ti_gerichte · 52.2014.131 · 2014-07-03 · it
Commesse pubbliche. aggiudicazione. Preventiva definizione completa del metodo di valutazione dei. criteri di aggiudicazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.07.2014 52.2014.131
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.07.2014 52.2014.131
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.07.2014 52.2014.131

Incarto n.
52.2014.131
Lugano
3 luglio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Matteo Cassina, Stefano Bernasconi
segretario:
Federico
Pestoni, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 25 aprile 2014 di
RI
1
contro
la
decisione 16 aprile 2014 del CO 2, che in esito al concorso ad invito concernente
le opere da falegname occorrenti nell'ambito della realizzazione del nuovo centro
sportivo e sociale intercomunale ha deliberato la commessa
alla ditta CO 1 di __________;
ritenuto,
in
fatto
A.  Il 6 febbraio 2014 il comune di __________,
tramite i propri consulenti tecnici, ha invitato dieci ditte della regione a presentare
un'offerta per l'esecuzione delle opere da falegname occorrenti nell'ambito
della realizzazione del nuovo centro sportivo e sociale intercomunale.
Il capitolato trasmesso
agli invitati indicava che il concorso era
retto dalla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) e che le offerte
sarebbero state valutate in base ai seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1.
prezzo                                                                        50%
2.
attendibilità prezzo                                                     20%
3.
programma lavori e penalità                                      15%
4.
attendibilità programma lavori
5%
5.
apprendisti
5%
6.
referenze lavori analoghi
5%
Lo stesso documento illustrava i
parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo
criterio di aggiudicazione. In particolare, specificava che il
programma lavori
sarebbe stato apprezzato sulla scorta delle indicazioni fornite dai concorrenti,
integrate in un'apposita formula matematica ripresa integralmente da quella coniata
dal Centro cantonale di consulenza LCPubb (vedi pag. 9 e 13 capitolato).
Alla pos. 221.330 delle disposizioni particolari CPN 102 era
peraltro segnalato chiaramente che contro la documentazione di concorso era
dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla data
di intimazione degli atti. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B.
In tempo utile sei
ditte hanno inoltrato la propria offerta, per importi compresi tra fr. 34'175.50
e fr. 63'766.45.
Preso atto delle valutazioni esperite dai propri consulenti
tecnici, il 16 aprile 2014 il CO 2 ha risolto di escludere una concorrente e di
deliberare la commessa alla CO 1, giunta prima in graduatoria con 5.69 punti.
C.  Contro la predetta decisione la RI
1 di __________ (in seguito RI 1), terza classificata con 4.76 punti, è insorta
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
La ricorrente ha contestato in
sostanza la modesta nota 1 (= 0.15 punti) attribuitale in materia di
programma
lavori
,
sulla scor-ta di una durata degli interventi che in offerta è
stata quantificata in 30 giorni. A quest'ultimo proposito RI 1 ha osservato di
aver calcolato tale termine comprendendovi tutte le fasi della commessa, a
partire dai rilievi in cantiere sino alla posa delle opere, compresi i tempi
tecnici d'attesa per l'ottenimento di alcuni materiali o elementi richiesti. Le
ditte come l'aggiudicataria che hanno previsto solo 9 giorni lavorativi non
hanno tenuto conto dei tempi d'attesa (correzioni da parte della DL, tempi di
fornitura materiale, ecc.), falsando quindi il risultato nel criterio di aggiudicazione
3. In ogni modo - ha soggiunto l'insorgente - i concorrenti hanno computato la
durata dei lavori con criteri diversi e quindi bisogna procedere ad una
rivalutazione di questo dato onde salvaguardare il principio della parità di
trattamento tra offerenti.
D.  a. In sede di risposta il
committente si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa, annotando per
cominciare che l'insorgente non può più contestare le regole della gara avendovi
partecipato senza riserve.
Nel merito, la stazione
appaltante ha sottolineato come il programma lavori dovesse essere impostato
tenendo conto delle giornate lavorative effettivamente trascorse in cantiere, unico
elemento utile ai fini di un corretto coordinamento degli interventi tra i vari
artigiani impegnati nella realizzazione del nuovo centro sportivo e sociale
intercomunale.
b. L'aggiudicataria è rimasta silente.
c. Dal canto suo, l'ULSA si è rimesso alle allegazioni del municipio,
evidenziando di essere estraneo alla procedura.
E.
Con la replica RI
1 ha ribadito le sue contestazioni, rilevando in particolare che i concorrenti
hanno interpretato in maniera manifestamente differente il concetto di durata
dei lavori, tant'è vero che per la realizzazione di 3 porte, 2 armadi e 4 panchine
tutti gli offerenti hanno calcolato ben più dei 9 giorni esposti dalla deliberataria.
Il committente stesso ha valutato in 20 giorni il tempo necessario per
l'esecuzione della commessa, durata - questa - che non può di certo corrispondere
alla sola messa in opera delle strutture in cantiere.
F.
La stazione
appaltante ha comunicato di non avere ulteriori osservazioni da formulare in
duplica.
Considerato,
in
diritto
1.  La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante alla gara,
la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'aggiudicazione della
commessa ad un altro concorrente (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; BU 2013, 453).
Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile
in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza
procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio
prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dall'insorgente con
le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente
cognizione di causa.
2.
2
.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1
LCPubb, il committente aggiudica la
commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di
diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i
costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica,
la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione,
soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando,
in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10
cpv. 2 lett. k
del
regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti
pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6)
ribadisce che i documenti di gara devono contenere i
criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa
ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare
preventivamente i criteri di aggiudicazione in
ordine d'importanza discende soprattutto dal principio
di
trasparenza, che
informa la procedura di aggiudicazione delle
commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I
criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche
della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando,
allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il
quadro all'interno del quale il
committente si impegna ad
esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la
predeterminazione di tali
criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di
valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica
di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100
segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei
criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno
sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente
le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di
scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto
dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di
trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai
fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2008.152 dell'11
luglio 2008 consid. 2.1). Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire
complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire
preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri
d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati,
come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste
dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del
provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile
della nota che ha attribuito
ai singoli
concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo
rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è
impegnato a valutare (STA
52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).
2.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo
e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di
aggiudicazione. Per quanto attiene in particolare all'
attendibilità del
prezzo
, al
programma lavori
e all'
attendibilità
del
programma lavori,
la stazione appaltante ha ripreso pedissequamente le
modalità di valutazione di tipo matematico proposte dal Centro di consulenza
LCPubb, omettendo tuttavia di prefissare tutti i parametri che vanno stabiliti e
preannunciati di volta in volta dal singolo committente in funzione della
commessa da attribuire. Nella formula di estimo dell'
attendibilità del
prezzo
non è stato anticipato il fattore di importanza del preventivo del
committente (F), né è stata definita in % la fascia della nota 6 (f
1
)
e la fascia della nota scalare (f
2
). In quella del
programma
lavori
non è stata indicata in % la fascia della nota 4 (f
1
) e
la fascia limite inferiore (f
2
). Parimenti, nel metodo di valutazione
dell'
attendibilità del programma lavori
non è stata stabilita la
percentuale relativa alla fascia della nota 6 (f
1
) ed alla fascia della
nota scalare (f
2
). Tutti questi elementi sono stati apparentemente determinati
poco prima della scadenza del concorso, senza tuttavia darne comunicazione ai
concorrenti. In sostanza, sono stati esplicitati ex post in vista della valutazione
concreta delle offerte. Il ricorso va accolto già per questo motivo, con il
conseguente annullamento del provvedimento impugnato in quanto fondato su prescrizioni
concorsuali del tutto carenti.
Occorre aggiungere che la mancata, preventiva definizione completa
del metodo di valutazione dei tre criteri di aggiudicazione in discussione costituisce
un difetto d'impostazione del capitolato che pregiudica irrimediabilmente
qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio
della trasparenza e della parità di trattamento. La lacuna è ancor più seria se
si considera che i parametri che il committente ha omesso di indicare nelle
prescrizioni di gara messe a disposizione dei concorrenti gli permettono in
pratica - se stabiliti dopo l'apertura delle offerte - di modulare l'attribuzione
delle note in funzione dei dati concreti contenuti nelle offerte ricevute,
consentendogli per finire di giustificare a posteriori qualsiasi risultato.
Il fatto che il capitolato
non sia stato impugnato non consente di giungere a diversa conclusione. Nell'evenienza
concreta, l'omessa predeterminazione integrale de
l metodo di valutazione
dei criteri di aggiudicazione imposta dalla legge
(
art. 10 cpv. 2 lett. j e k
RLCPubb/CIAP) è troppo importante e gravida di conseguenze per
non comportare l'irrimediabile annullamento della decisione
impugnata, resa in esito ad una procedura concorsuale
gravemente
viziata e lesiva dei principi cardine che governano
l'aggiudicazione delle commesse pubbliche (
Matteo
Cassina
, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel
Canton Ticino, Lugano 2008, pag. 67; STA 52.2010.157 del 10 giugno 2010).
Ma vi è di più. Come annota giustamente la ricorrente, la
stazione appaltante ha precisato che la durata dei lavori che i concorrenti
dovevano indicare in offerta (pag. 9 del capitolato) era da riferirsi alla
realizzazione delle proprie opere. Ora, è vero che il programma lavori serve
soprattutto a coordinare adeguatamente gli interventi dei vari artigiani sul
cantiere e quindi poco importano sotto questo profilo i tempi di fabbricazione
dei prodotti ch'essi s'impegnano a fornire. Nel caso di specie tuttavia la
commessa posta a concorso presuppone la fabbricazione dei mobili necessari al
nuovo centro sportivo e la stazione appaltante ha chiesto ai concorrenti di
indicare i giorni lavorativi necessari per la realizzazione (non la sola posa
in cantiere) delle opere richieste. A fronte del dato assolutamente anomalo fornito
dalla deliberataria relativamente alla durata dei lavori (9 giorni, meno della
metà dei 20 giorni stimati dal consulente della committenza e dei 22.75 giorni di
media riportati dagli altri concorrenti), la stazione appaltante avrebbe dovuto
quantomeno sollecitare alla CO 1 spiegazioni circa le ragioni che l'avevano
indotta a presentare un programma lavori così breve (art. 43 RLCPubb/CIAP).
Solo così sarebbe stata certa che tutti i concorrenti avevano impostato il
programma con gli stessi criteri e che quindi le loro offerte erano
perfettamente comparabili nel rispetto dei precetti della LCPubb che mirano a
garantire la parità di trattamento e un'aggiudicazione imparziale della
commessa (cfr. art. 1 lett. c LCPubb).
3.  Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunq
ue accolto, annullando la delibera impugnata
dall'insorgente. Si rinuncia a rinviare gli atti al
committente
per nuova decisione, poiché l'impostazione del capitolato è talmente difettosa
da non permettere un'aggiudicazione conforme alle disposizioni della LC
Pubb.
4.
La
tassa di giustizia,
commisurata per
difetto al valore della commessa, è posta
interamente a carico del
committente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'
aggiudicataria va esente da qualsiasi aggravio non
avendo resistito al gravame.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza, la decisione 16 aprile 2014 con la quale il CO 2
ha deliberato alla CO 1 di __________ le opere da falegname occorrenti
nell'ambito della realizzazione del nuovo centro sportivo e sociale intercomunale
è annullata.
2.  La tassa di giustizia di fr.
2'000.- è posta a carico del committente. Alla ricorrente va restituita la
somma di fr. 1'500.- versata a titolo di anticipo delle presunte spese
processuali.
3.  Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni
enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario