ti_gerichte · 52.2006.93 · 2006-10-05 · it
Lavoratori distaccati sanzione amministrativa

Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.10.2006 52.2006.93
Tessin Tribunale cantonale amministrativo 05.10.2006 52.2006.93
Ticino Tribunale cantonale amministrativo 05.10.2006 52.2006.93

Incarto n.
52.2006.93
Lugano
5 ottobre
2006
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 marzo 2006 della
RI 1
contro
la risoluzione 7 febbraio 2006 (n. 594) del
Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata
dall'insorgente avverso la decisione 9 maggio 2005 con cui l'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia le ha inflitto una
multa amministrativa in materia di lavoratori distaccati in Svizzera;
viste le risposte:
-    27 marzo 2006
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro,
-      4 aprile 2006 del
Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.   Il 28
ottobre 2004, l'Associazione Interprofessionale di Controllo (AIC) ha accertato
che non erano state rispettate le condizioni salariali minime di due dipendenti,
distaccati a __________ dal 25 al 29 ottobre 2004 dalla RI 1 (Italia, prov. di __________)
per svolgere alcuni lavori di montaggio di porte tagliafuoco presso l'azienda __________
SA.
b) Fondandosi sulle premesse emergenze, il
28 febbraio 2005 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle
finanze e dell'economia ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione e,
raccolte le sue osservazioni, con decisione 9 maggio 2005 le ha inflitto una
multa di fr. 3'864.– obbligandola inoltre a riversare ai propri dipendenti
distaccati la mercede dovuta di fr. 1'104.–.
L'autorità dipartimentale ha rimproverato
alla società di avere impiegato questi ultimi a condizioni salariali (fr.
11.20/h) non conformi a quelle prescritte dal contratto collettivo nazionale di
lavoro per l'artigianato del metallo (fr. 25.–/h).
La decisione è stata resa sulla base dell'art.
2 cpv. 1 lett. a della legge federale concernente le condizioni lavorative e
salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e le misure collaterali
(legge federale sui lavoratori distaccati in Svizzera: LDist; RS 823.20).
B.   a) Contro
la predetta misura, il 13 maggio 2005 la RI 1 è insorta dinnanzi alla Pretura
penale, chiedendone l'annullamento.
b) Dopo uno scambio di opinioni tra la
Pretura penale e il Consiglio di Stato, quest'ultima autorità si è dichiarata
competente a statuire sui gravami interposti contro le decisioni di multa amministrativa
in materia di lavoratori distaccati, in quanto di natura squisitamente
amministrativa.
c) Con giudizio 7 febbraio 2006, il
Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1
contro la risoluzione dipartimentale del 28 febbraio 2005.
L'Esecutivo cantonale ha confermato la
decisione di multa per i motivi addotti dall'Ufficio dell'ispettorato del
lavoro, considerandola inoltre conforme al principio della proporzionalità.
Ha invece ha annullato il provvedimento, in
quanto privo della necessaria base legale, laddove obbligava la società a
riversare ai propri dipendenti distaccati la mercede dovuta.
C.   Contro la
predetta pronunzia governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento nella misura in cui la
condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria.
La ricorrente sostiene di avere svolto i
lavori per conto di una ditta appaltatrice, credendo che quest'ultima avesse
correttamente adempiuto ad ogni formalità. In ogni caso ritiene l'importo della
multa sproporzionato.
D.   All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che l'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in
seguito.
Considerato,
in
diritto
1.   Giusta
l'art. 3 PAmm, prima di entrare nel merito di un'istanza o di un ricorso
l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è notoriamente fissata per clausola enumerativa. Il ricorso a
questo tribunale è quindi dato soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60
cpv. 1 PAmm).
1.2. In concreto la multa pronunciata il 9
maggio 2005 dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro nei confronti della
ricorrente è stata resa in applicazione dell'art. 9 LDist, relativo alle
sanzioni amministrative che devono essere adottate in caso di infrazioni a
questa legge.
L'art. 10 LDist. dispone che in questi casi la procedura di ricorso è retta
dalla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA;
RS 172.021) e dalla legge federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16
dicembre 1943 (OG; RS 173.110).
A seguito dell'entrata in vigore della
LDist, il Cantone Ticino ha modificato
i capoversi 1 e 4 del
l'
art. 1 del Regolamento di applicazione della legge
cantonale sul lavoro (RL 10.1.1.1.1), indicando che l'autorità incaricata di applicare
la LDist è l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro. Nessuna disposizione è per
contro stata adottata dal legislatore ticinese riguardo ai rimedi di diritto
esperibili e alle istanze
giudiziarie competenti a statuire a
livello cantonale sui gravami inoltrati contro le decisioni rese dalle autorità
di prime cure in materia di lavoratori distaccati. La legge cantonale di procedura
per le contravvenzioni (RL 3.3.3.4) non è applicabile, dal momento che l'oggetto
della presente vertenza riguarda una sanzione (pecuniaria) amministrativa.
A dispetto dell'indicazione data dal
Consiglio di Stato nel giudizio censurato, il ricorso dovrebbe di conseguenza
essere dichiarato irricevibile, per incompetenza del Tribunale cantonale amministrativo
a pronunciarsi sul medesimo.
1.3. Sennonché l'art. 98a cpv. 1 OG, fa
obbligo ai cantoni di istituire un'autorità giudiziaria di ultima istanza
cantonale, laddove le decisioni di quest’ultime siano direttamente impugnabili
con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Questa norma è
direttamente applicabile dal 15 febbraio 1997: ciò comporta la competenza di
un'autorità giudiziaria cantonale anche qualora manchino disposizioni cantonali
in merito (DTF 123 II 231 consid. 7; decisione del Tribunale federale del 1°dicembre
2000 nella causa 1A.193/2000).
Ora, dal momento che, come appena illustrato
(cfr.
supra
consid. 1.2.), il provvedimento litigioso si fonda sul
diritto pubblico federale ed è, di conseguenza, impugnabile sino al Tribunale
federale mediante ricorso di diritto amministrativo ai sensi degli art. 97 e
seg. OG non essendo dato nessuno dei motivi di inammissibilità elencati agli
art. da 99 a 102 OG, la competenza di questo tribunale dev'essere ugualmente
ammessa, ratione materiae, ai fini dell'attuazione del diritto di rango superiore.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art.
46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata
a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.   2.1.
L'Accordo 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea
nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone, entrato in
vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini
elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e
disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle
attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti
(art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle
disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in vigore
dal 1° giugno 2002).
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali
accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla
prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una
durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS che
effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di
lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,
distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori
dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta
con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in
vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) – nel
contesto di un rapporto di subordinazione – da effettuare a favore di uno o più
destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica
(cfr. art. 14 cpv. 1 OLCP e n. 6.3.1 delle
"Istruzioni e commenti concernenti l'introduzione graduale della libera
circolazione delle persone tra la
Confederazione
Svizzera
e la
Comunità europea nonché i suoi 25 Stati membri
nonché i seguenti Stati membri dell'AELS:
Norvegia, Islanda e Principato del Liechtenstein", stato al 1° aprile
2006, emanate dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni OLCP)
.
2.2. Al fine di combattere il pericolo di
un'eventuale pressione sociale, che potrebbe causare la comparsa sul mercato
del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE,
il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di
accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base
giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei
lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata
adottata, tra l'altro, la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio
2004.
3.   3.1.
Secondo l'art. 2 cpv. 1
lett. a
LDist, il datore di
lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative
e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio
federale, in contratti collettivi di obbligatorietà generale e in contratti
normali di lavoro ai sensi dell’articolo 360
a
CO negli ambiti della
retribuzione
minima.
L'art. 6 cpv. 1 LDist impone che, prima dell’inizio
dell’impiego, il datore di lavoro deve notificare all’autorità designata dal
Cantone, per scritto e nella lingua ufficiale del luogo d’impiego, le indicazioni
necessarie per l’esecuzione dei controlli, in particolare l’identità delle
persone distaccate in Svizzera (lett. a), l’attività svolta in Svizzera (lett.
b) e il luogo in cui saranno eseguiti i lavori (lett. c). Il datore di lavoro
deve allegare alla notifica di cui al cpv. 1 una dichiarazione secondo la quale
egli ha preso atto delle condizioni previste negli art. 2 e 3 e si impegna a
rispettarle (art. 6 cpv. 2 LDist). Il lavoro può iniziare il più presto otto
giorni dopo la notifica dell’impiego (art. 6 cpv. 3 LDist).
L'art. 6 cpv. 1 ODist ribadisce che la procedura di notifica
ai sensi dell’art. 6 LDist è obbligatoria per tutti i lavori che durano più di
otto giorni per anno civile. Nel caso di attività nei seguenti settori,
soggiunge il cpv. 2 della medesima norma, la notifica dev'essere effettuata
indipendentemente dalla durata dei lavori: edilizia, ingegneria e rami
accessori dell’edilizia (lett. a); ristorazione (lett. b); lavori di pulizia in
aziende e economie domestiche (lett. c); servizio di sorveglianza e di
sicurezza (lett. d); commercio ambulante a norma dell’art. 2 cpv. 1 lett. a e b
della legge federale del 23 marzo 2001 sul commercio ambulante (lett. e). In
casi urgenti, come riparazioni, incidenti, catastrofi naturali o altri eventi
non prevedibili, il lavoro può iniziare eccezionalmente prima della scadenza
del termine di otto giorni di cui all’art. 6 cpv. 3 LDist, ma al più presto il
giorno della notifica (art. 6 cpv. 3 ODist).
3.2. Giusta l'art. 9 cpv. 2
lett. a
LDist, l
’autorità cantonale competente può, per lievi
infrazioni all’art. 2 e per infrazioni agli art. 3 e 6 LDist, pronunciare una
multa amministrativa sino a fr. 5'000.– franchi. È applicabile l’art. 7
della legge federale sul diritto penale amministrativo (DPA; RS
313.0)
. L’autorità che pronuncia una sanzione notifica all’autorità
federale competente una copia della sua decisione. Quest’ultima autorità tiene
un elenco dei datori di lavoro che sono stati oggetto di una sanzione passata
in giudicato. L’elenco è pubblico (art. 9 cpv. 3 LDist).
L'art. 7 cpv. 1 DPA sancisce che se la multa
applicabile non supera i fr. 5'000.– e se la determinazione delle persone
punibili secondo l’art. 6 DPA esige provvedimenti d’inchiesta sproporzionati
all’entità della pena, si può prescindere da un procedimento contro dette
persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la persona
giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta individuale.
Il capoverso 1 si applica per analogia alle comunità di persone senza
personalità giuridica (art. 7 cpv. 2 DPA).
4.   4.1. In
concreto, il 28 ottobre 2004 l'AIC ha accertato che dal 25 al 29 dello stesso
mese la RI 1, ditta attiva nel ramo delle metalcostruzioni e specializzata nel
montaggio e la manutenzione di manufatti antincendio, aveva distaccato a __________
dei suoi dipendenti allo scopo di svolgere alcuni lavori di montaggio di porte
tagliafuoco presso l'azienda __________ SA, senza che fossero state rispettate
le condizioni salariali prescritte dalla Convenzione collettiva nazionale di
lavoro nel settore dell'Unione svizzera del metallo, decretata di
obbligatorietà generale dall'art. 7 cpv. 1 lett. 1 LDist.
La ricorrente non contesta la materialità dell'infrazione addebitatale. Essa
eccepisce però di avere svolto i lavori di montaggio delle porte tagliafuoco in
qualità di ditta subappaltatrice per conto delle __________ S.p.A., azienda produttrice
e venditrice di tali prodotti, convinta che quest'ultima avesse rispettato ogni
formalità. Ritiene pertanto che la multa amministrativa inflittale sia ingiustificata.
4.2. L'obbiezione sollevata dall'insorgente è
infondata. Gli art. 2 cpv. 1 lett. a LDist e 6 cpv. 1 LDist. obbligano indiscriminatamente
tutti i datori di lavoro con domicilio o sede all'estero a garantire ai loro
dipendenti distaccati in Svizzera le condizioni lavorative e salariali vigenti
nel nostro Paese e a notificare alle competenti autorità cantonali le
informazioni necessarie per l'esecuzione dei dovuti controlli. Questi obblighi
sussistono a prescindere dal fatto che il datore di lavoro in questione agisca nel
caso concreto quale unico appaltatore delle commessa o in qualità di subappaltatore
della medesima.
Neppure qualora nell'ambito di un rapporto di subappalto, l'appaltatore
primario (ad esempio l'appaltatore totale, generale o principale) sia venuto
meno al suo dovere - previsto dall'art. 5 cpv. 1 LDist. - di obbligare contrattualmente
il subappaltatore a rispettare la LDist, quest'ultimo può sfuggire alle sue
responsabilità dal profilo amministrativo. In effetti, giusta il cpv. 2 di
questa stessa norma, le conseguenze di una simile omissione consistono unicamente
nel fatto che l'appaltatore primario può pure lui essere sanzionato sulla base
dell'art. 9 LDist. per le infrazioni commesse dal subappaltatore e che, sotto
l'aspetto civile, esso risponde in solido con quest'ultimo per il mancato
adempimento delle condizioni lavorative e salariali minime di cui all'art. 2
LDist (v. Messaggio concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la
Svizzera e la CE, FF n. 34 del 31 agosto 1999, ad n. 276.21 pag. 5356). Nulla
muta per contro in questi casi per quanto attiene alla punibilità giusta l'art.
9 LDist. del subappaltatore.
Può pertanto restare aperta in questa sede la questione di sapere se la __________
S.p.A. abbia obbligato contrattualmente la RI 1 a rispettare la normativa in
materia di lavoratori distaccati in Svizzera giusta l'art. 5 cpv. 1 LDist., in
quanto, alla luce di quanto appena esposto, la circostanza è del tutto
ininfluente per l'esito del presente giudizio.
5.   La multa
amministrativa, commisurata in base al numero di lavoratori distaccati (2),
alla durata del distaccamento (5 giorni di 8 ore) e alla differenza tra il
salario contrattualmente dovuto in Svizzera (fr. 25.–/h per un totale di fr.
2'000.–) e quello effettivamente versato (fr. 11.20/h per un totale di fr.
896.–), tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione
commessa e sopprime l'indebito vantaggio che la ricorrente si è procacciata.
Contenuta nei limiti concessi dalla legge e conforme al principio di
proporzionalità, va dunque confermata.
6.   Il ricorso
va pertanto respinto con la conseguente conferma della risoluzione impugnata.
La tassa di giudizio segue la soccombenza
(art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 97, 98a OG; 1 e 5 ALC; 2, 5, 6, 9, 10
LDist; 6 ODist; 1, 3, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1.   Il ricorso
è respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, per complessivi fr. 500.–, sono a carico della ricorrente.
3.   Contro la
presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale,
è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, a Losanna, nel
termine di 30 giorni dall'intimazione.
4.   Intimazione
a:
terzi implicati
1. CO 1
2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                             Il
segretario