ti_gerichte · 52.2014.229 · 2015-03-13 · it
Revoca della licenza edilizia per la posa di un'insegna luminosa destinata a trasmettere immagini pubblicitarie

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.03.2015 52.2014.229
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.03.2015 52.2014.229
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.03.2015 52.2014.229

Incarto n.
52.2014.229
Lugano
13 marzo 2015
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Giovan Maria Tattarletti
, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Mariano
Morgani, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 18 giugno 2014 di
RI 1
patrocinata
da: PA 1,
contro
la
decisione 13 maggio 2014 del Consiglio di Stato (n. 2346) che respinge
l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 30 aprile 2013
con cui il municipio di Porza le ha revocato la licenza edilizia per la posa
di un'insegna luminosa al mapp. 371 di quel comune;
ritenuto,
in
fatto
A.  Con domanda di costruzione 4 maggio
2012, la RI 1 (di seguito: __________), qui ricorrente, ha chiesto al municipio
di Porza il permesso di posare sul mapp. 371, di proprietà della __________ e
situato in zona B2b (attività terziarie/ammi-nistrative) secondo il vigente
piano regolatore intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC), un
pannello luminoso a LED (tipo maxischermo; l x h = 4.00 m x 3.00 m), destinato
ad emettere immagini pubblicitarie fisse ad intervalli di 10 secondi l'una
dall'altra, nella fascia oraria tra le 05:30/06:00 e le 24:00. L'impianto,
montato su un apposito supporto, è collocato al bordo (lato destro, in
provenienza dalla Galleria Vedeggio-Cassarate) di via Sonvico, a circa 75.00 m
da un incrocio (rotonda).
La domanda, pubblicata dal 18
maggio al 1° giugno 2012, non ha suscitato opposizioni.
Raccolto l'avviso (n. 79936)
favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, che hanno
chiesto che la licenza edilizia venisse subordinata alla condizione, formulata
dall'Area del supporto e del coordinamento (ASCo), di limitare l'intensità massima
dell'illuminazione a 4500 lumen (lm) e di disattivare l'impianto tra le 24:00 e
le 06:00, in data 2 luglio 2012 il municipio di Porza ha rilasciato il permesso
richiesto
a titolo di precario (art. 3 cpv. 1 Limp)
.
B.  a. Il 23 gennaio 2013, il municipio
ha comunicato alla RI 1 l'avvio della procedura di revoca della licenza
edilizia, assegnadole un termine per presentare eventuali osservazioni. In
sostanza, l'autorità comunale ha ritenuto che l'impianto in questione si ponesse
in contrasto con gli interessi pubblici perseguiti dall'art. 6 n. 1 e 2
dell'ordinanza municipale sugli impianti pubblicitari, adottata il precedente
14 gennaio 2013, nonché dall'art. 6 cpv. 3 del regolamento d'esecuzione della
legge sugli impianti pubblicitari del 24 settembre 2008 (RLImp; 7.4.2.5.1) e dagli
art. 4 e 7 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR-NQC). Da qui
l'intenzione di revocare il permesso e di poi ordinare la rimozione dell'impianto.
b. Con scritto 7 febbraio 2013,
la RI 1 ha presentato le proprie osservazioni, evidenziando anzitutto che
l'impianto è stato costruito come approvato. Non vi sarebbe dunque alcun contrasto
con le norme legali, ma anche se vi fosse, ha aggiunto, lo stesso sarebbe stato
autorizzato. Prima di procedere alla revoca, ha poi rilevato, bisognerebbe esaminare
in applicazione del principio di proporzionalità se non vi siano misure meno
incisive. Anche se l'autorizzazione è stata concessa a titolo di precario, ha
concluso, il principio dell'affidamento imporrebbe il pagamento di un risarcimento.
c. Preso atto delle osservazioni,
il 30 aprile 2013 il municipio ha revocato la licenza edilizia, ordinando alla RI
1 di disattivare e rimuovere l'impianto pubblicitario entro 90 giorni dalla
crescita in giudicato della decisione.
L'esecutivo comunale ha reputato
che il controverso impianto, il cui impatto sul territorio prima del rilascio
della licenza non sarebbe stato valutabile in modo completo, si ponesse in
contrasto con le norme legali evocate nella precedente comunicazione di avvio
della procedura di revoca. Richiamato l'art. 3 cpv. 3 della legge sugli
impianti pubblicitari del 26 febbraio 2007 (LImp; RL 7.4.2.5) concernente la
facoltà di revocare in ogni tempo le autorizzazioni rilasciate per motivi di
interesse pubblico senza indennità o risarcimento di danni, rispettivamente
l'art. 7 cpv. 1 LImp relativo alla rimozione degli impianti in contrasto con le
disposizioni applicabili, il municipio ha considerato che, contrariamente a
quanto previsto nella licenza, l'impianto fosse perennemente in funzione e che
il suo posizionamento fosse suscettibile di pregiudicare la sicurezza stradale
per differenti ragioni che, per quanto necessario, verranno illustrate nei
considerandi in diritto. Per finire, l'autorità comunale ha reputato che non vi
fossero alternative alla revoca del permesso.
d. Con ricorso 21 maggio 2013, la
RI 1 è insorta davanti al Governo contro il provvedimento municipale, chiedendo
in via principale il suo annullamento. In via subordinata, ha invece postulato
che il dispositivo della decisione di revoca venisse completato nel senso di
prevedere un'indennità di
fr. 80'000.- (con  riserva di adeguamento) a
titolo di risarcimento
.
C.  Con decisione 13 maggio 2014, il
Consiglio di Stato ha respinto il gravame interposto, confermando la decisione
impugnata.
Rilevato come il controverso impianto fosse stato a ragione sottoposto alla
procedura edilizia, stanti
le sue ragguardevoli dimensioni e l'impatto
ambientale che è in grado di generare con le sue emissioni di luce
, il
Governo ha anzitutto ritenuto che la conformità della revoca con il diritto non
dovesse essere esaminata alla luce dei criteri meno restrittivi dell'art. 3
cpv. 3 LImp, bensì secondo l'art. 18 della legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 7.1.2.1),
visto che il permesso di posare il maxischermo è
stato rilasciato a seguito del coordinamento delle due procedure entranti in
linea di conto e che in questo ambito la procedura direttrice è quella della
legge edilizia
. Ferma questa premessa, ed evidenziato come, trattandosi di
pubblicità stradale, l'impianto ricadesse nel campo di applicazione degli art.
6 cpv. 1 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958
(LCStr; RS 741.01) e 95 segg. dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5
settembre 1979 (OSStr; RS 741.21), l'Esecutivo cantonale ha poi avallato la
valutazione operata dall'autorità comunale, reputando che, vista la complessa situazione
viaria sussistente nei pressi della sua ubicazione, l'opera litigiosa configurasse
una fonte di pericolo tutt'altro che trascurabile per la sicurezza del
traffico
. A sostegno della revoca, ha concluso il Governo, vi sarebbe
quindi un chiaro e fondato motivo di interesse pubblico, prevalente
sull'interesse
della ricorrente alla sicurezza del diritto e alla tutela della fiducia riposta
nel permesso ottenuto, peraltro espressamente rilasciato "a titolo di precario"
.
Confermata la revoca, il
Consiglio di Stato ha tutelato pure l'ordine di rimozione, essendo idoneo a
realizzare lo scopo perseguito e rispettoso, per quanto concerne il tempo concesso
per la sua attuazione, del principio di proporzionalità. Infine, il Governo ha
respinto la censura di disparità di trattamento, rilevando segnatamente come il
municipio fosse comunque intervenuto anche nei confronti di un'altra società, e
rinviato l'interessata, stante la propria incompetenza ad esprimersi in merito,
al foro civile per quanto concerne la pretesa di risarcimento.
D.  Con ricorso 18 giugno 2014, la
soccombente si aggrava dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro il
predetto giudizio governativo, chiedendone l'annullamento assieme alla
decisione municipale 30 aprile 2013 che ha disposto la revoca della licenza
edilizia e la rimozione dell'impianto pubblicitario.
L'insorgente contesta che il maxischermo costituisca un pericolo per la
circolazione stradale. La situazione viaria non sarebbe tale da richiedere
un'accresciuta attenzione da parte dei conducenti.
L'ubicazione a lato della carreggiata e l'orientamento perpendicolare alla
direzione marcia farebbero d'altro canto sì che il pannello pubblicitario
resterebbe sempre nel campo visivo degli automobilisti. Non sarebbe dunque
idoneo a distrarne l'attenzione.
La ricorrente rimprovera poi al
Governo di non aver correttamente ponderato i contrapposti interessi. In
particolare, non avrebbe tenuto conto del fatto che al momento del rilascio
della licenza l'autorità comunale disponeva di tutte le necessarie informazioni.
La revoca intervenuta a distanza di 10 mesi sarebbe quindi pretestuosa, posto
che nessun cambiamento delle circostanze sarebbe nel frattempo intervenuto. Il
comportamento dell'esecutivo comunale imporrebbe inoltre di riconoscerle una
tutela accresciuta dell'affidamento riposto nell'agire dell'autorità. Per finire,
l'insorgente ritiene che la revoca del permesso sia lesivo della parità di
trattamento, vista l'esistenza nel Cantone di una prassi consolidata che
consente la posa di analoghi impianti pubblicitari
anche in presenza di
situazioni viarie ben più complesse
.
E.  All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono sia il comune di Porza, con argomenti
dettagliati di cui si dirà, in quanto necessario, in appresso, e l'ASCo, che
invoca
i presunti molteplici richiami
in relazione all'orario di
funzionamento e
il sostanziale aumento del traffico in conseguenza
all'apertura della galleria
.
F.  Con la replica la ricorrente
ribadisce e sviluppa le censure ricorsuali. In duplica, il comune e l'ASCo si
riconfermano nelle loro posizioni.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è da-ta dagli art. 21 cpv. 1 LE e 9 cpv. 2 LImp. Certa
è la legittimazione della ricorrente, toccata dalla revoca e dall'ordine di rimozione
nonché destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 legge di
procedura per le cause amministrative del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi, peraltro nota
alla Corte, e l'oggetto della controversia emergono con sufficiente chiarezza
dalle carte processuali. Il sopralluogo sollecitato dalla ricorrente non appare
idoneo a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per
il giudizio.
Parimenti, non occorre
acquisire il postulato
parere dell'Ufficio segnaletica della Polizia cantonale, visto che,
essenzialmente, le questioni sollevate, ossia se sussista una situazione
sucettibile di compromettere la sicurezza della circolazione e se siano dati i
presupposti di una revoca della licenza edilizia, attengono al diritto e
soggiacciono per principio al giudizio del Tribunale.
2.2.1. La LImp ha
per scopo di regolamentare
la posa e l'esposizione di impianti pubblicitari,
al fine di garantire la sicurezza del traffico motorizzato e pedonale, il
rispetto delle bellezze naturali, dei beni culturali e del paesaggio, l'ordine
pubblico, la moralità e l'uso della lingua italiana
(art. 1 LImp). Giusta
l'art. 2 cpv. 1 LImp, alla legge soggiacciono
tutti gli impianti
pubblicitari percettibili dall'area pubblica, situati su fondi pubblici o
privati
. La legge non si applica tuttavia
alle colonne e agli impianti
pubblicitari destinati esclusivamente ad informazioni culturali ed alla
sensibilizzazione d'utilità pubblica
(cpv. 2 lett. a), né
alla
pubblicità su veicoli a motore, rimorchi natanti, aeromobili e altri mezzi di
trasporto
(cpv. 2 lett. b), a meno che stanzino su fondi pubblici o privati
a scopi pubblicitari (cpv. 3). Neppure è applicabile alle
targhe professionali,
commerciali, industriali non luminose e con una superficie pari o inferiore a
0.5 mq, collocate sul fondo o sull'edificio dove ha sede l'attività e che
riproducono unicamente il nome o la ragione sociale, la qualifica e l'eventuale
logo
(art. 1 cpv. 2 lett. a RLImp) ed alle
scritte incollate o dipinte
sulle vetrine, purché riferite all'attività commerciale esercitata
(art. 1
cpv. 2 lett. b RLImp).
Per impianti
pubblicitari s'intendono
tutti i mezzi di comunicazione con
scopi pubblicitari o di promozione, percettibili dall’area pubblica, sotto
forma di scritti, marchi, immagini, manifesti, colori, luci, suoni o altre
forme
(cfr. art. 1 cpv. 1 lett. a-d RLImp)
.
Degli
stessi fa dunque parte anche la cosiddetta pubblicità stradale ai sensi degli
art.
6 cpv. 1 della legge federale sulla circolazione stradale del 19
dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) e 95 segg. dell'ordinanza sulla segnaletica
stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21), che comprende
tutte le
forme pubblicitarie e altri annunci mediante scritte, immagini, luci, suoni
ecc. collocati nel campo di percezione dei conducenti di veicoli mentre questi
devono dedicare la loro attenzione al traffico
(art. 95 cpv. 1 OSStr).
2.2. Secondo l'art. 3
cpv. 1 LImp, l'apposizione, l'installazione, l'utilizzo o la modifica di un
impianto pubblicitario è soggetta ad autorizzazione, che è rilasciata dal
municipio se l'impianto è situato all'interno delle zone edificabili, rispettivamente
dal Consiglio di Stato, che ha delegato tale competenza all'Area del supporto e
del coordinamento della Divisione delle costruzioni
(ASCo; cfr. art. 2 cpv. 1 lett. a
regolamento d'esecuzione
della legge sugli impianti pubblicitari del 24 settembre 2008; RLImp; RL
7.4.2.5.1
), se è situato fuori delle zone edificabili.
L'autorizzazione può essere
modificata o revocata in ogni tempo per motivi di interesse pubblico, senza
indennità o risarcimento di danni di qualsiasi natura (art. 3 cpv. 3 LImp). Il
concetto di
revoca
ha sostituito quello contemplato dall'art. 3 cpv. 1
della previgente legge sugli impianti pubblicitari del 28 febbraio 2000 (BU
2001, 167; LImp 2000), secondo cui l'autorizzazione era rilasciata
a titolo
precario
. Dicitura, quest'ultima, che era appunto
intesa come rinuncia
implicita del richiedente dell’autorizzazione a qualsiasi indennità in caso di
obbligo di rimozione dell’impianto pubblicitario
(cfr. messaggio n. 5675
del 5 luglio 2005 concernente il progetto di alleggerimento della legislazione
cantonale, approvazione del pacchetto C, legge sugli impianti pubblicitari, in:
RVGC Anno 2006/2007, seduta lunedì 26 febbraio 2007, pag. 4407).
Secondo il legislatore,
il carattere precario dell'autorizzazione contemplato dall'art. 3 cpv. 1 LImp
2000 - ora sostituito dalla revocabilità dell'atto - implicava il diritto per
l'autorità di chiedere la rimozione di insegne autorizzate in presenza
di nuove
circostanze di fatto o di diritto (per es. nuovo regolamento o cambiamento di
zona), o anche semplicemente per volontà di un mutamento duraturo di prassi
(per es. per tutelare meglio le qualità architettoniche o paesaggistiche di un
quartiere o di una zona, prima sottovalutate)
. Riservati i casi in cui per
motivi di sicurezza accertati successivamente occorre procedere ad una
rimozione immediata, la richiesta di allontanare un impianto deve in ogni caso
tener conto del principio di proporzionalità:
in particolare, il tempo da
concedere per la rimozione deve tenere conto dell'investimento fatto e del
tempo già trascorso
(cfr. rapporto 4918 della Commissione della
legislazione sul messaggio 7 settembre 1999 concernente la nuova legge sugli
impianti pubblicitari, in: RVGC, anno 1999/2000, seduta lunedì 28 febbraio
2000, pag. 2839). L'art. 3 cpv. 3 LImp pone dunque delle condizioni meno
restrittive di quelle (cfr. al riguardo: STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010
consid. 2; 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3; RtiD II-2008 n. 10 consid.
5.2.; RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1. e rif. ivi citati) sviluppate dalla
giurisprudenza per la revoca di atti amministrativi (STA 52.2009.339 del 18
marzo 2010 consid. 2.4.).
2.3.
La domanda di
autorizzazione per la posa o la modifica di un impianto pubblicitario non
esonera dall’obbligo di presentare anche una domanda o una notifica di
costruzione secondo la legge edilizia cantonale, se l’impianto presenta
caratteristiche che richiedono una licenza edilizia
(cfr.
STA 52.2008.303 del 7 gennaio 2009 consid. 2.2.; RtiD II-2008 n. 19 consid.
2.3)
.
Per gli
impianti che soggiacciono
alla procedura di rilascio della licenza
edilizia
, prevede in effetti l'art. 3 cpv. 3 RLImp,
la domanda deve
essere inoltrata unitamente alla domanda di costruzione
. In tal caso, le
procedure per il rilascio dei due permessi vanno coordinate, ritenuto che il
ruolo di procedura direttrice è assunto da quella dell'autorizzazione a costruire
(cfr. art. 7 cpv. 3 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005;
Lcoord; RL 7.1.2.3). La licenza edilizia così ottenuta vale anche quale
autorizzazione ai sensi della LImp (art. 13a legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1). Contrariamente a quanto assunto dal Consiglio di
Stato nel giudizio impugnato (cfr. consid. 4, pag. 4 seg.), l'eventuale,
successiva revoca della licenza edilizia non è tuttavia subordinata alle
condizioni dell'art. 18 LE. È infatti applicabile l'art. 3 cpv. 3 LImp, che da
questo profilo costituisce una
lex specialis
.
2.4. Per l'autorità
confrontata ad una domanda di autorizzazione concernente la posa o la modifica di
un impianto pubblicitario, si tratta quindi, anzitutto, di stabilire se sia
necessario (anche) un permesso edilizio. Da questo profilo, va tenuto conto di quanto
segue.
2.4.1.
Giusta
l'art. 22 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), edifici e impianti possono di principio essere
costruiti o trasformati (
geändert
nel testo tedesco) solo con l'autorizzazione
dell'autorità. La norma è direttamente applicabile. L'obbligo di autorizzazione
ivi previsto costituisce un'esigenza minima, che i cantoni non possono
limitare, esentando da permesso ciò che necessita senz'altro di
un'autorizzazione secondo il diritto federale. Ai cantoni resta invece
riservata la facoltà di andare oltre quanto prescritto dal diritto federale,
esigendo la licenza edilizia anche per interventi per i quali quest'ultimo non
la richiede (STF 1C_157/2011 del 21 luglio 2011 consid. 3.1; 1C_12/2007 dell'8
gennaio 2008 consid. 2.2).
Il diritto federale non precisa
ulteriormente l
a nozione di
edifici e impianti.
Per
costante giurisprudenza, sono considerati tali quelle installazioni
artificiali, durature, legate al suolo in modo relativamente saldo e atte ad
influire sulle concezioni inerenti all'ordinamento delle utilizzazioni, sia che
modifichino considerevolmente l'aspetto esterno dei fondi, sia che gravino le
opere di urbanizzazione, sia che risultino pregiudizievoli per l'ambiente (DTF
120 Ib 379 consid. 3c; 113 Ib 314 consid. 2b; STF 1C.89/2009 dell'11 giugno 2009 pubbl. in RtiD II-2009 n. 39 consid.
2.2;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n. 10 e rif. ivi
citati).
Determinante ai fini della valutazione è l'importanza globale
del progetto dal profilo spaziale e della pianificazione. La procedura di
rilascio del permesso edilizio deve consentire all'autorità di controllare preventivamente
la conformità di un progetto con il piano di utilizzazione e con le altre leggi
determinanti. Decisiva è dunque la que-stione a sapere se l'opera, secondo
l'andamento ordinario delle cose, comporti delle conseguenze tali per cui
sussiste un interesse della collettività o dei vicini ad un controllo preventivo
(cfr. STF 1C_157/2011 del 21 luglio 2011 consid. 3.1; DTF120 Ib 379 consid.
3c).
Secondo dottrina e
giurisprudenza, non sono soggetti a permesso di costruzione secondo il diritto
federale progetti di minima entità che hanno scarse dimensioni e che nel contempo
non ledono né interessi pubblici né privati dei vicini, come ad esempio piccole
modifiche interne di un edificio, costruzioni mobiliari posate per poco tempo
(ad es. una tenda), recinti per piccoli animali, piccoli stagni da giardino, piccoli
ripari per biciclette o altri impianti che non esplicano un influsso degno di
nota sullo spazio, sull'urbanizzazione e sull'ambiente. Determinanti, da
quest'ultimo profilo, non sono tanto gli aspetti quantitativi, ma quelli qualitativi
(STF 1A.202/2003 del 17 febbraio 2004 consid. 3.1.;
Waldmann/ Hänni
, op. cit, ad art. 22 n. 12). Non
soggiacciono d'altro canto a permesso edilizio secondo il diritto federale i
lavori di manutenzione e le piccole riparazioni, i risanamenti che non
oltrepassano l'usuale rinnovamento, nonché i cambiamenti di destinazione che
non abbisognano di provvedimenti edilizi, nella misura in cui hanno effetti
modesti sull'ambiente e sulla pianificazione (
Wald-mann/Hänni
,
op. cit, ad art. 22 n. 18;
Alexander
Ruch
, Kommentar RPG, Zurigo 1999, ad art. 22 n. 35).
Per quanto concerne
specificatamente gli impianti pubblicitari, il Tribunale federale ha avuto modo
di stabilire che la posa e messa in esercizio all'interno delle vetrine di un
edificio sito nella città vecchia di Zurigo di schermi piatti di grandi dimensioni
(diagonale di 127.00 cm), che trasmettono immagini pubblicitarie che cambiano
ogni 10 secondi, costituiscono un intervento soggetto a permesso ai sensi
dell'art. 22 cpv. 1 LPT (STF 1C_12/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.5-2.7).
Anche secondo la giurisprudenza cantonale e la dottrina, di norma gli impianti
pubblicitari necessitano giusta l'art. 22 cpv. 1 LPT di una licenza edilizia
(cfr. BVR 1999, pag. 120 segg., consid. 2b con rimandi e 2c).
2.4.2. Qualora la
necessità di un permesso edilizio per un deter-minato edificio o impianto
sussista già in base all'art. 22 cpv. 1 LPT, non occorre ulteriormente
verificare se anche il diritto cantonale richieda un tale permesso. Se invece
un'autorizzazione non è necessaria ai sensi del diritto federale, va
controllato se il diritto cantonale sia più restrittivo nel senso di esigere
per principio una licenza edilizia, rispettivamente se preveda un'eccezione
all'obbligo del permesso per taluni edifici o impianti di minore importanza (STF
1C_12/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.2).
Da questo profilo, si
osserva che, a
differenza della legislazione di altri
cantoni (cfr., in tal senso,
Aldo
Zaugg/Peter Ludwig,
B
augesetz
des Kantons Bern von 9. Juni 1985, IV ed., Berna 2013, ad art. 1b n. 11 segg.)
, il diritto ticinese non si esprime esplicitamente in merito alla
necessità o meno di un permesso edilizio per gli impianti pubblicitari.
La
LImp ed il suo regolamento d'esecuzione si limitano infatti ad escludere dal
loro specifico campo di applicazione taluni impianti, che non necessitano quindi
di un'autorizzazione ai sensi della LImp (cfr. art. 2 cpv. 2 LImp; art. 1 cpv.
2 RLImp). A loro volta, la LE ed il suo regolamento d'applicazione del 9
dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) sono completamente silenti in materia di
impianti pubblicitari. A prima vista, in tema di necessità di un permesso
edilizio, la normativa cantonale non prevede comunque esigenze più rigorose
rispetto a quella federale (cfr. art. 1 cpv. 2 e 3 lett. b LE, art. 3 cpv. 1
lett. b e d RLE). Ne discende che per valutare se un determinato impianto
pubblicitario necessiti di un permesso edilizio, fa stato avantutto l'art. 22
cpv. 1 LPT.
2.4.3. La posa di
un impianto pubblicitario fuori della zona edificabile non rispetta il principio
della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Abbisogna dunque sempre
di un permesso
ai sensi dell’art. 24 LPT (STA 52.2008.303 del 7 gennaio
20 consid.
2.2.; cfr. pure
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf
, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 2, V ed., Zurigo 2011, pag.
701).
Giusta
quest'ultimo disposto, in deroga al citato principio
, fuori delle zone edificabili
possono
essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto
se,
cumulativamente, la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile
(lett. a) e se non vi si oppongano interessi preponderanti
(lett. b).
Il requisito dell'ubicazione
vincolata (art. 24 cpv. 1 lett. a LPT) ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione
devono essere poste
esigenze severe. Occorre
che sia necessario realizzare
l'edificio o l'impianto fuori dal
territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o
alla natura del terreno. Motivi finanziari, personali o di comodità sono
insufficienti (cfr. DTF 136 II 214 consid.
2.1.; 129 II 63,
consid. 3.1.; 124 II 252 consid.
4a; 123 II
256 consid. 5;
Waldmann/Hänni
,
op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).
Per quanto concerne gli impianti
pubblicitari, il requisito dell'ubicazione vincolata appare semmai soddisfatto
unicamente dalla cosiddetta pubblicità per conto proprio (
Eigenreklame
),
fatta cioè a favore di ditte, aziende, prodotti, prestazioni e simili che, a differenza
della pubblicità per terzi (
Fremdreklame
), hanno un rapporto di luogo
con il collocamento della pubblicità stessa. Affinché possa essere rilasciata
un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, occorre inoltre che
all'intervento non si oppongano interessi (pubblici e/o privati) preponderanti.
3.  3.1. Nella fattispecie, non è
controverso che, date le sue dimensioni e caratteristiche, l'impianto
pubblicitario in discussione necessitasse di un permesso edilizio. Quest'ultimo
è stato effettivamente rilasciato dal municipio in data 2 luglio 2012, precisando
che l'autorizzazione veniva concessa
a titolo di precario (art. 3 cpv. 1
Limp)
. La precisazione, impropria nella misura in cui faceva riferimento ad
una norma abrogata, è priva di portata pratica. Il carattere precario dell'autorizzazione
contemplato dall'art. 3 cpv. 1 LImp 2000 è infatti stato sostituito dalla
revocabilità dell'atto sancita dall'art. 3 cpv. 3 LImp,
lex specialis
per rapporto all'art. 18 LE, che prevede che l'autorizzazione può essere
modificata o revocata in ogni tempo per motivi di interesse pubblico, senza
indennità o risarcimento di danni di qualsiasi natura.
Ferma questa premessa, resta da stabilire
se sussistano interessi pubblici prevalenti, atti a giustificare il controverso
provvedimento di revoca.
3.2. Il Governo ha tutelato il
provvedimento con cui il municipio ha revocato la licenza edilizia rilasciata
il 2 luglio 2012 essenzialmente per motivi di sicurezza della circolazione
stradale, reputando che il controverso impianto si ponesse in contrasto con gli
art. 6 cpv. 1 LCStr e 95 segg. OSStr. Evidenziato che
il maxischermo è
posizionato su via Sonvico, a lato di tre corsie di scorrimento, dove gli
automobilisti, appena usciti dalla galleria Vedeggio-Cassarate, devono prestare
già in condizioni normali una particolare ed accresciuta attenzione nella
scelta di quale delle tre corsie percorrere in funzione della direzione,
ritenuto anche che, appena prima del pannello luminoso, le corsie si riducono a
due, alle quali immediatamente dopo si affianca la corsia proveniente dall'ipermercato
COOP e sulle quali si inserisce, in modo quasi contemporaneo, l'accesso al
posteggio dello stand di tiro
, l'Esecutivo cantonale ha considerato, tenuto
altresì conto del fatto che
a questa già complessa situazione se ne aggiunge
un'altra (…), ossia la presenza, all'entrata della rotonda, di un passaggio
pedonale
, che nella fattispecie non fosse
fuori luogo ritenere che un
simile impianto, volutamente destinato a richiamare l'interesse del maggior
numero di persone in transito, possa distrarre i conducenti dalla dovuta
attenzione che devono prestare verso gli altri utenti della strada, causando
rallentamenti o cali di concentrazione tali da costituire una fonte di pericolo
tutt'altro che trascurabile per la sicurezza del traffico
. Di conseguenza,
ha reputato che a sostegno della revoca vi fosse un chiaro e fondato motivo di
interesse pubblico, prevalente
sull'interesse della ricorrente alla sicurezza
del diritto e alla tutela della fiducia riposta nel permesso ottenuto, peraltro
espressamente rilasciato "a titolo di precario"
.
3.3.
3.3.1. Giusta l'art. 6 cpv. 1
LCStr,
la pubblicità e gli altri annunci che potrebbero essere scambiati con
segnali o demarcazioni o che potrebbero altrimenti compromettere la sicurezza della
circolazione, in particolare distogliendo l'attenzione degli utenti della
strada, sono proibiti sulle strade aperte alla circolazione dei veicoli a
motore o dei velocipedi e in prossimità di esse
. Scopo della norma, che
trova ulteriore concretizzazione negli art. 95 segg. OSStr, è esclusivamente la
tutela della sicurezza della circolazione. L'art. 100 OSStr riserva tuttavia
esplicitamente altre prescrizioni complementari sulla pubblicità stradale, in
particolare quelle relative alla protezione dei luoghi e del paesaggio.
L'art. 96 cpv. 1 lett.  a-d OSStr
enumera una serie non esaustiva di circostanze nelle quali la sicurezza della
circolazione è di principio ritenuta compromessa. Ciò è
segnatamente
il caso se la pubblicità stradale rende più difficoltoso il riconoscimento di
altri utenti della strada come in prossimità di passaggi pedonali, intersezioni
ed uscite (lett. a) oppure riduce l'efficacia di segnali e demarcazioni (lett.
d). I
l cpv. 2 del medesimo disposto e gli art. 97 e 98 OSStr, questi ultimi
con talune eccezioni, enumerano dal canto loro dei casi e dei luoghi in cui la
pubblicità stradale è sempre vietata. Spetta comunque all'autorità competente
valutare concretamente ciascuna situazione. Di per sé, il fatto che una
determinata pubblicità stradale rientri in una delle fattispecie descritte al
cpv. 1 dell'art. 96 OSStr, non esclude che possa eventualmente essere
autorizzata; viceversa, può essere proibita anche se non si configurano le
circostanze enumerate. Determinanti sono, in definitiva, le contingenze
concrete e le condizioni locali, che l'autorità chiamata a valutare il singolo
caso meglio conosce (cfr. STF 2A.112/2007 del 30 luglio 2007 consid. 3.1 con
rimandi; 2A.431/2004 del 16 dicembre 2004 consid. 2.1 con rimandi).
3.3.2. La nozione di
possibile compromissione della sicurezza della circolazione costituisce un
concetto giuridico indeterminato. Allorquando è chiamata a valutare se sussista
una tale situazione, l'autorità competente dispone quindi di una certa
latitudine di giudizio (cfr. STF 1C_458/2013 del 21 novembre 2013 consid. 2.2;
2A.112/2007 del 30 luglio 2007 consid. 3.2).
Sotto il profilo
dell'adeguatezza e della proporzionalità, l'autorità decidente deve in
particolare tenere debito conto delle dimensioni e della conformazione
dell'impianto pubblicitario, della situazione dei luoghi e della distanza dalle
intersezioni, valutando concretamente il pericolo per la sicurezza della strada
che il manufatto in questione può rappresentare (cfr. STA 28/1994 del 2 maggio
1994, pubblicata in RDAT II-1994 n. 71). In tale contesto va pure tenuto presente
che secondo l'art. 6 cpv. 1 RLIMp gli impianti pubblicitari
devono essere collocati ad una distanza di almeno 50 metri dalle intersezioni principali. Ancorché, in talune situazioni, quest'ultima regola possa
rivelarsi eccessivamente severa, e quindi sproporzionata, essa serve come
orientamento di principio.
Di norma, nell'ambito
dell'applicazione degli art. 6 LCStr e 96 OSStr, il Tribunale federale
attribuisce comunque un peso maggiore all'aspetto della sicurezza stradale
rispetto agli interessi economici coinvolti. Propende per un regime autorizzativo
restrittivo. Affinché la sicurezza della circolazione sia (da considerare)
compromessa, è difatti (considerata) sufficiente una messa in pericolo
potenziale o indiretta (cfr. STF 2A.112/2007 del 30 luglio 2007 consid. 3.3 con
rimandi).
3.3.3.
Nell'evenienza
concreta, il controverso impianto pubblici-tario è costituito da un grande pannello
luminoso a LED di 12.00 mq,
destinato ad emettere immagini pubblicitarie
fisse ogni 10 secondi tra le 06:00 e le 24:00. L'impianto è
collocato
su un apposito supporto al bordo di via Sonvico, strada cantonale di collegamento
essenzialmente destinata a servire il traffico in provenienza dalla galleria
Vedeggio-Cassarate, che, in quanto tale, funge da nuova via di accesso
(entrata) da nord, non solo alla città di Lugano, ma anche ai comuni della
cintura settentrionale della città, della Capriasca e della Val Colla. Va da sé
che, data la sua natura e destinazione, via Sonvico, sulla quale vige il limite
di velocità di 50 km/h, è una strada a grande scorrimento, con un importante
volume di traffico (cfr. www.cornaredo.ch: Rapporto sulla mobilità 14 dicembre
2007, pag. 9, annesso al Rapporto di pianificazione del PR-NQC). Il manufatto in
questione
è posizionato
sul lato destro rispetto al senso
(unico) di marcia, sul finire di un'ampia curva piegante a sinistra posta al
termine di un rettilineo a tre corsie lungo circa 200.00 m, dal quale, salvo che nel tratto iniziale, si intravvede chiaramente lo schermo. In prossimità
della curva, le corsie si riducono a due, per poi ridiventare immediatamente tre,
a seguito dell'innesto di una corsia proveniente dal vicino centro commerciale Coop,
che è dotato di un grande posteggio interno e di una stazione di rifornimento.
Anche da quest'ultima via il maxischermo, nella fase di avvicinamento a via
Sonvico, è perfettamente visibile. Venendosi a trovare
nel campo di
percezione dei conducenti di veicoli che percorrono le testé citate strade mentre
questi devono dedicare la loro attenzione al traffico, esso configura
indubbiamente una pubblicità stradale i sensi degli art. 6 cpv.1 LCStr e  95
cpv. 1 OSStr.
Dopo la curva, la strada prosegue rettilinea per 75.00 m circa, fino a raggiungere una rotonda, preceduta da un passaggio pedonale, che smista il
traffico in due diverse direzioni: a destra verso il centro città, a sinistra verso
la Capriasca, il centro Coop e l'imbocco (in uscita dalla città) della galleria.
Pochi metri dopo il pannello in esame, sullo stesso lato della strada, si trova
inoltre l'imbocco/sbocco del posteggio dello stand di tiro e la segnaletica
stradale indicante le diverse direzioni da prendere alla rotonda.
Alla luce di queste
circostanze, tenuto segnatamente conto dell'importante volume di traffico, del
numero variabile di corsie e delle relative manovre di spostamento/superamento in
funzione della direzione da prendere, nonché dell'innesto di una via proveniente
da un importante generatore di traffico e della presenza di un altro sbocco/imbocco
e di un passaggio pedonale, si deve ritenere che la zona circostante l'impianto
pubblicitario è caratterizzata da una condizione viaria comparativamente
piuttosto complessa, che richiede ai conducenti
di prestare un'attenzione
accresciuta alla strada. In tale situazione, la presenza di un pannello
pubblicitario all'interno del campo di percezione dei conducenti di veicoli costituisce
senza dubbio una fonte di pericolo, siccome idonea a distrarre questi ultimi o
almeno a diminuire l'attenzione da loro prestata al traffico ed alla
segnaletica. Ciò a maggior ragione che l'impianto in discussione presenta dimensioni
ragguardevoli ed è posizionato obliquamente rispetto alla strada, in modo da
essere costantemente percepito sia da chi giunge dalla galleria, sia da coloro
che provengono dal centro commerciale. Aggrava la situazione il fatto che il pannello
a LED presenta un'accentuata luminosità, tale da farlo risaltare in modo
evidente rispetto al paesaggio circostante, indipendentemente dalle condizioni
di luce. Pure la circostanza che l'immagine pubblicitaria, non soggetta ad
alcun controllo preventivo, cambia ad intervalli di 10 secondi, è suscettibile
di aumentare ulteriormente l'effetto distrazione, a scapito del tempestivo riconoscimento
(delle intenzioni) degli altri utenti della strada e dell'efficacia dei segnali
e delle demarcazioni esistenti.
Ferme
queste premesse, il municipio non ha per nulla reso una valutazione
insostenibile, ritenendo, a ragion veduta, che il controverso impianto fosse
atto
a compromettere
la sicurezza della circolazione e, quindi,
lesivo
degli art. 6 cpv.1 LCStr e 95 segg. OSStr
. Non ha abusato della
latitudine di giudizio che gli competeva sotto questo profilo. Immune da
critiche è dunque anche la conseguente decisione di revocare la licenza
edilizia, a suo tempo
concessa in contrasto con le
prescrizioni di diritto pubblico, e di far quindi rimuovere l'opera realizzata.
La sicurezza della circolazione costituisce difatti un
interesse pubblico eminente, che prevale senz'altro sugli interessi economici
della ricorrente.
Il giudizio impugnato, che ha avallato la decisione
dell'esecutivo comunale, va pertanto a sua volta confermato.
Non portano ad altro risultato le
critiche sollevate dall'insorgente. Nella misura in cui contesta la sussistenza
di una situazione suscettibile di mettere a repentaglio la sicurezza della
circolazione, dimentica che affinché sia data tale condizione non è necessaria
una messa in pericolo concreta, ma che basta un pregiudizio potenziale o
indiretto. Irrilevante è dunque anche il fatto che sinora non sarebbero
avvenuti incidenti. Da respingere è inoltre la critica rivolta alla ponderazione
degli interessi in gioco. L'interesse pubblico volto ad assicurare, per quanto
possibile, la sicurezza della circolazione, è di certo preminente. Neppure la
ricorrente, che si limita a negarne a torto la sussistenza nella fattispecie,
pretende invero il contrario. L'asserito affidamento riposto nella licenza
edilizia revocata non impone altra conclusione. L
a ricorrente non
può in effetti invocare alcuna particolare aspettativa, dato che, ancorché
richiamando a torto una norma abrogata (
art. 3 cpv. 1 LImp 2000)
, il permesso è stato espressamente rilasciato
a titolo di precario
,
di modo che l'interessata era perfettamente consapevole che in futuro avrebbe
potuto essere chiamata a
rimuovere l'opera a sue spese, senza
risarcimento degli investimenti effettuati.
Ininfluente è d'altro
canto la circostanza che al momento di esaminare la domanda di costruzione il
municipio disponesse di tutti gli elementi per valutare l'impatto del progetto.
Come illustrato, infatti, la revoca della licenza non è possibile soltanto a
seguito di
cambiamenti dei presupposti di fatto o di diritto
intervenuti successivamente al rilascio del permesso
, ma
anche laddove - come nella fattispecie - il provvedimento amministrativo è
viziato
ab initio
e l'autorità intenda rimediarvi per tenere conto di
interessi pubblici preminenti. Il fatto che le competenti autorità comunale e
cantonale abbiano sottovalutato il pericolo derivante dalla messa in esercizio
dell'impianto pubblicitario, non impedisce dunque affatto di porvi rimedio in
un secondo tempo. Infine, va disattesa anche la censura concernente la pretesa
disparità di trattamento. In effetti, l'approvazione di una pubblicità stradale
presuppone sempre l'esame concreto della situazione viaria e del traffico. Dal
fatto che altrove siano stati autorizzati impianti simili, non può dunque
essere dedotto alcunché di favorevole per l'opera qui in esame. A maggior
ragione che, negli esempi invocati, l'autorità comunale implicata non è la medesima,
per cui non si è in presenza di una prassi illegale che l'autorità preposta non
intende abbandonare. Per inciso, va peraltro rilevato che, nel caso concernente
l'impianto collocato nei pressi dell'aeroporto di Locarno, il Consiglio di Stato
ha nel frattempo annullato la licenza edilizia (ris. gov. n. 3460 dell'8 luglio
2014), rinviando gli atti al municipio di Locarno per una nuova decisione. Su
questo punto, il giudizio governativo è stato sostanzialmente confermato da
questa Corte con odierno separato giudizio.
4.  4.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
4.2. Dato l'esito, la tassa di
giustizia è a carico della ricorrente soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), la
quale rifonderà inoltre al comune di Porza, assistito da un legale, adeguate
ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr. 2'000.-,
già anticipata dalla ricorrente nella misura di fr. 1'500.-, è posta a suo carico;
quest'ultima verserà fr. 2'000.- al comune di Porza a titolo di ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario