ti_gerichte · 90.2001.52 · 2002-04-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.52
Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.52
Ticino Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.52

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.2001.00052
Lugano
5 aprile 2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del
4 settembre 2001
di
1__________
__________, __________
__________. __________,
2.
__________
__________, __________
,
1.,2. avv.
__________. __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ giugno 2001 (n°
__________), con la quale il Consiglio di Stato si pronuncia sulle parti del
PR di __________ lasciate in sospeso dalla decisione d'approvazione della
revisione generale __________ novembre 2000 (n° __________) e che nega segnatamente
l'approvazione della zona edificabile prevista in località __________
vista la
risposta 16 ottobre 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del
Dipartimento del territorio e viste le osservazioni 7 novembre 2001 del Comune
di __________, rappr. dall'avv. __________ __________ __________, __________,
letti ed
esaminati gli atti,
esperiti
i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto:
a.
Il
PR di _________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 13 aprile 1976 e il
13 settembre 1977 con risoluzioni n. _________ e _________. Integrato da alcune
varianti approvate nel corso degli anni 1978-1996, il PR è stato in seguito
sottoposto a revisione generale (PR 97) adottata dal Consiglio comunale nella
seduta 23 novembre 1998.
b.
Con
risoluzione governativa n. _________ il Consiglio di Stato, approvando il 2
novembre 2000 la revisione del PR, ha espresso l'intenzione di non approvare
alcune delle proposte ivi contenute, segnatamente l'istituzione di una zona
edificabile (AC: artigianato e commerci) in località _________, sospendendo
quindi la sua decisione su questo punto e fissando un termine al comune e ai
proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di
essere sentiti presentando in merito le loro osservazioni.
c.
Preso
atto delle considerazioni inoltrate da comune e proprietari, con risoluzione 26
giugno 2001, n. _________, il Governo ha rifiutato l'approvazione del citato
azzonamento, escludendo quindi l'istituzione di una zona edificabile in quel
comparto, rinviando gli atti al comune affinché provvedesse ad un riazzonamento
dei terreni, preferibilmente in zona agricola.
d.
Avverso
tale decisione, i signori _________, proprietario dei mappali n. _________ e _________,
e _________ _________, proprietario del mappale n. _________, tutti siti in
località _________, insorgono ora davanti al TPT con atto congiunto,
postulandone l'annullamento e chiedendo la conferma della zona AC. Invocando
una violazione del diritto, dell'autonomia comunale, del principio della
coordinazione fra PR comunali, censurano un accertamento incompleto dei fatti
rilevanti.
e.
Nelle
osservazioni il comune, anch'esso ricorrente sul medesimo oggetto con atto
separato, ha chiesto l'accoglimento del ricorso, mentre che nella risposta il
Consiglio di Stato ne ha postulato la reiezione.
f.
In
data 28 novembre 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, all'occasione
della quale i ricorrenti hanno prodotto un breve memoriale ed alcuni documenti
inerenti allo stato d'urbanizzazione delle zone artigianali ed industriali. Le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando
al dibattimento finale. In fine mattinata, il Tribunale ha proceduto ad una
visita dei luoghi.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra
persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).
In
concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari di alcuni fra i
terreni toccati dalla risoluzione governativa, è senz’altro data a norma
dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).
Il TPT
non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo
contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro
l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.
38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
3.1
A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni
idonei all'edificazione, già edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o
prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni
(art. 15 lett. b) LPT).
L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e
in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si
imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più
zone, prestarsi ad esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere
valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle
altre idoneità.
Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib
344, consid. 4a).
Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.
Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.
3.2
Premesso
che nel caso concreto non emergono motivi stringenti per non ritenere idonei
all'edificazione i terreni in questione, salvo forse per il fondo n. _________
RFD, in notevole pendenza, e fatta comunque riserva per la questione relativa
al carico fonico, data la vicinanza, come si avrà modo di approfondire in
seguito, di importanti e numerosi assi di comunicazione, occorre quindi
esaminare in primo luogo se essi sono inseriti in un comparto che adempie il
presupposto della lett. a) dell'art. 15 LPT, vale a dire quello relativo alla
preesistente ampia edificazione.
Determinante,
a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma
che lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un
gruppo di case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve
risultarne un insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo
abbastanza marcato (
Siedlungscharakter
), con un minimo di coerenza
formale e funzionale, che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti
parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle
circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (
Baulücken
),
o quelle adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da).
Si terrà
conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (
Streubauweise
) è
condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale
che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere
considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale.
(DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c).
In casi
estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona
edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della
zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o
perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono
collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi
(DTF 113 Ia 444, consid. d/da).
3.3
Nella fattispecie, la nuova zona AC delimitata in località
_________, ove sono per l'appunto ubicati i fondi dei ricorrenti, risulta in
posizione molto discosta rispetto alle aree destinate all'artigianato e ai
commerci e, più in generale, alle aree edificabili di _________. In effetti,
dal profilo insediativo il comune di _________ si è territorialmente sviluppato
principalmente a est della linea ferroviaria del _________, alle pendici del
Monte _________, per quanto riguarda la residenza; mentre che ad ovest della
stessa hanno trovato spazio le sue aree produttive. Dal suo nucleo tradizionale
(il Vecchio _________) esso si estende dunque a sud in direzione della località
_________ e a nord, la parte che qui interessa, con insediamenti residenziali
intensivi che si stemperano progressivamente in insediamenti residenziali
estensivi periferici, siti in località Cantine di Sotto. Oltre questo limite,
in direzione di _________ e fino ai suoi confini giurisdizionali, si espande un
esteso comprensorio agricolo, cinto lungo la fascia superiore dall'area
forestale del Monte _________ e dal fiume _________ lungo il versante di
fondovalle. Questo comprensorio risulta in pratica ancora inedificato, fatto
salvo per gli assi di comunicazione che scorrono al suo interno, quali
l'autostrada, la ferrovia e la strada cantonale. Esso comprende in sequenza le
località _________, _________ e da ultimo _________, nella quale si insinua, a
mo' di scheggia, la controversa zona edificabile.
3.4
Questa
zona AC, una striscia rettangolare allungata, si sviluppa lungo la fascia
pedemontana ed è delimitata su tutta la sua lunghezza, a valle, direttamente
dalla strada cantonale per _________, via _________, invece, a monte, da una
fascia boschiva in forte pendenza, alla cui sommità corre l'asse autostradale.
Sia il tracciato della cantonale che quello dell'autostrada sono a loro volta
lambiti sui versanti opposti da due fasce del vasto comparto agricolo che, come
detto, principia a sud in località __________ di __________ e termina a nord
con i confini giurisdizionali dei comuni di _________ e __________ __________
__________, oltre i quali si sviluppa una compatta e diffusa zona edificabile.
La zona
all'esame presenta dal punto di vista orografico un andamento collinare
irregolare con notevoli sbalzi altimetrici, che in alcuni punti determinano una
forte pendenza, scadenzata su quasi tutta la sua lunghezza da terrazzamenti in
gran parte ancora oggi coltivati a vigneto, come avviene ad esempio in
corrispondenza dei mappali dei ricorrenti. Sull'appendice più a sud del
comparto, ove il rilievo del terreno assume un assetto più pianeggiante e
raggiunge la stessa altitudine della strada cantonale, si rileva la presenza di
4 costruzioni: un'abitazione, un laboratorio per la lavorazione e lo stoccaggio
di prodotti alimentari e due edifici che ospitano un'impresa di costruzioni,
oltre i quali, proprio all'estremità del comparto, vi è un deposito all'aperto
di materiali ed attrezzi da cantiere.
In base a
queste premesse occorre da subito rilevare che dal profilo paesaggistico
l'intero comprensorio, malgrado il frazionamento inferto dalla presenza degli
assi di comunicazione e di qualche edificazione sparsa, mantiene ancora la
propria connotazione agricola e più in generale di zona non edificabile.
In questo
contesto, la definizione di una striscia edificabile ritagliata in profondità
nella parte mediana di questo comprensorio, non appare per niente come lo
sviluppo organico della vasta zona edificabile del comune di _________ con cui
essa confina nel suo apice settentrionale, bensì ne rappresenta piuttosto una
propaggine, un pungiglione conficcato in profondità nel comparto agricolo di
_________. In questo senso va condivisa la visione governativa secondo la quale
la pretesa delimitazione di questa zona "
non rappresenta l'ampliamento
organico di una zona già delimitata, ma va ad intaccare un comparto del tutto
discosto dalla zona di attività di _________
" (cfr. ris. n. _________,
pag. 8). Inoltre, gli edifici che vi insistono, anche per il loro esiguo
numero, non possono rappresentare che un episodio estraneo, una presenza
spuria, impotente nella sua insignificanza a creare una realtà pianificatoria.
Come ricordato al considerando 3.2, l’istituzione di zone edificabili in simili
contesti è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale,
fondato sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni
(agricola, protezione natura, ecc.).
Neppure
giova ai ricorrenti invocare il principio del coordinamento delle
pianificazioni locali (cfr. art. 1 cpv. 1 e 2 cpv. 1 LPT; art. 2 cpv. 1, 3 cpv.
1, 10 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT), in quanto, a loro modo di vedere, la prevista
zona AC costituisce la logica continuazione verso sud dell'ampia zona
artigianale posta in diretta adiacenza.
A tale
proposito giova ripetere che il comprensorio agricolo di _________ in località
_________ è solcato da importanti vie di comunicazione e confina con le vaste
zone edificabili dei comuni di _________ e di __________ __________ __________.
All'interno di queste ultime, i suddetti assi viari risultano delimitare
pianificatoriamente le varie zone d'utilizzazione. Orbene, come ha
pertinentemente rilevato l'Autorità governativa nella risposta 16 ottobre 2001
la prospettata zona AC in località _________, posta lungo via _________,
confina a nord con una piccola zona mista residenziale artigianale (Rar3), -
una microzona creata ad hoc in funzione di una preesistente impresa artigianale
preposta alla fabbricazione di sedie -, in territorio di _________, alla quale
tuttavia seguono, lungo la strada cantonale, le zone residenziali R3 ed R4. La
zona artigianale di _________, che si integra poi con quella di __________
__________ __________, si trova invece più a nord, sull'altro versante della
strada cantonale e della ferrovia, occupando le superfici tra l'area
ferroviaria ed il _________. Oltre il _________, in posizione ancor più
discosta, si trova una seconda zona artigianale del comune di __________
__________ __________.
In buona
sostanza, le zone produttive di _________ e di __________ __________ __________
sono ubicate nella piana del fiume _________, fatta salva la microzona Rar3,
che in quanto tale e per i motivi precedentemente illustrati non può essere
presa in considerazione, mentre che la discussa zona AC si trova nettamente
distaccata e ai margini, sulla fascia pedemontana, in posizione
altimetricamente più alta. Si deve pertanto convenire che in mancanza di una
qualsiasi relazione spaziale o funzionale, risulta del tutto evidente che la
nuova zona AC in località _________ non rappresenta né la logica continuazione
della zona artigianale di _________, né di quella di __________ __________
__________, confermando per contro la propria natura di piccola zona
edificabile avulsa dal proprio contesto.
3.5
Visto
quanto precede, si deve ritenere che il Consiglio di Stato, nella propria
analisi territoriale del comparto in oggetto, ha preso correttamente in
considerazione quegli elementi, per la fattispecie determinanti, che si
rilevano principalmente dal PR di _________, ma anche da quelli dei comuni
viciniori, come _________ e __________ __________ __________; in particolare la
delimitazione data dalle vie di comunicazione, dal comparto agricolo, nonché la
morfologia del territorio.
In
conclusione va riconosciuto che il requisito della preesistente ampia
edificazione fa sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha
negato l'approvazione della nuova zona edificabile in località _________, che
comprende anche il fondo dei ricorrenti, comportante l'impianto di una piccola
zona edificabile discosta dalle aree produttive del comune, contraria alla LPT.
Quanto all'urbanizzazione
del comparto, essa non è notoriamente determinante, come ripetutamente
enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF 21.3.1994 in re S. c/
comune di _________ (1P.673/1993), ai cui sensi possono essere esclusi dalla
zona edificabile non solo "
terreni situati nelle immediate vicinanze di
fondi edificati o ai margini del territorio urbanizzato e persino completamente
urbanizzati, ma addirittura terreni che si trovano in aree già edificate, in
particolare quando si tratta, come in concreto
(e così nella fattispecie
presente; n.d.r.),
soltanto di singoli edifici"
(in quel caso due).
4.
Da
ultimo, a titolo abbondanziale, si osserva che il Consiglio di Stato ha
motivato principalmente la sua decisione di non approvazione dei comparti all'esame,
sostenendo che neppure i presupposti dell'art. 15 lett. b) LPT sono dati.
L'Autorità
governativa ha ritenuto che le zone edificabili del PR97 sono sovradimensionate
per rapporto ai bisogni di sviluppo futuri. La contenibilità teorica di posti di
lavoro è di 10'450 unità a fronte di 7'276 registrate nel 1990, con un
possibile aumento di ca. il 45 %; mentre che il compendio dello stato di
urbanizzazione evidenzia che la riserva dei fondi non edificati per le attività
produttive è del 37,9 %, corrispondente a 21,4 ha (dato aggiornato a giugno
1999; cfr. ris. gov. 2 novembre 2000, pagg. 19, 21 e 27; ris. gov. 26 giugno
2001, pag. 3).
Frattanto,
tuttavia, secondo i ricorrenti la situazione di fatto si sarebbe evoluta al
punto tale che i dati estrapolati dal compendio d'urbanizzazione sarebbero
ormai superati.
In
particolare la riserva dei fondi non edificati per le attività produttive
sarebbe diminuita al 30%, vale a dire a 16,74 ha.
A tal
proposito si osserva che la pretesa diminuzione della riserva di superfici non
ancora edificate destinate all'industria e all'artigianato, non sembrerebbe
trovare a prima vista riscontro in motivi ascrivibili unicamente ad
un'impennata delle attività artigianal-industriali: si pensi ad esempio alle
superfici erose dall'immobile adibito a teatro e a casinò nel comparto
industriale o all'occupazione di notevoli aree per posteggi all'aperto annessi
ad un ben noto centro commerciale.
D'altra
parte, con le dovute premesse, un ampliamento della zona edificabile per il
settore lavoro non può avvenire, per i motivi abbondantemente illustrati nei
considerandi precedenti, con l'istituzione di una nuova e piccola zona
edificabile discosta dalle altre aree produttive del comune, tantopiù se essa,
come del resto è stato più volte sostanziato e questo Tribunale ha verificato,
risulta già in parte edificata, ma semmai attraverso una pianificazione più
organica e attenta ad un uso parsimonioso e razionale del suolo.
5.
Stando
così le cose, il ricorso è respinto e la decisione del Consiglio di Stato è
confermata. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza: tuttavia, poiché
il comune è comparso in causa per motivi attinenti alla sua funzione e non per
tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde nel suo caso dal loro
prelievo. Non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 700.-- (settecento).
3.   Intimazione:                  -
avv. __________ __________, _________
-
avv. __________ __________ __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario