ti_gerichte · 90.2007.53 · 2009-12-09 · it
Conferma della non approvazione di una zona edificabile, ma ordine di conferire una funzione pianificatoria in luogo di quella non approvata; annullamento di un vincolo di inedificabilità non sufficientemente motivato e rinvio atti al Governo per motivazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2009 90.2007.53
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2009 90.2007.53
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2009 90.2007.53

Incarto n.
90.2007.53
Lugano
9 dicembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 maggio 2007 del
Comune di Acquarossa
,
rappr. dal municipio, 6716 Acquarossa,
contro
la risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040),
con la quale il Consiglio di Stato ha approvato le parti sospese del piano
regolatore del comune di Acquarossa, sezione di Lottigna;
vista la risposta 20 luglio
2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 16 dicembre
2003 l
'assemblea comunale del già comune di
Lottigna, ora comune di Acquarossa, ha adottato il primo piano regolatore. Per
quanto qui interessa, esso prevedeva un ampliamento della zona edificabile,
fino a quel momento stabilita sulla base del decreto esecutivo sull'ordinamento
provvisorio in materia di pianificazione del territorio, del 29 gennaio 1980
(DEPT), in località __________. La nuova zona edificabile interessava sei fondi
(246, 243, 244, 245, 177 e 178), in precedenza esclusi dal perimetro
edificabile e tre mappali (261, 187 e 179) che secondo il vecchio regime si
trovavano parzialmente in zona edificabile. La superficie totale interessata da
questo ampliamento rispetto al DEPT è di circa 10'000 mq. Il piano regolatore
adottato prevedeva inoltre per i mapp. 27, 240 e
241 a
valle del __________, l'attribuzione
alla zona edificabile di completazione (Zc), con una limitazione dell'edificabilità
per quanto riguardava il mapp. 240, dirimpetto al __________ (costruzione sulla
parte inferiore del fondo, limitazione della superficie utile lorda a 250 mq
e della superficie edificata massima di 120 mq) giusta l'art. 31 cpv. 3
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
B.
Con risoluzione 12 luglio 2006 (n. 3464), il Consiglio di Stato ha
approvato di principio il piano regolatore. Sulle questioni relative all'ampliamento
della zona edificabile __________
e all'azzonamento dei fondi a valle
del __________, l'Esecutivo cantonale ha tuttavia manifestato l'intenzione di
non approvare il piano e ha sospeso la procedura, fissando nel contempo un
termine al comune e ai proprietari toccati, affinché potessero esercitare il
loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni.
C.
Sentite le considerazioni degli interessati, il Consiglio di Stato
con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040) ha definitivamente negato l'approvazione
del piano regolatore sulla nuova zona edificabile __________, confermando il
limite della zona edificabile già stabilito secondo il DEPT. Per il comparto a
valle del __________, il Governo ha approvato la scelta pianificatoria adottata
dal comune unicamente in merito al mapp. 241, mentre i mapp. 27 e 240 sono
stati inseriti d'ufficio nella zona edificabile del nucleo del villaggio (Nv),
con un vincolo di inedificabilità per il mapp. 240.
D.
Con ricorso del 30 maggio 2007 il comune di Acquarossa, nato dalla
fusione di diversi comuni tra cui anche Lottigna, è insorto
davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la risoluzione
governativa del 24 aprile 2007, chiedendo l'approvazione del piano regolatore sui
due punti così come adottato dall'assemblea comunale di Lottigna. In subordine,
il comune postula la correzione puntuale del limite della zona edificabile
stabilito dal DEPT sui confini planimetrici dei mapp. 179, 187 e
261. A
sostegno delle proprie tesi, l'autorità
comunale adduce la necessità di inserire il comparto edificabile in un'unica
zona edificabile con una regolamentazione che permetta sia di tutelare le
relazioni spaziali del nucleo sia di preservare altre zone agricole con
contenuti meritevoli. In ogni caso la zona edificabile sarebbe stata comunque
ridotta rispetto a quanto previsto dal DEPT con l'esclusione dal perimetro
fabbricabile di altre zone. Per quanto attiene alla mancata approvazione del
comparto dirimpetto al __________, il comune ritiene che l'originaria proposta
poi adottata dal legislativo comunale di concedere una capacità edificatoria
limitata al mapp. 240 potesse tenere in debita considerazione sia gli aspetti
di protezione del monumento, sia gli interessi un'utilizzazione a scopo
edificatorio del fondo da parte del proprietario.
E.
La decisione del Governo in merito all'azzonamento e ai vincoli
imposti al mapp. 240 è stata oggetto di impugnativa anche da parte del
proprietario. Il ricorso sarà evaso con separata decisione.
F.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha chiesto
che il ricorso sia respinto. Il 22 aprile 2008 si sono svolti l'udienza e il
sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle
rispettive posizioni e richieste.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data ed il
ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL
7.1.1.1). La legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -
e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art.
3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio,
del 28 giugno 2000 (OPT;
RS
700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b
81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungs-gesetz, Berna
2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile
non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano
piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti
di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Sté-phane
Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Pier-marco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998, in
vigore dal 1°
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o
all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti
dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati
dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo
modificato il 25 febbraio
2003, in
vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola,
intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella
versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di
politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996,
pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).
3.3. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente
singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la
zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 23;
Flückiger/Grodecki
,
op. cit., ad art. 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
4.
I presupposti per l'ampliamento della zona edificabile __________
non sono adempiuti in concreto e a ragione il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione
del piano regolatore su questo punto.
4.1. Come evidenziato anche dal sopralluogo esperito da questo Tribunale, il comparto
in questione si snoda a sud della Chiesa e fa da contorno al nucleo a essa sottostante.
Si estende su di un ampio pendio terrazzato sul quale si susseguono spazi
aperti prativi delimitati a est e a sud dal bosco, muretti, boschetti e alberi
singoli e dove si trovano alcuni edifici sparsi, perlopiù destinati a residenza
secondaria. Quest'area non può dunque essere considerata come inclusa nel territorio
ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza
ricordata al considerando precedente, né il fatto che confini parzialmente con
la zona edificabile basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo
requisito.
4.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non
risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili
urbanizzati entro quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come
rilevato dal Governo nella risoluzione 12 luglio 2006, richiamata in quella
risoluzione qui oggetto di giudizio (cfr. ris. gov. 12 luglio 2006, consid.
3.5.1.a, pag. 15-17 e decisione impugnata n. 3.1., pag. 4), il piano presentato
per l'approvazione ha una contenibilità teorica di ben 252 abitanti (nuclei
esclusi), ciò che permetterebbe l'insediamento supplementare di quasi 200
persone. A fronte di un numero di abitanti pressoché stabile dal 1980, con una tendenza
alla diminuzione per quanto riguarda l'ultimo decennio (79 abitanti nel 2000 e
67 nel 2003) il proposto ampliamento della zona residenziale non si giustifica,
disponendo l'ex comune di Lottigna di riserve di terreni edificabili che vanno
ben oltre le presunte necessità per i prossimi quindici anni. Stessa
conclusione si impone, anche volendo considerare l'intero comprensorio del
nuovo comune di Acquarossa, nato dalla fusione di nove comuni della valle:
secondo i dati rilevati nella decisione del 12 luglio 2006, ai quali la
decisione impugnata si riferisce e che il ricorrente non mette in dubbio, la
contenibilità teorica complessiva del comune di Acquarossa risulta essere di
4408 abitanti. I singoli piani regolatori, sommati, contemplano per contro una
sostanziale stabilità nell'evoluzione della popolazione, che, nel 2003, si
attestava a 1839 abitanti. Anche in questa ipotesi, dunque, il comune di Acquarossa
dispone di riserve in terreni edificabili che vanno oltre la stimata necessità
per i prossimi quindici anni, a tal punto da far apparire la zona edificabile
come sovradimensionata per rapporto ad una previsione di sviluppo realistica
del piano regolatore.
4.3. La decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta dell'assemblea
comunale di Lottigna di estendere la zona edificabile in località __________
merita dunque di essere tutelata già per assenza dei requisiti dell'art. 15
LPT. Nella fattispecie il Governo ha poi ulteriormente addotto che il comparto
in questione rappresentava un'area particolarmente idonea per l'agricoltura e
tuttora gestita da agricoltori, con un'alta valenza paesaggistica (cfr.
decisione del 12 luglio 2006, consid. 3.5.1.d, pag. 18). Infatti, il catasto delle
idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura, ai fondi
interessati dall'ampliamento della zona edificabile assegna un'idoneità allo sfalcio.
Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi, oltre all'obiettivo di
interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste
di cui è stato detto sopra, va dunque tutelata la decisione qui impugnata di
non approvare l'estensione della zona edificabile. Da ultimo, si sottolinea
pure l'esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
4.4. La decisione impugnata non viola quindi il diritto, l'esclusione dalla
zona edificabile del comparto __________ essendo conforme ai principi
pianificatori ricordati e ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento
giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale. Il Consiglio di Stato
non ha tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie
oggetto della mancata approvazione della nuova zona edificabile adottata dal
comune, ma si è limitato a riprendere i limiti della zona edificabile già
segnati dal DEPT. Gli atti devono pertanto essere ritornati al comune, affinché
proceda ad assegnare una nuova funzione all'area che non è stata approvata.
5.
5.1. Il piano regolatore adottato dal comune di Lottigna definisce l'edificio
del __________ quale bene culturale di interesse cantonale ai sensi della LBC.
A sua tutela, istituisce pure un perimetro di rispetto giusta l'art. 22 cpv. 2
LBC che si estende in modo assai ampio dal nucleo a nord del __________, alla
strada sottostante a ovest in località __________, ai territori a sud del monumento,
oltre la chiesa parrocchiale dei SS Pietro e Paolo, pure definita quale bene
culturale di interesse cantonale. Per il mapp. 240, che si trova proprio
dirimpetto al __________ e degrada a valle in forte pendenza verso la strada
sottostante, il comune, pur inserendolo nella zona edificabile del piano
regolatore, ha prescritto particolari restrizioni alla sua edificabilità, al
fine di tutelare la visibilità del __________: ubicazione della costruzione
nella parte settentrionale della proprietà, con possibilità di costruzione a
confine, volumetria compatta con superficie utile lorda massima pari a 250 mq e
superficie edificata massima di 120 mq (cfr. art. 31 n. 3 NAPR).
5.2. Il Governo ha disatteso questa decisione: rammentata l'importanza del
nucleo di Lottigna, inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da
proteggere (ISOS), ha ritenuto insufficienti e non confacenti alla particolare
situazione dei fondi i vincoli imposti dal comune e ha reputato quale unica
soluzione pianificatoria possibile per una corretta tutela del __________ l'inedificabilità
totale del mapp. 240, tuttora libero da costruzioni, al fine di conservare l'area
libera, l'unica, attorno al __________ (cfr. risoluzione del 12 luglio 2006
pag. 19 e 20; risoluzione del 24 aprile 2007 qui impugnata, pag. 6, 8 e 9).
5.3. Il ricorrente insorge contro il vincolo di inedificabilità sul mapp. 240,
che il Consiglio di Stato ha imposto d'ufficio. Il ricorrente afferma che,
vista la situazione particolare dei luoghi e in considerazione dell'eventualità
di una domanda di espropriazione da parte del proprietario, una soluzione come
quella adottata dall'assemblea comunale possa tenere in debito conto i
legittimi obiettivi di tutela del bene culturale e le esigenze del proprietario.
5.4. In concreto, il comune con il nuovo azzonamento ha inteso attuare l'obiettivo,
condiviso con il Consiglio di Stato, di protezione di un bene culturale,
tenendo in considerazione le specificità del fondo dirimpettaio al __________,
inserito già con il precedente ordinamento pianificatorio nella zona edificabile
e l'unico a trovarsi tuttora libero da costruzioni. Al fine di non inibire totalmente
le possibilità edificatorie su quel fondo, l'autorità comunale ha ritenuto di
limitare le costruzioni sulla parte del fondo più bassa, rispetto al __________,
in modo tale da non ostacolare la visibilità del monumento. Ciononostante il
Consiglio di Stato ha reputato, in buona sostanza, che questo provvedimento
restrittivo non fosse sufficiente per tener conto della delicatezza dei luoghi,
e ha operato una (ulteriore) restrizione, imponendo l'inedificabilità di quel
fondo. A sostegno di questa decisione, il Consiglio di Stato ha addotto unicamente,
e invero in modo assai generico, il fatto che il mapp. 240 deve rimanere
inedificato per mantenere libera l'area prativa sottostante al __________,
senza specificare i motivi per i quali tale drastica misura sarebbe necessaria
alla tutela del bene. Nemmeno di fronte alle critiche del ricorrente e del
proprietario - si ricorda in particolare la forte pendenza del terreno, oppure
lo stacco dal __________ costituito dalla strada antistante a tale monumento
con una serie di posteggi verso valle, oppure ancora la presenza di altri
edifici, anche di ragguardevoli dimensioni, sui fondi limitrofi - il Consiglio
di Stato ha fornito spiegazioni e delucidazioni tali da poter mettere il
Tribunale nella condizione di valutare compiutamente la restrizione della
proprietà imposta, in particolare dal punto di vista del pubblico interesse e
del principio della proporzionalità, ai cui ogni vincolo deve sottostare. D'altro
canto nemmeno i documenti agli atti permettono di comprendere le ragioni dell'imposizione
in tale estensione. Non basta certo a questo proposito il fatto che il nucleo
di Lottigna sia inserito nell'inventario ISOS per trarre giustificazione dell'imposizione
del vincolo e tanto meno di quella portata. La decisione è pertanto
insufficientemente motivata, in spregio al principio fondamentale di cui all'art.
26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile
1966 (LPamm, RL 3.3.1.1), impedendo di fatto al Tribunale di sinda
carla
. Si impone pertanto, su questo
oggetto, l'annullamento della risoluzione impugnata e la retrocessione degli
atti al Governo affinché fornisca congrua motivazione per l'imposizione e l'estensione
di tale vincolo (
art. 65 cpv. 2 LPamm).
6.
Stante quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto.
Dato l'esito, e visto che il comune è insorto in veste di autorità
pianificante, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28
LPamm). Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili al comune che, comunque,
non le ha chieste.
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost., 15 e segg. LPT, 3 OPT,
26, 28, 31 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto.
§ Di
conseguenza:
1.1.  gli
atti sono retrocessi al comune affinché proceda a stabilire la pianificazione
del comparto __________ escluso dalla zona edificabile;
1.2.  la
decisione impugnata è annullata nella misura in cui stabilisce un vincolo di
inedificabilità sul mapp. 240 e gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
per nuova decisione debitamente motivata.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia e non si accordano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (
art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17
giugno 2005; LTF; RS 173.110
).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario