ti_gerichte · 52.2009.66 · 2009-03-27 · it
Demolizione e ricostruzione di un edificio nel nucleo. Vincoli di natura quantitativa e qualitativa posti dalle norme d'attuazione del piano particolareggiato del nucleo

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.03.2009 52.2009.66
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 27.03.2009 52.2009.66
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 27.03.2009 52.2009.66

Incarto n.
52.2009.66
Lugano
27 marzo 2009
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Raffaello
Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 3 marzo 2009 di
RI 1,
,
patrocinato dallo studio legale ,
contro
la decisione 10 febbraio 2009 del Consiglio di Stato
(n.549) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la
decisione 27 giugno 2008 con cui il municipio di Lugano gli ha negato la
licenza edilizia per la demolizione di un vecchio edificio del nucleo di Breganzona
(part. 262) con susseguente costruzione di un nuovo stabile abitativo;
viste le risposte:
-      6 marzo 2008 di CO 2;
-    12 marzo 2009 del
Consiglio di Stato;
-    17 marzo 2009 di CO 3;
-    23 marzo 2009 del
municipio di Lugano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   a. Il 19
luglio 2006 il ricorrente, RI 1, ha chiesto al municipio di Lugano il permesso
di demolire un vecchio edificio in disuso (part. 262), situato nel nucleo di Breganzona,
allo scopo di edificare un nuovo stabile d'appartamenti, di dimensioni doppie rispetto
a quello esistente, strutturato su quattro piani abitabili e dotato di
un'autorimessa seminterrata ad uso comune.
Alla domanda si sono opposti alcuni vicini,
fra cui i resistenti CO 2 ed CO 3, proprietaria di una piccola casa
d'abitazione situata sul terreno (part. 261 e 718) confinante verso ovest, i
quali hanno contestato l'intervento dal profilo delle norme di attuazione del
piano particolareggiato del nucleo di villaggio di Breganzona (NANVB).
Raccolto l'avviso favorevole del
Dipartimento del territorio, il 5 aprile 2007 il municipio ha negato la licenza
sia per la demolizione, sia per la nuova costruzione. Dopo aver escluso che
l'edificio esistente non fosse pericolante come esige l’art. 49.2.7 NANVB per
autorizzarne l'abbattimento, l'esecutivo comunale ha ritenuto che la nuova
costruzione disattendesse comunque l’art. 49.2.10 NANVB, che ammette nuove
costruzioni soltanto alla condizione che presentino
caratteri volumetrici e
tipologici con la costruzione demolita o con le costruzioni vicine
. Condizione,
questa, che non sarebbe adempiuta.
b. Su ricorso delRI 1, il 5 aprile 2007 il
Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, rinviando gli atti al
municipio affinché accertasse se effettivamente l'edificio esistente non fosse
pericolante e motivasse adeguatamente il diniego della licenza per la nuova
costruzione.
c. Con decisione 27 giugno 2008, il
municipio ha nuovamente negato il permesso sia per la demolizione, sia per la
costruzione del nuovo edificio. L'esecutivo comunale ha ritenuto che la domanda
di costruzione non potesse essere accolta, perché:
-     l'edificio esistente, contrariamente a quanto esige l’art.
49.2.7 NANVB, non sarebbe pericolante;
-     la nuova costruzione non risponderebbe alle condizioni poste
dall'art. 49.2.10 NANVB siccome comportante un raddoppio del volume della
costruzione esistente.
B.   Con
giudizio 10 febbraio 2008 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso
inoltrato dalRI 1 contro la predetta decisione del municipio.
Il Governo ha ritenuto dati i presupposti
per autorizzare la demolizione, perché l'edificio esistente sarebbe
effettivamente pericolante. Il permesso per la nuova costruzione non potrebbe comunque
essere rilasciato perché la tipologia non risponde alle esigenze poste
dall'art. 49.2.10 NANVB. Ritenendo eccessivo il volume del nuovo edificio, il
municipio non avrebbe inoltre abusato del potere d'apprezzamento riservatogli
da tale norma.
C.   Contro il
predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli venga rilasciata la
licenza richiesta con l'aggiunta di alcune condizioni (eliminazione di balconi,
modifica di una finestra) volte ad adeguarla alle prescrizioni dell'art.
49.2.10 NANVB.
Dopo aver ricordato che oggetto del
contendere è ormai soltanto il rilascio del permesso per la nuova costruzione,
l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di essere incorso in un diniego
di giustizia, limitando il suo potere di cognizione all'arbitrio anziché
esercitarlo pienamente come esige l’art. 56 della legge di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Con articolate argomentazioni,
l'insorgente sostiene poi che la nuova costruzione rispetterebbe sia la
tipologia, sia la volumetria delle costruzioni vicine.
D.   All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il
municipio, che con lunghe disquisizioni contesta il giudizio governativo
laddove reputa pericolante lo stabile esistente.
A favore del rigetto dell'impugnativa si
pronunciano infine anche i vicini CO 2 ed CO 3, che contestano le tesi
dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti
considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.   1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La
legittimazione attiva dell'insorgente, istante il licenza, è certa (art. 21
cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e le caratteristiche
della nuova costruzione emergono chiaramente dai piani e dalla documentazione
fotografica raccolta nell'ambito del sopralluogo esperito dal Consiglio di
Stato. Le ulteriori prove (sopralluogo, perizia, testi) sollecitate
dall'insorgente non appaiono in grado di procurare la conoscenza di nuovi fatti
rilevanti per il giudizio.
2.   Demolizione
2.1. L’art. 49.2.7 NANVB permette la
demolizione di edifici, parti di edifici e altri manufatti solo nei casi di
palese
rovina
e nei casi di costruzioni recenti, edificate dopo il 1950 e prive di
particolari qualità architettoniche (cpv. 1). Uno stabile è considerato in stato
di palese rovina, soggiunge la norma (cpv. 2),
quando gli infissi esterni ed
interni sono deteriorati o scomparsi, il tetto è pericolante ed irrecuperabile,
le solette intermedie cedono e non possono più sopportare carichi normalmente
richiesti, i muri principali esterni ed interni sono lesionati e la stabilità
della costruzione è compromessa
.
2.2. Nel caso concreto, le risultanze del
sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato ed il referto specialistico
dell'ing. __________, prodotto dall'insorgente, dimostrano al di là di ogni
ragionevole dubbio che il vecchio edificio in disuso che la domanda di costruzione
prevede di demolire versa in uno stato di palese rovina. Gli infissi esterni ed
interni sono deteriorati ed in parte scomparsi. Il tetto, sconnesso e parzialmente
squarciato, è pericolante. Anche un profano può rilevare che la sua stabilità è
seriamente compromessa. Le solette intermedie, sorrette da vecchie e fatiscenti
travi in legno appaiono a prima vista cedevoli. È del tutto impensabile che
possano sopportare i carichi usuali di un edificio abitativo. I muri
perimetrali sono visibilmente lesionati da crepe passanti, che hanno reso
necessario un intervento di rinforzo mediante erezione di un muro in cemento
armato al piede della facciata sud.
Manifestamente insostenibile, alla luce di
questi riscontri, appare l'ostinata pretesa del municipio di negare che
l'edificio sia pericolante. Pretendere di recuperarlo e di trasformarlo in modo
da poterlo riutilizzare appare del tutto irragionevole. Non occorrono
particolari conoscenze specialistiche per capire immediatamente che la costruzione
non può in nessun caso essere recuperata senza procedere ad interventi talmente
radicali sulle strutture esterne (muri portanti, tetto) ed interne (solette) da
comportarne in definitiva l'integrale rifacimento.
3.   Nuova
costruzione
3.1. Secondo
l’art. 49.2.10 cpv. 1 NANVB,
in caso di demolizione, ricostruzione e nuove
costruzioni, il nuovo edificio dovrà presentare caratteri volumetrici e tipologici
analoghi con la costruzione demolita o con le costruzioni vicine
.
Sono
riservati i casi eccezionali (cpv. 2). L'altezza massima
, prosegue la norma
(cpv. 3)
sarà di un piano terreno + 3 piani
.
Per tutti
, conclude
(cpv. 4),
valgono le stesse condizioni indicate all'art. 49.2.9
.
Quest'ultima disposizione è volta a
disciplinare il risanamento conservativo (cfr. titolo marginale) degli edifici
risalenti a prima del
1950 e versanti in buono stato di conservazione.
Dopo aver definito la nozione di risanamento conservativo(cpv. 3), l’art.
49.2.9 cpv. 4 NANVB stabilisce che
gli edifici possono essere sopraelevati
e/o ampliati
(cpv. 4), disponendo in seguito (cpv. 4) che
eventuali
sopraelevazioni e ampliamenti devono
sottostare alle seguenti condizioni
:
-
l'altezza
massima complessiva non deve superare 1 piano terreno + 3 piani, considerata
un'altezza media per ogni piano di m 3.15 al massimo, comprese le solette;
-
di
regola le altezze vanno misurate a valle; nel caso di edifici in contiguità con
strade e piazze pubbliche l'altezza viene misurata dalla quota stradale; in
casi particolari, al fine di ottenere un migliore inserimento nel contesto
edificatorio circostante, il Municipio sentita la competente commissione
municipale, ha la facoltà di concedere altezze maggiori o di imporre altezze minori.
Se la concessione di un'altezza maggiore permette l'edificazione di un piano
semi-interrato supplementare, quest'ultimo non deve essere abitabile, lungo le
strade pianeggianti sarà privilegiato l'allineamento dei tetti;
-  devono
essere rispettate tutte le norme di distanza contemplate dalla LAC (legge di
applicazione e complemento del codice civile svizzero);
-  devono
essere rispettati i caratteri tipologici e morfologici principali
dell'edificio;
-  l'ultimo
piano deve presentare aperture e un'organizzazione spaziale che richiamino la tipologia
del loggiato;
-  la
copertura deve essere a falde con pendenza analoga a quella degli edifici vicini;
-  gli
allineamenti storici devono essere mantenuti
.
L’art. 49.2.10 NANVB subordina il rilascio del permesso per
nuove costruzioni al posto di edifici demoliti ad un duplice ordine di vincoli;
l'uno di natura quantitativa (
volumetria
), l'altro di natura qualitativa
(
tipologia
), la cui estensione va dedotta dalla costruzione demolita o,
alternativamente, dalle costruzioni vicine.
Fissata l'altezza massima (piano terreno + 3 piani) degli
edifici, la norma rinvia per il resto all'art. 49.2.9 NANVB; disposizione, che,
in quanto volta a disciplinare il risanamento conservativo degli edifici
esistenti e non le nuove costruzioni, è tuttavia applicabile soltanto nella
misura in cui non concerne in modo specifico il mantenimento delle
preesistenze.
Tanto l’art. 49.2.10 NANVB, quanto l'articolo precedente, su
certi aspetti, riservano al municipio un certo potere d'apprezzamento in punto
alla definizione dei limiti degli interventi ammissibili. Contrariamente a
quanto sostiene l'insorgente, trattandosi di disposizioni del diritto comunale
autonomo, nel controllo dell'apprezzamento il Consiglio di Stato non fruisce
del potere di cognizione pieno previsto dall’art. 56 LPamm. Il Governo non può
dunque sostituire il suo apprezzamento a quello del municipio, ma deve
limitarsi a verificare che l'autorità comunale non l'abbia esercitato in
violazione del diritto (art. 61 cpv. 2 LPamm), in particolare sotto il profilo
dell'abuso di potere (
Marco Borghi/ Guido
Corti,
Compendio di procedura amministrativa
,
Agno 1997, ad art. 56 LPamm, n. 3).
3.2. Nel caso concreto, la nuova costruzione, strutturata su quattro
piani abitabili, verrebbe ad insistere su un'autorimessa comune seminterrata ed
occuperebbe una superficie più che doppia rispetto a quella dello stabile da
demolire. Il nuovo edificio, più alto di quello esistente e di quello contiguo
verso est, risulterebbe dotato di un corpo sporgente dalla facciata sud,
formato da terrazze sovrapposte, sorrette da tre pilastri in cemento armato.
Con la decisione di diniego della licenza,
il municipio si è limitato a rilevare che la nuova costruzione non sarebbe
comunque conforme all'art. 49.2.10 NANVB, perché comporta il raddoppio della
volumetria dell'edificio esistente. In sede di risposta al ricorso inoltrato dalRI
1 al Consiglio di Stato, l'esecutivo comunale non ha aggiunto ulteriori
motivazioni per giustificare il provvedimento. In sostanza, ha ribadito che il
raddoppio della volumetria non poteva essere autorizzato e che se l’art.
49.2.10 NANVB fosse risultato applicabile avrebbe imposto di ridurre l'altezza.
Il Governo, con il giudizio impugnato, ha
condiviso la decisione in punto al raddoppio della volumetria, escludendo che
il municipio avesse abusato del potere d’apprezzamento conferitogli dalla suddetta
disposizione ai fini della valutazione dell’analogia tra l’ingombro previsto
dalla nuova costruzione e quello delle costruzioni vicine. L'Esecutivo
cantonale ha inoltre ritenuto che la tipologia della nuova costruzione si
scostasse in misura inammissibile da quella degli edifici circostanti siccome
priva all’ultimo piano del loggiato prescritto dall'art. 49.2.9 NANVB.
Deduzioni, queste, che il ricorrente
contesta recisamente.
3.2.1. Per quanto attiene alla volumetria,
va rilevato che l’art. 49.2.10 NANVB non esclude affatto la possibilità di
costruire nuovi edifici di dimensioni più consistenti di quelli demoliti. La
norma in esame non ammette soltanto la ricostruzione degli edifici demoliti,
ovvero la loro riedificazione nei limiti delle preesistenze, ma ammette anche
nuove costruzioni, anche con ingombri maggiori. Basta che presentino
caratteri volumetrici
analoghi con le costruzioni vicine, ovvero che
rappresentino ingombri simili a quelli degli edifici circostanti. Il semplice
raddoppio della volumetria dell’edificio demolito non costituisce dunque un
valido motivo per negare la licenza. Per risultare inammissibile occorre che la
nuova costruzione, dal profilo degli ingombri, non presenti sufficienti
analogie con gli edifici circostanti. Ipotesi, questa, che il municipio, seppur
con motivazione claudicante addotta soltanto in sede di risposta al ricorso di
prima istanza, ha ritenuto data e che il Consiglio di Stato ha considerato
immune da violazioni del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere.
La conclusione regge alla critica del
ricorrente, che, a torto, rimprovera al Governo di aver indebitamente limitato
il suo potere di cognizione. Tenuto conto dei limiti posti dall’autonomia
comunale al potere di cognizione delle istanze di ricorso nel controllo dell'apprezzamento,
non appare in effetti privo di fondamento affermare che lo sviluppo verticale
del nuovo edificio si scosti in misura eccessiva sia da quello degli stabili
contigui verso est (part. 763 e 265), già attualmente più bassi dell’edificio
da demolire, sia da quello delle costruzioni che sorgono sui fondi (part. 261,
718) di proprietà della resistente CO 3, situati ad ovest del fondo del
ricorrente, che ne verrebbero palesemente soverchiate. Per quanto opinabile
possa apparire, la deduzione, fondata su considerazioni oggettive e pertinenti,
non appare comunque insostenibile. Considerata la facoltà, riservata al municipio
dall’art. 49.2.9 NANVB, richiamato dalla norma qui in esame, di
imporre in
casi particolari altezze minori
,
al fine
di ottenere un
migliore inserimento nel contesto edificatorio circostante
, la conclusione
alla quale è pervenuta l’autorità comunale resiste alla censura di violazione
del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere. La particolarità del caso,
che permette di considerarla legittima, è data soprattutto dalla presenza dello
stabile, strutturato su soli due piani abitabili, di proprietà dell'opponente CO
3, che per quanto più basso di quelli circostanti non può essere ignorato.
Censurabile appare questa conclusione soltanto nella misura in cui sembra
riferirsi anche all’estensione orizzontale del nuovo edificio, che, sotto
questo aspetto, non si scosta per nulla da quella degli stabili circostanti.
3.2.2. Per quanto attiene alla condizione di
presentare caratteri tipologici analoghi con le costruzioni vicine,
posta dall’art. 49.2.10 NANVB, il municipio è rimasto silente. Se ne dovrebbe
dedurre che l’autorità comunale, da questo profilo, non abbia rilevato
impedimenti al rilascio della licenza. Nell’ambito del sindacato di legittimità
che è stato chiamato ad operare, il Consiglio di Stato ha nondimeno ritenuto che
la nuova costruzione non presentasse alcuna analogia con le caratteristiche
architettoniche, ovvero con la tipologia degli edifici circostanti. In particolare,
risulterebbe insoddisfatta la condizione, prescritta dall’art. 49.2.9 NANVB, al
quale rinvia l’art. 49.2.10 NANVB, di strutturare l’ultimo piano in modo che
presenti
aperture ed un'organizzazione spaziale che richiamino la
tipologia del loggiato
.
Pur tenendo conto dei limiti posti
dall’autonomia comunale al potere di cognizione delle istanze di ricorso
nell'ambito del controllo dell'apprezzamento e dell'individuazione del
contenuto normativo dei concetti giuridici indeterminati, la deduzione merita
tutela. Non appare invero per nulla fuori luogo considerare il corpo formato
dalle terrazze coperte, che sporge dalla facciata sud, alla stregua di una
struttura completamente estranea
ai caratteri tipologici
, ovvero alle
caratteristiche architettoniche delle costruzioni circostanti. Altrettanto
incongruenti, dal profilo dell’espressione architettonica, appaiono anche le
ampie finestre, di cui queste terrazze sono dotate, lo squarcio longitudinale
previsto nella sovrastante falda del tetto e le aperture sovrapposte sulla
verticale, previste per dare luce al corpo scale.
Nessuno degli edifici circostanti presenta
caratteristiche architettoniche paragonabili al corpo formato dalle terrazze
coperte. Le facciate della stragrande maggioranza degli stabili vicini sono infatti
costituite da muri privi di balconi o di terrazze. Soltanto all'ultimo piano,
alcuni edifici presentano un loggiato aperto, componente architettonica che dal
profilo strutturale non può essere paragonato ad una terrazza. Né può essere
comparato ad una terrazza, il ballatoio aperto sporgente dalla facciata est
dello stabile della resistente CO 3: una sporgenza del tutto atipica, che non
può essere considerata un valido riferimento per giustificare il rispetto della
condizione in esame.
A differenza di quelle delle terrazze in
oggetto e di quelle del corpo scale, che perfino il ricorrente intende
correggere, le aperture degli edifici circostanti, più alte che larghe, sono
inoltre di dimensioni contenute, in modo da rispettare il canone della prevalenza
del pieno sul vuoto, tipico degli edifici dei nuclei ticinesi.
Nessun tetto degli edifici del nucleo
presenta infine squarci destinati a dare luce al sottotetto.
Anche da questo profilo, il giudizio
impugnato regge dunque alla critica dell'insorgente.
4.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono
poste a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 e 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 49.2.7, 42.2.9, 42.2.10 NANVB di
Breganzona; 3, 18, 28, 31, 56, 60, 61 LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa
di giustizia di fr. 1'500.- è a carico del ricorrente, che rifonderà fr.
1'500.- alla resistente CO 3 a titolo di ripetibili.
3.   Contro
la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il
medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario