ti_gerichte · 39.2000.14 · 2000-02-23 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.11.2000 39.2000.14
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.11.2000 39.2000.14
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.11.2000 39.2000.14

Sentenza o decisione senza scheda

RACCOMANDATA
Incarto n.
39.2000.00014
rs
/sc
Lugano
21 novembre 2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Raffaele Guffi
redattrice:
Raffaella Sartoris
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 23 marzo 2000 di
__________
,
contro
la decisione del 23 febbraio 2000 emanata
da
Cassa cantonale assegni familiari,
6501 Bellinzona 1 Caselle,
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   In data 23
febbraio 2000 la Cassa cantonale assegni familiari ha respinto la domanda di
assegni familiari inoltrata da __________, argomentando:
"
(…)
In base ai disposti
dell'art. 4 della Legge sugli assegni di famiglia (LAF), entrata in vigore il
1° gennaio 1998, il genitore che ha la custodia del figlio, di regola, ha
diritto all'assegno. L'art. 11 cpv. 3 LAF, precisa tuttavia che il genitore che
non
ha la custodia del figlio ed ha un'attività salariata ha diritto
all'assegno se l'altro genitore
non
ha un'attività salariata; ciò
indipendentemente dal luogo (altro Cantone o estero) ove il figlio risiede con
il genitore che ne ha la custodia (in merito cfr. la sentenza del TCA in re.
E.C. del 17 settembre 1998). Per il TCA il genitore che non ha la custodia del
figlio ed ha una attività salariata non può, per contro, rivendicare nessun diritto
all'assegno di famiglia se l'altro genitore esercita una attività lucrativa
quale salariato (cfr. sentenza del TCA in re. M.V. d. G. del 2 settembre 1999).
Relativamente a quest'ultima sentenza del TCA,
rileviamo che nella fattispecie trattata, la madre, residente all'estero con il
figlio, era occupata quale salariata a tempo pieno.
Nel suo caso, a decorrere dal 1° agosto 1999 la
signor __________ è occupata soltanto a tempo parziale (34%) presso
"__________" a __________ e per l'attività svolta non le viene
riconosciuto il versamento degli assegni, nemmeno in misura parziale.
Ora, considerato quanto previsto dalla Legge e
dalla giurisprudenza del TCA, la nostra Cassa non ha la possibilità di poterle
riconoscere un diritto all'ottenimento della prestazione, seppur in modo
parziale." (Doc. _)
1.2.   Contro
questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel
quale si è così espresso:
"
(…)
Essendomene data la
facoltà, con la presente inoltro ricorso a questa decisione poiché alla madre,
che lavora al 34%, non viene riconosciuto il versamento degli assegni, neppure
in forma parziale, in quanto il Cantone di Zurigo ritiene che sia il padre a
dover ricevere l'assegno essendo occupato al 100%." (Doc. _)
1.3.   Nella sua
risposta del 24 maggio 2000 la Cassa si rimette al giudizio del presente
Tribunale e osserva:
"
Il signor __________ - ricorrente - è salariato
con un grado d'occupazione del 100% presso __________, ed ha inoltrato
richiesta intesa ad ottenere l'autorizzazione al versamento degli assegni a
decorrere dal 1° agosto 1999.
Egli è divorziato e non ha la custodia dei figli,
i quali risiedono nel Cantone di __________ con la madre, alla quale sono stati
affidati con sentenza del 23 agosto 1994.
La madre, signora __________ (precedentemente
occupata in qualità di salariata con un grado d'occupazione del 100% che le
consentiva di beneficiare direttamente del versamento degli assegni tramite il
proprio datore di lavoro) dal 1° agosto 1999 risulta occupata unicamente nella
misura del 34% presso __________ e per tale attività non riceve dal proprio
datore di lavoro alcun assegno familiare.
Con decisione del 23 febbraio 2000 la resistente
ha negato al signor __________ il diritto di percepire gli assegni, basandosi
sulle disposizioni dell'art. 11 cpv. 3 LAF e sulla precedente giurisprudenza di
questo Tribunale in materia.
Per l'art. 11 cpv. 3 LAF, il genitore che non ha
la custodia del figlio ed ha un'attività salariata, ha diritto all'assegno se
l'altro genitore non ha un'attività salariata.
Per il TCA questa norma trova applicazione anche
nel caso in cui il figlio si trovi all'estero o in un altro cantone (STCA 17
settembre 1998 in re. E.C. e STCA 2 settembre 1999 in re. F.Z.). In
quest'ultima fattispecie, la madre residente con il figlio in Italia,
esercitava un'attività salariata a tempo pieno in Italia; nella sentenza
pronunciata il TCA ha negato il diritto all'assegno, fondandosi unicamente sui
disposti dell'art. 11 cpv. 3 LAF, senza entrare nel merito della possibilità
per la madre di poter beneficiare o meno di un assegno riconosciuto da un'altra
legislazione.
Nel caso in oggetto il ricorrente adempie a tutti
gli altri requisiti richiesti, in quanto egli è genitore ai sensi dell'art. 2
LAF ed è salariato secondo l'art. 6 LAF; vi è quindi da chiedersi se ed in che
misura trovi applicazione l'art. 11 cpv. 3 LAF, considerato che la madre, che
ha la custodia dei figli, esercita un'attività salariata soltanto in misura
parziale. Infatti un'applicazione rigorosa di tale norma, non consente di
riconoscere al signor _________ il diritto di percepire gli assegni in favore
dei suoi tre figli.
Considerata la fattispecie analizzata dal TCA
nella precedente sentenza (STCA 2 settembre 1999 - attività della madre a tempo
pieno), mentre nella presente fattispecie la madre esercita la propria attività
soltanto in misura parziale, ricorrente e resistente hanno di comune accordo
deciso di sottoporre a codesto lodevole Tribunale il quesito, nell'ambito delle
sue competenze secondo l'art. 68 LAF." (Doc. _)
in
diritto
2.1.   Secondo
l'art. 2 cpv. 1 LAF titolare del diritto all'assegno di famiglia è il genitore.
È
considerato genitore dalla legge il genitore naturale, adottivo, affiliante e
biologico (art. 2 cpv. 2 LAF).
L'assegno
di famiglia è riconosciuto per il figlio proprio e adottivo, nonché per il
figlio del coniuge e per l'affiliato (art. 3 cpv. 1 LAF).
L'art. 4
LAF prevede che il genitore che ha la custodia del figlio, di regola, ha
diritto all'assegno.
Il
capitolo I della legge, dedicato all'assegno di base, stabilisce agli art. 6 e
seg. le condizioni per poter avere diritto a questa prestazione.
In
particolare l'art. 6 precisa che:
"
Il
salariato ha diritto all'assegno, per il figlio, se:
a)  è occupato nel
Cantone ed è alle dipendenze di un datore di lavoro          sottoposto alla
legge;
b)  è residente nel
Cantone ed è occupato fuori dal Cantone, se è alle           dipendenze di un
datore di lavoro sottoposto alla legge.
Il salariato ha
diritto, per il figlio, ad un solo assegno."
L'art. 11
LAF stabilisce invece che:
"
Se
la custodia del figlio è affidata ad entrambi i genitori, ha diritto
all'assegno:
a)   la madre, se
entrambi i genitori esercitano un'attività salariata a tempo pieno o
un'attività salariata a tempo parziale, ma con pari       grado di occupazione;
b)   il genitore che
esercita l'attività salariata a tempo pieno, se l'altro            genitore
esercita un'attività salariata a tempo parziale;
c)   il genitore con
il grado di occupazione più elevato, se entrambi i             genitori
esercitano un'attività salariata a tempo parziale;
d)   il genitore che
esercita un'attività salariata, se l'altro genitore non           ha alcuna
attività salariata. (cpv. 1)
Se uno solo dei
genitori ha la custodia del figlio ed entrambi esercitano un'attività
salariata, ha diritto all'assegno il genitore che ha la custodia del figlio.
(cpv. 2)
Il genitore che non
ha la custodia del figlio ed ha un'attività salariata ha diritto all'assegno se
l'altro genitore non ha un'attività salariata. (cpv. 3)
Il regolamento di
applicazione definisce e disciplina casi particolari. (cpv. 4)"
2.2.   Per costante
giurisprudenza federale, la legge va interpretata in primo luogo sulla base del
suo testo letterale (DTF 121 V 60; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 112 V 168, DTF
108 V 240).
Se il testo
non è perfettamente chiaro oppure se sono possibili più interpretazioni
conviene ricercare quale sia la vera portata della norma, prendendo in
considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo
della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende
fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (STFA
del 6 luglio 1998 nella causa E.G., P 41/96; DTF 123 V 301; DTF 119 V 429
consid. 5a; DTF 118 Ib 191 consid. 5; DTF 117 V 109; Pratique VSI 1993 pag. 3
consid. 3 e rif. ivi citati; DTF 116 II 415 consid. 5b, 527 consid. 2b e 578
consid. 2b; DTF 111 V 127 consid. 3b; DTF 110 V 122 consid. 2d; DTF 107 V 215
consid. 2b).
D'altra
parte, secondo la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente dal senso
letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni
manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore. Devono
cioè esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori
preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla
sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non
esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998
nella causa E.G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid. 3a, DTF 122 III 325
consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121 III 224 consid.
1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V
127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid.
3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V
60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263;
RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168;
DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione
letterale deve dunque condurre a dei risultati manifestamente insostenibili (zu
offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che contraddirebbero la vera
intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b;
DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag. 228 consid. 2b).
Quando
una disposizione legale non è chiara o allorché si presta a diverse contraddittorie
interpretazioni, i lavori preparatori possono costituire un valido aiuto per
individuare il senso della norma ed evitare così interpretazioni scorrette.
Quando tali documenti non forniscono una risposta chiara, essi non sono invece
utili come aiuto per l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati
con delle leggi relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha
adottate non può essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato
riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In
particolare, se durante le discussioni legislative è stata espressamente
rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di quella che
rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale interpretazione non può
essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V
349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure
DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526
consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
2.3.   Nell'evenienza
concreta la Cassa ha rifiutato a __________ il diritto agli assegni di famiglia
per i figli basandosi sull'art. 11 cpv. 3 LAF e sulla giurisprudenza di questo
Tribunale.
Il TCA,
chiamato ora a pronunciarsi, constata che secondo l'art. 11 cpv. 3 LAF, il
genitore che non ha la custodia del figlio ed ha un'attività salariata, ha
diritto all'assegno se l'altro genitore non ha un'attività salariata (cfr.
consid. 2.1.).
Questo
Tribunale ha già avuto modo di interpretare l'art. 11 cpv. 3 LAF: esso permette
al genitore che non ha la custodia del figlio e svolge un'attività salariata di
percepire l'assegno di base, se l'altro genitore, indipendentemente dal luogo
dove risiede con il figlio, non è salariato (cfr. STCA del 17 .9.1998 nella
causa E.C. e STCA del 2.9.1999 nella causa F.Z.).
Come già
constatato nelle sentenze sopra menzionate, la norma in questione appare
sufficientemente chiara da poter essere interpretata letteralmente: il
legislatore ha voluto concedere eccezionalmente il diritto all'assegno al
genitore, salariato ai sensi dell'art. 6 LAF, anche se egli non ha la custodia
del figlio, tuttavia unicamente nell'ipotesi in cui il genitore con il quale il
figlio coabita non svolge alcuna attività retribuita.
L'esame
dei lavori preparatori conferma questa conclusione.
Nel
Messaggio relativo all'introduzione di una nuova legge sugli assegni di
famiglia del 19 gennaio 1994 il Consiglio di Stato si è così espresso a
proposito dell'assegno di base:
"
L'assegno
di base è una prestazione familiare generalizzata ai salariati ed indipendente
dalla situazione economica del padre e/o della madre.
Le condizioni per il
suo ottenimento sono, cumulativamente, la custodia del figlio, l'esercizio di
un'attività salariata del genitore presso un datore di lavoro assoggettato alla
legislazione cantonale e il limite di età del figlio, fino ai quindici anni.
La custodia è un
concetto contemplato dal diritto di famiglia (art. 273 CCS) ed altrimenti non
conosciuto nelle assicurazioni sociali e che richiama una concreta realtà,
nella quale uno o entrambi i genitori accudiscono il figlio, convivendo con
lui. Essa non dev'essere confusa con l'autorità parentale che ha finalità
diverse ancorché, solitamente, i due istituti coincidono (art. 296 segg. CCS).
Importa rilevare che
l'ammontare dell'assegno di base è uniforme (per il 1993 è di fr. 176.--) e che
esso è corrisposto anche ai figli dei salariati domiciliati e/o residenti
all'estero."
(Messaggio pag. 10 e
11)
Commentando
l'art. 4 (attribuzione) il Consiglio di Stato ha poi precisato quanto segue:
"
La
Legge sugli assegni familiari ai salariati del 24 settembre 1959 ed il relativo
Decreto di applicazione del 9 dicembre 1959 (in seguito Legge del 24 settembre
1959, rispettivamente Decreto di applicazione del 9 dicembre 1959; R.L. Vol. 8,
no. 360 e 361) non ponevano l'accento sulla custodia del figlio quale
condizione per l'ottenimento dell'assegno. Nella pratica tale incombenza era a
volte deferita al Giudice civile, nell'ambito delle sue competenze in un'azione
di stato civile (separazione o divorzio).
Con questo articolo
il Legislatore intende, al contrario, porre quale condizione per l'ottenimento
di ogni genere di assegno la custodia del figlio: ha quindi diritto all'assegno
- di regola - soltanto il genitore che ne ha la custodia.
Il genitore che, per
sentenza o convenzione, è tenuto a versare una pensione alimentare a favore di
uno o più figli deve quindi pagare, se lo percepisce, l'assegno in aggiunta a
detta pensione (cfr. art. 43): non sono dunque più ammesse convenzioni
deroganti a tale principio, adottate dai genitori medesimi nell'ambito di una
convenzione sulle conseguenze accessorie alla separazione od al divorzio o
statuite dal giudice civile."
(Messaggio pag. 43)
Infine, a
proposito dell'art. 11 LAF (art. 12 nel progetto), il Consiglio di Stato ha
sottolineato:
"
Questo
articolo codifica una prassi ormai consolidata, ma non enunciata esplicitamente
dalla Legge del 24 settembre 1959 e pone la custodia del figlio quale ulteriore
condizione per l'ottenimento dell'assegno di base.
Il capoverso 1
enuncia le casistiche possibili  nel caso in cui entrambi i genitori abbiano la
custodia del figlio. Si evidenzia in particolare la lett. a, che concede
prioritariamente il diritto all'assegno alla madre, nel caso in cui entrambi i
genitori abbiano un'attività salariata a tempo pieno o a tempo parziale e con
pari grado di occupazione: la norma non intende certo creare disparità di trattamento
fra uomo e donna, bensì definire in modo chiaro ed univoco una delle due
opzioni possibili.
Il capoverso 2
sottolinea la preminenza della custodia del figlio sulla qualifica di salariato
e, come tale, esso costituisce eccezione al principio per il quale le
condizioni enunciate (custodia ed attività salariata) sono cumulative: il
genitore che ha la custodia del figlio ha diritto all'assegno, anche nel caso
in cui entrambi i genitori abbiano un'attività lucrativa salariata.
Il capoverso 3
adotta invece - e per motivi di applicabilità della legge - la soluzione
diametralmente opposta: il genitore che non ha la custodia del figlio ma
esercita un'attività salariata, ha diritto all'assegno nel caso in cui l'altro
genitore non ha un'attività salariata. La soluzione adottata intende evitare di
dovere versare - con le immaginabili difficoltà d'ordine amministrativo - gli
assegni all'estero, segnatamente nel caso in cui un genitore eserciti
un'attività salariata in Svizzera e l'altro genitore, non salariato, abbia la
custodia del figlio all'estero
.
Questo articolo
trova il suo corrispettivo agli art. 16 e segg., che determinano l'importo
dell'assegno, in particolare in caso di attività lavorativa a tempo parziale:
il Regolamento d'applicazione definirà le modalità di riparto dell'importo da
erogare fra le Casse competenti (qualora i datori di lavoro dei due genitori
non siano affiliati alla medesima Cassa)."
Il
Rapporto di maggioranza della Commissione della gestione e delle finanze non
contiene significative annotazioni su queste disposizioni.
2.4.   Dall'esame
del Messaggio del Consiglio di Stato emerge che, di regola, il diritto
all'assegno viene riconosciuto alla lavoratrice o al lavoratore salariato che
ha la custodia del figlio; che questa regola conosce un'importante eccezione
all'art. 11 cpv. 3 LAF.
L'interpretazione
storica del disposto legale coincide, dunque, perfettamente con quella
letterale. Essa è del resto conforme alla sistematica della legge che pone la
custodia come principio e l'attribuzione dell'assegno a colui o colei che non
ha la custodia come eccezione, limitatamente ai casi in cui il genitore che ha
la custodia non è salariato (cfr. art. 4 e art. 11 LAF).
Ora,
trattandosi di una norma di eccezione, essa non va interpretata in senso
estensivo (cfr. in altro contesto, la STFA del 29 giugno 2000 nella causa A.C.,
consid. 2, H 370/98).
Giusta
l'art. 11 cpv. 4 il regolamento di applicazione definisce e disciplina casi
particolari. Il legislatore ha così autorizzato l'esecutivo a regolare dei casi
specifici.
Il
Consiglio di Stato ha fatto uso di questa deroga agli art. 7 segg. Reg. LAF,
tuttavia nulla è stato previsto per quel che attiene a un eventuale diritto
all'assegno del genitore che non ha la custodia nel caso in cui l'altro
genitore abbia un'attività a tempo parziale (a differenza, ad esempio,
dell'art. 9 cpv. 2 Reg. LAF, ritenuto dal TCA conforme alla legge in una
sentenza del 23 settembre 1998 nella causa G.P.).
Ora,
dagli atti dell'incarto, si evince che l'ex-moglie del ricorrente ha la
custodia dei tre figli ed esercita un'attività salariata al 34% presso The Inter-Comunity
School a Zurigo. Pertanto sulla sola scorta dell'art. 11 LAF, disposto di legge
chiaro, non è possibile erogare all'assicurato l'assegno di base e gli assegni
per giovani in formazione richiesti. Una volontà contraria del legislatore non
è deducibile né dai lavori preparatori, né dalla sistematica della legge.
Alla luce
di quanto sopra esposto, occorre concludere che  questo Tribunale non può, motu
proprio, estendere l'interpretazione dell'art. 11 cpv. 3 LAF, il quale non
presenta alcuna lacuna. Ciò, infatti, comporterebbe una violazione del
principio della separazione dei poteri, fondamento costituzionale essenziale
del nostro ordinamento istituzionale.
Di
conseguenza il ricorrente non può vantare alcun diritto concernente l'assegno
di base e l'assegno per giovani in formazione nei confronti della Cassa
cantonale assegni familiari.
Il
ricorso deve, pertanto, essere respinto (per un caso analogo cfr. STCA del 18
settembre 2000 nella causa A.A., 39.2000.11).
2.5.   E' opportuno
sottolineare che ex art. 73 LAF il Consiglio di Stato è autorizzato, su base di
reciprocità e per evitare conflitti di competenza, a concludere con altri
Cantoni convenzioni deroganti le prescrizioni della legge per quanto concerne
la sua applicazione.
Concernendo
il caso di specie anche il Canton Zurigo, dove lavora la ex-moglie
dell'assicurato, la problematica oggetto della presente decisione potrebbe
eventualmente essere risolta in senso generale ed astratto per mezzo di un
accordo tra Cantoni che disciplini fattispecie come quella in causa.
Va
peraltro ricordato che il Progetto di legge federale sugli assegni familiari
elaborato dalla Commissione della sicurezza sociale e della sanità del
Consiglio nazionale prevede il versamento di assegni completi anche nel caso in
cui il beneficiario esercita un'attività a tempo parziale (cfr. Rapporto del 20
novembre 1998 in FF 1999 pag. 2768 e Parere del Consiglio federale in FF 2000
pag. 4171 e pag. 4173) e che il diritto spetta in primo luogo alla persona alla
cui custodia il figlio è affidato (cfr. FF 1999 pag. 2770). Vedi pure: M.
Jaggi, "Faut-il réglementer les allocations familiales au niveau fédéral?"
in Sécurité sociale 4/2000 pag. 211 seg..
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.-   Il ricorso
è
respinto
.
2.-   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.-   Intimazione
alle parti.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti