ti_gerichte · 52.2022.357 · 2022-09-28 · it
Diniego del permesso per l'uso quale residenza secondaria di una casa d'abitazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.05.2023 52.2022.357
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.05.2023 52.2022.357
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.05.2023 52.2022.357

Incarto n.
52.2022.357
Lugano
9
maggio 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Federico Lantin
statuendo sul ricorso del 28 ottobre
2022 del
RI
1
rappresentato
dal suo RA 1
contro
la decisione del 28 settembre 2022 (n. 4640) del
Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 e CO 2 avverso
la decisione del 3 marzo 2022 con cui il Municipio di Locarno ha negato loro
l'autorizzazione per l'utilizzo quale residenza secondaria della casa d'abitazione
al mapp. __________ di quel Comune;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Dal 1996 CO 1 e CO
2 sono comproprietari del mapp. __________ di Locarno, situato a monte di via __________,
in località __________, nel comprensorio dei Monti della Trinità. Sul fondo, assegnato
dal vigente piano regolatore di Locarno/Settore 2 e 3 alla zona residenziale
pedemontana, sorge una casa d'abitazione unifamigliare, che ha funto da loro
domicilio fino al luglio 2018, allorquando si sono trasferiti in Kenia, dove attualmente
passerebbero circa 8-9 mesi all'anno.
b. Il 25 marzo 2021, i
coniugi __________ hanno chiesto al Municipio, in via di notifica, il permesso
di poter continuare ad utilizzare la loro abitazione come residenza secondaria
in occasione dei periodi in cui rientrano a Locarno dall'estero, asserendo di
non volerla vendere o dare in affitto in quanto intenzionati a far ritorno a
Locarno per passarvi la vecchiaia.
Considerando che il
prospettato cambiamento di destinazione si ponesse in contrasto con l'art.
30bis delle norme di attuazione del piano regolatore di Locarno/Territorio
urbano (NAPR Tu), che per la zona di situazione prevede una percentuale massima
di residenza secondaria pari al 35% della superficie utile lorda (SUL) abitativa
esistente, in data 3 marzo 2022 l'Esecutivo comunale ha negato il permesso
richiesto, escludendo pure che fossero dati gli estremi di un caso di rigore ai
sensi dell'art. 30bis cpv. 2 NAPR Tu.
B.   Adito dagli istanti, con
giudizio del 28 settembre 2022 il Consiglio di Stato ha accolto il loro
gravame, rinviando gli atti al Municipio per una nuova decisione.
Rilevato che Locarno non
rientra nel novero dei comuni ove la quota di abitazioni secondarie supera il
20% del totale delle abitazioni, di modo che applicabili sono soltanto le
(eventuali) limitazioni d'uso previste dal diritto cantonale o comunale, il Governo,
richiamato l'art. 30bis NAPR Tu, ha anzitutto escluso che il permesso postulato
potesse essere rilasciato in virtù del cpv. 1 della norma, dato che il limite
fissato, pari al 35% della SUL abitativa, impediva di rendere interamente
(100%) usufruibile l'abitazione in questione come casa di vacanza. Di seguito, rilevato
come l'edificio, anteriore all'entrata in vigore della norma, fosse da
considerare una costruzione realizzata in base al diritto anteriore suscettibile
di beneficiare della limitata tutela delle situazioni acquisite in base al cpv.
2, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che da questo profilo la decisione
municipale fosse
poco chiara e carente di motivazione, nonché
contraddittoria
, nella misura in cui riferita al caso di rigore. In effetti,
benché il Municipio avesse asserito di esaminare l'esistenza o meno di un tale
caso, esso non avrebbe indicato
con chiarezza per quale motivo i suddetti
presupposti non sarebbero dati, né ha richiesto un complemento di informazioni
agli istanti
. A mente del Governo, l'Esecutivo comunale avrebbe implicitamente
ammesso l'applicabilità dell'art. 30bis cpv. 2 NAPR Tu, concludendo che non
fossero dati i presupposti per la concessione della deroga, senza tuttavia
spiegare i motivi alla base di tale conclusione. Da qui il rinvio per carente
motivazione, affinché venisse pronunciata una nuova decisione debitamente
motivata.
C.   Contro il predetto giudizio
governativo, il RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo il suo annullamento e la conferma del diniego del permesso emanato il
3 marzo 2022.
Il ricorrente sostiene che
la decisione impugnata sarebbe frutto di un accertamento inesatto dei fatti e
che le conclusioni tratte dal Governo sarebbero lesive del diritto ed
arbitrarie. Anzitutto esso avrebbe ammesso la presenza di un'abitazione
secondaria suscettibile di beneficiare dell'eccezione del caso di rigore benché
l'edificio in questione fosse inequivocabilmente primario. Nulla di diverso
avrebbe potuto dedurre il Governo dal riferimento al caso di rigore contenuto
nella decisione municipale, trattandosi di una formulazione preconfezionata
che, quand'anche impropria in concreto, non permetterebbe di sovvertire la
destinazione (primaria) dello stabile in questione. Non vi sarebbe quindi stata
alcuna contraddizione, né vi sarebbe stata necessità di accertamenti
supplementari in relazione alla sussistenza di un caso di rigore, semmai applicabile
soltanto nel caso di residenze secondarie preesistenti all'entrata in vigore
dell'art. 30bis NAPR Tu.
D.   a. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad identica conclusione
pervengono CO 1 e CO 2, qui resistenti, con argomenti che, per quanto
necessario, verranno ripresi in appresso.
b. In sede di replica e
duplica, le parti ribadiscono e sviluppano le loro rispettive tesi e
conclusioni.
E.   Il 14 aprile 2023 è stato
richiesto al Municipio l'invio del messaggio municipale n. 94 del 28 marzo 1986
e del rapporto del 3 novembre 1987 della dalla Commissione della pianificazione
relativi all'introduzione dell'art. 30bis NAPR.
Del loro contenuto e delle
osservazioni delle parti si dirà, ove necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 21 cpv. 1
della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del RI 1 ricorrente, direttamente toccato dal giudizio
impugnato (art. 21 cpv. 2 LE,
art.
65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine. Resta per contro da verificare se la decisione sia impugnabile come
tale (
infra
consid. 1.2).
1.2.
1.2.1. Secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, la decisione che rinvia la causa per
nuovo giudizio all'istanza inferiore è in linea di principio una decisione
incidentale ai sensi dell'art. 93 della legge sul Tribunale federale del 17
giugno 2005 (LTF; RS 173.110; DTF 134 II 124 consid. 1.3, 135 V 141 consid.
1.1, 133 V 477 consid. 4.1.3); ciò vale anche quando il giudizio impugnato
statuisce su una questione di fondo parziale (cfr. DTF 134 II 124 consid. 1.3 con
rinvii, 133 V 477 consid. 4.2). Resta riservato il caso in cui all'istanza
inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non resta più alcun margine
decisionale, dovendosi limitare a eseguire quanto disposto dall'autorità
superiore (cfr. DTF 138 I 143 consid. 1.2, 135 V 141 consid. 1.1, 134 II 124
consid. 1.3). Questo Tribunale si riferisce a questa prassi anche per le
decisioni simili rette dalla LPAmm (cfr. tra tante, STA 52.2020.423
del 7 maggio 2021 consid. 2.1, 52.2018.206 del 3 settembre 2018, 52.2015.36 del
5 ottobre 2015 consid. 2.3.1 e rinvii).
1.2.2. Le decisioni incidentali possono essere impugnate solo alle condizioni
poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm, e meglio se:
a) possono provocare
al ricorrente un pregiudizio irreparabile o
b) l'accoglimento
del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di
evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
L'esistenza di un pregiudizio irreparabile
ai sensi
dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da
quello che meglio si addice alla natura dell'atto impugnato (cfr. Messaggio del
Consiglio di Stato del 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, pag. 1985 ad
2.4); di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di
protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata;
il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma non basta che il ricorrente
intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista
economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. STA 52.2020.423 citata
consid. 3.1, 52.2015.36 citata consid. 2.3.1 e rimandi).
L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di
ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere
immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza
inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della
decisione consenta di evitare
una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (cfr. STA 52.2020.423 citata
consid. 3.1, 52.2015.36 citata consid. 2.3.2 e rimandi
).
1.2.3.
In concreto, il Governo ha annullato la decisione municipale del
3 marzo 2022 essenzialmente per una pretesa carenza di motivazione, rinviando
gli atti al Municipio per (eventuali ulteriori accertamenti e per) una nuova
decisione (segnatamente in merito ad un eventuale caso di rigore) motivata.
Retrocedendo l'incarto al Municipio, il Governo non ha d'altronde impartito
alcuna istruzione vincolante sull'esito della procedura. Ne consegue che il
giudizio governativo costituisce una decisione incidentale, che non pone fine
alla lite e che, dunque, è impugnabile unicamente alle condizioni indicate all'art.
66 cpv. 2 LPAmm.
Ora, di per sé, nella misura in cui il giudizio impugnato
chiede di emanare una nuova decisione motivata, eventualmente preceduta da
qualche ulteriore accertamento necessario per l'applicazione del caso di
rigore, esso non fonda alcun pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66
cpv. 2 lett. a LPAmm, determinando solo un mero allungamento della procedura. In
concreto, il Municipio, che non si confronta peraltro con le esigenze dell'art.
66 cpv. 2 LPAmm, contesta sia che la sua decisione sia insufficientemente
motivata sia che nella fattispecie possa entrare in considerazione un caso di
rigore ai sensi dell'art. 34bis cpv. 2 NAPR Tu, di modo che a suo avviso non vi
sarebbe ragione di procedere ad accertamenti al riguardo. Fossero condivisibili
queste tesi, il Tribunale avrebbe a disposizione tutti gli elementi per
pronunciarsi sulla correttezza del controverso diniego del permesso richiesto
dai resistenti e, di riflesso, rendere immediatamente una decisione finale
sull'oggetto della lite, evitando un ulteriore procrastino della procedura
(cfr. art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm). Ne discende che, anche da questo profilo,
il ricorso è ricevibile in ordine.
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, completati
con i documenti richiamati dal Municipio (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. A seguito
dell'accoglimento in data 11 marzo 2012 della
cd.
iniziativa Weber, l
a Costituzione federale è stata integrata con una
nuova disposizione sulla costruzione di abitazioni secondarie (art. 75
b
della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.;
RS 101). Secondo tale norma, la quota di abitazioni secondarie rispetto al
totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a
scopo abitativo di un comune non può eccedere il 20% (cpv. 1). La legge,
prosegue il disposto (cpv. 2), obbliga i comuni a pubblicare ogni anno il loro
piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato
della sua esecuzione.
2.2. Il 1° gennaio 2016
sono entrate in vigore la LASec e la sua ordinanza d'applicazione del 4
dicembre 2015 (OASec; RS 702.1), che hanno abrogato la precedente OASec 2012,
in vigore dal 1° gennaio 2013 al 31 dicembre 2015.
La LASec, che disciplina
l'ammissibilità della costruzione di nuove abitazioni nonché delle modifiche
edilizie e dei cambiamenti di destinazione di abitazioni esistenti nei comuni
in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20% (cfr. art. 1 LASec), si
applica a tutte le domande di costruzione che devono essere decise in prima
istanza o su ricorso dopo la sua entrata in vigore (art. 25 cpv. 1 LASec). Essa
stabilisce, tra l'altro, che nei comuni in cui la quota di abitazioni
secondarie supera il 20% non possono essere autorizzate nuove abitazioni
secondarie, mentre che, se la quota è inferiore, l'eventuale autorizzazione non
deve comportare il superamento di tale soglia (art. 6 cpv. 1 LASec). Le
eccezioni sono disciplinate dagli art. 7 segg. LASec. I cantoni possono inoltre
emanare prescrizioni che limitano la realizzazione e l'uso delle abitazioni in
modo più severo rispetto alla LASec (art. 3 cpv. 2 LASec).
Le abitazioni realizzate
in virtù del diritto anteriore (cd. abitazioni preesistenti), cioè quelle che
sono state realizzate prima dell'11 marzo 2012 nel rispetto delle disposizioni
in vigore o la cui realizzazione risultava autorizzata in tale data con
decisione passata in giudicato (cfr. art. 10 LASec), possono essere rinnovate,
trasformate e ricostruite nei limiti della superficie utile principale
preesistente nonché ampliate moderatamente e, fatte salve le limitazioni d'uso
esistenti o future del diritto cantonale o
comunale,
utilizzate liberamente [incluso il cambiamento di destinazione da abitazione
primaria a secondaria e viceversa; art. 11 cpv. 1-4 LASec; cfr.
Aron Pfammatter,
in:
Stephan Wolf/
Aron
Pfammatter
(curatori), Zweitwohnungsgesetz (ZWG) - unter Einbezug der
Zweitwohnungsverordung (ZWV), 2 ed., Berna 2021, pag. 150 seg.]. I cantoni ed i
comuni possono tuttavia adottare le misure necessarie ad impedire abusi e
sviluppi indesiderati che possono risultare da un uso senza limitazioni di
abitazioni preesistenti a scopo di residenza secondaria (art. 12 cpv. 1 LASec).
A tal fine, i cantoni possono limitare in modo più severo rispetto alla LASec
il cambiamento di destinazione da abitazione utilizzata fino a quel momento a
scopo di abitazione primaria in abitazione utilizzata a scopo secondario nonché
le modifiche secondo l'art. 11 cpv. 2-4 (art. 12 cpv. 2 LASec; cfr., per degli
esempi,
Pfammatter
, op. cit., pag.
146 seg.).
2.3.
Locarno era
tra i comuni nei quali si
presumeva che la quota di abitazioni secondarie superasse il 20% del totale
delle abitazioni. Per questo motivo, figurava nell'Allegato dell'
OASec 2012
.
Tale presunzione è stata tuttavia confutata con successo
dall'ente
locale interessato, facendo capo alla possibilità concessagli a tale scopo
dall'art. 1 cpv. 3 dell'ordinanza citata. Di conseguenza, il Comune di Locarno
è stato stralciato dal suddetto Allegato a far tempo dal 15 maggio 2013. Non
figurava quindi neppure nell'analogo Allegato dell'OASec, abrogato con effetto
dal 1° gennaio 2018 e non compare nemmeno nel corrente elenco pubblicato
dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE; cfr. art. 2 cpv. 4
OASec). Attualmente, la normativa federale volta a limitare le residenze
secondarie non trova dunque applicazione a Locarno. Applicabili sono quindi,
semmai, soltanto le eventuali limitazioni d'uso previste dal diritto cantonale
o comunale, che la (nuova) disciplina federale sulle residenze secondarie non
ha comunque escluso (cfr. art. 12 cpv. 1 LASec).
3.   3.1. Locarno è tra i comuni
ticinesi che disponeva, e dispone tuttora, di una normativa volta a
disciplinare le residenze secondarie. Il 30 novembre 1987, il Consiglio
comunale ha in effetti adottato l'art. 30bis NAPR Tu, approvato dal Consiglio
di Stato con risoluzione n. 2210 del 19 aprile 1988, il cui cpv. 1, stabilita
la regola che le costruzioni residenziali devono essere destinate
prioritariamente a scopi abitativi primari, fissava, in funzione della zona di
appartenenza dei fondi, la percentuale massima di SUL abitativa suscettibile di
essere usata come residenza secondaria. Per quanto qui interessa, l'art. 30bis
cpv. 1 NAPR Tu, nella versione modificata dall'art. 39 lett. a delle norme di
attuazione del piano regolatore del settore 2 e 3 (NAPR Settore 2-3) approvato
il 16 gennaio 1996, ammetteva nella zona residenziale pedemontana una
percentuale massima del 30%. Successivamente, a seguito della variante adottata
dal Consiglio comunale il 1° luglio 2002 ed approvata dal Consiglio di Stato
con risoluzione n. 168 del 14 gennaio 2003, tale limite è stato portato al 35%.
Nei cpv. 2-4, rimasti
invariati, la norma prevede(va) inoltre quanto segue:
2Le residenze secondarie esistenti al momento
dell'entrata in vigore di questa norma possono mantenere questa destinazione,
eccettuati i casi in cui:
a) vi sia alienazione a terzi.
Non costituisce alienazione a terzi la devoluzione per
causa di eredità;
b) vi sia un intervento edilizio importante quale
l'ampliamento, la trasformazione e la ricostruzione.
Nei casi previsti dalle lett. a) e b) la destinazione
deve essere resa conforme secondo le modalità previste dalla cifra 1.
Resta riservato il caso di rigore. Nell'accertare
l'esistenza di un caso di rigore il Municipio tiene conto della situazione
personale dell'obbligato, della durata delle sue relazioni con il Comune,
dell'idoneità all'uso dell'abitazione e dell'effettivo delle residenze
secondarie nella zona in rapporto a quelle primarie.
3Le residenze primarie esistenti al momento
dell'entrata in vigore di questa norma possono mantenere questa destinazione
nei limiti stabiliti dalla cfr. 1.
4Ogni
modifica del modo di utilizzazione configura un cambiamento di destinazione ed
è soggetta al rilascio del permesso di costruzione
.
3.2.
La
norma stabilisce anzitutto la regola che le costruzioni residenziali devono
essere destinate prioritariamente a scopi abitativi primari. L'uso secondario è
ammesso entro precisi limiti percentuali della SUL abitativa realizzata,
fissati a dipendenza della zona di situazione (art. 30bis cpv. 1 NAPR Tu). Come
accennato, nella zona residenziale pedemontana, che qui interessa, tale limite
è attualmente fissato al 35%. Dato che a Locarno, la quota di residenze
secondarie rispetto al totale delle abitazioni è inferiore al 20% dettato dalla
LASec, è dunque ancora possibile autorizzare la costruzione di nuove abitazioni
secondarie, purché sia rispettata la percentuale di SUL abitativa destinabile a
residenza secondaria prescritta per la zona di appartenenza. A differenza della
LASec, la norma non ammette l'uso libero degli immobili preesistenti, cioè
esistenti al momento della sua entrata in vigore, ossia il 19 aprile 1988 (cfr.
STA 52.2021.141 del 28 febbraio 2022 consid. 3.2, 52.2020.37 del 7 febbraio
2022 consid. 3.2). Per quanto concerne le residenze secondarie preesistenti, l'art.
30bis cpv. 2 NAPR Tu contempla in effetti una tutela delle situazioni acquisite
limitata, nella misura in cui tale destinazione può essere mantenuta solo fintanto
che non vi è un'alienazione - esclusa la devoluzione per causa d'eredità - a
terzi o un importante intervento edilizio, quale l'ampliamento, la
trasformazione o la ricostruzione. Qualora si realizzi una di queste ipotesi,
subentra, riservati i cosiddetti casi di rigore, l'obbligo di adeguare la
destinazione al nuovo diritto. Per quanto riguarda invece le residenze primarie
preesistenti, il cpv. 3 della norma stabilisce che possono mantenere questa
destinazione nei limiti stabiliti dalla cfr. 1. La portata di questo disposto è
a prima vista meno chiara (cfr. STA 52.2021.141 citata consid. 3.2, 52.2020.37
citata consid. 3.2; cfr. inoltre, per una norma simile, ma dove al posto di "
possono
"
vi è "
devono
", STA 52.2016.287 citata, consid. 3.1 e 3.2). Su
questo punto, di rilievo per il presente giudizio, si ritornerà al consid. 4.3.4.
Infine, il cpv. 4 stabilisce che ogni modifica del modo di utilizzazione
configura un cambiamento di destinazione ed è soggetta al rilascio del permesso
di costruzione.
4.   4.1. Nel gravame, il
ricorrente sostiene che, avendo (avuto) l'abitazione in questione una
destinazione primaria dal 1996 (ed anche in precedenza), il postulato
cambiamento di destinazione in residenza secondaria non potrebbe essere
autorizzato in base all'art. 30bis NAPR Tu. In particolare, non entrerebbe in
considerazione il caso di rigore giusta il cpv. 2 della norma, riservato
unicamente alle residenze secondarie preesistenti. L'improprio accenno al cpv.
2 contenuto nella sua decisione nulla muterebbe al fatto che il rifiuto del
permesso sia stato adeguatamente motivato e sia chiaro.
Con la risposta i
resistenti contestano che il caso di rigore riguardi solo il mantenimento
eccezionale della destinazione secondaria delle residenze secondarie preesistenti.
Secondo tale interpretazione, che ritengono assurda, le residenze primarie
preesistenti non potrebbero infatti più essere trasformate in residenze
secondarie. Risultato, questo, che non sarebbe stato voluto dal legislatore
comunale, il quale non avrebbe inteso imporre alcuna limitazione alle
abitazioni primarie preesistenti. Essendovi un evidente vuoto normativo (cd.
echte
Lücke
), il rinvio disposto dal Governo sarebbe dunque giustificato,
affinché il Municipio decida, tenendo conto di tutti gli elementi di giudizio,
se i resistenti possano avvalersi di una deroga. L'interpretazione municipale renderebbe
inutilizzabile la propria casa ai proprietari costretti a trasferire altrove il
domicilio. Il buon senso avrebbe invece dovuto indurre l'Esecutivo comunale a
condizionare il cambiamento di destinazione all'uso dei soli proprietari. Anche
il cpv. 3 dell'art. 30bis NAPR Tu non avrebbe senso, se interpretato nel modo
sostenuto dal Municipio. Con tale norma la Commissione di pianificazione avrebbe
voluto lasciar spazio ad un giudizio libero sui casi di rigore che si sarebbero
presentati in futuro, in aggiunta a quanto previsto alle lett. a e b (ndr. del
precedente capoverso). Il rinvio disposto dal Governo sarebbe quindi l'occasione
anche per fare chiarezza sul contenuto e sul senso del cpv. 3 della norma.
4.2. In replica, l'insorgente
ribadisce che oggetto di valutazione era un edificio adibito a scopo primario.
A torto il Governo avrebbe quindi concluso che il Municipio avrebbe
implicitamente ammesso l'applicabilità dell'art. 30bis cpv. 2 NAPR Tu, che invero
riguarda unicamente le residenze secondarie preesistenti. Richiamando la STA
52.2020.37 del 7 febbraio 2022, il ricorrente contesta poi che il caso di
rigore sarebbe applicabile anche a casistiche diverse da quella concernente le
residenze secondarie preesistenti. Contrariamente a quanto preteso dai
resistenti, il cpv. 3 della norma non si proporrebbe di permettere la libera
trasformazione delle residenze primarie preesistenti in abitazioni secondarie.
Evidenziato che già all'epoca sussisteva il timore di una massiccia
trasformazione di alloggi primari in secondari, l'insorgente rileva da questo
profilo come,
inizialmente, il testo normativo proposto dall'Esecutivo
comunale con messaggio municipale n. 94 del 28 marzo 1986 prevedeva l'obbligo
di mantenimento della destinazione primaria preesistente, fatte salve talune
eccezioni. L'attuale lettera del capoverso n. 3 è frutto di un emendamento
proposto dalla Commissione della pianificazione mediante rapporto 3 novembre
1987, la quale riteneva problematica la formulazione proposta poiché l'obbligo
di mantenimento della destinazione primaria era indipendente dai limiti
percentuali SUL. La Commissione ha così ritenuto la modifica proposta "non
giustificabile dal punto di vista di un ordinamento pianificatorio chiaro,
semplice e razionale e non rispondente all'opportunità di stabilire un
trattamento equo tra proprietari". Da qui l'adozione - e conseguente
approvazione governativa - della norma attualmente in vigore, la quale fa
esplicito rimando al primo capoverso e ai valori SUL. Significato e scopo del
capoverso 3
, conclude il ricorrente,
sono quindi chiari: assoggettare le
abitazioni primarie esistenti prima dell'entrata in vigore dell'art. 30bis
(1988) alle medesime condizioni di quelle edificate successivamente
.
Con la duplica i
resistenti sostengono di aver comperato il fondo senza la presenza di vincoli
derivanti dalla licenza rilasciata al precedente proprietario e, quindi, con la
facoltà di farne uso sia primario sia secondario. L'entrata in vigore dell'art.
30bis NAPR Tu sarebbe silente in merito agli aspetti intertemporali e,
segnatamente, all'uso delle abitazioni preesistenti. Il ragionamento del
Municipio
sugli effetti inderogabili "ad eternum"
dell'art.
30bis NAPR TU per le abitazioni primarie contrasterebbe con il diritto e
sarebbe lesivo del diritto costituzionale alla proprietà. Permarrebbe un vuoto
legislativo, che non consentirebbe al Municipio di negare qualsiasi deroga per
casi di rigore. L'interpretazione rigorosa dell'Esecutivo comunale non
troverebbe riscontro nel testo della norma e porterebbe ad una disparità di
trattamento scioccante, nella misura in cui verrebbero trattate in maniera
discriminatoria due situazioni identiche, che meriterebbero entrambe della
possibilità di deroga per motivi di forza maggiore.
4.3. Con le osservazioni
del 20 aprile, i resistenti sostengono che alla base della modifica suggerita
dalla Commissione vi fosse il timore che i proprietari di abitazioni primarie
le trasformassero (parzialmente) in secondarie secondo le (generose)
percentuali ammesse dal messaggio municipale. Da qui la sensibile riduzione di
tali percentuali. La Commissione non si sarebbe invece espressa sulle deroghe
all'epoca proposte dal Municipio allo scopo di permettere eccezionalmente il
cambiamento di destinazione da residenza primaria a secondaria. Al riguardo
sussisterebbe quindi un vuoto legislativo, che non potrebbe essere risolto con
un'interpretazione massimalistica e antistorica, estranea al processo
legislativo.
4.4.
4.4.1. L'edificio in
questione è stato costruito prima che il Comune di Locarno si dotasse di una
normativa concernente la limitazione delle residenze secondarie. Prima dell'aprile
1988 il suo uso (primario o secondario) era quindi libero. La situazione dell'immobile
si è tuttavia modificata con l'entrata in vigore dell'art. 30bis NAPR Tu, che,
come accennato sopra, non ammette, a differenza della LASec, l'uso libero degli
edifici preesistenti. Dato che già i precedenti proprietari vi avevano eletto
il loro domicilio (cfr. doc. D allegato alla replica dell'8 febbraio 2023), l'entrata
in vigore della norma non ha invero comportato particolari ripercussioni, che
non vi sono state neppure allorquando, nel 1996, i resistenti lo hanno
acquistato, continuando a farne uso a scopo di residenza primaria. La loro partenza,
nel luglio 2018, per l'estero con l'abbandono di tale destinazione primaria e
la contestuale trasformazione in residenza secondaria a loro disposizione in
occasione dei saltuari rientri in Svizzera, ha invece modificato il modo di utilizzazione
dell'edificio in questione. Cambiamento di destinazione, questo, soggetto al
rilascio del permesso di costruzione (cfr. art. 30bis cpv. 4 NAPR Tu). Neppure
i resistenti pretendono il contrario, dato che il 25 marzo 2021 hanno chiesto
al Municipio il permesso di utilizzare l'abitazione come residenza secondaria.
4.4.2. Il Municipio ha
negato che il permesso postulato potesse essere rilasciato in base al cpv. 1
dell'art. 30bis NAPR Tu. Il diniego è stato avallato dal Governo. A ragione. Nella
zona residenziale pedemontana, ove è ubicata la proprietà dei resistenti, la
percentuale massima di SUL abitabile che può essere destinata alla residenza
secondaria è infatti pari al 35%. Non è dunque possibile modificare le
condizioni d'uso dell'abitazione in discussione per renderla interamente (100%)
usufruibile come residenza secondaria.
4.4.3. L'Esecutivo
comunale ha pure escluso che fossero dati gli estremi per concedere un permesso
come caso di rigore ai sensi dell'art. 30bis cpv. 2 NAPR Tu. In questa sede,
confrontato al rimprovero governativo di essere stato poco chiaro e
contraddittorio, il Municipio ha precisato che, avendo (avuto) l'abitazione in
questione una destinazione primaria dal 1996 (ed anche in precedenza) al 2018,
il postulato cambiamento di destinazione in residenza secondaria non può essere
autorizzato nemmeno in base all'art. 30bis cpv. 2 NAPR Tu. In particolare, non
entrerebbe in considerazione il caso di rigore, poiché quest'ultimo
presupporrebbe un uso secondario preesistente, che in concreto non ci sarebbe
stato. La tesi è condivisibile.
Il cpv. 2 dell'art. 30bis
NAPR Tu riguarda le residenze secondarie preesistenti, che, di principio,
possono mantenere la loro destinazione. La tutela delle situazioni acquisite
(cioè il mantenimento delle residenze secondarie preesistenti) è però limitata.
Il disposto impone infatti di adeguare la destinazione al nuovo diritto,
rendendola conforme ai vincoli sanciti dall'art. 30bis cpv. 1 NAPR Tu, nelle ipotesi
previste dalla legge, ossia a) in caso di alienazione a terzi (esclusa la
devoluzione per causa d'eredità) e b) di importanti interventi edilizi (ampliamento,
trasformazione o ricostruzione). Tale obbligo di adattamento non è tuttavia
assoluto, poiché può venir meno in presenza di un caso di rigore. È dunque
evidente che il caso di rigore suscettibile di ostare alla conversione in
abitazione primaria, prolungandone l'uso secondario, presuppone la presenza di
una residenza secondaria, ovvero di un preesistente uso secondario
dell'abitazione oggetto di alienazione o di lavori edilizi. Non trova invece
applicazione laddove, come nel caso concreto, sussiste (già) una destinazione primaria,
che viene abbandonata a favore di un'utilizzazione secondaria (cfr. STA 52.2020.37
citata consid. 5.2). Lo conferma anche il rapporto del 3 novembre 1987 della
Commissione della pianificazione (pag. 4), da cui si deduce che il concetto di
caso di rigore è stato introdotto dalla Commissione proprio - e soltanto - per
lenire le conseguenze previste dal cpv. 2, nel caso, quindi, di residenze
secondarie preesistenti. Il diniego del permesso merita quindi tutela anche da
questo profilo. In concreto, non vi era/è dunque alcuna ragione di retrocedere
gli atti al Municipio affinché chiarisse/chiarisca perché non sarebbero dati i
presupposti di un caso di rigore.
4.4.4. L'edificio in
discussione si configura come un immobile preesistente avente una destinazione
primaria. Al riguardo, il cpv. 3 dell'art. 30bis NAPR Tua norma stabilisce che
queste residenze possono mantenere la loro destinazione (primaria) nei limiti
stabiliti dalla cfr. 1. Come detto, la portata del capoverso in esame non è di
immediata percezione, poiché, tenuto conto dello scopo dell'art. 30bis NAPR Tu
di favorire l'uso primario rispetto a quello secondario,
ci mancherebbe
altro
- come osservano i resistenti -
che le residenze primarie
preesistenti non possono rimanere tali
. Nella replica il Municipio ha
tuttavia evidenziato, facendo riferimento ai materiali legislativi, che l'attuale
formulazione risale ad una proposta di modifica formulata all'epoca dalla
Commissione della pianificazione, con la quale, in sostanza, si sarebbe voluto
evitare d'imporre un obbligo di mantenimento della destinazione primaria
esistente al momento dell'introduzione dell'art. 30bis NAPR Tu, permettendo un
(parziale) cambiamento di destinazione nei limiti prescritti dal cpv. 1 e
parificando così la situazione degli immobili primari preesistenti a quelli
realizzati dopo l'entrata in vigore della norma. Ora, dagli atti richiamati dal
Municipio risulta in effetti che l'Esecutivo comunale dell'epoca, per le
residenze primarie preesistenti, aveva proposto quanto segue (cfr. messaggio municipale
n. 94 del 28 marzo 1986, pag. 18 seg.):
3Le residenze primarie esistenti al momento
dell'entrata in vigore di questa norma devono mantenere questa destinazione,
eccettuati i casi in cui:
a)
il proprietario/utente deve
trasferire altrove per motivi gravi il proprio domicilio;
b)
la costruzione è attribuita
agli aventi diritto per causa di eredità o per altro negozio giuridico ad essa
assimilabile.
4Le
deroghe di cui alle lettere a e b della cifra 3 sono unicamente consentite
quando le costruzioni o parti di esse sono direttamente utilizzate dal
proprietario
.
Considerando che la
disposizione, secondo cui le residenze primarie esistenti dovessero mantenere tale
destinazione indipendentemente dai limiti percentuali di residenze secondarie
ammessi per le nuove costruzioni nelle diverse zone, non rispondesse
all'opportunità
di stabilire un trattamento equo fra i proprietari di una stessa zona
, ma
che occorresse pure evitare massicce trasformazioni di residenze primarie in
secondarie, la Commissione della pianificazione ha anzitutto proposto di ridurre
in talune zone i limiti percentuali ammessi al cpv. 1 per le residenze
secondarie (cfr. rapporto del 3 novembre 1987, pag. 3 e 5) e, al contempo, di emendare
il cpv. 3 come da attuale formulazione. Da questo profilo è dunque chiaro l'intento
di permettere che anche le residenze primarie preesistenti potessero essere
parzialmente - ossia nei limiti percentuali contestualmente ridotti di cui al
cpv. 1 - trasformate in residenze secondarie (da cui il passaggio da "devono"
a "possono"). L'emendamento del cpv. 3 proposto dalla citata
Commissione ha inoltre comportato lo stralcio delle deroghe originariamente
previste (lettere a e b) all'obbligo di mantenere la residenza primaria e, di
conseguenza, del cpv. 4 (cfr. rapporto del 3 novembre 1987, pag. 5). Stralcio,
questo, che non è altrimenti spiegabile se non con l'intento di evitare
ulteriori possibilità di trasformazione da residenza primaria a secondaria.
La proposta commissionale
è stata seguita dal Consiglio comunale (ed approvata dal Consiglio di Stato),
di modo che da allora la formulazione del cpv. 3 è quella indicata al
precedente consid. 3.1. Ne deriva che, entro i limiti fissati dal cpv. 1 è pure
possibile approvare i cambiamenti di destinazione da abitazione primaria a
secondaria, a prescindere dalla data di costruzione dell'immobile. Non è invece
possibile cambiare la destinazione da primaria a secondaria nel caso in cui il
proprietario trasferisca altrove per motivi gravi il proprio domicilio oppure
se la costruzione venga ereditata, in quanto queste eccezioni, previste nella
proposta originale dell'allora Municipio, non sono state ritenute dall'emendamento
commissionale adottato dal Legislativo comunale, che le ha espressamente
stralciate. Per il caso concreto ne consegue che il postulato cambiamento di
destinazione non può essere autorizzato, per gli stessi motivi indicati sopra
al consid. 4.4.2.
Non portano ad altra
conclusione le obiezioni sollevate dai resistenti. Contrariamente a quanto
sostengono, non è anzitutto vero che le residenze primarie preesistenti non
potrebbero più essere trasformate in residenze secondarie. Possono esserlo,
infatti, se sono rispettati i limiti di cui al cpv. 1, analogamente a quanto
avviene per gli edifici di nuova costruzione. Non è d'altronde ravvisabile la
presenza di un vuoto normativo (cd.
echte Lücke
), dato che l'art. 30bis
NAPR Tu disciplina sia il caso delle residenze secondarie preesistenti (cpv. 2)
sia quello delle residenze primarie preesistenti (cpv. 3). Il fatto che l'attuale
normativa non preveda la possibilità, per i proprietari che trasferiscono
altrove il loro domicilio, di continuare ad utilizzare la loro abitazione come
residenza secondaria, non è segnale di una lacuna della legge che necessita di
essere colmata, ma è il risultato di una precisa scelta del legislatore
comunale. Spetta quindi semmai a quest'ultimo modificarla. La norma in
questione non può infine dirsi neppure lesiva della garanzia costituzionale della
proprietà, che, notoriamente, tutela unicamente l'esercizio legittimo della
proprietà privata, nei limiti tracciati dall'ordinamento giuridico
nell'interesse pubblico, in particolare considerando le esigenze della
pianificazione del territorio, nelle quali rientra anche la limitazione - dal
2012 prevista anche a livello federale - delle residenze secondarie (cfr. DTF
146 I 70 consid. 6.1, 145 II 140 consid. 4.1, 117 Ib 243 consid. 3a).
5.   5.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto,
annullando il giudizio governativo impugnato e confermando il diniego
municipale del permesso.
5.2.
Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dei resistenti, in solido
tra loro, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 2 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili al RI 1, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.
Il ricorso è accolto.
Di conseguenza, la
decisione del 28 settembre 2022 (n. 4640) del Consiglio di Stato è annullata,
mentre è confermata la decisione del 3 marzo 2022 con cui il Municipio di
Locarno ha negato a CO 1 e CO 2 l'autorizzazione per l'utilizzo quale residenza
secondaria della casa d'abitazione al mapp. __________ di Locarno.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1 e CO 2, in solido. Non si
assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere