ti_gerichte · 52.2012.154 · 2012-07-10 · it
Pubblico concorso. Motivazione della decisione di aggiudicazione. Quotientenmethode. Valutazione dei criteri di aggiudicazione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2012 52.2012.154
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2012 52.2012.154
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 10.07.2012 52.2012.154

Incarto n.
52.2012.154
Lugano
10 luglio
2012
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 20 aprile 2012 della
RI 1
contro
la decisione 4/6 aprile 2012 del
municipio di CO 2, che ha aggiudicato alla ditta CO 1 di __________ i moduli
1 e 3 della commessa relativa alla prestazione di servizi di Facility
Management per il nuovo Centro Culturale __________;
viste le risposte:
-    25 aprile 2012 della CO
1;
-      4 maggio 2012 del
municipio di CO 2;
preso atto della replica 24 maggio 2012 della
ricorrente e delle dupliche:
-      5 giugno 2012 della CO
1;
-    11 giugno 2012 del
municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 21
ottobre 2011 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dal
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare
le prestazioni di Facility Management occorrenti al nuovo Centro Culturale __________
(FU n. __________ pag. __________).
Gli atti di gara annunciavano che la commessa
era suddivisa in tre moduli (servizi per l'utenza; servizio di sorveglianza
della centrale; servizi di pulizia) e che le offerte sarebbero state valutate sulla
scorta di criteri di costo e di qualità, così suddivisi:
- referenze della
ditta                                                                                               15%
- qualifica delle
persone e delle competenze                                    15%
- analisi del
mandato                                                                                              30%
- concetto di
inizializzazione e implementazione dei servizi            30%
- luogo di
prestazioni di lavoro                                                                              10%
fermo restando che la valutazione finale
sarebbe stata operata dividendo l'importo offerto per i punti, debitamente
ponderati, ottenuti nei predetti criteri di qualità. Il "documento di gara
d'appal-to" precisava tutte le attività richieste in seno ad ogni modulo e
le ore previste per l'adempimento dei compiti ivi contemplati, i criteri di
idoneità richiesti e la documentazione da presentare per dimostrarne il
soddisfacimento. Indicati gli atti da produrre nel contesto dell
'analisi del
mandato
(una relazione di massimo tre pagine formato A4) e del
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
(un esposto di due pagine A4 al massimo), il committente ha anticipato
che i criteri di qualità sarebbero stati valutati applicando la seguente scala
delle note:
nota 1         senza risposta (manca
il documento)
nota 2         senza valore, non preso
in considerazione (manca il riferimento al servizio appaltato)
nota 3         insufficiente, non
raggiunge gli obiettivi
nota 4         sufficiente, raggiunge
gli obiettivi minimi richiesti
nota 5         valido, il contenuto
risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre
offerte
nota 6         molto valido, con
valore superiore a quanto auspicato e decisamente sopra la media delle altre
offerte
aggiungendo che
la singola nota per
criterio, escluso il prezzo, viene moltiplicata per il peso relativo del
criterio
e che
la valutazione finale si ottiene dividendo l'importo
offerto per i punti ottenuti negli altri criteri. L'offerta che ottiene il
miglior rapporto è da ritenere la migliore poiché presenta il miglior rapporto
tra prezzo e prestazioni, come letteralmente previsto dall'art. 38 delle direttive
del CIAP
.
Alla cifra 13 del bando e 04.03.05 del
capitolato
era peraltro segnalato chiaramente che
contro gli stessi era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro
10 giorni dalla messa a disposizione degli atti di concorso. Nessuno li ha
tuttavia impugnati.
B.   Per
il modulo 3 concernente i lavori di pulizia sono pervenute al committente due sole
offerte, quella della CO 1 di __________, di fr. 552'437.-, e quella della RI 1
di __________, ammontante a fr. 583'248.-.
Esperite le necessarie valutazioni in
applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 4
aprile 2012 il municipio di CO 2 ha risolto di
assegnare
la commessa alla CO 1
(in seguito: CO 1), giunta prima
in graduatoria con un rapporto costi/punteggio qualità pari a fr. 1'297.-.
C.   Contro la
predetta decisione formalizzata il 6 aprile seguente la RI 1 (in seguito: RI 1),
seconda classificata con fr. 1'568.- per punto qualità, è insorta davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento previo
conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
L'insorgente ha contestato genericamente le
valutazioni esperite dalla committenza in modo del tutto soggettivo, riservandosi
di approfondire le proprie censure una volta presa visione degli atti
concorsuali.
D.   a. In sede
di risposta il municipio di CO 2 si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa,
rimproverando all'insorgente di aver presentato un ricorso insufficientemente
motivato. In termini generali, il committente ha sostenuto di aver valutato
correttamente le offerte pervenutegli, nei limiti del potere discrezionale di
cui fruisce in materia.
b. L'aggiudicataria non ha formulato
proposte di giudizio, limitandosi a prendere atto dell'aggiudicazione disposta
a suo favore dalla stazione appaltante.
E.   Dopo aver
visionato l'incarto, con la replica la ricorrente ha spiegato nel dettaglio le
ragioni che l'hanno indotta ad impugnare la delibera.
L'insorgente ha
rinfacciato innanzi tutto al committente di aver emanato una decisione carente
nella motivazione e di non aver spiegato neppure in risposta i motivi che l'hanno
spinta ad assegnarle note immeritate nei cinque criteri di aggiudicazione previsti.
Nel merito, la RI 1 ha rimproverato alla
committenza di aver valutato arbitrariamente le sue
referenze
, tutte e
tre valide e che di certo non meritavano la nota 3.6. A suo parere, con le referenze
addotte avrebbe dovuto conseguire almeno 78 punti (= nota 5.2). Lo stesso dicasi
per
la qualifica delle persone coinvolte nel progetto
, le quali hanno
presentato curricoli di tutto rispetto che andavano premiati con un 5.0, in luogo
dell'inaccettabile 3.6 ottenuto in sede di valutazione. Parimenti insostenibile
sarebbe la nota (3.6) assegnatale per
l'analisi del mandato
e il
concetto
di inizializzazione e implementazione dei servizi
, dato che ha presentato
relazioni del tutto conformi alle richieste della stazione appaltante, dal
profilo sia dei contenuti che dell'estensione imposta. In entrambi i criteri di
aggiudicazione avrebbe dunque dovuto ottenere la nota 4.8, pari a 144 punti. Secondo
la RI 1, rivalutate correttamente le singole posizioni essa avrebbe dovuto conseguire
per finire 489 punti e con un rapporto prezzo/qualità pari a fr. 1'193.- accaparrarsi
la commessa nel modulo 3. Tanto più che la deliberataria avrebbe dovuto essere
estromessa dalla gara per aver disatteso le prescrizioni di gara laddove ha presentato
relazioni prolisse di 41, rispettivamente 30 pagine, in tema di
analisi del
mandato
e di
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
ed
ha proposto variabili e emendamenti sulle condizioni di remunerazione non ammesse
dalle regole concorsuali
.
F.   a. Con la
duplica il committente ha avversato diffusamente le tesi dell'insorgente,
spiegando per la prima volta nel dettaglio in base a quali elementi ha
attribuito le note contestate dalla ricorrente. Le argomentazioni addotte dalla
stazione appaltante saranno discusse - per quanto necessario - nei considerandi
seguenti.
b.
La deliberataria ha ribadito in sostanza di aver
presentato un'offerta conforme alle prescrizioni di gara.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre
1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL
7.1.4.1.4). In quanto partecipante al concorso, la
ricorrente
è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il municipio di CO 2
ha affidato la commessa, segnatamente il modulo 3
concernente
i lavori di pulizia, alla CO 1
(art. 15 cpv. 1bis lett.
e CIAP e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm, RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2
CIAP), è ricevibile in ordine
e può essere evaso sulla
base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv.
1 LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal
committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie
scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti
decisivi sono noti.
2.   2.1. La
natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto
dalla normativa procedurale cantonale. Giusta l'art. 26 LPamm, ogni decisione
deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti con l'indicazione dei
mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare
la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione
del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del
loro diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi
sulla legittimità dell'atto impugnato (DTF 123 I 31 consid. 2c;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 26).
Il CIAP, contrariamente alla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1), non prescrive che
la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno
condotto all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di
aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso
non ha, per principio, effetto sospensivo (vedi art. 33 cpv. 2 LCPubb). L'art.
56 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche
e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP;
RL 7.1.4.1.6) indica tuttavia che la notifica delle decisioni di selezione o di
aggiudicazione da parte del committente deve contenere le seguenti indicazioni:
a) nome e indirizzo
del o degli aggiudicatari o selezionati;
b) tipo di
procedura impiegata;
c) oggetto e entità
della commessa;
d) motivi
essenziali dell'esclusione dall'aggiudicazione;
e) termini di
ricorso e tribunale competente.
Ferma restando l'esigenza di soddisfare i
requisiti minimi richiesti dalle predette norme che disciplinano
specificatamente le commesse pubbliche, le decisioni di esclusione e
aggiudicazione devono essere in ogni modo convenientemente motivate. Per risultare
adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole in ordine
alle valutazioni operate dalla committenza. La motivazione può anche essere
succinta e fare riferimento ad altri atti, ma i destinatari della decisione devono
essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
La violazione dell'obbligo di motivazione
trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata
indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (DTF 125 I 113
consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono comunque essere sanate davanti
all'istanza di ricorso. A tal fine occorre che il committente fornisca la
motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere
posizione sugli argomenti addotti (RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2006.125/129 del
12 luglio 2006).
2.2. In concreto, nella decisione 6 aprile 2012
notificata alla ricorrente il municipio di CO 2 ha giustificato l'aggiudicazione
dei moduli 1 e 3 della commessa all'CO 1 richiamandosi in pratica al rapporto
di valutazione ed alle tabelle di classifica, di cui ha allegato una copia alla
propria comunicazione. Da questi documenti emergono soltanto i punti assegnati
ai concorrenti nei cinque criteri di qualità annunciati negli atti di gara,
così come il rapporto costi/punteggio ed il rango conseguentemente ottenuto in
graduatoria dai singoli offerenti. L'insorgente ha redatto il proprio gravame
in base a queste scarne indicazioni. L'obbligo di motivazione non è stato
quindi disatteso dalla RI 1 come sostiene il committente, bensì dal municipio
di CO 2, che ha violato il diritto di essere sentito dell'insorgente anche con
la risposta, giacché neppure in quella memoria scritta l'ente pubblico ha illustrato
alla controparte le ragioni delle scelte operate in sede di valutazione delle
offerte. Le spiegazioni attese sono state tuttavia fornite in sede di duplica,
allegato che non ha indotto la ricorrente a ribattere tramite l'introduzione,
in via eccezionale, di una "triplica". Stando così le cose, non è
certo che la lesione del diritto di essere sentito posta in essere a danno
della ricorrente sia stata sanata in questa sede. Non occorre tuttavia
approfondire maggiormente la questione poiché il gravame va comunque accolto
per i motivi esposti nei considerandi seguenti.
3.   3
.1.
Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono
prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che
garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa. Riallacciandosi
a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP
indica
quali possibili criteri di aggiudicazione
il termine, la qualità, il
prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza
della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico.
L'art. 10 cpv. 2 lett. k
RLCPubb/CIAP prescrive invece
che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione
in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo
di valutazione.
L'esigenza di fissare
preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende
soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di
aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri
di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche
della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando,
allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del
quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini
della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero
limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte
pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di
giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di
aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente
anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,
lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione
dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte,
può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di
predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare.
Il committente non deve tuttavia
necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche
limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente
per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante
semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del
21 settembre 2010).
Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura
libera, quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di
aggiudicazione
(RDAT II-2003, n. 31;
STA 52.2010.157
del 10 giugno 2010).
3.2. Nel caso di specie, la documentazione
trasmessa a tutte le ditte concorrenti stabiliva chiaramente che la commessa
era suddivisa in tre moduli (servizi per l'utenza; servizio di sorveglianza
della centrale; servizi di pulizia) e che le offerte sarebbero state valutate
sulla scorta di criteri di costo e di qualità, fermo restando che la
valutazione finale sarebbe stata operata dividendo l'importo offerto per i
punti, debitamente ponderati, ottenuti nei criteri di qualità prefissati. Specificava
inoltre che i criteri di qualità sarebbero stati valutati applicando una scala
di note da 1 a 6, aggiungendo che
la singola nota per criterio, escluso il
prezzo, viene moltiplicata per il peso relativo del criterio
e che
la
valutazione finale si ottiene dividendo l'importo offerto per i punti ottenuti
negli altri criteri.
Il metodo scelto dal committente per la
valutazione finale (cosiddetta
Quotientenmethode
) non è usualmente
applicato in Ticino. Esso non trova di certo base legale nell'art. 38 delle
direttive del CIAP citato nel "documento di gara di appalto",
trattandosi di una norma semplicemente inesistente, né nell'art. 32 LCPubb invocato
successivamente (vedi presa di posizione 11 giugno 2012 del Servizio giuridico
di __________), dato che il concorso è retto dal CIAP, il quale prescrive di
aggiudicare all'offerta economicamente più vantaggiosa (vedi art. 13 lett. f).
La
formula è nondimeno suggestiva e teoricamente permette di deliberare all'offerta
che presenta il miglior rapporto prezzo/prestazione. In realtà, da una analisi
del rapporto di valutazione stilato nell'ambito del presente concorso emerge
che il rango ottenuto da ogni concorrente nella qualità è perfettamente
identico a quello finale conseguito dividendo il prezzo per la somma dei punti
conquistati nei criteri di aggiudicazione preannunciati. Il prezzo - fattore chiave
di ogni concorso - non ha dunque influito minimamente sulla classifica,
determinata invece in modo risolutivo dalla qualità in tutti i moduli, compreso
il numero 1 ove hanno gareggiato ben sei ditte. In questo lotto, la CO 1 si
sarebbe aggiudicata la commessa anche con un prezzo di gran lunga superiore a
quello offerto (se fosse entrata in gara con un'offerta di fr. 1'984'608.- la
deliberataria avrebbe infatti vinto comunque con un rapporto prezzo/qualità di
fr. 4'594.-). A fronte di tali emergenze, ci si potrebbe invero chiedere se il metodo
in discussione rispetti pienamente il precetto dell'impiego parsimonioso delle
risorse finanziarie pubbliche sancito dall'art. 1 cpv. 3 lett. d CIAP e
soprattutto se ossequi l'art. 53 cpv. 3 RLCPubb/CIAP (disposto che nelle
commesse non riguardanti la fornitura di beni ampiamente standardizzati impone
di indicare, oltre al prezzo, elemento irrinunciabile, almeno un altro criterio
di aggiudicazione). Il quesito può tuttavia restare insoluto, poiché nessun
concorrente
ha impugnato le regole della gara, che sono quindi
divenute vincolanti tanto per i partecipanti al concorso, quanto per la committenza
(vedi pure art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP).
Detto questo, il Tribunale non può tuttavia
esimersi dal rilevare che il committente non ha applicato correttamente il
metodo di valutazione previsto, poiché una volta assegnate le note in ogni
singolo criterio di aggiudicazione (legato come visto alla sola qualità) non le
ha
moltiplicate
per il peso relativo del criterio
seguendo
la regola enunciata nel "documento di gara di appalto",
ma le ha trasformate in un punteggio
uniformemente frazionato tra 0 ed il massimo ritenuto conseguibile con la nota 6. A titolo esemplificativo, laddove il peso del criterio era stato fissato al 15% la stazione
appaltante o chi per essa ha utilizzato i seguenti punteggi:
nota 1         punti   0 (in luogo di
15, rispettivamente 0.15)
nota 2         punti 18 (in luogo di
30, rispettivamente 0.30)
nota 3         punti 36 (in luogo di
45, rispettivamente 0.45)
nota 4         punti 54 (in luogo di
60, rispettivamente 0.60)
nota 5         punti 72 (in luogo di
75, rispettivamente 0.75)
nota 6         punti 90 (in luogo di
0.90, 15% di 6)
La violazione
delle regole della gara è manifesta, ma in apparenza non ha pregiudicato i
concorrenti, né ha distorto l'esito del concorso. La disattenzione non giustifica
quindi l'annullamento della delibera. Resta inteso che allorquando gli atti saranno
retrocessi al committente per le ragioni esposte al consid. 4.3.1., le
prescrizioni concorsuali relative alla valutazione delle offerte dovranno essere
applicate alla lettera.
4.   4.1. Il
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la
violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Costituisce in particolare violazione
del diritto l'errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale
di procedura (art. 61 cpv. 2 LPamm).
Il
controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi
illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia
travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia
esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso
deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello
della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che
integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso
o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei
casi
in cui la decisione appare
insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su
considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto,
segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza
(cfr.
Ulrich Häfelin/
Georg Müller
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. ed., Zurigo 2006, n. 463;
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2d ad
art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto
amministrativo, parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; DTF 104
Ia 206; RDAT I-1994 n. 34).
4.2. Nell'ambito
dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati
dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale
relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il
Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento
sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e
pertinenti. Particolare riserbo s'impone anche perché la valutazione presuppone
sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie
offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva
da parte del committente (cfr. STF 2P.285/1998 del 23 dicembre 1998, consid.
4b; STA 52.2004.221 del 16 luglio 2004; RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1). D'altra
parte, valutazioni di singoli criteri di aggiudicazione che risultano lesive
del diritto non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione
impugnata. L'annullamento si impone soltanto se la correzione da apportare
sovverte la graduatoria allestita dal committente (STA 52.2010.14 del 18 marzo
2010).
4.3. La
ricorrente ha contestato tutte le valutazioni esperite dal committente nei
primi quattro criteri di aggiudicazione, domandando in pratica una
rivalutazione dei propri punteggi, rispettivamente della nota 4 assegnatale per
le
referenze
, la
qualifica e competenze
, l'
analisi del mandato
e il
concetto di inizializzazione e implementazione
dei servizi
.
4.3.1. In
tema di
referenze
il committente ha giustificato la nota 4 rilevando che
due dei tre lavori indicati in offerta dalla ricorrente concernono delle
industrie (__________, __________) e nonostante il loro buon grado di volume e
complessità non presentano la flessibilità, l'esperienza con la clientela e la
specificità ricercata per il nuovo centro culturale (NCC__________), cui necessitano
prestazioni a beneficio soprattutto del teatro e delle strutture che lo
compongono. La terza referenza interessa invece i servizi igienici della città
di __________, un mandato tutto sommato più contenuto e poco raffrontabile con
quello complessivo oggetto del modulo 3 della commessa. D'altra parte - ha soggiunto
il municipio - nel loro insieme le referenze addotte dalla deliberataria
risultano maggiormente aderenti alle caratteristiche dell'appalto __________,
per cui occorreva operare una differenziazione tra le due concorrenti, che in
forza della scala delle note, tutte piene, si è tradotta nel conferimento di un
5 all'aggiudicataria.
Pur tenuto conto della
latitudine di giudizio di cui fruisce il committente e del riserbo di cui
questo Tribunale deve dar prova nel sindacare le valutazioni esperite dal
committente stesso, la decisione del municipio di assegnare alla RI 1 la nota 4
per le
referenze
in comuni servizi di pulizia non può essere tutelata
siccome insostenibile. Dalle schede di valutazione concernenti ogni singolo
concorrente prodotte dal comune risulta infatti che i mandati addotti dalla
ricorrente sono stati giudicati "pertinenti, anche complessi e di buona
durata", mentre la ditta è stata considerata "abituata a volumi di
questo genere". Nella stessa scheda, le prestazioni di lavoro in
Svizzera/Ticino, apprezzate in base all'indirizzo degli oggetti dati come
referenza (cfr. cifra 04.03.03 "documento di gara d'appalto"), sono
state commentate con l'annotazione "volumi, tipi di mandato (e complessità
in parte) simili al mandato __________ ". Vi è quindi una discrepanza
significativa tra gli appunti dei valutatori e le spiegazioni fornite in
duplica dal municipio, tali da far apparire quest'ultime come un pretesto per
giustificare ex post la nota 4 attribuita all'insorgente nel primo criterio di
aggiudicazione.
Ma vi è di più. In materia di referenze
questo Tribunale ha sempre posto l'accento sul fatto che esse servono
essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera
messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della
commessa (cfr. pro multis, STA 52.2009.421 del 4 gennaio 2010). Procurano quindi
anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi
dalla dottrina, ammette tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione
(AGVE 1999, 329 e rimandi). Di regola, le referenze sono costituite da lavori
analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca
preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto
dirigente (quadri, specialisti). La loro corretta valutazione presuppone quindi
una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni
fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente
integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate
(AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9). Nel caso di specie non risulta però che la
committenza abbia esperito qualsivoglia accertamento sulle referenze addotte
dalle due ditte in gara nel modulo 3. In particolare, nonostante l'aspetto eminentemente qualitativo che il municipio ha voluto conferire ai suoi criteri
di aggiudicazione, non è stato verificato in alcun modo se ed in che misura i
clienti delle due concorrenti sono soddisfatti delle prestazioni loro fornite. Autocertificazioni
magnificanti non bastano (vedi in tal senso la referenza 1 della CO 1, che tra
l'altro si occupa anche delle pulizie a __________). Questa lacuna impone l'annullamento
della controversa delibera e la retrocessione della pratica alla stazione
appaltante affinché si pronunci nuovamente, dopo aver assunto le debite informazioni
e le prove che ancora
dovessero necessitarle
per l'emanazione di una decisione adeguatamente motivata. In questo contesto di
riesame della fattispecie si dovrà peraltro tener conto che l'ammontare complessivo
dei costi esposto in offerta dalla RI 1 assomma a fr. 583'248.- e non a fr. 583'288.-
come riportato nell'attuale rapporto di valutazione senza indicazioni circa la
comprensione o meno dell'IVA.
4.3.2. La ricorrente sostiene che per la
qualifica
delle persone coinvolte nel progetto e il profilo delle competenze
avrebbe
dovuto ottenere la nota 5. A riguardo, il municipio ha annotato che le
referenze e l'esperienza delle persone chiave della RI 1 non sono del tutto convincenti
rispetto alla tipologia del mandato oggetto del modulo 3 della commessa. In
questo ambito, entrambe le concorrenti non hanno invero denotato particolari
mancanze, ma nessuna delle due vanta profili meritevoli di un 5. La valutazione
effettuata dal committente non appare per nulla arbitraria e come tale
censurabile da parte di questo Tribunale. La qualifica e le competenze dei
collaboratori che le due concorrenti hanno indicato come persone chiave nel
modulo 3 tendono effettivamente ad equivalersi. Una nota identica in questo
particolare criterio di aggiudicazione non risulta pertanto lesiva del diritto.
4.3.3. L'insorgente
pretende una nota superiore al 4 per l'
analisi del mandato
ed il
concetto di inizializzazione e implementazione dei
servizi
.
In duplica il
committente ha rilevato che entrambe le relazioni sono troppo generiche e non
abbastanza mirate alle esigenze del __________. Le schede di valutazione
attestano dal canto loro la mancanza di un'adeguata strutturazione e un contenuto
scarsamente rivolto alle necessità del NCC__________.
Assegnando alla RI 1 la nota 4 nei criteri
di aggiudicazione 3 e 4, il committente non ha sicuramente operato una
valutazione indifendibile. Per quanto discutibile possa apparire agli occhi
della ricorrente, essa rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto
del potere di apprezzamento che il criterio di cui trattasi riservava alla stazione
appaltante. I motivi addotti dal municipio per giustificare le valutazioni
censurate appaiono in effetti fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive,
che reggono di fronte alle critiche dell'insorgente. Inutilmente quest'ultima
sottolinea che questi ed altri criteri di aggiudicazione permettono valutazioni
troppo soggettive e difficilmente contrastabili. La RI 1
ha infatti partecipato al concorso senza sollevare obiezioni o riserve
al riguardo e
quindi non può più metterne in
discussione le prescrizioni, divenute ormai vincolanti. Lo esige il principio
della buona fede, il quale esclude la possibilità di contestare l'esito di una
gara scaturito dall'applicazione di regole accettate senza riserve (RDAT I-2002
n. 24).
5.   A mente
della ricorrente, la CO 1 doveva essere esclusa dalla gara vuoi per aver presentato
estese relazioni di 41, rispettivamente 30 pagine, in tema di
analisi del
mandato
e di
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi,
vuoi per aver proposto variabili e emendamenti sulle condizioni di
remunerazione non ammesse dalle regole concorsuali
.
Alle cifre 03.01.03 e 03.01.04 del "documento
di gara d'appalto" era specificato che l'analisi del mandato non avrebbe
dovuto superare tre pagine in formato A4, mentre il
concetto
di inizializzazione e implementazione dei servizi
andava
stilato su due pagine A4. La CO 1 ha rispettato queste consegne, ma nella sua
offerta ha poi inserito anche due allegati supplementari sugli stessi argomenti,
il primo (analisi del mandato) di 41 pagine, il secondo (
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi) di 30.
Il sotterfugio non giustifica tuttavia l'esclusione dalla gara dell'offerta
vincente, poiché nessuna disposizione concorsuale comminava tale sanzione in
caso di presentazione di relazioni complementari caratterizzate da prolissità.
Anzi, le regole (vedi cifra 03 del "documento di gara d'appalto")
permettevano ai concorrenti di compiegare all'offerta atti aggiuntivi, con l'avvertenza
che gli stessi sarebbero stati valutati "solo se in relazione evidente e
pertinente con le richieste" sollecitate. La RI 1 non ha denunciato l'incoerenza
delle predette disposizioni, restrittive da un lato e accomodanti dall'altro. Di
conseguenza, ora non può di certo pretendere che la deliberataria venga
estromessa dalla procedura per aver sfruttato l'ambiguità delle prescrizioni d'appalto
insinuando legittimamente estese relazioni aggiuntive nel chiaro intento di
migliorare l'aspetto qualitativo della propria offerta onde ottenere note e
punteggi positivi nei due criteri di aggiudicazione più "pesanti" (30%
ognuno).
Lo stesso dicasi per le informazioni
complementari sul formulario dei costi accluse a quest'ultimo. In presenza di
lacune o incertezze riguardanti i documenti di gara, spettava invero ai concorrenti
chiedere al committente se il prezzo andava esposto con o senza IVA, o sollecitare
chiarimenti sulle modalità di calcolo dei prezzi in funzione dei servizi
prestati di notte o nei giorni festivi (vedi art. 12 RLCPubb/CIAP). Nessuno,
per quanto è dato di sapere, si è fatto avanti. Tutti hanno però redatto in
modo completo e formalmente corretto il formulario dei costi. Il sapere come abbia
fatto il committente a raffrontarli senza prima domandare a tutti i concorrenti
determinate precisazioni (sul computo dell'IVA, ad esempio) atte a garantire la
parità di trattamento e una valutazione uniforme è questione che in questo
momento, dato l'esito del ricorso, non occorre acclarare. Ai fini del presente giudizio
basta infatti ricordare che giusta l'art. 40 cpv. 4 RLCPubb/
CIAP il concorrente ha la facoltà di fornire
con allegato speciali indicazioni spiegative o integrative, purché non costituiscano
condizioni in deroga alle prescrizioni del capitolato d'appalto o del
capitolato d'oneri. Nella sua offerta la CO 1 non ha posto condizioni nel senso
vietato dalla predetta norma regolamentare, cosicché nulla imponeva che venisse
esclusa come postulato dall'insorgente.
6.
Sulla scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto,
annullando l'avversata aggiudicazione e rinviando gli atti al com-mittente
affinché renda una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
7.   L'emanazione
del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a
concedere effetto sospensivo all'impugna-tiva.
8.   La tassa
di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori
in discussione, è suddivisa tra la ricorrente ed il committente in funzione
della loro reciproca soccombenza, atteso che l'aggiudicataria ne va esente non
avendo formalmente resistito all'impugnativa (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la
decisione 4/6 aprile 2012 con cui il municipio di __________ ha aggiudicato
alla ditta CO 1 di __________ il modulo 3 della commessa relativa alla
prestazione di servizi di Facility Management per il nuovo Centro Culturale __________
è annullata;
1.2.   gli
atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico della ricorrente e del committente
in ragione di ½ ciascuno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei
limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             La
segretaria