizio è arduo stabilire se una zona industriale ha
ragione di essere in un determinato comune e se il suo dimensionamento è
corretto.
Se non vi
sono comuni che offrano oggettivamente condizioni più favorevoli di altri
all’insediamento industriale, così da soddisfare lì a preferenza di altrove la
domanda, in base a quali criteri si può stabilire che la zona industriale prevista
nel proprio PR da un determinato comune non risponda a un bisogno che ne giustifichi
l’istituzione?
Non
rimane che accertare empiricamente, tenuto conto delle circostanze locali, se
la zona esaminata possiede i requisiti indispensabili per accogliere attività
industriali e se non appare di primo acchito sovradimensionata. Chiaro indizio
che la destinazione è errata, rispettivamente che la dimensione è ipertrofica,
è semmai la perdurante scarsa o nulla occupazione.
Scarsamente
attendibili sono invece, in materia di insediamenti industriali, le proiezioni
basate su rilevazioni statistiche attinenti alla sola realtà comunale.
7.   Fatto
questo lungo excursus occorre passare all’esame del caso concreto.
7.1
Va
premesso che con la variante all’esame il Comune intende dare una risposta
pianificatoriamente corretta all’annosa questione della presenza nella
__________ di __________ di tre importanti aziende produttive che operano da
decenni fuori zona edificabile trovando in questa situazione un serio
impedimento al loro sviluppo.
E’ creata
a questo scopo una zona industriale-artigianale (ArI)  divisa in tre distinte
aree.
Nella
prima, a valle della cantonale, è insediata la “__________ ”, la più importante
azienda industriale del comune ed anzi dell’intera valle della __________ (40%
dei PL).
Alla
nuova area sono stati attribuiti 19.620 mq, di cui 17.900 di proprietà della
Ditta (sui 32.261 ch’essa possiede in zona). L’ampliamento rispetto alla
superficie attualmente utilizzata (ca. 6.000 mq) è di 4.620 mq.
La
seconda area (ad ovest) interessa la __________ __________ e comprende il
sedime su cui sorge lo stabilimento e un attiguo fabbricato. Il tutto per una
superficie di ca. 7.060 mq.
La terza
è l’area oggetto del presente ricorso, su cui sorge, a monte della strada
cantonale, il complesso della MM, composto dallo stabile principale, sito sul
part. __________ in cui sono installati 6 mulini, e, sul part. __________, da
un fabbricato secondario la cui trasformazione d’uso (installazione di altri 2
mulini) ha scatenato la nota vicenda giudiziaria con la qui ricorrente. In un
piccolo edificio sul part. __________ è insediata l'amministrazione mentre il
sovrastante part. __________ è inedificato.
La zona,
così come l’ha adottata il Consiglio comunale, comprendeva oltre ai suddetti
fondi, di proprietà della __________, anche il limitrofo mapp. __________,
gravato da un diritto di prelazione a favore della medesima. Il Consiglio di
Stato non ne ha approvato l’inclusione, proponendo al comune di esaminare, in
sede di revisione del PR, l’opportunità di aggregare in sua vece una fascia
del finitimo mapp. __________ delimitata a valle dalla strada e profonda 70 mq.
L’”area”
è stata approvata dall’autorità governativa, epurata del part. __________.
Compreso il fondo escluso essa avrebbe avuto una superficie di 8600 mq, senza,
di mq 7272.
Sub
judice, notiamo, è la sola zona approvata dal Consiglio di Stato, di mq  7272.
L'azzonamento,
si noti, era già previsto dal progetto di revisione generale del PR ’77 e ne è
stato estrapolato per divenire oggetto della variante. Questa non introduce alcuna
modifica rispetto al progetto di nuovo PR (ora presso il Dipartimento per
l’esame preliminare) ma ne anticipa semplicemente le disposizioni relative alla
zona __________ di nuova istituzione. La variante muta il vigente PR, non la
sua revisione, in fieri.
7.2
Dalle
rilevazioni del 1997 risulta che il comparto ora attribuito alla zona ArI
comprendeva allora  complessivamente 190 PL (50% dei PL di tutto il comune). La
contenibilità teorica della nuova zona (partendo da un grado di attuazione del
70%, un I.S di 1 e 60 mq per PL)) è di ca. 410 PL: il potenziale residuo è
dunque di 220 PL (410 - 190).
La
ricorrente giudica del tutto eccessivo questo potenziale, sommato a quello
dell’esistente zona __________. Quest'ultima, occupata solo in ragione della
metà, basta da sola, a mente della ricorrente, a soddisfare le esigenze
dell’intero comune, senza creare nuove zone.
Quanto
all’area destinata alla __________, va tenuto presente che dei 7272 mq riservatile
dalla __________ solo 1.150 sono oggi occupati da edificazioni, di cui 900 da
impianti produttivi.
La
ricorrente contesta la creazione di quest’area e in via subordinata il suo dimensionamento
giudicato eccessivo.
8.
Nell’attuale
stato delle pianificazione, che si è occupata della zone industriali
d’interesse cantonale ma ancora non ha trovato una soluzione soddisfacente per
quelle d’interesse comunale, la risposta non va cercata in formule astratte, ma
occorre far prova di realismo, in linea col principio giurisprudenziale che
all’occorrenza la pianificazione dev’essere messa in consonanza con la realtà e
il PR adeguato di conseguenza (cfr. DTF 121 I 245 consid.
6b; v. pure 124 II 391 pag. 397: „hat sich die Ortsplanung nicht
einzig nach einem abstrakten Planungskonzept zu richten, sondern ebenfalls die
jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten und Bedürfnisse der Grundeigentümer
sowie der Bevölkerung zu berücksichtigen (art. 1 Abs 1 RPG).“
Vero è
che pure in quei casi un azzonamento può entrare in linea di conto solo se sono
rispettati scopi e principi della pianificazione: non basta che i terreni siano
usati da tempo per scopi produttivi e che lo saranno verosimilmente ancora a
lungo.
Vero
anche che vi è una speciale categoria di piccole zone, avversata in linea di
principio dalla giurisprudenza federale: quelle create all’unico scopo di
consentire l’ampliamento di un impianto fuori zona edificabile, che non può
essere autorizzato in via d’eccezione ai sensi dell’art. 24 LPT per non
esservene i presupposti. Con ciò si viene a istituire surrettiziamente,
eludendo l’art. 24 LPT, una piccola zona edificabile, destituita di propria
giustificazione.
Tuttavia
pure qui la giurisprudenza ammette eccezioni. Così nel primo caso citato, dove
il procedimento (adozione di un piano particolareggiato ad hoc) è stato riconosciuto
legittimo per la funzione, lì adempiuta, di sanare una volta per tutte una situazione
incancrenita, altamente insoddisfacente sul piano della certezza giuridica.
Nel
secondo caso il TF ha escluso che la piccola zona edificabile fosse stata
creata ad personam, posto che l’azzonamento appariva senz’altro sostenibile
alla luce di una visione globale (“sich …bei der gebotenen gesamthaften
Betrachtung planerisch durchaus sachlich vertreten lässt“).
9.
Nel
caso di specie va tenuto presente che tutte le tre aziende interessate dalla
__________ esistono da assai prima dell’entrata in vigore della LPT.
“
Ancor
prima dell’approvazione dell’originario piano regolatore
, precisa il
Municipio di __________ nelle sue osservazioni,
si sono delineate nel
comprensorio, diverse costruzioni, particolarmente residenziali, sorte su aree
non ben definite del territorio. A quel tempo non vigeva una precisa
catalogazione dei siti edificabili e le costruzioni avvenivano sulla scorta
delle disposizioni cantonali allora in vigore. Ciò si è verificato anche per
gli insediamenti artigianali e industriali. Ora, con la variante, e il  processo
di revisione totale del piano regolatore, il Municipio intende ridisegnare e
possibilmente dare una conveniente sistemazione ai vari punti di contrasto che
si presentano, un po’ ovunque, nelle molte frazioni che compongono il vasto
territorio comunale.
”
Per
quanto attiene specificamente all’area occupata dalla __________, la sola a
formare qui oggetto di contestazione, si rileva che la ditta è attiva dal 1970
nel campo della micronizzazione di sostanze solide e che si è specializzata
negli ultimi anni nella micronizzazione di principi attivi farmaceutici,
integrando nella sua attività la progettazione e costruzione di mulini e apparecchiature
di laboratorio. Figurano tra i suoi clienti le più qualificate multinazionali
farmaceutiche, con le quali (si apprende dal prospetto della Ditta) essa “
collabora
dalle fase iniziali dello sviluppo di un nuovo progetto, fino alla produzione
di lotti industriali
.”
La
__________, coi suoi attuali 25 dipendenti, è una piccola ma dinamica impresa
di punta, tecnologicamente avanzata, che ha saputo conquistarsi una nicchia di
mercato a livello internazionale e occuparvi una posizione di leader. Nel 1999
ha conseguito un fatturato globale di sfr. 3.966,066.30 che per il 23% è stato
realizzato nel nuovo impianto, quello installato sul part. __________. Il
Rapporto sulle attività relativo al 1999 dichiara che “
il contributo del
nuovo impianto si configura come essenziale per il buon funzionamento della
Società, e che una sua eventuale chiusura causerebbe un danno alle attività
generali di __________ -__________ __________. ben superiore al 23% del
fatturato
.”… “
L’impossibilità di servire tutti gli attuali clienti e la
perdita di quote di mercato e di immagine che subirebbe la __________
-__________, metterebbe senz’altro in forse il futuro stesso dell’intera
Società, in un mercato di servizi per l’industria farmaceutica, nel quale la
puntualità delle consegne, l’affidabilità e la flessibilità nel servizio sono
le componenti fondamentali di sopravvivenza
.”
Questi
argomenti non sono serviti, e non poteva essere diversamente, a giustificare
l’applicazione (peraltro in sanatoria) dell’art. 24 cpv. 2 LPT, considerato che
la trasformazione d’uso dello stabile, unitamente a un suo modesto ampliamento,
eccedevano chiaramente i limiti degli interventi contemplati dal disposto. Sono
però credibili e non privi di significato nel contesto pianificatorio che ne
occupa.
E’ bensì
vero, da un lato, che l’area destinata alla __________ dalla neo-istituita zona
__________ raggiunge poco più di 7.000 mq e configura quindi una piccola zona
edificabile, per di più lontana dal comprensorio costruito. Comprensorio, sia
detto per inciso, che si dissolve in questo comune in uno sgranarsi di piccoli
nuclei insediativi, legati assieme più da una volontà politica che da una
percettibile coesione spaziale, per cui una grande zona che concentrasse in sé
tutte le attività industriali presenti e future del Comune avrebbe
verosimilmente un impatto paesaggistico sproporzionato.
Non è men
vero, d’altro lato - e ne va tenuto debito conto - che l’insediamento industriale
si è prodotto nel comune di __________ molto prima che i moderni criteri
pianificatori trovassero consacrazione nella legge federale e nei suoi
strumenti applicativi. Come giustamente osserva la resistente, il PR del 1977
ha totalmente trascurato il problema della presenza sul territorio comunale di
attività produttive importanti; tra queste, in prima linea,  la __________, e
ciò malgrado i suoi 160 dipendenti.
Il motivo
poteva essere tra altri, avverte il rapporto tecnico agosto 1998 a pag. 7, che
nel 1973, anno di definizione del PR, “
si poteva presumere e sperare in un
trasferimento nelle zone edificabili”, mentre “adesso la situazione si è
talmente consolidata che ciò risulta impossibile o perlomeno molto difficile
”.
Se
dunque, per citare il rapporto, “
vi possano essere delle soluzioni
pianificatorie atte ad inserire in apposite zone di utilizzazione tutto o buona
parte del costruito che si trova fuori zona edificabile
”; ciò non toglie
che “
alcune delle aziende leader comunali, sia dal punto di vista delle
dimensioni territoriali, sia per i posti lavoro nonché dal profilo economico
generale (stabilità finanziaria dell’impresa, giro d’affari, gettito fiscale
ecc.) e della produzione (tecnologia di punta, valore aggiunto, qualità),
risultino attualmente fuori delle zone edificabili.
” Con la conseguenza,
sempre secondo il rapporto, che “
Ditte importanti e fortemente insediate nel
territorio non possono né programmare investimenti né organizzarsi
funzionalmente per il futuro avendo sempre questo condizionamento che ne riduce
la propositività
”.
L’ipotesi
che difronte a queste limitazioni le ditte interessate si risolvano a
trasferirsi nella zona __________ prevista dal PR è chiaramente chimerica.
Questa zona (divisa in realtà in due settori distinti) non sembra peraltro
avere una grande attrattiva se, come ricorda il già citato rapporto, ha visto
l’insediamento di soli quattro nuovi stabilimenti; due in località __________ e
due a __________.
Tutto ben
considerato la soluzione adottata con la __________ è la sola che dia una
risposta realistica e sensata al problema.
Risolve
in chiave pianificatoria l’annosa questione di imprese produttive la cui attività
non è  conforme (e ciò da lunghissimo tempo) alla destinazione della zona in
cui sono locate. La garanzia delle situazioni acquisite non è sufficiente per
assicurare a lungo termine la loro sopravvivenza, se non, ma è ipotesi improponibile,
forzando i termini dell’art. 24 LPT . Il problema è troppo importante per
essere risolto a colpi di autorizzazioni eccezionali. Meglio una soluzione
pianificatoria non ideale che lo stato di incertezza in cui versa la situazione
attuale.
Alla fin
fine, anche ritenendo ognuna di esse quale zona artigianale-industriale a sé
stante e non parte costitutiva di un’unica zona __________ (come prevede impropriamente
la variante), le tre “aree” sono pianificatoriamente giustificate. La soluzione
ha una funzione essenzialmente sanatoria, pone fine a un regime di  eccezionalità
del tutto inadeguato.
Solo
l’inserimento in una zona di utilizzazione garantisce.il postulato ricupero
alla normalità.
10.
La
sanatoria non va intesa, per rispondere a un’altra censura della ricorrente,
quale espediente per aggirare l’ostacolo dell’art. 24 LPT e ottenere per le vie
della pianificazione quel che è escluso in via di autorizzazione eccezionale
fuori zona edificabile.
Che si
sia prima tentato questa scorciatoia e, fallito il tentativo, si sia ripiegato
sulla strada maestra della pianificazione nulla toglie alla correttezza
dell'opzione finale.
Peraltro
il tentativo, dettato dall’urgenza (alla ricerca di un illusorio punctum
minoris resistentiae, altrove, nota bene, riuscita), concerneva solo una parte
della proprietà __________ (il mapp. __________), valendo per la rimanente la
garanzia della situazione acquisita (tranne forse per il part. __________ che
funge semmai da “Baulücke”).
Con la
variante si tratta di dare una destinazione pianificatoria all’intera area (e
alle altre analoghe situazioni fuori zona edificabile) e non di creare le basi
per utilizzare in chiave industriale una parte del fondo di proprietà della
__________, sanando un illecito preesistente.
L’autorizzazione
chiesta non precludeva peraltro il passaggio, attraverso la prevista revisione
generale del PR, rispettivamente attraverso la controversa variante che l'ha
anticipata, alla soluzione pianificatoria che includesse, con gli opportuni
ampliamenti, l’intera proprietà in zona industriale.
La
soluzione avversata, ripetiamo, risponde alla necessità di finalmente
regolarizzare in chiave pianificatoria la situazione di aziende insediate da
anni fuori zona edificabile, assegnando l’area in cui esse operano,
adeguatamente dimensionata per consentire un loro ragionevole sviluppo, ad una
zona di PR la cui destinazione collimi con quella dell’attività ivi svolta,
ponendo fine al regime di eccezionalità finora imperante, impotente a rispondere
alle esigenze di una dinamica gestione industriale che è nell’interesse del Comune
promuovere e non soffocare.
Non si
può volere una zona industriale ed escluderne le imprese che da anni costituiscono
l’ossatura produttiva del Comune.
Quali
siano stati i moventi all'adozione della __________, la soluzione regge di per
sé stessa ed è quanto importa.
11.
Quanto
al dimensionamento dell’area in contestazione non vediamo, contrariamente alla
ricorrente, in base a quali elementi si debba porne in dubbio l’adeguatezza.
7.272 mq non sembrano eccessivi per una ditta come la __________ __________ che
ha il vento in poppa, è in fase espansiva e deve poter proseguire nel suo sviluppo
senza tema di essere quanto prima costretta all’asfissia.
Che la
rimanente zona industriale (__________) offra confortevoli margini di sviluppo
non rileva, in concreto: le aziende in funzione delle quali sono state
riservate le tre aree in esame non sono con ogni evidenza interessate a
trasferirsi altrove e l’eventuale spazio reperibile nella suddetta zona non
serve allo scopo.
O si crea
una zona industriale dove queste ditte sono già presenti - e in quel caso si
deve offrire loro adeguate possibilità di ampliamento - o le si lascia vegetare
fuori zona edificabile aspettando che vi muoiano d’entropia.
Ciò vale
anche qualora si volesse concepire la nuova zona come una sorta di zona di
mantenimento, riservata alle sole attività che già vi si trovano. Una zona
industriale ha altre esigenze di una zona residenziale. In quest’ultimo caso si
può delimitare l’area seguendo il perimetro esterno delle costruzioni e
ammettere unicamente che si colmino gli eventuali vuoti interni.
Per
mantenere in loco l’apparato produttivo di un’industria bisogna invece
garantirne l’espansione.
La
variante risponde a questa elementare esigenza.
Si noti
ad ogni modo che per la zona riservata alla __________ il problema è aperto. Il
Consiglio di Stato non ha, ripetiamo, approvato l’inclusione del mapp.
__________, rinviando gli atti al comune affinché esamini l’inserimento, al suo
posto, di parte del mapp. __________.
Non tocca
al TPT pronunciarsi in merito. Quel che non fa dubbio è che ridotta ai rimanenti
mappali (ca. 7272 mq) - e solo così limitata è oggetto del presente ricorso -
l’area in esame non appare sovradimensionata.
12.
Partendo dall’assunto che la variante inserisca nella zona
__________ una parte di superficie SAC, la ricorrente si duole che non sia
stato previamente modificato il PD.
Esaminiamo
la censura in relazione all'area interessante la __________ (approvata dal
Consiglio di Stato a esclusione del part. __________). Su questa stretta
striscia che si estende perpendicolarmente a monte della cantonale sono
distribuiti i diversi stabili adibiti alla produzione e amministrazione della
ditta, con un intervallo inedificato, a metà circa del comparto, dove è intercalato
il part. __________, confinante a ovest con il part. __________ e come questo
assegnato (inizialmente) alla zona agricola.
La sua
attribuzione alla rimanente area industriale risponde all’evidente esigenza di
conferire coerenza alla stessa, eliminando l’incongrua introflessione che vi
compirebbe altrimenti la zona agricola, separando in due tronchi divaricati
l'area dedicata alla produzione.
A dir
vero già il mantenimento in zona agricola del part. __________ crea una rientranza
che restringe fortemente, in modo non funzionale, l'area, ma su questo punto la
questione è sottratta al nostro giudizio.
Chiaro è
che non si può voler conferire un assetto pianificatorio confacente all'insediamento
produttivo della __________ e non includere nella zona industriale da istituirsi
a questo scopo il part. __________.
La
rimanente parte, dove sono locati gli stabili, è ad ogni modo inutilizzabile
per l'agricoltura e non entra già per questo fatto in considerazione come SAC.
L'art. 16
OPT definisce infatti le SAC "parte dei territori idonei
all'agricoltura", precisando che sono "costituite dalle superfici
coltive idonee, comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in
rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura". Esse
"sono assicurate con provvedimenti delle pianificazione del
territorio" (cfr. l'art. 20 OPT).
Il PD le
contempla nella scheda 3.1 e nelle relative rappresentazioni grafiche..
A parte
il fatto che queste ultime sono in scala 1:25000, e non possono quindi pretendere
ad una localizzazione molto precisa dei terreni assoggettati, va considerato
che il PD non è un costrutto rigido e immutabile, al cui diktat le autorità
siano supinamente assoggettate. Il nostro ordinamento rifugge da un'impostazione
verticistica e piramidale della pianificazione del territorio; è fondato
sull'interattività tra i livelli, sullo scambio reciproco di input.
Quanto al
PD si vuole strumento atto non solo a fotografare i conflitti ma anche a risolverli
e ciò richiede flessibilità e adattabilità alle mutevoli circostanze. Solo così
il PD può assolvere la funzione riconosciutagli dalla giurisprudenza, ch'è
"non solo di accertare determinate situazioni, ma anche di porsi a
indirizzo e guida di processi pianificatori futuri. Il livello inferiore deve
quindi poter influire su quello superiore della pianificazione direttrice (DTF
119 Ia 362 consid.4a pag. 368; trad. dal tedesco ns.)." La giurisprudenza
federale ammette che ci si scosti dal PD se ciò è sostanzialmente giustificato,
è di secondaria rilevanza e se nelle circostanze appare sproporzionato
pretendere che il PD venga dapprima formalmente modificato (DTF succitato, con
cit., in part. 112 Ia 281 consid. 6 pag. 285). Può essere inoltre giustificato
che si devi dal PD alla luce di nuove conoscenze. E così  pure se il contenuto
del PD si riveli contrario al diritto o di impossibile attuazione nel processo
di adozione del PR; in particolare se i proprietari colpiti non hanno potuto
far valere le loro ragioni contro il PD stesso (DTF 113 Ib 299 consid. 2b pag.
302).
Nel caso
che ne occupa non v'è dubbio che l'intera area approvata dal Consiglio di Stato
dev'essere attribuita alla zona artigianale industriale prevista dalla variante
(che l'ha estrapolata, come sopra ricordato, dal progetto di revisione generale
del PR). Pretendere che per togliere i ca. 2000 mq del part. __________ si
debba previamente modificare il PD è privo di senso, visto la notoria
laboriosità del procedimento e la poca rilevanza della modifica.
Ciò è
tanto più vero se si considera che in tempi relativamente brevi all'area il Comune
potrebbe aggiungere la porzione del part. __________ suggerita dal governo, in
detrazione della superficie SAC.
Fin lì
non ha senso cambiare il PD.
Lo stesso
discorso vale per la compensazione. Sul tema se dev'essere reale o pecuniaria e
sulle relative modalità sono in corso trattative tra comune e Consiglio di
Stato.
Conviene
soprassedere con la compensazione finché sia definitivamente chiarita l'entità
delle superficie SAC da compensare e la possibilità o meno di compensarle in
natura, eventualmente previa bonifica di altri terreni, come comune e stato
stanno valutando.
13.
La
ricorrente si duole che contestualmente all’adozione della variante istituente
la zona __________ non si siano attribuiti i gradi di sensibilità al rumore e
chiede l’annullamento della decisione governativa che ha approvato la variante
malgrado questo vizio.
A norma
dell’art. 44 OIF i cantoni provvedono affinché alle zone di utilizzazione, delimitate
dai PR in applicazione dell’art. 14 LPT, siano assegnati i gradi di sensibilità
previsti dall’art. 43 OIF.
I gradi
stabiliti dal disposto vanno dal I. al IV, con progressione indirettamente proporzionale
al grado di rumore ammissibile nelle rispettive zone, rispettivamente al grado
di protezione fonica che va loro garantito.
Mentre il
grado di sensibilità II (GS II) è prescritto per le zone destinate
all’abitazione, alle zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste,
segnatamente alle zone miste residenziali - artigianali, va attribuito il GS
III e così alle zone agricole.
Spetta al
PR stabilire, nel rispetto dei principi generali e degli scopi della pianificazione
del territorio, quali utilizzazioni e con quale potenziale di rumorosità ammettere
nelle diverse zone di utilizzazione, e attribuire loro il GS corrispondente,
indipendentemente dalla designazione nominale della zona. Se ad es. in una zona
industriale sono ammesse solo attività produttive mediamente moleste non le si
attribuirà il GS IV ma il GS III. Ad una zona residenziale non potrà invece
essere attribuito il grado III se non nei casi in cui può essere ammesso per
una sua parte il declassamento previsto dall’art. 43 cpv. 2 OIF.
Nel caso
di specie la variante prevede che nell’area destinata all’insediamento della
__________ possano essere svolte solo attività mediamente moleste e le va dunque
attribuito il grado III.
Lo stesso
grado spetta peraltro alla contigua zona agricola in cui si trova la villa
della ricorrente, costruitavi prima dell’entrata in vigore della LPT.
Ciò
premesso, va considerato che, giusta l’art. 24 LPAmb dal titolo
Requisiti
per le zone edificabili
, le nuove zone per la costruzione di abitazioni o
di altri edifici destinati al soggiorno prolungato di persone possono essere
previste soltanto nelle regioni (nel testo francese
en des endroits
, in
quello tedesco:
in Gebieten
) in cui le immissioni foniche non superano i
valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati
mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
Ciò
presuppone che vengano assegnati i GS alla zona in questione, condizione ineludibile
per poter stabilire quali sono i valori di pianificazione da rispettare.
Perciò
l’art. 44 cpv. 2 OIF prescrive che l’assegnazione sia effettuata al momento
della delimitazione o della modificazione delle zone di utilizzazione. Termine
ultimo, ampiamente trascorso, il 1. aprile 1997.
Fino
all’assegnazione, l’art. 44 cpv. 3 OIF fa ordine ai Cantoni di stabilire il GS caso
per caso,  nell’ambito di domande di costruzione.
In questo
senso il Consiglio di Stato ha preso per base il GS III nell’autorizzare eccezionalmente
ex art. 24 LPT la trasformazione dello stabile sito sul part. __________. I
dati occorrenti sono stati forniti dal “Rapporto di misurazione acustica” del
luglio 1996, aggiornato nell’ottobre del 1998, riguardante l’impatto acustico
degli impianti della __________. Autore l’Ufficio della prevenzione del rumore,
Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua del Dipartimento del territorio.
Le
misurazioni sono state effettuate nella camera al pian terreno della villa
__________ separatamente per ogni impianto, ai sensi dell’allegato 6 OIF,
tenuto conto dei tempi di funzionamento indicati dalla __________ per il
periodo diurno. Poiché non viene effettuato lavoro notturno il calcolo per il
relativo periodo è stato fatto a ritroso, stabilendo il tempo massimo in cui
gli impianti potrebbero funzionare senza superare i valori consentiti.
Il
livello sonoro di valutazione (Lr) è risultato di 51.0 dB(A).
Sono
quindi stati previsti due scenari. Nel primo si è assunto che l’apparato produttivo
corrispondesse a un impianto fisso nuovo ai sensi dell’art. 7 cpv. 2 lett. b
OIF, nel secondo, a un impianto fisso modificato sostanzialmente (art. 8 cpv. 2
OIF). Nel primo caso occorreva rispettare i VP del GS III (60 di giorno, 50 di
notte), nel secondo i VI di 5 dB(A) più elevati. In entrambe le ipotesi, precisa
il Rapporto, “
con l’installazione dei silenziatori previsti nell’esame
acustico allegato in supplemento alla domanda di costruzione gli impianti della
__________ __________ di __________ rispettano i limiti di esposizione al
rumore fissati dall’OIF nel periodo diurno. Nel periodo notturno potrebbero funzionare
da un massimo di 12 minuti se gli impianti vengono considerati come nuovi ai
sensi dell’art. 7 OIF, a un massimo di 122 minuti in caso che gli stessi siano
considerati come una modifica sostanziale dell’attività esistente come previsto
dall’art. 8 OIF.
”
Il TRAM
ha ritenuto nella sua sentenza che ricorressero gli estremi della seconda
ipotesi senza dover peraltro trarne conclusioni ai fini del giudizio.
In realtà
alla fattispecie va piuttosto applicata la giurisprudenza del TF, ai cui sensi
se un impianto esistente, rivelatosi poco o nulla rumoroso prima del 1.1.1985
(data di entrata in vigore della LPAmb), lo diviene poi a seguito di una
modificazione sostanziale, questa sia da trattare alla stregua della creazione
di un nuovo impianto, con l’obbligo di conseguenza di rispettare i VP e non
solo i VI. Si applica cioè l’art. 25 LPAmb, risp. l’art. 29 OIF e non l’art. 8
OIF.
Il motivo
è che l’impianto diviene una rilevante fonte sonora per la prima volta in regime
di LPAmb, non diversamente di un impianto nuovo creato sotto la sua egida, ora
non si vede perché il secondo debba essere trattato più severamente del primo;
la protezione delle situazioni acquisite non entra ad ogni modo in
considerazione visto che nessuna precedente disposizione viene pregiudicata dal
trattamento più severo.
Come
afferma il TF nella sentenza riportata in URP 1999 pag. 264 ss., consid.
3a a pag  267: „
Es würde dem Sinn des Gesetzes widersprechen,
wenn bestehende Anlagen, die beim Inkrafttreten noch keinen störenden
(insbesondere keinen über die Planungswerte hinausgehenden) Lärm verursachten,
bei einem späteren Ausbau mehr Lärm erzeugen dürften als Anlagen die nach dem
Inkrafttreten der erwähnten Vorschriften erstellt wurden.
“
Queste
considerazioni riguardano la costruzione, rispettivamente la trasformazione di
impianti fissi, mentre qui è contestata l’istituzione di nuove zone. L’art. 25
LPAmb si propone di limitare il rumore provocato dagli impianti fissi, l’art.
24 LPAmb si preoccupa invece di preventivamente proteggere nella neo-istituenda
zona le abitazione o gli altri edifici destinati al soggiorno prolungato di
persone dal rumore prodotto dagli impianti fissi, poco importa se siti nella
stessa o in altra zona.
L’art. 25
vuole limitare le emissione anche se poi le misura laddove il rumore emesso
esplica la sua molestia trasformandosi in immissioni, l’art. 24 si limita a
contenere quest’ultime.
Tuttavia
la possibilità che nella nuova zona sorgano nuovi impianti rumorosi, da doversi
quindi assoggettare all’art. 25 LPAmb, dev’essere tenuta in debito conto
nell’applicare l’art. 24 LPAmb (risp. l’analogo art. 29 OIF). Così pure va
considerato che secondo l’art. 22 LPAmb i permessi per edifici nuovi destinati
al soggiorno prolungato di persone sono concessi, con riserva delle misure
complementari di opportuna disposizione dei locali e di protezione acustica,
solo se i VI non sono superati.
In questo
senso Wolf in Kommentar zum USG, Vorbemerkungen zu Art. 19 - 25 N 38:
bei
der Ausscheidung von neuen Zonen muss die Wirkungsweise von Art. 25 beachtet
werden, da der von einer Anlage erzeugte Lärm überall, wo er Immissionen verursacht,
die dort geltenden Belastungsgrenzwerte einzuhalten hat (N. 8 Art. 25); und die
Anforderungen von Art. 22 USG können bewirken, dass ein rechtsgültig
eingezontes und erschlossenes Baugebiet nicht mehr für die vorgesehene Nützung
überbaut werden darf
.
Nel caso
concreto se i VP non sono superati per rapporto alla Villa __________ da parte
degli impianti siti nella parte alta della nuova “area” __________, vi sono buoni
motivi per ritenere che non li superino gli analoghi impianti posti nella parte
inferiore, più numerosi ma a distanza molto maggiore dalla villa. D’altra parte
va tenuto presente che tutta l’area è destinata all’attività industriale della
__________, per cui nei locali dove soggiornano regolarmente e per un periodo
prolungato persone addette alla produzione o all’amministrazione, è ammesso un
superamento di 5 dB(A) dei valori di pianificazione (art. 42 cpv. 1 OIF). Si
noti peraltro che l’OIF non regola la protezione contro il rumore prodotto
sull’area di un’azienda nella misura in cui colpisce l’edifico aziendale e le
abitazioni annesse all’interno di detta area (art. 1 cpv. 3 lett. a OIF). Non
vi sono d’altra parte fonti esterne di rumore proprie ad influire sensibilmente
sul carico acustico della zona.
Né poi vi
sono locali sensibili al rumore al suo esterno, tranne appunto la villa
__________. Questa è immersa in una zona agricola che verrà mantenuta per quanto
è dato prevedere dalla revisione del PR. Non vi è quindi da temere che la contestata
nuova zona venga creata in funzione di impianti che poi non possano operare per
non rispettare le disposizioni dell’OIF. Al momento di rilasciare il permesso
di costruzione dovrà semmai essere posto come condizione che saranno in azione
solo di giorno (o, se di notte, solo per il breve tempo compatibile con il
carico sonoro ammissibile, rispettando per i motivi sopra esposti i VP).
Tutto
considerato si può ritenere che se alla zona verrà attribuito il GS III, e non
può essere diversamente visto la destinazione data alla zona dalla variante, i
valori di pianificazione corrispondenti a quel grado saranno rispettati, come
tutto lascia intendere che già ora lo siano.
D’altra
parte va tenuto presente che il motivo per cui il Consiglio di Stato si è
limitato a fissare un termine al comune anziché rifiutare o sospendere
l’approvazione della variante sta nel riconoscimento della necessità di non
frapporre ritardi alla soluzione dell’annoso problema degli insediamenti
produttivi fuori zona edificabile. La variante lo risolve anticipando la
revisione generale del PR, revisione che ha oramai superato la fase dell’esame
preliminare e non tarderà ad essere sottoposta al Consiglio comunale. Il
differimento sarà quindi verosimilmente di breve durata.
Per
questi motivi, l’approvazione governativa che, ricordiamo, è stata assortita
dall’obbligo fatto al comune di assegnare i GS al più tardi in concomitanza con
la revisione generale del PR resiste alle censure ricorsuali.
14.
La
ricorrente critica l’azzonamento previsto dalla controversa variante,
ritenendola incompatibile con le qualità paesaggistiche del comparto.
La
censura è inconsistente. Nel piano del paesaggio è prevista unicamente la creazione
di una zona di protezione del paesaggio __________ __________ __________, a
valle della strada su cui dà la proprietà __________.
Questa
percontro è libera da vincoli naturalistici e paesaggistici e non vi sono
motivi per ravvisare in ciò una carenza pianificatoria inficiante la variante.
15.
Abbiamo
lasciato per ultima una censura di natura processuale.
La
ricorrente invoca la nullità della decisione con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la variante benché nei suoi confronti pendesse un’istanza di ricusa,
ancora sub judice a quel momento.
Nel
frattempo la questione è stata definitivamente chiusa dal tribunale federale
che ha escluso, come già il TRAM, la sussistenza di ogni e qualsiasi motivo di
ricusa.
Pretendere
che la decisione sia nulla non ha senso né peraltro che vi siano motivi per
annullarla, col pretesto che quando la decisione fu presa la questione non era
ancora risolta.
Ora lo è,
con la chiara dimostrazione dell’inconferenza dell’istanza e ciò basti.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
respinto
.
2.   La
ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'000.--.
3.   Intimazione:                     -
__________;__________, __________ (per sé
e per __________ -__________ __________)
-
Municipio di __________, __________;
-
Consiglio di Stato, Bellinzona;
-
Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario