ti_gerichte · 90.1997.69 · 2004-02-02 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1997.69
Tessin Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1997.69
Ticino Tribunale della pianificazione 02.02.2004 90.1997.69

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1997.69
Lugano
2 febbraio
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi,
Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 3 luglio 1997 di
__________
__________ __________
patr. Da: Avv.__________  __________ __________
contro
la decisione 28 maggio 1997 (n__________) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune di
__________ concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone
edificabili;
viste le risposte:
-      6 agosto 1997 del
municipio di __________ ;
-    28 agosto 1997 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il
15 aprile 1996 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. Il complesso edilizio n. __________, situato ai mapp.
__________e __________, è stato classificato nella categoria "meritevole
1a". Lo stesso è formato da una villa padronale in stile lombardo (part.
__________), una piccola abitazione sull'angolo che la particella n.
__________forma con il subalterno d) del fondo n. __________e da una rimanenza
disabitata da anni.
B.   Il
28 maggio 1997 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In
quella sede il Governo ha modificato la valutazione in "trasformato
3" per la porzione di edificio adibita ad abitazione, mentre che la parte
non ancora trasformata è stata attribuita alla categoria "meritevole
1d".
C.   Il 3 luglio 1997 __________
__________, proprietario del fondo in rassegna, ha interposto ricorso contro il
giudizio governativo innanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di
classificare la parte dell'edificio non ancora trasformata nella categoria
scelta dall’autorità comunale, ossia nella categoria "meritevole 1a".
Il
municipio di __________ ha proposto l'accoglimento del ricorso. La
divisione della pianificazione territoriale ne ha, invece, chiesto la
sospensione in attesa che il comune provveda a delimitare nel piano del
paesaggio l'esatta estensione delle superfici SAC ed i paesaggi con edifici ed
impianti degni di protezione.
D.
Il 21 gennaio 1998 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative
risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di
edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.
Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la
conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse
necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del
piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio
federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,
conflitti").
2.2.
D
al punto di vista del diritto federale
l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle
quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone
edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr.,
in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989,
cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono
autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di
edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio
e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto
protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere
particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la
conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d. il piano
direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3.
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate
soltanto se:
a.
l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.
il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c.
l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente
immutati;
d.
è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di
destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e.
la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.
non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non
è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non
edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni
eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto,
correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un
edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal
menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in
esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da
mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di
protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto
per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di
protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3.
Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli
edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata
affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è
volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione
del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la
valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle
zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del
paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del
coordinamento").
Nella
versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso
modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la
delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.
capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata
una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati
dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei
2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali,
ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una
messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della
legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La
scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni
(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi
devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di
protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come
il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le
aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o
regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona
edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione
del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali
elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture
e i servizi esistenti.
Sulla
scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla
protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il
perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di
questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a
scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a
garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la
protezione dei singoli edifici.
La
scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere
effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio
protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta
sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non
può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei
paesaggi protetti.
Com'è
a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito
dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio
federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza,
un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato,
segnatamente cifra 3).
L'inventario
serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla
catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,
far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,
potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e
quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,
siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso
l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle
costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del
paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone
di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,
capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,
pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al
cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come
protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra
2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello
sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione
di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria
“meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che
segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve
essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti
gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto
sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura
d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la messa
sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le
altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono
essere soddisfatte.
2.4.
L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito,
adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore
(art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle
seguenti categorie:
1.
Edifici meritevoli di conservazione:
a)
edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali
è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b)
edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di
conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di
destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la
ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un
assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e
formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di
pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico
- ambientali;
c)
edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali)
che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d)
edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella
zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2.
Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici
diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione
in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di
conservazione;
3.
Edifici rustici già trasformati:
edifici
rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione
ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4.
Altri edifici rilevati:
Tutti
gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni
agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa
categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito
a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1.
Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio
comunale di Novazzano ha classificato la parte dell'edificio in oggetto non
adibita ad uso abitativo nella categoria "meritevole 1a", ossia tra
quegli edifici rustici per i quali è ammessa la trasformazione. Approvando la
variante il Consiglio di Stato ha, invece, modificato la valutazione di
porzione tale in "meritevole 1d" (cfr. risoluzione impugnata, pag.
5), ossia tra quegli edifici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo
agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) sia negli
altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono
mantenere tale destinazione. Il ricorrente contesta tale assegnazione. Afferma
che anche la parte in oggetto del complesso merita di essere ristrutturata a
fini abitativi, trattandosi di una pregiata testimonianza del nostro passato.
Contesta che il mappale in parola appartenga alle SAC, siccome è circondato da
vigneti. Lamenta infine una violazione dell'autonomia comunale ed un
accertamento arbitrario dei fatti con conseguente errata applicazione del
diritto, in quanto il Consiglio di Stato ha sostituito il proprio giudizio a
quello dell'autorità comunale sebbene quest'ultima conoscesse meglio le
particolarità locali.
3.2.
La valutazione effettuata dal Consiglio di Stato merita di essere condivisa, in
quanto conforme alle direttive cantonali. L'edificio in oggetto è, difatti,
ubicato nelle zone SAC sancite a livello di piano direttore, che dovranno
essere riprese in sede di piano regolatore (art. 4 LTagr). Il fatto che le
particelle n. __________e __________siano ubicate a stretto contatto con fondi
prevalentemente vignati nulla muta a tale constatazione: non permette, in
particolare, in alcun modo di anticipare l'esito della ricezione delle SAC in
sede di piano regolatore. Ai fini del presente giudizio è, invece, determinante
unicamente quanto sancito dal piano direttore, giacché il piano regolatore non
istituisce ancora tali zone. Va, comunque, ricordato che la categoria
"meritevole 1d" non concerne soltanto le SAC, ma anche gli altri
terreni idonei all'agricoltura. Invano l'insorgente pretende di spuntare la
classificazione dell’edificio nella categoria “meritevole 1a”; tanto più che
egli neppure asserisce che la parte della costruzione in contestazione è
inidonea al soddisfacimento dei bisogni agricoli. Nemmeno la prospettiva che lo
stabile non venga mai utilizzato a scopo rurale, come ventilato dal ricorrente,
basterebbe per giustificare la sua riclassificazione tra quelli che possono
essere mutati nella destinazione, ostandovi la prevalente necessità di
salvaguardare intatte le SAC da quegli interventi che si prestano, direttamente
o indirettamente, a pregiudicare la loro funzione. Non è, peraltro, possibile
dedurre - e tantomeno sarebbe conforme al diritto federale applicabile in
concreto - che tutti gli edifici rustici in buono stato di conservazione
possano essere trasformati (in residenza): una scelta, in concreto ispirata da
motivi pertinenti ed oggettivi e - pertanto - legittima, appare imprescindibile.
Mettendo
l'inventario comunale in sintonia con l'ordinamento di rango superiore
(cantonale e federale), il Consiglio di Stato non ha, di conseguenza, nemmeno
violato l'autonomia di cui beneficia, in questo ambito, il comune di
__________o.
3.3.
Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
4.   La
tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è respinto.
2.
La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è
posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
,
;
Comune di __________,
rappr. da: Municipio di __________,
____________________;
Consiglio di Stato, ____________________
,
rappr. da: Dipartimento del territorio, Div.
pianificazione territoriale, ____ ___________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           La
segretaria