ti_gerichte · 90.2007.58 · 2009-12-09 · it
Conferma non approvazione di una zona edificabile e della conseguente assegnazione a quella agricola

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2009 90.2007.58
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2009 90.2007.58
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2009 90.2007.58

Incarto n.
90.2007.58
Lugano
9 dicembre
2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 giugno 2007 di
__________
, __________,
patr. dall'avv.,
contro
la risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2041), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune di Acquarossa, sezione di Dongio;
viste le risposte:
-
2 luglio 2007 del
municipio di Acquarossa,
-
20 luglio 2007 della Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. 65 di Acquarossa, sezione Dongio, di
826 mq, sul quale sorge un edificio adibito ad abitazione. A RI 2 appartiene il
confinante mapp. 857 nel medesimo comune, di 1737 mq, sulla quale vi sono più a
contatto con il nucleo, un edificio censito quale stalla, nonché, a nord verso
il riale, un rustico con annesso un ripostiglio. Entrambi i fondi si situano a
monte del nucleo di Crespogno e sono delimitati da una vasta scoscesa area
prativa, che presenta tuttora dei terrazzi in parte coltivati a vite (a nord),
a est da un riale, a sud e a ovest dal nucleo abitato. Il consiglio comunale del
già comune di Dongio, il 16 giugno 2003, ha adottato la revisione del piano regolatore che per questi due fondi prevede l'assegnazione in parte alla zona dei
nuclei tradizionali (NV) e parte alla zona agricola. Rispetto al precedente
piano di utilizzazione, approvato dal Consiglio di Stato il 5 ottobre 1982, il
comune ha ampliato il limite della zona edificabile, inserendovi il rustico sul
mapp. 857 e una certa fascia di terreno attorno a esso, come pure l'area tra
tale rustico e la casa sul mapp. 65. Con la revisione qui in oggetto, il comune
ha pure sancito la protezione, da un punto di vista paesaggistico, della fascia
pedemontana sopra Crespogno, attribuendola alla zona di protezione del
paesaggio (PA1). Questa zona comprende anche la parte del mapp. 857 attribuita
alla zona agricola.
B.
Con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2041), il Consiglio di Stato ha
approvato di principio la revisione del piano regolatore. Sulla questione dell'azzonamento
delle particelle che qui interessano, tuttavia, l'Esecutivo cantonale non ha
condiviso l'ampliamento della zona edificabile nella misura proposta dal comune
e lo ha ridotto attribuendo d'ufficio l'area in questione alla zona agricola.
In sostanza, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'estensione proposta non
fosse conforme agli obiettivi di protezione paesaggistica decretati dallo
stesso comune, peraltro già con il previgente piano regolatore e ha ritenuto
inoltre che non vi fosse un interesse pubblico all'ampliamento della zona
edificabile già sovradimensionata.
C.
Il 20 giugno 2007 __________ sono insorti davanti al Tribunale ca
ntonale amministrativo contro la decisione governativa. Hanno
chiesto l'approvazione del piano regolatore così come deciso dal comune. In
sunto, essi ritengono che l'area inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato
nella zona agricola non sarebbe affatto idonea all'agricoltura, essendo da anni
al servizio degli edifici abitativi sui due mappali, quale giardino e area di
svago, mentre il rustico sul mapp. 857 sarebbe completamente urbanizzato e
quindi nulla osterebbe all'inserimento (parziale) anche di questo mappale nella
zona edificabile, così come proposto dal comune.
D.
La decisione del Governo su questo medesimo punto è stata oggetto di
impugnativa anche da parte del nuovo comune di Acquarossa, che comprende ora,
dopo la fusione, anche l'allora comune di Dongio. Il ricorso sarà evaso,
unitamente alle altre censure sollevate dall'autorità comunale, con separata decisione.
E.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha chiesto
che il ricorso venga respinto, mentre il municipio ha postulato l'approvazione
della proposta pianificatoria così come adottata dal legislativo comunale.
F.
Il 22 aprile 2008 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione
dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il
ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; RL
7.1.1.1; LALPT). La legittimazione dei ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett.
c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione
del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art.
3 ordinanza
sulla
pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT;
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b
81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile
non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano
piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti
di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre
Waldmann/ Hänni
, op. cit.,
ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Sté­phane Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Pier­marco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo
1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a
lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in
sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei
alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale,
devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici
contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più
ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1°
settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e
fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente
e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la
revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag.
457 segg., pag. 471, con rinvii).
3
.3. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi
dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Waldmann/Hänni
, op. cit. ad art. 15 n.
23;
Flückiger/Grodecki
, op. cit.,
ad art. 15 n. 85-93;
Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert
, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è però
adempiuto.
4.
I ricorrenti insorgono contro la mancata approvazione da parte del
Consiglio di Stato dell'ampliamento della zona edificabile in località
Crespogno, e la conseguente attribuzione alla zona agricola. Ribadiscono
anzitutto che l'area in questione è da sempre al servizio delle abitazioni site
sui loro fondi, quale area di svago e giardino e ne contestano il carattere e l'idoneità
agricoli. La decisione sarebbe così lesiva, a mente loro, del principio del pubblico
interesse e di quello della proporzionalità.
4.1. La decisione impugnata, con la quale il Consiglio di Stato ha censurato l'ampliamento
della zona edificabile in località Crespogno e l'ha inserita d'ufficio nella
zona agricola, merita conferma. Il limite tra la zona edificabile del nucleo
tradizionale di Crespogno e la zona agricola sovrastante delineato dal Governo
comprende in buona sostanza gli immobili che costituiscono il tessuto
urbanistico più tradizionale del nucleo, unitamente a limitate fasce di terreno
al servizio di tali costruzioni. Per i ricorrenti, ciò comporta la conferma
dell'azzonamento già previsto dal precedente piano regolatore, nonché un
leggero ampliamento verso nord e verso est del limite della zona edificabile,
laddove è stata inserita in quest'ultima zona anche una fascia di terreno oggi adibita
a giardino che fa da contorno alle costruzioni più a contatto con il nucleo
esistenti sul mapp. 65 e sul mapp. 857 (sub A). Con la decisione impugnata, il
Consiglio di Stato ha quindi ridotto i limiti della zona del nucleo
tradizionale ricalcando la proposta comunale contenuta nel piano di indirizzo
del progetto di revisione del piano regolatore sottoposto per esame preliminare
al Dipartimento del territorio e da questo sostanzialmente condivisa. Questa decisione
del Governo risulta corretta in applicazione dei principi pianificatori di cui
si è detto (cfr.
supra
, consid. 3). In effetti, come si è potuto
appurare anche durante il sopralluogo esperito da questo Tribunale, il rustico
e l'annesso ripostiglio sul mapp. 857 si trovano in posizione più elevata
rispetto alle altre costruzioni del nucleo, da esso fisicamente e nettamente
separati per la presenza del giardino del mapp. 65, al punto da non poterle
considerare, per mancanza di compattezza con il tessuto tradizionale, quale
elemento caratteristico del nucleo e ciò nemmeno ai sensi della restrittiva
interpretazione dell'art. 15 lett. a LPT. Neppure il fatto che l'area si
urbanizzata è decisivo e non conferisce un diritto all'attribuzione alla zona
edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
321). Del resto, traspare dalla decisione del Comune forse più la volontà di
sanare un'attuale situazione edificatoria non propriamente chiara riguardante
il rustico sul mapp. 857 che non la reale necessità di inserire anche questo
fondo, seppur parzialmente, nella zona edificabile dei nuclei tradizionali.
4.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non
risponde inoltre a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili
urbanizzati entro quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Come rilevato
nella decisione impugnata, (cfr. consid. 3.5.1.a, pag. 19 e segg.), il piano
presentato per l'approvazione ha una contenibilità teorica che permette il raddoppio
della popolazione attuale, a fronte comunque di una stabilità della popolazione
durante l'ultimo ventennio (tra 410 e 450 abitanti) aspetto che i ricorrenti
nemmeno contestano. Questo vale sia in riferimento al solo ex comune di Dongio,
sia in riferimento all'intero comprensorio del nuovo comune di Acquarossa, nato
dalla fusione di diversi comuni della valle di Blenio tra i quali appunto anche
Dongio. In entrambe queste ipotesi, dunque, il comune dispone di riserve in
terreni edificabili che vanno oltre ogni presumibile e ottimistico fabbisogno
per lo sviluppo del comune per i prossimi quindici anni. Invero, l'area in
questione è di modeste dimensioni rispetto alla superficie totale delle zone
edificabili per cui un loro inserimento in questa zona potrebbe anche non
portare a conseguenze significative da un profilo del dimensionamento del
piano. Ora, contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, secondo costante
giurisprudenza, le dimensioni di un fondo non sono determinanti al riguardo, in
quanto anche particelle di modeste proporzioni contribuiscono ad ampliare o a
ridurre un comparto edificabile (DTF 116 Ia 236 e seg.) La decisione del Consiglio
di Stato di non approvare quella comunale di estendere la zona edificabile in
località Crespogno merita dunque di essere tutelata già per assenza dei
requisiti dell'art. 15 LPT.
4.3. Nella fattispecie, a ragione il Governo ha ulteriormente addotto che l'ampliamento
della zona edificabile tocca un comparto ad alta valenza paesaggistica,
incidendo nella zona agricola sovrastante il nucleo in prevalenza vignata.
Questo comparto svolge infatti da questo punto di vista un'importante funzione,
riconosciuta peraltro anche dal comune che ne ha riproposto, come in vigenza
del precedente piano regolatore, la sua tutela mediante una zona di protezione
del paesaggio (PA1; cfr. decisione impugnata, consid. 3.5.1.d, pag. 24). Vi si
aggiunga poi la considerazione che alla zona pedemontana che sovrasta il nucleo
di Crespogno, laddove è anche sito il rustico del mappale 857 di cui i
ricorrenti chiedono l'inserimento nella zona edificabile, è assegnata secondo
il catasto delle idoneità agricole, un'idoneità alla viticoltura e allo sfalcio.
Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi, oltre all'obiettivo di
interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste
di cui è stato detto sopra, va dunque tutelata la decisione qui impugnata di
non approvare l'estensione della zona edificabile e di attribuire le aree
interessate alla zona agricola, intesa nel senso più ampio, espressamente
sancito dall'art. 16 LPT. Alla zona agricola deve infatti essere riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e
fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella
del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale, citato
supra
,
consid. 3.2., loc. cit.). Non è quindi nemmeno necessario valutare se, e in
quale misura, i fondi si prestano alla lavorazione agricola: contrariamente a
quanto i ricorrenti affermano, l'elemento produttivo non è essenziale per l'assegnazione
di un fondo alla zona agricola. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio
e al contenimento della zona edificabile in assenza di necessità appare in
concreto preminente su quello del privato di vedere inserito il suo fondo in
zona fabbricabile. La decisione adottata dal Consiglio di Stato di attribuire i
fondi alla zona agricola si giustifica anche in base a una valutazione globale
degli interessi in gioco ed è senz'altro proporzionata.
4.4. La decisione impugnata non viola quindi il diritto, l'esclusione dalla
zona edificabile del comparto in località Crespogno essendo conforme ai
principi pianificatori ricordati e non costituisce nemmeno lesione dell'autonomia
comunale.
5.
Stante quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di
giustizia è posta a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm). Non si assegnano
ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost., 15 e segg. LPT, 3 OPT,
28, 31 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
di __________ è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti in solido. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (
art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17
giugno 2005; LTF; RS 173.110
).
4.   Intimazione
a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario