ti_gerichte · 90.2002.143 · 2006-08-13 · it
Esclusione di una zona, inserita d'ufficio dal Consiglio di stato, dall'area d'interesse archeologico disciplinata dalle NAPR.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.143
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.143
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.143

Incarto n.
90.2002.143
Lugano
13 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Matteo Cassina, Flavia Verzasconi (giudice
supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 settembre 2002 di
contro
la risoluzione n. 34__________ del 9 luglio 20__________
con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
del PI 1;
viste le
risposte:
-    19
novembre 2002 del RA 2;
-    13
gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.
Nella seduta del 15 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________
ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede e per
quanto qui di interesse, nel piano del paesaggio è stata inserita una zona di
interesse archeologico in località, collocata in prossimità dell’autostrada.
B.
Su questo punto, con risoluzione n. 34__________
del 9 luglio 20__________, il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore
di __________, aggiungendo tuttavia d’ufficio a quella adottata dal legislativo
comunale altre tre altre zone ritenute di interesse archeologico e protette ai
sensi della legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997 (in seguito LBC), e meglio: la zona in località M__________, ai piedi del __________
nel comune di T__________, la zona C__________ e infine il nucleo di C__________.
Ha pure modificato la relativa norma di attuazione del piano regolatore (art.
26 NAPR) definendo e disciplinando gli interventi su queste aree.
C.
La decisione governativa è stata impugnata con
ricorso del 24 settembre 2002 da M__________ T__________, S__________, B__________,
C__________, F__________ ed E__________ G__________, componenti la comunione
ereditaria fu D__________ G__________, proprietari della part. n. 6__________
RFD di PI 1. Tale fondo, che si trova sul promontorio che sovrasta il nucleo di
PI 1 è ubicato secondo l’attuale mappa catastale in località denominata C__________
ed è costituito da un vasto appezzamento di terreno di oltre
34'000 m
2
comprendente un’area
pianeggiante collocata sulla parte più alta della proprietà e sulla quale
trovano posto la villa padronale, la piscina, i garage, il giardino ed un parco
di grande pregio, e una parte più in declivio, attualmente inedificata, che
scende verso il nucleo fino a via __________.
Il contestato vincolo interessa tutta la
parte pianeggiante del fondo e va a sovrapporsi alla zona residenziale
estensiva (Re) nella quale la quasi totalità della particella dei ricorrenti è
inserita.
I
ricorrenti contestano l’inserimento della zona C__________ e della loro
particella nell’area di interesse archeologico del piano regolatore. Ritengono
che l’interesse pubblico, basato sull’ipotesi di una possibile presenza di uno
o più castelli in quella zona non sarebbe sufficientemente provato dal momento
che si fonderebbe esclusivamente su indicazioni d’ordine toponomastico. In assenza
di indizi concreti come pure di ritrovamenti archeologici in passato, la misura
pianificatoria in questione si rivelerebbe quindi sproporzionata. Essi chiedono
pertanto lo stralcio della zona “C__________” e della loro proprietà dalle zone
di interesse archeologico del piano regolatore.
D.
La divisione della pianificazione territoriale
ribadisce per contro la necessità di tutelare l’area in oggetto; fonti storiche
e indicazioni toponomastiche indurrebbero infatti ad ipotizzare che sul territorio
si trovassero uno o più castelli di origine medioevale. Ricorda altresì che
l’inserimento di questo comparto nella zona di interesse archeologico non
comprometterebbe il carattere edificabile del fondo, assegnato alla zona
residenziale estensiva (Re). La misura in esame servirebbe unicamente quale strumento
di informazione, prevenzione e controllo in caso di ritrovamenti archeologici
ed espleterebbe i suoi effetti unicamente al momento in cui venissero
effettuati degli interventi sulle costruzioni e sui sedimi interessati.
Ritenuta la limitata incisività del vincolo sui diritti dei proprietari,
l’interesse pubblico dovrebbe essere ammesso. Per questi motivi la divisione
della pianificazione territoriale postula pertanto la reiezione del ricorso.
Dal conto suo il RA 2 chiede invece
l’accogli-mento dello stesso. Esso osserva come in loco non vi sia mai stato
alcun ritrovamento archeologico. Per quanto attiene alla designazione toponomastica
del comparto, rileva che, in origine la designazione C__________ si riferiva non
tanto alla proprietà G__________ quanto ad alcuni caseggiati situati ai margini
del nucleo storico di __________ e posti in posizione più rialzata rispetto al
centro del paese.
E.  In data 14 maggio 2004 si
sono tenuti l’udienza di discussione e il sopralluogo. Le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.
considerando,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato
integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14
luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data ed
il
ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). La legittimazione ricorsuale è
riconosciuta ai singoli coeredi che nella fattispecie agiscono congiuntamente
(art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT) e non alla comunione ereditaria fu ing. D__________
G__________ in quanto tale, priva di personalità giuridica secondo i disposti
del diritto civile e quindi
priva della capacità di essere parte in giudizio
(RDAT I-2003 n. 56; 1984 n. 77; II-1995 n. 56; cfr. anche DTF 119 Ib 57 consid.
1a; 116 Ib 449 consid. 2 e rinvii)
. Il ricorso è dunque
ammissibile.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I
ricorrenti contestano l’esistenza di un interesse pubblico sufficiente per
l’imposizione del vincolo di zona di interesse archeologico di “C__________”
sulla particella di loro proprietà. Considerano pure sproporzionata la misura
adottata d’ufficio dal Consiglio di Stato, dal momento che non vi sarebbe alcun
concreto indizio per far supporre la presenza di reperti storici sulla loro
proprietà, non bastando la semplice dicitura toponomastica per lasciar supporre
la presenza di interessi di tipo archeologico. Essi invocano quindi
indirettamente una violazione della garanzia della proprietà.
3.1. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Rettamente
nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione.
Per quanto attiene al pubblico interesse, in linea generale si ritiene pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti
a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
,
op. cit., n. 595-610).
3.2.
Prima di verificare l’esistenza di un sufficiente interesse pubblico alla
tutela della zona in questione, si ricorda
in generale
che i
beni archeologici sono considerati beni culturali ai quali si
applicano tutte le disposizioni della LBC (cfr. art. 2 LBC). Trattasi di beni
che rivestono importanza per la collettività, sia per l’interesse sortivo o
artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico,
etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico, ecc. Fra i beni
suscettibili di protezione trovano posto gli immobili cioè, a titolo
esemplificativo, le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o
accessorie di costruzioni, le zone archeologiche (messaggio n. 4387 del 14
marzo 1995 del Consiglio di Stato, capitolo 6 ad art. 2-4). Le zone archeologiche
individuate beneficiano della protezione come beni immobili d' interesse
cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC) e vengono quindi delimitate come tali nel piano
regolatore giusta l’art. 16 cpv. 1 lett. a del regolamento sulla protezione dei
beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC). La necessità di una normativa speciale
più rigorosa per questo tipo di beni, deriva dal fatto che il Cantone è il
responsabile esclusivo del patrimonio archeologico (art. 34 e segg. LBC), in
quanto proprietario virtuale di tutti gli oggetti d' interesse
scientifico-archeologico esistenti nel sottosuolo cantonale (art. 724 CC e art.
38 LBC; cfr. messaggio citato del Consiglio di Stato, capitolo 4 in ingresso).
L’art. 19 LBC definisce le
condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a
priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un
bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è
l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso
nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della
memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma
che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i
propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni
a venire. La legge affida alla commissione dei beni culturali (art. 45 LBC) il
compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della
collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la
protezione di un bene (messaggio citato del Consiglio di Stato, capitolo 6 ad
art. 19).
4.   Sulla
questione dell’inserimento della località C__________ tra le zone di interesse
archeologico, il Consiglio di Stato si è limitato a seguire il preavviso
dell’Ufficio dei beni culturali (in seguito UBC), il quale a questo proposito
senza motivazione alcuna, ha semplicemente riferito di aver identificato
quattro aree di interesse archeologico a PI 1, tra le quali appunto anche
l’area C__________ (cfr. decisione impugnata, consid. 3.4.3. lett. g punto n. 4
pag. 39 e preavviso 11.03.2001 dell’UBC, pag. 4 e 5 e allegati). In seguito, a
richiesta del patrocinatore dei ricorrenti, l’UBC ha precisato, facendo
riferimento all’opera di Virgilio Gilardoni, Il romanico, a pagina, di aver indicato
le zone di interesse archeologico sulla base di fonti storiche e di indicazioni
toponomastiche che indurrebbero ad ipotizzare la presenza sul territorio di uno
o più castelli di origine medievale (cfr. scritto del 13 settembre 2002
dell’UBC). In occasione dell’udienza di discussione l’UBC ha confermato tale
riferimento.
4.1. Da un
punto di vista storico-archeologico, il comune di __________ era sito in
posizione dominante rispetto alle antiche vie di comunicazione che correvano
tra __________ e __________ - passando sul versante occidentale della piana
solcata dal L__________, mantenendosi ai piedi del promontorio del M__________ __________
- e tra M__________ e i comuni della montagna (T__________ e B__________),
tutte località di antichissima origine e di notevole importanza archeologica
(cfr. inventario delle vie di comunicazione storiche della Svizzera, IVS, scheda
TI 24, pagina 1). In particolare a PI 1 sono state portate alla luce tombe di
cremati risalenti al periodo romano. Gli storici reputano che proprio PI 1
fosse la sede di un potente gruppo di arimanni (Gilardoni, op. cit., pag.; IVS
citato). In località P__________ vi sono stati dei ritrovamenti di un antico
castello e parimenti analisi sul terreno hanno permesso di individuare un’area
di valore storico in corrispondenza del nucleo di C__________.
Per il
rimanente non è stato possibile accertare la presenza di ulteriori beni di interesse
archeologico (nemmeno per quanto riguarda la primitiva chiesa di S__________),
né tantomeno le citate fonti storiche permettono di ipotizzare la presenza di
altri castelli sul territorio di PI 1 e in particolare in corrispondenza della
proprietà dei ricorrenti. Inoltre, le ulteriori indicazioni riportate nei testi
citati dall’UBC e di cui si è riferito sopra sono irrilevanti ai fini del
presente giudizio. Del resto, la stessa divisione della pianificazione
territoriale ammette, nella sua risposta al ricorso, il carattere puramente
ipotetico dell’interesse archeologico dell’area in questione (cfr. risposta del
13 gennaio 2003, pag.
2 in
fine).
È ben vero che
la denominazione toponomastica del sito nell’attuale mappa catastale è “C__________”:
tuttavia, in assenza di altri elementi più concreti, questo fatto non basta per
imporre il vincolo pianificatorio, anche se le indicazioni toponomastiche
possono essere assai significative da un punto di vista archeologico, dal momento
che la tradizione orale ha, nella maggior parte dei casi un tangibile fondamento
materiale. A questo proposito si rileva inoltre che la denominazione “C__________”
ha origini assai recenti, tant’è vero che in una vecchia mappa comunale del
1870 la località in oggetto appariva ancora con la denominazione “__________”.
Per dovere di completezza si aggiunge pure che la zona in esame viene anche indicata
nell’uso corrente quale “__________”, denominazione questa riconducibile alla
presenza sul promontorio, fino a metà degli anni ’60, dell’omonima villa. Si
osserva infine che nelle proprie osservazioni al ricorso, le stesse autorità
comunali segnalano come, in origine, la località C__________ si riferisse non
tanto all’area oggetto della presente vertenza quanto ad alcuni caseggiati
posti tra via B__________ e via R__________ (cfr. osservazioni del 19 novembre
2002) e ubicati in posizione sopraelevata rispetto al centro del nucleo storico
(il cosiddetto nucleo di C__________).
4.2. Nel caso
concreto l’interesse archeologico della località “__________” è quindi solo
lontanamente ipotizzato e non risulta supportato da nessun altro elemento concreto.
Se è pur vero che è degno di protezione quel bene culturale non ancora protetto,
nel quale si “presume” la presenza di valori che giustificano misure di protezione
preventiva (art. 15 LBC e art. 3 RBC), l’adozione di misure di protezione non
può fondarsi solo su mere supposizioni, ma deve essere supportata da indizi
concreti e oggettivi di presenza di un bene culturale. In effetti, un vincolo
pianificatorio di area di interesse archeologico comporta delle restrizioni
della proprietà che, pur senza compromettere la natura edificabile del fondo,
restringe la libera facoltà di intervento sullo stesso da parte del
proprietario e lo sottopone ad una sorveglianza speciale dello Stato. In ogni
caso, l’istituzione della protezione di un bene culturale presuppone che
l’interesse pubblico cantonale o locale alla conservazione e alla valorizzazione
dell’oggetto in quanto testimonianza culturale prevalga rispetto ad altri
interessi (cfr. art. 19 LBC) in particolare quelli privati.
In concreto,
per le considerazioni che precedono, l’interesse alla protezione dell’area in
questione non può quindi ritenersi dato, visto il carattere solo ipotetico
dell’interesse archeologico dell’area interessata dal provvedimento, che deve
quindi cedere di fronte all’interesse del privato di poter usufruire
liberamente della proprietà. Già per questo motivo il ricorso deve essere pertanto
accolto.
4.3. Ad ogni
buon conto, si osserva che qualora venissero trovati dei beni culturali degni
di protezione, i proprietari saranno ad ogni modo tenuti in particolare a segnalare
tale ritrovamento alle autorità competenti (art. 15 LBC), a consentire l’esame
da parte delle autorità competenti, a fornire le informazione utili ai fini delle
decisioni sulle eventuali misure di protezione (art. 16 LBC) ed a concedere
l’accesso e l’occupazione del loro fondo (art. 38 LBC).
4.4. Dato
l’accoglimento del gravame già per la mancanza di interesse pubblico prevalente
sull’interesse dei privati, ci si può esimere dall’esaminare l’ulteriore censura
di violazione del principio della proporzionalità.
5.
Visto l ‘esito del procedimento, non si
prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm). Lo Stato del Cantone
Ticino, soccombente in questo procedimento, è tenuto al pagamento di un’in-dennità
a titolo di ripetibili ai ricorrenti, essendo questi patrocinati da un legale
(art. 31 PAmm). Al comune non vengono riconosciute indennità a questo titolo,
non essendo rappresentato da un legale.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.
Il ricorso è
accolto
.
§   Di conseguenza la risoluzione 9 luglio 20 (n.
34) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
di __________ è annullata nella misura in cui prevede l’inserimento d’ufficio
nel piano del paesaggio di un’area di interesse archeologico in località __________
e riporta questa località nella lista delle aree disciplinate dall’art. 26
NAPR.
2.   Non si
prelevano tasse di giustizia e spese. Lo Stato del Cantone Ticino è condannato
a versare ai ricorrenti complessivamente Fr. 1’000.- a titolo di ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario