ti_gerichte · 52.1998.107 · 1999-08-18 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.08.1999 52.1998.107
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 18.08.1999 52.1998.107
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 18.08.1999 52.1998.107

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.98.00107
Lugano
18 agosto 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  22 aprile 1998 di
__________
patrocinata
da: avv__________
contro
la
decisione 18 marzo 1998 (no. 1126) del Consiglio di Stato, che ha respinto
l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 20 gennaio
1998 con la quale il municipio di __________ si è rifiutato di realizzare un
accesso veicolare ai mappali no. __________, __________ e __________ in
località __________;
viste le risposte:
-    27 aprile 1998 del municipio di
__________;
-    29 aprile 1998 del Consiglio di
Stato;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________ è proprietaria
dei mapp. __________, __________ e __________ di __________, tre fondi
contermini di complessivi 2'352 mq sui quali sorge una casa d'abitazione in
parte adibita a residenza primaria. I terreni sono posti in zona edificabile
estensiva del PR di __________ e sono raggiungibili unicamente tramite un
sentiero comunale.
B.   Il 1° settembre 1997
__________ ha chiesto al municipio di __________ di realizzare una strada
d'accesso veicolare alla sua proprietà, in modo da dotarla di un'urbanizzazione
completa ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Nel contempo, l'istante si è impegnata
ad anticipare tutte le spese ed a garantirne adeguatamente il pagamento ai
sensi dell'art. 80 LALPT.
L'esecutivo ha dapprima declinato l'invito sottolineando che
la strada non era prevista a PR e che l'accesso ai fondi era comunque garantito
dal passo pedonale esistente. Pressato dall'interessata, con risoluzione 20
gennaio 1998 ha poi respinto formalmente la domanda annotando in specie che la
stessa avrebbe dovuto essere formulata in sede pianificatoria.
C.   __________ ha impugnato
quest'ultima risoluzione davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 18
marzo 1998 ha respinto il gravame.
Ammessa la propria competenza decisionale ex art. 208 LOC,
nel merito il Governo ha ritenuto in sostanza che prima di poter essere
realizzata la strada in discussione andava inserita nel piano del traffico del
PR di __________ previo esperimento del necessario iter pianificatorio.
D.   Mediante ricorso 22 aprile
1998 la soccombente è insorta innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
postulando l'annullamento della summenzionata pronunzia governativa e della risoluzione
municipale 20 gennaio 1998 in quanto lesive degli art. 4 e 22 ter Cost., nonché
19 LPT e 80 LALPT.
L'insorgente ha riproposto in sostanza le argomentazioni
giuridiche già addotte in passato, frutto di uno studio approfondito della
tematica. In particolare, ha sottolineato che secondo la giurisprudenza
federale il proprietario che intende ottenere un accesso sufficiente al proprio
fondo è tenuto ad esaurire le vie offerte dal diritto pubblico prima di poter
agire ex art. 694 CC. La ricorrente ha poi evocato e commentato nel dettaglio
le varie norme di diritto pubblico applicabili alla fattispecie (art. 19 e 22
LPT, 4-6 LCAP, 77-82 LALPT), confutando minuziosamente le motivazioni sviluppate
dalle precedenti istanze al fine di respingere la sua richiesta basata sugli
art. 19 LPT e 80 LALPT. I mapp. __________, __________ e __________ di
__________ - ha soggiunto - sono privi di un accesso sufficiente e la realizzazione
della chiesta strada carrozzabile non presuppone affatto il suo inserimento nel
PR. D'altra parte, il municipio non può trarre vantaggio dal mancato
allestimento del programma di urbanizzazione previsto dall'art. 19 cpv. 2 LPT o
dei progetti generali delle opere di urbanizzazione prescritti dall'art. 78
LALPT. Decidere diversamente significherebbe permettere agli enti pubblici di
sottrarsi all'obbligo di urbanizzare le zone edificabili attraverso
l'espediente di non approntare la documentazione imposta dal diritto federale e
cantonale.
__________ ha pertanto chiesto a questo Tribunale di far
ordine al municipio di __________ di realizzare la controversa strada di
accesso o, in via subordinata, di provvedere all'adozione del progetto generale
delle opere viarie di urbanizzazione. In via ancor più subordinata, la
ricorrente ha domandato di astringere il Consiglio di Stato a pronunciarsi
circa l'esecuzione di una ricomposizione particellare volta a garantire la
realizzazione del noto accesso, soluzione - questa - privilegiata dalla più
recente giurisprudenza federale (DTF 121 I 65).
E.   All'accoglimento del gravame
si è opposto il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la conferma della
decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di
__________, ribadendo le motivazioni poste alla base della propria risoluzione
del 20 gennaio 1998.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la
tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 208 cpv. 1 e 209 lett. b
LOC, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e data la natura
meramente giuridica delle questioni sollevate può essere deciso sulla base
degli atti senza procedere all'esperimento del sopralluogo sollecitato dalla
ricorrente, insuscettibile di procurare a questo Tribunale la conoscenza di
ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. Per quanto possa servire ai fini
della decisione, la situazione dei luoghi emerge peraltro con sufficiente
chiarezza dagli estratti di mappa prodotti dalle parti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   Il presente litigio gravita
attorno al tema dell'urbanizzazione delle zone edificabili da parte dell'ente
pubblico.
Proprietaria di un complesso fondiario da tempo edificato ma
privo di collegamenti carrozzabili con la rete viaria del comune di __________,
la ricorrente ha studiato approfonditamente le opportunità offertele dal
vigente ordinamento giuridico per dotarsi di un accesso veicolare in difetto di
un accordo con i confinanti. Tenuta ad agire prioritariamente facendo capo al
diritto pubblico e quindi impossibilita ad intentar subito causa civile al
vicino per ottenere un passo necessario ex art. 694 CC (DTF 121 I 65, 120 II
185), __________ ha infine deciso di interpellare il municipio di __________
chiedendogli, in virtù degli art. 19 LPT e 80 LALPT, di urbanizzare la sua
proprietà mediante la realizzazione di una strada d'accesso percorribile con
veicoli a motore. Domanda che l'esecutivo comunale ha respinto formalmente con
risoluzione 20 gennaio 1998.
Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli
organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono
appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non
disponga altrimenti. La norma dianzi menzionata ha carattere di legge generale
ed alla stessa si deve quindi derogare allorquando leggi speciali lo prevedono.
Dato che in materia pianificatoria il Canton Ticino dispone di un ordinamento
dei mezzi e delle autorità di ricorso sancito appositamente per essa e secondo
disposizioni speciali rispetto a quelle generali della LOC, in casu ci si
potrebbe invero interrogare circa la competenza ratione materiae del Tribunale
cantonale amministrativo. Sennonché l'ultima istanza cantonale di ricorso in
ambito pianificatorio, il Tribunale della pianificazione del territorio,
giudica unicamente le contestazioni attribuitele dalla legge (art. 26c cpv. 1
lett. D LOG), ovvero i ricorsi proposti contro le decisioni rese dal Gran
Consiglio in tema di piani di utilizzazione cantonali (art. 49 LALPT) e dal
Consiglio di Stato quale autorità deputata all'approvazione dei piani
regolatori comunali (art. 38 LALPT). In mancanza di una norma di legge speciale
che attribuisca al TPT la competenza di dirimere anche le controversie legate
all'urbanizzazione dei fondi inclusi in zona edificabile, nell'evenienza
concreta si deve necessariamente ammettere che la lite rientra nella sfera
cognitiva di questo Tribunale in forza del disposto generale di cui all'art.
208 LOC.
3.   Con il ricorso innanzi al
Tribunale cantonale amministrativo non è permesso presentare nuove domande
(art. 63 cpv. 2 PAmm). Le parti non possono dunque eccedere le conclusioni
sulle quali ha statuito l'istanza inferiore (cfr., sull'argomento, Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2 ad art. 57 PAmm; GAT N.
484).
Le richieste della ricorrente volte a far sì che venga fatto
ordine al municipio di __________ di provvedere all'adozione del progetto
generale delle opere viarie di urbanizzazione o che venga ingiunto al Consiglio
di Stato di pronunciarsi circa l'esecuzione di una ricomposizione particellare,
mai avanzate e decise in precedenza siccome formulate per la prima volta
davanti a questo Tribunale quale conseguenza di un approfondimento delle motivazioni
giuridiche susseguente alla pronunzia governativa, si avverano pertanto inammissibili.
4.   Art. 19 LPT
L'urbanizzazione - ossia l'insieme delle opere necessarie per
rendere una zona idonea ad accogliere degli insediamenti abitativi e produttivi
(Scolari, Commentario, N. 566 ad art. 77 LALPT) - è strettamente legata alla
pianificazione del territorio ed ai piani di utilizzazione in particolare, di
cui è componente attuattiva imprescindibile. Dal profilo della sistematica
della LPT, l'art. 19 è infatti integrato nelle disposizioni volte a definire lo
scopo e il contenuto dei piani di utilizzazione.
Nella versione entrata in vigore il 1° aprile 1996, l'art. 19
LPT prescrive che le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente pubblico nei
termini previsti dal programma di urbanizzazione (cpv. 2). Se l'ente pubblico
non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai
proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i
piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le spese di urbanizzazione
giusta il diritto cantonale (cpv. 3).
Come sottolinea a giusto titolo la ricorrente riportando ampi
stralci del messaggio 30.5.1994 concernente la revisione dell'art. 19 LPT,
queste disposizioni sono state introdotte nella legge federale al fine di
potenziare la posizione giuridica dei proprietari fondiari in caso di
inattività o ritardo dell'ente pubblico nell'urbanizzazione delle zone
edificabili (cfr. FF 1994 III p. 972/976). Al contrario di quanto sembra
sostenere l'insorgente, l'obbligo di equipaggiare le zone edificabili sancito
dall'art. 19 cpv. 2 LPT - obbligo che si estende sia alle opere di
urbanizzazione generale che a quelle di urbanizzazione particolare (art. 5 cpv.
1 LCAP) - non conferisce tuttavia ai proprietari un diritto all'urbanizzazione
che possa essere opposto alla collettività. Un tale diritto non è neppure
deducibile direttamente dagli art. 4 o 22 ter Cost. (Jomini, Kommentar RPG, N.
51 ad art. 19; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, p. 122 e 128;
Scolari, op. cit., N. 587 ad art. 78/79 LALPT). I privati non possono neanche
esigere dall'autorità cantonale l'urbanizzazione di un terreno quando il comune
si rifiuta di eseguirla. Possono tutt'al più dolersi di un diniego di giustizia
formale o avanzare pretese di risarcimento in base all'art. 22 cpv. 3 OPT, ma
tale norma - contenuta in una semplice ordinanza e priva del supporto di un
articolo di legge in senso formale - non attribuisce loro alcun diritto vero e
proprio all'urbanizzazione del fondo da parte dell'ente pubblico. La mancata o
ritardata urbanizzazione delle zone edificabili consente nondimeno ai privati
di provvedere direttamente all'urbanizzazione della loro proprietà secondo i
piani approvati dalle autorità competenti ed alle condizioni enunciate all'art.
19 cpv. 3 LPT (terreno in zona edificabile, omessa urbanizzazione entro i termini
di tempo contemplati dal programma di urbanizzazione, sussistenza di progetti
d'urbanizzazione già approvati). A prescindere da questa eventualità, gli interessati
hanno peraltro la facoltà di sollecitare l'intervento dell'autorità di vigilanza
conformemente alle modalità previste dal diritto cantonale (Jomini, op. cit.,
N. 52 ad art. 19; DFGP/UPT, Commento LPT, N. 43 ad art. 19).
Ferme queste premesse, volutamente concise al fine di non riproporre
le pertinenti tesi dottrinali e giurisprudenziali già esposte partitamente nel
gravame, è escluso che il Tribunale cantonale amministrativo possa accedere
alla richiesta della ricorrente di ingiungere al municipio di __________ di
realizzare la controversa strada di accesso ai suoi mappali. Un simile ordine
al municipio, stante la procedura che dev'essere seguita in caso di
realizzazione di una strada comunale (cfr. art. 32 ss. Lstr, 13 cpv. 1 lett. g
LOC, 20 Lespr), non potrebbe essere impartito neppure se l'opera viaria fosse
già prevista in tutti i documenti pianificatori del comune.
Posto che l'attuale art. 19 LPT, al pari del precedente, non
conferisce al proprietario fondiario alcun diritto soggettivo all'urbanizzazione
dei propri fondi e quindi azione diretta nei confronti del comune inadempiente,
l'insorgente avrebbe dovuto sottoporre il complesso della fattispecie al
Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza sugli enti locali. Oppure
adoperarsi durante la recente revisione del PR di __________, vuoi formulando
proposte pianificatorie (art. 32 cpv. 2 LALPT), vuoi agendo in via ricorsuale
(art. 35 LALPT), affinché la strada d'accesso venisse perlomeno inserita nel
piano del traffico e nel programma di realizzazione del PR medesimo (art. 28
cpv. 2 lett. p e 30 LALPT).
5.   Diritto cantonale
Le norme della LALPT relative all'urbanizzazione (art. 77-82)
sono entrate in vigore il 13 novembre 1990 e non hanno mai subito modifiche,
nemmeno dopo l'avvento del nuovo art. 19 LPT.
L'art. 78 LALPT fa obbligo al municipio di allestire ed
adottare, entro tre anni dall'entrata in vigore del PR, i progetti generali
delle opere di urbanizzazione (piano tecnico, piano di attuazione e programma
di realizzazione). L'art. 80 LALPT invocato dalla ricorrente prevede dal canto
suo che il proprietario di un fondo incluso in una zona edificabile, ma non nel
programma immediato di realizzazione delle opere di urbanizzazione, può
chiedere al comune, rispettivamente al Cantone, di anticipare l'esecuzione
dell'urbanizzazione secondo il progetto generale. Dal tenore letterale della
norma si desume con immediata evidenza che la sua applicazione concreta presuppone
l'esistenza di un progetto generale delle opere di urbanizzazione comprensivo del
programma di realizzazione e dei piani tecnici (cfr. pure Rapporto 27.3.1990
della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, in RVGC 1990,
sessione primaverile, vol. 2, p. 933).
Ai fini del presente giudizio non occorre quindi domandarsi
se il progetto generale delle opere di urbanizzazione di cui all'art. 78 LALPT
possa essere equiparato al programma di urbanizzazione previsto dall'art. 19
cpv. 2 LPT, né se il diritto cantonale - laddove affida ai soli enti pubblici
l'esecuzione delle opere di urbanizzazione (cfr. art. 79 e 80 LALPT; RDAT
I-1996 N. 34) - sia ancora conforme al diritto federale in essere, segnatamente
all'art. 19 cpv. 3 LPT. Basta constatare che il comune di __________ non si è
ancora dotato di un progetto generale delle opere di urbanizzazione tale da
consentire l'eventuale anticipata esecuzione della strada d'accesso alla
proprietà __________.
Anche dal profilo dell'art. 80 LALPT non v'è pertanto modo di
accogliere le richieste dell'insorgente, alla quale resta pur sempre la
possibilità di interpellare l'autorità di vigilanza affinché induca il
municipio di __________ ad allestire prontamente gli atti contemplati dall'art.
78 LALPT.
6.   In esito alle
considerazioni che precedono il ricorso va respinto, con la conseguente
conferma del giudizio governativo impugnato.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 4, 22 ter Cost.; 19 LPT; 4, 5 LCAP; 26 LOG; 38, 49, 77-82 LALPT; 208,
209 LOC; 18, 28, 43, 46 e 63 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di giustizia di fr.
800.- è posta a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario