ti_gerichte · 90.1994.96 · 1997-04-28 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1995 90.1994.96
Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1995 90.1994.96
Ticino Tribunale della pianificazione 07.07.1995 90.1994.96

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00096
Lugano
28 aprile 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto
il ricorso del
27 maggio 1988
di
__________
__________,
____________________,
alla
quale sono subentrati __________ __________, __________
__________
__________, __________, nuovi proprietari
rappr.
da: avv. __________ __________, ____________________,
contro
la risoluzione governativa nr. 2300 del 20 aprile 1988
che approva le varianti di PR del Comune di __________ ed evade i ricorsi di
prima istanza;
esaminati gli atti e
compiuti gli accertamenti necessari;
visto
- le osservazioni del 19
agosto 1988 del Municipio di __________ e
dell’8 novembre 1988 del Consiglio di Stato (messaggio n.
__________);
- il sopralluogo in
contraddittorio del 18 aprile 1994
r i t e n u t o
in fatto
a.
Il 17.6.1986 è stata
presentata l'iniziativa popolare comunale sulla limitazione delle residenze
secondarie postulante l'introduzione nel PR del comune di __________ di un art.
30bis NAPR “Abitazioni a carattere primario e secondario.” L'iniziativa è stata
approvata dal Consiglio comunale il 15 luglio 1986.
Il 2 luglio 1986 è stata
inoltre presentata l’iniziativa popolare “per la protezione della __________ ”
che propone una modifica del piano delle zone, con esclusione delle costruzioni
commerciali (alberghi, case di cura, ristoranti ecc.) e l’introduzione degli
art. 34bis e 35bis NAPR. Respinta dal Consiglio comunale il 15.12.1986, fu
accolta in  votazione popolare il 15.2.1987.
Il Consiglio comunale ha
adottato il 4 maggio 1987 alcune varianti del PR, comprese quelle relative alle
suddette iniziative.
In relazione alla prima,
agli art. 32, 33, 34, 35, 36 NAPR è stata aggiunta la clausola che “può essere
adibita a residenza secondaria il 50% al massimo della SUL effettivamente
realizzata.” E’ inoltre introdotto l’art. 37 bis NAPR che definisce le
residenze secondarie, dichiara applicabile la normativa solo alle nuove
abitazioni e agli ampliamenti comportanti insediamenti di nuove unità di
abitazione, esclude dall’applicazione le zone __________ (____________________)
e __________ (____________________) e infine stabilisce le deroghe che il
Municipio è autorizzato a concedere.
Per attuare la seconda il
piano delle zone è stato modificato sostituendo nella parte alta della collina,
sopra via __________ e Via __________, le zone già R2 ed R3 con zone Ra con
tratteggio, risp. Rb con tratteggio. Alle NAPR sono stati aggiunti i seguenti
articoli:
Art 34 bis - Zona
residenziale semi intensiva (Rb con   tratteggio)
Per tale zona
valgono gli stessi parametri della zona Rb.
Sono però unicamente
permesse le costruzioni di case e di   appartamenti e sono assolutamente
vietate le costruzioni c     commerciali, quali fabbriche, alberghi,
ristoranti, case di cura e                      ospedali. Tale zona non
usufruisce inoltre delle facilitazioni                                       previste
dall’art. 18 per le grandi superfici di mq 8000.
Art. 35bis - Zona
residenziale semi estensiva (Ra con tratteggio)
Per tale zona
valgono gli stessi parametri della zona Ra.
Sono però unicamente
permesse le costruzioni di case e di   appartamenti e sono assolutamente
vietate le costruzioni        commerciali, quali fabbriche, alberghi,
ristoranti, case di cura e                      ospedali. Tale zona non
usufruisce inoltre delle facilitazioni                                       previste
dall’art. 18 per le grandi superfici di mq 6000.
ll Consiglio di Stato ha
approvato le varianti con la risoluzione del 20 aprile 1988, respingendo il
ricorso della __________ __________.
b.
La soccombente,
proprietaria al momento del ricorso dei mapp. __________, __________,
__________, __________, __________e __________siti al disopra della fatidica
linea di demarcazione, insorge in questa sede lamentando segnatamente la
violazione della garanzia della proprietà, della libertà di commercio e d’industria,
dell’uguaglianza di trattamento e dell’art. 21 LPT (mancanza dei presupposti
per modificare il PR).
La __________ __________,
ricordando che è una delle più grandi casse-malati svizzere (500.000 membri),
mette l’accento sulla certezza del diritto che dichiara crassamente violata.
Ricorda di aver acquistato il terreno il 26 aprile 1984 al prezzo di fr.
2.950.000.- con la dichiarata intenzione di costruire un albergo-casa di cura.
Nel 1985 sono stati elaborati i progetti di massima, presentati al Municipio
nel dicembre dello stesso anno. L’iniziativa rende irrealizzabile il progetto,
sopprimendo tra l’altro il bonus del 25% dell’art. 42, introdotto nelle NAPR
nell’82, a soli due anni dall’approvazione del PR. Manca un sufficiente
interesse pubblico alle misure pianificatorie contestate. Anzi, visto le
condizioni poste dal Municipio al rilascio della licenza edilizia, l’opera
presentava un indubbio interesse per il comune. L’iniziativa percontro non è in
grado di raggiungere lo scopo prefissato, in quanto al posto di un albergo-casa
di cura è ora possibile creare un complesso residenziale delle stesse
dimensioni, il quale, senza offrire i vantaggi garantiti dalla ricorrente, non
sarà meno molesto e inquinante (traffico ecc.).
La __________ __________
si duole inoltre che il Consiglio di Stato nel motivare la sua decisione abbia
genericamente richiamato gli argomenti a favore di una limitazione delle
residenze secondarie senza spendere una parola sul vero tema in contestazione,
l’esclusione degli alberghi e case di cura dalla zona colpita dal provvedimento
pedissequamente all’iniziativa per la protezione della collina. Ora gli
alberghi non sono residenze secondarie: mentre queste poco o nulla producono
essi danno lavoro a molte persone e rispondono a un’evidente necessità in una
regione a chiara vocazione turistica. La ricorrente chiede quindi che gli art.
34bis e 35bis NAPR siano dichiarati nulli. Protestate spese e ripetibili.
c.
Nella sua risposta
il Municipio si riconferma integralmente nelle argomentazioni, favorevoli alle
tesi ricorsuali, svolte in prima istanza e si richiama alle considerazioni
contenute nella decisione governativa del 20.4.88.
A queste si rifà parimenti
il Consiglio di Stato nella breve risposta dell’8.11.1988, postulando la reiezione
del ricorso.
considerato
in diritto
1.   Competenza del TPT,
proponibilità, legittimazione ricorsuale
La competenza di questo
tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge
concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
Il ricorso è proponibile
contro la violazione del diritto e in particolare contro l’errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura. Con il ricorso può inoltre
essere impugnato ogni accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti per
la decisione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati nei termini di
legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2.   Sicurezza del diritto
La ricorrente pretende che
la modifica del PR sia intervenuta in violazione di questo principio e debba
già per questo motivo essere annullata.
Rileviamo in proposito
che, strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un
complesso di fattori per sua stessa natura variabile. La situazione di fatto può
evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni  rivelarsi errate.
Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle
mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il
PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X. c. TA BS: “
Die
Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer
Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht
statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können
und müssen - unter Berücksichtigung des Grundsätzes der Rechtssicherheit - an veränderte
Verhältnisse angepasst werden
”, dando ragione all’asserto ciceroniano che “nihil
est simul inventum et perfectum”).
Ricordiamo che la stessa
garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da
cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre contare con
quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo
rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio
rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in
consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187,
114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
D’altra parte, proprio
perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente
stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale
sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco
di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid.
5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La stessa sicurezza del
diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio
costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e
funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano
(DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag.
32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli
interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di
qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso
contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.
A questi principi si
ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di
notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente identici i
presupposti dell’art. 20 RALE (il PR può essere modificato solo quando esigenze
di interesse pubblico di notevole importanza lo richiedono) e ora dell’art 41
LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura
prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige.
Va tuttavia considerato,
in linea generale, che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi
fondamentali della legge e in genere al diritto è prioritaria rispetto alla
stabilità del piano: “
la questione della certezza del diritto e della
stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col
diritto federale”
(DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Un piano che
risulti contrario al diritto, sia perché l’han reso tale le mutate circostanze,
sia perché era viziato da bell’inizio, può essere modificato anche se è entrato
da poco in vigore.
3.   Restrizioni della
proprietà
3.1
Ricordiamo riassuntivamente
quanto esposto in narrativa: il Consiglio di Stato ha approvato nel 1972 il PR
di __________, nell’80 una serie di varianti e nell’82 l’introduzione dell’art.
42 NAPR sugli abbuoni a favore dell’industria alberghiera. La __________
__________ ha acquistato il terreno nel 1984 e presentato la domanda di
costruzione nel 1985. Il municipio ha approvato la domanda di costruzione il 25
giugno 1986, “riservato l’autorizzazione cantonale”. Le due iniziative popolari
sono del 1986 e precisamente del 2 luglio 1986 quella per la protezione della
collina. Nel 1987 il Consiglio comunale adotta le modifiche del PR comportate
da queste iniziative, approvate dal Consiglio di Stato con la contestata
risoluzione del 1988. Le nuove varianti sopprimono le facilitazioni dell’art.
18 NAPR per grandi superfici, vietano gli alberghi (cade conseguentemente il
relativo bonus), le case di cura ecc. e limitano al 50% della SUL le residenze
secondarie. Il nuovo assetto pianificatorio non consente più la realizzazione
del progetto della __________ __________, la quale ha pertanto venduto il
terreno a __________ e __________ che le sono subentrati nel ricorso.
Non può esserci dubbio che
le nuove disposizioni restringono l’uso della proprietà (o forniscono una
definizione più restrittiva del suo contenuto).
Il quesito sul quale
dobbiamo pronunciarci è se questa restrizione è legittima.
E’ in quest’ambito che il
tema della stabilità del piano dev’essere affrontato; in relazione alla
garanzia della proprietà.
4.   Garanzia della proprietà
4.1
In generale
L’art. 22ter Cost.,
adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater
sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto
costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta:
Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla,
in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede.
La garanzia ha per
oggetto:
a) la proprietà in quanto
istituto (Institutsgarantie) e
b) i diritti individuali
del proprietario contro gli interventi dello
Stato (Bestandesgarantie)
4.2   Garanzia della proprietà
come istituto
Il legislatore non può
emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano
della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti
essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai
privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali
(G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).
4.3   Garanzia dei diritti
individuali
Sono protetti i diritti
patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato
fondo, una servitù, il possesso.
La garanzia dell’art.
22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi
esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non
si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi
d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).
4.3.1   Base legale
Le restrizioni della
proprietà devono essere previste da una norma generale e astratta, conforme
alla costituzione. Tranne per restrizioni di scarsa entità occorre una legge in
senso formale, adottata dall’organo legislativo competente, soggetta a
referendum. Se poi la restrizione della proprietà è grave (per la definizione
vedi DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara e
inequivocabile (DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la
restrizione deve potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36).
Analoghi requisiti di
certezza e trasparenza postula la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: il
diritto dev’essere sufficientemente accessibile; il cittadino deve poter
riconoscere in modo sufficiente quali disposizioni legali sono applicabili a
una determinata fattispecie, sì da potervi conformare il proprio comportamento
e prevederne le conseguenze con un grado di certezza compatibile con le
circostanze (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo del 26.4.1979
in re Sunday Times, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme,
Serie A, vol. 30, § 49, cit. in DTF 109 Ia 273 ss, a sua volta cit. in Rhinow/Krähenmann,
Nr. 59 lit. i e in Moor, Droit Administratif  vol.
I° , 2.a ed. pag.
339: "
on ne peut considérer comme une loi qu'une norme énoncée avec
assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite; en
s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à
un degré raisonnable dans les circostances de la cause, les conséquences de
nature à dériver d'un acte déterminé
...").
Ciò non significa,
osserva il TF nella cennata sentenza, un'indiscriminata messa al bando dei
concetti indeterminati, senza il cui ausilio “
il legislatore non potrebbe
venire a capo della complessità delle situazioni
." La necessità di
ricorrervi dovrà semmai essere compensata con adeguate garanzie procedurali.
In merito alle restrizioni
della proprietà risultanti dalla pianificazione del territorio va osservato
quanto segue.
La Costituzione federale,
nel disposto consacrato alla pianificazione del territorio (art. 22 quater), dà
mandato ai cantoni di assicurare una funzionale utilizzazione del suolo,
secondo norme generali stabilite dal legislatore federale. E' stata così
emanata la LPT che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di assumere i
provvedimenti pianificatori necessari "
affinché il suolo sia
utilizzato con misura e l'insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della
popolazione e dell'economia
" (art. 1 cpv. 1 e art. 2 cpv. 1 LPT).
In questo contesto lo strumento pianificatorio per eccellenza a livello locale
è il PR, chiamato dall'art. 14 LPT a disciplinare "
l'uso ammissibile
del suolo
"
, delimitando in particolare le zone edificabili,
agricole e protette.
La competenza di adottare
i PR spetta ai comuni, ai quali il diritto cantonale ticinese riserva un'ampia
autonomia nella pianificazione del loro territorio (art. 1 e 15 ss LE 1973,
applicabile al caso di specie, oggi art. 24 ss LALPT). Il contenuto del PR è
definito nelle grandi linee dall'art. 16 LE 1973 (e assai più in dettaglio,
ora, dall’art. 28 LALPT). Il piano deve in primo luogo suddividere il
territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse
storico, ambientale-paesistico e residue; deve quindi stabilire i parametri
edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi
ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra
nella sfera di competenza del comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10), entro i limiti della loro
autonomia i comuni "
possono essere attivi in materia di legislazione e
creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
".
“In generale una regolamentazione
comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo
legislativo comunale”, precisa Moor  in Droit administratif, I. vol., 2.a ed.
pag. 336, riconducendo al principio della gerarchia delle norme e non della
base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella
specifica materia secondo il diritto cantonale.
Nel caso presente il
divieto di costruire alberghi, case di cura, ristoranti e più generalmente
commerci, la limitazione delle residenze secondarie al 50% della SUL e
l’esclusione in certe zone di un bonus per grandi superfici configurano norme
generali ed astratte, adottate dal Consiglio comunale, ossia dall’organo
competente in materia comunale a norma della LOC.
I contestati disposti delle
NAPR costituiscono dunque la valida base legale delle restrizioni della
proprietà lamentate in questa sede.
4.3.2   Interesse pubblico
Il linea generale è
pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio
delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd.,
art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in giuoco.
4.3.3   Proporzionalità
Mentre il requisito
dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato
adeguati (
idoneità
) e necessari al suo conseguimento (
necessità
)
e  d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un
rapporto ragionevole (
proporzionalità in senso stretto
), che renda
accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.
L’esame della
proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici
e privati (DTF 113 Ia 137).
5.   In concreto
Per la loro stretta
connessione esamineremo congiuntamente l’adempimento, nel caso concreto, dei
presupposti dell’interesse pubblico e della proporzionalità.
All’interesse, sicuramente
importante e degno di considerazione, della __________ __________, grande cassa
malati svizzera, a creare un albergo-casa di cura in quella tranquilla oasi
collinare, dalla vista straordinaria sul lago, si contrappone la
preoccupazione, di cui si è fatta portavoce l’iniziativa popolare, di
preservare da insediamenti eccessivamente invasivi quella porzione ancora
pressoché incontaminata del territorio. L’assemblea comunale, sconfessando il
Consiglio comunale, ha accolto l’iniziativa. La zona in discussione è quindi
stata riservata alla residenza, la possibilità di aumentare di un piano le
costruzioni su grandi superfici (art. 18 NAPR) vi è stata abolita, i commerci e
in particolare gli alberghi sono stati messi al bando.
L’iniziativa è stata
depositata “preso atto della presentazione da parte della __________ __________
di un progetto per la costruzione di un albergo/casa di cura di notevoli
dimensioni in Via __________ /Via __________.” Questo progetto non risulta però
l’unico bersaglio dell’iniziativa, la quale è presentata “nell’intento di
preservare la bellezza e la tranquillità della collina di __________, alfine di
evitare l’insediamento di questo e di altri progetti di natura commerciale,
atti a sconvolgere gli equilibri della collina, sia dal punto di vista
architettonico che da quello ambientale, con uno sproporzionato aumento di
immissioni moleste e di traffico, non adeguato alla rete stradale esistente”.
Che ciò risponda a
interesse pubblico è di tutta evidenza. __________ ha avuto negli ultimi
decenni un rapidissimo sviluppo edilizio che ne ha profondamente segnato la
fisionomia. E dilagata un’edilizia incombente, con grandi costruzioni e
complessi immobiliari che pesano molto nel paesaggio. La parte della collina
che ne occupa venne invece risparmiata dal fenomeno. La volontà espressa dalla
grande maggioranza dei cittadini di riservare alla pura residenza quella
porzione del territorio corrisponde ad una scelta di politica pianificatoria
che non spetta al tribunale sindacare. Essa è peraltro perfettamente
comprensibile. E’ vero che sarà tuttora possibile creare complessi residenziali
di una certa consistenza, ma (senza i bonus degli art. 18 e 42  NAPR) non certo
con l’impatto consentito dal diritto previgente. E saranno esclusi i commerci e
in particolare gli alberghi, le case di cura e i ristoranti, a ragione del
traffico, rumore e altre inconvenienze tipici di tali strutture aperte al
pubblico, incompatibili con il carattere residenziale della zona.
Questo interesse pubblico
è di un’importanza tale da prevalere su quello della ricorrente a realizzare i
suoi progetti. E’ in giuoco la configurazione di una parte importante e
paesaggisticamente vulnerabile del territorio comunale e proprio il progetto
della __________ __________ imponeva un intervento tempestivo: non si poteva
più attendere il naturale termine di revisione generale del PR (10/15 anni).
Non solo l’interesse
pubblico è dato ma è pure rispettato il principio della proporzionalità. Non si
vede da un lato come lo scopo potesse essere raggiunto con mezzi meno incisivi
e d’altra parte non va sottaciuto che i parametri di zona consentono, anche
senza bonus, un ragionevole sfruttamento edilizio dei fondi (tanto che
nell’opuscolo esplicativo sulla votazione popolare vediamo il Municipio affermare,
ancorché con ovvia esagerazione visto l’abolizione dei bonus, che: “
le
costruzioni possibili in base alle norme proposte dall’iniziativa non hanno ...
un impatto ambientale molto diverso da quello delle costruzioni che s’intendono
vietare
”).
Ricordiamo che la
__________ aveva acquistato le particelle __________, __________, __________,
__________, __________, __________RFD __________ nel 1984 per 2.950.000 fr. cui
va aggiunta la part. __________acquistata per 800.000 fr. prezzo globale: fr. 3.750.000.
Ebbene, nel 1989 la
ricorrente ha rivenduto il tutto per fr. 6.500.000.-.
Per di più con
esenzione dall'IMVI! Difficile ipotizzare in queste           circostanze che
la variante di PR l'abbia gravemente lesa.
Quanto alla stabilità del
piano va osservato che il bonus per costruzioni alberghiere, introdotto nel
1982 e la cui soppressione è particolarmente contestata dalla ricorrente,
consentiva un supplemento del 25% ai valori dell’IS di zona e del 10%,
limitatamente al solo pianterreno, sull’IO. Questi abbuoni sono naturalmente
caduti con l’estromissione degli alberghi dalla zona colpita dalla variante. Di
rilievo nella fattispecie non è però la perdita degli abbuoni stessi, che non
sono stati toccati in sé dalla variante, ma l’esclusione delle costruzioni
alberghiere, beneficiarie del bonus, nella zona in esame. Ora questa esclusione
viene a mutare una situazione che durava almeno dal 1980. Lo stesso dicasi del
supplemento di un piano, previsto dall’art. 18 NAPR, che non viene  toccato
dalla modifica del PR e risale quindi al 1980. Mentre per la concessione del
bonus previsto dall’art. 42 NAPR il disposto non pone condizioni oltre al
carattere alberghiero della costruzione, per la concessione di “
maggiori
altezze per un massimo di un piano in più di quanto previsto dalla rispettiva
zona
” è richiesta una serie di condizioni. Alcune sono chiaramente
stabilite dalla norma, altre sono enunciate in termini indeterminati e devono
essere definite di caso in caso. Ad esempio “l’edificazione deve costituire un
assieme armonico, perfettamente inserito nell’aspetto paesaggistico della
regione”. E il municipio può imporre esigenze supplementari a quelle previste
dal disposto e deve infine sentire il parere dell’autorità cantonale. La
concessione delle importanti facilitazioni previste dall’art. 18 NAPR è dunque
subordinata a condizioni che dipendono in larga misura dal giudizio e
dall’apprezzamento dell’esecutivo comunale, con riserva infine di quello
cantonale. Al momento della sua soppressione nel 1987 il disposto era in vigore
da 7 anni. Ebbene, un tale periodo non è eccessivamente breve per sopprimere
una norma che deroga in misura cospicua all’edificabilità normale di zona (un
piano aggiuntivo, in zone R2 e R3). Il legislatore comunale può ricredersi
sulla giustificazione di tali eccezioni e togliere all’esecutivo la facoltà di
concederle. Tanto più in una situazione delicata come quella in esame, in cui
il risultato di un’edificazione forzata era sotto gli occhi di tutti e non per
caso è servita a scatenare la reazione popolare non appena si è saputo che il
municipio aveva deciso positivamente la domanda di costruzione della __________
__________, riservato l’approvazione cantonale.
Non è sorprendente che il
boom edilizio scoppiato in quegli anni abbia portato a ritoccare le previsioni
e a rivedere alcune soluzioni pianificatorie, visibilmente superate dagli
eventi. Tra queste l’ammissibilità di costruzioni commerciali nel comparto in
contestazione. Come detto sopra, la pianificazione deve all’occorrenza
adeguarsi alla realtà e così fu in concreto.
L’aspettativa nella
stabilità del piano, rispettivamente nella sicurezza del diritto, unitamente
all’interesse della ricorrente a realizzare il suo progetto e a mantenere le
possibilità edificatorie previste dal PR fin lì vigente non può essere ritenuta
d’importanza tale da prevalere sull’interesse pubblico a destinare quella parte
della collina alla sola residenza, esclusi i commerci e tra questi gli alberghi
e le case di cura.
Rettamente, dunque, il
Consiglio di Stato ha approvato la variante.
6.   Libertà di commercio e
di industria
Un provvedimento pianificatorio
può avere per effetto non solo di restringere la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 22ter Cost, ma di limitare la libertà di commercio e d'industria
garantita dall'art. 31 Cost.
Mentre la stessa base
legale può giustificare la lesione di entrambi i diritti, così non è
necessariamente dell'interesse pubblico e, nella misura in cui gli è
strettamente connessa, della proporzionalità. Se infatti per restringere la
proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine
di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica
condizionino la libertà di commercio e d'industria.
Se quindi la restrizione
di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da
valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 31 Cost, lo
viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali,
persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato
alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore rispettivamente a
discapito di determinate categorie di operatori economici. Specie se la
componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria
appaia più come veicolo di finalità estranee che quale strumento dedicato  alla
migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla
libertà di commercio e d'industria è illegittima.
Diverso il discorso se i
motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della
misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua
piena ragione di essere.
Qui occorre in linea di
massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per stabilire se
l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione
della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente
comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso
limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 247; cfr. pure sul tema 113 Ia 138 ss,
111 Ia 99 ss, 111 Ia 29 ss).
In concreto il divieto di
commerci (alberghi, case di cura, ristoranti, ecc.) limita certamente la liberà
di commercio. Tuttavia nulla consente di ritenere che la restrizione persegua
scopi di politica economica, in odio o a favore di qualche categoria di
operatori e non si giustifichi invece pienamente a livello pianificatorio. Come
abbiamo precisato a proposito dell’asserita violazione della garanzia della
proprietà la variante poggia su una valida base legale, è sorretta da un
interesse pubblico sufficiente che prevale sugli altri interessi pubblici e
privati in giuoco e infine rispetta il principio della proporzionalità.
La censura non ha pregio.
7.   Parità di trattamento
Va qui succintamente
ricordato che il principio della parità di trattamento ha una portata
necessariamente assai relativa in materia di pianificazione del territorio. “
I
PR creano quasi inevitabilmente disuguaglianze
”, avverte Aubert, Traité de droit
constitutionnel suisse, Supplément, n. 2208.
La necessità di dividere
il territorio in zone diversamente regolamentate crea inevitabilmente delle
disparità. Il quest’ambito si tende a identificare il divieto della disparità
col divieto dell’arbitrio (B. Knapp, Précis de droit administratif, 1991, n.
492).
Quel che importa è che la
situazione posta in essere dalla pianificazione risponda a criteri oggettivi
sostenibili, non dipenda da capricci o da calcoli inconferenti; sia in una
parola ragionevole e coerente (DTF 118 Ia 162, 116 Ia 195, 115 Ia 389; Moor, Droit
administratif, I. vol, 2.a ed. pag. 463; Schürmann/Hänni Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 3. ed. pag. 43).
Ora è evidente, per i
motivi svolti ai punti precedenti, che in concreto non se ne verificano gli
estremi e dunque pure questa censura non può trovare accoglimento.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1.   Il
ricorso é
respinto
.
2.   Le
spese e tasse di giustizia per complessivi fr. 1'000.-- sono a              carico
della ricorrente.
3.   Intimazione:                  -
__________
-
Municipio di __________
-
Consiglio di Stato, _____________
-
Sezione pianificazione urbanistica,                                                ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                            Il
segretario