ti_gerichte · 90.2006.64 · 2007-09-24 · it
Diniego di approvazione di una nuova zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.09.2007 90.2006.64
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.09.2007 90.2006.64
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.09.2007 90.2006.64

Incarto n.
90.2006.64
Lugano
24 settembre
2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 ottobre 2006 della
RI 1
patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui il
Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del PI 1;
viste
le risposte:
-
9 gennaio 2007 del municipio di __________;
-
20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto
A.   Nelle
sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002 il consiglio comunale di __________ ha
adottato la revisione del piano regolatore.
B.   Con
risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) il Consiglio di Stato ha approvato il
piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte
pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato
d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Per quanto qui interessa il
Governo non ha approvato l’estensione della zona edificabile residenziale a
parte dei mapp. 2708 e 2808 di __________, per il motivo che non si configurava
quale completazione di questa zona, ubicata sul terrazzo sovrastante la golena
del fiume __________, essendo prevista oltre il ciglio della scarpata, limite
invalicabile della zona edificabile (cfr. ris. impugnata, pag. 32, allegato 13).
Esso ha pertanto retrocesso gli atti al comune per proporre un nuovo
azzonamento delle particelle, tramite variante di piano regolatore.
C.   Con ricorso
30 ottobre 2006 la RI 1, proprietaria del mapp. 2808, impugna la menzionata
risoluzione governativa, chiedendo la conferma dell’assegnazione del mapp. 2808
alla zona fabbricabile, poiché conforme ad un’utilizzazione parsimoniosa del
suolo e, più in generale, dei principi che informano la pianificazione del territorio.
L’insorgente ritiene poi, soprattutto, che non sussistano, in concreto,
interessi preponderanti per escludere la particella di sua proprietà dall’edificazione.
D.   La
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione
dell'impugnativa. Il municipio di __________ postula invece l’accoglimento
dell’impugnativa.
E.   In data 22
marzo 2007 il Tribunale ha tenuto un'udienza, in cui le parti hanno ribadito le
rispettive posizioni. Al termine dell’udienza è stato esperito un sopralluogo. Quest’ultimo
ha permesso di rilevare che l’estensione della zona edificabile interessa esclusivamente
la parte superiore (pianeggiante) del mapp. 2808 e non va oltre il limite della
scarpata che scende verso l’area golenale. In esito alle risultanze di questi
accertamenti, i rappresentanti del Consiglio di Stato si sono riservati un
termine di 30 giorni per formulare una nuova presa di posizione, in vista di
una possibile modifica della risoluzione impugnata.
F.   Con
osservazioni 14 giugno 2007 la divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità, dopo aver ammesso l’incongruenza della motivazione addotta nella
risoluzione governativa, ha tuttavia rilevato che il nucleo di __________ figura
nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza
nazionale (ISOS). Non si giustifica pertanto di permettere un’estensione dell'edificabilità
oltre il nucleo, che intaccherebbe i limiti urbanistici originari. Oltre a
questa specifica motivazione, la divisione richiama le considerazioni generali
svolte dal Consiglio di Stato in merito all’ampliamento delle zone edificabili.
Con memoria 12 luglio 2007 la ricorrente
contesta i nuovi motivi addotti per precludere l’estensione dell’edificabilità
al mapp 2808. Trattandosi di un comprensorio già edificato, negare questa
possibilità al solo mapp. 2808 costituirebbe un arbitrio e una disparità di
trattamento.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L’impugnativa
è dunque ricevibile in ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad
art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.   I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori
(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.
1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n.
da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:
a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari
all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse
generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso
l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1.
giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici
contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più
ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal
1. settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un
ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e
fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente
strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale
concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF
1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).
4.   4.1. Con
terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si
intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre
eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente
confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie
relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
319).
In concreto, questo presupposto non è adempiuto.
Il mapp.
2808, di proprietà della ricorrente, censito come prato di 2’082 mq, è posto in
località __________. La particella, di forma regolare, inedificata ed allo
stato prativo, è in parte pianeggiante, in parte scende verso il sottostante pianoro,
a contatto con la golena del fiume __________. La particella confina a sud con i
mapp. 2806 e 2807, edificati ed assegnati alla zona del nucleo di __________. Ad
ovest la particella confina con il mapp. 2805, edificato e parzialmente assegnato
alla zona edificabile (residenziale) della località __________, che il comune
ha inteso estendere, attraverso la revisione del piano regolatore, al mapp.
2808 nella sua parte pianeggiante (circa 850 mq). Per il rimanente la
particella è posta - per la maggior parte - nella zona agricola, che si apre attorno
alla stessa. La superficie in oggetto, che condivide pienamente le stesse
caratteristiche dell'area verde in cui è posta, non può dunque essere
considerata come inclusa in un territorio ampiamente edificato nel senso
restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che tale superficie
confini, parzialmente, con la zona edificabile, non basta, ovviamente, per
ritenere soddisfatto questo requisito. La circostanza, messa in rilievo dall'insorgente,
secondo cui l'area in questione risulta urbanizzata non è decisiva e non
conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II
326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., n. 321
).
4.2. L'attribuzione della superficie in
oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile
necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15
lett. b LPT. In effetti, come ha rilevato il Governo nella risoluzione di
approvazione del piano regolatore, le zone edificabili proposte dal comune a
questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo realistica
dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 3’273 UI (unità insediative),
di cui 1'745 abitanti, rispetto ad una situazione di 1’779 UI, di cui 909
abitanti (al 31 dicembre 2003). L’incremento delle UI è dunque superiore all’80%
in generale ed addirittura al 90% se riferito ai soli abitanti: esso equivale
ad oltre 10 volte l’aumento degli abitanti del comune registrato negli ultimi 20
anni, pari al 7% circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26-28). Questa
constatazione ha condotto il Governo a negare l’approvazione a svariate
proposte di ampliamento della zona fabbricabile destinata alla residenza.
La
circostanza secondo cui, in concreto, la superficie da aggregare alla zona
fabbricabile sarebbe esigua non è determinante. Infatti, secondo la
giurisprudenza
, anche le particelle di modeste proporzioni
contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non
possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26
settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13
ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).
5.   5.1. La
decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta, formulata dal
consiglio comunale di __________, di assegnare alla zona edificabile la parte
pianeggiante del mapp. 2808 dev’essere condivisa già per assenza dei requisiti
di cui all'art. 15 LPT. Nella fattispecie, nelle osservazioni 14 giugno 2007 la
divisione della pianificazione territoriale ha ulteriormente addotto che a
questo azzonamento ostava la necessità di tutelare il nucleo di __________. Anche
quest’opinione merita tutela.
5.2. La
protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de
la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento
dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi
della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti
caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali;
quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2
Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del
paesaggio del 1. luglio 1966, LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la
Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni
sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere
affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi
storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove
predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio
federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza
nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto
d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita
specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato
per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione
(cfr. art. 6 LPN;
Rausch/ Marti/ Griffel
,
Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto
d'importanza nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza
certa anche per i Cantoni nell'adempi-mento di compiti propri. Agli inventari
ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito, quantomeno sotto
l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1
LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni
direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera
adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT;
Rausch/Marti/Griffel
, op. cit., n. 565,
con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa
interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli insediamenti
svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione
in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi), allestito a
norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre 1981 (OISOS).
La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione degli
insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure
pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni
interessati dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure
pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la
valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente. Inoltre,
l'art. 1 cpv. 2 lett. a e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione,
Cantoni e Comuni, in qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono
provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1
lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e
i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle zone protette.
5.3. A
livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze
naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all'istituto del piano del paesaggio
(art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2
lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani
regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni
fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e
dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e
della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT il piano regolatore
può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di
essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio
(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli
edifici (cpv. 1 lett. g).
5.4. __________, quale villaggio, è
inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di
importanza nazionale (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice dell'ordinanza del 9
settembre 1981 riguardante l'inventario degli insediamenti svizzeri da
proteggere; OISOS), che gli riconosce, a vario titolo, qualità situazionali,
qualità spaziali e qualità storico-architettoniche. La relativa scheda
raccomanda, a questo scopo, di evitare nuovi interventi di trasformazione e
nuovi inserimenti nel nucleo principale, come quelli già avvenuti verso il
fiume e verso la strada cantonale (con particolare riferimento alle costruzioni
ai mapp. 2806 e 2805, confinanti con la proprietà della ricorrente), di
prestare particolare attenzione alle nuove licenze da rilasciare lungo l’asse
della strada cantonale, infine di evitare ulteriori inserimenti edilizi nelle
zone (vignate) circostanti il nucleo. Queste preoccupazioni sono state
raccolte, quantomeno in parte, in sede di adozione del primo piano regolatore, approvato
dal Governo con risoluzione n. 6993, del 28 dicembre 1983, che ha delimitato
l’area edificabile residenziale prevista nella località __________, ubicata
lungo la strada cantonale, sino al confine est del mapp. 2805. L’estensione pura
e semplice di quest’area oltre tale limite, proposta attraverso la revisione
del piano regolatore, pone invece le premesse per un’edificazione di nuove
residenze immediatamente davanti ed a contatto con il nucleo ed le sue
costruzioni, con l’effetto di modificarne il perimetro originario, ma soprattutto
di alternarne decisamente le qualità ed il pregio. Il diniego di approvazione
dell’ampliamento della zona fabbricabile alla parte pianeggiante del terrazzo
antistante il nucleo di __________ opposto dal Consiglio di Stato merita
pertanto piena tutela anche sotto questo aspetto. Va peraltro rilevato che la
salvaguardia dell'abitato di __________ ha costituito uno dei motivi per negare
l'inserimento nella zona residenziale del mapp. 3031, ubicato sul lato opposto
della strada cantonale rispetto al nucleo principale, a nemmeno un centinaio di
metri dal mapp. 2808 (cfr. ris. impugnata, pag. 54 seg.).
6.   Nell'ambito
della ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre all'obiettivo
di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo
vaste (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c) ed alla necessità di tutelare
l’insediamento di __________, va altresì rilevato che la superficie del mapp.
2808 interessata dalla controversa estensione della zona edificabile presenta
un interesse per l'agricoltura; il catasto delle idoneità agricole, allestito
dalla sezione dell'agricoltura, le assegna difatti un'idoneità alla viticoltura
ed allo sfalcio. Va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo
spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future
generazioni.
7.   La risoluzione impugnata
non viola dunque il diritto. Contrariamente a quanto assume la ricorrente, essa
non è inoltre né discriminatoria, né arbitraria. L’esclusione dalla zona
edificabile del mapp. 2808 appare per contro in completa armonia con l'ordinamento
pianificatorio sancito a livello federale e cantonale.
Essa
non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore
del diritto agli enti locali.
Il Consiglio di Stato non ha tuttavia proceduto ad assegnare una
precisa funzione alla superficie in oggetto, procedendo ad una modifica d'ufficio
del piano regolatore. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al
comune a questo scopo. Spetterà pertanto al legislativo di __________, dietro
proposta del municipio, di assegnare una nuova funzione all'area in discussione.
8.
Il ricorso dev'essere dunque respinto.
La tassa
di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   II ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico della ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4.   Intimazione
a:
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario