ti_gerichte · 52.2007.105 · 2007-07-09 · it
Licenza edilizia per piano di quartiere

Licenza edilizia per piano di quartiere

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.07.2007 52.2007.105
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.07.2007 52.2007.105
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.07.2007 52.2007.105

Licenza edilizia per piano di quartiere

Incarto n.
52.2007.104
52.2007.105
52.2007.115
Lugano
9 luglio 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
b)
c)
26 marzo 2007
della
RI 1,
,
RI 2,
,
tutte patrocinate da: dott. iur. PA 1, ,
23 marzo 2007 e
4 aprile 2007 del
__________,
,
contro
a.
la decisione 6 marzo
2007 del Consiglio di Stato (n. 1182) che annulla le decisioni 2 ottobre 2006
con cui il CO 4 ha approvato il piano di quartiere per le part. __________-__________
presentato dalle ricorrenti __________ e RI 2, rilasciando nel contempo la
licenza edilizia per realizzarlo;
b.
la decisione 22 marzo
2007 del Consiglio di Stato (n. 1493) che accoglie parzialmente la domanda di
revisione del predetto giudizio inoltrata dalle ricorrenti __________ e RI 2;
viste le risposte:
-    30 marzo 2007 del
Dipartimento del territorio;
-    17 aprile 2007 del
Consiglio di Stato;
-    23 aprile 2007 di __________;
-    26 aprile 2007 di __________;
-    27 aprile 2007 del CO 4;
al ricorso (a) della __________
/ RI 2;
-    17 aprile 2007 del
Consiglio di Stato;
-    23 aprile 2007 di __________;
-    26 aprile 2007 di __________;
-    27 aprile 2007 della __________
/ RI 2;
ai ricorsi (b e c) del CO 4;
preso atto della replica 15 giugno 2007 della __________
/ RI 2 e delle dupliche:
-    20 giugno 2007 di __________;
26 giugno 2007 del
Consiglio di Stato;
-    27 giugno 2007 del CO 4;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 23
novembre 1998 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del
PR 1976. I piani di quartiere (PQ) erano disciplinati dall'art. 15 NAPR, che li
suddivideva in due categorie: quella dei piani di quartiere obbligatori (cpv.
1) e quella dei piani di quartiere facoltativi (cpv. 2). Quest'ultima
disposizione stabiliva quanto segue:
2.
Per le zone
residenziali (esclusi i piani particolareggiati) è data facoltà di progettare
secondo la procedura dei piani di quartiere, rispettando le seguenti
condizioni:
2.1.
La superficie
edificabile complessiva del fondo o dell'insieme dei fondi contigui oggetto del
piano di quartiere deve essere almeno di:
-
mq 5'000 per le zone
estensive (R2) e semiestensiva (R3)
-
mq 6'500 per le zone
intensive (R5), semi–intensive (R4) e insediativa speciale (Is)
2.1.1
Il complesso deve
essere realizzato globalmente, secondo un programma assistito da adeguate garanzie.
2.1.2
L'edificazione deve
tendere ad un insieme unitario, impostato sul corretto inserimento urbanistico
e ambientale. Per la sua qualità architettonica e urbanistica il progetto deve
comportare adeguati vantaggi di interesse generale.
2.2.
Riscontrato il rispetto
delle condizioni precedenti, il municipio può decidere l'assegnazione –
parziale o completa e cumulativa- delle seguenti concessioni speciali:
2.2.1.
Aumento delle altezze
di zona.
Si terrà conto dell'inserimento delle
edificazioni anche in rapporto alle proprietà vicine, maggiorando, se del caso,
le distanze dai confini.
Per la zona estensiva (R2) il supplemento
di altezza massimo è di m 3.00
2.2.2.
Deroghe alle linee di
edificazione
2.2.3.
Deroghe alle
prescrizioni sull'area verde
2.2.4.
Supplemento del 20% all'indice
di sfruttamento o di edificabilità previsto per la zona.
2.3  Per la zona insediativa
speciale le condizioni sono specificate nelle norme di zona.
Nel termine dell'art. 35 LALPT contro il
nuovo PR sono stati inoltrati 45 ricorsi. Fra questi, v'era quello di __________
(n__________), che hanno fra l'altro chiesto l'aumento a 8'000 mq della
superficie minima quale condizione per l'allestimento di un piano di quartiere
(art. 15 cpv. 2 NAPR) nonché la riformulazione ed un approfondimento delle
condizioni di garanzia per la realizzazione confacente del progetto (ricorso
lett. b).
B.   Con
risoluzione 2 novembre 2000 (n. 4779) il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo
PR di __________, come nelle considerazioni di merito e nella decisione dei ricorsi.
In relazione all'art. 15 NAPR, la
risoluzione governativa stabiliva fra l'altro (pag. 58) che:
Il cpv. 2, ed in particolare il 2.1.2,
giusta le argomentazioni esposte al seguente pto 4.4.23 ad b) in decisione del
ricorso n. 24, dovranno essere precisati in modo che le condizioni esatte dal
PR affinché il municipio possa concedere gli abbuoni di cui al cpv. 2.2 per
progettazioni di piani di quartiere siano chiaramente e nel limite del possibile,
materialmente definite.
Per questi motivi si ordina al Comune di
precisare l'art. 15 cpv. 2 conformemente alle indicazioni esposte sopra
mediante procedura di variante
.
Statuendo sul ricorso (n. __________) di __________,
la risoluzione governativa in oggetto - al punto 4.4.23 - considerava fra l'altro
(pag. 107) che:
(...) il comune ha inteso promuovere la
ricerca qualitativa dell'insediamento all'interno del proprio territorio,
adottando misure differenziate a seconda del contesto di riferimento. In questo
modo sono stati delimitati dei comparti speciali a mezzo di piani particolareggiati
e di piani di quartiere obbligatori. Aggiuntivamente a tali prescrizioni specifiche
il comune ha inoltre individuato la possibilità di procedere all'allestimento
di piani di quartiere facoltativi su tutto il territorio comunale a condizione
che siano rispettati determinati requisiti di base (art. 15 cpv. 2.1 NAPR).
Quest'ultima disposizione riprende,
affinandola ed adattandola ai nuovi riferimenti legali di ordine superiore, le
prescrizioni che regolavano le costruzioni su grandi superfici. Questa misura
che interessa in maniera indistinta l'intero territorio comunale, merita di essere
accompagnata da indicazioni sufficientemente esaustive circa le condizioni di
carattere qualitativo che devono essere soddisfatte al fine di poter
beneficiare dei
bonus
previsti dalla norma (art. 15 cpv. 2.2 e 2.3
NAPR).
Il requisito qualitativo merita pertanto di
essere definito in modo sufficientemente chiaro affinché gli obbiettivi del PR
possano effettivamente venir perseguiti e non elusi da speculazioni più affini
alla speculazione edilizia. Lo scrivente Consiglio ritiene che (...) determinanti
risulteranno essere il rispetto dei parametri qualitativi e una loro rigorosa
applicazione da parte degli istanti e delle autorità chiamate a pronunciarsi in
merito.
Visto quanto sopra, la contestazione ricorsuale
riferita all'adozione di criteri maggiormente precisi per garantire una
corretta realizzazione del progetto merita accoglimento. Di riflesso, anche il
cpv. 2.1.2 deve essere riformulato precisando quali sono gli aspetti qualitativi
e i vantaggi di interesse generale che il PQ deve soddisfare.
Per i motivi sopra esposti, il ricorso su
questo punto è deciso ai sensi dei considerandi. Conformemente a quanto esposto
al punto 3.4.7 f è comunque fatto ordine al comune di voler precisare l'art. 15
NAPR mediante una variante che tenga conto delle considerazioni sopra esposte
.
Nel corso del mese di giugno 2003, il
municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare
una serie di proposte di adeguamento del PR e di varianti.
Il documento prevedeva fra l'altro di
completare la cifra 2.1.2 dell'art. 15 NAPR come segue:
2.1.2
L'edificazione deve
tendere ad un insieme unitario, impostato sul corretto inserimento urbanistico
e ambientale. Per la sua qualità architettonica e urbanistica il progetto deve
comportare adeguati vantaggi di interesse generale.
La progettazione deve adeguatamente
considerare le caratteristiche urbanistiche della zona circostante (elementi
caratterizzanti, edificazione qualificata esistente, altimetrie ecc.).
Esso proponeva inoltre di aggiungervi una
cifra 2.1.3, così formulata:
2.1.3
Il piano di
quartiere deve indicare:
a)
la sistemazione
generale dell'intero comparto;
b)
le tappe e le
modalità di esecuzione degli interventi;
c)
l'ubicazione e
la dimensione delle aree di servizio (posteggi, spazi comuni);
d)
la aree verdi e
di gioco;
e)
proposte di
riqualificazione ambientale
Il resto della norma era lasciato immutato.
C.   Con due
distinte domande, datate 4 aprile 2006 la RI 1 e la RI 2 hanno chiesto al
municipio di rilasciare loro il permesso per un piano di quartiere sulle part. __________-__________
di 8'130 mq, situate nella zona residenziale semintensiva R4, rispettivamente di
autorizzarne nel contempo la realizzazione.
Il complesso residenziale è costituito da
due stabili d'appartamenti, lunghi m 47.50, larghi 20 ed alti oltre 15 in
facciata, strutturati su cinque piani fuori terra e disposti ad L attorno ad
una villa ottocentesca, che verrebbe conservata.
Gli istanti hanno sollecitato la concessione
di un abbuono del 20% sull'indice di sfruttamento della zona R4 (i.s. 0.9).
Implicita era pure la richiesta di concessione di un supplemento d'altezza su
quella massima ammessa dalle NAPR (m 13.60).
Alle domande si sono opposti numerosi
vicini, in particolare i qui resistenti, i quali hanno contestato l'intervento
sotto numerosi punti di vista, che non occorre qui esporre in dettaglio.
Raccolti i preavvisi favorevoli, ancorché
critici, del Dipartimento del territorio, il 2 ottobre 2006 il municipio ha
rilasciato la licenza sia per il piano di quartiere, sia per la sua attuazione.
D.   Con
giudizio 6 marzo 2007, emanato considerando come parte resistente soltanto la __________,
il Consiglio di Stato ha annullato entrambe le licenze, accogliendo le
impugnative contro di esse inoltrate dagli opponenti qui comparenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che le
autorizzazioni si fondassero su una norma, l'art. 15 cpv. 2 NAPR, che non è in
vigore poiché non è stata approvata.
Su domanda di revisione delle istanti in
licenza, con decisione 22 marzo 2007 il Consiglio di Stato ha esteso il
predetto giudizio alla RI 2, confermandolo comunque nel merito.
E.   Contro i
predetti giudizi, le soccombenti ed il CO 4 si aggravano davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento
Con analoghe argomentazioni, tanto il
comune, quanto le beneficiarie delle licenze annullate sostengono che l'art. 15
cpv. 2 NAPR sarebbe stato ratificato dal Consiglio di Stato nel quadro dell'approvazione
della revisione del PR.
F.
All'accoglimento dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato ed i
vicini opponenti, contestandone le tesi con argomenti che per quanto necessario
verranno discussi nei seguenti considerandi.
I ricorrenti si sostengono vicendevolmente.
G.   Con replica
del 15 giugno 2007 la __________ / RI 2 ha precisato il proprio punto di vista,
confermandosi nelle domande poste a giudizio con il ricorso. L'opponente CO 2
si è a sua volta confermato nelle tesi, allegazioni e domande addotte in sede
di risposta.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Le beneficiarie
della licenza annullata sono senz'altro legittimate a ricorrere. La qualità per
agire va inoltre riconosciuta al comune, poiché insorge
ad adiuvandum.
Sarebbe
da negare soltanto se le beneficiarie della licenza annullata avessero
rinunciato ad impugnare il giudizio a loro sfavorevole (STA 22.8. 2005 n.
52.2005.212 in re A.C. e comune di M.). I ricorsi, tempestivi ed aventi per
oggetto le medesime decisioni possono essere decisi con un unico giudizio (art.
51 PAmm) sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2.   Ai fini
del giudizio non occorre statuire sull'eccezione di diniego di giustizia
formale, sollevata dalle ricorrenti __________ e RI 2 con riferimento alla
mancata verifica da parte del Consiglio di Stato della legittimazione attiva
dell'opponente __________ e degli inquilini della CO 3, da esse contestata in
prima istanza.
L'eventuale accoglimento dell'eccezione non
procurerebbe infatti alcun vantaggio pratico all'insorgente, poiché il Governo
era comunque tenuto ad esaminare nel merito le impugnative inoltrate dagli
altri opponenti, legittimati a ricorrere.
3.   Da
respingere, siccome infondata, è pure la censura di violazione del potere di cognizione,
posta a giudizio dalle ricorrenti __________ e RI 2 in relazione alla verifica
della validità dell'art. 15 cpv. 2 NAPR, effettuata dal Consiglio di Stato sulla
base delle contestazioni sollevate sia dal ricorrente CO 2, sia dai ricorrenti CO
3 e litisconsorti, che in quella sede avevano eccepito la lacunosità della
norma.
Per l'art. 56 PAmm, il Consiglio di Stato
esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione
impugnata.
Di fronte alle eccezioni sollevate dai due
vicini opponenti, l'art. 56 PAmm non gli impediva di certo di verificarne
attentamente il fondamento. Contrariamente a quanto pretendono le ricorrenti __________
e RI 2, anche se non erano state proposte con l'opposizione, le eccezioni non
erano affatto tardive e quindi improponibili. L'opposizione non ha invero
natura di
litiscontestatio
con effetti preclusivi per i motivi che non
vi vengono sollevati. Basti considerare che nuove eccezioni sono proponibili
persino davanti a questo tribunale, davanti al quale sono escluse soltanto nuove
domande (art. 63 cpv. 2 PAmm).
4.   Infondate
sono pure le censure di violazione del diritto di essere sentito, mosse dalle
ricorrenti __________ e RI 2 con riferimento al fatto che il Consiglio di Stato
non ha loro offerto l'opportunità di prendere posizione sulle risultanze delle
verifiche esperite sulla validità dell'art. 15 cpv. 2 NAPR. Tali accertamenti
non vertevano sul fatto, ma sul diritto, ovvero sulla legittimità e quindi sull'applicabilità
della norma in questione, che taluni ricorrenti avevano peraltro espressamente
contestato. La decisione con cui il Consiglio di Stato ha approvato il PR è d'altro
canto un atto ufficiale, pubblicato agli albi comunali e sul foglio ufficiale
(cfr. art. 37 cpv. 2 LALPT). È un materiale legislativo accessibile a chiunque.
Non doveva dunque nemmeno essere acquisito agli atti. Qualsiasi menomazione dei
diritti difesa subita dagli insorgenti risulterebbe comunque sanata dalla
presente procedura di ricorso.
5.   5.1. Nel
merito, non sussiste alcun dubbio circa l'inapplicabilità dell'art. 15 cpv. 2
NAPR per mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato. L'ordine,
impartito dall'Esecutivo cantonale al comune, di precisare - mediante procedura
di variante - l'art. 15 cpv. 2 NAPR in conformità delle indicazioni esposte nei
considerandi della decisione di approvazione (pag. 58) non può in nessun caso
essere interpretato nel senso che la norma, giudicata carente, era nel
frattempo comunque approvata e che sarebbe pertanto stata applicabile fintanto
che non fosse stata adottata ed approvata la variante richiesta. Una simile
interpretazione, considerate sia le finalità della norma, intesa a concedere maggiori
possibilità edificatorie alle iniziative edilizie promosse sotto forma di piano
di quartiere, sia le finalità dell'emendamento richiesto si scontra con le più
elementari regole della logica.
Non si può invero ragionevolmente pretendere
che il Consiglio di Stato, dopo aver messo chiaramente in evidenza i difetti
dell'art. 15 cpv. 2 NAPR ed accolto il ricorso contro di esso interposto da due
cittadini, abbia voluto comunque approvare tale disposto, in modo da permettere
al municipio di concedere nel frattempo abbuoni per piani di quartiere. È
evidente che una simile interpretazione avrebbe di fatto reso illusorio l'accoglimento
del ricorso e vanificato la richiesta del Consiglio di Stato di precisare
meglio i presupposti per la concessione di agevolazioni (
bonus
) sui parametri
edilizi fissati dalle norme di zona.
5.2. È ben vero che la decisione con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il PR non indica espressamente che l'art. 15
cpv. 2 NAPR non era approvato. A differenza di altre norme, che si è
esplicitamente rifiutato di approvare, nel caso dell'art. 15 NAPR l'Esecutivo
cantonale si è in effetti limitato a rinviare gli atti al municipio affinché elaborasse
una variante che definisse con maggiore precisione le condizioni da soddisfare
per conseguire un permesso di piano di quartiere.
Dal fatto che la norma sia stata rinviata
per rielaborazione al municipio senza indicare esplicitamente che non era
approvata, non può tuttavia essere dedotto che nel frattempo era approvata ed
applicabile malgrado i difetti. Una simile conclusione è chiaramente
contraddetta dalle considerazioni della decisione stessa e dagli scopi
perseguiti dal rinvio.
5.3. L'approvazione della norma così com'era
stata adottata dal consiglio comunale non può nemmeno essere desunta dal fatto
che il Consiglio di Stato ha indicato al municipio di applicare le misure di
salvaguardia della pianificazione previste dagli art. 65 e 66 LALPT durante la
fase di elaborazione delle varianti. È ben vero che questi provvedimenti sono adottati
soltanto quando le domande di costruzione non sono già di per sé in contrasto
con il diritto anteriore, ma questa circostanza non permette affatto di dedurre
che il diritto anteriore sia costituito dall'art. 15 NAPR nella versione
carente, censurata dal Consiglio di Stato con richiesta di emendamento.
5.4. Tanto meno possono le istanti in
licenza pretendere che i permessi vengano ripristinati in base al principio
della buona fede. L'affidamento che hanno riposto nelle indicazioni date loro
dall'autorità comunale circa la validità dell'art. 15 NAPR non può di certo prevalere
sul diritto dei vicini opponenti all'attuazione del diritto oggettivo.
6.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno dunque respinti.
La tassa di giustizia è posta a carico delle
ricorrenti __________ e RI 2 proporzionalmente al loro grado di soccombenza,
ritenuto che il comune ne va esente, potendosi tutto sommato ancora presumere
che sia insorto a tutela dell'in-teresse generale e non di quelli particolari
delle altre ricorrenti.
Le ripetibili, commisurate al lavoro
occasionato dalle impugnative ed ai valori in discussione (35 mio), vanno
invece suddivise in parti uguali fra il comune e le altre ricorrenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 37 LALPT; 3, 18, 28, 31, 43, 60,
61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 3'000.- è a carico delle ricorrenti __________ e RI 2 in solido.
3.   Il CO 4
verserà fr. 2'000.- ai resistenti CO 3 e litisconsorti e fr. 2'000.- al
resistente CO 2 a titolo di ripetibili.
La __________ e la RI 2 verseranno, ciascuno, fr. 1'000.- ai resistenti CO 3 e
litisconsorti e fr. 1'000.- al resistente CO 2 a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
5.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario