ti_gerichte · 52.1998.83 · 1999-11-08 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.11.1999 52.1998.83
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.11.1999 52.1998.83
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.11.1999 52.1998.83

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.1998.00083
52.1999.00195
Lugano
8 novembre 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo sui ricorsi (a) 30 marzo 1998 e (b) 2 luglio 1999
di
__________
patrocinata da: avv. __________
contro
a) la decisione 11 marzo 1998 del Consiglio di Stato (no.
956) che respinge l'impugnativa presentata dall’insorgente avverso la risoluzione
2 ottobre 1997 con cui il municipio di __________ le ha inflitto una sanzione
pecuniaria di fr. 16'000.-- per opere edilizie eseguite in contrasto con il
permesso ricevuto;
b) la decisione 16 giugno 1999 del Consiglio di Stato (no.
2572) che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso
la risoluzione 18 marzo 1998 con cui il municipio di __________ le ha
inflitto una multa di fr. 7'500.-- per l'abuso oggetto del ricorso sub a);
viste le risposte:
-    08 aprile 1998 del
Consiglio di Stato;
-    27 aprile 1998 del
municipio di __________;
al ricorso sub. a)
viste le risposte:
-    20 luglio 1999 del
Consiglio di Stato;
-    27 aprile 1999 del
municipio di __________;
al ricorso sub. b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 15 febbraio 1993 la
ricorrente __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di
costruire nel nucleo del paese (part. n. __________ RFD) un locale deposito
seminterrato di m. 12.50 x 5.90, sovrastato da un posteggio scoperto per 3
auto. La domanda è stata ritirata, poiché il municipio non era disposto a
concedere una deroga al vincolo di inedificabilità con obbligo di conservazione
del verde sancito dal PR a carico del fondo.
B.   Il 14 luglio 1993 la
ricorrente ha presentato una nuova domanda di costruzione, che prevedeva di
costruire un manufatto di identiche dimensioni esterne, nel quale il locale
sottostante era tuttavia ridotto a m. 5.60 x 6.20.
Raccolto il preavviso
dell’autorità cantonale, il 27 agosto 1993 il municipio ha rilasciato la
licenza richiesta.
C.   In sede di realizzazione
dell'opera la ricorrente si è scostata dal progetto approvato, costruendo un
manufatto di m. 12.50 x 6, dotato di un locale deposito di m. 5.80 x 6.50, al quale
era affiancati due vani, non rifiniti di m. 2.50 x 5.80.
Analogamente sollecitata
dal municipio, il 16 luglio 1996 __________ ha chiesto il rilascio di un
permesso in sanatoria per l'opera eseguita abusivamente. Il progetto allegato
alla domanda prevedeva di chiudere i vani realizzati a lato del locale deposito.
Con risoluzione 25 ottobre
1996 il municipio ha respinto la domanda, ordinando alla ricorrente di
rettificare le parti eseguite in contrasto con la licenza ricevuta.
D.   a. Con giudizio 29 gennaio
1997 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato da
__________ contro tale risoluzione, annullandola e rinviando gli atti al
municipio affinché rilasciasse una
"licenza edilizia per la costruzione
di un deposito e di un parcheggio con le dimensioni esterne previste nel progetto
approvato con la licenza del 27 agosto 1993"
e statuisse
sull'ammontare della sanzione pecuniaria.
Accertata l’esistenza di
una violazione materiale del diritto, il Governo ha in sostanza ritenuto che
l’ordine di rettifica costituisse un provvedimento sproporzionato. Da qui il
rinvio degli atti al municipio affinché si pronunciasse sull’entità della
sanzione pecuniaria.
La decisione è cresciuta
in giudicato.
b. Dando seguito al
predetto giudizio, il 16 aprile 1997 il municipio ha rilasciato alla ricorrente
una licenza in sanatoria subordinata alla condizione che i vani laterali venissero
soppressi. La determinazione dell’ammontare della sanzione pecuniaria è invece
stata rinviata ad ulteriore decisione. Anche questa risoluzione è cresciuta in
giudicato.
E.   a. Riallacciandosi alla
risoluzione di cui si è appena detto, il 2 ottobre 1997 il municipio ha
inflitto a __________ una sanzione pecuniaria di fr. 16'000.--, determinata in
base agli accertamenti esperiti dall'Ufficio cantonale di stima, che aveva
stabilito in fr. 11'200.-- il maggior valore della costruzione realizzata
rispetto a quella autorizzata.
b. Preso atto delle
giustificazioni presentate dalla ricorrente nell’ambito del procedimento
contravvenzionale promosso nel frattempo a suo carico, il 18 marzo 1998 il
municipio l’ha condannata al pagamento di una multa di fr. 7'500.-- per
violazione della LE.
F.   a. Con giudizio 11 marzo
1998 il Consiglio di Stato ha confermato la sanzione pecuniaria irrogata,
respingendo il ricorso contro di essa inoltrata da __________. Disattesa
l'eccezione di perenzione sollevata dall’insorgente, il Governo ha in sostanza
ritenuto che la sanzione censurata fosse adeguatamente commisurata al vantaggio
di natura economica che l'insorgente avrebbe ritratto dalle maggiori dimensioni
dell’opera abusiva.
b. Con decisione 16 giugno
1999, il Governo ha invece parzialmente accolto l'impugnativa presentata da
__________ contro la multa inflittale, che ha ridotto a fr. 3’000.-, ritenendo
esorbitante l’importo fissato dal municipio.
G.   __________ ha impugnato
entrambi i giudizi davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo una
sostanziale riduzione della sanzione pecuniaria inflittale e l'abbandono della
procedura contravvenzionale.
a. Con la prima
impugnativa, la ricorrente rileva che le maggiori dimensioni del manufatto
hanno permesso di aumentare la superficie del posteggio da mq. 63.96 a mq.
73.75 (+ 9.79) e quella del deposito da mq. 26.22 a mq. 29.87 (+ 3.65).
L’aumento della volumetria del locale si limiterebbe invece a 8.94 mc. Il vantaggio
economico derivante dall’abuso commesso sarebbe pertanto insignificante. In nessun
caso si identificherebbe con il maggior valore dell’opera stabilito dall’Ufficio
cantonale di stima.
b. Con il secondo ricorso,
__________ contesta invece l'adeguatezza della multa fissata dal Consiglio di
Stato. L’importo di fr. 3’000.- sarebbe ancora sproporzionato rispetto alla
gravità oggettiva dell'infrazione ed alla colpa. Il fatto che all'epoca fosse
capo del dicastero costruzioni non potrebbe essere preso in considerazione.
Occorrerebbe invece tener conto della multa di fr. 500.-- che il municipio ha
inflitto all'impresa di costruzione per la medesima infrazione.
H.   All'accoglimento dei ricorsi
si è opposto al Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è
giunto il municipio di __________, contestando dettagliatamente le tesi
dell'insorgente con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Con la replica e con la
duplica pedisseque al ricorso inoltrato contro la multa le parti hanno
ulteriormente sviluppato le tesi sostenute nei precedenti allegati.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dagli art. 21, 45 e 46 LE. Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente toccata
dai giudizi censurati (art. 43 PAmm).
I ricorsi, tempestivi,
sono dunque ricevibili in ordine e possono essere decisi con un unico giudizio
(art. 51 PAmm), senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove chieste dalla
ricorrente (perizia, sopralluogo, testi), non appaiono in effetti atte a
procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il
giudizio.
2.   Sanzione pecuniaria
2.1. Giusta l'art. 43 LE
il municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in
contrasto con il diritto edilizio materialmente applicabile, tranne in casi in
cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico o
per quello dei vicini. In questi casi, nei quali la misura del ripristino
risulta sproporzionata o impossibile, il municipio irroga una sanzione
pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di almeno un quarto al vantaggio di
natura economica che può derivare al proprietario dell'opera dall'abuso
commesso (art. 44 LE).
La sanzione pecuniaria
mira unicamente a vanificare il vantaggio di natura economica ritratto dal
proprietario di un'opera realizzata in contrasto con il diritto materiale, che
per motivi di proporzionalità o di praticabilità non può essere demolita o rettificata.
La sanzione di cui all'art. 44 LE non ha quindi valore affittivo. Non è una
pena. È una misura di carattere confiscatorio che persegue unicamente la
soppressione del beneficio derivante al proprietario dal mantenimento
dell'opera abusiva. Contrariamente a quanto sembra indicare il testo di legge,
la sanzione pecuniaria non costituisce una misura alternativa ad un provvedimento
di ripristino. Non sostituisce, né surroga un simile provvedimento. La sua
adozione postula infatti che il ripristino non possa essere ordinato, perché
contrario al principio di proporzionalità o perché impossibile.
L’irrogazione di una
sanzione pecuniaria presuppone inoltre che l'opera illegittima procuri un
vantaggio di natura economica al suo proprietario. Se questi non ritrae alcun
beneficio di natura economica dall’abuso commesso, non v’è spazio per
l’adozione di un provvedimento fondato sull’art. 44 LE.
Determinante ai fini della
commisurazione della sanzione pecuniaria è unicamente il vantaggio economico
che ridonda al proprietario dell’opera illecita. Vantaggio, che va accertato
secondo criteri oggettivi, ponendo a confronto la situazione del proprietario
che può disporre dell'opera abusiva e quella in cui verserebbe se non avesse
commesso l'abuso che gli viene rimproverato. Tale vantaggio non va confuso con
il maggior valore dell'opera. Tanto meno si identifica con il risparmio che il
proprietario consegue a dipendenza dell’inesigibilità di un ripristino. La
sanzione non costituisce infatti un'alternativa ad un simile provvedimento
(cfr. Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 44. LE N. 1316 seg).
2.2. Con decisione 27
gennaio 1997, cresciuta in giudicato, il Consiglio di Stato ha in concreto
accertato che l’opera eseguita dalla ricorrente non è conforme al diritto
materiale. L’Esecutivo cantonale ha tuttavia ritenuto che l’ordine con cui il
municipio di __________ aveva imposto la rettifica dell'abuso commesso disattendesse
il principio di proporzionalità.
Da questo profilo, la
decisione governativa è vincolante. L'esistenza di una violazione materiale non
può pertanto essere rimessa in discussione. Incontestabile è pure
l’accertamento dell'inadeguatezza della misura di ripristino adottata dal
municipio. Oggetto di discussione in questa sede è unicamente la questione a
sapere se sanzione pecuniaria decretata dal municipio a carico dell’insorgente
sia conforme al diritto. Questione, questa, che si traduce nell’accertamento
dei limiti del vantaggio economico che sarebbe derivato all’insorgente
dall’abuso commesso.
Il municipio ha ritenuto che tale vantaggio fosse pari al
maggiorvalore della costruzione abusiva. Valore che l’Ufficio cantonale di
stima ha stabilito in fr. 11'200.--, prendendo in considerazione anche i vani
abusivi realizzati a lato del locale deposito, che il municipio ha invece
ordinato di sopprimere con decisione 16 aprile 1997, pedissequa al giudizio 27
gennaio 1997 del Consiglio di Stato e cresciuta in giudicato.
La tesi del municipio non può essere accreditata. Non solo perché
computa anche vani che devono essere soppressi, ma anche perché ravvisa il
vantaggio economico nel maggior valore dell'opera, omettendo di considerare i
costi di costruzione. Per stabilire tale vantaggio occorre invece tener conto
dell'eventuale maggior reddito che l'insorgente potrebbe conseguire grazie alla
maggiori dimensioni dei posteggi (+ mq 9.79) e del locale deposito (+ mq 3.65).
Ora non v'é chi non veda come le maggiori dimensioni dei posteggi
non siano atte ad incrementare il reddito che potrebbe esserne ricavato. La
maggior superficie non migliora la redditività dell'opera. Tre metri quadrati
in più per un posteggio di oltre 20 mq non sono atti a modificarne la redditività,
che in concreto è essenzialmente determinata dalla sua ubicazione. Non essendo
tale incremento della superficie dei posteggi atto a procurare alla ricorrente
un maggior reddito, limitatamente a questo aspetto dell’abuso commesso non sono
pertanto date le premesse per l'adozione di una sanzione pecuniaria.
Diversa è invece la situazione del locale deposito, per il
quale non appare fuori luogo ipotizzare un incremento della redditività
conseguente all’aumento della superficie disponibile (mq 3.65). La particolare
situazione dell’opera rende difficile la quantificazione di tale vantaggio. In
base all’esperienza, si può comunque escludere che il maggior reddito locativo
ricavabile dall’abuso superi l’importo di 100.- fr. all’anno; importo, questo,
che - capitalizzato - permette di fissare a 2’000.- fr. il vantaggio economico
derivante alla ricorrente dall’abuso commesso e di determinare in fr. 2’500.-
la sanzione pecuniaria che può essere posta a suo carico. A valori analoghi si
giunge se si considera il reddito ricavabile dall’investimento supplementare sostenuto
per aumentare la volumetria del locale deposito (ca. 8 mc a fr. 250.- al mc).
Entro questi limiti, il ricorso inoltrato contro il giudizio
governativo che conferma la sanzione pecuniaria irrogata dal municipio va
quindi accolto, riducendone l’ammontare a fr. 2’500.-.
3.   3.1. Le contravvenzioni
alla LE, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal
municipio con multe d'importo variabile sino a fr. 10'000.-- a seconda della
natura e dell’impor-tanza dell'infrazione (art. 46 cpv. 1 LE). Se l'autore é
recidivo, ha agito intenzionalmente o per fine di lucro, soggiunge il cpv. 2
dell’art. 46 LE,  il municipio non é vincolato a questi massimi.
La multa deve in ogni caso essere commisurata alla gravità dell'infrazione
ed alla colpa (art. 46 cpv. 3 LE).
Trattandosi di una sanzione penale, il potere di cognizione
dell'autorità di ricorso è pieno. La limitazione alla violazione del diritto
per abuso od eccesso di potere sancita dall'art. 61 PAmm è inapplicabile
siccome contraria all'art. 6 CEDU.
3.2. Per l'abuso commesso, il municipio di __________ ha inflitto
alla ricorrente una multa di fr. 7'500.--. Il Consiglio di Stato l’ha ridotta a
fr. 3'000.--, accogliendo l’impugativa contro di essa inoltrata dalla
condannata. In questa sede __________ postula l’abbandono del procedimento
contravvenzionale.
Orbene, un abbandono del procedimento non entra minimamente
in considerazione. Nulla lo giustifica. Né sono date le premesse per
un’ulteriore riduzione della multa.
La violazione è stata commessa intenzionalmente. Non è invero
immaginabile che l’impresa di costruzioni abbia agito senza il preventivo
consenso della ricorrente, costruendo un’opera che si scosta in misura
rilevante da quella che il municipio aveva approvato a titolo eccezionale.
La condizione personale della ricorrente, municipale responsabile
del dicastero dell’edilizia, rende d’altro canto particolarmente riprovevole il
suo agire. Soprattutto nelle particolari circostanze del caso concreto, ove il
municipio aveva insistito affinché venissero ridotte le dimensioni del locale
deposito previsto dal primo progetto.
Invano si richiama la ricorrente alla multa di 500.- fr.
inflitta all’impresa di costruzioni. Questa agiva infatti su mandato della
ricorrente. La sua responsabilità penale è quindi di gran lunga inferiore a
quella della committente.
Ferme queste semplici premesse, non v’è chi non veda come la
domanda di abbandono del procedimento contravvenzionale e quella subordinata
volta ad ottenere un’ulteriore riduzione della multa rasentino la temerarietà.
Il ricorso interposto contro la multa ridotta dal Consiglio
di Stato a fr. 3’000.- va quindi senz’altro respinto.
4.   Le spese e la tassa di
giustizia vanno poste a carico della ricorrente proporzionalmente al grado di
soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente, poiché non è comparso in
causa a difesa di suoi interessi particolari. Le ripetibili del primo ricorso
(a) vanno invece poste a suo carico nella misura in cui è rimasto soccombente.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 44, 45, 46 LE; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65
PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso 30 marzo 1998 (a)
è accolto.
§.  di conseguenza:
1.1.   la decisione 11 marzo 1998 del Consiglio di Stato (n. 956) è
annullata.
1.2.   la decisione 2 ottobre 1997 del municipio di __________ è
riformata nel senso che alla ricorrente è inflitta una sanzione pecuniaria di
fr. 2’500.-.
2.   Il ricorso 2 luglio 1999 (b)
è respinto.
3.   La tassa di giustizia e le
spese sono poste a carico della ricorrente nella misura di fr. 500.-.
4.   Il comune di __________
rifonderà alla ricorrente fr. 1’500.- a titolo di ripetibili di entrambe le
istanze.
5.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario