ti_gerichte · 52.2009.435 · 2010-11-23 · it
Tassa per l'esame di una domanda di costruzione tesa all'ottenimento di una licenza preliminare

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.11.2010 52.2009.435
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.11.2010 52.2009.435
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 23.11.2010 52.2009.435

Incarto n.
52.2009.435
Lugano
23 novembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna
, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 ottobre 2009 di
RI 1
patr. da: PA 1
contro
la decisione 6 ottobre 2009 (n. 5048) del Consiglio
di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente avverso la tassa 27
maggio 2009 emessa dal municipio di Paradiso in relazione alla concessione
della licenza edilizia preliminare per l'edificazione di uno stabile
residenziale al mapp. 49 di quel comune;
viste le risposte:
-    11 novembre 2009 del
Consiglio di Stato,
-    12 novembre 2009 del
municipio di Paradiso,
-    16 novembre 2009 della CO
2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. Il 6 ottobre 2008 RI 1 ha presentato una domanda di costruzione,
soggetta a procedura ordinaria, al fine di ottenere una licenza preliminare per
l'edificazione di uno stabile residenziale di sette piani al mapp. 49 di
Paradiso. Il progetto presentato, che indicava in fr. 5'080'000.- i costi di
costruzione previsti, era volto alla definizione volumetrica e planimetrica dell'opera.
b. La domanda è stata pubblicata all'albo e notificata ai proprietari dei fondi
confinanti; nel contempo gli atti sono stati trasmessi al Dipartimento del
territorio. Contro il rilascio della licenza preliminare sono giunte due
opposizioni.
c. Raccolto l'avviso cantonale, il 27 maggio 2009 il municipio ha rilasciato la
licenza preliminare richiesta, respingendo nel contempo le opposizioni. Il
comune ha quindi emesso una tassa per l'esame della domanda di costruzione di
fr. 10'000.-, fondandosi sull'art. 19 della legge edilizia cantonale, del 13
marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1), e sull'art. 29 del regolamento di applicazione
della legge edilizia, del 9 dicembre 1992 (RLE; 7.1.2.1.1).
B.
Il 7 luglio 2009 RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato contestando
unicamente l'importo della tassa, considerato sproporzionato in rapporto alle
verifiche che le autorità avevano dovuto esperire e al fatto che si trattava di
una domanda di costruzione preliminare. Esso ha inoltre messo in dubbio la base
legale del prelievo.
C.
Con decisione 6
ottobre 2009 il Consiglio di Stato ha disatteso il ricorso di RI 1. Premesso
che in quanto tassa amministrativa quella in esame doveva rispettare il
principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza, il Governo ha
poi rilevato che il legislatore aveva stabilito in modo vincolante che l'ammontare
della stessa corrispondesse al due per mille della spesa prevista, senza riguardo
al dispendio di lavoro effettivo.
Inoltre, in riferimento a questa tassa, la legge non operava alcuna distinzione
tra la domanda di costruzione ordinaria e quella preliminare.
D.
Con ricorso 28 ottobre 2009 RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo contro la pronuncia governativa appena descritta. Dopo
aver sottolineato che la domanda preliminare alla base della vertenza è stata
inoltrata unicamente per chiarire le altezze e le distanze da rispettare, il
ricorrente ribadisce le censure sollevate davanti al Governo, tese a costatare
la carenza di base legale e, subordinatamente, la sproporzione della tassa
emessa. Così come applicata, infine, essa potrebbe condurre a casi di doppia
imposizione, rispettivamente, vanificare lo scopo dell'istituto della licenza
preliminare.
E.
Il Governo si oppone all'accoglimento del ricorso, mentre il municipio,
al pari della CO 2, si rimette al giudizio del Tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 21
LE), la tempestività del gravame (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le
cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1, applicabile in
forza del rinvio di cui all'art. 50 LE) e la legittimazione attiva di RI 1
(art. 43 LPamm) sono date. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
Come accennato in narrativa, il 6
ottobre 2008 il ricorrente ha inoltrato una domanda per una nuova costruzione,
in zona edificabile, con procedura preliminare ordinaria. Il suo scopo era
quello di definire la fattibilità edificatoria del progetto da un punto di vista
planimetrico e volumetrico. Esso ha presentato una breve relazione tecnica
corredata da alcune planimetrie e sezioni, accompagnate dai calcoli riferiti ai
parametri edificatori.
Nell'incarto risulta inoltre una
analisi delle prestazioni acustiche dell'edificio
.
Per l'esame di questa domanda il municipio ha applicato una tassa di fr.
10'000.-, fondata sull'art. 19 cpv. 1 LE. Il ricorrente eccepisce innanzitutto
la sussistenza di una base legale per il prelievo della tassa in esame. L'art.
19 LE si applicherebbe infatti unicamente alle domande di costruzione ordinarie
e non anche a quelle preliminari. Ciò sarebbe deducibile sia dalla lettera
della legge sia dalla sua interpretazione.
Il ricorrente dunque non contesta che, in quanto tale, l'art. 19 possa
costituire una base legale formale, esigenza fondamentale per il prelievo dei
tributi pubblici. Esso si limita a sostenere che questo articolo non si
riferisce anche all'esame delle domande di costruzione tese all'ottenimento di
una licenza preliminare.
3.
3.1. Giusta l'art. 15 cpv. 1 LE è possibile chiedere una licenza
preliminare se è necessario chiarire questioni generali, come costruzioni fuori
delle zone edificabili, nei nuclei storici e su grandi superfici. Essa permette
ai proprietari di fondi di chiedere all'autorità di accertare, prima della
progettazione di dettaglio, le condizioni generali di edificazione. Lo scopo
della licenza preliminare è essenzialmente quello di permettere l'elaborazione
di progetti conformi al diritto applicabile, chiarendo preliminarmente, con
effetto vincolante per l'autorità ed eventualmente anche per i vicini,
determinate questioni suscettibili di dar luogo a contestazioni (
Adelio Scolari,
Commentario, Cadenazzo 1996,
n. 883
ad art.
15 LE). Alla domanda di licenza preliminare,
dispone l'art. 15 cpv. 2 LE, è applicabile la procedura ordinaria, salvo il caso
in cui l'istante vi abbia rinunciato. In tale evenienza, la licenza preliminare
ha solo valore d'informazione, senza effetti giuridici particolari.
3.2. Giusta l'art. 19 cpv. 1 LE per l'esame delle domande di costruzioni è
dovuta una tassa del due per mille della spesa prevista, al massimo fr.
10'000.- e al minimo fr. 100.-. Il municipio, soggiunge la norma, preleva tale
tassa e ne riversa la metà al Dipartimento.
Il cpv. 2 del medesimo disposto prevede che le spese per l'esecuzione di
perizie, misurazioni, pubblicazioni e altre prestazioni di questo genere sono
poste a carico dell'istante a cura dell'autorità che le ha anticipate. Quella
prevista dall'art. 19 LE è una tassa amministrativa (DTF 102 Ia 397 consid. 5a;
STA DP 60/94 del 22 febbraio 1995 consid. 2.2;
André
Grisel
, Traité de droit
administratif
suisse, Neuchâtel 1984, pag. 609).
3.3. La legge s'interpreta in primo luogo secondo il suo tenore letterale. Tuttavia,
se il testo non è assolutamente chiaro, se sono possibili più interpretazioni,
allora bisogna indagare sulla sua reale portata, considerando tutti gli
elementi interpretativi, ossia i materiali legislativi, lo scopo della norma, il
fine che essa persegue o l'interesse tutelato o, ancora, le relazioni che
intercorrono tra quest'ultima e altre disposizioni legali e il contesto
legislativo in cui essa si inserisce (DTF 131 II 697 consid. 4.1, 117 Ia 328
consid. 3a). Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il
diritto può distanziarsi dal medesimo soltanto se sussistono motivi fondati per
ritenere che la sua formulazione non rispecchia completamente il vero senso della
norma (DTF 131 II 217 consid. 2.3). Simili motivi possono risultare dai materiali
legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra
quest'ultima e altre disposizioni (
ibidem
).
3.4. Il testo dell'art. 19 cpv. 1 LE è chiaro: esso prevede che: "
per
l'esame delle domande di costruzione è dovuta una tassa del due per mille della
spesa prevista
". La scelta del plurale "
domande di costruzione
"
permette di poter affermare che non sussistono dubbi che esso si riferisca,
genericamente, all'esame di ogni tipo di domanda di costruzione; poco importa
se questa abbia seguito la procedura ordinaria o di notifica, oppure se essa sia
tesa a ottenere una licenza preliminare. Non vi sono elementi per ritenere che
il legislatore avesse in realtà inteso esentare l'esame di una domanda di
costruzione finalizzata all'ottenimento di una licenza preliminare da questa
tassa. Nulla traspare al riguardo dai materiali legislativi. Nemmeno lo scopo
da essa perseguito, ossia la rimunerazione per l'attività amministrativa svolta,
permette di concludere altrimenti. La posizione stessa dell'articolo nella
sistematica della legge, alla fine del capitolo relativo alla licenza di
costruzione, corrobora quanto appena espresso. Non vi sono dunque ragioni per
scostarsi dal chiaro testo di legge.
4.
Il ricorrente contesta la tassa anche sotto il profilo dell'importo.
Da un lato il Governo non avrebbe esaminato il rispetto del principio della
copertura dei costi, benché lo avesse ritenuto applicabile. Inoltre,
contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio di Stato, la tassa in esame
dovrebbe rispettare anche il principio dell'equivalenza.
4.1. Come visto sopra, quella in esame è una tassa amministrativa. Essa
costituisce il corrispettivo per un atto d'ufficio, di per sé sprovvisto di
valore patrimoniale, sollecitato dall'obbligato (DTF 90 I 80;
Max Imboden/
René A. Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung
, V
a
ed., Basilea/Stoccarda 1976, n. 110 B I;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte
speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 419 seg.).
Quanto al loro ammontare, le tasse amministrative soggiacciono ai principi
della copertura dei costi e dell'equivalenza, che sono l'espressione del
principio di proporzionalità (STA DP 254/94 del 23 novembre 1994 consid. 2.3.;
Xavier Oberson
, Droit fiscal suisse, III
a
ed., Basilea 2007, §3 n. 8, n. 75 segg.). Il principio della copertura dei
costi postula l'esistenza di una ragionevole correlazione fra il gettito
globale delle tasse e l'ammontare complessivo dei costi anticipati dall'ente
pubblico, incluse le spese generali; il principio dell'equivalenza dispone,
invece, che l'ammontare della singola tassa deve rimanere in un rapporto adeguato
con il valore economico della prestazione fornita dall'ente pubblico: la tassa
non deve trovarsi in evidente sproporzione con il valore oggettivo della prestazione
e deve contenersi entro limiti ragionevoli (STA DP 60/94 del 22 febbraio 1995
consid. 2.1.;
Oberson
, op. cit.,
n. 76 seg.).
Nell'ambito della determinazione delle tasse, dottrina e giurisprudenza riconoscono
al legislatore la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti
dall'esperienza (
Grisel
, op. cit.,
pag. 612;
René A. Rhinow/Beat Krähenmann
,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung
,
Ergänzungsband
, Basilea/Francoforte sul
Meno 1990, n. 110 B V). Il ricorso a questi criteri, cui fa capo anche l'art.
19 cpv. 1 LE, costituisce in effetti un'irrinunciabile necessità soprattutto
per motivi pratici, ai fini della percezione delle tasse. Affinché il principio
dell'equivalenza possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa
- calcolata secondo criteri schematici - appaia come ragionevolmente proporzionata
alla prestazione: il principio dell'equivalenza è violato solo in ca-so di
sproporzione manifesta
(Grisel
,
op. cit., loc. cit.;
Rhinow/
Krähenmann
,
op. cit., loc. cit.).
4.2. Come visto in precedenza, il Consiglio di Stato ha in sostanza ritenuto
che la legge fissa in modo vincolante il calcolo della tassa in esame e che
questa norma non prevede che l'autorità debba commisurarla al dispendio
effettivo. Tale assunto si rivela errato. In quanto tassa amministrativa,
quella prevista dall'art. 19 cpv. 1 LE deve rispettare i principi appena
ricordati, della copertura dei costi e dell'equivalenza. Il fatto che il Legislatore
ticinese abbia deciso di far capo a criteri schematici per la determinazione
dell'importo della tassa per l'esame delle domande di costruzione, non
significa che da questa schematicità non ci si debba scostare, nel senso di una
modifica nei limiti concessi dalla legge, in particolare quando il risultato
ottenuto non è in rapporto ragionevole con la prestazione (STA DP 60/94 consid.
2.2), ossia quando non è più ossequiato il principio dell'equivalenza.
A torto, dunque, il governo, investito da una specifica censura, si è rifiutato
di esaminare se nel caso concreto non sussistessero gli estremi per scostarsi
da un'applicazione schematica della tassa.
5.
In definitiva, per
i motivi appena spiegati, il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la
decisone impugnata annullata. Gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato
perché proceda a verificare se la tassa emessa dal comune di Paradiso rispetta i
principi di copertura dei costi e di equivalenza ed emetta una nuova decisione.
6.
Dato l'esito il Tribunale prescinde dal prelievo della tassa di giustizia
(art. 28 LPamm). Al ricorrente, parzialmente vittorioso, devono inoltre essere
accordate delle ripetibili, ridotte (art. 31 LPamm). Considerato che unicamente
il Consiglio di Stato ha resistito al ricorso, si giustifica porle a suo carico.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la risoluzione 6
ottobre 2009 (n. 5048) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato affinché emetta una nuova decisione, verificando
in particolare se la tassa emessa rispetta i principi della copertura dei costi
e dell'equivalenza.
2.   Non si
preleva una tassa di giustizia. Lo Stato verserà fr. 500.- al ricorrente per ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
;
,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario