ti_gerichte · 90.2014.48 · 2016-02-12 · it
Piano di utilizzazione cantonale. Realizzazione in un contesto transfrontaliero dell'ultima tappa di una discarica per materiali inerti con un volume approssimativo di 800'000 mc. Applicazione della Convenzione di Espoo


Incarti n.90.2014.4890.2014.49

Lugano

12 febbraio 2016

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia
 Verzasconi, vicepresidente,

Giovan
 Maria Tattarletti, Matea Pessina

segretario:

Fulvio
 Campello, vicecancelliere

statuendo
sui ricorsi 4 dicembre 2014 di:

a.

b.

RI
 1

RI
 2

RI
 3

RI
 4

RI
 5

RI
 6

RI
 1

contro

il
 decreto legislativo 16 aprile 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato il
 piano di utilizzazione cantonale per la realizzazione della terza e ultima
 tappa della discarica per materiali inerti in località "Ca dal Boscat"
 nel comune di Stabio;

5.  5.1. Il 25 febbraio 1991 è stata firmata
a Espoo (Finlandia) l'omonima Convenzione, entrata in vigore per la Svizzera il
10 settembre 1997. La Convenzione si applica anche a tutti i paesi ad essa limitrofi,
fra cui l'Italia (cfr. "Campo di applicazione della convenzione il 22
agosto 2003" in appendice alla Convenzione). La Convenzione introduce una
chiara base legale per la procedura di consultazione e di collaborazione in un
contesto frontaliero, istituzionalizzando, per quanto attiene alla Svizzera,
una prassi esistente già da diversi anni (cfr. Messaggio concernente la
ratificazione della Convenzione ONU/ECE sulla valutazione dell'impatto
ambientale in un contesto transfrontaliero del 5 settembre 1995 in: FF 1995 IV
381, pag. 382-383; in seguito: Messaggio). Lo scopo della Convenzione è di
garantire che, nella progettazione di impianti aventi presumibilmente effetti
ambientali notevoli nel contesto transfrontaliero, la Parte di origine (ossia
il Paese che ha progettato e autorizzato un impianto nell'ambito delle sue
competenze) proceda ad un esame d'impatto ambientale nonché informi e consulti
le Parti interessate, vale a dire gli Stati colpiti dagli effetti nel contesto
transfrontaliero (cfr. Messaggio, pag. 386).

5.2. La Convenzione pone dunque il
principio secondo cui uno Stato (Parte di origine), nel cui territorio è
prevista la realizzazione di un progetto che potrebbe avere un impatto transfrontaliero
pregiudizievole importante sull'ambiente dello Stato limitrofo (Parte colpita),
informa quest'ultimo e gli offre la possibilità di partecipare alla procedura di
valutazione (art. 2 cpv. 6). In altri termini, il pubblico (ossia le persone
fisiche o giuridiche) e le autorità della Parte colpita devono avere la
possibilità di esprimersi sul progetto. Le indagini ambientali devono
considerare anche le conseguenze sullo Stato limitrofo. Il campo di applicazione
della Convenzione include:

-i progetti di cui all'appendice I, dai quali "potrebbe
derivare un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante [all'ambiente]"
(art. 2 cpv. 2, 3 e 4);

-altri progetti per i quali le parti interessate
concordano l'assoggettamento alla Convenzione di Espoo (art. 2 cpv. 5 e appendice
III).

In Svizzera l'UFAM è l'autorità responsabile e il
centro di competenza per le questioni esecutive ai sensi della Convenzione
(cfr. anche per tutto quanto segue e per quanto precede:Manuale EIA: Direttiva della Confederazione per l'esame
dell'impatto sull'ambiente, Modulo 3: Procedure, capitolo 7, pag. 14 e seg.,
consultabile al sito dell'UFAM all'indirizzo:http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01067/index.html?lang=it).

5.3. Se in Svizzera è prevista la realizzazione di un
progetto sottoposto a EIA, l'autorità decisionale ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 OEIA
e del relativo allegato deve:

-accertare se dal progetto potrebbe derivare un impatto
transfrontaliero pregiudizievole importante per l'ambiente e decidere se il
progetto soggiace alla Convenzione di Espoo; se lo reputa necessario, contatta
dapprima il centro di competenza per la Svizzera (UFAM, sezione EIA e
ordinamento del territorio);

-informare il più presto possibile - al più tardi
quando informa il pubblico svizzero - il centro di competenza della Parte
colpita (con copia al centro svizzero: cfr. art. 6acpv. 2 OEIA); la notifica
contiene almeno una descrizione del progetto e, se disponibili, l'indagine
preliminare e il capitolato d'oneri; nella notifica la Parte colpita è invitata
a comunicare l'indirizzo del proprio ufficio di contatto e le informazioni
ambientali sull'area interessata (art. 2 cpv. 4 e art. 3 cpv. 1 e 2 della
Convenzione); lo scambio di informazioni avviene tramite l'ufficio indicato
dalla Parte colpita;

-trasmettere alla Parte colpita la documentazione per
la pubblicazione, in particolare le indagini ambientali, e fungere da
interlocutore per tutta la durata della procedura; le indagini ambientali
includono inoltre un capitolo sull'impatto ambientale nella regione estera
interessata affinché la Parte colpita possa condurre la propria valutazione
(art. 3 cpv. 5, art. 4, art. 5 e appendice II della Convenzione);

-provvedere affinché la Parte colpita pubblichi il
progetto in contemporanea (art. 3 cpv. 8 della Convenzione);

-provvedere affinché al momento della decisione si
tenga conto dei pareri del pubblico e delle autorità della Parte colpita, trasmettendole
poi per conoscenza la decisione (art. 6 della Convenzione).

6.  Nel caso concreto, la Sezione dello
sviluppo territoriale non contesta che alla fattispecie sia applicabile la
Convenzione, ma ritiene che l'adozione del PUC rientri nella casistica di cui
all'art. 2 cpv. 7 della Convenzione, che, per quanto concernepolitiche,
piani e programmi,si limitaa prescrivere alle Parti di sforzarsi
di attuare i principi della valutazione dell'impatto ambientalenella misura
richiesta.Ciò che sarebbe in concreto avvenuto, visto che nell'ambito dell'elaborazione
del PUC, le valutazioni d'impat-to ambientale sarebbero state eseguite
considerando pure il limitrofo territorio italiano nell'estensione e con l'approfondimento
richiesto dall'art. 2 cpv. 7 della Convenzione.

6.1. La tesi dipartimentale è condivisibile soltanto
per quanto concerne l'applicabilità alla fattispecie della Convenzione.

6.1.1. L'Appendice I di quest'ultima prevede un elenco
di 17 attività ed impianti ai quali si applica obbligatoriamente la Convenzione,
sempreché possano avere un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante.
Ne fanno parte, tra l'altro, gli impianti di eliminazione dei rifiuti
(incenerimento, trattamento chimico o scarico di rifiuti tossici e pericolosi;
n. 10) ed il disboscamento di grandi superfici (n. 17). La circostanza che una
determinata attività non compaia sulla lista di cui all'Appendice I non esclude
tuttavia l'applicabilità della Convenzione. In effetti, se le Parti interessate concordano sul fatto che, alla luce dei
criteri indicatinell'Appendice III, l'attività prevista è suscettibile
di avere un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante, la stessa deve
allora essere trattata come se fosse iscritta su detta lista (cfr. art. 2 cpv.
5 della Convenzione). Determinante, ai fini dell'applica-zione della
Convenzione, è, in sostanza, il fatto che l'attività prevista comporti un
impatto transfrontaliero pregiudizievole importante.

In concreto, atteso che la sussistenza di un tale
impatto non è controversa, trova dunque applicazione la Convenzione, a prescindere
dal fatto che la (terza tappa della) discarica in discussione, per il motivo
che vi verranno depositati anche materiali inquinati (cfr. risposta 27 febbraio
2015 della Sezione dellosviluppo
territoriale) o perché esige il disboscamento di ben 4.9 ha, rientri nel novero
di quelle attività che compaiono sulla lista dell'Appendice I, oppure di quelle
che, seppur non figurandovi,devono essere trattate come se fossero
iscritte su detta lista, dal momento che, esaminata alla luce dei criteri
generali indicati nell'appendice III della Convenzione, adempie senz'altro le
condizioni di cui all'art. 2 cpv. 5 della Convenzione.

6.1.2. Tale conclusione trova conferma nellaDirettiva della Confederazione per l'esame
dell'impatto sull'ambiente, citatasupraal considerando 5.2.Per quanto attiene al campo di applicazione della
Convenzione, taleDirettiva
stabilisce infattiespressamenteche la procedura contemplata dalla Convenzione
si applica in Svizzera"() a tutti i progetti che sono sottoposti a
EIA in virtù dell'OEIA e dai quali potrebbe derivare un impatto transfrontaliero
pregiudizievole importante per l'ambiente"(cfr. Modulo 3: Procedure,
capitolo 7, pag. 14 e 22). Ciò che è il caso dell'impianto in parola, posto chel'OEIA sottopone all'esame dell'impatto ambientale
le discariche per materiali inerti con un volume di più di 500'000 mc.

Benché di principio le direttive
siano vincolanti per l'amministrazione, ma non per il giudice, nel caso
concreto non vi è ragione per distanziarsi dalla direttiva summenzionata. Essarisulta infatti del tutto in linea con gli scopi perseguiti dalla Convenzione.

6.2. Contrariamente a quanto
pretende la Sezione dello sviluppo territoriale, il PUC non va annoverato tra
lepolitiche, piani e programmiche l'art. 2 cpv. 7 della Convenzione,
limitandosi a prescrivere alle Parti di sforzarsi di attuarne i principi"nella
misura richiesta", sottrae alla valutazione dell'impatto ambientale e,
di conseguenza, alla procedura descritta al considerando 5.3.

6.2.1. In merito alla nozione di"politiche,
piani e programmi"va rilevato preliminarmente che il 1° luglio 2010 è
entrato in vigore nei 36 paesi che l'hanno ratificato e nell'Unione europea il
Protocollo alla Convenzione sulla valutazione dell'impatto ambientale in un
contesto transfrontaliero relativo alla valutazione strategica ambientale (in
seguito: Protocollo EAS; cfr.Alain
Griffel/Heri-bert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsbandzur 2. Auflage, Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, Vorbemerkung zu Art. 10a-10d, n.
32; inoltre sul tema: L'esame ambientale a livello strategico (EAS) / l'EAS a
livello internazionale, consultabile sul sito dell'UFAM all'indirizzo:

 ). Il Protocollo EAS obbliga le Parti a sottoporre a
valutazione le conseguenze ambientali scaturenti anche da piani e programmi.
Esso prevede inoltre all'art. 10 una procedura di consultazione e cooperazione
analoga a quella contemplata dalla Convenzione di Espoo, nel caso in cui la
messa in opera di un piano o di un programma sia suscettibile di avere degli effetti
transfrontalieri notevoli sull'ambiente (cfr. art. 10 cpv. 1 del Protocollo
EAS, consultabile al sito dell'UNECE all'indirizzo: ). Il Protocollo EAS, approvato dal Consiglio federale
con decisione 14 maggio 2003, non è per ora ancora stato ratificato dal Parlamento.

6.2.2. Lo strumento
dell'esame ambientale a livello strategico (in seguito: EAS) è tuttavia
conosciuto anche in Svizzera. L'EAS persegue lo scopo di consentire l'integrazione
delle questioni ambientali nell'elaborazione e nell'autorizzazione di piani e
di programmi, intesi come pianificazione di ordine superiore, segnatamente
piani direttori cantonali e piani settoriali e strategie della Confederazione.
Benché non ancora introdotto a livello federale, esso è previsto dalla
legislazione del Canton Ginevra ed è stato applicato su base volontaria nel
Canton Vaud (cfr.Alain Griffel/Heribert
Rausch, op.cit., Vorbemerkung zu Art. 10a-10d, n. 29, inclusa lista
degli approfondimenti i.f., e n. 44; zu Art. 10a, n. 13; inoltre sul tema:
L'esame ambientale a livello strategico (EAS) / Definizione e obiettivi
dell'EAS, consultabile al sito dell'UFAM all'indirizzo: ). L'EAS consente di riconoscere per tempo gli effetti
globali e i potenziali conflitti di unprogetto,
valutando alternative e varianti. Tale strumento dovrebbecosì
completare e accelerare l'esame di impatto ambientale a livello di progetto
concreto, fase in cui le condizioni quadro postedalla pianificazione di ordine superiore non possono più venirmodificate o ottimizzate.

6.2.3. Ferme queste premesse, il grado di
concretizzazione del PUC all'esame esclude che esso possa venir assimilato a
una pianificazione di ordine superiore, così come appena descritta, e rientrare
quindi nella nozione di"politiche, piani e programmi"ai
sensi dell'art. 2 cpv. 7 della Convenzione. Il progetto, predeterminato a
livello superiore dalla scheda V7 del PD, precisa e definisce infatti
concretamente la localizzazione, il perimetro, la volumetria, gli accessi e la
sistemazione della terza tappa della discarica in funzione delle caratteristiche
naturalistiche, paesaggistiche, ambientali, funzionali e tecniche del luogo.
Esso è inoltre corredato da un RIA 1afase, che analizza anche il
problema del traffico indotto, e da una domanda di dissodamento, accompagnata
da misure compensative (cfr. in particolare: Rapporto di pianificazione,
programma di realizzazione e norme di attuazione, dicembre 2003, accompagnante
il PUC). Visto il grado di dettaglio e di affinamento del PUC, l'Autorità
cantonale non poteva dunque limitarsi, nell'allestimento del RIA 1afase, ad affrontare, come ha fatto, puntualmente e unilateralmente taluni
aspetti riguardanti le ripercussioni del previsto impianto sul limitrofo territorio
italiano (cfr. RIA 1afase del 6 febbraio/25 marzo 2013, studio
Dionea SA, Locarno, pag. 10, 47-49, 115), bensì doveva dar avvio alla procedura
prescritta dalla Convenzione ed allestire il RIA 1afase nelle
modalità previste agli art. 2 cpv. 4 e art. 3 e seg. della Convenzione. Disattendendo
tali principi, essa ha irrimediabilmente violato il diritto.

7.  Non porta ad altra conclusione il
fatto che, come osserva la Sezione in sede di risposta, il comune di RI 1 era
stato coinvolto nelle procedure riguardanti l'esecuzione delle prime due tappe
della discarica e, per quanto attiene alla terza tappa, aveva preso parte agli
incontri tenutisi il 27 marzo 2014 a Bellinzona presso la Direzione del
Dipartimento del territorio e il 17 dicembre 2014 a Stabio, poiché in ogni caso
non è stato coinvolto il centro di competenza italiano, così come prescritto
dalla Convenzione. Infatti, a prescindere dal fatto che l'incontro del 17
dicembre 2014 non verteva sul PUC bensì sulla presentazione della domanda di
costruzione relativa alla discarica e sul RIA 2afase, lo scopo
principale della sottoscrizione da parte della Svizzera dalla Convenzione di
Espoo va proprio ricercato nella volontà di introdurre una chiara base legale
per la procedura di consultazione e di collaborazione in un contesto
transfrontaliero, istituzionalizzando la prassi di cooperazione con l'estero
esistente da parecchi anni nel nostro paese e inerente agli impianti ubicati
nella regioni di confine (cfr.supra, consid. 5.1.).

8.  Va aggiunto da ultimo, per
completezza, che sebbene il comune di RI 1 sollevi per la prima volta la
contestazione relativa allamancata
applicazione della Convenzione in questa sede, non si può tuttavia ravvisare
nel fatto di non averla evocata in precedenza una rinuncia implicita a proporla
in seguito davanti ad un'istanza giudiziaria e di conseguenza che il richiamo a
dettaviolazione contravvenga al principio di buona fede processuale
(cfr. RtiD II-2009, n. 57, considerando  4 e rif. giurisprudenziali ivimenzionati). Tant'è che nemmeno la Sezione, in
sede di risposta, lo sostiene.

9.  9.1. Per tutti questi motivi i
ricorsi devono essere accolti, annullando il decreto legislativo impugnato.

9.2. Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia
(art. 47 cpv. 6LPAmm). Dato l'esito dei
ricorsi, si giustifica invece l'assegnazionedi ripetibili ai ricorrenti, patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm); inconcreto
esse sono dovute dallo Stato.

Per
questi motivi,

;

;

Ufficio
 federale dello sviluppo territoriale ARE,3003 Berna;

Ufficio
 federale dell'ambiente UFAM,3003
 Berna.

Per
il Tribunale cantonale amministrativo

Il
presidente                                                  Il segretario