ti_gerichte · 52.2002.325 · 2002-12-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2002 52.2002.325
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2002 52.2002.325
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.12.2002 52.2002.325

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2002.325
Lugano
20 dicembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 settembre 2002 di
__________
,
__________
,
__________
,
tutti rappr. da: __________,
Contro
la decisione 20 agosto 2002 (n. 3883) del Consiglio
di Stato, che respinge il ricorso inoltrato dagli insorgenti chiedente
l'annullamento della risoluzione con la quale il consiglio comunale di
__________ ha deciso la trasformazione di __________ in una società anonima;
viste le risposte:
-    18 settembre 2002 del
Consiglio di Stato;
-    23 settembre.2002 del
presidente del consiglio comunale di __________, __________;
-    25 settembre 2002 del
municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in
fatto
A.   __________
è un'azienda municipalizzata, costituita sulla base della legge sulla
municipalizzazione dei servizi pubblici del 1907 e retta dal regolamento
organico delle aziende municipalizzate della città di __________ del 1983, con
il compito di gestire lo scalo aereo di __________.
B.   Con
messaggio municipale n. 5658 del 21 giugno 2000, il municipio di Lugano ha
sollecitato al consiglio comunale l'autorizzazione a mettere in atto la
trasformazione giuridica dell'azienda municipalizzata __________ in una società
anonima.
Il messaggio ha originato due rapporti della
commissione speciale nominata appositamente per l'esame della proposta municipale,
entrambi datati 12 giugno 2001: quello di minoranza che postulava la reiezione
del messaggio municipale, e quello di maggioranza che ne proponeva l'adozione,
suggerendo tuttavia alcune modifiche.
Sono poi seguiti due complementi al rapporto
di maggioranza: uno datato 1. ottobre 2001, chiedente che la Città di
__________ restasse titolare delle concessioni federali in luogo di cederle
alla costituenda SA come proposto dal municipio. L'altro, del 6 marzo 2002, con
il quale è stato proposto che il personale della SA aderisse alla cassa
pensioni dei dipendenti della città di __________.
Con scritto 11 aprile 2002 il municipio ha
comunicato la propria adesione ai dispositivi come modificati dalla maggioranza
della commissione.
Nella seduta del 16 aprile 2002 il consiglio
comunale ha approvato il messaggio municipale n. 5658 con le modifiche del dispositivo
proposte dalla commissione speciale.
C.   Con ricorso
2 maggio 2002 il __________, __________ e __________ hanno chiesto
l'annullamento della menzionata risoluzione e il ritorno degli atti al
municipio per l'allestimento di un nuovo messaggio ai sensi dell'art. 38 cpv. 2
LOC. I ricorrenti hanno sostenuto che, la maggioranza commissionale avendo
cambiato 10 degli undici punti del dispositivo del messaggio, si sarebbe in
presenza di una proposta nuova, sicché il municipio avrebbe dovuto, sulla
scorta dell'art. 38 cpv. 2 LOC, allestire un nuovo messaggio nel termine di 6
mesi e sottoporlo al consiglio comunale. La disattenzione della citata norma
comporterebbe l'annullabilità della decisione impugnata.
Con risposta 24 giugno 2002 il municipio di
__________ ha proposto la reiezione del gravame
D.   Con
decisione 20 agosto 2002 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, argomentando
che le modifiche proposte dalla commissione speciale non sono di carattere
sostanziale e lasciano immutate le caratteristiche essenziali e le scelte di
fondo del messaggio municipale. Peraltro i cambiamenti proposti sono stati
oggetto di approfondimento da parte della commissione speciale, la quale ha
redatto in merito rapporti esaustivi e ponderati, in modo da permettere ai
membri del consiglio comunale di formare il proprio convincimento già prima
della dibattito nel plenum.
E.   Contro il predetto
giudizio governativo il Partito __________, sezione di Lugano, unitamente a
__________ e __________ si aggrava avanti il Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo l'annullamento della risoluzione del consiglio
comunale e il ritorno degli atti al municipio per l'allestimento di un nuovo
messaggio ai sensi dell'art. 38 cpv. 2 LOC, sviluppando argomenti che ricalcano
sostanzialmente quanto già esposto nel primo ricorso.
F.   All'accoglimento
del ricorso si oppongono il municipio, il presidente del consiglio comunale ed
il Consiglio di Stato.
Considerato
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC.
La legittimazione attiva dei ricorrenti
__________ e __________ essendo certa non è necessario esaminare quella del
Partito __________, sezione di Lugano e il ricorso, tempestivo, è ricevibile in
ordine. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria.
2.   2.1.
Giusta l'art. 56 cpv. 1 della legge organica comunale (LOC), i messaggi sottoposti
dal municipio al legislativo comunale devono essere motivati per iscritto e trasmessi
immediatamente ai consiglieri comunali, almeno trenta giorni prima della
seduta. Salvo i casi in cui è domandata e concessa l'urgenza, i messaggi non possono
essere discussi e votati se non dopo esame e preavviso di una commissione del
legislativo (cpv. 2).
La commissione competente per l'esame di un
determinato messaggio municipale allestisce rapporto scritto con le relative proposte
e lo deposita presso la cancelleria almeno sette giorni prima della seduta
dell'assemblea, rispettivamente del consiglio comunale. La cancelleria
trasmette immediatamente i rapporti al municipio ed ai singoli consiglieri
comunali (art. 71 cpv. 1 e 2 LOC).
Le norme in questione mirano a preparare
convenientemente le deliberazioni del consiglio comunale, permettendo ai suoi
membri di esaminare in modo critico ed approfondito i contenuti delle proposte
del municipio, di concertarsi fra loro e di deliberare con piena cognizione di
causa.
2.2.
Giusta l'art. 59 LOC (marginale "Urgenza e emendamenti"), i
l consiglio comunale non può deliberare su
oggetti non compresi nell’ordine del giorno, se non è accolta l’urgenza dalla
maggioranza assoluta dei membri. Per le proposte di emendamento formulate su
oggetti all’ordine del giorno è applicabile la procedura di cui all'art. 38
cpv. 2. Quest'ultima norma (m
arginale "
Proposte di emendamento")
,
prevede la
possibilità di presentare proposte di emendamento relative ad un oggetto
all’ordine del giorno, ritenuto che le proposte marginali possono essere decise
seduta stante, mentre le proposte a carattere sostanziale, se accettate
dall'assemblea, comportano il rinvio dell’oggetto al municipio perché licenzi
un messaggio in merito nel termine di sei mesi.
Scopo della norma è che
"sia
garantito un giusto grado di approfondimento degli oggetti senza che nessuno
degli organi preposti all'amministrazione locale veda diminuito il proprio
potere propositivo…"
ed inoltre
"… di vincolare la decisione
ad un giusto grado di analisi e valutazioni preventive a garanzia di un allargamento
del dibattito nel senso democratico del termine"
(messaggio 27.8.1997
del Consiglio di Stato per la revisione parziale della LOC).
La legge distingue tra modifiche sostanziali
e modifiche marginali, per rapporto alla proposta municipale. In genere,
"…
le proposte marginali (su un
oggetto all'ordine del giorno) sono quelle che non incidono, o incidono poco
sui contenuti che caratterizzano la proposta municipale; le proposte sostanziali
sono per contro quelle che tendono a migliorare o a completare la proposta
municipale, mutandone sensibilmente impostazione, indicazioni e crediti
necessari per la realizzazione …"
.  Le proposte emergenti dal Legislativo e dalle sue Commissioni, che contengono
emendamenti marginali per rapporto alla proposta municipale possono essere decise
seduta stante dal Legislativo; per contro, l'accettazione da parte del consesso
di proposte con emendamenti sostanziali comporta il rinvio al Municipio perché elabori
entro 6 mesi un messaggio ove vengono elaborate, illustrate e documentate nuove
soluzioni, nel senso indicato dal Legislativo.
La proposta iniziale di
modifica legislativa, che prevedeva di rinunciare al rinvio allorquando il
Municipio aderisce alla proposta di modifica è stata abbandonata dopo la
procedura di consultazione.
"Si esige in pratica che il modificare la
sostanzialità della proposta contenuta nel messaggio municipale conduca inderogabilmente
ad innescare una nuova procedura di esame municipale e commissionale dell'oggetto
ribadendo il principio codificato dall'art. 56 cpv. 2 LOC"
(messaggio 27 8.97 del Consiglio di Stato per la revisione parziale
della LOC).
3.   Nel caso
concreto, è da esaminare se gli emendamenti, proposti dalla commissione
speciale e approvati dal consiglio comunale, siano marginali, nel quale caso il
legislativo ben poteva deliberare in merito, oppure sostanziali, con la
conseguente necessità di rinvio dell'oggetto al municipio.
3.1. Il municipio ha proposto di costituire
una comune società anonima, retta dagli artt. 620 segg. CO. La commissione
speciale ha invece optato per una società ex art. 762 CO.
È ben vero che entrambe le varianti
prevedono la costituzione di una società anonima. Tuttavia, seppure il codice
delle obbligazioni regola la partecipazione di corporazioni di diritto pubblico
alle società anonime con un solo articolo, le differenze sono indubbiamente rilevanti.
Intanto v'è la possibilità di prevedere
negli statuti il diritto della corporazione, anche non azionista, di delegare
uno o più rappresentanti nel consiglio d'amministrazione o nell'ufficio di
revisione della società (art. 762 cpv. 1 CO). Questi amministratori hanno i
medesimi diritti e doveri di quelli nominati dall'assemblea generale (art. 462
cpv. 3 CO), ma la loro situazione è comunque differente: essi non possono,
infatti, essere revocati dall'assemblea generale ma solo dall'ente che li ha
designati (art. 462. cpv. 2 CO) e, salvo in casi di rilevanza penale, non sono
personalmente responsabili per il proprio operato. Eventuali responsabilità
pecuniarie ricadono invece sull'ente delegante, il quale ha un diritto di
regresso per agire intenzionale o per negligenza grave (art. 762 cpv. 4 CO).
Inoltre, se in una SA tradizionale per il
membro del consiglio d'amministrazione è preminente l'interesse della società,
in una di tipo misto invece il consigliere dovrà seguire le istruzioni impartitegli
dall'ente delegante.
Il messaggio municipale prevedeva poi la
cessione delle concessioni federali alla costituenda SA, soluzione questa
dapprima condivisa dalla commissione speciale che però, preso atto delle
difficoltà che tale passo comportava, ha successivamente proposto che la
titolarità delle concessioni rimanesse alla città di __________.
Connessa con la problematica della
concessione v'è quella degli immobili: il municipio prevedeva che l'acquisto di
quelli non ancora in possesso del comune sia fatto da parte della nuova SA. La
commissione ha invece chiesto che sia il comune a procedere alla loro espropriazione
e costituire poi sui medesimi un diritto di superficie a favore della SA.
3.2. Per le conseguenze che comporta, la
diversa impostazione della soluzione proposta dalla commissione speciale ed
avallata dal legislativo non può essere ritenuta di valenza marginale. Essa è
invero sostanziale perché incide in modo evidente
sui contenuti che caratterizzano la proposta
municipale, completandola e mutandone sensibilmente l'impostazione e le indicazioni.
Di conseguenza l'oggetto avrebbe dovuto
essere rinviato al municipio affinché procedesse come previsto dai combinati
disposti degli artt. 59 cpv. 2 e 38 cpv. 2 LOC.
A fronte di tale situazione neppure vale
l'argomentazione che lo scopo della legge, che vuole vincolare la decisione ad
un giusto grado d'analisi e valutazioni preventive, sarebbe comunque raggiunto
perché la questione è stata oggetto d'approfondito esame da parte della
commissione speciale: alla presenza di proposte di deroga sostanziali il
legislatore ha infatti imperativamente voluto che, senza eccezione alcuna, il
municipio debba allestire un nuovo messaggio qualora tali deroghe fossero
approvate dal legislativo, e ciò anche nel caso d'adesione del municipio alle modifiche
proposte.
4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando
la risoluzione di cui trattasi.
Non si prelevano tasse di giustizia e non si
assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 38, 56, 59, 208 LOC; 3, 18, 28, 60, 61,
65 PAmm;
dichiara
e pronuncia
:
1.   Il ricorso
è
accolto
.
§.  Di
conseguenza sono annullate:
1.1.     la
decisione 20 agosto 2002 (no. 3883) del Consiglio di Stato;
1.2.     la decisione 16 aprile 2002 con la
quale il consiglio
c          omunale
di __________ ha accolto gli emendamenti proposti dalla maggioranza della
commissione speciale al
messaggio
municipale n. 5658 concernente la costituzione di una società anonima per la
gestione di __________.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia e non si assegnano ripetibili.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario