ti_gerichte · 52.2006.110 · 2006-11-14 · it
Deliberazione del consiglio comunale in materia di contributi di miglioria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.11.2006 52.2006.110
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 14.11.2006 52.2006.110
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 14.11.2006 52.2006.110

Incarto n.
52.2006.110
Lugano
14 novembre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 marzo 2006 del
RI 1
contro
la risoluzione 7 marzo 2006 (n. 1087) del Consiglio
di Stato, che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la deliberazione
28 novembre 2005 con cui il consiglio comunale di __________, approvand
o il messaggio n. 224.4, ha
fissato al 40% della spesa determinante
la quota di imposizione dei contributi di miglioria per la sistemazione e la
nuova pavimentazione di via e piazza della C__________ a__________;
viste le risposte:
-    4 aprile 2006 del
Consiglio di Stato,
-    6 aprile 2006 del
presidente del consiglio comunale di __________ CO 2,
-    10 aprile 2006 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Dopo
vicissitudini che non occorre qui evocare, con messaggio n. 224.4 del 10
ottobre 2005 il municipio di RI 1 ha sollecitato al consiglio comunale
l'approvazione e lo stanziamento di un credito di fr. 423'000.– per la
sistemazione e la nuova pavimentazione di via e piazza della C__________ a__________,
fissando al 40% della spesa determinante, in quanto opera di urbanizzazione
generale, la quota di imposizione dei contributi di miglioria per il suddetto
intervento.
b) Raccolti i preavvisi della commissione
opere pubbliche e quella della gestione, le quali hanno presentato ciascuna un
rapporto di maggioranza e di minoranza, nella seduta del 28 novembre 2005 il
consiglio comunale ha approvato, con 15 voti favorevoli e 8 contrari, il
progetto e il credito in esame e, con 14 voti favorevoli, 7 contrari e 2
astensioni, l'imposizione dei contributi di miglioria al 40%.
La risoluzione è stata pubblicata all’albo
comunale il giorno successivo.
B.   a) Il 12
dicembre 2005 CO 1, cittadino attivo di __________, ha impugnato la suddetta
delibera dinnanzi al Consiglio di Stato chiedendone l’annullamento.
In sostanza, egli ha sostenuto che il
credito concerne un'opera di urbanizzazione particolare e che pertanto il
prelievo minimo dei contributi di miglioria dev'essere fissato al 70%.
b) Con decisione 7 marzo 2006 l'Esecutivo
cantonale ha accolto il gravame e annullato la deliberazione del consiglio
comunale di __________ relativa all'approvazione del messaggio municipale n.
224.4.
Dopo avere confermato che l'opera in
progettazione era soggetta all'imposizione dei contributi di miglioria, il
Governo ha ritenuto che l'intervento avesse le caratteristiche dell'urbanizzazione
particolare. L'Esecutivo cantonale ha considerato che gli interventi previsti erano
destinati ad apportare dei vantaggi soprattutto ai proprietari della zona,
migliorando l'opera esistente per quanto riguarda la sicurezza, l'accessibilità
e la tranquillità.
Ritenuto che per le opere di urbanizzazione
particolare la legge prevede un contributo di almeno il 70%, il Consiglio di
Stato ha quindi annullato la deliberazione comunale.
C.   Contro il
predetto giudicato governativo il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e la conferma della deliberazione
del legislativo comunale.
Il comune contesta l'obbligo di imporre i
contributi di miglioria nella misura del 70% della spesa di realizzazione
dell'opera e postula la riduzione dell'onere impositivo al 40% dei costi determinanti,
sostenendo che l'opera in oggetto è di urbanizzazione generale. Secondo
l'autorità comunale, la prevista sistemazione e pavimentazione è volta a integrare,
uniformare e a riqualificare uno spazio pubblico, composto dalla chiesa e dal
cimitero, ed è di un'importanza tale da andare oltre il semplice servizio di
una decina di abitazioni del nucleo.
D.   All’accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il presidente del
consiglio comunale, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà se del caso in seguito,
mentre CO 1 rinuncia a formulare osservazioni e si rimette al giudizio del tribunale.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC),
il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune
ricorrente certa (art. 43 PAmm e 209 lett. b LOC).
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
PAmm).
2.   Giusta
l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990
(LCM) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare
contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno
luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCM), le opere di
urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di
premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett.
c).
Con urbanizzazione generale si intende
l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti
di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento
energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono
direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione
particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali
degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al
pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo è
imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi
i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM).
La costruzione di posteggi viene
generalmente considerata come opera di urbanizzazione in senso lato e quindi
tale da giustificare il prelevamento di contributi (Scolari, Diritto amministrativo,
parte speciale, 1993, n. 486).
Per quanto riguarda il vantaggio particolare
ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCM, esso è presunto quando l’opera è finalizzata
ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l’urbanizzazione secondo uno standard
minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza,
l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della
loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri
(art. 4 LCM). In questo senso, la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi
e posteggi sono opere che creano indubbi vantaggi particolari per le proprietà
immobiliari servite (Scolari, op. cit., n. 467 e 487 e rif.).
Sono imponibili tutti i proprietari, i
titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti
pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM).
Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o
di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità,
i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv.
1 LCM); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCM). Per le
opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può
essere inferiore al 30%, né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione
particolare non inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione
tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere
stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCM). La natura
dell'urbanizzazione, segnatamente per quanto concerne la classificazione delle
strade, è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCM; RDAT
I-1998 n. 53; Scolari, op. cit., n. 492). Per le opere non contemplate da questo
strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art.
7 cpv. 2 LCM). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo
spetta al legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
3.   Il comune
ricorrente ritiene in primo luogo che, classificando l'intervento in contestazione
quale opera di urbanizzazione particolare, il Consiglio di Stato abbia violato
l'autonomia comunale.
Giova ricordare che il comune ticinese
dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli
è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT
II-1999 n. 41 consid. 2d; II-1996 n. 52 consid. 4; I-1996 n. 49 consid. 4; 1987
n. 75 consid. 4, quest'ultima relativa all'or abrogata LCM 1971). Questa
prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare
correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione
cantonale. In sostanza, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione
quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei
contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta
alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un
ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione.
Ritenuto che la presente vertenza riguarda
la natura dell'opera di urbanizzazione che sta alla base dell'imposizione dei
contributi di miglioria, la censura di violazione dell'autonomia comunale si rivela
infondata.
4.   Come accennato
in precedenza, con l'impugnata decisione il Consiglio di Stato ha stabilito che
le infrastrutture interessate dall'imposizione costituiscono delle opere di
urbanizzazione particolare. Secondo il comune ricorrente, la sistemazione
prevista costituisce per contro un'opera di urbanizzazione generale.
4.1. Il Governo, in veste di autorità di
ricorso, fruisce di pieno potere cognitivo: questo significa che un ricorso
presentato innanzi allo stesso permette un riesame completo della decisione impugnata.
Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando è investito di un
ricorso, è invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto
includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei
fatti (art. 61 seg. PAmm), sicché gli è data facoltà di verificare l'esercizio
del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità inferiore solo dal profilo
dell'eccesso o dell'abuso.
4.2. L'intervento, che interessa una
superficie di mq 1100, è stato motivato dal municipio nel messaggio
n. 224.4
sulla base della relazione tecnica 15
settembre 2005 dell'arch. __________.
In particolare, il rapporto indica quanto
segue:
"Con la
pavimentazione di questo spazio pubblico, in cubotti di granito, si vuole da
una parte qualificare il nucleo di case su via alla C__________ proponendo un
adeguato rivestimento della superficie carrozzabile che lo attraversa, e
dall'altra ridisegnare la piazza, quale era, nella sua origine più recente;
scorporandone la superficie che ne aveva alterato l'identità. A questo scopo si
propone di pavimentare il perimetro storico della piazza in granito e l'area
scorporata in un'apposita miscela bituminosa, la cui caratteristica è quella di
mostrare in superficie una forte presenza di inerti spaccati (...). Per meglio
delimitare il fronte est si propone di posizionarvi un'aiuola a verde con al
suo centro una pianta con una fronda abbastanza ampia da costituire, in un
certo qual modo, un volume sostitutivo del fabbricato demolito. Nella piazza vi
confluiscono tre strade, il cui percorso è stato disegnato con la posa di una
riga continua, costituita dal cambiamento di colore del granito al centro dello
spazio viabile, più chiaro o più scuro, rispetto alla pavimentazione in
generale. Il materiale scelto è un cubotto di granito della Riviera, dalle
dimensioni di circa cm 11x11x8, che presenta una superficie pedonale comoda e
ha anche un effetto sulla moderazione della velocità di transito. A ridosso dei
muri a nord vengono inseriti 5 posteggi con un'alberatura avente lo scopo di ombreggiare
questa zona e di costituire un ornamento verde per la piazza (....) Due panchine
saranno posizionate in prossimità dell'entrata secondaria della chiesa. Dei candelabri,
addossati ai muri del lato nord, illumineranno la piazza in modo differenziato
rispetto ai fasci di luce più intensi che rischiarano facciate e campanile
della chiesa, rendendo suggestivo questo vuoto urbano. La scala d'accesso al
cimitero viene liberata dai due muretti laterali semicircolari che contenevano
i cipressi, tagliati per far spazio all'alberatura che sarà inserita nella
piazza. Sulla parte est della piazza, dove si propone la pavimentazione con la
speciale miscela bituminosa, saranno inseriti, appositamente protetti da un
muro di contenimento e un tettuccio di copertura, i container per i
rifiuti".
4.3. Da come è stato motivato l'intervento,
bisogna ritenere che tutta l'opera in parola crea senz'altro un vantaggio
particolare ai residenti di via alla C__________. Non si tratta di un semplice
intervento di manutenzione ai sensi dell'art. 3 cpv. 4 LCM o di valorizzazione limitato
allo spazio pubblico (cfr., per la sostituzione di una pavimentazione in
asfalto con una in pietra naturale: RDAT I-2001, n. 36 consid. 4 e 5).
La costruzione e la sistemazione di strade,
marciapiedi e posteggi sono opere che, oltre ad avere un eminente interesse
pubblico, sono anche all'origine di indubbi vantaggi particolari per le
proprietà immobiliari servite. Inserita nel piano del traffico quale strada di
servizio, via alla C__________ è destinata a servire esclusivamente i fondi che
si affacciano sulla medesima (art. 6 cpv. 5 Lstr). Ora, come ha rilevato il
Consiglio di Stato nella risoluzione governativa impugnata, il raccordo delle
singole particelle a questo genere di strada dev'essere qualificato di urbanizzazione
particolare. La sua calibratura non consente infatti il traffico di transito
generale sul territorio comunale, ma il raggiungimento delle singole proprietà
che si trovano nella zona. Ritenute le caratteristiche e le peculiarità che offre
questa strada di servizio, l'intervento previsto è destinato a incrementare la
redditività di tali proprietà.
Lo ammette peraltro lo
stesso municipio nel proprio messaggio, laddove indica che con la pavimentazione
dello spazio pubblico, in cubotti di granito, intende tra le altre cose qualificare
anche il nucleo di case su quella via.
L'esecuzione
parziale della pavimentazione della piazza con materiale naturale conferisce infatti
maggior pregio non solo a tale sedime, ma a tutto il perimetro interessato
(RDAT I-1998 N. 53 consid. 4.2. in fine).
Non si può
nemmeno omettere di considerare che
il materiale scelto
ha pure un
effetto sulla moderazione del traffico nella
zona.
Ne consegue che, oltre a qualificare le
abitazioni su via alla C__________, l'intervento migliora anche la sicurezza,
l'accessibilità e la tranquillità di quella zona.
N
ella misura in cui
interessa più specificatamente piazza della C__________, l
'intervento
presenta
però anche delle caratteristiche
di urbanizzazione
generale. Innanzitutto, con la realizzazione di 5 posti auto in quell'area, vengono
eliminati - o quanto meno ridotti - gli inconvenienti legati ai parcheggi.
Ritenuto che si tratta di posteggi per i bisogni della circolazione e non
destinati a soddisfare esclusivamente i bisogni dei residenti, essi vanno
considerati quale opera di urbanizzazione generale (Scolari, Tasse e contributi
di miglioria, Cadenazzo 2005, n. 182). In questo senso, non è determinate il
fatto che 18 posti auto destinati agli utenti del cimitero non verranno ubicati
nell'area interessata dai lavori, ma sono previsti, secondo il piano del
traffico agli atti, all'inizio di via P__________. Inoltre, la nuova
pavimentazione in granito della piazza, se da un lato, come appena illustrato, è
suscettibile di conferire maggior pregio ai fondi che si affacciano sulla
medesima, dall'altro contribuisce anche a migliorare sensibilmente la
fruibilità di questo spazio pubblico per l'intera collettività, e segnatamente
per i
visitatori del cimitero e della chiesa. Oltre a ciò,
bisogna considerare che il suo
ornamento con una nuova
alberatura, le due pan
chine posizionate in prossimità
dell'entrata secondaria della chiesa e i candelabri con la loro particolare
illuminazione renderanno ancora più suggestiva e decorosa la medesima.
4.4. Da quanto precede, bisogna pertanto concludere
che l'intervento presenta delle caratteristiche miste di urbanizzazione particolare
e generale. A torto quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto che le
infrastrutture in rassegna costituiscano esclusivamente delle opere di urbanizzazione
particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCM, soggette al prelievo di contributi
di miglioria in una percentuale variante tra il 70% e il 100% della spesa determinante.
Altrettanto a torto però il consiglio comunale ha considerato l'opera di
carattere unicamente generale, fissando di conseguenza la quota di imposizione
al 40%. In effetti laddove, come nel caso in rassegna, la distinzione della
natura dell'opera non è agevole, l'autorità decidente deve, giusta l'art. 7 cpv.
1 ultima frase LCM, adottare una percentuale media tra quella relativa alle opere
di urbanizzazione generale e quella prevista per le opere di urbanizzazione speciale
(cfr. Scolari, op. cit., n. 188, che menziona la sentenza di questo tribunale
pubblicata in RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.). Tenuto conto delle
caratteristiche dell'intervento in questione, si giustifica quindi di accogliere
parzialmente il ricorso, di annullare la decisione impugnata e di rinviare gli
atti al comune di RI 1, affinché proceda in quest'ultimo senso. Il Tribunale
non può infatti sostituirsi al comune nella determinazione di detta quota, dal
momento che, come sopra esposto (cfr. consid. 3) su questo aspetto esso fruisce
di un ampio margine di apprezzamento.
5.   Considerato
che CO 1 si è rimesso al giudizio di questo tribunale e che il comune ha agito
nell'occasione per motivi derivanti dalla sua funzione, si prescinde dal prelievo
di tasse e spese (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 208 e 209 LOC; 1, 3, 4, 5, 6, 7 LCM; 3,
18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione 7 marzo 2006 (n. 1087) del
Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   gli atti sono rinviati al comune di RI 1
affinché determini nuovamente la percentuale di imposizione dei contributi di
miglioria, come indicato ai considerandi.
2.   Non si
prelevano né tasse né spese.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
3. CO 3
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario