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Zona di pianificazione

Zona di pianificazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.11.2014 90.2012.34
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.11.2014 90.2012.34
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.11.2014 90.2012.34

Zona di pianificazione

Incarto n.
90.2012.34
Lugano
11 novembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 17 dicembre 2012 di
RI
1
patrocinato
da: PR 1
contro
la
risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) con cui il municipio del comune di
Vernate ha istituito la zona di pianificazione "Piancaccia";
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è
proprietario del mapp. 715 di Vernate. Il fondo, ubicato in località Piancaccia
ha una superficie complessiva di 1017 mq ed è edificato.
b. Il piano regolatore, approvato con risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5313) dal
Consiglio di Stato, assegna il mappale in parola alla zona edificabile
residenziale b (Rb). A monte del fondo vi è una strada privata, via Piancaccia,
che si diparte dalla sottostante via Cantonale al servizio delle abitazioni site
nel sovrastante comparto.
B.
a. Con risoluzione
30 ottobre 2012 (n. 335) il municipio di Vernate ha adottato una zona di
pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è di
permettere di pianificare al meglio l'urbanizzazione dell'intera area Piancaccia.
In particolare, il municipio intende approfondire la possibilità di trasformare
la strada
privata in un'infrastruttura pubblica
attraverso la progettazione stradale, verificando nel contempo il potenziamento
delle altre
infrastrutture pubbliche (smaltimento delle acque luride e
meteoriche, approvvigionamento idrico e
illuminazioni). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione del territorio; in particolare è ammessa
solo
la riattazione o la demolizione
di edifici esistenti e modifiche di destinazione, a condizione che non
risultino manifestamente incompatibili
con la futura pianificazione.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della
zona di pianificazione dal 12 novembre al 11
dicembre
2012. Questa interessa - tra gli altri e marginalmente -
il
mapp. 715.
C.
Con ricorso 17
dicembre 2012 RI 1 insorge davanti
al Tribunale
cantonale amministrativo domandando
l'annullamento
della zona di pianificazione e la concessione dell'effetto sospensivo
al
provvedimento.
D.
Il comune e la
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiedono che la domanda
di concessione dell'effetto sospensivo sia respinta. Nel merito, il comune e la
Sezione dello sviluppo territoriale resistono al ricorso. Degli argomenti si
dirà, ove necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.1
.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo e la tempestività del ricorso discendono
dall'art. 64
cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL
7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva di RI 1, proprietario di un fondo interessato
dalla zona di pianificazione (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso è dunque
ricevibile in ordine.
2.
2
.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione
mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire
l'adeguamento
delle pianificazioni locali
(art. 57 cpv. 2 Lst). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 Lst gli
effetti del provvedimento prescritti
all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui
all'interno della zona nulla può
essere
intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione,
precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi
del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 Lst). La zona
di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a
che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 Lst).
2.2. La zona di panificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio
contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto
consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510
consid.
4d, 113 Ia 362
consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27;
Bernhard Walmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7
seg. ad art. 27).
A
questo stadio l'assetto definitivo
dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in
particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione
non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé
stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di
cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione
della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque
esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei
limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che
sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3. Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS
101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da
un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
2.3.1. In linea generale, è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-
Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia
della pianificazione presuppone,
come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento
pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione
(piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello
strumento della zona di pianificazione (
Ruch
,
op. cit., n. 25 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando
il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone,
dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità
competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione
vuole
tutelare (cfr.
Ruch
,
op. cit., n. 27 seg. ad art. 27;
Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert,
op. cit., n. 457).
2.3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi
del
proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso
stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5
b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, op. cit., n.
595-610).
3.Il ricorrente
ritiene che la procedura debba essere annullata
poiché il mapp. 715 è incluso secondo i piani nella zona di pianificazione,
ma non è riportato né nella relazione tecnica, né nel
preavviso della
Sezione dello sviluppo territoriale. Nella risposta il comune spiega che si è
trattato di una svista.
3.1. Secondo l'art. 58 Lst, la zona di pianificazione si compone di un piano
che ne delimita il comprensorio e di una scheda descrittiva che ne stabilisce i
contenuti, gli scopi, gli effetti e la durata. Per l'art. 81 del regolamento
della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL
7.1.1.1.1), la scheda descrittiva illustra motivi, contenuti, scopi, effetti e
durata della zona di pianificazione (cpv. 1). Essa, soggiunge la norma (cpv. 2),
non disciplina nel dettaglio l'assetto del terreno vincolato.
3.2. Come appena visto, la legge non prevede
una relazione
tecnica tra i documenti componenti la zona di
pianificazione. Gli elementi vincolanti, dunque, sono quelli contenuti nella
scheda descrittiva. Alla relazione tecnica in parola può dunque al più essere
riconosciuto un mero valore indicativo, svolgendo essa una
funzione simile a quella del rapporto di
pianificazione previsto
per i piani regolatori (art. 26 cpv. 2 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; art. 19 cpv. 3 Lst). Il
fatto che essa non menzioni la particella del ricorrente non permette pertanto di
ritenere viziata la zona di pianificazione. Pure il fatto che il Dipartimento -
riproducendo l'errore - non l'abbia riportata nel suo preavviso non permette di
concludere altrimenti, per i medesimi motivi. La censura deve dunque essere
respinta.
4.
Secondo l'insorgente la strada sarà priva
d'interesse pubblico,
poiché l'unica
beneficiaria dell'opera sarà la proprietaria del
mapp. 710, particella
che verrebbe urbanizzata a spese dei proprietari confinanti con costi
esorbitanti.
4.1.
4.1.1. Il comparto interessato dalla zona di pianificazione è composto di
cinque fondi (mapp. 710, 713, 714, 895 e 939) per una superficie complessiva di
ca. 8500 mq, suddivisi tra la zona residenziale Ra e Rb. Per entrambe - che si
differenziano solo per la percentuale di residenza secondaria ammessa, 20%,
rispettivamente 30%, valgono, in particolare, i seguenti parametri: altezza
massima alla gronda 7 m, al colmo 9 m con
possibilità di supplemento
di 1 m per terreni con pendenza superiore al
35%, indice di occupazione massimo 35% e indice di sfruttamento massimo 0.5. Si
tratta dunque di un comparto riservato per abitazioni in linea di massima di 2
piani. La relazione tecnica spiega che
attualmente
esso è servito da una strada privata in condizioni di manutenzione e sicurezza
precarie, priva di piazze di scambio e con uno sbocco sulla strada cantonale
molto difficoltoso e pericoloso. Inoltre, non insistendo la strada su una particella
coattiva, l'utilizzo della stessa,
che attraversa fondi privati, non è
correttamente
regolamentato.
4.1.2. L'urbanizzazione di una zona edificabile risponde di principio a un
pubblico interesse, oltre che a essere un preciso compito dell'ente pubblico (19
cpv. 2 LPT).
Nel caso
concreto, le
caratteristiche del comparto e dell'infrastruttura attualmente esistente
giustificano l'esame della pianificazione della sua
urbanizzazione. Quanto alla censura sollevata dal ricorrente, ossia che
la futura strada sarà a unico beneficio della proprietaria del mapp. 710, essa
è prematura, siccome rivolta contro la futura
pianificazione e non
contro la misura che la salvaguardia. In ogni caso, il fatto che quest'opera
porti vantaggi a un privato non priva di legittimazione l'interesse pubblico
del provvedimento adottato (cfr. sul tema: STA 90.2006.50-53-54 del 26 febbraio
2007 consid. 5.4.).
4.1.3.
Pure certo è l'interesse nel caso
concreo all'impiego della misura di salvaguardia della pianificazione, che
permette di
tenere il potenziale tracciato al riparo da
iniziative edilizie potenzialmente conflittuali, che potrebbero seriamente
compromettere o renderla più ardua.
4.1.4.
Ferme queste premesse, l'intenzione del municipio di Vernate di
mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo all'urbanizzazione del
comparto in parola appare più che sufficientemente dimostrato. Tanto più che
dal richiamo degli atti è emerso che il 4 novembre 2013 il Dipartimento del territorio
ha già svolto l'esame preliminare della proposta di variante sottopostagli il
26 aprile 2013 dal municipio.
4.2. Fondata sotto il criterio dell'interesse
pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la
misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria;
segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato
contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il
provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare
che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi
che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e
adozione, lasciando spazio in linea di principio solo a interventi di
riattazione, demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione. Nel
caso di specie, poi, la zona di pianificazione interessa il mapp. 715 solo
molto marginalmente, per una piccola superficie di ca. 15 m x 2.5 m già
occupata dal sedime della strada privata esistente. Va, da ultimo, rilevata la
durata limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto al ricorrente
appare dunque assai contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche
conforme al principio di proporzionalità.
5.Per i motivi che
precedono, il ricorso, infondato, dev'essere respinto.
6.L'emanazione
dell'odierno giudizio rende priva d'oggetto la domanda di concessione
dell'effetto sospensivo.
7.
La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19
aprile 1966
(LPamm; RL 3.3.1.1), il
quale dovrà pure rifondere un importo
per ripetibili al comune, patrocinato
(art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è
respinto
.
2.  La tassa di giustizia di fr. 1'000.-
è posta a carico del ricorrente. Lo stesso rifonderà fr. 500.- al municipio per
ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario