ti_gerichte · 90.2009.31 · 2010-09-16 · it
Sentiero situato in una zona di pericolo elevato di alluvionamento e flusso di detriti

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.09.2010 90.2009.31
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.09.2010 90.2009.31
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 16.09.2010 90.2009.31

Incarto n.
90.2009.31
Lugano
16 settembre
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna
, presidente,
Damiano
Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6 maggio 2009 di
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 1° aprile 2009 (n. 1428), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
di Melide;
viste le risposte:
-    26 giugno 2009 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    21 luglio 2009 del
municipio di Melide;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario dei mapp. 460 e 461 di Melide, che formano una
selva castanile di complessivi 1764 mq. I fondi si trovano in località
In
cima ai ronchi
, alle pendici del monte San Salvatore, a ridosso del portale
sud della galleria autostradale.
Il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20
ottobre 1992 (n. 9083), assegna i mappali all'area forestale e li inserisce
nella zona di protezione generale del piano del paesaggio. Inoltre, sul limite
sud dei due fondi, il piano prevede un percorso pedonale interno, oltre il
quale vi è una zona edificabile.
B.
a. Nella seduta del 31 marzo 2008, il consiglio comunale di Melide
ha adottato alcune varianti, scaturite dalla necessità di adattare il piano regolatore
all'accertamento dell'area forestale a contatto con la zona edificabile
eseguito nel frattempo. Per quanto qui interessa, il comune ha deciso di spostare
di qualche metro verso nord il tracciato pedonale in questione, all'interno
dell'area boschiva, in parte in corrispondenza con i fondi di RI 1. Tale sentiero
si collega a quello esistente, più a monte, che sale verso Carona (cfr. piano
di sintesi delle varianti del PR, dicembre 2007). Il nuovo tracciato segue per
gran parte una scalinata già esistente. Il percorso pedonale precedentemente
situato al confine della zona edificabile è quindi stato stralciato.
b. Contro questa pianificazione, il 20 giugno 2008 RI 1 è insorto davanti al
Consiglio di Stato chiedendo di non approvarla. Il ricorrente ha sostenuto che
la variante è priva d'interesse e, pertanto, lesiva della garanzia della
proprietà. Infatti, la località
Ai Ronchi
risulta già servita da un
sentiero, oggetto peraltro di un recente e oneroso intervento di manutenzione,
e il nuovo tracciato, non integrato in una rete di sentieri organici e coerenti,
contrasta con la zona protetta generale. Infine, la scalinata esistente è stata
realizzata dal municipio senza licenza edilizia.
c. Il 1° aprile 2009 il Consiglio di Stato
ha approvato la variante e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1. Il
Governo ha sottolineato come il nuovo vincolo ripropone quello precedente, spostandolo
semplicemente qualche metro più a nord. Esso pone inoltre le premesse per
un'adeguata valorizzazione del territorio comunale, inserendosi nella rete dei
sentieri esistenti e collegandosi in particolare a quello storico per Carona.
Il tracciato in corrispondenza della scala - a prescindere dalla questione
della licenza edilizia - appare anche adeguato. Infine, ha ritenuto ancora il
Governo, sulle due particelle è pure menzionato a registro fondiario un diritto
e onere di passo e di ova.
C.
Contro la decisione
del Consiglio di Stato, il 6 maggio 2009 RI 1 è insorto davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento relativamente al citato
sentiero. Oltre a riproporre gli argomenti già sollevati davanti al Governo,
egli sostiene che la decisione sarebbe carente quanto a motivazione. L'adeguatezza
del percorso non sarebbe stata analizzata sufficientemente. Infine ritiene che
il nuovo tracciato del sentiero pedonale verrebbe a trovarsi all'interno di una
zona di pericoli naturali.
D.
Chiamati a presentare una risposta, tanto la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità quanto il municipio di Melide hanno
domandato la reiezione del ricorso. Dei loro motivi si dirà, se necessario, nei
considerandi in diritto.
E.
Nel frattempo, con risoluzione 16 settembre 2009 (n. 4552) il
Consiglio di Stato, fondandosi sulla legge sui territori soggetti a pericoli
naturali, del 29 gennaio 1990 (LTPnat; RL 7.1.1.2), ha adottato il piano dei
territori soggetti a pericoli naturali del comune di Melide (PZP). Secondo quest'ultimo,
la zona dell'Ova Ronchini (che comprende i fondi di RI 1) è interessata da un
pericolo di alluvionamento e flussi di detriti.
F.
Il 26 marzo 2010 hanno avuto luogo l'udienza e il sopralluogo; sono state
scattate alcune fotografie, acquisite agli atti, unitamente al PZP e ai
documenti giustificativi relativi ai diritti e oneri di passo e di ova dei
mapp. 460 e 461.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività
del ricorso e la legittimazione attiva del ricorrente sono date (art. 38 cpv. 1
e 4 lett. b legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). Il
ricorso è ricevibile.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999
n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale
cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art.
33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi si compongono di un rapporto
di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un
programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche
comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature
e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici
(art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione
delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i
posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La competenza del comune di
pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti o
previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale, è ribadita dalla legge
sui percorsi pedonali e i sentieri escursionistici, del 9 febbraio 1994 (LCPS;
RL 7.2.1.4; cfr. in particolare art. 2 e 4 LCPS; inoltre art. 5 cpv. 1 e 6 legge
sulle strade, del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006;
Lstr; RL 7.2.1.2; circa la concezione ampia di percorso pedonale nel dritto
ticinese cfr. DTF 129 I 337, pubblicata anche in: RtiD I-2004 N. 41).
3.2. La pianificazione di una strada pedonale o di un sentiero, come di ogni
altra opera stradale, deve sottostare a condizioni di sicurezza dell'opera
stessa, delle persone e dei beni; devono esserne curati gli elementi
tecnico-architettonici e limitate al massimo le cause di disturbo del traffico
e quelle di molestia per l'ambiente e il paesaggio (art. 6 cpv. 2 Lstr). Se si
tratta di una strada pubblica (cfr. art. 2 cpv. 2 Lstr) deve, inoltre, essere
verificata la sua compatibilità con le esigenze della protezione dell'ambiente,
contemperate con interessi contrastanti come l'impiego economico della
proprietà privata.
3.3. L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali (spostamenti
di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane, crolli di roccia,
alluvionamenti e inondazioni, cfr. art. 4 LTPnat) è operato mediante
l'allestimento del piano delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat).
Esso serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e
di risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPnat). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono
inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei
programmi di sviluppo regionale (art. 3 cpv. 2 LTPnat). Il PZP è allestito dal
Dipartimento del territorio in collaborazione coi servizi statali interessati,
previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPnat, art. 1 decreto esecutivo
concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22
marzo 1995; DELTPnat; RL 7.1.1.2.1) e viene adottato dal Consiglio di Stato
(art. 9 LTPnat).
4.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione
federale, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101),
solo se
si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante,
rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art.
36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La
legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra
parte, dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare
nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima, è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco
Zen-Ruffinen/
Chrisitne
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
a
ed.,
Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece
che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b
con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.2. La base legale dell'intervento, così come il suo pubblico interesse, sono
in linea di principio dati (cfr. anche DTF 129 I 337 consid. 3 e 4.2.). Nel
caso concreto, tuttavia, fa difetto un esame compiuto in merito alla sussistenza
di quest'ultimo requisito.
In occasione dell'esame preliminare 23 febbraio 2006 il Dipartimento del
territorio aveva richiamato l'attenzione del comune sul fatto che, sulla base
di uno studio indicativo del 1993, il versante a monte dell'abitato risultava potenzialmente
interessato da fenomeni di dissesto, segnatamente di caduta sassi e flussi di detrito
(Esame preliminare, pag. 4). Inoltre, la zona in esame (ova Ronchini) era stata
oggetto nel 1996 di alcuni interventi di premunizione, resisi necessari in seguito
a eventi che avevano provocato danni, con allagamenti di fanghiglia dello
svincolo autostradale (PZP, Relazione tecnica, pag. 3). Il PZP nel frattempo
adottato ha precisato il pericolo in questione, quantificandolo come elevato
(zona rossa) per la quasi totalità del tragitto qui contestato (solo la parte
bassa è esposta a pericolo di grado medio, zona blu).
Nonostante quanto appena descritto, dagli atti non risulta che l'autorità
comunale, prima, rispettivamente quella cantonale, poi, abbiano verificato la realizzabilità
del sentiero alla luce delle risultanze del PZP. Circostanza confermata in sede
di risposta dal municipio, che indica di ritenere che questo esame sia stato
svolto dai servizi cantonali. Il Governo, dal canto suo, non spende nemmeno una
parola su questo tema, neanche nella risposta. In concreto, dunque, non è
possibile accertare l'esistenza di un interesse pubblico preminente alla
realizzazione del percorso, atteso come non risulta sufficientemente acclarata
la sicurezza dell'impianto, come esatto dalle disposizioni sopra citate (cfr.
supra
,
3.1. e 3.2). Carente sotto questo aspetto, la variante impugnata non doveva
essere approvata.
5.
Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto. La decisione
impugnata è annullata limitatamente all'oggetto controverso, al pari della
deliberazione del consiglio comunale, che essa ha protetto. L'esame della
proporzionalità risulta dunque superfluo. Spetterà al comune ora valutare se,
una volta approfonditi gli aspetti legati alla sicurezza del tracciato, intende
riproporre il sentiero, tramite l'allestimento di una nuova variante del piano
regolatore.
6.
Il comune è soccombente nella presente procedura. Esso ha tuttavia
agito in veste di ente pianificante, per cui il Tribunale lo solleva dal
pagamento delle spese e della tassa di giustizia (art. 28 legge di procedura
per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), ma non da
quello di versare le ripetibili, a valere per entrambi le sedi, al ricorrente, patrocinato
da un legale (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 e 36 Cost., 28 e 38 LALPT, 2 e 4
LCPS, 5 e 6 Lstr, 2 e 3 LTPnat, 28 e 31 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di
conseguenza:
1.1. la risoluzione 1° aprile 2009 (n. 1428), con la quale il                    Consiglio
di Stato ha approvato alcune varianti del pia-         no regolatore di Melide,
è annullata nella misura in cui è      riferita al sentiero in località ai
Ronchi;
1.2. la deliberazione 31 marzo 2008, con la quale il consiglio comunale di Melide
ha adottato le varianti menzionate, è        annullata nella stessa misura.
2.   Non si
prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune rifonderà al ricorrente fr. 1'500.-
di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
,
,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario