ti_gerichte · 52.2010.172 · 2010-10-12 · it
Licenza edilizia per la costruzione di uno stabile a gradoni

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.10.2010 52.2010.172
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.10.2010 52.2010.172
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.10.2010 52.2010.172

Incarto n.
52.2010.172
Lugano
12 ottobre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Flavia
Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 4 maggio 2010 di
RI 1,
,
RI 2,
,
entrambi patrocinati da: PA 1, ,
contro
la decisione 14 aprile 2010 del Consiglio di Stato
(n. 1779) che annulla la licenza edilizia 19 maggio 2009 rilasciata loro dal
municipio di Collina d’Oro per la costruzione di uno stabile d’appartamenti
sulla part. 1058 di Gentilino;
viste le risposte:
-    19 maggio 2010 del
Consiglio di Stato;
-      8 giugno 2010 del
municipio di Collina d’Oro;
-    15 giugno 2010 di CO 1;
preso atto della replica 29 luglio 2010 e delle
dupliche:
-    17 agosto 2010 del
Consiglio di Stato;
-    19 agosto 2010 del
municipio di Collina d’Oro;
-    10 settembre 2010 di CO
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Nel
corso del mese di dicembre del 2008, RI 1 e RI 2, qui ricorrenti, hanno chiesto
al municipio di Collina d’Oro il permesso di costruire uno stabile di 6 appartamenti
su un terreno (part. 1058), situato nella zona residenziale R di Gentilino, in
prossimità dell’intersezione tra via al Sapell e via al Cioss, che sale
dall’abitato di Pambio.
L’immobile progettato è costituito da due
edifici di tre gradoni di un piano l’uno, uniti fra loro da un corpo scale e
disposti in modo che il tetto del gradone superiore dell’edificio est funga da
terrazza del gradone superiore dell’edificio ovest. Tra un gradone e l’altro di
entrambi gli edifici v’è una rientranza di m 6.04.
Nel sottosuolo, oltre ad un piano cantine
situato nell’edificio ovest al livello del gradone abitabile inferiore
dell’edificio est, è prevista un’autorimessa per 15 veicoli, accessibile dalla
sottostante via al Sapell, attraverso un varco praticato nel vecchio muro in
sassi che sorregge il terreno dedotto in edificazione.
SCHEMA
Via al Sapell
b. Alla domanda si sono opposti CO 1,
proprietari di un fondo confinante e qui resistenti, i quali hanno contestato
l’intervento dal profilo della protezione dei muri del percorso pedonale, della
sufficienza dell’accesso, delle carenze dei piani, degli indici, delle
distanze, dell’altezza e di altri punti di vista che hanno in seguito ripreso e
sviluppato in sede di ricorso.
c. Ridotta, su richiesta dell’Ufficio della
natura e del paesaggio (UNP), l’ampiezza del varco per accedere all’autorimessa
sotterranea, praticato nel muro che delimita il lato a monte di via al Sapell,
il 7 aprile 2009 i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno
espresso preavviso favorevole al rilascio della licenza.
Il 19 maggio 2009 il municipio ha rilasciato
la licenza richiesta, subordinandola fra l’altro alla condizione di presentare,
prima dell’inizio dei lavori, un piano per la sistemazione del terreno sul lato
ovest, un piano dei trasporti durante la fase di cantiere ed una perizia a
futura memoria sul muro protetto di via al Sapell.
B.   Con
giudizio 14 aprile 2010, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il
ricorso inoltrato dagli opponenti CO 1 contro la predetta licenza, che ha
integralmente annullato.
Disattese le censure sollevate dagli
insorgenti con riferimento alla completezza dei piani, alla condizione di
presentare ancora, prima dell’inizio dei lavori, un piano della sistemazione
esterna, all’inserimento dell’edificio nel quadro del paesaggio, il Governo ha
ritenuto che il varco previsto nel muro di via al Sapell non si ponesse in contrasto
con l’obbligo di mantenere questo manufatto, sancito dall’art. 4.3.3.4 delle
norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) di Collina d'Oro, sezione di
Gentilino. Sufficiente e conforme al diritto, secondo il Consiglio di Stato,
sarebbe pure l’accesso veicolare attraverso via al Sapell.
Eccessive, seppur di poco, sarebbero invece
la superficie utile lorda (SUL + mq 1.82) e quella edificata (+ mq 19.99), che
determinerebbero un inammissibile superamento dell’indice di sfruttamento e di
quello d’occupazione.
Lesiva del diritto sarebbe anche l’altezza
della costruzione. Non trattandosi di una costruzione a gradoni, non sarebbe
applicabile il particolare criterio di misurazione stabilito dalla legge a
favore di questa categoria di edifici. L’altezza dell’immobile andrebbe
pertanto misurata a partire dal terreno sistemato davanti al gradone inferiore
dell’edificio est sino al filo superiore del cornicione di gronda del gradone
più alto dell’edificio ovest.
C.   Contro il
predetto giudizio, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso 4 maggio 2010, chiedendo che sia annullato e che sia
ripristinata la licenza edilizia rilasciata loro dal municipio,
alla
condizione che il progetto venga ridimensionato come al doc. 5
.
Gli insorgenti contestano le considerazioni
sviluppate dal Consiglio di Stato in merito alle modalità di misurazione
dell’altezza. Lo stabile d’appartamenti prefigurerebbe una costruzione a gradoni.
L’altezza andrebbe dunque misurata secondo le modalità fissate dall’art. 40
cpv. 2 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
L’altezza del gradone più alto non andrebbe sommata a quella dei due gradoni
sottostanti, poiché per rapporto al gradone più basso rispetta la rientranza minima
di 12 m prevista da tale norma.
Per quanto riguarda il sorpasso di indici, i
ricorrenti propongono di ridurre le dimensioni di due locali secondo le modalità
indicate dal piano che producono (doc. 5) in modo da eliminare il difetto.
D.   All’accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono gli
opponenti, i quali - contestata l’ammissibilità della variante proposta dai
ricorrenti per rimuovere il sorpasso di indici - negano anzitutto che l’altezza
possa essere misurata in base ai criteri fissati per le costruzioni a gradoni.
L’altezza, proseguono, andrebbe misurata dall’entrata dell’autorimessa
sotterranea, poiché lo stabile prefigurerebbe un’unica costruzione.
Ferme queste premesse, i resistenti
ripropongono in questa sede le censure riguardanti l’inserimento estetico della
costruzione nel contesto ambientale, il mantenimento del muro lungo via al
Sapell, che non potrebbe esser demolito per praticarvi un varco, la sufficienza
dell’accesso veicolare e quella dei progetti.
E.   Con la
replica, gli insorgenti contestano in dettaglio le eccezioni riproposte in
questa sede dai vicini opponenti. Ribadiscono che si tratta di una costruzione
a gradoni, la cui altezza deve essere sommata soltanto nella misura in cui non
rispettano l’arretra-mento minimo di 12 m tra un corpo e l’altro. Nulla osterebbe inoltre all’apertura di un varco nel muro in sasso per accedere
all’autorimessa sotterranea. L’accesso da via al Sapell, concludono, sarebbe
sufficiente.
Ad opposta conclusione pervengono i vicini
resistenti con la duplica, riconfermandosi e sviluppando ulteriormente le
argomentazioni addotte in sede di risposta.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 LE.
La legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, è certa (art. 21
cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei
luoghi e dell’oggetto della contestazione emerge con sufficiente chiarezza dai
piani, dalle restituzioni tridimensionali e dalle fotografie prodotte. Le
ulteriori prove richieste dalle parti (sopralluogo, testi, perizia, ispezione
registro fondiario) non appaiono atte a procurare a questo Tribunale la
conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.3. Pur dichiarando di accogliere il
ricorso soltanto parzialmente, il Consiglio di Stato ha integralmente annullato
la licenza impugnata. L’accoglimento parziale è da ricondurre al fatto che il
Governo non ha ritenuto fondate tutte le censure sollevate dagli opponenti. In
realtà, il ricorso non è stato accolto soltanto in parte, ma integralmente,
poiché la domanda di annullamento della licenza è stata accolta senza riserve.
Determinanti ai fini del giudizio sull’accoglimento integrale o parziale del
ricorso non sono le motivazioni addotte, ma le domande di giudizio ivi formulate.
2.
Muro protetto di via al Sapell
2.1. Secondo l’art. 4.3.3.4 NAPR,
è
proibita la demolizione dei muri protetti. Gli stessi devono essere mantenuti e
se necessario ricostruiti secondo l’aspetto estetico di quelli preesistenti;
lungo il viottolo Gentilino-Pambio possono essere sopraelevati fino a m 3.00
dal campo stradale; il muro del Sapell al mappale 885, la cui demolizione è
concessa su una lunghezza di m 3.50 deve essere evidenziato architettonicamente
nell’ambito della nuova costruzione.
La norma si inserisce nel quadro delle
disposizioni (art. 4.3 NAPR) del piano particolareggiato del nucleo di
Gentilino, che disciplinano l’attività edilizia in quello specifico comparto
territoriale. Il campo d’applicazione di tali disposizioni non è tuttavia
circoscritto alla zona di quel nucleo, ma si estende oltre sino a comprendere i
muri di tutta la via al Sapell, che il piano particolareggiato del nucleo
assoggetta al vincolo di protezione anche nella sottostante zona residenziale
R.
2.2. Nel caso concreto, il controverso
progetto prevede di demolire su un tratto lungo una decina di metri il vecchio
muro in sassi che sorregge il fondo dedotto in edificazione, onde praticarvi un
varco destinato a permettere ai veicoli di accedere all’autorimes-sa
sotterranea. Il muro, situato interamente nella zona residenziale R del piano
regolatore, verrebbe ricostruito in posizione più arretrata, in modo da formare
un invito a pianta triangolare davanti all’entrata dell’autorimessa.
Il municipio ha ritenuto che l’intervento in
discussione non disattendesse il divieto di demolizione sancito dall’art.
4.3.3.4 NAPR. La deduzione si fonda essenzialmente sulla riserva di ricostruzione
(
e se necessario ricostruiti
) contenuta in tale disposizione. Con
articolate disquisizioni il Consiglio di Stato ha accreditato questa tesi,
respingendo le eccezioni contro di essa sollevate dai vicini opponenti, che le
ripropongono in questa sede.
Al riguardo va anzitutto rilevato che l’art.
4.3.3.4 NAPR formula il divieto di demolizione in termini assoluti (
è
proibita la demolizione dei muri protetti
). Non prevede alcuna possibilità
di concedere deroghe per demolizioni parziali, destinate alla formazione di accessi
o ad altre esigenze che potrebbero rendere necessaria l’apertura di varchi nei
caratteristici muri che definiscono l’antico percorso pedonale protetto. La
norma non si limita a vietare la demolizione dei muri protetti, ma impone anche
l’obbligo di conservarli nella loro integrità, disponendo che
devono essere
mantenuti e se necessario ricostruiti
.
Letta la norma secondo il testo, l’obbligo
di ricostruzione appare più che altro un corollario dell’obbligo di
manutenzione. Lo si deduce abbastanza chiaramente dalla riserva
se
necessario
che appare in primo luogo riconducibile all’ipotesi di un crollo
per mancanza di manutenzione e non ad una demolizione intenzionale del muro. Ma
anche se si volesse ammettere che l’obbligo di ricostruzione sottintenda la
possibilità di autorizzare demolizioni parziali dei muri protetti per esigenze
particolari, quali ad esempio la realizzazione di allacciamenti all’acqua potabile
o alle canalizzazioni, l’apertura di un varco destinato a permettere l’accesso
all’autorimessa sotterranea non potrebbe essere autorizzata, poiché la porzione
di muro demolita non viene affatto ricostruita secondo le preesistenze, ma
viene spostata in modo da formare un invito a pianta triangolare davanti
all’entrata dell’auto-rimessa. Pertanto, anche ammettendo che la norma permetta
di autorizzare demolizioni parziali per esigenze particolari, l’obbligo di
ricostruzione ad essa correlato risulterebbe comunque disatteso. Ricostruire
significa infatti riprodurre fedelmente l’opera edilizia distrutta o demolita.
L’opera ricostruita deve essere identica a quella preesistente dal profilo
dell’ubicazione, delle dimensioni, dei materiali e di tutte le altre
caratteristiche che la contrassegnavano (
Adelio
Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 1 LE, n. 643).
Condizioni, queste, che il nuovo tratto di muro non rispetterebbe compiutamente,
poiché anche se costruito con i medesimi materiali, con le stesse dimensioni e
con le stesse caratteristiche del muro attuale, non verrebbe a sorgere nello
stesso luogo in cui si trova attualmente il muro da demolire, ma in una posizione
arretrata, diversa da quella attuale, che altera in misura non trascurabile una
delle peculiarità del percorso pedonale protetto: quella di risultare definito
sui due lati da due muri paralleli sostanzialmente privi di momenti di discontinuità.
Già per questo motivo, contrariamente a
quanto ritengono il municipio ed il Consiglio di Stato, la licenza non poteva
essere rilasciata.
3.   Altezza
3.1.
Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'
altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più
alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Per edifici
contigui, soggiunge la norma (cpv. 2), l’altezza è misurata per ogni singolo
edificio; analogamente si procede per costruzioni in pendio, articolate sulla
verticale, a condizione che si verifichi tra i corpi situati a quote diverse
una rientranza di almeno 12 metri.
L’art. 40 LE regola unicamente le modalità
di misurazione dell'altezza degli edifici (cfr. titolo marginale), fissando il
punto di misurazione inferiore (terreno sistemato) e quello superiore (filo superiore
del cornicione di gronda o parapetto). Le norme di attuazione dei piani
regolatori possono scostarsene adottando criteri diversi (
Scolari
, op.
cit., ad art. 40/41 LE, n. 1219).
Stabilito il criterio di misurazione
generale (cpv. 1), il capoverso 2 (prima frase) dell’art. 40 LE enuncia
anzitutto la regola secondo cui nel caso di edifici contigui l'altezza è
misurata per ogni singolo edificio. Determinante, nel caso di edifici contigui,
non è l’altezza dell’edificio più alto, ma quella del singolo immobile.
Questo criterio, dispone ulteriormente la
norma (cpv. 2 seconda frase), vale di principio anche per le cosiddette
costruzioni a gradoni, che sono in sostanza assimilate ad edifici contigui,
disposti sulla verticale del pendio. Affinché l’altezza possa essere misurata
edificio per edificio, occorre tuttavia che tra un corpo e l'altro
si
verifichi una rientranza di almeno 12 m
. Se l’arretramento è inferiore,
sottintende la norma - senza tuttavia esplicitare questa conclusione - la
maggior altezza del gradone a monte va aggiunta a quella del gradone
sottostante. Determinante, in questo caso, è l’altezza complessiva dei due
gradoni, che va misurata a partire dalla base del corpo più basso sino alla
quota del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto del corpo
sovrastante. La maggior altezza del gradone situato a monte va in sostanza
traslata sulla facciata a valle del gradone su cui appoggia e cumulata con
l’altezza di quest’ultimo. Modalità di misurazione, questa, che risponde alla
regola generale secondo cui l’altezza degli edifici è rilevata lungo il loro perimetro
esterno, conteggiando anche le parti arretrate, in quanto rilevanti dal profilo
degli ingombri verticali e delle ripercussioni ingenerate sui fondi circostanti
e sul paesaggio (cfr.
Scolari,
op. cit., ad art. 40/41 LE n. 1234; nonché art. 43 del regolamento
di applicazione della LE del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1).
L’art. 40 cpv. 2 seconda frase LE introduce
in sostanza un’ecce-zione al principio del cumulo delle parti di costruzione
arretrate rispetto alla facciata del corpo sottostante, facendone dipendere
l’applicazione dalla presenza di un arretramento di almeno 12 m. In questi casi, dispone in particolare la norma, l’altezza della costruzione cosiddetta a
gradoni è misurata edificio per edificio.
Da questa condizione (
rientranza di almeno
12 m tra corpi situati a quote diverse
), il Tribunale cantonale
amministrativo ha dedotto che il cumulo delle altezze dei singoli corpi situati
a quote diverse si impone unicamente fintanto che non viene raggiunta la
rientranza minima di 12 m. L’altezza delle facciate di un gradone che non
rispetta l’arretramento minimo di 12 m dal gradone sottostante, va, in altri
termini, riportata su quest’ultimo, ma non su altri gradoni, ancora più bassi,
dai quali dista più di 12 m (STA 52.2008.250 del 3 settembre 2008 consid. 2.1.,
confermata da STF 1C.472/2008 del 29 gennaio 2009, in RtiD II-2009 n. 22 consid. 2.3).
NO
10
8
A
6
B
12
C
D
L’altezza del gradone A va riportata sul
gradone B, ma non sul gradone C,
sul quale va traslata soltanto l’altezza del gradone B.
L’art. 40 cpv. 2 LE fissa soltanto un criterio
di misurazione dell’altezza delle costruzioni a gradoni. Non limita anche il frazionamento
dei gradoni. Spetta alla pianificazione locale stabilire semmai limiti in tal
senso.
3.2. Nel caso concreto, i ricorrenti
intendono costruire un complesso residenziale costituito in sostanza da due
edifici contigui, uniti fra loro da un corpo scale comune e da un’autorimessa
sotterranea. La restituzione tridimensionale prodotta dimostra chiaramente che
non si tratta di un’unica costruzione come sostiene il Consiglio di Stato, ma
di uno stabile formato da due corpi distinti. Alla fattispecie risulta dunque
anzitutto applicabile l’art. 40 cpv. 2 LE, che nel caso di edifici contigui
prescrive di misurare l’altezza edificio per edificio. L’altezza del complesso
va dunque misurata separatamente per l’edificio ovest e per quello est.
Entrambi gli edifici sono strutturati come
costruzioni a gradoni, alti circa 4 m l’uno, disposti sulla verticale del
leggero pendio, che caratterizza il fondo. Contrariamente a quanto sostengono i
resistenti, il terreno non è piano. In corrispondenza della facciata a monte,
il terreno supera la quota di m 374 s/m., mentre la sommità del muro che
costeggia via al Sapell si situa ad una quota di almeno 5 m inferiore. L’arretramento tra gradone e gradone è di m 6.04 tanto nell’edificio est, quanto
nell’edificio ovest.
L’altezza del secondo gradone, partendo dal
basso, va traslata su quella del gradone inferiore, perché la rientranza tra i
due gradoni (m 6.04) è inferiore a 12 m. Così misurati, i due gradoni inferiori
sono alti m 6.55 (m 377.50 – 370.95 s/m.). Rispettano dunque ampiamente
l’altezza massima (m 9.50) prescritta dall’art. 4.7.3.4 NAPR.
L’altezza del terzo gradone (quotato m
380.45 s/m.) va parimenti riportata su quella del secondo gradone, poiché
nemmeno questo gradone rispetta l’arretramento minimo di 12 m prescritto dall’art. 40 cpv. 2 seconda frase LE dal gradone immediatamente sottostante (quotato
m 377.50 s/m.). Non va invece riportata sin sul primo gradone, perché rispetto
a quest’ultimo si situa a m 12.08 ed ossequia tale rientranza. L’altezza del
terzo gradone così riportata rispetta il limite (m 9.50) fissato dall’art.
4.7.3.4 NAPR anche sui lati ovest ed est. È dunque conforme al diritto.
Le diverse conclusioni alle quali è
pervenuto il Consiglio di Stato non possono essere condivise. Tanto meno può
essere accreditata la tesi degli opponenti che pretendono di misurare l’altezza
a partire dal campo stradale di via al Sapell, omettendo di considerare la
fascia di terreno sistemato che separa la facciata dei gradoni più bassi dei
due edifici dal muro che sorregge il fondo dedotto in edificazione.
Nella misura in cui è riferito all’altezza
della costruzione, il ricorso appare di conseguenza fondato.
4.   Sufficienza
dell’accesso
4.1. L'autorizzazione a costruire può essere
rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b legge
federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio; LPT; RS 700).
Un fondo è urbanizzato solo se dispone, fra l’altro, di un accesso sufficiente
ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
La nozione di accesso sufficiente è di
natura indeterminata. Il contenuto normativo della prescrizione va individuato
caso per caso, tenendo debitamente conto della situazione locale e delle
finalità perseguite da questo requisito dell'urbanizzazione (RDAT 1990, n. 88
consid. 2), rispettivamente tenendo presente che nell'interpretazione dei
concetti giuridici indeterminati, l'autorità decidente dispone di una certa latitudine
di giudizio (
Adelio Scolari,
Diritto
amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 379 e 396 segg.;
Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V ed., Basel und Stuttgart 1976, n.
66 B I seg.). L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a
considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve
essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la
fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la
possibilità di accedere liberamente al fondo.
La sufficienza dell’accesso deve essere
assicurata sia di fatto, sia di diritto. La sua fruibilità, soprattutto per il
transito di veicoli, non deve essere garantita soltanto dal profilo tecnico, ma
anche da quello giuridico (RDAT II-1994 n. 42 consid. 3; STA 52.2009. 305 del 5
ottobre 2009, consid. 4.1.;
Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz
,
Berna
2006,
ad art. 19 n.
22
; DFGP
, Commento alla LPT, Berna
1981, ad art. 19 n. 12;
André Jomini
in:
Commentaire de la LAT, Zurigo 1999, ad art. 19 n. 18 segg.;
Scolari,
Commentario,.
cit., ad art.
77 LALPT, n. 569 seg.).
In linea di
massima, l'accesso deve essere veicolare (cfr. art. 19 LPT nella versione
tedesca:
Zufahrt
e non
Zugang
). Esso deve consentire ai veicoli
di avvicinarsi convenientemente all'opera edilizia e non soltanto al fondo
dedotto in edificazione. Ciò non significa ancora che ogni edificio ad uso
abitativo debba essere raggiungibile con un veicolo. Accessi pedonali possono bastare
soprattutto nei nuclei, dove la densità degli insediamenti esclude la
circolazione veicolare, e nelle regioni di montagna, dove la realizzazione di
strade di accesso è resa difficoltosa dalla configurazione e dalle condizioni
del terreno (RDAT II-1994 n. 42 consid. 3; STA 52.2006.143 del 5 marzo 2007
consid.
3.1.; DFGP, op.
cit., ad art. 19 n. 13;
Erich Zimmerlin
,
Das Baugesetz des Kt.
Aargau,
Aarau 1985,
§ 156 n. 8c).
4.2. Nel caso concreto, l’accesso veicolare al fondo dedotto
in edificazione è previsto attraverso via al Sapell, una strada asfaltata,
larga poco più di un paio di metri, che verrebbe percorsa su un tratto di circa
una ventina di metri, a partire dall’intersezione con la sottostante via al
Cioss, per raggiungere lo slargo che verrebbe creato davanti all’entrata
dell’autorimessa sotterranea. I resistenti contestano la sufficienza
dell’accesso veicolare, sia dal profilo giuridico, sia dal profilo fattuale.
4.2.1. Le categorie e le funzioni delle strade sono definite
dall’art. 5 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.4). In
base al cpv. 6 di tale norma, l
e strade pedonali, i sentieri e
le vie ciclabili servono solo alla circolazione dei pedoni e dei ciclisti.
L’accesso (veicolare) ai fondi è invece assicurato dalle strade di servizio
(cpv. 5) ed in subordine, se lo scopo di raccogliere e distribuire il traffico
e di garantire i collegamenti locali non è pregiudicato, dalle strade di
raccolta (cpv. 4). Dalla contrapposizione di queste disposizioni emerge
chiaramente che le strade pedonali ed i sentieri non soddisfano di principio il
requisito dell’accesso sufficiente - in diritto - posto dall’art. 19 cpv. 1 LPT
(STA n. 52.2000.142 del 17 agosto 2000 consid. 4). Resta riservata l’ipotesi in
cui, a livello pianificatorio, al percorso pedonale venga assegnata anche la
funzione di assicurare l’accesso ai fondi, aprendolo - di regola in misura
limitata - anche alla circolazione veicolare (cfr. anche art. 17 cpv. 2
legge
sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS;
RL 7.2.1.4).
Le considerazioni sviluppate da questo Tribunale nella
sentenza citata dai ricorrenti (STA 52.2004.205 consid. 3.2) non giovano alla
loro causa, poiché in quel caso specifico le norme del piano regolatore
relativizzavano la funzione delle strade pedonali, dichiarandole
superfici
di circolazione prevalentemente pedonale
ed ammettendo quindi
implicitamente anche la circolazione dei veicoli a motore.
4.2.2. Il piano del traffico di Collina d’Oro, sezione di
Gentilino, suddivide le strade in cinque categorie (strada cantonale di collegamento
principale; strade cantonali di collegamento locale; strade di servizio; strade
pedonali e sentieri). L’art. 5.5 NAPR, dedicato ai percorsi pedonali, si limita
a suddividerli in due sottocategorie:
percorsi pedonali di quartiere
(
a
tracciato libero o combinato con strade,
art. 5.5.1) e
comprensoriali
(
sentieri
, art. 5.5.2), senza fornire ulteriori indicazioni sulla
funzione e sull’uso ammissibile.
Via al Sapell è assegnato alla categoria dei
percorsi
pedonali di quartiere
. Non è combinata con una strada di servizio aperta
alla circolazione veicolare (cfr. art. 5.5.1). In quanto riservata alla
circolazione dei pedoni e dei ciclisti (art. 5 cpv. 6 Lstr), questa
strada non può dunque essere considerata alla stregua di un accesso sufficiente
dal profilo giuridico.
Invano si richiamano i ricorrenti alla riserva (
eccezioni
con permesso di polizia
) applicata al segnale di divieto di circolazione
esposto all’intersezione tra via al Sapell e via al Cioss. Permessi di polizia
possono semmai autorizzare il transito occasionale sulla strada in questione.
Non possono invece autorizzare un uso regolare della strada pedonale contrario
alla funzione che il piano del traffico le assegna senza riserve a favore della
circolazione di veicoli a motore. All’insufficienza dell’accesso non può in
altri termini essere posto rimedio attraverso un permesso di polizia. Il Tribunale
federale, in un giudizio successivo alla sentenza di questo Tribunale richiamata
dai ricorrenti, ha del resto chiaramente stabilito che le prescrizioni concernenti
il traffico devono di massima tenere conto della destinazione della strada
fissata dalla pianificazione locale (cfr. STF 1C.558/2008 del 28 luglio 2009 consid. 2.4 pubblicata in RtiD I-2010 n.46).
Anche su questo punto, le eccezioni dei resistenti appaiono
dunque fondate.
4.2.3. Il tratto di via al Sapell, che i veicoli devono
percorrere per raggiungere il fondo dei ricorrenti, è relativamente stretto.
Esso è tuttavia breve e rettilineo. Il traffico su via al Sapell, gravata dal
divieto di circolazione di cui si è detto, è d’altro canto pressoché
inesistente. Quello indotto dai 15 posteggi della nuova costruzione è scarso.
La decisione del municipio di considerare l’accesso sufficiente dal profilo
fattuale non viola il diritto. Non abusa della latitudine di giudizio che
l’art. 19 cpv. 1 LPT riserva all’autorità comunale in punto all’individuazione
del contenuto normativo della nozione giuridica indeterminata di accesso
sufficiente.
Su questo punto, la licenza censurata e la decisione
governativa che la conferma resistono alle critiche dei resistenti.
5.   Condizione
di completare i piani
5.1. Secondo l’art. 11 cpv. 1 RLE, i
progetti devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente
comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda.
L’autorità, soggiunge la norma (cpv. 3), può all’occorrenza chiedere informazioni
o completamenti.
L’esigenza di completezza della documentazione
da allegare alla domanda di costruzione è volta, da un lato, a permettere
all’auto-rità di esperire un esame approfondito ed esauriente della conformità
dell’intervento per rapporto alle disposizioni concretamente applicabili,
dall'altro, a definire esattamente i limiti della licenza che viene semmai
accordata al richiedente.
La disposizione che permette all'autorità di
chiedere di precisare e completare domande di costruzione carenti è espressione
del principio di proporzionalità e del conseguente divieto di formalismo
eccessivo. Non è tanto un diritto, quanto piuttosto un dovere dell'autorità,
che non può respingere domande di costruzione lacunose dal profilo della
documentazione allorché il difetto può essere facilmente sanato chiedendo
all’istante di completarle o di fornire le informazioni mancanti.
5.2. Nel caso concreto, il municipio ha
subordinato la controversa licenza alla condizione di presentare, prima
dell’inizio dei lavori per approvazione, un piano della sistemazione esterna verso
il fondo dei resistenti (part. 734) ed un altro fondo (part. 989).
Secondo l’art. 12 cpv. 1 lett. e RLE, i
progetti devono fra l’altro comprendere un piano dettagliato delle sistemazioni
esterne. Se il piano richiesto non è allegato o risulta carente, il municipio deve
di principio chiedere che la domanda venga completata ancora prima di
pubblicarla. Non può rilasciare una licenza subordinandola alla semplice
presentazione del piano prima dell’inizio dei lavori. Tanto meno in presenza di
opposizioni che eccepiscono la sufficienza dei piani. Semmai deve esigerne il
completamento o la precisazione.
Il piano della sistemazione esterna
presentato con la domanda di costruzione e modificato in occasione dell’inoltro
della variante relativa all’accesso non sembra affetto da particolari carenze.
Dato che la licenza non può essere comunque
rilasciata già per i motivi indicati ai precedenti considerandi, la questione
può comunque rimanere aperta.
Per la stessa ragione non occorre nemmeno
verificare se le modifiche proposte dai ricorrenti per rientrare nei limiti di
indice possano essere avallate. Anche le censure riguardanti l’inserimento
estetico possono rimanere indecise.
6.   6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
6.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e
le ripetibili (art. 31 LPamm) sono poste a carico dei ricorrenti RI 1 e RI 2
secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 19, 22 LPT; 21, 40 LE; 5 Lstr; 17 LCPS;
12 RLE; 4.3.3.4, 4.7.3.4, 5.5 NAPR di Collina d'Oro, sezione di Gentilino; 3,
18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'500.- è a carico dei ricorrenti RI 1 e RI 2 in solido, che rifonderanno fr. 3'000.- ai resistenti CO 1 a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria