ti_gerichte · 52.2016.547 · 2016-09-29 · it
Licenza edilizia per la costruzione di una casa monofamiliare, previa importante escavazione del pendio retrostante

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.09.2018 52.2016.547
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.09.2018 52.2016.547
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.09.2018 52.2016.547

Incarto n.
52.2016.547
Lugano
10 settembre 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan
Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano
Morgani
statuendo
sul ricorso del 2 novembre 2016 di
RI
3
RI
1 e RI 2
patrocinati
da: PA 1
a
RI 2 è subingredita nelle more della procedura
RI
1
contro
la
decisione del 29 settembre 2016 (n. 4221) del Consiglio di Stato, che accoglie
parzialmente le impugnative inoltrate dai ricorrenti contro la risoluzione del
7 ottobre 2015 con la quale il Municipio di Ronco sopra Ascona ha rilasciato
a CO 2 la licenza edilizia per una casa monofamiliare al mapp. __________ di
quel Comune;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. CO 2, qui
resistente, è comproprietario di un fondo inedificato nel Comune di Ronco sopra
Ascona (mapp. __________), attribuito dal piano regolatore (PR) alla zona
residenziale estensiva (RE). Il terreno, in pendio, è delimitato verso valle da
un muro di contenimento a confine con la sottostante strada (via Ronco). Sui
terreni attigui si trovano diversi edifici, tra i quali quello di RI 3, situato
in posizione sopraelevata (mapp. __________).
b. Il 15 maggio 2015, CO
2 ha chiesto al Municipio il permesso di costruzione per una casa unifamiliare,
strutturata su due livelli fuori terra ed uno interrato (autorimessa), posta in
posizione arretrata rispetto al muro di sostegno che delimita il fondo. La realizzazione
dell'abitazione richiederà un'importante escavazione del pendio, che darà
origine ad un'ampia parete rocciosa sul retro dell'edificio. Parte del muro a
valle verrà demolita per permettere la formazione dell'accesso alla rimessa. Accanto
all'abitazione è prevista una piscina. Tra gli atti della domanda figura la
relazione
geologica-geotecnica
elaborata dallo Studio di geologia __________, datata
8 giugno 2015.
c. Nel termine di
pubblicazione, al rilascio del permesso si sono opposti RI 3 e RI 1 e RI 2,
proprietari questi ultimi (RI 2 fino al decesso del 26 marzo 2018) di un sedime
al di là della strada (mapp. __________), lamentando l'incompletezza della domanda,
l'instabilità del terreno, la lesione del diritto comunale dal profilo delle
distanze e degli indici, oltre ad un inserimento scorretto degli interventi nel
paesaggio.
d. Con avviso cantonale
n. 93807 del 14 settembre 2015, i Servizi generali del Dipartimento del
territorio hanno preavvisato favorevolmente il progetto. Per quanto d'interesse,
l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), pur rilevando la competenza del Municipio
ad esprimersi sul rispetto dell'art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), ha comunque invitato
l'autorità a chiedere, se del caso, i correttivi necessari
affinché
le
edificazioni si inseriscano convenientemente nel paesaggio. Ha effettuato in
particolare
una valutazione dell'impatto dell'escavazione del pendio sui dintorni,
giungendo alla conclusione che "l'intervento non si pone in una relazione
di qualità con le preesistenze e le caratteristiche del luogo"
.
L'Ufficio
dei pericoli naturali, degli incendi e dei progetti (UPIP) ha indicato che il
fondo non è esposto a pericoli geologici di rilievo, bensì a rischi di tipo
progettuale legati alla pendenza del terreno, alla geometria dello scavo e alla
qualità del substrato roccioso. Ha pertanto consigliato all'Esecutivo comunale
di richiedere, prima del rilascio del permesso, un progetto definitivo delle
misure di sostegno
.
e. Il 7 ottobre 2015,
il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per gli interventi postulati, fatta
eccezione per la piscina. Il permesso è stato subordinato ad alcune condizioni.
Segnatamente, l'Esecutivo comunale ha disposto la produzione, prima dell'inizio
dei lavori, di una prova a futura memoria concernente lo stato dei fondi circostanti,
il monitoraggio dei lavori di escavazione con un accompagnamento geotecnico ed
il rivestimento con vegetazione a rapida crescita
delle parti visibili della
parete rocciosa dietro la casa. Nel contempo, ha respinto le opposizioni
pervenute, rimarcando che il fondo non è inserito in una zona di pericolo e che
il piano definitivo delle misure di sostegno, consigliato dall'UPIP, appartiene
alla fase esecutiva del progetto. Rispetto alle osservazioni dell'UNP, ha
sostenuto che, sebbene condivisibili, non costituissero motivo sufficiente per
negare la licenza. Da ultimo, ha indicato che non risulterebbe esservi stato in
passato un travaso di indici tra il fondo edificando e quelli circostanti.
B.
Con giudizio del
29 settembre 2016, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto le impugnative
inoltrate dagli opponenti contro la risoluzione municipale, confermando la
licenza per gli interventi postulati "ad eccezione della parte di autorimessa
che non rispetta la distanza dalla strada di 4 m"
.
Il Governo ha dapprima
rilevato che il fondo non è inserito in una zona di pericolo e che gli
accertamenti esperiti dalle competenti autorità non hanno rilevato particolari
pericoli geologici, bensì rischi legati all'esecuzione del progetto. Le misure
di stabilizzazione del versante suggerite dal perito atterrebbero dunque alla fa-
se esecutiva. L'Esecutivo cantonale ha inoltre posto l'accento sul fatto che il
Municipio ha prescritto "l'accompagnamento geotecnico dei lavori di scavo"
,
oltre ad una prova a futura memoria. Di seguito, ha rilevato che parte
dell'autorimessa invaderebbe l'area inedificabile a contatto con la strada. A
mente sua, un simile sconfinamento non potrebbe essere approvato, neppure in via
di deroga. Pretestuose e non sostanziate sarebbero invece le eccezioni riferite
all'entrata del garage. Un travaso di indici tra il mapp. __________ ed i terreni
limitrofi non avrebbe trovato alcun riscontro. Da ultimo, condivisibile sarebbe
la decisione del Municipio di far coprire le parti visibili dello scavo con
della vegetazione, posto che ne aumenterebbe il grado d'integrazione nel paesaggio.
C.
Contro il
predetto giudizio governativo, RI 1 e RI 2 (al quale è subentrata in qualità di
unica erede la moglie RI 1) e RI 3 insorgono congiuntamente davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato.
Secondo i ricorrenti, inattendibili
e/o carenti sarebbero le indicazioni fornite sull'entità dello scavo e sul
dimensionamento della parete rocciosa dietro la casa e, quindi, sul volume del
materiale da evacuare, sulle opere di messa in sicurezza del versante e sui relativi
costi. Essendo il pendio coperto da fitta vegetazione, non sarebbe possibile
comprenderne l'impatto; segnatamente, la modinatura del terreno non sarebbe sufficiente.
I piani andrebbero pertanto completati e fatti oggetto di una nuova
pubblicazione. Visto il rischio di scoscendimenti, la domanda di costruzione andrebbe
pure corredata da una perizia geotecnica, che analizzi i pericoli legati allo
scavo e definisca puntualmente le misure di premunizione, come peraltro
raccomandato dall'UPIP. Il referto prodotto dall'istante in licenza, pur
rilevando delle criticità, avrebbe semplicemente rimandato qualsiasi decisione alla
fase esecutiva. Sennonché, i problemi legati alla sicurezza andrebbero risolti
prima del rilascio del permesso, così da consentire agli interessati e alle
autorità di effettuare le opportune verifiche. Lo scavo necessario per la
formazione dell'autorimessa e la presenza di un corso d'acqua nelle vicinanze
imporrebbero ancora maggiore cautela. Smentendo i servizi dipartimentali, in
contraddizione coi principi legali da esso stesso richiamati ed in spregio al di-
ritto di essere sentiti dei terzi interessati, il Consiglio di Stato è invece giunto
alla conclusione che gli interventi di consolidamento potranno essere
concretizzati solamente durante lo scavo. La decisione governativa non
meriterebbe tutelata nemmeno con riferimento alla rimessa. Annullando la licenza
limitatamente alla parte di garage che non rispetta la distanza minima dalla
strada, l'autorità non si sarebbe difatti avveduta delle ripercussioni per le
opere di scavo. Sarebbe inoltre necessaria la ridefinizione dell'accesso.
Simili interventi non andrebbero lasciati "al libero arbitrio dell'istante",
bensì sottoposti a pubblicazione. Gli insorgenti aggiungono che neppure il
calcolo degli indici sarebbe corretto. In passato vi sarebbe infatti stato un trasferimento
di superficie edificabile dal mapp. __________ al mapp. __________. Benché non dimostrabile
a livello documentale, il travaso sarebbe stato confermato dal sindaco e dal
segretario comunale in occasione di un incontro il 7 giugno 2011. In
conclusione, sostengono che le straordinarie proporzioni dello scavo sconvolgerebbero
l'aspetto del pendio, ponendosi in aperto contrasto col paesaggio circostante. Visto
l'impatto sulle adiacenze, sarebbe data la competenza dell'UNP ad esprimersi in
merito.
D.
All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad identica conclusione
pervengono l'Esecutivo comunale ed il resistente, con argomentazioni che
verranno riprese, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto.
L'Ufficio delle domande
di costruzione (UDC) precisa che l'UPIP non è competente ad esprimersi su aspetti
legati a rischi di tipo progettuale
.
Quanto all'inserimento paesaggistico,
il preavviso dell'UNP andrebbe letto alla stregua di una raccomandazione.
E.
Con la replica e
le dupliche, le parti ribadiscono essenzialmente le proprie argomentazioni e si
riconfermano nelle rispettive posizioni e domande di giudizio.
F.
In sede di
istruttoria, il Tribunale ha richiesto all'istante in licenza la produzione di
un rendering del progetto. Ha inoltre richiamato dal Municipio le licenze
edilizie ed i piani concernenti l'abitazione eretta sul fondo contermine (mapp.
__________). Dei documenti raccolti, come pure delle osservazioni presentate
dalle parti, si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti, già opponenti (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43
e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine (art.
68 cpv. 1 LPAmm).
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, integrati dai documenti trasmessi dal Municipio
e dal rendering richiesto all'istante in licenza (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le altre
prove sollecitate dagli insorgenti (perizia, audizioni testimoniali e richiamo
incarti) non appaiono invece suscettibili di apportare al Tribunale ulteriori
elementi rilevanti per l'esito della controversia.
2.
Completezza
della domanda
2.1. Giusta l'art. 4
LE, la domanda di costruzione deve essere corredata della documentazione
necessaria. Secondo l'art. 11 cpv. 1 del regolamento di applicazione della
legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), i progetti devono fornire
tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e
l'estensione delle opere oggetto della domanda. L'autorità, soggiunge la norma
(cpv. 3), può all'occorrenza chiedere informazioni o complementi. L'esigenza di
completezza della documentazione da allegare alla domanda di costruzione è
volta, da un lato, a permettere all'autorità di esperire un esame approfondito
ed esauriente della conformità dell'intervento per rapporto alle disposizioni
concretamente applicabili, e, dall'altro, a definire esattamente i limiti della
licenza che viene semmai accordata al
richiedente. Nel contempo, è destinata a consentire ai vicini e ad altri
eventuali interessati di esercitare compiutamente i loro diritti di difesa
(cfr. STA 52.2012.170 del 29 aprile 2013 consid. 2.1, 52.2011.520 del 9 luglio
2012 consid. 2.1, 52.2004.291 del 15 ottobre 2004 consid. 2.1).
Secondo l'art. 12 cpv.
1 lett. b RLE, i progetti per gli edifici devono comprendere, tra le altre
cose, una o più sezioni per ogni corpo, da cui si possa dedurre l'altezza
dell'edificio e quella dei singoli piani, il livello del terreno naturale e
quello delle strade pubbliche adiacenti. Devono inoltre contenere l'indicazione
del volume del materiale riportato in loco e della destinazione del materiale
esuberante (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. c RLE).
2.2. In concreto, la
documentazione prodotta con la domanda di costruzione fornisce indicazioni
sufficienti atte a rendere comprensibili la natura e l'estensione delle opere.
In particolare, le due sezioni
allestite dal geometra revisore (profili 1 e 2) mostrano l'attuale
configurazione del fondo, evidenziando l'andamento della scarpata e
l'inserimento della costruzione principale nel pendio. Da una loro lettura
coordinata con le sezioni A-A e B-B ed il piano di facciata est, si comprende piuttosto
bene la portata dello scavo (cfr. pure la sezione a pag. 7 della perizia geologica).
I documenti citati, insieme alla
pianta piano di situazione
e alla
facciata sud (agevolati in questo dal rendering), rendono inoltre un'immagine abbastanza
precisa della parete rocciosa dietro la casa, sufficiente ai fini dell'esame di
compatibilità col diritto, tenuto pure conto che non si tratta di costruzioni,
ma di interventi di sistemazione esterna. Seppur non le indichino in maniera
puntuale, permettono in particolare di dedurne altezza e lunghezza.
Più in generale, i
piani raffigurano l'intera area oggetto degli interventi, fino ai confini coi
fondi sovrastanti e latistanti e, in una certa misura, anche oltre.
Ricomprendono pure la strada ed il vicino riale. Il fatto che non riproducano
il terrazzamento che sovrasta il mapp. __________, posto all'interno del
terreno di RI 3 (mapp. __________), non costituisce di per sé un difetto,
atteso che non si tratta di un elemento rilevante ai fini del giudizio sul rispetto
del diritto materialmente applicabile.
Per il resto, non vi
sono motivi per mettere in dubbio le indicazio-
ni riportate dal
Concetto di smaltimento dei rifiuti di cantiere
circa
il volume del materiale di scavo e sgombero (1'920 m
2
per 4'416
t), tantomeno per rimettere in discussione i costi stimati per le varie opere.
3.
Modinatura
3.1. Secondo l'art. 6
cpv. 2 LE, le mutazioni dello stato dei luoghi conseguenti all'opera devono
essere adeguatamente indicate sul terreno con picchetti e modine. Il
picchettamento e la modinatura configurano una forma di pubblicità che integra
quella derivante dalla pubblicazione all'albo e dalla notifica personale ai
confinanti, previste dall'art. 6 cpv. 1 e 3 LE. Servono a facilitare la comprensione
dei limiti dell'intervento nella sua estensione orizzontale e nel suo sviluppo
verticale da parte dell'autorità e di eventuali opponenti. Non ogni dettaglio
dell'edificio o impianto deve tuttavia risultare necessariamente dalla
modinatura, essendo sufficiente che quest'ultima fornisca una buona
approssimazione circa l'ubicazione e le caratteristiche quantitative dell'opera
(cfr.
Adelio Scolari,
Commentario,
II ed., Cadenazzo 1996, n. 774 seg. ad art. 6 LE). La mancata o l'insufficiente
modinatura esplica conseguenze analoghe a quelle derivanti dalla notifica irregolare
di decisioni (cfr. RDAT II-1993 n. 34; STA 52.2012.202 del 13 settembre 2013 consid.
2.1;
Scolari,
op. cit., n. 773 ad
art. 6 LE). Non può pertanto essere eccepita con successo dagli opponenti che
hanno comunque potuto esercitare compiutamente i loro diritti di difesa (cfr.
STA 52.2012.202 citata consid. 2.1, 52.2010.178 del 1° dicembre 2010 consid.
2).
3.2. Ora, nessuno
pretende che la pubblicazione all'albo comunale del progetto, oggetto di avviso
personale ai confinanti, non sia stata accompagnata dalla modinatura del
terreno. Tutti gli interessati sono stati dunque messi nella condizione di presentare
opposizione. Per il resto, grazie ai piani gli insorgenti hanno potuto
comprendere la portata degli interventi ed esercitare compiutamente i propri
diritti, opponendosi dapprima alla domanda di costruzione e sollevando poi dinanzi
al Governo e di nuovo in questa sede tutte le eccezioni ritenute rilevanti per
l'annullamen-
to del permesso. Non possono quindi pretendere ora una nuova pubblicazione.
4.
Stabilità
del fondo
4.1. Giusta l'art. 24
cpv. 1 LE, sono vietate le costruzioni sopra terreni che non offrono
sufficienti garanzie di salubrità e stabilità o esposti a pericoli particolari,
come valanghe, frane, inondazioni. I territori soggetti a pericoli naturali
sono indicati nel piano delle zone, che, unitamente al regolamento edilizio,
riprende e precisa le zone di pericolo (cfr. art. 27 cifra VI cpv. 1
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;
RL 701.100) sulla base dei contenuti del piano delle zone esposte a pericoli
naturali (PZP; cfr. sul tema: STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 2).
All'interno delle zone di pericolo sono ammesse costruzioni solo se sono
adempiute le condizioni di sicurezza richieste dal grado di pericolo accertato
(art. 27 cifra VI cpv. 2 RLst). L'inserimento di un fondo nella zona
edificabile, rispettivamente la sua esclusione da una zona di pericolo, crea
una presunzione d'idoneità all'edificazione. Tale presunzione non è comunque
irreversibile [cfr. art. 2 cpv. 3 legge sui territori soggetti a pericoli
naturali del 29 gennaio 1990 (vLTPN; BU 1990, 93), ancora in vigore quando il
Governo ha emanato il proprio giudizio; del tutto analogo all'art. 9 cpv. 2
legge sui territori interessati da pericoli naturali del 29 maggio 2017
(LTPNat; RL 701.500), entrato in vigore il 21 luglio 2017]. Anche all'interno
di questo perimetro, in presenza di particolari circostanze, l'autorità può
quindi esigere che l'istante in licenza dimostri, attraverso adeguate perizie,
che il terreno non è esposto a pericoli atti a giustificare un divieto di edificazione
per motivi di polizia (art. 11 RLE; cfr. RDAT I-1991 n. 38;
Scolari,
op. cit., n. 1009 ad art. 24 LE).
L'esigenza di particolari studi deve essere resa plausibile dall'autorità, che
può soltanto pretendere la dimostrazione dell'esistenza di sufficienti
condizioni di sicurezza in quanto riferite al fondo, non anche alla conformità
dell'opera con le regole dell'arte edilizia (cfr. STA 52.2007.377 del 22
gennaio 2008 consid. 2.1, 52.1995.574 del 26 gennaio 1996 consid. 3; cfr. anche
STA 52.2009.261 dell'11 gennaio 2010 consid. 2, confermata da: STF
1C.112/2010 del 4 giugno 2010). Al di fuori di queste ipotesi, per
giurisprudenza la definizione degli aspetti di dettaglio relativi alla
sicurezza delle opere (calcoli statici ecc.) esula dalla procedura di rilascio
del permesso edilizio, per rientrare nei limiti della progettazione esecutiva,
ferma restando semmai la facoltà per il Municipio, in corso d'opera o a lavori
ultimati, di ordinare provvedimenti che si rendessero necessari per garantire
la sicurezza delle persone o delle cose (art. 35 LE; cfr. RDAT I-1998 n. 37;
STA 52.2017.65 del 2 marzo 2018 consid. 2.1, confermata da: STF 1C_203/2018 del
30 maggio 2018; STA 52.2013.169/256/ 257 del 26 agosto 2014 consid. 3.2,
52.2013.94/97 del 2 maggio 2014 consid. 3.4.3, 52.2009.137 del 7 settembre 2009
consid. 5; cfr. per tutto quanto precede STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016
consid. 3.1).
Ove l'autorità dia
seguito alla domanda di costruzione perché non ha motivo di dubitare della
sicurezza del fondo dedotto in edificazione, gli opponenti possono contestare
questa deduzione. Per esigere che sia allestita una perizia sulla sicurezza del
fondo, devono però rendere quantomeno verosimile che l'ipotesi di un pericolo
non può ragionevolmente essere esclusa (cfr. STA 52.2009.261 citata consid.
2.2).
4.2. La part. __________,
ricompresa in un comparto edificabile (zona residenziale RE), non figura tra i
sedimi esposti a pericoli naturali di tipo geologico (frane, caduta massi, scivolamenti);
l'area a ridosso del riale è invece interessata da un pericolo residuo di alluvionamento
(cfr. piani dei territori soggetti a pericoli naturali per il Comune di Ronco
sopra Ascona, adottati con ris. gov. n. 1530 del 30 marzo 2010). Sui sedimi
latistanti e su quelli sovrastanti sorgono edifici articolati su più livelli. Il
mapp. __________ beneficia pertanto della presunzione dell'assenza di pericoli
naturali legati alla stabilità del versante. Possibili problemi per la sicurezza
dipendono invece dalla realizzazione delle costruzioni contemplate dal progetto.
È quello che ha accertato anche l'UPIP. Secondo quest'ultimo, il mappale non
risulta infatti esposto a pericoli geologici di rilievo; il rischio è di tipo
progettuale e dipende dallo scavo di un terreno in forte pendenza (cfr. avviso
cantonale, pag. 9). Nessuno pretende il contrario. Alla domanda, l'istante ha
allegato una relazione geotecnica. Quest'ultima, pur rilevando alcune cri-
ticità nella situazione geologica locale (con una scarpata rocciosa definita
solo parzialmente stabile, in cui si possono verificare scivolamenti di lastre
e blocchi), porta a ritenere che - grazie ad una serie di misure di esecuzione
ed interventi di consolidamento (uso di chiodi e calcestruzzo proiettato,
riempimento delle intercapedini ecc.), da definire meglio durante l'esecuzione
dei lavori - il progetto potrà essere realizzato senza particolari rischi, e
questo nonostante l'importanza dello scavo, la pendenza del versante, la
granulometria del terreno e l'affioramento di acqua dal sottosuolo. La controparte
non presenta invero elementi specialistici in grado di portare ad una diversa
conclusione, e meglio di rendere quantomeno verosimile che l'ipotesi di un
pericolo non possa essere ragionevolmente esclusa. Considerato che il progetto,
come si vedrà qui di seguito, non può in ogni caso essere approvato, non
occorre comunque soffermarsi oltre su questi aspetti.
5.
Inserimento
paesaggistico delle opere di sistemazione esterna
5.1.
5.1.1. La LST prevede
all'art. 104 cpv. 2 (art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU 2015, 40) una
clausola estetica positiva (
principio
operativo
) applicabile a tutto il
territorio cantonale. Tale norma non si limita a vietare una deturpazione del
paesaggio o anche solo un'alterazione apprezzabile dei valori paesaggistici
[come invece prevedevano il previgente decreto legislativo sulla protezione
delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82)
ed il relativo regolamento d'applicazione], ma esige che gli interventi si
inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata ed armoniosa. L'art. 100 RLst
precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello spazio
circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche
dei luoghi.
5.1.2.
Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale,
nell'interpretazione del concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel
paesaggio l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma
deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la sua
applicazione ad una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla
limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF 114 la 343 consid. 4b; STA 52.2014.63
del 23 febbraio 2015 consid. 3.3, confermata da: STF 1C_195/2015 dell'11 maggio
2015; STA 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 5 e rimandi;
Lorenzo Anastasi/Davide Socchi
, La
protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario
ISOS, in RtiD I-
2013, pag. 367 seg.).
La citata clausola estetica possiede una portata autonoma e va attuata
in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie. Essa non deve comunque svuotare
di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le prescrizioni edilizie dei piani
regolatori (cfr. STF 1C_434/2012 del 28 marzo 2013 consid. 3.3, pubbl. in: ZBl
115/2014 pag. 441 segg.). In tal senso, il Tribunale federale ha ripetutamente
rilevato che le costruzioni che rispettano le prescrizioni di zona non possono
essere considerate contrarie all'obbligo di inserirsi adeguatamente nel paesaggio,
soltanto perché comportano volumi e sfruttamenti maggiori di quelli degli
edifici circostanti (cfr. DTF 115 Ia 363 consid. 3a, 115 Ia 114 consid. 3d; STA
52.2010.147 del 24 agosto 2010 consid. 3.3.1, confermata da: STF
1C_442-448/2010 del 16 settembre 2011, pubbl. in: RtiD I-2012 n. 11;
Anastasi/Socchi,
op. cit., pag. 359 con
rinvii). Occorre bensì che lo sfruttamento delle possibilità edificatorie
vigenti appaia irragionevole, come per esempio quando si tratta di proteggere
un sito, un edificio o un insieme di costruzioni che presentano qualità
estetiche notevoli, mancanti all'immobile progettato o messe in pericolo dalla
sua realizzazione (cfr. STF 1C_258/2007 del 28 agosto 2017 consid. 6.2. con
rimandi). La clausola estetica non deve neppure assumere la funzione di una
zona di pianificazione ed essere usata per mettere fuori gioco le prescrizioni
edilizie vigenti o salvaguardare la pianificazione futura (cfr. STF 1C_434/2012
citata consid. 3.3).
5.1.3. Il concetto di
inserimento ordinato e armonioso
nel paesaggio
configura una nozione giuridica di
natura
indeterminata (
unbestimmter Gesetzesbegriff;
cfr.
Adelio
Sco
lari
, Diritto
amministrativo. Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 396
seg.
), che come tale conferisce
all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini
dell'individuazione del suo contenuto normativo.
Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle istanze
inferiori, il Tribunale giudica di per sé con
pieno potere di cognizione, che
esercita tuttavia con riserbo. Nella
misura in cui la norma riserva alle autorità di prime cure anche un certo
margine discrezionale, il sindacato di legittimità che il Tribunale è
chiamato ad esprimere è invece circoscritto alla
violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere
d'apprezzamento (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la valutazione
estetica appaia plausibile, non può dunque censurarla sostituendo il suo apprezzamento
a quello dell'istanza decidente (cfr. DTF 100 la 82 consid. 4a, 96 I 369
consid. 4;
STA 52.2015.67 del 22 dicembre
2016 consid. 6.3,
52.2013.35 citata consid. 5.3, 52.2010.147 citata
consid. 2.3; RtiD I-2012 n. 1 consid. 2.2.1).
5.1.4. Il principio
d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio è applicato dal Cantone e, per
esso, dall'UNP (art. 109 cpv. 1 lett. b RLst) nei casi indicati all'art. 109
cpv. 1 lett. a-c LST; in particolare, se il progetto comporta un impatto
paesaggistico significativo (lett. c). A chiarire la portata di questa
casistica è l'art. 107 cpv. 2 RLst, giusta il quale sono progetti che comportano
un impatto paesaggistico significativo: (a) i piani di quartiere; (b) quelli
riguardanti superfici di terreno superiori ai 2'000 m
2
; o (c)
costruzioni a gradoni o case torri; (d) quelli che risultano estranei alle
caratteristiche dei luoghi, segnatamente per aspetto, forma, dimensione, colore
o tipologia costruttiva. Per il resto, all'interno del comparto fabbricabile,
tale principio è applicato dai Comuni, che possono richiedere il parere del
Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST).
5.2. Contestato è l'inserimento paesaggistico dell'escavazione
del pendio e della parete dietro l'abitazione, come pure la competenza del
Municipio ad esprimersi in merito.
5.2.1. Con riguardo a quest'ultimo aspetto, si rileva che
tutte le autorità hanno riconosciuto la competenza dell'Esecutivo comunale a
valutare il rispetto dell'art. 104 cpv. 2 LST e quindi ad applicare il
principio dell'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio. La valutazione
risulta condivisibile. Segnatamente, l'impatto degli interventi contestati non appare
tale da farli rientrare nella casistica di cui agli art. 109 cpv. 1 lett. c LST
e 107 cpv. 2 RLst, di competenza dell'UNP.
5.2.2. Quanto al merito del giudizio, si osserva preliminarmente
che la valutazione estetico-paesaggistica che le autorità decidenti sono
chiamate a rendere non deve limitarsi alle costruzioni in quanto tali, ma deve abbracciare
l'intero progetto e quindi anche gli interventi di sistemazione esterna e la
loro relazione con l'ambiente circostante. L'impatto sulle adiacenze è infatti
determinato da tutto quanto viene realizzato, quindi non solamente dai corpi di
fabbrica, ma anche dai muri di contenimento, dalle modifiche del terreno naturale
e dalle altre strutture complementari. A questo proposito, sebbene non vincolanti,
le Linee guida edite dal Dipartimento del territorio nell'ottobre 2013 (
Domande
di costruzione. Criteri di valutazione paesaggistica nell'ambito della
procedura edilizia
) forniscono preziose indicazioni per una corretta indagine.
Per quanto qui d'interesse, rimarcano che, di principio, la modellazione del
terreno deve essere rispettosa della morfologia esistente, la quale dovrebbe
restare percepibile anche dopo le trasformazioni dovute all'intervento
edilizio. Precisano poi che, su terreni in forte pendenza, realizzare un muro a
valle ed uno a monte per rendere il fondo artificialmente pianeggiante e
costruirvi un edificio come se fosse su un terreno piano comporta di norma un
impatto eccessivo (cfr. n. 2.3d a pag. 13).
Nella stessa direzione vanno in buona sostanza alcune disposizioni
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) di Ronco sopra Ascona,
rilevanti ai fini dell'applicazione del diritto cantonale in quanto prescrivono
canoni estetici finalizzati ad assicurare un ordinato ed armonioso inserimento
delle costruzioni nel quadro paesaggistico (cfr. STA 52.2012.259 del 14
febbraio 2014 consid. 4.2), attraverso limitazioni alle modificazioni dell'orografia
dei terreni (cfr. STA 52.2014.348 del 30 maggio 2018 consid. 4.1). In concreto,
l'art. 12 cpv. 1 NAPR - disposizione di carattere generale - prevede che
mediante lavori di sistemazione esterna debba essere evitata il più possibile
l'alterazione delle caratteristiche morfologiche naturali dei terreni. Per
questa ragione, la costruzione di manufatti dovrebbe essere contenuta in modo
da ottenere un inserimento armonioso nel contesto edificato. Per quanto
concerne in particolare i muri di sostegno e di controriva, il cpv. 4 fissa per
entrambi degli specifici limiti d'altezza, ai quali non sottostanno i muri di
controriva posti sul retro delle abitazioni, ma solamente a condizione che la loro
estensione verticale non superi l'altezza della gronda del tetto e che la loro
estensione laterale non superi 3.00 m dal filo delle facciate.
5.2.2.1. Per quanto concerne la fattispecie in discussione, in
sede di avviso l'UNP ha rilevato "l'impatto paesaggistico problematico"
dell'intervento di escavazione, precisando che "la sistemazione esterna,
volta ad ottenere superfici artificiali piane con l'inserimento di terrapieni e
muri di contenimento, risulta di difficile attuazione" e che "la
grande parete verticale alle spalle dell'edificio sarà molto visibile
all'interno del paesaggio". Per questo motivo, ha invitato l'Esecutivo
comunale a valutare attentamente il progetto, dato che non si porrebbe in una
relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi (cfr.
pag. 8 seg.).
Benché le abbia considerate sostenibili - ma senza confrontarsi
compiutamente con esse - il Municipio ha ritenuto che le valutazioni
dipartimentali non fossero tali da giustificare il diniego del permesso.
Il Governo ha tutelato la sua posizione, limitandosi a condividere
la condizione di licenza - ripresa dalla relazione tecnica alla domanda di
costruzione - che dispone la copertura delle parti visibili dello scavo con
della vegetazione. Non ha quindi addotto particolari argomenti a sostegno del
rispetto dell'art. 104 cpv. 2 LST.
5.2.2.2. Ora, avversato è uno scavo di diversi metri all'interno
del pendio, tanto importante da dare origine ad un'ampia superficie
pianeggiante e ad una parete verticale di oltre 17.00 m di altezza (misurati
dal livello della strada; cfr. sezione B-B) e 20.00 m di lunghezza (cfr. piano
di situazione; cfr pure referto geologico, n. 1 a pag. 1 e profilo a pag. 7).
Come il rendering mostra chiaramente, quest'ultima si presenta come un
imponente elemento antropico perfettamente visibile dalla strada; un vero e
proprio muro di contenimento che sopravanza di parecchi metri l'abitazione
(oltre 8.00 m nel punto più alto; cfr. sezioni A-A e B-B; piani di facciata
est, ovest e sud), sporge lateralmente verso nord-est di 5.00 m e s'interrompe
bruscamente in prossimità del mapp. __________ (cfr. piano di situazione;
rendering). Lo scavo e la parete non risultano di conseguenza in sintonia con
la morfologia originale della scarpata. Troppo consistente è difatti la
modifica della sua orografia, che non rispecchia più un andamento naturale. Molto
più alta delle costruzioni principali ammesse in zona RE (7.50 m alla gronda e
9.50 m al colmo; cfr. art. 33 NAPR), l'impatto della parete sui dintorni,
percepibile come una presenza estranea, è peraltro considerevole. Non si
comprende quindi come meri interventi di mascheramento, come quelli ripresi
dalla licenza, potrebbero porre rimedio alla situazione. Nessuno pretende poi che
interventi simili siano stati eseguiti nelle vicinanze (cfr. rendering; piani
concernenti il mapp. __________; immagini reperibili su Google Maps e Google
Street View; cfr. in proposito STF 1C_382/2016 del 22 aprile 2016 consid. 6.5
con rinvii).
Ci si potrebbe invero chiedere se la parete rocciosa, che sopravanza
nettamente l'edificio principale, non si ponga in contrasto con le prescrizioni
comunali sugli ingombri dei muri di controriva sul retro delle abitazioni (cfr.
art. 12 cpv. 4 NAPR). Riservata una regolamentazione specifica, anche le
sistemazioni del terreno devono infatti rispettare le altezze massime
prescritte per gli edifici o i muri, nella misura in cui sono ad essi
assimilabili (cfr. consid. STA 52.2013.529 dell'8 aprile 2015 consid. 3.1). Come
un muro di controriva, essa è in effetti il risultato dell'escavazione del
pendio e funge da sostegno del terreno retrostante (grazie anche ad ancoraggi,
riempimenti e rivestimenti con calcestruzzo). Non rispetta in ogni caso le
finalità paesaggistiche dell'ordinamento comunale, volte a limitare, tra le
altre cose, l'escavazione dei pendii dietro le abitazioni. La prima istanza
avrebbe dovuto tenerne conto nel suo giudizio. Sennonché, essa non ha minimamente
affrontato il tema, né ha addotto alcun elemento concreto a sostegno della
conformità del progetto col diritto dal profilo estetico, e questo nonostante
le perplessità dell'UNP e le contestazioni degli insorgenti.
Malgrado il riserbo col quale questa Corte esamina l'interpretazione
di concetti giuridici di natura indeterminata da parte delle istanze inferiori,
la decisione dell'Esecutivo comunale, tutelata dal Consiglio di Stato, risulta
pertanto insostenibile e in quanto tale lesiva del diritto.
5.3. La mancata conferma dell'approvazione degli interventi
di sistemazione esterna (scavo e "muro di controriva") comporta
necessariamente l'annullamento totale della licenza. L'istante dovrà infatti ripensare
l'intero progetto, al fine di integrare meglio l'abitazione nel versante, senza
far ricorso a sbancamenti eccessivi che diano origine a pareti o muri di
controriva più alti dell'edificio stesso.
6.
Altre
censure
Ritenuta l'impossibilità di
approvare la sistemazione della scarpata e con essa la costruzione
dell'abitazione, così come previste dalla domanda di costruzione, non
metterebbe conto di approfondire le altre censure sollevate.
Si osserva comunque che,
contrariamente a quanto preteso, non risulta alcun travaso di indici tra il
mapp. __________ e il mapp. __________. Nessuno è stato infatti in grado di produrre
prove documentali al riguardo. A distanza di anni dal preteso incontro del 7
giugno 2011, non si vede d'altronde come l'audizione del sindaco, del
segretario comunale e/o dell'allora responsabile dell'Ufficio tecnico,
permetterebbe di acquisire dati attendibili sui quali fondare un giudizio.
Contrariamente a quanto sostenuto
dai ricorrenti, non occorrerebbe nemmeno presentare una variante di progetto. La
mancata conferma del permesso per la piccola parte di autorimessa a lato
dell'ingresso, situata a meno di 4.00 m dal ciglio stradale, non imporrebbe
infatti particolari riprogettazioni, atteso che sarebbe sufficiente ridurre lo
scavo dietro al muro di sostegno (cfr. pianta autorimessa). Pur comportando la
soppressione di uno stallo, la modifica preserva due posti auto, sufficienti a
coprire il fabbisogno dello stabile (cfr. art. 37 cpv. 2 lett. a NAPR). Non sarebbe
neppure necessario rivedere l'accesso alla rimessa, che, arretrato di 5.00 m
dal bordo della strada, rispetta già le distanze minime prescritte dall'art. 37
cpv. 5 NAPR (cfr. pianta dell'autorimessa).
7.
7.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Di
conseguenza, la licenza ed il giudizio governativo che l'ha (parzialmente)
confermata devono essere annullati.
7.2. Dato l'esito, la tassa di
giustizia per entrambe le procedure di ricorso è posta a carico del resistente,
secondo soccombenza, ritenuto che il Comune ne va invece esente essendo comparso
per ragioni di funzione (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Il resistente dovrà di
conseguenza rifondere alla controparte un'adeguata indennità a titolo di ripetibili
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la risoluzione del 7 ottobre 2015
del Municipio di Ronco sopra Ascona e la
decisione
del 29 settembre 2016 (n. 4221) del Consiglio di Stato sono annullate.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico del resistente, che dovrà rifondere
un identico importo ai ricorrenti a titolo di ripetibili. A questi ultimi va di
conseguenza restituita la somma di fr. 1'800.- versata a titolo di anticipo
delle spese processuali.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
a:
;
;
;
;   .
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il vicecancelliere