ti_gerichte · 80.2014.176 · 2014-07-14 · it
Procedura: controllo di costituzionalità di una disposizione cantonale, competenza anche delle autorità amministrative, annullamento decisione dipartimentale, rinvio degli atti

Tessin Camera di diritto tributario 29.07.2014 80.2014.176
Tessin Camera di diritto tributario 29.07.2014 80.2014.176
Ticino Camera di diritto tributario 29.07.2014 80.2014.176

Incarto n.
80.2014.176
Lugano
29 luglio
2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
La Camera di diritto tributario del
Tribunale d'appello
composta dai giudici
Andrea Pedroli, presidente,
Stefano Bernasconi,
Mauro Mini
segretario
Antonio Saredo-Parodi
parti
RI 1
rappr. dall’ RA 1
contro
RS 1
oggetto
ricorso del 17 luglio 2014 contro la decisione del 14
luglio 2014 in materia di tassa registro fondiario.
Fatti
A.
Con
istanza dell’8 ottobre 2013, l’avv. RA 1 ha chiesto all’Ufficio dei registri del Distretto di __________ l’iscrizione del trapasso di proprietà per
successione del mapp. n. __________ RFD di __________ dal de cuius __________
alla RI 1 composta dallo stesso RA 1 e da __________.
Il 16
ottobre 2013, l’Ufficio dei registri ha notificato ai coeredi la bolletta
concernente la tassa di iscrizione del trapasso in questione, commisurando il
tributo in fr. 1'088.–, pari al 5
‰
del valore ufficiale di stima del fondo (fr. 217'520.–).
B.
I
coeredi hanno impugnato la suddetta decisione, con reclamo del 28 ottobre 2013
all’Ufficio dei registri, chiedendo l’annullamento della bolletta. A loro
avviso, l’aumento del 500% dell’aliquota, entrato in vigore il 1° gennaio 2009,
aveva comportato la violazione del principio di equivalenza. Tenuto conto delle
verifiche richieste all’ufficiale dei registri, appariva a loro avviso
inspiegabile che in precedenza l’aliquota per i trapassi a titolo oneroso fosse
11 volte più alta, mentre dal 2009 era solo poco più del doppio.
L’Ufficio
dei registri ha respinto il reclamo con decisione del 13 marzo 2014. Premesso
che la tassa di iscrizione costituisce effettivamente un tributo misto e che le
aliquote sono stabilite dalla legge cantonale, l’autorità adita si è dichiarata
incompetente per verificare un’eventuale violazione del principio di
equivalenza, “ciò segnatamente per il fatto che non compete a questo ufficio
effettuare un controllo concreto o astratto di normative cantonali, facoltà
questa di esclusiva competenza del Tribunale federale (art. 82 lett.
b
LTF)”.
C.
La RI
1 ha interposto ricorso al Dipartimento delle istituzioni contro la decisione
dell’Ufficio dei registri. I ricorrenti hanno lamentato che nei materiali
legislativi non è proposta alcuna spiegazione per l’aumento dell’aliquota
introdotto con la legge del 17 dicembre 2008. Ribadita la contestazione
relativa alla violazione del principio di equivalenza, gli insorgenti hanno
auspicato che l’autorità di ricorso entrasse nel merito di tutte le censure
sollevate, senza “chiamarsi fuori”, come aveva fatto l’Ufficio dei registri.
La
Divisione della giustizia del Dipartimento delle istituzioni ha respinto il
ricorso con decisione del 14 luglio 2014. L’autorità dipartimentale ha dapprima
ricordato che nel 1963 era stata ridotta l’aliquota per l’iscrizione dei
trapassi alla comunione ereditaria, per diverse ragioni, fra le quali la mera
natura dichiarativa dell’iscrizione, l’assoggettamento concomitante all’imposta
di successione, la costituzione
ope legis
della comunione ereditaria;
inoltre, allo scioglimento della comunione ereditaria, era dovuto un ulteriore
tributo. Con la modifica in vigore dal 2009 era dunque stata “sovvertita
l’impalcatura legislativa preesistente, nel senso che la volontà espressa in
origine di favorire i trapassi successorali a favore di più eredi rispstto a
quelli a favore di un solo beneficiario applicando un semplice emolumento amministrativo,
è stata soppiantata da una più gravosa imposizione dei primi senza
parallelamente modificare la seconda”. In effetti, la devoluzione ad un solo
erede è assoggettata con l’aliquota dell’1,375
‰.
L’autorità di ricorso ha concluso che l’aliquota del 5‰ “da un profilo
sostanziale ha comportato l’instaurazione di un emolumento che esorbita oramai
sensibilmente dalla commisurazione di una tassa amministrativa”, ma corrisponde
tuttavia “al tenore del testo legale”, che “non presta il fianco a dubbi interpretativi”.
La
Divisione della giustizia ha infine ritenuto che debba essere verificato se non
violi il principio di uguaglianza “l’apparente discrasia venutasi a creare”,
cioè il trattamento differenziato a dipendenza della presenza di un unico erede
o di una pluralità di eredi. Ha tuttavia affermato che “un eventuale esame in
punto alla compatibilità della norma con il diritto federale ed in specie della
Costituzione attesa l’ampiezza della tematica, va opportunamente devoluto ad un
organo giudiziario cui spetti pieno potere cognitivo”.
D.
Con
tempestivo ricorso alla Camera di diritto tributario, la RI 1 postula
nuovamente l’annullamento della tassa di iscrizione. Lamenta dapprima che le
due istanze precedenti si siano rifiutate di entrare nel merito delle censure,
ritenendo “perlomeno incongruo” che ciononostante la Divisione della giustizia abbia
poi messo a suo carico la tassa di giudizio. Ripropone poi le considerazioni
già sottoposte all’Ufficio dei registri con il reclamo, prima, e al
Dipartimento delle istituzioni con il ricorso, poi.
Con le
sue osservazioni del 23 luglio 2014, la Divisione della giustizia propone di
respingere il gravame.
Diritto
1.
Secondo l’art. 40 cpv. 3 la Legge sulle tariffe per le
operazioni nel Registro fondiario del 16 ottobre 2006 (LTRF; RL
4.1.3.1.2), contro la decisione del Dipartimento è dato ricorso alla Camera di
diritto tributario del Tribunale di appello; sono applicabili le disposizioni
procedurali della legge tributaria. Tale disposizione è stata modificata dalla legge
del 24 settembre 2013, che ha adottato la revisione totale della legge di
procedura per le cause amministrative, ed è entrata in vigore il 1° marzo 2014 (BU
2013, 473).
La
ricorrente si è fondata sulla versione precedente dell’art. 40 cpv. 3 LTRF, in
vigore fino al 28 febbraio 2014, che prevedeva un termine di ricorso di 15
giorni. Il gravame, inoltrato entro i 15 giorni, è comunque tempestivo.
2.
La
LTRF è entrata in vigore il 1° gennaio 2007.
La nuova
legge è nata con l’intento dichiarato di procedere ad un riordino del Decreto
legislativo che stabilisce la tariffa per le operazioni nel registro fondiario
(del 9 settembre 1941 e successive modificazioni), Testo unico del 21 luglio
1966 (DL TORF), precedentemente in vigore. Il Consiglio di Stato, nel messaggio
che accompagnava il disegno di legge, ha sottolineato di non aver toccato le
imposte miste per l’iscrizione di negozi giuridici come la compravendita, la
donazione e i pegni immobiliari (ipoteche, cartelle ipotecarie, ecc.) e di
avere per contro sottoposto ad un “lieve adattamento verso l’alto” le tasse di
cancelleria applicate ad operazioni minori del registro fondiario (cfr.
Messaggio del Consiglio di Stato del 5 luglio 2005, n. 5675, concernente il progetto
di alleggerimento della legislazione cantonale, p. 41).
La nuova
legge è stata poi ulteriormente modificata in occasione dell’esame del
preventivo 2009 del Cantone, con cui sono state adottate diverse misure di contenimento
delle uscite e di incremento delle entrate, finalizzate a ritrovare
l'equilibrio del conto di gestione corrente entro il 2011 (cfr. il Messaggio
del Consiglio di Stato n. 6133 del 15 ottobre 2008 concernente il Preventivo
2009 l’obiettivo di bilancio 2011).
3.
3.1.
Secondo
l’art. 3 LTRF, le tasse per le operazioni nel registro fondiario sono proporzionali
e fisse (cpv. 1). La tassa proporzionale si applica a tutte le operazioni
portanti somme determinate o determinabili (cpv. 2). La tassa fissa si applica
alle operazioni non portanti somme determinate o determinabili, salvo le eccezioni
previste dalla presente legge (cpv. 3).
3.2.
Per l’art. 11
cpv. 1 LTRF, per l’iscrizione di un trapasso di immobili a titolo oneroso è
applicata una tassa dell’11‰ del valore fatte salve le eccezioni previste dalla
presente legge. L’art. 11 cpv. 2 LTRF precisa che, per l’iscrizione delle
permute, i valori dei fondi permutati sono addizionati.
L’art.
12 LTRF stabilisce che viene riscossa una
tassa ridotta,
cioè la
tassa dell’art. 11 ridotta a un ottavo, nei seguenti casi:
·
iscrizione del trapasso dell’eredità devoluta a
un solo erede, quando il valore di stima dei fondi supera fr. 20’000.--;
·
iscrizione della divisione di una comunione
ereditaria, quando il valore di stima dei fondi supera fr. 20’000.--;
·
iscrizione del trapasso dalla comunione
ereditaria o dall’erede, al legatario;
·
iscrizione a seguito di scioglimento di una comproprietà,
se ognuno dei comproprietari riceve immobili il cui valore corrisponde a quello
della propria quota;
·
trasferimento di immobili tra coniugi per
pretese riferite al regime matrimoniale o a indennità per contributi
straordinari di un coniuge al mantenimento della famiglia, oppure a pretese
fondate sul diritto del divorzio;
·
iscrizioni a favore di persone giuridiche che
perseguono uno scopo pubblico o di utilità pubblica nel cantone o di interesse
nella comunità svizzera o fini di culto, attinenti immobili esclusivamente e
durevolmente destinati a tali scopi.
L’art. 13
LTRF prevede poi, per l’iscrizione di un trapasso di eredità ad una comunione
ereditaria, di valore superiore a fr. 20’000.–, la riscossione di una tassa del
5‰ del valore. Fino al 31 dicembre 2008, l’aliquota era dell’1
‰
.
3.3.
Le tasse previste dal DL TORF prima e dalla LTRF adesso sono calcolate
in una percentuale del valore dell’immobile e crescono, in modo progressivo,
con l’aumentare di quest’ultimo. Siccome gli introiti complessivi provenienti
da tale tributo superano notevolmente i costi generati dalla tenuta del
registro fondiario, la contribuzione in questione è un tributo misto: ha dunque
contemporaneamente il carattere di una tassa e di un’imposta (RDAT II-1994 n.
16t, consid. 3b; DTF 72 I 391 consid. 3 p. 394 s.).
Il tributo previsto
dall’art. 12 LTRF, corrispondente ad un ottavo di quello dell’art. 11 LTRF, è
costituito dalla sola tassa causale, ad esclusione dell’imposta.
4.
4.1.
Con la
decisione contestata, la comunione ereditaria ricorrente contesta il calcolo
della tassa d’iscrizione del trapasso dell’immobile, precedentemente intestato
al
de cuius
, con l’aliquota del 5
‰. Lo fa
sostenendo l’incostituzionalità dell’art. 13 LTRF, modificato come già
ricordato a partire dal 1° gennaio 2009. Infatti, che la fattispecie concreta
rientri nel campo d’applicazione dell’art. 13 LTRF e che quest’ultimo preveda
l’applicazione dell’aliquota del 5‰ è difficilmente contestabile.
Come già
in precedenza l’Ufficio dei registri, così anche la Divisione della giustizia,
con la decisione impugnata, si è tuttavia rifiutata di esaminare la conformità
della disposizione cantonale con il diritto federale, pur mettendo in
discussione la stessa conformità della norma in questione con l’art. 8 Cost.
4.2.
Le
autorità giudiziarie e amministrative possono verificare preliminarmente la
legalità, compresa la costituzionalità, delle norme giuridiche che sono
chiamate ad applicare, rifiutandosi di applicarle se non sono legittime (cosiddetto
controllo accessorio
;
cfr. p. es.
Häfelin/Haller/Keller
, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 8
a
ediz., Zurigo 2012, n. 2070, p. 677).
Il
diritto di controllo accessorio non è esplicitamente previsto dalla
Costituzione federale o da una legge federale. Tuttavia, la struttura
gerarchica dell’ordinamento giuridico implica che, in caso di contrasto fra due
disposizioni applicabili ad una fattispecie concreta, quella superiore
(“lex
superior”)
abbia la preminenza, cioè la costituzione prevale sulla legge,
l’ordinanza deve cedere alla legge, diritto cantonale in contrasto con il
diritto federale non si può applicare. Si ritiene che il diritto di procedere
al controllo accessorio sia fondato anche sull’art. 5 Cost., secondo cui il
diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato (
Häfelin/Haller/ Keller
, op. cit., n.
2073a, p. 679).
4.3.
Anche
autorità amministrative sono tenute ad applicare solo diritto valido e norme di
grado inferiore non sono valide se contrastano col diritto superiore. Un’autorità
che deve applicare il diritto, anche se non ha la qualità di un tribunale,
incorre in un diniego di giustizia o in una violazione del diritto di essere
sentito, se applica una disposizione che è in contrasto col diritto superiore
(cfr.
Looser
, Verfassungsrechtliche
Rechtskontrolle gegenüber schweizerischen Bundesgesetzen, Zurigo 2011, n. 120,
p. 1109 s.).
Certo, le
autorità amministrative sono anche tenute ad osservare il principio della
gerarchia dell’amministrazione. L’autorità inferiore deve infatti applicare
un’ordinanza emanata da un ufficio gerarchicamente superiore, a meno che non
sia palesemente incostituzionale (cfr. p. es.
Looser
,
op. cit., n. 122, p. 1111 e giurisprudenza e dottrina citate).
Tuttavia,
il principio della preminenza del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.) comporta
che tutte le autorità giudiziarie e amministrative della Confederazione e dei
cantoni abbiano il diritto e il dovere di verificare la conformità delle norme
giuridiche cantonali – leggi e ordinanze cantonali, ma anche diritto comunale –
con il diritto federale (
Häfelin/Haller/Keller
,
op. cit., n. 2085, p. 682 e giurisprudenza citata), anche se la giurisprudenza
in materia, quando si tratta di autorità amministrative non è univoca (
Häfelin/Haller/Keller
, op. cit., n.
1195, p. 381).
4.4.
Venendo
alla fattispecie in esame, è comprensibile che un’autorità amministrativa
cantonale provi disagio nella verifica della conformità con la Costituzione
federale di un atto normativo adottato dal legislatore cantonale. Tuttavia, se
si tratta di un’autorità di ricorso dipartimentale, che esamina le contestazioni
su cui si è già pronunciato a due riprese l’ufficio competente, si deve
ritenere che il principio gerarchico non possa prevalere sull’art. 5 Cost., che
come già ricordato subordina l'attività dello Stato al diritto, e sull’art. 49
cpv. 1 Cost., che afferma la preminenza del diritto federale (cfr. anche
Häner
, in: Häner/Rüssli/ Schwarzenbach
[a cura di], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zurigo 2007, n. 8 ad art.
79, p. 740).
Considerato
il carattere delle censure sollevate dalla ricorrente, che mettevano chiaramente
in discussione la legittimità, ed in particolar modo la costituzionalità,
dell’art. 13 LTRF, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2009, la Divisione
della giustizia avrebbe dovuto entrare nel merito delle stesse.
5.
5.1.
L’art. 29
Cost. fed. impone alle autorità amministrative e giudiziarie di pronunciarsi
sulle allegazioni delle parti nei considerandi delle loro decisioni, riferendosi agli argomenti da queste addotti. Una motivazione può comunque essere ritenuta
sufficiente quando l’autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l’hanno
spinta a decidere in un senso piuttosto che nell’altro e pone quindi l’interessato
nelle condizioni di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità d’impugnazione presso un’istanza superiore (DTF 114 Ia 242
consid. 2, 112 Ia 109 consid. b e rimandi, 111 Ia 1; inoltre STF del 5 dicembre
1990 in re A.W).
Per far ciò l’autorità giudicante non deve pronunciarsi necessariamente su
tutti gli argomenti e le eccezioni sollevati, ma può limitarsi a prendere posizione su quelli principali ed essenziali, atti a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 111
Ia 1, cons. 3a; DTF 107 Ia 248, cons. 3a; DTF 105 Ib 248/9, cons. 2a; DTF 101
Ia 3; STF dell'8 gennaio 1987 in re S. McL, cons. 3; sent.
CDT n. 381 del 30 luglio 1981 in re St.;
Imboden/Rhinow
, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1986, vol. I, n. 85 B III a, p. 535;
Känzig/Behnisch
, Direkte Bundessteuer,
II ediz., vol.
III, Basilea 1992, p. 249).
5.2.
Non
essendo entrato nel merito delle censure di principio sollevate dalla comunione
ereditaria ricorrente, il Dipartimento delle istituzioni ha violato il suo diritto
di essere sentito.
La
decisione impugnata è pertanto annullata e gli atti sono rinviati dall’autorità
ricorsuale per una nuova decisione motivata.
6.
Visto
l’esito del ricorso, non si prelevano né tassa di giustizia né spese
processuali.
Per questi motivi,
visti per le spese gli art. 40 cpv. 3 LTRF e 231
LT
dichiara e
pronuncia
1.   La
decisione su ricorso del 14 luglio 2014 è annullata e gli atti sono rinviati al
Dipartimento delle istituzioni, perché adotti una nuova decisione motivata.
2.   Non si
prelevano né tassa di giustizia né spese processuali.
3.   Contro il
presente giudizio è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale in Losanna, entro 30 giorni (art. 82 ss. LTF).
4.   Intimazione
a:
-
;
-
.
per la Camera di diritto
tributario del Tribunale d’appello
Il presidente:                                                          Il
segretario: