ti_gerichte · 52.2019.531 · 2019-10-07 · it
Ordine di cessare l'attività di fiduciario commercialista - compatibilità della LFid con la LMI

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.07.2020 52.2019.531
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 21.07.2020 52.2019.531
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 21.07.2020 52.2019.531

Incarto n.
52.2019.531
Lugano
21
luglio 2020
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sul ricorso del 24 ottobre 2019 di
RI
1
patrocinata
da:   PA 1
contro
la decisione del 7 ottobre 2019 dell'Autorità di
vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario
che ha ordinato all'insorgente di
cessare
immediatamente lo svolgimento di qualsiasi attività fiduciaria
commercialistica, di dimostrare di essere alle dipendenze delle società in
cui opera, nonché di cancellare il proprio nominativo nel registro di
commercio dai ruoli di amministratore e gerente svolti a titolo fiduciario
;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 26 giugno 2019 la
Sezione per la sorveglianza del mercato del lavoro del Dipartimento delle
finanze e dell'economia ha trasmesso all'Autorità di vigilanza sull'esercizio
delle professioni di fiduciario (Autorità di vigilanza) un rapporto allestito
il 16 aprile 2019 dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) concernente RI
1, dal quale emergeva che dal 2003 quest'ultima, seppur sprovvista dei
necessari titoli e autorizzazioni, si occupava presso la propria abitazione
della gestione fiduciaria (servizi di domiciliazione, tenuta di contabilità,
fatturazioni, conteggi IVA, allestimenti di contratti di lavoro e di
dichiarazioni fiscali verifiche di contratti ecc.) di numerose società.
Preso atto di tale rapporto e di tutta la documentazione ad esso allegata, il 30
agosto 2019 l'Autorità di vigilanza ha chiesto al Ministero pubblico
aggiornamenti in merito allo stato del procedimento penale che qualche anno
prima era stato aperto nei confronti di RI 1 per esercizio abusivo dell'attività
di fiduciaria.
Il 2 settembre seguente il Procuratore pubblico ha quindi informato l'Autorità
di vigilanza che con decreto d'accusa dell'11 dicembre 2017, passato in
giudicato, quest'ultima era stata condannata al pagamento di una multa di fr.
1'000.- per esercizio abusivo della professione di fiduciario per avere a __________,
operando quale gerente della società __________, ininterrottamente esercitato
senza autorizzazione la professione di fiduciario, così come definita dalla
legge cantonale sull'esercizio delle professioni di fiduciario del 1° dicembre
2009 (LFid; RL 953.100).
B.
Fondandosi sulle
suddette emergenze e dopo avere constatato che RI 1 figurava iscritta a
registro di commercio in almeno 8 società quale amministratrice unica o gerente
con diritto di firma individuale, il 7 ottobre 2019 l'Autorità di vigilanza ha
adottato nei suoi confronti una decisione giusta l'art. 25 LFid con cui le ha
ordinato, con la comminatoria dell'art. 292 del Codice penale
svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS
311.0)
e della coercizione diretta ex art. 56 cpv. 3 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) in caso di
inadempienza, di cessare immediatamente l'attività fiduciaria commercialistica,
di attestare i propri rapporti di lavoro, vale a dire di dimostrare di essere
alle dipendenze delle società in cui opera, nonché di cancellare il proprio
nominativo nel registro di commercio dai ruoli di amministratore e gerente
svolti a titolo fiduciario. L'Autorità di prime cure ha quindi disposto la
revoca dell'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso inoltrato contro il
proprio provvedimento e si è riservata di promuovere nei confronti dell'interessata
un'azione penale per ripetuto esercizio abusivo dell'attività di fiduciario.
C.
Avverso tale decisione
RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Lamenta la violazione del diritto di essere sentita per non essere stata
interpellata dall'Autorità di vigilanza prima che nei suoi confronti fosse
pronunciato il contestato ordine e per non avere potuto avere accesso agli atti
su cui quest'ultimo si fonda. Rimprovera poi all'Autorità di prime cure di
avere accertato i fatti determinanti in modo arbitrario e di avere emanato un
provvedimento sproporzionato che la lede nella sua libertà economica e che si
rivela discriminatorio sotto più aspetti. Postula che al suo gravame sia
conferito l'effetto sospensivo.
D.
In sede di risposta l'Autorità
di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie di
argomentazioni di cui si dirà in seguito. Postula pure la reiezione della
domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
E.
Con replica e duplica
le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di
giudizio.
F.
Con triplica del
23 febbraio 2020 la ricorrente ha preso posizione su un plico di documenti
prodotti con l'allegato di duplica dall'Autorità di vigilanza, la quale ha in
seguito introdotto una quadruplica.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 LFid. La legittimazione
della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dalla decisione
impugnata, è certa (art. 65 LPAmm).
Per quanto attiene alla tempestività del gravame occorre considerare quanto
segue. Il
provvedimento che
l'insorgente ha dedotto davanti a questo Tribunale, come ben si evince dal suo
contenuto, consiste nell'ordine di cessare immediatamente un'attività non
autorizzata in ambito fiduciario. Nella misura in cui non si tratta di una
decisione volta a regolare transitoriamente una determinata situazione in
attesa dell'adozione di altre decisioni da parte dell'autorità, ma che invece
mira ripristinare da subito la legalità, la stessa non è di natura cautelare ma
di merito, ragione per la quale il termine per impugnarla è, come è stato giustamente
indicato, di 30 giorni, giusta l'art. 68 cpv. 1 LPAmm, e non di soli 15 giorni
come previsto dal cpv. 2 di questa disposizione. Ciò detto, il presente gravame
è in ogni caso ampiamente tempestivo, visto che la ricorrente, nutrendo dubbi
circa la natura cautelare o meno del querelato ordine, ha adito il Tribunale
nel rispetto del termine più breve sancito dall'art. 68 cpv. 2 LPAmm.
1.2. Ne discende dunque
che il gravame è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle
tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1
LPAmm). L'oggetto della controversia emerge con sufficiente chiarezza dalle carte
processuali. Non è in particolare necessario procedere all'assunzione delle
prove richiamate dalla ricorrente, in quanto insuscettibili di apportare la
conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio, come meglio si dirà
in seguito.
2.
La
ricorrente lamenta innanzitutto la violazione del suo diritto di essere
sentita. Rimprovera all'Autorità di vigilanza di non averle dato la possibilità
di pronunciarsi sull'adozione del provvedimento interdittivo qui contestato,
prima della sua emanazione. Censura in particolare il fatto di non avere potuto
preventivamente prendere visione del rapporto dell'UIL che ha dato origine alle
indagini sul suo conto condotte dall'Autorità di vigilanza e le cui risultanze
sono state poste alla base del querelato provvedimento, senza tuttavia essere
esaustivamente esposte in esso. In questo senso ravvisa anche una carente
motivazione delle decisione impugnata.
2.1. La natura ed i limiti del diritto
di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale
cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime
dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Tale norma assicura alla parte interessata
il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima
che sia emanata una decisione e le garantisce anche il diritto di partecipare
all'assunzione delle prove, di conoscere i
risultati delle stesse e di determinarsi al riguardo (DTF 135 II 286 consid. 5.1,
133 I 270 consid. 3.1, 120 Ib 379, 118 Ia 17;
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
,
Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, pag. 215 n.
975, pag. 219 n. 1001 segg., segnatamente n.
1010
). Nel
nostro Cantone, l'art.
34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto di essere
sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per iscritto
(cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2)
. L'autorità
vi può soprassedere,
soggiunge
il cpv. 3, nel caso di
una decisione
incidentale o pregiudiziale non impugnabile con ricorso a titolo indipendente
(lett. a); di una decisione impugnabile mediante opposizione o reclamo (lett.
b); di una decisione interamente conforme alle domande delle parti (lett. c) o
di una misura d'esecuzione (lett. d). Inoltre l'autorità non sente le parti
prima di adottare una decisione se, in un procedimento di prima istanza, vi è
pericolo nell'indugio o se un'audizione preventiva può vanificare lo scopo
della decisione, sempreché la decisione sia impugnabile con ricorso e nessun'altra
disposizione conferisca alle parti il diritto di essere preliminarmente sentite
(art. 35 cpv. 4 LPAmm).
Il
diritto di essere sentito
garantito dall'art. 29 Cost. comprende
anche il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie
di
motivare
le loro decisioni (art. 46 cpv. 1 LPAmm; DTF 117 Ib 64
consid. 4). Per
prassi, una motivazione può
essere
ritenuta
sufficiente quando
l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un
senso piuttosto che in un altro,
ponendo in questo modo le parti nella
situazione
di
rendersi conto
della portata del giudizio e delle eventuali possibilità
di
impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83
consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c,
117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi
considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid.
3.1) o da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003
consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2).
Il
diritto di essere sentito
è
una garanzia
costituzionale di natura
formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della
decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid.
5.1
con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio
nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga
dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3
con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in
presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con rinvii). Una
riparazione
entra inoltre in linea di
considerazione solo se la persona interessata
non subisca un pregiudizio
dalla concessione successiva del
diritto di essere sentito
, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129
I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso
che l'autorità pervenga, attraverso una
violazione
del diritto di essere sentito, ad un risultato che non
avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto
(DTF 135 I 279
consid. 2.6.1 con rinvii).
2.2. Nel caso di specie la querelata misura è stata evidentemente adottata con
lo scopo di fare cessare una situazione di illegalità che, secondo l'Autorità
di vigilanza, è data in capo all'insorgente, la quale eserciterebbe, senza
disporre della necessaria autorizzazione cantonale, un'attività lucrativa in
ambito fiduciario. Stante la natura e il fine del provvedimento interdittivo
qui in discussione, si deve di massima considerare che l'Autorità di prime cure
era legittimata ad agire senza preventivamente dare modo all'interessata di esprimersi
per delle ragioni di urgenza, così come previsto dall'art. 35 cpv. 4 LPAmm. L'attività
di
fiduciario
pone infatti
questa categoria di professionisti a stretto contatto con interessi
patrimoniali altrui, per cui laddove l'Autorità di vigilanza perviene al
convincimento che una persona priva di autorizzazione offre al pubblico servizi
di questo genere essa ha il dovere di intervenire senza indugio per fare
cessare al più presto una simile situazione di abuso onde tutelare la clientela
i cui interessi, in caso contrario, continuerebbero a rimanere esposti a pericolo
nelle more della procedura.
In ogni caso, quand'anche in concreto si volesse intravedere una violazione del
diritto
di
essere
sentita della ricorrente, tale vizio
dovrebbe
essere
considerato
sanato
,
ritenuto che quest'ultima
ha avuto la possibilità di accedere a tutti
gli elementi salienti posti a fondamento della decisione litigiosa e di
pronunciarsi
compiutamente dinanzi a questo
Tribunale, dotato di piena cognizione per le questioni di fatto e di diritto che
si pongono
(
Marco Borghi/Guido
Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.
2b ad art. 61 e rif.). Nella misura in cui, come meglio si vedrà nei successivi
considerandi, la querelata decisione si fonda su disposizioni che non lasciano
in pratica alcun margine d'apprezzamento all'autorità chiamata ad applicarle,
il fatto che a questa Corte sia precluso il controllo della sua adeguatezza (art.
69 cpv. 2 LPAmm) non pregiudica in nessun modo i diritti di parte dell'insorgente.
Analogo discorso vale anche per quanto attiene alle asserite carenze di
motivazione che RI 1 ha riscontrato nella decisione impugnata. A questo
proposito si deve innanzitutto considerare che, s
e è vero che quest'ultimo atto indica solo in modo abbastanza succinto i
motivi su cui esso si fonda, dai medesimi è nondimeno possibile desumere con
sufficiente chiarezza le ragioni che hanno indotto l'Autorità
di vigilanza a pronunciare il controverso ordine,
ovvero l'esercizio da parte della ricorrente di un'attività in ambito
fiduciario non autorizzata. D'altra parte RI 1 era già stata condannata in sede
penale pochi anni prima per questa sua attività ed era poi ancora stata oggetto
di accertamenti da parte dell'UIL nel corso dell'inverno del 2019 in occasione
dei quali lei stessa aveva riconosciuto quanto poi le è stato addebitato, per
cui non poteva in buona fede ignorare i motivi che avevano spinto l'Autorità di
vigilanza ad intervenire nei suoi confronti attraverso l'emanazione del
provvedimento qui contestato.
Indicativo
è d'altra parte il fatto che la ricorrente è stata in grado di impugnare con
cognizione la decisione che la concerne proponendo una serie di censure che
dimostrano inequivocabilmente come essa abbia perfettamente recepito i motivi
che hanno condotto l'Autorità di vigilanza a pronunciarla
. Sapere poi se
tali argomenti siano fondati o meno è
questione di merito.
Ne discende che, tutto sommato, anche sotto questo profilo non vi è stata alcuna
violazione del diritto di essere sentita
dell'insorgente. Ma anche
qualora ci fosse stata, una simile lesione dovrebbe comunque
essere
considerata
sanata, nella misura in cui l
'Autorità di vigilanza ha
ulteriormente spiegato nel corso di procedura le ragioni che l'anno condotta ad
intervenire e la ricorrente
ha avuto accesso
a tutti gli atti di causa, ivi compreso il rapporto dell'UIL a cui viene fatto
riferimento nel controverso provvedimento.
Oltretutto
, in concreto, un rinvio
degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in
un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii,
135 I 279 consid. 2.6.1; STF 2C_661/2011 del 17 marzo 2012 consid. 2; sentenze
del Verwaltungsgericht des Kantons Zürich VB.2014.234 del 7 luglio 2014 consid.
2.2 e VB.2012.668 del 15 luglio 2013 consid. 3).
3.
3.1.
Nel Cantone Ticino, le attività di fiduciario commercialista, di fiduciario
immobiliare e di fiduciario finanziario svolte per conto di terzi a titolo
professionale sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid).
L'autorizzazione di fiduciario commercialista, di fiduciario immobiliare e di
fiduciario finanziario è rilasciata dall'Autorità di vigilanza all'istante che
adempie i requisiti posti all'art. 8 LFid.
Giusta l'art. 3 LFid, è considerato fiduciario commercialista chi
svolge un'attività in una o più tra le seguenti attività:
tenuta dei
libri contabili (lett. a), consulenza e rappresentanza fiscale (lett. b),
consulenza e rappresentanza dei creditori, dei debitori e dei terzi nell'ambito
della legge sulle esecuzioni e fallimenti, incasso dei crediti e risanamento di
situazioni debitorie (lett. c), amministrazione di immobili e società
immobiliari (lett. d), costituzione, amministrazione e gestione di società a
titolo fiduciario (lett. e), intestazione e detenzione di partecipazioni o di
altri averi a titolo fiduciario (lett. f), consulenza aziendale (lett. g),
gestione e amministrazione di navi e di società marittime (lett. h),
amministrazione di patrimoni, esclusa la gestione (lett. i).
3.2. Giusta l'art. 23 cpv. 1 LFid, l
'Autorità di
vigilanza punisce con la multa fino a fr. 50'000.- chi, senza essere iscritto
nell'albo delle professioni fiduciarie, esercita l'attività di fiduciario. Se l'autore
ha agito per negligenza è punito con la multa fino a fr. 20'000.- (cpv. 2). In
casi gravi o di recidiva, la pena è la multa fino a fr. 200'000.- e gli atti
sono trasmessi d'ufficio al Ministero pubblico (cpv. 3). La relativa decisione
può essere pubblicata nel Foglio ufficiale (cpv. 4) e i profitti conseguiti con
l'esercizio abusivo della professione sono confiscati dall'autorità competente
ed incamerati dallo Stato (cpv. 5).
In caso di esercizio della professione senza autorizzazione, l'Autorità di
vigilanza ordina tutte le misure atte ad evitare abusi e segnatamente la
cessazione dell'attività fiduciaria (art. 25 cpv. 1 LFid). In questi casi,
soggiunge il cpv. 2 di detta norma, è applicabile l'articolo 56 LPAmm relativo
all'esecuzione delle decisioni e la decisione, secondo il cpv. 3, può essere
pubblicata nel Foglio ufficiale.
4.
Nel
caso di specie è pacifico che da diversi anni RI 1 svolge a titolo indipendente
e a tempo parziale un'attività di tenuta dei libri contabili e di gestione
amministrativa di alcune società, nonché di consulenza e rappresentanza fiscale
dietro remunerazione. Ciò emerge in modo chiaro dalla documentazione prodotta
dalla ricorrente, da quanto da lei stessa ammesso nel suo gravame, come pure
dal rapporto del 16 aprile 2019 dell'UIL e dalle osservazioni del 24 febbraio
2019 formulate dall'interessata all'attenzione di quest'ultima autorità
riguardo all'ispezione che la medesima aveva svolto il 31 gennaio 2019 con l'ausilio
della Polizia cantonale presso il suo ufficio in via __________ a __________
all'interno della sua abitazione. Dalle tavole processuali risulta poi che a
partire dal 2005 l'insorgente si è occupata dell'amministrazione di numerose
società, quasi tutte di proprietà di terzi e in parte domiciliate presso il suo
recapito. Al momento dell'emanazione della decisione qui impugnata il suo
nominativo figurava ancora iscritto a registro di commercio con ruoli amministrativi
in almeno 6 società, una sola delle quali, la __________, di sua proprietà.
Ora quelle appena descritte costituiscono a non averne dubbio attività che,
secondo l'art. 3 lett. a, b ed e LFid, rientrano nel novero di quelle che attengono
al settore riservato ai fiduciari commercialisti e che quindi possono essere
esercitate solo previo ottenimento di un'autorizzazione ex art. 6 LFid, di cui
però l'insorgente è sprovvista. È quindi manifesto che essa abbia operato in
passato e operi tutt'ora in un regime di illegalità. Nulla muta a questo
proposito che la sua attività, visti i modesti redditi generati, sarebbe tutto
sommato contenuta: determinante è infatti unicamente che la stessa viene svolta
a titolo professionale e per conto di terzi, posto come la legge non fissi
alcun limite al di sotto del quale l'attività di fiduciario commercialista può
essere esercitata senza dover essere iscritti nel relativo albo cantonale.
Determinante è unicamente il fatto che tale attività sia espletata a titolo
professionale, ciò che è il caso quando la medesima è remunerata, svolta in
modo continuo e regolare, a tempo pieno o anche solo parziale (cfr. Messaggio
del Consiglio di Stato n. 5896 del 6 marzo 2007, pag. 15 ad art. 1).
Né tantomeno può essere di giovamento alla ricorrente il fatto che questa sua
attività svolta a titolo indipendente sia da tempo nota alla Cassa di
compensazione AVS, come pure al fisco, non essendo ovviamente dette autorità
competenti ad esaminare la situazione dei loro contribuenti dal punto di vista
della LFid (cfr. STA 52.2007.223 del 30 ottobre 2007 consid. 3).
Inoltre, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, dagli atti non risulta
affatto che l'Autorità di vigilanza abbia mai deciso in passato che la sua
attività professionale indipendente non fosse assoggettata alla LFid. Con
lettera del 30 novembre 2010 l'allora Consiglio di vigilanza sull'esercizio
delle professioni di fiduciario si era semplicemente limitato a rendere attenta
l'interessata che l'amministrazione di persone giuridiche per conto di terzi
era un'attività disciplinata dalla LFid e la invitava a fornire alcune
informazioni riguardo alle numerose società di cui risultava amministratrice al
fine di far luce sulla sua posizione. Il fatto che, in seguito a tale scritto e
alla successiva risposta del 22 dicembre 2010 dell'interessata, non sia stato
più intrapreso alcunché nei suoi confronti, non consente ancora di affermare,
come fa quest'ultima, che l'Autorità di prime cure avrebbe per atti concludenti
ritenuto non assoggettabile alla LFid l'attività da essa esercitata.
Se ne deve dunque dedurre che i fatti determinanti
sui quali si fonda la querelata decisione interdittiva sono stati accertati in
modo tutto sommato corretto.
5.
5.1. Come
indicato in narrativa, l'insorgente critica la querelata decisione sostenendo
che l'ordine rivoltole dall'Autorità di vigilanza violerebbe il suo diritto
costituzionalmente garantito ad esercitare liberamente la propria attività
economica. A suo avviso, solamente la necessità di ottenere il rilascio di
un'autorizzazione per la professione di fiduciario finanziario sarebbe stata
ritenuta costituzionalmente legittima da parte del Tribu
nale federale. La stessa conclusione non varrebbe tuttavia in ambito commercialistico,
atteso che su questa specifica questione l'Al
ta Corte non si sarebbe
ancora pronunciata. Un simile obbligo non sarebbe infatti supportato da un
sufficiente interesse pubblico.
A mente della ricorrente le attività da essa svolte non avrebbero inoltre
alcuna connotazione di tipo fiduciario, visto che non comportano alcun
trasferimento a suo favore di diritti di terzi.
5.2. La libertà
economica, garantita all'art. 27 cpv. 1 Cost., assicura a ogni persona il
diritto di
esercitare, a titolo
professionale, un'attività privata tendente al conseguimento di un guadagno o
di un reddito (DTF 137 I 167 consid. 3.1, 132 I 97 consid. 2.1, 128 I 19
consid. 4c/aa; STA
52.2009.369 del 12 agosto 2010 consid. 5.3). Include
in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a
un'attività economica privata e il suo libero
esercizio (art. 27 cpv. 2
Cost.; DTF 140 I 218 consid. 6.3, 135 I 130
consid. 4.2, 132 I 282 consid. 3.2, 125 I 276 consid.
3a;
Felix Uhlmann,
in: Bernhard Waldmann/Eva
Maria Belser/Astrid Epiney [curatori], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basilea
2015, n. 16 segg. ad art. 27).
La garanzia della libertà economica può
essere invocata sia dalle persone fisiche, sia dalle persone giuridiche. Anche
chi svolge l'attività
d'intermediazione
immobiliare può quindi richiamarsi, in linea di principio, a questa garanzia
costituzionale (DTF 137 I 167 consid. 3.1, 135 I 130 consid. 4.2).
Come ogni libertà fondamentale, anche la libertà economica non è però assoluta,
ma può essere soggetta a limitazioni alle condizioni poste dall'art. 36 Cost.
Sono infatti ammesse restrizioni della libertà economica che poggiano su di una
base legale sufficiente, sono giustificate da un preminente interesse pubblico
e ossequiano al principio della proporzionalità. A livello cantonale, sono
pertanto ammesse restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività
economica, al fine di tutelare l'ordine
pubblico,
la sicurezza, la salute, la quiete e la moralità pubblici, i
buoni
costumi e la buona fede nei rapporti commerciali da atti sleali e idonei a ingannare
il pubblico. I Cantoni possono inoltre prevedere limitazioni fondate su motivi
politici, a condizione però che queste misure si limitino, conformemente al
principio della
proporzionalità, a quanto
necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF 125 I
335 consid. 2a; STF 2C_335/2012 del 27 settembre 2012 consid. 2.1, 2P.306/2001
del 17 maggio 2002 consid.
2.2;
Klaus A. Vallender,
in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin
Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [curatori], St. Galler
Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, III ed., San Gallo 2014, n. 58
ad art. 27).
Sono invece escluse le misure protezionistiche e
restrizioni motivate da ragioni di politica economica, ossia misure che intervengono
nel gioco della libera concorrenza, favorendo certi rami professionali o
determinate forme di esercizio di un'attività, oppure per dirigere l'attività
economica in modo prestabilito (DTF 132 I 97 consid. 2.1,
131 I 223 consid. 4.2, 130 II 87 consid. 3, 130 I
26 consid. 4.5, 125 I 431 consid. 4b, 125 I 322 consid. 3a, 125 I 276 consid.
3a; STA 52.2009.324 del 16 settembre 2010 consid. 3.1, 52.2006.331 del 25
maggio 2007 consid.
3.1
; Andreas
Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 981
segg.;
Paul Richli,
Grundriss des
schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, Berna 2007, n. 287 segg.).
5.3. In concreto, è
indubbio che il fatto di esigere il rilascio di un'autorizzazione per poter
esercitare una determinata professione - come nel caso di specie quella di
fiduciario commercialista - costituisca una importante restrizione della
libertà economica (cfr. STF 2C_720/2014 del 12 maggio 2015 consid. 3 con
numerosi riferimenti). Occorre però altresì rammentare che, contrariamente a
quanto sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale federale ha già avuto modo di
ritenere compatibile con l'art. 27 Cost.
l'obbligo
di dover richiedere un'autorizzazione per poter esercitare nel Cantone Ticino
la professione di fiduciario commercialista. Innanzitutto si deve considerare
che al consid. 5 della
STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011
(pubbl. in: RtiD I-2012 n. 22) esso ha considerato conforme alla
libertà economica il regime autorizzativo istituito dalla LFid per tutte e tre
le categorie di fiduciari (commercialisti, immobiliari e finanziari) istituite
da questa legge, senza formulare alcuna riserva nei confronti dell'uno o dell'altro
settore. Seppure in maniera indiretta, anche nella STF
2C_848/2015 del
20 ottobre 2015
l'Alta Corte federale ha confermato questa sua
linea giurisprudenziale
. Chiamati a statuire su di un caso di revoca
dell'autorizzazione ad esercitare l'attività di fiduciario commercialista
pronunciata nei confronti di una persona che era stata privata dei suoi diritti
civili poiché posta sotto curatela amministrativa, i giudici di Losanna non
hanno rilevato alcun motivo di contrasto tra il regime autorizzativo istituito
dalla LFid per questa categoria di fiduciari e la garanzia della libertà
economica
Il Tribunale federale ha poi in più occasioni sottolineato come l'interesse
pubblico perseguito dall'intera LFid sia quello di garantire, tramite lo
strumento dell'autorizzazione, la protezione degli
investitori e degli utenti di questo genere di prestazioni, dando
maggiore trasparenza all'intero settore e creando esigenze uguali per tutti i
fornitori di
servizi (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011
pubbl. in: RtiD I-2012
n. 22
consid. 5.2 e 5.3, 2P.106/2002 del 20 dicembre
2002
consid. 5.2.2, 2P.142/1990 del 21 dicembre 1990 consid. 3b).
L'attività del fiduciario, per qualsiasi delle tre categorie disciplinate dalla
LFid, espone infatti quest'ultimo a stretto contatto con interessi patrimoniali
altrui per la cui gestione egli deve essere idoneo, formato, e aver maturato
sufficienti anni di esperienza. L'interesse pubblico del cittadino risiede
proprio nel proteggerlo da un possibile danno, salvaguardando la buona fede nei
rapporti commerciali da pericoli derivanti dall'imperizia o dalla scorrettezza
di chi esercita tali delicate attività senza essere in possesso delle
necessarie qualifiche professionali (STF 2P.345/1990 del 7 ottobre 1991 consid.
2; STA 52.2009.369 del 12 agosto 2010 consid. 5.4;
Mauro Bianchetti
, Aspetti giuridici concernenti
l'applicazione della legge
sull'esercizio
delle professioni di fiduciario, in: RDAT I-2000, pag. 33
segg.;
Mauro Mini,
La legge sull'esercizio
delle professioni di fiduciario, Basilea 2002, pag. 42 segg.). Anche in ambito
commercialistico, il Legislatore cantonale ha ritenuto necessario far dipendere
l'esercizio della professione di fiduciario dal rilascio di un'autorizzazione,
estendendo il campo d'applicazione della legge ad una serie di attività che non
presuppongono necessariamente l'instaurazione con il cliente di un rapporto
fiduciario, nel senso stretto del termine. Irrilevanti appaiono pertanto le
disquisizioni
della ricorrente attorno alla
natura fiduciaria o meno delle attività di tenuta dei libri contabili e di
consulenza e rappresentanza fiscale
da essa esercitate a titolo
principale. Si tratta in effetti di questioni che attengono al diritto privato,
che nulla hanno a che vedere con l'intento voluto dal Legislatore cantonale
che, come pocanzi sottolineato, tramite la LFid ha inteso vigilare
sull'attività dei fiduciari con l'obiettivo di tutelare la clientela da
possibili danni derivanti da un esercizio non corretto della loro attività
professionale.
Per quanto attiene poi più da vicino i settori in cui è principalmente attiva
la ricorrente occorre rilevare che, come già era stato sottolineato a suo tempo
dal Consiglio di Stato nel suo Messaggio dell'8 marzo 1987 concernente una
legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario commercialista, di
fiduciario immobiliare e di fiduciario finanziario (alle pagg. 4 e 5), sussiste
un interesse pubblico affinché chi conduce a titolo professionale la
contabilità commerciale altrui sia assoggettato a regole che permettano di
evitare, per quanto possibile, abusi, dato che gli effetti della contabilità
sono importanti - sia per chi sta nella ditta che per i terzi - e una persona
incapace o disonesta può provocare danni reali con il proprio operato. Visto
che gli scopi della contabilità, elencati agli art. 957 segg. del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), sono ampi e mirano alla protezione
dei soci e dei creditori, affinché la situazione perlomeno delle ditte più
importanti si rifletta in una contabilità sincera e precisa si giustifica di
far dipendere l'esercizio di una simile attività dall'adempimento di una serie
di condizioni personali volte a garantire la qualità del servizio offerto. Del
resto, la tenuta di una contabilità inveritiera è punita penalmente, così come
è già reato la trascuranza del dovere di tenere i libri contabili (cfr. art. 166,
251 e 325 CP). Anche l'attività di consulenza e di rappresentanza in materia
fiscale presuppone la conoscenza di una sequela di norme di non sempre facile
comprensione, da applicare a situazioni spesso alquanto complesse. Questa applicazione
viene fatta nell'interesse del cliente, vale a dire avendo di mira una
imposizione che, nel rispetto della legge, gli sia quanto più possibile
favorevole. Un assoggettamento di questa attività a regole precise è quindi
nell'interesse del contribuente stesso che ha inoltre tutto da guadagnare se i
rapporti con lo Stato avvengono per il tramite di persone capaci e corrette. In
questo senso, secondo la volontà del Legislatore, dovrebbero sfuggire al obbligo
autorizzativo previsto dalla LFid solo quelle persone che si limitano a
compilare le dichiarazioni d'imposta a titolo accessorio e quasi per
benevolenza, soprattutto con riguardo a persone di condizioni modeste e
dipendenti, dal momento che ad una siffatta attività manca il requisito della
professionalità di cui all'art. 1 LFid.
6.
6.1. La
ricorrente si duole inoltre della violazione del principio di uguaglianza tra
concorrenti e della lesione dei principi cardine sanciti dalla legge federale
sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02), da cui scaturirebbe
pure una violazione del principio della forza derogatoria del diritto federale
su quello cantonale. Sostiene che il regime autorizzativo istituito dalla LFid
colpisce unicamente i fiduciari con sede in Ticino, circostanza questa che li penalizzerebbe
rispetto alla concorrenza proveniente da fuori Cantone che, in virtù del diritto
al libero accesso al
mercato in base alle
prescrizioni in vigore nel luogo di provenienza sancito dalla LMI, possono
essere attivi su tutto il territorio nazionale senza dover adempiere alcun
requisito personale dal momento che nel resto della Svizzera la professione di
fiduciario è libera
.
6.2. Anche questa censura deve essere disattesa. Come diffusamente spiegato dal
Tribunale federale nella sentenza 2C_204/ 2010 del 24 novembre 2011 consid. 7
(pubblicata in: RtiD I-2012 n. 22) - a cui occorre qui fare testuale
riferimento -, la LMI garantisce a ogni persona con domicilio o sede in
Svizzera l'accesso libero e non discriminato al mercato, al fine di esercitare
su tutto il territorio della Confederazione un'attività lucrativa (art. 1 cpv.
1 LMI). Questa legge assicura la libera circolazione delle merci e dei servizi
a livello intercantonale, recepisce il cosiddetto principio
"Cassis de
Dijon"
e permette che un certificato di capacità cantonale sia valido,
con determinate restrizioni, sull'intero territorio svizzero (DTF 128 I 92
consid. 3).
Ora, la censura sollevata dalla ricorrente attiene, così come era stato il caso
nella suddetta fattispecie trattata dal Tribunale federale, al rapporto tra la
LMI e il diritto interno dei Cantoni, aspetto, questo, che è stato esaminato nel
dettaglio dai giudici di Losanna nella DTF 125 I 276. In quest'ultimo giudizio
l'Alta Corte federale aveva precisato che l'art. 2 LMI permette a chi esercita
regolarmente un'attività lucrativa nel Cantone di domicilio di offrire le
proprie prestazioni anche negli altri Cantoni, ma - nella versione a quel tempo
in vigore - non di stabilirvisi. Le disparità di trattamento che ne possono derivare
per i residenti rispetto a coloro che provengono da fuori Cantone sono analoghe
a quelle che si verificano a livello europeo con l'applicazione del principio del
"Cassis de Dijon"
, preso a modello dal Legislatore svizzero.
Tuttavia la LMI, così come il diritto comunitario, non interferisce nelle
regolamentazioni intracantonali che non discriminano gli agenti provenienti da
fuori Cantone, anche se, nei loro confronti, si possono ritrovare svantaggiati
i concorrenti locali (DTF 125 I 276 consid. 4e-f). Esaminando poi l'art. 4 LMI
(concernente il riconoscimento dei certificati di capacità), il Tribunale
federale ha aggiunto, tra l'altro, che la realizzazione piena degli scopi della
legge, ovvero la soppressione di ogni ostacolo che le differenti regolamentazioni
locali oppongono alla libera circolazione dei servizi, presupporrebbe che tutte
le normative cantonali che influenzano l'attività economica siano sostituite da
leggi federali o perlomeno completamente armonizzate. Ma il Legislatore
federale non aveva questo intendimento: la LMI s'inserisce infatti nel rapporto
conflittuale esistente tra i principi della libera concorrenza nel mercato
interno e del federalismo, senza privare di contenuto né l'uno né l'altro. La
LMI stimola però gli sforzi di armonizzazione in vista del riconoscimento
reciproco dei certificati di capacità che i Cantoni compiono e devono
continuare a compiere per via concordataria, alla quale l'art. 4 cpv. 4 LMI dà
la precedenza (DTF 125 I 276 consid. 5c/ee-ff).
Ora, questa analisi è stata effettuata anteriormente alla revisione della LMI
entrata in vigore il 1° luglio 2006. Gli aspetti marcanti della stessa sono
stati l'estensione al domicilio professionale del principio del libero accesso
al mercato secondo le prescrizioni del luogo d'origine sancito dall'art. 2 cpv.
4 LMI e l'inasprimento delle condizioni per le restrizioni ammesse ai sensi
dell'art. 3 LMI (DTF 135 II 12 consid. 2.1). La revisione legislativa non ha
tuttavia modificato la portata intercantonale della LMI. Nella DTF 125 I 276 il
Tribunale federale ha avvertito che il riconoscimento del domicilio
professionale avrebbe persino accentuato le disparità all'interno di un
Cantone, a seconda che un'attività lucrativa sia o non sia esercitata prima in
un altro Cantone. Il Consiglio federale ne era consapevole; esso ha nondimeno
deciso di accettare tale conseguenza al fine di fare progredire il principio
del mercato interno, osservando che incombe ai Cantoni eliminare le eventuali
discriminazioni degli operatori economici locali liberalizzando le loro
prescrizioni (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sul
mercato interno del 24 novembre 2004, FF 2005 409 segg., segnatamente 442).
Invito ai Cantoni che anche il Tribunale federale ha espresso nella DTF 125 I
276 consid. 4c in fine. Le considerazioni interpretative sviluppate in
precedenza sono dunque tuttora valide. La LMI non impone pertanto ai Cantoni un
livellamento verso il basso, ossia di ridurre le loro esigenze, riguardanti in
particolare i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni, per adeguarle a
quelle del Cantone che pone le condizioni meno severe (DTF 128 I 92 consid. 3).
Se ne deve concludere che la disparità di trattamento di cui si prevale la
ricorrente può effettivamente verificarsi, ma è insita nel sistema della
liberalizzazione del mercato interno attuato dalla Confederazione sulla scia
del diritto europeo. Anche il Legislatore ticinese era cosciente di questa
situazione, pur avendone minimizzato la portata pratica in relazione con il numero
limitato dei fiduciari di altri Cantoni che chiedono di potere esercitare in
Ticino (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 5896 citato, §. 7, pagg. 11
segg.). Fermo restando che è sicuramente auspicabile che i Cantoni cerchino di
ridurre le disparità più significative, se del caso armonizzando le rispettive
legislazioni, si deve dunque concludere che laddove differenze di trattamento dovessero
sussistere ciò non comporta ancora una lesione del principio di uguaglianza
(cfr. STA 52.2011.76 del 22 novembre 2012 consid. 5.2). Di riflesso non si
intravvede nemmeno una violazione del principio della forza derogatoria del
diritto federale.
A prescindere da quanto precede, occorre comunque considerare che il diritto
individuale al libero accesso al
mercato in
base alle prescrizioni in vigore nel luogo di provenienza
, sancito
dall'art. 2 cpv. 1, 3 e 4 LMI non è assoluto. L'art. 3 LMI prevede infatti la
possibilità di eccezionalmente limitare il medesimo
(Manuel Bianchi della Porta,
in: Vincent Martenet/Christian
Bovet/Pierre Tercier [curatori], Droit de la concurrence, Basilea 2012, II
ed.,
n. 2 segg. ad
art. 3
LMI). In questi casi agli offerenti esterni non
può
comunque esser negato il diritto di accedere liberamente al mercato.
Eventuali limitazioni devono essere adottate sotto forma di condizioni e oneri
a patto che si applichino nella stessa misura
anche
agli offerenti locali, risultino indispensabili per preservare interessi
pubblici preponderanti e siano conformi al principio della proporzionalità
(cpv. 1). Quest'ultimo, soggiunge il cpv. 2 dell'art. 3 LMI, è da ritenere
violato se le prescrizioni del luogo
d'origine garantiscono già una
protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti (lett. a), se i
certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo
d'origine sono sufficienti (lett. b), se il domicilio o la sede costituisce
condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di
destinazione (lett. c), oppure se la pratica acquisita dall'offerente nel luogo
d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi
pubblici preponderanti (lett. d). Contrariamente a quanto sostenuto dalla
ricorrente, il Cantone Ticino può quindi ugualmente imporre le sue condizioni
di autorizzazione anche ad un fiduciario proveniente da un altro
Cantone, a condizione però che le stesse risultino
compatibili con quanto
stabilito
dall'art. 3 LMI. Così come rilevato anche dal Segretariato
della COMCO
in un parere reso il 10 settembre 2008
all'attenzione
della Commissione della legislazione del Gran Consiglio ticinese - parzialmente
riprodotto nel rapporto n. 5896R del 18 novembre 2009
sul messaggio del 6 marzo 2007 e sul messaggio
aggiuntivo del 3 giugno 2008 concernente la revisione della legge
sull'esercizio delle professioni di fiduciario del 18 giugno 1984, alle
pag. 4 segg. -, si può ritenere che i requisiti d'autorizzazione previsti dalle
lett. a (esercizio dei diritti civili), lett. b (ottima reputazione ed attività
irreprensibile) e lett. c (assenza di una situazione di insolvenza) dell'art. 8
cpv. 1 LFid siano tutto sommato rispettosi di quanto disposto dall'art. 3 cpv.
1 LMI. La stessa cosa vale anche per la condizione sancita dall'art. 8 cpv. 1
lett. e LFid (copertura assicurativa RC). Quelli appena esposti costituiscono
in effetti una serie di requisiti che, oltre ad essere applicabili anche nei
confronti degli offerenti locali, non appaiono sproporzionati e sono
indispensabili in funzione degli importanti interessi pubblici che la LFid si
propone di tutelare
. Il loro adempimento può dunque essere
legittimamente preteso anche nei confronti di quegli offerenti esterni che
intendono offrire i loro servizi o trasferire la sede della loro attività in
Ticino. Più problematica, come d'altra parte rilevato anche dalla stessa COMCO,
appare invece la condizione di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. d LFid relativa al
possesso di un titolo di studio riconosciuto e all'assolvimento di un periodo
di pratica. Di massima, chi già esercita in un altro Cantone svizzero la
professione di fiduciario, senza disporre di uno tra i vari titoli di studio
contemplati dall'art. 11 LFid, deve poter accedere al mercato ticinese già solo
dimostrando di possedere nel settore specifico una certa esperienza
professionale acquisita nel luogo d'origine, così come disposto dall'art. 3
cpv. 2 lett. d LMI. Secondo il Segretariato della COMCO, le cui considerazioni
sono state condivise e già fatte proprie da questo Tribunale in un giudizio
reso pochi anni fa (cfr. STA 52.2017.97 del 25 ottobre 2017 consid. 4.2 e
4.3.2.), per i fiduciari provenienti da fuori Cantone, che non dispongono di
una formazione riconosciuta, sono sufficienti tre anni di pratica. Da coloro
che invece sono in possesso di un titolo di studio previsto dall'art. 11 LFid
non può essere preteso, in aggiunta a ciò, anche l'assolvimento di un periodo
di pratica biennale, trattandosi questo di un onere che per ragioni di proporzionalità
si rivelerebbe lesivo dell'art. 3 LMI (cfr. rapporto citato, pag. 5). In questo
senso sbaglia la ricorrente allorquando sostiene che le basterebbe trasferire l'attività
in __________ per poter continuare ad occuparsi sin da subito dei suoi attuali
clienti in Ticino. Nella misura in cui non dispone di un valido titolo di
studio ai sensi dei combinati art. 8 cpv. 1 lett. d e 11 cpv. 1 LFid, essa
dovrebbe svolgere un'attività indipendente effettiva fuori Cantone nei settori
di cui attualmente si occupa per almeno tre anni prima di poter chiedere di
essere ammessa al libero esercizio della professione di fiduciaria
commercialista anche in Ticino in applicazione degli art. 2 cpv. 1 e 4 LMI e 9
LFid al fine di continuare ad offrire i suoi servizi alla clientela ticinese,
non potendole esserle computata l'esperienza maturata sino ad ora poiché frutto
di un'attività fiduciaria esercitata a titolo abusivo.
7.
Non porta infine ad altra conclusione il principio
della parità di
trattamento
nell'illegalità, a cui si appella l'insorgente, evidenziando come in verità l'Autorità
di prime cure sarebbe a suo dire solita tollerare situazioni come la sua senza
intervenire
. A
prescindere dal fatto
che ogni singola fattispecie va valutata in base alle peculiarità che la contraddistinguono,
in concreto
non sarebbero comunque
integrati i presupposti per invocare con successo tale principio, perché non
sono ravvisabili gli estremi di una prassi lesiva del diritto che permetta di
privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della
legalità. Al Tribunale risulta infatti che l'Autorità di vigilanza sia da tempo
attiva nella lotta contro l'esercizio abusivo della professione di fiduciario
cercando di contrastare questo fenomeno soprattutto in ambito penale (cfr. per
es.: CARP 17.2017.201 e 251 del 22 novembre 2017; CRPTI 60.2017.172 e 173 del 2
novembre 2017). La sola circostanza che la legge non sia stata eventualmente
applicata o non lo sia stata correttamente in uno o più casi non conferisce di
massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di
essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede il diritto (cfr. al
riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).
In ogni caso dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità,
l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo prevale di norma su
quello privato della ricorrente. A maggior ragione ciò deve valere quando si è
in presenza di interventi, come quello qui contestato, che hanno quale scopo
precipuo quello di fare cessare un comportamento chiaramente abusivo che si protrae
da anni e per il quale in passato l'insorgente è già stata condannata senza che
ciò sia bastato a farla desistere dal continuare a svolgere a titolo professionale
attività in ambito fiduciario che sa perfettamente che le sono precluse. In
questi casi occorre infatti
attribuire
un peso accresciuto al principio della legalità e,
in particolare, all'interesse pubblico a una corretta applicazione della legge
. In questo senso non è necessario richiamare dall'Autorità di
vigilanza eventuali altre decisioni interdittive che la stessa avrebbe emanato
in questi anni poiché, quand'anche quella pronunciata nei confronti della
ricorrente dovesse essere la prima
, visti i preminenti interessi
pubblici in gioco, questa circostanza non permetterebbe ancora alla ricorrente
di avvalersi del diritto alla parità di trattamento nell'illegalità (cfr. STA
52.2018.558 del 7 marzo 2019 consid. 7.1, 52.2017.625 del 30 ottobre 2018 consid.
3, 52.2015.81 del 18 maggio 2016 consid. 6).
8.
8.1. Stante
tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto con conseguente
conferma della decisione impugnata, la quale si fonda su di una chiara base
legale in senso formale (art. 25 LFid) e si rivela pure ossequiosa del
principio della proporzionalità. La stessa si limita infatti a disporre quanto
strettamente necessario a ripristinare una situazione di legalità, facendo
divieto alla ricorrente di svolgere qualsiasi attività rientrante nel campo di
applicazione della LFid e imponendole una serie di misure a tal fine. Benché
fortemente limitativo, il querelato ordine non è comunque tale da impedire alla
ricorrente di svolgere qualsiasi attività lucrativa nel settore della tenuta
dei libri contabili di ditte, purché la medesima venga svolta a titolo
dipendente in forza di un contratto di lavoro concluso con le medesime.
Con l'evasione del gravame, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo
diventa priva d'oggetto.
8.2. Visto l'esito, la tassa di giustizia e le spese, seguono la soccombenza
della ricorrente (art. 47 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1'500.-, già anticipate dalla ricorrente, restano a
suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere