ti_gerichte · 90.2007.125 · 2008-07-11 · it
Non approvazione di estensioni della zona edificabile: piano regolatore sovradimensionato e inidoneità all'edificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.07.2008 90.2007.125
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.07.2008 90.2007.125
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.07.2008 90.2007.125

Incarto n.
90.2007.125
90.2007.156
90.2007.158
90.2007.159
90.2007.160
90.2007.161
Lugano
11 luglio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a.
b.
c.
d.
e.
patr. da: PR 1, ,
10 settembre 2007 di
__________,
,
30 ottobre 2007 di
__________,
,
__________,
,
rappr. da: __________,
,
6 novembre di
__________,
, patr. da: __________, ,
6 novembre 2007 di
__________,
,
__________,
,
__________,
,
tutti patr. da: __________, ,
f.
g.
26 ottobre 2007 di
__________,
,
__________,
,
tutti patr. da: __________, ,
__________
,
,__________
,
,__________
,
,____________________
,
,
tutti patr. da: __________, ,
contro
la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4240), con cui il Consiglio
di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del comune di
Cadro;
viste le risposte:
-    5 dicembre 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del
territorio;
-    4 gennaio 2008 del
municipio di Cadro;
viste le osservazioni:
-
13 giungo 2008 di __________,
-
13 giugno 2008 di __________
e __________ e __________,
alla presa di posizione della Sezione dell'agricoltura
27 marzo 2008;
-
13 giungo 2008 di __________,
__________ e __________ e __________,
al catasto delle idoneità agricole, allestito dalla
Sezione dell'agricoltura;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nelle sedute del 24 novembre, 1 e 9 dicembre 2003 il consiglio
comunale di Cadro ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In
quella sede, il mapp. 1'409, di proprietà della __________ e della __________,
è stato assegnato alla zona edificabile speciale ZES 4. Questo fondo, ubicato
in località __________, presenta una superficie 2'254 mq, su cui insiste un
edificio di tre piani ospitante cinque appartamenti, affiancato da un
fabbricato (ex stalla), in cui si trovano i relativi impianti tecnici, e da una
costruzione, adibita ad autorimessa per cinque autovetture. In posizione
discosta da questi edifici, ubicato in mezzo ad un prato, insiste un modesto
fabbricato, adibito a deposito. Situato ad ovest di via __________, in località
__________, un comparto formato dai mapp. 995 (parz.), 1'348, 1'490 (parz.),
996 (parz.), quest'ultimo, per quanto qui interessa, di proprietà di __________,
e dal mapp. 997, di proprietà di __________, __________ e __________, è stato
attribuito alla zona residenziale ZR. Questo comparto presenta una superficie
di circa 5'000 mq essenzialmente prativa con un vigneto, che degrada lungo il
pendio del mapp. 997. La sostanza edilizia consta soltanto di una casa
unifamiliare, ubicata sul mapp. 995, e di una costruzione adibita a deposito,
insistente sul mapp.
996. A
monte del nucleo del villaggio, in località __________, il mapp. 446, di proprietà
di __________, __________, __________ e __________, e il mapp. 1'249, di proprietà
di __________ e __________, sono stati anch'essi parzialmente inclusi in zona
residenziale ZR. Questi terreni, per quanto non boschivi, presentano una superficie
prativa, priva di edificazioni.
B.   Con
risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso
infine su altri la propria decisione. Per quanto riguarda queste ultime
decisioni, al fine di garantire agli interessati l'esercizio del diritto di
essere sentiti, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare la zona
edificabile ZES
4 in
località __________
e gli ampliamenti della zona residenziale ZR in località __________ e __________,
fissando loro un termine per presentare osservazioni (loc. cit. pagg. 18, 19,
83 e seg., punto 5.3, pag. 85, punto 3).
C.   Preso atto
delle osservazioni inoltrate da comune e da alcuni proprietari (doc. in atti),
con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4240), il Consiglio di Stato ha negato
l'approvazione alla zona edificabile ZES
4 in
località __________ e agli ampliamenti
delle succitate zone residenziali. Il Governo ha ritenuto, in riferimento a
tutti questi oggetti, che il dimensionamento delle zone edificabili del piano
regolatore eccedeva il presumibile fabbisogno per lo sviluppo demografico del
comune nei prossimi 10-15 anni (cfr. risoluzione impugnata, pag. 15). Ferma
questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha considerato che la zona edificabile
ZES
4 in
località __________
costituiva una sorta di azzonamento a macchia di leopardo contrario al diritto
federale, giacché tale area risultava nettamente separata dalla zona
edificabile del comune, ritenuto inoltre che la limitrofa zona AP-EP non era
stata approvata. Inoltre, essa non risultava sorretta da una eventuale giustificazione
di ordine morfologico e territoriale, né dalla necessità di un ridisegno del
limite della zona fabbricabile (cfr. risoluzione impugnata, pag. 3 e seg.). In
merito all'ampliamento della zona residenziale ZR in località __________, il
Consiglio di Stato ha considerato, per negarne l'approvazione, oltre all'elevata
contenibilità del piano regolatore, l'evidente esposizione del comparto alle
emissioni foniche provenienti dalla strada cantonale: non era dunque stato
provato, come incombeva al comune, il rispetto dei valori di pianificazione
relativi al grado di sensibilità II. Inoltre, una delimitazione in quel luogo
della zona edificabile sarebbe avvenuta a scapito della zona agricola, ritenuta
in particolare l'idoneità della parte confinante con il comune di __________, sezione
__________, e di quella a contatto con il riale. Quest'ultima porzione,
oltretutto, se edificata, sarebbe risultata, per la forte pendenza, una forzatura
nel territorio (cfr. risoluzione impugnata, pag. 4 e seg.). Infine, per quanto
concerneva la zona residenziale in località __________, il Governo ha ritenuto
che l'ampliamento della stessa sui mapp. 446 e 1'249 non poteva entrare in
linea di conto, da un lato, perché gli stessi si trovavano al di là della
strada di servizio, chiaro limite pianificatorio della zona edificabile in quel
luogo e, dall'altro lato, in quanto essi facevano parte di un'area di notevole
pregio naturalistico. Inoltre, la natura stessa del terreno, ha osservato il
Consiglio di Stato, mal si addiceva all'edificazione (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 5 e seg.).
D.
Con atti di ricorsi separati, il comune di Cadro e i proprietari
citati in epigrafe sono insorti innanzi al Tribunale avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione della zona
edificabile ZES
4 in
località __________
e degli ampliamenti della zona residenziale ZR in località __________ e __________,
così come adottate dal consiglio comunale . In via subordinata, il comune di Cadro
chiede che almeno i mapp. 995 e
996, in
località __________, e il mapp.
446, in
località __________, vengano
inclusi in zona residenziale ZR. I ricorrenti lamentano la violazione
dell'autonomia comunale, del principio della proporzionalità, della parità di
trattamento, inoltre censurano un eccesso, rispettivamente un abuso, del potere
di apprezzamento da parte dell'Autorità di prime cure, come pure un'errata
applicazione delle norme ed un erroneo apprezzamento giuridico di fatti
rilevanti. In particolare, per quanto riguarda il dimensionamento delle zone
edificabili del piano regolatore, alcuni ricorrenti ritengono innanzitutto che
i dati considerati dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata devono
essere relativizzati. Il comune avrebbe difatti conosciuto in questi ultimi
anni uno sviluppo edilizio tale, che l'effettiva disponibilità di terreni
edificabili per la residenza risulterebbe ormai limitata, come attesterebbe il
piano dello stato di edificazione datato luglio 2006 (cfr. ricorso 2 ottobre
2007 del comune di Cadro, doc. D). Ciò, sostengono gli insorgenti, a fronte di
ampliamenti di entità modesta della zona edificabile, come avvenuto nel caso di
tutte le zone all'esame. In merito ai singoli azzonamenti, gli insorgenti osservano
come la zona edificabile speciale ZES
4 in
località __________, oltre che già
urbanizzata, sia largamente edificata, giacché su soltanto 2'000 mq circa di
superficie insistono almeno tre edifici. Del resto, scopo di questa
pianificazione era semplicemente quello di consentire il mantenimento dell'edificazione
esistente, rispettivamente il cambiamento di destinazione a scopo abitativo
dell'ex-stallino, garantendo così al proprietario una certa qual sicurezza giuridica
per la continuità d'uso del comparto, senza per questo generare particolari
ripercussioni sul territorio. Relativamente all'ampliamento della zona residenziale
ZR in località __________, comune e proprietari evidenziano come esso
costituisca, ad ovest di via __________, semplicemente un completamento
organico, e limitato, della zona edificabile già delimitata con il previgente
piano regolatore, che abbracciava i mapp. 998 e 999, già edificati. Del resto,
parzialmente edificata, oltre che urbanizzata, appare pure l'estensione in discussione,
specialmente per ciò che concerne i mapp. 995 e 996. Particolarmente idoneo
all'edificazione, questo comparto, oltre che discosto dalla strada, risulterebbe
schermato dalle immissioni foniche dalle edificazioni esistenti. Per contro,
esso rivestirebbe un interesse agricolo limitato sia per l'esigua superficie in
gioco, sia per la modesta idoneità. Di conseguenza, concludono gli insorgenti, una
corretta ponderazione degli interessi non potrebbe che condurre ad affermare la
legittimità di questo ampliamento contenuto della zona edificabile. In merito
all'estensione della zona residenziale in località __________, area ritenuta
urbanizzata ed idonea all'edificazione, i ricorrenti contestano che la strada
di quartiere, laddove lambisce i fondi all'esame, possa costituire il limite
del comparto residenziale, quando nel tratto precedente, sia su un lato, che su
quello prospiciente, si trova a contatto con fondi edificabili già edificati.
In realtà, il confine naturale del comparto sarebbe dato dal limite dell'area
forestale, che per l'appunto è stato ritenuto dal comune per definire in quel
luogo il nuovo assetto del comparto residenziale. Quanto all'asserito pregiudizio
all'ambiente naturale lungo le sponde dell'adiacente riale __________, essi
ritengono che non verrebbe minimamente pregiudicato dall'ampliamento in parola,
giacché sufficientemente discosto dallo stesso e protetto dalla fascia boschiva
che in quel settore lo integra. Infine, gli insorgenti, alludendo alla violazione
del principio della parità di trattamento, lamentano che in località __________
il Consiglio di Stato ha approvato l'inserimento in zona edificabile degli
adiacenti mapp. 384, 386, 387, 400 e 405, che pure evidenziavano una situazione
del tutto analoga ai mapp. 446 e 1'249, per contro esclusi dalla stessa.
E.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della
mobilità postula la reiezione di tutti i ricorsi, mentre il municipio, per
quanto riguarda i gravami dei proprietari, ne chiede l'accoglimento.
F.   In data 15
maggio 2008 si è tenuta l'udienza con i rappresentanti del comune, i quali hanno
rinunciato all'esperimento del sopralluogo in contraddittorio e si sono dichiarati
d'accordo al congiungimento del ricorso con quelli inoltrati dai privati sui
medesimi oggetti, ai fini dell'emanazione di un unico giudizio. Essi hanno
rinunciato a prendere posizione in merito agli accertamenti esperiti dal Tribunale
in merito all'idoneità agricola dei terreni interessati. Dopo ampia discussione
le parti hanno confermato le rispettive posizioni e allegazioni. Il Tribunale
ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
G.   Nella
medesima giornata si sono poi tenute le udienze con i ricorrenti, proprietari
dei fondi, ciascuno in sede separata. Tutti si sono dichiarati d'accordo con la
congiunzione dei loro ricorsi con quello inoltrato dal comune sugli stessi
oggetti, in vista dell'emanazione di una sola sentenza. Il Tribunale ha
esperito sopralluoghi in contraddittorio in località __________, __________ e __________,
durante i quali sono state scattate alcune fotografie, poi acquisite agli atti.
I proprietari del mapp. 997 hanno prodotto i documenti da
1 a
3, comprovanti i valori di stima del
loro fondo, che già dal 1993 era stato stimato come edificabile. Il Tribunale
ha intimato ai proprietari, seduta stante, l'estratto del catasto delle
idoneità agricole riferito al mapp. 446 e la presa di posizione della Sezione
dell'agricoltura 27 marzo
2008, in
merito all'idoneità agricola dei mapp. 996 e 997, fissando agli
stessi un termine di 30 giorni per presentare eventuali osservazioni. Con
questa riserva, l'istruttoria è poi stata dichiarata chiusa.
H.   Nel termine
assegnato sono giunte le osservazioni dei ricorrenti in merito ai mapp. 996 e
997, la cui idoneità agricola è stata contestata, giacché questi fondi non
erano stati rilevati nel catasto delle idoneità agricole, e al mapp. 446, la
cui idoneità agricola, rilevata quale idoneo alla viticoltura e sfalcio, non sarebbe
di grande pregio e corrisponderebbe alla medesima assegnabile a qualsivoglia
terreno edificabile nella stessa situazione.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio, in seguito LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38
cpv. 4 lett. c LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione
del territorio (in seguito LPT) il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od
opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio, in seguito OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Waldmann/Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.   Come
anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la decisione del Consiglio
di Stato, chiedendo la conferma della decisione del consiglio comunale di Cadro
di assegnare i fondi in discussione alla zona edificabile ZES 4 e alla zona residenziale
ZR.
4.
La Confederazione
, i Cantoni e i Comuni elaborano e
coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale
(art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per
i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella
disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi
strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una
funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone
d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo
l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati
in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale
degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a
salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente
o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato
alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Flückiger
, Commentario LPT, ad art. 15
n. da
25 a
29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La definizione
dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto, segnatamente, delle
esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 50
segg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 317).
4.1. Per
quanto riguarda i comparti in località __________, __________ e __________
all'esame, occorre riprendere quanto accertato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), con cui esso, approvando la revisione
generale del piano regolatore di Cadro, ha anticipato l'intenzione di negare
l'approvazione ai suddetti ampliamenti della zona edificabile. Nell'ambito
dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il
Governo ha rilevato in quell'occasione che il piano delle zone edificabili sottoposto
per approvazione confermava l'assetto di quelle del previgente piano regolatore
(PR 82), da un lato, ed estendeva alcuni settori, tramite nuovi azzonamenti,
dall'altro lato. A mente dell'Esecutivo cantonale, potevano però essere presi
in considerazione soltanto quegli ampliamenti, di modeste entità, volti a
recuperare superfici, accertate non più boschive, che tendevano a migliorare
l'assetto della zona edificabile comunale e che pertanto, a prescindere dagli
aspetti legati al dimensionamento del piano regolatore, risultavano giustificati
da un sufficiente interesse pubblico. Non è e non era questo il caso delle
estensioni in località __________, __________ e __________ (cfr. risoluzione
governativa 13 febbraio 2007, n. 813, pag. 17). Ora, questi ampliamenti della zona
edificabile, nel loro complesso per nulla contenuti, non rispondono ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15
lett. b LPT. In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile
del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in
sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 22 gennaio 1998, pag. 6) ed è
fra i motivi principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a negarne
l'approvazione (cfr. risoluzione governativa 13 febbraio 2007, pagg. 14 e seg.,
18 e 19; risoluzione impugnata, pag. 4, 5 e 6). Difatti, il Governo ha appurato
che
le zone edificabili residenziali in senso lato sono
dimensionate in modo tale da soddisfare ampiamente il presumibile bisogno per
lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere
circa 3'625 abitanti rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 2004,
di 1'753 abitanti, pari ad un incremento di oltre il 107% (cfr. risoluzione di
approvazione del piano regolatore 13 febbraio 2007, cifra 3.5.1, lett. a, pag.
14 seg.). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione
di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche
ai fondi dei ricorrenti. L'inattendibilità della prognosi di sviluppo alla base
del dimensionamento del piano regolatore è proprio confermata dal piano dello
stato dell'edificazione (cfr. ricorso del comune di Cadro 2 ottobre 2007, doc.
D, in atti) la quale, malgrado attesti un certo qual fervore edilizio che ha
interessato il comune in questi ultimi anni, conferma nel contempo l'ampia riserva
ancora disponibile di terreni edificabili.
4.2. In
concreto,
la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei piani, hanno
permesso di appurare che,
per i comparti all'esame, nemmeno è
adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in
larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il
territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole
particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non
entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001
n. 49 consid.
3b;
Flückiger
,
op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
4.2.1. In effetti, la zona
edificabile speciale ZES 4, che si identifica esclusivamente con il mapp.
1'409,
presenta anzitutto dimensioni assai contenute (2'254
mq). Essa non adempie pertanto nemmeno ai requisiti quantitativi minimi per
poter costituire una zona edificabile per la residenza. Inoltre, come ha
correttamente considerato il Consiglio di Stato, questo comparto appare isolato
rispetto all'ulteriore zona edificabile del comune: in nessun caso tale area
può essere messa in relazione con quella di ampie dimensioni, assegnato alla
zona residenziale, che si sviluppa attorno al tracciato della strada cantonale,
così da poterne costituire un ampliamento. Ferme queste premesse, la superficie
in oggetto non può pertanto essere assegnata alla zona fabbricabile già perché
la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed
edificabile, disattende i principi della pianificazione del territorio e la
relativa legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle
costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Tanto
più in un comune come Cadro, la cui zona edificabile risulta già particolarmente
estesa.
La semplice presenza di un gruppo di edifici
all'apice di una strada non basta ancora per determinare un territorio
ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Al contrario,
dal profilo formale, le citate edificazioni appaiono come una casuale
disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate, avvenuta in tempi in cui
i piani regolatori non erano ancora in vigore: esse non connotano di certo
l'abbozzo di un insediamento riconducibile ad un disegno unitario. Ciò è palesemente
confermato, tra l'altro, proprio dal contesto in cui questi edifici sono
immersi: da un lato, verso nord, essi sono posti ai margini del vasto
comprensorio agricolo in località dei __________, in merito al quale il
Consiglio di Stato, con la risoluzione impugnata, non ha approvato la zona
AP-EP 2 che lo interessava, rinviando gli atti del piano regolatore al comune
affinché l'attribuisse, tramite una variante, alla zona agricola (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 10). Dall'altro lato, verso sud, essi sono lambiti dal
comprensorio agro-forestale in località __________.
4.2.2. Come detto in
precedenza, anche per ciò che concerne l'ampliamento della zona residenziale ZR
in località __________,
il requisito di applicazione dell’art.
15 lett. a LPT non è soddisfatto. Quest'area, che presenta una superficie di
circa 5'000 mq, è edificata soltanto con un rustico, recentemente trasformato a
scopo residenziale, ed un manufatto adibito a deposito. Anche considerando le
due abitazioni poste più ad est, che insistono però sui mapp. 998 e 999, già
ricompresi nella zona edificabile del previgente piano regolatore, tale
comparto non può essere considerato ampiamente edificato ai sensi di quanto
spiegato in precedenza. Esso fa piuttosto parte di quel territorio inedificato che,
per la presenza di aree prative intercalate da vigneti e fasce boschive, si
differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile del comune
che, in quel comprensorio, si estende ad est, sul versante opposto della strada
cantonale. In questo senso, suscita semmai qualche perplessità anche l'apertura
della zona edificabile, avvenuto sotto l'imperio del previgente piano
regolatore, ai succitati mapp. 998 e 999.
In aggiunta
a quanto precede, va osservato che per quanto riguarda il mapp.
997, in
forte pendenza, sussistono seri
dubbi circa l'idoneità alla costruzione. Non solo, ma come è risultato dal
sopralluogo, ad aggravare la situazione dell'area in questione, quantomeno del mapp.
997 e di una parte di quelli retrostanti, vi è pure il carico fonico
proveniente dalla strada cantonale, suscettibile di per sé stesso di compromettere
l'idoneità per una edificazione a scopi residenziali. Difatti, come rettamente
ha sostenuto il Consiglio di Stato, le nuove
zone
per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al
soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni
in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali
questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione,
sistemazione o costruzione (cfr. art.
24 cpv. 1 LPAmb
ed
anche l'art. 29 dell'ordinanza sull'inquinamento
fonico del 15 dicembre 1986; OIF, di medesimo tenore). Queste disposizioni
tornano in concreto applicabili ai terreni in questione, dal momento che, vista
la precedente assegnazione nel piano regolatore ad una zona non edificabile del
territorio comunale (territorio residuo: art. 33 vNAPR), per tali fondi si
tratta di un nuovo inserimento nella zona edificabile (su questo aspetto cfr.
Wolf
, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24;
Flückiger
,
in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad
art. 15;
Favre
, La protection
contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002,
pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per
questa area non deve superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno
e 45 dB(A) di notte stabiliti al n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle
quali è assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto. In
presenza di questo fenomeno, trattandosi nella fattispecie dell’apertura di
nuove zone edificabili, incombeva all’ente pianificante di accertare dapprima
l’entità delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto dei valori
di pianificazione per il grado di sensibilità al rumore II attraverso misure di
pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr.
Wolf
, op. cit. n. 23 e segg. ad art.
24;
Favre
, op, cit., pag. 253 e
segg.). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rettamente rilevato
che il comune di Cadro, non avendo esperito nulla in questa fase, non aveva
fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel
comparto in oggetto, pertanto l’ampliamento non poteva essere approvato.
4.2.3. Infine,
i mapp. 446 e
1'249 in
località
__________ configurano al massimo un'estensione della zona residenziale
esistente. Privi come sono di edificazioni, non possono certamente ambire ad essere
considerati quale territorio edificato in larga misura. Poco importa se con
tale ampliamento verrebbe posto, secondo quanto sostenuto dai ricorrenti, un
limite pianificatorio della zona edificabile plausibile, in corrispondenza di
quello dell'area forestale. Quel che conta - e che basta - ai fini del presente
giudizio è che il perimetro della zona residenziale ZR, così come era stato definito
dal previgente piano regolatore e che il Consiglio di Stato ha ripristinato tale
e quale con la risoluzione impugnata, sia pianificatoriamente corretto e
giustificato. Ciò che nel caso non fa alcun dubbio. Difatti, il mapp. 446, che
confina direttamente con il mapp. 1'395, ubicato in zona edificabile, è
tuttavia chiaramente separato dallo stesso dal muro in cemento armato di
sostegno al terrapieno di quest'ultimo fondo (cfr. fotografie, in atti),
costituendo un limite pianificatorio chiaro, valido e coerente con il contesto
territoriale.
4.3.
Nell'ambito della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 4), va innanzitutto
ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi
liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di impedire
la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.1). Va poi
ricordato che gli ampliamenti in località __________ e __________ fanno parte a
tutta evidenza di comparti caratterizzati dalla presenza di vigneti, constatati
anche sui mapp. di alcuni ricorrenti (mapp. 996 e, soprattutto, 997),
intercalati da fasce boschive ed estensioni prative. Si giustifica pertanto di
preservare questi territori da un'ulteriore edificazione anche per motivi di
ordine agricolo. Difatti, dallo stretto profilo dell'idoneità del terreno, il
mapp. 446, che presenta una superficie omogenea e di notevole estensione, è
valutato dal catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione
dell'agricoltura, come idoneo alla viticoltura e allo sfalcio (cfr. anche piano
direttore, rappresentazione cartografica n. 13, che lo classifica fra gli altri
terreni idonei all'utilizzazione agricola), mentre i mapp. 996, 997 e 1'348,
non rilevati dal suddetto catasto, sono comunque da ritenere con ogni evidenza
idonei all'agricoltura (cfr. presa di posizione 27 marzo 2008 della sezione
dell'agricoltura, sopralluogo e fotografie, in atti), malgrado le osservazioni
di senso contrario degli insorgenti. A queste ragioni si aggiungono anche
questioni di ordine naturalistico: il territorio in località __________ è
incluso nel perimetro della zona naturale protetta (ZNP) dei __________,
indicato nel piano direttore (cfr. loc. cit., scheda di coordinamento 1.2,
oggetto 1.2.20, rappresentazione cartografica n. 13). La revisione del piano regolatore
ha ripreso questo perimetro, consolidandolo attraverso il piano del paesaggio
(cfr. legenda: sequenza di cerchi colore verde), tracciandolo in corrispondenza
del limite della zona edificabile che, in quel luogo, rimane dunque esclusa
dalla ZNP.
4.4.
Sulla scorta di tutte queste considerazioni, l'assegnazione dei fondi dei
ricorrenti alla zona edificabile deve pertanto essere esclusa. Va aggiunto, a
tale proposito, che la circostanza, secondo cui i comparti in questione siano
urbanizzati, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione dei
fondi alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
321). Di conseguenza, la risoluzione impugnata, ponendo il piano regolatore in
consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia
comunale.
5.   La
contestata risoluzione governativa non è nemmeno costitutiva di una disparità
di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. fed. (e in precedenza
dall'art. 4 vCost. fed.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi
alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti
pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare,
talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile
trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni
analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in
sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento
deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in
parola dal perimetro della zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli,
come vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va
aggiunto, per chiarezza, che il Consiglio di Stato, in località __________, ha
approvato l'inserimento in zona residenziale ZR soltanto di quei fondi o parte
di essi che erano situati all'interno del comparto edificabile del previgente
piano regolatore o cinti dalla curva di via __________ e che sono poi stati
accertati non più boschivi. Contrariamente a quanto sostengono alcuni
ricorrenti, il mapp. 400 era già a tutti gli effetti inserito in zona edificabile
dal previgente piano regolatore e costituiva, con il suo confine meridionale,
il limite estremo del perimetro dell'allora zona residenziale semiestensiva
(cfr. piano delle zone PR 82 con piano delle zone PR all'esame).
6.   In
conclusione, i ricorsi devono essere tutti integralmente respinti. A carico dei
ricorrenti, proprietari dei fondi interessati, devono essere poste la tassa di
giudizio e le spese. Il comune, invece, può essere sollevato dal loro pagamento
(art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost., 2, 14, 15, 16, 17, 18, 26, 33
LPT, 3 OPT, 24, 37, 38 LALPT, 24 LPAmb, 29 OIF, 28 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   Le tasse
di giudizio e le spese per complessivi fr. 3'200.- (tremiladuecento) sono poste
a carico in ragione di fr. 800.- (ottocento), solidalmente, di __________, __________
e __________ ed __________, di fr. 600.- (seicento), pure in via solidale, di __________
e __________, di fr. 600.- seicento (seicento) di __________, di fr. 600.-
(seicento), solidalmente, di __________ e __________ e __________ e di fr.
600.- (seicento), in via solidale, della __________ e della __________.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario