ti_gerichte · 90.2007.4 · 2007-07-30 · it
Diniego di approvazione di una nuova zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.07.2007 90.2007.4
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 30.07.2007 90.2007.4
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 30.07.2007 90.2007.4

Incarto n.
90.2007.4
90.2007.5
90.2007.14
90.2007.16
Lugano
30 luglio
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
a. 8/11
gennaio 2007 (inc. 90.2007.4) di
RI 1,
__________,
b. 8/11
gennaio 2007 (inc. 90.2007. 5) di
RI 1 e __________,
.__________,
c. 19
gennaio 2007 (inc. 90.2007.16) di
__________,
__________,
d. 19/20
gennaio 2007 (inc. 90.2007.14) di
__________,
__________,
contro
la decisione 17 ottobre 2006 (n. 5043) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune
di __________
viste le risposte:
-    19 gennaio 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    14 febbraio 2007 del PI
1;
al ricorso sub a)
-    19 gennaio 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    14 febbraio 2007 del PI
1;
al ricorso sub b)
-    23 gennaio 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    21 febbraio 2007 del PI
1;
al ricorso sub c)
-    23 gennaio 2007 della
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
-    21 febbraio 2007 del PI
1;
al ricorso sub d)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 29 novembre 2004 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. Con risoluzione 17 ottobre 2006 (n. 5043) il
Consiglio di Stato ha approvato il piano. Il Governo non ha, tuttavia,
approvato la creazione di una nuova zona residenziale estensiva (R2) in
località __________, poiché troppo piccola e separata dall'ulteriore zona
edificabile.
B.   Contro la
risoluzione governativa sono state presentate svariate impugnative al Tribunale
cantonale amministrativo.
Anzitutto
il PI 1, con gravame 13 novembre 2006, domanda la conferma della nuova zona
edificabile R2 in località __________, che interessa (in tutto o in parte) i
mapp. __________, , , e ___ e ____: particelle attigue all'omonimo nucleo e che
formano un piccolo quartiere di abitazioni. L'insorgente sostiene che la loro
estromissione dalla zona fabbricabile pregiudica le possibilità di intervenire
sulle costruzioni esistenti per migliorare la loro funzione abitativa.
A questa
impugnativa si sono aggiunte, a far tempo dalla pubblicazione della risoluzione
governativa, anche quelle di alcuni proprietari interessati.
Con ricorso 8/11 gennaio 2007 RI 1,
proprietario del mapp. __________, dov'è intenzionato a costruire la sua
abitazione, sostiene che i fondi, urbanizzati, fanno parte, visivamente, del
nucleo della frazione di __________. Con impugnativa di identica data RI 1 ed
il fratello __________, comproprietari dell'adiacente mapp. __________, dove
insiste già un'abitazione, oltre agli argomenti appena indicati lamentano l'impossibilità
di trasformare quest'edificio. __________, proprietario del mapp. __________,
su cui sorge un'abitazione, si aggrava dinanzi al tribunale con atto 19 gennaio
2007, sostenendo argomenti analoghi ai due ricorsi appena citati: trattasi di
fondi completamente urbanizzati, facenti parte del nucleo di __________,
inoltre l'inserimento nella zona edificabile permette di conservarli e di migliorarli
ai fini residenziali.
Con ricorso 19/20 gennaio 2007 __________ chiede
parimenti l'assegnazione alla zona fabbricabile dei mapp. __________ e __________.
Non è necessario riassumere i motivi addotti in questa impugnativa (cfr.
consid. D).
C.   La
divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione di tutte le
impugnative, tranne che di quella concernente i mapp. __________ e __________
che ritiene irricevibile. Il comune ne postula invece l'accoglimento.
D.   In data 14
giugno 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza. __________ ha anzitutto dichiarato
di recedere dal ricorso 19 gennaio 2007 (inc. 90.2007.14) relativo ai mapp. __________
e __________. Questo gravame può dunque essere stralciato dai ruoli. Per il
rimanente le parti hanno ribadito i loro argomenti e domande. Al termine dell'udienza
è quindi stata esperita una visita in luogo della frazione di __________.
considerato,
in
diritto:
1.   La
competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1
LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
Le impugnative sono dunque ricevibili. Poiché il loro fondamento fattuale è il
medesimo, esse vengono evase mediante un unico giudizio (art. 51 PAmm). L'impugnativa
del comune di __________ viene invece decisa separatamente, seppur con
motivazione analoga, poiché concerne anche ulteriori temi, che non interessano
però gli altri ricorrenti.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad
art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego
di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti
dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Nella
risoluzione 17 ottobre 2006 i
l Governo non ha approvato
la creazione di una nuova zona residenziale estensiva (R2) in località __________,
in quanto di esigue dimensioni e separata dall'ulteriore zona edificabile.
3.2. Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati
edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed
urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste
esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio
tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della
pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno
interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Il
comune ha inteso rendere edificabile un'area che si diparte dal piccolo nucleo
di __________, appena sotto la strada cantonale che scende verso il piano, e
che ha una profondità di circa 20 m ed una lunghezza di poco meno di 200 m.
Compongono questa superficie - partendo dal nucleo menzionato - il mapp. __________
e, in parte, i mapp. __________, __________, __________, __________ e __________.
Sui mapp. __________, __________, __________ e __________ insistono delle
abitazioni, alcune datate, ma in ogni caso tutte erette prima dell'avvento
della pianificazione del territorio: la più recente, quella al mapp. __________,
è difatti stata costruita nel 1966. Sul mapp. __________ è presente un edificio
rustico, mentre che il mapp. __________ ospita tre autorimesse, una tettoia e
due ripostigli. Oltre la fascia di 20 m, che il comune ha voluto assegnare alla
zona fabbricabile, il terreno delle menzionate particelle (esclusi i mapp. __________
e __________, di piccole dimensioni) scende in dolce pendio verso, il piano; è
costituito essenzialmente da prato, dove spunta un qualche albero da frutta;
qua e là sono piantati anche dei filari di vigna. La zona residenziale
estensiva di __________ e l'adiacente nucleo, quest'ultimo assegnato alla zona
dei nuclei tradizionali (NV), approvata dal Governo, sono cinti su tutti i lati
dalla zona agricola, che viene in seguito interrotta, verso monte, dalla strada
cantonale, verso il piano, dal bosco. La strada cantonale separa inoltre quest'area
dall'ulteriore zona edificabile, che dista circa 30 m dall'estremità
nord-orientale del nucleo di __________, e che - da quanto accertato in sede di
sopralluogo - risulta altresì altimetricamente assai più elevata rispetto a
quest'ultimo. Se si esclude questo rilievo, il territorio a monte della strada
cantonale è parimenti composto dalla zona agricola, dov'è sparsa qualche
costruzione, e dal bosco.
3.4. L'area
in contestazione presenta anzitutto dimensioni assai contenute (attorno ai 3'500
mq). Essa non adempie pertanto nemmeno ai requisiti quantitativi minimi per
poter costituire una zona edificabile per la residenza estensiva, nemmeno se sommata
all'adiacente e ancor più piccola zona dei nuclei tradizionali, approvata dal
Governo, di estensione di poco superiore alla sua metà. Inoltre, come ha
correttamente considerato il Consiglio di Stato, il comparto che il comune
avrebbe voluto assegnare alla zona residenziale estensiva appare isolato
rispetto all'ulteriore zona edificabile (se si eccettua la menzionata,
minuscola zona NV): in nessun caso questo comparto può essere messo in
relazione con quello di ampie dimensioni, pure assegnato alla zona residenziale
estensiva, ubicata sopra la strada cantonale così da poterne costituire un
ampliamento. Ferme queste premesse la superficie in oggetto non può pertanto
essere assegnata alla zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone
edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i
principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale,
che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT
I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Tanto più in un comune come __________,
composto da ben __________ frazioni, la cui zona edificabile risulta di
conseguenza già molto diffusa.
Nemmeno
la preesistenza del nucleo di antica formazione di __________, effettivamente
attribuito alla zona dei nuclei tradizionali, permette di legittimare la controversa
attribuzione dei terreni in discussione alla zona edificabile. Intanto, com'è appena
stato spiegato, trattasi di una minuscola entità, edificata oltretutto in modo
compatto che se, da un lato, a cagione delle sue particolari caratteristiche, merita
un'inclusione nella zona fabbricabile, per certi aspetti quantomai provvida (si
pensi soprattutto alla necessità di regolamentare gli interventi edili del
fitto complesso di edifici che la compongono), essa non si presta però, nello
stesso tempo, a fondare un'estensione dell'area fabbricabile con scopi e
funzioni differenti dalla stessa; ben al contrario la tutela del menzionato,
piccolo nucleo impone semmai un certo riserbo nell'ambito della valutazione di
un'apertura all'edificazione delle aree circostanti.
Va
comunque considerato che, qualora la zona dei nuclei tradizionali potesse costituire
una valida premessa per la creazione della controversa zona edificabile residenziale
estensiva R2, che ne rappresenterebbe - a questo punto - un'appendice, allora
le zone edificabili del comune, già troppo estese (cfr. consid. 3.5 che segue),
finirebbero per essere ancor più sovradimensionate: il che non è solo
inopportuno, ma addirittura illegale (DTF 117 Ia 302 consid.
4b; RDAT II-2001 n. 63 consid. 2d; II-1997 n. 52 consid. 5d;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 37 ad art. 15).
In concreto poi l'estensione della zona edificabile al settore in
oggetto nemmeno appare strettamente necessaria per poterlo sfruttare a scopo
edilizio, 4 particelle su 6 essendo già edificate con costruzioni utilizzate a
scopo di residenza. Poco importa invece se
la
superficie da aggregare alla zona fabbricabile risulti tutto sommato, nel
complesso, relativamente esigua. Infatti, secondo la giurisprudenza
,
anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona
edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a
questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid.
4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).
3.5. Il
tribunale rileva, ad ogni buon conto, che i requisiti di applicazione dell'art.
15 LPT non sarebbero comunque soddisfatti.
Con
terreni già
edificati in larga misura ai sensi dell'art.
15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta; non entrano, in principio, in linea di conto
le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
319).
Ora, in concreto, le 6 particelle in oggetto, di cui 4 sono
edificate a scopo residenziale lungo un tratto di strada cantonale, non rappresentano
un'edificazione compatta e tantomeno confinano con la zona edificabile. Le più
prossime alla zona dei nuclei tradizionali sono il mapp. __________, edificato
però con un edificio rustico, e il mapp. __________: purtuttavia entrambe
queste particelle sono separate dalla menzionata zona NV da un viottolo,
qualificato come percorso pedonale. L'area in oggetto non appartiene dunque al
territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza,
ma dev'essere piuttosto ritenuto - nell'ottica pianificatoria - come parte integrante
dell'ampio comparto verde che si apre sotto la stessa.
L'azzonamento,
in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non
può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una
singola particella o una parte di essa posta all'interno del suo perimetro.
Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel
terreno, naturali o artificiali.
L'attribuzione
della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad
una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni
giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, le zone edificabili del comune permettono
di accogliere circa 3050 unità insediative (UI), di cui 1340 abitanti, a fronte
di un numero di abitanti che si situa da alcuni anni stabilmente attorno alle
790 unità (cfr rapporto di pianificazione, ottobre 2004, pag. 6, 26 segg. e
tabella A5). Ritenuto che questa stima è stata corretta dal Consiglio di Stato,
che l'ha aumentata del 25% (3805 UI; cfr. risoluzione 17 ottobre 2006, cifra
3.4.1 lett. b, pag. 17 seg.), il piano regolatore approvato permette dunque di
conseguire, in buona sostanza, il raddoppio della popolazione del comune. Il
dimensionamento dello stesso eccede pertanto ogni presumibile e ottimistico
fabbisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 15 anni.
L
a circostanza
secondo cui l'area in questione sia urbanizzata non è decisiva e non conferisce
un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid.
6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321
).
I
ricorrenti sostengono che l'estromissione dei fondi in discussione
dalla zona fabbricabile pregiudicherebbe le possibilità di intervenire
sulle costruzioni esistenti per migliorare la loro funzione abitativa. Ora, gli
edifici esistenti in loco
, in quanto utilizzati per la
residenza sono comunque sia protetti nella situazione di fatto e possono inoltre
essere oggetto di interventi edilizi secondo quanto prescrive l'art. 24
c
LPT (inoltre l'art. 42 OPT). Verificandosi i requisiti posti dalla predetta
disposizione, le possibilità di intervento sugli edifici esistenti non sono inoltre
minimamente trascurabili.
3.6.
Poiché l'area in rassegna non può essere attribuita alla zona fabbricabile già
per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, la decisione del Consiglio di
Stato di non approvare la proposta in tal senso formulata dal consiglio
comunale __________ merita di essere tutelata. Il Consiglio di Stato non ha
tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie in
oggetto, procedendo ad una modifica d'ufficio del piano regolatore. Esso si è
invece limitato a retrocedere gli atti al comune a questo scopo. Spetterà
pertanto al legislativo di __________, dietro proposta del municipio, di
assegnare una nuova funzione all'area in discussione.
3.7.
La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto ma pone
piuttosto in consonanza con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello
federale le proposte delle autorità comunali. Essa non è per finire nemmeno
lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore del diritto agli enti
locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.
4.   La tassa
di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
19/20 gennaio 2007 (inc. 90.2007.14) di __________ __________ è stralciato dai
ruoli.
2.   Gli altri
ricorsi sono tutti respinti.
3.   La tassa
di giudizio, di fr. 1'500.-, è posta, in ragione di 1/3 ciascuno, a carico di RI
1 e di __________, e per il rimanente 1/3 a carico di RI 1 e __________ in solido.
4.    Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni
dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il
ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il
ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113
segg. LTF).
3.   Intimazione
a:
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario