ti_gerichte · 90.2011.16 · 2013-01-29 · it
Annullamento vincolo per posteggio pubblico (fabbisogno non dimostrato)

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.01.2013 90.2011.16
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 29.01.2013 90.2011.16
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 29.01.2013 90.2011.16

Incarto n.
90.2011.16
Lugano
29 gennaio
2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Flavia Verzasconi, Attilio Rampini, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 febbraio 2011 di
RI 1
patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione 25 gennaio 2011 (n. 586), con cui il Consiglio
di Stato ha approvato il piano del nucleo per le frazioni di Coglio e Giumaglio
del comune di Maggia;
viste le risposte:
-      8 marzo 2011 del
municipio di Maggia;
-    28 aprile 2011 della
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
RI 1 è proprietario del mapp. 35 del comune di Maggia, sezione di
Coglio, situato ai margini del nucleo, a monte dell'area pubblica centrale dove
sono site la ex casa comunale, la chiesa e l'ossario. Il fondo ha una
superficie di 1'453 mq, occupata da una vecchia casa (sub A e B, 107 mq) e da
un edificio accessorio (sub C, 25 mq). Il resto della superficie è adibita a
prato e a vigneto, in stato di parziale abbandono. Il piano regolatore di Coglio,
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 24 marzo 1987 (n. 1314),
assegna il mapp. 35 alla zona del nucleo di villaggio (NV).
B.
a. Il 31 marzo 2004 l'assemblea comunale di Coglio ha adottato la
revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il nuovo piano del
nucleo gravava una striscia di terreno di ca. 6 m x 37 sul margine nord del mapp. 35, parallela alla strada di servizio che scende verso l'ex
municipio, con un vincolo per la realizzazione di un posteggio pubblico di 10
stalli. Tale impostazione non è stata contestata da  RI 1.
b. Con effetto al 4 aprile 2004 è entrata in vigore l'aggregazione dei comuni
di Aurigeno, Coglio, Giumaglio, Lodano, Maggia, Moghegno e Someo nel nuovo
comune di Maggia.
c. Con risoluzione 12 luglio 2006 (n. 3461) il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione del piano regolatore di Maggia per le frazioni di Coglio e
Giumaglio, nonché della variante del piano del traffico per la pista ciclabile
di interesse cantonale. Il Governo ha tuttavia sospeso la decisione sul piano
del nucleo, preannunciando la sua intenzione di non approvarlo, poiché riteneva
che le scelte operate fossero in contrasto con interessi storici, culturali e
paesaggistici (ris. gov. cit., pag. 23).
C.
a. L'11 marzo 2010 il consiglio comunale di Maggia ha adottato un
nuovo piano del nucleo, in sostituzione di quello la cui approvazione era
rimasta sospesa. Per quanto qui interessa, anche il nuovo piano prevedeva il
vincolo di posteggio descritto in precedenza. L'intento del comune era quello
di sostituire gli stalli esistenti nella piazza antistante al municipio, ai
fini di riqualificare lo slargo di connessione tra l'area comunale e il
complesso monumentale della chiesa e dell'ossario, beni culturali d'interesse
cantonale secondo la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997 (LBC; RL 9.3.2.1; cfr. art. 25 cpv. 1 delle norme di attuazione del piano
regolatore; NAPR).
b. Il 9 giugno 2010 RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, contestando
il vincolo di posteggio posto sul suo mappale. Esso riteneva che l'intervento
si ponesse in contrasto con gli obiettivi di salvaguardia e valorizzazione
delle valenze naturalistiche e paesaggistiche, propugnati dal piano stesso. In
particolare non tutelava le strutture tipologiche esistenti, compromettendo il
piccolo vigneto e comportando la parziale demolizione di un muro di cinta.
Inoltre, non era stato provato il fabbisogno del posteggio. La stradina
d'acceso era stretta e dunque inidonea, Da ultimo, riteneva che gli stalli
attuali nei pressi del municipio non disturbassero il complesso monumentale
della chiesa e dell'ossario.
c. Con risoluzione 25 gennaio 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato ha approvato
il nuovo piano del nucleo e, nel contempo, non ha approvato quello rimasto in sospeso
con la decisione del 2006. Il Governo ha altresì respinto il ricorso di RI 1,
condividendo l'impostazione comunale di spostare il posteggio all'esterno del
perimetro di rispetto della chiesa e dell'ossario e ritenendo sopportabile il
sacrificio imposto al proprietario.
D.
Con ricorso 28 febbraio 2011 RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo nuovamente lo stralcio del posteggio sul
suo mappale e riproponendo le censure avanzate davanti al Consiglio di Stato.
E.
Il ricorso è avversato dal comune e dalla Divisione con argomenti
che, se necessario, saranno discussi nei considerandi di diritto.
F.
Il 30 luglio 2012 si è tenuta un'udienza e una delegazione del Tribunale
ha esperito un sopralluogo, delle cui risultanze si riferirà, per quanto utile,
in seguito.
Considerato,
in
diritto
1.
1
.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU 1990, 365;
in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1), così come la
legittimazione attiva dell'insorgente (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e 30 cpv. 2
lett. b Lst). Ininfluente il fatto che esso non sia insorto contro la pianificazione
adottata nel 2004, poiché in questa sede a essere contestata è quella adottata
nel 2010, non la mancata approvazione di quella precedente. Il ricorso,
tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALT e art. 30 cpv. 1 Lst), dev'essere esaminato nel
merito.
1.2. La materia del contendere è retta dalla LALPT, in applicazione dell'art.
107 Lst.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700),
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1
Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio ap-
prezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio
2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.
3.1.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.2.
3.2.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen
/
Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo,
parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
3.2.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op.
cit., n. 595-610).
4.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in
primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il
diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art.
18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi
prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per
gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi,
segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di
interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività,
purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspet-
tativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa certezza
(RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997
n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono particolarmente l'istituzione di vincoli
per la realizzazione di posteggi pubblici). In quest'ordine di idee l'art. 28
cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il
piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i
servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) e i posteggi pubblici
(lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b del regolamento
della legge cantonale di
applicazione della
legge federale sulla pianificazione del 29 gennaio 1991 (RLALPT; BU 1991, 48),
secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la capienza
approssimativa dei
posteggi pubblici (riassuntivamente, per tutte le
enunciazioni che precedono, RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2).
5.
5.1. Il piano regolatore approvato il 24 marzo 1987 prevedeva di
posizionare tre aree di posteggio all'entrata del nucleo, due a sud e una a
nord lungo la strada di raccolta che lo attraversa. Il rapporto di
pianificazione si limita indicare che sono previsti ca. 40 posteggi (pag. 39).
Il posteggio a nord è stato tuttavia stralciato in sede di approvazione, a
seguito di un ricorso, in prospettiva di ubicarlo nell'area già riservata per
il cimitero (cfr. ris. gov. cit., pag. 28).
5.2. La relazione di pianificazione adottata nel 2004 risulta alquanto scarna
in merito al concetto dei posteggi; per quanto qui interessa si limita a
indicare la prevista realizzazione di 10 stalli sul mapp. 35 di Coglio (pag.
22). La risoluzione di approvazione del 12 luglio 2006, dal canto suo, è
silente in merito.
5.3. La relazione di pianificazione del 9 febbraio 2010 si esprime nei seguenti
termini (pag. 7):
In relazione allo stazionamento delle auto il
piano di dettaglio dei nuclei non prevede obiettivi particolari fatta eccezione
per il nuovo posteggio previsto a Coglio che va a sostituire quelli esistenti
nella piazza antistante il Municipio che nel tempo sarebbe opportuno eliminare
per riqualificare lo slargo di connessione tra l'area comunale e il complesso
monumentale della Chiesa e Ossario.
A sua
volta, in sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere
dalla verifica della necessità del posteggio contestato, poiché (ris. gov. 25
gennaio 2011, pag. 10):
(…)
Tale posteggio è stato pianificato con l'intenzione di sostituire i posteggi
oggi presenti nella piazza antistante il Municipio. Questo con l'obiettivo di
riqualificare lo slargo di connessione tra l'area comunale e il complesso
monumentale della Chiesa e dell'Ossario (…).
Tale opera pubblica era già prevista sia in sede di revisione del PR sia in
sede di EP ed il Dipartimento del territorio segnalava la necessità di meglio
giustificare la proposta.
Dato lo stato attuale che vede i posteggi già realizzati e la volontà di
riqualificare la piazza antistante il Municipio con l'eliminazione dei
posteggi, il CdS approva il posteggio sul fmn 35.
Inoltre
il Governo, nell'ambito della decisione del ricorso presentato da RI 1, si è
limitato a soggiungere che (pag. 18):
Al cospetto dell'interesse pubblico sopra
descritto, la demolizione del vecchio muro e l'incidenza sul vigneto esistente
devono essere considerati come ripercussioni sopportabili. La ponderazione di interessi
porta in questo caso a sostenere la tesi formulata dal Comune.
5.4. In
occasione dell'udienza e del sopralluogo è stato possibile accertare l'esistenza
di 8 stalli ricavati sullo slargo a sud dell'ex casa comunale. In
quell'occasione i rappresentanti del comune hanno confermato che non è stato compiuto
alcun calcolo atto a sostanziare il fabbisogno di posteggi, sottolineando che
l'obiettivo non era tanto quello di crearne di nuovi, quanto di riqualificare
il nucleo e l'area monumentale della frazione di Coglio.
5.5. La decisione del consiglio comunale di Maggia di istituire il posteggio
contestato, tutelata dal Consiglio di Stato, non regge all'esame del Tribunale.
5.5.1. Come visto (
supra
, 4), l'istituzione e la ripartizione di aree di
posteggio deve essere preceduta da una valutazione della loro necessità, che ne
sostanzi l'interesse pubblico. In concreto, ciò non è avvenuto. Invano si cerca
negli atti una qualsivoglia giustificazione circa il fabbisogno di posteggi per
il nucleo di Coglio. Carenza che non può certo essere colmata sostenendo - come
hanno fatto comune e Governo - che in realtà si tratterebbe di spostare una
struttura già esistente per tutelare l'area monumentale. Innanzitutto, perché
nemmeno per il parcheggio esistente, privo di base pianificatoria, sussiste la
benché minima indicazione circa la sua necessità: esso è stato verosimilmente ricavato
senza particolari formalità. In secondo luogo, in quanto il numero di stalli
previsti nella nuova struttura diverge (per eccesso) da quello del posteggio
esistente. Da ultimo, perché l'interesse pubblico alla riqualifica dello spazio
antistante alla ex casa comunale può giustificare unicamente la cancellazione del
posteggio esistente, ma non dimostra in alcun modo la necessità di ricrearlo.
5.5.2. In simili circostanze, non è possibile verificare
l'interesse pubblico e la proporzionalità del
provvedimento pianificatorio,
principi giuridici fondamentali che, insieme
a quello della legalità, servono alla delimitazione del potere statale nello stato
di diritto (art. 5 cpv. 1 e 2 Cost.) e il cui rispetto potrebbe legittimare la
restrizione della proprietà in vista della realizzazione del posteggio oggetto
della lite (
supra
, 3). Il contestato provvedimento dev'essere quindi
annullato.
6.
Per i motivi che precedono il ricorso dev'essere accolto
e il vincolo impugnato annullato.
Non spetta
a questo Tribunale - che non è autorità di pianificazione - assegnare a una
nuova funzione la striscia di terreno in questione, compito invece
dell'autorità comunale, i
mpregiudicata la facoltà per
essa di ripresentare il vincolo annullato, motivandolo compiutamente.
7.
Il Tribunale rinuncia, secondo la prassi, a porre la tassa di giustizia
e le spese a carico dell'ente pubblico, che ha agito nella sua funzione
istituzionale (art. 28 LPamm). Esso non è tuttavia sollevato dall'obbligo di
rifondere al ricorrente un'indennità per ripetibili, a valere per entrambe le sedi
di ricorso (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza sono annullate:
1.1.
la risoluzione 11 marzo 2010 del consiglio comunale di Maggia, nella
misura in cui adotta il vincolo di posteggio P10 in corrispondenza del mapp. n.
35 di Maggia, sezione di Coglio;
1.2.
la risoluzione 25 gennaio 2011 (n. 586) del Consiglio di Stato, nella
misura in cui approva il vincolo di posteggio P10 in corrispondenza del mapp.
n. 35 di Maggia, sezione di Coglio.
2.   Non si
prelevano tassa di giustizia e spese. Il comune di Maggia verserà al ricorrente
fr. 1'800.- per ripetibili, a valere per entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario