ti_gerichte · 90.2023.5 · 2024-03-25 · it
Modifica della destinazione pianificatoria di una parte di un fondo - esame del contesto urbanistico di riferimento

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.03.2024 90.2023.5
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.03.2024 90.2023.5
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.03.2024 90.2023.5

Incarto n.
90.2023.5
Lugano
25
marzo 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 26 gennaio
2023 di
RI
1
contro
la risoluzione del 21 dicembre 2022 (n. 6591) con
cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
Comune di Coldrerio concernente l'adeguamento dell'assetto pianificatorio
della zona del nuovo centro comunale NCC;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietaria
del mapp. 504 di Coldrerio, di 973 m
2
, situato nel settore di
protezione SP del piano particolareggiato dei nuclei di Coldrerio - Paese,
Madonna di Villa e Villa (PPN), approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione governativa del 23 dicembre 2008 (n. 6696) e integrato in seguito
da una variante. Secondo il PPN, nucleo di Coldrerio - Paese, la superficie
nord-est della proprietà, di circa 600 m
2
, libera da costruzioni, è
assimilata ad una fascia di protezione, di base inedificabile (cfr. art. 14
lett. D e 23 delle norme di attuazione del PPN; in seguito: NAPPN). Inoltre il
fondo, posto in prossimità della Chiesa di __________, bene culturale
d'interesse cantonale, è incluso nel suo perimetro di rispetto (cfr. art. 26
cpv. 1 lett. A e 27 NAPPN).
B.
a. Durante la seduta
del 22 novembre 2021 il Consiglio comunale di Coldrerio ha adottato la variante
concernente l'adeguamento dell'assetto pianificatorio della zona del nuovo
centro comunale NCC, approvata dal Consiglio di Stato nell'ambito della
risoluzione governativa del 1° ottobre 2002 (n. 4627), limitrofa al mapp. 504.
La variante prevede tra l'altro l'assegnazione della porzione inedificata del
mapp. 504 (588 m
2
) alla zona (edificabile) NCC.
b. Con risoluzione
governativa del 21 dicembre 2022 (n. 6591) il Consiglio di Stato ha approvato
la variante, negando tuttavia la sanzione all'assetto pianificatorio previsto
per il mapp. 504 per i motivi di carattere urbanistico, di tutela del patrimonio
storico e di opportunità già evidenziati nell'ambito dell'esame preliminare del
1° aprile 2021. Ha inoltre escluso la sussistenza delle premesse per ammettere
incrementi di potenziale edificatorio, vista l'assenza della verifica del
dimensionamento delle zone edificabili prescritta dalla scheda R6 del piano
direttore cantonale (PD).
C.
a. Avverso tale
decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento. Citando gli argomenti addotti dal Municipio alle
riserve espresse dal Dipartimento in sede di esame preliminare in merito all'azzonamento
del suo fondo (cfr. allegato A del Rapporto di pianificazione dell'ottobre
2021; in seguito: Rapporto 2021) e facendo appello all'autonomia del Comune in
ambito pianificatorio, essa ritiene che le motivazioni del Governo siano soggettive
e opinabili. Osserva inoltre come l'adozione della variante sia avvenuta prima
dell'approvazione della scheda R6 del PD da parte dell'Autorità federale.
b. In sede di risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale chiede la reiezione del gravame, mentre
il Comune si rimette al giudizio del Tribunale.
c. L'insorgente non ha
replicato.
D.
Il
21 febbraio 2024 una delegazione del Tribunale ha
tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie,
acquisite agli atti. In tale occasione le parti
hanno rinunciato a
presentare un allegato conclusivo.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. c LST). Il
ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine. Esso
può essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.
2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'i-stanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ri-corsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianifi-catorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo
e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016
n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribu-nale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3.
3.1. Giusta l'art. 75 della
Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I
piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18 segg. LST) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Il piano
particolareggiato (art. 51 segg. LST) organizza e disciplina nel dettaglio
l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale,
quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo
giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o
ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso può essere
previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 52 cpv. 2 LST). Il
piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi,
stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati,
le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche
degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune d'infrastrutture
che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi
e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano
regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la
diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 409 seg. ad
art. 54 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], con
relativi rinvii alla giurisprudenza).
4.
Il principio
della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST, ha una
portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio cantonale prescrive
infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica di regola ogni
quindici anni (33 cpv. 1 LST, entrato in vigore il 1° gennaio 2022 [BU 2021,
368], che ha ripreso il contenuto dell'art. 33 cpv. 1 vLST, adattando tuttavia
il termine di dieci anni ivi previsto). Inoltre, le zone fabbricabili vanno
definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per quindici anni
(art. 15 cpv. 1 LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina, più la
portata di tale principio è dunque attenuata e la revisione del piano può
risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle
autorità (cfr. STF 1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2, 1P.611/2001
del 25 gennaio 2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). A
prescindere da ciò, la revisione del piano regolatore può apparire giustificata
- anche prima - a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze (art. 21
cpv. 2 LPT, art. 33 cpv. 3 LST; cfr.
Waldmann/Hänni
,
op. cit., n. 15 segg. ad art. 21).
5.
5.1.
Il PPN persegue in generale fra i suoi obbiettivi quello di
salvaguardare
sostanza, struttura e carattere degli insediamenti originali
nonché quello
di
assicurare ai tre nuclei storici autonomia e leggibilità nel più ampio contesto
del territorio urbanizzato
(cfr. art. 2 NAPPN). Come esposto in narrativa,
attualmente il mapp. 504 di Coldrerio è inserito nel settore di protezione SP
del PPN, unitamente ai mapp. 502, 503, 1111 e 1184 posti a nord di via C__________.
Secondo il Rapporto di pianificazione del marzo 2006 (in seguito: Rapporto
2006), pag. B, i settori di protezione del nucleo
racchiudono le parti di nucleo di maggior pregio
storico-architettonico ed ambientale per le quali le disposizioni mirano ad un
recupero conservativo delle preesistenze. È il caso (…) dell'edificato di
fronte alla parrocchiale di __________ che, data la sua stretta relazione con
la facciata della chiesa, si è reso necessario mantenerne l'equilibrio spaziale
esistente.
Inoltre le aree
libere inserite in tale settore sono equiparate alle fasce di protezione,
inedificabili salvo per la costruzione di piccoli manufatti effimeri (art. 14
lett. D e 23 NAPPN).
Il fondo fa pure parte
del perimetro di rispetto della Chiesa di __________ con la finalità di
assicurare il
controllo degli interventi architettonici nelle immediate
adiacenze della chiesa
(cfr. risoluzione governativa del 1° ottobre 2002,
pag. 18). Entro i perimetri di rispetto non sono ammissibili interventi
suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la
valorizzazione dei beni culturali (cfr. art. 27 NAPPN).
5.2. Secondo il Rapporto
2021, pag. 7,
il fondo 504 passa in parte dal nucleo alla zona NCC, in
quanto dal profilo morfologico e urbanistico appartiene al contesto del
corridoio di edificazione di via M__________, i cui fronti vanno completati
.
Inoltre, nell'allegato A, vengono esposti compiutamente gli argomenti a
sostegno della scelta, osteggiata dal Dipartimento in sede di esame
preliminare:
Non si condivide l'avviso secondo il quale un'edificazione
sul fmn. 504 sarebbe in contrasto con gli obiettivi di tutela del bene
culturale d'interesse cantonale della Chiesa parrocchiale di __________. In
effetti il contesto immediato di questo bene culturale è caratterizzato dalla
presenza compatta di edifici con caratteristiche storiche ed architettoniche
assai diverse: sui lati est e sud l'edificio si connette con il tessuto
edificato del nucleo; l'inedificabilità del giardino direttamente confinante al
fmn. 700 permette di mettere adeguatamente in vista la volumetria composita del
lato sud, che culmina con il campanile; il lato nord e soprattutto quello ovest
sono invece i lati pubblici con gli accessi all'edificio sacro, affacciati su
un sagrato che abbraccia le due facciate e che si apre verso Via M__________ e
verso Via S. G__________; se da una parte la chiesa, con i suoi elementi
architettonici e decorativi più significativi caratterizza in modo monumentale
lo spazio del sagrato, dall'altro lato, su Via S__________ G__________, lo
stesso è ben definito con un preciso fronte dall'edificazione privata
esistente, in particolare il gruppo di edifici contigui che sorgono ai fmn.
502, 503 e 504; anche se non si tratta di edifici di particolare pregio architettonico,
la loro volumetria e disposizione ben definiscono lo spazio pubblico del
sagrato.
In questo contesto la parte non edificata del fmn 504,
si presenta piuttosto come un vuoto casuale del fronte edificato di Via M__________
e di Via S__________ G__________, proprio nel punto in cui lo spazio lineare di
Via M__________ si divarica per aprirsi con il sagrato sulla chiesa. Non solo
un'edificazione in questo punto non creerebbe alcun disturbo alla presenza
monumentale della chiesa, ma con l'obbligo di allineamento definito sul piano e
con i vincoli di sistemazione dello spazio privato a ridosso dell'area
pubblica, rafforzerebbe la definizione spaziale della prospettiva da Via M__________
sulla chiesa stessa. La continuità del fronte edificato che le disposizioni
della zona NCC prevede sul lato ovest di Via M__________ e il gruppo di edifici
contigui ai fmn. 502, 503 e 504, consolidati nella loro volumetria dall'attribuzione
alla zona del nucleo, risponde a concetti di qualità urbanistica appropriati al
carattere centrale del luogo, che non solo non contrastano con la tutela del
bene culturale della chiesa, ma anzi lo valorizzano, migliorandone il contesto.
Il perimetro di protezione del bene culturale, nel
quale il fmn. 504 è inserito, in un contesto già ampiamente edificato e nel
quale questa parte di fondo si presenta come semplice tassello casualmente
vuoto, non può essere inteso "tout court" come un vincolo di non
edificazione; esso è piuttosto un ulteriore strumento di controllo della
qualità dell'edificazione a disposizione anche dell'Autorità cantonale e in
particolare dell'Ufficio e della Commissione dei beni culturali, nell'ottica
degli obiettivi urbanistici sopra esposti.
5.3.
5.3.1. In concreto il
nuovo ordinamento previsto dalla variante per la parte inedificata del mapp.
504 va ricondotto a una nuova "lettura" da parte del Comune del suo
contesto urbanistico di riferimento, in base alla quale, in sostanza, tale
spazio rappresenterebbe (ora) un
vuoto casuale
del fronte edificato di via
M__________ e la (nuova) facoltà edificatoria concessa
rafforzerebbe la
definizione spaziale della prospettiva da Via M__________ sulla chiesa stessa
.
Alla luce di quanto indicato al consid. 4 e ritenuto che l'approvazione del PPN
e della variante relativa alla zona NCC risalgono a più di 15 anni or sono (cfr.
supra
, A. e B.a.), nulla osta ad avere sottoposto a riesame
nell'ambito della variante qui in discussione
anche l'azzonamento dello spazio in parola, che viene ora assoggettato all'art.
47 delle norme di applicazione del piano regolatore di Coldrerio (in seguito: NAPR)
concernente la zona NCC. In particolare, il suo cpv. 5 prevede i seguenti
parametri edificatori: indice di sfruttamento = 1.0; indice di occupazione = 50%;
altezza massima alla gronda = m 10.50; altezza minima alla gronda = m 7.50 e
altezza massima al colmo = m 12.50. È inoltre definita una linea di costruzione
per l'allineamento obbligatorio dei fronti lungo via M__________ a ml 10.00 dall'asse
stradale (cfr. art. 47 cpv. 6 NAPR e piano di dettaglio 1:500 della zona NCC).
5.3.2. Come si evince
dal piano di dettaglio 1:500 della zona NCC, il mapp. 504 si situa alla fine di
via M__________, sul suo lato destro provenendo da nord. La sua parte libera è
limitrofa alla leggera curva che si conclude sulla sinistra in prossimità del
sagrato della Chiesa di __________ e, sulla destra con tre edifici contigui, su
due livelli, fra cui quello della ricorrente (mapp. 502, 503 e 504), inclusi
nel PPN. La strada prosegue poi come via __________ verso sud. La descrizione
contenuta nel Rapporto 2021, secondo cui l'area in discussione si colloca
proprio
nel punto in cui lo spazio lineare di Via M__________ si
divarica per
aprirsi con il sagrato sulla chiesa
, è dunque corretta,
come peraltro il sopralluogo ha permesso di
appurare. Per contro, anche in base alle risultanze del medesimo, l'assunto
secondo il quale
un'edificazione in questo punto non creerebbe alcun
disturbo alla presenza monumentale della chiesa, ma
(…)
rafforzerebbe la
definizione spaziale della prospettiva da Via M__________ sulla chiesa stessa
può essere solo in parte condiviso. Anzitutto, per la sua collocazione, lo
spazio libero in discussione è situato nell'area di transizione fra l'edificato
di via M__________, di stampo abbastanza recente e destinato in futuro ad
essere densamente costruito (cfr. art. 47 cpv. 1 e 2 NAPR, secondo cui la zona
è finalizzata a
creare il centro comunale sviluppato lungo l'asse di via P.
F. M__________ ai fini di una riconversione spaziale a scopo commerciale e di
servizio e
con le caratteristiche di
strada urbana
) e il nucleo
antico di Coldrerio con la Chiesa di __________ e il suo sagrato. La
correlazione dell'area in esame con il monumento è peraltro sottolineata dal fatto
che essa è inclusa nel perimetro di rispetto della Chiesa, finalizzato a
tutelarla tramite il controllo degli interventi architettonici nelle sue
immediate adiacenze
.
Inoltre il ricercato effetto prospettico da via M__________
è attenuato dal fatto che, come si evince dal piano di dettaglio 1:500 della
zona NCC, a differenza di quanto avviene per la fascia edificabile destinata ad
essere densificata posta, partendo da nord, sul suo lato destro, sul lato
sinistro essa termina prima, all'altezza dell'oratorio di __________ (mapp.
520). Infine, se è vero che percorrendo da nord via M__________ fino
all'incirca la sua metà, il nuovo volume che potrebbe essere edificato sul
mapp. 504 non provoca alterazioni particolari sul contesto, potendo il medesimo
essere scorto solo posizionandosi sul lato sinistro della strada, proseguendo poi
verso sud, all'incirca all'altezza del citato oratorio, la visuale cambia e appare
chiaro che il nuovo volume, che potrebbe raggiungere 12.5 m al colmo (cfr. art.
25 cpv. 1 e 47 cpv. 5 NAPR), anche se leggermente arretrato rispetto
all'edificio, di due soli livelli, già presente sul fondo - in considerazione
della linea di allineamento da via M__________ e della distanza di 4 m da
rispettare verso edifici con aperture (cfr. art. 47 cpv. 7.1 NAPR) - andrebbe a
cozzarvi contro, producendo un effetto poco armonioso, rispettivamente, ciò che
appare ancora più grave, alterando con la sua altezza, il rapporto attuale di
preminenza della Chiesa sulle adiacenze e la visuale sulla medesima, che
verrebbe ristretta. Tanto più che il comparto direttamente prospiciente allo
spazio libero in questione è (già) fortemente caratterizzato dalla presenza
dell'edificio della scuola elementare, la cui altezza corrisponde grosso modo a
quella che potrebbe raggiungere il nuovo volume. Cambiando prospettiva e
valutando via M__________ da sud, e precisamente dal sagrato della Chiesa,
occorre poi considerare come il rispetto della distanza prevista dall'art. 47
cpv. 7.1 NAPR fra l'edificio esistente al mapp. 504 e quello edificando
comporterebbe la creazione di un corridoio, largo m 4, privo di qualità
particolare. In conclusione, allo stato attuale, viste le specifiche caratteristiche
dell'area libera in questione, i motivi posti alla base della variante non prevalgono
sulle analisi e sulle ragioni che ne avevano giustificato a suo tempo l'inclusione
nel perimetro del PPN.
5.4. Alla luce di
quanto precede, il ricorso è respinto e la decisone impugnata confermata. Ben
inteso, rimane aperta la possibilità per il Comune di riproporre per l'area in
questione una pianificazione che tenga conto delle criticità appena evidenziate,
valutando altresì la questione relativa all'incremento del potenziale
edificatorio (che tuttavia verrebbe ridotto), sollevata dal Governo.
6.
Le spese e la
tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La cancelliera