ti_gerichte · 90.2022.9 · 2024-05-15 · it
Variante di poco conto che istituisce su un fondo un vincolo AP-EP per l'atterraggio degli elicotteri

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.05.2024 90.2022.9
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 15.05.2024 90.2022.9
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 15.05.2024 90.2022.9

Incarti n.
a. 90.2022.9
b. 90.2022.10
Lugano
15
maggio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi del 2 maggio
2022 di
a.
b.
RI
1
patrocinato
da:   PR 1
RI
2
patrocinata
da:   PR 1
contro
la risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) con cui il
Consiglio di Stato ha statuito sui ricorsi da essi inoltrati contro la
variante del piano regolatore del Comune di Terre di Pedemonte, sezione di Cavigliano,
concernente l'area di atterraggio elicotteri in località Cresmino;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Nel territorio dei
Comuni di Centovalli e di Terre di Pedemonte sono presenti quattro aree di
decollo e atterraggio per gli elicotteri, che permettono di servire le frazioni
e i monti inaccessibili dalle strade: tre nel Comune di Centovalli (ad
Auressio, Calezzo e Corcapolo) e una in quello di Terre di Pedemone, a Cavigliano.
b. Nell'ambito della
progettazione e della pianificazione di una nuova area da destinare a tale scopo,
promossa dal Comune di Centovalli, sono state identificate due possibili
ubicazioni, a Selna (Centovalli) e a Cavigliano (località Cresmino). Quest'ultima
località è poi stata giudicata ottimale dal profilo fonico, dell'accesso e di
sfruttamento anche da parte di altri Comuni (cfr. Relazione di pianificazione
del novembre 2019, allegato 1, pag. 5; in seguito: Relazione 2019).
B.
a. A seguito di detto
studio, il 7 febbraio 2020 il Municipio del Comune di Terre di Pedemonte ha
sottoposto per approvazione al Dipartimento del territorio una modifica di poco
conto del piano regolatore, sezione di Cavigliano, accompagnata da una domanda
di dissodamento. La variante prevede l'istituzione della zona per attrezzature
e edifici pubblici AP-EP-17 -
area di atterraggio elicottero
al mapp.
602 (7'988 m
2
), lambito a est dalla strada cantonale e a ovest da un
sentiero nonché situato in area forestale, in zona di protezione della natura ZPN3
e, parzialmente, in zona di pericolo naturale geologico. Sull'area colpita dal
vincolo, di 760 m
2
, è prevista la formazione di un piazzale, la cui porzione
nord (360 m
2
) è destinata all'atterraggio degli elicotteri e la
rimanente (400 m
2
) all'esbosco. L'art. 35 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR), concernente gli spazi e le aree pubbliche, è stato
completato di conseguenza.
b. La domanda di
dissodamento (300 m
2
temporanei e 380 m
2
definitivi), pubblicata
dal 13 ottobre all'11 novembre 2020 (cfr. FU 81/2020 del 9 ottobre 2020, pag.
8371), non ha suscitato opposizioni.
c.
Richiesto un complemento d'informazioni circa l'assenza di possibili conflitti
fra la nuova zona AP-EP-17 e l'uso della strada cantonale, con decisione del 7
dicembre 2020 il Dipartimento del territorio ha approvato la variante e
autorizzato il dissodamento. In particolare esso ha tutelato la procedura (semplificata)
adottata, ritenendo date le premesse di cui all'art. 34 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e in particolare quella
relativa alla presenza di un numero limitato di persone toccate dalla modifica.
d. Avverso la variante
sono stati inoltrati numerosi ricorsi al Consiglio di Stato, fra cui quello di RI
1 (mapp. 605) e quello di RI 2 (mapp. 603), proprietari di fondi contermini al
mapp. 602. Questi ultimi, chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, hanno
postulato l'annullamento della modifica, criticandola anzitutto dal profilo
procedurale, e segnatamente negando la presenza dei presupposti per applicare la
procedura semplificata. Nel merito essi hanno censurato la lacunosità degli
atti che la compongono dal profilo delle valutazioni necessarie per comprovare
la presenza di un interesse pubblico sufficiente - in ogni caso da essi
contestato - e una violazione del principio della stabilità dei piani. Hanno
infine sottolineato l'assenza delle premesse per autorizzare il dissodamento.
C.
Il 1° gennaio 2022
sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368)
e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011
(RLst;
RL 701.101
; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro,
la procedura semplificata.
D.
Esperito il
sopralluogo richiesto, con risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) il Consiglio
di Stato ha respinto i suddetti ricorsi. Constatata l'assenza delle premesse
per mettere in atto la procedura semplificata secondo il vecchio diritto, esso
ha ritenuto non di meno dati i relativi presupposti alla luce di quello nuovo, che
prevede condizioni meno severe, e ciò anche considerando la disposizione
transitoria di cui all'art. 117 cpv. 2 LST. Nel merito, assodata la presenza di
un interesse pubblico preponderante ed esclusa, sulla base della perizia fonica
annessa alla variante, la sussistenza di eventuali conflitti di carattere
ambientale, il Governo l'ha tutelata, evadendo anche le censure rivolte contro il
permesso di dissodamento.
E.
Avverso tale decisione
RI 1 e RI 2 insorgono, con ricorsi separati, davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento. Lamentando una violazione del loro
diritto di essere sentiti dal profilo della motivazione carente della
decisione, nel merito essi invocano una lesione del diritto e un accertamento
manifestamente inesatto dei fatti, riproponendo e approfondendo con ulteriori
argomenti le tesi già avanzate in prima sede. Lamentano inoltre l'assenza dei
presupposti per ammettere l'ubicazione vincolata dell'area di atterraggio, una
scorretta ponderazione degli interessi in gioco e ribadiscono l'assenza delle condizioni
per autorizzare il dissodamento.
F.
a. In sede di
risposta la Sezione dello sviluppo territoriale conferma le motivazioni alla
base della decisione impugnata. Il Comune, con un unico allegato, chiede la
reiezione dei gravami. Dei loro argomenti si dirà, se necessario, nei seguenti
considerandi.
b. In sede di replica
e di duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive tesi e
domande.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono tempestivi
(art. 30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST) Certa è inoltre la legittimazione attiva dei
ricorrenti a impugnare la risoluzione governativa nella misura in cui tutela la
variante (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST).
1.2. Va comunque
precisato che gli insorgenti non erano invece abilitati a contestare in prima
sede gli aspetti relativi all'istanza di dissodamento, accolta dal Dipartimento
del territorio nell'ambito della decisione del 7 dicembre 2020. Infatti, sebbene
il Governo abbia esaminato le loro critiche, gli insorgenti non erano
legittimati a proporle, non essendosi opposti alla concessione del permesso nell'ambito
della pubblicazione della domanda (cfr. art. 42 cpv. 3 della legge cantonale sulle
foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 921.100). Su questo punto il ricorso va dunque
respinto, inutile essendo la retrocessione degli atti alla precedente istanza
perché dichiari su questo aspetto irricevibile l'impugnativa.
1.3. Con queste
premesse, i gravami, ricevibili in ordine, possono essere giudicati sulla base
degli atti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), ed
evasi con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 LPAmm.
1.4.
Poiché la controversa variante è stata approvata dal Dipartimento prima dell'entrata
in vigore della modifica legislativa del 21 giugno 2021, essa dovrà essere
esaminata nel merito in applicazione del diritto anteriore (art. 117 cpv. 2 LST).
2.
Visto l'esito
dei ricorsi, il quesito di sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere
sentiti non merita di venire approfondito.
3.
3.1.
3.1.1. Secondo l'art.
33 cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano
regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle
circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,
disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto
ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso
anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava
gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.
35 cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un
numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non
superiore ai 2'000
m
2
(art. 34 cpv. 1 lett.
b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile
del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze
dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le
linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).
3.1.2. Per quanto attiene
al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del legislatore
cantonale il termine
toccato
presupponeva l'esistenza di un rapporto
particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse
generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1, confermata
con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27
ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione
numero limitato di persone
andava
invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva ammettere che
quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n.
6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre
2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329
segg., pag. 388).
3.2.
3.2.1.
La procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST e del RLst
entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i necessari adeguamenti
alle modifiche della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio 2014, a rendere gli strumenti
di pianificazione più efficienti, a permettere una maggiore semplificazione e
accelerazione delle procedure e ad apporre i dovuti correttivi alle norme
rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630 concernente la modifica della
LST e la richiesta di approvazione di un credito di CHF 5'000'000.- da
destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del 6 febbraio 2019 [in
seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 920 segg., 920-924).
In particolare sono stati resi meno severi, ampliandoli, i requisiti per
adottare questo tipo di procedura, segnatamente tramite l'abbandono della
condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 LST possono
essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano in
misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano
correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano
una superficie di terreno non superiore a 3000
m
2
oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di
comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
3.2.2.
Anche dal profilo procedurale l'istituto ha subito dei cambiamenti. In
particolare,
visto l'ampliamento del suo
campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura
ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della
popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC
2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina:
ampliando il campo di
applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare
questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4
LPT
). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di
Stato, che nel contempo evade i ricorsi (
ibidem
, pag. 930-931). L'art.
35 LST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita
l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per
trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al
Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 LST (cpv. 3). Trascorsi i termini di
pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed
evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione
del Consiglio di Stato (cpv. 6).
4.
Nella
fattispecie occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata
correttamente messa in atto dal Municipio, ciò che i ricorrenti contestano.
4.1.
4.1.1. Come esposto in
narrativa, la variante prevede di riservare un'area di 360 m
2
per il
decollo e l'atterraggio degli elicotteri in località Cresmino. I movimenti
previsti
saranno 400 all'anno (200 decolli e 200 atterraggi), cioè in media
ca. 2 al giorno per 200 giorni all'anno
(cfr. complemento d'informazioni
del 14 settembre 2020 richiesto al Municipio dal Dipartimento, cfr.
supra,
B.c)
.
La sua finalità consiste anche nello sgravare di circa 250 voli
(cfr. risposta del Comune davanti al Governo, pag. 3) quella già esistente a
Cavigliano (mapp. 406), posta all'inizio della strada che conduce nella valle
Onsernone, e di ridurre il disturbo fonico da essa arrecato alle zone abitative
limitrofe a Golino e Intragna come pure a quelle poste a ovest della frazione
di Cavigliano (cfr.
ibidem
, pag. 2) tramite la diminuzione dei sorvoli
(attualmente 650 all'anno, cfr.
ibidem
, pag. 2), effettuati durante l'intera
settimana nonché di sabato mattina (cfr. art. 3 lett. a dell'ordinanza
municipale concernente i voli con elicotteri e l'uso dell'area di atterraggio
comunale del 24 aprile 2006).
4.1.2. Alla luce di
queste premesse occorre convenire con il Consiglio di Stato che alla variante
fa difetto il requisito relativo al numero limitato di persone toccate dalla
modifica (art. 34 cpv. 1 vLST). Infatti, sebbene il Governo si limiti a trarre
tale conclusione senza approfondirne le ragioni (cfr. pag. 2 della risoluzione
impugnata), appare evidente che l'incidenza della variante sull'ordinamento del
suolo e le sue ripercussioni sull'ambiente non
sono limitate al fondo 602 RFD
(cfr. risoluzione d'approvazione del Dipartimento del territorio del 7
dicembre 2020, pag. 7), ma sono più ampie e vanno esaminate in sinergia con
quelle prodotte dall'area esistente a Cavigliano. Tant'è vero che gli allegati
alla perizia fonica, che completa la variante, indicano dapprima le ubicazioni
delle aree di atterraggio degli elicotteri, esistenti e progettate, con le
tratte di volo, e i comparti soggetti al grado di sensibilità (GdS) II e III
(allegato 1), e in seguito i perimetri (isofone) della propagazione del rumore
sul territorio con riferimento all'esercizio dell'area di Cavigliano (allegato
2
:
scenario attuale) e all'esercizio
combinato delle due aree (allegato 3: scenario futuro). Tuttavia il fatto che
la perizia, che esamina l'impatto della variante alla luce dell'ordinanza sull'inquinamento
fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41), attesti un miglioramento della
situazione non risulta determinante per stabilire le persone toccate dalla
modifica. Notoriamente infatti i voli a bassa quota, come quelli degli elicotteri,
risultano fastidiosi dal profilo del rumore a prescindere dal rispetto dei
valori indicati nell'OIF (cfr. STAF A-6536/2010 del 23 agosto 2011 consid. 2.3,
sebbene riferito alla legittimazione attiva in materia di progetti edilizi).
Prova ne è il fatto che le zone abitative limitrofe a Golino e Intragna e quelle
poste a ovest della frazione di Cavigliano - nelle quali, con la variante, il
Comune si ripropone di ridurre il disturbo fonico - non risultano comprese
nelle isofone di cui all'allegato 2 della perizia. Anche l'elevato numero di
insorgenti in prima sede (18, esclusi i qui ricorrenti) ne costituisce un
ulteriore indizio. Di conseguenza, le ripercussioni della variante sono più
ampie e riguardano tutti i proprietari di fondi esposti al rumore o anche solo
disturbati dai voli, siano le loro proprietà in zona edificabile o fuori zona (ad
esempio in qualità di proprietari di rustici e/o agricoltori), i quali potrebbero
tra l'altro mettere in dubbio l'asserito miglioramento prodotto dalla modifica.
Alla variante faceva dunque difetto il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 vLST.
4.2. Il Consiglio di
Stato ha tuttavia ritenuto applicabile alla fattispecie il nuovo diritto, e
segnatamente i requisiti meno rigidi di cui all'art. 34 LST, in base alle seguenti
considerazioni:
Applicare i principi del vecchio diritto portando all'annullamento
della modifica per poi poterla riproporre con successo con il nuovo diritto,
ancora secondo la procedura semplificata, risulterebbe contradditorio,
costituirebbe un eccesso di formalismo e violerebbe il principio della
proporzionalità. Appare quindi logico interpretare le disposizioni transitorie
escludendo l'applicazione del diritto anteriore per i principi prescritti nell'art.
34 Lst.
La variante è dunque
stata esaminata e tutelata, poiché concernente una superficie inferiore ai 3'000
m
2
, facendo astrazione dal requisito relativo al numero di persone
toccate dalla modifica. Senonché le considerazioni del Governo risultano
destituite di fondamento e si pongono in manifesto contrasto con il tenore dell'art.
117 cpv. 2 LST e con il diritto di rango superiore. Infatti il testo della
norma transitoria, secondo cui le procedure semplificate ai sensi dell'art. 35,
approvate dal Dipartimento al momento dell'entrata in vigore della modifica
legislativa del 21 giugno 2021, sono concluse in applicazione del diritto
anteriore, è chiarissimo e non necessita interpretazioni. Esso non pone
distinzioni fra i presupposti materiali alla base della procedura semplificata
e quelli formali relativi al suo svolgimento.
Infatti,
come illustrato in precedenza (cfr.
supra
, consid. 3.2), all'allentamento
dei presupposti di cui all'art. 34 vLST sono corrisposti adattamenti formali
proprio al fine di rendere la procedura conforme alla LPT, e segnatamente a
garanzia del rispetto del diritto di informazione e partecipazione di cui all'art.
4 LPT. Di conseguenza, contrariamente a quanto ritiene il Governo, i
presupposti materiali che permettono di adottare questo tipo di procedura non
possono essere disgiunti dai principi formali che reggono la sua messa in atto.
Già per questi motivi la risoluzione impugnata è annullata, senza che si renda
necessario esaminare le ulteriori critiche avanzate dagli insorgenti.
5.
5.1. Visto
quanto precede, i ricorsi sono accolti.
5.2. Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va
esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo
di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della
procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi sono
accolti.
Di conseguenza sono
annullate:
1.1.  la
risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) del Consiglio di Stato;
1.2.  la decisione
del 7 dicembre 2020 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la
variante del piano regolatore del Comune di Terre di Pedemonte, sezione di Cavigliano,
concernente l'area di atterraggio elicotteri in località Cresmino.
2.   Non si preleva
una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'200.-
versato da ciascuno quale anticipo spese. Il Comune di Terre di Pedemonte
verserà a ciascun insorgente l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili
complessive per entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
cancelliera