ti_gerichte · 39.2003.14 · 2003-09-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.04.2004 39.2003.14
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.04.2004 39.2003.14
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 07.04.2004 39.2003.14

Sentenza o decisione senza scheda

Raccomandata
Incarto n.
39.2003.14
RS/DC
/sc
Lugano
7 aprile 2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo,
presidente,
Raffaele Guffi,
Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris
, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 20 ottobre 2003
di
__________
rappr. da: __________
contro
la decisione del 24 settembre 2003
emanata da
Cassa di comp. AVS __________,
6903 Lugano 3 Stazione
in materia di assegni di famiglia
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Il 24
settembre 2003 la Cassa di assegni familiari __________ ha preso nei confronti
di __________ la seguente decisione formale:
"
Ci riferiamo al suo scritto del 17 giugno 2003
concernente la domanda di assegni familiari del signor __________ e con la
presente le comunichiamo che il diritto per __________ non può essere accordato
in quanto, in base all'art. 2 cpv. 2 lett. c della legge assegni familiari
valida dal 1. gennaio 2003, l'assegno è corrisposto unicamente al genitore
biologico.
Con l'entrata in vigore della nuova legge, 1.
gennaio 2003, non sussiste di conseguenza il diritto agli assegni familiari per
il figlio del coniuge.
Nel caso specifico il signor __________ non
risulta essere il padre biologico di __________. Pertanto è unicamente la madre
che può rivendicare il diritto a percepire gli assegni del caso in cui svolga
un'attività salariata." (Doc. _)
1.2.   Contro
questa decisione l'assicurato ha fatto inoltrare un tempestivo ricorso al TCA.
La sua
patrocinatrice chiede il versamento dell'assegno di base per __________ anche
dopo il 1° gennaio 2003 e rileva:
"
(…)
1.   Fino
all'entrata in vigore il 1.1.2003 della revisione della Legge sugli assegni
famigliari, il ricorrente ha regolarmente percepito dalla sua Cassa gli assegni
famigliari per la figlia di primo letto di sua moglie, __________.
Prove:  si
richiama l'intero incarto dalla Cassa __________; testi; perizia.
2.   A
seguito dell'entrata in vigore della modifica della legge, tale diritto è
scomparso.
Con
decisione del 24.9.2003 la Cassa ha confermato l'assenza del diritto basando il
rifiuto sulla modifica della legge.
Prove:  c.s.
3.   La
decisione di formulare ricorso alla predetta decisione è dettata dal fatto che
essa risulta arbitraria in quanto a __________ viene negata una prestazione
alla quale avrebbe diritto se il suo padre biologico fosse presente.
Nel
presente caso, il signor __________, pur non essendo il padre biologico e
nemmeno adottivo di __________, esplica, finanziariamente come affettivamente,
la stesa funzione del padre biologico, che nella fattispecie è assolutamente
assente.
Egli è
una presenza fissa e certa per __________, costituisce la sua figura paterna ed
essendo salariato, appare giusto che possa beneficiare degli assegni famigliari
che sono stati concepiti per aiutare le famiglie con figli.
__________ viene così
penalizzata due volte: dalla sorte in quanto privata del padre biologico; dalla
legge in quanto, pur considerando il nostro cliente suo padre a tutti gli
effetti, non è stata adottata da quest'ultimo e non può beneficiare delle
prestazioni accordate dalla legge.
Non è
nemmeno ammissibile che all'età di __________ si chieda al ricorrente di porre
in atto la procedura di adozione solo per avere diritto ad una prestazione che
sino al 31.12.2002 gli era elargita.
In questo
senso, ritenuto il risultato scioccante al quale giunge l'applicazione della
Legge sugli assegni famigliari, la decisione qui impugnata appare
arbitraria." (Doc. _)
1.3.   Nella sua
risposta del 31 ottobre 2003 la Cassa propone di respingere il ricorso e
osserva:
"
(…)
Il signor __________, è alle dipendenze
dell'Albergo __________ a __________.
Fino al 31 dicembre 2002, in base alle
disposizioni all'epoca in vigore, ha regolarmente percepito gli assegni
familiari per la figlia __________, nata il 18 febbraio 1994, e per __________,
nata il 18 febbraio 1984 e figlia della moglie.
Essendo le stesse disposizioni state modificate a
decorrere dal 1. gennaio 2003, tutti i salariati occupati presso datori di
lavoro affiliati alla nostra Cassa di compensazione, hanno dovuto presentare
una nuova domanda per l'ottenimento degli assegni familiari. Cosa che il signor
__________ ha regolarmente presentato il 28 maggio 2003 (cfr. doc. _).
Mentre il versamento dell'assegno è stato
regolarmente autorizzato per la figlia __________ (cfr. doc. _), per la
signorina __________, con decisione del 24 settembre 2003, oggetto della
presente risposta, è stato rifiutato.
Contro quest'ultima decisione, il signor
__________, ha presentato ricorso direttamente al Tribunale cantonale delle
assicurazioni - Lugano, assumendo che, pur non essendo padre biologico di __________,
esplica finanziariamente la stessa funzione del padre biologico o adottivo e
che, come tale, possa beneficiare degli assegni familiari.
Nel presente caso, ci si deve riferire in
particolare all'art. 2 lett. c della LAF, con il quale si determina che
titolare del diritto all'assegno è il genitore e che genitore è considerato
quello biologico.
Conseguentemente, con la decisione impugnata, la
Cassa, attenendosi a quanto previsto dalle nuove disposizioni, valide dal 1.
gennaio 2003, secondo le quali, gli assegni familiari sono riconosciuti al
genitore biologico, ha rifiutato il diritto.
Nella fattispecie, __________ non è figlia del
signor __________ ma di __________, cittadino __________. Ininfluente è inoltre
il fatto che la signorina __________ abbia modificato il proprio nome.
La decisione della Cassa sarebbe stata
sostanzialmente diversa se per la signorina __________, il signor __________
potesse vantare un vincolo di filiazione o l'avesse accolta in vista di
un'adozione (art. 3 cpv. 1 lett. a e b LAF)." (Doc. _)
1.4.   Il 26
gennaio 2004 sono state sentiti l'assicurato, __________ della __________,
rappresentante del ricorrente, e __________ della Cassa di compensazione AVS
__________.
Inoltre
si è proceduto all'esame della teste, avv. __________ responsabile del servizio
giuridico dell'IAS.
In tale
occasione è stato redatto un verbale di udienza di cui si riferirà, per quanto
occorra, in seguito (Doc. _).
1.5.   Come
concordato durante l'udienza del 26 gennaio 2004, il 29 gennaio 2004 la __________
ha trasmesso al TCA copia della sentenza di divorzio tra __________ e
__________ e della convenzione relativa agli effetti accessori del divorzio
(cfr. doc. _).
1.6.   In ossequio
a quanto richiesto dal giudice delegato in sede di udienza, la Cassa assegni
familiari __________, il 2 febbraio 2004, ha inoltre indicato:
"
(…)
·
Tra
le domande ricevute nel corso del 2003, tendenti ad ottenere l'autorizzazione a
percepire l'assegno di famiglia, 12 sono state respinte perché i richiedenti
non erano i genitori naturali dei figli per i quali si richiedeva l'assegno.
·
Nel
corso del 2003 sono stati inoltre riscontrati 4 casi di doppi versamenti per
assegni di famiglia che tuttavia non sono da ricondurre alla casistica della
procedura che ci concerne." (Doc. _)
1.7.   L'avv.
__________, il 5 febbraio 2004, sempre in riferimento all'udienza testimoniale
del 26 gennaio 2004 ha rilevato:
"
(…)
Devo anzitutto precisare che alla domanda
dell'avv. __________, riportata a pag. 2 del verbale 26 gennaio 2004, ebbi in realtà
a rispondere che, in effetti, fattispecie di doppio versamento vennero
riscontrate da parte della nostra Cassa; precisai però di non poter dire se
questi fossero riferiti alla specifica casistica di cui alla causa in oggetto
(figlio del coniuge).
Quanto trascritto sul succitato verbale non è,
quindi, relativamente a questo punto, del tutto completo.
Ciò premesso, come da sua ordinanza, ho assunto
informazioni presso il competente servizio della nostra Cassa cantonale per gli
assegni familiari.
La signora __________, che è attualmente capo di
questo servizio e che è attiva nello stesso da oltre dieci anni mi ha indicato
di non poter riferire di casi specifici di doppio versamento per lo stesso
figlio (al genitore e al nuovo coniuge). Un controllo in questo settore non
sarebbe infatti stato pensabile, proprio perché le oltre 30 casse per gli
assegni familiari che esercitano in Ticino non dispongono di una banca-dati
comune, risp. condivisibile. A ciò si aggiunga il fatto che le casse per gli
assegni familiari chiamate ad applicare la legge ticinese sono confrontate con
problemi di coordinamento intercantonale, ritenuto che la titolarità del
diritto (nuovo coniuge o genitore) può variare da un Cantone all'altro, a
seconda della legge applicabile.
In conclusione, non si può sostenere che il
problema del doppio versamento sia effettivo: questo è però sicuramente
ipotizzabile, per i motivi già illustrati in occasione dell'udienza
testimoniale 26 gennaio 2004 e per l'ulteriore motivo illustrato sopra."
(Doc. _)
1.8.   I doc. _
sono stati inviati per conoscenza alla Cassa di compensazione AVS __________
(cfr. doc. _).
I doc. _
e _ sono invece stati spediti per conoscenza alla __________ Protezione
giuridica (cfr. doc. _).
1.9.   Pendente
causa il TCA ha posto alla Cassa di compensazione AVS __________ e alla Cassa
cantonale assegni familiari il seguente quesito:
"
vi invitiamo a comunicarci, relativamente
all'attribuzione dell'assegno ordinario (assegno di base e per giovani in
formazione o invalidi), la prassi da voi applicata fino al 31 dicembre 2002,
ossia fino all'entrata in vigore, il 1° gennaio 2003, della prima revisione
della LAF che ha abrogato l'art. 8 Reg.LAF (Figlio del coniuge), nei casi in
cui il genitore con il quale il figlio coabitava svolgeva un'attività
dipendente a tempo parziale, mentre il suo nuovo coniuge era salariato a tempo
pieno. Più precisamente vogliate indicare chi percepiva l'assegno ordinario
nell'ipotesi appena descritta." (Doc. _)
Il 12
febbraio 2004 la Cassa di compensazione AVS __________ ha risposto:
"
(…)
Nei casi in cui il genitore con il quale il
figlio coabitava svolgeva un'attività a tempo parziale e il suo nuovo coniuge a
tempo pieno, l'assegno familiare doveva essere richiesto dal genitore naturale.
In base all'art. 21 cpv. 3 Reg. LAF, se
l'attività del richiedente aggiunta a quella del suo nuovo coniuge
raggiungevano il grado di occupazione a tempo pieno, l'assegno era corrisposto
interamente al genitore naturale in applicazione, per analogia, all'art. 18
LAF.
Si verificava inoltre se l'altro genitore
naturale non beneficiava già a sua volta dell'assegno familiare.
Il nuovo coniuge, avrebbe avuto diritto a
percepire l'assegno familiare unicamente nel caso in cui il genitore che
coabitava con il figlio non era salariato (art. 8 del Reg. LAF)." (Doc. _)
La Cassa
cantonale assegni familiari, il 20 febbraio 2004, ha, in particolare
comunicato:
"
(…)
Secondo l'art. 18 cpv. 1 e 2 della Legge sugli
assegni di famiglia (LAF - in vigore fino al 31 dicembre 2002), la persona che
esercita solo accessoriamente o parzialmente un'attività salariata ha diritto
ad un assegno calcolato in proporzione alla durata effettiva delle prestazioni
lavorative prestate (cpv. 1).
Essa ha diritto ad un assegno intero, se la sua
attività, aggiunta all'attività salariata dell'altro genitore, raggiunge almeno
il grado di un'occupazione a tempo pieno (cpv. 2).
L'art. 21 cpv. 1 e 3 del Regolamento (Reg. LAF -
in vigore fino al 31 dicembre 2002) precisa: se l'attività salariata dei due
genitori non raggiunge globalmente un'occupazione a tempo pieno, l'assegno è
proporzionale alla somma del grado d'occupazione dei due genitori (cpv. 1).
Se il genitore ed il suo coniuge hanno, entrambi,
un'attività salariata, per la determinazione dell'importo dell'assegno si
applica, per analogia, l'art. 18 LAF (cpv. 3).
Nel caso illustrato, il genitore sarebbe stato
presumibilmente riconosciuto titolare del diritto (la titolarità del diritto
all'assegno poteva essere riconosciuta al coniuge, unicamente se nessuno dei
genitori esercitava un'attività salariata, secondo quanto disposto dall'art. 8
Reg. LAF - in vigore fino al 31 dicembre 2002) mentre l'importo dell'assegno,
sarebbe stato commisurato alla somma dei gradi d'occupazione del genitore e del
nuovo coniuge (ritenuto che questi esercitava la sua attività salariata a tempo
pieno, con qualsiasi grado d'occupazione avesse esercitato la sua attività il
genitore, l'assegno sarebbe stato riconosciuto al 100%). (…)" (Doc. _)
1.10.   I doc. _ e _
sono stati inviati alla Cassa di compensazione AVS ___________ per conoscenza
(cfr. doc. _).
Mentre i
doc. _, _, _ e _ sono stati trasmessi alla _________ Protezione giuridica per
conoscenza con la facoltà di presentare eventuali osservazioni entro 5 giorni
(cfr. doc. _).
in
diritto
2.1.   La Legge
cantonale sugli assegni di famiglia dell'11 giugno 1996, in vigore, per quanto
concerne le disposizioni relative agli assegni di base e di formazione, fino al
31 dicembre 2002, prevedeva quanto segue all'art. 2:
Titolare del diritto all'assegno di famiglia è il
genitore. (cpv. 1)
E' considerato genitore dalla legge il genitore
naturale, adottivo, affiliante e biologico. (cpv. 2)
Secondo
l'art. 3:
"
L'assegno di famiglia è riconosciuto per il
figlio proprio o adottivo, nonché per il figlio del coniuge e per l'affiliato.
(cpv. 1)
Il diritto all'assegno si estingue alla fine del
mese di cessazione del rapporto di filiazione, di affiliazione o di decesso del
figlio. (cpv. 2)
Sono riservate le condizioni particolari previste
dalla legge. (cpv. 3)
L'art. 8
del Regolamento della legge sugli assegni di famiglia enunciava:
"
Se il figlio coabita con uno dei suoi genitori e
con il coniuge di questo, è titolare del diritto all'assegno quest'ultimo se,
cumulativamente:
a) è salariato;
b) i genitori non sono
salariati."
La Legge
sugli assegni di famiglia dell'11 giugno 1996 (LAF) è stata oggetto di
modifiche che sono state adottate dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr.
53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) e sono entrate in vigore, per quanto
riguarda gli assegni di base e di formazione, il 1° gennaio 2003. I nuovi
disposti concernenti gli assegni integrativi e di prima infanzia sono invece in
vigore dal 1° febbraio 2003 (cfr. BU 55/2002 del 24 dicembre 2002 pag. 489
segg.; BU 3/2003 del 31 gennaio 2003 pag. 24 segg.).
Il nuovo
art. 2 LAF stabilisce che:
Titolare del diritto all'assegno di famiglia è il
genitore. (cpv. 1)
E' considerato genitore:
a) il genitore con il quale il figlio ha un
vincolo di filiazione ai sensi del Codice civile svizzero;
b) il futuro genitore adottivo;
c) il genitore biologico. (cpv. 2)
Ai sensi
del nuovo art. 3 LAF:
L'assegno di famiglia è riconosciuto:
a) per il figlio con il quale esiste un vincolo di filiazione ai sensi del
Codice civile svizzero;
b) per il figlio accolto
in vista di adozione. (cpv. 1)
Il diritto all'assegno si
estingue alla fine del mese di cessazione:
a) del vincolo di
filiazione;
b) di decesso del figlio;
c) del rapporto
instauratosi con il figlio accolto in vista di adozione. (cpv. 2)
Sono riservate le
condizioni particolari previste dalla legge. (cpv. 3)
Come
emerge da quanto appena esposto, con la modifica legislativa è stato
innanzitutto eliminato l'esplicito riferimento all'adozione, poiché considerato
discriminatorio, ritenuto che i figli adottivi sono interamente assimilati sul
piano giuridico ai figli naturali. Il legislatore ha così scelto di menzionare
semplicemente l'esistenza di un vincolo di filiazione in virtù del CCS.
Inoltre è
stato abrogato il riferimento al genitore affiliante, sostituito con la più
precisa locuzione di "futuro genitore adottivo". Infatti i genitori
che accolgono il figlio in vista di una procedura di adozione (art. 264 segg.
CCS), anche internazionale, devono essere titolari del diritto all'assegno,
visto che, a differenza dei genitori affilianti, sono tenuti per legge al
mantenimento del minorenne che accolgono (cfr. Messaggio relativo alla prima
revisione della legge sugli assegni di famiglia del 18 dicembre 2001, p.to 4.1.1).
Infine il
Parlamento ha abrogato la titolarità del diritto agli assegni ordinari (di base
e di formazione) per il figlio del coniuge (cfr. il nuovo art. 3 cpv. 1 LAF che
non fa più menzione del figlio del coniuge e il nuovo art. 8 Reg.LAF che ha
tutt'altro tenore del precedente e si riferisce alla forma della designazione
del genitore che ha diritto in via prioritaria all'assegno di base).
2.2.   Nella
presente fattispecie, applicando puntualmente le disposizioni legali appena
enumerate (cfr. consid. 2.1.), il versamento dell'assegno di base o di
formazione andrebbe effettivamente soppresso a partire dal 1° gennaio 2003.
Al
riguardo va sottolineato che secondo i principi generali del diritto, ai fatti
le cui conseguenze giuridiche sono in discussione, si applicano le norme in
vigore al momento in cui questi fatti si realizzano (cfr. DTF 129 V 1 consid.
1.2.; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3; SVR 2003 IV Nr. 25 consid. 1.2.; SVR
1998 ALV Nr. 12, consid. 1 pag. 37 e DTF 122 V 34, consid. 1, pag. 36 e riferimenti;
cfr. pure SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 208; DTF 123 V 25, consid. 3, pag. 28 e DTF
123 V 133, consid. 2b, pag. 135).
Generalmente,
inoltre, è esclusa la retroattività di una norma.
La
giurisprudenza federale (sviluppata in relazione all'art. 4 v. Cost. fed. il
cui tenore è stato sostanzialmente ripreso dall'art. 8 della Cost. fed. in
vigore dal 1° gennaio 2000) ammette la retroattività solo qualora la stessa sia
stata esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto,
appaia che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo,
non comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata per
motivi degni di nota e non leda diritti acquisiti (cfr. DTF 122 V 408 consid.
3b/aa, DTF 120 V 329 consid. 8b e sentenze ivi citate; cfr. pure Andreas Auer /
Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II,
Les droits fondamentaux, Ed. Staempfli, Berna 2000, pag. 644, n. 1395-1396).
Dalla
retroattività
propria
, che si riferisce a norme che si applicano a fatti
terminati prima dell'adozione della nuova normativa, va distinta la
retroattività
impropria
, che è invece permessa, a meno che esista una
disposizione transitoria contraria o dei diritti acquisiti vi si oppongano.
Questa evenienza è data allorquando il nuovo diritto produce effetti solo dopo
la sua entrata in vigore, anche se si applica a fattispecie esistenti prima
della sua entrata in vigore, oppure quando il nuovo diritto si applica a
fattispecie durevoli non limitate nel tempo (cfr. RDAT II-1998, N. 13t, pag.
308, in particolare il consid. 5.5.1 a pag. 311; SVR 1996 IV Nr. 71 pag. 207
segg.; DLA 2002 pag. 250 segg.).
A
proposito di quanto appena esposto, il Tribunale federale delle assicurazioni
(TFA), in una decisione non pubblicata del 30 agosto 1999, nella causa CC. F-O
contro A.C. e TCA, H 178/99, ha, in particolare, rilevato che:
"
(…)
b) Secondo la giurisprudenza, un disposto ha
effetto retroattivo quando, in sede di applicazione di nuovo diritto, è fatto
riferimento ad eventi situati nel passato e conclusi prima dell'entrata in
vigore di esso diritto. La giurisprudenza, nell'ambito dell'applicazione
dell'art. 4 Cost., ammette la retroattività solo qualora la stessa sia stata
esplicitamente predisposta oppure, tenuto conto del senso del disposto, appaia
che essa sia stata chiaramente voluta, abbia effetti moderati nel tempo, non
comporti inaccettabili disparità di trattamento, sia giustificata per motivi
degni di nota e non leda diritti acquisiti (DTF 122 V 408 consid. 3b/aa, 120 V
329 consid. 8b e sentenze ivi citate).
Vi è retroattività impropria quando il
nuovo diritto esplica i suoi effetti su fatti precedenti solo per il periodo
posteriore alla sua entrata in vigore, vale a dire quando la nuova norma di
diritto disciplina uno stato di fatto che, insorto vigente il vecchio diritto,
si manifesta ancora oltre la modifica del disciplinamento giuridico (DTF 124
III 271 consid. 4e, 122 V 124 consid. 3b/dd, 122 V 8 consid. 3a, 408 consid
sb/aa e sentenze ivi citate.
(…)." (cfr. STFA del 30 agosto 1999 in re
CC. F-O, H 178/99, consid. 2b, pag. 3)
In una
sentenza del 19 marzo 2002 nella causa B., pubblicata in DLA 2002 pag. 250
segg., il TFA ha ribadito questi principi:
"
4.- a) Selon les principes généraux, auxquels se
sont référés les premiers juges, l'on applique, en cas de changement de règles
de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait
qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF
126 V 166 consid. 4b, 123 V 135 consid. 2b, 121 V 100 consid. 1a et la
jurisprudence citée; Moor, Droit adminis- tratif, vol. I, 2e éd., p. 170). Leur
application ne soulève pas de difficultés en présence d'un événement unique,
qui peut être facilement isolé dans le temps. En présence d'un état de choses
durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit
est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire
(rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité
proprement dite, en principe inadmissible (ATF 123 V 135 consid. 2b, 122 V 408
consid. 3b/aa, 121 V 100 consid. 1a; SVR 1998 AlV n° 13 p. 39 consid. 2a; Moor,
op. cit., p. 173; G. Müller, in : Commentaire de la Constitution fédérale, art.
4 n° 74; Grisel, Traité de droit administratif, p. 149 sv.; Imboden/Rhinow,
Schweize- rische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I no 16 B III; Kölz,
Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
Nel caso
concreto sotto l'egida della vecchia LAF, ossia fino al 31 dicembre 2002, al
ricorrente è stato erogato l'assegno ordinario, oltre che per sua figlia
__________ (18.10.1994), nata dal matrimonio con _______________, anche per la
figlia della moglie, ___________ (18.2.1984).
Dal 1°
gennaio 2003, con l'entrata in vigore della nuova LAF, l'assegno di formazione
per ___________ è stato soppresso. L'assicurato sostiene di averne ancora
diritto.
Il TCA
constata che non ci troviamo tuttavia confrontati con un avvenimento unico,
bensì con uno stato di fatto duraturo non ancora concluso al momento
dell'entrata in vigore della nuova LAF che ha modificato l'art. 3 cpv. 1 LAF e
del relativo Regolamento che ha abrogato l'art. 8 Reg. LAF.
La nuova
LAF non contempla inoltre una norma di diritto transitorio che prevede
l'applicazione del diritto previgente alle fattispecie durature sorte prima
dell'entrata in vigore della medesima e che continuano a esplicare effetti
anche successivamente al nuovo diritto (l'art. 74 cpv. 1 LAF infatti enuncia
unicamente che il diritto previgente si applica alle vertenze sorte prima
dell'entrata in vigore della legge).
Infine va
segnalato il principio, applicabile per analogia anche nell'ambito degli
assegni di famiglia di diritto cantonale, secondo cui nel diritto federale
delle assicurazioni sociali non sussiste un diritto acquisito, e quindi un
diritto inalienabile, a una prestazione o all'importo di questa, a meno che la
legge lo preveda espressamente (cfr. SVR 2003 IV Nr. 33; DTF 124 V 271).
In
particolare un diritto acquisito a una rendita corrente di pari importo dopo
una modifica legislativa esiste solo se la normativa in questione contempla una
simile garanzia (cfr. DTF 112 V 395; DTF 108 V 119 consid. 5).
Nessun
disposto della v.LAF, né della nuova prevede che gli assicurati che sono al
beneficio di assegni di famiglia fruiscono di diritti inalienabili, per cui non
sussiste un diritto acquisito alle prestazioni erogate sulla base della v.LAF.
A
decorrere dal 1° gennaio 2003, ai casi in cui, come nell'evenienza concreta,
venivano già erogati in precedenza degli assegni di famiglia, per valutare se,
per il periodo posteriore a tale data, doveva essere o meno ancora riconosciuto
il diritto agli assegni devono, quindi, essere applicate le norme della nuova
LAF e del relativo Regolamento (retroattività impropria): ora, come visto (cfr.
consid. 2.1.), il nuovo art. 3 LAF non riconosce più il diritto all'assegno per
il figlio del coniuge.
2.3.   Nel suo
ricorso l'assicurato ritiene arbitraria la decisione emessa dalla Cassa di
compensazione AVS __________ il 24 settembre 2003, con la quale gli è stato
negato, a far tempo dal 1° gennaio 2003, l'assegno di base per la figlia della
moglie, non essendone il padre biologico (cfr. consid. 1.1.; doc. _).
Essa
discriminerebbe senza ragione questo tipo di famiglie ricostituite, dove il
genitore biologico è assente dalla vita del figlio (cfr. consid. 1.2.; doc. _).
Il TCA è
dunque chiamato a esaminare se la norma della LAF, puntualmente applicata dalla
Cassa, è conforme alla Costituzione federale.
L'art. 73
cpv. 2 Cost. del Cantone Ticino del 14 dicembre 1997, in vigore dal 1° gennaio
1998, prevede del resto che i Tribunali non possono applicare norme cantonali
contrarie al diritto federale o alla Costituzione cantonale.
Secondo
l'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale, in vigore dal 1° gennaio 2000:
"
tutti sono uguali davanti alla legge".
Il cpv. 2
dell'art. 8 precisa invece che:
"
Nessuno può essere discriminato, in particolare
a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della
posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o
politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche."
L'art. 7
cpv. 1 della Costituzione del Cantone Ticino enuncia:
"
Nessuno deve subire svantaggio o trarre
privilegio per motivi di origine, razza, posizione sociale, convinzione
religiosa, filosofica, politica o stato di salute."
L'art. 7
Cost. cant. non contiene comunque più garanzie per il cittadino rispetto
all'art. 8 Cost. fed. (cfr. Messaggio concernente la revisione totale della
Costituzione cantonale del 4 luglio 1830 del 20 dicembre 1994, N. 4341, p.to II
ad art. 7).
Secondo
costante giurisprudenza, il principio dell'uguaglianza ancorato nell'art. 8
Cost.fed. vincola il legislatore cantonale e comunale.
Sotto
questo profilo violano l'art. 8 Cost.fed. - oltre agli atti legislativi che non
hanno un motivo serio o oggettivo, o che appaiono privi di senso o scopo -
quelli che fanno delle distinzioni inammissibili, che non trovano cioè alcuna
corrispondenza nelle diversità della fattispecie che la disciplina norma­tiva
vuole regolare, e quelli che - all'opposto - omettono di fare delle
distinzioni, laddove la diversità delle circostanze da sottoporre alla norma
impone, invece, di distinguere e che danno luogo quindi a una parificazione
inammissibile (DTF 124 V 163; DTF 111 Ia 326 consid. 6; 109 Ia 327 consid. 4;
108 II 114 consid. 2b; 107 Ib 182 consid. 5a, 301; 100 Ia 75/76 consid. 4b).
Per
ammettere una violazione dell'art. 8 Cost., occorre tuttavia che la distinzione
fatta dal legi­slatore appaia insostenibile, rispettivamente, nel caso inverso,
che appaia insostenibile il rifiuto di distinguere: tra questi due estremi
l'art. 8 Cost. lascia infatti al legislatore cantonale e comunale una notevole
libertà, che gli consente ora di porre l'accento su tratti e su elementi comuni
di due fattispecie, per trat­tarle alla stessa maniera, ora di dare peso invece
agli elementi che le distinguono per sottoporle a un regime differenziato (cfr.
STCA del 4 giugno 1998 nella causa S., 39.1998.18; RDAT II-1998 pag. 28 seg.;
RDAT II-1999 pag. 155 seg.; STF 19.11.1986 in causa C.L.P., non pubbli­cata;
STCA 3.1.1994 nella causa L.G.; J.L. Duc - P.Y. Greber, "La portée de
l'article 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale"
in RDS 1992 II 473 seg. (573-576)).
In una
sentenza del 12 novembre 1996 pubblicata in DTF 122 I 343 e in RAMI 1997 pag.
15 seg., il Tribunale federale ha inoltre ricordato che:
"
Die
Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten
verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und
Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des
Willkürverbots der Gestaltungsfreiheit (BGE 121 I 102 E. 4a S. 104, mit
Hinweisen)." (RAMI 1997 pag. 22-23 = DTF 122 I 349)
In una
sentenza del 30 ottobre 1997 pubblicata in S.J. 1998 pag. 473 seg. il TF ha
ancora precisato:
"
Les recourants invoquent l'art. 4 Cst. Ils se
plaignent de violations des principes de interdiction de l'arbitraire et de
l'égalité de traitement.
Les principes susmentionnés déduits de l'art.
4 Cst. sont étroitement liés. Un arrêté de portée générale est arbitraire
lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni
but. Il viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 123 II 16 consid. 6a p. 26 et la jurisprudence citée).
L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire,
consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière
semblable ou inversement (Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit
fiscal, RDS 1992, vol.
II p. 145 ss, n. 44, p.
178)." (pag. 476-477).
Il
Tribunale federale in una sentenza dell'11 luglio 2003 nella causa X.,
pubblicata in DTF 129 I 265, in cui ha sancito l'incostituzionalità di una
regolamentazione cantonale che attribuiva al padre il diritto al pagamento
degli assegni familiari per i figli in caso di diritti concorrenti di coniugi
esercitanti un'attività lucrativa, ha osservato:
"
(…)
3.2  Auch wenn dem Gesetzgeber bei der Verfolgung
gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel ein weiter
Gestaltungsspielraum zusteht (
BGE
124 I 297
E. 3b S. 299
;
121 I 102
E. 4a S. 104
;
110 Ia 7
E. 2b S. 13 f.), verletzt ein Erlass das Rechtsgleichheitsgebot,
wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in
den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht
nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe
seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die
ungerechtfertigte Gleich-bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache
bezieht (
BGE
129 I 1
E. 3 Ingress S. 3
;
124 I 297
E. 3b S. 299
;
123 II 16
E. 6a S. 26). (…)" (DTF129 I 265 consid. 3.2.)
Su questo
tema si ricorda l'art. 11 cpv. 2 lett. c) del Messaggio del Consiglio di Stato
relativo alla prima revisione della legge sugli assegni di famiglia del 18
dicembre 2001 che, riguardo alla titolarità dell'assegno ordinario, prevedeva
che
"ha diritto in via prioritaria, nel caso in cui entrambi i genitori
coabitano con il figlio e a parità di grado di occupazione, il padre",
poi corretto dal Gran Consiglio, che ha seguito il Rapporto della Commissione
della gestione e delle finanze (cfr. Rapporto dell'11 giugno 2002, pag. 4,
5,26) e ha introdotto un nuovo art. 11 cpv. 2 lett. b) del seguente tenore:
"
Ha diritto in via prioritaria:
(…)
b)                                                                        se
entrambi i genitori coabitano con il figlio, il genitore da essi
designato".
In una
sentenza del 25 febbraio 2003 nella causa H., T., eredi di W. (C290/00),
pubblicata in DTF 129 V 327, il TFA, decidendo che nella misura in cui
subordina all'esercizio di una attività soggetta a contribuzione dopo il
pensionamento l'adempimento del periodo di contribuzione delle persone che,
optando per una prestazione di vecchiaia della previdenza professionale anziché
per una prestazione di uscita, si sono fatte pensionare volontariamente e
anticipatamente, l'art. 12 OADI è conforme alla legge e alla Costituzione, ha
precisato:
"
(…) Die vom Bundesrat verordnete Regelung
verstösst allerdings dann gegen das in Art. 9 BV verankerte Willkürverbot, wenn
sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt odere sinn- oder zwecklos
ist, bzw. gegen das in Art. 8 Abs. 1 BV festgeschriebene Gebot der
rechtsgleichen Behandlung, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt, oder Unterscheidungen
unterlässt, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 128 II
40 Erw. 3b, 252 Erw. 3.3, 128 IV 180 Erw. 2.1, 128 V 98 Erw. 5a, 105 Erw. 6a,
je mit Hinweisen; RKUV 2002 Nr. KV 196 S. 11 Erw. 3c/aa mit Hinweisen; zur
Anwendbarkeit der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen neuen Bundesverfassung
in vor diesem Zeitpunkt erlassene Verfügungen betreffenden Verfahren BGE 126 V
71 Erw. 4a mit Hinweis).
(…)
4.5 Es stellt sich indessen die Frage, ob die in
Art. 12AVIV
erfolgte Umschreibung des von dieser
speziellen Regelung betroffenen Personenkreises gegen das
Gleichbehandlungsgebot oder das Willkürverbot und damit gegen die
Bundesverfassung verstösst. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass die
Differenzierung zwischen verschiedenen Gruppen vorzeitig Pensionierter im
Grundsatz nicht zu beanstanden ist. Vielmehr ist sie - abgesehen davon, dass
das Gleichbehandlungsprinzip auch gebietet, in den relevanten Punkten
Ungleiches ungleich zu behandeln (
BGE
129 V 111
Erw. 1.2.2, 127 I 192 Erw. 5 Ingress, 209 Erw. 3f/aa, 125 I 4
Erw. 2b/aa, 178 Erw. 6b) - durch den
Art. 13 Abs.
3 AVIG
zugrunde liegenden Zweck der Sicherung der
Vermittlungsfähigkeit (vgl.
BGE
126 V 397
Erw. 3b/bb) und die Botschaft, wonach diese Delegationsnorm die
Rechtsgrundlage dafür bildet, dass "unter Umständen" auf dem
Verordnungsweg für vorzeitig Pensionierte strengere Anforderungen an die
vorgängige Beitragspflicht gestellt werden können (BBl 1980 III 563),
vorgezeichnet. Dabei ist eine Unterscheidung nach dem Grund der vorzeitigen
Pensionierung sinnvoll. Sie ist im Übrigen schon in der Delegationsnorm
angelegt, nachdem der Gesetzgeber, wie die zitierten Materialien zeigen, davon
ausgegangen ist, dass sich die Frage, ob der gleichzeitige Bezug von
Altersleistungen der beruflichen Vorsorge und Arbeitslosenentschädigung
gerechtfertigt ist, für einen bestimmten Personenkreis nicht nach der Höhe der
Leistungen beurteilt. (…)" (DTF 129 V 330; 332-333 consid. 4.1. e 4.5.)
Infine in
una sentenza del 27 novembre 2003 nella causa N. (B 40/03), pubblicata in DTF
130 V 18, l'Alta Corte ha osservato:
"
(…)
5.2 Selon la jurisprudence déduite de l'
art. 8 Cst
. (art. 4 al. 1 aCst.), le règlement
d'une institution de prévoyance viole le principe de l'égalité de traitement
lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances,
c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique
et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (cf.
ATF
127 V 255
sv. consid. 3b, 126 V 52 sv. consid. 3b). (…)" (DTF 130 V 31
consid. 5.2.)
2.4.   Nel
Messaggio relativo alla prima revisione della legge sugli assegni di famiglia
del 18 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha così illustrato le ragioni della
modifica di legge:
"
Per l’attuale art. 3 cpv. 1 LAF l’assegno di
famiglia è riconosciuto altresì per il "figlio del coniuge".
Da un’analisi storica si rileva che la titolarità
del diritto ad un assegno familiare per il "figlio del coniuge" era
già nota dalle precedenti legislazioni sugli assegni di famiglia.
La Legge cantonale sugli assegni familiari ai
salariati del 22 luglio 1953 considerava quali figli che davano diritto alla
prestazione soltanto
"i figli legittimi, naturali, adottivi, a
condizione che il salariato provveda totalmente o almeno in parte preponderante
al loro mantenimento"
(art. 7 cpv. 1 LAF del 1953); il relativo
regolamento di applicazione istituiva invece una vera titolarità del diritto
per il "figlio del coniuge"; recitava l’art. 7 di tale regolamento:
"Sono
parificati ai figli di cui all’art. 7 della LAF, i figli del coniuge, o altri
minorenni, a condizione che l’avente diritto all’assegno provveda totalmente o
almeno in parte preponderante al mantenimento".
Nel Messaggio del Consiglio di Stato relativo alla
Legge sugli assegni familiari del 24 settembre 1959 il diritto agli assegni per
il "figlio del coniuge" era contemplato all’art. 12 cpv. 1 ed ammesso
a condizione che il nuovo coniuge salariato provvedesse, in modo preponderante,
al mantenimento
.
Nella versione rivista da parte della Commissione del
Gran Consiglio, la disposizione era stata trasportata all’art. 14 cpv. 1, con
una formulazione leggermente diversa, e meglio:
"Sono equiparati ai
figli quelli del coniuge e così pure gli altri minorenni, quando il salariato
provvede in modo regolare e preponderante al loro sostentamento".
In
occasione della seduta conclusiva del 24 settembre 1959, il Parlamento
cantonale aveva approvato senza commenti il testo dell’art. 14 cpv. 1 proposto
dalla Commissione speciale del Gran Consiglio. Venne inoltre approvato, senza
modifiche o commenti, l’art. 15 LAF, che prevedeva una sorta di
"sostituzione dell’avente diritto", in caso di decesso del padre e
della madre (art. 15 cpv. 2), nel caso in cui l’avente diritto all’assegno
fosse stato permanentemente inabile al lavoro in misura superiore al 50% (art.
15 cpv. 5) e, infine, qualora il padre, la madre vedova, divorziata, separata o
nubile cui incombeva l’onere di mantenimento (in sostanza, quello che sarebbe
stato prioritariamente il titolare del diritto) non avessero avuto la qualità
di salariato (art. 15 cpv. 6); in tutti i casi il riconoscimento del diritto
era subordinato al fatto che il nuovo avente diritto avesse provveduto in modo
regolare e preponderante al mantenimento del minorenne che dava diritto alla
prestazione.
L’art. 14 cpv. 1 della LAF 1959 subì una modifica
redazionale il 20 dicembre 1977, contestualmente all’entrata in vigore del
nuovo diritto di filiazione: in effetti nel testo in vigore fino al 31 dicembre
1997 il riferimento esplicito al "figlio del coniuge" non si ritrova
più; la titolarità del diritto per il "figlio del coniuge" era quindi
determinata conformemente alle norme generali di cui al succitato art. 15.
Nell’attuale legislazione, il diritto all’assegno
per il "figlio del coniuge" non pone più la specifica condizione del
mantenimento regolare e preponderante; in virtù dell’attuale art. 8 Reg. LAF il
nuovo coniuge può essere titolare del diritto se è salariato, se vive (cioè
coabita) con il "figliastro" e se (entrambi) i genitori
non
sono salariati. Sull’importo dell’assegno è applicabile il principio generale
sancito dall’attuale art. 18 cpv. 1 LAF, per il quale l’importo dell’assegno è
rapportato al suo grado di occupazione. In sostanza, il nuovo coniuge - anche
nella legge attuale - subentra quale "sostituto" dei genitori,
allorquando a questi non può essere conferita la titolarità del diritto perché
nessuno dei due è salariato; come detto sopra, da parte del nuovo coniuge non
viene però (più) richiesto che egli provveda in modo regolare e preponderante
al mantenimento del suo "figliastro".
Questo Consiglio di Stato propone di abrogare la
titolarità del diritto agli assegni ordinari per il "figlio del
coniuge".
Questa titolarità del diritto ha creato diverse
difficoltà di tipo amministrativo: in effetti, visto che la titolarità del
diritto al nuovo coniuge può essere conferita soltanto a condizione che i due
genitori - che sono i prioritari potenziali titolari del diritto - non siano
(entrambi) salariati, non è sempre facile determinarne lo statuto
professionale. In effetti, allorquando uno dei due genitori si è reso
irreperibile e, quindi, non se ne conosce la professione (addirittura, in
taluni casi, nemmeno il luogo di residenza), per la competente Cassa per gli
assegni familiari diviene impossibile procedere al riconoscimento del diritto
al nuovo coniuge senza incorrere in un eventuale arbitrio.
In secondo luogo, siamo del parere che il fatto
di mantenere la titolarità del diritto al nuovo coniuge avrebbe implicato di
dover conferire la titolarità del diritto anche al nuovo partner convivente
(non coniugato): ciò che avrebbe creato ulteriori difficoltà di tipo
amministrativo nell’accertamento del diritto.
Ci si è d’altronde chiesti se non fosse stato
possibile conferire la titolarità del diritto in via prioritaria al nuovo
coniuge e non ai genitori, risp. al genitore al quale il figlio non è stato
affidato; questo Consiglio di Stato è però arrivato alla conclusione che una
tale soluzione non fosse concepibile, perché è ai genitori (e non al nuovo
coniuge) che incombe, in via prioritaria, l’onere di mantenimento dei figli ed
è quindi più corretto che il diritto agli assegni ordinari competa loro in via
prioritaria; né si sarebbe potuto pensare di reintrodurre il concetto del
mantenimento regolare e preponderante conosciuto dalla precedente legislazione
sugli assegni familiari, che avrebbe ancora aumentato il carico amministrativo
per le Casse per gli assegni familiari chiamate ad autorizzare il riconoscimento
del diritto alla prestazione.
Va infine detto che le Casse professionali per
gli assegni familiari che sono state consultate in occasione della procedura di
consultazione non hanno sollevato obiezioni in merito alla proposta abrogazione
della titolarità del diritto per il "figlio del coniuge".
Si propone di modificare l’attuale art. 3 LAF nel
senso sopra descritto. Sarà, conseguentemente, da abrogare la relativa norma
del regolamento di applicazione (art. 8 Reg. LAF)."
(cfr. Messaggio citato p.to 4.2.1)
Il tema
che qui ci occupa è stato oggetto di un'interrogazione parlamentare del 26
marzo 2003 formulata dal granconsigliere ____________, alla quale il Consiglio
di Stato, il 1° luglio 2003, ha così risposto:
"
con la sua interrogazione del 26 marzo 2003
chiede di ripristinare il diritto all’assegno di base e per giovani in
formazione o giovani invalidi anche per il figlio del coniuge, proponendo al
Consiglio di Stato di ripristinare il vecchio articolo 8 del regolamento della
legge sugli assegni di famiglia.
Le rispondiamo che il regolamento è stato
modificato a seguito dell’adeguamento dell’art. 3 della legge sugli assegni di
famiglia. La nuova versione, votata dal Gran Consiglio il 26 giugno 2002, ed
entrata in vigore il 1. gennaio 2003, non riconosce più il diritto agli assegni
per il figlio del coniuge.
Il messaggio 5189 del Consiglio di Stato del 18
dicembre 2001, riguardante la prima revisione della legge sugli assegni di
famiglia, indicava al punto 4.2.1 (figlio del coniuge), in modo dettagliato ed
esaustivo i motivi che hanno reso necessario questo adeguamento. Ripercorriamo
queste considerazioni.
Il precedente art. 3 cpv. 1 LAF riconosceva
l’assegno di famiglia anche per il figlio del coniuge. Tra l’altro, il diritto
all’assegno familiare per il figlio del coniuge era già riconosciuto dalle
precedenti legislazioni sugli assegni di famiglia. In questo senso, la legge
cantonale sugli assegni familiari ai salariati del 22 luglio 1953 considerava
quali figli che davano diritto alla prestazione soltanto
"i figli
legittimi, naturali, adottivi, a condizione che il salariato provveda
totalmente o almeno in parte preponderante al loro mantenimento"
(art.
7 cpv. 1 LAF del 1953); il relativo regolamento di applicazione istituiva
invece una vera titolarità del diritto per il figlio del coniuge; recitava
l’art. 7 del regolamento:
"Sono parificati ai figli di cui all’art. 7
della LAF, i figli del coniuge, o altri minorenni, a condizione che l’avente
diritto all’assegno provveda totalmente o almeno in parte preponderante al
mantenimento".
Nel messaggio del Consiglio di Stato relativo alla
legge sugli assegni familiari del 24 settembre 1959 il diritto agli assegni per
il figlio del coniuge era contemplato all’art. 12 cpv. 1 ed ammesso a
condizione che il nuovo coniuge salariato provvedesse, in modo preponderante,
al mantenimento. Nella versione rivista da parte della Commissione del Gran
Consiglio, la disposizione era stata trasportata all’art. 14 cpv. 1, con una
formulazione leggermente diversa, e meglio:
"Sono equiparati ai figli
quelli del coniuge e così pure gli altri minorenni, quando il salariato
provvede in modo regolare e preponderante al loro sostentamento".
Il
riconoscimento del diritto era in ogni modo subordinato al fatto che il nuovo
avente diritto avesse provveduto in modo regolare e preponderante al
mantenimento del minorenne che dava diritto alla prestazione.
Con la legge dell’11 giugno 1996, il diritto
all’assegno per il figlio del coniuge non pone più la specifica condizione del
mantenimento regolare e preponderante; in virtù del precedente art. 8 del
regolamento di applicazione della legge sugli assegni di famiglia il nuovo
coniuge può essere titolare del diritto se è salariato, se vive (cioè coabita)
con il "figliastro" e se (entrambi) i genitori non sono salariati.
L’importo dell’assegno è definito dal principio generale sancito dall’art. 18
cpv. 1 LAF, per il quale l’importo è commisurato al grado di occupazione. In
sostanza, il nuovo coniuge – in virtù della legge precedente – subentrava quale
"sostituto" dei genitori, allorquando a questi non poteva essere
conferita la titolarità del diritto perché nessuno dei due era salariato. Al
nuovo coniuge non veniva, come in passato, richiesto che egli provvedesse in
modo regolare e preponderante al mantenimento del suo "figliastro".
Il Consiglio di Stato ha proposto, con la prima
revisione della LAF, di abrogare la titolarità del diritto agli assegni
ordinari per il figlio del coniuge. Il Gran Consiglio, su proposta della
Commissione della gestione e delle finanze, ha accettato la proposta.
Questa titolarità del diritto ha creato diverse
difficoltà di tipo amministrativo. Non era facile determinare lo statuto
professionale (salariato o meno), perché la titolarità del diritto al nuovo
coniuge poteva essere conferita soltanto a condizione che i due genitori non
fossero entrambi salariati. Se uno dei due genitori si rendeva irreperibile e
non se ne conosceva la professione (addirittura, in taluni casi, nemmeno il
luogo di residenza), per la competente cassa per gli assegni familiari
diventava impossibile riconoscere il diritto al nuovo coniuge senza incorrere
in un eventuale arbitrio.
Il mantenimento della titolarità del diritto al
nuovo coniuge avrebbe poi implicato di dover conferire la titolarità del diritto
anche al nuovo partner convivente (non coniugato); ciò avrebbe creato ulteriori
difficoltà di tipo amministrativo nell’accertamento del diritto.
Ci si è d’altronde chiesti se non fosse stato
possibile conferire la titolarità del diritto in via prioritaria al nuovo
coniuge e non ai genitori, rispettivamente al genitore al quale il figlio non è
stato affidato. Il Consiglio di Stato, con il messaggio del 18 dicembre 2001, è
però arrivato alla conclusione che questa soluzione non fosse concepibile, perché
è ai genitori (e non al nuovo coniuge) che incombe, in via prioritaria, l’onere
di mantenimento dei figli secondo il diritto civile; è quindi più corretto che
il diritto agli assegni ordinari spetti loro in via prioritaria. Né si sarebbe
potuto reintrodurre il concetto del mantenimento regolare e preponderante
conosciuto dalla precedente legislazione sugli assegni familiari, che avrebbe
ancora aumentato il carico amministrativo per le casse per gli assegni
familiari chiamate ad autorizzare il riconoscimento del diritto alla
prestazione.
Preso atto dell’organizzazione in materia e
considerato che la modifica del regolamento della legge sugli assegni di
famiglia discende dal cambiamento della legge approvata dal Gran Consiglio, il
Consiglio di Stato non può aderire alla richiesta dell’interpellante intesa a
ripristinare il vecchio articolo del regolamento." (cfr. Risoluzione del
CdS N. 2933)
In data
23 giugno 2003 il medesimo deputato ha inoltrato un'iniziativa parlamentare del
seguente tenore:
"
M
odifica dell'art. 3 della legge sugli assegni di famiglia (eliminare
la penalizzazione illogica per alcune famiglie ricostituite)
L'assegno di famiglia è una prestazione sociale
in denaro a sostegno degli oneri del figlio e degli oneri familiari (vedi art.
1 della legge).
Ora, il Consiglio di Stato in data 17 dicembre
2002 ha proceduto alla modifica dell'art. 8 del regolamento legge assegni di
famiglia, che aveva il seguente tenore:
"Se il figlio coabita con uno
dei suoi genitori e con il coniuge di questo, è titolare del diritto
all'assegno quest'ultimo se, cumulativamente: a) è salariato; b) i genitori non
sono salariati."
L'abolizione di questa norma deriva a sua volta
da una modifica dell'impostazione della legge assegni di famiglia, passata
inosservata nel dibattito parlamentare, ed ha comportato a decorrere dal 1°
gennaio 2003 la perdita del diritto all'assegno di base e per giovani in
formazione o invalidi per alcune famiglie ricostituite, il che costituisce
certamente una discriminazione illogica.
Segnaliamo due esempi recenti di cui abbiamo
avuto conoscenza.
Caso 1:
famiglia ricostituita formata da marito e moglie
entrambi stranieri. La signora ha un figlio dal precedente marito defunto, che
era cittadino colombiano. L'attuale marito, pur provvedendo economicamente al
sostentamento della moglie e del figlio di primo letto della moglie, dal 1°
gennaio 2003 ha perso il diritto all'assegno di famiglia; la moglie lavora come
dipendente al 20% e pertanto la famiglia riceve un assegno figlio al 20%.
Caso 2:
famiglia ricostituita formata da un ticinese e da
una cittadina divorziata sudamericana con due figli di primo letto, la quale
non riceve alimenti dall'ex marito, nullatenente residente in Brasile. Il
cittadino ticinese lavora al 100% quale dipendente e sostiene economicamente la
famiglia, ma dal 1° gennaio 2003 ha perso il diritto agli assegni figli; la
moglie casalinga non ha diritto agli assegni figli. La famiglia non percepisce
più alcun assegno figlio.
Con la presente iniziativa parlamentare si
chiede quindi di porre rimedio a questa incongruenza con la completazione
dell'art. 3 della legge sugli assegni di famiglia con un nuovo capoverso:
"Nei casi di famiglie ricostituite, è
pure titolare del diritto all'assegno il coniuge del genitore del figlio che coabita
con loro, se, cumulativamente: a) il coniuge è salariato; b) i genitori del
figlio non sono salariati a tempo pieno.
La presente modifica entra in vigore con
effetto retroattivo al 1.1.2003."
L'iniziativa
parlamentare non è ancora stata evasa dal Gran Consiglio.
Davanti
al TCA l'avv. ___________ ha esposto quanto segue in merito alla modifica
legislativa:
"
La teste conferma di essere stata una delle
persone che ha preparato la revisione della LAF.
Per quanto concerne la Cassa cantonale, la modifica
di legge ha comportato la soppressione dell'assegno per circa 120 famiglie. Per
le altre casse non ho dei dati.
Su questo argomento dopo l'entrata in vigore
della legge vi è stata un'interrogazione del 6 marzo 2003, a cui il Cds ha
risposto il 1 luglio 2003. Vi è poi stata una iniziativa parlamentare elaborata
il 23 giugno 2003. Questa iniziativa è stata trasmessa alla Commissione della
Gestione, la quale deve rispondere entro 18 mesi, ritenuto che il CdS non ha
preso posizione. Il termine scade il 22.12.2004. Posso riferire che il 20
gennaio 2004 io e l'avv. ____________ siamo stati sentiti dalla Commissione
della Gestione, che deve evadere diverse iniziative in questo settore e che
intende farlo il più presto possibile. Il relatore della Commissione è il sig.
___________.
Nel corso dell'incontro è stato anche chiesto
quando deciderà il Tribunale e io ho risposto che non lo so, ma che il
Tribunale evade queste cose abbastanza in fretta.
La proposta di abrogare questa titolarità è
scaturita all'interno di uno dei due gruppi di lavoro che hanno preparato la
revisione della LAF (quello dedicato agli assegni ordinari) e nel quale erano
rappresentate talune casse professionali. E' in quel contesto che è nata l'idea
per una serie di motivi. Innanzitutto nell'ambito dell'attuale funzionamento di
34 casse professionali più una (la cassa cantonale) e visto che le informazioni
non sono in rete, considerato che l'assegno alla famiglia ricomposta, poteva
essere accordato solo se i genitori naturali non erano salariati entrambi, vi
era il rischio concreto di doppio versamento.
Questa norma creava inoltre difficoltà
amministrative nel determinare se il padre o la madre naturale era o no
salariato. Vi erano delle persone che non erano più neanche in condizione di
indicare dove questa persona viveva (ad esempio vi erano delle madri che non
sapevano neanche più dove viveva il padre naturale, con il grosso rischio di un
doppio versamento se per esempio fosse stato salariato in un altro Cantone).
Se si fosse mantenuto questo sistema, si sarebbe
dovuto seriamente pensare di estendere la titolarità del diritto anche ai
partner conviventi visto che la LAF è neutra dal modello di relazione
domestica.
A domanda del giudice delegato la teste precisa
che se nel vecchio sistema il padre naturale era indipendente con magari un
reddito estremamente elevato e la madre era casalinga, il nuovo marito della
madre beneficiava dell'assegno.
Nell'esame della soluzione da dare al problema,
si è anche ipotizzato di attribuire la titolarità del diritto al nuovo coniuge.
La risposta è stata negativa in quanto titolare del diritto è e deve restare il
genitore naturale.
La seconda ipotesi che abbiamo esaminato è stata
quella di reintrodurre il concetto di onere di mantenimento preponderante in
vigore nella legge del 1959. La si è esclusa perché avrebbe comportato problemi
di accertamento ancora più grossi.
L'avv. ____________ consegna copia della
lettera del 19.1.2001 con la quale le Casse sono state invitate a prendere
posizione sulla prospettata riforma.
Il giudice delegato chiede all'avv. __________ se
prima di questa riforma sono state esaminate le scelte operate dagli altri
Cantoni su questo punto. La risposta è negativa.
Il giudice delegato chiede all'avv. __________
cosa pensa della situazione nella quale uno dei due genitori naturali è
deceduto. La teste risponde che in questo caso deve intervenire l'AVS.
Il giudice delegato chiede all'avv. _____________
cosa pensa della situazione nella quale il padre o la madre naturale non fa
fronte al proprio compito di mantenimento. La teste risponde che effettivamente
esiste una norma del CCS secondo il quale il coniuge deve prestare assistenza
al figliastro.
Riconosce che la legge non è soddisfacente su
tutti i punti, anche perché è spesso il frutto di un compromesso.
Il sig. __________ chiede alla teste se questo
problema del doppio versamento è effettivo o è solo ipotetico. La teste
risponde che alcuni casi sono stati riscontrati ma che ulteriori informazioni
vanno chieste semmai alla sig.ra __________, nuova _________ del settore
assegni di famiglia.
Il giudice delegato assegna un termine di 10
giorni alla teste, quale responsabile del Servizio giuridico dell'IAS, per
farci pervenire indicazioni precise su questo punto, senza fare riferimento a
nominativi.
Entro lo stesso termine di 10 giorni, il sig. __________ è invitato a fare lo
stesso in relazione alla sua Cassa.
Riguardo al problema dello scambio di
informazioni come per esempio regolato nella LPGA, rispondendo al giudice
delegato la teste precisa che la nuova Laps non si applica agli assegni
ordinari." (Doc. _)
Inoltre
con scritto del 5 febbraio 2004 l'avv. _____________ ha precisato:
"
(…)
che alla domanda dell'avv. __________, riportata
a pag. 2 del verbale 26 gennaio 2004, ebbi in realtà a rispondere che, in
effetti, fattispecie di doppio versamento vennero riscontrate da parte della
nostra Cassa, precisai però di non poter dire se questi fossero riferiti alla
specifica casistica di cui alla causa in oggetto (figlio del coniuge).
Quanto trascritto sul
succitato verbale non è, quindi, relativamente a questo punto, del tutto
completo." (Doc. _)
Per
costante giurisprudenza federale i Cantoni, fino a quando la Confederazione non
avrà fatto uso della competenza attribuitale dall'art. 116 cpv. 2 e 4 Cost.
fed. (corrispondente all'art. 34 quinques cpv. 2 v.Cost. fed.), godono della
massima libertà nell'organizzazione dei loro regimi di assegni familiari (cfr.
STCA del 4 giugno 1998 nella causa E., 39.1998.17).
A
proposito della libertà di cui fruiscono i cantoni nell'organizzazione dei loro
regimi di assegni familiari, il Tribunale federale in una sentenza del 22
gennaio 1988 pubblicata in DTF 114 Ia 1 seg. ha, in particolare, sottolineato
che:
"
auch
bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnung steht ihnen weitgehende
Freiheit zu, u.a. was die Abgrenzung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer und
der Kinder betrifft, für welche sie gesetzlich den Zulagenanspruch haben. So
ist keineswegs ausgeschlossen, dass für im Ausland wohnende Kinder generell
oder auch ausländischen Arbeitnehmern Zulagen nur nach besonderen Bestimmungen
gewährt werden.
(...)
Gerade auf dem Gebiet der Sozialversicherung muss
bei der autonomen Rechtsetzung den Kantonen unter dem Gesichtspunkt der
Rechtsgleichheit ein grosser Spielraum zugebiligt werden, indem u.a. die
Leistungsberechtigten in Kategorien oder Gruppen zusammengefasst schematisch
behandelt werden (MAURER, a.a. O., S. 152). Eine ganze Anzahl von Kantonen
haben den Anspruch (von Ausländern) auf Kinderzulagen für im Ausland wohnende
Kinder abweichend von demjenigen für in der Schweiz wohnende Kinder geordnet
(Kantonale Gesetze über Familienzulagen, herausgegeben vom Bundesamt für
Sozialversicherung: Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen, S. 6 und
Tabelle 2 im Anhang S. 15). Die Verschiedenartigkeit der Verhältnisse kann dies
durchaus rechtfertigen" (cfr. DTF 114 Ia 3-4).
Questo
principio è stato confermato in una sentenza del 22 febbraio 1991 pubblicata in
DTF 117 Ia pag. 87 seg., in cui il TF si è così espresso:
"
Abgesehen
davon muss aber den Kantonen, wo sie ihre autonome Gesetzgebungskompetenz
wahrnehmen, ein grosser Gestaltungsspielraum zugebiligt werden - auch unter dem
Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit. So können auf dem Gebiete der
Sozialversicherung z. B. die Leistungsberechtigten in Kategorien oder Gruppen
zusammengefasst schematisch behandelt werden (BGE 114 Ia 3/4 E. 4, mit Hinweis
auf die Literatur). Auch vermögen nach der Rechtsprechung technische und
praktische Gründe eine Ungleichbehandlung jedenfalls dann zu rechtfertigen,
wenn dies nicht zu unbilligen Ergebnissen führt (BGE 107 V 206 E. 3b, mit
Hinweisen). Das ist zu berücksichtigen, wenn - wie vorliegend im Fall des § 12
KAZG - eine kantonale Norm über die Ausrichtung von Ausbildungszulagen
vorfrageweise auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen und dabei an den von der
Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Gleichbehandlungsgebot (Art. 4 Abs.
1 BV) zu messen ist." (DTF 117 Ia 100)
I Cantoni
beneficiano pertanto di un ampio margine quanto alla determinazione del
titolare dell'assegno ordinario (di base o di formazione).
A titolo
esemplificativo, relativamente al conferimento o meno della titolarità degli
assegni anche al nuovo coniuge di uno dei genitori, è utile segnalare che
alcuni Cantoni considerano come figli anche i figli del coniuge dell'avente
diritto. In questi Cantoni, dunque, anche il nuovo coniuge del genitore ha
diritto, di principio, agli assegni. Delle norme specifiche regolano poi il
concorso tra i molteplici aventi diritto fissando un ordine di priorità (cfr.
art. 7 e 8 loi sur les allocations familiales del Canton Friborgo; art. 8 e 9
Gesetz über Kinderzulagen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer del Canton
Berna; § 5 e 6 Kinderzulagengesetz del Canton Basilea-Campagna; § 3bis e 4
Gesetz über Kinderzulagen für Arbeitnehmer del Cantone Basilea-Città; § 8 e 12a
Gesetz über die Familienzulagen del Canton Lucerna; art. 1 e 4
Kinderzulagengesetz del Canton San Gallo; §5 e 10 Gesetz über die Kinder- und
Ausbildungszulagen del Canton Turgovia).
Nel
Canton Vaud, invece, la titolarità del diritto all'assegno di famiglia del
coniuge del genitore è espressamente connessa al concetto di onere di
mantenimento. Più precisamente l'art. 14 cfr. 3 della Loi sur les allocations
familiales prevede che il terzo che vive in comunione domestica con il genitore
che ha la custodia del figlio può rivendicare l'assegno se non è dovuto ad
altri e se questi contribuisce al mantenimento del bambino.
Il Canton
Neuchâtel, dal canto suo, ha stabilito che, se è salariato, il nuovo coniuge
del genitore (che non esercita un'attività salariata) con il quale il figlio
vive ha diritto all'assegno. Se né questo genitore, né il nuovo coniuge possono
far valere il diritto all'assegno, tale diritto passa all'altro genitore che ha
assunto un obbligo alimentare (cfr. art. 32 cpv. 2 Règlement d'exécution de la
loi sur les allocations familiales et de maternité del Cantone Neuchâtel).
Nel
Canton Zugo, fino al 31 marzo 2003, il nuovo coniuge del genitore era escluso
dalla titolarità degli assegni familiari. Infatti solo i figli propri di
genitori sposati e non sposati e gli affiliati davano diritto a una tale
prestazione (cfr. v. § 7 Gesetz über die Kinderzulagen del Canton Zugo in
vigore fino al 31 marzo 2003).
Dal 1°
aprile 2003 anche il coniuge del genitore può richiedere gli assegni familiari
per i figli di quest'ultimo, se ne ha la custodia (cfr. § 7 cpv. 2 Gesetz über
die Kinderzulagen del Canton Zugo in vigore dal 1° aprile 2003).
Nel
Canton Grigioni, l'8 febbraio 2004, è stata approvata in votazione popolare la
revisione della legge sugli assegni familiari. L'art. 5, che prevedeva che i
figli che davano diritto agli assegni erano i figli di genitori sposati, non
sposati, figli adottivi e affiliati, è stato modificato nel senso che le
persone aventi diritto agli assegni li ricevono per i propri figli e per i
figli adottivi, oltre che per altri figli al cui mantenimento provvedono in
misura preponderante (cfr. Opuscolo informativo relativo alla votazione
cantonale dell'8 febbraio 2004 pag. 7).
Si è
infatti ritenuto insoddisfacente che una concubina o un concubino,
rispettivamente una matrigna o un patrigno, che collabora all'educazione dei
figli e provvede al loro mantenimento non potesse richiedere assegni nemmeno se
nessun altro poteva far valere un diritto (Opuscolo informativo relativo alla
votazione cantonale dell'8 febbraio 2004 pag. 4).
In una
sentenza dell'autorità cantonale di ricorso del Canton Zurigo nella causa S.,
del 24 febbraio 1992, è stato deciso che il patrigno che ha un obbligo di
mantenimento ha diritto all'assegno familiare per il figliastro, anche se
questi vive al di fuori della comunione domestica (cfr. Le Leggi cantonali
sugli assegni familiari - La giurisprudenza delle autorità cantonali di ricorso
durante gli anni dal 1989 al 1994, pag. 205).
In una
sentenza del 2 novembre 1998 nella causa S.B. la Commissione di ricorso AVS/AI
del Canton Turgovia (citata in Leggi cantonali sugli assegni familiari - La giurisprudenza
delle autorità cantonali di ricorso 1998, pag. 78) ha deciso che al nuovo
coniuge di un'assicurata che aveva dei figli nati da una precedente relazione
risiedenti all'estero, andava applicata la norma secondo cui beneficia del
diritto all'assegno il genitore che può far valere l'assegno più elevato.
Infatti, da un lato, la legge sugli assegni familiari del Cantone Turgovia
assimila al proprio figlio, il figliastro. Dall'altro, a prescindere dalla
validità secondo il diritto svizzero dell'adozione estera da parte del nuovo
coniuge, il suo obbligo di mantenimento nei confronti dei figli della consorte
discendeva dall'art. 278 cpv. 2 CCS.
Il nuovo
coniuge svolgeva un'attività a tempo pieno, mentre la moglie a tempo parziale,
per cui egli avrebbe potuto far valere un assegno più elevato. Visto, tuttavia,
che il nuovo coniuge aveva allegato che telefonicamente gli è stato confermato
di non poter vantare alcuna pretesa per gli assegni, egli doveva nuovamente
inoltrare alla Cassa assegni familiari del suo datore di lavoro la relativa
domanda allegando la sentenza della commissione cantonale. Solo nel caso in cui
effettivamente il marito non aveva diritto all'assegno, l'assegno avrebbe
dovuto essere erogato alla moglie.
Il
Tribunale amministrativo - sezione assicurazioni sociali - del Canton Berna con
sentenza del 22 marzo 1999 nella causa H.H. e D.K.H.-H. (KFZ 53807/16/98,
citata in Leggi cantonali sugli assegni familiari - La giurisprudenza delle
autorità cantonali di ricorso 1999, pag. 68) ha stabilito che non aveva diritto
all'assegno familiare il nuovo coniuge, patrigno del figlio della consorte,
benché lavorasse come dipendente al 100%, bensì la madre attiva quale salariata
al 20%, in quanto essa aveva la custodia del figlio. Comunque alla madre doveva
essere erogato un assegno intero, poiché andava tenuto conto anche del grado di
impiego del patrigno.
In
quest'occasione il Tribunale ha così ritenuto che non dovesse essere esaminata
la questione di sapere se anche il padre naturale poteva avere diritto
all'assegno e se del caso il concorso fra la pretesa del padre e del patrigno.
La legge
federale sugli assegni familiari nell'agricoltura (RS 836.1), all'art. 9 cpv. 2
enuncia che sono considerati figli anche gli affiliati e i fratelli e sorelle
dell'avente diritto agli assegni, che sono da questo mantenuti in misura
preponderante.
La
normativa non fa quindi riferimento alcuno ai figli del coniuge. Tuttavia le
direttive emesse dall'UFAS prevedono che danno diritto agli assegni familiari i
figli di genitori sposati o non sposati, i figli adottati, i figli del coniuge,
gli affiliati e i fratelli e sorelle dell'avente diritto se questi provvede in
misura prevalente al loro mantenimento (cfr.Direttive UFAS relative agli
assegni familiari nell'agricoltura - stato al 1° gennaio 2003 - n. 105).
2.5.   Lo scopo
degli assegni di famiglia, che non è mutato a seguito della revisione della
LAF, è quello di permettere ai lavoratori salariati e "attivi nell'area
territoriale/geografica circoscritta dall'art. 6 cpv. 1 LAF", di ottenere
degli assegni che lo aiutino a coprire parzialmente il mantenimento dei propri
figli (cfr. art. 1 cpv. 1 LAF: "l'assegno di famiglia è una prestazione
sociale in denaro, a carattere integrativo ed a sostegno degli oneri del figlio
e degli oneri familiari"). Come già ricordato dal TCA in un altro
contesto, questo onere di mantenimento esiste ed è della medesima entità sia
per coloro che coabitano con i propri figli che per coloro i cui figli abitano
soltanto con l'altro genitore (cfr. STCA del 17 settembre 1998 nella causa C.,
39.98.8 citata in D. Cattaneo,
La legge sugli assegni di famiglia:
caratteristiche, sentenze e problemi aperti, in "Il diritto pubblico
ticinese nel terzo millennio", RDAT I-2000, pag.
121
segg. (126)).
La
nozione di onere di mantenimento in virtù del diritto di famiglia si definisce
in generale secondo le norme del Codice civile svizzero (cfr. DTF 100 V 50; SZS
2000 pag. 536).
Secondo
la costante giurisprudenza del TFA il diritto di famiglia è una premessa per il
diritto delle assicurazioni sociali e dunque è preminente - ciò vale per i
diversi ambiti del diritto privato -, ad eccezione del caso in cui esistano
altri regolamenti (cfr. DTF 126 V 155; DTF 126 V 87-88; DTF 121 V 128; DTF 124
V 64; SZS 2000 pag. 536; D. Cattaneo, art. cit., RDAT I-2000 pag. 129).
Per
quanto concerne l'onere di mantenimento dei figli da parte dei genitori si
deve, perciò, fare riferimento alle relative disposizioni del CCS (cfr. SZS
2000 pag. 536).
L'obbligo
di mantenimento di un figlio deve essere assunto in primo luogo dai genitori
nel senso giuridico. Il mantenimento adeguato di un bambino discende dai suoi
diritti fondamentali (P. Meier/M. Stettler, Droit civil VII/2, Les effets de la
filiation, art. 270 a 327 CC, Friborgo 1998, n. 482 e 489).
Per il
diritto civile l'obbligo di mantenimento esiste allorché vi è tra genitore e
figlio un vincolo di filiazione. Dal profilo giuridico tra la madre e il figlio
il rapporto di filiazione sorge con la nascita. Fra il padre e il figlio, per
contro, risulta dal matrimonio con la madre o è stabilito per riconoscimento o
per sentenza del giudice o infine sorge con l'adozione (cfr. art. 252 CC).
Il
mantenimento è regolato, nei suoi principi e nelle sue modalità, dagli articoli
276 a 294 CC.
L'art.
276 CC prevede:
"
I genitori devono provvedere al mantenimento del
figlio, incluse le spese di educazione e formazione e delle misure prese a sua
tutela. (cpv. 1)
Il mantenimento consiste
nella cura e nell'educazione, ovvero, se il figlio non è sotto la custodia dei
genitori, in prestazioni pecuniarie. (cpv. 2)
I genitori sono liberati
dall'obbligo di mantenimento nella misura in cui si possa ragionevolmente
pretendere che il figlio vi provveda da sé con il provento del suo lavoro o con
altri mezzi." (cpv. 3)
Nel caso
in cui i genitori siano sposati, l'art. 278 cpv. 1 CCS stabilisce che:
"
Durante il matrimonio, i genitori sopportano le
spese del mantenimento del figlio secondo le disposizioni del diritto
matrimoniale."
Ai sensi
dell'art. 159 cpv. 3 CCS, relativo agli effetti del matrimonio in generale, i
coniugi si devono reciproca assistenza e fedeltà.
Secondo
l'art. 163 CCS:
"
I coniugi provvedono in comune, ciascuno nella
misura delle sue forze, al debito mantenimento della famiglia. (cpv. 1)
Essi s’intendono sul loro
contributo rispettivo, segnatamente circa le prestazioni pecuniarie, il governo
della casa, la cura della prole o l’assistenza nella professione o nell’impresa
dell’altro. (cpv. 2)
In tale ambito, tengono conto
dei bisogni dell’unione coniugale e della loro situazione personale. (cpv.
3)"
Anche nel
caso di famiglie ricostituite, relativamente all'onere di mantenimento del
nuovo coniuge del genitore nei confronti dei figli di quest'ultimo, tornano
applicabili gli art. 159 cpv. 3 e 163 CCS.
Infatti
dall'art. 163 CCS deriva l'obbligo generale di mantenimento della famiglia. La
famiglia, ai sensi di questo disposto, comprende le persone nei confronti delle
quali un coniuge ha un dovere legale di mantenimento, compresi i figli nati da
una precedente unione, a condizione che questi vivano nella stessa comunione
domestica. In questo caso, il loro sostentamento rientra nel mantenimento
generale della famiglia al quale i coniugi devono provvedere in comune sulla
base dell'art. 163 cpv. 1 CCS (cfr. STF del 24 ottobre 2000 nella causa B.,
5P.182/2000 e dottrina ivi citata).
Inoltre
l'art. 278 cpv. 2 CCS, disposizione legale più specifica agli effetti della
filiazione, stabilisce che:
"
I coniugi si devono
vicendevolmente adeguata assistenza nell’adempimento dell’obbligo verso i figli
nati prima del matrimonio."
Questa
norma concretizza, anche relativamente alla famiglia ricostituita, il dovere di
assistenza reciproca fra coniugi (art. 159 cpv. 3 CCS) e il dovere di mantenimento
comune (art. 162 CCS). Tuttavia essa non crea una pretesa diretta al
mantenimento del figliastro nei confronti del coniuge del genitore. Questi non
è tenuto a provvedere al sostentamento del figlio del coniuge, bensì soltanto
ad assistere il/la consorte nell'adempimento dell'obbligo di mantenimento nei
confronti dei suoi figli (cfr. DTF 111 III 13 consid. 6e; DTF 128 V 116 consid.
4b; STF del 6 ottobre 2000 nella causa R., 5c.133/2000, consid. 3a; Basler
Kommentar, 2. Ed., 2002, ad art. 278 CCS, n. 4).
Tale
dovere di assistenza implica dapprima che il nuovo coniuge contribuisca in modo
più rilevante al mantenimento dell'attuale famiglia, affinché l'altro coniuge
possa destinare una parte maggiore del suo reddito al mantenimento dei suoi
figli nati prima del corrente matrimonio (cfr. STF del 31 gennaio 2000 nella
causa D., 5C.239/1999, consid. 6b; questa situazione si riscontra qualora il
coniuge che ha avuto dei figli prima dell'attuale unione coniugale non ne ha la
custodia e deve versare loro degli alimenti).
L'onere
di mantenimento del genitore con il quale il figlio ha un vincolo di filiazione
è in effetti preminente sul dovere di assistenza del coniuge del genitore.
L'adeguata assistenza ex art. 278 cpv. 2 CCS può essere pretesa da quest'ultimo,
nei casi in cui l'altro genitore, tenuto a prestazioni pecuniarie in quanto non
vive con il figlio (cfr. art. 276 cpv. 2 CCS), non mantiene il figlio o non in
maniera sufficiente e provvede integralmente a far fronte ai propri obblighi di
mantenimento. Per il genitore che ha stabilito un vincolo di filiazione con il
proprio figlio, ma che non ha la custodia di questi, il (nuovo) matrimonio
dell'altro genitore che vive con il figlio deve in linea di principio essere
neutro dal profilo dei costi: egli infatti non può pretendere dal coniuge
dell'altro genitore di suo figlio di essere sgravato dal suo obbligo di
mantenimento, né deve sopportare maggiori oneri (cfr. Basler Kommentar, ad art.
278 CCS, n. 6; DTF 127 III 68 consid.3; DTF 120 II 285).
Pertanto
il dovere di prestazione per il mantenimento del figlio del coniuge nato
precedentemente al matrimonio è solo sussidiario (cfr. DTF 126 III 353 consid.
4b; DTF 120 II 285).
L'art.
278 cpv. 2 CCS si riferisce comunque unicamente ai figli nati prima dell'attuale
matrimonio. Al mantenimento dei figli nati in costanza di matrimonio da una
relazione extra coniugale devono così provvedere i relativi genitori (cfr.
Basler Kommentar, ad art. 278 CCS, n. 5; DTF 126 III 353).
2.6.   Alla luce di
quanto appena esposto (cfr. consid. 2.5.), questo Tribunale deve concludere
che, dal profilo dell'onere di mantenimento, la situazione delle famiglie
rimaste unite con figli propri è diversa rispetto a quella delle famiglie
ricomposte.
In
effetti, nel primo caso l'onere di mantenimento spetta ad entrambi i genitori
con i quali i figli coabitano.
Nel
secondo caso, benché nella nuova economia domestica vi sia, oltre a un genitore
e ai suoi figli, anche il nuovo coniuge, l'obbligo di provvedere al
sostentamento dei figli resta comunque al padre e alla madre con il quale il
figlio ha un vincolo di filiazione, indipendentemente dal fatto che questi
convivano o meno con il figlio.
Al
riguardo occorre ribadire che secondo l'art. 276 cpv. 2 CCS il mantenimento da
parte dei genitori consiste nella cura e nell'educazione, o, se il figlio non è
sotto la custodia dei genitori, in prestazioni pecuniarie.
Il
coniuge del genitore ha soltanto un onere di mantenimento suppletivo nella
misura in cui sostiene il proprio coniuge.
Come
precedentemente esposto, il diritto all'uguaglianza di trattamento garantito
dalla Costituzione federale e dalla Costituzione cantonale stabilisce che
situazioni simili devono essere trattate in modo uguale e situazioni diverse in
modo differente (cfr. consid. 2.3.).
In questo
senso, anche se per certi versi discutibile (cfr. le scelte operate da altri
Cantoni, cfr. consid. 2.4.), la scelta del legislatore di negare la titolarità
dell'assegno di base e di formazione al nuovo coniuge salariato del genitore,
anche quando i due genitori non sono salariati, non viola né la Costituzione
federale, né quella cantonale. Nel caso di famiglie ricomposte sono infatti in
ogni caso i genitori che devono provvedere al mantenimento del figlio.
Va, poi,
rilevato che, benché questa soluzione non sia ottimale, anche l'assetto
normativo previsto prima della revisione della LAF poteva provocare
l'attribuzione di prestazioni non necessarie. Si pensi, ad esempio, al caso di
un assicurato salariato che beneficiava, conformemente alla legge, di assegni
ordinari per il figlio del suo coniuge, nonostante il padre naturale che aveva
un vincolo di filiazione con il figlio era un indipendente che percepiva un
alto reddito e quindi poteva provvedere più che adeguatamente al sostentamento
di suo figlio. In questa situazione, ponendo mente allo scopo degli assegni
familiari, che è quello di aiutare a coprire parzialmente le spese per il
mantenimento dei figli (cfr. consid. 2.5.), il versamento di assegni risultava
superfluo.
Giova,
inoltre, ricordare che nel Cantone Ticino, a sostegno delle famiglie, la legge
sugli assegni di famiglia prevede comunque, oltre agli assegni ordinari (di
base e di formazione), anche gli assegni integrativi e di prima infanzia (cfr.
art. 24, 25, 27, 31, 32, 33, 59 e 60 LAF; D. Cattaneo, art. cit., RDAT I-2000,
pag. 124-125).
2.7.   Questo
Tribunale constata tuttavia che l'applicazione della legge in taluni casi
ingenera delle inammissibili disuguaglianze di trattamento, segnatamente
trattandosi di famiglie ricostituite in cui l'altro genitore del figlio del
coniuge non è più vivente o comunque è dimostrato che non è, o non è più, in
grado di provvedere al mantenimento del figlio.
Come
visto, il diritto civile impone infatti un onere di mantenimento sussidiario al
nuovo coniuge del genitore, che diventa tanto più importante quanto più l'altro
genitore del figlio è deceduto o non è in grado di far fronte ai suoi obblighi
(cfr. consid. 2.5.).
Pertanto
nelle evenienze appena citate, dal profilo dell'onere di mantenimento, la
situazione delle famiglie ricomposte è del tutto analoga a quella delle
famiglie costituite dai due coniugi e dai figli comuni. Quindi in virtù
dell'art. 8 Cost. fed. le due situazioni devono essere trattate in modo simile.
In tali
condizioni, si giustifica, dunque, un intervento del giudice atto a sanare
questa inammissibile disuguaglianza di trattamento (cfr. STF del 19 settembre
2000 nella causa M. e M., 2P.67/2000, pubblicata in RDAT I-2001 N. 13).
Di
conseguenza, in tali ipotesi, a mente del TCA, l'assegno di base e di
formazione deve essere eccezionalmente riconosciuto anche al coniuge salariato
del genitore del figlio se i genitori, o il genitore nuovamente coniugato (nel
caso di decesso dell'altro genitore), non sono salariati e se inoltre è
comprovato che né l'altro genitore, né il genitore nuovamente coniugato sono in
grado di provvedere al mantenimento del proprio figlio in modo sufficiente; né
è in grado di farlo lo stesso figlio (va considerata al riguardo la sua sostanza
e i suoi redditi, anche in virtù del diritto successorale).
Infine,
occorre che il nuovo coniuge faccia fronte effettivamente al suo obbligo
sussidiario di mantenimento del figlio del consorte o comunque almeno in modo
preponderante.
La
questione relativa alla presa in considerazione o meno dell'onere di
mantenimento del figlio del coniuge non è peraltro ignorata dalle legislazioni
federali in materia di sicurezza sociale.
Ad
esempio in una sentenza del 24 febbraio 2003, nella causa I. (H 123/02),
commentata in SZS 2003 pag. 544 segg., il TFA ha esteso l'applicazione dei
principi validi per determinare se degli affiliati avessero diritto alla
rendita per orfani dell'AVS al momento della morte del genitore affiliante
anche ai figliastri nel caso di decesso del coniuge del loro genitore. Decisivo
è, pertanto, che il figliastro abbia vissuto in comunione domestica con il
coniuge del suo genitore e che il patrigno, rispettivamente la matrigna, abbia
provveduto al suo sostentamento gratuitamente e si sia occupato della sua
educazione. Questo rapporto deve essere fondato sulla durata, il che non
significa che prima del verificarsi del caso assicurato esso debba essere già
durato per un determinato periodo.
E' stata
lasciata irrisolta la questione di sapere come ci si deve comportare nel caso
di figli non comuni procreati durante il matrimonio, per i quali il coniuge del
genitore non ha un dovere sussidiario di mantenimento, in quanto l'art. 278
cpv. 2 CCS è inapplicabile.
Nel caso
concreto il TFA ha deciso che delle figliastre non avevano diritto a una
rendita per orfani a seguito della morte del patrigno, poiché non era data la
comunione domestica con il coniuge del genitore, né il patrigno aveva
provveduto al loro mantenimento e alla loro educazione.
In
materia di assicurazione contro la disoccupazione la Prassi Mercato del lavoro
e assicurazione contro la disoccupazione (ML/AD) 2003/4, foglio 3 emessa dal
SECO, relativamente all'importo dell'indennità giornaliera per gli assicurati
con figliastri, enuncia:
"
Una persona coniugata sottostà all'obbligo di
mantenimento di cui all'articolo 22 LADI anche nei confronti dei figli
dell'altro coniuge. L'aliquota applicata per l'indennità giornaliera è quindi
dell'80%.
Questa interpretazione non
si basa unicamente sull'articolo 163 CC che sancisce un obbligo estensivo
comune dei due coniugi al mantenimento della famiglia, ma soprattutto
sull'articolo 278 cpv. 2 CC. Quest'ultimo sancisce esplicitamente che i coniugi
si devono vicendevolmente adeguata assistenza nell'adempimento dell'obbligo
verso i figli nati prima del matrimonio. Da ciò discende, ai sensi del diritto
in materia di disoccupazione, l'obbligo di mantenimento di cui all'articolo 22
nei confronti dei figli dell'altro coniuge, con la conseguenza, sul piano
giuridico, dell'applicazione dell'aliquota maggiore per il calcolo
dell'indennità."
2.8.   I motivi che
si opporrebbero al riconoscimento del diritto all'assegno in questi casi
particolari, evidenziati dalla responsabile del servizio giuridico dell'IAS
durante l'udienza del 26 gennaio 2004 (cfr. doc. _), non risultano fondati.
Innanzitutto
per quanto concerne il ventilato rischio di doppio versamento (cfr. verbale di
udienza 26 gennaio 2004 pag. 4; consid. 2.4.), va evidenziato che gli asseriti
problemi organizzativi, consistenti nella mancanza di comunicazione di
informazioni fra le diverse Casse, non giustificano la violazione della
Costituzione.
In
proposito Il Tribunale federale in una sentenza del 22 febbraio 1991,
pubblicata in DTF 117 Ia 97 segg., in cui ha deciso che la disciplina prevista
dal § 12 della legge del cantone di Turgovia sugli assegni per i figli e la
loro formazione, secondo cui non è versato alcun assegno per la formazione dei
figli aventi il loro domicilio civile all'estero, può essere fondata su motivi
seri e obiettivi e non viola quindi l'art. 4 cpv. 1 Cost. (uguaglianza di
trattamento; consid. 3), ha del resto precisato:
"
(…) Das Verwaltungsgericht führt im
angefochtenen Urteil als Motiv für die getroffene Unterscheidung
(ausschliesslich) die beschränkte Überprüfungs- und Kontrollmöglichkeit seitens
der kantonalen Behörden bezüglich ausländischer Bescheinigungen an. Damit
allein liesse sich die Ungleichheit in der Regelung der Zulagenberechtigung
freilich nicht rechtfertigen. Indessen sind andere, stichhaltige und
sachgerechte Motive für eine derartige Abgrenzung durch den kantonalen
Gesetzgeber durchaus denkbar: So ist ein ernsthafter, sachlicher Grund darin zu
sehen, dass mit der Beschränkung ungerechtfertigte Kumulationen vermieden
werden sollen, wenn für dasselbe Kind bereits Zulagen im ausländischen
Wohnsitzstaat ausgerichtet werden. Weiter kann die ungleiche Behandlung etwa
damit durchaus verfassungskonform begründet werden, dass der Gesetzgeber das
inländische öffentlichrechtliche Ausgleichssystem in der Phase der Berufs- und
Hochschulausbildung auf die im inländischen Ausbildungssystem absolvierte und
gezielt auf die inländische Wirtschaft ausgerichtete Ausbildung begrenzen will.
(…)" (DTF 117 Ia 104)
L'amministrazione,
nei casi particolari precedentemente indicati, è dunque tenuta a compiere degli
accertamenti e a raccogliere adeguate informazioni per evitare un doppio
versamento. Le Casse devono attivarsi al meglio per ottenere tutti i ragguagli
necessari per sapere dove il genitore che non coabita con il figlio si trova e
se è salariato o meno, al fine di evitare che l'assegno sia versato due volte
per lo stesso figlio.
A tale scopo è
utile ricorrere anche alla collaborazione delle autorità competenti dell'ultimo
domicilio di questo genitore.
Circa il
fatto che nell'ipotesi in cui uno dei due genitori naturali è deceduto deve
intervenire l'AVS (cfr. doc. _; consid. 2.4.) con le prestazioni per i
superstiti, ossia la rendita per vedove e la rendita per orfani, occorre
ricordare che nel caso di nuovo matrimonio da parte del coniuge superstite il
diritto alla rendita della vedova si estingue (cfr. art. 23 cpv. 4 lett. a),
mentre per gli orfani il diritto alla rendita effettivamente perdura.
Se la
rendita per orfani non permette la copertura del fabbisogno vitale entrano in
considerazione le prestazioni complementari (cfr. art. 2b LPC; relativamente
allo scopo delle PC: cfr. STFA del 12 giugno 2003 nella causa H., P 52/02).
Tuttavia
l'art. 4 cpv. 2 OPC, in vigore dal 1° gennaio 1997, prevede che:
"
In caso di calcolo proprio per orfani, è tenuto
conto, oltre che di eventuali prestazioni per sostentamento accordate dal
patrigno o dalla madrina (
recte: matrigna
), del reddito del padre o
della madre nella misura in cui esso supera l'importo necessario al proprio
sostentamento e a quello degli altri membri della famiglia a suo carico."
(al
riguardo cfr. Direttive sulle prestazioni complementari all'AVS/AI, emesse
dall'UFAS, n. 2046).
Pertanto,
quando l'importo della rendita per orfano non è sufficiente a far fronte al
mantenimento dell'orfano, in primis è il nuovo coniuge del genitore che è
chiamato a intervenire ai sensi dell'art. 278 cpv. 2 CCS. Il suo contributo va
poi computato nel calcolo delle PC dell'orfano per valutare se quest'ultimo ha
pure diritto a una PC.
Va,
infine, segnalato che per i cittadini ai quali non si applica l'ALC resta
tuttora valido il periodo di carenza di 10 anni di cui all'art. 2 LPC, per
poter beneficiare delle PC (cfr. a contrario Alessandra Prinz, Les effets de
l'Accord sur les prestations AVS et AI, in Sécurité sociale 2/2002 pag. 80
seg.).
2.9.   Per quanto
attiene al caso particolare del genitore del figlio che è salariato a tempo
parziale e il suo nuovo coniuge svolge un'attività dipendente al 100%, va
rilevato che prima della revisione della LAF se tale genitore aveva la custodia
del figlio, egli aveva la titolarità dell'assegno.
Per
determinarne l'importo si teneva conto inoltre anche del grado di impiego del
nuovo coniuge giusta l'art. 21 cpv. 3 Reg.LAF che rinviava per analogia
all'art. 18 LAF, secondo cui la persona che esercitava solo accessoriamente o
parzialmente un'attività salariata aveva diritto a un assegno intero, se la sua
attività, aggiunta all'attività salariata dell'altro genitore, raggiungeva
almeno il grado di un'occupazione a tempo pieno(cfr. consid. 1.9.; doc. _).
Dal 1°
gennaio 2003 l'art. 17 LAF enuncia:
"
L’importo dell’assegno è rapportato al grado di
occupazione del genitore titolare del diritto. (cpv. 1)
Al genitore salariato che
non ha diritto all’assegno in via prioritaria secondo quanto disposto dall’
art. 11 LAF spetta un differenziale, ritenuto che ogni figlio dà diritto al
massimo ad un assegno intero. (cpv. 2)"
Nel caso
in cui il genitore che coabita con il figlio abbia diritto all'assegno
ordinario, in quanto salariato a tempo parziale, per evitare disparità di
trattamento inammissibili, allorché l'altro genitore del figlio è deceduto o,
non è salariato, e non fa fronte al suo obbligo di mantenimento nei confronti
del figlio, mentre vi provvede il nuovo coniuge, anch'egli salariato, questi a
mente del TCA ha diritto alla quota-parte di assegno corrispondente al suo
grado di occupazione, riservato ovviamente il principio che ogni figlio dà
diritto, al massimo, a un assegno intero.
2.10.   Occorre poi
osservare, rispondendo a una considerazione già espressa nel Messaggio del
Consiglio di Stato (cfr. consid. 2.4.), che, benché a differenza delle
assicurazioni sociali federali che non parificano la convivenza al matrimonio
(cfr. STCA del 15 aprile 1996 nella causa M.M.), la legge cantonale sugli
assegni di famiglia prevede che anche le coppie conviventi possono beneficiare
degli assegni integrativi e di prima infanzia e che il termine "genitore"
deve essere inteso nel senso più ampio possibile (cfr. art. 2 cpv. 2 LAF; STCA
del 24 luglio 2000 nella causa A.I.; RDAT II-2001 N. 22), le eccezioni appena
menzionate al principio introdotto dalla nuova LAF secondo cui il coniuge del
genitore non ha diritto all'assegno ordinario per il figlio di quest'ultimo con
il quale coabita non tornano applicabili nel caso di conviventi.
In
effetti tale deroga trova giustificazione nel diritto civile, e meglio
nell'art. 278 cpv. 2 CCS (cfr. consid. 2.5., 2.7.). Tale disposto, prevedendo
l'obbligo del nuovo coniuge di assistere il consorte nel mantenimento dei figli
nati prima di questo matrimonio, assimila la situazione delle famiglie non
divise a quella delle famiglie ricomposte nel caso in cui l'altro genitore non
ci sia o non provveda al mantenimento dei suoi figli, poiché allora deve
intervenire il nuovo coniuge. L'uguaglianza di trattamento vale, quindi,
soltanto quando esiste tale dovere, ossia nel caso di nuovo matrimonio. Un
genitore non ha nessun diritto di essere assistito nel mantenere i propri figli
da parte del suo convivente (cfr. STF del 19 agosto 2003 nella causa X.,
1P.184/2003).
2.11.   Per quanto
attiene alla prova dell'impossibilità per il genitore legato da vincolo di
filiazione con il figlio e che non coabita con questi di far fronte al suo
onere di mantenimento, va applicata per analogia la giurisprudenza sviluppata
sulla base degli art. 3c cpv. 1 lett. g e h LPC - applicabile in virtù del
rinvio di cui all'art. 47 LAF - per valutare, nel calcolo della PC, quando
delle pensioni alimentari del diritto di famiglia non versate non vadano
considerate quale rinuncia a un reddito determinante.
Secondo
l’art. 3c cpv. 1 lett. h LPC il reddito determinante comprende le pensioni
alimentari del diritto di famiglia.
Per la
lettera g dell'articolo succitato, inoltre, il reddito determinante comprende
pure le entrate e le parti di sostanza a cui l'assicurato ha rinunciato.
In una
sentenza del 9 febbraio 1999 nella causa J. (39.1998.13), cresciuta in
giudicato, il TCA ha già stabilito che questa norma è applicabile anche per il
calcolo degli assegni integrativi.
In
materia di prestazioni complementari, vengono di principio considerati per il
calcolo, solo quegli attivi che l’assicurato ha effettivamente ricevuto e di
cui può disporre senza restrizioni (AHI Praxis 1995 p. 166 consid. 2a; RDAT I
1992 p. 154; RCC 1984 p. 189; Werlen, Der Anspruch auf Ergänzungsleistungen,
Baden 1995, p.156/ 166; ZAK 1989 p. 238).
E' quindi
rilevante il fatto che l’interessato non dispone dei mezzi necessari per far
fronte ai suoi bisogni esistenziali, non il motivo che ha condotto a questa
situazione (DTF 115 V 355).
Tale
principio è tuttavia sottoposto a dei limiti. In particolare non è richiamabile
se l’assicurato ha rinunciato a dei beni senza esserne giuridicamente obbligato
e senza controprestazione adeguata, oppure dispone di un diritto a determinate
entrate o a una determinata sostanza, ma non ne fa uso o non fa valere le sue
pretese (RCC 1989 p. 350 consid. 3b; 1988 p. 275 consid. 2b) o se, per motivi
di cui è responsabile, non esercita, per lo meno a tempo parziale, un’attività
lucrativa ammissibile (AHI Praxis 1995 p. 166 consid. 2a; Pratique VSI 1994 p.
225 consid. 3a; RCC 1992 p. 348; DTF 115 V 353 consid. 5c).
In questi
casi la giurisprudenza considera che vi è una rinuncia a sostanza ai sensi
dell’art. 3 cpv. 1 lett. f LPC in vigore fino al 31 dicembre 1997 (RDAT I 1994
p. 189 consid. 3a; RCC 1989 p. 350 consid. 3b). Questa giurisprudenza dev’essere
applicata anche in virtù del nuovo diritto. L’art. 3c cpv. 1 lett. g LPC
prevede infatti che i redditi determinanti comprendono anche le entrate e le
parti di sostanza cui l’assicurato ha rinunciato.
Di regola
la giurisprudenza si è limitata a riconoscere l’applicabilità del citato
articolo, se la rinuncia è avvenuta senza obbligo legale e senza controprestazione
adeguata. Ha infatti ribadito più volte che il sistema delle prestazioni complementari
non offre la possibilità di procedere ad un controllo dello stile di vita
dell’assicurato e di chiedersi se in passato il richiedente ha vissuto al di
sotto o al di sopra della normalità (AHI Praxis 1995 p. 167 consid. 2b;
Carigiet, Ergänzungsleistungen, Zurigo 1995, p. 120; Carigiet/Koch,
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Supplement, Zurigo 2000, pag. 100).
Secondo
la giurisprudenza del TFA, inoltre, al coniuge avente diritto a pensioni
alimentari vanno computate le prestazioni convenute con l’altro coniuge e non
quelle effettivamente versate, finché la loro irrecuperabilità non può essere
obiettivamente stabilita. L'irrecuperabilità delle pensioni alimentari dovute
può essere ammessa, di regola, quando sono state esaurite tutte le possibilità
giuridiche per il loro recupero (DTF 120 V 443 consid. 2; Pratique VSI 1995 p.
52; RCC 1991 pag. 145 consid. 2c, RCC 1988 pag. 275-276; Direttive UFAS sulle
prestazioni complementari, cifra 2130). Questo è in particolare il caso quando
la moglie ha intrapreso infruttuosamente procedure civili o penali oppure
procedimenti esecutivi (SVR 1996 EL Nr. 20 p. 59 consid. 4; SVR 1994 EL Nr. 1
p. 1 consid. 3b; RCC 1992 p. 272).
Il rigore
di questa giurisprudenza è però stato mitigato dall'Alta Corte in due sentenze
del 24 e 31 marzo 1992. In quest'occasione il TFA ha ammesso che il carattere
di irrecuperabilità può essere ammesso anche in assenza di qualsiasi intervento
giuridico, se si può chiaramente comprovare che il debitore di alimenti non è
in grado di mantenere i suoi obblighi. Questa prova può essere fornita in particolare
per mezzo di attestati ufficiali (emanati ad esempio dalle autorità esecutive o
fiscali), relative al reddito e alla sostanza del debitore di alimenti (SVR
1996 EL Nr. 20 p. 60 consid. 4; Pratique VSI 1995 p. 53; RCC 1992 pag. 271
consid. 2, RCC 1992 pag. 275 consid. 2).
A tale
proposito va ricordato che, anche se la procedura in materia di assicurazioni
sociali è retta dal principio inquisitorio (Untersuchungsgrundsatz, SVR 2001 KV
Nr. 50 pag. 145; STFA del 10 marzo 2003 nella causa D.-Y., C 162/01; STFA del 5
settembre 2001 nella causa F.C., U 94/01; STFA del 9 maggio 2001 nella causa
W.Z., P 36/00; STFA del 5 giugno 2000 nella causa V.P. contro UAI e TCA,
I76/00; DTF 122 V 157 consid. 1a; SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI
praxis 1994 pag. 212; DTF 117 V 263; DTF 117 V 282), conformemente al quale è
compito del giudice chiarire d’ufficio in modo corretto e completo i fatti
giuridicamente rilevanti, esso non è tuttavia incondizionato, ma trova il suo
correlato nell’obbligo delle parti di collaborare (cfr. DLA 2001 N. 12 pag.
145; RAMI 1994 pag. 211; AHI praxis pag. 212; DLA 1992 pag. 113; DTF 117 V 261;
DTF 116 V 26 consid. 3c; DTF 115 V 142 consid. 8a; DTF 114 V 234 consid. 5a;
DTF 110 V 52 consid. 4a; Meyer, “Die Rechtspflege in der Sozialversicherung” in
Basler Juristische Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12; Spira, “Le contentieux des
assurances sociales fédérales et la procédure cantonale” in Recueil de
jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16; Kurmann, “Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz” in Luzerner Rechtsseminar 1986,
Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pag. 5 ss.).
Questo
obbligo comprende in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti
si avvalgono e quello di apportare, nella misura in cui può essere
ragionevolmente richiesto da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza
o dai fatti invocati: in difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le
conseguenze dell’assenza di prove (cfr. DLA 2002 pag. 178 (179); STFA del 7 dicembre
2001 nella causa M., U 202/01; STFA del 5 settembre 2001 nella causa F.C., U
94/01; STFA del 9 maggio 2001 nella causa W.Z., P 36/00; STFA del 9 maggio 2001
nella causa G.L.; SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pag.
158-159 consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113;
G. Beati, “Relazioni tra diritto civile ... “ in relazioni tra diritto civile e
assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg. (3)).
Su questi
aspetti, cfr. in particolare: J. L. Duc, “Les assurances sociales en Suisse”,
Losanna 1995, pag. 827-828 e Th. Locher, “Grundriss des
Sozialversicherungsrecht” Berna 2003, pag. 445 il quale rileva che “Die
Mitwirkungspflichten (…) haben eine besondere Bedeutung dort wo der Sachverhalt
ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht weiter abgeklärt werden kann”.
Se,
dunque, un assicurato non documenta in modo dettagliato quanto allegato e ogni
circostanza essenziale per la valutazione della sua richiesta, egli viola il
suo obbligo di collaborare e l'amministrazione, rispettivamente il Tribunale
non devono supplire alla mancata trasmissione di prove.
In questo
contesto va ricordato che, per costante giurisprudenza, allorché l’accertamento
di fatto non ha consentito una diversa conclusione, il giudice prende la
decisione a sfavore della parte che avrebbe voluto derivare un diritto da una
circostanza rimasta priva del suffragio della prova (cfr. DLA 2002 pag. 178
(179); STFA del 7 dicembre 2001 nella causa M., U 202/01; DLA 2000 pag. 121e
122; DTF 119 V 20; DTF 115 V 113; Beati in “Relazioni tra diritto civile e
assicurazioni sociali”, pag. 3).
Secondo
questo Tribunale, la questione a sapere se le condizioni per avere diritto agli
assegni ordinari (o eventualmente al differenziale) da parte del nuovo coniuge
- e cioè i genitori non sono salariati; l'altro genitore non è più in vita o
non è in grado di far fronte al suo onere di mantenimento; le condizioni
finanziarie del genitore che coabita con il figlio e di questi non sono tali da
permettere un completo sostentamento del figlio; il nuovo coniuge fa
effettivamente fronte al suo obbligo sussidiario di mantenimento del figlio del
consorte (cfr. consid. 2.7.; 2.9.) - deve essere valutata secondo esigenze
severe.
Il
diritto all'assegno di base e di formazione del nuovo coniuge costituisce, in
effetti, come visto (cfr. consid. 2.7.), un'eccezione in particolari casi. Tale
eccezione deve permettere al coniuge del genitore con il quale il figlio
coabita di provvedere al meglio al mantenimento del figlio del consorte. Questo
è del resto il medesimo scopo che gli assegni di famiglia perseguono nel caso
l'onere di mantenimento sia sopportato dai genitori del figlio (cfr. consid.
2.5.).
In tale
contesto va comunque rilevato, per inciso, che disposizioni d'eccezione non
vanno interpretate restrittivamente o estensivamente, bensì secondo il senso e
lo scopo perseguito nei limiti della regola generale (cfr. STFA del 25
settembre 2003 nella causa SECO c/ B., C 77/00, consid. 2.2.; DTF 118 Ia 179
consid. 2d; DTF 117 Ib 121 consid. 7c, DTF 114 V 302 consid. 3e).
2.12.   Nella
concreta evenienza ______________ e ____________, madre di ___________, nata da
un suo precedente matrimonio con ____________, sciolto per divorzio il 13
aprile 1993, hanno contratto matrimonio il 9 aprile 1994. Il 18 ottobre 1994 è
nata la loro figlia comune __________ (cfr. doc. _).
Con
risoluzione del 22 novembre 2002 la Sezione degli enti locali ha autorizzato
____________ a chiamarsi __________, e non più ____________ (cfr. doc. _).
Il
ricorrente sostiene che il padre di ___________, il quale vive in Portogallo, è
assente dalla vita della figlia, non facendo fronte nemmeno al suo obbligo di
mantenimento. La convenzione relativa agli effetti del divorzio omologata nel
1993 dal giudice del divorzio __________ competente prevede che il padre di
____________ deve versare alla figlia, a titolo di alimenti, l'importo mensile
di 8'000 scudi _________ a decorrere dal 1° maggio 1993 (cfr. doc. _), pari
all'epoca a circa fr. 80.--.
L'assicurato
ha anche asserito di occuparsi personalmente della ragazza sia
finanziariamente, che affettivamente (cfr. consid. 1.2., ; doc. _; doc. _).
In simili
condizioni e alla luce di quanto precedentemente esposto, si giustifica
l'annullamento della decisione e il rinvio degli atti alla Cassa _________
affinché verifichi, sulla base di quanto sarà allegato dall'insorgente a
sostegno della sua pretesa, se sono dati i presupposti esposti ai considerandi
precedenti per poter eccezionalmente concedere al ricorrente l'assegno di
formazione per __________.
Più
precisamente andrà dimostrato, da un lato, che il padre di ___________ non fa
fronte al suo obbligo di mantenimento,  che né questi, né la madre non sono
salariati e non sono in grado, unitamente alla figlia stessa, di provvedere al
sostentamento di ___________. Dall'altro che il ricorrente deve dimostrare di
occuparsi finanziariamente, almeno in modo preponderante, di ___________.
A
proposito dell'assegno di formazione va ricordato che ai sensi dell'art. 21
cpv. 1 lett. a) LAF esso è accordato al salariato per il figlio che ha compiuto
15 anni, se egli segue una formazione in Svizzera.
Inoltre
secondo l'art. 24 Reg.LAF è considerata formazione ai sensi dell'art. 21 lett.
a) LAF:
a)  la
formazione scolastica presso una scuola, pubblica o privata (riconosciuta o
equivalente), svolta in Svizzera;
b)  la
formazione professionale ai sensi della legge federale sulla formazione
professionale del 19 aprile 1978 e della legge sull’orientamento scolastico e
professionale e sulla formazione professionale e continua del 4 febbraio 1998
presso una scuola, un centro o un istituto, pubblici o privati (riconosciuti o
equivalenti), svolta in Svizzera;
c)   la
formazione empirica ai sensi della Legge sulla formazione empirica e sul
tirocinio pratico del 18 giugno 1985, svolta in Svizzera.
Il
diritto all'assegno sussiste unicamente se il figlio dedica alla formazione la
maggior parte del suo tempo durante un periodo determinato, ma al minimo per
due semestri scolastici (art. 24 cpv. 2 Reg. LAF). Giusta l’art. 24 cpv. 3 Reg.
LAF spetta al titolare o ai titolari del diritto attestare che il figlio segue
una formazione, producendo a tale scopo un certificato ufficiale di frequenza;
in caso di formazione professionale o formazione empirica essi producono
altresì copia del contratto di tirocinio.
Pertanto
relativamente al 2003, a prescindere dai presupposti per accordare l'assegno al
coniuge del genitore, l'assegno di formazione può essere attribuito soltanto se
____________, nata nel 1984, era ancora in formazione.
Va,
infine, segnalato che dal mese di marzo 2004 non potrà in ogni caso essere
riconosciuto l'assegno, in quanto ___________ il 18 febbraio 2004 ha compiuto
venti anni (cfr. art. 22 cpv. 3 LAF).
Il
ricorso deve di conseguenza essere accolto e gli atti rinviati alla Cassa di
compensazione AVS __________ per ulteriori accertamenti.
2.13.   L'assicurato,
vincente in causa, rappresentato da un'assicurazione di protezione giuridica,
ha diritto all'importo di fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili (cfr. STFA del 5
dicembre 2003 nella causa A., C 243/02; STFA del 28 febbraio 2003 nella causa
C., I 840/02; DTF 126 V 12 consid. 2.).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso
è
accolto
e la decisione della cassa di compensazione AVS __________ del
24 settembre 2003 è annullata.
2.-   Gli atti
sono rinviati alla Cassa per nuovi accertamenti.
3.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa
verserà al ricorrente fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili (IVA inclusa).
4.-   Intimazione
alle parti.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti