ti_gerichte · 52.2010.414 · 2011-05-25 · it
Uso più razionale della proprietà - canalizzazioni: obbligo di allacciamento a breve termine

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.05.2011 52.2010.414
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.05.2011 52.2010.414
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.05.2011 52.2010.414

Incarto n.
52.2010.414
Lugano
25 maggio
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Giovan
Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 ottobre 2010 di
RI 1
patrocinata da:,
contro
la decisione 5 ottobre 2010 del Consiglio di Stato
(n. 5055) che:
-
stralcia dai ruoli
due ricorsi presentati da CO 2 contro le decisioni 26 e 27 ottobre 2004 con
cui il municipio di Bellinzona ha respinto una domanda di costruzione preliminare
inoltrata dagli stessi insorgenti per ristrutturare un edificio situato nel
centro storico (part. 996) e ha chiesto loro di presentare una domanda di
costruzione in sanatoria per lavori già eseguiti;
-
respinge l'impugnativa
presentata dagli insorgenti avverso la licenza edilizia 7 aprile 2010
rilasciata dal municipio di Bellinzona a CO 2 per riattare ed ampliare il medesimo
edificio;
viste le risposte:
-    11 novembre 2010 di CO 2;
-    16 novembre 2010 del
Consiglio di Stato;
-    19 novembre 2010 del
municipio di Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. CO 2,
qui resistenti, sono comproprietari di un piccolo edificio in disuso, situato
lungo il percorso pedonale che collega il centro storico di Bellinzona al
castello di Montebello (part. 996), in un comparto del centro storico
dichiarato inedificabile dal relativo piano particolareggiato.
L'edificio, in origine, era costituito da
due locali sovrapposti uno di 10 mq al piano terreno ed uno di ca. 15 mq al
primo piano.
Sul lato est v'era inoltre un minuscolo
cortile, di circa 15 mq, che si incuneava tra la parete rocciosa a monte ed un
muro alto oltre 2 m, dotato di una porta, che lo separava dal percorso
pedonale.
b. Il 2 aprile 2004, CO 2 hanno inoltrato al
municipio una domanda di costruzione preliminare, sottoponendo all'autorità due
ipotesi d'intervento, entrambe volte a riattare ed ampliare il fabbricato.
Nel termine di pubblicazione RI 1,
proprietari del terreno confinante (part. 4124) e qui ricorrenti, si sono
opposti alla domanda, rilevando fra l'altro che l'edificio da trasformare
sarebbe già stato oggetto di interventi non autorizzati. In particolare, sarebbe
stato sopraelevato, mentre sarebbe stato coperto il cortile interno, ricavandone
un locale ed una terrazza.
c. Con decisione 26 ottobre 2004, il
municipio ha respinto la domanda preliminare, rilevando che il piano regolatore
inseriva l'edificio in un comparto nel quale non sono di principio ammessi né
ampliamenti, né trasformazioni, rispettivamente che non erano dati gli estremi
per concedere una deroga.
Con risoluzione del giorno seguente l'esecutivo
comunale ha inoltre posto in contravvenzione CO 2 per aver coperto la corte
interna con un tetto, eseguito aperture nel muro di cinta e parzialmente
sopraelevato l'edificio esistente.
d. Contro queste decisioni CO 2 sono insorti
davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
Esperito un sopralluogo, il 15 settembre
2005 il Servizio dei ricorsi ha sospeso l'esame dei ricorsi in attesa che gli
insorgenti presentassero al municipio una nuova domanda di costruzione per un
intervento di minori dimensioni.
B.   a. Il 18
maggio 2009, CO 2 ha chiesto al municipio di Bellinzona il permesso di trasformare
l'edificio in residenza secondaria, ampliandolo e rendendo abitabile anche il
vano ricavato dalla copertura del cortile.
b. Alla domanda si sono opposti i vicini qui
ricorrenti, riproponendo e sviluppando ulteriormente le censure che avevano già
sollevato nei confronti della domanda preliminare respinta dal municipio nel
2005.
c. Raccolto l'avviso dei Servizi generali
del Dipartimento del territorio, che ha subordinato il rilascio della licenza
all'allestimento di una perizia idrogeologica attestante la possibilità di
smaltire le acque luride mediante infiltrazione nel suolo, il 7 aprile 2010 il
municipio ha accolto la domanda di costruzione, respingendo l'opposizione dei
vicini.
C.   Con giudizio
5 ottobre 2010, il Consiglio di Stato ha confermato la licenza, disattendendo
il ricorso contro di essa inoltrato dai vicini opponenti e stralciando dai
ruoli le impugnative che erano rimaste in sospeso.
Respinte le censure formali sollevate dai
ricorrenti, il Governo ha ritenuto che il municipio, accogliendo la domanda di
costruzione, non avesse abusato della latitudine di giudizio conferitagli dalla
facoltà di deroga prevista dall'art. 23 delle norme di attuazione del piano
particolareggiato del centro storico (NAPPCS); norma, che - pur vietando nuove
costruzioni, ampliamenti e trasformazioni - gli permette di
concedere
eccezioni nel caso in cui l'intervento è necessario per un più razionale uso
della proprietà
. L'entità dell'ampliamento ed il fatto che sani in pratica
abusi edilizi commessi in precedenza non sarebbe di rilievo. Irrilevante sarebbe
pure la questione di sapere se l'edificio in passato fosse abitato o meno.
Conforme al diritto sarebbe infine il metodo di smaltimento delle acque luride
previsto dalla licenza.
D.   Contro il
predetto giudizio, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa licenza e
sollecitando il rinvio degli atti al municipio affinché ordini la demolizione
delle opere abusive.
Narrati i fatti salienti, i ricorrenti
mettono anzitutto in evidenza la contraddizione in cui sarebbe caduto il
municipio, riconoscendo che lo stabile era utilizzato in passato come
abitazione, allorché nel 2004 aveva respinto la domanda preliminare inoltrata
dai resistenti perché l'edificio non sarebbe mai stato abitato. Inammissibile,
proseguono gli insorgenti, sarebbe pure il rilascio di un permesso eccezionale
fondato su una situazione di fatto creata abusivamente.
Ammettendo la trasformazione in residenza
secondaria di un edificio che non è mai stato effettivamente abitato e che è
stato ampliato in misura massiccia senza permesso, sostengono i ricorrenti, il
municipio avrebbe abusato del potere discrezionale conferitogli dall'art. 23
NAPPCS, vanificando in sostanza il divieto di edificazione sancito da tale
disposizione.
Lesivo del diritto sarebbe infine anche il
metodo adottato per smaltire le acque luride, che nemmeno definisce la
posizione del pozzo perdente.
E.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il
municipio ed i resistenti CO 2, contestando le tesi degli insorgenti con
argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari di un fondo contermine (part.
4124) e già opponenti (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo
(art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei
luoghi e dell'oggetto della lite risulta in modo sufficientemente chiaro dalle
planimetrie e dalle fotografie agli atti. Non è dato di vedere quali elementi
utili potrebbe apportare la ripetizione del sopralluogo esperito dal Consiglio
di Stato nel 2005 nel quadro dei due ricorsi che ha stralciato dai ruoli.
2.   2.1.
Giusta l'art. 23 NAPPCS di Bellinzona,
i fondi inedificabili e le aree le
cui possibilità edificatorie sono esaurite sono segnate in grigio puntinato sul
PPCS
(cpv. 1)
. Gli edifici e i corpi di fabbrica ivi ubicati
,
prosegue la norma,
non possono essere ampliati o trasformati
(cpv. 2)
.
Il municipio può concedere eccezioni nel caso in cui l'intervento edilizio è
necessario per un uso più razionale della proprietà
(cpv. 3).
La norma, recante il titolo marginale
aree
precluse all'edifica-zione
, vieta di principio qualsiasi intervento
edilizio sui fondi che ne sono gravati. Le costruzioni esistenti non possono in
particolare essere modificate né dal profilo delle loro dimensioni, né dal
profilo della loro utilizzazione. Possono soltanto essere conservate e
riparate. Interventi eccedenti l'ordinaria manutenzione e le riparazioni sono
in linea di massima esclusi. Resta riservata al municipio la facoltà di
concedere autorizzazioni in deroga per interventi su fondi inedificabili e su
aree le cui possibilità edificatorie sono esaurite qualora risultino
necessari
per un più razionale uso della proprietà
.
La nozione di uso più razionale della
proprietà è di natura indeterminata ed appartiene al diritto comunale autonomo.
Conferisce pertanto al municipio una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione
del suo contenuto normativo. Le istanze di ricorso sono tenute a rispettare il
margine d'interpretazione che la norma riserva al municipio, dando prova del
necessario riserbo nell'ambito del controllo di legittimità che sono chiamate
ad esprimere in caso di contestazione.
L'art. 23 cpv. 3 NAPPCS non precisa se per
“proprietà” è da intendere soltanto la sostanza edilizia esistente o se invece
può essere preso in considerazione anche il semplice fondo privo di
costruzioni. Viste le finalità della norma, va privilegiata la prima ipotesi
interpretativa. Considerato che all'interno del perimetro edificabile la
maggior parte degli interventi risponde in definitiva ad una più razionale
utilizzazione del suolo, la seconda interpretazione finirebbe in effetti per
rendere edificabili in via di deroga anche fondi privi di costruzioni e
dichiarati non edificabili.
Se ne deve dunque dedurre che autorizzabili
in via deroga sono soltanto ampliamenti e trasformazioni, ovvero cambiamenti di
destinazione, di costruzioni esistenti e non anche nuove opere edilizie. In
ogni caso deve trattarsi di interventi indispensabili per potere utilizzare in
modo più razionale le preesistenze. Esclusi rimangono gli interventi che
eccedono i limiti di un ampliamento o di una trasformazione parziale, sovvertendo
l'identità della costruzione originaria per tradursi nella realizzazione di un'opera
edilizia sostanzialmente diversa.
Parimenti inammissibili sono gli interventi
che rispondono ad esigenze meramente voluttuarie. La valutazione della
necessità dell'intervento per una migliore utilizzazione della costruzione
preesistente deve fondarsi su criteri oggettivi. Non deve dipendere dalle
esigenze personali del proprietario
pro tempore.
L'inter-vento deve in sostanza
rispondere ad un bisogno oggettivamente fondato.
2.2. Nel caso concreto, il controverso
intervento edilizio ha per oggetto un vecchio edificio in disuso, di minuscole
dimensioni ed in cattivo stato di manutenzione, che sorge su un piccolo fondo
(part. 996 di 113 mq), situato in un comparto dichiarato inedificabile dall'art.
23 cpv. 1 NAPPCS. L'intervento può dunque essere autorizzato soltanto se
risultano soddisfatti i presupposti per la concessione di una deroga fondata
sul cpv. 3 di tale norma, ovvero soltanto nella misura in cui non eccede i limiti
di una trasformazione parziale ed appare necessario per un uso più razionale dell'edificio
esistente.
Dal profilo quantitativo, l'intervento in
oggetto consiste in sostanza nell'ampliamento del vecchio edificio dei
resistenti, che verrebbe sopraelevato con la posa di un tetto a due falde, aggregandovi
il vano realizzato senza permesso in epoca imprecisata sul lato est, mediante
copertura del cortiletto esistente dietro il muro che chiude il fondo verso il
percorso pedonale. Dal profilo qualitativo, l'intervento si configura invece
come un cambiamento della destinazione d'uso, attuato rendendo abitabile come
residenza secondaria un fabbricato, completamente privo di servizi igienici e
di allacciamenti all'acqua potabile, alle canalizzazioni ed all'elettricità, da
tempo caduto in totale disuso.
Tanto l'aumento della volumetria, quanto la
modifica della destinazione d'uso sono d'importanza tale da eccedere manifestamente
i limiti di una trasformazione parziale.
Stando al piano L 141 P11 della domanda di
costruzione, l'ampli-amento determina infatti un aumento del 50% (+ 19 mq) la superficie
utile lorda. Consistente è pure l'aumento del volume del primo piano
conseguente alla posa di un tetto a due falde al posto dell'attuale spiovente
ad una sola falda. Sostanziale è infine il cambiamento della destinazione d'uso
dell'edificio. Poco importa che in un passato ormai remoto la presenza di un
focolare possa aver permesso di utilizzarlo saltuariamente per il soggiorno di
persone. La totale mancanza di servizi igienici e di allacciamenti alle reti di
distribuzione dell'energia elettrica e dell'acqua potabile sta comunque a dimostrare
che l'uso abitativo poteva essere soltanto occasionale e quindi sostanzialmente
diverso da quello previsto dalla trasformazione dell'edificio in una residenza
secondaria.
Considerato nel suo insieme, l'intervento in
discussione deve necessariamente essere configurato alla stregua di una nuova
costruzione. L'identità del fabbricato originario verrebbe in effetti
radicalmente stravolta dalla sopraelevazione, dall'aggiunta di una nuova ala e
dalla trasformazione dell'edificio così ristrutturato in una casetta di
vacanza. Integrando gli estremi di una nuova costruzione, l'intervento
travalica i limiti delle trasformazioni che possono essere autorizzate in via
di deroga secondo l'art. 23 cpv. 3 NAPPCS.
Già per questo motivo, il permesso di
costruzione va dunque negato.
Insoddisfatto appare di riflesso anche il
requisito relativo alla necessità dell'intervento ai fini di un uso più
razionale della proprietà. Non è invero dato di vedere come si possa
ragionevolmente sostenere che il massiccio ampliamento di un vecchio e cadente
edificio, privo di servizi e da tempo in disuso, nonché la sua trasformazione
in residenza secondaria costituiscano un intervento indispensabile per un suo
uso più razionale. A questa stregua, tenuto conto delle dimensioni e dell'avanzato
stato di deperimento della costruzione originaria, qualsiasi intervento volto
ad ampliarla ed a risanarla dandole nuovi contenuti potrebbe essere considerato
necessario per un uso più razionale. Lo scopo della facoltà di deroga prevista
dall'art. 23 cpv. 3 NAPPCS è tuttavia soltanto quello di permettere interventi
di recupero e di restauro della sostanza edilizia originaria senza stravolgerne
l'identità.
3.   Canalizzazioni
3.1. Giusta
l'art. 22 cpv. 2 lett. b della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è
rilasciata solo se il fondo è urbanizzato.
Un fondo è urbanizzato, precisa l'art. 19 cpv. 1 LPT,
se, ai fini della prevista
utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d'acqua, d'energia
e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un
raccordo senza dispendio rilevante (DTF 127 I 111 consid.
7e; RDAT 1991 I pag. 177; 1987 pag. 184;
Peter Hänni
, Planungs- Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 256;
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad
art. 77 LALPT, n. 567).
A norma
dell'art. 17 lett. a della legge federale sulla protezione delle acque del 24
gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), nel perimetro delle canalizzazioni pubbliche, il
permesso di costruzione o di trasformazione di un edificio può essere concesso
soltanto se è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella
canalizzazione conformemente all'obbligo di allacciamento sancito dall'art. 11
cpv. 1 LPAc. Per gli edifici e gli impianti minori ubicati all'interno del
perimetro delle canalizzazioni pubbliche e che, per ragioni perentorie, non
possono essere ancora allacciati alla canalizzazione, soggiunge l'art. 18 cpv.
1 LPAc, il permesso di costruzione può essere eccezionalmente concesso se
l'allacciamento è possibile a breve termine e, nel frattempo, l'eliminazione
delle acque di scarico è assicurata in altro modo soddisfacente. Anche in
questi casi prima di accordare il permesso, l'autorità sente l'ufficio
cantonale preposto alla protezione delle acque (STA 52.2005.103 del 5 maggio
2005 consid. 4).
3.2. Il fondo dedotto in edificazione (part.
996) è situato all'inter-no del perimetro delle canalizzazioni pubbliche
definito dal piano generale di smaltimento delle acque (PCS) di Bellinzona
(cfr. foglio di trasmissione della domanda di costruzione del 20 maggio 2009).
Per principio, il permesso di costruzione può dunque essere concesso soltanto
se è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella
canalizzazione conformemente all'obbligo di allacciamento sancito dall'art. 11
cpv. 1 LPAc. Un'eccezione a tale obbligo entra in considerazione soltanto per impianti
minori a condizione che l'allacciamento sia possibile a breve termine e nel
frattempo l'eliminazione delle acque di scarico sia assicurata in altro modo
soddisfacente (STF 1C.165/2010 del 18 novembre 2010 consid. 3 = URP 2011, pag.
10 seg.).
3.3. In concreto, la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha preavvisato
favorevolmente la domanda di costruzione alla condizione che il trattamento
delle acque di rifiuto avvenisse tramite la posa di una fossa di
chiarificazione per almeno 10 abitanti equivalenti (AE) nel rispetto della
direttiva VSA “Impianti di depurazione di piccole dimensioni”, edizione 1995.
Lo smaltimento delle acque luride pretrattate dovrebbe avvenire tramite pozzo
perdente provvisorio e l'allacciamento alla fognatura comunale realizzato non
appena possibile secondo i contenuti del PGS. In risposta all'opposizione dei
vicini qui ricorrenti, la SPAAS ha stabilito che l'impianto avrebbe dovuto
essere definito sulla base di una perizia idrogeologica, da sottoporre al municipio
prima del rilascio dell'eventuale licenza edilizia, che ne determinasse il
dimensionamento e l'ubicazione in modo da non recare alcun danno alle proprietà
circostanti.
La SPAAS
ha in
sostanza ritenuto che l'edificio costituisse un impianto minore e potesse
pertanto beneficiare di un'eccezione fondata sull'art. 18 cpv. 1 LPAc a condizione
che l'eliminazione delle acque di scarico fosse assicurata mediante una fossa
di chiarificazione e lo smaltimento delle acque luride pretrattate avvenisse
tramite pozzo perdente provvisorio fintanto che non fosse stato possibile l'allacciamento
alla fognatura comunale.
Fatta astrazione del fatto, censurabile, che
l'avviso cantonale non esige che la perizia idrogeologica avrebbe dovuto essere
sottoposta sia alla SPAAS, sia agli opponenti prima del rilascio della licenza,
affinché potessero prendere posizione prima della decisione sulla domanda di
costruzione, l'eccezione non può essere condivisa, poiché non è minimamente
dimostrato che l'allacciamento alla rete delle canalizzazioni sarà possibile a
breve termine. Nulla permette invero di ritenere che il comune si appresti ad
allacciare la zona in esame alla rete delle canalizzazioni entro termini
ragionevoli. Il divieto di edificazione che grava il comparto lascia anzi presagire
il contrario.
Non appare pertanto soddisfatta la
condizione dell'art. 18 cpv. 1 LPAc, che subordina il rilascio di permessi di
costruzione per piccoli impianti alla condizione che l'allacciamento alla
canalizzazione avvenga
a breve termine
.
4.   4.1. In
esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente
accolto, annullando la controversa licenza edilizia ed il giudizio governativo
che la conferma, stralciando dai ruoli i ricorsi 15 novembre 2004 inoltrati da CO
2 contro le decisioni 26 e 27 ottobre 2004 del municipio di Bellinzona.
Gli atti non sono rinviati al municipio
affinché ordini la demolizione delle opere abusive, ma al Consiglio di Stato
affinché statuisca su queste impugnative.
4.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è
posta a carico dei resistenti secondo soccombenza, che rifonderanno ai
ricorrenti RI 1 un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm) di entrambe
le istanze.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la
decisione 5 ottobre 2010 del Consiglio di
Stato (n. 5055) e la licenza edilizia 7 aprile 2010 rilasciata parzialmente in
sanatoria dal municipio di Bellinzona a CO 2 sono annullate;
1.2.   gli atti sono rinviati
al Consiglio di Stato affinché si pronunci sui ricorsi 15 novembre 2004
inoltrati da CO 2
contro le
decisioni
26 e 27 ottobre
2004 del municipio
di Bellinzona
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei resistenti CO 2, che rifonderanno
ai ricorrenti RI 1 un'indennità di fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di
entrambe le istanze.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario