ti_gerichte · 52.2003.87 · 2005-02-04 · it
Iniziativa popolare per la modifica del PGS

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2007 52.2003.87
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2007 52.2003.87
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 04.02.2007 52.2003.87

Incarto n.
52.2003.87
Lugano
4 febbraio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 marzo 2003 di
RI 1
contro
la decisione 11 febbraio 2003 (n. 657) del Consiglio
di Stato, che respinge il gravame interposto dal ricorrente avverso la
risoluzione 30 luglio/2 agosto 2002 con cui il municipio di RCO 1 ha
dichiarato irricevibile l’iniziativa popolare 10 luglio 2002 in materia di
modifica del piano generale di smaltimento delle acque (PGS);
viste le risposte:
-
13 marzo 2003 della
Sezione degli enti locali;
-
18 marzo 2003 del
Consiglio di Stato;
-
28 aprile 2003 del
municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   In
occasione della seduta del 22 novembre 2000 il consiglio comunale di R__________
ha adottato il piano generale di smaltimento delle acque (PGS) del comune. Tale
piano è poi stato approvato con risoluzione 12 giugno 2001 dalla Sezione della
protezione dell’acque e dell’aria del dipartimento del territorio.
B.   a) Il 7
giugno 2002 RI 1 e alcuni altri cittadini di R__________ hanno depositato
presso la cancelleria di questo comune il testo di un’iniziativa popolare
denominata "Modifica PGS", mediante la quale veniva chiesto:
"1.
Riesame del PGS per le opere da eseguire nell’ottica del contenimento dei
costi.
2. Vengano stralciati dai piani esecutivi del PGS le canalizzazioni previste su
sedimi privati.
3. Che si proceda al prelievo dei contributi di canalizzazione sulla base dei
consuntivi delle opere effettivamente eseguite."
Il testo
dell’iniziativa è stato regolarmente pubblicato all’albo comunale ed il termine
per la raccolta delle firme è stato fissato in 60 giorni.
b) Il 10
luglio 2002 sono stati consegnati alla cancelleria comunale i formulari
dell’iniziativa con le firme di 381 cittadini che la sostenevano.
Sentito
il parere della Sezione degli enti locali, con risoluzione n. 255 del 30 luglio
2003 il municipio di RCO 1 ha dichiarato l’iniziativa irricevibile, poiché la
proposta formulata non concernerebbe nessuno degli oggetti per i quali l’art.
76 cpv. 1 LOC prevede la possibilità di promuovere un’iniziativa popolare.
C.   a) Con
ricorso 7 luglio 2003 RI 1 e __________ hanno impugnato la predetta risoluzione
municipale dinnanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e postulando
che l’iniziativa in oggetto fosse dichiarata regolare e ricevibile.
b) Con
decisione 16 settembre 2003 il Governo ha evaso il gravame respingendolo.
L’Esecutivo cantonale ha in sostanza considerato che l’iniziativa non verteva
su nessuno degli oggetti contemplati dall’art. 76 cpv. 1 LOC, per cui la stessa
non era proponibile. A titolo abbondanziale, esso ha poi rilevato come
l’iniziativa ponesse problemi anche dal punto di vista della sua
realizzabilità, dal momento che il PGS di R__________ era ormai già stato in
buona parte eseguito e una sua interruzione avrebbe impedito l’urbanizzazione
di alcune zone edificabili.____________________ si aggrava ora davanti al
Tribunale cantonale amministrativo avverso la predetta decisione governativa, domandando
che la stessa sia annullata. Sostiene che l’iniziativa è ricevibile in quanto
le modifiche del PGS postulate mirerebbero di fatto ad una modifica del
regolamento delle canalizzazioni e delle relative schede grafiche per cui
rientrerebbe nella casistica degli art. 13 cpv. 1 lett. a e d LOC. Nella misura
in cui è chiesto lo stralcio dai piani esecutivi delle canalizzazioni pubbliche
su fondi privati, la medesima va inoltre ad incidere sull’esecuzione di opere
pubbliche e pertanto rientra tra gli oggetti di competenza del consiglio comunale,
in virtù dell’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC. Da ultimo contesta la pretesa irrealizzabilità
dell’iniziativa, atteso che il PGS è ben lungi dall’essere completato.
D.   Il
Consiglio di Stato, il municipio di RCO 1 e la Sezione degli enti locali hanno
sollecitato la reiezione del gravame. Delle rispettive tesi si dirà, per quanto
necessario, nel seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC).
Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione attiva dell’insorgente,
cittadino attivo di R__________, è pacifica (art. 209 lett. a LOC).
L’impugnativa è di conseguenza ricevibile in ordine e può essere decisa sulla
base della documentazione agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. Nei
comuni ov’ è stato istituito il consiglio comunale, un quinto dei cittadini può
presentare sotto forma di iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti
di competenza del legislativo: più precisamente su quelli contemplati all’art.
13 cpv. 1 lett. a, d, e, g, h ed i LOC ed inoltre nei casi stabiliti da leggi
speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC).
2.2.
Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda di iniziativa
popolare è regolare e proponibile, dopo di che esso pubblica all’albo la sua
decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa si intenda con
regolarità e proponibilità di un’iniziativa popolare. Un’iniziativa popolare
deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali
per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/5 dei
cittadini nel termine di 60 giorni dal suo deposito. La giurisprudenza del
Tribunale amministrativo ha già avuto modo di stabilire che un’iniziativa
popolare deve essere considerata proponibile quando, oltre a concernere un
oggetto definito all’art. 76 cpv. 1 LOC, è formulata con chiarezza, ossequia i
principi dell’unità della materia e della forma, è compatibile con
l’ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione
(cfr. RDAT II-1995 N. 4 consid. 3.2., con rinvii).
Nel caso
di specie è pacifico che a favore dell’iniziativa in questione è stato raccolto
un numero sufficiente di firme entro il termine impartito. Litigiosa è per
contro la sua ricevibilità dal profilo materiale.
3.   Il piano
generale di smaltimento delle acque (PGS), previsto dall’art. 5 dell’ordinanza
federale sulla protezione delle acque, del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201),
rappresenta a livello comunale lo strumento pianificatorio per lo smaltimento
delle acque e costituisce di conseguenza il fondamento per i singoli interventi
di attuazione del medesimo (STA 30 luglio 1996 in re Ineichen e litisconsorzi,
consid. 2.5.). Esso si compone, oltre che del piano tecnico delle
infrastrutture, di un piano di attuazione e di un piano di finanziamento (art.
18 LALIA, il quale fa ancora riferimento al PGC). Il PGS è allestito dal
municipio, ma è adottato dal consiglio comunale, riservata la sua approvazione
da parte del dipartimento del territorio (art. 20 LALIA).
4.   4.1. Né
l’art. 76 LOC, né la LALIA prevedono in modo esplicito che la proposta di
cambiare il PGS possa costituire l’oggetto di un’iniziativa popolare. Il
ricorrente riconosce questa circostanza, ma rileva come le domande formulate nel
caso concreto mirino di fatto a modificare il regolamento comunale delle
canalizzazioni e le relative rappresentazioni grafiche, motivo per il quale la
questione rientrerebbe nella casistica di cui all’art. 13 cpv. 1 lett. a LOC.
4.2.
L’argomento non può essere condiviso. Il regolamento delle canalizzazioni è
l’atto normativo mediante il quale il comune stabilisce le prescrizioni
tecniche concernenti l’esecuzione degli allacciamenti, la manutenzione e la
pulizia degli impianti privati, l’obbligo dei proprietari di allacciare i loro
fondi alla rete delle canalizzazioni, nonché i contributi e le tasse dovute per
l’esecuzione degli impianti di evacuazione e depurazione, l’allacciamento e
l’uso (art. 94 cpv. 2 LALIA). Come giustamente rilevato dal municipio in sede
di risposta, PGS e regolamento delle canalizzazioni costituiscono dunque due
distinti strumenti volti a regolare due diversi aspetti del medesimo problema.
In questo senso, una modifica del primo non si ripercuote automaticamente sul
secondo. Ciò vale anche nel caso di specie dove nessuna delle domande formulate
dagli iniziativisti risulta in qualche modo correlata ad una possibile modifica
del regolamento comunale delle canalizzazioni. In effetti, come emerge dal
testo dell’iniziativa, quest’ultima mira innanzitutto ad ottenere una revisione
dei piani del PGS (punti 1 e 2). Al punto 3 dell’iniziativa viene inoltre
chiesta una modifica delle modalità di prelievo dei contributi di costruzione.
Si tratta però anche in questo caso di un aspetto che non ha nulla a che vedere
con il regolamento delle canalizzazioni, essendo disciplinato dalla LALIA
stessa, la quale impone che per il finanziamento dell’opera vengano prelevati
dapprima dei contributi provvisori, calcolati sulla base del preventivo
dell’opera e in proporzione al valore ufficiale di stima dei fondi interessati
(art 99 LALIA), e, in un secondo tempo, dei contributi definitivi, calcolati in
base al costo consuntivo dell’opera (art. 99a LALIA).
A questo
proposito vale comunque la pena di rilevare che la competenza di calcolare,
imporre e prelevare detti tributi spetta unicamente al municipio (art. 99 cpv.
1 e 99a cpv. 1 LALIA), la qual cosa permette già sin d’ora di affermare che la
proposta formulata al punto n. 3 dell’iniziativa è sicuramente irricevibile,
dal momento che concerne un oggetto che esula da quelli sui quali il
legislativo comunale ha la facoltà di pronunciarsi. Oltretutto quanto postulato
risulta in netto contrasto con il diritto di rango superiore, poiché tende a
derogare al sistema di calcolo dei contributi espressamente previsto dalla
legislazione cantonale, ragione per la quale anche per questo motivo la stessa
è irricevibile.
Quanto
appena esposto permette dunque da un lato di respingere, poiché infondati i
suddetti argomenti ricorsuali, e dall’altro di circoscrivere l’esame riguardo
alla proponibilità dell’iniziativa ai punti n. 1 e 2 della medesima.
5.   5.1.
Sempre secondo l’insorgente, il Governo avrebbe pure omesso di considerare che,
giusta i combinati art. 26, 28, 77, 78 e 79 LALPT, il PGS costituisce una componente
del piano regolatore comunale, per cui un’iniziativa popolare volta ad ottenerne
la modifica dovrebbe essere considerata ricevibile in quanto compresa tra gli
oggetti di cui all’art. 13 cpv. 1 lett d LOC.
5.2.
Anche questo argomento non può essere accolto, in quanto la predetta disposizione
legale, riferita esclusivamente ai piani regolatori, non trova applicazione
alla fattispecie in esame. A questo proposito occorre in effetti considerare
che le componenti del PR sono elencate in maniera esaustiva dall’art. 26 LALPT,
norma che non contempla il PGS. È vero che l’art. 28 cpv. 1 LALPT prevede che
le rappresentazioni grafiche del PR devono comprendere anche il piano dei
servizi pubblici: si tratta però di un atto che non ha nulla a che vedere con
il PGS, il quale, come sopra illustrato (cfr. consid. 3), è adottato
separatamente dal PR secondo una procedura che non è retta dalla LALPT, ma
dalla LALIA.
6.
6.1. Il ricorrente sostiene inoltre che l’iniziativa dovrebbe essere
considerata ricevibile per il fatto che la stessa, nella misura in cui postula
lo stralcio dai piani esecutivi delle canalizzazioni previste su sedimi
privati, va ad incidere concretamente sull’esecuzione di opere pubbliche e come
tale essa riguarderebbe un oggetto che l’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC riserva per
competenza al consiglio comunale.
6.2.
L’argomento dev’essere in linea di massima condiviso. È vero che nella fattispecie
in esame oggetto della proposta formulate al punto n. 2 dell’iniziativa è il
PGS in quanto tale e non tanto la realizzazione di una singola opera: tuttavia,
nella misura in cui - come esposto in precedenza (cfr. consid. 3) - tale atto
costituisce il fondamento per l’attuazione dei singoli interventi contemplati
dal medesimo, una sua modifica si ripercuote necessariamente sugli impianti che
dovranno essere realizzati. Si può dunque affermare che dal profilo pratico la
richiesta formulata al punto 2 dell’iniziativa mira ad impedire l’esecuzione di
alcune opere pubbliche previste dal legislativo comunale.
Sebbene formulata in modo più generico, anche la domanda di cui al punto 1
dell’iniziativa, nella misura in cui propone un riesame del PGS al fine di
contenerne i costi di realizzazione, tende sostanzialmente al conseguimento del
medesimo obbiettivo. È in effetti evidente che attraverso la proposta di
procedere ad un riesame del PGS per le opere da eseguire nell’ottica del contenimento
dei costi, i promotori chiedono indirettamente la rinuncia all’esecuzione di
determinati impianti attualmente contemplati dal piano.
Partendo
dunque da un’interpretazione della legge intesa a favorire nel modo più ampio
possibile l’esercizio da parte dei cittadini dei diritti politici garantiti
loro dall’ordinamento cantonale, si può affermare che gli oggetti di cui ai
punti 1 e 2 dell’iniziativa vanno effettivamente ad incidere sull’esecuzione di
opere pubbliche e pertanto ossequiano l’art. 76 cpv. 1 LOC e il relativo rinvio
all’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC. Il semplice fatto che queste disposizioni non
facciano alcun riferimento esplicito al PGS non permette ancora di affermare
che il legislatore cantonale abbia voluto assolutamente escludere la
possibilità di lanciare a livello comunale un’iniziativa popolare in questo
ambito. Sia dal tenore delle medesime che dai relativi materiali legislativi,
non emerge alcun elemento che consente di avvalorare la tesi avanzata dal municipio,
secondo cui tale lacuna costituirebbe un silenzio qualificato del legislatore.
7.
7.1. L’esecutivo di R__________ eccepisce quindi che, soprattutto
nella misura in cui domanda lo stralcio dai piani dei tratti di canalizzazione
previsti su terreni privati, l’iniziativa si porrebbe in contrasto con
l’obbligo per l’ente pubblico di equipaggiare i fondi situati in zona edificabile.
7.2.
L’esame di questo aspetto implica una verifica della conformità dell’iniziativa
popolare in discussione con l’ordinamento superiore e in particolare con gli
art. 19 cpv. 2 LPT e 79 segg. LALPT, che obbligano i comuni ad urbanizzare le
zone edificabili, nonché con la necessità di assicurare uno smaltimento delle
acque ossequioso dei principi enunciati dagli art. 7, 10, 11 LPAc e 19 LALIA.
A questo
proposito occorre sin da subito sottolineare che, secondo costante prassi del
Tribunale federale, il mancato adempimento della condizione in esame dev’essere
ammesso in modo restrittivo dall’autorità chiamata a pronunciarsi sulla
validità materiale dell’iniziativa, specie se questa è stata presentata in
forma generica, poiché in simili casi compete al legislativo comunale elaborare
concretamente una soluzione rispettosa sia della volontà popolare espressa nel
testo dell’iniziativa, che del diritto in vigore (DTF 105 Ia 362 consid. 4). La
verifica in oggetto è dunque volta unicamente a bloccare le illegalità più
evidenti, ritenuto comunque che in materia di allestimento del PGS rimangono
riservate le decisioni del Dipartimento del territorio, quale autorità di
approvazione dei piani (art. 20 cpv. 1 LALIA), a seguito di un esame più
approfondito dell’oggetto.
7.3.
Fatta questa premessa di carattere generale, va detto che ad eccezione del
punto 3, di cui si è già riferito in precedenza (cfr. consid. 4.2.), le
rimanenti domande contemplate dall’iniziativa litigiosa non appaiono in
contrasto con quanto prescritto dal diritto di rango federale e cantonale al
punto tale da non poter neppure essere sottoposte all’esame del consiglio comunale
e, se del caso, al voto del popolo. Certo, è innegabile che, soprattutto
laddove chiede lo stralcio dai piani esecutivi dei tratti di canalizzazione
previsti su sedimi privati, l’iniziativa in esame non contribuisce sicuramente
ad agevolare l’urbanizzazione di alcuni comparti edificabili. Si deve però considerare
che entrambe le proposte ancora in discussione lasciano al consiglio comunale
un margine di manovra sufficientemente ampio per elaborare delle soluzioni che
tengano opportunamente conto sia della volontà espressa dai firmatari
dell’iniziativa, sia di quanto prescritto dal diritto di rango superiore in
materia di urbanizzazione e di smaltimento delle acque. D’altronde, occorre
rilevare come nemmeno il comune nel suo allegato di risposta abbia sostenuto
che, se accettata, l’iniziativa renderebbe assolutamente inattuabile
l’urbanizzazione di una parte del comprensorio edificabile. Esso si è in
effetti limitato a rilevare che in simili circostanze il rispetto di questi
criteri potrebbe risultare problematico e, in taluni casi, forse anche
impossibile. Spetterà dunque agli organi comunali incaricati di elaborare
l’iniziativa, proporre delle soluzioni compatibili con l’ordinamento superiore
e se del caso al Dipartimento del territorio, in quanto autorità competente a
approvare il PGS, vigilare affinché un simile contrasto non si verifichi.
8.   8.1.
Sempre a mente del municipio, i punti 1 e 2 dell’iniziativa in parola sarebbero
irrealizzabili, in quanto le opere previste dal PGS di __________ sono già
state in gran parte eseguite o stanno per esserlo al punto che la loro
interruzione non risulterebbe più ammissibile. Afferma dunque che, a
prescindere dal loro oggetto e dalla loro compatibilità con il diritto di rango
superiore, tali proposte andrebbero dichiarate irricevibili.
8.2.
Secondo dottrina e giurisprudenza, un’iniziativa popolare può essere ritenuta
inattuabile quando, in caso di accettazione da parte del corpo elettorale, essa
non potrebbe essere concretamente realizzata entro un termine ragionevole (DTF
99 Ia 406 consid. 4c; 94 I 120 consid.4; Andreas Auer, La souveraineté populaire
et les limites du droits d’initiative, in: Andreas Auer [a cura di], Sans délais
et sans limites? - L’initiative populaire à la croisée des chemins,
Basilea/Ginevra/Monaco 2001, pag. 80). In particolare, nei casi come quello in
esame in cui un’iniziativa è promossa allo scopo di ostacolare un’opera
pubblica già programmata, la sua realizzabilità può essere legittimamente negata
quando i lavori di esecuzione dell’opera in questione sono già sufficientemente
avanzati, rispettivamente quando la loro interruzione non appare più
concepibile (RDAT II-1995 n. 7 consid. 4.1. con riferimenti). Comunque sia,
l’adempimento di questa esigenza non dev’essere valutato in modo eccessivamente
restrittivo, specie nel caso di un’iniziativa presentata in forma generica,
motivo per cui anche laddove dovesse sussistere un dubbio in proposito, la domanda
andrebbe di principio sottoposta al voto del popolo, secondo il principio
"in dubio pro populo" (cfr. Guido Corti, Validità e attuabilità di
un’iniziativa popolare in materia legislativa, in RDAT II-1994, 206 e segg.,
pag. 211). In particolare, non basta che un’iniziativa sia irragionevole,
inopportuna o addirittura sovversiva per essere invalidata; semmai è necessario
che la sua irrealizzabilità, materiale o giuridica, sia manifesta, insormontabile
e non soltanto temporanea (DTF 128 I 190 consid.
5;
Andreas Auer, La souveraineté populaire et les limites du droits d’initiative,
in: Andreas Auer [a cura di], op.cit., pag. 80/81).
8.3. Ora, nel caso di specie non risultano dati gli estremi per
considerare irrealizzabili le modifiche del PGS proposte dagli iniziativisti.
Innanzitutto va detto che il PGS di R__________ è stato approvato dalla
competente autorità cantonale nel giugno del 2001, ragione per la quale, tenuto
conto anche del suo programma di attuazione, non si può ancora considerare che
le opere e gli interventi da esso contemplati si trovino già ad uno stadio
avanzato di realizzazione, come affermato dal Consiglio di Stato. Più
verosimile appare invece la tesi del ricorrente, peraltro non contestata dal
comune resistente, secondo cui il PGS di R__________ sarebbe stato completato
unicamente in misura ancora limitata, circostanza questa che non permette
ancora di asserire che una sua parziale modifica non possa più essere ammessa.
9.   Per il
resto occorre ancora aggiungere che le richieste di cui ai punti 1 e 2
dell’iniziativa, benché piuttosto generiche, risultano tutto sommato sufficientemente
chiare.
Nella misura in cui entrambe postulano una modifica dell’attuale PGS, le stesse
rispettano pure il principio dell’unità della materia e quello dell’unità di
forma, dovendo a questo punto l’iniziativa essere considerata nella sua
totalità come un’iniziativa amministrativa.
10.   10.1. Stante
tutto quanto precede il ricorso dev’essere parzialmente accolto nel senso che
l’iniziativa popolare "Modifica PGS" è da considerare ammissibile
limitatamente alle proposte formulate dai suoi promotori ai punti 1 e 2 della
medesima.
10.2.
Tassa di giustizia e spese sono poste, seppure in misura ridotta, a carico del ricorrente
(art. 28 PAmm), ritenuto che il comune è comparso in causa per motivi derivanti
dalla sua funzione e non per tutelare i suoi particolari interessi (RDAT I-1993
n. 19).
L’insorgente rifonderà inoltre a quest’ultimo, patrocinato da un legale, un’indennità
per ripetibili, commisurata tenedo conto del suo grado di soccombenza (art. 31
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 19 LPT; 26, 28 e 79 LALPT; 13, 76, 77,
77a, 208 e 209 LOC; 5 OPAc; 18 e 20 99, 99a LALIA; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e
61 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza la decisione 11 febbraio 2003
(n. 657) del Consiglio di Stato è annullata e riformata come segue:
1. Il ricorso è parzialmente accolto e la risoluzione 30 luglio 2003 (n.
255) del municipio di RCO 1 è riformata nel senso che l’iniziativa popolare 10
luglio 2001per la modifica del PGS di R__________ è ricevibile limitatamente
alle proposte formulate ai punti n. 1 e 2 della medesima; per il resto essa è irricevibile.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 100.- sono poste a carico dei
ricorrenti, in solido, ritenuto che il comune ne va esente in quanto comparso
in causa per motivi derivanti dalla sua funzione.
3. I ricorrenti verseranno, sempre in solido, al comune di R__________, patrocinato
da un legale, l’importo di fr. 100.- a titolo di ripetibili.
2.   La tassa
di giustizia e le spese relative alla presente procedura sono poste in ragione
di fr. 300.-- a carico di RI 1, il quale rifonderà alla controparte un importo
di fr. 400.- a titolo di ripetibili per questa sede.
3.   Intimazione
a:
;
;
.
1. CO 1
1 patrocinato da: PA 1
2. CO 2
3. CO 3
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario