ti_gerichte · 52.2002.388 · 2002-12-09 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2002 52.2002.388
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2002 52.2002.388
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 09.12.2002 52.2002.388

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
52.2002.388
Lugano
9 dicembre
2002
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 ottobre 2002 della
__________
patrocinata dall'avv. __________,
Contro
la decisione 18 settembre 2002 del Consiglio di
Stato (n. 4405), che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente
avverso la risoluzione 13 giugno 2002 con cui il municipio di __________ le
ha negato il permesso di trasformare una casa d’appartamenti (part. n.
__________ RF) in uno stabile con camere da affittare;
viste le risposte:
-    15 ottobre 2002 del
Consiglio di Stato;
-    25 ottobre 2002 del
municipio di __________;
-      5 novembre 2002 di
__________;
-    12 novembre 2002 di
__________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
La Immobiliare __________, qui ricorrente, è proprietaria della ex
villa __________, situata a __________, in località __________, su un vasto
fondo (part. n. __________ RF di 4'555 mq), facente parte della zona
residenziale semi-intensiva (RSI). L'anno scorso la ricorrente ha ottenuto il
permesso di suddividere l'imponente costruzione, disposta in larga misura su un
unico livello, in tre distinti appartamenti.
Il 16 aprile di quest'anno, l’Immobiliare
Alle __________ ha ulteriormente chiesto al municipio il permesso di
trasformare l'edificio in uno stabile
"con camere da affittare a
persone maggiorenni per periodi inferiori a tre mesi"
. Il progetto
annesso alla domanda di costruzione prevede in particolare di ricavare
dall’immobile 11 camere (monolocali) indipendenti, dotate dei relativi servizi
igienici. Sul terreno antistante sono inoltre previsti 10 posteggi scoperti.
Alla domanda si sono opposti alcuni vicini,
fra cui i resistenti, che hanno contestato la conformità dell’insediamento con
la funzione residenziale assegnata dall’art. 33 NAPR alla zona di utilizzazione
interessata.
Con decisione 13 giugno 2002 il municipio si
è rifiutato di rilasciare la licenza edilizia, facendo propri i motivi addotti
dagli opponenti.
Per la locazione delle camere, la Sezione
dei permessi ha invece assicurato all'insorgente il rilascio della necessaria
patente d'esercizio pubblico. La decisione è passata in giudicato.
B.
Con giudizio 18 settembre 2002 il Consiglio di Stato ha confermato
il provvedimento, respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata
dall’Immobiliare __________.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che il
controverso insediamento fosse da configurare alla stregua di un'infrastruttura
di carattere turistico-alberghiero, inconciliabile con la vocazione spiccatamente
residenziale della zona.
C.
Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e
sollecitando il rinvio al municipio affinché le rilasci la licenza richiesta o
accerti che la trasformazione non è soggetta a permesso di costruzione.
Dopo aver precisato che le camere verrebbero
affittate anche a locatari intenzionati a risiedervi per più di tre mesi, la
ricorrente revoca in dubbio che la prevista trasformazione configuri un
cambiamento di destinazione soggetto a licenza. Le modalità di utilizzazione dell’immobile,
argomenta, rimarrebbero sostanzialmente invariate. Non vi sarebbe inoltre alcun
incremento delle ripercussioni ambientali.
In ogni caso, prosegue l’insorgente, la
destinazione non sarebbe contraria alla funzione residenziale assegnata alla zona
di utilizzazione. L’attività di affittacamere non sarebbe peraltro molesta,
poiché non ingenererebbe ripercussioni diverse da quelle che derivano
dall’abitare. Il diniego della licenza, conclude, integrerebbe infine gli estremi
di un'inammissibile disparità di trattamento per rapporto alla licenza, recentemente
accordata dal municipio per l’insediamento di un esercizio pubblico nella stessa
zona.
D.   Il ricorso
è avversato dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il
municipio e le opponenti, contestando in dettaglio le tesi dell’insorgente con
argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall’art. 21 LE. La legittimazione attiva dell’insorgente è certa. Il ricorso,
tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto
della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a
questo tribunale. Il sopralluogo chiesto dall’insorgente non appare dunque atto
a procurare la conoscenza di ulteriori elementi fatto, utili ai fini del
giudizio.
2.   Cambiamento
di destinazione
2.1. Per cambiamento di destinazione
rilevante dal profilo del diritto pianificatorio si intende generalmente una
modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto
esistente, suscettibile di ingenerare ripercussioni diverse e localmente
percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (STA 26 .6.96 in re Chiesa;
DFGP; Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario della LE, ad
art. 39 N. 16 seg.; Zimmerlin, Baurecht des Kt. Aargau § 150 N. 2 d; Mäder, Das
Baubewilligungs-verfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 209 seg.).
Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte ad implicare
l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia le
modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie
diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che
determinano o sono atte a determinare un'intensificazione o comunque
un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (STA 28.2.92 in re
comune di Cademario; 27.3.92 in re Beauty Furs SA; 3.1.94 in re comune di
Stabio). Sono inoltre da considerare come cambiamento di destinazione anche
tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia che
incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo qualitativo,
scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata (STA
17.9.2002 in re __________).
La questione a sapere se una determinata
modifica delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia costituisca
cambiamento di destinazione va risolta indipendentemente dalla questione a
sapere se tale modifica sia ancora conforme alla funzione attribuita alla zona
di utilizzazione in cui l'opera è situata. L'esistenza di un cambiamento di
destinazione non dipende dalla sua rilevanza dal profilo della funzione assegnata
alla zona, ma dall'importanza della modifica delle condizioni di utilizzazione
dell'opera edilizia dal profilo della sua identità sotto l'aspetto qualitativo.
La trasformazione di un'officina di fabbro in una falegnameria integra quindi
gli estremi di un cambiamento di destinazione anche se entrambe le
utilizzazioni sono artigianali, rimangono nei limiti della funzione assegnata
alla zona in cui l'edificio è situato e non alterano in misura apprezzabile le
ripercussioni ambientali. Determinante è la modifica dell'identità della
costruzione dal punto di vista qualitativo. Analoghe considerazioni valgono ad
esempio per la trasformazione di un albergo in un centro d'accoglienza per
profughi (STA 28.2.92 in re comune di Cademario) o nel caso di trasformazione
di una residenza primaria in una residenza secondaria.
2.2. Nel caso in esame, l'insorgente intende
trasformare in uno stabile destinato alla locazione professionale di camere un
immobile, che, abbandonata l'originaria destinazione di villa padronale, è
stato recentemente suddiviso in tre distinti appartamenti.
Il prospettato cambiamento delle modalità di
utilizzazione dell'immobile non è irrilevante. Dal profilo dell'identità, sotto
l'aspetto qualitativo, dell'opera edilizia, non si può invero negare che l'intervento
alteri in misura apprezzabile le modalità di utilizzazione. Anche se l'immobile
continua ad essere utilizzato per l'abitazione, cambia infatti la cerchia degli
utenti. A torto nega poi la ricorrente che la modifica delle condizioni di
utilizzazione non alteri le ripercussioni ambientali. Al riguardo è sufficiente
porre mente alla formazione di 10 nuovi posteggi, che non lasciano di certo
immutata l'odierna situazione.
Sono quindi da respingere le contestazioni
che la ricorrente, solleva in questa sede, chiedendo che sia accertato che
l'intervento non costituisce un cambiamento di destinazione.
3.   Conformità
di zona
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT,
l'autorizzazione a costruire edifici o impianti può essere rilasciata solo se
l'opera è conforme alla funzione assegnata alla zona d'utilizzazione in cui
sono previsti. La norma sancisce il principio della conformità di zona, che
permette di autorizzare soltanto interventi edilizi che si integrano convenientemente
nelle finalità della zona interessata.
Ai fini del rilascio del permesso non basta
che gli edifici e gli impianti previsti non contraddicano l'utilizzazione della
zona, ossia che non ostacolino un'utilizzazione conforme alle finalità perseguite
dall'ordinamento pianificatorio. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni
devono risultare adeguatamente connesse alla funzione attribuita alla zona in
cui si collocano (Scolari, Commentario, II ed., ad art. 67 LALPT, n. 471 seg.).
3.2. Le zone residenziali sono destinate
esclusivamente all'abitazione. In queste zone possono, di principio, essere
insediate costruzioni utilizzate per il soggiorno di persone. Attività commerciali
o di servizio sono ammesse anche in assenza di particolari disposizioni, a
condizione che siano destinate a soddisfare le esigenze specifiche dei
residenti e siano compatibili con la funzione residenziale.
Le zone miste sono invece destinate
all'insediamento di attività di diverso genere, che possono essere coordinate
sullo stesso piano e con pari dignità o coesistere secondo un determinato ordine
gerarchico, volto a definirne le priorità.
3.3. Il PR di __________ suddivide la zona
edificabile in otto comparti. Oltre al nucleo tradizionale (NV) ed a quello di
tamponamento (NT), l'azzonamento prevede due zone a carattere residenziale, una
mista residenziale artigianale (RAr), una artigianale (Ar) ed una turistica
speciale (TS).
Le zone dichiarate residenziali si
suddividono in una zona residenziale estensiva (RE) ed in una zona definita
residenziale intensiva (RSI-RI).
Nella zona residenziale estensiva (RE),
retta dall'art. 32 NAPR,
"è concessa l'edificazione di costruzioni a
carattere esclusivamente residenziale, con costruzioni singole". "Può
inoltre essere ammesso",
soggiunge la norma,
"l'inserimento di
piccole attività di servizio non moleste, purché non siano in contrasto con la
vocazione residenziale della zona".
L'art. 33 NAPR, disciplinante l'attività
edilizia nella zona residenziale intensiva (RSI-RI), permette invece
l'edificazione di
"abitazioni mono- o bifamiliari oppure a schiera con
edificazioni in contiguità". "Può inoltre essere ammesso",
prosegue
la norma,
"l'inserimento di contenuti commerciali o amministrativi,
come pure piccole attività di servizio non moleste (ad. es. studio medico,
piccolo ufficio o negozio, ecc.), purché non siano in contrasto con la
vocazione residenziale della zona"
.
Analogamente all'art. 32 NAPR, anche la
norma in esame assegna alla zona una funzione residenziale. Essa si distingue
tuttavia dalla precedente perché la funzione residenziale attribuitale non è di
natura esclusiva. Oltre alle piccole attività di servizio, ammesse anche nella
zona residenziale estensiva (RE), la zona residenziale intensiva (RSI-RI)
permette infatti anche l'inserimento di contenuti commerciali o amministrativi,
purché non siano in contrasto con la vocazione residenziale della zona. A differenza
della zona RE, la zona che qui interessa non esclude quindi la possibilità di
insediarvi attività mercantili o di servizio, che eccedono le specifiche
necessità dei residenti. Pone quale unica condizione che risultino conciliabili
con la natura abitativa del comparto.
3.4. L'Immobiliare __________ intende in
sostanza suddividere l'ex villa __________ in 11 camere indipendenti, dotate
dei relativi servizi,
"da affittare a persone maggiorenni per periodi
inferiori a tre mesi"
, riservando un appartamento di due locali (n. 3)
ad un custode (cfr. relazione tecnica).
La nuova destinazione dell'immobile rimane
di natura residenziale. Almeno apparentemente, le unità abitative, in cui la
ricorrente intende frazionarlo, continueranno infatti ad essere utilizzate a
scopo d'abitazione. Pur configurando un cambiamento di destinazione, le nuove
modalità di utilizzazione non si distinguono in misura significativa dalle
precedenti. Il fatto che la nuova utilizzazione implichi il conseguimento di un
permesso di affittacamere, fondato sulla legge sugli esercizi pubblici, non permette
di giungere a diversa conclusione. Dal profilo del diritto pianificatorio ed
edilizio non sussistono invero differenze apprezzabili tra la locazione di
monolocali per più di tre mesi e la locazione di camere ammobiliate per meno di
tre mesi. Contrariamente a quanto assumono il Consiglio di Stato ed il
municipio, pur essendo assoggettata all'obbligo della patente d'esercizio
pubblico, la locazione professionale di camere per meno di tre mesi non implica
alcun servizio di tipo alberghiero. Né si distingue dalla locazione, che può
essere altrettanto professionale, di camere per periodi più lunghi. Dal profilo
del diritto pianificatorio e delle modalità di utilizzazione, la durata della
locazione è tutto sommato irrilevante.
A torto hanno ritenuto le precedenti istanze
che la nuova destinazione dell'immobile non fosse conforme alla funzione prevalentemente
abitativa, assegnata dall'art. 33 NAPR alla zona in cui è ubicata l'ex villa
__________. Pur tenendo debitamente conto della latitudine di giudizio che deve
essere riconosciuta al municipio nell'interpretazione del diritto comunale
autonomo, la deduzione non può essere condivisa. È ben vero che la zona è
riservata all'
"edificazione di costruzioni di abitazioni mono- e bifamiliari
oppure a schiera con edificazioni in contiguità"
. Il frazionamento di
uno stabile di tre appartamenti, disposti su un unico piano, in 11 monolocali
indipendenti, ammobiliati, dotati di servizi e destinati alla locazione di
breve durata, non può tuttavia essere considerato alla stregua di un intervento
che comporta un'utilizzazione sostanzialmente diversa da quella riscontrabile
in un complesso di case a schiera. Il fatto che le singole unità abitative
facciano capo ad una cucina comune non permette di ravvisarvi un servizio di
tipo alberghiero.
Sotto questo profilo, il ricorso va quindi
accolto, annullando le decisioni delle precedenti istanze e rinviando gli atti
al municipio affinché rilasci la licenza richiesta.
3.5. In realtà, pur senza dirlo apertamente,
il municipio e le opponenti sembrano paventare che l'ex villa __________ venga
trasformata in un postribolo. Una serie di circostanze, quali la presenza nella
zona di numerosi operai attivi sul cantiere __________, le caratteristiche
della prevista trasformazione, che ha reso necessario il conseguimento di un
permesso di affittacamere, reintrodotto nella legge sugli esercizi pubblici al
precipuo scopo di contrastare il dilagare della prostituzione, la presenza di
un custode e ad altri elementi indizianti, che non occorre qui illustrare,
rende plausibile l'ipotesi che le deduzioni dell'autorità comunale possano
essere il frutto di un recondito processo alle intenzioni. Non a caso, il
municipio, in sede di risposta al ricorso, allude in effetti a
"frequentissime
rotazioni dei fruitori della struttura"
, ad
"esigenze di svago
della clientela (musica, euforia, schiamazzi, orari tardivi di transito
veicolare e di permanenza nei dintorni)"
, nonché alla
"presenza
di turisti e turiste provenienti anche da paesi lontani"
.
Un simile processo alle intenzioni, benché
comprensibile, viste le particolari circostanze del caso, non può evidentemente
essere avallato.
Al fine di evitare che si concretizzi il
rischio, tutt'altro che remoto, apparentemente paventato dall'autorità
comunale, va comunque qui, già sin d'ora, evidenziato che i locali non potranno
in nessun caso essere utilizzati per l'esercizio della prostituzione. Una simile
attività, di natura commerciale, si porrebbe infatti in chiaro contrasto con la
funzione residenziale della zona in discussione e potrebbe dar luogo a provvedimenti
di ripristino, quali un divieto d'uso, volti a ristabilire una situazione
conforme al diritto.
4.   Dato
l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Le ripetibili sono invece suddivise fra il
comune e gli opponenti, secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 22 LPT; 21 LE; 31 NAPR di
__________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è accolto.
§.  Di conseguenza, sono annullate:
1.1.   la decisione 18 settembre 2002 del
Consiglio di Stato (n. 4405).
1.2.   la decisione 13 giugno 2002 del municipio
di __________, che nega all'insorgente la licenza edilizia per trasformare la
casa d'abitazione che sorge sulla part. n. __________ RF.
2.   Gli atti
sono rinviati al municipio di __________, affinché rilasci all'insorgente la licenza
richiesta, alle condizioni d'uso e con l'avvertenza di cui al considerando 3.5.
3.   Le
ripetibili di fr. 1'500.- sono a carico del comune nella misura di fr. 1'000.-
e delle resistenti in ragione di metà ciascuna per la differenza.
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario