ti_gerichte · 90.2005.42 · 2005-09-30 · it
Compenso pecuniario sostitutivo a seguito di diminuizione delle aree agricole

Tessin Tribunale della pianificazione 30.09.2005 90.2005.42
Tessin Tribunale della pianificazione 30.09.2005 90.2005.42
Ticino Tribunale della pianificazione 30.09.2005 90.2005.42

Incarto n.
90.2005.42
Lugano
30 settembre
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 maggio 2005 del
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
la risoluzione 3 maggio 2005 (n. 2166) del Consiglio
di Stato in merito all’obbligo di compensazione agricola (art. 8 segg.
LTAgr);
vista
la risposta 15 luglio 2005 della divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   Con
risoluzione 6 marzo 2001, completata con risoluzione 16 aprile 2003, il Consiglio
di Stato ha approvato il primo piano regolatore di cui si è dotato il RI 1. Le
relative decisioni sono cresciute in giudicato il 20 gennaio 2005. Con risoluzione
3 maggio 2005 fondata sugli art. 10 e 13 LTAgr il Consiglio di Stato ha indi
imposto al comune il pagamento di fr. 144'281.-- a titolo di contributo
pecuniario sostitutivo a seguito di diminuzione delle aree agricole giusta
l’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT.
B.   Con ricorso
24 maggio 2005 il RI 1 insorge dinanzi a questo tribunale contro la menzionata
risoluzione, postulandone l’annullamento. L’insorgente rimprovera al Governo di
non aver conteggiato, come compensazione reale, tutti i fondi inedificati
inseriti nella zona speciale di conservazione degli edifici esistenti (CEE); questo
principio era del resto stato affermato dallo stesso Governo in sede di
approvazione del piano regolatore. Ora, computando questi terreni il comune non
dovrebbe versare un contributo pecuniario sostitutivo.
C.   Con
risposta 15 luglio 2005 la divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità ammette che, nella risoluzione di approvazione del piano regolatore,
il Consiglio di Stato aveva in effetti indicato la possibilità di conteggiare,
quale compensazione reale a seguito della diminuzione di aree agricole, i
terreni non edificati inclusi nella CEE. Nella decisione impugnata il Governo
ha tuttavia dovuto distanziarsi da questa opinione, poiché la zona CEE costituisce
una zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT. La divisione aggiunge che i
fondi interessati sono separati dal comprensorio agricolo comunale
dall’ulteriore, retrostante zona edificabile, per cui non è nemmeno soddisfatto
il requisito della contiguità.
Considerato
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr), il
ricorso è tempestivo e la legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 1 e 4
lett. a LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
2.   2.1.
Giusta l'art. 7 LTAgr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 68
cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della
pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti
pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui all’art. 68 cpv. 1
lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei alla coltivazione agricola o
all’orticoltura produttiva necessari all’adempimento dei vari compiti
dell’agricoltura e tra questi, segnatamente, le superfici per l'avvicendamento
colturale e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla
foraggicoltura di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata
dall'ente pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di
principio, reale (art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente
impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10
LTAgr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di
approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e
nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso
del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art.
37 cpv. 1 LALPT).
2.2. In
concreto, il nodo da sciogliere consiste nel determinare se i terreni non edificati
inclusi nella zona speciale di conservazione degli edifici esistenti (CEE) possano
essere conteggiati a titolo di compensazione reale ai sensi dell’art. 9 LTAgr.
Questa zona è posta tra il centro della località e la zona industriale, lungo
la strada cantonale che collega __________ a __________. Si presenta come un
lungo rettangolo, con una base di circa 500 m una profondità, rispetto al
ciglio della cantonale, variante tra i 34 ed i 64 m. Oltre che da
quest’arteria, al di là della quale corre, in parallelo, la linea ferroviaria
del S. Gottardo, la zona in parola è cinta sugli altri lati dalla zona
fabbricabile. Essa è regolamentata dall’art. 56 NAPR, dal seguente tenore:
"
56.1
La zona CEE, indicata sul piano delle zone con tratteggio di
co-
lore giallo, è una zona
edificabile ai sensi dell' art. 15 LPT situata lungo la strada cantonale ed è
soggetta alle immissioni eccessive prodotte dal traffico stradale e da quello
ferroviario. Di conseguenza essa mira a salvaguardare le possibilità d'utilizzazione
degli edifici esistenti pur non ammettendo l'edificazione di nuove abitazioni.
56.2
E ammessa l'utilizzazione degli edifici esistenti nell'ambito della volumetria
attuale e fermo restando l'adozione di misure di risanamento fonico secondo un
concetto da sottoporre all'Autorità cantonale competente assieme alla domanda
di costruzione.
56.3
In deroga a quanto prescritto al paragrafo precedente, se ciò facilita - nel
limite del possibile - il risanamento fonico, il Municipio può concedere:
a)
piccoli ampliamenti che mirino a salvaguardare le possibilità di continuazione
dell'utilizzazione degli edifici esistenti (quali ad esempio il corpo scale, i
corpi tecnici, i sevizi, i ripostigli, ecc.) situati all'esterno della pianta
preesistente;
b)
l'innalzamento del tetto alfine di permettere l'utilizzazione del solaio per
una superficie massima pari al 50% di quella del piano normale. L'altezza media
di tale sottotetto dev'essere di ml 2.30.
c)
l'edificazione, sul medesimo fondo, di costruzioni accessorie a servizio di un
fabbricato principale o di un'attività primaria (abitazione, lavoro), così come
definite all'art. 9 cpv 2, lettera c).
56.4
I terreni non edificati sono da utilizzare per scopi agricoli. Non possono
essere annessi alle abitazioni esistenti quali giardini. Il Municipio può concedere
deroghe per casi giustificati di mancanza d'area annessa agli stabili, fino al
raggiungimento dell'indice d'occupazione della vicina zona residenziale."
In sede
di approvazione del piano regolatore, del 6 marzo 2001, il Governo aveva
ritenuto di poter condividere l’istituzione di questa zona, espressamente
definita
“edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT”
all’art. 56 cifra 1
NAPR, sebbene, a causa delle immissioni foniche, non potesse essere istituita
come zona residenziale, nemmeno dopo costruzione dei ripari fonici: soluzione -
ha soggiunto l’autorità cantonale - insoddisfacente, ma senza alternative (cfr.
ris. cit., cifra 5.2, pag. 15 seg.). Poiché i terreni non edificati dovevano
essere utilizzati per scopi agricoli (art. 56 cifra 4 NAPR), il Consiglio di
Stato ha ritenuto che le relative superfici potessero essere considerate ai
fini della compensazione della diminuzione delle aree agricole del comune
derivante dal piano regolatore (cfr. ibidem). Quest’opinione è stata ulteriormente
ribadita, in modo ancora più esplicito, in sede di verifica di conformità del
piano regolatore con la LTAgr (ris. cit., cifra 9, pag. 37), in esito alla
quale il Governo ha poi invitato il comune ad allestire una tabella che
indicasse chiaramente le superfici ed il valore di reddito sia per le aree
sottratte all’utilizzo agricolo sia per le proposte di compenso reale,
segnalando in particolare i terreni non edificati di questa zona che potessero
entrare in linea di conto a questo scopo. Nella risoluzione impugnata il
Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto di doversi scostare da quest’opinione,
perché - ha spiegato in seguito attraverso la divisione dello sviluppo
territoriale della mobilità - la CEE costituisce una zona edificabile giusta
l’art. 15 LPT; circostanza attestata dalla definizione stessa della zona data
all’art. 56 cifra 1 NAPR.
3.   Il
ricorrente eccepisce in primo luogo la contraddittorietà dell’agire del
Governo, che ha disatteso le aspettative create nella risoluzione di
approvazione del piano regolatore. Si appella pertanto, implicitamente, ad una
violazione del principio della buona fede.
3.1.
Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da
parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost. fed.). L’autorità che fa promesse
o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento
tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a
rispettare le aspettative così suscitate, quand’anche fossero contrarie alla
legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l’autorità è
intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata
persona, essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua
competenza, la persona non ha immediatamente potuto rendersi conto
dell’inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha
preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre
la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui
la buona fede viene invocata (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo, Parte
generale, Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). L’obbligo di
comportarsi nel rispetto del principio della buona fede non trova applicazione
solo nei rapporti tra autorità e privato, ma a anche nei rapporti tra autorità
e autorità (A. Scolari, op. cit., n. 611).
3.2. Nel
caso in esame, i requisiti suddetti non sono soddisfatti . In effetti, dopo
l’approvazione del piano regolatore, attraverso la quale il Governo aveva
promesso a chiare lettere al comune che questo avrebbe potuto includere i
terreni non edificati posti nella zona CEE tra quelli che si prestavano a
compensazione reale, gli organi comunali non hanno adottato decisioni che non potrebbero
modificare senza pregiudizio per il comune, già per il semplice fatto che non
ha adottato alcuna decisione. L’assegnazione dei fondi in parola alla zona CEE
era difatti stata adottata dal consiglio comunale prima della nota promessa.
Non risulta inoltre che prima della data di adozione del piano regolatore
l’autorità cantonale avesse in qualche modo prospettato questa eventualità.
E’
pertanto necessario verificare la legittimità della nuova opinione espressa dal
Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, prescindendo da quella esposta
in sede di approvazione del piano regolatore.
3.3. La
nuova tesi governativa non può essere tutelata. In effetti, come prescrive
l’art. 56 cifra 4 NAPR, i terreni posti all’interno della CEE e che non sono
edificati devono essere utilizzati per scopi agricoli. La norma prescrive
inoltre, prudenzialmente, che non possono nemmeno essere annessi alle
abitazioni esistenti quali giardini, salvo deroga da concedere dal municipio
qualora gli stabili non disponessero di una sufficiente area annessa. Poco
importa quindi se i fondi si trovino all’interno di una zona dichiarata
edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT. Va ad ogni buon conto ricordato che la
zona fabbricabile in parola è finalizzata, in primo luogo, a permettere la
continuazione dell’utilizzazione degli edifici esistenti nel rispetto delle
volumetrie attuali, fatti salvi piccoli ampliamenti e la costruzione di edifici
accessori; non sono invece ammesse nuove costruzioni (cfr. art. 56 cifra 1 e 2
NAPR). Non si distanzia quindi molto, quanto agli effetti, dalla zona agricola
ancorata all’art. 16 LPT. Certo, sembra incongruente che alcuni fondi inseriti
in una zona definita edificabile possano essere utilizzati esclusivamente per
l’agricoltura. Ma questa incongruenza discende semplicemente dall’applicazione
dello statuto pianificatorio impresso ai fondi in parola dall’autorità comunale
ed avallata dal Governo al momento dell’approvazione del piano regolatore, che
il tribunale non può rimettere in forse in questa procedura. Va poi rilevato
che questa incongruenza sembra derivare non tanto dal fatto che i fondi in
discussione possano essere impiegati a scopi agricoli, ma piuttosto dalla circostanza
che essi siano stati inseriti, insieme ai fondi edificati circostanti, in una
zona definita
“edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT”
.
3.4. In
sede di risposta la divisione ha succintamente ritenuto che i fondi in parola
non possono comunque sia entrare in linea di conto ai fini di una compensazione
reale, giacché non sono confinanti con il comprensorio agricolo comunale, dal
quale sono invece separati dall’ulteriore zona edificabile. Anche questa motivazione,
dedotta dagli art. 68 LALPT e 16 LPT, non merita tutela.
L’art. 8
LTAgr stabilisce l’obbligo di compensazione a seguito della diminuzione delle
aree agricole definite all’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT, che riprende i termini
dell’art. 16 cpv. 1 lett. a LPT, cui aggiunge gli esempi più significativi di
aree idonee all’agricoltura: le superfici per l’avvicendamento colturale (SAC)
e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e foraggicoltura di prima e
seconda necessità. L’art. 9 LTAgr determina in seguito come deve avere luogo la
compensazione. Questa dev’essere, di principio, reale e avvenire localmente,
nel rispetto delle legislazioni pertinenti, secondo il seguente ordine: a) con
aree di pari estensione e qualità agricola; b) con altre aree idonee all'agricoltura.
La LTAgr non pretende pertanto che le aree offerte in compensazione reale siano
contigue all’esistente (e diminuita) zona agricola; queste possono dunque
essere ricavate anche altrove. D’altra parte, lo stesso art. 16 cpv. 2 LPT -
cui si appella l’autorità cantonale - prescrive che per la definizione delle
zone agricole devono essere delimitate
“per quanto possibile”
ampie
superfici contigue. Contrariamente a quanto crede il dipartimento, non si vede
perché la legislazione cantonale debba fissare dei requisiti superiori per i
terreni offerti in compensazione a seguito della diminuzione delle aree
agricole, esigendo che questi siano (sempre) adiacenti alla zona agricola
esistente per poter entrare in linea di conto ai fini della compensazione
stessa. Il problema, particolare, che si pone nella fattispecie, è semmai
quello di determinare se il complesso di fondi offerto in compensazione, preso
in quanto tale, possa soddisfare l’art. 16 cpv. 2 LPT. Poiché, di regola, i
fondi offerti in compensazione sono assegnati alla zona agricola, il
soddisfacimento di questa disposizione viene usualmente affrontato nell’ambito
della procedura di adozione e di approvazione del piano regolatore. Nel caso in
esame, in cui - per i motivi sopraesposti - questi terreni sono eccezionalmente
assegnati alla zona edificabile, quest’esame va effettuato nell’ambito della
definizione dell’obbligo di compensazione cui è tenuto il comune. La
circostanza che i fondi siano attribuiti al comprensorio fabbricabile non li
dispensa difatti dall’ossequio delle disposizioni sostanziali che presiedono
alla definizione della zona agricola per entrare in linea di conto ai fini di
una compensazione reale. Malgrado la flessibilità di applicazione dell’art. 16
cpv. 2 LPT, è difatti necessario verificare attentamente se, come si avvera in
concreto, i fondi inedificati posti nella zona CEE, tra di essi contigui,
quantomeno a gruppi, e che presentano una superficie complessiva di 7'388 mq
(secondo i dati riportati nel ricorso del comune, pag. 2), possono essere
considerati a questo scopo. Questo problema, che ha risvolti di carattere sia
giuridico che - soprattutto - tecnico, non è però stato affrontato nelle
sintetiche osservazioni al ricorso. Lo dovrà essere nella nuova decisione che
il Consiglio di Stato è chiamato ad emettere.
4.   Sulla
scorta di quanto precede, il ricorso dev’essere accolto, quantomeno parzialmente.
In applicazione dell’art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti sono retrocessi al Consiglio
di Stato affinché emetta una nuova decisione in merito all’obbligo di
compensazione del RI 1 a seguito della diminuzione delle aree agricole conseguente
all’approvazione del piano regolatore, tenendo conto che, di principio
(riservato quindi un esame di dettaglio circa l’idoneità, la qualità, il
reddito agricolo ecc), i terreni non edificati nella zona CEE possono essere
inclusi tra quelli che si prestano ad una compensazione reale (cfr. consid.
3.4). In quella sede il Governo verificherà e determinerà anche se le superfici
ricavabili per l’agricoltura in quel settore appaiano sufficientemente ampie e
contigue per prestarsi effettivamente a questo scopo, rispettivamente se si può
rinunciare in concreto, se del caso parzialmente, ad esigere il soddisfacimento
di questo requisito (consid. 3.5; art. 16 cpv. 2 LPT). Una decisione da parte
del Consiglio di Stato appare necessaria, a questo punto, anche se dovesse limitarsi
ad accertare che l’obbligo di compensazione viene soddisfatto per il tramite
dei terreni inedificati posti nella zona CEE e che non viene pertanto percepito
un contributo pecuniario sostitutivo.
5.   Il
tribunale prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto e la
risoluzione 3 maggio 2005
(n. 2166) del Consiglio di Stato in merito all’obbligo di compensazione
agricola del RI 1 annullata.
§ Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato
per una nuova decisione conformemente a quanto stabilito al consid 4 di questo
giudizio.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario