ti_gerichte · 90.2011.83 · 2014-02-12 · it
Annullamento di un vincolo per edifici d'interesse pubblico (ostello)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.83
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.83
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.83

Incarto n.
90.2011.83
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 14 settembre 2011 di
RI
1
RI
2
RI 3
RI 4
patrocinati
da: PR 1
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il Consiglio di Stato ha
approvato la revisione del piano regolatore del
comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.  Nella frazione di Caviano del
comune del Gambarogno i
ricorrenti sono
proprietari del mapp. 169. Il fondo, di complessivi 345
mq, è ubicato
appena sotto la strada cantonale, in località Dirinella, in prossimità dell'omonimo
valico doganale.
B.
a.
Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno ha
adottato la revisione del piano regolatore. Il fondo in
rassegna
è stato attribuito, insieme ai
confinanti mapp. 168 e 170, alla zona per edifici di interesse pubblico (EP) destinata
ad ostello a lago di interesse regionale.
b
.
Con impugnativa 15 maggio
2009 i proprietari indicati in ingresso
sono insorti dinanzi al
Consiglio di Stato censurando, con vari argomenti, l'interesse pubblico e la
proporzionalità della zona in oggetto, quantomeno nella misura in cui toccava
il mapp. 169.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore e ha respinto il ricorso (cfr.
ris. impugnata,
pag. 122 seg.).
C.  a.
Con impugnativa 14 settembre 2011 i proprietari insorgono
contro il
giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le
domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento
del territorio, agente per conto del Governo, e il municipio del comune del
Gambarogno chiedono che il ricorso venga respinto. Dei rispettivi argomenti di
queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
a.
L'11 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive
posizioni.
b
. A seguito dell'impegno
assunto all'udienza, il municipio ha
quindi trasmesso al Tribunale una
copia della documentazione concernente la concessione del credito da parte del
consiglio comunale
per l'acquisto del mapp.
168. Dietro richiesta deI patrono dei ricorrenti, l'ufficio tecnico comunale ha
altresì trasmesso al Tribunale l'incarto concernente la domanda di costruzione
di una casa d'abitazione sul mapp. 169 inoltrata il 3 maggio 2010 dagli insorgenti.
A
lle parti è quindi stata data la possibilità di prendere posizione su
questi rilievi. Facoltà cui non ha tuttavia fatto capo alcun partecipante alla
procedura.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU
1990,
365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;
Lst; RL 7.1.1.1, in
vigore dal 1°
gennaio 2012) e la legittimazione dei
ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2
lett. b Lst). Il
gravame è
pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Poiché
il controverso piano regolatore è stato adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà
essere esaminato,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge
(art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa
non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1
Lst),
che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto
la ponderazione globale degli
interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid
. 3).
2
.2.
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121
consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è
stato adottato dal
consiglio consortile del Consorzio per il piano
regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (
Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),
Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza
di elaborare questo strumento. Questo ente è
frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del
Consiglio
di Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in
tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris.
citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo
2011, 1858). Anche al
comune del
Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni,
insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno
2008, pubbl. nel BU
40/2008,
del 19
agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia
decisionale che pertocca all'ente preposto
all'adozione
del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di
successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse
ritenere che i comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso
una tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente causa dei
predetti enti locali.
3.  La Confederazione, i Cantoni e i
Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti
d'incidenza territoriale
(art. 2 cpv. 1
LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg.
LALPT)
- quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono
difatti delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero
territorio una
funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I
piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo
per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di
utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle
zone per gli edifici e le attrezzature di
interesse
pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,
purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la
loro realizzazione abbia una buona
verosimiglianza di concretizzarsi.
Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere
in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle
necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento
delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che
importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico,
è che il bisogno sia
provato in modo sufficiente e che la realizzazione
dell'opera
pubblica sia prevista con una
relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1 con numerosi rinvii alla
giurisprudenza precedente;
Wald-mann/Hänni
, op. cit., n. 20 ad art. 18
). La creazione, da parte dell'ente
pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su
importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente
per poter disporre della maggior libertà di
manovra
possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni
(cfr.
Eric Brandt/Pierre Moor
,
Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art.
18 con rinvii;
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28
LALPT). In
quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni
grafiche che compongono il piano
regolatore
devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi
e le
attrezzature di interesse pubblico (lett. d).
4.  Una restrizione di diritto pubblico
è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo
se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di
pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale
interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Piermar-
co Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo
2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le
restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(RDAT II-2000 n. 75
consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
5.  5.1. La zona EP finalizzata alla
realizzazione di un ostello a lago
di
interesse regionale è composta da tre fondi. Essa fa capo
principalmente
al mapp. 168, sul quale insiste l'ex casa doganale di
Dirinella, ubicata in riva al lago. L'edificio è stato costruito nel
1925 quale alloggio per i funzionari in servizio presso l'omonimo
valico; essendo venuta meno questa necessità, la
Confederazione
ha frattanto venduto la proprietà al comune. L'iscrizione
a registro fondiario del trapasso di proprietà ha avuto luogo nelle more del
giudizio, il 19 novembre 2012. Il Cantone si è impegnato a finanziare l'acquisito
della particella mediante lo stanziamento di un aiuto a fondo perso pari al 50%
del prezzo (cfr. ris. gov. 23 novembre 2011, n. 6388, fondata sull'art. 25a
della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; LDP; RL 9.4.1.1). Oltre a
questa particella, l'area in discussione ricomprende due piccoli
mappali inedificati: il mapp. 170, pure di
proprietà del comune,
ed il mapp. 169, appartenente ai ricorrenti. Quest'ultimo,
piuttosto scosceso, è posto tra il muro di sostegno della strada cantonale ed
il mapp. 168, dove insiste l'ex casa doganale.
5.2. Quest'area non è
particolarmente giustificata negli atti che compongono il piano regolatore. Neanche
la relazione di
pianificazione vi fa accenno.
È solo in sede di risposta al ricorso di
prima istanza che la
delegazione del Consorzio ha messo in rilievo l'importanza, per l'offerta turistica,
di poter realizzare un ostello a lago, il primo che verrebbe creato sulle
sponde del Verbano. Secondo la proposta consortile il mapp. 169, di proprietà
dei ricorrenti, che è di ridotte dimensioni, isolato e privato della vista
dalla presenza dell'ex casa doganale, ben si presta quindi ad essere integrato
nello sfruttamento del nuovo impianto pubblico. Questo è bastato, al Governo,
per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.
5.3. La realizzazione di un
ostello a lago può senz'altro
rispondere ad
un interesse pubblico. Questo, tuttavia, alla condizione -
apparentemente soddisfatta nella fattispecie - che questa esecuzione persegua
prioritariamente l'obiettivo di interesse collettivo
di incrementare il turismo nel Gambarogno ed eventualmente anche quello degli
altri comuni rivieraschi del Locarnese. L'aspettati-
va
di un utile economico generato direttamente dall'esercizio
dell'attività dell'ostello deve invece rimanere relegata a fine secondario, se
non a semplice conseguenza di questa scelta di fondo (cfr. sull'argomento
Bernhard Waldmann
, Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen, in BR/DC 3/2003, pag. 87 segg, pag. 90 in initio).
Del pari, nel caso di specie, a
prima vista la decisione dell'ente pianificante di definire il perimetro di
questa area, includendovi il
piccolo mapp.
170, stretto tra il muraglione di sostegno della
strada cantonale e
l'imponente facciata a monte dell'ex casa doganale, non appare sprovvista di buone
ragioni.
Se, quindi, da un lato, l'interesse pubblico dell'impugnato
provvedimento restrittivo e la sua proporzionalità non possono essere esclusi
d'acchito,
va, d'altro canto, rilevato che
l'imposizione di un vincolo di edifici pubblici a carico di una
proprietà privata dev'essere ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri
oggettivi - pur se commisurati, quanto al grado di
approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione
dell'infrastruttura - i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non
basta quindi illustrare il fine di interesse pubblico perseguito attraverso la
realizzazione della struttura ed indicare quali terreni appaiono necessari
all'uopo. Bisogna, in più, rendere concretamente plausibile la capacità, per
l'ente locale, di potere prima o
poi effettivamente
soddisfare l'affermata esigenza di una tale
struttura, avuto riguardo
segnatamente alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto
questo che implica, se del caso, anche la verifica della possibilità di
conseguire dei sussidi in applicazione della pertinente legislazione. Ora, i
costi per l'acquisto dei terreni e per la trasformazione dell'ex casa doganale
in ostello non sono contemplati, come invece impone l'art. 30 LALPT, nel
programma di realizzazione: componente obbligatoria del piano regolatore a
tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce in buona sostanza un preventivo di
massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la
sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità
dei relativi
vincoli (cfr. diffusamente la sentenza
del Tribunale federale
1P/121.2004 del 24 settembre 2004 consid. 2.4, che
avalla e tutela la
giurisprudenza di questo Tribunale; inoltre RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2 con
rinvii). Infatti, nella tabella
"stima dei costi delle opere previste
dal piano regolatore"
, allegata alla relazione
di pianificazione adottata dal consiglio consortile (pag. 114
segg.),
l'unica indicazione riferita a questo
investimento è la specifica
"autofinanziamento"
. Manca in buona
sostanza qualsiasi indicazione in merito, ma soprattutto i costi preventivati
dell'investimento, i sussidi attesi e la spesa
netta a carico del comune. Il
generico rinvio all'autofinanziamento
appare altresì priva di pertinenza: in quanto mezzo che concorre a coprire i
costi di investimento concernenti l'attuazione di un piano regolatore, oltre a
do
ve essere esattamente cifrato questo elemento
di calcolo può
essere riferito unicamente al complesso di tali costi, non
a
singole opere (cfr. la sostenibilità
finanziaria dei piani regolatori e il
programma di realizzazione,
direttiva emessa dal Dipartimento
del
territorio nel giugno 2007, pag. 9 segg.). La citata relazione di
pianificazione spiega in seguito che, essendo in corso la procedura di
aggregazione, non è nemmeno stata verificata la sostenibilità finanziaria dei
costi di realizzazione del piano
regolatore
(cfr. doc. cit., pag. 111). A tal punto che l'8 febbraio 2011 il municipio del
nuovo comune ha dovuto trasmettere al Dipartimento
del territorio,
dietro richiesta di quest'ultimo, il calcolo di una tale verifica, allestito a
quel momento, allo scopo di permettere la sua approvazione
. Anche questo documento, che oltretutto non è nemmeno
stato adottato dall'organo competente, ovvero il legislativo (art. 34 cpv. 1
LALPT), contempla la spesa in
oggetto allo stesso modo (
"autofinanziamento"
),
pur aumentando (senza spiegazioni) l'importo totale degli investimenti previsti
a Caviano di fr. 1'000'000.-.
6.  6.1. L'accertamento di queste rilevanti
irregolarità, formali e sostanziali, trae seco l'accoglimento del ricorso, senza
che sia necessario confrontarsi con tutte le censure ricorsuali. Non avendo indicato
i costi dell'ostato investimento e non avendo inoltre fornito la prova della
sostenibilità finanziaria della realizzazione
dell'intero
piano regolatore, rispettivamente avendo presentato a
posteriori una
parte di questi dati in dispregio della procedura di adozione del piano
regolatore, il comune non è stato in grado di dimostrare in maniera sufficiente,
ad ancor prima comprensibile
e rispettosa delle
competenze, il bisogno di dover vincolare il
fondo dei ricorrenti per la
realizzazione dell'ostello a lago d'interesse regionale. Già per l'assenza di
questa dimostrazione, l'istituzione di questo vincolo non appare sorretta né da
una valida base legale, né da un interesse pubblico preponderante. Non è,
pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame
della proporzionalità
del provvedimento.
6.2. L'impugnata restrizione va, pertanto,
annullata. Non spetta
tuttavia al
Tribunale, che non è un'autorità di
pianificazione, di assegnare una
nuova funzione al fondo interessato. Come vuole la regola generale questo
compito compete al consiglio comunale di Gambarogno, dietro proposta del
municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo
del Governo.
6.3. Rimane beninteso riservato
il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione, se del
caso con le tutte modifiche
che riterrà di
dover apportare, giustificando compiutamente la
necessità di vincolare anche
il terreno dei ricorrenti, onde soddisfare i requisiti dell'interesse pubblico
e della proporzionalità del
provvedimento. A
tutela degli interessi di questi ultimi viene di
conseguenza fissato al
comune un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio
per riproporre e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata
pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel termine, da
parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo
annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del
comune di vincolare per questi scopi pubblici il fondo dei ricorrenti decadrà
definitivamente.
7.  Il
comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPamm),
ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere ai ricorrenti, assistiti da un
avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm), a valere per entrambe le
istanze di ricorso
.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.  Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza:
1.1.
La
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune del
Gambarogno è annullata nella
misura in cui approva l'imposizione del vincolo di edifici di interesse pubblico
(EP) per la realizzazione di un ostello a lago
d'interesse regionale a carico del mapp. 169 ubicato nella
frazione
di Caviano;
1.2.
al comune è fissato un termine di 5 anni per eventualment
e riproporre e conseguire l'approvazione
dell'annullata
pianificazione, alle condizioni vincolanti specificate al
consid. 6.3.
2.Non si preleva
una tassa di giustizia. Il comune del Gambarogno è tenuto a rifondere ai
ricorrenti fr. 1'000.- per ripetibili.
3.
Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario