ti_gerichte · 90.2002.124 · 2006-05-05 · it

Non attribuzione di un fondo alla zona artigiale industriale-industriale per assenza di prevedibile necessità futura ai sensi dell'art. 15 LPT.

Tessin Tribunale della pianificazione 05.05.2006 90.2002.124
Tessin Tribunale della pianificazione 05.05.2006 90.2002.124
Ticino Tribunale della pianificazione 05.05.2006 90.2002.124

Incarto n.
90.2002.124
Lugano
5 maggio 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, vice presidente,
Matteo Cassina e Stefano Bernasconi, quest'ultimo in
sostituzione del giudice Raffaello Balerna, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 agosto 2002 della
RI 1
patr. dall' PR 1
contro
la decisione 25 giugno 20__________ (n. __________),
con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore
del PI 1;
viste le risposte:
-    7 ottobre 2002 del PI 1;
-    22 ottobre 2002 del
Dipartimento del territorio, Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
a) La RI 1, __________, ha acquistato alla fine degli anni '60 alcuni
terreni nel PI 1, in località __________, tra cui anche la part. n. __________
RFD, di complessivi mq 17'162.
Nei primi anni '70 la società ha provveduto a sistemare detti fondi,
effettuando importanti investimenti. Il 26 aprile 1972 essa ha quindi presentato
una domanda di costruzione per la realizzazione in questo comparto di una
stazione di benzina e di un capannone per il deposito di generi alimentari. L'entrata
in vigore, avvenuta il successivo 1° luglio, della LCIA, ha tuttavia ostacolato
il normale svolgimento della procedura di rilascio della licenza, che si è
conclusa soltanto il 10 dicembre 1976 con la reiezione della domanda da parte
dell'allora Dipartimento delle pubbliche costruzione per il fatto che le opere previste
sarebbero sorte fuori dal perimetro del PGC di PI 1 ed all'interno di un territorio
protetto a titolo provvisorio.
b) Con risoluzione n. 41__________ dell'11 luglio 19__________ il Consiglio di
Stato ha approvato il PR di PI 1 (PR 80), allestito secondo le disposizioni
dell'allora LE 1973. In seguito questo piano è stato integrato con delle
varianti approvate dal Governo, mediante risoluzioni. Il PR 80 attribuiva i vari
fondi della ricorrente situati in località __________ in parte alla zona
forestale e in parte alla zona residua.
B.
Con messaggio n. 8/98 del 6 maggio 1999 il municipio di PI 1 ha
sottoposto al legislativo comunale l'adozione degli atti costituenti la
revisione, avviata all'inizio degli anni 90, del vecchio piano regolatore.
Nella seduta del 1° luglio 1999 il consiglio comunale di PI 1 ha proceduto all'adozione
del nuovo piano, prevedendo, per quanto attiene alla zona artigianale-indu-striale
ubicata in località __________, di modificarne il limite ovest, per tenere
conto dell'esistenza della zona naturale protetta ZPN4 – __________ -, di
ampliare la medesima a sud-est di via P__________ in località C__________, zona
____________________, nonché di escludere dalla zona edificabile una fascia di
terreno appartenente al mappale n. 4__________ RFD, situato all'estremità
meridionale del comparto. Il legislativo comunale ha inoltre deciso di aumentare
da 4.00 a 6.00 mc/mq l'indice di edificabilità (I.e.) per la zona in questione.
Attraverso il citato ampliamento a sud-est di via P__________, una parte, corrispondente
a mq 8'086, della part. n. 4__________ RFD, di proprietà della RI 1, è stata
inserita in zona artigianale-indu-striale, ove lo sfruttamento edilizio è
disciplinato dall'art. 39 NAPR, giusta il quale è ammesso in sostanza l'insediamento
di
"edifici ed impianti di tipo produttivo non molesto",
nonché
di spazi abitativi o piccoli esercizi pubblici (bar, mense) unicamente se al
servizio delle attività produttive.
C.
a) Con decisione 28 agosto 20__________ (n. 39__________) il
Consiglio di Stato ha proceduto all'approvazione del nuovo piano regolatore di PI
1.
Il Governo si è però rifiutato di ratificare il previsto ampliamento della zona
artigianale-industriale a sud-est di via P__________, in località C__________,
zona __________, dove è situata la part. n. 4__________ RFD della ricorrente.
Richiamandosi al preavviso sostanzialmente negativo formulato a questo proposito
dal Dipartimento del territorio in occasione dell'esame preliminare del piano
di indirizzo, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come l'ampliamento in oggetto
interessi un comparto paesaggisticamente intatto e importante dal punto di
vista naturalistico, fungendo da corridoio ecologico tra la V__________ e il
comprensorio della P__________.
Il Governo si è quindi rifiutato di approvare anche la modifica del limite
occidentale dell'area artigianale e industriale, nella misura in cui essa
comportava l'assegnazione alla zona edificabile di alcuni terreni
precedentemente esclusi dalla stessa, per il fatto che esso avrebbe avvicinato
ulteriormente il comparto urbanizzato alla confinante zona naturale protetta
ZPN4 - __________ -, compromettendone alcuni elementi e accentuandone l'isolamento
al punto da chiudere il naturale corridoio ecologico esistente.
Al fine di salvaguardare il diritto di essere sentito delle parti, il Consiglio
di Stato ha quindi comunicato al comune e ai proprietari interessati, tra cui
la RI 1, queste sue intenzioni e ha dato loro la facoltà di esprimersi in
proposito.
b) Preso
atto di ciò, il 5 ottobre 2001 la ricorrente ha presentato all'attenzione del
Consiglio di Stato le proprie osservazioni. Essa ha in particolare rilevato che
il terreno in questione non era mai stato utilizzato a scopo agricolo e che
esso era completamente urbanizzato ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Ha quindi
contestato la funzione di "corridoio ecologico" attribuita al
comparto, a causa delle disastrose condizioni in cui si troverebbe la V__________.
Invocando la parità di trattamento, ha concluso per l'approvazione del piano
regolatore, secondo la stesura proposta dal comune di PI 1.
D.
Con decisione del 25 giugno 20__________ (n. 30__________), il
Consiglio di Stato ha evaso tutte le questioni legate alle parti sospese del piano
regolatore ed ha deciso di non approvare gli ampliamenti della zona
artigianale-industriale in località__________ e a sud-est di via P__________,
in località C__________, ordinando quindi al comune di elaborare ed adottare
una variante di PR per l'assegnazione di queste aree alla zona non edificabile
limitrofa ad essa più affine, segnatamente alla zona agricola. Il Governo ha
inoltre considerato che l'indice di edificabilità previsto per la zona, pari a
6.00 mc/mq, consente delle densità insediative importanti, giustificabili solo se
si tiene conto della dimensione relativamente ridotta della zona artigianale-industriale
in questione e se si ammette una limitazione della sua estensione.
L'Esecutivo cantonale ha comunque rilevato che se il dezonamento del mappale n.
__________3 RFD fosse stato confermato in sede giudiziaria, la superficie dell'area
destinata ad attività artigianali e industriali sarebbe risultata ridotta
rispetto al previgente PR. In questo caso spetterebbe all'ente pianificante
elaborare una variante per la zona artigianale industriale che proponga un azzonamento
a compensazione della superficie dezonata sul fondo __________3 RFD, tenendo
comunque conto dei principi pianificatori posti alla base della sua decisione.
E.
Avverso questa risoluzione governativa la RI 1 insorge ora davanti
al Tribunale della pianificazione del territorio, chiedendo che la stessa sia
riformata nel senso che la part. n. 4__________ RFD di PI 1, e in subordine una
porzione della stessa di all'incirca mq 8'000, sia inserita nella zona artigianale-industriale.
Rievocati i fatti che hanno portato la società ad essere proprietaria di tale
fondo, essa censura innanzitutto la disattenzione del suo diritto di essere
sentita. A questo proposito rimprovera al Governo di non essersi minimamente
confrontato nel suo giudizio con gli argomenti sollevati con le osservazioni
del 5 ottobre 2001. Ripropone poi gli argomenti di merito già sollevati in quell'occasione,
lamentando in particolare una chiara disparità di trattamento rispetto ad altri
proprietari. Rileva come nessuno dei numerosi fondi di cui essa è proprietaria
nel comune si trovi incluso nel territorio edificabile. Chiede quindi che
qualora dovessero realizzarsi le condizioni poste dal Governo per un estensione
della zona artigianale-industriale, le autorità comunali tengano conto delle
discriminazioni subite dalla RI 1 e facciano in modo che almeno una parte della
part. n. 4__________ venga resa edificabile.
F.
Chiamato ad esprimersi, il PI 1 ha chiesto che il gravame sia accolto.
Per contro il Dipartimento del territorio postula che l'impugnativa venga
respinta.
G.   In data 26
aprile 2004 si è tenuta un'udienza con la ricorrente, la quale si è riconfermata
nelle sue argomentazioni e domande di giudizio. In seguito è stato esperito un
sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune
fotografie, poi acquisite agli atti.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).
Il gravame è dunque ricevibile e può essere evaso sulla base degli atti,
integrati dalle risultanze del sopralluogo.
2.   2.1 Dal
profilo procedurale la ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di non aver
preso posizione, nell'ambito della risoluzione qui impugnata, sugli argomenti
che essa aveva sollevato con le sue osservazioni del 5 ottobre 2001. A questo
proposito fa valere una violazione del suo diritto di essere sentita.
2.2. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati
innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta
insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 Cost., che
contrariamente a quanto assumono gli insorgenti non pone esigenze troppo severe
all'obbligo di motivazione. Secondo la giurisprudenza resa dal Tribunale
federale è sufficiente che la motivazione si esprima sulle circostanze significative,
atte ad influire in un modo o nell'altro sul giudizio di merito, così da
permettere all'interessato di afferrare le ragioni della decisione e di
impugnarla in piena coscienza di causa (DTF 129 I 232 consid. 3.2., 126 I 97 consid.
2b, 124 II 146 consid. 2a, 123 I 31 consid. 2c; RDAT 1988 N. 45). Altrimenti detto,
l'autorità non è tenuta a prendere posizione su tutti gli argomenti sollevati,
ma può limitarsi ad esporre le sole circostanze rilevanti per il verdetto
(Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 2a ad art.
26).
2.3. Nell'evenienza concreta, occorre dar atto
alla ricorrente che il Governo ha emanato una decisione nell'ambito della quale
non si è propriamente chinato su tutti gli argomenti che essa aveva sollevato
con le sue osservazioni del 5 ottobre 2001. Ciononostante le spiegazioni fornite
dal Consiglio di Stato risultano sufficienti per comprendere le ragioni che l'hanno
indotto a non approvare l'assegnazione di una parte del mappale n. 4__________
RFD di PI 1 alla zona edificabile. Non vi sono dubbi che la ricorrente ha
potuto rendersi pienamente conto della portata di tale giudizio, tant'è che l'ha
impugnato in modo congruo e completo davanti a questo tribunale. Ogni lamentela
sull'argomento appare pertanto infondata, anche perché, come d'altronde
riconosciuto anche dalla stessa ricorrente, l'eventuale diniego di giustizia
formale nel quale è incorso il Consiglio di Stato sarebbe stato sanato in questa
sede.
Ne consegue che nel caso di specie non si concretizza alcuna violazione dei
diritti di parte dell'insorgente, atta a giustificare l'annullamento in ordine
della decisione impugnata.
3.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -e approva il piano- con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).
Il Consiglio
di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001
n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione – per potere ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio
dal Consiglio di Stato.
4.   4
.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a
livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2. Le
zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314).
4.3. Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1.
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2
LPT).
5.   5.1.
Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15
lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 319).
5.2.
In concreto tale presupposto non è - di tutta
evidenza - adempiuto. Il fondo
in
esame,
di complessivi mq 17'162, è infatti costituito
da un ampio prato di mq 16'987 (sub a), al margine del quale sono localizzate due
piccole aree boschive di 130 (sub. b) e rispettivamente di 45 mq (sub. c). Esso
è libero da costruzioni e
si situa all'inizio di un
ampio settore inedificato
e paesaggisticamente intatto
posto a cavallo tra i comuni di PI 1 e di N__________ e
delimitato a nord-ovest da via __________.
6.   6.1. Per
quanto riguarda poi il presumibile fabbisogno futuro di terreni fabbricabili,
di cui all'art. 15 lett. b LPT,
occorre rilevare che la
zona artigianale-industriale presenta delle peculiarità che la distinguono
sensibilmente dalle altre zone edificabili.
Se un termine di
15 anni appare
adeguato quale orizzonte temporale per valutare l'entità di terreni
edificabili occorrenti all'edilizia residenziale e se a questo fine si avvera
idoneo applicare il classico metodo delle tendenze, per contro le esigenze dell'industria
richiedono di regola altri approcci. La tendenza demografica, il consumo di
terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all'estensione iniziale
della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive per il
dimensionamento delle zone industriali. Un comune può essere attrattivo per la
residenza e non esserlo affatto per l'industria, e viceversa. Quindi, lo
sviluppo demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso
per la prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo
sviluppo registrato nel tempo da una determinata zona industriale. Occorre
tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato ed
oggettivamente difficile da gestire. Il problema è complicato dal fatto che le
esigenze cui deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il
radicale mutamento del concetto stesso di industria: da tempo viviamo in un regime
di economia postindustriale, caratterizzata da apparati produttivi ridotti all'essenziale,
sempre più automatizzati e ad alto contenuto tecnologico, con largo ricorso
alla produzione
just in time,
che riduce le scorte e quindi lo spazio
immobilizzato, ma richiede trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari
collegamenti. L'individuazione di un'ubicazione strategica a contatto con adeguate
vie di comunicazione, in un contesto in cui la mobilità sia organizzata a più
livelli tra di loro integrati, assume pertanto, soprattutto per quanto riguarda
i grandi poli industriali, una valenza rilevante (sentenza TPT 24.8.2004 in re B.
e LLCC consid. 7.1).
Si deve poi considerare che il tema dell'insediamento industriale ha una
valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica
di largo respiro di livello superiore. Il problema non può essere risolto
lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona
industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l'industria si istallerà
effettivamente. Il rischio è che le imprese, anziché concentrarsi in una zona
prima di intaccare la prossima, le invadano tutte alla spicciolata. Lo spreco
di terreno è evidente e va evitato. Una siffatta pianificazione finisce per
ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione delle
singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per comune,
possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più
sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone a
carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia
riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun ritorno fiscale.
Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del
fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per
gestire questa materia è il piano direttore cantonale. È questo il livello in
cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale,
al fine, come enuncia l'art. 12 LALPT,
di assicurare una pianificazione
coerente e continua del territorio cantonale
, volta a garantire
un
armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali
,
attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione,
in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro.
Per far fronte a queste esigenze pianificatorie,
nel
l'ambito del piano dei trasporti del __________ (__________),
adottato dal Consiglio di Stato il __________, il Cantone ha elaborato un
modello di organizzazione territoriale del __________, oggetto di una specifica
scheda di coordinamento (scheda __________), quale componente pianificatoria e
urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si
integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità,
alla componente trasportistica, oggetto della scheda di coordinamento __________.
Tramite la scheda __________, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione
territoriale di questa regione, stabilendo il quadro di riferimento per la
pianificazione comunale e ponendo così le premesse per il coordinamento delle
pianificazioni dei diversi livelli istituzionali e di quelle comunali tra di
loro. Il piano d'azione del __________ si fonda sulla distinzione di due componenti
essenziali: le aree sensibili e le aree strategiche. Le prime sono i comparti
territoriali la cui protezione dagli impatti negativi e la cui sistemazione
urbanistica e paesaggistica è necessaria per rafforzare la qualità e l'attrattività
della regione: esse comprendono le zone con prevalenti funzioni residenziali e
i comparti con funzione di svago. Le seconde sono invece le aree determinanti
per lo sviluppo della regione, ossia quei comparti territoriali con funzioni
uniche che hanno conseguenze importanti per il contesto territoriale regionale.
Questa componente è costituita dai centri urbani, dalle aree con tipologia
insediativa intensiva e urbana aventi funzioni di servizio regionali, dalle
aree da riconvertire o riqualificare e, infine, dalle aree per lo svolgimento di
attività produttive e commerciali, la cui gestione necessita di particolare
attenzione nell'ottica del contenimento degli effetti ambientali negativi
(accessibilità diretta alla rete stradale superiore, accessibilità con mezzi
pubblici, binari di raccordo industriali). Le aree di __________, di __________
e di __________ sono state individuate dalla scheda __________ come le
principali ubicazioni per le attività produttive e commerciali da consolidare.
Scopo del coordinamento è dotare queste zone di raccordi ferroviari e di
adeguati servizi pubblici, nonché di evitare la dispersione di insediamenti
industriali o con forte generazione di traffico al di fuori di queste aree
(cfr. scheda __________., pag. 2, lett. i). Questi obiettivi sono concretizzati
con l'adozione di una serie di misure, che figurano nell'elenco dei
provvedimenti pianificatori al n. __________ della scheda, con uno stato del
coordinamento di dato acquisito. Fra le misure previste, spicca, in relazione
alla fattispecie, il consolidamento delle attività produttive, evitando la loro
dispersione al di fuori delle suddette aree, la pianificazione coordinata in
funzione della nuova offerta ferroviaria (binario __________ e nuovi nodi
intermodali), il potenziamento degli allacciamenti laddove possibile (__________)
e l'accessibilità diretta alla rete autostradale. La modalità del coordinamento
avviene tramite il Cantone, che verifica da una parte la conformità dei piani
regolatori con i contenuti del piano direttore e dall'altra promuove il coordinamento
fra i comuni, verificando il risultato nell'ambito delle sue competenze di
esame dei piani, vigilando affinché non vengano adottate misure in contrasto
con gli indirizzi di ordine superiore. I comuni adeguano invece i loro piani
regolatori agli indirizzi cantonali e si adoperano per la realizzazione degli
interventi di loro competenza. Con l'assunzione nel piano direttore del __________,
nella sua componente di modello di organizzazione territoriale __________, il
Cantone ha voluto dunque dare una risposta pianificatoria di livello superiore
alle problematiche inerenti le zone industriali, sopra evocate. Per questo
specifico settore, l'obiettivo è quello di evitare la dispersione e la
proliferazione degli insediamenti produttivi in piccole zone industriali di
modeste dimensioni e potenzialità, favorendo invece la creazione e la concentrazione
di aree industriali moderne, sufficientemente ampie, servite da tutte le infrastrutture,
non da ultimo quella ferroviaria, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi
cantonali di politica economica, attuando nel contempo il precetto di un appropriato
e parsimonioso utilizzo del suolo che sia altresì rispettoso dell'ambiente
(cfr. sentenza TPT 24 agosto 2004 in re B. e LLCC consid. 7.2).
6.2. Avuto
riguardo di tutto quanto precede, nel caso di specie, l
'attribuzione
del fondo in esame alla zona artigianale-industriale non risponde ad una
prevedibile necessità futura di terreni fabbricabili urbanizzati giusta l'art.
15 lett. b LPT e appare in contrasto con gli indirizzi pianificatori di rango
superiore testé evocati.
Al momento dell'allestimento del rapporto di pianificazione, l
a zona riservata alle attività produttive dal PR 80 risultava ancora
inutilizzata nella misura del 13%. Ora, è vero che questo dato, risalente al
1998, non lascia spazio ad un grosso margine di sviluppo.
Bisogna però tenere in considerazione l'ampia
offerta di terreni di questa natura esistente su scala regionale e il fatto che
il comparto
artigianale-industriale di PI 1 non offre
quelle condizioni favorevoli per l'insediamento di attività produttive moderne,
auspicate dal Cantone. L'area in questione, di dimensioni tutto sommato
modeste, non rientra tra le principali ubicazioni per le attività produttive e
commerciali contemplate dalla scheda __________ del piano direttore ed è situata
in una posizione non propriamente favorevole dal profilo strategico, visto che
a differenza della vicina zona industriale di __________ - la quale in futuro dovrebbe
beneficiare del prolungamento sino al __________ della strada principale __________,
con i relativi svincoli di __________ e __________, nonché dell'attivazione
della linea ferroviaria __________ - non disporrà neppure in un prossimo
avvenire di un collegamento ottimale con l'asse autostradale e ferroviario
nord-sud per cui, la stessa non risulta direttamente accessibile per l'utenza e
gli addetti ai lavori, né garantisce quei collegamenti veloci e sicuri che
costituiscono un presupposto imprescindibile per il suo sviluppo. Sul piano
regionale, la funzione artigianale e industriale dev'essere pertanto promossa soprattutto
nell' area di __________ e non in altri comprensori, come quello qui in esame, dove
invece predominano e vanno promosse altre funzioni, segnatamente di carattere
residenziale e agricolo.
In ogni caso occorre considerare che il sensibile aumento dell'indice di
edificabilità valido per la zona in questione (da 4 a 6 mq/mc), deciso dal
legislativo di PI 1 e approvato dal Governo, consentirà al comune di accogliere,
seppure in misura limitata, sul proprio territorio nuove attività produttive, grazie
ad uno sfruttamento più intensivo della superficie edificabile esistente.
7.   Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi in presenza, oltre al già riconosciuto
interesse pubblico ad evitare il proliferare nella regione di zone edificabili
a carattere artigianale e industriale troppo estese (consid. 5.1), va
considerata la necessità di tutelare il comparto in questione, il quale in
corrispondenza del fondo della ricorrente, è caratterizzato dalla presenza di
una vasta area prativa pianeggiante, che confina a sud con una zona umida di piccole
dimensioni, ma comunque colonizzata da vari gruppi di animali protetti e per
questo motivo inserita nell'inventario dei siti di riproduzione d'anfibi di
importanza cantonale (ZPN __________). Come emerge dallo studio delle componenti
naturali del piano regolatore di PI 1, allestito dall'ing. __________ nel marzo
del 1993, la zona in questione, unitamente alla vasta area boschiva che si
estende a sud-ovest della medesima in direzione della P__________, costituisce
ad oggi uno dei pochi luoghi all'interno del comprensorio comunale completamente
liberi da costruzioni e in questo senso rappresenta un importante spazio vitale
per molti animali (pag. 20). Dal profilo naturalistico la componente più
importante è legata al suddetto biotopo, il quale, tenuto conto dei danni già
patiti in passato, necessita di particolare tutela, nonché di una efficace
valorizzazione ecologica (pag. 20). Il menzionato studio evidenzia poi come
tutta l'area in questione funga da importante corridoio ecologico tra la V__________
e la zona della P__________, ragione per la quale la stessa dev'essere
mantenuta il più possibile libera da interventi di carattere edilizio suscettibili
di ostacolare il transito d'animali.
Nessun particolare motivo di interesse
generale giustifica poi di attribuire alla zona edilizia una superficie di
terreno che, tanto dal profilo funzionale che da quello territoriale, risulta
completamente avulsa dalla zona artigianale-industriale già esistente a
nord-ovest di via P__________.
8.
Siccome la porzione di territorio in esame non può essere attribuita
alla zona fabbricabile già per l'assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT,
merita tutela la decisione di assegnarla - al pari del circostante territorio -
alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora
all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. A questa zona
dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non
solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine
agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione
sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio
del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22
maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già
per questo motivo l'affermazione della ricorrente, secondo cui la porzione di
terreno in discussione sarebbe inadatta alla lavorazione agricola, perde di
rilievo e non merita particolare approfondimento. Poco importa quindi se l'area
interessata sia inidonea in quanto tale alla coltivazione agricola. Per
decidere la pianificazione della medesima bisogna fare astrazione della sua
specifica situazione. Di principio l'azzonamento, in quanto volto a disciplinare
la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, essere
condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o una parte di
essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile,
seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste
regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della
zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per
questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione delle aree in oggetto
nella zona agricola rappresenta pertanto un'ineludibile conseguenza dell'applicazione
di tali principi. La soluzione impugnata è avvalorata dal fatto che non può
entrare in esame l'assegnazione delle superfici interessate ad un'altra zona di
utilizzazione. Del pari la circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui il
fondo sarebbe urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione
del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g).
9.   La
ricorrente sostiene inoltre che la risoluzione impugnata sarebbe
discriminatoria nei suoi confronti. Rileva come nessuno dei numerosi fondi di
cui è proprietaria nel comune di PI 1 sia stato assegnato alla zona edificabile.
9.1. Il
principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la
legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e
in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Siccome occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare,
talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile
trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni
analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in
sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento
deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 5a).
9.2. Nel caso di specie la mancata approvazione della superficie fabbricabile
del mappale n. 4__________ RFD (in parte) appare conforme ai principi che
reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela. La stessa,
come visto ai precedenti considerandi, poggia infatti su argomenti oggettivi e pertinenti,
ragione per la quale in nessun caso si può affermare che sia costitutiva di una
violazione del principio di uguaglianza. Il semplice fatto che l'insorgente sia
proprietaria di numerosi fondi nel comune di PI 1 e che nessuno di essi si
trovi in zona edificabile non costituisce certo dal profilo pianificatorio un
motivo sufficiente per accogliere le sue richieste.
10.   10.1. La
decisione con cui il consiglio comunale di PI 1, nell'ambito della revisione
del locale piano regolatore, ha assegnato una parte del mapp. 4__________ alla
zona artigianale-industriale risulta dunque illegittima. Il rifiuto della sua
ratifica da parte del Consiglio di Stato, consegnato nella risoluzione 25
giugno 20__________, e il conseguente ordine al comune di elaborare una
variante di piano regolatore per l'assegnazione di questa particella alla zona
non edificabile limitrofa ad essa più affine, meritano quindi piena tutela.
10.2. Di
conseguenza, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di giudizio
e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 2'000.- sono poste a carico della ricorrente.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario