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Commesse pubbliche. Bando di concorso

Commesse pubbliche. Bando di concorso

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2014 52.2014.199
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2014 52.2014.199
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 08.09.2014 52.2014.199

Commesse pubbliche. Bando di concorso

Incarto n.
52.2014.199
Lugano
8 settembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello
Balerna, presidente,
Matteo Cassina, Stefano Bernasconi
segretario:
Federico
Pestoni, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 30 maggio 2014 della
RI
1
patrocinata
da: PA 1
contro
il bando e la documentazione del concorso indetto dal CO
1
, per aggiudicare il servizio
di raccolta rifiuti solidi urbani, rifiuti ingombranti
e carta, relativamente
al periodo 1° gennaio 2015 - 31 dicembre 2018;
ritenuto,
in
fatto
A.  Il 29 aprile 2014 il CO 1 (di
seguito: CO 1) ha indetto un pubblico concorso,
retto dal
concordato
intercantonale sugli appalti pubblici
del 25 novembre 1994/15 marzo 2001
(CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera,
per aggiudicare
il servizio di raccolta rifiuti
solidi urbani, rifiuti ingombranti e carta relativamente al periodo 1° gennaio
2015 - 31 dicembre 2018 (F
U n. __________pag. __________42).
Il
bando (cifra 2) forniva la seguente, breve descrizione della prestazione messa
a concorso:
Il
concorso ha per oggetto il servizio di raccolta rifiuti solidi urbani (RSU),
rifiuti ingombranti (RI) e carta (RC) nei comuni di __________, __________, __________,
__________, __________ (__________), __________, __________, __________, __________
e __________ per il periodo 1 gennaio 2015 - 31 dicembre 2018.
La
raccolta di RSU è da eseguire due volte a settimana tramite vuotatura di
contenitori standard da 800 l ubicati nei punti di raccolta dei comuni.
Quantitativo RSU totale indicativo secondo pesatura 2013: 2856.45 tonnellate.
La
raccolta di RI è da eseguire di regola una volta ogni due mesi, per un totale
di sei raccolte all'anno, tramite fornitura di tre container scarrabili da
30-35 mc (raccolta separata di ferro/metalli, legno/legnami e ingombranti vari)
vuotati secondo necessità, da stazionare presso i punti di raccolta dei comuni
consorziati. Quantitativo RI totale indicativo secondo pesatura 2013: 859.37 tonnellate.
La
raccolta della carta è da eseguire ogni due settimane lungo il percorso RSU
tramite sistema porta a porta (raccolta base). Quantitativo RC totale
indicativo secondo pesatura 2013: 906.79 tonnellate.
La cifra 4 del bando, malgrado l'intestazione
"
criteri di aggiudicazione
", elencava i criteri di idoneità
che i concorrenti avrebbero dovuto soddisfare per poter accedere alla fase di
aggiudicazione, segnatamente:
adempimento
del pagamento dei diversi contributi sociali, assicurativi e delle imposte;
referenze:
prova di almeno una prestazione di servizio equivalente, eseguita dal 2010 al
2013 (compresi);
messa
a disposizione del personale e degli automezzi idonei al servizio e alla
circolazione sulle strade e sui percorsi (disporre di almeno un autocarro a due
assi per la raccolta sulle strade in collina);
messa
a disposizione di veicoli conformi almeno con le normative EURO IV;
veicoli
a motore e rimorchi immatricolati all'estero devono essere muniti di una licenza
di circolazione svizzera e di targhe svizzere (art. 115 OAC).
Lo stesso documento, alla cifra 5, enunciava i criteri e i sottocriteri di
aggiudicazione, con le rispettive ponderazioni:
1.
Prezzo                                                                                                            50%
1.1.
Importo per la raccolta RSU, RI e RC (raccolta base)                   80%
1.2.
Attendibilità del prezzo per la raccolta annua di RSU, RI e RC       20%
2.
Ambientale                                                                                                      25%
2.1. Rispetto
normative EURO                                                           50%
2.2. Distanza
della sede ditta all'impianto di smaltimento ACR,           50%
Giubiasco
3.
Referenze                                                                                                        20%
3.1.
Tonnellate di RSU raccolte dal 2010 al 2013 (compresi)                40%
3.2.
Tonnellate di RI raccolte dal 2010 al 2013 (compresi)                    30%
3.3.
Tonnellate di RC raccolte dal 2010 al 2013 (compresi)                  30%
4.
Sistema qualità
5%
4.1.
Certificazione ISO                                                                      100%
Le prescrizioni generali formanti la sezione A del capitolato
d'appalto
precisavano
nel dettaglio, tra le altre cose, tutti i documenti
che i
concorrenti erano tenuti ad inoltrare unitamente alla loro offerta (cifra 10).
Esse preannunciavano
inoltre
i parametri che sarebbero stati
utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio
di aggiudicazione (cifra 8.2).
Il capitolo B (pag. 25 segg.) conteneva le cartine topografiche di
ogni comune in scala 1:15'000,
con l'indicazione dei punti di
raccolta dei RSU e del percorso da seguire per raggiungerli.
Il luogo di consegna dei rifiuti era invece specificato alla cifra 4 delle
prescrizioni
generali (
Azienda
cantonale rifiuti a Giubiasco per i RSU, __________ di __________ per i rifiuti
ingombranti e la carta).
B. Con scritto del 19 maggio 2014, la
stazione appaltante ha comunicato ai concorrenti una rettifica delle condizioni
generali d'ap-palto, facendo loro sapere che
i rifiuti ingombranti e la carta non avrebbero
dovuto essere consegnati alla
ditta __________, ma
in un luogo che sarebbe stato stabilito dal __________
in epoca
imprecisata. Nel contempo, il committente ha puntualizzato che
il tempo necessario per il trasporto del materiale dal luogo di raccolta al
luogo di consegna (impianto di smaltimento) non avrebbe superato le due ore.
C.
Contro il predetto bando e la relativa documentazione
di gara con relative modifiche la RI 1 (in seguito: RI 1) è insorta dinnanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che vengano annullati e rinviati
al CO 1 per nuova elaborazione
previa concessione dell'effetto
sospensivo al gravame
.
L'insorgente ha osservato innanzi tutto che la limitazione
dell'og-getto della gara alla sola raccolta (e trasporto) dei rifiuti non sarebbe
ammissibile, poiché contraria ai principi generali che governano le commesse
pubbliche. Parimenti lesiva del diritto sarebbe la riunione di tre differenti
tipi di rifiuto nel medesimo concorso.
La ricorrente ha poi
censurato il fatto che nei primi documenti di gara figurava la ditta __________
di __________ quale luogo di
consegna dei rifiuti ingombranti e della
carta, mentre con la successiva rettifica questa destinazione è stata
cancellata e verrà determinata dall'appaltante soltanto in seguito. Tale
situazione di
incertezza circa il luogo di
consegna dei rifiuti non permetterebbe
ai concorrenti di presentare un'offerta
completa e attendibile. Non è infatti possibile determinare il chilometraggio
totale del giro di raccolta, elemento imprescindibile per la presentazione
dell'offerta stessa. Una decisione autonoma del
committente su
questo aspetto posteriormente alla chiusura del concorso
sarebbe
d'altronde arbitraria, atteso che la
ditta deliberataria dovrebbe
poter scegliere dove smaltire i rifiuti
raccolti.
L'insorgente ha inoltre criticato la terminologia utilizzata
nei documenti di gara, segnatamente il riferimento a suo dire non sempre
tecnicamente appropriato a
benne
,
cassoni
,
container scarrabili
e
presse scarrabili
.
Infine la RI 1 ha avversato alcuni criteri di aggiudicazione contenuti
nel capitolato d'appalto. In primo luogo ha contestato il criterio di
aggiudicazione di natura ambientale osservando che i veicoli di categoria EURO
VI non sono ancora disponibili e dunque nessun candidato potrebbe ottenere la
nota massima. Più in
generale, ha asserito
che la classificazione EURO non ha alcun
rapporto con il prezzo ed il
servizio offerti. Tale criterio, a suo parere, privilegia indebitamente chi ha
acquistato i propri veicoli di recente. Successivamente ha messo in discussione
anche il sottocriterio
"distanza della sede della ditta dall'impianto
di smaltimento ACR di Giubiasco",
adducendo che l'ACR non è l'unico
luogo di consegna previsto dal capitolato e non è chiaro a quale sede della
ditta si faccia riferimento per la valutazione. Infine ha contestato il
criterio concernente le
referenze
nella misura in cui viene assegnata la
nota in funzione delle tonnellate di RSU raccolte presso i comuni nel periodo
2010-2013, poiché ciò limita la concorrenza e impedisce alle nuove imprese di
prendere parte alla gara.
D.
In
data 5 giugno 2014 il Giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo
ha conferito l'effetto sospensivo al ricorso in via supercautelare,
limitatamente all'apertura delle offerte.
E.
a. All'accoglimento del ricorso
si è opposto il committente, il quale ha avversato con dovizia di motivazioni
le tesi dell'insorgente. In ordine, il CO 1 ha revocato in dubbio la tempestività
del gravame.
Nel merito, ha ribattuto punto per punto alle obiezioni sollevate
nell'impugnativa. In particolare, ha ritenuto infondate le critiche relative
all'oggetto della commessa ed all'assegnazione del servizio di smaltimento. In
seguito, ha respinto quelle riguardanti la
mancata
comunicazione del punto di consegna dei rifiuti ingombranti
e della carta, affermando che la conoscenza del
loro luogo di smaltimento - la cui scelta spetta senz'ombra di dubbio al
committente e non ai concorrenti - non pregiudica la possibilità di presentare
un'offerta completa, posto che il prezzo va calcolato per un massimo di 2/4
ore, indipendentemente dalla distanza da percorrere. Infine ha ribattuto alle
censure della ricorrente in punto ai criteri di aggiudicazione con argomenti
che per quanto necessario saranno discussi nei considerandi di diritto.
b. Dal canto suo, l'CO 2 si
è rimesso alle allegazioni presentate dal CO 1, evidenziando
di non esser stato coinvolto nella fattispecie, se
non per alcune indicazioni di carattere procedurale
.
F. Con la replica e la duplica
le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, ribadendo i
propri antitetici punti di
vista con
argomentazioni di cui si dirà - per
quanto necessario - in appresso
.
Considerato,
in
diritto
1.  1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto
legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale
sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo
2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004
(DLACIAP; RL 7.1.4.1.4)
.
1.2. La ricorrente, ditta attiva
nel ramo della raccolta e trasporto di materiali, rifiuti in particolare (vedi
scopo sociale iscritto a RC), è senz'altro legittimata a contestare gli elementi
del bando - e i
relativi atti - pubblicati
dalla stazione appaltante (
art. 15
cpv.
1bis lett. a CIAP
e 65
cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1).
1.3. Resta da esaminare la
tempestività del ricorso, contestata dal RI 1.
Giusta l'art.
15 cpv. 2 CIAP
, le decisioni del committente
sono impugnabili nel termine di 10 giorni dalla loro notifica; sono considerate
per legge decisioni impugnabili, tra le altre, il bando di concorso e, per
estensione, la documentazione di gara (
art.
15 cpv. 1bis lett. a CIAP
). Il termine inizia a decorrere l'indomani
della notifica dell'atto contro il quale il destinatario intende aggravarsi
(art. 13 cpv. 1 LPAmm). Il gravame deve essere impostato
entro la mezzanotte dell'ultimo giorno utile in un
ufficio postale o in una buca lettere svizzera
(cfr.
Marco Borghi/Guido Corti
,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 3a ad art. 10)
.
In caso di contestazioni circa la tempestività del gravame, la prova della data
di notifica della documentazione di
gara incombe
al committente (cfr.
Matteo Cassina
, Principali aspetti
del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone
Ticino, vol. 11
collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 61).
In concreto, il capitolato d'appalto ed il
modulo di offerta sono
stati
spediti
per posta semplice il 16 maggio 2014. La lettera con le rettifiche è stata
invece inviata per raccomandata il 19 maggio seguente. Per quanto riguarda i
primi, la ricorrente afferma di
averli ricevuti al più presto il 19
maggio 2014, mentre la stazione appaltante ritiene che l'insorgente avesse in
mano il capitolato già il 17 maggio 2014. Il CO 1 non ha prodotto tuttavia
alcuna prova a sostegno della sua tesi, cosicché per il computo del termine di
ricorso non si può fare a meno di prendere in considerazione la data indicata
dalla ricorrente. Ne segue che il termine ha iniziato a decorrere il 20 maggio
2014 (art. 13 cpv. 1 LPAmm) ed è scaduto il 30 maggio 2014, il 29 essendo un
giorno festivo (art. 13 cpv. 3 LPAmm). Il gravame insinuato il 30 maggio 2014
risulta pertanto tempestivo (art.
15 cpv. 2
CIAP
) e ricevibile in ordine.
1.4. Il ricorso può essere evaso sulla base delle
tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori. Il carteggio
concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore
documentazione esibita dalla ricorrente bastano per statuire sull'impugnativa
con sufficiente cognizione di causa.
Si
prescinde, dunque, dall'assunzione
delle prove notificate dalla stazione
appaltante, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori
elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 25 cpv. 1
LPAmm).
2.
Il
bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente
pubblico si
rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata di potenziali interessati per
invitarli ad inoltrare delle offerte, rispettivamente delle candidature, per l'esecuzione
di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la prestazione di
servizi. Esso
costituisce un insieme di
regole e di condizioni che concretizzano e
precisano il quadro
procedurale predisposto dalla legge ai fini
dell'adozione
del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di
concorso e i relativi atti - comprendenti nel caso di specie il capitolato
originario e le relative modifiche
- costituiscono la
lex specialis
del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i
concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla
quale si fonda il
concorso
ed i principi generali del diritto amministrativo,
specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della
parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n.
47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).
Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente
banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità
di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra
gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso
del potere
d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1
lett. a CIAP). Ipotesi, questa,
che si
verifica quando quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali
del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la
proporzionalità, la sicurezza del diritto e la
buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14;
Marco
B
orghi/
Guido Corti
, op. cit., n. 2d ad art. 61;
Adelio
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo
2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il
bando e i
relativi documenti di gara, il
Tribunale cantonale amministrativo
non può sostituire il proprio apprezzamento
a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad
accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano
insostenibili, in quanto fondate su considerazioni
estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti lesive dei
diritti costituzionali (cfr. STA 52.2010.444 del 3 maggio 2011 consid. 2,
52.2009.417 del 2 febbraio 2010 consid. 2).
3.  3.1. La ricorrente contesta l'oggetto
della commessa. A questo proposito, la RI 1 ritiene che il servizio di raccolta
dei rifiuti non possa essere separato dallo smaltimento degli stessi e che ogni
tipologia di rifiuto (RSU, RI e carta) andrebbe messa a concorso separatamente.
3.2.
Il concorso in disamina concerne unicamente l'assegna
zione del servizio
di raccolta di RSU, RI e RC. La commessa è stata chiaramente descritta e
delimitata dalla stazione appaltante senza comprendere la fase di smaltimento/riciclaggio
dei rifiuti rammassati. Alla luce della documentazione agli atti, nulla permette
di ritenere che nella definizione dell'oggetto della gara il committente sia
incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo
del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in quest'ambito. D'altra
parte, il contenuto della commessa e le regole della gara vanno stabiliti nel
rispetto della legge e in funzione delle oggettive esigenze del committente,
non
secondo le rivendicazioni di potenziali
concorrenti volte a favorire
sé
stessi tramite prescrizioni che permettano loro di avvantaggiarsi nell'intento
di conseguire la vittoria in un determinato
concorso
.
Le critiche mosse dall'insorgente su questo tema si avverano prive di
fondamento, atteso che nulla osta all'organizzazione di un procedimento
concorsuale per la raccolta dei rifiuti separato da quello avente per oggetto
il loro smaltimento e/o riciclaggio.
4. 4.1. La ricorrente censura inoltre
la mancata indicazione del luogo di consegna dei rifiuti ingombranti e della
carta. Tale lacuna si è configurata con la rettifica della documentazione di
gara avvenuta il 19 maggio 2014. Inizialmente, infatti, il recapito per i due
tipi di rifiuti citati doveva essere la ditta __________ di __________ (cfr.
capitolato d'appalto, punti 4.2 e 4.3). Successivamente, la stazione appaltante
ha tuttavia modificato questo punto del capitolato, stralciando la destinazione
precedentemente prevista e dichiarando che
"il luogo della consegna
verrà stabilito dal CO 1"
.
Secondo la RI 1, tale situazione di incertezza circa il luogo di consegna dei
rifiuti non permetterebbe ai concorrenti di presentare un'offerta completa. Per
la ricorrente, quest'ultimo dovrebbe essere definito anteriormente in modo da
conoscere il punto di arrivo del giro di raccolta e, di conseguenza, i chilometri
da percorrere. Inoltre essa sostiene che l'assenza di un punto di consegna,
ancora da definire, non permette di conoscere i costi ed i ristorni che il
centro di smaltimento fattura, oltre al CO 1, al trasportatore.
L'ente banditore, dal canto suo, ritiene che l'assenza di un centro di
smaltimento definito per i rifiuti ingombranti e la carta non costituisca un
problema per la presentazione delle offerte. Nel modulo di offerta, la stazione
appaltante ha considerato un tempo di due ore per
"il trasporto di ogni
intervento di raccolta fino all'im-pianto di smaltimento che verrà definito dal
CO 1"
. Indipendentemente dal luogo di consegna dei rifiuti, il
committente
reputa quindi che tutti i
concorrenti siano in grado di elaborare una
propria offerta in base al tempo massimo di percorrenza indicato.
Infatti, a suo dire,
"spetta poi al singolo concorrente sapere
quanti chilometri percorre con il camion carico in due ore"
(cfr. allegato
di risposta, pag. 4).
4.2.
Già di primo acchito il cambiamento deciso dal CO 1
circa il luogo di
consegna di taluni rifiuti si avvera del tutto inadeguato. La modifica 19
maggio 2014 apportata ai documenti di gara ha invero creato soltanto vuoto ed
incertezza. Con la soluzione adottata i concorrenti sono costretti a presentare
delle offerte senza conoscere il punto di consegna dei rifiuti ingombranti e
della carta e, di conseguenza, il tragitto che dovranno percorrere per
arrivarci.
L'impostazione del modulo di
offerta e le informazioni attualmente fornite ai concorrenti per la sua
compilazione si pongono d'altronde in contrasto con i principi basilari che governano
la calcolazione dei costi nel campo del trasporto stradale, indipendentemente
dal genere di aliquota applicata (oraria o a cottimo). Entrambi i sistemi d'aliquota,
anche quello dei costi in funzione del tempo prescelto dall'ente banditore
(vedi modulo di offerta nella sezione D del capitolato), presuppongono la
conoscenza della lunghezza del viaggio effettuato (o da effettuare) onde
permettere ai trasportatori di fatturare al cliente/committente la tassa sul
traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP), che per legge si calcola
in base al peso totale massimo autorizzato del veicolo ed ai chilometri
percorsi (art. 6 cpv. 1 legge federale concernete una tassa sul traffico
pesante commisurata alle prestazioni del 19 dicembre 1997; LTTP; RS 641.81).
Ora, non v'è chi non veda che in mancanza di informazioni circa il luogo di consegna
dei rifiuti i concorrenti non siano in grado di accertare i chilometri totali da
percorrere e, conseguentemente, di calcolare in modo adeguato ed attendibile il
prezzo di offerta. L'errore nel quale è incappato il committente stralciando
dal capitolato il luogo esatto di consegna dei rifiuti ingombranti e della
carta appare ancor più evidente alla luce del fatto che in offerta i
concorrenti sono tenuti ad esporre specificatamente, oltre al costo orario della
raccolta, la TTPCP per singolo intervento compreso il trasporto all'impianto di
smaltimento/riciclaggio, dato impossibile da determinare con la dovuta
precisione senza conoscere la lunghezza complessiva del tragitto da seguire. Le
cartine integrate nel capitolato permettono di calcolare la lunghezza dell'itinerario
all'interno del comprensorio di raccolta, ma
una volta terminata
quest'ultima i concorrenti non hanno alcun riferimento
per stabilire i chilometri da percorrere sino al luogo di consegna dei rifiuti
ritirati. L'indicazione data dal committente sulla durata del viaggio
(due ore) non permette di supplire alla lacuna,
poiché troppi fattori (traffico, incidenti, cantieri, ecc.) possono incidere
sulla distanza
percorribile in un simile, insignificante lasso di tempo.
Già solo per questo motivo il bando e la documentazione di gara vanno
annullati, dato che così come impostati a tutt'oggi risultano lesivi del
diritto nella misura in cui non permettono ai concorrenti di inoltrare offerte
attendibili e oggettivamente valutabili.
5. Dalla documentazione agli atti
emerge una certa confusione riguardo ai criteri di idoneità, rispettivamente di
aggiudicazione. Nel bando (cifra 4), sub
"Criteri di aggiudicazione",
vengono in realtà elencati i criteri di idoneità.
Per contro, nel memoriale di
ricorso (pag. 9), sotto il titolo
"Singoli criteri di idoneità"
vengono invero contestati soltanto criteri di aggiudicazione. In quest'ambito,
la ricorrente critica i sottocriteri
di
natura ambientale
rispetto delle normative EURO, distanza
della
sede della ditta dall'impianto di smaltimento ACR di Giubiasco,
nonché il
criterio
referenze.
5.1. L
e
disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la
pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione
che garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa
(art. 13 lett. f CIAP). Riallacciandosi a questa norma di
legge, l'art.
53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP
indica quali possibili criteri di aggiudicazione
il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio,
il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la
compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art. 10 cpv. 2 lett. k
RLCPubb/CIAP
prescrive invece
che i documenti di gara devono contenere i
criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la
relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza
discende soprattutto dal principio di
trasparenza,
che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1
cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione
, scelti in funzione
della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già
in sede di pubblicazione
del bando, allo
scopo di predeterminare, secondo tale principio, il
quadro all'interno
del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai
fini della delibera. Attraverso la
predeterminazione
di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del
committente di valutare le offerte pervenutegli
secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una
determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100
segg.).
Sempre nel quadro della preventiva
definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio
indicare almeno
sommariamente anche il metodo che intende applicare per
valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la
più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di
aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il
principio di trasparenza, che
l'obbligo di
predeterminare questi parametri assieme ai fattori di
ponderazione
intende invece salvaguardare.
Il committente non deve tuttavia necessariamente
prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire
preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione,
che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende
valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando
e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del 21 settembre 2010).
5.2. Anche nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione
e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia
latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in
funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I
criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri
valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la
materia (promozione di un'effica-ce e libera concorrenza, nonché dell'impiego
parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 3 lett. a e d CIAP).
Nella misura in cui è espressione della latitudine di
giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione
e dei metodi di valutazione da questi operata può essere sindacata da parte
dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art.
16 cpv. 1 lett. a CIAP). Lesivi del diritto possono risultare dunque soltanto
quei criteri e quei metodi di valutazione che
disattendono
i principi cardine dell'ordinamento delle commesse pubbliche, che si fondano su
considerazioni
estranee alla materia, che operano distinzioni
ingiustificate e discriminatorie o che non permettono in definitiva di esprimere
un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità,
come precisa la legge stessa all'art. 16 cpv. 2 CIAP, è escluso (STA
52.2008.226 del 2 novembre 2009).
5.3. La RI 1 censura l'inserimento
nel criterio ambientale della certificazione EURO VI (che permette di ottenere
il punteggio
massimo, nota 6) in quanto questi veicoli non sarebbero
ancora presenti sul mercato. Di conseguenza nessun concorrente potrebbe
ottenere la nota massima. Inoltre - prosegue la ricorrente - la categoria EURO
non ha alcun rapporto con il prezzo e il servizio offerti.
In via preliminare occorre
osservare che l'inserimento, tra i criteri di aggiudicazione, di un requisito
di natura ambientale è del tutto corretto e legittimo (vedi art. 53 cpv. 1
RLCPubb/CIAP).
Il
31 dicembre 2012 è entrata in vigore nella Comunità Europea la normativa sulle
emissioni dei veicoli pesanti EURO VI. La
nuova regolamentazione, già
operativa per le omologazioni dal 1° gennaio 2013, lo sarà dal 2014 per le
immatricolazioni. L'esistenza sul mercato di veicoli con certificato EURO VI è
pertanto pacifica. Orbene, nulla indica che il criterio indicato dal
committente, volto a premiare la classe EURO VI con l'attribuzione del punteggio
più alto, sia arbitrario poiché
"non esistono, sul mercato, ad oggi, veicoli
con certificato EURO VI".
L'eccezione sollevata su questo punto dalla
ricorrente si rivela del tutto ingiustificata, dato che, oltretutto, se nessun
concorrente potesse annoverare nel suo parco veicoli automezzi EURO VI, non vi
sarebbe comunque disparità di trattamento. Tenuto conto che la certificazione
EURO viene attribuita soprattutto in funzione dei consumi e delle emissioni di
sostanze nocive, la soluzione adottata dal committente appare senz'altro
ragionevole. Essa consentirà di valutare con pertinenza le offerte che saranno
inoltrate, permettendo per finire di premiare con il massimo del punteggio i
costosi veicoli moderni che emettendo meno inquinanti (segnatamente ossido d'azoto
e particolato) salvaguardano maggiormente l'ambiente. Note inferiori, pari a 4
e 1, saranno attribuite per contro agli automezzi delle classi EURO V e IV,
standard minimo quest'ultimo per poter partecipare alla gara. Così facendo, i
principi della trasparenza, della parità di trattamento e della
concorrenza efficace tra offerenti perseguiti dall'ordinamento
sulle
commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. a, b e c CIAP) sono
perfettamente salvaguardati. La censura della ricorrente non può dunque essere
accolta.
5.4. La ricorrente contesta pure
il sottocriterio
"distanza dalla sede della ditta all'impianto di
smaltimento ACR di Giubiasco"
in quanto discriminatorio nei confronti
di quelle ditte che non hanno la loro sede nelle immediate vicinanze dell'impianto
in questione.
Oltretutto non tutti i rifiuti
da trasportare finiscono all'ACR, ma una parte va consegnata ad un centro di
smaltimento di cui al
presente si ignora la posizione. Di conseguenza,
per la ricorrente il fatto di prendere in considerazione soltanto la distanza sede-ACR
non si giustifica.
La critica dell'insorgente è in parte fondata, nel senso che, pur essendo i RSU
in quantità decisamente maggiore rispetto al
resto
dei rifiuti da trasportare, la sola distanza tra la sede di un concorrente e l'ACR
di Giubiasco non appare significativa nel contesto di un criterio di
valutazione dell'offerta di stampo ambientale
. A prescindere dalle riflessioni
che saranno esposte in appresso, per articolare in modo corretto e coerente il
capitolato si sarebbe dovuto tener conto anche della distanza con il centro di
smaltimento/riciclaggio degli altri generi di rifiuto oggetto della commessa.
Ma vi è di più. Il sottocriterio
in parola è teso alla protezione dell'ambiente ed il suo fondamento trova
valido riscontro - come già detto - nell'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP. La distanza
da percorrere è in stretta relazione con l'inquinamento che viene generato.
Tuttavia, così come impostato attualmente, detto requisito non ha
particolarmente senso. Anzitutto, il percorso da effettuare nell'esecuzione del
servizio appaltato sarà
ditta - comprensorio di raccolta - centro di
smaltimento
e non
ditta - centro di smaltimento
. Dato che il
percorso di raccolta e il susseguente tragitto fino al centro di smaltimento
sarà uguale per tutti i concorrenti, pare maggiormente pertinente, semmai, stabilire
quale criterio di aggiudicazione la distanza tra la sede dell'offerente e il comprensorio
di raccolta. In questo caso, come specificato in sede di risposta dal
committente, quale sede della ditta occorre intendere il luogo di stazionamento
dei mezzi adibiti al servizio appaltato. Va infine censurata la misurazione
"in
linea d'aria"
indicata nel capitolato d'appalto. Un criterio (o come
in questo caso un sottocriterio) a carattere ambientale deve fondarsi su un
dato
adeguatamente correlato. Infatti, il suo
proposito deve essere quello di
premiare la minore emissione di sostanze
inquinanti che, in concreto, dipende dalla distanza realmente percorsa. La
distanza
"in linea d'aria"
è un elemento del tutto inefficace,
che non garantisce la valutazione oggettiva del sottocriterio in discussione mirante
a gratificare il concorrente che grazie a minori spostamenti opera nel modo più
ecologico.
Seppur per ragioni in parte
diverse da quelle addotte dalla ricorrente, il sottocriterio
"distanza
tra la ditta e il centro di smaltimento ACR di Giubiasco"
si avvera insostenibile
così come coniato e va modificato in modo che risulti conforme al diritto.
5
.5. La RI 1 attacca infine il criterio
referenze
, ritenendo che lo
stesso non sia oggettivo. Questo requisito, a mente dell'insor-gente,
privilegia in maniera arbitraria le aziende che già svolgevano
il
servizio, penalizzando chi in precedenza non ha operato nel contesto dell'attività
appaltata.
5.5.1.
Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del
concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire
la prestazione oggetto della commessa
. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La recente giurisprudenza, pur auspicando una
distinzione minima tra criteri di idoneità e criteri di attribuzione, non vieta
il computo di referenze come criterio di aggiudicazione (DTF 139 II 489 consid.
2.1 e 2.2). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi,
eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca
preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,
soprattutto dirigente (quadri, specialisti). La definizione di "lavori
analoghi" va ricercata innanzitutto nelle disposizioni di gara, che, come
detto poc'anzi (supra 2), costituiscono la
lex specialis
del
procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni
nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito
che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal
profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado
di analogia con l'opera da appaltare. Caratteristiche del servizio messo a
concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti
di affinità
con i lavori addotti come
referenza da giustificare il riconoscimento
di una similitudine. Il
significato del requisito "lavori analoghi" può essere dedotto
soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle
dei lavori eseguiti (STA 52.2009.421 del 4 gennaio 2010).
5.5.2. Alla luce del servizio appaltato, nulla permette di ritenere che nella
pretesa di apportare referenze relative al periodo 2010-2013 il committente sia
incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo
del potere discrezionale di cui fruisce in materia. L'esperienza richiesta,
ancorché valutata in funzione della quantità di rifiuti raccolti, si rifà
ampiamente all'oggetto caratterizzante la commessa. Non v'è dubbio quindi che le
prestazioni da presentare quale referenza non solo possono essere considerate
analoghe, ma
addirittura identiche, e come tali
suscettibili di attestare sia la capacità del concorrente
di fornire la
prestazione oggetto della commessa, sia la sua competenza nel campo specifico.
D'altra parte, come già esposto in relazione
alle
contestazioni mosse contro l'oggetto dell'appalto, le regole della gara vanno
impostate in funzione del servizio che occorre fornire secondo le oggettive
esigenze del committente, non secondo le rivendicazioni di potenziali
concorrenti volte a favorire
sé stessi tramite prescrizioni che
permettano loro
di eludere - nel
caso specifico delle referenze - un'eventuale
carenza di esperienze
lavorative nel campo di attività della commessa in
palio. I rimproveri rivolti contro le
referenze
vanno pertanto respinti.
6.  Quo alla diatriba sorta in merito
alla denominazione dei contenitori da utilizzare per il disbrigo del servizio di
raccolta dei RI, si rileva che la terminologia adottata nel capitolato è effettivamente
eterogenea. Ai punti 5.2 e 6.9 si fa riferimento a
benne
, mentre al
punto 4.2 e nel bando (cifra 2) i medesimi raccoglitori vengono chiamati
container
scarrabili.
Tuttavia, tale approssimazione - sfociata in una contestazione di
mera natura dialettica - non è suscettibile di confondere gli addetti ai
lavori, che sanno perfettamente cosa mettere a disposizione, vuotare e
trasportare nel contesto del servizio raccolta RI. L'imprecisione ravvisata nel
capitolato non impedisce d'altronde ai concorrenti di presentare un'offerta
completa e attendibile. Ciò stante, l'obiezione sollevata va senz'altro
disattesa.
7.  Sulla scorta delle considerazioni
che precedono, nonostante l'infondatezza di alcune censure sollevate, il ricorso
va accolto ed il bando di concorso, con la relativa documentazione di gara, annullato.
Il committente provvederà a rinviare ai concorrenti le offerte pervenutegli
senza aprirle.
8.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione
della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
9.  La tassa di giustizia è posta a
carico dell'ente banditore secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), con l'ulteriore
obbligo di versare alla ricorrente, assistita da un legale, congrue ripetibili
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  il bando ed il capitolato del
concorso indetto dal CO 1 per aggiudicare
il
servizio di raccolta rifiuti solidi urbani, rifiuti ingombranti e carta
relativamente al periodo 1° gennaio 2015 - 31 dicembre 2018
sono annullati;
1.2.  l'ente banditore rinvierà ai
concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.
2.  La tassa di giustizia di fr. 2'000.-
è posta a carico del CO 1.
Alla ricorrente
va
restituita la somma di fr. 2'000.- versata a titolo di anticipo delle presunte
spese processuali.
3. L'ente banditore verserà alla RI 1
di __________ fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.
4.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle
condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
5.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario