ti_gerichte · 52.2007.127 · 2007-06-19 · it
Delibera fornitura e messa in opera dell'impianto di rilevamento incendio delle gallerie autostradali

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.06.2007 52.2007.127
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 19.06.2007 52.2007.127
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 19.06.2007 52.2007.127

Incarto n.
52.2007.127
Lugano
19 giugno
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 aprile 2007 della
RI 1
patr. da: PA 1
contro
la decisione 27 marzo 2007 del Consiglio di Stato
(n. 1583) che aggiudica al consorzio CO 1 la fornitura e la messa in opera dell'impianto
di rilevamento antincendio delle gallerie autostradali del Piottino situate
lungo la tratta Biasca - Varenzo (lotto 64-M170-07);
viste le risposte:
-    19 aprile 2007 dell'ULSA;
-    27 aprile 2007 della
Divisione delle costruzioni;
-    30 aprile 2007 del
consorzio CO 1;
preso atto della replica 15 maggio 2007 e delle
dupliche
-    30 maggio 2007 della
Divisione delle costruzioni;
-      4 giugno 2007 del
consorzio CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 18
luglio 2006 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso,
retto dal CIAP ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la
fornitura e la messa in opera dell'impianto di rilevamento antincendio delle
gallerie autostradali del Piottino situate lungo la tratta Biasca - Varenzo
(lotto 64-M170-07; FU n. 57/2006 pag. 4856).
Il committente ha fissato i seguenti criteri
d'idoneità:
-
L'offerente deve potere
dimostrare di avere almeno una referenza (vedi Indicazioni della ditta
offerente - Referenza della ditta) nel settore del rilevamento incendio nei
tunnel stradali o autostradali di complessità comparabili, presso i quali sono
installati dei sistemi corrispondenti a quelli offerti;
-
L'offerente deve
dimostrare che almeno un sistema (vedi Indicazioni della ditta - Referenza dei
prodotti) di complessità e dimensione equivalente a quello proposto è stato
installato ed è in esercizio produttivo.
Per l'aggiudicazione ha invece stabilito i
seguenti criteri di valutazione:
- Prezzo                                       50%
- Costo di
manutenzione                         25%
- Programma lavori                     15%
- Organizzazione di
progetto       10%
Le modalità di valutazione dei singoli
criteri erano precisate dalle disposizione particolari (CPN 102) del capitolato
d'appalto.
La posizione 261 delle disposizioni
particolari (CPN 102) ammetteva la possibilità di presentare varianti di
progetto alla condizione che l'offerta di base fosse inoltrata
contemporaneamente e che gli elenchi prezzi avessero la stessa struttura (nel
limite del possibile) degli elenchi prezzi dell'offerta originale.
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente nove offerte inoltrate da cinque concorrenti
operanti nel ramo. Il consorzio composto dalle ditte CO 1 (50%), CO 1 (25%) ed CO
1 (25%; in seguito consorzio CO 1) ne ha presentate due: una di fr. 784'713.55,
allestita secondo il capitolato, l'altra, in variante, di fr. 714'086. 55. Due
offerte sono anche state inoltrate dalla ricorrente RI 1: una di fr. 890'695.05,
l'altra (variante) di fr. 829'573.30.
Per comprovare la sua idoneità, il consorzio
CO 1 ha indicato come referenze del concorrente i tunnel della circonvallazione
di CO 1 e le gallerie autostradali del __________ e della __________ (CO 1).
Quale referenza del prodotto ha invece menzionato la galleria __________ e quella
del __________.
Valutate le offerte pervenutegli, il 27
marzo 2007 il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa al consorzio CO 1,
la cui offerta in variante è stata ritenuta la migliore.
C.   Contro la
predetta decisione la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata.
Eccepita la carenza di motivazione della
decisione censurata, l'insorgente contesta anzitutto che il consorzio CO 1
risponda ai criteri d'idoneità fissati dal capitolato. In merito alle referenze
del concorrente, la RI 1 osserva che la lista ufficiale delle referenze della CO
1 non menziona alcun tunnel a __________. La tecnologia applicata non sarebbe
peraltro nota. Per quel che concerne le referenze del prodotto, l'insorgente
rileva invece che nelle gallerie __________ e del __________ sono impiegati
prodotti di cui la RI 1 detiene l'esclusiva. Il cavo ProtectoWire proposto dal
consorzio aggiudicatario nella misura del 20% potrebbe essere installato solo
dalla RI 1 Per la misura restante (80%) il prodotto impiegato sarebbe invece di
provenienza ignota.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono la Divisione delle costruzioni ed il consorzio CO 1,
contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario
saranno discussi nei seguenti considerandi.
E.   Con la
replica e le dupliche le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive argomentazioni,
confermandosi nelle domande poste a giudizio in precedenza.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 15 CIAP e 4
DLACIAP, applicabili al concorso in oggetto in considerazione del valore della
commessa.
In quanto partecipante alla gara, la RI 1 è
senz'altro legittimata ad impugnare la decisione di aggiudicazione ad essa
sfavorevole (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti (art. 18 PAmm). Ad eventuali carenze nell'accertamento dei
fatti rilevanti potrà semmai essere posto rimedio annullando la decisione impugnata
e rinviando gli atti all'istanza inferiore affinché vi ponga rimedio e si
pronunci nuovamente (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2.
2.1. Giusta l'art. 13 lett. d CIAP, l
e
disposizioni cantonali d'ese-cuzione devono fra l'altro garantire una procedura
di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili.
L'art. 19 DirCIAP, al quale è nel frattempo subentrato l'art. 34 RLCPubb/ CIAP,
chiedeva al committente di stabilire criteri oggettivi e le prove da produrre
per il giudizio sull'idoneità finanziaria, economica, tecnica od organizzativa
degli offerenti.
Le cosiddette referenze servono
essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera
messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa.
Forniscono quindi informazioni sull'idoneità del concorrente. La bontà dell'offerta
è invece valutata mediante criteri d'aggiudicazione.
Di
regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente
con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per
quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri,
specialisti).
Nella
valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale,
il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente
nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente
sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; Marco Borghi/Guido
Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2
d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte
del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che
vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza
richiama, a sua volta:
-  la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione,
che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e
l'epoca in cui sono state effettuate;
-  una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni
fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente
integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate
(AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9);
-  una congrua motivazione della valutazione operata dal committente,
che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di
difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi
con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA
9.1.2004 in re C. n. 52.3.359 consid. 3).
2.2. Nel caso concreto, il committente ha
fissato nelle disposizioni particolari del capitolato (CPN 102) i seguenti due
criteri che ha denominato d'idoneità (pos. 223.110):
-
L'offerente deve potere
dimostrare di avere almeno una referenza (vedi Indicazioni della ditta
offerente - Referenza della ditta) nel settore del rilevamento incendio nei
tunnel stradali o autostradali di complessità comparabili, presso i quali sono
installati dei sistemi corrispondenti a quelli offerti;
-
L'offerente deve
dimostrare che almeno un sistema (vedi Indicazioni della ditta - Referenza dei
prodotti) di complessità e dimensione equivalente a quello proposto è stato
installato ed è in esercizio produttivo.
Il primo criterio è riferito al concorrente
in quanto tale. In sostanza, esso è volto a procurare al committente
indicazioni sulle attitudini del concorrente a fornire la prestazione oggetto
della gara. Si tratta dunque di un vero e proprio criterio d'idoneità.
Il secondo criterio, anch'esso definito d'idoneità,
non riguarda invece il concorrente, ma il prodotto offerto. Non fornendo indicazioni
sulle capacità tecniche del concorrente, ma sulla bontà dell'offerta il criterio
andrebbe classificato fra quelli d'aggiudica-zione. Il committente l'ha
tuttavia considerato alla stregua di un criterio d'idoneità ed a questa
configurazione, rimasta incontestata in sede di pubblicazione degli atti di
gara, ci si deve comunque attenere.
3.   3.1. Nel
caso concreto, il consorzio CO 1 ha indicato quale referenza della ditta CO 1
gli impianti di rilevamento di incendi, che sono stati installati, negli anni
2001-2004, in alcuni tunnel autostradali di __________, lunghi complessivamente
115 km e dotati di 210 armadi di comando. Per la ditta CO 1, quale referenza, lo
stesso consorzio ha invece indicato le gallerie del __________ e della __________,
nelle quali questa ditta, negli anni 1983-1984, ha installato un simile
impianto in consorzio con altre tre ditte.
In sede di discussione d'offerta, la CO 1 ha
esibito la documentazione comprovante i lavori eseguiti nei tunnel della
circonvallazione di __________, che aveva addotto come referenza. Le indicazioni
fornite in questa occasione non sono tuttavia state protocollate nel verbale
della riunione. Il committente non ha nemmeno acquisito agli atti copia della
documentazione esibita. Non è pertanto dato di sapere su quali elementi il
committente abbia fondato le sue deduzioni. Non potendosi procedere alle necessarie
verifiche se ne deve dedurre che nella misura in cui si fonda sulle attitudini
di questa ditta, l'idoneità del consorzio CO 1 non risulta compiutamente comprovata
da riscontri oggettivi e verificabili.
Invano chiede il consorzio resistente di
acquisire agli atti nuovi documenti, destinati a provare le caratteristiche dei
lavori eseguiti dalla CO 1 a __________. Spetta per principio al committente
esperire i necessari accertamenti nell'ambito della discussione d'offerta.
Questo tribunale deve in linea di massima limitarsi a verificare la legittimità
delle conclusioni tratte dal committente sulla base delle prove che questi ha
raccolto in sede di discussione e di valutazione delle offerte. Non si può
pretendere che il giudice si sostituisca al committente nell'acquisizione agli
atti della documentazione destinata a comprovare il buon fondamento delle
conclusioni alle quali è pervenuto. Soprattutto in tema di commesse pubbliche,
dal tribunale si può al massimo esigere un completamento degli accertamenti esperiti.
L'idoneità del consorzio resistente non
appare adeguatamente comprovata nemmeno dalle installazioni che sarebbero state
messe in opera dalla consorziata CO 1 nelle stesse gallerie che formano oggetto
della presente commessa.
È ben vero che il capitolato non poneva
alcun limite temporale alle referenze ammissibili. In un settore caratterizzato
da una rapida e costante evoluzione tecnologica come quello degli impianti di
rilevamento di incendi non si può tuttavia ragionevolmente pretendere di
dimostrare l'idoneità di una ditta, adducendo come referenza un lavoro eseguito
oltre vent'anni fa nell'ambito di un consorzio al quale partecipava con un'interessenza
oltretutto minoritaria. A prescindere dal fatto che i lavori indicati come referenza
sono stati eseguiti dalla ditta CO 1 e non dalla dalla ditta CO 1, che è stata
costituita soltanto il 7 dicembre 1987, scindendo la ditta originaria, la
perdita di knowhow conseguente al normale avvicendamento del personale, che si
verifica all'interno di qualsiasi ditta su un arco temporale corrispondente ad
un'intera generazione, suffraga ulteriormente questa conclusione.
3.2. Con il secondo criterio, definito anch'esso
d'idoneità sebbene riferito al contenuto dell'offerta e non alle attitudini dei
partecipanti alla gara, il committente chiedeva in sostanza ai concorrenti di
dimostrare che il prodotto proposto, ovvero il sistema di rilevamento degli incendi
concretamente offerto, era stato installato con successo in almeno un impianto
di dimensioni analoghe. Il criterio, formulato in termini non propriamente
felici, non esigeva che il prodotto fosse stato installato dal concorrente
stesso. Era sufficiente dimostrare che si tratta dello stesso prodotto. In particolare,
del prodotto Protectowire 4000, fabbricato dalla LIOS Technology e non dell'intero
sistema, completo di supporti informatici, nel quale questo prodotto viene integrato.
A titolo di referenza, il consorzio
resistente ha indicato le gallerie __________ e del __________. Con questa
indicazione il consorzio CO 1 ha in sostanza inteso riferirsi al prodotto Protectowire
4000, che costituirebbe la base tecnica sia degli impianti di rilevamento
installati (da altre ditte) nelle due gallerie, sia dell'impianto formante
oggetto dell'offerta in contestazione.
Il committente ha ritenuto soddisfatto anche
questo criterio. Nemmeno questa deduzione appare tuttavia suffragata da riscontri
inoppugnabili e concretamente verificabili. Essa si fonda in effetti su una
documentazione piuttosto frammentaria, che il committente, verosimilmente sulla
base delle proprie conoscenze, integrate da ulteriori informazioni non
adeguatamente protocollate, ha ritenuto sufficiente.
Nemmeno da questo profilo, la decisione
impugnata può essere confermata. Non spetta invero a questo tribunale procedere
ad una estenuante collazione delle informazioni sparse negli atti e degli
eventuali ulteriori aspetti presi in considerazione dal committente per
valutare l'idoneità del prodotto offerto dal consorzio resistente. Non potendosi
ragionevolmente ipotizzare di far capo a periti, questo tribunale, che dispone
di limitate conoscenze tecniche, può pronunciarsi con la dovuta cognizione di
causa sulla legittimità di questa valutazione soltanto se viene messo in grado
di esprimere un simile giudizio attraverso un'ordinata, completa ed analitica
raccolta di tutti gli elementi di fatto considerati dal committente per
suffragare le sue deduzioni.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto,
annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al committente, affinché,
completati gli atti secondo le indicazioni illustrate ai precedenti considerandi,
si pronunci nuovamente sulle offerte rimaste in gara.
Dato che l'esito è da ascrivere in primo
luogo alle manchevolezze del committente, si prescinde dal prelievo di una
tassa di giustizia. Le ripetibili si ritengono invece compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 13, 15 CIAP; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione 27 marzo 2007 del Consiglio di
Stato (n. 1583) è annullata;
1.2.
gli atti sono rinviati al committente per nuova
decisione, previo completamento degli atti.
2.   Non si
prelevano né spese, né tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario