ti_gerichte · 90.2002.133 · 2006-08-13 · it
Irricevibilità, per carenza di decisione impugnabile e a titolo abbondanziale di interesse diretto, di un ricorso relativo ad un contributo pecuniario sostitutivo per compensazione di terreno agricolo.

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.133
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.133
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 13.08.2006 90.2002.133

Incarto n.
90.2002.133
Lugano
13 agosto
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 settembre 2002 della
RI 1
rappr. da: RA 1;
contro
la risoluzione 9 luglio 20__________ (n. cui il
Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
-
19 novembre 2002 del RA
3,
-
13 gennaio 2003 della
divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   N__________ B__________
era proprietario della particella n. 2 RFD di PI 1, sita in località M__________.
Di complessivi m
2
21137, essa si trova a valle del nucleo abitato di
PI 1 e a diretto confine con la superstrada che da M__________ conduce a S__________
e l’autostrada. Sul fondo si trovano attualmente un edificio adibito a scopi
agricoli; per il rimanente il fondo è di natura boschiva e prativa. I piano
regolatore del 1983 inseriva il fondo nella zona agricola.
Nell’aprile 1999 N__________
B__________ e il PI 1 hanno sottoscritto una convenzione con la quale il primo
si impegnava, in caso di approvazione della variante pianificatoria relativa
alla zona speciale Zs , a corrispondere al secondo l’importo corrispondente al
contributo compensativo pecuniario fissato per la modifica di azzonamento,
relativamente alla sua proprietà, fino ad un importo massimo di Fr. 250'000.-
B.   Nella seduta del 15 febbraio 2000, il
consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano
regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il legislativo comunale
ha effettivamente inserito parte del fondo n. 2 RFD nella zona speciale Zs
(circa
6000 m
2
),
retta dall’art. 40 NAPR, mentre per il rimanente è stata confermata la
destinazione agricola della particella. Nel contempo, il consiglio comunale ha
pure votato un credito determinato in modo indicativo in Fr. 200'000.- a titolo
di contributo pecuniario sostitutivo, per l’impossibilità di compensare realmente
la sottrazione di terreno agricolo secondo quanto previsto dagli art. 8 e segg.
della legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre
1989.
Contro la decisione di adozione del piano
regolatore, N__________ B__________ ha presentato ricorso al Consiglio di Stato
nel quale asseriva, per quanto qui di interesse, che la nuova zona Zs non
comportava un compenso pecuniario sostitutivo, perché il terreno,
originariamente incluso nelle zone SAC, era stato dichiarato escluso da tale
zona con decisione del Gran Consiglio e non era da considerarsi idoneo
all’agricoltura. Il comune non ha contestato la decisione di dovere un compenso
sostitutivo per la sottrazione di terreno agricolo.
C.   Con risoluzione
n.
34__________
del 9 lu
glio 20__________ il
Consiglio di Stato ha approvato la nuova zona Zs respingendo parimenti il
ricorso di N__________ B__________. Considerata la sua legittimazione poiché
parte di un accordo per il quale egli si era assunto personalmente l’obbligo di
pagare una determinata somma a titolo di compenso pecuniario, l’esecutivo
cantonale ha considerato che la proprietà era sì stata estromessa dalle superficie
SAC definite nel piano direttore, ma rimaneva idonea all’agricoltura secondo la
carta delle idoneità agricole allestita dalla Sezione dell’agricoltura che
definiva il terreno come molto idoneo allo sfalcio. Per questa attitudine
agricola, il compenso sostitutivo, stimato in Fr. 33 al m
2
, ossia in
circa Fr. 200'000.-, era quindi dovuto.
D.   Contro questa
decisione si è aggravata l’11 settembre 2002 al Tribunale della pianificazione
del territorio la massa fallimentare N__________ B__________, subentrata nei
diritti di quest’ultimo a seguito del fallimento decretato nei suoi confronti.
Si rileva che il PI 1 a suo tempo aveva insinuato quale onere l’importo di Fr.
200'000.- derivante dall’impegno di N__________ B__________ verso il comune a
titolo di contributo pecuniario sostitutivo per sottrazione del terreno
agricolo in favore della zona Zs del piano regolatore. La massa fallimentare ha
in sostanza ribadito le considerazioni già espresse davanti all’istanza inferiore
e sopra ricordate. Anche in questa sede il comune non ha presentato ricorso
contro la decisione del Consiglio di Stato.
La divisione
della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione del gravame, mentre
il PI 1 ne ha postulato l’accoglimento.
E.   Nel frattempo, il __________
il fondo part. n. 2 RFD di PI 1 è stato aggiudicato ai pubblici incanti a PI 2 e
la procedura di liquidazione del fallimento di N__________ B__________ è stata
dichiarata chiusa con decreto __________ della Pretura (cfr. Foglio ufficiale).
Invitato a pronunciarsi quale parte interessata in merito al ricorso inoltrato
a suo tempo dalla massa fallimentare, PI 2 ha dichiarato in sostanza di associarsi
alle contestazioni contenute nell’atto ricorsuale, contestando inoltre
l’importo di Fr. 33.- / m
2
stabilito a titolo di contributo
pecuniario sostitutivo nella decisione impugnata. Ha di conseguenza chiesto
l’accoglimento sia delle proprie osservazioni sia del ricorso della massa fallimentare,
ossia la modifica della decisione impugnata nel senso che per l’istituzione
della zona Zs non sarebbe dovuto alcun compenso agricolo. Dei motivi si dirà
per quanto necessario nei considerandi.
F.   Il 14 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza
ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono riconfermate nelle
rispettive posizioni. A completazione delle prove già assunte, PI 2 ha chiesto
una perizia tesa ad accertare l’idoneità allo sfruttamento agricolo del sedime
oggetto di compensazione e il valore unitario di detta compensazione.
Considerato,
in
diritto
1.   La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale
della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,
pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Riguardo alle altre
condizioni di ricevibilità si osserva quanto segue.
2.   2.1.
Giusta
l'art. 7 LTagr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 5 della
stessa legge può essere operata solo per importanti esigenze della
pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti
pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui alle lettere a ) e b)
dell'art. 5 LTagr, ossia delle superfici per l'avvicendamento colturale e degli
ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e
seconda priorità, deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8
LTagr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTagr).
Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere
versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTagr). La forma e
l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del
piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme
previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTagr). Nel caso del piano regolatore
questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).
2.2. In concreto, N__________
B__________ aveva chiesto al Consiglio di Stato, di accertare che nessun
contributo pecuniario sostitutivo era dovuto a titolo di compenso pecuniario
sostitutivo per la mancata conferma di parte del fondo n. 2 RFD alla zona
agricola. Orbene, come appena ricordato, la competenza di determinare tale tipo
di compensazione a seguito della diminuzione dell'area agricola appartiene esclusivamente
al Governo. Non è dunque il consiglio comunale, che adotta il piano regolatore
in applicazione dell'art. 34 cpv. 1 LALPT, a dover fissare il contributo sostitutivo:
ed, in effetti, il consiglio comunale di PI 1 non lo ha fissato, limitandosi ad
approvare il credito per approssimativamente Fr. 200'000.- per il pagamento
dell’eventuale contributo.
Anziché entrare nel merito
del gravame di N__________ B__________, il Consiglio di Stato lo avrebbe
pertanto dovuto dichiarare inammissibile, in assenza di una decisione - su
questo punto - da parte del legislativo comunale che potesse essere impugnata
seguendo la via del ricorso contro l'adozione del piano regolatore (art. 35
cpv. 1 LALPT). Solo con la decisione del Consiglio di Stato, la prima
impugnabile su questo punto, le parti avrebbero potuto contestare anche questo
aspetto, ma non già la decisione del consiglio comunale di PI 1 con la quale
era semplicemente stato deciso l’inserimento del fondo n. 2 RFD nella zona Zs.
Ora, tuttavia, attraverso
la risoluzione impugnata, il Governo non ha formalmente fissato il contributo pecuniario
sostitutivo dovuto dal comune giusta l’art. 13 cpv. 1 LTagr, ma si è piuttosto
limitato a confermarne il principio e, a titolo approssimativo, l’importo. Ne
discende quindi che il ricorso volto a contestare l’imposizione del contributo
al comune dev’essere dichiarato irricevibile già per questo fatto. Un eventuale
gravame potrebbe pertanto essere esperito solo quando, in una vera e propria
risoluzione formale, con tanto di dispositivo, il Consiglio di Stato
determinerà l’importo esatto in questione.
Quand’anche
la risoluzione impugnata dovesse essere considerata accertante il tributo in
oggetto, il ricorso in essere dovrebbe tuttavia comunque sia essere dichiarato
irricevibile, per difetto della necessaria legittimazione della ricorrente;
requisito che - a questo punto - viene esaminato a titolo abbondanziale dal
tribunale ai considerandi 3 e 4 che seguono.
3.   Occorre pertanto verificare
in questa sede se la massa fallimentare - alla quale dopo l’apertura del
fallimento competono i diritti di parte in luogo del fallito giusta gli art.
197 e 240 LEF (cfr.
Vogel/Spühler
,Grundriss
des Zivilprozessrechts, 8. edizione, Berna 2006, cap. 5 n. 5 e segg. pag. 135 e
seg.;
Handschin/ Hunkeler
,
Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Basilea 1998,
vol.
II, n. 6 ad art. 197;
Russenberger
,
Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, vol.
III,
Basilea 1998, n. 10 e 11 ad art. 240 e rinvii) - è legittimata a interporre
ricorso contro la
decisione del Consiglio di
Stato relativa al compenso pecuniario sostitutivo
.
3.1.
Il piano regolatore è adottato dal
legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è
dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a
ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o
ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di
Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano
regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le
decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a
ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett.
b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a
dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Questo
interesse deve essere personale, ovvero proprio, diretto ed attuale. In
pratica, la nozione di interesse degno di protezione corrisponde a quella
dell’art. 43 LPAmm alla cui prassi e dottrina ci si può riferire (
Scolari
, Compendio, Cadenazzo 1996, n.
365 e rinvii).
3.2.
Giusta l’ art. 43 LPAmm hanno qualità per interporre ricorso persone o enti
pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione
impugnata. La nozione di interesse legittimo corrisponde, secondo la prassi di
questo tribunale e l’interpretazione del Tribunale federale, a quella di
interesse degno di protezione giusta gli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo
il requisito dell’interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo
luogo, escludere l’actio popularis, cosicché difetta della legittimazione
ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che
qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto
l’esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l’oggetto
della contestazione. D’altro lato basta però l’esistenza di un interesse degno
di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti
soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,
ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in
ossequio all’ art. 43 LPAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi
di un interesse personale, immediato (diretto) ed attuale all’annulla-mento o
alla modificazione della decisione contestata e dunque all’ottenimento di un
giudizio più favorevole
.
Il
Tribunale federale ha quindi dedotto che l'art. 43 LPAmm corrisponde in
sostanza all'art. 103 lett. a OG e che pertanto, per l'interpretazione di questa
norma del diritto cantonale, ci si può rifare alla giurisprudenza del Tribunale
federale relativa alla suddetta disposizione del diritto federale
(cfr
.
DTF 123 II 115
consid. 2a, 121 II 176 consid. 2a,
118 Ib 29 consid. 4,
116 Ib 450 consid. 2b, 111 Ib 58 consid. 2a; RDAT II-2001 n. 2, I-1998 n. 13,
I-1993 N. 22 consid. 1.2., II-1992 n. 58 e rinvii; B
orghi/Corti
, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43;
Bovay
, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.;
Scolari
, Diritto amministrativo, Parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.).
4.   La
ricorrente deriva la sua legittimazione a ricorrere per il fatto di aver
sottoscritto la convenzione dell’aprile 1999 con il PI 1, assumendosi il
pagamento dell’importo che sarebbe stato fissato a titolo di contributo
pecuniario sostitutivo fino ad un importo di Fr. 250'000.-. A torto.
L'art.
11 LTagr è stato modificato con effetto al 1. settembre 2002. In tale vigente versione, esso prevede il diritto di regresso dell'ente pianificante che ha
versato contributi compensativi o indennità espropriative anche nei confronti
dei proprietari dei fondi interessati. Il diritto di regresso può essere
esercitato sino a concorrenza della metà del contributo o dell'indennità
versati (cpv. 2). Secondo la norma transitoria adottata contestualmente alla
novella legislativa, il nuovo art. 11 LTagr trova tuttavia applicazione per le
diminuzioni dell'area agricola decise dal comune dopo la sua entrata in vigore,
ossia dopo il 1. settembre 2002. La modifica dell'art. 11 LTagr non trova
pertanto applicazione nel caso in esame, essendo la decisione del comune intervenuta
il 15 febbraio 2000.
Per contro, l'art. 11 cpv.
2 LTagr vigente al momento della decisione del comune negava espressamente la
possibilità, per l'ente pianificante, di rivalersi sui proprietari dei fondi
interessati dal provvedimento allo scopo di recuperare, presso gli stessi, il
contributo pecuniario sostitutivo versato all'apposito fondo cantonale. Debitore
del contributo pecuniario sostitutivo era quindi per legge unicamente l’ente
pianificante.
Secondo i principi
ricordati sopra (cfr. consid. 3.1. e 3.2.), la legittimazione ricorsuale spetta
unicamente a coloro che vantano un interesse che deve essere, tra l’altro,
diretto, immediato. Tale interesse potrebbe quindi essere riconosciuto al comune,
che, secondo la previdente legge, era unico debitore dell’indennità per il
compenso pecuniario sostitutivo. Per contro, non può essere ammesso all’allora
proprietario N__________ B__________ rispettivamente alla massa fallimentare,
dal momento che egli per legge non era tenuto ad alcun versamento, essendo
negato ogni diritto di regresso dell’ente pianificante sul proprietario del
fondo colpito da diminuzione della zona agricola.
Qualora invece si volesse
dedurre la legittimazione di N__________ B__________ dalla convenzione
dell’aprile 1999, quest’ultimo non potrebbe vantare un interesse proprio e autonomo
ma solo un interesse indiretto alla presentazione del gravame e quindi
all'ottenimento di un giudizio più favorevole. Egli, quale proprietario del
fondo, verrebbe quindi pregiudicato solo indirettamente e subirebbe un danno
riflesso discendente dalla condanna del comune al pagamento dell’indennità
pecuniaria imposta in primo luogo e solamente a quest’ultimo. D’altra parte, si
rileva che il comune, quale primo debitore del contributo pecuniario
sostitutivo, ha già stanziato, correttamente, il relativo credito di Fr.
200'000.- e questo è stato approvato anche dal consiglio comunale in occasione
della seduta del 15 febbraio 2000.
In merito all’interesse
diretto si veda anche, mutatis mutandis, la decisione pubblicata in RDAT I-1992
n. 17, dove il Tribunale cantonale amministrativo aveva negato la
legittimazione del conduttore e del titolare di un diritto di prelazione
insorto contro la revoca di concessione precarie riferite al fondo senza che il
proprietario dello stesso si fosse aggravato contro la decisione impugnata).
5.   Discende dalle
considerazioni sopra esposte che il ricorso della massa fallimentare N__________
B__________ dev’essere dichiarato irricevibile. Visto l’esito del ricorso, le
ulteriori prove richieste da PI 2 sono ininfluenti ai fini del giudizio.
Non si prelevano tasse di
giustizia e non si assegnano ripetibili a PI 2 che aveva postulato
l’accoglimento del ricorso e quindi soccombente anch’esso nella presente procedura.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1.    Il
ricorso è irricevibile.
2.    Non
si preleva tassa di giustizia.
3.   Intimazione
a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario