ti_gerichte · 52.2009.311 · 2011-11-03 · it
Restituzione parziale del sussidio concesso ad un comune per l'acquisto di terreni edificabili. Prescrizione del diritto alla restituzione e determinazione del dies a quo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.11.2011 52.2009.311
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.11.2011 52.2009.311
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.11.2011 52.2009.311

Incarto n.
52.2009.311
Lugano
3 novembre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 24 agosto 2009 del
Comune di RI 1 6986 Novaggio,
patrocinato da:,
contro
la decisione 1° luglio 2009 (no. 3363) del Consiglio
di Stato, che conferma l'obbligo di restituzione parziale del sussidio
concesso all'insorgente con decisione 25 aprile 1990 per l'acquisto di
terreni edificabili a __________;
viste le risposte:
-    31 agosto 2009
dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI);
-      2 settembre 2009 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con risoluzione n. 2987 del 25 aprile 1990, fondata sulla legge
sull'abitazione del 22 ottobre 1985 (LA; RL 6.4.10.1), il Consiglio di Stato ha
accordato al comune di RI 1 un sussidio di fr. 189'692.- pari al 40% del prezzo
sostenuto per l'acquisto della locale part. n. __________ di complessivi mq
5'312, da destinare alla costruzione di abitazioni. Il dispositivo n. 2 della
citata decisione governativa prevedeva che il sussidio sarebbe stato versato ad
acquisto avvenuto, dopo presentazione al Dipartimento delle opere sociali (ora:
DSS) - e per esso all'Ufficio dell'abitazione - del relativo atto di
compra-vendita regolarmente iscritto a registro fondiario. L'istrometro notarile
è stato rogato il 10 aprile 1990 ed il sussidio dell'importo di fr. 189'692.- è
stato versato al comune il 13 luglio 1990.
B.
Il 27 novembre 1991 il comune di RI 1, dopo aver provveduto al
frazionamento del mappale n. __________, ha comunicato alla competente autorità
cantonale l'esito del proprio esame preliminare delle richieste d'acquisto
delle particelle sussidiate pervenutegli a norma di concorso, chiedendo
conferma della correttezza delle tre assegnazioni già effettuate, fornendo
indicazioni in merito alla situazione familiare e finanziaria degli altri
concorrenti e domandando infine una serie di informazioni in merito alle condizioni
da rispettare e alle modalità da seguire per l'assegnazione dei fondi
sussidiati in maniera conforme ai disposti della LA. L'ente locale ha in particolare
indicato, tra i potenziali acquirenti, due concorrenti che, pur essendo nei
limiti di legge, erano celibi/conviventi, un concorrente che pur avendo i
requisiti non era ancora domiciliato da 5 anni e sette concorrenti i cui
redditi e sostanza superavano i limiti imposti dalla legge. L'Ufficio dell'abitazione
ha dato seguito alle richieste con scritto dell'11 dicembre 1991, precisando,
in particolare, che qualora il comune avesse venduto il terreno a persone o
famiglie che non adempiono i requisiti di legge, la quota parte di sussidio per
la relativa parcella avrebbe dovuto essere rimborsata.
C.
Il 28 gennaio 1998, l'Ufficio dell'abitazione, in occasione dell'allora
prospettata modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA, ha trasmesso al comune di RI 1 un
modulo-inchiesta sull'utilizzo del sedime sussidiato. L'inchiesta era
finalizzata ad esaminare l'opportunità di proporre una modifica della predetta
disposizione legale nel senso di prolungare il termine di 10 anni decorso il
quale il sussidio avrebbe dovuto essere restituito in caso di utilizzo non conforme
alla legge. Il 4 febbraio 1998, il comune ha ritrasmesso il modulo completato
con allegati planimetria e sommarioni dei dodici fondi risultanti dal
frazionamento del relativo mapp. __________, a conferma del fatto che tutta la
superficie sussidiata era stata utilizzata con l'edificazione di altrettante
abitazioni. Dalla documentazione presentata risultavano i nominativi dei nuovi
proprietari (in buona sostanza i medesimi già forniti il 27 novembre 1991); non
si evinceva invece nessuna indicazione circa il diritto o meno al sussidio dei
singoli acquirenti.
D.
Nel luglio 2008, su richiesta del Controllo cantonale delle finanze,
l'Ufficio dell'abitazione ha esperito una nuova verifica volta a conoscere la
destinazione assegnata ai fondi a suo tempo oggetto di sussidiamento. Ha quindi
provveduto alla raccolta degli elementi necessari per la determinazione del
diritto al sussidio dei singoli acquirenti, segnatamente il reddito imponibile
IFD e la sostanza netta riferiti al momento delle transazioni, informazioni che
l'Ufficio circondariale di tassazione di __________ ha trasmesso all'USSI il 22
luglio 2008. Il 15 ottobre successivo, l'autorità cantonale ha comunicato al
comune di aver rilevato, sulla base delle indicazioni a suo tempo trasmesse,
che le particelle n. __________, __________, __________, __________, __________
e __________ erano state assegnate ad acquirenti che non adempivano le
condizioni stabilite dalla LA e che erano pertanto dati i presupposti per la restituzione
delle relative quote di sussidio per complessivi fr. 81'217.50.
E.
Dopo ulteriore verifica, con decisione 27 aprile 2009, l'USSI ha ordinato la restituzione parziale del sussidio erogato per le transazioni dichiarate
irregolari, ovvero quelle concernenti le part.
n. __________, __________, __________ e __________, per un importo di fr.
54'207.75. Il provvedimento è stato adottato in applicazione degli art. 18
della legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1), 23
cpv. 4 e 43 LA, nonché 37 del Regolamento di applicazione della legge
sull'abitazione del 18 dicembre 1985 (RLA; RL 6.4.10.1.1).
F.
Con giudizio 1° luglio 2009, il Consiglio di Stato ha confermato la
predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa
interposta dal comune di RI 1.
L'Esecutivo
cantonale, sulla base degli accertamenti effettuati dall'Ufficio dell'abitazione,
ha ritenuto che 4 (delle 12) particelle vendute erano state assegnate in maniera
non conforme alle disposizioni legislative in materia. Più precisamente, le condizioni
finanziarie degli acquirenti non rispettavano i requisiti di legge. Preso atto
dell'assenza di contestazione dell'insorgente circa la non conformità sotto il
profilo finanziario degli acquirenti dei sedimi in parola, il Governo,
ricordato dapprima che nel silenzio della LA torna applicabile il termine di
prescrizione previsto dalla Lsuss, ha ritenuto che il diritto alla restituzione
del sussidio non era in alcun modo prescritto, il
dies a quo
andando a
situarsi in corrispondenza del 22 luglio 2008, giorno in cui l'Ufficio circondariale
di tassazione di __________ aveva trasmesso all'USSI i dati fiscali concernenti
gli acquirenti delle particelle sussidiate.
G.
Contro la predetta pronunzia governativa il comune di RI 1 è insorto
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ripresi
i fatti così come esposti dal Consiglio di Stato nella decisione dedotta in
giudizio, il ricorrente ha ribadito in buona sostanza le medesime
argomentazioni già addotte dinanzi all'autorità di prime cure. Anche in questa
sede ha eccepito la prescrizione del diritto alla restituzione del sussidio. A
mente dell'insorgente, il termine di prescrizione di cinque anni ha cominciato
a decorrere dal 4 febbraio 1998, giorno in cui il resistente ha ricevuto il
modulo-inchiesta completato con allegati i sommarioni dei dodici fondi nel
frattempo edificati con abitazioni, dai quali risultavano i nominativi dei
nuovi proprietari delle parti-
celle venutesi a creare a seguito del frazionamento dell'originario mappale. A
contare al più tardi dal 5 febbraio 1998 - ha soggiunto il comune di RI 1 -
l'autorità competente disponeva degli elementi di giudizio atti a verificare se
erano stati ossequiati i requisiti posti alla base della concessione del
sussidio. La restituzione del sussidio poteva pertanto essere validamente
richiesta sino al mese di febbraio 2003, cosicché le odierne pretese sarebbero senz'altro
prescritte.
H.
All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, riconfermandosi
nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute. L'USSI ha dal canto
suo rinviato alle considerazioni già espresse in sede di ricorso in prima
istanza.
Considerato,
in
diritto
1.
La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 40 cpv. 2
LA. La legittimazione attiva del comune di RI 1 è certa (art. 43 legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine.
Il
giudizio può essere emanato sulla scorta delle tavole processuali,
senza procedere ad accertamenti istruttori, del resto nemmeno sollecitati dai
contendenti (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.   2.1. La LA si prefigge di
assicurare un'offerta adeguata di abitazioni, di ridurre i costi d'abitazione,
segnatamente le pigioni, e di promuovere una politica attiva e coordinata
intesa a favorire la costruzione e il rinnovo di abitazioni, l'accesso alla
loro proprietà, l'acquisizione di terreni di riserva da parte dei Comuni e
l'acquisto di stabili esistenti (art. 1 cpv. 1 LA). Al fine di facilitare la realizzazione
dei predetti scopi, la legge prevede una serie di misure d'intervento,
segnatamente il promovimento della costruzione di abitazioni (capitolo II, art.
5-10. LA), il promovimento dell'accesso alla proprietà (capitolo III, art.
11-14 LA), il rinnovo di abi-
tazioni (capitolo IV, art. 15-19 LA), l'acquisto di terreni edificabili (capitolo
V, art. 20-23 LA), l'acquisto di stabili esistenti (capitolo V bis, art.
23a-23b LA) e le misure di promovimento in favore di imprenditori e di
organizzazioni della costruzione d'abitazioni di pubblica utilità (capitolo VI,
art. 24-26 LA).
Per quanto attiene
all'acquisto di terreni edificabili (capitolo V), lo Stato sostiene con la
concessione di sussidi l'acquisto, da parte di comuni, di terreni edificabili
da destinare alla costruzione di abitazioni (art. 20 LA). Stabilita la
percentuale del sussidio erogabile secondo la forza finanziaria del comune
(art. 22 LA), la legge illustra le condizioni alle quali i terreni sussidiati
possono essere utilizzati (art. 23 LA). I terreni possono in particolare essere
venduti (cpv. 2), ad un prezzo non superiore agli oneri sopportati dal Comune,
unicamente per favorire l'accesso alla proprietà secondo gli art. 11 segg. LA.
L'art. 13 LA, al quale rimanda l'art. 23 cpv. 2 LA, prevede che l'aiuto è
concesso soltanto a cittadini maggiorenni svizzeri o stranieri in possesso del
permesso di domicilio ed il cui reddito e sostanza non superano i limiti
stabiliti dal diritto federale.
L'art. 23 cpv. 4 LA, nella sua versione attuale (approvata
il 9 marzo 1999 e posta in vigore retroattivamente a far tempo dal 1° gennaio
1997; cfr. BU 20/1999, pag. 133), dispone che:
Il sussidio deve essere
restituito se il comune utilizza il terreno per scopi diversi da quelli
previsti dalla legge o diversi dalla:
a) costruzione di abitazioni a pigione moderata, non
sussidiata;
b) promozione di alloggi in proprietà, non sussidiati,
per persone di condizioni finanziarie limitate.
Nella sua versione previgente, in
vigore sino al 31 dicembre 1996, l'art. 23 cpv. 4 LA prevedeva la restituzione
dei sussidi, aumentati degli interessi, nel caso in cui i terreni non venissero
utilizzati nel termine di 10 anni dalla loro concessione.
Con la modifica del 9 marzo 1999 si è così abolito il limite
temporale decennale, introducendo un obbligo di restituzione anche nei casi di
utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge o diversi
dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla
promozione di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni
finanziarie limitate (ovve-
ro analoghe a quelle di cui all'art. 13 LA per gli alloggi
sussidiati).
L'art. 43 LA, recante il marginale "
rifiuto, revoca
e restituzione dei sussidi
", dispone infine che il Consiglio di Stato
(e per esso l'USSI; cfr. art. 2 e 37 RLA)
può rifiutare, revocare od
ordinare la restituzione dei sussidi quando:
a) il beneficiario non ottempera alle disposizioni di
questa legge o non fornisce le informazioni richieste;
b) il sussidio è stato utilizzato per uno scopo diverso
da quello per cui fu concesso;
c) il sussidio è stato ottenuto con informazioni
inveritiere.
2.2. Nel
caso di specie, dalle verifiche esperite su richiesta del Controllo cantonale
delle finanze nel mese di luglio 2008 e finalizzate a conoscere la destinazione
assegnata ai fondi a suo tempo oggetto di sussidiamento, è emerso che gli
acquirenti delle part. n. __________, __________, __________ e __________ non
adempivano le condizioni fissate dalla LA. L'USSI, con decisione formale del 27
aprile 2009, ha così ordinato al comune di RI 1 la restituzione parziale del
sussidio erogato in misura corrispondente alle 4 transazioni dichiarate
irregolari. Il ricorrente, che non contesta, neppure in questa sede, la non
conformità sotto il profilo della situazione economica degli acquirenti dei sedimi
in parola, sostiene che l'obbligo di restituzione sarebbe tuttavia prescritto.
3.   3.1. Dottrina
e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di un
esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto pubblico
possono di principio estinguersi per prescrizione (
Max
Imboden/René Rhinow
,
Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I;
André
Grisel
, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol.
II, pag. 660 segg.;
Blaise
Knapp
, Précis de droit administratif,
Basel 1991, n. 745 segg.).
Se la legge non fissa il
termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore
in casi analoghi. In assenza di tali norme o in presenza di soluzioni
contraddittorie o casuali non applicabili per analogia, il giudice deve fissare
il termine che egli stabilirebbe come legislatore (
Adelio
Scolari
,
Diritto amministrativo parte generale, 2. ed.,
Cadenazzo 2002, n. 690 e giurisprudenza ivi citata;
Imboden/Rhinow
, op. cit., n. 34 B III
;
Grisel
,
op. cit., pag. 663 segg.;
Knapp
,
op. cit., n. 749). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo di
stabilire in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni, alla
stregua di quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128 codice
delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220); in mancanza di norme espresse,
una durata inferiore risulterebbe infatti troppo pregiudizievole per il
creditore e comprometterebbe la sicurezza del diritto (cfr.
Grisel
, op. cit., pag. 664;
Knapp
, op. cit., n. 749). A livello
cantonale, nessuna disposizione di legge indica specificamente la prescrizione
delle pretese di diritto pubblico.
Quanto
all'interruzione della prescrizione, in campo pubblicistico non domina il
rigore invalso in diritto civile (cfr. art. 135 CO). I termini di prescrizione
del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto mediante il quale
la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr., sull'argomento,
Imboden/Rhinow
, op. cit., n. 34 B IV c;
Grisel
, op. cit., pag. 666;
Attilio R. Gadola
, Verjährung und
Verwirkung im öffentlichen Recht, in: AJP 1/95 p. 54; RDAT 1982 n. 117). L'atto
di rivendicazione può avere nondimeno valenza interruttiva della prescrizione
unicamente a beneficio della specifica pretesa per la quale viene esercitato e
fino a concorrenza della somma reclamata (STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid.
2.1).
3.2. In
concreto, la LA e il RLA non regolano il tema della prescrizione. In
particolare, non fissano né il termine di decorrenza della prescrizione
dell'azione in restituzione dei sussidi, né la durata di tale prescrizione. La
Lsuss, dal canto suo, si applica transitoriamente alle domande di sussidio
pendenti al momento della sua entrata in vigore (art. 24 Lsuss). Ciò significa
che, se da un lato è vero che la Lsuss non può trovare applicazione alla fattispecie
(retroattivamente), il sussidio in esame essendo stato concesso e versato nel
1990, ossia prima ancora della sua entrata in vigore (1° gennaio 1995; BU 120/1994,
pag. 521), dall'altro lato è altrettanto vero che, in un caso come quello di
specie, in cui la legge (LA) non fissa il termine di prescrizione, occorre
fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi (cfr. STA
53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1). Nel silenzio della LA, torna ad
essere di rilievo quale punto di riferimento la
Lsuss, legge quadro che è stata voluta dal legislatore allo scopo di
armonizzare
formalmente e materialmente le innumerevoli leggi, decreti legislativi, regolamenti
e direttive interne che contengono disposizioni sull’ erogazione di sussidi
cantonali e che riprende, in buona sostanza, principi generali già sanciti dal
diritto federale, segnatamente dal CO, per questo tipo di prestazioni. La
novella legislativa, applicabile a tutti i sussidi erogati dal Cantone, ha
infatti stabilito prescrizioni generali in materia di sussidi (cfr. capitolo III
della legge) che sono applicabili nella misura in cui altri testi legislativi
non prevedono disposizioni contrarie. Questa soluzione ha consentito di
unificare le disposizioni legali sui sussidi e di colmare le lacune presenti in
numerosi testi legislativi (cfr. messaggio n. 3990 del Consiglio di Stato del
15 settembre 1992
concernente la Legge sui sussidi cantonali,
commento all'art. 2)
. Alla luce di queste considerazioni, non v'è dubbio
alcuno in merito al fatto che, nel silenzio della LA, occorra comunque fare
riferimento ai termini di prescrizione della Lsuss, stabiliti dal legislatore
allo scopo di definire e unificare la materia (cfr. messaggio n. 3990 del
Consiglio di Stato del 15 settembre 1992, commento all'art. 20). L'art. 20
Lsuss dispone in buona sostanza che il
diritto alla
restituzione di sussidi si prescrive in 5 anni dal giorno in cui l'istanza
esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della restituzione (art. 20
cpv. 1 e 3 Lsuss). Questo termine corrisponde peraltro alle indicazioni di
giurisprudenza del Tribunale federale e a quanto definito nelle normative sui
sussidi emanate dalla Confederazione e dai Cantoni di Berna e Zurigo (cfr.
rapporto 26 maggio 1994 della Commissione della gestione sul messaggio 15 settembre
1992 concernente la legge sui sussidi cantonali).
Con
riferimento alla fattispecie che qui ci occupa ed al fine di determinare se il
diritto alla restituzione parziale del sussidio sussista ancora o meno, occorre
anzitutto situare il
dies a quo
della prescrizione.
3.3. In
casu, esso va situato in prossimità del 22 luglio 2008, data in cui l'ufficio
circondariale di tassazione di __________ ha trasmesso all'USSI i dati fiscali concernenti
gli acquirenti delle particelle sussidiate, richiesti il 16 luglio 2008. Le informazioni
pervenute - sostanzialmente, il reddito imponibile e la sostanza netta riferiti
al momento delle transazioni - hanno infatti permesso all'autorità cantonale di
constatare che 4 dei 12 terreni erano stati assegnati ad acquirenti che non ossequiavano
i requisiti posti dalla LA per la concessione del sussidio e che erano dunque dati
i presupposti per chiederne la restituzione parziale. È dunque a contare al più
tardi dal 23 luglio 2008 che l'autorità cantonale è venuta a conoscenza del
motivo e, conseguentemente, del diritto alla restituzione del sussidio. A torto
il comune di RI 1 sostiene che il termine di prescrizione di 5 anni ha iniziato
a decorrere il 4 febbraio 1998, giorno in cui il resistente ha ricevuto il
modulo-inchiesta in merito all'utilizzo del sedime sussidiato in questione, completato
con allegati planimetria e sommarioni dei dodici fondi nel frattempo edificati
con abitazioni, dai quali risultavano i nominativi dei nuovi proprietari delle
particelle venutesi a creare a seguito del frazionamento del mappale originario.
Le informazioni raccolte nel contesto della richiesta del 28 gennaio 1998 non
riferivano in alcun modo circa il diritto al sussidio dei compratori dei fondi.
Né in funzione di quei dati l'USSI avrebbe dovuto per forza sospettare di abusi
e operare maggiori accertamenti nell'ottica di un'eventuale restituzione, atteso
che l'inchiesta era palesemente finalizzata
ad esaminare l'opportunità di
eventualmente proporre una modifica
della legge sull'abitazione (art. 23
cpv. 4 / prolungo del termine di dieci anni decorso il
quale il sussidio deve essere rimborsato se il terreno non è stato utilizzato
secondo la legge)
, non già a
verificare se i requisiti disciplinanti la concessione del sussidio erano stati
ossequiati o meno.
Per
contro, il comune ha sempre saputo che qualora avesse venduto i terreni a persone
sprovviste dei requisiti di legge, parte delle sovvenzioni ricevute avrebbero dovuto
essere rimborsate. Tant'è vero che l'Ufficio dell'abitazione glielo aveva espressamente
fatto presente con scritto dell'11 dicembre 1991, dietro sua esplicita richiesta.
Dalle tavole processuali emerge con altrettanta chiarezza che il comune di RI 1
aveva effettivamente venduto i terreni sussidiati anche a persone il cui
reddito e sostanza superavano il limite sancito dal diritto federale. L'insorgente,
che non contesta tale circostanza neppure in questa sede, ne era perfettamente
al corrente. Prova ne è che gli acqui-
renti delle particelle oggetto dell'odierno contendere si identificano con
quelli che il comune aveva già segnalato all'autorità cantonale come potenziali
compratori "
oltre i limiti imposti dalla legge
", nella sua
comunicazione del 27 novembre 1991. Ne consegue pertanto che, così stando le
cose, l'insorgente non poteva tacere e rimproverare all'USSI di aver dato avvio
alle verifiche necessarie ad accertare la situazione economica degli acquirenti,
indi l'eventuale diritto alla restituzione, solo dieci anni dopo il momento in
cui era in possesso degli elementi (nominativi) che glielo avrebbero permesso,
senza con ciò violare il principio della buona fede. Da ciò ne consegue che,
applicandosi un termine di prescrizione di 5 anni a contare, al più tardi, dal
23 luglio 2008, la restituzione (parziale) del sussidio poteva validamente
essere richiesta sino al 23 luglio 2013. Ciò che permette di escluderne
l'intervenuta prescrizione.
4.   Sulla scorta
delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di
giustizia è a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria