ti_gerichte · 53.2004.5 · 2007-06-20 · it
Risarcimento danni riconducibile alla violazione di un contratto per il trasporto di allievi di scuola media conchiuso dallo Stato con un privato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.06.2007 53.2004.5
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.06.2007 53.2004.5
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.06.2007 53.2004.5

Incarto n.
53.2004.5
Lugano
20 giugno 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica
, vicecancelliere
statuendo sulla petizione 18 marzo 2004 di
AT 1
patrocinato da: PA 1 6901 Lugano,
contro
lo
Stato della Repubblica e Cantone del
Ticino,
rappresentato da:
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport, Sezione
amministrativa, 6500 Bellinzona,
chiedente:
1.      L’istanza è accolta. Di
conseguenza la Repubblica e Cantone Ticino, Dipartimento dell’educazione, della
cultura e dello sport, Ufficio della refezione e dei trasporti scolastici,
Bellinzona, è condannata a versare al signor AT 1 un importo di fr. 34'752.53
oltre IVA al 7.6%, oltre a interessi al 5% dal 20.8.03.
2.      Protestate tasse spese e
ripetibili.
vista la risposta 3 maggio 2004 del
convenuto, chiedente:
1.
La petizione è
irricevibile. Sono riconfermate la comunicazione 26 maggio 2003 con la quale
l’Ufficio della refezione e dei trasporti scolastici del Dipartimento
dell’educazione, della cultura e dello sport, ha comunicato al signor AT 1 che
l’incarico affidatogli sarebbe giunto a termine il 13 giugno 2003 e lo scritto
24 settembre 2003 con il quale il medesimo Ufficio ha rinviato il signor AT 1
alla precedente presa di posizione (comunicazione) del 26 maggio 2003.
2.
Protestate tasse
e spese.
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 9 giugno
1998 l’allora Dipartimento dell’istruzione e della cultura ha indetto un pubblico
concorso per appaltare il trasporto degli allievi provenienti da __________, __________
e __________ (Valle di __________) alla scuola media di __________ durante
l’anno scolastico 1998/1999.
Con
decisione 27 luglio 1998, il dipartimento ha aggiudicato l’incarico ad AT 1
alle condizioni previste dal capitolato d’offerta, che prevedevano, fra
l’altro, il rinnovo di anno in anno dell'incarico, con eventuale disdetta entro
il 31 marzo di ogni anno.
B.   Il 26
maggio 2003 l’Ufficio della refezione e dei trasporti scolastici (URTS) del Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS) ha comunicato alla parte
attrice che l’incarico affidatole sarebbe giunto a termine il 13 giugno
seguente, poiché a partire dall’anno scolastico 2003/2004 non vi sarebbero più
stati allievi provenienti da __________ e __________.
Con
scritti del 29 maggio e del 17 giugno 2003 AT 1 ha contestato la disdetta, chiedendo
l'emanazione di una decisione formale.
L'8 luglio 2003 l'URTS si è limitato a
confermare l'abolizione del trasporto per mancanza di allievi.
C.   Il 20
agosto 2003 AT 1 ha nuovamente contestato la disdetta, siccome intempestiva,
chiedendo al Cantone per il tramite dell'URTS di versargli, a titolo di
risarcimento per mancato guadagno, la somma di fr. 35'752.53, pari alla media
degli introiti degli ultimi 4 anni.
Il 24
settembre 2003 l'URTS ha rinviato il richiedente alle precedenti prese di posizione.
Contro
questa comunicazione, AT 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato prima e al
Tribunale cantonale amministrativo
poi, chiedendo che il Cantone fosse condannato a rifondergli l'importo
summenzionato.
Il tribunale ha tuttavia dichiarato
irricevibile l'impugnativa, considerato che nessuna norma di legge gli
conferiva la competenza a statuire su ricorsi proposti contro risoluzioni del
Consiglio di Stato in tema di trasporti scolastici (STA 13 febbraio 2004, inc.
n. 52.2004.7).
D.   Con
petizione 18 marzo 2004 AT 1 ha quindi convenuto in giudizio lo Stato del Cantone
Ticino davanti a questa corte, chiedendo di statuire come riprodotto in
epigrafe.
La parte
attrice rileva preliminarmente la competenza del tribunale a dirimere la controversia
giusta l'art. 71 lett. b PAmm; richiamandosi alle norme disciplinanti il trasporto
degli allievi di scuola media, ritiene in sostanza che la convenzione stipulata
con il Cantone sia retta dal diritto pubblico.
Nel
merito, ribadisce l'ammontare della pretesa di risarcimento per la perdita di
guadagno subita a seguito della disdetta intempestiva del mandato di trasporto.
Diversamente da quanto sostiene il convenuto, la clausola prevista dal
capitolato d'offerta secondo cui l'autorità dipartimentale
si riserva ogni
modifica – preventivamente preannunciata – a dipendenza delle esigenze
scolastiche
, non le consentirebbe di rescindere in ogni tempo il contratto
di trasporto, bensì soltanto di modificare le modalità di trasporto in funzione
delle mutate esigenze della scuola.
E.   Lo Stato si
oppone all’accoglimento della petizione, limitandosi tuttavia a contestarne la
ricevibilità in ordine.
Riallacciandosi
ad alcune voci dottrinali, il convenuto ritiene che il contratto di collaborazione
conchiuso a seguito di una procedura d'appalto pubblico è disciplinato dal
diritto privato; inoltre, la stessa risoluzione di aggiudicazione (dispositivo
n. 3) rinvierebbe ai disposti del codice delle obbligazioni. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo non sarebbe pertanto data, in quanto la
contestazione non sorgerebbe da un contratto soggetto al diritto pubblico come richiesto
dall'art. 71 lett. b PAmm.
F.   In fase
istruttoria il tribunale ha acquisito agli atti le notifiche di tassazione di AT
1 relative ai periodi fiscali 1999-2000 e 2001-2002, la sua dichiarazione
fiscale 2003A, la contabilità riferita alla sua attività di meccanico indipendente
nonché a quella di trasporto in questione riferita agli anni 1998-2004, come
pure un riassunto dei costi di gestione inerenti al veicolo utilizzato per il
trasporto degli allievi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. Prima
di entrare nel merito di un ricorso o di un’istanza il Tribunale cantonale
amministrativo esamina d’ufficio la propria competenza (art. 3 PAmm), che in
caso di azione diretta può essere data unicamente nelle ipotesi previste
dall’art. 71 PAmm.
L'art. 71 lett. b PAmm conferisce in
particolare a questo tribunale la competenza di giudicare quale istanza unica
le contestazioni discendenti da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è
parte.
1.2. Il
trasporto degli allievi di scuola media è disciplinato dalla legge della scuola
del 1 febbraio 1990 (Lsc; RL 5.1.1.), dalla legge sulla scuola media del 21
ottobre 1974 (LscM; RL 5.1.6.1.) e dal relativo regolamento del 18 settembre
1996 (RLscM; RL 5.1.6.1.1.).
Conformemente
ai principi di obbligatorietà e gratuità che informano l’insegnamento
scolastico, le spese di trasporto e di refezione sono sussidiate dal cantone e
dai comuni nei limiti stabiliti dalle leggi speciali (art. 7 cpv. 2 Lsc). Il
trasporto degli allievi di scuola media è disciplinato dal RLscM ed è a carico
del cantone (art. 3 cpv. 1 LscM), riservata la partecipazione dei comuni alle
spese di trasporto (cpv. 3), e, eccezionalmente, quella delle famiglie degli
allievi (cpv. 2). Giusta l'art. 19 cpv. 1 frase 1. RLscM hanno diritto al
trasporto gratuito gli allievi che risiedono fuori del raggio stabilito dal dipartimento
per ogni sede scolastica (art. 19 cpv. 1 frase 1. RLscM). Nel limite del
possibile i trasporti avvengono tramite i mezzi pubblici (frase 2.). Nel caso
di trasporti speciali, il dipartimento
stipula le relative convenzioni con
imprese di trasporto
(frase 3.). In casi eccezionali possono entrare in
considerazione anche trasporti privati (frase 4.).
1.3.
Salvo espressa disposizione di legge, determinante al fine di stabilire se un
contratto soggiaccia al diritto pubblico o a quello privato è l'oggetto delle
relazioni o dei rapporti giuridici disciplinati. Secondo la teoria degli
interessi e della funzione (cfr. sull'argomento
pro multis
Häfelin/Müller,
Allgemeines Verwaltugsrecht, 4a ed.,
N. 253 ss; Nguyen, Le contrat de collaboration
en droit administratif, Berna 1998, p. 17 e 20)
un contratto è
di diritto amministrativo se tende all'attuazione dell'interesse pubblico, rispettivamente
allo svolgimento di un compito amministrativo (cfr. Scolari, Diritto
amministrativo, parte generale, 2a ed., N. 915).
In
concreto, l'organizzazione del trasporto degli allievi di scuola media residenti
fuori del raggio fissato per la rispettiva sede scolastica compete al Cantone.
Per evidenti ragioni di natura economica e logistica il DECS può stipulare
delle convenzioni di trasporto con dei privati, che assumono così l'esercizio
di una funzione amministrativa (cfr. sull’argomento Crespi, Il trasferimento di
compiti amministrativi cantonali a privati in Ticino (aspetti giuridici), tesi,
Basilea 1995, p. 109 ss; STF 16.5.2001, inc. n. 2P.19/2001 in re L., parz. pubbl.
in RDAT II-2001 N. 96). Tale servizio garantisce la frequentazione della scuola
agli allievi residenti in zone discoste conformemente al principio di obbligatorietà
dell'insegnamento scolastico. Assicura in altri termini l'attuazione di un
importante interesse pubblico. La convenzione in esame soggiace dunque al
diritto pubblico. Contrariamente a quanto sostiene il convenuto, il fatto che
il conferimento contrattuale sia avvenuto a seguito di una procedura d'appalto non
è determinante ai fini della qualifica del contratto (RDAT I-2002 N. 9, consid.
3; cfr. anche Gauch/Stöckli, Thèses sur le nouveau droit
fédéral des marchés publics, tesi n. 27 p. 74, nota a piè di pagina n. 304).
Né appare rilevante il rinvio previsto dalla decisione di
aggiudicazione alle norme del codice delle obbligazioni, che sono comunque
applicabili per analogia anche ai contratti di diritto pubblico quali
istituzioni generali di diritto (DTF 122 I 328 ss, consid. 7b e rinvii).
La
petizione è dunque ricevibile in ordine (art. 71 lett. b PAmm) e può essere
evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti istruttori
esperiti d'ufficio dal tribunale (art. 18 PAmm).
2.   L'URTS ha
disdetto l’incarico affidato ad AT 1, adducendo che a partire dall’anno
scolastico 2003/2004 non vi sarebbero più stati allievi provenienti da __________
e __________.
L'autorità
dipartimentale ha ritenuto che la controversa disdetta fosse conforme alla
convenzione, in quanto il paragrafo 3 del capitolato d'offerta (titolo: oggetto
del concorso) consentiva espressamente
ogni modifica – preventivamente
preannunciata – a dipendenza delle esigenze scolastiche
.
2.1. Salvo disposizioni di segno opposto, un
contratto di diritto amministrativo, analogamente ad un contratto di diritto
privato, deve essere interpretato secondo il principio della buona fede
contrattuale. La dichiarazione di volontà espressa da un contraente deve cioè
essere interpretata secondo il senso che la controparte poteva ragionevolmente
attribuirle alla luce delle specifiche circostanze ad essa note o negligentemente
ignorate al momento della stipulazione del contratto. In caso di dubbio, il
contratto di diritto amministrativo deve essere interpretato conformemente
all'interesse pubblico che l'amministrazione contraente è chiamata a tutelare.
La salvaguardia dell'interesse pubblico è tuttavia limitata dalla buona fede
contrattuale; non può quindi condurre a risultati che il privato non poteva
ragionevolmente prevedere (DTF 122 I 328 ss, consid.
4e p. 335 s e
rinvii; Häfelin/Müller, op. cit., N. 1103; Moor, Droit administratif, vol. II,
2a ed., p. 398).
2.2. Nelle
evenienze concrete, la clausola litigiosa prevede in effetti la possibilità di
modificare la convenzione. Essa si riferisce tuttavia alla facoltà dell'ente
pubblico di modificare l'oggetto del concorso, nel senso che l'autorità
dipartimentale può unilateralmente disporre di modificare l’orario, la
frequenza ed il percorso dei trasporti in funzione delle mutate esigenze
scolastiche. Non l'autorizza per contro a recedere dal contratto in ogni tempo.
A fronte delle chiare modalità di disdetta (disciplinate dal paragrafo 4
validità
dell'incarico
) che conferivano ad ambedue i contraenti la facoltà di
disdire il contratto secondo il medesimo criterio, ovvero entro il 31 marzo di
ogni anno per la fine dell'anno scolastico in corso, la parte attrice non
poteva ragionevolmente ritenere che lo Stato si fosse comunque riservato il
diritto esclusivo di rescindere il contratto in ogni tempo. Tale
interpretazione, discriminatoria nei confronti della parte attrice e sprovvista
di valide ragioni obiettive, sarebbe peraltro incompatibile con il divieto di
arbitrio, che vincola l'azione dell'autorità anche in ambito contrattuale.
La
disdetta pronunciata dall'URTS il 26 maggio 2003 con effetto per il 13 giugno
seguente viola pertanto la convenzione siccome intempestiva.
3.   3.1. A
prescindere da qualsivoglia pattuizione contrattuale, l'istituto giuridico
della
clausula rebus sic stantibus
prevede la possibilità di modificare
o, eventualmente, estinguere il rapporto contrattuale se le circostanze
fattuali vigenti al momento della stipulazione sono mutate in modo tale da
ritenere in buona fede inesigibile il rispetto degli obblighi contrattuali
originariamente stabiliti dai contraenti. Il mutamento deve in particolare
generare una sproporzione evidente tra le rispettive prestazioni contrattuali.
Esso deve tuttavia essere riconducibile ad un evento esterno alla volontà delle
parti, suscettibile di colpire un numero imprecisato di persone (cfr. Klein, Die
Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, tesi, Zurigo
2003, p. 206).
3.2. In
concreto, dagli atti emerge che la presunta mancanza d'allievi provenienti dalle
frazioni di __________ e __________ è in realtà dovuta al fatto che nell'ambito
della riorganizzazione dei comprensori territoriali delle scuole medie di __________
e __________, il DECS ha attribuito i comuni di __________ e __________ (di cui
fanno parte le suddette frazioni) alla sede di __________ (v. risoluzione 25
settembre 2003 DECS, agli atti). Si tratta perciò in tutta evidenza di una
modifica delle circostanze fattuali direttamente imputabile all'intervento
dello Stato. La
clausula rebus sic stantibus
non trova pertanto
applicazione. Analogamente, non entra in linea di conto nemmeno una risoluzione
del contratto per motivi gravi, considerato che nell'ambito dei contratti di
diritto amministrativo, i relativi requisiti si confondono essenzialmente con
quelli del suddetto istituto (Klein, op. cit., p. 164). Ritenuta l'immutata
conformità della convenzione per rapporto al diritto concretamente applicabile,
essa non è peraltro soggetta a revoca (cfr. sull'argomento Klein; op. cit., p.
156 ss).
4.   Nella
misura in cui l'interesse pubblico lo esige, lo Stato può comunque recedere da
un contratto di diritto amministrativo, ancorché in violazione dei termini
contrattuali (cfr. Nguyen, op. cit., p. 252 s; DTF 122 I 328 ss, consid. 5 p.
339). Salvo specifiche disposizioni del diritto cantonale, in questi casi si
applicano per analogia le norme del codice delle obbligazioni quali istituzioni
generali di diritto (DTF 122 I 328 ss, consid. 7b e rinvii).
La
risoluzione unilaterale del contratto, come visto intempestiva, trae dunque
seco l'obbligo dello Stato di risarcire integralmente il danno subito dalla
parte attrice. Il pregiudizio economico corrisponde al cosiddetto interesse positivo
(cfr. Klein, op. cit., p. 234; Nguyen, op. cit., p. 252 s; DTF 122 I 328,
consid. 7b p. 341). __________ deve cioè essere posto nella situazione
patrimoniale che egli avrebbe conseguito se il contratto fosse stato adempiuto
correttamente (cfr. Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht, 3a ed., N.
14.30). Egli ha in particolare diritto al guadagno che avrebbe realizzato se il
rapporto contrattuale fosse cessato alla scadenza del termine di disdetta,
ossia alla metà di giugno del 2004 (cfr. per analogia art. 337c CO). Conformemente
all'obbligo del danneggiato di limitare adeguatamente il danno patito (art. 42
cpv. 2 CO), deve tuttavia lasciar dedurre quanto ha risparmiato in seguito alla
cessazione anticipata del contratto e ha guadagnato con altro lavoro o omesso
intenzionalmente di guadagnare.
5.   La
documentazione contabile prodotta agli atti non consente di desumere l'utile
che la parte attrice ha conseguito nel periodo corrispondente all'anno
scolastico 2003/2004 con la sola attività lucrativa riferita al garage, alla
quale essa ha potuto dedicarsi a tempo pieno una volta venuta meno l'attività
di trasporto degli allievi. I relativi bilanci non discernono infatti gli utili
singolarmente realizzati con le due attività in questione. Il danno (mancato guadagno)
va dunque stimato secondo il prudente giudizio di questo tribunale. In quest'ottica,
appare opportuno determinare il danno, ovvero il minor guadagno realizzato nel
2003 (con l'attività di trasporto esercitata solo fino al 13 giugno 2003),
rispettivamente nel lasso di tempo compreso tra il 1. gennaio ed il giugno 2004
(ormai con la sola attività del garage) per rapporto al profitto realizzato nel
periodo 1998-2002 con entrambe le attività.
Dai conti economici 1998-2004 è possibile
ricavare l'utile aziendale complessivo (U), sommando i rispettivi utili
d'esercizio con gli importi che AT 1 suole prelevare annualmente a titolo
privato (riportati alla voce
privato
):
utile residuo
prelievi privati
utile complessivo
U
1998
15'198.40
38'683.90
53'882.30
U
1999
6'508.15
35'000.–
41'508.15
U
2000
11'724.56
36'000.–
47'724.56
U
2001
1'845.66
40'000.–
41'845.66
U
2002
1'025.93
40'000.–
41'025.93
U
2003
874.85
24'000.–
24'874.85
U
2004
714.30
25'000.–
25'714.30
Considerate le notevoli variazioni dei
profitti nel 1998 e nel 2000 si prescinde dal calcolare l'utile medio
realizzato nel periodo 1998-2002, poiché esso non costituirebbe una base
attendibile per il confronto. Appare quindi opportuno estrapolare mediante una
funzione di regressione lineare (ossia mediante la linea che statisticamente
meglio definisce la tendenza di una serie prestabilita di dati), il profitto
che la parte attrice avrebbe ipoteticamente conseguito nel 2003 e nel 2004 (
pro
rata temporis
) con entrambe le attività, sulla scorta dei singoli utili
realizzati negli anni precedenti (1998-2002).
Effettuate le necessarie operazioni
matematiche, si ricava che la retta di regressione lineare più sopra illustrata
è data dalla funzione
y = -2537.5x + 52810
, dalla quale è possibile
desumere l'utile realizzato con entrambe le attività (y) in relazione agli anni
trascorsi (x), ritenuto che x
1998
=1, …x
2004
= 7.
Inserendo nella funzione i rispettivi valori,
si ottiene che l'utile complessivo (ipotetico) riferito agli anni 2003 e 2004
(U
2003i
, U
2004i
) ammonta a fr. 38'865.– (-2537.5
x 6 + 52810), rispettivamente a fr. 35'047.50 (2537.5 x 7 + 52810). Il danno relativo
al 2003 equivale dunque a U
2003i
- U
2003
, ovvero a fr. 13'790.15.
Considerato che il rapporto contrattuale
sarebbe terminato regolarmente alla metà di giugno del 2004, il danno riferito
al 2004 dev'essere valutato
pro rata temporis
, cioè limitatamente al
lasso di tempo compreso tra il 1. gennaio ed il 15 giugno 2004. Esso equivale
quindi a 6.5/12 x (
U
2004i
- U
2004
), ossia a fr. 5'055.48.
Il danno
effettivamente patito dalla parte attrice a seguito dell'anticipata cessazione
del rapporto contrattuale ammonta dunque a fr. 18'845.63 (
fr. 13'790.15 + fr. 5'055.48).
6.   In esito
ai precedenti considerandi, la petizione deve dunque essere parzialmente accolta.
Lo Stato della Repubblica e Cantone del Ticino verserà ad AT 1 fr. 18'845.63 più
interessi del 5% a far tempo dal 20 agosto 2003, giorno in cui egli ha formalmente
messo in mora il convenuto.
L'IVA non
gli va per contro riconosciuta. La pretesa di risarcimento del danno non
costituisce infatti una prestazione imponibile ai sensi dell'art. 5 LIVA,
ritenuto che non v'è alcuno scambio di prestazioni: dal punto di vista dello
Stato quale prestatore la pretesa di risarcimento non costituisce in effetti
una prestazione a titolo oneroso, mentre dal punto di vista di AT 1 quale destinatario
contribuente non costituisce il controvalore per la prestazione (v. Promemoria
n. 4, Pretese di risarcimento del danno, edito da: Amministrazione federale
delle contribuzioni AFC, Divisione principale dell'imposta sul valore aggiunto,
p. 3).
La tassa
di giustizia, commisurata al valore litigioso, è posta a carico dell'attore
proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che lo Stato ne va esente.
Le ripetibili, analogamente commisurate, sono invece poste a carico dello Stato
e compensate con la tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 7 Lsc; 3 LscM; 19 cpv. 1 RLscM; 42 cpv.
2 CO; 3, 18, 28, 31, 71 lett. b PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   La
petizione è parzialmente accolta.
§.  Di conseguenza, lo Stato della Repubblica e Canton
del Ticino è tenuto a versare ad AT 1 la somma di
fr. 18'845.60, più interessi del 5% a far tempo dal 20 agosto 2003.
2.   La tassa di
giustizia e le ripetibili sono compensate.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario