ti_gerichte · 38.2006.88 · 2007-02-08 · it
Denegata giustizia.Trascorsi 2 anni dallo scritto,inviato pochi giorni dopo l'ordine di rimborso,che va inteso come opposizione non precisando trattarsi esclusivamente di una richiesta di condono.Al telefono la Cassa deve indicare la possibilità,oltre di chiedere il condono,di inoltrare opposizione.

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.02.2007 38.2006.88
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.02.2007 38.2006.88
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 08.02.2007 38.2006.88

Raccomandata
Incarto n.
38.2006.88
DC
/
sc
Lugano
8 febbraio 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale
delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
statuendo sul ricorso del 22 novembre 2006
di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
Cassa CO 1
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto,
in
fatto
1.1.   Il 7 ottobre
2004 la Cassa CO 1 ha chiesto a RI 1 la restituzione di fr. 16'514.10 corrispondente
alle indennità di disoccupazione che avrebbe indebitamente percepito dal 1°
luglio 2003 al 4 aprile 2004 in quanto sarebbe stata domiciliata a __________,
in __________, e non in __________ (cfr. Doc. B).
1.2.   L'11 ottobre
e il 26 ottobre 2004 l'assicurata ha inviato due lettere alla signora __________,
funzionaria presso la Cassa CO 1 (cfr. Doc. C e Doc. D).
1.3.   Il 29
settembre 2006 la Sezione del lavoro ha respinto la domanda di condono
dall'obbligo di restituzione inoltrata dall'assicurata il 26 ottobre 2004 (cfr.
Doc. G).
Contro
questa decisione l'assicurata ha (cfr. Doc. H) fatto inoltrare una tempestiva
opposizione, che è attualmente sospesa in attesa dell'esito della vertenza
relativa alla restituzione.
1.4.   Il 24 ottobre
2006 la rappresentante dell'assicurata ha invitato la Cassa a decidere
sull'opposizione alla richiesta di restituzione  (cfr. Doc. I).
1.5.   Il 27
ottobre 2006 la Cassa CO 1 si è rifiutata di pronunciare una decisione su
opposizione ritenendo che l'assicurata non abbia mai presentato un'opposizione
all'ordine di restituzione (cfr. Doc. Q).
1.6.   Contro
questa decisione la rappresentante dell'assicurata, invocando esplicitamente
l'art. 56 cpv. 2, ha chiesto, in via  principale, che la decisione di restituzione
del 24 ottobre 2004 venga annullata e, in via subordinata, che l'incarto venga
rinviato alla Cassa CO 1 affinché emetta una decisione su opposizione relativa
alla restituzione delle indennità di disoccupazione.
La
rappresentante dell'assicurata ha in particolare sottolineato che:
"
(...)
L'11 ottobre 2004 la Signora RI 1 ha
tempestivamente inoltrato un'opposizione
nella quale ha precisato di non essersi mai trasferita in __________
(doc. C). Il 26 ottobre 2004 ha trasmesso un ulteriore scritto (doc. D), nel
quale ancora una volta ha sostenuto di non essersi trasferita in __________ e
nel quale ha specificato di non essere in grado di restituire la somma
richiesta.
Fino al mese di giugno 2006, quindi per quasi due
anni, la ricorrente non ha più saputo niente.
3.
Nelle scorse settimane abbiamo poi saputo che in
questi anni l'incarto della Signora RI 1 è stato oggetto di numerose peripezie:
La funzionaria della CO 1 che si occupava del
caso (Signora __________), una volta ricevuti i doc. C e D, ha immediatamente
trasmesso il dossier alla Sezione del Lavoro, ritenendo - a torto - che si
trattava di una semplice richiesta di condono. La Sezione del lavoro ha
rinviato la documentazione alla CO 1 in quanto, al momento della trasmissione,
la decisione del 7 ottobre 2004 non era ancora cresciuta in giudicato.
Dopodiché, il dossier relativo alla ricorrente è
stato dimenticato per quasi due anni in un cassetto della CO 1.
Finalmente, nel corso del mese di giugno 2006,
l'incarto è stato riesumato ed è stato nuovamente trasmesso alla Sezione del
Lavoro, che ha nuovamente rinviato la documentazione alla CO 1. Secondo la
Sezione del lavoro gli scritti della ricorrente non erano chiaramente
qualificabili quali
semplici
richieste di condono. È quindi stato chiesto alla CO 1 di confermare che gli
scritti dell'insorgente non rappresentassero un'opposizione.
4.
Come detto, dal 2004, l'insorgente non ha più
saputo niente fino al mese di giugno 2006. Il 19 giugno 2006 la Signora __________
(funzionaria della Cassa CO 1) ha contattato l'insorgente e ha stilato un
rapporto interno (doc. E) dal quale emerge che la Signora RI 1 avrebbe
comunicato che "
la sua intenzione era quella di chiedere un condono e
non di contestare la decisione in quanto era vero che in quel periodo non era
domiciliata in __________
".
Tale fatto è assolutamente
contestato
dalla ricorrente, che non ha mai affermato quanto precede.
Piuttosto, si sottolinea che la ricorrente è
stata confusa in merito ai suoi diritti: l'insorgente ci ha infatti riferito
che la Signora __________ le avrebbe comunicato che la soluzione migliore era
quella di inoltrare una richiesta di condono.
Senza comprenderne il senso né gli effetti, il 23
giugno 2006 la Signora RI 1 ha inviato uno scritto alla CO 1 nel quale veniva
fatto riferimento alla richiesta di condono (doc. F).
Il dossier della ricorrente è quindi stato
nuovamente trasmesso alla Sezione del lavoro, la quale il 29 settembre 2006 ha
emesso una decisione negativa in relazione alla domanda di condono (doc. G).
Contro la decisione di reiezione del condono è
stata cautelativamente interposta opposizione (doc.
H)
.
(...)
La Cassa CO 1 ha a torto ritenuto che gli scritti
della ricorrente fossero da considerare quali semplici richieste di condono.
In effetti, dagli stessi emerge
chiaramente
che l'insorgente intendeva contestare la decisione di restituzione, sostenendo
che dal 1. luglio 2003 al 4 aprile 2004 era domiciliata in __________, e più
precisamente a __________, presso la sorella.
Soprattutto il primo scritto, quello dell'11
ottobre 2004, è infatti chiarissimo, e su tale base la CO 1 avrebbe dovuto
avviare
d'ufficio la procedura prevista per l'opposizione
. La ricorrente ha
trasmesso una chiara opposizione ed è poi stata confusa dall'intervento della CO
1, che (non se ne comprende il motivo) si è fissata sul fatto che si trattasse
di una semplice domanda di condono. Questo errore della CO 1 non può certo
andare a discapito della qui ricorrente.
Che la situazione sia sfuggita di mano alla CO 1
è peraltro dimostrato dal fatto che la pratica ha fatto più volte da spola tra
la CO 1 e la Sezione del Lavoro, e si è poi arenata in un cassetto per quasi
due anni.
D'altra parte, la presa di posizione della CO 1 è
arbitraria e non deve essere tutelata.
(...)"
(Doc. I)
1.7.   Nella sua
risposta del 14 dicembre 2006 la Cassa propone di respingere il ricorso e
osserva in particolare:
"
(...)
In seguito all'ordine di restituzione con lettere
dell'11 e del 26.10.2004 la ricorrente richiedeva il condono della
restituzione, precisando tuttavia che nel periodo 01.07.2003­-04.04.2004 era
risieduta presso la sorella __________ in via __________.
In data 12.11.2004 la Cassa trasmetteva l'incarto
all'Ufficio cantonale del lavoro affinché si pronunciasse sulla domanda di
condono.
In data 17.01.2005 la Sezione del lavoro,
presumendo che la Cassa si sarebbe dovuta pronunciare sulla contestazione
dell'ordine di restituzione ravvisando nelle lettere del 11.10 e del 26.10.2004
tale volontà da parte della ricorrente, chiedeva informazioni sull'esito
dell'opposizione e se questa era cresciuta in giudicato.
In data 11.05.2006 la Cassa risottopose alla
Sezione del lavoro l'incarto affinché fosse pronunciata una decisione sulla
domanda di condono.
Il 09.06.2006 la Sezione del lavoro ribadì le
richieste già formulate il 17.01.2005 e rimaste senza risposta.
Con l'obbiettivo di chiarire definitivamente la
situazione la Cassa in data 16.06.2006 ha convocato l'assicurata per il martedì
20.06.2006.
Tuttavia, già in data 19.06.2006, fu contattata
per sapere quali furono le sue reali intenzioni al momento in cui scrisse le
citate 2 lettere.
Dal rapporto di Cassa
del 19.06.2006 a firma __________ risulta che "... la sua intenzione era
quella di chiedere il condono e non di contestare la nostra decisione in quanto
era vero che in quel periodo non era domiciliata in __________ ".
Fu tuttavia richiesta una dichiarazione in tal
senso che arrivò il 23.06.2006 e fu inviata alla Sezione del lavoro affinché
pronunciasse la sua decisione in merito alla domanda di condono.
Nel frattempo la decisione è stata presa il
29.09.2006 contro la quale l'assicurata ha interposto opposizione al vaglio
della Sezione.
La Cassa ritiene che i fatti siano chiari ed è
pertanto per questo motivo che non intende pronunciarsi su una ipotetica
opposizione al suo ordine di restituzione del 07.10.2004.
Visto quanto precede, in particolare la conferma
dell'assicurata che voleva chiedere il condono, la Cassa chiede a codesto
lodevole TCA di ritenere il ricorso del 22.11.2006 irricevibile.
" (Doc. IV)
1.8.   Il 31
gennaio 2007 si è svolto un dibattimento davanti al Presidente del TCA al quale
hanno partecipato __________ e __________ per la Cassa CO 1, l'assicurata e la
sua patrocinatrice (cfr. Doc. VIII)
in
diritto
In
ordine
2.1.   La presente
vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante
importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione
delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico
ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1
della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni
(cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio
2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H
212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10
ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.;
STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999
nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2.   L'art. 56
cpv. 2 LPGA prevede che il ricorso può essere interposto anche se
l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione
o una decisione su opposizione.
Secondo
il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od
amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é
competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Sempre
secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui
l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò
non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura
dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164
consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno
determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il
fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in
maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel
giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una
valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia
quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura,
non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine).
Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà
della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB
1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il
principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle
assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a
LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni
sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF
110 V 61 consid.
4; cfr., pure, U. Kieser, Das
Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata
giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità
protrae più del dovuto la
trattazione di un affare.
Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei
provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di
una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può
essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi
abusivamente (cfr. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi
Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
In una
sentenza del 23 settembre 2005 nella causa M., I 37/05 pubblicata in DTF 131 V
407 l'Alta Corte ha ammesso l'esistenza di un diniego di giustizia trattandosi
di una procedura in corso da più di sette anni:
"
Die Gesamtverfahrensdauer ab Einreichung des Gesuchs
(18.
Dezember 1997) von inzwischen mehr als sieben
Jahren ist mit dem Erfordernis eines raschen Verfahrens kaum mehr vereinbar
(vgl.
BGE 125 V 375
Erw. 2a mit Hinweis). Der Umstand, dass sich die Abklärung des
anspruchserheblichen Sachverhalts als schwierig erwies, ändert daran nichts
(vgl.
BGE 129 V 416
Erw. 1.2). Die Verwaltung soll die zur Festlegung der fraglichen
Leistungen erforderlichen Nachforschungen demgemäss innert nützlicher Frist zum
Abschluss bringen und hernach umgehend einen materiellen Einspracheentscheid
erlassen." (DTF 131 V 414)
In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa S. Q., I 841/02, il
TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio
AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di
una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella DTF
125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,
trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal
momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora
proceduto a emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI
1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia
a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei
riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da
27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa
stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato
chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I
421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März
1993, M 1/92).
"
(RAMI
succitata)
In
dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L.
del Tribunale delle assicurazioni del Canton __________, nella quale è stata
riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva
atteso più di 9 mesi prima di procedere a ordinare un'ulteriore perizia (cfr.
U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in:
Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo
1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo
del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per
aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo
ricezione di una perizia (cfr. Plädoyer 6/1998, p. 67).
Il
TFA ha stabilito, i
n una
sentenza pubblicata in
SVR 2001 KV
38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia é
soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale
non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative
materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa
procedura.               Questa giurisprudenza è da considerare valida anche
sotto l’imperio dell’art. 56 cpv. 2 LPGA (Kieser, op. cit., art. 56 nota 12
pag. 56).
In
caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il
Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine
ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura
(Kieser, Verwaltungsverfahren, cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV
38 consid. 2b pag. 110).
2.3.   L'art. 52
LPGA stabilisce quanto segue:
"
1
Le
decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione
presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni
processuali e pregiudiziali.
2
Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine
adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi
giuridici.
3
La procedura d’opposizione è gratuita. Di regola non sono
accordate ripetibili." (al riguardo, cfr. DTF 131 V 407 seg.)
L'art. 10
OPGA prevede invece che:
"
1
L’opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione.
2
L’opposizione deve essere inoltrata per scritto contro decisioni:
a.  impugnabili per opposizione ai sensi dell’articolo 52 LPGA
in merito a prestazioni ai sensi della legge federale del 25 giugno 1982
9
sull’assicurazione obbligatoria contro la
disoccupazione e l’indennità per insolvenza o alla restituzione delle stesse;
b.  emanate da un organo d’esecuzione della sicurezza sul
lavoro ai sensi degli articoli 47–51 dell’ordinanza del 19 dicembre 1983
10
sulla prevenzione degli infortuni e delle
malattie professionali.
3
In tutti gli altri casi l’opposizione può essere fatta per scritto o
oralmente durante un colloquio personale.
4
L’opposizione scritta deve portare la firma dell’opponente o del suo
patrocinatore.
L’assicuratore mette a verbale l’opposizione
fatta oralmente; il verbale deve essere firmato dall’opponente o dal suo
patrocinatore.
5
Se l’opposizione non soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se
manca la firma, l’assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con
la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito."
In  una
sentenza del 2 giugno 2006 nella causa S., I 158705 il TF ha stabilito che, a
torto, l'amministrazione aveva ritenuto tardiva un'opposizione, rilevando in
particolare:
"
2.2 L'opposition est un moyen de droit permettant
au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant
qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf.
ATF 125 V 121
consid.
2a et les références).
Elle assure la participation de l'assuré au processus de décision et
poursuit notamment un but d'économie de procédure et de décharge des tribunaux,
dans les domaines du droit administratif où des décisions particulièrement
nombreuses sont rendues (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar : Kommentar zum Bundesgesetz
über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000,
Zurich 2003, n. 2 s. ad art. 52, avec les références; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle,
2ème édition, Berne 2002, p. 533 n° 5.3.2.2; André Grisel, Traité de droit
administratif, vol.
II, p. 939).
Dans
ce cadre, la procédure d'opposition ne revêt de véritable intérêt que si
l'opposant doit exposer les motifs de son désaccord avec la décision le
concernant (voir cependant Kieser, op. cit., n. 13 ad art. 52); à défaut, on
courrait le risque de faire de l'opposition une simple formalité avant le dépôt
d'un recours en justice, sans qu'assuré et autorité aient véritablement examiné
sur quoi portent leurs divergences.
Les exigences formelles
posées par l'art.
10 al. 1 OPGA concrétisent, par
ailleurs, l'obligation de l'assuré de collaborer à l'exécution des différentes
lois d'assurances sociales (art. 28 al. 1 et 43 al. 3 LPGA; Marco Reichmuth,
ATSG - [erste] Erfahrungen in der IV, in: Schaffhauser/Kieser (édit.), Praktische
Anwendungsfragen des ATSG, St-Gall 2004, p. 44), et correspondent largement à
celles posées par la jurisprudence antérieure à la LPGA pour la procédure
d'opposition prévue dans certaines branches d'assurances sociales (
ATF 123 V 130
consid. 3 et les références; voir également, en matière d'assurance-accidents,
l'art.
130 al. 1 OLAA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au
31 décembre 2002).
(...)
3.3 Avec les premiers juges, il faut admettre que
l'assuré, par son
mandataire, a montré clairement dans sa lettre du 2
mai 2003 sa volonté de faire opposition à la décision du 29 avril 2003 de refus
de prestations. Cela ressort du texte même de la lettre, où l'avocat informait
l'office AI que son mandant désirait faire opposition contre cette décision.
C'est du reste ainsi que l'a compris, dans un
premier temps tout au moins, l'office AI dans ses lettres des 12 et 28 mai
2003. S'il devait subsister un doute à ce sujet, l'opposant pouvait de bonne
foi considérer que l'office AI tenait son écriture du 2 mai 2003 pour une
opposition en bonne et due forme.
D'autant plus que le délai pour former opposition
contre la décision du 29 avril 2003 n'était pas expiré lorsque l'office AI,
dans sa lettre du 28 mai 2003, a accusé réception de l'opposition.
Certes, la lettre du 2 mai 2003 ne contenait ni conclusions
ni motifs.
Conformément à l'art.
10 al.
5 OPGA, il appartenait à l'office AI d'impartir à l'opposant un délai
convenable pour réparer le vice. On ne saurait dès lors reprocher à l'intimé
d'avoir déposé le 6 juin 2003, soit dans le délai imparti par l'office AI dans
sa lettre du 12 mai 2003, un mémoire contenant des conclusions et une
motivation. Il n'était pas nécessaire que la réparation du vice intervînt dans
le délai de trente jours.
(...)"
In un'altra sentenza
dell11 gennaio2005 nella causa M., I 191/04 l'Alta Corte ha invece rilevato:
"
1.3 Les autorités administratives et judiciaires
sont liées par le principe général de la bonne foi en procédure découlant aussi
bien de l'art.
4 aCst. que de l'art. 9 Cst.
L'interdiction du formalisme excessif qui constitue l'une de ces
garanties de procédure commande à celles-ci d'éviter de sanctionner par
l'irrecevabilité les vices de procédure qui auraient pu être redressés à temps,
lorsqu'elles pouvaient s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement
au plaideur (
ATF 120 V 417
consid. 5a).
(...)
2.3 Dans le cas particulier, l'intimé a communiqué
au recourant la motivation de la future décision de rente dans un complément du
9 mai 2003 à sa décision du 7 mai 2003 de rejet de la demande de reclassement.
Que ce soit dans sa lettre du 2 juin 2003 ou dans
celle datée du 11 juillet 2003, le recourant a entendu former opposition contre
la motivation de la future décision de rente. Il l'a déclaré expressément dans
la lettre du 2 juin 2003, en ce qui concerne le refus par l'intimé de lui
allouer une rente d'invalidité au-delà du 30 novembre 2002. D'autre part, la
lettre du recourant datée du 11 juillet 2003 est un « complément concernant l'opposition
déposée (...) en date du 2 juin 2003 »; elle fait référence à un taux d'invalidité
largement supérieur au 40 pour cent ouvrant droit à un quart de rente.
Le recourant ne pouvait pas former opposition contre
une décision à venir.
Pour que la procédure d'opposition s'applique, encore
fallait-il qu'une
décision formelle soit rendue (art. 52 al. 1 LPGA; Ueli
Kieser, op. cit., n. 5 ad art. 52).
Pour autant, ce vice de procédure ne saurait avoir
pour conséquence que la décision rendue par l'intimé le 11 juillet 2003 ait
acquis force de chose jugée. Il serait contraire au principe de la bonne foi de
faire abstraction des circonstances qui ont précédé la décision de rente. De
deux choses l'une: ou bien l'office considérait - comme il l'a fait - que le
recourant avait valablement formé opposition à la décision du 11 juillet 2003;
ou bien il attirait son attention, dans cette même décision, sur le fait que
son opposition était prématurée. Il y avait donc excès de formalisme de la part
du premier juge à sanctionner par l'irrecevabilité le recours formé par l'assuré
contre la décision sur opposition du 24 octobre 2003.
(...)
Infine, in una sentenza
del 19 novembre 2004 nella causa C.,     I 664/03 il TFA ha sottolineato quanto
segue:
"
3.2 Indépendamment de ces considérations, l'office
AI ne pouvait pas davantage déclarer irrecevable l'opposition de C.________
sans lui impartir un bref délai pour réparer le vice, en l'avertissant des
conséquences attachées à l'irrespect de ce nouveau délai, conformément à l'art.
10 al. 5 OPGA. Le recourant soutient que Me S.________ devait savoir d'emblée
que son opposition n'était pas suffisamment motivée, et que lui impartir un
délai pour compléter l'opposition cautionnerait une forme d'abus de droit. Mais
on ne saurait partager ce point de vue : d'abord, l'opposition n'était pas dénuée
de toute motivation, quand bien même elle était insuffisante si l'assuré
entendait sérieusement mettre en cause le taux d'invalidité retenu par l'office
AI. Ensuite, la procédure d'opposition venait d'être introduite dans le domaine
de l'assurance-invalidité, de sorte que le mandataire de C.________ ignorait
quelle serait précisément la pratique des autorités en la matière. Enfin,
l'office AI soutient lui-même que Me S.________ n'avait pas pour intention de
compléter l'opposition, qu'il considérait comme suffisamment motivée; c'est
dire qu'il n'entendait pas obtenir abusivement une prolongation du délai légal
d'opposition."
2.4.   Nella presente fattispecie, visto che sono ormai trascorsi
più di due anni, se l'assicurata nell'ottobre 2004 avesse realmente inoltrato
una tempestiva opposizione contro la decisione di restituzione emessa dalla
Cassa CO 1 il 7 ottobre dallo stesso, il ricorso per diniego di giustizia
dovrebbe essere accolto (cfr. consid. 2.2).
La Cassa CO
1 nega tuttavia di avere commesso un diniego di giustizia. Essa sostiene che
l'assicurata non si è mai opposta alla richiesta di restituzione ma ha
semplicemente chiesto il condono dell'obbligo di restituire.
Chiamato
ora a pronunciarsi il TCA nota innanzitutto che sul retro della decisione 7
ottobre 2004 con la quale la Cassa (funzionaria incaricata: __________) ha
chiesto all'assicurata la restituzione dell'importo di fr. 16'514.10, in quanto
essa non sarebbe stata domiciliata in __________ nel periodo dal 1°  luglio
2003 al 4 aprile 2004, figura la seguente indicazione:
"
(...)
La presente decisione può essere impugnata entro
trenta giorni dalla notificazione facendo per scritto opposizione presso la
cassa CO 1. L'opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione.
Essa deve essere corredata della decisione impugnata e degli eventuali mezzi di
prova." (Doc. 56a)
L'11
ottobre 2004, e quindi subito dopo avere ricevuto questa decisione,
l'assicurata ha inviato alla Cassa CO 1, all'attenzione della signora __________,
uno scritto del seguente tenore:
"
A
riferimento della sua
raccomandata del 7 ottobre '04, tengo a precisare che il periodo che va dal 1°
luglio '03 al 4 aprile '04 non ero domiciliata a __________ come dai voi
citato, ma bensì a __________ ospite da mia sorella __________ in Via __________,
comunque nel periodo citato ho sempre frequentato come giustamente i corsi
assegnati e tutte le mie ricerche di lavoro.
Chiedendo informazioni tra l'altro agli uffici
Stranieri di __________, se c'era il bisogno di fare qualche procedura, loro
rispondendomi che: a finché non trovavo un nuovo lavoro, non potevo permettermi
un affitto di locazione, e di fare solo il cambio di indirizzo all'ufficio
Postale.
Pertanto,
la somma di 16.514.10 fr. non sono in grado di restituirvela, visto
che sono ancora il 40% iscritta in disoccupazione.
Nell'
attesa che questo
malinteso possa al più presto trovare una soluzione, vi porgo i miei più
cordiali saluti." (Doc. 20)
Due settimane dopo, il 26
ottobre 2004 l'assicurata ha inviato alla Cassa CO 1, sempre all'attenzione della
signora __________, una lettera così formulata:
"
CONCERNE: richiesta di
c
ondono.
Egregi Signori,
Con riferimento alla
vostra
lettera del 7 ottobre c.m.
, con la quale mi si chiede
la restituzione della somma fr. 16.514.10. versatami come indennità di disoccupazione
nel periodo 1
°
luglio 2003 al 4
aprile 2004, in quanto che risulta che in quel periodo non ero domiciliata in __________,
ma bensì a __________. Poiché presso la Cancelleria comunale di __________
risulta che in data 30.6.2003 ho, in buona fede, firmato la mia partenza dalla __________.
Tengo a precisare che per il suddetto periodo
risiedevo ospite di mia sorella __________ in Via __________ a __________. A
comprova di quanto qui affermo accludo alla presente, in copia fotostatica, una
dichiarazione rilasciatami dalla __________, __________, che attesta la mia
partecipazione a 2 corsi: il primo per ragioni professionali, il secondo per un
corso di tedesco base. In allegato vi trasmetto il «foglio» delle mie ricerche
di lavoro.
In considerazione della mia situazione
economica-finanziaria, non sono in condizione di restituirvi la somma da voi
richiesta. Pertanto, trovandomi in difficoltà finanziarie (l'attuale mio
salario mensile netto fr. 2
'
100.-
+ spese per l'affitto, vitto, cassa malati,
tasse e spese varie) vi chiedo il condono totale della somma di fr. 16.514.10.
Confido nella vostra comprensione e, nel
ringraziarvi anticipatamente per vostra cortese attenzione e benevola
indulgenza, mi scuso per l'involontario spiacevole equivoco." (Doc. 18)
Nel corso dell'udienza del
31 gennaio 2007 le parti sono state sentite dal Presidente del TCA. Le loro
dichiarazioni sono state così verbalizzate:
"
(...)
L'assicurata conferma di avere scritto
personalmente la lettera dell'11 ottobre 2004 e di averlo fatto dopo avere
ricevuto la decisione della Cassa.
Appena ricevuto la lettera, ho telefonato alla
signora __________. Ho parlato con lei personalmente e le ho detto cosa dovevo
fare visto che non avevo i soldi per restituire.
La signora __________ mi ha risposto di scrivere
una lettera chiedendo il condono.
Il presidente del TCA mostra all'assicurata la
pag. 2 della lettera del 7 ottobre 2004 e in particolare il passaggio nel quale
viene indicata la possibilità di inoltrare un'opposizione contro la decisione.
L'assicurata sottolinea che insieme alla
decisione di restituzione vi era pure una cedola per il versamento dell'importo
di CHF 16'000.-.
L'assicurata conferma di avere letto il passaggio
appena mostrato dal presidente del TCA.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata se in
occasione del colloquio telefonico, la signora __________ ha fatto riferimento
soltanto al condono o se le ha anche indicato la possibilità di inoltrare
opposizione.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata da
chi ha saputo il termine "condono" per la prima volta. L'assicurata
dice che è stata la signora __________ a indicarle questo termine.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata chi
ha scritto la lettera del 26 ottobre 2004, che a differenza della prima porta
l'intestazione "Concerne: richiesta di condono".
L'assicurata afferma di essere stata lei a
scrivere questa lettera.
Il presidente del TCA chiede come mai il 26
ottobre 2004 ha mandato un'altra lettera con tanto di intestazione relativa al
condono, quando in precedenza aveva già scritto un'altra lettera alla Cassa,
dopo colloquio telefonico con la funzionaria incaricata.
L'assicurata precisa di non sapere per quale
motivo due settimane dopo ha inviato un'altra lettera, forse perché era stata
richiesta ulteriore documentazione, che in effetti è stata allegata.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata come
mai il 23 giugno 2006 ha inviato una nuova lettera intitolata "richiesta
di condono". L'assicurata risponde che è stata contattata dalla Cassa CO 1
che le avrebbe chiesto di ripresentare la domanda.
Il presidente del TCA legge all'assicurato il
Rapporto di Cassa del 19.6.2006.
Il presidente del TCA comunica all'assicurata che
il 16 giugno 2006 era stata convocata per un colloquio per il martedì 20 giugno
2006 (cfr. doc. 14). L'assicurata conferma di avere ricevuto questa
convocazione e di avere telefonato alla signora __________ dicendo che non
poteva partecipare al colloquio in quanto lavorava.
In quell'occasione al telefono mi disse di
scrivere un'altra lettera alla Cassa precisando che nel 2004 aveva chiesto il
condono.
Il presidente del TCA chiede alla signora __________
di precisare lo svolgimento dei fatti. Conferma di avere inviato la decisione
di restituzione con allegata la cedola di versamento, secondo prassi. Non
ricorda se l'assicurata ha telefonato. Precisa tuttavia che se un assicurato
telefona dicendo che non ce la fa a restituire i soldi può chiedere il condono.
La signora __________, rispondendo al presidente
del TCA, afferma di non sapere per quale motivo l'assicurata ha inviato un
ulteriore scritto 15 giorni dopo. Se ci fosse stato un colloquio telefonico per
chiedere ulteriore documentazione ci sarebbe stata traccia nell'incarto.
Con riferimento allo scritto del 19 giugno 2006,
la signora __________ precisa di avere contattato l'assicurata dopo che in
prima battuta non aveva potuto rispondere alla chiamata dell'assicurata.
Il sig. __________ rileva che in data 23.6.2006
l'assicurata ha di nuovo inviato uno scritto alla Cassa con l'indicazione
"Richiesta di condono".
La rappresentante dell'assicurata sottolinea al
riguardo che in questa lettera figurano i termini "d'accordo con la
disoccupazione".
Il sig. __________ sottolinea che questo
passaggio va inteso con riferimento a quanto era stato precedentemente
verbalizzato nello scritto del 19 giugno.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________
come mai l'incarto è rimasto fermo per parecchio tempo.
Il sig. __________ conferma che per una
negligenza della Cassa l'incarto è rimasto fermo dal 17.1.2005 al 9.6.2006
(cfr. doc. 15 e doc. 16)." (Doc. VIII)
Da quanto
appena esposto emerge innanzitutto che il primo scritto inviato da RI 1 alla
Cassa CO 1, datato 11 ottobre 2004, è stato inoltrato soltanto alcuni giorni dopo
avere ricevuto la lettera con la quale si invitava l'assicurata a restituire le
indennità di disoccupazione e si precisava che contro la decisione era
possibile inoltrate un'opposizione.
Inoltre,
in questo scritto non figura nessun intestazione che possa fare pensare che si
tratta di una richiesta di condono e non di un'opposizione alla decisione di
restituzione.
Un'attenta
lettura della lettera permette anzi di costatare che l'assicurata contesta
sostanzialmente di essere stata domiciliata all'estero e spera che il "malinteso"
venga risolto al più presto.
Secondo
questo Tribunale lo scritto dell'assicurata dell'11 ottobre 2004 deve essere
inteso come un'opposizione alla richiesta di restituzione.
Del resto
anche la Sezione del lavoro al quale la Cassa ha peraltro rinviato l'incarto
soltanto l'11 maggio 2006, cfr. Doc. 15, il 17 gennaio 2005 era
arrivata a questa conclusione (cfr. Doc. 16).
È vero
che nello scritto in questione l'assicurata accenna anche il fatto di non
essere in grado di restituire l'importo di fr. 16'514.10.
Ciò è
comprensibile se si pensa che, secondo quanto emerso nel corso dell'udienza, è
prassi della Cassa CO 1 inviare agli assicurati insieme con le decisioni di
restituzione,  anche le cedole per rimborsare tali somme.
Trovatasi
di fronte ad una tempestiva opposizione formulata per iscritto secondo quanto
prescritto all'art. 10 cpv. 2 lett. a OPGA, la Cassa avrebbe dovuto esaminarla
al più presto o nell'ipotesi in cui l'avesse ritenuta incompleta avrebbe dovuto
assegnare all'assicurata un congruo termine per precisare la conclusione (ai
sensi dell'art. 10 cpv. 1 OPGA), con la comminatoria che in caso contrario non
sarebbe entrata nel merito (cfr. art. 10 cpv. 5 LPGA, cfr. la giurisprudenza
riprodotta al consid. 2.3).
Nel corso
dell'udienza non è stato possibile stabilire per quale motivo l'assicurata il
26 ottobre 2004 ha inviato un nuovo scritto alla signora __________, con
l'intestazione "concerne: richiesta di condono".
Decisivo
è comunque il fatto che la ricorrente l'11 ottobre 2004 aveva già inoltrato una
opposizione alla quale l'amministrazione non ha reagito immediatamente, nel
senso appena indicato.
2.5.   Nel corso
dell'udienza l'assicurata ha anche affermato di avere contattato
telefonicamente la signora __________, subito dopo avere ricevuto la decisione
di restituzione, chiedendole cosa doveva fare, visto che non disponeva
dall'importo di restituire. La funzionaria le avrebbe detto di inviare una
lettera chiedendo il condono.
__________
ha precisato di non ricordare se l'assicurata le ha telefonato. Ha comunque
indicato che se un assicurato le telefona dicendo che non ce la fa a restituire
i soldi, gli dice che può chiedere il condono (cfr. consid. 1.7).
Ora tale
indicazione potrebbe essere incompleta ed indurre in errore un assicurato, che da
una parte, non ha i soldi per restituire le indennità ricevute, ma d'altra parte,
ritiene pure di non avere ricevuto prestazioni indebitamente.
In tale
situazione la corretta informazione da fornire a chi telefona consiste nel ribadire
la possibilità di inoltrare opposizione alla decisione di restituzione e non
semplicemente di accennare alla possibilità di inoltrare una domanda di condono.
Diversa è
la situazione se l'assicurato riconosce esplicitamente di avere ricevuto indebitamente
delle prestazioni (sulle due procedure distinte, cfr. B. Rubin "Assurance-chômage
2
a
Edizione, Ed. Schulthess, Zurigo-Basilea-Ginevra 2006 pag. 719").
Ciò che
non è il caso nella presente fattispecie.
In tale
contesto va ricordato che il
1° gennaio 2003 è entrato in vigore l'art.
27 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni
sociali (LPGA) che regola la “Informazione e consulenza”.
Questa nuova importante
disposizione legale ha il seguente tenore:
"
1
Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali,
nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone
interessate sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla
consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia
gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i
loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono
ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di
emolumenti e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i
suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali,
li informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce,
in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo,
generale e permanente di fornire informazioni (cpv. 1) e il diritto soggettivo
e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che
conviene fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere
fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare STFA
del 14 settembre 2005 nella causa Regionales
Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid.
4.1., pubblicata
in DTF 131 V 472; STFA del      9 maggio 2006 nella causa V., C 241/04, consid.
6; STFA del   28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid. 4.2.; E. Imhof
- CH Zünd, "ATSG und Arbeitslosenversicherung" in SZS 2003 pag. 291
seg.
(306); E. Imhof, "Anhang zur Vertiefung von art. 27
ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe" in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318); R. Spira, "Du droit d'être renseigné et
conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales
art. 27 LPGA" in SZS 2001 pag. 524 seg.
(527); U. Kieser,
"ATSG - Kommentar", ad art. 27 pag. 317 e pag. 318-321).
In materia di
assicurazione contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha
apportato notevoli miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di
informare non è più limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle
disposizioni legali (cfr. DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag.
95) ma è stato generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit, in STZ 2003
pag. 307).
Per
quanto attiene al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va
segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli
fornisca consulenza in merito ai suoi diritti e obblighi. Quest'obbligo
concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le
informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima
dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di
carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF
1999 IV 3953).
Inoltre
tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno
stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza
deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la
persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (cfr. U.
Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 18 pag. 321).
Riguardo,
più specificatamente, all’art. 27 cpv. 2 LPGA, il Tribunale federale delle
assicurazioni in una sentenza del 14 settembre 2005 nella causa Regionales
Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, pubblicata in DTF 131 V
472, nel caso di un assicurato ritenuto inidoneo al collocamento, in quanto il
lasso di tempo fra la presentazione della domanda e l’inizio del soggiorno
linguistico che avrebbe effettuato all’estero - di cui aveva peraltro informato
i funzionari dell’ufficio regionale di collocamento durante il primo colloquio
- era troppo breve per poterlo collocare, ha stabilito che ai sensi dell’art.
27 cpv. 2 LPGA, gli assicurati devono essere resi attenti che il loro
comportamento può pregiudicare il diritto alle prestazioni. Nella fattispecie
l’ufficio regionale di collocamento avrebbe dovuto avvertire l’assicurato che
la prevista partenza a breve scadenza non permetteva di collocarlo.
Il TFA
ha, tuttavia, accolto il ricorso dell’ufficio regionale di collocamento e
rinviato gli atti al Tribunale cantonale, al fine di appurare se il soggiorno
avrebbe potuto essere rinviato e se l’assicurato secondo la verosimiglianza
preponderante era disposto a posticiparlo.
In caso
affermativo, l’amministrazione deve rispondere della sua omissione - che
implica la tutela della buona fede dell’assicurato - ed erogare, quindi, a
quest’ultimo le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione.
Nella presente fattispecie
è inutile approfondire ulteriormente se l'assicurata il 23 ottobre 2004 ha
inoltrato una "domanda di condono" a seguito di una indicazione errata
della funzionaria __________. Infatti, come visto, quale tempestiva opposizione
va considerato lo scritto dell'11 ottobre 2004.
In simili condizioni,
siccome l'assicurata ha inoltrato un'opposizione con la decisione della Cassa
del 7 ottobre 2004  il ricorso per denegata giustizia deve essere accolto.
Di conseguenza gli atti
sono rinviati alla CO 1 affinché, dopo avere se del caso invitato la ricorrente
a completare l'opposizione ai sensi dell'art. 10 cpv. 5 OPGA, pronunci al più
presto una decisione su opposizione.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
parzialmente accolto
.
§ Di
conseguenza è accertato un diniego di giustizia.
2.   Gli atti
sono rinviati alla Cassa CO 1 affinché proceda secondo quanto indicato al
consid. 2.5. in fine.
3.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa
verserà alla ricorrente fr. 800.-- a titolo di ripetibili (IVA compresa).
4.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti