ti_gerichte · 90.2007.36 · 2008-01-14 · it
Conferma dell'istituzione di una zona di pianificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.01.2008 90.2007.36
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.01.2008 90.2007.36
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.01.2008 90.2007.36

Incarti n.
90.2007.36
90.2007.37
Lugano
14 gennaio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a.
b.
RI 1
,
19 aprile 2007 di
1.
__________
, __________,
2.
__________
, ,
3.
RI 5
, ,
4.
__________
, ,
tutti patr. dall'avv. __________,
contro
la decisione 13 febbraio 2007 (n. 63), con la quale
il municipio di Manno ha istituito una zona di pianificazione relativa al
comprensorio di utilizzazione in località
Caminada
;
viste le risposte:
-
8 maggio 2007 del
municipio di Manno;
-
24 maggio 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 13 febbraio 2007 il municipio di Manno ha
adottato una zona di pianificazione relativa al comparto edificabile
Caminada
,
comprendente una fascia di fondi non ancora edificati sul pendio immediatamente
soprastante la zona industriale in località
Piana,
sita lungo la strada
cantonale, fino all'adiacente zona
Cairelletto
. Secondo gli intendimenti
del municipio, scopo del provvedimento è quello di permettere l'elaborazione di
una variante del piano regolatore tendente ad una verifica e reimpostazione dell'assetto
pianificatorio di questo settore, unitamente al sottostante comparto
Piana-Caminada-Cairelletto
,
oggetto di una precedente zona di pianificazione istituita il 15 febbraio 2005.
Gli studi di quella zona hanno infatti evidenziato la necessità di valutare
globalmente l'opportunità di un diverso regime pianificatorio rispetto a quello
vigente, non solo per il comparto in pianura, oggetto della precedente zona di
pianificazione, bensì anche per la retrostante fascia collinare. Dalla scheda
descrittiva si desume che all'interno del perimetro di questa zona è di
principio ammessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti
e modifiche di destinazione di piccola entità (al massimo il 10% dei volumi
esistenti sui rispettivi fondi), mentre non sono di regola ammessi ampliamenti
con destinazione manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. La
misura pianificatoria è entrata in vigore con la sua pubblicazione, avvenuta
sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino del 23 febbraio 2007, per una durata di
cinque anni.
B.   Con rispettivi ricorsi del 18 e 19 aprile
2007 i proprietari dei fondi colpiti dal provvedimento, ossia RI 1 (mappale
301), RI 2 e RI 3 (mappali 449, 902 e 903), RI 5 (mappale 712) e RI 4 (mappale
299) sono insorti dinanzi a questo tribunale, chiedendo l'annullamento della
zona di pianificazione. Premesso che i tutti i fondi sono urbanizzati e
edificabili (per il mappale 903 addirittura l'autorità comunale nel 2005 aveva
già rilasciato una licenza edilizia), i ricorrenti ritengono gli scopi della
zona di pianificazione poco chiari ed esprimono preoccupazioni riguardo alla
futura edificabilità dei rispettivi fondi, ritenuto che secondo le intenzioni
espresse dal municipio, vi dovrebbe essere una ricomposizione particellare dei
fondi collinari e di quelli nella zona industriale, con sottrazione di indici
edificatori ai fondi sulla collina a beneficio dei fondi in pianura.
C.   La Divisione dello sviluppo territoriale e
della mobilità e il municipio di Manno postulano la reiezione dell'impugnativa.
D.   Il 20 settembre 2007 si sono svolti
l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono
riconfermate nelle rispettive posizioni. Il 16 novembre 2007 il patrocinatore
di RI 1 ha inviato al Tribunale uno scritto con il quale ha riferito
dell'incontro tenutosi il 19 ottobre 2007 durante il quale il municipio ha
illustrato agli interessati la proposta di variante di piano regolatore. Tale
scritto, irrito, viene quindi stralciato dagli atti.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione
dei ricorrenti è pacifica (art. 64 cpv. 2 LALPT). Visto il medesimo fondamento
di fatto delle due impugnative, la congiunzione delle cause in un unico
giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm.
2.   2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La
zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT);
quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli
obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente,
così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv.
2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti
del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno
della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di
pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in
vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano
sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di
Stato di prorogare di altri due anni il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2
LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo
(RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o
in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata
negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo
principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb;
Ruch
,
Kommentar
RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo
dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in
particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione
va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie
che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i
motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33
cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi,
salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro
efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo
contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa
e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.
L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è,
pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio
della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano
idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
4.   I
ricorrenti insorgono contro il provvedimento pianificatorio ma non si esprimono
affatto né sul rispetto da parte dell'autorità comunale dei principi testé
ricordati per l'adozione del provvedimento in questione, né sulla sua
fondatezza e idoneità del vincolo pianificatorio, né sulla sua legittimità.
Essi si limitano infatti a dichiarare "nebulosi" gli scopi della zona
di pianificazione per poi divagare immediatamente in considerazioni generiche
relative alla futura pianificazione sostanziale del comparto in questione (ricomposizione
di tutto il comparto
Piana-Caminada-Cairelletto
, trasferimento di indici
edificatori dalla collina ai fondi sul piano, limitazione o perdita totale
delle possibilità edificatorie dei loro fondi, ecc.). Già per questo motivo le
loro censure devono essere dichiarate inammissibili in quanto rivolte alla
pianificazione materiale
in fieri
, che sarà oggetto di una futura
modifica del piano regolatore, ma che non può ancora esser esaminata in questa
sede e meglio come ricordato sopra al considerando 2.2. I
n ogni caso,
anche a prescindere dall'inammissibilità delle censure ricorsuali, la zona di
pianificazione risulta essere conforme ai dettami della legislazione in materia
pianificatoria.
4.1.
L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come
requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine;
Ruch
, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione
(piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado
di concretizzazione di questa intenzione non deve essere tuttavia necessariamente
elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel
nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad
adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr.
Ruch
, op. cit., ad art. 27
n. 27 seg.;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 457).
4.2.
In concreto, in occasione dello studio della variante del piano regolatore
concernente il comparto
Piana-Caminada-Cairelletto
, oggetto della zona
di pianificazione adottata dal municipio nel 2005, l'autorità comunale ha
evidenziato la necessità di adottare misure pianificatorie atte ad armonizzare
la pianificazione di quel comparto con la pianificazione di tutta la zona collinare
che lo sovrasta. Al fine di evitare situazioni di pregiudizio in relazione alla
futura pianificazione e alla sua attuazione, l'esecutivo ha manifestato
l'intenzione di:
-    precisare
gli indirizzi di sviluppo urbanistico per la fascia collinare, con particolare
riferimento alla piana sottostante e al comparto residenziale e al nucleo sovrastanti;
-    formare un
asse verde di fruizione pubblica e d'arredo paesaggistico che qualifichi questa
fascia collinare;
-    ridiscutere
il tracciato e il carattere della strada di servizio ai piedi della collina,
che è già prevista nell'attuale piano regolatore ma che non ha ancora trovato alcuna
attuazione.
Nella risposta al ricorso e
in occasione dell'udienza e del sopralluogo del 20 settembre 2007 dinanzi a
questo tribunale, il municipio ha inoltre nuovamente ribadito le motivazioni di
ordine regionale e comprensoriale nonché le ragioni di tipo viario conseguenti
al cambiamento dell'assetto viario del Piano del Vedeggio e la conseguente
necessità di ben ponderare la pianificazione dell'intero settore. A seguito
degli studi nel frattempo avviati per la zona della piana, il municipio ha così
ritenuto di ampliare il territorio sottoposto al primo provvedimento
pianificatorio praticamente su tutta la fascia collinare non ancora edificata,
onde permettere uno studio organico e funzionale di tutto il territorio
direttamente e indirettamente interessato dai cambiamenti in atto, di natura
pianificatoria e viaria, anche di ordine superiore. Non da ultimo, il municipio
ha rilevato la vetustà del piano regolatore attualmente in vigore, risalente
all'anno 1982, che non risponde più ai modificati e accresciuti bisogni di
quella zona strategica, che vedrà realizzate opere viarie che modificheranno radicalmente
tutta la piana del __________ e l'agglomerato di __________. D'altra parte,
queste considerazioni non sono messe in discussione dai ricorrenti come pure
incontestata è la seria intenzione dell'autorità comunale di voler pianificare
questo comparto. Tant'è che lo scorso 19 ottobre 2007 il municipio ha già
illustrato alle parti interessate la proposta di variante del piano regolatore
scaturita dagli studi commissionati negli scorsi tempi. Nella fattispecie il
provvedimento della zona di pianificazione si rivela pertanto legittimo e
fondato sotto il criterio dell'interesse pubblico.
4.3.
Va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità. In concreto, La misura adottata risulta senz'altro idonea.
Resta dunque da valutare se la stessa è pure necessaria. A questo scopo vanno
soppesati,
in primis
, gli effetti della controversa zona di
pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di
mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative
edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo
lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta
dall'autorità comunale precisa che nell'area interessata è in linea di
principio permessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali
ampliamenti di piccola entità e modifiche di destinazione pure di piccola
entità, concernenti al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi
fondi. Non sono per contro ammessi gli ampliamenti di edifici con destinazione
manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. Va evidenziato che
la regolamentazione degli effetti della zona prevede, in buona sostanza, un
divieto di nuove iniziative edificatorie, se non di minima entità. D'altra parte,
va riconosciuto che il territorio oggetto della zona di pianificazione, oggi
inserito nella zona residenziale estensiva (R2), comprende, salvo un mappale
(n. 299) sul quale sono presenti alcuni vetusti caseggiati rurali, unicamente
terreni tuttora inedificati sui quali non è mai stata intrapresa alcuna concreta
attività edilizia. Per uno di essi, il fondo n. 903, nel 2005 il comune aveva
rilasciato una licenza edilizia, che però non ha trovato alcuna attuazione. Il
municipio non ha dato seguito alla richiesta di rinnovo della licenza,
istituendo nel contempo la zona di pianificazione qui oggetto di disamina.
Questi terreni risultano quindi di grande interesse per la pianificazione,
poiché garantiscono la più ampia libertà decisionale nella ridefinizione
dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli importanti
obiettivi che l'autorità si è prefissata, appare ragionevole la limitazione
imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Di conseguenza, la zona di
pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
5.
In conclusione, la zona
di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,
che i ricorrenti giustamente non mettono in discussione, giustificata da un
sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. I
gravami dei ricorrenti, nella misura della loro ammissibilità, devono essere
conseguentemente respinti.
6.
La tassa di giudizio e
le spese (art. 28 PAmm) sono poste a carico dei ricorrenti. Al comune,
patrocinato da un legale, viene riconosciuta un'indennità a titolo di
ripetibili (art. 31 LPAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Nella
misura in cui sono ammissibili, i ricorsi sono respinti.
2.
La tassa di giustizia, di complessivi fr. 2'200.- (duemiladuecento)
è posta a carico per fr. 600.- (seicento) di RI 1 e per la rimanenza di RI 2, RI
3, RI 5 e RI 4, per questi ultimi con il vincolo di solidarietà. RI 1 verserà
al comune di Manno fr. 400.- (quattrocento) a titolo di ripetibili, mentre gli
altri ricorrenti verseranno, sempre a titolo di ripetibili, complessivamente
fr. 1'200.- (milleduecento).
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia
proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario