ti_gerichte · 90.1999.23 · 2000-12-12 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 11.12.2000 90.1999.23
Tessin Tribunale della pianificazione 11.12.2000 90.1999.23
Ticino Tribunale della pianificazione 11.12.2000 90.1999.23

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1999.00023
Lugano
12 dicembre
2000
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Giovanna Roggero-Will, Alessandro Soldini (in sostituzione di Michele Rusca,
astenutosi)
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del
26 aprile 1999
di
1.
__________
__________, __________
,
2.
__________
__________, __________
,
3.
__________
__________, __________
,
4.
__________
__________ -__________,
__________
,
5.
__________
__________, __________
__________,
6.
__________
__________ __________,
__________
__________,
rappr. da avv.
__________. __________, __________ __________,
contro
la decisione 2 dicembre 1997 del Consiglio di Stato
che ha approvato il PR del Comune di __________ e respinto il ricorso dei qui
insorgenti;
visto le osservazioni 7 maggio 1999 del Comune di
__________ e la risposta 28 giugno 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenuto,
in fatto
a.   I
ricorrenti sono comproprietari nel comune di __________
dei part. n
. __________,
di mq 4104
,
in località
__________, e n.
__________
, di mq 3108, in località __________; gravati
entrambi, nel PR ’76, di un vincolo AP che ne destinava l’area a scopi
ricreativi e di svago.
Con la
revisione del PR, adottata dal Consiglio comunale il 15 maggio 1995, il part.
__________è stato attribuito alla zona agricola, mentre sul part. __________è
stato mantenuto il vincolo AP, ridefinito in “
Campi da gioco, giardino
pubblico
”.
b.   Vistisi
respinti dalla risoluzione governativa del 2.12.97 i ricorsi interposti contro
questi provvedimenti, i comproprietari tornano alla carica in questa sede
chiedendo che la risoluzione venga annullata e i loro fondi inseriti in zona
edificabile.
Part.
__________
Da un lato il terreno, completamente
urbanizzato e sito a ridosso di una zona edificabile già largamente edificata,
risponde in tutto e per tutto ai requisiti dell’art. 15 LPT e peraltro questa
sua attitudine edificatoria trova conferma nel prelievo dei contributi di
miglioria operato dal Comune. Dall’altro lato l’area non è particolarmente
idonea a fini agricoli: è nulla più di un normalissimo prato che “
non ha mai
avuto in passato una particolare vocazione agricola
” e che “
nulla ha a
che vedere con l’ampia zona agricola sita oltre il bosco.
”
A
mente dei ricorrenti: “L’imperativo di contenimento delle zone edificabili non
può trovare, nel caso di specie, un’applicazione assoluta, non trattandosi di
aprire, artificialmente, una nuova zona, ma di riconoscere anche a livello
normativo quella che è già una realtà, anche dal profilo della continuità e
coerenza con la configurazione naturale del sito; del resto lo stesso art. 15
LPT non impone di far riferimento ai futuri fabbisogni del Comune, allorquando
si tratta, come in concreto, di zone già edificate in larga misura.”
La decisione non tiene conto nella ponderazione degli interessi di
questi fattori che consentono una sola ed unica conclusione: “l’inserimento
della particella __________in zona edificabile”.
Part.
__________
I ricorrenti negano l’interesse pubblico
predominante. Il vincolo, in essere da ben 23 anni, non ha trovato in tutto
questo tempo una qualunque concretizzazione che dimostri il reale interesse del
comune a utilizzare l’area per gli scopi pubblici proclamati.
Né
peraltro il rapporto di pianificazione prevede il costo delle relative
attrezzature, limitandosi a calcolare il costo espropriativo dei terreni. La
conseguenza è che “
ogni seria e attendibile valutazione sulla realizzabilità
finanziaria dell’opera è in concreto impossibile e preclusa.
”
La
conclusione ricorsuale è che
“gli atti pubblicati
sono del tutto generici e vaghi, e quindi assolutamente insufficienti onde
adempiere ai presupposti di legge.”
c.   Nelle sue
osservazioni il Comune giustifica la destinazione agricola del part.
__________in base a “considerazioni di fatto (posizionamento ed idoneità dei
fondi) e di opportunità (il fondo costituisce un’unità territoriale con la zona
agricola di __________ del _________ ________)”, negando pertinenza
all’obiezione che i due comparti sarebbero divisi da una valletta. “Dal punto
di vista morfologico e territoriale questi comparti costituiscono un’unità se
appena si considera che sono posti ai margini degli insediamenti con zone
ripide di contatto con la parte inferiore dov’è ubicato l’impianto di
depurazione di Via __________.” A mente del comune “si può ragionevolmente
parlare di un’unica unità territoriale agricola costituita dai comprensori
__________ del __________ e __________ suddivisa da un riale con aree boscate.
Sotto il profilo pianificatorio l’ubicazione della zona agricola “non può che
essere esterna ai margini dell’insediamento ritenuto che all’interno di zone insediative
possono essere designate le zone agricole solo a titolo eccezionale e solo se
ricorrono determinate situazioni di fatto (condivisibilità dei vincoli da parte
dei diretti interessati).” Ora “in tutto il territorio comunale la designazione
delle zone agricole è stata individuata ai margini dell’insediamento
(__________, __________, __________ ”).
Quanto ai
contributi di miglioria il comune osserva che essi avrebbero dovuto essere
annullati a prescindere dall’attribuzione del fondo alla zona agricola, posto
che il vincolo AP gravante il fondo impediva al proprietario di disporne.
Circa il
part. __________il Comune fa valere che si tratta dell’unico terreno riservato
di una certa dimensione e configurazione (andamento pianeggiante) nella parte
alta del Comune. Da 15 anni a questa parte lo sviluppo insediativo della parte
alta dimostra l’esigenza della dotazione di attrezzature per il tempo libero a
favore dei residenti in questa zona. Residenti che possono e devono trovare
un’offerta di punti di aggregazione e relazioni sociali e personali anche
attraverso luoghi di ricreazione e di svago. Il parcheggio pubblico realizzato
nelle vicinanze è un ulteriore elemento di sostegno all’attuazione di un campo
da gioco di un’area destinata a parco in quanto lo stesso può ritenersi anche
al servizio di detta infrastruttura comunale.
E’ chiesta la
reiezione del ricorso.
d.   Il 28
giugno 1999 la Divisione della pianificazione del territorio risponde
proponendo il rigetto del ricorso. A proposito del
part. __________
essa
respinge in primo luogo l’affermazione di aver  riconosciuto “
la completa e
perfetta urbanizzazione del fondo
.” Ricorda anzi di aver ritenuto, nel
respingere il ricorso di prima istanza, che “
il comparto in questione
presentasse una situazione insediativa, territoriale ed infrastrutturale tale
da giustificarne l’attribuzione alla zona agricola anziché a quella
edificabile.”
L’idoneità agricola del fondo è messa in evidenza dal
Catasto
delle idoneità agricole,
allestito dal Dipartimento dell’economia pubblica,
che addirittura lo classifica tra i “terreni molto idonei alla campicoltura
(sott. nel testo)”.
Nessuna
valenza pianificatoria va invece riconosciuta al prelievo di contributi di
miglioria o al pagamento di indennità espropriative, retti da proprie,
specifiche leggi.
A
proposto poi della discrepanza tra il censurato azzonamento e gli elaborati
grafici del PD che non includono il fondo litigioso nella zona agricola, il
Consiglio di Stato rileva che “
la rappresentazione delle aree di
insediamento nel PD (zona edificabile residenziale, commerciale e mista) è …
fondata sulla situazione pianificatoria del Comune vigente al momento della
stesura del PD stesso (PR 76). Riguardo alle superfici di insediamento le
rappresentazioni grafiche del PD non hanno quindi una valenza propositiva, ma
illustrano semplicemente la situazione sulla base dei PR entrati in vigore
precedentemente.”
Perciò nell’ambito della revisione del PR 76 il Comune “
deve
riconsiderare i limiti delle aree di insediamento indicate nel PD precedente
prendendo in considerazioni gli obiettivi e la politica in materia di
insediamenti definiti nel Rapporto esplicativo del PD (A 10) che sanciscono,
tra gli altri, la delimitazione di zone edificabili commisurate alle necessità
di sviluppo e la riduzione di quelle sovradimensionate
.”
Con
riferimento al fondo __________il Consiglio di Stato ribadisce la pubblica
utilità del contestato vincolo, “
data la necessità di dotare la parte alta
del Comune di infrastrutture per lo svago e la ricreazione.
” L’interesse
pubblico non deve necessariamente essere attuale ma può anche risiedere in
bisogni futuri della collettività. Il fatto che il Comune non abbia ancora “
intrapreso
alcunché onde realizzare l’opera non è determinante.”
Tra i fattori atti a
spiegare questa lunga inazione il Consiglio di Stato cita “
lo scarso grado
di attuazione delle zone edificabili della parte alta del comune
” e il
mancato avvio della procedura espropriativa ad opera dei proprietari
interessati.
Determinante,
in ultima analisi, è che la volontà del Comune di realizzare il “Campo da
gioco- giardino pubblico” abbia trovato conferma nel nuovo PR e che il
Programma di realizzazione ne preveda l’attuazione negli
investimenti di
tipo 1
(opere da realizzarsi orientativamente entro 5 anni
dall’approvazione del PR). V’è quindi una certa verosimiglianza che il vincolo
abbia ad avverarsi.
e.   Il 30
luglio 1999 i ricorrenti replicano sottolineando, a proposito del
part.
__________
, che la decantata ponderazione degli interessi si è in realtà
limitata, nella decisione del 2.12.97, ad affermare in modo lapidario che
l’attribuzione del fondo alla zona agricola “
risulta una scelta obbligata,
in quanto deve essere escluso a priori ogni ampliamento della zona
edificabile”.
I
ricorrenti si chiedono quale valenza abbia il Catasto agricolo e soprattutto
come si spieghi che la conclamata vocazione agricola del controverso fondo non
abbia trovato espressione nel PR 76, dove, a dispetto di tale vocazione, è
posto in zona AP.
E’ infine
ribadito che in discussione non è l’apertura di una nuova zona edificabile, a
scapito del territorio agricolo, ma “la sorte di una superficie che non solo è
(già attualmente), per infrastrutture e caratteristiche, decisamente adatta e
pronta per essere edificata, ma addirittura anche dal profilo naturale,
non è che la logica appendice di una zona già largamente edificata. Il
principio cardine in materia di pianificazione, secondi cui prevalente è un uso
parsimonioso e coerente del territorio, impone un’attribuzione del sedime alla
vicina zona edificabile, ed è già largamente edificata, di cui la particella è
sotto ogni profilo parte integrante.”
A
proposito del
part. __________
i ricorrenti fanno valere come sia del
tutto ininfluente il mancato avvio di procedure espropriative da parte dei
proprietari interessati, adotto dal Consiglio di Stato quale giustificazione
dell’inerzia durante 23 anni da parte del Comune.
Prendono
inoltre atto che i principi giurisprudenziali e dottrinali esposti in sede di
ricorso non sono messi in discussione e che non lo è neppure la loro tesi
secondo cui la mancata attuazione del vincolo durante 23 anni pone un onere di
allegazione di prova accresciuto a carico del Comune,
f.   Nel
sopralluogo tenutosi il 18 maggio 2000 sul part. __________si costata la
presenza di un vasto appezzamento di terreno pianeggiante costeggiato da un
strada di servizio e attorniato completamente da abitazioni. Il Municipio conferma
che non v’è allo stato attuale un progetto concreto e che sono in corso
trattative bonali per l’acquisto della proprietà __________ (contigua al part.
__________ e come questa vincolata, senza tuttavia che i proprietari abbiano
ricorso contro il vincolo).
g.   Con
scritto 8 giugno 2000 l’Avv. __________ fa presente che da informazioni avute
dall’avv. __________, legale dei proprietari del fondo adiacente al part.
__________, le trattative col comune per l’acquisto di questo fondo sono cadute
per l’inaccettabilità delle proposte comunali.
Il comune
risponde il 20 giugno 2000 negando il fallimento delle trattative e riferendo
di attendere sempre una risposta precisa dell’avv. __________ “circa la
proposta formulata dall’Esecutivo con scritto del 02.02.2000.”
considerato
in diritto
1.   competenza,
legittimazione
A norma dell’art.
38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro
30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a),
i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
La
legittimazione attiva dell'insorgente, già ricorrente in prima istanza per gli
stessi motivi qui dedotti in giudizio, è data ai sensi dell'art.
38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorsi è ricevibile in ordine.
2.   Principi
pianificatori fondamentali
La
pianificazione del territorio trova la sua base costituzionale nell'art. 22 quater
Cost., adottato da popolo e cantoni il 14 settembre 1969, il cui contenuto è
stato ripreso dalla nuova costituzione (art. 75 Cost.). I Cantoni dovranno,
nell'ambito delle norme generali che la Confederazione stabilirà in via
legislativa, allestire piani di azzonamento "
per assicurare una
funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio
"
(cpv. 1).
La
Confederazione ha fatto uso delle competenze conferitegli dall'art. 22 quater Cost
emanando la LPT entrata in vigore il 1.1.1980.
"
Confederazione,
Cantoni e Comuni,
enuncia l'art. 1
,  provvedono affinché il suolo
sia utilizzato con misura. Essi coordinano le loro attività d'incidenza
territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del
Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni
della popolazione e dell'economia.
Questi
obiettivi sono meglio esemplificati al capoverso secondo che traccia le linee
direttrici dell'attività pianificatoria deferita agli enti surriferiti,
imponendo loro di emanare misure pianificatorie di natura conservativa
(protezione delle basi naturali della vita), promozionale (dare impulso alla
vita sociale, economica e culturale), organizzativa (decentralizzazione
dell'insediamento, dell'economia e della cultura), provvidenziale (assicurare
una sufficiente base alimentare per il Paese) e infine militare (garantire la
difesa nazionale).
A sua
volta l'art. 3 enuncia i principi pianificatori, menzionando in primo luogo il
rispetto del paesaggio ed esigendo a questo fine il mantenimento di sufficienti
superfici coltive per l'agricoltura (cpv. 2 lett. a).
Al
capoverso 3 è invece espresso il principio, già contenuto in nuce nell'art. 1,
che gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della
popolazione.
Qui è
inserita la precisazione essenziale, costituente una delle linee di forza della
nuova strategia pianificatoria, che gli insediamenti devono essere
"limitati nella loro estensione". E' il principio della
concentrazione delle aree edificabili - e, implicitamente -, della densificazione
edificatoria; la condanna dell'edificazione sparsa (Streubauweise).
Questi
principi trovano espressione come meglio diremo in seguito all’art. 15 LPT.
3.   Azzonamento
La
pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di
utilizzazione comunale (Piano regolatore, PR) cui spetta, giusta l'art. 14 LPT,
disciplinare l'uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone
edificabili, agricole e protette.
Secondo l'art.
15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono
"già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno
"prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici
anni" (lett. b).
Quanto
alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei
all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse
generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella
misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.
Infine l'art.
17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con
l'istituzione di apposite zone.
Queste le
zone prescritte dal diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art.
18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune
di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate
all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere
previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".
4.   Ponderazione
degli interessi
In forza
dei principi pianificatori sopra evocati, postulanti un uso parsimonioso e
razionale del territorio per uno sviluppo armonioso del paese, è giocoforza
comporre i conflitti tra i diversi tipi di utilizzazione possibili in base alle
rispettive definizioni procedendo ad un'attenta ponderazione degli interessi in
gioco. Non basterà che un terreno risulti idoneo all'edificazione,
rispettivamente all'agricoltura per attribuirlo senz'altro alla relativa zona,
ma si dovrà tener conto di tutti i fattori da cui dipende una realizzazione del
piano conforme agli obiettivi, mediando le contrastanti esigenze (in questo
senso, DTF 115 Ia 339, consid. 5). Né ci si fermerà unicamente ai fattori che
interessano direttamente la pianificazione, ma si considereranno le esigenze
che pone di volta in volta la protezione dell'ambiente, della natura, delle
acque, del bosco, ecc., in applicazione delle relative disposizioni legali (DTF
113 Ia 461, consid. 5a).
Il piano
dovrà inoltre rispettare le altre norme cantonali interessanti direttamente o
indirettamente la pianificazione del territorio. Tra queste assume un indubbio rilievo
la legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989 (LTagr).
In altre
parole, la pianificazione del territorio deve fare i conti con esigenze spesse
volte contrastanti, con una realtà troppo complessa per poter essere gestita
con formule riduttivamente rigide e schematiche.
Solo
un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in
giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid.
5, 113 Ia 461 consid. 5a).
E' quanto
l'art. 3 cpv. 1 OLPT prescrive alle autorità che "
dispongono di margine
d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale
".
Esse devono 1. verificare quali sono gli interessi in causa,  2. valutare se
sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo
territoriale auspicato, 3. tener conto nel miglior modo possibile degli
interessi così enucleati.
5.   A.
Part. __________
Esaminiamo
dapprima la vertenza concernente il particellare n. __________.
In
concreto il ricorrente chiede che il mapp. __________venga tolto dalla zona
agricola, dove a suo avviso è stato arbitrariamente inserito dal PR, e venga
invece attribuito alla zona edificabile, di cui è a  ridosso e, a suo dire, naturale
integrazione.
La
situazione del fondo può essere così sinteticamente descritta.
Il part.
__________è un appezzamento prativo di 4100 mq, a SSW di __________,
all’estremità SSO del  terrazzo di origine glaciale di “__________ ”, nel punto
in cui questo si affaccia  a strapiombo sopra la __________ di __________
__________.
Ai suoi
piedi si snoda la strada cantonale per __________ e, parallelo ad essa, scorre
il fiume __________.
A nord
del terreno, separatone da una strada di servizio a fondo cieco, si dispiega un
vasto comprensorio in larga parte costruito, ancorché senza grande ordine e
ancor meno omogeneità.
Dal lato
opposto si apre invece un’ampia zona agricola dalla quale il fondo è diviso da
un profondo valloncello, scavato da un torrente che si getta  poc’oltre nella
__________; lo stacco è sottolineato dal boschetto che popola il ripido
avvallamento e forma lungo il confine del fondo una cortina arborea che scherma
il comparto alla vista di cui si trovi sul part. __________.
In sintesi:
a nord e a ovest del terreno si estende un vasto comprensorio largamente
costruito, a sud un’ampia area agricola.
Il
quesito è se il part. __________appartiene all’uno a all’altro comparto.
Il
comune, spalleggiato dal Consiglio di Stato, sostiene che il fondo sia parte
integrante della zona agricola, partendo dal presupposto che il valloncello e
il relativo boschetto non ne costituiscano il confine, ma una semplice
separazione interna.
Di
opposta opinione il ricorrente che vede nel proprio terreno una lacuna del
tessuto urbano, una Baulücke da doversi colmare attribuendo il fondo alla zona
edificabile.
La chiave
del problema va cercata nei principi e criteri che soprassiedono alla
delimitazione delle zone in contrapposizione: edificabile e agricola.
Incominciamo
dalla prima. Con riferimento all’art. 15 LPT.
6.   Art. 15
LPT
Idoneità
6.1   Presupposto
numero uno perché l’inserimento di un terreno in zona edificabile possa entrare
in linea di conto è la sua idoneità all’edificazione. Il comparto deve
prestarsi per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche,
geologiche, climatiche, ecc.) all'edificazione e più in particolare al tipo di
utilizzazione prevista (residenziale, industriale, artigianale, ecc.).
L'edificazione vi dev'essere tecnicamente possibile. Ma il comparto dev'essere
pure idoneo sotto il profilo giuridico. La sua attribuzione alla zona
edificabile dev'essere per prima cosa in consonanza con gli scopi e i principi
della pianificazione territoriale (art. 1 e 3 LPT) e, in caso di conflitto,
prevalere sui contrapposti interessi. Menzioniamo tra questi per la loro
importanza il rispetto del paesaggio, il mantenimento di sufficienti superfici
coltive per l'agricoltura, la conservazione dei siti naturali e degli spazi ricreativi,
la creazione di insediamenti accoglienti, la loro integrazione nel paesaggio e
preservazione da immissioni nocive o moleste (inquinamento dell’aria, rumore,
radiazioni, ecc.), valori tutti che è compito della pianificazione tutelare e
che solo per motivi preminenti possono essere sacrificati all’edificazione.
L'azzonamento
dev'essere inoltre compatibile con le disposizioni delle legislazioni speciali
aventi diretta o indiretta attinenza col territorio (LPamb e rel. ordinanze,
LPN, LTagr, ecc.), né essere precluso da vincoli di natura privata.
6.2   Nel caso
concreto l’idoneità del part. __________non è contestata e visto l'esito del
ricorso per i motivi che verranno sviluppati in appresso non mette conto
approfondire il tema.
7.   Art. 15
lett. a) preesistente ampia edificazione
7.1   Nel
distribuire la funzione edificatoria sul proprio territorio il Comune deve
riservarla per cominciare a quei terreni (purché naturalmente ne siano idonei)
che già si trovano in un comprensorio ampiamente edificato; è solo se questi
non bastano che è lecito estendere la zona esistente o crearne di nuove: così
vuole il principio costituzionale dell’uso parsimonioso e razionale del suolo
ripreso in sintesi dall’art. 15 LPT (cfr. DTF 113 Ia 444 consid. d/dc pag. 442).
E infatti
il disposto, nell’enunciare alla lettera a) che alla zona edificabile
appartengono i terreni già edificati in larga misura e alla lettera b) che ne
fanno pure parte i terreni prevedibilmente necessari all’edificazione e
urbanizzati entro 15 anni, postula implicitamente quest’ordine di precedenza:
prima si faccia capo alle zone già costruite e se queste non bastano, e solo
allora, si cerchino altrove i terreni occorrenti.
Abbiamo
usato a ragion veduta il termine di comprensorio. Il termine italiano di
“terreni già edificati in larga misura” non deve trarre in inganno: il
requisito dell’edificazione e della sua concentrazione e densità non si misura
per rapporto a singoli terreni ma bensì in termini comprensoriali. Bene esprime
il concetto il termine tedesco di Gebiet  che ritroviamo frequentemente nella
giurisprudenza e dottrina di lingua tedesca a proposito dell’art. 15 let. a
LPT.
Comprensorio
già edificato in larga misura è la porzione del territorio caratterizzata dalla
presenza di un insieme di costruzioni, raggruppate in modo da formare un’entità
conclusa, chiaramente demarcata nel territorio, con una struttura e
organizzazione interna propri, tali da dar vita ad un nucleo vitale, ad
un’organica unità insediativa, in cui la sostanza edilizia sia effettivamente
usata  conformemente alla destinazione della zona edificabile di inserimento.
Comprensorio
già ampiamente edificato è la porzione del territorio dominata da questa
presenza.
Dipenderà
dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe
zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità
sarà significativa.
Di norma
avranno rilevanza solo le costruzioni compatibili col tipo di insediamento
(residenziale, industriale, per il tempo libero, ecc.) la cui attribuzione alla
zona edificabile è in predicato.
La
valenza insediativa è espressa molto bene dal termine di Siedlung, ricorrente
come un lietmotif  nella giurisprudenza e dottrina, sempre di lingua tedesca, e
declinato in tutta una serie di combinazioni proprie a quell’idioma. E così
vediamo porsi l'esigenza che il comparto edificato abbia un Siedlungszusammenhang,
riveli Siedlungqualität o Charakter, possegga un Siedlungskern, configuri un Siedlungsgebiet
o Siedlungsbereich e così via.
Mentre “Gebiet”
significa comprensorio e indica lo spazio costruito, “Siedlung” indica la
natura, la
qualità
insediativa di quello spazio.
Luogo di
aggregazione, dunque, e non mero aggregato.
(Per la
definizione del concetto, cfr. per tutti DTF 116 Ia 197 consid.
2b pag. 201 ss ...Eine „weitgehende Überbauung“ ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität ist, dass
sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann. Nur die in die Bauzonen
gehörenden Bauten, d.h. diejenigen des
allgemeinen Siedlungsbaus
, sind
bei der Beurteilung, ob bereits eine weitgehende Überbauung besteht, zu
berücksichtigen.)
7.2   Definito il
concetto di comprensorio già ampiamente costruito, occorre stabilire i criteri
per fissarne i limiti nel territorio, l’estensione spaziale.
Sono
ipotizzabili almeno due tipi di situazioni: una in cui il comparto costruito
forma un insieme concluso, racchiuso ad es. tra un quadrilatero di strade e
attorniato da una zona inedificata e inedificabile (zona agricola, di
protezione, ecc.) dove il problema del perimetro non si pone, è evidente.
Tutt'al più possono esserci dei vuoti insignificanti al suo interno o
slabbrature perimetrali che si tratta semplicemente di correggere. Pura
operazione di rammendo del tessuto edilizio.
Altra
situazione, con tutte le possibili varianti, è quella in cui il comparto
edificato occupa la parte largamente predominante ma non l’intera superficie di
un comprensorio topograficamente distinto, chiaramente definito (leggibile) nel
territorio. Qui ci si può chiedere se per terreni già costruiti in larga misura
si debba intendere solo la parte costruita di quella porzione del territorio o
se per attrazione non debba esservi inclusa la rimanente frazione, rimasta inedificata.
In altri
termini, questa frazione va intesa come facente parte del territorio già
ampiamente costruito - e va dunque conglobata nella zona edificabile ex art. 15
cpv. a) LPT - oppure trattasi di un’area destinata ad esservi inserita solo se
ricorrono gli estremi della lettera b), ossia unicamente se è prevedibile che
bisognerà farvi capo per l’edificazione nei prossimi 15 anni?
7.3   Vediamo,
alla luce di alcuni casi significativi, quali risposte vi apporta la
giurisprudenza.
In ZBl 94
(1993) pag. 251 ss. al consid. 6b è espresso il principio che le Baulücken
debbano essere colmate se ciò è compatibile con gli altri principi e scopi
della pianificazione, fatta la debita ponderazione degli interessi in gioco. E’
poi precisato che il concetto di “weitgehend überbautes Gebietes bzw. Landes”
(terreni già costruiti in larga misura) può riferirsi solo a superfici
strettamente delimitate e a veri e propri vuoti costruttivi (pag. 261). Lì la
superficie era veramente troppo grande (13,5 ha) per pretendere che l’unica sua
destinazione potesse essere l’attribuzione alla zona edificabile. Erano invece
concepibili altre soluzioni che andavano definite nelle vie della
pianificazione.
In ZBl 95
(1994) pag. 133, consid. 4a pag. 135, è ribadito che il comprensorio largamente
edificato può pure comprendere dei vuoti costruttivi. Qui non si distingue tra
vuoti all’interno del tessuto costruito e superfici inedificate adiacenti: è
solo precisato che “Baulücken” sono singole parcelle inedificate confinanti
direttamente col comparto costruito, di regola urbanizzate e di dimensioni
ridotte. Il comparto inedificato dev’essere partecipe della qualità insediativa
caratterizzante il comparto circostante. Ciò sarà tanto meno il caso quanto più
grande sarà la parte non costruita, rileva il TF, ricordando di avere negato il
carattere di Baulücke a superfici di __________,  __________e
____________________. Avverte tuttavia che il quesito non si risolve in termini
meramente quantitativi. Nel caso in discorso i quartieri confinanti con il
terreno non costruito, di ben __________ __________, erano essenzialmente
costituiti di villette monofamigliari assai spaziate, sicché non potevano
esercitare sul terreno inedificato un effetto dominante né influenzarne in modo
decisivo il destino pianificatorio.
In un
altro caso (DFT 124 II 391 consid. 3 pag. 394 ss.) il TF ha invece ammesso
l’appartenenza al comprensorio già largamente costruito di un terreno di 5.500
mq, circondato da una zona definita agricola dal PR, ma in realtà coperta da
fabbricati di cui solo alcuni agricoli, per cui la sua attribuzione alla zona
edificabile non avrebbe reso edificabile un comparto (Umfeld)  ancora inedificato,
non ponendosi quindi in urto col principio della separazione tra territorio
costruito e no. Malgrado quella che nel PR appariva come isola non costruita (Bauzoneninsel),
la connessione con l’unità insediativa (Siedlungszusammenhang) non era
interrotta; ciò risultava parimenti dai rilievi fotografici. Non si trattava
alla fin fine della creazione di una minuscola zona edificabile ma
dell'assorbimento nel comprensorio costruito di una modesta area contigua che
lo ampliava in misura insignificante. A proposito di questo caso piuttosto
singolare non è forse inutile notare la nuova destinazione del terreno: vi si
doveva costruire un maneggio e non edifici residenziali.
7.4   Risulta da
questi esempi che per "i terreni già costruiti in larga misura" la
giurisprudenza non intende unicamente l'area effettivamente già coperta da
costruzioni (contenuta entro il perimetro esterno dell’edificazione), ma vi
ammette pure delle aree interne o adiacenti ad essa, nella misura in cui la
realtà spaziale, l’esigenza di dare un assetto razionale al territorio non
ammette ragionevolmente altra soluzione.
Tra i
criteri cui deve ispirarsi l’attribuzione al comparto edificato bisogna
considerare l’ampiezza dello spazio inedificato da includervi (il TF insiste
per la sua limitatezza) nonché  il rapporto intercorrente tra parte costruita e
no. Se quest'ultima è di poco momento rispetto alla totalità e se da sola non
ha un significato pianificatorio di qualche rilievo, l'assegnazione alla zona
edificabile può difficilmente negarsi.
Occorre
tuttavia che la porzione inedificata di quel comprensorio, insignificante se
relazionata ad esso, non possa invece configurarsi con sufficienti ragioni come
parte di un'altra zona, ad esempio di una zona agricola dalla quale essa sia
solo separata accidentalmente, senza che ciò escluda l’appartenenza alla
medesima.
Nel
dubbio si ricorre alla ponderazione degli interessi in presenza.
Tra
questi riveste fondamentale importanza l’esigenza di contenere lo spazio
destinato all’edificazione nei limiti del presumibile bisogno (calcolato per i
prossimi 15 anni ai sensi della lett. b) dell’art. 15 LPT). Più la contenibilità
della zona edificabile complessiva supera questo bisogno e meno si giustifica
di aggregare nuovi spazi edificabili al comparto già edificato. L’art. 15 let.
a) LPT non dev’essere strumentalizzato per gonfiare la zona edificabile
raggirando il disposto dell’art. 15 lett. b.  L’esigenza di conferire al
territorio un ordinamento pianificatorio razionale confligge in ipotesi con
quella di fare un uso parsimonioso del suolo e il conflitto va risolto in via
di ponderazione.
Nessun
serio dubbio pongono in questo contesto quegli spazi di modesta entità, privi
di autonomo significato, che si trovano all'interno del comprensorio o nelle
immediate adiacenze e che con ogni evidenza formano un tutt'uno funzionale con esso
e dunque devono esservi conglobati e condividerne la destinazione edificatoria.
Sono le
cosiddette eigentliche Baulücken o gli spazi residui al margine del
comprensorio costruito che in questa misura sono comunemente accettati dalla
giurisprudenza come facentine parte o comunque propri ad integrarlo.
7.5   In
concreto
Come si è
visto dalla descrizione del fondo il part. __________ può essere considerato
l’estrema propaggine a sud di un comprensorio già in larga parte edificato.
Visto più davvicino è l’ultimo tassello di una fascia, in parte già costruita,
che si allunga a NO del fondo, delimitata a NO dalla strada di servizio e a SO
dal boschetto che corona il ciglio dell’avvallamento. Sulla particella contigua
all’__________ sorge un caseggiato di 5 piani mentre quella successiva è libera
da costruzioni.
Ma il
fondo può anche essere visto come naturale completamento dell’ampia zona
agricola che a sud abbraccia su un fronte di ca. 300 mtl. la parte terminale
del pianoro, fino alla frangia boschiva che gli fa da cornice.
Dalla
parte principale il part. __________è separato dalla cesura del valloncello e
del boschetto.
Ora è
vero che il filare di alberi fa da barriera alla vista e può facilmente essere
percepito come confine naturale della zona da chi si ponga sul terreno o lungo
la strada. Visto però in una prospettiva più ampia (sui piani o sulla
fotografia agli atti)  il terreno appare altrettanto bene appartenere alla zona
agricola che a quella edificabile: può integrare in modo confacente, senza
forzature, e per così dire indifferentemente, sia l’una che l’altra zona.
Per la
sua dimensione non può tuttavia essere sussunto nella categoria dei semplici
scampoli scampati all’edificazione in un comprensorio già ampiamente edificato
di cui debba necessariamente condividere il destino pianificatorio, esclusa
ogni assennata alternativa (Baulücken).
Solo la
ponderazione degli interessi in gioco può dirimere la questione.
Qui va
esaminato in primo luogo il problema della contenibilità della zona
edificabile.
8.   Art. 15
lett. b LPT requisito del fabbisogno
8.1   E' il
problema della corretta dimensione della zona edificabile, altrimenti detto
della sua contenibilità o ricettività.
Per
determinarla si ricorre di regola a proiezioni: un metodo consiste
nell'accertare il consumo di terreno edificabile verificatosi negli ultimi anni
per quindi prevedere in base al trend evidenziato il fabbisogno dei prossimi
quindici (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo fonda la prognosi sul rapporto tra
le superfici costruite e quelle rimaste libere all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15 (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). In certi casi, i più liquidi, basta
porre a base della proiezione l'evoluzione demografica degli ultimi anni.
Il
risultato va quindi aggiustato per tener conto di fattori particolari propri a
modificare il quadro prospettico.
Infine si
confronta il risultato del calcolo con la ricettività del PR, ossia con le
unità insediative che le zone edificabili previste dal PR possono accogliere.
Si vedrà
così se la contenibilità è commisurata al fabbisogno calcolato come sopra o se
è invece esorbitante.
E' quanto
risulta per gran parte dei comuni ticinesi: se nel Canton Ticino si dovesse
costruire interamente quanto consentirebbero i singoli PR si potrebbe
accogliere poco meno di 900.000 unità insediative (di cui 650.000 UI di tipo
residenziale). Occorre quindi far prova di rigore e ammettere l'annessione di
nuove aree solo per impellenti, comprovate necessità.
Tenuto
presente, come avverte il TF, che l’art. 15 LPT non ha carattere di
assolutezza, non è da solo determinante. Il TF ha così convalidato la scelta di
un comune confinante con l'agglomerato che ha ridotto la ricettività della sua
zona edificabile rispetto al calcolo proiettivo del fabbisogno al fine di
evitare un salto di scala che avrebbero compromesso la sua identità.
L’azzonamento
deve tendere, come tutta la pianificazione, a realizzare un insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole ragionevolmente imprimere
al paese, in forza di una scelta le cui forti valenze politiche non la esimono
dal passare al vaglio della ponderazione generale di tutti gli interessi in
gioco (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 ss consid. 2c).
8.2   Nel comune
di __________ la situazione si presenta nei seguenti termini. Il Rapporto di
pianificazione del PR ‘95 indica una contenibilità teorica di
10.000
unità
insediative, suddivise in
8000
abitanti,
1400
posti lavoro e
600
posti turismo, a fronte di soli
2.810
abitanti,
440
posti lavoro
e
180
posti turismo registrati a fine 1990. Cinque anni dopo (fine 1995)
la popolazione residente era sostanzialmente invariata (
2’802
).
Il PR
all’esame presentava quindi una riserva teorica di ben
6’570
unità insediative,
di cui
5’190
riferite ai soli abitanti. Ciò corrisponde a un incremento
del
184%
rispetto alla situazione attuale. L’evoluzione demografica
degli ultimi anni rende tuttavia altamente inverosimile l’esigenza di una così
elevata ricettività. La popolazione di __________ è infatti aumentata dell’
11%
nel decennio 1980-1990 e da allora si è addirittura stabilizzata. Il divario
tra ricettività e dinamica demografica è così macroscopico da rendere superfluo
ogni altro calcolo proiettivo.
Commentando
questi dati il Consiglio di Stato osserva che “come già evidenziato dal
Dipartimento nell’ambito dell’esame preliminare il problema del sovradimensionamento
della zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli effetti, siccome
gran parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e
urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di importanti dezonamenti”,
ma che “nel caso di __________, caratterizzato da un considerevole sovradimensionamento,
ai fini di poter giustificare l’opportuna politica di densificazione degli
insediamenti promossa dal Comune con l’approvando PR è però indispensabile
verificare in modo rigoroso l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle
nella maggior misura possibile” e conclude più oltre rilevando che
“l’incongruenza del Piano delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla
LALPT relativamente al dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di
ulteriori dezonamenti in particolare nel comprensorio situato tra la località Roggiana
e il valico di __________, come già chiesto in sede di esame preliminare”.
Sono
considerazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità teorica del
nuovo PR di __________ (ereditata, lo si riconosce, dal precedente PR del 1976,
concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da proscrivere ogni
ulteriore espansione della zona insediativa ed anzi da esigerne la riduzione.
La non
inclusione del part. __________nella zona edificabile rientra in questa
strategia e il Consiglio di Stato non poteva che approvare il PR su questo
punto. Decidere diversamente avrebbe comportato una chiara violazione
dell’autonomia comunale.
9.   Art. 16
LPT  zona agricola
9.1   Giusta l'art.
16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola
o all’orticoltura e i terreni che devono essere utilizzati dall’agricoltura
nell’interesse generale, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono
essere delimitate ampie superfici contigue.
La
drastica riduzione subita dai terreni agricoli negli anni addietro rende
particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti e
ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura
stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in
caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime
generazioni e infine e non ultimo alla protezione del paesaggio.
Come rileva
il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono molteplici:
travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio,
del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. In questa
funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente idonee all’agricoltura
ma meritevoli per altre considerazioni di essere conservate.
La zona
agricola  è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è
chiamata a contrastare l’invadenza, particolarmente accentuata nel comune di
__________, come abbiamo potuto dedurre dai dati presentati nei considerandi
precedenti.
9.2   In concreto
non può essere negato che il controverso terreno si presti all’agricoltura. La
sua dimensione di poco inferiore a 5000 mq, la sua conformazione in larga
misura pianeggiante, la forma regolare bastano per un’attività agricola se non
altro di complemento, che integri quella svolta da un’azienda agricola su altri
terreni. Ad es. quelli della grande area agricola al di là del valloncello. Ad
ogni modo la Sezione Agricoltura ha inserito il terreno nel catasto delle
idoneità agricole classificandolo come “molto idoneo alla campicoltura” e non
v’è motivo per dubitare della fondatezza della valutazione.
Bene ha
fatto quindi il Comune ad attribuire il fondo litigioso in zona agricola e il
Consiglio di Stato ad approvare questa scelta.
Le
censure ricorsuali non possono trovare adesione.
Un’attenta
ponderazione degli interessi in gioco non può portare ad altro risultato,
essendo pacifico che l’interesse del proprietario a edificare il proprio fondo
deve cedere il passo nelle circostanze del caso di specie all’interesse
pubblico ad una pianificazione rispettosa degli scopi e principi fondamentali
sanciti dalla legge e già enunciati in nuce dalla costituzione.
10.   Part.
__________
località __________
Il
ricorrente contesta il vincolo AP-EP negando segnatamente l’esistenza di un
prevalente interesse pubblico.
Vediamo
qui in appresso i motivi per i quali la censura merita accoglimento.
11.
L'imposizione
di un vincolo AP-EP comporta una restrizione di diritto pubblico della
proprietà privata la cui compatibilità con la garanzia della proprietà sancita
precedentemente dall'art. 22 ter Cost, e ora dall’art. 26 nCost., richiede
l’esistenza di una base legale, un interesse pubblico predominante, il rispetto
del principio della proporzionalità e infine un totale indennizzo se la
restrizione corrisponde a esproprio (DTF 114 Ia 337/338).
12.   base
legale
Rettamente
non è stata posta in discussione la base legale, rintracciabile nei principi
pianificatori fondamentali del diritto federale, enunciati dagli art. 1 e 3 LPT
e recepiti nel diritto cantonale dagli art. 25 e 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. d
LALPT.
13.   interesse
pubblico
13.1   Si tratta di
un concetto dinamico, che evolve in una con la società riflettendone esigenze e
aspirazioni (in questo senso DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow/Krähenmann
Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57).
In linea
generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una
sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere. Si può
dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante,
chiaramente recepito dalla collettività o meritevole di esserlo (cfr. G. Müller,
Commentaire de la Const. féd. No. 34).
Non
occorre che il bisogno sia immediato. Come la giurisprudenza federale ha
ripetutamente precisato, l’interesse pubblico può anche risiedere in bisogni
futuri della collettività. Occorre però che la pianificazione “
indichi con
la massima esattezza possibile il fine perseguito e che la previsione formulata
abbia una certa verosimiglianza di avverarsi”
(DTF 113 Ia 464; cfr. pure
114 Ia 339 seg. consid. 2d).
In
materia di AP-EP dev’essere specificato con sufficiente chiarezza quale opera
d’uso comune dev’essere realizzata sul fondo vincolato; deve quindi essere reso
plausibile che la realizzazione di quell’opera su quel fondo risponda a un
bisogno della collettività prevalente sull’interesse del privato a liberamente
disporre della sua proprietà.
Non è
ammesso invocare un generico interesse pubblico al fine di dar corso ad un
indiscriminato accaparramento di terreni, per non meglio specificate e ancor
meno dimostrate esigenze future, ma in realtà per riservare al comune il più
ampio spazio di manovra.
Anche se
a questo riguardo non ci si possa esimere dal rilevare, in via generale e senza
alcun riferimento al caso concreto, come di per sé l’acquisizione di terreni da
parte dell’ente pubblico quale riserva strategica per non ancora definite né
definibili operazioni pianificatorie future non sia necessariamente da
addebitare a incontrollato appetito fondiario ma potrebbe anzi essere ascritto
a lodevole lungimiranza. E infatti se i comuni avessero perseguito questa
politica prima di aver creato loro stessi, coi loro PR, le condizioni per uno
sfrenato aumento del prezzo dei terreni, non si troverebbero oggi a dover
rinunciare, non potendone sostenere l’eccessivo carico finanziario, ad opere
pubbliche di sicuro interesse per la collettività né a conferire una assetto pianificatorio
più congruo al loro territorio, non condizionato dall'ipoteca espropriativa.
Ben altrimenti intelligente la politica di città olandesi, Amsterdam in testa,
che prima si sono procacciati i terreni (quando il loro prezzo era ancora
quello agricolo) e poi hanno programmato l’estensione della città facendo capo
a quegli stessi terreni ed hanno così potuto dettare in modo incomparabilmente
più libero e creativo termini e modalità della crescita urbana.
In
quest’ordine di idee si muove, fatte le debite proporzioni, la raccomandazione
che il Consiglio di Stato fa al comune al capitolo “Piano delle attrezzature e
costruzioni d’interesse pubblico” della contestata risoluzione nell’invitarlo “
a
voler approfittare, in futuro, delle occasioni che si presenteranno per
assumere nuove superfici da destinare a scopi pubblici, laddove vi sono delle
carenze che devono essere sanate”.
13.2   Si innesta
qui il discorso della pianificazione finanziaria delle opere danti luogo a
vincolo AP-EP.
A norma dell'art.
24 cpv. 2 LALPT il PR organizza e disciplina le attività di  incidenza
territoriale in funzione dei bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni.
Esso dev'essere commisurato alle capacità finanziarie del Comune.
Secondo l'art.
26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme d'attuazione e di un programma di realizzazione.
Quest'ultimo
indica i costi delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine
progressivo degli interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di
attuazione. Così prescrive
l'art. 30 LALPT
, con la precisazione che la
modifica del ‘95 ha reso unicamente indicativo questo strumento.
Traspare
comunque da queste disposizioni la preoccupazione del legislatore che i PR non
siano fondati su propositi velleitari ma su una seria ponderazione dei bisogni
e dei mezzi per soddisfarli. La pianificazione del territorio non può essere
fatta senza una pianificazione economico-finanziaria. Il discorso assume una
particolare valenza in materia di vincoli AP-EP. Affinché la  restrizione della
proprietà privata che ne deriva possa ritenersi legittima occorre, a mente
della giurisprudenza, rendere sufficientemente verosimile che l'opera per cui
il vincolo è apposto verrà effettivamente realizzata; la sua fattibilità
dev’essere plausibile. A questo fine deve potersi desumere da calcoli e
proiezioni attendibili che le finanze del comune possono sopportare tanto
l'investimento quanto la gestione (118 Ia 404 c. 4c, 118 Ia 394 Seeuferweg, 114
Ia 337).
13.3   Il ricorrente
nega che il vincolo sia sorretto da una pianificazione seria e attendibile e ad
ogni modo che rispecchi una precisa volontà realizzativa. Il lunghissimo tempo
trascorso dalla prima istituzione del vincolo starebbe a dimostrare che il
Comune vuole sì tenere a sua disposizione il fondo gravato ma senza una chiara
idea di cosa farne, senza la ferma volontà di realizzarla e infine senza una
ponderata valutazione dell’onere finanziario e della sua sostenibilità.
Il
Municipio già nella risposta ai ricorsi di 1.a istanza aveva rilevato come la
prospettiva di dover avviare a medio termine la procedura espropriativa non
fosse motivo per recedere dal vincolo  insinuato dai ricorrenti.
Avverte
che, unito a quello del fondo adiacente,
il terreno __________ è l’unico
sedime di una certa dimensione e configurazione (andamento pianeggiante) ancora
libero da costruzioni nella parte alta del Comune. Motivo questo che il
Consiglio di Stato riprende nel ritenere pienamente giustificata sotto il
profilo pianificatorio l’AP6 in questione ed esclude in proposito che occorrano
“
particolari studi di fattibilità per giustificarne la realizzabilità,
l’opportunità e la pubblica utilità”.
Esatto è
in proposito che l’addensarsi dell’edificazione in quel comparto ha finito per
fare quadrato attorno al terreno, facendone uno spazio interno prezioso per
tutta una serie di usi pubblici che possono essere riassunti nel termine di
infrastrutture per lo svago e la ricreazione e che il Rapporto di
pianificazione definisce “campi da gioco, giardino pubblico”. Non occorre che
l'attrezzatura costi granché, si può fare il passo secondo la gamba, procedere
a piccoli passi, un po’ per volta. Ma alla base ci vuole la disponibilità del
terreno. L’investimento sta essenzialmente nel suo acquisto. Si può quindi
soprassedere dal prevedere nei dettagli o anche nelle grandi linee cosa si vuol
fare del terreno e aspettare a preventivare i costi del suo arredamento quando
gli intenti si saranno precisati.
Quanto
alla lunghissima attesa del Comune per sbloccare la situazione, ancora oggi
non definita nei dettagli, può trovare spiegazione in molte ragioni che il
Comune elenca negli allegati trovando eco in quelli del Governo. Non serve
dilungarcisi sopra. L’interesse comunale a mettere le mani sul terreno non
dipende dalla precisa attrezzatura che vi si vuole installare ma è di per sé
contenuto nella definizione della funzione che il fondo dovrà svolgere e che
sta tra il giardino pubblico e il campo giochi, senza peraltro escludere una
serie di varianti, da definirsi al momento opportuno.
Qual’è la
destinazione pianificatoria base alla quale il terreno è votato si capisce
perfettamente e ciò deve bastare a spiegare che il Comune anziché lasciare in
pasto al mattone quest’ultimo importante spazio risparmiatone lo destini a
scopi ricreativi a favore della popolazione residente.
Che il
fondo costituisca o meno una Baulücke, cosa tutt’altro che evidente visto le
sue dimensioni configurazione e posizione, non è qui determinante. Potrà
esserlo semmai in sede di procedura espropriativa. Fosse anche uno di quegli
spazi liberi da costruzioni privi di autonomo significato pianificatorio,
accidentale smagliatura del tessuto edificatorio da rammendare consentendone a
sua volta l’edificazione (appunto una Baulücke), il terreno non potrebbe
necessariamente pretendere di esservi inglobato, visto la sua importanza non
solo per la sua utilità materiale di luogo di svago e ricreazione ma anche per
la sua funzione ideale di centro di coesione sociale, punto di riferimento,
elemento di identificazione del quartiere, tanto più prezioso quanto questo è anonimo
e spersonalizzato.
13.4   E’ però
essenziale che, visto l’estensione della superficie da acquisire, si sia
preventivato il costo del terreno e ch’esso risulti sopportabile per le finanze
del comune.
Il
Rapporto di pianificazione nell’indicare i dati quantitativi che interessano il
piano delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico (AP-CP) precisa
che i mq da espropriare sono 4700.
Al
capitolo "Valutazione investimenti AP-EP" il Programma di
realizzazione calcola in fr. 1.880.000.--, in base a un costo unitario di fr.
400.- - mq. il costo del terreno occorrente per l’AP6.
Come
avvertono le osservazioni, le opere non sono calcolate per mancanza di un
progetto di dettaglio; cosa, abbiamo visto, di per sé di scarso rilievo.
L’ordine di
grandezza degli investimenti, viene precisato a pag. 4, è certamente parziale e
potrà essere completato progressivamente nel tempo. La maggior parte degli
investimenti sono previsti nell’ambito del piano del traffico (74%) mentre il
resto (26%) sono investimenti per acquisto sedimi AP-EP.
Su un
investimento totale (Piano del traffico, delle attrezzature pubbliche, dei
servizi pubblici) previsto in fr. 18.617.400.-- i costi di urbanizzazione
(senza acquedotto e canalizzazioni né AP-EP) risultano di ca. 19 fr/mq “
il
che dimostra come le zone del Comune sono di fatto urbanizzate e che i nuovi
investimenti prevedibili sono sostanzialmente dovuti a opzioni di
ristrutturazione qualitativa (v. ed. es. asse centrale con viabilità di
contorno) nonché alla completazione e ristrutturazione dell’offerta di
strutture di parcheggio o aree pubbliche.
”
In questo
contesto l’AP6 è collocata, al capitolo “Fasi di attuazione”, tra le opere e
investimenti della
1.a fase
, riservata all’acquisizione dei terreni e si
prevede di darle attuazione
entro 5 anni dalla data di approvazione del PR.
L’investimento
complessivo di questa fase è di 3.500.000.- fr. mentre per la 2.a fase (entro
10 anni) sono preventivati 4.500.000.- fr. e 10.500.000.- fr. per la terza
(oltre 10 anni). Questa suddivisione, afferma il documento a pag. 12,  “
dimostra
una ripartizione sostenibile degli oneri finanziari per investimenti
”.
Questa
asserzione non è dimostrata. Deliberatamente. Se dai dati testé riportati si
può sostenere che la prima incombenza prescritta dall’art. 30 LALPT,
l’indicazione dei costi delle opere, sia a rigori adempiuta, non così la
seconda che vuole indicati i modi in cui i costi sono coperti.
Il
Programma di realizzazione non lascia dubbi in proposito. Leggiamo infatti a
pagina 1 che il programma “
non è accompagnato da un’analisi della
disponibilità finanziaria (come aveva auspicato l’autorità cantonale)
”.
Motivo, asseritamene principale e decisivo: “
la sede per l’introduzione
dell’output per investimenti è il piano finanziario (e non il piano regolatore)
che comprende l’assieme delle risorse e degli impegni finanziari del Comune
presumibili entro l’orizzonte temporale di 4-5 anni
.”
13.5   L’assunto non
può trovare adesione.
E’ esatto
che lo strumento finanziario comunale per eccellenza è il piano finanziario. E’
di regola la base per ottenere il credito d’impegno e quindi per poter attuare
le opere previste dal PR.
Il piano
finanziario ha però un orizzonte temporale di 5 anni al massimo (definisce la
politica finanziaria del comune a medio termine) e già per questo motivo non è
idoneo a determinare la sostenibilità finanziaria di una pianificazione a lungo
termine com’è nel suo insieme il PR.
Tale sostenibilità
dev’essere accertata all’atto dell’adozione (rispettivamente approvazione) del
PR anche se necessariamente con un grado minore di attendibilità di quella che
può offrire un piano finanziario per la parte degli investimenti da realizzare
nei prossimi 5 anni.
Certo, la
cosa è arcinota, è difficile azzardare previsioni finanziarie (e non solo)
oltre il termine di 5 anni; costi, contributi e  sussidi si conoscono
effettivamente solo nella fase realizzativa delle opere. Ciò non toglie che,
pur con largo margine di approssimazione, si possono fare delle previsioni sufficientemente
orientative circa il costo dell'investimento, e analogamente  della gestione,
quanto basti per desumere con un accettabile livello di verosimiglianza la fattibilità
o meno dell'operazione.
Non si
dimentichi in questo contesto l’art. 19 LPT nella modificazione del l6 ottobre
1995, entrata in vigore il 1. aprile 1996. La legge fa ordine all’ente pubblico
di urbanizzare le zone edificabili “nei termini previsti dal programma di
urbanizzazione.” (cpv. 2 primo periodo). “Se l’ente pubblico non urbanizza le
zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari
di provvedere da sé all’urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati
dall’ente pubblico oppure di anticipare le spese d’urbanizzazione giusta il
diritto cantonale” (cpv. 3).
Programma
di urbanizzazione, dunque, approvazione dei relativi piani, ecco le incombenze
che la legge federale impone all’ente pubblico. Ora è inimmaginabile che un
simile programma, che in materia di opere di questa importanza può abbracciare
facilmente una decina d’anni e più, possa essere varato senza il supporto di
una verifica finanziaria, del tutto indispensabile per approntare una politica
delle finanze pubbliche responsabile.
E detto
questo come si può pensare che gli investimenti AP-EP possano essere lasciati,
loro, in un limbo di incertezza e non invece inseriti nella programmazione
concernente l’urbanizzazione? Assieme formano la grande famiglia
dell’infrastruttura, assieme pongono gravi oneri alla collettività, che deve pianificare
anche sotto l’aspetto finanziario questo fondamentale suo impegno.
Non è un
caso che l’art. 30 LALPT, applicabile anche all’urbanizzazione (se non si vuol
sostenere che per questa si adotti un programma distinto), esige che non solo
si specifichino le opere previste ma che si indichi anche il modo con cui si
intende finanziarle.
In
effetti, non si può ammettere che un PR preveda tutta una sequela di opere con
altrettanti vincoli sulla proprietà privata e il legislativo comunale lo adotti
senza gli elementi per giudicare se i costi rientrano nelle possibilità
economico-finanziarie del comune. Ha appena approvato il PR e in sede di esame
del piano finanziario scopre che non può pagarsi gli investimenti previsti.
Rivede il PR?
Ci vuole
ovviamente uno strumento finanziario che consenta al Consiglio comunale di
valutare la sopportabilità finanziaria del PR prima che lo adotti.
E,
passando all’altro campo, è solo disponendo di una simile base che il
proprietario vincolato potrà accertarsi se il presupposto della sostenibilità è
rispettato. Non può essere rinviato ad un successivo piano finanziario, neppure
se l’orizzonte temporale di questo strumento regolamentare (obbligatorio dal
2001 per i comuni con almeno 500 abitanti) dovesse coincidere con il periodo
entro il quale è previsto attuare l’investimento.
Piano
regolatore e piano finanziario sono due strumenti diversi, con diversa,
distinta funzione e portata: questo non sostituisce quello; non può supplire
alle sue carenze.
In realtà
bisogna disporre di un piano finanziario a lungo termine, malgrado tutte le
difficoltà previsionali che affliggono simili esercizi proiettivi, lasciando il
piano finanziario attuale per il medio termine e il preventivo annuale per il
breve.
13.6   Ciò premesso
la (deliberata) assenza nel PR, disattendendo la prescrizione dell’art. 30
LALPT, di una verifica della sostenibilità finanziaria dell'investimento
impedisce al piano di fornire gli elementi di giudizio necessari ad accertare
la presenza di un interesse pubblico a dotare il comune dell’attrezzatura
prevista.
Ciò
comporta l'annullamento della decisione governativa, approvante malgrado queste
carenze il vincolo AP sul part. __________RFD __________, e gli atti devono
essere rinviati al Comune affinché completi l’accertamento nel senso sopra
indicato.
Nulla
esclude d’altronde che le informazioni occorrenti possano essere raccolte
nell’ambito del piano finanziario che il Comune si appresta ad approntare.
14.   Ripetibili
Malgrado
l’esito dei ricorsi, uno respinto e l’altro accolto, non vi è luogo a
compensazione delle ripetibili, atteso che il Comune, assistito da avvocato
solo al termine della procedura (comunicazione
__________.__________.__________) non vi ha diritto, mentre è però esentato da
tasse di giudizio per essere intervenuto nell’esercizio delle sue funzioni e
non a difesa di interessi patrimoniali.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
A.
particella n. __________RFD __________
1.   Il ricorso
contro la decisione governativa approvante l'attribuzione della part.
__________alla zona agricola è respinto.
2.   La tassa
di giudizio di fr. 800.-- è a carico dei ricorrenti, in solido.
B.
particella n. __________RFD __________
3.   Il ricorso
contro la decisione governativa approvante l'attribuzione della part.
__________alla zona AP6 è accolto ai sensi dei considerandi. La decisione è
conseguentemente annullata e il PR rinviato su questo punto al Comune perché
provveda a completare gli atti come indicato nei considerandi.
4.   Non si
prelevano tasse di giudizio. Il Comune verserà fr. 1'200.-- di ripetibili in
ragione di fr. 200.-- per ogni ricorrente.
5.   Intimazione:
- Avv. __________ __________, __________
-
Municipio di __________
- Consiglio di Stato, ___________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario