ti_gerichte · 52.2011.603 · 2012-02-23 · it
Il ricorso è respinto in assenza di vizi del bando e dei documenti di concorso

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.02.2012 52.2011.603
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.02.2012 52.2011.603
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.02.2012 52.2011.603

Incarto n.
52.2011.603
Lugano
23 febbraio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 22 dicembre 2011 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
il bando e la documentazione di gara del concorso
indetto dal municipio di CO 1, Dicastero opere pubbliche e ambiente, per aggiudicare
il ritiro e lo smaltimento degli scarti vegetali durante il periodo 1° marzo
2012 - 31 dicembre 2013;
vista la risposta 19 gennaio
2012 del municipio di CO 1;
preso atto della replica 30 gennaio 2012 della
ricorrente e della duplica 13 febbraio 2012 del municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 20
dicembre 2011 il municipio di CO 1, tramite il Dicastero opere pubbliche e ambiente,
ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del
20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera,
per aggiudicare il servizio di ritiro e smaltimento degli scarti vegetali nel periodo
1° marzo 2012 - 31 dicembre 2013 (FU n. __________ pag. __________).
B.   a. La cifra
2 del bando di concorso indica che il concorso ha per oggetto lo smaltimento
degli scarti vegetali provenienti da aree pubbliche e da consegne effettuate da
privati. Stabilisce inoltre che la commessa sarà aggiudicata al miglior
offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1.
Economicità                                                                  75%
2.
Ubicazione della
discarica dell'appaltatore            20%
3.
Formazione apprendisti                                               5%
Sempre nel bando si annuncia che non sono
ammessi né il consorziamento, né il subappalto.
b. Nel capitolato di appalto vengono ulteriormente
specificati alcuni aspetti attinenti al concorso ed alle caratteristiche della commessa.
Alla pos.
131.100 si spiega che una parte degli scarti verrà consegnata direttamente dal
committente all'appaltatore sulla piazza di scarico da quest'ultimo indicata nella
specifica posizione del modulo di offerta. Il resto è da ritirare, previa
triturazione sul posto, presso il centro di raccolta ubicato presso l'ecocentro
a __________.
Alla pos.
223.100 si preannuncia che i requisiti minimi d'idoneità sono quelli previsti all'art.
34 del Regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006
(RLCPubb/ CIAP; RL 7.1.4.1.6).
Nel seguito
(pos. 224.100) vengono esposte con precisione le modalità di valutazione di ogni
singolo criterio di aggiudicazione, in particolare quelle riferite all'
ubicazione
della discarica dell'appaltatore,
così fissate:
Criteri
Ponderazione criteri
Valutazione
delle note
Ubicazione dell'area di discarica dell'appaltatore
1 / 6 x 20%
Distanza da __________ centro (Palazzo
Municipio)
8
km = 6 punti
Distanza superiore per ogni
2
km  deduzione di 0.5 punti
C.   Contro il
predetto bando e la relativa documentazione di gara la RI 1 insorge ora
dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che vengano annullati
previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Per cominciare, la ricorrente rimprovera al
committente di non aver inserito nel capitolato d'oneri le condizioni dello
smaltimento in base alle norme professionali in vigore, segnatamente quelle ambientali,
come imposto dall'art. 11 cpv. 2 RLCPubb/CIAP. In particolare, limitandosi ad
un generico rinvio all'art. 34 RLCPubb/ CIAP l'ente banditore non ha stabilito
criteri di idoneità specifici, volti ad escludere dalla gara concorrenti che
non dispongono di un impianto di smaltimento degli scarti vegetali compatibile
con la vigente legislazione ambientale.
L'insorgente critica inoltre il metodo di
valutazione del criterio di aggiudicazione 2. La distanza di 8 km dal centro della città di __________ stabilita dall'ente banditore per l'attribuzione della nota
massima è oggettivamente troppo corta e non risponde alle esigenze
pianificatorie prescritte nel Piano di gestione dei rifiuti del Cantone Ticino
(PGR). Discrimina inoltre tutti i concorrenti che, come la RI 1, stanno
spostando la loro attività in zone industriali-commerciali lontane dal centro
della città, al fine di adeguarsi alle intenzioni pianificatorie del Cantone.
D.
In sede di risposta il municipio di CO 1 si oppone
all'accoglimento dell'impugnativa, ricordando anzitutto che spetterà
all'ente banditore, prima di procedere alla delibera, valutare se i processi di
lavorazione presso gli impianti dei concorrenti siano o meno compatibili con le
esigenze di protezione dell'ambiente prescritte, fra l'altro, dal PGR. Al
riguardo, la committenza evidenzia che il formulario d'offerta prevede specificatamente
che lo smaltimento dovrà avvenire nel rispetto delle leggi federali, cantonali
e comunali inerenti all'inquinamento, deposito e trattamento degli scarti, ciò
che implica l'ossequio del citato PGR e di tutte le vigenti normative
ambientali legate alla lavorazione degli scarti vegetali. Il municipio di CO 1
sottolinea inoltre che la futura edificazione di un nuovo impianto a __________
da parte della ricorrente, che attualmente beneficia solo di una licenza
edilizia non ancora cresciuta in giudicato, non è rilevante a questo stadio della
procedura concorsuale. Per il resto, osserva che la delibera avverrà in favore
del miglior offerente in pos
sesso di tutti i
requisiti prescritti dalla legge.
L'ente
banditore spiega infine l'importanza del criterio di aggiudicazione correlato
con la lontananza dell'area di discarica, evidenziando i motivi per cui una
deduzione di 0.5 punti per ogni 2 km di distanza superiore agli 8 km dal centro di __________ si avvera senz'altro giustificata.
E.   Con la replica e la duplica le parti si riconfermano nelle loro
rispettive posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui si dirà - per
quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb.
1.2. In
quanto attiva nel campo specifico della raccolta, della macinazione, del compostaggio
e della miscelazione di scarti vegetali (vedi estratto RC consultabile in
internet), la RI 1 è senz'altro legittimata a contestare gli elementi del bando
- e i relativi atti - pubblicati dalla stazione appaltante (art. 37 lett. a
LCPubb e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.3. Il
gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e
può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti
istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove offerte dalla ricorrente non
appaiono invero suscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di
ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere.
2.   2.1.
Giusta l'art. 20 LCPubb, il committente può esigere dall'offerente la prova
dell'idoneità finanziaria, economica e tecnica. A tal fine precisa i criteri di
idoneità, tenuto conto della legislazione speciale (cpv. 1). Possono essere
richieste, soggiunge la norma, le prove di idoneità indicate nel bando o nella
relativa documentazione (cpv. 2).
I criteri di
idoneità permettono al committente di stabilire il profilo che l'offerente deve
presentare in funzione delle caratteristiche della commessa e servono a
verificare preliminarmente le attitudini dei concorrenti ad eseguire le opere o
ad assumere l'incarico oggetto del concorso. Nella definizione dei criteri
d'idoneità il committente fruisce di una certa latitudine di giudizio, che è tenuto
ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara.
I criteri d'idoneità devono comunque essere fissati sulla base di parametri
oggettivi, apparire adeguatamente rapportati all'importanza della commessa e
rispettare i principi generali che governano la materia. Essi non devono in
particolare ostacolare un'efficace concorrenza (art. 1 lett. b LCPubb).
Nella misura in
cui si fonda sulla latitudine di giudizio che la legge riconosce al
committente, la scelta dei criteri d'idoneità operata dal committente può
essere censurata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nella misura in cui
integra gli estremi di una violazione del diritto (art. 61 LPamm). Censurabili,
da questo profilo, sono quindi soltanto quei criteri che si fondano su
considerazioni estranee alla materia, che non permettono di esprimere un giudizio
ponderato sulle attitudini dei concorrenti, che ledono il principio della
parità di trattamento o che limitano senza ragionevole motivo la libera
concorrenza (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206; RDAT I-1995 n. 14; STA 52.2006.269 del
25 settembre 2006;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413).
2.2. I criteri d'idoneità si
suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere
particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente
deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di
procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri
fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte
(art. 5 lett. c LCPubb). Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di
carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate
dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il
capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
2.3. Nel caso di specie, la ricorrente
rimprovera al municipio di CO 1 di non aver fissato alcun criterio di idoneità
di carattere particolare, limitandosi ad un generico richiamo all'art. 34
RLCPubb/CIAP e omettendo di stabilire le esigenze tecnico-economiche che i
concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione.
In realtà, oltre alle esigenze di cui all'art.
34 RLCPubb/CIAP, il committente - laddove ha sollecitato la produzione delle
dichiarazioni di cui all'art. 39 RLCPubb/CIAP, di un estratto del RC, di un
certificato dell'UEF e di indicazioni circa l'ubicazione della piazza di
deposito (cfr. pos. 252.100-151 capitolato) - ha indirettamente fissato una
serie di criteri di idoneità che sono però in gran parte di carattere generale.
Ciò non significa tuttavia che il concorso sia aperto a chiunque. Anzi. Il
divieto di subappalto sancito dall'ente banditore e l'oggetto stesso della
commessa, contraddistinta dallo smaltimento degli scarti vegetali consegnati
dal committente in un luogo di deposito dell'aggiudicatario ed il ritiro, da
parte di quest'ultimo e previa triturazione sul posto, del "verde"
presso il centro di raccolta ubicato presso l'ecocentro a __________, fanno sì
che alla gara possano partecipare solo ditte irreprensibili, iscritte a RC,
dotate di mezzi di trasporto e risorse
umane
propri, di macchinari di sminuzzamento, di un impianto di trattamento dei
rifiuti organici e, all'occorrenza, di una piazza di deposito intermedio
predisposta per accogliere questo genere di prodotti. Il tutto, evidentemente, ai
fini di uno smaltimento nel pieno rispetto della legge, come peraltro esatto in
modo esplicito dal committente nel formulario d'offerta integrato nel capitolato.
A fronte di
questa chiara delimitazione della competizione, non è dato di vedere quali altri
criteri di idoneità avrebbe dovuto predisporre la committenza oltre a quelli
deducibili dal complesso degli atti di cui si è detto sopra. Neppure la
ricorrente ha saputo sviluppare concretamente le sue contestazioni, indicando
per
esempio quali "norme professionali in vigore"
(cfr. art. 11 cpv. 2 RLCPubb/CIAP) avrebbero imposto una differente organizzazione
della gara senza pregiudicare il principio della concorrenza. La necessità di
rispettare il PGR e tutte le disposizioni legali regolanti lo smaltimento degli
scarti vegetali (su questo tema vedi http://www.bafu.admin.ch/abfall/01472/01480/01737/
index.html?lang=it) è ovvia e come già detto è stata in ogni modo esplicitata negli
atti di gara.
Ciò che conta comunque è che nella rinuncia
del committente a limitare ulteriormente il già ristretto novero di potenziali partecipanti
al concorso mediante adeguati criteri di idoneità non è dato di ravvisare gli
estremi di una scelta insostenibile e quindi lesiva del diritto sotto il
profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli
riconosciuto in quest'ambito. La scelta può semmai essere criticata dal profilo
dell'opportunità. Non integra tuttavia gli estremi di una violazione del
diritto censurabile con successo davanti a questo Tribunale. A tutto beneficio
della ricorrente, che non disponendo ancora del centro di compostaggio
progettato in quel di __________ potrebbe subire conseguenze inaspettate da restrizioni
d'accesso al concorso come quelle invocate nel gravame. Le prescrizioni
concorsuali devono essere infatti soddisfatte al momento della scadenza del
termine per l'insinuazione delle offerte. Non basta che siano adempiute il
giorno dell'aggiudicazione o addirittura soltanto al momento dell'esecuzione
del contratto.
3.   3.1. Anche nella
scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori
di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che
è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto
della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla
base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali
che governano la materia (promozione di un'effica-ce e libera concorrenza,
nonché dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1
lett. b e d LCPubb).
Nella misura in cui è espressione della
latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei
criteri d'aggiudicazione e dei metodi di valutazione da questi operata può
essere sindacata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della
violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Lesivi del diritto possono risultare
dunque soltanto quei criteri e quei metodi di valutazione che
disattendono i principi cardine dell'ordinamento
delle commesse pubbliche, che si fondano su considerazioni
estranee alla
materia, che operano distinzioni ingiustificate e discriminatorie o che non
permettono in definitiva di esprimere un giudizio oggettivo e ponderato sulla
bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità, come precisa la legge stessa
all'art. 38 cpv. 2 LCPubb, è escluso (STA 52.2008.226 del 2 novembre 2009).
3.2. In concreto, la ricorrente critica la
scelta di valutare
il criterio "ubicazione della discarica
dell'appaltatore" sulla scorta della lontananza dell'impianto dal centro
di __________ (Piazza Municipio). Parimenti inaccettabile sarebbe la deduzione dalla
nota massima di 0.5 punti per ogni 2 km di distanza superiore al raggio di 8 km stabilito dal committente.
Oggetto
della commessa è, come ricordato al considerando precedente,
lo smaltimento degli scarti vegetali provenienti
dalle
economie domestiche e dalle aree di proprietà della città. Una
parte di questi scarti verrà consegnata direttamente dal committente al
deliberatario sulla piazza di deposito che quest'ultimo
avrà indicato nella specifica posizione del modulo d'offerta. Dalla ubicazione più
o meno discosta della deponia dipenderà il numero di giornate che il
committente dovrà dedicare alla raccolta degli scarti
vegetali sul territorio comunale. Ma non solo. Maggiore sarà la distanza della piazza
di deposito dal centro di __________, maggiori saranno i tempi di percorrenza e
i costi a carico del comune.
I motivi addotti dal committente per giustificare
la scelta del criterio di aggiudicazione 2 e le sue modalità di valutazione
appaiono dunque fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive, che reggono di
fronte alle critiche della ricorrente.
A torto quest'ultima
ritiene che
la distanza di 8 km sarebbe oggettivamente troppo corta per rapporto
all'esigenza di insediare le aziende di smaltimento degli scarti vegetali nelle
zone industriali-commerciali. A prescindere dal fatto che l'insorgente esprime
doglianze ad esclusiva tutela dei suoi interessi, segnatamente in funzione
della futura collocazione delle proprie infrastrutture, e che la distanza in
discussione si riferisce ad una piazza di scarico, non ad un impianto di
trattamento degli scarti situato magari altrove, nulla indica che il parametro
prescelto dal committente sia arbitrario o discriminatorio poiché nessuno dispone
di strutture adeguate a 8 o meno km dal centro di __________. La distanza stabilita
appare per contro ragionevole e consentirà di valutare con pertinenza le
offerte che saranno inoltrate, ove solo si consideri che per finire permetterà
di attribuire una nota - differenziata, com'è giusto che sia - a tutte le
offerte inoltrate da concorrenti che posseggono un deposito nel considerevole raggio
di 30 km dal cuore della città. Dato che per finire risulta sorretta da un interesse
sufficiente e non pregiudica né la libertà economica della ricorrente, né il
principio di una concorrenza efficace perseguita dall'ordinamento sulle
commesse pubbliche (art. 1 lett. b LCPubb), la controversa prescrizione di gara
va senz'altro confermata.
4.    Sulla scorta
delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.
L'emanazione del presente giudizio rende
superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia è posta a carico
della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei
limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria