ti_gerichte · 90.1997.32 · 2004-10-06 · it
ricorso contro la modifica d'ufficio della valutazione di un rustico

Tessin Tribunale della pianificazione 06.10.2004 90.1997.32
Tessin Tribunale della pianificazione 06.10.2004 90.1997.32
Ticino Tribunale della pianificazione 06.10.2004 90.1997.32

Incarto n.
90.1997.32
Lugano
6 ottobre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente,
Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 aprile 1997 di
RI1
contro
la decisione 12 marzo 1997
(n. 1218) con cui il Consiglio di Stato ha approvato
la variante del piano regolatore del comune di __________ concernente
l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
-
1. luglio 1997 della
divisione della pianificazione territoriale;
-
12 agosto 1997 del RA2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in
fatto
A.
Il
22 aprile 1996 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del
piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili. L'edificio n. 31, situato al mapp. 2863, è stato classificato
nella categoria "meritevole 1a".
B.   Il 12 marzo 1997 il
Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In quella sede il
Governo ha modificato la valutazione in "diroccato 2".
C.   Il 28 aprile 1997 RI1,
proprietario del fondo in rassegna, ha interposto ricorso contro il giudizio
governativo innanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di classificare
l'edificio nella categoria scelta dall’autorità comunale, ossia nella categoria
"meritevole 1a".
Il RA2 ha proposto
l'accoglimento del ricorso. La divisione della pianificazione territoriale ha
chiesto la sospensione dell'evasione del ricorso in attesa di accertamenti
degli interventi eseguiti sull'edificio da parte dell'ufficio domande di
costruzione. L'esito di tali accertamenti è stato comunicato al Tribunale con
scritto 6 maggio 2003. Al ricorrente e alla divisione della pianificazione
territoriale è, quindi, stato fissato un termine di 30 giorni per formulare
delle osservazioni. Entro tale termine non è pervenuta al Tribunale nessuna
presa di posizione.
Considerato,
in
diritto
1.
La
competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo
(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4
lett. c LALPT). Il gravame è, pertanto, ricevibile in ordine.
2.   2.1.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici
(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi
edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano
sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,
risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere
opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario
il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi
in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un
cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può
vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare
gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di
destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione
dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per
la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano
direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il
30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. D
al punto di vista del diritto federale l'art. 39
OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali
l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,
il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza,
l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo
la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2.
I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica
dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio,
se:
a.
il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati
posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b.
il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c.
la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il
cambiamento di destinazione; e
d.
il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere
degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3.
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate
soltanto se:
a.
l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b.
il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia
necessario;
c.
l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente
immutati;
d.
è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e
tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione,
sono ribaltati sul proprietario;
e.
la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe
non è minacciata;
f.
non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il
principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la
regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori
dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato
solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio mediante
cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato principio
della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel suo
insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in
discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione
e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per
giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24
LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi
ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione
sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la
problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti
perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di
coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad a
ssicurare la gestione e la protezione del territorio
fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione
di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone
edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio
tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata
dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo
strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con
edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del
coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il
territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto
protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra
foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,
valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle
zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione
non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,
le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,
impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le
aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in
seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo
"Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto
preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione,
definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco,
le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per
attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale),
allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile,
raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del
territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi
storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i
servizi esistenti.
Sulla scorta di tali
elementi conoscitivi i comuni:
·
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel
senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una
ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
·
decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
·
indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
·
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione
attiva e la protezione del paesaggio;
·
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli
edifici.
La scelta degli edifici da
proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver
analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare
questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario:
quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente
riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese
riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio
federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del
14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente
base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra
3).
L'inventario serve,
quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della
situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso
permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione
e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle
direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli
edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono
difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere
(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale
"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli
edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia, far seguito un
ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni
di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici,
potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente
da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del
perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette
e delle relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano
regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art.
28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo
"Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione
delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per
legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di
destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia
meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come
spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale
alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che
nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a”
(circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo
svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
·
il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente
stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
·
l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione
siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
·
nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento
d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed
edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione
federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed
approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41
cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti
categorie:
1. Edifici meritevoli
di conservazione:
a)
edifici
rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa
la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b)
edifici
rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,
per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo
meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici
diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che
rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura
edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno
caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c)
edifici
rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che
vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,
lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la
tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d)
edifici
rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle
superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella
zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati
non ricostruibili:
edifici diroccati per i
quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non
appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già
trasformati:
edifici rustici già
trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o,
se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici
rilevati:
tutti gli altri edifici
esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non
tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono
inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a
trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una
istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del
Tribunale della pianificazione del territorio è, invece, circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta
d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.   3.1. Nell'ambito
dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli
edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di __________
ha classificato la costruzione n. 31, al mapp. n. 2863, nella categoria
"meritevole 1a". Approvando la variante di piano regolatore il
Consiglio di Stato ha, invece, modificato la valutazione in "diroccato
2".
Il ricorrente contesta la
valutazione del Governo. Chiede la conferma della classificazione comunale,
ossia che l'edificio venga attribuito alla categoria "meritevole 1a".
Sostiene che, sulla scorta della licenza edilizia 18 febbraio 1993 (recte: 26
febbraio 2003), è stato rifatto il tetto in tegole grigie ed aggiunto un
locale. Per questo motivo il rustico andrebbe protetto e conservato essendo,
inoltre, parte integrante del paesaggio alpestre.
3.2. La valutazione
effettuata dal Consiglio di Stato deve essere confermata. Infatti alla data,
determinante, del rilievo dell'edificio effettuato per conto del comune, ovvero
nell'agosto 1991, la costruzione era in stato di abbandono e non aveva un tetto
(cfr. fotografie riferite al rilievo, agli atti). Trattasi dunque di un diroccato
giusta l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero
non degna di conservazione. Il permesso edilizio rilasciato successivamente,
limitato al solo rifacimento del tetto
"escluso qualsiasi cambiamento
di destinazione del rustico"
(cfr. avviso 10 febbraio 1993 della
Sezione della pianificazione urbanistica; licenza edilizia municipale 26
febbraio 1993), non muta tale conclusione. A maggior ragione non la sovvertono
gli ulteriori interventi realizzati dall'insorgente senza un valido titolo autorizzativo
rilevati dall'ufficio delle domande di costruzione nello scritto 6 maggio 2003.
Va peraltro ricordato, a titolo puramente abbondanziale che, com'è stato esposto
al considerando 2 che precede, gli inventari degli edifici situati fuori dalle
zone edificabili fungono semplicemente quale base per l'ulteriore pianificazione
e non costituiscono la sede per decidere in merito al tipo di utilizzazione ed
alle modifiche ammissibili per gli edifici inventariati; un'attribuzione al fabbricato
alla categoria desiderata dal ricorrente non potrebbe pertanto comunque
supplire all'eventuale assenza dei necessari permessi edilizi rispettivamente
la sua non attribuzione a tale categoria non pregiudicherebbe gli effetti di
quelli di cui egli disporrebbe o potrebbe conseguire.
3.3. Il ricorso deve,
dunque, essere respinto.
4.   La tassa di giudizio è
posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara
e pronuncia:
1.
Il
ricorso è respinto.
2.
La
tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico del ricorrente.
3.   Intimazione
a:
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente                                                             Il
segretario