ti_gerichte · 90.2002.92 · 2005-01-10 · it
deposito per materiali inerti edili: motivi di ordine agrico, urbanistico, naturalistico, paesaggistico e ambientale preponderanti

Tessin Tribunale della pianificazione 10.01.2005 90.2002.92
Tessin Tribunale della pianificazione 10.01.2005 90.2002.92
Ticino Tribunale della pianificazione 10.01.2005 90.2002.92

Incarto n.
90.2002.92
Lugano
10 gennaio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 giugno 2002 di
RI 1
RI 2
RI 3
RI 4
patr. da: RA 1
contro
la risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
-    21 agosto 2002 del
municipio di __________;
-    27 settembre 2002 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore (revisione 96). In quella sede il mapp.
760, di proprietà a quel momento di __________, __________ e __________ RI 1 e delle
comunioni ereditarie fu __________ __________ e fu __________ __________, è
stato attribuito alla zona agricola. Il mapp. 760, situato in località __________,
presenta una superficie di 11'703 mq, utilizzata quale deposito d'inerti dalla RI
4, impresa attiva nel ramo delle demolizioni, scavo, trasporto e fornitura di
materiale inerte per costruzioni.
B.   Con ricorso
30 giugno 2000 i proprietari e la RI 4 si sono aggravati contro quella deliberazione
dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, in via principale, l'attribuzione del
loro fondo ad una zona che, con un apposito disciplinamento pianificatorio-edilizio,
formalizzasse l'esistenza e l'esercizio del deposito d'inerti e, in via subordinata,
una regolamentazione che consentisse di asportare il materiale depositato entro
un lasso di tempo di 10 anni. A sostegno della loro impugnativa, essi hanno invocato
la violazione della garanzia della proprietà. In particolare, hanno contestato
l'idoneità agricola del loro fondo, utilizzato fin dagli anni '60 come luogo
per il deposito, la miscelazione e il riutilizzo di materiali inerti. Inoltre,
essi hanno rilevato che né il piano direttore, né il piano regolatore,
individuavano un particolare interesse pubblico di ordine paesaggistico e
naturalistico, tale da contrastare il genere di sfruttamento operato sin
d'allora dai proprietari e ampiamente tollerato dallo stesso comune, che in tal
modo avrebbe pure violato il principio della buona fede. Gli insorgenti hanno
lamentato, infine, che il comune non aveva dato seguito alle sentenza del Tribunale
federale la quale, nell'ambito della procedura riferita ai permessi edilizi inerenti
all'attività sul mapp. 760, confermando il diniego dell'autorizzazione sulla
base dell'art. 24 LPT, aveva rinviato, a loro dire obbligatoriamente, il vaglio
della questione nell'ambito della procedura pianificatoria.
C.   Con
risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120) il Consiglio di Stato ha approvato il piano
regolatore di __________, respingendo contestualmente il ricorso dei
proprietari e della RI 4. Il Governo ha ritenuto improponibile il postulato
deposito d'inerti, in quanto né il piano di gestione dei rifiuti, né il piano
direttore prevedevano il mapp. 760 quale sito fra le ubicazioni per discariche
d'inerti. Per contro, il piano direttore definiva il comparto come area agricola
SAC (superficie per l'avvicendamento colturale), che poteva essere dunque
diminuita soltanto per importanti esigenze della pianificazione del territorio,
nel caso specifico assenti. Il contesto paesaggistico, in cui risultava
inserito il fondo in discussione, avrebbe in aggiunta mal tollerato l'esercizio
di un deposito d'inerti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 125 seg.).
D.   Avverso la
menzionata risoluzione governativa, insorgono con ricorso 11 giugno 2002 la RI
4 e __________ RI 1, __________ RI 2 e __________ __________ RI 3, successori
in diritto di __________, __________ e __________ __________ e delle comunioni
ereditarie fu __________ __________ e fu __________ __________, innanzi a
questo tribunale. Lamentando la carenza di motivazioni della decisione
impugnata, i ricorrenti ripropongono per il restante le medesime argomentazioni
e domande già sottoposte all'autorità di prime cure.
E.   La
divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto
integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso,
riprese nei considerandi di diritto.
F.   In data 1
ottobre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale i ricorrenti
si sono impegnati a inoltrare presso questo tribunale una copia dell'accordo
concluso con il municipio di __________ relativo alla bonifica del territorio
occupato in precedenza dal deposito d'inerti. Le parti si sono poi riconfermate
nelle rispettive argomentazioni e domande. Al termine dell'udienza è stato
esperito un sopralluogo, nel corso del quale sono state scattate alcune
fotografie dei luoghi che, con la documentazione sopraccitata, sono state poi
acquisite agli atti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.
2.   Gli
insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A proposito
si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare
al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti
all’interessato.
In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm,
applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di
motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che
la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati
dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio
(RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso. Il
Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha
respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, l'inclusione
del fondo in parola alla zona agricola. Ciò è d’altronde loro bastato per
presentare un più che circostanziato ricorso.
3.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4.   La
Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni
necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT).
L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani
d'utilizzazione - in Ticino detti piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) -
quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT; cfr.
inoltre art. 18 cpv. 1 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara
e ben definita. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998,
in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo
termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il
paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica;
esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in
sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei
alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso
l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1.
giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie
superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.   I
ricorrenti contestano l'inclusione del mapp. 760 nella zona agricola. Il fondo
sarebbe inidoneo per l'esercizio di un'attività agricola per la presenza da più
di 30 anni sul sedime di un deposito per materiali inerti, originato
dall'abbandono della precedente cava, in attività sin dal 1930.
5.1. A
tale proposito occorre premettere che dal profilo territoriale il comprensorio
urbano di __________ gravita attorno all'asse viario di via __________, che da __________
conduce alla dogana commerciale e turistica del __________, marcando la
separazione fra gli insediamenti abitativi e quelli lavorativi. Difatti, a
settentrione di questa strada cantonale, laddove il territorio è orograficamente
caratterizzato da un dolce andamento collinare, sono insediati i nuclei
tradizionali di __________ e __________ __________ connessi e attorniati da un
tessuto formato dai nuovi quartieri d'abitazione. Mentre a sud, sulla vasta
pianura, naturale prolungamento della __________ __________, hanno trovato
spazio essenzialmente attività artigianali ed industriali, oltre che importanti
infrastrutture doganali. Il polo insediativo è contornato da una cintura
agricola, con colture di tipo intensivo nella parte a valle e impianti viticoli
nell'area collinare a monte, a loro volta delimitate da un'ampia area boschiva.
Al fine di raggiungere l'obiettivo di promuovere una residenza più attrattiva,
riducendo nel contempo gli impatti negativi derivanti dalle infrastrutture di
traffico e dagli insediamenti industriali, di sviluppare le attività produttive
e l'insediamento di quelle servizio (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 4),
il comune ha inteso consolidare, con la revisione del piano regolatore, il
principio della separazione delle funzioni residenziali da quelle lavorative,
concentrando queste ultime attività nel comprensorio a sud di via __________
con la definizione di una vasta area industriale e la conversione della
previgente zona mista residenziale-artigianale (RAr4) in zona
artigianale-commerciale, riservando di conseguenza il comprensorio nord
preminentemente alla funzione residenziale.
5.2. Il
terreno degli insorgenti è ubicato nel settore territoriale a nord di via __________,
laddove, dal profilo del concetto urbanistico alla base del nuovo piano
regolatore, sono in genere auspicati e previsti gli insediamenti residenziali,
ma anche i territori destinati allo svago e alla protezione paesaggistica e
naturalistica. Difatti, il piano regolatore, confermando essenzialmente quello
previgente, definisce per questo comprensorio una consistente zona
residenziale, che si sviluppa a ovest di via __________ e a nord di via __________,
quest'ultima congiungendosi con quella dell'omonimo comune limitrofo. All'interno
di questi assi, in località __________ e __________ di __________, il piano
prevede dunque un ampio comprensorio agricolo, al cui centro è ubicato il mapp.
760.
5.3.
Tanto l'esame delle rappresentazioni grafiche e della documentazione fotografica
agli atti, quanto le risultanze del sopralluogo dimostrano la correttezza della
pianificazione comunale approvata dal Consiglio di Stato. Il fondo dei
ricorrenti è inserito in un chiaro contesto territoriale inedificato, composto
da ampie superfici pianeggianti utilizzate a scopo agricolo e formanti un
comprensorio coerente, facilmente riconoscibile sul territorio. Difatti, esso è
delimitato, come accennato, sul versante settentrionale e occidentale da via __________
e da via __________, mentre, sul lato orientale trova i suoi limiti nell'area
edificabile di __________. Tutti questi elementi marcano, a non averne dubbio,
il limite estremo della zona edificabile comunale. Per contro, a meridione di
questo comparto, al di là di via __________, si apre un ampio territorio,
caratterizzato, oltre che da contenuti agricoli, da un notevole valore
paesaggistico e naturalistico: il comprensorio della __________, comprensivo
dei meandri del __________, iscritto alla scheda 1.2.22 del piano direttore
quale zona naturale protetta accertata, che il piano regolatore attribuisce
alla zona di protezione naturalistica. Funzionalmente connesso con il comprensorio
agricolo __________ -__________ di __________, esso non depone certamente a
favore per l'assegnazione di quest'ultimo o parte di esso ad una zona che
consenta l'esercizio, fosse anche a titolo intermedio, di un deposito d'inerti,
come si avrà modo di approfondire in seguito (cfr. consid. 6.1 segg.). Ciò
rilevato, la presenza di alcune edificazioni e impianti, compreso quello sul
fondo dei ricorrenti, a più svariate destinazioni, disperse casualmente
all'interno di questo vasto comprensorio, non basta per mutarne il carattere
agricolo. Sorti prima che il comune disponesse di un piano regolatore, sono
impotenti a formare un insediamento sufficientemente concluso, privi come sono
di qualsiasi reciproca relazione formale e funzionale, oltre che per l'esigua
consistenza della sostanza edificata. L'istituzione di zone edificabili in
simili contesti è non solo inopportuna, ma contraria al diritto federale,
giacché non rispondenti al requisito di terreni edificati in larga misura (art.
15 lett. a LPT). Poco importa quindi se le aree interessate dalle edificazioni
e dagli impianti sono inidonee in quanto tali alla coltivazione agricola. Come
risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole versato agli atti
dalla sezione dell'agricoltura e come peraltro si può dedurre dalla comune
esperienza, le superfici in oggetto, costituite dal sedime delle costruzioni,
del deposito e dai viali di accesso, piazzali, aiuole, ecc., non si presta
effettivamente per lo sfruttamento agricolo. Questo elemento di valutazione era
però ben noto al comune. Per decidere la pianificazione delle aree in questione
esso ha invece fatto astrazione della loro specifica situazione. L'azzonamento,
in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non
può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una
singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro.
Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel
terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro
nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv.
2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue.
L'inclusione delle aree in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto una
ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione
impugnata è avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione
delle superfici interessate ad un'altra zona di utilizzazione.
5.4. Per
quanto riguarda specificatamente lo sfruttamento agricolo più da vicino, il
comprensorio all'esame evidenzia nel suo complesso una particolare idoneità,
con terreni censiti idonei o molto idonei alla campicoltura (cfr. estratti del
catasto delle idoneità agricole). Difatti, il piano direttore designa la
località __________ -__________ di __________, proprio in corrispondenza del terreno
dei ricorrenti e di tutti quelli che lo attorniano, quale superficie idonea
all'avvicendamento delle colture (SAC). Questo è l'oggetto specifico della
scheda settoriale 3.1, di dato acquisito, che vincola quindi il comune di __________
a precisare le SAC nell'ambito della definizione della zona agricola del
proprio piano regolatore (cfr. piano direttore: rappresentazione grafica n. 15,
scheda di coordinamento 3.1). Di conseguenza, al comprensorio all'esame,
proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta
una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va
precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della
pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori (art.
7 LTagr). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto.
L'azzonamento comunale si pone quindi in conformità con le scelte strategiche
del piano direttore, e ciò senza che il comune possa invocare motivi
particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene, come
si potrà evincere da quanto seguirà (cfr. consid. 7.1 segg.).
5.5. Da
quanto precede, la contestata pianificazione comunale, che ha attribuito il
mapp. 760 alla zona agricola, regge alle censure dei ricorrenti, risultando
congruente sia con la pianificazione di ordine superiore, sia con gli obiettivi
e il concetto urbanistico alla base del piano regolatore. Inoltre, a sostegno
della pianificazione, non sussistono soltanto interessi di ordine agricolo, ma
pure interessi pubblici di altra natura.
6.   Gli
insorgenti ritengono che non sussistano interessi pubblici particolari legati
alla conservazione della natura e del paesaggio, contrapponibili alla
pianificazione di un deposito per inerti sul loro fondo. A torto.
6.1. In precedenza (cfr. consid. 5.3) si è
accennato che a sud del comparto agricolo __________ -__________ di __________
si estende in connessione con lo stesso un vasto territorio di pregio per la
strutturazione territoriale del comune, dalle particolari peculiarità
naturalistiche e paesaggistiche: trattasi del comprensorio della __________,
detto anche dei meandri del __________, iscritto alla scheda 1.2.22 del piano
direttore quale zona naturale protetta accertata, il cui coordinamento pianificatorio
non è concluso. Questo comprensorio, in cui l'utilizzazione agricola e l'area
forestale sono predominanti, costituisce un'area dove la valorizzazione delle
componenti naturali e delle caratteristiche per lo svago e la ricreazione
risulta necessaria. Al suo interno sono infatti presenti numerosi elementi,
ambienti o intere aree dall'elevato valore ecologico e paesaggistico che, di
fatto, in considerazione del loro numero e della loro disposizione sul
territorio (alternanza "a mosaico"), determinano il valore globale
del comparto stesso, quale tassello importante formante il tessuto di base
delle direttrici ecologiche principali definite a livello regionale. Direttrici
ecologiche regionali che, a sud del comprensorio comunale di __________, sono
rappresentate dalla successione delle località dei Boschi del __________, di __________,
della __________ e infine, appunto, della __________. Quest'ultimo comprensorio
è inserito nel paesaggio fluviale del __________ che, per la presenza di pozzi,
riali, stagni e di ambienti umidi in generale, costituisce, insieme agli ambienti
che li circondano, un importante ecosistema con elevati valori faunistici e floristici:
gli elementi importanti accertati, che concorrono a strutturare e ad arricchire
il comparto, sono i biotopi in località __________ e __________ nei pressi del
fiume __________, importanti luoghi vitali e di riproduzione per il Rospo
comune, la Rana agile, la Rana verde e la Rana di Lataste, quest'ultima
rarissima a livello mondiale e protetta su scala continentale, alcune specie di
testuggine del comasco e diverse popolazioni di uccelli appartenenti alla lista
rossa delle specie minacciate (cfr. studio delle componenti naturalistiche e
paesaggistiche, estate 1990, pag. 3 e allegati; studio delle componenti naturalistiche
e paesaggistiche, analisi e valutazione in relazione al comprensorio non
edificabile, estate 1992, pag. 2 segg.; Ottorino Pedrazzini, studio sulla fauna
nel comune di __________, raccolta dati e valutazioni, maggio 1991, pag. 2
segg.; inoltre, a complemento: rapporto d'impatto ambientale di seconda fase 31
maggio 2001 del progetto definitivo della superstrada A394, pag. 118, conflitti
C2 e C4; allegati al testo, pag. 38 e 94; allegati grafici 5.4-1, 5.5-1). Il
piano regolatore ne ha previsto quindi una specifica protezione con altrettante
zone di protezione naturalistiche (biotopo umido). Non solo, ma il comprensorio
costituisce in generale un importante habitat naturale per numerose specie animali
protette (cfr. Ottorino Pedrazzini, studio sulla fauna nel comune di __________,
raccolta dati e valutazioni, maggio 1991, rappresentazioni cartografiche).
Accertata la presenza di tutti questi elementi di interesse naturalistico
elevato, il comune ha pertanto ripreso nel piano del paesaggio il perimetro
segnalato nel piano direttore, istituendo un comparto multifunzionale (art. 28
NAPR), quale cintura e polmone verde attorno all'agglomerato, in cui vengono
coniugate le diverse attività, quali per l'appunto quella agricola, forestale e
di svago con quella di protezione della natura, attraverso un adeguato tipo di
gestione per ottenere e preservare le funzionalità globali (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 21).
6.2. Come
detto, questo comparto rappresenta uno degli elementi costitutivi della direttrice
ecologica principale a livello regionale, che si sviluppa lungo il margine sud
dell'insediamento di __________. Mentre, il Monte __________, il Monte __________
e la località di __________ __________ ne costituiscono la speculare direttrice
ecologica lungo il margine nord. La zona edificabile del comune, composta dalla
fascia residenziale a nord di via __________ e quella industriale a sud della
stessa, in aggiunta a quella del limitrofo comune di __________, si insinua
come un cuneo lungo tutto il territorio verso il __________, continuando anche
sul territorio italiano ed occupando gran parte della pianura. Dal punto di
vista ecologico questa situazione rappresenta una frattura su una tratta
estremamente lunga, che porta ad un isolamento potenziale delle aree ai lati
della zona edificabile. Come rilevano i numerosi studi naturalistici e
paesaggistici che sono alla base del piano regolatore, occorreva individuare e
ristabilire fra queste due direttrici dei corridoi trasversali di contatto che
permettessero lo scambio di informazioni genetiche fra le popolazioni animali e
vegetali colà insediate (cfr. Prima analisi e valutazione in relazione alla zona
edificabile, settembre 1991, pag. 8, Studio delle componenti naturalistiche e paesaggistiche,
analisi e valutazione in relazione al comprensorio non edificabile, estate
1992, pagg. 3 seg.).
6.3. Il
piano individua dunque tre aree di collegamento attraverso il comprensorio
edificabile: il collegamento ovest del __________, il collegamento centrale del
Monte __________ -Santa __________ e, per quanto qui interessa, il collegamento
est di San __________ -__________, che si sviluppa per l'appunto lungo il
comparto agricolo in località __________ -__________ di __________. A tale
proposito, il rapporto sui collegamenti ecologici attraverso le zone
edificabili del 25 novembre 1991 rilevava che le potenzialità di quest'area,
quale fascia di collegamento ecologico, verrebbero notevolmente incrementate
dalla realizzazione ex-novo del riale (__________) lungo l'asse stradale, con
un alveo ad andamento sinuoso, affiancato da strutture arbustive e arboree e
un'adeguata sistemazione delle rive e dei margini stradali (loc. cit., pag. 2).
Realizzazione, a cui si è dato seguito nel corso di questi ultimi anni sulla
base del progetto di correzione dei riali, allestito dagli ingg. Pellegrini e
Malfanti.
6.4.
Orbene, alla luce di quanto precede e degli scopi perseguiti con il piano regolatore,
non possono sorgere dubbi quanto alla sussistenza di un interesse pubblico alla
preservazione del comparto __________ -__________ di __________ da edificazioni
o impianti, come per l'appunto un deposito d'inerti, che possano compromettere
la funzione di collegamento trasversale tra le direttrici ecologiche regionali,
che cingono l'area urbana del comune. Difatti, come accennato in precedenza,
anche questo compito rientra in quelli della zona agricola: assicurare la
compensazione ecologica di un comprensorio comunale urbanizzato estremamente
esteso, la cui componente industriale, per giunta, costituisce una delle aree
di questo genere più importanti del Cantone.
6.5. Per
quanto concerne invece il denegato valore paesaggistico, va dato atto che se la
struttura paesaggistica dell'intero comprensorio, data dall'interazione delle aree
industriali e delle circostanti aree residenziali con un'area agricola omogenea
e appiattita a causa di uno sfruttamento intensivo, conduce ad un risultato
complessivo piuttosto banale, ma non certamente di degrado (cfr. Studio delle
componenti naturalistiche e paesaggistiche, analisi e valutazione in relazione
al comprensorio non edificabile, estate 1992, pag. 12), nondimeno l'area
all'esame esplica comunque effetti paesaggistici, oltretutto funzionalmente
importanti. Il comparto __________ -__________ di __________, inserito fra gli
agglomerati di __________ e __________, funge da fascia di stacco inedificata
in un comprensorio fortemente antropizzato, salvaguardando in questo modo una
lettura del territorio, che risulta ancora, nel limite del possibile, equilibrata,
proprio laddove sono concentrate le funzioni residenziali che, in quanto tali,
reclamano l'inserimento di spazi verdi (art. 3 cpv. 3 lett. e LPT). Proprio perché
non di particolare pregio, ma comunque degno di essere salvaguardato allo stato
inedificato, il piano regolatore non l'ha attribuito ad una specifica zona di
protezione paesaggistica, ma alla zona agricola che, si ricorda, serve anche a
salvaguardare il paesaggio (cfr. cons. 4). Ciò detto, come ha potuto rilevare
il tribunale in sede di sopralluogo, il deposito di inerti in parola, che
campeggia nel bel mezzo di questo comparto agricolo pianeggiante, con il suo ampio
e voluminoso cumulo di detriti alto diversi metri, costituisce innegabilmente,
anche agli occhi del profano, una frattura di notevole impatto, a degrado e
deturpamento del paesaggio circostante (cfr. documentazione fotografica, in
atti).
7.   I
ricorrenti chiedono che gli atti vengano ritornati al comune con l'obbligo
d'includere il loro fondo in una zona, che consenta loro di continuare
l'attività svolta in questi ultimi decenni. In buona sostanza, chiedono una
base pianificatoria che formalizzi, non l'istituzione di una discarica
d'inerti, come erroneamente il Consiglio di Stato avrebbe qualificato il
prodotto di tale attività, ma l'istituzione di un deposito per inerti transitorio
ai sensi degli art. 3 cpv. 6 e 37 dell'ordinanza tecnica sui rifiuti (OTR). A
tale proposito, rimproverano al comune la violazione dell'obbligo di pianificare
(art. 2 LPT) per il fatto di non aver dato seguito alla sentenza del Tribunale
federale (cfr. DTF inc. 1A.274/1997, 1P.610/1997 del 7 maggio 1999) che, a loro
dire, gli imponeva questo tipo di pianificazione.
7.1. Occorre premettere e precisare che
nella vertenza edilizia, che ha visto direttamente coinvolti alcuni degli
insorgenti, il Tribunale cantonale amministrativo, prima, il Tribunale
federale, poi, respingendo la loro richiesta di rilascio di una licenza
edilizia per un deposito d'inerti sul mapp. 760, hanno accertato dapprima che
il risultato dell'attività allora esercitata aveva dato luogo ad una discarica
per inerti. Un'autorizzazione per questo genere d'impianto, hanno pertanto
concluso le massime istanze cantonali e federali, non poteva essere rilasciata
sulla base dell'art. 24 LPT, ma semmai attraverso una preventiva procedura
pianificatoria. In concreto, dunque, il richiamo alle citate procedure in riferimento
all'obbligo di pianificare, sancito dall'art. 3 LPT, non è di soccorso alle
tesi dei ricorrenti. Da un lato, non corrisponde al vero l'assunto secondo cui
il comune non avrebbe considerato la problematica del deposito d'inerti sul
mapp. 670. Nel rapporto sui metodi ed i problemi della revisione del piano
regolatore dell'aprile 1990, il comune aveva specificatamente individuato il
conflitto che la discarica di materiali inerti in località __________ -__________
di __________ poneva con la prevista utilizzazione agricola (loc. cit., pag.
4). Tant'è che esso ha previsto nella zona industriale, in località __________,
un'area speciale per la formazione e l'esercizio di depositi temporanei di
materiali inerti. Quest'area non è stata in seguito approvata dal Consiglio di
Stato, non perché, come nel caso che ci occupa, questo genere di attività e la
sua ubicazione erano incompatibili, in quanto tali, con la destinazione delle
aree circostanti, compromettendole, come visto, a più livelli, quanto per
l'impostazione della stessa zona industriale, che era stata programmata per
accogliere, su scala regionale, attività produttive ad alto contenuto
tecnologico e a debole impatto ambientale (cfr. risoluzione impugnata, pag. 37;
risoluzione del Consiglio di Stato n. 4863 del 22 ottobre 2002, pag. 9).
Dall'altro lato, come ampiamente appurato ai considerandi precedenti, il
comune, con l'attribuzione del comparto all'esame, rispettivamente del fondo
dei ricorrenti, alla zona agricola, ha disciplinato l'uso ammissibile del suolo
in modo congruente e coerente, sia con gli obiettivi del piano regolatore, che
sono stati tradotti e assorbiti nel concetto della netta separazione delle
attività lavorative, a sud, da quelle residenziali, a nord, sia con quelli di
ordine superiore del piano direttore, che determina un'area agricola cantonale
nel comparto all'esame. Infine, non meno importante è rilevare che nessuna
norma di diritto federale o cantonale imponeva al comune di prevedere nel comprensorio
litigioso un'area destinata al deposito d'inerti. Tutt'altro, come verrà trattato
di seguito.
7.2. L'OTR
regolamenta la riduzione ed il trattamento dei rifiuti nonché la sistemazione e
la gestione degli impianti di trattamento (art. 2 OTR). A tale scopo essa ribadisce
l'obbligo per i Cantoni di pianificare (istituito all'art. 31 cpv. 1 LPAmb)
attraverso l'allestimento di un elenco dei rifiuti (art. 15 cpv. 1 OTR) e, in
special modo, di un piano di gestione dei rifiuti (PGR, art. 16 OTR).
Conformemente al citato piano i Cantoni decidono quindi l'ubicazione degli
impianti di trattamento, in particolare delle discariche e degli altri impianti
di trattamento importanti, mediante la trascrizione delle ubicazioni scelte nel
piano direttore ed inoltre mediante la delimitazione delle necessarie zone di
utilizzazione (art. 17 OTR). Ai sensi dell'OTR, sono considerati depositi
intermedi gli impianti di trattamento nei quali vengono depositati i rifiuti
che, in un secondo tempo, dovranno essere trattati in un altro modo (art. 3
cpv. 6 OTR). In questi impianti, i rifiuti sono sottoposti regolarmente, ma al
più tardi dopo dieci anni, ad un altro trattamento (art. 37 cpv. 1 lett. c
OTR). I materiali di scavo non inquinati sono considerati alla stregua di
rifiuti edili (art. 9 cpv. 1 lett. a OTR).
La LPAmb e l'OTR impongono dunque, in
materia di rifiuti, precisi obblighi pianificatori. Uno dei quali, il più
importante e decisivo, è rappresentato dall'allestimento del PGR, strumento di
pianificazione cantonale dei rifiuti di ogni genere (e quindi anche dei rifiuti
edili come i materiali di scavo). Il PGR, adottato dal Consiglio di Stato il 1
luglio 1998, è suddiviso in capitoli, ognuno dei quali tratta una diversa
categoria di rifiuto. I singoli capitoli espongono la definizione del rifiuto
trattato e la relativa base legale, la situazione attuale riguardo i
quantitativi e le vie di smaltimento, nonché l'evoluzione e i canali di smaltimento
futuri. Al capitolo C sono esaminati i rifiuti edili, che comprendono nella loro
definizione anche i materiali di scavo. In merito alle discariche per materiali
inerti, gli allegati n. 4 e 5 definiscono le ubicazioni delle discariche in
esercizio e di prossima apertura, poi riprese nella scheda 5.4 del piano direttore.
Per il comune di __________ è sì prevista una discarica, tuttavia ubicata in
località __________ __________ __________, nel comprensorio a sud di via __________
(cfr. risoluzione impugnata, pag. 50), mentre per gli altri impianti di trattamento
importanti riguardanti i materiali di scavo e gli altri rifiuti edili inerti
che possono essere riutilizzati (asfalto, beton, detriti di cava) l'allegato 3
si limita ad indicare, per il distretto del __________, tre ubicazioni di
impianti di riciclaggio esistenti al momento di adozione del piano nei seguenti
comuni: __________ __________ __________, __________ e __________. Dal PGR non
discende, pertanto, un obbligo per il comune di __________, come
pretenderebbero i ricorrenti, di prevedere sul proprio territorio un deposito
intermedio per rifiuti inerti edili, né essi dimostrano l'esistenza, fatta
riserva dei loro interessi privati, di un interesse pubblico che ne giustifichi
e imponga l'istituzione.
7.3.
L'attività esplicata sul mapp. 760, che ha dato luogo nel corso degli anni ad
un importante deposito di almeno 70'000-100'000 mq d'inerti, ha inoltre
notevoli e incontestabili ripercussioni sull'ambiente. Ora, in questa precipua
ottica, un deposito intermedio risulta nel tempo sicuramente più incisivo di
quanto lo sarebbe una discarica, nella misura in cui non è la natura stessa
della deponia ad essere transitoria, bensì lo stazionamento dei rifiuti colà
depositati. Rispetto a una discarica, che ha sempre una durata determinata
d'esercizio, stimabile attraverso la valutazione di fattori quali la sua
capienza, l'estensione del comprensorio di raccolta e l'intensità dell'attività
edile svolta, e che una volta giunta a saturazione viene usualmente sistemata e
riqualificata con contenuti di valore paesaggistico e naturalistico (per un esempio
nel distretto: discarica reattore in __________ __________ __________),
l'attività di un deposito intermedio ha carattere permanente. In concreto, non
v'è dubbio che un deposito dell'ampiezza di 11'700 mq, capace di accogliere
decine di migliaia di mc di materiale inerte, come postulano gli insorgenti,
genera un'attività e un considerevole flusso di trasporti, peraltro già
concretamente accertato su decenni di attività dalle summenzionate procedure
edilizie, dalle rilevanti ripercussioni ambientali e territoriali, in un comprensorio
del comune riservato allo svago, all'agricoltura e alla residenza.
Quest'ultima, si ricorda, va preservata, per quanto possibile, da immissioni
nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti
(art. 3 cpv. 3 lett. b LPT).
8.   In
conclusione, malgrado l'evidente interesse privato dei ricorrenti a continuare
sul mapp. 760 un'attività importante per la loro azienda, si contrappongono
allo stesso, oltre a motivi di ordine agricolo, anche motivi urbanistici,
naturalistici, paesaggistici, nonché ambientali tali che, se non singolarmente,
nel loro complesso devono essere considerati preponderanti. In siffatte circostanze,
il deposito non può essere pianificato in loco, rispettivamente le richieste
ricorsuali, principali e subordinate, devono essere respinte. Non spetta
tuttavia a questo tribunale determinare le modalità e la tempistica del
riordino del mapp. 760, ma all'autorità comunale competente.
9.   Di
conseguenza, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art.
28 PAmm), i quali vengono inoltre tenuti a rifondere al comune, patrocinato da
un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 2'500.- (duemilacinquecento) e a rifondere al
comune di PI 1 identico importo per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario