ti_gerichte · 90.2012.7 · 2014-03-24 · it
Piano di quartiere - modifica d'ufficio di una norma in punto alle altezze e ai criteri urbanistico-architettonici

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.7
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.7
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 24.03.2014 90.2012.7

Incarto n.
90.2012.7
Lugano
24 marzo 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2012 di
RI 1
RI 2
patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 21 dicembre 2011
(n. 7155), con cui il Consiglio di
Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Cureglia;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 2 e RI 1, qui
ricorrenti, sono proprietari, a diverso titolo, dei mapp. 463, 465, 817, 818,
834 e 835 di Cureglia che, assieme ai mapp. 464 (di proprietà del comune di Cadempino)
e 529 (di proprietà del comune di Lugano [AIL]), formano un vasto comparto in
località Murett, al confine con Cadempino
, a valle
della strada cantonale che da Vezia conduce a Origlio. I fondi sono in parte
edificati: sul mapp. 834 sorgono due palazzine, mentre i mapp. 817, 818 e 465
ospitano il "Camping __________ ", con le relative strutture. A
seguito di una variante, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 8
marzo 1983 (n. 1230), il piano regolatore suddivide il comparto tra due zone
edificabili: la porzione ovest è attribuita a quella residenziale estensiva
(R2), mentre la parte est è assegnata a quella mista a 3 piani (ZM).
B.
Nelle sedute 24
novembre, 1° dicembre e 15 dicembre 2010 il consiglio comunale di Cureglia ha
adottato la revisione del piano regolatore. In quell'occasione, il comparto di
cui si è
appena
detto
è stato assegnato ad una zona edificabile speciale soggetta a piano di
quartiere obbligatorio (PQM). L'edificazione è retta dall'art. 20 delle norme
di attuazione del piano regolatore (NAPR), che ammette contenuti residenziali,
commerciali e di
servizio, imponendo la costruzione di 10 posti auto
pubblici, parcheggi privati in superficie per i
visitatori e in autorimesse interrate per i residenti. I parametri edificatori
sono i seguenti:
a.   Indice di sfruttamento (IS)                                             0.7
b.   Altezza massima alla gronda (tetto
piano)                       13.70 m
con le seguenti eccezioni:
nella fascia profonda 40 metri adiacente al confine
nord a contatto con la strada
comunale e con la
strada coattiva part. N. 425, l'altezza sarà limitata a
10.70 m per i primi 110 m, prospicienti le part.
n. 423, 424, 443, 445, 446 e 458, a 7.70 m per i
restanti 80 m prospicienti le part. N. 405, 406, 404,
421 e 422
c.   Distanza minima dai confini                                           5.00 m
d.   Indice di superficie verde (IV)                                        50
%
e.   Distanza tra edifici                                                        8.00 m
con possibilità di deroga, ad
esclusione della fascia
di 40 m di cui alla lett. b
f.    Lunghezza massima degli edifici                                    32.00 m
C.
Con risoluzione 21 dicembre 2011 (n. 7155), il Consiglio di Stato ha
approvato la pianificazione riveduta. Pur
condividendo l'istituzione del piano di quartiere obbligatorio (pag. 21 seg.),
l'Esecutivo cantonale ha tuttavia modificato d'ufficio l'art. 20 NAPR,
-     riducendo di 3.00 m (da 10.70 m a 7.70 m) l'altezza massima
degli edifici posti di fronte ai mapp. 423 e 424, oltre via Mornato (stradina coattiva
al mapp. 425),
-
completandolo con la lett.
g, dal seguente tenore (pag. 29 seg.):
Il Piano deve:
- proporre un'edificazione
che costituisca un insieme armonioso e si integri correttamente nel paesaggio
della regione;
-           riservare ad
uso collettivo, oltre alle aree già previste come tali dal P.R., superfici da destinare
a particolari scopi di interesse collettivo, come piazze, posteggi,
attrezzature per giochi o costruzioni e viali ad uso comunitario;
- definire una netta
separazione tra i diversi percorsi viari, in particolare tra quelli riservati
agli autoveicoli e le vie pedonali;
-           proporre una
sistemazione esterna rispettosa dell'orografia esistente, intesa come intervento
che non modifica sostanzialmente la struttura naturale dello stesso e che può
essere ottenuta con la formazione di muri di sostegno o di terrapieni di
un'altezza non superiore a 1.50 m;
-           considerare
criteri costruttivi che permettano di conseguire un risparmio energetico e un
aspetto architettonico di qualità;
-           presentare il
relativo piano di realizzazione, con l'indicazione dei costi del finanziamento
e delle tappe.
D.
Con ricorso 31 gennaio 2012, RI 1 e RI 2
sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la nuova formulazione
dell'art. 20 NAPR sancita dal Governo, chiedendo l'approvazione della norma
così come adottata dal
consiglio comunale. Secondo i
ricorrenti la riduzione dell'altezza concessa per le costruzioni lungo via
Mornato sarebbe eccessivamente penalizzante e ingiustificata. La minuziosa elencazione
di criteri urbanistico-architettonici inserita d'ufficio dal Consiglio di
Stato, oltre che lesiva dell'autonomia comunale, sarebbe troppo burocratica e
di difficile - o d'impossibile - attuazione.
E.
Il municipio si è rimesso al giudizio del
Tribunale, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, ha
chiesto il rigetto dell'impugnativa. I loro argomenti saranno ripresi - in
quanto necessario - nel seguito.
F.
Il 19 settembre 2013 ha avuto luogo un'udienza sui luoghi della
contestazione.
In quell'occasione sono stati acquisiti agli atti i piani
raffiguranti le costruzioni previste lungo via
Mornato.
G.
Chiamati a presentare delle conclusioni scritte, i ricorrenti hanno
ribadito le loro posizioni, la Sezione dello sviluppo territoriale si è invece
rimessa al giudizio del Tribunale, mentre il municipio è rimasto silente.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data
dall'art.
38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(
LALPT; BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011, ulteriormente applicabile giusta l'art. 107 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012
). La
legittimazione attiva dei ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT;
dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett.
c Lst). Il ricorso,
tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel
Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal
1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi
- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere
i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del
28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto
(art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e
relativo rinvio agli art. 61
seg. legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; BU 1966, 181; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n.
23).
Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1. Secondo l'art. 75 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) i Cantoni
devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione.
3.2. Il piano di utilizzazione - in Ticino
detto piano regolatore -
viene
adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e
segg., 26
cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1, 2
a
frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito
di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg.
LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del
piano direttore, rendendolo vincolante
verso
i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto
di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di
norme di attuazione e di un programma di realizzazione
(art. 26
LALPT). Le rappresentazioni
grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle
attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei
servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano in particolare i fondi la
cui l'utilizzazione è subordinata a un piano di quartiere (art. 28 cpv. 2
lett. c LALPT).
4.
In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio
di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello
comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova
decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 II
a
frase LALPT, il
rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle
modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio
delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione
può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione,
senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente
oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17
consid. 4.1. con rinvii;
Adelio Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 37 LALPT, n. 362). La via della modifica
d'ufficio presuppone che la soluzione s'imponga con tale evidenza da rendere
perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
5.
Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se
si fonda su una
base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici
fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art.
5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando
la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale
interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermar
co Zen-Ruffinen/
Christine
Guy-Ecabert
,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II
ª
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della
proprietà siano idonee a raggiungere lo
scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione
per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario, infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-
Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n.
103-106;
Scolari
, Parte generale,
n. 595-610).
Altezza
degli edifici lungo via Mornato
6.
6.1. Il tenore dell'art. 20 NAPR
adottato dal consiglio comunale di
Cureglia è il frutto di una proposta formulata dalla commissione
piano regolatore e condivisa da quella delle
petizioni (cfr. rapporti delle commissioni e verbale della seduta 24 novembre
2010 del legislativo di Cureglia, agli
atti). Per quanto qui in discussione, la lett. b di questa norma stabilisce
un'altezza
massima per gli
edifici del PQM di 13.70 m. Essa, tuttavia, limita
l'ingombro
verticale delle costruzioni per una fascia
profonda 40 m lungo il confine nord del comparto, a contatto con l'asse formato
da via
Quadrèla/via
Mornato, a 10.70 m per i primi 110 m (provenendo da est), prospicienti i mapp.
423, 424, 443, 445, 446 e 458 a e a 7.70 m per i restanti 80 m, di fronte ai fondi 405, 406, 404, 421 e 422. Tale fascia è stata introdotta per tutelare gli
interessi degli abitanti della zona (verbale cit., ad art. 21 [ora 20]).
Il Consiglio di Stato, modificando d'ufficio l'art. 20 lett. b NAPR, ha invece
ridotto a 7.70 m l'altezza massima alla gronda concessa anche per gli edifici
del PQM prospicienti i mapp. 423 e 424. Dopo aver ricordato che questi due
fondi sono assegnati alla zona ZE 1, ove l'altezza massima concessa è appunto
di 7.70 m, il
Governo ha ritenuto che il
limite di 10.70 fissato dal consiglio
comunale fosse il frutto di una
"
svista
" e che la correzione si imponesse poiché "
si ritiene
apprezzabile che ai due lati di una stessa strada vengano proposte altezze
simili e che anche gli edifici ai fondi 423 e 424 possano, per parità di
trattamento, godere dei vantaggi concessi agli altri fondi posti nella stessa
zona
". I ricorrenti chiedono di ripristinare la soluzione adottata dal
consiglio comunale. In merito il Tribunale considera quanto segue.
6.2. Come visto in narrativa, il previgente
piano regolatore suddivideva il comparto a sud dell'asse via Quadrèla/via
Mornato  tra la zona mista (ZM) e la zona residenziale estensiva R2. Oltre per
i contenuti ammessi, queste due zone si differenziavano anche per le altezze
alla gronda concesse per gli edifici: 10.20 m per quelli adibiti esclusivamente a abitazione o di carattere misto e 8.00 m per quelli a carattere esclusivamente artigianale nella zona ZM; 7.20 m per le costruzioni nella R2. Il limite
delle due zone era posto all'altezza del lato ovest dell'attuale mapp. 423, di
modo che i mapp. 423 e 424 risultano prospicienti la ZM
.
Nell'ambito
della revisione del piano regolatore, il comune ha invece promosso una
regolamentazione unitaria di questo comparto, attraverso l'istituzione di un
piano di quartiere. Scelta, questa, dettata dalla volontà di risolvere la
problematica delle grandi proprietà fondiarie che non vengono messe sul mercato
(rapporto di
pianificazione novembre 2008,
pag. 13). Oltre a uniformare le funzioni pianificatorie ammesse al suo interno
(contenuti residenziali
, commerciali e di servizio), la nuova pianificazione
prevede un apprezzabile incremento dell'altezza alla gronda per le costruzioni.
Incremento, che s'iscrive negli obiettivi della revisione del piano regolatore
in esame, tra i quali figurano in particolare la densificazione (aumento degli
indici) della zona edificabile e il mantenimento del suo carattere
residenziale, al fine di
conservare
l'attrattiva del comune, di utilizzare parsimoniosamente il territorio e di
permettere alle giovani generazioni l'accesso alla
proprietà, attraverso
la modifica della struttura abitativa da mono a plurifamiliare (rapporto
citato, pag. 22-26). L'incremento dei
parametri
edificatori ha interessato anche le altre zone edificabili, per le quali esso è
stato tuttavia più moderato (0.5 m per le altezze concesse alla gronda nelle
zone edificabili, 0.1 dell'indice
di sfruttamento e 10% di quello di
occupazione).
6.3. Ai fini del giudizio, va anzitutto
rilevato che, essendo in discussione
una modifica operata d'ufficio dal
Governo, il
Tribunale dispone di pieno
potere cognitivo (
supra
, consid. 2). Fatta questa premessa, la Corte
conferma la soluzione adottata dal
comune per i seguenti motivi.
6.3.1. Alla base della decisione del Consiglio di Stato di ridurre l'altezza
delle costruzioni di fronte ai mapp. 423 e 424 vi è la pretesa necessità di
dare coerenza all'impostazione urbanistica adottata dal comune, prevedendo un
assetto simmetrico mediante l'imposizione di un'altezza uguale per gli edifici
situati su entrambi i lati della strada (cfr. risposta, pag. 2). L'introduzione
di questa limitazione non deriva tuttavia dall'intenzione di proporre un assetto
simmetrico lungo l'asse formato da via Quadrèla/via Mornato, ma piuttosto dalla
volontà di preservare le zone edificabili situate a monte da altezze ritenute
eccessive, tenendo anche conto della pianificazione previgente.
Ferma questa premessa, la pretesa del Consiglio di Stato di conferire una maggiore
coerenza all'assetto pianificatorio stabilendo "
che ai due lati di una
stessa strada vengano proposte altezze simili
" non può essere
condivisa. Una simile impostazione condurrebbe in effetti ad una banalizzazione
del territorio, contraria ai principi pianificatori, imponendo di fatto un
livellamento generalizzato delle altezze nelle aree di contatto tra le
differenti zone edificabili. Le strade costituiscono invece un limite
chiaramente percettibile, che permette di delimitare zone con funzioni e caratteristiche
architettoniche diverse. Limite, questo, che il consiglio comunale ha ritenuto
di sottolineare, scegliendo l'asse via
Quadrèla/via
Mornato per distinguere chiaramente il comparto del
PQM dalla zona
residenziale fronteggiante.
Il Consiglio di Stato omette inoltre di
considerare che l'altezza
degli edifici del PQM non si misura sulla
facciata rivolta verso via Mornato, bensì sul lato opposto, ove il terreno
presenta
una percettibile pendenza verso sud,
sarà l'altezza misurabile su quel lato dei futuri edifici a essere
determinante.
Non prevedendo le
NAPR
nulla di particolare circa la misurazione delle altezze, fa in effetti
stato l'art. 40 cpv. 1 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1), giusta il quale l'altezza è
calcolata dal terreno
sistemato al
punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto.
Modalità di misurazione, questa, che mitigherà comunque l'impatto verticale
delle costruzioni del PQM su via Mornato, adeguandolo alle altezze fissate per
le abitazioni sui mapp. 423 e 424.
6.3.2. La soluzione adottata dal consiglio
comunale tiene comunque
sufficientemente conto delle esigenze delle zone
edificabili limitrofe, nonché dell'integrazione del PQM nel tessuto adiacente,
attraverso l'istituzione della citata fascia all'interno della quale le altezze
sono già notevolmente ridotte in rapporto a quelle concesse per gli altri
edifici del piano di quartiere. A quest'accorgimento, il comune ha in effetti
accostato quello di una maggior distanza dai confini (5.00 m rispetto ai 3.00 m della ZE 1, rispettivamente 4.00 della ZE 2, per facciate sino a 18.00 m; art. 28 lett. a NAPR); distanza che, a tenore di quest'ultimo articolo, applicabile a tutte
le zone, deve essere incrementata di 0.50 m ogni metro o frazione di maggior lunghezza delle facciate, ma al massimo 2/3 dell'altezza. Anche da questo
profilo, l'ulteriore riduzione delle altezze imposta dal Consiglio di Stato nel
tratto in parola, si rivela dunque ingiustificata.
6.3.3. L
a riduzione dell'altezza imposta dal Governo, si pone peraltro
anche in contrasto con gli obiettivi di utilizzazione parsimoniosa del suolo,
che la revisione del piano regolatore di Cureglia sottende, poiché comporta la
perdita di un livello abitativo per le future costruzioni.
6.3.4. Nemmeno il principio della parità di
trattamento evocato
dal Governo permette di tutelare la modifica in
contestazione. Questo principio ha infatti una portata necessariamente limitata
nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è
necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non
viola quindi la parità di trattamento assoggettare a un diverso regime
pianificatorio ed edilizio terreni analoghi per caratteristiche e posizione,
qualora la scelta si fondi su criteri pianificatori oggettivi, ragionevoli e
pertinenti (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Condizioni, queste, che la scelta
operata dal comune rispetta, in quanto riconducibile alla previgente pianificazione,
alla morfologia del terreno e all'intenzione di conferire al piano di quartiere
un assetto coerente, che lo contraddistingua adeguatamente dalle zone circostanti.
6.4. In definitiva, in assenza di valide
motivazioni che ne dimostrino
l'illegalità o l'inopportunità, è a torto
che il Consiglio di Stato si è rifiutato di approvare la pianificazione
adottata dal consiglio comunale. Sostituendo, senza valide ragioni, il suo apprezzamento
a quello del comune, esso ne ha leso l'autonomia. La soluzione governativa,
oltre a non rispondere a un interesse pubblico, risulta per finire lesiva della
garanzia della proprietà. Non occorre dunque nemmeno esaminarne la proporzionalità.
6.5. Stante quanto precede, il ricorso su questo punto deve essere accolto e le
altezze contestate ricondotte alla soluzione adottata dal consiglio comunale.
Completazione
dell'art. 20 NAPR con criteri aggiuntivi
7.
7.1. Il Consiglio di Stato, ritenendo
l'articolo 20 NAPR
eccessivamente
scarno in merito ai criteri da rispettare per concedere i
particolari vantaggi della zona PQM, ha ritenuto di completare la
disposizione inserendoli d'ufficio (cfr.
supra
,
C.). I ricorrenti insorgono anche contro questa modifica, ritenendola
eccessivamente
dettagliata e burocratica. Essi domandano pertanto al Tribunale
di annullarla, preferendo una formulazione semplificata che faccia riferimento
a criteri qualitativi generali, in maniera succinta e omnicomprensiva. I
ricorrenti contestano poi recisamente l'ultimo capoverso, che impone la
presentazione di un piano di realizzazione, con indicazione dei costi, del
finanziamento e delle tappe. In merito il Tribunale considera quanto segue.
7.2. Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico inteso a
concretizzare gli obiettivi di qualità paesaggistica, architettonica e
urbanistica fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versione in
vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541). Esso si
compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del progetto
(cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce il perimetro del
piano di
quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e
massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è quello di favorire la
promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse generale derivante dalla
realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi che sono fissati dal
piano regolatore (
Renato Steiger
,
Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione alla legge federale
sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag. 335 segg., 336). Per
le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano
particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi
di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un certo comparto.
Diversamente dal piano particolareggiato, esso è
però promosso da proprietari privati e segue la procedura di licenza edilizia
(STA 52.97.115 del 10 giugno 1997 consid. 3.1.; art. 56a cpv. 1
LALPT,
versione in vigore dal 15 dicembre 2009, BU 2009, 541). È dunque il municipio
che decide, non il legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 LE). È
quindi importante che gli elementi pia-
nificatori essenziali siano stabiliti dal piano, preliminarmente all'elaborazione
del piano di quartiere. In caso contrario si determinerebbe l'assetto di una
porzione del territorio non nelle vie della pianificazione, ma attraverso un
progetto planovolumentrico. Affidare unicamente all'abilità di un architetto -
prevedendo eventualmente il parere di una commissione consultiva - la soluzione
corretta dal profilo pianificatorio dei problemi posti dall'edificazione di
parte del territorio senza tracciare preliminarmente le linee essenziali
dell'intervento, può facilmente sconfinare in un vuoto pianificatorio e
sottrarre interventi incisivi sul territorio al
preventivo controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32 consid. 6). Tuttavia,
i criteri qualitativi, assommati ai margini operativi di tipo quantitativo,
dovrebbero rimanere abbastanza generali onde
preservare lo scopo
dell'istituto, che sta proprio nel dialogo che deve instaurarsi tra l'autorità
comunale e l'imprenditore privato, per ricercare soluzioni progettuali che
possano conciliare l'interesse pubblico con quello privato (
Matea Pessina
, Il piano di quartiere nel
diritto della pianificazione del territorio ticinese, Aspetti e problematiche
giuridiche, in: RDAT II-1997 pag. 285 segg., 293). Una volta approvato, il
piano di quartiere mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore
da cui dipende resta in vigore (art. 56a cpv. 2 LALPT).
7.3.
7.3.1. In concreto, l'art. 20 NAPR, nella formulazione adottata dal consiglio
comunale, si limita a enunciare i parametri edificatori e i contenuti
ammissibili per il PQM. Esso non fissa, in particolare, i requisiti qualitativi
minimi, come invece impone l'art. 56 cpv. 3 LALPT. Questa carenza,
correttamente rilevata dal Consiglio di Stato, è a ben vedere riconosciuta
anche dai ricorrenti, che criticano però la formulazione imposta dal Governo.
7.3.2. Nel completare la normativa, il Consiglio di Stato si è basato, come da
sua stessa ammissione, sulle linee guida per i piani di quartiere, pubblicate
dal Dipartimento del territorio nel 2009. L'emendamento non presta fianco a critiche nella misura in cui, nel recepire questa direttiva, si limita a porre
dei requisiti
qualitativi minimi. Esso
s'imponeva, senza reali margini d'apprez-
zamento
da parte del comune, il quale non l'ha, del resto, contestato.
Ferme queste premesse, la disciplina inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato
deve qui di principio essere confermata, senza che si renda necessario una
retrocessione degli atti al consiglio comunale, ciò che comporterebbe un inutile
dispendio di tempo, contrario anche agli interessi dei ricorrenti, che hanno
sollecitato l'evasione della pratica in tempi brevi, per poter tener conto dell'apertura
del campeggio. In parziale accoglimento delle critiche formulate dagli
insorgenti, devono tuttavia essere apportati i seguenti correttivi.
7.3.3. Innanzitutto non può essere confermato il limite di 1.50 m per la formazione di muri di sostegno o terrapieni (quarto capoverso). Una simile disposizione
travalica infatti il limite di criterio qualitativo, per il quale l'intervento
del Governo risulta
giustificato, sconfinando
in quello di una modifica dei parametri edilizi,
non motivata. Tale
imposizione deve dunque essere depennata.
7.3.4. Pure da stralciare è l'ultimo capoverso della lett. g, riferito all'obbligo
di presentare un piano di realizzazione, con l'indicazione dei costi, del
finanziamento e delle tappe. Innanzitutto, invano si cerca nella decisione
impugnata e negli allegati una
motivazione a
sostegno di questa modifica, che non può essere ricondotta alla necessità di
indicare i criteri qualitativi minimi. In
ogni caso, la legislazione
cantonale non impone la produzione di un simile documento. In assenza di una
precisa base legale, di per sé auspicabile, che lo facoltizasse a tanto, il
Governo non era dunque legittimato a inserire autoritativamente il vincolo
nella legislazione comunale, che non può pertanto essere confermato.
8.
In esito a tutto quanto precede il ricorso va accolto nei limiti indicati
in precedenza.
9.
La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è
posta a carico dei ricorrenti
in misura ridotta, proporzionata al grado di soccombenza. Le ripetibili
(art. 31 LPamm), commisurate a loro volta al grado di
soccombenza, sono
a carico dello Stato.
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è parzialmente accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   l'art.
20 lett. a - f NAPR di Cureglia è approvato così
come adottato dal consiglio comunale;
1.2.   è confermato
l'inserimento d'ufficio operato dal Consiglio
di
Stato del nuovo art. 20 lett. g NAPR di Cureglia, dal
quale vengono
tuttavia stralciati:
-    al quarto
capoverso, il periodo "
e che può essere ottenuta con la formazione di
muri di sostegno o di terrapieni di un'altezza non superiore a 1.50 m
";
-    il sesto e ultimo
capoverso.
2.   La tassa
di giustizia è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 500.-. Lo
Stato rifonderà loro fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario