ti_gerichte · 90.2005.72 · 2006-10-02 · it
Revisione generale del piano regolatore: esame di alcuni comparti edificabili industriali e residenziali dal profilo del coordinamento con un'opera stradale d'importanza cantonale e con un piano regolatore cantonale di protezione, della contenibilità del piano regolatore e dell'inquinamento fonico.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.10.2006 90.2005.72
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 02.10.2006 90.2005.72
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 02.10.2006 90.2005.72

Incarto n.
90.2005.72
90.2002.120
Lugano
2 ottobre 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi
, presidente,
Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 23 luglio 2002 e 28 settembre
2005 del
RI 1
patr. da: PR 1
contro
le risoluzioni del 25 giugno 2002 (n. 3099) e del 23
agosto 2005 (n. 3997), con cui il Consiglio di Stato ha adottato il piano regolatore
cantonale di protezione del laghetto di __________ (PRCP-LM), rispettivamente
ha approvato il piano regolatore del comune di RI 1;
viste le risposte:
a) al ricorso 23 luglio 2002:
-    28 ottobre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
b) al ricorso 28 settembre
2005:
-    6 febbraio 2006 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione 17 agosto 1982 (n. 4746) il Consiglio di Stato ha
adottato il piano regolatore cantonale di protezione del laghetto di __________
(in seguito, PRCP-LM). Considerata la necessità di rendere maggiormente
efficienti le misure di protezione e di valorizzazione del laghetto e la
richiesta avanzata dai comuni interessati di accrescerne la fruizione pubblica,
il Governo ha approvato in via preliminare, con risoluzione 27 febbraio 2002
(n. 866), l'aggiornamento del PRCP-LM. Questo piano delimita una fascia di
profondità variabile, che circoscrive integralmente lo specchio lacustre. Il territorio
giurisdizionale del comune di __________ è interessato dal piano nella porzione
nord-occidentale dalla riva del laghetto ed è stato suddiviso in quattro zone
differenti: la fascia a valle e lungo via __________, profonda circa 20 m, rispettivamente
quella lungo via __________, profonda da un massimo di 50 a un minimo di 10 m,
sono state attribuite alla zona residenziale RM, la susseguente fascia a valle
è stata assegnata alla zona di protezione del paesaggio (Pr Pa), la sottostante
fascia alla zona di protezione della natura II (Pr Na II) e, infine, la
porzione restante, a contatto con la riva del laghetto, è stata inclusa nella
zona di protezione della natura I (Pr Na I).
Il
comune di RI 1 è insorto il 30 aprile 2002 innanzi al Governo, chiedendo, per
quanto qui ancora interessa, l’estensione della zona residenziale RM ad alcuni
fondi, già edificati, situati in località Al __________, l’attribuzione
dell’attuale mapp. 323 (in origine mapp. 322 e 323 parz.) ad una zona specifica
per attrezzature pubbliche allo scopo di mantenere l’ex lavatoio, permettendone
parimenti la fruizione pubblica, e, infine, la ridefinizione quale percorso
veicolare di servizio del percorso pedonale che si sviluppa tra via __________
e il laghetto, al fine di garantire l’accesso dei mezzi pubblici. A sostegno
dell’impugnativa il comune ha allegato che per quanto riguardava gli oggetti in
contestazione il PRCP-LM non era congruente, sia con il vigente piano regolatore
comunale , sia con quello in fase di revisione.
B.
Con risoluzione 25 giugno 2002 (n. 3099) il Consiglio di Stato ha
adottato l'aggiornamento del piano regolatore cantonale di protezione del
laghetto di __________ (PRCP-LM), respingendo contestualmente il ricorso del
comune di RI 1 su tutti i punti. In particolare, in merito alla richiesta di
ampliamento della zona residenziale in località Al __________, il Governo ha
rilevato che per conservare l’efficacia degli scopi generali di tutela occorreva
mantenere nei limiti già prefissati l’uso insediativo del territorio, come pure
preservare inalterata la delimitazione delle zone di protezione. Da questo
profilo, rispetto all’epoca in cui era stato adottato il previgente piano, non
si era verificato nessun mutamento delle circostanze, tale da giustificarne la
modifica. Per quanto riguardava l’istituzione di una zona per attrezzature pubbliche,
l’Esecutivo cantonale ha considerato tale richiesta generica, non motivata,
quindi carente d’interesse pubblico. Esso si è però riservato di riconsiderare
la questione in sede d’approvazione del piano regolatore comunale, di cui era
imminente l’adozione, qualora il ventilato vincolo fosse stato proposto
debitamente determinato e giustificato, valutandone la compatibilità con il
PRCP-LM per avviare, se del caso, la procedura per una sua modifica. Da ultimo,
il Consiglio di Stato non ha ritenuto necessario sostituire il percorso
pedonale con una strada di servizio per garantire l’accesso ai mezzi pubblici.
A suo giudizio tale funzione era già garantita dal diritto di passo a favore
del comune a carico dei mapp. 239 e 639 (recte: mapp. 693). In ogni caso, un
eventuale transito carrabile, anche pubblico, poteva essere gestito e definito
nell’ambito di accordi tra privati interessati, di cui il comune avrebbe potuto
fungere da promotore (cfr. risoluzione impugnata, pag. 5 segg.).
C.   Avverso la
menzionata risoluzione governativa 25 giugno 2002 (n. 3099) d'adozione del
piano regolatore cantonale di protezione del laghetto di __________ (PRCP-LM),
il comune di RI 1 insorge con ricorso 23 luglio 2002 innanzi al tribunale, postulandone
l'annullamento e riproponendo le medesime domande e censure di prima istanza.
La
divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto dell'impugnativa,
con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
D.   Frattanto,
nella seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di RI 1 ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede, in merito all’assetto
e alla definizione in generale della zona edificabile, per quanto qui rileva
ancora, sono stati apportati rispetto al vecchio piano i seguenti cambiamenti.
Il vasto comprensorio destinato alle attività lavorative situato nella piana
del __________, che si estende a nord di via __________, fra il corso del fiume,
a est, e il tracciato di via __________, a ovest, è stato riconfermato nei suoi
limiti e attribuito in massima parte alla zona industriale, con un aumento
significativo dei parametri edificatori, e alla zona
residenziale-artigianale-commerciale RAC, nell’apice settentrionale. In
seguito, a sud di via __________, il previgente comparto artigianale è stato
assegnato alla zona residenziale-artigianale RAr. Infine, la zona edificabile a
meridione da via alla __________, in origine assegnata alla zona residenziale
artigianale RAr2, è stata estesa con l’istituzione della nuova zona semi intensiva
R4, in riduzione dell’esistente comparto agricolo. Sul fronte dei comparti
residenziali collinari, alcuni hanno conosciuto un’apprezzabile estensione a
valle, in direzione del tracciato ferroviario e della parallela autostrada A2, in
un comprensorio che il previgente piano regolatore sanciva come territorio
senza destinazione specifica. In particolare, per quanto qui interessa, il
comparto residenziale in località __________ è stato ampliato con una fascia
attribuita, al pari dell’intero comparto, alla zona estensiva R2a e con un
apice conclusivo, a ridosso della ferrovia, assegnato alla zona speciale isolata
Zs4. Più a sud, come per il comparto __________, il comparto situato in
località __________ è stato esteso, in particolare nella parte retrostante il
camposanto, con una zona estensiva R2a, a cui è stata aggiunta, più a valle,
una zona speciale isolata Zs4. Da ultimo, per quanto riguardava il comprensorio
comunale assoggettato al PRCP-LM, il comparto in località Al __________ è stato
incluso nella zona estensiva R2a, mentre il mapp. 323, su cui sorge l’ex
lavatoio, è stato attribuito ad una più vasta zona per attrezzature pubbliche
6b (vigneto). ll percorso che collega via __________ con il laghetto è stato invece
designato quale strada privata con diritto di passo pubblico (veicolare solo
per mezzi pubblici di servizio).
E.   In data 24
maggio 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio relativi
al gravame 23 luglio 2002 inoltrato dal comune di RI 1 contro l’approvazione
del
PRCP-LM
. In quella sede, i
rappresentanti del comune hanno dichiarato di mantenere il ricorso per quanto
riguardava sia l’estensione della zona edificabile in località Al __________,
sia la ridefinizione quale percorso veicolare di servizio del percorso pedonale
tra via __________ e il lago (sino all’accesso del mapp. 335). Per quanto
concerneva l’area dell’ex lavatoio, essi hanno inteso modificare la domanda ricorsuale,
nel senso che l’intero mapp. 323 doveva essere integralmente attribuito alla
zona di protezione del paesaggio (Pr Pa) invece che alla zona di protezione
della natura II (Pr Na II). Sugli altri punti oggetto di ricorso, di cui non si
è riferito nel presente giudizio per semplicità d’esposizione, essi hanno
dichiarato di recedere dall’impugnativa. Pertanto su questi oggetti il gravame
dev’essere stralciato dai ruoli. Esperito il sopralluogo, durante il quale sono
state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti, il tribunale
ha dichiarato chiusa l’istruttoria.
F.   Con
risoluzione 23 agosto 2005 (n. 3997) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano regolatore di RI 1. Esso ha tuttavia sospeso la sua decisione su alcune
proposte pianificatorie, negato l’approvazione di altre e modificato il piano
regolatore su alcuni oggetti. In particolare, il Governo ha sospeso la
decisione d’approvazione del comparto industriale/artigianale situato nella
piana del __________, a nord di via __________, così come delimitato
nell’allegato 1 della risoluzione, giacché direttamente interessato dal futuro
tracciato della nuova strada di circonvallazione di __________ -__________.
Benché al momento questa opera fosse soltanto consolidata a livello di
pianificazione direttrice, segnatamente nelle schede di coordinamento 12.23
relative al piano dei trasporti del Luganese (PTL: schede 12.23.2.5 e 12.23.5),
a breve termine, però, ne sarebbe stata attivata la fase progettuale, che avrebbe
comportato la necessità di un coordinamento tra le due pianificazioni di diverso
grado. Di conseguenza, a mente del Governo, non erano date in concreto le
condizioni per decidere circa la pertinenza, la sostenibilità e la messa in
vigore di nuove prescrizioni, con particolare riferimento alle accresciute
potenzialità edificatorie della zona industriale, né per valutare
l’organizzazione della rete viaria, specialmente gli accessi, strettamente
connessi e dipendenti dal progetto di ordine superiore. In riferimento al
comparto in oggetto, il Consiglio di Stato ha dunque esteso la sospensione
della decisione d’approvazione anche alle strade che lo concernevano, mantenendo
pertanto in vigore le prescrizioni del piano regolatore, approvato con risoluzione
governativa 5 settembre 1984, e successive varianti (cfr. risoluzione impugnata,
pagg. 20 segg., 30, 41, 49 e seg., 90 e 92, allegato 1). Per le stesse ragioni,
il Governo ha sospeso la sua decisione per quanto riguardava parte del comparto
a sud di via __________, comprendente dunque la zona residenziale artigianale
RAr e parte della zona semi intensiva R4 (cfr. risoluzione impugnata, allegato
1). In merito a quest’ultima zona, tuttavia, esso ha negato l’approvazione della
porzione che si estendeva a sud di via __________ che, rispetto al vecchio
piano, costituiva un ampliamento della zona edificabile, assegnandolo d’ufficio
alla zona agricola. A tale riguardo, il Consiglio di Stato ha considerato che tale
estensione si poneva in evidente contrasto rispetto al prevedibile fabbisogno
per i prossimi 15 anni, al principio di privilegiare lo sviluppo edificatorio
verso l’interno degli insediamenti a tutto vantaggio di un maggiore e razionale
sfruttamento delle aree edificabili esistenti, al modello di organizzazione
territoriale del piano direttore (PTL: scheda parco del __________) e alla
salvaguardia del territorio agricolo, in particolare al mantenimento delle
superfici per l’avvicendamento colturale (SAC). Esso ha rilevato inoltre che
quell’area residenziale era in parte interessata dal progetto della nuova
strada di circonvallazione e pertanto pregiudicata a quei fini dalle
conseguenti immissioni (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 29, 34, 89 e 92). Per
quanto concerneva i comparti residenziali collinari ubicati in località __________
e __________, l’Autorità governativa non ha approvato integralmente la zona
speciale isolata Zs4 e parte degli ampliamenti della zona estensiva R2a, così
come indicati negli allegati 2 e 3, attribuendo di conseguenza queste superfici
alla zona agricola. Il Governo ha considerato che in questo caso l’estensione
della zona edificabile non poteva essere condivisa per motivi principalmente legati
all’inquinamento fonico, causato segnatamente dalla sottostante autostrada A2.
Il comune non avrebbe fornito alcuna indicazione in grado di comprovare come
fosse possibile rispettare i valori di pianificazione soprattutto per quei casi
in cui, anche con le future opere di protezione fonica concernenti l’asse stradale,
i valori d’immissione e di allarme sarebbero stati superati (cfr. risoluzione
impugnata, pagg. 26, 30, 89 e 92, allegati 2 e 3). Per quanto riguardava il
comprensorio comunale interessato dal PRCP-LM, il Governo ha confermato quanto già
deciso con la risoluzione 25 giugno 2002 (n. 3099) relativa alla sua adozione.
Di conseguenza, l’estensione della zona edificabile in località Al __________
(mapp. 348, 350 e 351) non è stata approvata, proprio perché ubicata a valle
della strada di servizio che sanciva un limite chiaro tra zona di protezione e
zona residenziale, a monte della stessa. Benché già edificato, esso disponeva
ancora di ampie superfici libere, in cui la presenza di vegetazione e di fasce
boschive comprovavano la prevalenza in quel luogo degli obiettivi di tutela
rispetto a quelli insediativi. Il carico antropico esistente non doveva quindi
essere ulteriormente aggravato. Pure alla zona per attrezzature pubbliche 6b
(vigneto), in cui era ubicato l’ex lavatoio, e alla norma che la reggeva è stata
negata l’approvazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che per i vigneti
esistenti lungo il pendio sottostante il nucleo del paese non si giustificava
l’istituzione di tale zona, soltanto perché il comune ne era il proprietario.
Queste superfici erano parte integrante delle zone di protezione del PRCP-LM,
che ne disciplinava pertanto il regime e nel cui quadro un’eventuale normativa
comunale, contrariamente a quanto proposto dal comune, si doveva situare. Da
ultimo, medesima sorte è stata riservata alla designata strada privata con
diritto di passo pubblico, in quanto non era espressamente prevista dal piano
di protezione del laghetto e, comunque sia, inutile, giacché un accesso
carrabile in favore del comune era già esistente altrove (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 26, 42 e 44).
G.   Avverso la
menzionata risoluzione governativa, il comune di RI 1 insorge innanzi a questo
tribunale con ricorso 28 settembre 2005, postulandone l’annullamento e chiedendo:
l’approvazione di buona parte del comparto industriale/artigianale, ubicato
nella piana del __________ (zona industriale e zona RAC), così come illustrato
indicativamente nella rappresentazione grafica allegata (cfr. ricorso 28
settembre 2005, doc. D), l’approvazione delle zona semi intensiva R4 limitatamente
alla parte attribuita d’ufficio dal Governo alla zona agricola e, in subordine,
sempre riferita a questa porzione, la sospensione della decisione della parte situata
in località __________ e __________, l’approvazione della zona estensiva R2a in
località __________, __________ e Al __________, nonché della zona speciale
isolata Zs4 in località __________, oltre che di tutte le norme di attuazione
che le reggevano. Delle motivazioni a sostegno del ricorso, assai circostanziate,
si dirà puntualmente nei considerandi di diritto.
La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione
integrale del ricorso con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nel
seguito del presente giudizio.
H.   In data 28
marzo 2006 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale, preliminarmente,
il rappresentante del Consiglio di Stato ha formulato delle precisazioni concernenti
alcune specifiche della risoluzione impugnata riferite in particolare alla zona
residenziale R2a e alla zona speciale Zs4, situate in località __________ e __________,
sia per quanto riguardava la loro designazione nel testo e negli allegati
grafici, sia in merito alle motivazioni di non approvazione che le
interessavano (cfr. verbale 28 marzo 2006, annesso 1). Durante la discussione,
la rappresentante della sezione protezione aria, acqua e suolo (SPAAS) ha
illustrato il piano delle opere di risanamento fonico per l’autostrada A2, datato
novembre 2001, che è stato acquisito agli atti unitamente alla copia della
presa di posizione dell’UFAFP, giugno 2002. I rappresentanti del comune hanno
poi prodotto copia del rapporto sulla definizione delle condizioni quadro relative
alla circonvallazione __________ -__________, datato 22 dicembre 2005, e la
relativa posizione del municipio di RI 1 del 28 febbraio 2006, rubricati quali
doc. G e H. Essi hanno quindi illustrato la strategia comunale a sostegno
dell’estensione delle zone edificabili residenziali, finalizzata ad un riequilibrio
della piramide della età della popolazione, onde assicurare in prospettiva un numero
sufficiente di frequentatori tanto della scuola dell’infanzia che di quella elementare.
D’accordo le parti, il procedimento di ricorso 28 settembre 2005 è stato
congiunto per l’istruttoria e il giudizio con quello relativo al ricorso 23
luglio 2002, inoltrato dal comune contro la risoluzione governativa 25 giugno
2002 d’adozione del PRCP-LM. Il tribunale ha indi fissato un termine al comune
per comunicare un eventuale ritiro dell’impugnativa per quanto riguardava
l’ampliamento della zona edificabile residenziale R2a e Zs4 nei comparti __________
e __________. Per il restante, le parti hanno riconfermato le rispettive
motivazioni e domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio, fatto salvo
quello già esperito il 24 maggio 2005.
I.   Con
scritto 11 aprile 2006 il patrocinatore del comune ha comunicato al tribunale
che l’impugnativa veniva mantenuta anche per quanto concerneva l’estensione
della zona edificabile R2a e Zs4 nei comparti __________ e __________.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1.
La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (
art. 8 cpv. 2 DLBN,
art.
38 cpv. 1 LALPT)
, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 10 cpv. 1 RDLBN, 38 cpv.
4 lett. a e b LALPT).
1.2. In
merito al ricorso 23 luglio 2002, proposto nell’ambito della procedura di adozione
del PRCP-LM, il comune è insorto davanti al tribunale riproponendo le medesime
domande formulate davanti al Consiglio di Stato. In particolare, per quanto
concerne il mapp. 323, il ricorrente ne ha chiesto l’attribuzione ad una zona
specifica per attrezzature pubbliche, al fine di garantire il mantenimento e la
fruizione pubblica della struttura dell’ex lavatoio, che vi insiste.
All’udienza del 24 maggio 2004, i rappresentanti del comune hanno invece concluso
per l’inclusione
nella zona di protezione del paesaggio
(Pr Pa) della porzione del mapp. 323 che era stata attribuita alla zona di
protezione della natura II (Pr Na II). Quest’ultima domanda, poiché non sottoposta
al preventivo esame e giudizio del Governo, costituisce una domanda nuova ed
pertanto è irricevibile (art. 63 cpv. 2 PAmm, 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Con
questa riserva il ricorso è ricevibile in ordine.
1.3. Per
quanto riguarda il ricorso 28 settembre 2005 il tribunale ritiene quanto segue.
Come anticipato in narrativa, il Governo ha sospeso l'approvazione del comprensorio
industriale/artigianale situato nella piana del __________ (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 92, cifra 3, allegato 1). Il Consiglio di Stato non ha pertanto
ancora deciso se approvare e in che misura, relativamente al suddetto comparto,
la proposta pianificatoria in rassegna in applicazione dell'art. 37 cpv. 1
LALPT. Ha semplicemente decretato una sospensione dell'esame di questo oggetto,
in attesa che i presupposti dati dall’affinamento degli studi relativi al
tracciato della strada di circonvallazione __________ -__________ si saranno
consolidati in un progetto. In questo lasso di tempo, il comprensorio in parola
sarà dunque disciplinato dal piano regolatore approvato il 5 settembre 1984,
incluse le successive varianti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92 cifra 2).
La risoluzione governativa impugnata non costituisce, su questo punto, una decisione
finale e, pertanto, impugnabile, bensì una decisione incidentale, che può
essere impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti riparabile
(art. 44 PAmm). In concreto, l'insorgente non dimostra che il differimento
della decisione governativa su questo oggetto gli causi un danno che non
potrebbe essere completamente eliminato attraverso l'ottenimento di una decisione
finale favorevole (ovvero l'approvazione dell’aggiornamento della zona industriale
e della zona RAC in sostituzione della zone industriale J2, artigianale Ar3 e
residenziale R2 del PR 84). Né gli è di soccorso, in tal senso, l’allegazione
secondo cui esso sarebbe affittuario di un terreno (mapp. 91), situato in zona
industriale, ritenuto che esso l’adibisce per scopi sportivi (campo da calcio),
che nulla rilevano con la menzionata destinazione. Il suo ricorso dovrebbe
pertanto essere dichiarato irricevibile su questo punto. Ad ogni buon conto, la
questione può essere lasciata aperta, giacché il gravame dev'essere respinto
nel merito in forza dei motivi che seguiranno (cfr. infra, consid. 3).
1.4. Le
impugnative, essendo caratterizzate da analoghe rivendicazioni ed avendo per
oggetto la medesima situazione pianificatoria e territoriale, vengono trattate
congiuntamente in un'unica decisione (art. 51 PAmm; cfr. verbale d’udienza 28
marzo 2006).
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio
dal Consiglio di Stato.
3.
Zona
industriale I e zona RAC nella piana del __________
3.1. Con
la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha sospeso la decisione
d’approvazione concernente un vasto comprensorio ubicato nella piana del __________,
comprendente varie zone d’utilizzazione essenzialmente destinate alle attività
lavorative, delimitandolo graficamente nell’allegato 1. Poiché la pianificazione
di questo comprensorio non considerava ancora il tracciato della prevista
strada di circonvallazione __________ -__________, con cui però si sarebbe
dovuta coordinare, il Governo ha ritenuto che non sussistevano le condizioni
per procedere ad un suo esame, ritenuto che alcune problematiche determinanti quali
gli accessi, i raccordi stradali, l’organizzazione del traffico in generale, in
relazione al notevole incremento delle possibilità edificatorie previste specialmente
per la zona industriale, non potevano ancora essere chiarite. Il comune, con il
suo gravame, non contesta il principio della sospensione della decisione
d’approvazione in quanto tale, bensì ritiene che il Governo abbia ecceduto,
delimitando un comprensorio troppo esteso. Difatti, l’area toccata, così come
definita nell’allegato 1 della risoluzione, comprende tutta la zona edificabile
del comune fra l’autostrada e il fiume __________, allorquando, per contro, il
tracciato della circonvallazione, secondo le indicazioni desunte dalla scheda di
coordinamento 12.23.2.5 di piano direttore relativa al
piano dei trasporti del Luganese, dovrebbe interessare unicamente una fascia marginale,
laterale lungo l’autostrada A2. A mente del ricorrente sarebbe pertanto
giustificata soltanto una sospensione della decisione d’approvazione
limitatamente ad una fascia larga circa 50 m dall’asse del futuro tracciato
stradale (100 m in tutto). In ogni caso, la sospensiva sarebbe oggettivamente
illegittima per quanto concerne la zona RAC e il settore della zona industriale
situato tra il corso del fiume __________ e quello della Roggia __________ __________.
A tale proposito, l’insorgente produce una planimetria di carattere indicativo (cfr.
doc. D, in atti), in cui segnala il comprensorio che verrebbe verosimilmente risparmiato
dal futuro asse viario e di cui ne chiede al tribunale l’approvazione. In
merito alla definizione degli accessi, delle opere d’urbanizzazione e
all’incremento delle capacità edificatorie della zona industriale, esso ritiene
che tali questioni sono assolutamente autonome rispetto al futuro tracciato,
giacché l’area indicata nel doc. D sarebbe assai discosta, oltre che già esistente
nel previgente piano regolatore. A sostengo delle proprie argomentazioni il
comune lamenta la violazione dell’autonomia comunale e, in particolare, del
principio della proporzionalità.
3.2. Secondo
quanto determinato dal comune, seppur a titolo indicativo, nella planimetria
doc. D, l’oggetto della vertenza si limiterebbe dunque alla decisione del Consiglio
di Stato, nella misura in cui differisce l’approvazione di parte delle zone industriale
e RAC, situate nella piana del __________, fintanto che non sarà sufficientemente
consolidato il progetto della circonvallazione __________ -__________, in
procinto di essere avviato.
3.3. Per
quanto riguarda la base legale, occorre ricordare che il Consiglio di Stato
esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore,
oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il
diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo
termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli 32 a 35 LALPT (art. 37
cpv. 1 LALPT).
Su un piano formale
si osserva che diverse disposizioni della PAmm (art. 19 cpv. 2, 24, 30 cpv. 5,
32 cpv. 1, 33) richiamano come diritto suppletorio il Codice di procedura
civile del 17 febbraio 1971, il quale all'art. 107 stabilisce che il giudice
può sospendere il processo
"quando la decisione di un'altra causa o di
un altro procedimento può influire sulla decisione della lite"
. A sua
volta l'art. 38 cpv. 6 LALPT rinvia per la procedura di ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo alla legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966 (PAmm). D'altro canto l'art. 7 PAmm consente all'autorità
amministrativa giudicante di sospendere la propria decisione nel caso di
pregiudiziali di natura civile o penale, con rinvio dell'interessato al
competente foro giudiziario e con assegnazione, ove occorra, di un termine per
provvedervi. Corrisponde pertanto a un principio generalmente riconosciuto di
diritto procedurale, espressione anche dell'altro principio dell'economia processuale,
che un'istanza giudicante abbia facoltà di sospendere la propria decisione
quando essa possa essere condizionata da quella di un'altra istanza giudicante
(RDAT I-2000 n. 26, consid. 3b con rinvii).
3.3.1. Come accennato in narrativa, con la
revisione del suo piano regolatore il comune ha ripreso l’assetto della
previgente zona industriale, integrando nel suo perimetro parte dell’allora
zona artigianale Ar3, a sud, e di quella residenziale semi estensiva R2, a
nord. Quest’ultima, per il restante, è stata convertita in zona residenziale-artigianle-commerciale
RAC. Ne risulta un comprensorio a contenuti lavorativi di notevole estensione,
situato in un settore piuttosto sensibile, ritenuto che il piano direttore l’ha
inserito nel Parco del __________ (cfr. piano dei trasporti del Luganese,
scheda di coordinamento 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori
10.4.2.10). La pianificazione comunale all’esame, tuttavia, fa astrazione del
progetto, in senso lato, della nuova strada di circonvallazione __________ -__________,
il cui tracciato l’attraversa direttamente. Progetto che risulta, quanto meno, già
consolidato nel piano direttore alla scheda di coordinamento 12.23.2.5 relativa
al
piano dei trasporti del Luganese, aggiornata
nell’ambito della decisione 3 dicembre 2002, con cui il Gran Consiglio ha respinto
il ricorso del comune di __________ ed ha scelto la cosiddetta variante ALFA 1
, e approvata dall’autorità federale in data 23 agosto 2004.
3.3.2. La
variante ALFA 1 prevede un tracciato che, a partire dall’incrocio delle Cinque
Vie di __________, continua con un andamento diagonale fino a __________,
sottopassa il fiume __________, si accosta all’A2 ai piedi della scarpata dai
Mulini di __________ alla __________. In questo tratto, che qui rileva particolarmente,
il tracciato va ad interessare il margine orientale della zona RAC, in seguito
della zona industriale, oltre che sovrapporsi a Via ai __________, che
costituisce una delle strade del sistema viario comunale, programmata per
l’urbanizzazione di quel comparto. Alla __________, nell’angolo meridionale della
zona industriale, è quindi prevista una rotonda, quale svincolo per
l’allacciamento alla rete delle strade di collegamento principali esistenti per
__________ -__________ e per __________ e alle strade di servizio delle zone
industriali e miste di __________. Dalla __________, il tracciato prosegue con
un passante rettilineo, sempre attraverso la zona industriale, che poi si interra,
sottopassando il fiume __________ verso la zona __________ dove emerge in
superficie per poi congiungersi alla cantonale esistente in località __________,
con una tratta nuovamente interrata. Va notato che questo tracciato, così come segnalato
nelle rappresentazioni grafiche del piano direttore, ha carattere indicativo
per la necessità di preservare un certo spazio di manovra alla progettazione,
che dovrà avvenire in due fasi: attraverso la procedura del piano generale, per
cui il Gran Consiglio ha già stanziato un credito (cfr. messaggio, n. 5629, del
1. marzo 2005 del Consiglio di Stato; decreto legislativo del 30 maggio 2005, BU
24/2005, pag. 178), e in seguito per mezzo di quella del progetto definitivo.
3.3.3. Da
quanto precede, non v’è dubbio che la zone di __________ che sono riservate
all’insediamento di attività lavorative, oggetto della sospensione da parte del
Consiglio di Stato, sono palesemente in contrasto con le succitate previsioni
pianificatorie di ordine superiore che, una volta affinate, determineranno verosimilmente
la necessità di una verifica e di un adattamento della pianificazione comunale,
attraverso un’azione di coordinamento che oggi, però, non risulta nemmeno
attuata in embrione. Intanto, il comprensorio sarà toccato dall’assetto della
nuova circonvallazione direttamente in quegli elementi cardini, da cui non è
possibile prescindere per un’impostazione pianificatoria confacente ad un utilizzo
razionale delle zone interessate. Si pensi soltanto all’importante
condizionamento che procurerà l’area occupata dalla nuova circonvallazione, che
avrebbe come effetto di sottrarre superficie utile alla zona industriale e, in
concomitanza, cingendola sui due lati ove attualmente sono posizionati gli
unici assi d’urbanizzazione esterna, Via ai __________ e Via __________, di imporre
un completo ripensamento di tutti gli accessi che vi si affacciano, oltre che quelli
delle strade di servizio interne da cui attualmente si dipartono. In pratica,
l’intero sistema ed organizzazione della viabilità esterna ed interna del
comprensorio risulta strettamente connesso, e per questo dipendente, all’opera
d’interesse cantonale. Problemi, questi, che per una zona industriale di tale estensione
e, più in generale, per un comprensorio a preminenti contenuti lavorativi, già
particolarmente insediato, non possono essere ritenuti di entità talmente
trascurabile da giustificare una soluzione autonoma, attraverso una semplice revisione
del piano regolatore in anticipo su un’opera, omettendo però di considerarla:
quest’ultima costituisce con ogni evidenza il riferimento deputato sia per una
ricerca ottimale delle soluzioni di pertinenza locale, sia per quelle a livello
regionale. Allo stesso modo, le esigenze della viabilità regionale, in quel
luogo, non possono trascurare le summenzionate necessità delle aree lavorative
del comune. Da ciò l’esigenza di un coordinamento riguardante il sistema degli
svincoli, i raccordi, la verifica delle potenzialità edificatorie in funzione
delle capacità di smaltimento dei flussi di traffico, nonché la verifica di
alcune destinazioni, suscettibili, in quanto atte ad attirare ancor più traffico
(cfr. zona RAC), di porre in seria discussione la finalità e la funzionalità
della strada di circonvallazione stessa e, in ultima analisi, l’attuazione di
un tassello significativo del piano dei trasporti del Luganese.
In concreto, dunque, anche in assenza di un'esplicita
norma in questo senso, si deve ritenere, unitamente al principio dell’economia
processuale, che era in potere del Consiglio di Stato, anziché negare
l'approvazione della revisione del piano regolatore per quel che concerne il
comparto litigioso, di sospendere la sua decisione fintanto che sarà
accertabile l'effettiva incidenza della menzionata pianificazione di ordine superiore.
Per il momento, tuttavia, il comparto non rimane bloccato, giacché resta retto
dall’ordinamento del previgente piano regolatore, che per questo settore non è
stato abrogato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 92, dispositivo n. 2), con
possibilità per l’autorità cantonale di gestire la situazione, durante la fase
d’allestimento del piano generale, rispettivamente del progetto definitivo, applicando
le misure di salvaguardia della pianificazione, segnatamente la decisione sospensiva
(art. 65 LALPT).
3.4. L'interesse
pubblico a sostegno della decisione governativa va ricercato in concreto nel
fatto che l'approfondimento pianificatorio di un comprensorio, così rilevante per
i suoi contenuti e per la sua taglia, sia dal profilo comunale che regionale, va
coordinato con un progetto di ampio respiro come la nuova circonvallazione __________
-__________. Questa opera, la cui progettazione è in fase di avvio, per sua
natura, ubicazione e finalità sarà verosimilmente suscettibile, da un lato, di
condizionare e limitare il comparto all’esame, dal profilo sia strutturale, che
dei contenuti, come però, dall’altro lato, di offrire l’opportunità, attraverso
la risoluzione dell’annosa questione della mobilità regionale, che in parte già
lo affligge, di chiarire definitivamente il suo ruolo strategico nella rete
delle aree produttive della regione, rispettivamente di accrescerne
l’attrattività e la funzionalità. Opportunità, che soltanto nell’ambito di un
effettivo coordinamento può e deve essere colta (art. 2 LPT). Allo stesso modo,
sussiste un interesse pubblico affinché la pianificazione della nuova
circonvallazione possa procedere al riparo da iniziative edilizie, che
potrebbero seriamente comprometterla: si pensi in particolare all’elevata
densificazione programmata per la zona industriale. Il grado d'incertezza attualmente
permanente è dunque troppo ampio perché ci si possa determinare compiutamente
sul comparto all'esame, così come adottato dal comune.
3.5. Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto
alle circostanze concrete la decisione impugnata risulta sostenibile anche dal
profilo del principio della proporzionalità. A tale riguardo, il comune ritiene
che il comparto oggetto di sospensione poteva essere limitato unicamente alla
fascia di scorrimento della circonvallazione, comprensiva dei dovuti margini di
manovra progettuali (cfr. doc. D). Si pone quindi il tema della necessità e
dell’idoneità del provvedimento dal profilo dell’estensione della zona colpita.
A tale quesito si è in pratica già dato risposta ai considerandi precedenti, a
cui si aggiungono le seguenti riflessioni. Come accennato, la previsione della
nuova circonvallazione solleva una serie di problematiche con conseguenze dirette
ed indirette sul comprensorio all’esame, soprattutto per quanto riguarda
l’organizzazione del traffico. Dirette, per l’area che verrà effettivamente
occupata dal tracciato (sottrazione di area edificabile, sovrapposizione alle
attuali strade esterne d’urbanizzazione, occlusione degli accessi e problemi inerenti
al raccordo con le attuali e programmate strade interne d’urbanizzazione). Proprio
perché legate alla viabilità, esse determinano a loro volta conseguenze sulla
parte restante del comprensorio (tracciati delle strade di servizio interne
strutturate razionalmente in funzione sia dei fondi, sia dei raccordi con la viabilità
esterna e congruenti con un sistema integrato della gestione del traffico). In
sintesi, questi aspetti, avrebbero dovuto essere risolti in un processo di
coordinamento che non v’è stato. A queste incertezze si aggiunge l’aggravio di
un aumento cospicuo delle potenzialità edificatorie di tutta la zona
industriale (cfr. art. 39 vNAPR in relazione all’art. 36 NAPR non approvato:
indice di edificabilità: da 3 a 7 mc/mq; indice di occupazione: da 40% ad un
virtuale 70%, in quanto sostituito dall’imposizione di un’area verde minima del
30%; aumento delle altezze massime: da 10.40 a 12 m per i tetti piani, da 11.20
a 13 m al colmo per i tetti a falde) e il conseguente aumento delle unità
lavorative, rispettivamente del traffico, senza che le questioni legate alla viabilità
siano risolte, con effetto di vanificare o, quanto meno, di compromettere sul
nascere le finalità della pronosticata opera viaria cantonale. Stante le
incognite citate, il comprensorio delimitato nell’allegato 1 della risoluzione
impugnata appare senz’altro dal profilo funzionale e dei contenuti come un’unità
territoriale, che deve essere apprezzata alla luce delle previsioni del
progetto di ordine superiore, in quanto, come spiegato, complessivamente sotto
la sua sfera d’influenza. D’altra parte, i motivi che hanno portato il
Consiglio di Stato a circoscrivere il comparto oggetto della sospensione della
decisione sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal
punto da valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al tribunale d'intervenire
con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni. Comunque
sia, dal profilo della proporzionalità in senso stretto, il comprensorio resta
disciplinato, come già spiegato, dall’ordinamento pianificatorio previgente, il
quale prevede identica estensione dell’area edificabile e analoghe destinazioni.
Certo, più contenute sono le capacità edificatorie. A fronte di quest’ultimo
aspetto si pone però l'importanza della pianificazione di ordine superiore: la decisione
governativa deve pertanto essere considerata proporzionata.
3.6. In
conclusione, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha sospeso l'approvazione
del comprensorio all’esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di
proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto su questo punto.
4.
Zona
semi intensiva R4
4.1. Il
Consiglio di Stato non ha approvato, per quanto non tenuta in sospeso, la zona
semi intensiva R4 ubicata nella piana del __________, a sud di via __________ e
via alla __________, attribuendola d’ufficio alla zona agricola, essenzialmente
perché costituiva un’estensione della zona edificabile rispetto al previgente
piano regolatore, non giustificata dai dati sulla contenibilità teorica della
zona fabbricabile, ritenuta dunque sovradimensionata, contraria al principio di
privilegiare la densificazione degli insediamenti esistenti, come pure al
modello di organizzazione territoriale promosso dal piano direttore nel piano
dei trasporti del Luganese e, infine, alla salvaguardia del territorio agricolo
SAC, di cui ne sottraeva un’area di considerevoli dimensioni. Con il ricorso,
il comune ne chiede invece l’approvazione, giacché il comparto in oggetto
sarebbe idoneo all’edificazione, urbanizzato e, fattore ritenuto determinante
per un comune a preminente vocazione residenziale, prevedibilmente necessario
all’edificazione per i prossimi quindici anni. A tale proposito il ricorrente
ritiene che il Governo avrebbe sovrastimato il dimensionamento del piano, giacché
si sarebbe basato su un compendio dello stato dell’urbanizzazione non
aggiornato, quindi poco attendibile, e avrebbe poi applicato un rapporto
superficie utile lorda/abitante di 50 mq. Valore nettamente inferiore a quello più
realistico di 60-70 mq, considerato dal comune per le zone estensive. Difatti,
a mente dell’insorgente, il parametro in discussione non terrebbe conto della
realtà sociale ed insediativa che caratterizza il territorio comunale, con una
popolazione di ceto medio-alto a cui risponde necessariamente una tipologia
delle costruzioni a carattere estensivo, improntata alla qualità degli spazi interni
ed esterni. Comunque sia, la contenibilità del piano sarebbe già stata
sensibilmente diminuita dal Consiglio di Stato stesso che, in sede di
approvazione del piano regolatore, avrebbe dezonato una serie di aree
residenziali di piccole e grandi dimensioni, senza tenere inoltre in
considerazione la riduzione delle superfici a contenuti abitativi, ad opera
della futura circonvallazione __________ -__________. A giustificazione
dell’ampliamento, il ricorrente considera inoltre come la nuova zona semi
intensiva R4, oltre a costituire una diversificazione dell’offerta delle aree
edificabili, faccia parte di una strategia di politica sociale e demografica,
come ha poi precisato in sede d’udienza, volta sia ad un riequilibrio della
piramide dell’età degli abitanti, sia ad assicurare una massa critica minima
della popolazione per il funzionamento di alcune strutture comunali, tra cui gli
istituti scolastici. A fronte di tutte queste considerazioni, giustificata
apparirebbe pertanto la conversione del territorio agricolo in zona edificabile,
ritenuto che il comune avrebbe già stanziato un credito per il compenso pecuniario
ai sensi della LTAgr.
4.2.
I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio
(cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili
comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n.
da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2.1.
Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del
secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese
(PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato
un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto
di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente
pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della
regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace
della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda
di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le
grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di
riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova
Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui
figura anche il comune di __________, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee
denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali,
dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il
quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli
interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della
Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno
dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al
miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e
ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole
potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono
essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la
conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il
comprensorio territoriale del comune di __________, di cui ci si occupa, è incluso
completamente nel Parco del __________ (n. 10). Al pari dei quartieri, il
parco, che si estende lungo la fascia centrale della piana del __________, è
una componente urbanistica del modello di organizzazione territoriale
dell’agglomerato (cfr. scheda 10.4, in particolare elenco dei provvedimenti
pianificatori n. 10.4.3 e 10.4.2.10) ed è finalizzato prevalentemente all’uso
pubblico per lo svago, lo sport, la distensione, la salvaguardia agricola e la
protezione naturalistica e paesaggistica. Come risulta da un’attenta visione
dei piani, nonché dalla situazione dei luoghi, noti al tribunale, la discussa
zona
semi intensiva R4
fa parte
di un comprensorio omogeneo, costituito da un’ampia distesa prativa pianeggiante,
delimitata sul fronte occidentale dal corso della Roggia dei __________ unitamente
ad una vasta fascia forestale ad alti contenuti naturalistici (biotopo), oltre
cui sono situati l’area del campeggio e il porto. Non fa dubbio che nel
comparto all’esame si localizza dunque quella componente territoriale atta a
realizzare gli indirizzi e gli interventi elencati nel modello di
organizzazione dell'agglomerato del Luganese, poc’anzi citati. Contrariamente a
quanto sostenuto dal ricorrente, si deve quindi concludere che l’istituzione in
questo contesto di una zona residenziale, oltretutto a carattere intensivo, è
in contrasto con gli obiettivi del piano direttore.
4.2.2.
Fatta questa premessa, la zona
semi
intensiva R4 non approvata
non adempie con ogni
evidenza il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT:
disposizione
peraltro nemmeno invocata dall’insorgente
. Con terreni
già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito
in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo
interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già
edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 319).
Il comparto in parola fa invece
parte, come illustrato poc'anzi, di un ampio territorio pianeggiante, complessivamente
inedificato e costituito da vaste aree prative circoscritte da distese
boschive, pianificatoriamente separato a nord dall’area edificabile del comune
da via alla __________ e via __________. Malgrado la presenza di alcuni
edifici, dispersi tuttavia casualmente in quelle vaste superfici, esso non può
pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo
inteso dalla giurisprudenza.
4.2.3.
La zona in parola non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni
fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. Difatti, nell'ambito
dell'esame del dimensionamento del piano regolatore, il Consiglio di Stato ha desunto
dal rapporto di pianificazione (pag. 64) che la contenibilità teorica del nuovo
piano regolatore in merito alle zone abitative corrispondeva a 1’884 unità
insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando per certe zone
destinate alla residenza un alto rapporto superficie utile lorda/unità
insediativa (di 60 o 70 mq, a seconda del genere di zona residenziale) in luogo
degli usuali 35-45 mq per abitante. Il valore relativo alla contenibilità delle
zone residenziali risultava dunque sottostimato e avrebbe dovuto essere
aumentato, applicando per lo meno un valore di 50 mq. Nondimeno, la contenibilità
teorica ritenuta dal comune consentiva comunque un potenziale di sviluppo -
rispetto alla situazione di effettivi 789 abitanti (2003) - pari ad un incremento
di più del doppio dei residenti. Il Governo ha pertanto ritenuto che il dimensionamento
del piano regolatore eccedeva ampiamente ogni presumibile ed ottimistico
fabbisogno per lo sviluppo del comune per il prossimo quindicennio (cfr.
risoluzione impugnata, pag. 18). Questa valutazione merita di essere condivisa,
soprattutto se si considera l'evoluzione del numero di abitanti. In effetti, malgrado
le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e i (quantomai
parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe
comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 1’095
abitanti sul territorio comunale. Questo incremento notevole, tuttavia, non
rispecchia l'evoluzione demografica del comune evidenziato in questi ultimi
quarant’anni, che marca certamente una tendenza generale all’aumento, tuttavia
in modo discontinuo e per certi versi trascurabile. Difatti, dai dati ripresi
dall’Annuario statistico ticinese (cfr. USTAT, Annuario statistico ticinese,
2005, pag. 24 e 25), si evince un aumento della popolazione residente, ma con tassi
di crescita decennali comunque ben più modesti rispetto a quello pronosticato
dal comune: da un aumento del 13% registrato negli anni ’60, si passa ad uno
dell’11% negli anni '70 e soltanto negli anni ’80 si assiste ad un
significativo aumento, corrispondente però al 33%, che poi ripiega altrettanto
eloquentemente tra il 1990 e 2003 ad un incremento del 5%. Orbene, il
preconizzato incremento di oltre il 100%, sebbene riferito ad un arco temporale
più ampio (un quindicennio), non è nemmeno congruente con l’aumento della popolazione
registrato nel decennio di massima espansione (anni ‘80), essendo, in
proporzione, di 2 volte maggiore. Il dato relativo agli anni ‘80, tuttavia, non
può costituire da solo una base assumibile ad una tendenza su cui fondare un
pronostico attendibile, ritenuto oltretutto il successivo periodo di stasi, giacché
non è dimostrato in base a quali circostanze un tasso di crescita già di per sé
elevato possa effettivamente raddoppiare a medio termine. Né una semplice ed
indiscriminata estensione della zona edificabile può essere assunta come
fattore di sviluppo demografico, che trarrebbe la sua unica, ma insufficiente,
giustificazione in un ipotetico movimento migratorio, in un contesto regionale che
vede però la presenza di comuni con piani regolatori, se non sovradimensionati,
quanto meno con riserve edificabili di una certa consistenza (cfr. ad esempio,
i comuni di __________ e di __________). Per le stesse ragioni, la ricerca di una
misura idonea ed efficace per il riequilibrio della piramide dell’età della
popolazione, problematica di apprezzabile complessità, non può passare soltanto
attraverso un’apertura di una nuova e vasta zona edificabile, specialmente se
dai connotati così generici ed elementari, inserita in un comprensorio dai
contenuti omogenei che, come vedremo, riserva interessi contrapposti
preponderanti. D’altra parte, nonostante queste legittime preoccupazioni, nulla
ha impedito però al comune di programmare l’esteso comparto edificabile in
località __________ (comprensorio con piano di quartiere obbligatorio: art. 31
NAPR), secondo intendimenti ed obiettivi che si discostano dalla conclamata
politica di migliorare la stratificazione della popolazione, in favore di un incremento
delle famiglie giovani, prolifiche e di ceto medio (cfr. in particolare, la
riserva di quota del 40% per la residenza primaria). Comunque sia, a rimedio del
problema il comune dispone ancora di un certo margine di manovra nella parte
collinare del comprensorio comunale, laddove è ubicato il vasto comparto
inedificato, previsto di principio edificabile, su cui attualmente grava una
zona di pianificazione (cfr. ZP1, TPT inc. 90.2004.20 e 90.2004.16-17). Ciò
detto, a fronte di un piano sovradimensionato si giustificava il particolare
rigore con cui il Consiglio di Stato ha esaminato il perimetro della zona
edificabile, concedendo unicamente puntuali ampliamenti laddove sussistevano
motivazioni di carattere urbanistico e riducendone l’estensione per il restante.
Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone
edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni
devono essere, di conseguenza, applicate anche al comparto all’esame. L'art. 15
lett. b LPT non può, di conseguenza, essere di giovamento al ricorrente.
Ferme
queste premesse, appare dunque strumentale la censura secondo cui, con la
decisione impugnata, le zone residenziali sarebbero semmai divenute sottodimensionate
per effetto delle non approvazioni che hanno colpito questa ed altre zone edificabili.
Ciò, al pari della doglianza circa l’ipotetica sottrazione di area destinata
all’abitazione ad opera del tracciato della futura circonvallazione - di cui il
comune non si è tuttavia curato - in un comparto, in cui però le superfici
toccate sarebbero in prevalenza a contenuti lavorativi.
4.3.
Poiché il comparto in parola non può essere
attribuito
alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT e
per il contrasto con gli indirizzi del piano direttore, merita tutela la
decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione
nella zona agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.
Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi
in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio
del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22
maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetto,
quest’ultimo, che nella fattispecie riveste una particolare rilevanza. Non
appare quindi nemmeno necessario approfondire se il comparto interessato si
presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad
ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito
dalla sezione dell'agricoltura, assegna complessivamente al comparto all’esame
un'idoneità elevata alla campicoltura. Tant’è che il piano direttore designa
proprio tali terreni, quali superficie idonea all’avvicendamento delle colture
(SAC).
Questo è l'oggetto specifico della scheda
settoriale 3.1, di dato acquisito, che vincola quindi il comune a precisare le
SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano
regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 14, scheda di coordinamento
3.1). Di conseguenza, al comparto all’esame, proprio perché appartenente al
territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere
attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in
presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa
modifica degli strumenti pianificatori (art. 7 LTagr). Presupposti, questi, che
nella fattispecie fanno difetto. La decisione del Consiglio di Stato si pone
quindi in conformità con le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza
che il comune possa invocare motivi particolari e preponderanti di carattere
pianificatorio per discostarsene.
4.4.
Pertanto, la risoluzione, con cui il Governo non ha approvato la zona semi intensiva
R4, ubicata nella piana del __________, attribuendola alla zona agricola, deve
essere confermata e il ricorso respinto sia in merito alla domanda principale sia,
per le stesse ragioni, in merito alla richiesta subordinata di tenere in
sospeso la decisione d’approvazione per la parte del comparto situato in
località __________ e __________.
5.
Zona estensiva
R2a e zona speciale isolata Zs4
5.1. Sempre
in merito alle zone edificabili residenziali, questa volta situate nei comprensori
collinari, l’Autorità governativa non ha approvato nelle località di __________
e di __________ parte degli ampliamenti della zona estensiva R2a e, ancora in
località __________, l’intera zona speciale isolata Zs4, attribuendoli tutti d’ufficio
alla zona agricola. Il Consiglio di Stato non ha escluso a priori che queste
aree potessero essere attribuite, dal profilo della delimitazione delle zone, a
quella edificabile. Tuttavia, trattandosi di nuove zone, notoriamente
interessate da immissioni foniche provenienti dall’autostrada A2 situata a
valle, il comune non avrebbe fornito, come suo compito, le indicazioni e le
prescrizioni necessarie affinché fosse dimostrato il rispetto dei valori di
pianificazione nei termini imposti dall’ordinanza sull’inquinamento fonico
(OIF). Dal canto suo, il ricorrente ritiene che tali ampliamenti dovevano
essere approvati. Intanto, essi costituiscono in realtà correzioni contenute dei
limiti della zona edificabile del previgente piano regolatore, riguardanti
pochi fondi o parte di essi, allo scopo di ottenere una migliore coerenza degli
azzonamenti. Queste superfici, inoltre, non sono mai state incluse nella zona
agricola, né si presterebbero comunque a tale utilizzo, anche perché di modeste
dimensioni. In merito all’inquinamento fonico proveniente dall’autostrada,
l’insorgente rileva che tale impianto è soggetto a risanamento ai sensi
dell’art. 16 LPAmb. Risanamento che, programmato per tutelare le aree
residenziali del previgente piano regolatore, a maggior ragione ne tutelerà gli
ampliamenti in parola. In ogni caso, l’art. 29 OIF accorderebbe la possibilità
di delimitare nuove zone edificabili, se i valori di pianificazione fossero
rispettati grazie a misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
Condizioni, queste, che nella fattispecie sarebbero adempiute, come dimostrerebbe
la documentazione che il municipio si è impegnato ad allestire e a versare agli
atti.
5.2.
Rispetto alle motivazioni addotte per negare l’approvazione della zona semi intensiva
R4 (cfr. supra, consid. 4), il Governo ha posto in questo caso l’accento sul
problema del rispetto dei requisiti, ritenuti non adempiuti, in materia di
inquinamento fonico, collocando in secondo piano la questione dell’eccessiva contenibilità
del piano regolatore. Esso ha difatti considerato che nella fattispecie la
discriminante del principio della non estensione della zona edificabile risultava
alquanto attenuata (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26).
5.3.
Esaminando il perimetro delle succitate zone residenziali collinari, il
Consiglio di Stato ha ritenuto che gli ampliamenti all’esame erano volti ad
integrare nel comparto edificabile quei fondi già edificati ad uso abitativo o
che si trovavano intercalati fra questi e la zona costruibile già delimitata
dal previgente piano regolatore. Sennonché, negandone l’approvazione, principalmente
per i motivi di cui si è detto, il Governo non ha ricondotto i limiti di zona
in corrispondenza di quelli del previgente piano regolatore, bensì ha concesso una
parte di quelle estensioni, che includevano appunto le edificazioni esistenti e
i fondi liberi ad esse intercalati (cfr. piano delle zone, approvato con
risoluzione governativa n. 4711 del 5 settembre 1984 e piano delle zone,
approvato con la risoluzione impugnata e all. 2 e 3). In sostanza, esso ha
delimitato un perimetro applicando i criteri per la determinazione del
comprensorio ampiamente edificato (art. 15 lett. a LPT), negando quindi
l’approvazione per quei comparti, fondi o parte di essi, inedificati o
insufficientemente edificati, che costituivano una vera e propria estensione
della zona edificabile ai sensi della LPT (cfr. mapp. 130, 131, 132, 133 e 134
parz. in località __________, mapp. 143, 141 parz., 148 parz. e 163 parz. in
località __________), in cui il comune ne chiede ora l’inclusione. Orbene, come
il tribunale ha accertato durante la trattazione della zona semi intensiva R4
(cfr. supra, consid. 4.2.3), il piano regolatore di __________ risulta a tal
punto sovradimensionato che l’art. 15 lett. b LPT deve essere applicato anche nella
fattispecie con il dovuto rigore. È dunque irrilevante, a tale proposito, se
dal profilo della delimitazione delle zone, gli ampliamenti sono congruenti con
la situazione morfologica e territoriale. Questo requisito deve peraltro essere
sempre adempiuto. Ciò che importa è la giustificazione del fabbisogno di aree edificabili
che, nel caso concreto, risulta ben lungi dall’essere dimostrato. Pertanto,
basta questo motivo, indipendentemente dunque dalla problematica relativa all’inquinamento
fonico, per tutelare la risoluzione che non ha approvato l’inserimento in zona
edificabile delle aree situate in località __________ e __________. Malgrado
questi terreni non denotino una particolare idoneità, la loro attribuzione alla
zona agricola risponde, come già spiegato, al ruolo multifunzionale che essa riveste,
in particolare quale antagonista per eccellenza della zona edificabile, oltre
che, come vedremo, quale mezzo di protezione dell’ambiente (cfr. supra, consid.
4.3).
5.4. Ciò
detto, va ritenuto che ad aggravare la situazione delle aree in parola vi è pure
il carico ambientale, suscettibile di comprometterne l’idoneità per
un’edificazione a scopi residenziali. A tale riguardo si considera quanto
segue.
5.4.1.
Secondo l'art. 23
della legge sulla protezione
dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb) per la pianificazione delle nuove zone
edificabili e la protezione contro il rumore prodotto da nuovi impianti fissi,
il Consiglio federale stabilisce valori limite di pianificazione inferiori ai
valori limite delle immissioni. Per le nuove zone edificabili occorre tenere
conto, oltre ai criteri enunciati all'art. 15 LPT e agli scopi e ai principi di
quest’ultima legge federale (art. 1 e 3 LPT),
anche
delle esigenze poste dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. L'art.
24 cpv. 1 LPAmb, stabilisce infatti, che le nuove zone
per
la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno
prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le
immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi
valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione
o costruzione (cfr. anche l'art. 29 dell'ordinanza sull'inquinamento fonico del
15 dicembre 1986, OIF, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto
applicabili ai comparti in questione, dal momento che, vista la precedente assegnazione
nel piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale
(territorio senza destinazione specifica: art. 28 vNAPR), per tali fondi si
tratta di un nuovo inserimento alla zona edificabile (su questo aspetto cfr.
Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24; Flückiger,
in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad
art. 15; Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de
l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello
delle immissioni di rumore per queste aree non dovrà superare i valori di
pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A) di notte stabiliti al n. 2
dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è assegnato un grado di
sensibilità al rumore II (GDS II), come in concreto.
5.4.2.
L'applicazione dell'art. 24 LPAmb presuppone la determinazione delle immissioni
foniche alle quali è sottoposta l'area in discussione. L'art. 36 OIF enuncia i
criteri per questa determinazione: in particolare occorre tenere in
considerazione gli aumenti o le diminuzioni prevedibili delle immissioni
foniche in seguito alla costruzione, alla modifica o al risanamento di impianti
fissi, in particolare se, al momento della determinazione, i relativi progetti
sono già stati approvati o pubblicati (art. 36 cpv. 2 lett. a OIF). Le
immissioni di rumore sono determinate sulla base di calcoli o misurazioni (art.
38 cpv. 1 OIF). Nella fattispecie, nel catasto del rumore del novembre 2001,
allestito nell’ambito del progetto di risanamento della strada nazionale A2 (Km
23.330-26.100) dal dipartimento del territorio sulla base dei dati riferiti ad
un traffico giornaliero medio (TGM) futuro (doc. in atti), risulta, in ogni
caso, per le zone non approvate un superamento dei valori di pianificazione
determinanti per il grado di sensibilità II. In particolare, nella situazione
ante risanamento si assiste in tutti i comparti in parola, quanto meno, al
superamento dei valori limite d’immissione, con punte oltre i valori d’allarme
nella zona estensiva R2a in località __________ e nella zona speciale isolata
Zs4 in località __________. Il risanamento migliorerebbe, relativamente, la
situazione soltanto nella zona estensiva R2a in località __________, in cui
avverrebbe comunque un superamento dei valori di pianificazione, mentre risulterebbero
ancora significativamente superati i valori limite di d’immissione negli altri
settori.
5.4.3. Orbene,
benché i risultati di questi calcoli o misurazioni considerano l’evoluzione del
traffico in prospettiva futura e che le proposte di risanamento del traffico
autostradale sono a tutt’oggi relegate - è bene precisarlo - alla funzione di documenti
di lavoro, essi attestano nondimeno senza ombra di dubbio che le aree all’esame
sono interessate da un consistente carico fonico. In presenza di questo
fenomeno e in mancanza di altri dati, trattandosi nella fattispecie
dell’apertura di nuove zone edificabili, incombeva all’ente pianificante di accertare
dapprima l’entità delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto
dei valori di pianificazione per il GDS II attraverso misure di pianificazione,
sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr. Wolf, op. cit. n. 23 e
segg. ad art. 24; Favre, op, cit., pag. 253 e segg.). Di principio, tali misure
devono essere fissate in modo vincolante già al momento dell'adozione del piano
di utilizzazione, ritenuto che, in caso contrario, solo il rispetto dei valori
limite di immissione, meno severi rispetto a quelli di pianificazione, potranno
essere esatti dal proprietario nell'ambito della procedura di rilascio del
permesso di costruzione (art. 22 LPAmb; cfr. anche Jomini, Coordination
matérielle: l'approche de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Umweltrecht
in der Praxis, n. 5/2005, pag. 444 segg., 460). Riguardo a questo aspetto, il
Consiglio di Stato ha rettamente rilevato che il comune di __________, non
avendo esperito nulla in questa fase, non aveva fatto prova di una corretta gestione
del problema delle immissioni foniche nei comparti in oggetto, pertanto gli
ampliamenti non potevano essere approvati. In quest'ottica, l'Esecutivo
cantonale non si è quindi espresso ulteriormente sul quesito a sapere se
eventuali misure ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb avrebbero permesso il
rispetto dei valori di pianificazione. In questo senso, occorre rilevare che
non spettava né al Consiglio di Stato, né tanto meno spetta a questo tribunale,
che non è autorità di pianificazione e nemmeno possiede le necessarie conoscenze
tecniche, ricercare d'ufficio quali accorgimenti adottare per permettere il rispetto
della normativa federale. Di conseguenza, la decisione dell'autorità cantonale
deve essere confermata anche su questo punto.
5.5. In
conclusione, per tutte le pregresse motivazioni, la domanda volta
all’approvazione degli ampliamenti dei comparti residenziali (zona estensiva
R2a e zona speciale isolata Zs4) situati in località __________ e __________ va
respinta.
6.
Piano
regolatore cantonale di protezione del laghetto di __________ PRCP-LM
6.1. Nell’ambito
della procedura di adozione del PRCP-LM, che interessava un’ampia porzione del
comprensorio territoriale di __________, il Consiglio di Stato ha respinto
alcune richieste ricorsuali avanzate dal comune, volte ad istituire in quel
piano le scelte pianificatorie che si stavano delineando per quel comprensorio attraverso
il processo di revisione generale del piano regolatore comunale, ancora in
corso a quell’epoca. In seguito, in sede d’approvazione del piano regolatore di
__________, il Governo ha coerentemente confermato l’impostazione pianificatoria
del PRCP-LM, stralciando dalla pianificazione comunale, che avrebbe dovuto semplicemente
recepire il piano di protezione cantonale, quei vincoli e gli azzonamenti che divergevano
o erano in conflitto con la pianificazione di ordine superiore. Da ciò, il ricorso
del comune di __________ inoltrato al tribunale avverso l’adozione del PRCP-LM,
confermato in alcuni punti da quello contro l’approvazione del piano regolatore
comunale. Come anticipato in narrativa, le impugnative vertono sui seguenti
oggetti: l’ampliamento della zona residenziale in località Al __________,
l’istituzione di una zona per attrezzature pubbliche riguardante il mapp. 323 e
la sostituzione del percorso pedonale, che si sviluppa da via __________ fino a
quasi la riva del laghetto, con una strada che consenta il transito
limitatamente ai mezzi pubblici di servizio.
6.2. La
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art.
78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione
di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio,
l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i
monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un
interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla
Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della
flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono le paludi e le zone
palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale. La protezione della
natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1 luglio 1966 (LPN): giusta l'art.
18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere
prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e
altri provvedimenti adeguati. Devono essere segnatamente protette le zone
ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le
siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che
nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano
condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv. 1bis LPN). Secondo l'art.
18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi
d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della
protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la protezione e la
manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente
gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione (art. 18a cpv. 2
LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e manutenzione dei biotopi
d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN.
Si
tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 485,
consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale
e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da
proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e
privati, in gioco. Direttamente protetta, ope legis, senza che vi sia spazio
per la ponderazione degli interessi è per contro, a norma dell'art. 21 LPN, la
vegetazione ripuale. Ne fan parte essenzialmente i canneti, i giuncheti, le
vegetazioni golenali e biocenosi forestali che crescono lungo le rive di laghi,
fiumi, stagni.
6.3.
La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT
stabilisce che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett.
d) occorre conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT)
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i
fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e
quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti
caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i
biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d).
L'assegnazione alla differenti zone di utilizzazione è il frutto di una
ponderazione globale degli interessi effettuata in primo luogo in funzione
degli scopi della pianificazione del territorio e dei principi pianificatori
posti agli art. 1 e 3 LPT ed inoltre dei principi più specifici ancorati agli
art. da 15 a 17 LPT (cfr. Moor, Commentario LPT, art. 14 n. 73 con rinvii; art.
17 n. 5 segg. pure con rinvii, per quanto concerne più particolarmente la
delimitazione delle zone protette; art. 17 n. 71 seg. e 109 per quanto concerne
infine la protezione dei biotopi). Infine, l'art. 28 cpv. 2 LALPT dispone alla
lett. f che le rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in
particolare a fissare le zone di protezione dei beni naturalistici,
paesaggistici e storico-culturali e, alla lett. h, i vincoli speciali cui è
assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del
paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica.
Esse stabiliscono, inoltre, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di
trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento,
le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2
lett. p LALPT).
6.4. È
tuttavia possibile (ed in taluni casi auspicabile) affidare la protezione della
natura ad altri strumenti pianificatori: nella scelta delle misure i cantoni
godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle
procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215). Occorre a questo punto
ricordare che nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo
sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN) del 16 gennaio
1940 e il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RDLBN). Le
relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di
assicurare la tutela dei rispettivi beni. Ciò può avvenire direttamente con gli
strumenti del piano regolatore comunale, oppure per iniziativa del Consiglio di
Stato (art. 5 RDLBN), tramite l'adozione di
piani regolatori cantonali
di protezione ai sensi degli art. 8-12 RDLBN. È precisamente su questa base che
il Cantone ha deciso l'adozione del piano regolatore cantonale di protezione del
laghetto di __________ (PRCP-LM), delimitando un comprensorio, suddiviso in zone
edificabili, di protezione della natura Pr Na I e II, di protezione del
paesaggio Pr Pa, nonché adottando misure di protezione, quali i limiti di
sfalcio, le linee di arretramento e i punti panoramici, e prevedendo interventi
di promozione delle attività di svago e della pubblica fruizione, fra cui, ad
esempio, la creazione di nuove tratte pedonali.
6.5. Il
comprensorio del laghetto di __________ costituisce un prezioso elemento del
territorio dalle elevate caratteristiche naturalistiche e paesaggistiche,
situato tuttavia in un contesto fortemente antropizzato. Con l'aggiornamento
del PRCP-LM il Cantone ha inteso rafforzarne e ottimizzarne la tutela,
promuovendo parimenti, compatibilmente con le funzioni ambientali, un incremento
delle infrastrutture atte alla pubblica fruizione, come peraltro auspicato dai
comuni direttamente interessati (cfr. rapporto di pianificazione, febbraio
2002, pag. 5 segg.; art. 1 NAPRCP-LM).
6.6. Zona
residenziale in località Al __________
6.6.1. Con
l’aggiornamento del PRCP-LM il Consiglio di Stato ha ritenuto di mantenere
inalterato l’assetto e la delimitazione delle zone di protezione della natura e
del paesaggio, così come erano state definite nel piano di protezione del 1982,
in quanto rispondevano ancora agli obiettivi di tutela del comprensorio e delle
sue componenti. Di conseguenza, sono rimaste immutate le aree residue, ubicate
ai margini del comprensorio, che il previgente piano di protezione attribuiva
alla zona edificabile e che sono state confermate tali dall’aggiornamento (zona
residenziale del comune di __________ RM e del comune di __________ RS). Per
quanto riguarda il comprensorio del comune di __________, il PRCP-LM prevede
dunque in località Al __________ una fascia residenziale, già edificata, circoscritta
a monte dal tracciato di via __________ e a valle da via __________. A valle di
quest’ultima strada si apre in mezzo all’area forestale una radura su cui
insistono due case d’abitazione, assegnata dal piano cantonale alla zona di
protezione della natura II (Pr Na II). Il ricorrente ne chiede invece
l’attribuzione alla zona residenziale, ritenuta l’entità modesta
dell’estensione, la perfetta urbanizzazione e la presenza di edificazioni, sia
a monte, che a valle di via __________, tali da configurare un comprensorio ampiamente
edificato.
6.6.2.
Come più volte accennato, lo scopo principale del PRPC-LM è la protezione e la
promozione dei valori naturalistici e paesaggistici del territorio considerato,
che sono della massima importanza. Protezione di valori elevati che, per essere
efficace, deve essere improntata al particolare rigore e alla conseguente
subordinazione di attività, quali l’utilizzazione per lo svago, l’agricoltura e,
con ogni evidenza, quella edilizia. Il piano prevede dunque tre zone di
protezione la cui intensità decresce dal lago verso le zone periferiche. Orbene,
in concreto l’area oggetto della domanda d’estensione della zona edificabile, benché
effettivamente comprenda terreni parzialmente edificati, come peraltro erano
già all’epoca del piano di protezione del 1982, è tuttavia a diretto contatto
con la zona di protezione della natura I (Pr Na I), valutata di estrema
importanza dal profilo ecologico-naturalistico (cfr. PRPC-LM, rapporto di
pianificazione, allegato 7, pag. 17 e piano della valutazione
ecologico-naturalistica), in cui la protezione è pertanto integrale. Essa fa
dunque parte integrante della zona di protezione della natura II (Pr Na II)
che, oltre ad evidenziare essa stessa apprezzabili contenuti naturalistici
(loc. cit., pag. 17), svolge essenzialmente una funzione di zona cuscinetto tra
il sottostante ambiente maggiormente sensibile e pregiato e il soprastante
comparto residenziale, da cui è nettamente separata dal tracciato di via __________.
Gli obiettivi di tutela naturalistica, in questo frangente preponderanti, anche
se nella fattispecie in parte ostacolati dalla presenza di alcune costruzioni, esigono
a maggior ragione che il carico antropico esistente non venga ulteriormente
aggravato con un incremento edilizio conseguente ad una sua attribuzione alla
zona fabbricabile. Pertanto, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha
adottato l’aggiornamento del PRCP-LM e quella successiva con cui ha approvato
il piano regolatore del comune di __________ va confermata e i ricorsi respinti
su questo oggetto.
6.7. Zona
per attrezzature pubbliche (AP) al mapp. 323
6.7.1. Il
comune chiede che al mapp. 323, assegnato in parte alla zona di protezione
della natura II (Pr Na II) e in parte alla zona di protezione del paesaggio (Pr
Pa), venga istituita una zona per attrezzature pubbliche (AP), giustificata
dalla presenza del vecchio lavatoio comunale. Il Governo, adottando il PRCP-LM
e respingendo il ricorso, ha ritenuto generica la domanda comunale, in quanto
non era stata precisata quale fosse la destinazione d’uso pubblico che il fondo
in questione avrebbe dovuto rivestire nell’ambito dell’organizzazione comunale.
Di conseguenza, anche l’interesse pubblico non risultava dimostrato. In sede
d’istruttoria, il tribunale ha appurato che le preoccupazioni del comune
vertevano essenzialmente sulla possibilità di mantenimento del manufatto
esistente, quale punto panoramico sul laghetto, e di consentirne l’accesso alla
popolazione e, più in generale, al pubblico.
6.7.2. Dall’esperimento
del sopralluogo risulta che l’antico lavatoio, una tipica costruzione pubblica
ticinese, ubicata ai margini del nucleo storico e costituita da una grande
vasca, ricavata da un blocco unico di pietra, sormontata da una tettoia in
coppi a due falde, è stato recentemente ristrutturato, unitamente al recupero
della piazzola prativa di contorno, delimitata da muretti di sostegno a secco,
da cui, effettivamente, lo scenario che si spiega alla vista guardando a valle
è innegabilmente suggestivo. Ora, da un attento esame della documentazione
componente il PRCP-LM risulta che le prescrizioni del piano di protezione sono già
sufficienti per garantire l’uso pubblico che il comune intenderebbe riservare
al fondo all’esame con l’istituzione di una zona AP. Per quanto riguarda la
manutenzione della costruzione esistente e dell’assetto della piccola area
prativa di contorno non sussistono particolari impedimenti, in quanto la cifra
3 dell’art. 7 NAPRCP-LM dispone che all’interno della zona di protezione Pr Na
II non sono ammessi “
gli interventi su edifici esistenti che eccedono la
normale manutenzione e che sono pertanto suscettibili di apportare aumenti di
volumetria o cambiamenti di destinazione in contrasto con gli obiettivi del
Piano
”. Altrettanto vale per quanto riguarda il pubblico accesso, più che
garantito, giacché l’aggiornamento del PRCP-LM riprende il tracciato del
percorso pedonale esistente, che dalla riva del laghetto si sviluppa in declivio,
con andamento tortuoso, fino a raggiungere direttamente, alla sommità del
promontorio, il vecchio lavatoio e che, lambendolo su due lati, prosegue in
direzione di via __________. Va da sé che pure ammissibile risulta la fruizione
pubblica della piazzola prativa antistante il manufatto, di superficie modesta,
da cui si apre la vista panoramica di cui si è detto, in quanto funzionalmente e
materialmente connessa con l’utilizzo dell’edificio esistente. Tale attività è
con ogni evidenza compatibile con gli obiettivi del PRCP-LM, tesi a promuovere
la pubblica fruizione e l’informazione a scopo didattico dei valori presenti
(art. 1 cifra 3 NAPRCP-LM), né arreca danno ai valori naturali tutelati dalla
zona Pr Na II (art. 7 cifra 3 NAPRCP-LM), tanto meno direttamente o indirettamente
pregiudizio agli ambienti naturali protetti della zona Pr Na I (art. 7 cifra 3
NAPRCP-LM), ritenuto che il mapp. 323 è ubicato ai margini del comprensorio di
protezione, in luogo marcatamente antropizzato, caratterizzato da scarsi valori
ecologici (cfr. PRCP-LM, piano della valutazione ecologico-naturalistica).
Stando così le cose, la richiesta ricorsuale va dunque respinta.
6.8. Percorso
veicolare di servizio per mezzi pubblici
6.8.1. Da
ultimo il ricorrente domanda che il percorso pedonale che si sviluppa tra via __________
e il laghetto venga ridefinito quale percorso veicolare di servizio, al fine di
consentire l’accesso soltanto ai mezzi pubblici. Con l’adozione del nuovo piano
regolatore, il comune ha vincolato tale percorso, definendolo “
strada
privata con diritto di passo pubblico (veicolare solo per mezzi pubblici di
servizio)
”. Vincolo, che il Consiglio di Stato ha poi stralciato in sede
d’approvazione del piano regolatore comunale, in quanto, come già spiegato, non
era contemplato dal PRCP-LM appena adottato.
6.8.2.
In sede di sopralluogo il tribunale ha appurato che il tracciato del percorso pedonale
si sviluppa in realtà su una strada sterrata esistente che, penetrando in profondità
nel comparto di protezione sino a quasi raggiungere la riva del lago, lambisce
alcuni fondi sfruttati a vigneto di proprietà dello stesso ricorrente e affittati
a terzi. Come per la strada che si sviluppa sui mapp. 239 e 693, posta più a
sud, anche per il percorso all’esame l’insorgente dispone di un diritto di
passo carrabile iscritto a registro fondiario (cfr. estratti registro fondiario
mapp. 606, 858, 244, 245, 246, 248 RF di __________, doc. in atti).
6.8.3.
Analogamente a quanto trattato in precedenza al riguardo dell’ex lavatoio,
l’insorgente non ha sostanziato, né attraverso il ricorso di prima istanza, né
con quello davanti al tribunale e nemmeno in fase d’istruttoria, la necessità e
gli scopi alla base dell’istituzionalizzazione di un vincolo di passo
carrabile, riservato oltretutto esclusivamente ai mezzi comunali di servizio.
Nemmeno chiariti sono i motivi che imporrebbero la scelta di quel tracciato ad
esclusione di soluzioni alternative già esistenti e di fatto già praticabili (mapp.
239 e 693). Pertanto, l’interesse pubblico a sostegno di un simile vincolo, che
non trova inoltre nessun altro riscontro nell’intero comprensorio di protezione
del laghetto, non appare per nulla dimostrato, né il tribunale è tenuto a supplirvi
d’ufficio. Cosicché, nell’ambito della ponderazione degli interessi, non risulta
possibile assodarne la preponderanza rispetto alla protezione dei contenuti
naturalistici ed ecologici presenti lungo il tracciato del percorso all’esame,
rilevati di medio valore con la presenza di specie vegetali della lista rossa
(cfr. PRCP-LM, piano della valutazione ecologico-naturalistica). Anche su questo
punto il ricorso va di conseguenza respinto.
7.   In
conclusione, nella misura in cui sono ricevibili, i ricorsi vanno, dunque,
respinti. Poiché il comune non è comparso in causa per tutelare interessi
economici propri, bensì in veste di ente pianificante, si prescinde dal
prelievo di tassa e spese di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi,
in quanto non devono essere stralciati dai ruoli e in quanto ricevibili, sono respinti.
2.   Non si
prelevano spese e tasse di giudizio.
3.   Intimazione
a:
;
.
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                                                                Il
segretario