ti_gerichte · 90.1997.159 · 2001-03-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 26.03.2001 90.1997.159
Tessin Tribunale della pianificazione 26.03.2001 90.1997.159
Ticino Tribunale della pianificazione 26.03.2001 90.1997.159

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1997.00159
Lugano
26 marzo 2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del
24 ottobre 1997
di
1.
__________
_________, __________
,
2.
__________
_________, _________,
di
_________,
3.
__________
_________, _________,
di
_________,
4.
__________
-__________ _________,
_________
di
_________,
5.
Eredi fu __________ _________,
_________
di
_________,
1.,2.,3.,4.,5.
avv. __________. __________, __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ settembre 1997 (n°
__________) del Consiglio di Stato concernente l'approvazione del Piano
particolareggiato dei Nuclei villaggio (PPNV) di
_________,
e di
__________. __________
viste le osservazioni __________ novembre
1997 del Comune di
_________,
rappr. dall'avv. __________ __________, __________
e __________febbraio 1998 della Divisione della pianificazione territoriale,
letti e esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in
fatto
a.
Con
risoluzione n. __________del 5 ottobre 1976 il Consiglio di Stato ha approvato
il Piano regolatore (PR) di _________. In seguito lo stesso è stato modificato
ed aggiornato con alcune varianti approvate con le risoluzioni governative n.
__________del 9 marzo __________ e n. __________dell' 8 gennaio 1985.
b.
Il
progetto di Piano particolareggiato dei Nuclei di villaggio (PPNV) di
_________
e di
_________
oggetto della presente procedura, è stato elaborato
negli anni 1980-84 dall'arch. __________ __________ e sottoposto all'esame
preliminare del Dipartimento dell'ambiente il 13 febbraio 1988 e in seconda
battuta del Dipartimento del Territorio il 17 febbraio 1993.
c.
Con
messaggio n. __________/1994 del 14 settembre 1994 il Municipio di __________ha
trasmesso al legislativo comunale gli atti pianificatori costituenti il PPNV
per la procedura di adozione. Tuttavia, dato il lungo lasso di tempo intercorso
tra l'allestimento del progetto e la presentazione dello stesso, la Commissione
speciale comunale incaricata dell'esame del PPNV ha elaborato un rapporto di
maggioranza che, allo scopo di aggiornare il piano alla realtà degli interventi
edilizi nel frattempo attuati, ha in parte modificato il progetto municipale.
Il PPNV è stato quindi adottato in questa forma alternativa nelle sedute del 22
e 23 gennaio 1996.
d.
L'avvenuta
adozione è stata annunciata nel Foglio Ufficiale n. __________del
____________________ 1996, all'albo comunale e nei quotidiani del Cantone. Il
Municipio di _________ ha proceduto poi alla pubblicazione del PPNV presso la
Cancelleria comunale dal __________aprile al __________ maggio 1996.
e.
Contro
il PPNV sono insorti il __________maggio 1996 davanti al Consiglio di Stato i
ricorrenti citati in epigrafe (in seguito: signori __________), proprietari dei
fondi n. __________,
_________
e __________RFD di _________, due dei
quali sono ubicati nel nucleo di __________ __________, mentre il terzo è sito
a ridosso del nucleo di _________, all'esterno del suo perimetro.
Gli
insorgenti hanno contestato alcuni provvedimenti pianificatori del PPNV. In
particolare, nel merito delle singole proprietà:
1.
fmn
_________:
hanno chiesto lo stralcio del vincolo di monumento
storico che grava la scala barocca, ubicata all'interno dell'edificio sub. B,
contestandolo dal profilo della base legale, dell'interesse pubblico, nonché
della proporzionalità;
2.
fmn 2019: la fascia di rispetto del nucleo (R), oltre a rendere inedificabile
il loro fondo per una profondità di 20 m, risulta inutile e sproporzionata,
proprio perché tra il margine del nucleo e il loro fondo è ubicata un'area di
parcheggio comunale, che in quanto tale, assume già di per sé stessa la
funzione di zona di protezione, garantendo così uno stacco sufficiente delle
nuove edificazioni dal nucleo storico. Essi ne hanno quindi chiesto lo
stralcio;
3.   fmn
341: lamentando la concentrazione delle capacità
edificatorie
su una porzione limitata del fondo, data dall'attribuzione dello stesso
rispettivamente alla Zona di edificazione esterna (NEE), soggetta a piano di
quartiere obbligatorio e per l'area residua, alla fascia di protezione inedificabile
(P), essi hanno chiesto il ripristino della soluzione municipale originale, che
era stata poi abbandonata dal legislativo in favore di quella elaborata dalla
Commissione speciale;
f.
Con
risoluzione n. __________ del __________settembre 1997 il Consiglio di Stato ha
approvato il PPNV chiedendone l'aggiornamento con l'integrazione delle
modifiche decretate d'ufficio e l'adozione, nel termine di un anno, delle
varianti scaturite dal decreto di approvazione. Nel contempo l'Autorità
governativa ha reso la decisione sul ricorso dei signori
_________,
ritenendo
che:
1.
fmn __________: considerato come la scala barocca sia un elemento
architettonico di pregio che merita di essere conservato, il Consiglio di Stato
ha respinto il ricorso su questo punto;
2.   fmn
__________: il Governo ha ritenuto giustificata la fascia di
rispetto
dall'obiettivo del Comune di _________ di salvaguardare la qualità urbanistica
e l'immagine del nucleo storico. Perciò ha confermato tale vincolo anche sul
terreno dei ricorrenti.
3.
fmn 341: il piano delle zone del PPNV prevede una vasta zona d'utilizzazione
denominata RC, la quale vincola indistintamente tutti gli edifici al
risanamento conservativo. Dato che essa assoggetta tutti i fondi già edificati
dei nuclei, senza riguardo delle qualità formali, storiche ed urbanistiche dei
singoli edifici, con il risultato di salvaguardare anche quegli edifici privi
di pregio ed estranei al tessuto storico del nucleo, il Consiglio di Stato l'ha
approvata solo parzialmente, invitando il Comune di _________ ad elaborare ed
adottare una variante che, definendo le diversità qualitative dei singoli
edifici, fosse atta a pianificare da un lato la conservazione delle costruzioni
meritevoli e degne di essere salvaguardate nell'ottica di un PP del nucleo,
dall'altro la sostituzione della sostanza edilizia priva delle suddette
qualità.
Ciò
premesso, il Consiglio di Stato ha osservato che la soluzione per
l'edificazione del fondo dei ricorrenti, attribuito dal PPNV alla zona NEE, è
stata diretta conseguenza dell'impostazione data dal legislativo comunale alla
zona RC, essendo esso finitimo con tale zona e quindi con essa in stretto
rapporto di connessione. Pertanto, avendo approvato soltanto parzialmente la
zona RC, il Governo ha sospeso la decisione d'approvazione della zona NEE
riguardante il fondo n. 341 e la relativa impugnativa dei qui ricorrenti, in
attesa di pronunciarsi nel merito all'occasione della presentazione della
succitata variante;
g.
Dissentendo
da tale decisione i signori __________sono insorti il 24 ottobre 1997 davanti
al TPT, riproponendo in pratica le medesime domande e censure sollevate in
prima istanza. Inoltre, per quanto riguarda il mappale n. __________, i
ricorrenti hanno contestato la decisione governativa di sospendere la procedura
senza evadere il loro ricorso, benché a loro modo di vedere il Consiglio di
Stato avesse la facoltà di decidere senza ulteriori remore.
Nelle
proprie osservazioni il Municipio di _________, ritenendo fondate le
argomentazioni del Consiglio di Stato, ha chiesto l'integrale reiezione del
gravame. Dal canto suo, la Divisione della pianificazione territoriale, ha
chiesto che il ricorso fosse respinto sulla scorta delle argomentazioni della
risoluzione impugnata.
h.
In
data 28 aprile 1998 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio:
le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni e riconfermate le
rispettive domande.
i.
Successivamente,
il 2 luglio 1998 si è tenuta presso la sala del Consiglio comunale di _________
una serata informativa, durante la quale sono stati presentati alla popolazione
gli atti relativi alle varianti del PPNV, che erano scaturite dalla decisione
governativa (23 settembre 1998) qui impugnata. In seguito, con il messaggio n.
26 del 26 agosto 1998 il Municipio di _________ ha sottoposto le varianti del
PPNV al legislativo comunale, che le ha adottate nella seduta del 14 dicembre
1998.
l.
Pubblicate
dal 1 febbraio al 2 marzo 1999 presso la Cancelleria comunale, le varianti del
PPNV sono state impugnate dai signori
_________
con ricorso del 13 marzo
1999 davanti al Consiglio di Stato, il quale, approvandole con risoluzione n.
__________del __________agosto 2000, ha integralmente respinto il ricorso.
m.
Nel frattempo, con lettera 21 settembre 1999 il TPT aveva sospeso
il proprio giudizio sulla presente impugnativa in attesa della summenzionata
decisione del Consiglio di Stato sulle varianti del PPNV.
c o n s i d e r a t o,
in
diritto
1.
La
competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG,
introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art.
38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (cpv. 4 lett. c).
La
legittimazione attiva dei signori __________è senz'altro data, ai sensi dell'art.
38 cpv. 4 lett. b) e c). LALPT.
1.1
Sempre
in ordine si rileva che, relativamente al vincolo d'interesse storico previsto
in origine dal PPNV sulla scala barocca, nel successivo allestimento delle
varianti scaturite dalla risoluzione 23 settembre 1997, detta scala è stata sottratta
a tale vincolo, tanto che il Consiglio di Stato nella propria decisione 30
agosto 2000 di approvazione, evadendo il relativo ricorso degli eredi
_________
sottolineava:
preliminarmente osserva come l'opposizione al vincolo di
monumento attribuito alla scala barocca posta all'interno del sub B formulata
in sede di ricorso contro il PPNV, sia stata, con le varianti qui in
approvazione, formalmente risolta a favore dei ricorrenti. Da questo punto di
vista il relativo ricorso di seconda istanza introdotto al Tribunale della
pianificazione del territorio risulta ora privo di oggetto
(cfr. punto
4.2.3 ad a, pag. 21).
Questo
Tribunale non condivide l'opinione governativa, giacché, se da un lato si
rileva che il vincolo di monumento di interesse storico non gravi più sulla
scala, è pur vero che, nell'ambito della variante che attribuisce la
costruzione sub B alla categoria di edificio da riattare (RA), essa è stata
sottoposta al vincolo di elemento architettonico di pregio. Come la precedente,
tale misura impone il restauro, esplicando con ciò una restrizione di pari
intensità, che risulta in evidente contrasto con quanto postulato dai
ricorrenti: lo sgravio dalla scala di ogni onere conservativo. Rilevato perciò
come la soppressione del vincolo attuata dalla variante sia di natura
prettamente formale, ma non sostanziale, all'oggetto del presente ricorso
subentra l'oggetto sostituente, che consiste per l'appunto nel vincolo di
elemento di pregio architettonico.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A
livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova
Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in
materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT:
“Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”
. Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di __________, __________Ia __________seg. consid. 2a;
Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato
d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col
ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Giusta
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art.
2 LPT.
Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di
utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati
detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).
4
.   Una
restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base
legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è
particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un
interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità,
non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena
indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia
249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella
fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale
istituto non si pone. Le questioni espropriative esulano invece dalla presente
procedura.
5.   Vincolo
di elemento architettonico di pregio sul mappale n. _________ (art. 8, 12, 19
NAPP)
I
ricorrenti hanno vivamente contestato il vincolo di elemento architettonico di
pregio, che grava la scala d'impianto barocco sita nell'edificio sub B,
segnalato nel piano degli interventi con un riquadro color marrone.
5.1
La
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art.
78 Cost. che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla
Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il
paesaggio è pure protetto dalla LPT: l'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il
paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre
conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art.
17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i
“paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale”
(lett. b), nonché
“i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali”
(lett. c). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al
posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT).
La LALPT prevede espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h) la possibilità di
fissare nelle rappresentazioni grafiche dei PR i vincoli speciali cui è
assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del
paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica.
Inoltre, secondo l'art. 29 cpv. 2 lett. d) LALPT, il PR può prevedere l'obbligo
di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono
a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio, come pure stabilire le
regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g). Ne risulta quindi che
l’imposizione del vincolo è sorretta da una valida base legale.
Accertata
la base legale, occorre esaminare se il vincolo contestato è sorretto da un
interesse pubblico e risulta rispettoso del principio della proporzionalità.
5.2
Per
quanto concerne l'interesse pubblico si osserva in linea generale che è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio
delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd.,
art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in giuoco.
In merito al mapp. n° __________, la scelta di designare la scala di
stile barocco come elemento architettonico di pregio risulta sorretta da un
sufficiente interesse pubblico. A questo proposito va rilevato che, secondo la
giurisprudenza del Tribunale Federale, un edificio può essere qualificato quale
monumento storico anche quando non abbia in sé uno straordinario valore
architettonico, ma sia tipico e caratteristico di un'epoca passata (DTF 91 I
342; cfr. inoltre art. 2 della Legge sulla protezione dei beni culturali, in casu
non applicabile). Con il sopralluogo si è potuto in effetti constatare una
scala d'epoca barocca, racchiusa sui lati da pareti che si saldano per mezzo di
un soffitto a volte incrociate, cadenzato in taluni tratti da archi a sezione
tozza, che poggiano su colonne a base rettangolare. In un contesto
architettonicamente modesto, qual'è quello del nucleo storico di _________ di
_________, ove il pregio è essenzialmente rappresentato dalla tipologia della
casa a corte che lo domina (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 8),
espressione tipica della cultura contadina locale, ben si comprende come
l'impianto barocco della scala in oggetto rappresenti un interesse
architettonico e culturale che merita protezione. La scala raffigura una
testimonianza di spicco di una sensibilità artistica non comune in un borgo a
carattere rurale predominante. Come tale, essa rappresenta un tassello degno di
nota del patrimonio urbanistico locale, anche se essa, considerata in astratto,
dovesse rivestire un valore minore in termini assoluti. L'interesse pubblico
alla sua conservazione va quindi riconosciuto e confermato.
5.3
Verificata la presenza di un interesse pubblico alla misura in
contestazione, occorre ora esaminare se per rapporto alle circostanze concrete,
il vincolo così adottato dal comune risulta ragionevole, attuabile, e
sopportabile; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse
privato contrapposto. Se così fosse, il vincolo violerebbe il principio della
proporzionalità (DTF 118 Ia 400).
Secondo
gli art. 8 e 19 NAPP gli elementi architettonici di pregio vanno conservati e
restaurati. Risulta pertanto evidente che il vincolo che grava l'impianto della
scala barocca è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo prefisso. Non si
può infatti ipotizzare una misura meno incisiva per la salvaguardia del bene in
oggetto.
In sede
di sopralluogo, si è potuto appurare come la scala sia di media pendenza e non
sia così spaziosa. Tuttavia, essa è sufficientemente ampia per consentire un
normale accesso ai piani superiori, risultando con ciò in sintonia con la
tipologia dell'edificio che la contiene. In questo senso, la censura dei
ricorrenti circa la funzionalità ed il presunto pericolo per l'abitabilità della
stessa non può trovare accoglimento.
Per
quanto riguarda la proporzionalità in senso stretto, occorre estendere l'esame
della fattispecie al contesto rappresentato dall'edificio che ospita la scala.
Il corpo
centrale della casa, ove effettivamente la scala è ubicata, è attribuito dal
piano degli interventi alla categoria di edificio da riattare (RA), dove gli
interventi sulla sostanza edilizia, essendo regolati da norme puntuali molto
dettagliate e votate specificatamente alla sua conservazione, lasciano di
conseguenza un margine ridotto a eventuali modifiche della stessa. Ad esempio,
le facciate, i muri maestri e le volumetrie vanno in principio conservate
essendo possibili piccole modificazioni soltanto qualora si ottenga un
sensibile miglioramento dei locali destinati all'abitazione (cfr. art. 12 e 19
NAPP).
Per
contro, le due ali laterali dell'edificio, che occupano circa la metà della
superficie complessiva dell'immobile, sono state assegnate alla categoria RI,
edificio da ristrutturare, che consente al proprietario un largo margine
d'intervento edilizio. Difatti è data alternativamente, da un lato la
possibilità di una completa demolizione, la ricostruzione dovendo rispettare la
tipologia e i volumi originali, dall'altro la facoltà di conservare l'involucro,
potendo ristrutturare completamente gli spazi interni.
In questo
contesto, restrittivo da un lato e permissivo dall'altro, vi è sufficiente
margine per l'attuazione di una soluzione ragionevole, che consenta di
conciliare l'interesse alla conservazione della scala d'impianto barocco con
quello dei proprietari di poter realizzare un'abitazione razionale e
funzionale, nei limiti tipologici dell'edificio sul quale si vuole intervenire.
In questo senso, l'onere del restauro architettonico risulta proporzionato, ove
si consideri inoltre che l'edificio in oggetto, per la stessa ammissione dei
ricorrenti e come riscontrato da questo Tribunale in sede di sopralluogo, non è
certo in buone condizioni di conservazione, necessitando quindi allo stato pratico
di un intervento globale di ripristino, nell'ambito del quale l'onere del
restauro verrebbe comunque assorbito dai costi generali di riattazione.
Per
queste ragioni il vincolo in questione risulta conforme al principio della
proporzionalità e va pertanto confermato.
5.4
In
conclusione, la misura pianificatoria all'esame risultando sorretta da una
valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e essendo
rispettosa del principio della proporzionalità, il ricorso deve conseguentemente
essere respinto su questo punto.
6.   Vincolo
di fascia di rispetto del nucleo sul mappale n. 2019
Il
mappale n. __________è attribuito dal PR 76 di _________ alla zona R3. Esso è
di forma rettangolare e libero da costruzioni. Sul lato nord-ovest è finitimo
al perimetro del PPNV, il quale prevede una fascia di rispetto esterna profonda
20 m, che indica l'arretramento per le nuove costruzioni previste nelle zone
edificabili stabilite dal PR. Di conseguenza, la superficie del fondo dei
ricorrenti così vincolata risulta essere di ca 1300 mq su una superficie
complessiva di quasi 8'300 mq. Nondimeno a norma di NAPP, l'area vincolata
dalla fascia di rispetto è computabile nel calcolo degli indici di sfruttamento
e di occupazione.
6.1
6.1.1
Preliminarmente gli insorgenti censurano il modo di agire "poco
ortodosso" del Consiglio di Stato, che non avrebbe avuto la competenza di
decretare alcune modifiche d'ufficio del vigente PR 76 nell'ambito
dell'approvazione del PPNV.
In
effetti una piccola porzione del fondo n. __________era attribuito dal PR a
zona del nucleo e per il resto alla zona residenziale R3. Con l'adozione del
PPNV, il perimetro dello stesso non coincidendo con quello dell'originaria zona
nucleo del PR proprio nel tratto che interessa il fondo in oggetto, la piccola
porzione è rimasta da un lato esclusa dal perimetro del PPNV e dall'altro senza
attribuzione nel PR. Di conseguenza il Consiglio di Stato ne ha deciso
d'ufficio l'attribuzione alla stessa zona d'utilizzazione del PR (zona R3) in
cui era già inclusa la parte residua del fondo n. __________.
Inoltre,
la fascia di rispetto esterna del nucleo essendo soltanto regolata negli atti
costituenti il PPNV, ma non in quelli del PR, sulle cui zone essa
effettivamente grava, il Governo ha deciso d'ufficio di porlo in consonanza con
il PPNV, indicando nei suoi elaborati grafici la fascia di rispetto, nonché il
richiamo nelle NAPR della relativa normativa.
6.1.2
Prima
di entrare nel merito delle censure, occorre osservare che il Consiglio di Stato,
nella sua veste di autorità superiore di vigilanza, veglia affinché la
pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi
pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione
cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi
convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma
l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da
parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta,
malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che
è
e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti"
(DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e
segg., in part. pag. 55).
6.1.3
Nella
fattispecie, il Consiglio di Stato è intervenuto d'ufficio per modificare un
evidente errore pianificatorio, sia nel caso dell'attribuzione della porzione
di fondo rimasta senza destinazione, che in quello relativo alla menzione nel
PR della fascia di rispetto. Il processo di armonizzazione del PR con il PPNV
costituisce, in questo caso, la formalizzazione nel PR di soluzioni che sono
state anzitempo materialmente e formalmente definite dal Comune di _________
con l'adozione del PPNV. Rilevato come la procedura di adozione di un PP sia
identica a quella per il PR (art. 55 LALPT), in queste circostanze al Consiglio
di Stato non può essere rimproverato di essersi sostituito al comune, tanto
meno di aver deciso contro la sua volontà: le incongruenze fra i due piani
andavano sanate in sede di approvazione del PPNV.
Quanto
alle soluzioni adottate, appare evidente che non potessero esserci alternative
possibili in entrambi i casi: la porzione di terreno rimasta senza
attribuzione, perché esterna al perimetro del PPNV, non poteva essere assegnata
che alla limitrofa zona R3 di PR, dato e considerato l'esigua superficie da essa
rappresentata. Nel secondo caso, per dovere di chiarezza, non restava che
riportare fedelmente nel PR il tracciato della fascia di rispetto, già definita
in sede di PPNV.
Dal
momento che le modifiche effettuate d'ufficio dal Consiglio di Stato sono risultate
corrette e congruenti, oltre che sensate in termini di economia processuale, le
censure ricorsuali devono essere respinte.
6.2
6.2.1
I
ricorrenti ritengono che la fascia di rispetto del nucleo leda il principio
della proporzionalità, già perché, nel tratto concernente il loro fondo,
risulterebbe, oltre che gravosa per le possibilità edificatorie dello stesso,
inutile per la presenza di un'area di posteggio comunale che fungerebbe in sua
vece da sufficiente area di stacco dal nucleo storico.
6.2.2
Innanzitutto
si osserva che la restrizione della proprietà all'esame si fonda su una
sufficiente base legale, rappresentata dall'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT.
Fra gli
obiettivi di un PP del nucleo vi è quello di proteggere un comprensorio
particolarmente pregiato dal punto di vista paesaggistico, storico e ambientale
impedendo interventi che possano compromettere le qualità formali e sostanziali
dell'agglomerato tradizionale. Ora, tra gli obiettivi del PPNV indicati nella
Relazione pianificatoria viene espressamente citata la necessità di assicurare
un'autonomia formale ai nuclei storici creando loro il vuoto attorno, il più
ampio possibile. Il PPNV ha disposto attorno al perimetro dei nuclei una fascia
di rispetto, con funzione di stacco urbanistico dalle nuove costruzioni e di
valorizzazione del nucleo stesso. Una simile disposizione, per quanto incisiva
sulla proprietà del privato, è senz'altro giustificata da un prevalente
interesse pubblico. A nulla servirebbe infatti tutelare un nucleo storico di un
comune per il tramite di un PP, se poi nell'immediata fascia di contorno si
permettesse di edificare in modo disordinato e massiccio, soffocandone il
tessuto storico-architettonico. Un'area prevalentemente verde, composta da
giardini, piccoli orti, alberi e quant'altro che corre tutt'intorno al nucleo
serve per contro a distinguerlo dalle aree di nuova edificazione e a dotarlo di
quel necessario respiro urbanistico. In siffatte circostanze, la linea di
arretramento risponde a un chiaro interesse pubblico, prevalente su quello
opposto dei proprietari.
Al
cospetto dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente deve ancora essere
esaminato il rispetto del principio della proporzionalità, secondo il quale,
come accennato in precedenza, il mezzo adottato deve essere il meno incisivo
fra quelli possibili, idoneo a conseguire lo scopo d'interesse pubblico
prefisso e sussistere un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e
le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento.
La misura
pianificatoria all'esame è certamente atta a creare uno stacco tra il tessuto
urbano del nucleo storico e le nuove edificazioni che lo circonderebbero,
garantendo così l'auspicata autonomia formale in relazione alla protezione
della sua immagine. Nel caso specifico, la presenza dell'area di parcheggio,
situata tra il margine edificato del nucleo e il fondo n. __________, non può
certamente assumere una funzione di stacco nel senso sopra descritto, come a
torto affermano i ricorrenti, ma al contrario essa fungerebbe da componente
aggregante e di connessione tra il nucleo e le nuove costruzioni, qualora fra
questi due elementi non fosse frapposta la fascia così come prevista dal PPNV.
Questo risultato sarebbe in netto contrasto con gli obiettivi del PPNV e con i
principi della pianificazione del territorio.
Il
medesimo scopo non potrebbe inoltre essere raggiunto con una limitazione meno
incisiva o gravosa. Proprio perché la restrizione grava su una zona di PR con
possibilità di elevare fabbricati ad un'altezza massima di 9 m, il limite di
rispetto fissato a 20 m appare congruo, quindi il meno incisivo, per garantire
un'adeguata funzione di stacco.
Si
osserva in aggiunta che la linea di arretramento non tocca unicamente il
terreno dei ricorrenti (circa 65 m di lunghezza) ma si estende complessivamente
per altri 215 m. Una riduzione della profondità della fascia che dovesse
interessare soltanto il fondo _________, oltre a creare una disparità di
trattamento con gli altri proprietari, pregiudicherebbe la realizzazione di uno
degli obiettivi del vincolo in esame: determinare un fronte ordinato ed
omogeneo di edifici su tutta la lunghezza alla stessa distanza dal nucleo.
Per tutti
questi motivi una riduzione della profondità della fascia di rispetto non può entrare
in linea di conto.
Tra il
vincolo e il risultato di pubblica utilità ricercato esiste sicuramente un
rapporto ragionevole. In effetti, come già indicato in narrativa, la superficie
libera da restrizioni del mappale n. __________è di per sé ragguardevole: circa
7'000 mq. Rilevato inoltre come il terreno sia ancora inedificato, di forma
rettangolare, nonché incluso in zona R3, non si può condividere l'opinione dei
ricorrenti circa le compromesse facoltà edificatorie dello stesso. Tenuto per
di più in considerazione che l'area vincolata è computabile nel calcolo degli
indici di sfruttamento e di occupazione, assicurando in questo modo un
integrale e ottimale sfruttamento delle potenzialità edificatorie, l'onere per
i proprietari risulta in definitiva più che proporzionato.
Le
circostanze dinanzi descritte non prefigurano una violazione del principio
della proporzionalità. Pertanto, essendo la misura pianificatoria all'esame
giustificata da un prevalente interesse pubblico e sorretta da una base legale
sufficiente, il ricorso deve essere respinto.
6.3
6.3.1
Da
ultimo i ricorrenti censurano il computo della superficie vincolata per il
calcolo degli indici d'edificazione, quale misura di compensazione. A loro modo
di vedere, l'aumento delle potenzialità edificatorie del loro terreno libero
dal vincolo, grazie al computo della superficie gravata dallo stesso,
provocherebbe uno scompenso nel comparto e sarebbe in contrasto con gli
ordinamenti pianificatori della zona R3, destinata ad accogliere insediamenti
di pregio, quali abitazioni mono o plurifamiliari.
6.3.2
Per
rispondere alla censura occorre innanzitutto premettere che il fondo n.
__________è inserito in un vasto comprensorio incluso nella zona R3 di PR, che
si estende a nord-ovest del nucleo storico di _________ (località __________).
Tale comprensorio, essendo costituito in larga misura da fondi non ancora
edificati, fra i quali risulta quello dei ricorrenti, rappresenta sul piano
urbanistico una zona di sviluppo naturale del centro villaggio. L'art. 44 NAPR,
disciplinante la zona R3 di _________, prevede:
E'
quella segnata con la lettera R3.
(omissis)
l'indice
di sfruttamento massimo è 0,4.
l'indice
di occupazione massimo è del 40%.
Il
numero massimo di piani abitabili ammesso è di 2. E' permessa un'altezza di 1
PT + 2 per sistemare nello zoccolo o nel porticato l'autorimessa, i servizi o
altri elementi complementari all'abitazione.
L'altezza
massima dei fabbricati è di ml. 9.00 misurata a valle.
(omissis)
I
ricorrenti sostengono, a torto, che l'aumento della densificazione per effetto
della fascia di protezione sulla parte residua del loro fondo sarebbe in
contrasto con i criteri della zona R3 e concorrerebbe a concentrare in modo
irrazionale gli edifici su parte del mappale, causando uno scompenso
nell'equilibrio fra spazi verdi e le abitazioni.
Per
quanto concerne l'indice di sfruttamento (i.s.) occorre ricordare che, secondo l'art.
37 cpv. 1 LE, esso è il rapporto tra la superficie utile degli edifici e la
superficie edificabile del fondo (art. 37 cpv. 1 LE). Riferito ai singoli
fondi, cioè ai lotti di terreno effettivamente adibiti alla costruzione, esso
determina la densità fondiaria, mentre non possiede la funzione specifica di
fissare una ripartizione uniforme e precisa delle costruzioni sui fondi. L'i.s.
varia a seconda dei tipi di zona: da 0.2 a 0.4 per zone di debole densità, da
0.5 a 0.6 per zone di media densità e da 0.7 a 1.0 o più per zone a forte
densità.
L'indice
di occupazione è invece il rapporto espresso in per cento tra la superficie
edificata e la superficie edificabile del fondo. Con altre norme di polizia
edilizia quali le distanze, le altezze, ecc. esso limita la densità delle
costruzioni, determinando un equilibrio tra le aree edificate e aree non
edificate allo scopo di salvaguardare l'aspetto del paesaggio, di garantire
aria, luce e buona insolazione degli edifici, di assicurare la viabilità e
spazi liberi sufficienti (cfr. A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1997, ad art.
37 LE, n° 1111 e 1118).
Alla
luce di questi dati e in considerazione che la normativa comunale prevede un i.s.
di 0,4 e un i.o. del 40 %, la misura pianificatoria adottata dal Comune si
rivela pienamente sostenibile. Da un lato perché la superficie vincolata
computabile, pari a circa 1'300 mq, rappresenta grossolanamente un settimo di
quella totale del fondo. Di conseguenza, l'aumento virtuale degli indici
risulta contenuto, comunque non atto a mutare il carattere di zona a debole
densità fondiaria, tanto meno a sconvolgere il rapporto fra spazi verdi e
abitazioni, dato da un indice di occupazione in origine assai contenuto,
relativamente a un quartiere che sarebbe oltretutto ancora da edificare.
Dall'altro perché, la definizione di zona R3, che permette di elevare edifici fino
a 9 m, rispecchia, sul versante sud-est, la fisionomia del nucleo storico, con
il quale entra in un dialogo correttamente mediato dalla fascia di rispetto e
ne segna così l'espansione naturale sul piano delle nuove costruzioni.
Da quanto
precede, la scelta del Comune, oltre che conforme con il principio di un uso
parsimonioso del territorio, volta ad evitare un'occupazione poco razionale e
dispersiva, si rivela compatibile con il postulato dell'art. 1 cpv. 2 lett. b
LPT, che vuole che siano
"creati e conservati insediamenti
accoglienti"
, meritando quindi piena condivisione da parte di questo
Tribunale.
7.
Come
già rilevato nei fatti, il Consiglio di Stato nella risoluzione n.
__________del __________settembre 1997, ordinando una variante relativamente
alla parte non approvata della zona RC, ha conseguentemente sospeso la
decisione di approvazione della zona NEE relativa al mappale n. __________,
rispettivamente quella sull'impugnativa dei ricorrenti. Nel loro allegato di
ricorso al Consiglio di Stato, i signori _________ censurando integralmente
l'impostazione comunale della zona NEE hanno chiesto in alternativa l'adozione
della soluzione presentata a suo tempo dal Municipio al legislativo comunale.
Va
ricordato che il Consiglio di Stato, benché dotato di pieno potere cognitivo,
non è in questo caso autorità di pianificazione. Il fatto che i ricorrenti
hanno proposto un'alternativa a quella del PPNV in approvazione, sta a
dimostrare che la sospensione della decisione fosse necessaria e fondata nell'ottica
di coordinare la zona NEE con lo statuto definitivo della zona RC, divenuto poi
attuale con l'approvazione della variante. Le censure dei ricorrenti non
possono pertanto essere condivise da questo Tribunale.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
presentato è
respinto
.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
spese per complessivi fr. 800.-- (ottocento) e a rifondere fr. 1'200.--
(milleduecento) a titolo di ripetibili al Comune di _________, rappr. dall'avv.
__________ __________, __________.
3.   Intimazione:         -
avv. __________ __________, __________,
-
avv. __________ __________, __________
-
Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario