ti_gerichte · 90.1998.52 · 2001-07-26 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 26.07.2001 90.1998.52
Tessin Tribunale della pianificazione 26.07.2001 90.1998.52
Ticino Tribunale della pianificazione 26.07.2001 90.1998.52

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.1998.00052
Lugano
26 luglio
2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il
Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta,
presidente,
Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del
2 marzo 1998
di
__________
__________, __________
,
rappr. da: avv.
__________ __________, __________ __________ __________,
contro
la risoluzione __________febbraio 1998 (n°
__________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di
__________ -__________;
viste le
osservazioni 15 maggio 1998 del Municipio di __________ -__________ e 10 luglio
1998 del Consiglio di Stato;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti
i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
Il
22 aprile 1996 il Consiglio comunale di _________-_________ ha adottato la
revisione generale del locale PR, gravando in particolare l'isolato, formato
dai mapp. n° _________, _________, _________, _________ e _________ RF e posto
in zona R5, con un vincolo di piano di quartiere obbligatorio (PQ
"_________"), subordinato alla formazione di 40 posteggi pubblici,
non interrati, con accesso da via _________ (art. 15 cpv. 4 NAPR).
b.
Avverso
tale ordinamento _________ _________, proprietario del mapp. n° _________ RF, è
insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone in via principale
l'annullamento e chiedendo, in via subordinata, l'assoggettamento del vincolo
ad una procedura di ricomposizione particellare.
Il Municipio, in sede di risposta, ha chiesto la conferma
dell'assetto pianificatorio previsto con la revisione.
c.
Con
ris. gov. 4 febbraio 1998 (n° _________) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
del PR di _________-_________, respingendo il ricorso in parola.
d.
Dissentendo
da tale decisione, _________ _________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo
le censure disattese dal Governo.
Nelle
osservazioni il Municipio di _________-_________ e il Consiglio di Stato hanno
chiesto la reiezione del gravame.
e.
In
data 21 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in _________ddittorio, delle cui
risultanze si dirà, se necessario all'evasione del presente gravame, nei
considerandi di diritto.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater
lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale
della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma
dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla
notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett.
a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b)
LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38
cpv. 4 lett. c) LALPT, in vigore dal 15 marzo 1995).
In
concreto, la legittimazione attiva del signori _________, già insorto in prima
sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4
lett. b) LALPT).
Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.)
sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o
federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla
regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale
(DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16
della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa
autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422,
consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio
di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
_________ rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in
der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in
part. 55).
3.
Ai
sensi dell’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione.
Le
rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici (art. 28 LALPT). In particolare esse fissano i
fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un
piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28
cpv. 2 lett. c) LALPT).
Il piano
di quartiere è un progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a
favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale
derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati
dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT). Il PR stabilisce se l'allestimento
del piano di quartiere è obbligatorio o facoltativo. Esso fissa inoltre la
superficie minima dei fondi, i requisiti qualitativi minimi e i parametri
edilizi minimi e massimi. Il piano di quartiere segue la procedura di una
domanda di costruzione (art. 56 cpv. 2 e 3 LALPT).
4.
4.1
Nella
fattispecie, va anzitutto rilevato che, dal profilo territoriale, il comune di
_________-_________ può venir suddiviso in cinque comparti:
°  la
zona di montagna boscata;
°  la
collina, edificata in forma dispersa e a bassa densità insediativa, con i
nuclei tradizionali;
°  la
parte insediativa pianeggiante, urbanizzata in modo piuttosto disordinato,
situata fra la cantonale e la ferrovia;
°  la
fascia intermedia, fra la ferrovia e l'autostrada;
°  il
comparto posto oltre la A13, comprendente vaste aree di svago, contigue al
lago, e ampie superfici agricole.
Analizzato
l'assetto pianificatorio dei vari comparti e affrontate le problematiche
territoriali rimaste irrisolte, la revisione si propone, fra i suoi obiettivi
principali, di migliorare, a livello formale e funzionale, le premesse
d'insediamento sia delle residenze che delle attività di carattere
industriale-artigianale ("recupero qualitativo": cfr. Rapporto
pianificatorio, p 15). In particolare, a correttivo dell'attuale casuale
densità abitativa dei quartieri residenziali del borgo di _________, posti fra
la cantonale e la ferrovia, tale obiettivo viene concretizzato mediante
l'istituzione di due piani di quartiere obbligatori, fra cui quello che ci
occupa.
4.2
Più
precisamente, in merito alle problematiche specifiche del borgo di _________ ed
alle soluzioni proposte, il Rapporto pianificatorio adduce a p. 18:
"(…)
La zona residenziale intensiva, situata nella fascia posta immediatamente sopra
la strada cantonale e fra quest'ultima e la linea ferroviaria, è di certo
l'area cruciale del comune: è infatti l'area con i maggiori potenziali di
sviluppo insediativo ma alla quale sono pure legati i maggiori conflitti di
sviluppo. Dopo aver delimitato il comparto residenziale-commerciale del borgo
si sono analizzate quelle aree che per ubicazione, conformazione e grado
d'utilizzazione possono concorrere da un lato a riqualificarne e ricomporne il
tessuto, dall'altro a garantire l'obiettivo di un uso razionale e parsimonioso
del suolo incrementando la densificazione abitativa. Si sono così individuati:
una nuova zona con preminenza commerciale e di servizi lungo la fascia Nucleo-Municipio-FFS,
con lo scopo di dare un punto di riferimento prevalente e di immagine al borgo;
delle zone da sviluppare in base al concetto di piano di quartiere (PQ), in cui
l'edificazione sarà subordinata al rispetto di particolari prescrizioni edificatorie
e d'uso, in modo da consegnare valide premesse per un discorso qualitativo
riguardo a contenuti e forme dell'edificazione futura; quegli spazi urbani
(pubblici e privati) da riqualificare e perciò da rendere meglio fruibili a
favore di tutta la popolazione, sia a livello ambientale che sociale"
.
4.3
Per i
piani di quartiere, l'art. 15 NAPR - che, nella fattispecie, viene a
sovrapporsi all'art. 41 NAPR, concernente la zona R5 (destinazione abitativa o
alberghiera con possibilità di inserimento di contenuti commerciali o
amministrativi fino ad un massimo del 30% della SUL; i.s. max. = 1.1; h. max. =
ml 16.50; h. min. = ml 13.50 ad eccezione di modifiche di costruzioni
esistenti, a condizione che non venga superato il 60% dell'i.s. max.
consentito) - prevede:
1.  Principi
Il
piano di quartiere deve essere un progetto formalmente unitario per
l'utilizzazione edilizia di singoli comparti della zona edificabile del Comune
con lo scopo di promuovere insediamenti architettonicamente armoniosi e
funzionalmente ben organizzati.
Dal
profilo qualitativo il piano di quartiere deve sottostare ai seguenti criteri
di valutazione:
- inserimento
armonico nel contesto urbano e nel paesaggio;
- disposizione
razionale degli accessi veicolari, dei posteggi e minimizzazione delle
superfici veicolari esterne;
- formazione
di posteggi per visitatori, di piazze di carico e scarico per i servizi
(traslochi, rifornimenti, ecc.), di un posto di raccolta dei rifiuti e ev.
altri servizi collettivi;
-
minimizzazione delle immissioni foniche;
- ottimizzazione
dei costi energetici dei complessi edilizi e dei costi di infrastrutturazione
del comparto (raccolta rifiuti, accessi ai trasporti pubblici, ecc.);
- presentazione
di un programma d'attuazione del piano laddove è prevista una realizzazione a
tappe
2.  Piano
di quartiere obbligatorio e facoltativo
(…)
3.  Facilitazioni
edificatorie
Per
progetti che ossequiano cumulativamente i principi del cpv. 1 sono concesse le
seguenti facilitazioni edificatorie:
- sullo
sfruttamento quale supplemento all'indice di zona, un bonus fino a un massimo
di
(…)
°
0.2 nelle zone R4, R5, 5C5 e AT
- se
i bonus concessi non possono venir convenientemente sfruttati il Municipio può
derogare sulle altezze di zona, su una superficie che non superi il 50% del
piano tipo fino a
°
ml 2.00 nelle zone abitative
(…)
- le
distanze fra edifici all'interno del comparto del piano di quartiere possono
essere definite liberamente solo nel caso di una valorizzazione degli aspetti
formali del progetto, non sono ammesse distanze tra edifici e/o su fondi
contigui inferiori a quelle prescritte.
4.  Requisiti
Almeno
la metà dei posteggi devono essere interrati.
(…)
Nel
PQ ai mappali n° _________, _________, _________, _________ e _________ vanno
inseriti 40 posteggi pubblici non interrati con accesso da Via _________, da
prevedere nella prima tappa d'attuazione del PQ; i relativi costi di
costruzione sono a carico del Comune.
L'area
arredata a verde deve essere superiore del 10% a quanto previsto dalle
prescrizioni della rispettiva zona.
4.4
Il
ricorrente critica il piano di quartiere, che grava la sua proprietà, sia dal
profilo dell'interesse pubblico che della proporzionalità. Egli lamenta in
particolare l'eccessiva gravosità della misura: la conformazione anomala del
suo fondo - che costeggia lungo tutto un lato via _________ per una profondità
compresa fra ml 11.00 e ml 16.00 -, sommata agli altri vincoli contemplati
dalla revisione (linea di arretramento di ca. ml 7 verso via _________ e
accesso obbligatorio dalla stessa ai 40 posteggi pubblici previsti dal piano),
lo priverebbe infatti degli eventuali vantaggi derivanti dall'attuazione del
provvedimento (bonus). Peraltro, a suo dire, solo una procedura di
ricomposizione particellare garantirebbe un'equa suddivisione dei vantaggi fra
i diversi proprietari.
Per
rispondere alle critiche occorre anzitutto rilevare che il comparto, gravato
dal vincolo, forma un isolato, di ca. 15'500 mq, confinante a nord con la
cantonale, ad est con via _________ e sugli altri due lati con delle strade di
servizio. L'area, attribuita in precedenza alla zona R4 ed appartenente a
quattro diversi proprietari (mapp. n° _________, _________ e _________ RF:
_________; mapp. n° _________ RF: _________; mapp. n° _________ RF: __________
+ __________ ), risulta completamente edificata. In essa trovano spazio i vivai
e gli edifici amministrativi della ditta _________, attiva nel ramo della
floricoltura, che occupano una superficie di ca. 12'000 mq, il ristorante __________,
che si affaccia sulla cantonale, e, sul fondo del ricorrente, un edificio
abitativo e alcune costruzioni, parzialmente in disuso, fra cui un vecchio
magazzino. Il comparto, confinante ad est ed a sud con la zona R5 e ad ovest
con la zona R4, si trova nelle immediate vicinanze della Casa comunale e a ca.
ml 150 dalla piazza principale di _________ (Piazza __________).
4.5
Alla
luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con la revisione, bisogna
riconoscere che in linea generale sussiste un significativo interesse pubblico
a sottoporre ad un regime particolare l’area gravata dal vincolo: come
giustamente rilevato nel Rapporto pianificatorio, il comparto, che conclude ad
ovest la zona R5 ed oltre il quale prende inizio la zona R4, costituisce, per
la sua posizione particolare, un’area pregiata e sensibile del territorio
comunale, che necessita indubbiamente di venir riorganizzata sia dal profilo
delle funzioni che da quello strutturale, in modo da sfruttare appieno il suo
potenziale di sviluppo. Infatti, attualmente, se da una lato l'attività svolta
dalla ditta _________ risulta completamente avulsa da un contesto cittadino,
sottraendo al centro del paese una vasta area destinata a funzioni più consone
alla sua vocazione urbana, dall'altro lo sviluppo disordinato che è andato
consolidandosi, _________ al dettame costituzionale che impone un uso razionale
e parsimonioso del territorio, merita di venir corretto. Orbene, sotto questo
profilo, un'edificazione dell'area basata esclusivamente sull’art. 41 NAPR
risulterebbe insufficiente e comprometterebbe senz'ombra di dubbio l’obiettivo,
perseguito  con la revisione, relativo al recupero qualitativo delle premesse
d'insediamento.
4.6
Ammessa
quindi la sussistenza di un interesse pubblico a garantire uno sviluppo
qualificato e controllato dell'area, occorre analizzare se il provvedimento
adottato per il comparto costituisca lo strumento adatto per raggiungere tale
scopo. Al proposito va subito detto che, contrariamente a quanto sostiene il
ricorrente, la misura, sommata agli altri vincoli previsti dal PR, non
sottopone il suo fondo ad un regime particolare e discriminante: una linea di
arretramento profonda ca. ml 7 è prevista su tutti i fronti
dell'isolato, mentre il vincolo per formazione di 40 posteggi pubblici - di cui
si dirà meglio in seguito -, anche se indicato graficamente nel piano delle
zone sul fondo del ricorrente (P/40), concerne, secondo il chiaro tenore
dell'art. 15 cpv. 4 NAPR, tutto il comparto _________ (
"Nel PQ
ai mappali n° _________, _________, _________, _________ e _________ vanno
inseriti 40 posteggi pubblici (…)"
).
Ferme
queste premesse, va parimenti escluso che il vincolo di piano di quartiere
risulti sproporzionato e privi il ricorrente della possibilità di beneficiare
come gli altri proprietari dei vantaggi derivanti da una sua elaborazione. Al
proposito va anzitutto ricordato che l'attuazione del provvedimento, che mira a
dare un assetto qualificato ad una determinata area, obbliga, in un primo
tempo, i proprietari ad analizzare la situazione e le peculiarità del comparto,
facendo se del caso astrazione dai rapporti di proprietà, ed a proporre poi un
progetto unitario, che tenga conto dei diversi interessi e si qualifichi dal
profilo architettonico e urbanistico rispetto agli altri edifici situati nella
zona. Il provvedimento mira, nella stessa misura, ad incentivare i promotori,
non da ultimo attraverso l'accordo di facilitazioni e di bonus, lasciando loro
l'iniziativa in merito alla concretizzazione dell'edificazione. Poiché
l'elaborazione del piano di quartiere comporta una stretta collaborazione fra i
proprietari e l'inoltro dello stesso presuppone l'accordo di tutti, i diversi
interessi in gioco dovranno essere convenientemente considerati nella fase
progettuale, pena il fallimento dell'intera operazione. Per tutti questi
motivi, ritenuto che lo strumento scelto dal comune appare idoneo al
raggiungimento di una qualifica urbanistica dell'area, rappresentando inoltre,
con particolare riferimento alla ditta _________, un valido incentivo per
modificare l'assetto attuale del comparto, il ricorso va respinto e la
decisione governativa confermata.
Per
quanto attiene infine alla domanda formulata dal ricorrente a titolo
subordinato si osserva quanto segue:
ritenuto
che nella fattispecie la proprietà fondiaria non risulta eccessivamente
frammentata e non
rende quindi particolarmente
difficoltosa la realizzazione pratica del piano di quartiere,
non si può censurare l'operato del comune, che
non ha sancito nessun obbligo di preventiva ricomposizione,
giudicando verosimilmente che l’offerta di una proposta pianificatoria, come
quella in esame, rappresenti già uno stimolo sufficiente per invogliare i
proprietari a superare le divisioni esistenti e addivenire ai necessari accordi
di rimaneggiamento fondiario su base volontaria.
4.7
In
conclusione, e a titolo di precisazione, si osserva che, come esposto sopra, il
comune ha subordinato il vincolo di piano di quartiere alla formazione di 40
posteggi pubblici, non interrati, (art. 15 cpv. 4 NAPR), riservandosi così una
superficie di ca. 500 mq (cfr.
norme
VSS concernenti le dimensioni minime dei posteggi)
per
realizzare l'opera, la cui pubblica utilità non viene contestata dal
ricorrente. Da notare che l'assenza di indicazioni nel piano circa l'esatta
ubicazione dei posteggi è motivata, a giusto titolo, con
la volontà di accordare ai privati la massima
libertà nel ricercare, nell'ambito dell'impo_________ concettuale del piano di
quartiere, le migliori soluzioni possibili dal profilo dell'inserimento,
evitando che un vincolo territoriale specifico costituisca un impedimento per
una buona progettazione dell'insieme. Va da sé che l'assunzione dei costi di
costruzione dei posteggi da parte comune, prevista all'art. 15 cpv. 4 NAPR, non
può significare, come sembrerebbe sostenere il Municipio in sede di risposta,
un esonero dal rispetto delle procedure relative ad un eventuale indennizzo
pecunario del vincolo.
5.
Per
tutti questi motivi il ricorso va respinto e la decisione governativa
confermata.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,
dichiara e pronuncia
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Le spese e
tasse di giudizio sono poste a carico del ricorrente in ragione di fr. 600.--.
3.   Intimazione:         -
avv. __________ __________, ____________________ ____________________,
- Municipio di
_________-_________
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                           Il
segretario