ti_gerichte · 36.2006.124 · 2006-10-23 · it
Raccomandata

Limite della delega attribuita al CdS con l'art. 49 LCAMal per determinare le basi di calcolo per il sussidio. Interpretazione letterale, storica, sistematica e teleologica della norma. Il CdS non può, tramite decreto, scendere sotto i limiti previsti dalla legge. Rinvio all'UAM per il nuovo calcolo

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 23.10.2006 36.2006.124
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 23.10.2006 36.2006.124
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 23.10.2006 36.2006.124

Raccomandata
Incarto n.
36.2006.124
cs
Lugano
23 ottobre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 14 giugno 2006 di
1.
RI 1
2.
RI 2
contro
la decisione su reclamo del 17 maggio
2006 emanata da
Istituto assicurazioni sociali Ufficio
assicurazione malattia,
6501 Bellinzona
in materia di assicurazione sociale
contro le malattie
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Con
richiesta del 31 luglio 2005 RI 1 ha domandato, per lui, per sua moglie e i tre
figli, di poter beneficiare del sussidio per il pagamento del premio
dell’assicurazione malattia di base per il 2006 (doc. 1).
1.2.   In data 29
dicembre 2005 l’interessato ha scritto all’UAM indicando di voler interporre
reclamo contro la risoluzione datata 1.11.2005 che accoglie l’istanza relativa
ai sussidi per l’anno 2006 (doc.2).
1.3.   L’UAM ha
trattato il suddetto reclamo quale istanza di revisione ed il 31 gennaio 2006,
l’autorità cantonale, preso atto che dalla tassazione 2003 dell’assicurato emerge
un reddito imponibile di fr. 24’000, da cui, in virtù dell’art. 30 LCAMal, un
reddito determinante di fr. 24'000, in applicazione del Decreto esecutivo del
Consiglio di Stato del 25 ottobre 2005 concernente i premi riconosciuti per il
calcolo delle riduzioni individuali di premio per l’anno 2006, del Decreto
esecutivo del 25 ottobre 2005 relativo alle basi di calcolo delle riduzioni
individuali di premio nell’assicurazione malattia per l’anno 2006, nonché
dell’art. 38 cpv. 1 LCAMal, ha respinto l’istanza di revisione ed ha confermato
gli importi della riduzione dei premi concessi alla famiglia __________ (fr.
1'392.55 per il ricorrente e la moglie, fr. 372.65 per il primo figlio e fr.
981.60 per le due ultime figlie, doc. 4).
1.4.   Il 17 maggio
2006 l’UAM ha respinto il reclamo interposto dall’interessato (doc. 9).
1.5.   Con ricorso
del 14 giugno 2006 RI 1 ed RI 2 sono tempestivamente insorti contro la predetta
decisione (doc. I). Essi contestano la legalità del Decreto Esecutivo del 10
giugno 2005 tramite il quale il Consiglio di Stato ha modificato i limiti di
reddito per l’ottenimento del sussidio cantonale. Per gli insorgenti l’art. 49
LCAMal non costituisce una delega sufficiente per permettere all’Esecutivo
cantonale di diminuire i parametri fissati dalla legge.
1.6.   L’UAM, con
risposta del 25 luglio 2006, appoggiandosi ad un parere del 1. luglio 2005 di
Guido Corti, Consulente giuridico del Consiglio di Stato, pubblicato in RtiD
I-2006, pag. 401 e seguenti, propone la reiezione del ricorso con argomentazioni
che, se necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. V).
1.7.   Il 6 agosto
2006 i ricorrenti hanno fatto pervenire ulteriori osservazioni (doc. VIII),
sulle quali l’UAM ha potuto esprimersi (doc. X).
1.8.   Il 27
settembre 2006 il TCA ha scritto agli insorgenti affermando:
"
con riferimento alla vertenza a margine, vi
comunichiamo che nell’ambito di una procedura parallela e analoga alla vostra,
abbiamo sentito il __________, signor __________.
Ai fini del giudizio, per una vostra presa di
posizione, riportiamo quanto da lui affermato, tralasciando le affermazioni
degli altri ricorrenti:
“(… omissis …)
Il sig. __________ a domanda precisa che il
decreto che ha portato a fr. 30'000 limite di reddito per le famiglia e a fr.
20'000 per i singoli ha permesso allo Stato un risparmio tra i 15-19 milioni.
Se invece il Consiglio di Stato avesse deciso di mantenere i limiti di legge
ossia 20'000 e 32'000 franchi il maggior onere dello Stato rispetto all'attuale
spesa sarebbe circa 8-10 milioni di franchi.
Si fa rilevare comunque che la Confederazione
versa pienamente l'importo destinato al sussidio a determinate condizioni ossia
che il Cantone a sua volta proceda ad un versamento secondo ben precisi
parametri che contemplano la forza finanziaria del Cantone.
Qualora però il Cantone, fissati i parametri
annualmente, dovesse avere un esborso maggiore la Confederazione non interviene
più con nuovi versamenti.
Oggi i beneficiari di sussidio 2006 sono 66'400
circa, in questo dato sono compresi tutti i beneficiari di sussidi, non solo le
persone sole e le famiglie con il 1° figlio ma anche i sussidi versati anche
per il 2° figlio e i successivi. Non fanno parte di questo computo i
beneficiari di PC, il versamento del cui sussidio è comunque computato nei 112
milioni di cui si è parlato.
II sig. __________ evidenzia poi come per la
prima volta nel 2006 e per il sussidio di quest'anno quindi il Cantone abbia
fatto riferimento alla tassazione 2003 ossia alla prima tassazione emessa
annualmente nell'ambito della quale sono divenuti efficaci le deduzioni del
cosiddetto quarto pacchetto fiscale.
Per arrivare invece al lavoro Parlamentare che si
è svolto nel 1997 ossia a quella fase delle discussioni che vedevano una
minoranza del Parlamento voler attribuire al Parlamento medesimo la competenza
per la determinazione degli importi limite di reddito per la fissazione dei
sussidi va precisato, sempre secondo il sig. __________, che il Parlamento,
nella sua maggioranza, non ha voluto rilasciare all'esecutivo una
"cambiale in bianco" ma lo ha dotato di ampi poteri ma ha posto
sostanzialmente un limite - senza concretizzarlo è vero in una norma specifica
della Legge - dell'impedimento ad eseguire "un'operazione finanziaria del
risparmio" in altri termini al Governo non sarebbe possibile domandare a
Berna il versamento di un sussidio inferiore al massimo consentito e quindi di
non dover operare il versamento corrispettivo pieno del Cantone senza passare
davanti al Parlamento Cantonale.
Già a livello di preventivi  del Cantone in sede
di Consiglio di Stato indica implicitamente la richiesta piena alla
Confederazione perchè chiede l'approvazione della spesa piena del Cantone.
In sede di preventivo al Parlamento non vengono
indicati i limiti di reddito che l'esecutivo intende ritenere per la fissazione
dei sussidi.
Il sig. __________ precisa che è lui stesso che
domanda il sussidio pieno a Berna e questo per delega del Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato fissa poi, in genere mediante nota protocollo, i limiti
che intende formalizzare poi nel decreto esecutivo normalmente promulgato a
ottobre e novembre con il quale vengono definitivamente fissati tutti i
parametri.
La nota a protocollo viene fissata a fine maggio
inizio giugno e contempla unicamente però i limiti di reddito. Per sua stessa
natura non può contemplare la quota media ponderata ed altri fattori che
possono essere definiti solo in corso d'anno.
Solo poi come detto verso ottobre novembre il
Consiglio di stato ha a disposizione tutti gli elementi per fissare tutti i
parametri del sussidio.
A domanda del Giudice il sig. __________ precisa
che la Legge precedente, vigente la LAMI, anche in quella legge era fissato uno
"zoccolo" che determinava il diritto al sussidio ma era altrettanto
contemplato la delega al Consiglio di Stato per adeguare i parametri.
Nell'ambito dell'applicazione della legge nuova
il Consiglio di Stato ha già avuto modo fissare dei parametri, anche inferiori
a quelli determinati dalla Legge. Come si desume dalla tabella XIV/1 in
particolare nella 2004 ed anche del 2006 il Consiglio di Stato ha fissato un
limite di fr. 13'000.-- diminuendo di fr. 1'000.-- l'importo ritenuto all'art.
35 LCAmal  ossia il Consiglio di Stato ha imposto alle persone sole di pagare
una quota minima annua di fr. 630.-- (la legge cifra in fr. 620.-- mentre il
Consiglio di Stato ha aumentato di fr. 10.--) non a coloro che beneficiavo di
un reddito determinante di fr. 14'000.-- ma di un reddito determinante di fr.
13'000.--. Lo stesso ha fatto per i membri adulti della famiglia e primo figlio
dove la quota minima è stata imposta a coloro che beneficiavano di un reddito
determinante di fr. 18'000.-- in luogo e vece di fr. 20'000.--.
Nessuno però ha mai avuto nulla da dire
nell'applicazione completa di questi parametri e non risulta
all'amministrazione che qualcuno abbia contestato le modifiche.
(… omissis …)
Il sig. __________ fa rilevare che comunque a
livello di Gran Consiglio non vi sono state reazioni (interpellanze,
interrogazioni, ecc.) da parte di Deputati.
Il sig. __________ a domanda del Giudice precisa
che in effetti l'importo del reddito determinante fissato dal Consiglio di
STato nel suo decreto ha incidenza sul quantum del sussidio versato
all'assicurato.
Ad esempio se il Consiglio di Stato avesse
fissato un limite di fr. 25'000.-- per le famiglie o un limite di fr. 50'000
evidentemente il sussidio sarebbe stato differente, sarebbe stato ad es. a
fronte di un reddito di fr. 20'000.-- (esclusa l'ipotesi del sussidio massimo)
più alto nel caso del parametro di 50'000 e più basso se il limite fosse stato
posto a 25'000.
Il sig. __________ ha mostra a mano di un grafico
che ha disegnato poc'anzi come sostanzialmente esplichi i suoi effetti la
formula contenuto all'art. 36 della LCAmal. In buona sostanza vi è un importo
in denaro del premio che permane comunque e sempre a carico dell'assicurato
(fatta salva la possibilità di aumento delle franchigie personali) e quindi
l'assicurato percepisce sostanzialmente il sussidio massimo se si trova ad avere
un reddito inferiori ai limiti di cui all'art. 35 LCAmal.
Poi a partire dal reddito superiore a quello
fissato  dall'art. 35 LCAmal e sino all'importo massimo che consente il
sussidio (sussidio minimo) l'importo versato dal Cantone è (sostanzialmente)
decrescente in maniera lineare.
Per quel che concerne invece le famiglie non
altrimenti sussidiate per il secondo ed ulteriori figlioli il sussidio è
concesso quando il limite di reddito determinato dalla tassazione di
riferimento non superi l'importo fissato dal Consiglio di Stato che, in virtù
della Legge, è di fr. 5'000.-- superiore al limite di reddito per il sussidio.
Ed è quindi giusto dire che a dipendenza di dove il Consiglio di stato ponga
l'asticella (reddito determinante) per la concessione del sussidio questo
valore ha un'incidenza anche per i sussidi versati ai figli.
(… omissis … )
In conclusione il sig. __________ come qualora il
Tribunale dovesse accogliere l'impugnativa e fissare un limite di reddito più
alto di quello determinato dal Consiglio di Stato si provocherebbe una
conseguenza sia finanziaria che amministrativa molto gravosa poiché, per il
2007, quanto sin qui versato agli assicurati nella fasce di reddito interessate
dovrebbe essere ritenuto quale acconto del sussidio che andrebbe ricalcolato.
È pure ipotizzabile un intervento del legislatore
per il 2007 per chiarificare la situazione.”
Vi comunichiamo inoltre di aver richiamato dalla
segreteria del Gran Consiglio i verbali della Commissione della gestione e
delle finanze, nonché dei dibattiti in Gran Consiglio circa l’adozione della
LCAMal che potrete consultare, previo appuntamento telefonico, durante gli
usuali orari d’ufficio presso la cancelleria del Tribunale delle assicurazioni.
A questo proposito Vi assegniamo un termine scadente
lunedì 9 ottobre 2006
per presentare osservazioni scritte in merito a
quanto affermato dal __________ ed, eventualmente, dei verbali sopra indicati.”
(doc. XI)
1.9.   I ricorrenti
si sono espressi in merito il 9 ottobre 2006 (doc. XII). Le loro osservazioni
sono state trasmesse per conoscenza all’UAM (doc. XIII).
in
diritto
2.1.   Per l’art.
65 cpv. 1 LAMal i Cantoni accordano riduzioni dei premi agli assicurati di
condizione economica modesta. Il Consiglio federale può estendere la cerchia
degli aventi diritto a persone tenute ad assicurarsi che non hanno il domicilio
in Svizzera, ma vi soggiornano per un lungo periodo.
L’art. 65
cpv. 1 bis LAMal, in vigore dal 1. gennaio 2006, prevede che per i redditi medi
e bassi i Cantoni riducono di almeno il 50% i premi dei minorenni e dei giovani
adulti in periodo di formazione.
L’art. 65
cpv. 2 LAMal dispone che le riduzioni dei premi sono fissate in modo che i
sussidi annui della Confederazione e dei Cantoni di cui all’articolo 66 siano
versati integralmente.
I Cantoni
provvedono affinché nell’esame delle condizioni d’ottenimento vengano
considerate, su richiesta particolare dell’assicurato, le circostanze
economiche e familiari più recenti. Stabilita la cerchia dei beneficiari, i
Cantoni vegliano affinché il versamento delle riduzioni di premio avvenga in
modo che i beneficiari non debbano adempiere in anticipo il loro obbligo di
pagare i premi (art. 65 cpv. 3 LAMal).
I Cantoni
informano regolarmente gli assicurati del loro diritto alla riduzione dei premi
(art. 65 cpv. 4 LAMal).
Infine,
per l’art. 65 cpv. 6 LAMal, in vigore dal 1. gennaio 2006, i Cantoni forniscono
alla Confederazione dati anonimi concernenti gli assicurati beneficiari, così
da permetterle di verificare l’attuazione degli scopi di politica sociale e
familiare. Il Consiglio federale emana le necessarie prescrizioni.
2.2.   Il Canton
Ticino, sulla base della LAMal e delle relative ordinanze, ha adottato la legge
di applicazione della legge federale sull’assicurazione malattie (LCAMal) che
contiene le norme del calcolo dei sussidi.
Conformemente
a quanto disposto dall'art. 23 LCAMal il Cantone ed i Comuni partecipano al
pagamento del premio a carico degli assicurati di condizioni economiche modeste
per le prestazioni obbligatorie di base previste dalla LAMal e dalle relative
Ordinanze, secondo le disposizioni della LCAMal.
L’art. 29
LCAMal, inserito nel Titolo IV (sussidi agli assicurati), Capitolo II (diritto
al sussidio), Sezione II (norme generali), lettera A (limiti di reddito) della
legge, prevede che hanno diritto al sussidio, riservati gli articoli 20 cpv. 3
(inerente la procedura in caso di crediti irrecuperabili), 32 (inerente il
reddito di riferimento) e da 40 a 43 (inerenti gli assicurati beneficiari di
prestazioni complementari):
"
a) le persone sole, il cui reddito determinante
non supera fr. 20'000
b) le famiglie, il cui reddito determinante non
supera fr. 32'000."
L’art. 49
LCAMal, inserito nel Titolo IV (sussidi agli assicurati), Capitolo V
(adeguamento delle basi di calcolo), stabilisce che:
"
Ritenuti i limiti fissati dalla presente legge,
il Consiglio di Stato determina ogni anno le basi di calcolo del sussidio, e in
particolare:
a)
il periodo fiscale determinante per l’accertamento del reddito e
della sostanza imponibili;
b)
i premi riconosciuti per il calcolo dei sussidi nei confronti di
ogni singolo assicuratore;
c)
la quota media cantonale ponderata;
d)
i limiti di reddito che danno diritto al sussidio, nei casi di:
-
persone sole,
-
famiglie,
-
reddito di riferimento;
e)
la quota minima a carico degli assicurati;
f)
gli importi di sostanza imponibile non
considerati nel calcolo del reddito determinante;
g)
l’importo minimo annuo di sussidio;
h)
il limite di reddito massimo per l’esonero dei figli di famiglie
altrimenti non sussidiate dal pagamento dei premi dell’assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie;
i)
l’aumento dei limiti di reddito previsti
dall’Ordinanza speciale sulle prestazioni complementari AVS/AI a seguito dell’entrata
in vigore della LAMal."
Di
regola, il reddito determinante risulta, secondo l'art. 30 LCAMal, dalla somma
arrotondata al mille franchi superiore:
a)
del reddito imponibile desunto dalla tassazione ordinaria o intermedia del
biennio stabilito dal Consiglio di Stato;
b)
di un quindicesimo della sostanza imponibile desunta dalla tassazione
ordinaria o intermedia del biennio stabilito dal Consiglio di Stato, per la
parte eccedente l'importo di fr. 150'000.- per le persone sole e fr. 200'000.-
per le famiglie.
L’espressione
“
di regola
” tende a volere salvaguardare la possibilità per
l’amministrazione designata (l’Ufficio Assicurazione Malattia) di accertare
autonomamente il reddito dell’assicurato in caso di persone adempienti i
presupposti dell’art. 31 LCAMal.
Nel
Messaggio n. 4474 del 3 gennaio 1996 concernente la legge cantonale di
applicazione della legge federale sull’assicurazione malattie (LCAMal), a pag.
28, punto 3.4.7.1 l’Esecutivo ha precisato che i limiti di reddito che
conferiscono il diritto al sussidio “
restano invariati rispetto a quanto
definito da questo Consiglio di Stato con il DE 14.12.1994
” e prevedono un
limite di fr. 20'000 per le persone sole e fr. 32'000 per le famiglie.
Per il
1997
,
il Consiglio di Stato ha stabilito che il reddito determinante è rilevato dalle
classificazioni per l'imposta cantonale del periodo di tassazione 1993/1994 (DE
del 5 novembre 1996).
Con decreto esecutivo del
18 novembre 1997, il Consiglio di Stato ha, in forza dell'art. 49 LCAMal,
ritoccato verso l'alto i limiti di reddito
che conferiscono
diritto al sussidio, con effetto a decorrere dal 1. gennaio
1998
.
Questi
limiti sono stati aumentati a Fr. 22'000.- per le persone sole ed a Fr.
34'000.- per le famiglie. Il reddito determinante è, invece, rilevato dalle
classificazioni per l'imposta cantonale del periodo di tassazione 1995/1996.
Per
quanto attiene le basi di calcolo per i sussidi nell'assicurazione malattie per
l'anno
1999
l’Esecutivo cantonale ha deciso di utilizzare il periodo
fiscale 1997/1998 (art. 1a del DE del 20 ottobre 1998, BU 55 del 23 ottobre
1998). Il DE ribadisce i limiti di reddito più sopra evocati, ossia fr.
22'000.- per le persone sole e fr. 34'000.- per famiglie (cfr. art. 1c del DE
del 20 ottobre 1998).
Con DE
del 27 ottobre 1999 (BU 38 del 29 ottobre 1999), il Consiglio di Stato ha
stabilito che per il
2000
il reddito determinante é rilevato dalle
classificazioni per l’imposta cantonale del periodo di tassazione 1997/98. I
limiti di reddito non sono stati modificati (art. 1c del citato DE).
Per il
2001
e per il
2002
, il Consiglio di Stato ha stabilito che il reddito
determinante é rilevato dalle classificazioni per l’imposta cantonale del
periodo di tassazione 1999/2000 ed ha mantenuto i limiti di reddito di fr.
22'000 per le persone sole e fr. 34'000 per le famiglie (cfr. art. 1a e 1c dei
DE del 14 novembre 2000, BU 44 del 17 novembre 2000 e DE del 6 novembre 2001,
BU 51 del 9 novembre 2001).
Per
quanto attiene le basi di calcolo per i sussidi nell'assicurazio-ne malattie
per gli anni dal
2003
al
2005
il periodo fiscale per
l'accertamento del reddito è il 2001/2002. Il DE 26 novembre 2002 (BU 50 del 29
novembre 2002) concernente le basi di calcolo per l'applicazione dei sussidi
per il 2003, il DE  12 novembre 2003 (BU 43 del 14 novembre 2003) inerente i
sussidi 2004 e il DE del 26 ottobre 2004 (BU 43 del 29 ottobre 2004) per il
2005, ribadiscono i limiti di reddito più sopra evocati, ossia fr. 22'000.- per
le persone sole, fr. 34'000.- per famiglie.
Con
decreto esecutivo (DE) del 10 giugno 2005 il Consiglio di Stato, in
applicazione degli art. da 29 a 35, 38, 40 a 46, 48 e 49 LCAMal, ha modificato
le basi di calcolo preliminari per l’applicazione delle riduzioni individuali
di premio nell’assicurazione sociale malattie per l’anno
2006
, riducendo
in particolare i limiti di reddito per le persone sole a fr. 20'000 e per
membri maggiorenni delle famiglie e 1. figlio a fr. 30'000.
Con
decreto esecutivo del 25 ottobre 2005, di simile tenore, il Consiglio di Stato,
in applicazione dei sopra citati articoli e del DE del 10 giugno 2005, ha
fissato i seguenti parametri:
"
art. 1. Le basi di calcolo per le riduzioni
individuali di premio nell’assicurazione malattie per l’anno 2006 sono definite
come segue:
a)   periodo
fiscale per l’accertamento del reddito determinante: classificazioni
dell’imposta cantonale per l’anno 2003;
b)  quota media cantonale ponderata:
-    adulti:                                                                  fr.
3’930.--;
-    giovani adulti di età tra 18 e 25
anni:
fr.    3’110.--;
-    minorenni:                                                           fr.
984.--;
c)   limiti di reddito che conferiscono diritto
alla riduzione di premio:
-    persone
sole:                                                      fr.  20’000.--;
-    membri maggiorenni delle famiglie e 1° figlio:    fr.  30'000.--;
-    reddito di
riferimento:
fr. 50'000.--;
d)   quota minima a carico degli assicurati con
riduzione di premio:
-    persone
sole (> 25 anni): fr. 690.-- fino a un reddito determinante di fr.
13’000.--;
-    persone
sole (18-25 anni): fr. 570.-- fino a un reddito determinante di fr. 13’000.--;
-    membri
della famiglia di età > 25 anni: fr. 690.-- fino a un reddito determinante
di fr. 15’000.--;
-    membri
della famiglia di età tra 18 e 25 anni: fr. 570.-- fino a un reddito
determinante di fr. 15’000.--;
-    1°
figlio: fr. 230.-- fino a un reddito determinante della famiglia di fr.
15’000.--;
-    reddito
di riferimento: fr. 690.-- - rispettivamente fr. 570.-- per le persone 18-25
anni - fino a un reddito determinante della persona di riferimento di fr.
30’000.--;
e)   importi di
sostanza imponibile non considerati nel calcolo del reddito determinante: cfr.
art. 30 lett. b) LCAMal;
f)    importo minimo annuo della riduzione di premio:
-    adulti:
fr.    240.--;
-    1°
figlio:
fr.    120.--;
g)   limite di
reddito massimo per il riconoscimento della riduzione di premio a figli di
famiglie altrimenti non oggetto di riduzioni di premio:
-    fino
a fr. 35’000.--: riduzione di premio a partire dal 2° figlio e per quelli
successivi;
-    da
fr. 35’001.-- a fr. 54’000.--: riduzione di premio a partire dal 3° figlio e
per quelli successivi.
Per cui,
il periodo fiscale determinante per il sussidio del 2006 è quello derivante
dalla tassazione 2003, mentre i limiti di reddito che danno diritto al sussidio
sono stati diminuiti a fr. 30'000 per le famiglie e a fr. 20'000 per le persone
sole.
Il
ricorso di diritto pubblico presentato al Tribunale federale, da due
granconsiglieri ticinesi, contro il decreto esecutivo del 10 giugno 2005, è
stato dichiarato inammissibile dall’Alta Corte in data 10 novembre 2005, in
mancanza di legittimazione, non essendo gli stessi direttamente toccati dal
provvedimento governativo (1P.441/2005).
2.3.   Questo
Tribunale ha già avuto modo di ricordare (cfr. sentenze del 7 settembre 1998
nella causa H., 36.1998.56 e del 3 dicembre 2001 nella causa S., 36.2001.53)
che il sussidio è pari alla differenza tra la quota media cantonale ponderata,
o il premio riconosciuto dell’assicuratore se è inferiore, e la quota minima a
carico dell’assicurato.
Al fine
del calcolo del sussidio, il Consiglio di Stato determina per ogni assicuratore
il premio riconosciuto per gli assicurati adulti, per gli assicurati in
formazione di età compresa tra 18 e 25 anni e per gli assicurati fino all’età
di 18 anni. Il premio riconosciuto è definito a partire dai premi
dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie nella situazione di
franchigia ordinaria, approvati dal Consiglio federale per ogni singolo
assicuratore e per il relativo anno di competenza giusta l’art. 61 cpv. 4
LAMal. Il premio riconosciuto considera un’equa proporzione tra il premio
assicurativo obbligatorio delle cure medico-sanitarie comprendente la copertura
del rischio di infortunio e quello senza la copertura dell’infortunio. Da
rilevare ancora che se un assicuratore pratica più premi sul territorio
cantonale, per la determinazione del premio riconosciuto per i sussidi fa stato
il premio assicurativo di minore entità.
In virtù
dell’art. 36 della legge cantonale di applicazione alla LAMal il calcolo del
contributo oltre la quota minima a carico dell’assicurato avviene secondo la
regola seguente:
se p è
maggiore o uguale a qmcp
Qmcp -
(imp.min.+suss.min)
x
(RD – LR2) +
imp.min.
LR1 - LR2
se p è
minore a qmcp
P - (imp.min. +
suss.min.)
x
(RD – LR2) +
imp.min.
LR1 - LR2
Dove le
definizioni dei parametri sono le seguenti:
- quota media cantonale ponderata [qmcp] o premio riconosciuto
dell’assicuratore [p];
- limite di
reddito per il diritto al sussidio [LR1];
- limite di
reddito per la partecipazione minima [LR2];
- reddito
determinante dell’assicurato [RD];
- importo
minimo di quota a carico dell’assicurato [imp.min.];
- importo
minimo del sussidio [suss.min.].
Il limite
di reddito è dunque uno dei parametri da prendere in considerazione per il
calcolo dell’ammontare del sussidio. Se il limite viene modificato, anche
l’importo del sussidio varia.
In
concreto dai DE del 10 giugno 2005 e 25 ottobre 2005 emerge che il limite di
sussidio per le famiglie è stato ridotto da fr. 34'000 a fr. 30'000.
Questa
modifica ha avuto delle ripercussioni non solo sulla cerchia degli assicurati
che beneficiano del sussidio ma, alla luce del calcolo appena esposto, anche
sull’ammontare del sussidio stesso.
2.4.   Gli
assicurati fanno valere la violazione del principio della separazione dei
poteri e della legalità poiché il Consiglio di Stato, in virtù dell’art. 49
LCAMal, non avrebbe ottenuto una delega per diminuire i parametri del calcolo
dei sussidi. A sostegno della loro tesi gli insorgenti rinviano al Messaggio
del Consiglio di Stato e ai dibattiti parlamentari.
L’art. 51
della Costituzione della Repubblica e Cantone del Ticino (Cost./Ti) stabilisce
che “l’autorità in quanto non riservata al popolo è esercitata dai tre poteri
tra loro distinti e separati, il Legislativo, l’Esecutivo e il Giudiziario”.
Il
principio della separazione dei poteri costituisce un diritto costituzionale
dei cittadini (cfr. STF del 10 novembre 2005 nella causa X., 1P.441/2005; DTF
131 I 291 consid. 2.1; DTF 128 I 327 consid. 2.1 e riferimenti, consid. 1.3
inedito).
L'art. 59
cpv. 1 lett. c della Cost./Ti prevede che il Gran Consiglio "adotta,
modifica o respinge progetti di legge o di decreto legislativo".
Secondo
l’art. 70 lett. b della Cost./Ti il Consiglio di Stato, "riservati i
diritti del popolo e del Gran Consiglio, cura l’esecuzione delle leggi federali
e cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana le necessarie norme
mediante decreti esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre
disposizioni".
Allorché
devono pronunciarsi sulla legalità di un'ordinanza (o, come in concreto, di un
decreto esecutivo cantonale) emanata in forza di una delega del Parlamento, i
Tribunali, che esaminano di principio liberamente la questione, devono
stabilire in che modo le relative disposizioni vanno inter­pretate e se sono
conformi alla legge (STFA del 6 marzo 2006, K 121/01, consid. 4.2 pubblicata in
SVR 2006 KV Nr. 28).
Nella
misura in cui la delega legislativa è relativamente imprecisa e, di
conseguenza, attribuisce all’esecutivo un ampio potere di apprezzamento, il
Tribunale deve limitarsi ad esaminare se la normativa esecutiva sconfini
manifestamente dal quadro di competenze delegatele o se, per altri motivi, è
contraria alla legge o alla Costituzione. A questo proposito una disposizione
regolamentare viola gli art. 9 o 8 cpv. 1 Cost. federale quando non si basa su
motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche
che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per
contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione
inammissibile (cfr. SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2; DTF 128 V 98 consid. 5a,
105 consid. 6a e riferimenti, STFA del 13 giugno 2003 nella causa N., E 1/00;
DTF 117 V 180 consid. 3 a).
Nell’ambito
di questo esame, il giudice non deve tuttavia sostituire il proprio
apprezzamento a quello dell’autorità da cui emana la regolamentazione in causa.
Al contrario, egli deve limitarsi a verificare che la disposizione litigiosa
sia atta a realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la legge senza
preoccuparsi, in particolare, di sapere se essa costituisca il mezzo
maggiormente appropriato per il raggiungimento di tale scopo (SVR 2006 KV Nr.
28, DTF 131 II 166 consid.
2.3, DTF 131 V 14 consid.
3.4.1, DTF 130 V 473 consid. 6.1, DTF 130 I 32 consid. 2.2.1, DTF 129 II 164
consid.
2.3; DTF 129 V 271 consid. 4.1.1).
Le
ordinanze d'esecuzione non possono invece porre nuove regole atte a restringere
i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche se queste
regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag. 254, DTF 115
V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).
2.5.   Nel caso di
specie l’art. 29 LCAMal fissa i limiti di reddito che danno il diritto al
sussidio alle persone sole e alle famiglie in fr. 20'000, rispettivamente fr.
32'000, riservando gli art. 20 cpv. 3 (“
prima di procedere al pagamento dei
crediti irrecuperabili, l’istanza competente applica il sussidio per la
riduzione dei premi
”),  art. 32 (che contiene indicazioni circa il reddito
di riferimento) e gli art. da 40 a 43 (che concernono gli assicurati
beneficiari di prestazioni complementari).
L’art.
49 LCAMal prevede invece che, "ritenuti i limiti fissati dalla presente
legge", il Consiglio di Stato determina ogni anno le basi di calcolo del
sussidio ed in particolare i parametri elencati alle lettere da a) a i).
Il TCA è
dunque chiamato a stabilire se il Consiglio di Stato poteva, sulla base
dell’art. 49 LCAMal, ridurre i limiti di reddito nel 2006 che danno diritto al
sussidio, in particolare se poteva stabilirli al di sotto dei limiti fissati
nella legge.
Per
costante giurisprudenza federale il significato di una norma deve essere inteso
innanzitutto in senso letterale. Se il testo di un disposto legale è chiaro e
non sia pertanto necessario far capo ad altri metodi di interpretazione ai fini
di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale solo ove
esistano motivi seri per ritenere che esso non corrisponda al vero senso del
disposto in esame. Tali motivi possono risultare dai lavori preparatori, dal
fondamento e dallo scopo della norma in questione, così come dalla relazione
con altre disposizioni (cfr. STFA del 2 febbraio 2006 nella causa S., B 124/04;
DTF 131 V 93; DTF 131 V 128; DTF 135 V 232; RAMI 2001, pag. 134, in particolare
pag. 137 e segg.; DTF 126 V 105 consid. 3 con rinvii, 126 III 101, consid. 2c,
pag. 104).
Secondo
la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente al senso letterale di un
testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili,
contrarie alla volontà del legislatore (SVR 2006 ALV Nr. 11). Devono cioè
esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori
preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla
sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non
esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998
nella causa G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid.
3a,
DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121
III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121
V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338
consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429
consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique
VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V
5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid.
4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg.,
Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati
manifestamente insostenibili (
zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen
),
che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid.
4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag.
228 consid.
2b).
Invece,
quando il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo
sono possibili, dev’essere ricercato quale sia la vera portata della norma,
prendendo in considerazione tutti gli elementi d’interpretazione, in
particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui
essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo
contesto (SVR 2006 ALV Nr. 11; DTF 130 II 71 consid.
4.2,
DTF 130 V 232 consid. 2.2, DTF 130 V 295 consid. 5.3.1, DTF 130 V 428 consid.
3.2, DTF 130 V 475 consid.
6.5.1, DTF 130 V 484 consid.
5.2, DTF 130 V 129 V 284 consid. 4.2 e riferimenti).
I lavori
preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della
norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non
forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per
l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente
recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata.
Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è
decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni
legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge
nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione,
tale interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V
301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla
giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474
consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid.
5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Ad
esempio, in una sentenza pubblicata in SVR 2006 ALV Nr. 11 il TFA ha stabilito
che il testo dell’art. 36 cpv. 3 LADI è “chiaro e univoco” e che dal “messaggio
del Consiglio federale 2 luglio 1980 concernente una nuova legge federale
sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per
insolvenza (FF 1980 III 532 seg.) non si evince nulla a sostegno della tesi
opposta”, sostenuta dall’amministrazione.
In
un’altra sentenza pubblicata in DTF 131 V 90, nella quale ha ritenuto chiaro il
senso dell’art. 86 cpv. 1 lett. b OPI, l’Alta Corte ha così riassunto gli
abituali metodi d’interpretazione della legge:
"
4.1 Dans la mesure où l’application des
dispositions régissant l’indemnité pour changement d’occupation est en cause,
le sens et la porte de ces dispositions doivent être déterminés selon les
règles usuelles d’interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se
fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si
le texte de cette dernière n’est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable
portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions,
de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement
de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de
son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique).
Le sens que prend la disposition dans son
contexte est également important (ATF 129 V 263 s. consid. 5.1 et les arrêts
cités; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356
consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).”
2.6.   Il testo dell’art. 49 LCAMal prevede che, ritenuti i limiti
fissati dalla presente legge, il Consiglio di Stato determina ogni anno le basi
di calcolo del sussidio ed in particolare i parametri elencati alle lettere da
a) a i).
Dal
tenore letterale del disposto emerge che il legislatore ha delegato al
Consiglio di Stato la possibilità di fissare, ogni anno, le basi di calcolo per
il sussidio enumerate alle lettere da a) a i), in particolare il limite di
reddito per l’ottenimento del sussidio da parte delle famiglie (art. 49 lett. d
LCAMal).
La norma
precisa tuttavia che l’Esecutivo determina i parametri, “
ritenuti i limiti
fissati dalla presente legge
”.
L’interpretazione
letterale del testo della norma va nel senso che il Consiglio di Stato ha
ricevuto la competenza di adattare, tra l’altro, i limiti di reddito, riservati
comunque i limiti contenuti nella legge stessa.
Questa
conclusione è confermata da un’interpretazione storica. Infatti il testo della
legge che conferisce la delega al Consiglio di Stato è stato adottato nel
tenore oggi in vigore su proposta della Commissione della gestione e delle
finanze. Il progetto di legge che figura nel Messaggio 4474 del 3 gennaio 1996
non prevedeva infatti la frase iniziale “
ritenuti i limiti fissati dalla presente
legge
” (cfr. pag. 75 del Messaggio).
Durante
la seduta del 5 giugno 1997 della Commissione della gestione e delle finanze,
il Commissario, on. __________, ha illustrato il contenuto del progetto di
rapporto distribuito ai presenti, “
soffermandosi in particolare sulle ultime
modifiche apportate agli art. 49 lett. d) e 63 dopo l’incontro avvenuto la
scorsa settimana tra la Sottocommissione ad hoc (ndr: di cui non esistono i
verbali) e l’on. __________.
” (cfr. pag. 3 del verbale della commissione
della gestione e delle finanze, seduta del 5 giugno 1997, ore 09.00).
Nella
discussione è poi intervenuta l’on. __________, rilevando:
"
Per quanto riguarda la competenza circa la
definizione dei limiti di reddito che danno diritto al sussidio, rileva una
contraddizione tra l’art. 49 lett. d), che la affida al CdS, e l’art. 29, dove
gli stessi risultano fissati per legge.” (cfr. pag. 3 del rapporto della
commissione della gestione e delle finanze, seduta del 5 giugno 1997, ore
09.00)
Il
relatore, on. __________ ha poi precisato:
"
Richiama le spiegazioni al riguardo fornite dall’on.
__________ e riprese nel rapporto attraverso il commento all’art. 49 lett. d).”
(cfr. pag. 3 del rapporto della commissione della gestione e delle finanze,
seduta del 5 giugno 1997, ore 09.00)
Da
parte sua l’on. __________ ha sottolineato quanto segue:
"
Ritiene che, siccome la decisione circa
l’ammontare dei limiti di reddito non è solo di carattere tecnico ma assume una
valenza prevalentemente politica, la competenza in materia deve essere affidata
al Gran Consiglio e non al CdS. Si riserva pertanto di presentare un
emendamento in tal senso nell’ambito del dibattito parlamentare.” (cfr. pag. 3
del rapporto della commissione della gestione e delle finanze, seduta del 5
giugno 1997, ore 09.00)
In
calce al verbale figura:
"
Dopo ulteriore discussione:
a)
(….)
b)
si procede a una modifica formale della parte iniziale del commento
all’art. 49.”
A
proposito dell’art. 49 LCAMal il rapporto n. 4474 R/ 4504R e 4474A R del 5
giugno 1997 della Commissione della gestione e delle finanze, a pag. 15,
precisa:
"
Con questo articolo viene ancorata nella legge
la competenza del Consiglio di Stato di adeguare annualmente le basi di calcolo
dei sussidi;
tenuto conto tuttavia dei limiti fissati nella legge stessa
(ad
es. i limiti di reddito dell’art. 29 o il reddito di riferimento dell’art. 32).
Il Consiglio di Stato può adeguare dunque in modo dinamico, come previsto ad
esempio dalla legge federale sulle prestazioni complementari e come contemplato
dalla vecchia LCAM, la qmcp, i limiti di reddito che danno diritto al sussidio,
la quota minima a carico degli assicurati, l’importo minimo di sussidio ecc..
Occorre chiedersi se questa esclusiva competenza conferita all’Esecutivo
cantonale sia opportuna o se non si debba valutare la possibilità di attribuire
al Gran Consiglio la competenza di legiferare in una materia, quella delle basi
di calcolo dei sussidi, che ha ripercussioni dirette ed immediate sul
portamonete del cittadino.
La Commissione della gestione è giunta alla
conclusione che una delega di competenza in materia di basi di calcolo dei
sussidi del Consiglio di Stato è senz’altro proponibile. Al legislativo infatti
compete pur sempre la facoltà di intervenire allorquando viene presentato il
messaggio sui preventivi, che in caso di cambiamenti di parametri in materia di
sussidi per le assicurazioni sociali, con conseguenti ripercussioni sulle
finanze cantonali, potrà essere oggetto di osservazioni e proposte concrete di
emendamenti in sede parlamentare. Dunque al Legislativo è comunque garantita la
possibilità di esprimere un parere in merito a decisioni del Consiglio di Stato
in materia di sussidi per le assicurazioni sociali.
Nell’ambito della Commissione si è voluto
comunque esaminare quali conseguenze comporterebbe un conferimento di
competenza al Gran Consiglio in materia di limiti di reddito (art. 49d). A tale
riguardo va innanzitutto sottolineato che il concetto che sta alla base della
LCAMal è quello del sussidio mirato; quest’ultimo deve dunque andare a
beneficio di chi ha un reddito inferiore al minimo vitale. Attualmente è allo
studio dell’amministrazione cantonale una possibilità di armonizzazione delle
leggi sociali, in modo tale che gli interventi puntuali a favore del singolo
cittadino possano essere coordinati sulla base delle varie leggi sociali in
vigore e possano permettere soprattutto di evitare che il soggetto cada in
regime di assistenza pubblica. In questo contesto rimandiamo anche alla
proposta in esame di far riferimento nelle leggi sociali al principio di
reddito disponibile piuttosto che a quello di reddito imponibile (vedi par. 3.7
di questo rapporto).
Il Consiglio di Stato sta in altre parole
elaborando un nuovo concetto, che intende presentare al Gran Consiglio
possibilmente ancora nel 1997, di non facile attuazione e che ha quale
obiettivo fondamentale il coordinamento fra le varie leggi sociali in vigore
come pure la ricerca di importanti equilibri e meccanismi, tali appunto da
evitare il ricorso all’assistenza pubblica. Orbene, il conferimento di una
competenza al Gran Consiglio in materia di limiti di reddito potrebbe
comportare la possibilità per il Legislativo di toccare una variabile
importante, con conseguente rottura degli equilibri perseguiti dal Consiglio di
Stato con l’armonizzazione delle leggi sociali. Di riflesso, la Commissione è del
parere di confermare la proposta formulata nel disegno di legge che conferisce
al Consiglio di Stato in materia di limiti di reddito, quali basi per il
calcolo dei sussidio."
Durante i
dibattiti parlamentari gli on. Giuseppe Sergi e Marina Carobbio Guscetti hanno
presentato un emendamento all’art. 49, proponendo di attribuire al Gran
Consiglio una parte delle competenze delegate al Consiglio di Stato, e meglio
la determinazione dei limiti di reddito che danno diritto al sussidio nei casi
di persone sole, famiglie e reddito di riferimento, la quota minima a carico
degli assicurati e il limite di reddito massimo per l’esonero dei figli di
famiglie altrimenti non sussidiate dal pagamento dei premi dell’assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie.
Il testo
completo dell’emendamento è il seguente:
"«
cpv. 1  Ritenuti i limiti fissati dalla presente legge, il Consiglio
di Stato determina ogni anno le basi di calcolo del sussidio, e in particolare:
a)  il
periodo fiscale determinante per l’accertamento del reddito e della sostanza
imponibili;
b)  i
premi riconosciuti per il calcolo dei sussidi nei confronti di ogni singolo
assicuratore;
c)  la
quota media ponderata;
d)  gli
importi di sostanza imponibile non considerati nel calcolo del reddito determinante;
e)  l’importo
minimo annuo di sussidio;
f)   l’aumento
dei limiti di reddito previsti dall’ordinanza speciale sulle prestazioni
complementari AVS/AI a seguito dell’entrata in vigore della LAMal.
cpv. 2    Ritenuti i limiti fissati dalla presente legge, il Gran
Consiglio, su proposta del Consiglio di Stato, determina ogni anno le basi di
calcolo del sussidio, e in particolare:
a)  i limiti di reddito che danno
diritto al sussidio nei casi di:
- persone sole
- famiglie
- reddito di riferimento;
b)  la quota minima a carico degli
assicurati;
c)  il
limite di reddito massimo per l’esonero dei figli di famiglie altrimenti non
sussidiate dal pagamento dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie
»
.” (cfr. RtiD
I-2006 pag. 405).
Nel corso
del dibattito in Gran Consiglio è emerso che (cfr. RVGC, sessione ordinaria
primaverile 1997, pag. 2338):
"
SERGI G.
- A
titolo informativo, annuncia di aver sollevato la problematica in Gestio­ne.
Con la presentazione dell'emendamento intende sdoppiare l'art. 49. L'articolo
verrebbe pertanto suddiviso in due capoversi: una serie di decisioni restano di
stretta competenza del Consiglio di Stato (vedi cpv. 1), mentre altre questioni
(limiti di red­dito, quota minima a carico degli assicurati e limiti di reddito
massimo per l'esonero dei figli - vedi cpv. 2) vengono demandate, su proposta
del Consiglio di Stato, al Gran Consiglio il quale discuterà in merito.
Crede che sia l'emendamento appena presentato
dall'on. Adobati (concernente l'art. 32) sia la discussione parlamentare
avvenuta in occasione del messaggio sulla presentazione degli sgravi fiscali,
dimostrino come il Gran Consiglio sia perfettamente in grado di dibattere su
temi quali i limiti di reddito. In effetti, quando si è discusso degli sgravi
fiscali ci si è posti il problema se aumentare i limiti di reddito o se
procedere differentemente.
Qual è lo scopo del suo emendamento? In fondo
avrebbe potuto agire come l'on. Adobati e presentare un'iniziativa per il
cambiamento dei limiti di reddito o di altri pa­rametri previsti nella legge.
Tuttavia, è dell'avviso che la presentazione di un atto parlamentare non sia
sufficientemente efficace. Tutti i deputati conoscono i meccani­smi di
un'iniziativa parlamentare e sanno perfettamente che non avrebbe senso ri­toccare
certi parametri singolarmente in quanto si tratta di elementi che hanno poi
ripercussioni sul costo complessivo e sulla totalità dei mezzi che il Cantone
mette a disposizione. La discussione non può avvenire a spicchi.
Desidera attirare l'attenzione su detta
problematica poiché non si tratta di questioni tecniche ma soprattutto di
decisioni fondamentali di politica sociale. Occorre decidere la distribuzione
precisa di una determinata cifra destinata per i sussidi (a quale fascia della
popolazione vanno distribuiti?). La scelta è importante e la cifra da
distribuire è ragguardevole (diversi milioni di franchi). Decidere in merito ai
limiti di reddito rappresenta una scelta di politica sociale che comporta anche
delle conseguenze.
Per quanto riguarda il cpv. 2 lett. b) ricorda
che il fatto che il Gran Consiglio debba pronunciarsi sulla quota minima a
carico degli assicurati potrebbe evitare il ripetersi di certe scene in
Parlamento (ad esempio: quando i deputati hanno espresso il loro disappunto sul
decreto con cui il Consiglio di Stato aveva triplicato la quota a carico degli
assicurati). Certe sorprese - spiacevoli - potrebbero essere evitate!
Ogni anno, il Consiglio di Stato presenta al Gran
Consiglio le sue intenzioni sui limiti di reddito che danno diritto al sussidio
(cpv. 2 lett. a) e sul reddito di riferimento (cpv. 2 lett. b). Si tratta di
due elementi importanti che possono essere modificati, uno o l'altro, a seconda
della necessità. Il Consiglio di Stato fissa l'importo da destinare
all'assicurazione malattia e, a dipendenza della situazione, si può agire sui
limiti di reddito o sulla quota minima o su entrambi i parametri. Proprio per
questo chi parla ritiene si tratti di una discussione di politica sociale che
compete al Gran Consiglio.
Il Parlamento può senz'altro prendere conoscenza,
anno per anno, delle intenzioni del Consiglio di Stato sui temi predetti e
pronunciarsi in merito. Ciò non sta a signifi­care che il Gran Consiglio debba
ritoccare ogni anno i parametri citati. A tal proposito fa notare di essersi
appena pronunciato contro la proposta di aumentare il reddito di riferimento da
fr. 50'000.-- a fr. 60'000.-- presentata dall'on. Adobati (vedi art. 32). A
scanso di equivoci precisa che non esiste nessun nesso fra il suo voto
contrario alla proposta citata e la presentazione del suo emendamento. In
effetti, ricorda di aver sostenuto e redatto, in tempi non sospetti, il
rapporto della Gestione contrario all'ini­ziativa dell'on. Adobati. Crede che
si possa benissimo essere favorevoli all'introdu­zione di un simile modo di
procedere poiché, come detto più volte, si tratta di discussioni e decisioni
politiche importanti, anche nel caso in cui il Parlamento do­vesse optare per
la conferma delle indicazioni politiche del Consiglio di Stato.
PEZZATI F.
- La
proposta di emendamento dell'on. Sergi è accattivante e sollecita il Parlamento
che - giustamente - è geloso delle sue competenze. Ciò nonostante, crede che la
stessa non possa essere accolta poiché il sistema misto previsto dalla legge -
che è perfettamente chiaro e conosciuto al collega Sergi - funziona sostan­zialmente
nel modo seguente: nella legge vengono fissati dei limiti e successivamente
viene data la competenza al Consiglio di Stato di aggiornarli di anno in anno.
Orbene, nella misura in cui si tratta di
aggiornamenti di dettaglio o semplicemente del rincaro, non crede che sia
giustificato che ogni anno il Gran Consiglio sia chiamato a chinarsi sulla
problematica che si presta facilmente ad argomentazioni non sempre razionali.
Il sistema attuale permette sempre al Gran Consiglio di intervenire, soprat­tutto
in presenza di importanti modifiche che mettono in discussione o cambiano
eccessivamente il sistema sociale (ad esempio: modifica del sistema di
ripartizione previsto dalla legge). Sia il Consiglio di Stato sia il Parlamento
avranno sempre la possibilità di proporre modifiche ritenute opportune. La
procedura prevista dalla legge in discussione permette al Gran Consiglio dì non
doversi esprimere ogni anno sulla questione. Crede che anche in caso di un
semplice adeguamento del rincaro, qualcuno sarebbe tentato di proporre
modifiche più importanti. Pur ammettendo la particolarità del sistema misto
(che si trova in alcune altre leggi: vedi legge AVS dove peraltro funziona
molto bene), ritiene che lo stesso debba essere mantenuto e, di conseguenza,
invita il Gran Consiglio a respingere l'emendamento dell'on. Sergi.
MARTINELLI P., DIRETTORE DEL DIPARTIMENTO
DELLE OPERE SOCIALI
-
Fa
rilevare che l'importo da destinare quale sussidio nei prossimi anni (fino al
1999) è già conosciuto (vedi rapporto commissionale, tabella 1 "Evoluzione
dei sussidi fede­rali e cantonali a partire dal 1987"). Questo è possibile
solo dal 1996, ovvero grazie all'introduzione della LAMaI.
Attualmente la Confederazione stanzia
un determinato sussidio federale e il Canto­ne,
per poter beneficiare di detta somma, deve stanziare un proprio contributo che
corrisponde ad una percentuale del contributo federale. II Cantone Ticino ha
chiesto il sussidio federale massimo, sulla base del quale verrà poi calcolato
il sussidio can­tonale. Per quanto riguarda la distribuzione dei sussidi agli
assicurati rimanda al ca­pitolo 3.5 (impostazione pratica relativa ai criteri
cantonali di sussidiamento agli assicurati) del rapporto commissionale e al
messaggio. Precisa comunque che si tratta di calcoli matematici e non certo di
scelte politiche. Semmai la scelta politica concerne l'importo complessivo dei
sussidi, a meno che il Cantone decida di attribui­re sussidi maggiori rispetto
a quelli che conferisce la Confederazione, ciò è escluso per i prossimi anni.
Di conseguenza la discussione, soprattutto quella che determina la quota minima
a carico dell'assicurato, è puramente matematica e deriva da dati e parametri
fissi.
Crede che un dibattito parlamentare in merito sia
una perdita di tempo e non fa altro che creare confusione. Ogni anno, una volta
definiti i sussidi, viene fatto un comuni­cato stampa dettagliato. A titolo
informativo precisa che anche per quanto riguarda i beneficiari di prestazioni
complementari AVS/AI sono state introdotte disposizioni specifiche.
LOTTI D., RELATORE
- Oltre agli argomenti apportati dall'on. Pezzati e dal Consi­gliere di Stato,
sottolinea che con l'articolo in esame viene introdotto il principio della
possibilità di adeguamento dinamico delle basi di calcolo (come contemplato, ad
esempio, nella LF sulle prestazioni complementari). La proposta del messaggio
è, a mente della maggioranza della Gestione, sostenibile se si pensa agli sforzi
che ha intrapreso l'Amministrazione cantonale per armonizzare le leggi sociali
in modo tale che gli interventi puntuali a favore del singolo cittadino possano
essere coordinati sulla base delle varie leggi sociali in vigore e possano
permettere soprattutto di evita­re che il soggetto cada in regime di assistenza
pubblica. Il nuovo concetto, che do­vrebbe essere presentato nel corso di
quest'anno, ha dunque quale obiettivo un coordinamento delle leggi sociali in
vigore e la ricerca di meccanismi di funziona­mento di queste normative allo
scopo di evitare appunto il ricorso all'assistenza pubblica. Orbene, il
conferimento della competenza al Gran Consiglio in materia di limiti di reddito
e di quota minima a carico degli assicurati - come proposto dall'on. Sergi -
potrebbe comportare la possibilità per il Legislativo di toccare delle varianti
molto im­portanti del sistema, con conseguente rottura di quegli equilibri
perseguiti con un la­voro da certosino da parte del Consiglio di Stato.
Per ragioni di praticità e per gli argomenti
sollevati dagli on. Pezzati e Martinelli, pro­pone di respingere l'emendamento
dell'on. Sergi e di confermare il testo che è stato elaborato dalla
Sottocommissione LAMal, riportato nel rapporto commissionale.
SERGI G.
- Il
Consigliere di Stato ha affermato che i sussidi per i prossimi anni sono già
stati fissati (vedi tabella 1 "Evoluzione dei sussidi federali e cantonali
a partire dal 1987" de
l
rapporto commissionale). Fa però presente che se il Cantone dovesse optare per
un sussidio inferiore a quello determinato dalla percentuale che gli com­pete
per il sussidio federale massimo, anche il sussidio federale diminuirà in
propor­zione. Considerate le discussioni avvenute in Parlamento in occasione
dell'esame del II pacchetto di misure di risparmio, gli si permetta di pensare
che nelle future mi­sure di risparmio ce ne possa essere una di questo tipo che
comporterebbe la ridu­zione complessiva dei sussidi e quindi la necessità di
discutere nuovamente la quota minima e il limite di reddito.
A questo punto la discussione sui limiti di
reddito diventerebbe politica!
L'on. Martinelli potrebbe obiettare che la
tematica verrà affrontata nell'ambìto della discussione concernente i
preventivi. Chi parla rileva però che - come successo l'an­no scorso - di
fronte ad una decisione matematica (che, a suo avviso, è dovuta ad una
decisione politica del Consiglio di Stato) il Gran Consiglio non ha potuto far
altro che prendere atto de
l
decreto proposto.
Se, come sottolineato dall'on. Lotti, nei
prossimi anni dovranno essere affrontate questioni di fondo con le quali si
metterà in discussione l'intero sistema delle leggi sociali, è assolutamente
necessario concedere al Parlamento la possibilità di espri­mersi in merito. Si
può aver fiducia ma si possono anche nutrire dei dubbi sulle deci­sioni che il
Consiglio di Stato adotterà nei prossimi anni. Con l'introduzione degli
strumenti proposti da chi parla, verrebbero fornite maggiori garanzie a chi
teme, ad esempio, una riduzione dei sussidi da parte del Cantone.
MARTINELLI P., DIRETTORE DEL DIPARTIMENTO
DELLE OPERE SOCIALI
- Per tranquillizzare l'on. Sergi,
asserisce che se il Consiglio di Stato dovesse decidere - per motivi finanziari
- di non utilizzare il sussidio massimo, troverebbe il modo di sot­toporre la
questione al Gran Consiglio. Assicura che non si tratterebbe di una deci­sione
amministrativa del Consiglio di Stato.
"
L’emendamento
proposto dagli on. Sergi e Carobbio Guscetti è poi stato respinto con 34 voti
contrari, 21 favorevoli e 3 astensioni.
2.7.   Dai lavori
parlamentari qui sopra esaminati, emerge con evidenza che il Gran Consiglio, al
momento di adottare la LCAMal ha deciso di conferire al Consiglio di Stato la
facoltà di adeguare le basi di calcolo per l’ottenimento del sussidio elencate
all’art. 49 LCAMal.
Dopo
ampio dibattito, il Parlamento ha infatti rifiutato di attribuire
sistematicamente (e cioè ogni anno) al Gran Consiglio, il compito di stabilire
i limiti di reddito per accedere al sussidio.
La delega
in tal senso al Consiglio di Stato è chiara e ampia (cfr. in questo senso le
considerazioni di G. Corti, “Riduzioni individuali di premio dell’assicurazione
malattia e competenze del Consiglio di Stato”, in RtiD I-2006 pag. 401 e seg.,
in particolare pag. 403 nota 3 e pag. 412).  L’Esecutivo cantonale è competente
per fissare le basi di calcolo del sussidio elencate all’art. 49 LCAMal tramite
decreto esecutivo.
Tale
delega non è tuttavia illimitata.
Dai
lavori preparatori emerge infatti che, dopo aver evidenziato l’incongruenza tra
i limiti fissati, ad esempio nell’art. 29 LCAMal, e la delega all’Esecutivo
cantonale (cfr. on. __________), i commissari, senza particolare discussione,
hanno preso atto della modifica del rapporto che commenta in maniera
particolarmente approfondita l’art. 49, il quale, rispetto al progetto del
Governo, contiene una frase introduttiva del seguente tenore: “
ritenuti i
limiti fissati dalla presente legge
”.
I
commissari, a questo proposito, hanno precisato che si è voluta ancorare nella
legge la competenza del Consiglio di Stato di adeguare annualmente le basi di
calcolo del sussidio, “
tenuto conto tuttavia dei limiti fissati nella legge
stessa (ad. es. i limiti di reddito dell’art. 29 o il reddito di riferimento
dell’art. 32)
.” (cfr. pag. 15 del Rapporto; da notare, evidentemente non a
caso, l'utilizzo del grassetto).
A questo
riguardo l’on. Pezzati, preso atto delle perplessità di alcuni parlamentari
circa una delega troppo ampia data al Governo, ha tenuto a precisare che la
volontà del legislatore era di conferire al Consiglio di Stato la facoltà di
intervenire per “
semplici aggiornamenti di dettaglio o in caso di rincaro
”,
ma non per interventi sostanziali. Ciò è pure confermato dall’intervento del
relatore, on. Lotti, il quale ha evidenziato che con la norma è stato
introdotto il principio “
della possibilità di adeguamento dinamico delle
basi di calcolo (come contemplato, ad esempio, nella LF sulle prestazioni
complementari)
”.
Il Gran
Consiglio ha bocciato l’emendamento presentato (cfr. consid. 2.6), anche sulla
base di queste considerazioni.
Questo
Tribunale ritiene pertanto che il legislativo, confermando l’aggiunta della
frase “
ritenuti i limiti fissati dalla presente legge
”, abbia voluto, da
una parte, evitare di conferire una delega in bianco all’Esecutivo cantonale,
e, d’altra parte, abbia comunque inteso permettergli la modifica dei parametri
per l’ottenimento del sussidio con una certa elasticità.
In altri
termini, secondo il TCA, il Consiglio di Stato può non solo aumentare ma anche
diminuire i limiti di reddito. Infatti a differenza dell’art. 4 LPC, in vigore
dal 1° gennaio 1998, secondo cui il Consiglio federale “può
aumentare in
modo adeguato gli importi …
”, l’art. 49 LCAMal non contiene questa
limitazione (adeguamento possibile solo verso l’alto). Comunque, il Consiglio
di Stato non può, tramite decreto esecutivo, scendere sotto i limiti fissati
nella legge.
Questa
conclusione, confortata dall’interpretazione letterale e da quella storica è
peraltro confermata anche dalla sistematica della legge, la quale, dopo
l’enumerazione di importi sulla base dei quali vengono fissati i sussidi (art.
da 29 a 39 LCAMal e da 44 a 47 LCAMal), prevede, all’art. 49 LCAMal, la
competenza dell’Esecutivo per la determinazione annua delle basi di calcolo del
sussidio, “
ritenuti i limiti fissati dalla presente legge
”, in
precedenza.
Essa si
rivela pure conforme allo scopo della norma che è quella di permettere al
Consiglio di Stato di procedere con adattamenti di dettaglio, lasciando quelli
sostanziali al Parlamento.
A questo
proposito va rilevato che l’obiettivo, pure comprensibile, di “conferire al
Consiglio di Stato la facoltà di intervenire sugli oggetti ivi elencati – come
logico e financo necessario – nei tempi più brevi possibili” (cfr. G. Corti,
art. cit., in RtiD I-2006 pag. 408-409) non è sufficiente per rendere
inapplicabile l’art. 49 LCAMal, così come risulta dall’interpretazione
letterale, storica, sistematica e teleologica.
Sta
semmai all’Esecutivo proporre e al Parlamento adottare le misure adeguate per
risolvere questo problema (ad esempio modificando i limiti stessi o il tenore
della delega al Consiglio di Stato).
Il TCA
ritiene quindi che se il Consiglio di Stato può modificare le basi di calcolo
elencate all’art. 49 LCAMal e pertanto poteva, come ha fatto con i due DE del
2005, modificare e ridurre il limite di fr. 34'000 precedentemente adottato
quale reddito determi-nante massimo per l’ottenimento del sussidio a favore
delle famiglie, non poteva invece abbassarlo a fr. 30’000.
L’art. 29
LCAMal fissa infatti un limite di fr. 32'000.
Del resto
il Consiglio di Stato, in precedenza, non era mai sceso sotto l’importo che la
legge stabilisce per le famiglie. Dal Messaggio 4474 del 3 gennaio 1996, a pag.
28, si evince, del resto, che questi limiti erano già in vigore nel 1995 (cfr.
pag. 28 del Messaggio: “
I limiti di reddito che conferiscono il diritto al
sussidio soggettivo nell’assicurazione sociale contro le malattie restano
invariati rispetto a quanto definito da questo Consiglio di Stato con il DE
14.12.1994 e si configurano come segue: a) PS: fr. 20'000.--; b) FA: fr.
32'000.--; c) reddito di riferimento: fr. 50'000.—
“).
Nel già
citato parere del 1° luglio 2005 e quindi successivo al decreto esecutivo del
21 giugno 2005, pubblicato sulla RtiD I-2006 pag. 401 seg., il consulente
giuridico del Consiglio di Stato Guido Corti conclude che l’Esecutivo “ha
esercitato questa competenza nell’ambito e nei limiti tracciati dall’art. 49
LCAMal” (cfr. RtiD I-2006 pag. 412-413).
In realtà
questo Tribunale ritiene che tale parere sottovaluti la vera portata della
“frase d’ingresso, introdotta dalla Commissione della gestione” (cfr. RtiD
I-2006 pag. 402).
Questa
frase (“ritenuti i limiti fissati nella presente legge”), per il TCA, come
visto, assume invece un’importanza decisiva (cfr. consid. 2.6).
Altrettanto
decisivo è il fatto che il Gran Consiglio ha sì respinto l’emendamento Sergi – Carobbio
Guscetti, però ha adottato la norma di legge nella formulazione proposta dalla
Commissione della gestione e delle finanze (al riguardo cfr. RtiD I-2006 pag.
405-406). Da questa circostanza (il rifiuto dell'emendamento) non si può dunque
concludere che il Gran Consiglio abbia delegato la competenza al Consiglio di
Stato senza alcun limite (cfr. sul tema G. Corti, art. cit., in RtiD I-2006
pag. 408).
E’ vero
che altri limiti contenuti nella legge sono stati oggetto di modifica e non vi
sono state contestazioni. Ad esempio, per il 2004, l’Esecutivo ha ridotto i
limiti del reddito determinante per il pagamento della quota minima che è posta
a carico degli assicurati sussidiati (cfr. DE del 12 novembre 2003, BU 43/2003
pag. 306 e seg.).
Nel caso
presente la contestazione vi è invece stata ed il Tribunale è tenuto ad
esaminare la questione visto che i ricorrenti sono direttamente toccati dalla
decisione impugnata.
Il TCA
constata peraltro che la modifica dei parametri per l’ottenimento dei sussidi
per il secondo figlio, rispettivamente per il terzo figlio e quelli successivi
è stata adottata dal Gran Consiglio tramite una modifica legislativa degli art.
45 e 46 LCAMal. Essa è stata poi respinta nella votazione popolare del 16
maggio 2004 (FU del 4 giugno 2004, pag. 4177). È vero che, come rileva
giustamente il consulente giuridico del Consiglio di Stato, le modifiche dei
due disposti comportavano “
un cambiamento sostanziale del sistema di
sussidiamento”
, poiché si sarebbe abrogato l’art. 46 LCAMal, attribuendo il
sussidio solo dal terzo figlio in avanti alle famiglie con reddito compreso fra
34'000 e 55'000 franchi, mentre il DE del 2005 adegua alcuni parametri della
LCAMal.
Anche
quest’ultima modifica è tuttavia sostanziale nella misura in cui abbassa il
limite di reddito fissato nella legge.
Alla luce
di quanto qui sopra esposto il TCA ritiene che il Parlamento ha concesso al
Consiglio di Stato una delega per fissare i parametri delle basi di calcolo
elencati all’art. 49 LCAMal. La delega permette al Consiglio di Stato di
modificare annualmente i limiti, tenuto conto di quanto previsto dagli art. 29
segg. LCAMal.
In
particolare, sulla base di tale delega, per le famiglie l’Esecutivo cantonale
può, nel rispetto della legge, scendere sotto l’importo di fr. 34'000 fissato
precedentemente.
Tuttavia,
proprio perché il Consiglio di Stato è tenuto a prendere in considerazione i
limiti di legge, la delega non può essere intesa nel senso che l'Esecutivo può
scendere al di sotto degli importi fissati nella LCAMal, tra cui fr. 32'000 per
le famiglie.
Questo
Tribunale non ignora evidentemente che la giustificazione data per
l’abbassamento del limite di reddito determinante a fr. 30'000 è da ricollegare
alle modifiche della legge tributaria che hanno portato il Gran Consiglio ad
introdurre maggiori deduzioni, in particolare per le famiglie (cfr. al riguardo
G. Corti, art. cit., in RtiD I-2006 pag. 410-411) e segnatamente “
per
neutralizzare almeno in parte gli effetti dei pacchetti fiscali sui sussidi di
cassa malati
” (cfr. gli estratti del Messaggio 5659 del Consiglio di Stato
del 10 giugno 2005 concernente il pacchetto di misure per il riequilibrio delle
finanze cantonali punto 5, pag. 14 e seg. parzialmente riprodotti in RtiD
I-2006 pag. 411-412).
Resta il
fatto che il Consiglio di Stato, alla luce dell’art. 49 LCAMal, attualmente in
vigore, non poteva autonomamente correggere questa distorsione fissando i
limiti per i sussidi al di sotto di fr. 32'000 (per le famiglie). Questo
compito spettava invece al Gran Consiglio, il quale può agire ad esempio
attraverso una modifica dei limiti stessi o ampliando la delega al Consiglio di
Stato.
In queste
circostanze, i limiti fissati dai DE del 10 giugno 2005 e del 25 ottobre 2005,
nella misura in cui sono inferiori agli importi fissati nella LCAMal, non
possono essere applicati.
2.8.   Come emerge
dalla discussione di causa tenuta nell’ambito di un altro caso parallelo (cfr.
doc. XI e doc. XIV inc. 36.2006.71), se il Consiglio di Stato avesse deciso di
mantenere i limiti di legge, ossia fr. 20'000 per le persone sole e fr. 32'000
per le famiglie, nonché il limite di reddito per la partecipazione minima, ciò
avrebbe un’influenza diretta sull’ammontare del sussidio versato ai ricorrenti,
poiché tali limiti rientrano nel calcolo dell’importo versato agli assicurati
in virtù dell’art. 36 LCAMal (consid. 2.3).
Inoltre,
in tal caso il maggior onere dello Stato rispetto all’attuale spesa sarebbe di
circa 8-10 milioni di franchi (cfr. doc. XI e doc. XIV inc. 36.2006.71).
Con
sentenza del 15 febbraio 2000 (inc. 39.1999.18), in ambito di assegni di
famiglia, questo Tribunale aveva stabilito che la soluzione adottata dal
legislatore cantonale con l’art. 33 cpv. 2 lett. b LAF portava sostanzialmente
a trattare in modo diverso le famiglie nelle quali uno dei coniugi lavora al
massimo al 50% per dedicarsi direttamente alla cura del figlio, a seconda delle
modalità di ripartizione del tempo di lavoro e violava l'art. 8 cpv. 1 e cpv. 2
della Costituzione federale.
Tuttavia,
visto il riserbo che il giudice, in virtù delle sue funzioni, si deve imporre (cfr.
DTF 117 V 318 seg., in particolare 318-328 e consid. 1.6 per le conseguenze
finanziarie), questo Tribunale aveva respinto il ricorso ricordando che “
sta
comunque al legislatore cantonale trovare una soluzione che rispetti la
Costituzione federale e l'art. 7 cpv. 2 e cpv. 3 della Costituzione della
Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (DTF 117 V 328)
”.
Il TF,
chiamato a pronunciarsi sul ricorso di diritto pubblico presentato dagli
assicurati, ha accolto le argomentazioni degli insorgenti, affermando (STFA del
19 settembre 2000, 2P.67/2000):
"
b)  Conformemente alla giurisprudenza, il
giudice può rinunciare ad annullare una decisione fondata su una norma
dichiarata incostituzionale quando la non applicazione della stessa non
implicherebbe solo una semplice lacuna, bensì un vero vuoto giuridico (cfr. DTF
123 I 56 consid. 3c e rinvii). Può quindi eccezionalmente giustificarsi se non
addirittura essere necessario rinunciare ad annullare una norma contestata,
rispettivamente continuare ad applicarla provvisoriamente malgrado il fatto che
sia stata dichiarata incostituzionale, qualora altrimenti la comunità o il di-
retto interessato verrebbero esposti ad un
pregiudizio sproporzionato come, ad esempio, nel caso in cui tutto un
ordinamento giuridico sarebbe svuotato del suo senso, oppure nell'ipotesi che
un importante compito pubblico non potrebbe più temporaneamente essere svolto o
perlomeno non più in modo soddisfacente. Inoltre anche nell'evenienza in cui
l'annullamento avrebbe come effetto di rimettere in vigore una precedente
regolamentazione, ugualmente incostituzionale. Tale modo di procedere si
giustifica anche quando
il giudice non può o non è autorizzato ad emanare
una propria valida regolamentazione fino a quando il legislatore non elabori personalmente
una norma rispettosa della Costituzione. In questi casi, la Corte adita può
limitarsi ad emanare un cosiddetto "Appellentscheid" (in francese:
"dé
cision incitative") (cfr. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 403
e riferimenti).
c)  Come già detto in precedenza, i ricorrenti
contestano che, una volta accertata l'incostituzionalità dell'art. 33 cpv. 2
lett. b LAF, la Corte cantonale poteva – per le ragioni già citate (riserbo del
giudice; conseguenze finanziarie) - rinunciare ciononostante ad annullare la
decisione della Cassa cantonale per gli assegni familiari. A ragione. In primo
luogo, va ricordata l'incostituzionalità della norma in esame, la quale è stata
accertata dalla Corte cantonale alle cui pertinenti conclusioni si rinvia. Va
poi osservato che, come rettamente constatato dai ricorrenti, l'annullamento
del citato disposto a causa della propria incostituzionalità non porta alla
riforma incisiva di
tutto un settore normativo, in quanto non crea un
vuoto giuridico che va imperativamente colmato, pena la messa in pericolo
dell'insieme del sistema degli assegni familiari, segnatamente quelli
concernenti la prima infanzia. In effetti, tale annullamento ha come unica
conseguenza che l'assegno di prima infanzia va versato al genitore che ha
ridotto la propria attività lucrativa al 50% per occuparsi del proprio figlio,
e ciò indipendentemente della ripartizione dell'orario di lavoro scelta. In
altre parole, la soluzione idonea a ristabilire una situazione conforme alla
Costituzione non è difficilmente attuabile da parte della Corte cantonale:
infatti, non vi è una scelta da effettuare
tra svariate soluzioni, compito che incomberebbe
allora unicamente al legislatore cantonale. Va poi precisato che la vertenza in
esame non assume un significato eminentemente politico, essendo limitata alla
questione del grado d'impiego del genitore che si occupa del figlio. Infine, va
rilevato che, in concreto, l'unica conseguenza derivante
dall'annullamento del disposto litigioso è
finanziaria. Orbene, su questo punto, come d'altronde sottolineato dai
ricorrenti, non è stato minimamente dimostrato che le conseguenze finanziarie
ivi connesse sarebbero rilevanti o addirittura disastrose per lo Stato. Come
poi osservato dai ricorrenti, non si tratta d'instaurare nuove prestazioni
sociali, ma unicamente di sopprimere un requisito incostituzionale connesso ad
una prestazione sociale già prevista dalla legge.
Visto quanto precede, i giudici cantonali non
potevano - senza cadere nell'arbitrio - rinunciare ad annullare la decisione
impugnata. Su questo punto il ricorso, fondato, va accolto e la sentenza
querelata annullata. In queste condizioni, può rimanere indeciso il quesito di
sapere se è stato ugualmente disatteso l'art. 7 Cost./TI (la cui portata,
comunque sia, non è più ampia di quella dell'art. 8 Cost.).”
In un
altro caso in materia di assicurazione contro la disoccupazione, il TCA ha
ritenuto un articolo dell’ordinanza contrario alla legge e non l’ha dunque applicato
al caso concreto, riconoscendo così ad un assicurato un’indennità di
disoccupazione superiore rispetto a quella stabilita dall’amministrazione. La
decisione è stata confermata dal TFA (DTF 124 V 64 e seg. e D. Cattaneo “La
contribution du Tribunal des assurances du Canton du Tessin (Ticino) à la
jurisprudence suisse en matière de sécurité sociale” in Cahiers genevois et
romands de sécurité sociale (CGRSS) No 33-2004, pag. 19 seg. (pag. 38-39 n°
18).
Nel caso
di specie il TCA, alla luce delle considerazioni precedenti (cfr. consid. 2.7)
e della sentenza federale appena riprodotta, non può limitarsi a constatare che
il decreto esecutivo non rispetta pienamente la delega di competenza ma deve
accogliere il ricorso, annullare la decisione impugnata e rinviare l’incarto
all’UAM affinché ricalcoli l’ammontare del sussidio dovuto ai ricorrenti sulla
base di un reddito determinante per le famiglie di fr. 32'000 (limite entro il
quale poteva “scendere” l’esecutivo in virtù della delega), invece di fr. 30'000,
e degli altri parametri che vanno anch’essi conformati ai limiti di legge.
2.9.   La presente decisione è
definitiva non essendo dato alcun rimedio di diritto ordinario contro la
stessa, siccome emanata in applicazione del diritto cantonale di applicazione
della LAMal (in questo senso STFA 3 maggio 2005 nella causa B; K 165/04 e DTF
124 V 9; cfr. anche DTF 131 V 202).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
accolto
.
La
decisione impugnata è annullata e l’incarto rinviato all’UAM per un nuovo
calcolo del sussidio ai sensi dei considerandi.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.   Intimazione
alle parti ai sensi ed effetti di legge.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti