ti_gerichte · 90.1996.133 · 1997-11-14 · it

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 14.11.1997 90.1996.133
Tessin Tribunale della pianificazione 14.11.1997 90.1996.133
Ticino Tribunale della pianificazione 14.11.1997 90.1996.133

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00133
Lugano
14 novembre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
21 novembre 1996
di
Comune di __________ rappr.
dal __________, __________
,
rappr. da: avv. __________
__________, __________ __________,
contro
la risoluzione 16 ottobre 1996 nr.  __________che approva
il Piano Regolatore (revisione 1995) del Comune di __________e,  e
la risoluzione 16 ottobre 1996 nr. __________che
approva l'Inventario degli edifici fuori zona edificabile del Comune di
__________.
ritenuto
in fatto
a.
Con la risoluzione __________del
16 ottobre 1996 il Consiglio di Stato ha parzialmente approvato la revisione
del PR ‘78 del Comune di __________, adottata dal Consiglio comunale il
6.6.1995.
Su taluni punti gli atti
pianificatori sono stati rinviati al Comune perché appronti delle varianti,
altri sono stati modificati d’ufficio dall’autorità governativa.
In particolare è stato
imposto al comune il pagamento di fr. 1.915.200.- quale  contributo pecuniario
sostitutivo della compensazione reale, in concreto irrealizzabile, dovuta a
norma della LTagr per l’attribuzione di terreni agricoli alla zona edificabile
(punto 3 del dispositivo).
Inoltre il Consiglio di
Stato ha annullato talune zone di mantenimento degli edifici (ZMI), suggerendo
al comune di attribuirle ad una zona specifica, esclusa tuttavia quella
edificabile (consid. 3.5.2.4 lett. c–d–e).
b.
Sempre il 16 ottobre
1996, ma con risoluzione 5315, il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario
degli edifici situati fuori zona edificabile.
c.
Contro la risoluzione
n. __________ il Comune ha interposto il presente ricorso, contestando
essenzialmente:
a)
L’indicazione di non attribuire
alla zona edificabile determinate ZMI, che il Consiglio di Stato non ha
approvato, rinviando gli atti per nuova decisione;
b)
il compenso pecuniario sostitutivo
chiesto dal Consiglio di Stato per i terreni agricoli attribuiti dal PR alla
zona edificabile.
Il Comune chiede abbiasi a
giudicare:
a.
in via principale
,
che la
risoluzione __________sia annullata e gli              atti rinviati al Consiglio
di Stato per nuova decisione.
b.
in via subordinata,
che il punto 1.
della risoluzione venga                             così modificato: “
E’
approvato come alle considerazioni                                                   particolari
evidenziate nella decisione sui singoli ricorsi il PR                                                      di
__________ comprendente i documenti elencati al                                                                                   considerando
3.1.
” Sia inoltre annullato il punto 3. del                                         dispositivo.
c.
in via ancor più subordinata,
che
il
punto 3. del dispositivo                        abbia ad esser
così modificato:
a.
Al Comune di __________ è imposto il pagamento di                                                                           compensazione
pecuniaria in virtù dell’art. 10 LTagr di fr.                                                                      44.800.-
per la zona EIC e di fr. 50.960.- per la zona Rb sui                                fondi
n. 3d, __________e __________come indicato al considerando                                      3.5.2.3.
ma in ragione di fr. 0,35 al m
2
moltiplicato per 20.
b.
Il versamento di tale importo avverrà, a condizione che le                                                                 autorità
comunali non rinuncino alla mutazione di                                                                                         destinazione,
al momento del rilascio delle licenze edilizie e                             per
ogni singolo mappale o frazione di esso e sarà                                                                     condizione
di validità per il rilascio delle medesime.
c.
Il contributo sostitutivo così versato sarà destinato                                                            all’acquisto,
al miglioramento o al recupero di aree agricole                                     esclusivamente
nel Comune di __________.
d.
Il contributo alimenterà il fondo cantonale previsto all’art.                                                                  13
cpv. 2 LTAgr e rimarrà di proprietà del Comune di                                                                       Vernate
quale investimento sino al momento dell’effettivo                                  uso:
al Comune verranno annualmente riconosciuti gli                                                                interessi
del 5% sulla somma depositata e le autorità                                                                            comunali
avranno il diritto di essere sentite sull’uso degli                                                                                       importi
depositati e di ricorrere contro le decisioni sulla                                                                                   destinazione
degli importi depositati dal comune                                                                                         medesimo.
d.
Il Comune ricorre
pure contro la risoluzione n. __________postulando l’annullamento del punto 3,
al fine di evitarne la crescita in giudicato e l’eventuale riflesso negativo
sull’esito del ricorso principale.
In entrambi i ricorsi sono
protestate spese e ripetibili.
Delle argomentazioni ricorsuali
diremo all’occorrenza nei considerandi.
e.
Nella sua risposta
il Consiglio di Stato chiede il rigetto dell’impugnativa con argomentazioni di
cui si dirà se necessario nei considerandi.
f.
Nello scritto 18
marzo 1997 il ricorrente chiede che il Consiglio di Stato si pronunci sulla
prassi consistente nel determinare il compenso pecuniario in base ad un
moltiplicatore da 20 a 100, senza tener conto della forza economica del comune.
g.
Nell’udienza del 29
aprile 1997 il comune ribadisce la domanda chiedendo che i Consiglieri di Stato
responsabili ed il Presidente siano convocati per motivare la loro decisione.
Il Sindaco riferisce che in un incontro con il signor __________, presente
l’arch. __________, si parlò di un compenso agricolo di fr. 0,37/mq.
Le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
h.
Con scritto 2 giugno
1997 il TPT chiede al Consiglio di Stato se il Regolamento della LTAgr, allo
studio, è di prossima emanazione e se è possibile conoscere l’orientamento governativo
sul tema del compenso agricolo, in particolare in rapporto alla sopportabilità
finanziaria dell’onere per il comune che ne è debitore.
L’8 agosto 1997 il Direttore della Divisione dell’economia risponde che è
previsto per la prima metà di settembre un incontro tra Divisione e __________:
solo successivamente e a dipendenza dell’esito dell’incontro il Consiglio di
Stato sarà chiamato a pronunciarsi sul progetto di regolamento.
considerato
in
diritto
1.   Ricevibilità
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione.
Il Comune è legittimato a
ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.
1.1.   Ricorso contro la
risoluzione n. __________
Presentato nei termini di
legge e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.2.   Ricorso contro la
risoluzione n. __________
Con questa decisione,
coeva alla __________, il Consiglio di Stato ha approvato l’inventario degli
edifici situati fuori zona edificabile. Il Comune dichiara di impugnarla per il
timore che altrimenti cresca in giudicato e possa pregiudicare l’evasione del
ricorso principale. A parte la declatoria di ricorso e l'indicazione del
movente, nessuna censura e tantomeno domanda è rilevabile contro la decisione
in parola.
Non si hanno con ciò i
requisiti minimi di un ricorso, che dovrebbe pertanto essere rinviato al
“ricorrente” fissandogli un termine perché lo completi.
Il provvedimento è reso
tuttavia inutile dall’infondatezza del timore che la decisione in rassegna,
avente per oggetto l’Inventario degli edifici fuori zona edificabile, possa
influire sul ricorso contro la richiesta, nella risoluzione 5313, di un
compenso sostitutivo per i terreni trapassati dalla zona agricola a quella
edificabile.
Il ricorso, destituito di
ogni interesse, non è ricevibile.
2.   Autonomia comunale –
potere cognitivo
Il comune gode di autonomia
in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell'art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità
ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.   Esclusione delle ex ZMI
dalla zona edificabile
Il comune non si oppone
alla mancata approvazione delle ZMI, contesta per contro le indicazioni del
Consiglio di Stato che al considerando 3.5.2.4 dichiara non potersi attribuire
alla zona edificabile talune delle ZMI annullate, “
ragion per cui il Comune
dovrà elaborare una variante che definisca la destinazione dei fondi e che li
attribuisca inequivocabilmente al territorio fuori zona edificabile soggetto
quindi ai disposti dell’art. 24 LPT
.”
Censura e domanda non
possono essere accolte.
Secondo l’art. 15 LPT le
zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione che siano o già
edificati in larga misura (art. 15 lett. a LPT) o prevedibilmente necessari
all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b LPT).
Determinanti per il
requisito della preesistente ampia edificabilità non sono le singole
costruzioni né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto ai
singoli comparti.
La semplice presenza di un
gruppo di edifici non basta: le costruzioni devono presentare assieme il
carattere di un insediamento unitario, formare un insieme sufficientemente
concluso, mostrare un minimo di coerenza formale e funzionale che ne faccia un
nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate.
L’edificazione sparsa (Streubauweise)
è condannata per lo spreco e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne
consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato è non solo
indesiderabile, ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336
segg., consid. 4; 114 Ia 255 consid. 35).
Per questo motivo le zone
di mantenimento degli insediamenti sono in linea di principio proscritte e le
costruzioni che vi insistono assoggettate al regime d’eccezione dell’art. 24
LPT.
A maggior ragione non vi
sono i presupposti dell’art. 15 lett. a)  LPT per ammettere l’inserimento dei
controversi minuscoli insediamenti in una vera e propria zona edificabile.
Ancor meno vi sono in
concreto i presupposti della lett. b). Basta considerare che il  PR consente
un’edificabilità propria a incrementare di ca. il 140% il numero di abitanti
rispetto alla popolazione residente alla fine del 1994 per chiudere il
discorso.
La zona edificabile
complessiva è manifestamente sovradimensionata e non vi sono motivi per
includervi gli inconsistenti episodi insediativi in contestazione.
Che il Consiglio di Stato
si sia dichiarato disposto ad approvare l’attribuzione alla zona edificabile
delle altre ZMI non è litigioso in questa sede. La ragione addotta
dall’autorità approvativa è che l’insediamento vi appare sufficientemente
consistente e che non vi si oppongono motivi paesaggistici o di protezione
della natura.
Su questo punto il ricorso
è respinto.
4.   compenso agricolo
Con la revisione del PR la
zona edificabile è stata ampliata in due punti. Da un lato è stata delimitata
una “zona di edificazione di interesse comunale” (ZEIC)” di 6.400 mq,
dall’altro sono stati  aggiunti 7.280 mq alla zona Rb sotto il cimitero. L’area
complessiva di
mq 13.680
è interamente compresa nel catasto viticolo:
per esposizione (sud/sud-est), altitudine (580 m s/m) e pendenza (15-30°) essa
è idonea ad una viticoltura di qualità.
Sentito il preavviso della
Sezione dell’agricoltura del 14.6.1996, il Consiglio di Stato ha ravvisato una
sottrazione di terreni agricoli e, ritenuta irrealizzabile la compensazione in
natura, ha decretato il versamento di un contributo pecuniario sostitutivo di
complessivi fr. 1.915.200 a norma della LTagr.
4.1.
Il Comune insorge
contro questa decisione contestando in primo luogo che un terreno viticolo
possa essere parificato ai terreni agricoli tutelati dalla LTagr.
Il catasto viticolo serve
unicamente a evitare la proliferazione dei vigneti, la sua funzione non è di
salvaguardare il territorio agricolo.
Per il comune
“affermare, che sulla base di un catasto viticolo con scopi di contenimento (e,
oltretutto, di oltre 10 anni fa), tutta l’intera superficie non edificata entro
i confini dell’area del catasto vada considerata zona agricola che, se
sottratta alla sua destinazione, impone il versamento di contributi sostitutivi
è un errore concettuale di fondo.”
(ric. pag. 10).
La LTAgr, afferma il
ricorrente,
“non è applicabile alla viticoltura. Una riprova di ciò è data
dal fatto che la LF sull’agricoltura non menziona neppure la viticoltura mentre
la Legge cantonale sulla salvaguardia ed il promovimento dell’agricoltura
inizia a parlare di agricoltura solo in tema di promovimento della produzione
agricola vegetale. In effetti, agricoltura è concetto che, per definizione
stessa del termine, si applica alla coltura dei campi, non ad ogni coltura
rurale.
”
(pag. 11, risalto ns.)
4.2.
La tesi ricorsuale non
può trovare adesione.
Pretendere che la viticoltura
non faccia parte dell’attività agricola è francamente provocatorio (a questa
stregua dovrebbe esserne escluso anche l’allevamento del bestiame, che per
definizione non ha nulla a che vedere con la coltivazione dei campi, come
invece vorrebbe la sbrigativa interpretazione etimologica del ricorrente:
agri-coltura).
In realtà la Legge
federale sull’agricoltura del 3 ottobre 1951 include la viticoltura tra i rami
della produzione agricola e le dedica il Capo II. del Titolo terzo:
Disposizioni
speciali per determinati rami della produzione
. Di nessun rilievo il fatto
che la viticoltura figuri, e come potrebbe essere diversamente, tra le colture
vegetali.
L’Ordinanza sui pagamenti
diretti (OPD) del 26 aprile 1993  pone la vigna tra le “colture speciali” danti
diritto alle prestazioni (art. 2 cpv. 2 e art. 3 OPD).
Quanto all’Ordinanza sulla
terminologia agricola del 26 aprile 1993 annovera le vigne tra le colture
permanenti (art. 13 cpv. 1 lett. a).
Particolare menzione
meritano poi, nel quadro legislativo disciplinante l’agricoltura, il Decreto
sulla viticoltura, in vigore dal 1993 e lo Statuto del vino del 1971,
modificato nel frattempo, che ne rappresenta l’ordinanza di esecuzione.
Minore attenzione non
riserva peraltro alla viticoltura il progetto di nuova legge sull’agricoltura
che le consacra la Sezione 1. del Capitolo 5: Economia vitivinicola.
Il relativo Messaggio,
concernente la riforma della politica agricola: Seconda tappa (Politica
agricola 2002), colloca la viticoltura tra le colture speciali che assieme alla
campicoltura (ma senza il mais insilato e le barbabietole da foraggio) servono
direttamente all’alimentazione umana o vengono impiegate come foraggio e
materie prime rinnovabili. “
Le colture speciali,
avverte il Messaggio
,
comprendono la coltura di frutta e verdura,
la viticoltura
, i fiori
recisi, così come il tabacco, le erbe aromatiche e medicinali e altri “prodotti
nicchia” su una superficie di oltre 25.000.- ha. Esse forniscono, su una
superficie piccola, un elevato contributo al reddito agricolo e arricchiscono
il paesaggio (vigna, alberi da frutta)
” (FF N. 40 8 ottobre 1996, pag.
135).
Nel 1995 la produzione
svizzera di vino ha raggiunto il valore di fr. 526 Milioni, su un totale della
produzione vegetale di 2.530 Milioni e a fronte di una produzione finale totale
dell’intera agricoltura di fr. 8.884 Milioni di franchi.
Sempre nel 1995 la
superficie occupata dalla viticoltura era di 14.841 ha, la produzione di
1.181.394 hl. Il consumo fu negli anni 1994/95 di 1.246.123 hl. di vini
svizzeri e di 1.664.796 di vini importati, per un totale di 2.920.890 hl.
Maggiore, in proporzione,
che in campo nazionale è peraltro il rilievo del ruolo che la produzione
viticola giuoca nell’economia agricola ticinese, partecipando in modo
significativo all’evoluzione strutturale che ha visto la produzione vegetale
prendere chiaramente il sopravvento su quella animale. Se quest’ultima
rappresentava ancora, nel 1936, il 71% del totale, nell’85-87 era scesa al 41%
(cfr. R. Crivelli, Il Sistema agricolo ticinese, 1991, pag. 42).
“I settori trainanti,
precisa l’autore, si sarebbero piuttosto orientati verso la produzione vegetale
e tra questa verso due generi di prodotti, i prodotti orticoli e i prodotti
vitivinicoli
.”
Vediamo infatti che il
valore della produzione agricola ticinese, che negli anni 1985-87 aveva forato
il tetto dei 100 Milioni di franchi (100.910.000.-), era costituito per
23.470.000.-  fr. dalla produzione di uva, con un incremento, nel ventennio
1965-85, del
108.6
%.
Nessun dubbio dunque che
la viticoltura fa parte dell’agricoltura e ne costituisce una componente
importante.
4.3.
Rimane da esaminare se
la sottrazione del terreno agricolo in discussione giustifichi il prelievo di
un contributo compensativo, e se sì nella misura pretesa dal Consiglio di
Stato.
A norma dell'art. 1 Legge
sulla conservazione del territorio agricolo del 19.12.1989 (LTagr) (che
definisce, in applicazione dell'art. 2 cpv. 2 Legge sulla salvaguardia e sul promovimento
dell'agricoltura dell'11.11.1982, le misure pianificatorie del Cantone e dei
Comuni atte a favorire la conservazione del territorio agricolo ai sensi della
legislazione federale), il territorio agricolo deve, per quanto possibile,
rimanere adibito all'agricoltura.
Il Cantone delimita nel PD
cantonale le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC) e gli altri terreni
idonei all'utilizzazione agricola (art. 2 LTagr); i Comuni delimitano e
istituiscono la zona agricola, precisando nei loro PR almeno il territorio
agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD. In caso di conflitto
provvedono all'adeguamento dei loro PR entro tre anni dall'adozione del PD
(art. 4 LTagr).
La zona agricola
comprende, a mente dell'
art. 5
LTagr:
a)                                le
SAC,
b)                                i
terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima                  e
seconda priorità e infine
c)                                i
terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono                  essere
utilizzati dall'agricoltura.
La zona agricola
dev’essere riservata all’attività agricola, segnatamente
a.                                alla
produzione di generi agricoli, orticoli e
viticoli
b.                                all’allevamento
e ingrasso di bestiame
c.                                 agli
immobili e istallazioni indispensabili all’esercizio di tale                                                         attività
e alla valorizzazione aziendale dei prodotti,
Giusta l'art. 7 LTagr, la
diminuzione di aree agricole può essere operata solo per importanti esigenze
della pianificazione del territorio e previa modifica degli istrumenti
pianificatori cantonali e comunali, secondo la procedura e le competenze
fissate dall'apposita legislazione.
4.4.
Rafforza questa
disposizione l'
art. 8
LTagr prescrivendo che se tocca aree agricole di
cui alle lett.
a)
e
b)
dell'art. 5, la diminuzione dev'essere
compensata dal proprietario della costruzione o dell'impianto, rispettivamente
dall'ente pianificante.
La compensazione
dev'essere di principio reale (art. 9 LTagr).
Se ciò non fosse possibile
o solo parzialmente, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo
che ammonterà da un minimo di venti ad un massimo di cento volte il valore di
reddito agricolo del fondo da compensare (art. 10 LTagr).
All'ente pianificante che
ha versato contributi compensativi o indennità espropriative, l'art. 11 cpv. 1 LTagr
conferisce il diritto di regresso sul proprietario della costruzione o dell'impianto.
Detto diritto non è invece riconosciuto, giusta l’art. 11 cpv. 2 LTagr, a capo
del singolo proprietario del fondo.
Per la determinazione del
valore di reddito agricolo dei fondi sono applicabili la legge federale sullo sdebitamento
di poderi agricoli del 12 dicembre 1940 e la legge cantonale sulle stime con le
relative norme di applicazione (art. 12 LTagr).
L’art. 13 LTagr fa obbligo
al Consiglio di Stato di disciplinare mediante regolamento sia la compensazione
- e segnatamente il prelievo del contributo pecuniario sostitutivo - sia la
gestione del fondo cantonale, che, a norma dell’art. 13 cpv. 2 LTagr, dovrà
essere alimentato coi proventi del contributo e destinato all’acquisto, al
miglioramento o al recupero di aree agricole.
Questo, in breve,
l'ordinamento cantonale in materia.
4.5.
Ciò premesso, occorre
stabilire se la diminuzione di terreni viticoli rientra nell’ipotesi dell’art.
8 lett. a) e b) LTagr e dev’essere compensata.
Occorre cioè stabilire se
i terreni viticoli, non menzionati dal disposto, appartengono alle SAC (lett.
a) - e qui la risposta è subito negativa (almeno per i terreni già vignati) - o
agli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima
e seconda priorità (lett. b).
Una semplice interpretazione
letterale dell’art. 8 lett. b) LTagr parrebbe escludere che l’obbligo
compensativo si estenda ai terreni viticoli. Tanto nel linguaggio comune quanto
in quello tecnico il concetto di campicoltura non è estensibile alla
coltivazione della vigna. La vigna non è un campo, e d’altra parte non è
idonea, o in misura del tutto sussidiaria, alla foraggicoltura (lo è tutt’al
più tra i filari, in caso di coltivazione fortemente estensiva, ad es. per
motivi di protezione dell’avifauna).
Né, d’altronde, il fatto
che l’art. 6 LTagr includa la produzione di generi viticoli tra le attività
agricole alle quali la zona agricola dev’essere riservata vale ad assegnare i
relativi terreni alla categoria b) dell’art. 8 LTagr.
Niente compensazione,
dunque, dei terreni viticoli promossi in zona edificabile?
4.6.
Nel rispondere al
quesito va tenuto presente che il PD suddivide la superficie agricola in
cinque categorie (da A ad E). In
A)
figurano i terreni
molto idonei
alla viticoltura
e parzialmente alla campicoltura, con pendenze inferiori
al 30%, con l’avvertenza che in media il 50% di questi terreni è anche idoneo
alla campicoltura.
Alla cat.
B)
appartengono terreni
idonei alla viticoltura
, inclusi nel catasto
viticolo, con pendenze dal 30 al 50%, (20 – 30% se il rilievo è terrazzato).
La cat.
C)
è
composta da terreni idonei alla campicoltura, con pendenze inferiori al 20%,
strato arabile superiore a 30 cm. e clima adeguato alle colture diffuse nel
Cantone.
Nella cat.
D
)
troviamo terreni molto idonei alla foraggicoltura con pendenze inferiori al 25%
la cui limitata idoneità alla campicoltura è data dall’altitudine e/o
dall’esiguo strato arabile.
Abbiamo quindi nella cat.
E
)
i terreni idonei alla foraggicoltura (prati da sfalcio) con pendenze dal 20 al
40/45%.
Significativo il fatto che
il 30% dei migliori terreni si trova oramai all’interno delle zone edificabili
stabilite dai PR.
Una categoria speciale
rappresentano le
SAC,
costituite dai terreni idonei alla
campicoltura
fuori dalla zona edificabile e inoltre dai terreni molto idonei alla
viticoltura
(A)
non ancora vignati.
I documenti pianificatori
di base del PD in materia agricola sono:
a)                                la
Carta generica delle idoneità agricole
, stabilita sulla                                    base
dell’idoneità dei terreni all’utilizzazione agricola, in                                                 funzione
della loro attitudine alla lavorazione meccanica e                                                         dei
fattori climatici generali e pedologici (qualità del terreno).
b)                                la
Carta delle priorità agricole
che traduce in termini                              pianificatori
la carta generica delle idoneità, riassumendone                                         le
diverse categorie in tre gruppi principali:
1.
terreni di
prima priorità
: vitali per la conservazione                                                                 dell’insieme
delle aree agricole e delle loro attività. Vi                                                                   appartengono
le cat.
A
,
C
e la cat.
D
sopra i 600 m/m;
2. terreni di
seconda priorità
:
degni di salvaguardia, in cui il                                                            rilievo,
le caratteristiche pedologiche e il clima limitano le                         possibilità
di sfruttamento agricolo – cat.
B, E
e cat.
D
sotto
il 600 m s/m;
3. terreni agricoli
sussidiari
(non
rappresentati sulle carte):                           con pendenze superiori al
50% o rilievo troppo                                                                          accidentato
per uno sfruttamento meccanizzato o con                                                                               difficoltà
di accesso. Su questi terreni importa mantenere                                                                   l’utilizzazione
agricola
“per motivi di interesse generale,                                                                              quali
il mantenimento di aree produttive supplementari, la                                                                          cura
del suolo e della vegetazione e la conservazione                                                                               dell’equilibrio
ecologico e del paesaggio”
c)   la
Carta delle superfici per l’avvicendamento colturale                                                         (SAC)
che comprende i terreni di prima priorità con qualità                                                               agronomiche
e rilievo idonee alla campicoltura.
“I Comuni
nell’elaborazione del loro PR devono attribuire alla zona agricola i terreni
particolarmente idonei allo sfruttamento agricolo, segnatamente i centri aziendali,
i terreni di prima e seconda priorità e le superfici che nell’interesse
generale devono essere riservate all’agricoltura. … In caso di necessità,
determinata da interessi generali preponderanti, i nuovi ampliamenti non devono
andare a scapito delle superfici agricole migliori e devono essere per quanto
possibile compensati. In tal caso dovranno essere ricuperate equivalenti
superfici agricole o essere migliorati terreni di scarso pregio o,
subordinatamente, sarà praticata una
compensazione monetaria, proporzionale
alla plusvalenza
, il cui prodotto sarà da destinare a misure di
miglioramento della base produttiva agricola.
La politica in materia di
territorio agricolo si traduce nel seguente primo obiettivo:
“Mantenere
una sufficiente superficie agricola, affinché l’agricoltura possa adempire,
oltre alla sua funzione di approvvigionamento, a quella di tutela del paesaggio
e di protezione del territorio.”
E’ quanto leggiamo nel
Rapporto esplicativo del PD (Il territorio agricolo,
A/3).
A queste considerazioni si
è ispirata la LTagr, con identico obiettivo, come appare dall’approfondito
rapporto di maggioranza della Commissione speciale per la pianificazione del
territorio sull’iniziativa popolare dell’11.4.1988.
Ciò premesso, e
considerata l’importanza della viticoltura nell’economia agricola ticinese, non
è pensabile che la diminuzione di terreni viticoli venga esclusa dall’obbligo
compensativo. Non è concepibile, nel contesto sopra evocato, che questi terreni
vengano relegati nella categoria delle aree di scarso interesse agricolo, che
solo l’interesse generale giustifica vengano mantenuti in zona agricola.
Se poi si tratta, come in
concreto, di superfici vignate, in posizioni favorevoli alla produzione
viticola, abbiamo a che fare con terreni di prima o di seconda priorità, con
quindi un’idoneità all’uso agricolo che li rende particolarmente degni di
conservazione.
Con la precisazione che
quel che rileva ai fini della compensazione é l'idoneità del terreno all'uso
agricolo e in particolare viticolo e non un effettivo suo sfruttamento conforme
a quell'idoneità.
In queste circostanze
l’art. 8 LTagr, laddove nel prescrivere che la diminuzione delle aree agricole
di cui alle lettere a) e b) dell’art. 5 (ossia delle SAC e degli ulteriori terreni
idonei alla
campicoltura
e alla
foraggicoltura
di prima e
di seconda idoneità) dev’essere compensata, omette di menzionare i terreni
idonei alla viticoltura, contiene una lacuna che non può che essere
involontaria, nulla consentendo di ravvisarvi un silenzio qualificato, che non
avrebbe ragione alcuna di essere.
Non solo lo esige
l’importanza sul piano produttivo della viticoltura, ma parimenti la sua
insostituibile funzione nel modellare il paesaggio e conferirgli la sua
inconfondibile identità e valenza culturale.
E’ quanto sottolinea il
succitato Messaggio sulla Politica agricola 2002: “La viticoltura non serve
solo a completare il reddito agricolo ma anche a mantenere preziosi paesaggi
rurali. E’ inoltre alla base di molte tradizioni popolari (loc. cit. pag.
152)”.
La compensazione va dunque
fatta.
4.7.
Ammesso in linea di
principio l’obbligo compensativo, dev’essere ancora determinato se l’entità del
compenso chiesto
al Comune
trovi giustificazione.
In assenza del Regolamento
di applicazione, previsto dall’art. 13 LTagr e ora in via di emanazione, il
calcolo è stato effettuato dalla SA sulla base di direttive interne che
determinano il reddito agricolo (in caso, viticolo) in base alla “
Guide pour
l’estimation de la valeur de rendement agricole
” e lo moltiplicano per un
coefficiente che varia da 20 a 100 volte a dipendenza del valore del terreno
reso edificabile.
In concreto, ritenuto un
valore del terreno edificabile di 300 fr./mq, è stato applicato un coefficiente
pari a 70 volte il reddito
viticolo
di 2 fr./mq
,
portando quindi
il contributo sostitutivo a complessivi fr.
1.915.200
che il Consiglio
di Stato ha posto a carico del Comune.
Dev’essere subito
precisato che la legge sullo sdebitamento di poderi agricoli del 12 dicembre
1940, alla quale fa riferimento l’art. 12 LTagr, è stata abrogata dalla Legge
federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR). Al suo posto
si applica l’art. 10 della predetta legge, ai cui sensi “il valore di reddito
equivale al capitale il cui interesse, calcolato al tasso medio applicabile
alle ipoteche di primo grado, corrisponde al reddito di un’azienda agricola o
di un fondo agricolo, gestiti secondo gli usi del Paese. Il reddito e il tasso
d’interesse sono fissati secondo una media pluriennale (periodo di calcolo).”
Il Comune contesta questo
metodo di fissazione del contributo, concepito in funzione degli  obiettivi
della LDFR (promozione della proprietà fondiaria rurale, conservazione delle
aziende familiari), ma inadeguato a parer suo a determinare il compenso
pecuniario per il terreno agricolo sottratto a favore di altre utilizzazioni.
Il TPT non condivide
questa opinione e non vede motivo di scostarsi dal procedimento in esame,
ritenendo che il valore reddituale del terreno da compensare costituisca una
base di calcolo adeguata a determinare il compenso pecuniario sostitutivo, non
meno di quanto lo sia per stabilire il valore di riscatto delle aziende
agricole nei casi previsti dalla LDFR.
4.8.
La LTagr stabilisce
che la compensazione possa oscillare da un minimo di venti ad un massimo di
cento volte il valore di reddito agricolo del fondo (art. 10 cpv. 2 LTagr).
E’ su questa disposizione
che si innesta la direttiva interna del Consiglio di Stato, consistente in una
tabella
in cui il coefficiente da venti a cento volte il reddito agricolo del terreno
da compensare viene determinato in funzione e del valore di reddito agricolo
del fondo e del valore commerciale conferitogli rendendolo edificabile.
Per i terreni viticoli è
previsto un valore di reddito agricolo variante da 2 a 3 fr./mq, con una
propria scala dei coefficienti. Si ha il coefficiente di 20 volte il valore di
reddito agricolo con un valore commerciale inferiore a 50 fr./mq e un valore di
reddito viticolo di 2 fr./mq.
Il coefficiente 100 è
invece dato con un valore commerciale superiore ai 400 fr./mq e un valore
viticolo di fr. 3 fr./mq.
Da notare che si assume il
valore reddituale del solo terreno nudo, a prescindere dalla presenza o meno di
vitigni.
Quel che conta in questo
contesto non é lo sfruttamento effettivo a vigna, ma l'idoneità a quest'uso. E'
la perdita di questo potenziale e non dell'effettivo reddito che vuol essere
compensata.
Nel caso che ne occupa, il
valore reddituale dei terreni è stato valutato in 2 fr./mq in applicazione
della “
Guide
” surricordata. E’ quanto precisa lo scritto 14.6.1996 della
SA all’attenzione della SPU.
Quanto al valore
commerciale del terreno è stato stabilito tra i 200 e i 400 fr./mq.
Malgrado questi due valori
base il Consiglio di Stato ha assunto il coefficiente 70. Nella risposta è
spiegato che a questo coefficiente si perviene prendendo per base il valore di
reddito agricolo tra 2 e 3 fr.; e  dunque non quello di 2 fr. calcolato dalla
Sezione agricoltura. In realtà non esiste il coefficiente 70 per 2 fr./mq di
reddito agricolo (la tabella si ferma a 60, corrispondenti a 400 fr./mq di
valore commerciale).
Ma, anche correggendo il
calcolo e prendendo il coefficiente 50 previsto dalla tabella per un valore di
reddito viticolo di 2 fr./mq e un valore commerciale tra 200 e 400 fr./mq,
avremo:  2 fr./mq x (6.400 + 7.280 mq) x 50 =
1.368.000.
- fr.
Anche così ridotto
rispetto ai 1.915.200.- chiesti con la querelata decisione, il compenso
pecuniario è enorme e giustifica la contestazione del comune.
4.9.
Una prima riflessione
che viene spontaneo fare, e che il comune non ha mancato di esternare, è che
questo compenso non è chiesto a chi beneficia dell’operazione, ossia ai
proprietari dei terreni promossi da agricoli a edificabili, ma al Comune, in
quanto pianificatore. E’ dunque l’intera collettività che attraverso le imposte
deve sobbarcasi quest’onere.
La cosa è manifestamente
urtante e non può porvisi rimedio ricorrendo ai contributi di miglioria, non
previsti per simili forme di locupletazione. Il passaggio del terreno da
agricolo ad edificabile non rientra nelle opere pubbliche per le quali va
prelevato il contributo di miglioria.
D’altra parte non è dato
al tribunale modificare su questo punto la LTagr, che non solo non prevede la
messa a carico del compenso ai proprietari beneficiati, ma addirittura lo
esclude esplicitamente, o, meglio, esclude il regresso del comune nei loro
confronti, il che fa lo stesso (art. 11 cpv. 2 LTagr).
Va tenuto presente che,
per urtante che sia, - perlomeno  quando il  compenso chiesto al Comune è, come
in concreto, oltremodo oneroso -, la soluzione legislativa fa prova di coerenza
con l’ordinamento giuridico vigente nel cantone. Ricordiamo che l’art. 6 LALPT
dispone
che “i vantaggi rilevanti derivanti dalla pianificazione sono
compensati attraverso il prelevamento delle imposte e dei contributi previsti
dalle leggi special
i.” E’ questa la risposta, evidentemente zoppa, che il
Cantone Ticino, ma non diversamente si comportano pressoché tutti i cantoni, dà
al precetto dell’art. 5 cpv. 1 LPT giusta il quale “
il diritto cantonale
prevede un’adeguata compensazione dei vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti
da pianificazioni secondo la presente legge
.”
Dai lavori preparatori
della LTagr risulta con estrema chiarezza che la messa a carico dei proprietari
è stata deliberatamente scartata. Il compenso va accollato al Comune,
considerato che il travaso dei terreni da agricoli a edificabili è opera sua,
quale ente pianificatore e d’altro lato che può sembrare eccessivo colpire la
plusvalenza prima che si sia realizzata.
(NB I tentativi di
risolvere unitariamente a livello svizzero la compensazione di vantaggi e
svantaggi derivanti dalla pianificazione del territorio ex art. 5 cpv. 1 LPT non
hanno mai portato a risultati concreti per l’eccessiva complessità del problema
e la molteplicità delle situazioni. Il progetto per una legge federale non ha
trovato seguito. “
Considerata la presa di posizione della Conferenza dei
direttori per le costruzioni, la pianificazione e la protezione dell’ambiente,
si è rinunciato a un regolamento giuridico federale direttamente applicabile. I
lavori sono (momentaneamente) sospesi; la misura non è più inserita nel nuovo
programma
” (Rapporto sulle misure della Confederazione concernenti la
politica d’ordinamento del territorio: programma di situazione 1996-1999, FF N.
34 Vol. III, pag. 594).
4.10.
Ma se l’onere
compensativo non può essere riversato sul proprietario bisogna che il metodo di
calcolarlo tenga conto della peculiare posizione dell’ente pubblico che ne è
unico debitore.
Se il parametro del valore
commerciale può avere una ragione di essere quando il contributo sostitutivo
serve a compensare il beneficio che il proprietario trae dall’operazione, molto
meno quando se ne rende attore il comune, per motivi di pianificazione del suo
territorio, avulsi da ogni considerazione legata al valore commerciale
acquisito dall’area col renderla edificabile. La plusvalenza che ne deriva ai
proprietari tocca solo molto indirettamente il comune e non rileva ai fini
della sua decisione.
La compensazione del
terreno agricolo non va intesa come misura fiscale, tale non è il suo scopo, ma
piuttosto come provvedimento di pianificazione del territorio, concorrente con
gli strumenti previsti dalle diverse disposizioni settoriali ad assicurare la
conservazione del terreno agricolo.
In questo contesto il
Comune interviene in veste di ente pianificatore del territorio. Questo il suo
compito, la sua funzione.
La compensazione del
terreno agricolo deve quindi inserirsi, senza sovvertirne i termini, nel quadro
della pianificazione territoriale. La LTagr, legge cantonale, non può porre in
essere un ordinamento difforme da quello del diritto federale.
In quest’ordine d’idee sarebbe
gravemente erroneo interpretare la LTagr ravvisandovi la creazione di una
categoria di interessi, quelli agricoli, prioritari rispetto a tutti gli altri.
La legge non istituisce priorità di tipo gerarchico, sottraendo il territorio
agricolo al dettame dei principi pianificatori fondamentali e segnatamente alla
ponderazione degli interessi che sta alla base di tutto il diritto pianificatorio
del territorio (cfr. __________, Nuovi aspetti e problemi legati alle zone
agricole e di piano regolatore secondo la più recente normativa pianificatoria
del Cantone Ticino, RPG 1991 p. 145 segg.).
Questo è il punto
cruciale, che merita un più ampio sviluppo.
4.11.   Scopi e principi della
pianificazione
Scopo essenziale della
pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost). La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il
paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per
quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base
della loro valutazione”.
4.12.
Questa ponderazione,
che è imprescindibile quando, come in concreto, i terreni rispondono,
indifferentemente alla definizione legale di terreni edificabili (art. 15 LPT)
ed agricoli (art. 16 LPT), deve fondarsi su criteri oggettivi; non può essere
condizionata da fattori estranei prevaricanti, che ne forzino indebitamente le
conclusioni.
In quest’ottica va letto
l’art. 1 LTagr, che, nell’enunciare l’obbligo di mantenere il territorio
agricolo adibito all’agricoltura, inserisce a mo' di temperamento l'inciso
"
per quanto possibile
". Occorre debitamente tenerne
conto nell'interpretare questa norma ed evitare di imporre obblighi
compensativi tanto onerosi da ostacolare oltre misura il processo pianificatorio.
La LTagr non deve rendere impossibile una corretta applicazione della LPT.
Ora, questo è precisamente
l’effetto raggiunto dalla contestata decisione accollando al Comune un onere di
fr. 1.915.200.- (recte 1.368.000) per la superficie viticola di mq
13.680
mq trapassata alla zona edificabile.
Questo onere è
evidentemente sproporzionato, vistosamente al di fuori delle possibilità
finanziarie di un piccolo comune, come documentano eloquentemente i dati
contabili riferiti dal patrocinatore.
4.13.
A questo risultato
perverso conducono gli alti coefficienti previsti dalla tabella abbinando
valore di reddito agricolo e valore commerciale, nel quadro dell’art. 10 LTagr
che ammette un coefficiente da 20 a 100 volte il valore di reddito agricolo.
Abbiamo visto sopra che,
fintanto che debitore è il comune (e così vuole oggi la legge cantonale), non
vi sono motivi stringenti per far dipendere l’entità del compenso dal valore
acquisito dal terreno promosso a edificabile.
Quel che importa
compensare non è il valore (commerciale) che il fondo acquisisce perdendo l’uso
agricolo, bensì il valore agricolo venuto così a mancare. Il riferimento al
valore commerciale può solo avere la funzione di far riflettere il comune prima
di invadere zone particolarmente ghiotte per l’edificazione, senza pagarne il
prezzo.
Una soluzione potrebbe
consistere nell’assumere per base unicamente il valore di reddito agricolo
calcolato secondo la succitata “
Guide
” e graduare il coefficiente
partendo da 20 (minimo dell’art. 10 cpv. 2 LTagr) per i valori più bassi,
aumentandolo quindi in proporzione all’aumentare del valore reddituale
agricolo.
Se si intende nondimeno
mantenere l’abbinamento del valore reddituale agricolo con quello commerciale
si dovrà vegliare, - specie trattandosi di compensare terreni viticoli dal
valore reddituale naturalmente superiore a quello dei comuni terreni agricoli
-, di non infliggere imposizioni punitive, incompatibili con la funzione
meramente fiancheggiatrice del compenso, volto a inibire una troppo agevole
espugnazione del territorio agricolo, senza tuttavia porre insopportabili
ipoteche ad una pianificazione conforme ai principi fondamentali, fondata su
una corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Dove le esigenze
dell’agricoltura devono trovare attenta udienza, ma non per questo impedire che
vengano debitamente presi in considerazione gli altri interessi degni di
tutela.
4.14.
Detto questo, non
spetta al tribunale correggere le modalità del calcolo, sostituendo il suo
apprezzamento a quello governativo.
La sola decisione che gli
compete è di annullare la risoluzione qui contestata, manifestamente
inaccettabile, e di rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché ricalcoli il
contributo pecuniario sulla base di nuovi parametri, possibilmente attraverso
il Regolamento prescritto dalla LTagr, di prossima emanazione.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso contro la
risoluzione nr. __________é
irricevibile
.
2.   Il ricorso contro la
risoluzione nr. __________ é
parzialmente accolto
nel senso dei considerandi.
§)  di
conseguenza il punto 3. del dispositivo (compenso                          agricolo)
viene annullato e gli atti rinviati al Consiglio di Stato                                        per
nuova decisione.
3.   Non si prelevano tasse né
spese di giudizio. Il Consiglio di Stato verserà al Comune ricorrente fr.
3'000.-- di ripetibili.
4.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario