ti_gerichte · 90.2008.60 · 2010-01-11 · it
Zona per edifici e attrezzature di interesse pubblico

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2010 90.2008.60
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2010 90.2008.60
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2010 90.2008.60

Incarto n.
90.2008.60
Lugano
11 gennaio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Matteo
Cassina, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 ottobre 2008 di
RI 1
patr. da:   PR 2
contro
la risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) con cui
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del
comune di Ronco s. Ascona;
viste le risposte:
- 12 dicembre 2008 del municipio di Ronco s. Ascona;
- 12 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La ricorrente
è proprietaria dei mapp. 770, di mq 619, 771, di mq 427, e 774, di mq 3'551, di
Ronco s. Ascona. I mapp. 770 e 771, tra di essi confinanti, sono ubicati in
località __________. Il mapp. 774, separato da un riale dalle altre particelle,
è posto in località __________.
B.  a.
Nella seduta del 4 e 5 settembre 2006 il consiglio comunale di Ronco s. Ascona ha
adottato la revisione del piano regolatore comunale. I fondi della ricorrente
sono stati attribuiti alla zona per edifici di interesse pubblico (EP), e più
precisamente all'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4).
b. Con ricorso 13 febbraio 2007RI 1 insorta
dinanzi al Consiglio di Stato contro questa deliberazione, chiedendo di
annullare il vincolo e di assegnare i suoi fondi alla zona residenziale estensiva
(RE). Essa ha denunciato, sotto vari aspetti, l'assenza di un interesse
pubblico del provvedimento restrittivo imposto sulle sue proprietà.
c.
Con risoluzione 10 settembre 2008 (n. 4624) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano ed ha ed ha respinto il ricorso (cfr. ris. impugnata, pag. 37 seg.).
C.   Con
impugnativa 13 ottobre 2008 RI 1insorge dinanzi al Tribunale contro la menzionata
risoluzione, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Governo, che sviluppa ulteriormente.
D.   La
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del
territorio, agente per conto del Governo, ed il comune di Ronco s. Ascona chiedono
che il ricorso venga respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario,
in diritto.
E.   Il 9 giugno
2009 si è tenuta un'udienza, in occasione del quale le parti hanno ribadito le
rispettive posizioni. È indi stato esperito un sopralluogo, durante il quale sono
state scattate delle fotografie, acquisite agli atti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente
certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
gravame è
pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il
potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.
6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3;
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz,
Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   La
Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i
piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di
disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti
devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione
chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre
zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti
tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.
15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.
Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature
di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della
collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e
l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il
bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera
pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4,
con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che
concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di
posteggi pubblici;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 20 ad art. 18
). La creazione, da parte dell'ente
pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su
importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente
per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della
sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr.
Brandt/Moor
, Commentaire LAT, ad art. 18
n. 22 con rinvii;
Scolari
, Commentario,
Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee l'art. 28
cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il
piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i
servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i posteggi
pubblici (lett. p).
4.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera,
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4
Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Chrisitne Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, II
ª
edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in
misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT
II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
5.   5.1. I
fondi della ricorrente formano insieme all'adiacente mapp. 766, di proprietà
del comune, l'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4).
Quest'area non è particolarmente giustificata negli atti che compongono il piano
regolatore. Solo il rapporto di pianificazione vi fa un breve accenno, al
capitolo 7.4.2, dedicato agli edifici e attrezzature di interesse pubblico
(EAP), dove viene evidenziato che
"il nuovo PR completa le aree già
oggi riservate per scopi di interesse pubblico con l'estensione delle superfici
da destinare in futuro …. all'AP4 (Area per edifici e infrastrutture
turistiche)
" (cfr. rapporto cit., pag. 34 seg., 35). È solo in sede di
risposta al ricorso di prima istanza che il municipio, agente in rappresentanza
del comune, dopo aver evidenziato i pregi di quest'area (vicina al centro del
paese, sostanzialmente preservata dall'edificazione, facilmente costruibile), ha
meglio esplicitato i propositi dell'autorità locale: costruire una propria casa
per persone anziane ed eventualmente, date le dimensioni della superficie
vincolata, realizzare - accanto alla stessa - delle infrastrutture turistiche
quali, ad esempio, dei campi da tennis, una piscina, dei locali espositivi, una
zona di svago e d'incontro culturale e per rappresentazioni. Questo è bastato,
al Governo, per condividere la scelta dell'ente locale. A torto, però.
5.2. La
costruzione di una casa di riposo costituisce senz'altro un intendimento legittimo
di un comune. Non basta tuttavia, in quanto tale, per sostenere un vincolo di edifici
pubblici a carico di una proprietà privata. La possibilità di dotarsi di un simile
istituto non può difatti rimanere confinata nei propositi dell'autorità, ma dev'essere
ulteriormente sostenuta da pertinenti riscontri oggettivi (pur se commisurati, quanto
al grado di approfondimento, allo stadio della procedura di pianificazione dell'infrastruttura),
i quali ne attestino la verosimile realizzazione. Non basta quindi limitarsi a
spiegare che nel comune la popolazione anziana è di molto superiore alla media
cantonale e che la lista di attesa per essere ospitati nella struttura per
persone anziane di Brissago, cui fanno capo i residenti di Ronco s. Ascona, si
fa sempre più lunga: allegazioni agevolmente dimostrabili e sulla cui bontà il
Tribunale non ha peraltro motivo di dubitare. Non basta nemmeno illustrare come
si vorrebbe concepire la struttura in oggetto. Bisogna, in più, rendere concretamente
plausibile la capacità, per l'ente locale, di potere prima o poi effettivamente
soddisfare l'affermata esigenza di un tale istituto, avuto riguardo segnatamente
alle conseguenze economiche legate alla sua realizzazione: aspetto questo che
implica anche la verifica della possibilità di conseguire dei sussidi in applicazione
della pertinente legislazione relativa alle attività sociali a favore di queste
persone. Ora, però, la costruzione della struttura in oggetto non è presa in considerazione,
come invece impone l'art. 30 LALPT, nel programma di realizzazione: componente
obbligatoria del piano regolatore a tenore dell'art. 26 LALPT, che costituisce
in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente
pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e,
di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. diffusamente la
sentenza del Tribunale federale 1P/121.2004 del 24 settembre 2004, consid. 2.4,
che avalla e tutela la giurisprudenza di questo Tribunale). Quest'ultimo
documento contempla difatti solo i costi per l'esproprio dei 4'810 mq di
terreno necessario, di cui 4'597 mq di proprietà della ricorrente (cfr. doc.
cit., allegato A8.1 al rapporto di pianificazione; cfr. inoltre allegato A7.2).
Quanto è stato considerato per l'istituto per
anziani deve valere a maggior ragione per le non meglio individuate, numerose infrastrutture
turistiche (campi da tennis, piscina, locali espositivi, zona di svago e
d'incontro culturale e per rappresentazioni), elencate oltretutto, per la prima
volta, dal municipio e parimenti ignorate nel programma di realizzazione, le
quali dovrebbero oltretutto trovare spazio a titolo eventuale nell'area in
oggetto, accanto alla casa di riposo, tenuto conto del notevole spazio a disposizione.
6.   6.1. Il
ricorso dev'essere pertanto accolto, quantomeno parzialmente, già perché il
comune non ha dimostrato in maniera sufficiente il bisogno di dover vincolare i
fondi della ricorrente per la realizzazione della casa di riposo e di eventuali
altri infrastrutture sportive. In assenza di questa dimostrazione l'istituzione
di questo vincolo non appare sorretta da un interesse pubblico preponderante.
Non è, pertanto, nemmeno necessario procedere all'esame della proporzionalità
del provvedimento.
6.2. Non
spetta tuttavia al Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, di assegnare
una nuova funzione al territorio interessato. La domanda dell'insorgente di attribuire
i suoi fondi alla zona residenziale estensiva (RE) dev'essere, di conseguenza,
disattesa. Come vuole la regola generale questo compito compete al consiglio
comunale di Ronco s. Ascona, dietro proposta del municipio; la relativa
deliberazione dovrà successivamente conseguire l'avallo del Governo.
6.3. Rimane
beninteso riservato il diritto, per il comune, di riproporre l'annullata pianificazione,
se del caso con le tutte modifiche che riterrà di dover apportare, giustificando
compiutamente la necessità di vincolare i terreni della ricorrente, onde soddisfare
i requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità del provvedimento.
A tutela degli interessi di quest'ultima viene di conseguenza fissato al comune
un termine di 5 anni dalla crescita in giudicato del presente giudizio per
riproporre e conseguire la sanzione, da parte del Governo, dell'annullata
pianificazione, ritenuto che in caso di non approvazione entro quel termine, da
parte del Consiglio di Stato, del controverso vincolo o di successivo suo nuovo
annullamento da parte delle istanze giudiziarie di ricorso, il diritto del comune
di vincolare per questi scopi pubblici i fondi della ricorrente decade
definitivamente.
7.   Il comune
può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 LPAmm), ma
non può sottrarsi all'obbligo di rifondere alla ricorrente, assistita da un avvocato,
delle adeguate ripetibili (art. 31 LPAmm), a valere per entrambe le istanze di
ricorso.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto
.
Di
conseguenza:
1.1.  La risoluzione 10
settembre 2008 (n. 4624) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore del comune di Ronco s. Ascona è annullata nella
misura in cui approva l'imposizione del vincolo di area per edifici e infrastrutture
turistiche e casa di riposo (EP4) a carico dei mapp. 770, 771 e 774;
1.2.  Al comune è fissato un
termine di 5 anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata
pianificazione, alle condizioni vincolanti specificate al consid. 6.3.
2.
Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di Ronco s.
Ascona è
tenuto a rifondere alla ricorrente fr. 3'000.-- per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
;
,
patr. da:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario