ti_gerichte · 90.2007.60 · 2008-08-25 · it
Conferma della non approvazione di una zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.60
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.60
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.60

Incarto n.
90.2007.60
Lugano
25 agosto
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 giugno 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano;
viste le risposte:
-    11 luglio 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    27 luglio 2007 del
municipio di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha
adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha
approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune
proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio.
Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato la zona residenziale
estensiva in corrispondenza del mapp. 2157 in località Lündria, perché ha ritenuto
questa attribuzione in contrasto con i principi di utilizzo appropriato e
parsimonioso del suolo e del contenimento della zona edificabile residenziale, sovradimensionata
a Novazzano, considerato anche che il mappale è inedificato, privo di
urbanizzazione particolare e marginale rispetto all'insediamento principale. Il
Consiglio di Stato ha quindi chiesto una variante per una nuova attribuzione
pianificatoria dell'area.
B.
RI 1, proprietaria del mapp. 2157, è insorta il 25 giugno 2007 davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo la modifica della decisione
testé menzionata nel senso di approvare la zona edificabile per il suo fondo.
C.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la
reiezione del gravame, mentre il municipio di Novazzano ne propugna
l'accoglimento.
Dei motivi
si dirà nei considerandi di diritto
.
D.
Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo, in occasione
del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Le parti
hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle conclusioni.
L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la
vertenza, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività del
gravame sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c della legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto
di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann
/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
La ricorrente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo venga confermata l'edificabilità per il suo fondo così come adottata dal
consiglio comunale. Essa sostiene che il mappale, urbanizzato, sarebbe sempre
stato considerato edificabile. Evoca inoltre i sacrifici già sostenuti: il fondo
è stato smembrato a suo tempo per il passaggio dell'autostrada, per cui ritiene
che privarlo delle possibilità edificatorie sia un "dissanguamento"
della proprietà. Il comune condivide la posizione della ricorrente con
argomenti analoghi, mentre il Governo si limita a ribadire la sua decisione.
4.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) solo
se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza
dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219
consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono
d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere
sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24
consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement du territorie, construction,
expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II.
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610). Infine,
quale fondamentale istituto dell'ordinamento
giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (
Häfelin/Haller
, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324;
Pascal
M
ahon
,
Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo
2003, n. 15 seg. ad art. 26).
4.2.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare in
primo luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le
zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima, un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che
la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.
in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla
zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto.
Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del
territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre Flückiger
, Commentario LPT n.
25-29 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998
, in vigore
dal 1
º
settembre 2000), le zone
agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(
lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il
25 febbraio 2003
, in vigore dal
1
º
giugno 2003
). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
5.
In base alle considerazioni appena esposte il provvedimento avversato
ha una sufficiente base legale, risponde a un interesse pubblico ed è
proporzionato.
5.1.
Con terreni già edificati in larga misura ai sensi
dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op.
cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
In concreto, la decisione del
Governo di non approvare la zona edificabile in corrispondenza del mapp. 2157
deve essere tutelata. Si tratta infatti di un territorio marginale, in vero
vicino alla zona edificabile, ma che non può essere ritenuto come facente parte
di territori edificati in larga misura nel senso restrittivo esatto dalla
giurisprudenza. Il sopralluogo ha anzi permesso di confermare che si tratta di
terreno libero da costruzioni, coltivato, in sostanza estraneo all'adiacente
zona edificabile, dalla quale è separato a ovest da Via Cereda, a sud in
massima parte dalla strada coattiva sita al mapp. 2238, mentre a est confina
con la zona agricola destinata all'avvicendamento colturale (SAC). Ora, è vero
che il PR82
attribuiva questa porzione del mapp. 2157 alla zona
fabbricabile R2 C. Questo non può però assurgere a garanzia di mantenimento
dell'edificabilità del fondo.
5.2. L'attribuzione del mapp. 2157
alla zona edificabile non risponde
nemmeno a una prevedibile necessità di terreni fabbricati urbanizzati entro quindici
anni giusta l'art. 15 lett. b LPT; la ricorrente, a ragione, nemmeno lo
pretende. Il piano regolatore di Novazzano presenta infatti delle riserve di
sviluppo molto superiori alle necessità comunali di 10-15 anni, aspetto evocato
nella risoluzione impugnata e rimasto qui incontestato e che, comunque, il Tribunale
ha verificato e avallato in occasione del ricorso parallelamente inoltrato dal
comune. Vi è quindi assenza dei requisiti legali necessari all'inclusione del
mappale in oggetto nella zona edificabile, per cui il ricorso non può essere
accolto.
5.3. In assenza dei requisiti legali, a ragione il Governo non ha approvato la
zona edificabile. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al
contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona fabbricabile in
assenza di necessità appare, in concreto preminente. Il provvedimento,
necessario, è anche il meno invasivo, siccome rinvia la pianificazione al
comune e, quindi, proporzionato. Non è neanche necessario vagliare se e in che
misura il fondo sia urbanizzato:
ciò non è decisivo poiché, anche fosse,
non conferirebbe alcun diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile
(DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g).
Da ultimo,
l'istituto della proprietà in quanto tale non è leso.
6.
Stanti le pregresse considerazioni, il ricorso è respinto. Alla ricorrente,
soccombente, vengono accollate la tassa di giustizia e le spese (art. 28 della legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
Il comune, che pure ha postulato l'accoglimento del ricorso, ma che non è apparso
in causa per tutelare interesse economici propri, può esserne esentato.
per questi motivi,
visti gli articoli 5, 26, 36 Cost., 15, 16 LPT, 38
LALPT, 28 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.
La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 800.-, sono poste
a carico della ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario