ti_gerichte · 52.2017.15 · 2018-04-10 · it
Progetto stradale comunale: necessità di seguire la procedura di progetto stradale in caso di infrastrutture che riguardano il sedime stradale; gestione delle aree di cantiere

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.04.2018 52.2017.15
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.04.2018 52.2017.15
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.04.2018 52.2017.15

Incarti n.
52.2017.15
52.2017.27
Lugano
10 aprile 2018
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia
Verzasconi, presidente,
Matteo
Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
Campello
statuendo sui ricorsi
a.
b.
12 gennaio 2017 di
RI
1
,
patrocinata
da: avv. PA 1,
16 gennaio 2017 di
RI
2
,
RI
3
,
RI
4
,
RI
5
,
RI 6
,
RI
7,
RI
8
,
patrocinati
da: avv. PR 1, ,
contro
la decisione 23 novembre 2016 (n. 5210) del
Consiglio di Stato che respinge le impugnative inoltrate dagli insorgenti
avverso la risoluzione 3 febbraio 2016 (n. 82) con cui il municipio del
comune di Minusio ha approvato il progetto stradale di ristrutturazione e rifacimento
dei ponti in via dei Colli e in via Albaredo;
ritenuto,
in
fatto
A.
Via Albaredo nel
comune di Minusio è una strada a fondo cieco della lunghezza di all'incirca 1
km; situata sulla collina, essa si diparte dall'ultimo tornante di via Brione,
prima di entrare nel territorio del comune di Brione sopra Minusio. Secondo il
piano regolatore approvato con risoluzione 9 luglio 2008 dal Consiglio di Stato
e oggetto in seguito di alcune varianti, si tratta di una strada di servizio (piano
delle attrezzature e degli edifici di interesse pubblico) destinata all'urbanizzazione
della zona residenziale R2 che si sviluppa a monte e in parte a valle della
direttrice, oltre a servire alcuni edifici posti a valle di essa, fuori della
zona fabbricabile (piano delle zone). All'inizio del suo percorso vi è un ponte
che permette di attraversare il riale al Gaggio; più in avanti un altro
manufatto varca il fiume Navegna. Stante la segnaletica posta all'imbocco della
strada, a partire da prima di questo ponte vige il divieto di circolazione per
veicoli di peso superiore alle 3.5
t (segnale
"peso massimo" [2.16] con tavola complementare "cartello di
distanza" [5.01] di 270 m; cfr. ordinanza sulla segnaletica
stradale del 5 settembre 1979; OSStr; RS 741.21).
B.
a. Con messaggio 14
ottobre 2014 (n. 33) il municipio di Minusio ha domandato al suo legislativo di
concedere:
-     un credito
d'opera di fr. 3'110'00.- per la ricostruzione di quattro ponti, due in via dei
Colli e due in via Albaredo;
-     un credito
d'opera di fr. 1'950'000.- per la posa del nuovo collettore comunale delle
canalizzazioni in via Albaredo;
-     un credito
di fr. 1'240'000.- a disposizione dell'Azienda acqua potabile per il potenziamento
dell'acquedotto in via Albaredo.
Per quanto qui interessi, dal messaggio si evince
che se per la realizzazione dei ponti non sono previsti particolari disagi
d'accesso per gli abitanti di via Albaredo, per quanto riguarda la posa del
nuovo collettore comunale e il potenziamento dell'acquedotto (nel seguito "seconda
fase") la questione è invece più complessa. Infatti, a causa delle
caratteristiche della strada (a fondo cieco e stretta) e alla rinuncia a
realizzare un accesso alternativo tramite pista di cantiere come previsto in un
primo tempo, la circolazione dovrà essere interrotta. Per i residenti verrà
comunque istituito un servizio di bus navetta e il programma lavori sarà impostato
in modo da garantire il minor disagio possibile, per esempio aprendo la strada alla
viabilità durante i fine settimana, quando possibile.
b. Nella seduta 23
marzo 2015 il legislativo di Minusio ha concesso i crediti richiesti.
C.
a. Il 3 agosto 2015 il
municipio di Minusio ha trasmesso il progetto relativo al collettore comunale
in via Albaredo alla Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del
suolo (SPAAS), per approvazione.
b. Con decisione 23
settembre 2015 l'Ufficio della protezione delle acque e dell'approvvigionamento
idrico (UPAAI) della SPAAS ha approvato il progetto,
osservando
che lo stesso costituiva nel contempo una variante di
poco conto del piano generale di smaltimento delle acque (PGS) in vigore (
recte
:
piano generale delle canalizzazioni; PGC).
D.
a. Il 30 ottobre 2015
il municipio ha disposto la pubblicazione dal 2 novembre al 1° dicembre 2015 del
progetto stradale comunale relativo alla ricostruzione dei ponti in via dei
Colli e in via Albaredo, suddiviso in 4 lotti, uno per ciascun ponte (FU 2015, 9062).
La pubblicazione comprendeva il progetto dei ponti, le relazioni tecniche, il
piano di espropriazione con la tabella delle offerte di indennità e il preventivo
di spesa.
b. Il progetto ha suscitato l'opposizione - tra
l'altro - dei qui ricorrenti,
proprietari
o usufruttuari di fondi serviti da via Albaredo. In estrema sintesi, gli
opponenti hanno manifestato il timore di essere
privati
dell'accesso veicolare durante i lavori relativi
alle canalizzazioni e all'acquedotto, la cui durata, prospettata in una precedente
circolare loro inviata dal municipio, è di 20 mesi. Una parte di essi ha quindi
contestato la mancata pubblicazione del progetto stradale anche in relazione a
queste infrastrutture. Inoltre, gli opponenti hanno postulato la realizzazione
della pista di cantiere e, quale alternativa, di prevedere l'utilizzo di un
carro-ponte.
c. Raccolto l'avviso cantonale 15 dicembre 2015
(n. 60) della Divisione delle costruzioni del Dipartimento del Territorio e il
relativo complemento 17 dicembre 2015 della Sezione forestale, il 3 febbraio
2016 il municipio ha approvato il progetto stradale ed evaso le opposizioni
(ris. n. 82). Spiegati i motivi per i quali la costruzione della pista
provvisoria era stata abbandonata, l'esecutivo comunale ha respinto la
richiesta di reintrodurla, ritenendo che questo aspetto fosse già stato deciso
definitivamente con l'approvazione del messaggio da parte del consiglio
comunale, rimasto incontestato. Inoltre, la rete fognaria non era oggetto della
procedura pendente. Quanto alla gestione del traffico, il municipio ha sottolineato
che il transito veicolare leggero sarebbe stato garantito per l'intera durata
dei lavori di rifacimento dei ponti. In merito alla successiva fase, non
oggetto della pubblicazione, esso ha comunque specificato che si adopererà per
ridurre i tempi di chiusura, aprendo la via al transito durante le ferie
dell'edilizia, pasquali e natalizie, nonché - quando possibile - durante i fine
settimana.
E.
a. La decisione menzionata è
stata dedotta davanti al Consiglio di
Stato dai ricorrenti citati in
ingresso, i quali ne hanno postulato l'annullamento e la retrocessione degli
atti al municipio perché
procedesse a una
nuova pubblicazione comprensiva di tutti gli interventi previsti in via
Albaredo. Essi hanno in sostanza contestato il programma dei lavori previsto per
il risanamento di via Albaredo, postulando la realizzazione di una pista di
aggiramento per consentire l'accesso costante al cantiere e alle abitazioni.
b. Il 23 novembre 2016 il Consiglio di Stato ha
respinto, nella misura in cui ricevibili, i ricorsi. Il Governo ha considerato che
i lavori di sottostruttura previsti lungo via Albaredo non configurino delle
migliorie
e, pertanto, non ricadrebbero nel campo di applicazione della legge sulle
strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2) né di quello della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). In ogni caso, non sussisterebbe alcun
obbligo di allestire un piano di cantiere. Quanto alla richiesta di realizzare
la citata pista, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'impugnativa avrebbe
dovuto essere rivolta contro la decisione con cui il consiglio comunale ha
concesso il credito per i lavori contestati.
F.
La decisione governativa è ora oggetto di due
impugnative davanti
al Tribunale, presentate il 12 gennaio 2017 da RI 1
e il 16 gennaio successivo da RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6, RI 7 e RI 8. Essi
ribadiscono la richiesta di annullare l'approvazione del progetto stradale e di
retrocedere gli atti al municipio, affinché ne pubblichi uno nuovo comprensivo
di tutti gli interventi previsti su via Albaredo e che preveda la realizzazione
di
una pista di aggiramento, rispettivamente
l'adozione di altre misure idonee a consentire l'accesso continuo al cantiere e
alle
abitazioni. Domande confermate con le repliche.
G.
Ai ricorsi resistono
il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio di Minusio
con argomenti che, se necessario, saranno discussi in appresso. La Divisione
delle costruzioni, pure sollecitata a prendere posizione, si è limita a rinviare
all'avviso cantonale 15 dicembre 2015.
Considerato,
in
diritto
1.
Nella misura in cui le impugnative s'iscrivono
nell'ambito della
procedura di progetto
stradale, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 35 cpv.
2 Lstr) e la legittimazione
attiva dei ricorrenti, destinatari del
giudizio impugnato e già opponenti, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla
procedura
amministrativa del 24 settembre
2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1] e art. 20 cpv. 2 combinato con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).
I ricorsi, tempestivi (art. 35 cpv. 2 Lstr), possono essere decisi sulla base
degli atti,
senza istruttoria. In particolare, non è necessario visitare
i luoghi, risultando questi in modo sufficiente dagli atti; inoltre simile
prova non è suscettibile di fornire ulteriori elementi utili per la decisione.
2.
2.1. Secondo l'art. 3 Lstr (versione in vigore dal 1° luglio
2012, BU 2012, 554) fanno parte delle strade pubbliche, oltre al corpo
stradale, tutti gli impianti necessari a un'adeguata sistemazione tecnica delle
medesime, come i manufatti, i raccordi, le fermate dei mezzi di trasporto
pubblico, le aree di sosta e di servizio, gli impianti di sicurezza, i centri e
le attrezzature per l'esercizio e la manutenzione, le opere di protezione
esterna e quelle di raccolta e evacuazione delle acque, le piantagioni, come
anche le scarpate quando non si possa ragionevolmente pretendere che il
confinante le utilizzi.
2.2. La Lstr affida ai comuni e agli altri enti locali il compito di provvedere alla costruzione,
alla sistemazione e alla manutenzione delle strade che non sono di competenza
del Cantone, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle
che garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi
(art. 5 cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554).
Nel caso della costruzione di una strada pubblica da parte di un comune, la procedura
di approvazione del progetto stradale comunale (art. 30 segg. Lstr) sostituisce
quella usuale del rilascio del permesso di costruzione (RDAT II-1993 n. 36
consid. 6.2.).
2.3. Secondo l'art. 30
cpv. 1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento,
l'esecutivo comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto
stradale comunale. Il municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto
precisato
agli art. 10 cpv. 2 lett. a e b
Lstr ed essere corredato dagli atti elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (cfr. art.
30 cpv. 2 e 3 Lstr) - per
trenta giorni, durante i quali chiunque abbia
interesse può prenderne conoscenza e, nel medesimo termine, presentare opposizione
(art. 32 cpv. 1 Lstr combinato ai disposti art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr).
Chi non fa opposizione è escluso dal seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato
con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).
2.4. La procedura del
progetto stradale comunale ha come obiettivo l'attuazione del piano regolatore
in un singolo caso. Di conseguenza, le autorità (di approvazione o di ricorso)
sono in primo luogo chiamate a verificarne la conformità con la pianificazione (RDAT
II-1993
loc. cit.
). Per il resto, i comuni sono
fondamentalmente autonomi in materia, limitati soltanto dalle
disposizioni contenute nell'art. 6 Lstr, che fissa i principi della concezione
delle
strade, e dal divieto d'arbitrio (STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio
1990 consid. 3.2). È invece escluso che tramite una domanda di costruzione
possa essere modificata la pianificazione, riservato il caso di differenze
entro limiti contenuti e per fondati motivi (cfr. RDAT II-1993
loc. cit.
;
inoltre, in termini più generali, RDAT I-1999 n. 222 consid. 2.2). In quest'ordine
d'idee, l'art. 33 Lstr stabilisce che non sono ammesse opposizioni su oggetti
già decisi con l'approvazione dei piani regolatori e, in particolare, sul principio
dell'espropriazione (cpv. 1). Sfuggono pertanto all'esame del Tribunale,
nell'ambito di questa procedura, tutti gli aspetti già definiti nel piano
d'utilizzazione che, in applicazione del principio del parallelismo delle
forme, sono emendabili unicamente mediante norme di pari rango e secondo la
procedura prevista per la sua adozione (art. 33 cpv. 2 legge sullo sviluppo
territoriale del 22 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1; art. 33 cpv. 2 Lst). Il
potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo nell'evadere i ricorsi
contro i progetti stradali comunali è, pertanto, limitato alla
verifica della legittimità della decisione e non
può estendersi a un
sindacato d'opportunità della stessa (art. 61 cpv. 1
LPamm).
3.
3.1. Seppur con
accenti diversi, entrambi i ricorsi contestano la mancata pubblicazione del
progetto relativo alle canalizzazioni nel contesto di quello stradale in esame.
Secondo gli insorgenti ciò precluderebbe la possibilità di prendere conoscenza
e quindi sindacare le ripercussioni derivanti dalla sua fase esecutiva, soprattutto
per quanto riguarda la chiusura della strada. In realtà si tratterebbe di
un'unica grande opera e, pertanto, contestano la decisione di separare i lavori
di ricostruzione dei ponti da quelli che interesseranno il rimanente del sedime
stradale. Ciò sarebbe contrario al principio della buona fede e della
trasparenza. Data l'importanza degli interventi previsti (rifacimento
dell'intero manto stradale, messa in opera di misure di sicurezza quali
illuminazione, idranti e muro di sostegno) questi ultimi, contrariamente a
quanto ritenuto dal Governo, sarebbero migliorie, dunque dovrebbero seguire la
procedura del progetto stradale. Ma anche così non fosse, il progetto relativo
a questi lavori dovrebbe comunque essere pubblicato in virtù del diritto di
essere sentito, stanti le importanti ripercussioni sulle proprietà. Infine, la
durata della chiusura al traffico di via Albaredo a causa dei lavori relativi
al rifacimento delle canalizzazioni, prospettata dal comune in poco meno di due
anni, sarebbe assolutamente sproporzionata.
3.2. Le critiche
dei ricorrenti, dunque, non sono rivolte al merito del progetto pubblicato, che
concerne unicamente il rifacimento dei ponti; essi non ne mettono in
discussione gli aspetti esecutivi
o
sostengono la non conformità con la pianificazione soggiacente. Né il Tribunale
intravvede motivi per i quali il progetto
andrebbe in questo senso
censurato.
3.3. Resta da esaminare se il municipio avrebbe
dovuto includere anche le opere della "seconda fase" nel progetto
pubblicato. Occorre dunque preliminarmente verificare a quale procedura esse
soggiacciono, ciò che avviene nel successivo considerando.
4.
4
.1. Secondo l'art. 10 cpv. 1
lett. a della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991
(LPAc; RS 814.20) i cantoni provvedono alla costruzione di canalizzazioni
pubbliche e di stazioni centrali di depurazione per le acque di scarico
inquinate provenienti, in particolare, dalle zone edificabili. Per l'art. 5
cpv. 1 dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc;
RS 814.201) i cantoni provvedono all'allestimento di piani generali di
smaltimento delle acque (PGS) che garantiscano nei comuni un'adeguata
protezione delle acque e un'appropriata evacuazione delle acque di scarico
provenienti dalle zone abitate.
4.2. Il Cantone
Ticino non si è a tutt'oggi dotato di una legislazione d'attuazione conforme
alla LPAc. È infatti ancora in vigore la legge di applicazione della legge
federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA;
RL
9.1.1.2), benché la legge federale che
è chiamata a mettere in pratica sia stata abrogata ormai da un quarto di
secolo. La LALIA non contiene dunque disposizioni in merito al PGS. Per quanto
qui interessi, gli art. 18 segg. LALIA si riferiscono in effetti ancora al piano
generale delle canalizzazioni
(PGC).
Strumento, quest'ultimo, che non coincide perfettamente con quello imposto
dalla LPAc (cfr.
Peter Hettich/ Tobias
Tschumi
in: Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer [curatori],
Kommentar
zum Gewässerschutzgesetz
und
zum
Wasserbaugesetz, Zurigo 2016, n. 68 seg. ad art. 7 LPAc).
4.3. Il PGS
costituisce lo strumento pianificatorio per la costruzione e la gestione
dell'infrastruttura
pubblica di
smaltimento delle acque di scarico (inquinate e non) e, di conseguenza il fondamento
per i singoli interventi di attuazione del medesimo (STA 52.1996.81 del 30
luglio 1996 consid. 2.5). Interventi che non possono essere eseguiti sulla scorta
della sola pianificazione, ma
che in quanto
opere pubbliche sono sottoposte alla preventiva approvazione del Servizio tecnico
(art. 88 LALIA). Il Decreto esecutivo che designa il dipartimento e il servizio
competenti in
materia di protezione delle acque dall'inquinamento del 3
settembre 1991 (RL 9.1.1.1) affida alla Sezione protezione acque del Dipartimento
dell'ambiente il ruolo di servizio tecnico cui competono le attività dipendenti
dall'applicazione della legislazione federale e cantonale in materia non espressamente
riservate al
Dipartimento. Dipartimento e Sezione
non più esistenti, ai quali corrispondono oggi il Dipartimento del territorio e
la SPAAS. Infine, seppur
riferendosi all'art. 53 LALIA, il regolamento
sulle deleghe di
competenze decisionali del
24 agosto 1994 (RL 2.4.1.8), affida all'UPAAI la competenza di approvare i
singoli collettori quali elementi
di un piano generale di smaltimento
approvato.
4.4. Alla luce del quadro legale cantonale appena
descritto, il Tribunale non può esimersi dal censurare, come già fatto in precedenza
(STA 52.
2012
.231 del 2 febbraio 2017
consid. 3.1), un evidente ritardo nell'adattamento della legislazione
cantonale, che certo non agevola la comprensione e l'attuazione di una materia
tanto importante quanto complessa. Ritardo al quale il Cantone
sembra tuttavia intenzionato a porre rimedio (cfr.
progetto di legge sulla gestione delle acque [LGA], posto in consultazione dal
1°
febbraio al 31 agosto 2016).
4.5. Ferme queste
premesse
, si può concludere quanto segue.
La realizzazione di lavori di canalizzazione soggiace a decisione di
autorizzazione, la quale sostituisce in questo ambito la licenza
edilizia. Se la loro posa è prevista in corrispondenza
del sedime
stradale ma l'intervento
non ne modifica le caratteristiche (si limita, dunque, al solo scavo, alla posa
di tubazioni, alla chiusura del solco e al rappezzo dell'asfalto) non è
necessario esperire la procedura del progetto stradale. Per contro, se i lavori
previsti comprendono anche la posa di infrastrutture relative alla strada
stessa (cfr.
supra
, consid. 2.1), come caditoie o canali per la raccolta
e smaltimento delle acque meteoriche, i lavori
dovranno essere autorizzati anche secondo la Lstr; sarà quindi necessaria
una decisione globale secondo la legge sul coordinamento delle procedure del 10
ottobre 2005 (Lcoord; RL 7.1.2.3).
4.6.
Anche
a causa del mancato adeguamento di una legge datata qual è la LALIA,
l'attuazione degli aspetti autorizzativi legati alle canalizzazioni pone diversi
problemi sotto il profilo procedurale. Infatti, fatta salva la
pubblicazione
della concessione del credito da parte del
consiglio comunale - che, analogamente a quanto avviene in materia
pianificatoria, è volta a permettere l'esercizio del diritto di ricorso per
violazione della LOC (in particolare della procedura prescritta per le deliberazioni)
e inoltre, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio
del diritto di referendum (cfr. sul tema:
Raffaello
Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
Originalità della legislazione e della giurisprudenza ticinesi, omaggio a Guido
Corti, RtiD I-2015, pag. 203 segg., 207 seg.) - fa difetto una procedura che
consideri i diritti delle parti, innanzitutto quello di essere sentiti (cfr.
DTF 121 II 378 consid. 6c), previsto dagli art. 34 segg. LPAmm. In quanto
decisione, la determinazione della SPAAS (o quella dell'UPAAI) dovrebbe poi
rispettare i requisiti posti dall'art. 46 LPAmm, indicando quindi in
particolare - oltre alla motivazione - il rimedio giuridico ordinario,
l'autorità competente e il termine per interporlo (cpv. 1 e 2). Infine, essa dovrebbe
essere notificata alle parti, conformemente agli art. 17 segg. LPAmm.
5.
5.1. In concreto, come visto
in narrativa, il 23 marzo 2015 il consiglio comunale di Minusio ha approvato il
credito di opera relativo al progetto delle canalizzazioni in via Albaredo.
Tale decisione non esplica effetti autorizzativi, ma si limita a mettere a
disposizione del municipio l'importo necessario per procedere con i lavori
.
5.2. Il 23
settembre 2015 l'UPAAI ha approvato il progetto delle canalizzazioni in parola,
considerando che esso costituiva nel contempo una variante di poco conto del
PGS (
recte
: PGC) in vigore. A ragione. Infatti, il progetto si discosta
dal PGC di Minusio nella misura in cui prevede per la tratta P 1 - P 5 una
doppia tubazione (ovvero la separazione delle acque luride da quelle
meteoritiche) in luogo di un unico tubo a sistema misto (cfr. Relazione tecnica
31 luglio 2015, cap. 3.2.). Tale decisione risulta essere stata presa senza
offrire alle parti il diritto di essere sentiti né sembra sia stata notificata
conformemente alle esigenze ricordate poc'anzi. Aspetti che, comunque, non sono
qui determinanti, ma sui quali si tornerà a titolo abbondanziale in seguito (
infra
,
consid. 6).
5.3. Il progetto relativo a questa "seconda
fase", tuttavia, non si limita alla posa del collettore previsto dal PGC,
ma interviene anche con lavori che interessano il campo stradale e, meglio,
riguardano
la strada pubblica, secondo l'art. 3 cpv. 1 Lstr. Sono infatti previste la posa
di caditoie, di illuminazione pubblica, di idranti e la
sistemazione di manufatti. In questa misura, il comune non può
procedere ai lavori senza conseguire il permesso di costruzione secondo la Lstr,
ovvero pubblicando un progetto stradale. Poco importa la qualificazione degli
interventi, migliorie o non. Ciò influisce unicamente sulla necessità della
base pianificatoria, non già della procedura autorizzativa. Ammettere il
contrario priverebbe sotto il profilo formale i terzi della possibilità di
opporsi agli interventi, sotto quello materiale di verificarne gli aspetti edilizi
e ambientali. Ne discende che anche per i lavori della "seconda fase"
sarà necessario esperire la procedura di progetto stradale.
5.4. Anche se i lavori
connessi alla posa del collettore e dell'acquedotto, ma soprattutto quelli
relativi alla strada in quanto tale, necessitano di seguire una procedura
(coordinata e formalmente corretta) di autorizzazione, la richiesta dei ricorrenti
volta a ottenere la pubblicazione di un unico progetto stradale comprendente
anche il rifacimento dei ponti non può essere accolta. Infatti, la ricostruzione
di questi manufatti non dipende dalla contemporanea autorizzazione alla realizzazione
del collettore e delle opere connesse previste nella "seconda fase".
Intanto, il tratto iniziale di via Albaredo - sino al riale Esplanade - è
esterno al progetto, giacché questa prima tappa di PGC è stata realizzata nel
1991. Ne discende che il ponte al Gaggio è avulso dai successivi lavori. Ma
anche il progetto relativo al ponte sul Navegna non necessita di essere
pubblicato in uno con quello della fase successiva. Tant'è che i lavori
relativi alle canalizzazioni verranno avviati solo dopo la completazione del
manufatto (cfr. Relazione tecnica relativa alle canalizzazioni 31 luglio 2015,
cap. 12 , Programma di realizzazione). In questi termini, nemmeno è dato di
vedere perché un simile modo di procedere sarebbe contrario al principio di
trasparenza. Tanto meno può ritenersi leso il principio della buona fede,
sancito dall'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), già solo
per
il fatto che non è possibile intravvedere quali aspettative avrebbe suscitato
l'autorità né quali disposizioni pregiudizievoli abbiano di conseguenza preso i
ricorrenti (cfr. DTF 131 II 627
consid.
6.1 con rinvii; STA 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2, 90.2006.12 del
17 gennaio 2008 consid. 5.3;
Adelio
Scolari
, Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed.,
Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). In definitiva, la decisione di
procedere con due progetti stradali distinti si esaurisce, nel caso concreto,
in una questione di apprezzamento, che il Tribunale può censurare unicamente se
essa integri un eccesso o abuso di tale potere. Ciò che non è il caso per la
decisione in esame. Non risulta infatti che il municipio, nel procedere con un
progetto separato, si sia lasciato guidare da motivi non pertinenti oppure eccedendo
le sue competenze. La questione, di mera opportunità, sfugge dunque alla
censura del Tribunale: in quanto scelta plausibile, questa Corte non può
censurarla, sostituendo il suo potere di apprezzamento a quello dell'autorità
comunale.
5.5. Infine, ritenuto
che dagli atti pubblicati è possibile desumere che la circolazione sarà
costantemente garantita durante la ricostruzione dei ponti, non sussiste motivo
alcuno per annullare (preventivamente) l'approvazione del progetto in esame.
Deve qui essere confermata la pertinenza della giurisprudenza evocata dal
Consiglio di Stato, secondo la quale, di regola, esulano dalla procedura autorizzativa
le questioni che attengono alla progettazione esecutiva dell'opera, come pure
problematiche legate alla sua esecuzione, in genere a questo stadio ancora sconosciute
(cfr. di recente, seppur riferite alla rilascio di una licenza edilizia, STA
52.2013. 94/97 del 2 maggio 2014 consid. 3.4.2, con riferimenti a RDAT I-1998
n. 37 i.f. e DTF 121 II 378 consid. 14).
6.
Ai fini di prevenire future contestazioni di natura procedurale,
il Tribunale ritiene utile fornire alcune indicazioni in merito ai lavori
previsti nella "seconda fase". Dapprima, considerato che - come visto
- la decisione relativa all'approvazione delle canalizzazioni è stata presa
senza che sia stato garantito il diritto di essere
sentito delle parti, alle quali nemmeno è stata notificata, è necessario
che questi aspetti vengano compiutamente considerati
nell'ambito della
decisione globale comprendente l'approvazione del progetto stradale che dovrà
essere adottata. Inoltre, dev'essere evidenziato già sin d'ora che la chiusura
al traffico di una strada di
servizio per
all'incirca 78 settimane, ovvero 20 mesi (Relazione tecnica 31 luglio 2015,
cap. 12), deve avvenire nel rispetto
dell'art. 4 cpv. 1 della legge
federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), secondo
cui è vietato intralciare la circolazione mediante ostacoli, salvo per motivi
impellenti. Le eccezioni a tale principio, segnatamente per il deposito, anche
temporaneo, di materiale, l'occupazione con aree di cantiere e l'esecuzione di
lavori, sono soggette ad autorizzazione (art. 4 cpv. 2 LCStr; art. 45 cpv. 1 e
2 lett. b e lett. e, art. 47 Lstr). I cantieri possono essere considerati
motivi impellenti e sono regolamentati agli art. 80-83 OSStr. L'art. 81 cpv. 2
OSStr stabilisce quindi che gli imprenditori possono segnalare regolamentazioni
del traffico quali divieti di circolazione soltanto se l'autorità ne ha dato
l'autorizzazione ed è stata presa una decisione formale secondo l'art. 107 cpv.
1 OSStr, che deve quindi essere pubblicata.
Nell'ambito
di tale procedura dovrà pertanto essere esaminata - in particolare - la
proporzionalità della decisione. Sarà in
quell'ambito che eventuali
soluzioni alternative potranno e, meglio, dovranno essere considerate. A torto
municipio e Governo intendono
conferire
effetto preclusivo alla mancata impugnazione del relativo credito da parte del
consiglio comunale; non è infatti in
tale
sede che simili aspetti devono essere censurati (cfr., in merito
alla contestazione
delle decisioni relative alla concessione di un credito da parte del legislativo,
STA 52.2016.107 del 16 gennaio 2017).
7.
Seppur per
motivi diversi da quelli evocati nella decisione impugnata, i ricorsi devono
essere respinti. La tassa di giustizia è suddivisa in parti uguali fra la ricorrente
RI 1, da un lato, e i ricorrenti RI 2 e litisconsorti dall'altra, secondo soccombenza.
Non si assegnano ripetibili al comune, che non si è avvalso di un patrocinatore.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 3'000.-, già anticipata nella
misura di fr. 1'500.- da RI 1 e per la rimanenza
da RI 2
e litisconsorti, resta a loro carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere