ti_gerichte · 52.2000.14 · 2001-03-05 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2001 52.2000.14
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2001 52.2000.14
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.03.2001 52.2000.14

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2000.000
7-14
Lugano
5 marzo 2001
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Alessandro Soldini quest'ultimo in sostituzione del
giudice Raffaello Balerna, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 5 gennaio 2000 del
Comune di __________
patr. da: avv. __________
b) 11 gennaio 2000 della
__________
patr. da: avv. __________
contro
la decisione 7 gennaio 1999 del Consiglio di Stato
(n. 5209) che evade ai sensi dei considerandi l'impugnativa inoltrata della
__________ contro la decisione 1. ottobre 1999 con cui il municipio di
__________ ha sospeso per due anni l'esame della domanda di costruzione
presentata dalla __________ per la costruzione di una stazione radio base per
la telefonia mobile e le ha nel contempo ordinato di demolire l'impianto;
viste le risposte:
-    13 gennaio 2000
dell'Amministrazione immobiliare e delle strade nazionali;
-    18 gennaio 2000
dell'Ufficio delle domande di costruzione;
-    25 gennaio 2000 della
__________;
-    25 gennaio 2000 del
Consiglio di Stato;
al ricorso sub a;
-    18 gennaio 2000
dell'Ufficio delle domande di costruzione;
-    19 gennaio 2000 dell'Amministrazione
immobiliare e delle strade nazionali;
-    25 gennaio 2000 del
Consiglio di Stato;
-    10 febbraio 2000 del
Municipio di __________;
al ricorso sub b;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 18
dicembre 1998 la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso
di costruire una stazione radio base per la telefonia mobile sulla part. n.
__________ RF, di proprietà dello Stato, situata fuori della zona edificabile,
a lato della strada che conduce al valico del __________. L'autorità comunale
ha chiesto all'istante di spostare l'impianto verso la vicina autostrada, ad
adeguata distanza dalla casa d'abitazione di __________ (part. n. __________
RF).
Ritirata tale domanda, il 1. aprile 1999 la
__________ ha chiesto al municipio il permesso di posare la stazione su un
terreno (part. n. __________ RF), situato in località __________, nella zona
artigianale-industriale. Alla domanda, pubblicata dal 12 al 26 maggio 1999, si
sono opposti due vicini.
Raccolto il preavviso del Dipartimento del
territorio, il 30 giugno 1999 l'autorità comunale ha sospeso la propria
decisione giusta l'art. 65 LALPT, ritenendo l'intervento contrario all'art. 16
delle norme di attuazione del PR in via di revisione, che era stato elaborato
nel frattempo al fine di escludere dalla zona edificabile e da una fascia di
rispetto di 100 m dal limite della stessa impianti suscettibili di emettere radiazioni
non ionizzanti.
La decisione è cresciuta in giudicato.
B.   Senza
chiedere alcun permesso, verso la fine di giugno del 1999, la __________ ha
costruito l'impianto su un terreno (part. n. __________ RF) situato
all'intersezione fra l'autostrada N2 e la strada del __________. Portati
praticamente a termine i lavori, il 16 luglio 1999 la predetta società ha poi chiesto
al municipio di rilasciarle il permesso in sanatoria per l'opera realizzata
abusivamente.
La domanda, pubblicata all'albo, non ha
suscitato opposizioni.
Raccolto il preavviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 1. ottobre 1999 il municipio ne ha tuttavia
sospeso l'esame per due anni al massimo, ritenendo che l'intervento si ponesse
in contrasto con l'art. 16 NAPR in itinere, di cui si è detto sopra. Con la
stessa decisione l'autorità comunale ha inoltre ordinato la demolizione
dell'installazione abusiva.
C.   Contro
questi provvedimenti la __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato,
chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza rifiutata.
In quella sede, l'insorgente ha anzitutto
eccepito la competenza dell'autorità comunale a disciplinare una materia
regolata esaustivamente dalla LPAmb. Ha poi ravvisato una violazione del
principio della buona fede nell'adozione di una norma concepita esclusivamente
per inibire la costruzione dell'impianto in contestazione ed ha per finire
negato che fossero dati i presupposti per l'adozione di un provvedimento di
salvaguardia della pianificazione.
D.   Con
giudizio 7 dicembre 1999 il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso ai sensi dei
considerandi.
Dopo aver ritenuto date le premesse
dell'art. 65 LALPT per sospendere l'esame della domanda, il Governo ha
anzitutto escluso di potersi pronunciare in quella sede sulla legittimità
dell'art. 16 NAPR in itinere.
Accolto il ricorso in quanto rivolto contro
l'ordine di demolizione, il Consiglio di Stato ha infine respinto la domanda di
autorizzare l'esercizio dell'impianto in via provvisionale.
La tassa di giustizia è stata posta a carico
della __________ nella misura di fr. 200.-, mentre le ripetibili sono state
considerate compensate.
E.   Contro il
predetto giudizio sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo
tanto il comune di __________, quanto la __________.
a. Il comune contesta la compensazione delle
ripetibili e chiede che a tale titolo le venga riconosciuta un'indennità di fr.
2'000.--. In sostanza, l'insorgente rileva che in sede di ricorso al Consiglio
di Stato la __________ non aveva motivato la richiesta di annullamento dell'ordine
di demolizione.
b. La __________ ripropone invece in questa
sede le censure sollevate senza successo in prima istanza, sottolineando, in particolare,
l'incompetenza del comune a legiferare in materia di protezione dell'ambiente.
F.   All'accoglimento
dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Nei rispettivi allegati di risposta, la
__________ ed il municipio di __________ si avversano vicendevolmente con
argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 LE. La
legittimazione attiva dei ricorrenti è certa.
I ricorsi, tempestivi, sono dunque
ricevibili in ordine. Avendo il medesimo fondamento di fatto, possono essere
evasi con un unico giudizio sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 e
51 PAmm).
2.   Ricorso
__________
2.1.
Giusta l'art. 65 LALPT, in mancanza di una zona di pianificazione, l'autorità
cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua
decisione quando la domanda appare in contrasto con uno studio pianificatorio
in atto.
La norma mira a salvaguardare il processo
pianificatorio in corso, conferendo all'autorità la facoltà di sospendere per
un periodo di tempo limitato a due anni al massimo l'esame delle domande di
costruzione suscettibili di pregiudicarne l'attuazione.
L'adozione di provvedimenti fondati
sull'art. 65 LALPT presuppone l'esistenza di un contrasto suscettibile di
intralciare o rendere più difficile la realizzazione degli obbiettivi
perseguiti da un disegno pianificatorio che si è già tradotto in un progetto
sommario di piano (art. 24 seg. RLALPT).
Nella decisione sulla sospensione di una
domanda di costruzione l'autorità fruisce di un vasto margine discrezionale,
che le istanze di ricorso possono di principio censurare unicamente nei limiti
della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di
potere (Scolari, Commentario, II ed., ad art. 65 LALPT N. 460).
2.2. Nel
caso in esame, la __________ ha posato abusivamente l'impianto in contestazione
su un terreno situato fuori della zona edificabile, all'intersezione tra l'autostrada
N2 e la strada del __________, ad una distanza variante tra 50 e 60 m dalla
zona industriale
I
a di __________. Il municipio di __________ ha ritenuto che, collocandosi
all'interno della fascia di rispetto prescritta dall'art. 16 NAPR in via di adozione,
l'opera fosse atta a pregiudicare il conseguimento dell'obbiettivo pianificatorio
di bandire dalla zona edificabile e da una fascia larga 100 m ad essa limitrofa
gli impianti che emanano radiazioni elettromagnetiche non ionizzanti.
Anche se opinabile, la valutazione espressa
dal municipio regge alla critica dell'insorgente.
Il contrasto tra l'intervento ed il disegno
pianificatorio delineato dall'art. 16 NAPR non è di trascurabile importanza. La
distanza dell'antenna dalla zona edificabile (50 - 60 m) si situa ampiamente al
di sotto di quella prescritta dalla norma in questione. Ritenendo dati gli
estremi per l'adozione di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione,
l'autorità comunale non ha abusato del potere d'apprezzamento conferitole
dall'art. 65 LALPT. La deduzione si fonda su considerazioni pertinenti e
procede da una ponderazione degli interessi contrapposti che non appare
contraria al principio di adeguatezza.
Da questo profilo, il provvedimento va
quindi confermato.
2.3.
Riferendosi all'art. 16 NAPR, la ricorrente __________ contesta anzitutto la
competenza del comune a legiferare in materia di protezione dell'ambiente. Nel
dichiarato intento di non stravolgere la procedura di adozione del PR il
Consiglio di Stato si è rifiutato di esaminare le censura.
2.3.1.
La legittimità di una scelta pianificatoria va per principio contestata nel
quadro della procedura di adozione e di approvazione del PR prevista dagli art.
35 - 39 LALPT. E' in quest'ambito e davanti alle competenti istanze che può essere
messa in discussione la conformità degli atti pianificatori con il diritto di
rango superiore.
Durante la fase di
studio che precede l'adozione del piano da parte del legislativo comunale, la
possibilità di sottoporre i disegni pianificatori in via di elaborazione ad un
sindacato di legittimità di natura pregiudiziale è invece limitata, poiché le
intenzioni dell’autorità che li elabora si configurano come semplici proposte e
non come atti vincolanti. Indipendentemente dal fatto che siano destinati ad
assumere la connotazione di norme astratte e generali o di decisioni concrete
ed individuali, si tratta di semplici determinazioni del municipio,
suscettibili di essere ulteriormente modificate per opera dello stesso
esecutivo, del legislativo comunale in sede di adozione del piano o
dell’autorità cantonale nell'ambito dell'approvazione dello stesso.
L'autorità di
ricorso, chiamata a statuire a titolo accessorio e pregiudiziale sulla loro
legittimità, deve quindi imporsi un adeguato riserbo, limitandosi a rilevare
manifeste incongruenze ed evidenti violazioni del diritto. Essa deve in particolare
astenersi dall'anticipare il giudizio che le istanze preposte all'adozione del
PR devono ancora rendere (DTF 18.12.84 in re C. = RDAT 1984 N. 45; ZBl 1983,
545 seg.).
2.3.2. In
concreto, l’art. 16 NAPR in via di adozione, pur perseguendo finalità connesse
alla protezione dell'ambiente da radiazioni nocive per la salute, ha essenzialmente
valenza pianificatoria. Il divieto sancito da tale norma inibisce in effetti
un'utilizzazione del suolo, che l'autorità comunale ritiene inconciliabile con
l'assetto territoriale di cui intende dotarsi. A differenza della LPAmb e
dell’ORNI, che regolano le condizioni che questi impianti devono soddisfare dal
profilo della protezione dell'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o
moleste (art.1 ORNI), la norma in contestazione si limita a definire il
comprensorio all’interno del quale è escluso un certo tipo d’impianti.
Contrariamente a quanto assumono la OC e - incomprensibilmente - lo stesso
comune resistente, la norma non completa affatto la legislazione ambientale.
Essa non supplisce in particolare alla mancanza di norme specifiche, volte a
limitare le immissioni derivanti da questi impianti, che caratterizzava la
legislazione ambientale prima dell'entrata in vigore dell'ORNI.
Pur
richiamandosi alle stesse finalità perseguite da questa legislazione, l'art. 16
NAPR in fieri stabilisce in effetti soltanto che questi impianti non possono
essere istallati all'interno della zona edificabile e di una fascia larga 100 m
ad essa limitrofa. In quanto volta ad escludere determinate installazioni da un
certo comprensorio territoriale, la norma trae titolo dalla competenza del
comune a definire l’uso ammissibile del suolo mediante piani regolatori
disciplinanti la funzione delle singole zone, la tipologia e le caratteristiche
degli insediamenti ammissibili. Competenza, questa, che l'art. 16 ORNI riconosce
implicitamente e che non può essere revocata in dubbio soltanto perché il
municipio, invece di limitarsi a bandire questi impianti da determinate zone,
degne di particolare tutela, li ha esclusi da tutta la zona edificabile.
Anche la
delimitazione di una fascia di rispetto di 100 m dalla zona edificabile,
fissata dall'art. 16 NAPR in fieri, resiste alla critica dell'insorgente.
Questo parametro non è infatti da intendere come un'inammissibile prescrizione
del diritto comunale, volta ad inasprire le distanze minime fissate dall'ORNI
per questo genere d’impianti. Esso si configura soltanto come un vincolo
destinato ad estendere i limiti del comprensorio all'interno del quale questi
impianti non sono ammessi. In quest’ottica, non è di decisivo rilievo il fatto
che tale distanza, per gli impianti di medie e piccole dimensioni, possa eventualmente
essere maggiore di quella prescritta dall’ORNI.
Nella misura in
cui è volto a contestare la competenza dell’autorità comunale ad adottare
l'art. 16 NAPR il ricorso dell'__________ non può quindi essere accolto.
Né possono
essere accolte, in questa sede, le censure che la ricorrente solleva in
relazione all'estensione dell’arretramento prescritto da tale norma dalla zona
edificabile. Anche se altamente opinabile, la misura fissata dall'autorità
comunale non appare palesemente insostenibile. Essa resiste pertanto ad un
esame pregiudiziale di portata limitata com'è quello che l'autorità di ricorso
può esperire in ordine alla legittimità di una restrizione della proprietà
nell'ambito di un ricorso contro un provvedimento di salvaguardia della
pianificazione. Resta ovviamente impregiudicato il diritto della ricorrente
__________ di contestare siffatta norma nell'ambito della procedura di approvazione
del PR. Spetterà all’autorità comunale, in quella sede, dimostrare, con
argomenti convincenti, che l’esclusione di questo tipo d'impianti dalla zona
edificabile e dalla fascia limitrofa è sorretta da sufficienti motivi di natura
pianificatoria e non si fonda soltanto su preoccupazioni d’ordine ecologico
alle quali la legislazione ambientale ha già fornito risposte adeguate (cfr.
URP 2000, n. 20, pag. 267 seg.).
2.3.3. La
violazione del diritto di essere sentito, in cui è incorso il Consiglio di
Stato rifiutandosi, a torto, di esaminare le censure sollevate dalla OC, può
ritenersi sanata dall’esame di queste doglianze esperito da questo tribunale.
2.4. Parimenti da respingere sono le obiezioni che l'insorgente
OC solleva in relazione al principio della buona fede, rimpro-verando all'autorità
comunale di aver adottato l'art. 16 NAPR all'unico scopo di contrastare
l'installazione dell'impianto.
La norma in questione è stata inserita nel
progetto di PR nella primavera del 1999, ossia prima dell'introduzione della
domanda in esame. Vero è che a quel momento la __________ aveva già inoltrato
due domande per la posa di un'antenna per la telefonia mobile, ma è altrettanto
vero che il municipio ha sin dall'inizio chiaramente manifestato l'intenzione
di escludere simili impianti dalla zona edificabile e dalle immediate
adiacenze. Il comportamento assunto dall'autorità comunale non era quindi atto
a suscitare nella ricorrente aspettative degne di protezione. Tanto meno quando
si consideri che la __________ ha agito in perfetta malafede, posando l'antenna
senza chiedere preventivamente l'autorizzazione, che ben sapeva necessaria.
3.   Ricorso
del comune di __________
3.1. Giusta l’art. 31 PAmm, il Consiglio di
Stato ed il Tribunale cantonale amministrativo condannano la parte soccombente
al pagamento di un’indennità per ripetibili alla controparte.
Soccombente è la parte che ha avanzato in
sede ricorsuale una domanda totalmente o parzialmente infondata, oppure ha, in
tutto o in parte, ingiustamente resistito ad un ricorso (Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 31 PAmm, N. 2 e
rimandi).
3.2. Con la decisione qui in esame, il
municipio di __________ ha sospeso l’esame della domanda di costruzione
inoltrata in sanatoria dalla __________ ed ha ordinato la demolizione del manufatto
realizzato abusivamente. In sede di ricorso al Consiglio di Stato la __________
ha chiesto l’annullamento della decisione e la concessione in via provvisionale
della possibilità di farne uso. Il municipio ha resistito a tutte le domande,
insistendo in modo particolare sulla richiesta di annullamento della misura di
salvaguardia della pianificazione.
Con il giudizio qui impugnato, il Governo ha
respinto quest’ultima domanda e quella provvisionale. Ha invece accolto quella
riferita all’ordine di demolizione. Statuendo sulle ripetibili ha ritenuto che
le parti fossero soccombenti in egual misura.
La valutazione del grado di soccombenza
reciproca operata dal Consiglio di Stato non procede da un esercizio abusivo
del potere d’apprezzamento che l’art. 31 PAmm riserva in proposito all’autorità
di ricorso. Anche se opinabile, la valutazione appare senz’altro sostenibile.
Dal profilo delle conseguenze che i due provvedimenti impugnati erano in grado
di determinare, non può invero essere ignorato che l’ordine di demolizione
colpiva la __________ in modo ben più pesante del semplice differimento della
decisione sulla domanda di costruzione.
Le censure mosse dal comune di __________
nei confronti del giudizio sulle ripetibili non possono pertanto essere accolte.
4.   In esito
alle considerazioni che precedono entrambi i ricorsi vanno quindi respinti.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono
suddivise fra le parti secondo la soccombenza, tenendo conto del diverso
dispendio lavorativo occasionato dalla impugnative a questo tribunale, rispettivamente
alle controparti.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 65 LALPT; 24, 25 RLAPT; 3, 18,
28, 31, 51, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   I ricorsi
sono respinti.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è a carico della ricorrente
__________ nella misura di fr. 1'000.- e del comune di __________ per la
differenza.
3.   La
ricorrente __________ rifonderà al comune di __________ la somma di fr. 1'000.-
a titolo di ripetibili.
4.   Intimazione
a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario