ti_gerichte · 90.1996.41 · 1996-12-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 05.12.1996 90.1996.41
Tessin Tribunale della pianificazione 05.12.1996 90.1996.41
Ticino Tribunale della pianificazione 05.12.1996 90.1996.41

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.96.00041
Lugano
5 dicembre 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi
visto
il ricorso del
30 aprile 1996
di
Comune di __________,
__________
,
rappr. da: Municipio di
__________, __________ __________,
avv. dott. __________.
__________, __________ __________,
contro
la decisione __________ aprile 1996 no. __________
del Consiglio di Stato che statuisce definitivamente su parte della zona R2
prevista nella revisione del Piano Regolatore del Comune di __________;
vista la risposta del 19 giugno 1996 del Consiglio
di Stato
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r
i t e n u t o
in
fatto
a.
In data 29 novembre
1995 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore del Comune di
_________.
Nell’ambito di questa approvazione il Governo ha espresso l’intenzione di non
confermare un comparto della zona edificabile prevista dal Comune e più
precisamente la zona R2 sita in località “_________ e _________” così come
indicata nell’allegato no. 3 della risoluzione di cui sopra (cfr. punto 3.6.2
lett.b della decisione e planimetria allegata no. 3).
Esso ha quindi comunicato a tutti i proprietari interessati la sua intenzione,
dando loro facoltà d’inoltrare eventuali osservazioni in merito entro due mesi
dalla data d’intimazione della risoluzione a salvaguardia del loro diritto di
essere sentiti prima dell’emanazione della decisione definitiva.
b.
In data 13 febbraio
1996 il Comune di _________ ha inoltrato le proprie osservazioni al riguardo,
contestando la scelta del Consiglio di Stato e chiedendo che il comparto in
località “_________ e _________” venga mantenuto in zona residenziale R2 così
come votato dal Consiglio comunale in data 6 maggio 1994.
c.
Con decisione no.
_________ del __________aprile 1966 il Consiglio di Stato ha definitivamente
risolto di non approvare la porzione di zona edificabile R2 in località
“_________ e _________” e meglio come indicato nell’allegato no. 1 della
stessa.
In sostanza in questa risoluzione governativa sono state riprese le medesime
argomentazioni già espresse nella precedente decisione del 29 novembre 1995 di
approvazione del PR.
A sostegno dello stralcio sono stati addotti essenzialmente motivi di
sovradimensionamento del PR, motivi di natura agricola, di natura paesaggistica
e di natura infrastrutturale, essendo i terreni interessati ancora liberi da
costruzioni e non ancora completamente urbanizzati. Il Consiglio di Stato ha
inoltre rilevato che il limite di zona così come previsto in questo punto dal
Comune non rappresenta una delimitazione corretta e oggettiva, ciò che in
futuro potrebbe creare delle difficoltà per rifiutare ulteriori domande di
ampliamento del comparto edificabile in zona. Per concludere il Governo ha
precisato che la mancata approvazione di questa parte di zona residenziale R2
non incide in modo marcato sull’economia generale del PR e non si configura in
una rigida applicazione del diritto pianificatorio.
d.
Dissentendo da questa
definitiva decisione, il Comune di _________ è insorto in data 30 aprile 1996
davanti a questo Tribunale contestando una violazione dell’obbligo della
ponderazione degli interessi in gioco previsto dall’art. 3 OPT.
Esso ha rilevato che l’estensione del perimetro edificabili rappresenta in
concreto la giusta soluzione per far fronte alla crescente richiesta di fondi a
scopo edilizio registrata in zona negli ultimi anni, nonché al marcato fenomeno
di tesorizzazzione di terreni. Il Comune ha quindi considerato che il previsto
ampliamento della zona residenziale sia in casu dettato da un interesse
superiore a quello volto ad un uso parsimonioso del suolo e alla tutela della
zona agricola , tanto più se si considera che la maggior parte del territorio
comunale è costituito da zona agricola. Da ultimo ha rilevato come la zona è
già praticamente interamente urbanizzata mancando unicamente la fognatura. Il
Comune ha quindi chiesto l’accoglimento del ricorso con conseguente
mantenimento dell’ampliamento della zona R2 così come deciso dal Consiglio
Comunale.
e.
Con risposta del 19
giugno 1996 al ricorso, il Consiglio di Stato chiede la reiezione
dell’impugnativa del comune, riconfermandosi nelle argomentazioni già addotte
con la risoluzione impugnata.
f.
In data 12
settembre 1996 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
1.
A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
La legittimazione
ricorsuale del Comune di _________ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a
LALPT.
Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
2
.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato,
del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è
infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare
contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o
risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un
fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
Scopo essenziale
della pianificazione è di “
assicurare una funzionale utilizzazione del suolo
e una razionale abitabilità del territorio”
(art. 22 quater Cost.).
Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.
La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia
mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi
armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi
ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti
vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro
estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive
(inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze
spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente
l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia
461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT
(Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione
nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le
autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano
gli interessi toccati; b) valutano gli interessi verificati considerandone in
particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le
implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo
possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle
decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”
L’assenza o carenza della
ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).
4.
Come già rilevato
nei fatti, in concreto il Comune contesta lo stralcio del comparto edificabile
operato d’ufficio dal Consiglio di Stato al momento dell’approvazione del PR.
La validità di questa modifica verrà esaminata in dettaglio qui di seguito.
Preliminarmente vanno però evidenziati alcuni principi pianificatori che
trovano applicazione nella fattispecie.
Innanzitutto per quanto
riguarda la zona edificabile va rilevato che giusta l’art. 15 LPT le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in
larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e
urbanizzati entro quindici anni (lett. b).
Va tenuto presente che
l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona
edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia
l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i
requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).
Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.
a.
L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si           presta per le sue
caratteristiche naturali (morfologiche,                 topografiche,
climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del        suolo.
La sua attribuzione a
zona edificabile deve peraltro rispettare            i principi pianificatori
degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in        particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare                       insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una razionale ripartizione
delle abitazioni e delle attività       lavorative, offrire un sufficiente
accesso attraverso la rete        viaria pubblica, preservare l’abitato dalle
immissioni nocive o   moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPA). Deve
inoltre tener                                       adeguatamente conto delle
necessità delle
infrastrutture
pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
b.
Per stabilire
se i terreni sono già ampiamente edificati si tien            conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro         utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze   edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività                      edificatoria fin lì
intrapresa, ecc. Entrano in considerazione       solo le costruzioni che per la
loro tipologia e l’impiego fattone       appartengono di per sé alla zona
edificabile, ad eccezione     segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti
non                sono però le singole costruzioni, né le singole particelle.
Il       requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il       comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di            case effettivamente
abitato e utilizzato, purché non lo sia a         scopo agricolo. Né basta
peraltro la semplice presenza di un                    gruppo di case: queste
devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un
agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia            abbastanza
marcata, un minimo di coerenza formale e        funzionale, che ne faccia un
nucleo vitale e non una casuale                                       disseminazione
di case più o meno ravvicinate. Dipenderà                                          dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria       minima. In certe
zone potrà essere ammessa una certa       dispersione, in altre solo la
contiguità sarà significativa.          Facenti parte dell’insediamento possono
pure essere            considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali
vuoti                              che presenta il suo tessuto (__________), o
quelle adiacenze                     non costruite che però attengono
all’insieme e non devono                                      per prevalenti
motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che
l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti   siano strutturati secondo i
bisogni della popolazione e limitati   nella loro estensione pone il principio
della concentrazione    delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione       edificatoria. L’edificazione sparsa (__________) è      condannata,
per lo spreco di terreno e l’irrazionalità                                      dell’assetto
territoriale che ne consegue; la creazione di                                    piccole
zone lontano dall’abitato può essere considerata non                                        solo
indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale                                (DTF
116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia
considerato che il criterio della preesistenza di      un’ampia edificazione,
come gli altri dell’art. 15 LPT, può       assumere valenza assoluta solo in
senso negativo, serve                                       cioè a escludere
l’attribuzione a zona edificabile solo di quei                                          terreni
che incontrovertibilmente non presentino i requisiti     necessari. Negli altri
casi si dovrà procedere a ponderazione       (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4
d)da).
c.
Il requisito
più delicato è quello della prevedibile necessità di             far capo a
determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di       quindici anni.
Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è   stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se           ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei                             prossimi quindici
anni; nel contempo si rileva l’evoluzione      demografica degli ultimi anni,
ricavandone una prognosi di       sviluppo per i prossimi quindici. Si
confronta infine questi dati            con la contenibilità del piano. Il
metodo è stato ritenuto      compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116                                Ia 230). Un altro metodo basa
la prognosi dell’art. 15 sul                                         rapporto
tra superfici costruite e rimaste libere all’interno                                       della
zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso                                      di
utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se                            ne
calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo                                     metodo
ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF                                       114
Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la       riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla       popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra            contenibilità e presumibile
fabbisogno rimane da stabilire se         la prima è ragionevolmente
commisurata al secondo. Il                                   Tribunale federale
ha giudicato che il fattore due, ossia il       raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di 15 anni,       poteva essere accettato quale principio
pianificatorio, purché            si limitasse a fissare il dimensionamento
massimo della zona   edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo,
non                                  invece se dovesse valere quale generale
licenza di       aumentare la zona edificabile si da contenere il doppio della       popolazione
(DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha             condannato l’eccessivo
schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto       che
la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art   15 LPT, avverte il
Tribunale federale, non ha carattere di                                assolutezza,
non è da solo determinante. L’azzonamento                              deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un                               insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si                         vuole
imprimere al paese.
Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di     tutti
gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia        232, 114 Ia
369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
5.
Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alla contestata modifica
pianificatoria operata dal Consiglio di Stato, onde esaminarne la legalità.
Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale
della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT), essendo il motivo
principale della mancata approvazione della zona edificabile in contestazione.
L’idoneità all’edificazione e il requisito della preesistente ampia
edificazione (art. 15 lett. a LPT) saranno esaminate di seguito.
5.1
Dalla relazione
generale sul Piano Regolatore del Comune di _________, rispettivamente dal
relativo aggiornamento del giugno 1994, si evince che la contenibilità teorica
del PR a pieno sfruttamento è di 1790 unità insediative, di cui 1160 abitanti e
345 posti lavoro. Ciò equivarrebbe ad una riserva di 684 unità abitative, dal
momento che la popolazione residente a fine 1994 era di 476 abitanti (Annuario
statistico ticinese, ed 1995).
Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe quindi
verificare, nei prossimi 10, 15 anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento della
popolazione pari al
144%
circa rispetto a quella attuale. Situazione
questa difficilmente ipotizzabile, specialmente se si considera che
l’evoluzione demografica registrata nel comune negli ultimi decenni rende
altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR.
In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione
economica residente nel comune è passata da 374 unità nel 1970 a 405 nel 1980 e
a 396 nel 1990, facendo registrare nell’ultimo decennio persino una percentuale
negativa ossia una diminuzione del 2,22 %.
Quindi, anche se negli ultimi anni la popolazione legale permanente è
leggermente aumentata passando dai 422 abitanti della fine del 1990, ai 438
fine ‘91, ai 437 a fine ‘92, rispettivamente ai 471 a fine ‘93, nonché a 476
abitanti fine 1994 (per un aumento medio annuo di circa il 3% della
popolazione), siamo ben lontani da poter raggiungere il potenziale edificatorio
previsto.
Bisogna inoltre considerare, come risulta chiaramente dalla relazione di
pianificazione, che già il vecchio PR, elaborato nel 1975, prevedeva una
superficie insediativa molto estesa, concepita per un incremento demografico
molto marcato, che nel periodo quindicinale di validità del piano non si è però
realizzato (cfr. pag. 5.8 della relazione). Al proposito il pianificatore ha
evidenziato che dal compendio dello stato dell’urbanizzazione, allestito
nell’ambito della revisione del PR, è risultata una riserva di terreni ancora
liberi di tutto rispetto, in particolare nelle aree di insediamento
residenziale (cfr. pag. 5.8). Egli ha quindi concluso che il nuovo PR non può
semplicemente proporre l’estensione delle aree insediative aprendo nuove zone
all’edilizia, come auspicato da buona parte della popolazione, ma se vuole
tener conto di un possibile sviluppo edificatorio deve apporre dei correttivi
al già esistente comparto edificabile, operando per esempio sui parametri
edilizi (cfr. pag. 5.8 rispettivamente pag. 5.12 e 5.14). Del resto il
comprensorio edificabile era già stato ampliato a due riprese, con una variante
nel 1979 e l’altra nel 1984, per circa 2 ettari di superficie netta degli
insediamenti.
Già nell’esame preliminare il Dipartimento del Territorio si era quindi
dichiarato contrario, sia per motivi di uso parsimonioso del suolo che per
motivi agricoli, all’ampliamento della zona edificabile in località “_________”
e aveva invitato il Municipio a riesaminare i limiti della zona R2.
In simili circostanze, l’aggiunta di questa nuova area edificabile a quella
prevista dal piano precedente (come detto peraltro già notevolmente
sovradimensionata), porterebbe ad un ulteriore sovradimensionamento complessivo
delle zone edificabili di PR. Ciò non risponde evidentemente ai precetti degli
art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della
popolazione) e nel contempo è contrario al requisito di cui all’art. 15 lett. b
LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15
anni).
5.2
Anche il presupposto
di una preesistente ampia edificazione, nonché dell’idoneità all’edificazione
di cui all’art 15 lett. a LPT, non sono in concreto adempiuti. Tutti i fondi
facenti parte del comparto risultano in effetti ancora liberi da costruzioni e
non completamente urbanizzati.
Considerato quanto sopra, si può già sin d’ora affermare che in principio il
Consiglio di Stato ha rettamente ridotto la zona edificabile stralciando l’area
in contestazione, non essendo in concreto adempiuti i presupposti di cui
all’art 15 LPT.
Inoltre ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata
giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad
impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo
vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino
rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF
117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
6.
Per una completa
ponderazione degli interessi in gioco deve tuttavia essere ancora verificato se
esistono altre ragioni a supporto dell’impugnata risoluzione e se il Consiglio
di Stato ha rettamente stralciato, far quelle possibili proprio l’area in
contestazione. Come già rilevato, il Governo oltre al problema del
sovradimensionamento ha addotto motivi di natura agricola, di tutela
paesaggistica.
6.1
In concreto trattasi
di un’area posta a nord-ovest del territorio comunale, situata al margine del
comparto già edificato, priva di costruzioni e formata prevalentemente da prati
e vigneti. Dalla relazione tecnica risulta che questa fascia di terreno riveste
una funzione paesaggistica importante, in quanto crea un distacco tra il bosco
e l’abitato, evidenziandone le caratteristiche.
Il sopralluogo ha permesso in effetti di rilevare che la presenza di queste
aree aperte, costituite da spazi verdi e vignati, poste al limite del
comprensorio edificato, rappresentano una cornice ideale per l’immagine del
Comune. Permettervi l’edificazione pregiudicherebbe l’integrità di questo
paesaggio.
6.2
L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni).
Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono
molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica
dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La
zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è
chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere
anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre
considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere
svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio
queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la
protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone
agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band
95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso
agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze
di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del
paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT
precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura
superfici coltive idonee.”
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona
agricola è sicuramente conforme all’art. 16 LPT nonché ai principi di cui
sopra: l’area all’esame non è, come detto, improduttiva né tanto meno sterile e
forma un’area agricola relativamente vasta e pregiata anche dal punto di vista
paesaggistico. In un primo tempo questo comparto era stato assegnato dal PD
alla zona SAC (superfici per l’avvicendamento colturale); ora risulta comunque
come territorio agricolo sussidiario che nell’interesse generale deve essere
utilizzato dall’agricoltura. È quindi senz’altro da attribuire alla zona
agricola perlomeno a norma dell’art. 16 cpv. 1 lett. b LPT e dell’art. 5 lett.
c LTAgr (“altri terreni agricoli sussidiari”).
L’attribuzione alla zona agricola
trova pure conferma nelle indicazioni del Dipartimento del territorio, che
nell’ambito dell’esame preliminare aveva suggerito di dezonare e attribuire il
comparto alla zona agricola.
6.3
Per concludere si può
ancora affermare che la riduzione della zona edificabile proprio su questo
comparto si giustifica in quanto il criterio adottato dal Comune per fissare,
sull’intero territorio, il margine del comprensorio edificabile, è stato quello
di limitarlo ai comparti già costruiti, tralasciando le aree ancora verdi.
Trovandosi l’area in oggetto al di là dal territorio già edificato, in quanto
completamente libera da costruzioni dato che prima d’ora non è mai stata
inserita nella zona edificabile, ben si comprende come proprio essa sia stata
considerata per lo stralcio.
Si deve inoltre convenire con il Governo che l’estensione della zona
edificabile anche a quest’area potrebbe effettivamente ingenerare futuri
problemi sia pianificatori che di parità di trattamento, nel caso in cui
appunto proprietari di fondi viciniori dovessero presentare domanda di
ampliamento della zona.
7.
Tutto ciò
considerato, questo Tribunale deve concludere che nella fattispecie in esame
l’interesse privato dei singoli proprietari a edificare i loro fondi in questa
località, deve cedere il passo difronte al prevalente interesse pubblico volto
ad un corretto dimensionamento delle aree edificabili e all’esclusione dalle
medesime delle parti paesaggisticamente meritevoli di essere salvaguardate.
L’impugnativa del Comune non può quindi venir accolta e di conseguenza la
decisione di stralcio del Consiglio di Stato viene confermata.
8.
Dato che il comune
non è intervenuto in difesa dei suoi interessi economici, si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia.
Per
questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia
1.   Il ricorso é
respinto
.
2.   Non si prelevano tasse di
giudizio né spese.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario