ti_gerichte · 52.2006.234 · 2006-08-14 · it
Anni esperienza nell'ambito della
 sicurezza

Pubblico concorso per l'aggiudicazione di un servizio di ronda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.08.2006 52.2006.234
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.08.2006 52.2006.234
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.08.2006 52.2006.234

Incarto n.
52.2006.234-238
Lugano
14 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi
, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a.
b.
13 luglio 2006 della
RI 1
,
PA 1,
21 luglio 2006 della
__________
,
__________,
contro
la decisione 4 luglio 2006 del Consiglio di Stato
(n. 3226), che aggiudica alla CO 1 il servizio di ronda presso le strutture
carcerarie del Piano della Stampa per il periodo 1° agosto 2006 - 31 dicembre
2008;
viste le risposte:
-    17 luglio 2006
dell'ULSA;
-    19 luglio 2006 del
Consiglio di Stato;
-    21 luglio 2006 CO 1;
-    27 luglio 2006 __________;
al ricorso __________;
-    25 luglio 2006
dell'ULSA;
-      4 agosto 2006 del
Consiglio di Stato;
-      4 agosto 2006 RI 1;
-      7 agosto 2006 CO 1
al ricorso __________
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   I
l 4 aprile 2006 il Dipartimento delle istituzioni ha indetto un pubblico
concorso, richiamantesi alla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera,
per aggiudicare
il servizio di ronda presso le
strutture carcerarie del Piano della Stampa per il periodo 1° agosto 2006 - 31
dicembre 2008 (FU 27/2006, 2210 seg.).
La cifra 4 lett. d del bando di concorso esigeva,
a titolo di criterio d'idoneità, che gli agenti impiegati per l'esecuzione del
mandato possedessero il "Diploma federale di agente professionale di sicurezza
e di sorveglianza" o un titolo equivalente. Erano considerati titoli
equivalenti:
-    la formazione quale agente di polizia comunale o cantonale,
-    il diploma di agente di custodia,
-    la formazione quale guardia di confine.
Il committente si riservava tuttavia di
ammettere anche agenti di sicurezza e di sorveglianza con comprovata esperienza
professionale.
La cifra 5 del bando fissava inoltre i
seguenti criteri d'
aggiudica
zione:
a.         Prezzo                                                                       45%
b.         Referenze                                                      20%
c.         Organigramma (struttura) della ditta             15%
d.         Distinta del personale previsto per
l'esecuzione del mandato                             15%
e.         Formazione apprendisti
5%
Le modalità di valutazione per ogni singolo
criterio erano precisate in dettaglio dal capitolato e modulo d'offerta.
B.   In tempo
utile sono pervenute al committente le seguenti offerte: - CO 1             fr.
313'877.80
- __________    fr. 414'733.45
- RI 1        fr. 485'426.65.
Previa valutazione delle offerte inoltrate,
il 20 gennaio 2005 il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa alla CO 1,
risultata prima in graduatoria con 74.54 punti.
C.   Con
distinti ricorsi, la RI 1, classificatasi al secondo posto con 73.81 punti, e
la __________, terza con 59.27 punti, impugnano la predetta decisione di
aggiudicazione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone
l'annullamento.
a. La RI 1 sostiene anzitutto che non è
stata comprovata l'esperienza degli agenti di sicurezza indicati per
l'esecuzione del mandato. Il committente si sarebbe accontentato delle dichiarazioni
della CO 1 senza operare alcuna verifica.
Analoghe considerazioni valgono per quel che
concerne le referenze. Il committente, inoltre, avrebbe a torto preso in
considerazione come referenze mandati che nulla hanno a vedere con quello in
oggetto, rispettivamente mandati ancora in corso.
Il prezzo offerto, conclude la RI 1, non
coprirebbe i costi effettivi e costituirebbe un atto di concorrenza sleale.
b. La __________ eccepisce in limite
l'applicabilità della LCPubb.
Il concorso, obietta, sarebbe soggetto al
CIAP in considerazione del valore della commessa. Disatteso sarebbe pure l’art.
19 cpv. 2 RLCPubb, poiché la proposta di aggiudicazione non è stata presa da
una giuria.
L'esperienza professionale degli agenti,
soggiunge l’insorgente, non sarebbe stata comprovata. Censurabile sarebbe in
particolare quella dell'agente __________, che avrebbe lavorato come guardia
giurata all'estero. Insostenibile sarebbe poi la valutazione delle referenze
addotte dalla CO 1, che non vanta nessuna esperienza nella collaborazione con
strutture carcerarie o nella vigilanza di strutture ad alta sicurezza.
Il prezzo, conclude anche la __________,
sarebbe eccessivamente basso e non coprirebbe i costi.
D.   All'accoglimento
dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato e la CO 1, contestando in
dettaglio le tesi delle insorgenti con argomenti che saranno discussi nei seguenti
considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data tanto nel caso in cui alla
gara torni applicabile il CIAP, in considerazione del valore della commessa (fr.
600'000.-), ampiamente superiore al
valore soglia
fissato dall'allegato 2 al CIAP (fr. 250'000.-) per le prestazioni di servizio
nel settore non contemplato dai trattati internazionali, quanto nell'ipotesi,
prospettata dal Consiglio di Stato con la risposta al ricorso della __________,
in cui il concorso sia retto dalla LCPubb in quanto riferito ad una commessa non
compresa nel novero delle prestazioni di servizio ai sensi dell'art. 6 cpv. 1
lett. c CIAP combinato con l'allegato I appendice IV dell'Accordo GATT/OMC (Peter
Galli/Daniel Lehmann, Peter Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der
Schweiz, Zurigo 1996, n. 126 pag. 41). La questione non deve essere
ulteriormente esaminata, poiché in entrambi i casi i ricorsi devono essere accolti
per i motivi che seguono.
1.2. In quanto partecipanti alla gara,
entrambe le concorrenti sono legittimate a contestare la decisione di
aggiudicazione (art. 43 PAmm).
1.3. I ricorsi, tempestivi, sono dunque
ricevibili in ordine. Avendo il medesimo oggetto, possono essere decisi con un
unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti. Non occorre procedere
all’assunzione delle prove chieste dalle ricorrenti. Nel caso in cui
emergessero lacune istruttorie, a questo tribunale resta invero riservata la facoltà
di rinviare gli atti al committente, affinché, assunte le informazioni
mancanti, si pronunci nuovamente sulle offerte inoltrate (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2.   2.1. Il
capitolato (pos. 7.1. lett. d) esigeva, a titolo di criterio d'idoneità, che
gli agenti impiegati per l'esecuzione del mandato possedessero il "Diploma
federale di agente professionale di sicurezza e di sorveglianza" o titolo
equivalente. Sarebbero stati considerati titoli equivalenti, precisava, tale
disposizione:
-    la formazione quale agente di polizia comunale o cantonale,
-    il diploma di agente di custodia,
-    la formazione quale guardia di confine.
Avrebbero tuttavia potuto essere ammessi
anche agenti di sicurezza e di sorveglianza con comprovata esperienza
professionale.
2.2. Per l'esecuzione del mandato, la CO 1
ha indicato i seguenti collaboratori:
Nome e cognome
Titolo di studio e/o
professionale
Anni esperienza nell'
ambito della
sicurezza
__________
---
1.5
__________
---
5.0
__________
---
15.5
__________
---
6.5
__________
---
4.0
Nessuno degli agenti che la resistente
prevede di impiegare è in possesso del diploma federale di agente professionale
di sicurezza e di sorveglianza o di un titolo equivalente. Il committente ha
nondimeno ritenuto che il criterio d'idoneità in discussione fosse soddisfatto,
poiché gli agenti previsti disporrebbero della comprovata esperienza
professionale richiesta quale surrogato del titolo di studio specifico.
Tanto la RI 1, quanto la __________ revocano
in dubbio l'attendibilità delle indicazioni fornite dalla resistente sottoforma
di
autocertificazione circa l’esperienza
professionale del personale previsto per l’esecuzione del mandato.
Entrambe le ricorrenti obiettano in
particolare che l'esperienza professionale degli agenti non sarebbe minimamente
comprovata.
L'eccezione non è priva di fondamento. È ben
vero che il capitolato non chiedeva ai concorrenti né di produrre i titoli di
studio, né di comprovare l'esperienza del personale previsto per l'esecuzione
del mandato. Ciò non significa tuttavia che la CO 1 potesse ritenersi
dispensata da qualsiasi obbligo di documentare l’esperienza vantata dai suoi
agenti, rispettivamente che il committente potesse accontentarsi dell'indicazione
fornita dal concorrente. La CO 1 doveva in ogni caso tenersi pronta a dimostrare
il buon fondamento delle sue dichiarazioni. Era d'altra parte compito del
committente verificare che il requisito dell'esperienza professionale fosse
soddisfatto. A maggior ragione tale verifica deve essere esperita in caso di
contestazione. Non si può invero pretendere che gli altri concorrenti si
accontentino delle indicazioni date dall'aggiudicataria sotto forma di autocertificazione.
In sede di valutazione dell'offerta,
l'aggiudicataria, analogamente interpellata dall'autorità cantonale, si è
limitata a fornire le seguenti informazioni supplementari:
Nome e cognome
Esperienza
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)
Corso base tiro operativo porto d'armi
federale (pistola)
Dal 2003 Corpo pompieri Caslano
Guardia particolare giurata (Italia)
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)
Corso base tiro operativo porto d'armi
federale (pistola)
Già impiegato quale agente di sicurezza
presso il carcere giudiziario per
Securitas
__________
Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)
Corso base tiro operativo porto d'armi
federale (pistola)
Tali informazioni non bastano tuttavia per
dimostrare che gli agenti in questione dispongono di un'adeguata esperienza profes-
sionale. Particolarmente carenti appaiono le
indicazioni fornite per documentare i 15.5 anni d'esperienza vantati dal
collaboratore Michele Ponzo, che secondo la CO 1 avrebbe lavorato come guardia
giurata in Italia per non meglio precisati datori di lavoro. La scuola per
aspiranti capogruppo o caposervizio organizzata dalla stessa resistente al suo
interno non prova d'altro canto alcuna particolare esperienza. Né il corso base
di tiro operativo per il porto d'armi federale è atto a comprovare l'esperienza
richiesta quale surrogato alla mancanza del titolo di studio.
L'accertamento carente non è di rilievo
soltanto per il giudizio circa l'adempimento del criterio d'idoneità fissato
dalla pos. 7.1. lett. d del capitolato, ma si ripercuote anche sulla
valutazione delle offerte dal profilo del criterio d'aggiudicazione riferito alla
distinta del personale previsto per l'esecuzione del mandato
, che
prevede di assegnare un punteggio direttamente proporzionale alla durata
dell'attività esplicata dai singoli collaboratori quali agenti di sorveglianza.
Ancor meno accettabile appare la mancanza di verifiche se si considera che il
Dipartimento delle istituzioni dispone di tutti i dati riguardanti le date di
emissione delle autorizzazioni ad esercitare attività private di sorveglianza,
rilasciate dall'Ufficio dei permessi in base all'art. 3 cpv. 1 LAPIS.
Considerato che si tratta di aspetti controversi,
che devono necessariamente essere valutati e soppesati dal committente, questo
tribunale non può porre rimedio ad una simile, evidente lacuna. Già per questo
motivo, i ricorsi vanno accolti, annullando la decisione impugnata e rinviando
gli atti al committente, affinché, assunte le informazioni mancanti ed esperite
le indispensabili verifiche, si pronunci nuovamente sulle offerte pervenutegli.
3.
3.1. Per quanto riguarda le referenze, va rilevato che il capitolato
chiedeva ai concorrenti di allegare le referenze e le esperienze acquisite
nell'ambito di collaborazioni con strutture carcerarie, della vigilanza di
strutture ad alta sicurezza, nell'esecuzione di mandati per enti pubblici
statali o parastatali e di collaborazioni con polizie federali o cantonali
negli ultimi 6 anni (2000-2006) per importi uguali o superiori a 50'000.-.
Ad ogni referenza sarebbe stato assegnato 1
punto sino ad un massimo di 5 punti. Le referenze sarebbero inoltre state
valutate come segue:
–
una o più referenze di collaborazione con
strutture carcerarie 15 punti;
–
una o più referenze di vigilanza a strutture ad
alta sicurezza: 5 punti
–
una o più referenze di collaborazione con
polizie federali e cantonali: 5 punti
–
una o più referenze per mandati per enti
pubblici statali o parastatali: 2.5 punti
–
nessuna referenza: 0.5 punti
3.2. La CO 1 ha allegato un elenco di 12
referenze, tutte di valore superiore a fr. 50'000.- e comprese nel periodo
indicato (2000-2006), per mandati ricevuti da cinque diversi mandanti (La Posta,
EOC, Municipio di Bellinzona, Croce Rossa, Dipartimento del territorio).
Il committente ha considerato che la
resistente avesse indicato almeno 5 referenze valide. Le ha dunque assegnato 5
punti.
Esso ha tuttavia omesso di specificare quali
fossero concretamente le referenze riconosciute come valide. Anche ammettendo
che abbia considerato La Posta e la Croce Rossa come enti parastatali, non ha in
particolare verificato se le referenze riconducibili al medesimo committente
derivassero da un unico mandato sviluppatosi sull'arco di più anni o da
reiterazioni di un singolo mandato. Anche su questo punto occorrerà fare chiarezza.
In merito alle eccezioni sollevate dalle
ricorrenti, si può comunque già sin d'ora rilevare che le referenze
ammissibili, stando alle prescrizioni di gara, non devono necessariamente
riguardare la sorveglianza di strutture carcerarie o di stabilimenti di alta sicurezza,
ma possono avere per oggetto anche mandati d'altro genere. Ammissibili, per
esplicita prescrizione di gara, sono anche referenze concernenti mandati di quest'anno.
Esente da critiche appare il punteggio (2.5
punti) assegnato dal profilo della tipologia dei mandati indicati come
referenza. Il punteggio è infatti già giustificato dall’incarico affidato alla Rainbow
dal municipio di Bellinzona.
4.   4.1. A
differenza della previgente LApp, né la LCPubb, né il CIAP prevedono la possibilità
di escludere le offerte sotto costo. Tale possibilità, contemplata da numerose
legislazioni cantonali, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a
livello di applicazione pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction,
n. 1952 segg; Galli/Lehmann/Rechsteiner, op. cit.,
n. 476 e rinvio a
468).
Il committente può quindi deliberare la commessa ad un
concorrente che offre un prezzo particolarmente basso, fintanto che la sua
offerta risponde alle condizioni del bando di concorso e non costituisce un
atto di concorrenza sleale (RDAT I-1998 n. 49 consid.
3.4;
Tercier, La liberalisation du marché de la construction, pubbl. in Journées du
droit de la construction 1997, documentation 1, pag. 24; BR 2000/2 pag. 61 seg.
S 22 - 27). Se l'offerta appare insolitamente bassa
rispetto alle altre, il committente può semmai richiedere informazioni al
concorrente per accertarsi che la stessa rispetti le condizioni di partecipazione
e possa adempiere alle condizioni inerenti alla commessa (STA 15.10.2003 in re
P. SA; 15.11.2001 in re consorzio CC+BF; cfr. anche § 27 DirCIAP; art. XIII
cpv. 4 lett. a AAP). In quest'ottica, l'art. 36 RLCPubb prevede che quando
all’apertura delle offerte la seconda in graduatoria è superiore alla prima di
almeno il 15%, il committente ha l’obbligo di eseguire l’analisi di tutti i
prezzi unitari e globali che concorrono a formare l’offerta (STA 19.8.2002 in
re NTA SA).
4.2. In concreto, il committente ha esperito
un'analisi dei prezzi. I dati forniti dalla CO 1 in merito ai salari versati ai
suoi dipendenti suscitano invero qualche perplessità. Non può tuttavia essere
considerato alla stregua di un atto di concorrenza sleale l'inoltro di
un'offerta che riduce al minimo i margini di guadagno allo scopo di permettere
ad una nuova società di inserirsi sul mercato attualmente dominato dalle due ricorrenti.
Gli accertamenti esperiti dal committente presso la competente commissione
paritetica non hanno peraltro evidenziato inadempienze del CCL. Né può passare
inosservato il fatto che la __________ e la CO 1 non hanno intrapreso alcun
passo concreto per contestare davanti alle competenti autorità civili e penali
le pratiche commerciali della CO 1.
5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono i ricorsi sono accolti e la decisione
annullata con rinvio degli atti al committente affinché assuma le informazioni
mancanti, verificando in particolare l'esperienza dei collaboratori vantata
dalla CO 1.
La tassa di giustizia è posta a carico della
resistente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che lo Stato
ne va esente. Le ripetibili sono invece suddivise in  parti uguali fra il committente
e la resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 4, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,
61, 65 PAmm
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono accolti.
§.  Di conseguenza:
1.1.
la decisione
4 luglio
2006 del Consiglio di Stato (n. 3226) è annullata;
1.2.
gli atti sono rinviati al committente affinché,
raccolte le informazioni mancanti, statuisca nuovamente sulle offerte pervenutegli.
2.   La tassa di
giustizia è a carico della resistente nella misura di
fr. 1'000.-.
3.   Lo Stato e
la CO 1 rifonderanno fr. 1'000.- a testa a ciascuna delle ricorrenti a titolo
di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
.
terzi implicati
1.
Rainbow
SA Servizi di sicurezza,
6500 Bellinzona,
1 patrocinata da: avv. Francesco Adami,
6601 Locarno 1 Caselle,
2.
Dipartimento
del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti,
6500 Bellinzona,
3.
Dipartimento
delle istituzioni,
6500 Bellinzona,
4.
Consiglio
di Stato,
6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario