ti_gerichte · 52.2012.363 · 2013-12-05 · it
Licenza edilizia. Distanze da confine e tra edifici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2013 52.2012.363
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2013 52.2012.363
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.12.2013 52.2012.363

Incarto n.
52.2012.363
Lugano
5 dicembre
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano
Bernasconi, Flavia Verzasconi
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 21 settembre 2012 di
RI 1
patrocinato da:PA 1
contro
la decisione 12 settembre 2012 del Consiglio di
Stato (n. 5028) che accoglie l'impugnativa interposta dalla CO 1 e annulla la
licenza edilizia rilasciata dal municipio di Massagno al ricorrente per la costruzione
di uno stabile polifunzionale, commerciale e residenziale (part. 202 e 893);
ritenuto,
in
fatto
A.   a. RI 1,
qui ricorrente, è proprietario di due fondi (part. 202 e 893) - che nel frattempo
sono stati frazionati, come si dirà nel seguito - situati a Massagno, che si
affacciano su via San Gottardo. I terreni in questione, gravati verso quest'ultima
via da una linea di costruzione, appartengono alla zona mista amministrativa-commerciale
AC1.
b. Nel luglio 2011, l'insorgente ha presentato una domanda di costruzione per
demolire tutte le costruzioni esistenti su questi fondi (stazione di
carburante, stabile commerciale e altri edifici minori) e per costruire un
nuovo stabile
polifunzionale, commerciale e residenziale
,
coperto
da un tetto piano (h = 19 m) e
articolato su 9 livelli [di cui 2
interrati (P -3 e -2) adibiti ad autorimessa, un seminterrato (P-1) e 6 piani
destinati ad uffici e appartamenti (PT, 1P, 2P, 3P, 4P e 5P)]. L'edificio, a
pianta rettangolare (lungo 50 m e profondo 15 m), segue verso nord la predetta linea di costruzione. Stando ai piani presentati, il nuovo stabile dista da 0 a m 3.91 dal confine del terreno verso est (part. 203) e al massimo m 3.24 da quello a ovest (part.
593, 640 e 201, ora: part. 201, a seguito della loro recente riunificazione); l'edificio
si trova inoltre ad una distanza di m 5.50 dallo stabile presente su quest'ultimo
fondo.
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda di costruzione si è tra gli altri
opposta la CO 1), qui resistente, proprietaria del citato fondo adiacente
(part. 203), eccependo in particolare la disattenzione delle distanze minime da
confine.
d. In sede di osservazioni alle opposizioni 13 febbraio 2012, per quanto qui
interessa, l'istante in licenza ha respinto tale censura, rilevando comunque di
aver provveduto a rettificare e frazionare le sue particelle (part. 202 e 893),
in modo che l'edificio progettato - al di là del fronte a ridosso della linea
di costruzione - si collocasse a confine con due nuovi scorpori (part. 994, di
54 mq e part. 995 di 29 mq) staccati dai suoi fondi e incuneati tra i citati
fondi vicini (part. 203 e 593). Tale mutazione, previamente sottoposta al
municipio (il 10 ottobre 2011), è poi stata iscritta a Registro fondiario il 10
aprile 2012.
SCHEMA
Via San Gottardo
N
201
593
202
203
640
= edificio progettato (50 x 15 )
893
995
(nuovo
scorporo)
994
(nuovo scorporo)
= linea di costruzione
= vecchio confine part. 202/893
e. Nel
frattempo, raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio, il 12 marzo 2012 il municipio ha rilasciato al ricorrente il
permesso richiesto, in quanto conforme all'art. 15 delle norme d'attuazione del
piano regolatore (NAPR), e respinto l'opposizione della vicina.
B.   Con
giudizio 12 settembre 2012, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa interposta
dalla CO 1 avverso la predetta decisione municipale, che ha annullato.
Disattesa la censura d'incostituzionalità dell'art. 15 NAPR, il Governo ha poi
respinto le eccezioni riferite all'altezza massima e agli indici edificatori.
Senza fare accenno alcuno alla nuova situazione fondiaria, il Governo ha poi
ritenuto che lo stabile progettato non sorgesse a confine con i fondi vicini,
né rispettasse la distanza minima (6.00 m) prescritta dall'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR.
C.   a. Avverso
quest'ultimo giudizio, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo con ricorso 21 settembre 2012, chiedendo che sia annullato e sia
ripristinato il permesso rilasciatogli dal municipio.
L'insorgente rimprovera al Governo di non aver considerato la predetta modifica
dell'assetto fondiario, risultante dagli atti; motivo, questo, precisa, che l'ha
indotto a inoltrare alla precedente istanza - parallelamente al presente
gravame - un'istanza di revisione. Anche prescindendo da tale modifica,
aggiunge, lo stabile sarebbe comunque conforme all'art. 15 cpv. 3 NAPR. Tale norma
sarebbe infatti contraddittoria laddove prescrive una distanza minima tra
edifici di m 4.00 (lett. f) e, al contempo, esige una distanza minima di m 6.00
da confine (lett. g); secondo il senso della norma, argomenta, basterebbe che
sia rispettata la distanza minima tra edifici. Il progetto rispetterebbe quest'ultimo
parametro dall'edificio situato a ovest (part. 593, 640 e 201, ora: part. 201).
Sul fondo opposto (part. 203) non vi sarebbero invece edifici; su questo lato,
concludono, lo stabile progettato sorgerebbe comunque
a confine.
b. Con decisione 17 aprile 2013, il Consiglio di Stato ha dichiarato
irricevibile l'istanza di revisione di cui si è detto.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa inoltrata a questo Tribunale, si oppone il Consiglio di Stato
senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio chiede dal canto suo che il ricorso venga accolto; ad opposta
conclusione perviene invece la CO 1. Delle loro tesi si dirà, per quanto
necessario, in appresso.
L'Ufficio delle domande di costruzione è rimasto silente.
E.   Con la
replica e le dupliche, RI 1 CO 1 e il municipio si sono riconfermati nelle proprie
conclusioni e domande di giudizio. Di questi ulteriori allegati si dirà, all'occorrenza,
nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccato dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
L'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
18 cpv. 1 LPamm). Le prove chieste dalle parti (richiamo documenti dal
municipio) non appaiono idonee a portare a questo Tribunale ulteriori elementi
rilevanti ai fini del presente giudizio.
2.
2.1. La maggior parte degli ordinamenti edilizi definisce distanze
tra edifici e distanze dal confine. Le distanze tra edifici servono in primo
luogo ad assicurare l'igiene, la sicurezza ed il soleggiamento naturale delle
costruzioni. Quelle dal confine sono invece destinate a suddividere le distanze
tra edifici fra i proprietari di fondi confinanti.
Le distanze tra edifici sono di regola
imperative. Per principio, i proprietari di fondi confinanti non possono
disporne per ridurle. Possono invece accordarsi fra loro per ripartirle
diversamente da quanto prevede l'ordinamento delle distanze da confine. Così
come possono accordarsi per modificare i confini, possono anche accordarsi su
una diversa distribuzione delle distanze da confine. Basta che la somma delle distanze
da confine rispetti la distanza tra edifici. Parametro, questo, che fa di principio
astrazione dai rapporti di proprietà dei fondi su cui insistono.
2.2. Giusta l'art. 34 cpv. 1 NAPR di
Massagno, norma generale che disciplina le distanze da confine,
ove
non
sia diversamente stabilito dalle prescrizioni di zona, edifici e impianti
possono sorgere a confine senza aperture e a 2.00 metri dal confine con aperture
.
I
proprietari
, soggiunge la norma (cpv. 2),
possono
accordarsi per la riduzione delle distanze dai confini, a patto che rispettino
le relative distanze fra edifici
.
Le distanze tra edifici sono invece regolate in modo generale
dall'art. 35 NAPR, a norma del quale
ove non sia diversamente stabilito
dalle prescrizioni di zona
,
la distanza tra edifici è uguale alla somma
delle distanze dai confini. Verso edifici preesistenti, costruiti prima dell'entrata
in vigore del PR a distanze inferiori rispetto alle presenti norme deve
tuttavia essere rispettata solo la distanza dal confine
(cpv. 1).
I proprietari possono accordarsi per la riduzione delle
distanze tra edifici
;
in seguito, il Municipio autorizza la riduzione se
l'utilizzazione dei fondi risulta migliorata e se la sicurezza e l'igiene
delle
costruzioni sono rispettate
(cpv. 2).
L'art. 34 cpv. 2 NAPR sancisce il principio generale che
riconosce ai proprietari di fondi confinanti la facoltà di regolare la distanza
dal confine diversamente da quanto stabilisce la norma a condizione che venga
rispettata la distanza tra edifici.
Scostandosi dal principio generale dell'inderogabilità delle
distanze tra edifici, l'art. 35 cpv. 2 NAPR permette ai proprietari di edifici
di accordarsi per ridurle, ma subordina l'accordo all'autorizzazione del
municipio, che la concede
se l'utilizzazione dei fondi risulta migliorata e
se la sicurezza e l'igiene
delle costruzioni sono rispettate
.
2.3. L'edificazione della zona
amministrativa commerciale AC1 è retta dall'art. 15 NAPR, che al cpv. 2 lett. b
stabilisce una
distanza minima da confine
di 6.00 m.
In assenza di una diversa regolamentazione
di zona, la distanza tra edifici, non esplicitata dalla norma, di regola ammonta
quindi a 12 m (art. 35 cpv. 1 NAPR; cfr. anche 39 cpv. 3 LE). Fanno eccezione
gli edifici preesistenti costruiti prima dell'entrata in vigore del PR, che
sono venuti a trovarsi in contrasto con il regime sulle distanze, verso i quali
basta che sia rispettata la distanza da confine (6.00 m), a valere quale distanza minima tra edifici (cfr. art. 35 cpv. 1, secondo periodo NAPR).
I proprietari di fondi confinanti possono comunque accordarsi per ripartire la
distanza tra edifici (12 m) diversamente da quanto risulta dall'applicazione
della distanza da confine (m 6.00) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR.
Con l'autorizzazione del municipio, a determinate condizioni, possono inoltre
accordarsi per ridurla (art. 35 cpv. 2 NAPR).
2.4. In deroga alla disciplina delle
distanze definita dall'art. 15 cpv. 2 NAPR,
per gli edifici affacciati su
via San Gottardo, laddove è prevista la linea di costruzione
e fino ad
una profondità di 15.00 m
, l'art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR ammette
l'edificazione
a confine, anche senza il consenso del proprietario vicino.
Questi può
soltanto
pretendere
il rispetto di una distanza minima di 4.00 m tra edifici se sul suo fondo esistono edifici con aperture (lett. f).
La norma, da leggere in combinazione con il
limite di 50 m fissato dall'art. 15 cpv. 2 lett. c NAPR alla lunghezza delle
facciate degli edifici, è essenzialmente volta a favorire la creazione di un
fronte compatto lungo il lato interno (sud) di via San Gottardo, al fine di
ottenere un asse di penetrazione di marcato carattere urbano (cfr. rapporto di
pianificazione alla variante di PR di via San Gottardo, approvata dal Governo
con risoluzione n. 4750 del 17 settembre 2008).
Nel caso in cui non venga utilizzata la
possibilità di costruzione a confine,
dispone
ulteriormente l'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR,
devono essere rispettate le
distanze dal confine secondo le prescrizioni di zona.
Fa dunque stato la
distanza minima di 6 m dal confine prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR.
2.4.1. Fatta
astrazione dal diritto di pretendere una distanza minima di 4.00 m da edifici con aperture conferito al vicino dalla lett. f, l'art. 15 cpv. 3 NAPR non fissa alcuna
distanza tra edifici.
Riservata l'eccezione relativa ad edifici
esistenti al momento dell'entrata in vigore del PR (cfr.
supra
, consid.
2.3), a norma dell'art. 35 cpv. 1 NAPR, in assenza di una diversa prescrizione
di zona, anche in questo comparto la distanza tra edifici è di conseguenza
uguale alla somma delle distanze dai confini, ovvero a m 12 (m 6 + 6), come
prescrive, in termini generali, l'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR. La facoltà,
concessa dall'art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR, di edificare un fondo sin sul
confine anche senza il consenso del confinante non riduce la distanza tra
edifici (m 12) risultante dal combinato disposto degli art. 15 cpv. 2 lett. b e
35 cpv. 1 NAPR. Permette soltanto di edificare a confine senza il consenso,
altrimenti necessario, del confinante, che può a sua volta edificare il suo
fondo a confine, ovvero in contiguità - ciò che la norma auspica (cfr. citato
rapporto di pianificazione, pag. 12) - oppure rispettando la distanza di 12 m tra edifici prescritta dalle due norme appena citate.
Le distanze tra edifici sono relativamente
imperative: i proprietari di fondi confinanti possono semmai accordarsi per ridurle,
ma soltanto con l'autorizzazione del municipio (art. 35 cpv. 2 NAPR).
2.4.2. Nessuna
disposizione delle NAPR impedisce ai proprietari dei fondi di modificarne i confini,
frazionandoli od unificandoli. L'assetto dei confini è dunque sostanzialmente
rimesso alla libera disposizione dei proprietari, che possono accordarsi per
modificarli a prescindere da qualsiasi autorizzazione del municipio.
Il proprietario di un fondo può anche
frazionarlo, mantenendo la proprietà dei fondi che ne risultano od alienandoli
in tutto o in parte. Non può tuttavia eludere l'ordinamento delle distanze frazionando
il fondo in modo da togliere al proprietario confinante la possibilità di edificare
in contiguità o sul suo confine.
Se la distanza del nuovo confine risultante
dal frazionamento non è almeno pari alla distanza da confine (6 m) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b NAPR, determinante resta il confine del fondo originario.
Fintanto che lo scorporo non è largo almeno quanto la distanza da confine, il
confine di riferimento rimane in altri termini quello originario. Una diversa
conclusione non può essere accreditata, poiché priverebbe il fondo confinante
della possibilità di edificare a confine a causa dell'insufficiente distanza
tra edifici, costringendo, nel contempo, il fondo confinante a farsi carico
della differenza tra la larghezza del fondo frazionato e la distanza dal
confine prescritta affinché risulti rispettata la distanza tra edifici (m 12 m).
D
c
scorporo
L
s
nuovo
confine
confine        originario
L
s
≥
D
c
L
s
= larghezza scorporo
D
c
= distanza da confine
Se l'art. 15 cpv. 3 NAPR permette di
edificare sul confine (lett. d) oppure a 6 m dal confine (lett. g), non si può in definitiva concedere ad un proprietario di edificare ad una distanza
intermedia, creando artificiosamente un nuovo confine frazionando il fondo.
3.
3.1. Nel caso concreto, il progetto inoltrato dall'insorgente rispettava
soltanto parzialmente l'ordinamento delle distanze da confine prescritto dall'art.
15 NAPR. Le facciate est ed ovest non insistevano infatti sui confini
antistanti come prescrive l'art. 15 cpv. 3 lett. d NAPR e non erano nemmeno
collocate a 6.00 m dai rispettivi confini, come impone l'art. 15 cpv. 3 lett. g
NAPR
nel caso in cui non venga utilizzata la possibilità di costruzione a
confine
.
3.1.1. La facciata
est dello stabile era infatti situata ad una distanza che da 0 aumentava
fino a 3.91 m dal confine verso la part. 203 della resistente. Toccava il confine
soltanto in un punto (angolo nordest). Non sorgeva dunque né a confine (art. 15
cpv. 3 lett. d NAPR), né a 6.00 m su tutta la sua estensione come prescrive la
norma.
3.1.2. Non
conforme era pure la facciata ovest dell'edificio in quanto situata ad
una distanza variante tra m 2.70 e m 3.24 dal confine verso la part. 593 (ora:
part. 201). Non insisteva sul confine e non distava nemmeno 6.00 m dal confine.
Invano pretende l'insorgente che gli possa
essere imposta unicamente la distanza minima (m 4.00) tra edifici stabilita
dall'art. 15 cpv. 3 lett. f. Questa singolare disposizione, apparentemente
priva di coerenza con il regime delle distanze istituito dall'art. 15 cpv. 2 e
3 NAPR, si limita in effetti a conferire al proprietario di un edificio con
aperture presente sul fondo confinante il diritto di
pretendere
il
rispetto di una distanza di 4 m dal proprio edificio, indipendentemente dalla
sua distanza da confine. Non stabilisce che questa distanza debba valere anche
in mancanza di una rivendicazione del proprietario confinante. Tanto meno rende
inapplicabili le distanze da confine e tra edifici sancite dagli art. 15 cpv. 2
lett. b e 15 cpv. 3 lett. d NAPR. In pratica serve soltanto a limitare il
diritto di edificare sul confine senza il consenso del proprietario del fondo
contermine nei casi in cui quest'ultimo risulta edificato sin sul confine con
un edificio munito di aperture.
Nemmeno l'asserito accordo con il proprietario della part. 593 (ora: part. 201)
per ridurre la distanza da confine e quindi anche quella tra edifici giova alla
causa dell'insorgente. La distanza dal confine (m 6) prescritta dall'art. 15
cpv. 2 lett. b NAPR, applicabile in forza dell'art. 15 cpv. 3 lett. g NAPR,
poteva invero essere ridotta mediante semplice accordo tra i proprietari dei
fondi confinanti (art. 34 cpv. 2 NAPR). Per ridurre anche quella tra edifici (m
12), prescritta dagli art. 15 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 1 NAPR, occorreva invece
anche l'autorizzazione del municipio, che poteva essere accordata solo alle
condizioni fissate dall'art. 35 cpv. 2 NAPR: autorizzazione, questa, che in
concreto, fa difetto. Identica conclusione si impone se si considera lo stabile
esistente sul fondo contermine (part. 593, ora: part. 201) - situato ad una distanza
di m 5.50 dalla costruzione progettata - alla stregua di un edificio esistente
al momento in cui è entrato in vigore il PR. Anche in questo caso, mancherebbe
infatti l'autorizzazione dell'esecutivo comunale per ridurre la distanza minima
(6 m) tra edifici prescritta dall'art. 35 cpv. 1, secondo periodo NAPR.
3.2. Il Consiglio di Stato non era tuttavia
chiamato a pronunciarsi sul progetto inoltrato dall'insorgente con la domanda
di costruzione, ma su quello approvato dal municipio dopo il frazionamento del
fondo effettuato nel corso della procedura d'esame della domanda.
3.2.1. A fronte
della censura sollevata dalla CO 1 in sede di opposizione alla domanda di
costruzione, il ricorrente,
quale logica conseguenza dell'attuale progetto e
delle norme di attuazione del piano regolatore
,
ha (..) provveduto a far
eseguire una rettifica dei confini
(..)
; cfr. osservazioni alle
opposizioni 13 febbraio 2012). Invece di rielaborare il progetto per
conformarsi all'ordinamento delle distanze prescritto dalle NAPR, ha in
sostanza disposto la rettifica e il frazionamento delle sue particelle (part.
202 e 893), adattando i confini est ed ovest in modo che le corrispondenti
facciate dell'edificio progettato si collocassero a confine con due nuovi
piccoli scorpori (part. 994, di 54 mq e part. 995 di 29 mq) staccati dai suoi
fondi allo scopo di frapporsi fra il fondo (part. 202) occupato dall'edificio
ed i fondi confinanti verso est (part. 203) e verso ovest (part. 593, ora:
part. 201). Anziché adeguare il progetto ai confini della part. 202, il
ricorrente ha in sostanza adattato i confini all'edificio progettato.
3.2.2. Il
frazionamento, che il Consiglio di Stato ha passato sotto silenzio, non era
comunque idoneo ad emendare la difformità giustamente contestata dalla vicina
opponente.
Considerato che
la larghezza dei due scorpori (part. 994 e 995) è inferiore alla distanza da
confine (m 6) prescritta dall'art. 15 cpv. 2 lett. b, al quale rinvia l'art. 15
cpv. 3 lett. g NAPR, il frazionamento non permetteva in effetti di fare
astrazione dai confini originari est ed ovest della part. 202 così come
risultavano intavolati a registro fondiario al momento in cui è stata inoltrata
la domanda di costruzione. È ben vero che, dopo il frazionamento, le facciate
cieche est ed ovest insistono sui nuovi confini della part. 202 verso i due
scorpori. Per rapporto al confine delle part. 201 e 203 verso i due scorpori,
uno dei quali (part. 995) peraltro edificato nel sottosuolo, le due facciate
laterali rimangono tuttavia ad una distanza che non solo impedisce qualsiasi
edificazione di tali fondi in contiguità con l'edificio qui in contestazione,
ma impone di edificarli ad una distanza dal confine maggiorata in modo da
rispettare la distanza di 12 m, prescritta tra edifici dagli art. 15 cpv. 2
lett. b, 15 cpv. 3 lett. g e 35 cpv. 1 NAPR. Oltre a non poter sorgere sui
confini verso i due scorpori, i due fondi situati ad est (part. 203) e ad ovest
(part. 201) del controverso edificio non potrebbero nemmeno essere edificati ad
una distanza di 6 m da tali confini, poiché dovrebbero farsi carico anche della
differenza tra la distanza dal confine (m 6) prescritta dall'art. 15 cpv. 2
lett. b NAPR e la distanza delle due facciate laterali dai confini della part.
202 esistenti prima del frazionamento. Minor distanza che deve essere aggiunta
a quella da confine affinché la distanza tra edifici risulti conforme a quella
(m 12) imposta dalle norme anzidette.
4.
4.1. Seppur per motivi diversi da quelli addotti dal Consiglio di
Stato, il ricorso deve dunque essere respinto.
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, secondo
soccombenza (art. 28 LPamm). Quest'ultima rifonderà inoltre alla CO 1,
assistita da una avvocata, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art.
31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di RI 1 che rifonderà inoltre un identico
importo alla CO 1 a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria