ti_gerichte · 52.2020.16 · 2023-08-31 · it
Divieto d'uso quale residenza di appartamenti situati in zona turistico-alberghiera sottoposta a piano di quartiere - in particolare: nozione di apparthotel


Incarti n.a. 52.2020.14

b. 52.2020.16

c. 52.2020.17

Lugano

31
 agosto 2023

In nomedella Repubblica e CantoneTicino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

a.

(evasione
 parziale)

contro

b.

del
 10 gennaio 2020 di

RI
 1

contro

la
 risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5825) del Consiglio di Stato descritta
 in precedenza;

c.

del
 10 gennaio 2020 di

RI
 16612 Ascona,

contro

la
 risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5826) del Consiglio di Stato descritta
 in precedenza;

4.1. Il piano di quartiere è un progetto
planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione
urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione
degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore (art. 56
cpv. 1 vLALPT nella versione originaria, BU 1990, 365, in vigore sino al 14
dicembre 2009,BU 2009, 541, qui determinante).
Analogamente, l'art. 23 cpv. 1 NAPR/settore 4stabilisce che esso è un progetto piano-volumetrico inteso a favorire l'insediamento
di quartieri urbanisticamente validi.Per le finalità perseguite, il
piano di quartiere è del tutto simile al piano particolareggiato, in
particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi di qualitàurbanistica, architettonica o paesaggistica di un
certo comparto.Tuttavia, se il piano particolareggiato permette di
creare un regime speciale per i fondi compresi nel suo perimetro, il piano di
quartiere costituisce unpiano di utilizzazione imperfetto, nella misura
in cui l'art. 56 cpv. 2 vLALPT (versione originaria in vigore sino al 14
dicembre 2009) è silente in merito alla possibilità di fissare, oltre ai
parametri essenziali, anche la destinazione di zona; esso appartiene pertanto
alla zona in cui si inserisce (cfr.Matea
Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del
territorio ticinese, aspetti e problematiche giuridiche, in: RDAT II-1997, pag.
285 segg., 299). Inoltre,diversamente dal
piano particolareggiato, quello di quartiere segue la procedura di una domanda
di costruzione (art. 56 cpv. 3 vLALPT). È dunque il Municipio che
decide, non il Legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 LE).Esso si configura in
sostanza come un'assicurazione di massima, mediante la quale viene definito in
modo vincolante il quadro degli interventi ammissibili all'interno di un
determinato comprensorio territoriale. Esso ha gli stessi effetti di una
licenza preliminare, limitandosi ad accertare che nessun impedimento di diritto
pubblico si oppone al rilascio di ulteriori licenze per l'attuazione degli
interventi previsti dal piano a livello di semplice progetto planovolumetrico
(cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1 e 3.3.1;Scolari,Commentario, Cadenazzo 1996, n. 418). In sede di permesso di costruzione
non possono in particolare essere rimessi in discussione gli elementi approvati
nell'ambito del piano di quartiere (Scolari,
Commentario, n. 421).

4.2. Come esposto in narrativa, il 5 dicembre 2007 RI
1 ha inoltrato al Municipio il PQ per la riorganizzazione e lo sviluppo della
struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro palazzine nella
sottozona PQC. Ora, stante quanto appena spiegato, ancorché l'insorgente avesse
a suo tempo presentato delle "norme di attuazione" del PQ (che
peraltro non sono previste da nessuna norma) esse non erano in alcun modo
suscettibili di modificare la destinazione d'uso del fondo, dal momento che lo
strumento del piano di quartiere non permette di farlo; non è, infatti, questo
il suo scopo, che, come visto, consiste in un progetto planovolumetrico nell'ottica
di promuovere insediamenti di particolare qualità architettonica e urbanistica
(cfr. anche linea guida cantonale, Piani di quartiere, ottobre 2013, pag. 5).
Prova ne è l'opposizione inoltrata nel 2008 dai Servizio generali del
Dipartimento del territorio, dettata da meri interessi di natura paesaggistica.
Ragionamento che vale a maggior ragione in relazione al Regolamento PPP a cui
le NAPQ fanno riferimento. Già per questi motivi nulla può dedurre dalla
relativa licenza rilasciata per il PQ.

4.3. Ma quand'anche si volesse conferire al PQ una
portata che per sua natura non potrebbe avere, questo non gioverebbe comunque
alla causa della ricorrente.

Infatti, secondo l'art. 7 delle norme di PQ (NAPQ),
proposte dalla stessa insorgente, e concernente la destinazione (generale) dei
fondi,

Nel comparto del PQ sono ammesse in generale
destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.

Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e
venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento
per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova
residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.

L'art. 11 NAPQ specifica, per quanto attiene alla zona
PQC, chesu questa zona possono sorgere blocchi abitativi di tipo Aparthotel
in ossequio all'art. 7 delle presenti Norme.

Tutti i documenti e i piani allegati alla domanda del
5 dicembre 2007, in quanto riferiti alle quattro palazzine, riportavano la
dicitura "Apparthotel", senza ulteriori indicazioni e/o precisazioni,
limitandosi a spiegare nella sezionePremessa e obiettiviche

S'intende aumentare il numero delle camere di tipo
tradizionale, di creare un certo numero di "suites" e di mettere sul
mercato appartamenti da vendere, legati però indissolubilmente alla struttura
alberghiera da un preciso regolamento di gestione. Si tratta quindi di
appartamento con servizio alberghiero.

()

Non si può dunque che concludere che nemmeno in
occasione del rilascio del permesso del PQ il Municipio abbia inteso
autorizzare contenuti residenziali in luogo di alberghieri, derogando alla
destinazione di zona. Non può portare a diversa conclusione il riferimento ai
contenuti del Regolamento PPP (presentato solo in forma di bozza) che non può
che essere interpretato conformemente alle NAPQ.

Anche se la norma di riferimento [art. 11
cpv. 1 RLEspub] appartiene a una legge di polizia del commercio, non vi sono
valide ragioni per ritenerla inidonea a definire le strutture ammissibili in
una zona, che, come quella in discussione, ammette soltanto costruzioni dicarattere
alberghiero.

Dal profilo pianificatorio e edilizio, la
destinazione degli stabili adibiti ad albergo dipende, in definitiva, dalle
caratteristiche intrinseche dell'attività (commerciale) che vi è esercitata.
Attività, questa, che per rispondere alla nozione di albergo deve consistere
nell'offerta di alloggio a una cerchia indeterminata di clienti, ossia al
pubblico, essendo l'albergo un genere di eserciziopubblico.

Fintanto che le unità abitative dell'apparthotel
appartengono allo stesso proprietario dell'albergo, l'offerta di alloggio a
clienti ospitati in un appartamento non si distingue dall'offerta di alloggio a
clienti ospitati in singole camere. Il rapporto che s'instaura tra cliente e
albergo è identico tanto nel caso in cui alloggi in una singola camera, quanto
nel caso in cui alloggi in un appartamento. La destinazione d'uso è dì
carattere alberghiero. Non è di natura residenziale.

Se il proprietario dell'unità abitativa
dell'apparthotel è un terzo, diverso dal proprietario dell'albergo, il rapporto
tra chi vi alloggia e l'albergo rimane di carattere alberghiero nella misura in
cui l'appartamento è messo a disposizione dell'albergo per alloggiarvi i suoi
clienti. Anche se l'uso che l'ospite fa dell'appartamento, considerata la
presenza di una cucina, è sostanzialmente simile a quello residenziale, il
rapporto tra l'albergo e il cliente rimane di carattere alberghiero. L'utilizzazione
non può essere considerata di natura abitativa. L'utente rimane un cliente
della struttura alberghiera.

Se invece l'utente dell'appartamento è
anche il proprietario dell'unità abitativa, l'uso che ne fa non è di carattere
alberghiero, ma costituisce un semplice esercizio delle prerogative che gli
spettano in base al diritto di proprietà. Il proprietario dì un appartamento in
regime di apparthotel, che risiede nella sua unità abitativa, non stipula alcun
contratto con l'albergo. Tanto meno con sé stesso. L'utilizzazione dell'appartamento
non è di natura alberghiera, ma residenziale. Di carattere alberghiero è semmai
soltanto l'utilizzazione degli altri servizi dell'albergo, in particolare di
quelli di ristorazione e di pulizia.

Analoghe considerazioni valgono se il
proprietario dell'appartamento lo concede direttamente in locazione a terzi.

9.1.

9.1.1. Giusta l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, le autorità di
ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte
per le spese necessarie causate dalla controversia (ripetibili).Quanto previsto da questa
norma non costituisce una semplice facoltà dell'autorità giudicante, ma un
preciso obbligo, desumibile dalla lettera stessa della disposizione citata (STA 52.2018.439 del 20 novembre 2018, 52.2015.18 del
29 aprile 2015).
In questo senso, la non assegnazione a torto di ripetibili alla parte che ne ha
fatto richiesta costituisce una violazione del diritto e, come tale, è
censurabile dinanzi a questo Tribunale (cfr. STA 90.2020.7 del 31 agosto 2020
consid. 3.1).

Soccombente è la parte che propone un ricorso
infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23;Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 31); ininfluente
al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di natura formale o
materiale (Lukas Müllerin:
Bernhard Waldmann/Patrick L. Krauskopf [curatori], Praxiskommentar VwVG, III
ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2023, n. 15 ad art. 63), rispettivamente quanto
siano pertinenti le singole censure (cfr.Kaspar Plüss,
in: Martin Bertschi/Marco Donatsch/Alain Griffel/Tobias Jaag/Regina
Kiener/Kaspar Plüss [curatori], Kommentarzum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, III ed., Zurigo 2014, n. 51
ad § 13).

L'indennità di parte dev'essere
riconosciuta in funzione delle conclusioni formulate dal ricorrente, messe in
relazione con l'esito della procedura di ricorso avverso il giudizio impugnato
(DTF 123 V 156 consid. 3c, 123 V 159 consid. 4b;Müller,op. cit.,ibidem). Se la parte risulta
solo parzialmente vincente, l'indennità verrà ridotta in proporzione (Müller, op. cit., n. 16 e 17 ad art.
64). Ovvero, la stessa deve essere adeguatamente commisurata alle spese
occasionate dal soccombente alla controparte per la difesa dei suoi interessi
(RDAT II-1994 n 12).

La determinazione delle
spese ripetibili poi, è sindacabile da parte di questo Tribunale solo nella
misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto sotto il
profilo dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1
lett. a LPAmm).

9.1.2.L'art. 49 cpv. 2 LPAmm stabilisce che gli enti
pubblici e gli organismi incaricati di compiti di diritto pubblico che
dispongono di un servizio giuridico non hanno diritto a un'indennità per
ripetibili; rimangono riservate le procedure particolarmente complesse e quelle
in cui agiscono a tutela dei loro interessi pecuniari.Tranne
nei casi in cui è esplicitamente escluso dalla legge, il riconoscimento di un'indennità
perripetibili a favoredell'autorità pubblica può quindi entrare in linea
di conto unicamente se quest'ultima si è trovata confrontata, nell'ambito della
conduzione di un procedimento giudiziario, con un dispendio lavorativo al di
fuori della norma, con la necessità di dover far capo all'assistenza di un
legale a causa dellacomplessità
giuridica delle problematiche in gioco oppure poiché sprovvista di servizi sufficienti
ad assicurare un'adeguata tutela degli interessi perseguiti dalla decisione
impugnata (cfr. STA 52.2019.286 del 20 settembre 2019 consid. 5.2, 52.2017.350
del 7 marzo 2018, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 consid. 4.1;Plüss, op. cit., n. 51 ad § 17 con
numerosi riferimenti). Nella prassi si ritiene che il fatto di compiere degli
atti di causa in sede processuale rientri tra i compiti ordinari di cui un'autorità
amministrativa deve sapersi fare carico autonomamente, adottando, se del caso,
i dovuti accorgimenti organizzativi al proprio interno per potervi fare fronte;
inoltre si considera che, di regola, nelle liti che la concernono l'autorità si
trova a dover affrontare delle tematiche giuridiche sulle quali già dispone di
conoscenze specialistiche (Plüss,loc.
cit.), per cui il privato che si vede costretto ad intraprendere la via del
ricorso per tutelare i propri diritti nei confronti dell'ente pubblico deve di
massima poter contare sul fatto che in caso di soccombenza non gli deriveranno
altri svantaggi sul piano finanziario oltre a quello di dover sopportare le
spese di procedura da esso generate (si vedain
questo senso:Ruth Herzogin: Ruth
Herzog/Michel Daum [curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-pflegeim Kanton Bern, II ed., Berna 2020, n. 32 ad art. 104).

9.2.In concreto, il Consiglio di Stato ha respinto ilricorso di RI 1, RI 2 e , rispettivamente quello di
RI 1 e RI 2, di modo che essi erano soccombenti davanti al Governo. Il fatto che
in questa sede il ricorso di RI 1 sia stato parzialmente accolto non muta
questa conclusione. Infatti, come spiegato in precedenza, essa va considerata
come totalmente soccombente anche in seconda istanza (cfr.supra,
consid. 8.2).

Contrariamente a quanto
ha concluso il Consiglio di Stato, la causa presentava effettivamente una certa
complessità sia dal profilo giuridico sia dal profilo fattuale, derivante anche
dalle numerose censure di carattere edilizio e pianificatorio sollevate dai
ricorrenti nell'ambito di procedure che si sovrapponevano. Inoltre ciò esorbita
da quella che può essere ritenuta l'ordinaria attività di un ufficio giuridico
comunale per rapporto alla singola procedura. Viste anche le implicazioni
politiche e mediatiche della questione, che mettevano in dubbio l'operato dell'organo
esecutivo e dell'amministrazione comunali, nonché le importanti implicazioni
economiche (ancorché indirette) che potevano scaturirne, la scelta di affidarsi
a un legale esterno appare tutto sommato giustificata.

Non spetta in prima battuta al Tribunale di chinarsi
sull'ammontare dell'indennità. Alla luce della citata complessità delle diverse
procedure e del fatto che occorre compiere una valutazione complessiva del
dispendio da loro occasionato, ciò che comporta un certo margine di
apprezzamento, tocca al Governo, cui gli atti vengono retrocessi, pronunciarsi
in merito. Con ciò viene anche rispettato il principio del doppio grado di
giudizio, previsto dalla LPAmm.

9.3. Il ricorso va dunque
accolto nella sua domanda principale. Latassa
di giustizia, fissata tenendo conto dell'evasione solo parziale dell'impugnativa
del Comune, segue la soccombenza della resistente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Poiché
il Comune non è patrocinato, la questione relativa all'assegnazione di
ripetibili in questa sede nemmeno si pone (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Per
questi motivi,

.

Per
il Tribunale cantonale amministrativo

La
presidente                                                         La
vicecancelliera