ti_gerichte · 52.1995.26 · 1995-04-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.04.1995 52.1995.26
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.04.1995 52.1995.26
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.04.1995 52.1995.26

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00026
DP 16/95
cm
Lugano
27 aprile 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi,
presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  12 gennaio 1995 di
Municipio
di __________
rappr.
da: avv. __________
contro
la risoluzione 6 dicembre 1994 (n. 10893) del
Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso 29 luglio 1994 di __________ ed
ha riformato la decisione 15 luglio 1994 con cui il municipio di __________
ha dichiarato non proponibile la domanda popolare di convocazione di
un'assemblea straordinaria 6 luglio 1994 per la modifica delle norme di
attuazione del piano regolatore comunale
;
viste le risposte:
-    31 gennaio 1995 dell'arch.
__________;
-    13 marzo 1995 del Consiglio di
Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 6 luglio 1994 __________,
in veste di primo firmatario, ha depositato presso il municipio di __________
il seguente atto:
"...
Domanda di convocazione di una assemblea
straordinaria per la modifica delle norme di attuazione del piano regolatore
del comune di __________
"
I sottoscritti
cittadini attivi del Comune di __________, valendosi dei diritti concessi
dall'art. 19 della Legge Organica Comunale:
-    al fine di evitare l'insediamento nella
frazione di __________o (zona nucleo e zona estensione del nucleo) di progetti
di natura commerciale,
-    in considerazione delle implicazioni poste con
la costruzione della chiesa di __________,
-    nell'intento di preservare la bellezza e la
tranquillità della chiesa e della frazione,
-    nonché di evitare che si sconvolgano
negativamente gli equilibri di interesse turistico e commerciali di __________,
-    considerato che il nucleo di __________,
abitato tutto l'anno, esige una priorità di conservazione e di sviluppo
commerciale e residenziale,
propongono che le
norme del Piano Regolatore siano modificate come segue:
art. 53 (zona nucleo
del villaggio - NV), nuovo cpv. 2a:
"nella
frazione di __________ sono escluse tutte le utilizzazioni a scopo commerciale
e di esercizi pubblici".
art. 55 (zona di
estensione del nucleo - EN), nuovo cpv. 2:
"nella
frazione di __________ sono escluse tutte le utilizzazioni a scopo commerciale
e di esercizi pubblici".
I sottoscritti
conferiscono mandato al primo firmatario di procedere al ritiro parziale o
totale di questa domanda popolare.
(seguono dodici firme)
..."
B.   Con decisione 15 luglio 1994
il municipio di __________ ha dichiarato non proponibile la domanda suddetta,
per il motivo che la sottoposizione delle proposte di modifica del PR nella
stessa contenute direttamente all'assemblea comunale avrebbe costituito una
disattenzione della procedura di approvazione del PR sancita agli art. 32 segg.
LALPT. Il municipio ha tuttavia precisato che avrebbe esaminato quanto
sollecitato nella domanda nell'ambito dell'elaborazione, già in corso, del
nuovo PR, come all'art. 32 cpv. 3 LALPT.
C.   Con risoluzione 6 dicembre
1994 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso 29 luglio 1994 presentato dal
__________ avverso la decisione municipale predetta. Il Governo ha rilevato una
divergenza tra l'iter decisionale istituito all'art. 19 LOC per la trattazione
di una domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria e quello
- da considerare quale lex specialis - previsto agli art. 32 segg. LALPT per
(l'approvazione e) la modifica di un PR. Esso ha quindi stabilito che il
municipio deve in primo luogo dar seguito alla domanda popolare come vuole
l'art. 19 LOC, ritenuto che ad una eventuale deliberazione di accettazione
della modifica del PR in sede di assemblea comunale deve essere attribuito
unicamente il valore di mandato vincolante per il municipio a dar avvio alla
procedura di modifica del PR giusta le norme della LALPT. Per addivenire a
quella soluzione il Consiglio di Stato ha adottato le stesse motivazioni svolte
dalla sezione degli enti locali in un parere 21 maggio 1993 relativo alla trattazione
di una modifica di PR sollecitata tramite mozione di un consigliere comunale
(pubbl. in Conoscere per deliberare, IV, agosto 1993, pag. 53 seg.) ed avallate
da un parere allestito dal prof. __________ e dal giudice __________ per conto
dell'ASPAN sullo stesso oggetto (pubbl. ne "Il nostro Paese",
luglio-agosto 1994, pag. 60 segg.). Il Consiglio di Stato ha riformato di
conseguenza la decisione municipale dichiarando regolare e proponibile la
domanda di convocazione di un'assemblea straordinaria 6 luglio 1994 ed ha
ordinato al municipio di provvedere alla convocazione di un'assemblea
straordinaria per deliberare su quanto proposto tramite la stessa.
D.   Il comune di __________ ha
impugnato la citata risoluzione governativa innanzi a questo Tribunale con
ricorso 12 gennaio 1995, al quale ha domandato di annullarla e di confermare la
validità della decisione municipale 15 luglio 1994. Riferendosi al parere
__________/__________ il ricorrente contesta la possibilità di presentare una
proposta di modifica di PR in forma elaborata, poiché questa vincolerebbe in
modo eccessivo il municipio, sola autorità propositiva a livello comunale nel
campo della pianificazione del territorio, violando non solo il diritto
cantonale (art. 32 LALPT) ma anche quello (non precisato) federale. Il comune
ritiene inoltre inopportuna, al presente, l'istituzione di un divieto assoluto
di insediare nuove attività commerciali a __________ perseguito dalla domanda
popolare in esame, poiché pregiudicherebbe gli studi pianificatori in atto
relativi alla revisione del PR, nel cui ambito saranno senz'altro affrontati anche
i problemi derivanti dalla costruzione di una nuova chiesa firmata dall'arch.
__________a nella detta frazione.
Il Consiglio di Stato e __________ hanno sollecitato la reiezione
del gravame.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il gravame è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LOC) e la
legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è dunque
ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti,
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Giusta l'art. 19 LOC i
cittadini possono chiedere la convocazione di un'assemblea straordinaria per
deliberare su uno o più oggetti di sua competenza (cpv. 1). La domanda di
convocazione, da presentare per iscritto al municipio, deve essere firmata da
almeno 1/6 dei cittadini, motivata ed indicare gli oggetti su cui deliberare
(cpv. 2). Il municipio esamina immediatamente se la domanda è regolare e proponibile
e pubblica all'albo la sua decisione (cpv. 5): se il municipio riconosce la
regolarità e proponibilità della domanda, esso convoca l'assemblea entro trenta
giorni dalla pubblicazione all'albo (cpv. 6).
2.2. Gli art. da 32 a 41 LALPT regolamentano la procedura di
approvazione e di modifica del PR. Il PR è allestito dal municipio (art. 32
cpv. 1 LALPT). Il municipio comunica tempestivamente al dipartimento ed ai
comuni confinanti l'inizio dei lavori ed informa la popolazione sugli studi
intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (art. 32 cpv. 2 LALPT).
Ogni cittadino residente nel comune ed ogni persona od ente che dimostra un interesse
degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie
entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni
e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32
cpv. 3 LALPT). Il municipio sottopone inoltre al dipartimento una proposta di
indirizzo del PR per una verifica d'ordine generale. Il dipartimento si esprime
sulla congruenza con gli obiettivi della pianificazione del territorio e sul
coordinamento con il piano direttore e con le pianificazioni dei comuni vicini
(art. 33 cpv. 1 LALPT, modif. 6 febbraio 1995, in vigore dal 17 marzo 1995). Il
municipio informa in seguito la popolazione sulla proposta di piano e
sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione (art. 33 cpv. 3 LALPT,
modif. 6 febbraio 1995, in vigore dal 17 marzo 1995). Il PR è indi adottato dal
Legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) ed approvato dal Consiglio di
Stato, il quale decide inoltre i ricorsi presentati contro la decisione di
adozione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro la decisione del Governo è infine dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (art. 38 LALPT).
Giusta l'art. 41 cpv. 1 LALPT il PR è sottoposto a verifica, di regola, ogni
dieci anni. Esso può inoltre essere modificato od integrato in ogni tempo se
l'interesse pubblico lo esige seguendo la procedura prevista per l'adozione
(art. 41 cpv. 2 LALPT). L'art. 41 cpv. 3 LALPT incarica invece il Consiglio di
Stato di fissare una procedura (semplificata) per le modifiche di poco conto:
mandato cui il Governo ha atteso agli art. 14 seg. RLALPT.
3.   3.1. La domanda popolare in
esame sollecita una modifica del PR: più precisamente degli art. 53 e 55 NAPR,
dei quali propone il testo desiderato. La trattazione di detta domanda
presuppone pertanto, da un profilo procedurale e sostanziale, l'applicazione -
e quindi l'ossequio - di disposizioni della LOC e della LALPT. L'applicazione
congiunta delle due anzidette legislazioni è, del resto, necessaria per attuare
qualsiasi procedura di approvazione o di modifica di un PR. Diversamente
tuttavia dall'ipotesi - di gran lunga la più frequente - ove la proposta di
adozione o di modifica del PR viene formulata dal municipio, la quale non ha
creato fino ad oggi dei problemi di coordinamento nell'applicazione delle due
diverse legislazioni, la trattazione della presente richiesta di modifica del
PR a seguito di domanda popolare fondata sull'art. 19 LOC, oltre a sollevare il
problema di applicazione di detta norma, è suscettibile di fondare una
disattenzione di svariate disposizioni della LALPT. In effetti, segnatamente,
la modifica non verrebbe proposta dall'Esecutivo, come stabilisce l'art. 32
cpv. 1 LALPT, e verrebbero inoltre omesse la procedura di coordinamento, di
informazione e partecipazione di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 2 LALPT
così come quella dell'esame preliminare ai sensi l'art. 33 cpv. 1 LALPT.
Procedure che il legislatore cantonale ha previsto debbano in principio essere
ossequiate per qualsiasi modifica del PR (art. 41 cpv. 2 in fine LALPT; inoltre
art. 55 cpv. 2 LALPT a contrario, concernente la procedura di approvazione del
PP), ad eccezione di quelle di poco conto (art. 41 cpv. 3 LALPT; 14 seg.
RLALPT). Il Tribunale esamina quindi nel seguito il problema posto
dall'applicazione dell'art. 19 LOC e dalle possibili contraddizioni tra la
procedura istituita da questo e le richiamate disposizioni della LALPT quo alla
modifica di un PR.
3.2. Per affrontare debitamente i detti problemi è necessario
premettere e tener presente che nel vigente ordinamento l'istituto della
domanda popolare di convocazione di un'assemblea straordinaria altro non è che
una iniziativa popolare, il cui campo di applicazione è tuttavia limitato a
quei comuni dove non esiste il consiglio comunale ma l'assemblea (cfr.
messaggio del Consiglio di Stato concernente il progetto di nuova LOC del 31
maggio 1946, pubbl. in RVGC, sess. ord. autunnale 1949, pag. 119 in fine). Da
questo assunto discende subito un primo, importante chiarimento in merito alla
portata dell'esame di regolarità e di proponibilità di una domanda popolare di
convocazione di un'assemblea straordinaria giusta l'art. 19 cpv. 5 LOC.
Analogamente a quanto previsto all'art. 76 cpv. 5 LOC (modif. 20 aprile 1994,
in vigore dal 3 giugno 1994) per l'iniziativa popolare, una siffatta domanda
popolare deve essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali
per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/6 dei
cittadini, la motivazione, l'indicazione degli oggetti su cui deliberare, la
domanda al municipio di convocare un'assemblea straordinaria (cfr. RDAT II-1994
N. 2). Del pari essa deve essere considerata proponibile quando, oltre a
concernere un oggetto di competenza dell'assemblea (art. 19 cpv. 1 LOC), ossia
contemplato all'art. 13 LOC, essa è formulata con chiarezza, ossequia i
principi dell'unità della materia e della forma, è compatibile con
l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a
realizzazione (cfr. STA inedita 31 marzo 1995 in re N., consid. 2.2.; inoltre
RDAT 1988 N. 1, consid. C-G; RDAT II-1993 N. 7). A questo riguardo è necessario
precisare che l'esame della proponibilità di un'iniziativa popolare - e quindi
di una domanda popolare - concernente la modifica di un piano regolatore deve parimenti
estendersi, secondo prassi e dottrina, alla compatibilità della modifica con l'art.
21 cpv. 2 LPT (recepito all'art. 41 cpv. 2 LALPT): in altre parole questa deve
apparire giustificata da un notevole cambiamento delle circostanze (Bianchi
Manuel, La révision du plan d'affectation communal, 1990, pag. 124 e da 135 a
143; Zaugg Aldo, Die Gemeindeinitiative in Bau- und Planungssachen, pubbl. in
BVR 1993, pag. 317 segg., 330) rispettivamente non deve pregiudicare la facoltà
per le autorità di procedere in futuro, verificandosi le stesse condizioni, ad
una (ulteriore) modifica del piano regolatore medesimo (DTF 21 ottobre 1993,
pubbl. in ZBl 1994, pag. 321 segg.).
3.3. Nel concreto caso la domanda popolare depositata il 6
luglio 1994 da __________ deve essere senz'altro considerata regolare. Anche i
requisiti circa la sua proponibilità appaiono inoltre soddisfatti. Questo con
l'importante precisazione che l'esame, nella presente sede, della compatibilità
con le norme di natura pianificatoria di rango superiore (federali e cantonali)
è però volto a bloccare solo le illegalità più evidenti ("Die Prüfung
durch den Gemeinderat soll allerdings nur als grobmaschiges Sieb wirken "
Zaugg, op. cit., pag. 326; Bianchi, op. cit., pag. 125 e rinvii, tra l'altro al
noto adagio "in dubio pro populo"). Rimangono pertanto riservate in
merito le decisioni delle autorità di approvazione e di ricorso a seguito di
esame ben più approfondito dell'oggetto. La circostanza inoltre secondo cui il
municipio ritiene la modifica proposta inopportuna non può evidentemente mutare
l'anzidetta conclusione quo alla proponibilità della domanda popolare.
L'opportunità della modifica degli art. 53 e 55 NAPR costituisce proprio un
importante aspetto di merito di quest'ultima. Si tratta dunque di un tema che
dovrà essere affrontato e deciso in sede di assemblea, cioè politica: alle
autorità preposte alla decisione in punto alla regolarità e proponibilità della
domanda popolare non spetta alcuna voce in capitolo.
3.4. Ferme queste premesse, deve poi essere respinta senza
esitazione la censura sollevata dal comune secondo cui una proposta di modifica
di PR può essere formulata esclusivamente dal municipio in applicazione
dell'art. 32 cpv. 1 LALPT. Nel campo pianificatorio il municipio non detiene
invero più potere propositivo rispetto agli altri settori dell'amministrazione
comunale. Una variante di PR, in quanto di competenza del Legislativo (art. 13
cpv. 1 lett. d LOC; 34 cpv. 1 LALPT), può pertanto essere proposta non solo
dall'Esecutivo, come vuole la regola (art. 32 cpv. 1 LALPT), bensì anche
attraverso la presentazione di una domanda popolare, di un'iniziativa popolare
oppure di una mozione.
3.5. Rimane infine il problema posto dalla necessità di
ossequiare la procedura di coordinamento, di informazione e partecipazione di
cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 2 LALPT così come quella dell'esame
preliminare ai sensi l'art. 33 cpv. 1 LALPT. Il solo problema che il Consiglio
di Stato ha affrontato nel giudizio impugnato e che esso ha pensato di
risolvere suddividendo in due fasi la trattazione della domanda popolare.
Questa verrebbe in primo luogo sottoposta al Legislativo secondo la sola procedura
istituita all'art. 19 LOC, ritenuto che alla sua accettazione in quella sede
verrebbe unicamente attribuito il valore di un'indicazione vincolante per il
municipio di intraprendere la procedura di modifica del PR secondo l'iter
previsto agli art. da 32 a 41 LALPT. Ora quel modo di procedere è senz'altro
necessario nel caso in cui una domanda popolare è presentata in forma generica,
non invece quando questa è presentata in forma elaborata, com'è il caso nella
fattispecie. La presentazione di una domanda popolare di quel genere determina
infatti ipso facto l'apertura della procedura di modifica del PR ed obbliga nel
contempo l'Esecutivo a provvedere allo svolgimento di tutte le pratiche preliminari
esatte dalla LALPT affinché il Legislativo possa deliberare, in una sola volta,
sulle proposte contemplate nella domanda medesima (cfr. in senso analogo, per
il caso di deposito di un'iniziativa popolare presentata in forma elaborata,
Bianchi, op. cit., pag. 128; inoltre, implicitamente, STA 2.5.1994 in re comune
di __________, consid. 2.2., pubbl. in RDAT II-1994 N. 2, ove vien messa in
evidenza l'importanza della motivazione di una domanda popolare di modifica del
PR in funzione, tra l'altro, della verifica della sua legittimità da parte
delle autorità di ricorso e di approvazione). Basta pertanto integrare le
differenti procedure. Concretamente quindi il municipio convocherà l'assemblea
per deliberare sulla proposta di modifica degli art. 53 e 55 NAPR dopo aver
esperito sollecitamente le procedure di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 1
e 3 LALPT. Lo svolgimento, necessario, delle dette procedure da parte del
municipio deve infatti essere considerato prevalente rispetto all'obbligo per
lo stesso di convocare l'assemblea entro 30 giorni dalla pubblicazione all'albo
della decisione circa la regolarità e proponibilità della domanda popolare
sancito all'art. 19 cpv. 6 LOC. Il municipio è inoltre tenuto a riferire
sull'esito dell'esperimento delle anzidette procedure in occasione
dell'assemblea straordinaria che sarà chiamata a deliberare sulla modifica del
PR in discussione.
4.   Sulla scorta di quanto
precede la risoluzione governativa deve essere tutelata, seppur con motivazioni
ed indicazioni affatto diverse. Il ricorso deve infine essere respinto, con la
precisazione di cui al consid. 3.5. in fine.
5.   Il comune, che non è
intervenuto a tutela di interessi economici propri, può essere sollevato dal
pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm), ma non può sottrarsi alla
rifusione delle ripetibili alla controparte, assistita da un avvocato iscritto
all'albo (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 21 LPT, 13, 19, 76, 208 LOC, 32, 33, 34, 37, 38, 41, 55 LALPT, 18, 28,
31, 43, 46 PAmm
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
§.      Il municipio di __________ convocherà l'assemblea per
deliberare sulla domanda popolare 6 luglio 1994 dopo aver esperito
sollecitamente le procedure di cui agli art. 32 cpv. 2 e 3 e 33 cpv. 1 e 3
LALPT.
2.   Non si preleva una tassa di
giudizio. Il comune di __________ è condannato a rifondere a __________ un
importo di fr. 500.-- per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo:
Il presidente:                                                            Il
segretario: