ti_gerichte · 90.2000.50 · 2005-04-05 · it
zona di pianificazione cantonale a protezione della pianificazione del collegamento viario A2-A13

Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2005 90.2000.50
Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2005 90.2000.50
Ticino Tribunale della pianificazione 05.04.2005 90.2000.50

Incarto n.
90.2000.50
Lugano
5 aprile 2005
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 settembre 2000 di
RI 1
patr. da: RA 1
contro
la risoluzione 27 giugno 2000 (n. 2771)
del Consiglio di Stato che istituisce una zona di pianificazione cantonale
riguardante i comuni di __________, __________, __________, __________ e __________
__________ __________ (Collegamento viario A2 - A13);
vista la risposta 13 febbraio 2001 della divisione
della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nell'ambito
delle indicazioni scaturite dallo studio sul "Concetto di sviluppo del
Piano di Magadino", volto a conseguire un riordino dell'organizzazione
territoriale unitamente ad un miglioramento della qualità ambientale di questo
comprensorio e a selezionare le utilizzazioni ammissibili e auspicabili del
territorio, coordinandole con gli obiettivi del piano direttore e delle
pianificazioni locali, il Consiglio di Stato ha adottato, con risoluzione 27
giugno 2000 (n. 2771), una zona di pianificazione a salvaguardia della
progettazione del nuovo collegamento viario A2-A13 che, unitamente al
potenziamento dei servizi di trasporto pubblico e alle misure di accompagnamento,
costituisce uno dei tasselli strategici della mobilità sul Piano di Magadino.
La zona di pianificazione, della durata di cinque anni, è stata istituita sui
comprensori comunali di __________, __________, __________, __________ e __________
__________ __________, così come risulta dalle planimetrie 1:2'000 e dalla scheda
descrittiva annesse alla decisione governativa, affinché l'attività edilizia e
gli interventi di urbanizzazione delle aree edificabili non pregiudichino o
rendano più ardua le possibilità di attuazione del previsto progetto e, più in
generale, della strategia di mobilità che informa l'intero comprensorio del
Piano di Magadino. Di conseguenza, all'interno del perimetro di questa zona è
consentita senza restrizioni l'attuale utilizzazione dei fondi, senza modifica
del loro stato fisico, e sono ammessi la manutenzione degli edifici ed i manufatti
esistenti, esclusi i lavori di trasformazione sostanziali. La pubblicazione è
avvenuta dal 10 luglio al 10 settembre 2000 presso le cancellerie dei comuni
interessati.
B.   La zona di
pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di __________
ha incluso, in località __________, il mapp. 14, di proprietà dellaRI 1. Questo
fondo presenta una superficie di 14'293 mq di natura prativa e completamente
sgombra da edificazioni.
C.   Con ricorso
20 settembre 2000 la RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la
menzionata risoluzione governativa, chiedendo l'estromissione del suo fondo dalla
zona di pianificazione. A sostegno dell'impugnativa, essa lamenta una grave restrizione
della proprietà, data dall'impossibilità di poter disporre del proprio fondo, incluso
in zona industriale, per impiantarvi uno stabilimento capace di almeno un'ottantina
di posti di lavoro. La ricorrente sostiene inoltre che la pianificazione del
nuovo collegamento viario A2-A13 non sarebbe assolutamente compromessa dallo
stralcio del provvedimento impugnato, ritenuto che la collocazione del mapp. 14
è sul margine della zona di pianificazione. In questo senso, conclude, l'interesse
privato all'insediamento industriale deve essere considerato preponderante.
D.   La
divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto dell'impugnativa,
con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di
diritto (cfr. risposta 13 febbraio 2001).
E.   Nell'aprile
del 2001 si sono tenute le numerose udienze in contraddittorio con i privati
che sono insorti contro la zona di pianificazione, a cui la ricorrente ha
comunicato di rinunciare, con scritto 15 marzo 2001, rimettendosi al giudizio
del tribunale sulla scorta degli allegati e delle risultanze istruttorie.
F.   Frattanto
la RI 1 è stata sciolta per fusione con la __________. Quest'ultima, cui è
stato trapassato il mapp. 14, è quindi succeduta nel procedimento quale
ricorrente. L'impugnativa contro la zona di pianificazione è stata mantenuta
(cfr. inc. 90.2003.34, risposta 29 dicembre 2004 della __________ __________,
pag. 4).
G.   Nelle more
del giudizio, il 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda A
di piano direttore relativa al piano comprensoriale del Piano di Magadino, che
consolida nella pianificazione cantonale di ordine superiore gli studi fino ad
allora eseguiti. In particolare, per quanto riguarda la mobilità sul Piano di
Magadino, l'allegato 1, di dato acquisito, della scheda settoriale A.12 tratta
del collegamento viario A2-A13, definendolo, indicativamente, nella
rappresentazione grafica n. 12. La scheda A è stata impugnata con 13 ricorsi
davanti al Gran Consiglio, che li ha respinti nella seduta del 12 marzo 2003.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione della ricorrente, al pari della sua dante causa, certa
(art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2.   Secondo l'art.
27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Sempre per comprensori esattamente
delimitati, l'art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se
conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso
del territorio lo giustificano. In particolare, se i piani mancano o devono
essere modificati. La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle
relative competenze pianificatorie, dal municipio, rispettivamente dal
Consiglio di Stato: quest'ultimo può stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e
della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle
pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art.
63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all'interno della zona è vietato ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione,
al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di costruzione in contrasto
con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono
sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione. La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza
(art. 62 LALPT).
In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col
suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli
scopi fondamentali dell'istituto quello di impedire che modifiche del territorio
durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei
pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l'azione.
3.   Giova qui
ricordare che la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di
pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall'art. 26 Cost. solo se
si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la
garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove
equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Per i motivi che sono appena
stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79
consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il
provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4.   Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se
problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano, il
Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a
salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della
protezione dell'ambiente. L'operato del Governo è senz'altro sorretto da una
valida base legale.
5.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine). Nel caso concreto,
l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che, come evidenziato in narrativa,
la misura contestata si inserisce in un ampio contesto come la riconsiderazione
dell'assetto territoriale del Piano di Magadino. La premessa d'origine parte
dalla constatazione che il Piano di Magadino riveste a livello cantonale un'importante
valenza strategica e multifunzionale per la presenza di notevoli contenuti paesaggistici,
naturalistici, agricoli e turistici, ma anche come piattaforma di distribuzione
del traffico cantonale, che merita una rivalorizzazione attraverso una nuova e
più ordinata organizzazione del territorio, tenuto conto della necessità d'integrazione
di alcuni interventi infrastrutturali, come ad esempio l'Alp Transit nella sua
variante ottimizzata. Gli obiettivi alla base del concetto di sviluppo del
comprensorio, concretizzati in uno studio articolato in tre fasi (il già
menzionato "Concetto di sviluppo del Piano di Magadino", il
successivo "Piano di coordinamento territoriale" e, infine, la
recente adozione a piano direttore di una specifica scheda comprensoriale:
scheda di coordinamento A), consistono nella promozione della qualità
ambientale e paesaggistica grazie al progetto del Parco fluviale, nel favorire
uno sviluppo economico e turistico della regione, nel rafforzamento del settore
agricolo, nonché nel sciogliere i nodi che rendono disagevole la mobilità. In
ordine a quest'ultimo obiettivo, rilevato come a livello cantonale la
polarizzazione delle attività lungo l'asse Lugano-Bellinzona determini lo
sviluppo di una forte gravitazione del Locarnese su Bellinzona e Lugano, in
aggiunta, a livello regionale, delle esigenze poste dalla presenza di poli
urbani quali Bellinzona e __________ (zone industriali, centri commerciali,
ecc. nell'ambito dei processi di suburbanizzazione e periurbanizzazione), lo
studio ha evidenziato la necessità di promuovere per il Piano di Magadino,
attraverso una strategia di azione multimodale, il traffico pubblico, la
moderazione della circolazione e una politica dei posteggi, regolando l'afflusso
dei veicoli verso gli agglomerati urbani e i relativi centri, oltre che
realizzare nuovi tratti stradali in corrispondenza dei punti critici della rete
esistente. Fra i diversi e articolati progetti, atti ad essere operativi a
breve termine, a garantire un miglioramento della struttura spaziale e
ambientale del comprensorio, ad assicurare le condizioni ottimali di sicurezza
e funzionalità nella circolazione stradale e a evitare lo spostamento dei nodi
problematici in altre località, si pone la pianificazione di un nuovo
collegamento viario A2-A13, completo dalla rotonda dell'aeroporto fino alla
nuova diramazione con l'A2. L'interesse pubblico a una misura di protezione di
questo genere va quindi ricercato in concreto nel fatto che l'opera prevista è
da concepire come parte di un progetto destinato a rimodellare radicalmente l'assetto
del traffico di tutto il comprensorio e finalizzato al miglioramento
qualitativo delle potenzialità di sviluppo regionale del Sopraceneri e all'accrescimento
della qualità di vita negli abitati toccati dagli effetti negativi della
mobilità stradale d'attraversamento lungo le "sponde" del Piano di
Magadino. Quindi, la rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo
studio, sul quale peraltro la ricorrente nulla ha da obiettare, anche perché
riguarda, come nel caso del suo terreno, comprensori attribuiti dalle
pianificazioni locali alle zone edificabili, richiede di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie, che
potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo
svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata
che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
6.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto
alle circostanze concrete, la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.
2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità
(DTF 118 Ia 394).
6.1. A
tale proposito occorre premettere che il tracciato del collegamento A2-A13,
consolidato a livello indicativo nella scheda comprensoriale A del piano
direttore, riprende il progetto di grande massima della cosiddetta
"variante '95". Pertanto, dalla rotonda dello "__________"
il tracciato si sviluppa in direzione della località __________ fino a
raggiungere la linea ferroviaria __________ -__________, costeggiandola il più
possibile fino alla diramazione con l'autostrada A2, tranne tuttavia nel tratto
tra lo svincolo di __________ e quello di __________ -est, laddove, attraversando
una vasta zona industriale, il tracciato dovrà essere coordinato con la riorganizzazione
territoriale di quell'area. È proprio in questo territorio che è situato il
fondo della ricorrente, giustificandone quindi l'inclusione nella zona di
pianificazione. Va rilevato in proposito che il piano cartografico n. 12 del
piano direttore (scala 1:25'000) circoscrive quell'area con doppio tratteggio
color grigio, indicandola in legenda quale area di verifica insediativa. Per questa
zona, l'allegato 3 della scheda settoriale A.10 (cfr. pure scheda settoriale
A.12, allegato 1, ambiente e territorio) stabilisce come obiettivo il riordino
dell'utilizzazione e i limiti dell'insediamento, attraverso i seguenti elementi
di verifica rispettivamente di modifica: dezonamento oltre il nuovo limite insediativo
determinato dal tracciato stradale della “variante 95”; riordino e ristrutturazione
insediativa con l'ausilio di un Piano d'indirizzo urbanistico elaborato dal
Cantone in collaborazione con i comuni interessati; recupero di aree di
compensazione agricola; adeguamento delle aree di protezione e valorizzazione naturalistica
(cfr. scheda settoriale A.10, allegato 3, provvedimento n. 2). Oltre che da
queste misure, non si può escludere che il fondo in parola possa essere
direttamente interessato dal tracciato del collegamento viario stesso: la
scheda settoriale A.12 avverte difatti che il tracciato riportato nei piani è
indicativo e comporta una fascia di progettazione di circa 100 m (50 dall'asse
della strada). Va comunque ricordato che il provvedimento contestato deve innanzitutto
garantire, senza intoppi di sorta, la pianificazione del collegamento viario
A2-A13, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza
se la superficie dell'insorgente, ora bloccata, verrà e in quale misura effettivamente
vincolata. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare
eccedere queste previsioni, né al tribunale, in queste condizioni, è consentito
d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le
implicazioni.
6.2. Ciò
detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento
pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, nessun
altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge
(decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie.
Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento
pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui la
ricorrente avversa l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non
sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel
corso della procedura di adozione del piano generale (art. 13 Legge sulle
strade, che rinvia agli art. 46 e segg. LALPT) che essa potrà proporre
osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura
prevista, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello
scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare un reticolo viario
di tale importanza, il cui tracciato interessa direttamente il fondo dell'insorgente
e comunque, per il comparto ove è ubicato, impone un coordinamento e un
riassetto della pianificazione locale, non si vede infatti come il processo
pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai
proprietari un uso libero ed immediato, che vada oltre lo stato attuale d'utilizzazione
dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener
conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la pianificazione di una
porzione importante del comprensorio del Piano di Magadino e difficilmente può
essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al
singolo caso. Va tuttavia ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità
è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta
sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto
che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità
competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a
seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre
di un vincolo i cui effetti sono limitati nel tempo e considerando l'importanza
della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse
pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio
imposto alla ricorrente.
7.   La zona di
pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di
proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La __________,
__________, è condannata al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 1'000.- (mille).
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. PI 1
2. PI 2
CO 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                                                                Il
segretario