ti_gerichte · 90.2004.73 · 2005-07-15 · it
ricorso contro una variante di piano regolatore

Tessin Tribunale della pianificazione 15.07.2005 90.2004.73
Tessin Tribunale della pianificazione 15.07.2005 90.2004.73
Ticino Tribunale della pianificazione 15.07.2005 90.2004.73

Incarto n.
90.2004.73
Lugano
15 luglio
2005
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9/10 novembre 2004 del
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 12 ottobre 2004 (n. 4518) con cui il
Consiglio di Stato non ha approvato una variante del piano regolatore delRI 1
relativa alla modifica dell'art. 49 NAPR;
viste le risposte:
-
12 gennaio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-
19 aprile 2005 della PI
1;
-
19 aprile 2005 della PI
2 e della PI 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 30 giugno 2003 il consiglio comunale del RI 1 ha adottato una modifica
dell'art. 49 NAPR istituente il divieto di installare impianti con radiazioni
non ionizzanti, ed in particolare le antenne per la telefonia mobile, all'interno
della zona edificabile. Contro la variante sono stati inoltrati due ricorsi: l'uno
da PI 1, l'altro da PI 2 e da PI 3.
B.   Con
risoluzione 12 ottobre 2004 il Consiglio di Stato non ha approvato la variante
di piano regolatore ed ha accolto i ricorsi. Esso ha ritenuto, in buona
sostanza, che il comune non avesse competenza per legiferare nella materia,
retta esaustivamente dalla legislazione federale e cantonale sulla protezione
dell'ambiente (ORNI e RORNI). Il Governo ha inoltre richiamato l'accordo di
coordinamento dei siti per le antenne della telefonia mobile, sottoscritto dall'autorità
cantonale e dagli operatori di questo settore, il quale prevede, per __________,
un solo sito per la posa di antenne.
C.   a) Con
ricorso 9/10 novembre 2004 il RI 1 si aggrava davanti a questo tribunale,
chiedendo l'annullamento della risoluzione governativa 12 ottobre 2004 e l'approvazione
della controversa variante di piano regolatore. Il ricorrente sostiene che il
provvedimento riveste carattere esclusivamente pianificatorio e rientra, di conseguenza,
nella sua competenza di adottarlo. Lamenta pertanto una lesione della sua autonomia
ad emanare prescrizioni di tale indole.
b) La
divisione della pianificazione territoriale, PI 1PI 2 e PI 3 postulano la
reiezione del gravame.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e
la legittimazione dell'insorgente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere evaso sulla scorta
degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza
di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37
cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.
26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   Il
Consiglio di Stato ha negato al RI 1 la facoltà di emanare un divieto di
installare impianti con radiazioni non ionizzanti, ed in particolare le antenne
per la telefonia mobile, all'interno della zona edificabile, trattandosi di
materia di natura ambientale, retta esaurientemente dall'apposita legislazione
federale e cantonale (ORNI e RORNI). Il comune sostiene invece che trattasi di normativa
di carattere pianificatorio, che rientra pertanto nella sua sfera di competenza.
La tesi del ricorrente non può essere tutelata nel caso concreto.
4.   4.1. Scopo
della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb),
in vigore dal 1. gennaio 1985, è di proteggere l'uomo, la fauna e la flora, le
loro biocenosi e i loro biotopi dagli effetti dannosi e molesti e conservare in
modo duraturo le basi naturali della vita, in particolare la diversità
biologica e la fertilità del suolo (art. 1 cpv. 1 LPAmb). Fondandosi sugli art.
12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39 cpv. 1 LPAmb e 3 LPT, per
proteggere più particolarmente l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o
moleste, il 23 dicembre 1999 il Consiglio federale ha promulgato l'ordinanza
sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI), entrata in vigore il
1° febbraio 2000 (cfr. art. 1 ORNI). Questa regola, segnatamente, la limitazione
delle emissioni provenienti da campi elettrici o magnetici con frequenze da 0
Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti fissi (art. 2 cpv. 1
lett. a ORNI). A tale scopo l'ORNI prevede pertanto, anzitutto, una limitazione
preventiva delle emissioni (art. 4 ORNI e allegato 1 alla stessa) ed una
limitazione completiva delle medesime (art. 5 ORNI e allegato 2 alla stessa);
essa fissa inoltre dei valori limite d'immissione (art. 13 ORNI e allegato 2
alla stessa). Tra gli impianti fissi che ricadono nel campo di applicazione
dell'ORNI figurano gli impianti di trasmissione per reti a struttura cellulare
destinate alla telefonia mobile (attualmente reti GSM, GSM-Rail, UMTS, Tetrapol
e TETRA) e gli impianti di trasmissione per collegamenti telefonici senza filo (WLL)
con una potenza equivalente irradiata complessiva di almeno 6 W (allegato 1 numero
61 all'ORNI). Il numero 62 dell'allegato 1 all'ORNI stabilisce che sono
considerate un impianto tutte le antenne di trasmissione per i servizi radio
appena menzionati che sono montate sullo stesso traliccio oppure situate in uno
spazio ristretto, segnatamente sul tetto dello stesso edificio. Per questi
impianti, chiamati comunemente stazioni di base per la telefonia mobile e WLL,
l'ORNI prescrive un valore limite (d'emissione) dell'impianto di 4.0 V/m per
gli impianti che trasmettono esclusivamente nell'intervallo di frequenza
attorno a 900 MHz, di 6.0 V/m per quelli trasmettono esclusivamente nell'intervallo
di frequenza attorno a 1800 MHz o superiore, di 5.0 V/m per quelli che
trasmettono in entrambi i menzionati intervalli di frequenza (allegato 1 numero
64 all'ORNI); questi valori devono essere rispettati in ogni luogo ad
utilizzazione sensibile, definito all'art. 3 cpv. 3 ORNI, nello stato di esercizio
determinante dell'impianto (allegato 1 numeri 63 e 65 all'ORNI). I valori
limite d'immissione per questi impianti, stabiliti nell'allegato 2 dell'ORNI, devono
invece essere osservati ovunque possano trattenersi delle persone (art. 13 cpv.
1 ORNI).
4.2. Anche
la pianificazione del territorio, che dev'essere attuata dai Cantoni (art. 75
cpv. 1 Cost.), prevede, tra i suoi principi fondamentali, ancorati nella
pertinente legge federale, quello di
“proteggere le basi naturali della
vita”
(art. 1 cpv. 2 lett. a LPT) e quello di
“preservare per quanto
possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste”
(art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). Gli scopi della protezione perseguiti dalle due
differenti legislazioni federali, LPAmb e LPT, sono pertanto formulati in maniera
assai simile. I rapporti tra la legislazione federale sulla protezione dell'ambiente
e quella cantonale (in senso lato, inclusiva dunque di quella comunale) è
regolamentata dall'art. 65 cpv. 1 LPAmb; di conseguenza, fintanto che il
Consiglio federale non fa espressamente uso della facoltà di emanare ordinanze
volte all'esecuzione della LPAmb, i Cantoni, udito il dipartimento federale
dell'interno, possono emanare, nei limiti della menzionata legge, disposizioni
proprie. Una volta che, su di un determinato oggetto rilevante della tutela
dell'ambiente, la Confederazione ha fatto uso in maniera esaustiva delle sue
competenze, una normativa cantonale (ev. comunale) è, di conseguenza, esclusa (RDAT
I-2002 n. 68 consid.
4b; II-2002 n. 56 consid. 3.1; Morell,
Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, ad art. 74 n. 9;
Rausch, Kommentar USG, ad art. 65 n. 14).
Ora, per
quanto qui interessa, la giurisprudenza del tribunale federale ritiene che l'art.
4 ORNI regolamenti in maniera esaustiva la limitazione preventiva delle
emissioni (DTF 126 II 399 consid. 3c); i Cantoni non possono di conseguenza emanare,
per proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti, delle
prescrizioni più o meno severe di quelle prescritte dall'ORNI stessa (U. Walker,
Nichtionisierende Strahlung: Umweltrecht und Blick über den Zaun; pubbl. in Forum
für juristische Bildung, Nr. 5/04, pag. 178 segg., 186). In concreto, la
modifica dell'art. 49 NAPR, attraverso la quale è stato introdotto il divieto
di installare impianti che producono radiazioni non ionizzanti (ed in particolare
le antenne per la telefonia mobile) all'interno della zona edificabile, è stata
indiscutibilmente voluta con il fine di tutelare la salute degli abitanti di __________:
lo attestano, in modo convergente, tutti gli atti alla base della controversa
variante (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 2002; messaggio municipale 30
aprile 2003; rapporto della commissione speciale del piano regolatore 26 maggio
2003; verbale del legislativo del 30 giugno 2003). In quanto prevedente una
regolamentazione diversa - e segnatamente, nel risultato, nettamente più severa
- rispetto a quella sancita dal diritto federale, la normativa comunale
disattende tuttavia la forza derogatoria di quest'ultimo ancorata all'art. 49 cpv.
1 Cost.. In presenza di una circostanziata regolamentazione di rango superiore,
com'è quella federale, che permette di limitare in modo mirato gli effetti
inquinanti prodotti dalle stazioni di base della telefonia mobile anzitutto verso
i luoghi ad utilizzazione sensibile (come i locali destinati regolarmente al
soggiorno prolungato di persone, i terreni da gioco ecc.) ed in seguito verso
qualunque luogo ove possano trovarsi delle persone, non vi può più essere
spazio per una soluzione rigida ed aprioristica come quella che le autorità
comunali di __________ intendevano ancorare nel locale piano regolatore. A
giusta ragione il Consiglio di Stato non l'ha approvata.
Va poi
ricordato che l'art. 5 cpv. 2 del Regolamento di applicazione dell'ORNI
(RORNI), promulgato dal Consiglio di Stato il 26 giugno 2001, prescrive già che
dev'essere evitata, per quanto possibile, l'installazione di impianti per la
telecomunicazione mobile e fissa senza filo nelle zone a carattere prevalentemente
residenziale o nelle vicinanze di locali dove soggiornano persone
particolarmente sensibili (bambini, anziani e ammalati) e che questa
disposizione, impugnata dalle operatrici concessionarie di telefonia mobile, ha
retto al controllo astratto di conformità con il diritto federale dinanzi al
tribunale federale, invero dopo le precisazioni fornite in quella sede dal
Governo, secondo cui trattasi di una norma di principio e non coercitiva, finalizzata
semplicemente a dare un'indicazione di indirizzo e non a fondare obblighi
specifici (RDAT II-2002, n. 56, in particolare consid. 6.7).
4.3. Invano
il ricorrente sostiene che, in realtà, la controversa disposizione persegue
degli scopi pianificatori: gli impianti della telefonia mobile allontanerebbero
difatti gli abitanti dal luogo dove vengono installati, pregiudicando le
previsioni di insediamento del piano regolatore. Ora, a prescindere dalla sua dimostrazione,
quest’affermazione nulla muta al fatto che, negli scopi e nel risultato, il
controverso provvedimento comunale ingerisce indebitamente nel campo di
applicazione di una normativa federale.
Va semmai
rilevato - per converso - che il divieto generalizzato di installare le stazioni
di base della telefonia mobile all'interno del perimetro delle zone edificabili
non è, in realtà, secondo più opinioni nemmeno conforme al diritto federale della
pianificazione del territorio e verosimilmente neppure con quello delle telecomunicazioni,
poiché tali impianti, in quanto elementi dell'infrastruttura degli insediamenti,
devono essere realizzati, in principio, proprio in tali zone (URP 2000, 267
segg.; Rausch, op. cit., ad art. 65 n. 12; Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht,
n. 362).
4.4. Il
gravame, infondato, dev'essere respinto.
5.   Il
tribunale rinuncia ad imporre una tassa di giudizio al comune (art. 28 PAmm),
il quale viene però tenuto a rifondere delle adeguate ripetibili alle società
resistenti (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge sopraricordati;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respint
o.
2.   Non si
preleva una tassa di giudizio. Il RI 1 è tenuto a rifondere a PI 1 che, congiuntamente,
a PI 2PI 3.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. PI 1
1 patr. da: PR 2
2. PI 2
3. PI 3
2, 3 patr. da: PR 3
CO 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario