ti_gerichte · 90.2012.4 · 2014-03-24 · it
Conferma della non approvazione dell'estensione della zona edificabile in occasione della revisione di un piano regolatore

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.4
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.4
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.4

Incarto n.
90.2012.4
Lugano
24 marzo 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente
Marco
Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 26 gennaio 2012 della
RI
1
patrocinata
da: PR 1
contro
la risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155), con cui il
Consiglio di
Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore del comune di Cureglia;
ritenuto,
in
fatto
A.
a. La RI 1 è proprietaria del vasto comparto
formato dai
mapp.
527, 528 e 836 di Cureglia, in località Sarèe, posto
a nord
rispetto al nucleo storico e costeggiato a est dalla strada
cantonale che conduce a Origlio. Il mapp. 527, di complessivi 20'805 mq, ospita
sulla sua sommità una villa signorile, immersa
in un parco, costellato
da alcuni edifici accessori. All'estremità
sud-ovest del fondo
trovano spazio un campo
da tennis, uno spiazzo attrezzato per
basketball
e un piccolo edificio accessorio (sub. C, 20 mq). Il
mapp. 836 e 528, posti a ovest, di complessivi 21'187
mq, si
prese
ntano invece privi di
costruzioni, fatta eccezione per il sub A
del mapp. 836, di 51 mq.
b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 4
luglio 1975 (n. 5640) e integrato in seguito da alcune
varianti, approvate con risoluzione governativa 8 marzo 1983 (n.
1230), definisce il comparto quale territorio fuori dalle zone edificabili (piano
delle zone giugno 1982), rispettivamente zona senza destinazione specifica
(piano del paesaggio giugno 1982).
B.
Nelle sedute 24 novembre, 1° dicembre e 15 dicembre
2010 il
consiglio comunale di Cureglia ha adottato la revisione del
piano
regolatore. In quell'occasione, in
corrispondenza delle strutture sportive elencate in precedenza e del sub C del
mapp. 527, è
stata istituita una zona edificabile (SS 1), formante un
quadrilatero di ca. 46 m x 54 m (complessivamente, dunque, ca. 2500 mq), che
interessa anche una piccola porzione al margine sud-est del
mapp. 836. La SS 1 è retta dall'apposita "scheda
speciale Sarée
", ancorata nell'art. 21 delle norme di attuazione
del piano
regolatore (NAPR), che ne sancisce
la vocazione esclusivamente residenziale
, stabilendo inoltre dei
parametri edilizi specifici. La parte non boschiva del resto del comparto è
invece stata assegnata alla zona agricola.
C.
Con risoluzione
21 dicembre 2011 (n. 7155) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Il
Governo ha stabilito che esso
permetteva una
contenibilità teorica pari a 3553 unità insediative (UI), a fronte di una
popolazione di 1324 abitanti nel 2009, frutto di un incremento che negli ultimi
10 anni era stato al massimo di 50 abitanti all'anno. L'Esecutivo cantonale ha
così escluso a priori estensioni della zona edificabile per motivi di
fabbisogno di sviluppo
socio-economico, negando di conseguenza l'approvazione
a diversi suoi ampliamenti, decisi dal legislativo comunale, tra i quali quello
in corrispondenza dei mapp. 527 e 836. Per quanto riguarda specificatamente la
SS 1, esso ha inoltre considerato
che quest'estensione della zona fabbricabile non fosse coerente
con l'assetto paesaggistico del comparto, atteso
come il parco
adiacente alla villa fosse
stato nel contempo tutelato attraverso il
suo inserimento in zona
agricola. La stradina (via Possessione) che costeggia a sud la proprietà rappresentava
poi un chiaro limite tra la zona edificabile e quella non edificabile. Il Consiglio
di Stato ha così deciso di assegnare direttamente alla zona agricola l'area in
parola, non ravvisando possibili alternative. (ris. gov. pag. 20-21).
D.
Con ricorso 26
gennaio 2012 la RI 1 insorge davanti al
Tribunale
cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, domandando che
il dispositivo n. 3 sia modificato nel
senso di escludere la modifica di
cui al capitolo 5.1 lett. a (non approvazione della zona SS 1 e inserimento
d'ufficio della relativa superficie in zona agricola) da quelle decretate. Essa
contesta
innanzitutto l'idoneità agricola
della porzione di terreno in questione, premessa che ritiene irrinunciabile per
l'assegnazione di un fondo alla zona agricola. Difatti, la superficie
interessata è occupata dal campo da tennis, non è inserita dal piano direttore
(PD) nelle superfici per l'avvicendamento delle culture (SAC) e non è nemmeno
soggetta alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991
(LDFR; RS 211.412.11), come attestato dalla Sezione dell'agricoltura. Il
Consiglio di Stato, sostituendosi
all'autorità
comunale in una scelta di opportunità pianificatoria,
ne avrebbe
pertanto violato l'autonomia.
E.
Il municipio si
rimette alla decisione del Tribunale, mentre la Divisione resiste al ricorso,
sottolineando il ruolo multifunzionale della zona agricola.
F.
Il 18 settembre
2013 il Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi
della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti.
Chiusa l'istruttoria, alle parti è stato fissato un termine per
presentare le eventuali conclusioni scritte. A questa possibilità ha fatto capo
la ricorrente, che oltre a ribadire l'illegittimità
dell'asse-
gnazione della superficie in parola alla zona agricola, ha soggiunto che questa
è urbanizzata e che comporterebbe un aumento
di
sole 5 UI, ciò che permetterebbe nell'ambito di una futura successione
di mantenere, frazionando il fondo, due importanti
proprietà con parco, nell'interesse stesso della salvaguardia del paesaggio
.
La Divisione ha confermato le proprie tesi e allegazioni, mentre il municipio è
rimasto silente.
Considerato,
in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del
23 maggio 1990;
LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre
2011; art. 30 cpv. 1
legge sullo
sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore
dal 1° gennaio 2012). Certa è
inoltre la legittimazione della ricorrente in questa
sede (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1°
gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. c Lst). Il ricorso è, pertanto, ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e
approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.
2
.1.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato
non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento
a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio
del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione
- per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il
Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF
114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.
33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore,
quando il
Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata
soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti
all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1,
2ª frase, LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare
delle modifiche d'uf-
ficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle
competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione
può essere determinata d'acchito
(segnatamente
nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tend
e
a colmare una lacuna evidente o a emendare
carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT
I-2001 n. 17 con-
sid. 4.1. con rinvii
).
La via della modifica d'ufficio presuppone
che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo
e inutilmente dilatorio un rinvio.
3.2. In concreto, è certo che il
Consiglio di Stato, disponendo in
luogo e vece dell'autorità comunale competente - ossia il consiglio
comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) - la non approvazione
della SS 1 in corrispondenza dei mapp. 527 e 836 e l'attribuzione della
superficie in parola alla zona agricola, abbia operato una modifica d'ufficio
del piano regolatore, ma questa è rispettosa dei
criteri enunciati sopra, come si spiegherà nei successivi
considerandi di diritto. Esso, pertanto e
contrariamente all'opinione della ricorrente
, non ha disatteso l'autonomia comunale in ambito
pianificatorio, istituto che, notoriamente, non
permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116
I
a 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid.
2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c
con rinvii).
4.4.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio
2012 art. 18 segg. Lst
) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 2 LPT).
4
.2. Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni
idonei all'edificazione che sono già
stati edificati in larga
misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b).
Di massima, un terreno che adempie que-ste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi
pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi
della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano
piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché
soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato
alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati
con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n.
40-47;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314)
.
4.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo
spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono
essere tenute
, per quanto possibile, libere
da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a)
i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona
agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16
LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo
obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli
insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione
dell'ambien-te e a
quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la
revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996 pag.
457 segg., 471, con rinvii).
5.
Ferme
queste premesse, il Tribunale condivide la decisione del Consiglio di Stato di
non approvare la zona edificabile SS 1 e la conseguente assegnazione della
relativa superficie alla zona agricola.
5.1. Innanzitutto, questa superficie non può rientrare in un caso di
applicazione dell'art. 15 lett. a LPT. Essa, infatti, non appartiene ai terreni
già edificati in larga misura ai sensi di quest'ultimo disposto, per i quali s'intende
essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente
singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la
zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art
15 n. 23;
Flückiger/Grodecki
, op. cit., ad art 15
n. 85-93;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319). Durante il sopralluogo ha trovato conferma quanto già
emergeva con chiarezza dalla cartografia, ossia che la superficie in parola si
presenta essenzialmente
come priva di costruzioni - non basta certo la
presenza del campo da tennis, del campetto da
basketball
e del minuscolo
accessorio per adempiere ai severi criteri giurisprudenziali enucleati in
precedenza - appartenente senz'ombra di dubbio all'ampio comparto di chiara
valenza paesaggistica di Sarée, nel quale è immersa. Chiaramente sottratta alla
zona edificabile dal limite percettibile costituito da via Possessione, l'istituzione
della SS 1
si configura come un'incoerente
propaggine edificabile, avulsa dal contesto in cui è inserita. Gli atti del
piano regolatore sono
alquanto scarni circa le finalità del suo
tracciamento, limitandosi a indicare quale motivazione la "
densificazione
di un'area edilizia già ora a destinazione residenziale
" (pag. 27,
concetto ribadito a pag. 28). Ora, come appena spiegato, la superficie in
parola non risponde affatto a questa descrizione, per il che tale vaga giustificazione
appare del tutto destituita di pregio.
5.2. Nemmeno si giustifica l'assegnazione del superficie in parola alla zona
edificabile in applicazione dell'art. 15 lett. b LPT. La
zona edificabile di Cureglia, infatti, è già
abbondantemente sovradimensionata
per le presumibili necessità di
sviluppo dell'abitato. Questo aspetto, accertato nella decisione impugnata e
veri-
ficato dal Tribunale nell'ambito dell'evasione di un ricorso che lo contestava,
non è stato messo in discussione dalla ricorrente. Non può essere nemmeno seguito
il ragionamento sviluppato da quest'ultima circa l'esiguità dell'impatto dell'istituzione
della SS 1 sulla contenibilità del piano. Innanzitutto, come visto, è in discussione
un ampliamento di 2500 mq, dunque non di ridotte dimensioni. Il fatto che esso
poi permetterebbe l'insediamento di sole 5
ulteriori
unità non è determinante: secondo la giurisprudenza,
anche le particelle
di
modeste proporzioni contribuiscono a definire
la zona edificabile giusta l'art. 15
LPT e non possono pertanto
essere
trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236 seg.; STF
1A.160/2006 del
31 maggio 2007 consid. 4.4).
5.3. Poiché la superficie in questione non
soddisfa già i requisiti
di cui
all'art. 15 LPT, non solo merita di essere tutelata la
decisione di non approvare la SS 1, ma anche quella
di attribuirla alla zona agricola,
intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16
LPT, nella versione in vigore dal 1°
settembre 2000 (
supra
, 4.2.). Vero è che la superficie in parola
non si presta alla lavorazione agricola,
come conferma lo specifico catasto elaborato dalla Sezione dell'agricoltura.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente e per i motivi che
già si son visti, questo non è un requisito necessario per l'assegnazione della
superficie in esame alla zona agricola.
5.4. La questione dell'urbanizzazione della
superficie in questione risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti, anche se
venisse accertata, essa non sarebbe comunque sia decisiva e non conferirebbe un
diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (DTF 122 II 326
consid.
6a, 117 Ia 434 consid.
3g;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 23 ad art. 15;
Flückiger/Grodecki
,
op. cit., n. 87 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 321).
5
.5. La ponderazione degli interessi (cfr. consid. 2.2.)
permette di
confortare la necessità di
assegnare la superficie in esame alla
zona agricola, soluzione che permette
di tutelare anche l'integrità del pregevole parco in cui è inserita. Continuando
nell'esercizio di ponderazione,
oltre
all'obiettivo di interesse generale a impedi-
re la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n.
49 consid. 3c), dev'essere da ultimo evidenziata
l'imprescindibile esigenza, troppo spesso negletta, di salvaguardare
sufficienti
spazi liberi per le
future generazioni.
6.
Per i pregressi motivi, il ricorso, infondato, dev'essere respinto.
7.
La tassa di giustizia è posta a carico
della ricorrente, soccombente
(art. 28 LPamm). La
soccombenza dell'unica parte patrocinata esclude l'assegnazione di ripetibili
(art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr.
1'500.- è posta a carico della RI 1. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario