ti_gerichte · 90.2008.64 · 2009-09-29 · it
Zona di pianificazione cantonale: salvaguardia della pianificazione per un comparto a forte attrazione di centri commerciali, denotante problemi di viabilità, urbanistici e ambientali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 90.2008.64
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 90.2008.64
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.09.2009 90.2008.64

Incarto n.
90.2008.64
Lugano
29 settembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 ottobre 2008 di
RI 1
RI 2
tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 agosto 2008 (n. 4101), con cui il
Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione cantonale
riguardante i comuni di Sant'Antonino e Cadenazzo (area industriale-commerciale);
viste le risposte:
-    12 gennaio 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale,
-    14 gennaio 2009 del
municipio di Sant'Antonino,
-    14 gennaio 2009 del
municipio di Cadenazzo;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   A cavallo
del territorio giurisdizionale dei comuni di Sant'Antonino e di Cadenazzo,
delimitata a nord dal tracciato ferroviario e a sud dalla strada cantonale, si
estende una vasta area, che è stata riservata dai rispettivi piani regolatori
principalmente all’inse-diamento delle attività a carattere artigianale,
commerciale ed industriale. Questo comparto ha conosciuto in questi ultimi decenni
uno sviluppo marcato di queste tipologie insediative, con particolare
riferimento alla funzione commerciale, al punto tale che, si è rilevato, ha
determinato un aumento importante del traffico indotto e del conseguente carico
ambientale. Considerata la necessità di risolvere questi problemi, con
risoluzione 19 agosto 2008, il Consiglio di Stato ha adottato una zona di
pianificazione a salvaguardia di una pianificazione per l’insieme del comparto,
che potrà essere attuata attraverso la modifica dei piani regolatori dei due
comuni oppure per mezzo dell'adozione di una pianificazione intercomunale o,
ancora, tramite un piano di utilizzazione cantonale. Tale pianificazione si
prefigge l'obiettivo di mettere a punto un ordinamento territoriale-urbanistico
complessivo più confacente per lo sviluppo sostenibile dal profilo viario ed ambientale
di un comparto importante per la regione, come quello interessato, attraverso la
determinazione della contenibilità della zona per quanto riguarda l'insediamento
dei grandi generatori di traffico (in seguito, GGT). Nel perimetro della zona
di pianificazione (cfr. planimetria 1:2'000, giugno 2008), della durata di 5
anni, è vietato dunque ogni intervento che possa rendere più ardua la
pianificazione dell’utilizzazione futura. In particolare, non è ammesso
l’insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure che
possono generare un forte aggravio sulla viabilità locale e cantonale e sul
carico ambientale, così come lo sviluppo di quelli esistenti. In aggiunta alle
condizioni generali testé esposte, la scheda descrittiva assoggetta le istanze
edilizie ad una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola,
il tetto massimo per ogni progetto è fissato in 200 movimenti veicolari
giornalieri per le attività commerciali di vendita e in 100 movimenti
giornalieri per le attività logistiche. Non saranno in ogni caso rilasciate
licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai sensi dell’art. 71a della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 LALPT, RL 7.1.1.1; cfr. scheda descrittiva, cifra
3, pag. 8).
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di
Sant'Antonino ha incluso, in località Serrai, il mapp. 130, su cui è stato
costituito un diritto per sé stante e permanente di superficie (intavolato
quale mapp. 1890), quest'ultimo di proprietà della RI 1, mentre, in località
Gorele, i mapp. 1907 e 1229, sui quali sono stati costituiti dei diritti per sé
stanti e permanenti di superficie (mapp. 1934 e 1935), quest'ultimi entrambi di
proprietà della RI 2. Tra l’adozione della zona di pianificazione e il presente
giudizio, la RI 2 ha trapassato tramite compravendita i mapp. 1934 e 1935 alla RI
1. Il mapp. 1890 presenta quindi una superficie 9'705 mq, su cui sorge lo
stabile commerciale-amministrativo denominato
la __________
, che ospita al
pian terreno e al primo piano il __________ __________ __________ __________ __________.
Dirimpetto, sul versante opposto della strada, i limitrofi mapp. 1934 e 1935, trascurabilmente
edificati, presentano una superficie di 5'799 mq e, rispettivamente, di 4'201
mq. Quest'ultimo fondo ospita i posteggi al servizio de
la
__________.
C.
Con ricorso 29 ottobre 2008, la RI 1RI 2 insorgono innanzi al Tribunale
cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo
l’annullamento integrale della zona di pianificazione. Le ricorrenti ricordano
innanzitutto l'iter edilizio che ha interessato nel corso degli anni lo stabile
la
__________: presso questo Tribunale è difatti ancora pendente un
ricorso contro il diniego della licenza edilizia per il cambiamento di destinazione
degli spazi amministrativi-artigianali in superfici commerciali al secondo piano
di tale edificio. Diniego confermato dal Governo, in quanto il controverso progetto
si sarebbe posto in contrasto con la qui contestata zona di pianificazione, nel
frattempo entrata in vigore. A tale proposito, le insorgenti ritengono il provvedimento
cantonale qui in discussione non sorretto da una valida base legale
pianificatoria
,
né da un interesse pubblico preponderante. Esso sarebbe inoltre lesivo dei
principi della proporzionalità, della parità di trattamento e della sicurezza
del diritto. A mente delle ricorrenti, la zona di pianificazione sarebbe già di
per sé stessa annullabile, per il semplice fatto che essa si fondi sulla scheda
di piano direttore R8, relativa alla problematica delle ubicazioni dei GGT. Tale
scheda non sarebbe difatti ancora entrata in vigore, in quanto, al pari
dell'intero pacchetto di schede e rappresentazioni grafiche oggetto della
revisione del piano direttore, si troverebbe ancora allo stadio della procedura
di informazione, consultazione e partecipazione ai sensi dell'art. 15 LALPT. In
merito all'interesse pubblico, esse osservano che il comprensorio all'esame
dispone di una pianificazione in vigore da decenni, in conformità della quale
il comparto è stato poi quasi completamente edificato, anche di recente, proprio
con quei contenuti commerciali, suscettibili di aumentare i presunti disagi che
la zona di pianificazione si prefigge di correggere. A fronte di questo stato
di fatto, le ricorrenti sostengono che nessuna ulteriore pianificazione sarebbe
in grado di correggerne l’assetto, riferito, quantomeno, alle destinazioni
ammesse, ormai da tempo consolidatesi. Pertanto, la zona di pianificazione
risulterebbe priva di interesse pubblico, non necessaria, né idonea, tanto meno
ragionevole e violerebbe, in ultima analisi, il principio della proporzionalità
e della parità di trattamento. In particolare, i problemi ambientali che
affliggono il comparto non potrebbero essere risolti con successo sul piano
locale, giacché in buona misura causati dalle immissioni provenienti dalla vicina
autostrada e dalla strada cantonale, che lo lambisce a meridione. Comunque sia,
a mente delle insorgenti, lo stato dell'aria nella zona in parola non
risulterebbe assolutamente tale da richiedere limitazioni o addirittura un
riordino urbanistico come quello postulato negli atti accompagnanti la zona di
pianificazione impugnata. Lo confermerebbero le rilevazioni effettuate nel
comparto dall'ufficio protezione aria, laddove, su quattro punti di
misurazione, soltanto due hanno appurato valori leggermente superiori al limite
di 30 microgrammi/m3 di diossido d'azoto (NO2). In ogni caso, per quanto
riguarda il tasso d'inquinamento atmosferico, andrebbe tenuto conto che, come
confermano alcuni studi ambientali, è stata constatata un'evoluzione positiva,
che sarà ulteriormente rafforzata, e in modo considerevole, dai miglioramenti
tecnologici sui veicoli, volti a far diminuire l'emissioni di sostanze
inquinanti. Per quanto riguarda l'aspetto viario in generale, le ricorrenti
ritengono che il comparto in oggetto sia servito da sufficienti vie d'accesso,
quali la strada cantonale e lo svincolo autostradale, mentre, in merito la
viabilità interna, la rete stradale, che le stesse ricorrenti hanno contribuito
a potenziare, sarebbe del tutto idonea ad assolvere le funzioni di servizio
alla zona. Peraltro, sostengono che i temuti problemi viari non sarebbero
dovuti né al traffico generato dal comparto in esame, né dal suo allacciamento,
bensì dalla parziale inadeguatezza della rete stradale in entrata a Cadenazzo,
laddove la carreggiata si restringe da quattro a due corsie. Infine, sempre dal
profilo della viabilità, il comparto in parola sarebbe servito in modo adeguato
dai mezzi di trasporto pubblici: autobus e ferrovia, ritenuto che la stazione
delle FFS sarebbe adiacente al comprensorio di riferimento. Da ultimo, le
ricorrenti fanno notare che, per quanto concerne il tema del disciplinamento
delle attività commerciali, il piano regolatore di Sant'Antonino dispone già
per il comparto in parola dell'art. 41 bis NAPR, fondato a suo tempo sugli art.
68 e 69 LALPT (divenuti dal 1 giugno 2003 art. 71 e 71a LALPT, BU 2003, 183),
inteso a porre adeguati limiti e severe condizioni agli insediamenti di natura
commerciale. Tale norma, adottata nel 1987 e approvata l'anno successivo,
sarebbe stata ulteriormente adattata con una variante, approvata dal Consiglio
di Stato nel 1999, e troverebbe riscontro nella revisione generale del piano
regolatore recentemente adottata dal legislativo di Sant'Antonino. Orbene, alla
luce di tale ordinamento, che recepisce e affronta le problematiche ambientali,
viarie, funzionali in senso generale, ecc., sollevate dal Governo in merito
agli insediamenti commerciali, non vi sarebbe la necessità di porre mano alla
pianificazione, a maggior ragione se questa, come nel caso, è di recente
adozione. Nella fattispecie, la modifica del piano regolatore comporterebbe
anche una violazione del principio della sicurezza giuridica e della stabilità
del piano.
D.   La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità e i municipi di Sant'Antonino e di
Cadenazzo postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che
verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 64 cpv. 1 LALPT),
il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti
certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
ricorso può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura per
le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). La situazione
dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed
è sufficientemente nota a questo Tribunale. Considerate le questioni poste a
giudizio, un'udienza ed un sopralluogo in contraddittorio non appaiono
indispensabili.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di
istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o
problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1),
ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La
zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo
può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi
della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come
per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque
non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri
due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente
da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità
durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, ad art. 27
n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non
può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato
nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca
direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da
quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione.
Per i motivi
che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il
caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro
efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita all'art. 26 Costituzione federale della Confederazione
Svizzera (Cost., RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già
rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi
pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo
giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati,
il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia
di obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione
dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni
locali. L'operato del Governo è senz'altro sorretto da una valida base legale.
Le questioni di natura espropriativa esulano da questa procedura.
Va
precisato che, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti in merito alla
pretesa carenza di una base legale
pianificatoria
, la zona di
pianificazione all'esame è volta con ogni evidenza a tutelare un processo
pianificatorio che dovrà sfociare in una pianificazione locale, intercomunale o
cantonale, non certo a salvaguardare la revisione delle schede del piano
direttore (cfr. scheda descrittiva, cifra 2, pag. 5). La scheda R8, di dato acquisito,
che nel frattempo è stata adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 (FU
63/2009, pag. 5841 segg.), a cui è stato fatto riferimento nella scheda
descrittiva della zona di pianificazione, ha funto, in questo caso, quale studio
preparatorio che fornisce indicazioni circa le problematiche che riguardano i
GGT, le conseguenti intenzioni e gli indirizzi pianificatori relativi
all'impostazione della pianificazione soggiacente, a dimostrazione, come
vedremo in seguito, della seria e concreta intenzione pianificatoria di mutare
l'ordinamento vigente da parte degli enti preposti alla pianificazione. Poco
importa, quindi, se questa scheda di piano direttore non sia ancora entrata in
vigore. Per contro, il fatto, come nel caso specifico della pianificazione
soggiacente relativa al vasto comparto di Sant'Antonino-Cadenazzo, di attuare
una valutazione integrata dal punto di vista ambientale, viario e urbanistico,
mediata dagli strumenti offerti dalla pianificazione del territorio, non
necessita di per sé stesso e di principio dell'avallo da parte del piano
direttore. Al sostegno di tale procedimento già bastano gli art. 1 e 3 LPT.
4.
L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione
presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento
pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine;
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d’utilizzazione
(piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego transitorio dello
strumento della zona di pianificazione (
Alexander
Ruch
, op. cit., ad art. 27 n. 25
seg.).
Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando
il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'Esecutivo,
che di principio non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Alexander
Ruch
, op. cit., ad
art. 27 n. 27 seg.;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
5.   Nel caso
concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in narrativa,
la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da parte del
Cantone e dei comuni interessati della presenza di marcati segnali di al
costante e progressivo deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico
e ambientale che tocca il comparto all'esame e il suo contesto territoriale, a
scapito quindi della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a
detrimento delle potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non deve
difatti sfuggire che il comparto in parola presenta a tutt’oggi, dal profilo
edificatorio, sia in termini di disponibilità di terreni, sia di infrastrutture
dismesse, delle possibilità di sfruttamento ancora notevoli, ritenuto il
potenziale concesso dai piani regolatori in vigore. Il forte richiamo e
l'attrattiva, esercitata di fatto negli anni da questa zona sui GGT, evidenzia dunque
il rischio che si concretizzi una situazione che, nei suoi effetti
pregiudizievoli (paralisi della viabilità, degrado della qualità urbanistica e
dell'aria), ricalchi quelle già compiutamente realizzatesi in altri comparti
del Cantone a destinazione commerciale, che presentano analoghe caratteristiche
territoriali e funzionali (cfr. ad esempio, Pian Scairolo e Piana di San
Martino). Situazioni, quest'ultime, a cui, proprio perché già in parte sfuggite
di mano, risulta poi estremamente laborioso porre rimedio, spesso con l'impiego
di rilevanti risorse finanziarie da parte degli enti pubblici interessati. Peraltro,
la situazione della viabilità nel Piano di Magadino è già allo stato attuale
critica. A tale proposito, non va difatti trascurato che il comparto in parola lambisce
e si estende a nord del tracciato della strada cantonale Camorino-Quartino, che
attraversa il piano sulla sponda sinistra e che gli funge d'accesso. Bocciato
in votazione popolare il 30 settembre 2007 il credito per la progettazione del
collegamento stradale A2-A13, la cosiddetta "variante '95", i
problemi legati alla viabilità si concentrano e vanno a gravare senza rimedio un
tronco della strada cantonale determinante per garantire la connessione tra il
Locarnese e il Gambarogno con il resto del Cantone. Gli importanti ed evidenti
interessi regionali e cantonali in gioco non possono tollerare di essere
compromessi anche dagli effetti di una pianificazione locale, come quelle
attuali di Sant'Antonino e Cadenazzo per le attività lavorative, atta ad aggravare
indiscriminatamente il problema viario esistente. Già soltanto per questo motivo,
esse necessitano di essere modificate. Malgrado le insorgenti sottostimino la situazione
ambientale in cui versa il comparto, anche lo stato dell'aria necessita di essere
attentamente valutato in un contesto di sistemazione complessiva nelle sue diverse
componenti territoriali e funzionali. Come rettamente adduce la Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, i commerci insediati nel comparto di
riferimento hanno un influsso tutt'altro che insignificante sulla qualità
dell'aria, giacché, rispetto al tracciato dei vicini assi viari (strada
cantonale Camorino-Quartino e autostrada A2), contribuiscono in modo rilevante
al superamento del limite d'immissione per il diossido d'azoto (NO
2
) di 30
µ
g/m3, quale valore medio annuo, fissato nell'allegato 7 dell'ordinanza
contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1).
Difatti, le rilevazioni di NO
2
(cfr. Rapporto 2007 sulla qualità dell'aria, pag. 62) effettuate
dal campionatore passivo situato all'incirca nel centro della zona commerciale
di riferimento, precisamente a lato dello stabile
la Rotonda
, attestano
un valore medio annuo d'immissione per il 2007 sensibilmente superiore (33
µ
g/m
3
) a quelli rilevati sulla strada cantonale (25
µ
g/m
3
). D'altra parte, la continua e crescente domanda di nuovi spazi
commerciali in questo comparto ha messo in luce come un approccio al singolo
progetto, in occasione della procedura per il rilascio della licenza edilizia, benché
accompagnato da un esame d'impatto ambientale, non consenta una valutazione complessiva
della situazione ambientale e viaria dell'intero settore di riferimento e del
suo contesto. Da ciò, la necessità, più che condivisibile, viste le problematiche
evocate in ingresso, di affrontare la questione dal profilo pianificatorio.
Allo scopo di porre rimedio a tutti questi problemi in modo coordinato e sulla
scorta delle competenze acquisite in materia di insediamenti commerciali in
questi ultimi vent'anni, il Cantone, nell'ambito della revisione generale del
piano direttore, ha messo a punto la già evocata scheda R8, relativa ai grandi
generatori di traffico – GGT, che identifica, oltre ai centri urbani, 8 aree
potenzialmente in grado di accogliere nuovi centri commerciali di una certa
dimensione. In queste aree, tra cui quella qui all'esame, dovranno essere
definiti limiti di contenibilità ammissibili in funzione di adeguati criteri
funzionali (viari), ambientali e urbanistici, per il dettaglio dei quali si
rimanda al testo della suddetta scheda di piano direttore. Questi criteri fungono
anche da indirizzi chiave per l'impostazione della pianificazione
dell'utilizzazione che dovrà seguire e, come tali, a questo stadio, bastano ad
assodare l'intenzione pianificatoria e l'interesse pubblico a mutare l'ordinamento
vigente. Intenzione pianificatoria, peraltro, chiaramente supportata dalle
affermazioni degli esecutivi dei comuni di Sant'Antonino e Cadenazzo (cfr.
rispettive risposte 14 gennaio 2008), interessati dalla zona di pianificazione.
La rilevanza sul piano territoriale dell'intervento
allo studio, soprattutto perché riguarda comprensori attribuiti dalle
pianificazioni locali alle zone edificabili, richiede di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente
comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione
della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad
un incontestabile intesse pubblico.
6.   Accertato
l'interesse pubblico alla modifica delle pianificazioni comunali in oggetto, la
lamentata violazione del principio della stabilità dei piani risulta priva di
fondamento, fermo restando che in riferimento ad un piano regolatore, quale
quello del comune di Sant'Antonino, approvato in prima battuta il 18 maggio
1977 e in seconda fase il 5 novembre 1980, possa esserci ancora spazio per
addurre questo tipo di censura (art. 41 cpv. 1 LALPT). Certo, le insorgenti
rilevano che il 29 settembre 1999 è stata approvata una variante del piano
regolatore, che disciplinava le grandi superfici di vendita ed esposizione
(art. 41 bis NAPR). Normativa, che è stata poi ripresa nella revisione generale
del piano regolatore, adottata dal legislativo comunale il 14 luglio 2008. Ora,
questa pianificazione è ancora pendente per approvazione davanti al Consiglio
di Stato, il quale dovrà semmai verificare se essa si armonizza con gli
intendimenti perseguiti dalla zona di pianificazione. Comunque sia, il processo
pianificatorio tutelato dalla misura in contestazione, che deve essere necessariamente
condotto in maniera unitaria, non riguarda soltanto il territorio di Sant'Antonino,
bensì anche quello di Cadenazzo, che dispone attualmente di una pianificazione anch'essa
assai vetusta, entrata in vigore il 13 dicembre 1989.
7.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto
alle circostanze concrete, la zona di pianificazione risulta ragionevole,
idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente
l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse,
questa misura violerebbe il principio della proporzionalità.
7.1. A
tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi
di riqualifica viaria, ambientale e urbanistica, il perimetro dell’avversata
zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli
insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati. Il
comparto così circoscritto forma difatti un’unità omogenea dal profilo sia
territoriale, che funzionale, di cui i fondi delle ricorrenti, situati in
posizione centrale, fanno parte integrante e sono direttamente interessati
dalle problematiche che investono l’intero comprensorio di riferimento. In
particolare, proprio perché non ancora edificati, i mapp. 1934 e 1935 contribuiscono
senz’altro ad incidere sull’assetto e la funzionalità della programmata pianificazione
salvaguardata dalla misura in contestazione. Pianificazione che, va ricordato,
il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intralci di
sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se
le superfici dell’insorgente, ora bloccate, verranno e in quale misura effettivamente
toccate. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare
eccedere queste previsioni, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito
d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
7.2. Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento
pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. È questo lo strumento d'elezione per simili evenienze. Occorre tuttavia
distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento
pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui le
ricorrenti avversano l'ordinamento pianificatorio in fieri, le loro censure non
sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel
corso della procedura di adozione della pianificazione allo studio, che esse
potranno proporre osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso.
La misura prevista, come in parte già evidenziato in precedenza, oltre ad
essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi
nel caso specifico di programmare il riassetto di un comparto di tale
importanza, per di più di valenza regionale, con apprezzabili superfici ancora
libere da edificazioni, e in riferimento ai problemi appurati, non si vede
infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente
tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada di
principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione
degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di pianificazione
serve a proteggere la definizione dell'assetto territoriale di una porzione
importante del Piano di Magadino, che non può essere vanificata inconvenienti
che potrebbero derivarne al singolo caso. Va inoltre ricordato che un elemento
di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di
pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa
edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere più ardua
la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso
concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di
definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre di un vincolo i cui
effetti sono limitati nel tempo e considerando l'importanza della
pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore
dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è
proporzionata al sacrificio imposto alle ricorrenti.
8.   In
conclusione, la zona di pianificazione all’esame risulta nel suo complesso
sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse
pubblico e rispettosa del principio della proporzionalità.
9.   La misura
impugnata non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata
dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il
principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente
limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare
zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.
L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in
concreto, i motivi per includere nel perimetro della zona di pianificazione
anche i fondi delle ricorrenti sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come
vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va comunque
precisato che, al pari dei terreni delle insorgenti, i fondi non ancora
edificati costituiscono quasi la metà delle superfici interessate dalla zona di
pianificazione.
10.   Per tutti i
pregressi motivi, il ricorso deve, dunque, essere integralmente respinto. La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti
(art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 26, 36 Cost. fed., 27 LPT, 41, 58
segg.
LALPT, 8, 13 segg. LPAmb, allegato
7 OIAt, 18, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   Le
ricorrenti sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
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l,;
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__________
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario