ti_gerichte · 90.1994.369 · 1995-06-27 · it
Sentenza o decisione senza scheda

Sentenza o decisione senza scheda

Tessin Tribunale della pianificazione 27.06.1995 90.1994.369
Tessin Tribunale della pianificazione 27.06.1995 90.1994.369
Ticino Tribunale della pianificazione 27.06.1995 90.1994.369

Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n.
90.94.00369
Lugano
27 giugno 1995
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto
dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visti
i ricorsi presentati da
__________
__________,
__________.
____________________, del __________gennaio 1994
__________
__________
, ____________________,
del __________gennaio 1994
contro
la decisione no. __________del __________dicembre
1993 del Consiglio di Stato che approva alcune varianti del Piano
particolareggiato del centro storico __________ di __________;
vista
la risposta del 23 marzo 1994 del Comune di __________, nonché la risposta del
31 maggio 1994 del Consiglio di Stato, no. __________;
letti ed
esaminati gli atti;
esperiti i
necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a.
Nel
comune di __________, oltre al Piano regolatore generale della Città, è vigente
un Piano regolatore particolareggiato del centro storico (in seguito,
__________), adottato dal Consiglio comunale nella seduta del 20 marzo 1984 ed
approvato dal Consiglio di Stato il 31 dicembre 1985.
b.
Con
messaggio municipale no. 1870 del 13 luglio 1992 il Municipio di __________ ha
proposto al Consiglio Comunale l’adozione di alcune varianti di questo piano
particolareggiato. Fra le modifiche previste figura la variante no. 4 relativa
al comparto delimitato tra via __________ e via __________ e costituito dal
mappale no. __________di proprietà della Comunione ereditaria __________i.
Questo fondo risulta in parte edificato con una costruzione che si affaccia su
via __________ (alla quale si aggiunge una piccola infrastruttura accessoria) e
per l'altra adibito a parco-giardino. Il __________ attualmente in vigore
prevede il mantenimento dell’esistente stabile su via __________ (vincolo
conservativo) con la possibilità di edificare una costruzione a forma di “L” in
allineamento obbligatorio su via __________. Con la modifica in esame é
percontro stato proposto l’inserimento della particella in questione in zona
per edifici pubblici, con conseguente abbandono dei contenuti abitativi e delle
altezze, sulla quale è prevista la realizzazione delle nuova sede governativa.
Quest'area é regolamentata da una speciale normativa del seguente tenore:
-
Comparto con vincolo di destinazioni di “edifici pubblici”.
-
Le linee di allineamento sono obbligatorie.
-
Le linee di arretramento sono vincolanti.
-
L’altezza del corpo di collegamento lungo via __________ dovrà
essere pari alla linea di gronda dell’edificio esistente sul
mappale no. __________ RFD.
-
L’altezza del nuovo edificio dovrà avere un’altezza di ml. 13
misurata nel punto h1 indicato nella scheda.
-
E’ ammessa la sopraelevazione per un’altezza massima di ml.
5.50, di un corpo la cui superficie massima dovrà essere non
superiore al 30% della superficie dell’ultimo piano.
c.
Contro
l’adozione della citata variante, con atto 2 aprile 1993 __________ __________
e __________ __________ insorgono dinnanzi al Consiglio di Stato sollevando sia
censure di natura formale sia contestando l’esistenza dei presupposti
giustificanti una modifica del PR. Essi rilevano in particolare la mancanza di
un interesse pubblico alla prevista variante, considerato che la modifica in
esame dovrebbe servire al solo scopo di mettere a disposizione un terreno per
la realizzazione di una nuova sede del Governo.
d.
Con
decisione del 22 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa
approvando le previste varianti.
L’autorità
governativa ha dapprima rammentato, richiamandosi all’art. 2 cpv. 3 LPT,
l'ampio margine di apprezzamento di cui dispongono le autorità inferiori di
pianificazione in questioni di portata locale. Essa ha comunque rilevato che in
concreto la modifica del PRPCS è soprattutto da ricondurre alla mancata
realizzazione del previsto comparto speciale __________ ”__________ __________
” nel quale era prevista la realizzazione di un Centro culturale che sarebbe
dovuto diventare un punto di riferimento per lo sviluppo della zona. Venuto
meno questo progetto, l’autorità comunale ha inteso con la variante no. 4 qui
in contestazione procedere alla sostituzione di quel centro con un altro
elemento trainante, ossia con la realizzazione di un edificio pubblico
rappresentativo all’angolo tra via __________ e via __________, capace di
marcare il processo evolutivo del comparto. A mente del Governo la
realizzazione di questo progetto è senza dubbio di interesse pubblico.
e.
I
ricorrenti insorgono ora davanti a questo Tribunale sollevando in sostanza le
medesime censure già proposte in prima sede.
In
primo luogo ribadiscono che la pubblicazione della variante è avvenuta in dispregio
dell'effetto sospensivo conferito dall'art. 208 cpv. 2 LOC al ricorso da loro
interposto, ai sensi del capoverso primo della stessa norma, contro la
risoluzione del Consiglio comunale adottante la variante stessa.
Pretendono
inoltre che il Consiglio di Stato non abbia potuto emettere un giudizio
obiettivo ed imparziale essendo interessato all’esito della controversia,
siccome la modifica è dettata esclusivamente dall’intenzione di edificare nuovi
uffici per i Consiglieri di stato. Poiché è palese l’interesse concreto del
Governo all’approvazione della prevista variante, i ricorrenti ritengono
ch'esso avrebbe dovuto astenersi a norma degli art. 32 LPamm e 26 CPC.
Nel
merito rilevano che la modifica del PRPCS è stata dettata non da un interesse
pubblico del cittadino, ma bensì dal desiderio del Consiglio di Stato di
dotarsi di una nuova sede rappresentativa. A mente degli insorgenti, quindi,
non attuandosi il presupposto dell’interesse pubblico non sussistono neppure
gli estremi giustificanti una modifica anticipata del PR a norma degli art. 21
cpv. 2 LPT e 41 cpv. 2 LALPT. In particolare __________ rileva che
“...il
restauro in senso conservativo del __________ __________ voluto dalla
popolazione, sta a significare una scelta di conservazione per tutto il
comparto nel senso del mantenimento di una certa omogeneità ed uniformità.
L’erezione di una moderna costruzione comprometterebbe tutto il comparto poiché
non si sintonizzerebbe né con il Teatro sociale né con le case lungo via
__________: si accosterebbe una costruzione nuova con edifici antichi, con
conseguente stridente contrasto e si creerebbe una dissonanza con l’ambiente
circostante, anche avuto riguardo alla notevole maggior altezza concessa dalla
riveduta scheda. Gli stabili di via __________, definiti come crosta dal
linguaggio pianificatorio, sono in realtà un indispensabile schermo protettivo
che contorna il nucleo del centro storico e che adempie ad una sua specifica
funzione. Consentire  l’abbattimento di casa __________ e la sua sostituzione
con un pachiderma architettonico significa intaccare ulteriormente il delicato
e già compromesso tessuto edilizio cittadino che s’intende tutelare (cfr. pag.
8 e 9 dell’impugnativa in esame)."
In
conclusione i ricorrenti chiedono l’annullamento della decisone impugnata,
ritenuto tra l’altro che il Consiglio di Stato ha ecceduto e abusato del suo
potere di apprezzamento.
f.
Il
Municipio di __________ con risposta del 23 marzo 1994 rispettivamente il
Consiglio di Stato con risposta del 31 maggio 1994 chiedono la reiezione
dell'impugnativa per i motivi già addotti in prima sede.
g.
In
data 12 ottobre 1994 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio.
All’occasione i rappresentanti della Cassa pensione dei dipendenti dello Stato
hanno presentato a questo Tribunale il modellino del terzo progetto per la
realizzazione della residenza governativa che dovrebbe essere realizzato sul
sedime in discussione.
Le
parti si sono quindi riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande
rinunciando al dibattimento finale ed a presentare le conclusioni.
in diritto
1.
A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione.
L’art.
38
LALPT legittima a ricorrere il Comune
(cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i
proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del
Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In
concreto, la legittimazione attiva dei ricorrenti, già insorti, per gli stessi
motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Inoltrati
nel termine di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2.
I
ricorrenti si dolgono che il comune abbia pubblicato la variante di PR senza
attendere che il ricorso contro la risoluzione del Consiglio comunale,
interposto  in base all’art. 208 LOC, sia stato definitivamente deciso. Sarebbe
così stato violato l’art. 208  cpv. 2 LOC, che conferisce effetto sospensivo al
ricorso;  la pubblicazione dev’essere quindi annullata.
Comune
e Consiglio di Stato contestano l’assunto e si oppongono alla domanda di
annullamento, non ultimo perché nessun pregiudizio processuale sarebbe derivato
ai ricorrenti.
La
tesi governativa merita adesione. E’ bensì vero che la variante fu pubblicata
nel febbraio 1993 malgrado il ricorso ex art. 208 LOC, a dispetto dunque
dell’effetto sospensivo dell’impugnativa, non è men vero, tuttavia, che il
ricorso medesimo fu deciso nel maggio 1993 con il rigetto dell’unica censura
dichiarata ricevibile, prima che lo stesso  Consiglio di Stato si pronunciasse,
il __________.12.1993, sul ricorso contro il contenuto pianificatorio della
risoluzione. Che la variante sia stata o no pubblicata prima della decisione
sul primo ricorso non ha avuto alcun riflesso sull’evasione del secondo. Non
poteva avverarsi, nelle circostanze concrete, il rischio, insito di per sé
nella disattenzione dell’effetto sospensivo, che il giudizio sul contenuto
pianificatorio della risoluzione contestata intervenisse prima che i suoi
presupposti formali fossero confermati o negati, con tutte le possibili
contraddizioni. Quando il Consiglio di Stato ha respinto con la seconda
decisione le censure di merito quelle d’ordine erano già state evase. La
situazione procedurale dei presenti (o di altri potenziali) ricorrenti non è
stata in alcun modo pregiudicata. Ora, a prescindere da ogni altra considerazione
- e in particolare da quella, di fondo, della legittimità di un duplice mezzo
di diritto contro una risoluzione del consiglio comunale avente per oggetto il
PR (ha senso distinguere tra la forma della decisione e il suo contenuto
pianificatorio o  i motivi devono essere trattati in un’unica procedura,
prevalendo quella stabilita dalla lex specialis?) - sarebbe contrario al più
elementare senso di economia procedurale annullare la pubblicazione - e con
essa tutto il procedimento del secondo ricorso - solo perché, senza che il suo
svolgimento ne sia stato intralciato, si è dato intempestivamente corso alla
pubblicazione.
La
censura ricorsuale va dunque respinta.
3.
Il
ricorrente __________ censura l’operato del Consiglio di Stato che non sarebbe
né obiettivo né imparziale, considerato che la contestata modifica del piano
particolareggiato è avvenuta al solo scopo di poter edificare una nuova
residenza governativa. Ciò implica un particolare interessamento del Consiglio
di Stato all’esito della lite. Il ricorrente si chiede se in simili circostanze
il Consiglio di Stato non avrebbe dovuto astenersi e chiede al tribunale di
tenerne conto nel suo giudizio.
3.1
L’art.
58 cpv. 1 Cost., precisa il Tribunale federale in DTF 117 Ia 410,
“assicura
- indipendentemente dal diritto processuale applicabile - la garanzia di
ottenere un giudizio indipendente e imparziale, reso da un tribunale costituito
in modo regolare (DTF 116 Ia 18 consid. 4). Ove, come nel caso concreto, la
decisione non spetta a un tribunale, ma a un’autorità amministrativa o a un
parlamento, la prassi deduce dall’art. 4 Cost. una garanzia della stessa
portata (DTF 114 Ia 279 consid. 3b).”
Scopo
di tale garanzia, avverte la somma istanza in DTF 116 Ia 18, è di “
vietare
l’influsso sul giudizio di circostanze estranee al                                       processo,
atte a privare la decisione della necessaria oggettività,                               a
favore o a pregiudizio di una parte: a chiunque sia sottoposto a                   influenze
di tal genere non può più essere riconosciuta la qualità         di “giusto
mediatore” (DFT 114 Ia 54 e riferimenti)
.” Questa                                   garanzia,
prosegue la cennata sentenza, “
è tutelata in primo                              luogo
dalle regole cantonali sulla
.
Indipendentemente dai                                     precetti del diritto
cantonale, la Costituzione federale e la                                          Convenzione
europea dei diritti dell’uomo assicurano comunque         a ciascuno il diritto
di sottoporre la propria causa a giudici non                                   prevenuti,
ossia a delle persone in grado di fornire la certezza di                              un
apprezzamento libero e imparziale.
”
E’ sostanzialmente                                          quanto prevedono
gli art. 26 (esclusione) e 27 (ricusa) CPCT,     cui rinvia l’art. 32 LPamm.
Non occorre che la persona sia           effettivamente prevenuta, basta che le
circostanze oggettive la                                      facciano
ragionevolmente apparire tale. Bisogna che il sospetto             di
parzialità “
sia confortato da elementi concreti e nasca dunque                              da
ragioni gravi, di per sé atte a creare una situazione di                                      incapacità
soggettiva del giudice ad occuparsi equanimamente           della vertenza
processuale
” (RDAT 1984 n. 29 pag. 58; cfr. DTF            115 Ia 37, 114
Ia 54/55 con rif.). Ad ogni modo la ricusa deve                                  rimanere
“
una misura     d’eccezione che, per non intralciare il                                     buon
funzionamento della giustizia, dev’essere ammessa solo in                             presenza
di motivi seri
” (RDAT loc. cit.).
Va
inoltre considerato che la domanda di ricusa formulata contro            un’autorità
giudicante collegiale, può essere ammessa     unicamente nei confronti dei
membri per i quali è dato                                          individualmente
il motivo di ricusa. Soltanto se questo motivo       sussiste per tutti i
membri, si potrà giungere alla ricusa                 dell’intera autorità
(RDAT 1984 n. 29 pag. 61, ).
3.2
In
concreto l’esecutivo cantonale è sospettato di parzialità per aver approvato
una variante di PR che prevede la costruzione di una nuova sede governativa e
avere respinto i relativi ricorsi. Ora se non fa dubbio che il governo come
tale, ma anche i singoli consiglieri di Stato presi individualmente, abbiano
interesse a disporre di una sede adeguata che rimedi ai gravi difetti
dell’attuale, non può essere ragionevolmente sostenuto che i possibili vantaggi
personali di comodità, prestigio ecc. costituiscano di per sé, oggettivamente
un motivo di tale intensità da impedire un giudizio imparziale, in violazione “
degli
obblighi imposti dalla legge e dai principi di giustizia
” (RDAT 1984 n. 29
pag. 61).
La
censura che la decisione sia stata presa da un’autorità            giudicante
mossa da considerazioni estranee alla materia del      contendere, priva della
necessaria oggettività, serenità di                                          giudizio
e imparzialità appare fondata su mere, inconsistenti        illazioni e va
respinta. Non risulta alcun motivo stringente per                                        ritenere,
come con evidente forzatura sostengono i ricorrenti,                                         che
il Consiglio di Stato avrebbe dovuto astenersi.
E,
nella misura in cui la domanda ricorsuale, a dir vero alquanto indeterminata,
tendesse alla ricusa, non risultano motivi per    ritenerne adempiuti i
presupposti.
3.2.1
Si
osservi inoltre, in via abbondanziale, sempre nel caso che la domanda tenda
alla ricusa, che, giusta l’art. 32 cpv. 3 LPamm, questa  va proposta
contemporaneamente al primo atto di causa, oppure non appena si verifichi o sia
scoperta. La ricusa non è più proponibile da chi sia passato espressamente o
tacitamente ad atti successivi. In concreto __________ non ha chiesto la ricusa
del Consiglio di Stato in prima istanza benché già allora gli fosse nota la
destinazione del discusso comparto (cfr. pag. 9 del ricorso __________.4.1993
contro la variante di PR). Si noti ch’egli aveva partecipato in veste di
consigliere comunale di Bellinzona alla seduta di adozione della variante stessa
e alla votazione del relativo messaggio (v. MM n. __________pag. __________).
La questione della ricusa poteva e doveva essere sollevata già con il ricorso
al Consiglio di Stato (cfr. DTF 114 Ia 280 consid. 3e).
4.
Prima
di procedere all’esame delle censure di merito, va rilevato che il comune gode
di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere
cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato
non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni
adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per
motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il
comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg.
consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55)
Il
Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al
Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione
dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica
d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione
del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico
erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma
essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei
fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
5.
Nel
merito i ricorrenti contestano l’esistenza di un interesse pubblico
giustificante un’anticipata modifica del PR ai sensi degli art. 41 cpv. 2 LPT e
art. 21 LPT.
Strumento
di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di
fattori per sua natura instabile: la situazione di fatto può evolvere, il
quadro legislativo modificarsi, questa o quell’altra prognosi rivelarsi
fallace. Può dunque porsi con una certa frequenza l’esigenza di adattare il
piano alle mutate circostanze. Come ogni strumento pianificatorio moderno, il
PR dev’essere flessibile e dinamico.
D’altra
parte, proprio perché strumento di pianificazione, deve far prova di
sufficiente stabilità: deve fornire ai proprietari e all’ente pubblico una base
previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e
per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32,
119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3).
La
stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un
principio costituzionale non scritto) esige che si possa fare affidamento su
una certa stabilità del piano (cfr. DTF 112 Ia 119 consid. c e 113 Ia 453: “
gli
interessi privati alla costanza dei rapporti attuali sono da tutelare, bisogna
cioè cercare per quanto possibile soluzioni che mantengano le costruzioni
attuali e la loro utilizzazione
”; principio che, pur con diverse
inflessioni, vale anche per i non proprietari).
Di
ciò tien conto l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di
notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario.
Sostanzialmente
identici i presupposti dell’art. 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in
ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse
pubblico lo esige.
Come
già per il PR primitivo occorre procedere alla ponderazione degli interessi
pubblici e privati in giuoco. Questa non sarà completa se non attribuirà il
giusto peso al postulato della certezza del diritto o, in altri termini,
all’esigenza di stabilità del piano. Si dovrà in particolare tenere in debito
conto gli interessi del proprietario a non veder peggiorare la situazione
giuridica del suo fondo, con l’avvertenza tuttavia che la garanzia della
proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non conferisce alcun diritto soggettivo
al mantenimento del regime pianificatorio in vigore (119 Ia 372, 118 Ia 514,
118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).
In
linea generale va considerato che l’attuazione di una pianificazione conforme
ai  principi fondamentali della legge è prioritaria rispetto alla stabilità del
piano: “
la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano
si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale”
(DTF
118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33).
(Cfr.
in tema Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht
III. ed. pag. 89; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht pag. 105-107;
Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale n. 874 - 878; Rhinow/Krähnmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg.- Bd zur 6. Aufl. Nr. 11 B II d,
74 B XII c, 124 B II d; Kölz, Intertemporales  Verwaltungsrecht ZSR NF 102, II,
pag. 122 seg.)
5.1
Alla luce delle precedenti considerazioni - e
contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti -, i presupposti per la
modifica del PRPCS sono dati, in concreto.
Ricordiamo
che il piano in esame si proponeva
“di ristrutturare gli spazi che fanno
capo all’attuale giardino di piazza Teatro, facendo in modo che il centro
cittadino diventi un elemento ordinatore dei diversi ambienti circostanti, oggi
non chiaramente delimitati l’uno rispetto all’altro.”
(MM 1390 14 ottobre
1983 pag. 17).
Su
questo spazio i pianificatori “avevano definito un comparto speciale con le
indicazioni per l’edificazione di una struttura (Centro culturale) che doveva
rivitalizzare, anche per le sue funzioni di appoggio, il vecchio __________
__________, divenendo nel contempo punto di riferimento dell’azione evolutiva
della città nel contesto dello scenario perimetrale della crosta definita
storico-ambientale” (così il rapporto di pianificazione relativo alla Variante
PRCS 1991, pag. 4)
Per
crosta e per scenario il testo intende gli edifici che si affacciano su via
__________, deputati a fungere da cornice al nuovo contenitore culturale. Il
nuovo doveva essere racchiuso nel guscio del vecchio, in un rapporto che si
voleva dialettico. Quanto al centro culturale avrebbe spazzato via il giardino
ed eliminato la fontana. Sennonché I cittadini si sono ribellati a un
intervento che sovvertiva l’immagine familiare della piazza, lo sponsor ha
rinunciato all’operazione e il Centro non si fece più (variante n. 1). Nel
frattempo ha invece avuto esito favorevole l’iniziativa volta a restaurare il
__________ __________, cui il piano  affiancava il Centro culturale senza
prevederne il riscatto dall’estremo stato di fatiscenza. Così si è tornati
sostanzialmente alla situazione ante __________. Mentre il __________ sta
risorgendo dalle sue ceneri, i cedri e la __________ con la relativa __________
continuano a connotare amabilmente la piazza.
E’
innegabile che rispetto ai sogni del piano la realtà si presenta ben diversa.
Come avverte il rapporto di pianificazione relativo alla variante __________
1991, pag. 4: “
Dopo le recenti decisioni di mantenere il __________
__________ in questo spazio quale unico edificio di riferimento storico, ci si
ritrova con uno spazio pubblico che riporta il disegno della città alla
situazione precedente del __________. In questo specifico settore si modifica
la proporzionalità auspicata di contrapposizione tra tessuto urbano storico e
quello di nuova costituzione.
”
La
variante in contestazione è appunto la reazione a questo ritorno alle origini.
E’ una nuova partenza nel segno della ricerca, cui s’ispira l’intero piano, del
rapporto costruttivo, vitale, tra memoria storica e momenti innovativi capaci
di imprimere nuovo impulso al centro (cfr. MM 1390  14.10.83, pag. 7: “
L’obiettivo
principale dello studio pianificatorio è la tutela e la valorizzazione del
nucleo storico. L’intendimento è di conseguire questo fine mediante una
corretta conservazione degli elementi di valore storico-ambientali abbinate a
un chiaro indirizzo di vitalizzazione
”).
Mentre
col cadere della concezione originaria del __________ era pure venuto a cessare
uno dei motivi fondamentali che imponevano di conservare la vecchia “crosta”
sull’intero fronte di via __________a, si presentò l’opportunità di sostituirne
la parte all’angolo tra via __________ e via __________ con un importante
edificio pubblico, in grado di porre un nuovo forte accento, anche se non più
centrale stavolta, sulla piazza. E’ previsto di farne la nuova residenza
rappresentativa del governo. Ora non fa dubbio che per una città che è anche la
capitale del Cantone ed è indicata dal PD come polo d’importanza cantonale, una
simile prospettiva è di non poco interesse. La costruzione verrebbe a porsi
dirimpetto al Palazzo governativo, integrandone le funzioni e conferendo
prestigio all’insieme del quartiere, compensando così almeno in parte la
rinuncia al grande progetto del Centro culturale.
E’
dunque intervenuto un rilevante cambiamento delle circostanze (abbandono del
Centro e proposta di nuova sede governativa) che poneva il comune difronte all’alternativa
di mantenere il comparto nello statu quo o al contrario di cogliere
l’importante opportunità offerta dall’iniziativa immobiliare dello Stato e
adeguarvi il piano. Tra la soluzione meramente conservatrice (mantenere il
__________, ancorché depauperato del suo principale fattore propulsivo, il
Centro culturale) e quella dinamica di modificarlo in funzione delle nuove
prospettive di sviluppo, il consiglio comunale ha optato per la seconda. E’ una
scelta pianificatoria, assunta nel rispetto delle vie democratiche, di cui il
tribunale esamina liberamente la conformità col diritto (e il presupposto
dell’interesse pubblico fa parte di questo esame e così la ponderazione degli
interessi), facendo uso della discrezione e del riserbo richiesti dall’autonomia
di cui il comune gode in materia pianificatoria e lasciandogli il margine di
apprezzamento che l’art. 2 LPT prescrive di riservare alle autorità
pianificatorie inferiori. Ebbene, non risultano elementi propri a invalidare la
decisione comunale né peraltro quella governativa che l’ha approvata. Non vi
sono motivi per ritenere che la variante non sia sorretta da un interesse
pubblico sufficiente e preminente sugli altri, contrastanti interessi. La
rinuncia alla conservazione della casa __________, ancorché già in predicato di
essere iscritta fra i monumenti protetti nonché il sacrificio della modesta
quota abitativa e del giardino alberato non sembrano alla fin fine un prezzo
esorbitante per rapporto ai vantaggi che il comune si ripromette dalla variante.
Né risulta dalla nuova normativa, riportata per esteso nei fatti, che la
variante comporti un potenziale edificabile talmente importante da scompaginare
l’ordine del complesso urbanistico di Piazza __________ e via __________ -via
__________. Nasce, certo, con la variante una diversa concezione dell’assetto
di Piazza Teatro, un ruolo diverso assegnato alla “crosta” periferica, un
diverso ordine dell’insieme, ma ciò avviene per rispondere all’emergenza di
nuove esigenze, a seguito del forzato abbandono della primitiva configurazione
e delle motivazioni che l’avevano ispirata. Questo cambiamento di scenario
interviene a otto anni dall’approvazione del __________ ed è normale,
contrariamente all’assunto dei ricorrenti, che in quest’arco di tempo possano
intervenire circostanze nuove pianificatoriamente rilevanti.
6.   __________
__________ sostiene che la variante dia luogo a disparità di trattamento. La
censura non merita adesione. In materia di pianificazione il principio della
parità di trattamento ha una portata limitata e coincide in larga misura col
divieto dell'arbitrio (DTF 117 Ia 436). Ora il particolare potenziale
edificatorio della particella 966 è dovuto alla sua destinazione per edifici di
interesse pubblico e questa alla sua posizione ad angolo, di fronte al palazzo
governativo. Le ragioni per questa ubicazione e per la maggiore edificabilità
rispetto alla restante “crosta” sono pianificatoriamente sostenibili e non
portano a immotivate discriminazioni.
7.
Fortemente
contestata dai ricorrenti è la tesi governativa che, definito tecnicamente
giustificato “
lo strumento del progetto puntuale di carattere
architettonico che riordina un’area
” (risposta  pag. 5 in basso), ne
conclude che ciò renda “
sostenibile l’ampliamento volumetrico e la
sopraelevazione parziale di ml. 5,50
”. L’assunto ricalca la credenza
già espressa nella relazione tecnica al PRPCS nell’83, che “
una serie di
piccoli progetti architettonici indipendenti ma sommati confluisc(a)no in un
piano unitario
”. L’illusione è ingenua oltre che pericolosa. Che
un’opera architettonica possa illuminare con la forza e pregnanza della sua
presenza un intero quartiere, riscattandolo dal suo anonimato e disordine, non
è di per sé contestabile: il postulato che ciò avvenga è certamente legittimo,
non lo è invece la consegna dell’ordinamento pianificatorio della città a una
successione di interventi scoordinati e discontinui, abdicando alla funzione
propria del piano, determinativa delle grandi linee dell’assetto territoriale.
Il rischio è di fare della città “
una Wunderkammer dell’architettura moderna
”
(Bernardo Secchi, in Cinquant’anni di urbanistica in Italia, a cura di G.
Campos Venuti e F. Oliva, Laterza 1993, pag. 360), una disseminazione di
oggetti più o meno autoreferenziali senza nessun disegno urbanistico che li
leghi in un discorso unitario e coerente. La fede nell’automatico costituirsi
in ordine di un accumulo di aggregati non è meglio fondata di quella
nell’automatica efficacia operativa di una pianificazione che tutto regoli e
disciplini dall’alto. Se il postulato  “
rientro della pianificazione nel
ventre dell’architettura
” (Vezio di Lucia, op. cit. pag. 101) ha
sicuramente valenze positive per la riappropriazione del ruolo fondamentale
dell’architetto nella Gestaltung della fisicità stessa della città, nella
reinterpretazione delle sue radici storico-contestuali, sarebbe
inammissibilmente riduttivo se implicasse il tentativo di riportare la
pianificazione al semplice fatto architettonico. La complessità e difficoltà
dei problemi in larga misura tecnici, la molteplicità e diversità dei fattori
da gestire e coordinare, superano l’ambito squisitamente architettonico,
esigono un approccio interdisciplinare in cui l’architettura può ritagliarsi
una parte importante ma non pretendere il monopolio.
Nel
caso presente se l’aumento dei parametri di edificabilità concesso dalla nuova
normativa nel nuovo comparto non è da ritenersi ingiustificato è segnatamente
in considerazione del carattere pubblico dell’edificio che si prevede erigervi;
della sua posizione dirimpetto al palazzo, esso pure governativo, sull’altro
fronte della piazza; della sua ubicazione strategica ad angolo (che meglio si
presta a porvi un accento, interrompendo in quel punto e non altrove
l’omogeneità della crosta; ad es. attraverso la parziale sopraelevazione a mò
di torre), dell’interesse che l’operazione riveste per la città orfana del
grande progetto iniziale, ma non per il fatto che ciò corrisponda a un
pregevole progetto architettonico. Dove andrebbe a finire la sicurezza del diritto
con simili gratificazioni?
8.
I
ricorrenti sostengono che la variante è unicamente dettata dall’interesse
manifestato dal Consiglio di Stato di dotarsi di un’adeguata sede residenziale.
E’ quindi, essi affermano, una soluzione non fondata su considerazioni
pianificatorie ma di compiacenza. Una soluzione contrattata  dal comune coi
promotori e ciò sarebbe contrario al diritto.
La
censura merita le seguenti puntualizzazioni. E’ notorio che se compito precipuo
della pianificazione è di organizzare con sufficiente anticipo le premesse per
l’auspicato assetto del territorio, uno dei suoi gravi limiti è la carenza di
strumenti per tradurre previsioni e intenti in realtà. Tranne per le opere di
competenza dell’ente pubblico, è finalmente l’iniziativa privata a realizzare
quanto la pianificazione non può che postulare e al massimo promuovere. Molla
della realizzazione, l’interesse dei singoli promotori. La pianificazione deve
quindi fare i conti con questo interesse e assecondare anziché mortificare le
iniziative che possano corrispondere con le sue previsioni ed eventualmente
adattare queste ultime alle nuove esigenze. Ciò non significa tuttavia che la
pianificazione debba e possa abdicare alla sua vocazione ch’è di organizzare a
lungo termine e con la dovuta coerenza lo spazio urbano. L’impianto
pianificatorio non può essere riassestato attraverso continui cambiamenti di
scenario, uno stillicidio di varianti che tolgono stabilità al piano e ne
compromettono l’autorità. Per questo motivo non basta che in costanza del piano
si affaccino occasioni allettanti - e neppure che rispondano a interesse
pubblico - per precipitarsi a modificarlo onde poterle realizzare. Il “
rapiamus
occasionem de die
” eretto a principio operativo nella risposta municipale
(pag. 4) deve fare i conti con la stabilità che il piano deve avere
nell’interesse, quanto mai pubblico esso pure, di una sana e ordinata gestione
del territorio.
Tuttavia
non ha alcuna rilevanza, in questo contesto, che la variante sia proposta da
promotori privati o nasca direttamente dall’iniziativa del comune.
Quel
che conta è che risponda ad un sufficiente interesse pubblico e che questo
interesse prevalga sugli altri in giuoco: tra questi l’interesse a mantenere
immutato il PR (stabilità del piano, certezza del diritto). Si applicano cioè i
principi dell’art. 41 LALPT (art. 21 LPT). Alla luce dei quali, appunto,
abbiamo sopra concluso che la modifica del PR variante in discussione è da
ritenersi giustificata. A prescindere dalla sua genesi. Né il fatto che la
modifica del piano sia concordata con il promotore è giuridicamente
contestabile. Il comune può riservarsi di dar corso ad una variante nel solo
caso che il promotore intenda darle concreta attuazione e per questo concordare
preventivamente con lui i punti essenziali. Quel che importa è che la variante
risponda all’interesse del comune; se per giunta sposa quello del promotore non
vi è nulla da eccepire. Tranne per il rischio che un simile procedimento reca
implicito e che l’esperienza di altri paesi ha reso fin troppo evidente: quello
di una pianificazione a rimorchio di interessi estranei, che sovverte
l’ordinamento pianificatorio prestabilito e lo svuota di contenuto senza che ne
derivino sostanziali contropartite all’ente pubblico (v. caso di Milano con le
sue 130 varianti al PRG del 1976: Federico Oliva, op. cit. al consid. preced.
pag. 72). Ma nel caso presente l’interesse del comune è sufficiente a
giustificare l’operazione. Gli interessi suoi e dello Stato promotore
combaciano effettivamente ed è bene che sia così.
9.
Visto
quanto precede, la risoluzione del Consiglio di Stato che ha approvato la
contestata variante resiste per i motivi sopra esposti alle censure ricorsuali
e merita conferma.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
1.   I
ricorsi sono respinti
.
2.   Le
spese e tasse di giustizia sono poste in ragione di fr. 800.- cadauno a carico
dei ricorrenti
.
3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________
-
Avv. __________ __________, __________
- Municipio di _________
- Consiglio di Stato, ____________
- Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente                                                           Il
segretario