ti_gerichte · 90.2012.8 · 2014-03-24 · it
Conferma della non approvazione dell'estensione della zona edificabile in occasione della revisione di un piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.8
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.8
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.8

Incarto n.
90.2012.8
Lugano
24 marzo 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Marco Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 3 febbraio 2012 di
RI 1
contro
la risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155), con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune di Cureglia;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietario del mapp. 571 di Cureglia, in
località Bel Bosco. La particella, che ha una
superficie complessiva di 5753 mq, ospita una casa (sub. A e B, 177 mq) con un
ampio
giardino (1887 mq) e piscina (35 mq); parte del fondo, sul quale
passa anche un torrente (218 mq), è interessato da
bosco fitto
(3157 mq).
b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 4
luglio 1975 (n. 5640) e integrato in seguito da alcune varianti, approvate con
risoluzione governativa 8 marzo 1983 (n. 1230), definiscono il fondo quale
territorio fuori dalle zone edificabili (piano delle zone giugno 1982),
rispettivamente zona senza destinazione specifica (piano del paesaggio giugno
1982).
B.
Nelle sedute 24 novembre, 1° dicembre e
15 dicembre 2010 il
consiglio comunale di Cureglia ha
adottato la revisione del piano regolatore. In quell'occasione, la parte non
boschiva del fondo è stata assegnata alla zona edificabile 1 (ZE 1).
C.
Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano. Il Governo ha stabilito che esso permetteva una
contenibilità teorica pari a 3553 unità insediative (Ui), a fronte di una
popolazione di 1324 abitanti nel 2009, frutto di un
incremento che negli ultimi 10 anni era stato al massimo di 50
abitanti all'anno. L'Esecutivo cantonale ha così escluso a priori
estensioni della zona edificabile per motivi di
fabbisogno di sviluppo
socio-economico, negando di conseguenza
l'approvazione a diversi suoi ampliamenti, decisi dal legislativo comunale, tra
i quali quello in corrispondenza del mapp. 571, ritenuto - inoltre -
insufficientemente motivato dal profilo pianificatorio.
D.
Con ricorso 3 febbraio 2012 RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, domandando
l'assegnazione del mapp. 571 alla ZE 1. Egli contesta innanzitutto la contenibilità
del piano regolatore stabilita dal Consiglio di Stato, che ritiene debba essere
ricondotta a 2622 unità. A sostegno della sua richiesta, il ricorrente
sottolinea poi come il mapp. 571 sarebbe l'unico idoneo, tra quelli proposti
dal comune, per essere incluso in zona edificabile. Sottolinea poi come il
piano direttore (PD) non preveda vincoli particolari per il
suo fondo. Egli ritiene inoltre che l'inclusione
della sua proprietà in zona edificabile si giustificherebbe anche in base al
principio della buona fede tra autorità amministrative, segnatamente
"Cantone"
e comune.
E.
Il municipio si rimette alla decisione del Tribunale, mentre la Divisione
resiste al ricorso. I motivi verranno ripresi, se necessario, in seguito.
F.
Il 18 settembre 2013 il Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi
della contestazione, scattandone alcune fotografie, acquisite agli atti. Chiusa
l'istruttoria, le parti hanno rinunciato a presentare le conclusioni scritte.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30
cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;
Lst; RL 7.1.1.1, in vigore
dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione del ricorrente
in questa
sede (art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. c Lst).
1.2. In merito alla tempestività del ricorso (art. 38 cpv. 1 LALPT, 30 cpv. 1
Lst), la Corte considera quanto segue.
1.2.1. Da una verifica esperita d'ufficio dal Tribunale, risulta che la
risoluzione impugnata è stata notificata a RI 1 il 27
dicembre 2011. Tenendo conto delle ferie giudiziarie (art. 13 cpv. 1
legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile
1966; LPamm; BU
1966, 181), il termine per impugnare la decisione è scaduto mercoledì 1°
febbraio 2012, mentre il ricorso è stato consegnato alla posta solo il 3
febbraio successivo, dunque tardivamente (art. 38 cpv. 1 LALPT).
1.2.2.
Tuttavia, il dispositivo della risoluzione
impugnata indica la possibilità di aggravarsi davanti a questo Tribunale, per quanto
attiene alle modifiche d'ufficio elencate al punto 3 (che attraverso
il rinvio al capitolo 5.1 della decisione include
anche
la non approvazione
dell'azzonamento del mapp. 571
), nel termine di
pubblicazione
della risoluzione da parte del comune (avvenuta dal 27
gennaio al 25 febbraio 2012), indipendentemente dal fatto che la risoluzione
sia stata intimata o meno all'interessato. Stante questa - errata - indicazione,
l'impugnativa sarebbe tempestiva. Ora, per costante giurisprudenza, l'omessa,
l'incompleta o l'inesatta indicazione del rimedio giuridico non può, di
principio, cagionare
a una parte alcun
pregiudizio (DTF 127 II 198 consid. 2c, con rinvii; per una spiegazione più
diffusa, cfr. STA 90.2006.59 del 24 settembre 2007 consid. 1.3). Ferme queste
premesse, il ricorso
dev'essere considerato tempestivo.
1.3. L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine. Poiché
la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e approvata in
vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno
un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che
disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del
diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che
non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 ordinanza
sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61
seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid.
3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006,
ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1.
I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT;
dal 1° gennaio
2012 art. 18 segg. Lst
) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni
idonei all'edificazione che sono già
stati edificati in larga
misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b).
Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi
pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi
della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano
piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente
soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.
4.1. Con la revisione del piano regolatore, il
consiglio comunale di Cureglia ha disposto alcuni ampliamenti della zona
edificabile, tra i quali l'estensione della ZE 1 in località Bel Bosco sino a includere
il mapp. 571 di RI 1. Il rapporto di pianificazione novembre 2008 motiva questa
scelta con il fatto che esso è già edificato e adiacente alla zona fabbricabile
(pag. 27). In sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha disatteso gli
ampliamenti
proposti, con la sola eccezione
di quelli derivanti dall'accertamento del limite forestale (per i quali, in
assenza della verifica
dell'inquinamento fonico, ha comunque disposto la
retrocessione degli atti al Comune; ris. gov. impugnata pag. 22). Secondo il
Governo
il piano regolatore è
sovradimensionato: a fronte di una popolazione che nel 2009 era di 1314 unità,
esso permette invece di
ospitarne ben 3553, mentre l'aumento annuo massimo
registrato nei 10 anni precedenti è di 50 abitanti.
4.2. Il ricorrente contesta il calcolo della contenibilità operato dal Governo;
egli sostiene infatti che sia più corretto ritenere che il nuovo piano permetta
di ospitare 2622 abitanti. Egli pretende
innanzitutto
di ricondurre il grado di attuazione al 62-65% per la ZE
1 e al 51-60%
per la zone edificabile 2 (ZE 2), invece dell'80%, rispettivamente 90%,
ritenuto dal Consiglio di Stato. Parimenti
sarebbe
da ridurre il grado di attuazione per la zona del
piano di quartiere Moretto (PQM),
dall'80% al 60-70%. La contenibilità
andrebbe rivista anche
alla luce dei comparti edificabili per i quali l'Esecutivo cantonale ha negato
l'approvazione. Da ultimo, il calcolo riferito al comparto del nucleo sarebbe
errato: converrebbe
applicare il metodo che
prevede di moltiplicare il numero degli
edifici per quello medio di
abitanti per fabbricati, ciò che ne ridurrebbe la capacità ricettiva dalle 640
unità poste alla base della risoluzione impugnata a soltanto 350.
4.3.
4.3.1. In merito dev'essere subito
considerato, come del resto
correttamente evidenziato dalla Divisione
nella risposta, che anche se si volesse ammettere il calcolo della
contenibilità operato dal ricorrente, il piano regolatore presenterebbe comunque
delle riserve edificabili eccedenti il fabbisogno dei prossimi 15 anni. Difatti,
considerando un aumento annuo di 50 abitanti (
corrispondente
al massimo riscontrato negli ultimi 10 anni, tra il 2000 e
2009, cfr.
ris. impugnata, pag. 20), il piano, se correttamente
dimensionato, dovrebbe permettere l'insediamento di ca. 800 nuovi
abitanti. Rapportando i 1314 abitanti del 2009 ai
2622 abitanti
previsti dal calcolo
del ricorrente, risulterebbe una riserva di
1308
unità, ben al di là del
necessario. Già per questo motivo non
occorrerebbe dilungarsi oltre. A
titolo, a questo punto, puramente abbondanziale, il Tribunale considera
comunque quanto segue.
4.3.2
. Il grado di attuazione indica in percentuale la saturazione
massima prevedibile dell'edificazione in una zona fabbricabile. Infatti,
l'edificazione reale comporta, per ragioni morfologiche o storiche,
l'impossibilità di utilizzare la totalità delle potenzialità edilizie teoriche
previste dal piano regolatore. Questo valore deve quindi tenere conto di una moltitudine
di fattori ed essere rapportato alla realtà locale. Ciò non significa,
tuttavia, che debba esservi ancorato passivamente, ma occorre anzi che nel contempo
permetta e favorisca l'adempimento della funzione pianificatoria che gli
incombe. Il grado di attuazione deve quindi essere conforme agli scopi della
pianificazione del territorio, in particolare al postulato costituzionale
dell'utilizzo appropriato e parsimonioso del suolo (art. 75 cpv. 1 Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e in
generale ai principi della pianificazione elencati all'art. 3 LPT. Un valore
eccessivamente basso, ancorché rispettoso della realtà insediativa di un
comune, ma che disattende gli scopi della pianificazione, è pertanto contrario
al diritto (per tutto quanto precede, STA 90.2007.48 del 1° settembre 2008
consid. 3.2.1.).
In concreto, i
l ragionamento del ricorrente appare
insostenibile
laddove pretende di applicare
un grado di attuazione del piano oscillante tra il 50% e il 70%, che ritiene
giustificato alla luce della particolare situazione dell'edificazione di
Cureglia.
Infatti,
uno
spreco nell'utilizzo della zona edificabile non costituisce certo un valido
motivo per favorire questa tendenza. Al contrario: è proprio attraverso la
pianificazione del territorio che simili distorsioni devono trovare un
correttivo. Applicando il grado di attuazione previsto dalla risoluzione
contestata, non si misconosce la realtà insediativa del comune: questa è semmai
considerata dalle norme che regolano l'edificabilità di ogni singola zona.
4.4. In definitiva, è a ragione che il Consiglio di Stato ha ritenuto
sovradimensionata la zona edificabile di Cureglia. Pertanto,
la
posizione dell'Esecutivo cantonale, il quale, di principio, ha negato
l'estensione della zona fabbricabile per motivi di sviluppo socio-economici, è
corretta.
5.
Ferme queste premesse, il Tribunale condivide la
decisione del Consiglio di Stato di non approvare la zona edificabile in corrispondenza
del mapp. 571.
5.1. Innanzitutto il mapp. 571 non può rientrare in un caso di applicazione
dell'art. 15 lett. a LPT. Esso, infatti, non appartiene ai terreni già
edificati in larga misura ai sensi di quest'ultimo disposto, per i quali s'intende
essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente
singole particelle
inedificate al suo
interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già
edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49
consid. 3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit.,
ad art 15 n. 23;
Flückiger/Grodecki
,
op. cit., ad art 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
Ora, il mapp. 571, seppure prossimo, è separato dall'ampia zona edificabile
posta a monte della strada di servizio
(via
Ranco), che funge da cesura. Esso, invece, è direttamente
contermine alla zona boschiva e inedificata, che si sviluppa a valle (ovest) di
questa strada, cui territorialmente risulta appartenere, pure in
funzione dello stacco altimetrico posto a monte
di via
Ranco, che lo allontana anche fisicamente
dal sovrastante comparto
edificabile. Il
fondo, inoltre, si presenta prevalentemente privo di costruzioni
; unico
rilievo edilizio apprezzabile risulta essere l'abitazione del ricorrente. L'esistenza
di questo edificio, tuttavia, non permette di accertare la presenza di un
terreno edificato in larga misura, ai sensi della restrittiva giurisprudenza
evocata poc'anzi. Ciò emerge chiaramente già solo dall'esame della cartografia
(la casa occupa ca. 180 mq su una superficie di ca. 2000 mq), ma è
stato anche confortato dalla visita dei luoghi: la
costruzione è ubicata
al margine nord della particella, configurandosi
alla fin fine come un elemento puntuale, ma non sufficiente a fondarne il carattere
edilizio.
5.2. Nemmeno si giustifica l'assegnazione
del mapp. 571 alla
zona edificabile in applicazione dell'art. 15 lett. b
LPT. Come visto in precedenza, la zona fabbricabile di Cureglia è già
abbondantemente sovradimensionata per le
presumibili necessità di sviluppo
dell'abitato. Tanto più che non si
tratta di un ampliamento
di ridotte dimensioni.
Ma anche fosse vero il contrario, secondo la giurisprudenza, anche le particelle
di modeste proporzioni
contribuiscono
a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere
trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236 seg.; STF 1A.160/2006 del 31
maggio 2007 consid.
4.4).
5.3. La questione dell'urbanizzazione della
particella risulta, a
questo punto, ininfluente. Difatti, anche se
venisse accertata, essa non sarebbe comunque sia
decisiva e non conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo alla
zona edificabile (DTF 122 II 326 consid.
6a, 117 Ia 434
consid. 3g;
Waldmann/Hänni
, op.
cit.,
n. 23 ad art. 15;
Flückiger/Grodecki
, op. cit., n. 87 ad
art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
5.4.
Nell'ambito di
una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 2.2), oltre all'obiettivo
di interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c), devono essere da ultimo evidenziate la necessità
di preservare il paesaggio e l'imprescindibile esigenza, troppo spesso negletta,
di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
6.
Da ultimo, nemmeno il principio
della buona fede giustifica l'assegnazione
del mapp. 571 alla ZE 1.
Contrariamente a quanto
ritiene il ricorrente, dagli atti non emerge
assolutamente che le autorità cantonali abbiano promesso alcunché. In particolare,
lo
scritto 18 gennaio 2007 dell'Ufficio di circondario del Sottoceneri,
evocato dall'insorgente, indicava esplicitamente
che il parere espresso non poteva essere considerato quale decisione vincolante
di un'autorità. Del resto non avrebbe potuto essere altrimenti
: infatti,
per consolidata giurisprudenza e contrariamente a quanto sembra ritenere il ricorrente,
né il Dipartimento del territorio, né i suoi Uffici sono in grado di offrire
assicurazioni vincolanti riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del
territorio nell'ambito
di una revisione del
piano regolatore, che rimane soggetta all'approvazione
del Consiglio di
Stato.
7.
Stante quanto precede, il ricorso dev'essere respinto. Ne consegue
che, alla luce del dispositivo 1.2 della decisione impugnata, che dichiara
decaduto il precedente piano regolatore "
per quanto
sostituito dalle prescrizioni approvate in questa
sede
", l'area
soggetta a non approvazione rimane attribuita al
zona senza destinazione specifica.
Spetterà al comune, alla luce della giurisprudenza
in
materia (RtiD II-2010 n. 61 e RDAT I-1996 n. 24), riconsiderare l'azzonamento
in questione, adattando, se necessario, il piano e ponendolo in sintonia con la
legge.
8.
La tassa di giustizia è posta in capo al ricorrente, soccombente,
in applicazione dell'art. 28 LPamm.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario