ti_gerichte · 90.2008.28 · 2010-04-23 · it
Obbligo di urbanizzazione dell'ente pubblico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2008.28
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2008.28
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.04.2010 90.2008.28

Incarto n.
90.2008.28
Lugano
23 aprile
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 giugno 2008 di
RI 1
contro
la risoluzione 16 aprile 2008 (n. 1953), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
del comune di Sonvico;
viste le risposte:
-    26 agosto 2008 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    15 settembre 2008 del
municipio di Sonvico;
-    1° marzo 2010 dell'arch.
__________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta del 30 maggio 2006 il consiglio comunale di Sonvico ha
adottato alcune varianti del piano regolatore. In quella sede, per quanto qui
interessa, l'autorità comunale ha approvato l'estensione della zona edificabile
in località Sesturanch, respingendo tuttavia nel contempo la proposta del
municipio di prevedere per quel comparto una strada di servizio in corrispondenza
dell'esistente servitù reciproca di passo veicolare istituita nell'ambito della
procedura di raggruppamento terreni nel 1991 per dare accesso agli attuali mapp.
1102, 1188-1194, 3058-3061.
B.
La decisione comunale è stata oggetto di impugnativa da parte di __________,
proprietario di alcuni fondi del comparto Sesturanch. Il Consiglio di Stato, con
decisione del 16 aprile 2008, ha accolto il ricorso. In breve, l'esecutivo
cantonale da un lato ha accertato la conformità ai principi pianificatori dell'ampliamento
della zona edificabile proposto, da un altro lato ha però ritenuto che il nuovo
azzonamento non potesse prescindere da una confacente urbanizzazione del
comparto giusta l'art. 19 LPT, da attuare da parte dell'autorità comunale, ad
esempio prevedendo la realizzazione della strada di accesso la cui impostazione
era stata respinta dal consiglio comunale. Improponibile, secondo l'esecutivo
comunale, era la soluzione di lasciare ai privati il compito di equipaggiare il
settore. Ha pertanto rinviato l'incarto al comune, affinché predisponesse una
soluzione per l'adeguata urbanizzazione del comparto.
C.
Avverso la predetta decisione governativa RI 1,
proprietario del mapp. 1192, sul quale sorge un edificio abitativo, insorge ora
dinanzi a questo Tribunale con ricorso del 25 giugno 2008. Ricordato come all'origine
vi era un unico ampio fondo di proprietà dell'arch. __________, e osservato che
al momento del frazionamento non è stata eseguita alcuna opera di
urbanizzazione, in particolare per quanto riguarda gli accessi alle singole
particelle risultanti dalla suddivisione del comparto, egli ritiene che la servitù
di passo veicolare sia sufficiente a ritenere urbanizzato il comparto e che non
spetti all'ente pubblico sopperire alle mancanze dei privati.
D.
Il municipio di Sonvico, la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e __________ hanno chiesto la reiezione del ricorso
. Delle loro motivazioni si dirà, per quanto
necessario, nei considerandi.
E.
Il 25 marzo 2008 si sono svolti
l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate
nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il
ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT;
RL 7.1.1.1, ). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il
diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art.
18 cpv. 1 LPT). L'ente pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili
(art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle
strade cantonali, cioè di quelle di importanza generale per il Cantone (art. 7
cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade, del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). I
comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito
del piano regolatore (art. 4 cpv. 2 e 7 cpv. 3 Lstr). In quest'ordine di idee
l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie
di comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati.
3.2.
L'art. 19 LPT
sancisce il principio per cui un fondo è urbanizzato se vi è accesso
sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia e d'evacuazione dei
liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza un
dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente
pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il diritto cantonale
disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se l'ente pubblico
non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai
proprietari fondiari di provvedervi da sé secondo i piani da esso approvati,
oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione,
premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv.
2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che devono
essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità amministrative o giudicanti
attraverso l'interpretazione (
Pier­marco
Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 696).
Si tratta di
una nozione di diritto federale: i cantoni non possono prevedere ulteriori
condizioni perché sia soddisfatta, ma possono definirne le esigenze di concretizzazione
(DTF 117 Ib 308 consid. 4a,
André
Jomini
,
in:
Aemiseger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zurigo 1999,
n. 10 ad art. 19;
Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 13
ad art.
19). Nel Cantone Ticino il legislatore si è limitato a
riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).
4.
4.1. Il consiglio comunale di Sonvico ha deciso l'ampliamento della
zona edificabile in diversi comparti comunali, tra cui anche in località Sesturanch,
dove sono stati inseriti in zona fabbricabile diversi mappali dell'area
nord-ovest, in precedenza attribuiti alla zona agricola. Per quanto riguarda
gli accessi al comparto, il municipio, sulla base dello studio del piano viario
allestito dallo studio d'ingegneria Brugnoli e Gottardi nell'ottobre 2003, aveva
proposto oltre alle vie esterne che fanno da contorno al settore anche una
strada di servizio mediana per servire quelle particelle prive del collegamento
diretto con le previste strade di servizio perimetrali (strada di servizio S3).
Tale strada si dipartiva dalla strada dra Cavéta e ricalcava il percorso
dell'esistente servitù prediale iscritta nell'ambito della procedura di
raggruppamento terreni reciprocamente sui fondi interessati, per terminare
all'altezza dei mapp. 3058 e 1102. Seguendo l'avviso delle commissioni edilizia
e della gestione (cfr. rapporti dell'aprile 2006 e del 15 maggio 2006), il
consiglio comunale da un lato ha condiviso appieno la pianificazione delle
strade esterne del comparto (strada dra Cavéta, strada de Sesturanch e strada
dar Rocòl) così come proposte dal municipio, mentre che dall'altro lato non ha
adottato la strada mediana (strada di servizio S3), perché l'obbligo di dare un
accesso diretto ai mappali più interni del comparto spettava, nelle circostanze
concrete, ai privati interessati. Il Consiglio di Stato ha però annullato la
decisione del legislativo comunale, siccome ritenuta insufficiente ai sensi
dell'art. 19 LPT e 77 LALPT l'urbanizzazione della zona con il solo tracciato
viario di contorno, e ha rinviato la questione al comune per lo studio di una
nuova proposta di urbanizzazione.
4.2. L'obbligo, per l'ente pubblico, di urbanizzare le zone edificabili sancito
all'art. 19 cpv. 2 LPT non può essere in alcun modo interpretato - per quanto
concerne l'accesso, che qui interessa - come obbligo di urbanizzare anche ogni
singolo mappale che fa parte di queste zone, così che ogni particella assegnata
alla zona fabbricabile possa essere raggiunta direttamente attraverso un'opera
viaria (segnatamente una strada di servizio) realizzata dalla collettività
(cfr. STA 90.2003.2 del 30 aprile 2009 consid. 4). In concreto, il comune ha senz'altro
atteso al suo obbligo di equipaggiare il settore in oggetto, prevedendo il
completamento delle attuali strade di contorno del comparto (strada di servizio
S1 al mapp. 1214 e strada di servizio S2 al mapp. 1100), ritenuto come la quasi
totalità dei fondi attribuiti alla zona edificabile con la variante che ci
occupa siano adeguatamente urbanizzati tramite le vie di accesso esterne al
comparto. Giustamente, il legislativo comunale ha dunque deciso che l'obbligo
di provvedere all'equipaggiamento dei mappali centrali del comparto (3058-3061,
1188-1190, 1192), tra cui quelli del ricorrente (1192) e alcuni del resistente __________
(3058, 3061, 3061), incombeva ai proprietari medesimi. Essi possono far capo,
per raggiungere la pubblica via, ai diritti di passo reciproci già iscritti a
registro fondiario su questi fondi nell'ambito della precedente procedura di
raggruppamento terreni, che permettono agli interessati di colmare la distanza
minima che li separa dalla strada pubblica esistente, senza dispendio rilevante.
Nemmeno il fatto che non sia ancora stato possibile raggiungere un accordo tra
i proprietari direttamente interessati per la realizzazione della strada di
accesso può portare a diversa conclusione, ritenuto che allo stadio attuale
delle cose e sulla base degli atti versati all'incarto non è possibile
affermare che la realizzazione degli accessi sia oggettivamente impossibile.
4.3. Visto quanto precede, deve dunque essere ripristinata la decisione
adottata del consiglio comunale di prevedere unicamente la strada di contorno
del comparto e di lasciare ai privati la realizzazione della strada di accesso
ai singoli fondi. Certo, altre soluzioni sarebbero state possibili, ad esempio
con una più ampia rete di vie di accesso, anche all'interno del comparto. Tuttavia,
una tale scelta rientrava indiscutibilmente nel margine di manovra che spetta all'ente
locale nel contesto della pianificazione del suo territorio (autonomia
comunale). Per contro, alla luce delle premesse fattuali del caso concreto, il
comune non potrebbe essere costretto a tanto, contro la sua volontà, se non
negando questo spazio d'azione che gli è riconosciuto, violando cioè la sua
autonomia. Il gravame deve essere, di conseguenza, accolto. La decisione del
Consiglio di Stato, nella misura in cui rinvia gli atti al comune per una nuova
urbanizzazione del comparto Sesturanch è quindi annullata ed è confermata la
decisione del consiglio comunale di stralcio della strada S3 di quel comparto.
5.
Dato l'esito del ricorso, la tassa di giustizia - ridotta - è posta
a carico del resistente __________ (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative,
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre il comune di Sonvico ne va
esentato in quanto intervenuto nella lite non a difesa di interessi
patrimoniali propri, ma nell'esercizio delle sue funzioni. Non si assegnano
ripetibili, non essendo il ricorrente patrocinato da un legale (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 14, 19, LPT, 3 OPT, 37, 38, 77 LALPT; 18,
25, 28, 31, 49, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è accolto.
§.  Di
conseguenza:
1.1.   La decisione del
Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui ordina al comune di Sonvico l'elaborazione
di una variante per l'urbanizzazione di alcuni fondi situati in località Sesturanch.
1.2.   È confermata la
decisione del consiglio comunale di Sonvico del 30 maggio 2006 di stralciare la
strada di servizio S3 in località Sesturanch.
2.   La
tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico di __________. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      Il
segretario