ti_gerichte · 52.2018.7 · 2017-11-22 · it
Dipendenti cantonali. Promozione di un dipendendente presso la Polizia cantonale. Passaggio al nuovo modello retributivo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.03.2019 52.2018.7
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 06.03.2019 52.2018.7
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 06.03.2019 52.2018.7

Incarti n.
52.2018.7/131
Lugano
6 marzo 2019
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
Ponti
statuendo
sui ricorsi (a) del 3 gennaio 2018 e (b) dell'8 marzo 2018 di
RI
1
patrocinato
da: PA 1
contro
a.
la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato a
far tempo dal 1° gennaio 2018 ha attribuito all'insorgente la funzione di
Ispettore
e lo ha iscritto nella classe di stipendio 7 con 13 aumenti;
b. la decisione del 21 febbraio 2018 (n. 670) con cui il Consiglio di Stato
ha promosso l'insorgente a
Ispettore principale
e lo ha iscritto nella
classe di stipendio 8 con 11 aumenti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è entrato alle
dipendenze dello Stato nel 2004 quale
Gendarme
, iscritto nella classe 22
con 2 aumenti. Il 1° luglio 2009 egli è stato nominato
Ispettore
(26-29)
ed è stato inserito nella classe 26 con 3 aumenti. Dopo esservi rimasto quattro
anni secondo quanto previsto dalle norme di promozione e avanzamento in classe
alternative e tra parentesi emanate dal Consiglio di Stato e rimaste in vigore
fino al 31 dicembre 2017 (cfr. risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio
2016 e le precedenti, di uguale tenore, n. 2585 del 23 giugno 2015, n. 2299 del
13 maggio 2014, n. 1553 del 27 marzo 2013; risoluzione governativa n. 839 del 4
marzo 2015, punto n. 13.4), RI 1 ha ottenuto un avanzamento nella classe
superiore di stipendio 27 con 7 aumenti. Nel 2017 ha raggiunto il massimo in
quella classe (27 e 10 aumenti) per un salario annuo lordo di fr. 98'551.-.
B.
a. Il 15 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha approvato il
preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella
nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella
necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il
personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali
e di misure strutturali, segnatamente l'allineamento delle date degli scatti
automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni
in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da
regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico
2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato
relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica
della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg.
e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).
b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente
la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare
importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione
di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio
di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano,
mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo
contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per
quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera
salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un
numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24
aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio
carriera e una progressione più lenta in seguito.
c. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23
gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018
(LStip; RL
173.300), con abrogazione della precedente.
C.   a. Il 12 ottobre 2017 la
Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia
(SRU) ha informato RI 1 sui previsti cambiamenti del modello retributivo e
sulle implicazioni che questi avrebbero avuto per la sua funzione e classificazione
salariale. L'interessato ha fatto uso della facoltà concessagli di presentare
delle osservazioni e ha chiesto che gli venisse riconosciuto uno stipendio
corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti per tenere conto dell'avanzamento
in classe 28 al quale avrebbe avuto diritto a partire dal 1° gennaio 2018. In
via subordinata, egli ha domandato di posticipare l'aggancio al nuovo modello
salariale al 1° gennaio 2019, riconoscendogli per il 2018 l'avanzamento in
classe 28.
b. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato RI
1 nella funzione di
Ispettore
e lo ha iscritto nella
nuova classe 7 con 13 aumenti corrispondente ad un
salario annuo lordo
di fr. 98'920.-.
D.   a. Il 3 gennaio 2019 RI 1 ha
adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione
governativa, della quale ha chiesto l'annullamento. Ha postulato il suo inserimento
nella classe 7 con 15 aumenti per fr. 106'125.- annui a partire dal 1° gennaio
2018. In via subordinata, egli ha postulato che il suo aggancio venisse
ritardato al 2019 e, per l'anno 2018, di essere inserito nella classe 28. Ricordata
la misura decisa dalle autorità cantonali di allineare le date degli
avanzamenti di carriera al 1° gennaio, egli ritiene che per l'aggancio al nuovo
modello salariale si sarebbe dovuto tenere conto del diritto, maturato già nel
2017 dopo 4 anni di permanenza nella classe 27, a beneficiare della classe 28
con 11 aumenti (fr. 101'661.- annui lordi). Il nuovo salario avrebbe dovuto
essere calcolato a partire da questa base per un importo (immediatamente
superiore) di fr. 102'359.- corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti.
b. Il 23 febbraio 2018 il Consiglio di Stato ha informato il Tribunale di aver promosso,
retroattivamente al 1° gennaio 2018, il ricorrente nella funzione di
Ispettore
principale
e di avergli attribuito la classe 8 con 11 aumenti corrispondente
a fr. 102'398.- (ris. gov. n. 670 del 21 febbraio 2018). Ritenuto che questo
trattamento salariale è superiore a quanto richiesto in sede ricorsuale, il Governo
ha ritenuto il gravame privo di oggetto.
E.   a. L'8 marzo 2018 RI 1 si è aggravato
contro quest'ultima risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo in via principale l'iscrizione nella classe 8 con 12 aumenti (fr.
104'612.-). In via subordinata ha ribadito le domande già presentate con la
precedente impugnativa. In sunto, egli ha contestato dapprima il fatto che il primo
ricorso sia divenuto privo di oggetto, essendo le decisioni impugnate due distinte,
malgrado la connessione delle fattispecie. Chiede quindi che le procedure pendenti
siano congiunte o che la seconda sia sospesa nell'attesa dell'evasione della
prima. Nel merito, egli ritiene che a seguito della promozione nella nuova
funzione di
Ispettore principale
lo stipendio debba essere calcolato
secondo il meccanismo già perorato nel primo ricorso, partendo quindi dal
salario della classe 28 con 11
aumenti e secondo quanto previsto
dall'art. 15 della LStip (nuovo stipendio non inferiore al vecchio e maggiorato
di un aumento).
b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato che ha difeso la correttezza
della sua decisione sulla base dell'art. 22 del regolamento concernente i gradi
e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017, in vigore dal
1° gennaio 2018 (regolamento gradi; RL 173.130) e sulla base dell'art. 15 cpv.
3 LStip. Dei precisi motivi si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
c. Il ricorrente non ha
replicato.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in
combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I
ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. I ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1
LPAmm) sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione di prove (art. 25
cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
Ricorso del 3 gennaio 2018
2.   Come rettamente sostenuto
dal Consiglio di Stato, la decisione del 21 febbraio 2018 con cui il ricorrente
è stato promosso
Ispettore principale
in classe 8 con 11 aumenti retroattivamente
al 1° gennaio 2018 ha superato la precedente decisione del suo aggancio nella
funzione di
Ispettore
in classe 7 con 13 aumenti per quella stessa data
e ha di conseguenza fatto venir meno l'oggetto e/o l'interesse per il primo
gravame. Pertanto, in questa sede si verificherà nel merito solo la seconda
decisione per la quale occorrerà comunque prendere in considerazione anche la
pregressa situazione retributiva del ricorrente. Il primo ricorso sarà oggetto
di esame unicamente nell'ottica di determinare spese e ripetibili a seguito
dello stralcio della procedura.
Ricorso dell'8 marzo
2018
3.   Il 1° gennaio 2018 nel
Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei
dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge
hanno trovato
attuazione anche quei
provvedimenti di risparmio nei confronti del
personale statale, già anticipati
nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di
Stato nel messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e
34) così si era espresso:
"Un'altra misura strutturale
riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni
anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo
blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un
generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a
partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di
giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti
maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1°
gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di
franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo
transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali
maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati
riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del
2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64).
Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i
passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma
transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016
(NAP 103/2015).
Tali meccanismi di
contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art.
41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema
salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria – adeguamento dei salari alle nuove classi)
1
Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2
Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3
Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4
Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
5
I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto
speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018
lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia
previsto.
La transizione dalla
vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo
2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip
(punto n. 7 pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata
in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo
comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle
misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in
questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti
annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma
transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma
prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli
adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41
LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle
disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016, e, più
precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad
un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che
invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali
tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto
stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).
Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per la transizione dalla vecchia
alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio
determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione,
alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel
senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento
del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo
il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo
calcolare lo stipendio sulla base della nuova
scala. La proposta è
tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta
contraria alle misure decise con il Preventivo 2016 e avrebbe comportato un
mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi
stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran
Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art.
41 cpv. 3 e 4).
4.   4.1. Nel caso di specie,
riprendendo cronologicamente le tappe della carriera salariale del ricorrente,
si annota che l'ultimo avanzamento è avvenuto il 1° luglio 2013 quando egli è
stato promosso a
Ispettore
e inserito nella classe 27. L'avanzamento nella
classe alternativa 28 sarebbe avvenuto dopo quattro anni, il 1° luglio 2017, se
nel frattempo le competenti autorità cantonali non avessero deciso, a partire
dal 2016, l'allineamento delle date degli aumenti e degli avanzamenti per tutti
i dipendenti statali al 1° gennaio. A titolo transitorio, ai dipendenti che
avrebbero beneficiato di un aumento o un avanzamento nel 2016 lo stesso è stato
riconosciuto rispettivamente al 1° gennaio 2017 se maturato durante il primo
semestre 2016 e il 1° gennaio 2018 se maturato nel secondo semestre, con il
conseguente posticipo dell'aggancio alla nuova scala stipendi nel 2019. Il
ricorrente non rientra né nell'una né nell'altra categoria: nel 2016 egli era
ancora
in carriera
. È quindi a ragione che l'autorità di nomina ha
proceduto alla sua classificazione secondo il nuovo sistema al 1° gennaio 2018.
Per questo motivo non può entrare in considerazione il posticipo dell'aggancio
al 2019, così come proposto dal ricorrente.
4.2. Come visto sopra, l'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la
possibilità di considerare, nella transizione da un modello retributivo all'altro,
gli aumenti (o avanzamenti) giunti a maturazione nel corso del 2017. La volontà
del legislatore su questo punto emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari.
Dal momento che la vLStip ha cessato ogni effetto al 31 dicembre 2017, per i
dipendenti agganciati al 1° gennaio 2018 e non bloccati in carriera a seguito
delle misure di risparmio del 2016, il reddito determinante per il passaggio al
nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (dicembre 2017) e non tiene dunque
conto dell'aumento del quale avrebbero beneficiato se la vLStip fosse rimasta
in vigore. Trasposti tutti questi principi alla
fattispecie che qui ci occupa, si ha che lo stipendio determinante per
l'aggancio del ricorrente al 31 dicembre 2017 è di fr. 98'551.- annui (corrispondente
alla classe 27 con 10 aumenti). In applicazione dell'art. 41 cpv. 1 LStip, egli
avrebbe quindi dovuto essere inserito nella classe 7 prevista per gli
Ispettori
della Polizia cantonale, con 13 aumenti (stipendio immediatamente superiore a
quello fino ad allora percepito) per fr. 98'920.-.
5.   Sennonché, il ricorrente è
stato promosso retroattivamente dal 1° gennaio 2018 nella funzione di
Ispettore
principale (classe 8)
, funzione che in precedenza non era contemplata nei
gradi e percorsi della Polizia cantonale e che è stata istituita solo a far tempo
da questa data (cfr. art. 22 regolamento gradi). Trattandosi di una promozione
(passaggio da una funzione ad un'altra di grado superiore) ai sensi degli art.
54 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt;
RL 173.110) e dell'art. 15 cpv. 1 LStip, fatto non messo in dubbio
dall'autorità di nomina, il nuovo stipendio non deve essere inferiore a quello
precedente, maggiorato di un aumento annuo e arrotondato all'aumento superiore
previsto dalla nuova classe (art. 15 cpv. 3 LStip; art. 54 cpv. 4 RDSt e art. 2
cpv. 4 regolamento gradi). La decisione impugnata, che accorda al ricorrente un
salario di fr. 102'398.- (classe 8 e 11 aumenti) per la nuova funzione, calcolato
partendo dall'importo di fr. 98'920.- corrispondente alla classe 7 con 13
aumenti nella quale sarebbe stato inserito se non fosse stato promosso,
maggiorato di un aumento (fr. 100'640.-), tiene correttamente conto di questi
meccanismi ed è quindi esente da ogni critica. Il gravame è quindi privo di
fondamento.
6.   In conclusione, il ricorso del
3 gennaio 2018 è divenuto privo di oggetto ed è stralciato dai ruoli; il
ricorso dell'8 marzo 2018 è invece respinto. La tassa di giustizia di entrambe
le procedure è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv.
1 LPAmm). Il ricorrente è in effetti da ritenersi soccombente anche nella prima
procedura ricorsuale, viste le considerazioni di cui sopra al consid. 4.2., per
cui, non fosse stato stralciato, l'esito del ricorso sarebbe stato per lui negativo.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso del
3 gennaio 2018 è privo di oggetto ed è stralciato dai ruoli.
2.   Il ricorso
dell'8 marzo 2018 è respinto.
3.   La tassa di
giustizia unica di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente al quale viene
retrocesso l'importo di fr. 1'600.- versato in eccesso a titolo di anticipo.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera