ti_gerichte · 90.2001.94 · 2003-01-17 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.2001.94
Tessin Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.2001.94
Ticino Tribunale della pianificazione 17.01.2003 90.2001.94

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.94
Lugano
17 gennaio
2003
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 19 novembre 2001 di
__________ __________, __________, __________,
__________, __________ e __________
rappr. da: avv. __________ __________ __________,
__________ __________
contro
la risoluzione __________ ottobre 2001 (n.
__________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di
__________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli
atti;
ritenuto,
in
fatto:
A.   L'or
defunto dr. _________ _________ era proprietario del mapp. _________ di
_________. Il fondo, posto in località _________, di 12'861 mq di superficie, è
ubicato lungo via __________________. Nella seduta del 6 luglio 1999 il
consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione generale del piano
regolatore. In quella sede la parte del mapp. _________ adiacente a via __________________
è stata assegnata, per una profondità di poco superiore a 70 m rispetto a
quest'arteria, alla zona residenziale semi-intensiva (zona C), mentre che la
porzione residua della particella è stata attribuita alla zona residenziale
estensiva, sottozona E (zona E). Il mapp. _________ è inoltre stato incluso nel
comparto speciale di ricomposizione particellare, detto comparto speciale nord,
che interessa la località di _________, per il quale il piano regolatore ha
formulato una proposta di ricomposizione particellare. L'edificazione del fondo
è inoltre stata subordinata all'approvazione di un piano di quartiere. Il mapp.
_________ veniva, da ultimo, tagliato da una strada di raccolta, che
attraversava l'intero comparto speciale nord e che sbocca su via __________________.
B.   Con
ricorso 10 novembre 1999 il proprietario si è aggravato contro la menzionata
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, sollevando svariate contestazioni.
Per quanto interessa ancora ai fini del presente giudizio, il ricorrente ha
censurato la formulazione dell'art. 18 cifra 2 NAPR, che regolamentava la
ricomposizione particellare, ha sollecitato l'assegnazione integrale del mapp.
_________ e dell'adiacente mapp. _________, che gli era stato espropriato dal
comune, contro il quale aveva frattanto promosso un'azione di retrocessione,
alla zona residenziale semi-intensiva (zona C), ha contestato la realizzazione
della strada di raccolta che toccava il mapp. _________ e ha infine censurato
l'art. 59 NAPR, relativo alle deroghe, nella misura in cui prevedeva la
possibilità, per il municipio, di imporle.
C.   Con
risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia sospeso l'approvazione delle
proposte pianificatorie concernenti il comparto speciale nord, ad eccezione di
quelle viarie (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2.3, pag. da 26 a 31). Esso
ha altresì negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1 NAPR, inteso a
regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e degli
azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma. Tra di essi quelli,
parziali, dei mapp. _________ e _________. Il ricorso è quindi stato dichiarato
privo di oggetto per quanto concerneva la domanda di assegnazione integrale dei
menzionati fondi alla zona residenziale semi-intensiva (zona C). Esso è stato
parzialmente accolto per quanto concerneva la formulazione dell'art. 18 cifra 2
NAPR, che è stato modificato d'ufficio da parte del Governo. Per il rimanente
il gravame è stato respinto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 123 segg.).
D.   Con
ricorso 19 novembre 2001 gli eredi del fu dr. _________ _________, indicati in
ingresso, insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata
risoluzione governativa. Essi ripropongono la contestazione dell'art. 18 cifra
2 NAPR, della strada di raccolta prevista attraverso il mapp. _________ -
domandando inoltre che l'approvazione della rete viaria che interessa il
comparto speciale nord venga sospesa - e, infine, dell'art. 59 cifra 1 NAPR.
E.   Tanto
il municipio quanto la divisione della pianificazione territoriale chiedono la
reiezione dell'impugnativa.
F.   Il
25 settembre 2002 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno
confermato le rispettive allegazioni e domande. Il sopralluogo in
contraddittorio ha avuto luogo il 25 ottobre successivo.
considerato,
in
diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
gravame è dunque ricevibile.
2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Accogliendo parzialmente le tesi ricorsuali, il Consiglio di Stato ha riformato
il testo dell'art. 18 cifra 2 NAPR, concernente la ricomposizione particellare.
Il nuovo testo, alleggerito rispetto alla versione adottata dall'autorità
comunale, recita come segue:
"Ricomposizione
particellare
Per
la ricomposizione particellare valgono le norme della legge sul raggruppamento
e la permuta dei terreni (LRPT).
Ove
il PR prescrive l'obbligo di ricomposizione particellare, qualsiasi nuova
edificazione nel comparto contrassegnato deve essere preceduta dall'operazione
di ricomposizione.
Il
Consiglio di Stato, conformemente agli art. 2b e 2c della LRPT, decide sul tipo
di procedura d'adottare per l'esecuzione della ricomposizione particellare.
Il
municipio è, di regola, l'ente esecutore della ricomposizione."
3.2.
I ricorrenti sostengono che la ricomposizione particellare è retta dal solo
diritto cantonale. Per questo motivo chiedono che i capoversi 2, 3 e 4 della
norma in questione vengano stralciati. Essi sottolineano, in particolare, la
severità della restrizione istituita dal capoverso 2, che potrebbe essere
supplita attraverso una giudiziosa applicazione dell'art. 6 LRPT.
3.3.
La contestazione non è, tuttavia, ricevibile. In effetti, com'è stato spiegato,
il Consiglio di Stato ha sospeso l'approvazione delle decisioni pianificatorie
adottate dal consiglio comunale di _________ concernenti il comparto speciale
nord, nel quale sono ricompresi i mapp. _________ e _________. Tra di esse
figura l'obbligo di ricomposizione particellare dei territori formanti il
comparto, in relazione alla quale l'autorità comunale ha già allestito una
proposta (cfr. art. 18 cifra 3 NAPR e relativo rinvio allo specifico piano
speciale in scala 1:2000). Il Governo ha altresì negato l'approvazione
dell'art. 39 cpv. 1 NAPR, inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi
a forte traffico, e degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma,
tra cui quelli, parziali, dei mapp. _________ e _________. I ricorrenti non
possono pertanto vantare un interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 35
cpv. 2 lett. b LALPT, ossia legittimo ai sensi dell'art. 43 PAmm,
all'impugnazione dell'art.18 cifra 2 NAPR, che regolamenta - in generale - la
ricomposizione particellare, poiché i loro fondi non sono, per il momento,
toccati dal campo di applicazione di detta disposizione. Per essere tale
quest'interesse dev'essere difatti, tra l'altro, immediato ed attuale (cfr. sul
concetto di interesse legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1.; Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43 n. 2). In concreto,
per i motivi appena esposti l'interesse dei ricorrenti non appare tuttavia né
immediato né attuale. Né, inoltre, essi possono pretendere l'esame di questa
censura in veste di cittadini attivi di _________ (art. 35 cpv. 2 lett. a
LALPT), dal momento che sono tutti domiciliati altrove.
Ad
ogni buon conto, la contestazione principale, ossia quella del capoverso 2,
giusta cui l'edificazione nei comparti per i quali è prescritta la
ricomposizione particellare è subordinata alla preventiva esecuzione di
quest'ultima operazione, andrebbe respinta nel merito. La disposizione in esame
sottolinea unicamente la competenza del comune, indiscutibilmente data (art. 28
cpv. 2 lett. c LALPT), di designare i fondi la cui utilizzazione è subordinata
a un'operazione di ricomposizione particellare. Questa disposizione non ha
dunque il significato che le vorrebbero conferire i ricorrenti, i quali temono
il rinvio della possibilità di costruire sino al momento in cui è terminata la
procedura di ricomposizione particellare. La procedura di rilascio della
licenza edilizia è difatti retta, al pari di quella relativa alla ricomposizione
particellare, dalla competente legislazione cantonale. Entra pertanto in linea
di conto l'art. 6 cpv. 1 LRPT, che gli insorgenti stessi invocano, giusta cui
"le
modificazioni dello stato fisico dei fondi nel periodo intercorrente tra
l'approvazione del progetto di massima e la definitiva approvazione del nuovo
riparto sono vietate, salvo autorizzazione del dipartimento"
, che
dev'essere rifiutata
"se le modificazioni pregiudicano notevolmente la
realizzazione del progetto"
(art. 6 cpv. 2 LRPT). L'esercizio di
questa competenza è frattanto stato delegato ai municipi nell'ambito del
rilascio delle licenze edilizie (cfr. art. 3 cpv. 3 LE, 2 cpv. 2 RLE e allegato
2 a quest'ultimo). La possibilità di edificare prima della data di conclusione
della procedura di ricomposizione particellare, sollecitata dai ricorrenti, è
pertanto assicurata (cfr. per un caso di applicazione RDAT II-1994 n. 67).
L'art.
18 cifra 2 capoversi 3 e 4 non fa, invece, che richiamare singole disposizioni
della LRPT, cui già rinvia, a titolo generale, il capoverso 1 della stessa
cifra. L'art. 18 cifra 2 capoverso 3 NAPR riprende parzialmente gli art. 2b e
2c LRPT, cui peraltro rinvia; il capoverso 4 della stessa disposizione
riassume, con un'inesatta specificazione (municipio anziché comune), l'art. 51
cpv. 2 LRPT. Ora, poiché al comune non spetta alcuna competenza di legiferare
in questa materia, nella misura in cui il diritto comunale si limita a
riproporre la pertinente normativa cantonale esso risulta, sotto l'aspetto
sostanziale, sprovvisto di una qualche portata ed è, pertanto, inimpugnabile.
Resta il fatto, giustamente evidenziato dai ricorrenti, che questo modo di
procedere si presta a creare incertezza, se non confusione: in altre parole
dev'essere evitato. Tanto più in concreto, ove le controverse disposizioni
riproducono solo in modo parziale e frammentario le pertinenti disposizioni
cantonali.
4.   4.1.
Gli insorgenti ripropongono la contestazione della strada di raccolta che
attraversa l'intero comparto speciale nord e che sbocca su via
__________________. Il tracciato di questa strada taglia il mapp. _________.
Essi intravvedono, in primo luogo, una contraddizione nella decisione del
Governo, che da un lato ha sospeso la sua decisione circa l'approvazione della
pianificazione del comparto speciale nord, ma dall'altro ha approvato la rete
viaria che lo concerne. Essi chiedono quindi che anche l'approvazione di
quest'ultima venga sospesa. Invero, con esplicita ammissione, gli insorgenti
salutano con soddisfazione il mutamento dell'impostazione della viabilità
proposto attraverso il nuovo piano regolatore, migliore rispetto al precedente,
che prevedeva di tagliare obliquamente la loro proprietà (cfr. ricorso, pag.
4). Essi sostengono tuttavia che altre soluzioni sarebbero ipotizzabili, come
il mantenimento dello sbocco di via al _________ su via __________________,
oppure uno spostamento del tracciato per delimitare in modo più razionale le
particelle interessate.
4.2.
Il Consiglio di Stato ha sospeso la decisione sull'approvazione del comparto
speciale nord per svariati motivi, noti ai ricorrenti e diffusamente esposti
nella risoluzione impugnata (cfr. quest'ultima, cifra 4.2.3, pag. da 26 a 31).
In particolare esso ha rilevato la mancanza di un concetto urbanistico preciso,
che qualifichi questo importantissimo comparto, di oltre 200'000 mq, e che ne
preveda nel contempo un'occupazione a tappe. Esso ha nondimeno voluto approvare
la rete viaria che lo interessa (ad esclusione dei percorsi pedonali e
ciclabili), riconoscendole la funzione di spina dorsale del disegno urbanistico
(ibidem). Quest'opinione merita di essere tutelata, per lo meno nell'ottica
della violazione del diritto, entro cui è circoscritto il potere cognitivo del
Tribunale (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). Intanto i ricorrenti non spendono una
parola per dimostrare, od anche solo per sostenere, per quale motivo
l'approvazione, per il momento, del solo piano viario sia illegale. Inoltre la
struttura viaria adottata dall'autorità comunale rappresenta, in concreto, la
trama generale del comparto. In questo senso essa costituisce l'elemento
generatore degli spazi e, quindi, il telaio del comparto medesimo (cfr. la
risposta 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale, pag.
3). Al reticolo viario, così com'è stato concepito, il Consiglio di Stato ha
dunque riconosciuto un'importanza fondamentale per le ulteriori decisioni circa
la pianificazione del comparto: in questo senso, la sospensione
dell'approvazione della proposta comunale può concernere dunque solo l'affinamento
della rete stradale all'interno degli spazi che sono stati creati all'interno
del comparto, per i quali l'autorità comunale ha previsto l'allestimento
obbligatorio di piani di quartiere (cfr. ibidem). Non c'è, pertanto,
contraddizione tra la conferma del piano viario che interessa il comparto
speciale nord e la sospensione dell'approvazione delle ulteriori decisioni
pianificatorie concernenti quest'ultimo.
Merita,
inoltre, protezione anche il tracciato della controversa strada di raccolta. Questa
è difatti prevista al centro del comparto ed è pertanto volta a raccogliere in
modo ottimale il traffico proveniente dalle strade di servizio che su di essa
convergono. Essa è inoltre rettilinea e perpendicolare rispetto a via
__________________, sulla quale sbocca in un punto favorevole a tale scopo, in
coincidenza dell'immissione, sul lato opposto, di via _________. Questa
circostanza legittima peraltro la formazione in loco di una rotonda, che
favorisce l'immissione del traffico proveniente dal comparto sull'asse di
traffico principale. La strada di raccolta serve inoltre il mapp. _________, di
oltre 30'000 mq di superficie, di proprietà dello Stato, che ha frattanto
ottenuto la licenza edilizia per la costruzione della nuova scuola media 2.
Questa particella condiziona in maniera importante il tracciato della strada,
che corre per circa 2/3 lungo il confine sud della stessa. Anche l'incidenza
dell'arteria in esame sulla proprietà dei ricorrenti è contenuta; il tracciato,
parallelo rispetto ai confini principali della stessa, permette un suo
sfruttamento razionale anche dopo la sua realizzazione. La ricomposizione
particellare prospettata dal comune, se del caso abbinata all'esito della causa
di retrocessione del mapp. _________, permette infine di attenuare l'effetto
negativo discendente dalla creazione di un'area triangolare a nord della
stessa.
Contrariamente
a quanto suggeriscono i ricorrenti non può entrare in linea di conto il
mantenimento dello sbocco di via al _________ su via __________________. Oltre
ad essere insufficiente, in quanto strada di servizio, a concentrare il
traffico del comparto, di 4'000/6'000 unità insediative, cui vanno aggiunti la
scuola media, un posteggio pubblico, ed il traffico in provenienza di una parte
dell'adiacente zona residenziale semi-estensiva, ubicata a nord della stessa,
via al _________ è troppo periferica rispetto alla geografia del comparto - è
difatti posta al margine nord dello stesso - e si immette, infine, in un tratto
poco idoneo di via __________________, poiché curvilineo, per riversare un
traffico così importante su quest'ultima.
4.2.
Su questo punto il ricorso dev'essere respinto.
5.   5.1.
Da ultimo, i ricorrenti contestano l'art. 59 NAPR, norma generale in materia di
deroghe alle disposizioni pianificatorie contenute nelle NAPR. Essi non
censurano tale disposizione nella misura in cui, realizzate le condizioni
cumulative poste alla cifra 2 della stessa, autorizza il municipio a concedere
una deroga ove una situazione particolare lo richieda. Con ciò si consente di
temperare la rigidità delle norme e di risolvere situazioni, nell'interesse
stesso della pianificazione, che spesso richiedono soluzioni specifiche. Gi
insorgenti si aggravano contro la possibilità concessa al municipio d'imporre
deroghe, sancita dalla cifra 1. Oltre a ritenere tale disposto un non senso
giuridico, essi lamentano una violazione del principio della legalità, della
separazione dei poteri e della sicurezza del diritto.
5.2.
Il Consiglio di Stato ha approvato la norma comunale e respinto le censure
ricorsuali argomentando che la facoltà concessa al municipio di imporre
deroghe, quindi di discostarsi esso stesso dalle regole, costituisce un
parallelismo formale a tutela dell'interesse pubblico, qualora l'applicazione
delle NAPR, in un caso concreto, non dovesse corrispondervi. Il Governo osserva
che anche in questo caso l'esecutivo comunale sarebbe tenuto a rispettare le
condizioni cumulative dell'art. 59 cifra 2 NAPR.
5.3.
Il Tribunale non può condividere l'opinione dell'Esecutivo. L'istituto della
deroga ha lo scopo di consentire eccezioni quando una rigida applicazione del
regime ordinario si riveli eccessivamente gravosa per il singolo senza che
l'interesse pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Con questo istituto si
introduce un elemento di flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi,
la legge divenga inutilmente rigorosa e quindi ingiusta (A. Scolari,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 2 LE, n. 692 segg.). Trattasi quindi di
eccezioni in favore di coloro ai quali l'ordinamento pianificatorio impone
delle restrizioni rivelatesi troppo gravose: l'autorità d'applicazione, il
municipio, è quindi chiamata, a determinate condizioni e con un certo potere di
apprezzamento, a porvi rimedio. Ben diverso è il quadro che istituisce la norma
contestata, che, concedendo la facoltà al municipio d'imporre deroghe, gli
consentirebbe di inasprire il regime giuridico, estendendo quindi le
restrizioni che il piano già impone, o addirittura di adottarne delle nuove, ad
ulteriore sfavore di coloro che ne sono assoggettati, invertendo con ciò i
termini dell'equazione. L'istituto della deroga non permette tuttavia
all'autorità di imporre al singolo degli obblighi che non sono già prescritti
dall'ordinamento giuridico (cfr. Ruch, Commentario LPT, ad art. 23 n. 12). In
realtà, quindi, nella misura in cui conferisce al municipio la facoltà di
imporre delle deroghe, l'art. 59 cifra 1 NAPR rappresenta una inammissibile
delega generale in favore dell'esecutivo di creare, caso per caso, dei vincoli
non previsti dal piano regolatore.
5.4.
Di conseguenza, le censure dei ricorrenti vanno accolte e il passaggio "
o
imporre
" deve essere espunto dall'art. 59 cifra 1 NAPR.
6.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti
proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono
commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   In
quanto ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
§ La risoluzione 16 ottobre
2001 (n. 4836) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore
di _________ è annullata nella misura in cui approva il passaggio "
o
imporre
" dell'art. 59 cifra 1 NAPR.
2.
I ricorrenti sono condannati al pagamento
in solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 1'500.-
(millecinquecento). Il comune di _________ è condannato a versare ai ricorrenti
fr. 500.-- (cinquecento) per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
-
_________
__________, __________, __________, __________, __________ e __________
rappr. da avv. __________
__________ __________,
__________
__________. __________
__________ __________,
___________________
-
Municipio di _________
, __________ __________,
___________________
-
Divisione della
pianificazione territoriale
,
Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona
-
Consiglio di Stato
, Residenza governativa, 6501 Bellinzona
-
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                    Il
segretario