ti_gerichte · 52.2024.136 · 2024-02-21 · it
Licenza edilizia per la bonifica agricola dei fondi

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.03.2025 52.2024.136
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.03.2025 52.2024.136
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.03.2025 52.2024.136

__________
Incarto n.
52.2024.136
Lugano
6
marzo 2025
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliere:
Federico Lantin
statuendo sul ricorso dell'8 aprile
2024 di
RI
1
RI
2
rappresentate
da: RA 1
contro
la decisione del 21 febbraio 2024 (n. 747) del
Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dalle insorgenti
avverso la risoluzione del 17/21 luglio 2023 con la quale il Municipio di Blenio
ha rilasciato all'CO 1 (
recte
: a E__________) la licenza edilizia per
la bonifica agricola dei mapp. __________ e __________
di quel Comune, sezione di Olivone;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. O__________ e G____________________,
W__________, E__________ e K__________ sono comproprietari dei mapp. __________
e __________ di Blenio, sezione di Olivone, due terreni in pendio di 7'444 m
2
e 7'659 m
2
, ubicati in località __________, a monte di via __________
(mapp. __________). In base al vigente piano regolatore i fondi sono assegnati
alla zona agricola, ad eccezione della porzione sud del mapp. __________
attribuita indicativamente all'area forestale (cfr. piano del paesaggio).
ESTRATTO DEL PIANO DEL REGISTRO
FONDIARIO
b. Il 17/22 agosto 2022,
l'CO 1 (
recte
: E__________) ha inoltrato al Municipio una domanda di
costruzione per la bonifica agricola dei predetti fondi. Il progetto prevedeva
di tagliare varie piante e di realizzare un colmataggio alto fino a 2.00 m
nella parte centrale dei fondi. I piani della domanda riportavano l'indicazione
margine boschivo accertato
.
c. La domanda, pubblicata
dal 2 al 16 settembre 2022, ha suscitato in data 21 settembre 2022 l'opposizione
di RI 1 e di RI 2 (di seguito: __________), le quali hanno contestato l'intervento
sotto svariati profili (mancanza di un accertamento forestale puntuale, assenza
di un permesso di dissodamento, di una giustificazione del colmataggio ecc.) e
lamentato che il termine di pubblicazione di 15 giorni lederebbe, per quanto
concerne il loro diritto di opposizione, il diritto federale.
d. In data 27 settembre
2022, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ha chiesto all'istante, per
il tramite del Municipio, un complemento atti. In particolare, la Sezione
dell'agricoltura (SAgr) ha richiesto un rapporto agroeconomico che indicasse il
beneficio economico per l'azienda agricola derivante dall'intervento di
bonifica e colmataggio. Al contempo, l'Autorità dipartimentale ha chiesto
all'istante di valutare attentamente la quantità di materiale necessaria al
livellamento ed eventualmente riproporre delle nuove sezioni in quanto, da un
punto di vista agricolo, il colmataggio proposto non era giustificato.
La richiesta di
complemento comprendeva inoltre l'avviso negativo dell'Ufficio della natura e
del paesaggio (UNP)
. Secondo
l'Autorità dipartimentale il riempimento previsto, alto fino a 2.00 m, modificherebbe
in maniera importante la morfologia del terreno e non si inserirebbe in modo
ordinato e armonioso nel contesto paesaggistico. Un tale quantitativo di materiale
non sarebbe stato inoltre giustificato da un punto di vista agricolo.
e. Il 6 giugno 2023, l'istante
in licenza ha presentato, unitamente al complemento atti richiesto, una
variante riduttiva.
In
base a quest'ultima, verrebbero anzitutto tagliate varie piante fino al confine
boschivo che sarebbe stato accertato dalla Sezione forestale (SFo). Nella parte
centrale dei fondi, dove si trova l'avvallamento più profondo, verrà effettuato
un colmataggio con terra non inquinata (750 m
3
), che coprirà una
superficie di 1'938 m
2
e avrà un'altezza massima di 0.50 m. Gli avvallamenti
rimanenti, derivanti dallo spostamento di dossi o delle cunette, saranno
livellati attraverso
una bonifica tradizionale
. Prima di procedere al
colmataggio e al ripristino finale dei fondi, verrà valutata con le Autorità la
possibilità di creare un drenaggio centrale per lo smaltimento delle acque. Al
termine dei lavori verrà eseguita una semina.
In base alla relazione
tecnica, scopo dell'intervento sarebbe quello di livellare l'area per poter
meccanizzare il taglio del raccolto, compreso il terreno in pendenza verso
monte, al fine di aumentare anche la superfice destinata al foraggio.
ESTRATTO PLANIMETRIA
ESTRATTO SEZIONE A-AA
FOTOGRAFIA DRONE DA EST
La domanda era
corredata da un documento datato 28 aprile 2023, allestito dalla __________, che
comprendeva l'indagine pedologica, la valutazione agronomica e il piano di ricoltivazione.
In base alla valutazione agronomica, il
beneficio agroeconomico annuo
stimato in termini di resa di sostanza secca sarebbe di +760 Kg, mentre il
beneficio
economico
stimato ammonterebbe a fr. +340.-. La migliore portanza del suolo
e la conseguente possibilità di utilizzo di veicoli agricoli (meccanizzazione)
porteranno ad un
beneficio anche nei tempi di gestione
.
f. Con avviso
cantonale del 23 giugno 2023 (n. 125217), l'Autorità dipartimentale ha preavvisato
positivamente l'intervento, subordinandolo a diverse condizioni.
In particolare, la SFo
ha stabilito quanto segue:
Preavvisiamo favorevolmente i piani della bonifica
fondiaria sui mappali n° __________/__________ RFD Blenio-Olivone e
preliminarmente condivisi con l'Ufficio forestale del 3° circondario.
Condizioni/oneri
·
Prima dell'inizio dei lavori deve
essere contattato il forestale di settore sig. __________ per definire sul
terreno il margine boschivo limitrofo;
·
si deve mantenere la distanza di 2
ml dal margine boschivo ai sensi degli artt. 6 cpv. 2 LCFo e 13b con Allegato 2
lett. k) RLCFo;
·
sono vietati il transito e il
deposito di qualsiasi genere di materiale all'interno dell'area boschiva
limitrofa;
·
al termine degli interventi deve
essere previsto un collaudo dell'opera.
Da parte sua, la SAgr ha
rilevato che:
Il progetto di bonifica terreni agricoli ai mappali __________
e __________ RFD Blenio-Olivone concerne la zona agricola.
I signori __________ e__________ gestiscono un'azienda
agricola (ai sensi della LDFR) indirizzata all'allevamento di vacche da latte garantita
a lungo termine.
Verificata la documentazione inoltrata si prende atto
del beneficio economico (maggior resa e minor tempo di lavoro) derivante dalla
bonifica.
Pertanto il progetto si giustifica da un punto di
vista agricolo (art. 16a LPT) nell'ambito di un miglioramento della gestione e
della coltivazione del suolo alle seguenti condizioni:
·
l'intervento deve essere
pianificato in modo da poter eseguire la semina subito dopo il colmataggio,
onde evitare erosioni e dilavamenti;
·
l'apporto di terra vegetale deve
limitarsi a massimi 750 mc, come da documentazione;
·
la parte di terreno bonificato
deve inserirsi in modo armonioso rispetto al comparto agricolo;
·
verificare l'assenza di neofite
invasive, prevedere un rinverdimento tempestivo e una gestione attiva della
vegetazione sull'area interessata, con estirpazione meccanica di eventuali
neofite;
·
la superficie bonificata deve
essere rinverdita con una miscela idonea al luogo e al periodo di semina;
·
al termine della bonifica
prevedere una gestione estensiva del suolo (durata da valutare a fine lavori)
Da ultimo, l'UNP ha
preavvisato favorevolmente il progetto, subordinando il permesso a condizioni
che qui non interessano.
g. Per quanto noto,
nel corso della procedura edilizia, l'istante ha proceduto al taglio delle
piante con l'accordo dell'Autorità forestale.
h. Recepito l'avviso cantonale positivo, con decisione
del
17/
21 luglio 2023 il Municipio ha rilasciato
all'istante il permesso richiesto, dichiarando al contempo irricevibile, siccome
tardiva, l'opposizione delle associazioni.
B.
Con giudizio
del 21 febbraio 2024, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da
RI 1 e RI 2 avverso la decisione municipale.
Anzitutto, il Governo
ha ritenuto che RI 1
(per sé e in rappresentanza di RI 2) fosse
legittimata a ricorrere giusta
l'art. 12 cpv. 1 della legge federale
sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451).
Ha quindi concluso che il termine di pubblicazione della domanda fosse di 30
giorni
ex
art. 10a della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;
RL 705.100) e che l'opposizione era dunque tempestiva. Di seguito, ha disatteso
la censura concernente la violazione del diritto di essere sentite delle
opponenti, reputando che tale difetto fosse stato sanato mediante ricorso
davanti al Consiglio di Stato, dotato di pieno potere cognitivo. Proseguendo,
l'Esecutivo cantonale ha respinto l'obiezione inerente la delimitazione dal
bosco e il coordinamento della procedura di accertamento forestale con la
procedura di rilascio della licenza edilizia
. Al riguardo, ha
rilevato che il progetto di bonifica sarebbe stato sottoposto preliminarmente
alla SFo. In particolare, l'Ufficio forestale di circondario avrebbe misurato
sul terreno la linea del margine boschivo secondo la Direttiva cantonale per
l'accertamento del bosco e del suo margine del dicembre 2006. Il limite del
bosco riportato nella domanda di costruzione sarebbe quindi già stato
delimitato dall'Autorità forestale. Ininfluente sarebbe il fatto che il risultato
dell'accertamento non sia stato pubblicato, posto che nulla muterebbe riguardo
al suo esito e, meglio, che la superficie in esame non sia da considerarsi
boschiva ai sensi della
legge
federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFO; RS 921.0).
L'Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che l'intervento potesse
beneficiare di un permesso ordinario giusta gli art. 16
a
e 22 della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700), essendo conforme alla zona agricola
. In particolare
,
avallando le conclusioni della SAgr, ha ritenuto che l'azienda agricola gestita
da E__________ e L__________ fosse un'azienda agricola ai sensi della legge
federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11) garantita
a lungo termine. Ha inoltre osservato che il beneficio economico (maggior resa
e minor tempo di lavoro) derivante dalla bonifica emergerebbe dalla
documentazione inoltrata. Il progetto si giustificherebbe dunque dal punto di
vista agricolo (art. 16
a
LPT). Da ultimo, il Governo ha respinto la
richiesta inerente il ripristino dei fondi e l'implementazione dei compensi
ecologici.
C.
Contro
il predetto giudizio governativo,
RI 1
e RI 2 si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo in via principale che sia annullato unitamente alla licenza edilizia
richiesta e che vengano ripristinati i fondi oppure, in subordine, implementati
dei compensi ecologici. In via subordinata, postulano l'annullamento della
decisione impugnata e il rinvio degli atti al Municipio per una nuova decisione.
Anzitutto, le
insorgenti sostengono di essere legittimate a interporre ricorso giusta l'art.
12 cpv. 1 LPN, motivo per cui il termine di pubblicazione era di 30 giorno
(art. 10a LE) e la loro opposizione sarebbe stata tempestiva. Di seguito,
lamentano una violazione del loro diritto di essere sentite, posto che non
avrebbero ricevuto copia del complemento atti del 6 giugno 2023. A loro dire,
tale violazione non sarebbe stata sanata dalla procedura di ricorso davanti al
Consiglio di Stato. Proseguendo, ritengono che nel caso di specie sarebbe stato
imprescindibile esperire una procedura di accertamento puntuale del limite
forestale (art. 10 LFo e art. 4 della legge cantonale sulle foreste del 21
aprile 1998; LCFo; RL 921.100). In particolare, il risultato dell'accertamento
avrebbe dovuto essere pubblicato (art. 4 cpv. 3 del regolamento della legge
cantonale sulle foreste del 22 ottobre 2002; RLCFo; RL 921.110). Inoltre, l'accertamento
forestale avrebbe dovuto essere coordinato con la procedura di rilascio della
licenza edilizia (art. 1 segg. della legge sul coordinamento delle procedure
del 10 ottobre 2005; LCoord; RL 701.300). Oltre a ciò, argomentano che l'avviso
cantonale conterrebbe delle condizioni (definizione sul terreno, prima
dell'inizio dei lavori, del margine boschivo limitrofo) che non potrebbero
essere rispettate, posto che il taglio degli alberi sarebbe avvenuto già prima
del rilascio della licenza edilizia. Nel merito, lamentano che il limite del
bosco indicato nella domanda di costruzione sarebbe vecchio e non più valido.
Il margine boschivo divergerebbe infatti da quello indicato negli estratti delle
carte nazionali prodotti. Proseguendo, sostengono che l'intervento non sarebbe conforme
alla zona agricola. A loro dire, la bonifica genererebbe un beneficio economico
per l'azienda di soli fr. 340.- annui. L'intervento non sarebbe dunque
oggettivamente necessario ai sensi dell'art. 34 cpv. 4 lett. a dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
D.
a. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
A identica conclusione
pervengono il Municipio nonché l'CO 1 (
recte
: E__________), qui resistente,
con argomentazioni che saranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
L'UDC, dopo aver
richiamato le sue precedenti prese di posizione, riporta le osservazioni della
SAgr, delle quali si riferirà
, ove
necessario, in seguito.
b. In sede di replica e
duplica le insorgenti, il resistente e il Municipio si riconfermano nelle
rispettive allegazione e domande, approfondendo le rispettive tesi. L'UDC si
limita a richiamare la propria risposta, senza formulare ulteriori osservazioni.
Il Consiglio di Stato è invece rimasto silente.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 LE.
Certa è l'abilitazione a insorgere di RI 1 e RI 2, entrambe rientranti nel
novero delle organizzazioni legittimate a opporsi a tenore dell'art. 8 cpv. 1
LE e, pertanto, anche a ricorrere ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LE (cfr. al
riguardo: STA 52.2017.192 del 19 luglio 2017 consid. 2). Il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine. Se fossero legittimate
ad insorgere davanti al Governo è questione di merito, che verrà esaminata in
appresso (cfr. consid. 2). Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv.
1 LPAmm).
La situazione, presente e passata, dei luoghi e dell'oggetto
delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali
(fotografie, piani ecc.),
dalle immagini visibili su Google Maps
e Google Street View (cfr. a quest'ultimo riguardo, STF
1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre
2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1) e dalle immagini
pubblicate sul geoportale dell'Ufficio federale della topografia swisstopo (map.geo.admin.ch,
“SWISSIMAGE Viaggio nel tempo”)
. Neppure le parti sollecitano
l'assunzione di particolari prove. A eventuali carenze istruttorie potrà semmai
essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza inferiore per ulteriori
accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
1.3.
1.3.1. La domanda di
costruzione è stata presentata, quale istante in licenza, dall'CO 1. Il
permesso è stato rilasciato dal Municipio a quest'ultima. Davanti al Governo la
risposta e la duplica al ricorso sono state presentate da E__________ (per
conto) dell'CO 1. Il giudizio governativo menziona tuttavia come parte l'Azienda
agricola __________ E__________ e L__________, alla quale la decisione è stata
di conseguenza intimata. In questa sede risposta e duplica sono state
presentate a nome dall'CO 1, rappresentata dall'avv. __________, che sembra
tuttavia indicare E__________ e L__________ quali "resistenti". A
prescindere dalle diverse denominazioni utilizzate, sembra dunque che si sia in
presenza di una ditta individuale (non iscritta a registro di commercio), che è
stata considerata dal Municipio come soggetto attivo della procedura di
rilascio del permesso di costruzione e dal Governo come soggetto passivo della
procedura ricorsuale.
1.3.2. La nozione di parte
è definita all'art. 3 cpv. 1 LPAmm. In base a quest'ultimo, sono parti le
persone i cui diritti od obblighi possono essere toccati dalla decisione o le
altre persone, le organizzazioni e le autorità a cui spetta un rimedio di
diritto contro la decisione. La norma si basa quindi sulla possibilità di
presentare ricorso contro una determinata decisione e di essere parte in causa davanti
all'autorità giudiziaria. L'autorità deve esaminare d'ufficio se i requisiti
per avere qualità di parte sono soddisfatti (cfr.
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 15).
1.3.3. Requisiti per avere
qualità di parte sono innanzitutto la capacità di essere parte (
Parteifähigkeit
)
e la capacità processuale (
Prozessfähigkeit
). In linea di principio,
questi requisiti sono determinati anche nella procedura amministrativa secondo
il diritto civile. Ha capacità di essere parte (cioè di agire come parte nel
procedimento) chi ha personalità giuridica, ovvero può avere diritti e doveri.
In particolare, hanno personalità giuridica le persone fisiche e giuridiche di
diritto privato e pubblico. Eccezionalmente, se previsto dalla pertinente legge
materiale o di procedura, possono agire come parte
anche altri soggetti privi di personalità giuridica. Per
capacità
processuale s'intende la facoltà di condurre personalmente la controversia
legale o di delegare tale compito a un proprio rappresentante. È l'espressione
processuale dell'esercizio dei diritti civili ai sensi degli art. 11 e 12-16 del
codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210; cfr. STA 52.2015.45
del 27 ottobre 2017 consid. 1.2.1, 90.2016.42 del 22 marzo 2017 consid. 2.1 e
rimandi). Le persone giuridiche agiscono dal canto loro attraverso i loro
organi direttivi (cfr. art. 55 cpv. 1 CC).
1.3.4. Indipendentemente
dalla loro iscrizione nel registro di commercio (art. 931 cpv. 1 del codice
delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220) e dalla loro ragione sociale
(art. 945 cpv. 1 CO), le ditte individuali non sono considerate persone
indipendenti e distinguibili dal titolare (cfr. STF 9C_756/2023 del 31 luglio
2024 consid. 1.2.2;
Martina Altenpohl
,
in: Basler Kommentar, OR II, VI ed., Basilea 2024, n. 1 ad art. 945 CO;
Rino Siffert
, in: Berner Kommentar, Die
Geschäftsfirmen, Berna 2017, n. 7 ad art. 945 CO). Non c'è motivo di
discostarsi da questo neppure per quanto riguarda l'ambito edilizio. La parte
processuale e il soggetto attivo (istante, ricorrente) o passivo (opponente,
resistente) è quindi la persona fisica titolare della ditta individuale e non
l'impresa individuale come tale. Lo stesso varrebbe qualora si fosse
confrontati con una società semplice: anch'essa non ha in effetti personalità
giuridica (cfr.
Christof Truniger/Lukas
Handschin
, in: Basler Kommentar, op. cit., n. 6 ad art. 530 CO).
1.3.5. Nel caso in esame,
la ditta individuale è stata designata, e apparentemente considerata, come
parte in tutti i gradi di giudizio. Anche la procura a favore del
rappresentante legale è intestata alla ditta individuale, ma è comunque firmata
anche dal suo titolare e dalla di lui moglie. In queste particolari
circostanze, il principio di buona fede (art. 9 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) impone di
considerare il titolare dell'impresa come soggetto attivo (in qualità di
istante e beneficiario della licenza edilizia) rispettivamente passivo (quale resistente
nell'ambito della procedura ricorsuale promossa dalle qui ricorrenti) e,
pertanto, anche come destinatario del giudizio governativo impugnato. In quanto
persona fisica, è legittimato a essere parte e, quindi, a presentare
osservazioni (come resistente) nell'ambito della procedura di ricorso. A lui
vanno dunque ascritti gli atti di risposta e duplica presentati a nome
dell'azienda agricola e a suo carico
dovrà semmai
essere posta l'eventuale tassa di giustizia.
2.
Tempestività
dell'opposizione
Preliminarmente,
occorre rilevare che l'opposizione costituisce un presupposto del diritto di
ricorrere davanti al Consiglio di Stato (cfr. art. 21 cpv. 2 LE).
Nel caso
concreto, il Municipio ha ritenuto che l'opposizione delle ricorrenti fosse
tardiva.
Il Consiglio di Stato ha per
contro reputato che l'opposizione fosse tempestiva, posto che RI 1 (per sé e in
rappresentanza di RI 2) sarebbe legittimata a ricorrere giusta l'art. 12 cpv. 1
LPN e che il termine di pubblicazione della domanda avrebbe dovuto dunque
essere di 30 giorni ex art. 10a LE.
Il Municipio
ritiene in questa sede che l'assenza di una lista esaustiva delle procedure che
necessitano dell'applicazione dell'art. 10a LE e di giurisprudenza al riguardo
lascerebbero all'Autorità la capacità di apprezzamento sulla scelta del termine
di pubblicazione da applicare (cfr. risposta).
Ora, di
norma, il termine di pubblicazione è di 15 giorni (cfr. art. 6 cpv. 1 LE). In
base all'art. 10a LE, qualora sia dato diritto di ricorso giusta l'art.
12 cpv. 1 LPN, il termine è di 30 giorni. La
norma non lascia alcun margine di apprezzamento. In concreto, l'Esecutivo
comunale ha rilasciato la licenza edilizia per la bonifica sulla base degli 16
a
e 22 LPT (cfr. avviso cantonale). Si trattava dunque dell'adempimento di un
compito della Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN (cfr. STF 1C_397/2015 del
9 agosto 2016 consid. 1.1, 1C_17/2015 del 16 dicembre 2015 consid. 1.1). Pro
Natura Svizzera è riportata nell'
Ordinanza che designa le organizzazioni
di protezione dell'ambiente nonché di protezione della natura e del paesaggio
legittimate a ricorrere del 27 giugno 1990 (ODO; RS 814.076). Si tratta di
un'associazione a livello svizzero che, secondo i suoi statuti si occupa della
protezione della natura, del paesaggio e dell'ambiente (cfr. art. 2 dello
statuto reperibile sul sito internet dell'associazione). Era dunque legittimate
a ricorrere ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 lett. b LPN (cfr. STF 1C_4/2018 del 31
gennaio 2019 consid. 1.3.2). Ne deriva che il termine di pubblicazione era di
30 giorni giusta l'art. 10a LE. L'opposizione di RI 1, presentata per sé e in rappresentanza
di RI 2, era dunque tempestiva
.
3.
Diritto di
essere sentite
3.1. Secondo costante giurisprudenza, l
a natura
e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa
procedurale cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le
garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 Cost
..
Tale norma assicura
alla parte
interessata il diritto
di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata
una decisione e le garantisce anche il diritto di partecipare
all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati
delle stesse e di determinarsi al riguardo (DTF 135 II 286 consid.
5.1, 133 I
270 consid. 3.1, 120 Ib 379, 118 Ia 17;
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
,
Allgemeines
Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 975 e 1001 segg.
).
Nel
nostro
Cantone, l'art. 34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto
di essere sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per
iscritto (cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2)
. L'autorità
vi può soprassedere in determinati casi, che non occorre qui illustrare (cfr.
STA 52.2019.531 del
21 luglio 2020
consid. 2.1, 52.2018.609 del 27 febbraio 2020 consid. 2.2).
3.2. Nel caso concreto, come visto in
narrativa, il 6 giugno 2023 l'istante ha presentato il complemento atti richiesto
e una variante riduttiva del progetto. Ne discende che il Municipio, che ha
omesso di notificare tale documentazione alle opponenti, negando loro la
possibilità di esprimersi, ha disatteso chiaramente il loro diritto di essere sentite.
La violazione può comunque essere considerata
sanata,
atteso che le ricorrenti hanno avuto la facoltà di accedere alla documentazione
e di pronunciarsi in merito davanti al Governo, dotato di pieno potere
cognitivo, e ancora in questa sede.
4.
Accertamento
forestale
4.1.
Procedura
4.1.1. Giusta l'art. 10
cpv. 1 LFo chi comprova un interesse degno di protezione può far accertare dal
Cantone il carattere forestale di un fondo. L'accertamento forestale può anche
avvenire d'ufficio in alcuni casi al momento dell'emanazione e dell'adattamento
dei piani di utilizzazione (cpv. 2) o nel caso di una domanda di dissodamento
(cpv. 3). Una decisione formale, che stabilisca se un insieme di alberi possa
essere qualificato o non quale foresta, può essere emanata unicamente
nell'ambito di un procedimento di accertamento forestale secondo l'art. 10 LFo.
Ciò non significa tuttavia che prima del rilascio di un permesso di
dissodamento o di costruzione debba essere esperito in ogni caso un
procedimento di accertamento forestale separato. Nel caso siano date le
competenze, il diritto federale ammette la possibilità di eseguire un
accertamento forestale nell'ambito di una procedura di dissodamento (cfr. STF
1A.250/1995 del 26 giugno1996 consid. 2c, in: ZBl 99/1998 pag. 37 segg.) o di
licenza edilizia (cfr. STF 1C_430/2016 del 6 luglio 2016 consid. 3.1 e rimandi).
L'art. 10 cpv. 3 LFo stabilisce infatti che se la domanda d'accertamento è in
relazione con una domanda di dissodamento, l'Autorità competente a rilasciare
un permesso di dissodamento decide anche in merito all'accertamento forestale.
Dall'obbligo di coordinamento sancito a livello federale (art. 25
a
e 33
cpv. 4 LPT) discende poi che una domanda di dissodamento va coordinata con una
domanda di costruzione allorquando il dissodamento è in relazione con un
progetto edilizio. Allo stesso modo, anche l'accertamento forestale in
relazione con un progetto edilizio deve essere adeguatamente coordinato (cfr.
sentenza del Verwaltungsgericht Berna VGE 21633 del 25 novembre 2003 consid.
2.6, in: BVR 2004, pag. 214 segg.).
4.1.2.
Giusta l'art. 4 cpv. 1 LCFo il Consiglio di Stato decide sulla domanda di
accertamento del carattere forestale di un fondo e ne definisce la procedura. In
base al cpv. 2 l'accertamento forestale può essere eseguito d'ufficio. L'art. 4
cpv. 1 RLCFo stabilisce che la domanda d'accertamento va presentata alla
Sezione e deve contenere: la motivazione della richiesta; la planimetria
ufficiale aggiornata del geometra revisore; l'estratto del registro fondiario;
eventuale procura del proprietario del fondo. La Sezione istruisce la pratica (cpv.
2). Previo annuncio sul Foglio ufficiale la Sezione deposita il risultato dell'accertamento
presso le cancellerie dei Comuni interessati per un periodo di 15 giorni. Il
Municipio comunica la pubblicazione degli atti ai confinanti. Chi è legittimato
a ricorrere contro la decisione di accertamento può fare opposizione alla
Sezione durante il periodo di consultazione (cpv. 3). La Sezione decide
sulla domanda
.
La decisione di accertamento è intimata all'istante,
agli opponenti e al Municipio (cpv. 4). La decisione di accertamento può essere
impugnata conformemente all'articolo 42 LCFo (cpv. 5). Nel caso in cui l'accertamento
venga richiesto contestualmente a una domanda di costruzione, la domanda di accertamento
va decisa, in virtù del principio di coordinamento delle procedure, nell'ambito
della procedura ordinaria di rilascio dell'autorizzazione a costruire (cfr.
art. 4 e segg. LE; art. 7 cpv. 3 Lcoord). In tal caso l'istanza cantonale
designata dal Consiglio di Stato trasmette al Municipio un avviso cantonale in
modo da permettere l'emanazione della decisione globale (art. 9 cpv. 2 lett. c
Lcoord). La decisione globale è poi impugnabile, indipendentemente dai motivi
invocati, per mezzo dei rimedi di diritto ammessi nella procedura direttrice
(art. 14 Lcoord).
4.1.3. Nel caso
concreto, la bonifica presuppone(va) l'eliminazione di un'ampia vegetazione
silvestre sui mapp. __________ e __________. In base ai piani della domanda la
superficie in questione non configura(va) bosco.
In sede di opposizione le
ricorrenti hanno lamentato che il
margine boschivo accertato
riportato
sui piani fosse vecchio e non più valido. Gli estratti della carta nazionale
attesterebbero che parte della superficie oggetto degli interventi sarebbe
boschiva. Sarebbe stato dunque necessario esperire un accertamento forestale
puntuale per delimitare correttamente la superficie dei fondi non coperta da
bosco e richiedere un permesso di dissodamento (cfr. opposizione agli atti).
Nell'avviso
cantonale, la SFo ha preavvisato positivamente il progetto, avallando in
particolare
i piani preliminarmente condivisi con l'Ufficio forestale del 3°
circondario
. Ha inoltre imposto quale condizione che
prima dell'inizio
dei lavori deve essere contattato il forestale di settore sig. __________ per
definire sul terreno il margine boschivo limitrofo
.
Davanti
al Governo (cfr. osservazioni e duplica della SFo) l'Autorità dipartimentale ha
precisato quanto segue:
(…) nel caso all'esame, analogamente ad altre
domande di costruzione inerenti le bonifiche fondiarie a scopo agricolo,
l'Ufficio forestale di circondario ha definito e misurato preliminarmente sul
terreno la linea del margine boschivo con l'ausilio dello strumento GPS e
secondo la Direttiva cantonale sull'Accertamento del bosco e del suo margine
del dicembre 2006. Nel caso specifico, il limite del bosco ripreso nei piani
della DC per l'ottenimento della licenza edilizia è quindi già stato delimitato
e stabilito dall'autorità forestale, direttamente sul posto e nel pieno
rispetto delle citate direttive. La doglianza dell'opponente secondo cui la
licenza andrebbe revocata a causa dell'assenza della pubblicazione formale del
risultato dell'accertamento è pertanto da respingere nel merito. La scrivente
Sezione forestale ribadisce infatti che tale procedura di pubblicazione non
farebbe altro che confermare quanto già rilevato sul terreno (…)
e
(…) Ci
teniamo tuttavia a ribadire che contrariamente a quanto sostenuto da RI 1, la
Sezione forestale non ha mai
“indicato all'istante la necessità di procedere
ad un accertamento”
. Come più volte specificato, la Sezione forestale, per
il tramite dell'Ufficio forestale del 3° circondario, ha definito e misurato
preliminarmente sul terreno la linea del margine boschivo, fornendo poi il dato
digitale al progettista incaricato di allestire la domanda di costruzione.
Successivamente, in sede di preavviso alla stessa DC, come condizione, la
Sezione forestale chiedeva all'istante di essere convocata prima dell'inizio
dei lavori ad un sopralluogo di verifica “per definire sul terreno il margine
boschivo limitrofo”,
ossia per assicurarsi che il margine precedentemente
definito fosse rispettato in sede di esecuzione dei lavori
. Sopralluogo
che, si precisa, si è tenuto correttamente (…)
Il
Governo ha avallato tali considerazioni.
Le
ricorrenti contestano invece l'agire della SFo dal profilo procedurale, cosi
come descritto in narrativa.
Ora, dagli atti risulta
che l'Ufficio forestale di circondario ha accertato preliminarmente sul terreno
il limite del bosco. Il risultato di tale accertamento è confluito nei piani
della domanda (cfr.
margine boschivo accertato
riportato sui piani), la
quale è stata pubblicata (anche sul Foglio ufficiale) e portata a conoscenza
dei vicini. Le ricorrenti hanno da parte loro potuto opporsi tempestivamente al
progetto, censurando il limite boschivo riportato sui piani e lamentando l'assenza
di un accertamento forestale puntuale e di una domanda, rispettivamente di un
permesso, di dissodamento (cfr. opposizione). In sede di avviso cantonale, la
SFo ha poi preavvisato positivamente il progetto. L'avviso è diventato parte
integrante della licenza edilizia, che è stata impugnata dalle opponenti. Ne
deriva che la procedura di accertamento forestale e di rilascio del permesso
edilizio sono state adeguatamente coordinate conformemente ai disposti della
Lcoord e che i diritti di difesa delle ricorrenti sono stati sufficientemente garantiti
(cfr. sentenza del Verwaltungsgericht Berna VGE 21633 citata consid. 2.6-2.7). Da
questo profilo non vi è dunque motivo di annullare la licenza. Criticabile è semmai
il fatto che si sia proceduto al taglio degli alberi nel corso della procedura,
prima cioè della crescita in giudicato della licenza edilizia richiesta, che
implicava (tra l'altro) l'eliminazione di un'area ricoperta da alberi, la cui
natura era/è controversa. Di principio, i lavori oggetto di una domanda di
costruzione non possono infatti essere eseguiti prima del passaggio in
giudicato del relativo permesso.
4.2. Diritto materiale
4.2.1. Si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti
forestali che possa svolgere funzioni forestali ai sensi dell'art. 1 cpv. 1
lett. c e 2 LFo. L'origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel
registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo (art. 2 cpv. 1 LFo;
DTF 124 II 85 consid. 2). Si considerano inoltre foreste i boschi pascolati, i
pascoli alberati e le selve, le superfici non alberate o improduttive di un
fondo forestale quali radure, strade forestali o simili, nonché i fondi gravati
dall'obbligo di rimboschimento (art. 2 cpv. 2 LFo). Non si considerano foreste
i gruppi isolati di alberi e di arbusti, le siepi, i viali, i giardini, i
parchi e gli spazi verdi, le colture di alberi su terreno aperto e destinate
allo sfruttamento a breve scadenza come pure alberi ed arbusti su impianti di
sbarramento o su terreni immediatamente antistanti (art. 2 cpv. 3 LFo). Una
ponderazione degli interessi privati con altri interessi pubblici contrapposti
non deve per contro essere eseguita nell'ambito di questa procedura (DTF 124 II
85 consid. 3e e 4d e riferimenti; STF 1C_242/2007 dell'11 giugno 2008 consid.
2.1 e 1C_319/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.2). Il messaggio del Consiglio
federale, la giurisprudenza del Tribunale federale e la dottrina hanno inoltre precisato
cosa si deve intendere per “funzioni forestali” secondo l'art. 1 cpv. 1 lett. c
LFo. In particolare, la foresta adempie una funzione protettiva se protegge da
catastrofi naturali, come ad esempio valanghe, scoscendimenti, erosioni, cadute
di pietre, vite umane o valori reali. Questa adempie per contro una funzione
sociale se per posizione, genere di alberi e forma offre all'uomo uno spazio
rigenerante o, con la sua configurazione, dà una nota caratteristica al
paesaggio o, ancora, se preserva da agenti ambientali nocivi (rumore,
immissioni), procura riserve idriche quantitativamente e qualitativamente
pregevoli e costituisce per la flora e per la selvaggina uno spazio vitale
insostituibile. La foresta svolge inoltre una funzione economica in quanto
produce legno che può essere sfruttato dall'uomo (cfr. Messaggio del Consiglio
Federale sulla LFo del 29 giugno 1988,
in FF 1988 III 137 segg.,151 seg.;
Stefan
Jaissle
, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zurigo 1994,
pag. 4 segg., 68 segg.; DTF 124 II 85 consid. 3 d/bb, 114 Ib 224 consid. 9 a/ac;
RtiD II-2005 n. 28 consid. 4.2).
4.2.2. I cantoni
possono stabilire, entro i limiti fissati dal Consiglio federale, larghezza,
superficie ed età che deve avere
un'estensione
boschiva spontanea come anche larghezza e superficie
che devono avere
altre aree boschive per essere considerate foreste. I criteri cantonali non
sono tuttavia determinanti se un'area svolge funzioni sociali o protettive
particolarmente importanti (art.
2 cpv. 4
LFo). L'art. 1 cpv. 1 dell'ordinanza sulle foreste del 30 novembre 1992 (OFo;
RS 921.01) fissa tali limiti come segue:
200-800 mq per la superficie
(incluso un margine idoneo), 10-12 m per la larghezza (pure incluso un margine
idoneo), 10-20 anni per l'età del popolamento in caso di estensione boschiva
spontanea. Giusta l'art. 1 cpv. 2 OFo, il
popolamento che adempie
funzioni sociali o protettive particolarmente
importanti si considera foresta indipendentemente dalla sua superficie, dalla
sua larghezza o dalla sua età.
4.2.3. In attuazione e completamento delle menzionate disposizioni
federali, l'art. 3 cpv. 1 della LCFo stabilisce che una superficie coperta da
alberi che possa svolgere funzioni forestali è da considerare bosco quando
presenta un'estensione di almeno 800 mq, una larghezza di almeno 12
m e un'età di almeno 20 anni. Come il Tribunale federale ha avuto modo di
ripetutamente spiegare, tali quantitativi minimi costituiscono dei criteri di
giudizio ausiliari, finalizzati alla concretizzazione del (preminente) concetto
qualitativo di foresta, che sta alla base della LFo. Se, quindi, è di principio
lecito dedurre l'esistenza di un bosco quando questi quantitativi sono
soddisfatti, non è altrettanto lecito dedurre senz'altro il contrario in loro
difetto (DTF 125 II 440 consid. 2c, con rinvii alla giurisprudenza precedente;
inoltre il messaggio del Consiglio federale, in FF cit., 153). In sintonia con
questa giurisprudenza l'art. 3 LCFo soggiunge pertanto che qualora la
superficie coperta da alberi con funzioni forestali sia situata lungo i corsi
d'acqua, sulle rive dei laghi o nel caso di fitocenosi rari, i requisiti minimi
suddetti non sono applicabili (cpv. 2) e che all'interno di un perimetro
edificabile, di protezione o di pericolo è considerata bosco una superficie di
almeno 500 mq (art. 3).
4.2.4. Se è vero che per definire una foresta sono decisive le
condizioni esistenti al momento del giudizio di prima istanza (DTF 124 II 85
consid. 4d, 120 Ib 339 consid. 4a), è altrettanto vero che in determinate
circostanze occorre tener conto anche della situazione passata (DTF 108 Ib 509
consid. 5; 107 Ib 50 consid. 4a). In casi particolari può quindi essere
considerato bosco anche un fondo privo di alberi qualora la vegetazione
silvestre è stata allontanata abusivamente: la natura boschiva del fondo rimane
tale anche se sono stati effettuati tagli o sradicamenti illeciti (DTF 120 Ib
339 consid. 4; 111 Ib 302 consid. 2; RDAT 1989 n. 100 consid. 2b). La legge
sulle foreste, oltre a vietare i dissodamenti, proibisce pure il taglio raso d'alberi.
Per entrambi gli interventi è infatti necessaria una formale autorizzazione
(cfr. art. 5 e 22 LFo). A differenza della superficie dissodata, quella
tagliata rasa permane foresta e il suo ripopolamento è sempre possibile (FF
1988 III pag. 167). Le superfici abusivamente dissodate non possono dunque in
alcun modo ridurre l'esistente zona boschiva
(
Jaissle
, op. cit., pag. 82; DTF 108 Ib
509 consid. 3).
4.2.5.
In concreto, la SFo ha escluso la natura boschiva della superficie in parola,
rilevando (cfr. osservazioni e duplica davanti al Governo) quanto segue:
(…) Di conseguenza la superficie censurata dal gravame
non è da considerarsi boschiva ai sensi della LFo, quanto piuttosto una
superficie inselvatichita, priva dei requisiti minimi quantitativi e
qualitativi per l'assoggettamento alla LFo. La consultazione delle immagini
aeree potrebbe falsare la reale situazione riscontrabile in loco, ossia la
presenza di aggregati di betulla tipici della colonizzazione pioniera che non
raggiungono tuttavia l'età minima di 20 anni necessaria per l'assoggettamento a
bosco giusta l'art. 3 cpv. 1 LCFo. Non si configura pertanto, contrariamente a
quanto sostenuto dall'opponente, una richiesta con relativa concessione di
deroga al divieto di dissodamento giusta l'art. 5 LFo (…)
e
(…) In
relazione infine ai dubbi sollevati da RI 1 di come la scrivente abbia stimato
l'età degli aggregati di betulla inferiore a 20 anni, replichiamo che
“i
singoli alberi visibili già nel 2000”
citati dalla ricorrente non possono
rappresentare un criterio sufficiente per definire il raggiungimento di questa
soglia d'età. Infatti, come descritto nella Direttiva cantonale
sull'Accertamento del bosco e del suo margine del dicembre 2006,
la
valutazione di tale criterio deve fondarsi sull'età media calcolata per tutta
la sua superficie nella sua globalità e tenendo conto delle percentuali di
fasce d'età, e non prendendo come riferimento singoli individui
. Nel caso
che ci occupa, al momento dell'apprezzamento (primavera 2023), l'età media del
popolamento censurato non raggiungeva l'età ventennale, motivo per il quale lo
stesso non era stato considerato boschivo ai sensi della LFo. Allo stesso modo,
il fatto che le parcelle siano censite come bosco nelle recenti carte nazionali
non può giovare alla ricorrente, dal momento che, per analogia e come sancito
nell'art. 2 cpv. 1 LFo, l'origine, il genere di sfruttamento e la designazione
nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo per la
definizione di foresta (…)
Il
Governo ha avallato tali conclusioni.
Le ricorrenti
ribadiscono invece che il limite del bosco accertato indicato nella domanda di
costruzione sarebbe vecchio e non più valido, ritenuto che divergerebbe da
quello indicato negli estratti delle carte nazionali prodotti.
Il resistente condivide
le conclusioni delle Autorità inferiori.
In concreto, la SFo ha
escluso che l'aggregato arboreo fosse assimilabile a bosco, in quanto le piante
in discussione non avrebbero raggiunto l'età minima di 20 anni. Sebbene non vi
sia motivo di dubitare della correttezza delle conclusioni dell'Autorità
forestale, scaturite da un accertamento puntuale sul terreno, che viene contestato
genericamente dalle ricorrenti unicamente sulla base degli estratti della carta
nazionale, la valutazione appare incompleta. Come testé indicato (consid. 4.2.3),
per stabilire se la superficie in parola sia qualificabile come bosco è infatti
necessaria una valutazione complessiva di tutti gli elementi quantitativi e
qualitativi. L'età delle piante configura soltanto un criterio di giudizio
ausiliario, che non permette, da solo, di determinarsi sulla natura boschiva o
meno della superficie in questione (cfr. STF 1C_1/2021 del 30 luglio 2021
consid. 3.4.2). In concreto, non è tuttavia dato sapere se la vegetazione
silvestre adempiva gli ulteriori criteri quantitativi. Tantomeno, l'Autorità ha
chiarito se la superficie alberata potesse/possa svolgere una particolare funzione
di carattere sociale, protettivo ecc., tenuto in particolare conto che
l'aggregato arboreo era/è ubicato su un terreno in pendio, in prossimità di
un'ampia area boschiva che si estende a monte dei fondi oggetto della bonifica.
Considerato come da questo
profilo non spetta a questa Corte rimediare alle carenze poste in essere dalle
istanze inferiori, si giustifica di annullare la licenza edilizia, nonché il
giudizio governativo che la conferma, rinviando gli atti al Municipio affinché,
completata con la collaborazione del resistente la domanda con le informazioni
mancanti e raccolto un nuovo avviso del Dipartimento del territorio (in
particolare della SFo), si pronunci di nuovo sull'intervento. Va da sé che per
la qualifica di bosco è determinante la situazione antecedente il taglio delle
piante eseguito dall'istante (cfr. STA 52.2016.34 del 9 dicembre 2016 consid.
3.2, 52.2015.205 del 3 agosto 2015 consid. 4.1).
5.
Bonifica
5.1. Di principio,
l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per edifici e
impianti conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione
(principio della conformità di zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Per l'art. 16
a
cpv. 1 LPT, gli stessi sono conformi alla zona agricola
se, riservata una descrizione più restrittiva della conformità alla zona ai
sensi dell'art. 16 cpv. 3 LPT, sono necessari alla coltivazione agricola o
all'orticoltura. La norma è precisata dall'art. 34 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1), il quale al
cpv. 4 prevede segnatamente che l'autorizzazione va rilasciata soltanto se
l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione (lett.
a), all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi preponderanti
nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a
lungo termine (lett. c). L'art. 34 cpv. 5 OPT stabilisce inoltre che gli
edifici e gli impianti per l'agricoltura a titolo ricreativo non sono
considerati conformi alla zona agricola. La valutazione se una determinata
attività sia esercitata per hobby, oppure come impresa agricola gestita a
titolo principale o accessorio, dipende dalle circostanze del caso concreto.
Costituiscono indizi di un'attività esercitata a titolo ricreativo non
conforme alla zona agricola la circostanza che non
sia finalizzata a perseguire un profitto (
fehlende Gewinn- und Ertragsorientierung
),
il mancato raggiungimento di determinate dimensioni minime o l'onere lavorativo
marginale che richiede (cfr. STF 1C_516/2016 del 5 dicembre 2017 consid. 5.2 con
rinvio alla STF 1C_8/2010 del 29 settembre 2010 consid. 2.2;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 11 ad art. 16
a
LPT). Un'impresa ai
sensi dell'art. 16
a
LPT si distingue in particolare dall'agricoltura
esercitata a titolo ricreativo per l'impiego coordinato e duraturo di capitale
e lavoro in misura economicamente rilevante, volto al conseguimento di un
reddito (cfr. STF 1C_516/2016 citata consid. 5.2; STA 52.2006.117 del 25
settembre 2012 consid. 2.2). L'onere lavorativo, rispettivamente il tempo
dedicato all'attività non sono, da soli, determinanti. Neppure è decisiva la
sola questione se il titolare dell'impresa percepisca pagamenti diretti o se
adempia le condizioni per riceverne (cfr. STF 1C_8/2010 citata consid. 2.3.1,
1A.64/2006 del 7 novembre 2006 consid. 3.3; STA 52.2006.117 citata consid.
2.2). Determinante è piuttosto che si tratti di un'impresa che possa
verosimilmente esistere a lungo termine (art. 34 cpv. 4 lett. c OPT).
Requisito, quest'ultimo, che mira ad assicurare che nella zona agricola, la
quale dovrebbe rimanere in massima parte libera da edifici, non vengano
autorizzati inutilmente manufatti, i quali, in seguito all'abbandono
dell'attività, restino inutilizzati già dopo breve tempo (cfr. STF 1A.64/2006
citata consid. 5.1 e 5.5; STA 52.2006.117 citata consid. 2.2). Con la nozione
di “esistenza assicurata a lungo termine” si devono intendere, di principio, i prossimi
15-25 anni (cfr. ZBl 2003, pag. 157 segg., consid. 2 c/aa pag. 160; STA
52.2005.169 del 5 settembre 2005 consid. 3.2).
La valutazione, fondata di principio sulla
struttura aziendale esistente, presuppone segnatamente un esame
approfondito della redditività
(cfr. DTF 133 II 370 consid. 5; STF
1C_4/2015 citata consid. 3.3.1, 1C_517/2014 del 9 marzo 2014 consid. 4,
1C_8/2010 citata consid. 2.3.3). Dalle condizioni finanziarie (redditi) deve
risultare che una cospicua parte del fabbisogno della famiglia del titolare
dell'impresa è coperta dall'attività agricola; di regola un contributo di un
terzo è sufficiente per impianti che non hanno un'incidenza territoriale
rilevante (cfr. STF 1C_554/2011 del 2 aprile 2012 consid. 2.4, 1C_8/2010 citata
consid. 2.3.3; STA 52.2006.117 citata consid. 2.2).
5.2. Per
giurisprudenza, il requisito della necessità (art. 34 cpv. 4 lett. a OPT) va
valutato secondo criteri oggettivi. Dipende segnatamente dalla superficie
coltivata, dal tipo di coltura e di produzione come pure dalla struttura,
grandezza e necessità dell'azienda (cfr. STF 1C_808/2013 del 22 maggio 2014
consid. 4.1, 1C_226/2008 del 21 gennaio 2009 consid. 4.2 e rimandi). Di
principio, una modifica del terreno naturale (mediante scavo o colmata) è conforme
alla zona agricola solo se è indispensabile per migliorare le condizioni della
coltivazione e se l'asportazione o l'apporto di materiale sono limitati allo
stretto necessario. L'intervento deve quindi avere uno scopo agricolo, non
servire da pretesto per attività estranee all'agricoltura, quali interventi di
estrazione o progetti di discarica (cfr. STF del 31 ottobre 1988, citata in
RDAT I-1995 n. 61 consid. 2.6; sentenza del Tribunale amministrativo di Zurigo
[VB.2017.00724] del 25 aprile 2019 consid. 3.3 e 3.4; AR GVP 28/2016 n. 1550
consid. 4a). In specie, deve tendere a migliorare la qualità del terreno,
aumentandone la fertilità (cfr. STF 1A.71/1994 parz. pubbl. in ZBl 1996 pag. 89
consid.
4a;
Niklaus
Spoerri
, Remise en état de modifications de terrains illégales, in:
INFORUM, VLP-ASPAN, n. 5/08, pag. 6).
I motivi posti a fondamento della
modifica del suolo devono prevalere sull'interesse pubblico al mantenimento del
suo andamento naturale. Di regola, il mero obiettivo di ottimizzare la
coltivazione di un fondo mediante macchinari è insufficiente (cfr. STF
1C_226/2008 citata consid. 4.4; STA 52.2012.203 del 26 settembre 2013 consid.
2.2, 52.2009.29 dell'11 febbraio 2010 consid. 2.2 e rimandi; sentenza del
Tribunale amministrativo di San Gallo [B 2012/102] del 21 agosto 2013 consid.
4.2; sentenza del Tribunale amministrativo di Soletta [SOG 2009 n.15] del 20
marzo 2009 consid. 5). In quest'ordine di idee, la prassi dei Cantoni ammette
quelle modifiche che, senza comportare essenziali trasformazioni o pregiudizi
al paesaggio, consentono di migliorare qualitativamente il suolo o di ottenere
importanti benefici per il suo sfruttamento agricolo (quale ad esempio un
riporto di terra che permette di realizzare un accesso diretto al posto di un
tragitto più lungo). Inammissibili sono per contro quegli interventi che, per
la loro portata, non si trovano più in un rapporto ragionevole rispetto al
beneficio per l'attività agricola oppure che, deteriorando elementi
caratterizzanti il paesaggio, collidono con aspetti prioritari della tutela
della natura e del paesaggio. Minori esigenze vengono invece poste a
miglioramenti di precedenti modifiche artificiali del terreno (cfr. STF
1C_808/2013 citata consid. 4.2; STA 52.2017.372 del 29 aprile 2019 consid. 2.2;
AGVE 2013, pag. 457 seg. consid. 1.2).
5.3. La ponderazione
degli interessi richiesta dall'art. 34 cpv. 4 lett. b OPT va eseguita tenendo
conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio enunciati
dagli art. 1 e 3 LPT e di tutti gli interessi pubblici e privati toccati dal
progetto (art. 3 cpv. 1 lett. a OPT). Si tratta innanzitutto degli interessi
perseguiti dalla stessa LPT (mantenimento di superfici idonee all'agricoltura,
integrazione delle costruzioni nel paesaggio, protezione delle rive, dei siti
naturali e delle foreste), ma anche degli altri interessi tutelati da leggi
speciali (legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 [LPAmb;
RS 814.01], legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°
luglio
1966
[
LPN; RS 451
]
, legge
federale sulle foreste del 4 ottobre 1991
[
LFo; RS 921.0
]
,
ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986
[
OIF; RS
814.41
]
, ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985
[
OlAt; RS
814.318.142.1]; cfr. DTF 134 ll 97 consid. 3.1, 129 II 63 consid. 3.1; STF
1C_4/2015 del 13 giugno 2018 consid. 3.3.2, 1C_616/2015 dell'8 dicembre 2016
consid. 3.1).
5.4. Il controverso intervento
contempla la bonifica dei terreni agricoli mediante taglio delle piante e colmata
dell'avvallamento esistente che ne renderebbe difficoltosa ed onerosa la
lavorazione. Il colmataggio previsto raggiungerebbe fino a 0.50 m di altezza, sarebbe
composto da terra non inquinata (750 m
3
) e concernerebbe una
superficie di 1'938 m
2
. I fondi oggetto di bonifica verrebbero attualmente
trattati e sfalciati regolarmente allo scopo di ottenere foraggio per l'allevamento
di diversi capi di bestiame. Scopo dell'intervento sarebbe quello di livellare
l'area per poter meccanizzare il taglio del raccolto, compreso il terreno in
pendenza verso monte, al fine di aumentare anche la superfice destinata al
foraggio (cfr. relazione tecnica).
Il beneficio annuo stimato
in termini di resa in sostanza secca sarebbe di +760 Kg, mentre quello economico
di fr. +340.-. La migliore portanza del suolo e la conseguente possibilità di
utilizzo di veicoli agricoli (meccanizzazione) porteranno inoltre ad un vantaggio
anche sotto il profilo dei tempi di gestione (cfr. valutazione agroeconomica).
I Servizi generali del
Dipartimento del territorio, facendo proprio l'avviso della SAgr, hanno
ritenuto che l'intervento fosse conforme alla zona. In questa sede la SAgr
riconferma il proprio avviso favorevole rilevando (cfr. risposta dell'UDC) quanto
segue:
I fondi sono gestiti dai signori __________ E__________
e L__________, di Olivone, proprietari di un'azienda agricola ai sensi della
LDFR indirizzata all'allevamento di vacche da latte. I dati aziendali sono i
seguenti: superficie agricola utile (SAU) di ca. 40 ettari, 19 vacche da latte,
manze, manzette e vitelli corrispondenti a tot. ca. 32 UBG per l'equivalente di
2.481 USM (unità standard di manodopera) e l'azienda è garantita a lungo
termine (età del gestore 30 anni, disponibilità di fondi in proprietà e in
affitto e verifica economica aziendale).
Morfologicamente i fondi oggetto dell'intervento
presentano una parte pianeggiante e una parte in pendenza. La bonifica
richiesta permette il recupero si superficie agricola utile (SAU) nella parte a
monte, mentre l'apporto di materiale nella parte pianeggiante, limitatamente a
750 mc e conformemente alle disposizioni della Sezione della protezione
dell'aria, dell'acqua e del suolo permette di migliorare qualitativamente il
suolo, aumentando la resa foraggiera della tenuta di vacche da latte.
Riteniamo che oggettivamente la bonifica porterà un
beneficio concreto ai gestori agricoli in termini di redditività del fondo (maggiore
superficie sfalciabile e maggiore resa) e razionalità del lavoro (superficie
uniforme e priva di ostacoli).
La maggiore resa di foraggio indicata nella
documentazione (+760 kg SS/a) può a prima vista sembrare irrisoria. A torto,
perché equivale al foraggio necessario a una vacca da latte per ca. 1 mese e
mezzo. Inoltre, il beneficio economico calcolato non tiene conto del tempo di
lavoro risparmiato, di poter evitare danni ai macchinari per lo sfalcio e della
possibilità di annunciare la superficie in pendenza a pagamenti diretti.
Dal canto suo, il
Governo ha avallato le considerazioni dell'Autorità dipartimentale.
In merito alla realtà aziendale, le
informazioni principali sono state fornite dalla SAgr in sede di risposta (
superficie
agricola [SAU]
di ca. 40
ettari,
19 vacche da latte, manze, manzette e vitelli corrispondenti a
tot. ca. 32 UBG [unità di bestiame grosso] per l'equivalente di 2.481 USM [unità
standard di manodopera
]).
Questi dati avrebbero invero dovuto figurare
nell'incarto della domanda di costruzione, unitamente ai relativi riscontri
documentali. Se ne può comunque dedurre che l'azienda agricola in discussione
sia gestita a titolo professionale (cfr. RtiD II-2020 n. 47 consid. 3.2.3 e
4.2.1.1). Richiamati l'
età del gestore (30 anni), disponibilità di fondi
in proprietà e in affitto e una verifica economica aziendale, la SAgr ha
altresì ritenuto che l'esistenza dell'azienda è garantita a lungo termine.
Sennonché, nulla di preciso è dato di sapere sul contenuto della citata
verifica. Agli atti non figurano né un piano aziendale, da cui risulti che
l'impresa in questione sia economicamente in grado a lungo termine di generare
un reddito sufficiente a coprire i costi correnti e quelli derivanti dagli
investimenti necessari, né altri documenti (bilanci, conti economici) che
permettano di valutare la situazione aziendale.
Le ricorrenti non contestano comunque l'ossequio del
requisito previsto dall'art. 34 cpv. 4 lett. c OPT. La questione non va dunque
approfondita oltre in questa sede.
In difetto di sufficienti informazioni, non è d'altro canto possibile
pronunciarsi con cognizione di causa neppure sulla contestata necessità dei
controversi interventi (cfr. art. 34 cpv. 4 lett. a OPT). Ora, per stabilire se
la bonifica sia oggettivamente necessaria occorre determinare compiutamente se
l'intervento è richiesto per una gestione razionale dell'impresa. Ciò implica
di sapere, in particolare, quante volte all'anno avviene lo sfalcio, quale è
l'aumento atteso della resa (di foraggio) e se tale aumento sia indispensabile
per l'impresa (cfr. s
entenza del Tribunale amministrativo di San Gallo [B
2007/139] del 3 aprile 2008 consid. 4, confermata dalla STF 1C_226/2008 citata
consid. 4.4
). Per valutare il
beneficio economico occorre inoltre conoscere l'ammontare dei pagamenti diretti
che l'istante riceverebbe a seguito dall'estensione della superficie agricola ottenuta
mediante bonifica e sapere in che misura l'intervento incide sui risultati
dell'azienda (cfr. s
entenza del Tribunale amministrativo di San Gallo [B
2007/139] citata consid. 4; cfr.
anche
sentenza del Tribunale amministrativo di San Gallo [B 2012/102] citata consid.
4.2). La documentazione all'incarto è silente sulla maggior parte di questi
elementi (cfr. valutazione agroeconomica). Anche da questo profilo si
giustifica dunque di
rinviare gli atti al Municipio affinché, completata
con la collaborazione del resistente la domanda con le informazioni mancanti e
raccolto un nuovo avviso della SAgr, si pronunci di nuovo sull'intervento.
6.
6.1.
Sulla scorta delle considerazioni che
precedono, il
ricorso va parzialmente
accolto, annullando la decisione municipale del 17/21 luglio 2023 e il giudizio
governativo che la conferma. Gli atti sono rinviati al Municipio affinché proceda
come indicato ai consid.
4.2.5 e 5.4
.
6.2. Il rinvio degli
atti all'autorità inferiore per procedere a complementi istruttori, con esito
aperto, comporta che chi ricorre è considerato parte vincente (STF 2C_1041/2019
consid. 8 e rinvio). Pertanto, la tassa di giustizia è posta a carico del resistente
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alle ricorrenti, non
patrocinate (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Il Comune non deve contribuire al pagamento
degli oneri processuali, essendo comparso in lite per esigenze di funzione e
non per tutelare i suoi interessi pecuniari (art. 47 cpv. 6 LPAmm),
rispettivamente non quale unico antagonista (cfr.
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2b ad art. 31).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di
conseguenza:
1.1.
la decisione del 21 febbraio 2024 (n. 747)
del Consiglio di Stato e la risoluzione del
17/21 luglio 2023
del Municipio di Blenio sono annullate;
1.2. gli atti sono
retrocessi al Municipio affinché proceda conformemente a quanto indicato al ai
consid. 4.2.5 e 5.4.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di E__________. Non si assegnano
ripetibili.
Alle
insorgenti va retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo di anticipo
delle presumibili spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il cancelliere