ti_gerichte · 52.2001.172 · 2001-09-20 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.09.2001 52.2001.172
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 20.09.2001 52.2001.172
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 20.09.2001 52.2001.172

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2001.00172
Lugano
20 settembre
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso  16/17 maggio 2001 di
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 24 aprile 2001 (n. 1896) con cui il
Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dall'insorgente il 27
ottobre 2000 contro la disdetta del rapporto di impiego quale docente di
scuola elementare decisa nei suoi confronti dal municipio di __________ il
3/12 ottobre 2000;
viste le risposte:
-     30 maggio 2001 del municipio di __________;
-     30 maggio 2001 del Consiglio di Stato;
-     5 giugno 2001  del
Dipartimento dell'istruzione e della cultura, Sezione amministra-
tiva;
ritenuto,
in
fatto
A.   __________
è stato incaricato dal municipio di __________ quale docente presso le locali
scuole comunali con risoluzione 5 settembre 1996. Egli è stato successivamente
nominato in tale funzione con risoluzione 23/24 luglio 1997.
B.   A seguito
di difficoltà nella conduzione della classe ed in particolare nella gestione di
singoli allievi, riscontrate dall'ispettore __________ negli anni scolastici
1996/97 e 1997/98, dietro proposta di quest'ultimo, il municipio di __________
ha prolungato di un anno il periodo di prova, ossia sino al 31 agosto 1999 (risoluzione
21/22 luglio 1998). I problemi riscontrati dall'ispettore si sono protratti ed
anzi ampliati nell'anno scolastico 1998/99, nel corso del quale svariati
genitori hanno altresì iniziato a contestare il docente. Ciò malgrado, con
risoluzione 25/28 maggio 1999 il municipio di __________ ha deciso di
confermare la nomina del docente. Per l'anno scolastico 1999/00 è stato
disposto un piano operativo di assistenza e vigilanza del maestro __________,
sottoscritto da tutti gli interessati. __________ si è tuttavia assentato dal
lavoro per malattia dal 10 dicembre 1999 e non ha più ripreso l'attività a tutt'oggi.
C.   Con
risoluzione 3/12 ottobre 2000, il municipio di __________ ha disdetto il rapporto
di impiego con il predetto docente in applicazione dell'art. 60 LOrd.
L'autorità comunale ha motivato la decisione con la sussistenza di circostanze
tali da non poter pretendere dalla stessa, in buona fede, la continuazione di
tale rapporto (art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd). Il municipio ha, in particolare,
fatto riferimento alla creazione di una situazione incompatibile con il buon
funzionamento della scuola, dovuta anche al comportamento del docente, che non
si era dimostrato in grado di svolgere i suoi compiti. La decisione, la quale
indicava la possibilità di ricorrere direttamente dinanzi a questo Tribunale,
stabiliva che un eventuale ricorso esperito contro di essa non avrebbe spiegato
effetto sospensivo.
D.   a) Con
gravame 27 ottobre 2000, __________ è insorto dinanzi a questo Tribunale contro
la menzionata decisione, chiedendone l'annullamento e postulando altresì il
ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso. L'insorgente ha, anzitutto,
eccepito la nullità della disdetta, in quanto data durante un periodo di
malattia inferiore a 18 mesi. Egli ha in seguito contestato la sussistenza di
giustificati motivi che permettessero di licenziarlo. In questo contesto ha
altresì rimproverato al municipio di aver disatteso, in violazione del
principio della buona fede, la risoluzione 21 marzo 2000 con cui aveva aderito
alla sua domanda di congedo. L'insorgente ha anche postulato l'assegnazione
dell'indennità prevista all'art. 69 cpv. 2 PAmm.
b) Con
sentenza 2 gennaio 2001, nota alle parti, il Tribunale ha trasmesso l'impugnativa
al Consiglio di Stato, in quanto competente ad evaderla in applicazione dell'art.
65 LOrd. Con decisione 23 gennaio 2001 la presidente del Governo ha accolto la
domanda di restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso; con risoluzione 24
aprile 2001 il Consiglio di Stato ha invece respinto il gravame, condividendo i
motivi addotti dal municipio di __________.
E.   Con impugnativa
16 maggio 2001, spedita l'indomani, __________ si aggrava a questo Tribunale
contro il giudicato governativo, postulando il suo annullamento, insieme a
quello della disdetta municipale, e chiedendo altresì il conferimento dell'effetto
sospensivo al ricorso. L'insorgente ribadisce i motivi e le domande sottoposti
al giudizio dell'autorità inferiore.
Il
Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione
del gravame; il municipio si è anche opposto al conferimento dell'effetto
sospensivo.
F.   Con
decisione 16 agosto 2001 il vicepresidente del Tribunale ha accertato che il
ricorso aveva effetto sospensivo, riservando tuttavia una decisione in merito
allo svolgimento delle funzioni da parte del ricorrente.
G.   L'11 settembre
2001 ha indi avuto luogo un'udienza. In quest'occasione il giudice delegato ha
informato le parti di aver acquisito all'incarto alcuni atti. Il ricorrente ha
a sua volta notificato l'assunzione di svariati mezzi di prova.
Considerato,
in diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data (art. 66 cpv. 2, 68 cpv. 1 lett. f LOrd), il
ricorso tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente
certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine.
2.   2.1.
All'udienza 11 settembre 2001 il ricorrente ha sollecitato l'audizione di
alcuni testimoni: due ex municipali (attivi professionalmente come docenti),
quattro genitori, quattro docenti ed infine i due suoi fratelli. Ha inoltre
sollecitato l'allestimento di una perizia atta a determinare se la disdetta sia
imputabile ad un'azione di mobbing da parte delle autorità scolastiche, ma in
particolare dell'ispettore __________. Ha infine postulato il richiamo di due
incarti dal ministero pubblico. Il primo concerne la segnalazione effettuata
dal Consiglio di Stato il 6 marzo 2001 a seguito delle denunce contenute
nell'interrogazione 29 gennaio 2001, sottoscritta dal deputato __________ e
confirmatari, nei confronti dell'ispettore __________ in relazione, tra
l'altro, alla vicenda in esame. Il secondo riguarda invece la segnalazione
effettuata direttamente dal ricorrente in relazione ai fatti che lo avevano
indotto ad inoltrare il 22 settembre 2000 alla sezione degli enti locali
un'istanza di intervento nei confronti del municipio per violazione
dell'obbligo di discrezione.
2.2. La procedura amministrativa è retta dal
cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo
principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare
la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando
accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i
principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità.
In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua portata generale anche al
diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove
offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in
esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui
presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del
giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non
pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad
art. 18 n. 1c).
2.3. Nel caso di specie, la situazione di
fatto che sta alla base della controversa disdetta del rapporto di impiego
risulta in modo più che sufficiente dalla copiosa documentazione versata agli
atti dalle parti, completata dagli atti acquisiti dal giudice delegato. Non
appare pertanto necessario di assumere ulteriori mezzi di prova. Trattasi,
inoltre, di applicare l'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd. Come verrà diffusamente
spiegato in seguito, questa disposizione legale permette all'autorità di nomina
di pronunciare, attraverso l'esercizio di un vasto potere di apprezzamento, lo
scioglimento del rapporto di impiego con un dipendente prevalendosi di
qualsiasi circostanza atta a giustificare il provvedimento, prescindendo
dall'esistenza e dal grado di colpe, mancanze o atti illeciti - in altre parole
di responsabilità - da parte del dipendente colpito dalla disdetta o di terze
persone. L'accertamento dei fatti che stanno alla base del provvedimento viene
di conseguenza semplificato in misura importante. Come si potrà desumere dai
considerandi che seguono, la sussistenza di fondati motivi che legittimano il
provvedimento è oltretutto, in concreto, ampiamente, oggettivamente documentata
dagli atti di causa scritti acquisiti nell'incarto, allestiti dagli attori
coinvolti nella vicenda, ma in particolare dal docente, dall'ispettore, dal
direttore delle scuole comunali, dal municipio ed infine dai genitori ostili al
docente. E' pertanto d'acchito escluso che un'istruttoria possa condurre al risultato
opposto, auspicato dal ricorrente.
Il Tribunale non accede pertanto alle
richieste dell'insorgente di sentire dei testimoni, esperire una perizia circa
la qualifica e le conseguenze del comportamento assunto nei suoi confronti - in
particolare - dall'ispettore __________, infine richiamare dal ministero
pubblico gli incarti relativi alle segnalazioni effettuate dal Consiglio di
Stato e dal ricorrente stesso in merito al comportamento del menzionato
ispettore rispettivamente all'asserita violazione, da parte del municipio di
__________, dell'obbligo di discrezione.
3.   3.1. I
rapporti di impiego dei docenti delle scuole comunali sono retti dalla legge sull'ordinamento
degli impiegati e docenti del 15 marzo 1995 (LOrd; cfr. art. 1 cpv. 1 lett. b
della stessa). Il conferimento della nomina in loro favore spetta al municipio
(art. 2 cpv. 1 lett. b LOrd; inoltre art. 7 cpv. 1 lett. a della legge sulla
scuola dell'infanzia e della scuola elementare del 7 febbraio 1996). Con
l'approvazione del dipartimento della pubblica educazione il municipio può
altresì sciogliere il rapporto di impiego di un docente delle scuole comunali
prevalendosi di giustificati motivi (art. 60 cpv. 1 e 6 LOrd, dal marginale
"disdetta"). Sono considerati giustificati motivi (art. 60 cpv. 3
LOrd): la soppressione del posto o della funzione senza possibilità di trasferimento
o di pensionamento per limiti d'età (lett. a); l'assenza per malattia o infortunio
che si protrae per almeno 18 mesi senza interruzione o le assenze ripetute di
equivalente rilevanza per la loro frequenza (lett. b); qualsiasi circostanza
soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che
l'autorità di nomina possa continuare il rapporto d'impiego nella stessa
funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti
vacanti (lett. c). La disdetta può essere data per la fine di un mese con
preavviso di tre mesi; per i dipendenti con almeno 15 anni di servizio o 45
anni di età il preavviso sale a sei mesi (art. 60 cpv. 1 e 2 LOrd).
3.2. Il municipio ha fondato la disdetta
sull'ipotesi contemplata all'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd, ossia sulla
sussistenza di una qualsiasi circostanza, oggettiva o soggettiva, data la quale
non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare
il rapporto di impiego. Tale ipotesi corrisponde, in sostanza, a quelle che
potevano giustificare, in applicazione dell'ordinamento previgente, la
rimozione dalla carica e la mancata conferma. La disdetta può quindi
intervenire, segnatamente, quando il dipendente non è più in grado di assolvere
il proprio compito o si instaura una situazione incompatibile con il buon
funzionamento del servizio; una colpa specifica del dipendente o una violazione
dei doveri di servizio da parte sua non sono invece necessari. In quest'ottica
appare irrilevante sapere a chi siano imputabili i motivi giustificati: basta
che questi sussistano realmente e legittimino lo scioglimento del rapporto di
impiego. La facoltà di pronunciare la disdetta in casi del genere è altresì riconosciuta
da dottrina e giurisprudenza, che ammettono, contrariamente al licenziamento
per motivi disciplinari, la possibilità di risoluzione del rapporto di lavoro
senza che una colpa sia imputabile al funzionario licenziato e addirittura per
ragioni non legate al suo comportamento; basta che il licenziamento sia
giustificato nell'interesse del servizio pubblico. Un tale interesse è dato, in
modo particolare, quando il funzionario, per la sua sola presenza, perturbi il
corretto funzionamento del servizio pubblico rispettivamente quando si
presentino conflitti di personalità in seno ad un medesimo ufficio. Possono
pertanto valere come giusti motivi tutte le circostanze che, secondo il
principio della buona fede, fanno sì che l'autorità di nomina non possa più
continuare il rapporto di servizio (cfr. per tutte le enunciazioni che
precedono RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b con rinvii ai materiali legislativi,
dottrina e giurisprudenza). L'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd conferisce
all'autorità di nomina un potere d'apprezzamento notevole, limitando di
conseguenza il potere cognitivo del Tribunale amministrativo ai casi di abuso o
di eccesso di tale potere (art. 61 PAmm).
4.   L'insorgente
contesta, in primo luogo, la legittimità della disdetta, in quanto intervenuta in
un periodo in cui egli era assente per malattia. La censura dev'essere disattesa.
Come risulta dall'esposizione dei fatti, l'insorgente è assente per malattia
dal 10 dicembre 1999. La disdetta nei suoi confronti è stata pronunciata il
3/12 ottobre 2000. A tal fine il municipio si è richiamato all'art. 60 cpv. 3
lett. c LOrd, ossia sull'esistenza di circostanze che, secondo il principio
della buona fede, rendevano impossibile all'autorità la continuazione del
rapporto di servizio. Contrariamente a quanto crede il ricorrente, il divieto
di disdire il rapporto di impiego durante i primi 18 mesi di malattia del
dipendente sancito alla lettera b della stessa disposizione non precludeva
simile facoltà all'autorità comunale. Trattasi difatti di ipotesi di licenziamento
fondate su presupposti differenti. L'art. 60 cpv. 3 lett. b LOrd permette all'autorità
di disdire il rapporto di impiego nella sola ipotesi - e per causa esclusiva -
di assenza prolungata, per malattia od infortunio, del dipendente: la norma
assicura nel contempo la protezione di quest'ultimo, sottintendendo che le
assenze per tale motivo di durata inferiore a 18 mesi non sono atte a
giustificare, da sole, una rescissione del rapporto di impiego. L'art. 60 cpv.
3 lett. c LOrd, è invece volto a permettere all'autorità di nomina di
sciogliere il rapporto di lavoro prevalendosi di ogni pertinente, legittimo
motivo in tal senso, che non sia esclusivamente costituito da un'assenza per
malattia od infortunio. Per questa ragione, in quest'ultima ipotesi l'autorità
non può essere costretta a procrastinare la disdetta sino a 18 mesi qualora il
dipendente si sia frattanto assentato per malattia od infortunio. In
quest'ordine di idee la giurisprudenza di questo Tribunale aveva avuto
l'occasione di precisare che la LOrd non istituisce un divieto tassativo,
analogo a quello dell'art. 336c cpv. 1 lett. b CO, giusta cui il datore di
lavoro non può disdire il rapporto di lavoro, durante un certo periodo, quando
il lavoratore è impedito di lavorare a causa di malattia o infortunio, pena la
nullità della disdetta (art. 336c cpv. 2 CO) e che, tantomeno, tale disposizione
ritorna applicabile a titolo di diritto pubblico suppletorio via l'art. 87 LOrd
(cfr. diffusamente RDAT II-1999 n. 3 consid. 3; inoltre, per il diritto federale
DTF 124 II 53 consid. 2). D'altra parte, i conflitti tra autorità di nomina e
dipendente possono provocare talvolta un'assenza per malattia di quest'ultimo:
assenza che costituisce, a questo punto, una conseguenza del conflitto e non la
causa del successivo scioglimento del rapporto di impiego disposto
dall'autorità di nomina e che pertanto, proprio per questo motivo, non può
spiegare effetto inibitorio nei confronti di quest'ultimo.
5.   L'insorgente
contesta indi che siano soddisfatti i presupposti di una disdetta fondata
sull'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd.
5.1.
__________ ha conseguito la patente di maestro di scuola elementare il 24
giugno 1994. Nell'anno scolastico 1994/95 ha svolto un programma occupazionale
alla scuola elementare di __________. Nell'anno scolastico successivo ha
eseguito una supplenza a tempo pieno presso la scuola elementare consortile di
__________. Con risoluzione 5 settembre 1996 è stato incaricato dal municipio
di __________ quale docente presso le locali scuole comunali; egli è stato
successivamente nominato in tale funzione con risoluzione 23/24 luglio 1997.
5.2. A seguito di difficoltà nella
conduzione della classe ed in particolare nella gestione di singoli allievi
riscontrate dall'ispettore __________ negli anni scolastici 1996/97 e 1997/98,
dietro proposta di quest'ultimo, con risoluzione 21/22 luglio 1998 il municipio
di __________ ha prolungato di un anno il periodo di prova, ossia sino al 31
agosto 1999. Il suggerimento dell'ispettore ha provocato una reazione scritta
del docente del 29 giugno 1998, che ha, tra l'altro, sostenuto l'esistenza di lacune
e di una dubbia professionalità nell'operato tanto dell'ispettore __________
che del direttore delle scuole comunali __________: affermazioni formalmente
ritirate con dichiarazione del 9 luglio successivo del maestro __________, dopo
un incontro tra gli interessati e il direttore dell'ufficio di insegnamento primario
__________.
5.3. I problemi riscontrati dall'ispettore
si sono protratti ed anzi ampliati nell'anno scolastico 1998/99, nel corso del
quale un gruppo di genitori ha altresì iniziato a contestare il docente. Con
rapporti 9 novembre 1998 e 11 maggio 1999 l'ispettore ha rilevato il perdurare
di una situazione di difficoltà del maestro di condurre la classe, gestire
gruppi di allievi e di relazionare con alcuni genitori; del pari che il suo insegnamento
tendeva al nozionismo più che all'apprendimento interattivo. Nel rapporto 11
maggio 1999 l'ispettore ha pertanto posto il municipio di fronte a due
eventualità: la disdetta del rapporto di impiego con il docente entro la
scadenza del periodo di prova oppure la conferma in carica dello stesso.
__________ ha preso posizione per iscritto su quest'ultimo documento attraverso
una lettera del 24 maggio successivo, indirizzata al municipio, nella quale ha
puntualmente contestato le critiche mossegli ed ha postulato la sua conferma in
carica: richiesta cui il municipio ha aderito con decisione del 25/28 maggio
1999.
5.4. Il 15 luglio 1999 il maestro __________
ha sollecitato il dipartimento dell'istruzione e della cultura ad avviare
un'inchiesta amministrativa nei confronti dell'ispettore, allo scopo di
accertare la consistenza delle critiche rivoltegli da quest'ultimo: l'istanza è
stata respinta dal dipartimento con decisione 29 ottobre 1999, confermata dal
Consiglio di Stato (risoluzione 21 novembre 2000) e dal Tribunale federale (sentenza
5 marzo 2001), in entrambi i casi per assenza di legittimazione a ricorrere del
docente. Il 16 agosto 1999 un gruppo di genitori degli allievi della classe
III, sezione B, hanno invece contestato l'assegnazione del docente alla detta
sezione con atto indirizzato allo stesso dipartimento: anche questo atto è
stato respinto con decisione del 3 settembre successivo dell'autorità adita. Con
istanza del 25 agosto 1999 gli stessi genitori hanno chiesto al municipio di
autorizzare i loro figli a frequentare la scuola in un altro comune. Tale
richiesta è stata disattesa dal municipio con risoluzione 31 agosto/1 settembre
1999, confermata dal Consiglio di Stato, adito dai genitori, con decisione 13
ottobre 1999.
Per quell'anno scolastico (1999/00) è indi
stato disposto un piano operativo di assistenza e vigilanza del maestro
__________, sottoscritto da tutti gli interessati, che prevedeva l'affiancamento
all'ispettor __________ del collega __________. Il 17 dicembre 1999 questi
ultimi hanno indirizzato al municipio un circostanziato rapporto intermedio
concernente i primi tre mesi di scuola, fondato sulle visite in classe ed i
colloqui avuti dagli stessi e dal direttore delle scuole elementari con il
docente. Il documento era suddiviso in ordine ai rilevamenti effettuati sul
conto del maestro, degli allievi e dei genitori. In merito al docente si dava
atto dell'impegno nella preparazione delle attività. Impegno che veniva
tuttavia, parzialmente, vanificato per svariati motivi, ma in primo luogo per
una mancanza di autocritica. Il maestro non aveva inoltre sufficientemente in
chiaro la problematica delle norme nei suoi diversi aspetti (relazioni allievi/allievi;
allievi/maestro; caso di un allievo zimbello), faticava nella gestione della
classe e dei singoli allievi, non riusciva a mantenere sufficientemente alto
l'interesse degli allievi per le attività proposte, ad instaurare dinamiche
interattive e cogliere i contributi degli allievi, aveva difficoltà a
differenziare e diversificare l'attività con gli allievi, incontrava infine
delle difficoltà nelle relazioni con diversi genitori. Per quanto concerneva
gli allievi gli ispettori hanno constatato un progressivo calo di interesse per
le attività proposte nonché un comportamento talora poco rispettoso della
norma, del maestro e dei compagni. Infine, il rapporto indicava che la
relazione della maggioranza dei genitori con il docente era entrata in crisi.
Esso concludeva che la prova fornita dal maestro __________ nei primi tre mesi
di scuola era insoddisfacente, rilevando altresì che la situazione dell'inizio
dell'anno si era progressivamente deteriorata. Gli estensori del documento
assicuravano il loro impegno per tentare di ricostruire delle condizioni di
lavoro accettabili. Essi sottolineavano tuttavia la difficoltà ad aiutare il
docente a migliorare, poiché poco incline a compiere uno sforzo di introspezione
ma piuttosto portato a ricercare in altri le cause delle sue difficoltà.
5.5. __________ si è assentato dal lavoro
per malattia dal 10 dicembre 1999, ossia dall'indomani dell'ultima delle visite
in classe effettuate dagli ispettori __________ e __________, alla base del
testé menzionato rapporto. Per questo motivo la sua classe è stata affidata ad
un supplente sino al termine dell'anno scolastico. Con lettera 6 marzo 2000 il
docente ha informato il municipio che, qualora le condizioni di lavoro non gli
avessero consentito di riprendere lo svolgimento dell'attività in modo sereno
al termine della malattia, si sarebbe riservato il diritto di inoltrare una domanda
di congedo. Con lettera 23 marzo 2000 il municipio di __________ ha risposto di
aver accettato tale proposta con risoluzione n. 664 del 21 marzo precedente.
Con raccomandata 7 aprile 2000 un nutrito gruppo di genitori della classe
assegnata al maestro __________, messi a conoscenza di tale decisione, ha vivamente
contestato l'accondiscendenza dimostrata dal municipio alle richieste del docente
e la mancanza di capacità di giudizio autonomo e responsabile da parte dell'autorità.
In assenza di una presa di posizione da parte dell'Esecutivo, con atto 29
maggio 2000 quei genitori hanno pertanto indirizzato al capo del dipartimento
dell'istruzione e della cultura un'istanza di intervento, chiedente
segnatamente di pronunciarsi sulla capacità di insegnare del maestro
__________, che essi negavano, di obbligare il municipio ad adottare - in
conseguenza - le decisioni che gli spettavano, infine di autorizzare i loro
figli a frequentare una scuola in un altro comune nell'ipotesi in cui il
docente avesse ripreso l'attività di insegnamento.
5.6. Con lettera del 26 luglio 2000 il
municipio ha informato il maestro __________ di essere intenzionato a disdire
il rapporto di impiego in applicazione dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd. In
alternativa ha proposto il suo trasferimento quale impiegato presso
l'amministrazione comunale. Dopo un incontro con una delegazione municipale,
con invio del 18 agosto successivo del suo legale il docente ha comunicato all'Esecutivo
di non poter accettare la proposta di trasferimento. Dopo aver raccolto
l'approvazione del dipartimento dell'istruzione e della cultura, il 23 agosto
2000 il municipio ha formalmente prospettato al maestro __________ la disdetta
del rapporto di impiego. La procedura promossa da quest'ultimo dinanzi alla
Commissione conciliativa per il personale dello Stato non ha permesso di
trovare una soluzione amichevole. Con risoluzione 12/13 settembre 2000 il municipio
ha difatti declinato la proposta formulata in quella sede dalla menzionata
Commissione di concedere al docente un congedo della durata di tre anni. A tal
fine il municipio ha fatto riferimento ad una lettera trasmessa l'11 settembre
precedente dall'assicurazione malattia del comune al docente, dalla quale risultava
che, secondo il rapporto del medico consulente dell'assicurazione, questi
presentava ancora un'incapacità lavorativa in misura completa e che una sua
ripresa dell'insegnamento appariva difficile. In un altro contesto
professionale la prognosi, a medio e lungo termine, appariva invece buona. Con
risoluzione 3/12 ottobre 2000, oggetto della presente procedura di impugnazione,
il municipio ha infine formalizzato la disdetta con effetto al 21 gennaio 2001.
5.7. Nel frattempo, nell'imminenza
dell'inizio del nuovo anno scolastico (2000/01) il genitore D. P., il quale
dichiarava di agire in rappresentanza di un non meglio precisato gruppo di
genitori, ha prudenzialmente contestato l'assegnazione del maestro __________
alla classe IV, sezione B, dapprima con lettera 3 agosto 2000 alla direzione
delle scuole elementari comunali ed, in seguito, mediante ricorso/istanza di
intervento al dipartimento dell'istruzione e della cultura del 17 agosto
successivo. Il 22 settembre 2000 il maestro __________ ha invece inoltrato alla
sezione degli enti locali un'istanza di intervento nei confronti del municipio
di __________, per grave violazione dell'obbligo di discrezione e riserbo
sancito agli art. 104 seg. LOC, asserendo che il municipio aveva trasmesso dati
personali riservati che lo concernevano ad alcuni genitori, i quali li avevano
a loro volta diffusi tramite la stampa scritta.
6.   6.1. Come
è già stato compiutamente spiegato al consid. 3.2. che precede, l'autorità di
nomina fruisce di un potere d'apprezzamento notevole in materia di disdetta
fondata sull'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd. Il potere cognitivo del Tribunale
amministrativo viene di conseguenza circoscritto ai soli casi di abuso o di
eccesso di tale potere (art. 61 PAmm), ovvero - in pratica - a una forma di
arbitrio (DTF 104 Ia 201 consid. 1c). La possibilità, per il Tribunale, di
verificare la legittimità della decisione municipale impugnata è pertanto
limitata in misura importante. Inoltre giusta l'art. 69 cpv. 1 PAmm,
applicabile attraverso il rinvio di cui all'art. 67 cpv. 2 LOrd, il Tribunale
amministrativo non può annullare la disdetta; può accertare, al più, che questa
è ingiustificata. L'affermazione contraria contenuta alla pagina 7 del decreto
provvisionale 16 agosto 2001 appare, di conseguenza, inesatta e va corretta in
tal senso.
6.2. Il riassunto, pur stringato e parziale,
dei numerosi accadimenti che si sono succeduti nel breve periodo intercorso tra
il giorno in cui il maestro __________ è entrato alle dipendenze del comune di
__________, dapprima come docente incaricato (anno scolastico 1996/97) e
successivamente nominato (a partire dall'anno scolastico 1997/98), e il 12
ottobre 2000, data alla quale il municipio ha significato al dipendente la
disdetta del rapporto di impiego decisa il 3 ottobre precedente, testimonia
l'esistenza di una rapporto di lavoro contrassegnato da un crescendo di problemi.
Da subito, stando alle valutazioni dell'ispettor __________, confermate dal direttore
delle scuole comunali, il docente ha incontrato difficoltà nella conduzione della
classe (1996/97 e 1997/98), che hanno condotto il municipio a prolungare di un
anno del periodo di prova. Tali difficoltà sono aumentate nell'anno scolastico
successivo (1998/99); durante lo stesso una maggioranza di genitori ha iniziato
a contestare il docente. Per questo motivo, per l'anno scolastico 1999/00 è
stato disposto il piano operativo di assistenza e vigilanza, onde assicurare al
docente un'attività serena e proficua, permettendogli di dimostrare le sue
capacità professionali. Il piano non ha tuttavia potuto essere portato a
termine, dal momento che il maestro __________ si è assentato per malattia a
partire dal giorno 10 dicembre 1999 e sino alla fine dell'anno scolastico. Il
rapporto intermedio consegnato dagli ispettori __________ e __________ il 17
dicembre 1999 al municipio, illustrato poco sopra, valuta ad ogni buon conto in
modo sostanzialmente negativo l'attività svolta sino a quel momento ed esprime
riserve circa reali possibilità di miglioramento; esso rileva semmai,
piuttosto, che la situazione si era progressivamente deteriorata dall'inizio
dell'anno scolastico. L'anno in parola è altresì stato caratterizzato da un
sensibile incremento dell'ostilità manifestata dalla maggioranza dei genitori
verso il docente: fenomeno che non è, in seguito, mai più rientrato. Del pari
le divergenze tra l'ispettore __________ ed il docente, che avevano in buona
sostanza caratterizzato da sempre le relazioni tra i due funzionari, erano
frattanto cresciute al punto da apparire oggettivamente insuperabili. Oltre a
ciò, nell'imminenza dell'inizio del nuovo anno scolastico (2000/01), il medico
consulente dell'assicurazione malattia del comune aveva formulato una prognosi
negativa circa le possibilità di una ripresa effettiva dell'insegnamento da
parte dell'interessato, ancora assente per malattia, ipotizzando anche un
cambiamento di attività. Posto di fronte alle valutazioni negative degli
ispettori, coadiuvati dal direttore delle scuole comunali, circa l'operato del
maestro __________, ai rapporti altamente conflittuali tra quest'ultimo e
l'ispettore __________, all'assenza di credito professionale del docente nei
confronti della maggioranza dei genitori, infine ad una valutazione medica
pessimista sulle sue possibilità di ripresa dell'attività di insegnamento, la
decisione del municipio di rinunciare definitivamente alle prestazioni di
__________, licenziandolo, appariva giustificata, ma comunque - ed è quel che
conta in questa sede - non era arbitraria. La disdetta perseguiva difatti
l'interesse degli allievi, dei loro genitori, dell'istituto scolastico comunale
e del suo direttore e, infine, della stessa autorità di nomina. Mettendo fine
al rapporto di impiego il municipio ha
anzitutto tutelato il diritto degli allievi ad un insegnamento confacente. Del
pari i loro genitori hanno finalmente conseguito un quadro rassicurante circa
la vita scolastica dei loro figli; di questo risultato hanno altresì
beneficiato le famiglie che non avevano partecipato alla contestazione del docente,
ma che vivevano indirettamente i problemi connessi con la stessa. L'istituto
scolastico comunale, ma in particolare il suo direttore, hanno potuto
riacquistare una miglior serenità di lavoro. Infine il municipio ha posto
termine ad una situazione che stava sconfinando nell'ingestibilità e che,
stando alle previsioni mediche, non sembrava, a quel momento, poter trovare
altro sbocco.
6.3. Il ricorrente contesta la possibilità,
per il municipio, di decidere un licenziamento senza effettuare un preventivo
accertamento delle responsabilità delle persone coinvolte nel contenzioso che
sta base della misura. L'insorgente si riferisce in particolare all'ispettore
__________, che egli reputa scorretto, tendenzioso, colpevole di aver attuato
del mobbing nei suoi confronti, di aver istigato i genitori alla contestazione
e di aver fatto affermazioni diffamanti sul suo conto. Egli ricorda altresì che
con risoluzioni 20 febbraio/6 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha designato un
commissione incaricata dell'accertamento preliminare delle accuse mosse
all'ispettore in questione in un'interrogazione parlamentare del 29 gennaio
precedente che concerneva, tra l'altro, il conflitto insorto tra il ricorrente
e l'ispettore. Com'è tuttavia stato spiegato al considerando 3.2., lo
scioglimento del rapporto di impiego fondato sull'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd
prescinde da tale necessità. Una disdetta pronunciata sulla base della
menzionata disposizione legale presuppone unicamente l'esistenza di
giustificati motivi per mettere fine al rapporto di impiego: requisito
soddisfatto in concreto. E' per contro irrilevante determinare le
responsabilità dei vari interessati, i precisi addebiti che possono essere
mossi a ciascuno di loro. Per questo motivo un funzionario può essere
licenziato anche se tali motivi non sono riconducibili a sue carenze od al suo
comportamento; basta che il licenziamento appaia giustificato nell'interesse
(superiore) del servizio pubblico. Per questo stesso motivo è irrilevante determinare,
in questa sede, le eventuali responsabilità nella vicenda dell'ispettore
__________. D'altra parte, come ha già avuto modo di spiegare il Tribunale
federale nel già citato giudizio, l'autorità di nomina deve poter risolvere le
situazioni di conflitto grave e non altrimenti sanabile tra uno o più
dipendenti, non solo pronunciando il licenziamento nei confronti di uno tra
questi, ma anche scegliendo quale dipendente licenziare e quale mantenere in
servizio. E' la natura stessa del servizio pubblico che impone questa
soluzione, affinché siano garantiti la considerazione e la fiducia di cui essa
abbisogna (RDAT II- 2000 n. 11 consid. 3b con numerosi rinvii). In concreto, il
municipio di __________ non avrebbe poi nemmeno potuto adottare, direttamente,
dei provvedimenti nei confronti dell'ispettore __________, in quanto funzionario
cantonale: questa circostanza conforta semmai sotto l'aspetto oggettivo,
decisivo in concreto, l'adozione dell'impugnata decisione di disdetta del
rapporto di impiego con il docente. Per i motivi anzidetti non si giustifica da
ultimo, a maggior ragione, di ricercare nella presente sede le cause della viva
contestazione del docente da parte della maggioranza dei genitori: basta
accertarne l'esistenza ed il ruolo di concausa ai fini della disdetta.
6.4. Il ricorrente rimprovera inoltre al
municipio di __________ un comportamento contraddittorio, lesivo del principio
della buona fede. Egli ricorda che il 6 marzo 2000, ossia tre mesi dopo
l'inizio della sua assenza per malattia, aveva informato il municipio di
riservarsi il diritto di inoltrare una domanda di congedo, qualora le condizioni
di lavoro non gli avessero consentito di riprendere lo svolgimento
dell'attività in modo sereno al termine della stessa: proposta che il municipio
aveva accettato con risoluzione n. 664 del 21 marzo 2000, comunicatagli con
lettera del 23 successivo. Senza che la situazione fosse mutata, ad alcuni mesi
di distanza, con lettera 26 luglio 2000 il municipio gli ha invece prospettato
la disdetta del rapporto di impiego, che ha successivamente pronunciato con
decisione del 3/12 ottobre 2000. La censura non può essere accolta. Intanto,
nella lettera 6 marzo 2000 il ricorrente non ha chiesto un congedo, ma ha
informato il municipio che si sarebbe riservato la facoltà di postulare tale beneficio
qualora si fosse presentata una ben determinata situazione (impossibilità di
svolgere l'attività in modo sereno) al momento della ripresa del lavoro, una
volta cessata la malattia. Il municipio non poteva, di conseguenza, concedere
un congedo che, in realtà, non era stato sollecitato; poteva solo aderire al
principio dell'inoltro della domanda o, nella migliore delle ipotesi per il
ricorrente, al principio del congedo. Anche in quest'ultima, favorevole eventualità,
il municipio poteva tuttavia legittimamente svincolarsi dall'impegno di
principio assunto nei confronti dell'insorgente, revocando implicitamente la
decisione 21/23 marzo 2000 attraverso la promozione della procedura di disdetta
del rapporto di impiego nei suoi confronti. In effetti, il protrarsi della
malattia impediva se non l'inoltro di una domanda di congedo vera e propria per
lo meno l'avverarsi delle summenzionate, accettate premesse per la sua
concessione. Il ricorrente non poteva invece pretendere che il municipio
rimanesse obbligato nei suoi confronti per un tempo indeterminato. Tanto più
che, come già è stato spiegato al consid. 5.6., nell'imminenza del nuovo anno
scolastico (2000/01) il medico consulente dell'assicurazione malattia del comune
aveva formulato una prognosi negativa circa le possibilità di una ripresa
effettiva dell'insegnamento da parte dell'interessato, una volta terminata la
malattia, ancora in corso, ipotizzando altresì un cambiamento di attività.
Sussistevano pertanto fondati, pertinenti motivi per mutare opinione (cfr.
Häfelin/Müller, Grundriss des Verwaltungsrechts, Zurigo 1998, n. 590 seg. e
relativi rinvii; inoltre, circa i presupposti di una revoca di una decisione,
RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1.).
6.5. Pronunciando l'impugnata disdetta in
applicazione dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd il municipio di __________ non è
pertanto incorso in un abuso od eccesso del vasto potere d'apprezzamento che la
norma gli conferiva né ha violato il principio della buona fede. L'impugnato
licenziamento non può pertanto essere dichiarato ingiustificato (art. 67 cpv. 2
LOrd e 69 cpv. 1 PAmm). Al ricorrente non deve dunque essere riconosciuta
l'indennità prevista all'art. 69 cpv. 2 PAmm, che egli sollecita, posto che
quest'ultima disposizione ritorni applicabile ai casi di disdetta fondati
sull'art. 60 LOrd (cfr. sull'argomento Borghi/Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 69 n. 6).
7.   Sulla
scorta di quanto precede il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giudizio
dev'essere posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 60, 66, 67, 68  LOrd, 3, 18, 21,
28, 43, 46, 47, 61, 69 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di fr. 1'000.-- complessivamente, sono poste a carico
dell'insorgente.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario