ti_gerichte · 90.1998.60 · 2001-07-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 27.07.2001 90.1998.60
Tessin Tribunale della pianificazione 27.07.2001 90.1998.60
Ticino Tribunale della pianificazione 27.07.2001 90.1998.60

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto
n.
90.1998.000_________
90.1998.000_________
Lugano
27 luglio 2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai
giudici:
Efrem
Beretta, presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sui ricorsi
1. __________ __________ __________
,
__________
,
2. __________ __________
, __________
contro
la risoluzione __________febbraio
1998 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale
del PR di __________ -__________;
viste
le osservazioni 15 maggio 1998 del Municipio di __________________ e 10 luglio
1998 del Consiglio di Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Nella
seduta del 22 aprile 1996, il Consiglio comunale di __________________ ha
adottato la revisione generale del locale PR. In particolare, oltre alla
riconferma dell'aspetto prevalentemente residenziale del suo territorio ed al
rafforzamento delle funzioni commerciali-amministrative, il comune ha
individuato le sue possibilità di sviluppo nel comparto a lago, posto a sud
della _________: analizzate le potenzialità turistico-ricreative delle vaste
superfici attualmente riservate ai _________, la revisione ne prevede una
massiccia riconversione in zone destinate alla residenza o all'insediamento di
infrastrutture turistico-alberghiere, e in aree pubbliche o para-pubbliche.
Completa tale assetto una rivalorizzazione delle superfici a lago, volta in
particolare a permettere al pubblico l'accesso alla riva.
b.
Con
ris. gov. 4 febbraio 1998, n° 508, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del PR, richiedendo tuttavia alcune modifiche e completazioni: in
particolare l'Esecutivo cantonale ha negato l'approvazione della zona parco
privato (ZPp), della zona residenziale alberghiera (RA), della zona
alberghiero-turistica (AT) e della zona APp a lago, nonché delle relative norme
d'applicazione (art. 26, 45 e 46 NAPR), esigendo l'elaborazione di una variante
che ridefinisca l'organizzazione territoriale del comparto a lago.
c.
Avverso
tale ordinamento, la _________ _________ SA (mapp. n° _________ RF) e _________
_________ (mapp. n° _________, _________, _________ e _________ RF) sono
insorte, con atto separato ma per gli stessi motivi, davanti al TPT, postulando
in via principale il ripristino della zona RA e, in via subordinata, una
modifica del suo perimetro come alla planimetria che allegano. In particolare,
secondo le ricorrenti, la decisione del Governo, oltre a rivelarsi
contraddittoria e indifferenziata, risulterebbe lesiva dell'autonomia del
comune e del principio della proporzionalità.
Il
Consiglio di Stato, in sede di risposta, ha chiesto la reiezione dei gravami,
mentre il comune, rimandando alle tesi contenute nel suo ricorso al TPT, ne ha
postulato l'accoglimento.
d.
In
data 21 settembre 1998 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in
contraddittorio, durante il quale è stata pattuita una sospensione della
procedura, riattivabile su istanza di parte.
Con
scritto 28 settembre 2000, intimato per conoscenza alle ricorrenti, il comune
ha chiesto che la procedura seguisse il suo corso.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
La competenza di questo tribunale è data
dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente
l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in
vigore il 1° ottobre 1992.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a),
i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal
15 marzo 1995).
In
concreto, la legittimazione attiva della _________ _________ SA e di _________
_________, giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT, è pacifica.
Presentati
nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
V
isto i
l medesimo fondamento di fatto, l
a congiunzione delle cause in un
unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm
.
2.   Autonomia
comunale
2.1
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione
federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il
diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o
in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole
latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è
ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese
usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio
(Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: "le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti".
Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.
2.2
Nella
sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la
pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi
pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione
cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente
con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per
approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi
insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al
comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio
(art. 37 LALPT).
Di
norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del
PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non
muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è
e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve
a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF 111 Ia
70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili
alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995
1P.82/1995 in re comune di __________
“quando la nuova regolamentazione può
essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una
lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti"
(cfr. sul tema: Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag.
55).
Nella
procedura che ci occupa, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, i
principi suesposti sono stati perfettamente ossequiati dal Consiglio di Stato,
il quale, constatata, per i motivi che verranno qui di seguito esaminati,
l'incompatibilità con la LPT e con il PD dell'assetto proposto con la revisione
per il comparto a lago, ha rinviato gli atti al comune, richiedendo
l'elaborazione di una variante.
3.   Comprensorio
a sud della _________
3.1
Il
comparto in oggetto si affaccia sulla rive del ___________________e sulla foce
della _________, risultando delimitato a nord dalla _________: la bellezza
paesaggistica, che lo contraddistingue, e la presenza di elementi naturali di
pregio, quale il bosco golenale lungo l'argine del fiume e lo splendido parco
protetto del _________, hanno motivato il suo inserimento in zona protetta C
dall'Ordinanza sulle __________di _________. Dal profilo delle utilizzazioni,
esso è caratterizzato dalla presenza di vaste aree contigue al lago, riservate
in prevalenza ai _________ (ca. 280'000 mq), dalle strutture del Centro
__________ __________ (_________) e da ampie superfici agricole di qualità. In
particolare, secondo il PR oggetto di revisione, il comparto è organizzato come
segue:
°    l'area
più a nord è suddivisa in Zona dei _________ (occupata dai _________
"_________", "_________" e "_________"), in Zona
R3 e, direttamente a contatto con la _________, in Zona artigianale;
°    la parte
centrale, limitrofa alla _________ del _________, è riservata al _________
(Zona sportiva particolare) e all'agricoltura;
°    la parte
più a sud è quasi interamente occupata dai _________ "_________",
"_________" e "_________"; l'area residua è attribuita alla
zona AP/EP (in prossimità dello svincolo _________) e alla zona agricola.
3.2
Come
accennato in narrativa, con la revisione il comune ha individuato le sue
possibilità di sviluppo proprio in questo comprensorio ed ha ritenuto
soddisfatte le premesse per una sua nuova impostazione pianificatoria, volta a
proporre un diverso concetto d'uso territoriale: analizzate le potenzialità
turistico-ricreative di tali superfici, la revisione postula quindi
"(…)
la riconversione d'uso di gran parte delle aree a lago alfine di accrescere la
fruibilità pubblica del lago e di dare una nuova immagine territoriale a tutto
il comparto (…). A ciò corrisponde un nuovo orientamento turistico, individuato
nella possibilità di ristrutturazione a medio-lungo termine delle aree di
_________, riducendole in superficie (dagli attuali 280'000 mq ca. a ca.
110'000 mq) a favore delle aree pubbliche, di nuove aree di carattere
turistico-alberghiero, creando le premesse per la realizzazione sostitutiva di
nuove infrastrutture ricettive alberghiere legate a prescrizioni edificatorie e
d'uso particolari (zone speciali con contenuti alberghieri); in questo contesto
alcune aree nei pressi del bagno pubblico sono state destinate a "zona
parco privato" per attività di svago e ricreazione"
(cfr.
Rapporto pianificatorio, p. 20). Il nuovo piano delle zone propone quindi il
seguente azzonamento:
°    ad
eccezione della zona agricola, istituita in prossimità della _________, l'area
più a nord viene interamente destinata a contenuti residenziali-alberghieri
(zona RA) e gravata verso il lago da una fascia di stacco inedificabile,
profonda ca. ml 35.00; la riva viene riservata per scopi pubblici e
para-pubblici (lido e aree di svago);
°    le
destinazioni d'uso della parte centrale del comparto rimangono sostanzialmente
immutate (zona agricola e sportiva speciale ZSP); tuttavia la zona ZSP viene
ampliata e suddivisa in "fascia principale d'edificazione" e in
"area rimanente";
°    a sud, la
Zona dei _________ viene ridimensionata e ridotta all'area occupata attualmente
dal _________ "_________"; la zona AP/EP viene leggermente ampliata a
scapito della zona agricola, e la superficie rimanente suddivisa in zona
alberghiero-turistica AT e in zona parco privato ZPp; la porzione di riva
adiacente la zona ZPp viene destinata a contenuti pubblici (spiaggia pubblica e
centro attività acquatiche) e para-pubblici (aree di svago).
Da
notare che la superficie complessiva, riservata alle nuove zone edificabili AT
e RA, è di ca. 22 ha. La revisione prevede inoltre la creazione di una
passeggiata a lago e lungo l'argine della _________ che, a partire dal ponte
ferroviario sul fiume, permette una visita ininterrotta delle varie zone
d'interesse naturalistico fino a raggiungere il territorio di Minusio.
3.3
Zone
AT e RA
3.3.1
I
motivi che hanno indotto il Governo a negare l'approvazione del nuovo
azzonamento si concentrano sostanzialmente sull'istituzione delle due nuove
zone residenziali alberghiere.
In
particolare, l'art. 45 NAPR, concernente la zona RA, prevede:
1.  E' ammessa:
°   l'edificazione
di costruzioni a più appartamenti con possibilità di inserimento di contenuti
commerciali fino ad un massimo del 20% della SUL,
°   l'edificazione
di costruzioni con contenuti parzialmente o esclusivamente alberghieri,
segnatamente alberghi, pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio
e gli appartamenti a disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in
grado di assicurare una rotazione d'utenza).
2.  La
trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi
che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona RA e
nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la
cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In
caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone
_________ decretate dal vecchio PR e per le altre zone le prescrizioni valide
per la zona R3, riservato un i.s. massimo di 0.5; l'autorizzazione per i nuovi
interventi edilizi è subordinata alla cessione gratuita al Comune delle
relative superfici APp.
3.  Nel
caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di
_________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente.
4.  Indice
di sfruttamento (valore massimo)          i.s. = 0.8
Bonus
per costruzioni esclusivamente alberghiere   0.2
5.  Altezza
massima delle costruzioni                 = ml 13.50
6.  Sono
auspicati i tetti piani. Per i tetti a falde la pendenza non può essere
inferiore al 30% e superiore al 50%.
7.  All'aperto
non è ammessa la formazione di aree di deposito.
8.  Vale
la quota minima di 198 mslm per le edificazioni.
Di
tenore analogo l'art. 46 NAPR, concernente la zona alberghiero-turistica AT, che
prevede:
1.  E' ammessa
l'edificazione di costruzioni a carattere alberghiero e turistico residenziale,
segnatamente:
°   alberghi,
pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio e gli appartamenti a
disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in grado di assicurare una
rotazione d'utenza)
°   residenze
secondarie
°   aziende
non moleste strettamente legate all'attività turistica.
La
SUL riservata alle residenze secondarie può occupare al massimo il 50% di
quella sfruttabile.
2.  La
trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi
che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona AT e
nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la
cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In
caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone
occupate da _________ (stato al 1.1.1995).
3.  Nel
caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di _________
sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente allo
sfruttamento delle possibilità edificatorie.
4.  Indice
di sfruttamento (valore massimo)          i.s. = 1.0
5.  Altezza
massima delle costruzioni: quota 239.50 mslm
6.  Regolamentazioni
particolari:
°   sono
auspicati i tetti piani; gli stessi devono essere arredati con superfici
pavimentate (lastricati di cemento o granito) o sistemate a verde;
°   la
pendenza dei tetti a falde non può essere inferiore al 30% e superiore al 50%.
7.  All'aperto
non è ammessa la formazione di aree di deposito.
3.3.2
Secondo
il Governo tale azzonamento non merita di venir approvato per svariate ragioni:
anzitutto l'impostazione di base contemplante una massiccia conversione dei
_________ risulterebbe molto discutibile: pur non escludendo a priori una certa
riduzione ed una loro parziale conversione in altre forme di alloggio
turistico, il Consiglio di Stato ritiene infatti che
" (…) Per valutare
la qualità delle diverse forme del turismo devono essere considerati, oltre
all'immediato rendimento finanziario, anche altri criteri come: l'effetto
diretto e indiretto per l'economia in generale e a media e lunga scadenza,
l'impatto ambientale, le esigenze d'uso del territorio, la compatibilità
sociale e culturale con la popolazione locale e la congruenza con la
potenzialità e le attrattività specifiche offerte da ogni singola regione.
Considerando tutti questi aspetti e ritenendo che i _________ siano ubicati,
dimensionati, sistemati e gestiti in conformità al contesto ambientale e
sociale e alle esigenze dei turisti, non rimane alcun motivo per una loro
squalifica generale"
(cfr. p. 20 della decisione
)
.
L'azzonamento proposto si rivelerebbe inoltre incompatibile con lo statuto di
zona C ai sensi dell'Ordinanza sulle _________ di _________ e trascurerebbe il
problema relativo all'esposizione al rumore provocato dal traffico sulla
_________ e dal vicino aerodromo di _________-_________ (la zona AT e parte
della zona RA risulterebbero situate entro la curva isofona corrispondente ad
un livello di rumore di Lr = 55 dB (A)). Osservando poi come la netta cesura
costituita dall'autostrada e dalla ferrovia escluderebbe un'integrazione
organica dei nuovi quartieri residenziali nel contesto urbanistico e sociale
del comune, il Governo ritiene che l'alta densità edilizia consentita e la
facoltà di realizzarvi indiscriminatamente residenze secondarie e primarie
risultino difficilmente conciliabili con lo scopo di incrementare un turismo
alberghiero di qualità e di conseguire un uso meno intensivo del territorio. In
conclusione, simili carenze, sommate all'
"(…)l'impossibilità di
programmare le diverse fasi di ristrutturazioni, impedirà la formazione di
insediamenti funzionali, omogenei ed armoniosi"
(cfr. p. 18 della
decisione
)
, provocando un irreversibile degrado paesaggistico.
Di
tutt'altro avviso le ricorrenti, che criticano tali motivazioni, ritenute
contraddittorie e indifferenziate, ed invocano una lesione del principio della
proporzionalità.
3.3.3
Analizzando nel dettaglio i contenuti della
revisione, occorre anzitutto rilevare che, nel sistema della LPT, il processo
pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione
del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il
PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati,
è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo
piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo
del territorio e si garantisce il coordinamento:
“delle pianificazioni
cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe
e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“
(art. 12 lett. b
LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale
(1980) statuisce che
"il Cantone ... attua una politica di
pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra
di loro coordinate"
. Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da
obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione
del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il
PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello
comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio.
Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona
edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per
il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità
col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per
i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del
comune (art. 24 LALPT).
3.3.4
Il 20 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha adottato
la scheda comprensoriale A., relativa al territorio del Piano di _________,
che, attraverso lo studio di base sul "Concetto di sviluppo per il Piano
di _________", mira a conseguire un riordino nell'organizzazione
territoriale ed un miglioramento della politica ambientale di questo
comprensorio, che possiede valenza strategica per tutto il Cantone. In sintesi,
l'Esecutivo cantonale ha inteso selezionare le utilizzazioni ammissibili e
auspicabili, coordinandole con gli obiettivi del PD e delle pianificazioni
locali. In quest'ambito sono stati considerati i mutamenti socio-economici e
tecnologici (trasformazione della realtà produttiva) e le grandi infrastrutture
previste sul Piano di _________ (Alp Transit) e le loro ripercussioni sulle
qualità ambientali e paesaggistiche del comprensorio.
In
questo contesto è stata individuata la particolarità del comparto posto a sud
della _________,
ritenuto
particolarmente idoneo all'insediamento di infrastrutture turistiche e definito
quale
"comprensorio
turistico-ricreativo a lago":
"Si tratta di aree prospicienti al
Parco la cui utilizzazione attuale potrebbe essere completata in funzione di
esigenze di ristoro e di svago (infrastrutture sportive, di ristoro, _________,
ecc). Gli interventi edificatori devono essere modesti e contenuti al minimo
indispensabile; le opere di sistemazione esterne devono considerare le funzioni
naturalistiche e paesaggistiche cui si rifà il Parco fluviale"
(cfr.
scheda A.1., p.to 6, stato del coordinamento: dato acquisito). Secondo il p.to
1, n° 6, della scheda settoriale A.10, punto in cui vengono elencati i principi
materiali per la revisione dei PR (stato del coordinamento: dato acquisito), in
questo comparto vanno promossi e coordinati nella forma meno conflittuale
possibile:
°   la
salvaguardia dei valori naturalistici del comprensorio, in particolare
dell'area protetta del _________, della riva lago e della fascia di contatto
con la zona B delle _________;
°   la
fruibilità pubblica della riva lago (acceso alle spiagge, completamento
passeggiata a lago da __________ fino alla __________ della _________);
°   gli
insediamenti turistici, le infrastrutture sportive e di
svago.
3
.3.5
Esaminando i nuovi contenuti del PR va anzitutto
rilevato che, malgrado gli scopi dichiarati di promozione
turistico-alberghiera, inerenti alle due nuove zone AT e RA, e malgrado la loro
denominazione ("alberghiero-turistica" e "residenziale
alberghiera"), la revisione permette nella zona AT uno sfruttamento
abitativo secondario per un massimo del 50% della SUL (cfr. art. 46 cpv. 1
NAPR) e, nella zona RA, uno sfruttamento residenziale primario senza limiti di
sorta (cfr. art. 45 cpv. 1 NAPR). Ciò significa che, in teoria, la zona RA
potrebbe venir adibita interamente all'insediamento di abitazioni, e quindi
utilizzata per scopi estranei al turismo. La stessa riflessione vale per la
zona AT: la destinazione a residenza secondaria non presenta infatti una
componente turistica abbastanza marcata per rientrare nel concetto di
"insediamento turistico" richiesto dal PD, ossia nel novero di quelle
opere che rispondono alle esigenze di diletto, svago e riposo dei visitatori
(cfr. in particolare scheda A.1., p.to 6, del PD). E ciò soprattutto se si
considera la consistente percentuale di SUL che potrebbe venir destinata a tale
uso.
Ora,
alla luce di quanto sinora esposto, tali destinazioni non meritano di venir
confermate perché si pongono in contrasto con le vocazioni strategiche
delineate dal PD per il comparto a lago (insediamenti turistici e infrastrutture
sportive e di svago), e ciò senza che il comune
abbia invocato motivi particolari e preponderanti
di carattere pianificatorio per discostarsene (DTF 119 Ia 367 consid. 4 e
rinvii). Inoltre, le ragioni che rendono inopportuna la destinazione residenziale,
ammessa dal comune nelle due zone, sono state ben individuate dal Governo, che,
valutando nel complesso l'azzonamento e il suo sfruttamento intensivo (zona RA:
i.s. = 0.8; h. max. = ml 13.5 - zona AT: i.s. = 0.1; h. max. = quota 239.5
mslm), rilevava:
"(…)
le conseguenze urbanistiche saranno quelle che nel comprensorio a lago si
formeranno due nuovi quartieri nettamente distaccati e separati tra di loro e,
soprattutto, dalle altre zone residenziali e dal centro del paese. La netta
cesura creata da due importanti assi di traffico (autostrada e ferrovia) tra i
nuovi quartieri e il resto del paese avrà degli effetti non solo formali, ma
anche funzionali e sociali che escluderanno un'integrazione organica nel
contesto urbanistico e sociale del comune"
. Va infine escluso, considerata l'estrema sensibilità
del comparto dal profilo naturalistico e paesaggistico, che un massiccio
insediamento residenziale possa corrispondere ad
"interessi pubblici,
manifestamente prevalenti"
(cfr. art. 7 cpv. 1 dell'Ordinanza per la
protezione delle _________ di _________, e rientrare quindi nei casi
eccezionali che permettono al Consiglio di Stato di derogare al divieto di
eseguire nel comprensorio costruzioni, ricostruzioni ed impianti di ogni genere
del genio civile e stradale (cfr. art. 2 lett. a) dell'Ordinanza), com'era
stato ammesso per la Zona R3 contemplata dal vecchio PR.
Per
tutti questi motivi, così come proposta, la destinazione
abitativa ammessa nelle due zone, sia essa primaria che
secondaria, non può in nessuno modo venir tutelata.
.
3.3.6
Per
quanto concerne le altre destinazioni previste nelle due zone (alberghi,
pensioni, apparthotel, aziende strettamente legate all'attività turistica), va
anzitutto ricordato che, ai sensi
dell'
art.
15 LPT, le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione già
edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Nel caso concreto,
salvo le motivazioni di carattere generale,
riportate sopra al considerando 3.2, il Rapporto pianificatorio e gli atti che
lo accompagnano sono totalmente privi dei dati concreti, delle prognosi e dei
calcoli tecnici, atti a giustificare il dimensionamento delle zone AT e RA
nonché la loro impostazione urbanistica, e di conseguenza a dimostrare la
necessità di invadere tali aree per realizzare le previste strutture
turistiche: manca la quantificazione del fabbisogno attuale di posti riservati
al turismo, sia per rapporto alle strutture esistenti che rispetto a quelle
auspicate dal comune, come pure la quantificazione dello stesso fabbisogno per
rapporto alle previsioni di sviluppo del comune e della Regione. Non va infatti
perso di vista che, in base al PD, il comparto presenta peculiarità che lo
distinguono sensibilmente dalle altre zone riservate alle attrezzature
turistiche, poiché atto a soddisfare un bisogno regionale. Il tema
dell’insediamento turistico-alberghiero possiede quindi una valenza sovracomunale,
che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro.
Scarsamente attendibili risulterebbero di conseguenza le proiezioni basate su
rilevazioni statistiche attinenti alla sola realtà comunale.
Nella
fattispecie fa inoltre difetto un'approfondita analisi di mercato, che delinei
le diverse tipologie alberghiere e le loro specifiche esigenze, e che reperisca
nel comprensorio i posti più favorevoli al loro insediamento, soprattutto dal
profilo dell'impatto sul paesaggio, delle ripercussioni legate al traffico al
loro interno e dell'esposizione all'inquinamento fonico provocato dalla
_________ e dall'aerodromo. Non esiste poi un piano che calcoli gli spazi
necessari per le varie strutture alberghiere, preveda l’ubicazione delle opere
e calcoli, anche in modo approssimativo, l’area necessaria, nonché gli spazi e
le eventuali soluzioni intermedie occorrenti per gestire la fase transitoria di
coesistenza con i _________. Per intanto, in assenza di strumenti che indichino
le necessarie linee direttive e forniscano collaudati elementi di giudizio, è
arduo stabilire se l'impostazione pianificatoria delle due zone è sostenibile e
se il loro dimensionamento è corretto. Unica indicazione circa l'entità delle
opere previste è quella relativa al potenziale insediativo (cfr. p. 34 e 35 del
Rapporto e allegato A.7). Tuttavia, dal profilo pianificatorio, tali dati si
rivelano insufficienti, in quanto menzionati senza ulteriori commenti e quindi
sprovvisti di una base di calcolo verificabile.
3.3.7
Merita quindi piena condivisione quanto
espresso dal Governo in sede di risposta, ossia che:
"Determinante per
la non approvazione delle zone RA e AT era comunque l'inopportunità di alcuni
obiettivi che stanno alla base dell'assetto e dell'uso territoriale voluto dal
Comune (…) e, soprattutto, l'inadeguatezza di talune misure d'attuazione e la
totale mancanza di una programmazione e strutturazione delle riconversioni
prospettate. Questi difetti sono stati ulteriormente aggravati
dall'incostituzionalità delle due norme principali che dovevano regolamentare
l'edificazione delle zone contestate
(cfr. art. 45 cpv. 2 e art. 46 cpv. 2
NAPR, n.d.R)
"
. E a proposito dell'obiettivo relativo alla
riconversione dei _________:
"E' sottinteso che tali conversioni non
devono essere solo limitate nella loro estensione, ma anche localizzate e
programmate nei loro termini di attuazione e dimensione, facendo riferimento a
un concetto ben preciso che garantisca uno sviluppo organico e armonioso di
tutto il comprensorio. Una pianificazione che, seppure condizionata da alcuni
parametri edificatori prestabiliti, lascia praticamente la piena libertà ai
proprietari dei fondi di decidere sul come, dove, quando e quanto verrà
edificato, e ciò per un'area complessiva di 22 ha con una contenibilità teorica
di oltre 4'000 unità insediative, difficilmente può assicurare un'utilizzazione
funzionale e misurata del suolo (…)"
.
3.3.8
Alla
luce di tutte queste circostanze, il dimensionamento delle due zone AT e RA non
appare quindi come il risultato di un calcolo analitico, ma il frutto di una
valutazione complessiva, per così dire "di massima". A prescindere da
un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone tuttavia
che la realizzazione della varie strutture turistiche e alberghiere richieda
effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. Come detto,
la risposta non può essere positiva. Non si vede in effetti come si possa
creare un’unica grande zona AT, risp. RA, onnicomprensiva e indifferenziata, in
cui troveranno posto tutta una sequela di strutture turistiche (_________
esistenti, alberghi, pensioni, ecc.), senza precisarne, vista oltretutto la
sensibilità delle superfici dal profilo naturalistico e paesaggistico, né
l'entità né l'ubicazione. La previsione è decisamente troppo vaga e
indeterminata. Il contestato azzonamento non poggia quindi su una valida base
pianificatoria e non appare per intanto sorretto da un sufficiente interesse
pubblico.
3.3.9
Per
concludere, alla luce delle considerazioni fin qui svolte, appare evidente che
l'azzonamento proposto per il comparto non si giustifica sotto il profilo
pianificatorio, risultando per intanto prematuro. Spetterà al comune rivederlo,
emendandone le carenze sopra evidenziate, in particolare ridefinendo, sulla
base di approfonditi studi pianificatori e di mercato, le aree edificabili
riservate alle sole strutture turistiche, inglobando il discorso in un'ottica
sovracomunale e coinvolgendo possibilmente nella procedura anche il comune di
__________, il cui territorio limitrofo alla zona RA è pure inserito dal PD nel
"comprensorio turistico ricreativo a lago" e nel comparto C
dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di _________. In base alle
risultanze verrà poi fissato l'esatto dimensionamento delle zone edificabili,
stabiliti parametri edificatori adeguati, esaminata la compatibilità
dell'azzonamento con la legislazione vigente in materia di protezione
dell'ambiente, e localizzata l'area riservata alla riconversione dei _________,
programmandola nei termini di attuazione e dimensione.
Al
proposito non si può non rilevare come per la zona RA, che presenta attualmente
svariate utilizzazioni e situazioni peculiari (impianti balneari e _________;
zona artigianale, occupata in prevalenza dalle costruzioni della __________
__________; una decina di residenze, poste ad ovest della zona agricola),
bisognerà considerare maggiormente le caratteristiche, lo sviluppo e le attuali
necessità di tali aree, differenziando se del caso i parametri edilizi,
nell'ottica di armonizzare la stato attuale con il futuro assetto
pianificatorio.
Riflessioni
analoghe valgono anche per la zona AT, sulla cui superficie sorgono
attualmente, oltre ai _________, un vasto complesso industriale e quattro
edifici adibiti alla residenza: oltre a quanto già indicato sopra, nell'ambito
del riesame dell'assetto pianificatorio andrà valutato se inglobare nel
perimetro di zona le aree destinate a "parco privato" ZPp, la cui
funzione e condizioni d'uso non sono desumibili dalle NAPR, ma di cui si
intuisce una correlazione e/o complementarità con la zona AT.
Anche
le zone APp a lago, se si dimostrano perfettamente in sintonia con quanto
previsto dal PD in merito alla fruibilità pubblica della riva, andranno
riesaminate nella loro forma giuridica. Infatti quanto previsto dagli art. 45
cpv. 2 e 46 cpv. 2 NAPR, ossia la loro cessione gratuita al comune in caso di
nuovi interventi edilizi, risulta in palese contrasto con l'art. 26 Cost. e con
il principio della parità di trattamento.
4.
Visto quanto precede, le richieste
avanzate con i ricorsi sia a titolo principale che subordinato non possono
venir accolte.
Le
spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza. Poiché il comune è
comparso in causa senza successo per motivi attinenti alla sua funzione, e non
per tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde dal prelievo di tassa e
spese di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli
applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   I
ricorsi sono
respinti
.
2.   Le
spese e la tassa di giudizio sono poste a carico della _________ _________ SA e
di _________ _________ in ragione di fr. 500.-- (cinquecento) ciascuna
.
3.   Intimazione:                   -
_________ _________ SA,
_________
-
_________ _________, _________
-
Municipio di __________________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona
Tribunale della
pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario