ti_gerichte · 90.2003.69 · 2006-08-13 · it
mancata attribuzione alla zona industriale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2003.69
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2003.69
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2003.69

Incarto n.
90.2003.69
Lugano
13 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretaria:
Lorenza
Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 6 giugno 2003 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
tutti rappr. da: RA 1
contro
la decisione  con cui il Consiglio di Stato si è
pronunciato sull’approvazione delle parti sospese del piano regolatore del PI
1;
viste le risposte:
-    10 settembre 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
-    15 settembre 2003 del RA
3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1, RI 2 e RI 3 sono
comproprietari del mapp. 761 di __________, sita in località. Di complessivi
3700 mq, esso è sito nelle adiacenze dell’autostrada N2 ed è costituito di un
prato pianeggiante libero da costruzioni. Secondo il piano regolatore del 1983,
attualmente in vigore, il fondo è inserito nella zona industriale J2.
B.   Nella seduta del 15 febbraio 2000, il
consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano
regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il legislativo comunale
ha essenzialmente confermato gli azzonamenti già previsti con il precedente
piano regolatore, inserendo il mapp. 761 nella zona industriale Ia.
C.   Con decisione
il
Consiglio di Stato ha comunicato la sua intenzione di non approvare la
normativa concernente la zona industriale Ia, rilevando che il piano regolatore
non riportava il tracciato del futuro raccordo tra l’autostrada N2 e la strada
di collegamento principale A 394 che avrebbe interessato anche il mapp. 761.
Visto il progetto di nuova sistemazione viaria, il Consiglio di Stato ha quindi
ritenuto indispensabile per questo comparto un approfondimento da parte del
comune.
D.   Sentite le
osservazioni degli interessati, l’esecutivo cantonale il  ha negato
l’approvazione della zona industriale Ia così come prevista dal comune, visto
che il tracciato del futuro raccordo viario tra
la N
2 e
la A
394, approvato a livello di progetto
generale, era da considerarsi consolidato per cui la pianificazione del
comparto interessato da questo raccordo non poteva esimersi dal tenerne debita
considerazione. Ha quindi ordinato al comune di elaborare una variante per una
migliore definizione del territorio interessato dall’opera viaria.
E.   Con ricorso
(cautelativo) del 6 giugno 2003 RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 sono insorti
innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione
governativa, postulando in via principale l’annullamento del dispositivo 1.i) della
decisione impugnata e la conferma dell’inserimento in zona industriale così
come approvato dal PI 1; in via subordinata hanno chiesto l’approvazione dell’azzonamento
del mapp. 761 secondo il PR adottato dal. Dei motivi si dirà nei considerandi.
La divisione della pianificazione
territoriale ha postulato la reiezione del ricorso., che a sua volta aveva
impugnato la decisione del Governo per la questione relativa al comparto
industriale della, ha ribadito nelle sue osservazioni la disponibilità a elaborare
la variante richiesta con la decisione qui dedotta in giudizio, tuttavia, a
condizione che il cantone assuma i costi supplementari causati dalla pianificazione
della zona industriale Ia.
F.   Il 7 ottobre 2003 i ricorrenti hanno
presentato un’istanza di replica. Il 14 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed
il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono riconfermate nelle
rispettive posizioni e richieste. I ricorrenti hanno prodotto ulteriore documentazione
annessa agli atti. Sono inoltre stati messi a disposizione dei ricorrenti gli
atti richiamati dal dipartimento del territorio concernenti il progetto di
massima dello svincolo autostradale di Mendrisio.
Il 17 maggio 2004 la patrocinatrice dei
ricorrenti ha inviato a questo tribunale uno scritto con cui comunicava,
riassunto preliminarmente l’iter delle domande di costruzione e delle decisioni
delle autorità comunali e cantonali riguardanti il mapp. 761 di, che “
i
proprietari non si oppongono alla decisione di stralcio senza spese né riconoscimento
di ripetibili purché in essa il TPT dia atto che, a norma dell’art. 65 IV LALPT
l’autorità è tenuta ad emanare la decisione secondo il diritto in vigore oppure
a dare immediato avvio alla procedura di espropriazione, di conseguenza e
possibilmente ordini al Comune e al Cantone di procedere in tal senso
”.
G.   Nelle more di causa RI 2 e RI 3 sono
decedute. A titolo di successione universale sono succeduti alla prima la
comunione ereditaria composta di e alla seconda la comunione ereditaria
composta di. Essi subentrano pertanto alle parti decedute nel processo (art.
102 CPC in relazione con l’art. 24 LPAmm).
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale
della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,
pag. 215 segg.), è certa (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione di RI 1, RI
2 e RI 3, rispettivamente dei componenti le rispettive comunioni ereditarie, è
data. Essendo adempiute anche le altre condizioni formali del ricorso, lo
stesso può esso esaminato nel merito.
1.2. Per
quanto riguarda invece la legittimazione ricorsuale di RI 4 si osserva quanto
segue. L’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT riconosce la facoltà di ricorrere a
chiunque dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche
decise dal Consiglio di Stato. Per essere tale quest'interesse dev'essere, tra
l'altro, personale, ovvero proprio, e diretto (cfr. sul concetto di interesse
legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1.; RDAT I-1992 n. 17;
Borghi/Corti
, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, Lugano 1996, ad art. 43;
Bovay
, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.).
In concreto, RI 4 è una società anonima il cui scopo è la
promozione, progettazione e costruzione di ogni tipo di edificio ed
impianti quale impresa generale, e non è proprietaria del mapp. 761 toccato
dalla decisione impugnata. È
semplicemente legata ai proprietari
della citata particella verosimilmente da un rapporto contrattuale per la
costruzione di un edificio sul predetto fondo; in questa veste essa aveva
inoltrato la relativa domanda di licenza edilizia nel 1995 e nel
2003. A
RI 4 non può pertanto essere riconosciuto
un interesse proprio, ovvero indipendente ed autonomo rispetto a quello dei
proprietari, e nello stesso tempo diretto al conseguimento dell'edificabilità
immediata del fondo (cfr. decisione di questo tribunale del 2 settembre 2003,
inc. 90.2002.56). Il suo gravame dev'essere, di conseguenza, dichiarato inammissibile
già per difetto della necessaria legittimazione.
1.3. Quanto alla comunicazione del 17 maggio
2004, che certo non brilla per chiarezza, si rileva che essa si riferisce non
tanto all’oggetto del presente gravame – la mancata approvazione della zona
industriale in località – quanto alle precedenti procedure di rilascio della
licenza edilizia per l’edificazione del
mapp. 761. La stessa non può essere ritenuta
quale dichiarazione di ritiro del ricorso, dal momento che vengono poste alcune
condizioni per lo stralcio del ricorso che manifestamente il tribunale non può
accogliere poiché esulano dalle sue competenze. In ogni caso, nello scritto
citato, lo stralcio sarebbe stato richiesto unicamente per conto dei
proprietari del mapp. 761, e non anche per RI 4, pure ricorrente in questa
procedura e nei confronti della quale la causa sarebbe proseguita con una decisione
di inammissibilità per carenza di legittimazione (cfr. sopra consid. 1.2.).
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I ricorrenti contestano la mancata
attribuzione alla zona industriale Ia della loro particella. Non sarebbero
adempiuti i presupposti della pubblica utilità e della proporzionalità,
considerato che l’edificio che essi intenderebbero costruire non invaderebbe lo
spazio riservato al nuovo svincolo autostradale. Sempre a mente dei ricorrenti,
la decisione impugnata sarebbe lesiva del principio della parità di
trattamento, della buona fede e della legalità oltre che essere arbitraria.
Infatti, il riordino dello svincolo autostradale non poggerebbe nemmeno su
piani sufficientemente concreti, che, con molta verosimiglianza, nemmeno
potrebbero essere realizzati per mancanza di fondi necessari alla costruzione
delle opere previste. La decisione configurerebbe inoltre una violazione
dell’autonomia comunale e sarebbe stata presa ad arte per bloccare nuovamente
l’edificazione del fondo.
Queste critiche ricorsuali sono prive di
fondamento.
3.1. Il 26 febbraio 2002 il Consiglio di
Stato ha adottato il piano dei trasporti del Mendrisiotto (PTM) – quale
componente integrante della pianificazione cantonale dei trasporti prevista
dalla legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di
infrastrutture e di servizi di trasporto del 12 marzo 1997 – nonché le schede
di coordinamento 12.24 e 10.5 relative ai trasporti e alle vie di comunicazione,
la prima, e agli insediamenti, la seconda. Il PTM si inserisce nel quadro più
ampio di una strategia della mobilità adottata dal Consiglio di Stato,
integrata in una visione generale di organizzazione territoriale. Essa è
elaborata per i principali agglomerati urbani del Ticino e per i relativi comprensori
periferici, con lo scopo di proporre soluzioni atte a soddisfare la domanda di
mobilità, coordinare l’offerta di mobilità allo sviluppo territoriale,
coordinare i diversi vettori di trasporto, contribuire al risanamento
ambientale e tutelare i valori naturali e culturali preservando la salute e
l’ambiente.
Attualmente il contesto geopolitico del
Mendrisiotto e del Basso Ceresio, caratterizzato da una forte dispersione degli
insediamenti, dalla presenza del confine con l’Italia, del polo economico di
Lugano, di alcuni grandi attrattori di traffico e di importanti aree di svago
di valenza sopraregionale, determina una forte dipendenza dal mezzo motorizzato
privato. La rete viaria molto fitta permette di effettuare degli spostamenti
tra ogni località senza determinare una chiara gerarchia di percorso. Questa
costellazione di elementi determina carichi di traffico elevati (sia di transito
che con origine e/o destinazione interna), la presenza di una quota importante
di traffico pesante, genera traffico parassitario  all’interno delle aree
abitate e ha ripercussioni negative sulla qualità di vita dei quartieri e sulla
sicurezza per gli utenti più deboli del sistema viario (punto n. 1 della scheda
settoriale n. 2 della scheda n. 12.24 del PD). Nel tentativo di risolvere
questi problemi e migliorare la situazione da un punto di vista ambientale e
territoriale, con il PTM il Cantone si è posto quale finalità, in particolare,
di trasferire il traffico di transito all’esterno delle zone sensibili (aree
residenziali e aree di svago) o di moderarlo, di garantire l’accessibilità
diretta dal sistema autostradale alle aree strategiche (San Martino, Pian
Faloppia e Bisio, zone industriali di Stabio), concentrare il traffico privato
sul sistema autostradale e su un numero limitato di strade principali, collegare
direttamente ogni Comune alla rete stradale superiore evitando il transito in
altri abitati, servire in modo adeguato i vari comparti territoriali in
funzione delle loro esigenze e ridurre l’inquinamento atmosferico e fonico
nelle aree sensibili, garantire la sicurezza per tutti gli utenti delle strada
principali e delle strade di collegamento all’interno dell’area urbana,
diminuire gli impatti ambientali nelle aree sensibili attraverso la
concentrazione del traffico su pochi assi e tramite moderazioni del traffico
(punto n. 2 della scheda settoriale n. 2 della scheda n. 12.24 del PD).
In questo contesto si inserisce pure
l’intenzione di riorganizzare in tre tappe la struttura dello svincolo di
Mendrisio (dallo svincolo attuale fino alla zona di Pizzöö-Tana), assegnandogli
la sola funzione di accesso autostradale e realizzando la diramazione N2-A394
più a sud, e di completare la strada A394 fino al Gaggiolo, in conformità alla
legislazione superiore – in particolare la legge federale sulle strade nazionali
(LSN) dell’8 marzo 1960 e della relativa ordinanza del 18 dicembre 1995 – e
alla legge cantonale di applicazione della LSN del 7 novembre 1960, con adozione
là dove necessario, di misure fiancheggiatrici atte a impedire o comunque
ridurre eventuali effetti negativi sull’ambiente (cfr. scheda 12.24. n. 2.1-2.3
e 2.9 e rapporto esplicativo del febbraio 2002 alle schede 10.24. e 10.5, n.
2.5.3. pag. 12).
3.2. Per quanto attiene alle modalità del
coordinamento delle attività territoriali sopra descritte, il Cantone, in
accordo con le autorità federali competenti, la commissione regionale dei
trasporti del Mendrisiotto, i comuni e le aziende di trasporto per quanto di
loro competenza, progetta le opere di categoria “dato acquisito” e “risultato
intermedio” e allestisce gli studi pianificatori per la verifica
dell’opportunità delle opere di categoria “informazione preliminare” o gli
eventuali studi pianificatori di tipo generale che si rendessero necessari. Il
Cantone, ricordato che il PD non costituisce un piano di utilizzazione,
verifica da subito la conformità dei PR con i contenuti del PD e fornisce ai comuni
le indicazioni per l’adattamento dei piani di utilizzazione comunali.
3.3. Da questa illustrazione generale
risulta chiaramente che il Cantone, con le schede di coordinamento 12.24. e
10.5 del piano direttore si è dotato di uno strumento inteso a dare una risposta
di ordine superiore alla complessità delle problematiche che investono la
regione del Mendrisiotto e Basso Ceresio, tramite precisi indirizzi a garanzia
del coordinamento tra la propria azione pianificatoria e quella dei comuni
interessati.
3.4. Per tornare alla fattispecie che ci
occupa e fermi i principi sopra descritti, il Consiglio di Stato a ragione ha
quindi negato l’approvazione del piano regolatore per quanto riguarda il comparto
della zona industriale Ia, toccato direttamente dal progettato nuovo svincolo
autostradale che verrebbe a porsi nel mezzo della stessa. Secondo il progetto
di massima approvato dal com-petente ufficio federale, che i ricorrenti hanno
potuto visionare, sulla proprietà dei ricorrenti vi troverebbero spazio due
impianti di trattamento delle acque.
L’assenza di ogni riferimento o
indicazione di questa importante opera viaria e la mancata coordinazione degli
interventi previsti a livello cantonale (e federale) con lo strumento
pianificatorio comunale hanno obbligato il Cantone a non approvare la zona
industriale come postulato dal comune, proprio perché tali opere, di evidente e
notevole incidenza sul territorio, concorrono nella determinazione
dell’assetto, dell’organizzazione e della destinazione del comparto (cfr. art.
2 cpv. 2 LPT).
Sebbene, all’epoca dell’adozione del piano
regolatore le schede 12.24. e 10.5 relative al PTM non erano ancora state adottate
dal Consiglio di Stato, un primo progetto era già stato posto in consultazione
presso i comuni interessati (nel 1999) e gli studi preparatori erano ormai da
tempo conosciuti, anche se incerte rimanevano le ubicazioni esatte e le
destinazioni finali delle opere stradali previste. Proprio questo fattore di
incertezza di un tracciato non ancora consolidato, e il comparto industriale Ia
praticamente inedificato, avrebbe dovuto indurre il comune a quel momento a
ponderare maggiormente la scelta dell’attribuzione senza riserve alla zona
industriale, eventualmente facendo ricorso alla zona senza destinazione
specifica nella sua accezione di zona di riserva che attua il differimento
della pianificazione (art. 18 cpv. 2 LPT, 28 cpv. 2 lett. n. LALPT): zona dal
carattere transitorio da potersi eventualmente includere successivamente in
zona edificabile (industriale; cfr. anche decisione del 08.04.2005 di questo tribunale,
inc. 90.2003.34, consid. 6.8). La decisione del Consiglio di Stato merita
quindi tutela in quanto scaturisce da un sufficiente interesse pubblico superiore
a quello della ricorrente di vedersi confermare l’attribuzione della propria
particella nella zona industriale. Né in queste condizioni è ravvisabile una
disparità di trattamento invocata dalla ricorrente invero in modo generico e
affatto motivata, semplicemente perché per altri terreni sarebbe stato confermato
l’azzonamento in zona industriale (sul principio della parità di trattamento in
ambito pianificatorio cfr.
DTF 131 I 1 consid. 4.2; 130
I 65 consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6 121 I 245 consid. 6e/dd; 117 Ia 302
consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b e riferimenti).
Né tanto meno il Consiglio di Stato ha
violato l’autonomia comunale: come sopra ricordato (cfr. consid. 2)
l’autonomia
del comune nell'ambito pianificato rio non è assoluta, dal momento che, esso è
tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il piano
regolatore in sua consonanza, ciò che in concreto l’esecutivo cantonale ha imposto
di fare al comune.
Nemmeno può essere ravvisata nella decisione impugnata una
lesione del principio della proporzionalità, dal momento che il Consiglio di
Stato si è limitato a non approvare la zona industriale Ia nelle immediate
vicinanze e adiacenze dello svincolo autostradale.
Si osserva comunque che il Consiglio di Stato non ha negato
a priori un futuro inserimento del comparto nella zona industriale nella quale
era inserito già con il piano regolatore del 1983. Il Governo ha semplicemente
rifiutato l’approvazione del PR su questo punto in quanto allo stato attuale
delle cose e visti gli importanti progetti delle opere viarie in corso di
progettazione e le ripercussioni che potrebbero portare, si rendono necessari
ulteriori approfondimenti che dovranno essere effettuati dal comune tenendo in
considerazione il concetto globale di piano dei trasporti del Mendrisiotto.
3.5. Discende da quanto sopra che il
ricorso dei proprietari del mapp. 761 di deve essere integralmente respinto.
4.   La tassa di giustizia segue la soccombenza
(art. 28 LPAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.    Il
ricorso di RI 4, è inammissibile.
2.    Il
ricorso di RI 1, RI 2 e RI 3 è respinto.
3.    La
tassa di giustizia di fr. 2000.- è posta a carico di RI 4 in ragione di fr.
500.- e in ragione di fr. 1'500.- a carico di RI 1, in solido.
3.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria