ti_gerichte · 90.1994.335 · 1995-08-21 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 21.08.1995 90.1994.335
Tessin Tribunale della pianificazione 21.08.1995 90.1994.335
Ticino Tribunale della pianificazione 21.08.1995 90.1994.335

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00335
Lugano
21 agosto 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
12 gennaio 1994
di
____________ ____________,
____________,
rappr.
da:
____________ ____________, ____________ ____________,
contro
la decisione del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1993
che approva il PR del Comune di -------- Sezione ___________ e nel contempo
respinge i ricorsi di prima istanza della qui insorgente;
visto
le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di
____________
e                                          la risposta
18 maggio 1994 del Consiglio di Stato;
visto
il sopralluogo del 4 ottobre 1994;
letti
gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
Il ricorrente è
proprietario della part. ____________ RFT ____________, frazione di
____________. Il PR di ____________, Sezione ____________e ____________,
adottato dal Consiglio comunale il 24 febbraio 1992 e approvato dal Consiglio
di Stato con la querelata risoluzione, la inserisce nel territorio senza
destinazione specifica SDS.
Il ricorrente, che già
aveva impugnato il PR in prima istanza e che aveva visto respingere il proprio
gravame dal Consiglio di Stato, insorge nuovamente in questa sede, chiedendo il
mapp. ____________venga inserito in zona edificabile, con conseguente modifica
del PR. Protestate spese e ripetibili.
Rileva che con risoluzione
del 10.5.1993 la Sezione forestale, ____________ ha dichiarato totalmente non
boschivo il fondo in questione. Confinante con altre particelle già edificate
e, direttamente con la strada cantonale, il terreno è interamente urbanizzato
(c’è l’allacciamento all’acqua potabile, all’elettricità, ecc.). Il suo
inserimento in zona senza destinazione specifica è irragionevole e viola il
principio della parità di trattamento.
b.
Nelle sue
osservazioni il Comune precisa che l’inserimento in zona SDS “non deriva
affatto da una situazione di ‘fronte bosco’, ... bensì dal fatto che, da un
lato i bisogni prevedibili per i prossimi 15 anni non giustificano un ulteriore
ingrandimento della zona edificabile, dall’altro per le caratteristiche
territoriali specifiche di questo fondo, come di quelli vicini, è ben difficile
prevedere un’altra destinazione.” Contesta l’affermazione ricorsuale “secondo
la quale il terreno si trova a stretto confine con altri terreni edificabili.
Dal piano delle zone risulta infatti che tutti i sedimi a sud-est della strada
sono stati inseriti in zona SDS.”
Chiede pertanto la
reiezione del ricorso.
Nella sua risposta il
Consiglio di Stato dichiara che per questo fondo, ubicato in località
“____________”, valgono le stesse considerazioni espresse per il fondo 680,
sito in località “____________”. La situazione di questo fondo è analoga a
quella di molti altri di quel comparto, formanti nel complesso “
una superficie
piuttosto ampia
.” “
L’attribuzione alla zona senza destinazione specifica
di questo comparto, che ha nella strada cantonale la sua più chiara
delimitazione pianificatorio-urbanistica, risulta la più pertinente sulla base
delle conoscenze dei contenuti del territorio fuori zona edificabile del Comune
.”
Il Consiglio di Stato
chiede quindi l’integrale rigetto del ricorso
c
o n s i d e r a t o
in
diritto
In
Ordine
1.
La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   Garanzia della proprietà
Il ricorrente si duole che
l’inserimento dei suoi fondi in zona non edificabile violi la garanzia della
proprietà sancita dall’art. 22ter Cost.
2.1
L’art. 22ter Cost.,
adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater
sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto
costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta:
Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla,
in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per
oggetto:
a) la proprietà in quanto
istituto (
Institutsgarantie
) e
b) i diritti individuali
del proprietario contro gli interventi dello Stato (
Bestandesgarantie
)
2.2   Garanzia della proprietà
come istituto
Il legislatore non può
emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano
della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti
essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai
privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali
(G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
2.3   Garanzia dei diritti
individuali
Sono protetti i diritti
patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato
fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art.
22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi
esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non
si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi
d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
3.   Base legale
Le restrizioni di diritto
pubblico della proprietà devono avere una base legale, devono cioè essere
previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per
gli atti normativi importanti la competenza spetta in linea di principio al
legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a
referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in
senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il
legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le
proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n.
27 seg.). Se poi le restrizioni della proprietà sono particolarmente incisive
la giurisprudenza federale esige una legge formale chiara ed univoca (DTF 115 Ia
288).
3.1
A proposito di
restrizioni della proprietà poste in atto da un piano regolatore va considerato
ch’esso non costituisce né una norma generale astratta né una decisione
amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda dei casi si
apparenta piuttosto all’una che all’altra categoria .
In adempimento del
precetto costituzionale che prescrive una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio, il PR disciplina l’uso ammissibile
del territorio comunale suddividendolo in zone e stabilendo le norme di
attuazione concernenti sia le singole zone sia l’intero territorio.
Nella misura in cui le
relative disposizioni regolano “una pluralità di situazioni concrete sumibili a
una fattispecie tipica” (DTF 90 I 352) o, in altri termini, “hanno per
destinatari una cerchia indeterminata di persone e (...) disciplinano una serie
indefinita di fattispecie prescindendo dal caso concreto e dalle persone” (Rep.
1986 302, 306; DTF 106 Ia 386), la restrizione della proprietà che ne procede
trova in esse, norme astratte e generali, adottate dal legislatore comunale e
soggette a referendum, la propria base legale.
La premessa è che il
comune tragga dal diritto cantonale la competenza di emanare simili
disposizioni. Ora i comuni possono, in genere, “
essere attivi in materia di
legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
entro i limiti della loro autonomia
" (Jagmetti, Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10). “
In generale una
regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata
adottata dall’organo legislativo comunale
”, precisa ____________ in
____________administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336, attribuendo al principio
della gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune
sia competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto
cantonale (cfr. inoltre op. cit., II vol. pag. 298). Ciò vale segnatamente per
l’adozione del PR (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 610
e 828). Nell’ordinamento giuridico ticinese spetta al comune adottare il PR, al
Consiglio di Stato approvarlo. Quale debba esserne il contenuto non è stabilito
esaustivamente dal diritto cantonale (LALPT) che si limita ad enunciare i
principi e gli obiettivi generali che il piano deve realizzare e, dopo aver
precisato che il PR comprende tra i suoi componenti le rappresentazioni
grafiche e le norme di attuazione, ne enumera, ma solo in modo esemplificativo,
i possibili contenuti (art. 28 LALPT).
Il comune gode dunque di
un’ampia autonomia nel definire l’assetto del proprio territorio e nel
regolarne l’uso. Tuttavia, laddove l’ordinamento comunale comporti restrizioni
particolarmente importanti della proprietà e, in particolare, se la restrizione
si presenta in forme atipiche, inconsuete, la competenza del comune di imporla
tramite il suo PR deve risultare chiaramente e senza possibili equivoci dal
diritto cantonale. Non si tratta della base legale della restrizione stessa
(tale è e rimane la disposizione del PR che prevede tale restrizione), ma
dell’attribuzione al comune della competenza di restringere in quel modo e
misura la proprietà, competenza che per l’importanza della restrizione,
rispettivamente per la singolarità del provvedimento (col pericolo che si
diffonda e faccia scuola) non possa dedursi dalla normale autonomia comunale,
che ne risulta così precisata (cfr. per analogia le considerazioni in 118 Ia
245 consid. 3c, in part. pag. 250).
4.
Zone senza
destinazione specifica
4.1
Giusta l’art. 18 cpv.
2 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non
vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che
tale attribuzione sia differita. Nel primo caso abbiamo una zona senza
destinazione specifica (zona residua). Nel secondo, un zona di riserva in cui,
nell'attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione
a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via
eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto altresì conto del
carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non
dev’essere ostacolata o impedita.
Nel diritto cantonale l’art.
28 cpv. 2 lett. n, LALPT menziona tra i possibili contenuti delle schede
grafiche di PR il “territorio senza destinazione specifica”, ma non ne precisa
natura e finalità. Può fornire utili lumi in proposito il richiamo alla LE 73
il cui art. 16 cpv. 2 lett. a) annoverava tra le diverse zone di utilizzazione
la
zona residua
. Questa zona comprendeva naturalmente ogni superficie
senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo, ma
se ne estese l’accezione fino ad abbracciare “
il territorio di riserva e di
transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di
sviluppo o di verde
” (Scolari, Commentario della legge edilizia n. 51 all’art.
16, cit. in DTF 114 Ia 315 consid. 3a).
Più specificamente per la
zona di riserva può essere fatto riferimento all’art. 80 LALPT. Secondo questo
disposto il proprietario di un fondo “incluso in zona edificabile ma non nel
programma di realizzazione delle opere di urbanizzazione può chiedere al Comune
rispettivamente al Cantone di anticipare l’esecuzione dell'urbanizzazione
secondo il progetto generale” (cpv. 1). Tuttavia il Comune, rispettivamente il
Cantone, “può negare questa facoltà quando la pianificazione
fissa
precise tappe per l’utilizzazione razionale del territorio”
(
cpv. 2
,
corsivo ns.). La LALPT prevede dunque da un lato la pianificazione per
tappe successive della zona edificabile (Baugebietsetappierung) e dall’altro
l’urbanizzazione per tappe (Erschliessungsetappierung). Se è data la prima,
l’anticipazione dell’urbanizzazione da parte del privato è di regola esclusa:
essa dev’essere coordinata con le tappe dell’apertura all’edificazione delle
nuove aree.
In questo contesto viene a
situarsi l’art. 32 NAPR del Comune di ____________.
Il territorio senza
destinazione specifica SDS “comprende tutto il territorio giurisdizionale del
Comune non definito nel piano delle zone come zona edificabile, zona forestale
o zona agricola” (cpv. 1). “L’utilizzazione del suolo è disciplinata dalle
norme di attuazione del piano del paesaggio e dal diritto cantonale di
applicazione della LPT” (cpv. 2). “L’edificabilità, riservate le eventuali
ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione del piano del
paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT (eccezioni fuori dalle zone
edificabili), e dalla legislazione cantonale di applicazione” (cpv. 3).
Si tratta in prima linea,
come già per la zona residua dell’art. 16 cpv. 2 lett. a LE e della prima
ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 cpv. 2 LPT (comprensori non attribuiti), di aree
che il PR rinuncia ad assegnare a una specifica zona. Si tratterà per lo più di
terreni che per la loro situazione, dimensione, natura del suolo ecc. non si
prestano a nessuna delle utilizzazioni classiche. Tuttavia, come già in regime
LE per il territorio residuo, è lecito interpretare l’art. 32 NAPR estendendolo
a zone facenti funzione di riserva, a carattere transitorio, da potersi
successivamente includere in zona edificabile.
Nella misura in cui le
zone residue o di riserva delimitate dal PR comportino restrizioni della
proprietà, la loro base legale è data dall’art. 32 NAPR, emanato dal
legislatore comunale nei limiti della competenza conferitagli dal diritto
cantonale e federale, con particolare riferimento agli art. 28 LALPT e 14-18
LPT.
4.2
Ciò premesso, va
precisato che la rinuncia ad attribuire una determinata area ad una specifica
zona di PR, rispettivamente il differimento di tale attribuzione è ammesso
dalla giurisprudenza federale solo a certe, severe condizioni.
Il provvedimento deve
infatti porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2
LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere
suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette,
definite nei loro tratti essenziali dagli art. 15, 16 e 17 LPT. La possibilità
offerta dall’art. 18 LPT di delimitare altre zone e segnatamente di non
attribuire a specifiche zone determinati comparti o di rinviarne l’azzonamento
dev’essere vista alla luce di quest'obbligo. Tutto il territorio deve avere una
destinazione chiara e definita: la costituzione di zone
residue
o di
riserva
può essere ammessa solo se sorretta da valide ragioni di natura pianificatoria.
4.2.1
La
zona residua
verrà
creata in quelle porzioni del territorio che per la loro dimensione, natura,
configurazione, qualità del suolo, ecc. non rientrano nella definizione di
nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbero ragionevolmente esservi
incluse. Si tratta ad esempio di scampoli di terreno, residuati da una
razionale suddivisione del territorio nelle diverse zone, i quali  non servono
per l’agricoltura, non si prestano all’edificazione né hanno funzione
protettiva. Il motivo della loro mancata inclusione in una zona ordinaria del
PR non sta nell’incertezza circa la loro definitiva destinazione, ma perché é
chiaramente escluso che possano esservi attribuiti. E’ questo il vero e proprio
territorio senza destinazione specifica
. Corrisponde suppergiù ai
terreni improduttivi della LE.
Pacificamente non è con
questo contenuto che è stata delimitata la zona senza destinazione specifica in
contestazione.
4.2.2
Più complessa e
problematica è la questione delle
zone di riserva
.
Si tratta per lo più di
zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione ma
momentaneamente tenute in riserva, nelle quali è intanto consentito solo l’uso
fin lì fattone, l’edificazione potendovi essere ammessa solo a titolo
eccezionale, a norma dell’art. 24 LPT, tenuto comunque conto della possibile
destinazione futura, da non pregiudicare.
Due possono essere
essenzialmente i motivi per creare una zona di riserva.
Il primo può risiedere
nell’
incertezza
circa l’evoluzione futura, sia demografica che edilizia:
un determinato comprensorio è di per sé atto all’edificazione ma non vi sono
elementi sufficientemente attendibili per ritenerlo verosimilmente necessario
all’edificazione nei prossimi quindici anni, anche se questa eventualità non
può essere scartata ed è in linea di massima auspicata. Può quindi essere utile
creare una zona d’attesa, non attribuendole nel frattempo una destinazione che
potrebbe entrare in conflitto con quella futura, eventuale.
Il secondo motivo è di
natura politico-insediativa. Nella grande maggioranza dei casi i comuni si
trovano difronte ad una zona edificabile largamente sovraddimensionata. Gli
scopi e i principi pianificatori fondamentali richiedono che venga ridotta.
Tuttavia una drastica amputazione non è spesso politicamente proponibile. Tra i
provvedimenti meno incisivi ma comunque utili allo scopo figura l’istituzione
di zone di riserva. Una parte del territorio, di per sé edificabile, viene
sottratta (temporaneamente) all’edificazione per eventualmente esservi ammessa
successivamente se, come è previsto,  l’evoluzione del fabbisogno lo
richiederà. L’area potenzialmente edificabile viene suddivisa in settori da
aprirsi in tappe successive all’edificazione. E’ la surricordata Baugebietsetappierung.
4.2.2.1
La giurisprudenza
federale ha ammesso già prima dell’entrata in vigore della LPT e quindi dell’art.
18 cpv. 2 la zona di riserva. Ha ritenuto che “
se il comune può limitare
l’area edificabile commisurandola al fabbisogno dei prossimi quindici anni può
anche scaglionarne nel tempo l’edificazione
” (DTF 104 Ia 131 consid. 4b,
pag. 141). “
Nell’ampia competenza di delimitare il territorio edificabile è
chiaramente compresa quella meno estesa di liberarlo in tappe successive
all’edificazione
” (DTF 108 Ia 33 consid. 3, pag. 36). “
La LPT non vieta
che cantone e comuni si sdebitino in più fasi
(in mehreren Schritten)
dell’obbligo di adottare il PR
” (DTF 110 Ib 265 consid. 4 pag. 267). Lo
scaglionamento (Etappierung) è stato considerato l’antidoto, in alternativa al dezonamento
(Auszonung), contro il sovraddimensionamento della zona edificabile. Una
semplice urbanizzazione per tappe, la cui anticipazione i proprietari possano
chiedere a loro spese, non consentirebbe di controllare altrettanto bene
l’evoluzione né di combattere con altrettanta efficacia il fenomeno
indesiderabile e antieconomico dell’edificazione sparsa (DTF 104 Ia 131 seg. consid.
4)
Non esclusa a priori dalla
giurisprudenza è inoltre la creazione di zone di riserva che, in aggiunta alla
zona edificabile prevista per i prossimi quindici anni, tengano libere da
precise destinazioni le aree presumibilmente occorrenti all’edificazione nel
periodo successivo. La condizione è che tali aree non siano già necessarie e da
urbanizzarsi nel periodo precedente. In questo caso si dà l’ipotesi dell’art.
15 lett. b LPT e le aree vanno incluse nella zona edificabile (DTF 110 Ia 53).
Questa ammissione in linea
di principio della zona di riserva non deve trarre in inganno. Come sopra
anticipato, la giurisprudenza federale usa criteri alquanto restrittivi nei
confronti di questo strumento. La tendenza è chiaramente di riconoscere la
compatibilità con l’obbligo di pianificare solo nei casi in cui il differimento
è dovuto all
’incertezza
sulla definitiva destinazione da
attribuire al comparto.
Alla luce di questo
principio non solo il Tribunale federale non ha ritenuto conforme al diritto
federale un azzonamento sotto condizione risolutoria (DTF 118 Ia 172), ma ha
inoltre precisato che “
se la zona edificabile contiene solo il territorio
già ampiamente edificato o che sarà verosimilmente necessario per
l’edificazione nei prossimi quindici anni, non è compatibile con l’art. 15 LPT
suddividerla in settori da aprirsi all’edificazione solo a seguito di nuovo azzonamento
o di analoga procedura. Ciò potrebbe comprimere artificialmente l’offerta di
terreni edificabili e paralizzare il mercato
” (DTF 112 Ia 155 consid. 2c).
La zona edificabile è dunque da tenere disponibile tutta intera per
l’edificazione. Ancora più esplicito il divieto in DTF 115 Ia 341: dopo aver
premesso che il differimento sine die della definizione delle zone di utilizzazione
del PR è incompatibile col dovere di pianificare dell’art. 2 LPT, il tribunale
federale ravvisa un simile rinvio nella provvisoria attribuzione ad una zona di
riserva, in occasione della prima adozione di un PR conforme alla LPT, di
terreni che, già edificabili secondo il precedente diritto, adempiono i
presupposti legali della zona edificabile, sono già ampiamente edificati e
presumibilmente occorreranno per l’edificazione nei prossimi quindici anni. “
La
giurisprudenza federale ammette il differimento della definitiva attribuzione
ad una specifica zona solo se v’è incertezza circa la sua futura utilizzazione
(DTF 112 Ia 158 seg., e 316 consid. 3b).
” Ritroviamo in DTF 118 Ia 165 seg.
consid. 3c pag. 173 lo stesso principio. Non è ammesso che il terreno
attribuito alla zona edificabile possa essere edificato solo a seguito di una
nuova procedura di azzonamento (Umzonungsverfahren) o di una procedura
equivalente.
“Ciò non significa,
afferma il Tribunale federale, che se sussistano incertezze non se ne debba tener
conto, ma lo si potrà fare solo se queste sono pianificatoriamente fondate.”
Così, avverte la somma istanza, nelle ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 LPT, che
consente di creare zone di PR per comprensori la cui utilizzazione non è ancora
determinata o in cui una determinata utilizzazione dev’essere ammessa solo più
tardi. Così inoltre nell’ambito della zona di pianificazione (art. 27 LPT), che
vieta interventi suscettibili di pregiudicare la pianificazione in via di
formazione. Altre incertezze, non determinate da motivi pianificatori, non
giustificano remore nell’adempimento del dovere di pianificare. Si consideri,
avverte il Tribunale federale, che “per sua natura la pianificazione è chiamata
a operare in un futuro per molti versi ancora oscuro, ch’essa contribuisce con
la sua azione a formare. Ora questa funzione può essere assolta unicamente da
una pianificazione vincolante, su cui il proprietario possa fare affidamento”
(DTF 118 Ia 165 consid. 3c, pag. 173, trad. ns).
4.3
Risulta da questo excursus
che, all’infuori dei casi in cui l’istituzione di una zona di riserva è dettata
dall’incertezza sulla destinazione da dare al comprensorio, incertezza non
superabile coi normali strumenti pianificatori, la giurisprudenza, specie
quella meno remota, tende a negare la legittimità del provvedimento. Se il
comprensorio risponde alla definizione dell’art. 15 LPT e non vi sono motivi
per attribuirlo di preferenza ad altra zona, se dunque non possono esservi
dubbi sulla sua destinazione, l’inclusione in zona di riserva non ha in linea
di principio motivo di essere (DTF 116 Ia 330).
Per poter nondimeno creare
una zona di riserva ai sensi dell’art. 18 cpv. 2 LPT (e delle corrispondenti
norme cantonali e comunali), come nel caso del comune che vuole distribuire nel
tempo la costruzione di una zona edificabile già prevedibile nella sua
estensione finale, occorrono ragioni pianificatorie pertinenti e importanti,
che prevalgano sull’obbligo di conferire subito una connotazione pianificatoriamente
chiara e definitiva a tutto il territorio comunale. Può qui essere rimandato al
già citato DTF 104 Ia 142: “
Non pare irragionevole di promuovere a breve
termine la concentrazione dell’edificazione nella zona edificabile definitiva,
vietando temporaneamente alla costruzione i terreni di seconda tappa fintanto
che ve ne sia di liberi nella prima
” (cfr. parimenti DTF 108 Ia 36 e 110 Ib
267). Ma, come già rilevato, nella ponderazione dei vari interessi in giuoco
cui una pianificazione seria non può sottrarsi (art. 3 OPT), bisogna tener
conto tra le diverse circostanze rilevanti che tale modo di procedere può
alterare il mercato, provocare un’artificiosa rarefazione dell’offerta, fare
pressione sui prezzi, creare ingiustificate disparità di trattamento. E’ dunque
semmai da usare solo laddove la situazione locale (configurazione orografica,
stato dell’edificazione e dell’urbanizzazione, ecc.) fornisce una chiara chiave
di ripartizione in comparti da subito edificare e altri da tenere in riserva,
sempre che questa suddivisione risponda a pertinenti motivazioni pianificatorie.
Una cosa è certa. La zona
di riserva non deve servire al comune per camuffare un dezonamento ritardato e
dilazionare così le indennità espropriative (cfr. DTF 110 Ia 53 consid. 4; 112 Ia
317). Altrettanto certo è che il comune non è liberato dall’obbligo di “
stabilire
le zone da delimitare in priorità
” (DTF 112 Ia 316)”. Non può ad es.
inserire nella zona di riserva un’area che appartiene per natura e vocazione
alla zona agricola e che come tale va subito attribuita. Né sotto le mentite
spoglie di una zona di riserva può in realtà mascherare una zona di protezione,
alle cui eventuali indennità di espropriazione tenti in tal modo di sottrarsi.
In questo senso DTF 116 Ia 330: “
Andererseits darf die Reservezone nicht auf
Kosten der Bau, -Landwirtschafts - oder Schutzzone ausgeschieden werden; die Reservezonierung
setzt ein bundesrechtskonforme Ausscheidung diesere Grundnutzungszonen voraus. Insbesondere
ist Land, das nach der gesetzlichen Vorschrift in die Bauzone gehöhrt, in eine Bauzone
und nicht in eine Reservezone einzuweisen
.
Per concludere, se non vi
sono stringenti motivi d’ordine pianificatorio per non  attribuire subito un
comparto ad una specifica zona di PR, sia per l’impossibilità di definirne
subito la destinazione (
incertezza
) sia perché pertinenti ragioni
inerenti alla pianificazione giustificano il differimento, il pianificatore
comunale deve prendere partito, fare le scelte che gli competono, attribuire il
comparto ad una zona regolamentare e non rifugiarsi nel silenzio pianificatorio,
nella sospensione del giudizio. Viola altrimenti il diritto federale che
proscrive una pianificazione a macchie di leopardo.
5.   In concreto
Il part. ____________RFD
____________, sezione di ____________, si trova in località “____________”, a nord-est
del nucleo di ____________, a valle della strada cantonale. Confina ad ovest
con la località ____________, posta sotto il nucleo di ____________,
partecipando con essa a formare la lunga striscia, serrata tra il bosco
sottostante e la sovrastante strada, che il PR assegna alla zona SDS. Pochi, in
essa, e sparsi gli edifici.
Quali i motivi di questo azzonamento?
Di sicuro non entra in
considerazione l’incertezza circa l’evoluzione futura, che giustamente non viene
invocata dal comune.
Neppure è ipotizzabile, in
concreto, l’intento di ridurre una zona edificabile che si ritenga sovraddimensionata,
confinando in un’area di parcheggio la parte esorbitante: i terreni interessati
non appartenevano alla zona edificabile e quindi non potevano esserne distolti.
Né, d’altra parte, risulta
che i terreni siano tenuti in riserva in considerazione dello sviluppo che si
prevede avverrà nel periodo successivo ai prossimi quindici anni (Bauentwicklungszone).
Tanto meno risulta,
infine, che tramite la zona di riserva il comune intenda procedere ad una
suddivisione per tappe della zona edificabile occorrente per i prossimi quindi
anni.
Risulta piuttosto dalla
sua presa di posizione ch’esso ritiene più che sufficiente l’area edificabile
prevista e non intenda allargarla ai fondi in discussione.
Anche il Consiglio di
Stato ritiene improponibile un’ulteriore estensione della zona edificabile e
ricorda che “il Comune dispone di un piano del paesaggio che dovrà essere
completato alla luce dei risultati che i vari studi specialistici nel frattempo
compiuti apporteranno. Questa richiesta è d’altronde contenuta nella
risoluzione n. ____________ del CdS. Non è pertanto da escludere che nei
comparti situati fuori dalla zona edificabile e che sono considerati dal piano
del paesaggio potranno essere in futuro specificate altre destinazioni.”
(risposta, pag. 7/8).
Da un lato è quindi
assodato che i terreni interessati non verranno immessi in zona edificabile,
dall’altro la loro sorte definitiva non è ancora decretata. Ma questa forma di
incertezza non può trovare espressione nel differimento ‘sine die’ della
pianificazione delle rispettive aree. Strumento deputato in quei casi, quando
la pianificazione è ancora in fieri e nell’attesa si vuole evitarne la
compromissione, è la zona di pianificazione, ma la sua durata è limitata e non
si può raggirare l’ostacolo rinunciando semplicemente a dare un assetto
definitivo a quella parte del territorio.
Se dunque il comune si
aspettava risultanze determinanti dal piano del paesaggio a loro salvaguardia
avrebbe dovuto istituire una zona di pianificazione. In caso contrario avrebbe
dovuto inserire i fondi interessati o in zona agricola o protetta o in una
delle altre zone previste dal PR, ma non soprassedere dal dare loro una
definitiva destinazione, sottraendosi così indebitamente all’obbligo di
pianificare.
Nella fattispecie
l’assegnazione dei terreni litigiosi alla zona SDS non si giustifica. La
risoluzione governativa che l’ha nondimeno approvata viola il diritto federale.
Questo TPT non può dunque che pronunciarne l’annullamento, su questo punto. Non
gli compete invece di stabilire a quale zona i fondi vadano assegnati: se
effettivamente alla zona edificabile o in quale altra. Questa competenza è
unicamente del comune.
6.
Per i motivi
anzidetti e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è
l’inevitabile conseguenza si rende superfluo verificare la sussistenza di un
interesse pubblico preponderante e del rispetto del principio di
proporzionalità
7.
Tasse e spese di
giustizia, ripetibili
Poiché il comune è
intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue
funzioni pubbliche va esente da spese e tasse di giustizia; dovrà invece
corrispondere fr. 1.000.- di ripetibili al ricorrente, assistito da avvocato.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
accolto
. Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui
approva l'inserimento del part. ____________ RFD ____________in zona SDS.
2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia. Il Comune verserà al ricorrente fr. 1'000.- a titolo di
ripetibili.
3.   Intimazione:                  -
Avv. _____.________.___
- Municipio di _______
-
Consiglio di Stato, ________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario