ti_gerichte · 52.2023.131 · 2024-11-08 · it
Licenza edilizia per il cambiamento di destinazione a residenza secondaria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.11.2024 52.2023.131
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.11.2024 52.2023.131
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.11.2024 52.2023.131

Incarto n.
52.2023.131
Lugano
8
novembre 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 17 aprile
2023 di
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la decisione del 1° marzo 2023 (n. 893) del
Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente avverso la
risoluzione del 25 maggio 2022 con cui il Municipio di Comano gli ha negato
la licenza edilizia a posteriori per il cambiamento di destinazione a
residenza secondaria della sua abitazione (part. __________);
ritenuto,
in
fatto
A.
a. RI 1 è proprietario
di un fondo (mapp. __________, derivante dal frazionamento della part. __________)
situato a Comano, in via __________, in zona residenziale estensiva (Re), sul
quale vi è un edificio monofamiliare adibito a residenza primaria.
b. La costruzione del
predetto edificio è stata approvata dal Municipio con licenza edilizia del 9
novembre 2016, che ha autorizzato la demolizione degli stabili allora esistenti
sulla part. __________ e l'edificazione di un complesso di
tre ville e due
appartamenti
, collegati fra loro da un'autorimessa sotterranea. A lavori
ultimati il mapp. __________ è stato frazionato in quattro fondi, con
altrettanti edifici: le part. __________ e __________ con due ville contigue e
le part. __________ e __________, su cui si trovano in contiguità lo stabile di
due appartamenti e la terza villa.
ESTRATTO MAPPA
B.
a. Con domanda di
costruzione del 17 giugno 2021, RI 1 ha chiesto al Municipio la licenza
edilizia a posteriori per cambiare la destinazione d'uso della sua casa (mapp. __________)
da residenza primaria a secondaria.
b. Nel termine di
pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni.
c. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 118883), il 25 maggio
2022 il Municipio ha negato il permesso a posteriori
per il cambio di destinazione dell'abitazione unifamiliare, ritenuto in
contrasto con l'art. 66 delle norme di attuazione del piano regolatore di
Comano (NAPR), che regola la destinazione d'uso
per residenza primaria.
C.
Con giudizio del 1°
marzo 2023, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1
avverso tale risoluzione.
Ripercorsi i fatti, il Governo ha dapprima disatteso una censura riferita alla
carente motivazione della risoluzione municipale. Dopo aver osservato come al
caso concreto, vista la percentuale (< 20%) di residenze secondarie nel
Comune, non tornasse applicabile la legge federale sulle abitazioni secondarie
del 20 marzo 2015 (LASec; RS 702) - la quale non esclude comunque eventuali limitazioni
di diritto cantonale o comunale - l'Esecutivo cantonale ha poi tutelato il
diniego municipale fondato sull'art. 66 NAPR, che in caso di edifici composti
da un solo appartamento non ammette residenze secondarie. In particolare,
richiamata anche l'autonomia comunale, ha difeso la conclusione del Municipio
secondo cui sulla part. __________ vi è un solo edificio con un'unità abitativa
che va destinata a residenza primaria, ritenendo ininfluente il fatto che il
complesso residenziale fosse inizialmente stato progettato su un unico fondo e
con un piano interrato in comune: con
l'avvenuto frazionamento
, ha
precisato,
il carattere unitario
sarebbe infatti
venuto meno
.
D.
Contro il predetto
giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme al diniego di licenza e che
gli venga rilasciato il permesso richiesto.
Rievocati i fatti salienti, l'insorgente contesta le conclusioni tratte dal
Governo, ribadendo in particolare che la sua unità abitativa farebbe parte di
un complesso residenziale di 5 unità abitative (approvato con una licenza
edilizia priva di condizioni o limitazioni per le residenze secondarie). Tale
complesso sarebbe
unitario
dal profilo architettonico e funzionale
,
con l'autorimessa sotterranea e altre parti comuni (fondamenta, rampa, accessi,
opere di smaltimento ed esterne), e ciò a prescindere dall'avvenuto
frazionamento in quattro fondi (che è comunque stato accompagnato dall'iscrizione
di varie servitù). I singoli proprietari, aggiunge, si spartirebbero diverse
spese per la gestione e la manutenzione delle parti comuni e opere in
condivisione. In presenza di un unico complesso con 5 unità, in base all'art.
66 NAPR andrebbe quindi ammessa la facoltà di realizzare fino a 2 abitazioni
secondarie e, di riflesso, la modifica di destinazione postulata (a cui neppure
i proprietari delle altre unità si sono opposti).
E.
All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
L'Ufficio delle domande
di costruzione (UDC) richiama le sue precedenti comparse scritte, mentre il
Municipio chiede la reiezione del gravame, con argomenti di cui si dirà, nella
misura del necessario, nei considerandi di diritto.
F.
Con la replica e
le dupliche, l'insorgente rispettivamente l'UDC e il Municipio si sono
essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza e proprietario,
personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato, di cui è
destinatario (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
2.1. A seguito
dell'accoglimento in data 11 marzo 2012 dell
'iniziativa
popolare denominata "Basta con la costruzione sfrenata
di abitazioni secondarie", l
a Costituzione federale delle
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) è stata integrata
con una nuova disposizione sulla costruzione di abitazioni secondarie (art. 75
b
Cost.). Secondo tale norma, la quota di abitazioni secondarie rispetto al
totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a
scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20% (cpv. 1). La legge,
prosegue il disposto (cpv. 2), obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro
piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato
della sua esecuzione.
Il 1° gennaio 2016 sono entrate in vigore la legge federale sulle abitazioni
secondarie (LASec; RS 702) e la relativa ordinanza del 4 dicembre 2015 (OASec;
RS 702.1), che hanno abrogato la precedente OASec 2012, in vigore dal 1°
gennaio 2013 al 31 dicembre 2015, e concretizzato l'art. 75
b
Cost. La
LASec disciplina l'ammissibilità della costruzione di nuove abitazioni nonché
delle modifiche edilizie e dei cambiamenti di destinazione di abitazioni
esistenti nei Comuni in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20%
(cfr. art. 1). I Cantoni possono comunque emanare prescrizioni che limitano la
realizzazione e l'uso delle abitazioni in modo più severo rispetto alla legge
(cfr. art. 3 cpv. 2 LASec).
2.2. In base all'art. 4 cpv. 1 LASec, ogni Comune elabora annualmente un
inventario delle abitazioni. In particolare, nell'inventario delle abitazioni
devono figurare almeno il numero complessivo delle abitazioni e il numero delle
abitazioni primarie (cfr. art. 4 cpv. 2 LASec). Sulla base di tale inventario,
la Confederazione determina per ogni Comune la quota di abitazioni secondarie
rispetto al totale delle abitazioni (cfr. art. 5 cpv. 1 LASec). Il Registro
federale degli edifici e delle abitazioni (REA) costituisce la base per l'accertamento
e la pubblicazione del numero complessivo delle abitazioni e della quota di
abitazioni secondarie (cfr. art. 1 e 2 OASec). L'ordinanza sul REA del 9 giugno
2017 (OREA; RS 431.841) ne regola tra l'altro le definizioni (tra cui quella di
edificio
, cfr. art. 2) e il contenuto (art. 7 seg.).
2.3. In concreto, è
pacifico che la quota di abitazioni secondarie nel Comune di Comano si attesta
al di sotto della soglia del 20% fissata dall'art. 75
b
Cost. e 1 LASec
(9.7 %; cfr. inventario delle abitazioni reperibile sul geoportale swisstopo).
Al caso di specie, tornano dunque applicabili unicamente le limitazioni d'uso
previste dalle NAPR, segnatamente dall'art. 66 NAPR.
3.
3.1. In base all'art. 66 NAPR, le costruzioni nelle zone NV, EN, Rs, Re,
Re+ e Ri e nel comparto PRP di Priminzino devono essere destinate alla
residenza primaria nel rispetto delle seguenti disposizioni:
Numero appartamenti per edificio
Numero massimo appartamenti secondari ammessi
SUL minima di residenza primaria per edificio
1
-
100%
2
1
50%
3
1
60%
Da 4 fino a 8
2
75%
Oltre 8
2
80%
L'art.
66 NAPR prevede inoltre la possibilità di concedere delle deroghe (in
determinati casi elencati alle lett. a-g) e la tutela delle situazioni
acquisite per residenze secondarie esistenti al momento della sua entrata in
vigore, che qui non interessano. Precisa inoltre che, a garanzia della
salvaguardia della destinazione a residenza primaria, il Municipio può fissare
obblighi e diritti con i proprietari nell'ambito della licenza edilizia o a
registro fondiario.
3.2. In concreto, come visto in narrativa, il Municipio ha negato il permesso a
posteriori per il cambiamento di destinazione da residenza primaria a
secondaria dell'abitazione unifamiliare del ricorrente, poiché in contrasto con
l'art. 66 NAPR (che, per edifici con 1 appartamento, non ammette residenze
secondarie). In corso di procedura, oltre a richiamare la licenza edilizia del
2016, riallacciandosi alla definizione dell'art. 2 lett. b OREA, ha in
particolare spiegato come la villa sulla part. __________ fosse da considerare
un edificio distinto. Ognuno dei quattro edifici sulle part. __________, __________,
__________ e __________, ha rilevato, sarebbe infatti dotato di un'entrata dall'esterno
e separato dagli altri da un muro divisorio verticale portante (dal pian
terreno al tetto). Ha quindi negato che il complesso potesse essere ricondotto
a un unico edificio di 5 appartamenti, rigettando le tesi opposte dell'insorgente
riguardanti l'autorimessa sotterranea e le altre parti comuni (cfr. risposta al
Governo; cfr. pure risposta in questa sede).
3.3. Ora, seppur per motivi parzialmente diversi da quelli addotti dal Governo
(che si è impropriamente focalizzato sul
carattere unitario
del complesso,
venuto meno
con l'
avvenuto frazionamento
), la valutazione del
Municipio merita conferma.
Anzitutto, tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le autorità di
ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto comunale
autonomo (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020
del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD
I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi), non appare insostenibile intendere la
nozione di
edificio
dell'art. 66 NAPR uniformemente all'ordinamento
sotteso al REA, che funge da base per l'applicazione della legislazione
federale in materia di residenze secondarie. In particolare, secondo l'art. 2
lett. b OREA, è definita tale la
costruzione immobiliare duratura, coperta,
ben ancorata al terreno, in grado di accogliere persone e che serve per l'abitazione,
il lavoro, la formazione, la cultura, lo sport o per qualsiasi altra attività
umana
, ritenuto che,
se si tratta di case abbinate, a gruppi o a schiera
,
è considerata edificio indipendente ogni costruzione dotata di una propria
entrata dall'esterno e separata dalle altre costruzioni da un muro divisorio
verticale portante dal piano terra al tetto
. Edifici contigui sono quindi
da considerare quali edifici distinti se separati da un muro portante divisorio
(cd. criterio di demolizione); i limiti delle particelle non costituiscono
invece un criterio determinante (cfr. Ufficio federale di statistica [UST],
Catalogo delle caratteristiche, versione 4.2, 2022, pag. 6 seg.; UST, Direttiva
sulla registrazione degli edifici nella Misurazione ufficiale e nel Registro
federale degli edifici e delle abitazioni, versione 1.2, 2023, pag. 4 e 19 seg.
con esempi).
Ferme queste premesse, non risulta lesivo del diritto ritenere che la casa dell'insorgente,
ancorché integrata in un complesso residenziale, costituisca un edificio
abitativo distinto (con 1 abitazione), separato dallo stabile contiguo sulla
part. __________ da un muro divisorio portante dal pian terreno al tetto (cfr.
piante PT e 1P agli atti). Così è del resto stata registrata nel REA (cfr. la
scheda dell'edificio, sub www.
madd.bfs.admin.ch/searchform
)
e pure riportata nella domanda di costruzione in oggetto (cfr. formulario ad
punto 10). Anche dalla licenza edilizia del 2016 - che per la destinazione d'uso
per residenza primaria richiamava peraltro l'art. 66 NAPR (cfr. condizione n.
1.3) - ben risulta come il Municipio non abbia autorizzato l'edificazione di un
solo stabile con 5 appartamenti, ma di
tre ville
e
due appartamenti.
Contrariamente
a quanto afferma l'insorgente, poco conta invece che la sua costruzione
condivida con gli altri tre edifici sulle part. __________, __________ e __________
l'autorimessa sotterranea e altre opere comuni (quali la rampa di accesso, le
opere di smaltimento delle acque o altre esterne), il cui utilizzo è in parte
regolato da servitù iscritte a registro fondiario (cfr. estratto di cui al doc.
E) e che comportano oneri di gestione e manutenzione ripartiti fra i
proprietari. Anche in base al REA, edifici collegati fra loro da un garage
sotterraneo vanno considerati come edifici indipendenti (cfr. UST, Direttiva
citata, pag. 22). Invano l'insorgente pretende inoltre che
l'entrata
principale dei residenti alle rispettive unità
avverrebbe
dall'interno
attraverso l'autorimessa comune
(..), mentre invece
l'entrata al piano
terreno dal livello della strada comunale (via __________)
costituirebbe
solo un'
entrata secondaria riservata agli ospiti e ai fornitori
. In
realtà, dai piani agli atti e dalla citata scheda del REA si evince chiaramente
che l'entrata principale è quella esterna da via __________, identificata con
il numero civico 32, e non quella supplementare dal garage (cfr. pure UST,
Catalogo citato, pag. 9; cfr. peraltro anche le immagini agli atti e le viste
reperibili su Google Maps, cfr. al riguardo STF 1C_293/2024 del 12 agosto 2024
consid. 2.2, 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi).
Indipendentemente dal frazionamento dei fondi evocato dal Governo (che nemmeno
per il REA costituisce un criterio determinante, cfr.
supra
), la
deduzione del Municipio di considerare la casa dell'insorgente quale edificio
distinto con un'unica abitazione non presta quindi il fianco a critiche. Immune
da violazioni del diritto è di riflesso pure la conclusione secondo
cui, in applicazione dell'art. 66 NAPR, lo stesso
non può essere adibito a residenza secondaria. La decisione del Municipio di
negare il permesso a posteriori per il postulato cambiamento di destinazione,
tutelata dal Governo, va dunque confermata.
4.
4.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
4.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, soccombente (art. 47 cpv.
1 LPAmm), che rifonderà al Comune, non dotato di un servizio giuridico,
adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
L'insorgente è inoltre tenuto a rifondere l'importo di fr. 1'500.- al Comune di
Comano a titolo di ripetibili per questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La
cancelliera