ti_gerichte · 52.1997.162 · 1997-10-24 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.10.1997 52.1997.162
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.10.1997 52.1997.162
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.10.1997 52.1997.162

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.97.00162
Lugano
24 ottobre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso  8 luglio 1997 di
__________
__________
__________
contro
la
risoluzione 25 giugno 1997 (n. 3147) del Consiglio di Stato che ha respinto
il ricorso degli insorgenti contro la deliberazione 24 febbraio 1997 con cui
il consiglio comunale di __________ ha fissato al 30% della spesa
determinante la quota di imposizione dei contributi di miglioria per le opere
di sistemazione stradale e di illuminazione pubblica connesse con la
sostituzione delle infrastrutture tecnologiche del comparto __________;
la
decisione  del Consiglio di Stato;
viste le risposte:
-    15 luglio 1997 del Consiglio di
Stato;
-    18 luglio 1997 del municipio di
__________;
-    29 agosto 1997 di __________;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a) Con messaggio n. 865,
adottato con risoluzione n. 444 del 26 novembre 1996, il municipio di
__________ ha sottoposto al consiglio comunale un progetto di sostituzione
delle infrastrutture tecnologiche e di sistemazione stradale del nucleo della
__________. Il progetto prevedeva le seguenti realizzazioni: sostituzione delle
condotte delle fognature, di quelle dell'acqua potabile, dei cavi telefonici e
militari, esecuzione di un nuovo impianto di illuminazione pubblica, posa dei
cavi dell'energia elettrica primaria e del cavo di distribuzione TV,
sistemazione della cappella ed infine sistemazione delle strade mediante la
posa di una lastra di camminamento centrale in granito e tamponamento laterale
in asfalto. Il messaggio in rassegna proponeva al Legislativo di approvare il
progetto, di stanziare il credito di fr. 830'000.--- necessario per la sua
realizzazione e di fissare al 30% della spesa determinante, ovvero in fr.
85'500.-- circa, il prelievo dei contributi di miglioria. Nel messaggio il
municipio precisava che la sistemazione stradale rientrava nel concetto di
opera di urbanizzazione generale e che la spesa determinante era circoscritta a
fr. 285'000.--, importo comprendente i costi della sistemazione stradale,
dell'illuminazione pubblica e i costi diretti per il prelievo.
b) La maggioranza della
commissione della gestione ha invitato il Legislativo ad approvare il
messaggio, modificando tuttavia i progetti nel senso di eseguire la pavimentazione
in acciottolato (anziché in asfalto), con lastra centrale in granito, per un maggior
costo di fr. 60'000.-- (cfr. il relativo rapporto del 4 febbraio 1997). Il 10
febbraio 1997 __________ ha invece inoltrato un rapporto di minoranza in cui,
oltre a sostenere la proposta del municipio circa l'esecuzione della
pavimentazione in asfalto, ha sollecitato il Legislativo a fissare al 70% dei
costi la percentuale di prelievo dei contributi di miglioria, trattandosi di
opera di urbanizzazione particolare.
c) Nella seduta del 24
febbraio 1997 il consiglio comunale ha approvato il messaggio con le modifiche
proposte dalla (maggioranza della) commissione della gestione.
B.   I consiglieri comunali
__________, __________ e __________ sono insorti contro quella deliberazione
davanti al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di modificarla mediante
aumento della percentuale di imposizione dei contributi di miglioria dal 30% al
70% della spesa determinante. Essi hanno sostenuto che la sistemazione stradale
in esame costituiva un'opera di urbanizzazione particolare.
C.   Con risoluzione 25 giugno
1997 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, tutelando sia la qualifica
di opera di urbanizzazione generale delle strade che conducono al nucleo della
__________ sia la misura del prelievo dei contributi di miglioria.
D.   Con impugnativa 9 luglio
1997 i ricorrenti indicati in ingresso sono insorti davanti a questo Tribunale
contro il giudicato governativo appena menzionato, sollecitando il suo
annullamento e ribadendo la domanda di modifica della percentuale di prelievo
dei contributi di miglioria al 70%. Gli insorgenti ripropongono e sviluppano le
motivazioni già addotte innanzi all'istanza ricorsuale inferiore. Delle stesse
si dirà, per quanto necessario, nel seguito. Essi hanno inoltre chiesto
l'esperimento di un sopralluogo.
Il Consiglio di Stato, il
municipio di __________ ed il Presidente del consiglio comunale (alla data di
adozione della deliberazione impugnata) hanno sollecitato le reiezione del
gravame.
E.   Il Tribunale ha richiamato
dal municipio della documentazione. Il giudice delegato ha indi tenuto
un'udienza il giorno 9 ottobre 1997, cui ha fatto seguito un sopralluogo. In
quell'occasione le parti hanno ribadito le rispettive motivazioni e domande,
hanno dichiarato chiusa l'istruttoria ed hanno rinunciato alla presentazione di
conclusioni.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
é data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e
la legittimazione dei ricorrenti certa (art. art. 209 lett. a LOC). Il ricorso
é dunque ricevibile in ordine.
2.   Giusta l'art. 1 cpv. 1
della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i
comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria
per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in
particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e
particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica
(lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione
generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami
principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte
dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché
a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3
cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei
singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle
strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3
cpv. 3 LCMI). Il contributo é imponibile anche per il miglioramento o
l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3
cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare é presunto specialmente quando (art. 4
cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini
dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo
uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità,
la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente,
tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti
inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i
titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti
pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI).
Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o
di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità,
i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv.
1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le
opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può
essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione
particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra
opere di urbanizzazione generale e particolare non é agevole, può essere
stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione
é di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI). Per le opere non
contemplate da questo strumento la quota é fissata in base al vantaggio particolare
presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale
di prelievo spetta al Legislativo comunale (RDAT I-1994 N. 7 consid. 3.2.).
3.   3.1. Il nucleo della
__________ é ubicato sopra la strada cantonale (via __________). E' delimitato,
a valle, da via __________ e, a monte, da via dei __________. Il nucleo é
attraversato, parallelamente alle due menzionate strade, da via __________, che
si diparte da via __________ e termina in corrispondenza di via __________.
Proprio nel centro del nucleo su via __________ si immette via __________
(talora indicata anche come vicolo), che si stacca perpendicolarmente da via
__________, poco sopra l'intersezione di quest'ultima con via __________. Più
ad ovest, ai margini del nucleo, via della __________ viene pure raggiunta da
via __________, parallela a via __________, in provenienza da via __________.
3.2. Il nucleo della
__________ é destinato all'abitazione; sono pure ammesse attività agricole,
artigianali e commerciali non moleste (art. 20 cpv. 1 NAPR). Circa i dettagli e
le condizioni di edificabilità l'art. 20 cpv. 2 NAPR rinvia all'allestimento di
un piano particolareggiato. Simile piano particolareggiato non é tuttavia
ancora stato adottato in vigenza del nuovo PR, approvato dal Governo il 27
febbraio 1996. Dagli atti messi a disposizione del Tribunale da parte del
municipio emerge anzi l'intenzione di voler assoggettare anche quel nucleo alla
stessa disciplina generale applicabile agli altri nuclei tradizionali,
rinunciando al regime specifico del piano particolareggiato (cfr. rapporto e progetto
20 settembre 1996 del gruppo di lavoro per la pianificazione dei nuclei;
messaggio n. 865, pag. 1). In attesa di un nuovo assetto definitivo, a quel
comparto viene ancora applicata la regolamentazione istituita attraverso il
piano particolareggiato approvato nell'ambito del PR 12 gennaio 1983. L'art. 19
delle norme di attuazione di quel documento vieta la circolazione dei veicoli a
motore in via __________, via __________ e via __________, fatta eccezione per
i confinanti ed i titolari di servizi pubblici.
3.3. Il piano del traffico
facente parte del nuovo PR procede alla seguente classificazione delle strade.
Via __________ (SCP2) e via __________ (SCP5) sono state proposte come strade
di collegamento principale. In realtà nella risoluzione di approvazione del PR
il Governo ha imposto la loro ridefinizione in strade di collegamento locale,
ovvero strade di raccolta giusta l'art. 6 della legge sulle strade del 23 marzo
1983 (Lstr; cfr. pag. 22 e 45 della risoluzione citata). La sovrastante via
__________ é classificata quale strada di servizio/agricola (SS5): a regime di
confinanti autorizzati ed a valere inoltre quale collegamento pedonale, come
aveva avuto modo di precisare il Legislativo, condiviso dal Governo in sede di
approvazione del PR (cfr. risoluzione di approvazione del PR 27 febbraio 1996,
pag. 35). Via __________, via __________ e via __________ non sono contemplate
dal piano del traffico, che si arresta sulla linea del perimetro delimitante
l'area di piano particolareggiato. I tronchi di via __________ che vanno oltre
quel perimetro (verso via __________ e verso via __________) sono tuttavia
annoverati tra i
"vicoli, contrade, piazzali nei nuclei"
,
facenti parte della categoria
"superficie di circolazione prevalentemente
pedonale"
.
3.4. Via __________ é una
strada stretta, larga mediamente tra i 3 ed i 4 m. Presenta almeno due
strozzature, poste in corrispondenza delle entrate est ed ovest del nucleo, ove
la larghezza scende a m 2,20 (ad est, mapp. __________) e 2,70 (ad ovest,
angolo mapp. __________) rispettivamente. E' tortuosa e parzialmente in
pendenza. E' pavimentata in parte in acciottolato in cattivo stato di
conservazione (talora rappezzato con asfalto), in parte in asfalto. Via
__________, che sale da via __________ per incontrare via __________ nel centro
del nucleo, é invece sostanzialmente rettilinea, anch'essa larga tra i 3 ed i 4
metri. E' pavimentata con asfalto in cattivo stato di conservazione. L'accesso
alle due anzidette strade non é limitato da segnaletica.
3.5. I lavori di
sostituzione della pavimentazione con acciottolato e lastra di camminamento
centrale in granito interessano l'intera via __________ (un centinaio di metri
circa), e, parzialmente, via __________: più precisamente dal suo incrocio con
via __________ fino al limite est del perimetro del piano particolareggiato
della __________ (circa 170 m).
4.   4.1. Decidendo di prelevare
contributi di miglioria nella misura del 30% dei costi relativi alla
sistemazione stradale (ed all'installazione di un nuovo impianto di illuminazione
pubblica) il consiglio comunale di __________ ha accettato la proposta in tal
senso formulata nel messaggio municipale n. 865, sostenuta dalla maggioranza
dei commissari della gestione, secondo cui trattasi di opere di urbanizzazione
generale. Di parere opposto, i ricorrenti sostengono che quei lavori
costituiscono un intervento di urbanizzazione particolare: donde la necessità
di fissare la percentuale di prelievo ad almeno il 70% dei costi. Al riguardo
il Tribunale considera quanto segue.
4.2. Attraverso la
deliberazione impugnata il consiglio comunale ha in primo luogo implicitamente
accertato che quei lavori procurano vantaggi particolari ai fondi adiacenti,
per cui sono date le premesse (e l'obbligo) per imporre ai loro proprietari dei
contributi di miglioria. Il Tribunale condivide questa preliminare, ma
essenziale, conclusione. In effetti, come ha evidenziato il sopralluogo, la
pavimentazione del comparto della __________, che il municipio fa addirittura
risalire allo scorso secolo (cfr. messaggio n. 865, pag. 4 in alto), é a tal
punto degradata da rendere necessaria la sua integrale sostituzione. Gli
interventi divisati ripristinano e nel contempo migliorano l'urbanizzazione dei
fondi ubicati nel nucleo della __________ ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 lett. a e
b LCMI. L'esecuzione di una pavimentazione in pietra naturale é del resto
suscettibile di conferire maggior pregio ai fondi adiacenti, incrementandone il
valore (art. 1 cpv. 1 LCMI; cfr. inoltre l'art. 4 cpv. 1 lett. b LCMI, che
enumera a titolo esemplificativo l'aumento di redditività).
4.3. Rimane a questo punto
da decidere se i prospettati interventi costituiscono delle opere di
urbanizzazione generale oppure secondaria. Nel messaggio n. 865 il municipio
aveva optato per la prima alternativa senza più prossima motivazione, fermo
restando tuttavia il preventivo esperimento di un'
"approfondita analisi
della fattispecie"
(cfr. pag. 3 di quel documento). Il rapporto della
maggioranza della commissione della gestione, che ha appoggiato quella
proposta, é silente sull'argomento. Quello di minoranza del commissario on.
__________, convinto che si tratti di opere di urbanizzazione particolare,
richiama invece il principio della parità di trattamento rispetto ai
proprietari interessati alla recente sistemazione di via __________, dove
esistono strutture pubbliche ed attività private che comportano un transito
veicolare ben maggior di quello attraverso il nucleo della __________: opera in
relazione alla quale il Legislativo aveva deciso una percentuale di prelievo
del 30%. Dall'esame del verbale delle discussioni del consiglio comunale non
emergono ulteriori elementi significativi ai fini del giudizio, se si eccettua
la proposta dell'on. __________, formulata (a nome del gruppo delle sinistre)
al momento della votazione in alternativa e sostituzione di quella del rapporto
di minoranza (d'accordo il relatore di minoranza __________, il quale aveva
tuttavia lasciato la sala prima della votazione per protestare contro il
comportamento del Presidente), di ridurre la percentuale di prelievo al 50%. Il
Consiglio di Stato, con succinta motivazione (cfr. consid. 5, pag. 8), ha
infine tutelato la deliberazione del Legislativo facendo integralmente sue le
osservazioni del Presidente dello stesso, secondo cui gli "assi"
stradali del nucleo della __________ (via __________ e via __________) permettono
il collegamento con altri quartieri del comune ed hanno sbocco su due importanti
strade cantonali quali via __________ e via __________ (cfr. i primi due paragrafi
del considerando 5 del giudizio impugnato, che coincidono con i primi due paragrafi
della pagina 4 della risposta 25 aprile 1997 del Presidente del Legislativo).
La conclusione del Legislativo e del Consiglio di Stato non può tuttavia essere
tutelata.
4.4. Come é stato spiegato
sub 2 la natura dell'urbanizzazione (generale o particolare), presupposto
determinante per stabilire la percentuale di imposizione dei contributi di
miglioria, deve essere di regola dedotta dal piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima
frase LCMI). Il piano del traffico di __________ opera una distinzione tra le superfici
di circolazione veicolare (suddivise in strade di collegamento principale, strade
di raccolta e strade di servizio/agricole) e superfici di circolazione
prevalentemente a carattere pedonale. Dall'esame di quel documento
pianificatorio, illustrato sub 3.3., risulta che la rete stradale interna al
nucleo della __________ non ha ricevuto una precisa collocazione in sede di
(nuovo) PR, poiché ricompresa nel perimetro del piano particolareggiato. Appare
nondimeno estremamente significativa la constatazione che i due bracci di via
__________ che escono dall'area riservata al piano particolareggiato siano
annoverate nelle superfici a circolazione prevalentemente pedonale sotto la
voce
"vicoli, contrade e piazzali nei nuclei"
. Non sono pertanto
nemmeno incluse nella categoria inferiore delle superfici di circolazione veicolare
costituita dalle strade di servizio, ovvero di quelle che per definizione hanno
lo scopo di servire i fondi (cfr. art. 6 cpv. 5 Lstr). Questa impostazione
pianificatoria testimonia, da un lato, l'intenzione degli organi preposti alla
pianificazione di voler preservare il più possibile quella via dalla
circolazione stradale, dall'altro di voler continuare - anche se in termini
apparentemente meno categorici - nella direzione segnata attraverso il piano
particolareggiato approvato nell'ambito del precedente PR, a tutt'oggi
applicato in attesa di dare a quel comparto un assetto pianificatorio definitivo,
che proibisce in via __________, via __________ e via __________ la circolazione
dei veicoli a motore, fatta eccezione per i confinanti e i titolari di servizi
pubblici. Corrobora ulteriormente questo assunto il fatto che in sede di
approvazione del PR il Legislativo aveva voluto ridefinire in chiave
restrittiva (a regime di confinanti autorizzati) anche la funzione assegnata
alla sovrastante strada di servizio via __________, aderendo alla proposta
della commissione speciale, secondo cui
"assolutamente essa non deve
essere usata come collegamento veicolare __________ -__________ -__________,
ancor meno come scorciatoia per la __________ "
, poiché
"l'unico
vero collegamento tra via __________ e via __________ é e deve rimanere via
__________ "
(cfr. al relativo rapporto dell'aprile 1994, pag. 40,
cifra 2.4.5.). E' bensì vero che le vincolanti indicazioni consegnate nel PR
non hanno fino ad oggi trovato puntuale esecuzione concreta tramite la posa di
adeguata segnaletica od in altro modo per quanto concerne il nucleo della
__________. Ma anche prescindendo dall'impostazione pianificatoria del comparto
l'ispezione dei luoghi ha permesso di accertare che via __________ (per la
parte interessata dagli interventi in discussione) e via __________ servono in
primo luogo, rispettivamente si prestano oggettivamente solo a servire quale
accesso ai fondi adiacenti. Confermano questo assunto la loro modestissima larghezza
combinata con la possibilità, per chi vuol spostarsi all'interno del comune, di
far capo in primo luogo ad altre, più ampie e scorrevoli arterie, tali via
__________ e via __________. Per via della __________ si aggiunge inoltre la
tortuosità del percorso, caratterizzato oltretutto da almeno due strozzature, e
la scarsa visibilità lungo la stessa. Per via __________ il fatto che sbocca
semplicemente su via __________ e non si presta pertanto ad essere utilizzata
quale strada di transito.
4.5. Con le anzidette
premesse si impone la conclusione che via __________ e via __________ devono
essere considerate alla stregua di opere di urbanizzazione particolare ai sensi
dell'art. 3 cpv. 3 LCMI, per cui il loro rifacimento soggiace al prelievo di
contributi di miglioria in una percentuale variante tra il 70 % ed il 100%
della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCMI). Dal momento che l'art. 7 cpv. 1
LCMI conferisce a questo scopo all'autorità decidente un potere di
apprezzamento, al cui esercizio il Tribunale non può direttamente sostituirsi a
motivo del limitato potere di controllo dello stesso (art. 61 PAmm), spetterà
pertanto al consiglio comunale di __________ di fissare l'esatta quota di
imposizione dei tributi in rassegna muovendosi nei limiti appena indicati. Per
adottare una decisione in merito quell'autorità dovrà adeguatamente soppesare,
tra i vari elementi influenti a tale scopo, se ed in che misura via __________
e via __________ vengano utilizzati di fatto (e contrariamente quindi agli
intendimenti pianificatori) anche per scopi estranei al servizio dei fondi
ubicati nel comparto, ma soprattutto per spostamenti tra differenti quartieri
del comune, come ad esempio - concretamente - per collegare la località delle
__________ (ev. __________ sul territorio di __________) alle scuole comunali,
alla chiesa od alla casa per anziani: particolare che né gli atti, né gli
accertamenti effettuati dal Tribunale hanno permesso di appurare con sufficiente
precisione. Ai fini del presente giudizio, visti il divieto e del resto
l'impossibilità per il Tribunale di stabilire la quota esatta di partecipazione
dei privati ai costi delle realizzazione, basta comunque rilevare che la rete
stradale in rassegna non può essere configurata quale opera di urbanizzazione
generale: di conseguenza non può essere tutelata la scelta di imporre una quota
di partecipazione dei proprietari pari al 30% della spesa determinante per
un'opera che é volta in primo luogo a servire i fondi edificabili attigui e per
la quale deve di principio essere applicata una percentuale minima di imposizione
del 70%.
5.   Sulla scorta delle considerazioni
appena sviluppate il Tribunale accoglie il ricorso. Le risoluzioni impugnate
disattendono infatti la distinzione operata all'art. 3 cpv. 2 e 3 LCMI tra
opere di urbanizzazione generale ed opere di urbanizzazione particolare e
violano pertanto il diritto (art. 61 PAmm). Il gravame non può tuttavia essere
accolto totalmente. In effetti, come é stato spiegato sub 4.5., il Tribunale
non può procedere direttamente alla fissazione della quota di partecipazione,
sostituendosi al legislativo comunale, come chiedono i ricorrenti. Esso deve di
conseguenza limitarsi ad annullare la deliberazione adottata da quest'ultimo
organo e la risoluzione governativa che l'ha tutelata. Spetterà quindi al
consiglio comunale di chinarsi nuovamente sull'oggetto, dietro corrispondente
proposta del municipio.
6.   Il Tribunale rinuncia al
prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per
questi motivi,
visti
gli art. 208, 209, 213 LOC, 1, 3, 4, 6, 7 LCMI, 3, 18, 28, 43, 46, 61 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
§.  Sono di conseguenza annullate la risoluzione 25 giugno 1997 (n.
3147) del Consiglio di Stato e la deliberazione 24 febbraio 1997 con cui il
consiglio comunale di __________ ha fissato al 30% della spesa determinante la
quota di imposizione dei contributi di miglioria per le opere di sistemazione
stradale e di illuminazione pubblica connesse con la sostituzione delle
infrastrutture tecnologiche del comparto __________ / __________
2.   Non si prelevano né tasse,
né spese.
3.   Intimazione
a:
__________
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                             Il
segretario