ti_gerichte · 42.2017.32 · 2017-01-10 · it

A torto USSI annullato contr.d'inser.soc.e interrotto vers.suppl.d'integr.fr.100/mese. Fondarsi su comp.ric.durante att.iniz. sulla base di prec.contr.d'ins.non corretto:x questo non sanzione. Né valido motivo sue aggiunte"previo consenso","con riserva".Già apposte nel prec.contr.senza obiez.da USSI

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 04.09.2017 42.2017.32
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 04.09.2017 42.2017.32
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 04.09.2017 42.2017.32

Raccomandata
Incarto
n.
42.2017.32
rs
Lugano
4 settembre 2017
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini
, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 12 giugno 2017 di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione su reclamo del 10 maggio 2017 emanata da
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento,
6501
Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto,
in fatto
1.1.   Con decisione su reclamo del 10
maggio 2017 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito:
USSI) ha confermato la propria decisione del 10 gennaio 2017 (cfr. doc. A9) con
la quale aveva annullato con effetto al 31 dicembre 2016 il contratto
d’inserimento sociale sottoscritto da RI 1 il 27 ottobre 2016 considerata la
sua incollocabilità per quanto riguarda i programmi d’attività di utilità
pubblica proposti dall’amministrazione e aveva conseguentemente stabilito che
la medesima non aveva più diritto al supplemento d’integrazione di fr. 100.--
al mese a decorrere dal mese di gennaio 2017.
L’amministrazione, nella
decisione su reclamo, ha in particolare osservato:
"
(…)
Si rileva che l’assistita ha dato luogo a
un comportamento lesivo dei suoi doveri di collaborazione nell’ambito dell’UAP
iniziato il 1° aprile 2016 presso la struttura __________. Nelle circostante
del caso concreto, si giustificava di valutare e mettere in atto un’eventuale
sanzione ai sensi dell’art. 9a cpv. 1 lett. d Regolamento Las. L’USSI ha poi
sottoposto all’assistita il contratto 27.10.2016, da essa sottoscritto con l’aggiunta
“con previo consenso” relativamente alla convocazione per i futuri colloqui di
valutazione presso gli organizzatori di AUP e con l’aggiunta dell’indicazione
“con riserva” dopo la firma apposta in calce.
Con tale agire l’assistita non ha accettato
il contratto sottoposto dall’USSI. Essa invece ha personalmente aggiunto delle
ulteriori condizioni e modifiche estranee alla funzione e al contenuto del
contratto di inserimento sociale sottopostole, il quale corrispondeva e metteva
in atto lo scopo e le modalità dell’inserimento sociale stabilito dalla legge e
meglio dalla Las e dal regolamento Las.
Il contratto sottopostole infatti
concretizza e si attiene ai parametri della legge; la volontà contrattuale
dell’USSI, espressa nel contratto, corrisponde a tali parametri a garanzia
della conformità del proprio operato alla legge e della parità di trattamento
degli assistiti.
Le condizioni aggiunte dall’assistita,
sopra citate, sono per contro incompatibili con la funzione di gestione
dell’AUP attribuita dalla legge all’USSI e all’organizzatore dell’AUP. La nuova
versione del testo contrattuale (con le aggiunte dell’assistita) infatti
sottopone alla sua libera decisione la scelta se svolgere o meno una misura
prevista. Siffatto contratto sarebbe evidentemente contrario a quanto stabilito
e voluto dalla legge e non corrisponde in alcun modo alla volontà dell’USSI,
che infatti non l’ha sottoscritto.
Il contratto originario non corrisponde
alla volontà dell’assistita mentre quello da lei modificato non corrisponde
alla volontà dell’USSI di modo che non si è realizzato un valido accordo e
quindi non sussiste un contratto. Inoltre il testo del contratto nella versione
da lei sottoscritta – che sottopone alla sua libera e insindacabile scelta se
entrare nel merito di una misura d’integrazione proposta – sarebbe chiaramente
contrario alla legge e dunque nullo.
In tal senso non esiste un contratto di
inserimento in base al quale l’assistita ha diritto al supplemento mensile di
CHF 100.- di integrazione sociale richiesto. (…)” (Doc. A12)
1.2.   RI 1, rappresentata dall’avv.
LoRA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale ha chiesto l’annullamento
della decisione su reclamo del 10 maggio 2017 e il ripristino del contratto di
inserimento sociale.
L’insorgente ha inoltre
postulato la concessione del gratuito patrocinio.
A sostegno delle pretese
ricorsuali l’avv. RA 1, per conto di RI 1, ha segnatamente addotto che
quest’ultima beneficia di prestazioni assistenziali dall’ottobre 2011 e che le
sono state riconosciute anche delle misure di inserimento sociale ai sensi
degli art. 31a segg. Las consistenti in attività di pubblica utilità (AUP)
organizzate dall’USSI.
A quest’ultimo riguardo è
stato precisato, da un lato, che nel mese di aprile 2016 la ricorrente ha
iniziato un’AUP presso la __________ e, dall’altro, che la collaborazione, con
durata prevista di sei mesi, si è interrotta dopo un mese su iniziativa del
Direttore della struttura, dopo che l’insorgente si era permessa di
trasmettergli un messaggio di posta elettronica nel quale metteva in evidenza
alcuni aspetti problematici del lavoro.
La patrocinatrice di RI 1
ha poi indicato che da quel momento l’USSI non le ha più segnalato alcuna
possibilità di AUP, ciò malgrado la sua concreta e dichiarata disponibilità, e
che il 27 ottobre 2016 le parti hanno concluso un ulteriore contratto
d’inserimento per il periodo novembre 2016 – ottobre 2017 che, a differenza dei
precedenti, prevedeva espressamente che in aggiunta alla prestazione ordinaria
veniva riconosciuto un supplemento di integrazione, fino all’effettivo inizio
di un’AUP, di fr. 100 al mese e in caso di effettiva partecipazione a un’AUP di
fr. 300 al mese.
La rappresentante della
ricorrente ha poi evidenziato che improvvisamente con decisione del 10 gennaio
2017 il contratto sottoscritto nell’ottobre 2016 è stato annullato basandosi su
una riserva da lei apposta, dopo che per due mesi (novembre e dicembre 2016)
era stato rispettato.
A mente della parte
ricorrente tale modo di agire è lesivo del principio della buona fede, anche
perché RI 1 aveva già indicato la stessa riserva nel precedente contratto del
2015 senza che ciò producesse alcuna conseguenza negativa per lei.
Secondo l’avv. RA 1, se
del caso, l’USSI avrebbe dovuto reagire tempestivamente rendendola attenta
immediatamente che quell’aggiunta non era (più) accettabile o che comunque in
caso di rifiuto di recarsi a un colloquio vi sarebbero state delle conseguenze,
cosa di cui peraltro era ben al corrente visto che le conseguenze di
un’insubordinazione erano chiaramente indicate nel contratto.
La parte ricorrente
ritiene che l’annullamento del contratto dell’ottobre 2016 nemmeno si
giustifica facendo riferimento al presunto comportamento
“lesivo dei suoi
doveri di collaborazione nell’ambito dell’UAP presso la __________”
che RI
1 avrebbe assunto nell’aprile 2016.
La patrocinatrice
dell’insorgente al riguardo ha spiegato che per un fatto del genere l’USSI
avrebbe dovuto fare immediatamente degli accertamenti e stabilire un’eventuale
responsabilità dell’assistita.
Al contrario nulla è stato
fatto, né è stata presa una misura nei suoi confronti, anzi l’USSI ha rinnovato
il contratto per un ulteriore anno.
Infine nel ricorso è stato
osservato, da una parte, che secondo il contratto d’inserimento esso termina
alla scadenza, alla cessazione del diritto alle prestazioni finanziarie oppure
a seguito di colpa grave del beneficiario. Dall’altra, che nessuna delle tre
ipotesi si è nella fattispecie realizzata, ragione per cui l’USSI non poteva
validamente recedere dallo stesso, se non in maniera arbitraria (cfr. doc. I).
1.3.   Nella sua risposta del 19
giugno 2017 l'USSI ha proposto la reiezione dell’impugnativa e ha osservato:
"
(…)
Il ricorso non porta elementi che
permettano una diversa valutazione della situazione.
Da un lato sul campo l’assistita ha dato
luogo in sede di AUP a un comportamento critico e polemico che ne aveva
determinato la conclusione. Essa ha poi confermato la mancanza della normale
disponibilità all’inserimento, inserendo unilateralmente nel contratto
condizioni diverse da tutti gli altri utenti e incompatibili con quanto
prevedono le norme relative all’AUP. Si tratta di condizioni che di fatto annullano
l’obbligo di accettare la misura proposta, sottoponendola alla sua libera
valutazione. La pretesa collocabilità dell’assistita è smentita dai fatti
concreti e non è data. Relativamente alle condizioni unilateralmente aggiunte
dall’assistita nel contratto, non si tratta di una piccola riserva, ma
capovolge il senso del contratto e le modalità dell’AUP trasferendo in
contrasto alla legge il compito decisionale dall’amministrazione all’assistita.
Essa non ha quindi accettato il contratto sottopostole. (…)” (Doc. III)
1.4.   Il 3 luglio 2017 la parte
ricorrente ha trasmesso alcuni documenti e ha presentato delle osservazioni
riguardo alla fattispecie (cfr. doc. V; A15-16).
1.5.   L’USSI, il 7 luglio 2017, ha
preso posizione in merito allo scritto e ai documenti presentati
dall’insorgente e ha confermato la risposta di causa (cfr. doc. VII).
1.6.   Il doc. VII è stato inviato
per conoscenza all’avv. RA 1 (cfr. doc. VIII).
in diritto
2.1.   Oggetto della lite è la
questione di sapere se a ragione oppure no l’USSI, con decisione del 10 gennaio
2017, confermata dalla decisione su reclamo del 10 maggio 2017, ha annullato,
con effetto al 31 dicembre 2016, il contratto d’inserimento sociale sottoscritto
da RI 1 il 27 ottobre 2016 e conseguentemente ha interrotto il versamento del
supplemento d’integrazione di fr. 100.-- mensili dal mese di gennaio 2017.
2.2.
L’intervento della pubblica assistenza è regolato
nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale
normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran
Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289
segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi
cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26
giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 pag. 4752 segg.) ed entrata in
vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1°
ottobre 2006 sono, peraltro, entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della
Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU
40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.3.   L'art.
1 Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei
diritti della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite
dalla legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di
quanti stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le
prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale
dei beneficiari (cpv. 2).
Secondo
l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti
preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette
(art. 17).
Al
riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle
prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare
alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2
Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9,
10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La
natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente
dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e
alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse
si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa
distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in
relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del
Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8
maggio 2002, pag. 3).
Inoltre
le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv.
3 Las).
Relativamente
alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
"
Le prestazioni assistenziali
ordinarie coprono la differenza fra il reddito disponibile residuale e la
soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19, da cui vengono dedotte le
prestazioni sociali di complemento effettivamente percepite sulla base della
Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di regola carattere
ricorrente. (cpv. 2)."
Ex art. 19 Las, concernente la
soglia d’intervento, poi:
"
La soglia d’intervento per
le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è definita ogni anno,
tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza svizzera delle
istituzioni dell’azione sociale."
L’art.
19 Las definisce la soglia d’intervento per le prestazioni assistenziali in
deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai
limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari
all’AVS/AI.
La
Las rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle
istituzioni dell’azione sociale (COSAS), a cui peraltro il Ticino si adegua da
molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare
della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della
COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel
Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione
della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può
configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione
federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero
si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei
singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
Per l’anno
2016 è utile rilevare che le
Direttive riguardanti gli
importi delle prestazioni assistenziali prevedono dal 1° gennaio 2016 i
seguenti forfait di mantenimento:
"
Persone
dell’unità di riferimento  - Forfait globale per il mantenimento
(raccomandato
dalla COSAS)
(CHF/mese)
1 persona                                            986.--
2 persone                                          1'509.--
3 persone                                          1'834.--
4 persone                                          2'110.--
5 persone                                          2'386.--
Per ogni persona                               +
200.--
supplementare
1.1 Supplemento per unità di riferimento di 3 o più persone di
16 anni o più
Per unità di riferimento con più di due persone di almeno 16 anni
compiuti, gli importi di cui sopra sono integrati da un supplemento, assegnato
all’unità di riferimento, corrispondente a CHF 200.– mensili.
1.2 Supplemento di integrazione
a.
Inserimento sociale
A tutte le persone che si impegnano in un percorso di inserimento
con la sottoscrizione di un contratto di inserimento sociale che prevede la
partecipazione ad un’attività di utilità pubblica (AUP), in aggiunta al forfait
globale per il mantenimento, viene accordato un supplemento d’integrazione di
CHF 100.– al mese fino all’effettivo inizio dell’AUP.
Durante la durata dell’AUP viene accordato un supplemento di
integrazione di CHF 300.– al mese.
b. Inserimento professionale
A tutte le persone che si impegnano in un percorso di inserimento
con la sottoscrizione di un contratto di inserimento professionale per
partecipare alle misure previste dalla strategia interdipartimentale URC –
USSI, in aggiunta al forfait globale per il mantenimento, viene accordato un
supplemento d’integrazione di CHF 100.– al mese fino al termine del contratto.”
(cfr. BU 58/2015 del 29 dicembre 2015 pag. 583 segg.)
Il
p.to 1.3. delle Direttive per l’anno 2016 enuncia inoltre che per i giovani
adulti che vivono con i propri genitori è riconosciuto un forfait mensile di
fr. 600.--.
Gli
importi menzionati relativi all’anno 2016 sono stati mantenuti anche per l’anno
2017 (cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali
per il 2017; BU N. 10/2017 del 14 marzo 2017 pag. 33 segg.).
2.4.   Il Capitolo II a della Las è
dedicato all'inserimento sociale e professionale e regola il contratto
d'inserimento (art. 31a - 31g), l'incentivo all'assunzione presso enti e
associazioni che svolgono attività di pubblica utilità senza scopo di lavoro
(art. 31h Las) e l'assunzione presso le aziende di beneficiari di prestazioni
assistenziali il cui collocamento è problematico (art. 31i Las).
Il
contratto di inserimento è regolato all'art. 31a Las:
"
1
Beneficiari di prestazioni assistenziali hanno diritto
alle misure di inserimento sociale e professionale decise dallo Stato.
2
Se è
fatto uso di tale diritto entro tre mesi dalla concessione della prestazione
assistenziale, è sottoscritto con i beneficiari un contratto di inserimento che
contiene:
a)   gli elementi utili per descrivere
la situazione familiare sociale, professionale, finanziaria, sanitaria e
abitativa degli interessati;
b)   la definizione del progetto di inserimento;
c)   le facilitazioni che possono essere
offerte per la realizzazione del progetto;
d)   lo scadenzario delle modalità e
delle attività per la realizzazione del progetto.
3
Trascorsi
tre mesi dalla concessione delle prestazioni assistenziali l’unità
amministrativa designata dal Consiglio di Stato, se sono date le condizioni,
può esigere che venga sottoscritto il contratto di inserimento. In caso di
rifiuto fa stato l’art. 31 d cpv. 5."
L'oggetto
del contratto è così definito all'art. 31b Las:
"
Il progetto di inserimento,
definito con i beneficiari, può concretarsi nei seguenti modi:
a)   attività d’utilità pubblica in
un’amministrazione o in un ente senza scopo di lucro;
b)   attività o stages d’inserimento
professionale definiti tramite accordi con aziende e associazioni
professionali;
c)   periodi formativi finalizzati
all’apprendimento o a un miglioramento d’una qualifica professionale;
d)   azioni destinate a favorire il ricupero di una
capacità lavorativa;
e)   azioni destinate a favorire il
ricupero o lo sviluppo dell’autonomia sociale.
La
collaborazione è così regolata all'art. 31c Las:
"
1
Il contratto di inserimento sociale professionale è
sottoscritto con l’unità amministrativa designata.
2
Per
l’esecuzione del contratto essa si avvale della collaborazione dei servizi
pubblici e privati interessati."
L'art.
31d Las precisa le condizioni che il beneficiario deve rispettare:
"
1
Unitamente alla domanda di prestazioni assistenziali
l’interessato sottoscrive un impegno a partecipare alle attività di inserimento
definite con lui conformemente a quanto previsto agli articoli 31a e 31b.
2
La
prestazione assistenziale iniziale è attribuita per la durata di tre mesi. La
durata è prolungata da tre mesi fino ad un anno in funzione del contratto
d’inserimento definito dall’art. 31a.
3
Se il
programma d’inserimento si estende per un periodo più lungo di un anno, la
prestazione assistenziale può essere rinnovata per una durata corrispondente.
4
Se il
contratto non è rispettato, le parti, di comune accordo, possono procedere alla
sua revisione.
5
Se
l’inosservanza è imputabile al beneficiario, l’ammontare della prestazione può
essere ridotto o il versamento sospeso, nei limiti dell’art. 23.
6
La
prestazione può essere ristabilita con la conclusione di un nuovo
contratto."
L'art.
31e Las stabilisce che "determinati contributi e rimunerazioni derivati da
attività professionali o stages formativi, iniziati con il versamento della
prestazione assistenziale, possono essere esclusi completamente o in parte dal
calcolo della prestazione, secondo modalità definite per regolamento",
mentre, secondo l'art. 31f Las "l’azione del beneficiario per il pagamento
delle prestazioni si prescrive dopo due anni dalla data di sottoscrizione del
contratto".
Infine,
l'art. 31g Las prescrive che:
"
1
Allo scopo di favorire l'inserimento sociale e
professionale, lo Stato organizza e promuove programmi di occupazione e di
formazione, stages e altre azioni.
2
Esso può
chiedere la collaborazione degli enti pubblici, in particolare dei Comuni, e di
organizzazioni private. Ne assicura il coordinamento."
I
dettagli relativi ai contratti di inserimento figurano nel Regolamento
sull'assistenza sociale del 18 febbraio 2013.
Secondo
l'art. 2 Reg.Las l'USSI è competente per sottoscrivere il contratto
d'inserimento professionale o sociale (lett. b) e per emanare le decisioni di
riduzione, sospensione o di soppressione delle prestazioni assistenziali (lett.
e).
L'art.
2b Reg.Las precisa che "nell’ambito dei progetti d’inserimento
professionale (art. 31b Las) definiti dall’USSI ma delegati nell’attuazione
pratica alla Sezione del lavoro, la consulenza e il controllo degli assistiti
sono assicurati dagli Uffici regionali di collocamento (in seguito: URC)"
(cpv. 1) e che "le prestazioni d’inserimento professionale adeguate al
singolo caso sono determinate dagli URC e tempestivamente comunicate
all’USSI" (cpv. 2).
L'art.
2c Reg.Las sottolinea che "l’USSI può avvalersi di altri servizi dello
Stato, segnatamente di quelli della Divisione della formazione professionale e
dell’Organizzazione sociopsichiatrica cantonale, dei Comuni e di altri enti ed
organismi e delle organizzazioni cantonali interessate per la consulenza e la
ricerca, in particolare, di posti di lavoro (cpv. 1) e che "l’USSI si
avvale inoltre della collaborazione della Sezione del lavoro per
l’organizzazione e l’erogazione delle prestazioni di inserimento professionale"
(cpv. 2).
Le
condizioni per partecipare alle prestazioni di inserimento professionale e
sociale sono così determinate all'art. 8 Reg.Las:
"
1
L’USSI valuta se l’assistito adempie le condizioni per
sottoscrivere un contratto di inserimento professionale o sociale.
2
In questa
valutazione l’USSI tiene conto dell’età dell’assistito, della sua formazione
lavorativa, ed esamina se non vi siano dei problemi di salute, o una situazione
famigliare o personale, che compromettano in modo importante lo svolgimento di
un’attività lavorativa.
3
Qualora
dai dati medici presenti nell’incarto di un assistito con certificato medico di
incapacità lavorativa non fosse possibile determinare se le condizioni
necessarie per la sottoscrizione di un contratto di inserimento fossero
adempiute, l’USSI può rivolgersi ad un medico di fiducia."
Quali prestazioni di
inserimento professionale (art. 31b Las) sono in particolare presi in
considerazione i provvedimenti del mercato del lavoro ai sensi della legge
federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità
per insolvenza del 25 giugno 1982, esclusi i periodi di pratica professionale e
i provvedimenti speciali secondo tale legislazione (art. 8c Reg.Las).
Secondo l'art. 8d Reg.Las
l’assistito potrà beneficiare di una misura di inserimento professionale
fissata dalla Sezione del lavoro, solamente se è iscritto presso un URC, è
idoneo al collocamento e rispetta le prescrizioni di controllo, segnatamente
partecipa ai colloqui di controllo e di consulenza ed intraprende tutto quanto
si possa ragionevolmente pretendere per abbreviare la disoccupazione.
L'art. 8e Reg.Las precisa
che il progetto di inserimento professionale di un assistito si interrompe
segnatamente quando:
a) c’è una violazione
grave del contratto d’inserimento;
b)
l’assistito inizia una prima formazione o una formazione professionale;
c)
se dopo un periodo giudicato sufficiente o adeguato, e malgrado le misure
intraprese, la persona non risulta inseribile nel mercato del lavoro;
d)
non sono più adempiute le condizioni che danno accesso alle prestazioni
assistenziali.
L'art. 8f stabilisce che "fanno parte delle prestazioni di inserimento sociale le prestazioni emanate
sulla base dell’art. 31b lett. a), d) ed e) Las" (cpv. 1) e che "i
progetti di inserimento sociale concernenti azioni destinate a favorire il
ricupero di una capacità lavorativa, oppure il ricupero o lo sviluppo
dell’autonomia sociale, possono svolgersi all’interno di pubbliche
amministrazioni, di enti senza scopo di lucro o di società anonime di diritto
privato i cui azionisti sono a maggioranza enti di diritto pubblico (cpv. 2).
2.5.   L'art. 9a cpv. 1 Reg.Las
stabilisce che
l
e prestazioni
assistenziali possono essere ridotte, sospese, rifiutate o soppresse, in
particolare, se il beneficiario non rispetta senza giustificati motivi le
prescrizioni d’ordine e di controllo imposte dall’Ufficio competente, o le
condizioni previste dalla misura di inserimento sociale o professionale in atto
(lett. f) e se il beneficiario rifiuta senza giustificati motivi una misura
d’inserimento, ne ha interrotto l’attuazione oppure con il suo comportamento ne
ha compromesso o reso impossibile l’esecuzione o lo scopo (lett. g).
In
caso di riduzione, sospensione, rifiuto o soppressione delle prestazioni
assistenziali, l’autorità competente, dopo aver informato e sentito il
beneficiario, rilascia una decisione scritta e motivata con l’indicazione dei
rimedi giuridici (cpv. 2).
La
decisione di riduzione stabilisce la durata della sanzione, alla cui scadenza
vi sarà una rivalutazione della situazione da parte dell’autorità decidente,
con la possibilità di rinnovare la decisione nel caso in cui le condizioni
materiali per una riduzione siano ancora date (cpv. 3).
Contro
la decisione sono dati i rimedi di diritto di cui all’art. 33 Laps. Il reclamo
ed il ricorso non hanno effetto sospensivo (cpv. 4).
A
proposito dei limiti della riduzione l'art. 23 Las prevede che:
"
1
Le prestazioni assistenziali strettamente indispensabili non possono
essere rifiutate, anche se l’interessato sia personalmente colpevole del suo
stato.
2
L’importo delle
prestazioni ordinarie e di quelle speciali, stabilito secondo gli art. 18 e 20,
può però essere ridotto, tenuto conto delle direttive in merito della
Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale.”
Sul tema
della riduzione di prestazioni assistenziali
il Tribunale federale, con
sentenza 8C_320/2011 del 9 gennaio 2012, ha confermato la riduzione del 15% per
tre mesi del reddito di inserimento nel caso di una persona che non si era
sforzata a sufficienza per ritrovare una propria autonomia economica.
Con un’altra sentenza
8C_321/2011 del 9 gennaio 2012 l’Alta Corte ha respinto il ricorso di un
beneficiario di un reddito di inserimento erogatogli da parte dell’assistenza
sociale del Canton Vaud, al quale, non avendo dichiarato un determinato
reddito, è stata chiesta la restituzione di fr. 725.-- e applicata una
riduzione del 15% all’importo del reddito di inserimento per un mese.
In una sentenza
8C_645/2011 del 5 dicembre 2011 il Tribunale federale ha, poi, respinto in
quanto ricevibile il ricorso inoltrato da un beneficiario del reddito
d’inserimento a cui è stata applicata una riduzione del 15% per tre mesi a
causa di mancate ricerche di lavoro durante il mese di marzo 2009.
Riguardo
alla riduzione di prestazioni assistenziali vedi pure la sentenza del Tribunale
federale 8C_226/2011 del 24 gennaio 2012 relativa ad un avvocato indipendente
al quale, non avendo dichiarato il proprio guadagno, il reddito di inserimento
è stato soppresso per due mesi a titolo di sanzione ed è stata chiesta la
restituzione di un determinato importo.
In una
sentenza 42.2014.12 del 6 novembre 2014, pubblicata in RtiD II-2015, pag. 38
seg. il TCA ha stabilito che l’USSI ha a ragione applicato a un beneficiario di
prestazioni assistenziali una riduzione di fr. 250.-- al mese per tre mesi,
poiché, non partecipando al colloquio che aveva lo scopo di assegnargli
un’attività di pubblica utilità, ha di fatto rifiutato una misura di
inserimento.
In proposito
cfr. anche la STCA 42.2016.5 del 3 agosto 2016, il cui ricorso al TF da parte
della beneficiaria dell’assistenza sociale alla quale le prestazioni
assistenziali sono state ridotte di fr. 250.-- al mese per tre mesi per avere
interrotto un’occupazione adeguata dopo pochi giorni di attività è stato
ritenuto inammissibile con giudizio 8C_543/2016 del 20 settembre 2016.
2.6.   Nella presente evenienza
dalle carte processuali emerge che RI 1, al beneficio di prestazioni
assistenziali dal 2011 (cfr. doc. 389; I), e l’USSI hanno concluso un contratto
d’inserimento sociale il 29 novembre 2012 con durata dal mese di dicembre 2012
al mese di novembre 2013.
Nel medesimo è stato
precisato che:
"
1.
Definizione del progetto di inserimento (Las art. 31a cpv. 2 lett. b)
a) Inserimento sociale
Sulla base della valutazione effettuata
relativa alla situazione personale, familiare, lavorativa e di salute (vd.
Allegato 1 – Scheda personale) il beneficiario è ritenuto inseribile in un
percorso di inserimento sociale.
I progetti d’inserimento sociale consistono
in attività di utilità pubblica (AUP) organizzati dall’USSI per il tramite di
enti, società e associazioni senza scopo di lucro.
Le misure di inserimento sociale adeguate al
singolo caso sono determinate dall’USSI.” (Doc. A3)
Il 28 ottobre 2015 la
ricorrente e l’USSI hanno stipulato un ulteriore contratto d’inserimento
sociale per il periodo novembre 2015 – ottobre 2016.
L’insorgente alla
disposizione finale
“prende atto che il suo nominativo potrà essere
trasmesso ad uno o più organizzatori di AUP, che provvederanno a convocarlo per
un colloquio di valutazione”
ha aggiunto a mano
“con previo consenso
della beneficiaria”.
Inoltre la medesima ha
apposto la propria firma con l’annotazione
“con riserva”
(cfr. doc. 127=
doc. A4).
Nella lettera
accompagnatoria con cui ha rispedito all’amministrazione il contratto, la
ricorrente ha chiesto di essere informata anticipatamente in merito al
nominativo delle persone a cui sarebbero stati trasmessi i suoi dati per
condivisione (cfr. doc. 125).
Il 1° aprile 2016 la
ricorrente ha iniziato un’attività di utilità pubblica (AUP) presso la __________
che avrebbe dovuto durare sei mesi (cfr. doc. 587; A12).
L’AUP è, tuttavia, giunto
a termine già alla fine di aprile 2016. Il responsabile della __________ ha in
effetti interrotto la collaborazione dopo che l’insorgente, il 22 aprile 2016,
gli aveva inviato un messaggio di posta elettronica di lamentele e critiche
organizzative della struttura (cfr. doc. 582-586; A12).
Nel mese di ottobre 2016 RI
1 ha richiesto il rinnovo del contratto di inserimento sociale (cfr. doc. 580).
Il 27 ottobre 2016 l’USSI
le ha trasmesso un nuovo contratto da firmare con la seguente comunicazione:
"
(…)
valuteremo un inserimento sociale presso un organizzatore. Se l’inserimento non
dovesse portare ad una collaborazione proficua e duratura, anche il contratto
d’inserimento sociale verrà annullato.” (Doc. 577)
La ricorrente,
analogamente a quanto effettuato in relazione al contratto del 2015, alla
disposizione finale
“prende atto che il suo nominativo potrà essere
trasmesso ad uno o più organizzatori di AUP, che provvederanno a convocarlo per
un colloquio di valutazione”
ha aggiunto a mano
“con previo consenso”.
Inoltre la medesima ha
firmato il documento con riserva (cfr. doc. 573) e nella lettera
accompagnatoria del 2 novembre 2016 ha precisato che avrebbe gradito conoscere
previamente il nome dell’organizzazione nella quale sarebbe stata inserita
(cfr. doc. 576).
Con decisioni dell’8
novembre e del 14 dicembre 2016 l’USSI ha assegnato a RI 1 un supplemento
d’integrazione sociale di fr. 100.-- al mese sia per novembre che per dicembre
2016 (cfr. doc. 574; 575).
Il 10 gennaio 2017
l’amministrazione ha annullato con effetto dal 31 dicembre 2016 il contratto
d’inserimento sociale sottoscritto dalla ricorrente il 27 ottobre 2016,
considerata la sua incollocabilità per quanto riguarda i programmi d’attività
di utilità pubblica proposti dall’amministrazione, e ha conseguentemente
stabilito che la medesima non aveva più diritto al supplemento d’integrazione
di fr. 100.-- al mese a decorrere dal mese di gennaio 2017 (cfr. doc. A9;
consid. 1.1.).
Il provvedimento del 10
gennaio 2017 è stato confermato con decisione su reclamo del 10 maggio 2017
(cfr. doc. A12; consid. 1.1.).
2.7.   Chiamata a pronunciarsi in
merito alla fattispecie, questa Corte, attentamente esaminati gli atti di
causa, ritiene che l’operato  dell’USSI non possa essere tutelato.
Dalla decisione su reclamo
del 10 maggio 2017 si evince che l’amministrazione, nel mese di gennaio 2017,
ha annullato il contratto d’inserimento sociale sottoscritto da RI 1 alla fine
di ottobre 2016, in quanto, da un lato, l’insorgente, nell’ambito dell’attività
di pubblica utilità iniziata il 1° aprile 2016 presso la __________ ha assunto
“un
comportamento lesivo dei suoi doveri di collaborazione”
(cfr. doc. A12 p.to
h).
Dall’altro, la medesima, aggiungendo
al contratto d’inserimento sociale del 27 ottobre 2016
“con previo consenso”
relativamente alla convocazione per i futuri colloqui di valutazione presso gli
organizzatori di AUP e
“con riserva”
dopo la firma apposta in calce
(cfr. doc. 573), ha introdotto ulteriori condizioni e modifiche - estranee alla
funzione e al contenuto di tale contratto - che permettono di sottoporre alla
sua libera decisione la scelta se svolgere o meno una misura prevista, ciò che
è contrario alla legge  e non corrisponde alla volontà dell’USSI (cfr. doc. A12
p.to H).
In proposito il TCA rileva,
innanzitutto, che è vero che dalle carte processuali emerge che l’AUP iniziata
il 1° aprile 2016 dalla ricorrente presso la __________ è terminata già alla
fine del primo mese a seguito di un suo messaggio di posta elettronica molto critico
in relazione all’organizzazione del lavoro all’interno della struttura inviato
al responsabile della stessa.
E’ altrettanto vero,
tuttavia, che, contrariamente a quanto indicato dall’amministrazione, e meglio
che alla luce di tale comportamento si giustificava di valutare e mettere in
atto un’eventuale sanzione ai sensi dell’art. 9a cpv. 1 Reg.Las (cfr. doc.
A12), non risulta che l’USSI abbia esperito specifici accertamenti al riguardo,
né soprattutto abbia inflitto alla ricorrente una sanzione o perlomeno un
esplicito biasimo.
Al contrario la parte
resistente ha dato seguito, senza obiezioni particolari, alla richiesta
dell’insorgente dell’ottobre 2016 volta al rinnovo del contratto d’inserimento
sociale, trasmettendole il 27 ottobre 2016 un nuovo contratto (cfr. doc. 577;
578; consid. 2.7.).
In simili condizioni,
l’amministrazione nel gennaio 2017 non poteva legittimamente annullare il
contratto d’inserimento sociale del 27 ottobre 2016 per fine dicembre 2016,
dopo due mesi di validità (in effetti nei mesi di novembre e dicembre 2016
l’USSI ha attribuito all’insorgente un supplemento di integrazione di fr. 100.-
al mese - cfr. doc. 574; 575 - supplemento che dal gennaio 2016 non viene più
accordato in modo generale, bensì unicamente alle persone che si impegnano in
un percorso di inserimento con la sottoscrizione di un contratto di inserimento
sociale che prevede la partecipazione a un’attività di utilità pubblica; cfr.
consid. 2.3), fondandosi sul comportamento avuto nel mese di aprile 2016 durante
l’AUP presso la __________ assegnata alla ricorrente sulla base del precedente
contratto d’inserimento sociale concluso il 28 ottobre 2015, che peraltro non è
stato oggetto di sanzione, né più genericamente di rimprovero.
E’ utile segnalare, a tale
proposito, il principio sviluppato dalla giurisprudenza federale in ambito di
assicurazione contro la disoccupazione, e applicabile per analogia nel settore
dell’assistenza sociale, secondo cui per ogni violazione dei suoi obblighi da
parte di un assicurato, occorre, per rispettare l'elemento educativo della
decisione, infliggere una sanzione il più celermente possibile immediatamente
dopo la violazione commessa dal disoccupato (cfr. DLA 1999 pag. 193 segg.; D.
Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce
della giurisprudenza". Appunti sociali, fascicolo n. 3. Ed. OCST,
Pregassona 2000, pag. 102-103; STCA 38.2001.79 del 2 ottobre 2001).
L’USSI stesso, del resto,
il 27 ottobre 2016, trasmettendo a RI 1 il nuovo contratto d’inserimento
sociale, ha indicato che avrebbe valutato un inserimento sociale presso un
organizzatore e che se il
nuovo inserimento
non avesse portato ad una
collaborazione proficua e duratura, anche il contratto d’inserimento sociale
sarebbe stato annullato.” (Doc. 577)
2.8.   Per quanto concerne le
aggiunte effettuate nel contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2016 da
parte della ricorrente, ossia
“con previo consenso”
relativamente alla
convocazione per i futuri colloqui di valutazione presso gli organizzatori di
AUP e
“con riserva”
dopo la firma apposta in calce (cfr. doc. 573), va
osservato che tali annotazioni erano già state inserite nel contratto
d’inserimento sociale dell’ottobre 2015. Non risulta che l’USSI le abbia
censurate in qualche modo.
Al contrario, durante la
validità del contratto di ottobre 2015 (cfr. consid. 2.6.), e meglio nel mese
di aprile 2016 l’amministrazione ha assegnato all’insorgente un’AUP di sei mesi
presso la __________.
Il diritto
alla protezione della buona fede di cui all’art. 9 Cost., che consente al
cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa
eviti di contraddirsi, è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal
principio della legalità, allorché i seguenti presupposti, precisati da una
lunga e consolidata giurisprudenza, sono cumulativamente adempiuti
1.   l'autorità
deve essere intervenuta in una situazione concreta nei riguardi di persone
determinate;
2.   l'autorità
ha agito o creduto di agire nei limiti delle proprie competenze;
3.   l'assicurato
non deve essersi reso conto immediatamente dell'inesattezza dell'informazione
ricevuta;
4.   l'informazione
errata ha indotto l'assicurato ad adottare un comportamento o un'omissione che
gli è pregiudizievole;
5.   la
legge non è stata modificata dal momento in cui l'informazione è stata data.
(cfr. STF
8C_306/2015 del 25 agosto 2015 consid. 3.2.; STF 9C_918/2007 del 14 gennaio
2009 consid. 3.1.; STFA K 107/05 del 25 ottobre 2005 consid. 3.1.; STFA C
270/04 del 4 luglio 2005 consid. 3.3.1.; STFA C 218/03 del 28 gennaio 2004
consid. 2; STFA C 25/02 del 29 agosto 2002; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67
e la giurisprudenza ivi citata
).
La tutela della buona fede
non presuppone però sempre l'esistenza di un'informazione o di una decisione
sbagliate. Il diritto alla tutela della buona fede può così anche essere
invocato con successo in presenza, semplicemente, di rassicurazioni o di un
comportamento dell'amministrazione suscettivi di fare nascere nell'amministrato
determinate aspettative. In tale evenienza, tuttavia, l'assicurato non può,
conformemente all'art. 3 cpv. 2 CC, prevalersi della propria buona fede se,
nonostante i dubbi che si imponevano, non ha agito con la diligenza richiesta
dalle circostanze (cfr. STF 9C_918/2007 del 14 gennaio 2009 consid. 4.1.; RAMI
1999 no. KV 97 pag. 525 consid. 4b).
In concreto la ricorrente,
a cui l’USSI non aveva formulato alcuna osservazione circa le riserve espresse
sul contratto d’inserimento sociale del 2015, poteva, quindi, in buona fede
credere che non vi fosse pregiudizio alcuno nell’aggiungere nuovamente tali
riserve nel contratto dell’ottobre 2016.
2.9.   Alla luce di tutto quanto
esposto occorre concludere che l’USSI, che d’altronde successivamente all’aprile
2016 non ha assegnato alcun’altra attività di utilità pubblica all’insorgente, non
poteva ritenere nel gennaio 2017 e contestualmente al nuovo contratto
d’inserimento sociale dell’ottobre 2016 che la ricorrente fosse non collocabile
in un’AUP fondandosi sul suo comportamento dell’aprile 2016 durante l’attività
presso la __________, né sulle riserve apposte sul contratto d’inserimento
sociale dell’ottobre 2016.
Ne discende che a torto la
parte resistente ha annullato il contratto d’inserimento sociale dell’ottobre 2016
con effetto al 31 dicembre 2016, peraltro dopo due mesi di validità.
Pertanto anche
l’interruzione del versamento del supplemento di integrazione di fr. 100.--
mensili dal mese di gennaio 2017 non è giustificata da validi motivi.
2.10.   Vincente in causa, la
ricorrente, rappresentata da un avvocato, ha diritto all’importo di fr. 1’200.--
a titolo di ripetibili da mettere a carico dell’USSI (cfr. art. 61 lett. g
LPGA; 30 Lptca).
Visto l'esito della
vertenza e il diritto a ripetibili, la richiesta di ammissione al gratuito
patrocinio (cfr. doc. I) è divenuta priva di oggetto (cfr. DTF 124 V 309, consid.
6 e, tra le tante, STF 9C_650/201 dell’11 agosto 2016 consid. 6; STF
8C_480/2013 del 15 aprile 2014 consid. 7; STF 9C_335/2011 del 14 marzo 2012 consid.
5, STF 9C_206/2011 del 16 agosto 2011 consid. 5, STF 9C_352/2010 del 30 agosto
2010 consid. 3).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso è
accolto
.
§
La decisione su reclamo impugnata del 10 maggio 2017 è annullata.
2.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
L’USSI verserà alla
ricorrente l’importo di fr. 1'200.-- a titolo di ripetibili (IVA compresa), ciò
che rende priva di oggetto la domanda di gratuito patrocinio.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari,
deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere
una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente                                                          Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti