ti_gerichte · 90.1998.143 · 2000-02-16 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 15.02.2000 90.1998.143
Tessin Tribunale della pianificazione 15.02.2000 90.1998.143
Ticino Tribunale della pianificazione 15.02.2000 90.1998.143

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00143
Lugano
16 febbraio
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
11 settembre 1998
di
Comune di
__________, __________
,
rappr. da:
Municipio di __________, __________ __________,
Contro
__________;
viste le
osservazioni 13 gennaio 1999 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
In
data 27 novembre 1995 e 26 maggio 1997 l’Assemblea comunale di __________ ha
adottato alcune varianti di PR, fra cui la revisione generale del piano del
paesaggio.
b.
Con
ris. gov. 7 luglio 1998, n° __________, il Consiglio ha approvato dette
varianti, apportando tuttavia alcune modifiche: un'area agricola situata in
località “__________ ” e i mappali n° __________, __________ e __________RF,
posti ad ovest del Centro scolastico-sportivo “__________ ”, sono stati
inseriti d’ufficio in zona SAC (cfr. allegati 1 e 5). E' stata inoltre negata
l'approvazione del nuovo limite della zona di protezione della natura previsto
ad est del Centro scolastico (cfr. allegato 9).
c.
Avverso
tali modifiche, il Comune di __________ insorge ora presso il TPT, chiedendone
l’annullamento: invocando una lesione della propria autonomia in materia
pianificatoria, esso ritiene anzitutto che l’inserimento in zona SAC dei mapp.
n° __________, __________e __________ RF sia arbitrario perché in contrasto con
gli obbiettivi indicati dal Cantone stesso per la pianificazione comprensoriale
del __________ __________ __________ ed in particolare con il previsto
ampliamento del Centro scolastico. Anche la mancata approvazione della modifica
relativa alla zona di protezione della natura, oltre a pregiudicare i progetti
relativi all’ampliamento del Centro, apparirebbe ingiustificata visti gli studi
naturalistici alla sua base. Infine esso pone in dubbio la compatibilità del
vincolo SAC con l’uso previsto dal PR per i fondi situati in località
__________ (piccoli orti familiari e piantagioni).
Nelle sue
osservazioni il Governo chiede la reiezione delle censure.
d.
In
data 24 febbraio 1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la
quale la procedura veniva sospesa e al Comune assegnato un termine per
comunicare se intendeva mantenere il ricorso.
Con
scritto 13 aprile 1999 il ricorrente chiedeva la riattivazione della procedura.
c o n s i d e r a t o,
in diritto
1.
La
competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG,
introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione. L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett.
a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei
fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di
Stato (cpv. 4 lett. c).
In
concreto, la legittimazione attiva del ricorrente è pacifica (art. 38 cpv. 4
lett. a) LALPT). Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il
ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A
livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT:
“Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”
. Il Consiglio di
Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua
veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione
comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori
fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in
particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con
quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione
non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il
Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di
procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37
LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta,
malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è
e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
3.
Giusta
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT.
Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di
utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati
detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.   Limite
della zona di protezione della natura
4.1
Nella
decisione impugnata il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del nuovo
limite della zona di protezione della natura previsto ad est del Centro
scolastico "__________", che riduce di ca. 14'000 mq l'estensione
dell'area di salvaguardia indicata nel vecchio PR: nell'ottica dell'imminente
adozione della scheda di coordinamento del PD relativa allo Studio del
__________ __________ __________ (__________), che prevede fra gli obbiettivi
comprensoriali anche l'ampliamento della citata struttura, il Governo ha
ritenuto prematura la verifica del perimetro della zona adiacente il Centro,
nella misura in cui, a procedura di PD conclusa, l'intero comparto dovrà venir
sottoposto ad un riesame. Di tutt'altro avviso il Comune, il quale rileva come
lo studio delle componenti naturali commissionato nell'ambito della revisione
generale del piano del paesaggio, abbia evidenziato lo scarso valore
naturalistico dell'area. Il mantenimento del limite attuale della zona di
protezione potrebbe inoltre ostacolare l'ampliamento del centro scolastico e
favorire l'inoltro di ricorsi contro i relativi progetti.
Per rispondere a tali censure occorre anzitutto ricordare che la
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico
alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il
paesaggio è pure protetto dalla LPT, che proclama all'art. 3 cpv. 2 che il
paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre
conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR:
l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro
i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv.
1 lett. a) e così pure
“i biotopi per gli animali e vegetali degni di
protezione”
(cpv. 1 lett. d).
Il diritto cantonale può però
prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv.
2 LPT).
4.2
La
LALPT prevede espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h) la possibilità di
fissare nelle rappresentazioni grafiche dei PR i vincoli speciali cui è
assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del
paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica.
Per valutare la legittimità della decisione governativa occorre anzitutto
rilevare che l'area stralciata dalla zona di salvaguardia, oltre a far parte
del comprensorio fluviale del fondo __________ (cfr. scheda di coordinamen__________
del PD concernente le funzioni ricreative e turistiche del territorio) e del
relativo studio particolareggiato __________, è pure inclusa per circa la metà
della sua estensione nelle zone naturali protette, indicate nel piano n°
__________ del PD e nella scheda di coordinamento n° __________, relativa alle
aree con componenti naturali accertate e coordinamento pianificatorio non
concluso. Orbene, già sulla base di questi elementi, la decisione del Consiglio
di Stato di non approvare la riduzione dell'area di salvaguardia merita di
venir condivisa da questo Tribunale: visto infatti da un lato l'attuale
contrasto del nuovo limite di zona con quanto previsto dal PD, che giusta
l'art. 22 cpv. 1 e 2 LALPT vincola autorità e regioni, e ritenuto dall'altro che
i criteri d'intervento relativi all'ampliamento e al potenziamento del Centro
scolastico, che verranno definitivamente acquisiti con la pubblicazione della
scheda di PD relativa allo studio __________, richiederanno al Comune un
riesame pianificatorio complessivo del comparto, la verifica puntuale del
perimetro della zona di protezione adiacente al Centro risulta per intanto
inopportuna e prematura. Su questo punto il ricorso del Comune non merita
quindi accoglimento.
5.
Vincoli
SAC
5.1
Il
Comune di __________ critica l’inserimento in zona SAC dei mappali n°
__________ __________ e __________RF, situati ad est del Centro
scolastico-sportivo “__________ ”, e dell'area situata in località “__________
” (cfr. allegati 1 e 5 della decisione impugnata). Dal canto suo il Governo,
ricordando come detti fondi risultino già inseriti in zona agricola, osserva
come la specificazione SAC avvenga in modo oggettivo in base alla carta
d’idoneità agricola dei terreni, delle rappresentazioni grafiche del PD e in
base a verifiche effettuate sul posto.
Nella
fattispecie occorre anzitutto ricordare che giusta l'art. 16 OPT le SAC sono
parte dei territori idonei all'agricoltura ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a
LPT; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee, com­prendenti
soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati
naturali confacenti alla campicoltura. Le SAC sono assicurate con provvedimenti
della pianificazione del territorio e vengono designate in funzio­ne delle
condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle
caratteristiche del suolo (coltivabi­lità, fertilità, equili­brio idrico) e
della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi
meccanici) come pure nel rispet­to delle necessità dell'equi­librio ecologico
(art. 16 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di assicu­rare, in periodi perturbati,
una base sufficiente per l'approvvigio­namento del Paese.
Dal
profilo delle competenze e della procedura spetta alla Confederazione fissare,
sotto forma di valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la
relativa riparti­zione tra i Cantoni (art. 17 OPT). A questi incombe l'obbligo
del rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori
(art. 18 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantona­li,
la Confederazio­ne fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione
totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 19 OPT).
I Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attri­buita
sia assicu­rata costantemente e provvedere a che i Comuni asse­gnino le SAC
alla zona agricola dei loro PR (art. 20 OPT).
5.2
In
ossequio all'art. 19 OPT il Consiglio Federale ha appro­vato in data 8 aprile
1992 il "Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento
delle colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo
decreto ha fissato a 3'500 ettari la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su
di un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua
il Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC nella scheda di
coordinamento n° __________e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione
agrico­la" nella scheda di coordinamento n° __________A partire
dall’approvazione da parte del Gran Consiglio queste schede vincolano le
autorità e le regioni (art. 22 LALPT).
La
conseguenza è che i PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni
considerati dalle schede e rappresenta­zioni grafiche __________e __________
Possono opporsi solo per importan­ti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio
se l'interesse del Comune ad una diversa destinazione del terreno prevale
chiaramente su quello di mantenere la funzione agricola. In tal senso l'art. 5
lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di
terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti
pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso
d'impossibilità, pecuniaria del terreno sottratto all'agri­coltura.
5.3
Nel caso concreto, per quanto concerne l'attribuzione al comparto
SAC
dell'area agricola situata in località __________ (cfr. allegato 5
della decisione impugnata) occorre in effetti convenire che l'interesse
agricolo della parte posta a nord del comparto colpito dal vincolo è, per la
struttura del suolo più che per la sua posizione o morfologia, limitato: la
stessa Sezione Agricoltura (SA) nel catasto delle idoneità agricole, ha
inserito l'area nella categoria 61 "non idoneo allo sfruttamento
agricolo". In base a questi elementi, le argomentazioni a favore
dell’inserimento di detti fondi in tale comprensorio risultano oggettivamente
deboli; già si è detto che queste aree dovrebbero essere costituite da
superfici coltive idonee, soprattutto campi, prati artificiali in rotazione o
prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 16 OPT). La funzione di area
SAC è infatti propriamente tecnica: si tratta di designare quei terreni
agricoli di buona qualità che permettano, in caso di difficoltà, di assicurare
l’approvvigionamento interno del Paese. Ovviamente all’interno delle zone
agricole non tutti i terreni assumono la medesima importanza; vi sono terreni
agricoli di prima priorità, di buona se non ottima resa, facilmente coltivabili
anche con i mezzi meccanici; vi sono quelli di seconda priorità, meno
interessanti per lo sfruttamento intensivo ma comunque di un certo valore
agricolo; vi sono infine i terreni agricoli sussidiari, ove pendenze superiori
al 50% rendono del tutto vana la meccanizzazione o le caratteristiche pedologiche
del suolo sono talmente scarse da permettere al limite solo una rada attività
pastorale (cfr. PD, Rapporto esplicativo II 36). Ora, la carta delle superfici
SAC comprende precisamente solo quei
“terreni di prima priorità con qualità
agronomiche e rilievo idonei alla campicoltura"
(cfr. PD, Rapporto
esplicativo II, p. 36 in fondo). Stante le premesse citate sopra (ed in
particolare lo scarso valore agricolo comprovato dalle competenti autorità),
non è possibile far rientrare l'area in questione in quest’ultima definizione,
risultando di conseguenza infondata la sua inclusione nel comprensorio SAC. Per
quanto concerne invece i fondi rettamente inclusi dal Cantone nelle SAC occorre
rilevare come i dubbi del Comune circa la compatibilità del vincolo con l'uso
per essi previsto dal PR (piccoli orti familiari e piantagioni) si dimostrano
infondati: infatti poiché, come detto, lo sfruttamento delle SAC si attualizza
solo in periodi perturbati, il vincolo si rivela perfettamente confacente
all’utilizzazione stabilita dal PR, nella misura in cui quest'ultima non è atta
a modificare le caratteristiche pedologiche e strutturali dei terreni. Per
tutti questi motivi le censure del Comune meritano quindi di venir parzialmente
accolte su questo punto.
5.4
Diversa
la fattispecie per quanto attiene ai mapp. n° __________, __________e
__________RF, che il Comune definisce di scarso pregio agricolo. A questo
proposito occorre osservare come in effetti una piccola superficie posta ad
ovest del Centro scolastico e confinante con i tre fondi in questione, è stata
indicata nel catasto delle idoneità agricole come non adatta allo sfruttamento
agricolo (categoria 61). Per contro i mapp. n° __________, __________e
__________RF sono ritenuti perfettamente idonei alla campicoltura, ciò che
viene peraltro ammesso anche dal Comune allorquando nel ricorso indica l'area
come una "piccola porzione di terreno prativo". A giusto titolo
quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno inserire questo vincolo nel
PR di __________, emendando una carenza pianificatoria evidente e completando
d’ufficio il piano, come all’allegato 1 della decisione impugnata.
6.
Per
tutti questi motivi la decisione impugnata viene annullata limitatamente
all'inserimento nelle SAC dell'area agricola situata in località __________,
posta a nord del comparto indicato all'allegato 5 della decisione impugnata.
Le spese
e le tasse di giudizio seguono la soccombenza. Si prescinde tuttavia dal loro
prelievo poiché il Comune è comparso in causa per motivi attinenti alle sue
funzioni e non per tutelare suoi particolari interessi.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§    Di
conseguenza la decisione impugnata è annullata nella misura in cui attribuisce
alle superfici SAC l'area agricola in località __________, a nord del comparto
indicato nell'allegato 5 della decisione stessa.
2.   Non si
prelevano spese né tasse di giudizio
.
3.   Intimazione:
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,
____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario