ti_gerichte · 52.2012.27 · 2013-01-31 · it
Approvazione stanziamento di un credito di fr. 435'000.-- per opere comunali relative al rifacimento della pavimentazione stradale

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2013 52.2012.27
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2013 52.2012.27
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 31.01.2013 52.2012.27

Incarto n.
52.2012.27
Lugano
31 gennaio 2013
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano
Bernasconi
, vicepresidente,
Matteo
Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Carcano Borga, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2012 del
RI 1
rappresentato dal suo RA 1
contro
la decisione 14 dicembre 2011 (n. 6963) del
Consiglio di Stato che, accogliendo l'impugnativa inoltrata da CO 1, ha annullato la risoluzione 20 giugno 2011 del consiglio comunale di __________ con cui è stato approvato
lo stanziamento di un credito di fr. 435'000.- per il rifacimento della
pavimentazione stradale di via __________ e via __________, cosi come da
messaggio municipale n. 15/2011;
viste le risposte:
-    25 gennaio 2012 del
Consiglio di Stato;
-    30 gennaio 2012 di CO 1;
preso atto della replica 16 marzo 2012 e delle dupliche 3 aprile 2012 del
Governo e 12 aprile 2012 di;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il 17 maggio 2011 il municipio di CO 1 ha licenziato il messaggio n. 15/2011 con il quale ha chiesto
lo
stanziamento di un credito di fr. 435'000.- per il rifacimento della
pavimentazione stradale di via __________ e via __________. Il 5 giugno 2011 la
commissione edilizia e opere pubbliche ha approvato la proposta municipale. Riunitosi
in seduta straordinaria il 20 giugno 2011 alla presenza di 26 membri su 30, il
consiglio comunale di CO 1 ha approvato la suddetta trattanda con 23 voti
favorevoli, 2 contrari e 1 astensione, risolvendo quanto segue:
"
1
.  Per la progettazione e l'esecuzione delle opere di
sistemazione stradale in via __________ e in via __________, a carico del conto
investimenti del Comune, è concesso un credito di fr. 435'000.-.
2
.   I contributi di Cantone e Comune di  __________
andranno in deduzione dei costi sostenuti."
B.
Contro questa decisione CO 1 è insorto davanti al Consiglio di
Stato, criticandone su più punti il contenuto e postulandone l'annullamento. In
sostanza, esso ha censurato il mancato prelievo di contributi di miglioria
relativamente alla sistemazione di via __________, in quanto opera di
urbanizzazione particolare.
C.
Con giudizio 14 dicembre 2011 il Governo ha accolto tale ricorso
annullando la querelata risoluzione e rinviando gli atti all'autorità comunale
affinché sottoponga nuovamente la richiesta di credito al legislativo comunale,
prevedendo che siano fissati dei contributi di miglioria (principio e aliquota
d'imposizione) da prelevare limitatamente alla parte sterrata di via __________
(ca. 70 metri), trattandosi di un'opera di urbanizzazione particolare.
D.
Contro la predetta pronunzia governativa, il RI 1 è insorto davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. In sostanza contesta
il rinvio degli atti all'autorità comunale per la fissazione del prelievo dei contributi
di miglioria. Sostiene che il previsto intervento su via __________ - sulla
quale passa peraltro un itinerario ciclabile di importanza nazionale - genera
un vantaggio di natura generica per l'intera comunità, in particolare per i
suoi principali utenti che sono i ciclisti in transito oppure coloro che
desiderano raggiungere il posteggio sterrato esistente dal quale si accede al
vicino percorso vita o all'adiacente area di svago. Precisa inoltre che le
licenze edilizie rilasciate nel corso degli anni alle proprietà confinanti con
tale arteria stradale prevedono l'accesso da via __________ e che mal si comprende
come 70 metri di strada, sull'intero progetto, possano giustificare il prelievo
di contributi di miglioria. Infine ravvisa l'esistenza di un motivo per
prescindere dal prelievo nell'evidente sproporzione tra, da un lato, l'importo
complessivo che dovrà essere prelevato a titolo di contributi e, dall'altro
lato, l'ingente dispendio di tempo e di risorse che l'avvio della relativa
procedura d'imposizione comporterà per l'ente pubblico.
E.
Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato ha sollecitato il rigetto
dell'impugnativa, senza formulare particolari osservazioni. Dal canto suo CO 1 ha avversato il gravame con argomenti di cui si dirà all'occorrenza nei seguenti considerandi. Il
Presidente del consiglio comunale non ha per contro preso posizione sul ricorso.
F.
In sede
di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente precisato e sviluppato le
rispettive argomentazioni, riconfermandosi nelle loro contrapposte domande di
giudizio. Il RI 1 ha pure postulato che venga revocato l'effetto sospensivo al
gravame.
Considerato,
in
diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art.
208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione del
ricorrente certa (art. 43 LPamm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1
LPamm).
2.
2.1. Secondo l'art. 1 cpv. 1 della
legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 7.3.3.1), il
Cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di
miglioria per le opere che procurano
vantaggi
particolari.
Con il consenso del Consiglio di Stato, si
può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera è
adeguatamente garantito da altri tributi (art. 1 cpv. 2 LCM).
Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCM), le
opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere
di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett.
c).
Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento
di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione,
segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e
delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il
territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione particolare
comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli
impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico
ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo è imponibile
anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i
lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Per quanto riguarda il vantaggio
particolare ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCM, esso è presunto quando l'opera è
finalizzata ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l'urbanizzazione secondo uno
standard minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la
sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto
conto della loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce
inconvenienti ed oneri (art. 4 LCM). In questo senso, la costruzione e la
sistemazione di strade, marciapiedi e posteggi sono opere che creano indubbi
vantaggi particolari per le proprietà immobiliari servite (
STA 52.2006.110 del 14 novembre 2006 consid. 2
). In particolare, la pavimentazione di una strada inserita nel
piano viario comunale quale strada di servizio, precedentemente in terra
battuta, in quanto opera destinata a durare nel tempo e finalizzata a rendere
il transito più sicuro, agevole e spedito, comporta un sicuro miglioramento rispetto
alla situazione precedente, tale che non si può più parlare di opera di
manutenzione, nemmeno straordinaria (
STA 52.1997.295
del 3 marzo 1998 consid. 3).
Sono
imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri
diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio
particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Per il calcolo dei contributi sono
determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese
quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei
lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCM); eventuali sussidi
sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCM). Per le opere di urbanizzazione
generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né
superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70%
della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale
e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7
cpv. 1 LCM). Per le altre opere la quota è fissata in base al vantaggio
particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCM).
2.2. Il principio dell'imposizione come pure il piano
di finanziamento di un'opera pubblica e la quota imponibile del relativo intervento
sono decisi dal
legislativo comunale (ovvero dall'assemblea
o dal consiglio comunale; cfr. art. 13 lett. g e 42 cpv. 1 e 2
LOC)
. A quest'ultimo spetta dunque il
compito di pronunciarsi unicamente sul
principio e
sulla percentuale di prelievo dei contributi. Tutti gli altri aspetti inerenti
al calcolo dei contributi da prelevare devono invece essere risolti dal
municipio attraverso l'elaborazione del relativo prospetto. In tale ambito,
oltre a stabilire nel piano del perimetro l
a porzione
di territorio per la quale l'opera è principalmente destinata o a cui si
estendono effetti particolari, quest'ultimo organo è pure tenuto a stabilire la
spesa determinante da finanziare mediante contributi di miglioria (art. 6 LCM),
ciò che necessariamente gli impone di pronunciarsi in merito agli interventi
che devono essere presi in considerazione ai fini dell'imposizione (STA 52.2009.321-351
del 15 dicembre 2009 consid. 5.2, 52.2006.110 del 14 novembre 2006 consid. 2 e
52.98.00303 del 23 giugno 1999 consid. 2 e rinvii ivi citati).
2.3. Giova inoltre ricordare che il comune ticinese dispone di una grande
libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli è affidata dal
legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa prerogativa non
solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente
le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In
sostanza, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si
tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di
miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una
volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di
manovra nel fissare la percentuale di imposizione
(STA
52.2006.110 del 14 novembre 2006 consid. 3 e rinvii ivi citati)
.
3.
Nel caso concreto il credito di fr. 435'000.- votato dal legislativo
comunale di __________ concerne il "
rifacimento della pavimentazione
stradale di via  e via __________
". Come riportato in narrativa,
nella decisione avversata il Consiglio di Stato ha stabilito che solamente la
sistemazione del tratto stradale attualmente sterrato di via __________ costituisce
un'opera di urbanizzazione particolare soggetta al prelievo di contributi di
miglioria. Secondo il comune ricorrente, invece, tale intervento non giustifica
alcuna imposizione poiché in verità apporta un vantaggio di natura generale all'intera
comunità. La presente vertenza riguarda dunque la determinazione del principio
(obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera
di urbanizzazione che ne sta alla base. A questo proposito va rilevato quanto segue.
3.1. Via __________.
Dalle tavole processuali emerge che essa è una strada di servizio (cfr.
piano del traffico di __________ agli atti, approvato dall'esecutivo cantonale
con ris. gov. n.  3538 del 12 luglio 2005), che presenta una pavimentazione
molto deteriorata. I lavori prevedono la sua sistemazione mediante il
rifacimento del campo stradale (in particolare: rimozione intera dell'asfalto
esistente; esecuzione contenuta della fondazione stradale con la determinazione
delle livellette di scorrimento acque e la posa della nuova pavimentazione
bituminosa in due strati di 8 e 4 cm; la sistemazione delle bordure) senza
toccare le sottostrutture poiché recenti ed in buono stato (cfr. messaggio
municipale
n. 15/2011 del 17 maggio 2011
).
Come rettamente rilevato dal Governo nel giudizio impugnato, trattasi
sostanzialmente di un intervento di manutenzione straordinaria che non è
soggetto al prelievo di contributi di miglioria.
3.2. Via __________.
3.2.1. Dalla documentazione agli atti (cfr. messaggio municipale citato;
relazione tecnica del progetto definitivo con fotografie e planimetria in copia
fotostatica; piano viario) si evince che anch'essa è una strada di servizio, caratterizzata
dalla particolarità che si sviluppa in territorio di __________ per i primi 300 metri circa, per poi sconfinare in territorio di __________ per altri 380 metri circa e rientrare di nuovo in territorio di __________. In parte sterrata, essa si trova in
pessime condizioni e necessita di continua ed onerosa manutenzione. Tant'è che
il percorso ciclabile nazionale n. 3, che in teoria dovrebbe percorrere questa
strada, è attualmente deviato su via __________. L'arteria stradale in questione
permette inoltre l'accesso veicolare ad alcune proprietà. In particolare, con l'edificazione
di alcune villette, in territorio di  __________ sono stati formati degli
accessi che sboccano sulla strada in questione nella parte non asfaltata (cfr.
altresì ortofoto consultabile sul sito
www.siftipub.ti.ch
).
L'intervento di sistemazione votato dal consiglio comunale prevede la
pavimentazione di complessivamente 560 metri circa di via Golena, di cui 70 metri che si presentano attualmente in terra battuta, con un monostrato di ACT 22
N dello spessore di 70 mm dato che il sottofondo esistente è da considerarsi in
buono stato, seppur localmente da sistemare. Non sono previste opere di sottostruttura,
né delimitazioni della pista ciclabile, né lavori particolari di sterro mentre
le banchine stradali, così come tutti i terreni eventualmente interessati dall'intervento,
saranno sistemati in modo adeguato. La natura del traffico e la conformazione
del terreno non impone neppure l'esecuzione di cordoli e barriere elastiche
mentre verranno posati, al fine di impedire il traffico di transito, degli
elementi verticali (paletti mobili tipo Sesam) e due segnali 4.09
"strada
senza uscita"
accompagnati da due tavole complementari
"Eccezioni
bici (simbolo)"
ai due capi dell'intervento. Non è prevista la posa di
un'illuminazione pubblica.
3.2.2. Orbene, come implicitamente ritenuto dal Governo nella decisione
avversata, laddove il sedime stradale è già asfaltato, i lavori approvati dal
consiglio comunale sono sostanzialmente qualificabili alla stregua di un
intervento di manutenzione straordinaria, non soggetto al prelievo di
contributi di miglioria, in virtù delle medesime ragioni sopra illustrate con
riferimento a via Saleggi. Per contro, limitatamente al tratto dell'arteria che
si presenta attualmente in terra battuta (70 metri), gli interventi appena descritti, importanti e destinati a durare nel tempo, non sono orientati
alla semplice salvaguardia della precedente viabilità tramite la riparazione
del sedime stradale interessato, ma sono finalizzati a rendere il traffico più
sicuro, agevole e spedito. Essi comportano pertanto un sicuro miglioramento
della tratta stradale in questione che, avuto riguardo alla situazione in cui
versa attualmente, non permettono di considerare i medesimi come dei lavori di
manutenzione, nemmeno straordinaria. L'esecuzione degli interventi in parola contribuisce
inoltre a migliorare in modo sensibile l'urbanizzazione dei fondi adiacenti,
soprattutto dal profilo della loro accessibilità. Giova qui ricordare che ciò
trova peraltro conferma nella relazione tecnica agli atti, giusta la quale "l
'intervento
in oggetto ha il pregio di conciliare i differenti bisogni dell'utenza;
migliora la fruibilità degli accessi alle villette costruite in territorio __________
e migliora l'esistente fondo di scorrimento per renderlo compatibile all'esigenza
funzionale del percorso ciclabile nazionale n. 3 aumentandone la sicurezza ed
il comfort
". Tali lavori arrecano dunque un vantaggio particolare a coloro
che ivi risiedono. La costruzione e la sistemazione di strade costituiscono
degli interventi che, oltre a rivestire un eminente interesse pubblico, sono
anche all'origine di indubbi vantaggi particolari per le proprietà immobiliari
servite. A maggior ragione nel caso concreto, dato che via  __________ è essenzialmente
una strada destinata a servire i fondi che si affacciano sulla medesima [art. 5
legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.1)]. Ora, come ha rilevato
il Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, il raccordo delle singole
particelle a questo genere di strada configura un caso di urbanizzazione
particolare. La sua calibratura non consente infatti un traffico di transito generale,
ma il raggiungimento delle singole proprietà che si trovano nella zona. Ciò che
trova peraltro puntuale riscontro nella segnaletica che verrà posata. Ritenute
le caratteristiche e le peculiarità che offre questa strada di servizio, l'intervento
previsto è pure destinato ad incrementare il valore delle proprietà che attualmente
si affacciano sul tratto sterrato della medesima. Motivi per i quali la tesi
del Consiglio di Stato - secondo cui solamente la sistemazione del tratto
stradale in disamina costituisce un'opera di urbanizzazione particolare
soggetta al prelievo di contributi di miglioria - merita di essere tutelata.
Il fatto che tra gli abituali utenti della strada vi siano anche dei ciclisti, così
come delle persone che si recano al percorso vita o al parco della golena, non
è atto a scalfire in alcun modo tali conclusioni. Parimenti irrilevante la
circostanza che licenze edilizie rilasciate nel corso degli anni alle proprietà
confinanti prevedono l'accesso da via __________. L
a
semplice possibilità d'uso dell'opera basta infatti per ammettere l'esistenza
di un vantaggio particolare, non essendo necessario che essa venga impiegata
effettivamente (RtiD II-2008 n. 31 consid 4.4. in fine; STA
52.2010.322
del 7 dicembre 2011 consid. 5.1).
Giova
comunque osservare che attualmente alcuni sedimi direttamente confinanti con il
tratto stradale in questione
beneficiano
già
di un doppio
accesso, segnatamente da via __________ e da via __________. L'esistenza di
eventuali accessi supplementari al servizio di tali proprietà è comunque un
aspetto che non attiene alla questione dell'esistenza di un vantaggio
particolare, bensì al problema della quantificazione del medesimo, che esula
dalla procedura in disamina.
4.
A mente del ricorrente, una ragione per prescindere dal prelievo di
contributi di miglioria andrebbe ravvisata nell'evidente sproporzione tra l'ammontare
complessivo dei contributi da prelevare e il dispendio di tempo e di mezzi che
ne deriverebbe per il comune.
Anche volendo ammettere in concreto l'esistenza di un cosiddetto
"contributo
non redditizio"
(si veda in proposito:
Adelio
Scolari
, Tasse e contributi di miglioria, Lugano 2005, n. 173), l'insorgente
non ne trarrebbe comunque alcun giovamento. Il Parlamento ticinese ha, infatti,
previsto una norma (
art. 1 cpv. 2 LCM), giusta la quale
si può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera è adeguatamente
garantito da altri tributi ed è dato il consenso del Consiglio di Stato; fatto,
quest'ultimo, che in concreto non si è verificato. D'altronde
, contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente e dalla dottrina richiamata
nel gravame, non v'è chi non veda come tale evenienza non costituirebbe un caso
di "
assenza di presupposti dell'imposizione
",
bensì semmai
un "
motivo di esonero
". Di modo che anche questa censura è
destituita di qualsiasi fondamento e deve dunque essere disattesa.
5.
5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso
deve quindi essere respinto, con la conseguente conferma della decisione
governativa impugnata.
Il presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a revocare
l'effetto sospensivo al gravame.
5.2. Non si prelevano né tasse, né spese, essendo il comune intervenuto in
causa per ragioni dipendenti dalla sua funzione (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è
respinto
.
2.   Non si
prelevano né tasse, né spese.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente                                                      La
segretaria