ti_gerichte · 90.2019.42 · 2024-12-30 · it
Piano regolatore intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC) - Varianti Fase 1 - esame di un vincolo di piazza di giro

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.12.2024 90.2019.42
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.12.2024 90.2019.42
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.12.2024 90.2019.42

Incarto n.
90.2019.42
Lugano
30
dicembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 10 dicembre
2019 di
RI
1
patrocinato
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5489) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato le varianti Fase 1 del piano regolatore
intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC) dei Comuni di
Canobbio, Lugano e Porza;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario
dei mapp. 343 e 366 di Porza, che si affacciano su via C__________, strada in
comproprietà coattiva (mapp. 363 di Porza).
B.
a. Nella seduta del 3
marzo 2008, 7 aprile 2008 e 15 settembre 2008 i Consigli comunali dei comuni di
Canobbio, Porza e Lugano rispettivamente hanno adottato il piano regolatore
intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC), volto a indirizzare lo
sviluppo urbanistico del comparto parallelamente ai progetti infrastrutturali
di valenza regionale (galleria Vedeggio-Cassarate; nuovo tracciato di via
Sonvico e sistemazione idraulica del Cassarate) e locale (nodo intermodale del
PTL) ivi previsti. Per quanto qui d'interesse, i mapp. 343 e 366 sono stati
assegnati alla zona per la residenza e le attività terziarie/amministrative
(zona C1), mentre via C__________ è stata qualificata quale strada di servizio,
e più precisamente quale SS6 nel primo tratto e quale SS5 nel tratto che dalla
pista di ghiaccio porta alla piazza di giro prevista appena oltre l'ultimo
fondo della zona C1 (mapp. 365 di Porza). Dalla medesima prende poi avvio la
strada di servizio al cunicolo di sicurezza della galleria Vedeggio-Cassarate
(strada d'accesso SOS).
b. Con risoluzione del
30 giugno 2010 (n. 3370) il Consiglio di Stato ha approvato, con alcuni
emendamenti, il PR-NQC, respingendo il ricorso inoltrato da RI 1, che chiedeva
fra l'altro l'inserimento della funzione artigianale nella zona C1 nonché il
mantenimento del calibro attuale di via C__________.
c.
Con sentenza del 16 gennaio 2012 (inc. n. 90.2010.61/63-67) il Tribunale ha
accolto parzialmente i ricorsi presentati da alcuni proprietari di fondi
affacciati su via C__________, fra cui RI 1, annullando la suddetta risoluzione
nella misura in cui approvava l'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC relativo alla
rappresentazione grafica dei tracciati e dei calibri stradali (n. 1.1 del
dispositivo). Gli atti sono stati retrocessi al Governo per esaminare la
domanda di assegnare la funzione artigianale alla zona C1 e per modificare d'ufficio
il testo dell'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC (n. 1.2. del dispositivo) e ai Municipi
dei Comuni interessati per riesaminare e, se del caso, modificare la
pianificazione del tratto finale di via C__________, a seguito
dell'approvazione del progetto stradale cantonale della strada di accesso SOS (n.
1.3 del dispositivo), che ne modificava parzialmente il tracciato. Anche contro
tale progetto è insorto, fra gli altri, pure RI 1 con ricorso respinto da
questo Tribunale con sentenza del 16 gennaio 2012 (inc. n. 52.2011.278).
d. In base alle
dichiarazioni sottoscritte dai proprietari interessati e dai già ricorrenti,
secondo cui i primi riferiscono di non aver interesse alla funzione artigianale
per la zona C1, rispettivamente i secondi di ritirare i propri ricorsi e di
rinunciare senza riserva alcuna alla richiesta di inclusione della funzione
artigianale nella zona C1, con risoluzione del 3 maggio 2017 (n. 1983) il
Consiglio di Stato ha stralciato i ricorsi dai ruoli.
e. Dal 9 ottobre al 7 novembre 2017, i
Comuni di Canobbio, Lugano e Porza hanno pubblicato, in parallelo a quello
cantonale concernente la sistemazione viaria di via Sonvico-via Ciani nei
Comuni di Canobbio, Lugano e Porza, il progetto stradale comunale per la
realizzazione delle strade di servizio nell'ambito delle opere di
urbanizzazione del Nuovo Quartiere di Cornaredo (NQC). La sua approvazione è
attualmente in sospeso.
C.
a. Durante le sedute
dell'11 dicembre 2017 (Canobbio), del 19 dicembre 2017 (Lugano) e del 10
gennaio 2018 (Porza) gli organi legislativi dei tre Comuni hanno adottato le
varianti Fase 1 del PR-NQC, che mirano fra l'altro ad adeguare lo strumento
pianificatorio alla nuova legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; RL 701.100), entrata in vigore il 1° gennaio 2012, e alle sentenze rese
da questo Tribunale. In particolare, il piano del traffico ha subìto alcuni
adattamenti e correzioni dei limiti delle zone edificabili in base ai contenuti
del progetto stradale comunale pubblicato (cfr.
supra
, B.e). Nello
specifico il tracciato di via C__________ è stato leggermente allargato all'altezza
dell'innesto con la nuova strada di servizio SS4, al fine di creare una
rotatoria, e abbreviato nella sua parte finale, in considerazione del fatto
che, secondo il progetto stradale cantonale poi realizzato, l'imbocco alla strada
SOS è stato avanzato di circa 100 m rispetto a quanto previsto in precedenza, innestandosi
ora su via C__________ attraverso la diramazione tra i mapp. 343 e 364. Sui mapp.
365 e 366, adiacenti la strada, viene ritagliata su di ognuno una superficie di
circa 90 m
2
(= 15 m x 6 m) attribuita alla zona C1 (cfr. piano delle
zone 1A), ma indicata come piazza di giro nel piano del traffico 2A e come
fascia
da mantenere libera e praticabile (piazza di giro)
nel piano delle zone 1B
- Tavola dei vincoli.
b. Avverso tali varianti
RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'(integrale)
annullamento con il rinvio degli atti ai Comuni per una nuova pianificazione. Secondo
il ricorrente, con le varianti la situazione viaria di via C__________ avrebbe
subito mutamenti ingiustificati, soprattutto a causa della mancata distinzione
fra il tracciato che va dal suo inizio sino alla biforcazione per la strada SOS
e il tracciato seguente su cui si affacciano le sue proprietà. Si tratterebbe
infatti di due situazioni diverse, non assimilabili. Ha poi contestato l'interesse
pubblico alla base del vincolo di piazza di giro e la sua proporzionalità, in
quanto previsto per servire pochi fondi e di dimensioni inadeguate per
permettere le inversioni di marcia. Inoltre il mapp. 366 sarebbe stato
seriamente penalizzato dal punto di vista edificatorio e privato oltretutto di
numerosi posteggi e dell'area attualmente destinata per lo scarico dei
materiali.
c. Esperito il sopralluogo
richiesto, con risoluzione del 6 novembre 2019 il Consiglio di Stato ha
approvato nel complesso le varianti Fase 1, apportandovi alcune modifiche, e ha
respinto, per quanto ricevibile, il ricorso di RI 1. Premesso come il vincolo
di strada di servizio che grava via C__________ fosse già previsto dal piano
del traffico in vigore, di modo che esso non poteva più essere rimesso in
discussione, il Governo ha tutelato la piazza di giro, trattandosi di una
scelta
volta ad assicurare la funzionalità della rete viabilistica, segnatamente in
ordine all'esigenza di garantire il transito di mezzi pesanti al servizio delle
destinazioni di tipo non residenziale ammesse e presenti nel comparto,
e
quindi sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Inoltre, poiché il
vincolo non avrebbe creato un pregiudizio irreversibile e grave al mapp. 366,
non compromettendone l'edificabilità, non è stata ravvisata alcuna lesione del
principio della proporzionalità. Al ricorrente è stata accollata una tassa di
giustizia di fr. 500.-.
D.   Avverso tale risoluzione RI
1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che le
varianti siano retrocesse ai Comuni per dar seguito alle sue contestazioni e in
via subordinata che siano annullate. Contestando in apertura l'accollo della
tassa di giustizia, egli invoca in primo luogo una lesione del suo diritto di
essere sentito in relazione alla motivazione carente della decisione. Ripropone
poi integralmente le tesi avanzate senza successo davanti al Governo, chiedendo
l'esperimento di un sopralluogo
per trovare una soluzione nell'interesse di
entrambe le parti
. Rimprovera infine ai Comuni di non aver dato seguito a
quanto statuito dal Tribunale nella citata sentenza (inc. n. 90.2010.61/63-67),
di cui riporta ampi stralci, chiedendo il richiamo dal Consiglio di Stato dei
documenti che ha prodotto nel 2008 con il ricorso contro l'adozione del PR-NQC.
Ripropone poi le censure sollevate a suo tempo davanti al Tribunale e le
considerazioni addotte nella sentenza a loro evasione, biasimando il Governo
per aver approvato una pianificazione poco chiara dal profilo grafico e
manifestamente incompleta per rapporto a quanto disposto nel 2012 da questa
Corte.
E.
a. Con la risposta i
Comuni di Canobbio, Lugano e Porza postulano la reiezione del gravame con
motivi di cui si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi. In
particolare, essi rigettano le critiche rivolte al loro operato, chiedendo, fra
l'altro, il richiamo dal Governo
degli interi atti del vigente PR
. Per
quanto attiene alle modifiche del piano del traffico, illustrano i contenuti
del progetto stradale comunale, di cui chiedono pure l'acquisizione agli atti.
La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) domanda che il ricorso venga
respinto, rinviando agli argomenti contenuti nella risoluzione impugnata.
b. Con l'ulteriore scambio
degli allegati il ricorrente contesta partitamente gli argomenti addotti dai
Comuni, riassumendo le proprie tesi e domande a pag. 14. I Comuni e la Sezione
si limitano a ribadire i contenuti delle loro precedenti comparse scritte.
F.
Con risoluzione
del 9 febbraio 2022 (n. 659) e relativa rettifica del 15 giugno successivo
(ris. gov. n. 3094) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti Fase 2, che
sono passate in giudicato con l'evasione dell'unico ricorso inoltrato al
Tribunale cantonale amministrativo, oggetto della sentenza del 24 marzo 2022
(inc. n. 90.2022.4), rimasta inimpugnata. Le varianti non influenzano la
presente procedura, ritenuto che l'aggiunta apportata al paragrafo
Limitazioni
dell'art. 25.1 NAPR-NQC in relazione ai mapp. 365 e 366, che permette soluzioni
alternative, non modifica il vincolo di piazza di giro sui due sedimi.
G.   a. Chiamata a esprimersi in
merito al ricorso, alle risposte e al successivo scambio degli allegati, __________
– ora __________ -, proprietaria del mapp. 365 di Porza, si rimette al giudizio
del Tribunale.
b. L'insorgente non ha
replicato.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva del
ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Come noto al
ricorrente (cfr. STA citata, inc. n. 90.2010.61/
63-67 consid. 1.2), eventuali pretese espropriative esulano invece dalle
competenze giurisdizionali di questo Tribunale, come pure la richiesta di
vedersi attribuiti non meglio precisati
indici dagli scorpori
(cfr. replica,
pag. 14). Irricevibili, in quanto già oggetto di esame da parte del Tribunale,
pure le critiche rivolte contro la pianificazione approvata nel 2010 (cfr.
anche
infra
, consid. 7).
1.3.
Con queste precisazioni, il gravame, ricevibile in ordine, può essere evaso
sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). La
situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite emerge con sufficiente chiarezza
dai piani e dalle fotografie agli atti, completate dalle viste reperibili su Google
Street View (cfr. al riguardo: STF 1C_593/2020 del 12 maggio 2021 consid. 2.1,
1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rinvii). Il sopralluogo non appare
quindi idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente
giudizio, anche perché finalizzato a
trovare una soluzione nell'interesse di
entrambe le parti
. In quest'ottica, nemmeno si giustifica di procedere ad
un tentativo di conciliazione. L'art. 23 cpv. 1 LPAmm prevede che, in ogni
stadio del procedimento, l'autorità può dar luogo ad un esperimento di conciliazione.
In concreto, come si vedrà, la prevista piazza di giro si pone in chiaro
contrasto con il diritto materiale: non vi è quindi alcuno spazio per delle
trattative. Pure da respingere la richiesta di richiamare dal Governo gli atti
relativi alla procedura di approvazione del PR-NQC, sfociata con la risoluzione
del 30 giugno 2010, come pure la richiesta dei Comuni di integrare nell'incarto
gli atti relativi al progetto stradale comunale, in quanto, come emerge dai
successivi considerandi, non determinanti per l'evasione della vertenza.
2.
2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979
(LPT; RS
700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con
rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1
LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione
legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non
precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché
valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del
18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
, che comprende vari aspetti tra cui il
diritto a una decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229
consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è
sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto
della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con
cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta
che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a
decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a
pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati,
ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio
in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154
consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1).
Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione
di una decisione può anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi
della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF
2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre
2016 consid. 5.2).
3.2. Il ricorrente
lamenta che
alle puntuali osservazioni di merito presentate … il Consiglio
di Stato si è limitato … a riassumerle senza neppure prendere posizione su
ognuna di esse; e se lo ha fatto è stato in modo generico
(cfr. ad 5 del
ricorso, pag. 4). Nella decisione impugnata, pag. 49-50, il Governo, premesso
come il vincolo di strada di servizio che grava via C__________ fosse già
previsto dal piano del traffico in vigore, di modo che esso non poteva più
essere rimesso in discussione, ha tutelato la piazza di giro, trattandosi di
una
scelta volta ad assicurare la funzionalità della rete viabilistica,
segnatamente in ordine all'esigenza di garantire il transito di mezzi pesanti
al servizio delle destinazioni di tipo non residenziale ammesse e presenti nel
comparto
, e quindi sorretta da un sufficiente interesse pubblico. Inoltre,
poiché il vincolo non avrebbe creato un pregiudizio irreversibile e grave al
mapp. 366, non compromettendone l'edificabilità, non è stata ravvisata alcuna
lesione del principio della proporzionalità. Alla luce di queste
considerazioni, il Tribunale ritiene che la decisione impugnata fornisca
informazioni sufficienti per comprendere i motivi che hanno condotto il Governo
ad approvare le varianti elaborate dai Comuni e a respingere il ricorso dell'insorgente.
Peraltro la miglior prova della sufficiente motivazione dell'atto impugnato è
data dal gravame presentato in questa sede, che contesta nel dettaglio le
considerazioni del Consiglio di Stato. Sapere se esse siano inoltre corrette è
questione di merito. La censura cade pertanto nel vuoto.
4.
U
na
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico
preponderante
e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse
pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto,
segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco
(RDAT I-2000 n. 24
consid.
4.1 con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n.
98-102;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, Parte
generale, II ed.,
Cadenazzo 2002
, n. 558-594).
Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
5.
Il ricorrente
contesta anzitutto il vincolo di strada di servizio che grava via C__________.
Censura poi la mancata distinzione fra il tracciato che va dal suo inizio sino
alla biforcazione per la strada SOS e il tracciato seguente su cui si
affacciano le sue proprietà. Si tratterebbe infatti, a suo dire, di due
situazioni diverse, non assimilabili. Ritiene pure che le rappresentazioni grafiche
sarebbero poco chiare. In proposito si considera quanto segue.
5.1. La zona C1 è
servita da via C__________, che, dipartendosi da via Sonvico, si estende sul
mapp. 363 di Porza, fondo costituito in comproprietà coattiva di spettanza dei
14 fondi fronteggianti, la cui maggior parte è di proprietà privata. Le
rappresentazioni grafiche del PR-NQC approvato nel 2010 e oggetto di modifica, ma
in particolare il piano del traffico (Tavola 2A) e quello, dallo stesso titolo,
dove vengono precisati i calibri stradali e le tipologie di intervento (Tavola
2B), assegnano a via C__________ la funzione di strada di servizio. Il primo
tratto (tra lo sbocco su via Sonvico e la pista di ghiaccio) è classificato
come SS6: per esso il piano del traffico prevede un calibro di 8.5
m (2 corsie di 2.75 m ciascuna e due marciapiedi di 1.5
m ciascuno). La continuazione di via C__________ (tra la pista di ghiaccio e
la piazza di giro) è pianificata come SS5, con un calibro di 7.5
m (2 corsie di 2.75 m ciascuna ed un solo marciapiede di 2
m). Rettamente dunque, nella decisione impugnata, il Consiglio di Stato ha
ritenuto che il vincolo di strada di servizio che grava via C__________ non
poteva più essere rimesso in discussione, in quanto già previsto dal piano del
traffico in vigore. Tale circostanza è peraltro ben nota al ricorrente, che nel
suo precedente ricorso davanti a questa Corte aveva contestato anche tale
aspetto.
5.2. Le varianti Fase 1 non apportano
modifiche significative al piano del traffico. Il rapporto di pianificazione
del 12 ottobre 2017 (Rapporto 2017), si esprime, a pag. 44, nei seguenti
termini:
Strade di PR
Come indicato nel cap. 2.7, il sistema viario del
comparto NQC è stato consolidato sulla base di progetti definitivi e dunque il
Piano del traffico è stato adeguato ai nuovi progetti stradali.
Questo comporta, necessariamente, alcune modifiche e
adattamenti dei limiti delle zone edificabili e delle AP.
Il sistema stradale non viene in alcun modo modificato
nella sua impostazione d'insieme e le varianti concernono unicamente degli
adeguamenti di dettaglio scaturiti dal progredire della progettazione.
Segue, a pag. 44-46, il commento delle
modifiche apportate alle strade di servizio SS1, SS2 e SS5. Per quest'ultima il
Rapporto 2017, pag. 45, osserva in particolare che:
Strada di servizio (SS5) della zona C1 e accesso al
cunicolo di sicurezza
Già il TCA nella sua sentenza del 16 gennaio 2012, che
statuiva sul ricorso inoltrato da alcuni proprietari di fondi inclusi nella
zona C1, chiedeva ai municipi di riesaminare, e se del caso, modificare la
pianificazione del tratto finale di via C__________ a seguito dell'approvazione
del progetto stradale cantonale della strada di accesso SOS.
Questo accesso invece di avvenire dalla piazza di giro
a nord della zona (oltre il mappale N. 365) è stato realizzato, in applicazione
dei disposti della Legge sulle strade (procedura propria), a partire dalla
strada coattiva con una biforcazione perpendicolare ubicata tra i fondi N. 343
e 364, dezonando parzialmente la zona C1 (proprietà del Cantone).
Questa soluzione più razionale permette di ridurre la
lunghezza della strada di servizio SS5. In particolare, la strada può venire
accorciata e terminata con una piazza di giro fino a lambire e non più
attraversare il fondo N. 365.
La superficie di questo fondo non più vincolata a
superficie stradale potrà essere assegnata alla zona C1. La contenibilità non
viene in pratica modificata.
Salvo che per il suo tratto finale, negli
allegati grafici (Tavola 2B) la SS5 non subisce cambiamenti: come nel
precedente piano del traffico, essa ravvisa un calibro di 7.5
m (2 corsie di 2.75 m ciascuna ed un solo marciapiede di 2
m). La linea di arretramento ai suoi lati è invece ridotta di 1 m, dai
precedenti 4 m a 3 m, salvo per la sua parte conclusiva, dov'è previsto il
vincolo di piazza di giro, che grava i mapp. 365 e 366.
5.3. Alla luce di queste
premesse, le contestazioni del ricorrente risultano infondate. Anzitutto gli
allegati grafici concernenti il piano del traffico (Tavola 2A e 2B) risultano
chiari e contengono tutte informazioni atte a rendere comprensibile il sistema
della viabilità del PR-NQC in generale e, per quanto attiene specificamente via
C__________, la sua funzione, la sua qualifica, il suo calibro e gli
arretramenti previsti. Inoltre, proprio in ottemperanza a quanto disposto da
questa Corte nel 2012, i Comuni hanno provveduto a riesaminare la
pianificazione del suo tratto finale, modificandolo nei termini descritti in
precedenza. Non è dato infine di vedere il motivo per il quale (e il ricorrente
stesso nemmeno lo spiega) il tracciato della SS5 che dalla biforcazione per la
strada SOS prosegue verso il mapp. 365 meriterebbe di essere disciplinato in
modo diverso. La realizzazione, avanzata di circa 100 m rispetto al tracciato
precedente tra i mapp. 343 e 364, della strada d'accesso SOS, aperta a un
traffico limitato (mezzi di soccorso e personale della manutenzione), non ha
infatti modificato la funzione della strada di servizio né ha fatto venir meno
la necessità di disporre della piazza di giro di cui si dirà in appresso.
6.   Il ricorrente
contesta l'interesse pubblico alla base del vincolo di piazza di giro e la sua
proporzionalità, in quanto previsto per servire pochi fondi e di dimensioni
inadeguate per permettere le inversioni di marcia. Inoltre il mapp. 366 ne
risulterebbe seriamente penalizzato dal punto di vista edificatorio e privato
oltretutto di numerosi posteggi e dell'area attualmente destinata per lo
scarico dei materiali.
6.1.
Secondo l'art. 28 cpv. 2 lett p della legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT;
BU 1990, 365), sotto l'egida della quale è stato allestito il PR-NQC, le
rappresentazioni grafiche fissano in particolare la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione
delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i
posteggi pubblici. Tale disposizione è stata ripresa all'art. 21 LST, secondo
il quale il piano dell'urbanizzazione stabilisce i vincoli della rete delle vie
di comunicazione (strade, percorsi pedonali, percorsi ciclabili, posteggi
pubblici ecc.) con le relative linee d'arretramento (cfr. anche art. 28 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale
del 20 dicembre
2011; RLST; RL 701.110). Le piazze di giro fanno parte dell'impianto stradale. Esse
assicurano, infatti, che l'impianto stradale sia liberamente fruibile, in
sicurezza, da parte di tutti gli utenti (cfr.
infra
, consid. 6.2.1).
6.2.
6.2.1. In concreto l'interesse
pubblico alla base del vincolo di piazza di giro - già attestato, a prescindere
dalla sua diversa ubicazione, dal precedente piano del traffico - risulta
assodato. Come spiegano i Comuni in sede di risposta,
lo stesso è inteso a
garantire la possibilità di inversione di marcia al termine di via al C__________,
indispensabile per garantire la funzionalità di una strada di servizio a fondo
cieco
. Pure la necessità di far capo ai mapp. 365 e 366 appare
giustificata, ponendosi essi al termine della strada SS5.
6.2.2. Resta da
esaminare la proporzionalità del vincolo. Come esposto in narrativa, la tratta
SS5 viene abbreviata, terminando all'altezza dei mapp. 365 e 366. Invece di
allargarsi in una piazza di giro, appartenente al sedime stradale, su di essi,
adiacente la strada, viene ritagliata una superficie di circa 90 m
2
(= 15 m x 6 m) attribuita alla zona C1 (cfr. piano delle zone 1A), ma indicata
come piazza di giro nel piano del traffico 2A e come
fascia da mantenere
libera e praticabile (piazza di giro)
nel piano delle zone 1B. I motivi
alla base di questa scelta non sono menzionati nel Rapporto 2017.
Riallacciandosi ai contenuti dell'art. 29 NAPR-NQC, che prevede in particolare
che le aree riservate per la formazione di piazze di giro e piazzuole di
scambio non possono essere utilizzate per altri scopi, in sede di risposta
davanti al Governo, i Comuni avevano confermato la proporzionalità del vincolo,
sottolineando come i sedimi gravati rimanevano comunque dotati di indici. A
fronte delle contestazioni, riproposte in questa sede, relative alle dimensioni
insufficienti dell'impianto, essi adducono che le destinazioni di tipo
non-residenziale, ammesse nella zona C1,
necessitano anche di prevedere un
traffico (invero molto limitato, …) di mezzi con lunghezze dell'ordine di 18 m,
che determinano le soluzioni progettuali volte a garantire la funzionalità
della rete
. Quest'ultima spiegazione risulta ambigua, nella misura in cui
non è chiaro se essa si riferisca al tracciato complessivo di via C__________,
o alle dimensioni della piazza di giro, la cui forma in effetti, alla luce
delle
illustrazioni 8 e 9 contenute nella
norma VSS 640 052, sarebbe più che altro adatta a consentire manovre a camion
di (soli) 8 e 10 m di lunghezza. Ad ogni modo, la questione non merita di
essere ulteriormente approfondita e potrà semmai essere riesaminata dai Comuni,
poiché in ogni caso non può essere condivisa la modalità "ibrida"
prevista per fissare il vincolo (attribuzione alla zona edificabile C1 della
superficie, che però è
da mantenere libera e praticabile
). Oltre che contraria,
come visto, a quanto prevedono la LST e l'art. 3 cpv. 1 della legge sulle
strade del 23 marzo 1983 (LStr; RL 725.100), essa non garantisce infatti ai
Comuni dal profilo giuridico la possibilità di disporre liberamente dell'area
gravata, che rimane di proprietà dei rispettivi proprietari, e agli utenti
della strada di farne liberamente uso. Ben diversa appare inoltre la
realizzazione di una piazza di giro basata su una progettazione tecnica d'insieme
nell'ambito di un progetto stradale rispetto a quella realizzata autonomamente
dai proprietari secondo la (sola) indicazione che l'area va mantenuta libera e
praticabile. Nulla muta al riguardo il tenore dell'art. 29 NAPR-NQC, che non
può che essere interpretato conformemente alla garanzia della proprietà e, per
quanto riguarda l'ulteriore prescrizione secondo cui
una modifica delle loro
dimensioni ed ubicazione è possibile unicamente in presenza di un progetto
esecutivo che permetta di rispondere in modo adeguato alle esigenze della
circolazione,
alla luce della giurisprudenza menzionata al consid. 8.3
della citata sentenza inc. n. 90.2010.61/63-67 del Tribunale. Per questi motivi
il ricorso è accolto e gli atti ritornati ai Comuni per riproporre il vincolo,
emendato dai difetti riscontrati.
7.
Vanno da ultimi respinti
i rimproveri mossi ai Comuni in relazione a quanto statuito da questa Corte nel
2012, rispettivamente al Governo di aver approvato una pianificazione adottata
in dispregio alle indicazioni ivi impartite, per i seguenti motivi.
7.1. Come esposto in
narrativa, con la citata sentenza (inc. n. 90.2010.61/63-67), il Tribunale ha
accolto parzialmente i ricorsi presentati da alcuni proprietari, fra cui
l'insorgente, che avevano anzitutto lamentato che la zona C1 era stata
trascurata e penalizzata dalla pianificazione a vantaggio di altre zone, delle
quali doveva invece subire gli effetti negativi, chiedendo il riconoscimento
delle stesse opportunità concesse agli altri proprietari. In particolare essi
avevano contestato la vocazione residenziale della zona C1, chiedendo la
riduzione di questa funzione al minimo del 10% e l'inserimento, in pari tempo, della
funzione artigianale e domandato che le possibilità di sfruttamento (altezze,
indici, lunghezza facciate) fossero parificate a quelle delle altre zone e che
anche per la zona C1 fosse previsto un piano di quartiere. Avevano, nello
stesso tempo, denunciato le conseguenze nocive a livello di immissioni di ombra
derivanti dall'edificazione in settori adiacenti ed il fatto che il piano
prevedesse delle distanze identiche verso i confini e tra edifici, prescindendo
dall'altezza di questi ultimi (art. 15.1 e 15.3 NAPR-NQC). Seguivano delle critiche
rivolte puntualmente ad alcune disposizioni, come l'art. 19 NAPR-NQC, che
prevede una sistemazione a verde dei tetti piani per almeno il 50%, l'art. 21
NAPR-NQC, che limita le costruzioni sotterranee all'80% della superficie
edificabile del fondo, e l'art. 22.1 NAPR-NQC, che stabilisce il libero accesso
alle aree verdi nelle zone C1. In merito a via C__________, essi avevano, fra l'altro,
chiesto il mantenimento del calibro attuale.
Tutte le richieste sono
state respinte da questa Corte, ad eccezione di quelle rivolte all'inserimento
in zona C1 della funzione artigianale, all'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC relativo
alla rappresentazione grafica dei tracciati e dei calibri stradali, e al tratto
conclusivo di via C__________. Le contestazioni riguardanti le possibilità di
sopraelevazione degli edifici inseriti nelle zone soggette a piano di quartiere
facoltativo sono state invece considerate (ormai) prive d'oggetto (cfr. consid.
6.6). La risoluzione del 30 giugno 2010 è stata quindi annullata nella misura
in cui approvava l'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC (n. 1.1 del dispositivo) e gli atti retrocessi
al Governo per esaminare la domanda di assegnare la funzione artigianale alla
zona C1 e per modificare d'ufficio il testo del citato articolo (n. 1.2. del
dispositivo) nonché, come già visto, ai Municipi dei Comuni interessati per
riesaminare e, se del caso, modificare la pianificazione del tratto finale di
via C__________.
7.2. Con le varianti all'esame, i Comuni
indicano dapprima, a pag. 7 del Rapporto 2017, che
Il 1 dicembre 2016, il DT riceveva le dichiarazioni
sottoscritte dai proprietari dei fmn 345 e 346 RFD Porza e dai già ricorrenti,
secondo cui i primi dichiarano di non aver interesse alla funzione artigianale
per la zona C1, rispettivamente i secondi di ritirare i propri ricorsi e di
rinunciare senza riserva alcuna alla propria richiesta di inclusione della
funzione artigianale nella zona C1. Dichiarazioni in seguito trasmesse al CdS.
In conseguenza di ciò, con decisione del 3 maggio 2017 (Ris. 1983), il Consiglio
di Stato ha deciso lo stralcio dei ricorsi dai ruoli.
Essi hanno quindi
modificato l'art. 28 cpv. 4 NAPR-NQC, togliendo segnatamente la disposizione
secondo cui
la rappresentazione grafica del tracciato e del calibro delle
strade e dei posteggi ha carattere indicativo; l'esatta ubicazione e ingombro
saranno precisati nei progetti esecutivi
, ritenuta da questa Corte in
palese contraddizione con il diritto di rango superiore (consid. 8.3), ed hanno
proposto la pianificazione appena esaminata per il tratto finale di via C__________.
Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, occorre dunque riconoscere che
i Comuni hanno dato seguito a quanto statuito da questo Tribunale, di modo che,
sotto questo profilo, nulla può essere rimproverato al Governo. Come detto,
nella sua sentenza inc. n. 90.2010.61/63-67 questo Tribunale ha annullato la
risoluzione governativa del 30 giugno 2010 nella misura in cui approvava l'art.
28 cpv. 4 NAPR e respingeva i ricorsi degli insorgenti. L'approvazione del
PR-NQC, inclusa la zona C1, è stata dunque nel complesso confermata (cfr.
supra
,
B.c). Caduti, per via del ritiro, i ricorsi interposti in prima sede, il
Consiglio di Stato non era dunque tenuto a (ri)esaminare i contenuti della zona
C1.
8.
8.1. In esito a tutte le
considerazioni che precedono, in quanto ricevibile il ricorso è parzialmente
accolto e la risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui
approva il vincolo di piazza di giro, previsto nel piano del traffico 2A, e di
fascia
da mantenere libera e praticabile (piazza di giro)
, previsto nel piano
delle zone 1B ai mapp. 365 e 366 di Porza, e nella misura in cui respinge il
ricorso di RI 1. Gli atti sono ritornati ai Municipi dei Comuni interessati
affinché ripropongano il vincolo, emendato dai difetti riscontrati.
8.2. Per ragioni di economia processuale si giustifica
di annullare anche il dispositivo n. 2 e 3 della decisione del Governo in esito
al gravame di RI 1 su tasse, spese e ripetibili e di fissare direttamente in
questa sede gli oneri procedurali per entrambe le istanze ricorsuali.
8.3. Dato l'esito, la tassa di giustizia per le due
sedi è posta in capo al ricorrente in proporzione al grado di soccombenza (art.
47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da
tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). In quanto non compensate, i Comuni,
patrocinati solo in questa sede, sono tenuti a versare le ripetibili all'insorgente,
patrocinato, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49
cpv. 1 LPAmm), a valere per entrambe le sedi di ricorso.
Per
questi motivi,
decide:
1.   In quanto
ricevibile, il ricorso è
parzialmente accolto
.
Di conseguenza:
1.1. la
risoluzione del 6 novembre 2019 (n. 5489) è annullata nella misura in cui
approva il vincolo di piazza di giro, previsto nel piano del traffico 2A, e di
fascia
da mantenere libera e praticabile (piazza di giro)
, previsto nel piano
delle zone 1B, ai mapp. 365 e 366 di Porza, e nella misura in cui respinge il
ricorso di RI 1, ponendo a suo carico la tassa di giustizia e non assegnandogli
ripetibili (dispositivo n. 1, 2 e 3 della risoluzione in esito al suo gravame);
1.2. gli atti
sono ritornati ai Municipi dei Comuni interessati
affinché ripropongano il vincolo, emendato dai difetti riscontrati.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico del ricorrente, al quale va
retrocesso l'importo di fr. 300.- versato in eccesso quale anticipo spese. I
Comuni verseranno all'insorgente complessivamente fr. 1'500.- per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La cancelliera