ti_gerichte · 35.2024.28 · 2024-05-27 · it
Discussa la questione di sapere se assicuratore ha commesso una denegata/ritardata giustizia. Ricorso accolto

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 27.05.2024 35.2024.28
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 27.05.2024 35.2024.28
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 27.05.2024 35.2024.28

Raccomandata
Incarto
n.
35.2024.28
mm
Lugano
27 maggio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi
, cancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 20
marzo 2024 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
CO 1
rappr. da:   RA 2
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto
in fatto
1.1.  In data 24 aprile 2023, RI 1, alle
dipendenze del marito in qualità di assistente di segretariato con un grado di
occupazione del 20% e, perciò, assicurata contro gli infortuni e le malattie
professionali presso la CO 1 (di seguito: CO 1), è caduta dalle scale di casa e
ha riportato, secondo il rapporto 22 maggio 2023 del dott. __________, un
trauma distrattivo alla spalla destra (cfr. doc. 12).
1.2.  Esperiti gli accertamenti del caso,
con decisione formale del 18 agosto 2023, l’assicuratore LAINF ha negato la
propria responsabilità a proposito dell’evento occorso nell’aprile 2023,
ritenuto che, essendo il
pensum
lavorativo dell’assicurata inferiore
alle 8 ore settimanali, non vi sarebbe stata copertura assicurativa per gli
infortuni non professionali (allegato al doc. 8).
1.3.  Il 18 settembre 2023, l’assicurata,
patrocinata dall’avv. RA 1, ha interposto opposizione contro il provvedimento
rilasciato dall’amministrazione, chiedendo la copertura assicurativa del
sinistro in discussione (doc. 9).
1.4.  Dalle carte processuali emerge che l’emanazione
di una decisione su opposizione da parte dell’istituto assicuratore è stata più
volte sollecitata, precisamente nel corso dei mesi di novembre e dicembre 2023
e del mese di gennaio 2024 (cfr. doc. 10 e doc. A6).
1.5.  Con ricorso (impropriamente
denominato “
reclamo
”) per denegata/ritardata giustizia del 20 marzo
2024, RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che alla CO 1 venga
fatto ordine di emanare la decisione di sua competenza entro il termine di 20
giorni (cfr. doc. I).
1.6.  In data 5 aprile 2024,
l’assicuratore resistente ha comunicato al Tribunale di aver nel frattempo
informato l’assicurata della presa a carico dell’evento infortunistico del 24
aprile 2023, di modo che il ricorso per denegata/ritardata giustizia sarebbe
divenuto privo di oggetto (cfr. doc. III + allegati).
Il rappresentante dell’insorgente
si è espresso in proposito il 15 aprile 2024 (doc. V).
1.7.  La CO 1, in risposta, ha postulato
che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto
occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. IX).
1.8.  In data 13 maggio 2024, su
richiesta dell’avv. RA 1, il TCA ha trasmesso a quest’ultimo i doc. VI – IX (+
allegati) assegnandogli un termine scadente il 17 maggio 2024 per formulare
osservazioni scritte (doc. XI).
Il 14 maggio 2024 è pervenuto uno
scritto del patrocinatore dell’insorgente, mediante il quale si è in sostanza riconfermato
nelle proprie allegazioni e conclusioni (cfr. doc. XII).
in diritto
2.1.  La presente vertenza non pone
questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio
per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può
dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'art. 49
cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (su questo tema cfr. STF
9C_164/2023 del 29 gennaio 2024; STF 8C_437/2023 del 13 dicembre 2023; STF 8C_254/2023
del 9 novembre 2023 in SVR 2024 IV Nr. 4; STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015,
in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF
8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011, consid.
2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21
dicembre 2007; STF I 707/00 del 21 luglio 2003; STF H 335/00 del 18 febbraio
2002; STF H 212/00 del 4 febbraio 2002; STF H 220/00 del 29 gennaio 2002; STF U
347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STF H
304/99 del 22 dicembre 2000; STF I 623/98 del 26 ottobre 1999. Vedi pure: STF
9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8 settembre 2015).
2.2.  Nella concreta evenienza, il TCA
è chiamato unicamente a stabilire se la CO 1 si sia o meno
resa colpevole di una denegata/ritardata giustizia e non a statuire nel merito
della lite (cfr., su questo aspetto, DTF 130 V 90; STF
8C_162/2022 del 9
agosto 2022 consid. 4.2
).
2.3.  Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il
ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda
dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è
diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si
occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V
147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato a
statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29
cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo
ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria
competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto
dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme
delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.
1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il
grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come
pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I
312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una
parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità
a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure
ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non
possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,
essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un
sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;
spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale
da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle
regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui la
procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere
semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio
generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche
nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid.
4b; cfr., pure,
U. Kieser
,
Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509
).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la
trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza
notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto
se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr.
L. Meyer
, Das Rechtsverzögerungsverbot
nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza
federale).
Nell’ambito di una procedura
ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione
approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in
relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora
l’amministrazione abbia
manifestamente
oltrepassato il proprio potere
discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame
sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un
determinato provvedimento probatorio era
manifestamente
superfluo (cfr.
STF U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata
in
RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1).
2.4.  In una sentenza I 841/02 del 25
giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TF ha ammesso
l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della
Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una
procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella DTF 125 V 188 ss., il TF ha
invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un
assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p. 339 s.,
la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un
tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una
causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia
a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa pronunzia, il TF
ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa
l'esistenza di una ritardata giustizia:
"
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei
denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20
Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,
I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10.
März 1993,
M 1/92).
"
(RAMI succitata)
In una sentenza 8C_149/2019 del 7
agosto 2019 consid. 3.2.1, il TF ha negato l’esistenza di un diniego di
giustizia in un caso in cui tra l’opposizione interposta dall’assicurato (28
luglio 2017) e la presentazione del ricorso per denegata giustizia (6 dicembre
2018), erano trascorsi poco più di 16 mesi. In questo senso, la Corte federale
ha constatato che il 20 novembre 2017 l’assicuratore aveva chiesto l’incarto AI
in visione, l’8 febbraio 2018 domandato informazioni in merito a una
valutazione reumatologica eseguita nell’ottobre 2017, il 16 novembre 2018
interpellato il proprio medico di fiducia e nel dicembre 2018 tentato di
ottenere dei referti da parte di un ospedale. Inoltre, nell’ottobre 2017,
l’assicurato aveva cambiato di patrocinatore, il quale, sino a settembre 2018,
aveva prodotto nuova documentazione medica che l’assicuratore aveva sottoposto
al proprio medico consulente.
L’Alta Corte ha per contro
riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un
tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello
scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi
al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso
cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione
contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è
trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e
l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in
una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e
in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non
presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Un
periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti
alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al
Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato,
tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di
numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
Da parte sua, questo Tribunale ha
riconosciuto l’esistenza di una ritardata giustizia trattandosi di una
fattispecie in cui l’amministrazione era rimasta
completamente inattiva durante il periodo febbraio (momento
in cui l’assicurato aveva richiesto l’emanazione di una decisione formale) –
ottobre 2016 (momento in cui era stato inoltrato il ricorso per ritardata
giustizia) (cfr. STCA 35.2016.94 del 9 novembre 2016, cresciuta incontestata in
giudicato).
2.5.  Chiamato a pronunciarsi nella
concreta evenienza, questo Tribunale constata innanzitutto che tra la data in
cui è stata interposta opposizione contro la decisione formale del 18 agosto
2023 (18 settembre 2023) e l’inoltro del ricorso per denegata/ritardata
giustizia (20 marzo 2024), sono trascorsi poco più di sei mesi.
D’altro canto, va rilevato che -
diversamente da quanto sostenuto con la risposta di causa (cfr. doc. IX, p. 2:
“
Non corrisponde al vero che CO 1 non si sia occupata del dossier della qui
ricorrente. Alla luce di dati contraddittori si è reso necessario assumere
maggiori informazioni per poi giungere alla conclusione di accettare comunque
il caso …
”) - dalla documentazione che è stata prodotta in causa
non
risulta che, una volta ricevuto l’atto di opposizione, l’amministrazione abbia
compiuto atti istruttori volti a chiarire l’oggetto della lite.
Stante quanto precede, sottolineato
come l’assicuratore convenuto fosse chiamato a decidere su una questione ben
circoscritta e nemmeno particolarmente complessa (esistenza, o meno, di una
copertura assicurativa per gli infortuni non professionali e, quindi,
determinazione delle ore lavorate dall’assicurata settimanalmente), il TCA
ritiene che siano dati gli estremi per riconoscere una ritardata giustizia a
carico della CO 1. In particolare, occorre ammettere l’esistenza di un ritardo
ingiustificato per il fatto che al momento della presentazione del presente
ricorso – trascorsi più di sei mesi dall’inoltro dell’opposizione – l’istituto
resistente non si era ancora determinato sull’oggetto della vertenza.
Il fatto che il patrocinatore
dell’assicurata abbia manifestato il proprio dissenso a proposito del contenuto
della comunicazione informale del 21 marzo 2024 (nella misura in cui il diritto
a prestazioni è stato limitato a una durata di 8 settimane dall’evento
traumatico - cfr. doc. A8), deve essere interpretato quale domanda di
emanazione di una decisione su opposizione.
Alla CO 1 è pertanto fatto ordine
di rilasciare
senza indugio
il provvedimento richiesto dal
rappresentante dell’insorgente, il quale dovrà prevedere un’adeguata
motivazione (a proposito della pretesa estinzione del nesso di causalità
trascorse 8 settimane dall’infortunio) e l’indicazione dei rimedi di diritto.
2.6.  Vincente in causa, l’assicurata, patrocinata
da un avvocato, ha diritto a un’indennità per ripetibili (cfr. art. 61 lett. g
LPGA e art. 30 cpv. 1 Lptca). Da notare al riguardo che l’avv. RA 1 ha
quantificato in fr. 1'292.40 (fr. 1'200 + IVA) le spese legali legate alla
presentazione del ricorso
sub judice
(cfr. doc. V, p. 2), importo che
appare senz’altro plausibile.
2.7.
L’art. 61
lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura
deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e
gratuita per le parti
;
la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte
alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In
data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61
lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,
rapida e, di regola pubblica.
Dalla
medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. f
bis
LPGA secondo
cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a
spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo
prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un
comportamento temerario o sconsiderato.
In concreto, il TCA si è
pronunciato sulla questione di sapere se l’amministrazione si sia resa colpevole
di una denegata/ritardata giustizia ai danni dell’assicurato.
Secondo questa Corte, può restare
aperta la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa
a prestazioni secondo l’art. 61 lett. f
bis
LPGA
Nel caso in cui si trattasse di
una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto
la LAINF
non
ne prevede l’applicazione.
Anche qualora si volesse ritenere
che la causa non riguarda le prestazioni, non andrebbero comunque addossate
spese. In effetti, nella sentenza 8C_265/2021 consid. 4.4.1, già citata in
precedenza, il Tribunale federale ha evidenziato che
“(…) eliminando il
principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il
legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta
la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di
applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la
libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale
contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per
alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se
però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione dell'art.
61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve prevedere una base
legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145 I 52 consid. 5.2;
143
I 227 consid. 4.3.1;
124 I 241 consid. 4a, con riferimenti; UELI KIESER,
Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”
.
Nel Cantone Ticino, come rilevato
dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021,
“vige tuttora il principio
della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”
.
Stante ciò, nel presente caso
non
si riscuotono spese giudiziarie.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.  Il ricorso per denegata/ritardata
giustizia è
accolto
.
§ Alla CO 1 è fatto ordine di
rilasciare senza indugio la decisione di sua competenza.
2.  Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO 1
verserà all’assicurata, patrocinata da un avvocato,
l’importo di fr. 1'292.40 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili.
3.  Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al
Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                 Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo                                         Gianluca
Menghetti