ti_gerichte · 90.2011.38 · 2014-02-12 · it
Zona edificabile e foresta

Zona edificabile e foresta

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.38
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.38
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.02.2014 90.2011.38

Zona edificabile e foresta

Incarto n.
90.2011.38
Lugano
12 febbraio 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 19 agosto 2011 di
RI
1
contro
la
risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) con cui il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune del
Gambarogno;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione
di Gerra del comune del Gambarogno il ricorrente
è proprietario del mapp. 135
. Il fondo è ubicato in località Ronco,
appena sopra l'omonimo nucleo.
B.
a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio
consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno
ha adottato la revisione del piano regolatore. La maggior parte del mapp. 135 è
stata attribuita all'area boschiva, mentre che un angolo della porzione più bassa
della particella, dove insiste un'abitazione, è stata assegnata alla zona residenziale
semi-intensiva (RSI).
b. Con ricorso 28 aprile 2009 RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato
contro questa deliberazione, contestando l'inserimento nella zona fabbricabile
della parte bassa
dell'adiacente mapp. 134, in quanto pregiudizievole per il paesaggio. In alternativa
, invocando la parità di
trattamento, l'insorgente ha
chiesto l'inserimento
della parte alta del suo fondo nella zona edificabile
.
c. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano e respinto il ricorso. La scelta operata dal consorzio, derivante
dall'esclusione dall'area forestale della controversa superficie, doveva essere
rispettata in nome dell'autonomia che per toccava a questo scopo all'ente
pianificante (cfr. ris. impugnata, pag. 130).
C.
Con impugnativa 19 agosto 2011 RI 1 insorge
dinanzi
al Tribunale contro la menzionata risoluzione del Consiglio di
Stato, ribadendo le domande e gli argomenti già
sottoposti al
giudizio di quest'autorità, che sviluppa ulteriormente.
D.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio,
agente per conto del Governo, ed il
municipio
di Gambarogno, in rappresentanza del comune, chiedono che il ricorso venga
respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per
quanto necessario, in
diritto.
E.  Il 18 settembre 2012 si è tenuta
un'udienza sul luogo della contestazione. In occasione della stessa le parti
hanno ribadito le rispettive posizioni e hanno rinunciato alla presentazione di
conclusioni scritte.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1.
La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990;
LALPT;
BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal
1° gennaio 2012) e la legittimazione
del
ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio
2012 art.
30 cpv. 2 lett. b Lst). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato
adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere
esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.  2.1. In campo pianificatorio il
comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art.
33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo
della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001
n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999
n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib
121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una
modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di
specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni
di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno),
Sant'Abbondio, Piazzogna e Indemini avevano delegato
la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il
quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del
medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati
comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del
23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di
conseguenza, riconosciuta
l'autonomia
decisionale che pertocca all'ente preposto all'adozione
del piano regolatore in discussione. E questo vuoi
in veste di
successore del Consorzio,
vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso
una
tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità
di avente
causa dei predetti enti locali.
3.  3.1. I piani di utilizzazione -
nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24
segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va
attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di
tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei
principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e
3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti
dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non
hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli
sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli
obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con
tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n.
40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i
terreni idonei alla
coltivazione
agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari
compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1
LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella
del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996,
pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4.  4.1. Si considera foresta ogni
superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni
forestali (art. 2 cpv. 1 legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991; LFo;
RS 921.0). La foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale;
può essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a
sostegno della LFo del 29 giugno 1988, pubblicato in: FF 1988 III 137 segg.,
159 seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. L'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad
un permesso di dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per
le eccezioni: RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4).
4.2. Al momento dell'emanazione e dell'adattamento dei piani di utilizzazione è
ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili
confinano o confineranno in futuro con la foresta oppure laddove, al di fuori
delle zone edificabili, il Cantone intende impedire l'avanzamento della foresta
(art. 10 cpv. 2 LFo). I margini forestali risultanti da quell'accertamento sono
integrati nei piani d'utilizzazione (art. 13 cpv. 1 LFo), ritenuto che i nuovi
popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati
foreste (art. 13 cpv. 2 LFo). Questa
regolamentazione
è destinata ad assicurare la coordinazione della legge forestale
con il
diritto della pianificazione del territorio e, a tale scopo, limita il concetto
dinamico di foresta (sentenze del Tribunale federale in contestazioni ticinesi
1C_222/2007 del 17 dicembre 2007 consid. 2.2.1; 1C_291/2007 del 19 dicembre
2007 consid. 2.1, entrambe con rinvii).
La
relativa procedura è retta dall'art. 5 del regolamento della legge cantonale
sulle foreste del 22 ottobre 2002 (RLCFo, RL
8.4.1.1.1). La norma in
questione prescrive che il municipio fa accertare il limite del bosco che
confina o confinerà in futuro con
la zona
edificabile (cpv. 1). Dopo la sua verifica da parte della Sezione forestale
(cpv. 2), il municipio pubblica il risultato dell'accertamento
mediante esposizione
dei piani per un periodo di 30 giorni presso la cancelleria comunale, previo
avviso sul foglio ufficiale e agli albi comunali. Nel termine di 15 giorni
dalla scadenza del periodo di pubblicazione chi è legittimato a ricorrere
contro la decisione di accertamento può presentare opposizione (cpv. 3). La
Sezione forestale istruisce la pratica, evade le opposizioni e accerta il
limite del bosco (cpv. 4). Il municipio pubblica
quindi il limite del bosco accertato in concomitanza con la pubblicazione
della revisione o variante del piano regolatore. Il Consiglio di Stato approva
il piano con il limite del bosco (cpv. 6). Per quanto concerne l'impugnazione
dell'accertamento, l'art. 5 cpv. 7 RLCFo rinvia all'art. 42 della legge
cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 8.4.1.1).
5.  5.1. Nella fattispecie, la
procedura di accertamento del limite del bosco ha permesso di escludere dalla
foresta la parte inferiore del mapp. 134. Per questo motivo il consiglio consortile
ha
attribuito la maggior parte di queste
superfici alla zona edificabile
(RSI), nella quale già si trovava la
porzione superiore della particella. Solo una piccola parte del fondo, separata
da un sentiero e sulla quale insiste un edificio di fattura rustica, è stata
attribuita alla zona agricola.
5.2. L'insorgente censura in
primo luogo l'inserimento, a suo dire
automatico
ed arbitrario, delle aree affrancate dal vincolo boschivo
al mapp. 134 alla
zona fabbricabile. Egli ritiene inoltre ingiusto che il proprietario di un
fondo non venga informato personalmente della procedura di accertamento del
limite del bosco.
5.3. Ora, per quanto attiene al secondo
appunto, va subito detto che la pubblicazione di una decisione rappresenta un
sistema alternativo di notifica che può essere impiegato, eccezionalmente,
quando i destinatari della decisione sono numerosi oppure non
possono essere identificati senza oneri eccessivi
(cfr. a livello
federale l'art. 36 legge federale sulla procedura amministrativa
del 20 dicembre 1968; PA; RS 172.021)
: eventualità che, in materia
di atti pianificatori, così come di accertamento (generale) del limite della
foresta con la zona edificabile, costituisce tuttavia la regola. La procedura
prevista
a livello cantonale è conforme all'ordinamento costituzionale e legislativo
federale. In effetti, la giurisprudenza relativa agli art. 4 cpv. 1 dell'or
abrogata Costituzione federale del 29 maggio 1874, 29 cpv. 2 della Costituzione
federale vigente del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), e 33 cpv. 1 LPT, ha
stabilito che queste norme esigono,
di massima,
la semplice pubblicazione dei piani; esse non impongono invece l'obbligo
d'informare personalmente i proprietari
fondiari in caso di adozione o
di modifica dei piani stessi; ai
proprietari
incombe infatti il compito di interessarsi costantemente riguardo
alla
situazione
giuridica dei loro fondi; principio
che ritorna applicabile anche
quando
essi non risiedono nel comune dove sono siti questi ultimi o risiedono
all'estero (RDAT II-1999 n. 9 consid. 6b; inoltre: RtiD I-2010 n. 20 consid.
3.2;
Heinz
Aemiseg-ger/Stephan Haag
,
Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der
Raumplanung, Zurigo
2010, ad art. 33 n. 25; per il caso di un
proprietario risiedente in Sud America, STF 1P.711/2006 del 2 novembre 2006,
che conferma la STA 90.2006.39 del 25 agosto 2006).
Va poi detto che l'insorgente
avrebbe in realtà potuto contestare
l'accertamento
del carattere non forestale del mapp. 134 così
come, di converso, quello
della natura boschiva del suo fondo al mapp. 135, purché avesse inserito questa
censura, debitamente motivata e sostanziata, nel ricorso 28 aprile 2009 che
aveva presentato al Consiglio di Stato contro la revisione del piano regolatore
disposta dal Consorzio. Era difatti quella la via legale messa a disposizione
dei proprietari per contestare l'estensione del
bosco in loco, come ha già avuto modo di rilevare il Tribunale in
occasione dell'evasione di un ricorso concernente lo stesso tema
a seguito della revisione del piano regolatore in
rassegna (cfr. STA nell'inc. 90.2011.60 dell'8 gennaio 2013). L'impugnativa -
come ha avuto modo di precisare il Tribunale nella testé citata sentenza - non
poteva inoltre essere dichiarata irricevibile per il motivo che il ricorrente
non aveva fatto opposizione ai piani
depositati
dal consiglio consortile nel periodo 3 marzo-1° aprile
2004 a norma dell'art. 5 cpv. 3 RLCFo (cfr. FU 5 marzo 2004, n. 19/2004, 1753): l'art. 42 cpv. 3 2.a
frase LCFo, giusta cui può interporre ricorso solo chi ha fatto opposizione, è
stato introdotto mediante modifica della legge del 10 ottobre 2005, in vigore dal 1° gennaio 2007, quindi posteriormente alla pubblicazione dei piani in oggetto.
L'insorgente appare quindi
perfettamente malvenuto a dolersi di quanto egli stesso avrebbe potuto fare, ma
non ha fatto.
5.3. Il ricorrente si è difatti limitato a censurare, in
quanto automatico ed arbitrario, l'inserimento della maggior parte del mapp. 134 in zona edificabile (RSI). Ora, tuttavia, il controverso azzonamento è il frutto di un precisa
scelta dell'autorità che ha
adottato il
piano; lo dimostra il fatto che non tutto il territorio liberato dal vincolo
forestale del mapp. 135 è stato assegnato alla zona edificabile. Questa scelta
non appare inoltre arbitraria, ma
nemmeno illegale. L'area interessata
si trova difatti in un settore edificato e stretto tra zone edificabili.
Esso rientra tra i terreni già edificati in larga misura giusta l'art.
15 lett. a LPT, suscettibili di essere senz'altro assegnati alla zona fabbricabile.
Poco importa se, come rileva l'insorgente, in sede di approvazione del piano
regolatore il Consiglio di Stato ha ritenuto che le zone edificabili proposte dal
Consorzio fossero eccessive rispetto ad un'ipotesi realistica di
sviluppo del nuovo comune. Intanto questa constatazione
ha spinto il Governo a non approvare svariati, importanti ampliamenti
delle aree edificabili suggeriti dall'ente locale in applicazione dell'art. 15
lett. b LPT. L'area edificabile in oggetto, al di là della sua ridotta consistenza
(indicativamente di 500/600 mq al massimo), non rientrava inoltre tra quelle
che avrebbero potuto essere sacrificate dal Governo sull'altare della
contenibilità del piano regolatore, in quanto l'adempimento dei requisiti di
cui all'art. 15 lett. a LPT, che qui solo
interessa,
prescinde dall'esperimento delle previsioni di sviluppo
demografico ed
economico che stanno alla base dell'applicazione dell'art. 15 lett. b LPT.
5.4. Invano il ricorrente evoca effetti
"distruttivi" sul territorio dall'assegnazione di questo modesto
territorio alla zona fabbricabi
le. Questo
argomento va dichiarato d'acchito irricevibile, già per il
fatto che non
è supportato da una qualsiasi pertinente motivazione. Né, del resto, il
Tribunale scorge quali effetti cagionevoli particolari possano derivare al paesaggio
ed all'ambiente circostante da una futura edificazione del settore in rassegna.
Tanto più che
la Lst
, approvata dal Gran Consiglio il 21 giugno 2011,
alla vigilia dunque dell'approvazione
del piano regolatore, ed entrata
in vigore dal 1° gennaio
2012, ha
fissato il principio (nuovo) secondo cui le
costruzioni
devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e
armoniosa (
art. 94 cpv. 2 della stessa).
L'introduzione di questo requisito,
volto alla promozione ed alla valorizzazione
degli insediamenti e cui dovranno soddisfare i nuovi progetti edilizi, depone
dunque parimenti a sfavore della generica, non sostanziata - e pertanto
irricevibile - censura del ricorrente.
5.5.
Pure a torto, da ultimo, l'insorgente si appella al principio
della
parità di trattamento per spuntare, in alternativa, l'edificabilità della parte
alta del suo fondo. Ora, com'è stato spiegato, dall'accertamento del margine
del bosco risulta che quest'ultimo settore
del
mapp. 135, diversamente da quanto è stato rilevato per il
confinante
mapp. 134, costituisce foresta. È quindi tassativamente escluso che lo stesso
possa essere legalmente assegnato alla zona fabbricabile. La situazione in cui
versa il fondo del ricorrente non è dunque per nulla uguale a quella in cui si
trova quella del mappale viciniore.
6.
Sulla
scorta di quanto precede il ricorso
dev'essere respinto.
7.La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 28 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia, di
complessivi fr. 1'200.-, è posta a carico del ricorrente.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario