ti_gerichte · 52.2007.79 · 2008-03-14 · it
Opposizione all'affitto complementare

Opposizione all'affitto complementare

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2008 52.2007.79
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2008 52.2007.79
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.03.2008 52.2007.79

Opposizione all'affitto complementare

Incarto n.
52.2007.79
Lugano
14 marzo 2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Claudia
Malaguerra Bernasconi, vicecancelliera
statuendo
sul ricorso 12 gennaio 2007 di
RI
1
rappr.
da: RA 1
contro
la
decisione 28 novembre 2006 (n. __________) del Consiglio di Stato, che ha
respinto l’impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 12
maggio 2006 con cui
la Commissione
cantonale dei fitti agricoli ha respinto la sua
opposizione all’affitto complementare dei mapp. n. __________ RFD __________
all’azienda agricola CO 1 e dei mapp. n. __________ RFD __________
all’azienda agricola CO 2;
richiamata l'ordinanza 6 marzo 2007 con la quale il
Tribunale amministrativo federale ha trasmesso il gravame al Tribunale
cantonale amministrativo per evasione, previo scambio di opinioni sulla
competenza a statuire sull'impugnativa;
viste le risposte:
-    20 marzo 2007 del Consiglio di
Stato;
-    21 marzo 2007 di CO 2;
-      5 aprile 2007 della Commissione
cantonale dei fitti agricoli;
-    14 aprile 2007 della CO 1;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1, qui
ricorrente, conduce dal 1° gennaio 2004 un’azienda agricola con sede a __________
__________ (ex azienda agricola __________). Essa ha avuto in gestione fino a
maggio 2004 i mapp. n. __________ di __________ e fino a dicembre 2004 i mapp.
n. __________ sempre di __________, ripresi dall’azienda agricola __________. A
partire da giugno 2004 (rispettivamente gennaio 2005) i proprietari di tali
fondi hanno deciso di affidarli a due altre aziende agricole della zona. I
mapp. n. __________ sono stati affittati all’azienda agricola CO 2 di __________,
mentre i mapp. n. __________ e __________ all’azienda d’estivazione CO 1 di __________.
Con opposizione 16 agosto 2005, fondata sull' art. 33 LAAgr, RI
1 ha contestato l’affitto complementare delle particelle in discussione,
adducendo che esse si trovano fuori del raggio d’esercizio delle due aziende.
Il 12 maggio 2006 la Commissione cantonale dei fitti agricoli
ha tuttavia respinto l'opposizione, non essendo possibile quantificare per il
Cantone Ticino un raggio usuale (distanza tra il centro aziendale e le
particelle gestite) suscettibile di giustificare l'annullamento degli affitti
avversati.
B.
RI 1 ha
impugnato tale decisione davanti al Consiglio di Stato.
Per quanto concerne i fondi dati in affitto a CO 2, la ricorrente
ha escluso che in concreto la distanza tra il centro aziendale sito a __________
e i terreni di __________ potesse rientrare nella nozione di raggio d’esercizio
dell’azienda secondo l’uso locale contemplata dall’art. 33 cpv. 1 LAAgr.
Riguardo ai fondi affittati all’azienda d’estivazione CO 1, RI
1e ha ricordato che giusta l’art. 6 LAAgr i cantoni possono prevedere, a favore
degli agricoltori delle regioni montane, un diritto preferenziale di affitto
sui pascoli di montagna vicini. Il Ticino non ha emanato disposizioni in
merito, ma la legge federale lascia chiaramente trasparire la volontà di
favorire le aziende annuali.
C.
Il Consiglio di
Stato ha respinto il gravame con giudizio 28 novembre 2006.
In relazione ai fondi affittati all'azienda agricola CO 2 di __________,
l’autorità di ricorso di prime cure ha preliminarmente rilevato come la Commissione cantonale dei fitti agricoli avesse la necessaria latitudine nell’apprezzamento
del concetto giuridico indeterminato di ubicazione "fuori del raggio
d'esercizio dell'azienda agricola secondo l'uso locale" di cui all’art. 33
cpv. 1 LAAgr. La valutazione della Commissione - ha soggiunto il Governo - è in
ogni modo condivisibile, ove solo si consideri che la maggior parte della SAU
di __________ è gestita da aziende di __________ e che rispetto a quest'ultime
quella CO 2 è situata ad una distanza supplementare di soli 5 km.
Anche l'opposizione interposta avverso gli affitti concessi
alla CO 1 era da respingere, poiché la legislazione in vigore non prevede
nessun diritto d’opposizione a dipendenza del tipo d’azienda, ma unicamente in
funzione del criterio del raggio di esercizio.
D.
Avverso il
predetto giudizio governativo, RI 1 è insorta davanti al Tribunale amministrativo
federale, postulandone l’annullamento, unitamente alla decisione 12 maggio 2006
della Commissione dei fitti agricoli, con contestuale accoglimento dell'opposizione
16 agosto 2005 e scioglimento dei contratti avversati.
A titolo introduttivo, la ricorrente ha sottolineato che in
Ticino la situazione fondiaria delle aziende agricole è precaria, con poche
superfici in proprietà, parcellazione eccessiva e distanze considerevoli dal
centro aziendale. Per avere aziende competitive, occorre diminuire i costi di
produzione e concentrare l'attività in un raggio d'esercizio ristretto.
Descritta nel dettaglio la propria situazione logistica e
quella delle aziende CO 2 e CO 1, l'insorgente ha rimproverato al Consiglio di
Stato di aver eluso il concetto di uso locale contenuto nell'art. 33 cpv. 1
LAAgr e di aver addirittura trascurato l'altro requisito esatto dalla legge,
quello riferito al raggio d'esercizio normale per la località. Privo di
maggenghi, il comune di __________ ha una SAU concentrata nel fondovalle,
mentre il resto della superficie sfruttabile fa parte della regione d'estivazione.
Il raggio d'esercizio non può essere dunque dilatato come in altri contesti del
tutto diversi e d'altro canto nella lunghezza del percorso tra il centro
dell’azienda CO 2 e i fondi in affitto di __________ non è stato preso in
considerazione il dislivello di 350 m, con il quale si raggiunge una distanza
effettiva di 17.5 km.
D'altra parte, né l’azienda agricola CO 2, né la CO 1 hanno
provato di avere ragioni particolari per concludere il contratto d’affitto
(art. 34 LAAgr). Entrambe dispongono di strutture in grado di assicurare ai
loro titolari una buona sussistenza. La seconda è inoltre dedita principalmente
alla trasformazione del latte e alla commercializzazione dei prodotti caseari,
con una estivazione da giugno a settembre configurabile alla stregua di una semplice
attività secondaria.
E.
Il 26
gennaio 2007 il giudice istruttore del Tribunale amministrativo federale ha promosso
uno scambio di opinioni con questo tribunale circa la competenza a statuire sul
gravame. Ne è scaturita un'ordinanza, con la quale la corte federale ha trasmesso
la causa al Tribunale cantonale amministrativo.
F.
Il 9 marzo
2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha intimato il ricorso alle parti
per la risposta.
Il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e
sollecitato la conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari
osservazioni.
La Commissione cantonale dei fitti agricoli si è rimessa al
giudizio di questo tribunale, ribadendo al pari di CO 2 le considerazioni
esposte innanzi alla precedente istanza di ricorso. CO 1 si è implicitamente
opposto all’accoglimento del ricorso, riaffermando di essere attivo nel settore
da un ventennio e di vivere esclusivamente di agricoltura.
Considerato,
in
diritto
1.   Il 23 marzo 2007 è entrata
in vigore la nuova legge cantonale sul diritto fondiario rurale e sull'affitto
agricolo del 30 gennaio 2007 (LCDFRAA). La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo a statuire in merito all'impugnativa discende quindi dall'art.
20 cpv. 2 LCDFRAA.
La legittimazione attiva
dell'insorgente, già opponente e titolare di un evidente interesse legittimo, è
certa (art. 43 PAmm per il rinvio dato dall'art. 20 cpv. 4 LCDFRAA).
Il ricorso, inoltrato
entro il termine di 30 giorni previsto dall'art. 20 cpv. 3 LCDFRAA è
tempestivo. Esso è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base
degli atti, senza procedere all'assunzione delle svariate prove notificate
dalla ricorrente, insuscettibili di apportare al tribunale la conoscenza di
ulteriori elementi rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere (art. 18
cpv. 1 PAmm).
2.   2.1. La legge federale sull'affitto
agricolo (LAAgr) disciplina il contratto d'affitto agricolo, in virtù del quale
il locatario concede all'affittuario un'azienda o un fondo, per uso agricolo e
perché ne raccolga i frutti, in cambio di un fitto (art. 4 LAAgr). La LAAgr mira a rafforzare la posizione di coloro che gestiscono fondi a fini agricoli. Per
raggiungere questo scopo, essa prevede disposizioni particolari, varate tenendo
conto delle specificità d’una gestione agricola. Rientrano fra queste le norme
concernenti la durata dell'affitto (art. 7 LAAgr), i termini e le modalità
della disdetta (art. 16 ss. LAAgr), la possibilità di agire in giudizio per
ottenere una protrazione dell'affitto (art. 26 ss. LAAgr), il controllo dei
fitti (art. 36 LAAgr) e l'obbligo per i Cantoni di adottare una procedura
semplice e rapida (art. 47 LAAgr).
Inoltre, in base ai principi della LDFR, la LAAgr contempla alcuni provvedimenti che mirano a sostenere le aziende agricole come, ad
esempio, la possibilità per i Cantoni di prevedere un diritto preferenziale di
affitto (art. 5-6 LAAgr), l'obbligo dell'autorizzazione per l'affitto,
particella per particella, di un'azienda agricola (art. 30 LAAgr) e la
procedura di opposizione contro l'affitto complementare (art. 33 LAAgr).
Misure, quest'ultime, in gran parte espressione di una politica strutturale
(cfr. Messaggio concernente la legge federale sull'affitto agricolo dell'11
novembre 1981, FF 1982 I 237 ss., in particolare p. 269).
Giusta l’art. 33 cpv. 1 LAAgr nella versione in vigore dal 1°
gennaio 2004, può essere fatta opposizione contro l’affitto complementare di un
fondo che, secondo l’uso locale, è situato fuori del raggio d’esercizio dell’azienda
dell’affittuario complementare. La norma è stata modificata per porla in
consonanza con l'art. 63 lett. d LDFR (vedi in tal senso il relativo messaggio
in FF 2002 4439, nonché Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public
et droit privé, n. 2672), abolendo i requisiti cumulativi del "fondo molto
distante dal centro dell'azienda dell'affittuario" e "manifestamente
fuori del raggio d'esercizio localmente abituale" che in tema di affitto
complementare caratterizzavano la facoltà di opposizione sancita dal pregresso
art. 33 cpv. 2 LAAgr, disposizione volta ad evitare l'accaparramento di terreni
d'affitto e l'affitto economicamente poco ragionevole di fondi lontani dall'azienda.
Scopo ultimo della norma era ed è tuttora quello di sostenere un'agricoltura
produttiva, con la creazione di aziende concentrate dal profilo geografico in
modo da ridurre al minimo la lunghezza degli spostamenti dal nucleo
dell'impresa verso i fondi che la compongono e viceversa.
L’opposizione deve essere nondimeno respinta se l’affittuario
prova che ha ragioni particolari per concludere il contratto d’affitto o se
nessun altro s’interessa alla cosa affittata (art. 34 LAAgr).
2.2. Il vigente art. 33 cpv. 1 LAAgr prevede dunque
di tener conto del "raggio d'esercizio dell’azienda dell'affittuario
complementare secondo l'uso locale”. Secondo i materiali legislativi relativi
alla LAAgr del 1985, il raggio d'esercizio localmente abituale è di principio
il villaggio in cui si trova l'azienda. Tale concetto, tenuto conto della realtà
contadina dell'alta __________ di cui si dirà nel seguito, è ormai anacronistico
e in ogni modo non va interpretato in maniera restrittiva, considerata la meccanizzazione
che contraddistingue l'agricoltura moderna (Stalder, Kommentar BGBB n. 32 ad
art. 63). Trattandosi di una nozione
giuridica indeterminata del diritto
federale, il suo contenuto precettivo deve essere concretamente determinato,
tenendo conto delle finalità perseguite da questo requisito e della situazione
concreta esistente nella regione di riferimento. In caso di contestazione quo
all'ampiezza del raggio d'esercizio di un'azienda agricola secondo l'uso
locale, le istanze di ricorso devono procedere con il dovuto riserbo,
limitandosi a verificare che l’interpretazione data dall’autorità decidente
alla predetta nozione non violi il diritto, travalicando in particolare i
limiti della latitudine di giudizio che deve esserle riconosciuta nell’ambito
dell’applicazione di concetti giuridici indeterminati. Censurabili, in quanto
lesive del diritto, sono soltanto le valutazioni basate su considerazioni
insostenibili od estranee alla materia, che attribuiscono al concetto da determinare
un contenuto precettivo inconciliabile con i principi fondamentali del diritto.
3.
3.1.
Nel caso di specie, il 16 agosto 2005 RI 1
si è opposta all’affitto
complementare a terzi di alcuni fondi prativi di __________ che sino al 2004
erano stati gestiti dalla sua azienda agricola insediata a __________.
L'opponente ha rilevato che una parte di queste terre era stata affittata ad
un'azienda posta a 14-15 km di distanza CO 2 di__________) ed il resto ad un'azienda
di semplice estivazione (CO 1 di __________).
Il 12 maggio 2006 la competente Commissione cantonale dei
fitti agricoli ha respinto l'opposizione, limitandosi ad osservare che non era
"stato possibile quantificare per il Cantone Ticino un raggio usuale
(distanza tra il centro aziendale e le particelle gestite) alfine di annullare
gli affitti con le aziende CO 1 di __________ e CO 2 di __________ ".
Emanando una siffatta decisione del tutto priva di un'adeguata motivazione, la Commissione ha chiaramente violato il diritto di essere sentito dell'opponente
(sull'argomento cfr. Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, n. 528
ss.), sanando tuttavia la lesione nel seguito della procedura.
In effetti, dopo l'inoltro del ricorso al Consiglio di Stato
da parte di RI 1, la Commissione ha raccolto delle informazioni presso la Sezione dell'agricoltura, spiegando in sede di risposta che a suo parere l'uso locale di cui
all'art. 33 cpv. 1 LAAgr va riferito all'intero cantone e non solo ad un angolo
di territorio quale la valle __________. La maggior parte della SAU presente a __________
è d'altronde gestita da aziende situate ad __________ come quella
dell'opponente (che sverna in quel luogo il suo bestiame e si trova quindi a
soli 5 km di distanza in meno rispetto a chi ha il proprio centro aziendale a __________)
e l'azienda CO 2, che non produce un reddito tale da garantire un'esistenza
molto buona, abbisogna dei terreni presi in affitto per assicurarsi basi
strutturali sufficientemente idonee. Numerosi sono peraltro gli esempi concreti
di agricoltori ticinesi che coltivano fondi posti a più di 15 km dal centro aziendale (soprattutto __________ e __________), magari entro i confini dello stesso
comune (in particolare __________).
Nel suo giudizio del 28 novembre 2006 il Consiglio di Stato
ha in sostanza fatto proprie le considerazioni appena esposte.
3.2. La tesi secondo cui la nozione di uso locale debba
essere riferita all'intero cantone non può essere condivisa. Non solo perché
dai materiali legislativi appare evidente l'intenzione di attribuire al
concetto dei limiti geografici tutto sommato circoscritti (addirittura
confinati all'interno di uno stesso comune), ma anche perché caso contrario la
norma di legge sarebbe stata coniata facendo esplicito riferimento alle usanze
vigenti a livello cantonale e non soltanto locale.
Secondo i dati forniti dalla Sezione dell'agricoltura, nel
comune di __________ risultano annunciati 61.91 ha di SAU coltivata, di cui 23.23 ha da parte di aziende di __________, 27.66 ha da aziende di __________, 10.82 ha da due aziende di __________ e 0.18 ha da un’azien-da di __________. A fronte di simili emergenze, che confermano l'assunto della frammentazione
delle aziende agricole esposto nel gravame a mò di introduzione, la controversa
decisione della Commissione dei fitti agricoli resiste alle critiche che la
ricorrente ha sollevato riprendendo in larga misura gli argomenti del
commentario Studer/Hofer del 1987, ormai superati nella misura in cui
concernono l'art. 33 LAAgr nella formulazione originaria entrata in vigore il
20 ottobre 1986. La distanza che separa l’azienda agricola CO 2 di __________
dai fondi un tempo affittati dall'insorgente non risulta infatti molto
dissimile da quella delle aziende di __________ che gestiscono la maggior parte
delle particelle agricole di __________. Il dislivello tra __________ e __________,
che a ragione la ricorrente invoca quale fattore di allungamento della
distanza, non è di un'ampiezza tale da incidere in maniera decisiva sulla
lunghezza del percorso tra le due località. Tanto più che oggi giorno le aziende
agricole sono dotate di mezzi meccanici potenti e quella di CO 2 coltiva i
terreni di __________ essenzialmente per il foraggiamento, con spostamenti
quindi sporadici, limitati ai periodi della fienagione. Le spese di trasporto,
il tipo di strada (perfettamente agibile) e la topografia dei luoghi non consentono
di ritenere che l'affitto e la coltivazione dei prati di __________ esulino da
uno sfruttamento economicamente razionale dell'azienda nel suo complesso.
Alla fin fine, ritenendo che i terreni di __________
rientrassero ancora nel raggio d'esercizio dell'azienda CO 2 secondo l'uso locale
la Commissione dei fitti agricoli non ha operato una valutazione
insostenibile, sprovvista di valide ragioni o lesiva dei diritti costituzionali
dei cittadini. La predetta autorità non ha insomma abusato della latitudine di
giudizio che gli va riconosciuta nell'interpretazione del concetto giuridico
indeterminato contenuto nell'art. 33 cpv. 1 LAAgr.
Accertata la fondatezza della decisione con la quale la Commissione, in applicazione della citata norma di legge, ha respinto l'opposizione di RI 1
avverso l'affitto complementari dei fondi di __________ attualmente gestiti
dall'azienda CO 2, non occorre esaminare la liceità dell'operazione dal profilo
dell'art. 34 LAAgr.
4.RI 1 si è
opposta anche all’affitto complementare di alcuni fondi, sempre situati a __________,
da parte dell’azienda agricola CO 1 avente sede nel medesimo comune. A suo
dire, quest’ultima è un’industria accessoria non agricola che gestisce
un’azienda d’estivazione e cogestisce un pascolo d’estivazione prima e dopo
l’alpeggio.
Come rettamente rilevato dal Consiglio di Stato, l’art. 33
cpv. 1 LAAgr prevede un diritto di opposizione unicamente in funzione del
criterio del raggio di esercizio dell'impresa affittuaria, indipendentemente
quindi dal tipo dell'azienda che si accaparra i terreni agricoli. Il fatto,
attestato dalla Sezione dell'agricoltura, che la CO 1 sia una semplice azienda
d’estivazione giusta l'art. 9 OTerm si appalesa quindi ininfluente e non
consente di accogliere l'opposizione, rispettivamente il ricorso, che
l'insorgente ha promosso sulla scorta dell'art. 33 LAAgr. Nemmeno il richiamo
all'art. 6 LAAgr permette di sovvertire l'esito negativo dell'impugnativa,
atteso che il cantone ha istituito un diritto preferenziale di affitto
unicamente per gli alpi di proprietà di enti di diritto pubblico, escluse
quindi le proprietà di privati (cfr. art. 12 ss. LCDFRAA).
5.In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto e la
decisione governativa confermata.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della
ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 4 ss., 7, 16, 26, 30, 33 ss., 36, 47 LAAgr, 63 LDFR; 20 LCDFRAA; 3,
18, 28, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.La tassa di
giustizia e le spese di complessivi fr. 800.- sono poste a carico della ricorrente.
3.Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
;
;
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             La
segretaria