ti_gerichte · 90.2013.3 · 2014-11-12 · it
Conferma di vincoli per un fondo inserito in zona di pericolo valangario

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2014 90.2013.3
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2014 90.2013.3
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 12.11.2014 90.2013.3

Incarto n.
90.2013.3
Lugano
12 novembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Flavia
Verzasconi, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 7 gennaio 2013 di
RI
1
patrocinato
da:
contro
la risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587) con cui il
Consiglio di
Stato ha approvato alcune
varianti del piano regolatore del comune di Bedretto;
A.
a. RI 1 è proprietario
del mapp. 78 di Bedretto, ubicato in località Ronco. Il fondo ha una superficie
complessiva di 303 mq e su di esso sorge un'abitazione ristrutturata (sub. A,
92 mq), mentre i rimanenti 211 mq sono censiti come superficie humosa.
b
. Il 28 dicembre 2003 l'assemblea comunale
di Bedretto ha adottato il piano regolatore.
c. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato
il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV). Per quanto riguarda
il mapp. 78 il PZV lo assegna alla zona blu (esposta a minor pericolo).
d. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore, apportando modifiche d'ufficio e ordinando al comune di
adottare delle varianti. Per quanto qui interessa, il Governo ha innanzitutto
rilevato che l'intero villaggio di Ronco era inserito in zona di pericolo di valanghe
(in parte forte).
Per quanto riguarda il
mapp. 78, esso ha approvato l'assegnazione
del sub. A alla categoria
"
edificio che può essere demolito e ricostruito con eventuale maggior
ingombro planimetrico
", e quella del sub. b allo "
spazio non
edificabile (salvo per ev. maggior ingombro al suolo di edifici demolibili e
ricostruibili)
", subordinandole alle condizioni di cui all'art. 17
cpv. 2.3. NAPR, che dichiara vincolanti le disposizioni enunciate nelle
direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività
d'incidenza territoriale, dell'Ufficio federale delle foreste e dell'Istituto
federale per lo studio della neve e delle valanghe, Berna 1984 (in seguito: direttive
sul pericolo di valanghe).
B.
a. Il 5 agosto
2010 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato
alcune varianti. In particolare, ha assegnato la costruzione sul
mapp. 78 alla categoria "
edificio che può essere mantenuto alle
condizioni indicate nella tabella delle prescrizioni particolari
" e,
inoltre, a quella degli "
edifici soggetti a misure atte a rendere le
costruzioni idonee a resistere all'impatto di un'eventuale valanga che può
esercitare la pressione in KPa/m2 indicata nella tabella delle prescrizioni
particolari
". La citata tabella, che si trova in calce al piano di
variante aprile 2011, spiega che si tratta di un edificio che può essere
mantenuto senza cambiamento di destinazione e senza aumento della volumetria;
eventuali interventi di riattamento sono subordinati all'adozione delle misure
tecniche di protezione dalle valanghe.
b. Contro la decisione del legislativo di Bedretto RI 1 è insorto davanti al
Consiglio di Stato, domandando l'annullamento dei vincoli di divieto di
cambiamento di destinazione e di divieto di aumento volumetrico, confermando la
situazione pianificatoria previgente.
c. Con risoluzione 21 novembre 2012 (n. 6587)
il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Per quanto qui interessa, il Governo
non ha condiviso la soppressione del vincolo di mantenimento
, perché gli
edifici che compongono il tessuto edilizio originario del nucleo di Ronco,
piccolissima frazione di cui ogni edificio concorre in maniera significativa
alla definizione della trama urbanistica. L'Esecutivo cantonale, rilevando come
il nucleo di Ronco sia il più discosto e la strada d'accesso attraversa zone
soggette a forte pericolo (zona rossa), ha ritenuto che in applicazione delle direttive
sul pericolo di valanghe, per quanto concerne le modalità edificatorie il
nucleo in oggetto dev'essere interamente considerato appartenente alla zona
rossa, anche se formalmente in parte assegnato a quella blu di pericolo medio.
Di conseguenza, per quanto qui interessa, ha modificato la tabella delle prescrizioni
particolari per il mapp. 78, il cui edificio dev'essere mantenuto, come segue:
"
Non sono ammessi il cambio di destinazione e l'aumento della
volumetria. Eventuali interventi di riattazione sono subordinati all'adozione
di misure tecniche di protezione delle valanghe (pressione prevista indicata a
lato)
". Nel contempo esso ha respinto il ricorso di RI 1.
C.
Contro la
decisione appena descritta RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, ponendo le medesime richieste avanzate senza successo davanti
al Governo. Il ricorrente sostiene che i vincoli in questione siano lesivi
della garanzia della proprietà.
D.
La Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio resistono al ricorso, con
argomenti che, ove necessario, saranno discussi in appresso.
Considerato,
in
diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1),
mentre la legittimazione attiva dell'insorgente è data dall'art. 30 cpv. 2
lett. b Lst. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). In particolare non è
necessario esperire il sopralluogo, richiesto per di più in modo generico.
1.2.
Poiché la controversa variante di piano
regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 107
Lst).
Inoltre, pe
r prassi costante, il Tribunale cantonale
amministrativo applica
, in assenza di
norme transitorie contrarie,
il diritto vigente al momento dell'emanazione
della decisione impugnata
(RDAT II-1994 n. 22).
2.
2.1
. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000
(OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78
consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del
Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del
diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1°
gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene
quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.
33 n. 64),
segnatamente quindi
i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1.
L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del
piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli
naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente in relazione con la
delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel
quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi
naturali (
Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki,
in: Aemisegger/
Moor/
Ruch/
Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz
über die Raumplanung, Ginevra/
Zurigo/
Basilea 2009, n. 65 ad art. 15
i.f.
). Un terreno è, difatti,
ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze
richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito
dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è
quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno
alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi e
i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT).
L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo
luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) e al principio di salvaguardare, per
quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive e moleste
(art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli
naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità
all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile
(
Flückiger/
Grodecki
, op. cit., n.
63-70 ad art. 15, con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement
du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii).
Nel nostro Cantone, gli studi di base svolti in questo ambito avevano
indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del
piano direttore 1990, di risultato intermedio, che aveva per oggetto proprio i
territori soggetti a pericoli naturali
e il
cui scopo consisteva nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate
misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone
e delle cose, di permettere
l'uso adeguato del suolo, come pure di
ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di
coordinamento
prevedevano che il Cantone,
nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a
pericoli naturali, conformemente alla relativa legge, portasse a termine
l'approfondimento e la
puntualizzazione delle conoscenze sui territori
soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e
verificasse, inoltre, il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente
soggetto a pericolo. I comuni fornivano a questo scopo al Cantone tutte le
informazioni e conoscenze di cui disponevano su detti pericoli. Le misure
pianificatorie di prevenzione dovevano essere successivamente consolidate dai
comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
Nel frattempo,
attraverso il decreto legislativo concernente l'adozione degli Obiettivi
pianificatori cantonali del Piano direttore, del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2),
il Gran Consiglio ha in particolare adottato l'obiettivo n. 24, relativo all'ambito
tematico della vivibilità, il quale prevede la riduzione dei rischi derivanti
da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone
e del patrimonio esistente. Il 20 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato
la scheda V5 del nuovo piano direttore, di dato acquisito, avente come oggetto
i territori soggetti a pericoli naturali. La scheda individua nel piano delle
zone esposte a pericoli naturali (PZP) lo strumento base per la definizione
delle zone di pericolo nei piani regolatori comunali, nonché per la valutazione
dei rischi, la determinazione degli obiettivi di protezione e l'adozione di
adeguati provvedimenti. In riferimento agli insediamenti, essa si propone di
evitarne in zone critiche e fissa le condizioni per un uso adeguato del
territorio attraverso i seguenti provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1.
pag. 4):
"
a.  escludere dalle zone
edificabili i comprensori esposti a pericoli elevati;
b.                          non delimitare nuove zone edificabili
nei comprensori esposti a pericoli                                                       elevati
e medi;
c.                          adottare un principio di prudenza nella
delimitazione di nuove zone                                                                    edificabili
nelle aree di pericolo basso e residuo (subordinato agli indi-             rizzi
e misure della scheda R6
[N.d.R.:
relativa allo sviluppo e conteni-                                                                            bilità
del piano regolatore]
);
d.                          realizzare misure atte a minimizzare i
rischi per le nuove costruzioni                                                                 nelle
zone edificabili approvate;
e.                          considerare adeguatamente il ruolo
protettivo del bosco;
f.                           promuovere misure di prevenzione e
rinaturalizzazione che assicurino                                                   sufficiente
spazio ai corsi d'acqua
.".
Il capitolo 3, relativo alle misure, indica i provvedimenti pianificatori per
insediamenti in zone critiche. La scheda distingue quattro tipi di comprensori
esposti a pericoli:
-
di grado elevato (zone rosse)
, corrispondono essenzialmente                                                          a
una zona di divieto per edifici e impianti;
-
di grado medio (zone blu)
, corrispondono essenzialmente a                               una
zona di regolamentazione, dove danni importanti posso-                                       no
essere ridotti con la messa in opera di misure di protezio-               ne
adeguate, eventualmente abbinate a interventi costruttivi                                                         sugli
edifici;
-
di grado basso (zone gialle)
, corrispondono a una zona di                                  sensibilizzazione;
la vulnerabilità degli edifici può essere effi-                                   cacemente
ridotta con la messa in atto di accorgimenti tecni-             co-costruttivi
(riduzione indici di sfruttamento, rinforzo muri,                                  rinuncia
ad aperture sul lato esposto, chiusure stagne ecc.);
-
di grado residuo
, corrispondono anch'essi a una zona di sen-                           sibilizzazione.
Il capitolo 4 della scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto
attiene agli insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento
del PZP spettano al Cantone attraverso la Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua
(§ 4.1 lett. a), mentre alla Sezione dello sviluppo territoriale spetta la
verifica del rispetto e l'applicazione dei provvedimenti in materia di
zone
di pericolo
per l'elaborazione o revisione dei piani regolatori (lett. k).
La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i
loro piani regolatori e le relative norme di attuazione in base ai
contenuti dei PZP, verificando con attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2
lett. c) e di applicare un principio di prevenzione, rinunciando all'azzonamento
di aree soggette a pericolo o tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).
3.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990
(LTPnat; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda
V5 del nuovo piano direttore (rispettivamente 4.1. di quello precedente),
disciplina l'accertamento, la premunizione e il risanamento dei territori
esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei
necessari provvedimenti (art. 1 LTPnat).
L'accertamento dei territori esposti o
colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in
origine definito catasto, terminologia utilizzata anche dal piano direttore
1990) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPnat), come peraltro
prevede anche il nuovo piano direttore (cfr. scheda V5 citata). Il mancato
inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2
cpv. 3 LTPnat). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi
di premunizione e risanamento
(art. 3
cpv. 1 LTPnat). Il Cantone, i comuni e le regioni devono
inoltre tenerne conto nell'ambito delle
loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionale (art. 3
cpv. 2 LTPnat).
Sono iscritti nel PZP
i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a
spostamenti di terreno permanenti, caduta di valanghe, frane, crolli di roccia,
alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPnat). Il PZP è costituito (art. 5 cpv.
1 LTPnat) da
piani in scala non inferiore a
1:10'000 (lett. a) e da una relazione tecnica (lett. b). I piani descrivono in
scala adeguata i territori esposti
a pericoli e riportano graficamente
gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi
indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici
edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate
su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento
dei territori soggetti a pericoli naturali, del 22 marzo 1995; DELTPnat; RL
7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche
eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPnat).
Il PZP è allestito dal Dipartimento del territorio in collaborazione coi
servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1
LTPnat, 1 DELTPnat), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato
a tappe, per singoli comprensori, decisi dal Dipartimento (art. 4 DELTPnat). La
popolazione
partecipa all'allestimento attraverso
periodiche riunioni informative
convocate dal Dipartimento (art. 6 cpv.
2 LTPnat). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni
interessati (art. 7 LTPnat, 5 DELTPnat). Gli enti pubblici, le regioni e i
privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di
Stato entro trenta giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8
LTPnat). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta
il PZP (art. 9 LTPnat). Contro la decisione del
Consiglio di Stato è
dato ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo nel termine di trenta giorni (art. 9 cpv. 2
LTPnat). L'inclusione di un fondo nel PZP è menzionata a registro fondiario a
cura del Dipartimento
(art. 9a
LTPnat). Le norme sull'adozione del PZP si applicano
anche alla sua
modificazione (art. 10 LTPnat).
La premunizione e il risanamento dei territorio soggetti a pericoli
naturali sono pianificati nel piano cantonale di
premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPnat). Esso indica (art. 12 cpv. 1
LTPnat): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica,
idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le
opere di premunizione,
di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla
protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali
ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle
regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e
dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente
all'apposita
legislazione (cifra 5); le
valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano
direttore e il piano finanziario
(art. 12 cpv. 2 LTPnat), è costituito
da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e
tabelle sinottiche (art. 13 LTPnat). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio
di Stato (art. 14 LTPnat); che lo notifica a comuni, consorzi e regioni, i
quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPnat). Il Consiglio
di Stato esamina le osservazioni e le proposte e addotta il PCPR (art. 16 cpv.
1 LTPnat), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPnat). Contro le
decisioni del Governo è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo nel
termine di trenta giorni (art. 16 cpv. 2 LTPnat). Le norme sull'adozione del
PCPR si applicano anche alla sua modificazione (art. 18 cpv. 1 LTPnat).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19
LTPnat), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art.
da 21 a 24 LTPnat).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. I LALPT stabilisce che le rappresentazioni
grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo
l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficienti
garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette a immissioni eccessive o
a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o
inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece
stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo,
oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o per l'abitato (art. 29
cpv. 1 lett. a e lett. i LALPT).
4.Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La
legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte
dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle
proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. In linea di massima è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue
funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio
esso è segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
,
Aménagement
du
territoire
,
construction
,
expropriation
, Berna
2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n.
558-594).
4.2. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo
venga scelto
quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista
un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid.
10 d-aa; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-
Ruf-finen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
5.Il ricorrente
contesta i vincoli di divieto di cambiamento di destinazione e quello di
aumento volumetrico, che ritiene sproporzionati.
6.
Con
risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744) il Consiglio di Stato ha adottato il piano
delle zone soggette a pericolo di valanghe (PZV), che è un PZP ai sensi della
legislazione appena esposta; esso ha ripreso la suddivisione dei pericoli
prevista dalle direttive sul pericolo di valanghe e dal piano direttore. Già
s'è visto in narrativa che il mapp. 78 risulta assegnato alla zona blu. Come
rettamente considerato dal Consiglio di Stato, le direttive sul pericolo di
valanghe impongono tuttavia nel caso concreto di considerare l'intero abitato
di Ronco come inserito in zona rossa, poiché la via d'accesso attraversa zone
soggette a forte pericolo (direttive citate, n. 4.26). Ora, le ordinanze
amministrative, qual è la direttiva precedentemente menzionata, non costituiscono
delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b). Non stabilendo alcun
diritto o obbligo per i cittadini, esse legano unicamente le autorità
subordinate a quella che le ha rilasciate, al fine di regolarne il
comportamento interno. Le direttive sono perciò vincolanti per
l'amministrazione, ma non per il giudice, il quale può farvi ricorso nei casi
in cui concernono delle questioni di ordine tecnico o se servono a precisare il
contenuto di nozioni contemplate da leggi e ordinanze, nella prospettiva di
assicurarne un'applicazione uniforme nei confronti degli
amministrati.
Quest'ultimo può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non dovessero
risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V 57, 122 V
19; cfr. pure
Ulrich Häfelin/ Georg
Müller/Felix Uhlmann
, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, VI
a
ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 123 e segg.;
Scolari
, op. cit., n. 127 e segg.). Fatta questa premessa,
nel caso concreto non vi sono gli estremi per distanziarsi dalle direttive
summenzionate, le quali appaiono del tutto in
linea con gli scopi perseguiti dalla legislazione in materia. Del resto tale
aspetto
nemmeno è stato contestato dal ricorrente. Ne consegue che, ai fini del
giudizio, occorre considerare come l'intero nucleo di Ronco - e dunque anche il
mapp. 78 - sia assegnato alla zona
rossa.
7.Come già si è
visto, il piano direttore stabilisce che la zona rossa
corrisponde essenzialmente a una zona di divieto per edifici e impianti.
Per questo motivo, in applicazione del principio di prevenzione
, che
impone di non aumentare il rischio corso dalla popolazione ma anche dai beni
materiali, il Governo già in
occasione della
risoluzione 28 agosto 2007 aveva negato la sanzione alla possibilità di
demolire e ricostruire con maggiore ingombro
planimetrico diversi
edifici o di modificarne la destinazione. Le direttive sul pericolo di valanghe
(n. 4.22) indicano che nelle zone rosse non è permesso delimitare zone
edificabili nei piani di utilizzazione. Per quanto qui interessa, le stesse
soggiungono che
riattazioni e modificazioni
di destinazione di costruzioni esistenti
possono essere autorizzate
quando ciò permette la diminuzione del rischio, quando [cioè] il gruppo di
persone esposte al pericolo non viene ampliato, permettono di migliorare
considerevolmente le misure di sicurezza. A ciò si deve aggiungere che la
mancata autorizzazione d'interventi edilizi nelle zone soggette a pericolo
serve a tutelare non solo uomini e animali, ma anche gli edifici come tali,
costituendo tale principio una preminente esigenza della pianificazione del
territorio (cfr. RtiD II-2005 n. 16 consid. 3.4). L'interesse pubblico, dunque,
non è dato solo per la tutela delle persone, ma anche dal principio di non
aumentare il valore, talvolta già considerevole, di beni che soggiacciono a
forti rischi, com'è il caso nelle zone rosse, ove per le costruzioni usuali dimensionate
in conformità con le disposizioni delle norme SIA bisogna tener conto di una
loro distruzione parziale o totale, per cui le persone sono in pericolo di
morte anche all'interno delle abitazioni (Direttive, n. 3.2).
8.
8.1.
Sulla base di queste premesse, il vincolo di divieto di aumento volumetrico
contestato deve essere confermato già solo in relazione alla tutela dei beni
materiali. In quest'ottica, tale vincolo rispetta appieno il principio di
proporzionalità. Innanzitutto esso è idoneo: evita, infatti, di aumentare il
valore del bene sottoposto al rischio di valanghe. Pure adempito risulta il criterio
della necessità: non è dato di vedere la possibilità di misure meno incisive;
in particolare non è idoneo allo scopo il riferimento al piano d'allarme e alla
relativa Commissione. Pure da ritenersi soddisfatto è il requisito della proporzionalità
in senso stretto. Al proprietario resta infatti la possibilità di sfruttare convenientemente
la sua proprietà e il sacrificio richiesto - peraltro
a sua tutela - risulta sopportabile. Poco importa,
dunque, se - come pretende il ricorrente - attraverso l'aumento della
volumetria
potrebbe non aumentare la
cerchia di persone sottoposte a rischio
.
In merito al divieto di cambiamento di destinazione dell'edificio, il Tribunale
considera quanto segue.
8.2. Già davanti al Consiglio di Stato il ricorrente ha contestato il vincolo
di divieto di cambiamento di destinazione, sostenendo che esso non era
proporzionato. Nel decidere l'impugnativa, il Governo ha evaso sommariamente e genericamente
la questione insieme all'altra contestazione. Esso, tuttavia, non ha indagato
circa l'attuale utilizzazione abitativa dell'immobile dichiarata dall'insorgente,
in particolare se l'edificio è usato quale abitazione primaria o secondaria.
Ora, a seconda dell'uso attuale
dell'edificio, non appare d'acchito escluso che attraverso un
cambiamento di destinazione della struttura il
numero di persone
esposte a pericolo
non venga non solo non ampliato (come
imporrebbero
le direttiva, n. 4.22), ma addirittura ridotto, ciò che permetterebbe di perseguire
non solo interessi privati, ma soprattutto quello pubblico di primaria
importanza diminuire il rischio per le persone. Si giustifica pertanto la
retrocessione degli atti al Consiglio di Stato perché - previa istruttoria
circa l'attuale destinazione dell'edificio - verifichi, direttamente o tramite
rinvio al comune, se è possibile concedere un cambiamento di destinazione all'edificio
e, nel caso affermativo, ne determini le condizioni.
9.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere
parzialmente accolto.
Non appare,
però, necessario, per il momento, annullare rispettivamente modificare, nemmeno
in parte, la risoluzione di approvazione. Basta annullare quella con cui il
Governo ha respinto
il gravame
dell'insorgente e retrocedergli gli atti (art. 65 cpv. 2
LPamm),
affinché proceda come indicato al consid. 8.2. A dipendenza dell'esito del
gravame, il Consiglio di Stato procederà a modificare la risoluzione d'approvazione
per quanto concerne il fondo del ricorrente.
10.
La
tassa di giustizia, ridotta, è compensata con le ripetibili che in concreto
sarebbero dovute dallo Stato (art. 28 e 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione
impugnata è annullata nella misura in cui respinge il ricorso dell'insorgente;
1.2.  gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato ai consid. 8.2. e
9.
2.  La tassa di giustizia è compensata
con le ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario