ti_gerichte · 90.2003.93 · 2004-01-07 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2003.93
Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2003.93
Ticino Tribunale della pianificazione 07.01.2004 90.2003.93

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2003.93
90.2002.171
Lugano
7 gennaio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sull'istanza di restituzione dei termini 5
luglio 2002 e sul ricorso 13 dicembre 2002 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
richiamata la sentenza 18 agosto 2003 del Tribunale
federale, per quanto concerne l'istanza di restituzione dei termini;
viste, per quanto concerne il
ricorso 13 dicembre 2003, le risposte:
-      6 febbraio 2003 del
municipio di __________;
-    28 gennaio 2003 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________
__________ __________ è proprietaria di alcuni fondi a __________. Tra di essi
figura, per quanto qui interessa, il mapp. __________. La particella, di
complessivi mq 1'122, è inedificata e parzialmente boschiva. E' ubicata in
località __________ __________, ove termina la strada avv. __________ __________.
B.   Nella
seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. La parte non boschiva del mapp. __________ è stata
assegnata alla zona R2s (residenziale estensiva con prescrizioni speciali). L'intero
fondo è inoltre stato incluso nel perimetro delle zone esposte a pericoli
naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio.
C.   Con
risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato
d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa
il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli naturali,
più precisamente alla caduta di sassi, non era stato affrontato e risolto in
maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la decisione di approvazione
dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli nel
comparto __________. __________ -__________, accertati attraverso uno studio di
dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato al comune un termine di tre anni
per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi
ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi
sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24
segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di
approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle zone
esposte a tali pericoli.
D.   Con ricorso
8 marzo 2002 __________ __________ __________ è insorta innanzi a questo
Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa chiedendo, per quanto
qui può interessare, l'approvazione dell'art. 31 NAPR allo scopo di permettere
l'edificazione di quelle particelle assegnate alla zona fabbricabile che, pur
essendo esposte a pericoli naturali, non erano tuttavia comprese nel comparto
__________. __________ -__________.
E.   Nella
risposta 22 maggio 2002 la divisione della pianificazione territoriale ha precisato
che, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, anche la part.
__________ faceva parte del comparto __________. __________ -__________, per il
quale il Consiglio di Stato aveva sospeso la decisione d'approvazione d'attribuzione
alla zona edificabile, poiché tale sospensione concerneva tutti i terreni proposti
dal comune in zona edificabile esposti a pericoli naturali.
F.   Il 5 luglio
2002 __________ __________ __________ ha presentato al Consiglio di Stato
un'istanza d'interpretazione concernente la risoluzione governativa citata in
ingresso, chiedendo di chiarire se il dispositivo n. __________, che sospendeva
l'attribuzione alla zona edificabile delle aree interessate da pericoli
naturali per il comparto __________. __________ -__________, riguardasse anche
il mapp. __________, malgrado esso fosse situato in località __________.
__________: località che - sia subito precisato per completezza, anche se la
precisazione non si rivela determinante ai fini del giudizio - è posta immediatamente
a valle di quella di __________ __________ ove, secondo le risultanze
catastali, risulta essere formalmente posto il mapp. __________. __________
__________ __________ ha inoltrato, nel contempo, presso questo Tribunale una
domanda di restituzione in intero contro il lasso dei termini, da esaminare
qualora il Governo avesse confermato in via interpretativa la sospensione
dell'approvazione della zona edificabile anche per il suo fondo. L'istante ha
addotto di essere venuta a conoscenza della sospensione dell'edificabilità del
proprio fondo soltanto attraverso la suddetta risposta della divisione della
pianificazione territoriale al suo ricorso dell'8 marzo 2002, nonché la successiva
consultazione, il 27 giugno 2002, presso questo Tribunale dell'esame
preliminare 7 luglio 1999 del dipartimento del territorio, che, in merito alle
zone di pericolo, riferiva dell'esistenza di un settore, denominato __________
__________ -__________ __________, comprendente anche il mapp. __________.
G.   In data 3
settembre 2002, il Consiglio di Stato, ha evaso la domanda di interpretazione
sopracitata, confermando l'appartenenza del mapp. __________ al comparto delle
zone esposte a pericoli naturali di __________. __________ -__________, nonché
la conseguente sospensione dell'approvazione circa la sua attribuzione alla
zona edificabile. A mente del Governo, la denominazione dell'area di pericolo
interessata con i toponimi __________. __________ -__________ era stata
adottata al solo scopo di distinguerla da quella di __________, che qui non
interessa e che era stata reintrodotta d'ufficio dall'Autorità governativa. La
risoluzione governativa di sospensione dell'approvazione della zona edificabile
spiegava pertanto effetto su tutto il territorio dichiarato edificabile
interessato dalle zone di pericolo designate nel piano del paesaggio adottato
dal consiglio comunale e pubblicato: dunque anche sul mapp. __________.
H.   Con
sentenza 11 marzo 2003 questo Tribunale ha respinto l'istanza di restituzione
in intero 5 luglio 2002. Esso ha ritenuto che, anche volendo accreditare la
versione addotta dall'istante, secondo cui si doveva ritenere che essa era
venuta a conoscenza della decisione di sospendere l'approvazione del piano regolatore,
per quanto concerneva l'assegnazione del mapp. __________ alla zona
edificabile, non tanto attraverso l'intimazione della risoluzione 5 febbraio
2002 con cui il Consiglio di Stato aveva approvato il piano, ma solo in un
secondo tempo - il 22 maggio 2002, rispettivamente il 27 giugno 2002 o forse
anche più tardi, il 3 settembre successivo, data d'evasione da parte del
Consiglio di Stato dell'istanza d'interpretazione - il termine per ricorrere
dinanzi a questo Tribunale contro la menzionata risoluzione governativa avrebbe
iniziato a decorrere ad una delle menzionate date. L'istante, sebbene assistita
da un legale, non aveva tuttavia fatto uso della possibilità di impugnare tempestivamente,
per rapporto a tali date, la decisione governativa dinanzi a questo Tribunale
in applicazione dell'art. 38 LALPT, limitandosi ad inoltrare l'istanza di
restituzione in intero. Con queste premesse l'istante si trovava ad essere
responsabile dell'infruttuosa decorrenza del termine di ricorso, poco importa
sapere a quale data essa corrispondesse esattamente.
I.   Con
sentenza 18 agosto 2003 il Tribunale federale ha annullato il predetto
giudicato. Esso ha ritenuto che questa Corte doveva pronunciarsi sulla
tempestività della domanda di restituzione in intero e se fossero adempiuti i
requisiti per concederla. Donde la necessità di un nuovo giudizio sull'istanza
5 luglio 2002.
J.   La
risoluzione governativa 5 febbraio 2002 è successivamente stata pubblicata
presso la cancelleria comunale di __________ nel periodo 29 ottobre/28 novembre
2002. Con ricorso 13 dicembre 2002 __________ __________ __________ è insorta
dinanzi a questo Tribunale contro la stessa. La ricorrente domanda che le zone
edificabili soggette a pericoli naturali di grado II e III, ed in ogni caso
quella che interessa il mapp. __________, vengano immediatamente approvate,
insieme all'art. 31 NAPR. La ricorrente mette soprattutto in dubbio la proporzionalità
del provvedimento impugnato sia in quanto tale sia per quanto riguarda più
particolarmente la situazione in cui versa la part. __________.
K.   La
divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione
dell'impugnativa. Il municipio di Morcote ne postula invece l'accoglimento.
L.   In data 9
aprile 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza in relazione al ricorso 13 dicembre
2002, in occasione della quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni.
Considerato,
in
diritto
Sulla domanda di restituzione in intero 5
luglio 2002
1.   Secondo
l’art. 12 PAmm la restituzione in intero contro il lasso dei termini è data per
i motivi e nei termini previsti dalla procedura civile. Essa è concessa, a
norma dell’art. 137 CPCT, se l’istante o il suo patrocinatore dimostra di
essere stato impedito di agire, di comparire o di chiedere un rinvio: a)
perché, senza sua colpa, ignorava la scadenza del termine oppure perché la
notificazione è intervenuta così tardi da renderne impossibile l’osservanza; b)
perché l’impedimento di compiere in tempo utile l’atto processuale era dovuta a
un fatto grave, che non poteva essere evitato.
Giusta
l’art. 139 CPCT la restituzione in intero contro il lasso dei termini deve
essere chiesta entro 10 giorni dalla cessazione dell’impedimento.
2.   La
risoluzione 5 febbraio 2002 d'approvazione del piano regolatore di __________ è
stata indubbiamente notificata a __________ __________ __________, già ricorrente
dinanzi al Consiglio di Stato, l'8 febbraio successivo, come essa stessa afferma.
In merito al mapp. __________, che non era oggetto di impugnativa in prima
istanza, l'istante asserisce di essere stata impedita di ricorrere
tempestivamente contro la menzionata risoluzione per il fatto di aver appreso
soltanto in un secondo tempo - ossia attraverso la risposta 22 maggio 2002
della divisione della pianificazione territoriale al suo ricorso dell'8 marzo
2002, nonché la successiva consultazione del 27 giugno 2002 presso questo
Tribunale dell'esame preliminare 7 luglio 1999 del dipartimento del territorio
- che anche tale mappale era incluso nel comparto delle zone esposte ai
pericoli naturali denominato __________. __________ -__________, per il quale
l'attribuzione alla zona edificabile era stata sospesa, a tenore del dispositivo
numero 2 della risoluzione governativa. Questa specificazione era stata fornita
dal dipartimento nell'ambito della contestazione della sospensione
dell'approvazione dell'art. 31 NAPR, che regolamentava l'edificazione nelle
zone esposte a pericoli naturali, della quale l'insorgente postulava la
ratifica onde permettere di costruire le proprietà che non erano incluse nei
comparti di __________. __________ -__________ e Codate e tra le quali essa
riteneva di dover annoverare, fino a quel momento, il mapp. __________. Da ciò
la sua domanda di restituzione dei termini di ricorso.
3.   La domanda
in oggetto dev'essere respinta, già perché tardiva. In effetti, l'istante è
stata messa al corrente, in modo chiaro e certo, del fatto che il mapp.
__________ fosse incluso, al pari di tutti gli altri fondi assegnati alla zona
edificabile interessati dalle zone di pericolo previste nel piano del
paesaggio, nessuno escluso, nel comparto di __________. __________ -__________,
per il quale il Consiglio di Stato aveva sospeso la decisione di approvazione
del piano regolatore, al più tardi tramite la risposta 22 maggio 2002 inoltrata
dalla divisione della pianificazione territoriale, agente in nome del Consiglio
di Stato. Tale atto è stato intimato dalla Cancelleria del Tribunale alla
patrocinatrice dell'istante il 28 maggio successivo. Il termine di 10 giorni
stabilito all'art. 139 CPCT era pertanto ampiamente scaduto quando __________
__________ __________ ha insinuato presso questo Tribunale l'istanza di
restituzione in intero, il 5 luglio successivo. L'istante non può nemmeno pretendere
che venga considerato, quale dies a quo per il calcolo della tempestività
dell'istanza, quello in cui la sua patrocinatrice ha consultato il documento di
esame preliminare del piano regolatore presso la cancelleria del Tribunale, già
per il fatto che tale esame - impregiudicata la rilevanza dell'accertamento -
ha avuto luogo quasi un mese dopo che questa fosse stata messa al corrente, da
parte dell'autorità competente, circa lo statuto giuridico pianificatorio nel
quale versava la particella. Di nessun giovamento appare da ultimo, ai fini
della determinazione della tempestività dell'istanza in esame, è poi la
circostanza che __________ __________ __________ abbia introdotto, contemporaneamente
alla stessa, una domanda di interpretazione della risoluzione governativa 5
febbraio 2002.
4.   Sulla
scorta di quanto precede può rimare irrisolto il quesito di sapere se sono adempiuti
i requisiti per mettere l'istante al beneficio della restituzione dei termini
per insorgere contro la risoluzione in oggetto.
Sul ricorso
13 dicembre 2002
5.   5.1. La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
Circa la tempestività del gravame il Tribunale considera quanto segue.
5.2.
Contro la decisione del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore
e di evasione dei ricorsi è dato ricorso a questo Tribunale nel termine di 30
giorni dalla sua notificazione (art. 38 cpv. 1 LALPT). In concreto, la
risoluzione del Consiglio di Stato, del 5 febbraio 2002, è stata notificata a
mezzo invio raccomandato alla patrocinatrice dell'insorgente il successivo 8 febbraio
(cfr. busta di intimazione con apposto, sul retro, il timbro dell'ufficio
postale di destinazione attestante la data di consegna). Il termine di 30
giorni per ricorrere contro la stessa è pertanto venuto a scadenza parecchio
tempo prima dell'inoltro del gravame in esame, proposto il 13 dicembre 2002.
Questo dev'essere pertanto considerato tardivo e, di conseguenza, dichiarato
irricevibile.
5.3.
L'insorgente giustifica la tempestività del gravame con riferimento alla
pubblicazione della risoluzione governativa impugnata, per quanto concerneva le
modifiche d'ufficio, le decisioni di sospensione dell'approvazione (tra cui
quella concernente l'attribuzione alla zona edificabile dell'area interessata
dai pericoli naturali nei comparto di __________. __________ -__________) e
quelle relative all'obbligo di allestire delle varianti, disposta dal municipio
di __________ il 21 ottobre 2002, durante il periodo 29 ottobre/28 novembre
2002 (cfr. FU del 25 ottobre 2002, n.86/2002, pag. 7264). Tale pubblicazione,
effettuata dietro precisi ordini e direttive del Governo (cfr. dispositivo n. 7
della risoluzione 5 febbraio 2002), indicava la possibilità di aggravarsi
dinanzi a questo Tribunale entro 15 giorni dalla scadenza del termine della
stessa. L'opinione dell'insorgente non può tuttavia essere tutelata.
Quest'ultimo termine di ricorso, in concreto di per sé ossequiato, ritornava difatti
applicabile solo per coloro che prendevano conoscenza delle suddette decisioni
disposte dal Consiglio di Stato nell'ambito dell'approvazione del piano
regolatore attraverso la loro pubblicazione, effettuata da parte del municipio
di __________: sistema alternativo di notifica che può essere impiegato, eccezionalmente,
quando tutti i destinatari della decisione non possono essere identificati
senza oneri eccessivi (cfr. a livello federale l'art. 36 PA;
Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 44 n. 1). Chi, come
la ricorrente, aveva ricevuto personalmente la decisione medesima, in ossequio
al principio generale (art. 26 cpv. 1 PAmm), non poteva invece appellarsi a tale
termine. Tanto più che, nel caso di specie, la pubblicazione della risoluzione
governativa ad opera del municipio non era accompagnata, per quanto qui
concerne, da un qualsiasi supplemento di informazione (sotto forma di scritti,
modifiche dei piani interessati ecc.) rispetto a quanto stabilito nella
risoluzione stessa: fungeva da semplice notifica del contenuto di quest'ultima
verso un numero indefinito di potenziali destinatari. Corrobora ulteriormente
questa conclusione il dispositivo n. 6 della decisione contestata, che fissava,
per i già ricorrenti in prima istanza, un termine di 30 giorni dalla
notificazione della decisione stessa per aggravarsi dinanzi a questo Tribunale
anche per quanto concerneva la sospensione dell'attribuzione alla zona fabbricabile
delle aree interessate dai pericoli naturali, sancita al dispositivo n. 2 della
risoluzione. L'impugnativa volta a richiedere l'immediata approvazione del piano
regolatore per quanto concerneva l'assegnazione alla zona fabbricabile del
mapp. __________ andava pertanto imprescindibilmente insinuato entro il termine
di 30 giorni dalla notificazione scritta della decisione governativa.
5.4. Il
Tribunale esamina tuttavia nel seguito, a titolo abbondanziale, il gravame in
oggetto.
6.   La
risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili
comprese nel settore __________. __________ -__________ esposte a pericoli
naturali parrebbe costituire non tanto una decisione finale bensì una decisione
incidentale, che può essere impugnata solo se causa alla ricorrente un danno
non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). Il Consiglio di Stato non ha infatti
ancora emesso la sua decisione su questo oggetto in applicazione dell'art. 37
cpv. 1 LALPT, anche se anticipa già, a chiare lettere, che non approverà la
zona edificabile interessata, qualora il comune non dovesse ottemperare alla
richiesta di approntare le necessarie opere di premunizione. Ai fini della
ricevibilità del gravame non occorre tuttavia indagare oltre circa la natura
esatta della risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa essere
considerata, quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di non
approvazione della predetta zona edificabile, che potrebbe essere revocata
qualora il comune adempisse determinati oneri. In effetti, anche avverandosi
l'ipotesi più favorevole per la ricorrente - ovvero che il comune provveda
all'esecuzione delle opere di premunizione richieste dal Governo - la decisione
governativa impugnata avrebbe comunque sia l'effetto di rimandare nel tempo
l'approvazione dell'assegnazione del suo fondo alla zona fabbricabile e,
pertanto, la sua edificazione; ciò basta per riconoscere la sussistenza di un
danno a pregiudizio dell'insorgente, che non potrebbe completamente eliminare
nemmeno nel caso in cui il Consiglio di Stato dovesse, in seguito, approvare la
controversa zona edificabile e che, pertanto, essa cerca di scongiurare
mediante il ricorso in esame. Il gravame è, dunque, ricevibile anche se la
risoluzione impugnata dovesse essere considerata incidentale.
7.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
8.   8.1. I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari
ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
8.2. Un
terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le
esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al
requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno
d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un
terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli
scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3
LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in
primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli
insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare,
per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o
moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli
naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di
conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317,
pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con
decreto legislativo del 12 dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo,
l'obbligo di
"predisporre i necessari provvedimenti pianificatori per
evitare insediamenti in zone critiche e fissare le condizioni per un adeguato
uso del suolo in tali zone"
(cfr. obiettivi in materia di pericoli
naturali, A.4. lett. d).
8.3.
Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di
designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in
misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT
(Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo
ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di
coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come
oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste
nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al
fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di
permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali
provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il
Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori
soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio
1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze
sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano
direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio
potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al
Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.
Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente
consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani
regolatori.
8.4. La
legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),
che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano
direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei
territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento
dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento
dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante
l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a
pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi
conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le
Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni
territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono
iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli
soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,
crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è
costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione
tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori
esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati
e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado
di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate
vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano
particellare (art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto
delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3
RLTPN).
Il PZP è
allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi
statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;
art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a
tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La
popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative
convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un
periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 RLTPN).
Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di
ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza
del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente
i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è
menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le
norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10
LTPN).
La
premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono
pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11
LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve
uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone
(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il
loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della
vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione
(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati
degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da
istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di
spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il
piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato
dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13
LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),
che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare
osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le
osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra
immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano
anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti
designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),
che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a
24 LTPN).
9.   9.1. Le
rappresentazioni grafiche del piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato
il 2 luglio 1991 riportavano, a titolo indicativo, due estese fasce di
potenziale pericolo naturale cui era esposto il territorio di __________: l'una
riguardava il territorio a monte della zona edificabile compresa tra il nucleo
del comune e la località __________, ubicata ad ovest del nucleo stesso, senza
incidere sulla zona edificabile; l'altra concerneva il comparto __________
-__________ e si poneva in conflitto diretto con la zona fabbricabile del piano
regolatore. Queste fasce erano state definite mediante accertamento
dell'Istituto __________ della __________ (__________) del 1984. Incaricato da
quest'ultimo istituto, il 3 giugno 1991 lo studio di geologia dell'ing.
__________ __________ presentò un rilievo geomorfologico del territorio
comunale, successivamente aggiornato il 3 maggio 1993, che evidenziava un
pericolo di caduta di massi generalizzato per l'intero comune, ma in particolare
per la località di __________, ubicata sopra il territorio (edificabile) di
__________, __________ e __________. L'__________ ha indi proceduto ad un
affinamento degli accertamenti, culminato con la presentazione di uno studio 19
luglio 1999 del __________ (Consorzio __________ per il __________ dei
__________ __________), sottoscritto dagli ingg. __________ __________ e
__________ __________ ed incentrato essenzialmente sull'esame di due aree particolarmente
esposte alla caduta di sassi/blocchi/massi: quella, già menzionata di
__________, e quella della valle di __________, compresa tra il __________, la
chiesa di __________ (__________. __________ del __________) e la località di
__________. __________. Questo rapporto, esteso sino a livello particellare, concludeva,
per il settore di __________, ad un'intensità prevalentemente media del fenomeno
di caduta sassi/massi, che interessava, oltre alla foresta, anche una serie di
fondi posti nelle sottostanti località di __________, __________ e __________,
di cui la maggior parte edificati. I periti consigliavano di intervenire con protezioni
di tipo passivo (reti, muri, rinforzi ecc.) e attivo (disgaggi, ancoraggi,
sottomurazioni ecc.); queste ultime in combinazione con un monitoraggio per
quei blocchi e massi situati nelle parti alte, che avrebbero potuto sviluppare
delle grandi energie nella loro caduta (cfr. rapporto citato, pag. 28 seg.,
48). Gli esperti avevano stimato la stessa intensità del fenomeno anche per il
settore della valle di __________, che - oltre alla foresta - interessava però
un numero inferiore di fondi, per la maggior parte non edificati, compresi tra
la località di __________. __________ e l'oratorio di __________. __________ da
__________, posto accanto alla chiesa, sopra la sede dell'amministrazione
comunale: tra questi figurava anche il mapp. __________, di proprietà della
ricorrente. Faceva eccezione un'area comprendente il citato oratorio e una
lingua di terra immediatamente sovrastante lo stesso, in relazione alla quale
l'intensità del fenomeno veniva quantificata come elevata. Per questo settore
gli esperti consigliavano di fissare od asportare i blocchi che causavano
pericolo, procedendo altresì ad eseguire verifiche e bonifiche per l'intero
settore (cfr. rapporto citato, pag. 46 e 48). Lo studio del CIRN presentava, in
annesso, le mappe delle aree di pericolo in scala 1:2000, che indicavano, in
generale, per i settori in oggetto la sussistenza di un pericolo medio;
facevano eccezione il comprensorio interessante l'oratorio di __________.
__________, dichiarato di pericolo alto, e le superfici immediatamente a valle
delle costruzioni poste in località __________, __________ e __________,
assegnate alle zone a basso pericolo. Il perimetro di queste aree e la
definizione dei vari gradi di pericolo sono quindi stati ripresi nel piano del
paesaggio adottato dal consiglio comunale. La sovrapposizione dei piani ha
permesso di rilevare che le superfici esposte a pericolo interessavano,
parzialmente, anche la zona residenziale estensiva (R2) prevista dal piano
delle zone nelle località di __________, __________, __________ e Indipendenza
e quella residenziale estensiva con prescrizioni speciali (R2s) stabilita
sempre dallo stesso piano per la località di __________. __________. Il
consiglio comunale ha, pertanto, in pari tempo disposto la seguente normativa
(art. 31 NAPR):
"
Zone esposte a pericoli naturali
1.
Il PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre
zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune
coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di
protezione necessarie.
2.
Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a)
Zona I a "rischio alto":
-  divieto
di edificazione.
b)
Zona II a "rischio medio":
-
sono vietate nuove costruzioni che comportano
assembramento di persone;
-
nuove costruzioni o cambiamenti di destinazione per case
unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni che devono
essere soddisfatte simultaneamente:
-
per le deformazioni gravitative profonde verifica dell'entità dei
movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici costruttivi
atti a limitare il più possibile gli effetti degli spostamenti;
-
organizzazione d'allarme;
-
accessi sicuri.
Il
costo delle verifiche e degli interventi citati sono a carico del proprietario.
c)
Zona III a "rischio basso":
-
l'edificazione è condizionata all'allestimento di una perizia
geologica che accerti la situazione locale e definisca gli
interventi di premunizione necessari per ridurre in modo
adeguato i potenziali pericoli; detti interventi vanno svolti
unitamente all'edificazione e sono a carico del proprietario."
9.2. In
sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta dal
comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali su
parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola
insufficiente.
Il
Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di
sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi
dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune,
le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente
tramite il menzionato rapporto del __________, il quale si estendeva dal limite
ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di Burò
e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata come
comparto __________.__________ -__________, il Consiglio di Stato ha pertanto
sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile
dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni
per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi
ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione
alla zona edificabile di quei fondi. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza,
sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante
l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La
decisione governativa merita tutela.
9.3.
Intanto è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile
proposta dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano
regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto
l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce,
essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che
erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento
del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa
25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono
prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è
stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali
può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15
LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali
pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato
alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di
pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un
imprescindibile elemento di valutazione di cui l'autorità di pianificazione
deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità
all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla
zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale
indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione,
l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già
essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore,
non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone
anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche
perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere
contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di
conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla
medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame
della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari
interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
La
legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente
i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella
di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni
necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa
della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a
costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove
necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3
cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la
tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto lo svolgimento di
questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di
__________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona
edificabile residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto
che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi;
circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di
__________, che qui non interessa - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale
erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio
del __________ in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di
conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in
considerazione, in quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere
di premunizione.
9.4.
Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva
tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle
concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua
decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di
premunizione costituisce già una soluzione di compromesso improntata al
pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i
proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione
della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al
comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante
finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione
necessarie, come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni
legali. Se, pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa
soluzione è quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo
che - comunque sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a
pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm).
A torto
l'insorgente tende a minimizzare i pericoli. Com'è stato messo in luce in precedenza,
il pericolo di caduta di sassi incombe su un territorio relativamente ampio,
oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni evidenza
questo pericolo, che incombe anche - ed anzi particolarmente - sul mapp.
__________ (cfr. il menzionato studio del CIRN, loc. cit.; inoltre le
rappresentazioni grafiche annesse allo stesso quale allegato 2), non può
pertanto essere semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari
provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione o per i
quali viene mutata la destinazione, come si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR
proposto dal comune. L'intervento di realizzazione delle opere di tutela della
zona fabbricabile deve pertanto abbracciare l'intero territorio interessato dai
pericoli; donde la necessità che tale intervento venga compiutamente e complessivamente
studiato, in primo luogo, dal comune. L'obbligo del proprietario di realizzare
sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assume,
invece, un ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione
generale che dev'essere promosso dall'ente pubblico. La risoluzione impugnata
non disattende pertanto né il principio dell'interesse pubblico né quello della
proporzionalità né, di riflesso la garanzia della proprietà. Merita pertanto
tutela.
10.   La tassa di
giudizio dev'essere posta a carico di __________ __________ __________ (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   L'istanza
di restituzione in intero 5 luglio 2002 è irricevibile.
2.   Il ricorso
13 dicembre 2002 è irricevibile ed in subordine è respinto nel merito
.
3.   La tassa di
giudizio, di fr. 2'000.--, è posta a carico della ricorrente.
4.   Intimazione
a:
;
Comune di Morcote, __________
__________,
rappr. da: Municipio di __________,
____________________;
Consiglio di Stato, __________
__________,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. della
pianificazione territoriale, ____________________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario