ti_gerichte · 90.2005.2 · 2006-05-24 · it
non attribuzione alla zona edificabile di un fondo assegnato alla zona agricola

Tessin Tribunale della pianificazione 24.05.2006 90.2005.2
Tessin Tribunale della pianificazione 24.05.2006 90.2005.2
Ticino Tribunale della pianificazione 24.05.2006 90.2005.2

Incarto n.
90.2005.2
Lugano
24 maggio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 19/20 gennaio 2005 di
RI 1
contro
la decisione 21 dicembre 2004 (n. 5944), con cui il
Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune
di;
viste le risposte:
-    25 marzo 2005 del
municipio di;
-    24 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   RI 1 è
proprietario del mapp. 1038, ubicato in località del comune di. Sul fondo, di
2327 mq, sorge un fabbricato di 43 mq, affiancato da un portico 27 mq.
B.
Il piano regolatore del comune di è stato approvato dal Consiglio
di Stato il 5 agosto 1987 ed ha attribuito la particella in questione al
territorio senza destinazione specifica.
C.
Nella seduta del 25 febbraio 2002 il consiglio comunale ha adottato alcune
varianti di piano regolatore. In quella sede il mapp. 1038 è stato assegnato
alla zona agricola. Con ricorso 24 giugno 2002 RI 1 si è aggravato contro tale
deliberazione davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che un terzo del proprio
fondo venisse attribuito alla zona edificabile. Posto in evidenza che il mappale
confinava per tre lati con particelle edificate, il ricorrente ha fondato la
sua richiesta con motivi familiari e di parità di trattamento ed ha ricordato
che nel progetto di variante sottoposto al dipartimento per l’esame preliminare
il terreno era stato inserito parzialmente in zona edificabile.
D.
Con risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5944) il Consiglio di Stato ha
approvato la variante di piano regolatore ed ha respinto il ricorso di RI 1.
L’Esecutivo cantonale ha ritenuto che non sussistevano validi motivi per
attribuire la particella all’area edificabile, già sufficientemente
dimensionata. La zona agricola cui era stato attribuito il fondo aveva,
inoltre, una funzione rilevante di protezione del paesaggio, in quanto
contribuiva a strutturare il territorio comunale.
E.
Contro la predetta risoluzione, il 20 gennaio 2005 RI 1 è insorto
davanti a questo tribunale, riproponendo la richiesta e le argomentazioni
formulate in precedenza.
F.   La
divisione della pianificazione territoriale ed il municipio hanno postulato la
reiezione dell’impugnativa.
G.   Il 15 settembre
2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il
quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli
atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa
(art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L’impugnativa è dunque ricevibile in
ordine e può essere evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del
sopralluogo (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -
con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà,
in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione
globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid.
6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art.
16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.
68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno
2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
4.   Le
varianti promosse dal comune, alla base della risoluzione impugnata, perseguono
diversi scopi (cfr. rapporto di pianificazione, datato ottobre 2001, pag. 2; messaggio
municipale 2 gennaio 2002, n. 468, pagg. 1 e 2). In primo luogo si è voluto attribuire
ad una precisa zona di utilizzazione le aree fino a quel momento assegnate al
territorio senza destinazione specifica o di mantenimento degli insediamenti,
conformemente a quanto indicato dal Consiglio di Stato nella risoluzione 2
settembre 1998 (n. 4062, consid. 2.1.1, pag. 4 e disp. 3). Ritenuto
inoltre che con decisione 20 maggio 1998 (n. 2299) il Consiglio di Stato aveva
approvato l’accertamento del limite del bosco a confine con l’area edificabile,
s’imponeva la necessità di adeguare il perimetro del comparto edificabile ai
nuovi limiti dell’area forestale nonché ai confini di proprietà derivanti dal
nuovo riparto fondiario definito dalla procedura di raggruppamento terreni.
Nell’ambito dei lavori di modifica del piano regolatore il comune ha altresì
voluto aggiornare il piano della rete viaria, rinunciando a parte degli allargamenti
previsti ed inserendo nuovi tracciati, suddividere la zona residenziale in zona
semi estensiva ed estensiva precisandone i contenuti, nonché rivedere ed
aggiornare le NAPR. Per attuare tali scopi l’autorità comunale ha proposto, tra
l’altro, svariati ampliamenti della zona edificabile: in buona parte si è trattato
di correzioni puntuali del limite dell’area fabbricabile che è stata estesa
fino a contatto con quella forestale. In altri casi il comune ha invece
attribuito alla zona residenziale estensiva o semi estensiva singole particelle
o piccoli comparti che in precedenza erano esclusi dall’area edificabile. Pur
condividendo gli scopi summenzionati, il Consiglio di Stato non ha approvato alcune
scelte del comune, in particolare laddove non si trattava di semplici correzioni
del limite della zona edificabile, bensì di veri e propri ampliamenti, ritenuto
che la zona fabbricabile era già sufficientemente dimensionata e che le
estensioni proposte apparivano contrarie ad una funzionale organizzazione e
strutturazione del territorio comunale.
5.
5.1. Il mapp. 1038, di 2327 mq, si trova in località, all’estremità
meridionale del comune di, sulle pendici del monte. Di forma rettangolare, il
fondo, in leggera pendenza, si presenta come un terreno prativo regolarmente
falciato, sul quale insistono un fabbricato di modeste dimensioni (43 mq),
adibito a deposito, un portico (27 mq) ed alcune piante di alto fusto. Il fondo
beneficia di un diritto di passo veicolare a carico del mapp. 1011. Sulle
particelle confinanti (mapp. 1033, 1034, 1035 e 1037) sorgono delle ville di
pregio, circondate da giardini curati. Sul mapp. 1011, di 57839 mq, vi è
un’unica casa d’abitazione ubicata all’estremità opposta rispetto al fondo di
proprietà del ricorrente, cui è contermine. Il comparto che formano i fondi
menzionati è delimitato verso valle dalla via, mentre che per il resto risulta
immerso nel bosco. Tutte le particelle sono state assegnate alla zona agricola:
il mapp. 1038, di proprietà del ricorrente e i mapp. 1011 e 1037 direttamente
su proposta del comune, tutelata dal Governo, mentre che i mapp. 1033, 1034 e
1035 a seguito della decisione di quest’ultimo di non approvare la loro
assegnazione alla zona edificabile disposta dal consiglio comunale e di
attribuirli, d’ufficio, a questa zona (cfr. ris. impugnata, cfr. 3.2.1, lett.
b, pag. 13 segg., 14).
5.2. Con terreni già edificati in larga
misura ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il
territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole
particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non
entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001
n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15
n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
In concreto
questo requisito non è soddisfatto. In effetti il fondo del ricorrente è
situato in un ampio comparto verde, di natura prativa, assai discosto dal
centro della località e che è delimitato sia a monte sia a valle dal bosco che
sale verso la montagna. La manciata di ville esistenti, sorte in epoca
precedente l’avvento della pianificazione e ai margini della foresta, non
permette in alcun modo di considerare il settore in esame alla stregua di un
territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
Va inoltre rilevato che l’inserimento del fondo del ricorrente nella zona
edificabile, già molto diffusa, accentuerebbe l’estensione a macchia d’olio
della stessa e si porrebbe quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base
della pianificazione del territorio.
5.3. L’attribuzione del mappale del ricorrente, anche solo
parziale, alla zona edificabile non risponde, inoltre, ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15
lett. b LPT. Secondo il rapporto di pianificazione (cfr. rapporto cit.,
pag. 21), gli abitanti nel comune al 31 dicembre 1999 erano 1062. Il nuovo
piano regolatore permette di accogliere 1630 abitanti e d’incrementare, pertanto,
la popolazione residente del 53.5% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Il dimensionamento
della zona edificabile destinata alla residenza è pertanto più che sufficiente
per far fronte alle aspettative di crescita della popolazione del comune nei
prossimi 15 anni (cfr. rapporto cit., pag. 21; risoluzione di approvazione del
Consiglio di Stato, 21 dicembre 2004, cfr. 3.2.1, lett. a, pagg. 11-12). Il calcolo
della contenibilità del piano giunge poi a questi risultati, considerando un grado
di attuazione del 60% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Sulla base di un indice di
sfruttamento pari allo 0.4 e considerato che la superficie ancora libera nel
comprensorio edificabile è del 30%, il Governo ha ritenuto più appropriato
applicare un grado di attuazione del 70%. In tal modo la contenibilità del
piano risulta essere di 2853 unità insediative (UI), suddivise in 1855
abitanti, 856 posti turismo e 142 posti lavoro, rispondendo ampiamente alle
previsioni di sviluppo per i prossimi 15 anni. Va peraltro rilevato, insieme
con il Consiglio di Stato, che nei calcoli effettuati dal comune è stato
considerato, per la zona edificabile, un fabbisogno di superficie per UI
piuttosto alto, di 60 mq (cfr. ris. cit., loc. cit.). Il dimensionamento delle
zone edificabili include pure, nelle zone dove è permessa la residenza, 755 posti
turismo, di cui la maggior parte consiste in posti letto in residenze
secondarie (cfr. rapporto cit., pag. 21): nulla osta alla possibilità di
sfruttare, in futuro, una parte di questo importante contingente anche a favore
della residenza primaria.
5.4. Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito
alla zona edificabile, già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT,
merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo – di
conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.
Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché
persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in
ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella del
paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,
pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la
porzione di terreno interessata si presti o meno, ed eventualmente in quale
misura, alla lavorazione agricola. Accogliendo la domanda del ricorrente
d’inserire circa un terzo del suo mappale nella zona fabbricabile si finirebbe
per creare, oltretutto senza una pressante necessità, una piccolissima zona
edificabile, isolata dal comprensorio edificabile, in violazione dei principi
della pianificazione del territorio, che mirano ad impedire la dispersione
delle costruzioni sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con
rinvio).
5.5. Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi
(cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l’interesse generale ad impedire la
formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). In
concreto, un ampliamento della zona residenziale del comune, già generosamente
dimensionata, non appare giustificato, anche se dovesse concernere, come è il
caso in esame, poche unità insediative. Secondo la giurisprudenza, anche le
particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile
giusta l’art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo
(cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia
236 seg.). Da un’indagine riportata nel rapporto di pianificazione risulta poi
che le zone residenziali del comune sono assai sottosfruttate (cfr. rapporto
cit., pag. 21). È pertanto imprescindibile aumentare la pressione su tali zone per
favorire un loro razionale impiego, anziché ampliarle, con l’effetto di favorire
uno spreco del territorio fabbricabile. Da ultimo, va sottolineata
l’imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le
future generazioni.
5.6. Sulla scorta di queste considerazioni, un’attribuzione
di parte del fondo del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere tassativamente
esclusa.
6.Il ricorrente
lamenta infine una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai
fondi confinanti, che negli anni passati hanno potuto essere edificati.
Il principio dell'uguaglianza giuridica
ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione
trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformazione e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza
con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a).
Nel presente
caso la non approvazione della superficie fabbricabile di parte del mapp. 1038 è
conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita,
pertanto, tutela. Va inoltre rilevato che i fondi confinanti con quello del
ricorrente sono stati edificati prima dell’avvento della pianificazione del
territorio e della conseguente loro assegnazione al territorio non
fabbricabile. Diversa appare invece la situazione in cui versa il terreno
dell’insorgente, in buona sostanza inedificato, per il quale l’assegnazione
alla zona edificabile implica un’estensione vera e propria del perimetro di
quest’ultima, oltre all’obbligo per il comune di completarne l’urbanizzazione.
7.
La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto. L’esclusione
dalla zona edificabile appare, per contro, in armonia con l’ordinamento
pianificatorio sancito a livello federale.
8.
Il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
;
rappr. dal proprio municipio;
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 1
CO 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             La
segretaria