ti_gerichte · 52.2019.336 · 2019-05-28 · it
Ritiro di un messaggio municipale concernente l'adozione di un piano particolareggiato e rinuncia a riattivare la procedura pianificatoria

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.07.2024 52.2019.336
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.07.2024 52.2019.336
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.07.2024 52.2019.336

,
Incarto n.
52.2019.336
Lugano
9
luglio 2024
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 3 luglio
2019 del
RI
1
patrocinato
da:   PA 1
contro
la decisione del 28 maggio 2019 (n. 2671) del
Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso di CO 1, CO 2 e CO 3 avverso la
risoluzione 4 ottobre 2016 con cui il Municipio di RI 1 ha ritirato il
messaggio municipale concernente l'adozione del piano particolareggiato PP4 -
comparto __________ e comunicato di non riattivare la procedura
pianificatoria prima dell'adeguamento del piano direttore cantonale;
ritenuto,
in
fatto
A.   Da anni il Comune di RI 1 (ora
Comune di __________ a seguito di aggregazione) sta pianificando il comparto
della collina di __________. Sottoposto tra l'altro a un piano
particolareggiato (PP4), il cui perimetro e i contenuti di massima sono stati ratificati
dal Consiglio di Stato il 6 luglio 2004 contestualmente all'approvazione della
revisione del piano regolatore (ris. n. 3048), da allora i tentativi di
definire l'uso ammissibile e le concrete possibilità edificatorie all'interno
del PP4 sono falliti, per svariati motivi che qui non mette conto di rilevare.
B.   Il 28 agosto 2015 il
Municipio di RI 1 ha licenziato il messaggio municipale n. 10/2015 concernente
le varianti di adeguamento del piano regolatore del 2004 e del PP4. Il
messaggio è stato esaminato dalla Commissione edilizia e opere pubbliche, che ha
emanato due rapporti: uno di maggioranza, con cui chiedeva di approvarlo, e uno
di minoranza, con cui si postulava il suo rinvio al Municipio. Anche la Commissione
petizioni si è espressa in merito, chiedendone l'approvazione. Nel corso della
seduta del 23 marzo 2016, il Consiglio comunale ha deciso di non entrare nel
merito del messaggio e di rinviarlo al Municipio, per motivi che verranno se
del caso ripresi in seguito.
C.   a. Preso atto della
decisione del Legislativo comunale, con risoluzione del 4 ottobre 2016 il
Municipio di RI 1 ha risolto di ritirare il messaggio municipale n. 10/2015 e
di attendere l'adeguamento del Piano direttore cantonale prima di riattivare la
procedura pianificatoria. Le ragioni addotte per tale decisione risiederebbero,
a mente dell'Autorità comunale, nell'assenza delle premesse politiche e di
opportunità per sottoporre di nuovo il messaggio municipale al Consiglio
comunale, non godendo lo stesso del necessario consenso. Inoltre, vi sarebbe la
necessità di rielaborare la proposta pianificatoria per tenere conto delle
modifiche nel frattempo apportate alla legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in vigore dal 1° maggio 2014, in
particolare il divieto di creare nuove zone edificabili fintanto che il piano
direttore non sarà adeguato e approvato dal Consiglio federale (art. 38
a
cpv. 2 LPT in relazione con gli art. 8 e 8
a
LPT).
b. L'11 ottobre 2016 il
Municipio di RI 1 ha informato della decisione presa CO 1, CO 2 e CO 3,
proprietarie in comunione ereditaria dal 10 aprile 2012 del mapp. 3__________,
di 21'401 m
2
. Il fondo è l'unico, con il mapp. __________ (di 454 m
2
)
appartenente a terzi, ad essere compreso all'interno del perimetro del PP4.
D.   Con decisione del 28 maggio
2019 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato dalle proprietarie
del fondo 3__________ avverso la predetta risoluzione dell'esecutivo comunale, annullandola
e rinviando gli atti all'Esecutivo comunale affinché
risottoponga senza
ulteriore indugio il messaggio municipale concernente l'adozione del Piano
particolareggiato PP4 - comparto RI 1 al voto del legislativo comunale,
riservati i compiti di vigilanza da parte della Sezione dello sviluppo
territoriale del Dipartimento del territorio.
E.   a. La decisione governativa
è stata impugnata dall'allora Comune di RI 1 dinanzi a questo Tribunale, chiedendo
di annullarla. Ripercorso il laborioso iter pianificatorio del PP4, contesta
l'impugnabilità della decisione con cui il Municipio ha deciso di ritirare un
messaggio, peraltro nemmeno esaminato dal Consiglio comunale. Non vi sarebbe in
effetti alcuna costituzione, modifica o annullamento di diritti delle
ricorrenti. Ci si troverebbe di fronte a un atto di mera natura interna, impugnabile
solo sulla base dell'
actio popularis
così come previsto dall'art. 209
lett. a della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), che
tuttavia in concreto difetta alle ricorrenti, domiciliate a __________. Il
Municipio era comunque perfettamente legittimato a procedere con il ritiro del
messaggio, anche a fronte di una pianificazione che ha subito grandi ritardi. Il
ricorso avrebbe dunque dovuto esser dichiarato irricevibile. In ogni caso, se
il Comune fosse effettivamente inadempiente nei suoi obblighi di pianificare,
vi sarebbe la facoltà per il Cantone di prendere misure sostitutive (art. 3
cpv. 3 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL
701.100], art. 4 e 5 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale
del 20 dicembre 2011 [RLST; RL 701.110]). Peraltro, ragioni derivanti dalla LPT
non permetterebbero di portare a buon fine la pianificazione particolareggiata
del comparto in questione, dato che questa (PP4) comporterebbe un ampliamento
della zona edificabile di un piano regolatore (PR del 2004) già
sovradimensionato.
b. Il ricorso è avversato
dalle proprietarie del fondo 3________. Confermano l'impugnabilità della
decisione del Municipio, che dal 2004 persiste nel violare il suo obbligo di
pianificare discendente dall'art. 2 LPT e 3 LST. I ritardi e l'inazione del
Comune sono ingiustificati a fronte della determinazione nel PR dei principi di
base che regolano l'edificazione del PP4, di cui occorre disporre unicamente la
collocazione delle aree edificabili al suo interno. Non vi sarebbe nemmeno la
necessità di interventi infrastrutturali del settore, visto che
l'urbanizzazione di base sarebbe già garantita, come esplicitamente già
riconosciuto dal Comune stesso in occasione della revisione del piano
regolatore. Del resto, la contenibilità del piano sarebbe stata calcolata già includendo
l'edificabilità del PP4 sulla base dell'indice di sfruttamento dello 0.4
stabilito dal PR 2004, che sarebbe pertanto correttamente dimensionato. Contesta
che il vigente PR sarebbe stato in contrasto con le nuove disposizioni della
LPT entrate in vigore nel 2014, dato che l'edificabilità del comparto è già
stata sancita con l'adozione del PP4. Da ultimo, le ricorrenti ritengono il
comportamento del Municipio contrario ai principi della buona fede e
dell'affidamento, vista l'intensa collaborazione prestata negli anni al fine di
addivenire a una soluzione definitiva per l'edificabilità della loro proprietà,
edificabilità che mai sarebbe stata in precedenza messa in discussione.
c. Anche il Consiglio di Stato ha chiesto la reiezione del ricorso,
riconfermandosi nella sua decisione. La Sezione dello sviluppo territoriale si
è invece rimessa al giudizio del Tribunale con osservazioni di cui si dirà,
qualora necessario, nei considerandi in diritto.
F.   Nei successivi allegati
scritti le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande.
G.   Su richiesta delle parti, la
procedura è stata in seguito sospesa, anche nell'ottica di trovare un accordo
amichevole. Nel corso della seconda metà del 2023 il Comune ha chiesto la
riattivazione delle procedure.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza
del Tribunale è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC e il ricorso è tempestivo (art.
68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC). La legittimazione attiva del Comune,
destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 LPAmm e 209 lett. b LOC)
può in definitiva essere ammessa.
Secondo la
giurisprudenza, infatti, un ente pubblico è legittimato a interporre ricorso
non soltanto quando è colpito da una decisione alla stessa stregua di un
privato, ma anche allorquando a essere toccati sono i suoi poteri sovrani e
compiti (DTF 146 I 36 consid.
1.4, 136 I 265 consid. 1.4; cfr. pure
René
Wiederkehr
, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1
BGG, in: Recht 2016, pag. 71 segg., 76 segg.).
Ora, il provvedimento contestato e la presente procedura concernono la
pianificazione locale (definizione dei contenuti di un piano
particolareggiato), materia nella quale di principio il Comune è competente e
dispone, inoltre, di autonomia. Nessuno, del resto, pretende altrimenti. Il
ricorso, ricevibile in ordine, può essere reso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   Dopo la non entrata in
materia e il rinvio del messaggio, con il quale era stata portata all'indirizzo
del Consiglio comunale la proposta di adozione di alcuni varianti del piano
regolatore, tra cui quella del PP4, l'Esecutivo comunale ha risolto, anzitutto di
ritirare il messaggio municipale e, poi, di sospendere la procedura
pianificatoria nell'attesa dell'adeguamento della pianificazione superiore
(piano direttore). Il Consiglio di Stato ha dapprima ritenuto questo atto quale
decisione impugnabile ai sensi dell'art. 208 LOC,
anche alla luce della
lunga procedura per la sua elaborazione
[del PP4] (…)
e di quanto
fissato dallo stesso Consiglio di Stato al momento dell'approvazione della
revisione del PR nel 2004
[termine di 18 mesi per l'elaborazione del PP4].
Ha quindi stabilito che l'Autorità comunale non aveva la possibilità di
ritirare il messaggio per l'adozione del PP4 e non poteva attendere oltre per
dar seguito all'obbligo di pianificare impartitole già nel 2004, ordinando alla
stessa di sottoporre nuovamente al Consiglio comunale il messaggio municipale
sul PP4.
3.   3.1. La LOC non regola esplicitamente
l'istituto dell'entrata in materia, ossia la facoltà del Legislativo di trattare
preliminarmente un oggetto prima di affrontarne la discussione e la
deliberazione. Al contrario, a livello cantonale l'art. 138 della legge sul
Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015
(LGC; RL 171.100) regola partitamente il principio di tale istituto, i casi in
cui è possibile farvi ricorso e le conseguenze del voto a dipendenza
dell'oggetto della decisione di entrata in materia. In particolare, per quanto
qui interessa, il cpv. 7 recita che se il Gran Consiglio respinge l'entrata in
materia, la proposta è da considerare respinta.
La prassi ammette tuttavia
la possibilità anche per i Comuni di farne capo, purché il regolamento comunale
o il regolamento interno del Consiglio comunale lo preveda (cfr.
Eros Ratti
, Il Comune, Losone 1987, Vol.
I, pag. 357 e seg.).
3.2. L'art. 57 cpv. 1 LOC dispone dal canto suo la possibilità per il Municipio
di ritirare un messaggio (ad eccezione di quello su conti preventivi e
consuntivi) dopo che lo stesso è stato licenziato, ma al più tardi prima della
deliberazione (
Ratti
, op. cit.,
Vol. II, Losone 1988, pag. 1120 e segg.). Al Consiglio comunale è invece data
la possibilità di rinviare una proposta municipale all'Esecutivo, sempre con le
eccezioni di cui si è testé detto, con deliberazione a maggioranza semplice
(art. 57 cpv. 2 LOC). Il rinvio equivale a una decisione di non entrata in
materia e deve essere proposto durante la discussione preliminare sull'oggetto
all'ordine del giorno. Le proposte rinviate possono essere ripresentate in una
qualsiasi seduta successiva, senza che sia necessario rispettare alcun termine
di attesa. È evidente che il Municipio, prima di ripresentare una sua proposta
rinviata dal Legislativo, dovrà esaminare e approfondire i motivi che l'hanno
provocata provvedendo con altrettante opportune motivazioni (
Ratti
, op. cit., Vol. I, pag. 379 e
segg.).
3.3. L'art. 26 del
regolamento comunale dell'ex Comune di RI 1 (reperibile al sito https://www.__________.ch/Regolamento-comunale-39dc8b00?i=1),
nel frattempo confluito nel nuovo Comune di __________, disponeva che il presidente
del Consiglio comunale apriva la discussione di entrata in materia se richiesta
da uno più consiglieri (cpv. 2) e metteva in votazione a maggioranza semplice
l'eventuale proposta di non entrata in materia (cpv. 3). Non veniva fatta
menzione delle conseguenze di un voto negativo sull'entrata in materia. In
analogia a quanto avviene in sede di Legislativo cantonale, si considera
pertanto la proposta come respinta. Pertanto, come per qualsiasi altro
messaggio municipale che non incontra i favori del Legislativo, al Municipio
non restava altro che prendere atto della mancata accettazione della sua
proposta, chinarsi sui punti critici emersi durante la discussione e, dopo
ulteriore approfondimento, se del caso emanare un nuovo messaggio che desse possibilmente
riscontro anche alle obiezioni sollevate. Il ritiro formale del messaggio non
era dunque atto indispensabile, dato che la pregressa non entrata in materia
aveva già fatto cadere
ipso facto
la proposta municipale. In questo
senso non si è quindi in presenza di una decisione ai sensi dell'art. 208 LOC e
il ricorso presentato dalle qui resistenti in prima istanza avrebbe dovuto
essere dichiarato inammissibile. La decisione del Consiglio di Stato su questo
aspetto non può dunque essere tutelata.
4.   4.1. Con la risoluzione del
4 ottobre 2016 il Municipio di RI 1 ha pure deciso di sospendere la procedura
pianificatoria nell'attesa
dell'adeguamento del piano direttore cantonale
(artt. 8 e 8a LPT), dopo di che la procedura pianificatoria potrà essere riattivata.
A ben vedere, l'Esecutivo comunale con tale atto ha
adottato un provvedimento che negli effetti è equivalente a una misura di
salvaguardia della pianificazione, ovvero una zona di pianificazione ai sensi
dell'art. 57 e segg. della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; RL 701.100).
4.2. In effetti, l
a zona di pianificazione è
stabilita per comprensori esattamente delimitati, se i piani mancano o devono
essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o
conflitti con principi pianificatori (art. 57 cpv. 1 LST).
La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (
DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362
consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
in
Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen
[curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27
;
Bernhard Waldmann/ Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna
2006, n. 7 seg. ad art. 27
).
4.3. Come visto,
i
motivi addotti dal Municipio per non proseguire nei suoi
incombenti sono il presunto contrasto della pianificazione in fieri con il
diritto superiore (divieto
di creare nuove zone edificabili fintanto che
il piano direttore non sarà adeguato
ai nuovi
precetti federali di cui alla modifica della LPT nel frattempo entrata in
vigore il 1° maggio 2014,
e approvato dal Consiglio federale)
. Un ulteriore problema sarebbe costituito dal regime
giuridico applicabile alle residenze secondarie, per le quali nel Comune di RI
1 la soglia massima consentita è già superata. Ciò fa sì che il progetto di PP4
portato dinanzi al Consiglio comunale nel 2015 dovrebbe essere rivisto per
poter spuntare, previa l'adozione del Consiglio comunale, anche l'approvazione
da parte degli organi cantonali competenti. Le motivazioni date collimano
quindi con il contenuto di una zona di pianificazione che potrebbe essere
adottata per asseriti conflitti con i principi pianificatori. Al contrario di
questa, tuttavia, il provvedimento comunale qui oggetto di discussione
, oltre a non esser stato adottato secondo la
procedura prevista dalle specifiche norme concernenti i provvedimenti a
salvaguardia della pianificazione (art. 56 e segg. LST), nemmeno è limitato nel
tempo come lo è la zona di pianificazione (art. 60 LST). Per le ragioni
addotte, il Municipio di RI 1 (e ora __________), al quale incombeva (e incombe
tuttora) l'obbligo di pianificare (art. 2 LPT), non poteva semplicemente
sospendere la procedura pianificatoria in atto senza far capo alle misure che
la LST mette a disposizione in questi casi. La sua decisione in realtà si
traduce in un provvedimento mascherato avente gli stessi effetti di una misura
di salvaguardia della pianificazione, senza che la stessa sia stata adottata
legalmente. Ciò che non può essere ammissibile.
4.4.
Se le ragioni alla base del provvedimento siano ancora attuali, non è dato di
sapere. Non è noto a questo Tribunale, né le parti hanno comunicato alcunché al
riguardo, se in questi anni il Municipio è proseguito nei suoi incombenti al
fine di dare finalmente un concreto e completo assetto pianificatorio al
comparto del PP4, soprattutto dopo che il Consiglio federale ha adottato, il 19
ottobre 2022 del schede del piano direttore che
stabiliscono gli
indirizzi e le misure che i Comuni devono mettere in atto per concretizzare i
disposti della LPT entrati in vigore nel 2014, in materia di corretto
dimensionamento delle zone edificabili e di sviluppo insediativo centripeto. Se
così fosse, uno dei motivi avanzati dal Municipio non avrebbe più ragione di
essere e il
processo pianificatorio
potrebbe essere portato avanti. La questione non merita tuttavia ulteriore
approfondimento, dato che esula dall'oggetto della presente lite. Si invita
comunque
l'Autorità cantonale, in virtù delle facoltà concesse dagli
art. 3 cpv. 3 LST, 4 e 5 RLST, a seriamente valutare l'eventualità di un suo
intervento al fine di allestire essa stessa la pianificazione di dettaglio del
PP4 (peraltro già sottoposta al suo esame più volte nel corso di questi anni),
vista la manifesta incapacità dell'Autorità comunale, per svariati motivi, di
portare a buon fine una volta per tutte la pianificazione del PP4, senza
causare ulteriori, considerevoli e ingiustificati ritardi nella procedura
pianificatoria e finanche alla violazione del principio dell'obbligo di
pianificare sancito dall'art. 2 LPT. Peraltro, si ricorda che in passato per
l'azzonamento di alcuni mappali sempre nell'ex Comune di RI 1 era già stato
necessario l'intervento del Cantone (cfr. al proposito la sentenza di questo
Tribunale del 22 marzo 2010, inc. n. 90.2009.71, che aveva respinto il ricorso
del Comune di RI 1 oppostosi a un simile modo di agire del Governo).
5.   5.1.
In conclusione, la decisione del Consiglio di Stato di accogliere il ricorso
delle controparti e di annullare il provvedimento comunale (dispositivo n. 1
primo paragrafo) va tutelata nel suo principio, seppur con altre motivazioni.
Non può invece trovare conferma l'ingiunzione al Municipio di risottoporre
senza indugio il messaggio municipale per l'adozione delle varianti di piano
regolatore (dispositivo n. 1 secondo paragrafo). L'impugnativa delle
proprietarie del fondo 3__________ dinanzi al Consiglio di Stato avrebbe quindi
dovuto essere solo parzialmente accolta. Dato l'esito, non occorre tuttavia
riformare la decisione governativa qui dedotta in giudizio, bastando annullarla
unitamente alla risoluzione municipale avversata.
5.2. Visto quanto precede, il ricorso del Comune di RI 1 è parzialmente
accolto. P
er semplicità ed economia processuale, si giustifica di
fissare gli oneri processuali per le due istanze ricorsuali col presente
giudizio. La tassa di giustizia, fissata tenendo conto del grado di
soccombenza, è posta a carico unicamente delle proprietarie del fondo 3__________,
ritenuto che l'Autorità comunale ha agito nell'espletamento delle sue funzioni
e non a tutela di propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Le
ripetibili si ritengono compensate (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza la
decisione del 28 maggio 2019 (n. 2671) del Consiglio di Stato e la risoluzione
municipale del 4 ottobre 2016 sono annullate.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'600.- per entrambe le sedi ricorsuali è posta a carico di CO
1, CO 2 e CO 3. Le ripetibili sono compensate.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
La
presidente                                                         La cancelliera