ti_gerichte · 50.2007.9 · 2011-03-17 · it
Dezonamento/Mancata inclusione in una zona edificabile. Espropriazione materiale negata in assenza delle circostanze eccezionali necessarie per riconoscerne la sussistenza in caso di mancata attribuzione nella zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.03.2011 50.2007.9
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.03.2011 50.2007.9
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 17.03.2011 50.2007.9

Incarto n.
50.2007.9
50.2007.10
50.2007.11
Lugano
17 marzo 2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
b)
c)
20 novembre 2007 di
RI 1
patr. da: PA 1
21 novembre 2007 della
C__________
,
patr. da:, ,
21 novembre 2007 dello
S__________
,
Co__________
,
entrambi rappr. dal Dipartimento del territorio,
Servizi generali, 6500 Bellinzona;
contro
la decisione 19 ottobre 2007 (n. 10.2004.67) del
Tribunale di espropriazione, prolata in merito alla domanda di indennizzo che
RI 1 ha inoltrato il 26 luglio 2001 nei confronti del co__________ e dello S__________
per titolo di espropriazione materiale dei mapp. __________ e __________ RFD di
__________
conseguente ai
vincoli di inedificabilità istituti dal piano regolatore cantonale di protezione
della __________;
viste le risposte:
-    22 novembre 2007 del
Tribunale di espropriazione;
-    7 gennaio 2008 della CO
3;
-    14 gennaio 2008 dello CO
1 e del CO 2;
al ricorso sub a);
-    27 novembre 2007 del
Tribunale di espropriazione;
-    14 gennaio 2008 dello S__________
e del comune di Vezia;
-    15 gennaio 2008 di F__________;
al ricorso sub b);
-    27 novembre 2007 del
Tribunale di espropriazione;
-    7 gennaio 2008 della Co__________;
-    14 gennaio 2008 di F__________;
al ricorso sub c);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nel 1984 RI
1 ha acquisito in via successoria il mapp. __________ di __________, un fondo
prativo di 386 mq delimitato a E da via __________. Nell'agosto del 1990 egli ha
comperato al prezzo di 60'000.- fr. il contermine mapp. __________ di 293 mq,
diventando così proprietario di un possedimento ampio nel suo complesso 679 mq
posto a O della __________, un biotopo di pregio inserito nell'inventario dei
siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale e censito quale
oggetto n. __________ nell'inventario federale delle paludi di importanza
nazionale.
B.   a. Il primo
piano regolatore (PR) di __________, risalente al 1965 ed elaborato mentre era
ancora operante la vecchia legge edilizia del 1940, ha collocato gli odierni mapp. __________ e __________ in zona edificabile estensiva. Tale azzonamento
è stato confermato nel maggio del 1973, allorquando i fondi - conseguentemente
all'entrata in vigore di un nuovo PR - sono stati inclusi in zona R2 e, di
riflesso, all'interno del perimetro del PGC approvato l'anno seguente.
b. Nel gennaio del 1980 il Consiglio di
Stato, avvalendosi dell'art. 36 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) ha emanato il Decreto esecutivo sull'ordinamento
provvisorio in materia di pianificazione del territorio (DEPT), in base al
quale (art. 8) in data 22 maggio 1980 il Dipartimento dell'ambiente ha messo in
vigore per il CO 2 un piano delle zone edificabili provvisorie e zone di
pianificazione che ha inserito le proprietà RI 1 in una zona di pianificazione
corrispondente al comprensorio della __________, più precisamente in un
comparto di questa zona soggetto a pubblicazione in applicazione dell'art. 22
DEPT.
c. Nel PR di __________ approvato dal
Consiglio di Stato il 5 dicembre 1989 la __________ è stata annoverata tra i
monumenti naturali e inserita in una specifica zona di protezione gravata da
appositi vincoli, partitamente elencati agli art. 46.1 - 46.3 delle NAPR.
La porzione occidentale dei mapp. __________
e __________ è stata assegnata alla zona residenziale estensiva con regolamento
speciale RU2s, mentre il settore orientale è stato in gran parte incluso nella zona
di protezione (ZPN) 2 della __________, con la conseguente impossibilità di erigere
costruzioni su tale superficie nondimeno considerata edificabile ai fini del
calcolo degli indici (vedi art. 51 cifra 4 NAPR).
d. Nel 1990 RI 1 ha chiesto al municipio di __________
di poter costruire due case monofamiliari, una di 80.30 mq sul mapp. __________,
l'altra di 56.25 mq sulla part. __________. Le domande di costruzione non hanno
mai dato adito al rilascio delle postulate licenze edilizie.
e. Per poter procedere alla definizione di
misure pianificatorie più consone alla protezione dell'importante biotopo umido
della __________, nel settembre del 1991 il municipio di __________ ha
provveduto ad istituire una zona di pianificazione, la cui validità è stata
prorogata dal Consiglio di Stato sino al 9 settembre 1995.
Nel
frattempo il municipio di __________ ha elaborato un piano particolareggiato (PP)
della __________, presentato al Dipartimento del territorio per esame preliminare
in data 1° giugno 1995. Nella sua seduta del 28 agosto 1995 il legislativo di __________
ha però risolto di rinviare il progetto di PP al municipio, demandando al
Cantone il compito di provvedere all'adozione delle misure di protezione della __________.
Quest'ultimo ha quindi deciso di presentare un piano regolatore cantonale di protezione
(PRCP-BSM) fondato sulle disposizioni del decreto legislativo sulla protezione
delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1)
e del relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RDLBN; RL
9.3.1.1.1). Tale piano, ricalcante in sostanza i contenuti del PP elaborato dal
municipio di __________, prevedeva in particolare l'attribuzione integrale delle
part. __________ e __________ alla zona di protezione della natura ZPN 2, escludendovi
ogni possibilità edificatoria. Contro siffatto statuto pianificatorio, adottato
dal Consiglio di Stato il 30 aprile 1997 (art. 8 RDLBN), RI 1 si è invano
battuto sin davanti al Tribunale della pianificazione del territorio, che con
giudizio 19 agosto 1998 ha in pratica deciso di mantenere i vincoli istituti
dal piano, con la possibilità tuttavia di trasferire gli indici dei mapp. __________
e __________ su fondi retrostanti.
f. Questo assetto pianificatorio è stato
ripreso in occasione di una modifica del PR di __________ entrata in vigore il
16 febbraio 2005. I mapp. __________ e __________ risultano infatti attribuiti
alla ZPN 2 e la loro area è computabile nella superficie edificabile della confinante
zona residenziale.
C.   Il 23 febbraio
1998 il proprietario delle part. __________ ha formalmente chiesto alle
autorità cantonali ed al municipio di __________ di essere risarcito per l'espropriazione
materiale dei suoi fondi, cagionata dall'adozione del PRCP-BSM. Ne sono nate
delle trattative che non hanno sortito alcun risultato.
Mediante notifica di pretese 26 luglio 2001 RI
1 ha quindi convenuto in giudizio il CO 2 e CO 1 innanzi al Tribunale di
espropriazione, postulando il riconoscimento di un'indennità complessiva di fr.
288'575.- oltre interessi per titolo di espropriazione materiale conseguente all'entrata
in vigore dei vincoli apposti a carico dei mapp. __________ e __________. Quale
rimborso spese di progettazione e di perizia l'istante ha inoltre sollecitato
il versamento di ulteriori fr. 45'283.20.
In sede di risposta entrambi gli enti pubblici
hanno chiamato in causa la CO 3, la quale si era impegnata ad assumere
eventuali oneri espropriativi derivanti dal PRCP-BSM nella misura del 63%. Nel
merito, i convenuti hanno contestato fermamente l'avverarsi di un caso di espropriazione
materiale e l'ammontare delle indennità notificate, evidenziando che al momento
determinante le proprietà RI 1 non erano oggettivamente edificabili per ragioni
sia giuridiche (carente urbanizzazione) che fattuali (superficie insufficiente
per costruire razionalmente nel rispetto dei parametri di PR). Analoghe
considerazioni sono state addotte dalla CO 3, nel frattempo intervenuta in lite
a seguito dell'ordine in tal senso impartitole dal Tribunale di espropriazione
con decreto 24 maggio 2002.
All'udienza del 3 giugno 2003 le parti si
sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
Al termine dell'istruttoria, RI 1 - hanno
esibito una memoria conclusiva con la quale hanno ribadito le proprie tesi di
fondo, puntualizzandole ulteriormente.
D.   Esaurite le
formalità processuali, con sentenza del 19 ottobre 2007 il Tribunale di
espropriazione ha parzialmente accolto le richieste d'indennizzo avanzate da RI
1.
Evocati i principi cardine
dell'espropriazione materiale scaturiti dalla giurisprudenza federale e
sottolineate le differenze che caratterizzano l'estromissione dalla zona edificabile
(dezonamento) per rapporto alla mancata inclusione in una zona edificabile - evento
quest'ultimo che si realizza solo se un determinato fondo non viene collocato
in una zona destinata all'edificazione in occasione del primo allestimento di
un piano di utilizzazione rispondente alle esigenze costituzionali ed ai
principi dedotti dalla legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700) - il Tribunale di espropriazione ha stabilito che nel 1989 i
mapp. __________ e __________ erano edificabili siccome assegnati alla zona
RU2s da un PR approvato in applicazione della LPT, inclusi in un PGC e
urbanizzati. Il PRCP-BSM li ha invece collocato in zona ZPN 2 ove sono ammesse
unicamente attività agricole e forestali, per cui ha precluso ogni possibilità
e legittima aspettativa edilizia comportando la loro espropriazione materiale.
Quanto alla facoltà di trasferire gli indici sulla retrostante zona edificabile,
essa risulta pressoché inattuabile nella pratica e non permette quindi di mitigare
il pregiudizio subito dal proprietario.
Il Tribunale
si è quindi si è pronunciato sulle indennità dovute all'espropriato, riconoscendogli
esclusivamente fr. 350.- il mq oltre interessi per l'espropriazione materiale
dei mapp. __________ e __________.
Descritti i fondi dedotti in esproprio e
ricordato che ai fini dell'estimo è decisivo il 30 aprile 1997, allorquando è
stato approvato il PRCP-BSM, il primo giudice ha esposto l'esito delle ricerche
esperite a RF per individuare il valore delle contrattazioni di terreni R2 e RU2s
realizzate a __________ nei due anni precedenti la data determinante, giungendo
alla conclusione che nel 1997 il valore edilizio medio dei fondi posti nelle
zone di riferimento potesse aggirarsi sui 335.-/385.- fr. il mq. Soppesate le
peculiarità dei singoli mappali espropriati, ha infine assegnato al suo
proprietario l'indennizzo sopra indicato (corrispondente al presunto valore edilizio
pieno dei terreni, senza deduzione del loro valore residuo), annotando in
particolare che entrambe le particelle sono di dimensioni ridotte, si trovano
vicino al bosco e non godono di buona insolazione.
Il Tribunale ha tuttavia negato all'attore la
chiesta rifusione delle spese di progettazione e di perizia, entrambe
affrontate inutilmente.
La tassa di giustizia (fr. 1'500.-) e le
ripetibili (fr. 3'000.-) sono state poste a carico degli enti convenuti con
vincolo di solidarietà.
E.   Avverso
questa pronunzia tutte le parti in causa sono insorte innanzi al Tribunale cantonale
amministrativo.
a. Mediante
ricorso 20 novembre 2007 RI 1 ha domandato che l'indennità di espropriazione
materiale venga fissata in 455.- fr. il mq e che gli siano versati anche fr. 45'283.50
quale rimborso spese di progettazione e di perizia, oltre a fr. 20'000.- per
titolo di ripetibili di prima istanza.
L'insorgente
ha eccepito per cominciare una violazione del suo diritto di essere sentito,
ravvisata nel fatto che il Tribunale di espropriazione si è rifiutato di
mettergli a disposizione la documentazione relativa ai valori delle transazioni
interessanti i terreni di __________ e di esprimersi su tale prova, per poi
utilizzarla ai fini del giudizio nel contesto della commisurazione dell'indennità.
Riguardo a quest'ultima, l'insorgente ha sostenuto che il valore edilizio pieno
dei suoi fondi va determinato in fr. 470.- fr. il mq sulla scorta dei prezzi
pagati nell'ambito delle compravendite dei mapp. __________ e __________.
Dedotto il valore agricolo residuo (fr. 15.-/mq), l'indennizzo di
espropriazione materiale va dunque stabilito in fr. 455.- il mq con interessi a
contare dal 23 febbraio 1998, data della prima notifica di pretese.
Il
ricorrente ha poi insistito per la rifusione integrale delle spese di
progettazione e di perizia, rilevando che a seguito della presentazione delle
domande di costruzione è stata modificata la pianificazione e che la consulenza
di un esperto in stime immobiliari era necessaria per poter sostanziare le
pretese fatte valere in causa.
Per
finire, RI 1 ha censurato l'ammontare delle ripetibili accordategli dal
Tribunale di espropriazione. A suo parere, la cifra corretta, calcolata
applicando la TOA e tenendo conto del valore litigioso, assomma a fr. 20'000.-
+ IVA per la procedura di prima istanza e a fr. 10'000.- + IVA per la fase
ricorsuale. Le indennità di patrocinio e di espropriazione materiale - ha soggiunto
- vanno poste a carico delle parti convenute con vincolo di solidarietà.
b. Con
gravami 21 novembre 2007 la CO 3, da un lato, e lo CO 1 unitamente al CO 2,
dall'altro, hanno contestato la sussistenza dell'espropriazione materiale
ammessa dal Tribunale di espropriazione. In via subordinata, hanno chiesto una
riduzione dell'indennità allocata, rispettivamente il rinvio degli atti all'istanza
inferiore per nuovo giudizio.
La CO 3
ha ricordato innanzi tutto di essere intervenuta in lite a seguito dell'ordine
in tal senso impartitole dal Tribunale di espropriazione, unicamente per seguire
gli sviluppi della causa quale ente che in futuro potrebbe essere tenuto a
versare delle sovvenzioni ai debitori di eventuali indennità di esproprio
materiale. Ne segue che essa non poteva in nessun modo essere direttamente
condannata al pagamento di qualsivoglia indennizzo a RI 1. Quanto all'espropriazione
materiale riconosciuta dal primo giudice senza specificare se questa era da
porre in relazione ad un dezonamento o ad una mancata attribuzione alla zona
edificabile, la ricorrente ha evidenziato come alla data determinante del 30
aprile 1997 i mapp. __________ e __________ non avessero alcuna prospettiva di
essere sfruttati a fini edilizi in un prossimo futuro, in quanto interessati
dapprima dalla zona di pianificazione istituita dal comune nel 1991, indi dagli
effetti anticipati generati dagli studi del PP comunale e dal progetto del
PRCP-BSM. Le particelle non erano peraltro allacciabili alla rete delle
canalizzazioni ed erano quindi inedificabili per carenza di urbanizzazione. A
mente della CO 3, i fondi non sono mai stati considerati edificabili nel
contesto di un piano regolatore conforme ai principi pianificatori sanciti a
livello costituzionale e legislativo federale, per cui nel 1997 sono stati
oggetto di una semplice, mancata attribuzione alla zona edificabile che può generare
espropriazione materiale e obbligo di indennizzo solo in presenza di circostanze
eccezionali non realizzate nella fattispecie.
Dal canto
loro, CO 1 e CO 2 hanno essenzialmente esposto i medesimi concetti, ribadendo
che le particelle non state certamente oggetto di un dezonamento ma tutt'al più
di una mancata attribuzione alla zona edificabile, che non dà luogo a risarcimento
dato che i fondi non sono urbanizzati e non sono neppure posti in un territorio
già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Un eventuale
indennizzo non entra neppure in considerazione per ragioni dedotte dal
principio della buona fede o per la sussistenza di un sacrificio particolare. Quand'anche
fosse dovuto, il Tribunale di espropriazione ha errato nel quantificarlo, vuoi
perché ha sovraestimato il valore venale delle proprietà RI 1, ubicate in zona
paludosa, vuoi perché ha dimenticato di stimare e dedurre il loro valore
residuo, nel quale va compresa anche la facoltà di cedere gli indici concessa
dalle norme in vigore.
F.   Nonostante
il peso e l'evidente fondatezza di talune censure sollevate nei predetti gravami
il Tribunale di espropriazione non ha formulato osservazioni, limitandosi a
proporre la reiezione di tutti i ricorsi e la conseguente conferma della
sentenza impugnata, così come delle motivazioni ivi contenute.
CO 3, CO 1 e CO 2 si sono invece sostenuti vicendevolmente,
sollecitando l'accoglimento delle rispettive impugnative e postulando il
rigetto del ricorso presentato da RI 1. Quest'ultimo ha avversato partitamente
i gravami degli enti pubblici, chiedendo che vengano respinti. Delle argomentazioni
di risposta esposte dalle parti in causa si dirà più nel dettaglio - ove
occorresse - in appresso.
G.   Come
richiesto da RI 1, il Tribunale ha messo disposizione del ricorrente il “piano
prezzi” allestito dal primo giudice per accertare il valore venale delle sue
proprietà, dandogli facoltà di esprimersi in merito.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva di
tutti i ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 50
cpv. 1 e 3 della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1),
nonché 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
I gravami sono pertanto ricevibili in ordine
e possono essere decisi sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). I fatti decisivi sono noti e
nessun ricorrente sollecita d'altronde l'assunzione di particolari prove.
2.   Diritto
di essere sentito
RI 1 si
duole di una violazione del suo diritto di essere sentito, ravvisata nel fatto
che il Tribunale di espropriazione si è rifiutato di lasciargli consultare la
documentazione relativa ai valori delle transazioni interessanti i terreni di __________
e di pronunciarsi su tale prova, utilizzata ai fini del giudizio nel contesto
della commisurazione dell'indennità.
2.1. La
natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto
dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono
le garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), norma che conferisce
alle parti diversi privilegi, tra cui quello di esprimersi su tutti i punti
essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione, di avanzare
offerte di prova rilevanti, di partecipare alla loro assunzione e di
determinarsi a riguardo, nonché di consultare gli atti (DTF 126 I 15 consid.
2aa, 124 I 49 consid. 3a, 122 I 109 consid. 2a, 120 Ib 379 consid. 3b). Quest'ultima
prerogativa è esplicitamente tutelata anche a livello cantonale (vedi art. 20
cpv. 1 LPamm, applicabile in ambito espropriativo grazie al rinvio di cui all'art.
70 Lespr).
2.2. In
concreto, il documento che il ricorrente avrebbe voluto compulsare è il cosiddetto
“piano prezzi” parziale del comune di __________, ovvero lo specchio riassuntivo
dei dati inerenti alle compravendite di terreni R2 e RU2s realizzate in quella
località tra il 1995 e il 1997, che il Tribunale di espropriazione ha stilato
sulla scorta delle indagini effettuate a RF al fine di poter determinare, in
applicazione del noto metodo statistico-comparativo, il valore venale dei mapp.
__________ e __________.
La Lespr
non specifica se questi tabulati sono configurabili alla stregua di vere e
proprie prove ai sensi dell'art. 19 LPamm (cfr.
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano, 1997, n. 1 ad art. 19 LPamm) richiamanti l'obbligo di essere mostrate alle
parti o sono invece dei semplici documenti amministrativi interni, contenenti
dati traslati dai pubblici registri, che il Tribunale di espropriazione redige
d'ufficio allorquando la sentenza gli impone - senza essere vincolato dalle
conclusioni delle parti (art. 49 cpv. 1 in fine Lespr) - di stabilire l'indennità previa individuazione del livello di mercato di una certa tipologia di
terreni in un determinato comparto territoriale. Il diritto federale, al quale
il legislatore cantonale si è dichiaratamente ispirato al momento di varare la
Lespr (
cfr. messaggio del Consiglio di Stato al Gran
Consiglio concernente il disegno di una nuova legge di espropriazione del 9
luglio 1969 in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1970, pag. 1613), indica
tuttavia che
l'esame dei pubblici registri (art. 72
cpv. 1 legge federale sulla espropriazione del 20 giugno 1930; LFespr; RS 711)
e l'accertamento dei prezzi dei terreni pagati nella regione (art. 48 cpv. 2
regolamento concernente le commissioni federali di stima del 24 aprile 1972;
RCFS; RS 711.1) rientrano nel novero delle indagini che all'occorrenza i
giudici delle espropriazioni sono tenuti ad effettuare nel contesto della fase istruttoria.
Non v'è dubbio quindi che le risultanze di siffatte investigazioni - se vengono
svolte - debbano essere messe a disposizione delle parti, dando loro modo di
determinarsi in merito prima dell'emanazione del giudizio. Rifiutandosi di
esibire le prove raccolte nonostante l'esplicita richiesta indirizzatagli in
tal senso, il Tribunale di espropriazione ha violato il diritto di essere sentito
del ricorrente.
Al vizio
è stato comunque posto rimedio in questa sede, permettendo all'insorgente di
prendere conoscenza dei dati richiesti e di esprimersi a riguardo.
Dottrina (
Blaise Knapp
,
Précis de droit administratif, Basel 1991, n. 665;
André Grisel
, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
vol.
I, pag. 379) e giurisprudenza (DTF 126 I 68 consid.
2, 118 Ib 269 consid. 3a) considerano in effetti sanata la
violazione del diritto di essere udito quando il ricorrente - come
nell'evenienza concreta - ha avuto la possibilità di accedere a tutti gli
elementi salienti posti a fondamento della decisione litigiosa e di
pronunciarsi liberamente in merito davanti ad un'autorità di ricorso dotata di
pieno potere cognitivo.
3.   Espropriazione
materiale
Tutti gli
enti pubblici contestano la sussistenza dell'espropriazione materiale ammessa
dal primo giudice.
La CO 3, intervenuta
in causa unicamente a seguito di un ordine in tal senso emanato dal Tribunale
di espropriazione ad istanza del CO 1 e del CO 2, sostiene dal canto suo di non
poter essere in ogni modo condannata al pagamento di indennità espropriative a
favore del proprietario dei mapp. __________ e __________, dato che la legge
federale circoscrive i suoi impegni finanziari all'erogazione di eventuali sussidi
a beneficio del CO 1 e nulla più. Questa tesi, chiaramente fondata già di primo
acchito, sarà approfondita solo nel caso in cui si dovesse giungere alla conclusione
che il PRCP-BSM ha istituito delle restrizioni effettivamente costitutive di
espropriazione materiale a danno delle proprietà di cui trattasi.
3.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente
all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà
equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio
è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene
però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale;
sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale,
considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (
DFGP/UPT
, Commento LPT, Berna 1981, pag.
50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza
del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale
nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni
seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la
celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è
espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di
una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il
proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di
proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in
modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un
sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza
(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento
di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di
sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151
consid. 2.1. e giurisprudenza ivi richiamata, nonché STF 1C_323/2007 del 15
febbraio 2008 consid. 4.2).
3.2. Sempre secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima
volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai
principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla
zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung")
allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se
questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid.
2.1., 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La
mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile
("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo
per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, segnatamente
se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere
al momento determinante che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto
della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in
un prossimo futuro. Tale è il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte federale,
quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato conformemente
alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o
dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo
proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare
e per la costruzione. Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio già
largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua
utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un
avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale può
fondarsi d'altra parte sul principio della buona fede (DTF 132 II 218 consid.
2.2, 125 II 431 consid. 4a, 121 II 417 consid. 4b e rinvii). Perché un
indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di massima, che al momento
determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del
suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (STF
1P.384/2002 del 12 dicembre 2002).
3.3. Di norma, il momento determinante per
stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale
è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione
della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). In casu, la sussistenza di
un'eventuale espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le
circostanze di fatto e di diritto esistenti nell'aprile del 1997, allorquando il
Consiglio di Stato ha adottato con effetto costitutivo (vedi art. 12 cpv. 1
RDLBN) il PRCP-BSM che ha inserito le proprietà RI 1 nella zona di protezione
della natura ZPN 2, gravandole nel contempo dei vincoli descritti in narrativa
sub B.e.
3.4. A giusto titolo gli enti pubblici
rimproverano al primo giudice di aver riconosciuto un caso di espropriazione
materiale senza neppure specificare se tale evento era riconducibile ad un dezonamento
o a una mancata attribuzione alla zona edificabile. In effetti, scorrendo le
motivazioni della sentenza impugnata parrebbe di capire che il Tribunale di
espropriazione ha accreditato la tesi di un dezonamento, ma non ha speso una
parola per verificarne in concreto i presupposti o spiegarne distintamente le ragioni,
incorrendo così in un diniego di giustizia formale che per economia processuale
sarà eccezionalmente sanato in questa sede.
3.4.1. La sussistenza di un dezonamento
costitutivo di espropriazione materiale presuppone che la proprietà interessata
fosse precedentemente inserita in una zona edificabile istituita nel contesto
di un piano di utilizzazione conforme alle esigenze materiali della LPT, da un
lato, e che si sarebbe fatto uso con alta probabilità della possibilità di
edificarla in un prossimo futuro, dall'altro (DTF 131 II 728 consid. 2.3 e 2.5;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne 2001, n. 1455;
Jörg Leimbacher
,
Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Bern 1995, pag.
57-58). Per accertare se un piano regolatore è conforme materialmente alla LPT,
occorre appurare tra l'altro se persegue gli scopi della predetta legge federale
(art. 1), rispetta i principi pianificatori da essa sanciti (art. 3) e ossequia
le regole disciplinanti la delimitazione delle zone edificabili (art. 15). Un
tale esame va effettuato valutando il piano nella sua globalità, escluse quindi
disamine per tappe o settori geografici (
Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert
, op. cit., n. 1436 segg.;
Thomas Pfisterer
, Entschädigungspflichtige
raumplanerische Massnahmen, in BVR 1990 pag. 34).
3.4.2. Al momento in cui il PRCP-BSM è stato
adottato, a __________ era operante il PR approvato dal Consiglio di Stato il 5
dicembre 1989, che aveva incluso i mapp. __________ e __________ parte in zona
residenziale estensiva RU2s e parte in zona (inedificabile) di protezione ZPN 2
della __________. Nel solco di quanto esposto al considerando precedente, il
quesito a sapere se tale PR - allestito secondo i disposti (art. 16 in particolare) dell'allora vigente legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973 - rispettasse i
requisiti della LPT va risolto analizzando nel complesso le varie componenti
dello strumento pianificatorio e la loro risoluzione governativa di
approvazione. Da questo esame emerge in breve che:
•
il PR considerava in modo parziale e
comunque insufficiente le esigenze poste dalla legge federale sulla protezione
dell'am-biente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e dalla relative ordinanze
di applicazione, soprattutto in materia di inquinamento fonico ed atmosferico
(ris. CdS n. 9986 del 5 dicembre 1989, pag. 12 segg.);
•
le zone agricole erano state dimensionate
in maniera del tutto inadeguata, disattendendo i precetti della LPT, segnatamente
gli art. 1 cpv. 2 lett. d e 3 cpv. 2 lett. a (ris. citata, pag. 16);
•
lo stesso dicasi delle zone per
attrezzature ed edifici pubblici, appena sufficienti a soddisfare i bisogni
minimi futuri della popolazione tutelati dall'art. 3 cpv. 4 LPT (ris. citata,
pag. 23 segg.);
•
al contrario, le zone edificabili erano troppo
estese, al punto che la contenibilità del piano - calcolata utilizzando un
grado di attuazione inferiore a quello prescritto dalle direttive ORL-ETH - oltrepassava
del doppio le prevedibili necessità dei prossimi 15 anni (ris. citata, pag.
20); altrimenti detto, le zone edificabili erano state delimitate disattendendo
i precisi criteri all'uopo esatti dall'art. 15 LPT.
Alla luce di queste risultanze il Tribunale ritiene
che il PR 1989 di __________, già solo per il marcato sovradimensionamento
delle zone edificabili, non avesse la dignità di uno strumento pianificatorio
aderente nel suo complesso ai requisiti della LPT (cfr. STF 1A.58/1997 del 10
ottobre 1997). Di riflesso, è escluso che i mapp. __________ e __________,
parzialmente inclusi in una delle zone edificabili di quel piano, possano aver
subito un dezonamento al momento in cui è entrato in vigore il PRCP-BSM.
3.5. Come sostenuto dagli enti pubblici qui
ricorrenti, il piano di protezione varato dal Cantone - che va considerato alla
stregua di un atto di natura pianificatoria ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LPT
(DTF 119 Ib 124 consid. 3d) - è il primo strumento di utilizzazione interessante
le part. __________ e __________ di __________ conforme al diritto costituzionale
e federale. Ne consegue che l'inclusione di detti fondi in zona di protezione
ZPN 2 costituisce dal profilo giuridico un rifiuto di assegnazione alla zona
edificabile, che di principio non genera espropriazione materiale e obbligo di
risarcimento. Occorre tuttavia esaminare se la fattispecie dedotta in giudizio
non rientra nel novero dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione
secondo la giurisprudenza federale evocata al considerando 3.2.
3.5.1. Nel 1997 i mapp. __________ e __________
di __________ non erano compresi in un PGC adottato conformemente alla
legislazione sulla protezione delle acque. Una simile verifica va infatti
operata innanzi tutto alla luce delle normative federali in materia di
inquinamento delle acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 - LIA dell'8
ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972 e relative norme di applicazione cantonali
del 2 aprile 1975 (LALIA; RL 9.1.1.2), poi sostituite dalla legge federale
sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e dall'ordinanza
sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201) - le quali
avevano in sostanza anticipato la suddivisione del territorio in edificabile e
non sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a). Ad onor del vero i fondi
risultano posizionati all'interno del perimetro delle canalizzazioni previsto
dal piano agli atti allestito nel febbraio del 1973, ma questo documento
riflette con ogni evidenza la delimitazione della zona edificabile effettuata
dal piano regolatore dello stesso anno. La sua rilevanza dal profilo
dell'applicazione dei principi giurisprudenziali che qui occorre impiegare è
quindi nulla. Al pari del PGS di __________ approvato nell'agosto del 2002, posteriormente
dunque all'adozione del PRCP-BSM.
3.5.2.
Alla data determinante i fondi erano oggettivamente urbanizzati. Un terreno è
infatti da considerare tale se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie
condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine
da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non
deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo
conto del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT;
André Jomini
, Kommentar RPG, Zürich
1999, n. 29 ad art. 19).
Dal
fascicolo di causa non risulta però che RI 1 avesse sostenuto spese rilevanti
per l'urbanizzazione particolare o la costruzione. Con ogni evidenza non
possono essere considerati tali gli oneri affrontati nel 1990 per inoltrare le
domande relative all'edificazione in loco di due casette monofamiliare, tanto
più che agli atti non vi è prova dell'effettivo pagamento delle note di
onorario esposte dallo Studio tecnico __________.
3.5.3. Al
momento dell'entrata in vigore del piano regolatore cantonale le proprietà del
ricorrente non si trovavano in un comprensorio già largamente edificato ai
sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va
interpretato in modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in
maniera compatta, sul quale insistono delle vere e proprie agglomerazioni, oltre
agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo tessuto
(spazio vuoto tra le costruzioni). La situazione dei fondi deve essere
considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.
Il carattere di insediamento è rilevabile innanzi tutto dalla vicinanza delle
abitazioni e dalle infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici periferiche,
pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con un'importanza
autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti già
edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 132 II 218 consid. 4, 122
II 455 consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid. 5a; RDAT
II-2002 n. 78;
Alexandre Flückiger
,
Commentaire LAT, Zürich 1999, n. 58 segg. ad art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, op. cit., n.
318-321). Orbene, alla luce di tale definizione non si può di certo affermare
che le part. __________ e __________ appartenessero al territorio già
largamente edificato solo per il fatto che erano posizionate a margine di una zona
residenziale. In realtà, i fondi facevano e fanno tuttora parte di un'ampia area
verde legata alla __________ che assume un'importanza e una funzione indipendente
rispetto al territorio circostante.
3.5.4.
Oltre che estromesse dal territorio già edificato in larga misura, le proprietà
RI 1 non erano neppure necessarie all'edificazione nei successivi quindici anni
giusta l'art. 15 lett. b LPT. Lo dimostra il fatto stesso che le zone
edificabili del PR del 1989 fossero ampiamente sovradimensionate, al punto che l'evoluzione
demografica del comune, valutata su base statistica, non ne avrebbe esaurito la
contenibilità.
3.6. Se ne deve concludere, dissentendo dall'opinione
del primo giudice, che nell'aprile del 1997 la mancata inclusione dei mapp. __________
e __________ in zona residenziale non abbia compromesso alcuna prospettiva di
edificarli in un prossimo futuro e, quindi, non abbia intaccato il diritto di
proprietà del ricorrente in modo da ingenerare espropriazione materiale. In
nessun tempo collocati all'interno di un PGC adottato conformemente ai dettami
della legislazione sulla protezione delle acque, esclusi dal territorio
edificato in larga misura e non necessari per soddisfare il bisogno di terreno
edificabile dei prossimi quindici anni, ancorché urbanizzati i fondi non avevano
oggettiva vocazione edilizia alla data determinante. Né l'insorgente poteva
seriamente pensare che un'edificazione sarebbe stata realizzabile con grande probabilità
in un avvenire prossimo o che un'assegnazione delle particelle alla zona edificabile
avrebbe dovuto imporsi per ragioni dedotte dal principio della buona fede. Anzi,
venuta meno la possibilità di costruire nel 1990 a cagione del mancato rilascio delle postulate licenze edilizie e perdurando questa situazione a
seguito della successiva entrata in vigore della zona di pianificazione comunale,
nel 1997 nulla poteva indurre RI 1 a credere che il destino dei mapp. __________
e __________ sarebbe cambiato. D'altro canto, dagli atti non risulta che il
ricorrente avesse mai ricevuto da organi competenti assicurazioni vincolanti
circa l'inserimento delle sue proprietà in una zona edificabile o garanzie
esplicite in punto alla possibilità di edificarvi opere rilevanti dal profilo
della polizia delle costruzioni.
3.7.
In tema di sacrificio particolare, basterà
ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata
possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF
119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo
presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere
di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione
materiale fondata sulla teoria del Sonderopfer (vedi pure STF 1A.191/2001 del
22 maggio 2002 parzialmente pubblicata nella Praxis 2002, n. 166, p. 895, nella
quale si conferma chiaramente in un caso ticinese che la nozione di sacrificio
particolare non torna applicabile a casi di mancata attribuzione alla zona
edificabile di fondi per i quali non sia dato un obbligo di inserirveli).
In quanto volte ad ottenere il disconoscimento
dell'espropriazione materiale ammessa dalla prima istanza, le impugnative presentate
da CO 3, CO 1 e CO 2 devono essere senz'altro accolte.
4.   Indennità
e rimborsi vari
4.1. Accertata l'insussistenza dell'espropriazione
materiale, non occorre evidentemente pronunciarsi sul tema delle indennità. Questione,
questa, il cui esame avrebbe irrimediabilmente condotto all'annullamento della
decisione impugnata ed al rinvio degli atti al Tribunale di espropriazione per
determinare il valore residuo delle proprietà RI 1. In effetti, contrariamente
all'indennità di espropriazione formale che il primo giudice ha riconosciuto a RI
1, quella materiale non coincide con il valore edilizio pieno del bene
interessato, ma corrisponde alla differenza esistente il giorno in cui è
entrato in vigore il provvedimento pianificatorio tra il valore che avrebbe
avuto il fondo secondo la sua classificazione di zona e il valore dello stesso
fondo gravato dal vincolo di inedificabilità (DTF 122 II 326 consid. 6c/bb). In
parole povere, l'indennizzo si calcola deducendo dal valore edilizio pieno del
terreno il suo valore residuo.
4.2. In assenza di espropriazione, non entra
neppure in linea di conto la rifusione delle spese di progettazione e di perizia
rivendicata in tutte le sedi dal proprietario dei mapp. __________ e __________.
Infatti, quando non ricorrono gli estremi di un esproprio materiale, il Tribunale
di espropriazione non è nemmeno competente a decidere le pretese miranti al
risarcimento delle spese divenute inutili a seguito dell'adozione di un
provvedimento pianificatorio (RDAT II-2000 n. 38, consid. 4).
Quanto ai vincoli di solidarietà sui quali
le parti hanno dibattuto con fini diametralmente opposti, l'esito della controversia
di fondo permette di evadere l'argomento ricordando semplicemente che questo
speciale rapporto obbligatorio è dato solo per convenzione o per legge (vedi
art. 143 legge federale di complemento del Codice civile svizzero del 30 marzo
1911; CO; RS 220).
5.   Spese e
ripetibili
5.1. Nei procedimenti contenziosi di
espropriazione materiale le spese e le eventuali ripetibili vengono ripartite
come in una normale procedura amministrativa, ovvero a dipendenza dell'esito
del processo e del grado di soccombenza delle parti, conformemente al principio
in tal senso dedotto dagli art. 28 e 31 LPamm. Se l'esistenza
dell'espropriazione materiale è pacifica ed incontestata il proprietario avrà
invece diritto ad ottenere la stima dell'indennità a spese dell'ente
espropriante giusta l'art. 73 Lespr (RDAT I-1994 n. 48, 1987 n. 72, 1983 n.
82). Ai sensi di questa norma, le spese di procedura sono di regola interamente
a carico dell'ente espropriante, che è tenuto a versare all'espropriato un'equa
indennità a titolo di ripetibili. Una ripartizione delle spese e la rinuncia all'assegnazione
di ripetibili è consentita qualora le pretese dell'espropriato fossero
manifestamente esagerate o infondate (art. 73 cpv. 2 Lespr).
5.2. Nel caso di specie le parti si sono
avversate proprio sull'esistenza di un esproprio materiale. Le spese di
giustizia e le ripetibili di prima istanza vanno dunque poste a carico di RI 1
in funzione della sua totale soccombenza.
6.   Stante
quanto precede, il ricorso di RI 1 deve essere respinto, mentre vanno accolte
le impugnative proposte dagli enti pubblici, con la conseguente riforma del
giudizio impugnato nel senso di respingere l'istanza di espropriazione materiale
presentata a suo tempo dal proprietario delle part. __________ e __________ di __________,
addossando a quest'ultimo tassa di giustizia e ripetibili.
Posto che in questa sede tornano in ogni
modo applicabili gli art. 28 e 31 LPamm giusta il rinvio dato dagli art. 50
cpv. 3 e 70 Lespr (STF 1P.323/1996 del 9 giugno 1997), la tassa di giudizio viene
addebitata integralmente a RI 1 (art. 28 LPamm), con l'ulteriore obbligo di
rifondere alla CO 3, assistita da un legale iscritto nell'apposito registro, congrue
ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti le norme di legge citate;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
di RI 1 è
respinto
.
2.   I ricorsi
della CO 3, del CO 1 del CO 2 sono accolti.
§.  Di conseguenza i dispositivi 1, 2 e 3 della
decisione 19 ottobre 2007 del Tribunale di espropriazione sono annullati e riformati
come segue:
1.  L'istanza di espropriazione materiale 26 luglio 2001 di RI 1 è
integralmente respinta.
2.  La tassa di giudizio di fr. 1'500.- e le spese sono a carico
dell'istante, con l'obbligo di rifondere alla CO 3 fr. 3'000.- di ripetibili.
3.   La tassa di
giustizia di fr. 6'000.- è posta a carico di RI 1. Quest'ultimo verserà inoltre
alla CO 3 analogo importo a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario