ti_gerichte · 90.2007.67 · 2008-08-25 · it
Conferma dell'esclusione di un fondo dalla zona edificabile

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.67
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.67
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.08.2008 90.2007.67

Incarto n.
90.2007.67
Lugano
25 agosto
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 1
º
luglio 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale
il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano;
viste le risposte:
-    11 luglio 2007 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
-    27 luglio 2007 del
municipio di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio
comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il
Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato
l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e
modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo non ha
approvato la zona residenziale estensiva nella località Boscherina, chiedendo
l'adozione di una variante di piano regolatore. L'Esecutivo cantonale ha
ritenuto da un lato che la delimitazione del comparto andasse corretta,
riducendo la zona edificabile a favore di quella agricola in corrispondenza dei
mapp. 693 e 1250 in quanto prevalentemente inedificati; dall'altro ha
considerato inadeguata la semplice attribuzione alla zona residenziale
estensiva per garantire la gestione di questa piccola zona avulsa dal contesto
insediativo.
Il Governo ha quindi chiesto al comune di elaborare una
variante per una nuova attribuzione pianificatoria dell'area in questione.
B.
RI 1, proprietario del mapp. 1250, il 1
º
luglio 2007 è insorto davanti al Tribunale
cantonale amministrativo contro la citata decisione, contestando l'esclusione
dalla zona edificabile dei mapp. 693 e 1250. Le censure verranno descritte nel
seguito.
C.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la
reiezione del gravame, mentre il municipio di Novazzano ne propugna
l'accoglimento.
Dei motivi
si dirà nei considerandi di diritto
.
D.
Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo, in
occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti.
Il ricorrente si è impegnato a comunicare al Tribunale l'ammontare del debito
ipotecario gravante la particelle, precisando inoltre lo scopo del
finanziamento. Le parti hanno confermato le proprie posizioni e rinunciato alle
conclusioni. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la
vertenza e la tempestività del ricorso sono pacifiche (art. 38 cpv. 1 della
legge cantonale d'applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva del
ricorrente, quantomeno in relazione al destino pianificatorio del proprio
mappale, è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT); se egli sia legittimato a
chiedere la modifica dell'attribuzione del mapp. 693, di proprietà di terzi,
può rimanere indeciso, visto che comunque il gravame deve essere respinto nel
merito. Con questa riserva, il ricorso è ricevibile in ordine. Nonostante
l'impegno assunto, il ricorrente non ha prodotto la documentazione richiesta.
Il Tribunale ha rinunciato a sollecitarla, ritenuto come la stessa non fosse
comunque atta a modificare le sorti del presente giudizio (cfr. consid. 3.3.
in
fine
).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700)
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il
piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27
consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità
di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b
81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter
Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato.
3.
Il ricorrente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo la conferma dell'edificabilità per il mapp. 1250, di sua proprietà, e
il mapp. 693. Egli sostiene dapprima che questi abbiano una vocazione edilizia
consolidata anche da precedenti decisioni amministrative o giudiziarie degli
anni ottanta. L'insorgente ritiene che non si tratti di un ampliamento della
zona edificabile, bensì dell'utilizzo razionale delle superfici disponibili tra
gli edifici già esistenti, di terreno urbanizzato e adatto alla costruzione.
L'interesse agricolo sarebbe inoltre scarso. Il ricorrente motiva poi il danno
economico che subirebbero la sua famiglia e la sua azienda nel caso la
decisione del Governo dovesse essere confermata dal Tribunale. Egli invoca
anche una disparità di trattamento rispetto ad altri comparti del comune. Con
la risposta il Consiglio di Stato conferma invece le proprie argomentazioni,
come visto fondate sul sovradimensionamento della zona edificabile e sulla
scarsa, rispettivamente assente, edificazione, che impongono il ripensamento
del limite della zona edificabile con una sua riduzione, oltre alla necessità
di prevedere un assetto pianificatorio specifico. Il comune sposa tesi e
argomentazioni del ricorrente e chiede quindi l'accoglimento del ricorso.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo
luogo le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone
edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che
la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr.
in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o
totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore
assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione
del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non
conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre Flückiger
, Commentario LPT n.
25-29 ad art. 15,
Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territorie,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT
(testo modificato il 20 marzo
1998
, in
vigore dal 1
º
settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad
assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto
possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni,
e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(lett. b; cfr. nello
stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1
º
giugno 2003).
Per quanto possibile devono essere delimitate
ampie superfici contigue
(art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2.
La situazione pianificatoria Boscherina
deriva dalla zona R2 di completazione (R2 C), prevista dal piano regolatore
previgente, approvato nel 1982 (PR82). Secondo l'art. 49
bis
delle
norme di attuazione del PR82
questa zona "
è ampiamente edificata e può essere completata con
tutte le caratteristiche della zona residenziale estensiva R2 (…)
".
Si tratta quindi di una zona che considerava l'edificazione già presente,
benché il pianificatore di allora ritenesse comunque che questa zona, di
dimensioni ridotte ed eccentrica, non potesse essere ulteriormente espansa. Nel
PR82
il comune aveva inizialmente escluso Boscherina dalle zone
edificabili, sennonché il Governo, in occasione dell'approvazione del PR82 e
nell'ambito dell'evasione di un ricorso, pur respingendolo, aveva invitato il
comune a esaminare se l'entità e le caratteristiche dell'insediamento esistente
fossero tali da giustificare la designazione di una zona edificabile (ris. gov.
1982, pag. 35). Il comune aveva accolto l'invito e presentato una variante che
il Governo ha bocciato con risoluzione 1
º
luglio
1986 (n. 3798), provvedendo d'ufficio a delimitare l'area edificabile. La
proposta del comune ora in esame ricalca di massima quella imposta a suo tempo
dall'Esecutivo cantonale, salvo un leggero ampliamento in corrispondenza del
mapp. 693 (verosimilmente dovuto all'accertamento del bosco a contatto colla
zona edificabile) ed una lieve estensione di circa venti metri verso est fino
ad includere l'abitazione sita al mapp. 1250.
3.3. La decisione di rinviare al comune la delimitazione dell'area edificabile
di Boscherina con l'indicazione di escludere dalla zona fabbricabile i mappali
1250 e 693 è corretta. Infatti questi fondi
non rispondono ai
requisiti per essere attribuiti alla zona fabbricabile, sanciti dagli art. 15
lett. a e lett. b LPT. Innanzitutto non possono essere ritenuti già edificati
in larga misura (art. 15 lett. a LPT), in quanto sostanzialmente privi di
costruzioni, salvo l'abitazione, isolata, sita al mapp. 1250, insufficiente
comunque per qualificare il fondo di ampiamente edificato nel senso restrittivo
inteso dalla giurisprudenza: con terreni già edificati in larga misura ai sensi
dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op.
cit., n. 60 ad art. 15;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
,
op. cit., n. 319).
Non si è però nemmeno in presenza di
terreni prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici
anni (art. 15 lett. b LPT). Il piano regolatore di Novazzano presenta infatti
delle riserve di sviluppo molto superiori alle necessità comunali per i
prossimi quindici anni, aspetto evocato nella risoluzione impugnata e rimasto
qui incontestato e che, comunque, il Tribunale ha verificato e avallato in
occasione del ricorso parallelamente inoltrato dal comune. La zona edificabile
di Novazzano è quindi fortemente sovradimensionata per cui non solo è esclusa
l'assegnazione di nuovo territorio alla zona fabbricabile, ma è addirittura
necessario ridurre l'ampiezza di quest'ultima per renderla conforme alla legge.
Il Governo ha dunque agito correttamente: ritenuta l'assenza dei requisiti
legali non poteva approvare l'attribuzione di questi mappali alla zona
edificabile.
3.4. Occorre infine esaminare se il querelato provvedimento rispetti i principi
della legalità, dell'interesse pubblico e della proporzionalità, condizione
imprescindibile per la limitazione dei diritti fondamentali (art. 36 cpv. 1
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999,
Cost., RS 101). Questi costituiscono pure dei principi giuridici fondamentali,
che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). Si
tratta, in concreto, di verificare se non sia stata violata la garanzia della
proprietà (art. 26 Cost.). Ora, la decisione di escludere dalla zona
edificabile i mapp. 1250 e 693 si fonda, come visto, su una chiara base legale.
Essa risponde poi a un sicuro interesse pubblico, quello del contenimento dell'espansione
della zona edificabile in assenza di necessità e della tutela del paesaggio,
che appaiono in concreto preminenti rispetto ai seppur senz'altro importanti interessi
economici privati del ricorrente. Infine, il provvedimento è proporzionato, siccome
necessario e idoneo: l'ordine di attribuire i mapp. 693 e 1259 alla zona agricola
è, alla fin fine, dell'unica soluzione possibile e conseguente al ruolo
multifunzionale della zona agricola, evocato più sopra. In quest'ottica non
appare nemmeno necessario approfondire se ed in quale misura i fondi in
questione si prestino alla lavorazione agricola.
4.
Il ricorrente invoca, infine, una disparità di trattamento con non
meglio precisati altri comparti del comune.
4.1.
Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato
all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in
modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito
di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente
limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio
ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato
principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non
essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori
oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).
4.2. A prescindere dal fatto che il ricorrente non indica in concreto con quali
altre situazioni vi sarebbe stata disparità di trattamento, occorre rilevare
egli è stato comunque trattato come altri proprietari di fondi a
Novazzano, la cui proposta di inserimento nella zona edificabile adottata dal
consiglio comunale è stata disattesa dal Consiglio di Stato. L’approvazione
della delimitazione delle zone di utilizzazione ad opera del Governo ha quindi
avuto luogo non solo nel rispetto dei criteri pianificatori pertinenti, ma
anche della parità di trattamento. Non si intravede perciò un arbitrio nella
decisione dell'Esecutivo cantonale. Anche su questo punto il ricorso è infondato.
5.
In base alle pregresse considerazioni, il ricorso è respinto. Le
spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1).
Il comune, benché abbia postulato l'accoglimento del ricorso, ne può essere
mandato esente, siccome apparso in causa in veste di ente pianificante e non
per tutelare interessi economici propri.
per questi motivi,
visti gli articoli 8, 26, 36 Cost., 15, 16 LPT, 38
LALPT, 28 LPamm,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   La tassa
di giustizia e le spese, di complessivi fr. 800.-, sono posti a carico del ricorrente.
3.
Contro la presente decisione è dato ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale
del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in
materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso
sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.
LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario