ti_gerichte · 90.2003.62 · 2007-02-07 · it
Protezione del nucleo di un comune in quanto bene culturale di interesse cantonale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.02.2007 90.2003.62
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.02.2007 90.2003.62
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.02.2007 90.2003.62

Incarto n.
90.2003.62
Lugano
07 febbraio 2007
In
nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 6 maggio 2003 del
RI
1
,
patr.
da:,
contro
la
risoluzione 18 marzo 2003 (n. 1181)
con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore delPI
1
;
vista la risposta 29 settembre 2003
della divisione della pianificazione territoriale;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella seduta del 9 luglio 1999, l'assemblea del comune di __________
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Con risoluzione del 18
marzo 2003 il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato
l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria
decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
In particolare, per quanto qui interessa, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto di
dover proteggere il nucleo di __________ come bene culturale immobile di
interesse cantonale. Ha quindi incaricato l'ufficio dei beni culturali di
allestire un censimento del relativo patrimonio in seno all'Inventario
cantonale dei beni culturali. Ogni domanda di costruzione concernente il nucleo
avrebbe inoltre dovuto essere esaminata dal menzionato ufficio cantonale:
principio ancorato anche in una modifica d'ufficio dell'art. 29 NAPR.
B.   Con ricorso del 6 maggio 2003 __________ insorge innanzi a
questo tribunale avverso la messa sotto tutela cantonale del suo nucleo. Eccepisce
in limine una lesione del principio della buona fede, perché questo vincolo non
è stato annunciato in sede di esame preliminare, e l'inapplicabilità della
legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC),
poiché entrata in vigore dopo l'inizio della procedura di adozione del piano
regolatore comunale. Si duole in seguito, soprattutto, di una violazione del
principio di proporzionalità. Intanto, perché il Governo si è limitato a
sottoporre a tutela l'intero nucleo allargato del comune, senza preventivamente
disporre di una verifica di ordine scientifico in merito alla portata culturale
dei suoi singoli elementi. Inoltre, perché non ha stabilito un termine per l'allestimento
dell'inventario dei beni protetti. Infine, perché la trasmissione delle domande
di costruzione concernenti il nucleo all'ufficio dei beni culturali è già
prevista dalla procedura del permesso di costruzione. Il provvedimento sarebbe
altresì lesivo dell'autonomia del comune, in quanto l'applicazione dell'art. 24
LBC toglierebbe al municipio ogni competenza ad autorizzare interventi edilizi
nel comprensorio del nucleo. Il ricorrente chiede pertanto di riformare la
risoluzione impugnata su questo oggetto nel senso di approvare l'adozione del
piano regolatore così come adottato dal legislativo comunale, o comunque di non
sottoporre gli interventi concernenti il nucleo ad ulteriori restrizioni
rispetto a quelle sancite dall'art. 29 NAPR, che lo regolamenta, sino al
momento in cui si potrà disporre dell'inven-tario a norma della legislazione
sui beni culturali.
L'insorgente censura la risoluzione governativa anche sotto
altri aspetti, che non occorre qui rievocare, in quanto con scritto 24 marzo
2004 il municipio ha ritirato le relative contestazioni.
C.   La divisione della pianificazione territoriale postula la
reiezione del gravame.
D.   Con risoluzione 8 giugno 2004, il Consiglio di Stato ha
deciso definitivamente anche sulle questioni del piano regolatore rimaste
sospese ed ha nel contempo riesaminato alcuni comparti del piano regolatore.
Questa decisione, unitamente a quella del 18 marzo 2003, è stata pubblicata sul
Foglio Ufficiale del Cantone Ticino del 12 aprile 2005 (n. 29/2005, pag. 2544).
E.   Contro queste decisioni il RI 1, frutto dell'ag-gregazione
dei comuni di __________, __________, __________, __________, __________ e __________
(BU 2003, pag. 408) ha proposto il 30 maggio 2005 un secondo ricorso, ribadendo
in sostanza le medesime censure già avanzate nel precedente gravame. Questo
ricorso è tuttavia stato ritirato il 14 settembre 2005, in occasione dell'udienza,
cui ha fatto seguito il sopralluogo ed alla quale le parti hanno confermato le
rispettive posizioni. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della
pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215
segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa
(art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 38 cpv. 1
LALPT). È pertanto ricevibile in ordine.
A seguito del parziale
ritiro del ricorso, rimane solo da decidere la contestazione del vincolo di
protezione del nucleo di __________ in quanto bene culturale di interesse
cantonale sancito dal Consiglio di Stato attraverso la risoluzione di approvazione
del piano regolatore. Il gravame deve invece esser stralciato dai ruoli relativamente
agli altri oggetti.
2.   In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo
del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone
Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide
i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del
Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del
diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid.
3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore
disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il ricorrente sostiene,
anzitutto, che nella misura in cui il Consiglio di Stato si è distanziato nella
decisione impugnata dalle considerazioni espresse dal dipartimento del
territorio nell'esame preliminare del 2 novembre 1995, sia incorso in una violazione
del principio della buona fede. A torto. In effetti, l'esame preliminare è
eseguito dal dipartimento del territorio all'attenzione del Municipio (art. 33
LALPT) e non costituisce un'assicurazione concreta nei confronti del ricorrente
riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio, soggetto all'approvazione
del Consiglio di Stato (art. 37 LALPT; cfr. sentenza del Tribunale federale del
16.09.2004, 1P.608/2003, consid. 3.5). La censura, priva di fondamento, va dunque
respinta.
4.   Il ricorrente contesta l'applicabilità
della legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997
(LBC), in vigore dal 1. novembre 1997, richiamandosi all'art. 52 della stessa, giusta
cui le procedure in corso prima della sua entrata in vigore sono concluse
secondo il diritto anteriore. A torto. I
l patrimonio culturale
ticinese era tutelato sino al 30 ottobre 1997 dalla legge per la protezione dei
monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS) e dal relativo
regolamento d'applicazione del 7 gennaio 1947. L'istituzione della protezione
avveniva mediante iscrizione in un catalogo cantonale dei monumenti e si
traduceva poi in imposizioni restrittive e uno stretto esercizio della
vigilanza da parte del Cantone, il quale aveva altresì facoltà di erogare sussidi
o acquisire il monumento. Gli organismi competenti dichiaravano monumento
unicamente oggetti qualificati dalla bellezza, dalla rarità e dall'antichità;
dunque le sole testimonianze più esclusive della cultura e dell'arte (
Cattaneo Beretta
, La legge cantonale
sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, capitolo 2, pag. 144 seg.).
Con la LBC, in vigore dal 1. novembre 1997, si è voluto rivedere questo tipo di
impostazione della protezione: necessità dettata, soprattutto, dall'affermarsi
con il tempo di una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella
tradizionale che, a differenza di quest' ultima, fa riferimento non più ai soli
valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e
costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo (cfr. messaggio
del
Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge
sulla protezione dei beni culturali, cifra 4.1, pubbl. in RVGC, sess. ord. prim.
1997, pag. 1003 segg., 1021). La procedura di messa sotto tutela dell'intero
nucleo di __________, che discende direttamente dalla testé illustrata nuova
concezione di cultura, non poteva essere promossa in vigenza della LMS. Di
conseguenza, l'art. 52 LBC non ritorna applicabile a questa procedura. Anche
questa censura
ricorsuale dev'essere respinta; dev'essere per
contro confermata l'applicabilità esclusiva della LBC al caso concreto.
5.   L'insorgente si duole, nel
merito, soprattutto di una violazione del principio di proporzionalità. In
primo luogo perché il Governo si è limitato a sottoporre a tutela l'intero
nucleo allargato del comune, senza preventivamente disporre di una verifica di
ordine scientifico in merito alla portata culturale dei suoi singoli elementi.
Il Consiglio di Stato non ha inoltre stabilito un termine per l'allesti-mento
dell'inventario dei beni protetti. Infine, perché la trasmissione delle domande
di costruzione concernenti il nucleo all'ufficio dei beni culturali, codificata
nella modifica d'ufficio dell'art. 29 NAPR, è già prevista dalla procedura del
permesso di costruzione. Il provvedimento sarebbe altresì lesivo dell'autonomia
del comune, in quanto l'applicazione dell'art. 24 LBC toglierebbe al municipio
ogni competenza ad autorizzare interventi edilizi nel comprensorio del nucleo.
6.   6.1. La protezione della natura
e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de la nature et du patrimoine)
compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento dei suoi compiti,
la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della
natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei
luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali; quando l'interesse
pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3
cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.
luglio 1966, LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi
stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni sono tenuti, nell'adempimento
dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le caratteristiche del
paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le rarità naturali e i
monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in essi l'interesse
generale, siano conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni,
compila gli inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario
federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto,
ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno
nell'adempimento dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN;
Rausch/ Marti/ Griffel
, Umweltrecht, Zurigo
2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un
inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempi-mento
di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti
attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni
ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono
tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e
proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione
dell'utilizzazione (art. 17 LPT;
Rausch/
Marti/ Griffel
, op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro
Cantone e per quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall'inventario
degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS,
secondo la denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi),
allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre
1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione
degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure
pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati
dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui
dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro
insediamenti ed a modificarle opportunamente. Inoltre, l'art. 1 cpv. 2 lett. a
e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e Comuni, in
qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché il
paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede
espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti
naturali e culturali devono venir assegnati alle zone protette.
6.2. A livello cantonale,
oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e
del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all'istituto del piano del paesaggio (art.
28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h,
la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori
i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in
particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi
contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della
vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT il piano regolatore può
prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o
siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio
(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli
edifici (cpv. 1 lett. g).
6.3. Nel nostro Cantone è
inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni
culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la legge per la protezione
dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946 (LMS). Come già si è avuto
modo di spiegare al consid. 4, questa nuova legge, fondata su una nozione di
cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento
non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei
valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette,
di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche
apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono
prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali
diverse. Di pari passo la coscienza civico-culturale della gente stessa è
cresciuta; in un mondo in veloce trasformazione, questa sente maggiormente il
bisogno di conservare e tramandare certe testimonianze capaci di fornire dei
punti di riferimento forti alle esigenze d'identificazione e coesione sociale e
culturale. Ben si comprende quindi la sostituzione, nella nuova legge, del termine
di "monumento storico" con quello di "bene culturale",
inteso appunto quale prodotto dell'attività culturale in senso lato (cfr.
messaggio cit., cifra 4.1, RVGC cit., pag. 1020 seg.).
6.3.1. La protezione del
patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr.
art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili, sia
quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale:
può quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per la
collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche
religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i
manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 CC
come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Fra questi
ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti di culto o
d'arredo, utensili. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela;
anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una
collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta
nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 2-4 del progetto, RVGC
cit., pag. 1026 seg.). D
alla nozione di bene culturale è per
contro a priori escluso tutto quanto non risulti dal lavoro dell'uomo. Sono
quindi esclusi dal campo d'applicazione della legge le componenti naturali del
territorio, cioè quei beni che vengono genericamente definiti come beni
naturalistici ed ambientali, in quanto non prodotti dall'uomo. È il territorio
costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in
applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio
non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia
incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art.
22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b), RVGC cit., pag. 1023).
6.3.2. Secondo l'art. 3
LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica
ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli d'interesse
cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è
attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti
per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per
decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che
rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. Per i beni mobili
la differenziazione è tra quelli appartenenti alle istituzioni culturali
riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art. 21 cpv. 1 LBC) e
quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano a privati, sia
che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La ragione delle
predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge
riserva a ciascuna delle categorie di beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
6.3.3. L'art. 19 LBC
definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza
fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i
quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della
protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,
preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento
della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone
insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi
riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle
generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC
cit., pag. 1032).
La legge affida alla Commissione
dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta
interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse
pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento
all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della
protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto,
salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro, consentire l'esercizio
della proprietà sul medesimo bene (
Cattaneo
Beretta
, op. cit., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la
protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela
si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del
piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione
e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà
quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai
servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale.
La Commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC).
6.3.4. Secondo l'art. 22
LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la
valorizzazione del bene protetto (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei
principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni
culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua
interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche (
Wiederkehr Schuler
, Denkmal- und Ortsbildschutz,
Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare
un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco come dalla sua situazione
nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme, non
potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una
facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza
la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione
analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art.
12 della cessata LMS). Tale perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili,
nel piano delle zone. Cade quindi anche il vecchio concetto di
"adiacenza" al bene protetto, che è stato sovente fonte di problemi
nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da
22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).
7.   7.1. Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali che servono
alla delimitazione del potere statuale nello Stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e
2 Cost.) e che devono pertanto sempre essere rispettati nell'attività dello
Stato.
7.2. La controversa messa
sotto protezione del villaggio di __________ si fonda sulla LBC, la quale
permette di tutelare anche una pluralità di beni che riveste interesse nel suo
insieme, come ad esempio un nucleo (cfr. in particolare art. 2, 3, 20 cpv. 3
LBC; consid. 6.3 che precede). Il primo presupposto è pertanto soddisfatto.
7.3. In merito all'interesse
pubblico, oltre a quanto è già stato spiegato con riferimento alla specifica
materia in oggetto (consid. 6.3.3 che precede), va ricordato che in linea
generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n.
558-594).
7.4. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
7.5. Il soddisfacimento dei requisiti dell'interesse pubblico
e della proporzionalità viene esaminato nei considerandi 8 e 9 che seguono,
insieme alla censura di violazione dell'autonomia comunale.
8.   In concreto, la dichiarazione
di tutelare il nucleo di __________ in quanto bene culturale (immobile) di
interesse cantonale appare sorretta, in linea di principio, da un sufficiente
interesse pubblico.
8.1. __________, quale villaggio, è inserito nell'inventario
degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice
1 dell'ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l'inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS), che lo descrive come segue:
“Piccolo insediamento all'imbocco
della __________, ancora a carattere prevalentemente agricolo, con particolari
qualità situazionali grazie a un contesto naturale inalterato di grande
bellezza, sopra il fiume __________, dove questo descrive un'ampia curva, con l'edificazione
che ridisegna l'andamento del pendio per poi spingersi verso sud su un piccolo
sperone da dove domina in parte la bassa valle. Presenta qualità spaziali
grazie alla particolare topografia del villaggio con la sua parte centrale del
nucleo, abitativa, sul pendio, in parte arroccata sul piccolo sperone, e le
parti rurali, a est e a ovest, all'uscita dell'abitato e sui percorsi per i
campi, in piano; grazie anche, nell'insieme principale alla chiara importanza
organizzatrice dei percorsi e, nell'insieme delle stalle, all'allineamento modulare
e ben ritmato dei singoli piccoli volumi ordinati su un unico percorso lineare.
Certe qualità storico-architetto-niche soprattutto in prossimità della piccola
piazza __________, dove stalle e abitazioni assai antiche si presentano ancora
nella loro forma originaria, e nell'insieme delle stalle allineate a nord. A
queste qualità più generali si aggiungono quelle di singole emergenze quali il
cimitero con una cappella affrescata e un “palazzotto” con le torri in cima al
villaggio a dominare la valle.”
(cfr.
scheda ISOS relativa al comune di __________, 2. stesura, 07/87, “Valutazione
dell'insediamento”, pag. 1 segg.)
“...
Il villaggio è leggibile come composto in due nuclei
edilizi: quello principale, prevalentemente abitativo con l'edificazione molto
compatta e come arroccata su una sporgenza rocciosa del pendio, rivolta soprattutto
all'imbocco della valle; l'altro insieme, di edifici utilitari, presenta le sue
emergenze prevalentemente lungo la strada che lo attraversa in un avvallamento
del terreno ....
” (cfr. scheda cit.,
Sviluppo dell'insediamento, pag. 1 seg.)
Nella decisione impugnata, il Governo rileva, dal canto suo,
che:
“
L'insediamento
(sicuramente frequentato, come dimostrano le prospezioni archeologiche, in
epoca assai remota), sorge ai piedi dei valichi che collegavano la valle __________
con __________. È un'area montana di notevole importanza, un tempo ricca e
fiorente non solamente perché zona di transito ma anche per la vastità e fecondità
dei sui pascoli. (…). Il nucleo è raggruppato lungo un ripido pendio esposto,
in un avvallamento circondato da basse e caratteristiche colline (i mött) d'origine
glaciale e già abitate nell'età del bronzo. A est e a ovest, si sviluppano aree
con stalle; oltre il fiume, nei pressi del riale, sono ancora visibili alcuni
mulini e macchine idrauliche. Nel nucleo esistono ancora tipologie costruttive
di notevole interesse (case quattrocentesche a torba; torbe; case di legno tipo
Gottardo; case cinquecentesche in pietra; costruzioni ottocentesche appartenenti
al primo sviluppo turistico del Comune) che contribuiscono a conferire un'atmosfera
particolare all'insediamento. Le trasformazioni ottocentesche (ponte; albergo __________;
villa neogotica) si inseriscono tutto sommato armoniosamente in questo contesto
(…).”(cfr. ris. impugnata, consid. 4.1.5, lett. a, pag. 14 seg.).
Il valore di un insediamento come quello di __________,
analogamente a taluni altri nuclei esistenti nel nostro Cantone, non dipende
dalla presenza di molte case di grande pregio architettonico. Sicuramente
questo villaggio presenta numerose costruzioni significative, a carattere
rurale o borghese, in pietra e legno, che ne compongono la struttura; tuttavia,
il significato urbanistico ed architettonico, ma anche paesaggistico e storico,
dell'insediamento di __________ è dato non tanto da costruzioni o manufatti
particolari, ma soprattutto dalle relazioni spaziali che intercorrono tra le
singole costruzioni e tra queste e l'ambiente circostante; relazioni che creano
la peculiarità singolare e il pregio del nucleo di __________. Nasce quindi la
necessità di una tutela globale del nucleo, ovvero non solo dei suoi singoli
edifici, ma anche dei manufatti (ponti cappelline, strade) e degli spazi che lo
compongono (piazze; si pensi qui soprattutto alla piazzetta __________), e che
deve inoltre essere estesa, laddove necessario, anche agli spazi aperti di
contorno con i quali esso si relaziona (colline, prati, boschi).
8.2. Ferme queste considerazioni, la decisione del
Consiglio di Stato, che sancisce un vincolo di protezione quale bene culturale
di interesse cantonale all'intero nucleo di __________ deve senz'altro essere
confermata in quanto risponde ad un sicuro interesse pubblico. La decisione non
viola inoltre il diritto del comune alla sua autonomia, garantita dall'art. 16
cpv. 2 Cost./Cant., dal momento che per i beni culturali di interesse cantonale
al comune non è lasciata alcuna competenza decisionale giusta l'art. 20 cpv. 3
LBC. Il principio dell'assoggettamento globale del nucleo di __________ al
vincolo di protezione va pertanto confermato.
8.3. Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato non
si è limitato a rilevare che l'intero nucleo di __________ dev'essere considerato
come un unico bene culturale di interesse cantonale e che come tale dev'essere
protetto, ma ha anche voluto precisare che, per nucleo,
“non si intende
solamente l'insediamento principale del paese ma anche le aree agricole e
residue adiacenti, la zona dei mulini, l'area del cimitero, cioè tutti quegli
spazi che determinano la lettura urbanistica e architettonica del nucleo stesso”
(cfr. ris. impugnata, consid. 4.1.5. lett. b, pag. 15). L'estensione spaziale esatta
della protezione non è tuttavia stata specificata nelle rappresentazioni
grafiche del piano regolatore; essa non appare inoltre immediatamente desumibile,
dopo la precisazione generica appena citata, nemmeno facendo capo ai vari documenti
che compongono questo strumento pianificatorio. Certa appare solo, a questo
punto, la tutela dell'insediamento principale, tra cui va particolarmente
annoverata la porzione di territorio cui è stata assegnata la funzione di
nucleo nel piano regolatore. La decisione impugnata risulta pertanto carente
sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, in quanto incompleta. Essa difetta difatti
di una sufficiente concretizzazione, che crei una situazione giuridica chiara e
permetta nel contempo di tutelare adeguatamente l'insediamento principale del
villaggio, sia definendo la sua estensione precisa ai fini della protezione
cantonale, sia intervenendo, se del caso, sulle possibilità di trasformare le
sue adiacenze. La necessità di procedere a una tale concretizzazione, oltre a
discendere direttamente dall'art. 20 LBC, è ora espressamente prescritta anche dall'art.
16 cpv. 1 del Regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004
(RPBC), entrato in vigore il 9 aprile 2004, posteriormente dunque alla
risoluzione impugnata. Il ricorso dev'essere parzialmente accolto, e l'incarto retrocesso
al Consiglio di Stato, senza annullare la risoluzione impugnata, affinché esso operi
senza indugio una delimitazione precisa, sulle rappresentazioni grafiche del
piano regolatore, dell'area del villaggio di __________ sottoposta a protezione
in quanto bene culturale di interesse cantonale, disponendo inoltre, laddove necessario,
degli adeguati perimetri di rispetto. Per motivo di chiarezza e di completezza,
il Consiglio di Stato avrà inoltre cura di inserire il nucleo di __________ nell'elenco
dei beni culturali di interesse cantonale di cui all'art. 24 NAPR.
9.   La risoluzione governativa
non viola inoltre né il principio della proporzionalità e né, ancora una volta,
l'autonomia del comune ricorrente.
Intanto il municipio rimane competente ad applicare la
normativa comunale di piano regolatore, ma in particolare l'art. 29 NAPR, che
regolamenta le possibilità di costruire nel nucleo. Semplicemente, a seguito
della messa sotto protezione di quest'ultimo, i progetti di costruzione devono
essere approvati anche dall'au-torità cantonale. Giusta l'art. 24 cpv. 1 LBC,
qualunque intervento suscettibile di modificare l'aspetto o la sostanza di un
bene culturale protetto di interesse cantonale può difatti essere eseguito solo
con l'autorizzazione del Consiglio di Stato; competenza che quest'ultimo ha
delegato all'ufficio dei beni culturali, il quale potrà decidere solo dopo aver
raccolto il preavviso della Commissione dei beni culturali (art. 19 cpv. 3
RPBC). Donde l'inserimento d'ufficio da parte del Governo, all'art. 29 NAPR, dell'obbligo
di sottoporre ad esame del menzionato ufficio tutte le domande di costruzione
all'interno del nucleo: obbligo fors'anche ridondante, come assevera l'insorgente,
ma non per questo illegittimo.
Dal profilo sostanziale, per poter procedere compiutamente alla
valutazione dei progetti di costruzione all'interno del nucleo in vista di una
sua tutela, appare necessario disporre di un'appro-fondita conoscenza della
sostanza edilizia esistente. Per questo motivo, nella risoluzione impugnata il
Governo ha incaricato l'ufficio dei beni culturali di realizzare un censimento
di questo patrimonio, che dovrà essere allestito nell'ambito dell'inventario
dei beni culturali protetti (art. 42 seg. LBC; 31-33 RPBC), al più tardi - così
è stato fissato nella risoluzione impugnata (cifra 4.1.5, lett. b, pag. 15 in
fine) - con la procedura di piano particolareggiato prevista per il settore est
del nucleo stesso. L'inventario dei beni culturali, che costituisce una novità
importante della LBC, vuol essere lo strumento della conoscenza e dell'informazione
attorno al quale ruota tutta l'attività pubblica di protezione dei beni
culturali. Composto da schede informative di ogni bene protetto (art. 43 cpv. 1
LBC, 32 cpv. 2 RPBC) a disposizione soprattutto degli operatori nel campo della
protezione dei beni culturali, questo strumento non ha l'effetto giuridico
costitutivo di istituire la protezione sul bene inventariato (cfr.
Cattaneo Beretta
,
op. cit., cifra 4.2.3, pag. 150).
Una volta che
sarà completato il censimento di tutte le costruzioni presenti nel nucleo di __________
nell'ambito dell'inventario dei beni culturali protetti, potranno dunque essere
precisati in dettaglio i vincoli di protezione concernenti i singoli edifici o
manufatti. Queste precisazioni, sulla scorta di quanto appena rilevato, dovranno
tuttavia essere concretizzate attraverso un corrispondente adattamento delle
norme di piano regolatore, ma in particolare delle norme di attuazione, sia per
quanto concerne la definizione dei contenuti della protezione, sia per quanto
attiene ai criteri di intervento sui beni protetti e nei perimetri di rispetto
loro afferenti, come peraltro prescrive attualmente l'art. 16 cpv. 2 RPBC,
entrato in vigore dopo la risoluzione impugnata, che attua il principio sancito
all'art. 20 LBC, secondo cui la protezione dei beni culturali viene realizzata
attraverso lo strumento del piano regolatore. Frattanto l'autorità cantonale,
nell'esercizio delle sue competenze autorizzative (e, prima ancora, consultive;
cfr. art. 24 cpv. 2 LBC), vigilerà soprattutto affinché gli interventi edili
all'interno del nucleo di __________ siano particolarmente rispettosi del
delicato paesaggio culturale esistente, esigendo un'applicazione puntuale dei
principi di intervento enunciati nelle norme di attuazione, in particolare di
quelle che regolamentano l'edificazione nel nucleo (art. 29 NAPR), le costruzioni
accessorie (art. 11 NAPR) e le opere di cinta (art. 14 NAPR), di modo che le
relazioni spaziali tra le case, le stalle e i loro orti siano conservate (cfr.
nello stesso senso lo stesso Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata,
cifra 4.1.5, lett. b, pag. 15). Restano riservati i provvedimenti di
salvaguardia della pianificazione di cui agli art. 57-66 LALPT (cfr. anche art.
15 cpv. 3 RPBC).
10. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere
parzialmente accolto e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato per la completazione
della decisione di tutela del nucleo di __________, mediante l'individuazione
esatta del comprensorio sottoposto a protezione quale bene culturale immobile di
interesse cantonale.
11. Il Comune può essere esonerato dal pagamento delle spese
processuali, non essendo comparso in causa per difendere interessi economici propri
bensì in veste di ente pianificante (art. 28 PAmm). Allo stesso, patrocinato da
un legale, devono per contro essere assegnate delle ripetibili, nella misura in
cui risulta vittorioso (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1.Nella misura in
cui non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è parzialmente accolto.
§ L'incarto è rinviato
al Consiglio di Stato affinché delimiti in modo preciso, negli atti del piano
regolatore, l'area dell'insediamento principale di __________ sottoposta a
protezione in quanto bene culturale di interesse cantonale, disponendo inoltre,
laddove necessario, degli adeguati perimetri di rispetto.
2.Non si preleva
tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alRI 1 fr. 800.- a
titolo di ripetibili.
3.    Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario