ti_gerichte · 90.2005.54 · 2007-05-25 · it
Conferma della proroga della validità di una zona di pianificazione istituita a tutela della progettazione di un importante collegamento viario

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.05.2007 90.2005.54
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.05.2007 90.2005.54
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.05.2007 90.2005.54

Incarto n.
90.2005.54
Lugano
25 maggio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Matteo Cassina,
segretaria:
Lorenza
Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 30 giugno 2005 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la decisione __________ __________ 2005, con la
quale il Consiglio di Stato ha prorogato il termine di validità della zona di
pianificazione del comparto di progettazione del collegamento viario __________
dei comuni di L__________, M__________, C__________, C__________ e S__________;
vista la risposta 6 settembre 2005 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione __________ __________ 2000  il Consiglio di Stato ha
adottato una zona di pianificazione a salvaguardia della progettazione del
nuovo collegamento viario __________ che, unitamente al potenziamento dei
servizi di trasporto pubblico ed alle misure di accompagnamento, costituisce
uno dei tasselli strategici della mobilità sul P__________. La zona di pianificazione,
della durata di cinque anni, è stata istituita sui comprensori comunali di L__________,
M__________, C__________, C__________ e S__________, così come risulta dalle
planimetrie 1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse alla decisione governativa,
affinché l'attività edilizia e gli interventi di urbanizzazione delle aree
edificabili non pregiudicassero o rendessero più ardua le possibilità di
attuazione del previsto progetto e, più in generale, della strategia di
mobilità che informa l'intero comprensorio del P__________. Di conseguenza, all'interno
del perimetro di questa zona è stata consentita senza restrizioni l'attuale
utilizzazione dei fondi, senza modifica del loro stato fisico, ed è stata ammessa
la manutenzione degli edifici e dei manufatti esistenti, ad esclusione dei
lavori di trasformazione sostanziali. La pubblicazione ha avuto luogo dal __________
__________ al __________ __________ 2000 presso le cancellerie dei comuni interessati.
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio comunale di C__________ include in
località __________ __________ i mapp. 3, 5 e 1. I fondi, inedificati, sono di
proprietà di RI 1.
C.
Il __________ __________ 2001 il Consiglio di Stato ha adottato la
scheda A del piano direttore relativa al piano comprensoriale del P__________,
che consolida nella pianificazione cantonale di ordine superiore gli studi fino
ad allora eseguiti. Per quanto riguarda la mobilità sul P__________, l'allegato
1 della scheda settoriale __________ tratta del collegamento viario __________,
definendolo, indicativamente, nella rappresentazione grafica n. __________. Nella
seduta del __________ __________ 2003 il Gran Consiglio ha approvato la scheda
A, respingendo i ricorsi inoltrati contro la stessa.
D.
Con giudizi 5 gennaio 2004 e 5 aprile 2005 il Tribunale della pianificazione
del territorio ha respinto alcuni ricorsi contro la zona di pianificazione
istituita con risoluzione __________ __________ 2000, che era stata avversata
da alcuni proprietari, ma non dal qui ricorrente (cfr. inc. 90.2000.35,
90.2000.50 e 90.2000.57, consultabili nella raccolta
www.sentenze.ti.ch
).
E.   Considerato
che gli studi per la progettazione del collegamento viario non potevano essere
conclusi entro la data di scadenza della zona di pianificazione, ossia il __________
__________ 2005, e che si rendeva necessario garantire ulteriormente la salvaguardia
degli obiettivi pianificatori perseguiti con la misura, con decisione __________
__________ 2005  il Consiglio di Stato ha prorogato il termine di validità
della zona di pianificazione di ulteriori due anni, fino al __________ __________
2007. Le disposizioni regolanti i suoi effetti sono restate invariate.
F.   Con ricorso
30 giugno 2005 RI 1 si è aggravato contro la menzionata decisione, chiedendone
in via principale l’annullamento ed in subordine una riduzione dell’estensione della
zona di pianificazione ad un massimo di 20 m come illustrato in una planimetria
allegata all’impugnativa o, da ultimo, il rinvio dell’incarto al Governo per
nuova decisione al fine di limitare la zona di pianificazione al territorio
strettamente necessario per la salvaguardia della realizzazione del progetto
viario. Ripercorse le vicissitudini che hanno toccato i fondi in parola, il
ricorrente ha lamentato una violazione della garanzia della proprietà,
considerate le lungaggini che hanno caratterizzato i lavori di progettazione. Le
conseguenze dell’inerzia dello Stato non devono essere sopportate dai privati. Ha
inoltre invocato il principio della proporzionalità, in quanto sarebbe
ingiustificato estendere la zona di pianificazione ad una porzione di
territorio superiore a quanto necessario alla realizzazione del progetto.
G.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha postulato il rigetto
dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei
considerandi di diritto.
H.   Il 30
settembre 2005 il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti,
dell’energia e delle comunicazioni ha approvato la scheda A del piano direttore
cantonale concernente il piano comprensoriale del P__________.
I.   Con
risoluzione __________ __________ 2006  il Consiglio di Stato ha modificato la
zona di pianificazione del comparto di progettazione del collegamento viario __________
adottata il __________ __________ 2000 e prorogata fino al __________ __________
2007. Di principio, l’estensione dell’area colpita dalla misura pianificatoria
è stata ridotta, salvo alcune eccezioni, che interessano, in parte, i mapp. __________3
e __________1, di proprietà del ricorrente, dove la zona di pianificazione è
stata estesa. Le disposizioni regolanti gli effetti della misura sono restate
immutate. Gli atti sono stati pubblicati dal __________ __________ al __________
__________ 2006.
L.   Il __________
__________ 2006 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale il
ricorrente ha confermato le proprie allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo.
Egli si è riservato un termine scadente il __________ __________ 2006 per
comunicare se manteneva la propria impugnativa.
M.   Il __________
__________ 2006 RI 1 ha informato il tribunale di mantenere il gravame ed ha
sollecitato l’emanazione della sentenza.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è
stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al
14 luglio 2006 (cfr. BU 2006, 215 segg.) è data, il ricorso è tempestivo (art. 64
cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente è certa (art. 64 cpv. 2 LALPT).
Il ricorso è dunque ricevibile.
2.   Secondo
l’art. 27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Sempre per
comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare, se
i piani mancano o devono essere modificati. La zona di pianificazione è
istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente, così come per garantire l'adeguamento
delle pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende
all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all’interno della zona è
vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la
precisazione, al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione.
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta
fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque
anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine
di scadenza (art. 62 LALPT).
In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col
suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli
scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio
durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei
pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l’assetto
definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano
l’azione.
3.   La
limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile
con la garanzia sancita dall’art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale,
è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art.
33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordina-mento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro
efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.
4.1. Come rilevato in narrativa (cfr. consid. D), questo tribunale
ha già avuto modo di esprimersi in merito alla zona di pianificazione all’esame
(cfr. giudizi 5 gennaio 2004 e 5 aprile 2005), che è stata ritenuta sorretta da
una sufficiente base legale, giustificata sotto il profilo dell’interesse
pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Premesso che il P__________
riveste a livello cantonale un’importante valenza strategica, sia da un punto
di vista territoriale sia da quello della mobilità, in questi giudizi è stato
posto in evidenza che il nuovo collegamento viario __________ è parte di un
progetto destinato a rimodellare radicalmente l’assetto del traffico di tutto
il comprensorio e finalizzato al miglioramento qualitativo delle potenzialità
di sviluppo regionale del Sopraceneri nonché all’accrescimento della qualità di
vita negli abitati toccati dagli effetti negativi della mobilità stradale
d’attraversamento lungo le sponde del P__________. La misura pianificatoria è
stata ritenuta idonea al raggiungimento degli scopi prefissati e proporzionata
al sacrificio imposto ai privati.
4.2. Contrariamente a quanto sostenuto dal
ricorrente, dal 2000 al 2005, ossia nel periodo di validità temporale della
zona di pianificazione, le autorità non sono restate inattive, bensì hanno
raggiunto importanti obiettivi, avanzando nell’iter volto alla realizzazione
del progetto viario. Il __________ __________ 2003 il Gran Consiglio ha
respinto i 13 ricorsi inoltrati contro l’adozione da parte del Consiglio di
Stato della scheda A di piano direttore relativa al piano comprensoriale del P__________,
la quale è in seguito stata approvata definitivamente dal Dipartimento federale
dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni il __________ __________
2005. Nel frattempo, anche i lavori di progettazione sono proseguiti, giungendo
ad un affinamento del progetto e ad una più precisa delimitazione del tracciato
dell’opera che ha permesso al Consiglio di Stato (cfr. decisione __________ __________
2006) di ridimensionare, in buona sostanza, la zona di pianificazione
contestata. Mentre la superficie della zona di pianificazione adottata nel giugno
2000 assommava a 241 ha, quella della zona di pianificazione proposta è di ca.
134,5 ha, pari ad una riduzione di quasi il 45% (cfr. studio di base del luglio
2006 allegato alla proposta di modifica della zona di pianificazione cantonale
adottata il __________ __________ 2006 dal Consiglio di Stato). Solo in casi
puntuali, che toccano pure i mappali di proprietà del ricorrente, la sua ampiezza
è stata estesa, proprio per meglio adattarsi all’avanzamento della fase
progettuale. Pertanto, un’ulteriore riduzione nel senso proposto
dall’insorgente, non può essere accolta, in quanto comprometterebbe la
progettazione dell’opera viaria in discussione. Va pure ricordato che il __________
__________ 2006, il Consiglio di Stato ha licenziato il messaggio  per la richiesta
dello stanziamento di un credito di fr. 4'660'000.- per l’allestimento del
progetto di massima del collegamento stradale __________ e delle relative
misure compensatrici e di un credito di fr. 1'056'000.- per l’allestimento del
progetto e l’elaborazione del piano di utilizzazione cantonale del parco del P__________.
Con decreto legislativo del __________ __________ 2007 il Gran Consiglio ha
stanziato questo credito. A seguito di referendum il decreto sarà prossimamente
sottoposto a votazione popolare. I relativi rapporti di maggioranza e di
minoranza della commissione della gestione e delle finanze datano del __________
__________ e del __________ __________ 2007. Da ultimo, è pure da menzionare che
con l’avvicinarsi della scadenza definitiva della zona di pianificazione e
ritenute l’esigenza di assicurare la tutela del tracciato e l’incertezza nel
prevedere con precisione lo sviluppo temporale delle successive fasi realizzative
dell’opera, l’autorità cantonale ha deciso di assicurare ulteriormente il
tracciato istituendo un piano di utilizzazione cantonale stradale ai sensi degli
art. 11 cpv. 2 LStr in relazione con l’46 cpv. 2 LALPT. I relativi piani sono
stati depositati, nel contesto della procedura di informazione e di
partecipazione, presso le cancellerie dei comuni di G__________, C__________, S__________,
C__________, C__________ e L__________ dal __________ __________ al __________ __________
2007. L’area riservata per il tracciato della futura arteria stradale – sia
aggiunto per completezza – ancorché assai ridimensionata, rispetto a quello
della zona di pianificazione, si estende ancora una volta sulle proprietà del
ricorrente, con incidenze diverse, ad esclusione del mapp. __________1 (inedificabile).
4.3. I passi fino ad oggi intrapresi dalle
varie autorità, attive a livello cantonale e federale, dimostrano una seria
intenzione pianificatoria. Infondata appare dunque la critica rivolta dal
ricorrente allo Stato di essere restato inattivo nel corso della durata di
validità della zona di pianificazione. La progettazione e la realizzazione di opere
di tale importanza necessitano di lunghi tempi. D’altra parte il collegamento
stradale __________ riveste una valenza fondamentale non solo per il raccordo
del Locarnese al sistema viario nazionale, ma anche per l’organizzazione territoriale
del Ticino, nell’ottica dell’attuazione di quel sistema d’agglomerati urbani
che il Piano direttore del 1990 ha definito come “città-regione”. Va pure
ricordata l’importanza delle misure fiancheggiatrici che accompagnano l’opera,
volte in particolare al potenziamento del trasporto pubblico, e che mirano alla
riduzione del carico veicolare sugli assi stradali di attraversamento delle zone
abitate, con importanti ricadute positive sull’ambiente. Poste queste premesse,
il sacrificio imposto ai proprietari toccati dalla misura pianificatoria appare
proporzionato all’interesse pubblico perseguito. La decisione impugnata non
viola la garanzia della proprietà.
5.   In simili
circostanze, la proroga della zona di pianificazione in discussione deve essere
tutelata ed il ricorso respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.
La tassa di giustizia e le spese di fr. 1’000.- sono poste a carico
del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale di Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria