ti_gerichte · 52.1997.272 · 1998-12-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.1998 52.1997.272
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 07.12.1998 52.1997.272
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 07.12.1998 52.1997.272

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00272
Lugano
7 dicembre 1998
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  29 settembre 1997 di
__________
patrocinato
da: avv. __________
contro
la
decisione 9 settembre 1997, no. 4549, del Consiglio di Stato che respinge
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 27 marzo 1997
con cui il municipio di __________ si è rifiutato di ordinare la chiusura
dell'officina di __________ (part. n. __________ RFD);
viste le risposte:
-      6 ottobre 1997 del Dipartimento
del territorio, SPAA, __________;
-      8 ottobre 1997 del Consiglio di
Stato, __________;
-    13 ottobre 1997 del municipio di
__________;
-    16 ottobre 1997 di __________;
assunte
le prove;
preso
atto delle conclusioni:
-     2 settembre 1998 del municipio di
__________;
-   22 settembre 1998 del Dipartimento del
territorio, SPAA, __________;
-   30 settembre 1998 di __________;
-   15 ottobre 1998 della Ditta
__________;
-   20 ottobre 1998 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il ricorrente __________ è
proprietario di una casa d'abitazione monofamiliare situata nella zona
residenziale __________ di __________ (part. n. __________ RFD).
La ditta __________, qui resistente, è invece titolare di
un'officina di __________, insediatasi nel 1960 come ditta individuale
__________ in un capannone costruito sul terreno antistante (part. n.
__________ RFD), al di là di una stradina di servizio.
B.   Il 2 agosto 1989 alcuni
abitanti della zona, fra cui il ricorrente, hanno chiesto al municipio di
adottare provvedimenti atti ad eliminare le immissioni moleste derivanti dallo
stabilimento della resistente. Il municipio si è limitato a notificare agli
istanti un rapporto di constatazione allestito dalla polizia comunale.
Nuovamente sollecitato da abitanti del quartiere, il
municipio ha esperito ulteriori controlli, misurando presso l'abitazione del
ricorrente livelli di valutazione del rumore che superavano i valori limite di
pianificazione (VLP) ammessi per le zone con grado di sensibilità (GS) II (65.9
dB-A invece di 55 dB-A), ma che non erano stati ponderati in funzione del
fattore tempo.
Dando seguito alle reiterate lamentele di alcuni abitanti del
quartiere, il 26 luglio 1990 il municipio ha chiesto l'intervento dell'autorità
cantonale. L'8 novembre 1991 la sezione energia e protezione dell'aria (SEPA)
ha invitato il titolare dell'officina a lavorare esclusivamente all'interno
dello stabilimento, tenendo porte e finestre chiuse.
Non cessando i reclami del vicino qui ricorrente, il 13
settembre 1995 il municipio ha chiesto al Dipartimento del territorio di esperire
un accertamento peritale sulle immissione foniche effettivamente derivanti
dall'officina della resistente, che aveva nel frattempo rilevato la ditta
__________.
Effettuate le misurazioni richieste, la SEPA ha accertato un
livello di valutazione del rumore (Lr) di 49,7 dB (A), notevolmente inferiore
ai valori limite di immissione prescritti per le zone con GS II (60 dB-A). Ne
ha quindi dedotto che nella misura in cui veniva svolta a porte e finestre
chiuse l'attività della ditta resistente fosse conforme alle disposizioni della
LPAmb.
Preso atto del rapporto della SEPA, __________ ne ha contestato
le conclusioni, ritenendo che i tempi di utilizzazione dei macchinari indicati
dalla resistente fossero inferiori a quelli effettivi. Ha quindi formalmente
chiesto al municipio di ordinare la cessazione dell'attività, ritenendo fra
l'altro che la modifica della ragione sociale della ditta titolare
dell'officina fosse da configurare alla stregua di un cambiamento di
destinazione.
Con decisione 27 marzo 1997 il municipio ha respinto la richiesta.
C.   Contro questo provvedimento
__________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento
e sollecitando un intervento volto ad imporre la cessazione dell'attività o
quanto meno l'adozione di provvedimenti atti a limitare gli inconvenienti.
Con giudizio 9 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha
respinto il gravame, ritenendo che non fosse intervenuto alcun cambiamento di
destinazione, che non fossero dati i presupposti per un intervento di
risanamento e che non sussistesse un contrasto con la destinazione di zona tale
da giustificare un ordine di cessazione dell'attività.
D.   __________ ha impugnato il
predetto giudizio governativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendogli di annullarlo e di ordinare la cessazione dell'attività o almeno
l'adozione delle misure di risanamento necessarie.
Eccepita la carenza degli accertamenti esperiti dal Consiglio
di Stato, l'insorgente ripropone e sviluppa in questa sede le censure sollevate
senza successo davanti alle precedenti istanze. Il cambiamento della ragione
sociale della resistente sarebbe da configurare alla stregua di un cambiamento
di destinazione.
Il contrasto con la funzione residenziale della zona sarebbe
inoltre tale da giustificare un ordine di cessazione dell'attività fondato
sull'art. 70 cpv. 4 LALPT. Comunque si imporrebbero delle misure di
risanamento, poiché gli accertamenti esperiti dalla SEPA non sarebbero
attendibili.
E.   All'accoglimento del ricorso
si sono opposti il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ senza
formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuta la resistente,
contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno ripresi
nei seguenti considerandi.
F.   Esperito un sopralluogo, di
cui si dirà più avanti, il giudice delegato del Tribunale cantonale
amministrativo ha ordinato un accertamento peritale delle immissioni foniche
derivanti dall'officina della resistente.
Fondandosi su misurazioni e su una valutazione dei tempi di
funzionamento dei singoli macchinari effettuata in base al consumo di energia
elettrica, il perito è giunto a determinare un livello di valutazione globale
del rumore (Lr) non superiore a 59.2 dB (A).
G.   In sede di conclusioni, le
parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 21 LE e 6 cpv. 3 DLALPA. La
legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato in
quanto vicino dalla decisione municipale impugnata, è pacifica.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
2.   L'istruttoria esperita in
questa sede ha permesso di accertare con maggior precisione l'entità delle
immissioni foniche dalle quali trae origine la presente vertenza. Su questi
aspetti è stato dato all'insorgente ampio spazio per far valere le proprie
ragioni. È stato dunque posto rimedio alle carenze istruttorie da questi
denunciate con riferimento all’insufficiente accertamento dell’importanza delle
immissioni foniche derivanti dall’officina.
L'insorgente rimprovera nondimeno ancora a questo tribunale
di aver indebitamente limitato i suoi diritti di difesa, rifiutandosi di
richiamare dal RC tutti gli atti relativi alle ditte direttamente od
indirettamente coinvolte nella vertenza (la ditta individuale __________, la
società in nome collettivo __________ e la ditta __________), rispettivamente
dalle competenti autorità di tassazione gli incarti fiscali relativi a tali
ditte ed ai loro titolari. Contesta inoltre il rifiuto di procedere
all'interrogatorio formale dei responsabili della __________ e di __________,
ritenendo che la mancata assunzione di queste prove gli avrebbe impedito di dimostrare
il cambiamento di destinazione che sarebbe intervenuto nello stabilimento della
resistente.
Le contestazioni sono infondate. Valutata anticipatamente la
concludenza di queste prove, questo tribunale rimane fermamente convinto della loro
inutilità. Considerate le loro finalità, questi accertamenti appaiono del tutto
inidonei a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
3.   Cambiamento di destinazione
3.1. Per cambiamento di destinazione sottoposto a licenza
edilizia si intende una modificazione delle condizioni di utilizzazione di un
fondo rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni in quanto
comportante un'apprezzabile intensificazione delle ripercussioni ingenerate
sull'ambiente circostante (cfr. RDAT 1994 II N. 33; DFGP, Commento alla LPT, ad
art. 22 N 12/13; Scolari, Commentario, II ed., N 647).
3.2. Nell'evenienza concreta, l'officina della resistente non
è stata oggetto di alcun cambiamento di destinazione. Costruita nel 1960 da
__________, fabbro e titolare dell'omonima ditta individuale, ha sempre svolto
attività legate alle costruzioni metalliche. L'assorbimento della ditta in
questione da parte della ditta qui resistente, costituita con gli apporti della
società in nome collettivo __________, non ha modificato in misura apprezzabile
le condizioni di utilizzazione dello stabilimento. La struttura è rimasta
immutata. Gli impianti ed i macchinari non sono stati modificati. I posti di lavoro
non hanno subito variazioni significative. I prodotti continuano ad essere
quelli tipici di un'azienda di metalcostruzioni.
Nulla permette d’altro canto di ritenere che le ripercussioni
sull'ambiente circostante si siano modificate in misura apprezzabile. Eventuali
incrementi dell'attività produttiva derivanti dal cambiamento della titolare
dell’officina non sarebbero comunque riconducibili ad un cambiamento di
destinazione soggetto a permesso di costruzione. Ben si deve invero concedere a
qualsiasi attività insediata sul territorio di evolvere liberamente nell’ambito
della destinazione per la quale è stata autorizzata, adeguandosi al mercato ed
incrementando la propria cifra d’affari nei limiti della capacità produttiva
consentita dalle infrastrutture di cui è dotata.
Non essendo intervenuta alcuna sostanziale modifica delle condizioni
quadro che caratterizzavano l’attività dello stabilimento, non sono nemmeno
lontanamente dati gli estremi di un cambiamento di destinazione.
Nella misura in cui il municipio si è rifiutato di ordinare
la chiusura dell'officina per questo titolo, la decisione censurata regge
quindi perfettamente alle critiche dell'insorgente.
Se le eccezioni riferite al cambiamento fossero fondate, il
municipio non avrebbe peraltro dovuto ordinare la chiusura dell'officina, ma
limitarsi ad esigere l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria ed
esigere semmai il ripristino dello status quo ante, qualora la licenza non
avesse potuto essere rilasciata in forza dell'art. 70 cpv. 2 LALPT.
4.   Conformità di zona
4.1. Edifici ed impianti la cui destinazione non è conforme
alla funzione prevista per la zona di utilizzazione possono essere conservati.
Sono autorizzati solo lavori di manutenzione indispensabili (art. 70 cpv. 1
LALPT).
Questa disposizione, direttamente riconducibile alla garanzia
costituzionale della proprietà, tutela le situazioni acquisite, permettendo la
conservazione delle opere edilizie la cui destinazione è venuta a trovarsi in
contrasto con la funzione assegnata alla zona di situazione dal diritto entrato
in vigore successivamente (Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, 191 seg.;
Scolari, op. cit., ad art. 70 LALPT, N 507 seg.).
Tale garanzia non è comunque assoluta ed intangibile.
L'art. 70 cpv. 4 LALPT permette infatti di ordinare la
cessazione dell'attività qualora il contrasto tra la destinazione dell’opera edilizia
e la funzione assegnata successivamente della zona di utilizzazione sia grave e
non diversamente sanabile.
Qualsiasi intervento fondato sull’art. 70 cpv. 4 LALPT
presuppone anzitutto l’esistenza di un contrasto grave tra la destinazione
dell’opera edilizia e la funzione assegnata alla zona di utilizzazione dal
diritto posteriore. Per giustificare l’adozione di provvedimenti fondati su
tale norma, la disattenzione del principio della conformità di zona sancito
dagli art. 22 cpv. 2 lett. b LPT e 67 cpv. 2 lett. a LALPT deve insomma essere
tale da pregiudicare in modo intollerabile l’utilizzazione della zona, a causa
degli inconvenienti ad essa arrecati dalla destinazione difforme soprattutto
dal profilo della sicurezza e della salubrità.
L’ordine di cessazione dell’attività presuppone inoltre che
la difformità non sia altrimenti sanabile, ovvero che gli inconvenienti
derivanti dalla destinazione contraria alla funzione attribuita alla zona di
situazione dal diritto posteriore non possano essere eliminati o ridotti
mediante provvedimenti meno incisivi, volti a modificare le condizioni di
utilizzazione dell’opera edilizia al fine di porle in consonanza con il nuovo diritto.
L’ordine in questione deve quindi rispettare il principio di proporzionalità.
L’art. 70 cpv. 4 LALPT è di natura meramente pianificatoria.
Esso mira soltanto ad eliminare - mediante un ordine di cessazione
dell’attività - un contrasto particolarmente grave e non altrimenti sanabile,
venutosi a creare fra la destinazione di un insediamento e la funzione
attribuita dal nuovo diritto alla zona di situazione. Le sue finalità sono
quindi esclusivamente d’ordine pianificatorio. Non persegue scopi di risanamento
ambientale. Anche se a livello di applicazione concreta l’ordine di cessazione
dell’attività può essere scongiurato attraverso un risanamento ambientale, la
norma in esame non interferisce con le disposizioni che disciplinano
l’adeguamento degli impianti esistenti in contrasto con la legislazione sulla
protezione dell’ambiente (art. 16 LPAmb). Conformità di zona e conformità
ambientale sono invero questioni distinte, che vanno esaminate e decise da autorità
diverse, in base a normative sostanzialmente diverse. Il giudizio sulla prima
compete di principio al municipio e si fonda sulla LPT, sulla LALPT, sulla LE e
sulle NAPR. Il giudizio sulla conformità ambientale è invece di pertinenza
dell’autorità cantonale e riguarda l’applicazione del diritto ambientale
(LPAmb, OIF, OIAt).
Pronunciandosi in merito alla conformità di zona, il
municipio statuisce soltanto sul rapporto fra la destinazione di un certo tipo
d’insediamento e la funzione assegnata alla zona di utilizzazione interessata.
La conformità di zona prende in considerazione l’edificio o l’impianto
unicamente dal profilo della sua tipologia, valutando in modo astratto, secondo
criteri oggettivi, se esso si integra adeguatamente nella funzione prevista per
la zona in cui è ubicato (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Statuendo sulla conformità ambientale, l'autorità cantonale
verifica invece se le ripercussioni effettivamente ingenerate sull’ambiente
circostante dall’insediamento concretamente considerato rispettano le
disposizioni della legislazione sulla protezione dell’ambiente, in particolare
se le emissioni sono limitate nella misura massima consentita dal progresso
tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche da misure
applicate alla fonte (art. 11 LPAmb).
4.2. Nell’evenienza concreta, è pacifico che l’officina di
metalcostruzioni della resistente non è conforme alla funzione della zona in
cui è ubicata. La zona residenziale semi-intensiva R3b di __________ è in
effetti destinata alla costruzione di edifici a carattere residenziale e
commerciale. Possono inoltre esservi istallate aziende artigianali non moleste
(art. 37 NAPR), ovvero attività che non ingenerano ripercussioni diverse da
quelle che derivano dall’abitare (art. 8.4. lett. a NAPR). Condizione, questa,
che nel caso in esame manifestamente non si verifica, ben dovendosi riconoscere
che un laboratorio di fabbro produce immissioni sostanzialmente diverse da
quelle derivanti dall’abitare.
La discrepanza fra la funzione residenziale della zona e la
destinazione dello stabilimento, considerata esclusivamente dal profilo tipologico,
facendo astrazione delle immissioni effettivamente prodotte, è certamente
significativa. Il contrasto fra la funzione di una zona ove sono ammesse
soltanto attività non moleste e la destinazione di un’officina di
metalcostruzioni che supera le dimensioni di un piccolo laboratorio artigianale
di fabbro è senz’altro importante. Esso non è tuttavia talmente grave da giustificare
un ordine di cessazione dell’attività fondato sull’art. 70 cpv. 4 LALPT. Pur
ingenerando ripercussioni ambientali estranee a quelle che caratterizzano la
zona in esame, lo stabilimento non pregiudica infatti in modo intollerabile le
possibilità di utilizzare la zona conformemente alla sua funzione. Gli
inconvenienti derivanti dalla difformità non sono affatto trascurabili. Essi non
sono tuttavia di portata tale da giustificare un’eccezione al principio sancito
dall’art. 70 cpv. 1 LALPT. Le immissioni foniche accertate dal perito
incaricato da questo tribunale si situano in effetti poco al di sotto dei VLI
fissati dall’allegato 6 all’OIF per le zone con GS II (60 dB-A di giorno).
Impregiudicate le questioni relative ad un eventuale risanamento fonico, di cui
si dirà qui appresso, esse non raggiungono quindi valori tali da rendere
inevitabile l’adozione di un ordine di cessazione dell’attività dettato dalla
necessità di eliminare una difformità non altrimenti sanabile.
Nelle circostanze concrete, l’interesse della resistente alla
tutela della situazione acquisita prevale chiaramente su quello pubblico
all’eliminazione del contrasto denunciato dall’insorgente.
Dal profilo dell’art. 70 cpv. 4 LALPT, la decisione
municipale impugnata e quella governativa che la conferma resistono perfettamente
alla critica.
5.   Risanamento ambientale
5.1. Giusta l’art. 16 cpv. 1 LPAmb, gli impianti che non
soddisfano le prescrizioni della stessa legge o quelle, ecologiche, di altre
leggi federali, devono essere risanati. Il Consiglio federale, soggiunge il
capoverso seguente, emana prescrizioni sugli impianti, l’estensione dei
provvedimenti da adottare, i termini e il procedimento.
In ossequio al mandato conferitogli dal legislatore, il
Consiglio federale ha assoggettato all’obbligo di risanamento gli impianti
fissi che contribuiscono in modo determinante al superamento dei VLI (art. 13
cpv. 1 OIF), stabilendo che il risanamento deve estendersi nella maggior misura
possibile dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il
profilo economico (art. 13 cpv. 2 lett. a OIF), in modo che i VLI non siano
superati (art. 13 cpv. 2 lett. b OIF).
Competente ad ordinare i risanamenti degli impianti non conformi
è soltanto il Dipartimento del territorio (art. 6 cifra 5
DLALPAmb; RL 9.2.1.1). In mancanza di un’esplicita delega, né la SEPA, né i municipi
sono abilitati a prendere decisioni in merito.
5.2. Lo stabilimento della resistente, come si è visto, non è
conforme alla funzione della zona R3b in cui è ubicato. La difformità non
giustifica tuttavia un ordine di cessazione dell’attività retto dall’art. 70
cpv. 4 LALPT.
Questa conclusione, fondata su considerazioni di natura
pianificatoria, non permette comunque ancora di affermare che non si tratti di
un impianto soggetto ad obblighi di risanamento.
Su questa questione, tuttavia, il Dipartimento del territorio
non si è sinora formalmente pronunciato. Soltanto la SEPA ha preso posizione,
escludendo l’esistenza di un obbligo di risanamento.
Questa istanza dipartimentale è però soltanto organo di
preavviso. Non è competente ad adottare decisioni fondate sull’art. 16 LPAmb.
Stando così le cose, su questo specifica questione, gli atti
vanno inviati al Dipartimento del territorio affinché si pronunci con decisione
impugnabile circa l’obbligo di risanamento ed ordini se del caso le misure
necessarie per porre l’impianto della resistente in consonanza con la
legislazione sulla protezione dell’ambiente.
6.   Conclusione
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione
27 marzo 1997 con cui il municipio di __________ si è rifiutato di ordinare la
chiusura del laboratorio della resistente merita di essere confermata siccome
immune da violazioni del diritto, in particolare dell’art. 70 cpv. 4 LALPT. In
quanto rivolto contro la decisione del Consiglio di Stato che tutela questa
decisione, il ricorso va senz’altro respinto, addebitando al ricorrente spese,
tassa di giustizia e ripetibili.
Per i motivi illustrati al considerando 5 gli atti vanno
tuttavia trasmessi al Dipartimento del territorio, affinché renda le decisioni
che la legge gli impone di adottare.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 22 LPT; 70 LALPT; 8, 37 NAPR di __________; 11, 16 LPAmb; 13 OIF; 6 DLAPAmb
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
§.  Gli atti sono trasmessi al Dipartimento del territorio affinché
renda le decisioni di sua competenza.
2.   Le spese perizia di fr.
6'378.70 e la tassa di giustizia di fr. 1’000.- sono a carico del ricorrente,
che rifonderà fr. 1’500.- alla resistente a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario