ti_gerichte · 90.2005.32 · 2006-02-07 · it
ricorso contro una zona di pianificazione comunale

Tessin Tribunale della pianificazione 07.02.2006 90.2005.32
Tessin Tribunale della pianificazione 07.02.2006 90.2005.32
Ticino Tribunale della pianificazione 07.02.2006 90.2005.32

Incarto n.
90.2005.32
90.2005.33
90.2005.34
90.2005.37
Lugano
7 febbraio
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo
Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi di
RI 1
del 31 marzo 2005
__________ SA
, __________,
patr. da: avv. __________,
del 4 aprile 2005
__________ SA
, __________,
del 6 aprile 2005
__________ SA
, __________,
del 15 aprile 2005
contro
la risoluzione 16 dicembre 2004 con cui il municipio
del CO 1 ha istituito una zona di pianificazione relativa al comprensorio di
utilizzazione sponda destra del __________ (zona industriale e zone AP-EP),
pubblicandola in seguito nel periodo 21 febbraio-23 marzo 2005;
viste le risposte:
-    27 aprile 2005 della
divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
-    3 giugno 2005 del
municipio di __________;
viste inoltre la replica della __________ SA, del 28
luglio 2005, e la duplica del municipio di __________, dell'8 settembre 2005;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Con
decisione 16 dicembre 2004 il municipio di CO 1 ha adottato una zona di pianificazione
relativamente al comprensorio di utilizzazione ubicato lungo la sponda destra
del fiume __________, formato principalmente dalla zona industriale comunale,
che confina con le zone industriali di __________, di __________, ed inoltre da
alcune zone AP-EP. A fondamento del provvedimento, pubblicato nel periodo 21 febbraio-23
marzo 2005, il municipio ha spiegato, nella scheda descrittiva predisposta all'uopo,
che gli studi in atto di revisione del piano regolatore avevano messo in evidenza
la necessità di coordinare la soluzione di alcuni aspetti problematici per la
promozione della locale zona industriale. La misura, predisposta per consentire
l'approntamento di una congrua pianificazione, aveva come effetto di autorizzare,
in principio, nel comprensorio toccato solo interventi di ordinaria manutenzione
di edifici e di impianti esistenti; nuove costruzioni industriali potevano essere
eccezionalmente autorizzate dal municipio, a determinate condizioni. La zona di
pianificazione entrava in vigore con la sua pubblicazione ed aveva una durata
di cinque anni.
B.   a) Avverso
la zona di pianificazione sono stati inoltrati al tribunale tre ricorsi, attraverso
i quali altrettanti proprietari di fondi ricompresi nel suo perimetro ne hanno chiesto
l'annullamento.
La RI 1,
originariamente __________ SA, era proprietaria, alla data di inoltro del
ricorso, dei mapp. 762, di 7953 mq, e 1234, di 572 mq, utilizzati come
posteggio. Questi fondi sono frattanto stati venduti alla __________ SA. A circa
400/450 m a nord-ovest di queste particelle laRI 1 possiede una serie di fondi ubicati
sul territorio di __________, segnatamente i mapp. 1206, che originariamente
confinava con le proprietà della ricorrente poste sul territorio di __________,
1413, 1217, 1219, 1190, 1191, 1459, di estese dimensioni, sui quali insiste parte
dello stabilimento impiegato, sino all'inizio dello scorso decennio, per la
produzione siderurgica, i relativi impianti accessori e gli accessi stradali e
ferroviari, ed attualmente utilizzati per vari scopi.
La __________
SA possiede invece il mapp. 771, di 10055 mq, oltre al confinante mapp. 1429 di
__________, di 10609 mq, su cui sorgono edifici di un certo rilievo, utilizzati
per lo svolgimento dell'attività della ditta.
Infine la
__________ SA, attiva nella ricerca e fabbricazione di materiali e prodotti
chimici, detiene il mapp. 741, di complessivi 66651 mq, ed il confinante mapp.
1216 di __________, di 35015 mq, che ospita lo stabilimento d'impresa.
b) In
sintesi, i proprietari contestano la sussistenza di una seria e concretizzabile
intenzione pianificatoria del comune, di un sufficiente interesse pubblico del
provvedimento e una lesione del principio di proporzionalità.
c) Al
tribunale si è pure aggravata la __________ SA, con sede a __________, il cui
scopo sociale consiste nella produzione, l'acquisto, la vendita, il trasporto,
la distribuzione e la commercializzazione di energia elettrica e termica
prodotta da fonti di ogni genere e segnatamente da fonti energetiche
rinnovabili. La __________ SA si è legittimata facendo riferimento all'introduzione,
il 5 dicembre 2003, di una domanda di costruzione volta alla realizzazione di
una centrale cogenerativa a biomasse legnose sui mapp. 1206 di __________ e sui
mapp. 762 e 1234 di __________, questi ultimi compresi nella zona di
pianificazione, tutti fondi in origine di proprietà della RI 1. Il 4 marzo 2005
il municipio di __________ aveva negato il rilascio della licenza edilizia,
adducendo - tra i vari motivi - che la domanda fosse in contrasto con l'avversata
zona di pianificazione.
Le
censure della __________ SA non vengono riassunte, in quanto il suo gravame dev'essere
dichiarato irricevibile.
d) La
divisione della pianificazione territoriale si è rimessa al giudizio del
tribunale, mentre che il municipio di __________ ha postulato la reiezione di
tutte le impugnative.
C.   a) In data 1°
dicembre 2005 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le
parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento
finale e a presentare conclusioni. AllaRI 1, che aveva frattanto alienato i
mapp. 762 e 1234 ed aveva, di conseguenza, comunicato al tribunale di non avere
più interesse a proseguire le vertenza (cfr. lettera 29 novembre 2005), è
quindi stato fissato un termine scadente il 31 dicembre 2005 per far dichiarare
dalla nuova proprietaria, __________ SA, __________, se intendeva subentrare
nella causa: la relativa dichiarazione in tal senso è stata trasmessa al
tribunale il 27 dicembre 2005. Per questo motivo, la RI 1 viene dimessa dalla
lite; nella stessa le subentra, a tutti gli effetti, la nuova proprietaria dei
fondi, __________ SA.
All'udienza
1° dicembre 2005 ha fatto seguito il sopralluogo, in occasione del quale sono
state scattate delle fotografie dei luoghi, che sono state acquisite agli atti.
In esecuzione
di quanto stabilito nel verbale dell'udienza, con lettera 5 dicembre 2005 il
municipio di __________ ha trasmesso al tribunale la documentazione in suo
possesso relativa allo svincolo autostradale previsto in corrispondenza della zona
industriale. Alle ricorrenti è quindi stato fissato un termine di 30 giorni per
formulare eventuali osservazioni su questa documentazione. In questo contesto
il patrocinatore di __________ SA e di __________ SA ha trasmesso al tribunale
copia della risoluzione n. 5759, del 6 dicembre 2005, con cui il Consiglio di
Stato ha risposto all'interpellanza “Per la rapida realizzazione di un adeguato
e più modesto Centro di controllo dei mezzi pesanti in Ticino”; visto l'interesse
alla conoscenza di questo documento, esso è stato notificato a tutte le parti
coinvolte.
b) Non
avendo potuto partecipare alla seduta del 1° dicembre 2005, la __________ SA è
stata citata ad una nuova udienza, che ha avuto luogo presso la sede del tribunale
il giorno 10 gennaio 2006 ed alla quale le altre parti non sono comparse. Anche
questa insorgente, che ha rinunciato all'esperimento di un nuovo sopralluogo,
ha ribadito i motivi e le domande formulate nell'impugnativa.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del tribunale è data ed i ricorsi sono tempestivi (art. 64 cpv. 1
LALPT). La legittimazione diRI 1, __________ SA e __________ SA, che contestano
la legittimità della zona di pianificazione disposta dal municipio di __________
a carico delle loro proprietà, è certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Com'è appena
stato spiegato, alla prima menzionata società, che ha alienato le sue due particelle
colpite dal provvedimento posteriormente all'inoltro del gravame, è frattanto subentrata
la __________ SA (art. 24 PAmm, 103 e 110 CPC). I loro gravami sono senz'altro
ricevibili in ordine.
1.2. Diversa
appare invece la posizione processuale della __________ SA. La ricorrente vanta
un interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata all'art. 64
cpv. 2 LALPT (ed agli art. 35 cpv. 2 lett. b e 38 cpv. 4 lett. c LALPT), ispirata
alla legislazione federale (art. 48 lett. a PA; 103 lett. a OG), ovvero un
interesse legittimo ai sensi dell'art. 43 PAmm, all'impugnazione della
risoluzione municipale. Per essere tale quest'interesse dev'essere, tra l'altro,
personale, ovvero proprio, e diretto (cfr. sul concetto di interesse legittimo
RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Borghi/Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure administrative, Berna
2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2.a edizione,
Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare circa l'interesse personale e
diretto RDAT I-1992 n. 17). In concreto, la __________ SA non è proprietaria di
particelle comprese nella zona di pianificazione, ma è semplicemente intenzionata
a costruire, su alcune di esse, una centrale cogenerativa a biomasse legnose;
in relazione a tale intenzione la ricorrente aveva inoltrato una domanda di licenza
edilizia, che è stata negata con decisione del municipio di __________ il 4
marzo 2005 per motivo, tra l'altro, di contrasto con l'avversata zona di
pianificazione. Alla __________ SA non può pertanto essere riconosciuto un interesse
proprio, ovvero indipendente ed autonomo rispetto a quello dei proprietari, e
nello stesso tempo diretto al conseguimento dell'edificabilità immediata dei
fondi. Il suo gravame dev'essere, di conseguenza, dichiarato irricevibile per
difetto della necessaria legittimazione. Poco importa se, com'è appena stato
spiegato, uno dei motivi di diniego di rilascio del permesso di costruzione sia
stato individuato nel contrasto dei progetti con il provvedimento pianificatorio
osteggiato. Le allegazioni della __________ SA e i mezzi di prova versati agli
atti dalla stessa, su cui il municipio di __________ ha potuto prendere
compiutamente posizione, vengono tuttavia considerati nell'ambito dell'accertamento
d'ufficio dei fatti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
1.3. I
ricorsi, che presentano lo stesso fondamento fattuale, sono stati istruiti congiuntamente
e vengono altresì decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm).
2.   2.1. Secondo
l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone
di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in
particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di
pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal
municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo
può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi
della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come
per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).
Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del
provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione
(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma
comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare
di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990
n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto
di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto
consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362
consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione
va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che,
pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi
che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il
caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla
fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   L'avversata
zona di pianificazione è stata disposta sul comprensorio di utilizzazione
ubicato lungo la sponda destra del fiume __________, formato principalmente
dalla zona industriale comunale, che confina con le zone industriali di __________
(a nord-ovest) e di __________ (a sud-est), ed inoltre da alcune zone AP-EP, che
ospitano , tra l'altro, il locale campo di calcio. A fondamento del
provvedimento il municipio ha indicato, nella scheda descrittiva predisposta
all'uopo, che gli studi in atto di revisione del piano regolatore avevano messo
in evidenza la necessità di coordinare la soluzione dei seguenti quattro
aspetti problematici per la promozione della locale zona industriale:
1. la
definizione dei tipi di attività compatibili, con particolare riferimento alla
qualità degli insediamenti ed al carico ambientale generale ammissibile,
segnatamente per la qualità dell'aria (difficoltà di dispersione degli
inquinanti gassosi a causa delle condizioni meteorologiche generali che si
esplicano sul fondovalle della __________ __________, dove si concentrano i
principali insediamenti abitativi);
2. i
provvedimenti da intraprendere per attenuare la conflittualità che il traffico
pesante provoca sulle condizioni di viabilità sia per l'accesso alla zona da
sud (attraversamento di aree residenziali) che per la distribuzione interna
alla zona industriale (infrastrutture inadeguate, di sicurezza per la mobilità
lenta);
3. l'urbanizzazione
della zona industriale, in particolare la questione degli accessi, anche in
relazione al necessario coordinamento con il centro di competenza per il
controllo del traffico pesante e relativi svincoli (o semisvincoli)
autostradali;
4. la
protezione delle acque, ritenuto che il comprensorio della zona di
pianificazione è inserito nel settore Au di protezione delle acque.
La misura
ha lo scopo di consentire al municipio di approntare gli studi pianificatori e
di salvaguardare la loro elaborazione fino al completamento dell'iter
procedurale di approvazione.
Nel
comprensorio interessato la scheda descrittiva stabilisce come segue gli
effetti dell'avversata zona:
“In generale sono ammessi solo interventi di
ordinaria manutenzione di edifici e di impianti esistenti; nuove costruzioni
industriali possono essere eccezionalmente autorizzate dal municipio, alla condizione
che le utilizzazioni proposte siano compatibili con l'urbanizzazione della zona
e non conducano ad apprezzabili aumenti del traffico e di carico ambientale.”
Il
menzionato documento prevede infine che la zona di pianificazione entra in
vigore con la sua pubblicazione ed ha una durata di cinque anni.
4.   Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al
potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse
pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto,
segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con
rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità
esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo
scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i
diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto
quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della
necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.   Gli
insorgenti non contestano la sussistenza di una base legale che legittimi il
municipio ad emanare la controversa zona di pianificazione, la quale comporta
indubitabilmente delle nuove restrizioni a carico dei loro fondi. Non resta
quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento.
6.   6.1. L'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b di fine; Ruch, op. cit., art. 27 n. 27); questo significa
che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano di utilizzazione
(piano regolatore a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado
di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere tuttavia
necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è adottato, come si
avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente
ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole
tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
6.2. In
concreto, il municipio di __________ ha dato avvio alla revisione del piano
regolatore, approvato dal Consiglio di Stato il 5 agosto 1981. Nella risposta
ai gravami il municipio spiega che, a quella data la zona industriale comunale,
di circa 150'000 mq, era ancora occupata, quantomeno in parte, dagli
stabilimenti di produzione della __________ SA, che hanno chiuso definitivamente
i battenti al 31 dicembre 1994. La chiusura di questo impianto ha comportato la
cessazione dell'attività di altre ditte legate allo stesso. Il panorama
industriale e occupazionale locale è pertanto mutato in misura importante dopo
la data di approvazione del piano regolatore, lasciando sul terreno costruzioni
in parte fatiscenti, oltre a vaste aree smesse e poco attrattive. Secondo gli
intendimenti dell'esecutivo di __________, la futura pianificazione della zona
industriale dovrà coordinare quattro ordini di interessi, non sempre
convergenti: permettere il mantenimento e lo sviluppo delle aziende esistenti;
favorire l'insediamento di nuove attività di una certa qualità, risolvere i problemi
viari, evitare infine un peggioramento della situazione ambientale ed eventualmente
contribuire a migliorarla.
Intanto
la nuova pianificazione, giusta le indicazioni fornite dal municipio nelle risposte
di causa, appare necessaria per precisare la destinazione del comparto industriale,
attualmente disciplinata all'art. 49 NAPR, che ammette attività industriali, artigianali
e a cielo aperto di ogni tipo. Questa disposizione non tiene conto dei problemi
viari e della situazione ambientale locale. La qualità dell'aria a __________ e
nella __________ __________ continua a peggiorare a causa dell'inquinamento
indotto dalle industrie esistenti, dall'autostrada e dal cantiere __________,
situato alle porte dell'abitato, superando sistematicamente i valori limite
fissati nell'OIAt.
Inoltre
la revisione del piano regolatore, prosegue l'autorità intimata, è necessaria
per ridefinire completamente gli accessi alla zona industriale, che non
appaiono sufficienti. Il traffico attuale, caratterizzato da una quasi totalità
di trasporti su strada, è insostenibile. L'accesso veicolare alla zona
industriale ha luogo in prevalenza da sud, da dove proviene il traffico in
uscita dallo svincolo autostradale di __________. I veicoli passano attraverso
l'abitato di __________, svoltano verso __________ e proseguono sulla strada
del __________, dal calibro e dal percorso inadeguati; esso è caratterizzato da
due incroci pericolosi e si sovrappone, in parte, ad un itinerario ciclabile. L'urbanizzazione
sotto l'aspetto viario della zona industriale dovrà essere coordinata con
quella degli altri comuni, ed in particolare con quella adiacente e di ben
maggiori dimensioni di __________, di circa 2,5 volte più estesa di quella di __________,
dove, molto probabilmente, verrà costruito a breve-medio termine uno svincolo autostradale
contemporaneamente ad un'area multiservizi (area di stoccaggio per ca. 400
veicoli pesanti, centro di controllo, centro di servizi e posteggi per veicoli
leggeri).
6.3.
Sulla scorta delle spiegazioni fornite dall'autorità intimata, l'intenzione del
municipio di __________ di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare
più che sufficientemente dimostrata. In particolare è intenzione dell'esecutivo
di quel comune di ridefinire i contenuti (tipologia delle attività ammissibili)
e l'urbanizzazione del comprensorio della sponda destra del fiume __________
per quanto concerne la zona industriale, in vista di un miglioramento della
qualità degli insediamenti e di un contenimento del loro inquinamento.
Questo
fine può senz'altro essere conseguito attraverso gli strumenti della pianificazione
del territorio (in concreto la revisione del piano regolatore), anche se rientra,
quantomeno in parte, negli obiettivi della legislazione sulla protezione dell'ambiente
consegnati, in primo luogo, agli art. 74 Cost. e 1 cpv. 1 LPAmb. Le autorità
incaricate della pianificazione del territorio devono in effetti tener conto,
nelle loro decisioni, di numerose esigenze ecologiche, conformemente a quanto
dispongono - segnatamente - gli 1 cpv. 2 lett. a-b e 3 cpv. 2 lett. c-d e cpv.
3 lett. b, 6 cpv. 2 lett. b-c e 17 LPT. La protezione dell'ambiente costituisce
pertanto, indiscutibilmente, uno degli scopi della pianificazione del territorio;
quest'ultima, a sua volta, rappresenta un mezzo per perseguire la tutela dell'ambiente
(cfr. Tschannen, Bau- und Nutzungbeschränkungen aufgrund von umweltrechtlichen
Vorschriften: Zusammenspiel von Umweltrecht und Raumplanung, pubbl. un URP
1998, 486 segg., 491; inoltre Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltchutzrecht, Berna 2002, pag. 345 seg.).
La pianificazione
del territorio permette quindi in modo ottimale di impedire tempestivamente
indesiderati sviluppi ed inquinamenti, mediante la delimitazione dello spazio e
l'apprestamento delle condizioni quadro della protezione dell'ambiente (cfr. messaggio
del Consiglio federale del 31 ottobre 1979 concernente la LPAmb, pubbl. in FF
1979 III 713 segg., 729; inoltre DTF 113 Ib 376 consid. 4b). Bisogna tuttavia
vigilare affinché gli strumenti cantonali o comunali adottati secondo la LPT
non interferiscano nel campo di applicazione della normativa federale sulla
protezione dell'ambiente, poiché violerebbero la forza derogatoria di quest'ultima
ancorata all'art. 49 cpv. 1 Cost. Ora, com'è noto, la giurisprudenza ritiene
che il diritto federale sulla protezione dell'ambiente non impedisca al legislatore
comunale di precisare la funzione assegnata dal piano regolatore a singole zone
attraverso ulteriori normative di attuazione volte a definire più in dettaglio le
caratteristiche delle costruzioni o degli impianti che possono essere insediati
nelle stesse; questa precisazione ha luogo, generalmente, in funzioni delle
ripercussioni ambientali che certi tipi di attività sogliono generare, preventivamente
valutate in modo astratto e secondo criteri oggettivi (cfr. RDAT II-2000 n. 77
consid. 1b e 3; II-1994 n. 56 e relativi rinvii; inoltre Scolari, Commentario,
Cadenazzo, 1996, ad art. 28 LALPT n. 250). Del pari, l'urbanizzazione delle
zone edificabili, ancorché possa provocare dell'inquinamento e debba, di
conseguenza, ossequiare anche la legislazione ambientale federale (RDAT I-1994
n. 67 consid. 2.3), costituisce un compito primordiale per il comune non solo per
quanto concerne la sua pianificazione (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT, 5 cpv. 2
Lstr) ma anche la sua realizzazione (art. 19 cpv. 2 LPT, 78 seg. LALPT, 4 cpv.
2 Lstr).
6.4. I
ricorrenti adducono che la zona industriale di __________ è già edificata e
sfruttata in larga misura conformemente alla sua attuale funzione: una
ridefinizione dei suoi contenuti, che dovrebbe essere oltretutto coordinata con
le funzioni delle adiacenti zone industriali dei comuni di __________ e __________,
potrebbe pertanto servire a poco. Affermano inoltre che una riduzione del
carico ambientale può essere efficace solo se attuata sul complesso della zona
industriale, che è però ubicata, per la maggior parte, sul territorio di __________
e, in misura minore, di __________, i cui municipi si sono pubblicamente
dissociati dall'adozione del controverso provvedimento con comunicato congiunto
3 marzo 2005. Ora, questi indiscutibili elementi fattuali ridimensionano in misura
significativa la possibilità di concretamente attuare gli ambiziosi obiettivi
che si è prefisso il municipio di __________. Tuttavia, com'è stato spiegato,
in questa sede non è, né potrebbe essere rimesso in forse, il fondamento della
pianificazione che il municipio si propone di perseguire: basta che questo non appaia
d'acchito, come si avvera nel caso in esame, manifestamente insostenibile.
I
ricorrenti muovono delle contestazioni anche in merito all'urbanizzazione della
zona industriale, che essi ritengono sufficiente. Nondimeno l'accesso alla zona
industriale implica pur sempre l'attraversamento di aree residenziali, degli incroci
ed inoltre il sedime stradale interno alla stessa, che per una buona parte è
inferiore ai 6 m di larghezza, appare inadeguato al traffico pesante. Anche il
ripensamento dell'urbanizzazione del settore - che dipende comunque sia in
grande parte dalle scelte che verranno operate a livello di azzonamento - non
appare, prima facie, del tutto fuori luogo. Tanto più che gli accessi alla zona
industriale potranno essere influenzati dalla realizzazione dello svincolo
autostradale che il Consiglio di Stato ha intenzione di progettare (e
realizzare) insieme all'area multiservizi prevista sui sedimi della __________,
secondo quanto sta scritto nella risoluzione 6 dicembre 2005 in risposta all'interpellanza
“Per la rapida realizzazione di un adeguato e più modesto centro di controllo
dei mezzi pesanti in Ticino”. Intenzione che, secondo quanto afferma lo stesso
Consiglio di Stato nell'appena menzionato documento, dovrebbe parimenti
perseguire il risanamento della locale area industriale.
6.5. Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto
alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.
2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della
proporzionalità. Trattasi pertanto di verificare, in primis, gli effetti della controversa
zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di
mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative
edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo
lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dall'autorità
comunale concede, in generale, per l'area industriale interessata solo
interventi di ordinaria manutenzione di edifici e impianti. Essa riserva
tuttavia, in seguito, la facoltà per il municipio di derogare a questo
principio, autorizzando a titolo eccezionale nuove costruzioni industriali, “alla
condizione che le utilizzazioni proposte siano compatibili con l'urbanizzazione
della zona e non conducano ad apprezzabili aumenti del traffico e di carico
ambientale.” Se l'avversato provvedimento appare pertanto idoneo e nello stesso
tempo necessario, da un lato, a perseguire la salvaguardia della pianificazione
in fieri, va dunque, d'altro canto, evidenziato che la regolamentazione degli effetti
della zona prevede un apprezzabile elemento di flessibilità nell'interesse dei
proprietari, poiché non si limita a vietare tassativamente qualsiasi iniziativa
edificatoria, ma facoltizza anzi espressamente l'autorità esecutiva,
conferendole nel contempo un notevole potere d'apprezzamento, ad autorizzare tutte
quelle che appaiono in sintonia con gli obiettivi dell'auspicata pianificazione.
Il giudizio dell'autorità chiamata a valutare un progetto concreto potrà
inoltre essere debitamente adattato al grado di definizione del progetto di
piano regolatore raggiunto a quel momento. Poco importa se, come obiettano i
ricorrenti, una nuova costruzione od impianto deve già soddisfare le severe esigenze
ecologiche prescritte dalla legislazione federale sulla protezione dell'ambiente.
Com'è stato spiegato, le condizioni quadro dello sviluppo auspicato, che qui si
tratta di tutelare, e che comprendono, segnatamente, eventuali specifiche
caratteristiche di costruzioni od impianti, vengono stabilite a livello
pianificatorio; per questo motivo appare lecito conferire transitoriamente al
municipio, ovvero all'autorità preposta alla verifica di tali condizioni in
sede di rilascio di una licenza edilizia, la facoltà di estendere le proprie
valutazioni anche ai presumibili effetti inquinanti arrecati delle costruzioni
od impianti che si tratta di approvare, allo scopo di potersi preventivamente
pronunciare sulla loro compatibilità con l'indirizzo che si vuol imprimere,
tramite la pianificazione in corso, alla zona di utilizzazione interessata,
nella fattispecie quella industriale. In caso contrario entrerebbe in linea di
conto solo un blocco temporaneo di tutte le costruzioni, ovviamente più pregiudizievole
alla posizione dei proprietari. Trattandosi poi di un vincolo i cui effetti
sono limitati - in principio - a cinque anni, e considerando l'importanza della
pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende alla fin fine a favore dell'interesse
pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare anche proporzionata
al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.
7.   La zona di
pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di
proporzionalità. I ricorsi devono essere conseguentemente respinti, salvo
quello di __________ SA, che dev'esser dichiarato irricevibile. La tassa di
giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm),
i quali devono inoltre essere tenuti a versare al comune di __________ delle
adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso è
__________ SA è dichiarato irricevibile.
Gli altri ricorsi
sono respinti.
2.   La tassa di
giudizio, di fr. 2'000.-, è posta a carico dei ricorrenti ____________________
SA, __________ SA, __________ SA, __________ SA, in ragione di ¼ ciascuno.
Nella stessa proporzione i predetti ricorrenti sono tenuti a rifondere al
comune di __________ identico importo per ripetibili.
3.   Intimazione
a:
terzi implicati
PI 1
CO 1
patr. da: PR 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario