ti_gerichte · 52.2008.217 · 2008-09-03 · it
Contributo sostitutivo per posteggi. Restituzione

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.09.2008 52.2008.217
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 03.09.2008 52.2008.217
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 03.09.2008 52.2008.217

Incarto n.
52.2008.217
Lugano
3 settembre
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sarah Kalatchoff, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 12 giugno 2008 della
RI 1
patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 27 maggio 2008 del Consiglio di Stato
(n. __________) che respinge l’impugnativa dell’insorgente contro la
decisione 11 dicembre 2007 del municipio di Lugano che nega la restituzione
del contributo sostitutivo per 33 posteggi non realizzati, sui fondi n. __________
e __________;
viste le risposte:
-    24 giugno 2008 del
Consiglio di Stato;
-    21 novembre 2007 del
municipio di Lugano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   La
ricorrente RI 1 è proprietaria di un complesso residenziale-alberghiero denominato
__________ nel comune di Lugano (part. __________ e __________).
Con decisione 12 giugno 2003, il municipio le
ha rilasciato la licenza edilizia per il parziale cambiamento di destinazione del
complesso da clinica a fitness/palestra (secondo piano interrato), per
l’inserimento di un locale notturno annesso al bar del ristorante e per la
realizzazione di un posteggio esterno per 30 autovetture. Quale condizione il
permesso stabiliva che
prima dell’inizio dei lavori dovrà essere versato il
contributo sostituivo dei 43 posteggi mancanti per le esigenze dello stabile ai
sensi dell’art. 48.2 NAPR pari ad un totale di fr. 185'975.
Al momento
della effettiva realizzazione il contributo verrà restituito senza interessi.
Il 25 giugno 2003 la ricorrente ha versato il suddetto contributo al comune.
B.   Con
successiva licenza edilizia 18 agosto 2004 il municipio ha autorizzato RI 1 a
realizzare ulteriori 12 posteggi (3 sulla part. __________, 9 sulla part. __________).
Alla fine dei lavori, la ricorrente ha chiesto e ottenuto la restituzione del
contributo sostitutivo per 9 dei 10 posteggi effettivamente formati.
Il 23 ottobre 2007 l’insorgente, preso atto che nel frattempo era entrato in
vigore il regolamento cantonale posteggi privati del 14 giugno 2005 (Rcpp; RL
7.1.1.1.5) e che, di conseguenza, il numero di parcheggi necessari, per il suo
complesso, si sarebbe ridotto a quello già esistente (156), ha postulato al
municipio la restituzione della rimanenza, ovvero per 1 posto realizzato (part.
__________) e per gli ulteriori 33 posteggi mancanti al momento del rilascio
della licenza edilizia nel 2003.
Con decisione 11 dicembre 2007, il municipio ha concesso alla ricorrente il
rimborso del contributo sostitutivo unicamente per il posto auto costruito, negandolo
per gli altri 33.
C.   Con
decisione 27 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,
respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1. Il Governo ha in sostanza
evidenziato che la restituzione del contributo sostitutivo è data unicamente
quando l’amministrato è in grado di soddisfare l’obbligo in modo reale e non
quando interviene, successivamente, un cambiamento della legislazione che
renderebbe impossibile la realizzazione dei parcheggi mancanti. Soluzioni
avverse lederebbero il principio della sicurezza del diritto e del divieto
della retroattività delle leggi.
D.   Contro tale
giudizio governativo, la soccombente si aggrava ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando
l’accoglimento della sua richiesta di rimborso del controverso contributo (per
i 33 posteggi oppure, in via subordinata, per tutti i parcheggi che non
potranno più essere costruiti sotto l’egida del Rcpp). Riproponendo gli
argomenti sviluppati dinnanzi alle precedenti istanze, l’insorgente chiede in
sostanza che sia accertato il suo diritto alla restituzione, ritenuto che con l’entrata
in vigore del regolamento cantonale sarebbe venuta meno la causale che
giustificava il prelievo dello stesso tributo. In sostanza, essa rimprovera il
municipio di non aver applicato retroattivamente tale normativa. La decisione di
diniego sarebbe discriminatoria e sproporzionata, venendole negata sia la
possibilità di realizzare i posti auto mancanti, sia di chiedere la restituzione
del tributo versato.
E.   All’accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando in dettaglio le tesi
dell’insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti
considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La
legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso,
tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1)
2.   Il
contributo sostitutivo per posteggi è una prestazione pecuniaria che
sostituisce l’obbligo principale di eseguire posteggi (
obbligazione di fare
),
quando lo stesso risulti oggettivamente impossibile o sproporzionato, in
particolare per motivi tecnici, per ragioni ambientali o paesaggistiche, per la
manifesta sproporzione tra l’onere a carico dell’obbligato e i vantaggi
derivanti alla collettività (
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed.,
Cadenazzo 1996, ad art. 29 LALPT, n. 275 segg).
Come altre indennità sostitutive (ad es. quelle per la costruzione di rifugi o
per la diminuzione delle aree agricole), il presente tributo causale non ha un
carattere a sé stante, ma accessorio, ovvero dipendente sempre, nell’esistenza
e nell’entità, dall’obbli-gazione di fare principale, ovvero quella di
realizzare dei parcheggi su suolo privato (cfr. DTF 97 I 792;
Max Imboden/René Rhinow
, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., Basilea 1976, n. 112 B). Il contributo sostitutivo
per posteggi non è un’imposta, né un contributo di miglioria, né un tributo che
dà diritto a particolari prestazioni da parte dell’ente pubblico (per es.
all’uso di posti auto su suolo pubblico o a qualsiasi altra controprestazione).
L’indennità in questione deve essere versata poiché l’obbligato viene liberato
dalla prestazione principale in natura che gli compete nei confronti dell’ente
pubblico. Il contributo sostitutivo è quindi volto a ristabilire una certa
parità di trattamento tra il proprietario che deve provvedere alla formazione
di parcheggi e quello che, per motivi oggettivi, ne viene esonerato (DTF 97 I
792, consid.
6, pag. 802 seg.; RDAT 1988, n. 40;
Imboden/Rhinow
, op. cit., n.
112 A
;
Scolari
,
op. cit., ad art. 29 LALPT, n. 277).
D’altra parte, se
non fosse prevista la possibilità di versare tale indennità, la licenza
edilizia potrebbe addirittura essere negata a quei proprietari che non sono in
grado di adempiere in natura l’obbligo di realizzare i posteggi necessari (DTF
97 I 792, consid. 6, pag. 802 seg.).
Il contributo sostitutivo è commisurato al vantaggio risentito dall’esenzione dell’obbligazione
primaria. L’indennità viene dunque fissata tenendo conto, da una parte, dei
costi che il proprietario esonerato dall’obbligo risparmia dalla costruzione
dei posteggi; dall’altra, dei vantaggi che gli stessi procurano secondo
l’esperienza agli interessati (in particolare nei centri cittadini la presenza
di parcheggi aumenta il valore degli immobili). Tenendo conto di questi
aspetti, nel rispetto del principio della proporzionalità, per giurisprudenza
il contributo non deve elevarsi oltre il quarto del costo medio del posteggio
all’aperto, incluso il valore del terreno (DTF 97 I 792, consid. 8, pag. 806
segg.;
Imboden/ Rhinow
, op. cit.,
n.
112 A
;
Scolari
, op. cit., ad art. 29 LALPT, n.
278).
3.
3.1. Per principio, nel diritto pubblico la prestazione pecuniaria
effettuata per un determinato scopo deve essere restituita nel caso in cui il
motivo della devoluzione non si verifica o decade (RDAT 1988, n. 40;
Imboden/Rhinow
, op. cit., n. 32 B). In
ambito amministrativo, la prestazione effettuata in virtù di una decisione di
carattere obbligatorio non è, di principio, sprovvista di causa: perciò, salvi
i casi in cui la decisione sia nulla, venga annullata, revocata, modificata o
abrogata dalla legge, la prestazione non è soggetta a restituzione (RDAT II-2000,
n. 54; RDAT 1988, n. 40).
3.2. Dottrina e giurisprudenza riconoscono poi, in linea di massima, il diritto
di chiedere la restituzione di contributi sostitutivi pagati per posteggi
mancanti quando l’obbligato è in grado, a posteriori, di soddisfare l’obbligo
in modo reale. In questi casi, si tratta solo di esaminare se siano date le
condizioni per ritenere soddisfatto in natura l’obbligo di dotare un edificio
dei posti mancanti (RDAT II-1992, n. 38;
Scolari
,
op. cit., ad art. 29 LALPT, n. 286). In altre parole in questi casi la restituzione
è ammessa, poiché l’obbligazione principale, precedentemente determinata, è
adempiuta in natura.
3.3. In concreto, nel 2003 il municipio ha subordinato l'autorizzazione degli
interventi dedotti in licenza al versamento di un contributo sostitutivo di fr.
185'975.-- per la mancata formazione di 43 posteggi, conformemente all’art.
48.2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) di Lugano del 21 marzo
1984 (che prevede il prelievo di un contributo nella misura del 25% del costo
della formazione dei posteggi necessari, incluso il prezzo del terreno, in caso
di provata impossibilità tecnica di creare i posteggi necessari) e secondo un
certo conteggio.
Tale provvedimento è da tempo cresciuto in giudicato; nel frattempo la
ricorrente ha fatto uso del permesso accordatole.
A giusta ragione, non essendone dati gli estremi, la ricorrente non si appella
alla nullità della decisione adottata nel 2003, né ha chiesto all’autorità di
rivederla o riesaminarla invocando fatti o prove di cui non si è potuta
avvalere nel 2003, al momento del rilascio della controversa licenza (cfr.
Marco Borghi
/
Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Agno 1997, ad art. 35 LPamm, n. 1, pag. 187 segg.). Rettamente essa non invoca neppure
un diritto al riesame per notevole mutamento delle circostanze dall'emanazione
della prima decisione, ipotesi, questa, che include un notevole cambiamento del
diritto applicabile (DTF 109 Ib 246; STA 52.2000.221 del 22 gennaio 2001;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann
,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, V ed., Zurigo 2006, n. 1832 seg.).
Tale domanda troverebbe infatti il suo limite proprio nel nuovo diritto, ovvero
nel Rcpp, che stabilisce espressamente che il regolamento non si applica agli
edifici esistenti, ma unicamente alle
nuove
edificazioni, alle
riattazioni e ai cambiamenti di destinazione riferiti a singoli edifici ed
impianti, ad esclusione degli edifici destinati all'abitazione (cfr. art. 31a
cpv. 2 LALPT, art. 1 Rcpp; cfr. anche Verbali Gran Consiglio, anno 2003/2004,
seduta del 15 settembre 2003, pag. 650 segg.). La ricorrente ha fatto uso del
permesso accordatole nel 2003, ponendo in essere gli interventi dedotti in
licenza, ciò che esclude la possibilità di un riesame alla luce del nuovo
diritto (cfr.
Max Imboden/René Rhinow
,
op. cit., n. 41 B V e VII). Il regolamento cantonale per posteggi non si può
quindi applicare agli interventi edilizi già realizzati da RI 1. Poco importa
se l'insorgente sulla base del Rcpp – che comunque non trova applicazione per
il contenuto residenziale del suo complesso (cfr. art. 2 Rcpp e art. 31a cpv. 2
LALPT) – non potrà costruire in futuro altri posteggi, e quindi se
l'impossibilità tecnica di formarli (che di regola accompagna il contributo
sostitutivo, cfr. consid. 2) si tradurrà in un'impossibilità giuridica.
3.4. Sulla base di quanto precede, non vi sono quindi motivi per chiedere la
restituzione del controverso contributo, versato sulla base di una valida causa,
ovvero di una decisione cresciuta in giudicato che non è dato motivo di
rimettere in discussione.
4.
A torto l’insorgente ritiene che il Rcpp le sia più favorevole e in
quanto tale vada applicato retroattivamente al giugno 2003, momento in cui è
stato fissato il contributo per posti auto, unitamente alla licenza edilizia.
A prescindere dal fatto che dagli atti non emerge alcun elemento per poter
operare un confronto tra il numero di parcheggi previsto dal Rcpp e quello
fissato dal municipio nel 2003 secondo le NAPR, anche ammettendo che il nuovo
diritto sia più favorevole alla ricorrente, la stessa non potrebbe comunque
invocarne l’applicabilità retroattiva, poiché manca una chiara base legale che
lo consenta (DTF 105 Ia 36;
Häfelin/ Müller/Uhlmann
,
op. cit., n. 334 segg.). L'art. 31a LALPT ed il Rcpp, come visto poc'anzi, limitano
infatti in modo chiaro l’applicazione del regolamento ai
nuovi
interventi
edilizi (cfr. consid. 3.3).
5.
In conclusione, non essendo dato alcun motivo per ammettere, anche
solo nel principio, la restituzione dei controversi contributi, la decisione
impugnata deve essere pertanto confermata e il ricorso respinto.
La tassa di giustizia è a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 31a LALPT; il Rcpp; le NAPR di
Lugano; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 2'000.-- è a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 e segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 e segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il Presidente                                                            La
segretaria