ti_gerichte · 90.2006.4 · 2007-01-22 · it
non approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile di terreni esposti a pericoli naturali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.01.2007 90.2006.4
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 22.01.2007 90.2006.4
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 22.01.2007 90.2006.4

Incarto n.
90.2006.4
Lugano
22 gennaio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza
Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 30 gennaio 2006 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2005 (n. 54), con la quale il
Consiglio di Stato ha statuito in merito all’assegnazione alla zona
edificabile dei territori esposti a pericoli naturali del comune di PI 1;
viste le risposte:
-    27 marzo 2006 del municipio
di RA 1;
-    2 maggio 2006 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 sono
proprietari dei mapp. 201, 202 e 203 di __________. I fondi, inedificati, sono
ubicati in località __________. Tra di loro confinanti, essi sono posti sopra
la strada cantonale che collega __________ a __________.
B.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. La parte non boschiva dei mapp. 201 e 202 ed il
mapp. 203 sono stati assegnati alla zona R2 (residenziale estensiva). I mapp.
201 e 202 sono inoltre stati inclusi nel perimetro delle zone esposte a
pericoli naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio.
Con
ricorso 6 luglio 2000 RI 1 sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al
Consiglio di Stato, chiedendo l'esclusione dei mapp. 201 e 202 dalle zone
esposte a pericoli naturali. In via subordinata, oltre a confermare quest'ultima
domanda, essi hanno chiesto al Governo di ordinare una modifica del piano
regolatore volta a determinare il tipo di ripari ed il luogo ove essi dovevano
essere eretti.
C.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato
d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per
quanto qui interessa, il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte
a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato
affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha
sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto che si estendeva dal limite
ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località __________
e che è stato riduttivamente designato nella menzionata risoluzione come comparto
__________. Questi pericoli erano stati accertati attraverso uno studio di
dettaglio allestito il 19 luglio 1999 dal CIRN (Consorzio ingegneri per il
catasto dei rischi naturali). Il Governo ha indi fissato al comune un termine
di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza
di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei
fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione citata, cifra 3.4.3, lett. a, pag.
24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione
di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle
zone esposte a tali pericoli.
A seguito
di tale decisione il Governo ha sospeso, quantomeno su questo oggetto, la
decisione sul ricorso dei coniugi __________, i cui mapp. 201 e 202 erano compresi
nel settore __________, fino al momento in cui avrebbe deciso se approvare o
meno la zona edificabile esposta a pericoli naturali situata in tale comparto
(cfr. risoluzione citata, cifra 4.4.3, pag. 59 segg.).
D.   Con ricorso
11 marzo 2002 RI 1 sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa. I ricorrenti hanno domandato che venisse immediatamente
approvata l'assegnazione alla zona edificabile dei mapp. 201 e 202 e che questi
venissero altresì esclusi dalle zone soggette a pericoli naturali. In via
subordinata ed ancor più subordinata, oltre a confermare la domanda di assegnazione
immediata delle particelle alla zona edificabile, i ricorrenti hanno domandano
che detti fondi fossero assegnati alle zone di pericolo III (rischio basso)
rispettivamente II (rischio medio). Hanno rimproverato in particolare allo
Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
addossando i relativi oneri al comune. Hanno inoltre messo in dubbio
l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato, che
ritenevano discriminatorio e lesivo del principio della buona fede. Secondo il
parere di un perito, che aveva fornito una consulenza geotecnica in vista
dell'edificazione dei fondi, esisteva difatti la possibilità di proteggerli
adeguatamente tramite l'erezione di ripari sugli stessi.
E.   Con
sentenza 2 settembre 2003 questo tribunale ha evaso il gravame.
Esso ha
rilevato, in primo luogo, che la legislazione cantonale istituiva una procedura
specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui era
rispettivamente poteva essere esposto il territorio, quella di adozione del
piano delle zone soggette a pericolo (PZP) prevista dalla legge sui territori
soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). In concreto, lo
svolgimento di questa procedura non aveva avuto luogo prima che il consiglio
comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la
zona edificabile residenziale nelle località __________ e di __________ (che
qui non interessa), malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte
fossero esposte a pericolo di caduta di sassi.
Il
tribunale ha pertanto ritenuto che, a ragione, il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua
decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di
premunizione costituiva già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo,
che risultava addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari
interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona
edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per
la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo
stesso scopo, che contemplasse anche le opere di premunizione necessarie, come
avrebbe imposto la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se,
pertanto, il Governo avesse legittimamente potuto adottare la controversa
soluzione era quesito che, alla fin fine, poteva rimanere irrisolto per il
motivo che - comunque sia - il tribunale non avrebbe potuto modificare la
situazione a pregiudizio degli insorgenti (art. 65 cpv. 4 PAmm).
Invano i
ricorrenti rimproveravano allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei
compiti che gli affidava la LTPN. Nella misura in cui poneva a carico del comune
l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione la risoluzione governativa
doveva essere considerata definitiva e la sua contestazione era, di
conseguenza, improponibile. La decisione circa l'ente pubblico incaricato
dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento dei territori
soggetti a pericoli naturali spettava al Consiglio di Stato nell'ambito del
piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR) ed era definitiva, ovvero
non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra
5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo avesse voluto inserire,
in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione
del piano regolatore non permetteva di modificare l'ordinamento delle
competenze e di conferire autorità a questo tribunale per dirimere un oggetto
che sfuggiva alla sua cognizione.
Il tribunale ha inoltre ritenuto che, pure a torto,
gli insorgenti tendevano a minimizzare i pericoli. La perizia
geotecnica datata 14 marzo 2000 e prodotta dagli stessi, allestita dall'ing. __________,
il quale aveva curato il già menzionato studio di dettaglio del CIRN relativo
ai pericoli naturali incombenti nel settore in oggetto, riferiva in effetti
dell'esposizione dei mapp. 201 e 202 alla caduta di sassi di media grandezza e
consigliava, per la tutela dei fondi, una serie di interventi come la posa di
un sistema di protezione sul territorio sovrastante le particelle (reti), la
posa di un secondo sistema, eventualmente di traversine, sul confine a monte
del mapp. 202, la riduzione delle aperture sulle pareti a monte delle
costruzioni, infine il rinforzo delle pareti a monte di tutte le case. Un
ulteriore intervento, siccome i sassi potevano avere delle traiettorie molto
alte, consisteva nel prevedere, una soletta sottotetto rinforzata (cfr.
documento citato, pag. 8). L'esperto ha indi completato quel referto con due complementi.
Nel primo, del 12 settembre 2000, esso ha riferito della possibilità di
tutelare i fondi tramite la realizzazione di ripari realizzati direttamente
sugli stessi, ossia attraverso due reti di contenimento alte tre metri. Nel
secondo complemento, del 19 ottobre 2001, dopo aver verificato la possibilità
di intervenire direttamente sui muri delle costruzioni previste dai progetti
dell'Impresa __________, il perito ha concluso che sarebbe bastata una sola
rete di contenimento, accompagnata dall'esecuzione, per la parte principale ed
il soggiorno della casa, di un muro a monte di spessore importante, con
un'armatura adeguata, e dalla realizzazione di una soletta rinforzata per la
parte sporgente. Egli ha inoltre consigliato di prevedere dei locali poco
occupati a ridosso dei muri rinforzati e di limitare le aperture su questi
ultimi. Il menzionato referto ed i relativi complementi confermavano pertanto
pienamente la necessità di realizzare delle opere di protezione a monte e sui
fondi dei ricorrenti rispettivamente solo su questi ultimi per poter ossequiare
il requisito dell'idoneità all'edificazione dei medesimi. Inoltre il pericolo
di caduta di sassi incombeva su un territorio relativamente ampio, di cui essi
fanno parte, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni
evidenza questo pericolo non poteva pertanto essere semplicemente scongiurato
tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli
edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come
si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione
delle opere di tutela della zona fabbricabile doveva invece abbracciare
l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale
intervento venisse compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal
comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei
provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assumeva, invece, un
ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione
generale che doveva essere promosso dall'ente pubblico.
Dopo aver
disatteso anche le censure di violazione dei principi di uguaglianza e della
buona fede, il ricorso è stato, di conseguenza, respinto.
F.    Con
sentenza 16 settembre 2004, il Tribunale federale ha respinto il ricorso di
diritto pubblico inoltratogli da RI 1 contro il menzionato giudicato.
Con
sentenza di identica data
il Tribunale federale ha tuttavia
accolto il ricorso di diritto pubblico inoltratogli dal comune di PI 1 in
merito alla sospensione dell'approvazione delle zone edificabili esposte a
pericoli naturali disposta dal Governo e tutelata da parte di questo tribunale,
nei confronti del comune stesso, con sentenza 2 settembre 2003. L'alta Corte
federale ha rilevato che l'assenza del PZP e del PCPR adottati a norma della
LTPN aveva precluso, al comune, la possibilità di esprimersi in merito a tali
strumenti e, per quanto riguardava il PZP, di insorgere - se del caso - dinanzi
al Consiglio di Stato giusta l'art. 8 LTPN. Imponendo al comune, nell'ambito
della procedura di approvazione del piano regolatore, l'obbligo di eseguire
imprecisati interventi di premunizione, in assenza di accertamenti
pianificatori conformi alla LTPN e di un suo adeguato coinvolgimento sui
compiti da assegnargli, le autorità cantonali - ha concluso il Tribunale federale
- avevano manifestamente disatteso tale normativa, violando di conseguenza
l'autonomia del comune (cfr. consid. 3.4. della sentenza 16 settembre 2004). Il
giudicato 2 settembre 2003 di questo tribunale è pertanto stato cassato.
G.   Questo
tribunale si è dunque nuovamente chinato sul gravame 11 marzo 2002 del comune,
evadendolo con sentenza 27 gennaio 2005.
Innanzitutto
il tribunale ha ribadito che l
a legislazione cantonale
istituiva una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli
naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio, quella di
adozione del PZP, e che lo svolgimento di questa procedura non aveva avuto
luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente
estendere la zona edificabile residenziale nei comparti __________ e __________,
malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a
pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente attestata -
tranne che per la località di __________ - dallo stesso piano del paesaggio,
sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio
del CIRN in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di
conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione aveva tenuto in
considerazione, in quest'ambito, la necessità di realizzare delle opere di premunizione.
Ferme
queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare
l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete
circostanze, nemmeno poteva però limitarsi a sospendere la decisione di
approvazione. Tale sospensione era difatti direttamente volta ad obbligare il
comune - avesse voluto finalmente conseguire l'approvazione delle zone in esame
- a realizzare degli studi di dettaglio (per la località di __________) e le
necessarie, imprecisate opere di premunizione (per entrambi i settori), in
palese violazione delle disposizione istituite dalla LTPN e del diritto del
comune di tutelare i propri interessi in tale ambito. Questa legge prescrive difatti
che l'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è
operato mediante il PZP, i cui allestimento ed approvazione spettano
all'autorità cantonale (cfr. art. 6 e 9 LTPN) e che può inoltre essere
impugnato da parte del comune (art. 8 LTPN). Per quanto concerne invece la
premunizione e il risanamento, il comune dev’essere coinvolto ed avere il
diritto di esprimersi prima che il Governo decida inappellabilmente,
nell'ambito del PCPR, quale sia l'ente pubblico incaricato degli studi
esecutivi e dell'attuazione (art. 12, 15 cpv. 2 e 16, 19 LTPN), riservata
ancora la decisione in merito al finanziamento di tali provvedimenti (art. da
21 a 24 LTPN).
In quanto ricevibile il ricorso, su questo
oggetto, è dunque stato accolto e la risoluzione governativa 5 febbraio 2002
annullata nella misura in cui sospendeva la decisione di approvazione dell'attribuzione
alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali (caduta sassi)
nei comparti di __________ e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di
approvazione dell’art. 31 NAPR, volto a regolamentare – secondo i propositi
dell'autorità comunale – l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati pericoli.
Gli atti sono pertanto stati retrocessi al Consiglio di Stato affinché, per
tali territori e per tale norma, emettesse direttamente una decisione di non
approvazione del piano regolatore. Il Governo è inoltre stato invitato a stabilire
quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati per gestire i territori
interessati sintanto che non poteva essere approvata una nuova pianificazione.
H.   Fondandosi
sugli art. 4, 5, 6 e 7 LTPN, il 29 novembre 2005 il dipartimento del territorio
ha risolto la pubblicazione del PZP concernente i territori soggetti a pericolo
di caduta sassi del comune di PI 1 presso la locale cancelleria comunale e la Sezione
forestale a Bellinzona (cfr. FU 96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.).
Per il settore da __________ -paese a __________, che qui interessa, i piani
del PZP si fondavano sul già menzionato studio 19 luglio 1999 del CIRN,
integrato da un studio (non datato) allestito dalla sezione forestale circa la
determinazione del grado di pericolo di caduta sassi in zona __________ __________,
posto sopra il nucleo. I piani pubblicati del PZP includevano, di conseguenza,
i mapp. 201, 202, di proprietà dei ricorrenti, tra le zone di pericolo medio.
Il PZP è stato pubblicato dal 12 dicembre 2005 al 12 marzo 2006 (cfr. FU
96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.). Contro il PZP stesso sono state
inoltrate tre impugnative, di cui una da parte dei qui insorgenti.
I.   Con
decisione 2005 (n. 59), il Consiglio di Stato ha dunque statuito in merito
all’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile dei terreni esposti a
pericoli naturali. In questo ambito esso ha risolto, da un lato, di approvare l’assegnazione
alla zona edificabile delle superfici non interessate dalle zone di pericolo o
soggette a pericolo basso o pericolo residuo giusta il PZP in fase di
pubblicazione. Allo scopo di ulteriormente proteggere le costruzioni ubicate in
questi ultimi due settori, il Consiglio di Stato non ha approvato l’art. 31
NAPR proposto dal comune e lo ha riformulato d’ufficio come segue:
“
Zone
esposte a pericolo basso e residuo
In caso di nuove
edificazioni, trasformazioni, modifiche e ampliamenti
si dovranno adottare accorgimenti tecnico costruttivi atti a ridurre il più
possibile la vulnerabilità del manufatto (rinforzo dei muri, limitazioni delle
aperture sui lati rivolti verso il pericolo, disposizione del fabbricato con il
lato maggiore in direzione della pendenza del versante, rinuncia a locali ad
alta occupazione in corrispondenza del lato più esposto al pericolo, ecc.).
Le diverse soluzioni tecniche adottate dovranno essere
esplicitate e descritte in maniera sufficientemente esaustiva in una relazione
tecnica, all’atto della presentazione della domanda di costruzione.”
Per
contro, il Governo ha negato l’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile
dei territori soggetti a pericolo medio o pericolo alto secondo il PZP in fase
di pubblicazione. Tra questi figuravano i mapp. 201 e 202, di proprietà degli
insorgenti. Per tali territori, delimitati in una serie di allegati grafici
alla risoluzione, l’Esecutivo cantonale ha ordinato al comune di adottare una variante
di piano regolatore volta ad individuare una proposta pianificatoria confacente
alla situazione ed alla problematica dei pericoli naturali, una volta conclusa
la procedura di adozione del PZP e di aggiornamento del PCPR. All’autorità
comunale è inoltre stato ingiunto di adottare le opportune misure di
salvaguardia della pianificazione previste dall’art. 57 LALPT.
Contestualmente a questa risoluzione, il
Consiglio di Stato ha riattivato e deciso il ricorso inoltratogli da RI 1 il 6
luglio 2000, nella misura in cui l’evasione era stata sospesa nella risoluzione
di approvazione del piano regolatore 5 febbraio 2002 (cfr. consid. C). A questo
proposito il Governo, dopo aver richiamato il diniego di approvazione
dell’attribuzione alla zona edificabile dei fondi esposti a pericolo medio o
pericolo alto di caduta sassi, ha riservato la possibilità, per il comune, di
riproporre, tramite variante, l’assegnazione di queste particelle alla zona
fabbricabile, una volta concluse le procedure di adozione del PZP e di aggiornamento
del PCPR, che avrebbero permesso di individuare dove e quali opere di
premunizione e risanamento apparivano necessarie per assicurare l’idoneità
all’edificazione dei terreni interessati ai sensi dell’art. 15 LPT. In questo
senso il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di RI 1, nella misura in cui
postulava l’intervento del comune “
per una confacente gestione delle zona di
pericolo naturale e delle relative opere di premunizione e risanamento.”
(cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2, pag. 14).
L.
Con ricorso 30 gennaio 2006, RI 1 insorgono davanti a questo
tribunale contro il menzionato giudicato, chiedendo il suo annullamento e la retrocessione
degli atti al Governo, affinché abbia a decidere solo dopo la conclusione della
procedura di adozione del PZP. In via subordinata essi chiedono che la
decisione di non approvazione dell’attribuzione alla zona edificabile sia
limitata ai fondi che si trovano in situazione di chiaro pericolo (pericolo alto),
non gestibile altrimenti che tramite opere da pianificare, progettare e
realizzare da parte dell’ente pubblico. Gli insorgenti mettono segnatamente in
dubbio l’interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato. A
loro giudizio, sarebbe sufficiente l’adozione di una zona di pianificazione. A
conforto delle loro allegazioni producono un referto di consulenza allestito da
__________, secondo cui i mapp. 201 e 202 dovrebbero essere assegnati alla zona
di pericolo residuo (doc. C), ed un rapporto, sempre allestito dalla precitata
società (doc. D), condiviso dall’ufficio pericolo naturali, incendi e progetti
(doc. E), secondo cui l’esecuzione di una semplice rete del costo di ca. fr.
30'000.-- ubicata nella parte superiore del mapp. 202 basterebbe per garantire
la necessaria sicurezza dei fondi di loro proprietà. Annunciano di aver
inoltrato una domanda di licenza edilizia per poter realizzare questo manufatto.
M.   La
divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione
dell’impugnativa. Il municipio di RA 1 chiede invece che il mapp. 901 venga
assegnato alla zona edificabile con grado di pericolo residuo e che possa
essere edificato nel rispetto dell’art. 31 NAPR, dopo l’esecuzione delle opere
di premunizione indicate nella perizia di parte.
N.   Con
risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3900), il Consiglio di Stato ha respinto i
ricorsi inoltrati contro il PZP e lo ha adottato in applicazione dell’art. 9
LTPN.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale
della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,
pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è
tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti
certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Per una
completa esposizione del diritto relativo alla problematica in oggetto, il tribunale
rinvia al suo giudizio 27 gennaio 2005 riassunto sub. G, attraverso il quale,
in accoglimento parziale del ricorso del comune di PI 1, ha annullato la risoluzione
governativa 5 febbraio 2002 nella misura in cui sospendeva la decisione di
approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a
pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________. __________ -__________
e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di approvazione dell’art. 31
NAPR, volto a regolamentare l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati
pericoli. Quel giudicato, rubricato all’inc. 90.2004.70, e che riferisce
estesamente anche sul contenuto dello studio 19 luglio 1999 del CIRN, su cui è
stato fondato il PZP per quanto concerne il settore di __________, può essere
consultato nella raccolta
www.sentenze.ti.ch
.
4.
4.1. Attraverso la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha
dato seguito all’ingiunzione di questo tribunale, di cui alla sentenza 27
gennaio 2005, di non approvare l'attribuzione alla zona edificabile dei terreni
esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________ e __________
(che qui non interessa) e, del pari, l’art. 31 NAPR. Il Governo era inoltre
stato invitato a stabilire quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati
per gestire i territori interessati sintanto che non poteva essere approvata
una nuova pianificazione.
Nel dar seguito a quest’ordine, il Consiglio
di Stato ha voluto tenere in debito conto le risultanze degli studi effettuati
e del PZP, frattanto pubblicato e fondato su questi ultimi, per limitare la non
approvazione ai soli fondi soggetti a pericolo medio o alto. Tra di essi, nella
categoria del pericolo medio, figurano i mapp. 201 e 202, assegnati dal previgente
piano regolatore, in quanto non boschivi, alla zona fabbricabile.
La risoluzione governativa merita tutela a
dispetto delle censure ricorsuali.
4.2. Intanto, essa non disattende né il
principio della stabilità dei piani, né la garanzia della proprietà. In
effetti, giusta l’art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle
circostanze i piani di utilizzazione sono riesaminati e, se del caso, adattati.
La scoperta di un grave errore nella pianificazione in vigore costituisce un
ulteriore motivo di modifica del piano (DTF 14 gennaio 2003 inc. 1A.167/2002,
1P.425/2002, consid. 3.7.1.). Nel caso concreto, l’accertamento, di natura
tecnica, che è sfociato nello studio del CIRN, del 19 luglio 1999, in merito
dell’esposizione a pericolo medio o alto di caduta sassi di una rilevante
porzione del territorio comunale, che il piano regolatore previgente, approvato
dal Consiglio di Stato il 2 luglio 1991, aveva definito come edificabile,
costituisce di tutta evidenza un notevole cambiamento delle circostanze, atto a
legittimare un riesame della pianificazione in merito all’edificabilità di
questo territorio. In ogni caso l'assegnazione senza restrizioni al territorio
fabbricabile di un’area esposta a siffatto pericolo, sancita attraverso il
previgente piano regolatore, costituirebbe, nello stesso tempo, un grave
difetto della pianificazione, che parimenti ne legittimerebbe un riesame. Va ad
ogni buon conto rilevato che, nella risoluzione di approvazione del piano
regolatore previgente 2 luglio 1991 il Governo aveva indicato la necessità di
verificare ed approfondire gli studi esistenti in merito alle zone
potenzialmente soggette a pericoli naturali (cfr. ris. cit., cifra 3.6.1.4).
Dopo la scoperta di questo pericolo, i ricorrenti non possono dunque pretendere
di senz’altro mantenere i mapp. 201 e 202 in zona edificabile: queste particelle
risultano infatti esposte a un pericolo medio di caduta sassi, che pregiudica
la loro idoneità all’edificazione giusta l’art. 15 LPT (cfr. più in dettaglio
consid. 4.3. che segue) e, di conseguenza, la possibilità di ulteriormente
confermarne l’inclusione nella zona edificabile. Poco importa se lo Stato ha
tardato nell’esecuzione degli accertamenti necessari e la procedura di adozione
del PZP, fondato sulle risultanze di questi accertamenti, non fosse ancora
conclusa al momento dell’inoltro del loro gravame.
4.3. A
torto gli insorgenti tendono a minimizzare i pericoli, pretendendo di poterli gestire
autonomamente.
Va anzitutto
rilevato che, in questa sede, essi non possono rimettere in discussione il
grado di esposizione a pericolo (medio), che è stato definito in sede di
allestimento del PZP per quanto concerne i mapp. 201 e 202. Con risoluzione 22
agosto 2006 (n. 3900), contestualmente all’adozione del PZP, il Consiglio di Stato
ha difatti respinto, in via definitiva, il loro ricorso, con cui chiedevano l’assegnazione
degli stessi alla zona di pericolo residuo sulla scorta, segnatamente, del
referto peritale 15 dicembre 2004 della __________, parimenti allegato alla presente
impugnativa quale doc. C. Questo referto riferisce in ogni caso dell'esposizione
dei fondi in oggetto alla caduta di sassi. Il perito dei ricorrenti, in un
ulteriore rapporto, datato 11 marzo 2005 (doc. D) consiglia, per la tutela delle
particelle, la posa di una rete di 2 m di altezza su di una lunghezza di 20 m
nella parte a monte del mapp. 202, i cui costi sono stati stimati in ca. fr. 30’000.--.
Quest’ultimo rapporto, preavvisato in linea di principio in modo favorevole
sotto l’aspetto tecnico dall’ufficio pericoli naturali, incendi e progetti
(doc. E) conferma pertanto pienamente la necessità di realizzare delle opere di
protezione affinché il requisito dell'idoneità all'edificazione dei fondi dei
ricorrenti possa essere adempiuto. Con risoluzione 3 maggio 2006, cresciuta in
giudicato, il municipio di RA 1, sulla scorta dell’opposizione dipartimentale
del 21 aprile precedente, ha tuttavia negato agli insorgenti il rilascio della
licenza edilizia per costruire queste opere di premunizione. L’opposizione
dell’autorità cantonale è stata fondata sull’assenza di coordinamento di questo
intervento con quelli previsti dal piano cantonale di premunizione e
risanamento e sul non soddisfacimento dei requisiti posti dall’art. 24 LPT,
trattandosi di impianto da realizzare fuori delle zone edificabili. Gli insorgenti
non sono, di conseguenza, in grado di soddisfare autonomamente alle necessità
di tutela dei loro fondi.
Va d’altro
canto ricordato che, com'è stato messo ampiamente in luce nelle sentenze
precedentemente emesse da questo tribunale (cfr. tra tante, da ultimo, quella appena
citata 27 gennaio 2005, consid. 4.1.) il pericolo di caduta di sassi incombe su
un territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con
abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere
semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di
sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione, come potrebbe essere il caso
per i fondi dei ricorrenti, ancora inedificati. L'intervento di realizzazione
delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare
l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento
venga compiutamente e complessivamente studiato e realizzato, in primo luogo,
dall’ente pubblico nel contesto dell’adozione del piano regolatore comunale
rispettivamente del piano cantonale di premunizione e risanamento. L'obbligo
del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al
momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare
rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso
dall'ente pubblico.
La
risoluzione impugnata non disattende pertanto né il principio dell'interesse pubblico
né quello della proporzionalità.
4.4. Pure a torto gli insorgenti sostengono infine
che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto approvare l’attribuzione alla zona
edificabile dei fondi di loro proprietà, istituendo nel contempo una zona di
pianificazione ai sensi dell’art. 58 LALPT. Il Governo non può difatti
approvare una proposta pianificatoria viziata, che disattende cioè il diritto
(art. 26 cpv. 1 LPT; 37 cpv. 1 LALPT; cfr. inoltre il consid. 2 che precede).
Rettamente, per contro, nel caso in esame, a seguito della mancanza di una
pianificazione dovuta alla non approvazione delle zone edificabili soggette a
pericolo di caduta sassi di grado medio e alto, nella risoluzione impugnata il
Consiglio di Stato ha incaricato il comune - e per esso il municipio - di istituire
una zona di pianificazione per gestire il territorio interessato sino
all’avvento di un nuovo ordinamento dell’utilizzazione in applicazione degli
art. 27 LPT, 58 segg. LALPT.
Invano, pertanto, i ricorrenti chiedono che
nel caso concreto si possa applicare la stessa soluzione recentemente adottata per
alcuni comparti della città di __________ esposti a pericolo di caduta sassi e
blocchi. In effetti, il 21 novembre 2005 il municipio della capitale ha
adottato una zona di pianificazione che ha interessato alcune parti della zona
edificabile esposte a pericolo di grado elevato e medio; il piano regolatore di
__________ è tuttavia già in vigore da alcuni anni, per cui - inevitabilmente -
la zona di pianificazione doveva essere sovrapposta ad una zona edificabile approvata:
non esistevano alternative. Nella fattispecie, per contro, il Governo doveva
ancora approvare le zone edificabili di __________ esposte a siffatti pericoli.
Bene ha quindi fatto, per i motivi appena esposti, a non ratificarle.
4.5. Spetterà, in definitiva, al piano
regolatore comunale, rispettivamente al piano cantonale di premunizione e
risanamento di pianificare compiutamente le opere di premunizione (pubbliche e,
se del caso, private) necessarie a conferire al territorio interessato l’idoneità
all’edificazione, di ripartire il compito di eseguir-
le ed il loro finanziamento e di stabilire
altresì il momento in cui, dopo l’esecuzione, i terreni interessati potranno
finalmente soddisfare i requisiti di cui all’art. 15 LPT. Per quanto concerne
particolarmente i terreni non ancora edificati, come quelli dei ricorrenti, lo
svolgimento di questo iter è tuttavia subordinato alla condizione che, dopo la
ponderazione di tutti gli interessi in gioco (art. 3 OPT), la decisione di
attribuirli alla zona fabbricabile sebbene esposti al pericolo di caduta sassi
di grado medio, manifestata dal consiglio comunale di __________ ma non
confermata dal Governo, venga ulteriormente riproposta e possa essere approvata.
5.   Il
ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta
a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm). Al comune, che ha formulato conclusioni
proprie, ma in ogni caso favorevoli all’approvazione dell’assegnazione al
territorio edificabile dei mapp. 201 e 202, non vengono assegnate ripetibili
(art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.
La tassa di giustizia e le spese di fr. 1’000.-- sono poste a carico
dei ricorrenti in solido. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
,
;
,
rappr. dal;
C
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 1
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria