ti_gerichte · 42.2010.28 · 2011-12-21 · it
IPG (che si pretende) versate a torto a militi della protezione civile. Richiesta di restituzione. Perenzione del relativo diritto. Per la parte di IPG trattenute dalla CCC, rinvio atti per ulteriori accertamenti in relazione a ogni singolo milite

Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.12.2011 42.2010.28
Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.12.2011 42.2010.28
Ticino Tribunale cantonale delle assicurazioni 21.12.2011 42.2010.28

Raccomandata
Incarto n.
42.2010.28
mm
/DC/
sc
Lugano
21 dicembre
2011
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Maurizio Macchi
, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 26 settembre 2010
di
RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione su opposizione del 27 agosto
2010 emanata da
CO 1
in materia di indennità perdita di
guadagno
ritenuto,
in
fatto
1.1.   A seguito
dell’entrata in vigore, il 1° gennaio 2004, della Legge federale sulla
protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC) - la quale
prevede, segnatamente, che la durata dei corsi di ripetizione è di sette giorni
al massimo per i
militi
e di quattordici giorni al massimo per i
quadri
e gli
specialisti
(in contrapposizione con i quaranta giorni di servizio
previsti dalla legislazione in vigore in precedenza), come pure che la durata
degli interventi di utilità pubblica non è soggetta a limiti ma che essi devono
comunque essere specialmente autorizzati dal Consiglio federale o dai Cantoni
(art. 23, 27 e 35ss. LPPC, come pure l’OIPU nella versione in vigore sino al 30
giugno 2008) -, l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) ha dato
avvio, in collaborazione con l’Ufficio federale della protezione della
popolazione (UFPP), alla cosiddetta operazione Argus, destinata alla verifica
dei giorni di servizio nella protezione civile che hanno beneficiato di
indennità.
1.2.   Con
decisione formale del 21 aprile 2010 (doc. 900325/class. 13), la CO 1 ha
chiesto al Consorzio protezione civile RI 1 (denominato in seguito semplicemente
“Consorzio”) la restituzione di un importo pari a fr. 22'849.35 corrispondente
a delle IPG pagate a torto durante il 2006 (ritenuto che ulteriori fr.
20'393.40 erano stati tenuti in sospeso dalla CO 1 su indicazione dell’UFAS), a
favore dei militi, contemporaneamente dipendenti del Consorzio, __________.
A seguito
dell’opposizione interposta dall’avv. RA 1 per conto del Consorzio (doc.
900337/class. 13), in data 27 agosto 2010, la CO 1 ha confermato il contenuto
della sua prima decisione (cfr. doc. 900391/class. 13).
1.3.   Con
tempestivo ricorso del 26 settembre 2010, il Consorzio, sempre rappresentato
dall’avv. RA 1, ha chiesto l’annullamento della decisione su opposizione
impugnata e la condanna della CO 1 a “… versare senza indugio (…) l’importo di
fr. 20'393.40, importo indebitamente trattenuto, con relativi interessi al 5%
dal mese di giugno 2008;”.
Per
quanto riguarda l’ordine di restituzione, l’insorgente ha segnatamente invocato
la perenzione del relativo diritto, sviluppando in proposito i seguenti
argomenti:
"
(…).
Riassumendo l’esposto di cui sopra, ne consegue
che la Cassa, per lo meno dal mese di giugno 2008, ossia quando ha sospeso i
versamenti delle IPG, come da lei medesima affermato, per evitare il prodursi
di altri danni, deve aver avuto il sospetto che fossero intervenute delle
irregolarità. Ergo, il termine annuale ex art. 25 cpv. 2 LPGA é iniziato a
decorrere ed é scaduto il mese di giugno 2009.
Quand’anche si volesse sostenere che così non é e
riferirsi ad un termine più favorevole all’amministrazione, si giunge al mese
di novembre 2008, allorquando la verifica era manifestamente in corso.
Pertanto, se si volesse considerare questo termine, quello annuale di cui si é
detto sarebbe scaduto a novembre 2009. Infatti, contrariamente a quanto la
Cassa ha sostenuto nella decisione qui impugnata (a dire il vero in modo molto
sorprendente, ritenuto che conosce la giurisprudenza in materia), il fatto che
l’UFPP avrebbe terminato i propri accertamenti nel dicembre 2009 é del tutto
irrilevante (ammesso e non concesso che così sia, visto che l’onere della prova
le compete). Non é il termine dell’accertamento che fa stato, ma, lo si dica
ancora una volta, poiché la Cassa non sembra afferrarlo, quello in cui
l’amministrazione, usando l’attenzione da essa ragionevolmente esigibile avuto
riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto rendersi conto dei fatti
giustificanti la restituzione. Il mese di giugno 2008, allorquando ha
trattenuto le indennità IPG 2006, l’amministrazione doveva disporre di indizi
circa una possibile pretesa di restituzione, viceversa la decisione sarebbe del
tutto arbitraria. Da lì in poi avrebbe dovuto compiere eventuali ulteriori
accertamenti, entro un limite ragionevole, che il TFA ha fissato in quattro
mesi dal momento in cui essa é venuta a conoscenza di indizi atti a fondare la
pretesa di restituzione, ossia ottobre 2008. Pertanto, anche volendo calcolare
generosamente, a ottobre 2008 ha iniziato a decorrere il termine annuale, poi
scaduto a ottobre 2009.
Dicasi ancora che l’Alta Corte, nei casi
esaminati, ha ben sottolineato che quando i giorni di servizio appaiono essere
in numero importante, la possibile illiceità “risulta direttamente dagli atti,
senza necessità di ulteriori accertamenti” (cfr. decisione TA 5 maggio 2010,
no. 42.2009.5 e ss, sottolineatura a cura di chi scrive). Nel caso in esame il
12 novembre 2008 la SMPP ha scritto ai Comandanti Pci, chiedendo di “verificare
i giorni di servizio, per il tramite di schede allegate, legate al progetto
ARGUS entro il 27 febbraio”. Ciò significa che al più tardi a quella data le
liste erano complete, tanto che se ne chiedeva la verifica agli Enti e Consorzi
interessati, e il termine annuale aveva incominciato a decorrere. Ergo, volendo
prendere come riferimento un termine ancora più favorevole per
l’amministrazione, quello annuale di perenzione é scaduto il mese di novembre
2009.
L’opponente ha sviluppato varie ipotesi, per
dimostrare che, comunque si voglia interpretare la fattispecie e anche
esaminandola a favore dell’autorità, si giunge sempre al risultato secondo cui:
al più presto a giugno 2009, ma al più tardi a
novembre 2009, il termine di cui all’art. 25 cpv. 2 LPGA é scaduto.
La pretesa é dunque perenta.”
(doc. I)
1.4.   La CO 1, in
risposta, ha postulato un’integrale reiezione dell’impugnativa con argomenti di
cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto. A proposito
dell’eccezione di tardività, l’amministrazione si è espressa nei termini
seguenti:
"
(…).
Nel caso in rassegna, anche usando tutta
l’attenzione ragionevolmente esigibile, nelle circostante concrete codesta Cassa
non avrebbe mai potuto rendersi conto di tutti i fatti giustificanti la
restituzione prima che l’UFPP avesse terminato la corretta attestazione del
numero di giorni con diritto al soldo (e quindi con diritto all’IPG) da parte
dei contabili della PCi. Questi accertamenti, non va dimenticato, sono di
esclusiva competenza dell’UFPP. Conseguentemente, la Cassa non poteva stabilire
il proprio diritto alla pretesa restituzione fintanto che non era a conoscenza
dell’esito finale degli accertamenti eseguiti dall’UFPP e meglio non prima del
3 dicembre 2009 (giorno in cui, come già riferito, per il tramite dell’UFAS
alla Cassa é stato comunicato l’esito finale degli accertamenti eseguiti
dall’UFPP).
Anche sotto questo profilo la decisione di
restituzione, che si avvera tempestiva, merita quindi di essere confermata.
Ad ogni buon conto, non va dimenticato che per
potersi esprimere sulla corretta applicazione delle leggi in materia di PCi,
come in precedenza già riferito, per l’UFPP si é reso indispensabile prendere
contatto con l’autorità cantonale competente in materia di PCi. Così come
risulta dalla documentazione agli atti, questa presa di contatto é avvenuta il
20 maggio 2009 (cfr. incarto Cassa doc. n. 000031). per poter stabilire il
giorno in cui il termine annuale di perenzione ha iniziato il suo decorso,
occorre pertanto in ogni caso tenere debitamente in considerazione che il 20
maggio 2009 l’UFPP stava ancora svolgendo le proprie verifiche.”
(doc. V)
1.5.   Il 20
ottobre 2011 questa Corte ha interpellato la CO 1, alla quale é stato chiesto
se riteneva “… corretta la conclusione secondo la quale, avendole compensate
con la pretesa di restituzione, le IPG corrispondenti all’importo di CHF
20'393.40 vengono riconosciute dalla CO 1 come dovute. In caso di risposta
negativa, voglia indicarne le ragioni.” (doc. VII).
La
risposta dell’amministrazione é pervenuta in data 31 ottobre 2011 (doc. VIII).
Il
Consorzio ha preso posizione al riguardo il 18 novembre 2011 (cfr. doc. XII).
1.6.   Sempre nel
corso del mese di ottobre 2011, la CO 1 ha trasmesso al TCA copia del rapporto
del Consiglio federale del 26 ottobre 2011 sulle “Irregolarità nel conteggio
dei giorni di servizio prestati per la protezione civile” (doc. X 4).
All’insorgente
é stato concesso di formulare le proprie osservazioni in merito (doc. XIV).
1.7.   In data 16
ottobre 2011, il presidente del TCA si é rivolto all’UFAS chiedendo se “… alla
luce di quanto ha deciso l’Alta Corte federale nelle pronunzie appena
menzionate, del tenore del vostro scritto del 12 marzo 2010 e del contenuto
globale del Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011, ritiene che
gli importi relativi alle IPG sospese debbano essere versati dalla CCC.” (doc.
XVI).
La
risposta dell’UFAS é datata 28 novembre 2011 (doc. XVII + allegati).
Al
riguardo, le parti si sono espresse il 9 (cfr. doc. XIX), rispettivamente il 14
dicembre 2011 (cfr. doc. XX).
in
diritto
2.1.   Oggetto della
lite é la questione di sapere se, da una parte, il Consorzio é tenuto a
restituire alla CO 1 l’importo di fr. 22'849.35 e, dall’altra, se la stessa
Cassa é tenuta a pagare le IPG trattenute, corrispondenti a un importo di fr.
20'393.40.
Per
quanto riguarda il primo aspetto, con la propria impugnativa, il Consorzio ha
sostenuto che la CO 1, emanando la decisione formale di restituzione il 21
aprile 2010, non avrebbe rispettato il termine relativo di un anno previsto
dall’art. 25 cpv. 2 LPGA.
Questo
Tribunale è quindi tenuto a esaminare preliminarmente l’eccezione di tardività.
2.2.   L’art. 25
cpv. 2 LPGA - applicabile
in casu
in forza del combinato disposto degli
articoli 2 LPGA e 1 LIPG -, recita che il diritto di esigere la restituzione si
estingue dopo un anno a decorrere dal momento in cui l’istituto di
assicurazione ha avuto conoscenza del fatto, al più tardi cinque anni dopo il
versamento della prestazione. Se il credito deriva da un atto punibile per il
quale il diritto penale prevede un termine di prescrizione più lungo,
quest’ultimo è determinante.
La
disposizione della LPGA appena menzionata concernente il termine relativo di un
anno corrisponde in sostanza ai principi della restituzione di prestazioni
indebitamente riscosse codificati nel vecchio art. 47 cpv. 2 LAVS, nel tenore
valido sino al 31 dicembre 2002 (
U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo/Basilea/Ginevra
2009, ad art. 25 n. 38
).
La
giurisprudenza federale ha stabilito che, il termine di prescrizione di un anno
previsto dall’art. 47 cpv. 2 vLAVS, contrariamente al tenore letterale della
norma, costituisce un termine di
perenzione
(DTF 124 V 380; DTF 122 V
274; DTF 119 V 431 consid.
3a).
I termini di perenzione non possono
essere né interrotti né sospesi e devono essere applicati d’ufficio (DTF 111 V
135 consid.
3b; cfr., pure, Th. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts,
3.a edizione, Berna 2003, n. 12, p. 280).
Nella DTF 124 V 380 consid. 1, il TFA ha stabilito che il termine
relativo di perenzione di un anno giusta l'art. 95 cpv. 4 LADI, che si richiama
ai principi fissati dall'art. 47 cpv. 2 vLAVS, comincia a decorrere nel momento
in cui l'amministrazione, usando l'attenzione da essa ragionevolmente esigibile
avuto riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto rendersi conto dei fatti
giustificanti la restituzione (cfr. DTF 119 V 433; DTF 112 V 180).
Per poter
esaminare i presupposti della restituzione, l'amministrazione deve poter
disporre di tutti i fatti rilevanti, da cui emerga sia il principio che la
misura del diritto alla medesima. Per determinare la pretesa non è quindi
sufficiente che l’assicuratore venga a conoscenza di circostanze che forse
potrebbero condurre a ammetterla oppure che permettono di stabilirne il
principio ma non la misura (cfr. DTF 112 V 180 consid. 4a; STFA C 317/01 del 29
aprile 2003; STFA C 11/00 del 10 ottobre 2001 consid. 2).
Qualora
l’autorità amministrativa disponga di sufficienti indizi circa una possibile
pretesa di restituzione, ma la documentazione è ancora incompleta, essa è
tenuta a compiere gli accertamenti ancora necessari entro un termine adeguato.
In caso di ritardo, il termine di perenzione inizia a decorrere dal momento in
cui l’amministrazione, dando prova di ragionevole impegno, avrebbe colmato le
proprie conoscenze in modo tale da poter esercitare la pretesa di restituzione.
Per
quanto riguarda il tempo ragionevolmente necessario per procedervi a partire
dal momento in cui essa è venuta a conoscenza di indizi atti a fondare la
pretesa di restituzione, il TFA ha indicato una durata
sino a quattro mesi
(cfr. DLA 2004 p. 285ss.; SVR 2001 IV 30 p. 93 consid. 2e).
Il
termine di perenzione di un anno inizia a decorrere,
in ogni caso
, non
appena dagli atti emerge direttamente l’irregolarità della corresponsione delle
prestazioni (cfr. STF K 70/06 del 30 giugno 2007 consid. 5.1 e riferimenti, non
pubblicato in DTF 133 V 579 ma in SVR 2008 KV 4 p. 11; si veda pure la STF
9C_1057/2008 del 4 maggio 2009 consid. 4.1.1).
2.3.   Per costante
giurisprudenza, quando la determinazione della pretesa di restituzione
presuppone il concorso di parecchi organi amministrativi, il termine annuale
comincia già a decorrere nel momento in cui una delle autorità competenti ha
sufficiente conoscenza dei fatti (cfr. DTF 119 V 431 consid. 3a; DTF 112 V 180
consid. 4c).
Ora,
l'attuazione dell'ordinamento in materia di indennità di perdita di guadagno
compete agli organi dell'assicurazione vecchiaia e superstiti, per la
protezione civile con la collaborazione dei contabili degli organi di
protezione (art. 21 cpv. 1 LIPG). Nel Cantone Ticino, la vigilanza generale
sull'esecuzione delle prescrizioni federali e cantonali in materia di
protezione civile è assunta dal Consiglio di Stato (art. 2 della legge
cantonale di applicazione alla legge federale del 23 marzo 1962 sulla
protezione civile del 7 novembre 1988 [Bollettino ufficiale delle leggi e degli
atti esecutivi (BU) n. 55/1988 del 16 dicembre 1988 p. 355 segg.], in vigore
fino al 30 giugno 2008). Questa competenza è stata (sub)delegata al Dipartimento
cantonale delle Istituzioni e da questi all'Ufficio di protezione civile (art.
3 legge cantonale di applicazione e art. 1 del regolamento cantonale sulla
protezione civile del 1° febbraio 1994 [BU n. 5/1994 dell'8 febbraio 1994 pag.
55]), cui compete il compito di emanare le direttive atte a promuovere la
corretta applicazione delle disposizioni federali e cantonali nel limite delle
competenze attribuite ai Cantoni e, come autorità di vigilanza, anche il
compito di controllare che tutte le prescrizioni federali e cantonali in
materia di protezione civile siano correttamente interpretate e applicate. Tale
organizzazione è stata ripresa dalla nuova legge cantonale sulla protezione
civile del 26 febbraio 2007, in vigore dal 1° luglio 2008 [RL/TI 1.5.4.1], e
dal relativo regolamento di applicazione del 3 giugno 2008 (cfr. il suo art. 1
[RL/TI 1.5.4.1.1]). La Confederazione esercita la vigilanza sull'ordinamento
sulle indennità di perdita di guadagno. Competente è il Consiglio federale, il
quale può incaricare l'UFAS di impartire istruzioni agli enti incaricati
dell'attuazione dell'assicurazione allo scopo di garantire un'applicazione
unitaria (art. 23 cpv. 1 LIPG in relazione con gli art. 76 cpv. 1 LPGA e 72
cpv. 1 LAVS).
2.4.   Chi presta servizio di
protezione civile ha diritto a un'indennità per perdita di guadagno secondo le
disposizioni della LIPG (art. 23 della legge federale sulla protezione della
popolazione e sulla protezione civile [LPPC; RS 520.1] del 4 ottobre 2002, in vigore dal 1° gennaio 2004, come pure della - nel frattempo, a fine 2003 - abrogata legge
federale del 17 giugno 1994 sulla protezione civile [LPCi; RU 1994 2626
segg.]). Con riferimento ai giorni di servizio conteggiabili a carico della
LIPG valeva e vale, per quanto qui di interesse, la seguente regolamentazione.
Sino a fine 2003 potevano essere indennizzati al massimo 40 giorni per anno
civile e per milite. Nessuna restrizione era prevista per gli interventi in
caso di catastrofe e altre situazioni d'emergenza (art. 12, 23 e 37 cpv. 3 LPCi).
Dal 1° gennaio 2004 i militi con funzioni di quadro e di specialista possono
essere chiamati a prestare corsi di ripetizione di al massimo 14 giorni -
limitati a sette per gli altri militi - e a seguire corsi di perfezionamento
della durata massima complessiva di due settimane su un periodo di quattro anni
(art. 35 e 36 LPPC). La durata degli interventi in caso di catastrofe e altre
situazioni d'emergenza come pure di pubblica utilità non è di principio
soggetta a limitazione; gli interventi devono però essere specialmente
autorizzati dal Consiglio federale o dai Cantoni (art. 23, 27 e 35 segg. LPPC
come pure ordinanza federale del 5 dicembre 2003 sugli interventi di pubblica
utilità della protezione civile [OIPU; RS 520.14], nella sua versione in vigore
fino al 30 giugno 2008 [RU 2003 5175]). I Cantoni disciplinano così la
procedura di chiamata (art. 27 cpv. 3 LPPC) come pure l'autorizzazione di
interventi di pubblica utilità a livello cantonale e comunale e stabiliscono la
ripartizione dei costi tra Cantone, Comuni e richiedente (art. 7 OIPU in
relazione con l'art. 75 cpv. 1 LPPC). L'Ufficio federale della protezione della
popolazione (UFPP) controlla l'esecuzione da parte dei Cantoni e Comuni (art.
74 LPPC in relazione con l'art. 41 cpv. 3 ordinanza federale sulla protezione
civile [OPCi; RS 520.11] del 5 dicembre 2003).
2.5.   Questa Corte ha già avuto
modo di pronunciarsi sulla
questione relativa alla perenzione
del diritto alla restituzione nell'ambito della cosiddetta "operazione
Argus", statuendo sui ricorsi riguardanti le indennità pagate durante gli
anni 2004 e/o 2005 (si vedano le STCA 42.2009.5, 6, 7, 8, 9 e 11 del 5 maggio
2010 nonché 42.2010.2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 16, e 17 del 19
maggio 2010).
Con
sentenze del 26 agosto 2011 numeri di causa 9C_497/2010, 9C_498/2010,
9C_499/2010, 9C_500/2010, 9C_501/2010 e 9C_503/2010, il Tribunale federale ha
respinto i ricorsi che erano stati interposti dalla CO 1 e ha quindi confermato
che al momento in cui l’amministrazione ha emanato la decisione formale di
restituzione, il relativo diritto era già perento.
Queste,
in particolare, le considerazioni che l’Alta Corte ha sviluppato in quelle
sentenze:
"
(…).
5.3 Similmente, la ricorrente dimentica che è stato proprio il
Tribunale federale a precisare recentemente, in una analoga vertenza, che
l'annuncio, per una determinata persona, di un elevato numero di giorni di
servizio può costituire non solo possibilmente, ma addirittura molto
verosimilmente un indizio per un conteggio delle IPG non conforme alla legge
che impone agli organi esecutivi della LIPG (contabili dell'organizzazione di
protezione civile, cassa di compensazione) di quanto meno avviare i necessari
accertamenti (sentenza citata 9C_1057/2008 consid. 4.4.2). In quella occasione si
era trattato di giudicare la richiesta di restituzione formulata dalla cassa di
compensazione del Canton Soletta per le indennità IPG versate di troppo al
Comune di assoggettamento di due suoi militi. Essendo stati annunciati all'IPG,
rispettivamente, 38 e 98 giorni di servizio in più rispetto al numero massimo
annuo indennizzabile (di 28 giorni, tra corsi di ripetizione e corsi di
perfezionamento), questi giorni di servizio in più sono stati necessariamente
considerati interventi straordinari in caso di catastrofe o altre situazioni
d'emergenza oppure interventi di pubblica utilità.
Ebbene, per il Tribunale federale, questi numeri avrebbero dovuto
da soli, usando l'attenzione ragionevolmente esigibile avuto riguardo alle
circostanze, insospettire sia il contabile dell'organizzazione di protezione
civile competente, sia l'ufficio cantonale del militare e della protezione
civile, sia infine la cassa cantonale di compensazione, tanto più che dal 1°
gennaio 2004 gli interventi di pubblica utilità sono unicamente indennizzabili
alle condizioni stabilite dalla OIPU e che soprattutto in questo ambito, con la
possibilità che servizi a favore del proprio datore di lavoro vengano
irregolarmente conteggiati a carico delle IPG, esiste un concreto rischio di
abusi (sentenza citata 9C_1057/2008 consid. 4.4.2; Messaggio concernente la
revisione totale della legislazione sulla protezione civile del 17 ottobre
2001, FF 2002 1535 segg., 1562).
Le medesime considerazioni sopra espresse si attagliano alla
fattispecie per valutare la richiesta di restituzione degli indennizzi versati
a torto al consorzio opponente in relazione ai giorni di servizio prestati
negli anni 2004 e/o 2005 dai suoi dieci militi e dipendenti. Anzi, a ben
vedere, le liste elaborate dall'UFPP sulla base dei dati delle domande IPG - i
quali erano quindi necessariamente in possesso anche della Cassa di
compensazione - mettono sovente in risalto un numero di giorni di corsi di
ripetizione (di molto) superiore al limite massimo annuo indennizzabile di 14 giorni
(art. 36 LPPC), sicché l'irregolarità della corresponsione delle prestazioni
risultava in realtà (almeno in parte e per questo genere di servizio)
direttamente dagli atti. E anche volendo per ipotesi - come è stato fatto nella
sentenza citata 9C_1057/2008 - dedurre per ogni milite interessato, oltre ai
corsi di ripetizione di 14 giorni annui (art. 36 LPPC) considerati dalla stessa
Corte cantonale (v. pronuncia impugnata pag. 11), ulteriori 14 giorni dal
numero totale di giorni di servizio indennizzati secondo le liste trasmesse il
2 febbraio 2007 dall'UFPP e ora parzialmente chiesti in restituzione per tenere
conto della possibilità riservata dalla legge ai militi con funzioni di quadro
e di specialista di svolgere anche corsi di perfezionamento (art. 35 LPPC), la
sostanza non cambierebbe poiché i giorni in più rimarrebbero comunque di entità
considerevole, in parte addirittura superiore a quella che aveva occupato la
Corte giudicante nella predetta vertenza.
5.4 Per il resto non sono dati (e nemmeno invocati) gli estremi
per procedere a una modifica della peraltro recente prassi di questa Corte (sul
tema cfr.
DTF 136 III 6
consid. 3 pag. 8: 135 I
79 consid. 3 pag. 82;
134 V 72
consid. 3.3
pag. 76). Pertanto, la decisione del Tribunale cantonale che in applicazione
dei suddetti principi ha concluso che qualora la Cassa avesse reagito con la
tempestività comandata dalle circostanze, gli accertamenti necessari a
verificare l'esistenza di un obbligo alla restituzione per gli anni 2004 e/o
2005 sarebbero terminati ben prima del 2 febbraio 2007 e che ha quindi fatto
decorrere, al più tardi, da tale data l'inizio del termine annuo di perenzione,
non risulta né da un accertamento manifestamente inesatto dei fatti determinanti
né da una violazione del diritto federale. Non avendo fatto prova
dell'attenzione richiesta dalle circostanze, la Cassa non può prevalersi di una
ipotetica protezione della buona fede (cfr. per analogia art. 3 cpv. 2 CC).
5.5 Senza arbitrio la Corte cantonale poteva inoltre, in via
abbondanziale, pure ritenere che il giudizio non sarebbe stato diverso nemmeno
se avesse fatto decorrere l'inizio del termine di perenzione da un periodo
successivo al 2 febbraio 2007 poiché la SMPP, in qualità di organo esecutivo
responsabile della protezione civile, avrebbe dovuto essere in grado, entro due
mesi dalla richiesta di collaborazione formulatale dall'UFPP, di determinare la
somma delle IPG (eventualmente) pagate in eccesso. Questo apprezzamento così
come l'accertamento secondo il quale la SMPP avrebbe concluso il proprio lavoro
di verifica il 20 (o per alcuni militi il 23) aprile 2007, benché opinabile, è
sostenibile poiché trova riscontro nei timbri apposti dal capo servizio
protezione civile N.________ a conferma dell'esattezza dei dati indicati. Il
fatto di essersi fondato ai fini della propria valutazione su questa data
anziché su quella del 25 maggio 2007, alla quale la SMPP trasmise all'UFPP il
risultato delle proprie indagini, o su quella del 25 settembre 2007, per la
quale l'UFPP affermò di avere concluso i propri accertamenti, non rende
manifestamente inesatto (sul significato di tale presupposto cfr.
DTF 134 V 53
consid. 4.3
pag. 62) o contrario al diritto l'accertamento dei primi giudici. L'eccezione
per cui in una procedura federale - quale era l'operazione Argus - scadenzata
dall'UFPP non poteva essere decisivo il parere espresso dalla SMPP è
inconsistente non fosse altro perché non tiene conto della giurisprudenza in
materia che considera sufficiente, per l'inizio del termine annuo di
perenzione, la conoscenza dei fatti essenziali anche da parte di una sola delle
unità amministrative incaricate (direttamente o indirettamente: cfr. sentenza
citata 9C_534/2009 consid. 3.2.2) dell'attuazione dell'assicurazione.
“
2.6.   Nella concreta evenienza,
dalle liste elaborate dall’UFPP sulla base dei dati delle domande
IPG, e successivamente verificate dalla SMPP, si evince che per i militi
interessati (al contempo dipendenti del Consorzio) nel 2006 erano stati
attestati i seguenti giorni di servizio:
- __________                                                        126
giorni
- __________
120 giorni
- __________                                                        126
giorni
Tenuto
conto che, in base alla nuova normativa entrata in vigore il 1° gennaio 2004,
la durata annua dei
corsi di ripetizione
è stata limitata a quattordici
giorni
al massimo per i quadri e gli specialisti (cfr. art. 36 LPPC),
ciò significa che i restanti
-
112 g
. per __________
-
106 g
.
per __________
-
112 g
.
per __________
erano degli
interventi
ai sensi dell’art. 27 LPPC, segnatamente a favore della
collettività.
Ora,
vista l’importanza del numero di giorni d'intervento a questo titolo e
analogamente a quanto il TF ha stabilito nelle sentenze citate al consid. 2.5.
del presente giudizio, occorre ritenere che l’irregolarità della corresponsione
delle prestazioni emergeva direttamente dagli atti. Qualora la CO 1 avesse
reagito con la tempestività imposta dalle circostanze, gli accertamenti
necessari ad appurare l’esistenza di un obbligo alla restituzione per il 2006
sarebbero terminati ben prima del momento in cui l’UFPP ha trasmesso per
verifica alla SMPP le liste dei giorni di servizio prestati per persona nel
2006 (l’8 marzo 2007 - cfr. doc. XVII 2; a questo proposito, si veda pure il
doc. XX, p. 3), momento dal quale ha iniziato a decorrere,
al più tardi
,
il termine di cui all’art. 25 cpv. 2 LPGA.
Secondo
questo Tribunale, il diritto alla restituzione delle IPG pagate nel 2006 era
pertanto ampiamente perento al momento in cui è stata rilasciata la decisione
formale del 21 aprile 2010.
2.7.   A titolo
abbondanziale, sempre analogamente a quanto ha statuito il Tribunale federale
nelle sentenze menzionate al consid. 2.5. del presente giudizio, l’esito della
presente vertenza non sarebbe diverso nemmeno se si volesse considerare che la
decorrenza del termine di perenzione è iniziata successivamente all’8 marzo
2007, data in cui l’UFPP ha trasmesso alla SMPP le liste dei giorni di servizio
prestati durante il 2006.
In
effetti, appare ragionevole ritenere che la SMPP, nella sua qualità di organo
esecutivo responsabile della protezione civile, avrebbe dovuto essere in grado,
entro
due mesi
a contare dalla richiesta di collaborazione pervenutale,
di classificare i giorni di servizio prestati da ogni singolo milite secondo il
genere di intervento, in modo da determinare la somma delle IPG eventualmente
pagate in eccesso.
In tale
contesto, il TCA ricorda che la giurisprudenza federale, in presenza di indizi
circa una possibile pretesa di restituzione, concede all’autorità un periodo sino
a un massimo di
quattro mesi
per compiere gli accertamenti ancora
necessari (cfr. il consid. 2.2. del presente giudizio).
Ora,
nella concreta evenienza, un termine di due mesi costituisce un periodo di
tempo senz’altro adeguato, visto che i dati contenuti nelle liste elaborate
dall’UFPP, e ricevute dalla SMPP, rappresentavano ben più di semplici indizi.
In questo ordine di idee, é utile evidenziare che quella afferente ai giorni di
protezione civile svolti nel 2006, era la
seconda tappa
dell’operazione
Argus, avviata quando già dai controlli dei giorni di servizio compiuti tra il
2002 e il 2005 erano emerse delle numerose irregolarità (cfr. lo scritto 2
febbraio 2007 dell’UFPP alla SMPP - doc. XVII 3).
Del
resto, va sottolineato che dai timbri che sono stati apposti dal capo del
Servizio protezione civile __________ a conferma de, citiamo: “l’esattezza dei
dati”, risulta che il lavoro di verifica compiuto dalla SMPP era terminato il
5
luglio 2007
(si veda, ad esempio, la lista dei giorni di servizio prestati
dal milite __________, doc. 900313/class. 13).
Anche in
questa eventualità, si deve dunque concludere che, al momento dell’emanazione
della decisione formale del 21 aprile 2010, era già subentrata la perenzione
del diritto alla restituzione.
2.8.   Questa Corte
é chiamata ancora a stabilire se la CO 1 deve pagare le IPG trattenute,
corrispondenti a un importo di fr. 20'393.40, oppure no.
Nella
decisione su opposizione impugnata, la Cassa ha sostenuto in proposito che,
“essendo in corso gli accertamenti dell’UFPP in merito ai giorni di servizio
con diritto al soldo, e quindi con diritto all’IPG, che i contabili degli
uffici della PCi avevano attestato nei “
questionari per il servizio militare
e la protezione civile
”, alla Cassa non era possibile né stabilire il
diritto all’IPG dei militi in questione né ritenere soddisfatte tutte le
condizioni al pagamento dell’IPG, come del resto anche confermato dall’UFAS,
autorità federale di vigilanza in materia di assicurazioni sociali (cfr. art.
76 LPGA). Pertanto, la Cassa non ha potuto che attendere la conclusione degli
accertamenti necessari per determinare il diritto e l’importo dell’IPG.” (cfr.
doc. 900391/class. 13, p. 9s.).
Con la
propria impugnativa, il Consorzio ha preteso che il TCA condanni la Cassa a
versargli l’importo di fr. 20'393.40 (doc. I, p. 12) osservando al riguardo che
le corrispondenti IPG sarebbero state trattenute
arbitrariamente
e,
d’altra parte, che la compensazione avrebbe implicato “… il riconoscimento
della pretesa, che tuttavia finora la Cassa si é sempre rifiutata di versare,
non poiché non dovuta, ma a suo dire per limitare i danni.” (doc. I, p. 5s.).
In
relazione alla compensazione delle IPG tenute in sospeso con la pretesa di
restituzione, in sede di risposta di causa l’amministrazione ha rilevato che “…
per giurisprudenza la pretesa di restituzione non può perimere fintanto che la
prestazione in oggetto non é stata versata. Inoltre, va poi anche rilevato che
per l’art. 21 OIPG una volta ricevuto il formulario, se non ha proceduto con il
pagamento dell’IPG, la Cassa può eseguire una compensazione conformemente a
quanto prescritto nell’art. 20 cpv. 2 LAVS. Non avendo proceduto con il
pagamento dell’IPG, la Cassa poteva pertanto compensare le IPG tenute in
sospeso con la propria pretesa di restituzione.” (doc. V, p. 8).
Nel corso
del mese di ottobre 2011, il TCA si é rivolto alla Cassa e le ha chiesto se
riteneva corretto concludere che “… avendole compensate con la pretesa di
restituzione, le IPG corrispondenti all’importo di CHF 20'393.40 vengono
riconosciute dalla CO 1 come dovute.” (doc. VII).
Questo,
in particolare, il tenore della risposta che essa ha fornito il 31 ottobre
2011:
"
(…).
Le informazioni pubblicate confermano l’ampiezza
di detta operazione di verifica e ci fanno anche comprendere per quali motivi
le autorità federali di vigilanza abbiano forzatamente dovuto fare delle scelte
sia istruttorie che attuative.
In tale contesto risulta pertanto difficile
poter trarre delle conclusioni di portata materiale come quelle prospettate con
scritto 20 ottobre 2011
.
Basti pensare al numero di giorni (di regola 14)
implicitamente (ed in modo favorevole ai militi) riconosciuti quali “validi”
nell’esercizio di considerare i giorni prestati come (perlomeno) corsi di
ripetizione. È effettivamente corretto considerarli validi/indennizzabili anche
se inizialmente indicati come IPU?
(…).
Per quanto riguarda la fattispecie in oggetto,
complice la più volte dichiarata volontà di non collaborare da parte degli
enti/consorzi di protezione civile, la totalità dei giorni prestati erano
invero da considerarsi non validamente autorizzati rispettivamente non
indennizzabili tramite IPG.
Effettuati dei primi “abbuoni” di 14 giorni, su
indicazione dell’UFAS, il totale così ottenuto ed oggetto di restituzione é
stato ulteriormente limitato in considerazione dei giorni sospesi.
Pertanto, se di principio la totalità dei giorni
non sarebbe potuta essere riconosciuta, come detto su indicazione dell’autorità
di vigilanza, l’amministrazione ha deciso di
considerare come validi
(anche) i giorni sospesi.”
(doc.
VIII)
Chiamato
a formulare le proprie osservazioni in merito, il Consorzio ha segnatamente
rilevato che “… la motivazione della Cassa dimostra, ancora una volta, come la
medesima lavori in modo approssimativo. O i giorni di servizio sono stati
riconosciuti poiché vi era una base legale e pertanto erano validi, oppure non
lo erano e non potevano essere riconosciuti. Sostenere che “l’amministrazione
ha deciso di considerare come validi (anche) i giorni sospesi”, non ha alcun
senso e crea una evidente insicurezza nel diritto. Pertanto, non potendosi
nemmeno immaginare che la Cassa abbia agito senza le dovute basi legali, se ne
deve concludere che i giorni di servizio riconosciuti e che hanno dato diritto
ad un saldo di fr. 43'242.75 sono validi a tutti gli effetti. E così non
potrebbe che essere, viceversa la compensazione non avrebbe potuto aver luogo;”
(doc. XII).
Visto che
la CO 1 nel suo scritto del 31 ottobre 2011 aveva più volte chiamato in causa
l’autorità di vigilanza, in data 16 novembre 2011 il TCA ha chiesto all’UFAS
se, alla luce di quanto deciso dall’Alta Corte nelle note sentenze, del tenore
del suo scritto del 12 marzo 2010 e del contenuto globale del Rapporto del
Consiglio federale del 26 ottobre 2011, riteneva che gli importi relativi alle
IPG sospese fossero da pagare (cfr. doc. XVI).
Qui di
seguito le considerazioni che l’UFAS ha sviluppato nella sua risposta del 28
novembre 2011:
"
(…).
La decisione di sospendere precauzionalmente il
versamento delle IPG venne presa dal nostro ufficio, in accordo con l’UFPP, sul
finire del 2006 (cfr. allegato 1) e rispondeva alla necessità di mettere in
atto efficaci misure preventive che permettessero di salvaguardare il fondo
delle IPG da eventuali danni causati da versamenti indebiti la cui restituzione
poteva diventare complessa se non impossibile e che avrebbe comunque generato
cospicui costi aggiuntivi d’incasso a carico della collettività.
Tale misura non era arbitraria ma si imponeva di
necessità poiché, se é vero che in ambito delle IPG la cassa di compensazione
deve pagare senza indugio l’importo dovuto (art. 21 cpv. 1 OIPG), nondimeno
essa non deve procedere a nessun pagamento fintanto che non é addotta la prova
che le condizioni di diritto all’indennità non sono soddisfatte (art. 19 cpv. 3
LIPG). E, considerando il fatto che l’UFPP stava riscontrando ancora nell’esame
dei formulari IPG relativi al 2006 il perdurare delle numerose irregolarità
emerse dai controlli dei giorni di servizio compiuti tra il 2001 e il 2005
(cfr. allegati 2 e 3), la legittimità dei servizi per i quali venivano pretese
delle IPG non poteva più essere considerata automaticamente certa. Prevalendo il
dubbio sulla legittimità dei pagamenti e consapevoli dei danni potenziali che
l’esecuzione degli stessi avrebbe potuto facilmente comportare, la sospensione
dei versamenti si impose come la soluzione più adeguata e razionale. La
sospensione del versamento delle indennità é stato in seguito generalizzato a
tutta la Svizzera con l’introduzione dei controlli di plausibilità (cfr.
allegato 4).
(…).
La questione della sospensione degli indennizzi
deve dunque essere letta unicamente come un intervento precauzionale messo in
atto nell’attesa che l’autorità federale competente in materia di PCi renda le
specifiche decisioni sulla conformità o meno dei servizi attestati sui
formulari IPG. Infatti, solo a qual punto é possibile stabilire se, tra i
servizi sospesi, ci sono dei servizi legittimi (e, dunque, indennizzabili con
le IPG) o se ce ne siano alcuni per i quali non sussistono i presupposti per
rivendicarne l’indennizzo. Solo a quel punto la Cassa può inoltre venire a
conoscenza se, nel conteggio tra il dare e l’avere che la lega con i datori di
lavoro della PCi o con datori di lavoro terzi (o, eventualmente, con gli
indipendenti o le persone senza attività lucrativa) essa é debitrice o
creditrice di un certo importo nei loro confronti.
(…).
La Cassa, perciò, alla luce delle conclusioni cui
era giunto l’UFPP, ha calcolato per ogni datore di lavoro (o per gli
indipendenti o le persone senza attività lucrativa coinvolti) l’importo globale
per ogni avente diritto (persona fisica o giuridica che fosse) di tutte le IPG
non dovute e l’ha dedotto dall’insieme delle IPG reclamate nel corso del 2006.
La compensazione di cui si parla e che sembra, agli occhi del ricorrenti, dover
giustificare il versamento in toto di tutti i giorni di servizio sospesi, non é
nient’altro che la procedura contabile applicata agli importi del dare e
dell’avere che la Cassa deteneva verso la persona fisica o giuridica
rivendicante il diritto all’IPG.
Al riguardo, non si può disconoscere il fatto che
la forma delle decisioni di restituzione emesse dalla cassa può aver
incoraggiato il malinteso sul conteggio definitivo dei crediti rivendicati
dalla stessa. In effetti, già il fatto d’aver inviato separatamente - e in date
distanti l’una dall’altra - i conteggi del dare e dell’avere globali per tutto
il 2006 (nei quali, per le IPG da restituire, gli importi figuravano in
negativo mentre, per le IPG sospese, figuravano in positivo) ha evidentemente
lasciato credere che, conteggiandone le IPG, l’insieme dei giorni di servizio
il cui indennizzo era stato sospeso venivano automaticamente considerati
legittimi. Ma così non é e ne é la prova la consultazione dei moduli dell’UFPP
nei quali si può facilmente verificare che la stragrande maggioranza dei giorni
di servizio per i quali il versamento delle IPG era stato sospeso sono stati
considerati illegittimi.
(…).”
(doc.
XVII)
Con le
proprie osservazioni, il Consorzio ha segnatamente rilevato che lo scritto del
28 novembre 2011 “… conferma che il mancato versamento di IPG é illecito e non
poggia su alcuna base legale. Trattasi di un provvedimento illecito, concordato
tra UFPP e UFAS, volto, a loro modo di vedere, a limitare presunti danni,
poiché “la restituzione poteva diventare complessa se non impossibile”.
Tuttavia, la sospensione come tale, in quello specifico momento, era
manifestamente arbitraria. Nessun disposto di legge prevede tale misura, che
l’UFAS ha definito “precauzionale”. Tale atteggiamento é oltretutto molto
pericoloso, poiché crea un’importante insicurezza giuridica.”(doc. XX, p. 1).
2.9.   Chiamato a
pronunciarsi nel caso di specie, il TCA osserva innanzitutto che la natura
precauzionale
della decisione di sospendere il versamento delle IPG relative ai servizi
svolti nel 2006, emerge chiaramente dallo scritto 15 dicembre 2006 dell’UFAS
alla CO 1 (doc. XVII 1: “... vi chiediamo di sospendere il versamento delle
indennità di perdita di guadagno relative a tali servizi. Una tale misura si
rende necessaria al fine di limitare, nei casi in cui fosse accertato che non
erano soddisfatte le condizioni per il riconoscimento delle indennità, sia le
spese di recupero per le eventuali prestazioni incassate indebitamente, sia il
rischio di mancato recupero degli importi versati.” (si veda pure lo scritto 8
luglio 2008 della CO 1 all’Ente di protezione civile __________ - doc.
201045/class. 5).
Con
riferimento a quanto fatto valere dall’insorgente nel suo scritto del 14
dicembre 2011, questo Tribunale osserva che la sospensione in questione non può
essere definita arbitraria. A quel momento erano infatti in corso delle
verifiche tendenti a stabilire se i presupposti del diritto alla prestazione
erano o meno adempiuti. La situazione é dunque sostanzialmente diversa da
quella evocata dalla patrocinatrice del ricorrente, nella quale vi é in gioco una
prestazione
durevole
(la rendita di vecchiaia) e
corrente
.
Le
preoccupazioni che stavano alla base della decisione di sospensione in
questione si sono peraltro rivelate pienamente giustificate e hanno trovato
sostanziale conferma nelle risultanze del controllo di legalità compiuto nel
frattempo dall’UFPP.
Al
proposito, nel Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011 sulle
“Irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati per la protezione
civile” figurano le seguenti indicazioni:
"
Dalle verifiche é emerso che in 1 716 casi sono
stati addebitati abusivamente all’IPG giorni di servizio prestati per la
protezione civile. Ciò significa che sono state indebitamente versate IPG in
quasi due terzi (63%) dei 2 718 casi verificati complessivamente.
Nel 2006
questi casi hanno rappresentato addirittura oltre tre quarti del totale
.
(…).
Il maggior numero di giorni di servizio indennizzati a torto (più di
uno su tre) si rileva nel 2006
, contro uno su dieci nel 2009 (cfr. allegato
2).
(…).
Per i giorni di servizio addebitati abusivamente
all’IPG nel 2003, l’irregolarità riscontrata risiede esclusivamente nel
superamento del tetto massimo legale di 40 giorni di servizio (servizi
d’istruzione) per persona e anno civile. Per quelli rilevati invece tra il 2004
e il 2009, concerne per lo più interventi di pubblica utilità non autorizzati
dall’autorità cantonale o comunale o corsi di ripetizione che avevano
oltrepassato il limite massimo legale di 7 o 14 giorni all’anno. In una parte
dei casi questo superamento é dovuto al semplice fatto che interventi di
pubblica utilità o corsi di perfezionamento hanno dovuto essere considerati
come corsi di ripetizione perché mancava la necessaria autorizzazione o questa
era insufficiente. Rimangono tuttavia numerosi i casi in cui sono state versate
IPG per corsi di ripetizione anche quando il numero massimo consentito di 7 o
14 giorni era già stato largamente superato.
(…).
Il maggior numero di indennità da restituire é
stato versato nel Cantone di Berna (per oltre 8800 giorni di servizio e un
totale di oltre 1,3 mio. CHF).
Seguono Ticino e Vaud, con 7440
rispettivamente 6782 giorni di servizio illecitamente addebitati all’IPG
(cfr. Allegati 4 e 5). Nei Cantoni di Berna e Vaud, tra il 2006 e il 2009 il
numero dei giorni in questione é sceso del 98,9 risp. del 99,9 per cento, (…).
Nel
Cantone Ticino, invece, la diminuzione é stata solo del 57,9 per cento
.”
(doc. X
4, p. 11 e 13 - il corsivo é del redattore)
Tutto ben
considerato, questa Corte ritiene che al di là dei termini utilizzati dalla
Cassa resistente (ad esempio in sede di risposta di causa - cfr. doc. V, p. 8),
rispettivamente dall’UFAS (nello scritto del 12 marzo 2010 - cfr. doc.
000008/class. 1), le IPG trattenute
non
sono state compensate con le IPG
chieste in restituzione. Si é trattato piuttosto, così come ha precisato l’UFAS
nel suo scritto del 28 novembre 2011, della “… procedura contabile applicata
agli importi del dare e dell’avere che la Cassa deteneva verso la persona
fisica o giuridica rivendicante il diritto all’IPG.” (doc. XVII, p. 3).
In queste
condizioni, non é dunque lecito concludere che la CO 1 avrebbe di fatto
riconosciuto la pretesa (di versare le prestazioni sospese).
In esito
a quanto precede, occorre ancora esaminare se e in quale misura, per ogni
singolo milite, le indennità trattenute corrispondono effettivamente a dei
giorni di servizio per i quali vi é diritto al soldo giusta la legislazione
sulla protezione civile (cfr. art. 1a cpv. 3 LIPG).
A tal
fine gli atti vengono retrocessi alla Cassa convenuta, alla quale incombe
l’obbligo di accertare la fattispecie giusta l’art. 43 LPGA (cfr. STF
9C_675/2009 del 28 maggio 2010 consid. 8.3 e 8C_122/2008 del 10 marzo 2008
consid. 3).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
é
parzialmente accolto
.
§      La
decisione su opposizione 27 agosto 2010 é annullata.
§§    La
richiesta di restituzione é perenta.
§§§ Gli
atti sono rinviati alla CO 1 per complemento istruttorio e nuova decisione.
2.   Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La CO 1
verserà all’insorgente, patrocinato da un avvocato, l’importo di fr. 300 (IVA
inclusa) a titolo di ripetibili.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al
Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna
, entro 30
giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente                                                           Il
segretario
Daniele Cattaneo                                                  Fabio
Zocchetti