ti_gerichte · 52.1995.16 · 1995-03-31 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.03.1995 52.1995.16
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.03.1995 52.1995.16
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.03.1995 52.1995.16

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.95.00016
DP 10/95
cm
Lugano
31 marzo 1995
In
nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  9 gennaio
1995 di
__________
rappr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 20 dicembre 1994 (n. 11471) del Consiglio
di Stato che ha respinto il ricorso 18 novembre 1994 dell'insorgente avverso
le decisioni 5 novembre 1994 con cui il municipio di __________ ha dichiarato
improponibili due iniziative popolari depositate il 9 agosto 1994 per la
costruzione di un centro civico a costi contenuti
viste le risposte:
-    17 gennaio
1995 del Consiglio di Stato;
-    26
gennaio 1995 del municipio di __________;
preso atto della replica 1. marzo
1995 del ricorrente e delle dupliche:
-   27 marzo
1995 del Consiglio di Stato;
-   20 marzo
1995 del municipio di __________;
letti ed esaminati
gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.          a) Nella seduta del 21 febbraio 1994 il consiglio
comunale di __________ ha stanziato un credito di fr. 4'859'000.-- per la realizzazione
della prima tappa del centro civico, concernente la costruzione della scuola
d'infanzia a due sezioni, del centro di protezione civile e del magazzino
comunale.
b) Avverso la menzionata risoluzione é stata presentata il 24
marzo 1994 una domanda di referendum. Richiamando la sentenza di questo
Tribunale 1. aprile 1993 in re B. e llcc, pubbl. in RDAT II-1993 N. 6, con
risoluzione 28 marzo 1994 il municipio di __________ ha dichiarato la domanda
di referendum non proponibile, poiché il testo della stessa non si limitava ad
indicare la risoluzione che si intendeva sottoporre a votazione popolare bensì
conteneva delle aggiunte, che sono vietate dall'art. 75 cpv. 3 della legge
organica comunale del 10 marzo 1987 (in seguito: LOC).
c) La risoluzione municipale anzidetta é stata tutelata con
decisioni 18 maggio 1994 del Consiglio di Stato, 1 luglio 1994 di questo
Tribunale e 28 ottobre 1994 del Tribunale federale, ai quali i promotori del
referendum - tra i quali il qui insorgente (unico ricorrente innanzi al
Tribunale federale) - si erano rivolti per contestarla.
B.          a) Il giorno 9 agosto 1994 il qui ricorrente,
unitamente ad altri promotori, ha depositato presso la cancelleria comunale di
__________ i testi di due iniziative popolari dall'identico titolo:
"Iniziativa popolare per la costruzione di un centro civico a costi contenuti".
Attraverso la prima iniziativa veniva chiesto:
"...
che venga
ristrutturata la casa comunale nel seguente modo:
a) al PT e 1. piano:
ampliamento struttura attuale per inserimento secondo le specifiche richieste
cantonali di una scuola d'infanzia a 2 sezioni
b) 2. piano:
sopraelevazione dell'attuale casa comunale per l'inserimento uffici
amministrazione comunale, sala municipio e consiglio comunale.
..."
La seconda iniziativa sollecitava invece:
"...
che venga eseguito il
rifugio protezione civile a nord (mapp. __________) della casa comunale:
a) possa essere
eventualmente adibito a posteggio coperto quando non deve essere usufruito per
la protezione civile in caso di bisogno
b) possa contenere il
magazzino comunale.
..."
b) I testi delle predette iniziative sono stati pubblicati
all'albo comunale il giorno 9 agosto 1994 ed il termine per la raccolta delle
firme é stato fissato entro 60 giorni da quella data.
c) Il 7 ottobre 1994 sono stati consegnati alla cancelleria
comunale i formulari delle iniziative con le firme dei cittadini che le sostenevano.
Con risoluzione n. 511 del 5 novembre 1994 il municipio di __________ ha
dichiarato le iniziative regolari, poiché appoggiate da un numero sufficiente
di firme, ma improponibili poiché concernevano un oggetto che era già stato
deciso in via definitiva da parte del consiglio comunale con risoluzione 21
febbraio 1994 (cfr. sub A che precede).
C.          Con ricorso 18 novembre 1994 __________ ha impugnato la
predetta risoluzione municipale innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha
domandato di annullarla e di dichiarare proponibili le due iniziative popolari
per la costruzione di un centro civico a costi contenuti. Il ricorrente ha
sostenuto il diritto dei cittadini di proporre tramite la presentazione di
un'iniziativa popolare la realizzazione di un'opera diversa rispetto a quella
decisa, foss'anche in via definitiva, in sede di consiglio comunale, purché l'opera
non sia ancora iniziata.
D.          Con risoluzione 20 dicembre 1994 il Consiglio di Stato
ha respinto il gravame con la seguente motivazione (consid. 4):
"...
4. A giusta ragione il municipio ha dichiarato
improponibili le suddette iniziative. In effetti con questo strumento di partecipazione
popolare alla formazione ed adozione di decisioni politiche, si è voluto
modificare una risoluzione precedentemente adottata dal Consiglio comunale in
modo del tutto regolare. I promotori hanno perciò attribuito alle loro
iniziative un carattere abrogativo: carattere che un'iniziativa popolare non
può avere poiché contrario alla sua stessa natura. D'altra parte la decisione
del legislativo comunale è cresciuta in giudicato ed è quindi divenuta
definitiva anche con l'accettazione tacita della cittadinanza ritenuto che
contro la stessa non è stato proposto un valido referendum.
Se si dovesse ritenere il contrario si
metterebbe in discussione la legittimità del potere dell'organo legislativo al
quale il popolo sovrano, al momento dell'elezione, ha conferito e delegato
determinate competenze stabilite dalla legge.
Già al momento dell'adozione della LOC
attualmente in vigore il Consiglio di Stato precisava che un'iniziativa
presentata unitamente ad una domanda di referendum deve essere dichiarata
improponibile poiché concerne un oggetto per il quale già esiste una decisione
valida del Consiglio comunale la quale deve essere confermata o smentita
dall'elettorato, al quale viene sottoposto il referendum (Messaggio 2.7.1985
concernente la revisione della LOC, ad art. 77, p. 98). Semmai l'iniziativa può
essere presentata in un secondo tempo, se il referendum sarà accolto dal
popolo. Pertanto, a maggior ragione, se il referendum non è proposto diventa
impossibile presentare un'iniziativa popolare sul medesimo oggetto.
..."
E.          __________ si é aggravato innanzi a questo Tribunale
con impugnativa 9 gennaio 1995 avverso la risoluzione governativa predetta,
postulando l'annullamento della stessa oltre che della risoluzione municipale 5
novembre 1994 che essa aveva protetto. Egli ribadisce ed amplia le motivazioni
già sostenute innanzi al Consiglio di Stato. In sede di replica egli ha inoltre
prodotto una relazione tecnica allestita nell'ottobre 1994 dall'arch.
__________ relativa alla fattibilità ed ai costi delle proposte formulate
tramite le avversate iniziative popolari.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno
sollecitato la reiezione del gravame.
Delle rispettive tesi si dirà, per quanto necessario, nel
seguito.
Considerato,
in diritto
1.           La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1
LOC). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del
ricorrente certa (art. 209 lett. a LOC). L'impugnativa é di conseguenza
ricevibile in ordine. Essa può inoltre essere decisa sulla base della
documentazione agli atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.           2.1. Nei comuni ove é stato istituito il consiglio
comunale 1/5 dei cittadini possono presentare sottoforma di iniziativa popolare
delle proposte su taluni oggetti di competenza del Legislativo: più
precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a, d, e, g, h ed i
LOC, ed inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4
LOC, modif. 20 aprile 1994, in vigore dal 3 giugno successivo).
2.2. Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina
se la domanda di iniziativa popolare é regolare e proponibile e pubblica
all'albo la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC, modif. 20 aprile 1994, in vigore
dal 3 giugno successivo). La LOC non precisa che cosa si intenda con regolarità
e proponibilità di un'iniziativa popolare. Un'iniziativa popolare deve tuttavia
essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua
riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/5 dei cittadini
nel termine di 60 giorni dal suo deposito. La giurisprudenza del Tribunale
amministrativo ha invece già avuto modo di stabilire che un'iniziativa popolare
deve essere considerata proponibile quando, oltre ad concernere un oggetto
definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, é formulata con chiarezza, ossequia i principi
dell'unità della materia e della forma, é compatibile con l'ordinamento
giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione
(cfr. RDAT 1988 N. 1, consid. C-G; inoltre RDAT II-1993 N. 7).
2.3. Nella decisione 5 novembre 1994 il municipio di
__________ ha negato la proponibilità delle iniziative popolari in discussione
per il motivo che esse interessavano un oggetto (realizzazione del centro
civico) che era già stato deciso in via definitiva da parte del consiglio
comunale nella seduta 21 febbraio 1994. In sede di osservazioni innanzi a questo
Tribunale il municipio ha invero addotti ulteriori, nuovi motivi per confortare
la predetta conclusione. Oltre al precitato (consid. 9 di risposta),
l'Esecutivo eccepisce infatti un abuso di diritto (consid. 11) ed inoltre che
le iniziative sono contrarie alla legge, fuorvianti ed irrealizzabili (consid.
12 e 13). Esso afferma infine che l'iniziativa concernente la costruzione del
rifugio di protezione civile non sia chiara (consid. 12).
3.           3.1. Le iniziative popolari in esame propongono la
realizzazione di opere pubbliche comunali: ristrutturazione della casa comunale
per accogliere la scuola d'infanzia, gli uffici dell'amministrazione comunale,
la sale del municipio e del consiglio comunale la prima, costruzione del
rifugio di protezione civile che possa eventualmente essere adibito a posteggio
e contenente inoltre il magazzino comunale la seconda. Il loro oggetto ossequia
pertanto l'art. 76 cpv. 1 LOC e relativo rinvio all'art. 13 cpv. 1 lett. g LOC.
3.2. Il municipio ed il Consiglio di Stato hanno in primo
luogo negato la proponibilità delle predette iniziative per il motivo che esse
interessano un oggetto (realizzazione del centro civico) che é già stato deciso
in via definitiva da parte del consiglio comunale nella seduta 21 febbraio
1994. Donde, tra l'altro, il carattere abrogativo delle iniziative,
inammissibile. Queste tesi non possono tuttavia essere tutelate. In applicazione
dell'art. 76 cpv. 1 LOC un'iniziativa popolare può interessare infatti esclusivamente
alcuni oggetti di competenza del consiglio comunale, tra i quali l'esecuzione
di opere pubbliche. La possibilità che sorga un contrasto tra un'iniziativa
popolare ed una decisione (recente o meno) del consiglio comunale costituisce
pertanto una semplice e logica conseguenza della definizione degli oggetti che
possono essere contemplati dall'iniziativa stessa. Se il legislatore avesse
voluto escludere la possibilità di presentare un'iniziativa popolare su di un
oggetto già deciso dal consiglio comunale, allora avrebbe dovuto dirlo
espressamente, menomando tuttavia grandemente quell'istituto. Inoltre le
iniziative popolari in discussione sono senz'altro propositive: il fatto che
siano nel contempo implicitamente abrogative della risoluzione 21 febbraio 1994
del consiglio comunale costituisce parimenti una normale conseguenza del fatto
che prospettano delle soluzioni diverse da quelle adottate in quella sede. Non
appare pertanto nemmeno necessario pronunciarsi circa la legittimità di
un'iniziativa popolare che persegua unicamente un fine abrogativo di una
risoluzione del consiglio comunale.
3.3. Le iniziative popolari in discussione non devono quindi
nemmeno essere considerate abusive per il semplice fatto che avversano delle
deliberazioni adottate in sede di consiglio comunale: il ricorso all'istituto
dell'iniziativa popolare é infatti suscettibile di ostacolare il normale
svolgimento dell'attività amministrativa (cfr. sul concetto di impiego abusivo
dell'istituto dell'iniziativa popolare, da ammettere con molta riserva, Kölz,
Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl
83/1982, pag. 28 seg.). La possibilità di presentare un referendum avverso la
deliberazione del Legislativo che si intende combattere mediante la presentazione
di un'iniziativa popolare non rende inoltre quest'ultima improponibile (Kölz,
op. cit., pag. 29). Del resto, nella fattispecie, i promotori delle iniziative
popolari per la costruzione di un centro civico a costi contenuti avevano in un
primo tempo fatto capo a quell'istituto. Com'é noto, tuttavia, la domanda di
referendum 24 marzo 1994 é stata dichiarata improponibile per i motivi di forma
descritti sub. A. Donde la necessità per essi di continuare la loro battaglia
battendo la via dell'iniziativa popolare.
3.4. Contrariamente a quanto assume il municipio di
__________, le iniziative popolari non sono inoltre contrarie alla legge, fuorvianti
o irrealizzabili.
3.4.1. La proposta di ristrutturazione della casa comunale
non é anzitutto contraria al diritto per il motivo - costituente tra l'altro la
tesi cui il municipio dedica maggior spazio - che la prospettata
sopraelevazione dell'attuale edificio, che dista meno di 4 ml dalla strada
cantonale, sarebbe possibile solo dietro concessione di una deroga ai sensi
dell'art. 16 NAPR: deroga che non potrebbe tuttavia essere concessa. Ora, la
proponibilità di un'iniziativa popolare non può certo essere fatta dipendere
dalla concessione o meno di una deroga di una manciata di metri rispetto alla
strada cantonale (in realtà dovrebbe trattarsi di meno di mezzo metro): una
vera e propria quisquilia se confrontata con l'oggetto della lite. Se, quindi
per avventura la deroga non dovesse essere concessa, questo significherà
semplicemente che la sopraelevazione dell'attuale edificio dovrà essere leggermente
arretrata rispetto all'edificio esistente. Del pari non appare a prima vista
contrario al diritto l'inserimento dei magazzini comunali nel rifugio di
protezione civile, ferma restando la condizione della possibilità di
riutilizzazione per la protezione civile del manufatto nelle 24 ore discendente
dagli art. 9 della legge federale sull'edilizia di protezione civile del 4
ottobre 1963 e 18 della relativa ordinanza del 27 novembre 1978. Nemmeno infine
l'iniziativa interferisce nella competenze del municipio di eseguire tutte le
misure di protezione civile giusta l'art. 5 della legge (cantonale) 7 novembre
1988 di applicazione della legge federale del 23 marzo 1962 sulla protezione
civile: disposizione che riserva del resto espressamente le disposizioni della
LOC.
3.4.2. Le iniziative popolari propongono, secondo il loro
stesso titolo, "la costruzione di un centro civico a costi
contenuti". In realtà, secondo il municipio, la realizzazione degli
intendimenti consegnati nelle iniziative comporterà invece maggiori costi per
il comune che non la soluzione adottata dal consiglio comunale: esso ritiene
pertanto che le iniziative siano fuorvianti e contradditorie. Dette obiezioni
non sono tuttavia ricevibili in questa sede. La proponibilità di un'iniziativa
popolare non dipende infatti dalla pertinenza delle proposte di soluzione di
determinati problemi che essa contempla (purché, come detto, non siano contrarie
al diritto). Questa dovrà invece essere verificata durante la procedura che il
municipio dovrà intraprendere una volta che l'iniziativa popolare sarà stata
dichiarata proponibile, mediante sottoposizione della stessa in primo luogo al
consiglio comunale ed in secondo luogo, qualora il Legislativo non vi aderisse,
a votazione popolare (art. 76 cpv. 6  e 77 LOC). Nel concreto caso quindi il
dibattito intorno alla scelta di un progetto piuttosto che di un altro, avuto
riguardo in particolare agli aspetti finanziari e di razionalità delle soluzioni
proposte, é rimandato alle sede politica e la relativa decisione spetta al
consiglio comunale rispettivamente ai cittadini.
3.4.3. In municipio sostiene infine che l'iniziativa
proponente la ristrutturazione dell'attuale casa comunale sia irrealizzabile poiché
é impossibile inserire in una superficie di soli mq 112 circa, tale quella ricavabile
dalla sopraelevazione dell'edificio attuale proposta dall'iniziativa, gli
uffici dell'amministrazione comunale, la sale del municipio e del consiglio
comunale. Al riguardo é necessario ricordare che l'irrealizzabilità di
un'iniziativa popolare deve essere ammessa soltanto a titolo eccezionale:
segnatamente quando il suo scopo appare manifestamente e di primo acchito di
impossibile attuazione (cfr. riassuntivo di prassi e dottrina G. Corti,
Validità e attuabilità di un'iniziativa popolare in materia legislativa, parere
pubbl. in RDAT II-1994 pag. 206 segg., in particolare pag. 211-214, cifra da 7
a 9). Ora, come precisa in sede di replica il ricorrente appoggiandosi alla
relazione tecnica allestita dall'arch. __________, la sopraelevazione
dell'edificio si estenderebbe - come pare logico e comunque ragionevolmente
difendibile, malgrado le contestazioni al riguardo del municipio - anche
all'ampliamento dello stesso che verrebbe eseguito ai piani inferiori per
ospitare la scuola d'infanzia. Il secondo piano assommerebbe dunque a circa 370
mq (qualche manciata di mq in meno se non fosse accordata la deroga rispetto
alla strada cantonale di cui si é detto poco sopra), pari ad una superficie utile
netta di circa 340 mq: quanto basta per escludere la manifesta irrealizzabilità
dell'iniziativa. E' ben vero, come obietta in sede di duplica il municipio, che
la relazione tecnica allestita dall'arch. __________ non ha alcuna rilevanza ai
fini della decisione circa la proponibilità delle iniziative in discussione: essa
serve tuttavia, a titolo puramente indicativo ed informativo, a dimostrare che
le proposte consegnate nelle stesse non sono, ad un primo esame, del tutto
fantasiose.
3.4.4. L'iniziativa concernente la costruzione del rifugio di
protezione civile é infine chiara, malgrado preveda che questo "possa
essere eventualmente adibito a posteggio coperto" quando non deve essere
utilizzato ai fini della protezione civile. In effetti, delle due possibili
interpretazioni di quel passo suggerite dal municipio in sede di risposta può
ragionevolmente essere accreditata solo la prima, ribadita oltretutto dal
ricorrente in sede di replica, secondo cui il rifugio dovrà già essere edificato
con caratteristiche tali da poterlo utilizzare ("adibito") anche
quale posteggio coperto. L'iniziativa in discussione non si limita dunque a
chiedere semplicemente, in via eventuale, l'edificazione del rifugio con
caratteristiche tali da poterlo utilizzare quale posteggio: essa ne prospetta
invece già la sua utilizzazione a tale scopo.
4.           4.1. In casi come quello in esame, ove un'iniziativa
popolare ostacola l'esecuzione di un'opera pubblica già votata, il principale
limite per la sua proponibilità è costituito dal requisito della
realizzabilità. Questa può infatti essere legittimamente negata quando i lavori
di esecuzione dell'opera pubblica avversata dall'iniziativa sono già
sufficientemente avanzati (Kölz, op. cit., pag. 29) rispettivamente quando la
loro interruzione non appare più concepibile (Grisel, Initiative populaire et
référendum populaires, pag. 205). L' esame di questo aspetto deve esser
effettuato alla data più prossima a quella della votazione popolare (RDAT
II-1993 N. 7 consid. 4.2.).
4.2. Giusta le informazioni passate dal municipio al
Tribunale in sede di replica 20 marzo 1995, la costruzione del nuovo centro
civico é iniziata il 13 marzo u.s. tramite l'esecuzione dei lavori di scavo.
Alla stessa data il municipio ha inoltre deliberato i lavori di impresario
costruttore. L'Esecutivo ha inoltre informato il Tribunale di avere sino a
questo momento speso per la realizzazione della prima tappa del centro civico
fr. 228'001.--, e di aver frattanto ricevuto due richieste di acconto per
complessivi fr. 132'772,50. Il municipio rammenta inoltre che il comune aveva
già sborsato fr. 85'393,10 per l'organizzazione di un concorso di idee e fr.
957'894.-- per l'acquisto del terreno di proprietà __________.
4.3. Nelle surriferite circostanze nulla osta pertanto, anche
sotto questo aspetto, ad ammettere la proponibilità delle iniziative in
discussione. I lavori di realizzazione del centro civico non sono infatti
avanzati ad un punto tal da rendere impossibile l'attuazione delle iniziative
medesime. Il problema dei costi già sostenuti a questo fine dal comune, evocato
dal municipio, non permette di modificare questa conclusione. Le ripercussioni
finanziarie che un'iniziativa popolare é suscettibile di produrre per la collettività
non costituiscono infatti un requisito circa la sua proponibilità, ma semmai -
proprio come 'é il caso nella fattispecie - un importante aspetto di merito
dell'iniziativa stessa: quel problema può pertanto essere affrontato e deciso
solo da parte delle autorità che dovranno pronunciarsi sul merito delle
avversate iniziative (consiglio comunale rispettivamente i cittadini in
votazione popolare), non da quelle il cui potere di esame é circoscritto alla
semplice ricevibilità e proponibilità delle stesse.
5.           Sulla scorta di quanto precede il ricorso di
__________ deve essere accolto e le iniziative popolari per la costruzione di
un centro civico a costi contenuti dichiarate regolari e proponibili. Il
municipio dovrà pertanto sottoporle al consiglio comunale al più presto, ma in
ogni caso entro 60 giorni dall'intimazione del presente giudizio (cfr. art. 76
cpv. 6 LOC). Sia infine detto a scanso di equivoci che, contrariamente alle
tesi formulate in sede di ricorso da __________, qualora le iniziative
dovessero essere accolte in votazione popolare - é infatti poco probabile che
lo siano a livello di consiglio comunale - esse vincoleranno a pieno titolo le
autorità comunali (Grisel, op. cit., pag. 46 in fine), spiegando di fatto gli
effetti di una revoca della deliberazione del consiglio comunale 21 marzo 1994.
6.           Poiché il municipio non é intervenuto in lite a tutela
di interessi economici del comune bensì quale semplice autorità decidente, il
comune viene sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Esso non può tuttavia sfuggire al pagamento delle ripetibili a favore del
ricorrente, a valere per le due sedi ricorsuali (art. 31 PAmm).
Per questi
motivi,
visti gli art.13, 76, 77, 208, 209 LOC, 18, 28, 31, 46 PAmm
dichiara e
pronuncia:
1.           Il ricorso è accolto.
§.      E' di conseguenza annullata la risoluzione 20 dicembre 1994
(n. 11471) del Consiglio di Stato
§§.    La risoluzione n. 511 del 5 novembre 1994 del municipio di
__________ é riformata nel senso che le iniziative popolari depositate il 9
agosto 1994 per la costruzione di un centro civico a costi contenuti sono
dichiarate regolari e proponibili.
2.           Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di
__________ é condannato a versare al ricorrente fr. 1'500.-- (millecinquecento)
per il titolo di ripetibili.
3.
Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale
amministrativo:
Il presidente:                                                            Il
segretario: