ti_gerichte · 90.1995.20 · 1996-06-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.20
Tessin Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.20
Ticino Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.20

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.95.00020
Lugano
5 giugno 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visto
il ricorso del
31 gennaio 1995
di
__________ __________
__________ -__________,
,
rappr. da: avv. __________
__________, ____________________,
contro
la risoluzione 20 dicembre 1994, n. __________, del
Consiglio di Stato che approva il PR di _________ ___________. __________ e
respinge i ricorsi di prima istanza.
viste le
risposte 20 giugno 1995 del Consiglio di Stato e 19                               giugno
1995 del Municipio di __________ __________. __________,
letti
ed esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
La CE __________
-_________ é proprietaria del fondo n. __________RFD __________ __________.
__________, situato a monte della strada che da _________ sale a __________
__________. __________, a confine con il territorio di __________. La proprietà
misura complessivamente 12.133 mq, di cui 3.320 mq di bosco.
b
.   Il PR di __________
__________. __________ (revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale
nella sua seduta del 1 dicembre 1993. Esso prevede l’inserimento di gran parte
del fondo della ricorrente in zona agricola; una porzione di 1.850 mq
nell’angolo nord-est, ove sorge un’abitazione, risulta invece inclusa in una
piccola ZE R2, contigua a quella del comune di __________. A valle il fondo
confina invece con una zona edificabile detta “di densificazione” (ZD) che
comprende una decina di abitazioni.
c
.   L’insorgente ha
contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato,
chiedendo l’attribuzione di almeno parte del fondo (ca. 2500 mq) alla vicina
zona di densificazione (ZD).
A sostegno della sua
richiesta ha osservato che il sedime si presta particolarmente
all’edificazione, é completamente urbanizzato e si situa tra due zone
edificabili (la citata zona di densificazione a valle e la piccola zona
__________). Aggiunge che lo stesso mal si presta all’agricoltura, viste le sue
ridotte dimensioni. Lamenta inoltre un vistosa disparità di trattamento per il
fatto che tutte le altre proprietà della zona eccetto la sua sono state incluse
nella zona di densificazione.
d.
Con decisione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR e respinto integralmente
il ricorso interposto dalla CE __________ -__________i.
L’autorità governativa
osserva in primo luogo che un fondo, anche se completamente urbanizzato e atto
all’edificazione, non deve necessariamente essere attributo alla zona
edificabile; nella specie, le aree edificabili di __________ __________.
__________ risultano già sovradimensionate, per cui una loro ulteriore
estensione tramite l’inserimento del fondo n. __________non é giustificata.
Ritiene inoltre che il fondo sia sufficientemente esteso per poter assumere una
funzione agricola, come riconosciuto anche dal PD cantonale (cfr. scheda di
coordinamento 3.2. e rappresentazioni grafiche).
e.
Dissentendo da tale
decisione la ricorrente é nuovamente insorta dinanzi al TPT riproponendo, in
sostanza, le censure del ricorso di primo grado e, segnatamente, la richiesta
di inserimento (perlomeno parziale) del proprio fondo nell’area edificabile.
f.
Nelle rispettive
osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di __________
__________. __________ ne chiedono l’integrale reiezione, ribadendo le
considerazioni già espresse in prima istanza.
g.
In data 14 settembre
1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio; all’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di allegati conclusivi.
c o n s i d e r a t o
in
diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale.
Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo
in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione
democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa
il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro
contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o
errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo
nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili
alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).
4.
Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli
strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di
utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
A
norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.
La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).
5.2
Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati,
dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il
comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un
insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un
minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non
una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione
delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria.
L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e
l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di
piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata
ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4,
114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3
Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6.
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la
questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT).
L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto
territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
L’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame (e di quello
precedente) è infatti il motivo principale della mancata attribuzione alla ZE
di quella in contestazione e di numerose altre oggetto della risoluzione
impugnata. In narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dalle
autorità comune e cantonali. L’esame degli atti processuali lo conferma.
Dalla relazione tecnico-economica
(p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica quale limite 5’044
unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro. Ciò equivarrebbe
ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la popolazione
residente a fine 1993 era di
1656
abitanti (Annuario statistico
ticinese, ed. 1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un
possibile aumento della popolazione del
127
% circa rispetto a quella
attuale.
L’evoluzione demografica
negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così
elevata ricettività del PR. In effetti,
come rilevato
dall’Annuario statistico ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500
nel 1970 a 1590 nel 1980 e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento
risulta pertanto di solo il 2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si
considerano i dati sino al 1993, l’aumento negli ultimi 3 anni non raggiunge il
2 % (per l’esattezza 1,8%)
. In tutto il periodo (di generale, forte
espansione edilizia in tutto il Cantone) 1970-1993, il Comune di __________
__________. __________ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua popolazione.
L’aggiunta di nuove zone
edificabili a quelle previste dal piano precedente porterebbe pertanto a un
ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone edificabili di PR. Ciò
non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti
strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario
al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari
all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra,
il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente approvato l’attribuzione
alla zona agricola. Ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una
consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse
generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone
edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato
del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la
giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia
231 in alto, 114 Ia 369).
7.
Deve tuttavia ancora
essere verificato, per una completa ponderazione degli interessi in gioco, se
esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata risoluzione e
se il Consiglio di Stato ha rettamente approvato, fra quelle possibili,
l’inserimento in zona agricola proprio dell’area in contestazione.
7.1.
L’insorgente
chiede, in via principale, l’inserimento
in zona edificabile dell’intero
fondo n. __________ RF (esclusa, beninteso, l’area boschiva), e in via
secondaria, l’attribuzione di una parte dello stesso alla zona di densificazione
(2500 o 4000 mq, cfr. varianti proposte dall’arch. __________).
Già
si è detto della contenibilità eccessiva del PR e del fatto che questo
giustificava la riduzione delle zone edificabili. La decisione governativa di
non approvare quella in contestazione è tuttavia sorretta da altre valide
ragioni: il contesto pianificatorio e la natura agricola del fondo.
7.2.
L’esame
degli atti processuali e il sopralluogo hanno evidenziato che l’attribuzione
(anche parziale) del fondo alla zona edificabile non si inseriva in un disegno pianificatoriamente
coerente e razionale.
Il
mappale, piuttosto ampio (oltre 12000 mq) si trova a monte della strada
cantonale che sale da Mendrisio a __________ __________. __________, in una
zona collinare in leggera pendenza. La parte alta del fondo é coperta dal bosco
(ca. 3000 mq); la parte rimanente é quasi interamente occupata da un bel
vigneto (ca. 7000 mq), eccettuato l’angolo nord-est dove sorge un’abitazione
famigliare. Quest’ultima costituisce, con un’altra abitazione, un piccolo
comparto edificabile __________ (ca. 1900 mq) posto a confine con l’area
edificata di __________, dalla quale é però separata fisicamente da un’impervia
scarpata.
L’ubicazione
di queste abitazioni risulta tuttavia marginale rispetto alla zona di densificazione
(ZD) approvata a sud-est del fondo n. __________, comprendente una dozzina di
abitazioni raggruppate tra il bosco e la cantonale; l’inclusione della vasta
superficie inedificata del fondo n. __________in questa ZD non risulterebbe
conforme agli obbietti di pianificazione perseguiti da questa speciale zona,
che prevede la possibilità di edificare su fondi liberi unicamente
all’interno
del perimetro già edificato
(art. 57 NAPR), e non già al
suo esterno,
come nella fattispecie. Un simile azzonamento urterebbe anche principi
pianificatori generali, quali quello de
lla concentrazione delle aree
edificabili, incentivando invece l’edificazione sparsa e lo spreco di terreno
senza che ciò sia giustificato dalla preesistenza di un’ampia edificazione.
7.3.
L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Q
ueste comprendono, giusta l’art.
16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e
quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura;
per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità
dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento
alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva
di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione
di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della
sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore
ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla
conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto
possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei
all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le
SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di
prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che
nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett.
c LTAgr). N
é la legislazione cantonale né quella
federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona
agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo,
questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona
agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel
caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola
deciso dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area
all’esame non è , come detto, improduttiva (né tanto meno sterile) e forma (con
altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura) un’area agricola
sufficientemente dimensionata e pregiata, in modo particolare per la
viticoltura
.
L’attribuzione
alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che
attribuisce il fondo agli “altri terreni idonei all’utilizzazione agricola”
(scheda di coordinamento 3.2). Considerate queste indicazioni, l’operato
governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. Gli art.
4 cpv. 1 e 5 lett. b LTAgr. prevedono infatti che i terreni di cui alla scheda
di PD nr. 3.2. devono essere inseriti in zona agricola.
7.4.
In
simili circostanze non risulta determinante il fatto che la zona agricola di
__________ __________ sia assai estesa, e che il progetto di PR 1994 abbia già dezonato
importati superfici da zone edificabili e AP/EP a favore dell’agricoltura: né
la legislazione federale né quella cantonale prescrivono infatti limiti in
merito. Dall'altro, e già lo si è detto, l’art. 15 LPT regola il
dimensionamento delle zone edificabili; la violazione dei relativi principi è
una delle principali ragioni pianificatorie a sostegno dell’impugnata
risoluzione.
Neppure
la circostanza che il terreno dell’insorgente sia in gran parte urbanizzato
(accesso stradale, acqua,..), atto all’edificazione e situato al limite con una
zona edificata è rilevante. In effetti, adottando esclusivamente questo
criterio per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a dismisura
il loro perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119 Ib 133,
118 Ib 41 cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3).
7.5
.   Priva di fondamento é
infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che i fondi della
zona, eccettuato il suo, siano stati inclusi nella “zona di densificazione”.
A questo proposito si
rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di
uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E'
quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe
siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie.
Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a
dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide
in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così
insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile
contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità
obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF
111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si
verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non
risulta infatti che la scelta della autorità cantonali di escludere il fondo
della ricorrente dalla zona edificabile sia stata determinata da criteri
discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al
contrario, le motivazioni addotte a suffragio delle scelta, esposte nei considerandi
precedenti, ed in particolare i criteri di delimitazione della zona di densificazione
e quelli di definizione della zona agricola, sono più che valide e convincenti.
Si constata d’altronde che parte della proprietà __________ -__________ risulta
già inclusa nell’area edificabile __________, e che anche altri fondi della
zona, oltre al suo, tuttora non edificati (ad. esempio i confinanti f.n.
__________e __________RF), sono stati esclusi dalla “zona di densificazione” e
attribuiti alla zona agricola.
Anche questa censura, al
pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
8.
Stando
così le cose, il ricorso,
nella misura in cui chiede
l’inclusione totale o parziale del fondo n. __________RFD in zona edificabile,
deve essere respinto
.
Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.
Per
questi motivi,
viste
le normative alla fattispecie applicabili
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.--
(cinquecento).
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________,
- Municipio di ______ _____. _______
- Consiglio di Stato, ________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario