ti_gerichte · 90.2013.23 · 2014-09-08 · it
Ricusa del Consiglio di Stato nell'ambito dell'approvazione di una variante di piano regoalatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2014 90.2013.23
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2014 90.2013.23
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2014 90.2013.23

Incarto n.
90.2013.23
Lugano
8 settembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Giovan
Maria Tattarletti, Marco Lucchini
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sull'istanza 15 novembre 2013 di
RI
1
RI
2
patrocinati
da: PR 1
chiedente
la ricusa dell'intero Consiglio di Stato dalla procedura
di approvazione e di evasione dei ricorsi in relazione alla variante del
piano
regolatore del comparto di
Castione, adottata il 25 ottobre 2012 dal consiglio comunale di
Arbedo-Castione;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella frazione di Castione del comune di
Arbedo-Castione, RI 1 è proprietario dei mapp. 53, 217, 301, 308, 319 e
1482; egli
è inoltre comproprietario del
mapp. 54. La RI 2 è a
sua volta proprietaria dei mapp. 16, 19 e 1539. Il
piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 7 marzo 2006
(n. 1036), assegna i mapp. 16, 19, 53, 54 e 1539, posti a ovest della strada
cantonale che da Bellinzona conduce a Claro, alla zona industriale J1,
destinata alla produzione e alle funzioni a essa connesse (deposito ecc., cfr.
art. 28 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). Su queste proprietà sono
attive le ditte RI 2 e __________, che fanno parte della __________. I mapp.
217, 301, 308, 319 e 1482 sono invece ubicati a est della strada cantonale. I
mapp. 217 e 1482 sono assegnati alla zona per attività produttive J2, destinata
alle attività artigianali, d'industria leggera, commerciali e di servizio (art.
29 NAPR), mentre i mapp. 301, 308 e 319 sono posti in zona residenziale e per
attività commerciali RAC 15, prevista per la residenza, il commercio e i
servizi (art. 27 NAPR). Queste proprietà sono utilizzate per diversi scopi; in
particolare, sul mapp. 1482 insiste una cantina con dormitorio per gli operati
attivi nelle varie ditte della regione.
B.
Nella
seduta 25 ottobre 2012 il consiglio comunale di Arbedo-Castione ha adottato una
variante di piano regolatore concernente il comparto di Castione, con lo scopo
di dare slancio alla zona industriale, di riqualificare l'abitato e di dare un
nuovo assetto al quartiere nelle vicinanze della stazione (messaggio municipale
6 agosto 2012 [n. 312] pag. 1). Questa variante ha
interessato anche la pianificazione dei fondi citati. Per quanto riguarda
quelli posti a ovest della strada cantonale, il mapp. 16 è stato inserito nella
zona industriale J1 (riservata per attività produttive, art. 34 NAPR), in
quella per attività lavorative L (destinata alle attività produttive e a quelle
nel settore delle nuove tecnologie e della ricerca, art. 37 NAPR) e nella zona
sportiva e commerciale SC (ove è ammessa la realizzazione di uno stadio multifunzionale
con annesse attività di riabilitazione sportiva, di ristorazione, ricettive
turistiche, sale polifunzionali, e attività computabili quali grandi generatori
di traffico, art. 38 NAPR), quest'ultima parte con vincolo di ricomposizione
particellare obbligatoria e piano di quartiere. Il mapp. 19 (con vincolo di
divieto di deposito materiali e inerti) e 1539 sono stati attribuiti alla zona
J1, mentre i mapp. 53 e 54 sono stati assegnati alla zona SC, pure sottoposti a
ricomposizione particellare obbligatoria e a piano di quartiere. Le particelle
a est della strada, sono invece state ripartite tra la zona mista intensiva MI
(di principio destinata al terziario, agli esercizi pubblici, all'albergheria e
al piccolo commercio; art. 33 NAPR; mapp. 217 e 1482), zona mista
semi-intensiva MSI (riservata alla residenza, al terziario, agli esercizi
pubblici e al piccolo commercio; art. 32 NAPR; mapp. 301) e zona artigianale
Art (art. 36 NAPR; mapp. 308 e 319). Chiamati a esprimersi tramite referendum,
i cittadini di Arbedo-Castione hanno condiviso la nuova impostazione pianificatoria.
C.
Il 15
novembre 2013 l' RI 1 e la RI 2 hanno contestato la variante davanti al
Consiglio di Stato, domandando in via preliminare la ricusa, qualora non si
astenessero, di tutti i funzionari che si sono occupati attivamente della
variante; nel merito essi hanno postulato l'annullamento della risoluzione 25
ottobre 2012 del consiglio comunale. Nel contempo, i citati ricorrenti hanno formulato
istanza di ricusa dell'intero Governo direttamente davanti al Tribunale
cantonale amministrativo. Secondo
gli
istanti, il Consiglio di Stato avrebbe avuto un ruolo di primo
piano (principale) nella pianificazione
contestata, manifestamente in conflitto con quello istituzionale di
approvazione (che sottolineano comprendere pure l'esame di opportunità delle
scelte operate) del piano regolatore e di decisione dei ricorsi che lo
contestano. Difatti, l'Esecutivo cantonale avrebbe accompagnato con enormi sforzi
di lavoro e finanziari l'intero processo pianificatorio comunale, stabilendo in
modo vincolante linee direttrici, confondendosi - alla fin fine - con l'ente
pianificante.
D.
Il
municipio di Arbedo-Castione si rimette al giudizio del
Tribunale, mentre la Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento
del Territorio, agente per il Consiglio di Stato, domanda che l'istanza
sia respinta con argomentazioni che, ove necessario, saranno discusse in
seguito. Il Governo produce, in particolare, i seguenti documenti:
-   Dichiarazione d'impegno per l'elaborazione di un
Concetto di sistemazione urbanistica e di sviluppo del comparto di Castione /
Stazione TILO sottoscritta il 29 agosto 2006 dal municipio e il 4 settembre
2006 dal Dipartimento del territorio (doc. A);
-   Dichiarazione d'impegno per l'elaborazione di un
Masterplan per il "Polo di
sviluppo"
di Castione, sottoscritta il 20 gennaio 2009 dal municipio (in
rappresentanza
del comune) e il 27 gennaio 2009 dal Consiglio di Stato (in rappresentanza
della Repubblica e Cantone Ticino; doc. B);
-   Dichiarazione d'impegno per un'azione comune volta
a riqualificare la zona industriale J1 di Castione e la parte di zona J2 a
ridosso della stazione attraverso la creazione di premesse concrete e vincolanti
con i proprietari dei fondi, le ditte presenti ed eventuali investitori,
sottoscritta i 22 novembre 2010 dal municipio (in rappresentanza del comune) e
il 7 dicembre 2010 dal Consiglio di Stato (in rappresentanza della Repubblica e
Cantone Ticino; doc. C).
E.
Con il
successivo scambio degli allegati, gli istanti e la Sezione hanno affinato le
proprie tesi, confermando le proprie domande.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
presente procedura s'iscrive all'interno di quella di ricorso avviata davanti
al Consiglio di Stato dagli istanti citati in ingresso
con impugnativa 15 novembre 2013, volta a contestare la
decisione 25 ottobre 2012 del consiglio comunale
di Arbedo-Castione.
Per questo motivo,
trova applicazione l'art. 113 cpv. 2 della legge
sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; BU 2013, 453) e l'istanza in esame
va decisa secondo la previgente legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181). Ferma questa premessa, essendo
ricusato l'intero Consiglio di Stato, la competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 32 cpv. 2 LPamm. L'istanza è inoltre
tempestiva (art. 32 cpv. 3 LPamm).
1.2. Poiché la procedura di variante di piano regolatore che soggiace alla
presente vertenza è stata avviata in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), le questioni pianificatorie dovranno essere esaminate
in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1).
2.2.1. Ogni
membro di autorità deve astenersi dal suo ufficio qualora l'indipendenza o
l'imparzialità sia compromessa (art. 55 cpv.
1
Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997; Cost.
cant.; RL 1.1.1.1). La legge regola i motivi di esclusione e ricusa (art. 55
cpv. 2 Cost. cant.). L'art. 55 Cost.
cant. è volto ad attuare il diritto
a un giudice indipendente e imparziale sancito dall'art. 30 cpv. 1 della Costituzione
federale della
Confederazione Svizzera del
18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), rispettivamente dall'art. 6 n. 1 della
convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, del 4 novembre 1950
(CEDU; RS 01.101), che per principio
ha la stessa portata (DTF 120 Ia
184 consid.
2f
e
rinvii
;
Jörg
Paul Müller/
Markus Schefer
, Grundrechte in der Schweiz, Berna 2008, pag. 937;
Mark E.
Villiger
, Handbuch der
Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurigo 1999, pag. 269).
La garanzia del diritto a un giudice imparziale e indipendente mira a
escludere l'influsso sulla decisione di circostanze estranee al processo, che potrebbero
privarla della necessaria oggettività, a favore o a scapito di una parte: al
giudice sottoposto a simili influenze verrebbero meno le qualità di
"giusto mediatore" (
Jean-François
Egli
, La
garantie
du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in:
Recueil de jurisprudence neuchâteloise,
1990, pag. 9).
2.2. Il Consiglio di Stato non è un
tribunale, ma un organo esecutivo
al quale la legge assegna a titolo
accessorio funzioni giurisdizionali. Anche il Governo è comunque tenuto a
rispettare il requisito dell'imparzialità. Tale requisito non discende,
tuttavia, dagli art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU, applicabili soltanto ai
tribunali, bensì dall'art. 29 cpv. 1 Cost., che si riallaccia all'art. 8 Cost.
(
DTF 125 I 119 consid. 3d e
f, 125 I 209 consid. 8a; STF 1P.39/2000 del 4 aprile 2000 consid. 2; STA
52.2004.163 del 16
novembre
2004 consid. 2; ZBl 1999, pag. 74 consid. 2b
).
Al riguardo
occorre in effetti tener debitamente conto del fatto che le autorità superiori
del potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e
di gestione e che esercitano soltanto accessoriamente attività giurisdizionali.
Le loro mansioni implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere
separate senza pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità
democratica e politica delle corrispondenti decisioni.
Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29 cpv. 1
Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità come massima
d'organizzazione delle autorità governative, amministrative
o di
gestione. La loro indipendenza deve essere valutata secondo
le specificità della fattispecie. In quest'ambito
l'art. 29 cpv. 1
Cost. non offre dunque una garanzia equivalente a
quella degli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., che per principio sono applicabili
soltanto ai tribunali (RDAT cit., consid. 2.3. con rinvii). In quest’ordine di
idee il Tribunale federale ha ripetutamente deciso che i funzionari o i membri
delle autorità devono astenersi rispettivamente possono essere ricusati solo
quando vantano un interesse personale in relazione all’oggetto che devono
trattare, non quando tutelano degli interessi pubblici (da ultimo ZBl 2005,
pag. 634 segg., consid. 3.6.1. con rinvii). Ferma questa indispensabile
premessa, ossia che vengano perseguiti (solo) pubblici interessi, questo
principio si applica anche quando queste persone intervengono a doppio titolo,
svolgendo cioè un doppio ruolo, su un determinato oggetto (cfr. per un sunto
della giurisprudenza e della dottrina, oltre alla sentenza testé citata,
Benjamin Schindler
,
Die
Befangenheit der Verwaltung
, Zurigo/Basilea/Ginevra 2002, pag. 171 seg.;
inoltre, in particolare, per quanto concerne il caso di due membri del Governo
zurighese, che sedevano nel contempo nel consiglio di amministrazione di un
ente autonomo del diritto pubblico cantonale, DTF 107 Ia 135 consid. 2b).
2.3. Come peraltro ricorda l'art. 15 del
regolamento sull'organizzazione del Consiglio di Stato e dell'amministrazione
del 26 aprile 2001 (RL 2.4.1.6.1), nella versione in vigore sino al 28 febbraio
2014 (BU 2001, 106) quando si tratta di prendere decisioni o statuire su
ricorsi il Governo deve tener conto dell'art. 32 LPamm, il cui cpv. 1
stabilisce che per i membri delle autorità amministrative valgono i
motivi di astensione e di ricusa previsti dal codice di procedura civile.
Determinante,
dunque, è l'art. 47 cpv. 1 del codice di diritto processuale civile svizzero
del 19 dicembre 2008 (codice di procedura civile; CPC; RS 272), che impone a
chi opera in seno a un'autorità giudiziaria di ricusarsi se ha un interesse
personale nella causa (lett. a), se ha partecipato alla medesima causa in altra
veste, segnatamente come membro di un'autorità, patrocinatore di una parte,
perito, testimone o mediatore (lett. b), se è in determinati rapporti con una
parte, il suo rappresentante o un partecipante alla medesima causa come membro
di
un'autorità inferiore (lett. c-e) e se per
altri motivi, segnatamente a
causa di amicizia o inimicizia con una
parte o il suo rappresentante, potrebbe avere una prevenzione nella causa
(lett. f).
2.4. A differenza di ciò che accadeva sotto
l'egida del vecchio codice di procedura civile del 17 febbraio 1971 (CPC-TI; BU
1971, 267), in virtù del quale era richiesta la parvenza di motivi seri e
comprovati (Rep. 1997 n. 95), con l'entrata in vigore, il 1°
gennaio 2011, del nuovo CPC unificato, è sufficiente
che i fatti su
cui si fonda la domanda di ricusa siano soltanto resi
verosimili (art. 49 CPC; cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente il
Codice di diritto processuale civile svizzero [CPC] del 28 giugno 2006, in: FF
2006 pag. 6644, commento all'art. 47).
3.3.
1. Entrando nel merito dell'istanza, deve
anzitutto essere osservato
che i motivi di ricusa sono di natura
personale e non sono dunque applicabili all'autorità in quanto tale (
Alfred K
ölz/Isa-belle Häner/Martin Bertschi
, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes
, III
a
ed., Zurigo/Basilea/Gine-vra
2013, n. 436, con riferimento alla STF 2C_305/2011 del 22 agosto 2011 consid.
2.5, che a sua volta rimanda alla DTF 122 II 471 consid. 3;
Stephan Breiten­moser/
Marion Spori Fedail
in: Bernhard Waldmann/
Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar
VwVG, Zurigo/Basilea/
Ginevra 2009, n. 33
ad art. 10;
Schindelr
, op. cit.
pag. 76, con riferimento alla DTF 97 I 860 consid. 4). Quest'ultima non può,
pertanto, essere ricusata (cfr., per quanto riguarda i tribunali,
Marc Weber
in: Karl Spühler/Lu-
ca Tenchio/
Dominik Infanger,
Schweizerische Zivilprozessordnung
, Basilea 2013, n. 18 ad art. 47). Principio
cui non fa eccezione la procedura cantonale, essendo chiara in merito la
lettera dell'art. 32 cpv. 1 LPamm (regola ripresa pure nella nuove norme di cui
agli art. 50 segg. LPAmm). Ciò non significa che un'istanza volta a contestare
l'autorità in quanto tale debba essere d'acchito respinta; essa deve,
piuttosto, essere esaminata in
rapporto a
ciascun membro che la compone (
Kölz/Häner/
Ber-tschi
, loc. cit., con rinvii). È quanto peraltro prevede
esplicitamente il
codice di rito del
nostro Cantone (cfr. art. 32 cpv. 2 LPamm; per quanto riguarda la nuova
procedura, cfr. art. 53 cpv. 2 e 3
LPAmm).
3.2. Gli istanti fondano la richiesta di ricusa sul ruolo tenuto dal Consiglio
di Stato (e meglio, come si è visto, dai singoli consiglieri), il quale avrebbe
(istanza, pag. 8):
-    assunto i costi
della pianificazione test;
-    messo in
campo le forze migliori per trovare una soluzione coi proprietari;
-    finanziato in
larga misura la mediazione svolta dall'avv. Mattei, sottoscrivendo a tal fine
una specifica convenzione;
-    sottoscritto
col comune di Arbedo-Castione una dichiarazione d'intenti per la pianificazione
del comparto di Castione che definirebbe contenuti vincolanti (oggetto di contestazione
da parte loro), molto prima della presentazione delle varianti per l'esame preliminare.
3.3. Alla luce di
questi rimproveri e ricordato come il piano d'indirizzo è stato oggetto di due
esami preliminari consegnati nei documenti 25 agosto 2010 e 15 marzo 2012, è giocoforza
ritenere che i ricorrenti contestano l'agire del Governo che ha preceduto l'inizio
della fase degli esami preliminari, dunque la trasmissione al Dipartimento del
territorio della relativa documentazione,
avvenuta
il 18 marzo 2010. Al più, l'arco temporale può essere esteso sino al 7 dicembre
2010, data dell'ultima dichiarazione
d'impegno sottoscritta dal Governo.
Ora, come rettamente individuato in sede di risposta da parte della Sezione, la
composizione personale del Consiglio di Stato è nel frattempo mutata. I consiglieri
Paolo Beltraminelli, Manuele Bertoli e Norman Gobbi sono stati
eletti per la prima volta in Governo il 10 aprile
2011, mentre il
consigliere Claudio Zali è subentrato nella compagine
governativa il 12 novembre 2013. Entrati a far parte del Consiglio di Stato
soltanto successivamente alla data determinante evocata
poc'anzi, per questi consiglieri la ricusa appare d'acchito infondata
e
il ricorso dev'essere respinto.
4.Diversa, per
contro, la situazione della consigliera di Stato Laura Sadis che sedeva in
Governo già dal 1° aprile 2007. Per questo membro del Consiglio di Stato dev'essere
ammessa la ricusa nel
caso concreto, alla
luce dei documenti citati in narrativa (
infra
,
D), per i seguenti
motivi.
4.1.
4.1.1. Per l'art. 32 LALPT, il piano
regolatore era allestito dal municipio (cpv. 1), il quale comunica
tempestivamente al Dipartimento e ai comuni confinanti l'inizio dei lavori,
informando la
popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende
perseguire (cpv. 2). Ai cittadini residenti nel comune - e a ogni persona o
ente che dimostri un interesse degno di protezione - era data facoltà di
presentare osservazioni e proposte pianificatorie, che il municipio avrebbe
esaminato nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT).
Terminata questa fase preliminare, l'esecutivo comunale sottoponeva al
Dipartimento del territorio una proposta d'indirizzo del piano regolatore per
una
verifica d'ordine generale (esame
preliminare; cpv. 1), esperita la
quale informava la popolazione sulla
proposta di piano e sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione
(cpv. 3). Il piano regolatore era in seguito sottoposto al legislativo comunale,
che lo adottava (art. 34 cpv. 1 LALPT). Previa pubblicazione, il piano era
infine trasmesso al Consiglio di Stato per approvazione ed evasione dei ricorsi
(art. 37 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato era dato ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). La procedura ordinaria
era applicabile tanto per l'adozione, quanto per le varianti di piano
regolatore.
4.1.2. La LALPT non conferiva, dunque, alcuna competenza al Consiglio di Stato
prima della fase di approvazione del piano e di evasione dei ricorsi interposti
contro la decisione del legislativo comunale. La legge, del resto, riservava al
solo Dipartimento del territorio il compito di svolgere un esame preliminare
(art. 33 cpv. 1 LALPT), allo scopo di garantire il coordinamento con gli obiettivi
della pianificazione territoriale, con il piano direttore e le pianificazioni
dei comuni vicini, nonché di attirare l'attenzione dei comuni su evidenti
errori d'impostazione o lacune del disegno di piano regolatore, anche per
evitare inutili procedure di pubblicazione e di ricorso (DTF 109 Ia 1 consid. 2
i.f.
). Esso non rivestiva, però, carattere di decisione formale
preliminare o interlocutoria, ma era soltanto un avviso fondato su criteri di
mera apparenza, non vincolante per il comune (
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 320 ad art. 33 LALPT). Esso non
comportava, inoltre, la prevenzione di chi
se n'era occupato (cfr. anche DTF 109
loc. cit.
).
4.2.
4.2.1. Nel caso concreto, il Consiglio di
Stato ha sottoscritto il 27 gennaio 2009 la "
Dichiarazione d'impegno per
l'elaborazione di un Masterplan per il 'Polo di sviluppo' di Castione
",
dal quale emerge
con chiarezza
l'impegno assunto dal Governo di procedere secondo
gli obiettivi descritti nell'inserto 1, in modo di poterli tradurre in un piano di indirizzo (
masterplan
) da sottoporre al Dipartimento
del territorio per l'esame preliminare (dichiarazione, pag. 3).
4.2.2. L'inserto 1, parte integrante della dichiarazione, indica già gli
obiettivi generali del piano d'indirizzo, con un certo grado di dettaglio (pag.
1 seg.):
"
-   concentrare/spostare le attività commerciali
esistenti e future (escluse le piccole attività a carattere locale) sotto la
ferrovia, a ridosso della stazione (…);
-     densificare gli immediati dintorni della
stazione, con contenuti a valenza regionale e cantonale che sfruttino l'offerta
della fermata TILO (…);
-     ridare/garantire una vocazione locale (in
particolare residenziale) al comparto chiuso tra la montagna, la strada
cantonale per Claro e quella per Lumino (…);
-     creare, a ridosso dello svincolo autostradale,
un comparto dell'artigianato medio e piccolo legato in particolare all'edilizia
(…);
-     migliorare qualitativamente e quantitativamente
la funzionalità, la fruibilità e la protezione naturalistica delle rive del
Ticino e della Moesa (…);
-     creare un asse privilegiato di collegamento
pedonale e ciclabile tra il nucleo di Castione e il fiume Ticino, attraverso la
stazione rispettivamente tra la stazione e la Moesa (…);
-     riorganizzare il comparto J1 in modo da liberare
e mettere effettivamente a disposizione di nuove attività produttive - per
esempio attraverso la creazione di una società - almeno 50'000 m2 di area industriale (…);
-     adeguare di conseguenza il sistema viario, in
particolare attraverso la realizzazione di un secondo accesso veicolare alla
zona industriale J1, da ubicare indicativamente tra l'autostrada e la stazione
TILO
".
Come visto, la
dichiarazione era volta all'allestimento di un masterplan la cui "
documentazione
dovrà essere preparata in modo tale da poter sottoporre direttamente al DT un
piano d'indirizzo (ai sensi dell'art. 13a del regolamento della LALPT) per
l'esame preliminare
" (inserto 1, pag. 3). Cosa che in effetti è
avvenuta, essendo i contenuti del masterplan essenzialmente confluiti nel piano
d'indirizzo, come confermano ampiamente l'esame preliminare 5 agosto 2010 (p.
es. pag. 4 e 7), nonché il messaggio municipale 6 agosto 2012 (pag. 6 segg.)
Con queste premesse è a torto che il Consiglio di Stato ritiene di essersi
limitato a operare quale titolare e responsabile del piano direttore,
segnatamente nel quadro delle schede dell'ambito rete urbana, di dato
acquisito) R7 (poli di sviluppo economico), R8 (grandi generatori di traffico)
e R9 (svago di prossimità), nonché dell'ambito della mobilità, pure di dato acquisito,
M7 (sistema ferroviario regionale Ticino-Lombardia; TILO). Intanto, come visto,
il compito di verificare in via preliminare la congruenza del piano d'indirizzo
con il piano direttore spetta al Dipartimento del territorio, non al Governo
in
corpore
(art. 33 LALPT e art. 2 del regolamento della LALPT del 29 gennaio
1991; RLALPT; BU 91, 48). Vero è che la legge affidava all'Esecutivo cantonale la
competenza di fissare un termine per adattare i piani regolatori in contrasto
con i disposti del piano direttore (art. 22 cpv. 2 LALPT), così come quella di
stabilire delle zone di pianificazione in corrispondenza delle parti di piano
regolatore che dovrebbero essere modificate (art. 22 cpv. 3 LALPT), ma tale
facoltà non si estendeva sino a conferirgli la legittimazione a intervenire già
nella fase di allestimento del piano regolatore da parte dell'esecutivo
comunale, concordando con quest'ultimo i contenuti del piano
d'indirizzo. Tanto basta nel caso concreto per
ritenere che i
membri del Governo in quel momento in carica si sono
trovati a partecipare nella medesima causa in altra veste, perfezionando così
il motivo di ricusa di cui all'art. 47 cpv. 1 lett. b CPC.
5.
Per i motivi che precedono, l'istanza dev'essere
parzialmente
accolta, limitatamente alla ricusa della consigliera di
Stato Laura Sadis. Essendo il Governo nella facoltà di deliberare anche nella
composizione di quattro membri (cfr. art. 16 cpv. 1 e 18 del regolamento
sull'organizzazione del Consiglio di Stato e dell'amministrazione del 26 aprile
2001; RL 2.4.1.6.1.), l'approvazione della variante e l'evasione dei ricorsi
che la contestano potranno essere decise dai rimanenti consiglieri.
6.La tassa di
giustizia viene posta in capo agli istanti, nella misura (preponderante) in cui
sono soccombenti (art. 28 LPamm). Lo
Stato dovrebbe versare agli stessi un importo per ripetibili, commisurate al
grado di successo della domanda (art. 31 LPamm). Per evitare inutili partite di
giro, considerata una tassa di giustizia
di
fr. 1'500.- e ripetibili per fr. 300.-, si procede a emettere una
tassa
di giustizia al netto delle ripetibili.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  L'istanza è parzialmente accolta.
§.  Di conseguenza la consigliera di Stato Laura Sadis è esclusa
dalla procedura di approvazione e di evasione dei ricorsi dipendente dalla
risoluzione 25 ottobre 2012 con cui il consiglio comunale di Arbedo-Castione ha
adottato la variante del piano regolatore del comparto di Castione
2.  La tassa di giustizia al netto
delle ripetibili, di fr. 1'200.-, è a carico degli istanti, con vincolo di
solidarietà.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario