ti_gerichte · 90.2007.25 · 2008-02-25 · it
Pianificazione di un posteggio privato

Pianificazione di un posteggio privato

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.02.2008 90.2007.25
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 25.02.2008 90.2007.25
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 25.02.2008 90.2007.25

Pianificazione di un posteggio privato

Incarto n.
90.2007.25
Lugano
25 febbraio
2008
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 marzo 2006 di
RI 1
patr. da: PR 2
contro
la risoluzione 7 febbraio 2006 (n. 576), con la
quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
del comune di Lugano, sezione di Viganello;
viste le osservazioni:
-    19 dicembre 2006 del
Consiglio di Stato;
-    21 dicembre 2006 dell’PI
2;
-      8 gennaio 2007 del municipio
di Lugano;
-    18 gennaio 2007 dell’PI
3;
-      9 febbraio 2007 di RI
1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Nella
seduta del 1° marzo 2004 il consiglio comunale del già comune di Viganello ha
adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede i mapp. 24, di
proprietà dell'__________, e 28, 36, 379 e 704, di proprietà dell'PI 2, ubicati
in località Luganetto, sono stati inseriti nella zona per edifici ed
attrezzature di interesse pubblico (EAP; cfr. il piano di queste zone, l’art.
52 NAPR e la tabella annessa alle stesse). Il mapp. 24, attribuito al comparto 15a,
è stato previsto per la costruzione di un ospedale (già realizzato) e la
formazione di un parco e/o una zona verde attrezzata. Le altre particelle,
inserite nel comparto 15b, sono invece state destinate alla costruzione di un
autosilo per un massimo di 250 posti auto e di una sala multiuso, con possibilità
di inserire nella costruzione piccoli negozi, attività di servizio, uffici e un
locale ristoro. I parametri edificatori per questa infrastruttura sono: indice
di occupazione 50%, altezza massima 16,25 m, distanza dai confini 7 m, distanza dalla strada secondo le linee di arretramento. Il piano suddivide come segue
il numero dei posteggi che possono essere realizzati: 117 per l’PI 3, 100 per l’Università
della Svizzera italiana (USI), 33 per la sala multiuso ed i negozi. Il piano
prescrive ulteriormente che la domanda di licenza edilizia dovrà dimostrare la
corretta suddivisione dei posti auto in funzione dei diversi utenti sia dal
punto di vista costruttivo che della regolamentazione del parcheggio, ritenuto
che i posteggi di lunga durata dovranno essere 188 (88 per l’PI 3 e 100 per l’USI),
quelli di corta durata 62 (29 per l’PI 3 e 33 per la sala multiuso ed i negozi).
I posteggi destinati all'USI dovranno inoltre essere tutelati da una servitù
iscritta a registro fondiario.
La
revisione del piano regolatore riconfermava, per questi fondi, lo statuto
pianificatorio che era stato loro impresso nel previgente ordinamento, che
aveva costituito l’oggetto di una variante, approvata dal Consiglio di Stato
con risoluzione 16 settembre 2003 (n. 4004).
Sia soggiunto, per completezza, che con
iscrizione a registro fondiario 21 gennaio 2005 i fondi di proprietà dell’PI 2
sono stati riuniti in una sola particella, mapp. __________8.
B.   Con ricorso
16 giugno 2004 RI 1, proprietario del mapp. __________, ubicato nelle immediate
vicinanze dei fondi appena citati, è insorto avverso quella deliberazione
dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di non approvare l’area EAP
in discussione. Egli ha sostenuto che l’area avversata favoriva un privato (l’PI
2) a scapito della collettività, ma in particolare di proprietari dei fondi
ubicati nella località __________, che avrebbero subito le conseguenze di un
incremento del traffico senza che un interesse legittimo e preponderante lo
giustificasse. L’insorgente ha inoltre criticato il fatto che le autorità
avessero autorizzato la riedificazione dell’ospedale senza risolvere il problema
dei parcheggi, che avrebbero potuto essere inferiori di numero e ubicati sotto
la struttura, ed inoltre che l’autosilo avrebbe dovuto soddisfare anche i bisogni
dell’USI.
C.   Con
risoluzione __________ 2006 (n. __________6) il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione del piano regolatore e respinto il gravame di RI 1 (cfr. ris.
cit., pag. 61 seg.). Il Governo ha rinviato, a questo scopo, ai motivi svolti
in sede di approvazione della variante __________ 2003 (n. 4__________4), dove
esso aveva ritenuto che la realizzazione di un autosilo fosse conforme alla
politica cantonale sui posteggi.
D.   Con ricorso
16 marzo 2006 RI 1 si aggrava a questo tribunale contro il giudicato governativo,
ribadendo i motivi e le domande già sottoposte all’istanza inferiore. Chiede
anche l’e-sperimento di un sopralluogo.
La
divisione della pianificazione territoriale, l'PI 2 ed il municipio chiedono al
tribunale di respingere l'impugnativa. L'PI 3 comunica di non formulare
osservazioni; sottolinea tuttavia l’assoluta necessità di dotare l’ospedale dei
posteggi.
E.   a. Il 23
novembre 2006 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio;
durante quest’ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi,
acquisite in seguito agli atti.
b. In
quell’occasione RI 1 ha sollevato l'eccezione di astensione di tre Consiglieri
di Stato. Con sentenza 2 marzo 2007, cresciuta in giudicato, il tribunale ha
respinto l'eccezione, nella misura in cui non dovesse essere considerata
perenta. Nello stesso giudicato il tribunale ha indi fissato alle parti un termine
di 30 giorni per presentare le conclusioni scritte.
c. Solo il ricorrente ha fatto uso di questa
facoltà con memoria 27 aprile 2007. Egli sostiene che fa difetto un interesse
pubblico alla costruzione dell'autosilo privato in oggetto, che la variante si
pone in contrasto con il piano dei trasporti del Luganese e il piano direttore,
che la realizzazione di 100 posteggi a favore dell'USI non ha mai costituito
una condizione per il rilascio della licenza edilizia 12 luglio 1999 relativa all'ampliamento
della sua sede di Lugano, che le strade di accesso sono insufficienti a
sopportare il traffico indotto dall'impianto, che manca uno studio di impatto
fonico ed ambientale.
Considerato,
in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il
Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU
2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è
tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente
certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in
ordine.
2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;
II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib
121 consid. 5;
Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad
art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un
diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Com'è
stato accennato in fatto, la revisione del piano regolatore ha semplicemente riconfermato,
per i fondi in discussione, lo statuto pianificatorio del previgente
ordinamento, che aveva costituito l’oggetto di una variante, approvata dal
Consiglio di Stato con risoluzione 16 settembre 2003 (n. 4004). Questa variante
era volta a permettere la realizzazione di un autosilo da cui ricavare, in
primo luogo, i posteggi necessari per l'ospedale regionale di Lugano, sede Ospedale
italiano, e per la sede di Lugano dell'USI.
Da un lato, a quel momento aveva appena
avuto inizio la seconda tappa dei lavori di rinnovamento dell'ospedale
regionale, che avevano comportato, nel complesso, la riedificazione totale del nosocomio.
Questa seconda fase era stata autorizzata dal municipio di Viganello con
licenza edilizia 31 maggio 2002, che imponeva all'PI 3 di realizzare tra 130 e
140 posteggi nell'autosilo allo studio o, in caso di impossibilità, in un
impianto da realizzare direttamente sul fondo che ospitava l'ospedale (mapp.
24).
D'altro canto, in precedenza, in occasione
del rilascio delle licenze per l'ampliamento della sede di Lugano dell'USI,
oggetto di cinque procedure edilizie differenti, il già comune di Viganello, impugnandone
quattro, aveva denunciato la mancanza di una pianificazione del traffico e dei
posteggi dell'istituto. Ne era sorta una discussione tra i vari attori, in
esito alla quale l'USI si era dichiarata disposta a soddisfare il bisogno di
posteggi mancanti nell'autosilo in oggetto. Impegno che aveva condotto al recesso
delle impugnative da parte del comune di Viganello.
La variante ha quindi previsto l'autosilo
sui mapp. 28, 36, 379 e 704 di Viganello, frattanto riuniti nel solo mapp. 28,
di proprietà dell'PI 2, ubicato lungo via agli Orti, immediatamente a confine con
il mapp. 24, ove sorge l'Ospedale italiano. L'PI 2, promotrice della realizzazione
dell'edificio, è un'associazione senza fine di lucro, con sede a Viganello (ora
Lugano), la quale ha come scopo l'assistenza agli anziani, ai malati e agli
infermi bisognosi di aiuto ed inoltre l'aiuto morale ed economico ad altri enti
che perseguono scopi di pubblica beneficenza, ma in particolare all'associazione
Ospedale Italiano di Lugano (art. 2 seg. Statuto), che aveva fondato e gestito
l'omonimo nosocomio sino alla sua cessione all'PI 3, all'inizio degli anni 80.
Oltre all'autosilo la variante prevedeva la
possibilità di creare una sala multiuso e piccoli negozi, attività di servizio,
uffici e un locale ristoro.
3.2. A giustificazione della proposta, il
comune aveva fatto allestire dallo studio __________ e __________, __________
di __________, un rapporto di verifica del fabbisogno di posteggi, del traffico
indotto e delle conseguenze ambientali derivanti dalla costruzione
dell'autosilo. In questo documento, datato aprile 2002, il fabbisogno di
posteggi per l'Ospedale italiano, la sala multiuso e i commerci è stato
calcolato sulla base della norma VSS SN 640 290 e della proposta di regolamento
cantonale sui posteggi privati, a quel momento ancora allo studio. Per le necessità
di posteggio dell'USI, il rapporto rinviava ad uno specifico studio, allestito
dallo stesso ufficio nell'agosto 1999 a questo scopo, conformemente alle
indicazioni della menzionata normativa tecnica VSS (la quale prevedeva, per le
università, una pianificazione ad hoc) e che stabiliva la necessità di 200
posteggi complessivamente, di cui 100 mancanti.
Il referto prevedeva, in conclusione, un
fabbisogno di 250 posti auto così suddivisi: 117 posti auto a favore dell'PI 3
(88 per il personale impiegato all'Ospedale italiano, 15 per i pazienti dell'ambulatorio
e gli accompagnatori, 14 per visite/riserva), 100 posti auto a favore dell'USI,
25 posti auto per la sala multiuso e 8 posti auto per i commerci.
I posteggi di lunga durata ammontavano, di
conseguenza, a 188 (88 per il personale impiegato all'Ospedale italiano dell'PI
3 e 100 per l’USI), quelli di corta durata 62 (gli altri 29 per l’PI 3 e 33 per
la sala multiuso ed i negozi).
Dovevano inoltre rimanere a disposizione
dell'Ospedale italiano i 10 posteggi di breve durata situati di fronte all'entrata
del Pronto Soccorso; in caso contrario i posteggi consigliati nella struttura
salivano a 260 unità.
Il referto rilevava infine la necessità, per
il comune di Viganello, di trasformare i posteggi pubblici di lunga durata
ubicati nel settore di influenza dell'autosilo (comparto delimitato da via Capelli,
via La Santa, Via Lido e via al Chioso) in zone blu o a pagamento, allo scopo
di permettere il parcheggio ai visitatori dell'Ospedale, per i quali non
venivano predisposte possibilità di stazionamento nell'impianto.
Il documento affrontava anche gli effetti della
costruzione sulla viabilità locale, concludendo che l'aumento di traffico poteva
essere smaltito senza difficoltà. La costruzione ossequiava infine la normativa
ambientale sia per quanto concerneva l'inquinamento fonico che quello atmosferico.
3.3. Con risoluzione 16 settembre 2003 (n.
4004), il Consiglio di Stato ha approvato la variante, dopo aver verificato la
sua conformità con la pianificazione direttrice (relativa al piano dei trasporti
del Luganese [PTL] ed al modello di organizzazione territoriale
dell'agglomerato del Luganese) e con quella ambientale (piano di risanamento
dell'aria del Luganese [PRAL]). Più particolarmente il Governo si era sincerato
che la pianificazione dell'autosilo in oggetto, a scopo privato, fosse conforme
con la politica dei posteggi a livello regionale e di agglomerato, a quel momento
ancora in fase di affinamento (piano dei posteggi del polo [PPP], fase B, e
regolamento cantonale sui posteggi privati). Il Consiglio di Stato ha ad ogni
buon conto modificato d'ufficio la norma di attuazione pertinente su alcuni
punti, sostanzialmente per rendere il più possibile vincolanti le risultanze
della perizia presentata dal comune. Ha inoltre rammentato, sempre nel solco di
quanto richiesto nel menzionato documento, che la realizzazione dell'autosilo avrebbe
dovuto essere accompagnata dalla trasformazione dei posteggi (pubblici) di
lunga durata ubicati nel quartiere in posteggi a zona blu o a pagamento, qualora
questo non avesse già avuto luogo nell'ambito dell'attuazione degli interventi
previsti dal PPP, fase B (cfr. ris. cit., pag. 3-5).
Le considerazioni svolte dal Consiglio di
Stato nella testé menzionata risoluzione 16 settembre 2003 sono pertanto state
letteralmente riprese dal Governo nella risoluzione di approvazione della
revisione del piano regolatore 7 febbraio 2007 per respingere il ricorso inoltrato
da RI 1 contro la ripresentazione dell'identica pianificazione in quest'ultima
sede (cfr. ris. impugnata, pag. 61 seg.).
4.   4.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai
loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i piani
d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di
disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti
devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione
chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre
zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti
tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.
15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.
Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le
attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri
della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e
l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di
concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l’aspetto dell’interesse pubblico, è che il
bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera
pubblica sia prevista con relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con
rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che
concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di
posteggi pubblici). La creazione, da parte dell’ente pianificante, di zone per
edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno,
senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior
libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non
adempie a queste condizioni (cfr.
Brandt/Moor
,
Commentaire LAT, ad art. 18 n. 22 con rinvii;
Scolari
,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee
l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a
zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d) ed i
posteggi pubblici (lett. p). Quest'ultima norma è precisata dall'art. 9 lett. b
RLALPT, secondo cui il piano del traffico deve prevedere l'ubicazione e la
capienza approssimativa dei posteggi pubblici.
4.2. In
concreto, l'autosilo previsto sul terreno di proprietà dell'PI 2 è destinato a
soddisfare in primo luogo le necessità di parcheggio legate all'esercizio
dell'Ospedale italiano, ubicato sul sedime confinante, e della sede di Lugano
dell'USI, posta appena oltre il fiume Cassarate, ossia di due strutture
pubbliche appartenenti a due enti pubblici previsti dal diritto cantonale e con
precise finalità di interesse pubblico (cfr. più in dettaglio il consid. 4.4.
della decisione incidentale 2 marzo 2007 relativa all'eccezione di astensione).
Rettamente, di conseguenza, l'impianto è stato assegnato, al pari di queste
strutture, di cui si pone al servizio, nella zona per edifici e attrezzature di
interesse pubblico (EAP). Questo non significa però che i posteggi che verranno
ricavati dalla costruzione debbano essere considerati pubblici sotto tutti gli
aspetti. Al contrario, in quanto al servizio e riservate a queste due particolari
strutture (pubbliche), nel contesto della politica e della normativa concernenti
lo stazionamento dei veicoli queste aree di parcheggio devono essere classificate
tra quelle private. Questi posteggi saranno difatti a disposizione esclusivamente
degli utenti (a vario titolo) di queste strutture, non invece di chiunque
cerchi semplicemente un'area di parcheggio nel quartiere (cfr. inoltre il
consid. 5.3 che segue). Devono del pari essere ritenuti privati i parcheggi previsti
per gli altri contenuti della zona (sala multiuso, negozi, attività di
servizio, uffici e locale ristoro).
5.   5.1. Il 1°
gennaio 2004 è entrato in vigore il nuovo art. 31a LALPT, adottato dal Gran
Consiglio il 15 settembre 2003, che ha conferito al Cantone la competenza ad emanare
disposizioni che determinano il numero dei posteggi sui fondi privati allo
scopo di migliorare le condizioni di mobilità e la qualità dell'ambiente (cpv.
1; cfr. inoltre la modifica dell'art. 29 cpv. 1 lett. c LALPT). Questa
disposizione incarica il Consiglio di Stato, dopo aver sentito
un'apposita
commissione consultiva, di adottare un regolamento cantonale, che dev'essere
applicato dai comuni interessati per le nuove edificazioni, le riattazioni, i cambiamenti
di destinazione riferiti a singoli edifici e impianti, ad esclusione degli edifici
destinati all'abitazione (cpv. 2). Il regolamento - precisa il cpv. 3 dell'articolo
in oggetto - stabilisce il fabbisogno massimo di riferimento, il numero dei
posteggi privati necessari e il numero dei posteggi privati da realizzare di singoli
edifici e impianti, determinandoli in base alle norme dell'Unione dei professionisti
della strada (__________), tenendo conto delle circostanze locali e, in particolare,
della qualità del trasporto pubblico e del livello dell'inquinamento ambientale.
Periodicamente il Consiglio di Stato, d'intesa con la commissione consultiva, verifica
l'elenco dei comuni interessati, nonché l'attualità dei parametri applicati e
li adatta alle mutate condizioni (cpv. 4). L'art. 31a cpv. 5 LALPT stabilisce infine
che le norme di attuazione di piano regolatore, di piano particolareggiato e
dei regolamenti dei comuni interessati che definiscono il fabbisogno di
posteggi privati decadono con l'entrata in vigore del regolamento cantonale,
eccezion fatta per eventuali norme più restrittive volte alla tutela del
paesaggio, del patrimonio architettonico o di altre esigenze specifiche.
5.2. Nel messaggio a sostegno della
proposta, il Consiglio di Stato spiega che il raggiungimento degli obiettivi
dei piani regionali dei trasporti (miglioramento delle condizioni di mobilità,
riduzione dell'inquinamento atmosferico dovuto al traffico, miglioramento
dell'assetto territoriale e urbanistico) è legato sostanzialmente alla riduzione
del traffico pendolare motorizzato che penetra nel cuore degli agglomerati,
congestionando la rete viaria e creando ampi disagi nei quartieri residenziali
cittadini. Allo scopo di ridurre la pressione sui parcheggi di lunga durata
nelle aree centrali degli agglomerati e di togliere il traffico parassitario
nelle aree abitate, i piani regionali dei trasporti preconizzano la realizzazione
di parcheggi alternativi ai margini degli agglomerati, la canalizzazione del
traffico su pochi assi centrali, sgravando la rete secondaria, infine la promozione
dei trasporti pubblici a livello regionale e di agglomerato. In questo
contesto, la politica dei posteggi ancorata nei piani regionali dei trasporti e
- successivamente - nel piano direttore e nei piani di risanamento dell'aria assolve
un compito importante per il raggiungimento degli obiettivi fissati sia per la
mobilità che per il risanamento ambientale. Questa politica prevede di operare
tramite le seguenti misure: (a) per i posteggi pubblici: la realizzazione di
posteggi filtro all'esterno dell'agglomerato per lo stazionamento di lunga
durata; la riduzione dei posteggi per pendolari nell'area centrale degli agglomerati;
la trasformazione dei posteggi pubblici di lunga durata nell'area centrale
degli agglomerati; la regolamentazione e l'armonizzazione del tariffe dei
posteggi esistenti; la regolamentazione dei posteggi pubblici nuovi; (b) per i
posteggi privati: il corretto dimensionamento del fabbisogno dei posteggi che
tenga conto della qualità dell'offerta di trasporto pubblico; un'applicazione uniforme
per l'insieme dei comuni degli agglomerati. Poiché i principi operativi
relativi ai posteggi pubblici possono essere difficilmente applicati in maniera
autonoma dai singoli comuni, si è ritenuto di allestire un piano dei posteggi
pubblici per le aree centrali degli agglomerati, che assicuri il coordinamento
e l'armonizzazione della gestione delle aree di posteggio e la corretta
pianificazione dei posteggi comunali in conformità con i principi dei piani
regionali dei trasporti. Tuttavia, negli agglomerati urbani la preponderanza di
posteggi privati rispetto a quelli pubblici è molto forte, per cui la
possibilità di influenzare il traffico pendolare attraverso un piano dei
posteggi pubblici è ridotto. Donde l'importanza di adottare, nello stesso tempo,
una normativa cantonale che permetta di rendere operativi a corto termine i
principi contenuti nei piani regionali dei trasporti per i nuovi posteggi privati,
influenzando di conseguenza l'evoluzione dei posteggi privati e assicurando una
politica dello stazionamento coordinata, sulla base di principi unitari
applicati su scala regionale (cfr. messaggio n. 5345 del 18 dicembre 2002,
pubbl. in RVGC, anno parlamentare 2003-2004, vol. 1, pag. 676 segg.).
5.3. Fondandosi sulla menzionata
disposizione il 14 giugno 2005 Consiglio di Stato ha adottato il Regolamento
cantonale posteggi privati (Rcpp), che è entrato in vigore il 1° gennaio 2006. Scopo
di questo regolamento è di determinare il numero di posteggi privati necessari
in caso di nuove edificazioni, come pure di riattazioni importanti e di
cambiamenti di destinazione che comportano un cambiamento sostanziale dei
parametri di riferimento per il calcolo del fabbisogno dei posteggi (art. 1
Rcpp). Esso definisce il fabbisogno massimo di riferimento ed i posteggi
necessari per tutti gli edifici, ad eccezione di quelli a contenuto residenziale
(art. 2 Rcpp). Il fabbisogno massimo di riferimento corrisponde al fabbisogno
di posteggi di un edificio o di una zona, tenuto conto dei loro contenuti, se
questi sono serviti unicamente dai trasporti individuali motorizzati (art. 4
lett. b Rcpp). Il numero di posteggi necessari corrisponde all'offerta di
posteggi da mettere a disposizione dell'utente, tenuto conto dell'offerta di
trasporto pubblico come pure di condizioni locali particolari che ne possono
imporre una limitazione; esso è uguale o inferiore al fabbisogno massimo di
riferimento (art. 4 lett. c Rcpp). Con posteggi privati si intendono quelli al
servizio di uno specifico edificio o impianto caratterizzato da contenuti
definiti; questi posteggi possono essere di uso esclusivo oppure di uso comune (art.
4 lett. a Rcpp). Il regolamento è applicabile ai comuni situati in zone con
problemi di traffico e di inquinamento che beneficiano di una buona offerta di
trasporto pubblico; questi comuni sono elencati nell'allegato al regolamento
stesso, dove sono suddivisi in due categorie (categoria 1 e categoria 2), a
seconda dell'importanza dei problemi di traffico e ambiente e per permettere
un'applicazione geograficamente coerente del regolamento (art. 3 Rcpp). Tra di
essi, nella categoria 1, figura il comune di Lugano. Nel capitolo II il regolamento
determina quindi il fabbisogno massimo di riferimento per gli edifici con
contenuti industriali, artigianali, amministrativi e commerciali (vendita; art.
da 5 a 7 Rcpp). Per gli edifici del settore alberghiero e della ristorazione,
stabilimenti per il tempo libero, edifici pubblici, attrezzature sportive e
installazioni di trasporto turistiche, l'art. 8 Rcpp rinvia, per la determinazione
del fabbisogno massimo di riferimento, all'allegato della norma VSS SN 640 290,
edizione 1993. Al capitolo III il regolamento fissa i principi per la determinazione
del numero dei posteggi necessari. Occorre anzitutto determinare il livello di qualità
del servizio di trasporto pubblico, in funzione della categoria di fermata del
trasporto pubblico (definita dalla sezione della mobilità) e della sua
raggiungibilità (art. 9 Rcpp). Il numero dei posteggi necessari costituisce
quindi una percentuale del fabbisogno massimo di riferimento in funzione di
tale livello, definita in due tabelle all'art. 10 Rcpp: l'una per i comuni
della categoria 1 (quelli che presentano i maggiori problemi di traffico e
inquinamento), l'altra per i comuni della categoria 2. L'art. 11 Rcpp precisa ulteriormente che, nei casi in cui la formazione di parcheggi crea situazioni
di conflitto, perché viene superata la capacità delle strade di accesso, vengono
superati i valori di immissione delle ordinanze sulla protezione dell'aria e
sulla protezione contro il rumore, si creano situazioni di pericolo, oppure
sono presenti siti o monumenti definiti degni di protezione da un elenco
ufficiale, fanno stato le riduzioni e le condizioni stabilite dalle rispettive
leggi applicabili, dalle ordinanze sulla protezione dell'ambiente, dalle norme
VSS in materia e da altre disposizioni amministrative e di polizia. L'art. 12 cpv.
1 Rcpp pone infine il divieto di realizzare posteggi (privati) che non siano al
servizio di edifici o impianti.
6.   6.1. La
pianificazione del controverso autosilo, adottata il 1° marzo 2004 dal consiglio
comunale del già comune di Viganello nell'ambito della revisione del piano regolatore,
è dunque identica a quella che il Consiglio di Stato aveva approvato alcuni
mesi prima - e più precisamente il 16 settembre 2003 - a titolo di variante del
previgente piano regolatore. Inoltre la decisione di approvazione della
revisione del piano regolatore è caduta il 7 febbraio 2006, ossia dopo
l'entrata in vigore del Rcpp, che ha avuto luogo il 1° gennaio dello stesso
anno. Appare pertanto preliminarmente necessario determinare, da un lato, se il
ricorrente è legittimato ad impugnare lo statuto pianificatorio del mapp. 28, che
è stato semplicemente riconfermato in epoca immediatamente successiva alla sua
definizione e, dall'altro, in caso di risposta affermativa a questa domanda, se
il Rcpp non debba essere applicato per verificare il dimensionamento
dell'autosilo, malgrado quest'impianto sia stato concepito e proposto in epoca
precedente alla sua entrata in vigore.
6.2. In merito al primo quesito la giurisprudenza
del Tribunale federale resa in applicazione del diritto di esser sentito (art.
29 cpv. 2 Cost.) riconosce al proprietario il diritto di ottenere, nell'ambito
di una revisione totale di un piano regolatore, un esame della legittimità
delle prescrizioni che concernono il suo fondo, e questo anche nell'ipotesi in
cui la revisione confermi semplicemente l'ordinamento territoriale vigente sino
a quel momento. Il proprietario non deve nemmeno dimostrare, a questo scopo,
che si sia frattanto verificato un notevole cambiamento delle circostanze ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, ad
art. 21 n. 23 con rinvii).
6.3. Quanto al secondo, è necessario in
limine rilevare che il Rcpp è applicabile non solo alle procedure di rilascio della
licenza edilizia, che costituiscono comunque la regola, ma anche a quelle di
pianificazione di posteggi privati al servizio di edificazioni nuove rispettivamente
assimilabili alle stesse sotto questo aspetto, come si avvera nel caso in
esame. A prescindere dal fatto che nessuna disposizione del Rcpp ne vincola formalmente
l'applicazione alla prima delle anzidette procedure, non è ad ogni buon conto dato
di vedere perché la pianificazione di un posteggio (privato) centralizzato a
favore di svariate strutture di nuova costruzione (ospedale, sala multiuso,
negozi, locale ristoro ecc.) o ampliate (università) non debba ossequiare le prescrizioni
materiali di questo regolamento. Intanto, perché si tratta - né più né meno - di
verificare la conformità delle prescrizioni del piano regolatore con il diritto
di rango superiore, che dev'essere sempre effettuata sia da parte del Consiglio
di Stato che del Tribunale cantonale amministrativo (cfr. al consid. 2 circa il
rispettivo potere cognitivo). D'altra parte, in concreto, l'esito di questo
esame incide direttamente sulla possibilità di approvare (o meno) la pianificazione
dell'autosilo medesimo, che è destinato ad accogliere tutti i posteggi privati
in discussione, numericamente definiti per ciascuna struttura rispettivamente
per tipo di stazionamento, e del quale vengono anche definiti i parametri
edilizi: appare pertanto imprescindibile di effettuare subito la verifica, senza
poterla rimandare al momento della presentazione della domanda di costruzione dell'impianto,
la quale - oltretutto - non potrebbe presentare delle cifre differenti rispetto
a quelle proposte nella normativa di piano regolatore, per poter essere ritenuta
conforme a quest'ultimo.
Ferma questa precisazione, è giocoforza concludere
che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto puntualmente verificare la conformità
della controversa scelta pianificatoria con il Rcpp, poiché entrato in vigore
prima della sua decisione di approvare la stessa, anziché limitarsi a rinviare -
per l'evasione del gravame inoltratogli da RI 1 - alla precedente risoluzione
16 settembre 2003, nella quale l'aveva speditamente dichiarata conforme alla
proposta di normativa, elaborata in vista dell'introduzione dell'art. 31a LALPT.
Va d'altra parte rilevato che il Rcpp, il cui principio fondamentale consiste
nel considerare la possibilità di sostituire il veicolo privato con il
trasporto pubblico, persegue - anche, ma non solo - chiari obiettivi di
riduzione dell'inquinamento. Per quanto concerne particolarmente la polluzione
atmosferica, la sua adozione, rispettivamente, applicazione sono pertanto state
previste a titolo di provvedimenti tanto dal piano di risanamento dell'aria del
Luganese, approvato dal Governo il 1° ottobre 2002 (cfr. provvedimento P1.6) che,
successivamente, dal piano di risanamento dell'aria (cantonale) 2007-2016, approvato
il 17 giugno 2007 (cfr. provvedimento TR3.5). Come aveva avuto modo di evidenziare
il Tribunale della pianificazione del territorio in una sentenza 17 gennaio
2003 relativa alla normativa sui posteggi adottata in sede di revisione del
piano regolatore di Bellinzona, tra le prime misure del piano di risanamento
dell'aria, adottate dal Consiglio di Stato il 20 e 26 febbraio 1991 e completate
il 21 ottobre 1992, figurava peraltro già una scheda (P12), la quale prescriveva
che le norme contenute nei piani regolatori circa il numero di posteggi
richiesto per il rilascio delle licenze edilizie avrebbero dovuto essere
adeguate alle finalità contenute nella LPAmb e nell'OIAt e stabilire quote
minime e massime per i posteggi, tenendo conto anche dell'accessibilità delle
zona stessa tramite mezzi di trasporti pubblici; ciò che avrebbe permesso di diminuire,
a medio-lungo termine, il volume di traffico privato, e, di conseguenza, le
emissioni inquinanti da questo provocate (cfr. RDAT II-2003 n. 22 consid. 4.4.).
Nella misura quindi in cui il Rcpp costituisce un provvedimento previsto dal piano
di risanamento dell'aria ai sensi dell'art. 44a LPAmb e, pertanto, di protezione
dell'ambiente, esso dev'essere imperativamente applicato subito, sin dalla sua
entrata in vigore, a qualsiasi procedura in corso, dovendo essere riconosciuto
di ordine pubblico (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Zurigo 2006, n. 326 in fine con rinvii).
7.   Trattasi
pertanto, a questo punto, di esaminare la congruenza della pianificazione dell'autosilo
con il Rcpp.
7.1. Nel già menzionato rapporto di verifica
del fabbisogno di posteggi, del traffico indotto e delle conseguenze ambientali
derivanti dalla costruzione dell'autosilo, datato aprile 2002 ed allestito
dallo studio __________ e __________, __________ di __________, il fabbisogno
di posteggi per l'Ospedale italiano, la sala multiuso (per 300 persone) e le
attività commerciali (su circa 300 mq) è stato calcolato sulla base della norma
VSS SN 640 290 e della proposta di regolamento cantonale sui posteggi privati,
a quel momento ancora allo studio. Il numero di posteggi da realizzare, 146 nel
complesso, poi arrotondati a 150, è il frutto di una riduzione pari, mediamente,
al 50% circa del fabbisogno massimo di riferimento determinato secondo la
predetta normativa tecnica (cfr. pag. 12 seg. di quel documento). Questo
fattore di riduzione corrisponde a quello successivamente impiegato nel Rcpp per
un livello di qualità B del servizio di trasporto pubblico riferito ad un
comune della categoria 1, come Lugano (art. 10 Rcpp). In concreto, il piano
tecnico allestito dal municipio di Lugano in applicazione dell'art. 9 cpv. 5
Rcpp per suddividere il territorio comunale in settori a dipendenza del livello
di qualità del trasporto pubblico inserisce l'Ospedale italiano, al pari della
sede di Lugano dell'USI, nel settore di livello B.
Degno di rilievo, tuttavia, appare il fatto
che la suddetta quantificazione partiva dal principio secondo cui, sulla base
delle indicazioni fornite all'ufficio incaricato di allestire il rapporto, tutti
gli spazi commerciali venivano adibiti esclusivamente alla vendita, ossia -
com'è esplicitamente previsto dalla tabella annessa all'art. 52 NAPR - a
"piccoli
negozi"
(cfr. il documento citato, pag. 9 in particolare). Le altre
funzioni contemplate dalla tabella annessa all'art. 52 NAPR, ovvero quelle
"di
servizio e/o uffici e di un locale di ristoro"
, non sono pertanto state
considerate ai fini del calcolo dei posteggi necessari e non sono pertanto
supportate dal calcolo effettuato nel referto peritale. Lo conferma la suddivisione
delle unità di stazionamento, ancorata nel menzionato allegato, che fa riferimento,
per i posteggi di corta durata riservati ai commerci, ai soli
"negozi"
.
Le altre funzioni devono, di conseguenza, essere espunte dalla normativa
impugnata. Rimane riservata la possibilità di nuovamente introdurle mediante variante
di piano regolatore, la quale presuppone tuttavia, in primis, una precisa
suddivisione delle varie funzioni considerate.
7.2. Per le necessità di posteggio dell'USI,
com'è già stato spiegato, il rapporto rinviava ad uno specifico studio,
allestito dallo stesso ufficio nell'agosto 1999 a questo scopo, conformemente alle indicazioni della menzionata normativa tecnica VSS. Questa prevedeva
tuttavia, per le università, una pianificazione ad hoc, che è stata approntata
dall'esperto considerando ampiamente la sostituibilità dei trasporti individuali
con quelli collettivi e che ha dimostrato una necessità complessiva di 200
parcheggi (cfr. segnatamente pag. 11 di quel documento). Anche questa valutazione
dev'essere ritenuta conforme al Rcpp già per il fatto che, com'è rilevato nel
referto, applicando i parametri di generazione di traffico censiti per la
scuola politecnica federale di Zurigo-Hönggenberg, caratterizzata da una
ripartizione modale molto favorevole (2/3 trasporti pubblici, 1/3 trasporti
individuali mediante automobile), il numero si posteggi necessari per l'USI
sarebbe stato superiore a quella cifra, per attestarsi tra i 230 e i 260 parcheggi.
Va peraltro rilevato, come ulteriore controprova, che se si volesse utilizzare,
per la determinazione del fabbisogno massimo di riferimento, la nuova norma VSS
SN 640 281, adottata nel dicembre 2005 ed in vigore dal 1° febbraio 2006, che
ha sostituito la norma VSS SN 640 290 del maggio 1993, cui rinvia l'art. 8 Rcpp
(proprio per questo motivo la nuova normativa non ritorna dunque applicabile), il
numero di posteggi necessari, risultanti dopo la riduzione la riduzione del 50%
contemplata all'art. 10 Rcpp, sarebbe pur sempre superiore a quello definito
dal perito. In effetti questa nuova normativa tecnica indica, di massima, per
le università, 0,4 posti auto per studente: ne deriva un fabbisogno massimo,
per un istituto con 1'000/1'200 studenti (dati ripresi dalla perizia), di
400/480 posteggi che, in presenza di un livello B della qualità del trasporto
pubblico, condurrebbe il loro numero a circa 200/240 unità.
8.   L'insorgente
sostiene che fa difetto un interesse pubblico alla costruzione dell'autosilo
privato in oggetto, che la variante si pone in contrasto con il piano dei
trasporti del Luganese e il piano direttore, che le strade di accesso sono
insufficienti a sopportare il traffico indotto dall'impianto, che la
realizzazione di 100 posteggi a favore dell'USI non ha mai costituito una
condizione per il rilascio della licenza edilizia 12 luglio 1999 relativa
all'ampliamento della sua sede di Lugano, che manca uno studio di impatto fonico
ed ambientale.
8.1. L'obbligo di costruire i posteggi privati
costituisce una restrizione della proprietà che vincola il proprietario ad una
prestazione (RDAT I-2003 n. 22 consid. 4.2 con rinvii). In concreto, la controversa
pianificazione è volta a permettere di creare dei parcheggi privati per due
strutture pubbliche già realizzate (riedificazione dell'Ospedale italiano e
ampliamento della sede di Lugano dell'USI) che non adempiono quest'obbligo:
essa adempie pertanto ad un sicuro interesse pubblico. Com'è già stato
ricordato, attraverso la licenza edilizia 31 maggio 2002 con cui approvava la seconda
tappa dei lavori di rinnovamento dell'Ospedale italiano, il municipio di
Viganello aveva imposto all'PI 3 di realizzare tra 130 e 140 posteggi
nell'autosilo allo studio o, in caso di impossibilità, in un impianto da
realizzare direttamente sul fondo che ospitava l'ospedale (mapp. 24). Per
quanto concerneva invece l'ampliamento della sede di Lugano dell'USI, come pure
è già stato spiegato, era stato il già comune di Viganello a dolersi in via
ricorsuale della mancanza di una pianificazione del traffico e dei posteggi
dell'istituto nell'ambito del rilascio delle relative licenze edilizie. L'USI
si era quindi dichiarata disposta a soddisfare il bisogno di posteggi mancanti
nell'autosilo in oggetto. Impegno che aveva condotto al recesso delle
impugnative da parte del comune di Viganello. Ora, è certamente vero, come sostiene
l'insorgente, che l'obbligo di realizzare 100 nuovi posteggi privati a favore
dell'USI al mapp. 24 di Viganello non è stato formalizzato a titolo di onere in
sede di rilascio delle licenze edilizie da parte del municipio di Lugano: è
quanto, del resto, ha spiegato lo stesso municipio nella presa di posizione 3
gennaio 2007 al Tribunale (pag. 3). Ma questo fatto non è di rilievo per
decidere in concreto. Intanto, com'è noto, nello svolgimento del processo
pianificatorio, la procedura di rilascio della licenza edilizia serve semplicemente
all'attuazione in un singolo caso del piano regolatore; non è quindi atta a
sostituirlo, completarlo o modificarlo (cfr. RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2. con
rinvii) né direttamente né, tantomeno, indirettamente, vincolando cioè a
precise scelte le autorità incaricate di adottare ed approvare il piano regolatore
stesso. L'assenza di un onere di realizzazione di posteggi privati inserito nelle
licenze edilizie per l'ampliamento del campus universitario di Lugano non è
pertanto decisiva. Determinante nella presente procedura pianificatoria è, per
contro, di constatare che il campus universitario è stato effettivamente ampliato
e che, per questo motivo, abbisogna, in totale, di 200 posteggi, di cui 100
devono essere ricavati fuori dal campus medesimo. La verifica della scelta precisa
dell'ubicazione e di quella delle caratteristiche del manufatto - segnatamente
la sua esecuzione fuori terra - non rientra invece nel potere di cognizione del
tribunale (cfr. consid. 2 che precede): basta che, con queste premesse, non venga
disatteso il diritto.
8.2. La controversa pianificazione non è inoltre
in contrasto con quella di ordine superiore.
Il piano dei trasporti del Luganese (PTL) ha
posto le basi per il miglioramento delle condizioni di mobilità a livello
regionale. Gli studi di approfondimento mirati di questo piano in vista di inquadrare
le proposte dello stesso in un concetto di organizzazione territoriale
(Concetto di organizzazione territoriale dell'agglomerato luganese, COTAL,
Piano dei trasporti dell'agglomerato, PTA) hanno permesso di elaborare il
Modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato luganese, costituito da
una componente urbanistica e una componente trasportistica e ambientale, che
sono state integrate nel piano direttore, alla scheda 10.4. Per quanto concerne
tuttavia la componente trasportistica e ambientale, questa scheda si limita a
illustrare i principi, mentre gli indirizzi e i provvedimenti pianificatori
sono contenuti nelle schede 12.23.1-5. Quo, in particolare, allo stazionamento
dei veicoli, che qui interessa, la scheda settoriale 12.23.5, avente come oggetto
i piani del traffico comunali e intercomunali, prevede le seguenti misure: una
politica dei posteggi pubblici e privati che incentivi l'uso dei posteggi di corrispondenza
collocati all'esterno dell'agglomerato e nei nodi intermodali collocati alla
periferia dell'agglomerato, la riduzione del numero dei posteggi pubblici e
privati nell'agglomerato, in particolare quelli per i pendolari, la sostituzione
dei posteggi dell'agglomerato, attrattivi per i pendolari, con i posteggi
collocati nei nodi intermodali e posteggi-filtro, l'introduzione di misure di
gestione del traffico basate sulla gerarchia stradale che verte sulla concentrazione
dei flussi di traffico sulle strade di collegamento principali e,
rispettivamente, la liberazione dal traffico delle strade di collegamento interne,
la gestione della mobilità per spicchi finalizzata ad evitare gli attraversamenti
dei quartieri, l'introduzione di misure di moderazione del traffico nei
quartieri, in particolare in corrispondenza delle strade di collegamento
interne, l'introduzione di zone a velocità 30 km/h nei quartieri, la caratterizzazione
dello spazio stradale attraverso misure di arredo urbano che rendano lo spazio
pubblico maggiormente attrattivo e sicuro anche per gli utenti deboli della
strada (pedoni e ciclisti), l'introduzione di misure di riqualifica urbanistica
negli spazi pubblici della città (piazze) al fine di rendere lo spazio urbano
più vivibile ed attrattivo per i cittadini e per i turisti, la definizione di
una rete di percorsi ciclabili e pedonali sicura e attrattiva, che inciti
all'uso della bicicletta e che favorisca lo spostamento pedonale, il miglioramento
dell'accessibilità delle fermate dei trasporti pubblici. La scheda illustra
quindi gli strumenti, sulla cui base i comuni dovranno attuare le misure previste
rispettivamente modificare i piani regolatori: allestimento di un piano di
gestione del traffico dell'agglomerato (più conosciuto come piano della
viabilità del polo, PVP), di un piano dei posteggi pubblici dell'area centrale
dell'agglomerato (più conosciuto come piano dei posteggi del polo, PPP), di un
piano di indirizzo della rete ciclabile e pedonale di interesse locale ed emanazione
di una regolamentazione cantonale dei posteggi privati.
In concreto, la pianificazione dei posteggi
privati per l'Ospedale italiano e per l'USI ossequia quest'ultima normativa.
Essa non si pone, inoltre in conflitto con il PPP che, per i posteggi privati,
persegue il principio della corretta quantificazione del fabbisogno che
consideri la qualità dell'offerta del trasporto pubblico, ancorato nel Rcpp. Va
inoltre precisato, a scanso di equivoci, che la riduzione dei posteggi privati
preconizzata dal PPP, fase A (rapporto per la consultazione, gennaio 2003), nell'ambito
della riduzione dell'offerta di posteggi per pendolari, e che è stata riconfermata
nella successiva fase B (rapporto finale, settembre 2007), nella quale il PPP è
stato integrato nel PVP, non concerne i posteggi che ricadono nel campo di applicazione
del Rcpp, ovvero che sono al servizio di nuovi edifici, ma interessa esclusivamente
i posteggi privati realizzati in epoca precedente all'entrata in vigore di questo
regolamento su sedimi non ancora edificati e che sono ora proscritti (cfr. art.
12 cpv. 1 Rcpp).
8.3. Il referto peritale allestito dallo
studio __________ e __________ esamina anche le conseguenze sulla viabilità provocate
dalla costruzione dell'autosilo (pagg. 15-20). Quest'ultimo dovrebbe generare
complessivamente ca. 1200 movimenti veicolari giornalieri, di cui ca. 740
caricano già oggi la rete stradale e vengono semplicemente centralizzati. Il
traffico indotto risulta pertanto gestibile senza problemi sia a livello di rete
stradale principale che locale. Secondo il rapporto, a quest'ultimo riguardo,
il maggior aumento del traffico riguarderà via agli Orti, lungo la quale è prevista
la costruzione e i relativi accessi, e via alla Pergola, che si diparte da
quest'ultima: la prima subirà un incremento tra 120 e 600 movimenti
giornalieri, la seconda di ca. 480, che però viene ritenuto smaltibile senza
problemi di capacità da entrambe le strade, a senso unico e poco sollecitate
(traffico giornaliero medio attuale di 1200 veicoli). Ferme queste premesse,
quo alla polluzione provocata dall'impianto (pagg. 21-24), lo studio rileva la
conformità della controversa pianificazione sia per quanto attiene
l'inquinamento fonico che atmosferico; rimangono riservate - ovviamente -
quelle verifiche che possono essere effettuate solo in presenza del progetto di
costruzione. Rilevato comunque un peggioramento percettibile della situazione
fonica lungo via agli Orti e via alla Pergola, ancorché ricompreso nei limiti
legali, il referto consiglia di introdurre un limite di velocità di 30 km/h nell'intero comparto attorno all'Ospedale italiano, per ridurre al minimo il disturbo verso i
fondi adiacenti. Provvedimento che, secondo quanto è stato constatato in
occasione del sopralluogo, è già stato introdotto.
Anche le censure residue del ricorrente
vengono quindi a cadere.
9.   Sulla
scorta di quanto precede il gravame dev'essere parzialmente accolto. La tassa
di giustizia è posta a carico del ricorrente e dell'PI 2 proporzionalmente al
rispettivo grado di soccombenza (art. 28 PAmm). L'insorgente è inoltre tenuto a
rifondere a quest'ultima, patrocinata da avvocati iscritti nel registro cantonale,
delle ripetibili commisurate all'esito della procedura ricorsuale (art. 31
PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli sopraricordati;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il
ricorso è
parzialmente accolto.
§
Di conseguenza, la risoluzione impugnata è annullata nella misura in cui
approva la possibilità, prevista nell'allegato all'art. 52 NAPR del piano regolatore
del comune di Lugano, sezione Viganello, di inserire nel comparto 15b delle
zone EAP delle attività
"di servizio, e/o uffici, e di un locale di
ristoro."
2.   La
tassa di giustizia, di fr. 3'000.--, è posta a carico dell'insorgente, per fr.
2'500.--, e dell'PI 2, per fr. 500.--. L'insorgente è inoltre condannato a
versare all'PI 2 fr. 2'500.-- per ripetibili.
3.
Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non
sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo
termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale
federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
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,
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.;
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.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario