ti_gerichte · 90.1994.323 · 1995-08-30 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 21.08.1995 90.1994.323
Tessin Tribunale della pianificazione 21.08.1995 90.1994.323
Ticino Tribunale della pianificazione 21.08.1995 90.1994.323

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00323
Lugano
30 agosto 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale
della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del
31 gennaio 1994
di
__________di _,
_ _,
rappr. da: avv. __________. ________, __,
contro
la decisione del Consiglio di Stato del 7 dicembre
1993 che
approva il PR del Comune di _ e nel contempo
respinge i
ricorsi di prima istanza dei qui insorgenti
visto le
osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di _________e         la risposta 18
maggio 1994 del Consiglio di Stato
visto il
sopralluogo del 4 ottobre 1994
letti gli
atti ed esperiti gli accertamenti necessari
r i t e n u t o
in fatto
a.
Il __________
è proprietario dei part. _e _ RFD _ (sezione _). Il PR di __________, Sezione
_e _, adottato dal Consiglio comunale il 24 febbraio 1992 e approvato dal
Consiglio di Stato con la querelata risoluzione, le inserisce entrambe al
territorio senza destinazione specifica SDS.
I ricorrente
che già aveva impugnato il PR in prima istanza e che aveva visto respingere il
proprio gravame dal Consiglio di Stato, insorge nuovamente in questa sede,
chiedendo che l’assegnazione dei mappali di sua proprietà alla zona SDS venga
annullata e che le stesse vengano inserite in zona R2 o R2a. Con protesta di
spese e ripetibili.
Si duole
della violazione della garanzia costituzionale della proprietà e della parità
di trattamento. Le due particelle confinano con la zona edificabile e sono
urbanizzate, sono dunque idonee all’edificazione. Escluderle comporta una “non
oculata gestione delle risorse e delle infrastrutture già realizzate” e dunque
la violazione del principio “secondo cui le norme del PR devono assicurare un
ordinato uso e sfruttamento del territorio”. D’altronde il comparto comprende
terreni già edificati, ragion per cui non si vede come si possa negare l’edificabilità
del piccolo “lembo di territorio” costituita dalle due particelle senza violare
il principio della parità di trattamento. Tanto più che in casi analoghi il
Consiglio di Stato ha ritenuto imporsi una riconsiderazione globale.
b.
Nelle
sue osservazioni il Municipio fa valere che “il dimensionamento del piano è più
che sufficiente a garantire i bisogni futuri.” Illustra l’ubicazione dei fondi
litigiosi che non confinano con la zona R2a. Precisa che “l’intento è stato
chiaramente quello di limitare la zona edificabile all’area che si trova a sud
del tracciato della funicolare” e che “nella zona SDS, dove sono compresi i
fondi del ricorrente, le particelle libere da costruzioni sono ancora in netta
maggioranza.” Il “lembo di territorio” censurato dal Consiglio di Stato al
quale si riferisce il ricorso era effettivamente una superficie ristretta,
interamente circondata da zone edificabili, non così i terreni in discussione
“di una superficie sensibilmente maggiore” e non confinanti con la zona edificabile.
Chiede
quindi la reiezione del ricorso.
Nelle sue
osservazioni il Consiglio di Stato espone i motivi a sostegno della propria
risoluzione e propone la reiezione dell’impugnativa. Vi torneremo più in
dettaglio, occorrendo, nei considerandi.
c o n s i d e r a t o
in diritto
In Ordine
1.
La
competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG,
introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la
cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).
In concreto
la legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi,
in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.   Garanzia
della proprietà
La ricorrente si duole che l’inserimento dei suoi fondi in zona non
edificabile violi la garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost.
2.1
L’art.
22ter Cost., adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con
l’art. 22quater sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a
diritto costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però
assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di
espropriarla, in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia
ha per oggetto:
a) la
proprietà in quanto istituto (
Institutsgarantie
) e
b) i diritti
individuali del proprietario contro gli interventi dello
Stato (
Bestandesgarantie
)
2.2   Garanzia
della proprietà come istituto
Il
legislatore non può emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo
vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve
salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla
proprietà; lasciare ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei
loro diritti patrimoniali (G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n.
12).
2.3   Garanzia dei
diritti individuali
Sono
protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà
di un determinato fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia
dell’art. 22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come
agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la
restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da
motivi d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
3.   Base
legale
Le
restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono avere una base legale,
devono cioè essere previste da una norma generale e astratta emanata
dall’organo competente. Per gli atti normativi importanti la competenza spetta
in linea di principio al legislatore; è cioè richiesta una legge in senso
formale, soggetta a referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta
invece una legge in senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata
dall’esecutivo, al quale il legislatore può peraltro delegare entro certi
limiti e a certe condizioni le proprie competenze legislative (cfr. G. Müller,
Comm. Cost. fed., art. 22ter n. 27 seg.). Se poi le restrizioni della proprietà
sono particolarmente incisive la giurisprudenza federale esige una legge
formale chiara ed univoca (DTF 115 Ia 288).
3.1
A
proposito di restrizioni della proprietà poste in atto da un piano regolatore
va considerato ch’esso non costituisce né una norma generale astratta né una
decisione amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda
dei casi si apparenta piuttosto all’una che all’altra categoria .
In adempimento
del precetto costituzionale che prescrive una funzionale utilizzazione del
suolo e una razionale abitabilità del territorio, il PR disciplina l’uso
ammissibile del territorio comunale suddividendolo in zone e stabilendo le
norme di attuazione concernenti sia le singole zone sia l’intero territorio.
Nella misura
in cui le relative disposizioni regolano “una pluralità di situazioni concrete sumibili
a una fattispecie tipica” (DTF 90 I 352) o, in altri termini, “hanno per
destinatari una cerchia indeterminata di persone e (...) disciplinano una serie
indefinita di fattispecie prescindendo dal caso concreto e dalle persone” (Rep.
1986 302, 306; DTF 106 Ia 386), la restrizione della proprietà che ne procede
trova in esse, norme astratte e generali, adottate dal legislatore comunale e
soggette a referendum, la propria base legale.
La premessa
è che il comune tragga dal diritto cantonale la competenza di emanare simili
disposizioni. Ora i comuni possono, in genere, “
essere attivi in materia di
legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
entro i limiti della loro autonomia
" (Jagmetti, Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10). “
In generale una
regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata
adottata dall’organo legislativo comunale
”, precisa Moor in Droit administratif,
I. vol., 2.a ed. pag. 336, attribuendo al principio della gerarchia delle norme
e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare
nella specifica materia secondo il diritto cantonale (cfr. inoltre op. cit., II
vol. pag. 298). Ciò vale segnatamente per l’adozione del PR (cfr. Scolari,
Diritto amministrativo, Parte speciale n. 610 e 828). Nell’ordinamento
giuridico ticinese spetta al comune adottare il PR, al Consiglio di Stato
approvarlo. Quale debba esserne il contenuto non è stabilito esaustivamente dal
diritto cantonale (LALPT) che si limita ad enunciare i principi e gli obiettivi
generali che il piano deve realizzare e, dopo aver precisato che il PR
comprende tra i suoi componenti le rappresentazioni grafiche e le norme di
attuazione, ne enumera, ma solo in modo esemplificativo, i possibili contenuti
(art. 28 LALPT).
Il comune
gode dunque di un’ampia autonomia nel definire l’assetto del proprio territorio
e nel regolarne l’uso. Tuttavia, laddove l’ordinamento comunale comporti
restrizioni particolarmente importanti della proprietà e, in particolare, se la
restrizione si presenta in forme atipiche, inconsuete, la competenza del comune
di imporla tramite il suo PR deve risultare chiaramente e senza possibili
equivoci dal diritto cantonale. Non si tratta della base legale della
restrizione stessa (tale è e rimane la disposizione del PR che prevede tale
restrizione), ma dell’attribuzione al comune della competenza di restringere in
quel modo e misura la proprietà, competenza che per l’importanza della
restrizione, rispettivamente per la singolarità del provvedimento (col pericolo
che si diffonda e faccia scuola) non possa dedursi dalla normale autonomia
comunale, che ne risulta così precisata (cfr. per analogia le considerazioni in
118 Ia 245 consid. 3c, in part. pag. 250).
4.   Zone senza
destinazione specifica
4.1
Giusta
l’art. 18 cpv. 2 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati
comprensori non vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione,
rispettivamente che tale attribuzione sia differita. Nel primo caso abbiamo una
zona senza destinazione specifica (zona residua). Nel secondo, un zona di
riserva in cui, nell'attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa
la continuazione a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile
solo in via eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto altresì conto
del carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non
dev’essere ostacolata o impedita.
Nel diritto
cantonale l’art. 28 cpv. 2 lett. n, LALPT menziona tra i possibili contenuti
delle schede grafiche di PR il “territorio senza destinazione specifica”, ma
non ne precisa natura e finalità. Può fornire utili lumi in proposito il
richiamo alla LE 73 il cui art. 16 cpv. 2 lett. a) annoverava tra le diverse
zone di utilizzazione la
zona residua
. Questa zona comprendeva
naturalmente ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il
territorio improduttivo, ma se ne estese l’accezione fino ad abbracciare “
il
territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso
nelle future zone di sviluppo o di verde
” (Scolari, Commentario della legge
edilizia n. 51 all’art. 16, cit. in DTF 114 Ia 315 consid. 3a).
Più
specificamente per la zona di riserva può essere fatto riferimento all’art. 80
LALPT. Secondo questo disposto il proprietario di un fondo “incluso in zona
edificabile ma non nel programma di realizzazione delle opere di urbanizzazione
può chiedere al Comune rispettivamente al Cantone di anticipare l’esecuzione
dell'urbanizzazione secondo il progetto generale” (cpv. 1). Tuttavia il Comune,
rispettivamente il Cantone, “può negare questa facoltà quando la pianificazione
fissa precise tappe per l’utilizzazione razionale del territorio”
(
cpv.
2
,
corsivo ns.). La LALPT prevede dunque da un lato la pianificazione
per tappe successive della zona edificabile (Baugebietsetappierung) e dall’altro
l’urbanizzazione per tappe (Erschliessungsetappierung). Se è data la prima,
l’anticipazione dell’urbanizzazione da parte del privato è di regola esclusa:
essa dev’essere coordinata con le tappe dell’apertura all’edificazione delle
nuove aree.
In questo
contesto viene a situarsi l’art. 32 NAPR del Comune di Lugano.
Il
territorio senza destinazione specifica SDS “comprende tutto il territorio
giurisdizionale del Comune non definito nel piano delle zone come zona
edificabile, zona forestale o zona agricola” (cpv. 1). “L’utilizzazione del
suolo è disciplinata dalle norme di attuazione del piano del paesaggio e dal
diritto cantonale di applicazione della LPT” (cpv. 2). “L’edificabilità,
riservate le eventuali ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione
del piano del paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT (eccezioni fuori dalle
zone edificabili), e dalla legislazione cantonale di applicazione” (cpv. 3).
Si tratta in
prima linea, come già per la zona residua dell’art. 16 cpv. 2 lett. a LE e
della prima ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 cpv. 2 LPT (comprensori non
attribuiti), di aree che il PR rinuncia ad assegnare a una specifica zona. Si
tratterà per lo più di terreni che per la loro situazione, dimensione, natura
del suolo ecc. non si prestano a nessuna delle utilizzazioni classiche.
Tuttavia, come già in regime LE per il territorio residuo, è lecito
interpretare l’art. 32 NAPR estendendolo a zone facenti funzione di riserva, a
carattere transitorio, da potersi successivamente includere in zona edificabile.
Nella misura
in cui le zone residue o di riserva delimitate dal PR comportino restrizioni
della proprietà, la loro base legale è data dall’art. 32 NAPR, emanato dal
legislatore comunale nei limiti della competenza conferitagli dal diritto cantonale
e federale, con particolare riferimento agli art. 28 LALPT e 1, 3, 14-18 LPT.
4.2
Ciò
premesso, va precisato che la rinuncia ad attribuire una determinata area ad
una specifica zona di PR, rispettivamente il differimento di tale attribuzione
è ammesso dalla giurisprudenza federale solo a certe, severe condizioni.
Il
provvedimento deve infatti porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare
sancito dall’art. 2 LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio
comunale dev’essere suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili,
agricole e protette, definite nei loro tratti essenziali dagli art. 15, 16 e 17
LPT. La possibilità offerta dall’art. 18 LPT di delimitare altre zone e
segnatamente di non attribuire a specifiche zone determinati comparti o di
rinviarne l’azzonamento dev’essere vista alla luce di quest'obbligo. Tutto il
territorio deve avere una destinazione chiara e definita: la costituzione di
zone
residue
o di
riserva
può essere ammessa solo se sorretta da
valide ragioni di natura pianificatoria.
4.2.1
La
zona
residua
verrà creata in quelle porzioni del territorio che per la loro
dimensione, natura, configurazione, qualità del suolo, ecc. non rientrano nella
definizione di nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbero
ragionevolmente esservi incluse. Si tratta ad esempio di scampoli di terreno,
residuati da una razionale suddivisione del territorio nelle diverse zone, i
quali  non servono per l’agricoltura, non si prestano all’edificazione né hanno
funzione protettiva. Il motivo della loro mancata inclusione in una zona
ordinaria del PR non sta nell’incertezza circa la loro definitiva destinazione,
ma perché é chiaramente escluso che possano esservi attribuiti. E’ questo il
vero e proprio
territorio senza destinazione specifica
. Corrisponde
suppergiù ai terreni improduttivi della LE.
Pacificamente
non è con questo contenuto che è stata delimitata la zona senza destinazione
specifica in contestazione.
4.2.2
Più
complessa e problematica è la questione delle
zone di riserva
.
Si tratta
per lo più di zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione
ma momentaneamente tenute in riserva, nelle quali è intanto consentito solo
l’uso fin lì fattone, l’edificazione potendovi essere ammessa solo a titolo eccezionale,
a norma dell’art. 24 LPT, tenuto comunque conto della possibile destinazione
futura, da non pregiudicare.
Due possono
essere essenzialmente i motivi per creare una zona di riserva.
Il primo può
risiedere nell’
incertezza
circa l’evoluzione futura, sia demografica che
edilizia: un determinato comprensorio è di per sé atto all’edificazione ma non
vi sono elementi sufficientemente attendibili per ritenerlo verosimilmente
necessario all’edificazione nei prossimi quindici anni, anche se questa eventualità
non può essere scartata ed è in linea di massima auspicata. Può quindi essere
utile creare una zona d’attesa, non attribuendole nel frattempo una
destinazione che potrebbe entrare in conflitto con quella futura, eventuale.
Il secondo
motivo è di natura politico-insediativa. Nella grande maggioranza dei casi i
comuni si trovano difronte ad una zona edificabile largamente sovraddimensionata.
Gli scopi e i principi pianificatori fondamentali richiedono che venga ridotta.
Tuttavia una drastica amputazione non è spesso politicamente proponibile. Tra i
provvedimenti meno incisivi ma comunque utili allo scopo figura l’istituzione
di zone di riserva. Una parte del territorio, di per sé edificabile, viene
sottratta (temporaneamente) all’edificazione per eventualmente esservi ammessa
successivamente se, come è previsto,  l’evoluzione del fabbisogno lo
richiederà. L’area potenzialmente edificabile viene suddivisa in settori da
aprirsi in tappe successive all’edificazione. E’ la surricordata Baugebietsetappierung.
4.2.2.1
La
giurisprudenza federale ha ammesso già prima dell’entrata in vigore della LPT e
quindi dell’art. 18 cpv. 2 la zona di riserva. Ha ritenuto che “
se il comune
può limitare l’area edificabile commisurandola al fabbisogno dei prossimi quindici
anni può anche scaglionarne nel tempo l’edificazione
” (DTF 104 Ia 131 consid.
4b, pag. 141). “
Nell’ampia competenza di delimitare il territorio
edificabile è chiaramente compresa quella meno estesa di liberarlo in tappe
successive all’edificazione
” (DTF 108 Ia 33 consid. 3, pag. 36). “
La LPT
non vieta che cantone e comuni si sdebitino in più fasi
(in mehreren Schritten)
dell’obbligo di adottare il PR
” (DTF 110 Ib 265 consid. 4 pag. 267). Lo
scaglionamento (Etappierung) è stato considerato l’antidoto, in alternativa al dezonamento
(Auszonung), contro il sovraddimensionamento della zona edificabile. Una
semplice urbanizzazione per tappe, la cui anticipazione i proprietari possano
chiedere a loro spese, non consentirebbe di controllare altrettanto bene l’evoluzione
né di combattere con altrettanta efficacia il fenomeno indesiderabile e
antieconomico dell’edificazione sparsa (DTF 104 Ia 131 seg. consid. 4)
Non esclusa
a priori dalla giurisprudenza è inoltre la creazione di zone di riserva che, in
aggiunta alla zona edificabile prevista per i prossimi quindici anni, tengano
libere da precise destinazioni le aree presumibilmente occorrenti
all’edificazione nel periodo successivo. La condizione è che tali aree non
siano già necessarie e da urbanizzarsi nel periodo precedente. In questo caso
si dà l’ipotesi dell’art. 15 lett. b LPT e le aree vanno incluse nella zona
edificabile (DTF 110 Ia 53).
Questa
ammissione in linea di principio della zona di riserva non deve trarre in
inganno. Come sopra anticipato, la giurisprudenza federale usa criteri alquanto
restrittivi nei confronti di questo strumento. La tendenza è chiaramente di
riconoscere la compatibilità con l’obbligo di pianificare solo nei casi in cui
il differimento è dovuto all
’incertezza
sulla definitiva
destinazione da attribuire al comparto.
Alla luce di
questo principio non solo il Tribunale federale non ha ritenuto conforme al
diritto federale un azzonamento sotto condizione risolutoria (DTF 118 Ia 172),
ma ha inoltre precisato che “
se la zona edificabile contiene solo il
territorio già ampiamente edificato o che sarà verosimilmente necessario per
l’edificazione nei prossimi quindici anni, non è compatibile con l’art. 15 LPT
suddividerla in settori da aprirsi all’edificazione solo a seguito di nuovo azzonamento
o di analoga procedura. Ciò potrebbe comprimere artificialmente l’offerta di
terreni edificabili e paralizzare il mercato
” (DTF 112 Ia 155 consid. 2c).
La zona edificabile è dunque da tenere disponibile tutta intera per
l’edificazione. Ancora più esplicito il divieto in DTF 115 Ia 341: dopo aver
premesso che il differimento sine die della definizione delle zone di
utilizzazione del PR è incompatibile col dovere di pianificare dell’art. 2 LPT,
il Tribunale federale ravvisa un simile rinvio nella provvisoria attribuzione
ad una zona di riserva, in occasione della prima adozione di un PR conforme
alla LPT, di terreni che, già edificabili secondo il precedente diritto,
adempiono i presupposti legali della zona edificabile, sono già ampiamente edificati
e presumibilmente occorreranno per l’edificazione nei prossimi quindici anni. “
La
giurisprudenza federale ammette il differimento della definitiva attribuzione
ad una specifica zona solo se v’è incertezza circa la sua futura utilizzazione
(DTF 112 Ia 158 seg., e 316 consid. 3b).
” Ritroviamo in DTF 118 Ia 165 seg.
consid. 3c pag. 173 lo stesso principio. Non è ammesso che il terreno
attribuito alla zona edificabile possa essere edificato solo a seguito di una
nuova procedura di azzonamento (Umzonungsverfahren) o di una procedura
equivalente.
“Ciò non
significa, afferma il Tribunale federale, che se sussistano incertezze non se
ne debba tener conto, ma lo si potrà fare solo se queste sono pianificatoriamente
fondate.” Così, avverte la somma istanza, nelle ipotesi dell’art. 18 cpv. 2
LPT, che consente di creare zone di PR per comprensori la cui utilizzazione non
è ancora determinata o in cui una determinata utilizzazione dev’essere ammessa
solo più tardi. Così inoltre nell’ambito della zona di pianificazione (art. 27
LPT), che vieta interventi suscettibili di pregiudicare la pianificazione in
via di formazione. Altre incertezze, non determinate da motivi pianificatori,
non giustificano remore nell’adempimento del dovere di pianificare. Si
consideri, avverte il Tribunale federale, che “per sua natura la pianificazione
è chiamata a operare in un futuro per molti versi ancora oscuro, ch’essa
contribuisce con la sua azione a formare. Ora questa funzione può essere
assolta unicamente da una pianificazione vincolante, su cui il proprietario
possa fare affidamento” (DTF 118 Ia 165 consid. 3c, pag. 173, trad. ns).
4.3
Risulta
da questo excursus che, all’infuori dei casi in cui l’istituzione di una zona
di riserva è dettata dall’incertezza sulla destinazione da dare al
comprensorio, incertezza non superabile coi normali strumenti pianificatori, la
giurisprudenza, specie quella meno remota, tende a negare la legittimità del
provvedimento. Se il comprensorio risponde alla definizione dell’art. 15 LPT e
non vi sono motivi per attribuirlo di preferenza ad altra zona, se dunque non
possono esservi dubbi sulla sua destinazione, l’inclusione in zona di riserva
non ha in linea di principio motivo di essere (DTF 116 Ia 330).
Per poter
nondimeno creare una zona di riserva ai sensi dell’art. 18 cpv. 2 LPT (e delle
corrispondenti norme cantonali e comunali), come nel caso del comune che vuole
distribuire nel tempo la costruzione di una zona edificabile già prevedibile
nella sua estensione finale, occorrono ragioni pianificatorie pertinenti e
importanti, che prevalgano sull’obbligo di conferire subito una connotazione pianificatoriamente
chiara e definitiva a tutto il territorio comunale. Può qui essere rimandato al
già citato DTF 104 Ia 142: “
Non pare irragionevole di promuovere a breve
termine la concentrazione dell’edificazione nella zona edificabile definitiva,
vietando temporaneamente alla costruzione i terreni di seconda tappa fintanto
che ve ne sia di liberi nella prima
” (cfr. parimenti DTF 108 Ia 36 e 110 Ib
267). Ma, come già rilevato, nella ponderazione dei vari interessi in giuoco
cui una pianificazione seria non può sottrarsi (art. 3 OPT), bisogna tener
conto tra le diverse circostanze rilevanti che tale modo di procedere può
alterare il mercato, provocare un’artificiosa rarefazione dell’offerta, fare
pressione sui prezzi, creare ingiustificate disparità di trattamento. E’ dunque
semmai da usare solo laddove la situazione locale (configurazione orografica,
stato dell’edificazione e dell’urbanizzazione, ecc.) fornisce una chiara chiave
di ripartizione in comparti da subito edificare e altri da tenere in riserva,
sempre che questa suddivisione risponda a pertinenti motivazioni pianificatorie.
Una cosa è
certa. La zona di riserva non deve servire al comune per camuffare un dezonamento
ritardato e dilazionare così le indennità espropriative (cfr. DTF 110 Ia 53 consid.
4; 112 Ia 317). Altrettanto certo è che il comune non è liberato dall’obbligo
di “
stabilire le zone da delimitare in priorità
” (DTF 112 Ia 316)”. Non
può ad es. inserire nella zona di riserva un’area che appartiene per natura e
vocazione alla zona agricola e che come tale va subito attribuita. Né sotto le
mentite spoglie di una zona di riserva può in realtà mascherare una zona di
protezione, alle cui eventuali indennità di espropriazione tenti in tal modo di
sottrarsi. In questo senso DTF 116 Ia 330: “
Andererseits darf die Reservezone
nicht auf Kosten der Bau, -Landwirtschafts - oder Schutzzone ausgeschieden werden;
die Reservezonierung setzt ein bundesrechtskonforme Ausscheidung diesere Grundnutzungszonen
voraus. Insbesondere ist Land, das nach der gesetzlichen Vorschrift in die Bauzone
gehöhrt, in eine Bauzone und nicht in eine Reservezone einzuweisen
.
Per
concludere, se non vi sono stringenti motivi d’ordine pianificatorio per non
attribuire subito un comparto ad una specifica zona di PR, sia per
l’impossibilità di definirne subito la destinazione (
incertezza
) sia
perché pertinenti ragioni inerenti alla pianificazione giustificano il
differimento, il pianificatore comunale deve prendere partito, fare le scelte
che gli competono, attribuire il comparto ad una zona regolamentare e non
rifugiarsi nel silenzio pianificatorio, nella sospensione del giudizio. Viola
altrimenti il diritto federale che proscrive una pianificazione a macchie di
leopardo.
5.
Nelle
sue osservazioni il Municipio fa presente che le rappresentazioni grafiche del
PR “fissano anche il territorio senza destinazione specifica (SDS), che
comprende ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il
territorio improduttivo, ma anche quello al quale si rinuncia momentaneamente a
conferire uno scopo particolare, mantenendo la possibilità di estendere in
futuro la zona edificabile.”
Il Municipio
smentisce poi l’asserzione ricorsuale che i fondi in esame confinino con la
zona edificabile. “
La part. _,
precisa l’esecutivo comunale
, confina,
oltre che con la part. no. _, con il bosco a nord-est e con altre particelle
pure situate in zona SDS. La part. n. _confina a nord con il bosco, a sud con
una part. pure inserita in zona SDS e a est con la zona Ci di mantenimento
degli insediamenti, che, secondo l’art. 28 ter NAPR, ha lo scopo di tutelare
l’utilizzo residenziale degli edifici esistenti e nella quale solo le part. _e
_, in quanto sono ancora libere, possono venire edificate secondo i parametri
della zona R2 (si confronti il piano delle zone 1:5000). Come si può
chiaramente vedere da questo documento l’intento è stato chiaramente quello di
limitare la zona edificabile all’area che si trova a sud del tracciato delle
funicolare
.” Il Municipio fa inoltre notare che “
nella zona SDS, dove
sono compresi i fondi del ricorrente, le particelle libere da costruzioni sono
ancora in netta maggioranza
.”
Infine il
Municipio rileva che “l’area edificabile e quindi il dimensionamento del piano
è più che sufficiente a garantire i bisogni futuri per cui il cambiamento di
tutta questa zona da SDS a edificabile non può comunque entrare in
considerazione.”
Si evince
chiaramente da queste puntualizzazioni che la zona senza destinazione specifica
non è stata creata nell’intento di ridurre (attraverso una misura meno drastica
del non azzonamento) una zona edificabile eccedente il fabbisogno dei prossimi
quindici anni. Non solo i fondi in discussione non facevano parte della zona
edificabile e non potevano quindi essere tolti a quello scopo, ma chiaramente
la zona edificabile definitiva, nettamente delimitata a nord dalla linea della
funivia, comprende tutte le aree presumibilmente necessarie all’edificazione
nell’orizzonte temporale del PR (15 anni). I fondi dei ricorrenti non
costituiscono una potenziale propaggine dell’attuale zona edificabile, dovuta
all’incertezza sulla sua definitiva dimensione, rispettivamente non ne
costituiscono una tappa futura, basata su pertinenti ragioni pianificatorie.
Né d’altra
parte è in qualche modo resa verosimile la necessità di ricorrere ai terreni in
esame, in aggiunta alla zona edificabile definitiva, dopo l’attuale periodo di
quindici anni.
Tutto ben
considerato non si ravvisano ragioni pianificatorie pertinenti giustificanti la
zona in contestazione. Il fatto che il comune non ritenga dati i presupposti
per inserire i terreni litigiosi nella zona edificabile, non è motivo
sufficiente per relegarli nel limbo di una zona senza destinazione.
Nelle
circostanze il comune avrebbe dovuto attribuire i terreni dei ricorrenti ad
una specifica zona di PR.
Approvando
nondimeno il contestato azzonamento il Consiglio di Stato ha violato il diritto
federale e pertanto la risoluzione impugnata dev’essere annullata su questo
punto. Il corrispondente petito ricorsuale dev’essere conseguentemente accolto.
Percontro la
domanda volta all’attribuzione dei particellari litigiosi alla zona edificabile
dev’essere respinta: spetta infatti al comune determinare il tipo di zona alla
quale assegnare definitivamente i fondi.
6.
Per i
motivi anzidetti e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è
l’inevitabile conseguenza si rende superfluo verificare la sussistenza di un interesse
pubblico preponderante e del rispetto del principio di proporzionalità.
7.   Tasse e
spese di giustizia, ripetibili
Poiché il
comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio
delle sue funzioni pubbliche va esente da spese e tasse di giustizia; dovrà
invece versare congrue ripetibili alla parte vittoriosa.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso é
accolto ai sensi dei considerandi
. Di conseguenza la
risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva l'inserimento
delle particelle _ e _RFD _______ in zona SDS.
2.   Non si
prelevano tasse né spese di giustizia. Il Comune verserà al ricorrente fr.
1'000.- di ripetibili
.
3.   Intimazione:                  -
Avv.____________, _
- Municipio di ________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario