ti_gerichte · 90.2004.55 · 2006-01-17 · it
Approvazione di una zona speciale per alberghi

Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2006 90.2004.55
Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2006 90.2004.55
Ticino Tribunale della pianificazione 17.01.2006 90.2004.55

Incarto n.
90.2004.55
Lugano
17 gennaio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 settembre 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione del 6 luglio 2004 (n. 3048), con cui
il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
-    16 novembre 2004 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
-    22 novembre 2004 del
municipio di RA 2;
vista la replica:
-
16 febbraio 2005 di RI
1;
viste le dupliche:
-
3 marzo 2005 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-
9 marzo 2005 del
municipio di RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta dell’11 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp.
385 e 405, entrambi di proprietà di RI 1, sono stati attribuiti alla zona
alberghiera ZA, retta dall’art. 34 NAPR, che disponeva:
1.   È ammessa l’edificazione
di costruzioni a carattere alberghiero, come pure delle necessarie strutture di
supporto (alloggi addetti, infrastrutture di svago, ecc.).
Questa zona è suddivisa
in due settori:
- settore A - area d’edificazione
intensiva: mappale 385
- settore B - area d’edificazione
estensiva: mappale 405
2.   Futuri ampliamenti o altre
modifiche della struttura alberghiera sono subordinati
- ad un inserimento armonioso delle
volumetrie nel contesto territoriale;
- ad un’adeguata soluzione
del problema dei posteggi e dei relativi accessi dalla strada cantonale;
- alla conclusione di una
convenzione fra Comune e proprietari dei fondi per la partecipazione finanziaria,
commisurata al beneficio, ai costi di completazione delle infrastrutture
pubbliche (strada d’accesso, posteggi, acquedotto, canalizzazioni, raccolta
rifiuti, ecc.).
3.
Prescrizioni
edificatorie
Settore                                                A                                 B
Volume max (SIA-416)              12'400 mc                     1'100
mc
I.o. max                                   60%                             10%
Altezza max                             gronda
esistente*          4.00
Distanze da confine                  6.00                             3.00
* vale la quota di gronda dello stabile
principale esistente
Per tetti inclinati, la pendenza delle
falde deve situarsi fra il 30% e il 40%.
All’aperto non è ammessa la formazione di
aree di deposito.
4.   I mappali 379 e 385 sono
oggetto di rettifica dei confini, come specificato nel Piano delle zone.
Un’eventuale altra forma di rettifica concordata fra vicini è ammessa con
l’approvazione del Municipio; in tal caso i limiti delle rispettive zone di PR
si modificano di conseguenza.
Il mapp.
385 presenta una superficie di 3'709 mq, su cui insiste un’articolata struttura
alberghiera di 48 camere con 93 posti letto, il __________ -__________ __________,
mentre il mapp. 405, a valle e dirimpetto al mapp. 385, separato da via __________,
presenta una superficie di 3'588 mq, adibito a parco dell’albergo e attrezzato
con piscina coperta, nonché apposite strutture di supporto. Questi fondi sono
ubicati in località __________, sul versante meridionale della collinetta alla
cui sommità si erge la chiesa di San __________.
B.   RI 1, proprietari
e gestori del __________, sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al
Consiglio di Stato, postulando la non approvazione della zona alberghiera ZA e
dell’art. 34 NAPR e chiedendo la retrocessione degli atti al comune, affinché procedesse
ad inserire i mapp. 385 e 405 “
in zona residenziale estensiva / alberghiera
con parametri edilizi indicati in questo gravame per la zona alberghiera e di
quelli della zona residenziale estensiva nel caso in cui i proprietari dei
predetti fondi intendessero cambiare (rinunciare) alla destinazione della
struttura alberghiera esistente
” (cfr. ricorso 12 marzo 2002, pag. 11). A
sostegno della loro impugnativa i ricorrenti hanno invocato la violazione della
garanzia della proprietà, della libertà economica, della parità di trattamento
e, genericamente, della legislazione cantonale e federale in materia di contributi
di miglioria, di protezione delle acque, delle strade e di smaltimento dei
rifiuti. Innanzitutto, pur riconoscendo la sussistenza di una base legale, essi
hanno contestato in concreto la zona alberghiera, rilevando come non fosse
sorretta da un interesse pubblico preponderante: difatti questa zona, proprio
perché circoscritta unicamente ai fondi degli insorgenti, era con ogni evidenza
finalizzata a limitare dal profilo edificatorio e delle destinazioni esclusivamente
l’edificio alberghiero esistente; ciò in un contesto territoriale la cui vocazione
turistica, a loro dire, non era comprovata. L’imposizione di tali vincoli ai
proprietari, quindi, violavano, da un lato, la parità di trattamento, in quanto
specifiche attività legate al settore del turismo presenti nel comune, come gli
esercizi pubblici in genere e la ristorazione in particolare, ne erano state
risparmiate. Mentre, dall’altro lato, risultava pure violata la libertà di commercio,
giacché tali restrizioni avrebbero impedito ai proprietari di riconvertire la
loro attività alberghiera, ad esempio, in centro ospedaliero, geriatrico, di
recupero o altro ancora, ritenuto come essi, da tempo, avevano cominciato a
considerarne l’abbandono in un prossimo futuro. Era pertanto in questa previsione
che si giustificava l’assoggetta-mento dei loro fondi anche al medesimo regime
della zona limitrofa, la zona residenziale estensiva: una zona mista residenziale
alberghiera avrebbe così garantito, da una parte, lo sviluppo dell’attività
esistente, dall’altra, un inserimento delle costruzioni nel tessuto urbanistico
adiacente, qualora l’albergo fosse stato demolito per cessata attività. Nondimeno,
l’art. 34 NAPR, così come adottato dal comune, impostava parametri edilizi troppo
restrittivi, arbitrari e scoordinati fra di loro per consentire ai proprietari una
ristrutturazione che migliorasse funzionalmente la struttura alberghiera. Ad
esempio, per quanto riguardava il settore A (mapp. 385: albergo), la cubatura
massima fissata per le costruzioni (12'400 mc), oltre che insufficiente, mal si
conciliava con un indice di occupazione (i.o.) del 60%, che avrebbe consentito
volumi ben maggiori. Incisiva risultava inoltre, al pari delle distanze da
confine, l’altezza massima consentita, limitata alla gronda dello stabile
principale esistente che, non considerando la conformazione del suolo, in
apprezzabile pendenza, avrebbe dato luogo paradossalmente a nuovi edifici più
bassi rispetto a quelli che sarebbero sorti nell’adiacente zona residenziale. Analoghe
censure, tuttavia in una situazione ancor più restrittiva, sono state sollevate
dagli insorgenti al riguardo dei parametri che disciplinavano il settore B
(mapp. 405: parco). Infine, i ricorrenti hanno contestato la clausola che subordinava
gli ampliamenti e le modifiche alla struttura alberghiera all’inserimento
armonioso delle volumetrie nel contesto territoriale, rispettivamente alla
conclusione fra comune e proprietari di una convenzione che regolasse la
partecipazione finanziaria, commisurata al beneficio, ai costi di completazione
delle infrastrutture pubbliche necessarie.
C.   Con
risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha approvato il piano
regolatore e ha contestualmente respinto integralmente il ricorso dei proprietari
citati in ingresso. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione all’esame era condivisibile,
oltre che corretta. Considerato che nel piano previgente l’albergo era incluso
in zona residenziale semi estensiva, scopo della zona alberghiera ZA era di
garantire un futuro sviluppo ed un consolidamento dell’attività alberghiera
esistente, attraverso una regolamentazione di zona specifica, sia per il mapp.
385, che avrebbe dunque permesso un’ulteriore espansione all’imponente struttura
del __________ -Hotel, sia per il mapp. 405, che doveva fungere, in quanto
parco, da area di svago, con quindi un’edificabilità in forma limitata per eventuali
attrezzature complementari alla struttura principale. Evadendo il ricorso, il
Consiglio di Stato ha inoltre considerato che la zona mista
alberghiero-residenziale proposta dai ricorrenti non avrebbe assicurato il
mantenimento dell'albergo secondo lo spirito auspicato, ritenuto che gli stessi
proprietari, come aveva ricordato il municipio nelle osservazioni al ricorso, avevano
richiesto all’inizio dei lavori di revisione del piano regolatore una zona
turistico/alberghiera che concedesse loro facoltà di maggior sfruttamento
edilizio nell’interesse della struttura esistente. In ogni caso, il municipio
aveva dato la propria disponibilità, in caso di evoluzione della situazione
tale da imporre sostanziali cambiamenti di ordine pianificatorio, di affrontare
la problematica della riconversione della zona alberghiera in zona residenziale
attraverso l’elaborazione di una variante (cfr. risoluzione impugnata, pag. 25
e seg., 61 e seg., osservazioni del municipio di RA 2, luglio 2002, pag. 4, ricorso
n. 10).
D.   Con ricorso
14 settembre 2004 RI 1 insorgono avverso la menzionata risoluzione governativa
innanzi a questo tribunale, chiedendone in ogni caso l’annullamento, giacché
carente dal profilo della motivazione e quindi lesiva del loro diritto di
essere sentiti. Per quanto riguarda il merito, essi ripropongono in sostanza le
medesime domande, censure e allegazioni formulate davanti all’autorità di prime
cure.
E.   Il
municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la
reiezione integrale del ricorso con motivazioni, di cui si dirà, se del caso,
nei considerandi di diritto.
F.   Con decreto
14 gennaio 2005 il tribunale ha ammesso le parti ad un ulteriore scambio degli
allegati, fissando un termine ai ricorrenti per presentare l’allegato di replica.
In data 21 febbraio 2005 è giunta la replica degli insorgenti che,
riconfermando sostanzialmente le posizioni assunte, poco o nulla aggiungono a
quanto sostenuto in sede di ricorso. La divisione della pianificazione
territoriale e il municipio hanno quindi duplicato con rispettivi allegati 3
marzo 2005 e 9 marzo 2005, con argomentazioni, che verranno eventualmente
riprese in seguito.
G.   In data 19
aprile 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopraluogo in contraddittorio, durante
il quale sono state scattate alcune fotografie, in seguito acquisite agli atti.
Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.
Gli insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione
impugnata. A tale proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del
diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi
della decisione debbano essere noti all’interessato.
In linea con questo
principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art.
38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la
forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti
di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti
essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto
nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i
motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali,
l'inclusione dei fondi in parola nella zona alberghiera ZA. Ciò è d’altronde
loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso. Nel caso
specifico, occorre inoltre rilevare che i ricorrenti sono stati pure
attivamente coinvolti nel processo pianificatorio che li riguardava. I motivi
alla base dell’istituzione, prima, dell’approvazione, poi, della zona
alberghiera ZA in contestazione erano loro perfettamente noti, oltre che
illustrati esaurientemente nel rapporto di pianificazione (loc. cit., pag. 22):
componente per legge del piano regolatore (art. 26 e 27 LALPT, art. 3 lett. c
NAPR). Difatti, essi stessi sin dall’inizio dei lavori concernenti la revisione
del piano regolatore erano intervenuti a più riprese sul municipio, sia
attraverso alcuni incontri, nonché tramite lo scambio di una copiosa
corrispondenza (cfr. allegati A1-8 al ricorso 14 settembre 2004), allo scopo di
sensibilizzarlo sulla situazione di stallo in cui era costretta, dal profilo
edificatorio, la struttura alberghiera esistente a causa del regime del previgente
piano regolatore, che nemmeno la considerava. Sul mapp. 564 (ora 385) su cui
sorgeva l’albergo, proprio perché incluso in zona residenziale semi-estensiva,
e sul mapp. 625 (ora 405), dapprima situato nell’area forestale, poi accertato
non boschivo (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato del 7 marzo 1995, n.
1361), e dunque rimasto privo di azzonamento fino alla revisione del piano
regolatore, non erano consentiti, lamentavano allora, adeguati interventi per
soddisfare le esigenze dell’attività alberghiera. Pertanto, concludevano già
nel 1993, risultava indispensabile, onde affrontare con successo le contingenze
imposte dall’andamento del settore turistico, l’attuazione di un regime
pianificatorio particolare con una zona turistico-alberghiera (cfr. in
particolare: allegati A2 e A3 al ricorso 14 settembre 2004). Esigenze che hanno
trovato concreto riscontro nell’Autorità comunale, che ha elaborato la pianifcazione
qui in contestazione. Anche in merito ai fondamenti relativi ai parametri
edificatori, fissati per la zona alberghiera ZA, i ricorrenti sono malvenuti a
lamentare la carenza di motivazione della decisione. In occasione della seconda
fase d’informazione e di partecipazione della popolazione, svolta nel mese di
gennaio del 2000, sulla proposta definitiva del nuovo piano regolatore, essi
hanno ottenuto più che dettagliate spiegazioni sia per quanto concerneva i
parametri prefissati (altezze e indici edificatori), sia in merito alla loro
specifica richiesta di maggiorazione, poi reiterata nel loro gravame davanti
all’autorità di prime cure. Risposte e motivazioni, che facevano parte integrante
del rapporto di pianificazione (cfr. all’allegato A4, pag. 1) e che il Governo,
approvando il piano, così come adottato dal comune, ha fatto proprie. A fronte
di quanto precede, la censura deve, dunque, essere respinta.
3.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta.
Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),
che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4.   Come
evidenziato in narrativa, i ricorrenti censurano la zona alberghiera ZA e
l'art. 34 NAPR, che la regge, sia dal profilo della garanzia della proprietà,
sia dal profilo della libertà economica.
5.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. e con la libertà economica sancita dall'art. 27
Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non ne
intacca l'essenza e, per ciò che concerne la garanzia della proprietà, dà luogo
a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nel caso
di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano l'essenza
dei menzionati diritti fondamentali. Eventuali pretese espropriative esulano
dalle competenze giurisdizionali di questo tribunale. L'azzonamento del
comparto in discussione e i vincoli a cui è sottoposto sono palesemente
sorretti da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett.
a, b, g e cpv. 2 lett. a LALPT; art. 34 NAPR), che i ricorrenti, quale fondamento,
neppure contestano (cfr. ricorso 14 settembre 2004, pag. 9). L'oggetto del
contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse
pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
6.   Gli
insorgenti negano la sussistenza di un interesse pubblico a sostegno della zona
alberghiera ZA, allegando che il comune sarebbe privo di vocazione turistica
particolare, men che meno alberghiera, tale da giustificare un azzonamento speciale
ed univoco riguardante soltanto i mapp. 385 e 405 di loro proprietà.
6.1.
Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse
pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone
esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. Se per restringere la
proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine
di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica condizionino
la libertà economica. Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile con
la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione del
territorio, non lede l'art. 27 Cost., lo viola invece quella che, pur
fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità interventistiche,
volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della libera concorrenza a
favore, rispettivamente a discapito di determinate categorie di operatori economici.
Specie se la componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché
la misura pianificatoria appare più come veicolo di finalità estranee che
strumento dedicato alla migliore organizzazione del territorio, la limitazione
che ne deriva alla libertà di commercio e d'industria è illegittima. Diverso il
discorso se i motivi di politica economica giocano un ruolo secondario
nell'economia della misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche,
autonome finalità la sua piena ragione di essere. Qui occorre in linea di
massima procedere ad una ponderazione degli interessi "
per stabilire se
l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione
della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta
"
(Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali
nei PR, RDAT 1983, pag. 239 segg.).
6.2. Dal
profilo territoriale, il comprensorio urbano di __________ si situa sulla fascia
collinare fra il di lago di __________ e il Monte __________, in una posizione
panoramica e paesaggistica di pregio. Affacciato su un ampio terreno verde in
leggera pendenza e protetto a nord da un pendio oggi parzialmente edificato, il
nucleo storico è dominato ad occidente dal promontorio di San __________, su
cui insiste, circondata da filari di vigneto, l’omonima chiesa, manufatto della
prima metà dell’XI secolo. Di antica origine, con insediamenti risalenti sino
all’età del bronzo e in seguito di epoca romana, risulta già citato come comune
nei documenti a partire dall’anno 852. Fra i più interessanti e meglio
conservati villaggi rurali del __________, connotato da una struttura compatta,
con stretti vicoli selciati ancora autentici, un’omogeneità architettonica e
cromatica delle case, che conservano coperture originali in tegole, si
caratterizza anche per indubbie qualità storico-architettoniche da attribuire
innanzitutto alla presenza massiccia di singoli elementi di pregio, soprattutto
nella parte occidentale con la chiesa e diverse costruzioni signorili del XVIII
e XIX secolo. Tanto che, sia per le qualità intrinseche, che per quelle
estrinseche, date dalla quasi totale integrità del paesaggio naturale in primo
piano, è stato inserito nell’inventario federale degli abitati meritevoli di
protezione (ISOS) e ripreso nella scheda 8.4 del piano direttore, il cui scopo
è per l’appunto di promuovere la protezione degli insediamenti d’importanza
nazionale, mediante l’affinamento di adeguate misure pianificatorie.
6.3. Con
l’adozione del previgente piano regolatore il comune di __________ aveva
riservato un piano particolareggiato per il nucleo tradizionale e la zona San __________
-__________, adottato poi il 14 dicembre 1987. Obiettivo di questa
pianificazione era dunque la salvaguardia del nucleo, preservando parimenti il
contesto paesaggistico e ambientale di pregio in cui si trovava inserito. A
tale scopo il piano particolareggiato istituiva attorno al nucleo un’ampia zona
di protezione del paesaggio e dei monumenti (PA2), che comprendeva anche, in larga
misura, il comparto __________. Il piano regolatore all’esame ne riprende
l’impostazione territoriale generale, come pure gli intendimenti, operando
tuttavia una suddivisione formale di quel vasto comprensorio in cinque piani
particolareggiati distinti (PP1-PP5), con adattamenti e ampliamenti del
perimetro. Per quanto qui interessa, vale a dire per il comparto situato in
località __________, che abbraccia il versante meridionale della collinetta su
cui insiste il citato oratorio di San __________, il comune ha istituito il
PP4, che include parte di quella che era la soprammenzionata zona di protezione
del paesaggio e, estendendo il perimetro fino a via __________, gran parte di
quella che nel previgente piano regolatore era la zona residenziale semi-estensiva,
in cui era anche inclusa la struttura alberghiera dei ricorrenti (mapp. 385). Ritenuto
l’elevato valore paesaggistico di questo comparto, le cui peculiarità devono
essere preservate (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 20, 21 e 23), scopo
del piano particolareggiato è di favorire un’adeguata utilizzazione urbanistica
in funzione di una destinazione abitativa a bassa densità di sfruttamento. Il
futuro piano particolareggiato dovrà pertanto tener conto dei seguenti
principi: una valorizzazione della villa esistente grazie ad una curata definizione
di possibili nuove volumetrie fuori terra e misure di protezione del parco
circostante; una nuova edificazione di qualità nelle aree rimanenti, da attuare
secondo i principi validi per il piano di quartiere (PQ), considerando un
indice di sfruttamento massimo di riferimento uguale allo 0.4 (art. 32 cifra 4
NAPR).
6.4. Situato
a monte di via __________, ritagliato quindi completamente nel perimetro del
PP4, il mapp. 385 è stato incluso, insieme al mapp. 405, ubicato dirimpetto e a
valle della strada, nella contestata zona alberghiera ZA, retta dall’art. 34
NAPR. Come anticipato in narrativa, l’impianto principale del __________ -Hotel
__________ insiste sul mapp. 385, con una serie di fabbricati che si articolano
attorno ad un imponente corpo centrale di 4 piani, edificato a quei fini nei
primi decenni del XX secolo, mentre sul mapp. 405, in posizione panoramica, trova spazio il parco a servizio della struttura alberghiera,
attrezzato con piscina coperta e appositi impianti di supporto.
6.5. Poiché
nel previgente piano regolatore il mapp. 385 era incluso in zona residenziale,
in cui era già consentita la costruzione di alberghi, ma con possibilità edificatorie
molto contenute per il carattere semi-estensivo della zona (art. 54 vNAPR: i.s.
dello 0.3, i.o. del 25% e 2 piani di altezza massima), l’imponente struttura
alberghiera esistente, con un volume costruito di ben 8'100 mc, risultava in
pratica paralizzata e, con essa, le possibilità per un’espansione futura della
sua attività. Pertanto, riconosciuta quale opportunità di sviluppo per il
comune l’esigenza di una valorizzazione delle funzioni locali in ambito
regionale, fra cui è stato individuato lo sfruttamento del turismo residenziale
e alberghiero in forme adeguate compatibilmente con la residenza primaria, da
attuare attraverso la promozione di una crescita ordinata delle attività
turistico-alberghiere, delle attività di svago ed un rilancio del turismo
escursionistico e agro-turistico (cfr. rapporto di pianificazione, obiettivo
generale III, pag. 15, e indirizzo pianificatorio n. 8, pag. 17), il comune ha
istituito la zona alberghiera ZA comprendente i fondi dei ricorrenti. Ciò, al
fine di assicurare per l’appunto, attraverso congrui parametri edificatori, il
consolidamento e le possibilità di sviluppo a lungo termine della struttura
esistente, coniugandoli con il contesto pianificatorio generale del comune. Di
modo che, alla parte a monte della strada di servizio, laddove insiste già
l’immobile principale (mapp. 385), sono state concesse notevoli potenzialità di
sviluppo edificatorio, previste in forma molto più limitata per il parco
antistante (mapp. 405), tali però da permettere l’inserimento di attrezzature
complementari all’attività alberghiera. Gli eventuali interventi sono stati
subordinati ad un inserimento armonioso delle volumetrie nel contesto
territoriale (cfr. rapporto di painificazione, pag. 22).
6.6. Alla
luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano regolatore,
occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico all’istituzione
della zona alberghiera ZA in contestazione. Innanzitutto, malgrado i ricorrenti
lo neghino fermamente, il territorio di __________ dimostra inequivocabilmente
una vocazione eminentemente turistica: elementi, quali la sua particolare posizione,
agevolmente accessibile, nondimeno sufficientemente discosta dagli assi di
transito internazionali (autostrada e ferrovia) per essere al riparo da impatti
fonici rilevanti, la suggestiva vista panoramica sul Lago di __________, il
contesto paesaggistico quasi intatto, inserito nella zona naturale protetta del
Monte __________ (PUC-MG), unitamente alle condizioni climatiche favorevoli e
alle rilevanti e copiose testimonianze storiche, culturali e architettoniche,
costituite dal nucleo nel suo complesso, nonché dai singoli elementi presenti
all’interno e all’esterno dello stesso (cfr. a tale proposito, art. 29 NAPR:
beni culturali e art. 30 NAPR: zona archeologica; ISOS), sono all’origine della
forte attrattività turistica, insieme alla residenza, di questo territorio
insediativo. Attrattività che tradotta nei fatti, oltre a garantire la presenza
più che trentennale dell’attività alberghiera promossa dagli stessi insorgenti,
concretizza nel settore paralberghiero quasi 5'000 pernottamenti annui (cfr.
rapporto di pianificazione, pag. 9). A completamento del quadro, va rilevata la
vivacità del fenomeno delle residenze secondarie, che segnano una presenza
significativa nel comune, con una quota del 45% rispetto alle residenze primarie.
Tanto che, con la revisione di cui ci si occupa, è stato definito un comprensorio,
all’interno del quale è stata regolata in modo restrittivo la possibilità di insediare
residenze secondarie, con l’intendimento di ricondurre a lungo termine la quota
di questo genere di insediamenti al 30% sul totale degli alloggi (cfr. rapporto
di pianificazione, pag. 7 segg., 20 e 33, art. 14 NAPR, legenda piano delle
zone 1:2000: tratteggio color viola). Orbene, ritenute le potenzialità evidenziate
dal settore del turismo, quale importante funzione territoriale ma anche quale base
economica locale di rilievo, considerando che dal profilo dell’offerta dei
posti di lavoro il comune dipende principalmente da quella del __________ (Saldo
negativo dei movimenti pendolari: - 61%; cfr. rapporto di pianificazione, pag.
9), appare senz’altro d’interesse pubblico l’attuazione di una rivalutazione,
promozione e diversificazione dell’offerta turistica, attraverso uno sviluppo
territorialmente ordinato (cfr. loc. cit., indirizzo pianificatorio n. 8, pag.
17), compatibilmente con quello della residenza primaria. Questo indirizzo si è
concretizzato per il ramo alberghiero con l’istituzione di una zona alberghiera
ZA, localizzata in un comprensorio strategico, ad elevati contenuti paesaggistici
e, in particolare, laddove già esisteva una realtà funzionante e consolidata, dotata
di condizioni quadro, come vedremo in seguito, favorevoli per un suo
mantenimento e sviluppo. Con ciò, il comune ha rettamente abbandonato il
modello sancito dall’ordinamento pianificatorio previgente che, come già
rilevato in precedenza, prevedendo sia nella zona residenziale semi-estensiva,
sia in quella semi-intensiva, ora accorpate in un’unica zona residenziale
estensiva, la facoltà di edificare alberghi, ne favoriva teoricamente l’insediamento
su tutto il vasto comprensorio edificabile comunale, in modo casuale e disordinato.
In pratica, però, visti i parametri edificatori modesti, senz’altro congruenti
con la destinazione predominante e la tipologia delle rispettive zone, scoraggiava,
per non dire impediva, l’insediamento di attività alberghiere dalla taglia
sufficiente per garantire una gestione razionale e dunque una resa economica adeguata
per far fronte alle contingenze dettate dalle mutevoli condizioni del mercato
turistico, oltre che congelare quelle esistenti, come hanno avuto ben modo di
sperimentare gli stessi insorgenti. Con la conversione della zona residenziale
in zona alberghiera ZA, il comune non ha nient’altro che codificato a livello
pianificatorio una realtà che presentava già da lungo tempo importanti
contenuti esclusivamente alberghieri, considerando con questo anche le
legittime aspettative dei proprietari esercenti. Da ciò la conseguente e più
che corretta inclusione in questa zona del mapp. 385 e, soprattutto, del mapp. 405, a quello funzionalmente e strettamente connesso, differenziandone il regime edificatorio: più
intensivo, laddove insiste l’imponente costruzione esistente e, più estensivo,
per il magnifico parco, che connota, anche nel nome, e qualifica, per la
posizione di pregio, l’intera struttura alberghiera. Quanto alla consistenza del
comparto all’esame, con un’offerta di base di 93 posti letto, risulta commisurata
ad un comune come quello di __________, che conta una popolazione di 715
abitanti (cfr. Ustat, Annuario statistico ticinese 2003), nonché alle sue
previsioni di sviluppo.
È
indubbio che la limitazione nella zona in discussione delle attività lavorative
a quella alberghiera abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio.
Il proprietario che volesse destinare o locare l'intero immobile ad attività
amministrative o anche solo parzialmente ad altre attività commerciali non lo
potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza, per altro non
particolarmente incisiva in concreto, visto che i ricorrenti sono professionalmente
attivi proprio in quel ramo, è l'inevitabile corollario del provvedimento e non
il motivo trainante che l'ha posto in essere. La precedente disamina dimostra incontrovertibilmente
che lo statuto pianificatorio del comparto non persegue alcun fine di politica
economica, né i ricorrenti, tranne a sollevare genericamente la censura, adducono
elementi che dimostrino il contrario. Comunque sia, la zona all’esame non esclude
le attività lavorative in quanto tali, ma le limita a quella del settore alberghiero,
in un territorio che, per le sue peculiarità, il contesto e le preesistenze, è
strettamente connesso alla funzione turistica e perciò, nell’interesse
pubblico, deve essere preservata e promossa lì e non in aree più idonee per
accogliere il genere di attività vietate o limitate nello stesso.
7.   Verificata
la presenza di un interesse pubblico alla misura pianificatoria in contestazione,
occorre ora esaminare se la zona alberghiera e i vincoli che comporta risultano
ragionevoli, attuabili e sopportabili; segnatamente se non sacrificano eccessivamente
gli interessi privati contrapposti. Se così fosse, queste misure violerebbero
il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394).
7.1. A
fronte di quanto esposto in precedenza, sulla necessità e l’idoneità della zona
alberghiera ZA il tribunale considera quanto segue. Proprio per garantire il
consolidamento dell’attività alberghiera, attraverso un congruo incentivo edificatorio,
che permettesse ampliamenti di una sostanza edilizia esistente, già caratterizzata
da una volumetria fuori misura, il comune non aveva altra scelta se non dar
luogo alla definizione di una zona specifica, come la zona alberghiera all’esame.
Soluzione imprescindibile, in quanto il mapp. 385 risultava inserito in un
contesto territoriale e urbanistico a bassa densità insediativa, la zona
residenziale semi-estensiva del vecchio piano regolatore, sostituita dall’ancor
più restrittivo, in questo senso, PP4 (cfr. consid. 6.3) che, in mancanza di
una zona speciale, avrebbe altrimenti paralizzato qualsiasi iniziativa,
congelando la sostanza edilizia esistente allo stato della protezione della situazione
di fatto. Ciò è d’altronde avvenuto sotto l’imperio della previgente
pianificazione (cfr. consid. 6.5 e 6.6), con gli inconvenienti che i ricorrenti
ben conoscono. Nel caso concreto, poi, considerati il contesto urbanistico e
territoriale, le preesistenze e gli scopi ed indirizzi del piano regolatore, risulta
improponibile la zona mista residenziale-alberghiera, così come la intenderebbero
gli insorgenti: disciplinata da un duplice regime edificatorio, dal carattere
estensivo, in caso di residenza, e particolarmente intensivo, in caso di destinazione
alberghiera, applicabile inoltre in virtù di ipotetiche e imponderabili circostanze
future, configura più che altro una sorta di zona alternativa che, in quanto
tale, violerebbe la parità di trattamento, la sicurezza del diritto e, in
ultima analisi, l’art. 14 LPT. È vero che in talune realtà urbane i piani
regolatori prevedono delle zone miste assortite da un vincolo alberghiero
facoltativo, eventualmente accompagnato da ragionevoli bonus edificatori: ciò è
concepibile e consentito soltanto laddove i parametri edificatori prefissati
siano univoci, valgano per tutti e non dipendano, salvo che per gli incentivi,
dalla destinazione dei singoli oggetti. In quella zona, cambiano dunque soltanto
le destinazioni, ritenuto però che l’impianto urbanistico resti immutato. Ebbene,
nemmeno tale modello potrebbe essere avvallato nel caso concreto, considerata
la presenza condizionante in quel contesto, a sfruttamento estensivo, sia
dell’imponente edificio del __________ -Hotel, sia del parco che, peraltro,
come rettamente ha osservato il comune, pur non essendo mai stato attribuito in
precedenza alla zona edificabile (ex area forestale), gode adesso di uno statuto
di moderata edificabilità, proprio perché funzionalmente e strettamente
connesso all’attività dell’albergo. Infine, la zona alberghiera ZA soddisfa
pure il requisito della proporzionalità in senso stretto. Con la
regolamentazione di appositi parametri edificatori, i proprietari godono di un
margine di manovra progettuale, vedremo in seguito in quale misura, per sviluppare
i loro fabbricati secondo le necessità.
7.2. Per
quanto concerne quindi l’idoneità, la necessità e la proporzionalità dei parametri
edificatori fissati dall’art. 34 NAPR, ritenuti dai ricorrenti troppo
restrittivi, non occorre dilungarsi troppo. Basta dire che l’allegato A4 del
rapporto di pianificazione spiega che la volumetria massima consentita è di
13'500 mc (di cui 12'400 nella parte a monte della strada e 1'100 mc sottostrada;
cfr. art. 34 cpv. 3 NAPR). Ciò corrisponde ad un incremento del 60% rispetto a
quella esistente sui fondi in questione, essenzialmente concentrata sul mapp.
385 (circa. 8'100 mc calcolati in base alla norma SIA 116). Orbene, a fronte di
questi dati, unitamente ad un indice di occupazione del 60% e ad un'altezza massima
di 12.60 m (misurata alla gronda dello stabile principale), le facoltà
edificatorie concesse al mapp. 385, appaiono tutt’altro che penalizzanti, bensì
generose. Men che meno sfavorevole l’altezza massima fissata alla gronda dello stabile
alberghiero esistente in relazione alla conformazione del terreno: una buona
metà della superficie del mapp. 385, in particolare dove insiste l’albergo, è
per lo più pianeggiante (cfr. documentazione fotografica, in atti). Questo
parametro è pienamente giustificato dal valido criterio di un’uniformazione
nell’altezza massima dei vari corpi edificabili che potranno completare il
complesso alberghiero, indipendentemente dunque dall’andamento puntuale del
terreno, e tiene conto sia del carattere estensivo delle zone circostanti a
contenuto residenziale, come pure dell’elevato valore paesaggistico che connota
l’intero comprensorio __________ (cfr. consid. 6.3). Quest’ultimo aspetto,
giustifica parimenti il disposto che subordina gli ampliamenti o le altre
modifiche della struttura alberghiera ad un inserimento armonioso delle
volumetrie nel contesto territoriale (art. 34 cpv. 2 NAPR). Per quanto concerne
i parametri edificatori che regolano il mapp. 405, benché molto più contenuti,
consentono comunque di far fronte alle esigenze di sviluppo dell’albergo, ritenuto
che esso sia adibito a parco e in quanto tale, per la sua funzione, il pregio,
la posizione, il contesto in cui è inserito e, non da ultimo, le potenzialità
edificatorie già concesse al mapp. 385, vada salvaguardato. Non meritano, da
ultimo, alcuna disamina le censure relative alle distanze dai confini (6 m per il settore A e 3 m per il settore B).
8.   In
conclusione, la zona alberghiera ZA assoggettante i mapp. 385 e 405 non prefigura
una violazione del principio della proporzionalità. Pertanto, essendo
giustificata da un prevalente interesse pubblico, è conforme alla garanzia
della proprietà e della libertà economica sanciti dalla Costituzione federale e
il ricorso deve essere respinto su questo punto.
9.
La controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità
di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4
vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi che fondano un trattamento
particolare per la zona laberghiera ZA, dati dalla rilevanza delle sue
peculiarità urbanistiche, di taglia e d'ubicazione sono senza dubbio oggettivi
e ragionevoli, come vagliato nel dettaglio nei considerandi precedenti.
Meritano, pertanto, conferma. Va inoltre ritenuto che, come già spiegato in
precedenza, anche nel settore paralberghiero, connesso al fenomeno delle residenze
secondarie, il comune ha messo in campo alcune misure finalizzate ad un riordino
territoriale e al riequilibrio con la residenza primaria (cfr. consid. 6.6): quest’ultimo
intendimento, volto per l’appunto al contenimento degli insediamenti secondari,
va senz’altro indirettamente a beneficio del settore alberghiero locale.
10.   I ricorrenti
mettono in seguito in discussione l’art. 34 cpv. 2 NAPR, laddove subordina i
futuri ampliamenti o altre modifiche della struttura alberghiera alla conclusione
fra comune e proprietari di una convenzione che regoli la partecipazione
finanziaria, commisurata al beneficio, ai costi di completazione delle infrastrutture
pubbliche necessarie (strada d’accesso, posteggi, acquedotto, canalizzazioni,
raccolta rifiuti, ecc.). Essi lamentano la genericità di tale disposizione
unitamente al contrasto con leggi speciali di diritto cantonale, che regolano
esaustivamente tale materia.
10.1. La
contestata disposizione dell’art. 34 cpv. 2 NAPR riguarda essenzialmente la
questione dell’urbanizzazione e del ricarico dei suoi costi. A tale riguardo si
ricorda che l’autorizzazione a costruire è subordinata alla presenza di
un’urbanizzazione sufficiente (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). Un fondo è
considerato urbanizzato se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso
sufficiente e le necessarie condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei
liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio
rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT, art. 77 cpv. 1 LALPT). Le zone edificabili sono
equipaggiate dall’ente pubblico nei termini previsti dal programma di urbanizzazione.
Il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (art. 19
cpv. 2 LPT). In Ticino la partecipazione dei privati alle opere di
urbanizzazione è stabilita dalla LCM del 24 aprile 1990 (LCM) e, per
l’esecuzione degli impianti di depurazione e le canalizzazioni, in base alla legge
d’applicazione della legge federale contro l’inquinamento delle acque del 2
aprile 1975 (LALIA) in quanto si tratti di opere contemplate dal piano generale
delle canalizzazioni (cfr. Adelio Scolari, Commentario, 1997, n. 590). In
particolare, i comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le
opere che procurano vantaggi particolari (art. 1 cpv. 1 LCM): danno luogo a
contributo le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art.
3 cpv. 1 lett. a LCM), i cui vantaggi sono presunti nei termini previsti dall’art.
4 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria. Sono imponibili tutti i proprietari,
titolari di diritti reali o altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui
dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Per il calcolo
dei contributi fa stato la spesa determinante (art. 6 LCM), cui viene fissata
una quota a carico dei proprietari (art. 7 LCM), ripartita tra gli interessati
in funzione del vantaggio particolare (art. 8 LCM). La procedura (art. 11 segg.
LCM) prevede che il prospetto e i documenti giustificativi della spesa sono
pubblicati per il periodo di 30 giorni presso la cancelleria comunale, previo
avviso agli albi comunali e nel Foglio ufficiale; un estratto viene contemporaneamente
notificato a ogni contribuente noto con l’indicazione del termine di reclamo.
Entro 30 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione, è dato quindi
reclamo contro il prospetto all’autorità che lo ha elaborato, la cui decisione
può essere impugnata davanti al Tribunale di espropriazione. Da notare che in
casi speciali la procedura di imposizione può essere sostituita da convenzioni
sui contributi, che devono però rispettare i principi fissati dalla legge e
richiedono, per la loro validità, l’approvazione del presidente del Tribunale
d’espropriazione (art. 14 LCM).
10.2.
Effettivamente, secondo la lettera del paragrafo 3 del cpv. 2 dell’art. 34
NAPR, l’autorizzazione a costruire è subordinata alla conclusione fra comune e
proprietari dei fondi di una convenzione sui contributi per la completazione
delle infrastrutture pubbliche necessarie. In assenza di una convenzione,
dunque, nessuna autorizzazione può essere rilasciata. Come illustrato al
considerando precedente, nell’ambito delle opere pubbliche finalizzate
all’urbanizzazione, il relativo calcolo dei contributi e la loro imposizione
seguono principi, competenza e procedura fissati dalla legge sui contributi di
miglioria. Nella fattispecie, tuttavia, l’ambito è differente, giacché trattasi
di autorizzazione per l’edificazione di opere private, quelle sul fondo dei
ricorrenti, disciplinata dalla legge edilizia (cfr. art. 70 cpv. 4 LALPT).
Oltre all’oggetto, fra le molteplici divergenze, cambiano le autorità di ricorso:
Consiglio di Stato, in prima istanza, e Tribunale cantonale amministrativo, in
seconda istanza, per la procedura edilizia, mentre Tribunale di espropriazione,
che decide in via definitiva, per i contributi di miglioria. Diversa è la
cerchia degli interessati, come pure la legittimazione a ricorrere. Orbene, con
l’introduzione nell’ambito dell’autorizzazione a costruire di una convenzione
che regola la questione dei contributi di miglioria, il diritto comunale non si
posiziona, come sarebbe altrove legittimo, entro il diritto cantonale, bensì deroga
inammissibilmente la legge speciale che ne regge la materia, al punto tale da sopprimerne
integralmente l’applicazione. Oltretutto, tale convenzione, di diritto privato
o pubblico che sia, proprio perché imprescindibile presupposto per il rilascio
della licenza edilizia, non può avere la natura di libero accordo per i
proprietari-istanti. Pena, qualora non si addivenisse ad una conclusione, di
essere sanzionati con il rifiuto del rilascio della licenza da quella stessa
autorità che siede come contraente al tavolo delle trattative. Ben diverso, per
contro, il caso della convenzione prevista all’art. 14 LCM che, per accordo tra
le parti, senza dunque elementi condizionanti e con in più la garanzia di una
ratifica giudiziaria, si pone come alternativa, in sostituzione della procedura
d’imposizione ordinaria, rispettandone lo spirito. Ne consegue il ricorso deve
essere accolto su questo punto e il disposto contestato deve essere stralciato
dall’art. 34 cpv. 2 NAPR.
11.   Per tutto
quanto precede, il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di
giudizio e le spese sono poste a carico dei ricorrenti, in solido, proporzionalmente
al grado di soccombenza, ritenuto che il comune può essere sollevato dal pagamento
delle stesse (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza, la risoluzione 6 luglio 2004
(n. 3048) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune
di __________ è annullata nella misura in cui approva il disposto “
alla conclusione di una convenzione fra Comune e proprietari dei
fondi per la partecipazione finanziaria, commisurata al beneficio, ai costi di
completazione delle infrastrutture pubbliche (strada d’accesso, posteggi,
acquedotto, canalizzazioni, raccolta rifiuti, ecc.)”,
che viene stralciato dall’art. 34 cpv. 2 NAPR.
2.   I
ricorrenti vengono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 2'500.- (duemilacinquecento).
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario