ti_gerichte · 90.2009.5 · 2010-08-16 · it
Assegnazione di un fondo appartenente a un comprensorio ampliamente edificato alla zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.08.2010 90.2009.5
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.08.2010 90.2009.5
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.08.2010 90.2009.5

Incarto n.
90.2009.5
Lugano
16 agosto
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna
, presidente,
Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 5 febbraio 2009 di
RI 1
patr. da: avv. PR 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Gudo;
viste le risposte:
-    7 aprile 2009 del
municipio di Gudo,
-    28 maggio 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    10 novembre 2009 del
municipio di Cugnasco-Gerra;
visto lo scritto 8 gennaio 2010 di RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietaria del mapp. 527 di Gudo. Il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 23 aprile 1980 (n. 2245)
assegnava la parte bassa del mappale alla zona residua, mentre quella alta era
attribuita alla zona forestale. Il fondo ha una superficie di 2163 mq e risulta
cosi censito: superficie umosa 1008 mq, superficie boscata 1113 mq e acque 42
mq.
Nel seguito, in relazione a questo mappale, ci si riferisce unicamente
alla parte bassa, non boschiva.
RI 1 è pure proprietaria del mapp. 1389 di Cugnasco-Gerra, sezione di Cugnasco
(nel seguito: Cugnasco), che il piano regolatore approvato dal Governo con
risoluzione 28 giugno 1988 (n. 4343) assegna, per la parte non boschiva, alla
zona residenziale vincolata (R3v ; accesso unico e riordino dei fondi). Il
fondo, di complessivi 453 mq, è a sua volta, così censito: superficie boscata
75 mq, superficie umosa 379 mq.
I due mappali appena descritti costituiscono un unico appezzamento di terreno,
a cavallo tra i comuni di Gudo e Cugnasco-Gerra, posizionati a monte della
strada cantonale che collega Bellinzona a Locarno.
RI 1 è, infine, proprietaria coattivamente del mapp. 1390 di Cugnasco, che
costituisce l'accesso ai suoi fondi attraverso un imbocco sulla citata strada
cantonale.
B.
a. Il 6 giugno 2006 il consiglio comunale di Gudo ha adottato il
nuovo piano regolatore. Il mapp. 527 è stato assegnato alla zona agricola.
b. Con ricorso 10 ottobre 2006 RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato,
chiedendo l'inserimento del suo mappale nella zona residenziale semi-intensiva
(RSI), rispettivamente che fosse impartito un termine al comune di sei mesi per
elaborare una variante. Essa ha sottolineato la particolarità dell'appezzamento
di terreno, suddiviso tra due comuni e con due funzioni pianificatorie differenti.
Inoltre, ha richiamato gli accordi intercorsi con il municipio, secondo i quali
si sarebbe accollata l'intero contributo pecuniario sostitutivo per la
diminuzione del territorio agricolo conseguente all'assegnazione del suo fondo
alla zona edificabile. Secondo RI 1, il fondo apparteneva al comparto
edificabile contermine del comune di Cugnasco e il provvedimento era lesivo
della parità di trattamento e del principio della buona fede.
c. Con risoluzione 23 dicembre 2008 (n. 6699), il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore e, nel contempo, ha respinto il
ricorso di RI 1. Dopo aver ricordato l'autonomia di cui il comune gode in
materia di pianificazione del territorio, il Governo ha deciso di approvare la
sua scelta, sottolineando che il fondo era sì vicino alla zona edificabile di
Cugnasco, ma immerso in quella agricola di Gudo; inoltre, un corso d'acqua
divideva il mapp. 527 dalle due prossime zone di nucleo e determinava anche
vincoli pianificatori tali da rendere difficoltosa l'edificazione di questo
fondo. Ha quindi ritenuto irrilevanti eventuali accordi intercorsi tra RI 1 e
il municipio, dato che la competenza di pianificare spettava al consiglio comunale.
C.
Con ricorso 5 febbraio 2009 RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendo che il fondo sia, in via principale
completamente, in via subordinata parzialmente, assegnato alla zona
edificabile. Oltre a riproporre le censure di prima istanza, la ricorrente
sostiene che il Consiglio di Stato abbia violato il suo diritto di essere
sentita, siccome ha omesso di effettuare il sopralluogo in contraddittorio, che
essa aveva richiesto. Il provvedimento pianificatorio sarebbe inoltre lesivo
della garanzia della proprietà, poiché carente sotto il profilo dell'interesse
pubblico e contrario al principio della proporzionalità. L'insorgente sostiene
che il fondo appartiene ai terreni già edificati in larga misura,
rispettivamente che è necessario ai sensi dell'art. 15 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
e, infine, che non è adatto alla lavorazione agricola.
D.
Tanto il municipio quanto la Divisione chiedono che il ricorso sia respinto.
E.
Il Tribunale ha intimato il ricorso anche al comune di
Cugnasco-Gerra, per una risposta. Il municipio di quel comune, pur fornendo
alcune informazioni, che nella misura del necessario verranno riprese nel
seguito, ha ritenuto di non doversi determinare nel merito.
F.
Il 2 dicembre 2009 una delegazione del Tribunale ha tenuto una udienza
e ha visitato i luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite
agli atti. È quindi stato fissato un termine alla ricorrente per presentare una
descrizione dettagliata di quanto era stato fatto dai proprietari della zona R3v
di Cugnasco-Gerra per attuare i vincoli relativi all'edificabilità dei fondi interessati
da questa zona (accesso unico e riordino fondiario) e dettagliare i costi che
essa stessa aveva assunto. Entro il medesimo termine essa si è impegnata a
comunicare se confermava la disponibilità ad assumersi l'intero contributo
sostitutivo per diminuzione del territorio agricolo, dovuto in caso di
assegnazione del mapp. 527 alla zona edificabile.
G.
Con scritto 8 gennaio 2010, RI 1 ha dato seguito all'impegno testé descritto. Di questo si dirà nei successivi considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività
del ricorso e la legittimazione attiva di RI 1 sono date (art. 38 cpv. 1 e 4
lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio, del 23 mag­gio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il ricorso
è ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale
interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n.
64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
La ricorrente sostiene innanzitutto che il Consiglio di Stato abbia
violato il suo diritto costituzionalmente garantito di essere sentita (art. 29
cpv. 2 Costituzione federale, del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), per non aver
eseguito il sopralluogo in contraddittorio. Tale censura si rivela infondata.
Il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando che i luoghi gli erano
sufficientemente noti in quanto i rappresentanti del Cantone li conoscevano in
maniera sufficiente per evadere i ricorsi. A tale, pertinente, giustificazione
si aggiunga che il Tribunale ha esperito il sopralluogo richiesto in questa
sede. Poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle quali l'insorgente
ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla violazione del diritto -
concetto che comprende anche l'accertamento ine
satto o incompleto dei fatti - e può essere, di conseguenza, effettuato
dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale lesione del diritto di
essere sentito può ritenersi sanata in questa sede.
4.
4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima, un terreno
che adempie queste esigenze dev'essere attributo alla zona edificabile a meno
che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla
pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1
e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art.
15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto
un valore assoluto, ma una portata relativa.
Essi
rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del
territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., n. 1 e
8 ad art. 15;
Alexandre
Flückiger/Sté­phane Grodecki
in: Aemisegger/
Moor/
Ruch/
Tschannen
[curatori],
Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du
territoire
, Ginevra/
Zurigo/
Basilea 2009,
n. 40-47
ad art. 15;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT
(testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone
agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere
i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che,
nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b;
cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio
2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente singole particelle in edificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Flückiger/Grodecki
, op. cit., n. 87 ad
art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op.
cit., n. 319). In concreto questo presupposto è adempiuto.
4.2. Dall'esame degli atti emerge che il fondo è circondato da zona
edificabile: a ovest e sud-ovest le zone residenziali RSv e R3 di Cugnasco e a
sud/sud-est la zona nucleo di Gudo.
Il sopralluogo ha permesso
di appurare che il comparto non è solo edificabile, ma è anche ampiamente
edificato. In particolare, la zona RSv di Cugnasco è stata oggetto, anche di
recente, di una importante attività edilizia. Inoltre, si è potuto costatare
come effettivamente i due mappali di proprietà di RI 1 formino, da un punto di
vista urbanistico e morfologico, un unico appezzamento di terreno, il quale completa
idealmente la zona edificabile di Cugnasco, mentre risulta sottratto da quella
di Gudo dal riale posto al suo limite orientale. L'appartenenza a un
comprensorio ampiamente edificato è dunque senz'altro data.
4.3. Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti dell'art. 15 lett. a LPT,
non è necessario appurare se, in più, l'attribuzione della particella in
oggetto alla zona edificabile risponda a una prevedibile necessità di terreni
fabbricabili urbanizzati entro quindici anni, come prescrive l'art. 15 lett. b
LPT. Non si tratta, difatti, di requisiti cumulativi (
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 313 con rinvii).
4.4. Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una ponderazione globale
degli interessi in causa, potrebbe impedire l'assegnazione del mappale alla
zona fabbricabile e imporre la sua attribuzione a un'altra zona di
utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel suo senso più
ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal
1° settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo
multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria
ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella
del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT, del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con
rinvii).
4.4.1. Innanzitutto, per i motivi appena espressi il Tribunale non condivide
che l'area in questione sia "immersa nella zona agricola comunale"
come ritiene il Consiglio di Stato. Esso è, invece, sottratto dal resto di
questa zona. In occasione del sopralluogo si è potuto costatare come il fondo
sia utilizzato quale vigneto.
Una idoneità all'utilizzazione
agricola non è dunque di principio esclusa. Ciononostante, esso - per
l'esiguità della superficie e l'adiacenza immediata delle altre abitazioni - non
è particolarmente interessante per l'agricoltura e nemmeno svolge un ruolo
paesaggistico eminente.
4.4.2.
L'appartenenza
dei mappali alla zona edificabile si giustifica anche in ossequio al principio
del coordinamento del piano regolatore con quelli dei comuni vicini, sancito
agli art. 2 cpv. 1 LPT e 24 cpv. 3 LALPT (cfr.
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 49 segg. ad art. 2, in particolare n. 52). Tale necessità si
evidenzia ancor più nella fattispecie, proprio in considerazione del fatto che,
per la situazione geografica del mappale in questione, la sua pianificazione
completa perfettamente quella dell'adiacente comprensorio edificabile di
Cugnasco. A maggior ragione se si considera che, come comunicato dalla
ricorrente, i vincoli relativi all'edificabilità del fondi della zona R3v di
Cugnasco sono stati realizzati. L'attuale situazione pianificatoria dei due
mappali - unico appezzamento con due funzioni differenti - è insoddisfacente.
Il comune di Cugnasco-Gerra ha indicato di non aver dato ancora il via alla
procedura di revisione del piano regolatore e di non saper nemmeno dare
indicazioni sulla relativa tempistica. Tale situazione rischierebbe dunque di
perdurare nel tempo, a tutto svantaggio di una pianificazione ordinata del
territorio.
4.4.3. Il fatto che la ricorrente sia pronta
ad assumersi integralmente l'eventuale contributo pecuniario sostitutivo per
compensazione della diminuzione delle aree agricole è ininfluente: l'attribuzione
di territorio agricolo alla zona edificabile, che deve sempre essere sorretta
da un preminente interesse pubblico, non può essere fatta dipendere dalla disponibilità
del proprietario ad accollarsi i costi per la compensazione pecuniaria. La
compensazione, del resto, dev'essere di principio effettuata in natura, essere cioè
reale (cfr. art. 9 legge sulla conservazione del territorio agricolo, del 19
dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). In concreto, invece, l'assegnazione del
mappale in questione alla zona edificabile dipende, come visto, dalle considerazioni
sviluppate più sopra.
4.4.4.
Stando alla risoluzione d'approvazione impugnata, il piano regolatore di Gudo è
sovradimensionato rispetto al presumibile bisogno per lo sviluppo demografico
del comune per i prossimi quindici anni. Ora, esiste un interesse generale di
evitare la definizione di zone edificabili troppo vaste. È però necessario
distinguere tra la portata che il sovradimensionamento ha per l'attribuzione di
nuovi fondi alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT e l'assegnazione
alla stessa di territori già largamente edificati ai sensi dell'art. 15 lett. a
LPT. In questo secondo caso, infatti, il sovradimensionamento non assurge più a
condizione per l'attribuzione di un fondo alla zona edificabile, ma è solo uno
degli interessi che devono essere, comunque, ponderati. In altre parole, il
sovradimensionamento del piano non esclude a priori l'applicazione dell'art. 15
lett. a LPT. Sotto questo aspetto la ricerca di una pianificazione coerente e
ordinata prevale, nel caso concreto, sul pure importante aspetto di
contenibilità del piano.
4.4.5. Ponderando attentamente tutto quanto appena espresso, il Tribunale
ritiene che all'assegnazione del mapp. 527 di Gudo alla zona edificabile non si
contrapponga alcun interesse pubblico preponderante.
4.5. In definitiva il ricorso dev'essere accolto. La decisione del comune di
attribuire la parte non boschiva del mapp. 527 alla zona agricola, così come la
risoluzione governativa nella misura in cui l'ha protetta, sono annullate. Il
fondo dev'essere assegnato alla zona edificabile. Non tocca tuttavia a questo
Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, decidere a quale zona del
piano regolatore esso debba essere assegnato. Ciò spetta al comune di Gudo, il
quale dovrà studiare una pianificazione che possa tener conto del fatto che da
un punto di vista urbanistico e morfologico il fondo completa la zona
edificabile di Cugnasco. Entro questi limiti esso potrà esercitare la propria
autonomia nel trovare la soluzione pianificatoria più adeguata, che contempli
pure, conformemente al principio, la compensazione reale della diminuzione del
territorio agricolo e solo subordinatamente quella pecuniaria.
5.
Il comune è dunque soccombente nella presente procedura. Siccome
esso è intervenuto in lite in veste di ente pianificante, il Tribunale rinuncia
al prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 legge di procedura per le cause
amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il comune è tuttavia
tenuto a versare delle ripetibili alla ricorrente, assistita da un patrocinatore
(art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost., 2, 15, 16, 26 LPT, 2 OPT, 24
LALPT;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.
La decisione del comune di Gudo di assegnare la
parte non boschiva del mapp. 527 alla zona agricola, così come quella del
Governo che ha approvato questa impostazione e respinto il ricorso di RI 1 è
annullata.
1.2.   Gli atti sono
ritornati al comune perché assegni questa porzione del mappale alla zona edificabile,
come spiegato nei considerandi.
2.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Il comune rifonderà alla ricorrente, complessivamente
per la prima e seconda istanza, fr. 2'000.- fr. per ripetibili
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario